ANNOLVIM-N.M1MGENNAIO-MARZO2004


PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2004 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:©Luigi 
Mazzella. 
Componenti:©Franco 
Coppi 
^Giuseppe 
Guarino 
^Natalino 
Irti 
^Eugenio 
Picozza 
^Franco 
Gaetano 
Scoca. 


DirettorE 
responsabile: 
Oscar 
Fiumara 
^Condirettore:©Giuseppe 
Fiengo. 


ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo 
Aiello 
^Vittorio 
Cesaroni 
^Roberto 
de 
Felice 
^Maurizio 
Fiorilli 
^Massimo 
Giannuzzi 
^Maria 
Vittoria 
Lumetti 
^
Antonio 
Palatiello 
^Giovanni 
Paolo 
Polizzi 
^Mario 
Antonio 
Scino 
^Tito 
Varrone. 


HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Paola 
Balacco 
^
Giorgio 
Cesari 
^Marzia 
Ciafrino 
^Francesco 
Cocco 
^Gianpaolo 
Cogo 
^
Aldo 
Cosentino 
^GiorgioD'Amato 
^AlessandroDeRocchi^MarioDiCarlo 
^
Wally 
Ferrante 
^Giancarlo 
Ferrero 
^Marco 
Fratini 
^Maurizio 
Iacono 
Quarantino 
^Sergio 
La 
Porta 
^Pio 
Giovanni 
Marrone 
^Gianfranco 
Mascazzini 
^Giuseppe 
Novaresi 
^Silvana 
Pagliara 
^Gianpaolo 
Polizzi 
^
Vincenzo 
Rago 
^Ester 
Renella 
^Gianpaolo 
Schiesaro 
^Giuseppe 
Stipo 
^
Paolo 
Togni 
^Pietro 
Cesare 
Vincenti. 


SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca 
Pioppi. 


Telefono:©066829431©^E-mail:©rassegna@avvocaturastato.it 


ABBONAMENTI©ANNO©2004©

ITALIA©ESTERO©
ABBONAMENTO©ANNUO©....................©. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO©.....................©. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi©doppi,©tripli,©quadrupli©ecc.©per©tutti©quei©fascicoli©che,©
stampati©in©unico©volume,©sostituiscono©altrettanti©numeri©
della©prevista©periodicita©annuale.©

Per 
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e 
acquisti 
rivolgersi 
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ISTITUTO©POLIGRAFICO©E©ZECCA©DELLO©STATO©S.p.A.©
Funzione©Editoria©

P.zza©Verdi,©10©^00198©Roma 
Tel.©0685082207©^0685084124 
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Stampato 
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^Printed 
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Autorizzazione©Tribunale©di©Roma©^Decreto©n.©11089©del©13©luglio©1966©

(P401014/1)©Roma,©2004©öIstituto©Poligrafico©e©Zecca©dello©Stato©S.p.A.©^S.©


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Il©contenzioso©a©tutela©dell'ambiente©(attidelseminariodel1.marzo2004 
pressol'AvvocaturaGeneraledelloStato) 
..................Pag.©1 


Interventi©di:©GiuseppeStipo,SergioLaPorta,GiancarloFerrero,Maurizio 
Fiorilli,GianfrancoMascazzini,GianpaoloSchiesaro,GiuseppeFiengo, 
GiorgioCesari,GianpaoloPolizzi,GiuseppeNovaresi,PioGiovanniMarr
one, 
Aldo 
Cosentino, 
Gianpaolo 
Cogo, 
Mario 
Antonio 
Scino, 
Ester 
Renella,FrancescoCocco,PaoloTogni, 
......................... 
» 
2 


Studi©e©contributi©di:©

MaurizioFiorilli.......................................... 
» 
59 
GiampaoloSchiesaro....................................... 
» 
69 
PioGiovanniMarrone 
..................................... 
» 
104 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Le©nuove©direttive©europee©sugli©appalti©pubblici,©diMarioAntonioScinoe 
AlessandroDeRocchi 
...................................... 
» 
131 
1.öLe©decisioni:©

La©Corte©CE©entra©nel©diritto©di©famiglia,©7gennaio2004,C-117/01,di 
RobertodeFelice........................................ 
» 
135 


Ferie©e©congedo©di©maternita©nella©giurisprudenza©della©Corte©di©Giustizia,©

sez.6.,18marzo2004,C-342/01,diPietroCesareVincenti 
......... 
» 
142 
Le©ûquote©latteý:©l'Italia©e©in©regola,©sez.6.,25marzo2004,C-231/00ed 
altre,diOscarFiumara 
................................... 
» 
157 
2.öIgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
170 


IL 
contenziosO 
nazionalE 


Dossier:A©proposito©di©recenti©controversie©sull'esposizione©del©crocefisso©nelle©
aule©scolastiche,©diMarioDiCarlo 
....................... 
» 
231 
La©Croce,©ûscandalo©per©i©Giudei,©stoltezza©per©i©paganiý©e©ancora©un©

segno©di©contraddizione©per©la©nostra©societa©?,©diVincenzoRago 
» 
248 
I©documenti,©acuradiRobertodeFelice..................... 
» 
254 


AntonioPalatiello(acuradi),dossier,Il©termine©ragionevole©del©processo©e©le©
Sezioni©Unite:©davvero©non©c'e©altro©da©dire?©(Cassaz.,S.U.,sent.26gennaio 
2004,n.1338,1339,1340) 
.................................... 
» 
276 


conulteriorecontributo:RobertodeFelice,Ma©e©diritto©dell'uomo©avere©anche©
ungiudiceindipendente©.......................................©» 
289 


GiuseppeFiengo(acuradi),dossier,Un©confine©non©ben©demarcato©in©tema©di©
ricorso©per©cassazione©(Comm.Trib. 
IIgrado 
di 
Trento, 
sez.3., 
sent. 
18maggio1999n.100;Cassaz.,sez.trib.,4febbraio2004n.2090)...... 
» 
291 


OscarFiumara,Iprocessipenalineiconfrontidellealtecarichedello©Stato:©una©
questione©di©costituzionalita©(CorteCost.,sent.13-20gennaio2004n.24) 
» 
298 


AntonioPalatiello,Scelte©discrezionali©e©giudizio©contabile:©fino©a©dove©puo©
spingersi©il©sindacato©della©Corte©dei©Conti?©(Cassaz.,S.U.,sent.6maggio 
2003n.6851)............................................. 
» 
306 


MaurizioIaconoQuarantino,Il©demansionamento©per©breve©periodo©rappres
enta©comunque©una©violazione©dell'art.©2103©c.c.©(Cassaz.,sez.lav.,sent. 
25febbraio2004,n.3772).................................... 
» 
311 


VincenzoRago,In©tema©di©giurisdizione©sulla©remunerazione©dei©medici©special
izzandi©1983-91©(Trib.Firenze,sez.2.civ.,sent.11dicembre2003n.3387) 
» 
317 
MarcoFratini,Lapubblicazioneperestrattodella©VIA:©congruita©dellaforma©
al©raggiungimento©dello©scopo©(C.d.S.,sez.6.,sent.30gennaio2004n.316) 
» 
327 
GiorgioD'Amato,Il©controllo©sulle©concentrazioni:©questioni©processuali©e©di©
sostanza©(T.A.R.Lazio,sez.1.,sent.20febbraio2004n.1631) 
......... 
» 
332 



RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


MariaVittoriaLumetti,Tempus©regit©actum©e©provvedimento©amministrativo©
(T.A.R.Toscana,ord.25novembre2003,n.1200;sez.1.,sent.24febbraio 
2004n.522).............................................. 
Pag.©364 


MariaVittoriaLumetti,Il©T.A.R.©Toscana©rigetta©le©censure©di©incostituzional
ita©in©materia©di©regolarizzazione©di©immigrati©clandestini©(T.A.R.Toscana, 
sez.1.,sent.2febbraio2004n.201) 
............................ 
» 
373 


MariaVittoriaLumetti,Accesso,©riservatezza©e©tutela©dei©controinteressati©
(T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.2.febbraio2004n.266)............... 
» 
379 


Ipareridel.Comitato.Consultivo....» 
383 


Contributi.di.dottrina.

WallyFerrante,L'arbitrato©come©strumento©di©risoluzione©delle©controversie©con©

laPubblicaAmministrazione©...................................©» 
405 


SilvanaPagliara,La©tutela©della©salute©nelle©attivita©sportive©e©il©divieto©di©
doping 
................................................. 
» 
415 
MaurizioIaconoQuarantino,La©tutela©giuridica©del©mobbizzato©.©.©.©.©.©.©.©.©.©.©» 
432 


Indici.sistematici............................................. 
» 
442 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Il 
contenzioso 
a 
tutela 
dell'ambiente 


Atti©del©seminario©tenutosi©presso©l'Avvocatura©Generale©dello©Stato©
indata©1.marzo©2004©

InterventI 


Avv.©Giuseppe©Stipo©^Avvocato©Generale©dello©Statof.f.;©

Avv.©Sergio©La©Porta©^Vice©Avvocato©Generale©dello©Stato,©responsabile©
dellaprimasezione-terdell'Avvocatura©Generaledello©Stato;©
Avv.©Giancarlo©Ferrero©^Avvocato©Distrettuale©dello©Stato©di©Torino;©
Avv.©Maurizio©Fiorilli©^Avvocato©dello©Stato©di©Roma,©coordinatore©della©

quarta©sezione©(beni©culturali);©

Dott.©Gianfranco©Mascazzini©^Direttore©della©Direzione©Generale©della©
qualita©della©vita©del©Ministero©dell'ambiente;©
Avv.©Gianpaolo©Schiesaro©^Avvocato©dello©Stato©di©Venezia;©
Avv.©Giuseppe©Fiengo©^Avvocato©dello©Stato©di©Roma,©coordinatore©della©

terza©sezione©^Direttore©editoriale©di©Gazzetta©Ambiente;©

Dott.©Giorgio©Cesari©^Direttore©Generale©dell'Agenzia©per©la©promozione©
dell'ambiente©e©per©i©servizi©tecnici©^Roma;©
Avv.©GianpaoloPolizzi^AvvocatodelloStatodiRoma;©
Avv.©Giuseppe©Novaresi©^Avvocato©dello©Stato©di©Genova;©
Avv.©Pio©Giovanni©Marrone©^Avvocato©dello©Stato©di©Bari;©
Avv.©Aldo©Cosentino©^Avvocato©dello©Stato©di©Roma;©
Prof.©Gianpaolo©Cogo©^Professore©ordinario©di©Diritto©Amministrativo©

presso©l'Universita©degli©Studi©Roma©Tre;©

Avv.©Mario©Antonio©Scino©^Avvocato©dello©Stato©di©Roma;©

Dott.ssa©Ester©Renella©^Vice©Capo©di©gabinetto©del©Ministero©dell'amb
iente;©

Avv.©Francesco©Cocco©^Presidente©del©Servizio©di©controllo©interno©del©
Ministero©dell'ambiente©^Avvocato©Distrettuale©dello©Stato©di©Bari;©
Prof.©Paolo©Togni©^Capo©di©Gabinetto©del©Ministero©dell'ambiente.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

StudI 
E 
contributI 


La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
ûvalore 
costituzionale» 
e 
come 
ûmateriaý, 
di 
Maurizio 
Fiorilli; 


Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex©art. 
18, 
legge 
349/86: 
caratteri 
tipici, 
casistica 
e 
risultati 
ottenuti, 
di 
Giampaolo 
Schiesaro; 


IlprocessoinCassazionepergliabusidiPuntaPerotti(Bari), 
diPioGio-

vanni 
Marrone. 


Roma,©l|©1.©marzo©2004©

DAL 
DIBATTITO 


Giuseppe 
Stipo. 
Siamo©lieti©di©accogliere©presso©la©sede©dell'Avvocatura©
Generale©dello©Stato©questo©dibattito,©questo©confronto©tra©operatori©ed©
esperti,©su©una©materia©^la©difesa©delle©funzioni©pubbliche©in©materia©
ambientale©^in©continua©evoluzione:©e©materia©che©ogni©giorno©diventa©piu©
importante©e©che©da©luogo©a©problemi©sempre©piu©complessi,©sia©nella©fase©
procedimentale©di©studio©e©preparazione©dei©provvedimenti,©che©in©quella©
contenziosa,©civile,©penale©ed©amministrativa.©

L'iniziativa©di©un©incontro©con©le©strutture©amministrative©del©Ministero©
dell'Ambiente©e©della©tutela©del©territorio©e©quanto©mai©opportuna,©dal©
momento©che©offre©l'occasione©per©confrontarsi©su©metodi©e©procedure©per©
rendere©piu©efficiente©l'azione©amministrativa,©evitare©situazioni©di©stallo©e,©
in©sintesi,©prendere 
l'abitudine 
di 
agire 
di 
comune 
intesa.©Va©ricordato©al©
riguardo©che©la©materia©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©non©inte-
ressa©solo©l'omonimo©Ministero,©ma©interseca©piu©amministrazioni©ed©enti©di©
livello©centrale.©Anzi,©ad©essere©sinceri,©quasi©tutte©le©amministrazioni©statali©
hanno©sempre©di©fronte©un©problema©di©ambiente,©almeno©sotto©il©profilo©
della©compatibilita©delle©loro©scelte©amministrative©con©la©salvaguardia©delle©
risorse©naturali©e©dell'impatto©delle©loro©iniziative©sulla©qualita©della©vita.©Si©
comprende,©allora,©che©questo©confronto©e©tanto©piu©necessario,©perche¨l'Av-
vocatura©dello©Stato©e¨per©legge,©e©vuole©sentirsi,©l'avvocato©dell'intera©ammi-
nistrazione©dello©Stato.©

Ma^ede©questo©l'aspetto©che©intendo©sottolineare©in©questa©breve©
introduzione©^e©buona©regola©che©dall'avvocato©non©si©vada©solo©quando©la©
causa©o©il©conflitto©sono©gia©iniziati;©occorre©andarci©possibilmente©prima,©
per©consultazione,©non©appena©si©intravedono©le©avvisaglie©di©una©lite,©di©un©
problema©o©di©un©ostacolo©di©natura©legale.©Questo©ruolo©consultivo©dell'Av-
vocatura©dello©Stato,©che©la©legge©riconosce©in©via©primaria,©dovrebbe,©quindi,©
avere©un©maggiore©impulso©ed©essere©svolto©durante©la©fase©procedimentale©q
ui©siamo©in©materia©di©amministrazione©attiva©^in©modo©che©si©giunga©al©prov-
vedimento©definitivo,©avendo©gia©individuato©e©risolto©tutte©le©problematiche©
giuridiche©istituzionali©che©possono©sorgere.©Non©si©tratta©solo©del©parere©
formale,©che©talvolta©consente©di©condividere©con©l'amministrazione©attiva©diffi-
cili©responsabilita©(anche©questo©e©un©compito©al©quale©non©intendiamo©
sottrarci),©ma©penso©soprattutto©all'opportunita©di©utilizzare©con©assiduita©
incontri©per©le©vie©brevi.©

Va©detto©che©qui©le©amministrazioni©pubbliche©scontano©un©vero©e©
proprio©svantaggio©rispetto©agli©operatori©privati:©mentre©nel©foro©libero©il©


TEMI©ISTITUZIONALI©

cliente©va©dall'avvocato©ed©e©messo©in©condizione©di©dire©tutto©quello©ritiene©
opportuno©esporre©al©suo©difensore,©anche©quegli©aspetti©del©problema©che©
non©e©d'uso©mettere©per©iscritto,©per©le©amministrazioni©pubbliche,©invece,©ci©
troviamo©spesso©nella©difficolta©di©un©rapporto©solamente©epistolare©e©formale,©
nel©quale©molti©aspetti©delle©questioni,©anche©quelli©decisivi©per©comprendere©
i©comportamenti©effettivi©che©danno©origine©al©problema,©restano©in©ombra.©

Per©superare©questo©oggettivo©gap 
operativo©tra©l'azione©pubblica©e©le©
prassi©dei©privati©e©mia©opinione©che©tra©l'amministrazione©attiva©e©l'Avvoca-
tura©dello©Stato©debba©intensificarsi©questo©genere©di©consultazione,©questo©
concerto 
in 
via 
breve,che©e©tipico©del©rapporto©professionale©tra©avvocato©e©
cliente.©Solo©cos|©si©realizza©quello©scambio©di©informazioni,©di©opinioni,©di©
sensazioni©e©di©ipotesi©operative,©necessarie©per©comprendere,©nella©loro©com-
plessita©,©i©problemi©amministrativi©e©legali©e©realizzare©cos|©quella©partecipa-
zione©alle©aspirazioni©ed©ai©progetti©del©rappresentato,©che©deve©caratterizzare©
l'attivita©professionale©del©difensore,©anche©quello©istituzionale.©

Ed©e©con©questo©auspicio©che©do©inizio©a©lavori.©

Sergio 
La 
Porta. 
Nel©rivolgere©col©saluto©piu©cordiale©un©sentito©ringra-
ziamento©a©tutti©gli©intervenuti,©desidero©rimarcare©che©scopo©dell'incontro©
non©e©tanto©quello©di©una©riflessione©teorica©sull'esistente©ordinamento©in©
tema©di©danno©ambientale©e©sulla©ampia©interpretazione©giurisprudenziale©
relativa,©quanto©quello©di©un©confronto©di©esperienze©concrete©che©consenta©
(secondo©il©concorde©obiettivo©che©ci©si©e©prefisso,©ad©esito©d'una©prima©presa©
di©contatti,©col©Gabinetto©del©Ministro)©di©verificare©le©prospettive©che,©alla©
luce©di©quelle©esperienze,©possano©realisticamente©prefigurarsi©in©funzione©di©
una©piu©efficace©presenza©dell'Amministrazione©nelle©aule©di©giustizia:©di©veri-
ficare,©cioe©,©modi©e©forme©di©una©ûsinergiaý©che,©sempre©sul©piano©pratico©e
d©allo©stato©^possa©svilupparsi©nell'azione©del©Ministero©e©del©suo©istituzio-
nale©patrocinatore©in©giudizio.©

Altra©occasione©potra©essere©dedicata©all'approfondimento©delle©proble-
matiche,©vecchie©e©nuove,©che©in©materia©si©sono©proposte©o©si©propongono©
sul©piano©teorico:©basti©pensare©^tra©le©nuove©^a©quelle©aperte©con©la©riforma©
del©Titolo©V©della©Costituzione©in©relazione©alle©interferenze©Stato/Regioni©
su©ûmaterieý©coinvolgenti©l'unitario©e©costituzionalmente©protetto©ûvaloreý©
ambiente;©tra©le©vecchie,©a©quelle©originanti©da©una©legislazione©(come©in©altri©
campi,©del©resto)©purtroppo©caotica©e©farraginosa©con©intrecci©e©sovrapposi-
zione©di©competenze©attribuite©^senza©una©visione©d'insieme©^ad©Organi,©
Uffici,©figure©pure©riconducibili©allo©stesso©ed©unitario©apparato©statuale.©

Piu©in©particolare,©spunti©per©un©approfondimento©teorico©sono©desumi-
bili©ad©esempio©dalla©relazione©tra©ûbeni©culturali-paesaggioý©ed©ûambienteý©
rinvenibile©nella©attribuzione©di©competenze©a©distinte©Amministrazioni©sta-
tali,©la©cui©eco©s'e©ripercossa©anche©nella©recentemente©attuata©istituzione©di©
Sezioni©nell'Avvocatura©Generale©con©la©separazione©in©Sezioni©diverse©degli©
affari©interessanti©rispettivamente©il©Ministero©per©i©beni©e©le©attivita©culturali©
e©quello©dell'ambiente;©oppure,©dal©riassetto©^che©e©appena©di©qualche©giorno©
fa©^del©Corpo©Forestale©dello©Stato,©comportante©la©specifica©ed©esplicita©
attribuzione©(o©conferma)©a©questo©di©compiti©di©polizia©ambientale,©tuttavia©
ancora©con©difettosa©ricerca©di©coordinamento©tra©gli©Organi©ed©apparati©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

(Polizia©di©Stato,©Arma©dei©Carabinieri,©Guardia©di©Finanza)©investiti©di©ana-
loga©competenza;©infine,©dall'incerta©ed©evanescente©connessione,©sul©piano©
legislativo,©dell'azione©dell'A.P.A.T.©ed©A.R.P.A.©che©parrebbero©destinate©ad©
operare©come©monadi,©ciascuna©gelosa©della©propria©sfera©e©chiusa©(almeno©
alla©stregua©del©dato©positivo©di©legge)©ad©ogni©forma©di©pur©auspicabile©se©
non©necessaria©cooperazione.©

Questi©spunti,©estremamente©sintetici,©vanno©qui©affidati©all'attenzione©
degli©autorevoli©rappresentanti©del©Ministero©dell'ambiente,©cui©compete©isti-
tuzionalmente©di©farsi©promotori,©anche©sul©piano©legislativo,©di©interventi©
unificatori©e,©perche¨no,©semplificatori.©Ed©anche©al©proposito©vorrei©espri-
mere©l'auspicio©che,©per©quanto©in©sede©ministeriale©si©riterra©di©fare©in©detta©
direzione,©non©sia©trascurato©il©consiglio©dell'Organo©legale,©che©e©poi©quello©
chiamato©a©misurare©praticamente©^alla©luce©dell'esperienza©giudiziale©l
'efficacia©concreta©e©la©congruenza©di©eventuali,©prefigurate©ipotesi©di©modifi-
che©normative.©

Ora©^hic 
et 
nunc 
^dobbiamo©invece©dirci©come,©in©quale©misura©e©
secondo©quali©schemi©operativi©e©procedure©^ferma©sempre©la©realistica©
aderenza©alle©risorse©materiali©ed©umane©di©cui©Amministrazione©ed©Avvoca-
tura©dello©Stato©oggi©dispongono©(e©l'Avvocatura©non©si©occupa©solo©di©
ambiente,©come©non©solo©di©ambiente©si©occupano©gli©appena©dieci©avvocati©
che©compongono©la©Sezione)©^ci©si©puo©e©ci©si©deve©muovere,©vi©sottopongo©
l'ipotesi©di©pensare©ad©una©sorta©di©programmazione©preventiva©cominciando©
col©prescegliere©a©quale©dei©settori©d'intervento©(acque,©rifiuti,©attivita©perico-
lose©e©via©dicendo)©rivolgere©prioritariamente©l'attenzione©in©guisa©da©concen-
trare©gli©sforzi©esercitabili©coi©pochi©mezzi©a©disposizione.©

E©si©tratta©poi©di©rispondere©ad©una©serie©di©domande:©chi©e©come©acqui-
sisce©notizie?©Dove©queste©devono©confluire?©Chi©e©con©quali©criteri©le©sele-
ziona?©Come©e©da©chi©si©provvede©alla©relativa,©necessaria©istruttoria,©anche©
tecnica?©Con©la©collaborazione©di©chi?©Ed©ancora:©il©Ministero©non©ha©proprie©
strutture©sul©territorio;©come©puo©attivarsi©per©la©repressione©dell'illecito©e©
per©il©risarcimento©del©danno©ambientale©cui©ha©esclusivo©titolo?©

Ma©e©tempo©di©lasciare©spazio©agli©interventi©in©programma.©

Giancarlo 
Ferrero. 
Abbiamo©gia©affrontato©in©altra©occasione©(1)©in©
modo©piu©dettagliato©la©complessa©problematica©relativa©al©risarcimento©del©
danno©ambientale,©alla©legittimazione©dei©diversi©enti©pubblici©ed©alle©moda-
lita©di©azione.©

In©questa©sede©ci©si©limita©ad©evidenziare©la©necessita©di©delineare©preli-
minarmente©in©estrema©sintesi©il©concetto©di©ambiente,©del©suo©danno©risarci-
bile,dell'opportunita©di©creare©un'organizzazione©di©coordinamento.©

Eéormai©un©dato©notorio©che©in©tutti©gli©ordinamenti©evoluti©l'ambiente©e©
previsto©come©bene©tutelabile©nell'interesse©della©collettivita©,©un©ûvaloreý©

(1)©GiancarlO 
Ferrero, 
FlaviA 
Risso, 
Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 
in©questa 
Rassegna, 
n.©4/2003,©pag.©408.©

TEMI 
ISTITUZIONALI 


non 
solo 
etico, 
sociale, 
culturale, 
economico, 
ma 
anche 
giuridico 
(di 
rilevanza 
costituzionale 
^si 
veda 
Spagna, 
Grecia, 
Portogallo; 
piuè 
di 
recente 
l'Italia, 
art. 
117 
nuovo 
testo). 


Altrettanto 
pacifica 
eè 
la 
nozione 
dell'ambiente 
come 
un 
bene 
immate-
riale 
ed 
inappropriabile, 
ma 
unitario, 
formato 
da 
piuè 
elementi 
come 
l'inte-
gritaè 
e 
salubritaè 
del 
territorio, 
dell'aria, 
dell'acqua, 
la 
bellezza 
paesaggistica 
e 
culturale, 
la 
quiete 
acustica, 
la 
flora 
e 
la 
fauna. 
Ogni 
atto 
o 
fatto 
che 
incida 
negativamente 
su 
di 
esso 
ne 
costituisce 
un 
pregiudizio 
che 
deve 
comunque 
essere 
eliminato. 


Per 
l'individuazione 
del 
danno 
ambientale, 
che 
ha 
caratteristiche 
pecu-
liari 
rispetto 
al 
danno 
aquiliano 
vero 
e 
proprio, 
soccorre 
il 
1O 
comma 
del-
l'art. 
18 
della 
legge 
28 
luglio 
1986, 
n. 
349. 
Presupposto 
genericamente 
indi-
cato 
eè 
la 
ûcompromissione» 
dell'ambiente 
che 
si 
verifica, 
secondo 
l'imprecisa 
e 
poco 
felice 
terminologia 
del 
legislatore, 
quando 
il 
bene 
venga 
danneggiato 


o 
modificato 
nella 
sua 
natura 
(alterato), 
o 
deteriorato 
(che 
dovrebbe 
porsi 
in 
un 
rapporto 
da 
specie 
ad 
genus 
rispetto 
al 
primo 
rivelando 
un 
carattere 
di 
maggiore 
incisivitaè 
), 
addirittura 
fisicamente 
eliminato 
(distrutto). 
L'obbli-
gazione 
risarcitoria 
del 
danno 
sorge 
solo 
quando 
sia 
stato 
provocato 
da 
un 
fatto 
illecito 
imputabile 
ad 
un 
soggetto, 
ben 
individuato 
od 
individuabile, 
per 
dolo 
o 
colpa 
collegati 
a 
violazioni 
di 
leggi 
o 
provvedimenti 
amministra-
tivi 
emanati 
in 
materia 
(espressamente 
Tribunale 
di 
Taranto 
31 
maggio 
2002). 
Sotto 
questo 
profilo 
alcuni 
problemi 
di 
carattere 
penale 
si 
possono 
porre 
nei 
casi 
di 
sanatorie, 
non 
ben 
ponderate 
e 
formulate. 


Come 
eè 
noto, 
l'azione 
risarcitoria 
compete 
essenzialmente 
allo 
Stato 
e 
con 
limitazioni 
e 
condizioni 
ben 
precise 
agli 
enti 
territoriali. 
Residua 
e 
circo-
scritta 
eè 
la 
giurisdizione 
della 
Corte 
dei 
Conti 
rispetto 
a 
quella 
generale 
del 
giudice 
ordinario. 
Di 
grande 
rilevanza 
e 
forte 
peculiaritaè 
, 
tanto 
da 
mutare 
in 
parte 
la 
natura 
stessa 
dell'azione 
risarcitoria, 
colorandola 
di 
aspetti 
san-
zionatori, 
eè 
la 
possibilitaè 
del 
giudice 
di 
liquidare 
equitativamente 
(qualora 
non 
sia 
possibile 
quantificarlo) 
il 
danno 
ambientale, 
tenendo 
conto 
di 
alcuni 
parametri, 
tra 
cui 
la 
gravitaè 
del 
reato 
e 
l'intensitaè 
della 
colpa 
(Cass. 
30 
otto-
bre 
2001). 
L'azione 
risarcitoria 
puoè 
essere 
promossa 
sia 
in 
sede 
di 
processo 
penale 
sia 
in 
sede 
civile. 
Il 
primo 
caso 
assume 
un'importanza 
di 
notevole 
rilievo 
per 
il 
significato 
che 
ha 
la 
presenza 
in 
giudizio 
dello 
Stato, 
per 
le 
pos-
sibilitaè 
di 
evitare 
soluzioni 
(come 
il 
patteggiamento) 
non 
ritenute 
congrue, 
per 
la 
maggiore 
speditezza 
del 
processo. 


Comporta, 
peraltro, 
un 
impegno 
molto 
elevato, 
con 
assorbimento 
per 
un 
certo 
periodo 
di 
una 
unitaè 
lavorativa, 
anche 
per 
l' 
insussistenza 
del 
foro 
dello 
Stato 
e, 
quindi, 
la 
necessitaè 
di 
recarsi 
fuori 
sede. 
Un 
onere 
che 
allo 
stato 
delle 
condizioni 
di 
organico 
e 
di 
assenza 
di 
supporti 
eè 
impossibile 
sop-
portare 
in 
via 
ordinaria. 


Come 
puoè 
notarsi 
da 
questa 
sommaria 
ed 
incompleta 
esposizione, 
l'am-
bito 
di 
applicazione 
dell'azione 
risarcitoria 
a 
tutela 
dell'ambiente 
eè 
molto 
ampia, 
con 
riflessi 
pratici 
ed 
economici 
di 
grande 
portata. 
Purtroppo 
per 
una 
serie 
di 
ragioni, 
in 
gran 
parte 
dovute 
ad 
un 
difettoso 
coordinamento 
ed 
a 
una 
insufficiente 
organizzazione, 
i 
risultati 
conseguiti 
sono 
particolarmente 



RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

modesti,|di|certo|estremamente|inferiori|a|quelli|conseguibili.|Eéforse|giunto|
il|momento|non|solo|di|fare|il|punto|della|situazione,|ma|di|cambiare|radi-
calmente|rotta,|iniziando|con|il|dare|alla|problematica|ambientale|ed|al|
Ministero|dell'ambiente|il|posto|che|loro|compete,|di|assoluta|priorita©|ed|
importanza|perche¨dall'integrita©|dell'ambiente|dipende|la|vita|futura|del|
genere|umano.|

Preliminare|e©|dunque|una|presa|di|coscienza|sociale|e|politica|che,|rico-
noscendo|l'accennata|priorita©|alla|problematica|ambientale|(e 
di 
conseguenza)|
dia|all'omonimo|Ministero|i|mezzi|per|affrontarla,|ben|diversi|dagli|inade-
guati|strumenti|e|strutture|attuali|e|con|una|appropriata|articolazione|sul|ter-
ritorio|(eventualmente|ricorrendo|anche|all'istituto|dell'|avvalimento).|

Sotto|il|profilo|poi|meramente|risarcitorio,|estremamente|lacunoso|allo|
stato|attuale,|deve|essere|compiuto|un|significativo|sforzo|organizzativo.|
Devono|essere|potenziati|(o|rinnovati)|gli|organi|cui|compete|accertare|gli|
illeciti|ambientali,|valorizzando|gli|scambi|di|informazioni|ed|i|programmi|
operativi|con|l'onere|di|far|pervenire|ad|un|organo|centrale|di|coordina-
mento|tutti|i|risultati|di|un|certo|rilievo|effettuati|in|periferia.|L'organo|pre-
detto|avra©|cura|di|trasmettere|informazioni|e|richieste|alle|Procure|della|
Repubblica|(che|non|ne|siano|gia©|a|conoscenza)|ed|alle|Avvocature|dello|
Stato.|

Queste|ultime|avvalendosi|di|equipe|tecnico-amministrative|apposita-
mente|create|dal|Ministero|o|dall'A.P.A.T|potranno|iniziare,|la©|dove|la|gra-
vita©|del|fatto|lo|richieda,|le|azioni|risarcitorie|nei|modi|ritenuti|piu©|oppor-
tuni.|

Contestualmente|dovra©|essere|richiesto|dal|competente|Ministero,|previ|
contatti|con|le|Procure|generali|della|Repubblica,|di|disporre|che|tutte|lepro-
cure|del|territorio|informino|tempestivamente|il|Ministero|o|l'A.P.A.T.|delle|
indagini|in|corso|per|presunti|reati|ambientali,|trasmettendo|altres|©|alle|
Avvocature|Distrettuali|le|eventuali|sentenze|di|patteggiamento,|in|mododa|
consentire|in|via|d'urgenza|di|avanzare|le|richieste|risarcitorie.|

In|un|settore|tanto|delicato|ed|importante|e©|assurdo|considerare|il|Mini-
stero|dell'ambiente|ed|in|genere|gli|organi|statali,|come|mere|parti|offese|alla|
stregua|di|privati|danneggiati|dal|reato.|

A|livello|periferico|l'opera|di|coordinamento|(che|deve|vedere|coinvolti|
Carabinieri,|Guardia|di|Finanza,|Guardia|Forestale,|l'A.R.P.A.,|le|Province|
ed|i|Comuni),|potrebbe|essere|svolta|dai|Prefetti.|

Eéindispensabile|convincersi|che|nell'importante|materia|ambientale|
ogni|sforzo|organizzativo|ed|economico|trova|ampia|giustificazione|perche¨
diretto|alla|tutela|di|un|bene|dalla|cui|integrita©|dipende|il|benessere|e|la|
sopravvivenza|della|comunita©|nazionale.|

Con|l'azione|risarcitoria|poi,|oltre|a|tutelare|questo|fondamentale|bene|
pubblico,|si|ottiene|anche|il|risultato|di|incrementare|notevolmente|le|casse|
dello|Stato.|Casse|che|perdono|miliardi|in|quanto|le|carenze|organizzativee|
di|coordinamento|non|consentono|di|procedere|alle|azioni|risarcitorie|senza|
le|quali|gli|organi|giudicanti,|pur|prendendo|atto|del|pregiudizio|ambientale,|
non|possono|procedere|alla|liquidazione|dei|danni|ed|alla|conseguente|con-
danna|degli|inquinatori.|


TEMI©ISTITUZIONALI©

Naturalmente©non©tutti©gli©illeciti©ambientali©sono©fonti©di©danni©risarci-
bili©ex 
art.©18©citato©(almeno©non©di©danni©patrimoniali).©

I©cosiddetti©illeciti©formali©(mancanza©di©autorizzazione©alla©discarica©
senza©che©la©stessa©sia©attuata)©possono©avere©rilevanzapenale©o©sanzionatoria©a
mministrativa,©ma©non©provocano©danno©ambientalerisarcibile.©

Ogni©volta©invece©che©si©sia©verificato©un©pregiudizio©per©l'ambiente©e©
sempre©possibile©^e©di©regola©si©dovrebbe©^procedere©all'esercizio©dell'azione©
risarcitoria.©

Come©si©e©accennato,©il©concetto©giuridico©di©ambiente©e©molto©ampio©ed©
in©continua©evoluzione.©In©esso,©pertanto,©possono©ricomprendersi©anche©le©
coltivazioni©di©piante©alimentari©nocive©e©vietate.©Un©esempio©molto©attuale©
e©la©coltura©di©mais©transgenico©(O.G.M.)©che©ha©interessato©il©Ministero©della©
salute,©dell'agricoltura©e©le©Regioni©(quella©piemontese©ne©ha©ordinato©la©
distruzione,©suscitando©molto©clamore).©Ad©avviso©di©chi©scrive©non©sembra©
infondato©ritenere©che©nel©caso©di©specie©l'ambiente©nel©suo©ampio©significato,©
comprensivo©anche©della©salubrita©di©cui©deve©godere©la©collettivita©,©sia©stato©
alterato©e©deteriorato©e,©quindi,©abbia©provocato©un©danno©ambientale©risarci-
bile.©Non©risulta©che©sotto©questo©profilo©sia©stata©presa©alcuna©iniziativa©o©
comunque©si©sia©affrontato©il©problema.©

Di©recente©e©stata©scoperta©una©vasta©area©coltivata©a©riso©sotto©la©cui©
superficie©in©passato©era©stata©abusivamente©effettuata©una©discarica©di©rifiuti©
tossici.©

Allo©stato©non©si©e©a©conoscenza©di©valutazioni©tecniche©effettuate,©volte©
a©stabilire©se©il©riso©cresciuto©in©quell'area©sia©o©meno©un©prodotto©alimentare©
sano.©

Se©non©lo©fosse©si©porrebbero©notevoli©problemi©di©responsabilita©edi©
risarcibilita©del©pregiudizio©provocato©che©vede©coinvolti©il©Ministero©della©
salute,©dell'agricoltura©e,©come©punto©di©convergenza©unitaria,©dell'ambiente.©

Come©e©noto©per©quanto©attiene©alle©coltivazioni©etichettabili©O.G.M.©
sono©all'esame©un©progetto©di©legge©tedesco©(che©prevede©il©risarcimento©dei©
danni©ai©coltivatori©limitrofi)©ed©uno©italiano©(che©prevede©aree©franche©desti-
nate©appositamente©a©quel©tipo©di©coltivazione).©

In©conclusione©si©deve©e©si©puo©fare©molto©di©piu©per©tutelare©l'ambiente.©
Una©via©di©grande©importanza©e©quella©di©rendere©uniforme©ed©effettiva©la©
regola:©û!chi©inquina©paga.ý©L'esercizio©dell'azione©risarcitoria©da©parte©dello©
Stato,©la©sua©presenza©nei©giudizi©di©inquinamento©svolge©non©soltanto©una©
rilevante©funzione©repressiva©e©di©risarcimento©dei©danni,©ma©anche©preven-
tiva©perche¨il©diffuso©timore©di©subire©concrete©sanzioni©patrimoniali©(a©volte©
piu©incisive©di©quelle©penali)©da©parte©di©uno©Stato©attento©ed©inflessibile,©
indurra©i©tanti©aspiranti©inquinatori©(spinti©da©motivazioni©economiche)©a©
divenire©piu©cauti,©rinunciando©alle©piu©spregiudicate©aggressioni©all'am-
biente.©

Fondamentale©e©pero©che©lo©Stato©si©riorganizzi,©non©lesinando©mezzi©(i©
vantaggi©saranno©di©gran©lunga©superiori©alle©spese)©per©affrontare©il©grave©
fenomeno©ed©istituisca©un©valido©centro©motore©che©possa©avvalersi©ûsul©
campoý©di©strutture©operative©agili©e©qualificate,©accentuando©notevolmente©
la©collaborazione©tra©organi©di©indagine,©enti©territoriali,©Procure©della©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Repubblica,©anche©della©Corte©dei©Conti,©Avvocature©dello©Stato.©Una©rior-
ganizzazione©non©semplice,©ma©realizzabile©con©la©buona©volonta©ed©intelli-
genza©di©tutti©gli©organi©e©gli©uffici©pubblici©addetti©al©settore,©ma©soprattutto©
del©potere©politico,©nella©sua©delicata©espressione©istituzionale.©

Maurizio 
Fiorilli. 
La©normativa©comunitaria©e©il©relativo©recepimento©
nell'ordinamento©italiano©risentono©di©due©importanti©fattori:©da©un©latola©
mancata©previsione©^anche©se©oggi©c'e©un'evoluzione©nel©campo©del©diritto©
costituzionale©sia©interno©che©comunitario©^dell'ambiente©come©un©valore©
costituzionale,©e©dall'altro©il©protrarsi©nel©tempo©di©interventi©non©sistematici,©
che©hanno©dato©vita©ad©una©normativa©comunitaria©e©statale©spesso©contrad-
dittoria,©che©non©tiene©conto©delle©interrelazioni©esistenti©tra©la©materia©degli©
inquinamenti©specifici©e©la©biosfera©in©generale.©Il©concetto©di©ambiente©e©
invece©soprattutto©un©concetto©relazionale.©

Vedo©qui©di©fronte©delle©persone©con©le©quali©ho©collaborato©per©lungo©
tempo©e©che©conoscono©le©difficolta©che©si©sono©frapposte©ad©una©soluzione©
razionale.©Altri©Stati©hanno©da©tempo©affrontato©il©problema©di©una©conside-
razione©unitaria©dell'ambiente:©la©Francia,©con©un©codice©dell'ambiente;la©
Germania©gia©dal©1974©e©poi©con©una©modifica©nel©1990;©l'Olanda©sta©predi-
sponendo©una©normativa©in©tal©senso.©In©Italia©dopo©un©primo©progetto©di©
legge©globale©proposto©dell'onorevole©Spini,©c'e©la©proposta©di©delega©da©parte©
dell'attuale©Ministro©dell'ambiente;©nell'ambito©poi©della©riforma©del©titolo©V©
abbiamo©avuto©una©modifica©costituzionale©sostanziale,©quella©dell'art.117©
della©Costituzione.©Il©mio©intervento©sara©,©pertanto,©indirizzato©a©ripercorrere©
in©breve©questa©storia©costituzionale,©questa©emersione©del©concetto©di©
ambiente©come©valore©costituzionale,©sia©nell'interno©dell'ordinamento©
italiano©sia©nell'ambito©dell'ordinamento©comunitario.©E©questo©perche¨,se©si©
dovessero©fare©in©futuro©dei©Testi©Unici©in©materia©ambientale,©il©riferimento©
della©normativa©deve©essere©l'attuale©considerazione©costituzionale©comunita-
ria©dell'ambiente.©Sara©inoltre©necessario©superare©quelle©divergenze©che©
allora©si©erano©manifestate,©quei©gravi©contrasti©intervenuti©tra©il©Ministero©
dell'ambiente,©il©Ministero©dell'industria©e©il©Ministero©della©salute,©che©hanno©
portato©nel©nostro©ordinamento©una©serie©di©concerti,©che©imbrigliano©
l'azione©amministrativa©e©portano©spesso©a©risultati©negativi©o©contraddittori.©

Il©collega©Ferrero©faceva©prima©l'esempio©del©mais©geneticamente©modifi-
cato,©e,©tanto©per©evidenziare©la©non©linearita©di©comportamenti,©va©segnalato©
che,©a©fianco©della©decisione©della©Regione©Piemonte©di©portare©a©distruzione©
questo©mais,©c'e©stata©la©parallela©iniziativa©di©altre©regioni©di©concludere©un©
accordo©che©permette©la©maturazione©delle©sementi©di©mais©che©contengono©
tratti©di©organismi©geneticamente©modificati,©salvo©poi©destinare©questopro-
dotto©non©all'alimentazione©umana,©ma©agli©usi©industriali©con©un©rimborso©
a©favore©dei©produttori,©i©quali,©peraltro,©a©loro©volta©avevano©iniziato©un'al-
tra©procedura,©impugnando©innanzi©al©T.A.R.©un©provvedimento©del©Mini-
stero©dell'agricoltura©ponendo©una©pregiudiziale©di©fronte©alla©Corte©di©Giu-
stizia,©per©vedere©se©era©corretto,©alla©luce©del©principio©di©precauzione,il©
blocco©totale©alla©commercializzazione©di©questi©prodotti.©Come©Avvocatura©
dello©Stato©possiamo©dare©testimonianza©di©questa©contraddittorieta©di©com-
portamenti.©


TEMIéISTITUZIONALIé

Sapendoécomeéstannoéleécoseée©éopportunoécheésiéintervenga,ésiaéaélivelloé
legislativo,ésiaéaélivelloéamministrativoéinésensoéproprio,éperésviluppareéunaé
collaborazioneétraéleéamministrazioni,éfornendoénelécontempoéall'organodié
difesaégiudizialeétuttiéquegliéelementiécheésonoénecessari.éEé,éinfatti,éproprioé
inésedeédiéCorteédiéGiustiziaéeédiéCorteéCostituzionaleécheéiéprincipiéfondantié
perélaétutelaédell'ambienteésiésonoéformatiéeésiéevolvono.éSottoéquestoéaspetto,é
quindi,épossiamoédireécheébuonaéparteédiéquestiéprincipiécomunitariésiésonoé
formatiénelleéauleédiégiustiziaéancheéconélaécollaborazioneédeléGovernoéita-
liano.éLaépresaédiécoscienzaédeléprocessoédiéformazioneédelédirittoécomunita-
rioécomportaél'esigenzaédiéunaémaggioreéattenzioneérispettoéalleéquestionié
pregiudizialiécheévengonoéposteéallaéCorteédiéGiustizia.éQuandoésorgonoé
dubbiésull'interpretazioneédaédareéadéunaénormaécomunitaria,éilégiudiceé
nazionaleée©étenutoéadéapplicareélaénormaédiétrasposizioneéoélaénormaédié
direttaéapplicabilita©é,éseésiétrattaédiéunéregolamentoécomunitario,ésoltanto©se©e©

convinto©che©l'applicazione©sia©corretta©e©conforme©aiprincipi©del©Trattato©Euro-
peo.éLaépreoccupazioneécheédobbiamoéavereée©édiévedereéqualeéricadutaéquestaé
pregiudizialeéhaénelénostroéordinamento;énonésoloéperéquelloéche,éconéleé
normeédiérecepimento,éabbiamoéintrodottoénelénostroédirittoénazionale,émaé
ancheéperécomeépotremoérecepireéunaédeterminataédisposizione.éInéquestoé
contestoée©éimportanteésuperareéancheéatteggiamentiédiéegoismoéburocratico,é
cheéimpedisconoéunéinterventoépuntualeéaétutelaédiédeterminatiéinteressi.é

Vaéricordatoéche,énell'ambitoédell'ordinamentoéitaliano,éconsiderataél'as-
senzaénelétestoédellaéCostituzioneédelé1947édiédisposizioniéesplicitamenteé
rivolteéaécontemplareélaétutelaédell'ambiente,élaéqualificazioneédell'interesseé
ambientaleécomeéinteresseédiérilievoécostituzionaleée©éilérisultatoédelécontri-
butoéinterpretativoédellaégiurisprudenzaédellaéCorteéCostituzionale.éLaéCorteé
utilizzaéinizialmenteéespressioniédalécontenutoévagoéedéimpreciso,éperégiun-
gereégradualmenteéadéaffermareélaénaturaégiuridicaédellaétutelaédell'ambienteé
comeévaloreéfondamentaleédellaécollettivita©éinéforzaédiéun'interpretazioneé
evolutivaédegliéarticolié9éeé32édellaéCostituzioneé(sentenzeén.é167éeén.é210édelé
1987,ésentenzaén.é1031édelé1988,ésentenzaén.é324édelé1989).é

Nelleépronunceépiu©érecentiélaéCorteécostituzionaleémostraédiéavereématu-
ratoéunaéconcezioneédell'ambienteécomeéoggettoédiétutelaégiuridica,éanco-
randoélaépluralita©édegliéinteressiéconnessiéconégliéequilibriéambientaliéalé
tessutoédeiévaloriécheécontraddistinguonoél'assettoécostituzionale;élaétutelaé
dell'ambienteée©éunévaloreécheésiéconfiguraécomeésintesiéinéunaévisioneéglobaleé
edéintegrataédiéunépluralita©édiéaspettiéeédiéunaéserieédiéaltriévaloriécheéatten-
gonoénonésoltantoéadéinteressiémeramenteénaturalisticiéoésanitari,émaéancheé
adéinteressiéculturali,éeducativi,éricreativiéeédiépartecipazione,étuttiécaratteriz-
zatiédall'importanzaéessenzialeécheérivestonoéperélaévitaédellaécomunita©é(sen-
tenzeén.é302éeé356édelé1994).é

Ancheénell'ambitoédell'ordinamentoécomunitarioélaétutelaédell'ambienteé
haéassuntoérilievoécostituzionaleégrazieéadéalcuneépronunceédellaéCorteédié
Giustiziaéeésoprattuttoéaiéprogressiviéinterventiéemendativiéapportatiéaépar-
tireédalé1986éalétestoéoriginarioédeléTrattato,écuiésiécolleganoéalcuniériferi-
mentiégeneraliéintrodottiéneléTrattatoédell'UnioneéEuropea.é

Inéassenzaédiéunaéespressaéconsiderazioneédell'ambienteétraéleédisposi-
zioniéoriginarieédeléTrattatoéoccorreéattendereéilécontributoédellaégiurispru-


1O 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

denza©della©Corte©di©Giustizia.©In©una©prima©pronuncia©la©Corte©afferma©che©
la©tutela©dell'ambiente©costituisce©uno©degli©scopi©essenziali©della©Comunita©
e©cio©vale©a©giustificare©atti©comunitari©che©comportino©restrizioni©ai©principi©
della©liberta©del©commercio,©della©libera©circolazione©delle©merci©e©della©libera©
concorrenza©(sentenza©7©febbraio©1985©in©causa©C-240/83).©Con©una©seconda©
decisione©la©Corte©riconosce©la©tutela©dell'ambiente©come©una©di©quelle©esi-
genze©imperative©che©possono©costituire©cause©di©deroga©per©i©singoli©Stati©
membri©al©principio©della©libera©circolazione©delle©merci,©ossia©cause©di©giu-
stificazione©di©misure©nazionali©restrittive©degli©scambi©(sentenza©20©settem-
bre©1988©in©causa©C-302/86,©in©materia©di©imballaggi©per©birre©e©bibite).©

Nel©periodo©che©intercorre©tra©le©due©pronunce©si©ha©l'inserimento©
formale©dei©fondamenti©giuridici©della©tutela©dell'ambiente©all'interno©della©
Costituzione©Europea;©cio©grazie©alla©approvazione©dell'Atto©Unico©Europeo©
del©1986,©che©introduce©gli©art.©130©R,©130©S,©130©T,©in©materia©di©ambiente.©

Nell'art.©130©R©vengono©individuati©gli©obiettivi©dell'azione©comunitaria©
in©materia©ambientale©(salvaguardare,©proteggere©e©migliorare©la©qualita©
dell'ambiente,©contribuire©alla©protezione©della©salute©umana,©garantire©
un'utilizzazione©accorta©e©razionale©delle©risorse©naturali)©e©vengono©enun-
ciati©in©modo©espresso©alcuni©principi©che©gia©si©erano©affermati©nella©giuri-
sprudenza©(il©principio©dell'azione©preventiva,©il©principio©della©correzione©
alla©fonte©dei©danni©causati©all'ambiente,©nonche¨il©principio©ûchi©inquina©
pagaý,©cui©si©aggiungono©il©principio©dell'integrazione©delle©esigenze©connesse©
con©la©salvaguardia©dell'ambiente©nelle©altre©politiche©della©Comunita©eil©
principio©di©sussidiarieta©).©A©proposito©del©principio©di©ûchi©inquina©pagaý,©
va©precisato©che©non©e©da©interpretare©nel©senso©ûse©vuoi©inquinare©pagaý;©si©
tratta©invece©di©un©principio©di©chiusura©nell'ambito©del©diritto©comunitario©
da©usare©come©estrema©ratio 
rispetto©ai©principi©di©prevenzione©e©di©corre-
zione©all'origine:©ûchi©inquina©pagaý©ha©quindi©la©funzione©di©scaricare©sul©
soggetto©che©si©e©reso©responsabile©di©un©danno©all'ambiente,©non©altrimenti©
riparabile,©l'onere©di©risarcire©la©collettivita©di©questo©costo©aggiuntivo©che©
rappresenta©l'inquinamento.©

Gli©articoli©successivi©sono©dedicati©alla©definizione©del©procedimento©
decisionale©per©adottare©le©deliberazioni©comunitarie©rivolte©alla©protezione©
dell'ambiente©e©alla©regola©della©maggiore©protezione.©Le©modalita©di©vota-
zione©sono©importanti,©perche¨se©e©richiesta©l'unanimita©non©si©risolve©nulla;©
se©e©richiesta©la©maggioranza©qualificata©c'e©bisogno©di©un©certo©
consenso©e©quindi,©data©l'incisivita©nel©campo©economico©delle©norme©di©
protezione©ambientale,©c'e©una©certa©resistenza©da©parte©degli©Stati©membri©e©
degli©operatori©(che©sono©molto©importanti©nell'ambito©della©comunita©);©se©
invece©c'e©la©regola©della©maggioranza,©determinati©principi©e©determinate©
norme©possono©essere©posti©con©maggiore©facilita©.©La©seconda©clausola©
consente©agli©Stati©membri©di©disporre©una©tutela©ambientale©piu©rigorosa©di©
quella©adottata©a©livello©comunitario©stabilendo©che©i©provvedimenti©di©prote-
zione©adottati©in©comune©non©impediscono©ai©singoli©Stati©membri©di©mante-
nere©e©di©prendere©provvedimenti,©compatibili©con©il©Trattato,©per©una©prote-
zione©ancora©maggiore.©

Il©Trattato©sull'Unione©Europea©del©1992©introduce©ulteriori©significative©
modificazioni©del©testo©al©Trattato©CEE.©Nell'art.©2,©tra©i©compiti©della©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Comunita©,©viene©inserito©espressamente©quello©di©promuovere©una©crescita©
sostenibile©non©inflazionistica©e©che©rispetti©l'ambiente;©nell'art.©3,©lett.©k) 
si©
individua©la©politica©nel©settore©dell'ambiente©come©uno©degli©elementi©carat-
terizzanti©l'azione©della©Comunita©per©il©raggiungimento©dei©fini©enunciati©
nell'art.©2.©Le©modifiche©piu©rilevanti©vengono©apportate©al©testo©del-
l'art.©130©R,©dove,©al©paragrafo©1,©viene©confermato©il©passaggio©della©qualifi-
cazione©giuridica©delle©iniziative©comunitarie©finalizzate©alla©tutela©dell'am-
biente©da©azione©a©politica,©addossandone©quindi©la©responsabilita©in©prima©
persona©alla©Commissione©e©alla©Comunita©in©generale.©In©tal©modo©si©puo©
realizzare©piu©facilmente©quella©primarieta©del©principio©della©tutela©dell'am-
biente©che©implica©la©considerazione©del©profilo©ambientale©in©ogni©decisione©
in©altro©settore©che©possa©comunque©incidere©sull'ambiente.©Si©registra©inoltre©
l'aggiunta©di©un©ulteriore©obiettivo,©da©perseguire©mediante©la©politica©
ambientale©comunitaria,©consistente©nella©promozione©sul©piano©internazio-
nale©di©misure©destinate©a©risolvere©i©problemi©dell'ambiente©a©livello©regio-
nale©o©mondiale©(l'inquinamento©si©esporta©facilmente,©l'inquinamento©non©
conosce©frontiere).©Al©paragrafo©2©viene©inserito©il©principio©di©ûlivello©elevato©
di©tutelaý,©che©assume©una©portata©generale©nella©predisposizione©di©tutti©gli©
interventi©comunitari©in©materia©ambientale.©Nell'ambito©dello©stesso©para-
grafo©viene©conferita©una©maggiore©incisivita©al©richiamo©del©principio©dell'a-
zione©preventiva,©cui©si©aggiungono©il©principio©di©precauzione,©nonche¨la©for-
mulazione©del©principio©di©integrazione,©stabilendosi©che©le©esigenze©connesse©
con©la©salvaguardia©dell'ambiente©devono©essere©integrate©nella©definizione©e©
nell'attuazione©delle©altre©politiche©comunitarie.©La©sussidiarieta©infine©
assume©valore©di©principio©esplicito©di©portata©generale©destinato©a©regolare©
tutti©i©rapporti©tra©la©comunita©e©gli©Stati©membri.©

L'approvazione©del©Trattato©di©Amsterdam©avvenuta©il©2©ottobre©1997©
segna©un'ennesima©tappa©fondamentale©nell'evoluzione©del©regime©costituzio-
nale©comunitario©dell'ambiente.©Oltre©all'introduzione©dell'esplicito©riferi-
mento©allo©sviluppo©equilibrato©e©sostenibile©come©uno©degli©obiettivi©
dell'Unione©Europea,©all'art.©2,©tra©i©compiti©della©Comunita©europea©
vengono©inseriti©quelli©di©promuovere©uno©sviluppo©armonioso,©equilibrato©e©
sostenibile©delle©attivita©economiche,©nonche¨un©elevato©livello©di©protezione©
ed©il©miglioramento©della©qualita©dell'ambiente.©Il©principio©dell'integrazione,©
stralciato©dal©testo©dell'art.©130©R,©viene©elevato©a©principio©generale©desti-
nato©ad©orientare©tutta©l'attivita©della©Comunita©:©le©esigenze©connesse©con©la©
tutela©dell'ambiente©devono©essere©integrate©nella©definizione©e©nell'attuazione©
delle©politiche©e©delle©azioni©comunitarie©di©cui©all'art.©3,©nella©prospettiva©di©
promuovere©lo©sviluppo©sostenibile.©Tale©principio©e©oggi©ribadito©dall'art.©37©
della©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'Unione©Europea©(Nizza©7©dicembre©
2000),©che©afferma©che©un©livello©elevato©di©tutela©dell'ambiente©ed©il©miglio-
ramento©della©sua©qualita©devono©essere©integrati©nelle©politiche©dell'Unione©
e©devono©essere©garantiti,©conformemente©al©principio©dello©sviluppo©sosteni-
bile.©

Eéevidente©quindi©che©sul©piano©dell'ordinamento©comunitario,©la©tutela©
dell'ambiente©ha©assunto©una©qualificazione©giuridica©di©valore©costituzionale.©

Per©quanto©concerne©l'ordinamento©nazionale©va©ricordato©che©l'art.©117,©
comma©1©del©nuovo©titolo©V©della©Costituzione©pone©un©limite©alla©normativa©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

statale©e©regionale©nel©rispetto©dei©suesposti©principi©comunitari.©L'art.©117,©
comma©2,©attribuisce©l'ambiente©alla©competenza©esclusiva©della©legislazione©
statale.©

L'ambiente,©in©quanto©riferito©ad©un©valore©costituzionale,©e©materia©
trasversale©e©implica©che©lo©Stato©puo©legiferare©nel©rispetto©dei©principi©stabi-
liti©dalla©Costituzione©europea.©Questo©non©toglie©alle©Regioni©la©possibilita©
di©porre©delle©norme©integrative,©tuttavia©l'asse©portante©della©legislazione,©
che©ha©influenza©sull'ambiente,©rientra©nella©competenza©esclusiva©dello©Stato.©
Anche©per©le©materie©del©comma©4©dell'art.©117,©che©sono©lasciate©alla©compe-
tenza©legislativa©delle©Regioni,©come©l'agricoltura,©i©trasporti,©le©centrali,©le©
linee©di©grande©distribuzione,©il©potere©regionale©deve©essere©esercitato©in©rela-
zione©al©primo©e©al©secondo©comma©dell'art.©117,©perche¨^ed©e©questa©la©
mia©opinione©conclusiva©^anche©il©secondo©comma©dell'art.©117,©lettera©s) 
si©
deve©comunque©leggere©nell'ottica©dei©principi©fissati©dalla©Corte©di©Giustizia©
e©dai©Trattati©della©Comunita©.©

Gianfranco 
Mascazzini. 
Volevo©soltanto©avanzare©una©proposta©opera-
tiva.©Noi©abbiamo©esperienza,©abbiamo©fatto©delle©cose©ed©ora©dobbiamo©
razionalizzarle.©Su©Venezia©abbiamo©concluso©una©grande©operazione;©si©e©
costituito©un©gruppo©che©sta©funzionando©e©che©vive©una©perfetta©integrazione©
tra©Ministero©dell'Ambiente,©Gabinetto,©Direzione,©Agenzia©Nazionale©Prote-
zione©Ambiente©e©Avvocatura©dello©Stato.©Siamo©cos|©arrivati©ad©una©transa-
zione©che©ha©portato©importanti©vantaggi©per©l'Amministrazione.©Abbiamo©
quotato©in©Piemonte©circa©5.000©miliardi©di©valutazione©di©danno©ambientale©
su©Piede©Vergonte©e©stiamo©cercando©con©l'Avvocatura©dello©Stato©di©riuscire©
a©fare©qualcosa.©Dobbiamo©pero©operare©in©maniera©molto©piu©generale.©

Di©conseguenza©la©mia©proposta©e©di©fare©dei©gruppi©di©lavoro©molto©
finalizzati:©acque,©rifiuti,©bonifiche,©sono©delle©tipicita©;©ma©ci©sono©dentro©
delle©cose©che©sono©fortemente©ripetitive.©Possiamo©immaginare©che©come©
Avvocatura©dello©Stato,©oltre©che©come©Ministero©naturalmente©e©come©
Agenzia©Nazionale,©si©metta©in©piedi©un©gruppo©in©modo©tale©da©identificare©
le©questioni©e©fare©una©specie©di©semplice 
manuale 
su©come©si©deve©compor-
tare©ciascuna©delle©parti©in©causa©al©fine©di©poter©ottenere©al©meglio©il©risul-
tato©proposto.©Non©una©commissione,©ma©semplici©gruppi©di©lavoro©che©pos-
sono©dare©immediatamente©una©risposta©concreta©ai©problemi©che©ci©tro-
viamo©di©fronte.©

AppuntI 
dI 
lavorO 


DANNO 
AMBIENTALE. 
Le©competenze©per©la©promozione©dell'azione©di©danno©ambientale©
nei©procedimenti©civili©e©penali©sono©state©attribuite,©come©e©noto,©con©Decreto©del©Presidente©
della©Repubblica©27©marzo©2001©n.©178,©comprendendo©la©cura,©nelle©materie©di©competenza,©
degli©adempimenti©concernenti©la©quantificazione©del©danno©ambientale©ed©il©relativo©conten-
zioso,©ivi©compreso©il©risarcimento,©nonche¨la©predisposizione©degli©elementi©per©
l'adozione©delle©relative©ordinanze©cautelari.©

In©forza©delle©competenze©attribuite©dal©regolamento©di©organizzazione©sopra©citato©si©e©
intrapresa©una©attivita©di©repressione©e©di©intervento©divenendo©cos|©parte©attiva©nella©lotta©
alla©tutela©dell'ambiente.©

Le©distinte©normative©a©cui©si©e©fatto©ricorso©sono:©l'art.©18©della©legge©349/86©e©l'art.©58©
D.Lgs©152/99.©


TEMIéISTITUZIONALIé

Art.é18éleggeé349/86.éDiscostandosiédaéquantoésancitoénellaéConvenzioneédiéBruxellesé
delé1961,érecepitaéconéleggeé6éaprileé1967én.é185,éconcerneteélaéresponsabilita©écivileéperédannié
daéinquinamentoédaéidrocarburi,éeédallaéleggeén.é979édelé1982éaétutelaédell'ambienteémarino,é
l'art.é18,écommaé1,éleggeé349/86époneéaécaricoédell'autoreédelédannoéambientaleéunaérespon-
sabilita©éaétitoloédiédoloéoécolpa,éseguendoélaéfalsarigaédettataédalélegislatoreénell'art.é2043é

C.C.éinétemaédiéillecitoéAquiliano.é
Nonostanteélaériconducibilita©édell'art.é18éalleéipotesiédiéresponsabilita©éextracontrattualié
laénormativaéintrodottaédalélegislatoreéitalianoénelé1986épresentaéalcuneécaratteristicheépecu-
liari:é

l'azioneérisarcitoriaériguardaésiaésoggettiélegatiéallaéPubblicaéAmministrazioneédaéuné
rapportoédiéservizio,ésiaésoggettiépubbliciéoéprivatiéestraneiéallaéPubblicaéAmministrazioneé
stessa;é

loéStatoéintervieneéaétutelaédiéunébeneépubblicoéeénonédeléproprioéedéesclusivoépatri-
monio.éSiéparlaédifattiédiéStato-Comunita©éproprioalfinedisottolinearelaépresenzadiuné
generaleéeédiffusoéinteresse;é

laécompetenzaéaédecidereésulleécontroversie,ésalvoéleéipotesiéindicateénell'art.é22éd.P.R.é
3/57éattribuiteéallaéCorteédeiéConti,ée©édeléGiudiceéordinarioéiléquale,éaédifferenzaédiéquantoé
previstoédall'art.é2043éC.C.,énelécasoéinécuiénonésiaépossibileéunaéprecisaéquantificazioneédelé
danno,édeveéliquidarloéequitativamenteétenendoécontoédi:éa)égravita©édellaécolpaéindividuale;é
b)éprofittoéconseguitoé(art.é18,écommaé6);éc)écostoédeléripristino;é

e©éesclusaélaéresponsabilita©ésolidaleé(art.é18,écommaé7)érichiedendosiéquindiéunaévalu-
tazioneédelédannoéprovocatoédallaécondottaédelésingolo;é

laécondannaédeveéprincipalmenteétendereéaléripristinoédelloéstatoédeiéluoghi.éTaleé
formaédiérestituzioneéinéformaéspecificaéviene,éinéconformita©éconéquantoédettatoédallaéCon-
venzioneédiéLuganoé21égiugnoé1993écheésottolineaél'importanzaédellaérestitutioéinéintegrum,é
considerataélaépiu©éefficaceéformaédiétutelaéambientale.é

Art.é58édecretoélegislativoé11émaggioé1999én.é152.éL'art.é58éaléprimoécomma,érichiamandoé
iléD.Lgs.é22/97,époneéaécaricoédiécoloroéche,éinéviolazioneédelleénormeédelédecretoélegislativoé
152/99,ésuperinoéoédetermininoéilésuperamentoédeiélimitiédiéaccettabilita©édiécontaminazioneé
delésuolo,édelleéacqueésuperficialiéeésotterranee,él'obbligoédiéprocedereéadéinterventiédiémessaé
inésicurezza,ébonificaéeéripristinoédegliéstessi.é

Elementoérichiestoéperélaénascitaédiétaleéobbligoée©élaépresenzaédelémeroénessoécausaleétraé
laécondottaédelésoggettoéagenteéedéilésuperamentoédeiélimitiéindipendentementeédaléverifi-
carsiédiéalcunédannoéambientale.éEéstataécioe©éintrodotta,énell'arté58,éunaépresunzioneédié
dannoésullaébaseédelésuperamento,éancheémeramenteéaccidentale,édeiélimitiéstabiliti.é

Ulterioreéintentoéperseguitoée©éstatoéquelloédiéconfigurareélaéreintegrazioneéinéformaéspe-
cificaécomeéstrumentoéprimarioédiétutelaéambientale.éIlécommaé3éhaécioe©éformulatoéunaé
riservaéaéfavoreédell'art.é18éleggeé349/86éprevedendoéilérisarcimentoédelédannoénonéelimina-
bileéconélaérestitutioéinéintegrum.é

Comeégia©éevidenziatoél'art.é58éhaéanticipatoélaésogliaédiétutelaédelébeneéambiente,éindi-
candoélaésempliceémessaéinépericoloédelébeneéstessoécomeésufficienteéallaénascitaédell'obbligoé
diébonificaéeéripristinoéambientale.é

Eélogicoéquindiédedurreécomeél'art.é58éD.Lgs.é152/99énonéabbiaésostituitoél'art.é18éleggeé
349/86émaéneéabbiaéinérealta©élasciatoéimpregiudicataél'operativita©é,écircoscrivendoélaépropriaé
applicazioneéallaéviolazioneédiéquantoéprevistoéneléD.Lgs.é152/99.é

All'art.é18ée©éstataéquindiélasciataélaéfunzioneédiénormaédiécarattereégeneraleéperétutteéleé
ipotesiédiédannoénonériconducibileéallaénormaéstessa.é

Ilécommaé3édell'art.é58éhaéintrodottoéunécriterioédiéquantificazioneédelédannoéûforfetta-
rioýéfinalizzatoéaésuperareéiéproblemiérelativiéallaédeterminazioneédell'entita©édelérisarcimentoé
delédannoéambientale.éNellaéipotesiécioe©édiéimpossibileéquantificazioneédelédanno,équestoé
dovrebbeéessereévalutatoétenendoécontoédellaésanzioneépecuniariaéamministrativaéoépenaleé
inéconcretoéirrogata.é

ATTIVITAéDELLEéDIREZIONI.éPeréciascunéprocedimentoépenaleésiéprovvedeéaécontattareéleé
Procure,éiéTribunaliéeéleéAvvocatureéDistrettualiéperéacquisireéovveroéfornireéogniéutileédocu-
mentoéperélaétrattazioneédellaécausaénelleédiverseéfasiédeléprocedimentoéeéinéparticolareéiné
queiéprocedimentiédiémaggioreérilievoérispettoéaiéquali,éstanteél'entita©édelédannoéambientaleé
provocato,ésiée©éritenutoéopportunoéunéinterventoéoéneléprocedimentoépenaleéaléfineédiépotereé


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

svolgereéqueléruoloéistituzionalmenteégarantitoédaléCodiceédiéProceduraéPenaleécheéconsenteé
diécoadiuvareél'azioneéaccusatoriaédeléPubblicoéMinistero,éovveroéneléprocedimentoécivileé
agendo,éfortiédellaésentenzaépenaleédiécondannaépassataéinégiudicato,éaléfineédiérecuperareé
leésommeédovuteéaétitoloédiédannoéambientale.é

PROBLEMATICHEDA 
AFFRONTARE.éAutorizzazione 
della 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Mini-
stri.éL'éinterventoédeléMinisteroéqualeéparteécivileéneiéprocedimentiépenaliéconsentirebbeéalloé
stessoédiéottenereéinétempiérapidiéunérisarcimentoéperéilédannoéderivanteédalleécondotteéille-
citeécontestate.é

Perélaécostituzioneédiéparteécivile,étraégliéoneriédeléMinistero,érientraéquelloédiérichiedereé
unaéautorizzazioneéaléPresidenteédeléConsiglioédeiéMinistriéaiésensiédellaéleggeé3/91.é

Taleérichiestaée©écondizionataéaléparereédelleéAvvocatureéDistrettualiédelloéStato,écheée©é
positivoésubordinatamenteéall'importanzaédeléprocedimento,écomeérisultaédallanotacheéleé
Avvocatureétrasmettonoéconéilédecretoédiécitazioneéinégiudizio.

Eénecessarioépoteréstabilireéqualiésianoéiépresuppostiéperélaépromozioneédell'azioneéiné
parola,éinéquantoéinéalcuneéoccasioniée©éaccadutoécheésullaépromozioneéviéfosseroéparerié
divergentiédaéparteédeléMinisteroéeédell'Avvocaturaédistrettualeéinteressata.é

Eénecessarioéinoltreécheél'interventoédellaéPresidenzaénelérilasciareél'autorizzazioneénoné
incontriéostacoliéburocratici,étenutoécontoédeiétempiéprocessualiédaérispettare.é

Nomina 
dei 
consulenti.éAlcuneéAvvocatureéhannoéritenutoénecessariaélaénominaédiécon-
sulentiéconéspecificaéesperienzaéperéilénecessarioésupportoétecnicoéscientificoéneléprocedi-
mentoépenale.é

Seésonoéstatiérisoltiéiéproblemiédiéordineéamministrativoéconéopportuniéincontriéconéilé
Ministeroédelétesoroéeédelleéfinanze,épermangonoétuttaviaéproblemiélegatiallasceltadeglié
espertiécheédeveétrovareéiléconsensoédelleédiverseépartiéinteressateéall'azioneédiédannoé
ambientale,éeéinéprimoéluogoédeléMinistero.é

Accertamento 
del 
danno 
ambientale.éLeédifficolta©érelativeéallaéquantificazioneéeconomicaé
delédannoéambientaleéderivano,écomeésiée©éevidenziato,édallaémancanzaédiériferimentiéaépara-
metriécerti,éoéalmenoécondivisibili,étaliédaépoterécostruireéunaégrigliaédiécarattereégeneraleé
cheépossaéfornireéunaévalutazioneéoggettivaéaiénumerosiécasiécheésiéverificanoénellaérealta©é.é

Aléfineédiéfornireéleénecessarieéinformazioniécaratterizzantiéilésitoéeélaématriceéambien-
taleécoinvolta,éindispensabiliéperéunaéadeguataéquantificazioneédelédanno,ésiéritieneéche,égia©é
inéprimaéistanzaéinéfaseédiéindagini,él'autorita©édiécontrolloédovrebbeéacquisireéiédatiénecessarié
allaévalutazioneéperélaésuccessivaéentita©édelédannoéambientaleéaccertato.é

Gia©éinéfaseédiéindaginiérelativeéaéincidenti,éoéinadempienzeéalédirittoéambientaleé
andrebbeécioe©éricercato,éinéun'otticaénonésoloédiéaccertamentoédeiérischiéperélaésaluteéeéperé
l'ambienteémaéancheédiéquantificazioneédelédanno:éa) 
leécauseédell'evento,él'impattoésull'am-
biente,éleéresponsabilita©é,éeél'obbligoédiérisarcimento;éb) 
provvedimentiéattiéaéridurreéoépreve-
nireél'impattoéambientale.é

Alloéscopoédiéavereédocumentiédiériferimentoéacquisitiéaéfascicolo,épotrebbeérisultareé
utileépredisporneéunaéschedaédiérilevamentoéûad 
hocýédaécompilareéalémomentoédell'accerta-
mentoéconéleéprimeéindicazioniéperélaécaratterizzazioneédelésitoéeédelétipoédiéinquinamentoé
eésuccessivamenteéconégliéulterioriédatiéutiliéperécalcolareél'entita©éeconomicaédelédannoé
ambientale.é

Relazioni 
di 
quantificazione 
di 
danno 
ambientale.éLeérelazioniédiéquantificazioneédié
dannoéambientaleéconsentonoépreliminarmenteédiévalutareél'opportunita©édellaécostituzioneé
diéparteécivileéneléprocedimentoépenale.é

Sussistonoéproblemiéperéquantoéconcerneéilécontenutoédellaéstessaéche,éinéalcuniécasi,é
nonérisultaéinégradoédiésostenereél'azioneédiédannoéambientaleéaiésensiédell'articoloé18édellaé
leggeé349/86.éLeédifficolta©édiéquantificazioneédelédannoéambientaleésonoébenénoteéperécuiésié
e©éfattoéricorsoéallaéquantificazioneéinéviaéequitativaédiécuiéalécommaé6édelécitatoéarticolo.

Eénecessarioécheéinétalésensoéleérelazioniéperél'AvvocaturaédistrettualeédelloéStatoé
contenganoéindicazioniépuntualiériferiteéalécasoédiéspecieétenutoécontoédeiécitatiécriteriédié
valutazioneéossiaégravita©édellaécolpa,écostoénecessarioéperéiléripristinoéeéprofittoéillecitamenteé
conseguito.é

Siéritieneécheédebbanoéescludersiévalutazioniétecnicamenteégenericheénonche¨quelleédié
ordineégiuridico.é


TEMI©ISTITUZIONALI©

Sarebbe©pertanto©opportuna©la©predisposizione©di©uno©schema©di©riferimento©da©concor-
dare©con©gli©organi©preposti©per©l'elaborazione©della©relazione©di©danno©ambientale.©

Alla©predisposizione©delle©relazioni©sul©danno©ambientale©concorre©il©Corpo©forestale©
dello©Stato©ai©sensi©dell'articolo©56©del©decreto©legislativo©152/99©in©materia©di©tutela©delle©
acque©dall'inquinamento.©Si©ritiene©necessario©che©sia©nella©fase©di©accertamento©del©danno©
che©in©quella©di©quantificazione©dello©stesso©vi©sia©un©maggior©coinvolgimento©del©Corpo©
forestale©che©non©sia©limitato©alla©tutela©dei©corpi©idrici.©

Articolo 
58 
del 
decreto 
legislativo 
152/99.©In©materia©di©tutela©delle©acque©dall'inquina-
mento,©il©Ministero©ha©fatto©ricorso©al©comma©3©dell'articolo©58©in©via©subordinata©ovvero©
nei©casi©in©cui©non©si©sia©intervenuti©nel©procedimento©penale©e©non©si©intenda©promuovere©
azione©civile©per©il©recupero©del©danno©ambientale©in©mancanza©di©argomenti©validi©per©la©
pretesa©risarcitoria,©quando©non©sia©possibile©una©precisa©quantificazione©del©danno©ai©sensi©
dell'articolo©18©della©legge©n.©349/86.©

La©procedura©ha©carattere©sussidiario©ed©e©pertanto©necessario©che©nella©relazione©
tecnica©siano©indicate©le©ragioni©specifiche©che©non©hanno©reso©possibile©la©precisa©quantifi-
cazione©del©danno©ai©sensi©dell'articolo©18©della©legge©349/86.©

Un©ulteriore©problema©riguarda©l'eventualita©di©definizione©del©procedimento©penale©con©
sentenza©di©patteggiamento.©Eénecessario©stabilire©se©in©tal©caso©sia©consentito©il©ricorso©
all'articolo©58.©

Un©ulteriore©problema©riguarda©la©mancata©osservazione©da©parte©delle©Amministra-
zioni©competenti©dell'obbligo©di©informare©il©Ministero©dell'avvenuta©erogazione©di©sanzioni©
amministrative.©Anche©in©questo©caso©si©ravvisa©la©necessita©di©una©sensibilizzazione©delle©
Amministrazioni©competenti©al©fine©di©consentire©al©Ministero©il©recupero©del©danno©ambien-
tale.©

I©problemi©fin©qui©esposti©sono©molteplici©ma©appaiono©tutti©di©facile©soluzione©in©attesa©
della©revisione©della©normativa©in©materia©che©verra©effettuata©con©l'approvazione©e©l'attua-
zione©della©delega©ambientale.©

La©legge©delega©non©potra©trascurare©il©progetto©di©direttiva©in©corso©che©stabilisce©la©
responsabilita©ambientale©per©le©industrie©che©contravvengono©alle©disposizioni©europeesulla©
tutela©dell'ecosistema©e©della©biodiversita©.©

La©bozza©di©direttiva,©approvata©in©conciliazione©il©20©febbraio©u.s.©dal©Consiglio©euro-
peo©e©dal©Parlamento©dell'Unione©Europea,©prevede©che©l'azione©per©il©risarcimento©dei©danni©
sara©esercitata,©in©ogni©Stato©membro,©da©un'autorita©pubblica©appositamente©designata,©alla©
quale©le©persone©lese©dal©danno©ambientale©potranno©presentare©direttamente©richieste©di©
intervento.©

La©stessa©autorita©nazionale©dovra©provvedere©a©riparare©il©danno©ambientale©prodotto©
nel©caso©in©cui©sia©impossibile©obbligare©immediatamente©i©responsabili©dell'inquinamento©
alla©rimozione©degli©effetti©sull'ecosistema.©Da©parte©degli©Stati©membrisara©infine©possibile©
obbligare©alla©prestazione©di©una©garanzia©finanziaria©gli©operatori©economici©ad©alto©rischio©
di©inquinamento.©

Giampaolo 
Schiesaro. 
In©relazione©a©quella©che©e©stata©la©nostra©espe-
rienza©giudiziaria©ed©ai©risultati©che©siamo©riusciti©ad©ottenere©a©Veneziadevo©
esordire©segnalando©subito©che©in©cinque©anni©abbiamo©recuperato©crediti©
per©il©risarcimento©del©danno©ambientale©ai©sensi©dell'art.©18©della©legge©349/86©
in©misura©superiore©a©trecento©milioni©di©euro.©

Quello©offerto©dall'art.©18©della©legge©349/86©e©uno©strumento©straordi-
nario©per©la©tutela©dell'ambiente.©Ha©caratteristiche©tutte©sue,©introduce©una©
nozione©di©danno©risarcibile©piu©ampia©di©quella©propria©del©danno©civile©ex 
art.©2043©c.c.,©rompe©il©rapporto©danno©risarcibile©^danno©conseguenza©e©
rende©risarcibile©la©stessa©condotta©lesiva©del©bene©giuridico©protetto.©

Da©ultimo©impone©al©giudice©di©tener©conto©di©specifici©parametri©econo-
mici©per©la©sua©liquidazione©equitativa:©gravita©della©colpa,©profitto©del©tra-
sgressore©e©costo©di©ripristino.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Si 
tratta 
di 
un 
istituto 
che 
eà 
stato 
ricollegato 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
(sin 
dalla 
prima 
sentenza 
del 
1987) 
e 
dalla 
normativa 
di 
attuazione 
ad 
una 
nozione 
di 
ambiente 
intesa 
non 
solo 
a 
contenuto 
naturalistico, 
ma 
a 
conte-
nuto 
giuridico, 
quindi 
di 
grandissima 
ampiezza, 
contenente 
anche 
i 
valori 
paesaggistico, 
storico, 
culturali, 
di 
salubritaà 
che 
non 
sono 
propri 
delle 
singole 
risorse, 
ma 
costituiscono 
un 
quid 
pluris, 
e 
che 
consentono 
quindi 
di 
interve-
nire 
in 
numerosissime 
situazioni 
criminose. 


In 
base 
a 
detta 
nozione 
di 
ambiente, 
infatti, 
lo 
Stato 
finisce 
per 
essere 
persona 
offesa 
di 
una 
gamma 
amplissima 
di 
reati, 
praticamente 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
l'interesse 
giuridico 
protetto 
dalla 
norma 
incriminatrice 
risulti 
riferito 
anche 
ad 
uno 
solo 
dei 
valori 
sopra 
indicati. 


Questo 
carattere 
eccezionale 
dell'istituto 
comporta 
vantaggi 
e 
svantaggi. 


I 
vantaggi 
sono 
principalmente 
rappresentati 
dalle 
enormi 
possibilitaà 
di 
intervento 
dello 
Stato 
in 
vicende 
processuali 
penali. 


Abbiamo, 
infatti, 
constatato 
come 
sia 
possibile 
intervenire 
in 
qualitaà 
di 
persona 
offesa 
^parte 
civile 
con 
riferimento 
a 
moltissime 
ipotesi 
di 
reato 
per-
cheà 
eà 
facile 
ritrovare 
un 
qualunque 
profilo 
di 
collegamento 
tra 
il 
reato 
conte-
stato 
ed 
il 
valore 
ambientale 
(inteso 
anche 
in 
senso 
giuridico) 
di 
volta 
in 
volta 
leso 
dalla 
condotta 
incriminata. 


Si 
consideri, 
solo 
a 
titolo 
di 
esempio, 
che 
eà 
stata 
riconosciuta 
la 
legitti-
mazione 
del 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
a 
costituirsi 
parte 
civile 
in 
relazione 
al 
delitto 
di 
cui 
all'art. 
442 
c.p. 
contestato 
per 
repri-
mere 
il 
traffico 
di 
vongole 
abusivamente 
pescate 
nelle 
acque 
lagunari 
conta-
minate 
dagli 
scarichi 
inquinanti 
del 
Petrolchimico 
di 
Porto 
Margherita. 


In 
tal 
caso, 
infatti, 
il 
pericolo 
per 
la 
salute 
pubblica 
derivante 
dal 
com-
mercio 
delle 
vongole 
adulterate 
eà 
stato 
ritenuto 
lesivo 
del 
bene 
giuridico 
ûambiente» 
cos|à 
come 
tutelato 
dall'art. 
18 
della 
legge 
349/86. 


EE 
proprio 
dalla 
definizione 
normativa 
di 
ambiente 
(la 
cui 
lesione 
puoà 
dunque 
dare 
origine 
ad 
una 
domanda 
risarcitoria 
da 
parte 
dello 
Stato 
ex 
art. 
18 
della 
legge 
349/86) 
che 
emerge 
l'autonoma 
valenza 
della 
pretesa 
di 
ristoro 
patrimoniale 
proposta 
in 
funzione 
del 
pregiudizio 
^anche 
solo 
deri-
vante 
dall'esposizione 
a 
pericolo 
^dal 
bene 
dell'incolumitaà 
pubblica, 
quale 
quello 
protetto 
dal 
delitto 
di 
cui 
all'art. 
442 
c.p. 
contestato 
in 
quel 
caso 
agli 
imputati, 
che 
eà 
sicuramente 
collocabile 
all'interno 
dei 
beni 
protetti 
contenuti 
nell'elencazione 
di 
cui 
al 
combinato 
disposto 
dell'art. 
5 
D.P.C.M. 
27 
dicem-
bre 
1988 
e 
dell'allegato 
I 
al 
D.P.C.M. 
medesimo, 
punto 
2. 


Ma 
accanto 
a 
questo 
vantaggio 
abbiamo 
anche 
lo 
svantaggio 
della 
diffi-
coltaà 
di 
far 
valere 
questo 
nuovo 
diritto 
che 
ha 
un 
contenuto 
tanto 
diverso 
dal 
diritto 
tradizionale 
conosciuto 
ed 
applicato 
dai 
nostri 
tribunali. 


Si 
realizza 
una 
forbice 
in 
forza 
della 
quale 
tanto 
piuà 
aumentano 
le 
potenzialitaà 
di 
utilizzo 
dell'istituto 
risarcitorio 
del 
danno 
ambientale 
quanto 
piuà 
esponenzialmente 
cresce 
la 
difficoltaà 
e 
gli 
oneri 
nella 
gestione 
di 
un'a-
zione 
di 
risarcimento 
avente 
tal 
contenuto. 


Alla 
fine 
si 
ha 
la 
sensazione 
di 
fare 
troppo 
poco 
e 
mai 
al 
meglio. 


Possiamo 
dirlo 
proprio: 
nonostante 
i 
trecento 
milioni 
di 
euro 
di 
risarci-
mento 
conseguiti 
in 
pochi 
anni, 
siamo 
convinti 
che 
sia 
stato 
piuà 
quello 
che 
ci 
eà 
sfuggito 
di 
quello 
che 
siamo 
riusciti 
a 
prendere. 



TEMI©ISTITUZIONALI©

Proprio©a©Venezia©dove©abbiamo©sperimentato©il©modello,©di©cui©parlava©
Mascazzini,©di©gruppi©specializzati©di©lavoro,©il©sostegno©di©A.P.A.T.©e©ilrap-
porto©privilegiato©e©diretto©con©i©vari©dipartimenti©e©direzioni©del©Ministero.©

Allora©occorre©prendere©coscienza©di©quali©siano©le©piu©ricorrenti©diffi-
colta©operative,©per©descrivere©cosa©funziona©e©cosa©funziona©di©meno©al©fine©
di©migliorare©l'efficienza©di©un©servizio©cos|©importante©per©la©collettivita©e©
per©le©entrate©erariali.©

Come©prima©osservazione©si©deve©evidenziare©che©il©processo©costa,©
soprattutto©un©processo©accusatorio©costa:©ûnessuna©resa©senza©spesaý©
dovrebbe©essere©il©nostro©slogan.©

Eéimpensabile©poter©fronteggiare©un©numero©elevato©di©processi©senza©
che©a©monte©ci©sia©una©scelta©di©spesa,©non©solo©intesa©come©semplice©impe-
gno©di©denaro,©ma©anche©come©scelta©di©ottimizzazione©delle©energie©e©delle©
capacita©organizzative©dell'Amministrazione.©

Perche¨,©diversamente,©senza©un©assetto©organizzativo©espressamente©
finalizzato©al©conseguimento©di©quell'obiettivo,©l'obiettivo©non©puo©essere©rag-
giunto.©

Non©per©cattiva©volonta©dell'Avvocato©dello©Stato,©o©del©funzionario©
ministeriale,©ma©perche©se©non©e©il©risultato©di©un'azione©sinergica©e©conver-
gente©delle©istituzioni,©ognuna©per©la©sua©parte,©ma©che©abbiano©un©livello©di©
organizzazione©mirato©a©quel©risultato,©il©risultato©da©solo©non©viene.©

Occorre©poi©essere©ben©consapevoli©del©fatto©che©in©questa©prospettiva©di©
recupero©giudiziale©del©danno©diventa©essenziale©ed©irrinunciabile©il©supporto©
del©consulente©tecnico©di©parte.©

Non©c'e©altro©modo©per©introdurre©nel©processo©le©valutazioni©sul©danno:©
esse©richiedono©necessariamente©la©forma©della©consulenza©tecnica.©

Ma©il©consulente©tecnico©da©utilizzare©nel©processo©non©deve©soltanto©
essere©in©grado©di©formulare©valutazioni©tecniche©e©stime©economiche,©ma©
deve©anche,©e©soprattutto,©essere©in©grado©di©sostenere©una©pesante©cross-exam
ination,©perche©il©processo©accusatorio©e©massacrante©da©questo©punto©di©
vista.©

Non©sempre©un©buono©scienziato©e©,©nel©processo,©un©buon©consulente©
tecnico©di©parte:©l'ottimo©scienziato,©il©grande©accademico,©spesso©e©il©piu©
rischioso©da©utilizzare©nel©processo,©perche©entra©in©aula©convinto©di©essere©
chiamato©a©svolgere©una©lezione©accademica©e©cos|©rischia©di©uscirne©ridicoliz-
zato.©

Anche©in©questa©materia©e©importantissima©la©selezione©di©un©consulente©
tecnico©con©professionalita©specifiche,©di©persone©che©abbiano©esperienza©nel©
sostenere©la©cross-examination,©senza©condizionamenti©professionali©o©psico-
logici©di©scorta.©

Cio©comporta©una©serie©di©problemi©legati©alla©procedura©di©scelta©e©di©
designazione©del©consulente,©che©deve©avvenire©in©tempi©utili©rispetto©alle©sca-
denze©processuali©e,©soprattutto,©con©il©concorso©determinante©dell'Avvoca-
tura©dello©Stato,©chiamata©a©valutare©non©solo©il©tipo©di©professionalita©richie-
sta©in©relazione©ai©tempi©probatori©della©causa©ma©anche©il©tipo©di©esperienza©
necessaria©a©sostenere©in©aula©il©contraddittorio©processuale©nelle©forme©pre-
viste©dal©codice©di©rito.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Edéancora:ésarebbeéimportanteéricordareécheéperépoteréutilmenteéparte-
cipareéadéunéprocessoépenaleéinéqualita©édiéparteécivileée©éindispensabileécono-
scereégliéattiédiéindagineédeléPubblicoéMinistero,éleéattivita©éeéleémemorieédié
difesaédegliéimputati,écheévannoéacquisite,élette,éstudiate,éincrociateéeéverifi-
cateéconéquelleédellaépubblicaéaccusa.éOccorreéavereépossibilmenteéinforma-
zioniéulterioriéeédiverseécheésonoémoltoéspessoédecisive.é

QuelloécheéiléPubblicoéMinisteroénonériesceétrovare,épuo©éessereé
scopertoédallaéparteécivileépubblicaéperche©éspessoélaéPubblicaéAmministra-
zioneépuo©éarrivareéadéinformazioniésconosciuteéaléPubblicoéMinistero,é
avendoépossibilita©édiéaccedereéaéfontiédiverseédaéquelleéabitualmenteéutiliz-
zateédaléPubblicoéMinistero.é

Occorre,épero©é,ésaperéraccogliere,éutilizzare,éelaborareéleénuoveéinforma-
zioniée,ésoprattutto,éraccordarleéconéquelleécontenuteéneléfascicoloédelleéinda-
giniépreliminari.éTuttoéquestoébagaglioédiéconoscenzeévaégestitoénecessaria-
menteéaélivelloéterritoriale,éperche©égliéattiégiudiziariésonoéconservatiénelleé
segreterieéeénelleécancellerieédegliéufficiégiudiziariécheéprocedono,éperche©églié
ufficiécheéhannoéfattoéaccertamentiésonoémoltoéspessoéufficiéterritorialieé
nonésonoéufficiécentrali,éperche©élaélineaédifensivaévieneégestitaéaéunélivelloé
regionaleédell'AvvocaturaéDistrettualeécompetente.é

Unoésforzoéorganizzativoéeégestionale,équelloédescritto,écheédeveépoié
essereésostenutoéconécontinuita©énelétempo:éiléprocessoée©éinfattiéunaésucces-
sioneédiéscenariédiversi,énonée©éimmutabile,ésiéevolve,éarrivaéadéunéprimoérisul-
tatoéinéprimoégrado,écuiésegueél'appello,écheépuo©évedereélaérinnovazioneépar-
zialeéoétotaleédelédibattimento.é

Eéquindiéindispensabileécheélaépretesaérisarcitoriaévengaéconcretamenteé
sostenutaéeésupportataéperéunéarcoédiétempoénonébreve.é

Nonéciésiépuo©élimitare,éinfatti,éadéoperareéunaéprimaévalutazioneédelé
dannoéambientaleéedéaémantenerlaéfermaéqualeécheésiaél'andamentoédelépro-
cessoéedéilécontenutoédelleéproveéinéessoéraccolte.é

Iléprocessoée©éunaésuccessioneétemporaleérispettoéallaéqualeéc'e©énecessita©é
diétenereécostanteél'aggiornamento.é

Eénecessario,époi,érispettareéiétempiépropriédeléprocesso.é

Seéiéconsulentiétecniciévengonoéindicatiéquandoéormaiésonoéscadutiéiéter-
miniéperépresentareélaélistaétesti,ésiédeveésapereécheénonésara©épossibileéutiliz-
zarliéinéqueléprocessoéeéche,épertanto,édifficilmenteépotra©éessereéfornitaélaé
provaédell'ammontareédelédannoédiécuiésiéchiedeéilérisarcimento.é

Ugualmenteélaédesignazioneédeléconsulenteéquandoéormaiégliéaccerta-
mentiéirripetibiliésianoégia©éstatiéespletatiéinénostraéassenzaénonéciéconsenteé
diéintervenireénellaéfaseépiu©écriticaédell'accertamentoédellaéverita©é.é

Purtroppoéiléprocessoépenaleéhaédelleéscansioniétemporaliécheésonoé
quelleécheésono:éseéciésiéstaédentroésiégiocaélaépropriaépartita,éseénonésiériesceé
aérispettarleésiésaésubitoécheélaénostraée©éunaédifesaédiminuitaéinéterminiédié
efficacia.é

Alloraérispettoéalloéscenarioécheéabbiamoésinéquiédescrittoéedéalleétema-
ticheédiéordineégeneraleécheéabbiamoéevidenziatoépossiamoéancheémettereéiné
luceégliéaspettiéoperativiéche,édalénostroépuntoédiévista,écreanoéleémaggiorié
difficolta©é.é

In 
primis 
vaésegnalataélaémancanzaédiéterritoritorialita©é.é


TEMI©ISTITUZIONALI©

Il©Ministero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©non©e©un©ministero©
territoriale,©l'A.P.A.T.©non©e©un'agenzia©territoriale,©l'Avvocatura©dello©Stato©
e©un©po©piu©territoriale©ma©non©ha©quel©grado©di©territorialita©che©sarebbe©
necessario©per©poter©essere©contigua©a©tutti©gli©uffici©giudiziari©del©distretto.©

Una©tale©consapevolezza©ci©deve©portare©a©soluzioni©organizzative©che©
possono©compensare©questa©carenza©di©territorialita©:©l'istituzione©di©gruppi©
di©lavoro©territoriali,©del©tipo©di©quello©sperimentato©oramai©da©anni©da©

A.P.A.T.©a©Venezia,©il©coinvolgimento©della©rete©di©Agenzie©regionali,©il©coin-
volgimento©dei©reparti©di©polizia©aventi©articolazioni©territoriali,©rappresen-
tano©solo©alcune©delle©ipotesi©di©lavoro©che©potrebbero©con©facilita©essere©pra-
ticate©(a©costi©davvero©contenuti©per©l'Amministrazione),©anche©attraverso©la©
stipula©di©convenzioni©e/o©di©protocolli©operativi.©
Il©secondo©problema©che©mi©pare©possa©essere©segnalato©e©che©sono©
insufficenti©le©energie©impiegate©in©questa©attivita©,©sono©carenti©le©sinergie©
tra©i©soggetti©a©vario©titolo©istituzionalmente©coinvolti©e©sono©troppi©i©tempi©
morti©che©ritardano©lo©scambio©delle©informazioni©ai©vari©livelli.©

La©procedura©che©abbiamo©sperimentato©a©Venezia©si©origina©dalla©
segnalazione©di©una©vicenda©che©presenta©caratteri©interessanti©sotto©il©profilo©
del©danno©ambientale.©In©base©ad©essa©il©Ministero©chiede©l'intervento©di©

A.P.A.T.©(o©di©altre©strutture©tecniche/investigative)©per©avere©una©cono-
scenza©piu©articolata©del©fatto©e©per©avere©una©stima©preliminare©del©danno©
ambientale©di©cui©potrebbe©essere©richiesto©il©risarcimento.©
In©tale©eventualita©A.P.A.T.©attiva©il©gruppo©di©lavoro©territoriale,©isti-
tuito©a©livello©sperimentale©per©i©casi©riguardanti©il©Veneto.©

Il©gruppo©di©lavoro©che©produce©una©relazione©preliminare©e©la©trasmette©
ad©A.P.A.T.;©A.P.A.T.©valuta©il©documento,©lo©integra©per©quanto©necessario©
e©lo©trasmette©al©Ministero©il©quale,©a©sua©volta,©lo©invia©all'Avvocatura©unita-
mente©alle©proprie©considerazioni.©

Tutta©questa©procedura©rappresenta©un©circuito©estremamente©com-
plesso,©lungo©e©spesso©diventa©difficile©rendere©compatibili©i©tempi©di©un©iter 
tanto©tortuoso©con©le©scansioni©urgenti©degli©atti©di©un'indagine©preliminare©

o©con©i©termini©di©decadenza©fissati©dalle©norme©processuali.©
Anche©per©tale©problema,©allora,©sarebbe©necessario©trovare©formule©che©
consentano©o©semplificazioni©o©accelerazioni,©riducendo©il©numero©dei©pas-
saggi,©valorizzando©la©comunicazione©diretta©tra©i©vari©soggetti©istituzional-
mente©coinvolti,©utilizzando©forme©di©comunicazione©telematica,©per©quanto©
possibili.©

In©realta©sussistono©problemi©organizzativi©a©tutti©i©livelli.©
Si©consideri,©infatti,©che©il©Ministero©non©ha©mai©avuto©una©direzione©
generale©sul©danno©ambientale.©C'e©stato©un©momento©in©cui©se©ne©sono©occu-
pate©le©singole©direzioni©generali,©adesso©sta©cambiando,©pero©questa©e©una©
questione©importante:©senza©un©ufficio©espressamente©preposto©all'esercizio©
dell'azione©risarcitoria©in©via©sistematica©diventa©difficile©organizzare©l'inter-
vento©in©sede©giudiziaria©secondo©prassi©uniformi©ed©omogenee.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Cos|©come©importante©e©la©valorizzazione©della©figura©del©funzionario©
responsabile©del©singolo©procedimento©che©dovrebbe©essere©il©tratto©d'unione©
di©tutti©i©vari©soggetti©che©intervengono,©Avvocatura,©A.P.A.T.,©Ministero©
stesso.©

In©questa©ottica©dovrebbe©essere©affrontato©anche©il©problema©di©quali©
compiti©assegnare©al©gruppo©territoriale©A.P.A.T.,©nella©consapevolezzache©
se©il©gruppo©viene©istituito©per©sostenere©l'esercizio©dell'azione©risarcitoria©del©
danno©ambientale©nelle©specifiche©vicende©processuali©di©volta©in©volta©pro-
mosse,©esso©non©potra©non©avere©necessariamente©compiti©di©collaborazione©
e©sostegno©anche©dell'attivita©svolta©dalla©competente©Avvocatura©distret-
tuale,©con©la©quale©dovrebbe©avere©costanti©e©diretti©rapporti©in©ragione©dell'e-
volversi©di©ogni©vicenda.©

Si©trattera©,©allora,©di©stabilire©in©che©modo,©con©quali©forme,©con©quali©
limiti©vada©delineata©tale©collaborazione,©prendendo©atto©della©assoluta©steri-
lita©di©una©procedura©che©non©la©contempli©per©nulla.©

Spesso©abbiamo©registrato©difficolta©di©comprensione©anche©a©causa©dei©
diversi©linguaggi©che©adoperiamo.©C'e©una©verita©processuale©con©la©quale©
noi©avvocati©facciamo©i©conti,©nel©processo©di©quella©ci©occupiamo.©

Puo©non©essere©la©verita©storica,©puo©non©essere©la©verita©che©e©presa©in©
considerazione©dell'azione©amministrativa©e©persino©puo©essere©diversa©da©
una©verita©scientifica©astrattamente©ricostruibile.©

Eppure©se©stiamo©esercitando©un'azione©risarcitoria©e©solo©e©soltanto©con©
la©verita©processuale©che©dobbiamo©fare©i©conti.©

Se©nel©processo©e©stata©fornita©un©certa©prova©si©deve©dire©che©la©verita©
processuale,©in©quel©caso,©sara©condizionata©dalla©presenza©di©quella©prova.©
Se,©invece,©quella©prova©non©ci©fosse,©quale©che©sia©l'opinione©di©tutti©i©soggetti©
a©pronunziarsi©sulla©materia,©sara©inevitabile©considerare©che©quella©verita©
processuale©sara©caratterizzata©dalla©mancanza©di©quella©specifica©prova.©

Quindi©tutta©l'attivita©svolta©dagli©organi©amministrativi©per©supportare©
l'azione©risarcitoria©deve©necessariamente©essere©calibrata©su©questa©apparen-
temente©semplice©consapevolezza.©

Ma©non©sempre©ci©si©riesce©ad©intendere©perche©ognuno©di©noi©e©porta-
tore©di©un©concetto,©di©una©verita©,©che©lo©portano©a©valorizzare©alcuni©aspetti,©
senza©tenere©pero©come©riferimento©prioritario©ed©esclusivo©quello©che©e©il©
dato©probatorio©processuale©che©per©noi©e©l'unico©che©conta,©almeno©se©
stiamo©esercitando©l'azione©in©sede©processuale.©

In©tal©caso,©infatti,©il©dato©che©conta©e©solo©il©dato©che©emerge©dagli©atti©
del©processo,©tutto©il©resto©e©inevitabilmente©secondario.©

Infine©dobbiamo©registrare©come©non©sempre©vi©sia©una©consapevolezza©
comune©degli©obiettivi©perseguiti©nel©singolo©caso.©

Non©si©puo©ogni©volta©ricominciare©da©capo©a©discutere©tra©di©noi©sulla©
nozione©di©danno©risarcibile,©sui©criteri©che©possono©essere©utilizzati©per©il©
risarcimento,©su©come©debba©essere©quantificato©il©profitto©del©trasgressore.©

Bisogna©arrivare©ad©avere©delle©acquisizioni©una©volta©per©tutte,©acquisite©
quelle©incrementiamo,©allarghiamo,©ma©teniamo©conto©di©quello©che©abbiamo©
fatto©fino©a©quel©momento©altrimenti©e©una©spirale©che©gira©all'infinito.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Nel©breve©periodo,©dunque,©molte©risposte©alle©difficolta©e©carenze©segna-
late©potrebbero©essere©offerte©dalla©stesura©di©un©protocollo©operativo,©un©
documento©che©consenta©a©tutti©i©soggetti©istituzionali©coinvolti©nell'esercizio©
dell'azione©civile©(Ministero,©Avvocatura©e©A.P.A.T.,©in 
primis,©ma©penso©
anche©alla©necessita©di©coinvolgere,©almeno©in©prospettiva,©anche©gli©organi©
di©vigilanza©ambientale©e©di©accertamento©delle©infrazioni)©di©definire©proce-
dure,©tempi,©soggetti,©modalita©di©relazione©tra©gli©stessi,©al©fine©di©migliorare©
il©livello©di©efficienza,©eliminare©i©ritardi,©colmare©i©vuoti©ed©ottimizzare©le©
risorse.©

Si©potrebbe©facilmente©istituire©un©ristretto©gruppo©di©lavoro,©senza©
dover©attendere©grandi©riforme,©cui©affidare©il©compito©di©definire©poche©e©
semplici©regole©tali©da©consentire©a©tutti©gli©organi©competenti©di©relazionare©
tra©loro©nel©modo©migliore©possibile,©ottimizzando©le©poche©risorse©disponi-
bili©e©migliorando©l'efficienza©di©un©servizio.©

In©detto©ambito©potrebbe©essere©valorizzata©la©figura©del©responsabile©del©
procedimento,©una©figura©che©deve©diventare©per©tutti©i©soggetti©agenti©un©
preciso©e©riconoscibile©punto©di©riferimento©in©ogni©vicenda©che©comporti©
l'esercizio©dell'azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale.©

Potrebbero©poi©essere©ridefiniti©ed©affinati©i©criteri©di©stesura©delle©rela-
zioni©A.P.A.T.©sul©danno©ambientale,©perche©cos|©come©sono©costituiscono©
documenti©non©utilizzabili©nel©processo©penale©dal©quale©vengono©sistemati-
camente©estromesse©in©quanto©giudicate©consulenze©tecniche©di©parte.©

Cio©ripropone©il©tema©della©necessita©di©definire©modalita©piu©celeri©per©
la©designazione©sistematica©dei©consulenti©tecnici©di©parte©aventi©le©caratteri-
stiche©di©indipendenza©e©di©professionalita©sopra©illustrate.©

Ancora:©l'istituzionalizzazione,©almeno©con©competenza©per©vaste©aree©
geografiche,©del©gruppo©di©lavoro©A.P.A.T.©potrebbe©offrire©una©risposta©alla©
esigenza©di©territorialita©.©Forse©non©e©l'unico©modello©organizzativo,©ma,©di©
certo,©e©quello©che©abbiamo©sperimentato©fino©a©questo©momento,©che©ha©
dato©buoni©risultati©e©che,©dunque,©potrebbe©funzionare©al©meglio©dapper-
tutto.©

Ed©infine©mi©pare©che©potrebbe©risultare©molto©utile©^anche©valoriz-
zando©e©facendo©tesoro©delle©competente©in©materia©di©monitoraggio©ambien-
tale©attribuite©ad©A.P.A.T.©dall'art.©15©del©d.P.R.©8©agosto©2002,©n.©207©l
a©creazione©di©una©banca©dati©che©consenta©lo©scambio©delle©informazioni©
processuali,©dato©che©molto©spesso©le©vicende©oggetto©di©distinti©processisi©
intersecano©tra©di©loro,©e©con©l'ausilio©di©un©osservatorio©privilegiato©sarebbe©
piu©facile©scoprire©intrecci©e©rapporti©nascosti©che©normalmente©sfuggono©ad©
ogni©controllo.©

Una©banca©dati©contenente©le©informazioni©sui©processi©e©sui©contenuti©
dei©processi©potrebbe©rivelarsi©uno©strumento©capace©di©far©fare©un©considere-
vole©salto©di©qualita©all'azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale.©

Naturalmente©sullo©sfondo©c'e©il©problema©di©capire©verso©quali©scenari©
di©riforma©normativa©del©danno©ambientale©stiamo©procedendo.©

Infatti©con©la©prospettiva©di©riforma©del©danno©ambientale©che©e©in©
cantiere©(e©di©cui©sarebbe©utile©una©preventiva©conoscenza)©dovremo©necessa-
riamente©fare©i©conti,©se©non©altro©per©conoscere©quanto©di©questa©riforma©
tocchi©gli©attuali©assetti©organizzativi©e©quanto©la©stessa©incida©sulle©proposte©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

operative©che©anche©in©questo©convegno©stanno©emergendo©per©mirare©ad©un©
livello©di©armonizzazione©delle©rispettive©attivita©che©ci©consenta©fin©da©oggi©
di©individuare©quegli©aspetti©dell'azione©civile©risarcitoria©che©potranno©resi-
duare©anche©dopo©l'eventuale©introduzione©di©una©figura©di©danno©ambientale©
concepita©prevalentemente©come©vera©e©propria©sanzione©amministrativa.©

Giuseppe 
Fiengo. 
Ho©seguito©con©un©qualche©scetticismo©i©discorsi©fatti©
fino©ad©ora©sulla©costituzione©di©parte©civile©nel©processo©penale;©sono©un©
allievo©di©Massimo©Severo©Giannini,©il©quale,©a©proposito©dei©limiti©fisiologici©
della©cosiddetta©ûsupplenza©dei©giudiciý,©diceva©che©il 
processo, 
soprattutto 
quello 
penale, 
ripara 
torti 
ma 
non 
cura 
gli 
interessi 
pubblici.©Il©processo©penale©
e©un©episodio©importante,©sintomatico,©che©ha©un©grosso©impatto©sull'opi-
nione©pubblica©e©crea©immagine,©pero©non©risolve©i©problemi©diffusi©che©si©
pongono©ad©una©amministrazione©pubblica©e©con©essa©alla©collettivita©nel©
suo©complesso.©Il©Ministero©dell'ambiente©e©della©difesa©del©territorio©e©una©
amministrazione©che,©giorno©dopo©giorno,©deve©infatti©affrontare©problemi©
concreti,©deve©confrontarsi©con©situazioni©diffuse,©deve©dar©conto©a©radicate©
controtendenze©e©non©puo©pensare©di©risolvere©un©tema©generale©solo©affron-
tando©gli©aspetti©che©acquistano©risonanza©nelle©aule©di©giustizia.©La©declara-
toria©di©un©diritto©nel©corso©di©un©giudizio©e©fatto©importante,©ma©la©conti-
nuita©dell'azione©amministrativa,©la©prevenzione,©la©capacita©di©regolare©feno-
meni©sono©ûqualita©della©vitaý;©un©modulario©amministrativo©ben©fatto,©in©
questa©ottica,©potrebbe©risultare©piu©incisivo©di©una©bella©sentenza©isolata.©

Sono©convinto©che©sia©questa©l'impostazione©corretta©per©affrontare©i©
problemi©concreti©e©l'abusivismo©nei©parchi©e©nelle©altre©aree©protette,©l'abusi-
vismo©nel©nostro©territorio,©sono,©appunto,©un©problema©concreto©e©diffuso.©

In©questa©sede©vorrei©mettere©in©evidenza©come,©in©tema©di©lotta©
all'abusivismo,©nessuna©delle©autorita©che©se©ne©occupano,©al©livello©di©ammi-
nistrazioni©centrali,©possieda©per©intero©il©bandolo©della©matassa.©La©materia©
interessa©almeno©tre©direzioni©generali©di©tre©diversi©ministeri:©la©Direzione©
generale©della©conservazione©della©natura©del©Ministero©dell'ambiente©e©della©
tutela©del©territorio,©la©Direzione©generale©per©i©beni©architettonici©e©per©il©
paesaggio©del©Ministero©per©i©beni©e©le©attivita©culturali©e©la©Direzione©gene-
rale©per©l'abusivismo©del©Ministero©per©le©infrastrutture©e©per©i©trasporti.©Si©
ricorda©inoltre©che©la©materia©dell'urbanistica©e©stata©da©sempre©attratta©nella©
sfera©d'interesse©delle©regioni©e©degli©enti©locali©territoriali,©mentre©in©forza©
della©legge©Galasso©(la©legge©n.©431©del©1985)©tutte©le©aree©protette©ed©i©parchi©
sono©automaticamente©dichiarate©aree©di©interesse©paesaggistico.©Sembra©
quindi©che©nessuna©autorita©abbia©in©mano©l'intero©pacchetto©degli©strumenti©
idonei©per©articolare,©dall'inizio©alla©fine,©un©procedimento©di©risanamento©
e/o©di©demolizione©di©un©abuso©edilizio.©

Eé©sufficiente©richiamare©alcune©disposizioni©di©legge©di©carattere©gene-
rale.©Ad©esempio©l'art.©2©comma©1©della©legge©9©dicembre©1998©n.©426,©recante©
ûNuovi©interventi©in©campo©ambientaleý,©dispone©che©ûNelle 
aree 
naturali 
protette 
nazionali 
l'acquisizione 
gratuita 
delle 
opere 
abusive 
di 
cui 
all'art. 
7 
della 
legge 
28 
febbraio 
1985, 
n. 
47 
e 
successive 
modifiche 
ed 
integrazioni,si 



TEMI 
ISTITUZIONALI 


verificadidiritto©afavoredegliorganismidigestione.©Nelleareeprotettenazio-

nali,©i©sindaci©sono©tenuti©a©notificare©al©Ministero©dell'ambiente©e©agli©Enti©

parco,©entro©novanta©giorni©dall'entrata©in©vigore©della©presente©legge,©gli©accer-

tamenti©e©le©ingiunzioni©alla©demolizione©di©cui©all'art.©7©secondo©comma©della©

citata©legge©n.©47©del©1985.©Il©Ministro©dell'Ambiente©puo©procedere©agli©inter-

venti©di©demolizione©avvalendosi©delle©strutture©tecniche©ed©operative©del©Mini-

stero©della©Difesa,©sulla©base©di©apposite©convenzioni©stipulate©con©il©Ministero©
della©Difesa,©nel©limite©di©spesa©di©...ý. 
Sicuramente 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
(grazie 
anche 
ad 
un 
atteggiamento 
abbastanza 
realistico 
dell'attuale 
Ministro), 
eè 
quello 
che 
ha 
i 
maggiori 
fondi 
per 
fare 
operazioni 
in 
materia 
di 
abusivismo 
edilizio, 
soprattutto 
nelle 
aree 
protette; 
per 
risanare 
un 
territorio 
occorrono 
fondi 
e 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
eè 
l'unico 
che 
nella 
legge 
finanziaria 
del 
2004 
ha 
mantenuto 
ed 
incrementato 
le 
risorse 
economiche 
da 
destinare 
a 
questo 
scopo. 


Per 
contro 
l'articolo 
l'art. 
4 
comma 
5 
del 
d.P.R. 
26 
marzo 
2001, 
n. 
177 
sull'organizzazione 
del 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
dei 
trasporti 
dispone 
che 
ûLa©Direzione©generale©per©l'abusivismo©svolge©le©funzioni©di©competenza©

delMinisteroneiseguentiambiti:©a)©monitoraggiodelfenomenodell'abusivismo©

edilizio,©anche©sulla©base©dei©datiforniti©dai©comuni;©b)©supporto©agli©enti©locali©

e©alle©regioni©nella©individuazione©e©repressione©dell'abusivismo©edilizio;©

c)©promozione©dei©piani©di©recupero©territoriale;©d)©repressione©delle©violazioni©

urbanistiche©e©coordinamento©dell'attivita©delle©commissioniper©l'uso©dellaforza©

pubblica;©e)©raccolta©delle©segnalazioni©dei©soggetti©pubblici©e©privati©in©ordine©

aimanufattiabusiviedesercizio©deipoterisostitutiviinmateria;f)promozione©

di©accordi©diprogramma©quadro©contro©l'abusivismo©su©beni©demaniali,©da©stipu-

larsi©nell'ambito©delle©intese©istituzionali©di©programmaý.©

Paradossalmente, 
quindi, 
l'attrezzatura 
tecnica 
ed 
amministrativa 
per 
contrastare 
l'abusivismo 
eè 
articolata 
prevalentemente 
presso 
il 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
dei 
trasporti. 
La 
legislazione 
speciale 
della 
lotta 
all'abu-
sivismo 
edilizio, 
innestata 
sulla 
legge 
fondamentale 
n. 
47 
del 
1985, 
il 
sistema 
di 
coazione 
ed 
i 
rapporti 
con 
le 
Regioni, 
i 
Comuni, 
con 
le 
Prefetture, 
e 
per 
certi 
aspetti 
l'Esercito, 
sono 
affidati 
in 
gran 
parte 
a 
questa 
specifica 
direzione 
generale, 
nata 
nell'ultima 
fase 
del 
vecchio 
Ministero 
dei 
lavori 
pubbliciper 
iniziativa 
del 
Ministro 
Nesi. 


Terzo 
aspetto: 
il 
sistema 
procedimentale 
piuè 
articolato, 
asseverato 
da 
lunga 
giurisprudenza, 
per 
la 
repressione 
dell'abusivismo 
c'eè 
l'ha 
in 
mano, 
per 
un 
vecchio 
lascito 
della 
legge 
Bottai 
del 
1939, 
il 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivitaè 
culturali 
a 
tutela 
del 
paesaggio. 
L'articolo 
164 
del 
Testo 
Unico 
del 
1999 
riprende 
infatti 
la 
formula 
del 
vecchio 
articolo 
15 
della 
legge 
n. 
1497 
del 
1939 
e 
dispone 
che 
ûIn©caso©di©violazione©degli©obblighi©e©degli©ordiniprevi-

sti©da©questo©Titolo,©il©trasgressore©e©tenuto,©secondo©che©la©Regione©ritenga©piu©

opportuno,©nell'interesse©della©protezione©dei©beni©indicati©nell'articolo©138©alla©

rimessione©inpristino©apropriespeseo©alpagamento©diunasommaequivalente©

almaggiore©importo©tra©ildanno©arrecato©e©ilprofitto©conseguitomediantela©

trasgressione.©La©somma©e©determinata©previa©perizia©di©stima...........©Le 


sommeriscosse...©sonoutilizzateperfinalita©disalvaguardia,©interventidirecu-

pero©dei©valori©ambientali©e©di©riqualificazione©delle©aree©degradateý. 
L'ultimo 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

comma©dell'articolo©149©dello©stesso©Testo©Unico©dispone©inoltre©che©ûFermo©
il©disposto©dell'art.©164,©il©Ministero,©d'intesa©con©il©Ministero©dell'Ambiente©e©
con©la©regione,©puo©adottare©misure©di©recupero©e©riqualificazione©dei©beni©tute-
lati©a©norma©di©questo©titolo©i©cui©valori©siano©stati©comunque©compromessiý.©

Il©sistema©delineato©dalla©legislazione©del©1939©presenta©aspetti©di©note-
vole©rilevanza:©a)©mantiene©il©carattere©discrezionale/doveroso©dell'attivita©di©
intervento©contro©l'abusivismo;©b)©individua©un©meccanismo©di©finanzia-
mento©dell'attivita©attraverso©l'appropriazione©coattiva©di©una©somma©corri-
spondente©al©divario©economico©tra©quanto©il©privato©ha©acquistato©in©termini©
di©arricchimento©con©l'abuso©e/o©quanto©viene©svalutato©il©sito©tutelato;©il©
che©significa©che©l'abusivismo©edilizio©viene©svuotato©attraverso©la©sanzione©
di©tutti©i©suoi©vantaggi©economici.©

La©Cassazione©a©Sezioni©Unite,©in©occasione©di©una©vertenza©che©riguar-
dava©la©prescrizione©del©credito©dell'amministrazione©pubblica,©ha©avuto©
modo©di©spiegare©che©l'attivita©prevista©dall'articolo©15©della©legge©n.©1497©
del©1939©(oggi©art.©164©del©T.U.)©non©e©semplice©applicazione©di©sanzioni©ma©
vera©e©propria©cura©di©interessi©pubblici©e©tutela©del©paesaggio.©Sulla©base©di©
questa©legislazione,©attraverso©il©meccanismo©della©sanzione,©il©Ministero©per©
i©beni©e©le©attivita©culturali©(si©spera©in©concorso©con©il©Ministero©dell'am-
biente©e©con©le©regioni)©puo©perseguire©il©totale©risarcimento©del©danno,©nel©
senso©che©il©costo©del©risanamento©ambientale©resta©tutto©a©carico©del©privato,©
eliminandosi©per©questa©via©l'incentivo©economico©all'attivita©abusiva.©

Esistono©poi©i©condoni©edilizi,©la©cui©valenza©ed©effettiva©operativita©e©
tuttora©al©vaglio©della©Corte©Costituzionale.©Ma©anche©qui©^comunque©vada©
a©finire©la©vertenza©di©legittimita©costituzionale©^occorre©correlare©la©disci-
plina©dei©condoni©alle©discipline©generali©sopra©richiamate.©E©il©compito©non©
appare,©ad©una©prima©valutazione,©facile.©

Ci©si©chiede©a©questo©punto©cosa©possa©fare©di©serio©l'Avvocatura©dello©
Stato©in©questo©settore.©Puo©fare©quello©che©dovrebbe©fare©un©buon©avvocato,©
mettere©sullo©stesso©tavolo©i©tre©ministeri©e,©ognuno©per©la©sua©parte,©indurli©
a©ragionare©ed©operare©insieme.©

Sul©piano©operativo©va©detto©con©chiarezza©che©per©determinati©abusi©
non©ci©sono©altre©possibilita©:©con©tutte©le©difficolta©e©le©opposizioni,©occorre©
procedere©alla©demolizioni,©perche¨si©tratta©di©obbrobri,©di©follie©del©
momento;©sono©state©realizzate©ed©adesso©si©devono©eliminare,©e©questo©si©
puo©e©si©deve©fare,©anche©se©con©molta©fatica.©

Il©problema©grosso©riguarda©invece©tutti©i©microabusi,©tutto©il©sistema©
abusivo©che©e©sparso©nel©territorio©e©che©non©appare©possibile©eliminare©d'un©
colpo,©senza©oggettivi©costi,©anche©sociali.©Ed©in©questo©settore©occorre©riba-
dire©con©chiarezza©che©l'unico©modo©per©avere©una©sanatoria©passa©per©il©
sistema©delle©pianificazioni:©piani©di©risanamento,©di©riqualificazione,©piani©
dei©parchi©^chiamateli©come©volete©^ma©comunque©piani©territoriali.©

A©questo©punto©^e©mi©avvio©a©concludere©^ci©accorgiamo©che©il©Mini-
stero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©non©ha©solo©risorse©ma©anche©
alcune©norme©che©consentono©l'acquisizione©gratuita©delle©aree©e©delle©stesse©
costruzioni.©Abbiamo©una©serie©di©altre©norme,©che©valgono©per©i©beni©paesi-
stici©e©per©le©stesse©aree©protette,©che©consentono©di©dire©ai©privati©che,©se©


TEMI©ISTITUZIONALI©

vogliono©risanare,©se©vogliono©fare©il©condono,©devono©pagare©l'intero©costo©
del©piano,©l'intera©infrastruttura©pubblica©che©serve©a©dare©a©quel©territorio©
un©assetto©decente.©Abbiamo,©infine,©anche©gli©strumenti©per©impedire©che©il©
meccanismo©delle©opere©abusive©si©riproduca,©perche¨abbiamo©la©possibilita©
di©inserire©i©vincoli©e©le©sanatorie©nei©piani©regolatori©comunali.©Il©vero©nodo©
che©dovremmo©sciogliere©e¨che©si©tratta©di©quattro©discipline©(aggiungendo©
alle©tre©discipline©dei©ministeri©la©quarta©disciplina,©quella©dell'urbanistica,©
delle©regioni)©che©non©dialogano.©Per©avere©risultati©questi©distinti©sistemi©
nomativi©ed©organizzativi©devono©invece©necessariamente©dialogare.©Proba-
bilmente©avremo©delle©difficolta©notevoli,©perche¨le©regioni©non©hanno©
nessuna©voglia©di©fare©condoni©e/o©spartire©con©amministrazioni©diverse©il©
governo©del©territorio.©In©alcune©aree©sara©possibile©dialogare,©in©altre©forse©
no,©ma©questa©e©l'unica©via©che©consente©all'amministrazione©di©dare©una©
risposta©responsabile©e©diffusa©al©problema.©

Pur©essendo©un©avvocato,©continuo©infatti©a©privilegiare©l'azione©ammini-
strativa.©Le©azioni©giudiziarie©servono©a©poco,©sono©importanti©in©certi©
momenti,©ma©non©si©possono©perseguire©in©via©giudiziaria©tutti©gli©abusivismi.©
In©questo©settore©l'Avvocatura©dello©Stato©deve©mettersi©al©servizio©dell'ammi-
nistrazione©e©valorizzare©il©dialogo©istituzionale©che©normalmente©mantiene©
con©i©ministeri©interessati©e©con©le©stesse©regioni©in©sede©di©Conferenza©perma-
nente,©per©creare,©almeno©a©livello©statale,©una©ragionevole©linea©comune©di©
approccio,©privilegiando©quelle©attivita©e©quel©coordinamento©che©portano©
giorno©dopo©giorno,©in©modo©quasi©automatico,©risultati©concreti.©Altrimenti©
non©vedo©prospettive©e©l'abusivismo©crescera©perche¨la©spinta©di©fondo©e©note-
vole.©Sul©piano©economico,©un©terreno©agricolo©non©vale©niente;©se©su©quel©
terreno©si©costruisce©qualsiasi©cosa,©quel©terreno©vale©di©gran©lunga©di©piu©.©
Non©abbiamo©altra©prospettiva©che©prendere©atto©di©questo©processo©econo-
mico©e©governarlo,©con©intelligenza,©moderazione,©ma©anche©con©forza.©
O©facciamo©qualcosa©che©concretamente©renda©non©conveniente©l'attivita©
abusiva©o©condoni©si©susseguiranno©l'uno©dopo©l'altro,©perche¨l'abusivismo©
mantiene©nell'assetto©della©societa©italiana©forti©valenze©strutturali.©

L'interesse©di©questo©seminario©di©studio©e©nel©tentativo©di©inventare©
insieme©strumenti©giuridici©ed©amministrativi,©che©consentano©agli©organismi©
statali©e©regionali©di©coordinarsi©verso©un©obiettivo,©che©giustamente©e©stato©
posto©dal©Ministro©dell'ambiente©come©primario:©che 
almeno 
nelle 
aree 
pro-
tette 
l'abusivismo 
sia 
un 
ricordo.©Ma©per©fare©questo©occorre©mettere©in©can-
tiere©molte©attivita©amministrative©e©tecniche,©tenendo©ben©presente©che©sul©
piano©giuridico©le©aree©protette,©regionali©e©nazionali,©sono©qualificate©pae-
saggio 
ai©sensi©della©legge©Galasso,©aree 
sensibili 
per©le©Infrastrutture©e©territo-
rio 
per©le©regioni©ed©i©comuni;©il©concorso©di©norme,©di©procedimenti©e©di©
autorita©ed©interventi©incidono©^si©voglia©o©no©^sullo©stesso©oggetto.©

Giorgio 
Cesari. 
L'esercizio©delle©azioni©giudiziarie©per©il©risarcimento©dei©
danni©all'ambiente,©previste©dall'articolo©18©della©legge©6©luglio©1986,©n.©349,©
presuppone©lo©svolgimento©di©una©elaborata©attivita©istruttoria,©diretta©a©
dimostrare©gli©effetti©di©uno©o©piu©comportamenti©illeciti©sulle©risorse©ambien-
tali©ed©a©consentire©la©valutazione©economica©di©tali©effetti.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©danno©all'ambiente©costituisce©infatti©una©fattispecie©particolarmente©
innovativa©di©danno©civile,©la©cui©azione©di©risarcimento,©attribuita©alla©com-
petenza©del©Ministero©dell'ambiente,©richiede©la©contestuale©valutazione©di©
una©serie©di©aspetti©di©carattere©giuridico,©scientifico©ed©economico.©

Al©riguardo,©le©numerose©criticita©emerse©in©sede©di©applicazione©dell'isti-
tuto©possono©ritenersi©un©chiaro©sintomo©dell'impossibilita©di©addivenire©a©
soddisfacenti©risultati,©in©termini©di©ammissione©al©risarcimento,©senza©l'orga-
nizzazione©di©un©efficace©sistema©di©coordinamento©delle©amministrazioni©
preposte©ad©effettuare©tale©complessa©attivita©istruttoria.©

In©tale©quadro,©l'Agenzia©nazionale©per©la©protezione©dell'ambiente©ed©i©
servizi©tecnici©ha©avviato,©da©alcuni©anni,©una©attivita©di©sistematica©collabo-
razione©con©il©Ministero©dell'ambiente©e,©su©richiesta©del©Ministero,©con©le©
Avvocature©Distrettuali©dello©Stato,©al©fine©di©fornire©il©supporto©tecnico-
scientifico©necessario©all'esercizio©delle©azioni©di©risarcimento.©

In©particolare,©l'A.P.A.T.,©nell'esercizio©dell'ordinaria©attivita©di©supporto©
effettuata©a©beneficio©del©Ministero©dell'ambiente©ai©sensi©del©d.P.R.©n.©207©
del©2002,©provvede,©su©richiesta,©a©raccogliere©ed©elaborare©i©dati©e©le©informa-
zioni©utili©ad©inquadrare,©sotto©il©profilo©scientifico©e©giuridico,©tutti©i©casi©di©
danno©ambientale©che©lo©stesso©Ministero©decida©di©sottoporre©all'Agenzia.©

A©seguito©di©tale©istruttoria©e¨elaborata©una©relazione©avente©ad©oggetto©
la©descrizione©del©danno©verificatosi©in©ogni©singolo©caso©di©specie©e©l'indivi-
duazione©del©sistema©da©utilizzare©per©la©quantificazione©del©relativo©risarci-
mento.©

Piu©precisamente,©l'A.P.A.T.©presenta©inizialmente©al©Ministero©una©
relazione©di©tipo©preliminare,©diretta©a©fornire©tutti©gli©elementi©utili©a©deci-
dere©in©merito©all'opportunita©di©esercitare©l'azione©di©danno,©attraverso©la©
costituzione©di©parte©civile©in©un©processo©penale©o©l'avvio©di©un©apposito©
processo©civile.©Nel©caso©in©cui©il©Ministero©decida©di©esercitare©l'azione©giudi-
ziaria©di©risarcimento,©l'Agenzia©provvede©poi©a©fornire©un©costante©supporto©
alle©Avvocature©Distrettuali©dello©Stato©competenti©per©la©gestione©della©
vicenda©processuale.©

Ai©fini©di©un©piu©efficace©esercizio©dell'azione©l'Agenzia©ha©inoltre©
espresso©la©propria©disponibilita©a©designare©i©nominativi©dei©propri©esperti©
affinche¨il©Ministero©possa,©se©opportuno,©nominare©nel©processo©uno©o©piu©
consulenti©tecnici©incaricati©di©illustrare©le©relazioni©predisposte.©

Tra©i©numerosi©casi©in©cui©l'Agenzia©ha©coadiuvato©il©Ministero©e©l'Avvo-
catura©dello©Stato,©si©possono©citare,©a©titolo©di©esempio,©i©processi©in©corso©
per©l'inquinamento©del©lago©Maggiore©da©DDT,©per©l'esplosione©di©un©
impianto©di©sostanze©tossiche©nello©stabilimento©Farmoplant©di©Massa,©per©
l'inquinamento©prodotto©dal©petrolchimico©di©Brindisi©e©per©l'inquinamento©
idrico©causato©dallo©stabilimento©Acetati©di©Verbania.©

Tale©sistema©di©supporto©e©di©collaborazione©nei©confronti©degli©organi©
competenti©ad©esercitare©le©azioni©di©risarcimento©del©danno©ambientale,©si©
propone,©in©primo©luogo,©di©superare©le©criticita©da©tempo©emerse©nell'appli-
cazione©dell'articolo©18©della©citata©legge©n.©349/86©e©di©consentire©una©valu-
tazione©coordinata©di©tutti©gli©aspetti©giuridici,©scientifici©ed©economici©della©
fattispecie©in©oggetto.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Al©riguardo,©si©ritiene©inoltre©opportuno©individuare©apposite©forme©di©
collaborazione©con©gli©altri©enti©a©cui©l'ordinamento©assegna©competenze©in©
materia©di©accertamento©delle©violazioni©ambientali©e©di©valutazione©dei©rela-
tivi©danni.©

L'A.P.A.T.©ha©pertanto©provveduto©ad©attivare©una©serie©di©contatti,©anche©
attraverso©appositi©strumenti©convenzionali,©con©alcune©A.R.P.A.©(Agenzie©
regionali©per©la©tutela©dell'ambiente),©incaricate©exlege 
di©supportare©le©autorita©
locali©nelle©azioni©di©danno©ambientale,©con©alcuni©Enti-Parco,©titolari©dell'a-
zione©di©danno©ambientale©sulla©base©della©legge©quadro©sulle©aree©
protette,©e©con©il©Corpo©Forestale©dello©Stato,©titolare©di©importanti©funzioni©di©
controllo©sulle©violazioni©della©normativa©ambientale.©

Attesa©peraltro©la©complessita©e©la©natura©multidisciplinare©degli©aspetti©
che©assumono©rilievo©ai©fini©dell'istruttoria©di©accertamento©e©di©valutazione©
del©danno©ambientale,©si©ravvisa©frequentemente©l'opportunita©di©sviluppare©
una©adeguata©elaborazione©teorica©dei©concetti©di©ûdannoý,©ûambienteý,©
ûrisarcimentoý,©ûripristinoý©e©di©altri©importanti©elementi©della©fattispecie©di©
cui©all'articolo©18©della©legge©n.©349/86.©Si©ravvisa©inoltre©l'esigenza©di©preci-
sare©i©rapporti©tra©danno©all'ambiente©ad©altre©ipotesi©affini,©come©il©danno©
al©paesaggio©o©il©danno©alla©salubrita©di©un©territorio.©

A©tal©proposito©l'A.P.A.T.©ha©intrapreso,©in©aggiunta©alle©ordinarie©atti-
vita©di©supporto©operativo,©una©serie©di©studi©e©approfondimenti©aventi©ad©
oggetto©i©piu©rilevanti©aspetti©giuridici,©scientifici©ed©economici©del©risarci-
mento©del©danno©ambientale.©

Tale©opera,©per©la©quale©sono©altres|©attivate©forme©di©collaborazione©con©
pubbliche©amministrazioni©ed©istituti©scientifici,©si©propone,©in©particolare,©
di©fornire©a©tutti©gli©enti©competenti©in©materia©di©danno©ambientale©gli©stru-
menti©teorici©e©gli©orientamenti©interpretativi©piu©utili©a©sviluppare©una©
attenta©riflessione©sul©tema,©anche©attraverso©la©pubblicazione©di©studi©edi©
relazioni©e©l'organizzazione©di©occasioni©di©confronto©e©di©approfondimento.©

Gianpaolo 
Polizzi. 
Quello©che©abbiamo©voluto©fare©oggi©e©l'incontro©tra©
due©culture,©la©cultura©gestionale©operativa©del©Ministero©e©quella©processuale©
degli©avvocati©dello©Stato:©su©un©comune©terreno,©giuridico©istituzionale,©
siamo©portatori©di©due©distinte©esperienze©che©possono©realizzare©una©perfetta©
simbiosi.©Se©per©noi©avvocati©dello©Stato©e©fondamentale©conoscere©la©natura©
e©la©condotta©del©nostro©cliente,©per©il©nostro©cliente,©per©il©Ministero©e©
l'A.P.A.T.,©per©tutte©le©Amministrazioni©che©noi©difendiamo,©a©mio©avviso,e©
necessario©sapere©come©lavora©il©loro©avvocato;©e©noi©siamo©il©loro©avvocato.©

Oggi©piu©che©mai©l'operato©della©Pubblica©Amministrazione©si©deve©quo-
tidianamente©misurare©con©la©realta©giurisdizionale,©che©da©una©parte©verifica©
la©legittimita©dell'operato©dell'amministrazione©e©d'altra©parte©si©adopera©per©
realizzare©quegli©stessi©fini©che©l'amministrazione©si©propone.©In©questo©
ambito©tra©amministrazione©e©giurisdizione©direi©che©l'Avvocatura©dello©Stato©
puo©essere©il 
braccio 
armato 
della©politica©del©Ministero©e©della©politica©del-
l'Amministrazione©dello©Stato©in©generale,©nei©tribunali©e©in©tutte©le©corti©del©
Paese©ed©anche©nelle©corti©internazionali,©quale©la©Corte©di©Giustizia©del-
l'Unione©Europea.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Il¨problema¨pratico¨che¨ci¨poniamo¨tutti¨i¨giorni¨come¨avvocati¨dello¨
Stato¨e©¨che¨molto¨spesso¨questo¨braccio¨armato¨non¨sa¨per¨cosa¨combatte;¨
e©¨un¨braccio¨che¨combatte¨un¨po©¨da¨solo,¨senza¨avere¨una¨testa,¨senza¨sapere¨
per¨che¨cosa¨si¨sta¨battendo,¨perche¨spesso¨lo¨scambio¨di¨informazioni¨tra¨
cliente¨e¨avvocato¨e©¨talmente¨deficitario¨da¨far¨s|©¨che¨l'avvocato¨vada¨in¨giu-
dizio¨senza¨sapere¨bene¨cosa¨si¨deve¨fare.¨Il¨prof.¨Guarino¨una¨volta¨in¨un¨
convegno¨disse¨che¨il¨difensore¨di¨un¨privato¨ha¨un¨grosso¨vantaggio¨rispetto¨
al¨difensore¨della¨parte¨pubblica:¨che¨il¨suo¨cliente,¨il¨privato,¨notte¨e¨giorno¨
pensa¨alla¨sua¨causa,¨si¨ingegna¨per¨trovare¨altre¨questioni,¨altri¨argomenti,¨
ulteriori¨elementi,¨telefona¨all'avvocato¨che¨ha¨cos|©¨un¨supporto¨continuo;¨
l'avvocato¨dello¨Stato,¨in¨genere,¨si¨trova¨in¨una¨situazione¨inversa;¨spesso¨
nel¨difendere¨una¨causa¨non¨sa¨nemmeno¨perche¨il¨provvedimento¨oggetto¨
di¨controversia¨sia¨stato¨adottato,¨non¨sa¨neanche¨chi¨e©¨il¨proprio¨cliente,¨
non¨lo¨ha¨mai¨visto¨in¨faccia.¨

Se¨questa¨e©¨la¨situazione¨e©¨necessaria¨un'organizzazione,¨un¨coordina-
mento¨del¨nostro¨lavoro¨che¨possa¨dare¨dei¨risultati¨proficui.¨Noi¨abbiamo¨
elaborato¨con¨la¨dottoressa¨Renella¨una¨bozza¨di¨circolare,¨che¨adesso¨e©¨
all'esame¨del¨capo¨di¨gabinetto,¨per¨illustrare¨a¨tutti¨i¨dipartimenti,¨a¨tutti¨i¨
servizi¨del¨Ministero¨dell'ambiente,¨quali¨sono¨le¨esigenze¨piu©¨sentite¨dagli¨
avvocati¨dello¨Stato¨per¨poter¨svolgere¨piu©¨adeguatamente¨la¨loro¨attivita©¨.¨
Quello¨che¨voglio¨sottolineare¨e©¨la¨necessita©¨che¨nel¨momento¨stesso¨in¨cui,¨
presso¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨o¨nell'ambito¨del¨Ministero,¨viene¨acquisita¨
l'informazione¨della¨pendenza¨di¨un¨giudizio¨civile,¨penale,¨amministrativo,¨
subito¨debbono¨essere¨individuati¨da¨una¨parte¨l'avvocato¨incaricato¨della¨
trattazione¨dell'¨affare,¨e¨dall'altra¨parte¨il¨funzionario,¨la¨direzione¨generale,¨
il¨responsabile¨del¨procedimento,¨perche¨tra¨questi¨due¨soggetti¨ci¨possa¨
essere¨quel¨dialogo¨immediato,¨proficuo,¨simile¨a¨quello¨che¨di¨solito¨c'e©¨tra¨
cliente¨ed¨avvocato.¨

Per¨quanto¨riguarda¨l'Avvocatura¨dello¨Stato,¨nella¨attuale¨fase¨organiz-
zativa¨nel¨nostro¨Istituto,¨abbiamo¨predisposto¨dei¨moduli¨in¨cui,¨nel¨
momento¨stesso¨in¨cui¨un¨atto¨introduttivo¨di¨un¨giudizio¨viene¨trasmesso¨
all'amministrazione,¨e©¨segnato¨nella¨lettera¨di¨trasmissione¨non¨solo¨il¨nome¨
dell'avvocato,¨ma¨persino¨la¨sua¨e-mai! 
personale,¨alla¨quale¨e©¨possibile¨dare¨
una¨risposta¨immediata.¨Noi¨ci¨auguriamo¨che¨qualcosa¨del¨genere¨venga¨
fatto¨anche¨da¨parte¨dell'amministrazione¨perche¨potrebbe¨essere¨molto¨
importante¨anche¨per¨noi.¨Poter¨conoscere¨direttamente¨e¨parlare¨immediata-
mente¨con¨il¨funzionario¨responsabile¨consente¨all'avvocato¨di¨comprendere¨
immediatamente¨la¨posizione¨dell'amministrazione,¨anziche¨doverla¨dedurre,¨
come¨talvolta¨e©¨accaduto,¨dagli¨scritti¨dell'avversario.¨Questa¨conoscenza¨e©¨
fondamentale¨per¨le¨sorti¨del¨processo¨perche¨in¨questa¨sede¨la¨voce¨dell'Av-
vocatura¨dello¨Stato¨non¨e©¨paritaria¨rispetto¨a¨quella¨degli¨avvocati¨privati,¨
perche¨i¨giudici¨sanno¨che¨noi¨siamo¨portatori¨e¨difensori¨dell'interesse¨pub-
blico¨e¨quindi¨quando¨una¨cosa¨viene¨detta¨dall'avvocato¨dello¨Stato¨il¨giu-
dice¨e©¨portato¨a¨ritenerla¨corretta¨e¨ad¨ascoltarla.¨Solo¨e©¨che¨noi¨dobbiamo¨
essere¨messi¨in¨grado¨di¨dire¨qualcosa¨che¨effettivamente¨provenga¨dal¨nostro¨
cliente.¨

Se¨tutto¨questo¨e©¨vero¨per¨ogni¨amministrazione,¨tanto¨piu©¨vale¨per¨il¨
Ministero¨dell'ambiente¨la¨cui¨materia¨presenta¨dei¨profili¨di¨tecnicismo¨estre-


TEMI 
ISTITUZIONALI 


mamente 
elaborati, 
che 
debbono 
essere 
spiegati 
al 
giudice, 
anche 
e 
soprat-
tutto 
dall'angolo 
di 
visuale 
dell'amministrazione. 
Ci 
siamo 
spesso 
trovati, 
infatti, 
con 
dei 
giudizi 
civili 
e 
amministrativi 
in 
cui 
degli 
aspetti 
tecnici 
erano 
veramente 
delicati, 
veramente 
complessi 
e 
abbiamo 
avuto 
bisogno 
di 
poterli 
spiegare 
al 
giudice 
in 
un 
linguaggio 
che 
fosse 
comprensibile 
a 
giuristi. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
giudizio 
penale, 
credo 
che 
si 
possa 
fare 
del 
modello 
veneziano, 
quello 
adottato 
dall'Avvocatura 
distrettuale 
di 
Venezia 
in 
occasione 
del 
processo 
per 
Porto 
Marghera, 
un 
modello 
esportabile 
in 
altri 
ambiti 
locali. 
Per 
questo 
l'assistenza 
tecnica 
dell'A.P.A.T. 
e 
la 
collabora-
zione 
del 
Ministero 
diventano 
indubbiamente 
essenziali. 
Bisogna, 
d'altronde, 
riconoscere 
che 
fino 
ad 
oggi 
eà 
mancata 
un'attenzione 
particolare 
alla 
tema-
tica 
del 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 
L'intendimento 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato, 
recentemente 
passata 
attraverso 
processi 
di 
ristrutturazione 
che 
hanno 
consentito 
di 
concentrare 
questa 
materia 
su 
un 
gruppo 
ristretto 
di 
avvocati, 
eà 
quello 
di 
dare 
un 
significativo 
impulso 
a 
questa 
azione. 
EE 
vero 
che 
la 
prevenzione 
eà 
piuà 
importante 
della 
repressione, 
ma 
noi 
sappiamo 
anche 
che 
soltanto 
eliminando 
l'incentivo 
costituito 
per 
i 
soggetti 
inquinanti 
dalla 
possibilitaà 
di 
farla 
franca, 
di 
non 
pagare 
mai 
nulla 
per 
attentati 
a 
quella 
risorsa 
fondamentale, 
che 
eà 
la 
risorsa 
ambiente, 
eliminare 
questo 
incentivo 
alla 
devianza, 
significa 
veramente 
ridurre 
alla 
base 
l'interesse 
che 
questi 
soggetti 
possono 
avere 
a 
creare 
situazioni 
di 
inquinamento. 


Ecco 
quindi 
l'importanza 
di 
seguire 
questo 
modello 
giaà 
sperimentato 
dall'Avvocatura 
di 
Venezia 
e 
la 
necessitaà 
di 
costituire 
nuclei 
operativi 
locali. 
Sappiamo 
che 
le 
realtaà 
forti 
di 
danno 
ambientale, 
emerse 
nell'ultimo 
anno, 
sono 
variamente 
diffuse 
sul 
territorio 
nazionale; 
il 
nord-est 
e 
il 
nord-ovest 
sono 
particolarmente 
sensibili 
e 
quindi 
hanno 
avviato 
procedure 
di 
repres-
sione 
e 
risarcimento; 
il 
sud 
eà 
per 
il 
momento 
poco 
sensibile. 
Data 
questa 
realta©
noi 
possiamo 
cominciare 
con 
il 
garantire 
questi 
processi 
penali 
nelle 
sedi 
in 
cui 
questi 
processi 
si 
fanno. 


Ma 
questi 
processi 
si 
fanno 
solo 
se 
c'eà 
un'adeguata 
preparazione, 
e 
qui 
eà 
importante 
che 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
conosca 
come 
funziona 
l'Avvoca-
tura 
dello 
Stato 
ed 
il 
suo 
raccordo 
istituzionale 
con 
la 
Presidenza 
del 
Consi-
glio 
dei 
Ministri. 
L'intervento 
della 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale 
avviene 
nel 
momento 
in 
cui, 
accertata 
la 
situazione 
di 
fatto 
che 
ha 
determinato 
la 
nascita 
del 
processo 
penale, 
la 
valutazione 
di 
particolare 
rilevanza 
di 
questi 
fenomeni 
fa 
s|à 
che 
venga 
richiesta 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
l'autorizzazione 
alla 
costituzione 
di 
parte 
civile. 
Quindi 
non 
basta 
avere 
notizia 
di 
un 
processo 
penale, 
dobbiamo 
saperlo 
con 
largo 
anticipo, 
per 
poter 
poi 
sollecitare 
le 
valutazioni 
dei 
tecnici 
e, 
sulla 
base 
di 
quelle, 
chiedere 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
di 
manifestare 
la 
volontaà 
politica 
di 
intervenire 
in 
questi 
processi 
penali. 
Ecco 
la 
ragione 
di 
un 
raccordo 
necessario 
e 
tempe-
stivo 
in 
tutte 
queste 
operazioni, 
preliminari 
all'instaurarsi 
del 
dibattimento 
penale. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
contenzioso 
comunitario, 
l'Avvocatura 
dello 
Stato, 
nel 
momento 
in 
cui, 
attraverso 
la 
notificazione, 
ha 
notizia 
di 
un 
proce-
dimento 
pendente 
davanti 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
^sia 
esso 
un 
procedimento 
di 
infrazione 
o 
un 
procedimento 
per 
l'interpretazione 
di 
una 
normativa 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

richiesta©da©un©giudice©di©uno©Stato©membro©della©Comunita©Europea©^ha©
bisogno©celermente©di©sapere©qual©e©la©posizione©del©Ministero.©Altrimenti©si©
corre©il©rischio©di©andare©a©Lussemburgo©senza©sapere©esattamente©qual©e©
l'orientamento©politico©a©cui©si©e©ispirata©la©politica©di©settore©del©Governo©
Italiano,©rischiando©talvolta©condanne©o©interpretazioni©sfavorevoli,©che©
potrebbero©essere©anche©attenuate©con©una©condotta©piu©consapevole.©Spesso©
la©politica©nazionale©infatti©si©muove©per©ragioni,©anche©implicite,©che,©forse,©
varrebbe©la©pena©sottolineare©nelle©difese©innanzi©al©giudice©comunitario,©
non©fosse©altro©per©indicare©i©reali©problemi©che©alcune©linee©dell'Unione©
Europea©possono©recare©a©tradizionali©vischiosita©esistenti©in©tutti©gli©Stati©
membri.©

Giuseppe 
Novaresi. 
L'ampiezza©dei©riferimenti©ai©profili©istituzionali©del©
danno©ambientale,©operata©dai©relatori©che©mi©hanno©preceduto,©mi©consente©
di©svolgere©qualche©osservazione©privilegiando©un'esperienza©professionale©
che©mi©vede©impegnato©proprio©in©questo©periodo.©

Mi©riferisco©ad©un©ricorso©pendente©dinanzi©al©T.A.R.©Liguria©in©cui©
risultano©impugnati©i©provvedimenti©adottati©da©una©Conferenza©di©servizi©
istituita©presso©il©Ministero©dell'ambiente©che©ha©autorizzato©il©dragaggio©del©
Porto©della©Spezia.©

Apparentemente©potrebbe©dubitarsi©della©pertinenza©di©una©vicenda©
giurisdizionale©amministrativa©rispetto©alla©tematica©del©danno©ambientale,©
ma©confido©che©le©riflessioni©che©mi©accingo©a©svolgere©possano©essere©consi-
derate©come©qualcosa©di©simile©ad©appunti©per©la©discussione,©utili©a©segnalare©
problematiche©che©spesso©corrono©il©rischio©di©rimanere©nell'ombra.©

L'esposizione©non©si©prefigge©di©risultare©particolarmente©organica©ma©
aspira©solo©segnalare©l'opportunita©di©un©dibattito©non©ortodosso©sull'argo-
mento.©

Dragaggio©del©Porto©della©Spezia,©dicevo.©

Il©Porto©della©Spezia©e©qualificato©dalla©legge©(v.©art.©4©legge©84/1994)©
porto©di©rilevanza©internazionale©ed,©in©Italia,©per©movimentazione©di©merci©
e©secondo©solo©al©porto©di©Genova,©collocandosi©ai©primi©posti©nell'ambito©
del©Mediterraneo.©

Come©in©tutti©i©porti,©anche©alla©Spezia,©periodicamente©e©necessario©
realizzare©il©dragaggio©dei©fondali©per©assicurare©il©mantenimento©di©una©
profondita©degli©stessi©che©consenta©le©manovre©navali©in©condizioni©di©agibi-
lita©e©di©sicurezza.©

La©competenza©alla©realizzazione©del©dragaggio©spetta©^nei©porti©in©cui©
sono©istituite©^alle©Autorita©Portuali©ex 
art.©6©comma©b) 
dellaleggen.©84/1994.©

Tuttavia©il©Porto©della©Spezia,©cos|©come©altri©importanti©porti©italiani©
(Piombino,©Venezia,©Napoli,©Brindisi,©Taranto)©e©stato©individuato©dalla©legge©

n.©426/1998©sito©inquinato©da©sottoporre©ad©intervento©di©bonifica©di©rilievo©
nazionale.©
Tale©particolare©situazione©ha©determinato©un'oggettiva©incertezza©in©
ordine©all'individuazione©delle©procedure©da©seguire©per©la©realizzazione©del©
dragaggio,©atteso©che©nell'ordinamento©non©e©prevista©alcuna©normativa©di©
coordinamento©fra©gli©interventi©di©bonifica©(definiti©obbligatori©dalla©legge)©


TEMI©ISTITUZIONALI©

ed©un©intervento©sui©fondali©definibile©in©termini©di©manutenzione©ordinaria©e©
straordinaria©dell'ambito©portuale©che,©a©sua©volta,©presenta©caratteristiche©
di©doverosita©giuridica.©

Il©Ministero©dell'ambiente©ha©ritenuto©di©affrontare©pragmaticamente©la©
problematica,©acquisendo©nell'ambito©di©una©conferenza©istruttoria©aperta©
alla©partecipazione©di©vari©enti©locali,©associazioni,©utenti©portuali©e©qualifi-
cati©organi©tecnici,©contributi©collaborativi©poi©trasfusi©in©una©conferenza©
decisoria©strutturata©secondo©lo©schema©previsto©dall'art.©15©del©D.M.©

n.©471/1999,©e©quindi,©con©la©partecipazione,©oltre©che©del©Ministero©dell'am-
biente©anche©dei©Ministeri©dell'industria,©della©salute©e©della©Regione©Liguria.©
Il©risultato©finale©si©e©compendiato©in©un©provvedimento©amministrativo©
(la©cui©natura©giuridica©e©di©ardua©qualificazione)©che©ha©autorizzato©l'Auto-
rita©Portuale©all'attivazione©del©procedimento©finalizzato©alla©realizzazione©
del©dragaggio,©subordinando©^tuttavia©^l'intervento©all'osservanza©di©una©
lunga©ed©impegnativa©serie©di©prescrizioni©tecniche,©volte©a©garantire©la©tutela©
dell'ambiente©marino.©

Avverso©tale©autorizzazione©e©stato©proposto©ricorso©al©T.A.R.©Liguria©
da©parte©di©un'associazione©ambientalista©e©di©un©comitato©locale©nel©cui©
ambito©si©registra©la©presenza©di©personaggi©politici©particolarmente©cono-
sciuti©e©che©rivestono©incarichi©istituzionali©di©assoluto©rilievo.©

Tale©schieramento©di©forze©che©ha©potuto©disporre©di©un©facile©e©continuo©
accesso©ai©mezzi©di©comunicazione©e©riuscito©a©deviare©l'attenzione©rispetto©
ad©un©problema©di©legittimita©dell'azione©amministrativa©(delicato©sin©che©si©
vuole©ma©comunque©ricompresso©in©un©alveo©di©ordinarieta©)©trasformandolo©
ideologicamente©in©una©contrapposizione©tra©ûbuoniýeûcattiviý,©in©cuila©
seconda©aggettivazione©spetta©sempre©e©comunque©alle©Amministrazioni©
pubbliche©che©faticosamente©(ed©istituzionalmente)©cercano©di©perseguire©un©
difficile©equilibrio©fra©tutela©dell'ambiente©e©prosecuzione©dell'attivita©produt-
tiva.©

La©distinzione©manichea©cui©ho©appena©fatto©riferimento©e©che©potrebbe©
apparire©per©un©verso©ingenua©e©per©l'altro©eccessiva,©in©realta©si©riscontra©
con©assoluta©frequenza©a©margine©delle©vicende©giudiziali©in©cui©risultino©
coinvolte©tematiche©ambientali©confliggenti©con©assetti©imprenditoriali©ed©
occupazionali©a©rischio©di©recessione.©

L'Avvocatura©dello©Stato©che©nel©giudizio©ha©assunto©la©difesa©dei©tre©
Ministeri©intimati,©oltre©che©dell'Autorita©Portuale,©ha©scontato©pienamente©
tali©contraddizioni©venendole©paradossalmente©rimproverato©dai©ricorrenti©
un©eccesso©di©impegno©difensivo.©

In©modo©^se©possibile©^ancora©piu©curioso©si©e©verificato©nel©medesimo©
contesto©temporale©un©particolare©apprezzamento©nei©confronti©dell'Avvoca-
tura©dello©Stato,©costituita©parte©civile©nel©processo©penale©avente©ad©oggetto©
gravi©reati©ambientali©realizzati©nell'ambito©della©gestione©della©discarica©di©
Pitelli©che©e©probabilmente©la©principale©discarica©a©servizio©del©Comune©della©
Spezia.©

L'alternanza©di©valutazioni©positive©e©negative©indirizzate©all'organo©di©
difesa©tecnica©e©sintomo©di©una©contraddizione©complessiva©ordinamentale©
che©difficilmente©riesce©ad©imporsi©con©sufficiente©chiarezza©all'attenzione©
delle©Istituzioni.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Assume©carattere©paradigmatico©la©riflessione©in©ordine©ai©soggetti©vero-
similmente©responsabili©dell'inquinamento©del©Golfo©della©Spezia.©

Oltre©ad©una©serie©di©fattori©inquinanti©di©difficile©individuazione,©un©
ruolo©rilevante©dovrebbe©essere©attribuito©alle©modalita©gestionali©della©disca-
rica©pubblica©di©Pitelli,©all'attivita©di©un'importante©centrale©dell'ENEL©e,©
secondo©recenti©notizie©di©stampa,©anche©all'attivita©dell'Arsenale©Militare.©

Ne©deriva©dunque©un©panorama©in©cui©a©concorrere©alla©realizzazione©di©
un©ampio©scenario©di©danno©ambientale©hanno©partecipato,©con©vario©grado©
di©intensita©,©imprese©pubbliche©o©comunque©imprese©nelle©quali©la©partecipa-
zione©pubblica©ha©ancora©un'importanza©notevole,©enti©locali©e©persino©
amministrazioni©statali.©

Si©pone©allora©un©problema©preliminare©nell'affrontare©la©tematica©del©
danno©ambientale©che©^necessariamente©^impone©di©calare©quel©velo©
dell'ipocrisia©che©condiziona©ampia©parte©del©dibattito©e©della©discussione©sui©
rimedi©da©assumere©per©contrastare©modalita©di©gestione©del©territorio©
produttive©di©effetti©ambientali©dannosi.©

Detto©in©altri©termini©si©dovrebbe©abbandonare©l'idea©^velleitaria©^che©
solo©i©privati©siano©responsabili,©con©i©loro©comportamenti,©della©realizza-
zione©di©danni©ambientali©e©che©efficaci©misure©di©contenimento©e©di©ripristino©
possano©essere©adottate©unicamente©nei©loro©confronti.©

La©realta©fattuale©si©incarica©di©smentire©quotidianamente©tale©assunto©
ed©evidenzia©in©modo©diffuso©che©le©aggressioni©maggiormente©preoccupanti©
nei©confronti©dell'ambiente©si©realizzano©nel©disinteresse©e,©a©volte,©con©l'in-
consapevole©collaborazione©di©istituzioni©rappresentative©della©cittadinanza©
ovvero©con©enti©la©cui©attivita©non©risulta©ispirata©esclusivamente©a©logiche©
di©mercato©e©di©profitto.©

Se©l'analisi©appena©svolta©corrisponde©^almeno©parzialmente©^allo©
stato©delle©cose©sarebbe©forse©piu©utile©aggiungere©ai©meccanismi©risarcitori©
previsti©per©la©tutela©dell'ambiente©ulteriori©sanzioni©finalizzate©ad©introdurre©
misure©interdittive©^temporanee©ovvero©permanenti©^nei©confronti©dei©sog-
getti©preposti©ad©istituzioni,©enti,©imprese©nei©quali©continui©ad©essere©riscon-
trabile©un©ruolo©pubblico.©

Pio 
Giovanni 
Marrone. 
L'esperienza©della©Sede©barese©e©caratterizzata©
non©solo©e©non©tanto©dall'instaurazione©di©giudizi©per©ottenere,©in©sede©penale©
e©civile,©il©ristoro©del©danno©ambientale©provocato©da©fenomeni©di©inquina-
mento©connessi©a©processi©produttivi©industriali©(per©tutti©il©caso©Enichem©di©
Manfredonia©ed©il©caso©Fibronit©di©Bari),©quanto©piuttosto©dalla©costituzione©
di©parte©civile,©in©favore©del©Ministero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territo-
rio,©in©alcuni©importanti©giudizi©penali©riguardanti©contestazioni©di©reati©di©
carattere©edilizio©e©paesaggistico.©

Il©Ministero©ha,©infatti,©ritenuto©di©doversi©costituire©parte©civile©allor-
quando©l'aggressione©del©territorio©realizzata©in©zone©assoggettate©a©vincolo©
paesaggistico,©imposto©dalla©legislazione©statale©e©dalla©legislazione©regionale,©
ha©assunto©proporzioni©tali©da©integrare©un©vero©e©proprio©pregiudizio©all'am-
biente.©La©particolarita©dei©giudizi©in©questione©e©rappresentata,©in©primo©
luogo,©da©una©attivita©edilizia©che©compromette©in©misura©davvero©apprezza-


TEMI©ISTITUZIONALI©

bile©aree©vincolate©in©zone©per©lo©piu©costiere©(Polignano©a©Mare,©Mola©di©
Bari©e©Monopoli)©^ma©non©mancano©esempi©anche©in©zone©boschive©(foresta©
Mercadante)©^tanto©da©recare©nocumento©all'ecosistema©dei©siti©interessati.©
Tale©aspetto©e©puntualmente©doppiato©da©un©altro,©ancora©piu©peculiare,©
consistente©nella©preventiva©autorizzazione©di©dette©trasformazioni©territoriali©
(in©genere©lottizzazioni)©da©parte©dell'autorita©amministrativa©locale©con©
provvedimenti,©che©sebbene©non©impugnati©dinanzi©al©giudice©amministra-
tivo,©in©sede©penale©sono©considerati©contrari©alla©legalita©urbanistica©e©come©
tali©idonei©ad©integrare©condotte©criminose,©in©virtu©di©un©orientamento©giuri-
sprudenziale©ormai©consolidato©(Cass.,©Sezioni©Unite©Penali,©21©dicembre©
1993).©

Si©pone,©allora,©il©problema©della©funzione©e©del©ruolo©che©l'amministra-
zione©statale©deve©svolgere©nelle©descritte©ipotesi©che©spesso©vedono©coinvolte©
le©amministrazioni©locali©dalle©quali©provengono©i©provvedimenti©autorizza-
tivi©di©quelle©trasformazioni,©non©sempre©particolarmente©attente©alla©tutela©
dei©valori©ambientali.©Tali©valori,©infatti,©rischiano©di©essere©ulteriormente©
pregiudicati©allorquando©i©tempi©di©definizione©del©giudizio©penale©impedi-
scono©la©possibilita©di©intervento©immediato©per©la©rimozione©degli©effetti©
dannosi©derivanti©dal©processo©edificatorio.©

Nei©suddetti©giudizi©penali,©in©cui©si©tenta©di©affermare©l'esistenza©di©una©
responsabilita©per©danno©ambientale©connessa©ad©attivita©edilizie©di©vaste©
proporzioni©incidenti©in©aree©assoggettate©a©vincolo,©sorge©la©necessita©di©indi-
viduare©con©precisione©fin©dall'inizio©del©procedimento©l'entita©e©possibil-
mente©l'ammontare©del©danno©ambientale.©

Quest'ultimo,©come©e©noto,©pone©problemi©di©non©poco©momento©sotto©il©
profilo©probatorio,©atteso©che©la©giurisprudenza©ha©adottato©una©concezione©
sostanziale©di©tale©da©danno,©ragion©per©cui©una©volta©spiegata©la©costituzione©
di©parte©civile©non©e©sempre©agevole©fornire©la©prova,©in©corso©di©causa,©del©
danno©arrecato©all'ambiente,©che©va©quantificato©secondo©i©criteri©dell'art.©18©
della©legge©n.©349/86.©Al©riguardo©va©sottolineato©che©nei©giudizi©in©parola©
la©quantificazione©del©danno©presuppone©valutazioni©di©natura©squisitamente©
tecnica©ed©e©,©quindi,©fondamentale©disporre©tempestivamente©di©consulenze©
redatte©da©esperti©individuati©dall'amministrazione,©le©quali©devono©essere©
esaminate©nel©corso©del©dibattimento.©In©mancanza©di©tali©elementi©probatori,©
occorre©instaurare©un©successivo©giudizio©in©sede©civile©per©la©determinazione©
del©danno©all'ambiente,©che©finisce©cos|©col©perdere©le©sue©connotazioni©tipi-
che©perche¨la©liquidazione©di©quel©danno,©magari©in©via©equitativa©e©a©
distanza©di©parecchi©anni,©puo©non©rappresentare©una©riparazione©adeguata©
del©bene©leso.©

A©cio©si©aggiunga©che©i©reati©ambientali©non©integrano©alcuna©delle©
ipotesi©per©cui©il©legislatore©ha©configurato©la©responsabilita©penale©delle©
persone©giuridiche©(d.©lgs.©8©giugno©2001©n.©231),©sicche¨queste©ultime,©spesso©
coinvolte©nei©procedimenti©in©questione,©rispondono©esclusivamente©sul©piano©
civile,©con©ogni©intuibile©conseguenza©sul©piano©della©effettivita©della©tutela©
del©valore©ambientale.©

Ed©ancora©i©procedimenti©descritti,©per©la©entita©della©lesione©arrecata©al©
territorio,©vedono©spesso©coinvolte©altre©pubbliche©amministrazioni,©oltre©a©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

quella¨statale,¨nonche¨numerose¨associazioni¨ambientaliste,¨cioe©¨una¨pluralita©¨
di¨soggetti¨che¨hanno¨legittimazione¨ad¨agire¨e¨a¨richiedere¨il¨ristoro¨di¨un¨
danno¨che,¨se¨deve¨essere¨liquidato¨per¨equivalente,¨rischia¨di¨rimanere¨insod-
disfatto¨proprio¨per¨la¨entita©¨delle¨somme¨richieste.¨Appare,¨dunque,¨singo-
lare¨che,¨in¨circa¨un¨ventennio,¨al¨progressivo¨allargamento,¨grazie¨soprat-
tutto¨all'elaborazione¨giurisprudenziale,¨del¨novero¨dei¨soggetti¨pubblici¨e¨
privati¨legittimati¨ad¨agire¨per¨il¨ristoro¨del¨c.d.¨danno¨ambientale,¨non¨
abbiano¨fatto¨seguito¨adeguati¨interventi¨(anche¨di¨carattere¨legislativo)¨
mirati¨ad¨assicurare¨l'effettivita©¨della¨tutela,¨quanto¨meno¨sul¨piano¨risarcitorio.¨

I¨problemi¨pero©¨non¨nascono¨soltanto¨in¨corso¨di¨causa:¨e©¨opportuno¨
segnalare,¨infatti,¨che¨l'azione¨per¨il¨ristoro¨del¨danno¨ambientale,¨perlomeno¨
nell'esperienza¨barese,¨nasce¨il¨piu©¨delle¨volte¨a¨seguito¨dell'iniziativa¨del-
l'autorita©¨inquirente¨penale¨e¨non¨puo©¨essere¨instaurata¨prima¨dell'udienza¨
preliminare¨cioe©¨quando¨la¨lesione¨al¨bene¨protetto¨^trasformazione¨territo-
riale¨^e©¨gia©¨intervenuta.¨

Anche¨sul¨piano¨della¨prevenzione¨^che¨costituisce¨la¨forma¨piu©¨efficace¨
per¨la¨tutela¨dell'ambiente¨^e,¨quindi,¨nella¨fase¨iniziale¨della¨aggressione¨al¨
territorio,¨si¨pone¨l'ineludibile¨esigenza¨di¨un¨maggiore¨coordinamento¨tra¨
l'Amministrazione¨centrale¨e¨l'Avvocatura¨dello¨Stato.¨Quest'ultima¨potrebbe¨
esperire¨l'azione¨inibitoria¨sul¨piano¨civile¨per¨bloccare¨l'azione¨lesiva¨sul¨
nascere;¨ma¨per¨far¨cio©¨e©¨necessario¨ottenere¨in¨tempo¨reale¨o¨quasi¨informa-
zioni¨complete.¨Le¨difficolta©¨evidentemente¨emergono¨sotto¨un¨duplice¨pro-
filo:¨da¨un¨lato¨l'amministrazione¨statale,¨pur¨avvalendosi¨in¨sede¨periferica¨
del¨Corpo¨Forestale¨dello¨Stato,¨difficilmente¨riesce¨a¨monitorare¨l'intero¨
territorio¨in¨modo¨costante,¨dall'altro¨lato¨e©¨mancata¨finora¨una¨efficace¨
collaborazione,¨sia¨pure¨sul¨piano¨del¨mero¨scambio¨di¨informazioni,¨con¨le¨
autorita©¨regionali¨e¨in¨genere¨locali¨cui¨la¨legge¨demanda¨i¨poteri¨di¨controllo¨
piu©¨penetranti¨sul¨territorio.¨Di¨qui¨la¨necessita©¨,¨ormai¨indifferibile,¨di¨un¨
migliore¨coordinamento¨con¨le¨strutture¨ministeriali¨e¨con¨le¨autorita©¨locali¨
per¨esempio¨attraverso¨la¨creazione¨di¨banche¨dati¨in¨cui¨potrebbero¨confluire¨
una¨serie¨di¨informazioni¨utili¨per¨una¨piu©¨corretta¨impostazione¨della¨strate-
gia¨processuale.¨

Questi¨soltanto¨alcuni¨degli¨spunti¨di¨riflessione¨che¨inducono¨a¨ritenere¨
ormai¨indispensabile¨la¨piu©¨stretta¨collaborazione¨tra¨gli¨uffici¨statali¨impe-
gnati¨ad¨assicurare¨un¨risarcimento¨pieno¨ed¨effettivo¨del¨danno¨ambientale,¨
per¨far¨fronte¨alla¨complessita©¨delle¨fattispecie¨descritte:¨come¨dimostra¨un¨
esempio¨emblematico¨rappresentato¨dal¨noto¨caso¨di¨ûPunta¨Perottiý.¨

Val¨la¨pena,¨quindi,¨di¨ricordare¨i¨passaggi¨essenziali¨della¨vicenda¨
processuale¨per¨evidenziare¨le¨problematiche¨che¨sono¨state¨poste¨all'atten-
zione¨dell'amministrazione¨statale¨e¨della¨difesa¨erariale.¨

Il¨giudizio¨in¨parola¨ha¨conosciuto¨una¨fase¨cautelare¨originata¨da¨un¨
sequestro¨di¨tre¨manufatti¨di¨ragguardevoli¨dimensioni,¨realizzati¨in¨forza¨di¨
concessioni¨rilasciate¨dal¨Comune¨di¨Bari¨dopo¨l'approvazione¨di¨due¨piani¨
di¨lottizzazione.¨I¨provvedimenti¨autorizzativi¨di¨detta¨trasformazione¨edilizia¨
sono¨stati¨ritenuti¨illegittimi,¨nell'ipotesi¨accusatoria,¨in¨quanto¨gli¨stessi¨
hanno¨abilitato¨una¨attivita©¨edificatoria¨di¨proporzioni¨notevoli¨in¨una¨zona¨
sottoposta¨a¨vincolo¨paesaggistico¨dalla¨legge¨Galasso¨e¨dalla¨legislazione¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

regionale.©La©fase©cautelare©e©culminata©con©una©pronuncia©della©Suprema©
Corte©del©1997©che,©avendo©ritenuto©la©costruzione©accusatoria©non©assistita©
dalfumus,©disponeva©il©dissequestro©delle©opere.©

Questa©fase©del©procedimento©non©ha©visto©protagonista©il©Ministero©
dell'ambiente©che©si©e©costituito©parte©civile,©unitamente©al©Ministero©per©i©
beni©e©le©attivita©culturali,©nel©giudizio©di©merito.©Detto©giudizio©e©stato©
definito©in©primo©grado©con©una©sentenza©del©G.I.P.©presso©il©Tribunale©di©
Bari©di©assoluzione©degli©imputati©perche¨il©fatto©non©costituisce©reato,©con©
la©conseguente©irrogazione©della©confisca©dei©suoli©e©dei©manufatti©ivi©esistenti©
ai©sensi©dell'art.©19©della©legge©n.©47/85.©

La©decisione©veniva©riformata©dalla©Corte©di©appello©barese©che,©nel©
presupposto©della©inesistenza©del©vincolo©paesaggistico,©mandava©assolti©gli©
imputati©perche¨il©fatto©non©sussiste©disponendo©la©restituzione©degli©immo-
bili©agli©aventi©diritto.©

Con©sentenza©del©29©gennaio©2001©n.©256©la©Suprema©Corte,©dopo©aver©
affermato©la©sussistenza©del©vincolo©e©la©radicale©illegittimita©dei©piani©di©
lottizzazione©nonche¨delle©concessioni©edilizie©rilasciate©dal©Comune©di©Bari,©
cassava©senza©rinvio©la©decisione©dei©giudici©di©appello,©reputando©corretta©
la©statuizione©del©giudice©di©primo©grado,©e©disponeva©pertanto©la©definitiva©
confisca©dei©fabbricati©ivi©esistenti©e©dei©suoli©inclusi©nei©predetti©piani©di©
lottizzazione.©

Contrariamente©a©quel©che©si©puo©pensare©la©decisione©della©Corte©di©
Cassazione©non©ha©posto©fine©alla©controversia;©anzi©ha©originato,©oltre©a©
una©serie©di©controversie©civili,©alcuni©incidenti©di©esecuzione©che©possono©
cos|©riassumersi.©

Con©un©primo©ricorso©dinanzi©al©G.I.P.©del©citato©Tribunale©il©Comune©di©
Bari©ha©chiesto©di©conoscere©se©e©con©quali©modalita©fosse©tenuto©alla©demoli-
zione©dei©manufatti.©Con©altri©ricorsi©proposti©dinanzi©alla©Corte©di©appello©
le©societa©costruttrici©e©alcuni©soci©hanno©chiesto©la©revoca©della©confisca©
disposta©con©la©sentenza©del©29©gennaio©2001,©assumendo©di©essere©terzi©
estranei©al©procedimento©penale©e©di©non©aver©apportato©alcun©contributo©
alla©realizzazione©materiale©dell'illecito.©La©revoca©della©confisca©e©stata©
richiesta©anche©da©altri©soggetti©ed©in©particolare©da©una©societa©proprietaria©
di©alcuni©suoli©inseriti©in©uno©dei©due©piani©di©lottizzazione©la©quale,©pur©
avendo©acquistato©in©vista©della©futura©edificazione,©di©fatto©nulla©ha©realiz-
zato©sui©suoi©terreni©nonche¨dall'A.C.I.©che©s'e©visto©confiscare©un©suolo©di©
sua©proprieta©senza©aver©dato©alcun©impulso©al©procedimento©di©lottizzazione.©

Sollevato©il©conflitto©di©competenza©i©giudizi©sono©stati©rimessi©dinanzi©
alla©Corte©di©Cassazione,©la©quale,©con©sentenza©2©aprile©2003©n.©626,©ha©rico-
nosciuto©la©competenza©del©G.I.P.©affermando©in©particolare©che©la©confisca©
ha©natura©costitutiva©e©come©tale©non©necessita©di©esecuzione©forzata:©di©qui©
l'obbligo©del©Comune©di©Bari©di©porre©in©essere©immediatamente©le©attivita©
previste©dall'art.©7©della©legge©n.©47©del©1985,©a©tenore©del©quale©l'opera©acqui-
sita©deve©essere©demolita©con©ordinanza©del©sindaco©a©spese©dei©responsabili©
dell'abuso,©salvo©che,©con©deliberazione©consiliare,©sia©dichiarata©l'esistenza©
di©prevalenti©interessi©pubblici©e©sempre©che©l'opera©non©contrasti©con©rile-
vanti©interessi©urbanistici©ed©ambientali.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dopo©la©pronuncia©della©Suprema©Corte©la©vicenda©ha©seguito©un©
duplice©binario.©Per©un©verso,©sono©stati©riassunti,©dinanzi©al©Giudice©perle©
indagini©preliminari©del©Tribunale©di©Bari,©i©predetti©incidenti©di©esecuzione©
ai©quali,©peraltro,©si©sono©aggiunti©quello©proposto©da©soggetti©che©avevano©
acquistato©dalle©societa©costruttrici©alcuni©degli©appartamenti©da©realizzare©
nonche¨quello©proposto©dalla©Agenzia©del©demanio,©patrocinata©dall'Avvoca-
tura©dello©Stato,©la©quale©chiede©a©sua©volta©la©revoca©della©confisca©disposta©
su©alcuni©suoli©appartenenti©al©patrimonio©statale©anche©essi©inclusi©nei©citati©
piani©di©lottizzazione.©Per©altro©verso,©il©Comune©di©Bari,©dopo©alcuni©tenten-
namenti©e©dopo©la©ricezione©di©una©formale©diffida©da©parte©della©locale©
Soprintendenza©per©i©beni©architettonici©e©per©il©paesaggio,©ha©deciso,©con©
delibera©consiliare,©di©procedere©alla©demolizione©dei©manufatti.©All'attualita©,©
dopo©circa©otto©anni©dall'inizio©del©procedimento©penale,©i©predetti©giudizi©di©
esecuzione©non©sono©ancora©stati©definiti,©mentre©il©Comune©di©Bari©non©ha©
dato©corso©alla©demolizione,©tenuto©conto©anche©del©fatto©che©le©societa©
costruttrici©e©coloro©che©si©affermano©terzi©rispetto©procedimento©penale©
minacciano©azioni©risarcitorie©nei©confronti©del©Comune©che©avrebbe©rila-
sciato©provvedimenti©autorizzatori©illegittimi©nonche¨nei©confronti©della©
Soprintendenza©che©avrebbe©omesso©di©vigilare©adeguatamente.©

La©vicenda©sembra,©quindi,©ancora©lontano©da©una©composizione©defini-
tiva.©Quel©che©pero©e©interessante©notare©e©che©l'amministrazione©statale,©nel©
caso©teste©descritto,©ha©svolto©e©continua©a©svolgere©un©ruolo©primario©non©
solo©al©livello©giudiziale©ma©anche©a©livello©amministrativo.©

Proprio©sul©piano©dell'azione©amministrativa,©infatti,©emergono©gli©
aspetti©di©maggiore©interesse©della©questione©trattata,©atteso©che©la©soluzione©
giudiziaria©non©ha©finora©consentito©di©raggiungere©una©composizione©defini-
tiva©degli©interessi©in©gioco.©Spetta©allora©alla©pubblica©amministrazione©
individuare©un©percorso©in©grado©di©contemperare,©in©modo©adeguato©e©in©
tempi©accettabili,©le©variegate©istanze©dei©soggetti©protagonisti©del©caso©in©
questione.©

Nell'ottica©appena©descritta©un©punto©pare©imprescindibile:©non©v'e©
dubbio,©infatti,©che©la©demolizione©dei©manufatti©in©questione,©intesa©come©
risarcimento©in©forma©specifica©del©danno©arrecato©all'ambiente,©rappresenta©
la©strada©maestra©che©il©Ministero©deve©perseguire©nella©cura©degli©interessi©
cui©e©per©legge©preposto.©

Del©resto©la©ridetta©pronuncia©della©Suprema©Corte©del©2©aprile©2003©
afferma©in©termini©perentori©che©spetta©al©Comune©di©Bari©applicare©l'art.©7©
della©legge©n.©47/85,©il©quale©impone,©come©si©e©visto,©l'obbligo©di©demoli-
zione,©con©ordinanza©sindacale©e©a©spese©dei©responsabili©dell'abuso,©salvo©
che,©con©deliberazione©consiliare,©non©venga©dichiarata©l'esistenza©di©preva-
lenti©interessi©pubblici©e©sempre©che©l'opera©non©contrasti©con©rilevanti©inte-
ressi©urbanistici©e©ambientali.©

Partendo©da©tali©premesse,©l'Avvocatura©distrettuale©di©Bari©ha©reso©due©
pareri,©trasmessi©anche©al©Ministero©dell'ambiente,©invitando©la©Soprinten-
denza©ad©inoltrare©formale©diffida©al©Sindaco©di©Bari©nonche¨al©Presidente©
della©Giunta©regionale©pugliese©affinche¨:©a)©le©predette©autorita©locali,©cia-
scuno©per©la©sua©competenza,©provvedessero©ad©annullare©in©via©di©autotutela©


TEMI©ISTITUZIONALI©

i©provvedimenti©autorizzatori©della©trasformazione©edilizia,©dichiarati©assolu-
tamente©illegittimi©fino©ai©limiti©della©illiceita©dalla©Corte©di©Cassazione©con©
la©sentenza©del©29©gennaio©2001;©b)©la©predetta©amministrazione©comunale©
ponesse©in©essere©senza©indugio©tutte©le©attivita©necessarie©per©la©demolizione©
dei©manufatti.©

La©diffida©non©e©restata©priva©di©effetto©perche¨il©Comune©di©Bari,©con©
deliberazione©consiliare©del©7©ottobre©2003,©ha©deciso©di©procedere©alla©demo-
lizione©dei©fabbricati,©anche©se©al©momento©non©e©stato©posto©in©essere©alcun©
atto©di©significativa©esecuzione©di©quel©provvedimento;©anzi©non©mancano©
all'interno©di©quella©amministrazione©comunale©spinte©in©senso©contrarioal©
ripristino©dello©stato©dei©luoghi.©Non©e©,©dunque,©difficile©prevedere©ulteriori©
ritardi,©se©non©addirittura©veri©e©propri©ripensamenti,©nell'azione©dell'ammini-
strazione©locale,©che©rischiano©di©non©risolvere©adeguatamente©i©problemievi-
denziati.©

Si©tratta,©quindi,©di©vedere©se©e©possibile©individuare©un©percorso©alterna-
tivo,©sul©piano©dell'azione©amministrativa,©che©coinvolga©anche©l'amministra-
zione©statale.©In©questa©prospettiva©l'Avvocatura©distrettuale©di©Bari©ha©
trasmesso©i©citati©pareri©al©Ministero©dell'ambiente©e©al©Ministero©per©i©beni©
e©le©attivita©culturali©al©fine©di©consentire©l'eventuale©attivazione©dei©poteri©di©
annullamento©e©di©controllo©sostitutivo©del©Governo.©

Eépossibile,©infatti,©ipotizzare©un©simile©intervento©da©parte©dello©Stato©
nei©casi©in©cui©l'amministrazione©locale©rimanga©sostanzialmente©inerte©di©
fronte©a©provvedimenti©che©piu©di©una©sentenza©dell'autorita©giudiziaria©
dichiara©palesemente©illegittimi©e©lasci©perdurare©la©lesione©ad©un©bene©giuri-
dico©costituzionalmente©protetto©come©l'ambiente,©rispetto©al©quale©resi-
duano,©anche©a©Costituzione©variata,©peculiari©e©specifiche©competenze©dello©
Stato.©E©cio©perche¨in©siffatte©ipotesi©rischia©di©essere©addirittura©compro-
messa©l'unita©dell'ordinamento©giuridico©intesa©come©garanzia©di©coerenza©e©
ragionevolezza©del©sistema©normativo.©

Non©e©piu©questione©allora©di©verificare©se©lo©Stato©conserva©ancora©i©
poteri©di©annullamento©degli©atti©emessi©dagli©enti©locali,©quanto©piuttosto©
prendere©atto©che©nel©nuovo©assetto©costituzionale©lo©Stato©ha©il©diritto-
dovere©di©esercitare©il©controllo©sostitutivo©affidatogli©dall'art.©120©della©
Costituzione©nelle©forme©e©nei©modi©previsti©dalla©legge©n.©131/2003.©L'eserci-
zio©di©tale©potere,©naturalmente,©non©si©concreta©nella©imposizione©all'ente©
locale©di©decisioni©adottate©a©livello©centrale,©perche¨il©procedimento©previsto©
dalla©legge©n.©131/03,©contempla©il©necessario©coinvolgimento©dell'autorita©
locale,©la©quale©non©rimane©estranea©al©processo©decisionale.©Cos|©come©non©
e©detto©che,©all'esito©dell'esercizio©del©controllo©sostitutivo,©si©debba©pervenire©
necessariamente©a©una©soluzione©che©preveda©l'integrale©ripristino©dello©stato©
dei©luoghi,©poiche¨nell'adozione©del©provvedimento©finale©si©puo©tenere©conto©
anche©delle©esigenze©dell'amministrazione©comunale©preoccupata,©come©sie©
detto,©di©non©subire©gli©effetti©negativi©nascenti©dalle©preannunciate©azioni©di©
risarcimento©danni©da©parte©degli©ex©proprietari©e©degli©immobili©confiscati.©

Del©resto,©con©riguardo©alla©demolizione©dei©fabbricati©realizzati©in©zone©
di©particolare©valore©ambientale©(in©particolare©la©costiera©amalfitana)©si©rin-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

viene,©come©e©noto,©un©conferimento©al©Ministro©dell'ambiente,©addirittura©
con©atto©legislativo©(art.©2©legge©9©dicembre©1998©n.©426),©del©potere©di©con-
trollo©sostitutivo©conseguente©all'inerzia©degli©enti©locali.©

Emerge,©in©definitiva,©anche©a©Costituzione©variata,©il©ruolo©primario©e©
attivo©riconosciuto©dall'ordinamento©al©Ministero©dell'ambiente©per©vincere©
la©resistenza©degli©enti©locali©al©ripristino©della©legalita©nelle©aree©in©cui©e©
intervenuta©una©trasformazione©territoriale©che©arreca©notevole©pregiudizio©
dei©valori©ambientali©protetti.©Se,©dunque,©l'ambiente©costituisce©un©bene©
immateriale©unitario©affidato,©in©primo©luogo,©alla©cura©dell'amministrazione©
statale,©qualora©esso©riceva©serio©nocumento,©non©puo©sorgere©dubbio©in©
ordine©all'estensione©dei©poteri©sostitutivi©del©Ministero,©da©esercitare©natural-
mente©sempre©nel©rispetto©della©leale©collaborazione©con©gli©enti©locali.©Tale©
conclusione©risulta©essere©l'inevitabile©precipitato©dell'applicazione©del©princi-
pio©di©sussidiarieta©verticale,©soprattutto©nei©casi,©come©quello©descritto,©in©
cui©la©tutela©dell'ambiente©non©trova©adeguata©soddisfazione©nei©livelli©istitu-
zionali©piu©prossimi©ai©cittadini,©i©quali©rappresentano©i©reali©titolari©del©
cosiddetto©diritto©all'ambiente©salubre.©

In©questo©quadro©direttamente©connesso©alla©rivalutazione©della©
funzione©dell'amministrazione©statale©appare©il©ruolo,©per©certi©aspetti©nuovo,©
che©l'Avvocatura©dello©Stato©deve©assumere©sia©sotto©il©profilo©di©un©piu©
intenso©e©proficuo©rapporto©con©le©strutture©ministeriali,©sia©soprattutto©sotto©
il©profilo©di©un©diretto©raccordo©con©le©istituzioni©locali.©E©cio©potra©avvenire©
se©l'Istituto©costituira©non©solo©e©non©tanto©uno©dei©terminali©dell'esercizio©
del©cennato©potere©sostitutivo,©quanto©piuttosto©riuscira©a©trasformarsi,©nel©
mutato©assetto©costituzionale,©in©soggetto©attivo©del©dialogo©tra©Stato©e©
Autonomie©locali©rivolto©alla©risoluzione©preventiva©dei©conflitti.©

Aldo 
Cosentino. 
La©Direzione©per©la©Protezione©della©Natura©del©Mini-
stero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©e©forse©quella©che©presenta©
la©maggiore©necessita©di©ausilio©ed©intervento©da©parte©delle©Avvocature©
Distrettuali©e©dell'Avvocatura©Generale,©perche¨,©per©il©ruolo©e©le©competenze©
che©le©afferiscono©riguardo©all'intero©sistema©delle©aree©protette,©e©diretta-
mente©coinvolta©dalle©problematiche©di©danno©ambientale,©in©particolare©da©
quelle©di©abusivismo©edilizio.©

Se©e©ben©vero©che©il©fenomeno©dell'abusivismo©edilizio©e©estremamente©
diffuso©all'interno©delle©Aree©Protette,©non©si©possono©nascondere©le©respon-
sabilita©che©in©primo©luogo©gravano©su©tutti©coloro©che©le©amministrano.©

Il©riferimento©naturalmente©e©al©cosiddetto©Piano©del©Parco,©cioe©a©
quello©strumento©di©pianificazione©territoriale,©per©legge©al©di©sopra©di©tutti©
gli©altri©strumenti©di©riferimento,©che©avrebbe©dovuto©rappresentare©l'ele-
mento©base©sul©quale©poi©costruire©ed©impostare©una©politica©di©prevenzione©
del©danno©ambientale,©di©complessiva©razionalizzazione©del©sistema.©

Questo©aspetto,©soprattutto©negli©scorsi©anni,©e©stato©trascurato©e©dagli©
Enti©parco©che©forse©non©ne©hanno©colto©le©potenzialita©,©e©dalle©altre©ammini-
strazioni©che©hanno©mostrato©ritardi©(ad©esempio©nel©rilascio©delle©dovute©
autorizzazioni)©e©carenze,©perche¨anche©quando©si©e©faticosamente©arrivati©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

alla¨redazione¨del¨Piano,¨cio©¨spesso¨e©¨stato¨fatto¨secondo¨criteri¨unidirezio-
nali,¨che¨hanno¨giustamente¨dato¨rilievo¨alla¨protezione¨della¨natura¨in¨
quanto¨tale,¨ma¨trascurato¨quegli¨elementi¨particolari¨di¨pianificazionee¨
gestione¨del¨territorio¨con¨cui¨poi¨si¨confronta¨chi¨il¨territorio¨lo¨vive.¨

Il¨problema¨assume¨una¨maggiore¨rilevanza¨se¨si¨tiene¨conto¨del¨fatto¨
che¨le¨politiche¨e¨l'azione¨del¨Ministero¨condotte¨secondo¨logiche¨non¨solo¨
di¨tutela,¨ma¨anche¨di¨valorizzazione¨del¨territorio,¨hanno¨di¨fatto¨compor-
tato¨che¨ad¨oggi¨il¨valore¨economico¨di¨un¨immobile¨all'interno¨di¨un'area¨
protetta¨si¨e©¨moltiplicato¨in¨maniera¨piu©¨che¨sensibile¨rispetto¨ad¨un¨altro¨al¨
di¨fuori¨di¨quei¨confini.¨

Ne¨discende¨paradossalmente¨un¨incentivo¨ad¨azioni¨di¨abusivismo¨
poiche¨a¨fronte¨del¨medesimo¨rischio¨aumentano¨le¨possibilita©¨di¨illeciti¨
profitti.¨

A¨cio©¨va¨aggiunto¨che¨ormai¨gli¨enti¨parco¨si¨caratterizzano¨per¨l'elevato¨
valore¨economico¨anche¨da¨un¨punto¨di¨vista¨piu©¨strettamente¨commerciale,¨
se¨e©¨vero¨che¨e©¨in¨aumento¨il¨numero¨di¨societa©¨private¨interessate¨a¨sfruttare¨
il¨marchio¨del¨parco¨per¨acquisire¨quel¨mark-up 
che¨le¨differenzierebbe¨da¨
molte¨altre¨(si¨pensi¨ai¨settori¨delle¨acque¨minerali,¨delle¨paste¨alimentari,¨
dei¨prodotti¨agrosilvopastorali¨in¨genere).¨

Da¨qui¨l'altro¨aspetto¨problematico,¨quello¨dell'esatta¨determinazione¨
dell'entita©¨del¨danno¨ambientale¨che¨si¨lamenta.¨

Senza¨approfondire¨la¨questione,¨va¨sottolineato¨che¨da¨questo¨profilo¨
l'amministrazione¨non¨riesce¨a¨fornire¨all'Avvocatura¨quel¨supporto¨necessa-
rio¨per¨l'esatta¨quantificazione¨del¨danno.¨

Nonostante¨il¨prezioso¨sostegno¨dell'A.P.A.T.,¨che¨fornisce¨costante-
mente¨all'amministrazione¨elementi¨di¨quantificazione¨e¨qualificazione,¨si¨ha¨
l'impressione¨di¨essere¨ancora¨in¨una¨fase¨di¨sperimentazione,¨che¨anche¨in¨
sede¨comunitaria¨non¨ha¨prodotto¨l'elaborazione¨di¨indirizzi¨precisi¨al¨fine¨
di¨individuare¨gli¨specifici¨elementi¨base¨di¨valutazione¨del¨valore.¨

Negli¨interventi¨precedenti¨si¨e©¨accennato¨all'esistenza¨di¨una¨eccessiva¨
parcellizzazione¨di¨competenze¨tra¨tutti¨gli¨attori¨coinvolti¨nella¨gestione¨delle¨
aree¨protette¨(Amministrazione¨Centrale,¨Amministrazioni¨locali,¨Enti¨
Parco...etc).¨

Una¨tale¨frammentazione¨invero¨esiste,¨ciononostante¨l'azione¨di¨questa¨
Amministrazione¨Centrale¨nella¨lotta¨all'abusivismo,¨sia¨in¨presenza¨chein¨
assenza¨dell'adozione¨del¨gia©¨citato¨Piano¨del¨Parco,¨e©¨forte¨ed¨univoca,¨come¨
dimostra¨il¨fatto¨che¨annualmente¨una¨cifra¨dell'ordine¨di¨un¨milione¨e¨mezzo¨
di¨euro¨circa¨viene¨destinata¨agli¨enti¨impegnati¨direttamente¨nella¨lottaal¨
fenomeno¨illegale,¨tra¨cui¨in¨particolare¨gli¨Enti¨Parco.¨

Non¨si¨dimentichi¨poi¨la¨particolare¨attenzione¨che,¨in¨tale¨azione¨di¨
contrasto,¨e©¨riservata¨ai¨connessi¨fenomeni¨di¨criminalita©¨organizzata¨(di¨
stampo¨mafioso¨o¨camorristico),¨cio©¨che¨rende¨questa¨Amministrazione¨
spesso¨protagonista¨di¨specifiche¨azioni¨di¨confisca¨finalizzate¨al¨ripristino¨
di¨una¨corretta¨tutela¨ambientale¨del¨territorio,¨ed¨alla¨valorizzazione¨dello¨
stesso.¨


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Unéesempioérecenteésuétutti,équelloédell'EnteéParcoéNazionaleédeléVesu-
vioédoveéilésequestroédeléCastelloéMediceoédiéOttavianoéconsentira©énelépros-
simoéfuturoéaléparcoédiédisporreédiéunaénuovaésede,ésancendoélaétrasforma-
zioneédell'utilizzoédell'immobileédaéillecitoéaélecitoéeéproficuo.é

Perétuttoéquesto,éperélaénostraéAmministrazione,ée©éoggiéfondamentaleé
cercareédiécostruireéunérapportoéforteéconél'AvvocaturaédelloéStato,ésupe-
randoéquelliécheésonoéiéprincipaliéostacoli,éprimoéfraétuttiéquelédifettoédié
comunicazioneé^cheépoiée©éconseguenzaédiéunédifettoédiéconoscenzaé^cheé
rendeéiléreciprocoérapportoélentoéeéfarraginoso.

EépuréveroécheétraéAmministrazioneédelloéStatoéeéAvvocaturaédelloé
Statoénonéesisteéilémedesimoélegameécheéc'e©étraéclienteé(privatoécittadino)éeé
difensore,émaécio©énonéescludeécheéunérapportoépiu©élineare,ésnelloéeésistema-
tico,éaiuterebbeémoltoéentrambeéleéAmministrazioniéaléraggiungimentoédeié
comuniéobiettivi.é

Plaudoéquindiéaéiniziativeécomeéquellaéodierna,éteseéancheéaéraggiungereé
quest'ultimoétraguardo.é

L'Amministrazioneédell'ambienteée©éun'amministrazioneégiovaneéedé
indubbiamenteéscontaéalcuniéerroriédiégioventu©é,écuiépero©ésiépotrebbeérime-
diareéottenendoérisultatiéconcreti,écos|©écomeéavvenneénelé2001équando,édopoé
lunghiéeécomplessiépassaggiéburocratici,éfuéemanatoéilédecretoédeléPresidenteé
deléConsiglioédeiéMinistriédiéautorizzazioneédell'Avvocaturaéadéassumerelaé
rappresentanzaéeélaédifesaédegliéEntiéparcoénazionale.é

Ilérafforzamentoédelésuddettoérapportoégarantirebbeéunaéimportanteé
inversioneénellaélottaéall'abusivismoéedéalédannoéambientaleéinégenere,é
passandoédaésempliciéazioniédiérepressioneéadéazioniédiéprevenzione.é

L'affermazioneédiétaleécollaborazioneésistematicaéciéconsentirebbeédié
poterciérapportareéaléterritorioéinéterminiépropositivi,ésiériuscirebbeéiné
conclusione,éaéfornireéunémiglioreéservizioéalleéareeéprotette,éadéottenereé
unémaggioréconsenso.é

Gianpaolo 
Cogo. 
Nonée©écasualeéaverédefinitoél'oggettoédiéunaésezioneé
deiénostriélavoriéconériferimentoéall'interesse 
ambientale 
neiégiudiziécostituzio-
naliéeécomunitari.éInérealta©él'evoluzioneédellaégiurisprudenzaédellaéCorteé
CostituzionaleéeédellaégiurisprudenzaédellaéCorteédiéGiustiziaé^l'unaéeél'altraé
partiteédaépremesseéeédaétipologiaéeédaéoggettiédelleégiurisdizioniécompleta-
menteédifferentié^mostraécomeésiésiaéarrivati,énell'ambitoédellaédefinizioneé
dellaémateriaédell'ambiente,éadéunéunicoécomuneédenominatore.éDopoéessereé
partiteédallaéesigenzaédellaédefinizioneédiéunaénozioneédell'ambienteée,éperé
quantoériguardaélaéCorteédiéGiustizia,édellaémateriaédell'ambiente,él'evolu-
zioneédellaégiurisprudenzaée©éapprodata,édaéunaéparte,éallaédefinizioneédei 
valori 
dell'ambiente 
eédall'altraédell'interesse 
dell'ambiente,énozioniécheé
possonoéconsiderarsi,ésottoéiléprofiloédellaéterminologia,émaéancheédalépuntoé
diévistaédeiécontenuti,éequivalentiéeésinonime.é

Mentreélaépossibilita©édiéunaédefinizioneédell'ambienteéeédiéunaénozioneé
dell'ambiente,énonée©émaiéstataéunéproblemaéperélaégiurisprudenzaécomunita-
ria,élaégiurisprudenzaécostituzionaleéitaliana,éperéaltriéaspettiémeritoria,é
nell'ambitoéesperienzaéattinenteéaiégiudiziédiélegittimita©édelleéleggiéeéneié


TEMI©ISTITUZIONALI©

giudizi©sui©conflitti©di©attribuzione©tra©le©competenze©dello©Stato©e©quelle©delle©
Regioni©o©delle©autonomie©locali,©ha©evidenziato©l'impossibilita©di©addivenire©
ad©una©definizione©del©bene©ambiente©che©possa©andare©al©di©la©^e©quindi©
rappresentare©qualcosa©di©piu©significativo©e©di©piu©utilizzabile©nell'ambito©
poi©delle©norme©dell'ordinamento©e©dei©rapporti©dei©soggetti©nelle©piu©svariate©
situazioni©soggettive,©sia©con©riferimento©alle©istituzioni©pubbliche©che©con©i©
privati©^della©mera©definizione,©del©mero©riferimento©alla©natura©del©bene©
ambiente,©come©bene©immateriale©riferito©a©tutti©quegli©elementi©(acqua,©aria,©
suolo©etc.)©che©noi©ben©conosciamo.©

Quanto©all'esperienza©dei©rapporti,©intrattenuti©a©livello©globale©tra©gli©
ordinamenti©dell'epoca©contemporanea,©e©nel©contesto©dell'evoluzione©della©
normativa©dell'Unione©europea,©le©tematiche©sviluppate,©sia©nella©produzione©
delle©norme©a©livello©pattizio,©quali©trattati©e©convenzioni,©che©nelle©linee©di©
sviluppo©e©presa©di©coscienza©della©problematica©ambientale©da©parte©delle©
comunita©europee,©prima,©e©dell'Unione©europea©poi,©l'interesse©ambientale©
viene©riferito©sostanzialmente©ad©una©nozione©di©ambiente©inteso©come©
elemento©aggredito©da©parte©dell'attivita©dell'uomo©e©possibile©aggressore©
sull'attivita©dell'uomo.©

E©qui©bisogna©rendere©giustizia©all'esperienza©italiana,©alla©dottrina©e©alla©
giurisprudenza©soprattutto©pubblicistica,©non©soltanto©costituzionalema©
anche©amministrativistica,©che©si©e©data©carico©di©sviluppare©queste©tematiche©
dell'ecologia©mostrando©una©sensibilita©abbastanza©precoce;©non©bisogna,©al©
riguardo,©dimenticare©tutte©le©problematiche©dell'ecologia©e©dell'ambiente,©
che©traggono©origine©dal©carattere©culturale©e©paesaggistico,©dalle©leggi©
del©'39,©e©poi©dalle©revisioni©della©commissione©Franceschini©degli©anni©'60©e©
della©commissione©Chiarelli,©voluta©dal©governo©Fanfani.©

Nella©giurisprudenza©costituzionale©e©comunitaria,©superata©la©fase©del©
tentativo©di©definizione©di©una©nozione,©che©pure©ha©costituito©il©primo©
approccio©per©avvicinare©le©tematiche©di©carattere©ambientale,©sia©nella©nor-
mativa©comunitaria©e©nella©giurisdizione©propria©della©Corte©di©Giustiziache©
nella©normativa©dei©singoli©paesi©degli©Stati©membri,©si©e©sviluppato©il©con-
cetto©di©interesse,©come©sostrato©a©norme©e©regole©volte©alla©tutela©di©settori©
dell'ambiente©aggredito.©S'e©sviluppata©tutta©una©serie©di©attivita©da©parte©del-
l'ordinamento©sopranazionale©dell'Unione©europea©che,©dopo©le©prime©deci-
sioni,©rivolte©prima©di©tutto©a©legittimare©l'azione©comunitaria©in©assenza©di©
normativa©che©nell'ambito©del©Trattato©contemplasse©la©materia©ambientale,©
^questo©e©avvenuto,©si©ricorda,©soltanto©dopo©l'Atto©unico©e©poi©ancora©negli©
anni©Novanta©^ha©portato©ad©introdurre©giudizi©di©compatibilita©e©di©suffi-
cienza©da©parte©delle©amministrazioni,©da©parte©dei©governi©degli©Stati©mem-
bri©e,©per©quello©che©ci©interessa,©del©Governo©italiano,©nell'attuazione©delle©
direttive,©sia©attraverso©l'accertamento,©la©contestazione©e©le©procedure©di©
infrazione©iniziate©dalla©Commissione©europea,©sia©attraverso©la©soluzione©di©
questioni©pregiudiziali©in©ordine©al©livello©della©tutela©ambientale©assicurato©

o©da©assicurarsi©da©parte©degli©Stati©membri.©
La©tendenza©del©sistema©e©di©muovere©dalla©individuazione©della©materia©
ambientale,©attraverso©un'interpretazione©riferita©ai©sistemi©di©qualita©della©
vita,©per©giungere©gradualmente©al©riconoscimento©delle©tematiche©di©carat-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tere©ambientale©come©un©valore©primario©in©ambito©comunitario.©Il©problema©
dell'elevata©tutela,©nel©contesto©della©possibilita©dello©sviluppo©sostenibile,©di©
derivazione©pattizia©e©internazionale,©per©via©di©convenzioni©e/o©di©trattati,©
finisce©per©attribuire©alla©materia©ambientale©un©carattere©di©trasversalita©e©
per©porre©l'interesse©ambientale©come©un©elemento©da©considerare©nell'ambito©
dello©sviluppo©di©tutte©le©linee©delle©politiche©comunitarie.©L'interesse©alla©
tutela©dell'ambiente©viene©preso©in©considerazione,©attraverso©direttive©e©rego-
lamenti,©anche©in©occasione©della©statuizione©delle©norme©di©comportamento©
per©altre©attivita©umane,©fino©a©giungere©alla©emersione©dell'interesse©ambien-
tale©al©livello©dell'esigenza©dell'elevata©tutela©dell'ambiente,©da©tenere©a©riparo©
da©eccessiva©aggressione©dell'attivita©dell'uomo,©nel©contesto©della©disciplina©
di©tutte©le©attivita©umane.©L'esigenza©della©tutela©ambientale©si©proietta©cos|©
sotto©il©profilo©del©riconoscimento©della©necessita©di©un©bilanciamento©tra©le©
connotazioni©delle©attivita©umane©a©livello©comunitario,©sia©per©l'uniforma-
zione©che©per©l'armonizzazione©degli©interessi©che©sono©correlati©anche©ad©
altri©elementi,©attivita©economiche,©concorrenza,©mercato,©esercizio©dell'indu-
stria,©del©commercio©e©quanto©altro.©

Sulla©stessa©linea,©attraverso©una©strada©diversa,©si©e©posta©altres|©la©
giurisprudenza©costituzionale©italiana©che©a©partire©dalla©sentenza©n.©53©del©
1991©(che©ha©costituito©la©svolta)©ha©smesso©di©preoccuparsi©in©via©primaria©
della©definizione©dell'ambiente©come©tale,©con©tutti©quelli©che©erano©i©riferi-
menti©consentiti©dalle©espressioni©della©Carta©Costituzionale:©l'art.©9,©il©pae-
saggio;©la©Repubblica,©che©cosa©si©intende©per©Repubblica;©l'art.©32©con©i©rife-
rimenti©alla©salute,©quando©l'ambiente©diventa©aggressore©dell'uomo;©l'art.©41©
per©quanto©attiene©al©libero©esercizio©dell'iniziativa©economica,©e©quindi©al©
confronto©ed©al©bilanciamento©dell'interesse©ambientale©con©le©attivita©umane.©

A©partire©dalla©sentenza©n.©53©del©1991©la©Corte©ha©riconosciuto©alle©
problematiche©di©carattere©ambientale©un©livello©di©valore©costituzionale,©che©
poi©e©stato©recepito©nella©riforma©del©titolo©quinto©della©Costituzione©con©
l'espressa©previsione©e©con©riferimenti©poi,©nel©contesto©degli©assetti©che©sono©
risultati©nell'ambito©della©ripartizione©delle©competenze©legislative©e©ammini-
strative©da©parte©delle©Regioni©e©degli©Enti©locali.©Ulteriori©problematiche,©
che©si©sono©prospettate©in©riferimento©a©difficolta©ed©antinomie©presenti©nella©
riforma©costituzionale©rispetto©agli©assetti©della©distribuzione©delle©attribu-
zioni©derivate©dalla©riforma©Bassanini,©a©tutt'oggi©impegnano©la©Corte©Costi-
tuzionale©in©un©continuo©sforzo©di©chiarimento©nella©definizione©dei©conflitti©
di©attribuzione,©e©quindi©nella©evidenziazione©delle©interconnessioni©dell'inte-
resse©ambientale©con©le©diverse©sfere©di©competenze.©

La©Corte©e©portata©ad©offrire©interpretazioni©delle©modalita©degli©assetti©
di©distribuzione©delle©attribuzioni©che©sono©sostanzialmente©volte©a©temperare©
la©ripartizione,©che©sembrerebbe©cos|©netta,©cos|©decisa,©della©riforma©del©
Titolo©Quinto,©vedendo©le©proiezioni©dell'interesse©ambientale©da©attribuirsi©
alla©competenza©normativa©dello©Stato©e©quindi©vedendone©la©responsabilita©
a©livello©piu©alto©della©legislazione©statale.©Questo©anche©in©correlazione©del-
l'orientamento©della©normazione©della©Unione©europea©e©dell'interpretazione©
della©Corte©di©Giustizia,©che©comunque©ritengono©in©ogni©caso©lo©Stato©
responsabile©del©danno©ambientale©che©si©puo©verificare,©indipendentemente©


TEMIéISTITUZIONALIé

daéquelliécheésonoégliéassettiéorganizzativiéinéregioni,élander,éeéinétuttoéquelloé
cheépuo©éessereéiléproprium 
dell'organizzazioneédeiépubbliciépoteriéneiésingolié
Statiémembri.éConseguentementeélaéCorteévedeél'interesseéambientaleéancheé
nelécontestoédelleéattivita©édegliéentiécheésonoéattributariédelégovernoédeléterri-
torio,édellaépianificazioneéterritoriale,édellaépotesta©éurbanistica,éperéloémenoé
conépartecipazioniéeéinterconnessioniéconél'interesseéambientaleéeéquindiéaié
finiédellaélegittimazioneédiérapportiétraéleéistituzioni.é

Questaéricostruzione,écheée©élaéspiaggiaédiéapprodoédell'evoluzioneédellaé
giurisprudenzaécomunitariaéeécostituzionale,ésembrerebbeéevidenziareélaé
possibilita©édiéunaétutelaéforteédell'ambiente,ésembrerebbeérichiedereéunécoin-
volgimentoénell'ambitoédeiébilanciamentiénonésoloéneiérapportiéistituzionalié
traépubbliciépoteri,émaéancheénell'ambitoédell'amministrazioneédelleéattivita©é
umaneéinériferimentoéagliéinteressiédiécarattereéambientale,éeéquindiépotrebbeé
faréritenereécheénell'ambitoédegliéordinamentiédeiépaesi,éeéquindiédelleéregoleé
cheédisciplinanoéleéattivita©édeiégoverniédegliéStatiémembri,éviésiaélaépossibilita©é
eélaécapacita©édiéunaéeffettivaéeésostanzialeétutelaédegliéinteressiédiécarattereé
ambientale.é

Questoépurtroppoéinérealta©énonée©;éadéunéaffinamentoédellaécapacita©é
organizzativaédiéindividuareéleéproblematicheédiécarattereéambientale,édié
elevarleéaérangoédiérilevanzaécostituzionaleéeédiéfarneéoggettoédiéattivita©épecu-
liariédell'azioneédell'Unioneéeuropeaé(questoéancheéinéattuazioneédiétuttiéglié
atti,éleéconvenzioniéinternazionali),énonécorrispondeétuttaviaéunaécapacita©é
poiédiédareéassettoéconcretoéagliéinteressiédiécarattereéambientale.éQuestoé
succedeénonésoltantoénell'ambitoédeiélivelliédelleéamministrazioniédeiépaesié
membriédell'Unioneéeuropea,émaéancheénell'ambitoédelleéistanzeéinternazio-
nali,édelleéistanzeéglobaliéinéordineéagliéassettiésostanziali,éeéquindiéaglié
accordiécheévengonoépresiéconéleéconvenzioniéinternazionaliéeéconéiétrattati;é
alémomentoédellaéverita©étrovanoétuttaéunaéserieédiédifficolta©énell'individua-
zioneédeiéresponsabiliédeiédanni,énell'individuazioneédiéchiédeveésopportareéié
costi,énell'individuazioneédiéchiédeveéridurreécertiéconsumi.éEéinutileéstareéaé
riportareél'esempioéormaiétipicoédelétrattatoédiéKyoto;éeéforseée©éancheéinutileé
stareéaériportareél'esempioédiéquantoéaccadeénell'ambitoédell'amministrazioneé
degliéinteressiéambientali,épurécos|©épuntualmenteédelineatiéeépurécos|©épuntual-
menteépostiéaélivelloédiérilevanzaécostituzionaleénell'ambitoédellaénostraégiuri-
sdizioneédiélegittimita©éeédeiéconflittiédiéattribuzione,éseéconsideriamoépoié
quellaécheée©élaégrandeédifficolta©édellaénostraéamministrazioneédiétutelareé
effettivamenteél'interesseéambientale,énonésoltantoénell'operaédiérecuperoédelé
risarcimentoédelédanno,émaéancheénell'operaédiéprevenzioneéeéquindiénel-
l'operaédiéeliminazioneédeléproblemaéallaéradice,éprimaéancoraécheésiéverifi-
chinoéiédanni.é

Forseéquestoépotrebbeédipendereédaéunaécertaévischiosita©écheéc'e©éstataé
nell'ambitoédell'attuazioneédelleédirettiveédell'Unioneéeuropea.éPerélaéverita©é,é
ilénostroéLegislatoreénonéhaéavutoémoltaéfantasia,équandoésiée©étrovatoédié
fronteéaéquestaéproduzioneécopiosaéeépuntualeédiénormazioneésopranazionaleé
voltaéallaécuraédiéinteressiécheétrascendonoéaddiritturaéquelliédelloéstessoé
mercatoéinternoédell'Unione,édelloéstessoéterritorioédell'Unioneéeuropeaéeé
sonoédiécarattereéglobale.éIléLegislatoreénazionaleésiée©éadagiatoéabbastanzaé


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

pedissequamente©nella©traduzione©di©sistemi©di©tutela,©di©sistemi©di©controllo©
a©livello©autorizzativo,©a©livello©ispettivo©delle©attivita©definite©nelle©direttive,©
ma©non©ha©tentato©di©superare©tutte©quelle©che©sono©le©vischiosita©e©le©disfun-
zioni©del©nostro©sistema©di©amministrazione©concreta©degli©interessi.©In©
pratica,©traducendo©la©normativa©comunitaria©e©i©contenuti©delle©direttive©
(attraverso©la©legge©comunitaria),©sostanzialmente©in©norme©di©carattere©gene-
rale,©di©regolazione©dei©rapporti,©anche©nell'ambito©dell'autonomia©dei©privati,©
e©in©norme©generali©delle©attivita©delle©amministrazioni©nell'ambito©dei©
rapporti©con©gli©amministrati©e©tra©di©loro,©ha©tuttavia©calato©la©cura©di©questi©
interessi©nella©struttura©organizzativa©di©un©ordinamento,©che©resta©quella©
che©e©.©E,©sia©pure©con©gli©spunti©dell'articolo©18©per©una©particolare©forma©di©
recupero©e©tutela©del©danno©di©carattere©ambientale,©ha©lasciato©alle©riparti-
zioni©classiche©e©agli©inquadramenti©della©dottrina©civilistica©la©definizione©
del©danno,©riponendo©la©cura©di©questi©interessi©nel©meccanismo©delle©nostre©
amministrazioni,©le©cui©inefficienze©tutti©ben©conosciamo©e©che©rappresentano©
la©particolare©preoccupazione©di©questo©momento.©

Forse©qualche©spunto©possiamo©andarlo©a©cercare©laddove©l'Unione©
europea©ha©cercato©di©risolvere©il©problema©della©acquisizione©di©una©specie©
di©risarcimento©del©danno©in©conseguenza©delle©violazioni©da©parte©dei©paesi©
membri©delle©direttive©oppure©in©conseguenza©delle©mancate©attuazioni,©che©
siano©state©esse©stesse©causa©di©danno.©Qui©vi©sono©delle©particolari©proce-
dure,©che©consentono©di©infliggere©direttamente©agli©Stati©membri©delle©
sanzioni©che©talvolta©producono©il©loro©effetto.©

Molte©cose©sono©da©rivedere©nell'ambito©dell'amministrazione;©bisogne-
rebbe©avere©piu©fantasia©ed©introdurre©strumenti©specifici,©attraverso©inter-
venti©di©normazione©primaria©pienamente©coerenti©e©compatibili©con©le©
norme©comunitarie;©e©sarei©tentato©di©farmi©venire©il©dubbio©che,©anche©in©
questo©settore,©per©la©cura©di©interessi©che©trascendono©la©nostra©collettivita©
nazionale,©che©trascendono©la©collettivita©dell'insieme©dei©paesi©aderenti©
all'Unione©europea©e©che©hanno©un©livello©globale©e©quindi©hanno©cos|©forte©
rilevanza,©non©sia©il©caso©di©andare©a©introdurre©modelli,©presi©a©prestito©da©
quella©parte©dell'amministrazione©dello©Stato©italiano©che©funziona©molto©
bene,©il©Ministero©delle©Finanze.©

Se,©nell'ambito©della©cura©degli©interessi©di©natura©ambientale©^che©sono©
cos|©importanti©e©rilevanti,©come©s'e©rivelato©nell'approdo©finale©di©una©evolu-
zione©giurisprudenziale©meritoria,©che©certamente©ne©ha©sviscerato©tuttele©
problematiche©e©tutti©gli©angoli©visuali©^noi©immaginassimo©di©strutturare©
l'amministrazione©centrale©dello©Stato,©che©poi©e©la©responsabile©nei©confronti©
delle©autorita©sopranazionali©per©i©danni©e©per©i©disastri©di©carattere©ambien-
tale,©come©soggetto©capace©di©provvedere©alla©cura©degli©interessi©ambientali©
con©la©stessa©incisivita©,©con©la©stessa©efficacia©e©con©la©stessa©effettivita©dei©
provvedimenti©dell'amministrazione©delle©finanze,©forse©ci©metteremo©sulla©
strada©buona©per©arrivare©ad©avere©capacita©di©recupero©ambientale.©Poi,©se©
la©veda©chi©ha©danneggiato©di©fare©opposizione©contro©l'iscrizione©al©ruolo;©
ma©intanto©l'amministrazione©ha©definito,©ha©acquisito©risorse,©ha©impedito©
ulteriori©azioni,©ha©prevenuto©e©quanto©altro...©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Mario 
Antonio 
Scino. 
La©protezione©dell'ambiente©e©una©delle©maggiori©
sfide©con©cui©deve©misurarsi©l'UE;©a©livello©comunitario©infatti©si©sta©portando©
avanti©un'attivita©politica©di©protezione©del©suolo,©dell'atmosfera,©della©fauna©
e©della©flora.©

Anche©a©livello©nazionale©la©materia©ambientale©occupa©un©posto©di©
primo©piano;©i©problemi©infatti©che©l'interpretazione©della©portata©del©nuovo©
Titolo©V©della©Costituzione©pone©testimoniano©la©delicatezza©dell'argomento©
in©discussione.©

Appare©opportuno©quindi©soffermarsi,©riguardo©a©questa©materia,©in©
primo©luogo©sulla©normativa©comunitaria©per©poi©affrontare©quella©a©livello©
nazionale.©

LEGISLAZIONE 
COMUNITARIA. 
In©una©realta©come©quella©dei©Quindici©(fra©
breve©Venticinque),©in©cui©ogni©anno©si©producono©oltre©due©miliardi©di©
tonnellate©di©rifiuti,©la©tematica©ambientale©ha©assunto©una©rilevanza©tale©da©
imporre©una©strategia©di©sviluppo©sostenibile.©

In©questo©contesto,©le©azioni©per©la©salvaguardia©dell'ambiente©hanno©
rivestito©sempre©piu©un©carattere©trasversale,©venendo©ad©interessare©molte©
delle©politiche©comunitarie©in©vari©settori,©dai©trasporti©all'agricoltura,©
dall'energia©alla©competitivita©.©Nel©quadro©di©una©lotta©globale©contro©l'inqui-
namento,©l'UE©ha©poi©sottoscritto©il©Protocollo©di©Kyoto©per©la©riduzione©
delle©emissioni©dei©gas©ritenuti©responsabili©dell'effetto©serra.©

L'azione©europea©per©la©difesa©dell'ambiente©ha©cominciato©a©svilupparsi©
nel©1972;©da©allora©sono©stati©varati©sei©programmi©d'azione©per©affrontarei©
problemi©ecologici.©L'ultimo©programma©d'azione©in©ordine©temporale©
(ûAmbiente 
2010: 
il 
nostro 
futuro, 
la 
nostra 
sceltaý)©ricopre©il©periodo©dal©
2001©al©2010©e©le©sue©priorita©sono:©

contrastare©il©cambiamento©climatico;©

proteggere©la©natura,©nonche¨la©flora©e©la©fauna©selvatica;©

affrontare©i©problemi©legati©all'ambiente©e©alla©salute;©

preservare©le©risorse©naturali©e©gestire©i©rifiuti.©

La©tutela©dell'ambiente©ha©pero©guadagnato©lo©status 
di©politica©comuni-
taria©solo©nel©1993,©con©il©Trattato©di©Maastricht,©in©base©al©quale©la©politica©
ambientale©avrebbe©dovuto©puntare©ad©un©piu©alto©livello©di©protezione,©
fondato©sul©principio©dell'azione©preventiva.©

All'interno©del©Trattato©CE©principio©cardine©in©materia©ambientale©e©
quello©di©cui©all'art.©6©secondo©cui©ûle 
esigenze 
connesse 
con 
la 
tutela 
dell'am-
biente 
devono 
essere 
integrate 
nella 
definizione 
e 
nell'attuazione 
delle 
politiche 
eazionicomunitariedicuiall'art. 
3, 
inparticolarenellaprospettivadipromuo-
vere 
lo 
sviluppo 
sostenibileý;©a©questo©si©deve©aggiungere©la©politica©ambientale©
che©e©entrata©a©pieno©diritto©tra©le©ûpolitiche©europeeý©e©disciplinata©dagli©
artt.©174-176©Trattato©CE©inserito©dal©Trattato©di©Amsterdam©del©1997.©

In©base©a©tale©disposizione©la©politica©ambientale©della©Comunita©perse-
gue©i©seguenti©obiettivi:©

salvaguardia,©tutela©e©miglioramento©della©qualita©dell'ambiente;©

protezione©della©salute©umana;©

utilizzazione©accorta©e©razionale©delle©risorse©naturali;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

promozione©sul©piano©internazionale©di©misure©destinate©a©risolvere©i©
problemi©dell'ambiente©a©livello©regionale©o©mondiale.

Eébene©inoltre,©per©completezza,©analizzare©il©ruolo©dell'ambiente©all
'interno©della©futura©Costituzione©europea©che©e©all'attenzione©della©CIG;©
varie©sono©infatti©le©disposizioni©di©tale©bozza©che©riguardano©l'argomento©in©
discussione©che©qui©di©seguito©si©elencano:©

Articolo©I-3.©L'unione©si©adopera©per©lo©sviluppo©sostenibile©dell'Europa,©
basato©su©una©crescita©economica©equilibrata,©un'economia©sociale©di©mercato©
fortemente©competitiva©che©mira©alla©piena©occupazione©e©al©progresso©sociale,©
e©un©elevato©livello©di©tutela©e©di©miglioramento©della©qualita©dell'ambiente.©

Articolo©I-13.©Le©competenze©concorrenti©tra©l'Unione©e©gli©Statimembrisi©
applicanoaiseguentisettoriprincipali:...l'ambiente...©.©

Articolo©II-37.©Un©livello©elevato©di©tutela©dell'ambiente©e©il©miglioramento©
della©sua©qualita©devono©essere©integrati©nelle©politiche©dell'Unione©e©garantiti©
conformemente©alprincipio©dello©sviluppo©sostenibile.©

Articoli©III-129,©130,©131:©ricalcano©le©disposizioni©di©cui©agli©artt.©1741
76©Trattato©CE©e©sintetizzano,©dopo©aver©elencato©gli©obiettivi©della©politica©
ambientale©e©le©azioni©da©intraprendere©per©realizzarli,©il©principio©secondo©
cui©ûchi©inquinapagaý.©

Si©tralasciano©infine,©non©essendo©questa©la©sede©piu©adatta,©tutti©i©vari©
programmi©e©convenzioni©internazionali©che©l'UE©ha©firmato©per©affrontare©
i©numerosi©problemi©ambientali©che©superano©i©confini©dell'Europa©stessa.©

LEGISLAZIONE©NAZIONALE.©Della©tutela©dell'ambiente©il©nuovo©Titolo©V©
della©Costituzione©italiana©si©occupa©al©suo©art.©117.©

Se©alla©lett.©s)©del©comma©2©art.©117©viene©riservata©una©legislazione©
esclusiva©allo©Stato©in©materia©della©tutela©dell'ambiente,©allo©stesso©articolo,©
al©comma©3,©viene©invece©riservata©una©legislazione©concorrente©alle©regioni©
relativamente©al©governo©del©territorio;©le©due©materie©presentano©dei©punti©
di©contatto©tali©da©creare©dei©problemi©interpretativi©non©solo©ai©giuristima©
anche©alla©stessa©Corte©Costituzionale.©

Eébene©osservare©innanzitutto©che©dalla©nozione©di©ûambienteý©di©cui©
alla©disposizione©costituzionale©si©ricava©una©configurazione©dell'ambiente©
come©valore©costituzionalmente©protetto,©che,©in©quanto©tale,©delinea©una©
sorta©di©materia©trasversale©che©investe©e©si©intreccia©cioe©con©altri©interessi©e©
competenze.©

Per©questo©particolare©aspetto©dell'ambiente,©e©per©le©delicate©conseg
uenze©giuridiche©che©ne©derivano,©la©Consulta©e©dovuta©piu©volte©intervenire©
sulla©questione©interpretativa©chiarendo©che©non©desidera©e©non©permette©
che©accada©che©l'incertezza©in©ordine©al©riparto©di©competenze©fra©Stato©e©
regioni©finisca©per©compromettere©cio©che©invece©la©Costituzione©vuole©
espressamente©tutelare:©l'ambiente,©l'ecosistema©(cfr.©Corte©Cost.©

n.©407/2002©e©n.©536/2002).©
Alla©legislazione©esclusiva©dello©Stato©appare©dunque©affidata©la©discip
lina©degli©aspetti©relativi©all'equilibrio©ecologico©(in©relazione©all'integrita©
dell'ecosistema©e©al©perseguimento©di©un©ûambiente©salubreý),©nonche¨©la©sola©
definizione©dei©principi©fondamentali©relativi©al©piu©generale©governo©del©


TEMI©ISTITUZIONALI©

territorio,©in©applicazione©del©terzo©comma©dell'art.©117©Cost.©e©salva©l'appli-
cazione©del©terzo©comma©dell'art.©116©Cost,©il©che©naturalmente©non©impedira©
alle©regioni©di©emanare©norme©piu©rigide©a©difesa©dell'ecosistema©locale,©nel©
rispetto©dei©principi©posti©dalla©normativa©statale©di©riferimento.©

Dalla©lettura©del©dettato©costituzionale©sembra©quindi©anche©emergere©
che©la©materia©ûambienteý©riservata©alla©competenza©legislativa©esclusiva©
dello©Stato©sia©necessariamente©ûparteý©della©piu©ampia©materia©del©ûgoverno©
del©territorioý.©

La©Corte©costituzionale©ha©infatti©gia©chiarito©che©la©ûtutela©del-
l'ambienteý,©piu©che©una©ûmateriaý©in©senso©stretto,©rappresenta©un©compito©
nell'esercizio©del©quale©lo©Stato©conserva©il©potere©di©dettare©standard 
di©
protezione©uniformi©validi©in©tutte©le©regioni©e©non©derogabili©da©queste;©e©
cio©non©esclude©affatto©la©possibilita©che©leggi©regionali,emanate©nell'esercizio©
della©potesta©concorrente©di©cui©all'art.©117,©quarto©comma,©possano©assu-
mere©fra©i©propri©scopi©anche©finalita©di©tutela©ambientale©(cfr.©sentenze©

n.©407/2002©e©n.©222/2002).©
Gia©prima©della©riforma©costituzionale©infatti©si©era©configurato©
l'ambiente©come©valore©costituzionalmente©protetto©che,©in©quanto©tale,©
delineava©una©sorta©di©materia©trasversale©e©che©investiva©una©pluralita©(anche©
eterogenea)©di©competenze©che©ben©potevano©essere©regionali,©essendo©legate©
fra©loro©dalla©unicita©dell'interesse©costituzionalmente©rilavante©da©tutelare©e©
rispetto©alle©quali©spettavano©allo©Stato©le©determinazioni©che©rispondevano©
ad©esigenze©meritevoli©di©disciplina©uniforme©sull'intero©territorio©nazionale.©

Nella©sentenza 
407/2002 
il©carattere©universale©della©materia©ambientale©
consente©di©leggere©nell'art.©117©comma©2©lett.©s) 
una©riserva©allo©Stato©
limitata©al©potere©di©fissare©standard 
di©tutela©uniformi©sull'intero©territorio©
nazionale©e©dall'altro©l'emersione©in©positivo©di©competenze©regionali©funzio-
nalmente©collegate©a©quelle©propriamente©ambientali.©Non©si©e©inteso©elimi-
nare,©dalla©Corte,©la©preesistente©(al©Titolo©V©riformulato)©pluralita©di©titoli©
di©legittimazione©per©interventi©regionali©diretti©a©soddisfare©contestualmente,©
nell'ambito©delle©proprie©competenze,©ulteriori©esigenze©rispetto©a©quelle©di©
carattere©unitario©deferite©dallo©Stato©(in©tal©senso©richiama©507©e©5/2000;©
382/99©e©273/98).©

Con©la©sentenza 
536/2002 
invece,©la©Corte©prevede©che©l'art.©117,©secondo©
comma,©lett.©s) 
porrebbe©un©limite©agli©interventi©a©livello©regionale©che©
possono©pregiudicare©gli©equilibri©ecologici©dato©che©la©natura©di©ûvalore©
trasversaleý©dell'ambiente©rende©la©correlativa©potesta©legislativa©statale©
idonea©ad©incidere©anche©su©materie©di©competenza©di©altri©enti©nelle©forme©
di©standard 
minimi©di©tutela.©Con©la©sentenza©407/2002©la©Corte©usa©il©temine©
di©ûmateria©universaleý,©con©la©sentenza©536/2002©invece©il©concetto©di©
ûvalore©trasversaleý,©sicche¨nel©primo©caso©l'ambiente©e©un©valore©da©cui©
emergono©le©competenze©legislative©e©regionali©che©insistono©sulle©stesse©
materie;©nel©secondo©caso,©un©valore©che©giustifica©interventi©statali©in©fun-
zione©di©limite©delle©competenze©regionali.©

Con©la©sentenza 
307/2003 
la©Corte©si©occupa©della©materia©relativa©
all'elettrosmog.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Appare©opportuno,©a©completamento©dell'analisi©della©normativa©nazio-
nale©sulla©materia©ambientale,©soffermarsi©sulla©legge©La©Loggia©(legge©

n.©131©del©5©giugno©2003)©per©quel©che©riguarda©eventuali©punti©di©contatto©
con©l'argomento©in©oggetto.©
Se©infatti©l'art.©120©Cost.©prevede©la©possibilita©per©il©Governo©di©sosti-
tuirsi©alle©regioni©e©agli©altri©enti©locali©nel©caso©di©mancato©rispetto©di©norme©
e©trattati©internazionali©o©della©normativa©comunitaria©(tra©cui©quindi©anche©
quella©in©tema©di©ambiente),©la©legge©La©Loggia©^al©suo©articolo©8©^traccia©
le©linee©guida©per©l'attuazione©del©suindicato©art.©120©Cost.©

Infatti©il©primo©comma©art.©8©legge©La©Loggia©prevede©che©û1)©nei©casi©e©
per©le©finalita©previsti©dall'articolo©120,©secondo©comma,©della©Costituzione,©il©

Presidente©del©Consiglio©dei©ministri,©su©proposta©del©Ministro©competente©per©

materia,©anche©su©iniziativa©delle©Regioni©o©degli©enti©locali,©assegna©all'ente©

interessato©un©congruo©termineperadottare©iprovvedimentidovutio©necessari;©

decorso©inutilmente©tale©termine,©il©Consiglio©dei©ministri,©sentito©l'organo©inte-

ressato,©su©proposta©del©Ministro©competente©o©del©Presidente©del©Consiglio©dei©

ministri,©adotta©i©provvedimenti©necessari,©anche©normativi,©ovvero©nomina©un©

appositocommissario.©AllariunionedelConsigliodeiministripartecipailPresi-
dente©della©Giunta©regionale©della©Regione©interessata©alprovvedimento.©

2)©Qualora©l'esercizio©delpotere©sostitutivo©si©renda©necessario©alfine©di©
porrerimedio©alla©violazionedellanormativacomunitaria,©gliattiediprovvedi-

mentidi©cui©alcomma©1©sono©adottatisuproposta©delPresidente©del©Consiglio©

dei©ministri©o©del©Ministro©per©le©politiche©comunitarie©e©del©Ministro©compe-

tente©per©materiaý.©

Con©la©sentenza©n.©43©del©27©gennaio©2004©la©Corte©Costituzionale©ha©sta-
tuito©che©la©formulazione©del©secondo©comma©dell'art.©120©della©Costituzione©
in©materia©non©esclude©la©legittimita©di©eventuali©poteri©sostitutivi©previsti©
da©leggi©regionali,©che©siano©esercitati©da©organi©di©governo©della©regione©
verso©organi©di©enti©locali.©I©poteri©sostitutivi©devono©essere©esercitati©alle©
seguenti©condizioni:©1)©in©armonia©con©la©Costituzione;©2)©da©organi©di©
governo©(statali©o©regionali);©3)©sulla©base©di©una©legge©(statale©o©regionale);©
4)©nel©rispetto©del©principio©di©sussidiarieta©e©leale©collaborazione;©5)©con©la©
partecipazione©dell'ente©sostituito©(non©formale©ma©reale).©Tali©poteri©sostitu-
tivi,©in©quanto©inequivocabilmente©sottoposti©alla©legge©(condizione©3),©non©
possono©che©presentare©natura©amministrativa.©

In©proposito©tale©decisione©trova©il©suo©precedente©nella©sentenza©303©del©
1.©ottobre©2003©della©Corte©Costituzionale©che©evidenzia©l'istituto©dell'appro-
priazione©in©via©legislativa©da©parte©dello©Stato©di©funzioni©amministrative©
regionali©in©materia©di©competenza,©ove©cio©corrisponde©alla©necessita©di©
garantire©esigenze©unitarie©dello©Stato©ed©a©condizione©che©sussista©una©ûpre-
via©intesaý©con©la©Regione.©D'altra©parte©i©criteri©indicati©dalla©Corte©conla©
sentenza©43/2004©sono©stati©anticipati©sostanzialmente©dalla©sentenza©n.©313©
del©21©ottobre©2003.©

Il©potere©sostitutivo©regionale,©dunque,©e©una©categoria©nella©quale©
possono©rientrare©moduli©procedimentali©che©contemplino©una©sostituzione©
indiretta©dell'autorita©di©governo©regionale©rispettosa©delle©condizioni©di©
autonomia©dell'ente©sostituito©in©una©dimensione©di©generale©flessibilita©,in©


TEMI©ISTITUZIONALI©

virtu©della©quale©l'ente©sostituito©deve©partecipare©attivamente©all'intervento©
sostitutivo©e©la©sostituzione©deve©svolgersi©secondo©forme©che©non©determi-
nino©l'alterazione©della©natura©giuridica©delle©funzioni©da©questa©esercitata©
con©l'atto©sostitutivo.©

Tale©potere©sostitutivo©non©ha©natura©normativa.©I©riferimenti©normativi©
posti©a©base©della©sentenza©sono©l'art.©117,©secondo©comma,©lett.©p);©l'art.©118,©
primo©comma,©riformulazione©art.©128©Cost.©

Il©principio©di©sussidiarieta©e©un©criterio©di©ripartizione©delle©funzioni©
politiche©e©amministrative©fra©enti©rappresentativi©di©diversi©livelli©territoriali©
di©gestione©della©cosa©pubblica©(sussidiarieta©verticale).©

Il©Trattato©CE©all'art.©5,©p.2©(introdotto©dal©Trattato©di©Maastricht)©
sancisce©tale©principio©nel©rispetto©dell'identita©nazionale©degli©Stati©membri.©

Tale©principio©e©altres|©enunciato©nella©Carta©europea©delle©autonomie©
locali©siglata©a©Strasburgo©il©15©ottobre©1985,©ratificata©in©Italia©il©30©dicem-
bre©1989,©n.©438,©art.©4:©l'esercizio©delle©potesta©pubbliche©deve©essere©affidato©
in©linea©di©principio©alle©autorita©piu©vicine©ai©cittadini.©

Appare©interessante©in©breve©tracciare©i©tratti©essenziali©della©Relazione©
annuale©2003/2004©del©Dipartimento©Politiche©Comunitarie©al©Parlamento©
italiano,©nonche¨la©Relazione©annuale©sul©controllo©dell'applicazione©del©
diritto©comunitario©(2002)©per©quanto©concerne©la©materia©ambientale©pre-
sentata©dalla©Commissione©il©21©novembre©2003.©

Relazione©annuale©2003/2004©^Dipartimento©per©le©Politiche©Comunitarie©al©

Parlamento©italiano©relativa©all'attivita©legislativa©riguardante©l'ambiente.©

Da©tale©relazione©emerge©che©l'Italia©ha©fortemente©supportato©il©raffor-
zamento©della©dimensione©ambientale©della©strategia©di©Lisbona©in©quanto©
solo©un'economia©eco-efficiente©puo©essere©altamente©competitiva.©

In©tal©senso©il©programma©ûambienteý©della©Presidenza©italiana©si©e©ispi-
rato©alle©conclusioni©del©Vertice©di©Johannesburg©sullo©Sviluppo©Sostenibile,©
che©nell'agosto©del©2002©ha©indicato©gli©obbiettivi©e©i©programmi©per©l'integra-
zione©della©dimensione©ambientale©nelle©strategie©dello©sviluppo,©ha©ricono-
sciuto©il©ruolo©positivo©e©necessario©delle©imprese©e©della©comunita©degli©affari©
per©coniugare©crescita©economica©e©protezione©dell'ambiente,©ha©definitiva-
mente©messo©la©parola©fine©alla©teoria©e©alla©pratica©del©conflitto©tra©ambiente©
e©sviluppo.©

Sulla©base©del©tema©guida©della©Presidenza©italiana©ûl'ambiente©come©
opportunita©ý,©il©semestre©si©e©orientato©verso©l'integrazione©della©dimensione©
ambientale©nella©strategia©dello©sviluppo©e©della©crescita©economica;©in©tale©
direzione,©la©proposta©di©decisione©relativa©ad©un©meccanismo©di©controllo©
delle©emissioni©di©gas©effetto©serra©nella©Comunita©e©all'attuazione©del©proto-
collo©di©Kyoto©ha©lo©scopo©di©adeguare©la©precedente©normativa.©

Un'ulteriore©proposta©di©direttiva©della©Commissione©ha©formato©
oggetto©di©approfondito©esame©in©seno©al©Consiglio©dell'UE©sotto©la©Presi-
denza©italiana;©si©tratta©della©direttiva©87/2003©(adottata©sotto©la©Presidenza©
greca)©che©istituisce©la©disciplina©per©lo©scambio©di©quote©di©emissione©dei©
gas©a©effetto©serra©nella©Comunita©ed©i©meccanismi©basati©sui©progetti©del©
Protocollo©di©Kyoto.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Eéemersa©inoltre©l'esigenza©di©unificare©le©strategie©ambientali©ed©energe-
tiche©dell'Europa©e©di©mettere©in©atto©politiche©e©misure©coordinate,©sia©a©
livello©interno©che©internazionale.©

L'impegno©italiano©profuso©nei©lavori©per©l'elaborazione©dei©provvedi-
menti©comunitari©del©settore©ha©consentito©risultati©conclusivi©su©vari©altri©
importanti©dossier©quali:©

la©direttiva©sul©riciclo©e©il©recupero©dei©rifiuti©da©imballaggio;©

la©direttiva©relativa©al©controllo©dei©pericoli©di©incidenti©rilevanti©con-
nessi©con©determinate©sostanze©pericolose;©

il©regolamento©concernente©il©monitoraggio©delle©foreste©e©delle©intera-

zioni©ambientali©nella©comunita©;©

la©direttiva©sui©rifiuti©di©apparecchiature©elettriche©ed©elettroniche;©

la©direttiva©concernente©i©provvedimenti©da©adottare©contro©l'emis-
sione©di©inquinanti©gassosi©e©prodotti©da©motore©a©combustione©interna©desti-
nati©all'installazione©su©macchine©mobili©non©stradali.©

La©Presidenza©irlandese©si©concentrera©invece©sulla©preparazione©del©
Consiglio©europeo©di©primavera,©dedicando©una©particolare©attenzione©all'im-
portanza©dell'innovazione©e©degli©investimenti©nelle©tecnologie©ambientali,©
sulla©base©del©piano©di©azione©predisposto©dalla©Commissione.©

Relazione©annuale©della©Commissione©europea©sul©controllo©dell'applicazione©del©

diritto©comunitario©(presentata©il©2003©per©l'anno©2002)©per©quanto©

concerne©la©materia©ambientale.©

Tale©documento©e©estremamente©utile©al©fine©di©analizzare©le©difficolta©
che©si©sono©registrate,©nell'ultimo©anno©e©in©quelli©precedenti,©nell'attuazione©
tempestiva©e©corretta,©in©materia©ambientale,©delle©normative©comunitarie;©
un©fenomeno©che©si©rispecchia©infatti©nel©numero©crescente©di©reclami©ricevuti©
e©casi©di©infrazione©aperti©dalla©Commissione©ogni©anno.©

Come©negli©anni©precedenti©infatti,©nel©2002©il©settore©ambientale©ha©
rappresentato©piu©di©un©terzo©di©tutti©i©casi©d'infrazione©approfonditi©dalla©
Commissione:©la©Commissione©ha©deferito©alla©Corte©di©Giustizia©65©proce-
dure©contro©gli©Stati©membri©e©ha©emesso©137©pareri©motivati©a©norma©
dell'art.©226©Trattato©CE.©

Nel©2002©sono©stati©depositati©presso©la©Commissione©555©nuovi©reclami©
per©presunta©violazione©delle©normative©comunitarie©in©campo©ambientale.©

Ogni©anno©la©Commissione©invia©agli©Stati©membri©diverse©ingiunzioni©
(17©nel©2002)©e©vari©pareri©motivati©(8©nel©2002)©a©norma©dell'art.©228;©nel©
2002©nessun©nuovo©caso©previsto©dall'art.©228©e©stato©sottoposto©alla©Corte©
di©Giustizia.©

La©Commissione©in©tale©sua©Relazione©sottolinea©che©la©stessa,©nel©
momento©in©cui©elabora©una©normativa©comunitaria©in©materia©di©ambiente,©
cerca©di©anticipare©i©problemi©di©attuazione©formulandola©in©modo©da©ûage-
volarne©l'applicazioneý.©

Nel©2002©si©sono©tenuti©diversi©seminari©in©alcuni©Stati©membri©nel©corso©
dei©quali©la©Commissione©ha©espresso©alle©autorita©competenti©i©propri©punti©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

di¨vista¨in¨merito¨alla¨corretta¨attuazione¨di¨direttive¨ambientali¨particolar-
mente¨complesse¨allo¨scopo¨di¨prevenire,¨anziche¨correggere,¨i¨casi¨di¨appli-
cazione¨non¨corretta,¨approccio¨confermato¨dalla¨Commissione¨stessa.¨

Per¨migliorare¨l'attuazione¨infatti,¨una¨chiave¨e©¨rappresentata¨dallo¨
scambio¨di¨informazioni¨tra¨autorita©¨preposte¨a¨tale¨compito;¨sin¨dalla¨sua¨
creazione,¨nel¨1992,¨la¨rete¨informale¨dell'Unione¨europea¨per¨l'attuazione¨
delle¨norme¨in¨materia¨ambientale¨(IMPEL),¨composta¨dalla¨Commissione¨
e¨dagli¨Stati¨membri,¨e©¨stata¨uno¨strumento¨prezioso¨per¨discutere¨la¨fase¨di¨
applicazione¨pratica¨delle¨normative¨esistenti.¨

Sono¨invece¨ben¨65©le¨procedure©d'infrazione©pendenti¨nei¨confronti¨della¨
Repubblica¨italiana¨concernenti¨la¨materia¨ambientale.¨

Tra¨le¨suindicate¨procedure¨solo¨quattro¨risultano¨provvisoriamente¨
sospese¨tra¨cui¨una¨(riguardante¨lo¨ûsmaltimento¨di¨PCB/PCTý)¨che¨si¨trova¨
in¨fase¨di¨secondo¨parere¨motivato¨inviato¨ai¨sensi¨dell'art.¨228.¨

Sono¨invece¨32¨i¨reclami©giunti¨alla¨Commissione¨a¨lamentela¨di¨com-
portamenti,¨delle¨autorita©¨italiane,¨che¨violano¨l'ambiente;¨a¨seguito¨di¨tali¨
reclami¨la¨D.G.¨ambiente¨ha¨chiesto¨informazioni¨alle¨autorita©¨italiane¨al¨fine¨
di¨prevenire¨eventuali¨nuove¨procedure¨d'infrazione.¨

Appare¨opportuno¨infine¨segnalare¨alcune¨recenti¨novita©¨legislative¨a¨
livello¨comunitario,¨gia©¨approvate¨o¨in¨fase¨di¨approvazione,¨che¨riguardano¨
il¨tema¨ambientale:¨la¨Direttiva¨4/2003¨sull'accesso¨del¨pubblico¨all'informa-
zione¨ambientale¨(che¨abroga¨la¨Direttiva¨313/90)¨nonche¨la¨proposta¨di¨
Direttiva¨sulla¨Responsabilita©¨ambientale¨in¨materia¨di¨prevenzione¨e¨ripara-
zioni¨del¨danno¨ambientale.¨

Direttiva©4/2003©sull'accesso©all'informazione©ambientale.©

Il¨Parlamento¨e¨il¨Consiglio¨hanno¨adottato¨una¨nuova¨Direttiva¨sul-
l'accesso¨pubblico¨alle¨informazioni¨ambientali¨e¨sul¨successivo¨accesso¨alla¨
giustizia,¨che¨sostituisce¨la¨Direttiva¨313/1990;¨tale¨legislazione¨corregge¨le¨
lacune¨riscontrate¨nell'applicazione¨pratica¨e¨prevede¨l'allineamento¨agli¨
sviluppi¨della¨tecnologia¨dell'informazione¨e¨della¨comunicazione.¨

La¨Direttiva¨in¨oggetto¨attua¨la¨Convenzione¨economica¨per¨l'Europa¨
delle¨Nazioni¨Unite¨(UNCEM),¨la¨piu©¨conosciuta¨ûConvenzione¨di¨Arhusý¨
che¨si¨compone¨di¨tre¨pilastri:¨1)©l'accesso¨alle¨informazioni¨ambientali;¨
2)©partecipazione¨ai¨processi¨decisionali;¨3)©l'accesso¨alla¨giustizia.¨

Tali¨propositi¨sono¨stati¨concretizzati¨con¨l'adozione¨della¨Direttiva¨
4/2003¨che,¨garantendo¨al¨pubblico¨il¨diritto¨di¨accesso¨all'informazione¨
ambientale¨detenuta¨dalle¨autorita©¨ambientali¨sulla¨base¨di¨una¨richiesta¨
formale,¨prevede¨altres|©¨che¨gli¨Stati¨membri¨dovranno¨garantire¨una¨ûproce-
dura¨che¨invochi¨giustiziaý¨tutte¨le¨volte¨in¨cui¨tale¨diritto¨di¨accesso¨venisse¨
violato.¨

Proposta©diDirettivasulla©Responsabilita©ambientale©inmateria©diprevenzione©

e©riparazioni©del©danno©ambientale.©

La¨Commissione¨ha¨adottato¨una¨proposta¨di¨direttiva¨sulla¨responsabi-
lita©¨ambientale¨in¨riferimento¨alla¨prevenzione¨ed¨alla¨riparazione¨dei¨danni¨
arrecati¨all'ambiente;¨la¨Direttiva¨proposta¨dovrebbe¨contribuire¨alla¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

migliore©attuazione©delle©normative©in©campo©ambientale,©fungendo©da©disin-
centivo©all'inquinamento.©L'inosservanza©delle©norme©ambientali©dimostra©
che©le©sanzioni©attualmente©stabilite©dagli©Stati©membri©non©consentono©di©
ottenere©il©pieno©rispetto©del©diritto©comunitario©e©dell'ambiente©stesso,©ecco©
perche¨la©Commissione©ha©proposto©questa©direttiva©che©imporrebbe©agli©
Stati©membri©di©prevedere©sanzioni©penali,©poiche¨solo©questo©tipo©di©misura©
appare©adeguata©e©sufficientemente©dissuasiva©per©ottenere©una©corretta©
attuazione©delle©normative©ambientali.©

Obiettivo©della©proposta©e©stabilire©quindi©un©quadro©normativo©finaliz-
zato©ad©assicurare©la©prevenzione©o©la©riparazione©del©danno©ambientale©che©
comprende©il©ûdanno©alle©specie©e©agli©habitat 
naturali©protettiý,©il©ûdanno©
alle©acqueý©e©il©ûdanno©al©terrenoý;©fatte©salve©alcune©eccezioni,©l'operatore©
che©ha©causato©il©danno©ambientale©o©una©minaccia©imminente©di©danno©
ambientale©e©tenuto©a©sostenere©i©costi©relativi©all'attuazione©delle©necessarie©
misure©di©prevenzione©o©di©ripristino,©secondo©il©principio©ûchi©inquina©pagaý.©

A©riguardo©il©Parlamento©e©il©Consiglio©hanno©recentemente©raggiunto©
un©accordo©sulla©suindicata©proposta©di©Direttiva©al©termine©di©una©proce-
dura©di©conciliazione;©da©tale©procedura©di©conciliazione©sembra©essere©stato©
risolto©e©passato©un©emendamento©relativo©all'introduzione©di©una©garanzia©
finanziaria©obbligatoria©armonizzata©sul©quale©per©lungo©tempo©non©vi©era©
concordanza.©Si©resta©comunque©in©attesa©dell'emanazione©del©testo©definitivo©
della©Direttiva©in©oggetto(*).©

Se©si©volesse©infine©tentare©di©sintetizzare©la©nozione©di©ûambienteý©cos|©
come©viene©intesa©dall'Unione©europea,©ed©in©particolare©dalla©D.G.©che©si©
occupa©di©questa©materia,©e©utile©vedere©come©la©stessa©Comunita©ha©definito©
il©sesto©programma©di©azione©per©l'ambiente:©ûAmbiente: 
il 
nostrofuturo, 
la 
nostra 
sceltaý.©

La©politica©ambientale©comunitaria©infatti,©proprio©adottando©una©pro-
spettiva©piu©ampia,©negli©ultimi©venti©anni©non©si©e©limitata©a©semplici©con-
trolli©dell'uso©di©sostanze©o©di©prodotti©specifici,©ma©si©e©orientata©verso©alter-
native©piu©sicure©e©l'analisi©di©quello©che©avviene©quando©un©prodotto©giunge©
al©termine©del©suo©ciclo©di©vita:©una©tendenza©questa©chiaramente©rispecchiata©
nel©Quinto©e©nel©Sesto©programma©di©azione.©

I©numerosi©finanziamenti©finalizzati©a©ricerche©riguardanti©l'ambiente©
(tra©cui©il©programma©LIFE),©si©collocano©in©questa©stessa©ottica©di©prospet-
tiva©ampia©e©futura.©

Ester 
Renella. 
L'incontro©organizzato©oggi©si©colloca©in©un©momento©
propizio©per©l'Amministrazione,©al©fine©della©costituzione©di©un©protocollo©
operativo©di©cui©si©e©parlato©negli©interventi©precedenti.©

Il©Ministero©in©questi©ultimi©due©anni©ha©subito©un©grosso©processo©di©
trasformazione©in©quanto©la©sua©architettura,©il©suo©assetto©e©stato©rivisto©

(*)©Il©testo©definitivo©della©Direttiva©2004/35/CE©del©21©aprile©2004©non©con-
tienel'obbligomalafacolta©di©garanzia©finanziaria©(art.©14).©


TEMI©ISTITUZIONALI©

con©l'intenzione©di©snellire©una©organizzazione©che©prevedeva©un©grosso©
numero©di©settori©ed©era©basata©su©una©confusione©di©attivita©,©di©funzioni©e©
di©competenze©relative©all'ambiente.©La©nuova©organizzazione©prevede©non©
piu©la©struttura©basata©sui©Dipartimenti©e©poi©su©Direzioni©Generali©a©seguire,©
ma©unicamente©sei©Direzioni©Generali©che©conglobano©tutte©le©funzioni©e©le©
competenze©ambientali.©Questo©ha©comportato©che©tutta©l'attivita©del©Mini-
stero©puo©essere©svolta©avendo©dei©riferimenti©semplici©e©puntuali.©Credo©che©
cio©vada©ad©aiutare©la©collaborazione,©qui©anelata,©che©si©dovra©instaurare©
tra©Avvocatura©e©Amministrazione.©A©questo©punto©devo©anche©precisare©
che©l'intenzione©dell'Amministrazione©e©quella©di©riorganizzare©anche©le©com-
petenze©che©riguardano©il©contenzioso:©in©questi©ultimi©anni©si©erano©un©po'©
suddivise©tra©le©varie©Direzioni©Generali,©ognuna©faceva©per©se¨,©ognuna©aveva©
contatti©diretti©con©l'Avvocatura©e©si©sono©creati©tutti©quei©problemi©sopra©
accennati.©

Spesso©l'Amministrazione©non©rispondeva©in©tempo,©non©dava©notizie©
utili©e©le©risposte©non©erano©sempre©congruenti©con©quello©che©veniva©chiesto.©

Se©riusciamo©ad©organizzare©un©ufficio©centrale,©con©sede©negli©uffici©di©
diretta©collaborazione©(pensiamo©all'Ufficio©legislativo),©che©coordini©questo©
compito©dando©supporto©all'Avvocatura©dello©Stato,©chiaramente©sostenuta©
a©sua©volta©dalle©Direzioni©Generali©che©dovranno©fornire©tutte©le©notizie©tec-
niche©sui©fatti©di©cui©si©discute,©potremo©avere©una©soluzione©migliorativa.©
Un©ufficio©di©coordinamento,©quindi,©piu©che©di©gestione,©che©costituisca©il©
riferimento©per©gli©uffici©dell'Avvocatura.©

AllegatO 
BozzA 
dI 
circolarE 
suL 
coordinamentO 
deL 
contenziosO 


(da 
indirizzare 
a 
cura 
del 
Capo 
di 
Gabinetto 
agli 
uffici 
del 
Ministero) 


La©sempre©maggior©incidenza©nella©vita©del©Paese©dell'attivita©e©degli©interventi©di©questo©
Ministero©ha©comportato©una©costante©progressione©nella©tutela©dell'Ambiente,©cui©esso©e©
istituzionalmente©preposto,©ma©determina©altres|©degli©effetti©di©reazione©da©parte©dei©
soggetti©portatori©di©interessi©economici©spesso©confliggenti.©

Si©e©cos|©assistito©negli©ultimi©tempi©ad©un©considerevole©incremento©del©contenzioso©
diffuso©specialmente©presso©i©Tribunali©Regionali©Amministrativi©ed©il©Consiglio©di©Stato,©
riguardo©al©quale©intendo©richiamare©l'attenzione©delle©SS.LL.,©poiche¨solo©un'adeguata©
difesa©in©giudizio©dei©provvedimenti©adottati©consente©di©realizzare©le©finalita©perseguite,©
evitando©la©sospensione©o©l'annullamento©degli©stessi.©

Senza©peraltro©trascurare©il©fatto©che©in©base©alla©nuova©legge©sul©processo©amministra-
tivo©(205/2000)©e©ora©previsto©che©il©Giudice©possa©condannare©al©risarcimento©del©danno©
l'Amministrazione©soccombente,©determinando©problemi©di©particolare©delicatezza©per©
questo©Ministero,©i©cui©atti©hanno©sempre©una©forte©ricaduta©economica.©

Poiche¨il©difensore©istituzionale©del©Ministro©e©l'Avvocatura©dello©Stato,©si©ritiene©oppor-
tuno©stabilire©un©rapporto©di©sempre©piu©efficace©collaborazione©con©tale©organo©legale,©
secondo©le©modalita©che©di©seguito©si©specificano.©

Di©regola©i©ricorsi©contro©i©provvedimenti©di©questo©Ministero©vengono©notificati©a©
mezzo©di©Ufficiale©Giudiziario©all'Avvocatura©(articolata©com'e©noto©in©tante©Avvocature©
Distrettuali©quante©sono©le©sedi©delle©Corti©di©Appello©e©facenti©capo©all'Avvocatura©Gene-
rale,©che©ha©competenza©per©la©circoscrizione©della©Corte©di©Appello©di©Roma©e©per©i©giudizi©
promossi©dinanzi©alle©magistrature©superiori,©quali©il©Consiglio©di©Stato©e©la©Corte©di©Cassa-
zione);©successivamente©l'organo©legale©trasmette©i©ricorsi©a©questa©Amministrazione©con©
una©richiesta©di©rapporto©indirizzata©talora©direttamente©ai©Servizi©competenti,©altre©volte©
all'Ufficio©Legislativo©o©al©Gabinetto,©secondo©la©materia©del©giudizio©e©la©rilevanza©della©
questione.©


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

Poiche¨éiétempiétraélaénotificaédeléricorsoéeélaétrattazioneédell'istanzaédiésospensioneé
(spessoéformulataédaiéricorrenti)ésonoépiuttostoébrevié(inémediaé15-20égiorni,ériducibiliéneié
casiédiéparticolareégravita©éancheéaé2-3égiorni)éoccorreécheésiéprocedaéconélaémassimaérapidita©é
allaéistruzioneédellaépratica,éogniqualvoltaécompaiaéneléricorsoélaérichiestaédiésospensioneé
deléprovvedimentoé(diésolitoéformulataénell'epigrafeédell'attoéoénelleéconclusioniéeésegnalataé
nell'oggettoédellaénotaédell'Avvocatura).é

Inétaliécasiésara©éperaltroéopportunoéprendereéancheédirettiécontattiéconél'Avvocatoédelloé
Stato,écheédifendeénellaésingolaécausaél'Amministrazioneéedéilécuiénomeée©ériportatoénell'og-
gettoédellaéletteraéconécuiél'Avvocaturaéchiedeéilérapporto,éondeéconcordareétempiéeémodalita©é
delleérisposte,éancheéattivandoéseépossibileésistemiédiétrasmissioneéindividuale,éviaéinternet.é

Quandoéinveceémanchiétaleéistanza,él'istruttoriaédeléricorsoépotra©éessereéorganizzataéiné
tempiéragionevolmenteébreviémaénonécos|©éravvicinati,éconcordandoliécomunqueéconél'Avvo-
catoédelloéStatoéaléqualeésiéchiederannoénotizieécircaélaéfissazioneédell'udienzaédiédiscussioneé
delémerito.é

Qualoraéiléricorsoédovesseéessereénotificato,ésiaépureéerroneamente,édirettamenteépressoé
questoéMinistero,ésara©écuraédeléServizioécheéloériceveédiétrasmetterloésubitoéall'Avvocaturaé
competenteéperésedeédell'Autorita©égiudiziariaéadita,écorredatoédalérapportoéeédaiédocumentié
comeésegue.é

Quantoéalécontenutoédelérapportoédaéinviareéall'Avvocatura,ésiéraccomandaédiéesporreé
succintamenteémaéesaustivamenteéiéfattiécheéhannoédatoéorigineéalégiudizioequindiédié
esaminareéanaliticamenteéiévariémotiviéinécuiéiléricorsoée©éarticolatoéinépuntoédiédirittoéiné
modoédaéfornireéall'organoélegaleéunéprecisoéorientamentoésullaéposizionetenutadaquestaé
Amministrazioneéinéordineéalleévarieéquestioni,éspecificandoéleénormeéapplicateéeél'interpre-
tazioneécheésiée©éritenutaédarne.é

Particolareéattenzioneédovra©éessereéprestataénell'esplicareégliéaspettiétecniciédelleéque-
stioniéspessoécontestateédaiéricorrenti,éinémodoédaérenderliécomprensibiliénell'ambienteé
legale,éleécuiécognizioniéspecificheéinémateriaénonépossonoéessereéspecialistiche.é

Qualoraéoccorra,éiétecniciédiéquestaéAmministrazioneémanifesterannoéall'Avvocaturaé
delloéStatoélaépropriaédisponibilita©éaéfornireéulterioriéchiarimentiénelleévieébrevi.é

Sara©équindiénecessarioéallegareécopiaédiétuttiéiédocumentiéutiliéperélaécausaéconépartico-
lareériguardoéaéquelliéoggettoédell'impugnativa,éedéalleénormativeéapplicate,éiéqualiéultimié
anziépotrannoéessereéancheéanticipatamenteétrasmessiéinsiemeéalérapportoéconéiémezziédié
invioépiu©érapidiécuiésiée©éaccennato.é

Eébeneésottolineareécheél'Avvocaturaédeveéessereémessaéinégradoédiédifendereisingolié
provvedimentiéconéunaélineaécoerenteéinétuttiéiégiudizi,éperécuiél'interpretazioneépropostaé
dallaénormativaévaéarmonizzataéconéquelleéprecedentementeéadottateéeénaturalmenteéconé
gliéindirizziésegnalatiédalémioéGabinetto.é

Occorreéinfineéindicareéconéprecisioneénelleélettereédiérisposta,éedéinétuttaélaésuccessivaé
corrispondenzaéconél'Avvocatura,éilénumeroédelécontenziosoéoéconsultivoéidentificatiédalleé
sigleéCTéeéCSéseguiteédaéunénumeroéprogressivoéeédall'annoénonche¨éilénomeédell'avvocato,é
ricavatiédall'oggettoédellaénotaédiérichiestaédiérapporto,éondeérendereépiu©érapidoél'inoltroé
dellaécorrispondenzaéstessaéall'avvocatoéinteressato.é

Auspicandoécheéquesteéprimeéindicazioniépossanoésemplificareéiérapportiéconél'organoé
legale,éinvitoétuttiéiéserviziéaésegnalareéaléGabinettoéleéquestioniécheédovesseroésorgereéondeé
definireéunaésoluzioneéadeguataéeévalevoleéinéogniécaso.é

Sara©émiaécuraéinformareél'AvvocaturaéGeneraleédellaépresenteéiniziativaéperéconcordareé
eventualiéaltreémodalita©é.é

Francesco 
Cocco. 
Ilécontributoécheémiévieneérichiestoéaiélavoriédelésemi-
narioérivieneédalémioéruoloédiéPresidenteédeléServizioédiéControlloéInternoé
(SECIN)édeléMinisteroédell'AmbienteéeédellaéTutelaédeléterritorio.éNonéinter-
vengo,équindi,écomeéAvvocatoédelloéStato,émaée©éinnegabileécheéilémioéstatus 
originarioésicuramenteéaffiorera©énell'articolazioneédelémioéragionamentoéeé
speroécheépossaécontribuireéaérenderloépiu©éefficace.éIléServizioédiéControlloé
Interno,énell'Amministrazioneédell'Ambienteée©éstatoéistituitoéoriginariamenteé


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

con¨il¨D.M.¨del¨31¨novembre¨1999,¨ma¨e©¨stato¨rimodulato¨e¨ha¨preso¨vita¨con¨
il¨d.P.R.¨n.¨245/2001¨che,¨all'art.¨7,¨descrive¨le¨nuove¨e¨piu©¨rafforzate¨compe-
tenzedelServizio,sullabasediquantodispostodalD.leg.von.¨286/99.¨

Il¨Servizio¨opera¨in¨posizione¨di¨autonomia,¨in¨un¨contesto¨di¨diretta¨
collaborazione¨con¨il¨Ministro;¨predispone¨un¨programma¨annuale¨per¨lo¨
svolgimento¨delle¨proprie¨attivita©¨e¨riferisce,¨in¨via¨riservata,¨al¨Ministro¨nelle¨
forme¨ed¨entro¨i¨termini¨specificatamente¨indicati¨mediante¨direttive¨del¨
Ministro¨stesso.¨In¨particolare¨relaziona¨sulle¨proposte¨formulate¨dai¨Diri-
genti¨ai¨fini¨della¨predisposizione¨dello¨stato¨di¨previsione¨della¨spesa¨e¨assi-
cura¨supporto¨metodologico¨alle¨strutture¨amministrative¨sia¨in¨fase¨di¨elabo-
razione¨della¨direttiva¨annuale¨ministeriale¨che¨di¨monitoraggio¨della¨stessa.¨
Nell'attivita©¨di¨valutazione¨e¨controllo¨sull'azione¨tecnico-amministrativa¨dei¨
vari¨centri¨di¨responsabilita©¨,¨verifica¨l'effettiva¨attuazione¨delle¨disposizioni¨
contenute¨nelle¨direttive¨e¨negli¨atti¨di¨indirizzo¨politico.¨A¨tal¨fine¨compie¨
un'analisi¨preventiva¨e¨successiva¨della¨congruita©¨e¨degli¨eventuali¨scosta-
menti¨tra¨le¨missioni¨affidate¨dalle¨norme,¨e¨quelle¨contenute¨nelle¨direttive¨
ministeriali¨con¨gli¨obiettivi¨raggiunti.¨Identifica¨anche¨gli¨eventuali¨fattori¨
ostativi¨e¨le¨eventuali¨responsabilita©¨per¨la¨mancata¨o¨parziale¨attuazione¨
dei¨programmi,¨nonche¨le¨cause¨di¨tali¨scostamenti,¨segnalando¨i¨possibili¨
rimedi.¨

Il¨Servizio¨redige¨almeno¨annualmente¨una¨relazione¨sui¨risultati¨delle¨
analisi¨effettuate¨con¨eventuali¨proposte¨di¨miglioramento¨della¨funzionalita©¨
dell'Amministrazione;¨ha¨accesso¨ai¨documenti¨amministrativi;¨acquisisce¨
informazioni¨e¨dati¨da¨tutte¨le¨strutture¨e¨dovrebbe¨avvalersi,¨in¨base¨al¨
D.leg.vo¨n.¨286,¨di¨un¨sistema¨informativo¨e¨statistico¨unitario.¨

Dico:¨ûdovrebbe¨avvalersiý¨perche¨,¨nella¨realta©¨dei¨fatti,¨questo¨sistema¨
informativo¨non¨e©¨ancora¨operante.¨In¨effetti,¨il¨processo¨di¨automazione¨
del¨Ministero¨dell'Ambiente¨accusa¨notevoli¨ritardi¨rispetto¨alla¨evoluzione¨
della¨tecnica¨e¨alle¨prescrizioni¨normative¨finalizzate¨alla¨attuazione¨del¨
piano¨di¨e-government 
approvato¨dal¨Consiglio¨dei¨Ministri¨nel¨giugno¨del¨
2000.¨

L'esperienza¨che¨ho¨maturato¨all'Autorita©¨per¨l'Informatica¨nella¨Pub-
blica¨Amministrazione¨(AIPA),¨mi¨ha¨convinto¨che¨ogni¨e¨qualsiasi¨assetto¨
organizzativo,¨normativamente¨delineato,¨e©¨destinato¨a¨produrre¨scarsi¨risul-
tati¨in¨termini¨di¨efficacia,¨efficienza¨ed¨economicita©¨dell'azione¨amministra-
tiva,¨se¨non¨e©¨accompagnato¨dal¨supporto¨delle¨nuove¨tecnologie.¨Il¨ricorso¨
a¨quest'ultime,¨peraltro,¨nel¨nostro¨Paese¨e©¨stato¨fortemente¨perseguito¨in¨
questi¨ultimi¨anni¨e¨supportato¨da¨adeguati¨strumenti¨normativi.¨Il¨valore¨
giuridico¨riconosciuto¨agli¨atti¨e¨ai¨contratti¨formati¨elettronicamente,¨la¨loro¨
conservazione,¨archiviazione¨e¨trasmissione¨in¨via¨telematica,¨la¨possibilita©¨
di¨fare¨ricorso¨al¨telelavoro¨anche¨nella¨Pubblica¨Amministrazione,¨sono¨
tutte¨opportunita©¨e¨occasioni¨per¨ûfare¨amministrazioneý¨in¨un¨modo¨del¨
tutto¨diverso.¨Ormai,¨anche¨il¨processo¨dinanzi¨al¨Giudice¨Civile¨si¨svolgera©¨
quanto¨prima¨in¨via¨telematica,¨essendo¨stata¨gia©¨bandita¨dal¨Ministero¨della¨
Giustizia¨la¨gara¨per¨la¨sua¨realizzazione¨e¨in¨ben¨otto¨Corti¨di¨Appello¨sono¨
stati¨avviati¨i¨laboratori¨sperimentali.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Queste©consapevolezze©ci©devono©indurre©ad©investire©nelle©nuove©tecno-
logie©per©realizzare©livelli©di©maggiore©efficacia©ed©efficienza©nella©gestione©
del©contenzioso©che©ci©sta©occupando.©L'uso©a©regime©del©protocollo©informa-
tico©^che,©a©partire©dal©1.©gennaio©di©quest'anno,©secondo©la©direttiva©del©
Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©dell'ottobre©del©2003,©deve©essere©obbli-
gatoriamente©adottato©da©tutte©le©Amministrazioni©centrali©^sicuramente©
offrira©,©con©l'istituzione©delle©caselle©di©posta©ufficiale,©uno©strumento©agile©
di©dialogo©tra©l'Amministrazione©e©il©suo©difensore©istituzionale,©che,©com'e©
noto,©ha©gia©dato©attuazione,©per©suo©conto,©all'istituzione©del©protocollo©
informatico©presso©l'Avvocatura©Generale©e©le©Avvocature©Distrettuali.©Poter©
quindi©contare©sullo©scambio©di©dati©e©di©informazioni©in©via©telematica,©poter©
far©uso©a©regime©degli©strumenti©di©posta©elettronica,©sicuramente©potra©costi-
tuire©una©opportunita©di©maggiore©efficienza©nei©reciproci©obblighi©istituzio-
nali©che©gravano©sull'Amministrazione©difesa©e©sul©suo©difensore©istituzionale.©
Dal©dibattito©e©emerso©che©uno©dei©problemi©che©l'Avvocatura©dello©Stato©
deve©affrontare©quando©riceve©notizia©di©un©reato©in©materia©ambientale©dal-
l'autorita©giudiziaria©o©quando©deve©assicurare©la©difesa©dell'Amministrazione©
dell'ambiente©dinanzi©alle©varie©autorita©giudiziarie©e©quello©di©identificare©
puntualmente©il©proprio©interlocutore©amministrativo.©Il©ricorso©alle©nuove©
tecnologie©in©materia©di©posta©elettronica,©se©accompagnato©da©adeguate©
misure©amministrative,©quale©ad©esempio©la©preposizione©di©un©unico©centro©
di©riferimento©nel©dialogo©con©l'Avvocatura©dello©Stato,©sicuramente©potra©
ridurre©l'alea©connessa©alla©corrispondenza©defatigatoria©con©uffici©non©com-
petenti©alla©trattazione©dell'affare©in©sofferenza.©A©mio©avviso,©l'Ufficio©inter-
locutore©per©eccellenza©dell'Avvocatura©dello©Stato©e©l'Ufficio©Legislativo©e©
cio©per©il©suo©ruolo©istituzionale,©per©la©missione©normativamente©affidatagli,©
per©la©competenza©di©cui©e©dotato.©Altro©utile©contributo©che©potra©derivare©
dall'uso©delle©nuove©tecnologie©potrebbe©essere©quello©offerto©dalla©creazione©
di©una©banca©dati©del©contenzioso,©in©cui©fare©affluire©oltre©i©dati©relativi©agli©
affari©in©sofferenza,©anche©quelli©definiti,©con©le©pronunce©intervenute,in©
modo©da©poter©disporre©di©informazioni©idonee©a©garantire©uniformita©com-
portamentali©costruite©sulla©base©dell'esperienza©maturata©nella©gestione©di©
questa©materia.©Il©mio©ruolo©istituzionale©potra©essere©utile©al©conseguimento©
di©questi©obiettivi,©perche¨non©manchero©,©in©sede©di©elaborazione©della©diret-
tiva©annuale©sull'attivita©del©Ministero,©di©proporli©ai©centri©di©responsabilita©
amministrativa©e©anche©con©carattere©prioritario.©

Il©tempo©che©mi©e©stato©concesso©non©mi©consente©di©soffermarmi©ulte-
riormente©su©queste©tematiche,©ma©vi©assicuro©che©non©manchero©di©confron-
tarmi©su©di©esse©con©i©colleghi©dell'una©e©dell'altra©parte,©quando©me©ne©
faranno©richiesta.©

Paolo 
Togni. 
Abbiamo©deciso©di©avviare©questo©incontro,©che©non©e©
un'attivita©tipica,©ma©che©ci©e©sembrato©fosse©uno©strumento©di©lavoro©utile©
per©dissipare©qualche©piccolo©problema©che©in©passato©si©e©verificato©nei©
rapporti©tra©il©Ministero©e©l'Avvocatura©dello©Stato.©Mi©pare©che©il©metodo©
di©lavoro©sia©buono©e©possa©proseguire.©Non©starei©a©fare©protocolli;©intanto©
ci©siamo©conosciuti.©Incontrarci,©sentirci,©parlarci©e©una©cosa©utile©e©oggi©e©
stata©un'occasione.©


TEMI©ISTITUZIONALI©57 


Vorrei©separare©il©problema©del©contenzioso©in©due©parti©nettamente©
distinte©l'una©dall'altra.©C'e©il©contenzioso©comunitario,©dove©ci©stiamo©difen-
dendo©in©maniera©sufficiente,©abbiamo©diminuito©il©numero©delle©procedure©
di©infrazione,©abbiamo©puntualizzato©il©fatto©che©alcune©di©queste©sono©
responsabilita©non©dell'amministrazione©centrale©ma©delle©regioni©in©quanto©
riguardavano©non©la©mancata©normazione,©ma©la©mancata©attuazione©della©
norma©che©e©di©competenza©in©molti©casi©delle©amministrazioni©regionali,©
stiamo©andando©verso©una©situazione©soddisfacente.©C'e©un©contenzioso©
costituzionale,©noi©tutti©siamo©interessati©a©quello©che©succede©in©Corte©Costi-
tuzionale;©e©importante©la©riaffermazione,©anche©recente,©che©i©problemi©
ambientali©hanno©un©riferimento©esplicito©nella©normazione©nazionale©chee©
competenza©esclusiva©statale©e©che©questa©competenza©esclusiva©e©addirittura©
capace©di©attrarre©anche©competenze©che©di©per©se¨sarebbero©di©grado©infe-
riore,©quando©lineamenti©di©interesse©ambientale©si©trovino©coinvolti©in©prov-
vedimenti©diversi.©E©questo©e©un©fatto©estremamente©importante©perche¨ci©
rende©tranquilli©anche©sul©futuro©della©nostra©azione.©C'e©un©contenzioso©di©
carattere©amministrativo,©che©e©abbastanza©soddisfacentemente©gestito©in©
rapporto©con©l'Avvocatura;©a©volte©ci©sono©piccole©mancanze©da©una©parte©o©
dall'altra,©pero©alla©fine©le©cose©stanno©viaggiando©abbastanza©bene.©Direi©
quindi©che©il©contenzioso©in©senso©proprio©e©abbastanza©soddisfacentemente©
sistemato.©

Rimane©il©problema©del©danno©ambientale,©che©a©parte©alcuni©casi©^in©
Piemonte©siamo©arrivati,©anche©con©il©supporto©determinante©dell'A.P.A.T.,©
ad©individuare©una©quantificazione©di©Pieve©Vergonte©di©danno©ambientale©
significativa,©il©processo©e©in©corso©vediamo©quello©che©succedera©^e©altre©
poche©situazioni,©abbiamo©la©certezza©che,©fatto©mille©il©numero©delle©
violazioni,©dei©danni©ambientali©prodotti,©noi©riusciamo©ad©arrivare©in©Tribu-
nale©in©quattro©o©cinque.©Il©che©significa©che©quando©si©tratta©di©danni©di©
novantamila©miliardi©come©sono©stati©quantificati©per©Marghera,©allora©l|©ci©
siamo©perche¨non©si©puo©non©esserci,©quando©si©tratta©di©seimila©miliardi©
come©Pieve©Vergonte©l|©ci©siamo©perche¨non©ci©si©puo©non©essere;©ma©quando©
si©tratta©^ragiono©in©termini©di©lire©^di©danni©significativi,©ma©di©minore©
importanza©delle©centinaia©di©milioni©o©di©qualche©miliardo©di©lire,©allorain©
quei©casi©normalmente©non©ci©siamo.©

Questo©perche¨vi©e©un©problema©di©organizzazione©complessiva,©vi©e©un©
problema©di©sistemazione©definitiva©della©questione.©Evidentemente©il©mecca-
nismo©del©danno©ambientale©introdotto©dall'art.©18©della©legge©349©e©un©mec-
canismo©che©non©funziona,©e©insoddisfacente,©e©parziale,©non©puo©essere©il©
meccanismo©da©seguire.©Dobbiamo©agire,©predisponendo©l'opportuno©stru-
mento©legislativo,©che©peraltro©e©previsto©nella©bozza©di©legge©di©delega©al©
governo©in©materia©ambientale,©dove©e©in©ballo©anche©la©partita©del©danno.©
Dobbiamo©invertire©la©procedura©e©fare©dell'accertamento©del©danno©e©del-
l'erogazione©delle©sanzioni©ambientali©una©procedura©che©stia©tutta©nell'ammi-
nistrativo,©con©l'accertamento©da©parte©dell'Autorita©,©da©individuare©secondo©
me©nel©Ministero©dell'Ambiente,©nell'A.P.A.T.©e©nelle©A.R.P.A.©regionali,©
con©qualche©limitazione.©Queste©autorita©devono©poter©emettere©cartelle©esat-
toriali©immediatamente©esecutive©a©carico©di©colui©che©ha©prodotto©il©danno©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

ambientale,¨mettendo¨al¨suo¨interno¨il¨danno¨tutto¨e,¨eventualmente,¨nella¨
cartella¨esattoriale¨una¨sanzione¨amministrativa¨ridotta¨rispetto¨a¨quella¨
piena¨che¨altrimenti¨potrebbe¨essere¨irrogata;¨con¨la¨possibilita©¨di¨scelta,¨per¨
chi¨si¨veda¨colpito¨da¨siffatto¨strumento,¨di¨ricorrere¨alle¨vie¨giurisdizionali,¨
rischiando¨pero©¨la¨sanzione¨piena,¨oppure¨di¨adempiere.¨Nel¨caso¨di¨importi¨
limitati¨di¨sanzioni¨e¨di¨danno¨e©¨chiaro¨che¨l'aspettativa¨e©¨quella¨di¨un'altis-
sima¨percentuale¨di¨infrattori¨che¨vorranno¨adeguarsi¨immediatamente¨senza¨
correre¨il¨rischio¨di¨un¨procedimento¨giurisdizionale,¨che¨comunque¨avrebbe¨
un¨suo¨costo¨e¨porterebbe¨il¨rischio¨di¨vedere¨aumentata¨la¨sanzione¨irrogata.¨
Poi¨la¨parte¨di¨contenzioso¨innanzi¨all'autorita©¨giudiziaria¨si¨sviluppera©¨sicu-
ramente¨in¨un¨contesto¨piu©¨tranquillo,¨piu©¨ordinato,¨piu©¨logico¨di¨quello¨che¨
non¨sia¨oggi,¨anche¨nei¨rapporti¨tra¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨e¨l'Amministra-
zione.¨

Il¨Ministero¨dell'Ambiente¨nel¨1986¨non¨e©¨stato¨istituito,¨e©¨stato¨abboz-
zato;¨lo¨stiamo¨costituendo¨adesso,¨abbiamo¨ristrutturato¨la¨macrostruttura¨
ministeriale,¨stiamo¨integrando¨le¨posizioni¨delle¨direzioni¨generali,¨e©¨pronto¨
per¨essere¨applicato¨il¨provvedimento¨che¨consentira©¨a¨tutti¨i¨direttori¨gene-
rali¨di¨coprire¨con¨contratti¨la¨rosa¨degli¨uffici¨dirigenziali¨di¨seconda¨fascia¨
(i¨capi¨divisione),¨che¨poi¨costituiscono¨larga¨parte¨dell'ossatura¨operativa¨
del¨Ministero.¨Noi¨speriamo¨di¨aver¨fatto¨il¨nostro¨sforzo¨migliore¨per¨avere¨
una¨struttura¨che¨funzioni,¨che¨risponda¨unitariamente¨al¨Ministro,¨in¨cuici¨
sia¨un¨rapporto¨corretto,¨continuo¨ed¨un¨flusso¨ordinato¨di¨informazioni¨e¨
di¨indicazioni¨tra¨gli¨uffici¨del¨Ministro¨e¨gli¨uffici¨operativi.¨Nell'ambito¨di¨
questa¨riorganizzazione¨e©¨in¨corso¨anche¨la¨riorganizzazione¨degli¨uffici¨di¨
diretta¨collaborazione¨del¨Ministro¨e¨sara©¨esplicitamente¨prevista¨la¨figura¨
del¨responsabile¨del¨coordinamento¨del¨contenzioso,¨evidentemente¨situato¨
dentro¨l'Ufficio¨Legislativo,¨perche¨abbiamo¨sentito¨come¨giusta¨l'esigenza¨
dell'Avvocatura¨dello¨Stato¨di¨avere¨un¨referente¨unico¨con¨il¨quale¨interlo-
quire¨ed¨agire.¨

Noi¨stiamo¨cercando,¨poi,¨di¨dare¨una¨soluzione¨al¨problema¨della¨
comunicazione¨in¨campo¨ambientale.¨Nel¨novembre¨del¨2002¨abbiamo¨man-
dato¨alla¨firma¨del¨Ministro¨Tremonti¨un¨decreto¨che¨comprendeva¨l'organiz-
zazione¨della¨Commissione¨destinata¨a¨spendere¨le¨somme¨che¨abbiamo¨in¨
bilancio¨per¨la¨comunicazione¨ambientale.¨Nostra¨intenzione¨era¨che¨queste¨
somme¨fossero¨spese¨secondo¨piani¨tecnici¨di¨comunicazione,¨ma¨anche¨con¨
una¨previa¨verifica¨della¨attendibilita©¨scientifica¨dell'oggetto¨della¨comunica-
zione.¨Eéun¨provvedimento¨che¨non¨si¨riesce¨ad¨ottenere¨firmato¨anche¨da¨
Tremonti,¨mentre¨ci¨sarebbe¨un¨gran¨bisogno¨di¨chiarezza¨nella¨comunica-
zione¨ambientale.¨

In¨conclusione¨dobbiamo¨tener¨presente¨che¨la¨questione¨del¨danno¨va¨
vista¨come¨qualcosa¨che,¨nella¨disciplina¨attuale,¨ha¨un¨anno¨e¨mezzo¨di¨vita,¨
non¨di¨piu©¨,¨e¨dobbiamo¨prepararci,¨ragionando¨insieme,¨alla¨nuova¨forma¨
di¨accertamento¨e¨riscossione¨del¨danno¨ambientale¨che¨portera©¨allo¨Stato¨
notevoli¨incrementi¨di¨entrate.¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

StudI 
E 
contributI 


La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
ûvalore 
costituzionale» 
e 
come 
ûmateria» 


di 
Maurizio 
Fiorilli 


1.©L'art.©117,©comma©2,©della©Costituzione©annovera©tra©le©ûmaterieý©di©
competenza©legislativa©dello©Stato©l'ambiente.©I©tentativi©della©dottrina©di©for-
mulare©una©definizione©di©ûambienteý©e,©quindi,©di©delimitare©la©ûmateria©
ambienteý©sono©insoddisfacenti,©in©quanto©ad©una©prima©percezione©non©si©
tratta©di©un©dato©statico,©ma©dinamico,©piu©propriamente©di©una©ûrelazioneý.©
Come©tale©e©un©interesse©da©comparare©con©tutti©gli©altri©interessi©che©hanno©
per©oggetto©l'ecosistema©e©che©devono©essere©tenuti©in©considerazione©nell'e-
sercizio©della©attivita©legislativa,©come©in©quella©amministrativa.©In©sintesi,©
la©interrelazione©ambiente©e©interesse©trasversale©rispetto©a©tutti©gli©interessi©
settoriali©che©costituiscono©e©caratterizzano©le©altre©ûmaterieý©indicate©nell'ar-
ticolo©117©Cost.©
2.©L'ambiente©e©il©risultato©di©un©equilibrio©ecologico©delle©condizioni©
fisico-chimiche©e©biologiche©che©permettono©e©favoriscono©la©vita©degli©esseri©
viventi.©Come©tale©non©puo©essere©oggetto©di©una©definizione©normativa©a©
priori,©ma©solo©di©una©presa©d'atto©della©sua©funzione©specifica.©L'interesse©
comune©e©al©mantenimento©dell'equilibrio.©Il©mantenimento©dell'equilibrio,©
in©termini©giuridici,©rappresenta©un©valore.©
3.©La©dottrina©giuridica©tradizionale©riconosce©rilevanza©giuridica©alla©
tutela©dell'ambiente:©da©un©lato©come©oggetto©di©vere©e©proprie©situazioni©giu-
ridiche©soggettive©(diritto©soggettivo©della©persona,©interesse©diffuso,©e©inte-
resse©collettivo)©tutte©riconducibili©alla©generica©formula©del©diritto©all'am-
biente;©dall'altro©come©bene©giuridico,©utilizzando©il©contributo©della©teoria©
dei©beni©giuridici©elaborata©nell'ambito©delle©discipline©civilistiche.©Le©catego-
rie©giuridiche©tradizionali©sono©insufficienti.©La©formula©diritto©all'ambiente©
va©correttamente©intesa©come©formula©sintetica©per©individuare©un©fascio©di©
situazioni©soggettive©diversamente©tutelate©e©strutturate.©
4.©La©qualificazione©dell'interesse©ambientale©come©interesse©di©rilievo©
costituzionale,©nel©silenzio©della©Costituzione©del©1947,©e©risultato©da©attri-
buire©al©contributo©interpretativo©della©giurisprudenza©della©Corte©Costitu-
zionale.©La©Corte©gradatamente©giunge©a©riconoscere©nella©tutela©dell'am-
biente©un©valore©fondamentale©della©collettivita©,©in©forza©di©un'interpreta-
zione©evolutiva©degli©articoli©9©e©32©(vedi©le©sentenze©167©e©210©del©1987;©131©
del©1988,©324©del©1989).©Nelle©pronunce©piu©recenti©la©Corte©mostra©di©aver©
maturato©una©concezione©dell'ambiente©come©oggetto©di©tutela©giuridica©
ancorando©la©pluralita©degli©interessi©connessi©con©gli©equilibri©ambientali©al©
tessuto©dei©valori©costituzionali:©la©tutela©dell'ambiente©e©un©valore©che©si©con-
figura©come©sintesi,©in©una©visione©globale©ed©integrata,©di©una©pluralita©di©
aspetti©e©di©una©serie©di©altri©valori©che©attengono©ad©interessi©culturali,edu-
cativi,©ricreativi©e©di©partecipazione;©tutti©caratterizzati©dall'importanza©
essenziale©che©rivestono©per©la©vita©della©comunita©(sentenze©302©e©356©del©
1994;©536©del©2002).©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

5.©Anche©nell'ordinamento©comunitario©la©tutela©dell'ambiente©ha©
assunto©rilievo©costituzionale©grazie©ad©alcune©pronunce©della©Corte©di©Giu-
stizia©e,©soprattutto,©ai©successivi©interventi©emendativi,©apportati©a©partire©
dal©1986,©al©testo©originario©del©Trattato.©In©assenza©di©una©espressa©conside-
razione©dell'ambiente©tra©le©disposizioni©originarie©dei©Trattati,©la©Corte©di©
Giustizia©con©una©prima©pronuncia,©ha©affermato©che©la©tutela©dell'ambiente©
costituisce©uno©degli©scopi©essenziali©della©Comunita©,©e©cio©vale©a©giustificare©
atti©comunitari©che©comportino©restrizioni©ai©principi©della©liberta©del©com-
mercio,©della©libera©circolazione©delle©merci©e©della©libera©concorrenza©(sen-
tenza©7©febbraio©1985©in©causa©C-240/83©in©materia©di©oli©usati).©Con©una©
seconda©decisione©la©Corte©ha©riconosciuto©la©tutela©dell'ambiente©come©una©
di©quelle©esigenze©imperative©che©possono©costituire©cause©di©deroga©per©i©sin-
goli©Stati©membri©al©principio©della©libera©circolazione©delle©merci,©ossia©
motivo©che©giustifica©misure©nazionali©restrittive©degli©scambi©(sentenza©
20©settembre©1988©in©C-302/86,©in©materia©di©imballaggi©per©birre©e©bibite).©
Nel©periodo©intercorrente©tra©le©due©pronunce©si©pone©l'inserimento©formale©
dei©fondamenti©giuridici©della©tutela©dell'ambiente©all'interno©della©ûcostitu-
zione©europeaý.©Cio©grazie©all'approvazione©dell'atto©unico©europeo©del©
1986,©che©introduce©gli©articoli©130©R,130©S,130©T 
in©materia©di©ambiente.©
Nell'articolo©130©R,©vengono©individuati©gli©obiettivi©dell'azione©comunitaria©
in©materia©ambientale:©salvaguardare,©proteggere©e©migliorare©la©qualita©del-
l'ambiente;©contribuire©alla©protezione©della©salute©umana:©garantire©un'utiliz-
zazione©accorta©e©razionale©delle©risorse©naturali.©E©vengono©inoltre©enunciati©
in©modo©espresso©alcuni©principi©che©gia©erano©andati©affermandosi©nella©giu-
risprudenza:©il©principio©dell'azione©preventiva,©il©principio©della©correzione©
alla©fonte©dei©danni©causati©all'ambiente,©nonche¨il©principio©ûchi©inquina©
pagaý,©cui©si©aggiungono©il©principio©di©integrazione©delle©esigenze©connesse©
con©la©salvaguardia©dell'ambiente©nelle©altre©politiche©della©Comunita©eil©
principio©di©sussidiarieta©.©I©due©articoli©successivi©sono©dedicati©alla©defini-
zione©del©procedimento©decisionale©per©l'adozione©di©delibere©comunitarie©
rivolte©alla©protezione©dell'ambiente©(130©E)©e©alla©formulazione©di©quella©
clausola©che©consente©agli©Stati©membri©di©disporre©una©tutela©dell'ambiente©
piu©rigorosa©di©quella©adottata©a©livello©comunitario,©stabilendo©che©i©provve-
dimenti©adottati©in©comune©ex 
art.©130©S 
non©impediscono©agli©stati©membri©
di©mantenere©e©di©prendere©provvedimenti©compatibili©con©il©trattato©per©
una©protezione©maggiore©(130©T).©Si©introduce©anche©l'art.©100©A 
che©codifica©
il©principio©del©livello©elevato©di©tutela,©secondo©cui©la©Commissione,©nelle©
sue©proposte©in©materia©di©sanita©,©sicurezza,©protezione©dei©consumatori,©
assume©come©base©un©livello©di©protezione©elevato.©
Il©Trattato©sull'unione©europea©(1992)©introduce©ulteriori©significative©
modificazioni©al©testo©del©Trattato©CEE.©Nell'articolo©2©tra©i©compiti©della©
Comunita©,©viene©inserito©quello©di©promuovere©una©crescita©sostenibile,©non©
inflazionistica©e©che©rispetti©l'ambiente.©Nell'art.©3,©lettera©k),©si©individua©la©
politica©nel©settore©dell'ambiente©come©uno©degli©elementi©caratterizzanti©l'a-
zione©della©comunita©per©il©raggiungimento©dei©fini©enunciati©nell'art.©2.©Le©
modifiche©piu©rilevanti©vengono©apportate©al©testo©dell'art.©130©R.©Al©para-
grafo©1,©viene©confermato©il©passaggio©della©qualificazione©giuridica©delle©ini-


TEMI©ISTITUZIONALI©

ziative©comunitarie©finalizzate©alla©tutela©dell'ambiente©da©azione©a©politica.©
Si©registra©l'aggiunta©di©un©ulteriore©obiettivo©da©perseguire©mediante©la©poli-
tica©ambientale,©consistente©nella©promozione©sul©piano©internazionale©di©
misure©destinate©a©risolvere©i©problemi©dell'ambiente©a©livello©regionaleo©
mondiale.©Al©paragrafo©2,©viene©inserito©il©principio©del©livello©elevato©di©
tutela,©che©assume©percio©una©portata©generale©nella©predisposizione©di©tutti©
gli©interventi©comunitari©in©materia©ambientale;©nell'ambito©dello©stesso©para-
grafo©viene©conferita©una©maggiore©incisivita©al©richiamo©del©principio©dell'a-
zione©preventiva©cui©si©aggiunge©il©principio©di©precauzione©nonche¨la©formu-
lazione©del©principio©di©integrazione,©stabilendosi©che©le©esigenze©connesse©
con©la©salvaguardia©dell'ambiente©devono©essere©integrate©nella©definizione©e©
nella©attuazione©delle©altre©politiche©comunitarie.©La©sussidiarieta©assume©
valore©di©principio©esplicito©di©portata©generale,©destinato©a©regolare©tutti©i©
rapporti©tra©la©Comunita©e©gli©Stati©membri.©

L'approvazione©del©Trattato©di©Amsterdam,©avvenuta©il©2©ottobre©1997,©
segna©una©ennesima©tappa©fondamentale©nell'evoluzione©del©regime©costitu-
zionale©comunitario©dell'ambiente.©Oltre©all'introduzione©dell'esplicito©riferi-
mento©allo©sviluppo©equilibrato©e©sostenibile©come©uno©degli©obiettivi©dell'u-
nione©europea©(art.©2)©tra©i©compiti©della©Comunita©Europea,©vengono©inseriti©
quelli©di©promuovere©uno©sviluppo©armonioso,©equilibrato©e©sostenibile©delle©
attivita©economiche,©nonche¨un©elevato©livello©di©protezione©dell'ambiente©ed©
il©miglioramento©della©qualita©di©quest'ultimo.©Il©principio©di©integrazione,©
che©viene©stralciato©dal©testo©dell'art.©130©R©viene©elevato©a©principio©generale©
destinato©ad©orientare©tutta©l'attivita©della©Comunita©:©le©esigenze©connesse©
con©la©tutela©dell'ambiente©devono©essere©integrate©nella©definizione©e©nella©
attuazione©delle©politiche©e©azioni©comunitarie©di©cui©all'art.©3,©in©particolare©
nella©prospettiva©di©promuovere©lo©sviluppo©sostenibile.©Tale©principio©e©oggi©
ribadito©dall'art.©37©della©Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'unione©europea©
(7©dicembre©2000,©Nizza)©che©afferma:©ûun©livello©elevato©di©tutela©dell'am-
bientee©ilmiglioramentodellasuaqualita©devono©essere©integratinellepolitiche©
dell'unione©e©garantiti©conformemente©al©principio©dello©sviluppo©sostenibileý.©

Anche©sul©piano©dell'ordinamento©comunitario©la©tutela©dell'ambiente©ha©
assunto©quindi©la©qualificazione©giuridica©di©ûvalore©costituzionaleý.©Le©
disposizioni©costituzionali©sulla©tutela©dell'ambiente©contenute©nei©trattati©
comunitari©presentano©una©caratteristica©affatto©peculiare©rispetto©al©taglio©
che©comunemente©assumono©le©norme©ambientali©che©si©rinvengono©nella©
maggior©parte©delle©costituzioni©nazionali.©Si©tratta©di©disposizioni©assai©com-
plesse©e©articolate,©che©individuano©analiticamente©gli©obiettivi©della©tutela,©i©
principi©cui©gli©operatori©e©le©istituzioni©si©devono©ispirare,©i©parametri©di©rife-
rimento©per©la©predisposizione©degli©interventi,©i©criteri©per©impostare©corret-
tamente©i©rapporti©tra©interesse©alla©tutela©dell'ambiente©e©gli©altri©interessi,©
potenzialmente©in©conflitto.©

6.©La©classificazione©dell'interesse©alla©tutela©dell'ambiente©nell'ambito©
della©tavola©dei©valori©costituzionali©e©conforme©alle©caratteristiche©peculiari©
dell'oggetto©della©tutela,©in©particolare©alla©accertata©impossibilita©di©fornirne©
una©soddisfacente©definizione©giuridica.©I©valori©come©tali©non©sono©suscetti-
bili©di©una©definizione©normativa©a©priori.©L'attribuzione©della©qualifica©di©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

ûvaloreý¨ad¨un¨determinato¨principio,¨interesse,¨istituto,¨bene¨materiale¨o¨
immateriale¨e©¨il¨risultato¨di¨una¨operazione¨di¨ûstimaý,¨che¨consiste¨sostan-
zialmente¨in¨una¨complessa¨attivita©¨di¨interpretazione¨della¨costituzione,¨alla¨
luce¨di¨criteri¨di¨elasticita©¨,¨di¨adeguamento¨normativo,¨di¨apertura¨al¨sociale.¨
I¨valori¨costituzionali¨esprimono¨interessi¨ad¨alto¨tasso¨di¨condivisione¨nel¨
corpo¨sociale,¨ma¨anche¨ad¨alto¨tasso¨di¨indeterminatezza,¨cio©¨che¨li¨rende¨
non¨comprimibili¨in¨una¨formulazione¨normativa¨che¨pretenda¨di¨definirli¨in¨
astratto.¨Si¨tratta¨di¨ûesigenze¨costituzionalmente¨protetteý¨che¨costituiscono¨
punti¨di¨riferimento¨cioe©¨standard 
che¨possono¨orientare¨nelle¨diverse¨situa-
zioni¨la¨condotta¨dei¨soggetti¨a¨tutti¨i¨livelli¨istituzionali,¨aiutando¨a¨prendere¨
posizione¨sui¨problemi¨complessi¨e¨favorendo¨la¨partecipazione¨attiva¨alle¨
scelte¨politiche¨e¨la¨valutazione¨di¨azioni,¨attitudini,¨comportamenti.¨La¨qua-
lificazione¨giuridica¨dell'ambiente¨come¨valore¨costituzionale¨sancisce¨che¨
esso¨costituisce,¨proprio¨in¨quanto¨valore,¨uno¨degli¨elementi¨fondamentali¨
che¨caratterizzano¨attualmente¨la¨nostra¨societa©¨e¨sul¨quale¨le¨istituzioni¨
devono¨fondare¨la¨propria¨legittimazione.¨

Da¨cio©¨discendono¨una¨serie¨di¨importanti¨conseguenze.¨Parlare¨di¨
ambiente¨in¨termini¨di¨valore¨costituzionale¨evidenzia¨la¨priorita©¨che¨assume¨
il¨ruolo¨del¨legislatore¨nella¨attuazione¨concreta¨del¨valore¨e¨nella¨sua¨realiz-
zazione¨dinamica.¨Se¨il¨valore¨ûambienteý¨non¨e©¨definibile¨in¨astratto,¨
occorre¨riconoscere¨che¨solo¨grazie¨agli¨apprezzamenti¨e¨alle¨scelte¨discrezio-
nali¨del¨legislatore¨possono¨essere¨definiti¨in¨concreto¨i¨contenuti¨della¨rela-
zione¨uomo-cosmo,¨il¨tipo¨di¨equilibrio¨ecologico¨che¨si¨vuole¨salvaguardare¨

o¨perseguire,¨le¨situazioni¨soggettive¨di¨diritto¨e¨di¨obbligo¨connesse¨ad¨una¨
efficace¨azione¨di¨tutela,¨la¨ripartizione¨dei¨compiti¨e¨delle¨responsabilita©¨tra¨
i¨vari¨soggetti¨ed¨organi¨pubblici,¨nonche¨tra¨questi¨e¨i¨privati.¨Il¨valore¨
ambiente¨puo©¨trovare¨la¨sua¨concreta¨definizione,¨diversa¨a¨seconda¨del¨
momento¨storico¨e¨dell'ambito¨territoriale,¨sulla¨base¨delle¨scelte¨politiche¨e¨
discrezionali¨del¨legislatore.¨Lo¨svolgimento¨di¨un¨simile¨compito¨implica¨la¨
necessita©¨di¨operare¨attraverso¨la¨tecnica¨del¨bilanciamento¨tra¨tutti¨i¨valori¨
costituzionalmente¨rilevanti¨che¨risultino,¨in¨concreto,¨confliggenti¨con¨le¨esi-
genze¨di¨tutela¨dell'ambiente.¨Il¨criterio¨fondamentale¨che¨il¨legislatore¨deve¨
seguire¨nel¨bilanciamento¨di¨interessi¨e©¨quello¨della¨ragionevolezza,¨il¨cui¨
rispetto¨puo©¨essere¨verificato¨in¨sede¨di¨giudizio¨di¨costituzionalita©¨delle¨leggi.¨
Per¨garantire¨la¨migliore¨realizzazione¨e¨la¨massima¨espansione¨del¨valore¨
occorre¨che¨lo¨stesso¨legislatore¨incontri¨dei¨limiti.¨Sotto¨questo¨profilo¨e©¨
opportuna¨l'individuazione¨di¨una¨serie¨di¨principi¨che¨possano¨fungere¨da¨
punti¨di¨riferimento¨certi¨per¨gli¨organi¨titolari¨di¨funzioni¨legislative,¨per¨le¨
amministrazioni¨pubbliche,¨per¨i¨giudici¨chiamati¨ad¨interpretare¨ed¨applicare¨
la¨legge¨ed,¨in¨genere,¨per¨i¨soggetti¨coinvolti¨nell'attuazione¨concreta¨del¨
valore¨costituzionale,¨considerato¨sia¨in¨se¨sia¨nel¨rapporto¨dinamico¨con¨gli¨
altri¨valori¨fondamentali¨dell'ordinamento.¨
7.¨L'art.¨117¨comma¨2,¨lettera¨s 
ha¨attribuito¨alla¨legislazione¨esclusiva¨
dello¨Stato¨la¨ûmateriaý¨tutela¨dell'ambiente¨ed¨ecosistema¨mentre¨ha¨affi-
dato¨alla¨legislazione¨concorrente¨dello¨Stato¨e¨delle¨Regioni¨una¨serie¨di¨
materie¨che¨presentano¨necessariamente¨forti¨profili¨di¨connessione¨con¨la¨
tutela¨di¨equilibri¨ecologici.¨A¨queste¨materie¨vanno¨aggiunti¨altri¨ambiti¨

TEMI©ISTITUZIONALI©

materiali©che©devono©essere©ritenuti©attribuiti©alla©legislazione©residuale©e©pri-
maria©delle©Regioni©e©che©analogamente©presentano©contiguita©con©la©tutela©
dell'ambiente©(comma©4);©tra©questi©ambiti©agricoltura©e©foreste,©industria,©
commercio©e©artigianato,©turismo,©produzione,©trasporto©e©distribuzione©
regionale©e©locale©dell'energia,©reti©di©trasporto©e©di©navigazione©regionali©e©
locali,©caccia,©pesca,©miniere,©cave©e©torbiere,©acque©minerali©e©termali.©

La©qualificazione©della©tutela©dell'ambiente©come©ûmateriaý©puo©conci-
liarsi©con©il©riconoscimento©all'ambiente©della©natura©giuridica©di©ûvalore©
costituzionaleý?©Oppure©deve©necessariamente©prevalere©una©delle©due©quali-
ficazioni©sull'altra?©Si©consideri©che©in©questa©seconda©ipotesi©si©prospette-
rebbe©un'alternativa©secca:©ragionare©in©termini©di©ûmateriaý,©negando©ingiu-
stificatamente©l'intrinseco©carattere©ûtrasversaleý©e©multidisciplinare©della©
tutela©ecologica;©ovvero©ragionare©in©termini©di©ûvaloreý,©ossia©di©ûscopoý©
in©grado©di©legittimare©qualsivoglia©intervento©dello©Stato©nella©disciplina©
delle©singole©materie©pure©affidate©formalmente©alla©competenza©regionale.©
Nessuna©di©tali©due©prospettive©puo©farsi©discendere©come©conseguenza©neces-
sitata©dalla©nuova©formulazione©del©testo©costituzionale.©Da©un©lato©non©
puo©disconoscersi©che©la©tutela©dell'ambiente©e©dell'ecosistema©presenta©un©
connotato©intrinseco©di©unitarieta©,©molto©diversa©da©quella©unitarieta©di©tipo©
oggettivo©che©permetterebbe©di©farne©una©materia©in©senso©proprio©tecnico--
giuridico©del©termine;©dall'altro©e©altrettanto©impossibile©negare©le©peculia-
rieta©e©la©specificita©di©una©disciplina©giuridica©nel©cui©oggetto©risulti©quello©
di©definire©e©garantire,©in©modo©diretto©e©immediato,©determinati©equilibri©
ecologici.©

Vi©e©quindi©il©bisogno©ineludibile©di©un©intervento©del©diritto,©volto©diret-
tamente©alla©tutela©di©equilibri©ecologici,©che©non©puo©non©essere©anche©logi-
camente©prioritario©rispetto©alla©considerazione©che©di©quegli©stessi©equilibri©
si©deve©avere©nella©disciplina©dei©settori©materiali©appena©richiamati.©Basta©
pensare©alla©disciplina©di©quegli©istituti©o©strumenti©tipicamente©finalizzati©
alla©tutela©degli©ûequilibri©ecologiciý,©quali©la©valutazione©di©impatto©ambien-
tale©o©di©danno©ambientale.©Si©puo©affermare©che©la©tutela©dell'ambiente©non©
puo©essere©considerata©ûmateriaý©in©senso©proprio©solo©perche¨non©e©ûsol-
tantoý©una©materia,©in©quanto©l'attuazione©di©questo©ûvalore©costituzionaleý©
deve©necessariamente©attraversare©tutti©i©comportamenti©umani©e©tutte©le©
politiche©pubbliche.©Ma©cio©non©puo©condurre©a©negare©che©esista©un©profilo©
ûmaterialeý©(in©senso©stretto)©che©risulta©almeno©in©certa©misura©determina-
bile©e©che©costituisce,©da©sempre,©il©campo©privilegiato©delle©politiche©ambien-
tali©e©degli©interventi©normativi©a©tutela©dell'ambiente.©

Nello©stesso©senso©sono©orientate©le©disposizioni©del©Trattato©CE,©lad-
dove©accanto©all'affermazione©di©un©principio©generale©come©quello©dell'inte-
grazione©trasversale©di©cui©all'art.©6,©si©prevede©in©termini©espliciti,©all'art.©3,©
paragrafo©1,©lettera©l),©una©politica©della©Comunita©nel©settore©dell'ambiente,©
disciplinata©dagli©articoli©da©174©a©176,©orientata©al©perseguimento©degli©
obiettivi©di©salvaguardia,©tutela©e©miglioramento©della©qualita©ambientale,©
alla©protezione©della©salute©umana,©all'utilizzazione©accorta©e©razionale©delle©
risorse©naturali,©alla©promozione©sul©piano©internazionale©di©misure©destinate©
a©risolvere©i©problemi©dell'ambiente©a©livello©regionale©o©mondiale.©Se©dunque©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

e©configurabile©uno©specifico©campo©di©intervento©delle©politiche©ambientali,©
cio©non©vale©a©negare©l'esigenza©di©integrazione©trasversale©del©valore.©Questa©
esigenza©semplicemente©si©aggiunge©come©indispensabile©imperativo©strate-
gico©per©il©migliore©e©piu©efficace©perseguimento©degli©obiettivi©ed©e©evidente©
che©il©nuovo©testo©dell'art.©117©nel©richiamare©la©ûmateriaý©tutela©dell'am-
biente©e©dell'ecosistema©alla©legislazione©esclusiva©dello©Stato,©impedisce©sen-
z'altro©l'intervento©della©legislazione©regionale©nella©disciplina©direttamente©
finalizzata©alla©tutela©degli©equilibri©ecologici,©ma©non©puo©certo©escludere©
che©all'interno©delle©discipline©legislative©regionali©da©emanare©nelle©materie©
di©competenza©concorrente©o©residuale,©vengano©adeguatamente©integrate,le©
esigenze©di©tutela©di©tali©equilibri.©

Eéinevitabile©che©per©alcuni©oggetti,©o©istituti©si©ponga©in©concreto©un©
problema©di©corretta©individuazione©dell'ambito©materiale©di©appartenenza©
(disciplina©delle©aree©protette,©nella©quale©si©combinano©inevitabilmente©e©in©
modo©quasi©inscindibile©profili©di©salvaguardia©degli©equilibri©ecologici©con©
profili©di©governo©e©del©territorio).©In©questi©casi,©non©si©potra©fare©a©meno©
di©ricorrere©a©valutazioni©(pur©sempre©discutibili©e©comunque©opinabili)©di©
preferenza©nell'ambito©di©una©certa©disciplina©del©profilo©squisitamente©
ûambientaleý©o©dei©profili©legati©ad©interessi©diversi.©

8.©La©costruzione©di©un©sistema©di©principi©costituzionali©per©la©tutela©
dell'ambiente©e©la©conseguenza©della©qualificazione©dell'ambiente©come©
ûvalore©costituzionaleý.©Questi©principi©di©rango©costituzionale©sono©in©grado©
di©svolgere©una©preziosa©funzione©di©razionalizzazione©dei©sistemi©di©tutela©
giuridica©dell'ambiente,©operando©in©una©duplice©direzione:©da©un©lato,©nei©
confronti©degli©organi©legislativi©e,©dall'altro,©nei©confronti©di©tutti©gli©altri©
soggetti©coinvolti©nei©compiti©di©realizzazione©concreta©del©valore©costituzio-
nale,©fornendo©loro©gli©orientamenti©essenziali©cui©ispirare©i©propri©comporta-
menti,©soprattutto©nelle©innumerevoli©ipotesi©in©cui©il©solo©testo©normativo©
non©risulta©in©grado©di©fornire©con©certezza©ed©in©modo©esaustivo©la©regola©
da©adottare©nel©caso©concreto.©La©principale©peculiarita©dei©principi©costitu-
zionali©per©la©tutela©dell'ambiente©e©quella©di©rappresentare©le©linee©comuni©
di©orientamento©che©tendono©ad©ispirare©l'evoluzione©delle©forme©di©giustifica-
zione©dell'interesse©ambientale©nell'esperienza©di©tutti©i©piu©evoluti©ordina-
menti©contemporanei.©Si©tratta©di©principi©che©non©si©limitano©ad©avere©
natura©descrittiva,©ma©si©collocano,©piu©propriamente,©come©i©punti©di©emer-
sione©delle©istanze©ineludibili©che©l'obiettivo©della©tutela©dell'ambiente©impone©
a©tutti©i©livelli©del©diritto,©cos|©che©sembra©appropriata©la©denominazione©di©
principi©per©la©tutela©dell'ambiente,©proprio©allo©scopo©di©sottolineare©l'es-
senza©funzionale©di©tali©principi.©
9.©Il©grado©di©effettiva©vigenza©di©tali©principi©nel©nostro©sistema©giuri-
dico©di©tutela©dell'ambiente©puo©essere©valutato©solo©facendo©riferimento©alla©
giurisprudenza©della©Corte©costituzionale©e©al©diritto©comunitario.©Essi©pos-
sono©essere©classificati©in©tre©categorie©che©complessivamente©formano©un©
sistema©sufficientemente©razionale©per©orientare©l'attuazione©di©questo©valore©
costituzionale.©
La©prima©categoria©e©costituita©dai©principi©che©identificano©i©caratteri©
fondamentali©dell'ambiente©come©oggetto©di©tutela©giuridica:©principio©del-


TEMI©ISTITUZIONALI©

l'antropocentrismo,©principio©di©unitarieta©,©principio©di©primarieta©e©il©princi-
pio©di©economicita©,©nell'ambito©del©quale©si©colloca©il©principio©ûchi©inquina©
pagaý.©

Nella©seconda©categoria©si©collocano©i©principi©sull'azione©di©tutela©del-
l'ambiente.©E©precisamente©il©principio©dell'azione©preventiva,©di©precauzione,©
del©bilanciamento,©con©i©due©corollari©della©gradualita©e©della©dinamicita©delle©
misure©di©tutela,©dell'informazione©ambientale.©

La©terza©categoria©comprende©i©principi©sul©ruolo©dei©soggetti©pubblici©e©
privati©nella©tutela©dell'ambiente,©cioe©il©principio©di©corresponsabilita©,il©
principio©di©cooperazione,©il©principio©di©sussidiarieta©.©

10.©Il©principio©di©antropocentrismo©e©un©principio©di©importanza©fonda-
mentale©che©e©in©grado©di©orientare©l'approccio©complessivo©al©tema©dell'am-
biente©attraverso©l'opzione©di©fondo©in©esso©contenuta:©la©centralita©della©per-
sona©umana.©La©concezione©antropocentrica©traspare©in©modo©evidente©nella©
giurisprudenza©della©Corte©Costituzionale©e©nell'ordinamento©comunitario,©
ma©sempre©in©termini©impliciti.©Al©di©la©della©mera©dizione©letterale©^centra-
lita©della©persona©umana©^secondo©la©piu©attuale©nozione©si©tratta©di©proteg-
gere©non©una©cosa©materiale,©ma©un©rapporto,©una©relazione©di©equilibrio©in©
continuo©divenire,©che©in©questo©suo©incessante©ridefinirsi,©non©si©puo©assu-
mere©come©dato©immutabile.©Tutti©i©principi©costituzionali©in©tema©di©
ambiente,©si©collegano©all'approccio©antropocentrico.©Per©fare©degli©esempi©si©
puo©pensare©alla©necessita©di©fondare©l'azione©di©tutela©su©strategie©preventive©
e©cautelari©piuttosto©che©su©misure©repressive©e©di©ripristino;©oppure©alla©
necessita©di©procedere©a©continue©operazioni©di©bilanciamento.©
11.©Ilprincipio©diunitarieta©dell'ambiente©mette©in©risalto©il©valore©giuri-
dico©e©non©descrittivo,©dell'espressione©ambiente,©all'interno©di©un©contesto©
normativo.©Il©principio©evidenzia©che©l'obiettivo©di©tutela©dell'ambiente©e©l'e-
quilibrio©complessivo©che©scaturisce©da©un©insieme©di©iterazioni,©e©che©l'equili-
brio©si©consegue©non©con©una©protezione©separata©dei©singoli©fattori,©ma©con©
la©protezione©integrata©e©coordinata©degli©stessi.©Il©principio©assume,©quindi,©
uno©specifico©significato©finalistico.©Le©conferme©dell'affermarsi©del©principio©
si©rinvengono©in©significative©pronunce©della©Corte©Costituzionale©(sentenze©
nn.©210©e©641©del©1987;©n.©1029©del©1988;©n.©356©del©1994)©ma,©soprattutto,©in©
alcuni©istituti©la©cui©introduzione©nel©nostro©ordinamento©trae©origine©dal©
diritto©comunitario.©Tra©questi,©la©nozione©di©impatto©ambientale©posta©dalla©
direttiva©85/337/CEE©in©tema©di©VIA.©La©direttiva©fa©riferimento©alla©capa-
cita©di©riproduzione©dell'ecosistema©e©alla©interazione©tra©una©serie©di©fattori©
quali©l'uomo,©la©fauna©e©la©flora,©il©clima,©il©paesaggio©e,©dopo©la©direttiva©
97/1/CE,©anche©i©beni©materiali©e©il©patrimonio©culturale.©Ed©ancora,©la©diret-
tiva©94/67/CE©(sull'incenerimento©di©rifiuti©pericolosi)©in©cui©si©parla©di©inqui-
namento©ambientale©in©senso©globale©tale©da©imporre©una©protezione©inte-
grata;©la©direttiva©96/61/CE,©nella©quale©si©individuano©le©linee©generalidi©
una©specifica©disciplina©della©prevenzione©e©della©riduzione©dell'inquinamento©
al©fine©di©conseguire©un©livello©elevato©di©protezione©dell'ambiente©nel©suo©
complesso.©
12.©Il©principio©di©primarieta©dell'ambiente©deriva©da©alcune©espressioni©
usate©dalla©Corte©Costituzionale©per©evidenziare©il©carattere©fondamentale©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dell'interesse©ambientale©in©uno©alla©consapevolezza©dell'esigenza©imprescin-
dibile©di©tutela©dell'ambiente©come©presupposto©essenziale©per©la©stessa©esi-
stenza©dell'umanita©.©Implicazione©concreta©del©principio©e©l'esigenza©di©perse-
guire©l'obiettivo©di©un©elevato©livello©di©tutela,©nell'ottica©dell'azione©preven-
tiva©e©di©precauzione.©Riferimenti©espliciti©si©rinvengono©negli©artt.©95,©
paragrafo©3,©e©174,©paragrafo©2,©del©trattato©ed©ora©anche©nell'art.©37©della©
Carta©dei©diritti©fondamentali©dell'unione©europea.©A©cio©sembra©stretta-
mente©collegato©il©cosiddetto©ûregime©amministrativo©speciale©dell'ambienteý,©
quale©si©conforma©nella©legge©241/90©(artt.©14,©14©quater,©16,©17©e©39)©con©l'ap-
plicabilita©di©strumenti©di©semplificazione,©e©l'ampia©previsione©di©poteri©ecce-
zionali©e©di©urgenza.©Nell'ambito©del©diritto©comunitario©si©manifesta©la©con-
sapevolezza©della©necessita©di©inserire©la©tutela©dell'ambiente©all'interno©di©
tutti©i©processi©decisionali©da©cui©possano©derivare©conseguenze©sull'equilibrio©
ecologico©e©sullo©sviluppo©economico.©Il©risultato©e©che©la©protezione©dell'am-
biente©diviene©progressivamente©una©sorta©di©ûfiltroý,©che©sempre©piu©deve©
essere©in©grado©di©condizionare©gli©esiti©di©quasi©tutti©i©processi©di©decisione.©
L'affermazione©del©principio©di©primarieta©pone©la©questione©del©rapporto©
tra©il©valore©ambiente©e©gli©altri©valori©riconosciuti©a©livello©costituzionale.©
Primarieta©e©concetto©che©esprime©il©bisogno©di©affermare©un©valore©assoluto©
e©di©configurare©una©relazione©in©cui©si©manifesta©il©valore.©La©Corte©Costitu-
zionale©definisce©la©primarieta©come©insuscettibilita©di©subordinazione©(in©
astratto)©ad©ogni©altro©valore©o©interesse©(sentenza©n.©151©del©1986).©

13.©Tra©i©diversi©valori©costituzionali©non©e©possibile©una©astratta©prede-
terminazione©di©gerarchie;©la©loro©pari©ordinazione©rende©necessarie©opera-
zioni©di©bilanciamento©in©concreto.©In©questa©ottica©vanno©letti©i©numerosi©
riferimenti©degli©atti©comunitari©allo©ûsviluppo©sostenibileý,©che©esprime©una©
interdipendenza©tra©le©istanze©di©tutela©dell'ambiente©e©il©perseguimentodi©
obiettivi©economici.©Il©plusvalore©che©sembra©legato©alla©qualifica©dell'am-
biente©come©valore©primario,©attraverso©il©regime©amministrativo©speciale©e©
l'integrazione©in©tutti©i©processi©decisionali©e©il©coinvolgimento©di©tutti©i©livelli©
territoriali,©si©esplicita©nella©necessita©costituzionale©che©tale©interesse©venga©
sempre©e©comunque©preso©in©considerazione.©
14.©Ilprincipio©dieconomicita©e©ilprincipio©ûchiinquinapagaý©richiedono©
un©approccio©interdisciplinare©per©la©tutela©dell'ambiente.©Secondo©gli©econo-
misti©l'ambiente©costituisce©un©valore©economico©in©quanto©deve©essere©consi-
derato©un©patrimonio©multifunzionale©che©fornisce©agli©esseri©umani©una©
vasta©gamma©di©servizi.©Tradotto©sul©piano©giuridico©il©principio©di©economi-
cita©pone©la©esigenza©di©tener©conto©non©soltanto©delle©esigenze©ambientali,©
ma©soprattutto©dei©costi©e©del©loro©valore©economico.©I©costi©ambientali©con-
nessi©alle©attivita©umane©tendono©ad©assumere©il©carattere©di©ûcosti©socialiý©
o©ûcosti©esterniý,©cioe©costi©sopportati©non©dal©soggetto©agente,©ma©da©terzi©
o©dalla©generalita©dei©consociati.©Il©rimedio©che©viene©suggerito©per©ovviare©
al©carico©dei©costi©esterni,©consiste©nella©cosiddetta©internazionalizzazione©
dei©costi©ambientali,©ossia©nella©neutralizzazione©attraverso©la©riconduzione©
del©costo©all'interno©della©sfera©dei©soggetti©che©intervengono©a©modificare©l'e-
quilibrio©ecologico.©Il©principio©elaborato©per©tradurre©in©termini©giuridici©la©
necessita©di©perseguire©obiettivi©di©internazionalizzazione©dei©costi©ambientali©

TEMI©ISTITUZIONALI©

e©il©principio©ûchi©inquina©pagaý.©Nella©sua©formulazione©letterale©il©principio©
mostra©una©doppia©anima©che©gli©consentirebbe©di©fungere©nel©contempo©da©
regolatore©economico,©attraverso©l'imputazione©dei©costi©dell'inquinamento©
(tutela©ex 
ante)©e©da©fonte©per©la©regolamentazione©di©meccanismi©di©risarci-
mento©del©danno©ambientale©basati©sulla©responsabilita©civile©(tutela©ex 
post).©

L'analisi©del©diritto©comunitario©porta©ad©escludere©che©le©tecniche©ripa-
ratorie©volte©al©risarcimento©del©danno©all'ambiente©vadano©ricomprese©nel©
principio©ûchi©inquina©pagaý.©In©altri©termini©non©e©possibile©considerare©la©
prevenzione©e©la©correzione©come©aspetti©ricompresi©in©unico©principio.©E©
cio©,©in©quanto©nella©formulazione©dell'art.©174©vi©e©un©preciso©ordine©di©prin-
cipi©che©costituisce©non©soltanto©il©fondamento,©ma©anche©il©parametro©di©
costituzionalita©della©politica©di©tutela©dell'ambiente©all'interno©della©Comu-
nita©.©Secondo©un©criterio©di©priorita©logica©l'azione©preventiva©deve©essere©
preferita©alla©correzione.©Il©risarcimento©del©danno©fondato©sui©meccanismi©
della©responsabilita©civile©riveste©la©funzione©di©strumento©di©chiusura.©

15.©La©seconda©categoria©dei©principi©costituzionali©e©costituita©dai©prin-
cipi©che©indicano©le©esigenze©fondamentali©per©la©preservazione©della©rela-
zione,©in©cui©si©sostanzia©il©concetto©di©ambiente.©
Tra©questi,©assume©rilievo©preminente©ilprincipio 
dell'azionepreventiva 
o 
precauzionale 
ex 
art.©174,©paragrafo©2,©del©Trattato.©La©sottolineatura©del©
momento©preventivo©dell'azione©indica©la©necessita©di©preservare©la©stabilita©
dell'ecosistema©piuttosto©che©di©ripristinare©equilibri©compromessi.©Il©princi-
pio©si©colloca©in©linea©di©immediata©continuita©tanto©con©il©concetto©di©svi-
luppo©sostenibile©quanto©con©il©principio©di©integrazione.©Il©principio©e©ricco©
di©implicazioni©concrete:©ad©esempio©nella©scelta©tra©diversi©strumenti©di©
internazionalizzazione©di©costi©ambientali,©le©logiche©della©prevenzione©affi-
dano©un©ruolo©imprescindibile©agli©strumenti©di©regolamentazione©diretta©
(approccio©command 
and 
control).©La©valorizzazione©di©quest'ultimo©principio©
implica©un©intervento©non©marginale©dell'amministrazione©e©l'adozione©di©
strumenti©di©programmazione©e©pianificazione.©Il©principio©e©stato©utilizzato©
dalla©giurisprudenza©costituzionale©e©comunitaria©per©rendere©esplicitoun©
importante©corollario:©le©autorizzazioni©in©materia©di©tutela©dell'ambiente©
devono©essere©sempre©espresse©e©temporanee©(Corte©Cost.©194/93,©96/94,©
nonche¨Corte©di©giustizia©28©febbraio©1991©in©C-360/87)©affinche¨le©potenzia-
lita©nocive©per©gli©equilibri©ecologici©risultino©sempre©oggetto©di©controlli©
periodici©di©conformita©.©Anche©qui©si©puo©ricordare©l'istituto©della©valuta-
zione©di©impatto©ambientale.©

In©situazioni©di©incertezza©determinate©da©lacune©scientifiche,©il©principio©
dell'azione©preventiva©e©gli©strumenti©che©lo©realizzano©trovano©supportoe©
potenziamento©grazie©al 
principio 
di 
precauzione.©L'idea©di©fondo©su©cui©si©
basa©il©principio©di©precauzione©esprime©una©esigenza©cautelare©e©consiste©
nella©necessita©di©perseguire©gli©obiettivi©della©tutela©ambientale©anche©qua-
lora©manchi©l'evidenza©scientifica©di©un©danno©immediato.©L'osservanza©del©
principio©precauzionale©svolge©una©funzione©di©anticipazione©della©soglia©di©
intervento©e©indirizza©le©scelte©a©fronte©di©dati©scientifici©incerti©o©contra-
stanti.©Strumento©procedurale©che©potrebbe©contribuire©a©rendere©operativo©
l'approccio©precauzionale©potrebbe©essere©l'inversione©dell'onere©della©prova:©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

da©colui©che©potrebbe©subire©un©danno©da©una©attivita©a©colui©che©potrebbe©
causare©quel©danno©ed©e©costretto©a©dimostrarne©l'improbabilita©e©l'inesi-
stenza©del©nesso©di©causalita©.©L'inversione©dell'onere©della©prova©non©deve,©
peraltro,©risultare©estremamente©rigida.©La©Commissione©europea©il©2©feb-
braio©2000,©ha©emanato©una©comunicazione©sul©principio©precauzionale,©nella©
quale©si©mette©in©evidenza©la©distinzione©fondamentale©tra©la©valutazione©del©
rischio,©da©affidare©agli©scienziati,©e©la©gestione©del©rischio©da©affidare©a©scelte©
politiche.©

16.©Ilprincipio 
di 
bilanciamento 
costituisce©la©traduzione,©sul©piano©della©
predisposizione©e©della©realizzazione©dell'azione©di©tutela,©del©principio©di©pri-
marieta©dell'ambiente.©Si©richiamano©pertanto©le©precedenti©osservazioni.©
Occorre©solo©soffermarsi©sulle©caratteristiche©essenziali©che©devono©connotare©
la©tutela©dell'ambiente©in©ossequio©al©principio©del©bilanciamento.©La©prima©
caratteristica©consiste©nella©gradualita©dell'azione©di©tutela©dell'ambiente©che©
risponde©alla©necessita©che©gli©obiettivi©della©tutela©e©gli©strumenti©scelti©
abbiano©uno©spiccato©carattere©di©flessibilita©nel©tempo©che©consenta©di©adat-
tarli©alle©diverse©situazioni©concrete©(vedasi©sentenze©Corte©Cost.©127/90©e©
53/91).©La©seconda©caratteristica©che©si©collega©al©principio©del©bilanciamento©
e©la©necessita©che©la©tutela©sia©caratterizzata©da©una©intrinseca©dinamicita©.©
Si©richiama©da©ultimo©l'art.©174,©paragrafo©3©del©trattato©che©individua©
una©serie©di©parametri,©che©non©rappresentano©un©elenco©esaustivo,©ma©che©
esprimono©in©modo©efficace©le©principali©componenti©che©devono©concorrere©
alla©individuazione©dell'interesse©ambientale©e©le©basi©fondamentali©su©cui©
impostare©un©corretto©rapporto©tra©tutela©dell'ambiente©e©sviluppo©econo-
mico.©La©norma©afferma©che©nel©disporre©le©sue©politiche©in©materia©ambien-
tale,©la©comunita©tiene©conto:©dei©dati©scientifici©e©tecnici©disponibili;©delle©
condizioni©dell'ambiente©nelle©varie©regioni;©dei©vantaggi©e©degli©oneri©che©
possono©derivare©dall'azione©o©dall'assenza©di©azione©e©dello©sviluppo©socio©
economico©della©comunita©nel©suo©insieme©e©delle©sue©singole©regioni.©

17.©Il 
principio 
dell'informazione 
ambientale 
(meglio©si©dovrebbe©dire©
ûl'obbligo 
di 
informazione 
ambientaleý)©nasce©dalla©consapevolezza©della©
necessita©di©dare©informazioni©tempestive,©affidabili,©complete©obiettive©e©
comprensibili©a©tutti©i©soggetti©pubblici©o©privati©coinvolti©nell'azionedi©
tutela.©La©necessita©dell'informazione©ambientale©puo©essere©ritenuta©diretta©
conseguenza©dell'esigenza©di©fondare©l'azione©di©tutela©sui©principi©dell'azione©
preventiva©e©di©prevenzione,©nonche¨sul©principio©del©bilanciamento,©dal©
momento©che©la©ponderazione©deve©avvenire©sulla©base©di©una©corretta©e©
completa©rappresentazione©dei©dati.©Eénecessaria©una©particolare©cura©da©
parte©del©legislatore©nella©definizione©puntuale©degli©aspetti©procedimentali©
che©emergono©nelle©diverse©situazioni©di©informazione©ambientale.©Occorre,©
da©ultimo,©considerare©l'impossibilita©di©prescindere©nell'attuazione©del©prin-
cipio©dell'informazione©ambientale,©da©una©attenta©considerazione©degli©inte-
ressi©che©costituiscono©il©fondamento©delle©disposizioni©sui©vari©tipi©di©segreto©
(amministrativo,©istruttorio,©industriale,©commerciale)©e©che©si©impongono©
come©altrettanti©limiti©alla©circolazione©delle©informazioni.©

TEMI©ISTITUZIONALI©

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex 
articolo 
18 
legge 
349/1986: 
caratteri 
tipici, 
casistica 
e 
risultati 
ottenuti 


di 
Giampaolo 
Schiesaro 


1.©^Il©risarcimento©del©danno©ambientale©come©strumento©finalizzato©ad©
assicurareeffettivita©alprincipio©ûchiinquinapagaý.©

L'introduzione©della©categoria©della©responsabilita©per©ûdanno©ambien-
taleý©nel©nostro©ordinamento©(con©tutte©le©peculiarita©che©la©contraddistin-
guono)©e©stata©operata©dal©legislatore,©con©l'art.©18©della©legge©349/1986,©sulla©
base©di©una©serie©di©motivazioni.©

Prima©tra©tutte©la©necessita©di©creare©uno©strumento©giuridico©che©con-
sentisse©l'effettivita©nell'ordinamento©italiano©di©un©vero©e©proprio©principio©
fondamentale©di©diritto©internazionale,©quello©tradizionalmente©noto©come©
ûchi©inquina©pagaý.©

Si©tratta©di©una©norma©ormai©divenuta©consuetudinaria©in©quell'ordina-
mento©(dopo©essere©stata©oggetto©di©specifica©previsione©in©ambito©di©conven-
zioni©internazionali)©e,©in©quanto©tale,©vigente©con©rango©costituzionale©anche©
nell'ordinamento©italiano©per©effetto©dell'obbligo©di©conformazione©alle©
norme©di©diritto©internazionale©generalmente©riconosciute©dettato©dal©primo©
comma©dell'art.©10©Cost.©

La©norma©^ovviamente©^non©stabilisce©affatto©il©criterio©di©ûmonetizza-
zioneý©del©degrado©ambientale©perche¨non©sancisce©una©generalizzata©liberta©
di©inquinare©subordinata©al©pagamento©di©somme©di©denaro.©

Essa,©al©contrario,©tende©a©valorizzare©le©esigenze©primarie©di©conserva-
zione,©di©salvaguardia©e©di©uso©razionale©delle©risorse©naturali©la©cui©scarsita©
costituisce©preoccupazione©condivisa©a©livello©di©comunita©internazionale©uni-
tamente©alla©consapevolezza©del©carattere©non©inesauribile©delle©stesse.©

Con©l'introduzione©di©tale©principio,©pertanto,©gli©Stati©vengono©obbligati©
a©prevedere©forme©di©tutela©dell'ambiente©(inteso©nel©senso©ampio©di©cui©si©
dira©tra©poco)©che©per©un©verso©introducano©limiti©al©consumo©dello©stesso©e,©
per©altro,©garanzie©di©effettivita©dei©limiti©imposti©in©modo©da©disincentivare©
^anche©sul©piano©economico©^la©spinta©ad©una©fruizione©ambientale©ecce-
dente©la©tollerabilita©stabilita.©

Latematica©dello©ûsviluppo©sostenibileý,©bennotaagli©economisti,©rappre-
senta©la©traduzione©(dal©punto©di©vista©di©chi©si©occupa©delle©regole©che©gover-
nano©la©produzione©di©beni©e©servizi)©delle©esigenze©di©tutela©ambientale©che©il©
principio©di©diritto©internazionale©impone©ormai©alla©comunita©degli©Stati.©

La©scelta©operata©dal©legislatore©italiano©^dopo©un©lungo©dibattito©cul-
turale©al©quale©ha©contribuito©l'intera©giurisprudenza©^e©stata©quelle©di©asse-
gnare©all'istituto©della©responsabilita©civile©la©funzione©di©garanzia©dell'effetti-
vita©della©norma©consuetudinaria©internazionale,©scartando©diverse©soluzioni©
tecniche©praticate©in©altri©sistemi©pur©senza©rinunciare©alla©forte©caratterizza-
zione,©in©termini©pubblicistici,©della©nuova©forma©di©responsabilita©civile©(per©
certi©versi©del©tutto©atipica)©che©veniva©introdotta©nell'ordinamento.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Si©consideri,©a©tale©proposito,©che©non©a©caso©prima©dell'entrata©in©vigore©
dell'art.©18©della©legge©349/1986©era©stata©la©Corte©dei©conti©a©darsi©maggior-
mente©carico©dell'esigenza©di©assicurare©comunque©una©tutela©al©principiodi©
diritto©internazionale©ûchi©inquina©pagaý,©attraverso©la©ricostruzione©del©
danno©all'ambiente©in©termini©di©danno©pubblico©erariale.©

L'evoluzione,©normativa©e©giurisprudenziale,©che©e©seguita©all'introdu-
zione©dell'art.©18©legge©349/1986©se,©per©un©verso,©ha©definitivamente©spostato©
^in©via©esclusiva©^sul©versante©della©responsabilita©civile©la©tematica©del©
risarcimento©del©danno©ambientale,©per©altro©non©ha©mai©fatto©venir©meno©
le©connotazioni©pubblicistiche©di©tal©genere©di©risarcimento©che©derivano©non©
solo©dalla©condizione©giuridica©e©dalle©caratteristiche©del©bene©protettoma©
anche©dall'obbligo©internazionale,©gravante©sullo©Stato,©al©cui©preciso©adem-
pimento©la©norma©interna©deve©essere©diretta.©

A©cio©consegue©che©nella©lettura©della©norma©e©della©giurisprudenza©che©
ad©essa©ha©dato©quello©speciale©significato©di©cui©si©dira©tra©poco©non©puo©
mai©prescindersi©dal©considerare©quelle©finalita©-anche©di©ordine©internazio-
nale©^che©il©legislatore©si©e©prefisso©all'atto©di©compiere©le©scelte©in©materia.©

2. 
^L'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
e 
la 
nozione 
giuridica 
di 
ambiente. 
Per©comprendere©correttamente©in©cosa©consista©il©ûdanno©ambientaleý©
di©cui©lo©Stato©ha©diritto©di©essere©risarcito©occorre©prendere©le©mosse©innan-
zitutto©dalla©nozione©giuridica©di©ambiente.©

Nozione©che©e©molto©diversa©da©quella©ûnaturalisticaý©cui©siamo©cultu-
ralmente©abituati,©intesa,©cioe©,©come©semplice©sommatoria©delle©risorse©natu-
rali.©

Il©primo©comma©dell'art.©18©della©citata©legge©349/1986,©infatti,©testual-
mente©dispone:©ûqualunque©fatto©doloso©o©colposo©in©violazione©di©disposi-
zioni©di©legge©o©di©provvedimenti©adottati©in©base©a©legge©che©comprometta©
l'ambiente,©ad©esso©arrecando©danno,©alterandolo,©deteriorandolo©o©distrug-
gendo©in©tutto©o©in©parte,©obbliga©l'autore©del©fatto©al©risarcimento©nei©con-
fronti©dello©Statoý.©

La©norma©non©definisce©l'ambiente©e©cio©ha©costretto©la©giurisprudenza©a©
farlo.©

Per©prima©e©stata©la©Corte©Costituzionale©che,©con©sentenza©n.©641©del©
30©dicembre©1987,©proprio©esaminando©l'art.©18©della©legge©n.©349,©ha©cos|©
affermato:©ûL'ambiente©e©stato©considerato©un©bene©immateriale©unitario©seb-
bene©a©varie©componenti,©ciascuna©delle©quali©puo©anche©costituire©isolata-
mente©e©separatamente,©oggetto©di©cura©e©di©tutela:©ma©tutte,©nell'insieme,©
sono©riconducibili©ad©unita©.©

Il©fatto©che©l'ambiente,©possa©essere©fruibile©in©varie©forme©e©differenti©
modi,©cos|©come©possa©essere©oggetto©di©varie©norme©che©assicurano©la©tutela©
dei©vari©profili©in©cui©si©estrinseca,©non©fa©venir©meno©e©non©intacca©la©sua©
natura©e©la©sua©sostanza©di©bene©unitario©che©l'ordinamento©prende©in©consi-
derazione.©L'ambiente©e©protetto©come©elemento©determinativo©della©qualita©
della©vita...©L'ambiente©e©,©quindi,©un©bene©giuridico©in©quanto©riconosciuto©e©
tutelato©da©norme.©Non©e©certamente©possibile©oggetto©di©una©situazione©sog-
gettiva©di©tipo©appropriativo:©ma,©appartenendo©alla©categoria©dei©c.d.©beni©


TEMI©ISTITUZIONALI©

liberi,©e©fruibile©dalla©collettivita©e©dai©singoli.©Alle©varie©forme©di©godimento©
e©accordata©una©tutela©civilistica©la©quale,©peraltro,©trova©ulteriore©supporto©
nel©precetto©costituzionale©che©circoscrive©l'iniziativa©economica©privata©
(art.©41©Cost.)©ed©in©quello©che©riconosce©il©diritto©di©proprieta©,©ma©con©i©limiti©
della©utilita©e©della©funzione©sociale©(art.©42©).ý©

La©definizione©di©ambiente©operata©dalla©Corte©ha©il©pregio©di©riassu-
mere©i©vari©indirizzi©interpretativi©su©cui©si©era©attestata©la©giurisprudenza©
sino©a©quel©momento.©

Si©puo©dire,©poi,©che©abbia©aperto©la©strada©a©quella©che©e©la©piu©com-
piuta©definizione©normativa©delle©componenti©e©dei©fattori©ambientali©tutelati©
ai©sensi©dell'art.©18©della©legge©349/1986©e©che,©dunque,©ha©il©pregio©di©definire©
con©chiarezza©ed©in©modo©esplicito©l'ambito©dei©beni©e©degli©interessi©suscetti-
bili©di©tutela©in©base©al©citato©art.©18.©

Si©tratta©della©definizione©che©si©ricava©dal©combinato©disposto©dell'art.5©
decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©27©dicembre©1988©(norme©
tecniche©per©la©redazione©degli©studi©di©impatto©ambientale©ai©sensi©dell'art.©6©
della©legge©349/1986)©e©dell'allegato©I©al©citato©decreto©del©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©che,©al©punto©2,©espressamente©individua©le©compo-
nenti©ed©i©fattori©ambientali©intesi©nel©loro©complesso.

Eéstata©in©tal©modo©codificata©quella©articolata©nozione©di©ûambienteý©in©
senso©lato©che©la©giurisprudenza©della©Corte©Costituzionale,©della©Corte©di©
Cassazione,©della©Corte©dei©Conti©e©dei©giudici©di©merito©avevano©costruito©
secondo©una©triplice©prospettiva:©

a) 
di©protezione©delle©risorse©naturali©singolarmente©considerate©in©
quanto©tali,©ciascuna©con©le©proprie©caratteristiche©(acqua,©aria,©suolo,©flora,©
fauna©etc);©

b) 
di©garanzia©della©salubrita©di©dette©risorse,©finalizzata©alla©tutela©
della©qualita©della©vita©dei©soggetti©che©vivono©a©contatto©delle©stesse;©

c) 
di©difesa©e©di©valorizzazione©dell'insieme©delle©bellezze©naturali©pae-
saggistiche©e©delle©cose©di©interesse©storico©ed©artistico©la©cui©tutela©sia©ricon-
ducibile©all'esigenza©di©salvaguardia©dei©valori©consacrati©dall'art.©9©Cost.©

3. 
^La 
nozione 
normativa 
di 
ûdanno 
ambientaleý. 
La©legge©349/1986,©inoltre,©specificamente©definisce©il©ûdanno©risarci-
bileý©che©il©bene©ambiente©(come©sopra©a©sua©volta©normativamente©rico-
struito)©puo©subire.©

Esso©e©individuato©come©una©compromissione©tipizzata©dalla©stessa©
norma©di©legge©(e©dunque©solo©con©essa©dobbiamo©fare©i©conti©e©non©invece©
con©le©tradizionali©nozioni©di©danno©aliunde 
importate©dall'ordinamento©
civile),©in©altri©termini©come©una©qualsiasi©trasformazione©dell'ambiente©
(come©sopra©inteso),©cagionata©da©condotta©contra 
legem,©che©abbia©provo-
cato©almeno©una©delle©seguenti©conseguenze:©

il 
danno 
(cioe©la©perdita©definitiva©di©una©qualita©posseduta©dalla©
risorsa);©

l'alterazione 
(questa©e©la©differenza©piu©significativa©rispetto©al©danno©
tradizionalmente©inteso©in©quanto,©ai©fini©della©configurazione©del©danno©
ambientale©e©sufficiente©una©qualsiasi©modificazione,©non©necessariamente©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

peggiorativa©ne¨irreversibile,©di©una©caratteristica©qualitativa©della©risorsa,©in©
qualunque©stato©essa©si©trovasse©prima©dell'aggressione:©si©pensi©all'inquina-
mento©termico©dell'acqua©che©puo©provocare,©indipendentemente©dal©preesi-
stente©eventuale©suo©inquinamento©chimico,©addirittura©dei©benefici©allavita©
ittica©e©favorire©persino©lo©sviluppo©delle©dimensioni©e©del©volume©dei©mollu-
schi©senza,©per©questo,©cessare©di©essere©alterazione©contra 
legem 
della©qualita©
che©la©legge©prevede©per©la©risorsa©idrica©e©di©essere,©in©definitiva,©fonte©di©
risarcimento©del©danno©ambientale);©

il 
deterioramento 
(inteso©come©peggioramento©qualitativo©della©
risorsa,©sia©pure©non©necessariamente©irreversibile);©

la 
distruzione 
(cioe©la©perdita©definitiva©ed©irrimediabile©di©tutta©la©
componente©ambientale©interessata©dall'aggressione).©

Per©essere©risarcibile©il©danno©deve,©ovviamente,©derivare©da©fatti©com-
missivi©o©omissivi,©dolosi©o©colposi,©in©violazione©della©legge©o©di©provvedi-
menti©adottati©in©base©ad©essa.©

Eésufficiente,©percio©,©che©la©condotta©cagionante©il©ûdannoý©(nel©senso©
sopra©normativamente©specificato)©sia©stata©tenuta©in©contrasto©con©doveri©o©
derivanti©da©una©qualsiasi©norma©di©legge©o©anche©solo©da©un©provvedimento©
amministrativo©adottato©in©base©alla©legge.©

Cio©risulta©di©fondamentale©importanza©allorquando©si©tratti©di©conside-
rare©l'elemento©del©ûprofitto©del©trasgressoreý©quale©parametro©di©quantifica-
zione©equitativa©del©danno.©

Infatti©non©sempre©si©tiene©nella©dovuta©considerazione©che,©proprio©a©
causa©del©contenuto©della©disciplina©normativa©varata©dal©legislatore©italiano©
in©materia©di©danno©ambientale©e,©in©particolare,©a©causa©della©amplissima©
nozione©normativa©di©ambiente©e©dell'altrettanto©lata©concezione©normativa©
del©ûdanno©ambientaleý,©il©risultato©che©e©stato©prodotto©rende©oggi©possibile©
ûsanzionareý©civilmente,©ai©sensi©dell'art.©18©della©legge©349/1986,©ogni©con-
dotta©illegittima©che©abbia©comportato©una©qualsiasi©forma©di©consumo©delle©
risorse©ambientali©come©definite©dal©menzionato©combinato©disposto©del-
l'art.©5©decreto©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©27©dicembre©1988e©
dell'allegato©I©al©citato©D.P.C.M.©

In©altri©termini©possiamo©affermare©che©se©la©collettivita©e©disposta©a©tol-
lerare©quell'inevitabile©consumo©di©ambiente©che©e©conseguenza©necessitata©
di©qualsiasi©attivita©dell'uomo©(e©specialmente©dell'attivita©produttiva),©i©pre-
cetti©contenuti©nell'art.©18©della©legge©349/1986©consentono,©pero©,©di©sanzio-
nare©civilmente©ogni©(illegittimo©e©dunque©socialmente©non©tollerato)©con-
sumo©di©ambiente©che©sia©conseguenza©di©attivita©svolta©in©contrasto©con©
norme©di©legge©o©con©provvedimenti©adottati©in©base©alla©legge.©

Il©valore©economico©del©danno©ambientale,©cos|©come©preso©in©conside-
razione©dalla©normativa©italiana©che©si©e©richiamata,©risulta©allora©equivalente©
al©valore©economico©della©ricchezza©(o©della©utilita©)che©e©stata©prodotta©
attraverso©quel©consumo©(illegittimo)©di©ambiente©che©il©legislatore©aveva©vie-
tato.©

Dal©punto©di©vista©giuridico,©pertanto,©non©e©indispensabile©accertare©o©
dimostrare©il©concreto,©analitico©contenuto©del©ûdannoý©all'ambiente©(dimo-
strando©cioe©specifiche©conseguenze©pregiudizievoli©quali©la©perdita©di©ani-


TEMI©ISTITUZIONALI©

mali©o©piante©o©livelli©attuali©di©contaminazione©di©aria,©acqua,©suolo)©ne¨per-
venire©ad©una©elaborata©argomentazione©economica©per©la©sua©quantifica-
zione,©essendo©per©un©verso©sufficiente©la©prova©^spesso©in 
re 
ipsa 
^diun©
ûconsumoý©di©ambiente©conseguente©all'attivita©illegittimamente©esercitata©
dal©trasgressore©e,©per©altro,©potendo©l'indicazione©del©valore©della©risorsa©
indebitamente©sfruttata©essere©determinato,©con©sufficiente©precisione,©sulla©
base©del©valore©della©stessa©attivita©economica©(nel©suo©complesso)©resa©possi-
bile©proprio©da©quello©(indebito)©sfruttamento©ambientale.©

La©stessa©Corte©Costituzionale,©del©resto,©di©fronte©alla©complessita©ed©
alla©ricchezza©dei©profili©in©cui©si©articola©l'ambiente,©ha©sentito©il©bisogno©di©
chiarire©che©l'ambiente©e©un©bene©unitario,©ma©al©contempo©che©esso©risulta©
da©varie©componenti©(quali©l'uomo,©la©sua©salute,©l'aria,©l'acqua,©il©mare,i©
fiumi,©il©paesaggio,©i©beni©artistici©e©storici©etc.).©

In©tal©modo©ha©posto©le©premesse©per©un'©importante©distinzione©giuri-
dica.©

Secondo©la©Corte,©infatti,©le©forme©di©godimento©delle©varie©componenti©
in©cui©si©articola©l'ambiente©sono©in©primo©luogo©suscettibili©di©una©tutela©civi-
listica,©la©quale©puo©essere©azionata,©secondo©le©regole©tradizionali©della©
responsabilita©civile,©dal©soggetto,©ente©pubblico©o©privato,©che©risulti©titolare©
dei©relativi©diritti©o©funzioni©in©base©a©norme©eventualmente©attributive©di©
situazioni©giuridiche©specifiche©in©relazione©alla©singola©componente©di©volta©
in©volta©lesa.©

Tra©i©risarcimenti©gli©interessati©possono©richiedere,©in©detta©ordinaria©
prospettiva©risarcitoria©fondata©essenzialmente©sulla©violazione©dell'art.©2043©
c.c.,©sono©compresi:©

quelli©per©i©danni©derivati©al©patrimonio©privato©o©pubblico©(demanio,©
patrimonio©indisponibile)©in©conseguenza©della©compromissione©del©singolo©
bene©ad©esso©appartenente;©

quelli©per©i©costi©sopportati©per©la©riparazione,©se©possibile,©di©detti©
beni;©

quelli©derivanti©dal©pregiudizio,©sempre©di©natura©patrimoniale,©al©
nome©o©all'immagine©del©soggetto©(si©pensi©ai©danni©patrimoniali©derivanti©
dal©pregiudizio©all'immagine©turistica©di©una©localita©per©effetto©di©un©disa-
stro©ambientale).©

Cio©,©tuttavia,©non©riguarda©ancora©quella©tutela©dell'ambiente©nella©sua©
dimensione©complessiva©di©cui©parla©la©Corte©Costituzionale©con©riferimento©
all'art.©18©della©legge©349/1986.©

La©tutela©ordinaria©civile,©infatti,©non©va©confusa©con©quella©speciale©
esigenza©di©assicurare©una©tutela©diversa©da©quella©ordinaria©all'ambiente,©
invece,©considerato©nella©sua©globalita©(come©bene©unitario©appartenente©in©
modo©indifferenziato©all'intera©collettivita©nazionale),©indipendentemente,©
dunque,©dalla©esistenza©in©capo©a©questo©o©a©quel©soggetto©di©una©situazione©
giuridica©legittimante©l'azione©risarcitoria©in©relazione©al©singolo©bene©ed©al©
singolo©aspetto©di©pregiudizio©patrimoniale©subito©con©riferimento©ad©esso.©

Proprio©a©tal©fine©e©stata©dettata©dal©legislatore©(e©in©tali©termini©la©
norma©e©stata©interpretata©dalla©Corte©Costituzionale)©la©speciale©azione©di©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

risarcimento©del©danno©ambientale©riservata©allo©Stato©(e©con©una©straordina-
ria©estensione©della©legittimazione©processuale©ad©agire©anche©agli©enti©territo-
riali)©dall'art.©18©della©legge©n.©349/1986.©

4.©^I©caratteri©differenziali©della©tutela©ex©art.©18©legge©349/1986©rispetto©
agli©ordinari©canoni©della©responsabilita©civile.©In©generale.©

Con©la©distinzione©innanzi©esposta,©la©Corte©Costituzionale©per©prima©ha©
dunque©evidenziato©le©peculiarita©di©una©del©tutto©speciale©categoria©di©danno©
risarcibile,©quella©di©cui©all'art.©18©sopra©indicato,©sottolineando©le©ragioni©di©
sistema©che©hanno©portato©il©legislatore©a©differenziarne©la©tutela©rispetto©alla©
ordinaria©disciplina©risarcitoria©dettata©dalle©norme©generali©del©codice©civile©
ed©in©particolare©dagli©artt.©2043©e©seguenti.©

S|©tratta©di©due©tecniche©di©tutela©diverse©in©quanto©quella©ex©art.©18©della©
legge©349/1986©contiene©una©serie©di©disposizioni©particolari©(aventi©dunque©
carattere©di©specialita©)©che©si©distinguono©notevolmente©dalla©disciplina©del©
codice©civile.©

La©distinzione©tra©tutela©ambientale©e©tutela©civilistica©ordinaria©e©stata©
anche©riconosciuta©dalla©Corte©di©Cassazione,©che©nella©sentenza©della©Sez.©I©
civile©n.©9211©del©1.©settembre©1995©ha©cos|©affermato:©ûCon©riguardo©ad©
azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale,©promossa©da©un©comune©a©
norma©dell'art.©18©legge©349©del©1986©(nella©specie,©nei©confronti©di©imprese©
che©si©assumono©responsabili©di©produzione,©circolazione©e©sversamento©di©
rifiuti©speciali©industriali©senza©l'adozione©di©idonee©cautele),©nella©prova©del-
l'indicato©danno©bisogna©distinguere©tra©danno©ai©singoli©beni©di©proprieta©
pubblica©o©privata,©o©a©posizioni©soggettive©individuali,©che©trovano©tutela©
nelle©regole©ordinarie,©e©danno©all'ambiente©considerato©in©senso©unitario,©in©
cui©il©profilo©sanzionatorio,©nei©confronti©del©fatto©lesivo©del©bene©ambientale,©
comporta©un©accertamento©che©non©e©quello©del©mero©pregiudizio©patrimo-
niale,©bens|©della©compromissione©dell'ambiente,©vale©a©dire©della©lesione©in©
se¨del©bene©ambientale...ý.©

Nello©stesso©senso©il©Supremo©Collegio©si©era©espresso©con©sentenza©
sez.©I©n.©4362©del©9©aprile©1992©la©quale©aveva©ancor©piu©esplicitamente©aveva©
chiarito©la©differenza©concettuale©del©danno©ambientale©contemplato©dal-
l'art.©18©della©legge©349/1986©con©la©tradizionale©nozione©di©danno©risarcibile©
di©cui©all'art.©2043©c.c.©

In©tal©caso,©infatti,©la©Corte©aveva©precisato:©ûL'ambiente©in©senso©giuri-
dico©costituisce©un©insieme©che,©pur©comprendente©beni©o©valori©^quali©la©
flora,©la©fauna©il©suolo,©le©acque©ecc.©^si©distingue©ontologicamente©da©questi©
e©si©identifica©in©una©realta©priva©di©consistenza©materiale©ma©espressiva©di©
un©autonomo©valore©collettivo©costituente,©come©tale,©specifico©oggetto©di©
tutela©da©parte©dell'ordinamento©con©la©legge©8©luglio©1986,©n.©349,©rispetto©
ad©illeciti©la©cui©idoneita©lesiva©va©valutata©con©specifico©riguardo©a©siffatto©
valore©ed©indipendentemente©dalla©particolare©incidenza©verificatasi©su©una©

o©piu©delle©dette©singole©componenti©...ý.©
Piu©di©recente©il©concetto©e©stato©nuovamente©ribadito©da©Cass.©Sez.©III,©
sent.©n.©1087©del©3©febbraio©1998,©in©cui©si©e©cos|©specificato:©ûPoiche¨dall'e-
strazione©di©materiale©da©una©cava©puo©derivare©sia©un©danno©prettamente©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

patrimoniale¨ai¨singoli¨beni,¨pubblici¨o¨privati,¨sia¨una¨danno¨all'ambiente,¨
bene¨di¨natura¨pubblicistica,¨unitario¨e¨immateriale,¨il¨risarcimento¨dell'uno¨

o¨dell'altro,¨benche¨entrambi¨rientranti¨nella¨tutela¨aquiliana¨(art.¨2043¨c.c.),¨
costituiscono¨domande¨diverseý.¨
Sulla¨base¨di¨tale¨importantissima¨premessa¨la¨Corte¨prosegue¨traendo¨
l'inevitabile¨conseguenza:¨il¨danno¨ambientale¨va¨quantificato¨non¨gia©¨con¨
riferimento¨alla¨diminuzione¨del¨patrimonio¨del¨soggetto¨titolare¨del¨diritto¨
al¨risarcimento,¨cagionata¨dalla¨condotta¨aggressiva¨del¨bene¨e¨calcolata¨
sulla¨base¨della¨differenza¨contabile¨tra¨saldo¨attivo¨e¨saldo¨passivo¨prima¨e¨
dopo¨l'evento¨lesivo,¨quanto,¨piuttosto,¨con¨riferimento¨alla¨idoneita©¨di¨tale¨
evento¨ûalla¨stregua¨di¨una¨valutazione¨sociale¨tipica,¨a¨determinare,¨in¨con-
creto,¨una¨diminuzione¨dei¨valori¨e¨delle¨utilita©¨economiche¨di¨cui¨il¨danneg-
giato¨puo©¨disporre,¨svincolata¨da¨una¨concezione¨aritmetico¨contabileý¨(cfr.¨
sentenza¨4362/1992¨cit).¨

Le¨peculiarita©¨del¨danno¨ambientale¨ex 
art.¨18¨legge¨349/1986¨sono¨state¨
individuate¨sotto¨molteplici¨profili¨dal¨Supremo¨Collegio¨e¨dalla¨loro¨cono-
scenza¨non¨si¨puo©¨,¨ovviamente,¨prescindere¨ove¨si¨voglia¨cimentarsi¨nel¨diffi-
cile¨compito¨di¨individuare¨linee¨guida¨per¨la¨quantificazione¨del¨danno¨
ambientale¨non¨solo¨coerenti¨con¨il¨sistema¨normativo¨italiano¨ma,¨soprat-
tutto,¨utilizzabili¨in¨prospettiva¨di¨agevolare¨l'esercizio¨dell'azione¨risarcitoria¨
avanti¨agli¨organi¨della¨giustizia¨ordinaria.¨

Sara©¨sufficiente,¨pertanto,¨richiamare¨^sia¨pur¨sommariamente¨^di¨
seguito¨le¨principali¨caratteristiche¨che¨contraddistinguono¨tale¨speciale¨
forma¨di¨responsabilita©¨civile,¨sempre¨attenendoci¨rigorosamente¨soltanto¨
alla¨giurisprudenza¨della¨Suprema¨Corte.¨

4.1. 
^In 
particolare: 
il 
profilo 
sanzionatorio 
del 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 


Il¨danno¨in¨questione¨presenta,¨a¨differenza¨dal¨tradizionale¨torto¨aqui-
liano,¨anche¨un¨inconfondibile¨profilo¨sanzionatorio¨che¨si¨aggiunge¨a¨quello¨
meramente¨risarcitorio¨tipico¨del¨primo.¨

Vanno,¨in¨proposito,¨ricordate¨le¨importanti¨affermazioni¨operate¨sul¨
punto¨da¨Cass.,¨sent.¨9211¨del¨1.¨settembre¨1995¨cit. 
in¨cui¨si¨legge¨ûNella¨
disciplina¨del¨danno¨ambientale,¨infatti,¨considerato¨in¨senso¨unitario,¨l'ordi-
namento¨ha¨voluto¨tener¨conto¨non¨solo¨del¨profilo¨risarcitorio¨ma¨anche¨di¨
quello¨sanzionatorio,¨che¨pone¨in¨primo¨piano¨non¨solo¨e¨non¨tanto¨le¨conse-
guenze¨patrimoniali¨del¨danno¨arrecato¨(i¨cd.¨danni¨conseguenza)¨ma¨anche¨
e¨soprattutto¨la¨stessa¨produzione¨dell'evento,¨e¨cioe©¨l'alterazione,¨il¨deteriora-
mento,¨la¨distruzione¨in¨tutto¨o¨in¨parte¨dell'ambiente,¨e¨cioe©¨la¨lesione¨in¨se¨
del¨bene¨ambientaleý.¨La¨Suprema¨Corte¨ha¨poi¨individuato¨gli¨aspetti¨piu©¨
caratteristici¨della¨componente¨sanzionatoria¨del¨danno¨ex 
art.¨18¨legge¨
349/1986¨osservando:¨ûNel¨comma¨6¨si¨prevede,¨ove¨non¨sia¨possibile¨una¨
precisa¨quantificazione¨del¨danno,¨una¨determinazione¨in¨via¨equitativa,rap-
portata¨non¨al¨solito¨criterio¨della¨differenza¨ma¨parametrato¨a¨criteri¨del¨
tutto¨inusitati¨per¨il¨vecchio¨modello¨del¨danno¨risarcibile¨nella¨responsabilita©¨
civile,¨in¨quanto¨il¨bene¨ambiente¨e©¨fuori¨commercio¨e¨come¨tale¨insuscetti-
bile¨di¨una¨valutazione¨venale¨secondo¨i¨prezzi¨di¨mercato,¨dovendo¨essere¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

considerato©nel©suo©valore©d'uso.©Il©giudice,©infatti,©deve©tener©comunque©
conto:©a) 
della©gravita©della©colpa©individuale,©b) 
del©costo©necessario©per©il©
ripristino©dell'ambiente,©c) 
del©profitto©conseguito©dal©trasgressore©in©conse-
guenza©del©suo©comportamento©lesivo©dei©beni©ambientali.©Balza©evidente©s
ottolinea©la©Corte©^come©sotto©il©riflettore©dell'indagine©giudiziaria©non©si©
trovi©la©situazione©patrimoniale©dello©Stato©o©degli©altri©enti©legittimati,©come©
conseguenza©del©danno©ambientale©subito,©bens|©elementi©chiaramente©san-
zionatori,©a©livello©di©pene©civili,©la©gravita©della©colpa©del©trasgressore,©il©pro-
fitto©conseguito©dallo©stesso©ed©il©costo©necessario©al©ripristino,©al©posto©del©
pregiudizio©patrimoniale©subitoý.©

Val©la©pena©solo©di©aggiungere©a©tanta©chiarezza©interpretativa©che©non©a©
caso©tutti©i©parametri©imposti©per©la©valutazione©equitativa©del©danno©ex 
art.©18©legge©349/1986©costituiscono©tipici©strumenti©di©giudizio©normalmente©
utilizzati©dal©giudice©penale©per©le©valutazioni©di©sua©esclusiva©competenza.©

Invero©il©giudizio©sulla©gravita©della©colpa©(intesa©come©intensita©dell'ele-
mento©soggettivo©della©violazione)©contraddistingue©la©valutazione©che©deve©
necessariamente©essere©compiuta,©ai©sensi©dell'art.©133,©primo©comma©n.©3©

c.p.©per©graduare©la©sanzione©penale©applicabile©al©singolo©imputato.©
La©valutazione©del©profitto©conseguito©del©trasgressore,©poi,©e©riconduci-
bile©al©tipo©di©valutazione©da©compiersi©ai©sensi©dell'art.©240©c.p.©in©ordine©
all'applicazione©della©misura©di©sicurezza©della©confisca,©misura©che,©come©e©
noto,©e©in©grado©di©colpire©la©cosa©a©condizione©che©la©stessa©non©appartenga©
ad©un©soggetto©diverso©da©colui©che©abbia©commesso©il©reato©ed©esterno©allo©
stesso©crimine©(cfr.©art.©240©cpv.©n.©2©c.p.).©

Di©qui,©tra©l'altro,©un©argomento©a©favore©della©identificazione©del©pro-
fitto©preso©in©considerazione©dall'art.©18©legge©349/1986©come©profitto©deri-
vante©dalla©trasgressione©sulla©base©delle©concrete©modalita©di©consumazione©
dell'illecito.©

E©se©l'illecito©e©stato©consumato©^come©frequentemente©accade©^nell'e-
sercizio©di©un'attivita©di©impresa©costituita©in©forma©societaria©ad©opera©di©
dipendenti©e/o©di©legali©rappresentanti/dirigenti©della©stessa,©e©evidente©che©
il©profitto©da©considerare©non©potra©che©essere©quello©conseguito,©per©effetto©
della©condotta©individuale,©dalla©persona©giuridica©rappresentata©dall'agente,©
in©considerazione©del©rapporto©di©garanzia©solidale©ex 
art.©2049©c.c.©che©vin-
cola©la©societa©con©il©suo©dipendente/rappresentante©in©relazione©all'obbligo©
di©risarcire©il©danno©ambientale©cagionato©dalla©condotta©di©quest'ultimo.©

Anche©perche¨^si©badi©^quello©cui©fa©riferimento©l'art.©18©della©legge©
349/1986©e©qualcosa©di©piu©del©semplice©ûprofittoý©preso©in©considerazione©
dall'art.©240©c.p.©

Mentre©la©norma©penale©ha©per©oggetto©la©cosa©costituente©ûprofittoýdel©
reato©(al©fine©dell'applicazione©della©misura©di©sicurezza©della©confisca©nei©
confronti©del©reo),©la©norma©sul©danno©ambientale©si©riferisce,©piu©general-
mente,©ûal©profitto©conseguito©dal©trasgressore©in©conseguenza©del©suo©com-
portamento©lesivo©dei©beni©ambientaliý.©

Trasgressore©e©colui©che©viola©la©norma©il©cui©rispetto©avrebbe©reso©legit-
timo©il©consumo©di©ambiente.©Con©la©sua©condotta,©tenuta©in©violazione©della©


TEMI©ISTITUZIONALI©

legge©o©del©provvedimento©adottato©in©base©alla©legge,©egli©opera©una©
modificazione/alterazione©dell'ambiente©illegittima,©come©tale©fonte©di©danno©
risarcibile©ex 
art.©18©della©legge©349/1986.©

Ben©puo©essere,©dunque,©che©per©la©valutazione©del©ûprofittoý©conseguito©
dal©trasgressore©il©Giudice©tenga©in©considerazione©il©vantaggio©patrimoniale©
ricavato©da©un©soggetto©giuridicamente©distinto©da©quello©imputato©nel©
procedimento©penale,©un©soggetto,©comunque,©cui©sia©economicamente©riferi-
bile©l'utilita©conseguita©per©effetto©della©condotta©criminosa©dell'imputato.©
Del©resto©e©il©consumo©illegittimo©di©ambiente©che©costituisce©il©danno©da©
reato,©ed©esso©e©ben©distinto©dalla©lesione©dell'interesse©giuridico©protetto©
dalla©norma©incriminatrice©e©talvolta©persino©dallo©stesso©elemento©matriale©
del©reato©contestato©all'imputato.©

Diversamente©argomentando©in©casi©del©genere©si©giungerebbe©al©para-
dossale©ed©irragionevolmente©discriminatorio©risultato©(con©conseguente©
incostituzionalita©della©norma©per©violazione©dell'art.©3©Cost.)©di©negare©il©
profitto©del©trasgressore©in©situazioni©nelle©quali©il©danno©ambientale©fosse©
derivato©da©comportamenti©individuali©di©dipendenti©della©societa©i©quali©
avessero©agito©nel©rispetto©ed©in©attuazione©di©precise©scelte©aziendali©senza,©
ovviamente,©trarre©alcuna©utilita©personale©da©tal©genere©di©condotta©(utilita©,©
invece,©ovviamente©conseguita©dalla©societa©nel©cui©interesse©e©stata©tenuta©
la©condotta©criminosa©lesiva©dell'ambiente).©

Il©principio,©del©resto,©ha©gia©trovato©esplicita©affermazione©nella©giuri-
sprudenza©del©Supremo©Collegio©in©materia©di©confisca.©

Si©richiama,©a©titolo©esemplificativo©tra©tutte,©la©seguente©massima:©ûIn©
tema©di©gestione©di©rifiuti,©legittimamente©il©giudice©dispone©la©confisca©dei©
mezzi©utilizzati©per©il©trasporto©illecito©di©rifiuti©anche©se©appartenenti©a©
societa©di©cui©all'epoca©dei©fatti©l'imputato©era©legale©rappresentante,©non©rile-
vando©in©tale©ipotesi©la©pretesa©appartenenza©a©persona©estranea©al©reato©del©
bene,©atteso©che©ove©una©attivita©illecita©venga©posta©in©essere©da©un©
soggetto©collettivo©attraverso©i©suoi©organi©rappresentativi©mentre©a©costoro©
fara©capo©la©responsabilita©penale©per©i©singoli©atti©delittuosi©ogni©altra©conse-
guenza©patrimoniale©non©puo©non©ricadere©sull'ente©esponenziale©in©nome©e©
per©conto©del©quale©la©persona©fisica©abbia©agito,©con©esclusione©della©sola©
ipotesi©di©rottura©del©rapporto©organico©per©aver©il©soggetto©agito©di©propria©
esclusiva©iniziativaý.©(cos|©Cass.,©sez.©III,©sent.©n.©17349©del©28©aprile©2001).©

Infine©anche©la©valutazione©dell'ammontare©del©costo©di©ripristino©e©
riconducibile©al©giudizio©sulla©gravita©del©danno©pur©sempre©richiesto©dal-
l'art.©133,©primo©comma©n.©2©c.p.©per©la©graduazione©della©sanzione©penale.©

Si©avra©modo,©poi,©di©evidenziare©come©anche©la©quota©di©ûresponsabilita©
individualeý©che©e©prevista,©in©deroga©alla©solidarieta©,©quale©criterio©di©ripar-
tizione©della©responsabilita©per©danno©ambientale©in©caso©di©concorso©di©per-
sone©nell'illecito,©dal©VII©comma©dell'art.©18©legge©349/1986©non©puo©che©
essere©apprezzata©dal©giudice©penale©sulla©scorta©dei©criteri©di©cui©all'art.©133,©
primo©comma©n.©1)©c.p.,©attraverso©la©valutazione©dell'azione©individualein©
tutte©quelle©sue©componenti©(natura,©specie,©mezzi,©oggetto,©tempo,©luogoed©
ogni©sua©altra©modalita©)©che©sono©primariamente©valutate©ai©fini©della©deter-
minazione©della©pena.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

In©base©a©dette©considerazioni,©pertanto,©si©puo©concludere©nel©senso©di©
ritenere©che©il©giudice©penale©non©possa©sottrarsi©all'applicazione©sanzionato-
ria©dei©criteri©equitativi©di©quantificazione©del©danno©di©cui©all'art.©18©legge©
349/1986,©ovviamente©se©richiestagli©dalla©parte©civile,©dal©momento©che©essa©
costituisce©non©solo©un'espressione©della©medesima©potesta©sanzionatoria©
che©contraddistingue©il©giudizio©penale©(anche©se©con©valenza©di©mera©san-
zione©civile©accessoria©alla©sanzione©penale)©ma©anche©perche¨^in©detta©mate-
ria©^la©mancanza©di©prova©in©ordine©alla©quantificazione©del©danno,©che©nor-
malmente©costituisce,©per©espressa©disposizione©dell'art.©539©c.p.p.,©il©presup-
posto©e©la©condizione©per©la©sola©condanna©generica©con©rinvio©al©giudice©
civile©per©la©sua©liquidazione,©assume©una©ben©diversa©valenza,©diventando©
presupposto©per©una©necessaria©e©non©differibile©valutazione©equitativa©da©
parte©dello©stesso©giudice©che©pronuncia©in©ordine©alla©responsabilita©penale©
dell'imputato,©valutazione©da©compiersi©sulla©base©degli©stessi©criteri©e©para-
metri©utilizzati©per©l'applicazione©della©pena©e©della©misura©di©sicurezza©patri-
moniale©(e©sempre©che©^come©nella©fattispecie©^siano©stati©forniti©al©giudice©
elementi©per©la©stima©del©costo©di©ripristino©dei©beni©ambientali©compromessi©
e©del©profitto©del©trasgressore,©giusta©quanto©espressamente©ritenuto©in©moti-
vazione©da©Cass.©Sez.©III,©10©novembre©1993,©di©cui©si©dira©infra).©

La©soluzione©proposta,©d'altro©canto,©appare©coerente©con©il©sistema,©se©
si©considera©che©persino©nel©processo©civile©e©onere©del©giudice©procedere©
comunque©alla©valutazione©equitativa©del©danno©quando©l'attore©non©abbia©
provato©il©suo©ammontare©e,©cio©nonostante,©abbia©comunque©chiesto©la©sua©
liquidazione.©Un©recentissimo©pronunciamento©del©Supremo©Collegio©(si©
tratta©di©Sez.©III©civile,©sent.©n.©5687©del©18©aprile©2001)©ha,©infatti,©testual-
mente©stabilito©il©seguente©principio:©ûMentre©e©onere©della©parte©che©chiede©
il©risarcimento©del©danno©di©dimostrarne©la©consistenza,©spetta©invece©al©giu-
dice©del©merito©il©compito©di©liquidarne©l'equivalente©pecuniario©ricorrendo,©
se©del©caso©all'ausilio©di©un©consulente©tecnico©oppure,©qualora©la©determina-
zione©del©preciso©ammontare©non©sia©oggettivamente©possibile©o©appaia©
molto©difficile,©il©compito©di©provvedere©ad©una©liquidazione©di©carattere©
equitativo,©ai©sensi©dell'art.©1226©c.c.ý.©

Ne¨si©potrebbe©dubitare©della©costituzionalita©dell'art.©18©della©legge©
349/1986©con©riferimento©ad©una©pretesa©violazione©dell'art.©3©Cost.©non©
risultando©irragionevole©la©descritta©disciplina©normativa©del©danno©ambien-
tale©(per©essere©al©tempo©stesso©caratterizzata©sia©da©aspetti©tradizional-
mente©risarcitori©e©riparatori©che©da©elementi©piu©propriamente©sanziona-
tori),©dal©momento©che©la©componente©sanzionatoria©del©ûrisarcimentoý©
previsto©dall'art.©18©della©legge©349/1986©(dimensionata©equitativamente,©
tra©l'altro,©sul©profitto©conseguito©dal©trasgressore©e©sul©costo©di©ripristino)©
va©a©colpire©qualsiasi©fatto©produttivo©del©danno©ambientale,©essendo©stata©
prevista©dal©legislatore©per©poter©consentire©comunque©la©liquidazione©del©
danno©ricevuta©dall'ambiente©proprio©per©la©parte,©comunque©ricorrente©in©
ogni©situazione,©in©cui©sia©impossibile©una©sua©precisa©quantificazione©i©ter-
mini©economici.©

Tale©eventualita©,©a©ben©vedere,©e©ricorrente©in©ogni©forma©di©danno©
ambientale,©dal©momento©che©qualsiasi©tipo©di©aggressione©all'ambiente©ed©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

alle¨sue¨risorse¨naturali¨comporta¨sempre,¨per¨definizione,¨anche¨un¨consumo¨
illecito¨di¨ambiente¨non¨economicamente¨quantificabile¨(se¨non¨attraverso¨il¨
ricorso¨ai¨criteri¨equitativi).¨

Si¨pensi,¨per¨averne¨una¨prova,¨al¨caso¨frequente¨in¨cui¨vengano¨incen-
diati¨alberi¨di¨una¨foresta¨demaniale.¨

In¨tale¨ipotesi,¨il¨costo¨delle¨piante¨^appartenenti¨al¨demanio¨^sarebbe,¨
in¨quanto¨tale,¨elemento¨costitutivo¨del¨danno¨patrimoniale¨riportato¨dallo¨
Stato¨(e,¨in¨quanto¨tale,¨soggetto¨ai¨tradizionali¨criteri¨risarcitori¨di¨cui¨
all'art.¨2043¨c.c.:¨cfr.¨la¨citata¨sentenza¨Cass.,¨Sez.¨III,¨n.¨1087¨del¨3¨febbraio¨
1998,¨la¨quale¨ha¨qualificato¨come¨diverse¨le¨domande¨di¨risarcimento¨del¨
danno¨ambientale¨e¨del¨danno¨patrimoniale¨pur¨se¨dipendenti¨dal¨medesimo¨
fatto¨illecito).¨

Tale¨costo,¨tuttavia,¨ben¨puo©¨essere¨utilizzato¨dal¨giudice¨(in¨quanto¨
costo¨di¨ripristino¨ambientale)¨per¨consentire¨il¨risarcimento¨di¨un¨altro¨
danno,¨quello¨piu©¨propriamente¨ambientale¨ai¨sensi¨dell'art.¨18¨della¨legge¨
349/1986,¨di¨quel¨danno¨^cioe©¨^che¨l'intero¨eco-sistema¨montano¨(inteso¨
come¨insieme¨di¨flora,¨fauna,¨componente¨umana,¨aspetto¨paesaggistico)¨ha¨
patito¨per¨la¨perdita¨improvvisa¨di¨tali¨alberi.¨

Essendo,¨infatti,¨impossibile¨dare¨un¨valore:¨
alla¨minor¨quantita©¨di¨ossigeno¨prodotto¨e¨di¨anidride¨carbonica¨
filtrata¨conseguente¨alla¨diminuzione¨della¨funzione¨clorofilliana¨provocata¨
dalla¨eliminazione¨di¨alberi¨in¨precedenza¨esistenti;¨
alla¨minore¨protezione¨ed¨alla¨diminuite¨condizioni¨di¨vivibilita©¨sia¨per¨
la¨flora¨che¨per¨la¨fauna¨che¨su¨di¨essi¨viveva¨e¨che¨da¨essi¨traeva¨sostenta-

mento;¨

alla¨diminuita¨salubrita©¨dell'aria¨per¨le¨popolazioni¨interessate;¨

alla¨diminuita¨valenza¨paesaggistica¨dell'area¨oggetto¨dell'incendio;¨

e©¨solo¨facendo¨ricorso¨ai¨criteri¨equitativi¨previsti¨dall'art.¨18¨della¨citata¨
legge¨349/1986¨che¨si¨rende¨possibile¨una¨qualche¨forma¨di¨ûristoro¨collet-
tivoý¨per¨la¨perdita¨del¨bene¨ambientale,¨ovviamente¨ed¨inevitabilmente¨
caratterizzato¨^in¨tale¨frangente¨^da¨una¨forte¨(ma¨non¨discriminante¨in¨
quanto¨comune¨ad¨ogni¨tipo¨di¨illecito¨ambientale)¨componente¨sanzionato-
ria.¨

Componente,¨peraltro,¨che¨non¨e©¨di¨per¨se¨ostativa¨all'applicazione¨della¨
norma¨anche¨a¨condotte¨tenute¨prima¨della¨sua¨entrata¨in¨vigore,¨come¨in¨
piu©¨occasioni¨ritenuto¨dal¨Supremo¨Collegio¨(cfr.¨Cass.¨19¨giugno¨1996¨in¨
Riv. 
Giuridica 
dell'ambiente 
1997,¨679¨nonche¨Cass.¨3¨febbraio¨1998,¨n.¨1087¨
in¨Foro 
It. 
1998,¨I,¨1143,¨principio¨di¨recente¨ribadito¨ancora¨una¨volta¨da¨
Cass.¨Sez.¨III,¨sent.¨n.¨1783¨del¨7¨giugno¨2000¨con¨cui¨si¨e©¨affermata¨la¨
retroattivita©¨delle¨norme¨tecniche¨ed¨amministrative¨in¨tema¨di¨bonifiche¨dei¨
siti¨inquinati).¨

Del¨resto¨il¨Supremo¨Collegio¨ha¨piu©¨volte¨avuto¨modo¨di¨chiarire¨le¨
finalita©¨del¨ûrisarcimentoý¨del¨danno¨ex 
art.¨18¨legge¨349/1986.¨

Ed¨e©¨proprio¨in¨tal¨senso¨che¨la¨giurisprudenza¨ha¨affermato,¨tra¨le¨sue¨
peculiarita©¨,¨anche¨le¨diverse¨regole¨in¨materia¨di¨prova,¨sino¨ad¨affermare¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'esistenza,©per©l'attore,©di©un©vero©e©proprio©onere©probatorio©attenuato©(spe-
cie©quando©si©tratti©di©danno©ambientale©da©reato,©in©cui©la©condotta©dannosa©
e©spesso©tipizzata©dalla©stessa©norma©incriminatrice).©

4.2. 
^Danno 
ambientaleda 
reato 
e 
caratteridell'onereprobatorio. 
L'attenuazione©dell'onere©probatorio,©quando©si©tratti©di©procedere©al©
ristoro©del©danno©ambientale©ai©sensi©dell'art.©18©della©citata©legge©349/1986,©
e©stata©costantemente©affermata,©soprattutto©dalla©giurisprudenza©delle©
sezioni©penali©del©Supremo©Collegio.©Si©tratta©di©giurisprudenza©sviluppatasi©
sul©ben©comprensibile©presupposto©che©la©violazione©di©speciali©norme©di©
protezione©ambientale,©penalmente©sanzionate,©comporta©ex 
se 
una©lesione©
dell'interesse©protetto©dall'art.©18©della©legge©349/1986,©dal©momento©che©in©
tali©casi©e©la©stessa©norma©giuridica©a©qualificare©come©illecita©la©condotta©di©
alterazione©ambientale©(ed©il©conseguente©danno©da©alterazione©ex 
art.©18)©
che©in©essa©e©descritta.©

Il©caso©piu©evidente©(ma©ovviamente©non©unico)©e©proprio©quello©che©si©
verifica©^come©nella©fattispecie©^in©presenza©di©fasi©non©autorizzate©di©smal-
timento©di©rifiuti.©

Infatti©sin©con©sentenza©sotto©riportata©in©massima©la©Corte©ha©ben©
evidenziato©una©situazione©in©cui©il©danno©ambientale©deve©ritenersi©sussi-
stente©in 
re 
ipsa,©senza©che,©al©riguardo,©sia©necessaria©una©specifica©attivita©
di©prova©sulle©conseguenze©negative©per©le©risorse©naturali©derivanti©dall'eser-
cizio©dell'attivita©non©autorizzata.©

Si©confronti,©in©tal©senso,©quanto©affermato©da©Sez.©III,©sent.©n.©4261©del©
15©aprile©1991©(Rigetta,©App.©Bologna,©11©aprile©1990),©secondo©cui:©ûIl©reato©
di©stoccaggio©provvisorio©di©rifiuti©tossici©e©nocivi©senza©autorizzazione©regio-
nale©non©costituisce©reato©solo©omissivo©formale,©perche¨l'autorizzazione©
costituisce©elemento©costitutivo©indispensabile©per©unaattivita©che©non©rientra©
in©alcuna©facolta©giuridica©propria.©L'autorizzazione©regionale©costituisce©
qualcosa©di©molto©diverso©da©una©formalita©burocratica,©perche¨lo©stoccaggio©
provvisorio©non©solo©richiede©l'autorizzazione,©ma©l'osservanza©di©specifiche©
prescrizioni©(adeguate©al©tipo©di©rifiuti,©al©luogo,©alle©quantita©,©etc.),©tanto©
che©il©legislatore©configura©come©reato©perfino©l'inosservanza©delle©prescri-
zioni©dell'autorizzazione.©Eénoto,©peraltro,©che©i©rifiuti©pericolosi©a©contatto©
con©il©suolo©(senza©adeguate©impermeabilizzazioni),©con©l'aria©e©con©eventuali©
piogge©o©neve,©interagiscono©con©le©componenti©ambientali©per©il©solo©fatto©
di©essere©accumulati©in©un©luogo©senza©precauzioni,©sicche¨il©danno©ambien-
tale©e©in 
re 
ipsa.ý©

Eéda©rilevare©che©nel©caso©descritto©il©danno©ambientale©e©ricondotto©
dalla©legge©alla©violazione©di©un©elemento©meramente©formale©quale©la©man-
canza©di©autorizzazione©per©l'esercizio©di©una©fase©di©smaltimento©di©rifiuti©
(lo©stoccaggio©provvisorio)©senza©che©venisse©in©alcun©modo©in©rilievo©la©
dimostrazione©di©un©concreta©compromissione©della©qualita©delle©risorse©
naturali©venute©a©contatto©con©i©rifiuti©illegittimamente©stoccati,©dal©momento©
che©la©circostanza©e©stata©ritenuta©sussistere©ûin 
re 
ipsaý,©secondo©quanto©nor-
malmente©avviene©in©caso©di©discariche©eseguite©in©violazione©delle©norme©
che©disciplinano©il©corretto©stoccaggio©del©rifiuto.©


TEMI 
ISTITUZIONALI 
81 


In 
altri 
termini 
per 
il 
Supremo 
Collegio 
il 
consumo/alterazione 
delle 
risorse 
naturali 
che 
necessariamente 
consegue 
ad 
una 
fase 
di 
smaltimento 
di 
rifiuti 
non 
autorizzata 
(e 
di 
cui, 
dunque, 
non 
eà 
stata 
previamente 
valutata 
la 
conformitaà 
alle 
norme 
di 
buona 
tecnica 
previste 
per 
tal 
genere 
di 
attivitaà 
pericolosa) 
eà 
illegittimo 
ed 
eà 
fonte 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 
indipendentemente 
dalla 
modalitaà 
con 
cui 
in 
concreto 
lo 
smalti-
mento 
eà 
stato 
realizzato 
e 
dalla 
conseguente 
dimostrazione 
di 
una 
effettiva 
compromissione 
di 
questa 
o 
di 
quella 
componente 
naturale 
(aria, 
acqua, 
suolo, 
sottosuolo) 
interessata 
dalla 
presenza 
abusiva 
dei 
rifiuti. 


Analoga 
attenuazione 
dell'onere 
probatorio, 
svincolata 
cioeà 
dalla 
neces-
sitaà 
di 
una 
specifica 
dimostrazione 
degli 
effetti 
negativi 
provocati 
sulla 
risorsa 
naturale 
dalla 
condotta 
illecita 
del 
trasgressore, 
eà 
stata 
affermata 
dalla 
ormai 
famosa 
(per 
le 
affermazioni 
che 
ivi 
si 
leggono 
sia 
in 
ordine 
al 
divieto 
di 
diluizione 
sia 
in 
relazione 
ai 
criteri 
di 
individuazione 
della 
respon-
sabilitaà 
penale 
all'interno 
di 
imprese 
aventi 
carattere 
societario) 
Cass. 
Sez. 
III 
penale, 
sentenza 
del 
10 
settembre 
1993. 


In 
essa 
la 
Corte 
ha 
testualmente 
precisato 
(si 
trattava 
di 
inquinamento 
provocato 
dallo 
scarico 
proveniente 
da 
un 
insediamento 
di 
M. 
S.p.a.): 
û... 
osserva 
la 
Corte 
che 
il 
mero 
sversamento 
di 
reflui 
stabellati 
(peraltro 
talora 
con 
elementi 
^mercurio 
ecc. 
^di 
elevata 
tossicitaà 
) 
importa 
come 
con-
seguenza 
indefettibile, 
ex 
se 
un 
danno 
afferente 
l'ambiente 
il 
cui 
equilibrio 
viene 
ad 
essere 
turbato 
dal 
mancato 
rispetto 
delle 
prescrizioni 
normative 
tendenti 
alla 
compatibilitaà 
delle 
esigenze 
industriali 
con 
le 
con-
trapposte 
ambientali, 
avente 
per 
oggetto 
la 
qualitaà 
della 
vita. 
Invero 
ambiente 
eà 
lo 
spazio 
di 
esercizio 
dei 
diritti 
e 
doveri 
di 
solidarietaà 
politico-
economica, 
sociale, 
quindi 
di 
riferimento 
della 
cultura 
di 
una 
collettivitaà 
ivi 
operante; 
ma 
eà 
anche 
l'insieme 
degli 
aspetti 
naturali 
e 
storici 
del 
paese, 
salu-
britaà 
dello 
spazio 
che 
assicura 
il 
benessere 
psicofisico 
ai 
consociati 
...» 
E 
ancora: 
ûIl 
danno 
eà 
insito 
nell'immissione 
di 
composti 
chimici 
influenti 
nega-
tivamente 
sulla 
funzione 
dei 
singoli 
beni, 
sulla 
qualitaà 
e 
salubritaà 
della 
vita 
e 
non 
puoà 
ritenersene 
la 
insussistenza 
per 
l'obiettiva 
difficoltaà 
di 
dimostrarne 
l'entitaà 
. 
Entitaà 
che 
potraà 
essere 
determinata 
anche 
equitativamente, 
dopo 
l'esame 
di 
tutti 
i 
parametri 
relativiý. 


La 
sentenza 
citata 
ha, 
dunque, 
un 
vero 
valore 
paradigmatico: 
il 
danno 
deriva 
dall'immissione 
nell'ambiente 
di 
acqua 
di 
scarico 
(ma 
anche, 
come 
nella 
fattispecie, 
di 
gas 
tossici 
sprigionatisi 
dal 
semplice 
contatto 
dei 
rifiuti 
con 
acqua 
od 
umiditaà 
) 
avente 
parametri 
diversi 
da 
quelli 
normativamente 
consentiti, 
senza 
che 
sia 
necessaria 
^a 
tal 
fine 
^una 
dimostrazione 
di 
quali 
siano 
stati 
gli 
effetti 
in 
concreto 
provocati 
nel 
recettore 
da 
tale 
immissione. 


Stante 
l'obiettiva 
difficoltaà 
della 
sua 
quantificazione 
(non 
avendo 
l'acqua 
del 
recettore 
un 
valore 
di 
mercato) 
tale 
danno 
^certo 
nell'an 
^potraà 
essere 
risarcito 
sulla 
base 
di 
una 
valutazione 
equitativa, 
una 
volta 
che 
siano 
apprez-
zati 
dal 
giudice 
quegli 
speciali 
parametri 
previsti 
dall'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
per 
la 
quantificazione 
equitativa 
del 
danno 
ambientale. 


Tale 
principio, 
del 
resto, 
era 
giaà 
stato, 
in 
precedenza, 
affermato 
da 
Cass. 
Sez. 
III, 
26 
maggio 
1994, 
in 
cui 
espressamente 
si 
era 
ritenuto 
che 
non 
fosse 
necessario, 
per 
il 
titolare 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dare©la©prova©dell'ûan©debeaturý,©bastando©che©il©fatto©illecito©accertato©fosse©
potenzialmente©idoneo©a©produrre©danno©(si©trattava©di©violazione©dell'art.©21©
della©legge©Merli©per©sversamento©nelle©acque©del©torrente©Bormida©di©reflui©
di©lavorazioni©industriali©contenenti©semplicemente©valori©di©PH©superiori©al©

consentito!).©

Sotto©altro©profilo©la©Corte,©in©precedenza,©aveva©del©resto©avuto©modo©
di©affermare©che©il©danno©ambientale©in©materia©di©inquinamento©idrico,©per©
come©era©disciplinato©dall'art.©18©della©legge©349/1986,©non©sempre©consen-
tiva©una©prova©completa©e©minuziosa.©

Infatti,©con©sentenza©della©Sez.©III,©n.©10900©del©31©luglio©1990,©aveva©
testualmente©ritenuto:©ûIn©riferimento©alla©tutela©delle©acque©dall'inquina-
mento©l'art.©18©della©legge©8©luglio©1986,©n.©349,©e©diretto©a©preservare©oltre©
al©patrimonio©visibile,©materiale©o©immateriale,©l'interesse©della©collettivita©
alla©difesa©istituzionale©del©diritto©all'ambiente,©inteso©come©diritto©fonda-
mentale©dell'uomo.©

Ne©deriva©che©una©prova©completa©e©minuziosa©del©danno©puo©anche©
essere©obiettivamente©impossibile,©perche¨alcuni©effetti©si©evidenziano©solo©
col©trascorrere©del©tempo©(es.©infiltrazioni©nelle©falde©acquifere).©

In©tal©caso©e©possibile©soltanto©la©liquidazione©equitativa©del©danno©
medesimoý.©

Si©consideri,©infine,©che©il©fatto©che©non©tutte©le©alterazioni©ambientali©
abbiano©carattere©irreversibile©non©e©ostativo©alla©configurazione©del©danno©
ambientale©risarcibile.©

Se©esso,©invero,©deriva©anche©solo©dalla©semplice©alterazione©illecita©delle©
caratteristiche©qualitative©della©risorsa©naturale©di©volta©in©volta©presa©in©
considerazione,©cio©significa©che©esso©si©produce©con©una©qualsiasi©loro©modi-
ficazione,©sufficiente,©anche©se©temporanea©e©reversibile,©a©determinare©
comunque©la©lesione©del©bene©giuridico©protetto©e©a©fondare©l'obbligo©risarci-
torio.©

Del©resto©tale©principio©e©stato©affermato©espressamente©dalla©Suprema©
Corte©allorquando©ha©statuito©che©anche©da©una©sola©modificazione©tempora-
nea©dello©stato©dei©luoghi©û...©deriva©un©pregiudizio©qualificabile©come©danno©
ambientaleý©(cfr.©Cass.©Sez.©III,©sent.©n.©13716©del©1.©dicembre©1999).©

4.3.©^Il©problema©della©responsabilita©individuale©nel©caso©di©concorso©
(comma©VIIart.©18legge349/1986).©

Il©comma©VII©della©norma©in©esame©puo©porre©un©problema©intepreta-
tivo©allorquando©il©Giudice©penale©sia©chiamato©ad©accordare©il©risarcimento©
per©danno©ambientale©derivante©da©reato©nel©quale©abbiano©concorso©piu©
persone.©

In©questo©caso,©infatti,©la©difficolta©deriverebbe©dall'apparente©conflitto©
tra©la©disposizione©in©esame©e©le©norme©generali©vigenti©in©materia©di©respon-
sabilita©per©danno©da©reato.©

Stante,©infatti,©il©carattere©unitario©del©reato©e©impossibile©scindere,©nel©
giudizio©penale©di©responsabilita©,©la©quota©individuale©di©attribuibilita©del-
l'illecito©a©ciascuno©dei©coimputati.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Una©volta©raggiunta©la©prova©del©concorso,©la©responsabilita©penale©
grava©su©ogni©concorrente©per©l'intera©violazione,©quale©che©sia©stata©la©sua©
condotta©e©quale©sia©stato©il©suo©contributo©causale©al©verificarsi©del©fatto©
tipico.©

Ugualmente©^anche©fuori©dall'ipotesi©di©concorso©persone©^ove©il©reato©
sia©configurato©come©risultato©di©un©concorso©di©cause,©per©il©principio©di©
equivalenza©causale©di©cui©all'art.©41©c.p.©il©risultato©non©cambierebbe:©ciascun©
soggetto©cui©sia©attribuibile©una©qualche©causalita©concorrente©in©relazione©
al©fatto©reato©risponderebbe©per©intero©della©causazione©dello©stesso©nei©limiti©
previsti©dall'art.©41,©indipendentemente©da©qualsiasi©considerazione©in©ordine©
alla©rilevanza©maggiore©o©minore©del©singolo©apporto©causale.©

Deve,©allora,©concludersi©che©il©danno©ambientale©non©possa©mai©essere©
risarcito©se©derivi©da©reato,©a©causa©della©speciale©disposizione©contenuta©nel©
comma©VII©dell'art.©18©legge©349/1986?©

Anche©se©questo©sembrerebbe©essere©il©risultato©cui©vorrebbero©pervenire©
i©fautori©della©cancellazione©del©danno©ambientale©dal©nostro©ordinamento,©e©
evidente©che©vi©sono©una©serie©di©argomenti©per©escludere©tale©irragionevole©
assunto©e©per©dimostrare,©alla©fine,©l'insussistenza©di©qualsiasi©incompatibilita©
della©norma©sul©danno©ambientale©con©i©principi©dettati©in©materia©di©respon-
sabilita©penale.©

Si©deve,©al©riguardo,©considerare©che©i©richiamati©principi©in©materia©di©
concorso©di©persone©e©di©concorso©di©cause©non©comportano©affatto©una©asso-
luta©ed©indifferenziata©ripartizione©della©responsabilita©penale©tra©i©soggetti©
condannati©per©lo©stesso©reato.©

Infatti©il©giudice©penale,©utilizzando©l'articolata©valutazione©degli©ele-
menti©previsti©dall'art.©133©c.p.,©e©sempre©in©grado©di©differenziare©la©respon-
sabilita©penale©in©ragione©delle©singole©posizioni©individuali©dei©colpevoli.©

In©particolare,©proprio©attraverso©la©valutazione©dei©fattori©indicati©sub 
art.©133,©n.©1)©cp.©(natura,©specie,©mezzi,©oggetto,©tempo,©luogo©ed©ogni©altra©
modalita©)©egli©formula©^tutte©le©volte©ed©in©via©assolutamente©ordinaria©u
n©giudizio©sulla©singola©condotta©del©condannato,©giudicando,©quindi,©di©
tutto©cio©che©consente©di©personalizzare©il©trattamento©sanzionatorio©e©di©
adeguarlo,©caso©per©caso,©al©concreto©disvalore©della©condotta©accertata.©

Analoga©valutazione©egli©compie©con©riferimento©agli©altri©elementi©sia©
di©ordine©oggettivo©(la©gravita©del©danno©o©del©pericolo©cagionato)©che©di©
ordine©soggettivo©(intensita©del©dolo©e©grado©della©colpa).©

Dunque©anche©(ma©dovremmo©dire©piu©correttamente©soprattutto)©nel©
diritto©penale©esiste©un©indicatore©della©ûresponsabilita©individualeý©del©reo:©
si©tratta©della©pena©che©e©determinata©dal©giudice©caso©per©caso,©sulla©base©
di©quella©articolata©valutazione©di©tutti©gli©elementi©oggettivi©e©soggettivi©pre-
visti©dall'art.©133.©c.p.©

Eé©allora©comprensibile©il©motivo©per©cui©la©norma©sul©danno©ambientale©
ha©affermato©il©principio©del©limite©della©responsabilita©individuale©in©caso©
di©concorso©di©persone:©trattandosi©di©norma©dall'evidente©e©riconosciuto©
carattere©sanzionatorio,©la©sua©applicazione©non©potrebbe©avvenire©secondo©i©
principi©civilistici©della©solidarieta©passiva,©essendo©invece©indispensabile©che©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

la©responsabilita©per©il©danno©ambientale©venga©graduata©dal©giudice©penale©a
llo©stesso©modo©con©cui©egli©gradua©la©pena©^sulla©base©dei©parametri©
dettati©dalla©legge©al©fine©di©differenziare©il©trattamento©sanzionatorioper©
ciascuna©posizione.©

Nulla©di©nuovo,©pertanto,©ma©un'altra©^l'ennesima©^conferma©del©carat-
tere©atipico©di©una©responsabilita©solo©formalmente©riparatoria©ma©in©realta©
sostanzialmente©(anche)©sanzionatoria.©

Se,©pertanto,©la©previsione©contenuta©al©VII©comma©dell'art.©18©e©coe-
rente©con©la©natura©sanzionatoria©della©responsabilita©per©danno©ambientale©
e©non©e©affatto©incompatibile©con©i©principi©generali©in©materia©di©illecito©
penale,©si©dovra©convenire©sul©fatto©che©solo©al©Giudice©competa©la©quantifi-
cazione©della©quota©di©responsabilita©individuale©di©ciascun©imputato©ai©fini©
della©sua©condanna©ai©sensi©dell'art.©18©legge©349/1986,©non©potendo©certo©
tale©operazione©dipendere©da©una©qualsiasi©richiesta©della©parte©civile©legitti-
mata©a©chiedere©il©risarcimento©del©danno©ambientale.©

Si©tratta,©in©sostanza,©di©una©pronuncia©che©il©giudice©compie©d'ufficio,©
una©volta©che©ha©valutato©tutti©gli©stessi©elementi©di©cui©e©in©possesso©per©la©
differenziazione©della©sanzione©penale.©

Si©vuole,©in©altri©termini,©sostenere©che©i©limiti©della©propria©ûresponsabi-
lita©individualeý©di©cui©parla©l'art.©18©della©legge©349/1986©altro©non©sono©
che©la©proiezione©^sul©piano©dell'applicazione©della©sanzione©civile©prevista©
da©detta©norma©^degli©stessi©elementi©in©base©ai©quali©il©giudice©determina,©
in©concreto,©i©limiti©della©responsabilita©penale©individuale©per©il©fatto©conte-
stato©all'imputato,©rapportando©ad©essi©la©pena©da©infliggere©singolarmente.©

Del©resto,©anche©sul©piano©del©calcolo©matematico,©non©e©particolar-
mente©complesso©convertire©la©sanzione©penale©in©ûquota©percentualeý©di©
responsabilita©per©il©fatto.©

Sommata©la©pena©da©infliggersi©in©concreto©agli©imputati©ritenuti©respon-
sabili©del©reato©da©cui©ha©origine©il©danno©ambientale©(e©fatta©la©stessa©paria©
100)©e©facile©calcolare©la©quota©di©percentuale©di©pena©comminata©a©ciascuno©
di©essi,©rapportata©al©totale©della©pena©inflitta.©

Si©tratta©di©un©calcolo©sviluppato©sulla©pena©finale,©senza©tener©conto©dei©
molteplici©passaggi©intermedi©(in©punto©di©aumenti©o©diminuzioni©per©effetto©
di©aggravanti/attenuanti©e©della©continuazione),©che©potrebbero©^invecec
onsentire©anche©valutazioni©differenziate©e©molto©piu©puntuali©rispetto©a©
quelle©ipotizzate©in©via©generale©secondo©l'esempio,©in©piena©aderenza,©del©
resto,©all'orientamento©interpretativo©secondo©cui©gli©elementi©indicati©
dall'art.©133©c.p.©costituiscono©soltanto©una©guida©al©corretto©esercizio©del©
potere©discrezionale,©per©cui©il©giudice©ha©facolta©di©attribuire©valore©preva-
lente©a©taluno©di©essi©mentre©non©e©tenuto©ad©esaminarli©tutti©dettagliata-
mente©(cos|©Cass,©sez.©I,©13©gennaio©1984©in©G. 
It. 
1985,©II,©440).©

Tuttavia©il©modello©sopra©proposto©ha©per©scopo©unicamente©quello©di©
dimostrare©la©possibilita©tecnica©per©il©Giudice©di©individuare©un©preciso©
rapporto©tra©la©responsabilita©penale©individuale©per©il©fatto©reato©e©la©
responsabilita©individuale©di©ciascun©imputato©ex 
art.©18©legge©349/1986©per©
il©risarcimento©del©danno©ambientale©da©esso©derivante.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Un©rapporto,©dunque,©che©ben©potrebbe©giustificare©l'iter©logico©del©Giu-
dice©nel©percorso©diretto©all'individuazione,©in©concreto,©del©limite©di©respon-
sabilita©individuale©del©singolo©imputato©in©relazione©al©fatto-reato©generatore©
del©danno©ambientale©di©cui©e©chiesto©al©medesimo©il©risarcimento.©

Una©volta©definito,©pertanto,©in©via©equitativa©l'ammontare©complessivo©
del©danno©ambientale©derivante©dal©singolo©reato,©e©possibile©individuare©s
ulla©scorta©degli©elementi©proposti©e©facendo©applicazione©dei©principi©giuri-
dici©sopra©richiamati©^anche©attraverso©un©rapporto©con©la©pena©di©volta©in©
volta©inflitta,©il©limite©percentuale©della©responsabilita©individuale©per©quel©
danno©ambientale©attribuita©in©concreto©ad©ogni©singolo©imputato,©cos|©da©
ripartire©la©responsabilita©per©il©danno©ambientale©derivante©da©reato©tra©tutti©
i©concorrenti©secondo©modalita©rispettose©del©criterio©dettato©dal©VII©comma©
dell'art.©18©legge©349/1986.©

4.4^Laspeciale©titolarita©deldiritto©alrisarcimentopecuniario©deldanno©
ambientale©ex©art.©18©legge©349/1986.©

Per©quanto©concerne©la©titolarita©del©diritto©al©risarcimento©del©danno©
ambientale©(in©senso©stretto,©e©dunque©per©la©parte©relativa©alla©condanna©al©
pagamento©di©una©somma©di©denaro),©come©sopra©individuato,©e©da©dire©che©
la©giurisprudenza,©pur©con©qualche©incertezza©dovuta©all'attribuzione©della©
legittimazione©ad©agire©anche©agli©enti©territoriali,©ha©finito©per©sancire©che©
la©stessa©spetta©allo©Stato,©in©conformita©,©del©resto,©al©chiaro©tenore©del©primo©
comma©dell'art.©18©legge©349/1986©che©individua©soltanto©nello©Stato©il©sog-
getto©titolare©del©diritto©al©risarcimento.©

La©stessa©sentenza©della©Corte©Costituzionale©n.©641/1987©gia©menzio-
nata©e©abbastanza©chiara©sul©punto©della©titolarita©del©diritto©al©risarcimento,©
dal©momento©che©individua©la©ragione©della©legittimazione©ad©agire©dello©
Stato©e©degli©Enti©territoriali©non©tanto©nel©fatto©che©gli©stessi©abbiano©soste-
nuto©delle©spese©a©fronte©dell'offesa©ambientale©quanto,©piuttosto,©nella©û...©
loro©funzione©a©tutela©della©collettivita©e©delle©comunita©nel©proprio©ambito©
territoriale©e©degli©interessi©all'equilibrio©ecologico,©biologico©e©sociologico©
del©territorio©che©ad©essi©fanno©capoý.©

L'aver©fondato©la©legittimazione©ad©agire©non©tanto©sul©rapporto©con©la©
res©danneggiata©quanto©sulla©funzione©istituzionale©di©rappresentanza©degli©
interessi©generali©della©collettivita©sembra,©infatti,©costituire©chiaro©indice©
non©solo©della©volonta©legislativa©di©svincolare©l'azione©dal©danno©(per©con-
sentirla,©evidentemente,©anche©a©piu©soggetti©ed©indipendentemente©dalla©
rispettiva©titolarita©del©diritto©al©ristoro)©ma©anche©dell'intenzione,©in©tal©
modo,©di©giustificare©l'attribuzione©unicamente©allo©Stato©^apparato©(in©
quanto©massimo©rappresentante©della©collettivita©nazionale)©della©pretesa©di©
conseguire©il©risarcimento©del©danno©derivante©dal©primo©comma©del©citato©
art.©18©nei©confronti©del©responsabile©del©danno©stesso.

Eéda©sottolineare©come©la©stessa©posizione©sia©stata©ribadita©anche©dalla©
successiva©ordinanza©della©Corte©Costituzionale©4©aprile©1990©n.©195,©che©nel©
dichiarare©manifestamente©infondata©la©questione©di©costituzionalita©del-
l'art,©18,©1.©e©3.©comma©della©legge©n.©349,©sollevata©dal©giudice©di©merito©in©
quanto©la©norma©non©attribuirebbe©alla©Regione©il©diritto©al©risarcimento©del©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ûdanno©ambientale©di©contenuto©paesaggisticoý,©ha©esplicitamente©affermato©
che©il©risarcimento©del©danno©û(...)©spetta©allo©Stato,©ma©(...)©la©relativa©
azione,©anche©se©esercitata©in©sede©penale,©e©promossa©non©solo©dallo©Stato©
ma©anche©dagli©enti©territoriali©sui©quali©incidono©i©beni©oggetto©del©fatto©
lesivo©e,©quindi,©anche©della©regione©per©i©beni©siti©in©essa©(...)ý.©

Anche©in©tal©caso,©allora,©la©Corte©ha©tenuto©ben©distinte©la©titolarita©del©
diritto©al©risarcimento©del©danno©dalla©legittimazione©ad©agire©per©farlo©valere©
in©giudizio,©riconoscendo©che©l'attribuzione©allo©Stato,©in©via©esclusiva,©della©
prima©^in©forza©del©primo©comma©dell'art.©18©^si©fonda©pur©sempre©nel-
l'accentramento,©da©parte©dello©Stato©nella©veste©di©massimo©ente©esponen-
ziale©della©collettivita©nazionale,©della©pretesa©risarcitoria©derivante©dalla©
lesione©del©bene©giuridico©ambiente©avente©carattere©indifferenziato©e©non©
suscettibile©di©essere©ricondotto©e©limitato©entro©la©sfera©giuridica©di©un©
soggetto©portatore©di©interessi©particolari©e©non©generali.©

Del©resto©tale©era©stata©la©posizione©autorevolmente©espressa©dal©
Supremo©Collegio,©a©Sezioni©Unite©del©25©gennaio©1989,©n,©440©esplicitamente©
sulla©base©della©considerazione©che©lo©Stato©accentra©in©se¨la©titolarita©di©tale©
diritto©in©quanto©massimo©ente©esponenziale©della©collettivita©nazionale.©

Con©identica©motivazione©la©giurisprudenza©di©merito©(cfr.©Pretura©di©
Torino,©11©febbraio©1995,©n.©1389,©inedita)©ha©affermato©il©principio©secondo©
cui©û...©titolare©del©diritto©al©risarcimento,©puo©essere©soltanto©lo©Stato©e©piu©
precisamente©il©Ministero©dell'Ambienteý.©

Negli©stessi©sensi©si©e©espressa©la©Corte©di©Cassazione©^Sezione©III©
penale©nella©sentenza©27©ottobre/1.©dicembre©1994,©nella©cui©motivazione,©
cos|©si©legge:©ûLa©norma©in©esame,©al©comma©1,©stabilisce©che©il©risarcimento©
del©danno©ambientale©spetti©allo©Stato.©Tale©disposizione©va©letta©ed©interpre-
tata©unitamente©al©disposto©del©comma©3,©il©quale©precisa©che©la©relativa©
azione©risarcitoria,©anche©se©esercitata©in©sede©penale,©e©promossa©non©solo©
dallo©Stato,©ma©anche©dagli©Enti©territoriali©sui©quali©incidono©i©beni©oggetto©
dei©fatto©lesivo.ý©

Coerentemente©con©tali©posizioni©si©e©espressa©anche©la©dottrina.©

Cos|©C.©Malinconico,in©Beni 
Ambientali,©(Cedam©1991,©275©e©segg.),©
secondo©il©quale,©fermo©restando©il©diritto©degli©enti©locali©al©risarcimento©
del©danno©ex 
art.©2043©c.c.,©per©i©danni©sopportati©ai©beni©di©loro©proprieta©e©
per©il©recupero©delle©spese©anticipate©per©la©protezione©di©detti©beni,©il©diritto©
al©risarcimento©del©danno©ambientale©ex 
lege 
n.©349/1986©spetta©solo©allo©
Stato©in©quanto©l'ambiente©costituisce©un©bene©unitario,©la©cui©salvaguardia©
rientra©nelle©competenze©esclusive©dello©Stato©stesso.©Alla©tesi©hanno©aderito,©
con©diverse©sfumature,©anche©altri©autorevoli©autori:©Albamonte,©Danni 
all'ambiente 
e 
responsabilitaà 
civile,©Padova,©1989,©75©e©ss.;©Comporti,©La 
responsabilitaà 
per 
danno 
ambientale, 
in©Foro 
it. 
1987,©III,©262;©Giampietro,©
La 
responsabilitaà 
per 
danno 
all'ambiente,341;©Morbidelli,©Il 
danno 
ambien-
tale 
nell'art. 
18 
legge 
349/1986. 
Considerazioni 
introduttive,in©Riv. 
Crit. 
Dir. 
Priv. 
1987,©612©e©ss).©

Nello©stesso©senso©vi©sono©anche©pronunzie©del©giudice©amministra-
tivo.©Si©segnala,©ad©esempio,©quella©del©T.A.R.©Veneto,©Sezione©II,©nella©
sentenza©n.©30©del©25©gennaio©1993©(in©Riv. 
Giuridica 
dell'ambiente 
1994,©


TEMI©ISTITUZIONALI©

931),©nella©cui©motivazione©cos|©si©legge:©ûEd©invero©come©e©noto©la©legitti-
mazione©nell'azione©di©risarcimento©per©danno©ambientale©in©senso©stretto©
(inteso©come©conseguenza©della©lesione©del©bene©immateriale©ambiente)©
spetta©solo©allo©Stato©(ente©esponenziale©per©eccellenza)©in©ragione©dell'im-
putazione©allo©stesso©della©tutela©dell'interesse©pubblico©alla©salvaguardia©
dell'ambiente.©

Agli©altri©Enti©territoriali©puo©essere©riconosciuta©invece©la©sola©azione©di©
recupero©delle©spese©sostenute©in©relazione©alle©effettive©opere©di©riassetto©ter-
ritoriale©concretamente©realizzate;©spese©e©opere©che©nella©specie©non©risulta©
che©il©Comune©di©Verona©abbia©rispettivamente©sostenuto©e©realizzatoý.©

Peraltro©l'attribuzione©di©una©legittimazione©processuale©concorrente©con©
quella©dello©Stato©anche©alle©Regioni©ed©agli©altri©Enti©territoriali©ha©fatto©
ritenere©ad©alcuno©che©una©scelta©del©genere©dovesse©in©qualche©modo©com-
portare©una©con-titolarita©del©diritto©al©risarcimento©in©capo©agli©Enti©in©que-
stione.©

Va,©tuttavia,©osservato©che©talvolta©l'equivoco©di©ritenere©l'ente©territo-
riale©titolare©del©diritto©ex 
art.©18©legge©349/1986©e©stato©alimentato©da©quegli©
orientamenti©giurisprudenziali©che©hanno©riconosciuto,©in©capo©agli©stessi,©la©
titolarita©del©diritto©di©agire©ex 
art.©18©legge©349/1986©non©gia©per©ottenere©il©
risarcimento©del©danno©per©equivalente©ma©per©promuovere©e©sollecitare,©
piuttosto,©quell'ordine©di©ripristino©dell'ambiente©che©si©e©visto©costituire©un©
vero©e©proprio©dovere©del©giudice©in©caso©di©condanna.©

Ma©ad©escludere©la©fondatezza©dell'opinione©criticata©vale©anche©un©
secondo©decisivo©rilievo.©

Non©e©affatto©ignota©al©diritto©la©figura©di©chi©agisce©in©nome©proprio©
facendo©valere,©in©realta©,©un©diritto©altrui.©

In©tali©casi©l'esercizio©dell'azione©non©comporta©sostituzione©nella©posi-
zione©di©titolarita©sostanziale©del©diritto©fatto©valere©giudizialmente,©dal©
momento©che©in©situazioni©del©genere©l'attore©persegue©pur©sempre©un©inte-
resse©proprio©(e©diverso©da©quello©di©cui©e©portatore©il©titolare©del©diritto).©

Si©pensi,©ad©esempio,©all'azione©surrogatoria©disciplinata©dall'art.©2900©
del©codice©civile.©

In©tal©caso©il©creditore©e©legittimato©a©far©valere©in©giudizio©diritti©che©
spettano©al©proprio©debitore©nei©confronti©di©terzi,©perseguendo©cos|©il©
proprio©interesse©alla©conservazione©del©patrimonio©di©quello.©Egli©agisce©
nomine 
proprio 
ma©facendo©valere©in©giudizio©un©diritto©altrui©e©in©tale©veste©
assume©una©funzione©di©sostituto©processuale©del©titolare©del©diritto©che©tutta-
via©non©perde©mai©la©piena©disponibilita©del©proprio©diritto©sostanziale©(cfr.©
Cass.,©sent.©n.©76©del©1976).©

Il©fenomeno,©allora,©non©e©nuovo,©anche©se©riguarda©la©materia©dei©rap-
porti©tra©creditore©e©debitore©mentre,©in©questo©caso,©si©tratterebbe©di©ipotiz-
zare©un'azione©surrogatoria©da©parte©di©un©terzo©(non©creditore)©che©agisce©
per©far©valere©i©diritti©del©creditore©nei©confronti©dell'unico©debitore.©

L'anomalia,©peraltro,©non©e©cos|©vistosa©se©si©pensa©che©l'interesse©di©cui©
gli©Enti©territoriali©sono©comunque©titolari©(oltre©al©risarcimento©del©danno©
patrimoniale©ex 
art.©2043©derivante©per©la©lesione©del©proprio©patrimonio)©e©,©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


prevalentemente 
se 
non 
esclusivamente, 
l'interesse 
al 
ripristino 
ambientale 
del 
sito 
inquinato, 
interesse 
che, 
come 
si 
eè 
detto, 
deve 
essere 
per 
effetto 
del-
l'ordine 
di 
ripristino 
che 
il 
giudice 
deve 
impartire, 
all'atto 
della 
condanna, 
nei 
casi 
in 
cui 
il 
ripristino 
sia 
ancora 
in 
tutto 
o 
in 
parte 
possibile 
(art. 
18, 
comma 
VIII, 
legge 
349/1986). 


In 
linea 
di 
principio, 
dunque, 
dal 
riconoscimento 
della 
titolaritaè 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
soltanto 
in 
capo 
allo 
Stato 
non 
deriva 
l'impossibilitaè 
di 
riconoscere 
una 
legittimazione 
ad 
agire 
propria 
in 
capo 
agli 
Enti 
territo-
riali 
che 
titolari 
di 
quel 
diritto 
non 
sono. 


Qualche 
autore 
ha, 
di 
recente, 
tentato 
di 
costruire 
una 
titolaritaè 
concor-
rente 
degli 
Enti 
locali 
in 
ordine 
al 
danno 
ambientale 
utilizzando 
il 
disposto 
dell'art. 
4 
della 
legge 
3 
agosto 
1999. 


In 
base 
a 
tale 
norma 
ûLe 
associazioni 
di 
protezione 
ambientale 
di 
cui 
all'art. 
13 
della 
legge 
8 
luglio 
1986, 
n. 
349, 
possono 
proporre 
le 
azioni 
risarci-
torie 
di 
competenza 
del 
giudice 
ordinario 
che 
spettino 
al 
comune 
e 
alla 
provincia, 
conseguenti 
al 
danno 
ambientale. 


L'eventuale 
risarcimento 
eè 
liquidato 
in 
favore 
dell'ente 
sostituito 
e 
le 
spese 
processuali 
sono 
liquidate 
in 
favore 
o 
a 
carico 
dell'associazioneý. 


Dal 
testo 
della 
norma 
si 
eè 
tratta 
la 
convinzione 
che 
ûtale 
richiamo 
al-
l'istituto 
della 
sostituzione 
processuale 
muove 
dal 
presupposto 
della 
sussi-
stenza 
in 
capo 
ai 
comuni 
e 
alle 
province 
di 
una 
vera 
e 
propria 
autonoma 
legittimazione 
all'azione 
di 
danno 
ambientale 
per 
il 
risarcimento 
dei 
danni 
subiti 
dall'ambiente 
sul 
proprio 
territorio 
e/o 
per 
la 
relativa 
riduzione 
in 
pri-
stinoý. 


Mentre, 
come 
si 
eè 
detto, 
eè 
pacifico 
l'interesse 
(che 
peroè 
non 
puoè 
assur-
gere 
a 
diritto 
soggettivo) 
degli 
enti 
territoriali 
a 
sollecitare 
l'adozione 
di 
un 
provvedimento 
vincolato 
da 
parte 
del 
giudice 
qual 
eè 
l'ordine 
di 
ripristino 
ai 
sensi 
dell'VIII 
comma 
dell'art. 
18 
legge 
349/1986 
(attraverso 
il 
quale, 
in 
defi-
nitiva, 
vengono 
comunque 
soddisfatte 
le 
aspettative 
ad 
una 
riparazione 
del 
bene 
ambiente 
oggetto 
del 
facere 
ripristinatorio 
ordinato 
dal 
Giudice), 
non 
eè 
cos|è 
scontato 
che 
la 
norma 
in 
questione 
attribuisca 
agli 
enti 
medesimi 
anche 
la 
titolaritaè 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
(in 
senso 
stretto, 
cioeè 
per 
equiva-
lente) 
del 
danno 
ambientale 
cos|è 
come 
definito 
dall'art. 
18, 
primo 
comma 
della 
citata 
legge 
349/1986. 


Invero 
essa 
consente 
soltanto 
la 
sostituzione 
nei 
diritti 
che 
spettino 
al 
comune 
ed 
alla 
provincia 
e 
che 
conseguano 
al 
verificarsi 
di 
un 
danno 
ambientale. 
Ovviamente 
non 
puoè 
che 
trattarsi 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
ex 
art. 
2043 
c.c. 
comunque 
spettante 
a 
tali 
Enti 
in 
conseguenza 
di 
un'aggres-
sione 
alle 
rispettive 
sfere 
patrimoniali, 
nei 
termini 
sopra 
abbondantemente 
illustrati. 
O, 
eventualmente, 
anche 
^nel 
caso 
di 
danno 
derivante 
da 
reato 
d
el 
diritto 
al 
risarcimento 
di 
quello 
specifico 
profilo 
di 
danno 
(avente 
al 
tempo 
stesso 
caratteristiche 
sia 
patrimoniali 
che 
non 
patrimoniali) 
che 
ogni 
Ente 
titolare 
di 
potestaè 
amministrativa 
puoè 
vantare 
allorquando 
la 
condotta 
criminosa 
abbia 
inciso 
sulle 
concrete 
modalitaè 
di 
esercizio 
delle 
funzioni 
proprie, 
costrette 
a 
perseguire 
obiettivi 
diversi 
da 
quelli 
originariamente 
programmati 
e 
voluti 
dall'Ente, 
con 
conseguente 
distrazione 
di 
personalee 



TEMI©ISTITUZIONALI©

di©risorse©finanziarie,©revisione©delle©priorita©di©intervento©e©cambiamento©
della©linea©dell'azione©amministrativa©in©conseguenza©della©necessita©di©fron-
teggiare©la©situazione©di©crisi©ambientale©determinata©dal©reato©(si©tratta©del©

c.d.©danno©da©ûsviamento©di©funzioneý).©
Il©risarcimento,©in©tal©caso,©spetta©in©base©all'ordinaria©normativa©codici-
stica©(artt.©2043©-2059©c.c.©e©185©c.p.)©e©va©a©compensare©il©pregiudizio©subito©
vuoi©per©la©perdita©di©un©bene©appartenente©al©proprio©patrimonio,©vuoi©
all'immagine,©vuoi©per©i©costi©dell'azione©amministrativa©straordinariache©
l'ente©sia©stato©costretto©a©sostenere©in©conseguenza©dell'illecito©ambientale,©
vuoi,©infine,©per©le©conseguenze©del©c.d.©ûsviamento©di©funzioneý.©

Tutto©cio©,©come©gia©illustrato,©non©ha©tuttavia©nulla©a©che©vedere©con©lo©
speciale©danno©previsto©dall'art.©18©legge©349/1986©in©relazione©al©quale©p
er©l'immaterialita©del©bene©giuridico©protetto©^il©solo©titolare©del©diritto©al©
risarcimento©non©puo©che©essere©lo©Stato,©quale©ente©esponenziale©massimo©
rappresentante©la©collettivita©nazionale.©

Anche©tale©recente©norma©di©legge,©lungi©dal©consentire©un'interpreta-
zione©del©primo©comma©dell'art.©18©legge©349/1986©diversa©da©quella©che©
risulta©inequivocabile©dalla©sua©semplice©lettura,©finisce©invece©per©confer-
mare©l'esclusiva©titolarita©dello©Stato©del©diritto©a©tale©speciale©forma©di©risar-
cimento-sanzione.©

Infine,©se©ancora©ad©alcuno©fossero©rimasti©dubbi©in©proposito,©il©testo©
dell'art.©114©della©legge©23©dicembre©2000©n.©388©^Disposizioni©per©la©forma-
zione©del©bilancio©annuale©e©poliennale©dello©Stato©(legge©finanziaria©2001),©
in©Gazzetta 
Ufficiale 
29©dicembre©2000,©sembra©risolutore.©

Con©tale©norma©sono©stati,©significativamente,©aggiunti©i©commi©9-bis 
e©
9-ter 
all'art.©18©della©legge©349/1986,©che©dettano©specifiche©prescrizioni©
amministrativo-contabili©per©la©gestione©delle©entrate©conseguite©in©forza©del©
citato©art.©18.©

In©particolare©il©comma©9-bis 
istituisce©uno©speciale©fondo©di©rotazione©
in©cui©vanno©a©confluire©tutte©le©ûsomme©derivanti©dalla©riscossione©dei©
crediti©in©favore©dello©Stato©per©il©risarcimento©del©danno©di©cui©al©comma©1©
...ý©per©finanziare,©anche©in©via©di©anticipazione:©

interventi©urgenti©di©perimetrazione,©caratterizzazione©e©messa©in©sicu-
rezza©dei©siti©inquinati,©con©priorita©per©le©aree©per©le©quali©ha©avuto©luogo©il©
risarcimento©del©danno©ambientale;©

interventi©di©disinquinamento,©bonifica©e©ripristino©ambientale©delle©
aree©per©le©quali©abbia©avuto©luogo©il©risarcimento©del©danno©ambientale;©

interventi©di©bonifica©e©ripristino©ambientale©previsti©nel©programma©
nazionale©di©bonifica©e©ripristino©ambientale©dei©siti©inquinati©di©cui©all'art.©1,©
comma©3,©della©legge©9©dicembre©1998,©n.©426.©

Il©comma©9-ter 
prevede,©poi,©che©sia©il©Ministro©dell'ambiente©a©discipli-
nare©con©proprio©decreto,©di©concerto©con©il©Ministro©del©tesoro,©le©modalita©
di©funzionamento©e©di©accesso©del©fondo©di©rotazione.©

Eé©allora©evidente©che©dalla©nuova©stesura©dell'art.©18©legge©349/1986,©
unitariamente©considerata©anche©alla©luce©delle©integrazioni©apportate,©risulta©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

un©ruolo©assolutamente©primario©dello©Stato©(e©del©Ministero©dell'ambiente©e©
della©tutela©del©territorio)©nella©gestione©dei©proventi©derivanti©dal©risarci-
mento©del©danno©ambientale.©

Inoltre,©colmando©una©lacuna©spesso©denunciata©dalla©dottrina,©la©
norma©impone©oggi©allo©Stato©un©vincolo©di©destinazione©funzionale©degli©
importi©riasarcitori,©che©debbono©pertanto©essere©impiegati©con©priorita©,ed©
in©taluni©casi©esclusivamente,©a©favore©dei©territori©che©hanno©subito©il©danno©
per©il©quale©e©stato©pagato©il©risarcimento.©

Le©considerazioni©sopra©rappresentate©assumono,©oggi,©ancor©piu©forza©e©
valore©alla©luce©della©nuova©lettera©dell'art.©117©Cost.©per©effetto©della©legge©
costituzionale©18©ottobre©2001©n.©3©che©attribuisce©in©via©esclusiva©allo©Stato©
la©potesta©legislativa©in©materia©di©tutela©dell'ambiente©e©dell'ecosistema©(cfr.©
art.©117©lett.f) 
Cost.).©

Avendo©la©nuova©norma©costituzionale©attribuito©la©titolarita©esclusiva©
allo©Stato©della©potesta©legislativa©in©materia©di©tutela©dell'ambiente©(oltre©
che©dell'ecosistema),©con©l'esclusione,©dunque,©persino©della©potesta©legislativa©
concorrente©delle©Regioni,©si©deve©conseguentemente©ritenere©che©appartenga©
soltanto©allo©Stato©quella©pretesa©risarcitoria©del©danno©ambientale©che,a©
norma©dell'art.©18©della©legge©349/1986,©costituisce©lo©strumento©civile©di©
tutela©atto©a©garantire©un'adeguata©protezione©di©quella©generalissima©aspet-
tativa©^avente©natura©al©tempo©stesso©individuale©e©collettiva,©non©essendo,©
proprio©per©questo,©di©certo©riconducibile©in©via©esclusiva©alla©sfera©di©questo©

o©di©quel©soggetto©giuridico©^della©protezione,©della©conservazione©e©del©
ripristino©dell'ambiente©naturale©e©delle©sue©risorse.©
Anche©una©lettura©costituzionalmente©orientata©delle©disposizioni©conte-
nute©nell'art.©18©della©legge©349/1986©non©sembra,©dunque,©lasciare©margini©
di©dubbio©in©ordine©al©ruolo©primario©riservato©allo©Stato©nelle©scelte©di©fondo©
per©la©salvaguardia©ambientale,©essendo©state©attribuite©dal©successivo©
art.©118©Cost.©alle©Regioni©ed©agli©altri©Enti©territoriali©le©mere©funzioni©
amministrative,©naturalmente©esercitabili©entro©i©limiti©delle©scelte©legislative©
operate©dallo©Stato©anche©se,©s'intende,©autonomamente©costituenti©presup-
posto©per©la©configurabilita©di©uno©specifico©profilo©di©danno©da©ûsviamento©
di©funzioneý©ex 
artt.©2043©^259©c.c.©^185©c.p.©

Si©conferma©cos|©ancora©una©volta,©coerentemente©^del©resto©^con©tutte©
le©precedenti©affermazioni©normative©^che©la©titolarita©del©diritto©al©risarci-
mento©del©danno©all'ambiente©(inteso©come©diritto©a©conseguire©le©somme©
corrisposte,©a©titolo©di©risarcimento©per©equivalente,©a©fronte©di©un©qualsiasi©
consumo©illegittimo©di©risorse©naturali,©diritto©da©tenere©ben©distinto©dal-
l'interesse©ad©ottenere©il©ripristino©ambientale,©se©ancora©possibile)©non©puo©
che©spettare©allo©Stato©^apparato©in©quanto©Ente©esponenziale©garante©della©
tutela©di©un©bene,©vitale©ed©irrinunciabile,©per©l'intera©collettivita©nazionale.©

Tale©conclusione,©oltre©a©rendere©possibile©un'armonica©interpretazione©
delle©disposizioni©che©consentono©l'esercizio©dell'azione©risarcitoria©da©parte©
di©Enti©diversi©dallo©Stato©senza©correre©il©rischio©di©una,©altrimenti©inevita-
bile,©moltiplicazione©ingiustificata©del©risarcimento©quale©effetto©perverso©del©
numero©dei©soggetti©di©volta©in©volta©agenti©in©giudizio,©valorizza©nella©giusta©


TEMI©ISTITUZIONALI©

misura©il©carattere©immateriale©e©collettivo©del©bene©giuridico©ambiente©(insu-
scettibile,©quindi,©di©appropriazione©da©parte©di©soggetti©diversi©da©chi©rappre-
senta©la©collettivita©nazionale)©lasciando,©tuttavia©e©al©tempo©stesso,©aperta©
una©strada©per©la©tutela©giudiziaria©dei©diritti©degli©Enti©territoriali©in©dipen-
denza©dei©poteri©amministrativi©di©gestione©del©bene©ambientale©ricompreso©
nel©loro©territorio.©

Il©concorso©simultaneo©di©Stato©e©degli©Enti©territoriali©nell'esercizio©del-
l'azione©risarcitoria©in©presenza©di©condotte©lesive©dell'ambiente©e©,©dunque,©
fisiologico©e©deve©potersi©esplicare©moltiplicando©la©forza©dell'intervento©pub-
blico©in©difesa©dei©valori©ambientali,©non©certo©sacrificando©o©comprimendo©
la©tutela©giudiziale©spettante©a©ciascuno©di©detti©soggetti.©

Esso©ben©puo©,©allora,©essere©pienamente©armonizzato©con©la©disciplina©
del©risarcimento©del©danno©ambientale©offerta©dall'art.©18©della©legge©
349/1986©alla©luce©delle©osservazioni©sin©qui©sviluppate,©senza©pericolose©
fughe©in©avanti©che©^soprattutto©nelle©attuali©ancora©acerbe©condizioni©del-
l'elaborazione©giurisprudenziale©^potrebbero©invece©risultare©foriere©di©dene-
gata©giustizia,©per©gli©interessi©ed©i©diritti©di©cui©l'intera©collettivita©nazionale©
e©portatrice©in©relazione©alla©qualita©dell'ambiente.©

4.5. 
^Il 
ripristino 
ambientale: 
natura 
giuridica 
e 
conseguenze. 
Altra©peculiarita©del©danno©ex 
art.©18©legge©349/1986©^derivante©dalla©
sua©complessa©natura©^e©costituita©dal©fatto©che©esso©cumula©il©risarcimento©
in©forma©specifica©(avente©finalita©prettamente©riparatrici)©con©il©risarcimento©
per©equivalente©(avente©carattere©prevalentemente©sanzionatorio).©

A©tali©conclusioni©si©perviene©analizzando©il©contenuto©della©norma©dedi-
cato©al©ûripristinoý.©

L'VIII©comma©dell'art.©18©legge©349/1986©impone©infatti©al©giudice,©in©
caso©di©condanna,©di©disporre©il©ripristino©dello©stato©dei©luoghi©a©spese©del©
responsabile,©ove©(tecnicamente)©possibile.©

L'art.©18©della©legge©349/1986,©pertanto,©non©fa©che©riproporre©la©tutela©
ripristinatoria©del©bene©ambiente©come©diretta©ed©immediata©conseguenza©
del©principio©ûchi©inquina©pagaý.©

Il©dettato©di©tale©ultima©disposizione,©del©resto,©e©chiarissimo,©specie©se©
letto©alla©luce©della©matrice©di©diritto©internazionale©che©ne©costituiscela©
ratio,©la©premessa©giuridica©e©che©ne©determina©il©contenuto,©stante©l'obbligo©
di©conformazione©ex 
art.©10©Cost.©

Essa©stabilisce©che,©allorquando©vi©sia©condanna©per©il©fatto©illecito©
generatore©del©danno©ambientale,©il©giudice©imponga©al©responsabile©della©
violazione©^ponendo©a©carico©del©medesimo©il©relativo©onere©patrimoniale©
in©ossequio©al©principo©ûchi©inquina©pagaý©^l'obbligo©rimuovere©le©conse-
guenze©dannose©della©condotta©sulle©risorse©naturali©dalla©stessa©indebita-
mente©alterate©o©danneggiate,©operando©in©tal©modo©un©ripristino©dei©luoghi©
interessati©dalla©condotta©medesima©e©dai©suoi©effetti©pregiudizievoli.©

Naturalmente©l'ordine©di©ripristino©in©tanto©puo©essere©dato©in©quanto©
l'attivita©che©impone©sia©tecnicamente©eseguibile.©
Cio©non©e©^ad©esempio©^allorquando©la©condotta©abbia©provocato©
effetti©irreparabili©sulla©risorsa©naturale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Si©pensi,©ad©esempio,©all'abbattimento©addirittura©di©una©porzione©di©
montagna,©che©ha©richiesto©l'impiego©di©decine©di©tonnellate©di©tritolo,©per©la©
realizzazione©di©una©pista©da©sci©abusiva:©in©quel©caso©nessuno©puo©pensare©
di©ricostruire©la©montagna©disintegrata©dall'esplosivo.©

Oppure,©e©questa©e©l'altra©eventualita©,©il©ripristino©non©puo©essere©ordi-
nato©quando©la©natura©abbia©gia©riparato,©nel©tempo©^di©regola©mai©breve©t
rascorso©per©pervenire©alla©condanna,©il©danno©ambientale,©rimuovendo©od©
eliminando©in©gran©parte©gli©effetti©dannosi©provocati©dalla©condotta©alla©sin-
gola©risorsa©naturale.©

Eéil©caso©che©si©verifica©frequentemente©in©occasione©di©un©temporaneo©e©
modesto©inquinamento©idrico©di©un©corso©d'acqua©o©per©effetto©dell'immis-
sione©in©atmosfera©di©una©nube©di©gas©tossico.©

Infatti©la©sporadica©immissione©nell'ambiente©di©una©sostanza©inquinante©
oltre©i©limiti©di©accettabilita©fissati©dalle©tabelle©non©determina,©almeno©di©
regola,©una©modificazione©permanente©del©recettore©ma©solo©una©sua©altera-
zione©temporanea©destinata©a©risolversi,©a©condizione©della©cessazione©del-
l'immissione,©per©effetto©dei©naturali©processi©di©autoriparazione©di©cuie©
capace©l'ambiente©stesso.©

Cio©nondimeno©il©danno©ambientale©comunque©sussiste©per©le©ragioni©
sopra©illustrate©ed©e©pienamente©risarcibile,©sotto©il©profilo©pecuniario,©sulla©
base©dei©noti©criteri©equitativi.©

Naturalmente©ben©diversa©e©la©situazione©in©cui©la©quantita©della©
sostanza©illecitamente©immessa©nell'ambiente,©il©tempo©in©cui©si©e©protratta©
l'immissione©e©le©caratteristiche©tossico-nocive©della©stessa©(oltre©che©di©bioac-
cumulabilita©e©di©persistenza)©rendano©stabile©e©persistente©l'inquinamento,©
ad©esempio,©dell'ambiente©idrico©recettore©o©portino©persino©alla©contamina-
zione©di©altre©risorse©(il©sedimento,©il©pesce,©i©molluschi)©non©facilmente©auto-
riparabili©per©effetto©dei©normali©processi©biologici.©

In©tal©caso©il©ripristino©ben©puo©essere©ordinato©e©puo©persino©compren-
dere,©se©necessario,©l'inibitoria©giudiziale©della©specifica©condotta©che©ha©
cagionato©il©danno,©specie©se©si©sia©in©presenza©di©condotta©ancora©in©corso©

o©che©il©giudice©ritenga©probabile©venga©reiterata.©
L'inibitoria©con©finalita©ripristinatorie©potrebbe,©poi,©colpire©la©stessa©
facolta©di©utilizzo©della©res 
illegittimamente©realizzata,©nei©casi©in©cui©^come©
e©nel©caso©in©esame©^non©sia©applicabile©la©confisca©del©bene©(in©quanto,©ad©
esempio,©appartenente©al©demanio).©

In©ogni©caso©l'ordine©di©ripristino©impartito©dal©Giudice©costituisce,©peril©
suo©carattere©necessitato©in©presenza©di©una©possibilita©tecnica,©una©vera©e©
propria©misura©sanzionatoria©diretta©a©costringere©il©trasgressore©ad©unfacere 
riparatorio©dell'ambiente©danneggiato.©

La©natura©sanzionatoria©dell'ordine©di©ripristino©ambientale©e©stata©piu©
volte©affermata©dal©Supremo©Collegio.©

Si©richiama,©cos|©,©innanzitutto©Cass.©Sez.©III©penale,©sent.©1969©del©
18©marzo©1993,©secondo©cui,©in©materia©paesaggistica,©û...©l'ordine©di©rimes-
sione©in©pristino©dello©stato©originario©dei©luoghi,©disciplinato©dall'art.©1-
sexies 
legge©8©agosto©1985,©n.©431,©ha©natura©di©sanzione©penale©in©quanto©e©


TEMI 
ISTITUZIONALI 


applicato 
dal 
magistrato 
ordinario 
come 
conseguenza 
obbligata 
della 
sen-
tenza 
di 
condanna 
ed 
eè 
espressione 
di 
un 
potere 
non 
meramente 
surrogatorio 
ma 
primario, 
esclusivo, 
autonomo 
piuè 
ampio 
rispetto 
a 
quello 
della 
P.A. 
(che 
eè 
invece 
limitato 
alla 
demolizione). 
Detto 
ordine 
quindi, 
pur 
non 
essendo 
inquadrabile 
negli 
schemi 
pregressi 
eè 
pur 
sempre 
sanzione 
penale 
tipica 
...ý. 


Da 
evidenziare, 
al 
riguardo, 
che 
il 
carattere 
sanzionatorio 
(addirittura 
penale) 
che 
la 
Corte 
attribuisce 
all'ordine 
di 
ripristino 
deriva 
dal 
fattoche 
esso 
costituisce 
^esattamente 
come 
nello 
schema 
dell'art. 
18 
legge 
349/1986 
^ûuna 
conseguenza 
obbligata 
della 
sentenza 
di 
condanna 
ed 
eè 
espressione 
di 
un 
potere 
non 
meramente 
surrogatorio 
ma 
primario, 
esclusivo, 
autonomo 
piuè 
ampio 
rispetto 
a 
quello 
della 
P.A.» 
(che, 
come 
si 
diraè 
tra 
poco, 
persegue 
finalitaè 
di 
miglioramento 
ambientale 
in 
via 
amministrativa, 
coinvolgendo 
soggetti 
non 
necessariamente 
responsabili 
del 
danno 
ambientale). 


Se 
poi 
si 
vuol 
esaminare 
una 
giurisprudenza 
piuè 
direttamente 
collegata 
con 
la 
normativa 
di 
prevenzione 
dell'inquinamento 
ambientale 
ed 
espressa-
mente 
pronunciata 
in 
tema 
di 
comma 
ottavo 
dell'art. 
18 
della 
legge 
349/1986, 
va 
allora 
ricordata 
la 
sentenza 
della 
Sez. 
III, 
n. 
7567 
del 
27 
giugno 
1992. 
In 
essa 
si 
legge: 
ûIn 
tema 
di 
smaltimento 
di 
rifiuti 
di 
cui 
al 
d.P.R. 
1O 
settembre 
1982, 
n. 
915, 
l'ordine 
di 
ripristino 
dello 
stato 
dei 
luoghi 
a 
spese 
del 
responsabile, 
a 
norma 
dell'art. 
18, 
comma 
ottavo 
legge 
8 
luglio 
1986, 


n. 
349, 
discende 
dalla 
legge 
ed 
eè 
perfettamente 
compatibile 
con 
la 
condanna 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
e 
a 
quello 
dei 
danni 
generici 
recati 
ai 
privati 
costituitisi 
parte 
civile, 
trattandosi 
di 
misure 
diverse, 
predisposte 
a 
tutela 
di 
beni 
diversi, 
che 
ben 
possono, 
quindi, 
essere 
congiuntamente 
appli-
cate 
a 
carico 
di 
una 
stessa 
persona: 
la 
legge 
da 
ultimo 
citata 
non 
esclude 
ma 
integra 
i 
principi 
generali 
dell'ordinamento 
in 
materia 
di 
danni 
(artt. 
2043 
cod. 
civile 
e 
185 
cod. 
penale). 
L'importanza 
di 
tale 
sentenza 
eè 
di 
palmare 
evidenza. 


Essa, 
infatti, 
ribadisce 
la 
particolaritaè 
del 
risarcimento 
ex 
art. 
18 
della 
legge 
349/1986, 
norma 
le 
cui 
peculiaritaè 
rispetto 
ai 
tradizionali 
canoni 
di 
responsabilitaè 
civile 
vengono 
lette 
come 
coerenti 
integrazioni 
dei 
principi 
generali 
in 
materia 
di 
risarcimento 
del 
danno 
da 
reato. 


In 
secondo 
luogo 
essa 
conferma 
che 
l'ordine 
di 
ripristino 
di 
cui 
al 
citato 
art. 
18, 
comma 
VIII 
ha 
una 
natura 
diversa 
dal 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
in 
senso 
stretto, 
pur 
essendo 
finalizzato 
ad 
assicurare 
quella 
resti-
tutio 
ad 
integrum 
del 
bene 
giuridico 
oggetto 
di 
tutela, 
per 
quanto 
ancora 
pos-
sibile, 
che 
^sul 
piano 
meramente 
civile 
^costituirebbe 
risarcimento 
in 
forma 
specifica. 


Prescrizione 
con 
carattere 
prevalentemente 
sanzionatorio, 
dunque, 
che 
consente 
il 
cumulo 
con 
la 
pretesa 
di 
risarcimento 
per 
equivalente 
(a 
sua 
volta 
non 
scevra 
di 
componente 
sanzionatoria, 
come 
illustrato 
supra), 
quantomeno 
in 
relazione 
al 
danno 
riportato 
dalle 
componenti 
ambientali 
comunque 
non 
piuè 
suscettibili 
di 
ripristino. 


Prescrizione 
che 
il 
giudice 
eè 
tenuto 
ad 
imporre, 
con 
la 
sentenza 
di 
con-
danna, 
sempre 
che 
il 
ripristino 
sia 
ancora 
possibile, 
la 
cui 
adozione, 
pertanto, 



RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

ben¨puo©¨essere¨sollecitata¨^proprio¨in¨ragione¨del¨carattere¨doveroso¨della¨
statuizione¨^anche¨dagli¨Enti¨(Comuni,¨Provincie¨e¨Regioni)¨titolari¨del¨
diritto¨di¨agire¨ex©art.¨18¨della¨legge¨349/1986¨pur¨non¨essendo¨titolari,¨per¨
le¨ragioni¨di¨seguito¨meglio¨illustrate,¨del¨diritto¨al¨risarcimento¨pecuniario¨
del¨danno¨ambientale¨in¨quanto¨assegnato¨in¨via¨esclusiva¨allo¨Stato¨dal¨
primo¨comma¨di¨detta¨norma.¨

Se¨tale¨e©¨il¨contesto¨interpretativo¨in¨cui¨ci¨si¨muove,¨diventa¨evidente¨
che,¨per¨un¨verso,¨e©¨priva¨di¨pregio¨la¨censura¨mossa¨da¨alcuni¨secondo¨cui¨
una¨pretesa¨di¨ristoro¨patrimoniale¨del¨danno¨ambientale¨da¨parte¨dello¨Stato¨
sarebbe¨incompatibile¨con¨la¨domanda¨di¨ripristino¨ambientale¨ai¨sensi¨del-
l'art.¨18,¨comma¨VIII.¨

L'obiezione¨trascura¨infatti¨la¨natura¨di¨vera¨e¨propria¨sanzione¨insita¨
nel¨carattere¨necessitato¨dell'ordine¨di¨ripristino¨e¨la¨sua¨riconosciuta¨cumula-
bilita©¨,¨da¨parte¨del¨Supremo¨Collegio,¨con¨la¨domanda¨di¨risarcimento¨per¨
equivalente¨del¨danno¨ambientale.¨

Trascura¨inoltre¨di¨considerare¨che¨il¨ripristino¨dello¨stato¨dei¨luoghi¨
non¨puo©¨compensare¨ne¨la¨perdita¨di¨ambiente¨eventualmente¨non¨piu©¨ripri-
stinabile¨ne¨quella¨temporanea¨che¨si¨fosse¨comunque¨verificata¨prima¨del-
l'insorgere¨dei¨naturali¨(eventuali)¨processi¨di¨autoriparazione¨ambientale.¨

Altra¨cosa,¨e©¨invece,¨discutere¨se¨il¨giudice¨possa¨omettere¨di¨ordinare¨il¨
ripristino¨dello¨stato¨dei¨luoghi¨allorquando¨lo¨stesso¨risulti¨eccessivamente¨
oneroso¨per¨il¨trasgressore.¨

Tale¨eventualita©¨,¨peraltro,¨sembra¨essere¨gia©¨stata¨espressamente¨esclusa,¨
in¨dottrina,¨da¨alcuni¨autorevoli¨autori¨(ad¨esempio¨cfr.¨Dell'Anno,¨
Manuale©di©diritto©Ambientale,¨Padova,¨2000,¨170,¨ove¨si¨legge:¨ûCon¨riferi-
mento¨alla¨reintegrazione¨in¨forma¨specifica,¨si¨rileva¨come¨l'art.¨18,¨VIII¨
comma¨la¨imponga¨in¨ogni¨caso¨ove¨possibile,¨mentre¨l'art.¨2058¨c.c.¨lascia¨
al¨giudice¨la¨facolta©¨di¨disporre¨la¨reintegrazione¨per¨equivalente¨ove¨la¨
prima¨fosse¨troppo¨onerosaý).¨

Il¨dato¨offerto¨dalla¨norma¨di¨legge,¨la¨considerazione¨della¨sua¨peculia-
rita©¨e¨delle¨finalita©¨,¨anche¨di¨ordine¨internazionale,¨che¨e©¨destinata¨a¨perse-
guire¨nonche¨la¨presenza¨di¨norme¨di¨analogo¨contenuto¨in¨alcune¨leggi¨
speciali¨portano¨effettivamente¨ad¨escludere¨un¨tale¨limite¨per¨la¨pronunzia¨
del¨giudice,¨anche¨se¨l'esigenza¨prospettata¨di¨un¨qualche¨limite¨di¨ûsostenibi-
lita©¨economicaý¨del¨risarcimento¨del¨danno¨ambientale¨potrebbe¨pur¨sempre¨
risultare¨salvaguardata¨nell'ambito¨di¨quella¨determinazione¨equitativa¨del¨
danno¨cui¨il¨Giudice¨e©¨chiamato¨ai¨sensi¨del¨citato¨articolo¨18¨della¨legge¨
349/1986¨e,¨dunque,¨tenendo¨conto¨di¨tutti¨gli¨elementi¨del¨caso¨concreto.¨

5.©^La©bonifica©ambientale©comeforma©di©ripristino©dello©stato©dei©luoghi©
oggetto,©pero©,©diautonomoedistintoprocedimentoamministrativo.©
L'ordine¨di¨ripristino¨dello¨stato¨dei¨luoghi¨ha¨poi¨trovato¨una¨compiuta¨
disciplina¨esecutiva,¨di¨ordine¨generale¨(per¨lo¨meno¨nelle¨situazioni¨che¨con-
cernono¨i¨siti¨inquinati)¨nell'art.¨17¨del¨decreto¨legislativo¨5¨febbraio¨1997¨

n.¨22¨e¨nella¨relativa¨normativa¨di¨attuazione¨(decreto¨ministeriale¨25¨ottobre¨
1999,¨n.¨471)¨sul¨piano¨amministrativo.¨

TEMI©ISTITUZIONALI©

Si©tratta©di©disposizioni©la©cui©applicazione©dipende©da©un©lato©dall'accer-
tamento©della©responsabilita©individuale©in©relazione©all'ambiente©contami-
nato©o,©in©alternativa,©dalla©mera©titolarita©del©diritto©di©proprieta©in©capo©al©
soggetto©nei©cui©confronti©si©voglia©far©valere©l'obbligo©della©bonifica.

Eéevidente,©pertanto,©che©colui©che©sia©stato©ritenuto©responsabile©del-
l'inquinamento©potra©essere©tenuto,©al©tempo©stesso,©tanto©al©risarcimento©
del©danno©ambientale©ex 
art.©18©della©legge©349/1986©(nei©termini©e©per©le©
ragioni©sopra©descritti)©quanto©all'obbligo©di©bonificare©il©sito©ai©sensi©della©
citata©normativa©speciale.©

Tale©obbligo©di©bonifica©puo©essere©fatto©valere©anche©nei©confronti©del©
proprietario©dell'area©contaminata©(art.©17,©comma©10©ed©11©decreto©legisla-
tivo©22/1997©^artt.©8©e©9©decreto©25©ottobre©1999,©n.©471)©il©quale,©tuttavia,©
potrebbe©non©essere©tenuto©al©risarcimento©del©danno©ambientale©ex 
art.©18©
della©legge©349/1986©vuoi©perche¨potrebbe©non©essere©responsabile©della©
violazione©che©ha©cagionato©il©danno,©vuoi©perche¨potrebbe©non©essere©tenuto©
civilmente©a©rispondere©dei©danni©cagionati©dal©trasgressore.©

Cio©per©evidenziare©il©diverso©ambito©soggettivo©che©caratterizza©
l'obbligo©della©bonifica©(piu©ampio)©rispetto©a©quello©(piu©limitato©in©quanto©
necessariamente©fondato©sull'accertamento©di©responsabilita©)©che©contraddi-
stingue,©invece,©l'obbligo©del©risarcimento.©

Anche©se,©ovviamente,©ogni©bonifica©puo©integrare©un©principio©di©risar-
cimento©del©danno©ambientale,©nella©parte©in©cui©sia©posta©in©essere©da©un©
soggetto©responsabile©dell'inquinamento©che©si©attivi©in©quel©modo©per©ripri-
stinare©la©qualita©dell'ambiente©che©la©sua©condotta©illecita©aveva©alterato.©

Tale©autonomia©tra©i©due©istituti©consente©di©tenerli©ben©distinti,©nono-
stante©i©numerosi©punti©di©contatto©che©potrebbero,©ad©una©lettura©superfi-
ciale,©portare©all'equivoco©di©considerarli©espressione©dello©stesso©concetto©
giuridico.©Ne©consegue©che,©mentre©agli©obblighi©di©bonifica©^quali©risultanti©
dal©complesso©normativo©imperniato©sull'art.©17©del©decreto©legislativo©
22/1997©^non©ci©si©puo©sottrarre©ove©ne©ricorrano©i©presupposti©di©legge©
sopra©richiamati©(cioe©responsabilita©e/o©proprieta©del©sito©inquinato),©
rispetto©all'obbligo©di©risarcire©il©danno©ambientale©ai©sensi©dell'art.©18©della©
legge©349/1986©e©sempre©ipotizzabile©e©consentito©l'accordo©transattivo©che©
consenta©alle©parti©(Stato©e©soggetto©trasgressore)©una©definizione©concordata©
della©lite©promossa©o©promovenda©senza©dover©attendere©un©sentenza©che©
accerti©in 
primis 
la©responsabilita©del©soggetto©trasgressore©e©che©quantifichi,©
poi,©l'ammontare©del©danno©risarcibile©allo©Stato.©

6. 
^Le 
transazioni 
in 
materia 
di 
danno 
ambientale 
con 
particolare 
riferi-
mento 
alla 
vicenda 
di 
Porto 
Marghera. 


La©prassi©degli©ultimi©anni©ha©testimoniato©un©forte©incremento©delle©liti©
promosse©dallo©Stato©(in©persona©del©Ministero©dell'ambiente©e©della©tutela©
del©territorio)©per©ottenere©il©risarcimento©del©danno©ambientale©ex 
art.©18©
della©legge©349/1986.©

Cos|©come©si©sono©avuti©molteplici©casi©di©transazione©nella©materia,©che©
hanno©posto©fine©alla©lite©prima©di©conoscere©l'esito©del©procedimento©in©
ordine©alla©responsabilita©del©soggetto©che©si©assumeva©trasgressore.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Va©detto©che©la©gran©parte©delle©azioni©proposte©e©stata©introdotta©in©
procedimenti©penali©(concernenti©fatti-reato©che©avevano©avuto©notevoli©
conseguenze©negative©sul©piano©ambientale),©attraverso©la©costituzione©di©
parte©civile©curata©dall'Avvocatura©dello©Stato.©Si©tratta©di©domande©di©risar-
cimento©dall'ammontare©molto©elevato©proprio©perche¨proposte©con©riferi-
mento©ad©eventi©di©grande©rilevanza,©spesso©di©forte©impatto©emotivo©per©la©
collettivita©.©

Si©pensi,©cos|©,©alla©lite©per©il©risarcimento©dei©danni©comunque©patiti©
dallo©Stato©(inclusi,©dunque,©i©danni©all'ambiente)©a©causa©del©disastro©del©
Vajont,©conclusa©nel©1999,©dopo©circa©40©anni©di©vertenze©giudiziarie©di©ogni©
tipo,©con©un©accordo©transattivo©che©ha©visto©lo©Stato©incassare,©a©tacitazione©
di©ogni©pretesa,©un©importo©pari©a©100©miliardi©di©lire.©

Oppure©alla©transazione©che©ha©definito©la©lite©promossa©per©il©risarci-
mento©del©danno©ambientale©provocato©dal©naufragio©della©petroliera©Haven©
nell'alto©Tirreno©(transazione,©in©questo©caso,©addirittura©approvata©con©la©
legge©16©luglio©1998,©n.©239)©con©la©quale©si©e©convenuto©un©risarcimento©a©
favore©dello©Stato©^per©tutti©i©danni©patiti©da©tale©evento,©compreso©il©danno©
ambientale©^per©un©importo©pari©a©117,6©miliardi©di©lire.©

Di©certo©piu©consistente©^e©non©solo©in©termini©patrimoniali©^il©positivo©
risultato©che©lo©Stato©ha©ottenuto©nell'ottobre©2001©con©l'accordo©transattivo©
stipulato,©con©alcune©delle©parti©in©causa,©nella©lite©instaurata©per©il©risarci-
mento©del©danno©derivante©dai©fatti©oggetto©del©procedimento©penale©relativo©
all'inquinamento©ed©alle©patologie©da©lavoro©attribuite,©secondo©le©imputa-
zioni,©al©funzionamento©del©Petrolchimico©di©Porto©Marghera.©

La©vicenda©processuale,©ancora©in©corso©essendo©pendente©il©giudizio©
d'appello,©e©abbastanza©complessa.©

Sono©stati,©infatti,©imputati©decine©di©amministratori©e©dirigenti©delle©
societa©che©hanno©gestito©gli©impianti©nel©periodo©che©va©dal©1970©al©2000.©

La©molteplicita©di©imputazioni©^in©un©cos|©lungo©arco©temporale©^puo©
essere©riassunta,©naturalmente©con©le©inevitabili©semplificazioni,©distinguendo©
da©un©lato©i©delitti©e©le©contravvenzioni©collegate©all'aspetto©dell'igiene©del©
lavoro©e,©dall'altro,©i©reati©che©sono©sostanziati©dal©degrado©ambientale©provo-
cato©(attraverso©scarichi,©immissioni©in©atmosfera,©deposito©incontrollato©di©
rifiuti©di©ogni©genere)©dal©funzionamento©trentennale©dello©stabilimento.©

Da©un©lato,©cioe©,©vengono©in©rilievo©gli©effetti©negativi©provocati©da©lavo-
razioni©con©l'uso©di©sostanze©tossiche©e©cancerogene©(quali©il©CVM)©sulla©
popolazione©lavorativa©impiegata©in©quell'industria©chimica:©le©imputazioni©
piu©significative©sono©l'omicidio©colposo©plurimo,©il©disastro©colposo,©la©rimo-
zione©dolosa©di©apparecchi©e/o©congegni©atti©a©prevenire©infortuni©sul©lavoro©

o©disastri.©
Dall'altro,©invece,©sono©oggetto©di©valutazione©penale©le©conseguenze©che©
lo©svolgimento©di©quell'attivita©produttiva©(e©con©quelle©specifiche©modalita©)©
ha©provocato©sulle©risorse©naturali©circostanti:©l'aria,©l'acqua©superficiale©e©di©
falda,©il©suolo©ed©il©sottosuolo:©i©reati©piu©gravi©sono©l'avvelenamento/adulte-
razione©delle©acque©e©delle©sostanze©alimentari,©il©disastro©per©aver©sconvolto©
l'ecosistema©mettendo©a©repentaglio©la©pubblica©incolumita©.©


TEMI©ISTITUZIONALI©

I©tempi©del©procedimento©testimoniano,©da©soli,©la©sua©complessita©:a©
sette©anni©dalla©richiesta©di©rinvio©a©giudizio,©il©giudizio©d'appello©e©ancora©
alle©battute©iniziali©e©stenta©a©decollare,©essendo©stata©ricusata©dalla©difesa©
degli©imputati©una©componente©del©Collegio©in©quanto©autrice,©quindici©anni©
prima,©di©una©sentenza©del©lavoro©in©una©causa©promossa©da©uno©degli©operai©
deceduti©contro©l'INAIL©per©il©riconoscimento©della©natura©professionale©
della©propria©patologia.©

Il©dibattimento©di©primo©grado©si©e©prolungato©per©oltre©140©udienze©nel©
corso©delle©quali©sono©stati©sentiti©centinaia©di©testimoni©e©di©consulenti©tec-
nici©delle©parti©sulle©piu©diverse©discipline:©medicina©legale©e©del©lavoro,©epide-
miologia,©biologia,©chimica,©fisica,©geologia,©ingegneria©e©persino©filosofia©
della©scienza.©

Al©termine©di©tanta©fatica©il©Tribunale©di©Venezia©ha©dichiarato©la©pre-
scrizione©di©alcuni©reati©ascritti©a©parte©degli©imputati©(in©relazione©a©casi©di©
persone©ammalate©o©decedute©e©che©risultavano©essere©state©esposte©alle©
sostanze©tossiche©prima©degli©anni©'70)©ed©ha©mandati©assolti©gli©altri©con©
varie©formule.©

La©sentenza©non©ha,©conseguentemente,©pronunciato©sulla©domanda©
risarcitoria©formulata©dalle©molteplici©parti©civili.©

Il©danno©ambientale©non©e©stato,©quindi,©riconosciuto©dal©Tribunale.©

Danno©ambientale,©del©resto,©la©cui©stima©si©presentava©altrettanto©com-
plessa©quanto©complessa©era©vicenda©penale©dedotta©in©giudizio.©

Proprio©per©questo©la©parte©civile©statale©(che©si©era©costituita©nella©per-
sona©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©e©del©Ministero©dell'ambiente©
e©della©tutela©del©territorio)©aveva©fatto©deporre©una©serie©di©consulenti©di©
parte©la©cui©convergente©attivita©era©stata©diretta©a©far©emergere©e©valorizzare©
quegli©elementi©^prescritti©dall'art.©18©della©legge©349/1986©^che©avrebbero©
potuto©consentire©al©giudice,©nel©caso©in©cui©avesse©condannato©qualche©impu-
tato,©di©liquidare©equitativamente©il©danno©ambientale.©

Grazie©all'apporto©di©un©illustre©economista,©il©prof.©Paolo©Leon,©esperto©
nella©valutazione©del©danno©ambientale,©erano©stati©offerti©al©Tribunale©ele-
menti©per©valutare,©in©termini©economici,©sia©il©profitto©illecito©conseguito©
dal©trasgressore©sia©i©costi©per©il©ripristino©della©qualita©dell'ambiente©com-
promessa©dalle©condotte©criminose.©

Si©trattava,©proprio©per©le©caratteristiche©tecniche©di©un©tal©genere©di©
valutazioni,©di©stime©finalizzate©a©fornire©ordini©di©grandezza©economici,©tali©
da©consentire©al©giudice©l'esercizio©dell'equita©,©calibrando©l'eventuale©pronun-
cia©di©condanna©al©risarcimento©del©danno©ambientale©sulla©base©dei©valori©
espressamente©indicati©dall'art.©18©della©legge©349/1986©quali©parametriper©
la©liquidazione©equitativa©di©un©tal©genere©di©danno.©

Il©valore©di©70.000©miliardi©di©lire©^che©tanto©ha©attirato©l'attenzione©dei©
media©^non©era©ne¨avrebbe©mai©potuto©giuridicamente©essere©il©preciso©
ammontare©del©danno©ambientale,©essendo©piuttosto©la©risultante©della©valu-
tazione©economica©dei©parametri©indicati©dalla©legge©per©una©stima©equitativa©
di©tale©danno.©

Tenendo©insieme,©infatti,©i©profitti©illecitamente©conseguiti©in©30©anni©di©
funzionamento©dello©stabilimento©e©sommando©i©costi©che©sarebbe©necessario©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


oggi 
sostenere 
per 
riportare 
a 
standards 
di 
qualitaè 
normativamente 
imposti 
le 
risorse 
naturali 
contaminate 
da 
scarichi 
e 
da 
immissioni 
^prescindendo 
quindi 
del 
tutto 
dall'individuazione 
di 
questa 
o 
di 
quella 
causa 
di 
degrado 
ambientale 
^si 
ottiene 
un 
valore 
economico 
di 
tal 
ammontare, 
valore, 
tutta-
via, 
che 
esprime 
soltanto 
la 
grandezza 
economica 
complessiva 
del 
bene 
giuri-
dico 
ûambiente» 
rispetto 
alla 
quale 
soltanto 
l'equitaè 
del 
giudice 
potrebbe 
sta-
bilire 
l'ammontare 
del 
risarcimento 
cui 
condannare 
questo 
o 
quell'imputato. 


Fatta 
questa 
importate 
precisazione 
eè 
possibile 
comprendere 
le 
ragioni 
che 
hanno 
portato 
lo 
Stato 
a 
concludere, 
pochi 
giorni 
prima 
della 
pronuncia 
della 
sentenza, 
l'accordo 
transattivo 
sopra 
menzionato. 


In 
forza 
di 
tale 
accordo 
alcune 
delle 
societaè 
coinvolte 
nella 
gestione 
dello 
stabilimento 
(sino 
agli 
inizi 
degli 
anni 
'80) 
si 
sono 
impegnate 
^a 
fronte 
della 
revoca 
della 
costituzione 
di 
parte 
civile 
^a 
finanziare 
integralmente 
1O 
interventi 
di 
messa 
in 
sicurezza 
e 
di 
bonifica 
di 
aree 
demaniali 
che 
lo 
Stato 
avrebbe 
dovuto 
sostenere 
a 
proprio 
carico, 
per 
un 
valore 
complessivo 
degli 
stessi 
di 
525 
miliardi 
di 
lire. 


Inoltre 
le 
stesse 
societaè 
si 
sono 
obbligate 
a 
versare 
25 
miliardi 
in 
favore 
del 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
ed 
alla 
completa 
rifu-
sione 
delle 
spese 
sostenute 
per 
la 
difesa 
nel 
processo, 
incluso 
il 
pagamento 
dei 
12 
consulenti 
tecnici 
di 
parte 
la 
cui 
attivitaè 
era 
stata 
essenziale 
per 
la 
difesa 
degli 
interessi 
erariali. 


Tale 
accordo 
ha 
costituito 
una 
novitaè 
nel 
panorama 
delle 
transazioni 
in 
materia 
di 
danno 
ambientale 
in 
quanto 
ha 
introdotto 
metodi 
di 
risarcimento 
in 
forma 
specifica 
(appunto 
attraverso 
il 
finanziamento 
di 
interventi 
di 
boni-
fica 
che 
sarebbero 
stati, 
altrimenti, 
a 
carico 
di 
organi 
statali) 
accanto 
alle 
tra-
dizionali 
forme 
di 
risarcimento 
per 
equivalente 
consistenti 
nel 
pagamento 
di 
importi 
a 
favore 
dell'Amministrazione 
statale 
titolare 
del 
diritto 
di 
azione. 


Naturalmente 
il 
significato 
economico 
dell'accordo 
eè 
ancor 
piuè 
rile-
vante, 
visto 
ex 
post 
l'esito 
sostanzialmente 
assolutorio 
del 
giudizio 
di 
primo 
grado. 


Se 
si 
considera, 
infatti, 
che 
sulla 
base 
della 
sentenza 
di 
primo 
grado 
non 
sarebbe 
dovuto 
alcun 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
(non 
essendovi 
responsabilitaè 
per 
i 
reati 
che 
lo 
avrebbero 
cagionato) 
ben 
si 
puoè 
comprendere 
il 
motivo 
per 
cui 
l'accordo 
transattivo 
abbia 
offerto 
un 
importate 
strumento 
per 
finanziare 
una 
serie 
di 
interventi 
di 
miglioramento 
ambientale 
dell'area 
lagunare. 


Certamente 
si 
tratta 
di 
poca 
cosa 
rispetto 
alle 
necessitaè 
di 
tale 
territorio. 


Tuttavia 
neanche 
questa 
sarebbe 
stata 
possibile 
in 
assenza 
di 
un 
accerta-
mento 
giudiziale 
di 
responsabilitaè 
per 
l'inquinamento 
che 
dovrebbe 
essere 
risanato, 
accertamento 
sino 
ad 
oggi 
mancato 
(nonostante 
7 
anni 
di 
processo). 


Senza 
contare 
^poi 
^le 
difficoltaè 
di 
ottenere, 
in 
sede 
giudiziale, 
liquida-
zioni 
significativamente 
superiori 
di 
tal 
genere 
di 
danno: 
mai, 
infatti, 
eè 
stato 
giudizialmente 
risarcito 
un 
danno 
ambientale 
in 
analoga 
misura, 
nemmeno 
in 
occasione 
di 
vicende 
tragiche 
e 
devastanti 
quali, 
ad 
esempio, 
la 
sciagura 
del 
Vajont. 


E 
senza 
considerare, 
da 
ultimo, 
la 
fondamentale 
differenza 
che 
esiste 
tra 
la 
certezza 
di 
un 
riconoscimento 
contrattuale 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
(spe-


TEMI©ISTITUZIONALI©

cie©se©accompagnato©da©una©precisa©definizione©delle©modalita©del©facere 
risarcitorio),©da©un©lato,©ed©il©carattere©inevitabilmente©precario©ed©incerto©di©
una©condanna©giudiziale,©destinato©a©perdurare©sino©a©quando©la©stessa©non©
risulti©definitiva,©per©un©periodo©non©definito©di©anni©dal©momento©in©cui©e©
stata©pronunciata©e©con©tutte©le©inevitabili©insidie©processuali©dei©gradi©suc-
cessivi.©

Del©resto©la©convenienza©delle©transazioni©in©materia©di©risarcimento©del©
danno©ambientale©e©dimostrata,©oltre©che©dai©casi©illustrati,©anche©dalla©
costante©prassi©giurisprudenziale.©

Si©consideri,©ad©esempio,©la©vicenda©di©altre©due©transazioni©(stipulate©il©
6©giugno©2002)©dal©Ministero©dell'ambiente©e©della©tutela©del©territorio©con©
alcuni©responsabili©civili©nell'ambito©di©un©procedimento©penale©pendente©a©
Rovigo©e©concernente©smaltimento©abusivo©di©rifiuti©pericolosi©attraverso©
procedure©di©commercializzazione©di©materie©prime©secondarie.©

Anche©in©questa©occasione©gli©accordi©(complessivamente©del©valore©di©
circa©15©miliardi©di©lire)©hanno©coniugato©sia©interventi©in©forma©specifica©
(da©realizzarsi©attraverso©il©completo©corretto©smaltimento©di©tutti©i©rifiuti©
oggetto©di©imputazione)©sia©il©pagamento©di©somme©di©denaro©che©rappre-
senta,©piu©direttamente,©la©componente©sanzionatoria©del©risarcimento©del©
danno©ambientale.©

Particolarmente©significativo©e©il©dato©relativo©alla©liquidazione©del©
danno©ambientale©nello©stesso©processo©nei©confronti©degli©imputati©che©non©
avevano©concordato©il©risarcimento©transattivo:©soltanto©35.000,00©euro!©

Nelle©transazioni©da©ultimo©citate©sono©stati©espressamente©fatti©salvi©gli©
obblighi©di©bonifica©(ai©sensi©del©citato©art.©17©del©decreto©legislativo©
22/1997)©proprio©in©ragione©del©carattere©indisponibile©della©relativa©pretesa©
statale,©da©azionare©amministrativamente©^come©atto©dovuto©^in©presenza©
dei©presupposti©previsti©dalla©legge.©

Quanto©ai©criteri©per©determinare©il©contenuto©dell'accordo©e©l'ammon-
tare©del©risarcimento©di©volta©in©volta©pattuito,©va©osservato©come©ogni©
vicenda©presenti©caratteristiche©diverse,©da©tenere©necessariamente©in©conside-
razione©in©occasione©della©definizione©transattiva©della©lite.©Tuttavia©l'Ammi-
nistrazione©si©e©sempre©orientata©a©privilegiare,©per©quanto©possibili,©
interventi©di©risarcimento©in©forma©specifica©rispetto©al©risarcimento©per©equi-
valente,©ferma©restando,©tuttavia,©la©necessita©di©corrispondere©comunque©
anche©somme©di©denaro,©attesa©la©natura©sanzionatoria©di©tale©specie©di©risar-
cimento.©

L'ammontare©della©prestazione©e©stato,©poi,©in©linea©di©massima,©para-
metrato©sulla©scorta©degli©indici©normativamente©previsti©dall'art.©18©della©
legge©349/1986©per©la©quantificazione©equitativa©del©danno©ambientale.©Sono©
stati,©pertanto,©presi©in©considerazione©la©gravita©della©colpa©del©soggetto©
agente,©i©costi©del©ripristino©ambientale©ed©il©profitto©conseguito©dal©trasgres-
sore,©parametri©necessariamente©legati©alla©posizione©processuale©del©singolo©
soggetto,©coerentemente©con©la©natura©personale©della©responsabilita©per©
danno©ambientale©in©deroga©ai©tradizionali©canoni©della©solidarieta©passiva©
che©caratterizza©l'obbligazione©risarcitoria.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Infine,¨anche¨in¨presenza¨di¨assunzione¨contrattuale¨di¨obblighi¨a¨presta-
zioni¨risarcitorie¨in¨forma¨specifica¨(quali,¨ad¨esempio,¨la¨rimozione¨e¨lo¨
smaltimento¨dei¨rifiuti),¨sono¨state¨espressamente¨previste¨clausole¨che¨fanno¨
salve¨le¨azioni¨amministrative¨ai¨sensi¨dell'art.¨17¨del¨decreto¨legislativo¨
22/1997¨per¨la¨bonifica¨dei¨siti¨contaminati.¨

Si¨puo©¨,¨pertanto,¨concludere¨nel¨senso¨che¨nel¨nostro¨ordinamento¨si¨e©¨
finalmente¨incominciato¨a¨rendere¨effettivo¨il¨principio¨ûchi¨inquina¨pagaý¨
associando¨alle¨tecniche¨di¨azione¨amministrativa¨anche¨innovativi¨utilizzi¨
della¨responsabilita©¨civile¨in¨materia¨di¨danno¨ambientale¨ex©art.¨18¨della¨
legge¨349/1986.¨

7.©^Laprincipale©casisticaaffrontata©dall'Avvocaturadistrettualedi©Vene-
zia©e©lanecessita©diunprotocollo©operativo.©

L'accenno¨alle¨transazioni¨concluse¨dal¨Ministero¨dell'ambiente¨e¨della¨
tutela¨del¨territorio¨in¨relazione¨a¨vicende¨processuali¨seguite¨dall'Avvocatura¨
distrettuale¨di¨Venezia¨consente¨di¨richiamare¨brevemente¨l'attenzione¨sull'or-
mai¨ricca¨casistica¨di¨situazioni¨nelle¨quali¨e©¨stato¨possibile¨esercitare¨l'azione¨
risarcitoria¨di¨cui¨all'art.¨18¨della¨legge¨349/1986¨o,¨comunque,¨ottenereil¨
risarcimento¨del¨danno¨ambientale¨sulla¨base¨dei¨criteri¨di¨cui¨alla¨citata¨
norma¨giuridica,¨valorizzando,¨in¨particolare,¨sia¨il¨costo¨per¨l'ipotetica¨boni-
fica¨ambientale¨(ove¨calcolabile)¨sia¨il¨profitto¨illecito¨conseguito¨dal¨trasgres-
sore¨nelle¨singole¨vicende.¨

Non¨essendo¨possibile¨descrivere¨in¨questa¨sede¨dettagliatamente¨ogni¨
caso¨trattato¨nel¨corso¨degli¨ultimi¨cinque¨anni¨(soltanto¨nel¨2003¨sono¨stati¨
seguiti¨dall'Avvocatura¨di¨Venezia¨89¨nuovi¨procedimenti¨penali,¨gran¨parte¨
dei¨quali¨in¨materia¨di¨danno¨ambientale)¨saranno¨pertanto¨richiamati¨i¨tratti¨
essenziali¨di¨quelli¨piu©¨significativi,¨raggruppati¨per¨categorie,¨non¨senza¨
ricordare¨il¨ricorso,¨sul¨piano¨generale,¨alla¨procedura¨ingiuntiva¨per¨recupe-
rare¨il¨danno¨ambientale¨il¨cui¨ammontare¨e©¨normativamente¨ûpresuntoý¨
dalterzocommadell'art.¨58deldecretolegislativo152/1999,sullabasedelle¨
sentenze¨di¨condanna¨e¨di¨patteggiamento¨che¨gli¨Uffici¨giudiziari¨del¨
distretto¨regolarmente¨trasmettono¨in¨forza¨di¨quanto¨espressamente¨previsto¨
dalla¨citata¨norma¨di¨legge¨ed¨in¨conformita©¨ad¨una¨circolare¨del¨Primo¨Pre-
sidente¨della¨Corte¨d'Appello¨^opportunamente¨sollecitata¨^con¨la¨quale¨e©¨
stata¨richiamata¨l'obbligatorieta©¨di¨detta¨trasmissione.¨

In¨primo¨luogo¨vanno¨menzionati¨i¨casi¨di¨danno¨ambientale¨provocati¨
da¨specifiche¨disfunzioni¨di¨impianti¨industriali¨e,¨in¨particolare,¨del¨Petrol-
chimico¨di¨Porto¨Marghera.¨

In¨detto¨stabilimento,¨infatti,¨si¨sono¨ripetuti¨con¨frequenza¨(e¨conti-
nuano¨purtroppo¨a¨ripetersi)¨incidenti¨^dalle¨conseguenze¨piu©¨o¨meno¨gravi¨
per¨la¨popolazione¨^che¨hanno¨comportato¨situazioni¨di¨contaminazione¨
delle¨risorse¨naturali¨circostanti¨(aria¨ed¨acqua¨principalmente)¨in¨relazione¨
alle¨quali¨e©¨stato¨diversamente¨quantificato¨il¨danno¨ambientale.¨

L'azione¨ex©art.¨18¨legge¨349/1986¨e©¨stata,¨conseguentemente,¨piu©¨volte¨
esercitata¨a¨seguito¨di¨incendio¨nonche¨di¨fughe¨di¨gas¨tossici:¨in¨due¨occa-
sioni¨si¨trattava¨di¨fuga¨di¨ammoniaca,¨in¨un¨caso¨addirittura¨di¨una¨serie¨di¨
fughe¨di¨CVM,¨infine¨di¨una¨fuga¨di¨acido¨cloridrico.¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

Inoltre©e©stata©esercitata©in©relazione©a©specifiche©vicende©concernenti©
l'irregolarita©della©gestione©dei©rifiuti©prodotti©dal©predetto©stabilimento:©in©
un©caso©si©trattava©di©irregolare©gestione©di©fanghi©tossico-nocivi©accumulati©
su©vasche©non©autorizzate,©in©altra©occasione©si©trattava,©invece,©dell'irrego-
lare©funzionamento©dell'inceneritore©dei©rifiuti©di©cui©lo©stabilimento©e©dotato,©
sprovvisto©delle©caratteristiche©tecniche©imposte©dalla©normativa©ed©utilizzato©
per©lo©smaltimento©di©rifiuti©prodotti©da©terzi©aventi©caratteristiche©tali©da©
non©poter©essere©trattati©correttamente©da©un©simile©impianto.©

Vanno,©poi,©considerati,©i©casi©in©cui©il©danno©ambientale©e©stato©ricon-
dotto©a©modalita©irregolari©di©smaltimento©dei©rifiuti.©

Vi©sono©state©numerose©vicende©concernenti©discariche©abusive,©diversa-
mente©realizzate©e©spesso©utilizzate©per©lo©smaltimento©di©rifiuti©tossico-nocivi©

o©pericolosi.©
In©detto©contesto©vanno©segnalati©^per©l'identita©delle©questioni©giuridi-
che©affrontate©^i©casi©di©irregolarita©nelle©gestioni©delle©cd.©ûmaterie©prime©
secondarieý©o©ûresidui©riutilizzabiliý©(in©particolare©il©ûfluffý©proveniente©
dalla©macinazione©delle©carcasse©di©autoveicoli),©dal©momento©che©in©dette©
situazioni©gli©imputati©avevano©posto©in©essere©condotte©solo©apparentemente©
conformi©alla©normativa,©in©realta©consistenti©nello©smaltimento©abusivo©e©
pericoloso©per©la©salute©e©per©l'ambiente©di©rifiuti©che©non©avevano©affattole©
caratteristiche©dei©residui©riutilizzabili.©
Vanno©ancora©segnalate©le©vicende©in©cui©il©danno©ambientale©e©stato©
ricollegato©a©condotte©industriali©tenute©in©contrasto©con©il©dovere©di©sicu-
rezza©di©cui©all'art.©2087©c.c.,©cos|©come©arricchito©dai©precetti©contenuti©nella©
normativa©speciale©a©tutela©dell'igiene©e©della©sicurezza©del©lavoro.©
Oltre©ai©casi©in©cui©il©danno©all'ambiente©di©vita©e©di©lavoro©e©stato©consi-
derato©a©causa©della©presenza©di©patologie©lavorative©da©esposizione©a©CVM©
(per©l'appunto©nella©nota©vicenda©relativa©al©Petrolchimico©di©Porto©Mar-
ghera),©l'azione©di©danno©ambientale©e©stata©esercitata©^sulla©base©degli©stessi©
presupposti©normativi©ed©in©considerazione©della©contestazione©di©reati©con-
tro©la©pubblica©incolumita©^anche©con©riferimento©a©patologie©da©esposizione©
da©amianto.©
Recentissimo©e©il©caso©di©grave©contaminazione©ambientale©da©cloro©(che©
ha©provocato©il©ricovero©in©rianimazione©di©ben©18©bagnanti)©conseguente©al©
mal©funzionamento©di©una©piscina©termale©in©Abano©Terme.©
Ed©ancora©possono©essere©ricordati©i©casi©in©cui©l'azione©e©stata©utilmente©
esercitata©a©seguito©del©danneggiamento©^provocato©da©lavori©edilizi©^di©
beni©monumentali©appartenenti©al©patrimonio©artistico©della©Nazione©e,©in©
quanto©tali,©sottoposti©alla©speciale©protezione©accordata©dalla©normativa©
sui©beni©artistici.©
Anche©in©tal©caso©e©stata©valorizzata©quella©nozione©giuridica©di©
ambiente,©richiamata©dalla©sentenza©della©Corte©Costituzionale©e©successiva-
mente©codificata©a©livello©normativo,©che©ha©permesso©di©considerare©lesivo©
della©dimensione©culturale©dell'ambiente©il©danneggiamento©dei©beni©sottopo-
sti©a©speciale©protezione©dell'autorita©proprio©in©ragione©delle©loro©caratteri-
stiche©architettoniche©ed©artistiche.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©danno©ambientale©e©stato©persino©liquidato©in©seguito©a©richieste©
provenienti©da©soggetti©che©avevano©presentato©domanda©di©riabilitazione©
rispetto©a©condanna©per©furto©venatorio.©In©tal©caso,©infatti,©il©Tribunaledi©
sorveglianza©ha©richiesto,©per©l'accoglimento©della©domanda,©la©prova©dell'av-
venuto©risarcimento©dello©Stato©quale©persona©offesa©del©furto©di©selvaggina©
non©cacciabile.©

Benche¨la©sentenza©di©condanna©si©riferisse©ad©una©condotta©illecita©risa-
lente©ad©oltre©20©anni©(ed©il©danno©civile©fosse©abbondantemente©prescritto)©
in©quel©caso©la©particolare©natura©del©procedimento©di©riabilitazione©ha©con-
sentito©di©ottenere,©per©l'abbattimento©di©una©sola©pispola,©il©risarcimento©
(simbolico©ma©non©poco©significativo©in©termini©di©principio)©di©500.000©lire.©

Anche©l'attivita©di©pesca©abusiva©di©vongole©ha©originato©casi©in©cui©e©
stata©esercitata©l'azione©di©risarcimento©del©danno©di©cui©all'art.©18©della©legge©
349/1986,©cos|©come©quella©di©coltivazione©illegittima©di©cave.©

Da©ultimo©va©segnalato©che©il©danno©ambientale©e©stato©altres|©quantifi-
cato©anche©in©relazione©al©funzionamento©irregolare©di©una©centrale©termoe-
lettrica©di©grandi©dimensioni,©con©la©conseguente©violazione©della©normativa©
a©protezione©dell'inquinamento©idrico.©

In©questo©caso©la©vicenda©penale©si©e©conclusa©con©la©declaratoria©di©pre-
scrizione©dei©reati©contestati©agli©imputati:©si©trattera©,©pertanto,©di©valorizzare©
in©sede©civile©le©prove©raccolte©nel©processo©penale©e©quelle©che©aliunde 
pos-
sono©essere©fornite©per©dimostrare©l'ammontare©del©profitto©conseguito©dal©
trasgressore.©

Per©concludere©sul©punto©si©puo©,©in©sostanza,©affermare©che©l'Avvocatura©
dello©Stato©di©Venezia©ha©potuto©monitorare©e©seguire©^avvalendosi©del©
gruppo©di©lavoro©appositamente©istituito©da©A.P.A.T.©per©supportare©l'attivita©
che©compete©all'Amministrazione©rappresentata,©priva©di©ogni©articolazione©
territoriale©^almeno©i©casi©piu©significativi©in©cui©la©condotta©umana©ha©arre-
cato©una©danno©ambientale,©nei©termini©lati©presi©in©considerazione©dalla©giu-
risprudenza©costituzionale©e©del©Supremo©Collegio.©

Il©tutto©con©scarsissimi©mezzi©propri©(si©consideri,©ad©esempio,©che©sino©a©
due©anni©fa©l'Avvocatura©non©disponeva©di©autovettura©di©servizio©e©che©oggi,©
assegnata©la©vettura,©e©ancora©sprovvista©di©un©autista©che©possa©condurla©
per©i©non©meno©20.000©Km©l'anno©che©richiede©un'attivita©di©difesa©quale©
quella©descritta)©e©tra©mille©difficolta©sia©organizzative©che©di©gestione©di©un©
contenzioso©tanto©impegnativo.©

Soltanto©un©piu©puntuale©e©consistente©supporto©^non©solo©tecnico©ma©
anche©organizzativo©ed©amministrativo©che©fosse©offerto,©in 
primis,©dall'Am-
ministrazione©interessata©^potrebbe©consentire©di©mantenere©e©potenziare©il©
livello©di©intervento©sino©ad©oggi©raggiunto©che©ha©prodotto©^nel©giro©degli©
ultimi©cinque©anni©^il©recupero©allo©Stato©di©crediti©imputati©a©risarcimento©
del©danno©ambientale©per©oltre©300©milioni©di©euro.©

Un©protocollo©operativo©che©affronti,©una©volta©per©tutte,©i©tanti©pro-
blemi©(amministrativi©e©non)©che©di©volta©in©volta©si©presentano©e©che©
vengono©spesso©risolti©in©modo©diverso©dalle©singole©Direzioni©generali,©che©
disciplini©le©modalita©dell'indispensabile©ricorso©al©supporto©di©consulenti©tec-
nici©di©parte©da©utilizzare©nel©processo,©che©assegni©compiti©operativi©al©


TEMI©ISTITUZIONALI©

sistema©di©Agenzie©e©che©li©indirizzi©espressamente©al©supporto©dell'azione©
risarcitoria©esercitata,©tenendo©conto©degli©oneri©che©debbono©essere©adem-
piuti©nelle©varie©fasi©del©processo,©diventa,©allora,©indispensabile©ed©urgente.©

Dalla©sua©adozione©potranno,©infatti,©discendere©non©solo©il©migliora-
mento©della©qualita©dell'azione©amministrativa©ma©anche,©e©soprattutto,©
quella©diffusione©sistematica©dell'azione©di©risarcimento©del©danno©ambientale©
che©ancora©oggi©costituisce©l'obiettivo©irrinunciabile©e©primario©di©quanti©
vogliano©finalmente©ottenere©una©concreta©attuazione©del©principio©ûchi©
inquina©pagaý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il 
processo 
in 
Cassazione 
per 
gli 
abusi 
di 
Punta 
Perotti 
(Bari). 


di 
Pio 
Giovanni 
Marrone 


Si©riporta©di©seguito©parte©del©ricorso©per©cassazione©proposto©nell'inte-
resse©del©Ministero©dell'Ambiente©e©del©Ministero©per©i©Beni©e©le©Attivita©
Culturali,©costituitisi©parti©civili,©contro©la©sentenza©della©Corte©di©Appello©
di©Bari,©Sezione©prima,©n.©1919©del©5©giugno©2000©e©la©conseguente©sentenza©
della©Corte©di©Cassazione,©Sezione©terza©penale,©del©29©gennaio©2001,©

n.©256.©
La©Corte©di©merito©aveva©mandato©assolti©gli©imputati©perche¨il©fatto©
non©sussiste©e©disposto©la©restituzione©degli©immobili©confiscati©in©favore©
degli©aventi©diritto,©riformando©la©sentenza©n.©151©del©10©febbraio©1999,©resa©
dal©Giudice©per©le©Indagini©Preliminari©presso©la©Pretura©Circondariale©di©
Bari.©

Avverso©la©pronuncia©di©secondo©grado©l'Avvocatura©Distrettuale©dello©
Stato©di©Bari©ha©presentato©ricorso,©affiancato©poi©da©quelli©proposti©dalla©
Procura©Generale©presso©la©Corte©di©Appello©di©Bari©e©dalle©altre©parti©civili©
costituite.©

Si©e©ritenuto©opportuno©riprodurre©le©parti©dei©motivi©di©gravame©in©cui©
vengono©sollevate©questioni©che©hanno©consentito©alla©Suprema©Corte©di©
ribadire©alcune©affermazioni©di©principio©apprezzabili©al©di©la©della©singola©
vicenda©processuale.©

Tra©i©passaggi©della©sentenza©degni©di©nota©meritano©di©essere©sottoli-
neati©quelli©riguardanti:©la©distinzione©tra©urbanistica©e©ambiente;©la©esclu-
sione©dell'abrogazione©dell'art.©1©della©legge©n.©431/1985©per©effetto©dell'en-
trata©in©vigore©e©all'art.©146©del©d.lgs.vo©n.©490/1999;©il©rapporto©tra©legge©
Galasso©e©le©leggi©regionali©emanate©dalla©Regione©Puglia©in©attesa©dell'ap-
provazione©del©piano©paesistico;©il©principio©di©non©ultrattivita©dei©piani©plu-
riennali©di©attuazione;©la©verifica,©da©parte©del©giudice©penale,©della©compati-
bilita©del©piano©di©lottizzazione©con©la©c.d.©legalita©urbanistica;©la©confisca©
dei©manufatti©realizzati©in©forza©di©un©piano©di©lottizzazione©illegittimo.©

Avv.©Pio©Giovanni©Marrone©

Dal 
ricorso 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato. 


û(Omissis)©Motivi.©

I.©öErronea©applicazione©della©legge©penale©e©di©altre©norme©giuridiche©di©cui©si©deve©
tenere©conto©nell'applicazione©della©legge©penale©(art.©51,©lett.©f©legge©regionale©31©maggio©

1980,©n.©56;©artt.©1,©1-ter©e1-sexies©legge©8©agosto©1985,©n.©431;©art.©1©e©2©l.r.©11©maggio©1990,©

n.©30©e©successive©modifiche,©art.©9©e©10©legge©10©febbraio©1953,©n.©62)©e©manifesta©illogicita©
della©motivazione©in©relazione©alla©affermata©insussistenza©del©vincolo©di©inedificabilita©assoluta©

(art.©606,©comma©1,©lett.©b©ed©e©cod.©proc.©pen.).©

La©Corte©di©Appello©ha©assolto©i©prevenuti©da©tutti©i©reati©loro©contestati©perche¨il©fatto©
non©sussiste©in©quanto©ûsi©deve©escludere©la©sussistenza©e©l'operativita©di©qualunque©vincolo©
di©inedificabilita©ý©nella©zona©interessata©dagli©interventi©edilizi,©realizzati©in©forza©deipiani©
di©lottizzazione©n.©141/1989©e©n.©151/1989©e©delle©successive©ûvariantiý.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

In¨particolare,¨con¨riguardo¨al¨vincolo¨di¨inedificabilita©¨assoluta¨imposto¨dall'art.¨51,¨
lett.¨f©della¨L.R.¨56/1980¨(pag.¨21¨e¨ss.¨della¨sentenza¨gravata),¨i¨Giudici¨di¨appello,¨in¨
riforma¨della¨sentenza¨di¨primo¨grado,¨hanno¨ritenuto¨che¨non¨puo©¨sussistere¨il¨concorso¨
formale¨di¨norme¨tra¨il¨predetto¨art.¨51¨e¨l'art.¨1¨della¨legge¨8¨agosto¨1985,¨n.¨431,¨e,¨quindi,¨
hanno¨escluso¨la¨coesistenza¨di¨vincoli¨derivanti¨da¨entrambe¨le¨citate¨norme,¨le¨quali¨avreb-
bero¨l'identico¨contenuto¨precettivo,¨ma¨si¨differenzierebbero,¨ûin¨maniera¨incompatibile¨
tra¨di¨loro,¨nella¨previsione¨del¨regime¨di¨deroga¨al¨divieto¨impostoý.¨

L'art.¨51,¨lett.¨f,¨L.R.¨56/1980¨ammette,¨infatti,¨la¨ûderogaý¨(rectius©l'esonero)¨dal¨vin-
colo¨di¨inedificabilita©¨assoluto¨subordinando¨l'edificazione,¨nella¨zona¨C¨dei©centri©abitati,¨
all'esistenza¨di¨uno¨strumento¨urbanistico¨vigente¨o¨adottato.¨

L'art.¨1,¨comma¨2,¨della¨legge¨Galasso,¨viceversa,¨prevede¨l'esonero¨dal¨vincolo¨paesag-
gistico,¨nelle¨zone¨diverse¨dalla¨A¨e¨dalla¨B,¨alla¨duplice¨seguente¨condizione:¨a)¨vigenza¨di¨
uno¨strumento¨urbanistico,¨b)¨inclusione¨della¨zona¨oggetto¨dell'intervento¨edificatorio,¨in¨
un¨piano¨pluriennale¨di¨attuazione¨(p.p.a.).¨

Quest'ultima¨norma,¨a¨parere¨della¨Corte,¨imporrebbe¨un¨regime¨piu©¨ûrestrittivoý¨(o¨
meglio¨limitativo¨dell'esonero¨al¨vincolo¨di¨inedificabilita©¨)¨rispetto¨a¨quello¨previsto¨dal-
l'art.¨51,¨lett.¨f,¨L.R.¨56/1980,¨che¨risulterebbe,¨dunque,¨ûinconciliabileý¨con¨la¨previsione¨
della¨legge¨Galasso.¨Il¨contrasto¨tra¨la¨norma¨regionale¨e¨quella¨statale¨comporterebbe¨l'a-
brogazione¨implicita¨della¨prima¨ai¨sensi¨degli¨artt.¨9¨e¨10¨della¨legge¨10¨febbraio¨1953,¨n.¨62.¨

Del¨resto,¨continua¨la¨Corte,¨l'abrogazione¨implicita¨dell'art.¨51,¨lett.¨f,¨L.R.¨56/1980¨
sarebbe¨confermata¨dall'art.¨1¨della¨successiva¨legge¨regionale¨11¨maggio¨1990,¨n.¨30,¨modifi-
cata¨dall'art.¨2¨della¨legge¨regionale¨11¨febbraio¨1991,¨n.¨2,¨che¨ha¨previsto¨una¨ûderogaý¨fon-
data¨su¨presupposti¨(inserimento¨degli¨interventi¨edilizi¨in¨strumenti¨urbanistici¨esecutivi¨
adottati¨alla¨data¨del¨6¨giugno¨1990,¨da¨realizzare¨su¨aree¨incluse¨in¨p.p.a.¨approvati¨a¨quella¨
data)¨del¨tutto¨diversi¨da¨quelli¨stabiliti¨dal¨citato¨art.¨51,¨il¨quale¨non¨si¨applicherebbe¨nel¨
caso¨di¨specie.¨

Tale¨statuizione¨e©¨meritevole¨di¨censura¨sotto¨un¨duplice¨profilo.¨

a)©La¨Corte¨barese¨ritiene¨di¨potere¨individuare¨l'abrogazione¨implicita¨dell'art.¨51,¨lett.¨
f,¨L.R.¨n.¨56/1980¨comparando¨ûla©disciplina©del©regime©della©deroga©al©divieto©di©inedificabi-
lita©ý,¨contenuta¨in¨quella¨norma,¨con¨la¨disciplina¨prevista¨dalla¨legge¨Galasso¨e¨della¨L.R.¨
30/1990¨e¨successive¨modifiche.¨

Tale¨opzione¨ermenuetica¨non¨convince.¨Invero,¨per¨valutare¨se¨una¨legge¨impositiva¨di¨
un¨vincolo¨di¨inedificabilita©¨sia¨stata¨abrogata¨implicitamente¨da¨una¨successiva¨norma,¨piut-
tosto¨che¨all'estensione¨piu©¨o¨meno¨lata¨dell'esonero¨da¨quel¨vincolo,¨occorre¨guardare¨alla¨
previsione¨legislativa¨(che¨quel¨vincolo¨impone),¨per¨verificarne¨l'oggetto¨giuridico,¨la¨fun-
zione,¨la¨natura¨e¨l'ambito¨applicativo.¨Detta¨verifica¨appare,¨dunque,¨essenziale¨per¨poter¨
stabilire¨se¨la¨tutela¨apprestata¨da¨quelle¨norme¨riguardino¨vincoli¨posti¨a¨salvaguardia¨di¨
un¨unico¨interesse¨pubblico,¨con¨la¨conseguente¨abrogazione¨implicita¨della¨disposizione¨
anteriore¨ovvero¨se¨quelle¨norme¨siano¨ûfunzionalizzateý¨alla¨tutela¨di¨interessi¨pubblici¨
diversi©e,¨pertanto,¨ben¨potrebbero¨imporre¨vincoli¨che¨possono¨coesistere¨tra¨loro,¨dando¨
vita¨ad¨una¨tutela¨ûconcorrenteý¨del¨bene¨protetto¨(Cons.¨di¨Stato,¨sezioneIV,¨4¨dicembre¨
1998,¨n.¨1734;¨Ministero¨Beni¨Culturali¨c/¨Soc.¨Ciga¨immob.¨e¨altro,¨in¨Riv.©Amm.,¨1999,¨161).¨

Se¨tale¨verifica¨la¨Corte¨avesse¨compiuto,¨avrebbe¨senz'altro¨rilevato¨la¨differente¨natura¨
e¨funzione¨(in¨relazione¨al¨bene¨tutelato¨e¨agli¨interessi¨considerati¨dal¨legislatore)¨del¨vincolo¨
imposto¨dalla¨L.R.¨56/1980¨rispetto¨a¨quello¨previsto¨dalla¨legge¨Galasso.¨

Invero,¨come¨ha¨correttamente¨affermato¨il¨Giudice¨di¨primo¨grado¨(pag.¨35¨ss.),¨l'ef-
fetto¨abrogante¨della¨legge¨regionale,¨riconosciuto¨dall'art.¨10¨della¨legge¨10¨febbraio¨1953,¨

n.¨62,¨alla¨legge¨statale¨sopravvenuta,¨si¨verifica¨solo¨nei¨casi¨di¨diretta¨ed¨accertata¨incom-
patibilita©¨tra¨le¨due¨norme¨(Corte¨Cost.¨8¨maggio¨1995¨n.¨153,¨in¨Cons.¨di¨Stato,¨1995,¨II,¨
839).¨Tale¨incompatibilita©¨,¨nella¨specie,¨non¨puo©¨sussistere¨perche¨non¨vi¨e©¨una¨assoluta¨con-
traddittorieta©¨tra¨le¨due¨norme¨in¨esame,¨tale¨da¨renderne¨impossibile¨l'applicazione¨contem-
poranea¨(Sez.¨lav.,¨18¨febbraio¨1995,¨n.¨1760,¨cui¨si¨aggiungono¨i¨richiami¨giurisprudenziali¨
citati¨a¨pag.¨36¨della¨sentenza¨di¨primo¨grado).¨
I¨vincoli¨in¨parola,¨infatti,¨hanno¨un¨carattere¨e¨una¨funzione¨completamente¨diversi¨tra¨
loro:¨l'art.¨51,¨lett.f,L.R.56/1980poneunvincolodicarattereurbanistico,perche¨e©¨imposto¨
da¨una¨legge¨volta¨a¨disciplinare¨l'ordinato¨assetto¨territoriale¨in¨Puglia;¨mentre¨l'art.¨1¨della¨
legge¨Galasso¨impone,¨come¨e©¨noto,¨per¨la¨prima¨volta¨con¨norma¨primaria,¨un¨vincolo¨di¨


RASSEGNAéAVVOCATURAéDELLOéSTATOé

naturaépaesaggisticoésuétuttoéiléterritorioénazionale.éNonésfuggaéche,édelresto,laénonéassimi-
labilita©édeiévincoliépaesaggisticiéaéquelliéurbanisticiée©éstataériconfermataédallaéCorteéCostitu-
zionaleé(sentenzaé18-23éluglioé1997,én.é262).é

Laédifferenzaétraéiédueévincoliéinéparolaée©é,éd'altraéparte,ébenénotaéall'Ecc.émaéCorteé
adita,énonche¨éaléConsiglioédiéStato,écomeéconfermanoéiénutritiérichiamiégiurisprudenzialié
riportatiéaépag.é38édellaésentenzaédiéprimoégrado.é

Inédefinitiva,édeveéritenersiéinsussistenteél'incompatibilita©étraélaéprevisioneédellaéL.R.é
56/1980éeéquellaédellaéleggeéGalasso.éTaleéconclusioneée©éconformeéallaégiurisprudenzaédel-
l'Ecc.émaéCorteéaditaé(Sez.éIII,é21égennaioé1997,éVolpeéedéaltri;éIII,é7égiugnoé1994,éRuotolo)é
eédeléGiudiceéAmministrativoé(Cons.édiéStato,éIV,é23éaprileé1993én.é458éeéCons.édiéStato,é
sezioneéIV,é28éfebbraioé1995én.é300;éT.A.R.éPuglia,éSez.éLecce,é6éfebbraioé1990én.é130).é

Nonépuo©é,équindi,éfondatamenteésostenersi,écomeéaffermaéerroneamenteélaéCorteédié
Appello,écheél'art.é51,élett.éf,édellaéL.R.é56/1980ésiaéstatoéabrogatoédallaéL.R.é30/1990,éiné
quantoéiévincoliéimpostiédallaéprimaésonoédiécarattereéûprettamenteéurbanisticoý,émentreéié
vincoliéimpostiédallaésecondaéûhannoénaturaépaesistico-ambientaleýécomeéhaéavutoémodoé
diéchiarireéiléT.A.R.éPuglia,éSecondaéSezione,éinédueérecentiépronunzie,én.é940/2000éeé

n.é1044/2000,éentrambeédepositateéilé17émarzoé2000,éeéinéparticolareéconélaépronunciaédaé
ultimoécitata.éEéseécio©évaleéconériferimentoéallaésuccessioneétraéleédueéleggiéregionali,étantoé
piu©édeveévalereéconériferimentoéallaéleggeéGalasso,élaéqualeéponeéunévincoloédiénaturaésquisi-
tamenteépaesaggistica,écheénonépuo©éessereéassimilatoéeéconfusoéconéilévincoloédiécarattereé
urbanisticoéimpostoédall'art.é51,élett.éf,édellaéL.R.é56/1980,éconélaéconseguenteéesclusioneédié
qualsiasiéabrogazioneéimplicitaéperéincompatibilita©étraéleédueénorme.é
Oltreéallaénaturaéeéallaéfunzioneédeiévincoliédiéinedificabilita©é,éperédifferenziareéleéprevi-
sioniédellaéL.R.é56/1980édaéquelleédellaéleggeéGalasso,éoccorreéconsiderareéancheéilédiversoé
ambitoéoperativoédelleédueénorme.éVa,éinfatti,érilevatoécheél'art.é51,élett.éf,éL.R.é56/1980ée©é
leggeéspecialeérispettoéallaéleggeén.é431/1985,époiche¨élaénormaéregionaleéfaéûsalvoéquant'altroé
dispostoédallaélegislazioneéstataleéeéregionaleý.éTaleériserva,écheéilélegislatoreéregionaleéhaé
espressamenteéinserito,éconfermaécheétaleéprevisioneépuo©étranquillamenteécoesistereéconé
unaénormaéstataleéqualeél'art.é1édellaéleggeéGalasso.é

Eénonée©étutto,éperche¨élaéL.R.é56/1980,ésignificativamenteéintitolataéûTutelaéedéusoédelé
territorioý,ériguardaépacificamenteélaémateriaéurbanistica.éInétaleémateria,écomeée©énoto,éesi-
steéunaépotesta©élegislativaéûconcorrenteýétraéStatoéeéRegioneé(art.é117,éCost.),écheéaffidaéalé
primoéilécompitoédiétracciareéûiéprincipiéfondamentaliýécheélaéRegioneédeveérispettare.éL'ur-
banisticaée©é,édunque,éunaédelleéfunzioniéûtrasferiteýéalleéRegioniédaléd.P.R.é27éluglio1977,é

n.é616,écheériservaéalloéStatoésoloéilécompitoédiétracciareéûleélineeéfondamentaliédell'assettoé
territorialeénazionaleý.é
Iévaloriépaesaggisticiétrovano,éinvece,ériconoscimentoénell'arté9éCost.éeéafferisconoéadé
unaémateriaéûdelegataýéalleéRegionié(art.é118éCost.).é
Urbanisticaéeétutelaédelépaesaggioétrovanoériconoscimento,édunque,éinédistinteéfontié
normativeéeédiéconseguenzaéleéleggiénazionaliéoéregionaliécheéleédisciplinanoéhannoéunédiffe-
renteéambitoéoperativo.éInfattiéûLaétutelaédelépaesaggio,éattribuitaédall'art.é9éCost.éallaépote-
staélegislativaédelloéStatoéeénonéancheédelleéregioni,ée©élimitataéallaéprotezioneédelleébellezzeé
paesisticheéeépertantoéunaéleggeéregionale,écheévietiél'edificazioneéentroéunaédeterminataé
fasciaécostieraéfinoéall'approvazioneédiéunépianoéurbanisticoéregionaleéeéneiésoliécomunié
nonéprovvistiédiépianoéregolatoreégenerale,énonée©écostituzionalmenteéillegittima,époiche¨écon-
cerneélaémateriaéurbanistica,éattribuitaédall'art.é117éCost.éallaépotestaélegislativaédelleéregionié
aéstatutoéordinarioýé(CorteéCost.é29édicembreé1982,én.é239,éinéCass.pen.©1983,562,éperéivin-
coliéûboschiviýéCorteéCost.é5émaggioé1988,én.é239).éSicche¨épareédifficileésostenereécheéunaé
leggeéregionale,édettataéinémateriaéurbanistica,écheéimponeéunévincoloédiéinedificabilita©éfinoé
all'entrataéinévigoreédelépianoéterritorialeé(c.d.émisuraédiésalvaguardia),épossaéessereéabrogataé
unaéleggeénazionaleécheéimponeéunévincoloépaesaggistico.é

b)©(Omissis).©

III.éöErronea©applicazione©della©legge©penale©e©di©altre©norme©giuridiche©di©cui©si©deve©
tenere©conto©nell'applicazione©della©legge©penale©(art.©2©c.p.©e©artt.©1,©1-terée1-sexiesélegge©

8©agosto©1985,©n.©431©artt.146©comma©2©lett.©bée©166©d.©lgs.©27©dicembre©1999,©n.©490)©in©rela


zione©alla©affermata©insussistenza©del©vincolo©di©inedificabilita©(art.©606,©comma©1,©lett.©bécod.©

proc.©pen.).©


TEMI|ISTITUZIONALI|

La|sentenza|gravata|e©,|altres|©,|censurabile|nel|punto|in|cui|i|Giudici|di|secondo|grado|
escludono|l'operativita©|del|vincolo|imposto|dall'art.|1,|comma|1,|lett.|a©della|legge|

n.|431/1985.|
Ritiene|la|Corte|barese|che|l'intero|art.|1|della|legge|da|ultimo|citata|sia|stata|abrogata|
dall'art.|166|del|d.lgs.|27|dicembre|1999,|n.|490,|e|sostituito|nel|suo|contenuto|precettivo|dal-
l'art.|146|del|predetto|decreto|legislativo|che|testualmente|recita:|

û1.©Sono©comunque©sottoposti©alle©disposizioni©di©questo©titolo©in©ragione©del©loro©interesse©
paesaggistico:©

a)©iterritoricostiericompresiinunafasciadellaprofondita©di300metridallalineadibat-
tigia,©ancheper©iterrenielevatisulmare©(...)©

2.|Le©disposizioni©previste©dal©comma©1©non©si©applicano©alle©aree©che©alla|data|del|6|set-
tembre|1985:|
a)©erano©delimitate©negli©strumenti©urbanistici©come©zone©A©e©B;©

b)©limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate©
negli©strumenti©urbanistici©a©norma©del©decreto©ministeriale©2©aprile©1968,©n.©1444©come©zone©

diverse©da©quelle©indicate©alla©lettera©a)©e,©nei©comuni©sprovvisti©di©tali©strumenti,©ricadevano©

nei©centri©edificati©perimetrati©a©norma©dell'articolo©18©della©legge©22©ottobre©1971,©n.©865ý.©

Detta|norma|consentirebbe|di|ritenere|legittimo|l'intervento|edilizio|per|cui|e©|causa,|in|
quanto|le|opere|sono|state|realizzate|in|una|zona|compresa|nel|primo|piano|pluriennale|di|
attuazione|(p.p.a.)|del|Comune|di|Bari,|vigente|alla|data|del|6|settembre|1985,|perche¨entrato|
in|vigore|il|29|dicembre|1980|e|decaduto|il|29|dicembre|1985.|La|vigenza|del|predetto|p.p.a.|
ha|indotto|la|Corte|a|reputare|applicabile|alla|fattispecie|in|esame|l'esonero|dal|vincolo|pae-
saggistico,|previsto|dalla|lett.|b©dell'art.|146|del|d.|lgs.|n.|490/1999.|La|norma|da|ultimo|
citata,|a|parere|dei|Giudici|di|appello,|sarebbe|innovativa|rispetto|al|testo|originario|del-
l'art.|1,|comma|2,|della|legge|Galasso|ed|escluderebbe|ûqualunque©conseguenza©derivante©
dalla©cessazione©degli©effetti©del©P.P.A.©e©dalla©riespansione©del©vincoloý.©

Senoche¨tale|opzione|interpretativa|e©|in|aperto|contrasto|con|i|principi|affermati|dal-
l'Ecc.ma|Corte|adita|in|una|pronuncia|(Sez.|III,|10|aprile|/|29|maggio|2000,|n.|1551,|Cice)|
di|poco|anteriore|a|quella|che|qui|si|censura|in|cui|si|legge|che:|ûl'esclusione©dal©vincolo©pae-
saggistico©di©cui©all'art.©1©della©legge©n.©431/1985©e©limitata©sulpiano©temporale©e©non©va©estesa©

oltre©le©previsioni©letterali©di©legge,©sicche¨le©zone©di©espansione©edilizia©(zona©C©ed©altre),©di©

cui©agli©strumenti©urbanistici©comunali,©ancorche¨parzialmente©edificate©sono©soggette©a©con-

trollo©paesaggistico©per©le©ulteriori©modificazioni,©qualora©non©siano©state©incluse©in©P.P.A.©
vigente©a©momento©dell'entrata©in©vigore©della©legge©Galasso.©

Su©taleprincipio©non©ha©innovato©il©citato©decreto©legislativo©[n.©490/1999]©che©ha©soltanto©
proceduto©alla©sistemazione©organica©della©materia©di©beni©culturali©ed©ambientali,©riprodu-

cendo,©quanto©ai©casi©di©esclusione©delle©aree©dal©vincolo©paesaggistico,©la©precedente©normativa©

che©va©letta©secondo©il©diritto©viventeý.©

Tale|affermazione|di|principio|e©|perfettamente|in|linea|con|quanto|sostenuto|dalle|
Amministrazioni|esponenti|nel|giudizio|di|appello|(pag.|8-10|note|di|replica|del|5|giugno|
2000)|che,|per|dissipare|ogni|dubbio|circa|l'impossibilita©|di|ritenere|esonerate|dal|vincolo|le|
aree|incluse|in|P.P.A.|vigenti|al|6|settembre|1985|e|successivamente|scaduti,|hanno|riportato|
il|testo|della|nota|esplicativa|della|bozza|di|articolato,|curata|dall'Ufficio|Centrale|per|i|Beni|
Ambientali|e|Paesaggistici|del|Ministero|per|i|Beni|e|le|Attivita©|Culturali|e|poi|sottoposta|
alla|approvazione|della|Commissione|che|ha|redatto|il|testo|unico|in|commento:|

ûIl©compito©attribuito©alla©Commissione©non©appare©consentire©modifiche©dei©beni©gia©indi-

viduati©dalla©normativa©vigente©quali©meritevoli©di©tutela.©Pertanto©si©e©riprodotto©il©testo©del©

quinto©comma©dell'art.©82©del©d.P.R.©616/1977©cos|©come©introdotto©dalla©legge©431/1985.©L'u-

nicotermineinnovativoe©laparola©ûcomunqueý,introdottainriferimentoalprecedentearticolo©
1©delpresente©testo.ý

ûEéapparso©invece©necessario©introdurre©modifiche©al©dettato©del©sesto©comma©del©citato©
articolo©82.©Infatti©la©dizione©di©tale©comma©e©stato©oggetto©di©quesiti©all'Avvocatura©Generale©

dello©Stato©in©ordine©alla©qualificazione©delle©aree©indicate©dal©legislatore©e©quindi©della©portata©

della©deroga.©L'Avvocatura©Generale©dello©Stato©ha©chiarito©come©tale©norma©esiga©una©stretta©

interpretazione©per©la©quale©le©zone©escluse©dal©vincolo©ope|legis|sono©soltanto©quelle©indicate©e©

riferibili©al©decreto©ministeriale©1444/1968©(cfr.©nota©n.©024830©del©3©marzo©1993)©e©come©gli©

strumentiurbanisticimenzionatinella©leggestessa©debbono©[essere]©statiadottatiprima©dell'en-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

trata©in©vigore©della©legge©431/1985©(Cfr.©nota©n.©118792©del©19©ottobre©1993).©Tale©elemento©

appare©confortato©anche©dalla©giurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato©(cfr.in©tal©senso©Sez.©VI,©

decisionen.©1351del31dicembre1988).D'altraparteilConsigliodiStatosie©pronunciatospe-

cificatamente©sulla©impossibilita©di©estendere©tale©eccezione©al©vincolo©imposto©dal©Ministero©

per©i©beni©Culturali©e©Ambientali©(ed©ora©anche©dalla©Regione©competente)©nell'esercizio©del©

potere©di©integrazione©degli©elenchi©di©cui©allo©stesso©art.©82©(cfr.©in©tal©senso©la©citata©decisione©

del©Consiglio©di©Stato©n.©1351©del©31©dicembre©1988©e©pronunce©successive).©Si©e©quindi©ritenuto©

di©dover©limitare©temporalmente©tale©eccezioneý.©

Esesiesaminailparereresoconnotan.©118792del19ottobre1993dell'AvvocaturaGene-
rale©dello©Stato©ödepositato©in©atti©öa©proposito©dell'esonero©dal©vincolo©per©gli©intervenuti©
ricompresi©nei©P.P.A.,©si©legge©testualmente:©ûQuesta©estensione©dell'esonero©dal©vincolo©appare©

razionalmentespiegabileconsiderandochelafunzionepropriaespecificadelP.P.A.©consistenella©
programmazione©temporale©dello©sviluppo©edilizio,©con©effetti©vincolanti©che©in©un©certo©senso©tra-
sformano©lo©ius©aedificandi©inunobbligo©direalizzare,©entro©ilterminediefficaciadelP.P.A.,©la©
destinazioneedificatoriastabilitadaglistrumentiurbanistici;obbligo,©siapurindirettamente,©san-
zionatodallafacolta©espropriativadelComune(art.©34.6leggen.©10/1977).©

ûTuttavia©la©ragione©di©questa©equiparazione©tra©edificazione©in©atto©ed©edificazione©dove-
rosa©alla©data©di©entrata©di©entrata©in©vigore©della©legge©n.©431/1985©non©sembra©riconoscibile©

oltrelascadenzadelP.P.A.©invigoreallasuddettadata;lamancataattuazionedelP.P.A.entro©

il©termine©della©sua©efficacia©comporta©quindi©il©venir©meno©del©titolo©di©esenzione©dal©vincolo;©

ne¨taleeffettosembrapoteressereimpeditodallaprorogaodallarinnovazionedelP.P.A.©inat-

tuato,©cos|©come©i©P.P.A.©adottati©successivamente©all'entrata©in©vigore©della©legge©n.©431/1985©

nonproduconoglieffettidiesoneroconcessidalcitato6.comma,dell'art.©82ý.©

Gli©atti©sopra©riportati©dimostrano,©dunque,©ove©ancora©ve©ne©fosse©bisogno,©la©reale©
volonta©legislativa,©che©anima©il©testo©unico©n.©490/1999,©nel©quale©viene©recepita©la©lettura©
dell'originario©comma©2©dell'art.©1©della©legge©Galasso©che©si©e©venuta©formando©nel©diritto©
vivente.©

Con©l'entrata©in©vigore©dell'art.©146©del©d.lgs.©n.©490/1999©non©si©e©verificata,©quindi,©
alcuna©successione©di©leggi©penali©nel©tempo©sicche¨il©predetto©art.©146©non©puo©essere©rite-
nuto,©ai©sensi©dell'art.©2©cod.©pen.,©norma©in©concreto©piu©favorevole©per©gli©imputati,©non©
avendo©affatto©innovato©la©previsione©della©legge©Galasso.©

Ed©allora©la©Corte©del©merito©avrebbe©dovuto©valutare©la©sussistenza©del©vincolo©paesag-
gistico©in©questione©con©riferimento©alla©previsione©dell'art.©1©della©legge©n.©431/1985©e©alla©
interpretazione©giurisprudenziale©consolidatasi©nel©tempo,©al©fine©di©valutare©la©sussistenza©
della©penale©responsabilita©dei©prevenuti©ai©sensi©dell'art.©1-sexies©della©medesima©legge.©

Sotto©tale©profilo©l'indagine©dei©Giudici©di©secondo©grado©si©manifesta©assolutamente©
perche¨prescinde©dal©diritto©vivente©richiamato©nella©sentenza©dell'Ecc.ma©Corte©adita©
n.©1551/2000,©che©e©frutto©di©una©accurata©opera©interpretativa,©fondata©su©precise©argomen-
tazioni©di©ordine©letterale,©logico©e©sistematico©(Sez.©III,©21©gennaio©1997,©Volpe)©inutilmente©
invocate©dall'Amministrazioni©esponenti©nel©corso©del©giudizio©di©appello.©

L'interpretazione©restrittiva©della©norma©che©prevede©l'esonero©dal©vincolo,©ribadita©
nella©sentenza©in©commento,©avrebbe©dovuto©indurre©la©Corte©barese©a©verificare©se©nella©fat-
tispecie©esistesse©ûla©programmata©ed©attuale©possibilita©di©edificareý©durante©la©vigenza©del©
primo©P.P.A.©del©comune©di©Bari©e©se©la©zona©in©questione©risultasse©inclusa©nei©successivi©
P.P.A.©che©fossero©ûin©rapporto©di©stretta©continuita©con©l'attuazione©dei©programmi©edificatori©

gia©in©vigore©al©momento©dell'entrata©in©vigore©della©legge©Galassoý.©

Una©simile©indagine©non©e©stata©affatto©compiuta©dai©Giudici©di©secondo©grado,©i©quali,©
a©causa©di©tale©omissione,©non©hanno©rilevato©che©l'area©oggetto©dell'intervento©edilizio©in©
questione©ricadeva©s|©in©una©zona©diversa©dalla©A©e©dalla©B,©che©era©s|©delimitata©in©uno©stru-
mento©urbanistico©ed©inclusa©in©un©P.P.A.©vigente©al©momento©dell'entrata©in©vigore©della©
legge©Galasso,©ma©una©volta©scaduto©quel©P.P.A.,©era©stata©inserita©in©un©secondo©P.P.A.,©
che©non©era©certamente©in©rapporto©di©stretta©continuita©con©il©primo.©Infatti,©per©effettuare©
l'intervento©edilizio©in©parola©e©stato©necessario©adottare©uno©strumento©urbanistico©attua-
tivo©dopo©l'entrata©in©vigore©della©legge©n.©431/1985.©L'adozione©dei©pianidilottizzazione©in©
data©20©marzo©1990,©infatti,©integra©l'ipotesi©tipica©di©esclusione©di©quel©rapporto©di©conti-
nuita©tra©i©due©P.P.A.©espressamente©contemplata©nella©citata©sentenza©(Sez.©III©1551/2000,©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Cice),¨che¨non¨ammette¨la¨possibilita©¨di¨escludere¨l'operativita©¨del¨vincolo¨paesaggistico,¨
imposto¨dalla¨legge¨statale,¨mediante¨l'emanazione¨di¨un¨provvedimento¨amministrativo¨suc-
cessivo¨all'entrata¨in¨vigore¨della¨norma¨impositiva¨del¨vincolo.¨

Per¨potere,¨quindi,¨escludere¨l'operativita©¨del¨vincolo¨di¨inedificabilita©¨imposto¨dalla¨
legge¨Galasso,¨la¨Corte¨di¨appello¨ha¨dovuto¨necessariamente¨attribuire¨al¨primo¨P.P.A.¨del¨
Comune¨di¨Bari¨efficacia©ûultrattivaý,¨discostandosi¨cos|©¨dai¨principi¨affermati¨dall'Ecc.ma¨
Corte¨adita¨anche¨con¨la¨sentenza¨del¨17¨novembre¨1997,¨resa¨al¨termine¨della¨fase¨cautelare¨
dell'odierno¨giudizio.¨

A¨tal¨proposito¨va¨ricordato¨che,¨dalla¨ricostruzione¨dei¨fatti¨esposta¨nella¨sentenza¨
impugnata,¨risulta¨che¨i¨piani¨di¨lottizzazione¨n.¨141/1989¨e¨n.¨151/1989,¨sono¨stati¨entrambi¨
adottati,¨con¨delibere¨consiliari¨del¨20¨marzo¨1990¨e¨sono¨stati¨approvati¨dal¨Consiglio¨
Comunale¨di¨Bari,¨con¨successive¨delibere¨dell'11¨maggio¨1992¨e¨che¨il¨Comune¨di¨Bari¨si¨e©¨
dotato¨di¨un¨primo¨Piano¨pluriennale¨di¨attuazione¨(P.P.A.),¨per¨gli¨anni¨dal¨1980¨al¨1985¨e¨
di¨un¨secondo¨P.P.A.¨vigente¨dal¨1986¨fino¨all'8¨settembre¨1991.¨

Ne¨consegue¨che,¨come¨correttamente¨ha¨ritenuto¨il¨Giudice¨di¨prime¨cure,¨almomento¨
dell'approvazione¨dei¨piani¨di¨lottizzazione¨(p.d.l.),¨non¨poteva¨trovare¨applicazione¨l'art.¨1,¨
comma¨2,¨della¨legge¨n.¨431/1985,¨in¨quanto¨a¨quella¨data¨(11¨maggio¨1992)¨eradecorso¨il¨
termine¨di¨efficacia¨del¨primo¨P.P.A.¨(31¨dicembre¨1985).¨Pertanto,¨per¨potere¨ritenere¨ope-
rante¨la¨norma¨che¨consente¨l'esonero¨dal¨vincolo¨imposta¨dall'art.¨1,¨primo¨comma,¨della¨
legge¨Galasso¨e©¨necessario¨attribuire¨a¨quel¨P.P.A.¨efficacia¨ûultrattivaý.¨Sennonche¨il¨

G.I.P.¨ha¨escluso¨motivatamente¨che¨ai¨P.P.A.¨possa¨attribuirsi¨tale¨efficacia¨ultrattiva,¨in¨
conformita©¨con¨il¨prevalente¨orientamento¨dei¨giudici¨ordinari¨e¨dei¨giudici¨amministrativi,¨
che¨si¨sono¨occupati¨ex©professo©della¨questione¨(cfr.¨pag.¨44-49¨della¨sentenza¨di¨primo¨
grado).¨
Del¨resto¨la¨tesi¨che¨nega¨ûl'ultrattivita©¨ý¨del¨P.P.A.¨ha¨trovato¨sempre¨maggiori¨consensi¨
in¨giurisprudenza,¨tanto¨da¨far¨pacificamente¨ritenere¨superato¨l'orientamento¨contrario¨da¨
sempre¨minoritario.¨Alla¨giurisprudenza¨indicata¨nella¨sentenza¨di¨primo¨grado¨(pag.¨46¨
ss.)¨va¨aggiunto¨il¨richiamo¨a¨qualche¨recente¨pronuncia¨del¨G.A.¨

Si¨e©¨affermato,¨infatti,¨che¨l'esonero¨dal¨vincolo¨paesaggistico¨previsto¨dal¨quinto¨
comma¨dell'art.¨82¨d.P.R.¨24¨luglio¨1977¨n.¨616,¨aggiunto,¨dall'art.¨1¨della¨legge¨n.¨431/1985¨

ûe©riferibile,©infatti,©solo©ai©P.P.A.©ancora©efficaci,©trattandosi©di©strumenti©che©assicurando©il©

coordinato©e©programmato©svolgimento©dell'attivita©edilizia©anche©in©zone©ritenute©particolar-

mente©ûsensibiliýsulpianopaesaggistico,©sono©stati©rivistidal©legislatore©come©espressione©dei©

consapevoli©apprezzamenti©dell'autorita©locale©in©tema©di©tutela©del©territorio©e©delpaesaggio©in©

particolare,©talidaconsentirepercio©stessoladerogaalgeneraleprincipionormativo;laddove,©

invece,©tali©strumenti©abbiano©perduto,©come©nella©specie,©la©propria©efficacia©operativa,©cos|©da©

lasciare©le©aree©di©competenza©prive©delle©garanzie©come©sopra©offerte©dagli©strumenti©attuativi©

stessi,©deveritenersicheladerogamedesimanonpossapiu©operareeleareepaesaggisticamente©

vincolate©tornino©a©soggiacere©all'ordinario©regime©di©vincolo©ex¨lege¨1497/1939©e©alla©connessa©

esigenzadellapreviaacquisizione,©aifinidelrilasciodeltitoloconcessorio,©delprescrittonulla©
osta©paesaggisticoý©(Cons.¨di¨Stato,¨Sez.¨V,¨18¨agosto¨1998,¨1268)¨
E¨ancora:¨ûla©deroga©[al¨vincolo¨paesaggistico¨imposto¨dalla¨legge¨Galasso],¨per©il©suo©
carattere©intrinseco©di©eccezione©alla©regola©generale,©nonche¨per©la©dichiaratafinalita©di©tutela©

di©situazioni©in¨itinere¨al©momento©dell'entrata©in©vigore©della©nuova©normativa,©non©sopravvive©

alla©scadenza©dell'atto©dipianificazionepreso©aparametro©della©efficacia©della©norma©derogato-
riaý.©

ûNe©consegue©che©scaduto©il©P.P.A.©vigente©al©momento©dell'entrata©in©vigore©della©legge©
n.©431/1985©trova©applicazione©per©l'intero©territorio©la©norma©generale,©per©cui©i©territori©
costieri©compresi©nella©fascia©di©300©mt.©dal©mare©sono©sottoposti©al©vincolo©paesaggistico©ai©
sensi©della©legge©29©giugno©1939©n.©1497©(Corte©di©Cassazione,©Sez.©pen.,©12©luglio©1993©n,©
1512).©Il©che©e©il©coerenza©con©quanto©previsto©dalla©legge©28©gennaio©1977©n.©10©che©fissa©al©
P.P.A.©un©limite©massimo©di©efficacia©di©cinque©anni,©scaduto©il©quale©cessa©l'operativita©delle©
previsioni©in©esso©contenute©che©nel©predetto©arco©temporale©non©hanno©ricevuto©attuazioneý.©
ûVero©che©rientranellapotesta©delcomunemantenereferme©le©suescelteprogrammatiche©
al©fine©del©completamento©di©opere©comprese©nel©piano©pluriennale©scaduto,©ma©tale©scelta©si©
esplicanell'adozionediunnuovopianopluriennalediattuazione,©cioe©diunattonuovo,©talora,©

impropriamente,©definitoproroga.ý©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ûNe 
consegue, 
per 
quanto 
riguarda 
la 
deroga 
al 
vincolo 
generalizzato 
di 
cui 
alla 
legge 


n. 
431/1985, 
che 
la 
qualitaà 
impressa 
all'area 
e 
rivelata 
dall'inserimento 
della 
stessa 
nelle 
previ-
sioni 
del 
programma 
vigente 
alla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
della 
legge 
n. 
431/1985, 
costituisce 
un 
effetto 
che 
non 
sopravvive 
alla 
caducazione 
dell'atto 
nel 
quale 
unicamente 
trovava 
giustifica-
zione 
e 
fondamento, 
con 
l'effetto 
della 
riespansione 
del 
vincolo 
paesaggistico 
(Cons. 
di 
Stato, 
sez. 
V, 
20 
novembre 
1987 
n. 
710)> 
(T.A.R.©Puglia,©Sez.©II,©5©settembre©1998,©n.©750).©
Cio©posto,©sta©di©fatto©che,©in©linea©con©quanto©ritenuto©dai©giudici©amministrativi,©
l'Ecc.ma©Corte©adita,©come©si©e©detto,©ha©avuto©modo©di©affermare,©nel©presente©procedi-
mento,©il©seguente©principio©di©diritto:©ûuna 
volta 
scaduto 
il 
limite 
temporale 
di 
validitaà 
di 
tali 
strumenti 
urbanistici 
[i©P.P.A.]©(completationon 
iprocessidiurbanizzazionedaglistessiprevi-
sti), 
il 
vincolo 
si 
espande 
in 
quanto 
l'operativitaà 
della 
disciplina 
contenuta 
nell'art. 
1 
comma 
2, 
legge431/1985presupponel'attualitaà 
deipianiý. 


ûIprogrammi 
in 
oggetto 
sono 
un 
mezzoper 
graduare 
nel 
tempo 
la 
trasformazione 
del 
terri-
torio 
in 
quanto 
individuano 
^nel 
quadro 
delpiano 
regolatore 
generale 
^i 
settori 
su 
cui 
interve-
nire 
con 
prioritaà 
nell'ambito 
di 
scadenze 
ben 
definiteý. 


ûIlgiudiziodell'autoritaà 
amministrativasutalipriorita©nonhauneffettopermanente,bens|à 
eà 
valido 
rispetto 
a 
un 
determinato 
lasso 
di 
tempo, 
quello 
di 
vigenza 
deipianipluriennali; 
il 
con-
senso 
all'edificazione 
non 
puoà 
avere 
carattere 
definitivo 
essendo 
stato 
emanato 
con 
riferimento 
ad 
una 
contingente 
situazione 
destinata 
a 
modificarsi 
nel 
tempoý. 


ûPertanto 
non 
eà 
sostenibile 
ilprincipio 
di 
ultrattivitaà 
delpiano 
scaduto 
e 
non 
sostituito> 


(in©tal©senso©anche©Sez.©III,©27©maggio©1996,©Sez.©III,©21©gennaio©1997,©Sez.©III©9©giugno©
1997,©Sez.©III,©24©marzo©1998).©

Ha,©quindi,©errato©la©Corte©di©Appello©nel©ritenere©inesistente©il©vincolo©paesaggistico©
imposto©dalla©legge©Galasso©nella©zona©in©questione,©tanto©piu©che,©nella©pronuncia©del©
17©novembre©1997,©l'Ecc.ma©Corte©adita©ha©affermato©che©ûal 
momento 
dell'adozione 
del 
piano 
regolatore 
[rectius 
piano©di©lottizzazione©n.d.r.]©(20 
marzo 
1990) 
vigevaper 
lafattispecie 
in 
esame 
la 
legge 
431/1985 
(e 
non 
ancora 
la 
L.R. 
30/1990 
del 
11 
maggio 
1990)ý. 


IV.©öErronea 
applicazione 
della 
legge 
penale 
e 
di 
altre 
norme 
giuridiche 
di 
cui 
si 
deve 
tenere 
conto 
nell'applicazione 
della 
legge 
penale 
(artt. 
1, 
1-ter©e1-sexies©legge 
8 
agosto 
1985 
n. 
431; 
artt.1 
ss. 
l.r. 
30/1990 
e 
succ. 
modifiche) 
e 
manifesta 
illogicitaà 
della 
motivazione 
in 
rela-
zione 
alla 
affermata 
insussistenza 
del 
vincolo 
di 
inedificabilitaà 
(art. 
606, 
comma 
1, 
lett. 
b©ed 
e, 
cod. 
proc. 
pen.). 
Ha©errato©la©Corte©nel©ritenere©che©nessun©vincolo©di©inedificabilita©deriva©dalla©legisla-
zione©regionale©emanata©dopo©l'adozione©(20©marzo©1990)©del©p.d.l.©ûcontenente 
una 
disci-
plina 
della 
deroga 
del 
divieto 
di 
edificabilitaà 
piuà 
rigorosa 
e 
restrittiva 
di 
quella 
prevista 
dalla 


c.d. 
legge 
Galasso> 
. 
Anche©quest'ultima©affermazione©appare©chiaramente©contraddittoria,©in©quanto©
diventa©difficile©comprendere©come©possa©una©legge©regionale©(L.R.©2/1991)©ûpiu©restrittivaý©
della©legge©statale©(n.©431/1985)©consentire©di©ritenere©non©assoggettata©a©vincolo©una©zona©
la©quale,©se©quella©legge©regionale©(L.R.©2/1991)©non©trovasse©applicazione,©sarebbe©s
eguendo©il©ragionamento©della©Corte©barese©öcertamente©soggetta©al©vincolo©imposto©
dalla©legge©n.©431/1985.©

Ma©non©e©soltanto©tale©innegabile©contraddizione©a©viziare©la©parte©motiva©della©sen-
tenza©impugnata,©perche¨le©conclusioni©raggiunte©dai©Giudici©di©secondo©grado©presuppon-
gono:©a) 
l'attribuzione©dell'efficacia©ultrattiva©anche©al©secondo©P.P.A.©del©Comune©di©Bari;©
b) 
l'abrogazione©ovvero©quanto©meno©la©modifica©in©senso©estensivo©della©previsione©deroga-
toria©del©vincolo©paesaggistico©di©cui©all'art.©1,©comma©2,©della©legge©n.©431/1985.©Infatti,©

senzailrichiamoallaL.R. 
n. 
2/1991, 
laCortenonavrebbepotutoescluderelasussistenzadel 
vincolo 
imposto 
dalla 
legge 
Galasso. 


Sub 
a) 
va©considerato©che©la©Corte©di©appello©afferma©che©l'esenzione©dal©vincolo©pae-
saggistico©prevista©dalla©predetta©legge©regionale©opera©in©forza©della©previsione©della©L.R.©
2/1991©in©quanto:©1) 
i©piani©di©lottizzazione©sono©stati©adottati©il©20©marzo©1990©e©cioe©prima©
del©6©giugno©1990;©2) 
l'area©interessata©dall'intervento©edilizio©örientrante©nella©zona©C©e
ra©inclusa©in©un©piano©pluriennale©di©attuazione©approvato©avente©efficacia©fino©al©31©dicem-
bre©1990.©


TEMI 
ISTITUZIONALI 


Senoncheé 
per 
ritenere 
integrata 
la 
seconda 
delle 
due 
condizioni 
per 
l'operativitaà 
della 
norma 
regionale 
che 
ûderoga» 
al 
vincolo 
di 
inedificabilitaà 
, 
la 
Corte 
barese 
eà 
costretta 
a 
fare 
necessariamente 
riferimento 
non 
al 
primo 
piano 
pluriennale 
di 
attuazione 
adottato 
dal 
Comune 
di 
Bari, 
irrimediabilmente 
scaduto 
al 
31 
dicembre 
1985, 
bens|à 
al 
secondo©P.P.A.©
valevolefino©all'8©settembre©1991, 
dimenticando 
cos|à 
il 
principio 
di 
non 
ultrattivitaà 
dei 
P.P.A. 


Diventa 
difficile, 
infatti, 
negare 
che, 
attraverso 
il 
richiamo 
alla 
legge 
regionale 
n. 
2/1991 
di 
fatto 
(e 
in 
contrasto 
con 
quanto 
affermato 
dalle 
citate 
pronunce 
dell'Ecc.ma 
Corte 
adita) 
i 
Giudici 
di 
appello 
consentono 
di 
spiegare 
efficacia 
ultrattiva 
al 
primo©P.P.A. 
del 
Comune 
di 
Bari, 
giaà 
abbondantemente 
scaduto 
alla 
data 
di 
adozione 
dei 
p.d.l. 
(20 
marzo 
1990). 


Ma 
non 
eà 
tutto, 
percheé 
i 
Giudici 
di 
secondo 
grado 
ritengono, 
altres|©
che 
i 
suoli 
in 
que-
stione 
erano 
esenti 
da 
vincolo 
paesaggistico 
in 
virtuà 
della 
L.R. 
n. 
2/1991, 
in 
vigore 
al 
momento 
dell'approvazione 
dei 
piani 
di 
lottizzazione. 
Tale 
affermazione 
non 
eà 
condivisibile 
e 
contrasta, 
ancora 
una 
volta, 
con 
quanto 
sostenuto 
in 
linea 
di 
principio 
dall'Ecc.ma 
Corte 
adita, 
poicheé 
presuppone©la©ultrattivita©anche©del©secondo©P.P.A.©del 
Comune 
di 
Bari. 


Non 
vi 
eà 
dubbio, 
infatti, 
che 
i 
piani 
di 
lottizzazione 
in 
questione 
erano 
stati 
adottati©il 
20 
marzo 
1990 
e 
cioeà 
prima 
del 
6 
giugno 
1990 
(data 
di 
entrata 
in 
vigore 
dell'entrata 
della 


L.R. 
2/1991), 
mentre 
sono 
stati 
approvati 
solo 
in 
data 
11 
maggio 
1992. 
Orbene 
eà 
del 
tutto 
evidente 
che 
almomentodell'approvazionedeipianidilottizzazioneilsecondoP.P.A.,©sepur©
adottato©dal©Comune©di©Bariprima©del©6©giugno©1990,©era©da©tempo©scaduto©(in©data©8©settem-
bre©1991).©

Pertanto, 
come 
si 
legge 
nella 
sentenza 
dell'Ecc.ma 
Corte 
adita 
del 
17 
novembre 
1997, 
con 
riferimento 
alla 
legge 
Galasso, 
se 
ûe©vero©che©una©volta©scaduto©il©limite©temporale©di©vali-
dita©di©tali©strumenti©urbanistici©^i 
P.P.A. 
n.©d.r.-(completationoniprocessidiurbanizzazione©
dagli©stessi©previsti),©il©vincolo©si©espande©in©quanto©l'operativita©della©disciplina©contenuta©nel-
l'art.©1©comma2legge431/1985presupponel'attualita©deipianiý, 
si 
deve 
ritenere 
che 
anche 
la 
disciplina 
contenuta 
nella 
L.R. 
n. 
2/1991 
deve 
necessariamente 
presupporre 
l'attualitaà 
dei 
suddetti 
piani. 
Ne 
deriva, 
quindi, 
che 
al©momento©dell'approvazione©deipiani©di©lottizza-
zioneindiscorso©(11maggio1992)©ilvincolopaesaggistico,©impostodallaL.R.30/1990,siera©
riespanso,©una©volta©scaduto©il©secondo©P.P.A.©del©Comune©di©Bari©alla©data©dell'8©settembre©
1991.©

In 
altri 
termini 
quel 
che 
si 
sostiene 
eà 
che 
l'esonero 
da 
vincolo, 
contemplato 
dalla 
L.R. 
2/1991, 
non 
puoà 
atteggiarsi 
differentemente 
rispetto 
all'esonero 
previsto 
dall'art. 
1, 
comma 
2, 
della 
legge 
Galasso, 
altrimenti 
il 
disposto 
della 
legge 
regionale 
non 
sarebbe 
ûpiuà 
restrittiva» 
rispetto 
a 
quella 
della 
legge 
nazionale, 
come 
afferma 
la 
Corte 
barese. 
Se 
cos|à 
eà 
, 
sfugge 
il 
motivo 
per 
cui 
mentre 
con 
riferimento 
alla 
legge 
Galasso, 
il 
vincolo 
si 
riespande 
allorquando 
cessa 
l'efficacia 
del 
P.P.A. 
(non 
potendo 
quest'ultimo 
avere 
efficacia 
ultrattiva), 
viceversa, 
con 
riguardo 
alla 
previsione 
della 
L.R. 
2/1991, 
gli 
interventi 
inseriti 
negli 
stru-
menti 
urbanistici 
attuativi 
adottati 
alla 
data 
del 
6 
giugno 
1990 
ed 
incidentiinareeincluse 
in 
P.P.A. 
approvato 
alla 
stessa 
data, 
sarebbero 
consentiti 
anche 
quando 
quel 
P.P.A. 
abbia 
cessato 
di 
spiegare 
la 
sua 
efficacia. 


Di 
qui 
l'errore 
in 
cui 
eà 
incorsa 
la 
Corte 
di 
appello 
nel 
non 
considerare 
che 
l'esonero 
dal 
vincolo 
paesaggistico, 
imposto 
nella 
zona 
in 
parola 
dall'art. 
1 
L.R. 
30/1990 
e 
successive 
modifiche, 
eà 
temporalmente 
delimitato 
dalla 
efficacia 
del 
P.P.A., 
che 
una 
volta 
terminata 
determina 
la 
riespansione 
del 
divieto 
di 
inedificabilitaà 
. 


Ben 
si 
comprende 
allora 
che 
l'esonero 
dal 
vincolo 
disposto 
dalla 
L.R. 
2/1991 
eà 
limitato 
agli 
interventi 
edilizi 
che 
devono 
essere 
completati 
nell'arco 
temporale 
di 
vigenza 
del 
P.P.A., 
altrimenti 
rischierebbe 
di 
verificarsi 
quel 
che 
di 
fatto 
eà 
accaduto 
nel 
caso 
che 
ci 
occupa. 


E 
valga 
il 
vero. 
La 
Difesa 
degli 
imputati 
non 
contesta 
che 
dopo 
l'approvazione 
dei 
p.d.l. 
in 
data 
20 
marzo 
1990, 
sono 
state 
introdotte 
se 
non 
vere 
e 
proprie 
ûvariantiý, 
quanto 
meno 
delle 
modificazioni 
(non 
certo 
irrilevanti) 
rispetto 
ai 
piani 
originariamente 
adottati. 
In 
parti-
colare 
l'inserimento 
nella 
sequenza 
procedimentale 
di 
questi 
nuovi 
elaborati 
tecnici 
(intro-
dotti 
con 
istanza 
del 
9 
dicembre 
1991 
a 
firma 
dell'Ing. 
M.M. 
per 
la 
lottizzazione 


n. 
141/1989 
e 
con 
istanza 
del 
12 
marzo 
1991 
a 
firma 
del 
sig. 
D.A. 
per 
la 
lottizzazione 
n. 
151/1989) 
eà 
intervenuta 
tra 
la 
fase 
della 
adozione 
e 
quella 
dell'approvazione 
dei 
p.d.l. 
(pag 
28 
e 
30 
sentenza 
di 
primo 
grado 
e 
relazione 
Ing. 
F. 
pag. 
62 
ss. 
e 
100 
ss.). 
Tali 
modifica-
zioni, 
che 
hanno 
alterato 
l'unitarietaà 
del 
procedimento 
volto 
all'approvazione 
dei 
p.d.l., 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


secondo 
quanto 
risulta 
dalla 
nota 
n. 
2933/01 
del 
24 
febbraio 
1991 
a 
firma 
dell'Assessore 
all'Urbanistica 
della 
Regione 
Puglia 
(105 
ss. 
relazione 
Ing. 
F.), 
erano 
finalizzate, 
come 
esat-
tamente 
ha 
rilevato 
il 
Giudice 
di 
primo 
grado, 
all'elusione 
della 
normativa 
vincolistica 
impo-
sta 
dalla 
L.R. 
30/1990 
(pag. 
76 
sentenza 
di 
primo 
grado). 


Orbene, 
simili 
ûmodificazioni» 
(consistenti 
in 
incrementi 
di 
quantitaà 
e 
variazione 
dei 
perimetri 
delle 
aree 
a 
standard©per 
la 
lottizzazione 
n. 
141/1987 
e 
addirittura 
in 
una 
nuova 
soluzione 
planovolumetrica 
per 
la 
lottizzazione 
n. 
151/1989), 
ad 
avviso 
della 
sottoscritta 
difesa 
si 
risolvono 
in 
nuove 
progettazioni 
di 
lottizzazione, 
che 
dovevano 
essere 
nuovamente 
sottoposte 
all'adozione 
da 
parte 
del 
Comune 
di 
Bari, 
con 
l'inevitabile 
conseguenza 
dell'inap-
plicabilitaà 
dell'esonero 
previsto 
dalla 
L.R. 
percheé 
l'adozione 
sarebbe 
stata 
deliberata 
in 
data 
successiva 
al 
6 
giugno 
1990. 
Tuttavia, 
anche 
a 
non 
volere 
accedere 
a 
tale 
conclusione, 
resta 
il 
fatto 
che 
dopo©la 
scadenza 
del 
secondo 
P.P.A. 
del 
Comune 
di 
Bari 
(8 
settembre 
1991) 
sono 
state 
apportate 
ai 
due 
p.d.l. 
adottati 
alla 
data 
del 
20 
marzo 
1990, 
modifiche 
sostanziali, 
le 
quali 
sono 
state 
recepite 
nei 
provvedimenti 
di 
approvazione 
dei 
p.d.l. 
risalenti 
all'11 
maggio 
1992. 
Pertanto 
i 
p.d.l. 
approvati, 
rispetto 
a 
quelli 
adottati 
in 
data 
20 
marzo 
1990, 
conten-
gono 
modifiche 
essenziali 
introdotte 
dopo 
la 
scadenza 
del 
P.P.A. 
vigente 
alla 
data 
del 
6 
giu-
gno 
1990. 


Ed 
allora 
si 
tratta 
di 
verificare 
se 
sia 
conforme 
alla 
ratio©dellaL.R. 
2/1991 
^cheimpone 
delle 
misure 
salvaguardia 
in 
attesa 
dell'approvazione 
del 
P.U.T.T., 
in 
ossequio 
al 
disposto 
dell'art. 
1-ter©della 
legge 
Galasso 
^un'interpretazione 
che 
consenta 
di 
modificare, 
con 
atti 
amministrativi 
successivi 
alla 
adozione 
dei 
p.d.l. 
e 
alla 
scadenza 
del 
P.P.A., 
modifiche 
sostanziali 
poi 
recepite 
in 
sede 
di 
approvazione 
del 
piano 
il 
quale 
risulta 
essere, 
pertanto, 
evidentemente 
diverso 
da 
quello 
adottato 
ovvero 
se 
si 
debba 
accogliere 
un'interpretazione 
davvero 
ûpiuà 
restrittiva» 
rispetto 
alla 
Galasso, 
per 
cui 
una 
volta 
scaduto 
il 
limite 
temporale 
di 
validitaà 
del 
P.P.A. 
il 
vincolo 
si 
riespande 
completati 
o 
non 
che 
siano 
i 
processi 
di 
urbaniz-
zazione 
previsti 
da 
quel 
P.P.A. 


Ha, 
dunque, 
errato 
la 
Corte 
di 
appello 
nel 
non 
ritenere 
che, 
una 
volta 
scaduta 
l'efficacia 
temporale 
del 
(secondo) 
P.P.A., 
gli 
ulteriori 
provvedimenti 
amministrativi 
(leggi 
delibere 
di 
approvazione 
dei 
p.d.l. 
dell'11 
maggio 
1992) 
che 
introducono 
modifiche 
sostanziali 
ai 
piani 
adottati 
presuppongono 
l'ultrattivitaà 
di 
un 
P.P.A. 
che 
eà 
precedentemente 
scaduto, 
percheé 
consentono 
la 
protrazione 
degli 
effetti 
di 
quest'ultimo 
anche 
rispetto 
ad 
interventi 
modifica-
tivi 
del 
territorio 
intervenuti 
dopo 
la 
cessazione 
della 
sua 
vigenza. 


Sub©b)©non 
sembra 
possibile 
ritenere 
che 
la 
L.R. 
2/1991 
possa 
in 
qualche 
modo 
dero-
gare 
o 
addirittura 
abrogare 
le 
previsioni 
vincolistiche 
della 
legge 
Galasso. 


In 
primo 
luogo 
l'art. 
2 
della 
legge 
n. 
431/1985 
testualmente 
recita: 
ûLe©disposizioni©di©cui©
all'art.©1©del©decreto-legge©27©giugno©1985©n.©312,©recante©disposizioni©urgenti©per©la©tutela©di©
zone©di©particolare©interesse©ambientale,©come©convertito©in©legge©dalla©presente©legge,©costituis
cono©normefondamentali©di©riforma©economico-sociale©della©Repubblicaý.©Tali 
norme 
impon-
gono, 
come 
eà 
noto, 
un 
limite 
espresso 
al 
potere 
legislativo 
regionale 
concorrente 
nelle 
mate-
rie 
di 
cui 
all'art. 
117 
Cost. 
(Corte 
Cost. 
26 
gennaio 
1957 
n. 
35, 
in 
Giur©Cost., 
1957, 
437; 
Corte 
Cost. 
8 
luglio 
1957 
n. 
105, 
in 
Giur©Cost., 
1957, 
997; 
Corte 
Cost., 
18 
aprile 
1967 
n. 
44, 
in 
Giur.©
Cost., 
1967, 
257; 
Corte 
Cost. 
8 
luglio 
1969 
n. 
120, 
in 
Giur©Cost., 
1969, 
1686). 


Pertanto, 
la©legge©Galasso,©essendo©norma©fondamentale©di©riforma©economico©sociale,eà 
dotata 
di 
una 
particolare 
forza 
di 
legge 
e 
non©puo©essere©modificata©da©una©previsione©region
ale©successiva, 
la 
quale 
se 
contrastasse 
con 
i 
principi 
fissati 
da 
detta 
legge 
statale, 
sarebbe 
viziata 
da 
illegittimitaà 
costituzionale. 


Tale 
conclusione 
risulta 
pienamente 
confermata 
dalla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
Costi-
tuzionale, 
se 
si 
considera 
il 
noto 
caso 
del 
piano 
paesistico 
adottato 
dalla 
Regione 
Emilia 
Romagna, 
che 
aveva 
esteso 
il 
vincolo 
paesaggistico 
introdotto 
dalla 
legge 
n. 
431/1985 
all'in-
tero 
territorio 
regionale. 
Nel 
risolvere 
il 
conflitto 
di 
attribuzioni 
sorto 
tra 
Stato 
e 
Regione, 
la 
Corte 
Costituzionale 
ha 
ritenuto 
che 
l'art. 
1-bis©della 
legge 
n. 
431/1985, 
il 
quale 
impone 
alle 
regioni 
l'adozione 
del 
piano 
paesistico, 
ûnon©esclude©che©la©stessa©Regione,©nell'esercizio©
delle©sue©competenze©urbanistiche,possa©estendere©l'efficacia©dello©strumento©anche©al©di©la©della©
sua©sfera©ûnecessariaý,©fino©ad©investire©aree©non©comprese©nella©disciplina©della©legge©n.©431ý©
(Corte 
Cost. 
13 
luglio 
1990 
n. 
327). 



TEMI©ISTITUZIONALI©

La¨possibilita©¨per¨il¨legislatore¨regionale¨di¨modificare¨le¨previsioni¨della¨legge¨Galasso¨

appare,¨dunque,¨chiaramente¨limitata,¨a¨giudizio¨della¨Corte¨Costituzionale,¨ad¨i¨soli¨interventi¨

ampliativi¨del¨vincolo¨paesaggistico,¨essendo¨esclusa¨la¨possibilita©¨di¨intaccare¨con¨legge¨o¨prov-

vedimento¨regionale¨la¨tutela¨ûminimaleýpreordinata¨dalla¨legge¨n.¨431/1985.¨

A©sostegno©di©tale©conclusione©vi©e©un©ulteriore©argomento©di©carattere©sistematico:©la©

L.R.©n.©30/1990©e©le©successive©leggi©di©modifica©tra©cui©la©L.R.©n.©2/1991,©sono©state©ema-
nate©dal©legislatore©in©forza©del©disposto©dell'art.©1-ter¨della©legge©n.©431/1985,©che©consente©
alle©Regioni©nell'ambito©delle©zone©assoggettate©a©vincolo©paesaggistico©di©individuare©le©aree©
in©cui©e©vietata,©fino©all'adozione©da©parte©delle©Regioni©dei©piani©paesistici©(o©dei©piani©urba-
nistici©territoriali©con©specifica©considerazione©dei©valori©paesistici©ed©ambientali©di©cui©
all'art.©1-bis¨della©stessa©legge),©ûogni¨modificazione¨dell'assetto¨del¨territorio¨nonche¨qualsiasi¨
opera¨edilizia,¨con¨esclusione¨degli¨interventi¨di¨manutenzione¨ordinaria,¨straordinaria,¨di¨conso-
lidamento¨statico¨e¨di¨restauro¨conservativo¨che¨non¨alterino¨lo¨stato¨dei¨luoghi¨e¨l'aspetto¨este-
riore¨degli¨edificiý.¨

Sostenere,©quindi,©che©in©forza©di©tali©norme©regionali©di©salvaguardia©(del©territorio)©in©
vista©dell'approvazione©dei©predetti©piani©sia©possibile©estendere©la©previsione©derogatoria©
del©vincolo©paesaggistico©imposto©dalla©legge©Galasso,©e©affermazione©sicuramente©sugge-
stiva,©ma©di©certo©non©ancorata©ad©una©lettura©aderente©al©senso©e©al©significato©della©norma-
tiva©in©parola.©

Sarebbe©paradossale©ritenere©che©in©forza©della©L.R.©2/1991,©la©quale©trae©origine©dal-
l'art.©1-ter¨della©legge©n.©431/1985©che©consente©alle©Regioni©di©emanare©provvedimenti©
ampliativi©del©vincolo,©si©possano,©invece,©estendere©i©casi©di©esenzione©dal©vincolo©paesaggi-
stico,©oltre©i©limiti©fissati©dalla©legge©Galasso.©In©tal©caso©si©dovrebbe©ritenere©che©il©legisla-
tore©regionale©pugliese,©piu©che©di©rafforzare©il©vincolo©paesaggistico,©si©sia©piuttosto©preoc-
cupato©di©ampliare©le©previsioni©che©consentono©l'edificazione©in©deroga©al©vincolo©stesso,©
nel©tentativo©di©ûsalvaguardareý©le©iniziative©edilizie©gia©programmate©addirittura©a©distanza©
di©cinque©anni©dall'entrata©in©vigore©della©Galasso.©

Eédi©tutta©evidenza©che©se©si©attribuisce©un©simile©significato©alle©leggi©regionali©in©com-
mento,©si©finisce©per©svuotare©l'intento©che©ha©animato©il©legislatore©statale©del©1985.©Ne©con-
segue©che©tale©lettura©delle©leggi©regionali©e©in©particolare©della©L.R.©n.©2/1991©non©e©accetta-
bile©perche¨finisce©per©svilire©la©valenza©normativa©della©legge©n.©431/1985,©privandola©della©
particolare©efficacia©che©il©legislatore©aveva©inteso©attribuirle,©tanto©da©indurre©qualche©
autore©(forse©troppo©ottimista)©a©salutare©benevolmente©la©sua©portata©ûinnovativaý©in©vista©
della©reale©tutela©dell'ambiente.©

Le©considerazioni©sopra©esposte©consentono,©quindi,©di©esaminare©la©questione©di©legitti-
mita©costituzionale©della©L.R.©2/1991©sollevata©dal©difensore©dell'Associazione©italiana©per©
il©wwf-onlus,©e©completamente©ignorata©(del©pari©alle©argomentazioni©sopra©esposte)©dai©
Giudici©di©appello.©Giova©precisare,©al©riguardo,©che©la©sottoscritta©difesa©non©fa©propria©
detta©eccezione©perche¨ritiene©che©la©L.R.©2/1991©possa©e©debba©essere©correttamente©inter-
pretata©in©conformita©coniprincipigia©affermati©dalla©Corte©Costituzionale©nel©citato©caso©
del©piano©paesistico©adottato©dalla©Regione©Emilia©Romagna©(Corte©Cost.©13©luglio©1990©

n.©327),©che©esclude©categoricamente©la©possibilita©intaccare©con©legge©o©provvedimento©
regionale©la¨tutela¨ûminimaleý¨preordinata©dalla©legge©n.©431/1985.©
Del©resto©i©Giudici©delle©Leggi©non©hanno©esitato©a©dichiarare©l'illegittimita©costituzio-
nale©dell'art.©11©lett.©a)¨della©legge©regionale©del©Piemonte©n.©20©del©3©aprile©1989,©che©esten-
deva©l'ambito©delle©zone©di©particolare©interesse©ambientale©sottratte©al©vincolo©paesaggistico©
delimitato©dall'art.©82,©comma©6,©del©d.P.R.©n.©616/1977,©come©modificato©dall'art.©1,©comma©
2,©della©legge©Galasso©(Corte©Cost.©31©marzo©1994©n.©110©in©Giur.¨Cost.,©1994,©948).©

Pertanto,©delle©due©l'una:©o©si©aderisce©alla©proposta©lettura©ûcostituzionaleý©della©norma©
in©commento,©che©impedisce©di©ritenere©che©la©L.R.©2/1991©possa©estendere©la©previsione©di©
esonero©dal©vincolo©paesaggistico©oltre©i©limiti©fissati©dall'art.©1,©comma©2,©della©legge©
Galasso©oppure©i©dubbi©sull'illegittimita©costituzionale©della©legge©regionale©permangono,©
con©ogni©inevitabile©conseguenza©di©cui©l'Ecc.ma©Corte©adita©non©potra©non©tenere©conto.©

V.©öErronea¨applicazione¨della¨legge¨penale¨e¨di¨altre¨norme¨giuridiche¨di¨cui¨si¨deve¨
tenere¨conto¨nell'applicazione¨della¨legge¨penale¨(artt.¨1,¨1-ter©e1-sexies©legge¨8¨agosto¨1985¨

n.¨431;¨l.r.¨14/1993)¨in¨relazione¨alla¨omessa¨acquisizione¨del¨parere¨del¨C.U.R.¨(art.¨606,¨
comma¨1,¨lett.¨b©cod.¨proc.¨pen.).¨


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Si¨censura,¨altres|©,¨l'errata¨l'esclusione,¨da¨parte¨dei¨Giudici¨di¨appello,¨dell'applicabilita©¨
alla¨fattispecie¨per¨cui¨e©¨causa¨della¨L.R.¨9¨agosto¨1993¨n.¨14,¨che¨impone¨la¨sottoposizione¨
al¨parere¨del¨Comitato¨Urbanistico¨Regionale¨ûper¨l'accertamento¨del¨non¨contrasto¨con¨le¨esi-
genze¨di¨tutela¨delle¨aree¨di¨particolare¨interesse¨ambientale¨paesaggisticoý,¨degli¨strumenti¨
urbanistici¨attuativi¨presentati¨alla¨data¨del¨6¨giugno¨1990.¨

La¨Corte¨barese,¨infatti,¨ha¨ritenuto¨che¨la¨sottoposizione¨al¨parere¨obbligatorio¨e¨non¨
vincolante¨del¨C.U.R.¨ûdeve¨intendersiriferita¨solo¨aipianinon¨ancora¨approvatialla¨data¨in¨
vigore¨della¨legge¨regionaleý.¨Nel¨caso¨che¨ci¨occupa¨la¨L.R¨14/1993,¨quindi,¨non¨si¨appliche-
rebbe¨perche¨i¨due¨p.d.l.¨sono¨stati¨approvati¨in¨data¨11¨maggio¨1992.¨

Tali¨affermazioni¨non¨convincono¨per¨due¨ordini¨di¨ragioni:¨
a)¨Accettando,¨infatti,¨la¨prevalente¨teoria¨c.d.¨della¨condotta,¨il¨tempus¨commissi¨delicti,¨
con¨riferimento¨a¨tutte¨le¨fattispecie¨penali¨indicate¨nei¨capi¨di¨imputazione,¨va¨identificato¨
con¨l'inizio¨dell'attivita©di¨trasformazione¨del¨territorio:¨vale¨a¨dire¨nel¨mese¨di¨febbraio¨del¨
1995.¨In¨tale¨momento¨gli¨imputati¨conoscevano,¨o¨quanto¨meno¨avrebbero¨dovuto¨cono-
scere,¨la¨normativa¨extrapenale¨vigente¨e¨in¨particolare¨verificare¨l'esistenza¨di¨norme¨che¨
imponessero¨il¨vincolo¨paesaggistico.¨Pertanto,¨poiche¨nel¨mese¨di¨febbraio¨del¨1995¨l'art.¨2¨

L.R.¨n.¨30/1990,¨come¨modificato¨dalla¨L.R.¨n.¨2/1991,¨risultava¨sostituito¨dall'articolo¨
unico¨della¨L.R.¨14/1993,¨e©¨a¨tale¨ultima¨norma¨che¨gli¨imputati¨dovevano¨far¨riferimento¨
per¨valutare¨l'esistenza¨di¨disposizioni¨normative¨che¨consentissero¨di¨ritenere¨la¨zona¨in¨que-
stione¨non¨assoggettata¨al¨vincolo¨paesaggistico.¨E¨se¨tale¨verifica¨gli¨imputati¨avessero¨cor-
rettamente¨fatto,¨sarebbero¨giunti¨alla¨conclusione¨che,¨in¨forza¨del¨disposto¨della¨L.R.¨
n.¨14/1993,¨il¨piano¨di¨lottizzazione¨doveva¨essere¨sottoposto¨al¨parere¨preventivo¨del¨C.U.R.¨
Invero¨la¨L.R.¨n.¨14/1993¨stabilisce¨che¨il¨parere¨del¨C.U.R.¨e©¨preventivo¨ecome¨tale¨
deve¨essere¨emesso¨prima¨che¨il¨piano¨di¨lottizzazione¨diventi¨efficace.¨Sennonche¨,e©¨noto¨
che¨nelle¨lottizzazioni¨c.d.¨a¨iniziativa¨privata¨(come¨quelle¨che¨ci¨occupano)¨con¨l'approva-
zione¨da¨parte¨del¨Consiglio¨Comunale¨il¨piano¨ûnon¨produce¨ancora¨alcuno¨dei¨suoi¨effetti¨
tipici¨(concernenti¨la¨legittimazione¨a¨dar¨corso¨all'utilizzo¨del¨suolo¨a¨scopo¨edificatorio)finche¨

la¨convenzione¨non¨sia¨stata¨sottoscrittaý¨(cos|©¨da¨ultimo¨A. 
Travi,¨Piano¨di¨lottizzazione¨e¨
comparti,in¨Digesto¨delle¨Discipline¨Pubblicistiche,¨Torino¨1996,¨155).¨Ed¨allora,¨siccome¨le¨
convenzioni¨relative¨alle¨lottizzazioni¨per¨cui¨e©¨causa¨sono¨state¨stipulate¨nel¨mese¨di¨novem-
bre¨del¨1993¨e¨del¨1994,¨quanto¨meno¨fino¨a¨tale¨momento¨era¨possibile¨sottoporre¨i¨p.d.l.¨
al¨parere¨dell'organo¨regionale.¨Pertanto,¨gli¨odierni¨imputati¨dovevano¨sottoporre¨gli¨origi-
nari¨p.d.l.¨al¨parere¨del¨C.U.R.¨e,¨comunque,¨una¨volta¨constatata¨l'omissione,¨dovevano¨
astenersi¨dall'iniziare¨i¨lavori.¨

Ne¨consegue¨che,¨come¨correttamente¨ha¨ritenuto¨il¨Giudice¨di¨primo¨grado,¨l'esistenza¨
del¨vincolo¨paesaggistico¨imposto¨dalla¨legislazione¨regionale¨impediva¨agliimputatidirea-
lizzare¨gli¨interventi¨edilizi¨in¨questione,¨tanto¨piu©¨in¨assenza¨del¨parere¨del¨C.U.R.¨che¨non¨
e©¨mai¨stato¨richiesto.¨

b)¨Tuttavia,¨anche¨applicando¨il¨principio¨tempus¨regit¨actum,¨nel¨senso¨invocato¨dalla¨
Difesa¨degli¨imputati¨e¨recepito¨nella¨sentenza¨impugnata¨e,¨quindi,¨tenendo¨conto¨esclusiva-
mente¨della¨L.R.¨2/1991¨per¨valutare¨la¨condotta¨criminosa¨posta¨in¨essere¨nel¨1995,¨le¨per-
plessita©¨permangono¨con¨riguardo¨alle¨varianti¨introdotte¨dopo¨l'entrata¨in¨vigore¨della¨

L.R.¨14/1993.¨
Tali¨varianti¨sono¨di¨ben¨piu©¨di¨due¨(come¨risulta¨dalla¨sentenza¨impugnata,¨dalla¨con-
sulenza¨Ing.¨F.¨e¨dalla¨statuizione¨di¨primo¨grado¨pag.¨75-80)¨e¨sono¨state¨introdotte¨(anche)¨
dopo¨l'approvazione¨dei¨p.d.l.¨(omissis).¨
Cio©¨premesso,¨per¨poter¨ritenere¨che¨le¨suddette¨varianti¨abbiano¨semplicemente¨modifi-
cato,¨senza¨alcuna¨variazione¨essenziale,¨le¨prescrizioni¨dei¨piani¨di¨lottizzazione¨originari,¨
occorre¨dimostrare¨che¨tali¨varianti¨non¨abbiano¨comunque¨modificato¨la¨scelta¨amministra-
tiva¨effettuata¨nel¨1992¨dal¨Consiglio¨Comunale¨di¨Bari¨all'atto¨dell'approvazione¨dei¨piani¨
originari,¨perche¨se¨non¨cos|©¨fosse,¨la¨sottoposizione¨al¨parere¨del¨C.U.R.¨delle¨varianti¨fini-
rebbe¨irrimediabilmente¨per¨rivelarsi¨necessaria¨allo¨scopo¨di¨escludere¨il¨rilievo¨penale¨della¨
condotta¨ascritta¨agli¨odierni¨prevenuti.¨
Invero,¨contrariamente¨a¨quanto¨sostenuto¨dai¨Giudici¨di¨appello,¨le¨varianti¨in¨parola¨
non¨potevano¨e¨non¨possono¨considerarsi¨ûlieviý¨(poiche¨hanno¨inciso¨notevolmente¨sull'au-
mento¨di¨cubatura¨e¨hanno¨introdotto¨modifiche¨essenziali¨ai¨progetti¨originari,¨quali¨ad¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

esempio©il©mutamento©della©sagoma)©e©non©dovevano,©dunque,©essere©adottate©con©il©ricorso©
alla©sottoscrizione©dell'atto©d'obbligo,©previo©parere©della©Commissione©Edilizia©Aggiunta©
del©Comune©di©Bari.©

Pertanto,©quelle©varianti©(che©in©realta©sono©nuove 
lottizzazioni)©dovevano©seguire,©pur©se©
in©forma©semplificata,©l'iter©procedimentale©previsto©per©l'approvazione©dei©p.d.l.©e©quanto©
meno©dovevano©essere©approvate©dal©Consiglio©Comunale©di©Bari.©

La©Corte©del©merito,©viceversa,©si©limita©ad©affermare©che,©stante©l'applicazione©della©

L.R.©2/1991,©non©vi©era©necessita©di©alcuna©riapertura©dei©procedimenti©di©approvazione©dei©
p.d.l.©ormai©esauriti©alla©data©dell'11©maggio©1992.©E©cio©se©puo©giustificarsi©con©le©modifiche©
apportate©prima©di©quella©data,©non©si©giustifica©affatto©per©le©varianti©introdotte©dopo 
quella©
data,©perche¨le©stesse©sono©tutte©successive©l'entrata©in©vigore©della©L.R.©14/1993.©
La©ragione©per©la©quale©la©legge©ultimo©citata©non©avrebbe©dovuto©trovare©applicazione,©
per©le©varianti©adottate©dopo©la©sua©entrata©in©vigore,©rimane©assolutamente©misteriosa.©In©
realta©proprio©la©corretta©applicazione©del©principio©tempus 
regit 
actum 
avrebbe,©invece,©
dovuto©indurre©la©Corte©di©appello©a©ritenere©che©le©varianti©introdotte©nel©vigore©della©L.R.©
14/1993©dovevano©essere©sottoposte©al©parere©del©C.U.R.©(omissis). 


P.T.M. 
In©considerazione©di©quanto©sopra©esposto©si©insta,©affinche¨:©l'Ecc.ma.©Corte©
adita©annulli©per©i©motivi©innanzi©esposti©la©sentenza©impugnata©che©assolve©gli©imputati©per-
che¨il©fatto©non©sussiste©e©revoca©i©provvedimenti©di©confisca©ed©acquisizione©al©Comune©di©
Bari©degli©immobili©di©cui©ai©piani©di©lottizzazione©n.©141/1989©e©n.©151/1989,©con©ogni©conse-
guenza©di©legge,©anche©per©quanto©attiene©agli©interessi©civili.©
Bari,©26©ottobre©2000©
Avv.©dello©Stato©Pio©Giovanni©Marroneý.©

Corte^Suprema^di^Cassazione,^sezione^terza^penale,^sentenza^29^gennaio^2001,^n.^256^

Pres. 
D.©Avitabile©^P.M. 
A.©Galasso©^Ministero©dell'ambiente,©Ministero©dei©beni©cul-
turali©ed©ambientali©(Avv.©dello©Stato©P.G.©Marrone),©W.W.F.,©Legambiente©c/©M.M.©
ed©altri.©

û(omissis) 
Svolgimento 
delprocesso. 
Il©G.I.P.©della©Pretura©di©Bari,©con©sentenza©10©feb-
braio©1999©pronunciata©in©esito©a©giudizio©celebrato©con©il©rito©abbreviato,©assolveva©con©la©
formula©ûperche¨il©fatto©non©costituisce©reatoý©(omissis).©

Il©G.I.P.©affermava©la©sussistenza©ûdi©tutte©le©violazioni©di©legge©contestate©dalla©pub-
blica©accusaý©ma©riteneva©che©gli©imputati©dovessero©andare©esenti©da©pena,ai©sensi©del-
l'art.©5©cod.pen.©come©interpretato©dalla©Corte©Costituzionale©con©la©sentenza©n.©364©del©
24©marzo©1988,©ûpoiche¨dagli©atti©processuali©scaturisce©il©dubbio©che©gli©stessi©siano©incorsi©
in©errore©scusabile©nell'interpretazione©delle©norme©violateý.©

Disponeva,©ai©sensi©dell'art.©19©della©legge©n.©47/1985©la©confisca©e©l'acquisizione©al©
patrimonio©del©Comune©di©Bari©dei©suoli©e©dell'intero©complesso©immobiliare©di©cuiaipiani©
di©lottizzazione©n.©141/1989©e©n.©151/1989.©

Sui©gravami©proposti©da©tutti©gli©imputati,©nonche¨dal©Procuratore©generale©della©
Repubblica©presso©la©Corte©di©Appello©di©Bari,©dal©Procuratore©della©Repubblica©presso©il©
Tribunale©di©Bari,©e,©per©le©parti©civili©costituite,©dall'Avvocatura©dello©Stato©per©il©Ministero©
dell'ambiente©e©per©il©Ministero©dei©beni©culturali©ed©ambientali,©e©dall'Associazione©italiana©
per©il©WWF,©la©Corte©di©Appello©di©Bari©öcon©sentenza©5©giugno©2000©ösulle 
conformi 
conclusioni 
del 
rappresentante 
in 
udienza 
della 
pubblica 
accusa 
assolveva©tutti©gli©imputati©
dalle©contravvenzioni©ad©essi©rispettivamente©ascritte,©ûperche¨il©fatto©non©sussisteý,©esclu-
dendo©ûla©sussistenza©e©la©operativita©di©qualunque©vincolo©di©inedificabilita©ý,©e©revocava©le©
statuizioni©di©confisca©ed©acquisizione©al©patrimonio©comunale.©

Avverso©tale©sentenza©hanno©proposto©separati©ricorsi:©

öil©Procuratore©generale©della©Repubblica©presso©la©Corte©di©Appello©di©Bari;©

öl'Avvocatura©distrettuale©dello©Stato©per©il©Ministero©dell'ambiente©e©per©il©Mini-
stero©dei©beni©e©le©attivita©culturali;©

öl'Associazione©italiana©per©il©W.W.F.;©

öle©Associazioni©Legambiente©nazionale©e©Legambiente©regionale©pugliese.©(omiss
is). 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Motivi©della©decisione.©1.©öL'ambito©territoriale©in©cui©sono©stati©realizzati©gli©interventi©edilizi©
e©la©ûzonizzazioneý©delpiano©regolatore©generale.©La©Corte©di©merito©ha©affrontato©prelimi-
narmente©la©questione©dell'individuazione©delle©prescrizioni©di©zona©imposte©dal©piano©rego-
latore©generale©del©Comune©di©Bari©all'ambito©territoriale©in©cui©sono©stati©realizzati©gli©inter-
venti©edilizi©in©oggetto©ed©in©proposito©ha©rilevato©quanto©segue:©

öl'interpretazione©degli©artt.©1©e©2©del©decreto©ministeriale©n.©1444/1968©consente©di©
escludere©che©vi©possa©essere©da©parte©degli©strumenti©urbanistici©elencati©nell'art.©1,©la©previ-
sione©di©una©divisione©del©territorio©ulteriore©e©differente©rispetto©ai©tipi©di©zone©omogenee©
individuate©dall'art.©2;©

öla©maglia©territoriale©interessata©dalle©lottizzazioni©in©esame©viene©tipizzata©nel©

P.R.G.©come©destinata©ad©ûattivita©terziarieý,©per©le©quali,©ai©sensi©dell'art.©39©delle©norme©
di©attuazione©dello©stesso©strumento©urbanistico©generale,©sono©consentiti©ûinsediamenti©
destinati©al©commercio©all'ingrosso©e©ai©trasporti©extraurbani©su©strada©e©alle©attivita©ausiliarie©
ai©trasporti©limitatamente©agli©ambienti©di©rappresentanza©ed©agli©uffici,©nonche¨©al©commercio©
al©minuto,©agli©alberghi©e©aipubblici©servizi,©alle©attivita©ausiliarie©al©commercio,©alle©attivita©
dicomunicazione,©credito,©assicurazioni,©gestionifinanziarie,©serviziperl'igieneelapulizia,©ser-
vizi©dello©spettacolo,©produzione©e©distribuzione©del©gas©ed©acqua©(limitatamente©agli©uf
ffici),©
pubblica©amministrazione©e©studi©professionali©ed©attivita©similari,©frammista©alla©residenza©
nella©misura©massima©del©50%©del©volume©ammesso,©misura©percentuale©calcolata©come©media©
dell'intero©compartoý.©
Si©tratterebbe,©pertanto,©di©una©ûzona©mistaý,©inquadrabile©tuttavia©öconsiderata©la©
percentuale©di©edificazione©e©la©destinazione©d'uso©consentita©(terziario©e©residenziale)©n
ella©zona©C)©di©cui©all'art.©2©del©decreto©ministeriale©n.©1444/1968,©che©ûpuo©avere©tutte©le©
destinazioni©d'uso©possibili©con©esclusione©di©quelle©industrialiý.©

La©questione©e©stata©affrontata©in©relazione©alle©previsioni:©
ödell'art.©51,©lett.f),©della©legge©della©Regione©Puglia©31©maggio©1980,©n.©56,©che©c
on©norma©di©salvaguardia©urbanistica©öinibisce,©fino©all'entrata©in©vigore©dei©piani©territo-
riali,©ûqualsiasi©opera©di©edificazione©entro©la©fascia©di©300©metri©dal©confine©del©demanio©

marittimo©o©dal©ciglio©piu©elevato©sul©mareý,©consentendo©pero©la©edificazione©in©deroga©a©
tale©divieto,©ûper©gli©strumenti©urbanistici©vigenti©o©adottati©alla©data©di©entrata©in©vigoreý©
della©stessa©legge,©ûsolo©nelle©zone©omogenee©A),©B)©e©C)©dei©centri©abitati©e©negli©insedia-

menti©turisticiý;©

ödell'art.©2,©2.©comma,©della©legge©regionale©11©maggio©1990,©n.©30©e©delle©successive©
modificazioni©apportate©a©tale©norma©dalle©leggi©regionali©n.©2/1991©e©n.©14/1993;©
nonche¨alla©valutazione©dei©rapporti©delle©anzidette©disposizioni©legislative©regionali©con©la©
previsione©dell'art.©1,©2.©comma,©del©d.l.©27©giugno©1985,©n.©312©(c.d.©Galasso),©convertito©
con©modificazioni©nella©legge©8©agosto©1985,©n.©431,©secondo©la©quale©ûIl©vincolo©[paesaggi-
stico]©di©cui©al©precedente©comma©non©si©applica©alle©zone©A),©B)©e©ölimitatamente©alle©
parti©ricompresse©nei©piani©pluriennali©di©attuazione©öalle©altre©zone,©come©delimitate©negli©
strumenti©urbanistici©ai©sensi©del©decreto©ministeriale©2©aprile©1968,©n.©1444©e,©nei©Comuni©
sprovvisti©di©tali©strumenti,©ai©centri©edificati©perimetrati©ai©sensi©dell'art.©18©della©legge©
22©ottobre©1971,©n.©865ý.©

Appare©opportuno,©in©proposito,©porre©in©rilievo©öai©fini©di©un©inquadramento©gene-
rale©del©tema©öche©l'interpretazione©dell'art.©7,©2.©comma,©della©legge©n.©1150/1942©(conte-
nuto©dal©piano©regolatore©generale)©e,©soprattutto,©del©decreto©ministeriale©n.©1444/1968,©si©
ricollega©a©due©concezioni©contrapposte©della©pianificazione©urbanistica©che©comportano©
essenziali©divergenze©nelle©implicazioni©economiche©e©sociologiche.©

In©antitesi©all'ottica©di©rigida©zonizzazione©(propria©degli©anni©'60©e©di©scuola©americana,©
non©prescritta©in©modo©esplicito©da©alcuna©disposizione©normativa©ma©largamente©seguita©
nella©prassi©applicativa©tradizionale),©che©attribuisce©a©ciascuna©porzione©del©territorio©comu-
nale©un'unica©funzione©specializzata,©si©pone©la©differente©prospettiva©(di©stampo©europeo©e©
sperimentata©a©partire©dalla©meta©degli©anni©'80©in©citta©modello©come©Berlino©e©Barcellona)©
che,©in©luogo©della©codificazione©in©ûzoningý©del©territorio,©persegue©l'intento©di©consentire©
un©usoflessibile©delsuolo,©attraverso©la©compresenza©di©una©molteplicita©di©usi©promiscui©nel-
l'ambito©di©una©stessa©zona©(complessita©delle©funzioni).©


TEMI©ISTITUZIONALI©

Nel©senso©dell'integrazione©funzionale,©con©superamento©della©zonizzazione©rigida,©
vanno©nella©legislazione©piu©recente©gli©istituti©dei©c.d.©programmi©urbani©complessi©(di©cui©
alle©leggi©17©febbraio©1992,©n.©179;©4©dicembre©1993,©n.©493©ed©a©vari©decreti©ministeriali).©

Questa©nuova©tipologia©di©programmi©öcaratterizzata©dalla©ûpluralita©di©funzioniý©
all'interno©di©un©medesimo©ambito©urbano©öfa©del©concetto©di©integrazione©tra©opere©diverse©
(residenziali,©non©residenziali,©destinate©ad©insediamenti©terziari©o©a©servizi,©rivolte©alla©tra-
sformazione©di©aree©in©verde©pubblico)©e©tra©forme©diverse©di©finanziamento©(pubblico©e©pri-
vato)©il©proprio©fulcro©metodologico©e©funzionale,©sicche¨ben©si©puo©affermare©che©il©suddetto©
principio©dell'integrazione©sia©stato©pienamente©recepito©nella©materiaurbanistica©eche©
possa,©pertanto,©essere©utilizzato©quale©criterio©tecnico-giuridico©di©pianificazione©territoriale©
(vediT.A.R.EmiliaRomagna,Sez.I,©14©gennaio©1999,n.©22).©

Al©di©la©di©tali©considerazioni,©deve©evidenziarsi,©comunque,©che©il©Comune,©in©sede©di©
pianificazione©generale©del©proprio©territorio,©utilizza©due©strumenti©che©hanno©fini©diversi:©
öla©divisione©in©zone©di©territorio©ai©sensi©dell'art.©7©della©legge©n.©1150/1942,©desti-
nata©a©delineare©il©progetto©di©sviluppo©della©citta©in©senso©dinamico;©

öla©definizione,©per©zone©territoriali©omogenee,©dei©limiti©e©dei©rapporti©tra©edifica-
zione©a©scopo©residenziale©e©produttivo©e©spazi©pubblici,©ai©sensi©dell'art.©41-quinquies©della©
stessa©legge©e©del©decreto©ministeriale©n.©1444©del©1968,©che©acquista©rilevanza©ai©soli©fini©
della©dotazione©degli©standard,©ûsenza©peraltro©costituire©vincolo©alle©valutazioni©tenico-
discrezionali©dell'Amministrazioneý©(Cons.©Stato,©Sez.©IV,©25©maggio©1998,©n.©869).©

L'art.©2©del©decreto©ministeriale©n.©1444/1968©prevede,©in©particolare,©tre©zone©destinate©
ad©insediamenti©residenziali©(zona©A,©B©e©C),©una©zona©destinata©a©ûnuovi©insediamenti©per©
impianti©industriali©o©ad©essi©assimilatiý©(zona©D),©una©zona©destinata©ad©usi©agricoli©
(zona©E),©una©zona©destinata©ad©attrezzature©ed©impianti©di©interesse©generale©(zona©F).©

I©parametri©per©la©individuazione©delle©zone©territoriali©non©sono©tra©loroomogenei:©le©
zone©di©tipo©A),©B)©e©C)©sono©caratterizzate©ed©individuate,©infatti,©attraverso©le©qualita©fisi-
che©ed©edilizie©del©territorio,©indipendentemente©dalle©destinazioni©d'uso©del©suolo©in©atto©o©
previste©dal©piano©in©quella©specifica©porzione©di©terreno;©mentre©le©zone©di©tipo©D),©E)©ed©
F)©sono©caratterizzate©dalle©destinazioni©d'uso©previste©dal©piano,©indipendentemente©dalle©
caratteristiche©fisiche©dell'edificazione©e©del©territorio.©

La©divisione©in©zone©del©territorio©comunale©puo©non©coincidere©con©la©individuazione©
delle©zone©territoriali©omogenee©previste©dal©decreto©ministeriale©n.©1444/1968,©sicche¨ben©
puo©verificarsi©(come©nel©caso©in©esame)©che©in©una©zona©territoriale©omogenea©sia©compresa©
piu©di©una©destinazione©di©P.R.G.©e,©nelle©situazioni©di©incertezza©e©di©ambiguita©,©la©indivi-
duazione©delle©zone©omogenee©viene©ad©essere©completamente©determinata©dalla©successiva©
operazione©di©definizione©delle©quantita©minime©di©aree©per©i©servizi©e©di©vincolo©per©l'edifica-
zione,©che©si©intendono©perseguire©e©porre©in©atto.©

Nella©fattispecie©in©esame©la©zona©interessata©dalle©lottizzazioni©in©esame©viene©tipizzata©
nel©P.R.G.©come©destinata©ad©ûattivita©terziarieý©e,©ai©sensi©dell'art.©39©delle©norme©tecniche©
di©attuazione©dello©stesso©piano,©ha©la©funzione©specifica©di©ûdeterminare©la©concentrazione©
di©unita©locali©e©di©enti©delle©amministrazioni©operanti©nel©settore©terziario©a©livello©urbano©e©
metropolitanoý.©Essa©ha©una©precisa©localizzazione©ed©un'autonoma©disciplina©e,©anche©
quanto©al©dimensionamento©degli©standard,e©nettamente©distinta©dalle©zone©individuate©
come©C)©o©come©sottocategorie©di©C),©che©nel©piano©regolatore©di©Bari©non©sono©previste©
con©riferimento©a©destinazioni©d'uso©diverse©da©quelle©residenziali.©

Non©puo©mancare,©inoltre,©di©rilevarsi©che©la©deroga©posta©all'art.©51,©lett.©f),della©legge©
della©Regione©Puglia©31©maggio©1980,©n.©56,©consente©la©edificazione©ûper©gli©strumenti©urba-
nistici©vigenti©o©adottati©alla©data©di©entrata©in©vigoreý©della©stessa©leggeeûsolo©nellezone©
omogenee©A),©B)©e©C)©dei©centri©abitati©e©negli©insediamenti©turisticiý.©

La©legge©urbanistica©n.©1150/1942©non©fornisce©la©definizione©di©ûcentro©abitatoý,ne¨
impartisce©criteri©per©concreta©perimetrazione©di©esso.©

L'Istituto©centrale©di©statistica©definisce©il©ûcentro©abitatoý©come©ûun©aggregato©di©case©
continue©e©vicine©con©interposte©strade,©piazze©e©simili,©o©comunque©brevi©soluzioni©di©conti-
nuita©,©caratterizzate©dall'esistenza©di©servizi©o©esercizi©pubblici©determinanti©un©luogo©di©rac-
colta,©ove©sogliono©concorrere©gli©abitanti©dei©luoghi©vicini©per©ragioni©di©culto,©istruzione,©
affari,©approvvigionamenti©e©similiý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Il©ûcentro©abitatoý©va©identificato,©dunque,©nella©situazione©di©fatto©ed©in©proposito©la©
sentenza©di©primo©grado©ha©accertato©che©ûtra©l'ultima©costruzione©dell'abitato©e©la©trasfor-
mazione©dell'area©in©oggetto©non©vi©e©continuita©fisicaý,©evidenziando©altres|©[con©argomen-
tazione©ad©adiuvandum]©come©dalla©planimetria©allegata©alla©deliberazione©n.©534©del©
21©aprile©1977©della©Giunta©municipale©di©Bari©risulti©che©la©maglia©terziaria©del©lungomare©
Perotti,©di©cui©ci©occupiamo,©ricadeva©a©quell'epoca©fuori©del©ûcentro©edificatoý©delimitato©
ai©sensi©della©legge©n.©865©del©1971,©mentre©soltanto©con©deliberazione©del©Consiglio©comu-
nale©n.©220©del©23©novembre©1994©(successiva©all'approvazione©delle©lottizzazioni©in©oggetto©
e©riferita©alla©diversa©materia©della©definizione©dei©canoni©di©pagamento©delle©tasse©connesse©
all'impiantistica©pubblicitaria)©la©stessa©zona©e©stata©considerata©ricadente©all'interno©del©
perimetro©del©centro©abitato©ai©sensi©del©D.Lgs.©n.©205/1992.©

Gli©stessi©progettisti©delle©lottizzazioni©in©oggetto,©infine,©nella©individuazione©e©nel©
dimensionamento©degli©standard,©non©hanno©applicato©le©previsioni©riduttive©(e©piu©favore-
voli)©delle©norme©di©attuazione©del©P.R.G.©che©consentivano©e©consentono©l'applicazione©di©
valori©dimezzati©qualora©la©zona©da©trasformare©sia©da©considerarsi©come©ûcompletamento©
dell'abitato©esistenteý.©

Nella©fattispecie©in©esame,©dunque,©deve©considerarsi©arbitraria©la©qualificazione©del©ter-
ritorio©lottizzato©quale©zona©C),©alla©stregua©delle©previsioni©del©piano©regolatore.©

Evidente©e©l'efficacia©tranciante©di©tale©conclusione©rispetto©ad©ogni©ulteriore©esame.©
Anche©qualora,©pero©,©una©classificazione©siffatta©potesse©ritenersi©corretta,©dovra©egualmente©
affermarsi©la©sussistenza©di©quei©vincoli©paesaggistici,©esclusi©dalla©Corte©territoriale©sulla©
base©di©argomentazioni©che,©come©verra©di©seguito©dimostrato,©non©possono©essere©condivise.©

2.©öL'affermata©abrogazione©dell'art.©51,©lett.©f),©della©legge©regionale©31©maggio©1980,©
n.©56,©per©il©ritenuto©contrasto©con©le©disposizioni©della©legge©statale©8©agosto©1985,©n.©431,©in©
correlazione©a©quanto©disposto©dagli©artt.©9©e©10©della©legge©statale©10febbraio©1953,©n.©62.©La©
legge©della©Regione©Puglia©31©maggio©1980,©n.©56,©disciplina©la©ûTutela©ed©uso©del©territorioý.©
Essa,©tra©l'altro:©

öregolamenta©gli©ûstrumenti©della©pianificazione©territorialeý,©che©individua,©a©livello©
di©area©vasta,©nel©piano©urbanistico©territoriale©regionale©(P.U.T.)©e©sue©articolazioni©

(P.U.T.T.©e©P.U.I.);©
öspecifica©i©contenuti©e©gli©elaborati©del©piano©di©lottizzazione©e,©nel©regolamentarne©
la©procedura©di©formazione©e©di©approvazione,©prescrive©la©necessita©del©preventivo©parere©
obbligatorio©e©vincolante©del©Comitato©urbanistico©regionale©in©ipotesi©di©lottizzazione©in©zone©
gravate©da©vincoli©paesaggistici©(artt.©21©e©27);©
öfissa©öal©Titolo©IV©ögli©standard©urbanistici,©specificando©all'art.©51©(costituente©
esso©solo©tale©titolo)©che,©sino©all'entrata©in©vigore©dei©piani©territoriali©nella©formazione©dei©
nuovi©piani©regolatori©generali©va©favorita©la©previsione©di©zone©miste©di©insediamenti©artigia-
nali,©commerciali,©direzionali©e©residenziali©(lett.©c,n.5).©

Lo©stesso©art.©51,©dispone©poi:©

öalla©lettera©f),©che©sempre©sino©all'entrata©in©vigore©dei©piani©territoriali©ûe©vietata©

qualsiasi©opera©di©edificazione©entro©lafascia©di©300©metri©dal©confine©del©demanio©marittimo©o©

dal©ciglio©piu©elevato©sul©mare.©

Per©gli©strumenti©urbanistici©vigenti©o©adottati©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©presente©
legge,©e©consentita©la©edificazione©solo©nelle©zone©omogenee©A),©B)©e©C)©dei©centri©abitati©e©negli©

insediamenti©turistici...ý;©

öalla©lettera©h),©che©ösempre©sino©all'entrata©in©vigore©dei©piani©territoriali©ûe©vietata©
qualsiasi©opera©di©edificazione©all'interno©della©fascia©di©200©metri©dalla©battigia©delle©coste©dei©

laghi,©deifiumi,©delle©gravine.©

Per©gli©strumenti©urbanistici©vigenti©o©adottati©alla©data©di©entrata©in©vigore©della©presente©
legge,©valgonoledisposizionidicuialprecedentepuntof),secondocapoversoý.©

A©questa©normativa©regionale©la©Corte©di©merito©compara©quella©(successivamente)©
introdotta©dalla©legge©statale©(c.d.©Galasso)©n.©431/1985©e©rileva©che©il©regime©derogatorio©
posto©all'art.©1,©2.©comma,©della©legge©Galasso©ösecondo©la©quale©ûIl©vincolo©[paesaggi-
stico]©di©cui©al©precedente©comma©non©si©applica©alle©zone©A),©B)©e©ölimitatamente©alle©
parti©ricomprese©nei©piani©pluriennali©di©attuazione©altre©zone,©come©delimitate©negli©stru-


TEMI©ISTITUZIONALI©

menti©urbanistici©ai©sensi©del©decreto©ministeriale©2©aprile©1968,©n.©1444©e,©nei©Comuni©sprov-
vistidi©tali©strumenti,aicentriedificati©perimetratiai©sensi©dell'art.©18©della©legge©22©ottobre©
1971,©n.©865ý©ösi©fonda©sul©presupposto©dell'esistenza©di©un©duplice©requisito:©

öla©vigenza©di©uno©strumento©urbanistico©(P.R.G.);©

öl'essere©la©zona,©o©parte©di©essa,©ricompresa©in©un©programma©pluriennale©di©attua-
zione©(P.P.A.).©

Detto©regime©viene©considerato©da©quei©giudici©ûpiu©restrittivo©e©percio©inconciliabile©
con©quello©previsto©dall'art.©51,©lett.f),©della©legge©regionale©31©maggio©1980,©n.©56,©che©
subordina©la©deroga,©per©i©centri 
abitati,©alla©sola©vigenza©o©adozione©di©uno©strumento©urba-
nisticoý,©sicche¨essi©örichiamando©il©disposto©degli©artt.©9©e©10©della©legge©10©febbraio©
1953,©n.©62©öne©traggono©la©conseguenza©della©intervenuta©ûabrogazione©implicita©della©
medesima©legge©regionale©nella©parte©in©cui©si©trovi©in©contrasto©con©quella©nazionale,©in©par-
ticolare©nella©parte©in©cui©disciplina©il©regime©della©deroga©alla©inedificabilita©nella©fascia©
dei©300©metri©dal©limite©della©battigiaý.©

A©tali©argomentazioni©deve©replicarsi©che:©

a) 
gli©articoli©9©e©10©della©legge©10©febbaio©1953,©n.©62©riguardano©le©materie©attribuite©
alla©competenza©regionale©ex 
art.©117©della©Costituzione©(art.©9,©comma©1)©e©stabiliscono©l'a-
brogazione©delle©norme©regionali©in©contrasto©con©ûiprincipifondamentali» 
delle©leggi©della©
Repubblica©(art.©10,©comma©1).©

L'effetto©abrogante©si©verifica©solo©nei©casi©di©diretta©ed©accertata©incompatibilita©tra©le©
due©norme©(Corte©Costituzionale,©8©maggio©1995,©n.©153),©mentre©nella©specie©una©incompati-
bilita©siffatta©non©sussiste,©poiche¨non©vi©e©una©assoluta©contraddittorieta©tra©le©disposizioni©
in©esame,©tale©da©renderne©impossibile©l'applicazione©contemporanea.©

Le©disposizioni©della©legge©n.©56/1980©della©regione©Puglia©öin©particolare©önon©pos-
sono©ritenersi©in 
contrasto 
e©percio©incompatibili 
con 
ûi 
principi 
fondamentali» 
posti©dalla©
legge©statale©n.©431/1985,©in©quanto©la©legge©riguarda©la©materia©ûurbanisticaý,©attribuita©alla©
competenza©delle©Regioni©dall'art.©117©della©Costituzione,©mentre©la©legge©statale©e©riferita©
alla©ûtutela 
delpaesaggioý,©materia©da©ricondursi©all'art.©9,©2.©comma,©della©Costituzione©e©
soltanto©delegata©alle©Regioni©(vedi©T.A.R.©Puglia,©Sez.©Lecce,©6©febbraio©1990,©n.©130©e©le©
recenti©decisioni©della©Sez.©II©nn.©940/2000©e©1044/2000,©entrambe©depositate©il©17©marzo©
2000).©

L'art.©51©della©legge©regionale©n.©56/1980,©nello©specifico©ösecondo©la©sua©testuale©for-
mulazione©öpone©standard 
urbanistici,©quali©limitazioni©delle©previsioni©insediative©dei©piani©
comunali©fino©all'entrata©in©vigore©dei©piani©territoriali.©

Appare©opportuno©ricordare,©in©proposito,©che©la©Corte©Costituzionale,©gia©con©la©sen-
tenza©n.©239©del©29©dicembre©1982©(aggiornando,©alla©luce©dei©mutamenti©intervenuti©nell'or-
dinamento©positivo,©le©argomentazioni©ancor©prima©svolte©nella©decisione©n.©141©del©24©luglio©
1972),©ebbe©ad©escludere©dall'urbanistica 
la©tutela 
del 
paesaggio,e©cio©appunto©ai©sensi©del©
comma©2©dell'art.©9©della©Costituzione,©ûsecondo©cui©la©tutela©del©paesaggio©e©compito©della©
Repubblica©e©quindi©in©prima©linea©dello©Stato,©disposizione©correttamente©intesa©ed©appli-
cata©dal©...©d.P.R.©n.©616©del©1977,©il©quale©all'art.©82©ha©delegato©(in©base©all'art.©118,©comma©
2,©della©Costituzione)©e©non©trasferito©alle©Regioni©(come©ha©fatto©per©le©materie©previste©dal-
l'art.©117©della©Costituzione©stessa)©le©funzioni©amministrative©in©materia.©Ne¨in©senso©con-
trarioý©öcontinua©la©Corte©öûpotrebbe©avocarsi©il©disposto©del©ricordato©art.©80©del©

d.P.R.©n.©616©del©1977,©il©quale©completa©la©definizione©dell'urbanistica,©aggiungendo©la©previ-
sione©della©protezione 
dell'ambiente,©poiche¨nel©citato©art.©80©la©formula©legislativa©e©usata©
in©senso©restrittivo©e©riferita©soltanto©al©profilo©urbanistico,©come©risulta©evidente©dalla©collo-
cazione©della©disposizione,©la©quale©e©posta©a©completamento©della©nozione©di©urbanistica©
...©cio©posto©osserva©la©Corte©che©intuitivamente©la©medesima©zona©di©territorio©puo©formare©
oggetto©di©provvedimenti©normativi©relativi©al©paesaggio©ovvero©concernenti©l'urbanisticaý.©
I©provvedimenti©di©tutela 
delpaesaggio 
ösecondo©il©Giudice©delle©leggi©ösi©caratteriz-
zano©per©il©fatto©che©concernono©precipuamente©ûla©protezione©di©un©valore©estetico-cultu-
raleý©relativo©ûalle©bellezze©paesisticheý©(decisione©n.©239/l982)©ovvero©ûalla©forma©del©terri-
torioý©(decisione©n.©359©del©21©dicembre©1985).©

L'urbanistica©e©la©tutela©del©paesaggio©continuano©a©mantenere©ciascuna©una©propria©
specificita©nella©sentenza©della©Corte©Costituzionale©9©dicembre©1991,©n.©437,©secondola©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quale©ûL'art.©80©del©d.P.R.©24©luglio©1977,©n.©616©non©comporta©l'inclusione©della©materia©
della©tutela©delpaesaggio©in©quella©dell'urbanistica,©assegnata©alla©competenza©esclusiva©delle©
Regioniý.©

La©pianificazione©urbanistica©e©quella©paesaggistica©öribadisce©ancora©il©Giudice©delle©
leggi©con©la©sentenza©n.©379©del©7©novembre©1994,©n.©379©öperseguono©fini©distinti,©anche©
se©i©mutamenti©intervenuti©nelle©rispettive©pianificazioni©hanno©condotto©il©paesaggio©e©l'urb
anistica©ad©ûuna©sorta©di©mutualita©integrativa,©per©effetto©della©quale©la©tutela©dei©valori©
paesaggistico-ambientali©si©realizza©anche©attraverso©la©pianificazione©urbanisticaý©alla©streg
ua©della©disposizione©di©cui©all'art.©1-bis©della©legge©n.©431/1985.©

Secondo©la©giurisprudenza©del©Consiglio©di©Stato,©ûil©concetto©giuridico©dell'urbanistica©
si©e©nel©tempo©progressivamente©ampliato©fino©a©corrispondere,©giusta©quanto©stabilito©dall
'art.©80©del©d.P.R.©n.©616/1977,©alla©disciplina©dell'uso©del©territorio,©comprensiva©di©tutti©
gli©aspetti©conoscitivi,©normativi©e©gestionali©riguardanti©le©operazioni©di©salvaguardia©e©di©
trasformazione©del©suolo©nonche¨di©protezione©dell'ambienteý©(Cons.©Stato,©Sez.©V,©9©dicemb
re©1997,©n.©1478)©ed©ancora©recentemente©la©Corte©Costituzionale©ha©definito©l'urbanistica©
come©ûla©disciplina©del©territorio©comprensiva©di©tutti©gli©aspetti©conoscitivi,©normativi©e©
gestionali©riguardanti©le©operazioni©di©salvaguardia©e©di©trasformazione©del©suolo,©nonche¨
di©protezione©dell'ambiente©(Corte©Cost.,©7©ottobre©1999,©n.©382).©

La©nozione©di©ambiente,pero©,e©necessario©ribadirlo,©e©riferita©al©territorio©naturale©
quale©habitat©dell'uomo,©e©la©relativa©normativa©e©rivolta©alla©tutela©della©salute©dell'uomo©e©
dei©valori©ecologici©e©culturali©di©conservazione©della©natura;©laddove©la©normativa©di©tutela©
delpaesaggio©si©prefigge©espressamente©il©fine©di©salvaguardare©i©valori©estetico-culturali©del©
territorio.©

Si©vedano,©infine,©le©argomentazioni©svolte©da©Cass.,©Sez.©III,©21©gennaio©1997;©
13©novembre©1995;©1©febbraio©1995;©7©giugno©1994.©

b)©Nessuna©incompatibilita©sussiste©tra©le©due©diverse©normative©(statale©e©regionale),©
non©potendo©porsi©in©dubbio©öcome©rilevato©dalla©Corte©Costituzionale©öche©una©zona©
di©territorio©interessata©o©meno©da©vincolo©paesaggistico©di©inedificabilita©assoluto©o©relativo,©
possa©essere©comunque©autonomamente©sottoposta©a©vincolo©di©inedificabilita©assoluta©quale©
standard©o©misura©di©salvaguardia©correlata©alla©pianificazione©urbanistica©del©territorio.©

c)©Questa©Corte,©nella©fase©cautelare,©con©le©sentenze©nn.©3382-85©del©17©novembre©1997,©
ha©ravvisato©una©incompatibilita©di©disciplina©quanto©alla©ûedificazione©delle©zone©costiereý,©
non©ha©considerato,©pero©,©che©tali©zone©territoriali©(le©coste)©ben©possono©formare©oggetto©
di©distinti©provvedimenti©normativi©relativi©al©paesaggio©ovvero©concernenti©l'urbanistica.©

In©conclusione©deve©rilevarsi©che,©dalla©data©della©presentazione©a©quella©dell'adozione©
(20©marzo©1990)©dei©piani©di©lottizzazione©in©oggetto©(approvati©l'11©maggio©1992)©la©legge©
regionale©11©maggio©1990,©n.©30©(la©prima©che©nella©Regione©Puglia©ha©dato©attuazione©alla©
legge©statale©n.©431/1985)©non©era©ancora©in©vigore,©sicche¨,©nei©procedimenti©di©formazione©
dei©due©piani©di©lottizzazione©in©esame,©dovevano©trovare©integrale©applicazione©öquanto©
ai©profili©di©assetto©urbanistico©del©territorio©ögli©standard©imposti©con©la©legge©regionale©

n.©56/1980©e©öquanto©ai©profili©di©tutela©paesaggistico-ambientale©öle©disposizioni©introd
otte©dalla©legge©statale©n.©431/1985.©
3.©öL'affermata©abrogazione©dell'art.©1©della©legge©8©agosto©1985,©n.©431©ad©opera©del-
l'art.©146©del©D.Lgs.©29©ottobre©1999,©n.©490©(Testo©Unico©delle©disposizioni©legislative©in©mate-
ria©di©beni©culturali©e©ambientali).©Afferma©la©Corte©di©merito©barese©che,©per©il©disposto©degli©
artt.©146©e©166©del©D.Lgs.©29©ottobre©1999,©n.©490©(Testo©Unico©della©legislazione©in©materia©
di©beni©culturali©ed©ambientali),©il©regime©giuridico©dei©vincoli©paesistici©generali©risulterebbe©
sostanzialmente©modificato©con©previsione©piu©favorevole©agli©imputati©ex©art.©2©del©codice©
penale.©

Il©secondo©comma©dell'art.©146©prevede©che:©

ûle©disposizionipreviste©dal©comma©1©non©si©applicano©alle©aree©che,©alla©data©del©6©settem-
bre©1995:©

a)©erano©delimitate©negli©strumenti©urbanistici©come©zone©A)©e©B);©

b)©limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate©
negli©strumenti©urbanistici©a©norma©del©decreto©ministeriale©2©aprile©1968,©n.©1444©come©zone©
diverse©da©quelle©indicate©alla©lettera©a)©e,©nei©Comuni©sprovvisti©di©tali©strumenti,©ricadevano©
nei©centri©edificatiperimetrati©a©norma©dell'art.©18©della©legge©22©ottobre©1971,©n.©865ý.©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

Detta¨norma,¨secondo¨l'interpretazione¨che¨ne¨da©¨la¨Corte¨territoriale:¨

a)©consentirebbe¨di¨ritenere¨legittime¨le¨lottizzazioni¨e¨gli¨interventi¨percui¨e©¨causa,¨
poiche¨renderebbe¨applicabile¨alla¨fattispecie¨in¨esame¨l'esonero¨dal¨vincolo¨paesaggistico¨
in¨quanto¨le¨opere¨sono¨state¨realizzate¨in¨zona¨compresa¨in¨un¨programma¨pluriennale¨di¨
attuazione¨del¨Comune¨di¨Bari¨vigente¨alla¨data¨del¨6¨settembre¨1985¨(entrato¨in¨vigore¨il¨
29¨dicembre¨1980¨e¨decaduto¨il¨29¨dicembre¨1985);¨

b)©sarebbe¨innovativa¨rispetto¨al¨testo¨originario¨della¨legge¨n.¨431/1985,¨in¨quanto¨
escluderebbe¨ûqualunque¨conseguenza¨derivante¨dalla¨cessazione¨degli¨effetti¨del¨P.P.A.¨e¨
dalla¨espansione¨del¨vincoloý.¨

Trattasi¨di¨interpretazione¨assolutamente¨erronea¨ed¨in¨contrasto¨con¨i¨principi¨gia©¨
affermati¨da¨questa¨Sezione¨con¨la¨sentenza¨29¨maggio¨2000,¨n.¨1551,¨Cice,¨secondo¨i¨quali:¨

öl'esclusione¨del¨vincolo¨paesaggistico¨di¨cui¨all'art.¨1¨della¨legge¨n.¨431/1985¨e©¨limi-
tato¨sul¨piano¨temporale¨e¨non¨va¨esteso¨oltre¨le¨previsioni¨letterali¨di¨legge,¨sicche¨le¨zone¨
di¨espansione¨edilizia¨di¨cui¨agli¨strumenti¨urbanistici¨comunali,¨ancorche¨parzialmente¨edifi-
cate¨sono¨soggette¨a¨controllo¨paesaggistico,¨per¨le¨ulteriori¨modificazioni,¨qualora¨non¨
siano¨state¨incluse¨in¨un¨programma¨pluriennale¨di¨attuazione¨al¨momento¨dell'entrata¨in¨
vigore¨della¨legge¨Galasso;¨

ösu¨tale¨principio¨non¨ha¨innovato¨il¨D.Lgs.¨n.¨490/1999,¨che¨ha¨soltanto¨proceduto¨
alla¨sistemazione©organica©della©materia©dei¨beni¨culturali¨ed¨ambientali¨riproducendo,¨quanto¨
ai¨casi¨di¨esclusione¨delle¨aree¨del¨vincolo¨paesaggistico,¨la©precedente©normativa©che©va©letta©
secondo©il©diritto©vivente.©

Il¨riferimento¨al¨c.d.¨ûdiritto©viventeý©inerisce¨alla¨lettura¨delle¨disposizioni¨derogatorie¨
del¨vincolo¨costantemente¨fornita¨dalla¨giurisprudenza¨di¨questa¨Corte¨Suprema,¨secondo¨
la¨quale¨i¨vincoli¨paesaggistici¨di¨carattere¨generale¨non¨si¨applicano¨nelle¨zone¨urbanizzate,¨
quindi¨gia©¨compromesse,¨ed¨in¨quelle¨in¨oggetto¨di¨una¨pianificazione¨(piano¨regolatore¨
generale¨e¨programma¨pluriennale¨di¨attuazione),¨vigente¨all'epoca¨dell'entrata¨in¨vigore¨
della¨norma,¨che¨ha¨ritenuto¨maturo¨il¨tempo¨di¨esecuzione¨di¨interventi¨sul¨territorio.¨

Una¨volta¨scaduto,¨pero©¨,¨il¨limite¨temporale¨di¨validita©¨del¨programma¨pluriennale¨
(completati¨o¨meno¨che¨siano¨i¨processi¨di¨urbanizzazione¨in¨esso¨previsti),¨il¨vincolo¨si¨rie-
spande¨in¨quanto¨l'operativita©¨della¨deroga¨posta¨dall'art.¨1,¨secondo¨comma,¨della¨legge¨

n.¨431/1985¨presuppone¨l'attualita©¨dei¨piani¨(in¨tal¨senso¨vedi¨Cass.,¨Sez.¨III,¨21¨gennaio¨
1997;¨9¨giugno¨1997;¨24¨marzo¨1998).¨
La¨funzione¨propria¨e¨specifica¨del¨programma¨pluriennale¨di¨attuazione¨(anteriormente¨
alle¨sostanziali¨modifiche¨apportate¨all'istituto¨della¨legge¨30¨aprile¨1999,¨n.¨136)¨si¨identifica¨
nella¨programmazione¨temporale¨dello¨sviluppo¨edilizio,¨con¨effetti©vincolanti©che¨in¨certo¨
senso¨trasformano¨lo¨ius©aedificandi©in¨un¨obbligo©di©realizzare,¨entro¨il¨termine¨di¨efficacia¨
del¨programma¨medesimo,¨la¨destinazione¨edificatoria¨stabilita¨dallo¨strumento¨urbanistico¨
generale,¨cui¨si¨correla¨la¨previsione¨di¨facolta©¨espropriativa¨del¨Comune.¨

Una¨volta¨che¨sia¨scaduto,¨pero©¨,¨un¨programma¨pluriennale¨vigente¨alla¨data¨di¨entrata¨
in¨vigore¨della¨legge¨n.¨431/1985,¨non¨si¨configura¨piu©¨una¨ûedificazione©doverosaý©nel¨senso¨
dianzi¨illustrato¨e¨cio©¨implica¨che¨la¨mancata¨attuazione¨del¨programma¨medesimo¨entro¨il¨
termine¨della¨sua¨efficacia¨comporta¨il¨venire¨meno¨del¨titolo¨di¨esenzione¨dal¨vincolo.¨

Ne¨tale¨effetto¨caducatorio¨puo©¨essere¨impedito¨dalla¨proroga¨o¨dalla¨rinnovazione©del¨
programma¨pluriennale¨inattuato,¨cos|©¨come¨nessun¨effetto¨di¨esonero¨puo©¨riconoscersi¨ai¨
programmi¨pluriennali¨adottati¨successivamente¨all'entrata¨in¨vigore¨della¨legge¨n.¨431/1985.¨

In¨questo¨senso¨e©¨orientata¨la¨giurisprudenza¨amministrativa,¨secondo¨la¨quale¨l'esonero¨
dal¨vincolo¨paesaggistico¨previsto¨dal¨5.¨comma¨dell'art.¨82¨del¨d.P.R.¨n.¨616/1977,¨aggiunto¨
dall'art.¨1¨della¨legge¨n.¨431/1985¨ûe©riferibile©solo©ai©P.P.A.©ancora©efficaci...ý©laddove,¨
invece,¨tali¨strumenti¨abbiano¨perduto¨la¨propria¨efficacia¨operativa,¨deve¨ritenersi¨che¨la¨
deroga¨medesima¨non¨possa¨piu©¨operare¨e¨le¨aree¨paesaggisticamente¨vincolate¨tornino©a©sog-
giacere©all'ordinario©regime©di©vincolo©ed¨alla¨connessa¨esigenza¨della¨previa¨acquisizione,¨ai¨
fini¨del¨rilascio¨del¨titolo¨concessorio,¨del¨prescritto¨nulla¨osta¨paesaggisticoý¨(cos|©,tra¨le¨
pronunzie¨piu©¨recenti,¨Cons.¨Stato,¨Sez.¨V,¨18¨agosto¨1998,¨n.¨1268¨e¨T.A.R.¨Puglia,¨Sez.¨II,¨
5¨settembre¨1998,¨n.¨750).¨

L'art.¨146¨del¨D.Lgs.¨n.¨490/1999¨non¨ha¨mutato¨tale¨principio,¨poiche¨non¨ha¨modifi-
cato¨e¨non¨poteva¨modificare¨la¨normativa¨precedente.¨Dal¨punto¨di¨vista¨testuale,¨sia¨la¨vec-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

chia¨che¨la¨nuova¨normativa¨utilizzano¨le¨stesse¨espressioni:¨le¨novita©¨si¨individuano¨nella¨
indicazione¨del¨û6¨settembre¨1985ý¨e¨nella¨sostituzione¨dell'espressione¨ûcome¨erano¨delimi-
tateý¨alla¨precedente¨ûcome¨delimitateý.¨

La¨specifica¨indicazione¨temporale¨nulla¨muta,¨in¨quanto¨riproduce¨la¨data¨di¨entrata¨in¨
vigore¨della¨legge¨n.¨431/1985,¨pubblicata¨nella¨Gazzetta¨Ufficiale¨n.¨197¨del¨22¨agosto¨1985.¨
Cio©¨che¨conta,¨invece,¨e©¨l'esatta¨riproduzione¨del¨riferimento¨alle¨ûparti¨ricomprese¨nei¨piani¨
pluriennali¨di¨attuazioneý,¨da¨cui¨deve¨dedursi¨che¨il¨legislatore¨öper¨ovvi¨motivi¨di¨adegua-
mento¨dell'originaria¨definizione¨al¨tempo¨trascorso¨dalla¨sua¨entrata¨in¨vigore¨öe©¨stato¨
costretto¨a¨definire¨esplicitamente¨l'inizio¨della¨deroga,¨mentre¨nulla¨ha¨mutato¨in¨ordine¨
alla¨cessazione¨di¨essa.¨

Se¨il¨secondo¨comma¨dell'art.¨146¨avesse¨introdotto¨le¨innovazioni¨individuate¨dalla¨
Corte¨di¨merito¨(tra¨l'altro¨di¨cos|©¨rilevante¨portata),¨esso¨sarebbe¨costituzionalmente¨illegit-
timo,¨per¨straripamento¨dai¨limiti¨della¨delega¨legislativa,¨in¨relazioneagli¨articolo¨76e77,¨
1¨comma,¨della¨Costituzione.¨

Secondo¨i¨criteri¨direttivi¨imposti¨al¨Governo¨dalla¨legge-delega¨8¨ottobre¨1997,¨n.¨352,¨
infatti:¨

a)¨potevano¨essere¨inserite¨nel¨testo¨unico¨le¨disposizioni¨legislative¨vigenti¨alla¨data¨di¨
entrata¨in¨vigore¨della¨stessa¨legge,¨nonche¨quelle¨che¨fossero¨entrate¨in¨vigore¨nei¨sei¨mesi¨
successivi;¨

b)¨alle¨disposizioni¨dovevano¨essere¨apportate¨esclusivamente¨le¨modificazioni¨necessa-
rieperillorocoordinamentoformaleesostanziale,¨nonche¨perassicurare¨ilriordinoelasempli-

ficazione¨dei¨procedimenti.¨

La¨disposizione¨delegante¨richiede,¨pertanto,¨la¨redazione¨di¨un¨testo¨unico¨c.d.¨ricogni-
tivo¨o¨di¨mera¨compilazione,¨destinato¨a¨raccogliere¨in¨un¨unico¨corpo¨leggi¨riguardanti¨la¨
stessa¨materia¨ed¨emanate¨in¨tempi¨diversi,¨allo¨scopo¨di¨curarne¨il¨coordinamento¨secondo¨
un¨criterio¨unitario.¨La¨discrezionalita©¨del¨Governo,¨in¨questo¨caso,¨e©¨moltoridotta,non¨
essendo¨possibile¨introdurre¨modifiche¨sostanziali¨o¨innovative¨delle¨disposizioni¨di¨legge¨
(non¨e©¨consentito,¨cioe©¨,creare¨ius¨novum).¨

La¨formulazione¨dell'art.¨146,¨come¨si¨e©¨detto,¨non¨lascia¨adito¨a¨dubbi,¨ma¨non¨puo©¨
altres|©¨trascurarsi¨di¨ricordare¨il¨principio¨secondo¨il¨quale¨ûil¨giudice,¨nell'operare¨la¨rico-
gnizione¨del¨contenuto¨normativo¨della¨disposizione¨da¨applicare¨al¨caso¨portato¨al¨suo¨
esame,¨deve¨essere¨costantemente¨guidato¨dall'esigenza¨di¨rispettare¨i¨precetti¨costituzionali¨
e,¨quindi,¨ove¨un'interpretazione¨appaia¨configgente¨con¨alcuno¨di¨essi,¨e©¨tenuto¨ad¨adottare¨
quella¨diversa¨possibile¨lettura¨che¨risulti¨aderente¨ai¨principi¨costituzionali¨altrimenti¨vulne-
ratiý¨(cos|©¨Corte¨Cost.,¨18¨marzo¨1999,¨n.¨69,¨ma¨nello¨stesso¨senso¨vedi¨pure¨le¨sentenze¨
nn.¨452¨e¨197¨del¨1998¨e¨le¨ordinanze¨nn.¨147¨e¨55¨del¨1998).¨

Il¨giudice,¨in¨sostanza,¨in¨tanto¨puo©¨sollevare¨una¨questione¨di¨costituzionalita©¨in¨quanto¨
tra¨piu©¨possibili¨letture¨alternative¨di¨una¨norma,¨sia¨impossibile¨fornire¨una¨lettura¨adegua-
trice,¨essendogli¨imposto¨di¨accogliere¨quella¨conforme¨alla¨Costituzione¨(vedi,¨con¨specifico¨
riferimento¨al¨D.Lgs.¨n.¨490/1999,¨Cass.,¨Sez.¨III,¨23¨novembre¨2000).¨

Deve¨dichiararsi,¨conseguentemente,¨manifestamente¨infondata¨la¨proposta¨questione¨di¨
illegittimita©¨costituzionale¨dell'art.¨146¨del¨D.Lgs.¨n.¨490/1999.¨

4.¨öL'affermata¨esclusione¨della¨sussistenza¨dei¨due¨vincoli¨paesaggistici¨specificati¨nelle¨
imputazioni,¨alla¨stregua¨delle¨previsioni¨della¨legge¨regionale¨11¨maggio¨1990,¨n.¨30¨come¨
modificata¨dalla¨legge¨regionale¨11febbraio¨1991,¨n.¨2.¨La¨Corte¨territoriale¨ravvisa¨la¨legitti-
mita©¨dei¨procedimenti¨di¨formazione¨dei¨due¨piani¨di¨lottizzazione¨in¨esame¨alla¨stregua¨delle¨
previsioni¨dell'art.¨1¨dalla¨legge¨regionale¨11¨maggio¨1990,¨n.¨30¨(Norme¨transitorie¨di¨tutela¨
delle¨aree¨di¨particolare¨interesse¨ambientale¨paesaggistico),¨come¨modificato¨dalla¨legge¨
regionale¨11¨febbraio¨1991,¨n.¨2.¨

Trattatasi¨di¨conclusioni¨errate,¨in¨quanto¨a¨tal¨proposito¨deve¨rilevarsi¨che¨la¨legge¨
regionale¨n.¨30/1990:¨
öall'art.¨1¨dispone¨che¨ûFino¨all'approvazione,¨ai¨sensi¨della¨legge¨regionale¨31¨maggio¨

1980,¨n.¨56¨del¨P.U.T.T.¨(piano¨urbanistico¨territoriale¨tematico)¨del¨paesaggio¨e¨dei¨beni¨

ambientali,¨qualepianopaesistico¨territoriale,¨conspecifica¨considerazione¨dei¨valoripaesaggi-

sticiedambientali,previstodall'art.¨1bisdellalegge8agosto1985,n.431,¨edeirelativipiani¨

paesisticidellediverseareesub¨regionaliindividuatedalP.U.T.T.¨e,¨comunque,¨nonoltreladata¨


TEMI©ISTITUZIONALI©

del©31©dicembre©1990©[prorogata©fino©al©31©dicembre©1998©con©le©leggi©regionali©nn.©2/1991,©
7/1992,©10/1994,©16/1995,©33/1995,©9/1996,©2/1997,©2/1998],©e©vietata©ogni©modificazione©del-
l'assetto©del©territorio©nonche¨qualsiasi©opera©edilizia©nelle©seguenti©aree:©

a)©territori©costieri©compresi©in©una©fascia©della©profondita©di©300©metri©dal©confine©del©
demanio©marittimo©o©dalcigliopiu©elevatosulmare;©...©

c)©territori©compresi©nellafascia©di©200©metri©dalpiede©degli©argini©deifiumi,©torrenti©e©
corsi©d'acqua©classificati©pubblici©ai©sensi©del©t.u.©sulle©acque©ed©impianti©elettrici©approvato©

con©r.d©11©dicembre©1933,©n.©1775©e©successive©integrazioni,©nonche¨dal©ciglio©piu©elevato©delle©

gravine©o©lameý:©

öall'art.©2©(come©modificato©dalla©legge©regionale©11©febbraio©1991,©n.©2©ed©anterior-
mente©alle©ulteriori©modificazioni©apportate©dalla©legge©regionale©9©agosto©1993,©n.©14),©quale©
eccezione©all'anzidetto©divieto©di©cui©all'art.©1,©prevedeva©che©ûL'attivita©edilizia©e©relative©
opere©di©urbanizzazione©nei©tenitori©costieri©di©cui©al©precedente©punto©1©e©consentita©nelle©zone©
A)©e©B)©previste©dagli©strumenti©urbanistici.©Nelle©zone©C),©nelle©aree©destinate©ad©insediamenti©
turistici,©artigianali©ed©industriali©sono©consentiti©gli©ûinterventi©esecutivi©(piani©particolareg-
giatiopianidilottizzazione)©adottatialla©data©del6giugno©1990a©condizionechelearee©inte-
ressaterisultinoincluseneiprogrammipluriennalidiattuazione©(P.P.A.)©approvatiallastessa©
dataý©(comma©2);©ûla©realizzazione©di©tutte©le©opere©e©comunque©subordinata©al©rilascio©del©nulla©
osta©previsto©dall'art.©7©della©legge©29©giugno©1939,©n.©1497,©ove©le©relative©aree©sono©soggette©al©
vincolo©paesaggistico©di©cui©alla©stessa©leggeý©(comma©6);©

öl'art.©2,©2©comma,©della©legge©regionale©n.©30/1990,©nella©sua©formulazione©origina-
ria,©consentiva©nelle©zone©C)©gli©interventi©previsti©in©strumenti©urbanistici©esecutivi©(piani©
particolareggiati©e©piani©di©lottizzazione)©che©risultassero©ûapprovatiý©alla©data©del©6©giugno©
1990;©

öla©legge©regionale©11©febbraio©1991,©n.©2©e©intervenuta©sulla©previsione©anzidetta,©
ammettendo©nelle©stesse©zone©C)©gli©interventi©edilizi©previsti©in©strumenti©urbanistici©esecu-
tivi©ûadottatiý©alla©data©del©6©giugno©1990,©a©condizione©che©le©aree©interessate©risultassero©
incluse©nei©programmi©pluriennali©di©attuazione©(P.P.A.)©approvati©alla©stessa©data©(si©ricordi©
che©i©piani©di©lottizzazione©in©oggetto©risultano©adottati©il©20©marzo©1990©ed©approvati©
l'11©maggio©1992);©

öuna©modifica©ulteriore©e©stata©apportata©dalla©legge©regionale©9©agosto©1993,©n.©14,©la©
qualeha©ammesso©nellestesse©zoneC)©gli©interventi©ediliziprevistiin©strumenti©urbanistici©
esecutivi©ûformalmente©e©regolarmente©presentatiý©alla©data©del©6©giugno©1990,©a©condizione©
che©le©aree©interessate©risultassero©incluse©nei©programmi©pluriennali©di©attuazione©(P.P.A.)©
approvati©alla©stessa©data©e©con©obbligo©di©sottoposizione©a©ûpreventivo©parere©del©C.U.R.©
(Comitato©urbanistico©regionale),©per©l'accertamento©di©non©contrasto©con©le©esigenze©di©tutela©
delleareediparticolare©interesseambientalepaesaggisticoý;©

öleareeinteressatedaipianidilottizzazionenn.©141/1989e151/1989risultanoessere©
state©incluse©in©un©primo©programma©pluriennale©di©attuazione©(P.P.A.)©che©ha©avuto©vigore©
dal©29©dicembre©1980©al©29©dicembre©1985©ed©in©un©secondo©programma©pluriennale©che©ha©
avuto©vigore©dal©9©settembre©1986©al©9©settembre©1991.©Ne©consegue©che:©

öle©aree©medesime,©al©momento©dell'adozione©dei©piani©di©lottizzazione©(20©marzo©
1990),©erano©incluse©nel©secondo©P.P.A.©approvato©nel©settembre©del©1986©e©vigente;©

öall'epoca©dell'entrata©in©vigore©della©legge©statale©n.©431/1985©era©vigente,©invece,©il©
primo©programma©pluriennale©di©attuazione©ma,©una©volta©scaduto©il©limite©temporale©di©
validita©di©detto©programma©pluriennale©(29©dicembre©1985),©il©vincolo©si©e©riespanso©in©
quanto©come©si©e©detto©l'operativita©della©deroga©posta©dall'art.©1,©secondo©comma,©della©
legge©n.©431/1985©presuppone©l'attualita©dei©piani;©

öal©momento©dell'approvazione©dei©medesimi©piani©di©lottizzazione©(11©maggio©1992)©
le©aree©in©oggetto©non©risultavano©incluse©in©alcun©P.P.A.,©poiche¨anche©il©secondo©di©tali©
strumenti©(sia©pure©irrilevante©per©le©argomentazioni©anzidette)©era©scaduto©il©9©settembre©
1991.©

In©ogni©caso,©comunque,©la©stessa©legge©regionale©n.©30/1990,©anche©in©seguito©alle©
modifiche©ad©essa©successivamente©apportate,©introduce©öex©art.©1-ter©della©legge©statale©

n.©431/1985©övincoli©di©immodificabilita©assoluti,©esplicitamente©funzionalizzati©ad©impedire©
modificazioni©territoriali©in©vista©della©redazione©ûdel©P.U.T.T.©(piano©urbanistico©territoriale©
tematico)©del©paesaggio©e©dei©beni©ambientali,©quale©piano©paesistico©territoriale,©con©specifica©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

considerazione©dei©valori©paesaggistici©ed©ambientali©previsti©dall'art.©1-bis©della©legge©8©agosto©

1985,©n.©431,©e©dei©relativi©piani©paesistici©delle©diverse©aree©sub©regionali©individuate©dal©
P.U.T.T.ý©e©disciplina©le©deroghe©soltanto©a©vincoli©siffatti©ma©non©al©vincolo©c.d.©relativo,©pre-
visto©dalla©legge©Galasso©e©dalla©stessa©legge©regionale©confermato,©che©prescrive©il©necessa-
rio©consenso©della©P.A.©per©la©verifica©della©compatibilita©paesistico-ambientale©(vedi,©sul©
punto,©Cass.,©Sez.©Un.©21©gennaio©1997).©

Le©disposizioni©di©cui©al©decreto-legge©n.©312/1985,©convertito©nella©legge©n.©431/1985,©
ûcostituiscono©normefondamentali©di©riforma©economico-sociale©della©Repubblicaý©(art.©2©della©
legge©n.©431),©sicche¨esse©impongono©un©limite©espresso©al©potere©legislativo©regionale©concor-
rente©nelle©materie©di©cui©all'art.©117©della©Costituzione©(vedi©Corte©Cost.,©nn.©35/1957,©
105/1957,©44/1967©e©120/1969).©

Le©norme©della©legge©Galasso,©pertanto,©non©possono©essere©modificate©da©disposizioni©
regionali©successive,©le©quali,©se©contrastassero©con©i©principi©fissati©da©detta©legge©statale,©
sarebbero©viziati©da©illegittimita©costituzionale©e,©sempre©secondo©l'insegnamento©del©Giudice©
delle©leggi,©la©possibilita©per©il©legislatore©regionale©di©modificare©le©previsioni©della©legge©
Galasso©deve©ritenersi©limitata©alle©sole©prescrizioni©ampliative©del©vincolo©paesaggistico,©
essendo©esclusa©la©possibilita©di©intaccare,©con©legge©o©provvedimento©regionale,©la©tutela©
ûminimaleý©preordinata©dalla©legge©n.©431/1985©(vedi©Corte©Cost.:©n.©327/1990,©in©riferi-
mento©al©piano©paesistico©della©Regione©Emilia©Romagna,©estendente©all'intero©territorio©
regionale©il©vincolo©paesaggistico©introdotto©alla©legge©n.©431;©nonche¨n.©110/1994,©che©ha©
dichiarato©l'illegittimita©costituzionale©dell'art.©11,©lett.©a,©della©legge©regionale©del©Piemonte©

n.©20©del©3©aprile©1989,©estendente©l'ambito©delle©zone©di©particolare©interesse©ambientale©sot-
tratte©al©vincolo©paesaggistico).©
La©legge©n.©30/1990©della©Regione©Puglia©(e©le©successive©modificazioni©introdotte©con©le©
leggi©regionali©nn.©2/1991©e©14/1993)©impone©öcome©si©e©detto©ömisure©di©salvaguardia©
sostanzialmente©ampliative©della©tutela©ûminimaleý©preordinata©dalla©legge©n.©431/1985.©Le©
deroghe©si©riferiscono©a©tale©ampliamento©del©regime©di©immodificabilita©assoluta©e©non©
all'imposizione©del©vincolo,©sicche¨deve©affermarsi©l'irrilevanza©delle©denunziate©questioni©di©
illegittimita©costituzionale.©

Mavi©e©dipiu©
L'art.©28,©2.©comma,©della©legge©17©agosto©1942,©n.©1150,©nel©testo©modificato©dalla©legge 


n.©765©del©1967,©stabilisce©espressamente©che©le©lottizzazioni©di©terreno©a©scopo©edilizio©pos-
sono©essere©autorizzate©dal©Comune©previo©nulla-osta©della©competente©Soprintendenza©(che©
spetta©ora©alle©Regioni©a©statuto©ordinario©in©virtu©dell'art.©1,©comma©3,©del©d.P.R.©
n.©8/1972).©
Da©cio©discende©che©i©piani©di©lottizzazione©öanche©qualora©riguardino©zone©di©territo-
rio©non©soggette©a©vincolo©paesistico©önecessitano,©nell'ambito©del©relativo©procedimento©
di©approvazione,©di©preventiva©valutazione©paesaggistica,©di©competenza©delle©Regioni©(vedi©
Cons.©Stato:©Sez.©IV,©16©giugno©1986,©n.©421;©Sez.©IV,©27©luglio©1993,©n.©742;©Sez.VI,©2©marzo©
2000,©n.©1095),©quale©intervento©consultivo©di©carattere©generale©e©programmatico©circa©la©con-
tabilita©ambientale©dello©strumento©urbanistico©attuativo©(diverso©dallo©specifico©atto©di©
amministrazione©attiva©che©riguarda,©gia©ex©art.©7©della©legge©n.©1497©del©1939©ed©attualmente©
ex©art.©151©del©D.Lgs.©n.©490©del©1999,©la©compatibilita©di©un©particolare©intervento©con©il©vin-
colo).©
I©due©atti©possono©fondersi©in©un©unico©provvedimento©avente©natura©complessa,©ma©in©
talcasoe©comunque©necessario©che©l'atto©complesso©compia©entrambe©le©distinte©valutazioni©
che©sono©proprie©dell'attivita©consultiva©e©di©quella©autorizzatoria©in©senso©proprio.©
Gli©artt.©27©e©21©della©Regione©Puglia©n.©56/1980©ribadiscono©sostanzialmente©(quanto©
alla©procedura©di©formazione©e©di©approvazione©del©piano©di©lottizzazione)©le©prescrizioni©
della©legge©urbanistica©statale©e©prescrivono©altres|©la©necessita©del©parere©vincolante©del©
Comitato©urbanistico©regionale.©

5.©öLa©illegittimita©dei©piani©di©lottizzazione.©Tutte©le©considerazioni©dianzi©svolte©con-
ducono©a©configurare©quali©illegittimi©i©procedimenti©di©formazione©dei©due©piani©di©lottizza-
zione©nn.©141©e©151©del©1989,©in©quanto:©
öi©piani©medesimi©sono©stati©adottati©in©violazione©delle©misure©urbanistiche©di©salva-
guardia©(inedificabilita©assoluta)©imposte©dall'art.©51,©lett.f)©della©legge©regionale©n.©56/1980;©


TEMI©ISTITUZIONALI©

önon©esisteva,©al©momento©della©loro©adozione,©un©programma©pluriennale©di©attua-
zione©gia©approvato©alla©data©della©pubblicazione©del©decreto©legge©27©giugno©1985,©n.©312©
(Gazzetta©Ufficiale©n.©152©del©29©giugno©1985)©ed©ancora©vigente©ed©efficace;©

öin©relazione©ad©essi©non©e©stato©rilasciato©il©nulla-osta©paesistico©di©cui©all'art.©28©
della©legge©n.©1150/1942©ne¨il©parere©preventivo©del©Comitato©Urbanistico©Regionale©previsto©
dagli©artt.©21©e©27©della©legge©regionale©n.©56/1980;©

öla©lottizzazione©n.©151/1989©non©rispetta©il©parametro©relativo©alla©superficie©minima©
di©intervento©di©mq©50.000,©previsto©dall'art.©39©delle©Norme©tecniche©di©attuazione©del©piano©
regolatore©generale,©poiche¨inerisce©ad©una©superficie©complessiva©di©circa©mq©41.885.©

6.©öLevariantiaipianidilottizzazione.©La©questione©delle©ûvariantiý©e©stata©affrontata©
e©risolta©dalla©Corte©territoriale©attraverso©l'adesione©alle©enunciazioni©contenute©nelle©sen-
tenze©emesse©da©questa©Corte©Suprema,©in©sede©cautelare,©in©data©17©novembre1997.
Eéstato©cos|©riaffermato,©in©linea©di©principio,©che©il©procedimento©amministrativo©difor-
mazione©dei©piani©di©lottizzazione©ûdeve©essere©ripercorso©soloper©le©modifiche©che,©per©la©loro©
entita©efunzione,©possano©qualificarsicome©rilevantiediano©luogoadunapianificazionelottiz-
zatoria©sostanzialmente©divergente©da©quella©adottataý.©

Alla©stregua©di©tale©principio©la©Corte©di©merito©ha©poi©valutato©che,©nella©fattispecie©in©
esame,©le©varianti©ösia©quelle©presentate©tra©l'adozione©e©l'approvazione,©sia©quella©succes-
siva©önon©potrebbero©qualificarsi©ûessenzialiý,©perche¨sarebbero©consistite©in©modifiche©tec-
niche,©compatibili©con©la©destinazione©delpiano,©che©non©avrebbero©mutato©lafisionomia©della©
lottizzazione©ne¨l'impostazione©urbanistica©dell'originario©progetto©e©non©avrebbero©determinato©
modifiche©sostanziali.©

In©particolare,©gli©aumenti©di©cubatura©effettivamente©indotti©sono©staticonsiderati©ûdi©
non©significativa©incidenza©in©rapporto©all'entita©complessiva©della©urbanizzazioneý©e,©come©
non©superato©parametro©di©riferimento©e©stato©utilizzato©uno©di©quelli©definenti©öa©norma©
dell'art.©2©della©legge©regionale©13©maggio©1985,©n.©26©(aumento©di©cubatura©del©2,50%©per©
gli©edifici©eccedenti©i©5.000©mc)©öla©nozione©di©ûvariazione©essenzialeý©quale©nuova©tipologia©
di©abuso©edilizio©introdotta©dall'art.©8©della©legge©n.©47/1985.©

Legittimo©e©stato©poi©ritenuto©il©ricorso,©per©l'approvazione©delle©varianti©in©oggetto,©alla©
sottoscrizione©di©unilaterali©ûatti©di©obbligoý,©sulla©base©del©solo©parerefavorevole©della©Com-
missione©Urbanistica,©trattandosi©di©procedura©conforme©alla©deliberazione©15©aprile©1988,©

n.©2037©del©Consiglio©comunale©di©Bari,©riguardante©appunto©le©varianti©nonincidenti©sul©
dimensionamento©globale©del©piano©di©lottizzazione©e©non©comportanti©modifiche©al©perime-
tro,©agli©indici©di©fabbricabilita©ed©alle©dotazioni©di©spazi©pubblici©e©di©uso©pubblico.©
In©punto©di©fatto©risulta©accertato©che:©

öcon©l'atto©d'obbligo©sottoscritto©dalla©s.r.l.©ûS.F.ý©in©data©20©settembre©1994©(succes-
sivo©alla©stipula©della©convenzione©avvenuta©in©data©3©novembre©1993),©i©volumi©complessiva-
mente©edificabili©sono©stati©incrementati©di©circa©mc©6.808,©di©cui©mc©3.652©destinati©a©resi-
denza,©operando©un©ûrecuperoý©di©superficie©a©standard©gia©ceduta©al©Comune©e©considerata©
eccedente©rispetto©a©quanto©dovuto;©

öcon©l'atto©d'obbligo©sottoscritto©dalla©s.r.l.©ûI.C.ý©in©data©9©marzo©1994©(successivo©
alla©stipula©della©convenzione©avvenuta©in©data©21©giugno©1993),©i©volumi©complessivamente©
edificabili©in©un©lotto©(individuato©come©C)©sono©stati©incrementati©di©circa©mc©508;©

öulteriori©varianti©contengono©sostanziali©modifiche©plano-volumetriche,©sia©pure©giu-
stificate©con©problemi©di©ûtracciamentoý©e/o©piu©approfondite©ûverifiche©catastaliý.©
L'incremento©di©mc©508©(atto©d'obbligo©del©9©marzo©1994©riferito©alla©lottizzazione©

n.©151/1989)©e©dato©dal©passaggio©dagli©originari©mc©13.072©a©mc©13.580,©sicche¨l'aumento©e©
nettamente©superiore©al©2,50%©dell'originaria©volumetria,©ma©öal©di©la©della©palese©erro-
neita©del©computo©öe©il©riferimento©all'art.©8©della©legge©statale©n.©47/1985©ed©all'art.©2©della©
legge©regionale©n.©26/1985©a©porsi©come©assolutamente©incongruo©ed©improponibile.©
Tali©norme,©invero,©concernono©le©opere©realizzate©con©variazioni©essenziali©rispetto©alla©
concessione©edilizia,©sicuramente©non©assimilabili©alle©varianti©dipiano.©

La©procedura©di©formazione©di©queste©ultime©varianti©e©disciplinata©dalla©legge©e©nes-
suna©norma©(meno©che©mai©gli©artt.©21©e©27©della©legge©regionale©n.©56/1980)©consentiva©e©
consente©al©Consiglio©comunale©di©Bari©di©trasferire©ad©altro©organo©il©potere©di©approvare©
varianti©ai©piani©attuativi:©ne©consegue©che©la©delibera©consiliare©n.©2037©del©1988©e©atto©
emesso©in©assoluta©carenza©di©potere,©poiche¨manca©una©norma©attributiva©della©facolta©di©


126 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

delega©(l'Avvocatura©comunale©aveva©espresso©parere©contrario©all'adozione©della©delibera©in©
oggetto,©evidenziando©appunto©l'impossibilita©di©modifiche©unilaterali©a©scelte©di©pianifica-
zione©e©convenzioni©di©lottizzazione©gia©stipulate).©

Ne¨puo©considerarsi©corretto©il©riferimento©analogico©all'art.©34©della©legge©22©ottobre©
1971,©n.©865,©che©ha©aggiunto©l'ultimo©comma©all'art.©8©della©legge©10©aprile©1962,©n.©167,©poi-
che¨comunque©tale©norma,©riguardante©i©piani©di©zona©per©l'edilizia©economica©e©popolare©
(P.E.E.P.),©riserva©all'approvazione©ûcon©deliberazione©del©Consiglio©comunaleý©ûle©varianti©
che©non©incidono©sul©dimensionamento©globale©del©piano©e©non©comportano©modifiche©al©
perimetro,©agli©indici©di©fabbricabilita©ed©alle©dotazioni©di©spazi©pubblici©o©di©uso©pubblicoý.©

7.©öIriflessidell'accertataesistenzadeivincolisullealtreimputazioni.©Dall'accertata©esi-
stenza©dei©vincoli©paesaggistici©a©tutela©del©territorio©costiero©e©del©torrente©V.©discendono©
l'illegittimita©e©l'inefficacia©delle©concessioni©edilizie©specificate©nei©capi©di©imputazione,©poi-
che¨le©stesse©risultano©(quanto©meno)©rilasciate:©
öin©mancanza©di©un©piano©di©lottizzazione©legittimo; 
öin©carenza©dell'autorizzazione©paesaggistica©gia©prescritta©dall'art.©7©della©legge 


n.©1497©del©1939©(ed©attualmente©dall'art.©151©del©D.Lgs.©n.©490©del©1999).©
Ai©sensi©dell'art.©25©del©R.D.©3©giugno©1940,©n.©1357©(Regolamentoper©l'applicazione©della©
legge©29©giugno©1939,©n.©1497,©sulla©protezione©delle©bellezze©naturali,©le©cui©disposizioni©
restano©in©vigore©fino©all'emanazione©del©Regolamento©previsto©dal©1.©comma©dell'art.©161©
del©D.Lgs.©n.©490/1999),©nelle©zone©dei©piani©territoriali©paesistici©e©nell'ambito©delle©bellezze©
d'insieme©alle©quali©sia©stato©imposto©il©vincolo©paesaggistico,©l'Amministrazione©comunale©
non©puo©rilasciare©concessioni©edilizie©ûse©non©previo©favorevole©avvisoý©dell'autorita©depu-
tata©alla©tutela©degli©interessi©paesistici.©Si©pone,©pertanto,©il©problema©dell'individuazione©
dei©rapporti©tra©il©procedimento©di©rilascio©della©concessione©edilizia©e©quello©relativo©all'au-
torizzazione©paesaggistica©di©cui©agli©artt.©7©della©legge©1497/1939©ed©1©della©legge©

n.©431/1985,©da©risolversi©öin©adesione©alla©prevalente©giurisprudenza©amministrativa©n
el©senso©che,©pur©trattandosi©di©procedimenti©autonomi,©l'autorizzazione©dell'autorita©pre-
posta©alla©tutela©del©vincolo©paesistico©si©configura©quale©ûcondizioni©di©ef
fficaciaý©della©con-
cessione©edilizia.©
In©mancanza©di©siffatta©autorizzazione,©pertanto,©e©finche¨essa©non©intervenga,©e©pre-
clusa©la©materiale©esecuzione©dei©lavori©assentiti©dal©Comune©dal©punto©di©vista©edilizio-urba-
nistico©(vedi©Cons.©Stato,©Sez.©V,©11©marzo©1995,©n.©376)©e©la©concessione©edilizia©eventual-
mente©rilasciata©deve©considerarsi©inefficace©ed©improduttiva©di©effetti.©

Sussistono,©altres|©,©le©contestate©contravvenzioni©ex©art.©734©cod.©pen.,©in©relazione©alle©
quali©l'esistenza©di©un©effettivo©e©grave©danno©ambientale©risulta©ampiamente©illustrata©nella©
sentenza©di©primo©grado,©che©lo©ricollega©(con©riferimento©ad©una©relazione©di©consulenza©
redatta©dal©professor©B.)©ad©impatti©negativi©particolarmente©rilevanti©sull'atmosfera©(modi-
fica©fisico-chimica),©la©fauna,©l'ecosistema©costiero,©il©paesaggio.©

Vengono©pure©evidenziati©impatti©negativi©di©tipo©percettivo-visivo,©storico-culturale©e©
testimoniale,©in©dimensione©locale,©di©quartiere©ed©urbana,©per©l'alterazione©indotta©dai©
cospicui©volumi©edilizi©e©sugli©assetti©storicamente©assunti©dal©paesaggio©costiero©della©fascia©
lungomare©della©citta©di©Bari,©nella©transizione©tra©ûnaturaý©(la©costa©a©sud©est©della©citta©)e©
ûcostruzioneý©(il©lungomare©monumentale©realizzato©negli©anno©1930).©

Secondo©la©giurisprudenza©di©questa©Corte©Suprema,©la©contravvenzione©prevista©dal-
l'art.©734©cod.©pen.©puo©coesistere©e©concorrere©con©quella©di©cui©all'art.©1-sexies©della©legge©

n.©431/1985.©Mentre,©infatti,©nella©contravvenzione©di©cui©all'art.©734©cod.©pen.©(che©e©reato©
di©danno©concreto)©il©precetto©va©individuato©nel©divieto©di©cagionare©distruzione©o©deturpa-
mento©di©bellezze©naturali,©nella©contravvenzione©di©cui©all'art.©1-sexies©(che©e©reato©formale©
di©pericolo©presunto)©il©precetto©e©quello©di©non©porre©in©essere©attivita©in©certe©zone©senza©
l'autorizzazione©amministrativa,©a©prescindere©dal©risultato©dell'attivita©stessa©con©riguardo©
alle©bellezze©naturali©aggredite,©le©quali©possono©risultare©anche©non©danneggiate©dall'attivita©
non©autorizzata©(vedi©Cass.,©Sez.©VI,©9©settembre©1994,©n.©9749©e©Sez.©III,©30©gennaio©1991,©
n.©1032;©3©gennaio©1991,©n.©4;©9©febbraio©1990,©n.©3501).©
8.©öAtti©amministrativi©ed©accertamento©di©illegittimita©.©Non©si©verte,©nella©specie,©in©
tema©di©disapplicazione©di©atti©amministrativi.©
Deve©farsi©opportuno©riferimento,©in©proposito,©alla©decisione©21©dicembre©1993©delle©
Sezioni©Unite,©da©cui©si©evince©il©principio©secondo©il©quale©il©giudice©penale,©nel©valutare©la©


TEMI¨ISTITUZIONALI¨

sussistenza¨o¨meno¨della¨liceita©¨di¨un¨intervento¨edilizio,¨deve¨verificarne¨la¨conformita©¨a¨
tutti¨i¨parametri¨di¨legalita©¨fissati¨dalla¨legge,¨dai¨regolamenti¨edilizi,¨dagli¨strumenti¨urbani-
stici¨e¨dalla¨concessione¨edificatoria.¨

Il¨giudice¨penale,¨nei¨casi¨in¨cui¨nella¨fattispecie¨di¨reato¨sia¨previsto¨un¨atto¨ammini-
strativo¨ovvero¨l'autorizzazione¨del¨comportamento¨del¨privato¨da¨parte¨di¨un¨organo¨pub-
blico,¨non¨deve¨limitarsi¨a¨verificare¨l'esistenza¨ontologica¨dell'atto¨o¨provvedimento¨ammi-
nistrativo,¨ma¨deve¨verificare©l'integrazione©o©meno©della©fattispecie©penale©ûin¨vista¨dell'inte-
resse¨sostanziale¨che¨tale¨fattispecie¨assume¨a¨tutelaý¨(nella¨specie,¨l'interesse¨sostanziale¨
alla¨tutela¨del¨territorio¨e¨del¨paesaggio),¨nella¨quale¨gli¨elementi¨di¨natura¨extrapenale¨con-
vergono¨organicamente,¨assumendo¨un¨significato¨descrittivo.¨

Eéla¨stessa¨descrizione¨normativa¨del¨reato¨che¨impone¨al¨giudice¨un¨riscontro¨diretto¨di¨
tutti¨gli¨elementi¨che¨concorrono¨a¨determinare¨la¨condotta¨criminosa,¨ivi¨compreso¨l'atto¨
amministrativo¨(per¨un'ampia¨disamina¨della¨questione¨si¨rinvia¨testualmente¨a¨Cass.,¨
Sez.¨III,¨21¨gennaio¨1997,¨Volpe¨ed¨altri,¨le¨cui¨argomentazioni¨appare¨superfluo¨trascrivere¨
per¨evitare¨l'ulteriore¨appesantimento¨della¨trattazione).¨

A¨norma¨dell'art.¨101¨della¨Costituzione,¨ilgiudicee©soggetto©ûsoltantoýalla©legge©e¨non¨
sarebbe¨soggetto¨soltanto¨alla¨legge¨un¨giudice¨penale¨che¨arrestasse¨il¨proprio¨esame¨all'a-
spetto¨esistenziale¨e¨formale¨di¨un¨atto¨sostanzialmente¨contrastante¨con¨i¨presupposti¨legali¨
(vedi,¨per¨tale¨affermazione,¨Cass.,¨Sez.¨III,¨2¨maggio¨1996,¨n.¨4421).¨

Vanno¨qui¨ribaditi,¨pertanto,¨i¨seguenti¨principi:¨

öil¨reato¨di¨lottizzazione¨abusiva¨e©¨a¨consumazione¨alternativa,¨potendo¨realizzarsi¨sia¨
per¨il¨difetto¨di¨autorizzazione¨(approvazione¨del¨piano¨di¨lottizzazione)¨sia¨per¨il¨contrasto¨

della¨stessa¨con¨le¨prescrizioni¨degli¨strumenti¨urbanistici;¨sicche¨non¨puo©¨obiettarsi¨la¨non¨
prospettabilita©¨del¨reato¨laddove¨esista¨un¨piano¨di¨lottizzazione¨approvato,¨ma¨possa¨per¨
contro¨affermarsi¨la¨contrarieta©¨dello¨stesso¨agli¨strumenti¨urbanistici¨sovraordinati¨(Cass.,¨
Sez.¨III,¨16¨novembre¨1995);¨

öi¨soggetti¨che¨predispongono¨un¨piano¨di¨lottizzazione,¨i¨titolari¨di¨concessione¨edili-
zia,¨i¨committenti¨ed¨i¨costruttori,¨hanno¨l'obbligo¨di¨controllare¨la¨conformita©¨dell'intera¨
lottizzazione¨e/o¨delle¨singole¨opere¨alla¨normativa¨urbanistica¨ed¨alle¨previsioni¨di¨pianifi-
cazione,¨perche¨l'interesse¨protetto¨dalla¨legge¨n.¨47/1985¨non¨e©¨soltanto¨quello¨di¨assicurare¨
che¨la¨modifica¨del¨territorio¨avvenga¨sotto¨il¨controllo¨della¨P.A.¨ma¨e©¨altres|©¨quello¨di¨

garantire¨che¨tale¨sviluppo¨si¨verifichi¨in¨piena¨aderenza¨al¨programmato¨assetto¨urbanistico¨
ed¨il¨rilascio¨della¨concessione¨edilizia¨e©¨subordinato¨all'indagine¨di¨conformita©¨alla¨norma-
tiva¨urbanistica¨in¨genere¨ed¨ai¨piani¨regolatori¨(vedi¨Cass.,¨Sez.¨III,¨13¨marzo¨1987).¨

Il¨vero¨problema¨investe¨l'elemento©psicologico©ed¨e©¨quello¨di¨non¨sottoporre¨a¨sanzione¨
penale¨colui¨che¨ûeffettivamenteý¨e¨senza¨sua¨colpa¨si¨sia¨fidato¨dell'atto¨amministrativo¨ille-
gittimo.¨

9.©öL'elemento©soggettivo©dei©reati.¨Ai¨sensi¨dell'art.¨129¨c.p.p.¨deve¨rilevarsi¨l'insussi-
stenza¨dell'elemento¨soggettivo¨dei¨reati¨contestati¨öalla¨stregua¨di¨quanto¨previsto¨dal-
l'art.¨5¨cod.¨pen.¨nell'interpretazione¨fornita¨dalla¨Corte¨Costituzionale¨con¨la¨sentenza¨
n.¨364¨del¨1988¨öpoiche¨tutti¨gli¨imputati¨sono¨incorsi¨in¨errore©scusabile©nell'interpreta-
zione¨delle¨norme¨violate.¨
Le¨argomentazioni¨svolte¨in¨proposito¨dal¨giudice¨di¨primo¨grado¨risultano¨esattamente¨
ricollegate¨(previa¨diffusa¨ed¨accurata¨disamina¨della¨giurisprudenza¨di¨questa¨Suprema¨
Corte¨in¨tema¨di¨ûignoranza¨inevitabile¨e¨scusabileý,¨a¨partire¨dalla¨sentenza¨18¨luglio¨1994,¨

n.¨8154¨delle¨Sezione¨Unite):¨
öall'esistenza¨di¨una¨legislazione¨regionale¨oscura¨e¨male¨formulata¨che,¨nell'interfe-
renza¨con¨la¨legge¨Galasso,¨non¨ha¨mancato¨di¨produrre¨contrasti¨giurisprudenziali;¨
öall'ottenimento¨delle¨concessioni¨edilizie¨accompagnato¨da¨ripetute¨rassicurazioni¨
del¨direttore¨dell'ufficio¨tecnico¨del¨Comune¨di¨Bari;¨
öalla¨mancata¨riproduzione¨dell'esistenza¨dei¨vincoli¨nella¨planimetria¨allegata¨al¨
secondo¨programma¨pluriennale¨di¨attuazione¨(trasmessa¨alla¨Soprintendenza¨per¨i¨beni¨cul-
turali¨ed¨ambientali¨in¨data¨26¨ottobre¨1984¨ed¨in¨ordine¨alla¨quale¨tale¨ultimo¨organo¨ebbe¨
a¨richiedere¨spiegazioni¨ed¨a¨sollevare¨eccezioni¨solo¨in¨data¨10¨febbraio¨1997,¨restando¨poi¨
inerte¨nell'attesa¨di¨una¨risposta¨intervenuta,¨quasi¨un¨anno¨piu©¨tardi,¨con¨nota¨comunale¨
del¨26¨gennaio¨1998);¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

öal©comportamento©di©sostanziale©inerzia©della©stessa©Soprintendenza©a©fronte©di©una©
attivita©di©edificazione©che©(secondo©la©valutazione©poi©espressa©in©data©30©aprile©1998,©con©
nota©indirizzata©al©Ministero©dei©beni©culturali©ed©ambientali)©presentava©un©ûimpatto©
ambientale©negativo©percettibile©visivamenteý.©

Eévero©che©lo©stesso©giudice©di©prime©cure©non©ha©mancato©di©evidenziare©la©singolarita©
(ai©limiti©del©paradossale)©della©assoluta©disinvoltura©con©la©quale©si©e©svolto©il©complesso©
procedimento©amministrativo©che©ha©portato©all'improvvido©rilascio©dei©provvedimenti©auto-
rizzati©e©concessori.©

Procedimento©assolutamente©illegittimo©ai©limiti©della©illiceita©,©con©macroscopica©igno-
ranza©delle©finalita©rappresentative©e©di©tutela©della©collettivita©intrinsecamente©connesse©alla©
funzione©pubblica...©tanto©da©fare©sorgere©il©dubbio©che©la©Pubblica©Amministrazione©avesse©
tutt'altre©finalita©da©perseguire,©e©non©certo©a©tutela©di©interessi©pubblici,©quali©potrebbero©
essere©quelle©di©consentire©a©tutti©i©costi©la©edificazione©della©zona©in©questione©nonostante©i©
divieti©normativiý.©

Anche©in©relazione©a©tali©affermazioni©la©pubblica©accusa©ha©avuto©a©dolersi,©con©i©
motivi©di©appello,©della©riconduzione©della©vicenda©ai©parametri©dell'inevitabilita©dell'igno-
ranza©della©legge©penale©ma©ötenuto©pure©conto©che©il©reato©di©lottizzazione©abusiva©si©con-
figura©come©una©contravvenzione©di©natura©dolosa©(Cass.,©Sez.©Unite,©28©febbraio©1990)©n
on©puo©mancarsi©di©rilevare©che:©

önon©sussiste©la©dimostrazione©di©uno©stato©di©incertezza©degli©imputati©in©ordine©alla©
liceita©o©meno©dei©loro©comportamenti©(tale©da©indurli©ad©astenersi©dall'azione);©

öessi©non©si©sono©ûaccontentatiý©delle©ûassicurazioni©erroneeý©di©organi©tecnici©comu-
nali©non©istituzionalmente©preposti©alla©tutela©del©vincolo,©ma©hanno©fatto©affidamento©sulla©
mancanza©di©qualsiasi©rilievo©da©parte©della©competente©Soprintendenza,©non©inconsapevole©
della©situazione;©

öben©piu©approfondite©indagini©sarebbero©state©necessarie©per©individuare©le©motiva-
zioni©dei©comportamenti©tenuti©dagli©organici©pubblici©coinvolti©nella©vicenda,©valutare©le©
correlazioni©tra©tali©organi©ed©i©soggetti©destinatari©delle©loro©illegittime©determinazioni,©rav-
visare©l'eventuale©esistenza©di©condotte©coscienti©e©volontarie©dirette©a©limitare©e©condizio-
nare,©con©ostacoli©di©fatto©e©di©diritto,©la©riserva©pubblica©di©programmazione©territoriale©
che©legge©vuole©rispettosa©dell'ambiente©e©del©paesaggio.©

Indagini©siffatte©non©sono©state©eseguite,©sicche¨non©sono©consentite©illazioni©e©la©pro-
spettazione©dell'errore©interpretativo©non©trova©alcuna©smentita©che©si©fondi©su©elementi©con-
creti.©

10.©öIrapportitrailprocedimentoincidentaleedilgiudizio©dicognizioneinrelazionealla©
situazione©fattuale©e©ai©principi©di©diritto©enunciati.©La©difesa©öcome©si©e©detto©nella©parte©
espositiva©önon©ha©mancato©di©riferirsi©alle©sentenze©emesse©da©questa©Corte©Suprema,©in©
sede©cautelare,©in©data©17©novembre©1997©ed©ha©rilevato©che,©con©quelle©decisioni,©la©Cassa-
zione©affermo©il©principio©secondo©il©quale,©in©base©alle©leggi©vigenti©all'epoca©della©lottizza-
zione©e©delle©concessioni©edilizie,©l'area©in©contestazione©non©era©gravata©da©vincoli©paesaggi-
stici.©

Tale©principio©risulta©ribadito©dalla©impugnata©sentenza©della©Corte©di©merito©e©viene©
rimesso©invece©in©discussione©dalle©impugnazioni©in©esame,©laddove©ûavrebbe©potuto©e©dovuto©
all'epoca©determinare©chidicompetenza©a©chiedere©unprovvedimento©diarchiviazione©della©noti-
zia©di©reatoý.©

Sulla©base©di©tale©constatazione©la©stessa©difesa©afferma©ûilprincipio©della©vincolabilita©
della©sentenza©emessa©in©sede©incidentaleý©e©prospetta©la©tesi©secondo©la©quale©ûanche©le©sen-

tenze©emesse©dalla©Corte©di©Cassazione©in©sede©incidentale©subiscono©la©stessa©disciplina©di©

quelleindicatedaln.©3dell'art.©627c.p.p.ý.©

Trattasi©di©argomentazioni©e©conclusioni©che©non©possono©essere©condivise.©

Questa©Corte,©nelle©sentenze©del©17©novembre©1997,©non©ha©potuto©anzitutto©valutare©la©
questione©del©vincolo©correlato©alla©presenza©del©torrente©V.©(che©ancora©non©costituiva©
oggetto©di©contestazione)©e©comunque©ha©avvertito©testualmente©che©la©conclusione©che©la©
zona©non©fosse©gravata©da©vincoli©veniva©formulata©dal©Collegio©ûallo©stato©degli©atti,©salva©
differente©valutazione©dapartedeigiudicidimerito,©all'esito©dipossibiliulteriori©investigazioni©
ed©acquisizioniprobatorieý.©


TEMIéISTITUZIONALIé

Conétaleéavvertimentoée©éstatoéesplicitatoéeéribaditoél'incontestatoériconoscimentoégiuri-
sprudenzialeédellaénaturaéincidentaleéeésommaria,édeléprocedimentoécautelareéeédellaésuaé
pienaéautonomiaérispettoéalégiudizioédiémerito.é

Leémisureédiécautelaéreale,énelénostroésistemaéprocessuale,éimpongonoéalépresente,éiné
funzioneédiéunéfuturo,éunésacrificioéallaéliberaédisponibilita©édelleécose.é

L'imposizioneédeléûcostoýédellaécautelaée©égiustificataédallaéprobabilita©édellaétrasforma-
zioneédelédannoétemutoéinédannoéeffettivoéeédall'accertamentoédellaéprobabile 
(maénoné
sicura)éesistenzaéfuturaédellaésituazioneédaécautelare.éIlériscontroédiétaleéûapparenza» 
dellaé
fondatezzaédell'accusa,éinéquestaéprospettiva,énonée©épertantoédiécertezzaé(laécautela,éalécon-
trario,éinétantoévieneéinéquestioneéinéquantoésussisteélaéincertezzaédellaéfuturaésituazioneé
cheésiévuoleécautelare)éedée©énecessariamenteésommarioéperche¨évieneéformulatoéûalloéstatoé
degliéattiý.é

Neéconsegueécheéiléprocedimentoéincidentale,éinémateriaédiémisureécautelariéreali,ée©érettoé
daléprincipioéûrebus 
sic 
stantibus» 
edéinéessoéilégiudizioédiélegittimita©édellaéCorteédiéCassa-
zioneérisultaécircoscritto,époiche¨ée©érivoltoéall'apprezzamento 
della 
suf
fficienza 
del 
grado 
di 
apparenza 
eécadeéinéunémomentoéprocessualeécaratterizzatoédallaéparzialita©édelleéindaginiéeé
dallaésommarieta©éeéprovvisorieta©édelleéimputazioni.é

Nonée©éconsentito,éinfatti,éinéquellaésedeéöproprioéperél'assoluta 
autonomia 
rispetto 
al 
giudizio 
di 
cognizione 
överificareélaésussistenzaédeléfattoéreato,émaésoltantoéaccertareéseéilé
fattoécontestatoésiaéconfigurabileéqualeéfattispecieéastrattaédiéreatoé(vediéCass.,éSez.éUnite:é
4émaggioé2000,én.é7éeé7énovembreé1992,én.é6).éSiétratta,ésecondoéun'autorevoleédottrina,édié
autonomiaéstrutturaleérisultanteéancheésulépianoéoggettivo,énelésensoécheéoggettoédeléproce-
dimentoéincidentaleée©éunaéquestioneéparticolare,édaétrattareéeérisolvereéinétaleésedeécon 
con-
clusione 
che 
si 
limita 
e 
si 
arresta 
a 
quello 
specifico 
procedimento. 


Laépronunziaéemessaéinésedeécautelare,épertanto,érestaécircoscrittaénell'ambitoédelépro-
cedimentoéincidentaleéedéhaéeffettiésoltantoésullaémisuraécautelare.éEssaénonévincola,éinvece,é
ne¨él'apprezzamentoédeléP.M.équantoéallaérilevanzaédegliéelementiéindiziariéacquisiti,éne¨é
quelloédeléG.I.P.,éaiéfiniédelérinvioéaégiudizio,éoédelégiudiceédelédibattimentoé(vediéCass.,é
Sez.éUnite,é12éottobreé1993,én.é20,éeéSez.éIII,é9éfebbraioé1998,én.é1492).

Eélaécoerenzaéstessaédelésistemaécheénonétolleraéiléconcorsoédiédueépronunceégiurisdizio-
naliésulétemaédellaéûcolpevolezzaý:él'unaéincidentaleéeédiétipoéprognosticoéeél'altraéfondataé
sulépienoémeritoéeécomeétaleésuscettibileédiépassaggioéinégiudicatoé(vediéCorteéCost.,ésentenzaé
15émarzoé1996,én.é71,éinétemaédiémisureécautelariépersonali).é

Cosaéadéevidenzaédiversaée©élaépreclusione 
di 
natura 
endoprocessuale,ésuscettibileédiéfor-
marsiéaéseguitoédiépronunzieéemesseédallaéCorteédiéCassazioneéall'esitoédeléprocedimentoé
incidentaleédiéimpugnazioneéavversoéleéordinanzeéinétemaédiémisureécautelari,écheécomunqueé
haéunaéportataébenépiu©émodestaérispettoéaéquellaépropriaédellaéres 
iudicata,éperche¨ée©é
anch'essaéoperanteésoltantoéalloéstatoédegliéatti.é

Neéconsegueécheél'eventualeéenunciazioneédiéprincipiéinésedeécautelareénonéincontraéilé
limiteédiécuiéall'art.é627éc.p.p.é(relativoéaléûgiudizioédiérinvioýéedéintimamenteéconnesso,éaié
sensiédelésuccessivoéart.é628,éaiéprofiliédellaésentenzaédelégiudiceédiérinvio)éeépuo©érilevare,éalé
massimo,éaiésensiédell'art.é5écod.épen.,éoveénonésianoémodificateéleésituazioniéfattualiéovveroé
nonéesistanoédifferentiéricostruzioni.é

11. 
öLa 
confisca 
del 
terreno 
lottizzato 
e 
delle 
opere 
abusivamente 
costruite.éDeveéessereé
disposta,éaénormaédell'art.é19édellaéleggeén.é47/1985,éla 
confisca 
e 
l'acquisizione 
gratuita 
al 
patrimonio 
del 
Comune 
di 
Bari 
deiésuoliéabusivamenteélottizzatiéeédell'interoécomplessoé
immobiliareédiécuiéaiépianiédiélottizzazioneénn.é141éeé151édelé1989.é
TrattasiéösecondoélaégiurisprudenzaécostanteédiéquestaéCorteéSupremaéödiéprovvedi-
mento 
obbligatorio 
peréilégiudiceécheéaccertiélaésussistenzaédiéunaélottizzazioneéabusiva,éanche 
indipendentemente 
da 
una 
pronuncia 
di 
condanna 
(vediéCass.,éSez.éIII:é13éluglioé1995;é
20édicembreé1995,én.é12471;é15éottobreé1997;é23édicembreé1997,én.é3900;é11égennaioé1999,é

n.é216).é(omissis). 
P.Q.M. 
LaéCorteéSupremaédiéCassazione,évistiégliéartt.é608éeé615éc.p.p.:é
dichiara 
manifestamenteéinfondataélaéquestioneédiéillegittimita©écostituzionaleédel-
l'art.é146édeléD.Lgs.én.é490/1999éedéirrilevantiéleéquestioniédiéillegittimita©écostituzionaleédelleé
leggiéregionaliédenunciate;é


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


annulla 
senzarinvio 
lasentenzaimpugnata, 
percheé 
i 
fatti 
non 
costituiscono 
reato, 
in 
ordine 
a 
tutte 
le 
imputazioni 
contestate, 
esclusa 
quella 
di 
cui 
al 
capo 
D) 
della 
rubrica, 
per 
essersi 
formato 
su 
di 
essa 
il 
giudicato, 
e 
ricomprese 
le 
imputazioni 
di 
cui 
all'art. 
20, 
lett. 
a), 
della 
legge 
n. 
47/1985 
nelle 
rispettive 
contestazioni 
di 
cui 
all'art. 
20, 
lett. 
c),della 
stessa 
legge; 


dispone 
la 
confisca 
e 
l'acquisizione 
al 
patrimonio 
del 
Comune 
di 
Bari 
dei 
suoli 
e 
dell'in-
tero 
patrimonio 
immobiliare 
di 
cui 
ai 
piani 
di 
lottizzazione 
nn. 
141 
e 
151 
del 
1989. 
Roma, 
29 
gennaio 
2001ý. 



Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le 
nuove 
direttive 
europee 
sugli 
appalti 
pubblici 


Sono©entrate©in©vigore©il©30©aprile©2004©la©direttiva©
2004/18/CE©e©la©direttiva©2004/17/CE,©entrambe©del©31©marzo©
2004©in©materia©di©appalti©pubblici,©dirette©a©riunire©in©testi©unici©
le©direttive©vigenti©rispettivamente©nel©settore©ûclassicoý©(forni-
ture,©servizi©e©lavori)©e©nei©settori©ûspecialiý©(acqua,©energia,©tra-
sporto©e©servizi©postali).©

Le©due©direttive©rappresentano©la©novita©piu©rilevante©degli©
ultimi©dieci©anni©nella©disciplina©degli©appalti.©I©testi,©infatti,©con-
tengono©alcuni©aspetti©e©principi©molto©innovativi©degli©istituti©e©
delle©procedure©di©appalto,©che©avranno©un©impatto©diretto©e©indi-
retto©sulle©pubbliche©amministrazioni©e©che©potranno©in©prospet-
tiva©condizionare©fortemente©la©legislazione©e©la©prassi©degli©ordi-
namenti©interni.©

Tre©sono©gli©obiettivi©principali©perseguiti©dalle©nuove©diret-
tive.©

1)©La©semplificazione©e©razionalizzazione©normativa,©
attraverso©la©regolazione©uniforme©di©aspetti©procedurali©e©for-
mali©che,©pur©sostanzialmente©analoghi,©ricevevano©ancora©una©
disciplina©differente©a©seconda©dell'oggetto©dell'appalto©(come,©
ad©esempio,©per©quanto©riguarda©le©ûsoglieý).©A©quest'ultimo©
riguardo©infatti©c'e©l'innalzamento©delle©soglie©di©applicazione©
della©normativa©europea©che©consentira©alle©imprese©di©poter©con-
tare©su©di©un©ampliamento©del©mercato©nazionale©non©soggetto©
alla©pubblicita©comunitaria;©rispetto©ai©valori©attuali©le©variazioni©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

saranno©le©seguenti:©per©i©servizi©si©passera©da©236.945©euro©a©249©
mila©euro,©per©i©lavori©si©passera©da©5.923.624©euro©a©6.242.00©
euro,©per©le©forniture©da©154.014©euro©a©162.000©euro.©

2)©La©modernizzazione,©con©particolare©riferimento©alla©
piena©applicazione©al©settore©degli©appalti©dell'utilizzo©delle©nuove©
tecnologie©informatiche©e©telematiche,©non©solo©nelle©comunica-
zioni,©ma©anche©nelle©stesse©procedure©di©gara©(disciplina©delle©
aste©telematiche©e©centrali©di©acquisto).©Per©il©legislatore©comuni-
tario©una©centrale©di©committenza©e©un'amministrazione©aggiudi-
catrice©che©acquista©forniture©e©servizi©destinati©ad©amministra-
zioni©aggiudicatici,©o©che©aggiudica©appalti©pubblici©o©conclude©
accordi©quadro©di©lavori,©forniture©o©servizi©destinati©ad©ammini-
strazioni©aggiudicatici;©la©scelta©di©prevedere©tali©soggetti©spetta©
a©ogni©Stato©membro©UE.©

Ulteriore©aspetto©innovativo©sono©i©sistemi©dinamici©di©
acquisizione©e©le©aste©elettroniche;©si©tratta,©per©i©primi,©di©sistemi©
elettronici©aperti©che©per©una©durata©limitata©(non©piu©di©4©anni)©
consentono©agli©operatori©economici©di©formulare©un'offerta©indi-
cativa©nell'arco©di©un©certo©periodo©di©tempo.©I©candidati©in©pos-
sesso©dei©requisiti©minimi©per©l'accesso©alla©gara©possono©quindi©
presentare©offerte©che©siano©in©linea©con©il©capitolato©d'oneri©
messo©a©disposizione©dalla©stazione©appaltante©e©le©offerte©pos-
sono©essere©migliorate©in©ogni©momento.©Quindi©una©volta©pub-
blicato©il©bando©di©gara©e©reso©noto©il©capitolato©d'oneri,©le©sta-
zioni©appaltanti©lasceranno©libero©l'accesso©in©via©elettronica©alla©
documentazione©di©gara.©

Le©seconde©invece©sono©dei©particolari©procedimenti©che©si©
inseriscono©all'interno©del©tipico©schema©di©procedure©di©aggiudi-
cazione©e©che©creano©un©sistema©di©negoziazione©delle©offerte©
che©si©colloca©antecedentemente©all'aggiudicazione©dell'appalto;©
e©bene©comunque©sottolineare©che©l'oggetto©dell'asta©elettronica©
deve©essere©ben©determinato©visto©infatti©che©puo©riguardare©il©
prezzo©degli©elementi©dell'offerta©previsti©dal©capitolato©nel©caso©
di©appalto©aggiudicato©con©il©criterio©dell'offerta©economica-
mente©piu©vantaggiosa.©L'asta©infine©si©conclude©in©una©data©fis-
sata©oppure©quando©non©si©ricevono©piu©nuovi©prezzi©oppure©
ancora©quando©e©stato©raggiunto©il©numero©di©fasi©previsto©nel©
bando.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©

3)©La©flessibilita©,©con©l'introduzione©o©il©rafforzamento©di©
procedure©e©istituti©innovativi©piu©flessibili©che©riconoscano©una©
maggiore©liberta©di©azione©ai©committenti©pubblici,©come©nell'ipo-
tesi©dell'accordo©quadro©(in©precedenza©limitato©ai©settori©spe-
ciali)©o©dell'appalto©integrato©(istituto©nuovo,©che©trova©applica-
zione©soprattutto©negli©appalti©particolarmente©complessi©dove©
l'amministrazione©ha©la©necessita©di©chiarire©e©approfondire©
alcuni©aspetti©tecnici©prima©di©avviare©la©procedura©di©gara).©

In©particolare,©per©quanto©riguarda©l'accordo©quadro,©si©
segnala©che©in©sede©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©basati©
su©un©accordo©di©questo©tipo,©le©parti©non©possono©apportare©
modifiche©sostanziali©alle©condizioni©fissate©in©tale©accordo.©Un©
accordo©quadro©potra©durare©massimo©quattro©anni©cos|©come©
sono©stabiliti©diversi©criteri©di©aggiudicazione©a©seconda©che©l'ac-
cordo©quadro©sia©concluso©con©un©solo©operatore©economico©o©
con©piu©operatori©economici.©

***©

Si©segnala©peraltro©che©entrera©in©vigore©la©Direttiva©
2004/35/CE©del©21©aprile©2004©sulla©responsabilita©ambientale©in©
materia©di©prevenzione©e©riparazione©del©danno©ambientale.©

Anche©tale©normativa©comunitaria©ha©delle©relazioni©con©le©
direttive©sugli©appalti©in©oggetto.©

Con©queste,©infatti,©i©fattori©di©carattere©ambientale©assumo-
no©maggiore©rilievo©nell'ambito©della©normativa©comunitaria©
relativa©alle©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici.©

Rispetto©alla©normativa©vigente©viene©precisato©che©i©criteri©
per©identificare©l'offerta©economicamente©piu©vantaggiosa©pos-
sono©includere©le©caratteristiche©ambientali,©purche¨direttamente©
connesse©all'oggetto©dell'appalto.©

Sulla©base©di©una©giurisprudenza©ormai©consolidata©(Cfr.©ex 
multis 
Corte©di©Giustizia©del©17©settembre©2002©nella©causa©ûCon-
cordibus©c/©Finlandia),©l'inclusione©di©un©criterio©d'interesse©gene-
rale,©come©quello©di©carattere©ecologico,©tra©i©criteri©di©attribu-
zione©di©un©appalto,©e©tuttavia,©soggetto©ai©seguenti©limiti:©

ödeve©essere©strettamente©collegato©all'oggetto©dell'ap-
palto;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

önon©deve©conferire©a©chi©aggiudica©l'appalto©una©liberta©
incondizionata©di©scelta;©

öla©sua©applicazione©deve©avere©luogo©nel©rispetto©di©tutte©
le©norme©procedurali©della©direttiva,©in©particolare,©delle©disposi-
zioni©in©materia©di©pubblicita©.©I©criteri©di©natura©ecologica©
devono,©dunque,©essere©espressamente©menzionati©nel©capitolato©
di©appalto©o©nel©bando©di©gara,©se©possibile©nell'ordine©decre-
scente©dell'importanza©loro©attribuita,©affinche¨gli©imprenditori©
siano©posti©in©grado©di©conoscere©la©loro©esistenza©e©la©loro©por-
tata;©

ödeve©rispettare©i©principi©fondamentali©del©diritto©comuni-
tario,©in©particolare©il©principio©di©non©discriminazione.©
L'ambiente©diventa©cos|©una©voce©di©costo©per©le©imprese©che©
dovra©essere©inserita©nei©propri©bilanci.©
Avv. 
dello 
Stato 
Mario 
Antonio 
Scino 
(*)©
Avv. 
Alessandro 
De 
Rocchi 


(*)©Consulente©giuridico©del©Ministro©per©le©politiche©comunitarie.©


LEDECISIONILEDECISIONI
La 
Corte 
Ce 
entra 
nel 
diritto 
di 
famiglia 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©sentenza©7©gennaio©2004©nella©causa©C-117/01).©

L'Unione©Europea©(nonostante©il©negativo©parere©della©Corte©di©Giusti-
zia©2/1994©del©28©marzo©1996,©in©Raccolta©I-1759©relativo©alla©adesione©della©
stessa©alla©Convenzione©Europea©dei©Diritti©dell'Uomo)©ûrispetta©i©diritti©fon-
damentali©garantiti©dalla©Convenzione©stessa©quali©principi©generali©del©
diritto©comunitarioý©giusta©l'opposta©norma©(oggi©art.©6©T.U.E.)©del©Trattato©
di©Maastricht.©Nel©successivo©Trattato©di©Amsterdam©e©stata©introdotta©l'af-
fermazione©che©l'Unione©ûsi©fonda©nel©rispetto©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©
liberta©fondamentaliý.©

Di©conseguenza,©non©solo©la©Convenzione©di©Roma©(d'ora©in©poi,©
CEDU)©espressamente©richiamata©dall'art.©6©fa©parte©del©diritto©comunitario,©
ma©anche©le©norme©sui©diritti©dell'uomo,©a©essa©estranee,©consuetudinarie©o©
contenute©in©altri©strumenti©o©divenute©jus©cogens©o©rimaste©pattizie©ne©fanno©
parte©in©virtu©di©un©richiamo©simile©a©quello©della©nostra©Costituzione,©
art.©10.©Cio©posto©nessuna©istituzione©della©UE©puo©applicare©una©norma©
nazionale©(o©comunitaria)©che©violi©la©CEDU,©senza©violare©a©sua©volta©la©
Convenzione.©Si©pone©quindi©il©problema©del©giudizio©di©compatibilita©tra©il©
diritto©applicabile©dalla©Corte©CE©e©quello©relativo©ai©diritti©fondamentali©del-
l'individuo.©

Nel©caso©venuto©all'esame©della©Corte,©e©relativo©alla©discriminazione©
subita©dalla©compagna©di©vita©di©un©transessuale©FTM©(female©to©male),©che©
non©poteva©lasciare©alla©predetta,©che©non©poteva©rettificare©il©sesso©secondo©
la©legge©britannica,©la©pensione©di©reversibilita©per©non©potere©contrarre©un©
valido©matrimonio,©la©Corte©Europea©dei©Diritti©dell'Uomo,©con©la©sentenza©
Goodwin©(11©luglio©2002),©aveva©gia©accertato©l'illiceita©,©rispetto©alla©CEDU,©
di©tale©normativa©britannica,©laddove©non©permettendo©il©riconoscimento©del©
cambiamento©di©sesso©impedisce©di©contrarre©matrimonio.©

Il©diritto©vivente,©quindi,©elaborato©dalla©Corte©di©Strasburgo,©ha©gia©
qualificato©a©se¨incompatibili©tali©disposizioni©(contenute©nell'ordinamento©
inglese©dello©stato©civile).©Dunque©la©Corte©CE©non©poteva©applicarle.©Non©
disponendo,©pero©,©del©potere©di©intervenire©sulle©disposizioni©della©legge©
nazionale,©la©Corte©doveva©giudicare©se©la©conseguenza©della©loro©applica-
zione©ledesse©un©diritto©riconosciuto©dall'ordinamento©europeo.©

Ora,©tale©illecita©norma©fa©corpo©con©la©legge©britannica©che©dichiara©
nulli©i©matrimoni©fra©persone©dello©stesso©sesso,©e©percio©nonfa©soddisfare©la©
condizione©(matrimonio)©per©cui©il©beneficiario©di©una©pensione©diretta©possa©
trasmetterla©al©coniuge.©

La©Corte©pertanto,©posto,©come©e©,©che©la©pensione©e©retribuzione©diffe-
rita,©che©il©diritto©a©pensione©comprende©quello©di©trasmetterla©in©casi©di©
morte,©ravvisa©una©violazione©dell'art.©141©del©Trattato©che©vieta©ogni©discri-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

minazione©in©materia©di©retribuzione©basata©sul©sesso.©Se©infatti©il©compagno©
transessuale©della©ricorrente©potesse©essere©riconosciuto©di©sesso©maschile,©i©
due©potrebbero©sposarsi,©e©tale©interpretazione©del©diritto©inglese©e©la©sola©
conforme©non©solo©alla©CEDU,©ma,©ex©art.©6©T.U.E.,©al©diritto©comunitario.©

Certamente,©la©sentenza©non©surroga©il©requisito©del©matrimonio,©ma©
impone©al©giudice©rimettente©di©verificare©se,©rimosso©quest'ostacolo,©vi©siano©
le©condizioni©per©invocare©l'art.©141©CE.©

La©decisione©e©,©a©quanto©mi©risulta,©la©prima©ad©applicare©in©questioni©
squisitamente©di©diritto©privato©(e©non©commerciale)©la©Convenzione©di©
Roma©che,©come©si©e©visto,fa©parte©del©diritto©europeo.©

In©particolare,©la©sentenza©di©compatibilita©non©e©fatto©nella©norma©del-
l'ordinamento©pensionistico©che©esclude©dal©beneficio©la©ûfamiglia©di©fattoý,©
perche¨la©Corte©non©disconferma©i©suoi©precedenti©in©materia©(D.©e©Svezia©
c/©Consiglio)©ma©proprio©il©diritto©delle©persone©e©della©famiglia©britannico.©

La©Corte©d'Appello©dell'Inghilterra©e©del©Galles©deve©dunque©accertare©
se©la©ricorrente©e©il©suo©compagno©(tale©dovendo©risultare)©siano©o©meno©in©
una©situazione©analoga©al©matrimonio,©ovvero©in©una©situazione©in©cui,©
rimosso©l'ostacolo©alla©rettifica©dell'atto©di©nascita,©si©sarebbero©sposati.©E©la©
Corte©Europea©sottolinea,©quasi©anticipando©tale©giudizio,©che©la©ricorrente©e©
il©compagno©sono©stati©ûbenedettiý©in©una©cerimonia©religiosa©e©che©ûsono©
stati©scambiati©votiý©come©una©coppia©tradizionale.©

La©Corte©del©rinvio©dovra©allora©verificare©se©sussistevano©i©requisiti©del-
l'affectio©coniugalis©e©della©convivenza©propri©del©matrimonio;©in©altre©parole©
deve©accertare©se©si©sia©in©presenza©di©quella©che©noi©definiamo©una©ûfamiglia©
di©fattoý.©

Con©l'occasione,©non©si©puo©che©rimarcare©che©questo©caso,©in©cui©coesi-
stono©öa©quanto©appare©in©tesi©öl'elemento©storico-materiale©della©convi-
venza©e©la©volonta©(irrealizzabile)©di©contrarre©matrimonio©e©assolutamente©
diverso©da©quello©in©cui©tale©volonta©manchi,©che©e©poi©quello©delle©unioni©
non©coniugali,©non©disciplinate,©nella©UE,©in©Italia,©Irlanda©e©Gran©Bretagna.©

In©Gran©Bretagna©cio©si©spiega©con©la©validita©riconosciuta©dalla©Corte©
agli©accordi©pre©e©paramatrimoniali;©gli©altri©due©Paesi,©invece,©sono©soggetti©
all'influenza©dell'etica©cattolica©(almeno©in©Italia,©senza©significative©distin-
zioni©tra©le©forze©politiche).©

Sara©interessante©attendere©gli©influssi©del©prossimo©recepimento©della©
Carta©dei©Diritti©dell'Unione©öche©vieta,©ad©esempio,©discriminazioni©basate©
sull'orientamento©sessuale©önel©diritto©di©famiglia©e©se,©in©particolare,cisi©
possa©attendere©che©una©decisione©analoga©a©quella©in©commento©possa©inter-
venire©in©una©situazione©ove©la©coppia,©cui©si©fa©divieto©di©contrarre©matrimo-
nio,©ma©che©tale©volonta©esprima,©sia©formata©da©persone©del©medesimo©sesso.©

Tale©soluzione©e©gia©,©a©mio©personale©avviso,©e©allo©stato,©obbligata©nel©
caso©di©cittadini©di©uno©Stato©dell'Unione©che©tale©matrimonio©riconosca©
(Olanda,©Belgio,©Danimarca,©Svezia)©e©che©si©stabiliscano©in©altro©Stato©che©
invece©non©lo©riconosce;©per©esempio©ove©si©faccia©questione©di©una©deduzione©
fiscale©per©il©coniuge©a©carico©o©anche©dello©stesso©caso©della©trasmissione©
della©pensione©ai©superstiti.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Invero,©argomentare©diversamente©significa©ex©se©violare©l'art.©48©T.U.E.©
(ex©39©CE)©e©il©Reg.©1612/68©art.©10.©A©tacere©del©fatto©che©competente©sul©
matrimonio©non©e©la©legge©dello©Stato©che©non©lo©riconosca,©ma©quella©dello©
Stato©di©origine.©

Avv.©Roberto©de©Felice©

Corte 
di 
Giustizia 
dell'Unione 
Europea 
(Lussemburgo), 
sentenza 
7 
gennaio2004in 
causa 
C-117-01 
^Pres.©Skouris©öRel.©Cunha©Rodr|©gues©-Avv.©Generale©Ruiz-Jarabo©Colom
er©öK.B.©c/©National©Health©Service©Pensions©Agency,©Secretary©of©State©for©Health.©

Osta©all'art.©141©Tratt.©CE©la©disposizione©nazionale,©contraria©alla©Convenzione©di©Roma©

sui©Diritti©dell'Uomo©del©14©novembre©1950,©che,©non©consentendo©la©rettifica©del©sesso©di©una©

persona©transessuale,©e©di©conseguenza©il©matrimonio©con©persona©del©sesso©di©origine,©impedisca©

a©quest'ultima©di©trasmetterle©quote©del©trattamento©di©quiescenza.©

(CEDU,©art.©12,©Tratt.©T.U.E.,©art.©6,©art.©141).©

û(omissis)©1.©-Con©ordinanza©14©dicembre©2000,©pervenuta©in©cancelleria©il©15©marzo©
2001,©la©Court©ofAppeal©(England©&©Wales)©(Civil©Division)©(Corte©d'appello©civile©d'Inghilt
erra©e©del©Galles)©ha©sottoposto©alla©Corte,©ai©sensi©dell'art.©234©CE,©una©questione©pregiudiz
iale©relativa©all'interpretazione©dell'art.©141©CE©e©della©direttiva©del©Consiglio©10©febbraio©
1975,©75/117/CEE,©per©il©ravvicinamento©delle©legislazioni©degli©Stati©membri©relative©all'app
licazione©del©principio©della©parita©delle©retribuzioni©tra©i©lavoratori©di©sesso©maschile©e©
quelli©di©sesso©femminile©(Gazzetta©Ufficiale©L©45,©pag.©19).©

2.©-Tale©questione©e©stata©sollevata©nell'ambito©di©una©controversia©tra©la©sig.ra©K.B.,©
iscritta©al©regime©pensionistico©del©National©Health©Service©(servizio©sanitario©nazionale;©in©
prosieguo:©il©ûNHSý),©da©un©lato,©e©il©NHS©Pensions©Agency©(Ufficio©Pensioni©del©NHS)©ed©
il©Secretary©ofStatefor©Health©(Ministro©della©Sanita©),©dall'altro,©in©merito©al©rifiuto©di©attrib
uire©una©pensione©di©reversibilita©al©suo©convivente©transessuale.©
AmbitO 
normativo. 


Normativa©comunitaria.©

3.©-L'art.©141©CE©dispone©quanto©segue:©
û1.©Ciascuno©Stato©membro©assicura©l'applicazione©del©principio©della©parita©di©retribuz
ione©tra©[i]©lavoratori©di©sesso©maschile©e©quelli©di©sesso©femminile©per©uno©stesso©lavoro©o©
per©un©lavoro©di©pari©valore.©
2.©Per©retribuzione©si©intende,©a©norma©del©presente©articolo,©il©salario©o©trattamento©
normale©di©base©o©minimo©e©tutti©gli©altri©vantaggi©pagati©direttamente©o©indirettamente,©in©
contanti©o©in©natura,©dal©datore©di©lavoro©al©lavoratore©in©ragione©dell'impiego©di©quest'ult
imo©(...)ý.©
4.©-L'art.©1,©n.©1,©primo©comma,©della©direttiva©75/117©cos|©prevede:©
ûIl©principio©della©parita©delle©retribuzioni©tra©i©lavoratori©di©sesso©maschile©e©quelli©di©
sesso©femminile,©previsto©dall'articolo©119©del©trattato,©denominato©in©appresso©principio©
della©parita©delle©retribuzioni,©implica,©per©uno©stesso©lavoro©o©per©un©lavoro©al©quale©e©attrib
uito©un©valore©uguale,©l'eliminazione©di©qualsiasi©discriminazione©basata©sul©sesso©in©tutti©
gli©elementi©e©le©condizioni©delle©retribuzioni©(...)ý.©

5.©-Ai©sensi©dell'art.©3©della©stessa©direttiva:©
ûGli©Stati©membri©sopprimono©le©discriminazioni©tra©i©lavoratori©di©sesso©maschile©e©
quelli©di©sesso©femminile©derivanti©da©disposizioni©legislative,©regolamentari©o©amministrative©
e©contrarie©al©principio©della©parita©delle©retribuzioniý.©

Normativa©nazionale.©

6.©-Dagli©artt.©1©e©2©della©Sex©Discrimination©Act©1975©(legge©1975©sulle©discriminazioni©
basate©sul©sesso;©in©prosieguo:©la©ûlegge©1975ý)©risulta©vietato©commettere©atti©discriminatori©
diretti©nei©confronti©di©una©persona©di©un©sesso©particolare,©riservandole©un©trattamento©
meno©favorevole©di©quello©di©cui©gode©o©godrebbe©una©persona©del©sesso©opposto.©Tali©articoli©
vietano©anche©la©discriminazione©indiretta,©da©essi©definita©in©sostanza©come©l'applicazione©
di©condizioni©od©obblighi©identici,©aventi©l'effetto©di©sfavorire©in©maniera©sproporzionata©ed©
ingiustificata©le©persone©di©un©sesso©particolare.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

7.©-In©seguito©alla©sentenza©della©Corte©30©aprile©1996,©causa©C©13/1994,©P./S.©(Racc. 
pag.©I-2143),©il©Regno©Unito©ha©adottato©il©Sex 
Discrimination 
(Gender 
Reassignment)©Regu-
lations 
1999©(regolamento©1999©sulla©discriminazione©sessuale©in©ipotesi©di©cambiamento©di©
sesso),©che©ha©modificato©la©legge©1975©affinche¨disciplinasse©i©casi©di©discriminazione©diretta©
basata©sul©cambiamento©di©sesso©di©un©dipendente.©
8.©-L'art.©11,©lett.©c),della©Matrimonial 
Causes 
Act 
1973©(legge©1973©sul©matrimonio)©
dichiara©nullo©ogni©matrimonio©in©cui©i©coniugi©non©siano©rispettivamente©di©sesso©maschile©
e©di©sesso©femminile.©
9.©-L'art.©29,©nn.©1©e©3,©della©Birth 
and 
Deaths 
Registration 
Act 
1953©(legge©1953©sulla©
registrazione©delle©nascite©e©dei©decessi)©vieta©ogni©modifica©al©registro©degli©atti©di©nascita,©
salvo©nel©caso©di©errore©di©scrittura©o©di©errore©materiale.©
10.©-IlNHS©Pension 
Scheme 
Regulations 
1995©(regolamento©1995©sul©regime©pensionis
tico©del©NHS)©prevede©al©suo©art.©G7,©n.©1,©che,©se©un©iscritto©di©sesso©femminile©decede©nelle©
circostanze©previste©dal©citato©regolamento©e©lascia©un©vedovo,©quest'ultimo©ha©diritto,©in©
linea©di©principio,©ad©una©pensione©di©reversibilita©.©Il©termine©ûvedovoý©non©viene©definito.©
Eétuttavia©pacifico©che,©nel©diritto©inglese,©tale©termine©indica©la©persona©coniugata©con©l'is
critto.©
ControversiA 
principalE 
E 
questionE 
pregiudiziale. 


11.©-K.B.,©ricorrente©nella©causa©principale,©e©una©donna©che©ha©lavorato©per©circa©20©
anni©presso©il©NHS,©specificamente©come©infermiera,©ed©e©iscritta©al©NHS©Pension 
Scheme.©
12.©-K.B.©ha©da©diversi©anni©una©relazione©affettiva©e©di©convivenza©con©R,©una©persona©
nata©di©sesso©femminile©e©registrata©come©tale©allo©stato©civile©che,©in©seguito©ad©un'operaz
ione©medica©di©cambiamento©di©sesso,©e©diventata©un©uomo,©senza©che©abbia©potuto©tuttavia©
modificare©il©suo©atto©di©nascita©per©formalizzare©tale©cambiamento.©Per©questa©ragione,©e©
contrariamente©alla©loro©volonta©,©K.B.©e©R©non©hanno©potuto©unirsi©in©matrimonio.©K.B.©
ha©dichiarato©nelle©sue©memorie©e©ha©ricordato©in©udienza©che©la©loro©unione©e©stata©consac
rata©con©ûuna©cerimonia©in©chiesa©approvata©da©un©membro©dell'Episcopato©anglicanoý©e©
che©sono©stati©scambiati©voti©ûallo©stesso©modo©di©una©coppia©tradizionaleý.©
13.©-In©mancanza©di©matrimonio,©il©NHS©Pensions 
Agency 
ha©informato©K.B.©che,©nel©
caso©in©cui©questa©decedesse©prima©di©R,©quest'ultimo©non©potrebbe©ricevere©una©pensione©
di©reversibilita©in©quanto©il©beneficio©di©tale©prestazione©e©riservato©al©coniuge©superstite,©e©
che©nessuna©disposizione©del©diritto©del©Regno©Unito©riconosce©la©qualita©di©coniuge©in©
assenza©di©legittimo©matrimonio.©
14.©-K.B.©ha©adito©l'Employment 
Tribunal 
(Commissione©per©le©controversie©di©lavoro©
del©Regno©Unito),©facendo©valere©che©le©disposizioni©nazionali©che©limitano©le©prestazioni©ai©
vedovi©ed©alle©vedove©di©iscritti©costituivano©una©discriminazione©fondata©sul©sesso,©contraria©
all'art.©141©CE©e©alla©direttiva©75/117.©Secondo©K.B.,©tali©ultime©disposizioni©esigono©che,©in©
un©tale©contesto,©la©nozione©di©ûvedovoý©sia©interpretata©in©maniera©tale©da©includere©anche©
il©membro©superstite©di©una©coppia©che©acquisirebbe©tale©qualita©se©la©sua©identita©sessuale©
non©fosse©il©risultato©di©un'operazione©medica©di©cambiamento©di©sesso.©
15.©-Sial'Employment 
Tribunal,©con©decisione©16©marzo©1998,©sia©l'Employment 
Appeal 
Tribunal 
London 
(Commissione©di©appello©per©le©controversie©di©lavoro©di©Londra)©con©sent
enza©pronunciata©in©appello©il©19©agosto©1999,©hanno©giudicato©che©il©regime©pensionistico©
di©cui©trattasi©non©e©discriminatorio.©
16.©-K.B.©ha©adito©la©Court 
ofAppeal 
(England 
& 
Wales)(Civil 
Division)©che©ha©deciso©
di©sospendere©il©giudizio©e©di©sottoporre©alla©Corte©la©seguente©questione©pregiudiziale:©
ûSe©l'esclusione©del©convivente©transessuale©(una©persona©originariamente©di©sesso©femm
inile)©di©una©donna©iscritta©al©National 
Health 
Service 
Pension 
Scheme 
(regime©pensionis
tico©del©servizio©sanitario©nazionale©britannico),©in©forza©del©quale©le©prestazioni©per©persone©
a©carico©spettano©solo©al©vedovo,©costituisca©una©discriminazione©basata©sul©sesso,©vietata©
dall'art.©141©CE©e©dalla©direttiva©75/117ý.©

SullA 
questionE 
pregiudiziale. 


Osservazioni 
sottoposte 
alla 
Corte. 


17.©-Secondo©K.B.,©la©decisione©che©le©nega©il©diritto©di©designare©R.©come©beneficiario©
della©pensione©di©reversibilita©e©stata©adottata©unicamente©per©un©motivo©legato©al©cambia

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

mento¨di¨sesso¨di¨quest'ultimo.¨Infatti,¨se¨R.¨non¨avesse¨cambiato¨sesso¨e¨secio©¨non¨gli¨imped
isse¨di¨contrarre¨matrimonio,¨R.¨avrebbe¨diritto¨alla¨pensione¨di¨reversibilita©¨in¨qualita©¨di¨
coniuge¨superstite.¨

18.¨-Ella¨sostiene¨che¨la¨citata¨sentenza¨P./S,¨secondo¨cui¨il¨diritto¨comunitario¨vieta¨le¨
discriminazioni¨che¨hanno¨origine¨nel¨cambiamento¨di¨sesso¨di¨una¨persona,¨troverebbe¨
applicazione¨nella¨causa¨principale,¨in¨quanto¨il¨giudice¨del¨rinvio¨ha¨considerato¨K.B.¨e¨R.¨
come¨una¨coppia¨eterosessuale,¨il¨cui¨solo¨tratto¨caratteristico¨e©¨che¨il¨sesso¨di¨uno¨dei¨due¨
e©¨il¨risultato¨di¨un'operazione¨medica.¨Conseguentemente,¨il¨trattamento¨sfavorevole¨riserv
ato¨a¨questi¨ultimi¨deriverebbe¨unicamente¨dal¨fatto¨che¨R¨ha¨subito¨un¨cambiamento¨di¨
sesso,¨il¨che¨costituirebbe¨una¨discriminazione¨diretta¨fondata¨sul¨sesso,¨vietata¨dall'art.¨141¨
CE¨e¨dalla¨direttiva¨75/117.¨
19.¨-In¨via¨preliminare,¨K.B.¨sostiene¨che¨la¨condizione¨del¨matrimonio¨costituisce¨una¨
discriminazione¨indiretta¨nei¨confronti¨dei¨transessuali¨poiche¨,¨contrariamente¨a¨cio©¨che¨
avviene¨in¨una¨coppia¨eterosessuale¨in¨cui¨nessuno¨dei¨due¨membri¨e©¨un¨transessuale,¨nel¨
caso¨di¨una¨coppia¨eterosessuale,¨in¨cui¨uno¨di¨essi¨abbia¨subito¨un'operazione¨per¨cambiare¨
sesso,¨la¨condizione¨del¨matrimonio¨non¨potrebbe¨mai¨essere¨soddisfatta.¨
20.¨-Il¨governo¨del¨Regno¨Unito¨fa¨valere¨che¨i¨dipendenti¨di¨sesso¨sia¨maschile¨sia¨
femminile¨del¨NHS,¨che¨non¨siano¨legati¨da¨vincolo¨matrimoniale¨con¨i¨loro¨conviventi,¨
non¨possono¨beneficiare¨delle¨prestazioni¨di¨reversibilita©¨previste¨dal¨NHS¨Pension 
Scheme,¨
ecio©¨indipendentemente¨dal¨motivo¨per¨cui¨non¨sono¨sposati.¨Poco¨importerebbe¨che¨la¨
ragione¨per¨la¨quale¨un¨singolo¨dipendente¨non¨puo©¨soddisfare¨la¨condizione¨obbligatoria¨
del¨matrimonio¨risieda¨nel¨fatto¨che¨il¨suo¨compagno¨sia¨omosessuale,¨come¨nella¨causa¨
che¨ha¨dato¨luogo¨alla¨sentenza¨17¨febbraio¨1998,¨causa¨C-249/1996,¨Grant¨(Racc. 
pag.¨
I-621),¨o¨transessuale,¨come¨nella¨causa¨principale,¨o¨risulti¨da¨un¨qualsiasi¨altro¨motivo.¨
21.¨-Il¨governo¨del¨Regno¨Unito¨sostiene¨inoltre¨che¨la¨soluzione¨di¨cui¨allasentenza¨
31¨maggio¨2001,¨cause¨riunite¨C-122/99¨P¨e¨C-125/99¨P.¨D.¨e¨Svezia/Consiglio(Racc. 
pag.¨
I-4319)¨possa¨essere¨estesa¨alla¨causa¨principale,¨in¨quanto¨la¨disposizione¨controversa¨dello¨
Statuto¨del¨personale¨delle¨Comunita©¨europee¨prevede,¨come¨nella¨presente¨causa,¨il¨requis
ito¨del¨matrimonio¨e¨non¨richiede¨semplicemente¨una¨relazione¨stabile¨di¨un¨certo¨carattere¨
per¨l'attribuzione¨degli¨assegni¨di¨famiglia.¨
22.¨-La¨Commissione¨ritiene¨che¨l'elemento¨determinante¨nella¨causa¨che¨hadato¨
luogo¨alla¨citata¨sentenza¨P./S.¨fosse¨il¨fatto¨che¨il¨trattamento¨sfavorevole¨di¨cui¨P.¨era¨
oggetto¨era¨direttamente¨provocato¨dal¨suo¨cambiamento¨di¨sesso¨e¨in¨questo¨trovava¨la¨
sua¨origine,¨in¨quanto¨quest'ultimo¨non¨sarebbe¨stato¨licenziato¨se¨non¨avesse¨cambiato¨la¨
sua¨identita©¨sessuale.¨
23.¨-Tuttavia,¨nella¨causa¨principale,¨il¨trattamento¨sfavorevole¨contestato¨avrebbe¨
solo¨un¨collegamento¨remoto¨con¨il¨cambiamento¨di¨sesso¨di¨R.¨e¨sarebbe¨piuttosto¨legato¨
all'impossibilita©¨per¨la¨coppia¨di¨contrarre¨matrimonio.¨Alla¨luce¨di¨queste¨circostanze,¨la¨
Commissione¨ritiene¨che¨non¨si¨possa¨fare¨riferimento¨alla¨citata¨sentenza¨P./S.¨nella¨pres
ente¨causa.¨
24.¨-La¨Commissione¨sostiene¨inoltre¨che¨K.B.¨non¨puo©¨richiamare¨il¨diritto¨comunitar
io¨per¨far¨valere¨che¨il¨collegamento¨indiretto¨tra¨il¨cambiamento¨di¨sessodi¨R.¨edil¨rifiuto¨
di¨pagargli¨la¨pensione¨di¨reversibilita©¨sia¨sufficiente¨per¨qualificare¨tale¨rifiuto¨come¨una¨
discriminazione¨fondata¨sul¨sesso.¨Infatti,¨da¨un¨lato,¨la¨citata¨sentenza¨Grant¨avrebbe¨implic
itamente¨riconosciuto¨che¨la¨definizione¨della¨nozione¨di¨matrimonio¨e©¨questione¨di¨diritto¨
di¨famiglia,¨che¨rientrerebbe¨nella¨competenza¨degli¨Stati¨membri.¨Dall'altro,¨la¨Corte¨europ
ea¨dei¨diritti¨dell'uomo¨avrebbe¨ripetutamente¨giudicato¨che¨l'impedimento¨al¨matrimonio,¨
legato¨al¨fatto¨che¨il¨diritto¨britannico¨non¨permetta¨ad¨un¨transessuale¨di¨modificare¨il¨suo¨
atto¨di¨nascita,¨non¨costituisce¨una¨violazione¨degli¨artt.¨8,¨12¨o¨14¨della¨Convenzione¨europ
ea¨per¨la¨salvaguardia¨dei¨diritti¨dell'uomo¨e¨delle¨liberta©¨fondamentali,¨firmata¨a¨Roma¨il¨
4¨novembre¨1950¨(in¨prosieguo:¨la¨ûCEDUý).¨
Giudizio 
della 
Corte. 


25.¨-Le¨prestazioni¨concesse¨in¨forza¨di¨un¨regime¨pensionistico,¨il¨quale¨e©¨strutturato¨
essenzialmente¨in¨funzione¨del¨posto¨coperto¨dall'interessato,¨si¨ricollegano¨alla¨retribuzione¨
che¨quest'ultimo¨percepiva¨e¨rientrano¨nelle¨previsioni¨dell'art.¨141¨CE¨(v.,¨in¨particolare,¨
sentenze¨17¨maggio¨1990,¨causa¨C-262/1988,¨Barber,¨Racc. 
pag.¨I-1889,¨punto¨28,¨e¨12¨sett
embre¨2002,¨causa¨C-351/00,¨Niemi,¨Racc. 
pag.¨I-7007,¨punto¨40).¨

RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

26.|-La|Corte|ha|altres|©|ammesso|che|una|pensione|di|reversibilita©|prevista|da|un|siff
atto|regime|rientra|nella|sfera|di|applicazione|dell'art.|141|CE.|Essa|ha|precisato|al|riguardo|
che|la|circostanza|che|la|suddetta|pensione,|per|definizione,|non|sia|corrisposta|al|lavorat
ore,|ma|al|coniuge|superstite,|non|e©|tale|da|infirmare|questa|interpretazione,|in|quanto|tale|
prestazione|e©|un|beneficio|che|trae|origine|dall'iscrizione|al|regime|del|coniuge|del|superstite,|
di|modo|che|la|pensione|spetta|a|quest'ultimo|nell'ambito|del|rapporto|di|lavoro|tra|il|datore|
di|lavoro|e|il|suddetto|coniuge|e|gli|e©|corrisposta|in|conseguenza|dell'attivita©|lavorativa|
svolta|da|quest'ultimo|(v.|sentenze|6|ottobre|1993,|causa|C-109/1991,|Ten|Oever,|Racc.¨pag.|
I-4879,|punti|12|e|13,|nonche¨9|ottobre|2001,|causa|C-379/1999,|Menauer,|Racc.¨pag.|
I-7275,|punto|18).|
27.|-La|pensione|di|reversibilita©|versata|nell'ambito|di|un|regime|previdenziale|di|categ
oria,|quale|quello|istituito|dal|NHS|Pension¨Scheme,|costituisce|quindi|una|retribuzione|ai|
sensi|dell'art.|141|CE|e|della|direttiva|75/117.|
28.|-La|decisione|di|riservare|determinati|benefici|alle|coppie|coniugate,|escludendone|
tutti|coloro|che|convivono|senza|essere|sposati,|e©|affidata|sia|alla|scelta|del|legislatore,|sia|
all'interpretazione|effettuata|dai|giudici|nazionali|delle|norme|giuridiche|di|diritto|interno,|
senza|che|un|soggetto|possa|far|valere|alcuna|discriminazione|fondata|sul|sesso|vietata|dal|
diritto|comunitario|(v.,|per|quanto|riguarda|i|poteri|del|legislatore|comunitario,|sentenza|
D.|e|Svezia/Consiglio,|cit.,|punti|37|e|38).|
29.|-Nel|caso|specifico,|una|tale|condizione|non|puo©|,diper|se¨,|essere|considerata|
come|discriminatoria|in|funzione|del|sesso|e,|pertanto,|contraria|all'art.|141|CE|o|alla|dirett
iva|75/117,|in|quanto|il|fatto|che|il|richiedente|sia|un|uomo|o|una|donna|e©|indifferente|ai|
fini|della|concessione|della|pensione|di|reversibilita©|.|
30.|-In|una|situazione|quale|quella|di|cui|alla|causa|principale,|esiste|tuttavia|una|
disparita©|di|trattamento|che,|pur|non|mettendo|direttamente|in|causa|il|godimento|di|un|
diritto|tutelato|dall'ordinamento|comunitario,|incide|su|una|delle|condizioni|per|la|sua|conc
essione.|Come|ha|giustamente|sottolineato|l'avvocato|generale|al|paragrafo|74|delle|sue|
conclusioni,|tale|disparita©|di|trattamento|riguarda|non|il|riconoscimento|di|una|pensione|di|
reversibilita©|,|ma|una|condizione|preliminare|indispensabile|alla|concessione|di|questa,|ossia|
la|capacita©|di|contrarre|matrimonio.|
31.|-Infatti,|nel|Regno|Unito,|mentre|le|coppie|eterosessuali,|in|cui|l'identita©|di|ness
uno|dei|due|membri|deriva|da|un'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|possono|contrarre|
matrimonio|e,|eventualmente,|godere|di|una|pensione|di|reversibilita©|,|che|costituisce|un|elem
ento|della|retribuzione|di|uno|di|essi,|una|coppia|quale|quella|formata|da|K.B.|e|R.|non|
e©|assolutamente|in|grado|di|soddisfare|la|condizione|del|matrimonio,|quale|prevista|dal|
NHS|Pension¨Scheme,alfine|diconcedere|una|pensionedireversibilita©|.|
32.|-L'originedi|taleimpossibilita©|oggettiva|risiede|nel|fatto,|innanzi|tutto,|che|la|legge|
1973|sul|matrimonio|considera|nullo|ogni|matrimonio|in|cui|i|coniugi|non|siano|rispettivam
ente|di|sesso|maschile|e|di|sesso|femminile;|poi,|che|si|considera|come|sesso|di|una|persona|
quello|risultante|sull'atto|di|nascita;|e,|infine,|che|la|legge|sulla|registrazione|delle|nascite|e|
dei|decessi|vieta|ogni|modifica|del|registro|degli|atti|di|nascita,|salvo|nel|caso|di|errore|di|
scrittura|o|di|errore|materiale.|
33.|-Occorre|ricordare|che|la|Corte|europea|dei|diritti|dell'uomo|ha|giudicato|che|l'imp
ossibilita©|per|un|transessuale|di|contrarre|matrimonio|con|una|persona|del|sesso|al|quale|
egli|apparteneva|prima|dell'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|e|che|dipende|dal|fatto|
che,|relativamente|allo|stato|civile,|essi|appartengano|allo|stesso|sesso,|dato|che|la|normat
iva|del|Regno|Unito|non|permette|il|riconoscimento|giuridico|della|sua|nuova|identita©|sess
uale,|costituisce|una|violazione|del|suo|diritto|di|contrarre|matrimonio|ai|sensi|dell'art.|12|
della|CEDU|(v.|Corte|eur.|D.U.,|sentenze|11|luglio|2002,|Christine|Goodwin/Regno|Unito|
e|I./Regno|Unito,|non|ancora|pubblicate|nella|Recueil¨des¨arreªts¨et¨de¨cisions,|rispettivamente|
ai|½½|97-104|e|77-84).|
34.|-Una|legislazione,|quale|quella|di|cui|trattasi|nella|causa|principale,|che,|in|violaz
ione|della|CEDU,|impedisce|ad|una|coppia,|quale|K.B.|e|R.|di|soddisfare|la|condizione|
del|matrimonio,|necessaria|affinche¨uno|di|essi|possa|godere|di|un|elemento|della|retribuz
ione|dell'altro,|dev'essere|considerata,|in|linea|di|principio,|incompatibile|con|le|prescrizioni|
di|cui|all'art.|141|CE.|

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

35.©-Poiche¨©spetta©agli©Stati©membri©determinare©le©condizioni©per©il©riconoscimento©
giuridico©del©cambiamento©di©sesso©di©una©persona©nella©situazione©di©R.©come©peraltro©rico-
nosciuto©dalla©Corte©europea©dei©diritti©dell'uomo©(sentenza©Goodwin/Regno©Unito,©cit.,½©
103),©spetta©al©giudice©nazionale©verificare©se,©in©un'ipotesi©quale©quella©di©cui©alla©causa©
principale,©una©persona©nella©situazione©di©K.B.©possa©invocare©l'art.©141©CE©affinche¨©le©si©
riconosca©il©diritto©di©far©beneficiare©il©proprio©convivente©di©una©pensione©di©reversibilita©.©
36.©-Da©quanto©precede©risulta©che©l'art.©141©CE©osta,©in©linea©di©principio,©ad©una©legi-
slazione©che,©in©violazione©della©CEDU,©impedisce©ad©una©coppia,©quale©K.B.©e©R,©di©soddi-
sfare©la©condizione©del©matrimonio,©necessaria©affinche¨©uno©di©essi©possa©godere©di©un©ele-
mento©della©retribuzione©dell'altro.©Spetta©al©giudice©nazionale©verificare©se,©in©un'ipotesi©
quale©quella©di©cui©alla©causa©principale,©una©persona©nella©situazione©di©K.B.©possa©invocare©
l'art.©141©CE©affinche¨©le©si©riconosca©il©diritto©di©far©beneficiare©il©proprio©convivente©di©una©
pensione©di©reversibilita©.©
SullE 
spese. 


37.©-Le©spese©sostenute©dal©governo©del©Regno©Unito©e©dalla©Commissione,©che©hanno©
presentato©osservazioni©alla©Corte,©non©possono©dar©luogo©a©rifusione.©Nei©confronti©delle©
parti©nella©causa©principale©il©presente©procedimento©costituisce©un©incidente©sollevato©
dinanzi©al©giudice©nazionale,©cui©spetta©quindi©statuire©sulle©spese.©
Per©questi©motivi,©la©Corte,©pronunciandosi©sulla©questione©sottopostale©dalla©Court 
o1 
Appeal 
(England 
& 
Wales) 
(Civil 
Division) 
con©ordinanza©14©dicembre©2000,©dichiara:©

L'art.©141©CE©osta,©in©linea©di©principio,©ad©una©legislazione©che,©in©violazione©della©
Convenzione©europea©per©la©salvaguardia©dei©diritti©dell'uomo©e©delle©liberta©fondamentali,©
firmata©a©Roma©il©4©novembre©1950,©impedisce©ad©una©coppia,©quale©K.B.©e©R,©di©soddisfare©
la©condizione©del©matrimonio,©necessaria©affinche¨©uno©di©essi©possa©godere©di©un©elemento©
della©retribuzione©dell'altro.©Spetta©al©giudice©nazionale©verificare©se,©in©un'ipotesi©quale©
quella©di©cui©alla©causa©principale,©una©persona©nella©situazione©di©K.B.©possa©invocare©
l'art.©141©CE©affinche¨©le©si©riconosca©il©diritto©di©far©beneficiare©il©proprio©convivente©di©una©
pensione©di©reversibilita©.©

Cos|©deciso©e©pronunciato©a©Lussemburgo©il©7©gennaio©2004ý.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Ferie 
e 
congedo 
di 
maternita. 
nella 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia 


(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Sezione©Sesta,©sentenza©18©marzo©2004©

nella©causa©C-342/01)©

La©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©con©la©sentenza©che©qui©si©
ha©in©rassegna,©ha©sancito©un©fondamentale©principio©in©tema©di©diritto©alla©
fruizione©delle©ferie©e©del©congedo©di©maternita©,©con©una©decisione©che©segna©
un©importante©passo©nella©armonizzazione©del©sistema©giuridico©della©neo-
nata©Unione,©e©che©evidenzia©in©pari©tempo©l'alto©grado©di©avanzamento©della©
dottrina©e©della©giurisprudenza©di©quello©cioe©che©Rescigno©chiama©ûceto©ita-
liano©dei©giuristiý,©che©gia©da©tempo©aveva©riaffermato©il©principio©ora©fatto©
proprio©anche©dalla©Corte©europea(1).©

Senza©entrare©nel©merito©della©definizione©della©disciplina©dei©due©istituti,©
si©vuole©puntualizzare©come©ferie©e©congedo©di©maternita©originano©entrambi©
dalla©necessita©di©garantire©e©tutelare©le©esigenze©del©lavoratore©inteso©non©
semplicemente©come©fattore©della©produzione©^o,©come©oggi©si©usa©dire©negli©
ambienti©datoriali,©come©ûrisorsaý©^ma©ancor©prima©come©soggetto©dotato©
di©esigenze©personali©e©familiari.©Tuttavia,©mentre©le©ferie©hanno©la©finalita©
di©permettere©al©lavoratore©di©rigenerare©periodicamente©le©energie©psicofisi-
che©impegnate©e©logorate©nel©lavoro,©il©congedo©di©maternita©,©nelle©sue©varie©
forme,©consente,©invece,©alla©lavoratrice©madre,©ovvero,©ove©previsto©al©padre©

o©ad©entrambi©i©genitori,©di©sospendere©l'attivita©lavorativa,©continuando©
comunque©a©percepire©la©retribuzione,©in©concomitanza©con©lo©stato©di©gravi-
danza,©con©il©parto©e©nei©primi©mesi©di©vita©della©neonata©prole.©
Se©entrambi©gli©istituti©hanno©l'effetto,©come©detto,©di©sospendere©la©pre-
stazione©lavorativa,©la©differenza©tra©ferie©e©congedo©di©maternita©risiede,©

(1)©L'espressione©di©Rescigno©P.©(I©rapporti©economici©nella©Costituzione©(rassegna).©Sag-
gio©introduttivo©al©vol.©II,©Il©diritto©sindacale,©Giuffre©,©Milano,©1987,©p.©III©ss.),©si©riferiva©in©
realta©all'esperienza©corporativa,©che©nonostante©avesse,©ad©avviso©di©questo©autore,©inter-
rotto©il©processo©di©evoluzione©sindacale©dell'inizio©del©secolo,©costituiva©comunque©^sempre©
secondo©il©medesimo©autore©^una©û...risposta©tecnicamente©elaborata©e©coerente©^un©merito©
da©riconoscere©alla©bravura©tecnica©del©ceto©italiano©dei©giuristi...ý.©Parafrasando©l'espres-
sione©dell'insigne©giurista©si©vuole©significare©come©l'ordinamento©giuridico©nazionale©abbia©
raggiunto©un©livello©di©evoluzione©notevole©anche©rispetto©ai©partners©europei,©prevedendo,©
nella©materia©del©lavoro©e©della©tutela©sociale,©traguardi©e©conquiste©mature,©ma©ancora©con-
troverse©in©altre©nazioni©che©per©altri©versi©vengono©poste©come©modelli.©Per©quanto©riguarda©
il©tema©della©fruizione©delle©ferie©e©l'assenza©per©maternita©,©vedi©per©tutti©VallebonA 
A., 
(Istituzioni©di©diritto©del©lavoro,©vol.©II,©Il©rapporto©di©lavoro,©CEDAM©2002,©p.©163©ss.,©il©quale©
afferma©che©û...l'assegnazione©delle©ferie©e©preclusa©anche©nei©periodi©di©assenza©per©mater-
nita©o©per©congedo©matrimoniale...ý;©l'autore©accomuna©queste©situazioni©all'insorgenza©
dello©stato©di©malattia©che©per©giurisprudenza©costante©interrompe©il©decorso©delle©ferie.©In©
questo©senso©vedi©Cassazione©S.U.©23©febbraio©1998©n.©1947,©in©F.I.,1989,©I,©p.1065;©Cassa-
zione©3©agosto©1999©n.©8408,©in©MGL,©1999,©p.©1089;©Cassazione©14©dicembre©2000©n.©15768,©
in©GL©7/2001,©p.©36.©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

pero©,proprionelleragionichesonoallabasediciascunodiessi(2).¨Cos|©,le¨
ferie¨si¨rivelano¨come¨un¨evento¨strettamente¨collegato¨e¨connesso¨al¨rap-
porto¨di¨lavoro¨proprio¨per¨la¨loro¨funzione¨rigeneratrice¨delle¨energie¨spese¨
nella¨prestazione:¨ciascun¨lavoratore¨in¨ragione¨dello¨svolgimento¨della¨pre-
stazione¨lavorativa¨matura¨il¨diritto¨irrinunciabile¨alle¨ferie;¨in¨tal¨senso¨le¨
ferie¨costituiscono¨un¨elemento¨essenziale¨della¨prestazione¨di¨lavoro¨che¨
risulta¨essere¨costituita¨da¨periodi¨lavorati¨e¨da¨periodi¨di¨riposo¨necessari¨
affinche¨il¨lavoratore¨possa¨reintegrare¨le¨proprie¨energie¨e¨fornire¨una¨pre-
stazione¨piu©¨redditizia(3).¨La¨sospensione¨dell'attivita©¨di¨lavoro¨per¨congedo¨
di¨maternita©¨risponde,¨invece,¨ad¨un'esigenza¨sociale¨comunque¨slegata¨dalla¨
prestazione¨lavorativa,¨intesa¨come¨messa¨a¨disposizione¨delle¨proprie¨ener-
gie,¨e¨dalla¨redditivita©¨della¨stessa,¨trovando¨il¨suo¨fondamento¨nella¨tutela¨
che¨l'ordinamento¨ha¨voluto¨riconoscere¨alla¨lavoratrice¨madre¨e¨piu©¨in¨gene-
rale¨ai¨prestatori¨di¨lavoro¨con¨prole.¨In¨questo¨senso,¨il¨congedo¨di¨maternita©¨
non¨e©¨connaturato¨allo¨svolgimento¨e¨commisurato¨alla¨durata¨del¨rapporto¨
di¨lavoro,¨come¨le¨ferie,¨ma¨e©¨frutto¨di¨una¨valutazione¨di¨interessi¨ritenuti¨
socialmente¨e¨giuridicamente¨rilevanti,¨di¨una¨evoluzione¨culturale¨e¨civile¨
che¨vuole¨assicurata¨la¨tutela¨della¨famiglia¨come¨nucleo¨fondamentale¨della¨
societa©¨,¨e¨ritiene¨legittimo¨sacrificare¨l'interesse¨della¨produzione¨a¨garanzia¨
della¨famiglia¨e¨della¨stessa¨liberta©¨personale(4).¨La¨funzione,¨quindi,¨delle¨

(2)¨La¨classificazione¨delle¨ferie¨e¨del¨congedo¨di¨maternita©¨tra¨le¨cause¨di¨sospensione¨
della¨prestazione¨lavorativa¨non¨rispecchia,¨in¨verita©¨,¨la¨sistematica¨ufficiale¨del¨diritto¨del¨
lavoro¨che¨inquadra¨le¨ferie¨nella¨tematica¨della¨durata¨della¨prestazionedi¨lavoro,¨esolola¨
maternita©¨,¨insieme¨con¨la¨malattia,¨l'infortunio,¨il¨servizio¨militare¨etc.,¨tra¨le¨cause¨che,¨
pur¨essendo¨esterne¨al¨rapporto¨di¨lavoro,¨strettamente¨inteso,¨generano¨la¨sospensione¨della¨
prestazione¨lavorativa.¨Infatti,¨mentre¨durante¨le¨ferie¨la¨retribuzionee©¨pagata¨al¨lavoratore¨
dal¨datore¨di¨lavoro,¨durante¨l'astensione¨obbligatoria¨per¨maternita©¨,¨ovvero¨nel¨caso¨di¨
malattia¨o¨infortunio,¨lo¨stipendio¨viene¨pagato¨dall'ente¨previdenziale,¨sotto¨forma¨di¨inden-
nita©¨,¨verificandosi¨cos|©¨una¨piena¨sospensione¨di¨entrambe¨le¨prestazioni¨corrispettive¨che¨
costituiscono¨il¨rapporto¨di¨lavoro.¨Pertanto,¨parlare¨di¨sospensione¨della¨attivita©¨lavorativa¨
per¨le¨ferie¨significa¨sostanzialmente¨riferirsi¨alla¨sospensione¨della¨prestazione¨lavorativa,¨
ma¨non¨delle¨obbligazioni¨che¨dal¨rapporto¨derivano¨per¨il¨datore¨di¨lavoro:¨il¨lavoratore¨in¨
ferie¨riceve¨comunque¨dal¨datore¨la¨retribuzione¨come¨se¨lavorasse,¨avendo¨maturato¨le¨pro-
prie¨ferie¨durante¨lo¨svolgimento¨della¨prestazione¨lavorativa.¨Nei¨periodidicongedo¨per¨
maternita©¨o¨di¨malattia¨il¨lavoratore¨non¨riceve¨la¨retribuzione¨da¨parte¨del¨datore¨di¨lavoro,¨
ma¨questa¨viene¨sostituita¨da¨una¨equivalente¨indennita©¨corrisposta¨dall'ente¨previdenziale.¨
In¨questo¨caso,¨alla¨sospensione¨della¨prestazione¨lavorativa¨corrisponde¨dunque,¨la¨sospen-
sione¨della¨retribuzione¨e¨quindi¨dello¨stesso¨rapporto.¨Pertanto,¨solo¨intendendo¨il¨termine¨
ûsospensioneý¨in¨senso¨atecnico¨e©¨possibile¨accomunare¨le¨due¨ipotesi¨sotto¨l'unica¨defini-
zione.¨
(3)¨In¨questo¨senso¨si¨esprime¨chiaramente¨la¨Costituzione¨che¨all'art.¨36¨co.¨3¨afferma¨
che¨il¨lavoratore¨ha¨diritto¨al¨riposo¨settimanale¨e¨a¨ferie¨annuali¨retribuite,¨e¨non¨puo©¨rinun-
ciarvi.¨A¨chiosa¨della¨disposizione¨costituzionale¨si¨vedano¨anche¨l'art.¨2109¨cod.¨civ.¨e¨
l'art.¨7¨della¨direttiva¨n.¨93/104/CE.¨
(4)¨Si¨vuole¨in¨sostanza¨sottolineare¨come¨il¨divieto¨di¨licenziamento¨della¨lavoratrice¨in¨
gravidanza,¨ovvero¨tutte¨le¨altre¨norme¨che,¨anche¨su¨sollecitazione¨delle¨direttive¨comunita-
rie,¨sono¨state¨approvate¨in¨questi¨anni,¨rispondono¨esclusivamente¨ad¨un¨interesse¨che,¨pur¨
collegato¨al¨lavoratore¨in¨quanto¨tale¨prescinde¨dallo¨svolgimento¨della¨prestazione¨lavora-
tiva.¨Sarebbe,¨in¨parole¨piu©¨chiare,¨ipotizzabile,¨in¨assenza¨di¨un'apposita¨legislazione¨di¨

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ferie©e©assolutamente©diversa©da©quella©del©congedo©di©maternita©ed©in©
ragione©di©questa©diversita©non©e©accettabile©alcuna©interpretazione©volta©a©
limitare©il©diritto©alle©ferie©nel©caso©di©concomitanza©di©queste©con©il©congedo©
di©maternita©:©si©creerebbe©in©tal©caso©una©intollerabile©discriminazione©a©detri-
mento©delle©donne©o©comunque©di©tutti©i©lavoratori©con©carichi©familiari©e©si©
rischierebbe©sul©piano©della©tecnica©del©diritto©di©confondere©due©istituti©senza©
considerarne©la©rispettiva©ratio©giustificatrice.©

In©questo©senso,©la©Corte©di©Giustizia©ha©affermato,©con©un©principio©cri-
stallino©e©scevro©da©alcuna©censura,©che©anche©nel©caso©di©ferie©collettive,©
ossia©di©chiusura©totale©degli©stabilimenti©in©determinati©periodi©dell'anno,©la©
lavoratrice©ha©diritto©di©godere©delle©ferie©in©un©periodo©diverso,©se©queste©
vengano©a©coincidere©con©il©congedo©di©maternita©.©

Ilfatto,©lequestionidilegittimita©elaposizionedelGovernoitaliano.©

Il©Juzgado©de©lo©Social©n.©33©di©Madrid©ha©proposto©innanzi©alla©Corte©
di©giustizia©due©questioni©inerenti©l'interpretazione©dell'art.©7©n.©1©della©diret-
tiva©93/104/CE,©concernente©alcuni©aspetti©in©materia©di©organizzazione©del-
l'orario©di©lavoro,©dell'art.©11©n.©2©lett.©a)©della©direttiva©92/1985/CE©in©mate-
ria©di©salute©e©sicurezza©delle©lavoratrici©gestanti©puerpere©o©in©periodo©di©
allattamento©e©dell'art.©5©n.©1©della©direttiva©76/207/CE©in©materia©di©parita©
di©trattamento©uomo©donna.©

Tali©questioni©sono©state©sollevate©nell'ambito©di©una©controversia©sorta©
tra©la©sig.ra©Merino©Gomez©e©il©datore©di©lavoro©Societa©Continental©Indu-
stria©di©Gaucho©SA,©in©merito©alla©richiesta©della©lavoratrice©di©godere©delle©
ferie©annuali©in©un©periodo©diverso©da©quello©stabilito©dal©contratto©collettivo,©
trovandosi©durante©quel©periodo©in©congedo©di©maternita©.©La©sig.ra©Gomez,©
infatti,©trovandosi©in©astensione©obbligatoria©per©maternita©dal©5©maggio©al©
24©agosto©2001,©nello©stesso©periodo,©cioe©,©fissato©dal©contratto©collettivo,©
per©il©godimento©delle©ferie©annuali,©non©aveva©potuto©godere©delle©proprie©
ferie,©e©chiedeva,©pertanto,©di©poterne©beneficiare©in©un©periodo©successivo.©
Il©datore©di©lavoro,©ritenendo©che©le©ferie©potessero©essere©godute©dai©dipen-
denti©solo©nel©periodi©stabiliti©dall'accordo©collettivo©del©7©maggio©2001,©non©
accoglieva©la©domanda©della©lavoratrice,©che©decideva,©pertanto,©di©proporre©
ricorso©giudiziale.©

Il©giudice©adito,©riscontrando©in©materia©la©presenza©di©una©normativa©
comunitaria,©e©l'assenza©di©una©specifica©pronuncia©interpretativa©della©Corte©
europea,©ritenendo©comunque©di©non©poter©dedurre©chiaramente©la©soluzione©
dalla©giurisprudenza©stessa©e©senza©comunque©condividere©le©pronunce©di©

tutela,©licenziare©una©donna©perche¨in©stato©di©gravidanza,©mentre©risulterebbe©concreta-
mente©impossibile©far©lavorare©un©soggetto©senza©riconoscergli©pause©dall'attivita©idonee©a©
rigenerare©le©forze©e©le©energie©spese©nella©prestazione.©In©tal©caso©il©lavoratore©si©ammale-
rebbe©per©eccessivo©sfruttamento©delle©proprie©energie,©e©la©sua©prestazione©risulterebbe©non©
solo©di©scarso©rendimento,©ma©nel©piu©lungo©periodo©inutilizzabile,©se©non©addirittura©dan-
nosa©per©l'impresa.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

altri©giudici©spagnoli©in©casi©simili,©ai©sensi©dell'art.©234©del©Trattato©di©Roma,©
sollevava©due©questioni©pregiudiziali©innanzi©alla©Suprema©Corte©chiedendo©
l'interpretazione©della©normativa©in©oggetto©(5).©

Con©la©prima©questione©pregiudiziale©il©giudice©del©rinvio©chiedeva©alla©
Corte©del©Lussemburgo©di©accertare©se©l'art.©7©n.©1©della©direttiva©
93/104/CE,©in©materia©di©organizzazione©dell'orario©di©lavoro,©l'art.©11©n.©2©
lett.©a) 
della©direttiva©92/1985/CE©in©materia©di©salute©e©sicurezza©delle©lavo-
ratrici©gestanti©puerpere©o©in©periodo©di©allattamento©e©l'art.©5©n.©1©della©diret-
tiva©76/207/CE©in©materia©di©parita©di©t9rattamento©uomo©donna©garantis-
sero©il©diritto©della©lavoratrice©a©godere©delle©proprie©ferie©in©un©periodo©
diverso©da©quello©stabilito©per©la©totalita©dei©lavoratori©da©eventuali©accordi©
collettivi©e©non©coincidente©con©quello©del©congedo©di©maternita©.©

Con©la©seconda,©il©giudice©spagnolo©invitava©la©Corte©a©chiarire©se©una©
lavoratrice,©ove©le©fosse©riconosciuto©il©diritto©a©godere©delle©ferie©in©un©
periodo©diverso©da©quello©stabilito©dall'accordo©collettivo,©potesse©beneficiare©
esclusivamente©delle©quattro©settimane©di©ferie©annuali©previste©dal©citato©
art.©7©della©direttiva©93/104,©ovvero©se©la©durata©delle©ferie©dovesse©essere©rap-
portata©ai©30©giorni©stabiliti©dalla©normativa©nazionale©spagnola©di©cui©
all'art.©38©n.©1©del©Real©decreto©legislativo©^Estatuto 
del 
los 
Trabajadores 



n.©1©del©1995.©
Il©Governo©italiano,©intervenuto©con©l'Avvocatura©dello©Stato©nel©proce-
dimento©di©fronte©alla©Corte©di©Giustizia,©ha©sostenuto©a©chiare©note©la©posi-
zione©della©ricorrente,©motivando©che©nessun©lavoratore©puo©essere©privato©
del©diritto©alle©ferie©e©a©maggior©ragione©la©lavoratrice©che©si©trova©in©congedo©
obbligatorio©per©maternita©;©in©tal©senso©la©stessa©sarebbe©vittima©di©una©
discriminazione©che©ha©origine©nella©gravidanza©e©nel©suo©congedo©di©mater-
nita©.©Quanto©invece©alla©seconda©questione,©il©Governo©italiano,©pur©ricono-
scendo©che©l'applicazione©della©disciplina©comunitaria©in©materia©di©durata©
minima©delle©ferie©preserverebbe©dal©pericolo©di©promiscuita©delle©fonti,©
atteso©che©il©diritto©alle©ferie©e©fondato©direttamente©sulla©normativa©comuni-
taria,©ha©ritenuto©piu©opportuno©applicare,©anche©in©questa©ipotesi,©in©forza©
del©principio©di©non©discriminazione,©il©diritto©spagnolo©e©quindi©la©normativa©
piu©favorevole©ai©lavoratori.©

Pertanto,©ad©avviso©del©Governo©italiano,©anche©ove©i©contratti©collettivi©
aziendali©o©di©diverso©livello©dovessero©fissare©periodi©stabiliti©per©il©godi-
mento©delle©ferie©annuali,©ovvero©nel©caso©di©ferie©collettive©e©quindi©di©chiu-

(5)©La©giurisprudenza©spagnola©aveva©affrontato©piu©volte©la©questione©negando©il©
diritto©del©lavoratore©di©godere©delle©ferie©in©un©periodo©diverso©da©quello©stabilito©dal©con-
tratto©collettivo;©in©questo©senso©si©era©pronunciato©il©Tribunal©Supremo©con©le©sentenze©del©
30©novembre©1995©e©del©27©giugno©1996;©il©Tribunal©Superior©de©Justicia©de©Navarra©con©sen-
tenza©10©febbraio©2000,©e©quello©dell'Andalusia©con©sentenza©7©dicembre©1999©e©infine©quello©
di©Madrid©nella©sentenza©del©13©luglio©1999.©Tutti©erano©dell'opinione©che©la©lavoratrice©non©
ha©il©diritto©di©usufruire©delle©sue©ferie©annuali©in©un©periodo©diverso©da©quello©fissato©dall'ac-
cordo©collettivo©raggiunto©nell'impresa,©poiche¨l'osservanza©del©contratto©prevarrebbe©sul©
diritto©individuale©al©godimento©delle©ferie©da©parte©della©lavoratrice©gestante,©puerpera©o©in©
allattamento.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sura©degli©stabilimenti,©non©potrebbe©comunque©essere©compromesso©il©
diritto©della©lavoratrice©alle©ferie:©ove©quest'ultima,©infatti,©si©trovasse©nello©
stesso©periodo©in©astensione©obbligatoria©per©maternita©avrebbe©il©diritto©di©
godere©delle©proprie©ferie©in©un©periodo©successivo©ed©ulteriore©al©congedo©
di©maternita©per©un©durata©non©inferiore,©comunque,©al©limite©minimo©di©
quattro©settimane©fissato©dalla©art.©7©n.©1©della©direttiva©93/104/CE,©ma©che©
puo©essere©sempre©derogato©in 
melius 
dalla©disciplina©interna©anche©di©fonte©
collettiva.©

Iprecedenti 
giurisprudenziali 
e 
la 
tutela 
dalle 
discriminazioni. 


Risale©al©1963©la©pronuncia©della©Corte©Costituzionale©italiana,©che©pur©
affermando©che©û...spetti 
all'imprenditore 
la 
scelta 
del 
tempo 
in 
cui 
leferie 
deb-
bono 
essere 
date, 
nel 
contemperamento 
delle 
esigenze 
dell'impresa 
e 
degliinte-
ressi 
del 
lavoratore...ý,©sancisce©che©û...mai 
a 
quest'ultimo...ýe©possibile©negare©
û...deltutto 
ilriposogarantitoglidalla 
Costituzione...ý(6).©Con©questa©pronun-
cia©la©Corte©Costituzionale©ha©sancito©il©primo©fondamentale©principio,©non©
solo©sul©tema©del©godimento©delle©ferie,©ma©anche©sulla©funzione©che©queste©
hanno:©permettere©al©lavoratore©di©recuperare©e©di©reintegrare©le©energie©spese©
nel©lavoro.©A©simili©conclusioni,©anche©se©molto©piu©di©recente,©e©pervenuta©
la©Corte©di©Giustizia©che©con©una©pronuncia©del©2001©ha©affermato©che,©ai©
sensi©della©direttiva©93/104,©ciascun©lavoratore©ha©diritto©a©ferie©annuali©retri-
buite©di©almeno©quattro©settimane,©con©la©possibilita©di©ciascuno©Stato©mem-
bro©di©derogare©a©queste©disposizioni,©purche¨risulti©sempre©tutelata©la©sicu-
rezza©e©la©salute©dei©lavoratori©o©siano©a©questi©concessi©periodi©equivalenti©
di©riposo©compensativo©o©un'altra©adeguata©tutela(7).©

Orbene,©la©pronuncia©citata,©pur©non©riguardando©direttamente©la©que-
stione©oggetto©della©presente©nota,©permette©di©individuare©il©primo©fonda-
mentale©limite©al©potere©del©datore©di©lavoro©nella©concessione©delle©ferieai©
lavoratori;©secondo©quanto©previsto,©il©lavoratore©in©nessun©caso©potrebbe©

(6)©In©questo©senso©si©pronuncio©la©Corte©Costituzionale©(sentenza©del©7©maggio©1963©
n.©66)©che©rilevo©l'esistenza©di©un©evidente©contrasto©tra©l'art.©2109©del©Codice©civile,©nella©
parte©in©cui©riconosceva©al©lavoratore©il©diritto©alle©ferie©annuali©soltanto©dopo©un©anno©inin-
terrotto©di©servizio,©e©l'art.©36©della©Costituzione©che©vuole©che©le©ferie©siano©godute©entro©
l'anno©e©non©dopo©un©anno©di©prestato©servizio.©La©Corte©concludeva©saggiamente,©infatti,©
che©anche©se©il©lavoratore©non©avesse©prestato©il©proprio©servizio©per©un©intero©anno,©aveva©
comunque©diritto©al©beneficio©delle©ferie,©sia©pure©in©misura©ridotta,©ma©mai©sarebbe©possibile©
escludere©totalmente©questo©diritto.©La©stessa©Corte©Costituzionale©con©sentenza©22©dicem-
bre©1980,©n.©189©ribadiva©il©principio©dichiarando©illegittimo©l'art.©2109©nella©parte©in©cui©
non©prevede©il©diritto©a©ferie©retribuite©anche©per©il©lavoratore©assunto©in©prova,©in©caso©di©
recesso©dal©contratto©durante©il©periodo©di©prova©medesimo.©
(7)©A©queste©conclusioni©e©pervenuta©la©Corte©di©Giustizia©con©la©sentenza©BECTU©del©
26©giugno©2001©nel©procedimento©C-173/1999,©nella©quale©si©dichiara©illegittima©la©restrizione©
del©diritto©alle©ferie©retribuite©per©i©lavoratori©occupati©da©meno©di©tredici©settimane©ininter-
rotte©alle©dipendenze©dello©stesso©datore©di©lavoro,©poiche¨la©direttiva©93/104©riconosce©que-
sto©diritto©a©ciascun©lavoratore.©Ciascun©lavoratore,©in©sostanza©ha©diritto©a©ferie©retribuite©
anche©ove©la©prestazione©di©lavoro©sia©inferiore©ad©un©certo©limite,©poiche¨puo©essere©ridimen-
sionato©il©numero©dei©giorni©di©ferie©ai©quali©ha©diritto©un©lavoratore,©ma©mai©quest'ultimo©
potra©essere©privato©del©periodo©di©riposo.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

essere©privato©del©proprio©diritto©al©godimento©delle©ferie,©ne¨direttamente,©
qualora©il©datore©espressamente©gli©rifiutasse©il©periodo©annuale©di©riposo,©
ne¨indirettamente,©come©si©e©verificato©nel©caso©della©sig.ra©Gomez©che©ha©
visto©assorbite©le©proprie©ferie©dal©congedo©di©maternita©.©

La©soluzione©della©questione©che©si©e©presentata©in©Spagna,©e©che©e©stata©
oggetto©di©sindacato©da©parte©della©Corte©del©Lussemburgo,©non©e©stata©pero©
adeguatamente©approfondita©dalla©giurisprudenza©nazionale,©ne¨da©quella©
comunitaria,©che©ha©incentrato©le©proprie©pronunce©soprattutto©sul©problema©
dell'interruzione©delle©ferie©per©il©sopravvenire©di©uno©stato©di©malattia,©
ovvero©dell'impossibilita©di©godere©delle©ferie©nei©periodi©stabiliti©dal©datore©
di©lavoro©^i©casi©delle©cc.dd.©ferie©collettive©^per©la©presenza©di©uno©statodi©
malattia©(8).©Atteso©che©la©malattia©o©l'infortunio©o©le©cure©termali©compor-
tano,©al©pari©del©congedo©di©maternita©,©la©sospensione©del©rapporto©di©lavoro,©
e©ammissibile©dare©un'interpretazione©estensiva©delle©pronunce©in©materiae©
ritenere©che©le©stesse©soluzioni©alle©quali©e©pervenuta©la©giurisprudenza©in©
tema©di©malattia©siano©applicabili©anche©per©la©coincidenza©delle©ferie©annuali©
con©l'astensione©obbligatoria©per©maternita©.©

In©questo©senso,©la©prima©pronuncia©della©Corte©Costituzionale©che©ha©
affrontato©la©questione©e©la©sentenza©n.©616©del©30©dicembre©1987©che©ha©san-
cito©l'incostituzionalita©,©per©violazione©dell'art.©36©comma©3,©dell'art.©2109©
del©codice©civile©nella©parte©in©cui©non©prevedeva©che©l'insorgere©di©uno©stato©
di©malattia©nel©periodo©di©fruizione©delle©ferie©sospendesse©il©decorso©delle©
stesse©nei©giorni©feriali©(9).©La©sentenza©suscito©la©necessita©di©individuare©

(8)©Per©quanto©riguarda©la©giurisprudenza©comunitaria,©si©puo©rinvenire©nell'ultimo©
decennio,©sicuramente©il©piu©fecondo©in©questo©senso,©una©serie©di©pronunce©che©mirano©ad©
eliminare©qualsiasi©tipo©di©discriminazione©anche©indiretta©che©possa©annidarsi©nelle©norma-
tive©nazionali.©In©tal©senso,tra©le©altre,©la©sentenza©della©Corte©di©Giustizia©del©19©novembre©
1998,©n.©66©(Handels©c/©Faellesforeningen©for©Danmarks©Brugsforeninger)©in©Not. 
Giur. 
Lav.,©1998,©p.©774,©che©considera©identico©ai©fini©della©corresponsione©della©retribuzione©lo©
stato©di©malattia©della©lavoratrice©collegato©alla©gravidanza©attestato©da©un©certificato©
medico,©anche©quando©questo©incorra©in©un©periodo©anteriore©al©congedo©per©maternita©elo©
stato©morboso,©ugualmente©certificato,©del©quale©sia©afflitto©il©lavoratore,©ove©in©entrambi©i©
casi©derivi©uno©stato©di©inabilita©al©lavoro.©Del©medesimo©tenore©sono©le©pronunce©della©
Corte©di©Giustizia©del©27©ottobre©1998©n.©411©(Boyle©c/©Equal©Opportunites©Commission),©
in©Orient. 
Giur. 
Lav. 
1998,©III,©p.101;©Corte©di©Giustizia©del©30©giugno©1998,©n.©249,©(Caisse©
nazionale©d'assurance©viellesse©des©travailleurs©c/©Thibault)©in©Not. 
Giur. 
Lav.,©1998,©p.©383.©
(9)©Corte©Costituzionale©n.©616©del©30©dicembre©1987©in©RIDL,©1988,©II,©p.©297.©In©
seguito,©la©stessa©Corte©ha©chiarito©la©propria©posizione©con©sentenza©19©giugno©1990©n.©297,©
che©ha©affermato©che©û...Il©principio©dell'effetto©sospensivo©della©malattia©sulle©ferie©non©ha©
valore©assoluto,©ma©tollera©eccezioni,©per©l'individuazione©delle©quali©occorre©aver©riguardo©
alla©specificita©degli©stati©morbosi©e©delle©cure©di©volta©in©volta©considerate...ý.©La©sentenza©
616©intervenne©dopo©la©contraria©statuizione©delle©Sezioni©Unite©della©Cassazione©n.©1893©
del©26©marzo©1982©in©F.I. 
1982,©I©p.©2254.©La©successiva©giurisprudenza©si©adeguo©invece©alla©
decisione©del©Giudice©delle©leggi,©in©questo©senso©vedi©Cass.©26©gennaio©1989©n.©477,©in©F.I. 
1989,©I,©p.1507,©che©ha©sostenuto©che©û...il©lavoratore©che©si©ammali©durante©le©ferie©ha©diritto©
all'attribuzione©di©un©prolungamento©delle©stesse©in©misura©proporzionale©alla©durata©della©
malattia...ý;©Cass.©5©marzo©1993©n.©2704,©in©RIDL,©1993,©II,©p.©807,©che©a©chiare©lettere©stabi-
lisce©che©dalla©pronuncia©della©Corte©Costituzionale©616/1987©discende©che©la©normava©inter-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quale©fosse©il©contenuto©dello©stato©di©malattia©che©causasse©l'interruzione©
delle©ferie,©e©piu©precisamente©se©qualsiasi©tipo©di©malattia©avesse©l'effetto©
sospensivo©del©congedo©annuale©per©ferie.©

Sulla©questione©si©e©pronunciata©piu©volte©la©Suprema©Corte©che©ha©
abbracciato©due©diversi©punti©di©vista:©da©una©parte©ha©affermato©che©la©
malattia©in©se¨,©prescindendo©dall'entita©,©determina©l'effetto©sospensivo©delle©
ferie;©dall'altra©ha©ritenuto©che©solo©quegli©stati©patologici©che©impediscono©
il©rigenerarsi©delle©energie©del©lavoratore©sospendono©le©ferie©(10).©Il©contrasto©
giurisprudenziale©e©stato©superato©dalle©Sezioni©Unite©della©Suprema©Corte©
del©23©febbraio©1998,©n.©1947,©le©quali©hanno©stabilito©che©la©malattia©non©
rappresenta©in©assoluto©un©motivo©di©interruzione©delle©ferie,©ma©di©volta©in©
volta©va©verificata©la©capacita©della©stessa©di©impedire©il©recupero©psicofisico©
del©lavoratore(11).©

Pertanto,©posto©che©lo©stato©di©malattia,©se©ritenuto©incompatibile©con©il©
recupero©psicofisico©del©lavoratore,©causa©l'interruzione©del©periodo©annuale©
di©riposo,©ugualmente©la©gestazione,©l'allattamento©e©comunque©le©assenze©

pretata©nel©senso©û...della©possibilita©della©sospensione©in©ogni©caso©di©malattia,©non©essendo©
sostenibile©che©per©detta©sentenza©l'effetto©sospensivo©del©periodo©feriale©si©verificherebbe©
solo©nel©caso©di©ricovero©ospedaliero...ý.©

(10)©Sostenevano©la©prima©tesi,©ossia©che©qualsiasi©stato©di©malattia,©di©qualsiasi©entita©,©
causasse©la©sospensione©delle©ferie©tra©le©altre©la©Cass.©8©novembre©1996,©n.©9762,©in©DPL,©
1997,©n.©10,©p.©721;©Cass©27©luglio©1996©n.©6808,©in©RIDL,©1997,©II,©p.©532©(û...la©malattia©
insorta©durante©il©periodo©di©ferie©ne©sospende©in©ogni©caso©il©decorso,©indipendentemente©
dalla©compatibilita©della©malattia©con©l'effettiva©possibilita©di©godimento©delle©ferie©
stesse...ý);©ed©ancora©Cass.©28©giugno©1994©n.©10110,©in©Studium 
Iuris,©1995,©p.©59;©Cass.©
9©giugno©1994,©n.©5598,©in©MGL,©1994,©p.©536;©Cass.©5©marzo©1993,©n.©2704,©in©LPO,©1994,©
p.©802;©di©contrario©avviso,©sostenendo©la©necessita©della©incompatibilita©in©concreto©dello©
stato©morboso©con©il©godimento©del©periodo©di©riposo©annuale,©e©quindi©del©valore©relativo©
dell'effetto©sospensivo©la©Cass.©10©aprile©1997,©n.©3093,©in©DPL,©1997,©n.©29,©p.©2061;©Cass.©
20©dicembre©1995©n.©12998,©in©MGL,©1996,©p.©59©(û...il©principio©fissato©dall'art.©2109©c.c.©nel©
testo©vigente©a©seguito©della©sentenza©616/1987,©...©e©destinato©ad©operare©ogni©volta©che©la©
funzione©tipica©delle©ferie©risulti©in©concreto©pregiudicata©dall'esistenza©o©meno©di©una©disci-
plina©che©colleghi©l'interruzione©delle©ferie©a©specifiche©ipotesi©di©evento©morboso...ý);©Cass.©
27©luglio©1994,©n.©6982,©in©DL,©1995,©II,©p.©123;©Cass.©24©marzo©1994©n.©2833,©in©MGL,©1994,©
p.©360,©(û...la©malattia©insorta©durante©il©periodo©di©godimento©delle©ferie©ne©sospende©il©
decorso,©salvo©il©caso©in©cui©risulti,©secondo©accertamento©del©giudice©del©merito©insindaca-
bile©in©sede©di©legittimita©,©che©la©malattia©stessa©e©per©sua©natura©compatibile©con©la©funzione©
delle©ferie,©che©e©quella©di©consentire©il©recupero©delle©energie©psico-fisiche©attraverso©il©
riposo©e©la©ricreazione...ý).©
(11)©Cassazione©Civile©Sez.©Un.©23©febbraio©1998©n.©1497,©in©Studium 
Iuris,1998©n.©5,©p.©
532;©il©supremo©Giudice©ha©affermato©infatti©che©û...in©tema©di©malattia©insorta©durante©il©
periodo©di©godimento©delle©ferie,©il©principio©dell'effetto©sospensivo©di©detto©periodo...©non©
ha©valore©assoluto,©ma©tollera©eccezioni,©per©l'individuazione©delle©quali©occorre©aver©
riguardo©alla©specificita©degli©stati©morbosi©...©e©alla©loro©incompatibilita©con©l'essenziale©fun-
zione©di©riposo,©recupero©delle©energie©...©propria©delle©ferie...ý.©Pertanto©grava©sul©datore©di©
lavoro©l'onere©di©provare©l'infondatezza©di©detto©presupposto.©In©tal©senso©si©sono©espressi©
anche©DeL 
Punta,©La 
sospensione 
del 
rapporto 
di 
lavoro, 
in©Commentario 
Schlesinger, 
Milano,©1992,©p.©89;©Sandulli,©Ferie 
e 
malattia 
tra 
legge 
e 
contratto 
collettivo,in©MGL,©
1989,©p.©119.©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

dal¨lavoro¨causate¨dalla¨necessita©¨di¨attendere¨alla¨neonata¨prole,¨nei¨primi¨
tempi¨dalla¨nascita,¨devono¨essere¨ugualmente¨considerati¨eventi¨idonei¨ad¨
interrompere¨le¨ferie¨o¨comunque¨ad¨impedire¨che¨queste¨svolgano¨la¨fun-
zione¨loro¨tipica.¨La¨lavoratrice¨in¨maternita©¨conserva,¨infatti,¨per¨previsione¨
della¨stessa¨legge,¨il¨diritto¨di¨godere¨del¨riposo¨annuale¨in¨un¨momento¨suc-
cessivo¨alla¨fine¨dell'astensione¨obbligatoria(12).¨Lo¨stesso¨trattamento¨si¨
deve,¨peraltro,¨riconoscere¨alla¨lavoratrice¨anche¨nel¨caso¨in¨cui¨il¨periodo¨di¨
ferie¨sia¨temporalmente¨fissato¨dalla¨legge,¨dai¨contratti¨collettivi¨o¨dal¨
datore¨di¨lavoro¨in¨momenti¨prestabiliti¨dell'anno,¨che¨potrebbero¨eventual-
mente¨coincidere¨anche¨con¨la¨chiusura¨dell'intero¨stabilimento¨dove¨la¨pre-
stazione¨di¨lavoro¨si¨svolge(13).¨

Vi¨e©¨di¨piu©¨.¨Alla¨luce¨delle¨recenti¨innovazioni¨apportate¨dagli¨ultimi¨
provvedimenti¨in¨materia,¨tutti¨raccolti¨nel¨testo¨unico¨approvato¨con¨il¨

(12)¨In¨tema¨di¨ferie¨e¨congedo¨di¨maternita©¨gia©¨nel¨1971¨il¨legislatore¨aveva¨dettato¨chiari¨
principi¨affermando¨all'art.¨8¨della¨legge¨1204¨che¨a¨tutela¨delle¨lavoratrici¨madri,¨le¨ferie¨
non¨possono¨essere¨godute,¨contemporaneamente¨ai¨periodi¨di¨astensione¨obbligatoria¨o¨
facoltativa.¨La¨previsione¨e©¨stata¨parimenti¨riproposta¨dal¨D.¨L.vo¨n.¨151/2001¨che¨
all'art.¨22,¨comma¨6¨afferma¨che¨û...Le¨ferie¨e¨le¨assenze¨eventualmente¨spettanti¨alla¨lavora-
trice¨ad¨altro¨titolo¨non¨vanno¨godute¨contemporaneamente¨ai¨periodi¨di¨congedo¨di¨mater-
nita©¨...ý.¨Le¨due¨disposizioni¨si¨differenziano¨pero©¨per¨la¨previsione¨restrittiva¨che¨il¨decreto¨
151¨stabilisce¨limitando¨il¨diritto¨al¨differimento¨del¨periodo¨delle¨ferie¨ai¨soli¨casi¨di¨congedo¨
di¨maternita©¨.¨La¨previsione¨letteralmente¨intesa¨escluderebbe¨il¨differimento¨delle¨ferie¨per¨i¨
casi¨di¨congedo¨di¨paternita©¨e¨congedo¨parentale,¨il¨che¨causerebbe,¨per¨i¨motivi¨che¨di¨
seguito¨verranno¨spiegati,¨una¨inaccettabile¨violazione¨del¨principio¨di¨parita©¨di¨trattamento¨
e¨del¨divieto¨di¨discriminazioni¨anche¨indirette,¨nonche¨creerebbe¨difficolta©¨interpretative¨
alla¨luce¨della¨funzione¨ricreativa¨e¨reintegrativa¨delle¨energie¨delle¨ferie.¨
(13)¨Esempio¨calzante¨e¨tipico¨della¨fattispecie¨descritta¨puo©¨essere¨individuato¨nella¨
disciplina¨delle¨ferie¨e¨del¨congedo¨di¨maternita©¨per¨il¨personale¨docente¨della¨scuola;¨e©¨a¨
tutti¨noto¨come¨il¨personale¨docente¨abbia¨diritto¨ad¨un¨mese¨di¨congedo¨ordinario¨nell'anno¨
scolastico¨e¨che,¨secondo¨la¨previsione¨dell'art.¨61¨comma¨3¨del¨d.P.R.¨n.¨417/1974,¨lo¨stesso¨
debba¨essere¨goduto¨nei¨periodi¨di¨chiusura¨delle¨scuole¨od¨istituzioni¨educative.¨Come¨detto,¨
l'art.¨8¨della¨legge¨n.¨1204/1971¨e¨l'art.¨22¨comma¨6¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨151/2001,¨che¨
ha¨aggiornato¨la¨disciplina¨della¨tutela¨della¨lavoratrice¨madre,¨stabilisce¨cheleferie¨non¨
vanno¨godute¨contemporaneamente¨al¨congedo¨di¨maternita©¨;¨il¨personale¨docente¨della¨
scuola,¨qualora¨il¨congedo¨coincida¨con¨il¨periodo¨estivo,¨durante¨il¨quale¨si¨collocano¨le¨
ferie¨per¨gli¨insegnanti,¨avra©¨diritto¨a¨godere¨delle¨proprie¨ferie¨successivamente¨alla¨fine¨
del¨congedo¨di¨maternita©¨,inunperiodo,cioe©¨,¨anche¨non¨coincidente¨con¨la¨chiusura¨delle¨
scuole¨e¨degli¨altri¨istituti¨educativi.¨Sul¨tema¨e©¨intervenuta¨la¨circolare¨del¨M.P.I.¨del¨
2¨aprile¨1974¨n.¨80,¨la¨quale,¨al¨par.¨2,¨comma¨2,¨precisando¨che¨per¨periodi¨di¨chiusura¨delle¨
scuole¨dovesse¨intendersi¨solo¨il¨periodo¨delle¨vacanze¨estive,¨affermava¨che¨un¨ûlimitato¨
residuoý¨di¨congedo¨ordinario¨potesse¨essere¨goduto¨durante¨il¨periodo¨natalizio,¨pasquale¨
o¨estivo¨dell'anno¨successivo¨(c.d.¨Cumulo¨di¨congedo¨ordinario).¨Sul¨punto¨e©¨anche¨interve-
nuta¨la¨Corte¨dei¨Conti¨con¨sentenza¨n.¨57¨dell'11¨marzo¨1987,¨la¨quale¨limitava¨pero©¨il¨
diritto¨al¨differimento¨delle¨ferie¨al¨solo¨caso¨del¨congedo¨di¨maternita©¨,ovvero¨all'astensione¨
obbligatoria,¨In¨questo¨senso¨vedi¨VincentI 
A. 
(a¨cura¨di),¨Disciplina 
dei 
congedi 
e 
delle 
aspettative 
del 
personale 
della 
scuola,¨Centro¨Alfa¨editore,¨Roma,¨1988,¨p¨10¨ss.,¨che¨riporta¨
anche¨la¨circolare¨del¨Ministero¨del¨tesoro¨n.¨185105¨del¨2¨novembre¨1975,¨la¨quale¨prevede¨
che¨il¨congedo¨post 
partum 
incida¨sulle¨ferie¨a¨partire¨dal¨terzo¨mese,¨e¨quindi¨durante¨l'a-
stensione¨facoltativa,¨con¨i¨conseguenti¨dubbi¨di¨legittimita©¨,¨anche¨nei¨confronti¨della¨legge¨
n.¨1204,¨che¨prevedeva¨per¨espresso¨il¨differimento¨delle¨ferie¨anche¨nel¨caso¨dell'astensione¨
facoltativa.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

decreto¨legislativo¨n.¨151/2001,¨si¨pone¨il¨problema¨se¨il¨diritto¨al¨differi-
mento¨delle¨ferie¨o¨all'interruzione¨delle¨stesse,¨spetti¨solo¨alla¨lavoratrice¨
che¨si¨trovi¨in¨astensione¨obbligatoria¨per¨maternita©¨,¨ovvero¨anche¨alla¨lavo-
ratrice¨che¨si¨avvalga¨dell'astensione¨facoltativa¨o¨addirittura¨al¨padre¨qua-
lora¨usufruisca¨del¨congedo¨di¨paternita©¨e¨parentale¨nei¨casi¨stabiliti¨dalla¨
legge¨(14).¨La¨questione¨dell'interpretazione¨estensiva¨della¨legge¨e¨delle¨mas-
sime¨giurisprudenziali¨non¨dovrebbe¨causare¨particolari¨contrasti,¨poiche¨se¨
si¨riconosce¨che¨il¨diritto¨al¨differimento¨delle¨ferie¨in¨caso¨di¨coincidenza¨
di¨queste¨con¨l'astensione¨obbligatoria¨per¨maternita©¨,¨deriva¨dalla¨necessita©¨
di¨salvaguardare¨la¨funzione¨ricreativa¨del¨congedo¨ordinario¨annuale¨per¨
ferie,¨la¨stessa¨esigenza¨si¨palesa¨nei¨casi¨del¨congedo¨di¨paternita©¨e¨di¨con-
gedo¨parentale,¨o¨di¨congedo¨per¨la¨malattia¨del¨figlio.¨Non¨puo©¨revocarsi¨
in¨dubbio,¨infatti,¨che¨identica¨sia¨la¨finalita©¨del¨congedo¨riconosciuto¨alla¨
madre¨in¨gestazione,¨in¨puerperio¨o¨in¨allattamento,¨ovvero¨in¨astensione¨
facoltativa,¨ovvero¨al¨padre¨che¨si¨astenga¨dal¨lavoro¨nei¨primi¨tre¨mesi¨di¨
vita¨del¨figlio,¨ove¨la¨madre¨sia¨deceduta,¨gravemente¨inferma¨o¨il¨neonato¨
sia¨stato¨a¨lui¨affidato¨in¨via¨esclusiva,¨o¨si¨avvalga¨in¨alternanza¨o¨contem-
poraneamente¨alla¨madre¨dell'astensione¨facoltativa.¨Se¨identica¨e©¨la¨finalita©¨
di¨questi¨istituti,¨identico¨deve¨essere¨il¨trattamento¨che¨si¨riserva¨ai¨genitori¨
del¨neonato.¨

Ora,¨mentre¨la¨legge¨n.¨1204/1971¨all'art.¨8¨prevedeva¨chiaramente¨che¨le¨
ferie¨non¨possono¨essere¨godute,¨contemporaneamente¨ai¨periodi¨di¨asten-
sione¨obbligatoria¨o¨facoltativa,¨l'art.¨22,¨comma¨6¨del¨decreto¨legislativo¨

n.¨151¨afferma¨che¨le¨ferie¨spettanti¨alla¨lavoratrice¨non¨vanno¨godute¨con-
temporaneamente¨ai¨periodi¨di¨congedo¨di¨maternita©¨.Eéevidente¨come¨la¨
seconda¨previsione,¨limitando¨il¨differimento¨delle¨ferie¨solo¨ove¨queste¨coin-
cidano¨con¨l'astensione¨obbligatoria¨dal¨lavoro,¨appare¨sicuramente¨riduttiva¨
rispetto¨alla¨legge¨del¨1971,¨e¨crea¨all'interprete¨delle¨enormi¨difficolta©¨esege-
tiche¨in¨quanto¨una¨simile¨previsione¨rischia¨non¨solo¨di¨essere¨contraria¨ai¨
(14)¨La¨questione¨e©¨stata¨gia©¨accennata¨nella¨nota¨n.¨12.¨Al¨fine¨di¨chiarirne¨i¨termini¨e©¨
necessario¨spiegare¨quale¨sia¨la¨differenza¨tra¨congedi¨di¨maternita©¨,¨di¨paternita©¨e¨parentali.¨
Per¨congedo¨di¨maternita©¨si¨intende¨secondo¨il¨decreto¨legislativo¨n.¨151/2001¨il¨diritto¨e¨l'ob-
bligo¨per¨la¨lavoratrice¨madre¨di¨astenersi¨dal¨lavoro¨nel¨periodo¨di¨due¨mesi¨antecedenti¨al¨
parto¨e¨tre¨successivi¨allo¨stesso,¨periodo¨che¨puo©¨essere¨comunque¨modificato¨in¨un¨mese¨
ante 
partum 
e¨quattro¨mesi¨post 
partum;¨il¨congedo¨di¨paternita©¨,aisensi¨dell'art.¨28del¨
citato¨decreto,¨consiste¨nel¨diritto¨del¨padre¨di¨astenersi¨dal¨lavoro¨per¨tutta¨la¨durata¨del¨
congedo¨di¨maternita©¨o¨per¨la¨parte¨residua¨che¨sarebbe¨spettata¨alla¨lavoratrice,¨in¨caso¨di¨
morte¨o¨grave¨infermita©¨della¨madre,¨ovvero¨di¨abbandono,¨o¨in¨caso¨di¨affidamento¨esclu-
sivo¨al¨padre.¨Infine¨il¨congedo¨parentale¨corrisponde¨al¨diritto¨della¨madre¨di¨astenersi¨dal¨
lavoro¨per¨i¨sei¨mesi¨successivi¨alla¨fine¨del¨congedo¨di¨maternita©¨,¨per¨il¨padre¨per¨il¨periodo¨
di¨sei¨mesi¨dalla¨nascita¨del¨figlio¨ed¨ancora¨per¨l'unico¨genitore¨esistente¨per¨un¨periodo¨
massimo¨di¨dieci¨mesi.¨Tutti¨questi¨termini¨sono¨comunque¨soggetti¨alla¨minuziosa¨regola-
mentazione¨della¨legge¨che¨ne¨modifica¨durata¨e¨modalita©¨secondo¨quelle¨che¨vengono¨rite-
nute¨le¨esigenze¨familiari.¨A¨questi¨congedi¨e©¨da¨aggiungere¨la¨previsione¨dell'art.¨47¨del¨
decreto¨n.¨151,¨che¨sotto¨la¨categoria¨di¨congedo¨per¨la¨malattia¨del¨figlio¨prevede¨il¨diritto¨
per¨entrambi¨i¨genitori,¨alternativamente,¨di¨astenersi¨dal¨lavoro¨per¨periodi¨corrispondenti¨
alle¨malattie¨di¨ciascun¨figlio¨di¨eta©¨non¨superiore¨a¨tre¨anni.¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

principi©di©non©discriminazione©e©di©parita©di©trattamento,©ma©pone©un©inter-
rogativo©sulla©possibilita©di©garantire©la©funzione©che©le©ferie©hanno©anche©
nell'ipotesi©di©congedi©che©non©siano©di©maternita©(15).©

Orbene,©non©sussistono©dubbi©per©il©caso©in©cui©il©padre©venga©a©fruire©del©
congedo©di©paternita©,©poiche¨la©Corte©Costituzionale©ha©chiaramente©sancito©il©
diritto©del©lavoratore©ad©ottenere©il©medesimo©trattamento©economico©norma-
tivo©della©lavoratrice;©in©tal©senso©ove©il©congedo©di©paternita©venga©a©coincidere©
con©le©ferie,©quest'ultime©saranno©differite©al©termine©del©congedo©stesso(16).©
Rimane,©invece,©il©dubbio©rispetto©alle©ipotesi©di©astensione©facoltativa©e©di©con-
gedo©per©la©malattia©del©figlio.©Se©pero©,©come©detto,©le©ferie©hanno©la©finalita©di©
permettere©al©lavoratore©di©reintegrare©le©proprie©forze©ed©energie,©questo©obiet-
tivo©non©puo©essere©assicurato©ove©le©ferie©coincidano©con©periodi©che©il©lavora-
tore©dedica©specificamente©alla©cura©dei©figli©neonati©o©nei©primi©anni©di©vita.©
Infatti,©posto©che©cio©viene©riconosciuto,©dalla©legge©e©dalla©giurisprudenza,©
per©l'ipotesi©di©congedo©obbligatorio,©non©si©vede©perche¨la©stessa©esigenza©non©
debba©riconoscersi©per©l'ipotesi©di©astensione©facoltativa:©a©maggior©ragione,©
anzi,©considerando©che©il©lavoratore,©padre©o©madre,©rinuncia©ad©una©sostan-
ziosa©quota©di©retribuzione©per©il©periodo©di©astensione©facoltativa,©ricevendo©
solo©un'indennita©pari©al©30%©della©retribuzione.©In©sostanza©il©diritto©di©aste-
nersi©dalla©prestazione©lavorativa©per©la©cura©della©prole©ha©per©il©lavoratore©un©
notevole©costo:©non©sembra©logico,©ne¨equo©o©giuridicamente©coerente,©caricare©
sul©lavoratore©con©prole©la©ulteriore©perdita©delle©ferie,©tanto©piu©se©si©considera©
che©l'art.©7©n.©1©della©direttiva©93/104/CE©riconosce,©con©una©norma©che©non©
ammette©deroga©inpeius,©a©ciascun©lavoratore©il©diritto©alle©ferie©annuali©retri-
buite(17).©Siritienepertantochesianell'ipotesidiastensioneobbligatoria,©sia©
di©astensione©facoltativa©debba©essere©riconosciuto©alla©lavoratrice©e©allavora-

(15)©Dovrebbe©altrimenti©ipotizzarsi©che©il©legislatore©del©decreto©n.©151©abbia©nella©reda-
zione©dell'art.©22©comma©6©utilizzato©l'espressione©congedo©di©maternita©in©senso©non©tecnico©
e©quindi©abbia©sostanzialmente©riprodotto©il©corrispondente©art.©8©della©legge©n.©1204/1971;©
questa©interpretazione©tuttavia©potrebbe©rappresentare©una©forzatura©del©testo©di©legge:©
sarebbe©piu©facile©ammettere©^dati©i©tempi©e©il©malinteso©rigore©nelle©spese©sociali©^unlegi-
slatore©noncurante©della©portata©discriminatoria©e©violativa©della©parita©di©trattamento©che©
dalla©suddetta©norma,©cos|©congegnata,©consegue.©
(16)©Quanto©al©congedo©di©paternita©,©la©Corte©Costituzionale©del©19©gennaio©1987©n.©1,©in©
RGL,©1987,©II,©p.©3,©ha©affermato©che©û...la©funzione©dell'astensione©ûobbligatoriaý©dal©
lavoro...©non©si©esaurisce©nella©tutela©della©salute©della©madre,©ma©va©ricondotta©anche©alle©
esigenze©di©tutela©del©minore,©al©quale©deve©essere©assicurata,©nell'ambito©della©famiglia,©quel-
l'assistenza©materiale©ed©affettiva©che©e©indispensabile©per©lo©sviluppo©della©sua©personalita©,©
eche©ancheil©padre©e©idoneo©a©prestare.©Non©v'e©,©percio©,©ragione©di©negare©al©padre©lavora-
tore©il©diritto©di©avvalersi©dei©suddetti©benefici©nel©caso©in©cui©manchi©ogni©possibilita©di©assi-
stenza©all'infante©da©parte©della©madre...ý,©eliminando©qualsiasi©dubbio©o©pericolo©di©incosti-
tuzionalita©della©legge©per©violazione©dell'art.©3©della©Costituzione.©
(17)©Si©potrebbe©al©massimo©teorizzare©che©il©lavoratore©in©astensione©facoltativa©venga©a©
ricevere©l'intera©retribuzione©e©non©l'indennita©del©30%,©per©i©giorni©dell'astensione©che©ven-
gono©a©coincidere©con©le©ferie;©cio©pero©,©per©i©maggiormente©avveduti,©potrebbe©piu©semplice-
mente©significare©l'interruzione©dell'astensione©facoltativa©e©la©continuazione©della©stessa,©
senza©soluzione©di©continuita©al©temine©delle©ferie.©Eéovvio©che©sia©piu©semplice©pensare©che©
ad©essere©differite©siano©le©ferie©e©non©il©congedo©per©i©figli.©

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


tore 
il 
diritto 
a 
differire 
le 
ferie 
in 
un 
periodo 
diverso 
ove 
le 
stesse 
coincidano 
con 
i 
congedi 
previsti 
dal 
decreto 
legislativo 
n. 
151, 
anche 
nei 
casi 
in 
cui 
siano 
prestabiliti 
periodi 
precisi 
per 
la 
fruizione 
del 
riposo 
annuale. 


Diversamente 
si 
consumerebbe 
una 
grave 
discriminazione 
a 
detrimento 
dei 
lavoratori 
con 
prole: 
mentre 
i 
lavoratori 
senza 
figli 
godono 
delle 
ferie 
integralmente, 
i 
genitori 
lavoratori 
vedrebbero 
trascorrere 
le 
proprie 
ferie 
nei 
periodi 
di 
astensione 
facoltativa, 
senza 
potersi 
dedicare 
al 
recupero 
delle 
proprie 
energie 
e 
percependo 
addirittura 
non 
la 
retribuzione 
contrattuale, 
ma 
l'indennitaà 
del 
30% 
di 
cui 
all'art. 
34 
del 
decreto 
n. 
151/2001. 
Quindi, 
se 
la 
disciplina 
delle 
tutele 
della 
lavoratrice 
madre, 
e 
piuà 
in 
generale 
dei 
congedi 
parentali, 
nasce 
per 
porre 
un 
freno 
alle 
pratiche 
discriminatorie 
nei 
confronti 
delle 
madri 
lavoratrici, 
una 
norma 
come 
quella 
dell'art. 
22, 
comma 
6 
del 


D. 
L.vo 
n. 
151, 
ripropone 
il 
problema 
della 
discriminazione, 
questa 
volta 
peroà 
tra 
lavoratori 
senza 
carichi 
familiari 
e 
lavoratori 
con 
prole; 
il 
che 
rap-
presenterebbe 
una 
contraddizione 
interna 
per 
una 
legge 
che 
ha 
come 
propria 
ratio 
la 
tutela 
della 
famiglia(18). 
Le 
motivazioni 
della 
Corte 
di 
Giustizia. 


Alla 
luce 
delle 
riflessioni 
compiute, 
appare 
senz'altro 
condivisibile 
la 
posizione 
espressa 
dalla 
Corte 
del 
Lussemburgo 
sul 
problema 
della 
coinci-
denza 
tra 
ferie 
e 
congedo 
di 
maternitaà 
, 
con 
l'unico 
limite 
rappresentato 
dalla 
portata 
restrittiva 
della 
pronuncia 
ai 
soli 
casi 
dell'astensione 
obbligatoria. 
In 
tal 
senso 
eà 
necessario 
considerare, 
peroà 
, 
che 
le 
questioni 
pregiudiziali 
propo-
ste 
al 
Supremo 
Collegio 
vertevano 
esclusivamente 
sul 
diritto 
al 
differimento 
delle 
ferie 
per 
la 
lavoratrice 
madre 
in 
astensione 
obbligatoria, 
e 
pertanto 
non 
avrebbe 
potuto 
il 
Giudice 
comunitario 
dare 
un'interpretazione 
estensiva 
coinvolgendo 
tematiche 
sulle 
quali 
non 
era 
stato 
chiesto 
l'intervento 
interpre-
tativo. 
Non 
si 
puoà 
escludere, 
peraltro, 
considerate 
le 
argomentazioni 
sulle 
quali 
si 
fonda 
la 
sentenza 
del 
18 
marzo 
2004, 
che 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
possa 
rendere 
una 
pronuncia 
conforme 
alla 
interpretazione 
tracciata 
nel 
precedente 
paragrafo, 
nell'eventualitaà 
in 
cui 
ad 
essa 
dovesse 
essere 
proposta 
una 
que-
stione 
pregiudiziale 
vertente 
sul 
diritto 
alle 
ferie 
in 
coincidenza 
con 
i 
periodi 
di 
astensione 
facoltativa. 


La 
Corte 
di 
Giustizia, 
infatti, 
muove 
dalla 
chiara 
previsione 
dell'art. 
7 


n. 
1delladirettiva93/104,cheprevedecheciascunlavoratorebeneficidiferie 
(18) 
Sarebbe 
al 
piuà 
pensabile 
che 
nel 
caso 
di 
coincidenza 
tra 
astensione 
facoltativa 
e 
ferie, 
si 
compiano 
le 
valutazioni 
necessarie 
a 
verificare 
se 
il 
carico 
derivante 
dalla 
cura 
della 
prole 
risulti 
in 
concreto 
incompatibile 
con 
il 
godimento 
delle 
ferie 
e 
il 
recupero 
delle 
energie 
psicofisiche. 
Insomma 
si 
potrebbe 
applicare 
in 
questa 
ipotesi 
la 
stessa 
giurisprudenza 
che 
riguarda 
l'interruzione 
delle 
ferie 
per 
il 
sopravvenire 
di 
uno 
stato 
morboso. 
In 
questo 
senso 
confronta 
nella 
nota 
10 
la 
Cass. 
10 
aprile 
1997, 
n. 
3093, 
in 
DPL, 
1997, 
n. 
29, 
p. 
2061; 
Cass. 
20 
dicembre 
1995 
n. 
12998, 
in 
MGL, 
1996, 
p. 
59; 
Cass. 
27 
luglio 
1994, 
n. 
6982, 
in 
DL,1995, 
II, 
p. 
123; 
Cass. 
24 
marzo 
1994 
n. 
2833, 
in 
MGL, 
1994, 
p. 
360. 
Le 
stesse 
censure 
proposte 
contro 
la 
norma 
dell'art. 
22 
comma 
6 
possono 
essere 
certamente 
riproposte 
anche 
nei 
con-
fronti 
della 
circolare 
del 
Ministero 
del 
tesoro 
n. 
185105 
del 
2 
novembre 
1975, 
la 
quale 
pre-
vede 
per 
il 
personale 
docente 
della 
scuola 
che 
il 
congedo 
postpartum 
incida 
sulle 
ferie 
a 
par-
tire 
dal 
terzo 
mese, 
ossia 
nel 
periodo 
di 
astensione 
facoltativa. 
Cfr. 
nota13. 

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

annuali©retribuite©di©almeno©quattro©settimane,©considerando©il©riposo©
annuale©quale©principio©fondamentale©del©diritto©sociale©comunitario,©il©quale©
non©puo©essere©derogato©in©maniera©peggiorativa©dalla©legislazione©nazionale©
di©ciascuno©Stato©membro.©La©direttiva,©secondo©l'interpretazione©del©Giu-
dice©comunitario,©d'altra©parte©non©si©limita©a©prevedere©la©misura©delle©ferie,©
ma©sancisce©che©ciascun©lavoratore©debba©godere©di©un©riposo©effettivo©per©
assicurare©una©efficace©tutela©della©sicurezza©e©della©salute.©In©tal©modo©si©
pone©quella©lettura©funzionale©delle©ferie©che©le©rende©incompatibili,©inconci-
liabili©e©non©assorbibili©nel©congedo©di©maternita©,©che©diversamente©ha©la©
finalita©di©proteggere©la©condizione©biologica©della©donna©nelle©fasi©della©
gestazione,©latu 
sensu 
intesa,©nonche¨le©particolari©relazioni©tra©la©madre©e©il©
neonato©durante©il©periodo©successivo©alla©gravidanza©e©al©parto(19).©

Il©Giudice,©percio©,©chiaramente©afferma©che©ove©il©congedo©di©maternita©
venga©a©coincidere©con©il©periodo©di©ferie©annuali©della©totalita©del©personale,©
le©previsioni©della©direttiva©93/104©non©potrebbero©considerarsi©rispettate©
ove©non©si©ammettesse©il©differimento©delle©stesse©e©si©verificherebbe©un©trat-
tamento©sfavorevole©della©lavoratrice©madre©e©quindi©una©violazione©della©
direttiva©76/207/CE©che©mira©al©conseguimento©di©un'uguaglianza©sostan-
ziale©e©non©formale.©

Infine©per©quanto©invece©concerne©la©durata©in©concreto©delle©ferie,©la©
Corte©di©Giustizia©non©esita©ad©affermare©che©la©previsione©della©direttiva©
93/104©fissi©un©limite©minino©al©di©sotto©del©quale©nessuno©Stato©membro©
potrebbe©scendere,©ma©sottolinea©come,©per©espressa©previsione©dell'art.15©
della©direttiva©stessa,©ciascuno©Stato©puo©comunque©applicare©la©disciplina©
nazionale©piu©favorevole©alla©protezione©e©alla©sicurezza©dei©lavoratori,©anche©
ove©queste©regolamentazioni©derivino©non©dalla©legge,©ma©da©contratti©o©
accordi©conclusi©fra©le©parti©sociali.©

Una 
riflessione 
conclusiva. 


Riconoscere©o©meno©il©differimento©delle©ferie©qualora©queste©coincidano©
con©il©congedo©di©maternita©,©ovvero,©secondo©l'interpretazione©che©in©queste©
pagine©si©e©sostenuta,©anche©con©l'astensione©facoltativa,©non©costituisce©un©
mero©problema©giuridico©o©previdenziale©o©al©piu©di©politica©sociale;©esso©rap-
presenta©un©importante©spunto©per©ragionare©in©tema©di©concorrenza©e©di©costo©
del©lavoro©all'interno©dell'Unione©e©a©maggior©ragione©nel©mercato©globale.©

(19)©Eéquest'ultima©affermazione©della©Corte©che©consente©di©essere©ottimisti©a©proposito©
di©una©eventuale©interpretazione©estensiva©del©principio©del©differimento©delle©ferie©anche©nel-
l'ipotesi©di©astensione©facoltativa©sia©della©lavoratrice,©sia©del©lavoratore;©infatti©se©oggetto©
della©tutela©non©e©solo©la©condizione©biologica©della©partoriente,©ma©anche©l'instaurazione©
delle©relazioni©tra©genitore©e©figlio,©non©esistono©idonei©motivi©per©negare©il©diritto©al©differi-
mento©delle©ferie©anche©nel©periodo©di©astensione©facoltativa,©che©per©caratteristica©sua©pro-
pria©e©dedicato©alla©cura©del©neonato.©Si©ribadisce,©tra©l'altro,©atteso©che©la©direttiva©93/104©
riconosce©il©diritto©irrinunciabile©di©ciascun©lavoratore©a©ferie©annuali©retribuite,©come©questo©
diritto©non©sarebbe©a©maggior©ragione©assicurato©e©garantito©per©il©lavoratore©che©trascor-
resse©le©proprie©ferie©durante©l'astensione©facoltativa,©poiche¨lo©stesso©riceverebbe©non©la©
retribuzione©piena©ma©l'indennita©stabilita©dal©decreto©n.©151.©Sarebbe©cioe©vanificato©il©prin-
cipio©del©diritto©a©ferie©annuali©retribuite.©Cfr. 
nota©18.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Certamente©la©pronuncia©della©Corte©di©Giustizia©va©nel©senso©giusto©
dell'armonizzazione©degli©ordinamenti©giuridici©degli©Stati©membri,©ma©molti©
restano©ancora©gli©interrogativi©sulle©garanzie©e©sulle©tutele©del©lavoro©nel-
l'Unione©europea©soprattutto©oggi©che©dieci©nuove©nazioni©fanno©il©loro©
ingresso©nel©mercato©unico.©Non©permettere©ad©un©lavoratore©di©godere©delle©
ferie©in©un©periodo©diverso©da©quello©del©congedo©di©maternita©,©vuol©dire©oltre©
che©violare©i©diritti©dei©lavoratori,©anche©influire©sul©costo©del©lavoro©e©creare©
fenomeni©di©concorrenza©sleale©tra©imprese©ed©operatori©economici©apparte-
nenti©a©diversi©Stati,©che©vengono©cos|©a©sopportare©differenti©oneri©per©l'am-
ministrazione©del©proprio©personale.©Se©queste©differenziazioni©si©vengano©a©
creare©tra©paesi©con©cultura©sociale©e©giuridica©simile©come©l'Italia©e©la©Spa-
gna,©a©maggior©ragione©aumenta©il©timore©di©una©spinta©al©ribasso©delle©
garanzie©del©lavoro©da©parte©degli©Stati,©gia©appartenuti©al©blocco©socialista,©
che©conoscono©oggi©forme©esasperate©e©deregolamentate©di©rampante©capita-
lismo.©Eéper©questo©che©si©avverte©l'esigenza©di©coltivare©la©competitivita©delle©
nostre©imprese©non©nel©segno©della©diminuzione©dei©nostri©costi©del©lavoro,©
ma©dell'aumento©per©i©nostri©concorrenti,©con©un©palese©vantaggio©per©tuttii©
lavoratori©e©l'eliminazione©di©sgradevoli©migrazioni©di©capitali©verso©mercati©
piu©convenienti.©

La©globalizzazione©dei©mercati©e©la©libera©circolazione©dei©capitali©finan-
ziari©che©migrano©la©dove©il©lavoro©privo©di©protezione©statale©e©sindacale©
costa©meno,©in©paesi©cioe©dove©non©esiste©diritto©del©lavoro,©generano©l'impor-
tazione©concorrenziale©delle©merci©cola©prodotte,©in©danno©all'occupazione©
dei©nostri©lavoratori©(20).©Parafrasando©la©tesi©di©Ernesto©Galli©della©Loggia©
che©esortava©gli©Europei©ad©esportare©i©loro©valori©democratici©nei©paesi©
allora©emergenti©(le©ûtigri©del©Sud©Est©asiaticoý),©per©impedirvi©lo©sfrutta-
mento©del©lavoro©e©la©conseguente©sleale©concorrenza©ai©danni©del©nostro©
lavoro©e©dei©nostri©prodotti,©e©necessario©considerare©che©le©imprese©europee©
possono©temere©la©concorrenza©non©solo©da©parte©degli©Stati©extracomunitari©
e©in©particolare©dalla©Cina,©dove©il©lavoro©e©pagato©trenta©volte©in©meno©che©
in©Italia,©ma©anche©e©purtroppo©da©parte©dei©nuovi©adepti©nel©caso©che©non©
conoscano©ancora©tutele©e©garanzie©collettive©del©lavoro©(21).©

dott.©Pietro©Cesare©Vincenti©

(20)©StellA 
G.A., 
Cos|©il©Nord©Est©ha©conquistato©la©Romania,©in©Corriere©della©Sera©del©
1.©febbraio©2001,©p.©20,©si©sofferma©sulle©diecimila©imprese©italiane©(generalmente©del©Nord©
Est)©che©in©Romania©occupano©piu©di©250mila©persone©disposte©a©lavorare©per©meno©di©due-
centomila©lire©al©mese©(oggi©100©. 
circa)©(poche©imposte,©niente©ûpizzoý©da©pagare©alla©mala-
vita©organizzata,©come©avverrebbe©invece©in©Russia,©in©Albania©e©nel©nostro©Mezzogiorno!!).©
Per©tutte©queste©cause,©rivelatisi©mendaci©anche©le©speranze©sulle©conquiste©della©tecnica©che©
avrebbero©dovuto©permettere©di©lavorare©ûtuttiý©poco©e©di©vivere©ûtuttiý©bene,©il©diritto©del©
lavoro©(posta©come©ûimmodificabileý©^il©migliore©dei©mondi©possibile©^la©vecchia©organiz-
zazione©capitalistica©della©produzione:©piu©vecchia©certo©del©vecchio©diritto©del©lavoro)©attra-
versa©una©congiuntura©davvero©difficile,©perche¨e©il©lavoro©che©deve©ûadattarsiý©se©vuole©
vivere.©
(21)©GallI 
dellA 
LoggiA 
E., 
Partita©mondiale©tra©merci©e©valori,©in©Corriere©della©Sera©
del©23©settembre©1996,©p.©1.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Corte 
di 
giustizia 
delle 
Comunitaà 
europee, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
18 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-342/01 
^Pres.©V.©Skouris©^Rel.©N.©Colneric©^Avv.©gen.©J.©Mischo©^Domanda©di©pro-
nuncia©pregiudiziale©proposta©dal©Juzgado©de©Lo©Social©n.©33©de©Madrid©(Spagna)©nella©
causa©tra©Mar|©a©Paz©Merino©Go©mez©e©Continental©Industrias©del©Caucho©SA©c/©
Governi©spagnolo,©italiano©(cons.©220971/01,©Avv.©dello©Stato©G.©Fiengo),©Commissione©
delle©Comunita©europee.©

Premesso©che©leferie©costituiscono©un©diritto©irrinunciabileperciascun©lavoratore,finaliz-

zato©alla©reintegrazione©delle©energie©psicofisiche©impegnate©nel©lavoro,©l'art.©7©n.©1©della©diret-

tiva©93/104/CE,©in©materia©di©organizzazione©dell'orario©di©lavoro,©l'art.©11©n.©2©lett.©a)©della©

direttiva©92/1985/CE©in©materia©di©salute©e©sicurezza©delle©lavoratrici©gestanti©puerpere©o©in©

periodo©di©allattamento©e©l'art.©5©n.©1©della©direttiva©76/207/CE©in©materia©di©parita©di©tratta-

mento©uomo©donna,©devono©essere©interpretati©nel©senso©che©una©lavoratrice©deve©poter©godere©

delle©sue©ferie©annuali©in©un©periodo©diverso©da©quello©del©suo©congedo©di©maternita©,©anche©in©

caso©di©coincidenza©tra©ilperiodo©di©congedo©e©ilperiodo©stabilito©in©via©generale,©da©un©accordo©

collettivo©o©dalla©legge,©per©leferie©annuali©della©totalita©delpersonale.©
La©lavoratricechebeneficidelleferie©in©unperiodo©diverso©da©quello©stabilitoper©idipen-

denti©della©propria©impresa,©a©causa©della©coincidenza©del©congedo©di©maternita©con©il©periodo©

di©riposo©annuale,©ai©sensi©dell'art.©11©n.©2©lett.©a)©della©direttiva©92/1985,©avra©comunque©diritto©

alperiodo©diferie©nella©misurastabilita©dallanormativanazionale,©anche©ovequesto©risultipiu©

lungo©rispetto©al©minimo©previsto©dall'art.©7©n.©1©della©direttiva©93/104.©
û(omissis)©La©causa©principale.©

17.©^La©sig.ra©Merino©Go¨mez©e©alle©dipendenze©della©Continental©Industrias©come©ope-
raia©dal©12©settembre©1994.©Essa©e©stata©in©congedo©di©maternita©dal©5©maggio©2001©al©
24©agosto©2001.©
18.©^La©sig.ra©Merino©Go¨mez©aveva©potuto©scegliere©le©date©delle©sue©ferie©nel©2000©e,©di©
conseguenza,©in©conformita©delle©regole©fissate©dall'accordo©collettivo©del©7©maggio©2001,©
essa©non©avrebbe©potuto©usufruire©del©congedo©annuale©nel©settembre©2001,©durante©il©
periodo©eccezionale.©
19.©^Tuttavia,©essa©chiedeva©di©poter©beneficiare©di©tale©congedo©dal©25©agosto©al©21©set-
tembre©2001©o,©in©subordine,©dal©1.©settembre©al©27©settembre©2001,©e©cioe©nel©corso©di©un©
periodo©consecutivo©a©quello©del©suo©congedo©per©maternita©.©
20.©^La©Continental©Industrias©non©accoglieva©la©domanda©presentata©dallasig.ra©
Merino©Go¨mez.©
21.©^Il©6©giugno©2001,©quest'ultima©presentava©dinanzi©al©Juzgado©de©lo©Social©de©
Madrid©un©ricorso©contro©la©Continental©Industrias,©in©merito©alla©sua©domanda©di©ferie©
(omissis).©
Sulle©questionipregiudiziali.©
Sulla©prima©questione.©

28.©^In©conformita©dell'art.©7,©n.©1,©della©direttiva©93/194,©gli©Stati©membri©prendono©le©
misure©necessarie©affinche¨ogni©lavoratore©benefici©di©ferie©annuali©retribuite©di©almeno©4©set-
timane,©secondo©le©condizioni©di©ottenimento©e©di©concessione©previste©dalle©legislazioni©e/o©
prassi©nazionali.©
29.©^Da©quanto©precede©discende©che©il©diritto©di©ogni©lavoratore©alle©ferie©annuali©retri-
buite©va©considerato©come©un©principio©particolarmente©importante©del©diritto©sociale©comu-
nitario,©al©quale©non©si©puo©derogare©e©la©cui©attuazione©da©parte©delle©autorita©nazionali©
competenti©puo©essere©effettuata©solo©nei©limiti©esplicitamente©indicati©dalla©stessa©direttiva©
93/104©(sentenza©BECTU,©cit.,©punto©43).©
30.©^Sembra©al©riguardo©significativo©che©tale©direttiva©sancisca©altres|©la©regola©
secondo©cui©il©lavoratore©deve©di©norma©potere©beneficiare©di©un©riposo©effettivo,©per©assicu-
rare©una©tutela©efficace©della©sua©sicurezza©e©della©sua©salute,©tant'e©vero©che©l'art.©7,©n.©2,©per-
mette©di©sostituire©il©diritto©alle©ferie©annuali©retribuite©con©una©compensazione©finanziaria©
solo©nel©caso©in©cui©si©ponga©termine©al©rapporto©di©lavoro©(sentenza©BECTU,©cit.,©punto©44).©
31.©^L'art.©7,©n.©1,©della©direttiva©93/104,©secondo©cui©gli©Stati©membri©prendono©le©
misure©necessarie©affinche¨ogni©lavoratore©benefici©di©ferie©annuali©retribuite©di©almeno©4©set-
timane,©ûsecondo©le©condizioni©di©ottenimento©e©di©concessione©previste©dalle©legislazioni©
e/o©prassi©nazionaliý,©deve©intendersi©nel©senso©che©le©modalita©di©applicazione©nazionali©
devono©comunque©rispettare©il©diritto©a©ferie©annuali©retribuite©di©almeno©quattro©settimane.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

32.¨^La¨finalita©¨del¨diritto¨alle¨ferie¨annuali¨e©¨diversa¨da¨quella¨del¨diritto¨al¨congedo¨di¨
maternita©.¨Quest'ultimo¨e©¨volto¨alla¨protezione¨della¨condizione¨biologica¨della¨donna¨
durante¨e¨dopo¨la¨gravidanza¨nonche¨alla¨protezione¨delle¨particolari¨relazioni¨tra¨la¨donna¨
e¨il¨bambino¨durante¨il¨periodo¨successivo¨alla¨gravidanza¨e¨al¨parto¨(v.¨sentenze¨
12¨luglio¨1984,¨causa¨n.¨184/83,¨Hofmann,¨Racc. 
pag.¨3047,¨punto¨25;¨Thibault,¨cit.,¨
punto¨25,¨eBoyleea.,¨cit.,¨punto¨41).¨
33.¨^L'art.¨7,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨93/104¨deve¨quindi¨essere¨interpretato¨nel¨senso¨che,¨in¨
caso¨di¨coincidenza¨tra¨le¨date¨del¨congedo¨di¨maternita©¨di¨una¨lavoratrice¨e¨quelle¨delle¨ferie¨
annuali¨della¨totalita©¨del¨personale,¨i¨dettami¨della¨direttiva¨concernenti¨le¨ferie¨annuali¨retri-
buite¨non¨possono¨considerarsi¨rispettati.¨
34.¨^Inoltre,¨l'art.¨11,¨n.¨2,¨lett.¨a),¨della¨direttiva¨92/85¨prevede¨che¨i¨diritti¨collegati¨al¨
contratto¨di¨lavoro¨di¨una¨lavoratrice,¨diversi¨da¨quelli¨previsti¨nella¨stessa¨disposizione,¨alla
lett.¨b),¨devono¨essere¨assicurati¨in¨caso¨di¨congedo¨di¨maternita©¨.¨
35.¨^Pertanto,¨cio©¨deve¨verificarsi¨in¨relazione¨al¨diritto¨alle¨ferie¨annuali¨retribuite.¨
36.¨^Per¨quanto¨riguarda¨la¨direttiva¨76/207,¨occorre¨precisare¨che¨la¨determinazione
del¨periodo¨di¨ferie¨annuali¨retribuite¨rientra¨in¨tale¨direttiva¨(v.,¨per¨quanto¨riguarda¨la¨
determinazione¨dell'inizio¨del¨congedo¨di¨maternita©¨,¨sentenza¨Boyle¨e¨a.,¨cit.,¨punto¨47).¨
37.¨^Tale¨direttiva¨mira¨al¨conseguimento¨di¨un'uguaglianza¨sostanziale¨e¨non¨formale.¨
Infatti,¨l'esercizio¨dei¨diritti¨conferiti¨alle¨donne,¨conformemente¨all'art.¨2,¨n.¨3,¨della¨mede-
sima¨direttiva,¨con¨disposizioni¨destinate¨a¨tutelarle¨per¨quanto¨riguarda¨la¨gravidanza¨e¨la¨
maternita©¨,¨non¨puo©¨essere¨oggetto¨di¨un¨trattamento¨sfavorevole¨per¨quanto¨riguarda¨le¨con-
dizioni¨di¨lavoro¨(v.¨sentenza¨Thibault,¨cit.,¨punto¨26).¨
38.¨^Ne¨consegue¨che¨l'art.¨5,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨76/207¨deve¨essere¨interpretato¨nel¨
senso¨che¨una¨lavoratrice¨deve¨poter¨godere¨delle¨sue¨ferie¨annuali¨in¨un¨periodo¨diverso¨da¨
quello¨del¨suo¨congedo¨di¨maternita©¨.¨
39.¨^La¨soluzione¨non¨sarebbe¨diversa¨in¨caso¨di¨coincidenza¨tra¨il¨periodo¨di¨congedo¨
di¨maternita©¨e¨quello¨stabilito¨a¨titolo¨generale,¨da¨un¨accordo¨collettivo,¨per¨le¨ferieannuali¨
della¨totalita©¨del¨personale.¨
40.¨^D'altra¨parte¨e©¨necessario¨ricordare¨che,¨secondo¨l'art.¨5,¨n.¨2,¨lett.¨b),della¨diret-
tiva¨76/207,¨gli¨Stati¨membri¨prendono¨le¨misure¨necessarie¨affinche¨possano¨essere¨dichia-
rate¨nulle¨o¨possano¨essere¨modificate¨le¨disposizioni¨contrarie¨al¨principio¨della¨parita©¨di¨
trattamento¨contenute¨nei¨contratti¨collettivi.¨
41.¨^Alla¨luce¨di¨tutte¨le¨considerazioni¨che¨precedono,¨occorre¨rispondere¨alla¨prima¨
questione¨dichiarando¨che¨gli¨artt.¨7,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨93/104,¨11,¨n.¨2,¨lett.¨a),della¨diret-
tiva¨92/85¨e¨5,¨n.¨1,¨della¨direttiva¨76/207¨devono¨essere¨interpretati¨nel¨senso¨che¨una¨lavo-
ratrice¨deve¨poter¨godere¨delle¨sue¨ferie¨annuali¨in¨un¨periodo¨diverso¨da¨quello¨del¨suo¨con-
gedo¨di¨maternita©¨,¨anche¨in¨caso¨di¨coincidenza¨tra¨il¨periodo¨di¨congedo¨di¨maternita©¨e¨
quello¨stabilito¨a¨titolo¨generale,¨da¨un¨accordo¨collettivo,¨per¨le¨ferie¨annuali¨della¨totalita©¨
del¨personale.¨
Sulla 
seconda 
questione. 


42.¨^Con¨la¨sua¨seconda¨questione,¨il¨giudice¨del¨rinvio¨chiede,¨in¨sostanza,¨se¨il¨numero¨
di¨giorni¨di¨ferie¨annuali¨di¨cui¨puo©¨beneficiare¨una¨lavoratrice¨in¨circostanze¨simili¨a¨quelle¨
della¨causa¨principale¨sia¨quello¨previsto¨come¨minimo¨dal¨diritto¨comunitario¨o¨quello¨piu©¨
elevato¨previsto¨da¨una¨normativa¨nazionale.¨
43.¨^Ai¨sensi¨dell'art.¨15¨della¨direttiva¨93/104,¨quest'ultima¨non¨pregiudica¨la¨facolta©¨
degli¨Stati¨membri¨di¨applicare¨od¨introdurre¨le¨disposizioni¨legislative,¨regolamentari¨o¨
amministrative¨piu©¨favorevoli¨alla¨protezione¨della¨sicurezza¨e¨della¨salute¨dei¨lavoratori¨o¨
di¨favorire¨o¨consentire¨l'applicazione¨di¨contratti¨collettivi¨o¨accordi¨conclusi¨fra¨le¨parti¨
sociali¨piu©¨favorevoli¨alla¨protezione¨della¨sicurezza¨e¨della¨salute¨dei¨lavoratori.¨
44.¨^Nel¨caso¨in¨cui¨uno¨Stato¨membro¨abbia¨optato¨per¨un¨periodo¨di¨ferie¨annuali¨piu©¨
lungo¨del¨periodo¨minimo¨previsto¨dalla¨direttiva,¨il¨diritto¨alle¨ferie¨annuali¨per¨un¨periodo¨
piu©¨lungo¨delle¨donne¨che¨hanno¨usufruito¨di¨un¨congedo¨di¨maternita©¨che¨coincide¨con¨il¨
periodo¨delle¨ferie¨annuali¨della¨totalita©¨del¨personale,¨rientra¨nell'art.¨11,¨n.¨2,¨lett.¨a),della¨
direttiva¨92/1985.¨
45.¨^Occorre¨quindi¨rispondere¨alla¨seconda¨questione¨dichiarando¨che¨l'art.¨11,¨n.¨2,¨
lett.¨a),¨della¨direttiva¨92/1985¨deve¨essere¨interpretato¨nel¨senso¨che¨esso¨riguarda¨altres|©¨il¨
diritto¨di¨una¨lavoratrice¨in¨circostanze¨simili¨a¨quelle¨della¨causa¨principale¨a¨ferie¨annuali
per¨un¨periodo¨piu©¨lungo,¨previsto¨dalla¨normativa¨nazionale,¨rispetto¨al¨minimo¨previsto¨
dalla¨direttiva¨93/104¨(omissis)ý.¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

Le©ûquote©latteý:©l'Italia©e©in©regola©

(Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europee,©Sezione©Sesta,©25©marzo©2004©

in©cause©C-231/00©ed©altre)©

Dopo©lunga©gestazione©la©Corte©di©Giustizia©ha©finalmente©espresso©il©
suo©verdetto©sull'annoso©e©spinoso©problema©delle©cosiddette©ûquote©latteý,©e©
cioe©se©e©in©che©limiti©debbano©pagare©il©prelievo©supplementare©i©produttori©
di©latte©italiano©che©hanno©sfondato©il©tetto©di©produzione©loro©assegnato,©
anche©magari©se©tale©tetto©individuale©sia©stato©modificato©a©posteriori©a©
seguito©di©controlli©(donde©il©falso©problema©di©una©pretesa©ûretroattivita©ý©
nella©determinazione©delle©quote©individuali).©La©pronuncia©(le©tre©sentenze,©
che©si©differenziano©solo©per©qualche©particolare©in©piu©o©in©meno)©non©potra©
non©avere©un©notevole©impatto©sul©vastissimo©contenzioso©pendente©dinanzi©
ai©giudici©amministrativi©e©ordinari©di©tutta©l'Italia,©portando©öe©auspicabile©
öad©un©generale©abbandono©di©esso©da©parte©dei©produttori.©

Le©vertenze©alla©base©dei©quesiti©posti©dal©T.A.R.©Lazio©alla©Corte©comu-
nitaria©sono©relative©a©prelievo©supplementare©di©latte©bovino©prodotto©nelle©
annate©1995/1996©e©1996/1997,©ma©la©soluzione©che©la©Corte©ha©dato©potra©
riflettersi©anche©sui©prelievi©dovuti©per©le©due©annate©successive©per©le©quali©
la©problematica©appare©molto©simile©e©potra©riguardare©tutti©quei©produttori©
cui©il©pagamento©del©prelievo©e©stato©richiesto©e©che©non©si©sono©giovati©della©
possibilita©loro©offerta©di©definire©la©propria©posizione©ai©sensi©dell'art.©10©
commi©34©-40©della©legge©30©maggio©2003,©n.©119©e©del©decreto©di©attuazione©
del©Ministro©per©le©politiche©agricole©30©luglio©2003©mediante©il©pagamento©
del©prelievo©richiesto©in©14©rate©annuali©senza©interessi©previa©rinuncia©ad©
ogni©contestazione©giudiziaria.©

Il©punto©principale©di©contrasto©ha©riguardato©i©modi©e©i©tempi©in©cui©
sarebbero©state©fissate©e©comunicate©alle©aziende©interessate©le©quote©indivi-
duali©di©produzione©(i©cosiddetti©quantitativi©di©riferimento©individuali,©che©
sommati©fra©loro©non©possono©superare©la©quota©globale©di©produzione©asse-
gnata©all'Italia).©

Hanno©sostenuto©le©aziende©produttrici©che,©al©momento©in©cui©commer-
cializzavano©il©latte,©esse©non©sarebbero©state©in©grado©di©conoscere©i©quanti-
tativi©oltre©i©quali©sarebbe©scattato©il©prelievo,©che©avrebbero©potuto©evitare©
se©fossero©stati©tempestivamente©informate©della©quota©loro©assegnata.©L'im-
posizio©del©prelievo©sarebbe©quindi©illegittima,©perche¨sanziona©una©produ-
zione©che,©all'epoca,©sarebbe©stata©pienamente©legittima,©in©quanto©non©erano©
ancora©noti©i©quantitativi©individuali©di©riferimento.©Sarebbero©dunque©stati©
violati©i©principi©del©legittimo©affidamento©e©della©certezza©del©diritto,©costi-
tuendo©preciso©diritto©del©singolo©produttore©quello©di©conoscere©anticipata-
mente©la©quota©ad©esso©assegnata,©anche©al©fine©di©poter©programmare©la©pro-
pria©attivita©economica.©

L'Avvocatura©dello©Stato©ha©sostenuto©in©giudizio©la©piena©conformita©
alle©norme©comunitarie©del©comportamento©seguito©dalle©autorita©italiane.©
Le©quote©individuali©^si©e©precisato©^sono©state©fissate©ben©prima©delle©cam-
pagne©di©riferimento©con©bollettini,©suddivisi©per©provincia,©portati©a©piena©
conoscenza©dei©produttori:©essi©gia©contenevano©un©elenco©dei©produttori©e©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

l'indicazione¨delle¨rispettive¨quote¨individuali.¨Eévero¨che¨le¨quote¨cos|©¨deter-
minate¨subirono¨variazioni¨nel¨corso¨degli¨anni,¨ma¨ben¨puo©¨,anzideve,¨lo¨
Stato¨membro,¨in¨seguito¨all'esecuzione¨dei¨controlli,¨e¨dopo¨la¨fine¨del¨
periodo¨di¨produzione¨relativo,¨rettificare¨il¨quantitativo¨di¨riferimento¨indi-
viduale¨assegnato¨a¨ciascun¨produttore,¨effettuare¨le¨riassegnazioni¨dei¨quan-
titativi¨non¨utilizzati,¨e¨di¨conseguenza¨ricalcolare¨i¨prelievi¨dovuti,¨in¨parti-
colare¨all'esito¨di¨controlli¨piu©¨approfonditi¨sulla¨effettiva¨produzione¨denun-
ciata¨dagli¨interessati¨e¨nell'ipotesi¨in¨cui¨comunque¨le¨misure¨nazionali¨
adottate¨in¨merito¨abbiano¨formato¨oggetto¨di¨contestazione¨amministrativa¨
e¨giudiziale.¨

E¨appunto¨questo¨^si¨e©¨detto¨^e©¨stato¨il¨caso¨italiano¨dove,¨comunque,¨
nella¨gran¨parte¨dei¨casi¨le¨rettifiche¨non¨hanno¨ritoccato¨inpeius 
le¨posizioni¨
dei¨produttori¨effettivi,¨quanto¨piuttosto¨quelle¨di¨aziende¨dichiarantiche¨
non¨avevano¨ab 
origine 
diritto¨ad¨alcuna¨quota¨o¨avevano¨titolo¨ad¨una¨
quota¨ben¨inferiore,¨che¨essi¨erano¨ben¨in¨grado¨di¨determinare¨a¨priori.¨

Sostanzialmente¨nello¨stesso¨senso¨si¨sono¨espressi¨il¨Consiglio¨e¨la¨
Commissione¨delle¨Comunita©¨europee,¨la¨quale¨ultima¨ha¨ricordato,¨in¨par-
ticolare,¨che¨uno¨Stato¨membro¨non¨puo©¨accollarsi¨l'onere¨del¨pagamento¨
del¨prelievo¨in¨luogo¨del¨produttore¨eccedentario,¨perche¨cio©¨equivarrebbe¨
ad¨integrare¨un¨aiuto¨di¨Stato¨ai¨produttori,¨incompatibile¨con¨il¨diritto¨
comunitario.¨

Anche¨l'avvocato¨generale¨della¨Corte¨si¨e©¨espresso¨nelle¨sue¨conclusioni¨
scritte¨nello¨stesso¨ordine¨di¨idee,¨confermando¨che¨nulla¨osta,¨nel¨diritto¨
comunitario,¨a¨che¨uno¨Stato¨membro¨rettifichi,¨a¨seguito¨di¨controlli,¨i¨quan-
titativi¨di¨riferimento¨individuali¨assegnati¨ad¨ogni¨produttore¨e¨ricalcoli,¨pre-
via¨riassegnazione¨dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨inutilizzati,¨i¨prelievi¨supple-
mentari¨dovuti,¨successivamente¨al¨termine¨del¨pagamento¨di¨tali¨prelievi,¨
per¨il¨periodo¨di¨produzione¨interessato;¨ma¨ha¨anche¨aggiunto¨che,¨secondo¨
il¨diritto¨comunitario¨i¨quantitativi¨di¨riferimento¨individuali¨vanno¨comuni-
cati¨ai¨produttori,¨in¨occasione¨della¨loro¨assegnazione¨e¨della¨loro¨modifica,¨
individualmente,¨in¨forme¨che¨consentano¨alle¨autorita©¨nazionali¨competenti¨
di¨avere¨la¨certezza¨che¨ogni¨produttore¨abbia¨effettivamente¨ricevuto¨comu-
nicazione¨del¨quantitativo¨di¨riferimento¨individuale¨attribuitogli.¨

La¨Corte¨ha¨pienamente¨accolto¨la¨tesi¨italiana¨partendo¨dal¨principio¨
che¨la¨normativa¨sul¨prelievo¨supplementare¨si¨iscrive¨nell'ambito¨delle¨fina-
lita©¨di¨sviluppo¨razionale¨della¨produzione¨lattiera¨e¨di¨mantenimento¨di¨un¨
tenore¨di¨vita¨equo¨della¨popolazione¨agricola¨interessata,¨contribuendoad¨
una¨stabilizzazione¨del¨reddito¨di¨quest'ultima,¨che¨verrebbe¨penalizzato¨
invece¨da¨una¨produzione¨eccedentaria¨a¨vantaggio¨di¨chi¨non¨rispetta¨le¨
quote¨di¨produzione:¨il¨pagamento¨del¨prelievo¨(che¨-come¨precisato¨al¨
punto¨74¨della¨prima¨sentenza¨-ûnon¨puo©¨essere¨considerato¨come¨una¨san-
zione¨analoga¨alle¨penalita©¨previste¨negli¨artt.¨3¨e¨4¨del¨regolamento¨536/¨
1993ý,¨precisazione¨questa¨che¨sembra¨anticipare¨quella¨che¨sara©¨la¨pronun-
cia¨della¨Corte¨stessa,¨nelle¨cause¨riunite¨C-177¨e¨C-180/02¨ancora¨pendenti,¨
sulla¨natura¨del¨prelievo,¨sorta¨a¨seguito¨di¨quesiti¨posti¨dalla¨Corte¨di¨cassa-
zione¨italiana,¨davanti¨alla¨quale¨pendono¨centinaia¨di¨ricorsi:¨molti¨giudici¨
di¨merito¨ösi¨ricorda¨öhanno¨ritenuto¨applicabile,¨erroneamente¨secondo¨


IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

l'Avvocatura,¨il¨procedimento¨di¨cui¨alla¨legge¨689/1981)¨da¨parte¨del¨produt-
tore¨eccedentario¨ristabilisce¨un¨equilibrio¨e¨scoraggia¨altri¨eccessi¨diprodu-
zione¨dannosi¨per¨l'intero¨sistema.¨

La¨Corte,¨quindi,¨ha¨analiticamente¨smontato¨tutte¨le¨argomentazioni¨
dei¨produttori¨relative¨a¨pretese¨violazioni¨dei¨principi¨generali¨di¨proporzio-
nalita©¨e¨di¨tutela¨del¨legittimo¨affidamento.¨E¨nella¨terza¨sentenza,¨in¨partico-
lare,¨aderendo¨alla¨tesi¨italiana¨e¨non¨a¨quella¨espressa¨nelle¨conclusioni¨del¨
suo¨avvocato¨generale¨(secondo¨il¨quale¨e©¨necessaria¨una¨comunicazione¨indi-
viduale¨per¨ciascun¨produttore)¨ha¨osservato¨che,¨dato¨per¨scontato¨che¨i¨pro-
duttori¨devono¨essere¨informati¨della¨quota¨loro¨spettante,¨non¨essendo¨con-
templata¨dal¨diritto¨comunitario¨una¨forma¨particolare¨di¨pubblicita©¨,e©¨suffi-
ciente¨una¨pubblicita©¨secondo¨le¨norme¨di¨diritto¨interno,¨purche¨essa¨sia¨
adeguata,¨mettendo¨in¨grado¨gli¨interessati¨di¨conoscere¨la¨portata¨dei¨loro¨
diritti¨e¨dei¨loro¨obblighi:¨e¨in¨tale¨angolazione,¨pur¨rimettendo¨la¨valutazione¨
al¨giudice¨nazionale,¨la¨Corte¨ha¨avuto¨cura¨di¨precisare¨che¨ûnon¨e©¨escluso¨
che¨una¨comunicazione¨dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨individuali¨a¨mezzodi¨
una¨pubblicazione¨in¨bollettini,¨quale¨quella¨controversa¨nella¨causa¨princi-
pale,¨possa¨soddisfare¨tale¨condizione,¨tenuto¨conto¨anche¨del¨fatto¨che,¨
come¨ha¨affermato¨il¨governo¨italiano,¨i¨detti¨bollettini¨erano¨stati¨pubblicati¨
nella¨Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italianaý.¨

In¨effetti¨in¨sede¨di¨discussione¨orale¨l'Avvocatura¨aveva¨osservato¨che¨
sin¨dall'origine,¨cioe©¨sin¨dalla¨prima¨determinazione¨di¨quote,¨la¨situazione¨
individuale¨era¨la¨risultante¨di¨una¨denuncia¨di¨produzione¨e¨addirittura¨di¨
un'autocertificazione¨da¨parte¨del¨produttore¨e¨poi¨di¨un¨controllo¨indivi-
duale.¨Determinate¨tutte¨le¨quote,¨in¨un¨primo¨tempo¨(cioe©¨secondo¨l'art.¨4¨
della¨legge¨468/1992)¨venivano¨redatti¨bollettini¨per¨provincia,¨nei¨quali¨
erano¨indicate¨singolarmente¨le¨quote¨individuali;¨la¨pubblicazione¨era¨
annunciata¨sulla¨Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
e¨i¨bollettini¨
stessi¨erano¨messi¨a¨disposizione¨degli¨operatori¨presso¨ciascun¨servizio¨
decentrato¨dell'agricoltura¨in¨ogni¨capoluogo¨di¨provincia,¨il¨che¨ha¨sempre¨
assicurato¨un'adeguata¨ed¨effettiva¨conoscenza¨da¨parte¨degli¨associati¨(non¨
vi¨e©¨stata¨mai¨alcuna¨lamentela,¨per¨difetto¨di¨conoscenza,¨su¨questo¨punto).¨
Ora,¨a¨partire¨dal¨decreto¨legge¨411/1997¨(art.¨2,¨punto¨5)¨la¨comunicazione¨
e©¨fatta¨al¨singolo¨produttore¨con¨lettera¨raccomandata¨con¨ricevuta¨di¨ritorno¨
(e¨a¨tutti¨i¨produttori¨e©¨stata¨fatta¨questa¨comunicazione¨individuale).¨Quindi¨
^si¨era¨concluso¨^sotto¨nessun¨profilo¨e©¨stato¨mai¨tradito¨l'obbligo¨di¨far¨
conoscere¨le¨quote¨individuali¨a¨ciascun¨interessato.¨

Avv. 
Oscar 
Fiumara 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
europee, 
sezione 
sesta, 
25 
marzo 
2004, 
nelle 
cause 
riunite 
C-231/00, 
C-303/00 
e 
C-451/00, 
Cooperativa©Lattepiu©s.r.l.©ed©altri©(prima©sentenza);©
nelle 
cause 
riunite 
C-480, 
481, 
482, 
484, 
489, 
490, 
491, 
497, 
498, 
499/00, 
Azienda©Agri-
cola©Ettore©Ribaldi©ed©altri©(seconda©sentenza);©nella 
causa 
C-495/00, 
Azienda©Agricola©
Giorgio,©Giovanni©e©Luciano©Visentin©ed©altri©(terza©sentenza)^Pres.©rel.©Skouris©^
Avv.©Gen.©Le¨ger©^Interv.:©Governi©italiano©(avv.©Stato©O.©Fiumara©e©G.©Aiello)©ed©elle-
nico©(ag.©G.©Kannellopoulos),©Consiglio©delle©Comunita©europee©(ag.©J.©Carbery©e©F.P.©
Ruggeri©Laderchi)©e©Commissione©delle©Comunita©europee©(ag.©M.©Niejahr,©L.©Visaggio©
e©C.©Cattabriga).©
(Regolamento©CEE©del©Consiglio©27©giugno©1968,©n.©804©e©succ.©mod.;©regolamento©CEE©del©Con-
siglio©28©dicembre©1992,©n.©3950;©regolamento©CEE©della©Commissione©9©marzo©1993,©n.©534;©legge©
26©novembre©1992©n.©468;©decreto©legge©23©dicembre©1994,©n.©727©conv.©con©mod.in©legge©24©feb-
braio©1995,©n.©46;©legge©finanziaria©23©dicembre©1996©n.©662,©art.©2©comma©168;©decreto©legge©
31©gennaio©1997,©n.©11©conv.©con©mod.©in©legge©28©marzo©1997©n.©81;©decreto©legge©1.©dicembre©
1997,©n.©411©conv.©con©mod.©in©legge©27©gennaio©1998©n.©5;©decreto©legge©1.©marzo©1999,©n.©43©conv.©
con©mod.©in©legge©27©aprile©1999,©n.©118;©d.P.R.©23©dicembre©1993,©n.©569).©

(Nelle©tre©sentenze)©Gli©artt.©1,©4,©6©e©7©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©28©dicembre©

1992,©n.©3950,©che©istituisce©un©prelievo©supplementare©nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lat-

tiero-caseari,©nonche¨gli©artt.©3©e©4©del©regolamento©(CEE)©della©Commissione©9©marzo©1993,©

n.©536,©che©stabilisce©le©modalita©di©applicazione©delprelievo©supplementare©nel©settore©del©latte©
e©dei©prodotti©lattiero-caseari,©devono©essere©interpretati©nel©senso©che©essi©non©ostano©a©che©a©

seguito©dicontrolliuno©Statomembro©rettifichiiquantitatividiriferimento©individualiattribuiti©

ad©ogni©produttore©e©conseguentemente©ricalcoli,©a©seguito©di©riassegnazione©dei©quantitativi©di©

riferimento©inutilizzati,©i©prelievi©supplementari©dovuti,©successivamente©al©termine©di©scadenza©

delpagamento©di©taliprelieviper©la©campagna©lattiera©interessata.©
(Nella©seconda©sentenza)©I©regolamenti©nn.©3950/1992©e©536/1993©devono©essere©interpre-

tati©nel©senso©che©l'assegnazione©iniziale©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali©nonche¨ogni©

modificazione©successiva©di©tali©quantitativi©devono©essere©comunicate©ai©produttori©interessati©

dalle©autorita©nazionali©competenti.©Ilprincipio©di©certezza©del©diritto©esige©che©codesta©comuni-

cazionesia©taledafornireallepersonefisicheogiuridicheinteressateogniinformazionerelativa©

all'assegnazione©iniziale©del©loro©quantitativo©di©riferimento©individuale©o©alla©successiva©modi-

fica©di©quest'ultimo.©Spetta©al©giudice©nazionale©accertare,©in©base©agli©elementi©difatto©di©cui©

dispone,©secio©siverifichinellecauseprincipali.©

I©

û(omissis)©1.©öCon©sentenze©6©aprile,©6©luglio©e©28©giugno©2000,©pervenute©in©cancelle-
ria©rispettivamente©il©9©giugno©(causa©C-231/00),©l'8©agosto©(causa©C-303/00)©e©l'8©dicembre©
2000©(causa©C-451/00),©il©Tribunale©amministrativo©regionale©del©Lazio©ha©proposto©alla©
Corte,©ai©sensi©dell'art.©234©CE,©due©questioni©pregiudiziali©vertenti©sull'interpretazione©e©
sulla©validita©degli©artt.©1,©4,©6©e©7©del©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©28©dicembre©1992,©

n.©3950,©che©istituisce©un©prelievo©supplementare©nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-
caseari©(GU©L©405,©pag.©1),©e©degli©artt.©3©e©4©del©regolamento©(CEE)©della©Commissione©
9©marzo©1993,©n.©536,©che©stabilisce©le©modalita©di©applicazione©del©prelievo©supplementare©
nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari©(GU©L©57,©pag.©12).©
2.©öTali©questioni©sono©state©sollevate©nell'ambito©di©controversie©tra©diversi©produttori©
di©latte©italiani©e©l'Azienda©di©Stato©per©gli©interventi©nel©mercato©agricolo©(in©prosieguo:©
l'``AIMA'')©e,©per©due©cause,©rispettivamente,©il©Ministero©delle©Politiche©Agricole©e©Forestali©
e©la©Regione©Lombardia,©vertenti©sulla©legittimita©degli©atti©con©cui©l'AIMA,©nel©1999,©rettifi-
cava©i©quantitativi©di©riferimento©attribuiti©per©le©campagne©lattiere©1995/1996©e©1996/1997,©
riassegnava©i©quantitativi©di©riferimento©inutilizzati©per©queste©stesse©campagne©e,©conseguen-
temente,©procedeva©ad©un©nuovo©calcolo©dei©prelievi©dovuti©dai©produttori©per©le©dette©cam-
pagne.©
La©normativa©comunitaria©

3.©öNel©1984,©in©ragione©di©un©persistente©squilibrio©tra©offerta©e©domanda©nel©settore©
lattiero,©e©stato©introdotto©un©regime©di©prelievi©supplementari©mediante©il©regolamento©
(CEE)©del©Consiglio©27©giugno©1968,©n.©804,©relativo©all'organizzazione©comune©dei©mercati©
nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari©(GU©L©148,©pag.©13),©come©modificato©dal©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

regolamento©(CEE)©del©Consiglio©31©marzo©1984,©n.©856©(GU 
L©90,©pag.©10;©in©prosieguo:©il©
``regolamento©n.©804/68''),©e©dal©regolamento©(CEE)©del©Consiglio©31©marzo©1984,©n.©857,©
che©fissa©le©norme©generali©per©l'applicazione©del©prelievo©di©cui©all'articolo©5-quater 
del©rego-
lamento©n.©804/68©(GU 
L©90,©pag.©13).©Secondo©il©detto©art.©5-quater,e©dovuto©un©prelievo©
supplementare©per©i©quantitativi©di©latte©che©superino©un©quantitativo©di©riferimento©da©deter-
minare.©

4.©öTale©regime©di©prelievo©supplementare,©la©cui©durata©era©inizialmente©stabilita©fino©
al©1.©aprile©1993,©e©stato©prorogato©fino©al©10©aprile©2000©dal©regolamento©n.©3950/1992.©
5.©öL'art.©1©di©tale©regolamento©stabilisce:©
``A©decorrere©dal©1.©aprile©1993©e©istituito,©per©altri©sette©periodi©consecutivi©di©dodici©
mesi,©un©prelievo©supplementare©a©carico©dei©produttori©di©latte©vaccino;©tale©prelievo©si©
applica©ai©quantitativi©di©latte©o©di©equivalente©latte,©consegnati©ad©un©acquirente©o©venduti©
direttamente©per©il©consumo©nel©corso©del©periodo©di©dodici©mesi©di©cui©trattasi,©che©superano©
un©quantitativo©da©determinare.©
Il©prelievo©e©fissato©al©115%©del©prezzo©indicativo©del©latte''.©

6.©öAi©sensi©dell'art.©2,©n.©1,©dello©stesso©regolamento:©
``1. 
öIl©prelievo©si©applica©a©tutti©i©quantitativi©di©latte©o©di©equivalente©latte,©
commercializzati©nel©periodo©di©dodici©mesi©in©questione,©che©superano©l'uno©o©l'altro©dei©
quantitativi©di©cui©all'articolo©3.©Esso©e©ripartito©tra©i©produttori©che©hanno©contribuito©al©
superamento.©A©seconda©della©decisione©dello©Stato©membro,©il©contributo©dei©produttori©al©
pagamento©del©prelievo©dovuto©e©stabilito,©previa©riassegnazione©o©meno©dei©quantitativi©di©
riferimento©inutilizzati,©a©livello©dell'acquirente©in©base©al©superamento©sussistente©dopo©la©
ripartizione,©proporzionale©ai©quantitativi©di©riferimento©a©disposizione©di©ciascun©produt-
tore,©dei©quantitativi©di©riferimento©inutilizzati©oppure©a©livello©nazionale©in©base©al©supera-
mento©del©quantitativo©di©riferimento©a©disposizione©di©ciascun©produttore''.©

7.©öL'art.©4©del©regolamento©n.©3950/1992,©che©stabilisce©i©criteri©per©il©calcolo©della©
quota©latte©individuale©disponibile©per©ciascun©produttore,©prevede©quanto©segue:©
``1. 
öIl©quantitativo©di©riferimento©individuale©disponibile©nell'azienda©e©pari©al©
quantitativo©disponibile©il©31©marzo©1993©e©adattato,©eventualmente©per©ciascuno©dei©periodi©
di©cui©trattasi,©in©modo©che©la©somma©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali©dello©stesso©
tipo©non©superi©il©quantitativo©globale©corrispondente©di©cui©all'articolo©3,©tenuto©conto©delle©
eventuali©riduzioni©imposte©per©alimentare©la©riserva©nazionale©di©cui©all'articolo©5.©

2. 
öIl©quantitativo©di©riferimento©individuale©e©aumentato©o©fissato©a©richiesta©del©
produttore,©debitamente©giustificata,©per©tener©conto©delle©modifiche©che©incidono©sulle©sue©
consegne©e/o©sulle©sue©vendite©dirette.©L'aumento©o©la©fissazione©di©un©quantitativo©di©riferi-
mento©sono©subordinati©alla©riduzione©corrispondente©o©alla©soppressione©dell'altro©quantita-
tivo©di©riferimento©di©cui©dispone©il©produttore.©Questi©adeguamenti©non©possono©compor-
tare©per©lo©Stato©membro©interessato©un©aumento©della©somma©delle©consegne©e©delle©vendite©
dirette©di©cui©all'articolo©3.©In©caso©di©modifiche©definitive©dei©quantitativi©di©riferimento©
individuali,©i©quantitativi©di©cui©all'articolo©3©sono©adeguati©di©conseguenza©secondo©la©proce-
dura©di©cui©all'articolo©11''.©(..)©
8.©öL'art.©6©di©tale©regolamento©stabilisce©quanto©segue:©
``1. 
öEntro©una©data©da©determinarsi©e©non©oltre©il©31©dicembre©gli©Stati©membri©
autorizzano,©per©la©durata©del©periodo©di©dodici©mesi©di©cui©trattasi,©cessioni©temporanee©
del©quantitativo©di©riferimento©individuale©che©non©sara©utilizzato©dal©produttore©che©ne©
dispone.©Tuttavia©i©quantitativi©di©riferimento©di©cui©all'articolo©4,©paragrafo©3©non©possono©
formare©oggetto©di©siffatte©cessioni©temporanee©fino©al©31©marzo©1995.©
Gli©Stati©membri©possono©modulare©le©operazioni©di©cessione©in©funzione©delle©categorie©
di©produttori©o©delle©strutture©della©produzione©lattiera,©limitarle©al©livello©dell'acquirente©o©
all'interno©delle©regioni©e©determinare©in©che©misura©il©cedente©possa©rinnovare©le©operazioni©
di©cessione.©

2. 
öCiascuno©Stato©membro©puo©decidere©di©non©applicare©il©paragrafo©1©sulla©base©
di©uno©o©di©entrambi©i©seguenti©criteri:©
la©necessita©di©facilitare©le©evoluzioni©e©gli©adeguamenti©strutturali;©
imperative©esigenze©amministrative''.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

9.©öSecondo©l'art.©7©dello©stesso©regolamento:©
``1. 
öIl©quantitativo©di©riferimento©disponibile©in©un'azienda©viene©trasferito©con©
l'azienda©in©caso©di©vendita,©locazione©o©trasmissione©per©successione©ai©produttori©che©la©
riprendono,©secondo©modalita©che©gli©Stati©membri©definiscono©tenendo©conto©delle©superfici©
impiegate©per©la©produzione©lattiera©o©di©altri©criteri©oggettivi©e,©eventualmente,©di©un©
accordo©tra©le©parti.©La©parte©del©quantitativo©di©riferimento©eventualmente©non©trasferita©
con©l'azienda©viene©aggiunta©alla©riserva©nazionale.©Le©stesse©disposizioni©si©applicano©agli©
altri©casi©di©trasferimenti©che©abbiano©analoghi©effetti©giuridici©per©i©produttori.©(...)©

2. 
öQualora©non©vi©sia©accordo©tra©le©parti,©nel©caso©di©affitti©rurali©che©scadono©e©
non©sono©rinnovabili©a©condizioni©analoghe,©o©in©situazioni©che©abbiano©analoghi©effetti©giu-
ridici,©i©quantitativi©di©riferimento©disponibili©nelle©aziende©di©cui©trattasi©sono©trasferiti©tutti©
o©in©parte©ai©produttori©che©li©riprendono,©secondo©le©disposizioni©che©gli©Stati©membri©hanno©
adottato©o©adotteranno,©tenendo©conto©degli©interessi©legittimi©delle©parti''.©
10.©öInfine,©ai©sensi©dell'art.©10©del©regolamento©n.©3950/1992:©
``Il©prelievo©e©considerato©parte©degli©interventi©intesi©a©regolarizzare©i©mercati©agricoli©
ed©e©destinato©al©finanziamento©delle©spese©del©settore©lattiero-caseario''.©

11.©öIl©regolamento©n.©536/1993©enuncia,©nel©suo©quinto©`considerando',©che©``l'espe-
rienza©acquisita©ha©dimostrato©che©il©regime©non©era©pienamente©efficiente©a©causa©di©forti©
ritardi©sia©nella©comunicazione©dei©dati©relativi©alla©raccolta©o©alla©vendita©diretta,©sia©nel©
pagamento©del©prelievo''©e©``che©occorre©pertanto©trarre©da©questa©constatazione©le©conclu-
sioni©che©si©impongono,©emanando©disposizioni©rigorose,©corredate©di©sanzioni,©per©quanto©
riguarda©le©scadenze©di©comunicazione©ed©i©termini©di©pagamento''.©
12.©öL'art.©3©di©tale©regolamento©dispone:©
``1. 
öAlla©fine©di©ciascuno©dei©periodi©di©cui©all'articolo©1©del©regolamento©(...)©
n.©3950/1992,©l'acquirente©effettua,©per©ogni©produttore,©un©conteggio©nel©quale,©a©fronte©del©
quantitativo©di©riferimento©di©cui©il©produttore©dispone©e©del©relativo©tenore©rappresentativo©
di©materia©grassa,©indica©il©volume©e©il©tenore©di©materia©grassa©del©latte©e/o©dell'equivalente©
latte©consegnato©dal©produttore©durante©il©periodo©in©questione.©(...)©
2. 
öOgni©anno,©entro©il©15©maggio,©l'acquirente©trasmette©all'autorita©competente©
dello©Stato©membro©interessato©una©distinta©dei©conteggi©effettuati©per©ogni©produttore,©o©se©
del©caso©öa©seconda©di©quanto©deciso©dallo©Stato©membro©öcomunica©a©detta©autorita©
competente©il©volume©totale,©il©volume©rettificato©a©norma©dell'articolo©2,©paragrafo©2,©e©il©
tenore©medio©di©materia©grassa©del©latte©e/o©dell'equivalente©latte©che©glie©stato©consegnato©
da©produttori,©nonche¨la©somma©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali©di©cui©i©produttori©
stessi©dispongono©e©il©relativo©tenore©rappresentativo©medio©di©materia©grassa.©Ove©non©
rispetti©la©suddetta©scadenza,©l'acquirente©deve©pagare©una©penalita©pari©all'importo©del©
prelievo©che©verrebbe©riscosso©se©i©quantitativi©di©latte©e©di©equivalente©latte©consegnatigli©
da©produttori©lattieri©venissero©superati©dello©0,1%.©Detta©penalita©non©puo©superare©i©
20.000©ECU.©
3. 
öLo©Stato©membro©puo©disporre©che©l'autorita©competente©notifichi©all'acquirente©
l'importo©del©prelievo©da©lui©dovuto,©dopo©aver©o©non©aver©riassegnato©öa©seconda©di©
quanto©deciso©dallo©Stato©membro©stesso©öla©totalita©o©una©parte©dei©quantitativi©di©riferi-
mento©inutilizzati,©o©direttamente©ai©produttori©interessati©od©agli©acquirenti©affinche¨li©ripar-
tiscano©fra©i©produttori©stessi.©
4. 
öOgni©anno,©anteriormente©al©10©settembre,©l'acquirente©versa©all'organismo©com-
petente©l'importo©del©prelievo©da©lui©dovuto,©secondo©le©modalita©all'uopo©stabilite©dallo©
Stato©membro.©
Se©il©termine©di©pagamento©non©e©rispettato,©si©applica©alle©somme©dovute©un©interesse©
annuale©ad©un©saggio©fissato©dallo©Stato©membro©e©che©non©puo©comunque©essere©inferiore©
al©saggio©d'interesse©applicato©da©quest'ultimo©per©la©ripetizione©dell'indebito''.©

13.©öL'art.©4©dello©stesso©regolamento©prevede:©
û1. 
öPer©quanto©riguarda©le©vendite©dirette,©alla©fine©di©ciascuno©dei©periodi©di©cui©
all'articolo©1©del©regolamento©(...)©n.©3950/1992©il©produttore©indica©in©una©dichiarazione©p
rodotto©per©prodotto©öil©volume©del©latte©e/o©degli©altri©prodotti©lattiero-caseari©venduti©
direttamente©al©consumo©e/o©a©grossisti,©imprese©di©stagionatura©o©dettaglianti.©(...)©
2. 
öOgni©anno,©entro©il©15©maggio,©il©produttore©trasmette©la©suddetta©dichiarazione©
all'autorita©competente©dello©Stato©membro©interessato.©Qualora©non©rispetti©tale©scadenza,©il©

IL¨CONTENZIOSO¨COMUNITARIO¨ED¨INTERNAZIONALE¨^le¨decisioni¨

produttore¨e©¨soggetto¨alprelievosututtiiquantitatividilatte¨ediequivalentelattevendutidiret-
tamentechesuperinoilquantitativodiriferimentodicuieglidispone,¨oppure,¨ovequest'ultimo¨
non¨sia¨stato¨superato,¨ad¨una¨penalita©¨pari¨all'importo¨del¨prelievo¨che¨verrebbe¨riscosso¨se¨il¨
quantitativo¨di¨riferimento¨disponibile¨venisse¨superato¨dello¨0,1%.¨Detta¨penalita©¨non¨puo©¨
superare¨i¨1.000¨ECU.¨Qualora¨la¨dichiarazione¨non¨venga¨presentata¨anteriormente¨al¨
1.¨luglio,¨si¨applica¨il¨disposto¨dell'articolo¨5,¨secondo¨comma¨del¨regolamento¨(...)¨n.¨3950/¨
1992,¨alla¨scadenza¨del¨termine¨di¨30¨giorni¨dall'intimazione¨dello¨Stato¨membro.¨

3. 
öLo¨Stato¨membro¨puo©¨disporre¨che¨la¨propria¨autorita©¨competente¨notifichi¨al¨
produttore¨l'importo¨del¨prelievo¨da¨lui¨dovuto,¨dopo¨aver¨o¨non¨aver¨riassegnato¨öa¨
seconda¨di¨quanto¨deciso¨dallo¨Stato¨membro¨stesso¨öai¨produttori¨interessati¨la¨totalita©¨
o¨una¨parte¨dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨inutilizzati.¨
4. 
öOgni¨anno,¨anteriormente¨al¨10¨settembre,¨il¨produttore¨versa¨all'organismo¨
competente¨l'importo¨dovuto,¨secondo¨le¨modalita©¨all'uopo¨stabilite¨dallo¨Stato¨membro.¨
Se¨il¨termine¨di¨pagamento¨non¨e©¨rispettato,¨si¨applica¨alle¨somme¨dovute¨un¨interesse¨
annuale¨ad¨un¨saggio¨fissato¨dallo¨Stato¨membro¨(...)''.¨
14.¨öAi¨sensi¨dell'art.¨7¨del¨regolamento¨n.¨536/1993:¨
û1. 
öGli¨Stati¨membri¨adottano¨le¨necessarie¨misure¨di¨controllo¨per¨garantirela¨
riscossione¨del¨prelievo¨sui¨quantitativi¨di¨latte¨o¨di¨equivalente¨latte¨commercializzati¨in¨
eccesso¨rispetto¨ai¨quantitativi¨di¨cui¨all'articolo¨3¨del¨regolamento¨(...)¨n.¨3950/1992.¨(...)¨
3. 
öLo¨Stato¨membro¨verifica¨concretamente¨l'esattezza¨della¨contabilizzazione¨dei¨
quantitativi¨commercializzati¨di¨latte¨e¨di¨equivalente¨latte;¨a¨tal¨fine,essoprocedeadaccer-
tamenti¨sui¨trasporti¨di¨latte¨durante¨le¨operazioni¨di¨raccolta¨nelle¨aziende¨e,¨in¨particolare,¨
controlla¨sul¨posto:¨
a) 
presso¨gli¨acquirenti,¨i¨conteggi¨di¨cui¨all'articolo¨3,¨paragrafo¨1,¨nonche¨l'atten-
dibilita©¨della¨contabilita©¨di¨magazzino¨e¨degli¨approvvigionamenti¨di¨cui¨al¨paragrafo¨1,¨let-
tere¨c) 
e¨d),¨sulla¨base¨dei¨documenti¨commerciali¨e¨d'altro¨tipo¨attestanti¨l'uso¨che¨e©¨stato¨
fatto¨del¨latte¨e¨dell'equivalente¨latte¨raccolti;¨

b) 
presso¨i¨produttori¨che¨dispongono¨di¨un¨quantitativo¨di¨riferimento¨ûvendite¨
diretteý,¨l'attendibilita©¨della¨dichiarazione¨di¨cui¨all'articolo¨4,¨paragrafo¨1¨e¨della¨contabilita©¨
di¨magazzino¨di¨cui¨al¨paragrafo¨1,¨lettera¨f).¨(...)''.¨

La 
normativa 
nazionale 


15.¨öIl¨regime¨italiano¨del¨prelievo¨supplementare¨sul¨latte¨e©¨stato¨inizialmente¨attuato¨
con¨la¨legge¨26¨novembre¨1992,¨n.¨468¨(GURI 
4¨dicembre¨1992,¨n.¨286,¨pag.¨3;¨in¨prosieguo:¨
la¨``legge¨n.¨468/1992'').¨Tale¨legge¨stabiliva,¨in¨particolare,¨i¨criteri¨di¨attribuzione¨dei¨quan-
titativi¨di¨riferimento¨individuali¨nonche¨le¨modalita©¨della¨compensazione¨nazionale¨(riasse-
gnazione¨dei¨quantitativi¨di¨riferimento¨inutilizzati).¨La¨suddetta¨legge¨e©¨stata¨seguita¨da¨
una¨copiosa¨normativa,¨che¨ha¨formato¨oggetto¨di¨numerose¨modifiche.¨Nel¨corso¨di¨tale¨
evoluzione¨legislativa¨e¨regolamentare¨sono¨stati¨in¨particolare¨adottati,da¨unlato,il¨
decreto¨legge¨23¨dicembre¨1994,¨n.¨727¨(GURI 
30¨dicembre¨1994,¨n.¨304,¨pag.¨5;¨in¨prosieguo:¨
il¨``decreto¨legge¨n.¨727/1994''),¨convertito¨con¨modifiche¨nella¨legge¨24¨febbraio¨1995,¨n.¨46¨
(GURI 
27¨febbraio¨1995,¨n.¨48,¨pag.¨3;¨in¨prosieguo:¨la¨``legge¨n.¨46/1995''),¨che¨ha¨regola-
mentato¨i¨sistemi¨di¨riduzione¨dei¨quantitativi¨assegnati,¨e,¨dall'altro,¨la¨legge¨finanziaria¨
23¨dicembre¨1996,¨n.¨662¨(GURI 
28¨dicembre¨1996,¨n.¨303,¨Supplemento 
ordinario,¨pag.¨233;¨
in¨prosieguo:¨la¨``legge¨n.¨662/1996''),¨che¨ha¨disciplinato,¨nel¨suo¨art.¨2,¨com-
ma¨168,¨i¨criteri¨per¨la¨compensazione¨nazionale.¨
16.¨öCon¨sentenza¨28¨dicembre¨1995,¨n.¨520,¨la¨Corte¨costituzionale¨dichiarava¨illegit-
timo¨l'art.¨2,¨comma¨1,¨del¨decreto¨legge¨n.¨727/1994,¨convertito¨con¨modifiche¨nella¨legge¨
n.¨46/1995,¨nella¨parte¨in¨cui,¨nella¨determinazione¨delle¨riduzioni¨delle¨quote¨individuali¨
dei¨produttori¨di¨latte,¨escludeva¨la¨partecipazione,¨quanto¨meno¨nella¨forma¨di¨una¨richiesta¨
di¨parere,¨delle¨regioni¨interessate.¨Inoltre,¨con¨sentenza¨11¨dicembre¨1998,¨n.¨398,¨questo¨
stesso¨giudice¨dichiarava¨illegittimo¨l'art.¨2,¨comma¨168,¨della¨legge¨n.¨662/1996,¨poiche¨
non¨prevedeva¨che¨fosse¨richiesto¨il¨parere¨delle¨regioni¨e¨delle¨province¨autonome.¨
17.¨öNel¨frattempo¨la¨Commissione¨delle¨Comunita©¨europee¨avviava¨un¨procedimento¨
contro¨la¨Repubblica¨italiana¨ai¨sensi¨dell'art.¨169¨del¨Trattato¨CE¨(divenuto¨art.¨226¨CE),¨
riguardante¨le¨modalita©¨previste¨nell'art.¨5¨della¨legge¨n.¨468/1992¨per¨procedere¨alla¨riasse-
gnazione¨dei¨quantitativi¨individuali¨inutilizzati.¨Con¨parere¨motivato¨20¨maggio¨1996,¨la¨
Commissione¨contestava,¨con¨riferimento¨alle¨consegne,¨la¨possibilita©¨di¨riassegnare¨i¨quan-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

titativi©inutilizzati©alle©associazioni©di©produttori©e©non©ai©produttori©e©agli©acquirenti,©come©
prevedono©i©regolamenti©nn.©3950/1992©e©536/1993.©Tale©procedimento©e©stato©poi©archiviato,©
in©quanto©le©autorita©italiane©hanno©posto©fine©alla©violazione©contestata©attraverso©l'ado-
zione©della©legge©n.©662/1996,©il©cui©art.©2,©comma©166,©ha©previsto©che©le©modalita©contro-
verse©non©sarebbero©state©piu©applicabili©a©partire©dalla©campagna©lattiera©1995/1996.©

18.©öAllo©scopo©di©porre©fine©alle©incertezze©relative©alla©determinazione©della©produ-
zione©lattiera©effettiva,©causate©da©un©sistema©che©non©aveva©consentito©di©fornire©dati©affida-
bili,©con©particolare©riferimento©alle©campagne©lattiere©1995/1996©e©1996/1997,©il©legislatore©
italiano©ha©deciso©di©istituire©una©commissione©governativa©d'indagine©prevista©dal©decreto©
legge31gennaio©1997,n.©11(GURI31©gennaio©1997,©n.©25,©pag.©3),©convertito©con©modifiche©
nella©legge©28©marzo©1997,©n.©81©(GURI 
10©aprile©1997,©n.©81,©pag.©4).©A©tale©commissione©
d'indagine©veniva©affidato©il©compito©di©accertare©l'esistenza©di©eventuali©irregolarita©nella©
gestione©delle©quote©da©parte©dei©singoli©soggetti©e©di©enti©pubblici©o©privati,©nonche¨nella©
commercializzazione©di©latte©e©latticini©da©parte©dei©produttori©o©nella©relativa©utilizzazione©
da©parte©degli©acquirenti.©
19.©öIn©tale©contesto©e©alla©luce©delle©conclusioni©cui©perveniva©la©commissione©gover-
nativa©d'indagine,©si©apporto©una©nuova©modifica©alla©normativa©italiana©con©l'adozione©dei©
decreti©legge©10©dicembre©1997,©n.©411©(GURI1.©dicembre©1997,©n.©208,©pag.©3;©in©prosieguo:©
il©``decreto©legge©n.©411/1997''),©convertito©con©modifiche©nella©legge©27©gennaio©1998,©n.©5©
(GURI 
28©gennaio©1998,©n.©22,©pag.©3;©in©prosieguo:©la©``legge©n.©5/1998''),©e©1.©marzo©1999,©
n.©43©(GURI2©marzo©1999,©n.©50,©pag.©8;©in©prosieguo:©il©``decreto©legge©n.©43/1999ý),©conver-
tito©con©modifiche©nella©legge©27©aprile©1999,©n.©118©(GURI30©aprile©1999,©n.©100,©pag.©4;©in©
prosieguo:©la©``legge©n.©118/1999'').©
20.©öL'art.©2©della©legge©n.©5/1998©affida©all'AIMA©il©compito©di©determinare,©sulla©
base,©in©particolare,©della©relazione©della©commissione©governativa©d'indagine©nonche¨dei©
controlli©effettuati©e©comunicati©dalle©regioni,©gli©effettivi©quantitativi©di©latte©prodotto©e©
commercializzato©nel©corso©delle©campagne©lattiere©1995/1996©e©1996/1997.©Ai©sensi©del©
comma©5©dello©stesso©articolo,©l'AIMA©comunica©ai©produttori,©entro©60©giorni©a©decorrere©
dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©decreto©legge,©i©quantitativi©di©riferimento©individuali©loro©
assegnati©nonche¨i©quantitativi©di©latte©commercializzato.©Avverso©la©determinazione©dei©
quantitativi©stabiliti©dall'AIMA©i©produttori©possono©presentare©ricorso©di©riesame©dinanzi©
alle©regioni©e©alle©province©autonome,©che©devono©decidere©entro©un©termine©di80giornia©
decorrere©dalla©scadenza©del©termine©di©60©giorni©per©la©presentazione©del©ricorso.©Il©
comma©11©del©detto©articolo©dispone©che,©in©esito©agli©accertamenti©effettuati©e©alle©decisioni©
sui©ricorsi©di©riesame,©l'AIMA©apporta©modifiche©ai©modelli©utilizzati©e©ai©quantitativi©di©rife-
rimento©individuali,©ai©fini©delle©operazioni©di©compensazione©nazionale©e©del©pagamento©
del©prelievo©supplementare.©
21.©öL'art.©1,©comma©1,©del©decreto©legge©n.©43/1999©prevede,©da©un©lato,©che©l'AIMA©
proceda©alle©compensazioni©nazionali©per©le©campagne©lattiere©1995/1996©e©1996/1997©in©
base©ai©dati©relativi©alla©produzione©lattiera©dalla©stessa©determinati©e,©dall'altro,©che©essa©cal-
coli©il©prelievo©supplementare©a©carico©di©ciascun©produttore.©Secondo©questa©stessa©disposi-
zione,©l'AIMA©e©tenuta©a©comunicare©ai©produttori,©agli©acquirenti©ed©alle©regioni©e©province©
autonome©il©risultato©dei©suoi©calcoli©entro©60©giorni©dalla©data©di©entrata©in©vigore©del©detto©
decreto©legge.©
22.©öAi©sensi©del©comma©12©dell'art.©1©del©decreto©legge©n.©43/1999,©i©risultati©delle©
compensazioni©nazionali©effettuate©ai©sensi©della©nuova©normativa©sono©definitivi©ai©fini©del©
pagamento©del©prelievo©supplementare,©dei©relativi©conguagli©e©dello©svincolo©delle©garanzie.©
In©base©al©comma©15©del©detto©articolo©gli©acquirenti,©ricevuta©la©comunicazione©dall'AIMA©
dei©prelievi©da©effettuare©per©le©campagne©lattiere©1995/1996©e©1996/1997,©entro©30©giorni©
devono©versare©gli©importi©di©cui©trattasi©e©restituire©le©eventuali©eccedenze,©dandone©comuni-
cazione©alle©regioni©e©alle©province©autonome.©
23.©öRiguardo©alle©modalita©di©vendita©dei©quantitativi©di©riferimento©senza©trasferi-
mento©di©terreni,©l'art.©18,©commi©9©e©10,©del©decreto©del©Presidente©della©Repubblica©
23©dicembre©1993,©n.©569©(GURI31©dicembre©1993,©n.©306,©Supplemento 
ordinario;inprosie-
guo:©il©``decreto©legge©n.©569/1993''),©prevede©che©``[1]©e©regioni,©verificata©l'idoneita©della©pre-
detta©documentazione,©ed©il©rispetto©della©normativa,©fanno©pervenire©all'AIMA,©entro©il©
15©gennaio©di©ciascun©anno©l'elenco©delle©vendite©perfezionatesi©entro©il©30©novembre©(...).©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

L'AIMA©entro©il©medesimo©termine©di©cui©al©precedente©comma,©effettua©i©necessari©controlli©
al©fine©di©verificare©che©il©quantitativo©di©riferimento©oggetto©della©vendita©corrisponda©effet-
tivamente©al©quantitativo©cui©ha©diritto©il©cedente©in©base©alla©legge©[n.©468/1992...]''.©Infine,©
l'art.©18,©comma©12,©del©detto©decreto©stabilisce©che©``la©validita©della©cessione©delle©quote©
latte©e©subordinata©all'esito©dei©controlli©di©cui©ai©precedenti©commi''.©Disposizioni©dello©
stesso©tenore©sono©previste©nell'art.©20©dello©stesso©decreto©relativamente©alla©locazione©delle©
quote©latte©(omissis).©

Risposta 
della 
Corte. 


55.©öIn©via©preliminare,©si©deve©osservare©che©nessuna©disposizione©dei©regolamenti©
nn.©3950/1992e536/1993prevedelarettificaaposteriorideiquantitatividiriferimentoindi-
viduali©attribuiti©ai©produttori©di©latte©ne¨la©conseguente©rettifica©dei©prelievi©supplementari©
dovuti©da©questi©ultimi.©
56.©öOrbene,©conformemente©ai©principi©generali©su©cui©e©fondata©la©Comunita©eche©
disciplinano©i©rapporti©fra©quest'ultima©e©gli©Stati©membri,©spetta©a©questi©ultimi,©in©forza©
dell'art.©5©dei©Trattato©CE©(divenuto©art.©10©CE),©garantire©nel©loro©territorio©l'attuazione©
della©normativa©comunitaria.©Qualora©il©diritto©comunitario,©ivi©compresi©i©principi©generali©
di©quest'ultimo,©non©contenga©in©proposito©regole©comuni,©le©autorita©nazionali©procedono,©
nell'attuazione©di©tale©normativa,©applicando©i©criteri©formali©e©sostanziali©del©loro©diritto©
nazionale©(v.,©segnatamente,©sentenze©23©novembre©1995,©causa©C-285/93,©Dominikanerin-
nen-Kloster©Altenhohenau,©Racc.,©1-4069,©punto©26,©e©Karlsson©e©a.,©cit.,©punto©27).©
57.©öTuttavia,©nell'adottare©provvedimenti©di©attuazione©di©una©regolamentazione©
comunitaria,©le©autorita©nazionali©sono©tenute©ad©esercitare©il©proprio©potere©discrezionale©
nel©rispetto©dei©principi©generali©del©diritto©comunitario,©tra©i©quali©si©annoverano©i©principi©
di©proporzionalita©,©di©certezza©del©diritto©e©di©tutela©del©legittimo©affidamento©(v.,©in©tal©
senso,©in©particolare,©sentenza©20©giugno©2002,©causa©C-313/99,©Mulligan©ea.,©Racc.,©1-57©
19,©punti©35©e©36).©
58.©öNe©consegue©che,©per©poter©rispondere©utilmente©alla©prima©questione©e,©piu©
concretamente,©al©fine©di©accertare©se©le©disposizioni©pertinenti©dei©regolamenti©nn.©3950/1992©
e©536/1993©ostino©arettificheaposteriorideiquantitatividiriferimentoassegnatiaiproduttori©
e©alla©conseguente©rettifica©degli©importi©dei©prelievi©supplementari©dovuti©da©questi©ultimi,©
occorre©esaminare©se©siffatti©provvedimenti©siano©conformi©alla©lettera©e©alla©finalita©ditali©
disposizioni,©agli©obiettivi©e©alla©ratio 
generale©della©normativa©relativa©al©regime©del©prelievo©
supplementare©sullatte,©nonche¨ai©principi©generali©del©diritto©comunitario.©
59.©öCon©riferimento©al©testo©delle©disposizioni©pertinenti©occorre©constatare©che©gli©
artt.©1,©4,©6©e©7©del©regolamento©n.©3950/1992©nonche¨3©e©4©del©regolamento©n.©536/1993©
non©contengono©alcuna©disposizione©che©si©opponga©espressamente©all'adozione,©da©parte©
delle©autorita©nazionali,©di©misure©quali©quelle©controverse©nelle©cause©principali.©Lo©stesso©
vale©per©quanto©riguarda©l'insieme©delle©disposizioni©dei©detti©regolamenti.©
60.©öQuanto©alla©finalita©di©tali©disposizioni,©non©si©puo©ritenere©che©gli©artt.©1©e©4©del©rego-
lamenton.©3950/1992prevedanounanuovaassegnazione©dei©quantitativi©di©riferimentoindivi-
duali©ne¨,©a©maggior©ragione,©che©stabiliscano©un©termine©specifico©per©una©tale©assegnazione.©
61.©öInfatti,©il©regolamento©n.©3950/1992©e©volto©a©prorogare©il©regime©del©prelievo©
supplementare©sul©latte©istituito©dalla©normativa©anteriore©e©si©fonda©sulla©premessa©secondo©
la©quale©le©quote©latte©sono©gia©state©assegnate,©rispettivamente,©per©tutti©gli©Stati©membri©
(v.,©in©tal©senso,©sentenza©Karlsson©e©a.,©cit.,©punto©32).©
62.©öCos|©il©primo©`considerando'©del©detto©regolamento©parla©dell'ulteriore©``applica-
zione''©[``poursuite''©nella©versione©francese]©del©regime©introdotto©dal©regolamento©n.©856/©
1984©e©il©suo©art.©1©stabilisce©che©il©prelievo©supplementare©sul©latte©e©istituito©per©``altri''©sette©
periodi©consecutivi©di©dodici©mesi.©Seguendo©lo©stesso©filo©logico,©l'art.©4,©n.©1,©del©regola-
mento©n.©3950/1992©prevede©che©i©quantitativi©di©riferimento©individuali©attribuiti©per©i©
periodi©di©produzione©successivi©siano©determinati©partendo©dai©quantitativi©di©riferimento©
di©cui©i©produttori©disponevano©l'ultimo©giorno©di©applicazione©della©normativa©anterior-
mente©applicabile,©vale©a©dire©il©31©marzo©1993.©
63.©öTuttavia,©tenuto©conto©del©fatto©che©l'intenzione©del©legislatore©comunitario©non©
era©quella©di©fissare©in©modo©definitivo©tali©quantitativi©di©riferimento©per©tutta©la©durata©
della©proroga©del©regime©del©prelievo©supplementare©sul©latte,©l'art.©4,©n.©2,©del©regolamento©
n.©3950/1992©prevede,©sostanzialmente,©che©i©detti©quantitativi©potranno©essere©adattati©per©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

ciascuna©campagna©lattiera©interessata,©a©condizione©che©la©somma©dei©quantitativi©di©riferi-
mento©individuali©per©le©vendite©alle©latterie©e©per©le©vendite©dirette©non©superi©il©quantitativo©
globale©garantito©assegnato©allo©Stato©membro,©tenuto©conto©delle©eventuali©riduzioni©effet-
tuate©da©quest'ultimo©per©alimentare©la©propria©riserva©nazionale.©

64.©öInoltre,©l'art.©6©del©regolamento©n.©3950/1992,©il©quale©prevede©che©gli©Stati©mem-
bri©autorizzino©le©cessioni©temporanee©di©quote©latte©per©un©periodo©di©dodici©mesi,©anterior-
mente©ad©una©data©dagli©stessi©determinata©e©precedente©al©31©dicembre,©non©puo©essere©
interpretato©nel©senso©che,©successivamente©a©tale©data,©il©quantitativo©trasferito©relativo©ad©
una©campagna©lattiera©non©possa©costituire©oggetto©di©controlli©e©rettifiche.©Infatti,©la©detta©
data©rappresenta©soltanto©il©limite©temporale©al©di©la©del©quale©i©produttori©non©sono©piu©
autorizzati©a©stipulare©una©cessione©di©quote©latte©per©la©campagna©in©corso.©
65.©öQuanto©all'art.©7©del©regolamento©n.©3950/1992,©si©deve©ricordare©che©esso©pre-
vede©espressamente©che©debbano©essere©determinate©dagli©Stati©membri©le©modalita©secondo©
le©quali,©in©caso©di©vendita,©di©locazione©o©di©trasmissione©per©successione©di©un'azienda©
lattiera,©il©quantitativo©di©riferimento©disponibile©in©capo©a©tale©azienda©e©trasferito,©con©la©
detta©azienda,©ai©produttori©che©la©riprendono.©Eépertanto©giocoforza©constatare©che©il©detto©
articolo©non©puo©essere©considerato©un©ostacolo©per©le©autorita©competenti©degli©Stati©mem-
bri©a©procedere©a©posteriori©a©controlli©finalizzati©a©verificare©l'esattezza©del©quantitativo©di©
riferimento©oggetto©di©cessione.©
66.©öIn©queste©circostanze,©non©si©possono©interpretare©gli©artt.©1,©4,©6©e©7©del©regola-
mento©n.©3950/1992©nel©senso©che©essi©ostano©a©che©le©autorita©nazionali,©successivamente©
alla©campagna©lattiera©interessata,©rettifichino©quantitativi©di©riferimento©individuali©errati,©
quando©invece©tali©rettifiche©sono©specificamente©dirette©a©far©s|©che©la©produzione©esonerata©
dal©prelievo©supplementare©di©uno©Stato©membro©non©superi©il©quantitativo©globale©garantito©
assegnato©a©tale©Stato.©
67.©öLe©stesse©considerazioni©valgono©con©riferimento©agli©artt.©3©e©4©del©regolamento©
n.©536/1993.©Al©riguardo©occorre©ricordare©che©dalla©lettura©del©combinato©disposto©del©n.©2©
di©questi©articoli©risulta©che©l'acquirente,©da©un©lato,©ed©il©produttore©che©esercita©la©vendita©
diretta,©dall'altro,©devono©trasmettere©all'autorita©nazionale©competente,©anteriormente©al©
15©maggio,©rispettivamente©il©conteggio©del©quantitativo©di©prodotto©consegnato©e©quello©
del©quantitativo©di©prodotto©venduto©nel©corso©dell'esercizio©trascorso.©Dalla©lettura©del©com-
binato©disposto©dei©nn.©3©degli©stessi©articoli©risulta©altres|©che©gli©Stati©membri©possono©
disporre©che©l'autorita©competente©notifichi©all'acquirente,©da©un©lato,©e©al©produttore,©dal-
l'altro,©l'importo©del©prelievo©da©essi©dovuto©dopo©aver©riassegnato©o©meno,©in©tutto©o©in©
parte,©i©quantitativi©di©riferimento©inutilizzati.©Infine,©ai©sensi©del©comma©4©dei©detti©articoli,©
l'acquirente,©da©un©lato,©e©il©produttore,©dall'altro,©devono©versare©le©somme©dovute©anterior-
mente©al©10©settembre©successivo.©
68.©öSe©e©vero©che©i©termini©previsti©in©tali©articoli©sono©imperativi©(v.,©in©tal©senso,©sen-
tenza©Molkereigenossenschaft©Wiedergeltingen,©cit.,©punti©38-40),©rimane©pur©sempre©che©
essi©non©ostano©alla©realizzazione,©da©parte©delle©autorita©competenti©di©uno©Stato©membro,©
di©controlli©e©di©rettifiche©a©posteriori©volti©a©garantire©che©la©produzione©di©tale©Stato©mem-
bro©non©superi©il©quantitativo©globale©garantito©ad©esso©assegnato.©
69.©öAl©contrario,©sia©i©termini©previsti©negli©artt.©3©e©4©del©regolamento©n.©536/1993©
sia©i©controlli©e©le©rettifiche©a©posteriori,©quali©quelli©effettuati©dall'AIMA©nelle©cause©princi-
pali,©sono©diretti©a©garantire©l'efficace©funzionamento©del©regime©del©prelievo©supplementare©
sul©latte©e©l'applicazione©corretta©della©normativa©in©materia.©
70.©öAl©riguardo©e©importante©altres|©ricordare©che,©ai©sensi©dell'ottavo©`considerando'©
del©regolamento©n.©536/1993,©``gli©Stati©membri©devono©disporre©di©adeguati©mezzi©di©con-
trollo©per©poter©verificare©a©posteriori©se,©ed©in©quale©misura,©il©prelievo©sia©stato©riscosso©
conformemente©alle©disposizioni©in©vigore''.©Siffatti©controlli©sono©previsti©nell'art.©7©del©detto©
regolamento©per©garantire©l'esattezza©dei©conteggi©riguardanti©il©prodotto©consegnato©e©la©
vendita©diretta,©effettuati©dagli©acquirenti©e©dai©produttori.©Eéevidente,©da©un©lato,©che©siffatti©
controlli©possono©avere©luogo©soltanto©dopo©la©conclusione©della©campagna©lattiera©interes-
sata©e,©dall'altro,©che©essi©possono©portare©alla©rettifica©dei©quantitativi©di©riferimento©asse-
gnati©e,©conseguentemente,©ad©un©nuovo©calcolo©dei©prelievi©dovuti.©
71.öTaleinterpretazionedegliartt.©1,4,6e7delregolamenton.©3950/1992nonche¨3e4©
delregolamenton.©536/1993e©altres|©avvaloratadallafinalita©dellanormativacheistituisceil©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

prelievo©supplementare©sul©latte.©Come©l'avvocato©generale©ha©sottolineato©al©paragrafo©66©
delle©sue©conclusioni,©gli©obiettivi©ditale©normativa©sarebbero©compromessi©se,©a©seguito©di©
un'erronea©determinazione©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali,©la©produzione©di©latte©in©
uno©Stato©membro©superasse©il©quantitativo©globale©garantito,©assegnato©a©quest'ultimo,©senza©
che©tale©superamento©comportasse©il©pagamento©del©prelievo©supplementare©dovuto.©Infatti,©in©
un'ipotesi©del©genere©la©solidarieta©sulla©quale©si©fonda©il©regime©del©prelievo©supplementare©sul©
latte©sarebbe©infranta,©nel©senso©che©taluni©produttori©godrebbero©dei©vantaggi©derivanti©dalla©
fissazione©diunprezzoindicativodellattesenzasopportarele©restrizionigraziealle©qualiuntale©
prezzo©indicativo©puo©essere©mantenuto.©I©produttori,©la©cui©produzione©eccedentaria©sarebbe©
cos|©indebitamente©esonerata©dal©prelievo©supplementare,©beneficerebbero©diun©vantaggio©
concorrenziale©ingiustificato©rispetto©ai©produttori©degli©Stati©membri©che©applicano©in©modo©
corretto©lanormativa©comunitaria.©

72.©öInfine,©per©quanto©riguarda©la©compatibilita©di©misure©di©controllo©e©di©rettifica,©
quali©quelle©adottate©dall'AIMA©nelle©cause©principali,©con©i©principi©generali©di©proporzio-
nalita©e©di©tutela©del©legittimo©affidamento,©l'argomentazione©delle©ricorrenti©non©puo©essere©
accolta.©
73.©öCon©riferimento©al©principio©di©proporzionalita©,©si©deve©anzitutto©rilevare©che©il©
regime©di©prelievo©supplementare©mira©a©ristabilire©l'equilibrio©fra©domanda©e©offerta©sul©
mercato©lattiero,©caratterizzato©da©eccedenze©strutturali,©limitando©la©produzione©lattiera.©
Tale©provvedimento©si©iscrive©dunque©nell'ambito©delle©finalita©di©sviluppo©razionale©della©
produzione©lattiera©e©di©mantenimento©di©un©tenore©di©vita©equo©della©popolazione©agricola©
interessata,©contribuendo©ad©una©stabilizzazione©del©reddito©di©quest'ultima©(sentenza©
17©maggio©1988,©causa©84/1987,©Erpelding,©Racc. 
pag.©2647,©punto©26).©
74.©öNe©consegue©che,©contrariamente©a©quanto©sostengono©le©ricorrenti©nelle©cause©
principali,©il©prelievo©supplementare©non©puo©essere©considerato©come©una©sanzione©analoga©
alle©penalita©previste©negli©artt.©3©e©4©del©regolamento©n.©536/1993.©Infatti,©il©prelievosupple-
mentare©sul©latte©costituisce©una©restrizione©dovuta©a©regole©di©politica©deimercatiodi©
politica©strutturale©(v.,©in©tal©senso,©sentenza©10©gennaio©1992,©causa©C-177/90,©Ku«hn,©
Racc.,©1-35,©punto©13).©
75.©öInoltre,©come©risulta©chiaramente©dall'art.©10©del©regolamento©n.©3950/1992,©il©
prelievo©supplementare©fa©parte©degli©interventi©intesi©a©regolarizzare©i©mercati©agricoli©ed©e©
destinato©al©finanziamento©delle©spese©del©settore©lattiero.©Ne©consegue©che,©oltre©al©suo©
obiettivo©manifesto©di©obbligare©i©produttori©di©latte©a©rispettare©i©quantitativi©di©riferimento©
ad©essi©attribuiti,©il©prelievo©supplementare©ha©anche©una©finalita©economica,©in©quanto©mira©
a©procurare©alla©Comunita©i©fondi©necessari©allo©smaltimento©della©produzione©realizzata©
dai©produttori©in©eccedenza©rispetto©alle©loro©quote.©
76.©öAl©riguardo©si©deve©aggiungere©che,©come©esposto©in©udienza©dalla©Commissione,©
tale©eccedenza©di©produzione©perdura©per©molto©tempo©dopo©la©fine©della©campagna©lattiera©
interessata,©in©particolare©sotto©forma©di©scorte©di©latticini.©
77.©öDi©conseguenza,©occorre©constatare©che,©con©riferimento©a©misure©quali©quelle©
adottate©dall'AIMA©di©cui©alle©cause©principali,©la©problematica©relativa©alla©compatibilita©
dell'applicazione©retroattiva©delle©sanzioni©non©e©rilevante.©
78.©öInoltre,©e©assodato©che©misure©quali©quelle©controverse©nelle©cause©principali©sono©
idonee©a©realizzare©il©fine©perseguito.©
79.©öRiguardo©alla©questione©se©tali©misure©oltrepassino©quanto©necessario©a©raggiun-
gere©il©loro©obiettivo,©si©deve©tener©conto©del©fatto©che,©come©risulta©dallesentenze©di©rinvio,©
i©quantitativi©di©riferimento©individuali©inizialmente©attribuiti©dalle©autorita©italiane©contene-
vano©numerosissimi©errori,©dovuti©in©particolare©al©fatto©che©la©produzione©effettiva©in©base©
alla©quale©tali©quantitativi©erano©stati©attribuiti©era©stata©certificata©dai©produttori©stessi.©
Tra©gli©errori©cos|©rilevati,©la©commissione©governativa©d'indagine©ha©accertato,©in©partico-
lare,©che©piu©di©2000©aziende©agricole©che©avevano©dichiarato©di©produrre©latte©non©possede-
vano©mucche.©
80.©öIn©queste©circostanze,©misure©come©quelle©adottate©dall'AIMA©nel©contesto©di©
cui©alle©cause©principali©non©possono©essere©considerate©sproporzionate©rispetto©al©fine©per-
seguito.©
81.©öCon©riferimento,©infine,©al©principio©di©tutela©del©legittimo©affidamento,iricor-
renti©ritengono©che,©adottando©le©misure©controverse,©le©autorita©italiane©non©abbiano©rispet-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

tato©il©loro©legittimo©affidamento©in©quanto,©da©un©lato,©le©rettifiche©dei©quantitativi©di©riferi-
mento©individuali©e©il©nuovo©calcolo©dei©prelievi©supplementari©dovuti©sono©intervenuti©
rispettivamente©due©e©tre©anni©dopo©le©campagne©interessate©e,©dall'altro,©soltanto©nel©1999©
tali©ricorrenti©hanno©avuto©conoscenza©dei©quantitativi©di©riferimento©assegnati.©

82.©öRelativamente©al©primo©argomento,©occorre©constatare©che,©se©il©quantitativo©di©
riferimento©individuale©di©un©produttore©corrisponde©effettivamente©al©quantitativo©di©latte©
commercializzato©da©tale©produttore©durante©l'anno©di©riferimento,©tale©produttore,©che©in©
linea©di©principio©conosce©il©quantitativo©che©ha©prodotto,©non©puo©nutrire©un©legittimo©affi-
damento©sul©mantenimento©di©un©quantitativo©di©riferimento©inesatto.©(1)©
83.©öPer©quanto©riguarda©il©secondo©argomento,©occorre©rilevare©che,©come©risulta©dal©
fascicolo,©le©prime©disposizioni©legislative©dirette©ad©attuare©il©regime©del©prelievo©supplemen-
tare©sul©latte©sono©state©adottate©in©Italia©soltanto©nel©1992.©Inoltre,©il©pagamento©di©tale©
prelievo©e©stato©richiesto©dai©produttori©di©latte©italiani©solo©a©partire©dalla©campagna©lattiera©
1995/1996.©Orbene,©non©puo©configurarsi©un©legittimo©affidamento©in©ordine©al©manteni-
mento©di©una©situazione©manifestamente©illegale©rispetto©al©diritto©comunitario,©vale©a©dire©
la©mancata©applicazione©del©regime©di©prelievo©supplementare©sui©latte.©Infatti,©indipendente-
mente©dalle©circostanze©particolari©del©caso©di©specie,©i©produttori©di©latte©degli©Stati©membri©
non©possono©legittimamente©aspettarsi,©undici©anni©dopo©l'istituzione©di©tale©regime,©di©poter©
continuare©a©produrre©latte©senza©limiti.©
84.©öDel©resto,©occorre©aggiungere©che©i©casi©indicati©dal©giudice©del©rinvio©come©al-
l'origine©dei©controlli©e©delle©rettifiche©operate©dalle©autorita©italiane©non©possono©avere©
un'incidenza©sull'interpretazione©delle©disposizioni©pertinenti©dei©regolamenti©nn.©3950/1992©
e©536/1993.©Infatti,©poco©importa©che©gli©errori©nella©determinazione©dei©quantitativi©di©
riferimento©siano©stati©rilevati©dopo©che©i©provvedimenti©nazionali©adottati©per©l'attuazione©
del©regime©del©prelievo©supplementare©fossero©stati©oggetto©di©un©ricorso©amministrativo©o©
giurisdizionale,©o©nell'ambito©della©verifica©di©regolarita©della©cessione©di©una©quota©latte,©o©
ancora©a©seguito©di©una©modifica©della©normativa©nazionale©diretta©a©renderla©compatibile©
con©il©diritto©comunitario.©In©altri©termini,©nessuna©di©queste©ipotesi©puo©incidere©sull'obbligo©
delle©autorita©italiane©di©rettificare©i©quantitativi©di©riferimento©individuali©erratialfinedi©
assicurare©la©corretta©esecuzione©del©regime©comunitario©del©prelievo©supplementare©sul©latte.©
85.©öPertanto,©tenuto©conto©di©tutte©le©considerazioni©che©precedono,©allaprima©que-
stione©si©deve©rispondere©dichiarando©che©gli©artt.©1,©4,©6©e©7©del©regolamento©n.©3950/1992,©
nonche¨gli©artt.©3©e©4©del©regolamento©n.©536/1993,©devono©essere©interpretati©nel©senso©che©
essi©non©ostano©a©che©a©seguito©di©controlli©uno©Stato©membro©rettifichi©i©quantitativi©di©rife-
rimento©individuali©attribuiti©ad©ogni©produttore©e©conseguentemente©ricalcoli,©a©seguito©di©
riassegnazione©dei©quantitativi©di©riferimento©inutilizzati,©i©prelievi©supplementari©dovuti,©
successivamente©al©termine©di©scadenza©del©pagamento©di©tali©prelievi©per©la©campagna©lat-
tiera©interessata.©(omissis)ý.©
II 
û(omissis) 
Risposta 
della 
Corte. 


80.©öEéimportante©anzitutto©constatare©che,©anche©se©dai©regolamenti©nn.©3950/1992©e©
536/1993©non©e©espressamente©previsto©un©obbligo©di©comunicazione©a©produttori©dei©quanti-
tativi©di©riferimento©individuali,©una©siffatta©comunicazione,©sia©in©occasione©dell'assegna-
zione©iniziale©di©un©quantitativo©di©riferimento©che©in©occasione©di©ogni©successiva©modifica©
(1)©Nella©terza 
sentenza,©al©punto©54,©la©Corte©aggiunge:©ûDa©un©altro©lato,©come©rilevato©
dall'avvocato©generale©al©paragrafo©82©delle©sue©conclusioni,©i©produttori©non©possono©fare©legit-
timo©affidamento©sulla©riassegnazione©al©termine©di©una©campagna©di©produzione,©di©un©determi-
nato©quantitativo©di©riferimento©individuale©non©utilizzato.©Infatti©una©tale©riassegnazione©e©,per©
sua©natura,©ipotetica©e©impossibile©da©determinare©in©anticipo©sul©suo©ammontare,©poiche¨dipende©
dall'attivita©degli©altri©produttori.©Un©produttore,©quindi,©non©puo©,©prima©di©una©campagna©di©pro-
duzione,©fare©legittimo©affidamento©sulla©riassegnazione©di©una©determinata©parte©di©quote©non©
utilizzateý.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^le©decisioni©

di©tale©quantitativo,©dev'essere©ritenuta©obbligatoria©in©considerazione,©da©un©lato,©dell'obiet-
tivo©principale©e©della©ratio 
del©regime©del©prelievo©supplementare©sul©latte©nonche¨,©dall'altro,©
del©principio©di©certezza©del©diritto.©

81.©öInfatti,©e©assodato©che©questo©regime©e©diretto©a©far©s|©che©la©produzione©di©latte©
nella©Comunita©non©superi©un©quantitativo©globale©garantito,©che©e©fissato©a©livello©comuni-
tario©e©ripartito©tra©i©produttori©da©parte©degli©Stati©membri.©La©realizzazione©di©tale©obiet-
tivo©implica©necessariamente©che©i©produttori©vengano©informati©della©parte©del©quantitativo©
globale©garantito©loro©assegnata,©che©essi©non©devono©superare.©
82.©öInoltre,©considerato©che,©in©conformita©a©tale©regime,©il©produttore©la©cui©produ-
zione©superi©il©suo©quantitativo©di©riferimento©individuale©e©costretto©a©pagare©un©prelievo©
supplementare©pari©al©115%©del©prezzo©indicativo©del©latte,©l'omessa©comunicazione©al©
produttore©interessato©di©tale©quantitativo©di©riferimento©sarebbe©manifestamente©contraria©
al©principio©di©certezza©del©diritto.©
83.©öRelativamente©alle©modalita©di©tale©comunicazione,©e©assodato©che©questo©stesso©
principio©esige©una©pubblicita©adeguata©per©i©provvedimenti©nazionali©adottati©in©attuazione©
di©una©normativa©comunitaria©(sentenza©Mulligan©e©a.,©cit.,©punto©51).©Poiche¨la©comunica-
zione©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali©ai©produttori©interessati©e©una©misura©adot-
tata©nell'ambito©dell'applicazione,©da©parte©delle©autorita©nazionali©competenti,©della©norma-
tiva©comunitaria©relativa©al©prelievo©supplementare©sul©latte,©essa©dev'essere©effettuata©nel©
rispetto©del©dovere©di©una©pubblicita©adeguata.©
84.©öCio©nondimeno,©secondo©la©giurisprudenza©della©Corte,©il©principio©di©certezza©
del©diritto©non©prescrive©alcuna©forma©particolare©di©pubblicita©,©quale©la©pubblicazione©dei©
detti©provvedimenti©nella©Gazzetta 
Uf
fficiale 
dello©Stato©membro©interessato,©la©comunica-
zione©tramite©pubblicazione©in©bollettini©o©la©notifica©individuale©ad©ogni©produttore©(v.,©in©
tal©senso,©sentenza©Mulligan©e©a.,©cit.,©punto©51).©
85.©öInfatti,©la©ragione©per©cui©il©principio©di©certezza©del©diritto,©in©quanto©principio©
generale©del©diritto©comunitario,©esige©una©pubblicita©adeguata©per©le©misure©adottate©dagli©
Stati©membri©in©attuazione©di©un©obbligo©derivante©dal©diritto©comunitario©risiede©nel-
l'evidente©necessita©di©garantire©che©i©soggetti©di©diritto©interessati©da©tali©misure©siano©messi©
in©grado©di©conoscere©la©portata©dei©loro©diritti©ed©obblighi©nell'ambito©particolare©discipli-
nato©dal©diritto©comunitario©(sentenza©Mulligan©e©a.,©cit.,punto©52).©
86.©öNe©consegue©che©una©pubblicita©adeguata©dev'essere©idonea©a©informare©le©per-
sone©fisiche©o©giuridiche©interessate©riguardo©al©loro©quantitativo©di©riferimento©individuale.©
Pertanto,©non©e©escluso©che©una©comunicazione©dei©quantitativi©di©riferimento©individuali©a©
mezzo©di©una©pubblicazione©in©bollettini,©quale©quella©controversa©nella©causa©principale,©
possa©soddisfare©tale©condizione,©tenuto©conto©anche©del©fatto©che,©come©ha©affermato©il©
governo©italiano,©i©detti©bollettini©erano©stati©pubblicati©nella©Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repub-
blica 
italiana.©Tuttavia,©spetta©al©giudice©nazionale©decidere,©sulla©base©delle©precedenti©consi-
derazioni©e©degli©elementi©di©fatto©di©cui©dispone,©se©cio©si©verifichi©nelle©cause©principali.©
87.©öTenuto©conto©delle©considerazioni©che©precedono,©alle©questioni©terza,©quarta©e©
quinta©si©deve©quindi©rispondere©dichiarando©che©i©regolamenti©nn.©3950/1992©e©536/1993©
devono©essere©interpretati©nel©senso©che©l'assegnazione©iniziale©dei©quantitativi©di©riferimento©
individuali©nonche¨ogni©modificazione©successiva©dei©detti©quantitativi©devono©essere©comu-
nicate©ai©produttori©interessati©dalle©autorita©nazionali©competenti.©
Il©principio©di©certezza©del©diritto©esige©che©codesta©comunicazione©sia©tale©da©fornire©alle©
persone©fisiche©o©giuridiche©interessate©ogni©informazione©relativa©all'assegnazione©iniziale©del©
loro©quantitativo©di©riferimento©individuale©o©alla©successiva©modifica©di©quest'ultimo.©Spetta©
algiudicenazionale©accertare,©inbase©aglielementi©difatto©dicui©dispone,©secio©siverifichinelle©
cause©principali©(omissis)ý.©


IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Causa 
C-1/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Rifiuti 
^Nozione 
di 
rifiuto 
^Impresa 
petrolifera 
di 
produzione 
di 
idrocarburi 
^Direttiva©
75/442/CEE©e©Direttiva©97/156/CEE©^Decisione©della©ûCour 
d'Appelý©
(Belgio),©emessa©in©data©3©dicembre©2002©e©notificata©l'11©febbraio©2003©
nella©causa©Region©de©Bruxelles©^Capitale©(parte©civile)©^Ministe©re©
public©contro©Paul©Van©de©Walle©e©a.©e©Texaco©Belgium©S.A.©(responsa-
bile©civile)©(cs.©4225/03,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Nel©caso©di©specie,©cio©che©occorre©stabilire,©e©se©la©benzina©98©Ron©senza©
piombo©e/o©le©cisterne©interrate©che©contenevano©tale©prodotto©e/o©l'efflusso©
accidentale©di©idrocarburi©nel©sottosuolo©possano©costituire©rifiuto©ai©sensi©
della©definizione©posta©dall'art.©2,©comma©1,©dell'ordinanza©7©marzo©1991.©
Una©parte©della©dottrina©ritiene©che©non©si©possa©equiparare©lo©scarico©acci-
dentale©di©un©prodotto©che©inquina©il©suolo©all'abbandono©di©rifiuto.©Altra©
parte©della©dottrina©sostiene©invece©che©la©nozione©di©abbandono©di©rifiuti©
debba©essere©intesa©in©senso©ampio.©

IquesitI 


1.©^Segliartt.©1©a),1©b) 
e1©c) 
della©Direttiva©del©Consiglio©15©luglio©
1975,©75/442/CEE,©relativa©ai©rifiuti,©modificata©dalla©Direttiva©18©marzo©
1991,©91/156/CEE,©debbano©essere©interpretati©nel©senso©che©si©possono©
applicare©ad©un'impresa©petrolifera©che©produce©idrocarburi©e©li©vende©ad©un©
soggetto©che©gestisce©una©delle©sue©stazioni©di©servizio©nell'ambito©di©un©con-
tratto©di©gestione©autonomo©esclusivo©di©qualsiasi©vincolo©di©subordinazione©
con©essa,©allorche¨questi©idrocarburi©si©infiltrano©nel©suolo©comportando©cos|©
un©inquinamento©del©terreno©e©delle©acque©sotterranee.©
2.©^Se©si©debba©ritenere©invece©che©la©qualificazione©giuridica©dei©rifiuti©
ai©sensi©delle©disposizioni©sopra©menzionate©si©applichi©solo©allorche¨il©terreno©
cos|©inquinato©sia©stato©rimosso.©
Causa 
C-22/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Intermediari 
di 
valori 
immobiliari 
^Prelievi 
fiscali 
^Nozione 
di 
tassa 
-Nozione 
di 
imposta 
^
Art.©11©e©12©Direttiva©69/335/CEE©^Ordinanza©del©ûRechtbanký©(Paesi©
Bassi)©emessa©in©data©21©gennaio©2003,©notificata©l'11©marzo©2003©
(cs.©7360/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©questione©concerne©il©potere©impositivo©attribuito©dalla©legge©nazio-
nale©olandese©all'autorita©di©controllo©sulla©borsa©che©addebita,©agli©interme-
diari©di©valori©mobiliari©autorizzati,©le©spese©da©questa©sostenute©nell'esercizio©
dell'attivita©istituzionale.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©171 


IL 
quesitO 


Se©la©direttiva©e©in©particolare©l'interpretazione©degli©artt.©11©e©12©della©
stessa©ostino©alla©riscossione,©di©una©tassa,©come©sopra©descritta,©a©carico©
degli©intermediari©di©valori©mobiliari©calcolata©sugli©utili©lordi©ricavati©da©
attivita©relative©a©detti©valori©mobiliari.©

NotA 


Il©Dipartimento©per©le©politiche©fiscali©del©Ministero©dell'Economia©e©
delle©Finanze©ha©fatto©pervenire©le©seguenti©osservazioni.©
ûLacontroversiainoggettoriguarda,piuè 
inparticolare,ilpotereimposi-

tivo 
attribuito 
dalla 
legge 
nazionale 
olandese 
all'autoritaè 
di 
controllo 
sulla 
borsa 


che 
addebita, 
agli 
intermediari 
di 
valori 
mobiliari 
autorizzati, 
le 
spese 
da 
questa 


sostenute 
nell'esercizio 
dell'attivitaè 
istituzionale. 
Tali 
addebiti, 
a 
seconda 
dei 
servizi 
resi, 
possono 
essere 
fissi 
o 
modulati 
in 


base 
allaforbice 
dei 
redditi 
degli 
intermediari; 
solo 
quest'ultima 
tipologia 
costi-

tuisce 
oggetto 
della 
controversia. 
In 
Italia 
l'Ente 
delegato 
al 
controllo 
degli 
intermediari 
dei 
valori 
mobiliari 


eè 
la 
Consob 
che, 
ai 
sensi 
dell'art. 
40 
della 
legge 
n. 
724/94, 
si 
finanzia 
per 
un 


verso 
tramite 
fondi 
messi 
a 
disposizione 
direttamente 
dal 
Ministero 
del 
Tesoro 


e 
per 
l'altro 
tramite 
contribuzioni 
dovute 
dai 
soggetti 
sottoposti 
alla 
sua 


vigilanza. 
Taliforme 
di 
contribuzione, 
correlate 
al 
costo 
del 
servizio 
di 
vigilanza, 
sono 


diversamente 
modulate 
e 
costituiscono 
unaforma 
di 
tassazione 
che 
non 
ha 
come 


riferimento 
i 
redditi 
realizzati 
sui 
valori 
mobiliari 
da 
intermediari 
di 
valori 
mobi-

liari. 
La 
diversitaè 
dei 
presupposti 
impositivi 
tra 
la 
legislazione 
olandese 
e 
quella 


nazionale 
induce 
lo 
scrivente 
Ufficio 
a 
non 
ritenere 
opportuno 
in 
intervento 
in 


causaý. 


Causa 
C-25/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Edificio 
costruito 
a 
fini 
abitativi 
^Utilizzo 
di 
parte 
di 
edificio 
per 
c.d. 
studio 
domestico 
^Deduz
ione 
di 
imposta 
^VIdirettiva©IVA©77/388/CEE^Ordinanzadel©ûBunde-
sfinanzhof» 
(Germania)©emessa©in©data©29©agosto©2002,©notificata©
l'11©marzo2003(cs.©6670/03,avv.delloStatoG.DeBellis).©

IL 
fattO 


Il©ricorrente©e©uno©scrittore©specializzato©che©esercita©la©propria©attivita©
professionale©presso©la©stanza©da©lavoro©della©propria©abitazione,©che©divide©
con©la©moglie,©in©regime©di©comunione©di©beni.©

Ritenendo©detraibile©dalla©tassazione©dei©proventi©della©propria©attivita©
la©quota©relativa©alla©superficie©della©stanza©da©lavoro,©egli©ha©provveduto©a©
far©valere©parte©degli©importi©tassati©a©monte©nelle©fatture©derivanti©dall'ac-
quisto©del©terreno©e©dalla©costruzione©della©casa©unifamiliare©coniugale.©

Tale©deduzione©delle©imposte©pagate©e©stata©contestata©in©quanto,©
secondo©il©convenuto,©il©committente©e©destinatario©dell'opera©sarebbe©stata©
la©comunione©immobiliare©composta©da©entrambi©i©coniugi©e©non©il©singolo©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

soggetto.©Pertanto,©la©mancata©suddivisione©dell'importo©tassato©a©monteed©
il©fatto©che©la©fattura©fosse©indirizzata©ad©entrambi©i©coniugi,©sarebbe©ostativa©
alla©deduzione©effettuata©dal©ricorrente.©

IquesitI 


1.©In©caso©di©acquisto©o©costruzione©di©un©edificio©a©fini©abitativi,©se©agi-
sca©in©qualita©di©soggetto©passivo©colui©che©acquista©o©edifica©l'abitazione,©
qualora©voglia©utilizzare©una©parte©dell'edificio©come©c.d.©studio©domestico.©
In©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub 
1.©

2.©^In©caso©di©ordinativo©comune©di©un©oggetto©di©investimento©nell'am-
bito©di©un©regime©di©comunione©legale©o©volontaria©che©di©per©se¨non©svolge©
attivita©d'impresa,©se©si©debba©confederare©che©l'acquisto©e©stato©effettuato©
da©un©soggetto©non©fiscalmente©rilevante,©non©autorizzato©alla©deduzione©del-
l'imposta©sul©valore©aggiunto©gravante©sull'acquisto,©ovvero©se©i©comunisti©
siano©destinatari©della©prestazione.©
In©caso©di©soluzione©affermativa©della©questione©sub 
2.©

3.©^In©caso©di©acquisto©di©un©bene©di©investimento©da©parte©di©coniugi©in©
regime©di©comunione,©ove©tale©oggetto©venga©utilizzato©solo©da©uno©dei©
comunisti©per©le©sue©finalita©imprenditoriali,©se©il©diritto©alla©deduzione©del-
l'imposta©pagata©a©monte©spetti:©
a) 
al©detto©comunista©solo©per©l'importo©tassato©a©monte©relativo©alla©
parte©proporzionale©della©sua©quota©come©acquirente©oppure©

b) 
se©spetti©al©comunista,©ai©sensi©dell'art.©17,©n.©2,©lett.©a),©della©diret-
tiva,©importo©tassato©a©monte©gravante©sulla©parte©da©esso©utilizzata©a©fini©
imprenditoriali©dell'oggetto©del©suo©complesso©(salvo©il©requisito©attinente©
alla©fattura,©di©cui©alla©questione©sub 
4).©

4.©^Se©ai©fini©dell'esercizio©del©diritto©alla©deduzione©dell'imposta©pagata©
a©monte©conformemente©all'art.©18©della©direttiva,©occorra©una©fattura©ai©
coniuge/comunista,©con©gli©importi©monetari©e©fiscali©proporzionalmentea©
suo©carico,©o©se©sia©sufficiente©la©fattura©intestata©ai©coniugi/comunisti©priva©
di©tale©ripartizione.©
Causa 
C 
26/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
öAppalti 
pubblici 
di 
servizi, 
forniture 
e 
lavori 
^Contratto 
in 
proprio 
esente 
da 
gara 
di 
appalto 


^Applicabilita©della©direttiva©89/665/CEE©^Ordinanza©dell'ûOberlan-
dergericht» 
(Germania)©in©data©8©gennaio©2003,©notificata©il©3©aprile©
2003©(cs.©7357/03,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


La©ricorrente©(costituita©da©tre©societa©aventi©per©oggetto©sociale©la©
gestione©di©impianti©di©riciclaggio©e©di©smaltimento©dei©rifiuti)©ha©presentato©
ricorso©all'autorita©giudiziaria©competente©al©fine©di©obbligare©la©resistente©u
n©ente©territoriale©in©qualita©di©ente©aggiudicatore©^a©bandire©la©procedura©
di©appalto©aperta©per©il©conferimento©dell'incarico©di©smaltimento©della©quan-
tita©di©rifiuti©che©verranno©a©prodursi©nel©territorio©a©partire©dal©mese©di©giu-
gno©2005.©In©tale©ricorso©e©stata©eccepita©una©violazione©della©normativa©sugli©
appalti©in©quanto,©in©mancanza©dei©presupposti©per©la©qualifica©di©ûcontratto©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©173 


internoý,©non©e©stata©indetta©alcuni©gara©d'appalto.©Risulta©pertanto©necessa-
rio©stabilire,©ai©fini©della©fondatezza©del©ricorso,©se©la©fattispecie©posta©in©
essere©possa©configurarsi©quale©contratto©in©proprio©esente©da©gara©di©
appalto.©A©tal©fine,©occorre©chiarire©se©la©societa©di©partecipazione©in©mano©
pubblica©(nella©quale©pertanto©vi©sia©una©partecipazione©societaria©privata)©
possa©o©meno©essere©riconosciuta©quale©azienda©interna©dell'autorita©aggiudi-
catrice©determinando©in©tal©modo©la©non©applicabilita©della©normativa©in©
materia©di©appalti.©

IquesitI 


1.©^Con©riferimento©all'interpretazione©dell'art.©1,©n.©1,©della©Direttiva©
89/665/CEE©cos|©come©integrata©dall'art©41©della©Direttiva©92/50/CEE:©
a) 
se©tale©articolo©imponga©agli©Stati©membri©di©garantire©un©ricorso©
efficace©e©quanto©piu©rapido©possibile©avverso©la©decisione©dall'autorita©aggiu-
dicatrice©di©non©aggiudicare©un©appalto©pubblico©mediante©un©procedimento©
conforme©alle©disposizioni©delle©direttive©in©materia©di©aggiudicazione©degli©
appalti©pubblici;©

b) 
se©tale©articolo©imponga,©altres|©,©agli©Stati©membri©di©garantire©un©
ricorso©efficace©e©quanto©piu©rapido©possibile©avverso©le©decisioni©assunte©
dalle©autorita©aggiudicatrici©prima©della©formale©indizione©della©gara©d'ap-
palto,©in©particolare©avverso©la©decisione©relativa©alla©questione,©di©carattere©
preliminare,©se©un©determinato©procedimento©di©acquisizione©rientri©o©meno©
nell'ambito©d'applicazione©soggettivo©o©oggettivo©delle©direttive©in©materia©di©
aggiudicazione©degli©appalti©pubblici,©ovvero©se©in©via©di©eccezione©sussista©
una©deroga©alla©normativa©sugli©appalti;©

c) 
in©caso©di©risposta©positiva©sulla©questione©pregiudiziale©sub 
a) 
edi©
risposta©negativa©alla©questione©pregiudiziale©sub 
b),©se©uno©Stato©membro©
adempia©all'obbligo©di©cui©al©precitato©art.©1,©n.©1,©nel©caso©in©cui©l'accesso©
alla©procedura©di©ricorso©venga©concesso©solamente©con©il©raggiungimento©
di©una©fase©formale©determinata©del©procedimento©di©acquisizione,©ad©esem-
pio©a©partire©all'avvio©delle©trattative©scritte©o©orali©con©un©terzo.©

2.©^Con©riferimento©all'interpretazione©dell'art.©1©lett.©a),©della©Direttiva©
92/50/CEE,©tenuto©conto©della©modifica©apportata©dal©Direttiva©97/52/CE:©
1.©presupponendo©che©un'Amministrazione©aggiudicatrice,©quale©un©
ente©territoriale,©intenda©stipulare©con©un©ente©formalmente©distinto©da©essa©
un©contratto©scritto©a©titolo©oneroso©avente©ad©oggetto©servizi,©quale©rientri©
nell'ambito©d'applicazione©della©direttiva©di©coordinamento©dei©servizi:©pre-
supponendo©inoltre©che©tale©contratto©non©rappresenti,©in©via©di©eccezione,©
un©appalto©pubblico©di©servizi©ai©sensi©dell'art©1,©lett.©a),©della©direttiva©di©
coordinamento©dei©servizi,©in©quanto©l'ente©con©cui©si©stipula©il©contratto©sia©
riconducibile©alla©Pubblica©Amministrazione©ovvero©sia©qualificabile©come©
impresa©dell'Amministrazione©aggiudicatrice,©se©la©qualificazione©di©un©tale©
contratto©come©contratto©in©proprio©esente©da©gara©d'appalto©debba©sempre©
escludersi©qualora©vi©sia©la©semplice©partecipazione©societaria©di©un'impresa©
privata©nell'ente©con©cui©si©stipula©il©contratto;©
2.©nel©caso©di©risposta©negativa©alla©precedente©questione©pregiudi-
ziale,©a©quali©condizioni©un©ente©in©cui©vi©sia©la©partecipazione©societaria©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

di¨privati¨sia¨riconducibile¨alla¨Pubblica¨Amministrazione¨ovvero¨se¨
sia¨qualificabile¨come¨impresa¨dell'Amministrazione¨aggiudicatrice.¨In¨
particolare:¨

2.1¨se,¨per¨poter¨qualificare¨una¨societa©¨di¨partecipazione¨pubblica¨
come¨impresa¨dell'Amministrazione¨aggiudicatrice¨con¨riferimento¨all'am-
piezza¨e¨all'intensita©¨del¨controllo,¨sia¨sufficiente¨che¨l'Amministrazione¨
aggiudicatrice¨eserciti¨sulla¨societa©¨stessa¨la¨sua¨ûinfluenza¨dominanteý¨ai¨
sensi¨degli¨artt.¨1,¨n.¨2,¨e¨13,¨n.¨1,¨della¨Direttiva¨93/38/CEE¨(che¨coordina¨
le¨procedure¨di¨appalto¨degli¨enti¨erogatori¨di¨acqua¨e¨di¨energia,¨degli¨enti¨
che¨forniscono¨servizi¨di¨trasporto¨nonche¨degli¨enti¨che¨operano¨nel¨settore¨
delle¨telecomunicazioni);¨
2.2¨se¨l'influenza,¨giuridicamente¨prevista,¨che¨puo©¨esercitare¨il¨
socio¨privato¨della¨societa©¨di¨partecipazione¨pubblica¨quanto¨all'individua-
zione¨degli¨obiettivi¨dell'ente¨con¨cui¨si¨stipula¨il¨contratto¨e/o¨quanto¨alle¨
singole¨decisioni¨relative¨alla¨conduzione¨dell'impresa,¨escluda¨la¨qualifica-
zione¨di¨quest'ultima¨come¨impresa¨dell'Amministrazione¨aggiudicatrice;¨
2.3¨se,¨per¨poter¨qualificare¨una¨Societa©¨di¨partecipazione¨pubblica¨
come¨impresa¨dell'Amministrazione¨aggiudicatrice,¨con¨riferimento¨al¨crite-
rio¨dell'ampiezza¨e¨all'intensita©¨del¨Controllo,¨sia¨sufficiente¨un¨ampio¨potere¨
direttivo¨in¨ordine¨alle¨decisioni¨relative¨alla¨stipulazione¨del¨contratto¨e¨alla¨
fornitura¨dei¨servizi¨nella¨concreta¨procedura¨di¨acquisizione;¨
2.4¨se,¨per¨poter¨qualificare¨una¨societa©¨di¨partecipazione¨pubblica¨
come¨impresa¨dell'Amministrazione¨aggiudicaterice,¨con¨riferimento¨al¨crite-
rio¨dello¨svolgimento¨della¨parte¨piu©¨importante¨della¨sua¨attivita©¨in¨favore¨
dell'autorita©¨aggiudicatrice,¨sia¨sufficiente¨che¨almeno¨l'80%¨della¨cifra¨d'af-
fari¨media¨realizzata¨nella¨Comunita©¨dalla¨societa©¨in¨questione¨negli¨ultimi¨
tre¨anni¨in¨materia¨di¨servizi¨derivi¨dalla¨fornitura¨di¨detti¨servizi¨all'autorita©¨
aggiudicatrice¨ovvero¨alle¨imprese¨ad¨essa¨collegate¨o¨ad¨essa¨riconducibili,¨
ovvero,¨qualora¨la¨societa©¨mista¨non¨abbia¨ancora¨maturato¨un'attivita©¨trien-
nale,¨sia¨sufficiente¨che¨possa¨prevedersi¨il¨rispetto¨della¨citata¨ûnorma¨
dell'80%ý.¨
Causa 
C-37/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposte 
sul 
patrimonio 
^Detrazioni 
^Residenza 
^Regime 
di 
rimborso 
di 
spese 
processuali 
^
Principio 
di 
uguaglianza 
^Artt.¨56¨e¨segg.¨CE¨^Sentenza¨del¨ûGerechts-
hof» 
(Paesi¨Bassi)¨emessa¨il¨4¨settembre¨2003,¨notificata¨il¨22¨ottobre¨
2003¨(cs.¨42401/03,¨avv.¨dello¨Stato¨G.¨De¨Bellis).¨

IL 
fattO 


L'interessato¨ha¨la¨cittadinanza¨tedesca¨e¨risiede¨in¨Germania.¨In¨data¨
1.¨gennaio¨1998¨egli¨era¨coniugato¨e¨il¨suo¨patrimonio¨non¨rientrava¨in¨
alcuna¨comunione.¨Tale¨patrimonio¨era¨composto¨per¨il¨10%¨di¨beni¨immo-
bili¨situati¨nei¨Paesi¨Bassi.¨In¨base¨alla¨normativa¨vigente¨egli¨era,¨quindi,¨
soggetto¨all'imposta¨sul¨patrimonio¨dei¨Pesi¨Bassi¨quale¨soggetto¨d'imposta¨
residente¨all'estero¨(tale¨locuzione¨indica¨i¨soggetti¨che¨non¨risiedono¨nei¨
Paesi¨Bassi¨ma¨ivi¨possiedono¨un¨patrimonio).¨Ora,¨i¨soggetti¨d'imposta¨resi-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©175 


denti©nei©Paesi©Bassi©hanno©sempre©diritto©ad©una©somma©esente©da©imposta,©
mentre©per©i©soggetti©d'imposta©residenti©all'estero©tale©deduzione©si©applica©
solo©a©condizione©che©il©loro©patrimonio©si©trovi©nel©predetto©Stato©per©una©
quota©pari©al©90%©o©superiore.©Invocando©il©diritto©comunitario©l'interessato©
ha©fatto©domanda©per©beneficiare©dell'esenzione,©ma©l'ufficio©competente©gli©
ha©negato©tale©deduzione.©

IquesitI 


1.©^Se©il©diritto©comunitario,©e©in©particolare©gli©artt.©56©e©segg.,©CE,©
ostino©ad©un©regime©quale©quello©di©cui©alla©causa©principale,©in©base©al©quale©
un©soggetto©di©imposta©residente©nel©paese©ha©sempre©diritto©alla©detrazione©
di©una©somma©esente©da©imposta©ai©fini©dell'imposta©sul©patrimonio,©mentre©
un©soggetto©d'imposta©residente©all'estero©non©ha©diritto©a©tale©detrazione©nel-
l'ipotesi©in©cui©il©patrimonio©si©trovi©principalmente©nello©stato©di©residenza©
del©soggetto©d'imposta©(laddove©nello©Stato©di©residenza©non©viene©riscossa©
alcuna©imposta©sul©patrimonio).©
2.©^In©caso©di©soluzione©negativa,©tale©soluzione©sarebbe©diversa©nella©
fattispecie,©per©il©fatto©che©i©Paesi©Bassi,©in©forza©di©un©Trattato©bilaterale,©
riconoscono©ai©residenti©in©Belgio,©che©per©il©resto©si©trovano©in©una©situa-
zione©analoga,©il©diritto©ad©una©somma©esente©da©imposta©(laddove©neppure©
in©Belgio©viene©riscossa©un'imposta©sul©patrimonio).©
3.©^Nell'ipotesi©in©cui©una©delle©due©questioni©precedenti©dovesse©essere©
risolta©in©senso©affermativo,©se©il©diritto©comunitario©osti©ad©un©regime©di©
rimborso©delle©spese©processuali©come©quello©in©esame,©in©base©al©quale,©in©
linea©di©massima©viene©riconosciuto©solo©un©contributo©limitato©alle©spese©
processuali©nel©caso©in©cui©un©cittadino©risulti©vittorioso©in©un©procedimento©
dinanzi©al©giudice©nazionale©per©una©violazione©del©diritto©comunitario©da©
parte©dello©Stato©membro.©
Tali©domande©sono©state©formulate©nell'ambito©di©una©causa©pendente©
dinanzi©al©predetto©giudice©olandese©in©ordine©ad©un©reclamo©relativo©ad©un©
accertamento©di©imposta©sul©patrimonio,©la©cui©entita©e©stata©contestata©dal-
l'interessato©ma©confermata©dall'ufficio©tributario©competente.©

Causa 
C-68/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Yacht 
e 
imbarc
azioni 
da 
diporto 
^Intermediatore 
di 
acquisti 
^Soggetto 
passivo 
^
Luogo 
dell'intermediazione 
^Art.©28-ter,©E,©n.©3©della©VI©direttiva©IVA©
77/388/CEE©^Ordinanza©del©ûHoge 
Raad» 
(Olanda)©emessa©in©data©
14©febbraio©2002,©notificata©il©19©marzo©2003©(cs.©6669/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


A©seguito©di©accertamenti©relativi©all'imposta©sul©valore©aggiunto,©si©e©
ritenuto©che©per©un©determinato©periodo©ed©in©merito©ad©una©mediazione©sul-
l'acquisto©di©uno©yacht©(che©si©trovava©in©Francia),©il©ricorrente©non©avesse©
dichiarato©e©versato©ne¨in©Olanda©ne¨in©Francia©l'imposta©relativa©alle©provvi-
gioni©percepite©dall'operazione©andata©a©buon©fine.©Lo©yacht©in©questione©eé
un'imbarcazione©utilizzata©da©piu©di©tre©mesi,©il©venditore©e©un©privato©resi-
dente©in©Francia,©mentre©l'acquirente©e©un©privato©residente©in©Olanda.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IquesitI 


1.©^Se©l'art.©28-ter,©E,©n.©3,©della©sesta©direttiva©debba©essere©interpretato©
nel©senso©che©la©disposizione©riguarda©unicamente©i©servizi©dell'intermediario©
nei©quali©il©destinatario©del©servizio©e©un©soggetto©passivo©ai©sensi©della©dirett
iva©oppure©un©ente©che©non©sia©soggetto©passivo©ai©sensi©dell'art.©28-bis©della©
direttiva.©
2.©^In©caso©di©soluzione©negativa,©se©l'art.©28-ter,©E,©n.©3©prima©frase©
intera,©della©sesta©direttiva©debba©essere©invece©interpretato©nel©senso©che©tale©
disposizione©prescrive©che,©qualora©venga©compiuta©una©mediazione©nell'acq
uisto©e©nella©vendita©di©un©bene©materiale©tra©due©privati,©per©luogo©dell'int
ermediazione©debba©farsi©riferimento©al©luogo©in©cui©e©avvenuta©l'operazione,©
come©se©tale©operazione©consistesse©in©una©cessione©o©in©un©servizio,©ai©sensi©
dell'art.©8©della©sesta©direttiva,©effettuati©da©un©soggetto©passivo.©
NotA 


L'Avvocato©Generale©presso©la©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©europ
ee©ha©formulato©le©seguenti©conclusioni.©

û(omissis)©Alla©luce©delle©considerazioni©che©precedono,©propongo©alla©
Corte©di©risolvere©le©questioni©sottoposte©dallo©Hoge©Raad©nel©modo©seguente:©

1.©^L'art.©28-ter,©parte©E,©n.©3,©della©direttiva©del©Consiglio©17©maggio©
1977,©77/388/CEE,©sesta©direttiva©in©materia©di©armonizzazione©delle©legisla-
zioni©degli©Stati©membri©relative©alle©imposte©sulla©cifra©di©affari©^Sistema©
comune©di©imposta©sul©valore©aggiunto:©base©imponibile©uniforme©^si©applica©
anche©nel©caso©in©cui©i©servizi©di©intermediazione©ivi©menzionati©sianoforniti©ad©
unprivato,©aprescinderedallaqualita©incuiagisceilsoggettocheeffettuailtra-
sferimento©nell'ambito©del©negozio©giuridico©principale.©

2.©^In©tal©caso,©il©luogo©dell'intermediazione©dev'essere©determinato©confor-
memente©ai©criteri©di©cui©all'art.©28-ter,©parti©A©e©B,©della©sesta©direttivaý.©
Causa 
C-69/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Latte 
^Prelievo 
sup


plementare 
^Nozione 
di 
acquirente 
cooperativa 
di 
produttori 
^Reg.©Cee©

1079/1977©e©1822/1977©(ct.©37697/03,©avv.©dello©Stato©O.©Fiumara).©

IL 
fattO 


La©Corte,©con©la©procedura©semplificata©di©cui©all'art.©104©n.©3©del©prop
rio©regolamento©di©procedura,©trattandosi©di©questione©similare©a©quella©
posta©in©precedenza©sulla©quale©si©era©gia©pronunciata©con©sentenza©29©aprile©
1999©nella©causa©C-288/1997,©ha©emesso©ordinanza©8©gennaio©2004©con©la©
quale©ha©ribadito©che©ûil©regolamento©(Cee)©del©Consiglio©17©maggio©1977,©

n.©1079,©relativo©ad©un©prelievo©di©corresponsabilita©ed©a©misure©destinate©ad©
ampliare©i©mercati©nel©settore©del©latte©e©dei©produttori©lattiero-caseari,©ed©il©
regolamento©(Cee)©della©Commissione©5©agosto©1977©n.©1822,©recante©modal
ita©di©applicazione©relative©alla©riscossione©del©prelievo©di©corresponsabilita©
istituito©nel©settore©del©latte©e©dei©prodotti©lattiero-caseari,©si©applicano©su©
tutti©i©trasferimenti©di©latte©bovino,©dal©produttore©a©soggetto©terzo,©quale©
che©sia©la©forma©giuridica©con©cui©detti©trasferimenti©vengono©attuatiý.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©177 


Cause 
riunite 
C-96/03 
e 
C-97/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Afta 
epizootica 
^Abbattimento 
di 
animali 
sospettati 
di 
essere 
infetti 
o 
contamin
ati 
^Misure 
nazionali 
supplementari 
^Direttive©85/511/CEE©e©
90/423/CEE©^Ordinanze©del©ûCollege©van©Beroepý©(Paesi©Bassi)©emesse©
in©data©7©gennaio©2003,©notificate©il©23©maggio©2003©(cs.©11756/03,©avv.©
dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Due©allevatori©di©bestiame©impugnano©le©decisioni©del©servizio©per©il©
controllo©del©bestiame©e©delle©carni©che©in©applicazione©della©ûlegge©sulla©
salute©ed©il©benessere©degli©animaliý©e©del©ûdecreto©sugli©animali©sospettiý©
ha©dichiarato©gli©animali©artiodattili©degli©allevatori©sospetti©di©essere©animali©
contagiati©dall'afta©epizootica©e©ne©ha©disposto©l'abbattimentoý©

IquesitI 


1.©^Se©uno©Stato©membro©possa©trarre©dal©diritto©comunitario©il©potere©
di©decidere©l'abbattimento©di©animali©che©sono©sospettati©di©essere©infetti©o©
contaminati©dal©virus©dell'afta©epizootica;©
2.©^se©la©direttiva©85/511/CEE,©come©modificata©dalla©direttiva©
90/423/CEE,©offra©agli©Stati©membri©la©possibilita©di©adottare©misure©nazio-
nali©supplementari©per©la©lotta©all'afta;©
3.©^quali©limiti©ponga©il©diritto©comunitario©ad©uno©Stato©membro©
riguardo©all'adozione©di©misure©nazionali©supplementari©diverse©da©quelle©
previste©nelle©direttive©sopra©indicate.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


û......La©problematica©inerente©all'abbattimento©degli©animali©sospetti©di©

essereinfettio©contaminatirisultaparticolarmentecomplessaattesalanecessita©

di©contemperare©le©esigenze©di©natura©economica©sanitaria©e©giuridica©ed©ilcaso©

prospettato©sipresta©adun©chiarimento©in©merito©aipoteri©riconoscibili©agli©Stati©

membri©a©livello©nazionale©nell'ambito©del©regime©comunitario©in©vigore.©
La©tesi©del©Governo©italiano©e©che©la©direttiva©85/511/CE©e©le©successive©

modifichenon©impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo©

supplementare©a©quello©da©esplicare©secondo©le©disposizioni©comunitarie,©in©par-

ticolarequello©diprovvederelapossibilita©diabbattereanimalisospettidiessere©

infetti©o©contaminati©dal©virus©dell'afta©epizootica.©
Tale©interpretazione©deriva©sulpiano©sistematico©dalla©scelta©del©legislatore©

comunitario©diregolamentare©lamateria©concernente©la©lottaall'aftaepizootica©

con©lo©strumento©della©direttiva.©Ai©sensi©dell'articolo©249©del©trattato,©la©diret-

tiva©e©un©atto©che©vincola©lo©Stato©membro©per©il©risultato©da©conseguire,©

lasciandofermal'autonomiadellostessoperquantoriguardalaforma,©imezzi,©

entro©certi©limiti©il©contenuto©dell'atto©di©recepimento,©che©puo©concretarsi©in©

una©legge,©in©un©regolamento©o©in©un©atto©amministrativo©generale.©
Va©altres|©rilevato©che©nei©considerando©della©direttiva©85/511/CE©il©legi-

slatore©comunitariohaaffermato©lanecessita©diadottareunapoliticadipreven-

zione©efficace©dell'afta©epizootica©in©ragione©delle©caratteristiche©intrinseche©

della©malattia©(rapida©diffusione,©alto©tasso©di©mortalita©,©ecc.):©trattasipertanto©

di©un©atto©che©ha©lo©scopo©di©indicare©le©misure©piu©opportune©per©contrastare©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


la¨diffusione¨della¨malattia¨senza¨limitare¨totalmente¨la¨discrezionalita©¨degli¨

Stati¨membri¨anche¨in¨considerazione¨del¨carattere¨sperimentale,¨in¨funzione¨

della¨evoluzione¨nel¨tempo¨della¨situazione¨epidemiologica,¨che¨esplicitamente¨

hanno¨le¨misure¨previste¨nella¨direttiva¨stessa.¨
Le¨disposizioni¨di¨cui¨all'articolo¨10¨della¨direttiva¨90/425/CE¨(relativa¨ai¨

controlli¨veterinari¨e¨zootecnici¨applicabili¨agli¨scambi¨intracomunitari¨in¨taluni¨

animali¨vivi¨e¨prodotti¨di¨origine¨animale¨nella¨prospettiva¨del¨mercato¨interno),¨

suffragaquestainterpretazione,riconoscendoagliStatimembrilapossibilita©¨di¨

adottare¨qualsiasi¨altra¨misura¨che¨sia¨ritenuta¨appropriata,¨oltre¨quellepreviste¨

dalla¨normativa¨comunitaria¨nella¨lotta¨alle¨malattie¨che¨possono¨comportare¨

gravi¨rischi¨per¨gli¨animali.¨Il¨carattere¨generale¨della¨disposizione¨implica¨il¨

riconoscimento¨di¨una¨discrezionalita©¨degli¨Stati¨membri¨nell'adottare¨ulteriori¨

misure¨preventive¨e¨combattive¨delle¨malattie¨ancorche¨coordinate¨e¨finalizzate¨

al¨raggiungimento¨degli¨obiettivi¨prestabiliti¨dal¨legislatore¨comunitario.¨Del¨

resto¨storicamente¨gli¨Stati¨membri¨hanno¨sempre¨adottato¨misure¨restrittive¨

nella¨lotta¨all'afta¨epizootica¨eccedenti¨iparametri¨minimi¨stabiliti¨dalla¨diret-

tiva¨85/511/CE,¨senza¨incorrere¨in¨censure¨da¨parte¨della¨Corte¨di¨giustizia¨o¨

in¨contenzioso¨con¨la¨Commissione.¨
Questa¨discrezionalita©¨residua¨degli¨Stati¨membri¨si¨giustifica¨alla¨luce¨

dellapresenza,¨inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo-

giche,¨didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure¨

di¨abbattimento¨e¨di¨indennizzo¨degli¨animali¨e¨di¨indennizzo¨degli¨allevatori,¨e¨

trova¨fondamento¨logico¨nelle¨peculiari¨caratteristiche¨della¨malattia,che¨

essendo¨come¨rilevato¨ad¨altissima¨diffusivita©¨,¨trova¨sovente¨idonea¨resistenza¨e¨

prevenzione¨soltanto¨in¨una¨legislazione¨d'emergenza.¨

Del¨resto¨questa¨sembra¨essere¨anche¨la¨linea¨adottata¨dalla¨Commissione¨

Europea,posto¨che¨lo¨schema¨dinuova¨direttivaperdisciplinare¨lamateriapre-

vede¨lapossibilita©dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi¨

di¨sradicazione¨che,¨quando¨i¨dati¨epidemiologici¨lo¨consentono,¨permettono¨di¨

disporre¨anche¨l'abbattimento¨degli¨animali¨di¨specie¨sensibili¨che¨rischiano¨di¨

essere¨contaminati.¨
Si¨consideri¨ancora¨che¨la¨direttiva¨2001/89/CE,¨recante¨norme¨per¨la¨lotta¨

contro¨la¨peste¨suina¨classica,¨malattia¨della¨lista¨A¨dell'elenco¨dell'U.I.E.,¨

simile¨all'afta¨epizootica¨per¨effetti¨e¨caratteristiche,¨all'articolo¨4¨paragrafo¨3¨

dispone¨che,¨ove¨la¨situazione¨epidemiologica¨lo¨consenta¨e¨in¨particolarese¨l'a-

zienda¨in¨cui¨sono¨tenuti¨animali¨sospetti¨e©¨situata¨in¨una¨zona¨ad¨altra¨densita©¨

di¨suini,¨equipara¨il¨caso¨di¨sospetto¨della¨malattia¨a¨quello¨della¨conferma¨della¨

medesima¨in¨azienda.¨
In¨definitiva¨alla¨luce¨delle¨considerazioni¨espresse¨vi¨e©¨un¨interesse¨del¨

Governo¨italiano¨a¨che¨la¨Corte¨di¨giustizia¨riconosca¨definitivamente¨il¨potere¨

governativo¨supplementare¨agli¨Stati¨membri¨alla¨lotta¨all'afta¨epizootica.¨
A¨tale¨soluzioni¨conducono¨inevitabilmente¨valutazioni¨di¨natura¨stretta-

mente¨sanitaria:¨la¨procedura¨di¨cui¨all'art.¨4¨della¨direttiva¨85/511/CE¨richiede¨

tempie¨mezziadeguatiperfronteggiare¨una¨eventuale¨situazione¨diemergenza¨

di¨afta¨epizootica,¨motivo¨per¨cui¨invece¨l'abbattimento¨di¨animali¨sospetti¨di¨

essere¨venuti¨in¨contatto¨con¨il¨virus¨(contaminati)¨ma¨ancora¨privi¨di¨sintomi¨

malattia,¨puo©¨ragionevolmente¨costituire¨uno¨strumento¨fondamentale¨per¨evi-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©179 


tare©l'ulteriore©diffusione©dell'agente©in©particolare©nelle©zone©ad©alta©densita©di©

allevamenti.©Questa©misura©verrebbe©comunque©adottata©solo©a©seguito©di©consi-

derazioni©di©carattere©epidemiologico©e©di©una©analisi©dei©costi-benefici,©come©

del©resto©si©e©verificato©in©tutti©i©casi©in©cui©gli©Stati©membri©hannofatto©ricorso©

a©questa©misura.©
Il©riconoscimento©di©un©potere©di©intervento©suppletivo©del©Governo©dello©

Stato©membro©garantisce©quindi©la©possibilita©di©prevenire©favorevolmente©le©

emergenze,©infunzione©di©un©monitoraggio©delle©aree©sospette©della©consistenza©

degli©allevamenti,©consentendo©quindi©in©ultima©analisi©di©procedere©tempestiva-

mente©agli©abbattimenti©dei©casi©sospetti.©
La©possibilita©di©disporre©di©un©potere©di©intervento©monitoraggio©e©con-

trollo©della©situazioni©epidemiologica©relativa©all'afta©epizootica©garantisce©inol-

tre©una©migliore©gestione©delle©risorse©economiche©da©impegnare©soprattutto©

nelle©situazioni©di©emergenza.©
Roma©31©luglio©2004©-Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengoý.©

Causa©C-145/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Assistenza©sanitaria©in©
Paese©extracomunitario©^Pericolo©di©vita©^Ammissibilita©del©rimborso©^
Parita©di©trattamento©^Artt.©3;©19,©n.©1,©lett.©a)©e©22,©n.©1,©lett.©c)©e©i)©
regolamento©1408/1971©^Artt.©1©e©3©regolamento©574/1972©-Ordinanza©
del©ûJuzgado©de©lo©Socialý©(Spagna),©emessa©il©6©novembre©2001,©notifi-
cata©il©27©maggio©2003©(cs.©11755/03,©avv.©dello©Stato©G.©Aiello).©

IL 
fattO 


La©ricorrente,©affiliata©al©regime©generale©della©previdenza©sociale©spa-
gnola©(INSS),©a©seguito©di©trasferimento©nel©suo©Paese©d'origine©(la©Germa-
nia)©ha©richiesto©all'INSS©^previa©autorizzazione©dell'Instituto©nacional©de©la©
salud©(INSALUD)©^il©necessario©modulo©di©trasferimento©E©111©per©un©
periodo©iniziale©di©un©mese.©A©causa©di©una©grave©malattia©diagnosticata©in©
Germania©l'interessata©ha©richiesto©all'INSALUD©il©modulo©E©112©che©le©e©
stato©concesso©e©successivamente©rinnovato©dall'ottobre©'94©al©giugno©'96.©

Nel©corso©del©suo©ricovero©presso©la©Clinica©universitaria©di©Colonia©i©
medici©curanti©hanno©stabilito©che©l'unica©clinica©in©Europa©che©potesse©
effettuare©il©necessario©intervento©chirurgico©era©una©particolare©clinica©sviz-
zera©^Clinica©universitaria©di©Zurigo©^ove©venivano©effettuati,©con©ricono-
sciuta©efficienza©scientifica,©interventi©del©tipo©richiesto©dalla©grave©patolo-
gia©dell'interessata©che©veniva,©quindi,©trasferita©da©parte©del©servizio©
medico©della©Clinica©universitaria©di©Colonia©presso©la©Clinica©universitaria©
di©Zurigo©dove©le©veniva©praticato©un©intervento©chirurgico©ed©il©successivo©
trattamento©terapeutico.©

Secondo©la©normativa©tedesca,©nel©caso©di©specie,©le©spese©relative©al©
ricovero©in©Svizzera©potevano©essere©poste©a©carico©dell'assicurazione©gene-
rale©contro©le©malattie©tedesca©(OAK)©ove©l'interessata©fosse©stata©assicurata©
nel©predetto©periodo©con©l'OAK.©Non©ricorrendo©tale©fattispecie,©la©richiesta©
di©rimborso©delle©spese©sostenute©per©l'assistenza©sanitaria©ricevuta©in©Sviz-
zera©veniva©presentata©all'INSALUD©che©la©respingeva©ritenendo©che,©trat-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

tandosi¨di¨assistenza¨sanitaria¨in¨un¨Paese¨extracomunitario,¨questa¨dovesse¨
essere¨esplicitamente¨autorizzata¨dalla¨Direzione¨Generale¨dell'INSALUD¨
stessa.¨

IquesitI 


1.¨^Se¨il¨modulo¨E¨111¨ed¨in¨particolare¨il¨modulo¨E¨112,¨il¨cui¨rilascio¨e©¨
previsto¨dall'art.¨22,¨n.¨1,¨lett.¨e),¨del¨regolamento¨n.¨1408/1971¨e¨dall'art.¨22,¨
nn.¨1¨e¨3¨del¨regolamento¨n.¨574/1972¨abbiano¨forza¨vincolante¨per¨l'ente¨
competente¨che¨li¨rilascia¨per¨quanto¨riguarda¨la¨diagnosi¨effettuata¨dall'isti-
tuzione¨del¨luogo¨di¨residenza,¨in¨particolare¨in¨relazione¨al¨fatto¨che¨un¨
lavoratore¨necessiti¨di¨un¨intervento¨chirurgico¨immediato¨come¨unico¨rime-
dio¨terapeutico¨per¨salvare¨la¨sua¨vita¨e,¨anche,¨in¨relazione¨al¨fatto¨che¨detto¨
intervento¨puo©¨essere¨effettuato¨solo¨da¨un¨centro¨ospedaliero¨di¨un¨Paese¨
non¨appartenente¨all'Unione¨europea,¨per¨cui¨l'istituzione¨del¨luogo¨di¨resi-
denza¨puo©¨inviare¨il¨lavoratore¨presso¨detto¨centro¨ospedaliero¨senza¨che¨l'i-
stituzione¨competente¨sia¨legittimata¨a¨richiederne¨il¨ritorno¨al¨fine¨di¨sotto-
porre¨il¨lavoratore¨agli¨esami¨medici¨che¨essa¨ritiene¨opportuni¨e¨offrirgli¨le¨
opzioni¨assistenziali¨adeguate¨alla¨patologia¨che¨presenta.¨
2.¨^Se¨il¨principio¨di¨parita©¨di¨trattamento¨di¨cui¨all'art.¨3¨del¨Regola-
mento¨n.¨1408/1971,¨nel¨far¨presente¨che¨i¨lavoratori¨ûammessi¨al¨beneficio¨
della¨legislazione¨di¨ciascuno¨Stato¨membro¨alle¨stesse¨condizioni¨dei¨citta-
dini¨di¨tale¨Statoý¨in¨relazione¨con¨quanto¨stabilito¨dagli¨artt.¨19,¨n.¨1,¨lett.¨
a),¨e¨22,¨n.¨1,¨lett.¨i),¨dello¨stesso¨Regolamento¨^conformemente¨ai¨quali¨il¨
lavoratore¨migrante¨ha¨diritto¨alle¨prestazioni¨in¨natura¨erogate¨per¨conto¨
dell'istituzione¨del¨luogo¨di¨dimora¨o¨di¨residenza¨secondo¨le¨disposizioni¨
che¨questa¨applica¨come¨se¨fosse¨ad¨essa¨iscritto¨^debba¨essere¨interpretato¨
nel¨senso¨che¨l'istituzione¨competente¨e©¨obbligata¨ad¨assumersi¨le¨spese¨deri-
vate¨dall'assistenza¨sanitaria¨prestata¨da¨un¨Paese¨estraneo¨all'Unione¨euro-
pea¨allorche¨sia¨accertato¨che¨il¨lavoratore,¨se¨fosse¨stato¨affiliato¨o¨assicu-
rato¨all'istituzione¨del¨luogo¨di¨residenza,¨avrebbe¨avuto¨diritto¨a¨detta¨pre-
stazione¨sanitaria,¨quando¨poi¨risulta¨che¨detta¨assistenza¨sanitaria¨^ossia¨
l'assistenza¨sanitaria¨in¨caso¨di¨pericolo¨di¨vita¨prestata¨da¨parte¨di¨centri¨pri-
vati,¨anche¨di¨Paesi¨non¨appartenenti¨all'Unione¨europea¨^figura¨tra¨le¨pre-
stazioni¨previste¨dalla¨normativa¨dello¨Stato¨competente.¨
Causa©C-184/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Condizioni©per©l'eser-
cizio©di©attivita©professionale©^Spazio©economico©europeo©(SEE)©^Dispo-
sizioni©interne©contrarie©al©diritto©comunitario©^Risarcibilita©del©danno©
per©le©spese©legali©sostenute©^Artt.¨12,¨43¨e¨49¨CE¨^Ordinanza¨del¨ûLan-
desgericht» 
(Austria)¨emessa¨il¨15¨aprile¨2003,¨e¨notificata¨il¨29¨gennaio¨
2004¨(cs.¨8906/04,¨avv.¨dello¨Stato¨A.¨Cingolo).¨

IL 
fattO 


La¨parte¨privata¨esercitava¨sin¨dal¨1994¨l'attivita©¨di¨fotografo¨e¨posse-
deva¨un¨esercizio¨commerciale.¨Dovendo¨scindere,¨secondo¨quanto¨previsto¨
dalla¨legge,¨le¨due¨attivita©¨in¨due¨separate¨forme¨giuridiche¨(impresa¨uniper-
sonale¨per¨il¨commerciale¨e¨societa©¨di¨persone¨per¨la¨parte¨fotografica)¨


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©181 


affronto©notevoli©spese.©Richiese©quindi©il©rilascio©di©un©certificato©di©attitu-
dine,©sulla©base©della©normativa©applicabile©ai©cittadini©SEE,©che©ne©preve-
deva©l'ottenimento©quando©questi©avessero©dimostrato©di©aver©svolto©per©tre©
anni©la©stessa©attivita©.©L'equivalenza©fu©rifiutata©dall'autorita©amministrativa©
il©17©giugno©1998©perche¨i©requisiti©erano©stati©conseguiti©in©Austria©e©non©in©
altro©Stato©membro©della©SEE.©Stessa©sorte©sub|©il©ricorso©in©appello.©La©Ver-
fassungsgerichtshof 
(Corte©costituzionale)©accolse©invece©le©ragioni©del©ricor-
rente©abrogando©parzialmente©la©normativa,©sicche¨il©fotografo©pote¨infine©
ottenere©il©riconoscimento©amministrativo©della©propria©qualifica.©Il©23©ago-
sto©2002,©Helmut©Fro«schl©richiede©alla©Repubblica©austriaca©una©indennita©
per©le©spese©giudiziarie©sostenute,©sebbene©questa©non©fosse©prevista©in©alcuna©
forma©di©diritto©nazionale.©

Secondo©il©ricorrente,©per©la©giurisprudenza©comunitaria©gli©Stati©mem-
bri©sono©responsabili©del©pregiudizio©causato©a©privati©per©in©applicazione©
del©diritto©comunitario©che©sia©loro©imputabile.©

IquesitI 


1.©^Se©sia©contraria©agli©articoli©12©(divieto©di©discriminazione),©43©
(liberta©di©stabilimento)©e©49©(libera©prestazione©di©servizi)©CE©una©norma-
tiva,©come©quella©austriaca©[art.©373©c),©par.©3©sub 
a),©b) 
e©c) 
della©Gewebeord-
nung 
1994,©BGBl©n.©194],©in©base©alla©quale©e©stato©negato©il©libero©esercizio©
di©una©professione©ad©un©fotografo,©perche¨aveva©acquisito©le©condizioni©
necessarie©per©il©certificato©di©attitudine©non©in©Austria©ma©in©altro©Stato©
membro©dello©Spazio©economico©europeo©(SEE).©
2.©^In©caso©di©risposta©affermativa,©si©chiede©anche©di©conoscere©se©sia©
possibile©domandare©il©risarcimento©dei©danni©per©le©spese©processuali©dovute©
all'annullamento©di©disposizioni©legislative©interne©contrarie©al©diritto©comu-
nitario.©
Causa©C-209/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Sussidi©di©mantenim
ento©concessi©dallo©Stato©agli©studenti©universitari©^Divieto©di©ogni©
forma©di©discriminazione©basata©sulla©nazionalita©^Artt.©12e18CEE^
Ordinanza©della©ûHigh 
Court 
of 
Justice 
(England 
and 
Wales), 
Queen's 
Bench 
Division, 
Administrative 
Court» 
(Regno©Unito)©del©12©febbraio©
2003,©notificato©il©24©settembre©2003©(cs.©18831/03,©avv.©dello©Stato©

A.©Cingolo).©
IL 
fattO 


Alla©base©della©controversia©che©ha©innescato©la©causa©pregiudiziale©
risiede©la©valutazione©di©dare©alla©predetta©ûclausola©di©residenzaý©prevista©
dalla©legislazione©britannica©per©la©concessione©di©sussidi©di©mantenimento©
agli©studi.©Secondo©il©ricorrente©^cittadino©francese©iscritto©presso©la©facolta©
di©economia©dell'ûUniversity©Collegeý©di©Londra,©ma©non©residente©nel©
Regno©Unito©al©momento©dell'iscrizione©^tale©clausola©costituirebbe©una©
forma©di©discriminazione©contraria©all'art.©12©CE,©in©quanto©quasi©tutti©gli©
studenti©universitari©britannici©iscritti©nelle©Universita©britanniche©risiedereb-
bero©nel©Regno©Unito,©mentre©una©buona©parte©degli©studenti©di©altri©Stati©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

membri©(CE©e©SEE)©iscritti©nelle©stesse©universita©non©risiederebbero©nel©
Paese©(circa©42.000©nell'anno©accademico©2000/2001),©per©cui©la©differenza©
di©trattamento©fondata©sulla©residenza©si©ripercuote©negativamente©sulla©
nazionalita©dei©(potenziali)©beneficiari©dei©sussidi.©

IquesitI 


1.©öSe,©in©considerazione©delle©sentenze©della©Corte©di©giustizia©21©giu-
gno©1988,©causa©39/1986,©Lair©(Racc. 
1988,©p.©3161)©e©causa©197/1986,©Brown©
(Racc. 
1988,©p.©3205)©ed©alla©luce©degli©sviluppi©del©diritto©comunitario,©ivi©
compresa©l'introduzione©dell'art.©18©CE©e©con©riguardo©alle©competenze©attri-
buite©all'Unione©europea©nel©settore©dell'istruzione,©i©sussidi©per©spesedi©
mantenimento©concessi©agli©studenti©di©corsi©di©insegnamento©superiore,©vale©
a©dire©i©sussidi©concessi©sotto©forma©di©(a) 
prestiti©sovvenzionati,©ovvero©(b) 
borse©di©studio©continuino©a©restare©esclusi©dalla©sfera©di©applicazione©del©
Trattato,©con©riguardo©all'art.©12©CE©ed©al©divieto©di©discriminazioni©fondate©
sulla©nazionalita©.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©a©parte©della©questione©sub 
1©e©qua-
lora©i©sussidi©al©mantenimento©degli©studenti,©concessi©sotto©forma©di©prestiti©
o©borse©di©studio,©dovessero©ora©ricadere©nella©sfera©dell'art.©12©CE,©quali©
siano©i©criteri©che©il©giudice©nazionale©dove©applicare©al©fine©ci©accertaresei©
requisiti©ai©quali©e©subordinata©la©concessione©di©tali©sussidi©si©fondino©su©
considerazioni©obiettivamente©giustificate©non©fondate©sulla©nazionalita©.©
3.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©a©parte©della©questione©sub 
1,©se©sia©con-
sentito©invocare©l'art.©12©CE©al©fine©di©ottenere©la©concessione©di©un©sussidio©
per©spese©di©mantenimento©a©decorrere©da©una©data©anteriore©alla©emananda©
pronuncia©della©Corte©nella©specie©e,©in©caso©affermativo,©se©possa©essere©fatta©
eccezione©per©coloro©che,©prima©di©tale©data,©abbiano©adito©le©vie©legali.©
NotA 


Il©Ministero©dell'Istruzione,©dell'Universita©e©della©Ricerca©ha©fatto©pre-
sente©le©seguenti©osservazioni.©

ûSifapresente 
che 
la 
legislazione 
italiananonprevedeperglistudentiuni-
versitari 
stranieri 
restrizionifondate 
sul 
requisito 
della 
stabile 
residenza 
in 
Ita-
lia, 
ai 
fini 
dell'accesso 
ai 
servizi 
ed 
agli 
interventi 
per 
il 
diritto 
allo 
studio. 


Al 
riguardo, 
si 
richiama 
l'art. 
3 
del 
D.Lvo 
del 
18 
ottobre 
2002, 
n. 
52 
che 
per 
i 
cittadini 
di 
uno 
Stato 
membri 
dell'Unione 
Europea 
iscritti 
ad 
una 
univer-
sitaà 
italiana, 
prevede 
il 
diritto 
di 
soggiorno 
conformemente 
alprincipio 
comuni-
tario 
introdotto 
con 
l'art. 
18 
CE 
(diritto 
alla 
circolazione 
e 
al 
libero 
soggiorno) 
che 
sembra 
escludere 
l'adozione 
a 
livello 
nazionale 
dinorme 
limitanti 
ilprincipio 
stesso, 
quali 
quelle 
che 
condizionano 
l'erogazione 
di 
benefici 
a 
sostegno 
degli 
studenti 
all'obbligo 
della 
residenza. 


Per 
quanto 
sopra, 
si 
ritiene 
che 
la 
normativa 
britannica 
presenti 
aspetti 
eccessivamente 
restrittivi, 
tali 
da 
compromettere 
la 
paritaà 
di 
trattamento 
tra 
gli 
studenti 
universitari 
dell'Unione 
riguardo 
al 
diritto 
allo 
studio 
secondo 
principi 
validipertuttigliStatimembri. 
Nederivaunsistemasbilanciato 
chenonpuoà 
che 
svantaggiare 
laposizione 
deglistudenti 
italiani 
che 
si 
recanoperstudio 
nelle 
universitaà 
del 
Regno 
Unito.ý. 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©183 


Il©Ministero©della©Giustizia©ha©fatto©pervenire©le©seguenti©diverse©osserva-
zioni.©

û...©Comesottolineatodallostessogiudicedirinvio,nessunadellemodi-

fiche©apportate©dai©Trattati©e©successive©alla©giurisprudenza©citata©(cause©

39/1986e197/1986)©giustificherebbel'inserimentodeisussidiperlespesedi©

mantenimento©nell'ambito©di©applicazione©dell'art.©12©CE©e,©pertanto,©il©

divieto©di©discriminazioni©non©troverebbe©applicazione©con©riguardo©ai©requi-

siti©aifini©dell'ottenimento©di©un©sussidio©di©mantenimento.©Inoltre,©anche©se©

si©dovesse©ritenere©che©i©sussidi©concessi©sotto©forma©di©prestito©dovessero©

ricadere©nel©dettato©dell'art.©12©CE,©il©trattamento©differenziato©potrebbe©

essere©giustificato©in©quanto©i©requisiti©cui©e©subordinata©la©concessione©del©

prestito©garantirebbero©un©collegamento©tra©lo©studente©richiedente©e©lo©Stato©

erogatore.©
Tuttavia,©va©allo©stesso©modo©considerato©ilfatto©che©gli©sviluppi©del©diritto©

comunitario,©tra©i©quali©l'introduzione©dell'art.©18©CE©(ûOgni©cittadino©dell'U-

nione©ha©il©diritto©di©circolare©e©di©soggiornare©liberamente©nel©territorio©degli©

Statimembri,©...ý),©apparirebberodaintendersinelsenso©cheildivietodidiscri-

minazionifondate©su©nazionalita©(anche©residenza?)©stia©sempre©ampliandosi,©

potendo©pertanto©considerare©discriminante©anche©un©requisito©per©l'ottenimento©

diunsussidioallostudio.©...ý©

Causa 
C-213/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Scarichi 
di 
acque 
e 
sostanze 
non 
tossiche 
in 
stagni 
salati 
comunicanti 
col 
mar 
Mediterraneo 
^Convenzione 
di 
Barcellona 
^Art.©6,©n.©3©Protocollo©di©Atene©17©maggio©
1980©^Ordinanza©della©ûCour©de©Cassationý©(Francia)©emessa©il©6©mag-
gio©2003©e©notificata©il©17©giugno©2003©(cs.©13820/03,©avv.©dello©Stato©

M.©Salvatorelli).©
IL 
fattO 


L'ordinanza©e©stata©pronunciata©nell'ambito©di©un©ricorso©proposto©dal©
Syndacat©per©la©cassazione©di©una©sentenza©di©Corte©d'Appello©favorevole©
all'EDF©chiamata©in©giudizio©affinche¨fosse©ordinata,©con©comminatoria©di©
penalita©,©la©sospensione©dello©sfruttamento©di©una©centrale©idroelettrica©che©
scaricava©acqua©dolce©in©uno©stagno©salato,©comunicante©con©il©mar©Mediter-
raneo,©provocando©fenomeni©di©eutrofizzazione.©

IquesitI 


1.©öSe©si©debba©ritenere©che©l'art.©6,©n.©3,©del©Protocollo©di©Atene©
17©maggio©1980,©relativo©alla©protezione©del©mare©Mediterraneo©dall'inquina-
mento©di©origine©tellurica©(Convenzione©di©Barcellona),©divenuto©art.©6,©n.©1,©
nella©versione©modificata,©abbia©effetto©diretto,©di©guisa©che©ogni©interessato©
possa©invocarlo©dinanzi©ai©giudici©nazionali©a©sostegno©di©un©ricorso©voltoa©
far©cessare©scarichi©di©acqua©che©non©siano©stati©autorizzati©secondo©la©proce-
dura©ed©i©criteri©da©esso©previsti.©
2.©öSe©la©stessa©disposizione©debba©interpretarsi©nel©senso©che©vieti©a©
chiunque©di©scaricare©in©uno©stagno©salato©comunicante©con©il©mare©Mediter-
raneo©talune©sostanze©che,©pur©non©essendo©tossiche,©hanno©un©effetto©sfavo-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

revole©sul©contenuto©d'ossigeno©dell'ambiente©marino,©senza©aver©ottenuto©
un'autorizzazione©rilasciata©dalle©competenti©autorita©degli©Stati©membri,©
prendendo©in©considerazione©le©disposizioni©del©citato©Protocollo©e©dell'alle-
gato©III©C©(divenuto©allegato©II).©

Causa©C-223/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^IVA©^Universita©^
Operatore©parzialmente©esente©^Operazioni©finalizzate©ad©ottenere©resti-
tuzione©integrale©dell'imposta©pagata©a©monte©^Nozione©di©forniture©tas-
sabili©e©di©attivita©economiche©^Art.©4,©n.©2©sesta©direttiva©77/388/CEE©
^Decisione©del©ûVAT 
and 
Duties 
Tribuna» 
(Regno©Unito)©emessa©il©
16©maggio©2003,©notificata©il©23©luglio©2003©(ct.©33968/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


L'appellante©universita©lamentava©il©mancato©integrale©rimborso©da©
parte©degli©appellati©Commissioners 
ofcustoms 
andexercice 
dell'IVA©pagata©
a©monte©per©la©ristrutturazione©di©un©mulino©abbandonato©avuto©in©loca-
zione©nell'ambito©di©una©fornitura©esente©(una©percentuale©della©quale©sol-
tanto©sarebbe©stata©in©teoria©recuperabile,©essendo©l'universita©un©operatore©
parzialmente©esente)©in©base©ad©un©piano©di©risparmio©finanziario©posto©in©
essere©al©fine.©Il©piano©consisteva©nella©locazione©ad©un©trust 
appositamente©
costituito©ed©in©un©leaseback,©in©relazione©alle©quali©l'IVA©pagata©avrebbe©
dovuto©essere©recuperata©ma©che©erano©artificialmente©interposti.©Nel©caso©
di©specie©il©giudice©ritiene©che©oggettivamente©si©determini©un©risultato©con-
trario©allo©spirito©e©alla©finalita©della©direttiva,©e©che©tale©sia©lo©scopo©sog-
gettivo,©integrandosi©quindi©la©fattispecie©dell'esclusione,©come©ritenuto©dai©
Commissioners.©

IquesitI 


Se,©nel©caso©in©cui:©

1.©öun'universita©rinuncia©al©suo©diritto©all'esenzione©dall'IVA©
riguardante©qualsiasi©fornitura©ad©un©immobile©di©una©sua©proprieta©eda©in©
locazione©l'immobile©ad©un©Trust 
costituito©e©controllato©dall'universita©;©
2.©öil©Trust 
rinuncia©al©suo©diritto©all'esenzione©dall'IVA©riguardante©
qualsiasi©fornitura©a©tale©immobile©e©concede©all'universita©la©sublocazione©
dell'immobile;©
3.©öl'universita©ha©concluso©e©dato©esecuzione©alla©locazione©e©alla©
sublocazione©al©solo©fine©di©ottenere©un©vantaggio©fiscale,©senza©intenzione©
di©svolgere©un'attivita©economica©indipendente;©
4.©öla©locazione©e©il©leaseback 
[retrolocazione]©costituivano,©nell'in-
tenzione©dell'Universita©e©del©Trust,©un©piano©per©differire©il©pagamento©del-
l'IVA©con©la©caratteristica©intrinseca©di©permettere©un©risparmio©fiscale©asso-
luto©in©un©periodo©successivo:©
a) 
la©locazione©e©la©sublocazione©costituiscano©forniture©tassabili©ai©
fini©della©sesta©direttiva;©
b) 
esse©costituiscano©attivita©economiche©nel©senso©della©seconda©
frase©dell'art.©4,©n.©2,©della©sesta©direttiva©IVA.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
185 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


û(omissis)©14.©öIl©Governo©italiano©condivide©la©tesi©sostenuta©dal©Regno©

di©Danimarca©e©si©associa©pertanto©alla©richiesta©di©rigetto©del©ricorso©della©

Commissione©per©i©motivi©di©seguito©indicati.©
15.©öIn©base©all'art.©10©CE,©
ûGliStatimembriadottano©tutte©lemisure©di©caratteregeneraleepartico-

lare©atte©adassicurare©l'esecuzione©degliobblighiderivantidalpresente©trattato©

ovvero©determinati©dagli©atti©delle©istituzioni©della©Comunita©.©Essi©facilitano©

quest'ultimanell'adempimento©deipropricompiti.©
Essi©si©astengono©da©qualsiasi©misura©che©rischi©di©compromettere©la©realiz-

zazione©degli©scopi©delpresente©trattatoý.©
16.©öOrbene©non©apparepossibile©dedurre©da©una©cos|©ampia©e©generica©

formulazione,©l'esistenza©di©un©obbligo©a©carico©degli©Stati©membri©nel©senso©

voluto©dalla©Commissione.©
17.©öLaprevisione©di©una©responsabilita©degli©Statiper©errori©nell'accerta-

mento©di©risorse©proprie©della©Comunita©,©avrebbe©dovuto©essere©oggetto©di©una©

precisa©ed©inequivoca©disposizione,©non©certo©rinvenibile©nell'art.©10©CE.©
18.©öNe¨una©simile©disposizione©puo©ritenersi©ricompresa©nell'art.©8©della©

decisione©94/728/CEE-EURATOM©(applicabile©all'epoca©deifatti©di©causa,in©

seguito©abrogata©dall'art.©10©della©decisione©2000/597/CE/EURATOM),©cheal©

paragrafo©1©disponeûLerisorseproprie©comunitariedicuiall'articolo2,paragrafo©

1,©lettere©a) 
e©b),©sono©riscosse©dagli©Stati©membri©conformemente©alle©disposizioni©

legislative,©regolamentari©e©amministrative©nazionali,©eventualmente©adattate©alle©

esigenze©della©normativa©comunitaria.©La©Commissione©procede,©ad©intervalli©

regolari,©all'esame©delle©disposizioni©nazionali©che©le©vengono©comunicate©dagli©

Stati©membri,©comunica©agli©Stati©membri©gli©adattamenti©che©ritiene©necessari©

per©garantire©che©esse©siano©conformi©alle©normative©comunitarie©e©riferisce©all'au-

torita©di©bilancio.©Gli©Stati©membri©mettono©a©disposizione©della©Commissione©le©

risorse©di©cui©all'articolo©2,paragrafo©1,©lettere©da©a) 
a©d)ý.©
19.©öTale©norma©prevede©infatti©una©sorta©di©ûcontrollo©permanenteý©da©

parte©della©Commissione©delle©disposizioni©nazionali,©allo©scopo©di©verificarne©

la©conformita©alla©normativa©comunitaria;©nulla©e©previsto©pero©in©tema©di©

responsabilita©degli©Stati.©

20.©öUna©simile©previsione©avrebbe©potuto©semmai©essere©contenuta©nelle©
disposizioni©che©in©base©al©successivo©paragrafo©2(1)©dovevano©essere©adottate©

dal©Consiglio©su©proposta©della©Commissione©per©l'attuazione©della©stessa©deci-

(1) 
Il 
paragrafo 
2 
dispone: 
ûSalvi©restando©la©verifica©dei©conti©ed©i©controlli©di©conformita©
e©di©regolarita©previsti©all'articolo©188©C©del©trattato©che©istituisce©la©Comunita©europea,©che©

riguardano©essenzialmente©l'af
ffidabilita©e©l'efficacia©dei©sistemi©e©delle©procedure©nazionali©di©

determinazionedellabaseperlerisorseproprieprovenientidall'IVA©edalPNLefattisalvii©

controlli©organizzati©a©norma©dell'articolo©209,©lettera©c),©di©questo©trattato,©il©Consiglio,©che©

delibera©all'unanimita©su©proposta©della©Commissione©e©previa©consultazione©del©Parlamento©

europeo,©adotta©le©disposizioni©necessarie©all'attuazione©della©presente©decisione©nonche¨quelle©

relative©al©controllo©della©riscossione,©alla©messa©a©disposizione©della©Commissione©e©al©versa-

mento©delle©entrate©di©cui©agli©articoli©2©e©5ý.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


sione.e.per.disciplinare.il.controllo.della.riscossione.nonche¨la.messa.a.disposi-

zione.della.Commissione.ed.il.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli2.e.

5..Ma.tale.normativa.non.risulta.essere.stata.emanata..
21..öLa.disposizione.dell'articolo.8.sopra.citato.e©.riprodotta.pressoche¨
integralmente.nella.decisione.2000/597/CE/Euratom.(articolo.8).che.ha.sosti-

tuitolan..94/728dal1.gennaio2002(2)..

22..öAnche.l'articolo.17.del.Reg.(CEE-EURATOM).n..1552/1989.
recante.ûapplicazione.della.decisione.88/376/CEE/Euratom.relativa.al.sistema.

delle.risorse.proprie.delle.Comunita©.ý,.pure.invocato.dalla.Commissione.come.

base.giuridica.a.fondamento.dell'asserita.responsabilita©.del.Governo.danese,.

non.contiene.una.espressa.previsione.al.riguardo..

23..öIlparagrafo.2.dispone: 
ûGli.Stati.membri.sono.dispensati.dall'obbligo.di.mettere.a.disposizione 
della.Commissione.gli.importi.corrispondenti.ai.diritti.accertati.soltanto.se.la.

riscossione.non.abbia.potuto.essere.effettuata.per.ragioni.di.forza.maggiore..

Inoltre,.in.casi.particolari,.gli.Stati.membri.sono.dispensati.dal.mettere.tali.

importi.a.disposizione.della.Commissione,.quando,.dopo.attento.esame.di.tutti.

i.dati.pertinenti.del.caso,.risulta.definitivamente.impossibile.procedere.alla.

riscossione.per.motivi.che.non.potrebbero.essere.loro.imputabili..Questi.casi.

debbono.essere.menzionati.nella.relazione.di.cui.al.paragrafo.3,.qualora.gli.

importi.superino.i.10.000.ECU,.convertiti.in.moneta.nazionale.al.tasso.del.

primo.giornoferiale.del.mese.d'ottobre.dell'anno.civile.appena.trascorso;.questa.

relazione.deve.contenere.un'indicazione.delle.ragioni.che.hanno.indotto.lo.Stato.

membro.a.non.mettere.a.disposizione.gli.importi.di.cui.trattasi..La.Commis-

sionedisponediunterminediseimesipercomunicare,sedelcaso,.leproprie.

osservazioni.allo.Stato.membro.interessatoý..

24..öAnaloghe.disposizioni.sono.contenute.nell'articolo.17.del.
Reg..(CE-Euratom).n..1150/2000.(3),.recante.ûapplicazione.della.decisione.

(2) 
l'articolo 
8 
della 
decisione 
2000/597 
prevede 
û1..Le.risorse.proprie.delle.Comunita©.di.
cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.a) 
e.b) 
sono.riscosse.dagli.Stati.membri.ai.sensi.delle.
disposizioni.legislative,.regolamentari.e.amministrative.nazionali,.eventualmente.adattate.alle.

esigenze.della.normativa.comunitaria..La.Commissioneprocede,.ad.intervalli.regolari,.all'esame.

delle.disposizioni.nazionali.che.le.sono.comunicate.dagli.Stati.membri,.comunica.agli.Stati.

membri.gli.adattamenti.che.ritiene.necessari.per.garantire.che.esse.siano.conformi.alle.norma-

tive.comunitarie.e.riferisce.all'autorita©.di.bilancio..Gli.Stati.membri.mettono.a.disposizione.della.

Commissione.le.risorse.di.cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.da.a) 
ad)..

2..Fatti.salvi.la.verifica.dei.conti.e.i.controlli.di.conformita©.e.di.regolarita©.previsti.dall'articolo.
248.del.trattato.CE.e.dall'articolo.160.C.del.trattato.Euratom,.che.riguardano.essenzialmente.

l'affidabilita©.e.l'efficacia.dei.sistemi.e.delle.procedure.nazionali.di.determinazione.della.base.

perlerisorseproprieprovenientidall'IVA.edalPNL,.efattisalviicontrolliorganizzatianorma.

dell'articolo.279,.lettera.c),.del.trattato.CE.e.dell'articolo.183,.lettera.c),.del.trattato.Euratom,.

il.Consiglio,.che.delibera.all'unanimita©.su.proposta.della.Commissione.e.previa.consultazione.

del.Parlamento.europeo,.adotta.le.disposizioni.necessarie.all'attuazione.della.presente.decisione,.

nonche¨quelle.relative.al.controllo.della.riscossione,.alla.messa.a.disposizione.della.Commis-

sione.e.al.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli.2.e.5ý..

(3) 
L'articolo 
17 
del 
Reg. 
1150/2000 
dispone 
ai 
paragrafi 
1 
e 
2 
û1..Gli.Stati.membri.sono.
tenutiaprendere.tutte.le.misure.necessarie.affinche¨gli.importi.corrispondentiai.dirittiaccertati.
inconformita©.dell'articolo2sianomessiadisposizionedellaCommissioneallecondizioniprevi-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
187 


94/728/CE/Euratom, 
relativaalsistemadellerisorsepropriedella 
Comunita©
(pubblicato 
nella 
G.U.C.E. 
31 
maggio 
2000, 
n. 
L 
130. 
Entrato 
in 
vigore 
il 
31 
maggio 
2000). 


25. 
öAppare 
evidente 
come 
la 
normativa 
sopra 
indicata 
presupponga 
l'in-
tervenuta 
contabilizzazione 
del 
credito, 
mentre 
la 
previsione 
di 
una 
responsabi-

litaà 
dello 
Stato 
membro 
eà 
limitata 
ad 
eventuali 
inadempienze 
nella 
fase 
di 


riscossione 
dei 
diritti 
giaà 
accertati. 


26. 
öLanormanondisciplinapertanto 
l'ipotesidicuisidiscutenellapre-
sente 
causa, 
in 
cui 
la 
contabilizzazione 
dei 
diritti 
non 
sia 
intervenuta 
a 
causa 
di 


un 
errore 
delle 
autoritaà 
nazionali, 
che 
a 
sua 
volta 
ha 
dato 
luogo 
aduna 
decisione 


(della 
Commissione) 
di 
esonero 
dal 
pagamento 
dei 
diritti 
per 
legittimo 
affida-

mento 
ai 
sensi 
dell'art. 
220 
paragrafo 
2 
del 
Reg. 
(CEE) 
2913/1992. 


27. 
öTale 
ultima 
disposizione 
prevede: 
û2. 
Eccetto 
i 
casi 
di 
cui 
all'articolo 
217, 
paragrafo 
1, 
secondo 
e 
terzo 
comma, 
non 
si 
procede 
alla 
contabilizzazione 
a 
posteriori 
quando: 
a) 
la 
decisione 
iniziale 
di 
non 
contabilizzare 
i 
dazi 
o 
di 
contabilizzarli 
a 
un 


livelloinferioreall'importolegalmentedovutoeà 
statapresainbaseadisposizioni 


di 
carattere 
generale 
successivamente 
invalidate 
da 
una 
decisione 
giudiziaria; 
b) 
l'importodeidazilegalmentedovutononeà 
statocontabilizzatoperun 


errore 
dell'autoritaà 
doganale, 
che 
non 
poteva 
ragionevolmente 
essere 
scoperto 


dal 
debitore 
avendo 
questi 
agito 
in 
buona 
fede 
e 
rispettato 
tutte 
le 
disposizioni 


previste 
dalla 
normativa 
in 
vigore 
riguardo 
alla 
dichiarazione 
in 
doganaý. 


28. 
öMa 
una 
volta 
escluso 
l'obbligo 
di 
contabilizzazione 
non 
risulta 
piuà 
applicabile 
l'art. 
17paragrafo 
2 
del 
Reg. 
n. 
1552/1989 
che, 
come 
si 
eà 
detto, 
pre-

suppone 
l'avvenuta 
registrazione. 


29. 
öD'altro 
canto 
la 
conferma 
della 
infondatezza 
della 
pretesa 
della 
Commissione 
eà 
data 
proprio 
dai 
vari 
tentativi 
(l'ultimo 
nel 
1999, 
tramite 
una 


proposta 
di 
modifica 
dell'articolo 
2 
del 
Reg. 
1552/1989), 
che 
la 
stessa 
Commis-

sione 
ha 
posto 
in 
essere 
a 
partire 
dal 
1990, 
per 
introdurre 
una 
esplicita 
previ-

sione 
di 
responsabilitaà 
degli 
Stati 
membri 
per 
gli 
errori 
verificatisi 
in 
sede 
di 


accertamento 
di 
risorse 
proprie 
della 
Comunitaà 
. 


30. 
öCome 
la 
stessa 
Commissione 
riconosce 
alpunto 
22 
della 
sua 
replica, 
queste 
proposte 
di 
modifica 
hanno 
sempre 
trovato 
l'opposizione 
di 
gran 
parte 


degli 
Stati 
membri. 


stedalpresenteregolamento. 
2. 
GliStatimembrisonodispensatidall'obbligodimettereadispo-

sizione 
della 
Commissione 
gli 
importi 
corrispondenti 
ai 
diritti 
accertati 
soltanto 
se 
la 
riscossione 


nonabbiapotutoessereeffettuataperragionidiforzamaggiore.Inoltre, 
incasiparticolari,gli 


Stati 
membri 
sono 
dispensati 
dal 
mettere 
tali 
importi 
a 
disposizione 
della 
Commissione, 
quando, 


dopo 
attento 
esame 
di 
tutti 
i 
dati 
pertinenti 
del 
caso, 
risulta 
definitivamente 
impossibile 
proce-

dere 
alla 
riscossione 
per 
motivi 
che 
non 
potrebbero 
essere 
loro 
imputabili. 
Questi 
casi 
debbono 


essere 
menzionati 
nella 
relazione 
di 
cui 
al 
paragrafo 
3, 
qualora 
gli 
importi 
superino 
i 
10.000 


EUR, 
convertiti 
in 
moneta 
nazionale 
al 
tasso 
nel 
primo 
giorno 
feriale 
del 
mese 
d'ottobre 
del-

l'anno 
civile 
appena 
trascorso; 
questa 
relazione 
deve 
contenere 
un'indicazione 
delle 
ragioni 
che 


hanno 
indotto 
lo 
Stato 
membro 
a 
non 
mettere 
a 
disposizione 
gli 
importi 
di 
cui 
trattasi. 
La 
Com-

missione 
dispone 
di 
un 
termine 
di 
sei 
mesi 
per 
comunicare, 
se 
del 
caso, 
le 
proprie 
osservazioni 


allo 
Stato 
membro 
interessatoý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

31.©öEéopportuno©precisare©che©non©si©tratta©di©una©difesa©di©posizioni©di©

privilegio©mediante©l'esclusione©di©qualsiasi©responsabilita©degli©Stati©per©gli©

errori©commessi.©

32.©öCome©lastessa©CommissionehaprecisatonelDocumento©diLavoro©
BUDG/266/00©(paragrafo4)©ûL'onerefinanziarioderivantedaerroriammini-

strativi,©quando©gli©Stati©membri©non©ne©assumono©le©responsabilita©individuali,©

e©distribuito©da©tutti©gli©Stati©membri©secondo©il©livello©dei©rispettivi©contributi©

fondati©sul©PNL©(la©quarta©risorsa)ý.©

33.©öLa©Commissione©pertanto©non©viene©a©subire©alcuna©effettiva©ridu-
zione©delle©sue©risorse.©Ilproblema©e©soltanto©se©le©conseguenze©degli©errori©delle©

autorita©nazionali©debbano©gravare©esclusivamente©sul©singolo©Stato©o©se©deb-

bano©invece©essere©poste©a©carico©di©tutti©gli©Stati.©

34.©öCome©e©confermato©dalla©stessa©Commissione,©la©maggior©parte©
degli©Stati©e©favorevole©alla©seconda©soluzione.©

35.©öD'altronde,©comecorrettamenteevidenziailRegnodiDanimarcanel©
suo©controricorso©(punto©11),©la©prima©soluzione©porterebbe©a©conseguenze©spro-

porzionate©nei©confronti©deipaesi©attraverso©i©quali©viene©importata©una©mag-

giore©quantita©di©merci,©anche©destinate©ad©altri©Stati.©Per©i©suddetti©motivi©il©

Governo©italiano©chiede©che©la©Corte©accolga©le©conclusioniformulate©dal©Regno©

di©Danimarca.©
Roma,©24©settembre©2003©-Avvocato©dello©Stato©Gianni©De©Bellisý.©

Causa©C-231/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Appalti©pubblici©di©
servizi©nell'ambito©dei©cosiddetti©ûsettori©esclusiý©^Nozione©di©gestione©
ûin 
houseý©di©servizi©svolti©da©una©societa©controllata©dall'amministrazione©
aggiudicatrice©^Ordinanza©del©Tribunale©Amministrativo©Regionale©per©
la©Lombardia©del©14©maggio©2003,©notificata©il©17©luglio©2003©
(ct.©29306/03,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Il©giudice©di©rinvio©ha©chiesto©alla©Corte©di©Giustizia©delle©Comunita©
europee©di©pronunziarsi,©ai©sensi©dell'art.©234©CE,©su©un©quesito©(pag.©16©del-
l'ordinanza)©relativo©alla©possibilita©,©in©base©al©vigente©diritto©comunitario,©
per©una©Amministrazione©aggiudicatrice©(nella©specie,©il©Comune©di©Cingia©
De'©Botti,©in©provincia©di©Cremona)©di©affidare©in©via©diretta,©senza©l'indi-
zione©di©una©gara,©la©gestione©del©servizio©di©distribuzione©del©gas©di©citta©a©
una©societa©a©partecipazione,©pubblica©comunale©(nella©specie,©la©societa©Pada-
nia©Acque©S.p.a.,©al©cui©capitale©partecipano©quasi©tutti©i©comuni©della©Pro-
vincia©di©Cremona)©pur©trattandosi©di©partecipazione©minoritaria©(nella©spe-
cie,©il©Comune©di©Cingia©De'©Botti©detiene©lo©0,97%©del©capitale©di©detta©
societa©)©e©tale©da©non©consentire©alcun©controllo©diretto©sulla©gestione©della©
societa©stessa.©

IL 
quesitO 


Se©gli©artt.©43,©49©e©81©del©Trattato,©laddove©vietano©rispettivamente©le©
restrizioni©alla©liberta©di©stabilimento©dei©cittadini©di©uno©Stato©membro©nel©
territorio©di©un©altro©Stato©ed©alla©libera©prestazione©dei©servizi©all'interno©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©189 


della©Comunita©nei©confronti©dei©cittadini©degli©Stati©membri,©nonche¨le©pra-
tiche©commerciali©e©societarie©idonee©ad©impedire,©restringere©o©falsare©il©
gioco©della©concorrenza©nell'ambito©dell'Unione©europea,©ostino©a©che©sia©
previsto©l'affidamento©diretto©e,©cioe©,©senza©l'indizione©di©una©gara,©della©
gestione©del©servizio©pubblico©di©distribuzione©del©gas©a©Societa©a©partecipa-
zione©pubblica©comunale,©ogni©volta©che©detta©partecipazione©al©capitale©
sociale©sia©tale©da©non©consentire©alcun©possibile©controllo©diretto©sulla©
gestione©stessa©e©se©debba©conseguentemente©affermarsi©che,©come©ricorre©
nel©caso©di©specie,©ove©la©partecipazione©e©pari©allo©0,97%,©non©si©configurino©
gli©estremi©della©gestione©ûin©houseý.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Sulla©questione©il©Governo©non©ha©svolto©osservazioni©scritte;©in©rela-
zione©alla©rilevanza©della©questione,©in©vista©della©fase©orale©e©stata©predispo-
sta©la©seguente©scheda©di©lavoro©predisposta©dall'Avvocatura©dello©Stato.©

ûLa©materia©dei©servizi©pubblici©locali©deve©essere©approfondita©alla©luce©

della©normativa©comunitaria©di©riferimento,©ed©a©talfine©si©e©delineato©un©quadro©

complessivo©di©riferimento©sia©della©normativa©nazionale©che©comunitariain©

tema©di©appalti©e©di©concessioni©con©la©dovuta©attenzione©alprincipio©delprimato©
del©diritto©comunitario©rispetto©a©quello©nazionale©interno.©

La©normativa©che©regola©la©materia©e©data©quindi©in©primo©luogo©dalle©
norme©del©Trattato©(art.©28-30©e©art.©43-55),©poi©dalle©norme©di©diritto©derivato©

contenute©nelle©direttive©comunitarie©in©materia©di©appalti©di©servizi©ed©infine©
dalle©norme©nazionali©di©recepimento©e©di©attuazione.©

Vediamo©quindi©che©nell'ambito©della©normativa©di©diritto©comunitario©ipub-
blici©servizi©sono©oggetto©della©direttiva©92/50/CEE©che©coordina©le©procedure©di©

aggiudicazionedegliappaltipubblicidiservizi,©recepitanelnostroordinamento©

con©il©D.lgs.©17©marzo©1995,©n.©157,©e©della©direttiva©93/38/CEE©che©coordinale©

procedure©di©appalto©deglientierogatori©diacqua©e©dienergia©e©deglienti©cheforni-

scono©servizi©di©trasporto,©nonche¨©degli©enti©che©operano©nel©settore©delle©telecomu-
nicazioni(c.d.settoriesclusi),recepitaconilD.lgs.©17marzo1995,n.©158.©

Sideve©inprimo©luogo©considerare©che©talidirettivesonofinalizzate©all'obiet-
tivofondamentale©dell'instaurazioneprogressiva©delmercato©interno©nelquale©sia©

assicurata©la©libera©circolazionedellemerci,©dellepersone,©deiserviziedeicapitali.©
Vienequindiadesseregarantito©un©regimedilibera©concorrenza©edinondiscrimi-
nazione©tra©gli©operatori©sul©mercato©attraverso©l'imposizione©dell'aggiudicazione©
degli©appalti©dei©pubblici©servizi©per©mezzo©di©procedure©ad©evidenza©pubblica.©

Bisognapero©rilevare©come©talidirettivee©lenormenazionalidiattuazione©
siano©applicabili©soltanto©ai©casi©in©cui©l'affidamento©avvenga©sulla©basedi©un©

appalto,©ovvero©di©un©contratto©a©titolo©oneroso©stipulato©informa©scrittatra©un©

prestatore©di©servizi©ed©un'amministrazione©aggiudicatrice©(8.©considerando©
dir.©92/50©e©24.©considerando©dir.©93/38).©

Nel©caso©di©una©concessione©di©servizi,©ossia©di©un©affidamento©avente©ad©
oggetto©un©servizio©in©cambio©del©diritto©di©gestione©dello©stesso©quale©corrispet-

tivo,©le©norme©di©dette©direttive©quindi©non©possono©essere©applicate©(cfr.©sent.©

Corte©di©Giustizia©CE©7©dicembre©2000,©causa©C-324/1998,©punto©58),©e©ci©si©

pone©il©problema©delle©norme©in©tal©caso©applicabili©in©quanto©le©concessioni©di©

pubblici©servizi©non©sono©disciplinate©da©specifiche©direttive.©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


In©merito,©la©comunicazione©interpretativa©della©Commissione©sulle©conces-

sioni©nel©diritto©comunitario©del©12©aprile©2000©(2000/C©121/02)©ha©chiarito©che©

le©concessioni,©anche©se©non©sono©disciplinate©da©specifiche©norme©di©diritto©deri-

vato,©sono©comunquesottoposteaiprincipiedallenormedelTrattato©edinpartico-

lare©alle©norme©che©vietano©qualsiasi©discriminazione©fondata©sulla©nazionalita©

(art.©12,©par.©1),©alle©norme©relative©alla©libera©circolazione©delle©merci(art.©28),©

alla©liberta©di©stabilimento©(art.©43),©alla©libera©prestazione©di©servizi©(art.©49),©

nonche¨alleeccezioniatalinormeprevistedagliartt.©30,45e46edalledisposizioni©

dell'art.©86(cfr.©ConsigliodiStato,sent.©n.©253del17gennaio2002).©

Nell'affidamentodeiservizipubblici,©aprescinderedall'applicabilita©dispe-

cifici©regimi,©vanno©dunque©applicati©iprincipi©del©diritto©comunitario©desumibili©

dal©Trattato©o©sanciti©dalla©giurisprudenza©della©Corte©di©Giustizia©CE©in©tema©

di©liberta©di©stabilimento©e©di©libera©prestazione©di©servizi,©ed©in©particolare©i©

principi©di©non©discriminazione,©di©parita©di©trattamento,©di©trasparenza,©di©

mutuo©riconoscimento,©di©proporzionalita©,©che©impongono©che©l'aggiudicazione©

del©servizio©avvenga©ricorrendo©alle©procedure©dell'evidenza©pubblica.©

Inparticolare,©nell'ambitodeiservizipubblici,©ilservizioditrasportoodistri-

buzione©di©gas©o©energia©e©tra©le©attivita©che©rientrano©nel©campo©di©applicazione©

della©direttiva©93/38/CEE©(art.©2,©par.©2,©lettera©a),©ovviamente©sempre©che©tale©

prestazione©di©servizi©sifondi©su©un©contratto©d'appalto,©in©caso©contrario©gli©enti©

aggiudicatoriditaleservizio©sono©comunque©tenutia©rispettare©iprincipifonda-

mentali©del©Trattato,©come©esplicitati©dalla©stessa©comunicazione©interpretativa©

del©12©aprile©2000,©e©che©in©definitiva©impongono©l'adozione©di©procedure©ad©evi-

denzapubblicanell'affidamento©delservizio.©

Ulteriore©regolamentazione©di©tale©attivita©si©e©avuta©con©la©direttiva©

98/30/CErecantenormecomuniperilmercato©internodelgasnaturale,©attuata©

nel©nostro©ordinamento©con©il©D.©lgs.©del©23©maggio©2000,©n.©164.©Tale©norma-

tiva©tende©alla©liberalizzazione©del©mercato©interno©del©gas©naturale©(per©cio©

che©attiene©alle©attivita©di©importazione,©esportazione,©trasporto,©dispaccia-

mento,©distribuzione©e©vendita©di©gas©naturale©in©qualunque©forma©e©comunque©

utilizzato),edall'art.©14relativoallaûattivita©didistribuzioneýsanciscechetale©

attivita©costituisce©serviziopubblico©e©che©l'affidamento©di©tale©serviziopuo©avve-

nire©esclusivamente©mediante©gara©per©periodi©non©superiori©a©dodici©anni,e©

che©gli©enti©locali©svolgono,©a©regime,©solo©attivita©di©indirizzo,©vigilanza,©pro-

grammazione©e©controllo.©Con©tale©riforma©viene©dunque©escluso©che©l'ente©locale©

possadirettamentefarsicaricodellaproduzioneegestionedelservizio,©cheven-

gono©ad©essere©ora©sempre©esternalizzate©(cfr.©Cons.©Stato©sent.©902/2002).©

All'art.©15©del©D.lgs.©viene©poi©regolato©il©periodo©transitorio©e©si©prescrive©

che©tutte©le©gestioni©dirette©decadono©dal1.gennaio©2003©e©sono©sostituitetra-

mite©affidamento©a©seguito©di©gara©ovvero©di©costituzione©di©societa©miste.©Al©

comma©4,©poi,©e©previsto©che©ûcon©riferimento©al©servizio©di©distribuzione©del©

gas,©l'affidamento©diretto©a©societa©controllate©dall'ente©titolare©del©servizio©pro-

segueperiperiodiindicatineicommi5e6ý,©ovverose©l'affidamento©e©inessere©

alladatadientratain©vigoredeldecreto,©essoproseguefinoallascadenzastabi-

lita,©ed©in©ogni©caso©non©oltre©il©periodo©transitorio;©laddove©non©sia©previsto©un©

terminediscadenza©l'affidamentoproseguefino©alcompletamentodelperiodo©

transitorio,©che©si©conclude©il©31©dicembre©2005,©salve©le©ulteriori©proroghe©alle©

condizioni©stabilite©dal©comma©7.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
191 


Si 
deve 
comunque 
tenerepresente 
chefino 
alla 
riforma 
l'attivitaà 
di 
distribu-

zioneadusocivileeà 
stataeffettuatasecondoleformeorganizzativeprevistedal-
l'art. 
22 
della 
legge 
n. 
142/1990. 


Nell'ambito 
di 
tale 
quadro 
generale 
si 
colloca 
l'ordinanza 
del 
Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Lombardia, 
Sezione 
di 
Brescia 
del 
14 
maggio 
2003, 
con 
la 
quale 
il 
giudice 
di 
rinvio 
ha 
chiesto 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunitaà 
Europee 
di 
pronunciarsi, 
ai 
sensi 
dell'art. 
234 
CE, 
sulla 
possibilitaà 
, 
in 
base 
al 
vigente 
diritto 
comunitario, 
per 
un'Amministrazione 
aggiudicatrice 
di 
affidare 
in 
via 
diretta, 
senza 
l'indizione 
di 
una 
gara, 
la 
gestione 
del 
servizio 
di 
distribuzione 
del 
gas 
ad 
una 
societaà 
a 
partecipazione 
pubblica 
comunale, 
pur 
trattandosi 
di 
partecipazione 
minoritaria 
e 
tale 
da 
non 
consentire 
alcun 
con-

trollo 
diretto 
sulla 
gestione 
della 
societaà 
stessa. 


Inparticolare, 
ilT.A.R. 
dellaLombardiahasollevatoildubbiodiconfor-
mitaà 
all'ordinamento 
comunitario 
dell'art. 
113 
del 
D.lgs. 
n. 
267/2000, 
inerente 
ad 
una 
modalitaà 
organizzativa 
nella 
gestione 
dei 
servizi 
pubblici 
locali 
che 
si 
viene 
a 
concretizzare 
in 
una 
gestione 
in 
house. 


L'ordinanza 
in 
esame 
verte 
sul 
ricorso 
proposto 
dal 
Consorzio 
Aziende 


Metano 
öCo. 
Na. 
Me. 
contro 
il 
Comune 
di 
Cingia 
De' 
Botti 
e 
nei 
confronti 
della 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
per 
l'annullamento 
della 
delibera 
con 
la 
quale 
il 
Consiglio 
Comunale 
del 
Comune 
di 
Cingia 
De' 
Botti 
ha 
affidato 
a 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
il 
servizio 
di 
gestione, 
distribuzione 
e 
manutenzione 
degli 
impianti 
per 
l'erogazione 
del 
gas 
metano, 
noncheé 
per 
l'accertamento 
dell'inadempimento 
del 
Comune 
alle 
obbligazioni 
derivanti 
dal 
contratto 
stipulato 
con 
il 
Consorzio 
Aziende 
Metano 
öCo. 
Na. 
Me. 
ed 
ancora 
per 
la 
condanna 
del 
Comune 
al 
risarcimento 
dei 
danni 
che 
il 
Consorzio 
assume 
di 
aver 
subito 
in 
conseguenza 
del 
dedotto 
inadempimento. 


La 
convenuta 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
sipalesa 
come 
una 
societaà 
aprevalente 
capitalepubblico, 
nata 
dalla 
trasformazionedell'ex 
Consorzioperl'acquapota-
bile 
ai 
Comuni 
della 
Provincia 
di 
Cremona, 
cuipartecipano 
quasi 
tutti 
i 
Comuni 


dellaProvincia, 
inclusoilComunediCingiaDe'Bottichedetienelo0,97%del 
capitale 
sociale. 


Il 
servizio 
di 
gestione, 
distribuzione 
e 
manutenzione 
degli 
impianti 
per 
l'e-
rogazione 
del 
gas 
metano 
eà 
stato 
alla 
stessa 
societaà 
affidato 
in 
via 
diretta 
rite-
nendosi 
sussistenti 
i 
presupposti 
cui 
eà 
specificatamente 
subordinato 
l'utilizzo 
di 


tale 
strumento. 


Tuttavia, 
al 
fine 
di 
valutare 
la 
legittimitaà 
del 
ricorso 
a 
tale 
procedura, 
occorrepreliminarmente 
accennare 
alle 
varieforme 
digestione 
deiservizipub-
blici 
locali. 


Anzitutto 
si 
devono 
considerare 
ûservizi 
pubblici 
locali» 
quei 
servizi 
pub-
blicichehannoperoggettolaproduzionedibeniedattivitaà 
rivoltearealizzare 


finisocialieapromuoverelosviluppoeconomicoeciviledellecomunitaà 
locali. 
Afferma 
la 
giurisprudenza 
che 
tali 
sono 
ûtutte 
quelle 
attivitaà 
che 
si 
concretiz-
zanonellaproduzionedibenioserviziinfunzionediun'utilitaà 
perlacomunitaà 
locale, 
non 
solo 
in 
termini 
economici, 
ma 
anche 
in 
termini 
di 
promozione 
sociale, 
purcheé 
rispondano 
ad 
esigenze 
di 
utilitaà 
generale 
o 
ad 
essa 
destinata 
in 
quantopreordinateasoddisfareinteressicollettivi» 
(Cons. 
Stato, 
n. 
2605/2001). 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


In©via©preliminare,©e©inoltre©necessario©precisare©che©la©controversia©in©

oggetto,©mirando©all'annullamento©di©una©delibera©comunale©del©21©dicembre©

1999,©si©colloca©in©un©assetto©normativo©che©ancora©non©risentiva©delle©modifiche©

apportate©al©regime©della©gestione©dei©servizi©pubblici©locali.©

Ci©si©riferisce,©in©particolare,©all'art.©35©della©legge©del©28©dicembre©2001,©

n.©448©che,©riscrivendo©completamente©l'art.©113©del©D.lgs.©n.©267/2000,©che©rical-
cavaasuavoltaingranparteilvecchioart.©22dellaleggen.©142del1990,hadel©

tutto©innovato©ilregimedellagestionedelleretiedell'erogazionedeiservizipubblici©

locali©di©rilevanza©industriale©verso©un©regime©maggiormente©concorrenziale.©

Restano©tuttavia©salve,©per©quanto©propriamente©attiene©al©settore©del©gas©

naturale,©le©disposizioni©previste©dal©D.lgs.©n.©164/2000,©di©attuazione©della©

direttiva©comunitaria©n.©98/30,©in©virtu©del©quale,©secondo©quanto©si©evince©dal-

l'art.©14,©definital'attivita©didistribuzionedelgasmetanocomeattivita©diservi-

zio©pubblico,©gli©Enti©locali,©una©volta©terminato©il©regime©transitorio,©potranno©

svolgere©solo©attivita©di©indirizzo,©vigilanza,©programmazione©e©controllo©esclusi-

vamente©a©mezzo©di©gara.©

Tale©assunto©deve©pero©essere©letto©in©combinato©disposto©con©l'art.©15©del©

D.lgs.©n.©164/2000©che©prevede©un©complesso©regime©transitorio©la©cui©scadenza,©

nel©caso©in©questione,©resta©ferma©al©31©dicembre©2005©e©che©fino©a©tale©data©

implica©dunque©la©legittimita©delle©delibere©di©affidamento©diretto©del©servizio©

didistribuzionedelgasallaPadaniaAcque©S.p.a.©

Ripercorrendo©la©storia©di©tale©societa©,sie©gia©affermato©come©essa©sia©

nata©dalla©trasformazione©dell'ex©Consorzio©per©l'acqua©potabile©ai©Comuni©

della©Provincia©di©Cremona,©in©conformita©ai©dettami©della©legge©n.©142©del©

1990©che©gradualmente©tendeva©al©superamento©dei©tradizionali©modelli©stret-

tamente©pubblicistici©attraverso©l'adozione©di©modelli©strutturali©privatistici.©

A©seguito©della©soppressione©imposta©dalla©citata©legge©n.©142©del©1990©dei©

vecchi©consorzi,©la©quasi©totalita©dei©Comuni©della©Provincia©di©Cremona,©anzi-

che¨optare©per©la©costituzione©di©un©nuovo©consorzio,©ha©operato©la©trasforma-

zione©del©sopra©richiamato©Consorzio©in©una©Societa©per©azioni,©ben©potendo©

avvalersi©dei©modelli©delineati©dall'allora©vigente©art.©22©della©legge©n.©142©del©

1990©(Cfr.©Cons.©Stato,©sent.©n.©3348/2002).©

Da©tale©articolo©si©poteva©infatti©desumere©la©possibilita©che©i©Comuni©

gestissero©iservizipubblicilocaliancheamezzodisocieta©perazionioarespon-

sabilita©limitata©a©prevalente©capitale©pubblico©locale,©qualora©fosse©opportuna©

in©relazione©alla©natura©o©all'ambito©territoriale©del©servizio,©la©partecipazione©

dipiu©soggettipubblici©oprivati.©

IComuni,©pertanto,©hanno©affidato©direttamente©ilservizio©adunorgani-

smo©costituito©appositamente 
per©gestire©in©via©diretta©i©servizi©pubblici©

locali,©nei©limiti©consentiti©dalla©normativa©vigente©ed©in©particolare©dal-

l'art.©22©della©legge©n.©142/1990©che©espressamente©contempla©diverse©moda-

lita©di©gestione©dei©servizi©pubblici©locali,©la©cui©scelta,©conformemente©alle©

caratteristiche©del©servizio,©e©rimessa©all'apprezzamento©discrezionale©del-

l'Ente©chedeveavvalersene.©

In©talmodohannoquindiposto©inessereunagestione©in 
house,figura©deli-

neata©dalla©Corte©di©Giustizia©della©Comunita©Europea©che©ricorre©laddove©l'ente©

aggiudicatore©eserciti©sul©prestatore©di©servizi©un©controllo©analogo©a©quello©sui©

propri©servizi,©ovvero©equivalente©ad©una©relazione©di©subordinazione©organica©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©193 


cheésiéverificaénelécasoéinécuiésussisteéunécontrolloégestionaleéefinanziarioéstrin-

gente,éequandoélostessoprestatorerealizzilapartepiu©importantedellapropriaé

attivita©éconél'enteécheélaécontrolla.éInétalécasoélaéCorteésostieneécheél'applica-

zioneédelleédirettiveécomunitarieépuo©éessereéesclusaéeél'affidamentoédirettoédelé

servizioe©éconsentitosenzaricorrerealleproceduredell'evidenzapubblica(Cfr.é

CorteéGiustiziaéC.E.,ésent.é18éaprileé1999,éTeckalésrl.é/éComuneédiéVianoéeé

AziendaéGas-AcquaéConsortileédiéReggioéEmilia,éC-107/1998;ésent.é9ésettembreé

1999RI.SANS.r.l./ComunediIschia,éC-108798;sent.10novembre1998,BFIé

HoldingéBv/GementeéArnheméeéGementeéRhedenéC-360/1996).é
Eéopportunoérilevareéche,énelécasoédiéaffidamentoédirettoéadéunaésocieta©é

mista,éilprincipioédellaéliberaéconcorrenzaée©épurésempreésoddisfattoédall'obbligoé

dellaégaraénellaéfaseédellaésceltaédelésocioéprivatoécheéeventualmenteévogliaé

acquistareéunaéquotaédelécapitaleésociale.é
Ilfondamentoédellaédisciplinaéderogatoriaérispettoéalprincipioédellaéliberaé

concorrenzaée©éstatoérinvenutoédallaégiurisprudenzaénelérapportoédiéstrumentalita©é

cheélegaél'EnteélocaleéallaéPadaniaéAcqueéS.p.a.écheévieneédunqueéaépalesarsié

qualeélongaémanusédel©Comune©medesimo.©
Laémodestaéentita©édellaépartecipazioneésocietariaédeléComuneédiéCingiaé

De'éBottié(0,97%)énonédeveépoiéessereéconsiderataécomeéunéelementoéattoéadé

inficiareélaéregolarita©édellaéproceduraéseguitaédagliéEntiélocali,édalémomentoé

cheéiésingoliécomuni,édateéleéloroéspessoéridotteédimensioni,énonésarebberoiné

gradoédaésoliédiéassumereéiéserviziécheébenéinveceépossonoéespletareéassocian-

dosi,édovendosiguardareaivaricomuninellalorototalita©.é
IntalsensoilConsigliodiStatohaprecisatocheconl'art.é22leggen.é142/1990é

ûsiée©évolutoéapprestareéunaformulaéorganizzativaécheéconsenteénonésoloélaécoopera-

zioneétraél'interesseédelleéPubblicheéAmministrazioniéconéquelloédell'impresaépri-

vata,émaanchel'esercizioincomunediservizidapartedientipubbliciaventiinte-

ressiomogeneiý,équindisecondoilConsigliodiStatoélanormaûriferiscelapreva-

lenzaédelécapitale,éattraversoélaéqualeésiéesplicaéilcontrolloésullaésocieta©éall'insiemeé

degliéentiéeénonéaéciascunoédiéessiésingolarmenteéconsideratoýé(C.d.S.,ésent.é

2297/02;ésent.é3864/03;ésent.é3448/02).é
Dott.ssaéPaolaéBalaccoé-Dott.ssaéMarziaéCiafrinoý.é

Causa 
C 
234/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Appalti 
pubblici 
di 
servizi 
^Requisiti 
di 
ammissione 
e 
di 
aggiudicazione 
discriminatori 
^

Artt.©12,©43,©49©CE©^Art.©3,©n.©2©direttiva©92/50CEE©^Sentenza©della©
ûAudienziaéNacionalýé(Spagna)©del©16©aprile©2003,©notificata©il©23©luglio©
2003©(cs©14712/03,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


L'interesse©del©quesito©pregiudiziale,©strettamente©connesso©con©altro©
giudizio©sul©ricorso©di©inadempimento©presentato©dalla©Commissione©con©la©
Spagna©in©relazione©a©queste©pratiche©contrattuali©(C-158/03),©risiede©nella©
peculiarita©dei©servizi©su©cui©vertono©gli©appalti©contestati,©che©riguardano©le©
terapie©respiratorie©a©domicilio©prestate©nell'ambito©del©sistema©sanitario©
pubblico,©comprendenti©in©particolare:©l'ossigenoterapia;©l'apnea©del©sonno;©
l'aerazione©meccanica;©l'aerosolterapia.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Tali©servizi,©che©l'amministrazione©sanitaria©interessata©non©e©in©grado©di©
prestare©direttamente,©giustificherebbero,©secondo©quest'ultima,©un©partico-
lare©trattamento©delle©imprese©che©li©forniscono,©nel©senso©di©imporre©loro©
particolari©condizioni©circa©la©localizzazione©delle©sedi©e©degli©impianti,©al©
fine©di©evitare©qualsiasi©forma©di©problema©per©pazienti©aventi©una©dipen-
denza©vitale©dall'ossigeno©e©dalle©tecniche©di©ossigenazione©(ed©assimilate).©

IL 
quesitO 


Se©le©norme©di©cui©agli©artt.©12,©43©e©segg.©e©49©e©segg.©del©Trattato©CE,©
nonche¨l'art.©3,©n.©2,©della©direttiva©del©Consiglio©18©luglio©1992,©92/50/CEE,©
che©coordina©le©procedure©di©aggiudicazione©degli©appalti©pubblici©di©servizi,©
ostino©all'inclusione,©nei©capitolati©d'appalto©e©nelle©clausole©amministrative©
particolari©e©nelle©prescrizioni©tecniche©che©disciplinano©le©gare©di©appalto©
pubbliche©su©terapie©respiratorie©a©domicilio©e©altre©tecniche©di©aerazione©
assistita,©di:©

1.©örequisiti©che©subordinino©l'ammissione©delle©imprese©al©fatto©che©
le©stesse©dispongano©preventivamente©di©uffici©aperti©al©pubblico©nella©provin-
cia©o©nel©capoluogo©della©provincia,©in©cui©si©deve©prestare©il©servizio;©
2.©öcriteri©di©aggiudicazione©che©a) 
favoriscano©le©offerte,©presentate©
in©un©raggio©di©1000©km©calcolati©dal©capoluogo©in©cui©si©deve©prestare©il©ser-
vizio,©da©imprese©che©b) 
dispongano©previamente©di©uffici©aperti©al©pubblico©
in©determinate©localita©della©stessa©provincia©o©c) 
si©trovassero©a©gestire©in©
precedenza©il©servizio.©
Causa©C-268/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Regime©fiscale©delle©
plusvalenze©azionarie©(c.d.©ûcapitai 
gainsý)©^Normativa©di©uno©Stato©
membro©che©subordina©la©loro©non©imputabilita©alla©condizione©che©siano©
state©realizzate©in©occasione©della©cessione©di©titoli©azionari©a©societa©od©
enti©in©tale©Stato©^Sentenza©del©ûRechtbank 
van 
verste 
Aanleg 
te 
Antwer-
pen» 
(Tribunale©di©primo©grado©di©Anversa©^Belgio)©del©13©giugno©
2003,©notificata©il©17©luglio©2003©(cs.©14894/03,©avv.©dello©Stato©

G.©Fiengo).©
IL 
fattO 


Secondo©l'amministrazione©nel©1989©il©ricorrente,©agendo©in©proprio©
nome©e©per©conto©terzi,©avrebbe©venduto©a©una©societa©francese©azioni©di©
societa©belghe©appartenenti©al©gruppo©ûAntverpiaý.©

Considerato©che©la©vendita©ha©avuto©luogo©a©favore©di©una©societa©stra-
niera,©e©considerato©che©la©famiglia©del©ricorrente©doveva©aver©detenuto©
una©considerevole©partecipazione©nelle©societa©belghe©appartenenti©al©
gruppo©ûAntverpiaý,©secondo©l'amministrazione©la©plusvalenza©realizzata©
era©impossibile.©

IL 
quesitO 


Segliartt.©43,46,48,56e58ostinoaunanormativanazionalebelga,quale©
prevista©negli©artt.©67,©n.©8,©e©67-ter 
dello©WIB64,©ai©sensi©della©quale©le©plusva-
lenze©che©siano©state©realizzate©in©occasione©della©cessione©a©titolo©oneroso,©al©di©
fuori©dell'esercizio©di©un'attivita©professionale,©di©azioni©o©di©quote©rappresenta-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©195 


tive©di©societa©,©associazioni,©enti©o©istituzioni©belghe,©sono©imponibili,©qualora©la©
cessione©avvenga©a©favore©di©una©societa©,©associazione,©ente©o©istituzione©stra-
nieri,mentrenellastessasituazionetaliplusvalenzenonsonoimponibili,©qualora©
la©cessione©avvenga©a©favore©di©una©societa©,©associazione,©ente©o©istituzione©belga.©

Causa 
C-302/03 
(Commissione 
c/ 
repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Custodia 
di 
animali 
selvatici 
in 
giardini 
zoologici 
^Direttiva©
1999/22/CE©del©Consiglio©del©29©marzo©1999©(ct.©28289/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
ricorsO 


La©Commissione©delle©Comunita©europee©ha©adito©la©Corte©di©giustizia©
delle©Comunita©europee©allo©scopo©di©far©constatare©che©la©Repubblica©ita-
liana©ûnon©avendo©adottato©le©disposizioni©legislative,©regolamentari©e©ammi-
nistrative©necessarie©per©conformarsi©alla©direttiva©1999/22/CE©del©Consiglio©
del©29©marzo©1999©relativa©alla©custodia©degli©animali©selvatici©nei©giardini©
zoologici©e,©in©ogni©caso,©non©avendole©comunicate©alla©Commissione,©e©
venuta©meno©agli©obblighi©imposti©dall'articolo©9©di©tale©direttivaý.©

IL 
controricorsO 


ûIl©Governo©italiano©precisa©che©il©23©ottobre©2003©il©Parlamento©italiano©

haapprovato©la©legge©recante©ûDisposizioniper©l'adempimento©diobblighideri-

vanti©dall'appartenenza©dell'Italia©alle©Comunita©europee,©legge©comunitaria©

2003ý©(non©ancora©pubblicata©nella©Gazzetta©Ufficiale)©il©cui©art.©1,©comma©1,©

dispone:©ûIl©Governo©e©delegato©ad©adottare,©entro©il©termine©di©diciotto©mesi©

dalla©data©di©entrata©in©vigore©della©presente©legge,©i©decreti©legislativi©recanti©

le©norme©occorrenti©per©dare©attuazione©alle©direttive©comprese©negli©elenchi©di©

cui©agli©allegati©A©e©Bý.©
Nell'elenco©delle©direttive©da©recepire©nell'allegato©B©e©espressamente©indi-

cata©la©û1999/22/CE©del©Consiglio,©del©29©marzo©1999,©relativa©alla©custodia©

degli©animali©selvatici©nei©giardini©zoologiciý.©
Ilprocedimento©direcepimento©si©completera©neiprossimimesicon©l'ema-

nazione©del©decreto©legislativo©previsto©dal©citato©articolo©1©comma©1.©
Sifa©pertanto©riserva©di©comunicare©l'avvenuta©emanazione©di©tale©decreto©

confidandonelladisponibilita©della©Commissionedirinunciarealricorsoproposto.©
L'Avvocato©dello©Stato©Gianni©De©Bellisý.©

Causa 
C-313/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Organizzazione 
dell'orario 
di 
lavoro 
della 
gente 
di 
mare 
^Diret-
tiva©1999/63/CE©del©Consiglio©[P.I.©02/0372]©notificato©in©data©6©agosto©
2003©(ct.©30128/03,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
ricorsO 


Conclusioni.©

La©Commissione©auspica©che©la©Corte©voglia:©

1.©constatare©che©la©Repubblica©italiana,©non©avendo©adottato©le©
disposizioni©legislative,©regolamentari©e©amministrative©necessarie©per©confor-

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

marsi©alla©direttiva©1999/63/CE©del©Consiglio,©del©21©giugno©1999,©relativa©
all'accordo©sull'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©della©gente©di©mare©con-
cluso©dall'Associazione©armatori©della©Comunita©europea©(ECSA)©e©dalla©
Federazione©dei©sindacati©dei©trasportatori©dell'Unione©europea©(FST)©^Alle-
gato:©Accordo©europeo©sull'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©della©gente©
di©mare,©o©comunque©non©avendo©comunicato©dette©disposizioni©alla©Com-
missione,©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©in©virtu©dell'art.©3,©
par.©1,©di©detta©direttiva;©

2.©condannare©la©Repubblica©italiana©alpagamento©dellespeseprocessuali.©
IL 
controricorsO 


û(omissis).©Si©costituisce©in©giudizio©con©ilpresente©atto©il©Governo©della©

Repubblica©italiana,©per©resistere©al©ricorso©della©Commissione©CE,©in©ragione©

delle©seguenti©considerazioni.©
L'asserito©inadempimento©dell'obbligo©di©attuazione©della©direttiva©di©cui©si©

tratta©non©sussiste.©
La©direttiva©1999/63/CE©detta©disposizioni©in©materia©di©organizzazione©

dell'orario©di©lavoro©della©gente©di©mare©ed©ha©come©obiettivo©l'attuazione©del-

l'accordo©stipulato©dalle©parti©sociali©il©30©settembre©1998,©applicabile©alla©

gente©di©mare©presente©a©bordo©di©ogni©nave©marittima,©impegnata©normal-

mente©in©operazioni©di©marina©mercantile.©Ipuntiprincipali©di©siffatto©accordo©

si©rinvengono:©
a)©alla©Clausola©4,©secondo©la©quale©il©modello©normale©di©orario©di©

lavoro©della©gente©di©mare©si©basa©in©linea©di©massima©su©una©durata©di©otto©ore©

al©giorno,©con©un©giorno©di©riposo©per©settimana©e©riposo©nei©giorni©festivi;©
b)©alla©Clausola©5,©ai©sensi©della©quale©sono©stabiliti,©anzitutto,©il©numero©

massimo©di©ore©di©lavoro©(14©ore©su©un©periodo©di©24©ore©e©72©ore©su©un©periodo©

di©7©giorni)©ed©il©numero©minimo©di©ore©di©riposo©(10©ore©su©un©periodo©di©24©

ore©e©77©ore©su©un©periodo©di©7©giorni),©prevedendosi©inoltre©che©le©ore©di©riposo©

possanoessereripartiteinnonpiu©didueperiodi,©unodeiqualidialmeno6ore©

con©un©intervallo©tra©periodi©consecutivi©di©riposo©non©superiore©a©14©ore.©
Nella©medesima©Clausola©si©prevedono©inoltre©disposizioni©in©materia©di:©
öappelli,©esercitazioni©antincendio©e©salvataggio©ed©esercitazioni©da©

svolgersi©in©modo©da©ridurre©al©minimo©il©disturbo©nei©periodi©di©riposo©e©da©

non©provocare©affaticamento;©
ösituazioni©in©cui©la©gente©di©mare©e©a©disposizione©eper©le©quali©si©deve©

prevedere©un©periodo©compensativo©di©riposo©qualora©il©normale©periodo©di©

riposo©sia©disturbato©da©ordini;©
öderogheche,©nellamisuradelpossibile,©devonorispettareimodellifis-

satimapossono©tenerecontodicongedipiu©frequentiopiu©lunghiodellacon-

cessione©di©congedi©compensativi©per©la©gente©di©mare©addetta©alla©guardia©

ovvero©operante©a©bordo©di©navi©su©brevi©rotte;©
ötabelleindicantiilprogrammadiservizioinmaree©inportononche¨le©

ore©di©lavoro©o©le©ore©di©riposo©richieste.©
c)©alla©Clausola©7,©secondo©la©quale©il©comandante©di©una©nave©ha©il©

diritto©di©esigere©dalla©gente©di©mare©lo©svolgimento©di©ore©di©lavoro©necessario©

per©la©sicurezza©immediata©della©nave,©delle©persone©imbarcate©e©del©caricoo©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
197 


perfornire©assistenza©adaltre©naviopersone©inpericolo©in©mare©con©l'obbligo,©

non©appena©possibile,©di©far©s|©che©la©gente©di©mare©che©ha©svolto©lavoro©in©un©

periodo©previsto©di©riposo©benefici©di©un©adeguato©periodo©di©riposo.©

3.©öCon©riferimento©a©tali©Clausole©il©Decreto©Legislativo©27©luglio©1999©
n.©271,©recante©adeguamento©della©normativa©sulla©sicurezza©e©salute©dei©lavora-
tori©marittimi©a©bordo©delle©navi©mercantili©da©pesca©nazionali,©a©norma©della©

legge©31©dicembre©1998©n.©485,©l'Italia©ha©gia©dato©sostanziale©applicazione©alla©

direttivadicuitrattasi:inparticolare,©l'art.©11ditaleDecreto(cfr.©testoinalle-

gato)©disciplina©dettagliatamente©l'orario©di©lavoro©a©bordo©delle©navi©mercantili©

e©da©pesca,©dettando©disposizioni©praticamente©non©dissimili©da©quelle©concor-

date©nel©sopra©richiamato©accordo©sull'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©della©

gente©di©mare.©
Con©specifico©riferimento©al©personale©addetto©al©servizio©di©guardia©viene©

invece©in©rilievo©il©Decreto©del©Presidente©della©Repubblica©9©maggio©2001©n.©324,©

di©attuazione©delle©direttive©94/58/CE©e©98/35/CE,©relative©ai©requisiti©minimi©di©

formazioneperlagentedimare:inparticolare,ledisposizionienunciateall'art.©12©

di©tale©Decreto©(cfr.©testo©in©allegato)©disciplinano©i©periodi©di©guardia©e©i©conse-

guenti©riposi©compensativi,©nonche¨gli©inerenti©poteri©del©comandante©della©nave,©

soprattutto©in©ipotesidinecessita©odipericolo.©

4.©öAllastreguaditalispecifichedisposizioni,©cheperaltrosiinseriscononel©
piu©ampio©quadro©di©disciplina©della©navigazione©marittima©regolata©dal©Codice©

dellanavigazioneedalrelativoRegolamentoperlanavigazionemarittima,©etenuto©

conto©dell'avviso©espresso©dalle©organizzazioni©dei©datori©e©prestatori©di©lavoro©del©

settore,©risulta©inconfutabilmente©che©le©esigenze©di©tutela©di©cui©alla©direttiva©

1999/63/CEsiano©sostanzialmente©assicurate©dall'ordinamento©nazionale.©

5.©öIn©ogni©caso,©il©Governo©italiano©si©sta©adoperando©per©concludere©in©
tempi©brevi©il©gia©avviato©confronto©con©le©parti©sociali©in©ordine©ai©contenuti©

della©disciplina©comunitaria,©anche©alfine©della©eventualeformulazionedipro-

poste©normative©in©materia,©da©inserirsi©nel©disegno©di©legge©comunitaria©2003,©

attualmente©all'esame©del©Parlamento.©

6.©öInfine,©circa©la©mancata©comunicazione©delle©misure©di©attuazione©nel©
diritto©interno©della©direttiva©1999/95/CE©del©Consiglio©del©13©dicembre©1999,©

relativa©all'applicazione©delle©disposizioni©relative©all'orario©di©lavoro©della©gente©

dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella©Comunita©,©occorrerile-

vare©che©tale©direttiva©ha©inteso©istituire©un©sistema©di©controllo©e©di©verifica©del-

l'osservanza©delle©disposizioni©di©cui©alla©direttiva©1999/63/CE,©in©ordine©alla©

quale©non©vi©e©che©da©richiamare©le©osservazioni©sin©qui©svolte.©
Alla©stregua©di©cio©öe©tenuto©pertanto©conto©del©disposto©dell'articolo©11©

del©Decreto©Legislativo©n.©271/1999©öva©evidenziato©che©l'Amministrazione©

delle©Infrastrutture©e©dei©Trasporti©ha©gia©definito,©in©via©amministrativa,©la©

tabella©relativa©all'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©a©bordo©ed©il©registro©del-

l'orario©di©lavoro©a©bordo.©

Come©e©ovvio,©Tabella©e©Registro©sono,©rispettivamente,©conformi©al©

ûModello©di©tabella©dell'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©a©bordoý©di©cui©

all'allegato©I©della©direttiva©1999/95/CE©ed©al©ûModello©per©la©registrazione©

delle©ore©di©lavoro©e©di©riposo©della©gente©di©mareý©di©cui©all'allegato©II©della©

direttiva©1999/95/CE.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

7.¨öPotendosipertanto¨ritenere¨venuta¨meno,¨dalpunto¨di¨vista¨siafor-
male¨che¨sostanziale,¨la¨materia¨del¨contendere,¨il¨Governo¨italiano¨invita¨la¨
Commissionearinunciarealpropostoricorso,¨nelconsuetospiritodicollabo-
razione.¨

In¨diversa¨ipotesi¨conclude¨chiedendo¨che¨il¨ricorso¨stesso¨sia¨respinto,¨per-
che¨infondato.¨

Roma,¨14¨ottobre¨2003¨-Avvocato¨dello¨Stato¨Antonio¨Cingoloý.¨

Causa 
C-329/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Movimenti 
di 
capitali 
^Autorizzazioni 
di 
cambio 
^Obbligazioni 
^Attivi 
di 
deposito 
di 
moneta 
nazionale 
convertibile 
^Art.¨4,¨elenco¨D¨e¨voci¨della¨nomenclatura¨VI¨e¨
IX¨della¨direttiva¨del¨Consiglio¨60/921¨^Sentenza¨del¨ûAreios¨Pagosý¨
(Grecia)¨del¨31¨marzo¨2003,¨notificata¨il¨30¨settembre¨2003¨(cs.¨
39086/03,¨avv.¨dello¨Stato¨G.¨De¨Bellis).¨

IL 
FattO 


La¨controversia¨in¨questione¨vede¨contrapposte¨la¨Banca¨Artesia,¨con¨
sede¨in¨Bruxelles¨e¨succursale¨in¨Grecia,¨e¨la¨Banca¨Ellenica¨per¨lo¨Sviluppo¨
Industriale¨(ETBA);¨questa¨ultima,¨ancorche¨abbia¨assunto¨la¨forma¨di¨
persona¨giuridica¨di¨diritto¨privato,¨svolge,¨per¨quanto¨riguarda¨la¨politica¨
valutaria¨ed¨in¨particolare¨il¨diritto¨di¨decidere¨in¨merito¨alle¨condizioni¨di¨
acquisto¨e¨di¨disposizione¨in¨valuta¨estera,¨funzioni¨rientranti¨nella¨compe-
tenza¨dello¨Stato.¨

Nel¨caso¨di¨specie¨la¨banca¨attrice¨(Artesia),¨resistente¨in¨cassazione,¨
manteneva¨in¨tale¨succursale¨un¨conto¨in¨dracme¨convertibili¨in¨valuta¨estera¨
costituito¨dalla¨conversione¨in¨dracme¨di¨valuta¨estera¨e¨da¨trasferimenti¨
interbancari¨di¨dracme¨convertibili¨effettuati¨per¨mezzo¨della¨ûETBAý,¨banca¨
convenuta,¨ricorrente¨in¨cassazione,¨trasferimenti¨per¨i¨quali¨non¨era¨richiesta¨
l'emissione¨di¨certificati¨di¨acquisto¨di¨valuta.¨Nel¨periodo¨compreso¨fra¨
l'aprile¨1981¨ed¨il¨luglio¨1982,¨Artesia¨acquistava¨da¨ûETBAý¨obbligazioni¨
della¨durata¨di¨un¨anno¨dall'emissione¨e¨successivamente¨negoziabili¨in¨borsa.¨

Alla¨richiesta¨della¨banca¨attrice¨di¨concessione¨dell'autorizzazione¨di¨
cambio¨per¨l'accreditamento¨in¨suo¨favore¨del¨prodotto¨della¨liquidazione¨
delle¨predette¨obbligazioni,¨la¨convenuta¨respingeva¨ripetutamente¨la¨richie-
sta¨nell'arco¨di¨un¨periodo¨che¨va¨dall'agosto¨1982¨ed¨il¨novembre¨1986¨e,¨
successivamente,¨la¨accoglieva.¨Per¨tale¨comportamento,¨ritenuto¨illegittimo¨
ai¨sensi¨dell'art.¨2,¨dell'elenco¨B¨e¨della¨voce¨di¨nomenclatura¨IV¨A¨della¨
direttiva¨60/921,¨veniva¨riconosciuto¨öe¨confermato¨in¨appello¨öun¨risar-
cimento¨in¨favore¨della¨banca¨attrice¨per¨danni¨subiti¨nel¨periodo¨agosto¨
1982/novembre¨1986.¨

IQuesitI 


1.¨öSi¨chiede,¨con¨riferimento¨alla¨disposizione¨del¨citato¨art.¨4¨della¨
prima¨direttiva¨del¨Consiglio¨60/921,¨dell'elenco¨D¨e¨della¨voce¨della¨nomen-
clatura¨VI,¨che¨riguarda¨gli¨ûInvestimenti¨a¨breve¨termine¨in¨Buoni¨del¨Tesoro¨
e¨altri¨titoli¨trattati¨normalmente¨sul¨mercato¨monetarioý,¨secondo¨lo¨spirito¨

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©199 


di©tale©disposizione©e©lo©scopo©da©essa©perseguito,©o©interpretandola©alla©luce©
della©prassi©comune©eventualmente©esistente©nelle©transazioni©internazionali,©
in©base©alla©quale©titoli©come©le©controverse©obbligazioni©della©ûBanca©elle-
nica©per©lo©sviluppo©industrialeý,©della©durata©di©un©anno,©sono©considerati©
investimenti©a©breve©termine,©se©siano©soggette©a©tale©disposizione:©a) 
le©
obbligazioni©emesse©da©una©banca©avente©la©forma©giuridica©di©societa©ano-
nima,©le©cui©azioni©appartengono©allo©Stato,©della©durata©di©un©anno©dal-
l'emissione,©negoziabili©e©quotate©in©borsa,©o©b) 
le©obbligazioni©emesse©da©
una©banca©avente©la©forma©giuridica©di©societa©anonima,©della©durata©di©un©
anno©dall'emissione,©negoziabili©e©trattate©in©borsa.©

2.©öSi©chiede©inoltre,©con©riferimento©alla©disposizione©del©citato©art.©4©
della©stessa©direttiva,©dell'elenco©D,©e©della©voce©della©nomenclatura©IX,che©
riguarda©la©ûCostituzione©e©alimentazione©di©conti©correnti©e©di©deposito,©rim-
patrio©o©impiego©di©disponibilita©in©conto©corrente©o©in©deposito©presso©isti-
tuti©di©creditoý,©alla©luce©dello©spirito©di©tale©disposizione©e©dello©scopoda©
essa©perseguito,©se©sia©soggetto©alla©disciplina©di©questa©disposizione©l'im-
piego©presso©una©banca,©in©quanto©istituto©di©credito,©degli©attivi©di©un©conto©
di©deposito,©alimentato©come©prevede©la©decisione©del©Comitato©monetario©
1097/1959,©menzionata©nella©presente©sentenza©(con©il©prodotto©di©valuta©
estera©importata©ecc.)©e©consistente©in©depositi©espressi©in©moneta©nazionale,©
convertibile©in©valuta©estera.©
Causa 
C-336/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Protezione 
dei 
consum
atori 
in 
materia 
di 
contratti 
a 
distanza 
^Contratti 
per 
la 
fornitura 
di 
servizi 
di 
autonoleggio 
stipulati 
via 
Internet 
^Inquadramento©nell'ambito©
della©direttiva©97/7/CE©^Ordinanza©delle©ûHigh 
Court 
oJ 
Justice 
(England 
and 
Wales), 
Chancery 
Divisioný©(Regno©Unito)©del©21©luglio©
2003,©notificata©il©3©settembre©2003©(cs.©18885/03,©avv.©dello©Stato©A.©
Cingolo).©

IL 
fattO 


Il©quadro©di©protezione©giuridica©offerto©al©consumatore©öspecie©in©
caso©di©recesso©dal©contratto©e©di©rimborso©del©prezzo©pagato©ödella©diret-
tiva©97/7©non©trova©applicazione©öinter 
alia 
öai©ûcontratti©di©fornitura©di©
servizi©relativi©[...]©ai©trasporti©[...]©quando©all'atto©della©conclusione©del©con-
tratto©il©fornitore©si©impegna©a©fornire©tali©prestazioni©ad©una©data©determi-
nata©o©in©un©periodo©prestabilitoý©(art.©3,©n.©2),©senza©pero©che©la©direttiva©
stessa©definisca©chiaramente©la©nozione©di©contratti©di©fornitura©di©servizi©di©
trasporto.©Pertanto,©al©giudice©di©rinvio©non©sembra©chiaro©se©i©predetti©con-
tratti©di©autonoleggio©stipulati©via©Internet©dalla©societa©Easy 
Car 
öche©
pure©costituiscono©pacificamente©contratti©di©prestazioni©di©servizi©a©distanza,©
e©come©tali©astrattamente©coperti©dalla©direttiva©97/7©öpossano©o©meno©
considerarsi©ascrivibili©alla©categoria©dei©servizi©di©trasporto:©se©lo©fossero,©le©
garanzie©della©detta©direttiva©non©troverebbero©applicazione;©se©invece©non©
lo©fossero,©ricadrebbero©nel©contesto©generale©di©protezione©rafforzata©del©
consumatore.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IL 
quesitO 


Se©la©nozione©di©ûcontratti©per©la©fornitura©di©servizi©relativi©ai©trasporti©
nell'art.©3,©n.©2,©della©direttiva©97/7/CE©sulla©protezione©dei©consumatori©in©
materia©di©contratti©a©distanza,©includa©contratti©per©la©fornitura©di©servizi©
di©autonoleggio.©

Cause©riunite©C-354/03©e©C-355/03©(domande©di©pronuncia©pregiudiziale)©^
Cifra©d'affari©(IVA)©^Societa©di©intermediazione©^Recuperi©d'imposta©^
Accertamenti©d'imposta©^Direttive©67/227/CEE©e©77/388/CEE©^Ordi-
nanze©della©ûHigh 
Court 
oJ 
Justice 
(England 
& 
Wales) 
Chancery 
Divi-
sioný©(Alta©Corte©di©giustizia©per©l'Inghilterra©e©il©Galles)©emesse©il©
28©luglio©2003©e©notificate©il©14©ottobre©2003©(cs.©39083/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Tali©domande©sono©formulate©nell'ambito©di©due©discorsi©pendenti©
dinanzi©alla©predetta©High 
Court 
avverso©una©sentenza©del©VATand 
Duties 
Tribunal 
[Tribunale©per©l'IVA©e©le©accise].©Le©ricorrenti©sono©due©societa©
(ûOptigenýeûFulcrumý;©la©seconda,©peraltro,©e©in©liquidazione©in©conse-
guenza©della©presente©controversia)©che©hanno©impugnato©tali©decisioni©dei©
convenuti©(ûThe 
Commissionersý,©l'organismo©responsabile©del©Regno©Unito©
per©la©riscossione©e©l'amministrazione©dell'IVA).©I©punti©controversi©emer-
genti©da©ciascuna©delle©decisioni©dei©Commissioners 
sono©identici.©Entrambe©
le©societa©,©hanno©reclamato©un©saldo©netto©di©imposta©rimborsabile©su©beni©
in©entrata,©e©cioe©l'imposta©netta©pagata©dalle©due©societa©ai©propri©fornitori.©

IquesitI 


1.©öSe,©ai©sensi©del©Sistema©comune©IVA©ed©alla©luce©delle©direttive©
67/227/CEE©e©77/388/CEE,©sussista©il©diritto©di©un©operatore©economico©
all'accredito©di©un©pagamento©in©relazione©all'IVA©sulle©base©di©una©transa-
zione©che©va©giudicata©con©riferimento:©
a) 
soltanto©alla©transazione©specifica©di©cui©era©parte©l'operatore©
stesso©incluso©l'intento©perseguito©dal©medesimo©all'atto©della©sua©conclu-
sione,©oppure©

b) 
alla©totalita©di©transazioni,©incluse©transazioni©successive©che©
formano©una©serie©circolare©di©cessioni©in©cui©rientra©la©transazione©specifica,©
compreso©l'intento©perseguito©da©altri©partecipanti©alla©serie©di©cui©l'operatore©
non©e©a©conoscenza©e/o©che©non©ha©modo©di©conoscere©e/o©

c) 
agli©atti©fraudolenti©ed©agli©intendimenti,©che©sorgano©o©no©prima©o©
dopo©la©transazione©specifica,©di©altri©partecipanti©alla©serie©circolare©in©cui©
coinvolgimento©era©ignoto©all'operatore©e©dei©quali©quest'ultimo©non©cono-
sceva©affatto©e/o©non©aveva©modo©di©conoscere©atti©ed©intendimenti,©o©

d) 
ad©altri©criteri©e,©all'occorrenza,©a©quali©?©

2.©öSe©l'esclusione©dalla©disciplina©IVA©di©transazioni©concluse©da©una©
parte©innocente©ma©che©costituiscono©gli©anelli©di©un©concatenamento©di©frodi©
ad©opera©di©altri©violi©i©principi©generali©di©proporzionalita©,©parita©di©tratta-
mento©o©certezza©del©diritto.©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©201 


NotA 


L'Ufficio©legislativo©del©Ministero©delle©Finanze©ha©ritenuto©non©neces-
sario©l'intervento©del©Governo©italiano.©

Cause 
riunite 
C-356/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Previdenza 
integrativa 
^Discriminazione 
in 
base 
al 
sesso 
^141©CE©^Artt.©11,©n.©2,©
lett.©a),©92/85/CEE©^Art.©6,©n.©1,©lett.©g),©direttiva©86/378/CE©come©
modificata©dalla©direttiva©96/97/CE©^Ordinanza©del©ûBundesgerichts-
hofý©(Germania),©emessa©il©9©luglio©2003©e©notificata©il©22©ottobre©2003©
(cs.©42119/04,©avv.©dello©Stato©A.©Cingolo).©

IL 
fattO 


La©ricorrente,©che©attualmente©esercita©una©attivita©di©lavoro©autonomo©
come©avvocato,©lavorava©nel©periodo©compreso©tra©il©gennaio©1990©e©il©set-
tembre©1999©quale©pubblico©dipendente©nell'amministrazione©di©un©Land 
tedesco©ed©era,©pertanto,©obbligatoriamente©affiliata©presso©l'ente©di©previ-
denza©integrativa©dei©pubblici©dipendenti©resistente©(VBL).©La©ricorrente©
chiede©che©i©periodi©di©congedo©di©maternita©di©cui©ha©fruito©ödal©dicembre©
1992©all'aprile©1993©nonche¨©dal©gennaio©all'aprile©1994©övengano©computati©
nel©calcolo©dei©diritti©alla©rendita©assicurativa©da©essa©maturata©nell'ambito©
del©regime©previdenziale©integrativo©gestito©dal©resistente.©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©119©del©Trattato©CE©(divenuto,©in©seguito©a©modifica,©
art.©141©CE)©e/o©l'art.©11,©n.©2,©lett.©a),©della©direttiva©92/85/CEE©nonche¨©
l'art.©6,©n.©1,©lett.©g),©della©direttiva©86/378/CEE,©nel©testo©novellato©dalla©
direttiva©96/97/CE,©ostino©all'applicazione©di©disposizioni©statutariediun©
regime©di©previdenza©integrativa©del©genere©oggetto©del©presente©giudizio,©ai©
sensi©delle©quali©una©lavoratrice,©nel©corso©del©periodo©di©congedo©per©mater-
nita©(nella©specie:©dal©16©dicembre©1992©al©5©aprile©1993©e©dal©7©gennaio©al©
22©aprile©1994),©non©matura©alcun©diritto©ad©una©rendita©assicurativa©corri-
sposta,©in©caso©di©uscita©prematura©dal©regime©obbligatorio,©mensilmente©ea©
decorrere©dal©verificarsi©dell'evento©assicurato©(raggiungimento©dell'eta©di©
collocamento©a©riposo,©incapacita©o©inabilita©al©lavoro),©atteso©che©la©matura-
zione©di©tali©diritti©e©e©subordinata©alla©condizione©che©il©lavoratore©percepi-
sca©nel©corso©del©periodo©di©riferimento©un©reddito©imponibile,©laddove©le©
prestazioni©erogate©alla©lavoratrice©durante©il©congedo©di©maternita©non©
costituiscono,©in©base©alla©legge©nazionale,©reddito©imponibile.©
2.©öSe©cio©valga©soprattutto©in©considerazione©del©fatto©che©la©rendita©
assicurativa©öa©differenza©della©pensione©integrativa©di©vecchiaia©corrispo-
sta©al©verificarsi©dell'evento©assicurato©qualora©l'assicurato©sia©rimasto©affi-
liato©al©regime©obbligatorio©önon©e©diretta©a©garantire©il©lavoratore©assicu-
rato©in©caso©di©vecchiaia©o©di©incapacita©lavorativa,©bens|©costituisce©la©capita-
lizzazione©dei©relativi©contributi©versati©durante©il©periodo©di©affiliazione©al©
regime©assicurativo©obbligatorio.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-373/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE/ 


Turchia 
^Lavoratore 
turco 
^Familiare 
^Assenza 
dal 
mercato 
del 
lavoro 


per 
esecuzione 
pena 
detentiva 
^Libera 
circolazione 
^Requisiti 
^Art.©6,©

n.©1,©terzo©trattino©e©art.©7,©n.©1,©secondo©trattino©Decisione©1/1980©^
Ordinanza©del©ûVerwaltungsgerichtý©(Germania),©emessa©il©12©marzo©
2003©e©notificata©il©18©dicembre©2003©(cs.©3550/04,©avv.©dello©Stato©A.©
Cingolo).©
IL 
fattO 


Si©tratta,©in©particolare©di©valutare©l'eventuale©perdita©di©diritti©acquisiti©
da©un©lavoratore©turco©nel©corso©di©una©attivita©salariata©svolta©per©piu©anni©
un©uno©Stato©membro©(art.©6,©n.©1,©terzo©trattino)©o©da©un©familiare©di©lavora-
tore©turco©rientrante©nel©mercato©del©lavoro©(art.©7,©primo©e©secondo©comma)©
a©causa©della©sua©assenza©dal©regolare©mercato©del©lavoro,©assenza©dovuta©
all'esecuzione©di©un©periodo©di©pena©detentiva©(pp.©2©e©3©dell'ordinanza©di©rin-
vio©che©qui©si©allega©nel©testo©italiano).©

IquesitI 


1.©öSe©l'assenza©dal©regolare©mercato©del©lavoro©di©un©lavoratore©turco©
dovuta©all'esecuzione©di©un©periodo©di©pena©detentiva©implichi©la©separazione©
del©detto©lavoratore©da©tale©mercato©e©la©perdita©dei©diritti©cos|©acquisiti©ai©
sensi©dell'art.©6,©n.©1,©terzo©trattino,©della©decisione©19©settembre©1980,©
n.©1/80©del©Consiglio©di©associazione©relativa©allo©sviluppo©dell'associazione©
ödecisione©n.©1/80©önel©corso©di©una©attivita©lavorativa©salariata©svolta©
per©piu©anni©in©uno©Stato©membro.©
2.©öCome,©se©del©caso,©vada©definivo©il©periodo©di©assenza©dal©mercato©
del©lavoro©dovuto©all'esecuzione©di©una©pena©detentiva©che©comporta©l'annul-
lamento©dei©diritti.©
3.©öSe©ai©fini©della©definizione©di©tale©periodo©debba©essere©preso©in©
considerazione©anche©il©periodo©di©assenza©del©lavoratore©turco,©dovuto©ad©
un©ordine©di©carcerazione©cautelare©emesso©immediatamente©prima©dell'ese-
cuzione©della©pena©detentiva.©
4.©öSe©ai©fini©della©definizione©di©tale©periodo©possa©anche©essere©preso©
in©considerazione©il©fatto©che©il©ricorrente©al©momento©della©decisione©di©
espulsione©sarebbe©presumibilmente©rimasto©fuori©del©mercato©del©lavoro©
ancora©per©un©certo©periodo©di©tempo,©poiche¨egli,©senza©la©decisione©di©
espulsione,©con©grande©probabilita©öcon©il©rinvio©dell'esecuzione©della©pena©
detentiva©öpuo©sottoporsi©ad©una©terapia©di©disintossicazione©di©lunga©
durata©intesa©alla©sua©reintegrazione©sociale©e©professionale©e©sussistono©
entro©questi©termini©sufficienti©probabilita©di©successo.©
5.©öSe©ai©fini©della©cessazione©dello©status 
giuridico©di©familiare©di©un©
lavoratore©turco©ai©sensi©dell'art.©7,©n.©1,©secondo©trattino,©della©decisione©
1/80,©occorra©sia©lo©scioglimento©della©comunanza©familiare©del©familiare©
con©il©lavoratore©turco,©dal©quale©egli©ha©in©origine©derivato©il©suo©dirittodi©
soggiorno,©sia©la©separazione©definitiva©di©tale©familiare©dal©regolare©mercato©
del©lavoro©dello©Stato©membro©dove©i©due©vivono.©

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
203 


6. 
öSe 
sussista 
uno 
scioglimento 
della 
comunanza 
familiare 
rilevante 
nel 
senso 
sopradetto, 
nei 
casi 
nei 
quali 
il 
figlio 
maggiorenne 
del 
lavoratore 
turco, 
si 
allontani 
durevolmente 
dall'abitazione 
di 
questi, 
e 
non 
ha 
piuà 
biso-
gno 
di 
una 
particolare 
vicinanza 
e 
assistenza 
del 
lavoratore 
turco. 
7. 
öSe 
rispetto 
alla 
posizione 
giuridica 
di 
familiare 
di 
un 
lavoratore 
turco 
di 
cui 
all'art. 
7, 
secondo 
trattino, 
una 
separazione 
rilevante 
dal 
mercato 
del 
lavoro 
debba 
definirsi 
sulla 
base 
degli 
stessi 
criteri, 
di 
quelli 
relativi 
alla 
perdita 
dei 
diritti 
ai 
sensi 
dell'art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino. 
8. 
öSe 
il 
figlio 
di 
un 
lavoratore 
turco, 
che 
ha 
conseguito 
nel 
paese 
ospi-
tante 
una 
formazione 
professionale 
perda 
il 
diritto 
di 
rispondere 
a 
qualsiasi 
offerta 
sul 
mercato 
del 
lavoro 
nello 
Stato 
membro 
ospitante 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
7, 
n. 
2, 
della 
decisione 
1/80 
qualora 
abbia 
giaà 
fatto 
ingresso 
nel 
locale 
mercato 
del 
lavoro 
assumendo 
uno 
stabile 
impiego. 
9. 
öSe 
il 
diritto 
derivante 
dall'art. 
7, 
secondo 
comma 
della 
decisione 
1/80 
vada 
perduto, 
qualora 
l'avente 
diritto 
si 
sia 
separato 
dal 
regolare 
mer-
cato 
del 
lavoro 
di 
tale 
Stato 
membro 
secondo 
modalitaà 
che 
comporterebbero 
la 
perdita 
dello 
statusfgiuridico 
di 
lavoratore 
turco 
ai 
sensi 
dell'art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino. 
Causa 
C-374/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE-Turc
hia 
^Assegno 
di 
studio 
per 
soggiorno 
all'estero 
^Art. 
9 
della 
decisione 
del 
Consiglio 
di 
Associazione 
n. 
1/80 
^Ordinanza 
della 
ûBundesverwal-
tungserichtfSigmaringen» 
(Germania), 
emessa 
il 
31 
luglio 
2003 
e 
notificata 
il12novembre2003 
(cs.44591/03,avv.delloStatoA. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
chiede 
l'erogazione 
di 
prestazioni 
ai 
sensi 
della 
legge 
fede-
rale 
tedesca 
in 
materia 
di 
sostegno 
individuale 
all'istruzione 
(il 
ûBafo«Gý) 
per 
un 
anno 
di 
studio 
all'Universitaà 
di 
Istambul 
(Turchia). 
Essa, 
cittadina 
turca 
nata 
in 
Germania 
i 
cui 
genitori 
vivono 
in 
Germania, 
studia 
presso 
l'universitaà 
tedesca 
di 
Tubinga 
dal 
semestre 
1995/1996. 
Per 
seguire 
tale 
corso 
di 
studi 
la 
stessa 
aveva 
beneficiato 
di 
prestazioni 
statali 
di 
aiuto 
allo 
studio. 
All'inizio 
del 
suo 
corso 
di 
studi 
la 
ricorrente 
ha 
indicato 
come 
propria 
resi-
denza 
principale 
Tubinga, 
conservando 
tuttavia 
una 
residenza 
secondaria 
presso 
l'abitazione 
dei 
propri 
genitori 
a 
Philippsburg. 
Durante 
il 
suo 
soggiorno 
all'estero, 
dal 
settembre 
1999 
all'ottobre 
2000, 
la 
ricorrenteera 
registrata 
presso 
l'abitazione 
dei 
genitori, 
questa 
volta 
indicata 
come 
resi-
denza 
principale. 
Al 
suo 
ritorno 
in 
Germania 
la 
ricorrente 
ha 
riportato 
la 
propria 
residenza 
principale 
a 
Tubinga 
lasciando 
nuovamente 
quella 
secon-
daria 
presso 
i 
genitori. 


IquesitI 


1. 
öSe 
l'art. 
9 
della 
decisione 
n. 
1/80 
sia 
direttamente 
applicabile 
negli 
ordinamenti 
giuridici 
nazionali 
degli 
Stati 
membri 
della 
Comunitaà 
europea, 
di 
modo 
che 
i 
figli 
di 
lavoratori 
turchi 
che 
sono 
o 
sono 
stati 
regolarmente 
occupati 
in 
uno 
Stato 
membro 
della 
Comunitaà 
, 
regolarmente 
residenti 
con 
i 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


loro 
genitori, 
abbiano 
un 
diritto 
ad 
essere 
ammessi 
in 
tale 
Stato 
ai 
corsi 
di 
insegnamento 
generale, 
di 
tirocinio, 
di 
formazione 
professionale 
alle 
stesse 
condizioni 
di 
ammissione 
richieste 
ai 
figli 
dei 
cittadini 
dagli 
Stati 
membri. 


2. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
1, 
se 
soddi-
sfino 
il 
requisito 
della 
ûresidenza 
regolare 
con 
i 
loro 
genitori» 
i 
figli 
dilavo-
ratori 
turchi 
che 
dimostrano 
e 
mantengono 
la 
loro 
residenza 
principale 
nel 
luogo 
della 
loro 
formazione 
universitaria 
ed 
hanno 
presso 
i 
loro 
genitori 
solo 
una 
residenza 
secondaria. 
3. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
2, 
se 
l'art. 
9 
della 
decisione 
n. 
1/8O 
comprenda, 
accanto 
ad 
un 
diritto, 
per 
i 
soggetti 
tute-
lati, 
ad 
un 
accesso 
a 
condizioni 
di 
paritaà 
agli 
enti 
di 
istruzione, 
anche 
un 
diritto, 
su 
basi 
paritarie, 
alle 
prestazioni 
statali 
erogate 
dallo 
Stato 
membro 
con 
lo 
scopo 
di 
agevolare 
lo 
svolgimento 
della 
formazione, 
ovvero 
se 
l'art.9 
della 
decisione 
n. 
1/8O 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
agli 
Stati 
membri 
rimane 
riservata 
la 
possibilitaà 
di 
collegare 
ad 
altre 
condizioni 
l'ero-
gazione 
di 
prestazioni 
sociali 
ai 
soggetti 
tutelati 
nell'ambito 
della 
formazione, 
ovvero 
di 
limitare 
tali 
prestazione. 
4. 
öIn 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
3, 
se 
cioà 
possa 
essere 
applicato 
ai 
soggetti 
tutelati 
anche 
nel 
caso 
di 
una 
formazione 
univer-
sitaria 
nel 
Paese 
d'origine 
(Turchia). 
Causa 
C-383/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE/ 
Turchia 
^Lavoratore 
turco 
^Assenza 
dal 
mercato 
del 
lavoro 
per 
esecuz
ione 
pena 
detentiva 
^Libera 
circolazione 
^Requisiti 
^Art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino 
decisione 
1/8O 
^Ordinanza 
del 
ûVerwaltungsgericht» 
(Austria), 
emessa 
il 
4 
settembre 
2003 
e 
notificata 
l'8 
gennaio 
2004 
(cs. 
3552/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Veniva 
emesso 
nei 
confronti 
del 
ricorrente, 
cittadino 
turco, 
un 
divieto 
di 
soggiorno 
a 
tempo 
indeterminato. 
Fino 
a 
quel 
momento 
questi 
viveva 
da 
circa 
27 
anni 
in 
Austria 
e 
fino 
al 
suo 
arresto 
(1O 
agosto 
1999), 
occupava 
da 
molti 
anni 
un 
impiego. 
Per 
il 
giudice 
austriaco 
cioà 
che 
eà 
in 
dubbio 
eà 
se 
il 
ricorrente 
abbia 
perduto 
lo 
status 
di 
cui 
all'art. 
6, 
n. 
1, 
della 
decisione 
1/80, 
con 
espiazione 
della 
pena 
o 
quantomeno 
fino 
al 
momento 
determinante 
del-
l'emissione 
del 
divieto 
di 
soggiorno. 


IL 
quesitO 


Se 
l'art. 
6, 
n. 
2, 
della 
decisione 
19 
settembre 
198O 
n. 
1/8O 
del 
Consiglio 
di 
associazione 
tra 
la 
Comunitaà 
Economica 
Europea 
e 
la 
Turchia 
(istituito 
mediante 
l'Accordo 
che 
crea 
un'associazione 
fra 
le 
Comunitaà 
europee 
e 
la 
Turchia) 
relativa 
allo 
sviluppo 
dell'associazione 
(in 
prosieguo: 
la 
ûdecisione 
1/80ý) 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
un 
cittadino 
turco 
perde 
i 
diritti 
concessi 
dall'art. 
6, 
n. 
1, 
della 
decisione 
1/80, 
qualora 
si 
trovi 
in 
stato 
di 
reclusione 
in 
esecuzione 
di 
una 
pena 
detentiva 
della 
durata 
di 
tre 
anni. 



IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©205 


Causa©C-400/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Classificazione©dogan
ale©di©merce©^Nozione©di©fogli©di©materie©plastiche©^Astucci©per©penne©
stilografiche©^Tariffa©doganale©comune©^Ordinanza©del©ûTribunal 
d'In-
stanceý©(Francia)©emessa©il©21©agosto©2003,©notificata©il©9©dicembre©
2003©(cs.©1514/04,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©societa©Waterman,©che©importa©nell'Unione©europea©astucci©per©
penne©stilografiche,©contesta©l'informazione©tariffaria©vincolante©rilasciata©
dalla©Direzione©generale©delle©dogane©(in©prosieguo©ûCCEDý)©secondo©la©
quale©gli©astucci©in©questione,©che©presentano©una©superficie©esterna©costituita©
da©un©foglio©di©plastica©di©un©determinato©spessore©medio,©debbono©essere©
classificati©sotto©la©voce©4202©92©19©00©della©nomenclatura©doganale,©essendo©
tale©materiale©una©materia©plastica©ai©sensi©della©nomenclatura©combinata©
della©tariffa©doganale©comune.©Secondo©la©ricorrente,©invece,©lo©strato©esterno©
degli©astucci©in©questione©non©sarebbe©costituito©da©un©foglio©di©plastica©ma©
da©una©ûpellicolaý©spalmata©a©rullo©in©modo©che©gli©astucci©stessi©debbano©
essere©classificati©sotto©la©voce©doganale©4202©99©00©non©essendo©composti©
da©fogli©di©plastica,©ma©da©strati©di©pittura©o©di©vernice.©

IQuesitI 


Si©sia©compatibile©con©la©tariffa©doganale©comune©la©nota©esplicativa©
della©nomenclatura©combinata©relativa©alle©voci©4202©12©11©e©4202©12©19,©nel©
precisare©la©nozione©di©ûfogli©di©materie©plasticheý©nel©seguente©modo:©û[a]i©
sensi©della©sottovoci©della©voce©4202,©qualora©la©superficie©esterna©di©un©
prodotto©sia©costituita©da©un©materiale©stratificato©il©cui©strato©esterno©visibile©
ad©occhio©nudo©e©un©foglio©di©plastica©(per©esempio:©tessuto©ricoperto©da©un©
foglio©di©plastica),©e©irrilevante©ai©fini©della©classificazione©in©queste©sottovoci©
che©il©foglio©sia©stato©realizzato©anteriormente©alla©fabbricazione©del©mate-
riale©stratificato©o©che©lo©strato©di©materia©plastica©risulti©ottenuto©per©
spalmatura©o©ricopertura©di©materia©(per©esempio:©tessuto)©con©della©materia©
plastica,©a©condizione©che©lo©strato©esterno©visibile©presenti©un©aspetto©simile©
a©quello©di©un©foglio©di©materia©plastica©applicatoý.©

Causa©C-403/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Imposta©sul©reddito^
Deduzioni©per©prestazioni©alimentari©^Residenza©^Discriminazione©
basata©sulla©nazionalita©^Diritto©di©circolazione©e©di©soggiorno©^Artt.©12©
e©18,©n.©1©CE©^Ordinanza©della©ûBundesfinanzhofý©(Germania)©emessa©
il©22©luglio©2003,©notificata©il©12©ottobre©2003©(cs.©43434/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Il©ricorrente,©tenuto©alla©prestazione©di©alimenti©alla©ex©moglie©residente©
in©Austria,©ha©dedotto©tali©prestazioni©nella©sua©dichiarazione©dei©redditi©
come©spese©particolari©ai©sensi©dell'art.©10,©n.©1,©sub 
1)©e©dell'art.©1©a) 
n.©1©
sub 
1)©della©legge©sull'imposta©sul©reddito.©

Il©convenuto©e©resistente©in©cassazione©ha©rifiutato©tale©deduzione©asse-
rendo©che©l'assoggettamento©ad©imposta©dei©versamenti©presso©la©moglie©
non©era©dimostrato©con©attestazione©dell'autorita©fiscale©austriaca.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IquesitI 


1.©öSe©l'art.©12©del©Trattato©CE©vada©interpretato©nel©senso©che©si©
oppone©all'art.©1©a)©n.©1,©sub©1),©e©all'art.©10,©n.©1,©sub©1)©dell'Einkommen-
steuergesetz©(legge©sull'imposto©sul©reddito)©secondo©cui©un©soggetto©passivo©
di©imposta©residente©in©Germania©non©puo©dedurre©prestazioni©alimentari©
versate©alla©moglie©da©cui©e©divorziato©residente©in©Austria,©mentre©sarebbe©
legittimato©a©farlo,©qualora©essa©fosse©ancora©residente©in©Germania.©
2.©öIn©caso©di©soluzione©negativa©della©questione©1:©se©l'art.©18,©n.©1©del©
Trattato©CE©vada©interpretato©nel©senso©che©si©oppone©all'art.©1©a),n.©1,©
sub©1);©che©all'art.©10,©n.©1,©sub©1)©dell'Einkommensteuergesetz©(legge©sull'im-
posta©sul©reddito),©secondo©cui©un©soggetto©passivo©di©imposta©residente©in©
Germania©non©puo©dedurre©prestazioni©alimentari©versate©alla©moglie©da©cui©
e©divorziato©residente©in©Austria,©mentre©sarebbe©legittimato©a©farlo,©qualora©
essa©fosse©ancora©residente©in©Germania.©
NotA 


L'Ufficio©Legislativo©del©Ministero©dell'Economia©e©delle©Finanze©ha©
espresso©il©seguente©avviso.©
ûI©quesiti©rimessi©dal©giudice©aquo©alla©Corte©di©Giustizia,©sono©volti©a©

verificare©la©compatibilita©comunitaria©della©legislazione©tributaria©tedesca©nella©

parte©in©cui©essa©non©consente,©in©sostanza,©il©diritto©a©deduzione©dei©versamenti©

per©alimenti©che©un©soggetto©residente©in©Germania©corrisponde©al©coniuge©

(divorziato)©residenteinunaltroPaesemembro©(nelcasodispecie,©inAustria),©

se©gli©stessi©``alimenti''©non©sono©assoggettati©ad©imposta©in©quest'ultimo©Paese.©
In©base©alla©disciplina©italiana©(combinato©disposto©dell'articolo©10,©comma©1,©

lett.©c),©dell'articolo©47,©comma©1,©lett.©i),©del©Tuir),©gli©assegni©di©mantenimento©a©

favore©del©coniuge©a©seguito©di©separazione©legale,©scioglimento©o©annullamento©del©

matrimonio,©risultantidaprovvedimentigiudiziari,sonodeducibilidalredditocom-

plessivo©e©assimilati©a©reddito©da©lavoro©dipendente.©Inoltre,©tali©assegni©sono©consi-

derati(aisensidell'articolo20,©comma2,©delTuir)©comeredditicomunqueprodotti©

inItalia,©indipendentementequindidallacircostanzacheilsoggettobeneficiariosia©

o©non©sia©residente©nel©nostro©Paese;©conseguendone©quindi,©che©ilnostro©sistema,©a©
differenza©di©quello©tedesco,©non©e©certamente©lesivo©ösotto©ilprofilo©che©qui©inte-

ressa©ödelprincipio©comunitario©di©non©discriminazione©in©base©alla©nazionalita©ý.©

Causa©C-409/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Restituzione©all'esport
azione©di©prodotti©agricoli©^Carni©^Qualita©leale©e©mercantile©delle©merci©
^Merci©per©cui©vigono©determinate©restrizioni©^Art.©13©Regolamento©

n.©3665/1987©^Ordinanza©della©ûBundesfinanzhofý©(Germania)©emessa©
il©15©luglio©2003,©notificata©il©7©novembre©2003©(cs.©43433/03,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©
IL 
FattO 


Nel©1997©la©ricorrente©presentava©una©dichiarazione©per©l'esportazione©
relativa©ad©una©spedizione©di©carne©bovina©congelata.©Di©tale©spedizione©face-
vano©parte©anche©222©confezioni©di©carne©macellata©in©un©cosiddetto©ûmatta-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
207 


toio 
isolatoý. 
Il 
ricorso 
a 
questi 
speciali 
mattatoi 
eà 
imposto 
dalla 
normativa 
tedesca 
per 
la 
macellazione 
di 
quei 
capi 
di 
bestiame 
che 
devono 
essere 
sotto-
posti 
a 
macellazione 
speciale 
o 
che 
diffondono 
agenti 
patogeni. 


La 
carne 
proveniente 
da 
tale 
macellazione 
puoà 
essere 
immessa 
in 
com-
mercio 
a 
fini 
alimentari 
solamente 
in 
punti 
vendita 
dei 
detti 
mattatoi 
apposi-
tamente 
riconosciuti 
e 
controllati 
dalle 
competenti 
autoritaà 
e 
deve 
essere 
con-
trassegnata 
in 
modo 
speciale. 
La 
normativa 
tedesca 
impone, 
inoltre, 
che 
la 
carne 
proveniente 
dai 
mattatoi 
isolati 
possa 
essere 
immessa 
in 
commercio 
solo 
se 
proveniente 
da 
capi 
sottoposti 
ad 
ispezioni 
ante 
mortem 
e 
giudicata 
sana, 
e 
che 
possa 
essere 
venduta 
solo 
al 
consumatore 
finale. 
Nessun 
divieto 
espresso 
di 
esportazione 
in 
Paesi 
terzi 
di 
carne 
proveniente 
da 
macellazione 
di 
animali 
malati 
eà 
contenuto 
nella 
normativa 
interna; 
anzi, 
simili 
esporta-
zioni 
vengono 
apertamente 
ammesse 
dalle 
autoritaà 
tedesche. 


La 
carne 
del 
ricorrente 
era 
stata 
giudicata 
sana 
dal 
veterinario 
compe-
tente 
e 
soddisfaceva, 
peraltro, 
anche 
le 
altre 
condizioni 
previste 
dalla 
legge. 


Ciononostante 
lo 
Hauptzollamt 
ha 
respinto 
la 
domanda 
della 
ricorrente 
diretta 
alla 
concessione 
di 
restituzioni 
all'esportazione. 


IQuesitI 


1. 
öSe 
l'art. 
13 
del 
regolamento 
(CEE) 
della 
Commissione 
27 
novembre 
1987, 
n. 
3665, 
recante 
modalitaà 
comuni 
di 
applicazione 
del 
regime 
delle 
restitu-
zioni 
all'esportazione 
per 
i 
prodotti 
agricoli, 
mediante 
il 
concetto 
di 
ûqualitaà 
leale 
emercantileýesigache 
1aproduzionee 
1acommercializzazionedellemerciinte-
ressate 
siano 
soggette 
solamente 
alle 
disposizioni 
normative 
di 
applicazione 
generale, 
valide 
per 
ogni 
merce 
di 
quel 
tipo, 
ed 
escluda 
conseguentemente 
dalle 
restituzioni 
all'esportazione 
le 
merci 
per 
le 
quali 
vigono 
determinate 
restrizioni, 
in 
particolare 
per 
quanto 
riguarda 
la 
loro 
produzione, 
manipolazione 
o 
commer-
cializzazione, 
come 
ad 
esempio 
l'imposizione 
di 
controlli 
speciali 
sull'idoneitaà 
al 
consumo 
o 
la 
restrizione 
a 
determinati 
circuiti 
distributivi. 
2. 
öSe 
l'art. 
13 
del 
regolamento 
(CEE) 
della 
Commissione 
27 
novem-
bre 
1987, 
n. 
3665, 
mediante 
il 
concetto 
di 
ûqualitaà 
leale 
e 
mercantile» 
esiga 
una 
qualitaà 
media 
delle 
merci 
da 
esportazione 
ed 
escluda 
conseguentemente 
dalla 
concessione 
di 
restituzioni 
all'esportazione 
merci 
di 
qualitaà 
inferiore, 
che 
tuttavia 
sono 
normalmente 
oggetto 
di 
commercio 
con 
la 
denominazione 
attribuita 
nella 
domanda 
di 
restituzione 
all'esportazione, 
e 
se 
sia 
cos|à 
anche 
quando 
la 
qualitaà 
inferiore 
non 
abbia 
avuto 
alcuna 
incidenza 
sull'esecuzione 
della 
transazione 
commerciale. 
Causa©C-410/03©(Commissione©c/©Repubblica©italiana)©^Ricorso©per©inademp
imento©^Applicazione©disposizioni©relative©all'orario©di©lavoro©della©gente©
di©mare©a©bordo©di©navi©che©fanno©scalo©nei©porti©della©Comunita©^Diret-
tiva 
1999/95/CE 
[P.I. 
02/0373] 
^Notificato 
in 
data 
14 
ottobre 
2003 
(ct. 
36615/03, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


LE 
richiestE 
dellA 
CommissionE 


ûLa 
Commissione 
delle 
Comunitaà 
europee 
si 
pregia 
concludere 
che 
la 
Corte 
voglia: 


1. 
öconstatare 
che 
non 
avendo 
adottato 
le 
misure 
legislative, 
regola-
mentari 
ed 
amministrative 
necessarie 
per 
conformarsi 
alla 
direttiva 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

1999/95/CE©del©Parlamento©europeo©e©del©Consiglio©del©13©dicembre©1999©
concernente©l'applicazione©delle©disposizioni©relative©all'orario©della©gente©di©
mare©a©bordo©delle©navi©che©fanno©scalo©nei©porti©della©Comunita©o©comun-
que©non©avendo©comunicato©tali©disposizioni©alla©Commissione,©la©Repub-
blica©italiana©e©venuta©meno©agli©obblighi©ad©essa©incombenti©ai©sensi©di©tale©
direttiva;©

2.©öcondannare©la©Repubblica©italiana©alle©speseý.©
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


ûComegia©fattopresente©nell'atto©dicostituzione©ingiudizio©delGoverno©ita-

liano©nella©causa©C-313/03©(relativa©ad©asserito©inadempimento©delle©direttiva©

1999/63/CE),©in©ordine©alla©mancata©comunicazione©delle©misure©di©attuazione©

nel©diritto©interno©della©direttiva©1999/95/CE©del©Consiglio©del13©dicembre©1999,©

relativa©all'applicazione©delle©disposizioni©relative©all'orario©di©lavoro©della©gente©

dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella©Comunita©,©occorrerile-

vare©che©la©direttiva©ha©inteso©istituire©un©sistema©di©controllo©e©di©verifica©dell'os-

servanza©delle©disposizioni©di©cui©alla©direttiva©1999/63/CE.©
Alla©stregua©di©cio©öe©tenuto©conto©deldisposto©dell'articolo©11©deldecreto©

legislativo©n.©271/1999,©attraverso©il©quale©la©direttiva©199/63/Ce©ha©ricevuto©

sostanziale©applicazione©öva©evidenziato©che©l'Amministrazione©delle©Infra-

strutture©e©dei©Trasporti©ha©gia©definito,©in©via©amministrativa,©la©tabella©relativa©

all'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©a©bordo©ed©il©registro©dell'orario©di©lavoro©

a©bordo.©
Come©e©ovvio,©Tabella©e©Registro©sono,©rispettivamente,©conformi©al©

``Modello©di©tabella©dell'organizzazione©dell'orario©di©lavoro©a©bordo''©di©cui©

all'allegato©I©della©direttiva©1999/95/CE©ed©al©``Modello©per©la©registrazione©

delle©ore©di©lavoro©e©di©riposo©della©gente©di©mare''©di©cui©all'allegato©II©della©

direttiva©1999/95/CE.©
Ogni©eventuale©completamento©applicativo©che©si©rendesse©tuttora©necessa-

rio©verra©perfezionato©nell'ambito©della©legge©comunitaria©2003©(legge©31©otto-

bre©2003©n.©306),©ove©la©direttiva©1999/63©e©stata©inserita,©all'allegato©B.©
Cio©posto,©il©Governo©italiano©conclude©chiedendo©che©il©ricorso©della©Com-

missione©sia©respinto,©perche¨nonfondato.©
Roma,©25©ottobre©2003©-Avvocato©dello©Stato©Antonio©Cingoloý.©

Cause 
riunite 
C-411/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Diritto 
societa-
rio 
^Fusioni 
di 
imprese 
a 
carattere 
transfrontaliero 
^Diritto 
di 
stabili-
mento 
^Artt.©43©e©48©CE©Ordinanza©del©ûLandgericht©Koblenzý©(Germa-
nia)©emessa©il©16©settembre©2003,©notificata©il©7©novembre©2003©(cs.©
43540/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Il©Tribunale©tedesco©di©prima©istanza©di©Neuwied©ha©respinto©la©
domanda©di©iscrizione©della©fusione©nel©registro©delle©imprese©Sevic©Systems©
Aktiengesellschaft©con©sede©in©Neuwied©e©Security©Vision©Concept©S.A.©con©
sede©in©Lussemburgo©con©la©motivazione©che©l'art.©1,©n.©1,©Umwg©prevede©uni-
camente©la©fusione©di©soggetti©di©diritto©con©sede©nel©territorio©nazionale.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©209 


IL 
quesitO 


1.©öSe©gli©artt.©43©CE©e©48©CE©debbano©essere©interpretati©nel©senso©che©
e©in©contrasto©con©la©liberta©di©stabilimento©delle©societa©il©fatto©che©ad©una©
societa©estera©europea©si©neghi©l'iscrizione©della©fusione©da©questa©prevista©
con©una©societa©tedesca©nel©registro©tedesco©delle©imprese©ai©sensi©degli©
artt.©16©e©segg.©Dell'Umwandlungsgesetz«(legge©sulle©trasformazioni©delle©
societa©;©in©prosieguo:©ûUmwGý),©in©quanto©l'art.©1,©n.©1,©primo©comma,©
UmwG«prevede©la©trasformazione©solo©a©favore©di©soggetti©di©diritto©aventi©
sede©in©Germania.©
NotA 


Il©Ministero©della©Giustizia©ha©fatto©pervenire©il©seguente©avviso.©

û(omissis)«2.«öLa«normativa«italiana«sulle«fusioni,«novellata«dal«decreto«

legislativo«n.«6«del«2003,«trova«applicazione«a«tutte«le«ipotesi«di«fusione,«sia«

propria«che«per«incorporazione,«a«prescindere«dallo«Stato«d'origine«delle«societa©«

partecipanti;«per«rendere«ancora«piu©«evidente«tale«interpretazione,«l'articolo«

2328«del«codice«civile,«nel«testo«novellato«ad«opera«del«citato«d.lgs.«n.«6«del«

2003,e©«statooggettodiuninterventocorrettivoadoperadelloschemadidecreto«

legislativo«approvato«in«prima«lettura«dal«Consiglio«dei«Ministri«nella«riunione«

del«27«novembre«2003;«in«esso«si«precisa«che,«nell'atto«costitutivo,«deve«essere«

indicato«anche«ûlo«Stato«di«costituzioneý,«cos|©«da«chiarire,«da«un«lato,«la«legge«

applicabile«e,«dall'altro,«l'estensione«della«legge«italiana«a«tutte«le«societa©«

operantisulterritorionazionale,«aprescinderedallaloroprovenienza.«

3.«öCio©«dimostra«appieno,«per«un«verso,«l'assoluta«compatibilita©«della«
normativa«italiana«sulla«costituzione«delle«societa©«commerciali«con«il«Trattato«

dell'Unione«e,«per«altro,«l'assoluta«eterogeneita©«della«diversa«previsione«della«

leggesulletrasformazionitedescache,oveinterpretatanelsensopiu©«restrittivo«

traquellipropostidalgiudicerimettente,«dovrebbecertamenteessereincompa-

tibile«con«il«diritto«di«stabilimento«e«con«il«divieto«di«discriminazione«sanciti«

dal«Trattatoý.«

Causa 
C-412/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Servizio 
mensa 
aziendale 
^Cessione 
di 
beni 
^Prestazione 
di 
un 
servizio 
^Art.©2,©5,©n.©6©
e©6,©n.©2,©lettera©b)«sesta©direttiva©IVA©^Ordinanza©del©ûRegeringsra«t-
tený©(Svezia)©emessa©il©29©settembre©2003,©notificata©il©21©novembre©
2003©(cs.©45491/03,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


Secondo©il©diritto©interno©svedese©l'acquisizione©dei©beni©e©la©prestazione©
di©servizi©devono©essere©assoggettale©ad©imposta,©sia©quando©la©cessione©
avvenga©a©titolo©gratuito,©sia©quando©avvenga©a©titolo©oneroso,©anche©se©il©
relativo©corrispettivo©risulti©inferiore©al©valore©di©acquisto©od©al©prezzo©di©
costo©intrinseco©del©bene©ovvero©inferiore©ai©costi©del©servizio.©Nel©sistema©
dell'imposta©sul©valore©aggiunto,©infatti,©l'assoggettamento©ad©imposta©del©
prelievo©di©beni©e©essenzialmente©diretto©a©tassare©l'utilizzazione©privata©di©
beni©e©servizi©che©il©soggetto©passivo©offra©abitualmente©in©vendita©nell'ambito©
della©propria©attivita©imprenditoriale.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

La©domanda©pregiudiziale©concerne©il©trattamento©tributario©previsto©
dalla©normativa©svedese©in©relazione©alla©fornitura©di©pasti©ai©dipendenti©delle©
societa©in©apposite©mense©self-service.©

IquesitI 


1.©öSe©nel©caso©in©cui©questo©Regeringsra«tt,©dinanzi©al©quale©la©contro-
versia©e©attualmente©pendente,©dovesse©giungere©alla©conclusione©che©l'opera-
zione©compiuta©dalla©societa©costituisca©una©cessione©di©beni©ögli©artt.©2©e©
5,©n.©6,©della©sesta©direttiva©IVA©debbano©essere©interpretati©nel©senso©che©essi©
ostino©a©disposizioni©nazionali©a©termini©delle©quali©sussiste©prelievo©diun©
bene©nel©caso©in©cui©il©soggetto©passivo©ceda©ad©altri©un©bene©a©fronte©di©un©
corrispettivo©inferiore©al©valore©di©acquisto©del©bene©medesimo©o©di©beni©ana-
loghi©ovvero©inferiore©öquando©risulti©impossibile©l'accertamento©di©tale©
valore©öal©costo©intrinseco©per©il©cedente.©
2.©öSe©nel©caso©in©cui©questo©Regeringsra«tten,©dinanzi©al©quale©e©pen-
dente©la©controversia,©dovesse©giungere©alla©conclusione©che©l'operazione©
della©societa©costituisca©la©prestazione©di©un©servizio©ögli©artt.©2©e©6©n.©2,©let-
tera©b),©della©sesta©direttiva©IVA©debbano©essere©interpretati©nel©senso©che©tali©
disposizioni©ostino©a©disposizioni©nazionali©a©termini©delle©quali©sussiste©il©
prelievo©di©un©servizio©nell'ipotesi©in©cui©il©soggetto©passivo©effettui©o©faccia©
effettuare,©direttamente©o©indirettamente,©a©favore©di©se©stesso©o©del©proprio©
personale,©per©fini©privati©o©comunque©estranei©a©quelli©dell'impresa,©una©
prestazione©di©servizi©a©fronte©di©un©corrispettivo©inferiore©ai©costi©di©realizza-
zione©della©prestazione©del©servizio©medesimo.©
NotA 


L'Ufficio©legislativo©del©Ministero©dell'economia©e©delle©finanze©ha©fatto©
pervenire©il©seguente©avviso.©

ûLa©questione©inesamevedecontrapposta,©daunlato,l'amministrazionefiscale©

svedese,©edall'altro,©unasocieta©diristorazionecheforniscepastianchealproprio©

personaledietropagamento©diun©corrispettivo©inferiorealcosto©deimedesimi.©
In©particolare,©i©quesiti©rimessi©al©vaglio©del©giudice©comunitario©sono©

sostanzialmente©mirati©a©stabilire©se©detta©operazione©di©tale©societa©costituisca:©
una©prestazione©di©servizio©ovvero©una©cessione©di©beni;©
un©autoconsumo©di©servizi©la©cui©base©imponibile©vada©commisurata©non©

sul©corrispettivo©pagato©dal©dipendente©ma©sui©costi©sostenuti©dall'impresa©per©

lafornitura©del©servizio©medesimo.©
Secondo©lasocieta©ricorrente©l'operazioneposta©in©essere©afavore©deipro-

pri©dipendenti©deve©essere©inquadratafra©le©cessioni©di©beni,©la©cui©base©imponi-

bile©e©costituita©dal©corrispettivo©versato©dal©dipendente,©ai©sensi©dell'articolo©

11,©parte©A,©n.©1©lettera©a)©della©VI©direttiva.©A©sostegno©della©propria©tesi,©la©

predetta©societa©svedese©ha©richiamato©la©sentenza©della©Corte©di©Giustizia©delle©

comunita©europee©relativa©alla©causa©C-231/1994©nella©quale©viene©precisato©

chel'inquadramentodiun'operazionecomeprestazione,©anziche¨comecessione,©

dipenderebbe©sostanzialmente©dalla©presenza©di©servizi©aggiuntivi©e©che©l'esi-

stenza©di©una©mensa©attrezzata,©come©offerta©dei©datori©di©lavoro,©non©puo©costi-

tuire©elemento©decisivo©per©considerare©la©distribuzione©di©pasti©quale©presta-

zione©di©ristorazione.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©211 


L'amministrazionefiscale©svedese,©di©contrario©avviso,©ritiene©che:©

lacitatasentenzadella©Cortedebbaessereinterpretatanelsenso©chenon©
e©possibile©considerare©prestazione©di©un©servizio©di©ristorazione©unicamente©la©

distribuzione©di©pasti©mediante©self-service,©non©accompagnata©da©alcunaaltra©
prestazionediservizi,©comeadesempiolapreparazionenonche¨iltrasportodel©
cibo,©aifinidelsuccessivoconsumo,©inpostodiversodaquellodiregolaprevisto;©

l'operazione©posta©in©essere©dal©soggetto©passivo©scandinavo©costituisca©
autoconsumo©di©servizio©e©che©la©base©imponibile©sia©pari©ai©costi©sostenuti©dalla©

societa©.©

Atalproposito,©e©necessariorilevareunaposizionedicontrastoconlatesi©
sostenuta©dallapredetta©amministrazionefiscale©chenella©legislazione©interna©

prevede©l'ipotesi©di©autoconsumo©anche©in©presenza©di©un©corrispettivo©inferiore©

al©valore©di©acquisto©(o©alprezzo©di©costo©intrinseco©del©bene©ovvero©inferiore©

al©costo©del©servizio)©mentre©secondo©la©normativa©nazionale,©come©principio©di©

carattere©generale,©le©ipotesi©di©autoconsumo©sono©limitate©alle©fattispecie©in©

cui©difetti©uno©specifico©corrispettivo©ed©il©valore©(normale)©della©prestazione©
sia©superiore©a©circa©venticinque©euro.©

Inoltre,©si©osserva©che©in©merito©altrattamentofiscale©in©materia©di©IVA©riserv
ata©ad©analogafattispecie©della©legislazione©italiana,©le©operazioni©dietro©paga


mento©di©corrispettivoposte©in©essere©da©mense©aziendaliper©la©somministrazione©

di©pasti©sono©considerate,©a©prescindere©dalle©modalita©,©prestazioni©di©servizi,©ai©

sensidell'articolo3,comma2,n.4)deld.P.R.©26ottobre1972,©n.©633eperquanto©

concerne©la©base©imponibile,©essa©e©costituita,©ai©sensi©dell'articolo©13,©comma©1,©

delcitatod.P.R.633/1972©``dall'ammontarecomplessivodeicorrispettividovutial©
cedente©oprestatoresecondo©le©condizioni©contrattuali...''.©

Pertanto,©dall'analisi©di©quanto©esposto,©si©ritiene©di©rimettere©alprudente©
apprezzamento©di©codesti©Uffici©di©valutare©l'opportunita©di©intervenire©nellapre


sente©causa,©sebbene©non©sembrino©emergere©elementi©tali©da©giustificare©un©
intervento©da©parte©del©Governo©italiano.©

Il©Capo©dell'Ufficio©legislativo©Italo©Volpeý.©

Causa 
C-434/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Regime 
IVA 
su 
beni 
a 
destinazione 
mista 
(privata 
e 
commerciale) 
^VI 
direttiva 
IVA 


n. 
77/388/CEE 
^Ordinanza©del©ûHoge©Raadý©(Paesi©Bassi)©emessa©il©
10©ottobre©2003,©notificata©il©9©dicembre©2003©(ct.©1527/04,©avv.©dello©
Stato©G.©De©Bellis).©
IL 
fattO 


Due©cittadini©tedeschi©hanno©richiesto©alle©competenti©autorita©olandesi©
la©deduzione©totale©dell'IVA©per©un©bungalow©acquistato,©per©le©vacanze,©nei©
Paesi©Bassi.©Il©bene©era©destinato©tanto©alla©locazione©(87,5%)©come©all'uso©
privato©(12,5%),©in©conseguenza©della©locazione©gli©interessati©sono©soggetti©
d'imposta©ai©sensi©della©VI©direttiva©e©sono,©altres|©,©imprenditori©ai©sensi©della©
locale©legge©sull'imposta©sulla©cifra©d'affari©1968.©Il©giudice©olandese©ha©
accordato©la©deduzione©di©imposta©solo©per©la©parte©relativa©alla©locazione©
del©bungalow©e©non©per©la©parte©relativa©al©suo©uso©privato,©perche¨il©bene©
non©sarebbe©ascrivibile©in©questo©caso©al©patrimonio©d'impresa.©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

IquesitI 


Se©sia©compatibile©con©la©sesta©direttiva,©ed©in©particolare©con©l'art.©17,©
nn.©1,2e6nonche¨conl'art.6,n.2öunsistemanormativocomequelloolan-
dese©che©esclude©la©possibilita©di©scegliere©se©far©rientrare©interamente©nel©patri-
monio©di©un'impresa©un©bene©di©investimento©o©un©bene©o©servizio©ad©esso©equi-
parato©qualora©l'acquirente©utilizzi©tale©bene©a©servizio©tanto©nell'ambito©del-
l'impresa©quanto©al©di©fuori©di©essa©(in©particolare©a©fini©privati),©esclude©anche©
la©possibilita©di©dedurre©integralmente©ed©immediatamente©l'imposta©versata©al©
momento©dell'acquisto©di©tale©bene©o©servizio©e©non©prevede©un©prelievo©del-
l'IVA©come©inteso©all'art.©6.©n.©2,©lett.©a) 
della©sesta©direttiva.©

C©^443/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©^Notifiche©^Rifiuto©rice-
zione©atti©^Omessa©traduzione©^Efficacia©della©notifica©^Possibilita©di©
sanare©l'omissione©^Art.©8©del©regolamento©n.©1348©del©29©maggio©2000©
^Ordinanza©del©ûHoge 
Raad» 
(Paesi©Bassi)©emessa©il©21©ottobre©2003©e©
notificata©il©1.©dicembre©2003©(cs©43430/03,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Un©cittadino©olandese©ha©proposto©ricorso©per©cassazione©lamentando©
che©la©Corte©di©appello©avrebbe©commesso©un©errore©di©diritto©negando©una©
dichiarazione©di©contumacia©nei©confronti©di©una©societa©di©diritto©tedesco©
che©non©aveva©voluto©accettare©la©notifica©o©comunicazione©dell'atto©di©cita-
zione,©avvenuta©secondo©la©normativa©nazionale,©in©quanto©tali©atti©erano©
privi©di©traduzione.©

In©tal©modo©non©si©sarebbe©ottemperato©all'art.©8©del©regolamento©(CE)©

n.©1348/2000©che©riguardo©alle©notifiche©dispone©la©consegna©dell'atto©di©cita-
zione©nella©lingua©ufficiale©dello©Stato©di©consegna©o©in©una©lingua©che©sia©com-
presa©dal©destinatario©dell'atto.©Pertanto,©il©giudice©di©merito©avrebbe©dovuto©
senz'altro©dichiarare©la©contumacia©della©Societa©tedesca©ovvero,©in©subordine,©
fissare©una©nuova©udienza©e©ordinare©che©la©societa©fosse©nuovamente©citata©
per©tale©giorno©con©sanatoria©degli©eventuali©vizi©della©precedente©notifica.©
IquesitI 


1.©öSe©l'art.©8,©n.©1©del©regolamento©debba©essere©interpretato©nel©senso©
che,©in©caso©di©rifiuto©da©parte©del©destinatario©di©accettare©l'atto,©per©il©fatto©
che©non©sono©state©osservate©le©prescrizioni©in©materia©di©lingua©di©cui©alla©
menzionata©disposizione,©sia©aperta©per©il©mittente©la©possibilita©di©porre©
rimedio©a©tale©omissione.©
2.©öPer©il©caso©in©cui©la©soluzione©alla©questione©1©sia©di©senso©negativo,©
se©al©rifiuto©di©accettare©l'atto©debba©essere©collegata©la©conseguenza©chela©
notifica©e©del©tutto©priva©di©effetti.©
3.©öPer©il©caso©in©cui©la©soluzione©alla©questione©1©sia©di©senso©affermativo:©
a) 
entro©quale©termine©e©con©quali©modalita©si©debba©portare©a©cono-
scenza©del©destinatario©la©traduzione.©Se©per©l'invio©della©traduzione©vigano©i©
requisiti©prescritti©dal©regolamento©per©le©notifiche©e©le©comunicazioni©di©atti©

o©se©l'invio©sia©in©forma©libera;©
b) 
se©alla©possibilita©di©sanare©l'atto©si©applichi©il©diritto©processuale©
civile©nazionale.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©213 


Causa 
C-446/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposte 
sulle 
persone 
giuridiche 
^Filiali 
^Succursali 
^Sgravi 
di 
gruppo 
^Artt.©43©e©48©CE©
Ordinanza©del©ûHigh 
Court 
ofJustice» 
(Regno©Unito)©emessa©il©22©mag-
gio©2003,©notificata©il©9©dicembre©2003©(cs.©1552/04,©avv.©dello©Stato©G.©
De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©ricorrente©(Marks 
and 
Spencer 
PLC 
öche©rappresenta©la©maggiore©
societa©commerciale©e©finanziaria©per©una©serie©di©societa©britanniche©ed©
estere©e©nel©Regno©Unito©e©leader 
nel©mercato©al©dettaglio©per©l'abbiglia-
mento,©i©prodotti©alimentari©ed©i©servizi©finanziari©^ha©impugnato©una©deci-
sione©degli©Special 
Commissioners,©giudice©tributario©inglese©di©primo©grado,©
che©rispondeva©negativamente©alla©sua©domanda©di©sgravio©di©gruppo©per©le©
perdite©occorse©fra©il©marzo©1998©ed©il©marzo©2001©a©talune©delle©sue©filiali©
in©Germania,©Francia©e©Belgio,©filiali©non©registrate©nel©Regno©Unito©nel©
periodo©preso©in©esame.©

IquesitI 


1.©öSe©sussista©una©restrizione©ai©sensi©dell'art.©43©CE,©in©combinato©
disposto©con©l'art.©48©CE,©e,©in©caso©affermativo,©se©essa©sia©giustificata©ai©
sensi©del©diritto©comunitario,©laddove,©in©una©situazione©in©cui:©a) 
disposi-
zioni©di©uno©Stato©membro,©come©le©disposizioni©britanniche©sullo©sgravio©di©
gruppo,©vietano©ad©una©societa©controllante©registrata©fiscalmente©nel©detto©
Stato©di©ridurre©i©suoi©redditi©imponibili©deducendovi©le©perdite©occorse©in©
altri©Stati©membri©a©societa©controllate©ivi©registrate©ai©fini©fiscali,©mentre©
una©siffatta©deduzione©sarebbe©possibile©qualora©le©perdite:©fossero©occorse©a©
societa©controllate©registrate©nello©Stato©della©societa©controllante;©b) 
lo©
Stato©membro©della©societa©controllante:©öassoggetti©una©societa©registrata©
nel©suo©territorio©all'imposta©sulle©persone©giuridiche©sull'insieme©dei©suoi©
profitti,©compresi©i©profitti©delle©succursali©in©altri©Stati©membri,©con©accordi©
sulla©disponibilita©di©sgravio©della©doppia©imposizione©per©le©imposte©gia©
riscosse©in©un©altro©Stato©membro©e©per©le©quali©sono©gia©state©prese©in©consi-
derazione©le©perdite©sofferte©dalla©succursale;©önon©assoggetti©all'imposta©
sulle©persone©giuridiche©i©profitti©non©distribuiti©delle©filiali©registrate©in©altri©
Stati©membri;©öassoggetti©la©societa©controllante©all'imposta©sulle©persone©
giuridiche©su©tutto©quanto©le©viene©distribuito©per©via©di©dividendi©dalle©filiali©
registrate©in©altri©Stati©membri,©mentre©non©assoggetta©la©societa©controllante©
all'imposta©sulle©persone©giuridiche©su©quanto©le©viene©distribuito©per©via©di©
dividendi©dalle©societa©controllate©registrate©nello©Stato©della©controllante;©
ögarantisca©lo©sgravio©della©doppia©imposizione©alla©societa©controllante©
mediante©un©credito©nei©confronti©della©ritenuta©alla©fonte©sui©dividendi©e©
sulle©imposte©estere©versate©sui©profitti©sulla©base©dei©quali©sono©stati©distri-
buiti©i©dividendi©dalle©societa©controllate©registrate©in©altri©Stati©membri.©
2.©öa) 
Se©la©soluzione©della©questione©sub 
1©possa©eventualmente©essere©
diversa©qualora,©sulla©base©dell'ordinamento©dello©Stato©membro©della©filiale,©
sia©possibile,©in©certe©circostanze,©ottenere©uno©sgravio©per©talune©o©tutte©le©
perdite©occorse©alla©filiale©nei©confronti©dei©profitti©imponibili©nello©Stato©
della©filiale.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

b)©Se©possa©modificare©la©soluzione©l'importanza©eventualmente©da©
ricollegare©al©fatto©che:©öuna©filiale©registrata©in©un©altro©Stato©membro©ha©
cessato©il©commercio©e,©sebbene©una©disposizione©di©tale©Stato©conceda,©a©
determinate©condizioni,©lo©sgravio©delle©perdite,©non©risulta©che©tale©sgravio©
sia©stato©ottenuto;©öuna©filiale©registrata©in©un©altro©Stato©membro©e©stata©
venduta©a©un©terzo©e,©sebbene©una©disposizione©di©tale©Stato©conceda©all'ac-
quirente,©a©determinate©condizioni,©il©diritto©di©avvalersi©delle©perdite,©non©e©
certo©che©esso©se©ne©sia©avvalso©nel©caso©di©specie;©ögli©accordi©ai©sensi©dei©
quali©lo©Stato©membro©della©societa©controllante©prende©in©considerazione©le©
perdite©delle©societa©registrate©nel©Regno©Unito©trovano©applicazione©indi-
pendentemente©dal©fatto©che©1e©perdite©siano©state©dedotte©o©meno©in©un©altro©
Stato©membro.©

c)©Se©la©soluzione©sarebbe©diversa©qualora©risultasse©che©lo©sgravio©e©
stato©ottenuto©per©le©perdite©nello©Stato©membro©in©cui©la©filiale©e©registrata©
e,©in©questo©caso,©se©rilevi©il©fatto©che©lo©sgravio©e©stato©ottenuto©da©un©
gruppo©non©collegato©di©societa©al©quale©e©stata©venduta©la©filiale.©

C-458/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Servizio 
di 
parcheggi 
pubb
lici 
a 
pagamento 
^Appalti 
di 
pubblici 
servizi 
^Concessione 
di 
pubblici 
servizi 
^Ordinanza©del©Tribunale©Amministrativo©^Sezione©autonoma©
per©la©provincia©di©Bolzano,©emessa©il©23©luglio©2003©e©notificata©il©
18©dicembre©2003©(cs©1558/04,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
fattO 


Alla©base©della©controversia©che©ha©innescato©la©presente©causa©pregiudi-
ziale©risiede©la©decisione©del©Comune©di©Bressanone©(Bolzano)©di©attribuire,©
nel©2002,©senza©ricorso©a©gara,©la©gestione©di©un©parking©edi©due©autosilos©sot-
terranei©(il©primo©gia©esistente,©il©secondo©da©costruire),©destinati©a©parcheggi©
pubblici©a©pagamento,©all'Azienda©Servizi©Municipalizzati©Bressanone©
S.p.A./A.G.,©societa©nata©dalla©privatizzazione©öintervenuta©nel©2000©d
ell'allora©azienda©speciale©ûServizi©municipalizzati©Bressanoneý,©in©spregio©
alle©aspettative©della©Societa©Parking©Brixen©S.r.l.,©che©dal©1992©gestiva©uno©
dei©due©parcheggi©sotterranei,©da©lei©stessa©edificato.©

IquesitI 


1.©öSe©nel©caso©di©attribuzione©della©gestione©di©parcheggi©pubblici©a©
pagamento,©oggetto©della©materia©controversa,©si©tratti©di©un©appalto©di©pub-
blico©servizio©ai©sensi©della©direttiva©92/50/CEE©ovvero©di©una©concessione©
di©pubblico©servizio,©nei©cui©confronti©si©applicano©gli©obblighi©di©parita©di©
trattamento©e©trasparenza.©
2.©öSe,©qualora©si©dovesse©effettivamente©trattare©di©una©concessione©di©
pubblico©servizio©avente©ad©oggetto©la©gestione©di©un©servizio©pubblico©locale,©
l'attribuzione©della©gestione©di©un©pubblico©parcheggio©a©pagamento,©che©
puo©essere©effettuata©senza©svolgimento©di©pubblica©gara©ai©sensi©dell'art.©44,©
n.©6,©lett.©b)©della©legge©regionale©4©gennaio©1993,©modificata©dall'art.©10©della©
legge©regionale©22©gennaio©1998,©n.©10©e©ai©sensi©dell'art.©88,©n.©6,©lett.©a)©
e©b)©del©testo©coordinato©delle©disposizioni©sull'ordinamento©dei©comuni,©sia©

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©215 


compatibile©con©il©diritto©comunitario©e,©in©particolare,©con©i©principi©della©
libera©prestazione©dei©servizi©e©della©libera©concorrenza,©del©divieto©di©discri-
minazione©e©degli©obblighi©che©ne©conseguono©di©parita©di©trattamento©e©di©
trasparenza©come©pure©del©principio©di©proporzionalita©,©nel©caso©in©cui©si©
tratti©di©una©societa©per©azioni©che,©conformemente©all'art.©115©del©decreto©
legislativo©n.©267/2000,©e¨stata©costituita©mediante©la©trasformazione©di©un'a-
zienda©speciale©di©un©comune©e©il©cui©capitale©azionario©al©momento©dell'attri-
buzione©era©detenuto©al©100%©dal©comune,©ma©il©cui©Consiglio©di©amministra-
zione©dispone©pero©dei©piu©ampi©poteri©di©ordinaria©amministrazione©entro©
un©valore©di©Euro©5.000.000©per©affare.©

LE 
osservazionI 
deL 
GovernO 
italianO 


û........Ilgiudicedirinviodubitadellalegittimita©¨dellaproceduradiaffida


mentodelserviziopubblicodiparcheggioall'A.S.M.BressanoneS.p.a.¨che,con-

formemente¨all'art.¨115¨D.lgs.¨n.¨267/2000,¨e©¨stata¨costituita¨mediante¨la¨tra-

sformazione¨dell'azienda¨speciale¨del¨Comune¨di¨Bressanone¨ed¨il¨cui¨capitale¨e©¨

detenutoal100%dallostessoComune.Eglifondalapropriaperplessita©,¨inpar-

ticolare,¨sugli¨ampipoteri¨di¨ordinaria¨amministrazione¨del¨consiglio¨di¨ammini-

strazione¨della¨societa©¨che¨non¨consentirebbero¨di¨accostarla¨alla¨preesistente¨

azienda¨speciale.¨
Taledoglianzanonpuo©¨essereaccoltaedalfinediesplicitarneimotivi,¨

appare¨anzitutto¨opportuno¨procedere¨alla¨definizione¨della¨natura¨giuridica¨di¨

talisocieta©¨menzionateall'art.¨115delD.¨lgs.¨n.¨267/2000.¨
Dopo¨una¨inizialefasedicontrasto¨circa¨la¨qualificazionediessecomeorgani-

smididirittopubblico¨ovvero¨come¨organismididirittoprivato¨distintidall'ammi-

nistrazionepubblica,¨dottrinaegiurisprudenzasisonoorientateescludendochela¨

semplicevestediS.p.a.¨siaidoneaatrasformarelanaturapubblicisticadisoggetti¨

che¨continuano¨adessere¨affidataridirilevanti¨interessipubblici.¨
La¨tutela¨di¨questi¨ultimi¨non¨puo©¨infatti¨essere¨compressa¨in¨seguito¨al¨

semplice¨mutamento¨della¨veste¨formale¨del¨soggetto¨giuridico¨che¨conserva¨la¨

propria¨connotazione¨pubblicistica¨e¨continua¨ad¨operare¨in¨funzione¨strumen-

tale¨rispetto¨all'ente¨locale¨che¨mantiene¨la¨titolarita©¨del¨servizio¨pubblico.¨
Eédunque¨la¨sola¨gestione¨di¨esso¨che¨viene¨delegata¨alla¨S.p.a.¨per¨garanti-

re¨maggiori¨livelli¨di¨efficacia,¨efficienza¨ed¨economicita©¨del¨servizio¨stesso,¨

gestionechenonvalediperse¨asvincolarelasocieta©¨dalcomplessoorganizza-

tivofacente¨capo¨all'ente¨locale.¨
L'accoglimento¨della¨natura¨pubblicistica¨delle¨aziende¨speciali¨trasformate¨

in¨societa©¨per¨azioni,¨rende¨agevole¨l'inquadramento¨di¨esse¨nell'amministrazione¨

concedente¨e¨la¨loro¨stretta¨interdipendenza¨e©¨peraltro¨evidente¨laddove¨si¨consi-

deri¨la¨natura¨giuridica¨dell'atto¨di¨trasformazione.¨Non¨si¨tratta,¨infatti,¨di¨una¨

vera¨e¨propria¨trasformazione,¨che¨presuppone¨una¨struttura¨societaria,¨bens|©¨

di¨un¨conferimento¨di¨azienda¨contestuale¨alla¨costituzione¨di¨una¨nuova¨societa©¨

per¨azioni.¨
Il¨Comune¨si¨e©¨pertanto¨avvalso¨della¨cd.¨gestione¨in©house©affidando¨diret-

tamente¨il¨servizio¨ad¨un¨organismo¨costituito¨appositamente¨per¨gestire¨in¨via¨

direttaiservizipubblicilocali,organismochevieneinrealta©¨apalesarsiquale¨
longa©manus©del¨Comune¨stesso.¨


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La©considerazione©che©la©societa©per©azioni©possieda©una©spiccata©autono-

miarispetto©all'aziendaspeciale,©nonvalepoiadescluderneilcollegamentofun-

zionale©con©il©Comune,©anzi©la©stessa©autonomia©e©finalizzata©alpiu©efficiente©

perseguimento©dell'interesse©pubblico.©

Lo©stesso©termine©adoperato©dal©legislatore,©all'art.©115©del©D.lgs.©

n.©267/2000,©di©trasformazione©e©non©gia©di©costituzionefa©propendere©per©una©
visione©del©nuovo©organismo©ancorata©all'azienda©speciale©da©cui©proviene,©

essendo©dotato©dei©medesimi©poteri©e©strumenti,©discostandosene©solo©per©

la©maggiore©autonomia©organizzativa.©

Ancheladdovepoinonsipotesseoperarel'equiparazione©traaziendaspe-

ciale©e©societa©per©azioni,©dato©l'incremento©di©autonomia©della©societa©,©tuttavia©

neppuresipotrebbeprocedereadunaqualificazionedellaS.p.a.©comesoggetto©

terzo©rispetto©all'ente©locale©che©detiene©interamente©il©suo©capitale,©circostanza©

questa©che©vale©a©giustificare©il©mancato©espletamento©della©gara©pubblica©per©

la©scelta©del©concessionario©del©servizio.©

Alriguardo©si©deve©anziprecisare©che©lapossibilita©di©trasformare©l'azienda©

speciale©in©societa©per©azioni,©e©stata©dettata©proprio©dall'esigenza©di©attuare©il©

principio©della©libera©concorrenza,©stante©il©carattere©non©concorrenziale©dell'at-

tivita©delle©aziende©speciali©e©quindi©nelpieno©rispetto©deiprincipi©delprevalente©

diritto©comunitario.©

La©trasformazione©dell'azienda©speciale©in©S.p.a.©ha©infatti©aperto©il©campo©

all'eventualeingressodisociprivatinellastessa,©inattuazionedelprincipiodella©

libera©concorrenza,©data©la©brevita©del©termine©(due©anni©dalla©trasformazione)©

in©cui©e©consentito©all'ente©locale©di©rimanere©unico©socio©della©societa©medesima.©

Ilprincipiodellaparita©ditrattamentoimporra©quindisolointalcaso,©ossia©

nella©scelta©del©socio©privato,©di©ricorrere©alla©procedura©ad©evidenza©pubblica,©

come©del©resto©sancito©dallo©stesso©art.©116©del©testo©unico©delle©leggi©sull'ordina-

mento©degli©enti©locali.©
In©conclusione,©l'art.©115©del©D.lgs.©n.©267/2000,©descrive©ilfenomeno©della©

costituzione©di©enti©pubblici©strumentali©nella©forma©di©S.p.a.,©ovvero©di©stru-

menti©di©azione©dell'ente©locale;©trattasi©di©entita©formalmente©private,©ma©

sostanzialmentepubblichepoiche¨gravatedaun©vincolo©didestinazionepubblici-

stica©che©ne©consente©una©sostanziale©assimilazione©tra©le©stesse©amministrazioni©

locali.©

Sulla©base©di©tali©premesse©si©suggerisce©di©rispondere©al©quesito©nel©senso:©

1.©öche,©nel©caso©di©attribuzione©della©gestione©di©parcheggi©pubblici©a©
pagamento,©oggetto©della©materia©controversa©sia©una©concessione©di©pubblico©

servizio,©nei©cui©confronti©si©applicano©gli©obblighi©diparita©di©trattamento©e©tra-

sparenza;©

2.©öche©l'attribuzione©dellagestione©diunpubblicoparcheggio©apaga-
mento,©senza©svolgimento©di©pubblica©gara©ai©sensi©dell'art.©44,©n.©6,©lettera©b)©

della©legge©regionale©4©gennaio©1993,©modificata©dall'art.©10©della©legge©regio-

nale©22©gennaio©1998,©n.©10©e©ai©sensi©dell'art.©88,©n.©6,©lettera©a)©e 
b)©del©testo©

coordinato©delle©disposizioni©sull'ordinamento©dei©Comuni,©e©compatibile©con©il©

diritto©comunitario©e,©in©particolare,©con©i©principi©della©libera©prestazione©dei©

servizi©e©della©libera©concorrenza,©del©divieto©di©discriminazione©e©degli©obblighi©

chene©conseguono©diparita©ditrattamento©editrasparenza©comepuredelprin-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
217 


cipiodiproporzionalita©,©anchenelcasoincuisitrattidiunasocieta©perazioni©
che,©conformemente©all'art.©115©del©decreto©legislativo©n.©267/2000,©e¨stata©costit
uita©mediante©la©trasformazione©di©un'azienda©speciale©di©un©Comune©e©il©cui©
capitale©azionario©al©momento©dell'attribuzione©era©detenuto©al©100%©dal©

comune,©ma©il©cui©il©Consiglio©di©amministrazione©dispone©pero©dei©piu©ampi©
poteri©di©ordinaria©amministrazione©entro©un©valore©di©Euro©5.000.000©per©
affare.©

Roma,©4febbraio©2004©-Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengoý.©

Causa 
C-461/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Accertamento 
dell
'invaliditaà 
di 
atti 
emanati 
da 
Istituzioni 
comunitarie 
^Importazione 
di 
prodotti 
nel 
settore 
dello 
zucchero 
diversi 
dai 
melassi 
^Dazi 
addizionali 
^Art. 
4, 
nn. 
1 
e 
2 
regolamento 
(CE) 
1423/95 
^Ordinanza 
del 
ûCollege©
van©Beroep» 
(Paesi 
Bassi), 
emessa 
il 
24 
ottobre 
2003 
e 
notificata 
il 
18 
dicembre 
2003 
(cs. 
3529/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Le 
questioni 
sono 
state 
sollevate 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
tra 
la 
Gaston©Schul©Douane-Expediteur©B.V.©(appellante) 
ed 
il 
Ministro 
olandese 
dell'Agricoltura 
(resistente) 
in 
merito 
alla 
riscossione 
a 
posteriori 
di 
dazi 
doganali 
addizionali 
per 
l'importazione 
di 
zucchero 
greggio 
di 
canna. 
Per 
l'appellante, 
infatti, 
solo 
qualora 
il 
prezzo 
di 
importazione 
sia 
inferiore 
al 
prezzo 
limite 
sarebbe 
dovuto 
un 
dazio 
addizionale, 
mentre 
il 
resistente 
ha 
basato 
il 
dazio 
addizionale 
sull'art. 
15 
del 
regolamento 
(CEE) 
del 
Consiglio 
30 
giugno 
1981, 
n. 
1785, 
relativo 
all'organizzazione 
comune 
dei 
mercati 
nel 
settore 
dello 
zucchero, 
come 
modificato 
dal 
regolamento 
(CE) 
del 
Consiglio 
22 
dicembre 
1994, 
n. 
3290. 


IquesitI 


1. 
öSe 
un 
organo 
giurisdizionale, 
come 
inteso 
all'art. 
234 
CE, 
terzo 
comma, 
sia 
tenuto 
a 
rivolgersi 
alla 
Corte 
di 
giustizia 
con 
una 
questione 
pregiudiziale 
come 
quella 
che 
segue 
per 
stabilire 
la 
validitaè 
delle 
disposi-
zioni 
di 
un 
regolamento, 
anche 
laddove 
l'invaliditaè 
di 
disposizioni 
corri-
spondenti 
di 
un 
altro 
regolamento 
simile 
sia 
stata 
dichiarata 
dalla 
Corte 
di 
giustizia, 
ovvero 
se 
le 
disposizioni 
sopra 
menzionate 
possano 
essere 
disap-
plicate, 
tenuto 
conto 
delle 
particolari 
analogie 
con 
le 
disposizioni 
dichiarate 
invalide. 
2. 
öSe 
l'art. 
4, 
nn. 
1 
e 
2, 
del 
regolamento 
(CE) 
della 
Commissione 
23 
giugno 
1995, 
n. 
1423, 
che 
stabilisce 
le 
modalitaè 
di 
applicazione 
per 
l'importazione 
dei 
prodotti 
del 
settore 
dello 
zucchero 
diversi 
dai 
melassi, 
sia 
invalido 
nella 
parte 
in 
cui 
stabilisce 
che 
il 
dazio 
addizionale 
in 
esso 
menzio-
nato, 
in 
via 
di 
principio, 
viene 
determinato 
sulla 
base 
del 
prezzo 
rappresenta-
tivo 
di 
cui 
all'art. 
1, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CE) 
n. 
1423/95, 
e 
che 
tale 
dazio 
eè 
determinato 
sulla 
base 
del 
prezzo 
d'importazione 
della 
spedizione 
conside-
rata 
solo 
nei 
caso 
in 
cui 
l'importatore 
ne 
faccia 
domanda. 

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Causa 
C-467/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Apparecchio 
di 


video-sorveglianza 
^Nomenclatura 
tariffaria 
^Tariffa 
doganale 
comune 
^

Nota 
5E 
della 
nomenclatura 
combinata 
^Allegato©I©del©regolamento©(CE)©

n.©2031/01chemodificaal.Idelregolamento(CE)n.©2658/87^Ordinanza©
del©ûFinanzgerichtý©(Germania)©emessa©il©24©giugno©2003©nella©causa©tra©
Ikegami©Electronics©^Europa©(ricorrente)©e©Oberfinazdirektion©Nurberg©^
Ufficio©per©le©Imposte©Doganali©e©per©le©Imposte©di©Consumo©(convenuta),©
notificata©il©29©gennaio©2004©(cs.©8901/04,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©
IL 
fattO 


Il©6©dicembre©2001©la©ricorrente©ha©chiesto©all'Ufficio©doganale©(ZPLA)©
di©Monaco©di©procedere©alla©classificazione©doganale©di©un©ûDigital 
Recorder 
SDR 
öG©8000-8ý©come©unita©di©elaborazione©digitale©nella©sottovoce©8471©
5090©della©nomenclatura©combinata.©La©ZPLA©di©Monaco©non©ha©accolto©
tale©richiesta©ed©ha©inserito©la©merce©nella©sottovoce©8521©9000©900©della©
tariffa©doganale©come©ûapparecchio©per©la©registrazione©dell'immagine©e©del©
suono,©senza©nastri©magneticiý.©

Contro©tale©decisione©la©ricorrente©ha©presentato©un©ricorso,©col©quale©
sostiene,©in©sostanza,©che©se©la©funzione©di©un©apparecchio©consiste©nell'elabora-
zione©dell'informazione,©l'apparecchio©deve©essere©classificato©come©macchina©
per©l'elaborazione©dell'informazione.©Sia©i©singoli©componenti©del©ûDigitalRecor-
der 
SDR 
öG©8000-8ý©sia©il©suo©modo©di©funzionare©hanno©esclusivamente©
natura©di©elaborazione©dell'informazione.©Anche©se©sull'apparecchio©e©installato©
solo©un©software 
collegato©alla©funzione©ed©e©sempre©possibile©installare©altri©pro-
grammi.©L'equipaggiamento©standard 
di©un©PC©e©una©caratteristica©idonea©per©la©
classificazione©e©tutti©i©componenti©della©presente©merce©devono©essere©classificati©
singolarmentenellavoce8471.©Inoltre,adifferenzadeivideoregistratoritradizio-
nali,©questa©apparecchiatura©non©puo©registrare©alcuna©immagine©di©sequenza©
animata,©ma©solo©immagini©isolate©senza©connessione©tra©loro.©

IL 
quesitO 


Se©la©normativa©comunitaria©önota©5E©della©nomenclatura©combinata©
nella©formulazione©dell'allegato©I©del©regolamento©CE©23©ottobre©2001,©n.©2031©
che©modifica©l'allegato©I©del©regolamento©CE©del©consiglio©n.©2658/87©relativo©
alla©nomenclatura©tariffaria©e©statistica©ed©alla©tariffa©doganale©comune©övada©
interpretata©nel©senso©che©un©apparecchio©di©videosorveglianza,©che©memorizza©
su©disco©fisso©segnali©di©diverse©videocamere©per©la©riproduzione©su©schermi,©
esercita©una©funzione©diversa©dall'elaborazione©dell'informazione.©

Causa 
C-469/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE-Turc
hia 
^Accordo 
di 
Schengen 
^Principio 
ne 
bis 
in 
idem 
^Procedimento 
penale 
per 
traffico 
di 
stupefacenti 
^Mancato 
esercizio 
di 
azione 
penale 
da 
parte 
di 
uno 
Stato 
membro 
per 
inizio 
di 
procedimento 
penale 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Art.©54©Convenzione©applicativa©Accordo©di©Schengen©^Ordinanza©del©
Tribunale©di©Bologna©(Italia),©emessa©il©22©settembre©2003©e©notificata©il©
22©gennaio©2004©(cs.©10342/04,©avv.©dello©Stato©G.©Aiello).©

IL 
fattO 


Nel©febbraio©2001©M.©F.©M.©e©stato©arrestato©in©Italia©per©traffico©di©droga,©
nell'ambito©di©una©complessa©indagine©che©ha©visto©la©collaborazione©delle©auto-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©219 


rita©italiane©ed©olandesi,©e©sottoposto©ad©una©ordinanza©di©custodia©cautelare©in©
carcere©emessa©dal©G.I.P.©del©Tribunale©di©Bologna.©Un©anno©dopo©il©G.U.P.©
dello©stessoTribunale©ha©disposto©la©sostituzione©della©custodia©cautelare©carce-
raria©con©gli©arresti©domiciliari©e©successivamente©revocato©ogni©misura©caute-
lare©per©cui©attualmente©l'imputato©e©in©uno©stato©di©liberta©.©

Per©gli©stessi©fatti©criminosi©l'Autorita©giudiziaria©olandese©ha©aperto©un©
procedimento©penale©nei©confronti©del©M.©con©l'accusa©di©traffico©di©droga©
in©Olanda.©Occorre©osservare©che©al©suddetto©procedimento©penale©non©ha©
fatto©seguito©azione©penale©nei©confronti©dell'imputato;©e©cio©in©considera-
zione©del©fatto©che,©nel©frattempo,©in©Italia©era©iniziato©un©procedimento©
penale©nei©confronti©del©M.©per©gli©stessi©fatti©criminosi.©L'Ufficio©del©procu-
ratore©del©Tribunale©di©Amsterdam©ha©infatti©respinto©la©richiesta©della©Pro-
cura©di©Bologna©di©cooperazione©giudiziaria©in©materia©penale©per©il©caso©in©
esame©in©virtu©del©principio©ûne©bis©in©idemý.©

IL 
quesitO 


Se©debba©applicarsi©l'art.©54©della©Convenzione©di©applicazione©del-
l'Accordo©di©Schengen©14©giugno©1985©qualora©la©decisione©giudiziaria©adot-
tata©nel©primo©Stato©risulti©essere©di©rinuncia©a©promuovere©l'azione©penale©
senza©alcun©giudizio©nel©merito©del©fatto©e©sul©solo©presupposto©che©si©stia©
gia©procedendo©in©un©altro©Stato.©

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


û(omissis)©Osservazioni©giuridiche.©

15.©öCome©sottolineato©dallo©stesso©Tribunale©di©Bologna,©l'Accordo©di©
Schengen©e©la©Convenzione©di©applicazione©dell'Accordo©di©Schengen©14©giugno©

1985©hanno©quali©obiettivi©l'eliminazione©dei©controlli©allefrontiere©alfine©di©

garantire©ai©cittadini©membri©delle©Comunita©europee©la©libera©circolazione©e©

consentire©all'Unione©Europea©di©trasformarsi©in©uno©spazio©di©liberta©,©sicurezza©

e©giustizia.©

16.©öL'art.©54dellaConvenzionesiinserisceperfettamenteintaleconte-
sto©di©integrazione©europea©sancendo©che©una©persona©che©sia©stata©giudicata©

con©sentenza©definitiva©in©una©Parte©contraente©non©puo©essere©sottoposta©ad©

unprocedimentopenaleper©imedesimifatti©in©un'altraParte©contraentea©con-

dizione©che,©in©caso©di©condanna,©la©pena©sia©stata©eseguita©o©sia©ef
ffettivamente©

in©corso©di©esecuzione©attualmente©o,©secondo©la©legge©dello©Stato©contraente©di©

condanna©non©possa©essere©eseguita.©

17.©öIn©sostanza©tale©norma©introduce©nell'ambito©territoriale©dell'U-
nione©Europea©ilprincipio©del©ne©bis©in©idem©attraverso©il©quale©si©vuole©garan-

tire©che©una©persona,©esercitando©il©suo©diritto©alla©libera©circolazione,©non©sia©

sottopostaaprocedimentopenaleperimedesimifattisulterritorio©dipiu©Stati©

membri.©

18.©öIl©suddetto©articolo©e©stato©oggetto©di©interpretazione,©per©la©prima©
volta,©dapartedicodesta©CortediGiustiziadelle©Comunita©Europeecon©lasen-

tenza©11febbraio©2003©(cause©riunite©C-187/2001©e©C-385/2001).©

19.©öIn©tale©sentenza©codesta©Corte©ha©affermato©che©il©principio©del©ne©
bis©in©idem©si©applica©anche©alle©procedure©di©estinzione©dell'azione©penale©

mediante©le©quali©ilpubblico©ministero,©legittimato©a©talfine©dall'ordinamento©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


giuridico©nazionale©competente,©decide©di©chiudere,©senza©l'intervento©di©un©giu-

dice,©ilprocedimentopenaleacaricodell'imputatodopochequest'ultimohasod-

disfatto©certi©obblighi©e,©in©particolare,©ha©versato©una©determinata©somma©di©

denaro©stabilita©dal©detto©pubblico©ministero.©

20.©öDi©conseguenza,©prosegue©codesto©Giudice,©occorre,©in©primo©luogo,©
rilevare,©che©nell'ambito©di©siffatte©procedure,©l'azione©penale©si©estingue©

mediante©una©decisione©emessa©da©un'autorita©incaricata©di©amministrare©la©giu-

stizia©penale©nell'ordinamento©giuridico©nazionale©interessato.©

21.©öIn©secondo©luogo©e©importante©rilevare©che©procedure©di©tale©tipo,©i©
cui©effetti,©quali©previsti©dalla©legge©nazionale©applicabile,©sono©subordinati©

all'impegno©dell'imputato©di©eseguire©determinati©obblighiprescritti©dalpubblico©

ministero,©colpiscono©il©comportamento©illecito©contestato©all'imputato.©

22.©öDi©conseguenza©gli©elementi©che©determinano©l'applicazione©delprin-
cipio©del©ne 
bis 
in 
idem 
nell'ambito©delle©procedure©di©estinzione©dell'azione©

penale©sonofondamentalmente©due:©
öladecisionedichiudere©ilprocedimentopenalea©carico©dell'imputato©

deve©essere©assunta©da©un©organo©legittimato©dall'ordinamento©giuridico©nazio-

nale©ad©amministrare©la©giustizia©penale;©
öil©comportamento©illecito©dell'imputato©deve©essere©ûcolpitoý©da©tali©

procedure©i©cui©effetti©si©esplicano©solo©a©seguito©dell'esecuzione©da©parte©dell'im-

putato©di©certi©obblighi©impostigli©dall'autorita©giudiziaria.©

23.©öUna©diversa©lettura©interpretativa,©conclude©codesta©Corte,©che©limiti©
l'applicazione©dell'art.©54©della©CAAS©alle©sole©decisioni©di©archiviazione©del-

l'azione©penale©adottate©da©un©giudice©o©emanate©sotto©forma©di©sentenza©

avrebbe©il©risultato©di©far©beneficiare©del©principio©del©ne 
bis 
in 
idem 
previsto©

da©questa©disposizione©e©pertanto,©della©libera©circolazione©che©quest'ultima©mira©

adagevolare,©isoliimputaticolpevolidireatiperiquali,acausadellalorogra-

vita©o©delle©sanzioni©per©essi©applicabili,©e©impossibile©far©ricorso©a©procedure©

alternative©semplificate.©

24.©öAlla©luce©dell'orientamento©giurisprudenziale©suesposto,©si©ritiene©
condivisibile©quanto©affermato©dal©Tribunale©di©Bologna©circa©l'erroneita©del-

l'interpretazionepostainesseredallaProcura©Olandeseedaventeadoggettoil©

disposto©dell'art.©54©della©CAAS.©

25.©öL'applicazione©di©tale©articolo©e,©di©conseguenza,©delprincipio©del©ne 
bis 
in 
idem 
da©esso©espresso,©ruota,©infatti,©intorno©al©concetto©di©``sentenza©defi-

nitiva''.©

26.©öCome©detto©in©precedenza,©codesta©Corte©di©Giustizia©delle©Comu-
nita©Europee©ha©chiarito©che©tale©concetto©ricorre©in©presenza©dei©due©elementi©

fondamentali©cui©si©e©gia©accennato.©

27.©öOrbene,©nel©caso©di©specie,©non©si©ravvisa©l'applicazione©da©parte©
delleAutorita©Olandesidiunaproceduracheabbiaûcolpitoýilcomportamento©

illecito©dell'imputato.©

28.©öDai©documenti©in©possesso©del©Tribunale©di©Bologna©sembra,©infatti,©
emergere©che©la©Procura©diAmsterdam©sisia©limitataa©rinunciareall'esercizio©del-

l'azione©penale©nei©confronti©del©M.©a©causa©della©pendenza©di©un©procedimento©

penaleinItaliaacaricodellostesso©imputato©eperglistessifatticriminosi.©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©221 


29. 
öNon 
sipuo©
dunque, 
legittimamente 
sostenere 
che 
ilprovvedimento 
adottato 
dalla 
Procura 
Olandese 
e 
qualificato 
dalla 
medesima 
``decisionefinale 


di 
un 
giudice''possa 
essere 
considerato 
alla 
stregua 
della 
``sentenza 
definitiva'' 


di 
cui 
all'art. 
54 
della 
CAAS. 


30. 
öSulla 
base 
delle 
considerazioni 
espresse 
appare 
evidente 
che 
le 
Auto-
ritaà 
Giudiziarie 
Olandesi 
hanno 
erroneamente 
ravvisato 
un'ipotesi 
di 
ne©bis©in©

idem©nellafattispecie 
in 
esame 
e 
altrettanto 
erroneamente 
hanno 
opposto 
alle 


Autoritaà 
Giudiziarie 
Italiane 
il 
loro 
rifiuto 
di 
assistenza 
legale. 


31. 
öDiversamenteopinandosipermetterebbedifarprevalereaspettipro-
cedurali 
o 
meramente 
formali, 
che 
ovviamente 
variano 
a 
seconda 
degli 
Stati 


membri 
interessati, 
sullo 
scopo 
della 
disposizione 
contenuta 
nell'articolo 
54. 


32. 
öIn 
particolare 
tale 
prevalenza 
rischierebbe 
di 
trasformare 
una 
legit-
tima 
garanzia 
in 
una 
iniqua 
sostanziale 
immunitaà 
, 
privando 
entrambi 
gli 
Stati 


della 
concreta 
possibilitaà 
di 
sottoporre 
l'imputato 
ad 
un 
effettivo 
accertamento 


delle 
sue 
responsabilitaà 
. 


33. 
öRicordiamo 
infatti 
che 
ilprovvedimento 
assunto 
dalle 
Autoritaà 
Olan-
desi 
nei 
confronti 
del 
M. 
si 
eà 
concretizzato 
in 
realtaà 
in 
una 
rinuncia 
all'esercizio 


dell'azione 
penale 
senza 
accertamento 
alcuno 
delle 
sue 
responsabilitaà 
proprio 


inconsiderazionedelfatto 
cheilcompitodiperseguirepenalmenteilM.spet-

tava 
alle 
Autoritaà 
giudiziarie 
Italiane. 


34. 
öParimenti 
il 
Tribunale 
di 
Bologna 
si 
troverebbe 
nella 
reale 
impossi-
bilitaà 
di 
accertare 
la 
colpevolezza 
o 
l'innocenza 
dell'imputato. 


35. 
öInfatti 
l'Autoritaà 
Giudiziaria 
Italiana, 
qualora 
accogliesse 
la 
lettura 
interpretativa 
che 
dell'articolo 
54 
haprospettato 
laProcura 
diAmsterdam, 
non 


potrebbe 
instaurare 
un 
nuovo 
processo 
in 
Italia 
a 
carico 
del 
M. 
essendo 
stato 


lo 
stesso 
giaà 
giudicato 
con 
ûdecisione 
finale 
di 
un 
giudice» 
e 
dunque 
ostandovi 


ilprincipio 
del 
ne©bis©in©idem. 


36. 
öAl 
contrario, 
anche 
nell'ipotesi 
in 
cui 
non 
ravvisasse 
un 
caso 
di 
ne©
bis©in©idem©cos|©comeprospettatodalleAutoritaà 
Olandesi,ilTribunalediBolo-

gna 
sarebbe 
costretto 
a 
valutare 
la 
responsabilitaà 
del 
M. 
senza 
l'importante 


contributo 
rappresentato 
dal 
materiale 
probatorio 
acquisito 
dalle 
suddette 
Auto-

ritaà 
e 
l'indispensabile 
assistenza 
giudiziaria 
delle 
stesse. 
Alla 
stregua 
di 
quantoprecede 
il 
Governo 
Italiano 
ritiene 
che 
l'Art. 
54 
della 


Convenzione 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
della 
non 
ricorrenza 
del 
limite 


del 
divieto 
del 
ne©bis©in©idem©per 
l'attivazione 
o 
la 
prosecuzione 
dell'azione 


penale 
nei 
casi 
in 
cui 
vi 
sia 
stata 
una 
mera 
rinuncia 
al 
suo 
esercizio 
da 
partedi 


uno 
dei 
Giudici 
nazionali 
che 
si 
sono 
pronunciati 
sul 
caso 
concreto. 
Roma 
22 
marzo 
2004 
-Avvocato 
dello 
Stato 
Giacomo 
Aielloý. 


Causa 
C-472/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Nozione 
di 
operazioni 
di 
assicurazione 
^Esenzioni 
IVA 
^Art.©13,©parte©B,©lett.©a) 
della©Direttiva©77/388/CEE©(sesta©direttiva©IVA)©^Ordinanza©del©ûHoge 
Raad 
der 
Nederlandený©(Paesi©Bassi)©emessa©il©7©novembre©2003,©notifi-
cata©il©22©gennaio©2004©(cs.©10340/04,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©societa©Andersen 
Consulting 
Management 
Consultants 
(ACMC)©
faceva©parte©dell'Arthur 
Andersen 
e 
Co 
Accountants,©che©costituiva©un'unita©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

fiscale©ai©fini©dell'IVA.©Nel©maggio©1997©la©Royal 
nederlandVerzekeringsgroep 
N.V.,©la©Universal 
Leven 
N.V.©(UL)©e©l'ACMC©stipulavano©un©accordo©deno-
minato©ûaccordo©di©ripartizione©degli©utiliý,©in©base©al©quale©la©ACMC©prov-
vedeva©ad©assumere©a©favore©dell'UL©varie©attivita©,©che©nell'accordo©venivano©
indicate©come©ûattivita©di©supporto©di©ufficioý©(backoffice).©

L'UL©assumeva©l'impegno©di©sviluppare©e,©tramite©agenti,©concludere©
assicurazioni©sulla©vita,©e©a©tale©titolo©forniva©prestazioni©esenti©da©IVA,©ai©
sensi©dell'art.©11,©n.©1,©lett.©k) 
della©legge©sull'imposta©sulla©cifra©d'affari©del©
1968.©Nell'accordo©sulla©ripartizione©degli©utili©vengono©previste©disposizioni©
per©la©remunerazione©base©e©per©la©remunerazione©minima©delle©attivita©di©
backoffice.©La©remunerazione©base©viene©calcolata©mensilmente©dall'ACMC©
facendo©riferimento©a©due©elementi:©il©portafoglio©contratti©e©la©raccolta©
premi.©Le©disposizioni©relative©alla©remunerazione©minima©comportano©che©
l'ACMC©riceve©una©remunerazione©minima©nel©caso©in©cui©la©remunerazione©
base,©calcolata©su©base©annuale,©risulti©inferiore©al©detto©importo.©

La©questione©discussa©dinanzi©alla©Corte©d'Appello©era©se©l'interessato©
fosse©debitore©dell'imposta©del©giro©d'affari©realizzato©per©conto©dell'UL©con©
riferimento©alle©attivita©di©backoffice.©

IL 
quesitO 


Se©le©attivita©prestate©dal©soggetto©passivo©di©imposta,©ACMC,©in©esecu-
zione©del©detto©accordo©con©l'UL,©rientrano©nel©concetto©di©ûprestazioni©di©
servizi©relative©a©(...)©operazioni©(di©assicurazione©e©riassicurazione),©effettuate©
dai©mediatori©e©dagli©intermediari©di©assicurazioneý©ai©sensi©dell'art.©13B,©
lett.©a),©della©sesta©direttiva.©

Causa©C-484/03©(domanda©di©pronuncia©pregiudiziale)©IVA©^Microprocessori©

^Imposta©a©monte©^Nozione©di©soggetto©passivo©che©agisce©in©quanto©tale©

^Attivita©economica©^Cessione©di©beni©^Frode©^Art.©28©CE©^Art.©2,©

n.©1,©art.©4©ed©art.©n.©1©sesta©direttiva©^Ordinanza©del©ûHigh 
Court 
of 
Justice» 
(Regno©Unito)©emessa©il©27©ottobre©2003,©notificata©il©29©gen-
naio©2004©(cs.©8892/04,©avv.©dello©Stato©G.©De©Bellis).©
IL 
fattO 


La©societa©ricorrente©e©la©Bond 
House 
System 
Limited 
che©all'epoca©dei©
fatti©commerciava©prevalentemente©in©microprocessori©(ûcentral 
process 
units» 
o©CPU).©La©sua©attivita©consisteva©soprattutto©nell'acquisto©da©opera-
tori©registrati©ai©fini©IVA©nel©Regno©Unito©di©CPU©che©poi©vendeva©ad©opera-
tori©registrati©ai©fini©IVA©in©altri©Stati©membri.©Il©convenuto©e©il©Commissio-
ners 
ofCustoms 
and 
Excise,©l'ufficio©responsabile©per©la©gestione©e©la©riscos-
sione©dell'IVA©nel©Regno©Unito.©

In©linea©di©principio©una©societa©come©la©ricorrente,©che©paga©l'IVA©sui©
suoi©acquisti,©acquisisce©un©credito©d'IVA©per©il©fatto©che©le©sue©vendite©ad©
altri©Stati©cembri,©denominate©nel©Regno©Unito©come©vendite©ûad©aliquota©
zeroý,©sono©esenti©ed©incorporano©il©diritto©di©richiedere©il©rimborso©dell'im-
posta©pagata©a©monte.©Eéquanto©ha©fatto©la©societa©ricorrente©quando,©nel©
maggio©2002,©ha©presentato©una©dichiarazione©IVA©con©cui©chiedeva©il©rim-


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©223 


borso©dell'importo©addebitatole©a©titolo©IVA,©da©essa©pagata©sui©suoi©acquisti©
per©una©somma©pari©a©piu©di©sedici©milioni©di©sterline.©Il©Convenuto©ha,©pero©,©
respinto©questa©richiesta,©sostenendo©che©la©maggior©parte©delle©transazioni©
economiche©effettuate©erano©da©inserire©in©una©ûfrode©a©caroselloý:©una©sorta©
di©concatenazione©di©acquisti©e©vendite©tra©diverse©aziende©in©cui©e©almeno©
una©che©lucra©un©guadagno©illecito.©Accogliendo©questa©tesi©il©Tribunale©ha©
sostenuto©che©gli©acquisti©della©ricorrente©non©potevano©essere©considerati©
come©invita©economiche©ai©sensi©della©sesta©direttiva©ed©esulavano©dall'ambito©
di©implicazione©dell'IVA.©

IquesitI 


1.©öSe©(in©ordine©all'interpretazione©dell'art.©28©CE,©nonche¨della©sesta©
direttiva©sull'IVA)©nelle©circostanze©rilevanti©per©la©fattispecie:©
a) 
la©ricorrente©fosse©un©ûsoggetto©passivo©che©agisce©in©quanto©taleý©
ai©sensi©dell'art.©2,©n.©1,©della©sesta©direttiva©allorche¨ha©acquistato©micropro-
cessori©(CPU)©da©venditori©britannici©e©ha©venduto©gli©stessi©ad©acquirenti©
non©britannici;©

b) 
la©ricorrente©stesse©svolgendo©una©ûattivita©economicaý©ai©sensi©del-
l'art.©4©della©sesta©direttiva©allorche¨ha©acquistato©CPU©da©venditori©britan-
nici©ed©ha©venduto©i©medesimi©ad©acquirenti©non©britannici;©

c) 
l'acquisto©da©parte©della©ricorrente©di©CPU©da©venditori©britannici©
fosse©una©ûcessione©di©beniý©alla©ricorrente,©od©una©ûcessione©di©beneý©da©
parte©della©ricorrente©ai©sensi©dell'art.©5,©n.©1,©della©sesta©direttiva;©

d) 
la©vendita©da©parte©della©ricorrernte©di©CPU©ad©acquirenti©non©bri-
tannici©fosse©una©ûcessione©di©beniý©da©parte©della©ricorrente©ai©sensi©del-
l'art.©5©n.©1©della©sesta©direttiva.©

2.©öSe©dalle©risposte©alle©precedenti©questioni©sub 
1,©lett.©a) 
e©d),©possa©
derivare©una©violazione©dei©principi©generali©del©diritto©comunitario©e,©in©
particolare,©dei©principi©di©proporzionalita©e©di©certezza©del©diritto.©
Causa 
C-525/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inademp
imento 
^Non 
corretta 
applicazione 
^Gare 
d'appalto 
per 
l'acquisizione 
di 
veicoli 
aerei 
per 
la 
lotta 
agli 
incendi 
boschivi 
^Titoli©III©e©IV©direttiva©
93/36/CEE©e©titoli©III©e©V©direttiva©92/50/CEE;©notificato©l'8©gennaio©
2004©(ct.©1500/04,©avv.©dello©Stato©G.©Fiengo).©

IL 
ricorsO 


Il©ricorso©e©diretto©a©far©constatare©che©la©Repubblica©italiana,©avendo©
adottato©l'art.©1,©secondo©comma©e©l'art.©2,©primo,©secondo©e©terzo©comma,©
dell'ordinanza©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©n.©3231©del©24©luglio©
2002,©che©consentono:©

^di©ricorrere©alla©trattativa©privata,©in©deroga©alle©disposizioni©delle©
direttive©comunitarie©in©materia©di©appalti©pubblici©di©forniture©e©di©servizi©
e,©in©particolare,©alle©norme©comuni©di©pubblicita©e©di©partecipazione©previste©
dai©titoli©III©e©IV©della©direttiva©93/36/CEE,©per©l'acquisto©di©velivoli©aerei©
per©la©lotta©agli©incendi©boschivi©nonche¨per©l'acquisizione©di©servizi©di©spe-
gnimento©degli©incendi;©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

^di¨far¨ricorso¨alla¨procedura¨suddetta¨per¨l'acquisto¨di¨attrezza-
ture¨tecnologiche¨ed¨informatiche¨nonche¨di¨apparati¨radio¨ricetrasmit-
tenti,¨senza¨che¨alcuna¨delle¨condizioni¨legittimanti¨la¨deroga¨alle¨suddette¨
norme¨comuni¨sia¨soddisfatta¨e,¨comunque,¨senza¨garantire¨alcuna¨forma¨
di¨pubblicita©diretta¨a¨consentire¨un¨confronto¨concorrenziale¨fra¨i¨poten-
ziali¨offerenti,¨

ha¨violato¨gli¨obblighi¨che¨Le¨incombono¨in¨virtu©della¨direttiva¨
93/36/CEE,¨della¨direttiva¨92/50/CEE¨del¨Consiglio,¨del¨18¨giugno¨1992,¨
nonche¨degli¨articoli¨43¨e¨49¨del¨Trattato¨CE.¨

IL 
controricorsO 


ûDiritto.¨Daifatti©esposti©appare©evidente©la©assoluta©estraneita©tra©ifatti©e©

comportamentirelativiallegare©(sospeseeripristinatedalgiudiceamministra-

tivo)©e©l'acquisto©di©due©elicotteri©AB©412©EP©che©traggono©origine,©in©un©conte-

sto©di©emergenza©quale©quello©specificatamente©indicato©nell'ordinanza©delPresi-

dente©del©Consiglio©dei©Ministri©n.©3231©del©24©luglio©2002,©da©normali©processi©

di©completamento©dellaflotta©esistente.©Si©verte©comunque©in©un©ambito©riser-

vato©alla©valutazione©concreta©dell'amministrazione©che,©legittimamente,©ha©rite-

nuto©di©doversi©approvvigionare©di©due©elicotteri,©specificatamente©individuati©

come©Agusta©AB412©EP©complementari©alle©strutture©gia©utilizzate©per©il©suo©
servizio©e©immediatamente©utilizzabili©nel©contesto©dell'emergenza.©

Valgono©al©riguardo©le©seguenti©argomentazioni.©

A©sostegno©della©legittimita©dell'acquisto©dei©suddetti©elicotteri©daparte©del-
l'Agusta©mediante©il©ricorso©alla©trattativa©privata,©in©attuazione©di©quanto©san-

cito©dall'ordinanza©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri,©appare©opportuno©

richiamare©l'art.©6©par.©6©della©direttiva©93/36/CEE©(appalti©pubblici©di©forni-

ture),©dalla©cui©lettera©d)¨si©evince©che©si©puo©ricorrere©alla©trattativa©privata,©

senza©preliminare©pubblicazione©di©un©bando©di©gara,©ûnella©misura©strettamente©

necessaria,©quando©l'eccezionale©urgenza©risultante©da©avvenimenti©imprevedibili©

per©l'amministrazione©aggiudicatrice©non©sia©compatibile©con©i©termini©imposti©

dalle©procedure©aperte©e©ristrette©o©da©quelle©negoziate;©le©circostanze©addotte©
non©devono©essere©in©nessun©caso©imputabili©all'amministrazioneý.©

L'operato©del©Corpo©Forestale©dello©Stato,©autorizzato©dal©Presidente©del©
Consiglio©dei©Ministri©ad©individuare,©con©somma©urgenza,©i©mezzi©aerei©ritenuti©

piu©idonei©all'assolvimento©dei©suoi©compiti©e©ad©acquisire©la©disponibilita©degli©

stessiatrattativaprivata,©sie©dunquerivelatopienamenteinlineaconlaprevi-

sione©legislativa©richiamata©che©consente©di©derogare©all'esperimento©della©gara©

pubblica©in©presenza©di©determinati©presupposti.©Primofra©tutti©il©requisito©del-

l'urgenza©che©sola©legittima©il©ricorso©alla©trattativa©privata,©urgenza©connessa©

all'indifferibilita©dell'atto©dovuta©alla©situazione©di©pericolo©inevitabile©che©
minaccia©gli©interessi©pubblici.©

In©particolare,©nella©fattispecie©in©esame,©il©rischio©di©insorgenza©di©situa-
zionidigravepericolo©apersoneea©cose©era©determinato©daifenomenidiecce-

zionale©siccita©che©hanno©colpito©il©nostro©territorio©nei©primi©mesi©del©2002,©i©

quali©avrebbero©richiesto©un'intensa©e©non©preventivabile©attivita©di©lotta©agli©

incendi©boschivi©che©sarebbero©peraltro©aumentati©in©conseguenza©dell'innalza-

mento©delle©temperature©tipico©delperiodo©estivo.©


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
225 


A©conferma©del©quadro©calamitoso©assolutamente©sintomatico©della©gravita©

delcontesto,©vapoisottolineato©ildatosignificativoche,©neiprimitremesidel©

2002,©laflottaareastatalehaeffettuatomilleoredivolosulfuoco,©afrontedi©

appena©duecento©nel©2001.©
Tali©considerazioni©valgono©pertanto©ad©evidenziare©il©carattere©meramente©

rafforzativo©dell'ordinanza©del©Presidente©del©Consiglio©dei©Ministri©che©ha©auto-

rizzato©l'acquisto©dei©due©velivoli©per©il©potenziamento©della©flotta©aerea©nella©

disponibilita©del©Corpo©Forestale©dello©Stato,©collocandosi©essa©in©un©contesto©

eccezionale©che©diper©se¨avrebbe©consentito©di©derogare©alla©normativa©comuni-

taria,©pur©in©assenza©di©una©specifico©atto©amministrativo©in©tal©senso.©
L'ordinanza©n.©3231©del©24©luglio©2002©si©palesa©dunque©come©un©quid 
plu-

ris 
(adottato©infunzione©di©dare©certezza©in©ordine©alla©reale©situazione©di©emer-

genzaaglioperatoriamministrativi)©idoneoadavallareulteriormentelaproce-

dura©negoziata©che©sarebbe©stata©normalmente©seguita©in©conformita©alla©nor-

mativa©comunitaria,©che©non©richiede,©in©caso©di©ricorrenza©dell'urgenza,©

nessuna©adozione©di©atto©propedeutico.©
Per©quanto©poi©attiene©al©requisito©dell'urgenza©non©puo©in©nessun©caso©

esser©accolta©la©tesi©avanzata©dalla©Commissione©che©ne©nega©la©ricorrenza©per©

la©semplice©circostanza©che©la©legge©n.©68/1998,©quattro©anni©prima,©avessepre-

visto©la©necessitaédiprocedere©all'acquisto©di©elicotteri.©Mentre,©infatti©la©legge©

si©concreta©in©una©previsione©astratta,©preventiva©rispetto©ad©eventi©futuri©e©di©

caratteregenerale,©l'ordinanzadiprotezionecivilesicollocainuncontestocon-

creto,©determinato©e©cricoscritto,©rispetto©al©quale©prevede©una©regolamentazione©

ad 
hoc,©destinataaprodurreeffettidelimitatidallestessenecessitaéchenehanno©

determinatol'emanazione.©Inparticolarelaleggen.©61/1998noncontienealcun©

riferimento©ad©una©specifica©e©determinata©situazione©emergenziale©ma©si©limita©

a©descrivere©la©funzione©per©la©quale©veniva©autorizzato©l'acquisto©di©un©certo©

numero©di©elicotteri©ûper©prevenire©e©fronteggiare©gravi©situazioni©di©pericolo©o©

didannoacoseopersoneý.©Nonsembrainaltriterminicorrettosulpianologico©

e©giuridico©dedurre©dall'esistenza©nell'ordinamento©nazionale©di©una©legge©che©

consente©semplicemente©di©approvvigionare©le©amministrazioni©di©elicotteri©anti-

ncendio,©l'insussistenza©di©un'urgenza©successivamente©dichiarataperfarfronte©

ad©una©situazione©di©necessitaéeffettivamente©determinatasi©in©termini©vasti©ed©

imprevedibili.©
Si©deve©peraltro©precisare©che©la©suddetta©ordinanza,©e©stata©emessa©sulla©

base©della©decretazione©dello©stato©di©emergenza©nel©territorio©nazionale©aifini©

della©lotta©aerea©agli©incendi©boschivi,©emanata©dal©Presidente©del©Consiglio©dei©

Ministri©in©data©28©giugno©2002.©In©verita©,©nel©ricorsopresentato©dalla©Commis-

sione©delle©Comunita©Europee©non©v'e©alcuna©menzione©del©suddetto©decreto©

con©la©conseguenza©che©detta©carenza©vale©ad©inficiare©la©validita©della©stessa©

contestazione©che©avrebbe©dovuto©interessare©non©solo©l'ordinanza©diprotezione©

civile,©quale©atto©finale,©ma©anche©la©decretazione©che©ne©costituisce©il©logico©

antecedente©epresuppostofondante.©
A©riprova©del©contesto©assolutamente©eccezionale©nel©quale©sono©stati©eser-

citati©i©suddetti©poteri©extra 
ordinem 
da©parte©del©Presidente©del©Consiglio©dei©

Ministri,©e©poi©opportuno©specificare©l'assoluta©novita©della©decretazione©dello©

stato©di©emergenza©nel©settore©degli©incendi©boschivi,©la©cui©validita©temporale©


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


eraéperaltroélimitataéalé31éottobreé2002éeéche,énonéessendoéstataéoggettoédiépro-

roga,éhaéterminatoédiéespletareéiésuoiéeffetti.éLaédefinitaévalidita©étemporaleédellaé

predettaédeliberazioneétestimonia,épertanto,éaéfavoreédellaétesiédellaéecceziona-

lita©,straordinarieta©éedimprevedibilita©édeglieventipostiafondamentodelladeli-

berazioneémedesimaéedée©é,éalécontempo,écausaédiécessazioneédellaémateriaédelé

contendereédatoécheél'ordinanzaén.é3231édelé24éluglioé2002ée©édivenutaéprivaédié

ogniefficaciaprimaancoraéchequalsiasiorganismoécomunitarioneécontestasseé

laélegittimita©ée/oéneéchiedesseélaérimozione.é
Perédovereédiécompletezzaévaperaltroésottolineataélaéricorrenzaédegliéulte-

rioriérequisitiérichiestiédall'art.é6,épar.é4,élett.éd),édellaédirettivaé93/36/CEEé

perégiustificareéiléricorsoéallaétrattativaéprivata,équaliélaémisuraéstrettamenteé

necessariaédellaéderogaérispettoéallaproceduraédell'evidenzapubblicaéelanoné

imputabilita©édelleécircostanzeéaddotteédall'amministrazioneéaésostegnoédellaé

derogaémedesima.éEéinfattiéevidenteécheél'esiguita©édelénumeroédiéelicotterié

acquistatié(due)énonépuo©écheéconfermareélaéstrettaénecessarieta©édellaéproce-

duraéseguitaédaléCorpoéForestaleédelloéStatoéperéfronteggiareéunéoggettivoé

incrementoédegliéincendiéassolutamenteéanomalo,éimprevedibileéeédiéeccezio-

naleéconsistenzaéconnesso,étraél'altro,éadéeventiémeteorologiciéche,écometali,é

benpossonoéconsiderarsiqualicausediforzaémaggiore,éassolutamenteinimpu-

tabiliéall'amministrazione.é
LeéconsiderazioniésvolteérisultanoéconfermateénellaéDeterminazioneé

n.é18/2000édelé5éaprileé2000édell'Autorita©ésuiélavoriépubblici,éladdoveésiéleggeé
cheéleésituazioniéd'urgenzaéidoneeéaégiustificareél'esperimentoédellaétrattativaé

privataévannoécircoscritteéinéambitiédefinitiéeécheél'urgenzaédeveéessereéqualifi-

cata,énonégenericaéeédeveécorrispondereéadéesigenzeéeccezionaliéeécontingentiéeé

taleédaéfaréritenereécheéilérinvioédell'interventoécomprometterebbeéirrimediabil-

menteéiléraggiungimentoédegliéobiettiviécheélaéstazioneéappaltanteésiée©épostaé

medianteélaérealizzazioneédell'interventoéstessoé(cfr.éancheéC.éConti,éSez.écontr.,é

9égennaioé1996,én.é1).é
Ancheélaégiurisprudenzaé(T.A.R.éPuglia,én.é208/1997)éhaéammessoéinélineaé

diprincipio,inuncasoanalogo,laderogabilita©édelledirettivecomunitarieperé

effettoédelérapportoétraédirittoécomunitarioéeénazionale,éconéparticolareériferi-

mentoadunappaltoindettoedaggiudicatoinvirtu©édiun'ordinanzanecessitata,é

costituitaédaéunédecretoédeléPresidenteédeléConsiglioédeiéMinistriédichiarativoé

delloéstatoédiéemergenzaérelativoéallaésituazioneésocio-economico-ambientaleé

dellaéregioneéPuglia.é
Laéconformita©édell'ordinanzaéallaénormativaécomunitariaéeéquindiélaésuaé

pienaélegittimita©édeveépoiéessereésostenuta,éoltreécheésullaébaseédellaégravita©é,é
eccezionalita©éedéimprevedibilita©édellaésituazioneérelativaéagliéincendiéboschivié
nelé2002,éancheémuovendoédallaéconsiderazioneécheéiléCorpoéForestaleédelloé
StatoéhaéacquistatoéiédueéelicotteriéAgustaéperémantenereéinvariatoéilénumeroé
dellaéflotta,écheéeraépassatoédaé21éaé19,éinéperfettaéaderenzaéallaédisposizioneé
diécuiéall'art.é6,épart.é3,élett.ée),édellaédirettivaé93/36/CEE.éSiéleggeéinfattiédaé
taleéarticoloécheéiléricorsoéallaétrattativaéprivataée©éammessoéancheéûper 
le 
forni-
ture 
complementari 
effettuate 
dal 
fornitore 
originario 
e 
destinate 
al 
rinnovo 
parziale 
di 
forniture 
o 
impianti 
d'uso 
corrente 
o 
all'ampliamento 
di 
forniture 


o 
impianti 
esistenti, 
qualora 
la 
sostituzione 
del 
fornitore 
obblighi 
l'ammini-

IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©227 


strazione©aggiudicatrice©ad©acquistare©materiale©di©tecnica©differente,©l'im-
piego©o©la©manutenzione©del©quale©comporti©incompatibilita©o©difficolta©tec-
niche©sproporzionate©...ý.©

Pertanto,¨anche¨nella¨denegata¨ipotesi¨in¨cui¨non¨si¨rinvenisse¨il¨requisito¨

dell'urgenza,¨la¨molteplicita©¨degli¨incendi¨divampati¨su¨tutto¨il¨territorio¨nazio-

nale¨nel¨2002¨vale¨di¨per¨se¨a¨giustificare¨l'acquisto¨dei¨due¨elicotteri¨da¨parte¨

dell'amministrazione¨che,¨in¨conformita©¨al¨principio¨di¨ragionevolezza¨che¨

sostiene¨l'attivita©¨amministrativa¨ha¨ritenuto¨di¨provvedere¨in¨tal¨senso¨alla¨cura¨

dei¨pubblici¨interessi,¨ispirando¨altres|©¨il¨proprio¨operato¨ai¨consueti¨criteri¨di¨
efficacia,¨efficienza¨ed¨economicita©¨.¨

Infatti,¨proprio¨in¨considerazione¨della¨necessita©¨di¨sostituire¨due¨elicotteri¨
bimotore¨ormai¨danneggiati¨in¨seguito¨ai¨numerosi¨interventi,¨si¨e©¨optato¨per¨il¨
ripristino¨dellaflotta¨esistente¨attraverso¨l'acquisizione¨di¨elicotteri¨gia©¨in¨dota-
zionedelCorpoForestaledelloStato,¨elicotterideltipodiquelliprodottidalla¨
Societa©¨Agusta¨e¨rispetto¨ai¨quali,¨la¨stessa¨Commissione¨Interministeriale¨
(CFS¨e¨Aeronautica),¨redigendo¨il¨ûRequisito©tecnico©per©la©fornitura©di©elicot-
teri©bi-turbina©leggeri©per©il©Corpo©Forestale©dello©Statoý,¨ne¨aveva¨suggerito¨
ilpotenziamento.¨

Recente¨giurisprudenza¨ha¨poi¨affermato¨che¨gli¨elicotteri¨su¨cui¨si¨contro-
verte¨sono¨gli¨unici¨che¨soddisfano¨pienamente¨le¨esigenze¨logistiche¨dell'Ammi-
nistrazione¨per¨i¨motivi¨di¨standardizzazione¨dei¨materiali¨in¨esercizio¨ed¨econo-
micita©¨della¨gestione,¨ritenendo¨che¨venga,¨in¨tal¨caso,¨in¨considerazione¨un¨
ûapprovvigionamento©complementare©effettuato©dal©fornitore©originarioý.¨
La¨valorizzazione¨delle¨esigenze¨riguardanti¨la¨standardizzazione¨dei¨materiali¨
e¨della¨economicita©¨della¨gestione,¨si¨rivela¨pienamente¨rispondente¨all'operata¨
scelta¨di¨ricorrere¨alla¨trattativa¨privata¨per¨l'approvvigionamento¨degli¨elicot-
teri¨in¨questione,¨attesa¨l'identita©¨di¨tipologia¨da¨questi¨rivelata¨rispetto¨ai¨mezzi¨
gia©¨in¨uso¨presso¨una¨pluralita©¨di¨Forze¨con¨cui,¨tra¨l'altro,¨viene¨assicurato¨un¨
sistema¨di¨interoperativita©¨funzionale.¨

Per¨quanto¨concerne¨in¨particolare¨il¨modello¨di¨elicottero¨AB¨412,¨osserva¨
la¨stessa¨giurisprudenza,¨l'approvvigionamento¨di¨ulteriori¨esemplari¨di¨tale¨veli-
volo,¨ha¨consentito¨l'ottimizzazione¨delle¨esigenze¨di¨mantenimento¨del¨gia©¨rag-
giunto¨standard¨di¨condizioni¨complessive¨di¨navigabilita©¨dell'aeromobile,¨attra-
verso¨il¨coordinamento¨e¨la¨pianificazione¨di¨acquisite¨modalita©¨operative¨con-
cernenti¨le¨riparazioni,¨la¨manodopera,¨la¨disponibilita©¨della¨componentistica¨di¨
ricambio,¨la¨formazione¨del¨personale¨specialista;¨intuibilmente,¨l'acquisizione¨
di¨un¨modello¨diverso¨di¨aeromobile¨övenendo,¨nel¨caso¨di¨specie,¨in¨considera-
zione¨l'esigenza¨di¨completamento¨di¨una¨flotta¨gia©¨composta¨di¨elicotteri¨del¨
tipo¨AB¨412¨öavrebbe¨necessariamente¨determinato¨un¨ben¨diverso¨impatto¨
sulle¨modalita©¨operativo-gestionali,¨sia¨in¨termini¨di¨riconversione¨e¨riqualifica-
zionedelleprofessionalita©¨maturate,siainrelazioneall'esigenzadidiversificare¨
lefonti¨di¨approvvigionamento¨della¨componentistica¨di¨ricambio¨e,¨piu©¨in¨gene-
rale,¨il¨complesso¨delle¨attivita©¨manutentive¨del¨mezzo¨(T.A.R.¨Lazio,¨Sez.¨
I-bis,¨n.¨9088/2003).¨

A¨completamento¨di¨quanto¨in¨precedenza¨esposto,¨appare¨infine¨giustifi-
cato¨anche¨il¨richiamo¨all'art.¨6,¨par.¨3,¨lett.¨c),¨della¨direttiva¨93/36/CEE,¨lad-
dove¨si¨ammette¨il¨ricorso¨alla¨trattativa¨privata¨ûper©le©forniture©la©cui©fabbri-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

cazione©o©consegna©puo©essere©affidata,©a©causa©di©particolarita©tecniche,©arti-
stiche©o©per©ragioni©inerenti©alla©protezione©di©diritti©di©esclusiva,©unicamente©
ad©un©fornitore©determinatoý.©In©realta©,infatti,l'Agusta©e©la©sola©societa©in©
gradodifornireivelivoliAB412,©bimotorimedi,©omogeneiallaflottaesistente,©
in©quanto©ne©detiene©laprivativa©industriale©con©irequisiti©tecniciedilgrado©di©

perfezionamento©richiesto.©
In©linea©difatto©si©rappresenta©che©il©T.A.R.©Lazio,©con©una©decisione©di©cui©

e©noto©il©solo©dispositivo,©ha©di©recente©rigettato©il©ricorso©proposto©da©un'©

impresa©(per©la©verita©,©non©appartenente©all'area©comunitaria)©avverso©l'acquisto©

dei©due©elicotteriAgusta©AB412,presumibilmenteproprio©sulla©base©di©tali©argo-

mentazioni,©dal©momento©che©era©contestata©in©quella©sede©dalla©parte©privata©

proprio©la©violazione©della©normativa©comunitaria.©
Allo©stato©e©salvo©ognisuccessivo©sviluppo©della©vicenda©all'esito©degliaccerta-

menti©che©risultera©ulteriormente©possibile©esperire,©il©Governo©italiano©conclude©

chiedendo©che©sia©dichiarata©la©cessazione©della©materia©del©contendere©ante©cau-

sam©ovvero©che©il©ricorso©della©Commissione©sia©respinto©perche¨non©fondato.©
Roma©l|©19©febbraio©2004©-Avvocato©dello©Stato©Giuseppe©Fiengoý©

Causa 
C-536/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Impresa 
immo-
biliare 
^Settore 
vendita 
(esente) 
e 
settore 
appalti 
(imponibile) 
^Volume 
degli 
affari 
^Calcolo 
percentuale 
di 
deduzione 
di 
IVA 
^Prorata 
di 
dedu-
zione 
^Art.©19,©n.©1©Direttiva©77/388/CEE©^VI©direttiva©^Ordinanza©
del©ûSupremo©Tribunal©Administrativoý©(Portogallo)©emessa©il©22©dicem-
bre©2003,©notificata©il©9©febbraio©2004©(cs.©13179/04,©avv.©dello©Stato©G.©
De©Bellis).©

IL 
fattO 


La©societa©portoghese©ricorrente,©Antonio©Jorge©Lda,©dedita©all'esercizio©
di©attivita©di©edilizia©civile©e©di©opere©pubbliche,©sostiene©l'errore©tecnico©
dell'Amministrazione©finanziaria©nel©calcolo©delle©somme©dovute©dal©sog-
getto©passivo©a©titolo©di©IVA,©ai©sensi©dell'art.©23,©n.©4©del©CIVA.©

L'Amministrazione©avrebbe,©infatti,©escluso©dal©denominatore©della©fra-
zione©di©cui©all'art.©19,©n.©1©della©sesta©direttiva©la©variazione©di©valore©allapro-
duzione©o©delle©opere©in©corso©di©esecuzione,©ai©fini©del©calcolo©del©prorata©di©
deduzione,©negando©in©tal©modo©alla©societa©edilizia©portoghese©il©diritto©alla©
deduzione©parziale©dell'IVA.©La©ricorrente©afferma©che©la©variazione©di©
valore©alla©produzione©o©delle©opere©in©corso©corrisponderebbe,©infatti,©ai©
costi©sostenuti©da©un'impresa©in©un©dato©esercizio©e©non©integrerebbe,©invece,©
il©concetto©di©volume©d'affari©annuo©cui©si©riferisce©l'art.©19©della©Direttiva©
77/388/CEE;©non©aggiungerla©nel©calcolo©del©pro©rata©di©deduzione©signifi-
cherebbe©imporre©alla©stessa©un©doppio©impiego©dei©costi,©dal©momento©che©
si©ridurrebbe©la©percentuale©di©deduzione©IVA©cui©essa,©soggetto©passivo,©
avrebbe©diritto.©

IL 
quesitO 


Se©l'art.©23,©n.©4©del©CIVA©(codice©IVA),©vigente©in©Portogallo,©che©da©
attuazione©all'art.©19©della©Direttiva©77/388/CEE,©sia©compatibile©con©tale©


IL©CONTENZIOSO©COMUNITARIO©ED©INTERNAZIONALE©^I©giudizi©in©corso©alla©Corte©di©Giustizia©CE©229 


norma©qualora©sia©interpretato©nel©senso©che©ai©fini©del©calcolo©della©percen-
tuale©di©deduzione©IVA©(il©c.d.©prorata)©posta©a©carico©del©detto©soggetto©si©
debba©prendere©in©considerazione©nel©denominatore©della©frazione,©oltre©al©
volume©di©affari©annuo,©anche©il©valore©delle©opere©in©corso©alla©fine©di©cia-
scun©anno©e©non©ancora©commercializzate,©a©seguito©dell'acquisizione©di©beni©
e©servizi©destinati©all'attivita©in©ambedue©i©settori©(le©c.d.©acquisizioni©di©
immobilizzazioni).©Ovvero©nel©senso©di©prendere©in©considerazione©unica-
mente©il©volume©degli©affari.©


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Dossier 


A 
proposito 
di 
recenti 
controversie 
sull'esposizione 
del 
crocefisso 
nelle 
aule 
scolastiche 
(*) 


La 
recente 
cronaca 
giudiziaria, 
e 
non, 
ha 
rivestito 
di 
attualitaà 
la 
discus-
sione 
attorno 
alla 
laicitaà 
nella 
nostra 
societaà 
e 
nel 
nostro 
ordinamento 
giu-
ridico. 
L'aspetto 
attorno 
al 
quale 
si 
sono 
sviluppate 
vivaci 
discussioni 
eà 
quello 
del 
rapporto 
fra 
spazio 
pubblico 
e 
simboli 
religiosi, 
sotto 
il 
duplice 
profilo 
dei 
simboli 
imposti 
dallo 
Stato 
in 
quello 
spazio, 
la 
cosiddetta 
ûque-
stione 
del 
crocefissoý, 
e 
dei 
simboli 
portati 
dai 
singoli 
in 
quello 
stesso 
spa-
zio, 
la 
cosiddetta 
ûquestione 
del 
veloý. 
In 
questa 
sede 
ci 
occuperemo 
del 
primo 
dei 
due. 


Il 
primo 
atto 
che 
ha 
illuminato 
la 
scena 
eà 
stata 
l'ordinanza 
del 
Tribu-
nale 
dell'Aquila 
3 
ottobre 
2003 
nel 
procedimento 
1383/03. 
Con 
la 
nota 
deci-
sione 
il 
giudice 
condannava 
ûl'istituto 
comprensivo 
di 
scuola 
materna 
ed 
elementare 
di 
Navelli, 
[...], 
a 
rimuovere 
il 
crocifisso 
esposto 
nelle 
aule 
della 
scuola 
materna 
ed 
elementare 
``Antonio 
Silveri'' 
di 
Ofenaý. 
La 
causa 
era 
nata 
da 
un 
ricorso 
ex 
art. 
700 
c.p.c. 
proposto 
da 
un 
genitore 
di 
fede 
isla-
mica, 
in 
proprio 
ed 
in 
quanto 
esercente 
la 
patria 
potestaà 
sui 
figli 
minori 
fre-
quentanti, 
uno, 
la 
scuola 
materna, 
l'altro, 
la 
scuola 
elementare 
in 
questione, 
al 
fine 
di 
ottenere 
la 
rimozione 
del 
crocefisso 
dalle 
aule 
frequentate 
dai 
figli. 
Sul 
reclamo 
ex 
art. 
669-terdecies 
c.p.c., 
proposto 
dall'istituto 
compren-
sivo 
di 
Navelli 
e 
dal 
Ministero 
dell'Istruzione, 
dell'Universitaà 
e 
della 
Ricerca, 
si 
eà 
pronunciato 
poi 
il 
Collegio 
dichiarando 
ûil 
difetto 
di 
giurisdi-
zione 
del 
giudice 
ordinario 
in 
ordine 
alla 
domanda 
proposta 
con 
ricorso 
ex 
art. 
700 
c.p.c. 
[...]ý, 
revocando 
per 
l'effetto 
l'ordinanza 
pronunciata 
in 
prima 
istanza. 


(*) 
I 
materiali 
di 
studio 
sono 
stati 
in 
gran 
parte 
forniti 
dalle 
Avvocature 
distrettuali 
dello 
Stato 
di 
Bologna, 
L'Aquila 
e 
Venezia. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Nello©stesso©filone©si©inserisce©anche©la©controversia©tuttora©pendente©
davanti©alla©Corte©costituzionale©e©sospesa©davanti©al©Tribunale©Ammini-
strativo©Regionale©per©il©Veneto,©sezione©I,©quale©giudice©a 
quo 
con©ordi-
nanza©(di©rimessione)©13©novembre©2003,©depositata©il©14©gennaio©2004.©In©
questo©caso©la©madre©di©due©studenti©di©scuola©elementare©aveva©impugnato©
la©deliberazione©del©27©maggio©2003©del©Consiglio©di©Istituto©dell'Istituto©
comprensivo©statale©ûVittorino©da©Feltreý©di©Abano©Terme,©che,©respin-
gendo©una©contraria©proposta©di©delibera,©ha©disposto©ûdi©lasciare©espostii©
simboli©religiosiý©all'interno©della©scuola(1).©

Cerchiamo©dunque©di©esaminare©gli©aspetti©piu©rilevanti©della©que-
stione©(2).©

La 
giurisdizione. 


Il©primo©aspetto©da©discutere©e©sicuramente©quello©della©giurisdizione,©in©
altre©parole©se©essa©spetti©al©giudice©ordinario©o©a©quello©amministrativo.La©
questione©non©e©di©poco©momento©visto©il©diverso©strumentario©di©rimedi©
che©l'ordinamento©appresta©a©favore©delle©due©istanze.©

Punto©centrale©e©il©disposto©dell'art.©33©del©d.lgs.©31©marzo©1998,©n.©80,©
cos|©come©modificato©dall'art.©7©della©legge©21©luglio©200,©n.©205,©il©quale©
recita:©û1.©Sono©devolute©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministra-
tivo©tutte©le©controversie©in©materia©di©pubblici©servizi©[...].©2.©Tali©controver-
sie©sono©in©particolare©quelle:©[...]©e) 
riguardanti©le©attivita©e©le©prestazioni©di©
ogni©genere,©anche©di©natura©patrimoniale,©rese©nell'espletamento©di©pubblici©
servizi,©ivi©comprese©quelle©rese©nell'ambito©del©Servizio©sanitario©nazionale©
e©della©pubblica©istruzione,©con©esclusione©dei©rapporti©individuali©d'utenza©
con©soggetti©privati,©delle©controversie©meramente©risarcitorie©che©riguardano©
il©danno©alla©persona©o©a©cose©[...]ý.©

Vediamo©innanzitutto©come©si©sono©orientate©le©tre©pronunce©menzio-
nate.©Non©va©peraltro©dimenticato©che©le©cause©non©si©presentano©del©tutto©
identiche,©essendovi©il©primo©caso©una©domanda©tendente©alla©rimozione©del©
crocefisso©dalle©aule©di©scuola©materna©ed©elementare,©nel©secondo©l'impugna-
zione©di©una©delibera©del©consiglio©di©istituto;©tuttavia©sembra©che©la©solu-
zione©possa©essere©la©stessa©nei©due©casi.©

L'ordinanza©23©ottobre©2003©del©Tribunale©dell'Aquila©si©pronuncia©a©
favore©della©giurisdizione©ordinaria©(punto©2©della©motivazione)©e©lo©fa©sulla©
base©di©due©motivi.©In©primo©luogo©configura©il©caso©di©specie©come©una©

(1)©Vi©e©in©verita©una©terza©notizia©che©tocca©questo©stesso©argomento,©riferita©dai©quotidiani©
del©2©aprile©scorso:©il©giudice©Luigi©Tosti©del©Tribunale©di©Camerino©ha©deciso©di©tenere©udienza©
portando©con©se¨due©menorah 
minacciando©di©sospendere©le©sue©funzioni©e©denunciare©per©discri-
minazione©religiosa©chi©avesse©cercato©di©imporgli©di©rimuovere©i©due©candelabri.©Cio©in©segno©di©
protesta©contro©la©mancata©rimozione©dei©crocefissi©dalle©aule©dello©stesso©Tribunale.©
(2)©Non©ci©occuperemo©della©questione©della©validita©del©ricorso©in 
subiecta 
materia 
proposto©
da©uno©soltanto©dei©genitori©di©figli©minori©(eccezione©sollevata©dall'Avvocatura©dello©Stato©in©
entrambe©le©cause,©ed©in©entrambe©disattesa©dal©giudice),©in©quanto©la©soluzione©di©questo©pro-
blema©non©influisce©in©maniera©alcuna©sulla©questione©sostanziale©qui©discussa,©ma©solamente©sulla©
concretezza©processuale©dei©casi©di©specie.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

controversia©sul©rapporto©individuale©di©utenza,©rafforzando©l'assunto©con©il©
rilievo©che©si©sarebbe©trattato©di©un©attentato©ad©un©diritto©assoluto©costitu-
zionalmente©tutelato©e©non©di©una©censura©verso©un©profilo©relativo©all'orga-
nizzazione©dei©mezzi©(arredo)©nell'ambito©di©un©pubblico©ufficio.©In©secondo©
luogo,©ricostruendo©la©tutela©richiesta©come©funzionale©al©fruttuoso©esercizio©
di©una©azione©di©responsabilita©aquiliana©per©lesione©del©diritto©di©liberta©reli-
giosa,©con©richiesta©di©reintegrazione©in©forma©specifica©ex 
art.©2058©c.c.,©essa©
sarebbe©esclusa©dalla©giurisdizione©amministrativa©esclusiva©in©quanto©
controversia©meramente©risarcitoria.©Negata©poi©la©giurisdizione©esclusiva©si©
argomenta©sulla©natura©di©diritto©soggettivo©assoluto,©per©fondare©secondo©i©
noti©criteri©la©giurisdizione©del©giudice©ordinario©nell'area©non©compresa©nella©
giurisdizione©esclusiva.©

Di©diverso©avviso©l'ordinanza©19-29©novembre©2003©del©Collegio©del©
medesimo©Tribunale.©Vi©si©afferma©infatti©che©la©controversia©non©rientre-
rebbe©in©nessuna©delle©due©esclusioni©previste©dal©secondo©comma©dell'art.33©
d.lgs.©80/1998.©In©particolare,©non©atterrebbe©ad©un©rapporto©individuale©
d'utenza©con©soggetti©privati©in©quanto,©da©un©lato,©supera©il©livello©mera-
mente©individuale©involgendo©le©disposizioni©di©carattere©organizzativoche©
prevedono©la©presenza©del©crocefisso©nelle©aule©scolastiche©(i©discussi©regi©
decreti©30©aprile©1924,©n.©965,©e©26©aprile©1938,©n.©1297),©dall'altro©in©quanto©
il©collegio©aderisce©all'indirizzo©che©interpreta©la©formula©ûrapporto©indivi-
duale©d'utenza©con©soggetti©privatiý©come©indicante©il©rapporto©che©intercorre©
fra©un©privato©esercente©un©pubblico©servizio©ed©i©suoi©utenti.©Inoltre,©a©diffe-
renza©del©primo©giudicante,©non©si©ritiene©di©poter©ricondurre©la©domanda©
cautelare,©e©la©domanda©di©rimozione©del©crocefisso©tout 
court,©all'azione©
prevista©dal©combinato©disposto©degli©artt.©2043©e©2058©c.c.,©ûla©natura©risar-
citoria©della©domanda©dovendo©essere©qualificata©per©se©stessa,©cioe©in©rela-
zione©al©suo©contenuto©ed©alla©sua©formulazione,©indipendentemente©dalle©
modalita©attraverso©le©quali©la©domanda©andra©attuataý,©mentre©nel©caso©di©
specie©si©rinviene©una©domanda©tendente©non©al©risarcimento©del©danno,©ma©
ad©ûuna©misura©di©carattere©inibitorio©(rimozione©del©crocifisso)©volta©a©far©
cessare©il©comportamento©asseritamente©lesivoý;©anche©a©voler©diversamente©
considerare©l'azione©inibitoria©come©un'azione©di©risarcimento©in©forma©speci-
fica©ex 
art.©2058©c.c.,©ûnel©caso©di©specie©la©cognizione©sulla©stessa©apparter-
rebbe©comunque©al©giudice©amministrativo©in©base©alla©considerazione©che©il©
comportamento©lamentato,©e©del©quale©si©chiede©l'interruzione,©riguarda©le©
modalita©di©erogazione©del©pubblico©servizio©e,©piu©esattamente,©il©potere©del-
l'amministrazione©nei©rapporti©afferenti©la©prestazione©del©servizio©pubblicoý.©
Non©si©sarebbe,©insomma,©davanti©ad©una©azione©meramente 
risarcitoria.©

Veniamo©quindi©alla©terza©ordinanza.©Molto©stringatamente©l'ordinanza©
del©T.A.R.©Veneto©afferma©che©ûL'atto©impugnato©si©riferisce©ad©un©arredo©
scolastico,©seppure©certamente©sui 
generis,ed©e©dunque©espressione©di©una©
potesta©organizzativa©che©appartiene©all'Amministrazione©scolastica,©a©fronte©
della©quale©i©singoli©utenti©hanno©posizioni©di©interesse©legittimoý.©

In©linea©di©massima©gli©argomenti©piu©convincenti©sono©quelli©spesi©dal©Col-
legio©aquilano,©ci©si©consenta©tuttavia©qualche©osservazione.©L'interpretazione©
della©formula©ûrapporto©individuale©di©utenza©con©soggetti©privatiý,©pur©critica-


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

bile,©e©quella©che©pare©prevalere©in©dottrina(3)©e©giurisprudenza(4).©In©breve,©
essa©si©basa©sull'argomento©per©il©quale©non©potendosi©avere©che©rapporti©indivi-
duali©d'utenza©con©soggetti©privati,©dal©momento©che©anche©gli©enti©pubblici©usu-
fruiscono©dei©servizi©pubblici©iureprivatorum,©la©specificazione©contenuta©nella©
norma©deve©riferirsi©all'esercente©il©pubblico©servizio©e©non©all'utente©dello©
stesso,©nonche¨sul©rilievo©che©il©rapporto©intercorrente©tra©privato©esercente©e©
privato©utente©si©configura©come©un©rapporto©di©pieno©diritto©privato,©mentre©
al©giudice©amministrativo©va©la©cognizione©degli©aspetti©di©regolazione©generale.©
Possiamo,©tuttavia,©ancora©domandarci©se©le©fattispecie©concrete©di©cui©si©discute©
rientrino©nella©previsione©dell'art.©33©d.lgs.©80/1998.©Nel©caso©dell'esposizione©
del©crocefisso©nelle©aule©scolastiche©si©e©davanti©ad©una©attivita©o©prestazione©
resa©nell'espletamento©del©servizio©di©pubblica©istruzione,©come©recita©l'art.©33,©
2.©co.,©lettera©e)?©Se©si©ritiene©che©la©devoluzione©in©competenza©esclusiva©al©giu-
dice©amministrativo©in©materia©di©servizio©di©pubblica©istruzione©copra©anche©i©
comportamenti©materiali©ed©i©provvedimenti©adottati©in©carenza©di©potere,pur-
che¨connessi©con©l'ambito©di©attivita©del©servizio©pubblico,©la©domanda©e©inin-
fluente,©se©invece©si©ritiene©che©queste©ultime©figure©esulino©dal©campo©della©com-
petenza©esclusiva©dei©T.A.R.,©la©domanda©si©fa©interessante.©Per©l'esclusione©
depongono©il©tenore©del©successivo©art.©34©che©specificamente©elenca©ûgli©atti,©i©
provvedimenti©e©i©comportamentiý,©nonche¨il©concetto©stesso©di©carenza©di©
potere,©per©cui©non©si©puo©ritenere©che©un©atto©o©un©provvedimento©rientri©nell'e-
sercizio©di©un©servizio©pubblico,©se©ne©esula©per©la©sua©stessa©essenza(5).©Se©si©
opta©per©questa©interpretazione,©la©situazione©muta,©per©diverse©ragioni.In©
primo©luogo,©almeno©per©il©caso©di©Ofena©diviene©necessario©un©distinguo:©i©
minori©coinvolti©sono©due,©frequentati©l'uno©la©scuola©materna,©l'altro©quella©ele-
mentare.©Ora©non©sembra©potersi©rinvenire©nell'ordinamento©la©norma©che©
imporrebbe©l'esposizione©del©crocefisso©nelle©aule©di©scuola©materna.©In©questo©
caso©siamo©di©fronte©ad©un©comportamento©palesemente©privo©di©qualsiasi©base©
normativa©e©quindi©in©totale©carenza©di©potere.©Ma©v'e©un©secondo©e©piu©ampio©
argomento.©Se©si©accede©alla©tesi©dell'abrogazione©implicita©o©della©illegittimita©
sopravvenuta,©in©virtu©della©Costituzione©o©del©Concordato©dell'85©poco©
importa,©delle©norme©che©dispongono©l'esposizione©del©crocefisso©nelle©aule©sco-
lastiche,©se©ne©deve©conseguentemente©inferire©che©essa©esposizione©e©un©com-

(3)©Ex 
multis,©AlessandrO 
Pajno,©Il 
riparto 
di 
giurisdizione,in©S. 
CassesE 
(a©cura©di),©Trat-
tato 
di 
diritto 
amministrativo. 
Diritto 
amministrativo 
speciale,©2.©ed.,©Tomo©V©^Ilprocesso 
ammini-
strativo, 
Giuffre©,©2003,©4193©e©FabriziO 
Fracchia, 
La 
giurisdizione 
esclusiva,in©F. 
CaringellA 
^M. 
Protto, 
Il 
nuovoprocesso 
amministrativo 
dopo 
due 
anni 
di 
giurisprudenza, 
Giuffre©2002,©405.©
(4)©Cons.©Stato,©sez.©V,©31©luglio©2002,©n.©4086;©T.A.R.©Puglia,©Lecce,©sez.©II,©29©novembre©
2003,©8696;©T.A.R.©Veneto,©Venezia,©sez.©I,©22©giugno©2002,©n.©2968;©contra 
Cass.,©S.U.,©9©agosto©
2000,©n.©558©(obiter 
dictum);©T.A.R.©Liguria,©Genova,©sez.©II,©26©marzo©2003,©n.©400.©V.©anche©la©
giurisprudenza©riportata©nei©saggi©succitati.©
(5)©D'altro©canto©va©riconosciuto©che©un©tale©ragionamento©cozza©con©il©concetto©di©compe-
tenza©esclusiva©e©con©l'utilita©che©esso©apporta©al©sistema,©nonche¨con©la©ragione©della©nascita©del©
concetto©di©carenza©di©potere,©utile©a©distinguere©situazioni©di©interesse©legittimo©e©diritto©sogget-
tivo©ai©fini©del©riparto©di©giurisdizione.©Il©tema©e©tuttavia©troppo©complesso©per©poter©essere©com-
piutamente©affrontato©in©questa©sede.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

portamento©non©supportato©da©adeguato©potere.©Se©tale©ricostruzione©fosse©cor-
retta,©la©giurisdizione©dovrebbe©seguire©gli©ordinari©criteri©e©sarebbe©quindi©del©
giudice©ordinario,©vertendo©la©causa©su©situazioni©di©diritto©soggettivo.©

Tra 
giudice 
comune 
e 
giudice 
costituzionale. 


Il©problema©della©legittimita©dell'esposizione©dei©crocifissi©nelle©scuole©e©
nelle©aule©scolastiche©e©noto©a©sufficienza©per©poter©affrontare,©prima©del©
merito,©la©questione©della©competenza©del©giudice©comune©o©costituzionalea©
conoscere©della©asserita©illegittimita©costituzionale©o©abrogazione©delle©norme©
che©dispongono©in©tal©senso.©

Come©noto,©la©Corte©costituzionale©e©chiamata©a©pronunciarsi©sulle©anti-
nomie©che©si©verifichino©tra©la©Costituzione©e©le©leggi©o©atti©aventi©forza©di©
legge©(art.©134©Cost.),©mentre©il©contrasto©fra©le©norme©di©rango©secondarioe©
la©Carta©costituzionale©deve©essere©risolto©dal©giudice©comune,©ordinarioo©
amministrativo©che©sia.©Questa©regola©non©e©pero©priva©di©eccezioni,©come©
fra©breve©vedremo.©

Il©primo©quesito©a©cui©bisogna©rispondere©e©,©dunque,©quale©sia,©nella©
gerarchia©delle©fonti,©il©rango©dei©Regi©decreti(6)©che©prevedono©l'esposizione©
del©crocefisso,©se©si©tratti©cioe©di©regolamenti©o©di©decreti©legislativi.©

Vediamo©come©si©sono©espresse©sul©punto©le©ordinanze©in©commento©ed©
altre©precedenti©pronuncie.©Innanzitutto©vi©sono©due©sentenze©della©Consulta©
nelle©quali©viene©riconosciuto©il©rango©regolamentare©del©r.d.©30©aprile©1924,©

n.©965©(sentt.©25©luglio©1997,©n.©273©(7)©e©3©giugno©1998,©n.©205).©Il©Parere©
27©aprile©1988,©Adunanza©Sezione©III©del©Consiglio©di©Stato,©poi,©attribuisce©
ad©entrambe©le©norme©ûnatura©regolamentareý,©pur©non©argomentando©tale©
valutazione.©Nello©stesso©senso©si©esprime©la©Corte©di©Cassazione©nella©sen-
tenza©1.©marzo©2000(8),©n.©439©(9),©anch'essa©senza©esplicitare©il©fondamento©
di©tale©considerazione.©Alle©decisioni©appena©ricordate©si©richiama©anchel'or-
(6)©ûLa©forma©del©decreto©reale,©se©normalmente©e©destinata©al©compimento©di©atti©che©
hanno,©per©riguardo©al©loro©oggetto©o©contenuto©e©per©l'efficacia©propria©di©essi,©natura©di©atti©ese-
cutivi©(atti©amministrativi:©atti©di©governo),©non©e©escluso©pero©che©la©forma©del©decreto©reale©possa©
anche©usarsi,©e©di©fatto©si©usi©per©il©compimento©di©atti©che,©per©riguardo©al©loro©oggetto©o©conte-
nuto©e©alla©loro©efficacia©giuridica,©hanno©natura©diversa©da©quelli©esecutivi©o©amministrativi.©Da©
un©lato©infatti©il©decreto©reale,©[...],©puo©essere©invece©destinato©all'emanazione©di©un©complesso©di©
norme©di©carattere©generale©ed©astratto,©di©leggi©in©senso©sostanziale©o©materiale©(regolamenti);©e©
dall'altro©lato,©[...],©esso©puo©anche©avere©per©oggetto©manifestazioni©di©volonta©dirette©ad©innovare©
il©diritto©vigente©con©autorita©pari©a©quella©della©legge,©ogni©qualvolta©il©Re©sia©stato©investito©di©
tale©potesta©dal©Parlamento©con©una©legge©di©delegazione©(decreto©legislativo)ý.©GinO 
Solazzi, 
voce©ûDecreto 
realeý,©in©Nuovo 
digesto 
italiano,©IV,©629,©Utet,©Torino©1938.©
(7)©ûLa©questione,©tuttavia,©non©e¨ammissibile©con©riferimento©all'art.©22©del©regio©decreto©
30©aprile©1924,©n.©965.©Tale©disposizione©e©difatti©inserita©in©un©atto,©l'ordinamento©interno©delle©
giunte©e©dei©regi©istituti©di©istruzione©media,©che©nelle©sue©stesse©premesse©si©qualifica©come©regola-
mento.©Per©tale©sua©natura,©e©una©norma©non©suscettibile©di©essere©oggetto©del©giudizio©incidentale©
di©legittimita©costituzionaleý,©punto©3©della©motivazione©in©diritto.©
(8)©La©numerazione©di©questa©sentenza©non©e©univoca.©La©si©legge©in©Foro 
Italiano,©2000,©
parte©II,©c.©521©e©in©Giur. 
Cost.©2000,©p.©1121.©
(9)©Punto©7©delle©motivazioni©in©diritto,©tuttavia©le©considerazioni©appaiono©ad 
abundantiam.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

dinanza©aquilana©del©23©ottobre.©Maggiore©attenzione©dedica,©invece,©al©
punto©il©T.A.R.©veneziano©(10),©il©quale©desume©la©natura©regolamentare©dei©
decreti©in©primo©luogo©osservando©che©essi©si©autoqualificano©per©tali,©in©
secondo©luogo©dal©richiamo©effettuato©nei©rispettivi©preamboli©ad©atti©di©
grado©legislativo©dei©quali©i©decreti©pongono©norme©attuative©di©dettaglio.©

In©senso©contrario©si©e©osservato©daparte©della©dottrina(11)©che©l'autoqua-
lifica©degli©atti©non©e©decisiva©e©che©la©natura©secondaria©sarebbe©contraddetta©
dal©fatto©che©i©regi©decreti©in©parola©abroghino©norme©di©legge.©Tale©ultima©cir-
costanza©non©appare©tuttavia©verificata©dal©tenore©dei©regi©decreti©di©cui©si©
discute(12),©che©sembra©compatibile©con©la©natura©di©fonti©secondarie.©

Ulteriormente©si©puo©osservare©che©sotto©la©vigenza©dello©Statuto©Alber-
tino©si©riteneva(13)©esservi©delegazione©legislativa©solo©per©materie©eccedenti©
l'ordinaria©competenza©del©Governo©ed©in©presenza©di©espressa©ed©esplicita©
norma©di©legge©in©tal©senso.©Cio©che©non©sembra©rispondere©al©caso©in©esame.©
Pare©invece©che©si©sia©di©fronte©ad©un©regolamento©che©ûper©sua©natura,©con-
tiene©un©complesso©di©disposizioni©per©la©facile©esecuzione©di©una©legge,©o©
per©l'ordinamento©di©un©ramo©di©pubblico©servizio;©ha©il©carattere©di©genera-
lita©e©di©permanenza,©appunto©perche¨integra,©specializza©e©sviluppa©una©
legge©e©talvolta©tien©luogo©di©questaý©(14).©

Altro©dubbio,©sollevato©dalla©stessa©dottrina(15),©si©pone©sulla©presenza©
nell'ordinamento©di©piu©recenti©norme©che©impongano©l'esposizione©del©croci-
fisso©nella©aule©scolastiche.©In©particolare©e©stato©richiamato©il©disposto©del-
l'art.©30©legge©28©luglio©1967,©n.©641(16),©il©quale©pero©non©prevede©l'esposi-

(10)©Punto©3.3©delle©motivazioni©in©diritto.©
(11)©RenatO 
Baccari, 
Vigenza©e©validita©delle©norme©sull'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©
scolastiche,©intervento©17©novembre©2003©nel©Forum©dei©Quaderni©Costituzionali©dedicato©all'argo-
mento©all'indirizzo©ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/ý©oppure©ûhttp://web.uni-
fe.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htmý.©
(12)©Le©norme©di©abrogazione©recitano:©ûSono©abrogati©i©regi©decreti©3©febbraio©1901,©n.©31,©
21©giugno©1885,©n.©3413,©e©3©dicembre©1896,©n.©592,©le©modificazioni©ad©essi©apportate©con©succes-
sivi©decreti©e©ogni©altra©disposizione©contraria©al©presente©regolamentoý©(art.©144,©r.d.©965/24)©e©
ûSono©abrogate©tutte©le©disposizioni©regolamentari,©in©precedenza©emanate,©concernenti©materie©
contemplate©nel©regolamento©generale©approvato©con©il©presente©decreto,©ad©eccezione©delle©norme©
relative©alla©istituzione©dei©diplomi©di©benemerenza©di©cui©al©regio©decreto©19©gennaio©1928,©
n.©201©e©di©quelle©relative©ai©libri©di©testoý©(art.©2©r.d.©1297/28).©
(13)©Cfr.©FrancescO 
PaolO 
Contuzzi,©voce©ûAtti©di©Governoý,©in©Digesto©italiano,IV,©2,©p.©
169,©Unione©tipografico©editrice,©Torino©1893-1899.©
(14)©Ibidem.©
(15)©Nello©stesso©senso©anche©GiovannI 
Cimbalo,©Laicita©dello©Stato©ed©esposizione©del©croci-
fisso©negli©ufficipubblici,©intervento©11©novembre©2003©nel©Forum©dei©Quaderni©Costituzionali©dedi-
cato©all'argomento©all'indirizzo©ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/ý©oppure©
ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htmý.©
(16)©In©particolare©i©commi©1©e©2:©ûLa©facolta©spettante©al©Ministero©della©pubblica©istruzione,©
a©norma©degli©articoli©119,©120,©121©del©regolamento©generale©sui©servizi©delle©scuole©elementari,©
approvato©con©regio©decreto©26©aprile©1928,©n.©1297,©e©estesa©per©l'arredamento©delle©scuole©medie.©
La©facolta©di©provvedere©alle©spese©per©l'arredamento,©attribuita©al©Ministero©della©pubblica©istru-
zione©dall'articolo©12©della©legge©1.©giugno©1942,©n.©675,©e©estesa©a©tutte©le©scuole©dell'obbligoý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

zione©del©crocifisso,©ma©sostanzialmente©conferisce©al©Ministro©della©Pubblica©
Istruzione©il©potere©di©stabilire©l'arredamento©delle©scuole©medie.©A©prescin-
dere©dal©dubbio©sulla©sua©successiva©abrogazione,©non©espressa,©ad©opera©
della©legge©23©dicembre©1991,©n.©430,©e©del©d.lgs.©16©aprile©1994,©n.©297©(17),©
la©questione©resta©immutata,©trattandosi©di©norma©che©abilita©una©fonte©
secondaria©e©che©va©interpretata©in©coerenza©con©la©disciplina©costituzionale.©

Appurato©il©carattere©regolamentare©delle©norme©sull'esposizione©del©
crocefisso©nelle©aule©scolastiche,©il©problema©dell'intervento©della©Corte©costi-
tuzionale©sembrerebbe©superato.©Il©T.A.R.©per©il©Veneto©ci©invita©invece©ad©
un'ulteriore©analisi.©L'ordinanza©di©rimessione,©infatti,©propone©alla©Consulta©
di©valutare©non©in©via©diretta,©ma©indiretta,©i©regolamenti.©Si©richiamano©in©
tal©senso©le©sentenze©della©Corte©costituzionale©20©dicembre©1988,©n.©1104,e©
30©dicembre©1994,©n.©456,©le©quali©hanno©ammesso©la©possibilita©per©la©Con-
sulta©di©valutare©in©via©indiretta©regolamenti©che,©richiamati©ed©espressamente©
fatti©salvi©dalla©norma©di©rango©primario,©la©rendono©concretamente©applica-
bile,©integrandone©il©contenuto©(18).©Le©norme©di©rango©primario©richiamate©
dal©giudice©veneto©sono©l'art.©159,©primo©comma,©e©l'art.©190©d.lgs.©297/1994,©
nella©misura©in©cui©utilizzano©le©locuzioni©generiche©ûarrediý©o©ûarreda-
mentoý,©le©quali,©combinandosi©con©le©disposizioni©regolamentari©preesi-
stenti,©includono©il©crocifisso©tra©gli©arredi©scolastici,©in©virtu©di©detta©specifi-
cazione.©V'e©da©notare©tuttavia©che©tali©norme©non©contengono©un©rinvio©spe-
cifico©a©quei©regolamenti,©ne¨una©loro©espressa©salvezza.©L'ordinanza©
richiama©poi©l'art.©676©d.lgs.©297/1994,©il©quale©fa©salve©le©norme©non©incom-
patibili©con©la©disciplina©dettata©e©tra©di©esse©gli©artt.©118©r.d.©965/24©e©119©

r.d.©1297/28,©che©in©base©all'art.©15©delle©preleggi©sarebbero©state©invece©abro-
gate©dalla©normativa©che©regola©ex©novo©l'intera©materia.©Tale©articolo©costi-
tuirebbe©ulteriormente©norma©di©rango©legislativo©attraverso©la©quale©l'ob-
bligo©di©esposizione©conserva©vigenza©nell'ordinamento,©anche©qui©pero©non©
si©riscontra©una©espressa©salvezza.©Le©peculiarita©appena©messe©in©rilievo©
motivano©piu©d'una©perplessita©sulla©possibilita©che©la©Corte©costituzionale©
accetti©di©dirimere©la©questione.©
Conclusivamente©si©puo©osservare©che,©sebbene©sia©ipotizzabile©l'ecce-
zione©di©costituzionalita©,©non©e©assolutamente©preclusa©al©giudice©comune©
la©valutazione©della©vigenza©e©della©validita©dell'art.©118©r.d.©30©aprile©
1924,©n.©965,©e©dell'art.©119©ed©annesso©allegato©C©del©r.d.©26©aprile©1928,©

n.©1297,©nonche¨delle©circolari©ministeriali©che©quelle©norme©abbiano©riba-
dito.©
(17)©In©tal©senso©v. 
SergiO 
Lariccia,©La©Costituzione©e©lafonte©di©tutte©le©garanzie,©intervento©
19©novembre©2003©nel©Forum©dei©Quaderni©Costituzionali©dedicato©all'argomento©all'indirizzo©
ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/ý©oppure©ûhttp://web.unife.it/progetti/forum-
costituzionale/contributi/lib%20rel2.htmý©e©Torniamo©alla©costituzione,in©Critica©liberale,©ottobre©
2003,©n.©96,©p.171.©V.©anche©oltre©nel©testo.©
(18)©L'ordinanza,©tuttavia,©si©limita©ad©affermare©che©il©controllo©indiretto©sarebbe©possibile©
qualora©una©disposizione©di©legge©trovi©applicazione©attraverso©le©specificazioni©espresse©dalla©nor-
mativa©regolamentare,©i©cui©contenuti©integrano©il©precetto©della©norma©primaria.©Tale©definizione©
del©controllo©indiretto©sembra©pero©piu©ampia©di©quella©attualmente©accolta©dalla©Consulta.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sulla©vigenza©e©la©validita©delle©norme©che©dispongono©l'esposizione©del©croci-

fisso©nelle©aule©scolastiche.©

Veniamo©dunque©al©punto©centrale:©debbono©considerarsi©valide©e©
vigenti©le©norme©che©prescrivono©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©
scuole©elementari©e©medie©?©

Innanzitutto©si©puo©affermare©che©non©sono©esplicitamente©abrogate©le©
disposizioni©regolamentari©in©causa.©Sul©punto©concordano©sia©l'ordinanza©
23©ottobre©2003©del©Tribunale©dell'Aquila©sia©quella©14©gennaio©2004©del©

T.A.R.©per©il©Veneto.©
Vi©e©l'ulteriore©ipotesi©che©quelle©norme©regolamentari©siano©state©abro-
gate©implicitamente©o©siano©da©considerarsi©affette©da©sopravvenuta©illegit-
timita©.©

Il©T.A.R.©veneziano©ritiene©che©le©due©disposizioni©non©siano©state©abro-
gate©neppure©implicitamente©da©norme©di©grado©legislativo©ne¨regolamentare.©
Gli©argomenti©portati©ripercorrono©il©citato©parere©63/1988©del©Consigliodi©
Stato.©Innanzitutto©non©ritengono©sussistente©il©contrasto©tra©le©norme©che©
prevedono©l'esposizione©del©crocifisso©ed©i©c.d.©Patti©lateranensi,©poiche¨essi©
nulla©dispongono©in©materia.©Per©lo©stesso©motivo©non©sarebbero©in©contrasto©
con©l'Accordo©tra©Stato©italiano©e©Santa©Sede©di©cui©alla©legge©25©marzo©
1985,©n.©121.©Come©gia©accennato,©il©giudice©veneto©ritiene©che©tali©norme©
siano©fatte©salve©dall'art.©676©d.lgs.©297/1994(19)©poiche¨non©confliggono©
con©il©t.u.©Come©visto,©pero©,©il©T.A.R.©ritiene©che©le©norme©debbano©essere©
sottoposte©al©giudizio©di©costituzionalita©.©Cio©perche¨le©norme©richiamate©
impongono©ûche©nelle©aule©delle©scuole©elementari©e©medie,©luoghi©sicura-
mente©pubblici,©sia©apposto©un©simbolo©il©quale©mantiene©comunque©un©uni-
voco©significato©confessionale©[...]©e©non©si©puo©essere©certi©che©una©siffatta©
prescrizione©sia©compatibile©con©i©principi©stabiliti©dalla©Costituzione©repub-
blicana,©nell'interpretazione©che©la©Corte©ha©nel©tempo©delineatoý.©Anzi,l'or-
dinanza,©dopo©aver©richiamato©i©passaggi©fondamentali©della©giurisprudenza©
costituzionale©sul©principio©di©laicita©,©prosegue©affermando©che©ûla©norma©
che©prescrive©un©tale©obbligo©[l'esposizione©del©crocifisso,©ndr]©sembra©cos|©
delineare©una©disciplina©di©favore©per©la©religione©cristiana,©rispetto©alle©altre©
confessioni,©attribuendole©una©posizione©di©privilegio©che,©secondo©i©rammen-
tati©principi©costituzionali,©non©puo©trovare©giustificazione©neppure©nella©
sua©indubbia©maggiore©diffusioneý.©

Il©ragionamento©del©T.A.R.©lascia©perplessi.©Si©ritengono©vigenti©disposi-
zioni©regolamentari©delle©quali©si©argomenta©poi©il©non©infondato©contrasto©
con©norme©costituzionali©successivamente©entrate©in©vigore,©fenomeno©che,©
se©accertato,©dovrebbe©causarne©l'abrogazione.©Ma©tali©norme©regolamentari©
non©vengono©neppure©giudicate©illegittime,©giudizio©che©pacificamente©rientra©
nelle©competenze©del©giudice©amministrativo.©L'incidente©di©costituzionalita©

(19)©ûLe©disposizioni©inserite©nel©presente©testo©unico©vigono©nella©formulazione©da©esso©risul-
tante;©quelle©non©inserite©restano©ferme©ad©eccezione©delle©disposizioni©contrarie©od©incompatibili©
con©il©testo©unico,©che©sono©abrogateý.©

IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

tende¨qui¨evidentemente¨ad¨interpellare¨il¨custode¨della¨Costituzione,¨piutto-
sto¨che¨il¨giudice¨delle¨leggi,¨nell'intento¨di¨ottenerne¨una¨pronuncia¨valida¨
erga 
omnes 
e¨possibilmente¨definitiva¨della¨querelle(20).¨

D'altra¨parte¨bisogna¨riferire¨l'opinione¨di¨autorevole¨dottrina(21)¨
secondo¨la¨quale¨l'art.¨676¨del¨t.u.¨in¨materia¨di¨istruzione¨non¨farebbe¨salve¨
le¨norme¨dei¨regi¨decreti¨di¨cui¨si¨discute,¨ma,¨al¨contrario,¨ne¨sancirebbe¨l'a-
brogazione.¨Cio©¨perche¨alcuni¨dei¨principi¨informatori¨della¨legislazione¨
introdotta¨dal¨t.u.¨(promozione¨della¨piena¨formazione¨della¨personalita©¨degli¨
alunni¨attraverso¨un¨confronto¨aperto¨di¨posizioni¨culturali¨-art.¨1,¨rispetto¨
della¨coscienza¨morale¨e¨civile¨degli¨alunni¨-art.¨2,¨formazione¨dell'uomoe¨
del¨cittadino¨secondo¨i¨principi¨sanciti¨dalla¨Costituzione¨e¨nel¨rispettoe¨
nella¨valorizzazione¨delle¨diversita©¨individuali¨sociali¨e¨culturali¨-art.¨118,¨
liberta©¨di¨coscienza¨di¨tutti¨-art.¨311)¨renderebbero¨incompatibili¨i¨regola-
menti¨con¨la¨nuova¨normativa.¨

Un¨diverso¨percorso¨argomentativo¨e©¨seguito,¨invece,¨dal¨giudice¨aqui-
lano,¨per¨giungere¨alla¨conclusione¨del¨contrasto¨fra¨le¨norme¨che¨stabili-
scono¨l'esposizione¨del¨crocefisso¨nelle¨aule¨scolastiche¨ed¨il¨principi¨di¨laicita©¨
ed¨imparzialita©¨dello¨Stato,¨con¨conseguente¨abrogazione¨(22).¨Premesso¨che¨
le¨norme¨sull'esposizione¨del¨crocefisso¨nelle¨aule¨scolastiche¨trovavano¨fon-
damento¨nel¨confessionismo¨di¨Stato¨(art.¨1¨dello¨Statuto¨Albertino),¨il¨primo¨
rilievo¨del¨Tribunale¨dell'Aquila¨attiene¨all'abrogazione¨esplicita¨da¨parte¨del¨
Protocollo¨addizionale¨agli¨Accordi¨di¨modifica¨del¨Concordato¨del¨principio¨
della¨religione¨cattolica¨come¨religione¨di¨Stato(23),¨con¨la¨conseguente¨
caducazione¨delle¨norme¨di¨rango¨regolamentare¨che¨ivi¨trovavano¨giustifica-
zione¨e¨legittimita©¨.¨L'ordinanza¨prosegue¨poi¨ancorandosi¨al¨principio¨di¨
eguaglianza,¨in¨virtu©¨del¨quale¨i¨diritti¨non¨possono¨essere¨condizionati¨all'ap-
partenenza¨ad¨una¨maggioranza¨piuttosto¨che¨ad¨una¨minoranza;¨lo¨Stato¨
deve¨invece¨garantire¨il¨rispetto¨delle¨convinzioni¨altrui¨e¨la¨neutralita©¨delle¨
strutture¨pubbliche¨di¨fronte¨ai¨contenuti¨ideologici.¨Secondo¨il¨Tribunale,¨
quindi,¨la¨necessaria¨imparzialita©¨dell'istituzione¨scolastica¨e¨la¨concreta¨
realta©¨di¨una¨societa©¨multietnica¨e¨disomogenea¨sotto¨il¨profilo¨religioso,¨
depongono¨quindi¨per¨l'impossibilita©¨di¨porre¨al¨centro¨un¨simbolo¨religioso,¨
quale¨il¨crocifisso,¨cos|©¨come¨depongono¨contro¨la¨possibilita©¨di¨esporre¨piu©¨
simboli¨religiosi¨che¨lederebbero¨la¨liberta©¨di¨religione¨nel¨suo¨aspetto¨nega-
tivo¨e¨altrettanto¨contro¨la¨possibilita©¨che¨l'esposizione¨o¨meno¨di¨uno¨o¨piu©¨
simboli¨religiosi¨sia¨lasciata¨all'arbitrio¨degli¨utenti,¨dal¨momento¨che¨l'im-
parzialita©¨dello¨Stato¨non¨puo©¨attuarsi¨ûa¨richiestaý.¨

(20)¨In¨caso¨di¨inammissibilita©¨,¨gli¨argomenti¨della¨Consulta¨costituirebbero¨comunque¨una¨
base¨ben¨solida¨ad¨una¨sentenza¨del¨T.A.R.¨che¨si¨prospetta¨comunque¨orientata¨verso¨l'illegitti-
mita©¨dell'obbligo¨di¨esposizione¨del¨crocefisso.¨
(21)¨SergiO 
Lariccia, 
cito 
(22)¨L'ordinanza¨mostra¨una¨profonda¨condivisione¨della¨motivazione¨di¨Cass.¨439/00.¨
(23)¨Sulla¨posizione¨della¨religione¨cattolica¨nell'ordinamento¨italiano¨tra¨l'entrata¨in¨vigore¨
della¨Costituzione¨e¨la¨revisione¨dei¨Patti¨lateranensi¨v. 
FrancescO 
Finocchiaro, 
Diritto 
eccle-
siastico,¨Zanichelli,¨Bologna¨2000,¨pp.¨43¨e¨ss.¨

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

Cerchiamo¨dunque¨di¨svolgere¨i¨notevoli¨argomenti¨sin¨qui¨accumulati.¨

L'esposizionedel©Crocefisso©traprincipio©di©laicita©e©liberta©direligione.©

Prendiamo¨le¨mosse¨dal¨parere¨del¨Consiglio¨di¨Stato¨27¨aprile¨1988,¨

n.¨63.¨Questi¨i¨punti¨fondamentali:¨1.©^distinta¨disciplina¨dell'insegnamento¨
della¨religione¨cattolica¨e¨dell'esposizione¨del¨crocifisso;¨2.©^assenza¨di¨disci-
plina¨della¨materia¨nei¨Patti¨lateranensi¨e¨conseguente¨ininfluenza¨delle¨loro¨
modifiche;¨3.©^assenza¨di¨una¨nuova¨disciplina¨complessiva¨dell'intera¨mate-
ria;¨4.©^in¨ragione¨dei¨punti¨precedenti,¨mancata¨abrogazione¨dell'art.¨188¨
r.d.¨30¨aprile¨1924,¨n.¨965,¨e¨della¨tabella¨C©r.d.¨26¨aprile¨1928,¨n.¨1297,¨ai¨
sensi¨dell'art.¨15¨delle¨preleggi.¨A¨cio©¨si¨aggiunga¨la¨considerazione¨che:¨ûil¨
Crocifisso¨o,¨piu©¨semplicemente,¨la¨Croce,¨a¨parte¨il¨significato¨per¨i¨credenti,¨
rappresenta¨il¨simbolo¨della¨civilta©¨e¨della¨cultura¨cristiana,¨nella¨sua¨radice¨
storica,¨come¨valore¨universale,¨indipendente¨da¨specifica¨confessione¨reli-
giosaý.¨
Il¨primo¨rilievo¨e©¨estrinseco.¨Il¨parere¨e©¨del¨1988,¨ovvero¨precedente¨alla¨
sentenza¨della¨Corte¨costituzionale¨12¨aprile¨1989,¨n.¨203,¨ed¨a¨tutto¨il¨filone¨
di¨giurisprudenza¨costituzionale(24)¨che¨ha¨delineato¨il¨principio¨di¨laicita©¨
nel¨nostro¨ordinamento¨ricavandolo¨dagli¨artt.¨2,¨3,¨7,¨8,¨19¨e¨20¨Cost.,¨valo-
rizzando¨altres|©¨l'art.¨1¨del¨Protocollo¨addizionale¨agli¨Accordi¨di¨revisione¨
del¨Concordato,¨che¨ûconsidera¨non¨piu©¨in¨vigore¨il¨principio,¨originaria-
mente¨richiamato¨dai¨Patti¨lateranensi,¨della¨religione¨cattolica¨come¨sola¨
religione¨dello¨Stato¨italianoý¨(25).¨

Proprio¨sul¨valore¨da¨attribuire¨agli¨Accordi¨dell'84¨ed¨al¨superamento¨
del¨principio¨della¨religione¨di¨Stato¨vi¨e©¨un¨primo¨significativo¨contrasto¨
tra¨il¨parere¨citato¨e¨l'ordinanza¨Tribunale¨dell'Aquila¨23¨ottobre¨2003.¨Il¨
Consiglio¨di¨Stato¨afferma,¨a¨dir¨il¨vero¨troppo¨stringatamente,¨che¨ûche¨le¨
due¨norme¨citate,¨di¨natura¨regolamentare,¨sono¨preesistenti¨ai¨Patti¨latera-
nensi¨e¨non¨si¨sono¨mai¨poste¨in¨contrasto¨con¨questi¨ultimi.¨Nulla,¨infatti,¨
viene¨stabilito¨nei¨Patti¨lateranensi¨relativamente¨all'esposizione¨del¨Croci-
fisso¨nelle¨scuole¨o,¨piu©¨in¨generale¨negli¨uffici¨pubblici,¨nelle¨aule¨dei¨tribu-
nali¨e¨negli¨altri¨luoghi¨nei¨quali¨il¨Crocifisso¨o¨la¨Croce¨si¨trovano¨ad¨essere¨
esposti.¨Conseguentemente,¨le¨modificazioni¨apportate¨al¨Concordato¨latera-
nense,¨con¨l'accordo,¨ratificato¨e¨reso¨esecutivo¨con¨la¨legge¨25¨marzo¨1985,¨

n.¨121,¨non¨contemplando¨esse¨stesse¨in¨alcun¨modo¨la¨materia¨de©qua,¨cos|©¨
come¨nel¨Concordato¨originario,¨non¨possono¨influenzare,¨ne¨condizionare¨
(24)¨Si¨veda¨in¨particolare¨Corte¨cost.¨14¨novembre¨1997,¨n.¨329.¨
(25)¨Si¨puo©¨prescindere¨in¨questa¨sede¨dalla¨disputa¨circa¨il¨valore¨costitutivo¨o¨di¨accerta-
mento¨da¨attribuirsi¨a¨tale¨enunciato.¨Peraltro¨la¨stessa¨Corte¨costituzionale,¨in¨precedenti¨sen-
tenze¨in¨materia¨penale¨aveva¨provveduto¨a¨ridimensionare¨il¨richiamo¨alla¨religione¨di¨Stato,¨
mutando¨il¨bene¨protetto,¨in¨considerazione¨della¨nuova¨forma¨di¨Stato,¨facendo¨in¨un¨primo¨
momento¨(in¨particolare¨sentt.¨30¨novembre¨1957,¨n.¨125¨e¨30¨dicembre¨1958,¨n.¨79)¨riferimento¨
allo¨Stato-comunita©¨e¨quindi¨alla¨religione¨seguita¨dalla¨maggior¨parte¨degli¨italiani¨ed¨in¨un¨
secondo¨momento¨(in¨particolare¨sent.¨27¨febbraio¨1973,¨n.¨14)¨alla¨tutela¨del¨sentimento¨religioso¨
della¨stessa¨maggioranza,¨per¨abbandonare¨finalmente¨del¨tutto¨il¨criterio¨quantitativo¨(a¨partire¨
dalla¨sent.¨28¨luglio¨1988,¨n.¨925).¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

la©vigenza©delle©norme©regolamentari©di©cui©trattasiý.©Piu©approfondita©si©
dimostra©invece©l'analisi©del©giudice©aquilano,©il©quale©ricostruisce©la©genesi©e©
la©mens 
legis 
per©individuare©lo©stretto©nesso©che©univa©il©principio©della©reli-
gione©di©Stato©alle©norme©sull'esposizione©del©crocefisso(26),©che©assumeva©
una©profonda©valenza©formativa©di©stampo©confessionale.©Proprio©la©conti-
nuita©di©quel©principio©tra©l'art.©1©dello©Statuto©Albertino©e©l'art.©1©del©Con-
cordato©del©1929©rende©particolarmente©rilevante©il©suo©superamento©per©la©
nostra©discussione.©Secondo©l'ordinanza©dunque,©poiche¨l'abrogazione©espli-
cita©di©un©principio©comporta©anche©quella©della©normativa©di©rango©seconda-
rio©che©in©esso©trova©fondamento,©cos|©dovrebbe©ritenersi©abrogata©la©norma-
tiva©sull'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©scuole©elementari©e©medie.©

Si©puo©pianamente©concordare©sul©fatto©che©il©venir©meno©del©principio©
della©religione©di©Stato©ha©tolto©ai©regolamenti©in©parola©quella©base©norma-
tiva.©Ci©si©puo©pero©chiedere©ulteriormente©se©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©
aule©scolastiche©trovi©o©meno©altro©adeguato©fondamento©giuridico©o©se,©vice-
versa,©tale©esposizione©sia©inammissibile©alla©stregua©del©nostro©ordinamento.©

Uno©degli©argomenti©spesi©in©tempi©recenti©e©meno©recenti©per©sostenere©
una©disciplina©preferenziale©a©favore©della©religione©cattolica,©ed©in©questo©caso©
a©favore©dell'esposizione©del©crocefisso,©sottolinea©il©particolare©ruolo©di©quella©
confessione©nella©nostra©societa©,©in©considerazione©del©consistente©numero©di©
persone©che©vi©si©richiamano©e©del©peso©che©essa©ha©avuto©nella©formazione©della©
nostra©cultura.©In©questo©senso©viene©chiamato©in©causa©l'art.©9©del©Protocollo©
addizionale©agli©Accordi©di©Villa©Madama,©il©quale,©a©proposito©dell'insegna-
mento©della©religione©cattolica©nelle©scuole©riconosce©ûil©valore©della©cultura©
religiosa©[...]©tenendo©conto©che©i©principii©del©cattolicesimo©fanno©parte©del©
patrimonio©storico©del©popolo©italianoý.©In©questo©senso©andrebbe©dunque©letta©
l'affermazione©del©Consiglio©di©Stato©per©cui©ûil©Crocifisso©o,©piu©semplice-
mente,©la©Croce,©a©parte©il©significato©per©i©credenti,©rappresenta©il©simbolo©della©
civilta©e©della©cultura©cristiana,©nella©sua©radice©storica,©come©valore©universale,©
indipendente©da©specifica©confessione©religiosaý(27).©Ci©si©deve©dunque©doman-
dare©da©un©lato©se©l'appartenenza©(peraltro©solo©affermata)©della©maggior©parte©
degli©italiani©ad©una©confessione©giustifichi©l'assunzione©da©parte©dello©Stato©
dei©suoi©simboli,©dall'altro©se©l'affermata©condivisione©di©principi©e©valori©possa©
costituire©sufficiente©base©per©la©stessa©assunzione©simbolica©e,©naturalmente,©
se©nulla©osti©a©cio©.©La©risposta©al©primo©interrogativo©e©sicuramente©negativa.©
A©tanto©osterebbe©una©lunga©teoria©di©considerazioni,©ma©basta©riflettere©sul-
l'art.©3©Cost.©ûTutti©i©cittadini©hanno©pari©dignita©sociale©e©sono©eguali©davanti©

(26)©Nesso©reso©particolarmente©esplicito©dalla©Circolare©del©Ministero©della©Pubblica©istru-
zione©26©maggio©1926©secondo©cui©si©tratta©di©fare©in©modo©che©ûil©simbolo©della©nostra©religione,©
sacro©alla©fede©e©al©sentimento©nazionale,©ammonisca©ed©ispiri©la©gioventu©studiosa,©che©nelle©uni-
versita©e©negli©studi©superiori©tempra©l'ingegno©e©l'animo©agli©alti©compiti©cui©e©destinataý©(cos|©
citato©da©Cass.©1.©marzo©2000,©n.©439,©cit.).©
(27)©Ci©si©potrebbe©interrogare©sulla©correttezza©dell'identificazione©di©un©elemento©di©una©
cultura©come©ûuniversaleý,©ma©la©sede©non©lo©consente.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

alla©legge,©senza©distinzioni©[...]©di©religioneý.©Il©principio©di©eguaglianza©tra-
sforma©il©pluralismo©da©semplice©concetto©descrittivo©in©concetto©prescrittivo.©
Lo©chiarisce©la©stessa©Corte©costituzionale:©ûla©limitazione©della©previsione©legi-
slativa©alle©offese©contro©la©religione©cattolica©non©puo©continuare©a©giustificarsi©
con©l'appartenenza©ad©essa©della©quasi©totalita©dei©cittadini©italiani©e©nemmeno©
con©l'esigenza©di©tutelare©il©sentimento©religioso©della©maggior©parte©della©
popolazione©italiana:©non©tanto©vi©si©oppongono©ragioni©di©ordine©statistico©
(comunque©sia,©la©religione©cattolica©resta©la©piu©seguita©in©Italia),©quanto©
ragioni©di©ordine©normativo.©Il©superamento©della©contrapposizione©fra©la©reli-
gione©cattolica,©ûsola©religione©dello©Statoý,©e©gli©altri©culti©ûammessiý,©sancito©
dal©punto©1©del©Protocollo©del©1984,©renderebbe,©infatti,©ormai©inaccettabile©
ogni©tipo©di©discriminazione©che©si©basasse©soltanto©sul©maggiore©o©minore©
numero©degli©appartenenti©alle©varie©confessioni©religiose.ý©(sent.©28©luglio©
1988,©n.©925),©quindi©ûL'abbandono©del©criterio©quantitativo,©cos|©argomentato©
dalla©Corte,©significa©che©in©materia©di©religione,©non©valendo©il©numero,©si©
impone©ormai©la©pari©protezione©della©coscienza©di©ciascuna©persona©che©si©
riconosce©in©una©fede,©quale©che©sia©la©confessione©religiosa©di©appartenenzaý©
(sent.©18©ottobre©1995,©n.©440);©ed©ancora©ûIl©superamento©di©questa©soglia©
attraverso©valutazioni©e©apprezzamenti©legislativi©differenziati©e©differenziatori,©
con©conseguenze©circa©la©diversa©intensita©di©tutela,©infatti,©inciderebbe©sulla©
pari©dignita©della©persona©e©si©porrebbe©in©contrasto©col©principio©costituzionale©
della©laicita©o©non-confessionalita©dello©Stato,©affermato©in©numerose©occasioni©
da©questa©Corte:©principio©che,©come©si©ricava©dalle©disposizioni©che©la©Costitu-
zione©dedica©alla©materia,©non©significa©indifferenza©di©fronte©all'esperienza©reli-
giosa©ma©comporta©equidistanza©e©imparzialita©della©legislazione©rispetto©a©
tutte©le©confessioni©religioseý©(sent.©14©novembre©1997,©n.©329).©Non©si©puo©
peraltro©non©ribadire©che©in©materia©di©diritti©fondamentali©non©puo©farsi©
ricorso©al©principio©di©maggioranza,©anzi,©essi©sono©proprio©posti©come©principi©
contro©le©maggioranze,©sottratti©alla©loro©disponibilita©.©Pernicioso©sarebbe©
quindi©superare©quegli©argini©spostando©la©considerazione©del©peso©della©mag-
gioranza©dalle©aule©parlamentari©a©quelle©giudiziarie©o,©meglio,©dalla©violazione©
dei©diritti©costituzionali©alla©loro©conformazione.©

Prescindendo©dunque©dal©criterio©numerico©bisogna©valutare©se©quella©
partecipazione©dei©principii©del©cattolicesimo©al©patrimonio©storico©del©
popolo©italiano,©a©cui©si©e©accennato,©possa©costituire©base©adeguata©alle©
norme©sull'esposizione©del©crocefisso.©In©dottrina©e©giurisprudenza©il©ruolo©
dell'art.©9©della©legge©121/1985©viene©ridimensionato©in©considerazione©del©
suo©stretto©nesso©con©l'insegnamento©della©religione©cattolica,©del©cui©inseri-
mento©nei©programmi©didattici©statali©costituisce©giustificazione(28).©Tutta-

(28)©Si©vedano©in©tal©senso©SergiO 
Lariccia,©cit.,©e©C.©Cass.©1.©marzo©2000,©n.©439,©adesiva-
mente©AndreA 
Guazzarotti, 
Crocefissi©ed©identita©comuni,©intervento©del©25©novembre©2001©
nel©Forum©dei©Quaderni©Costituzionali©dedicato©all'argomento©all'indirizzo©ûhttp://web.unife.it/©
progetti/forumcostituzionale/ý©oppure©ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contri-
buti/lib%20rel.htmý.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

via,©anche©a©voler©considerare©quell'affermazione©come©dotata©di©valenza©
generale,©s'impongono©due©osservazioni,©una©di©carattere©normativo©e©siste-
matico,©l'altra©di©merito.©Non©si©puo©trascurare,©in©primo©luogo,©che©gli©
Accordi©tra©lo©Stato©e©la©Chiesa©pur©godendo©del©regime©preferenziale©loro©
assegnato©dall'art.©7©Cost.,©tuttavia©devono©essere©inseriti©nel©contesto©della©
Carta©costituzionale©per©essere©sistematicamente©interpretati©ed©in©particolar©
modo©devono©essere©letti©assieme©a©quei©principi©fondamentali©dell'ordina-
mento,©tra©cui©appunto©il©principio©di©laicita©(29),©che©nella©costante©interpre-
tazione©della©Consulta©costituiscono©il©proprium 
immodificabile©del©nostro©
ordinamento.©Questo©rilievo©torna©pero©sostanzialmente©a©porre©il©quesito©
circa©l'esistenza©nel©nostro©ordinamento©di©principii©che©ostino©all'esposizione©
del©crocifisso©nelle©aule,©problema©che©si©cerchera©di©affrontare©tra©breve.©
Neppure©si©potrebbe©sostenere©che©per©semplice©affermazione©di©quell'articolo©
l'intera©tradizione©del©cattolicesimo©entri©a©far©parte©in©maniera©prescrittiva©
della©cultura©italiana;©sembra©piu©sensato©affermare©che©i©principi©del©cattoli-
cesimo©entrano©a©far©parte©del©patrimonio©del©popolo©italiano©in©quanto©con-
divisi.©Cio©sembra©particolarmente©vero©dal©momento©che©la©stessa©legge©
121/1985©prevede©che©l'insegnamento©della©religione©cattolica,©che©a©quei©
principi©si©ispira,©sia©opzionale©e©non©obbligatorio.©In©secondo©luogo,©va©
osservato©che©possono©considerarsi©come©valori©condivisi©dal©cattolicesimo©e©
dalla©cultura©degli©italiani©i©principii©di©pari©dignita©degli©uomini,©di©solida-
rieta©,©o©le©liberta©fondamentali,©ma,©banale©osservarlo,©nessun©principio©della©
cultura©cattolica©sembra©imporre©l'esposizione©del©crocefisso©in©tutte©le©scuole©

o©semplicemente©nelle©scuole©pubbliche.©Il©discorso©si©sposta©di©piano,©per©
indirizzarsi©nel©simbolico:©si©deve©ipotizzare©che©il©crocifisso©rappresenti©quei©
valori©e©principii©condivisi,©tanto©da©assurgere©a©simbolo©della©nostra©cultura,©
meritandosi©cos|©uno©spazio©privilegiato.©Come©e©stato©osservato,©pero©,©non©
si©puo©pretendere©di©assegnare©ad©un©simbolo©soltanto©uno©dei©significati©
che©esso©porta©con©se¨per©storia©e©per©tradizione,©per©sensibilita©e©per©esplicita©
affermazione(30).©
Come©non©si©puo©pretendere©di©privare©il©crocifisso©del©suo©significato©
religioso©(31),©cos|©non©si©puo©privarlo©dei©significati©che©esso©storicamente©si©
(29)©Si©veda©in©particolare©Corte©cost.©12©aprile©1989,©n.©203,©laddove©afferma©che:©ûi©principi©
supremi©dell'ordinamento©costituzionale©hanno©una©valenza©superiore©rispetto©alle©altre©norme©o©
leggi©di©rango©costituzionaleý,©sia©quando©ha©ritenuto©che©anche©le©disposizioni©del©Concordato,©
le©quali©godono©della©particolare©copertura©costituzionale©fornita©dall'art.©7,©secondo©comma,©
della©Costituzione,©non©si©sottraggono©all'accertamento©della©loro©conformita©ai©principi©supremi©
dell'ordinamento©costituzionale.©
(30)©vedi©AlessandrO 
Morelli,©Isimbolipresisulserio. 
RiflessionisullaûsimbolicadiStato» 
nelle 
democrazie 
pluraliste,©intervento©del©4©novembre©2003©nel©Forum 
dei©Quaderni 
Costituzionali 
dedicato©all'argomento©all'indirizzo©ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/ý©oppure©
ûhttp://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htmý.©
(31)©Cfr.©BartolomeO 
SorgE 
S.I., 
Il 
simbolo 
della 
croce,in©Aggiornamenti 
sociali,dicembre©
2003,©anno©54,©n.©12,©p.©756.©Sul©fatto©che©un©significato©anche©parzialmente©religioso©renda©impos-
sibile©una©considerazione©esclusivamente©civile©si©veda,©circa©il©giuramento,©gia©Corte©cost.©10©otto-
bre©1979,©n.©117.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

e©trovato©a©rappresentare©per©volonta©di©chi©lo©ha©imbracciato©(32)(33).©Esso©
veicola©significati©non©condivisi©anche©da©chi©invece©condivide©quei©valo-
ri(34).©Per©lo©stesso©ordine©di©ragioni,©non©convince©il©discorso©specularedi©
chi©vorrebbe©completamente©secolarizzato©il©crocefisso,©come©simbolo©della©
civilta©occidentale(35).©Se©e©possibile©ravvisare©nella©comune©cultura©civile©
degli©italiani©valori©condivisi©con©la©tradizione©cattolica,©questi©non©esauri-
scono©i©significati©del©crocefisso©e,©sicuramente,©trovano©gia©adeguata©rappre-
sentazione©nella©simbologia©ufficiale©della©Repubblica,©in©particolare©nella©
bandiera,©che©a©simbolo©della©nazione©e©della©sua©identita©e©posta©dall'art.©12©
Cost.,©ûsimbolo©``aperto''©che©non©esclude,©ma©include;©un©simbolo©che©per©
sua©natura©appartiene©a©tutti©i©cittadini,©per©il©solo©fatto©di©essere©taliý©(36).©

Ragionando©a©contrario©ci©si©puo©domandare©se©quei©valori©siano©invece©
lesi©dall'assenza©del©crocefisso©dalle©aule©scolastiche.©Come©e©stato©molto©
autorevolmente©sostenuto(37)©ûil©tanto©vituperato©muro©bianco©[...]©avrebbe©
proprio©in©un'aula©scolastica©un©grande©significato©simbolico.©Non©sarebbe©
affatto©il©simbolo©dei©nemici©della©religione,©ma©piuttosto©metafora©di©un©
silenzio©carico©di©rispetto©ed©attese©nei©confronti©dei©discorsi©che©in©quell'aula©
le©testimonianze©del©passato,©le©voci©di©docenti©e©discenti,©la©critica©e©lo©studio©
possono©intrecciare©con©onesta©intellettualeý.©In©un©approccio©aperto©e©plura-
lista,©non©si©puo©vedere©nella©rimozione©del©crocefisso©un©ûfurore©iconocla-
staý,©poiche¨essa©non©sarebbe©motivata©da©una©concezione©negativa©del©sim-
bolo©o©dei©suoi©significati,©ma©da©una©visione©inclusiva©dello©spazio©pubblico©
anche©a©livello©simbolico.©

Veniamo©dunque©alla©domanda,©piu©volte©rinviata,©circa©l'esistenza©nel©
nostro©ordinamento©giuridico©di©impedimenti©all'esposizione©del©crocifisso©
nelle©aule©scolastiche©e©ci©si©permetta©di©tornare©su©alcune©considerazioni©gia©
parzialmente©svolte.©

(32)©Si©vedano©in©tal©senso©le©dichiarazioni©di©RiccardO 
DI 
SegnI 
riportate©dalla©rassegna©
stampa©Adista©del©2©novembre©2003,©nonche¨DanielE 
Garrone,©Ilmurobianco©delpluralismo,in©
Critica©liberale,©ottobre©2003,©n.©96,©p.©181.©
(33)©Assolutamente©fuorviante©e©poi©parlare,©come©stato©fatto©(Via©il©crocifisso©dalle©scuole©
italiane?,©Editoriale,©Civilta©cattolica,©5©gennaio©2002,©p.©3)©dell'esposizione©del©crocifisso©come©
manifestazione©di©liberta©religiosa.©Bisogna©aver©chiaro©in©mente©che©l'esposizione©del©crocefisso©
nelle©aule©scolastiche©non©avviene©ad©opera©di©un©qualsiasi©cittadino,©ma©ad©opera©dello©Stato.©
Da©un©lato©questo©non©gode©di©diritti©di©liberta©ma©di©poteri©(cfr.©per©tutti©AlessandrO 
Pace, 
Pro-
blematica©delle©liberta©costituzionali,©Cedam,©Padova©2003),©dall'altro©esso©e©astretto©ai©principi©di©
laicita©,©di©imparzialita©e©di©eguaglianza,©alla©stregua©dei©quali©bisogna©valutare©tale©esposizione.©
(34)©Interessante©sotto©questo©profilo©e©la©proposta©di©Stefano©Ceccanti©di©una©continua©sti-
pulazione©tra©gli©alunni,©tale©da©portare©alla©rimozione©del©crocefisso©quando©anche©uno©soltanto©
la©richieda.©Tuttavia©gli©inconvenienti©di©tale©soluzione©sembrano©superarne©i©benefici,©fino©a©ren-
derla©impraticabile.©
(35)©Lo©dimostrano©proprio©le©reazioni©suscitate©dall'ordinanza©che©ne©imponeva©la©rimo-
zione.©
(36)©AlessandrO 
Oddi, 
Un'ordinanza©ben©motivata,in©Critica©liberale,©ottobre©2003,©n.©96,©p.©
177,©nonche¨AlessandrO 
Morelli, 
cit.©
(37)©DanielE 
Garrone, 
cit.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

Se©consideriamo©il©crocifisso,©come©fanno©i©regi©decreti,©quale©parte©del-
l'arredamento©delle©aule©scolastiche,©la©previsione©della©loro©affissione©puo©
effettivamente©farsi©rientrare©nel©potere©di©autoorganizzazione©della©pubblica©
amministrazione,©da©esplicarsi©a©livello©regolamentare.©Tuttavia©tale©potere©
deve©esplicarsi©nel©pieno©rispetto©non©solo©delle©norme©di©rango©primario,©
ma©innanzitutto©della©Costituzione(38),©dove©vanno©quindi©cercati©i©principi©
ispiratori©dell'azione©amministrativa©e©della©disciplina©della©scuola(39).©

Vengono©qui©in©rilievo©non©solo©il©principio©di©laicita©,©cos|©come©elabo-
rato©dalla©giurisprudenza©costituzionale,©ma©anche©le©singole©norme©da©cui©
quel©principio©viene©ricavato,©in©particolare©gli©artt.©3,©7,©8©e©19©Cost.,©nonche¨
il©principio©di©imparzialita©dell'azione©amministrativa©di©cui©all'art.©97©Cost.©

Iniziamo©dai©singoli©parametri,©per©poi©giungere©a©considerazioni©com-
plessive©sul©principio©di©laicita©.©

L'esposizione©del©crocefisso©viola©l'eguaglianza©dei©cittadini©garantita©
dall'art.©3©Cost.?©Sembrerebbe©di©s|©.©Orienta©in©tal©senso©gia©il©tenore©di©quella©
norma©ûTutti©i©cittadini©hanno©pari©dignita©sociale©e©sono©eguali©davanti©alla©
legge,©senza©distinzioni©[...]©di©religioneý.©Ogni©simbolo©instaura,©almeno©
potenzialmente,©un©meccanismo©di©identificazione.©Questo©meccanismo©dun-
que©pone©gli©studenti©ed©i©cittadini©che©professano©la©fede©rappresentata©da©
quel©simbolo©in©una©condizione©diversa©e,©per©cos|©dire,©superiore©rispetto©a©
chi©non©aderisca©a©quella©religione©o©non©ne©professi©alcuna.©Non©convince©
neppure©l'idea©che©esso©possa©rappresentare©la©tradizione©culturale©italiana,©
in©quanto,©per©un©verso,©ne©rappresenta©un©formante,©e©non©si©vede©perche¨
escluderne©gli©altri,©per©altro©verso©non©e©ragionevole©utilizzare©un©simbolo©
parziale©e©non©uno©inclusivo©ed©unitario,©quale©la©bandiera©nazionale,©che©il©
nostro©ordinamento©e©la©nostra©cultura©conoscono,©in©ultimo©non©e©possibile©
escludere©da©una©rappresentazione©simbolica©significati©assai©rilevanti©di©essa©
e©diversi©da©quelli©al©cui©scopo©verrebbe©utilizzata(40).©In©virtu©del©principio©
di©eguaglianza,©si©potrebbe©ipotizzare©l'esposizione©di©piu©simboli©religiosi©o©
generalmente©culturali.©La©soluzione©e©suggestiva,©anche©se©dagli©esiti©vaga-
mente©kitsch.©Tuttavia©l'ordinamento©italiano©non©contempla©allo©stato©
attuale©tale©possibilita©(41).©Una©risposta©positiva©implicherebbe©sia©che©l'e-

(38)©v.©per©tutti©le©belle©pagine©di©FilippO 
Satta, 
Isoggetti 
dell'ordinamento,in©Riv. 
Dir. 
Civ. 
1977,©p.©29.©
(39)©Anche©qualora©si©volesse©ritenere©che©l'esposizione©del©crocefisso©non©rientri©nella©mate-
ria©scolastica,©ma©in©quella©della©simbologia©dello©Stato,©non©sembra©che©i©parametri©di©riferimento©
possano©essere©diversi.©
(40)©Potrebbe©invece©sostenersi©che©il©secondo©comma©dello©stesso©art.©3,©affermando©che©ûe©
compito©della©Repubblica©rimuovere©gli©ostacoli©di©ordine©economico©e©sociale,©che,©limitando©di©
fatto©la©liberta©e©leguaglianza©dei©cittadini,©impediscono©il©pieno©sviluppo©della©personaumanaý©
inviti©legislativo©ed©esecutivo©ad©impegnarsi©per©la©piena©integrazione©delle©differenti©anime©cultu-
rali©e©religiose©del©paese,©in©un'ottica©concretamente©pluralista.©
(41)©Anzi,©secondo©il©Ministero©dell'Istruzione©ûnon©e©consentita©l'esposizione©nelle©aule©sco-
lastiche©di©simboli©religiosi,©fatto©salvo©il©crocifissoý,©come©affermato©dal©Ministro©in©risposta©ad©
interrogazione©parlamentare,©Resoconto 
stenografico 
della©seduta©della©Camera©dei©Deputati©del©
24©settembre©2003.©

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sposizione©di©piu©simboli©religiosi©non©leda©la©liberta©di©coscienza©ûnegativaý©
di©alcuno,©e©di©cio©si©puo©dubitare,©sia©che©tale©esposizione©non©assuma©carat-
teri©confessionisti,©che©non©sia©cioe©una©imposizione©dello©Stato,©ma©una©
libera©espressione©di©chi©vive©quelle©aule,©in©uno©spirito©aperto©di©confronto.©

Non©sembrano©invece©chiamate©direttamente©in©causa©le©disposizioni©
degli©artt.©7©e©8©Cost.©Non©il©primo,©perche¨,©come©rilevato©dal©Consiglio©di©
Stato,©ne¨i©Patti©lateranensi,©ne¨gli©Accordi©di©revisione©prevedono©alcunche¨
in©relazione©all'esposizione©del©crocefisso©nelle©aule©scolastiche©e©piu©general-
mente©negli©edifici©pubblici.©Dovrebbe©anzi©ritenersi©tale©materia©estranea©ai©
rapporti©fra©Stato©e©confessioni©religiose(42).©Neppure©sembra©venire©in©con-
siderazione©il©secondo,©dal©momento©che©si©discute©certo©di©eguaglianza©fra©
confessioni©religiose,©ma©non©di©liberta©(43),©a©meno©di©ritenere©erroneamente©
che©l'esposizione©del©crocefisso©nelle©aule©scolastiche©rappresenti©esercizio©
del©diritto©di©liberta©religiosa©(44).©

Domandiamoci©ora©se©l'esposizione©del©crocifisso©non©leda©la©liberta©di©
religione,©di©cui©all'art.©19©Cost.©(45)©Di©cio©si©e©dubitato,©affermando©che©l'e-
sposizione©di©un©simbolo©come©il©crocifisso©non©reca©alcun©danno©e©che©la©
eventuale©lesione©non©rientra©nella©tutela©dell'art.©19©Cost.©

La©prima©obiezione©non©puo©condividersi.©Ormai©e©pacifico©in©dottrina©e©
giurisprudenza©(46)©che©in©caso©di©lesione©di©un©diritto©fondamentale,©non©e©
necessario©che©all'evento©lesivo©segua©il©cosiddetto©danno-conseguenza,©poi-
che¨tale©lesione©e©di©per©se¨sufficiente©a©concretare©un©vulnus 
all'individuo.©

Piu©difficile©e©stabilire©se©l'esposizione©del©crocefisso©nelle©aule©scolasti-
che©violi©la©liberta©di©coscienza.©A©tutta©prima©sembrerebbe©doversi©propen-
dere©per©la©negativa,©in©quanto©la©semplice©presenza©di©quel©simbolo©non©inte-
gra©un©atto©di©culto©e©non©obbliga©all'adesione©chi©sia©presente©in©un'aula©sco-
lastica(47),©rispettandone©quindi©anche©la©liberta©negativa.©Due©indici©
inducono©pero©a©maggiore©riflessione.©In©primo©luogo©la©giurisprudenza©
costituzionale(48)©sottolinea©come©il©significato©religioso©possa©avere©manife-
stazioni©anche©non©cultuali.©In©secondo©luogo©si©deve©considerare©che©l'esposi-
zione©di©quello©che©resta©il©simbolo©di©una©specifica©confessione(49)©esprime©

(42)©In©tal©senso©AlessandrO 
Oddi, 
cito 
(43)©l'art.©8,©1.©co.©afferma:©ûTutte©le©confessioni©religiose©sono©egualmente 
libere 
davanti©alla©
leggeý.©
(44)©V.©nota©32.©
(45)©ûTutti©hanno©diritto©di©professare©liberamente©la©propria©fede©religiosa©in©qualsiasi©
forma,©individuale©o©associata,©di©farne©propaganda©e©di©esercitarne©in©privato©o©in©pubblico©il©
culto,©purche¨non©si©tratti©di©riti©contrari©al©buon©costumeý.©
(46)©Si©veda©la©miliare©Corte©cost.©14©luglio©1986,©n.©184.©
(47)©Eéstato©pero©osservato©che©mai©il©potere©puo©pretendere©l'intima©adesione,©dacche¨nell'in-
timo©si©e©sempre©liberi,ma©alpiu©puo©imporre©delle©espressioni©esteriori©o©di©subire©espressioni©
di©una©confessione©di©Stato,©questione©che©tange©piuttosto©il©principio©di©laicita©e©che©con©esso©cer-
cheremo©di©affrontare.©
(48)©In©particolare©Corte©cost.©10©ottobre©1979,©n.©117©e©8©ottobre©1996,©n.©334.©
(49)©Come©noto,©il©crocefisso©e©prevalentemente©riferibile©al©cattolicesimo,©ma©non©alla©mag-
gior©parte©delle©confessioni©cristiane©riformate.©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

agli©occhi©di©chi©frequenta©quei©luoghi©un©particolare©appoggio©dello©Stato,©
che©viene©invece©ad©altri©negato,©ponendo©cos|©un©ostacolo©a©quella©libera©
espressione©delle©proprie©convinzioni©religiose©che©l'art.©19©tutela.©Questo©
discorso©vale©tanto©piu©nel©caso©della©scuola,©a©ragione©del©fatto©che©gli©alunni©
sono©tenuti©a©frequentare©quelle©aule©ed©in©virtu©del©compito©che©grava©quel-
l'istituzione,©dove©ogni©input 
tende©ad©avere©un©senso©pedagogico©e©dove©gli©
studenti©dovrebbero©essere©in©grado©di©esprimersi©in©piena©liberta©.©

Si©deve,©poi,©considerare©brevemente©l'art.©97©Cost.©il©quale©stabilisce©il©
principio©di©imparzialita©dell'amministrazione.©Per©i©motivi©che©si©e©gia©
cercato©di©esporre,©l'esposizione©del©crocefisso©minerebbe©la©posizione©di©
imparzialita©dello©Stato©di©fronte©alle©posizioni©di©coscienza©portate©da©
docenti©e©discenti,©che©si©tratti©di©confessioni©o©di©religioni©diverse©dalla©
cristiana©cattolica,©come©di©atei©e©agnostici.©In©quest'ottica©sembra©davvero©
che©la©soluzione©piu©coerente©sia©l'assenza©di©simboli©religiosi©posti©dallo©
Stato.©

Infine©poniamo©la©vicenda©sotto©la©luce©del©principio©di©laicita©dello©
Stato.©ûIl©principio©di©laicita©,©quale©emerge©dagli©artt.©2,©3,©7,©8,©19©e©20©della©
Costituzione,©implica©non©indifferenza©dello©Stato©dinanzi©alle©religioni©ma©
garanzia©dello©Stato©per©la©salvaguardia©della©liberta©di©religione,©in©regime©
di©pluralismo©confessionale©e©culturaleý©(50)©e©ûcomporta©equidistanza©e©
imparzialita©della©legislazione©rispetto©a©tutte©le©confessioni©religioseý(51).©
La©prima,©banale,©osservazione©che©viene©alla©mente©e©che©l'assunzione©da©
parte©dello©Stato©di©un©simbolo©religioso©che©identifica©una©particolare©con-
fessione©non©sia©imparziale©ed©equidistante©rispetto©a©tutte©le©confessioni©reli-
giose,©ma©ne©ponga©una©in©posizione©di©privilegio.©Non©sembra©sufficiente©
rilevare©che©il©crocefisso©rappresenta©valori©civili©propri©della©cultura©occiden-
tale©ed©italiana,©poiche¨esso©rappresenta©anche,©ma©non©solo©quei©valori.©
Ignorare©il©significato©che©un©simbolo©puo©avere©per©chi©ha©una©sensibilita©
diversa©da©chi©vi©professa©totale©adesione,©questo©s|©sarebbe©atto©d'indiffe-
renza©davanti©alla©religione©ed©alla©coscienza©degli©individui.©Si©e©levata©da©
piu©parti©la©preoccupazione©per©una©concezione©ûostileý©della©laicita©,©tale©da©
non©accettare©il©ruolo©fondamentale©che©spesso©e©riservato©nella©vita©all'espe-
rienza©religiosa©e©spirituale,©ma©la©laicita©e©stata,©e©spesso©e©tuttora,©la©prote-
zione©che©la©nostra©civilta©ed©il©diritto©offrono©all'esperienza,©alla©professione©
ed©al©sentimento©religioso,©e©e©deve©essere©la©garanzia©della©liberta©in©scelte©
che©solo©all'individuo©sono©demandate,©e©e©deve©essere©il©segno©del©rigoroso©
rispetto©da©parte©dello©Stato©delle©scelte©di©fede©e©di©coscienza©di©chi©ad©esso©
e©sottoposto,©senza©pretese©da©parte©di©alcuno©di©poter©usare©lo©Stato©per©vei-
colare©con©maggior©forza©le©proprie©scelte©fino©a©farle©diventare©imposizione.©

Dott. 
Mario 
Di 
Carlo 


(50)©Cos|©Corte©cost.©12©aprile©1989,©n.©203.©
(51)©Corte©cost.©14©novembre©1997,©n.©329.©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

La©Croce,©ûscandalo 
per 
i 
Giudei, 
stoltezza 
per 
i 
pagani» 
(*)¨e©ancora©un©segno 
di©contraddizione©per©la©nostra©societa©


Negli¨ultimi¨anni¨le¨aule¨giudiziarie¨e¨parlamentari,¨i¨salotti¨televisivi,¨le¨
diverse¨testate¨giornalistiche,¨i¨sapienti¨ragionamenti¨di¨molti¨giuristi,¨il¨
mondo¨del¨ûwebý,¨si¨stanno¨occupando¨di¨un¨tema¨apparentemente¨inusuale,¨
la¨permanenza¨del¨Crocifisso¨nelle¨scuole¨e¨nei¨Tribunali¨ed¨in¨tutti¨gli¨altri¨
ambienti¨pubblici¨in¨cui¨le¨pubbliche¨amministrazioni¨svolgono¨la¨loro¨pub-
blica¨funzione¨e/o¨servizio.¨

La¨questione¨si¨e©¨posta¨in¨relazione¨alla¨interpretazione¨dell'art.¨118¨del¨

R.D.¨30¨aprile¨1924,¨n.¨965¨relativamente¨agli¨istituti¨di¨istruzione¨media,¨
nonche¨dell'Allegato¨C¨al¨R.D.¨26¨aprile¨1928,¨n.¨1297,¨relativamente¨agli¨isti-
tuti¨di¨istruzione¨elementare¨che,¨appunto¨^cos|©¨come¨precisato¨anche¨in¨un¨
parere¨dell'Avvocatura¨Distrettuale¨dello¨Stato¨di¨Bologna¨del¨16¨luglio¨
2002¨^prevedono¨che¨ogni¨aula¨abbia,¨nel¨suo¨arredo¨normativamente¨stabi-
lito,¨l'immagine¨del¨Crocifisso.¨
L'occasione¨di¨queste¨note¨e©¨data¨dalla¨famosa¨vicenda¨del¨ûcrocifisso¨di¨
Ofenaý,¨piccolo¨centro¨dell'Abruzzo,¨in¨cui¨risiede¨con¨la¨sua¨famiglia¨il¨
sig.¨Adel¨Smith,¨italianissimo¨nonostante¨il¨nome,¨di¨religione¨islamica.¨

Con¨ordinanza¨del¨22¨ottobre¨2003¨del¨Tribunale¨di¨L'Aquila¨d
ott.¨Montanari,¨in¨sede¨di¨richiesta¨di¨provvedimento¨di¨urgenza¨ex 
art.¨700¨c.p.c.,¨il¨Giudice¨aveva¨condannato¨l'Istituto¨scolastico¨resistente¨a¨
rimuovere¨il¨crocifisso¨esposto¨nelle¨aule¨della¨Scuola¨statale¨materna¨ed¨
elementare¨frequentate¨dai¨figli¨del¨ricorrente,¨avendo¨riconosciuto¨chela¨
semplice¨permanenza¨del¨crocifisso¨sarebbe¨stata¨in¨grado¨di¨ledere¨in¨
maniera¨irreparabile¨il¨diritto¨di¨liberta©¨di¨religione¨del¨sig.¨Smith,¨nella¨sua¨
qualita©¨di¨esercente¨la¨potesta©¨familiare¨sui¨figli¨minori.¨

Questa¨ordinanza,¨avente¨peraltro¨natura¨esclusivamente¨cautelare,¨e©¨
stata¨successivamente¨revocata¨con¨provvedimento¨del¨19¨novembre¨2003¨
dal¨Tribunale¨di¨L'Aquila,¨in¨sede¨collegiale¨del¨reclamo¨tempestivamente¨
proposto¨dall'Avvocatura¨dello¨Stato¨di¨L'Aquila¨^senza¨affrontare¨il¨merito¨
della¨controversia¨^nel¨presupposto¨che¨sulla¨richiesta¨di¨rimozione¨del¨
crocifisso,¨sussiste¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo,¨trattandosi¨di¨
controversia¨tra¨un¨utente¨del¨servizio¨scolastico¨e¨l'amministrazione¨
pubblica¨in¨relazione¨a¨norme,¨quali¨l'affissione¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨scola-
stiche,¨che¨spiegano¨i¨loro¨effetti¨verso¨una¨platea¨indifferenziata¨di¨soggetti.¨

Si¨tratterebbe,¨dunque,¨non¨di¨un¨rapporto¨individuale¨di¨utenza¨con¨
soggetti¨privati¨ai¨sensi¨dell'art.¨33,¨lett.¨e) 
del¨D.Lgs¨n.¨80/1998¨e¨quindi,¨in¨
quanto¨tale,¨non¨sottratto¨alla¨giurisdizione¨amministrativa¨esclusiva.¨

Nel¨parere¨sopra¨citato¨l'Avvocatura¨dello¨Stato¨di¨Bologna¨ha¨corretta-
mente¨sostenuto¨la¨persistente¨vigenza¨delle¨dette¨norme,¨tenuto¨anche¨conto¨

(*)¨1¨Corinzi¨1,¨23.¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

del©parere©del©Consiglio©di©Stato©n.©63/1988©del©27©aprile©1988,©che©ha©giusta-
mente©ritenuto©ûdistinta©la©normativa©riguardante©l'affissione©dell'immagine©
del©crocifisso©nella©scuola©da©quella©relativa©all'insegnamento©della©religione©
cattolicaý.©

Ed©infatti,©ha©chiarito©anche©il©Consiglio©di©Stato,©ûil©Crocifisso©o,©piu©
esattamente©la©Croce,©a©parte©il©significato©per©i©credenti,©rappresenta©il©simbolo©

della©civilta©e©della©Cultura©cristiana,©nella©sua©radice©storica,©come©valore©uni-

versale,©indipendentemente©da©specifica©confessione©religiosaý.©

Posto©che©le©disposizioni©del©1924©e©del©1928,©ûdi©natura©regolamentare,©
sono©preesistenti©ai©Patti©Lateranensi©e©non©si©sono©mai©poste©in©contrasto©con©
questi©ultimiý,©perche¨nulla©viene©stabilito©nei©detti©Patti©a©proposito©della©
esposizione©del©Crocifisso©nelle©scuole©e©negli©altri©locali©pubblici,©anche©le©
modificazioni©apportate©al©Concordato©Lateranense©con©la©legge©25©marzo©
1985,©n.©121,©che©non©disciplinano©in©alcun©modo©questa©materia,©non©pos-
sono©influenzare©la©vigenza©delle©norme©regolamentari©de©quibus.©

La©presenza©del©Crocifisso,©proprio©perche¨ûfa©parte©del©patrimonio©sto-
ricoý©della©nazione,©dunque,©da©una©parte©non©e©vietata©dalla©Costituzione©
Repubblicana,©dall'altra©^sempre©secondo©il©Consiglio©di©Stato©^non©puo©
ûcostituire©motivo©di©costrizione©della©liberta©individuale©a©manifestare©le©pro-

prie©convinzioni©in©materia©religiosaý.©

D'altra©parte,©questo©orientamento©interpretativo,©non©costituisce©sem-
plicemente©un©parere©di©ûun©legale©di©parte©privataý©^peraltro©fondato©sulla©
normativa©vigente©e©seguito©anche©dal©Consiglio©di©Stato©^come©pure©e©stato©
sostenuto©(Crocifisso©neipubblici©uffici:©Avvocatura©dello©Stato©e©recenti©inizia-

tive©legislative©assestano©un©altro©colpo©al©supremo©principio©di©Laicita©,©dott.©
AntonellO 
DE 
Oto,©Universita©di©Bologna,©sul©sito©www.filodiritto.com/-
diritto/pubblico/ecclesiastico/).©

Considerato©il©prestigio,©la©funzione©giustiziale,©specie©in©materia©consul-
tiva,©l'autonomia©ed©indipendenza©rispetto©alle©Amministrazioni©difese,©non-
che¨la©imparzialita©dell'Avvocatura©dello©Stato,©la©tesi©sostenuta©dall'Avvoca-
tura©e©in©linea©con©il©sentire©diffuso©di©tantissimi©illustri©cittadini©italiani©laici,©
primo©dei©quali©il©Presidente©Ciampi©che,©in©occasione©della©vicenda©di©Ofena,©
ha©espressamente©detto©che©û...©il©crocifisso©nelle©scuole©e©sempre©stato©conside-

rato©non©solo©come©segno©distintivo©di©un©determinato©credo©religioso,©ma©

soprattutto©come©simbolo©di©valori©che©stanno©alla©base©della©nostra©identita©ý.©

Nel©corso©degli©anni©(sentenze©n.©203©del©1989,©n.©13©del©1991,©n.©290©del©
1992),©la©Corte©Costituzionale©ha©avuto©modo©di©chiarire©che©le©norme©di©
cui©agli©artt.©2,©7,©8©e©20©Cost.©sono©dirette©a©tutelare©ûil©principio©di©laicita©
dello©Stato,©che©non©implica©indifferenza©dello©Stato©dinanzi©alle©religioni,©ma©

garanzia©dello©Stato©per©la©salvaguardia©delle©liberta©di©religione,©in©regime©di©

pluralismo©confessionale©e©culturaleý.©

Ed©anche©la©Cassazione©con©decisione©Sez.©III©del©13©ottobre©1998©ha©
affermato,©in©particolare,©che©ûnon©contrasta©con©il©principio©di©liberta©reli-

giosa,©la©presenza©del©Crocifisso©nelle©aree©scolasticheý.©

Le©discutibili©ed©inopportune©affermazioni©e©prese©di©posizione©di©Adel©
Smith©(quando,©ad©esempio,©defin|©il©Crocifisso©un©ûcadaverinoý,©e©quando,©
di©recente,©effettuo©il©ûlancioý©del©crocifisso©dalla©stanza©dell'ospedale©nel©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

quale©era©stata©ricoverata©sua©madre)©^azioni©e©proclami©che©hanno©solleci-
tato©l'inizio©di©un'indagine©giudiziaria©a©suo©carico©e©dalle©quali,©pero©,©hanno©
subito©preso©le©distanze©le©prudenti©ed©illuminate©osservazioni©della©Comu-
nita©ufficiale©dei©musulmani©in©Italia©^hanno©provocato,©di©volta©in©volta:©

la©sconsiderata©violenza©di©un©gruppo©non©meglio©identificato©di©estre-
misti©(in©occasione©di©un©programma©di©una©piccola©televisione©privata©del©
Nord©Italia);©

la©presentazione©di©ben©sei©progetti©di©legge©ordinaria©(rispettivamente©
recanti©i©numeri©2643,©4427,©4426,©3182,©1717©e©2749©^cfr.©ricerca©sul©sito©
www.senato.it/©)©dei©quali©quattro©favorevoli©alla©esposizione©del©Crocifisso©
e©due©decisamente©contrari;©

un©progetto©di©legge©costituzionale,©con©cui©si©intende©riconoscere©
ûilfondamento©spirituale©nelpatrimonio©religioso©cristianoý©della©Repubblica©
italiana©(art.©1©del©detto©progetto©n.©4523,©di©modifica©dell'art.©8©della©Costi-
tuzione,©presentato©il©26©novembre©2003©ed©assegnato©in©sede©Referente©alla©
Commissione©I©Affari©costituzionali©in©data©4©febbraio©2004);©

il©fiorire©di©un©dotto©forum©di©discussione©della©dottrina©giuspubblici-
stica©(cfr.©a©solo©titolo©di©esempio,©il©sito©www.filodiritto.com/diritto/-
pubblico/ecclesiastico);©

gli©interventi©di©vari©giuristi©sul©sito©dell'Universita©di©Ferrara©(http://©
web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm),©che©si©
sono©schierati©ora©a©favore©di©una©strenua©difesa©del©principio©di©laicita©dello©
Stato©e©di©pluralismo©^con©conseguente©contrarieta©a©tutte©le©disposizioni©
che©ancora©oggi©impongono©la©presenza©del©crocifisso©nelle©aule©scolastiche©o
ra©in©senso©favorevole©al©mantenimento©del©simbolo;©

la©raccolta©di©un©interessante©materiale©normativo,©giurisprudenziale©e©
di©prassi©amministrativa©sul©sito©dell'Osservatorio©delle©liberta©ed©istituzioni©
religiose©(http://www.olir.it/ricerca/index.php©^ricerca©con©la©parola:©ûcro-
cifissoý);©

la©difesa©della©abolizione©del©crocifisso©da©parte©di©alcuni©partiti,©in©
specie©di©sinistra©(cfr.©sul©sito©del©partito©marxista-leninista©www.pmli.it/-
viacrocifissoscuole.htm/©l'articolo©ûAppoggiamo©la©sentenza©del©giudice©di©L'A-
quila.©Via©il©crocifisso©dalle©scuoleý©che©si©fa©bandiera©di©questo©provvedi-
mento©giurisdizionale©per©sostenere©una©vera©e©propria©ûbattaglia©politicaý).©

Di©recente,©le©discussioni©sull'argomento©si©sono©arricchite©di©un©ulte-
riore©elemento,©costituito©dall'ordinanza©14©gennaio©2004,©n.©56,©emessa©dal©

T.A.R.©Veneto©in©un©giudizio©di©impugnazione,©da©parte©dei©genitori©di©una©
scolara©finlandese,©di©una©deliberazione©di©una©scuola©di©Abano©Terme,©con©
la©quale©si©stabiliva©di©ûlasciare©esposti©i©simboli©religiosiý©della©scuola.©
Il©T.A.R.,©aderendo©alla©impostazione©di©molti©costituzionalisti,©ha©solle-
vato©la©questione©di©legittimita©costituzionale©degli©artt.©159©e©160©del©D.Lgs.©
16©aprile©1994,©n.©297,©come©specificati©rispettivamente©dall'art.©119©del©R.D.©
26©aprile©1928,©n.©1297©(Tabella©C)©e©dall'art.©118©del©R.D.©30©aprile©1924,©

n.©965,©nella©parte©in©cui©includono©il©crocifisso©tra©gli©arredi©delle©aule©scola-
stiche©e©dell'art.©676©del©D.Lgs.©16©aprile©1994,©n.©297,©nella©parte©in©cui©con-
ferma©la©vigenza©delle©disposizioni©di©cui©agli©artt.©119©del©R.D.©26©aprile©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

1928,©n.©1297©(Tabella©C)©e©all'art.©118©del©R.D.©30©aprile©1924,©n.©965,©con©
riferimento©al©principio©della©laicita©dello©Stato©e,©comunque,©agli©artt.©2,©3,©
7,©8,©19©e©20©della©Costituzione.©

Giova,©in©proposito,©precisare©che,©in©ordine©alla©vigenza©di©queste©
norme,©si©era©discusso©anche©nella©vicenda©di©Ofena©davanti©al©giudice©di©L'A-
quila©che©^in©relazione©alla©nota©del©Ministero©dell'istruzione©3©ottobre©
2002,©n.©2667,©che©aveva©confermato©la©vigenza©delle©sopra©dette©disposizioni,©
emettendo©apposita©direttiva©n.©2666©del©3©ottobre©2002©con©cui©assicurare©
ûda 
parte 
dei 
dirigenti 
scolastici 
l'esposizione 
del 
Crocifisso 
nelle 
aule 
scolasti-
che» 
^aveva 
osservato 
che 
si 
tratta 
di 
ûdisciplina 
di 
rango 
regolamentareý,che©
e©stata©abrogata©per©effetto©della©entrata©in©vigore©della©legge©25©marzo©
1985,©n.©121©di©modifica©del©concordato©(Ratifica 
ed 
esecuzione 
dell'accordo, 
con 
protocollo 
addizionale, 
firmato 
a 
Roma 
il 
18febbraio 
1984, 
che 
apporta 
modificazioni 
al 
Concordato 
Lateranense 
dell'11febbraio 
1929, 
tra 
la 
Repub-
blica 
Italiana 
e 
la 
Santa 
Sede).©

Il©punto©di©vista©del©giudice©di©L'Aquila,©cos|©come©quello©di©molti©giuri-
sti©pubblicisti,©e©che©le©norme©che©prevedono©la©esposizione©del©crocifisso©
ûpartono 
dalla 
logica 
della 
confessione 
cattolica 
come 
istituzione 
religiosaprivi-
legiata» 
e,©in©ogni©caso,©come©religione 
di 
stato 
(art.©1©dello©Statuto©albertino)©

Queste©norme,©dunque,©in©uno©stato©moderno©aconfessionale©nel©quale©e©
stato©riconosciuto©espressamente©il©pluralismo©religioso©^l'art.©1©del©nuovo©
Concordato©ha©abrogato©il©principio©della©religione©cattolica©come©religione©
di©Stato©^non©hanno©piu©ragione©di©essere©e©ûdebbono 
ritenersi 
abrogate» 
(ordinanza©del©Tribunale©di©L'Aquila,©pag.©17).©

Certo©ora,©sul©punto,©si©pronuncera©la©Corte©Costituzionale.©

In©questa©sede,©peraltro,©non©si©puo©non©considerare©che,©stando©alle©
norme©vigenti,©e©pur©essendo©affermato,©ovviamente,©il©principio©di©ûuguale©
liberta©ý©tra©le©diverse©confessioni,©il©trattamento©della©religione©cattolica©s
ul©piano©costituzionale©^sia©diverso©da©quello©riservato©alle©altre©religioni,©
proprio©in©relazione©alle©sopra©indicate©ragioni©storiche,©oltre©che©per©la©sua©
maggiore©diffusione©sul©territorio©nazionale.©

A©titolo©di©esempio,©si©ricorda©che:©

a) 
gli©artt.©7©e©8©prevedono©che©solo©i©rapporti©con©la©Chiesa©cattolica©
sono©regolati©con©il©c.d.©Concordato,©mentre©quelli©con©le©altre©confessioni©
religiose©ûsulla 
base 
di 
intese 
con 
le 
relative 
rappresentanzeý;©

b) 
solo©per©la©Chiesa©cattolica©e©detto©che©e©ûindipendente 
e 
sovranaý,©
mentre©le©altre©confessioni©ûhanno 
diritto 
diorganizzarsisecondo 
ipropristatuti, 
in 
quanto 
non 
contrastino 
con 
l'ordinamento 
giuridico 
italiano» 
(art.©8©Cost.);©

c) 
l'art.©9©della©legge©25©marzo©1985,©n.©121©di©modificazione©dei©Patti©
Lateranensi©precisa©che©ûiprincipi 
del 
cattolicesimofannoparte 
delpatrimonio 
storico 
del 
popolo 
italiano» 
e©sceglie©di©continuare©ad©assicurare©l'insegna-
mento©della©religione©cattolica©nelle©scuole©pubbliche©non©universitariedi©
ogni©ordine©e©grado,©sia©pure©rendendolo©facoltativo;©

d) 
l'assistenza©religiosa©ai©militari©e©assicurata©dai©ûcappellaniý:©mentre©
i©cappellani©cattolici©sono©incardinati©nella©struttura©militare©e©sono©da©rite-
nersi©pubblici©dipendenti,©gli©altri©sono©estranei©alla©pubblica©amministrazione;©


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

e) 
le©stesse©festivita©ûciviliý©^ivi 
comprese 
le 
ûdomeniche» 
^sono©
modellate©su©quelle©previste©dalla©Chiesa©cattolica©e©non©invece©sui©giornidi©
riposo©stabiliti©dalle©altre©religioni©(in©diversi©organismi©internazionali,©nei©
quali©e©piu©variegata©la©composizione©dei©lavoratori©dipendenti,©sono©stabilite©
festivita©anche©diverse©da©quelle©cattoliche,©in©stile©ûpolitically 
correctý).©

Cio©detto,©va©precisato©che©anche©molti©giuristi©cattolici©pensano©che,©
proprio©in©relazione©ai©principi©di©laicita©dello©Stato,©di©pluralismo©religioso,©
nonche¨di©separazione©tra©Stato©e©Chiesa,©non©si©possano©imporre©a©tutti©sim-
boli©religiosi,©quali©il©Crocifisso©che,©in©quanto©tale,©offenderebbero©la©sensibi-
lita©e©la©liberta©di©coscienza©di©quanti©hanno©un©diverso©credo©religioso.©

La©necessita©di©conservare©negli©uffici©pubblici©questi©simboli,©inoltre,©
ricordano©tutti,©e©stata©espressamente©negata©in©alcune©fondamentali©deci-
sioni©della©Cassazione.©

In©particolare©si©ricorda©la©sentenza©della©Cassazione©penale©n.©439/2000©
che,©in©relazione©al©caso©di©rifiuto©di©uno©scrutatore©di©un©seggio©elettorale©
di©svolgere©la©sua©funzione©perche¨disturbato©dalla©presenza,©all'interno©della©
scuola©di©vari©crocifissi,©assolvendo©l'ûobiettore©di©coscienzaý,©ha©anche©rico-
struito,©da©un©punto©di©vista©normativo©e©dogmatico,©la©ratio 
delle©norme©
che©per©tanti©anni©hanno©imposto©la©presenza©di©questo©simbolo©religioso©in©
ambienti©pubblici.©

Secondo©la©Corte©di©legittimita©,©la©presenza©del©Crocifisso©sarebbe©colle-
gata©non©al©c.d.©patrimonio©comune©del©popolo©italiano,©bens|©esclusivamente©
all'insegnamento©della©religione©nelle©scuole,©ratio 
dunque©che©viene©comune-
mente©ritenuta©non©piu©vigente.©

Cos|©,©sulla©base©di©una©richiesta©di©uno©solo©degli©utenti©del©servizio©pub-
blico©presente©nel©luogo©nel©quale©si©deve©espletare©una©determinata©funzione©
pubblica,©l'Amministrazione©sarebbe©obbligata©ad©eliminare©quel©simbolo©
(cfr.©prof.©Ceccanti©^Diritto©Pubblico©Comparato©presso©l'Universita©di©
Bologna).©Altri©sono,©invece,©dell'opinione©che©dovrebbe©essere,©quanto©meno,©
la©maggioranza©a©richiedere©la©rimozione,©per©potersi©provvedere©(Prof.©Di©
Cosimo©^Ricercatore©presso©l'Universita©di©Macerata).©

Veramente©il©massimo©del©ûpolitically 
correctý,©tenuto©anche©conto©di©
quanti©ritengono©che©nella©scuola©non©solo©non©si©debbano©piu©ûcatechizzareý©
gli©alunni,©ma©non©dovrebbe©essere©neppure©permesso©di©insegnare©i©tradizio-
nali©canti©di©Natale,©per©non©offendere©la©sensibilita©dei©ragazzi©di©altra©fede©
religiosa!©

L'impressione©di©chi©scrive©e©che©la©cieca©difesa©del©principio©di©laicita©
dello©Stato©in©forza©di©un©mal©posto©senso©di©tolleranza©delle©opinioni©altrui,©
senza©tenere©conto©del©millenario©retroterra©storico©e©culturale©del©nostro©
popolo,©cos|©come,©d'altra©parte,©una©acritica©crociata©a©favore©dei©simboli©
religiosi©e©delle©tradizioni©di©una©nazione©siano©entrambe©molto©pericolose,©
perche¨rappresentano©un©reale©integralismo©^laico©o©cattolico©che©sia©^e©
conducono,©in©definitiva,©alla©intolleranza.©

In©Francia,©ad©esempio,©sono©stati©recentemente©presi©provvedimenti©tali©
che©impediscono,©di©fatto,©l'uso©del©velo©islamico©alle©scolare©nelle©scuole©
pubbliche.©


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Dopo 
l'11 
settembre 
2001 
e 
dopo 
l'11 
marzo 
2004, 
si 
avverte 
forte 
il 
rischio 
di 
una 
guerra 
di 
religione 
e 
tra 
religioni, 
rischio 
di 
ûinstabilitaò 
ýe, 
quindi, 
di 
conflittoý, 
come 
ha 
affermato 
il 
Pontefice 
(Corriere©della©Sera, 
31 
ottobre 
2003). 


L'alternativa 
non 
eò 
e 
non 
deve 
essere 
ûscrocifiggere» 
lo 
Stato, 
cos|ò 
come 
richiedono 
i 
rappresentanti 
dell'Unione 
degli 
atei 
e 
degli 
agnostici 
razionali-
sti 
(cfr 
il 
sito 
www.uaar.itl 
), 
ovvero 
imporre 
biecamente 
le 
tradizioni 
reli-
giose 
nazionali, 
sintomo 
di 
una 
ûseparazione 
ostile» 
di 
tipo 
francese. 


Quale 
la 
soluzione? 
Occorre 
una 
forte 
riflessione 
sul 
significato 
della 
Croce, 
significato 
che 
oggi 
eò 
stato 
dimenticato. 


Qualche 
anno 
fa, 
da 
un 
sondaggio 
internazionale 
effettuato 
tra 
un 
certo 
numero 
di 
ragazzi, 
eò 
emerso, 
ad 
esempio 
che, 
mentre 
a 
quasi 
tutti 
era 
fami-
liare 
il 
simbolo 
di 
Mc 
Donald, 
la 
maggioranza 
ignorava 
il 
significato 
della 


Croce. 
Il 
titolo 
di 
queste 
note 
eò 
tratto 
da 
una 
frase 
di 
S. 
Paolo 
che, 
portando 
l'annunzio 
di 
ûCristo 
e 
Cristo 
crocifissoý, 
precisava 
che 
la 
Croce 
eò 
realmente 
segno 
di 
contraddizione 
sia 
per 
l'uomo 
ûreligioso» 
che 
per 
il 
ûrazionalistaý: 
il 
primo 
non 
puoò 
accettare 
che, 
nonostante 
le 
sue 
preghiere 
ed 
i 
ceri 
accesi 
davanti 
all'altare, 
a 
volte 
la 
storia 
personale 
risulti 
carica 
di 
sofferenze; 
il 
razionalista, 
di 
fronte 
alla 
sofferenza, 
non 
sopporta 
la 
propria 
impotenza 
e 
non 
riesce 
a 
dare 
ad 
essa 
un 
senso. 
In 
fondo, 
entrambi 
questi 
due 
ûtipi» 
hanno 
la 
tentazione 
di 
fuggire 
dalla 
Croce, 
il 
primo 
cercando 
una 
mera 
ûconsolazione» 
che 
sublima, 
il 
miracolo 
a 
tutti 
i 
costi, 
il 
secondo 
ritenendo 
che, 
con 
le 
sole 
proprie 
forze, 
sia 
possibile 
essere 
felici, 
entrambi 
senza 
riuscire 
a 
realizzare 
fino 
in 
fondo 
i 
propri 
desi-
deri, 
non 
essendo 
evidentemente 
possibile 
eliminare 
la 
Croce 
dalla 
vita 
del-
l'uomo. 


Quale 
allora 
il 
vero, 
profondo, 
esistenziale 
significato 
della 
Croce? 


Mi 
piace 
qui 
ricordare 
la 
sintesi 
dell'apostolo 
Paolo: 
ûLa©parola©della©

croce©infatti,©e©stoltezza©per©quelli©che©vanno©in©perdizione,©ma©per©quelli©che©si©
salvano,©per©noi,©e©potenza©di©Dio.©Sta©scritto©infatti:©Distruggero©la©sapienza©
dei©sapienti©e©annullero©l'intelligenza©degli©intelligenti.©Dov'e©il©sapiente?©Dov'e©
il©dotto?©Dove©mai©il©sottile©ragionatore©di©questo©mondo?©Non©ha©forse©Dio©
dimostrato©stolta©la©sapienza©di©questo©mondo?©Poiche¨,©infatti,©nel©disegno©
sapiente©di©Dio©il©mondo,©con©tutta©la©sua©sapienza,©non©ha©conosciuto©Dio,©e©
piaciuto©a©Dio©salvare©i©credenti©con©la©stoltezza©della©predicazione.©E©mentre©i©
Giudei©chiedono©i©miracoli©e©i©Greci©cercano©la©sapienza,©noipredichiamo©Cristo©
potenzadiDioesapienzadiDio.©Perche¨cio©chee©stoltezzadiDioe©piu©sapiente©
degliuomini,©ecio©chee©debolezzadiDioe©piu©fortedegliuominiý©(cfr. 
1 
Cor. 
1,18-25). 


Questo 
simbolo, 
che 
esprime 
anche 
un 
linguaggio 
universale 
e 
compren-
sibile 
per 
chiunque, 
credente 
o 
laico, 
ateo 
o 
di 
fede 
diversa 
da 
quella 
catto-
lica, 
non 
puoò 
offendere 
nessuno, 
non 
puoò 
e 
non 
deve 
separare 
gli 
uomini, 
piuttosto 
li 
unisce 
e 
li 
rende 
figli 
di 
un 
unico 
Padre 
celeste. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Sulla©Croce©si©infrange©e©si©polverizza©il©male©dell'umanita©,©perche¨c'e©
stato©uno©che©lo©ha©subito©come©un©ûagnelloý©mansueto,©muto©di©fronte©ai©
suoi©tosatori,©senza©giudicare©chi©lo©stava©uccidendo.©

Ecco©perche¨la©Croce©non©puo©turbare©nessuno,©ecco©perche¨^attraverso©
la©Croce©^l'uomo©potra©trovare©realmente©la©pace©e©la©comunione©tra©i©
popoli.©

Avv.©Vincenzo©Rago©

I 
documenti 


Sara©bene©iniziare©con©l'ordinanza©del©Tribunale©de©L'Aquila,©che©ha©sol-
levato©il©caso©nell'autunno©scorso.©(doc.©1).©

Seguiva©il©reclamo©dell'Avvocatura©Distrettuale©(Procuratore©dello©Stato©

L.©Di©Bartolomeo).©(doc.©2).©
Il©Presidente©del©Tribunale©sospendeva©l'efficacia©esecutiva©dell'ordi-
nanza©con©decreto©del©31©ottobre©2003.©Seguiva©l'ordinanza,©che©riformava©
la©precedente.©(doc.©3).©

Infine©si©pubblica©il©meno©noto©provvedimento©del©T.A.R.©Veneto©di©
rimessione©della©questione©alla©Corte©Costituzionale.©(doc.©4).©
Avv.©Roberto©de©Felice©

(doc.©1)©

Tribunale 
de 
L'Aquila, 
ordinanza 
23 
ottobre 
2003 


Giudice©M.©Montanaro©^A.©S.©(Avv.©D.©Visconti)©

c/Istituto©comprensivo©discuolamaternaedelementare©diN.,©

Ministero©dell'istruzione,©dell'universita©e©della©ricerca©

û(omissis)©Ilfatto.©Con©ricorso©ex©art.©700©c.p.c.,©A.©S.,©in©proprio©e©quale©esercente©la©
potesta©sui©due©figli©minori,©premesso©che:©
lo©stesso,©cittadino©italiano,©risiede©in©Ofena©insieme©alla©propria©famiglia,©i©cui©com-
ponenti©professano©tutti©la©religione©islamica;©

in©occasione©dell'inizio©dell'anno©scolastico©ha©potuto©constatare©che©nei©locali©della©
Scuola©materna©ed©elementare©statale©di©Ofena,©in©cui©si©svolge©l'attivita©didattica©cui©parteci-
pano©anche©i©figli©dello©stesso,©vi©e©esposto©il©crocifisso,©simbolo©con©valenza©religiosa©riferi-
bile©soltanto©a©coloro©che©professano©la©religione©cristiana;©

autorizzato©dalle©maestre,©il©ricorrente©ha©affisso©anche©un©quadretto©riportante©un©
versetto©della©Sura©112©del©Corano,©che©e©stato©pero©rimosso©il©giorno©successivo©su©disposi-
zionedel©dirigentescolastico;©

il©permanere©dell'affissione©del©solo©crocifisso©costituirebbe©lesione©delle©liberta©di©
religione©e©di©uguaglianza,©costituzionalmente©tutelati,©tanto©del©ricorrente©quanto©dei©figli©
minori,©ponendosi©peraltro©in©contrasto©con©il©principio©di©laicita©della©Repubblica©italiana©
affermato©dalla©Corte©costituzionale©con©la©sentenza©n.©203©del©1989,©che©peraltro©qualifica©
lo©stesso©come©ûprincipio©supremo©dell'ordinamento©costituzionaleý;©

ha©domandato©in©via©cautelare©d'urgenza©la©rimozione©del©crocifisso©dalle©aule©della©
scuola©statale©materna©ed©elementare©frequentata©dai©suddetti©figli©minori©(omissis).©

2.©^Esclusa©la©nullita©del©ricorso©introduttivo,©questo©Giudice©deve©esaminare©l'ecce-
zione©di©difetto©di©giurisdizione©dell'autorita©giudiziaria©ordinaria,©poiche¨^secondo©l'assunto©
difensivo©dei©resistenti©^la©presente©controversia©rientrerebbe©nella©giurisdizione©esclusiva©
sancita©dall'art.©33©del©D.Lgs.©31©marzo©1998,©n.©80,©cos|©come©modificato©dall'art.©7©della©
legge©21©luglio©2000,©n.©205,©per©ûtutte©le©controversie©in©materia©di©pubblici©serviziý©tra©

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

cui,©in©particolare,©ai©sensi©della©lettera©e) 
del©comma©2©di©detta©disposizione,©quelle©ûriguar-
danti©le©attivita©e©le©prestazioni©di©ogni©genere,©[...]©rese©nell'espletamento©di©servizi©pubblici,©
ivi©comprese©quelle©rese©nell'ambito©[...]©della©pubblica©istruzioneý.©

Benche¨,©ad©avviso©di©questo©Giudice,©sia©necessario©tenere©distinta©la©domanda©^caute-
lare©e©di©merito©^proposta©dal©ricorrente©in©proprio©e©quella©proposta©dallo©stesso©quale©
esercente©la©potesta©genitoriale©sui©figli©minori,©cio©non©di©meno©comunque©l'eccezione©non©
e©fondata©e©deve©affermarsi©la©giurisdizione©dell'autorita©giudiziaria©ordinaria©adita.©

La©lettera©e) 
del©comma©2©dell'art.©33©suddetto,©infatti,©prosegue©escludendo©espressa-
mente©dalla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©i©ûrapporti©individuali©di©
utenza©con©soggetti©privatiý©e©le©ûcontroversie©meramente©risarcitorie©che©riguardano©il©
danno©alla©personaý.©Orbene,©proprio©considerando©tali©espresse©esclusioni©dall'ambito©di©
estensione©della©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©nella©materia©dei©servizi©
pubblici,©procedendo©alla©qualificazione©della©domanda©^rilevando©a©tal©fine©non©il©conte-
nuto©dei©provvedimenti©d'urgenza©richiesti,©bens|©l'azione©di©merito©che©si©intenda©intrapren-
dere,©rispetto©alla©quale©la©cautela©invocata©si©pone©come©strumentale©^deve©ritenersi©sussi-
stere©la©giurisdizione©del©giudice©ordinario.©

2.1.©^In©primo©luogo,©infatti,©deve©rilevarsi©come©la©pretesa©di©tutela©del©diritto©inviola-
bile©e©costituzionalmente©garantito©di©liberta©religiosa©dei©figli©minori©del©ricorrente,©che©si©
assume©leso©in©conseguenza©all'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©della©scuola©pubblica©
ûA.S.ý©di©Ofena©(facente©capo©all'Istituto©comprensivo©di©scuola©materna©ed©
elementare©di©N.)©che©gli©stessi©frequentano,©attiene©al©rapporto©individuale©di©utenza©del©
pubblico©servizio©di©istruzione©tra©detti©alunni©e©l'istituto©scolastico©alla©cui©attivita©i©mede-
simi©attendono.©
Orbene,©il©legislatore©del©1998-2000,©nel©prevedere©un©riparto©di©giurisdizione©per©settori©
omogenei©di©materie©^con©criterio,©in©verita©,©non©esente©da©censure©di©incostituzionalita©
(cfr.©Trib.©Roma,©Sez.©II,©16©novembre©2000,©in©Corr. 
giur.,©2001,©72)©^ha,©pero©,©con©assoluta©
chiarezza,©lasciato©al©giudice©naturale©dei©diritti©le©controversie©che©attengano©alla©tutela©del©
cittadino©quale©fruitore©di©un©servizio©pubblico©in©relazione©agli©attentati©che©ai©propri©diritti©
possano©derivare©nello©svolgersi©del©rapporto©che©viene©in©essere©con©la©fruizione©del©servizio©
stesso.©

Ne¨sembra©possibile©svilire©la©questione©all'esame©di©questo©Giudice©riconducendola©c
ome©ritengono©i©resistenti©(cfr.©pag.©5©della©memoria©difensiva©depositata©in©data©14©ottobre©
2003)©^ad©un©profilo©organizzativo©del©pubblico©servizio©di©istruzione.©A©ben©vedere,©affer-
mare©cio©vorrebbe©dire©che©con©il©ricorso©in©esame©il©ricorrente©abbia©inteso©censurare©un©
profilo©relativo©all'organizzazione©dei©mezzi©nell'ambito©di©un©ufficio©pubblico,©essendo©
appunto©mezzi©materiali©anche©quelli©facenti©parte©dell'arredo©scolastico,©nel©cui©ambito©
verrebbero©dettate©le©disposizioni©che©prevedono©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©
scuole©pubbliche©(come©si©dira©diffusamente©di©seguito).©Tale©prospettazione,©benche¨in©
passato©sostenuta©in©giurisprudenza©(cfr.©Pret.©Roma,©17©maggio©1986,©in©Riv. 
giur. 
scuola,©
1986,©619),©sembra©non©voler©cogliere©la©vera©essenza©della©questione,©elidendo©il©profilo©della©
lesione©^seppure©prospettata©^di©un©diritto©assoluto©costituzionalmente©tutelato.©Evidente©
forzatura©che,©di©fronte©al©rilievo©in©tal©senso©del©resistente©in©sede©di©discussione©del©ricorso,©
ha©spinto©il©rappresentante©dell'Avvocatura©dello©Stato©a©contestare©che©l'assunto©difensivo©
possa©essere©riassunto©nella©riconducibilita©della©questione©a©meri©profili©attinenti©all'arredo©
scolastico©(cfr.©verbale©dell'udienza©del©15©ottobre©2003).©

Non©appare©pertinente,©pertanto,©il©richiamo©a©quella©giurisprudenza©amministrativa©
per©cui©ûrientra©nella©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo©la©controversia©
promossa©da©genitori©e©alunni©maggiorenni©e©relativa©a©provvedimento©di©carattere©organiz-
zativo©del©servizio©scolastico,©in©quanto©l'esclusione©della©giurisdizione©e©del©giudice©ammini-
strativo©delle©controversie©con©gli©utenti©non©si©estende©anche©alle©ipotesi©in©cui©sono©in©
discussione©gli©aspetti©organizzativi©e©generali©per©la©prestazione©del©servizio©e©quindi©anche©
spaziale©entro©cui©il©potere©e©gestito,©tanto©piu©che©e©sommamente©interessante©per©la©colletti-
vita©,©e©specialmente©per©il©settore,©il©modo©con©cui©l'istruzione©pubblica©e©erogata©alla©genera-
lita©dei©cittadiniý©(cos|©Cons.©Stato,©Sez.©IV,©21©febbraio©2001,©n.©896).©La©questione©all'esame©
della©giustizia©amministrativa©riguardava,©infatti,©un©provvedimento©amministrativo©avente©
ad©oggetto©l'assegnazione©di©edifici©agli©istituti©scolastici,©sicche¨,©anche©laddove©si©voglia©
ritenere©che©tale©controversia©rientrasse©nell'ambito©dell'espletamento©del©servizio©pubblico©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

di¨istruzione¨(in¨verita©,¨con¨evidente¨dilatazione¨del¨concetto¨di¨ûpubblica¨istruzioneý),¨
comunque¨non¨si¨trattava¨di¨questione¨riconducibile¨ad¨un¨rapporto¨privatodiutenza,¨ma¨
appunto¨^come¨si¨legge¨^afferente¨profili¨organizzativi¨generali,¨funzionali¨alla¨prestazione¨
del¨servizio.¨

2.2.¨^In¨verita©¨,¨a¨ben¨vedere,¨anche¨laddove¨nel¨caso¨in¨esame¨si¨fosse¨in¨presenza¨s
econdo¨la¨prospettazione¨di¨parte¨resistente¨^di¨questione¨attinente¨profili¨organizzatori¨
dell'amministrazione¨pubblica,¨cio©¨non¨di¨meno¨dovrebbe¨affermarsi¨la¨giurisdizione¨del-
l'autorita©¨giudiziaria¨ordinaria.¨
Come¨e©¨possibile¨evincere¨dal¨ricorso¨^e¨come,¨comunque,¨precisato¨dal¨ricorrente,¨per¨
il¨tramite¨del¨proprio¨difensore,¨all'udienza¨del¨15¨ottobre¨2003¨(cfr.¨verbale)¨^la¨cautela¨
richiesta¨e©¨funzionale¨al¨fruttuoso¨esercizio¨dell'azione¨di¨responsabilita©¨aquiliana¨per¨l'asse-
rita¨lesione¨del¨diritto¨di¨liberta©¨religiosa¨di¨cui¨si¨invoca¨la¨tutela¨con¨la¨reintegrazione¨in¨
forma¨specifica¨ex 
art.¨2058¨c.c..¨Conseguentemente,¨tanto¨l'azione¨proposta¨da¨A.S.¨in¨pro-
prio,¨quanto¨quella¨proposta¨da¨questi¨quale¨genitore¨esercente¨la¨potesta©¨sui¨figli¨minori,¨
rientrerebbero¨nell'ulteriore¨esclusione¨sancita¨dalla¨lettera¨e) 
dell'art.¨33¨del¨D.Lgs.¨

n.¨80/1998¨(e¨successive¨modificazioni)¨rispetto¨alla¨previsione¨della¨giurisdizione¨del¨giudice¨
amministrativo¨per¨le¨controversie¨relative¨a¨servizi¨pubblici,¨ossia¨le¨azioni¨risarcitorie.¨
La¨circostanza¨stessa¨che¨il¨rimedio¨invocato¨dal¨ricorrente¨si¨concreti¨in¨una¨richiesta¨
di¨ordinare¨ai¨resistenti¨unfacere,¨prima¨in¨via¨provvisoria¨ed¨urgente¨e,¨quindi,¨in¨via¨defini-
tiva,¨discende¨dal¨fatto¨stesso¨che¨venga¨proposta¨un'azione¨risarcitoriainforma¨specificae¨
non¨puo©¨determinare¨^come¨invece¨ritiene¨parte¨resistente¨^una¨diversa¨qualificazione¨della¨
domanda¨quale¨attinente¨ad¨un¨aspetto¨organizzativo¨del¨servizio¨pubblico,¨atteso¨che¨la¨
reintegrazione¨in¨forma¨specifica¨implica¨sempre¨la¨condanna¨ad¨unfacere, 
ad¨un¨nonfacere 
ead¨un¨dare 
da¨parte¨del¨soggetto¨danneggiante¨(cfr.¨Trib.¨Venezia,¨ord.¨14¨aprile¨2003,¨

n.¨214,¨in¨AmbienteDiritto.it).¨
Conseguentemente,¨deve¨ritenersi¨sussistere¨la¨giurisdizione¨del¨giudice¨ordinario¨
adito¨anche¨in¨relazione¨alla¨domanda¨cautelare¨proposta¨da¨A.S.¨in¨proprio,¨benche¨in¨
relazione¨a¨questi¨non¨possa¨configurarsi¨o¨un¨rapporto¨individuale¨di¨utenza¨del¨servizio¨
pubblico¨di¨istruzione¨con¨l'Istituto¨resistente,¨non¨essendo¨questi¨fruitore¨di¨siffatto¨servi-
zio¨pubblico¨presso¨la¨Scuola¨materna¨ed¨elementare¨statale¨di¨Ofena.¨

3.¨^Esclusa¨in¨relazione¨alla¨presente¨controversia¨la¨giurisdizione¨esclusiva¨dell'auto-
rita©¨giudiziaria¨amministrativa,¨e©¨appena¨il¨caso¨di¨rilevare¨che¨puo©¨ritenersi¨pacifica¨la¨
sussistenza¨della¨giurisdizione¨del¨giudice¨ordinario,¨vertendosi¨in¨materia¨di¨diritti¨soggettivi¨
e,¨per¨di¨piu©¨,¨venendo¨in¨rilievo¨un¨diritto¨di¨liberta©¨inviolabile¨e¨costituzionalmente¨garantito¨
(cfr.¨Trib.¨Roma,¨Sez.¨II,¨ord.¨18¨dicembre¨2002,¨in¨www.edscuola.it;¨Pret.¨Milano,¨ord.¨
15¨febbraio¨1990,¨in¨Foro 
it.,¨I,¨1746;¨Trib.¨Milano,¨18¨dicembre¨1986,¨ivi,¨1987,¨I,¨2496).¨Ne¨
appare¨dubitabile¨che¨la¨situazione¨giuridica¨soggettiva¨dedotta¨dal¨ricorrente,¨in¨proprio¨e¨
in¨relazione¨ai¨figli¨minori,¨sia¨di¨diritto¨soggettivo,¨poiche¨si¨riconnette¨in¨via¨diretta¨alla¨
norma¨costituzionale¨dell'art.¨19,¨che¨tutela¨non¨solo¨al¨liberta©¨di¨culto,¨ma¨anche¨^e¨come¨
si¨dira©¨piu©¨ampiamente¨di¨seguito¨^la¨liberta©¨c.d.¨negativa¨di¨religione¨e¨la¨liberta©¨di¨
coscienza¨in¨relazione¨al¨fenomeno¨religioso¨(come¨sostenuto¨dalla¨dottrina¨e¨come¨affer-
mato¨dalla¨Corte¨costituzionale¨in¨piu©¨decisioni).¨E¨comunque,¨anche¨scendendo¨al¨rango¨
della¨legislazione¨ordinaria,¨posizione¨di¨diritto¨sarebbe¨quella¨in¨capo¨ai¨ricorrenti¨alla¨luce¨
della¨disciplina¨del¨nuovo¨concordato.¨In¨tal¨senso,¨del¨resto,¨si¨e©¨espressa¨la¨stessa¨Corte¨
costituzionale¨nella¨sentenza¨n.¨203¨del¨1989,¨orientamento¨ribadito¨nella¨sentenza¨n.¨13¨del¨
14¨gennaio¨1991¨in¨relazione¨al¨diritto¨di¨avvalersi¨o¨non¨avvalersi¨dell'insegnamento¨della¨
religione¨cattolica.¨
Ad¨affermare¨cio©¨,¨del¨resto,¨sarebbe¨sufficiente¨l'art.¨2¨della¨legge¨20¨marzo¨1865,¨

n.¨2448,¨All.¨E,¨che¨devolve¨alla¨giurisdizione¨dell'autorita©¨giudiziaria¨ordinaria¨le¨materie¨
riguardanti¨un¨diritto¨civile¨o¨politico¨(cfr.¨Pret.¨Milano,¨ord.¨15¨febbraio¨1990,¨cit.).¨
4.¨^Eéstata¨in¨passato¨controversa,¨piuttosto,¨la¨possibilita©¨di¨emanare¨provvedimenti¨
che¨prevedano¨un¨facere 
(come¨richiesto,¨appunto,¨nel¨caso¨in¨esame)¨ovvero¨un¨non 
facere 
da¨parte¨della¨pubblica¨amministrazione.¨
A¨norma¨dell'art.¨4¨della¨legge¨n.¨2248/1865,¨All.¨E,¨nonostante¨la¨posizione¨di¨diritto¨
soggettivo¨del¨privato¨che¨si¨assuma¨violata¨da¨un¨atto¨o¨da¨un¨comportamentodella¨
pubblica¨amministrazione,¨e©¨infatti¨vietato¨al¨giudice¨di¨sostituirsi¨all'autorita©¨amministra-
tiva,¨sicche¨^salvo¨deroghe¨espresse¨^non¨e©¨ammessa,¨tanto¨in¨sede¨di¨giudizio¨ordinario¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

di©cognizione©quanto©in©sede©cautelare©ed©urgente,©non©solo©l'adozione©di©provvedimenti©di©
annullamento,©modifica©o©sospensione©di©un©atto©amministrativo,©ma©anche©di©un©comporta-
mento©(come©appunto©la©condanna©ad©un©facere 
oad©un©nonfacere)©direttamente©incidente©
nella©sfera©di©discrezionalita©della©pubblica©amministrazione,©ossia©in©quegli©atti©o©comporta-
menti©attuativi©dei©fini©istituzionali©della©pubblica©amministrazione.©

A©fronte©di©tale©divieto,©che©e©logica©e©necessaria©conseguenza©della©separazione©della©
funzione©giurisdizionale©dalla©funzione©amministrativa,©oggi©sancita©dagli©artt.©97,©102,©104©
e©113,©ultimo©comma,©Cost.,©la©giurisprudenza©di©merito©ha©individuato©il©presupposto©giuri-
sdizionale©della©carenza©assoluta©di©potere©della©pubblica©amministrazionecomeidoneo©a©
rendere©inoperante©il©divieto©di©cui©all'art.©4©suddetto©(cfr.©Pret.©Monza,©23©marzo©1990,©in©
Foro 
it.,©1990,©I,©1745).©Tale©giurisprudenza©evolutiva©dei©giudici©di©merito©e©stata©successiva-
mente©fatta©propria©dalla©Suprema©Corte©di©Cassazione,©che©ha©affermato©come,©allorche¨il©
privato©chieda©la©tutela©di©un©proprio©diritto©soggettivo©non©condizionato©dal©potere©in©
concreto©esercitato©dalla©pubblica©amministrazione,©la©giurisdizione©appartenga©al©giudice©
ordinario.©Versandosi©inoltre©in©ipotesi©di©attivita©materiale©lesiva©posta©in©essere©dalla©pub-
blica©amministrazione©in©carenza©di©potere,©non©opera©il©divieto©di©condanna©della©stessa©ad©
un©facere 
(cfr.©Cass.©civ.,©S.U.,©1.©luglio©1997,©n.©9557)©che©e©ammessa©nella©misura©in©cui©la©
stessa©non©interferisca©su©atti©discrezionali©dell'amministrazione©(cfr.©Cass.©civ.,©S.U.,©29©gen-
naio©2001,©n.©39)©e©non©contrasti©con©il©divieto©riguardante©la©diversa©ipotesi©di©attivita©rien-
tranti©nella©sfera©dei©poteri©e©delle©finalita©istituzionali©di©essa©(cfr.©Cass.©civ.,©S.U.,©30©dicem-
bre©1998,©n.©12906).©

Orbene,©premesso©che©nel©caso©all'esame©di©questo©Giudice©la©condanna©alla©rimozione©
del©crocifisso©dalle©aule©scolastiche©non©determina©un'ingerenza©nell'attivita©discrezionale©
della©pubblica©amministrazione©volta©alla©realizzazione©delle©finalita©istituzionali©della©
stessa,©occorre©verificare©se©nella©fattispecie©in©esame©sussista©un©potere©^che©non©puo©che©
essere©attribuito©da©norme©di©legge,©stante©il©principio©costituzionale©di©legalita©dell'azione©
amministrativa©(art.©97©Cost.)©^che©consenta©all'amministrazione©scolastica©l'esposizione©
del©crocifisso©nelle©aule©delle©scuole©pubbliche©frequentate©dai©minori©figli©del©ricorrente.©
Escluso©cio©,©potra©ritenersi©che©nel©giudizio©^ordinario©e,©quindi,©anche©cautelare©d'ur-
genza©^che©verta©sulla©presunta©violazione©o©compressione©di©un©diritto©costituzionalmente©
garantito,quale©il©diritto©alla©liberta©religiosa,©non©sussiste©il©limite©interno©alla©giurisdi-
zione©ordinaria©che©vieta©all'autorita©giudiziaria©ordinaria©di©emettere©un©ordine©di©fare©(o©
di©non©fare)©a©carico©della©pubblica©amministrazione,©quando©quest'ultima©non©sia©dotata©
di©alcun©potere©ablatorio©o©compressivo©del©diritto©medesimo©(cfr.©Pret.©Torino,©ord.©11©feb-
braio©1991,©in©Foro 
it.,©1991,©I,©2586;©Pret.©Torino,©ord.©19©luglio©1988,©in©Foro 
it.,©1988,©I,©
3343;©Cass.©civ.,©S.U.,©9©marzo©1979,©n.©1463).©

5.©^Secondo©il©Ministero©dell'istruzione©(cfr.©nota©3©ottobre©2002,©prot.©n.©2667),©l'espo-
sizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©scuole©pubbliche©sarebbe©prescritta©dall'art.©118©del©
R.D.©30©aprile©1924,©n.©965,©recante©disposizioni©sull'ordinamento©interno©degli©istituti©di©
istruzione©media,©e©dall'art.©119©del©R.D.©26©aprile©1928©n.©1297,©precisamente©nella©Tabel-
la©C©allo©stesso©allegata©(Regolamento 
generale 
sul 
servizi 
dell'istruzione 
elementare),©quanto©
agli©istituti©di©istruzione©elementare.©
Si©puo©subito©rilevare©che©nessuna©disposizione©prescrive©l'affissione©del©crocifisso©nelle©
aule©delle©scuole©materne,©mentre©e©pacifico©che©anche©nell'aula©in©cui©svolge©attivita©didat-
tica©il©piccolo©K.,©di©anni©quattro,©e©esposto©il©simbolo©della©croce.©

Con©riferimento©all'altro©figlio©del©ricorrente,©verrebbero©invece©in©rilievo©le©disposizioni©
da©ultimo©citate,©che©appunto©prescrivono©che©il©simbolo©della©croce©debba©far©parte©del©
l'ordinario©arredamento©delle©aule©scolastiche©e©che©spetta©al©capo©d'istituto©(art.©10,©
comma©3,©e©art.©119©del©R.D.©26©aprile©1928©n.©1297)©^oggi,©a©seguito©della©riforma©operata©
dal©D.Lgs.©6©marzo©1998,©n.©59,©al©dirigente©scolastico©^assicurare©la©completezza©(nonche¨
la©buona©conservazione)©di©tutti©gli©arredi©occorrenti.©Si©tratterebbe©di©disciplina©di©rango©
regolamentare,©dunque,©in©relazione©alla©quale,©peraltro,©la©stessa©pubblica©amministrazione©
si©e©piu©volte©interrogata©circa©la©permanente©vigenza©nel©nostro©ordinamento©(si©veda©anche,©
in©relazione©all'esposizione©del©crocifisso©nella©aula©giudiziarie,©il©quesito©del©29©maggio©
1984©-prot.©n.©612/14-4©posto©al©Ministero©dell'interno©dal©Ministero©di©grazia©e©giustizia).©

In©particolare,©con©riferimento©alle©scuole©pubbliche,©a©seguito©dell'entrata©in©vigore©
della©legge©25©marzo©1985,©n.©121©di©modifica©del©concordato©(Ratifica 
ed 
esecuzione 
del 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

l'accordo, 
conprotocolloaddizionale,firmatoaRomail18febbraio1984, 
cheapportamodifica-

zioni 
al 
Concordato 
lateranense 
dell'11febbraio 
1929, 
tra 
la 
Repubblica 
italiana 
e 
la 
Santa 
Sede),©l'allora©Ministero©della©pubblica©istruzione©si©e©interrogato©circa©il©possibile©contrasto©
con©il©nuovo©quadro©normativo©in©base©al©quale©viene©impartito©l'insegnamento©della©
religione©cattolica©nelle©scuole.©

Al©riguardo©il©Consiglio©di©Stato,©Sezione©III,©con©il©parere©27©aprile©1988,©n.©63/88,©ha©
preliminarmente©distinto©la©normativa©riguardante©l'affissione©del©crocifisso©nelle©scuole©da©
quella©relativa©all'insegnamento©della©religione©cattolica;©ha©quindi©rilevato©che©ûle©due©
norme©citate,©di©natura©regolamentare,©sono©preesistenti©ai©Patti©Lateranensi©e©non©si©sono©
mai©poste©in©contrasto©con©questi©ultimiý©e©che©ûnulla,©infatti,©viene©stabilito©nei©Patti©Late-
ranensi©relativamente©all'esposizione©del©Crocifisso©nelle©scuoleý,©sicche¨ûle©modificazioni©
apportate©al©Concordato©Lateranense,©con©l'accordo,©ratificato©e©reso©esecutivo©con©la©legge©
25©marzo©1985,©n.©121,©non©originario,©non©possono©influenzare,©ne¨condizionare©la©vigenza©
delle©norme©regolamentari©di©cui©trattasiý;©ha©cos|©concluso©che©le©suddette©disposizioni©
devono©intendersi©ûtuttora©legittimamente©operantiý.©Le©stesse©motivazioni,©peraltro,©sono©
state©fornite©dall'Avvocatura©dello©Stato©di©Bologna©nel©parere©reso©in©data©16©luglio©2002©
(menzionato©nella©suddetta©nota©3©ottobre©2002©del©Ministero©dell'istruzione),©che©ha©affer-
mato©la©permanenza©in©vigore©di©tale©disciplina©e©la©non©lesivita©della©liberta©di©religione©
della©stessa©nel©prevedere©l'affissione©del©crocifisso©nelle©aule©scolastiche.©

Siffatto©argomentare©e©,©in©verita©,©eccessivamente©semplicistico.©Non©e©necessario©un©
particolare©approfondimento,©infatti,©per©rilevare©come©le©norme©che©prevedono©l'esposizione©
del©crocifisso©nelle©scuole©pubbliche©non©siano©entrate©in©contrasto©con©le©disposizioni©con-
cordatarie©poiche¨entrambe©partono©dalla©logica©della©confessione©cattolica©come©istituzione©
religiosa©privilegiata.©

Un©minimo©approfondimento©della©natura©stessa©della©normativa©in©questione©consente,©
invece,©di©giungere©ad©una©soluzione©del©tutto©opposta.©Il©R.D.©30©aprile©1924,©n.©965©esten-
deva©quanto©gia©previsto©con©ininterrotta©continuita©da©una©norma©del©regolamento©per©
l'istruzione©elementare©(R.D.©15©settembre©1860,©n.©4336©di©attuazione©della©legge©13©novem-
bre©1859,©n.©3725©-c.d.©legge©Casati),©poi©ripresa©dal©Regolamento©generale©dell'istruzione©
elementare©del©1908©(R.D.©6©febbraio©1908,©n.©150).©In©tale©solco©si©pone,©quindi,©l'art.©10©
del©R.D.©n.©1297/1928©nel©prevedere©l'affissione©nelle©aule©delle©scuole©elementari©del©croci-
fisso.©Si©tratta,©quindi,©di©una©normativa©regolamentare©di©esecuzione©di©una©legge©che,©per©
quanto©laica©si©voglia©ritenere,©appartiene©comunque©ad©un©sistema©costituzionale,©quale©
quello©disegnato©dallo©Statuto©Albertino,©che©all'art.©1©sanciva©che©la©religione©cattolica©era©
la©sola©religione©dello©Stato.©

E©benche¨l'origine©della©disposizione©in©parola©risalga©all'epoca©dello©Stato©liberale,©cio-
nonostante©la©previsione©dell'affissione©del©crocifisso©nelle©aule©scolastiche©risponde©ad©
intenti©confessionali,©come©e©stato©da©piu©parti©e©autorevolmente©osservato©dalla©dottrina©
storica.©ûDall'unita©d'Italia©la©scuola©costituisce©[...]©terreno©tradizionale©di©confronto©fra©gli©
interessi©ideologici©dello©Stato©e©della©Chiesa,©forse©l'oggetto©privilegiato©delle©pretese©confes-
sionali©e©probabilmente,©quindi,©anche©il©luogo©ove©si©avverte©piu©forte©l'esigenza©di©laicita©ý.©
In©altri©termini,©anche©all'epoca©dello©stato©liberale,©la©previsione©dell'affissione©del©crocifisso©
nella©aule©della©scuola©pubblica©esprimeva©il©regime©di©privilegio©accordato©alla©religione©
cattolica.©

La©dottrina©giuridica©(oltre©che©storica)©indica,©poi,©nella©previsione©dell'esposizione©del©
crocifisso©nelle©aule©scolastiche©contenuta©nei©RR.DD.©n.©965/1924©e©n.©1297/1928,©nonche¨
negli©altri©uffici©pubblici©(a©proposito©della©presenza©del©crocifisso©nelle©aule©giudiziarie,©si©
veda©la©Circolare©n.©1867©della©Div.©III©n.©2134©del©Reg.©Circ.©emessa©in©data©29©maggio©
1926),©uno©dei©sintomi©piu©evidenti©del©neo-confessionismo©statale©del©regime©fascista,©che©
ha©nel©Concordato©del©1929©il©suo©ideale©punto©di©arrivo.©Conclusioni©cui©detta©dottrina©
perviene©anche©sulla©scorta©del©chiaro©tenore©delle©circolari©dell'epoca©(basti©riportare©un©
passo©della©circolare©del©Ministero©dell'interno©del©16©dicembre©1922,©indirizzata©ai©Prefetti,©
in©cui©si©rileva©come©ûin©questi©ultimi©anni©in©molte©scuole©sono©state©tolte©le©immagini©del©
Crocifisso©e©il©ritratto©del©Re:©tutto©cio©costituisce©aperta©e©non©piu©oltre©tollerabile©viola-
zione©d'una©precisa©disposizione©regolamentare,©offende©altres|©,©e©soprattutto,©la©religione©
dominante©dello©Stato©e©il©principio©unitario©della©Nazione©[...]ý,©diffidandosi©ûperche¨siano©
immediatamente©restituiti©[...]©i©due©simboli©sacri©alla©fede©e©al©sentimento©nazionaleý).©


ILéCONTENZIOSOéNAZIONALEé

Premesseéleéragioniéstoricheéeél'interesseépubblicoéperseguitoédallaédisciplinaéinéparola,é
laéfunzioneéregolamentareéesplicataédaiésuddettiéregiédecretiénonépuo©énonéritenersiésuperata,é
aémenoédiéaffermareécheéciésiaéunéaltroéinteresseépubblicoéche,ésostituendosiéaléprecedente,é
continuiéaégiustificarneéilévigore.éNelécasoéinéesame,épero©é,cio©énonépuo©ésostenersi,éproprioé
allaéluceédelénuovoéquadroénormativoédiériferimentoédisegnatoédalleédisposizioniédel-
l'Accordoédiémodificaédeléconcordato,écomeéperaltroécorrettamenteéûintuitoýésuléfinireédeglié
anniéottantaédelésecoloéscorsoédall'Amministrazioneédiégraziaéeégiustiziaéprimaé(siévedaéilé
citatoéquesitoédelé29émaggioé1984)éeédellaépubblicaéistruzioneépoi,équest'ultimaénelérichiedereé
ilécitatoéparereéresoédaléConsiglioédiéStato.é

L'esplicitaéabrogazioneédeléprincipioédellaéreligioneécattolicaécomeéreligioneédiéStato,é
contenutaénelépuntoé1,éinérelazioneéall'art.é1,édeléProtocolloéaddizionaleéagliéAccordiédié
modificaédeléConcordatoédelé1929,éhaésicuramenteéintrodottoéunénuovoéassettoénormativoé
cheésiéponeéinécontrastoéinsanabileéconélaédisciplinaé(scolasticaéeénon)écheéimponeél'esposi-
zioneédelécrocifisso.éPeréquantoél'accordoédiérevisioneédelé1984énonécontengaéalcunériferi-
mentoéesplicitoéall'affissioneédelécrocifisso,éassorbenteée©éilérilievoécheéiéprovvedimentiécheé
cio©éprescrivono,éperaltroédiérangoésecondario,éinéquantoéintimamenteélegatiéaléprincipioédellaé
religioneédiéStato,édebbanoéritenersiéabrogati.é

Comeénoto,él'abrogazioneéesplicitaédiéunéprincipioégiuridicoécomportaénecessariamenteé
eénaturalmenteél'abrogazioneétacitaédelleédisposizioniécheéviéfannoériferimento,éinéparticolareé
seésiétrattaédiénormativaédiérangoésecondario,écheéoffreéunaéminoreéresistenzaénell'eventualeé
contrastoédeterminatosiéconél'introduzioneédiéunaénuovaédisciplinaédellaémateria,édovendoé
leédisposizioniéregolamentari,éperéloroéstessaénatura,éeseguireéilédettatoédiédeterminateédispo-
sizioniédiélegge.é

Nelécasoédelénuovoéconcordato,époi,él'eliminazioneédeléprimo,élasciandoéintatteéleé
seconde,évorrebbeédireéeludereéunaédelleépocheénovita©ésostanzialiécontenuteénellaériformaé
sancitaédall'accordoédiéVillaéMadama.é

Nonépuo©énegarsiécheétantoélaédottrinaé^soprattuttoécertiéstudiosiédiédirittoéecclesia-
sticoé^quantoéancheélaégiurisprudenza,éordinariaéeéamministrativa,éhannoéavutoélaéten-
denzaéaéridimensionareélaéportataédell'innovazioneéconseguenteéall'art.é1édeléProtocolloé
addizionaleésuddetto.éLaéstessaéCorteécostituzionale,éperéribadireélaélegittimita©écostituzionaleé
delleédisposizioniédelécodiceépenaleéinétemaédiéreatiécontroéilésentimentoéreligioso,éhaépreci-
sato,écheéleéstesseéûtroverebbe[ro]étuttoraéunéqualcheéfondamentoénellaéconstatazione,ésocio-
logicamenteérilevante,écheéilétipoédiécomportamentoévietatoédallaénormaéimpugnataé
concerneéunéfenomenoédiémalcostumeédivenutoédaégranétempoécattivaéabitudineéperémoltiýé
(cfr.éCorteécost.ésentenzaén.é925/1988).éInéaltriétermini,ésebbeneénonépossaéritenersi,énell'or-
dinamentoécostituzionale,élaéRepubblicaéitalianaécomeéunoéstatoéconfessionaleéinésensoé
cattolico,étaleéreligioneée©épero©éprofessata,énellaécomunita©éstatale,édallaémaggioranzaédeiésuoié
cittadini.éCos|©éragionando,épero©,ésiécontinuaésostanzialmenteéaéconsiderareélaéreligioneé
cattolicaécomeéûreligioneédelloéStatoý.é

Comeée©éstatoérilevatoéinédottrina,éevocareéilécriterioédellaémaggioranza,édelégruppoé
(numericamenteéeéculturalmente)éprevalente,écuiédebbaéguardareéilélegislatore,éinétemaédié
liberta©ée©él'argomentoépiu©édensoédiépericoliéperéleéliberta©édeiéconsociati.éûUnaédelleépiu©ésigni-
ficativeérivoluzioniédeléventesimoésecoloée©érappresentataédall'esplosioneédell'ideaédemocra-
tica:éun'ideaécheétrovaéun'essenzialeériferimentoéneiéprincipiédiésovranita©édellaépersonaé
umanaéeédiéeguaglianzaédiétuttiégliéuominiédavantiéallaéleggeý.é

Iléprincipioédiéuguaglianzaéassume,éinoltre,éunésignificatoéparticolareénelleésocieta©é
plurietniche,éculturalmenteévariegate,édoveéviésonoédelleéminoranzeéperécuiél'eguaglianzaé
ûrimaneésoloésaldissimoéprincipioécontroéingiustizie,édiscriminazioni,érazzismi.éDivieneél'asseé
portanteéperél'affermazioneédelé``dirittoéallaédifferenza''ý.é

InémolteénormeédellaéCostituzioneéitalianaé(artt.é3éeé8,écommaé1),éedéinéverita©éancheé
nellaécomuneévalutazioneédeiérapportiésociali,éiléprincipioédiéliberta©ésiéponeéinédirettaéconnes-
sioneéconéquelloédiéuguaglianza.éEdéancheéaépropositoédellaéliberta©édiéreligioneée©énecessarioé
considerareélaérelazioneécheésussisteétraéiéprincipiédiéliberta©éeédiéuguaglianza.éEéquantoéhaé
ritenutoédiérecenteélaéIVéSezioneépenaleédellaéSupremaéCorteédiéCassazioneéconélaésentenzaé

n.é439édelé1.émarzoé2000.éRichiamandosiéancheéadéesperienzeédiéaltriépaesi,éiléSupremoé

RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Collegio©ha©ritenuto©che©la©rimozione©del©simbolo©del©crocifisso©da©ogni©seggio©elettorale©si©
muovesse©nel©solco©tracciato©dalla©giurisprudenza©costituzionale©in©termini©di©laicita©e©plura-
lismo,©reciprocamente©implicantisi.©

Vero©e©che©tale©decisione©fa©perno©sul©concetto©di©neutralita©del©pubblico©ufficiale,©ma©
essa©e©solo©apparentemente©lontana©dalla©questione©all'attenzione©di©questo©Giudice©^come,©
invece,©ha©ritenuto©l'Avvocatura©nel©discutere©il©presente©ricorso©^poiche¨,a©ben©vedere,©
proprio©in©considerazione©del©fatto©che©la©scuola©pubblica©rientra©(espressamente,©nella©previ-
sione©della©lettera©e) 
dell'art.©33©del©D.Lgs.©n.©80/1998©e©successive©modificazioni)©nel©
novero©dei©servizi©pubblici,©anche©l'oggetto©del©ricorso©in©esame©riguarda©la©questione©della©
laicita©delle©istituzioni.©

Alcuni©commentatori©hanno©rilevato©criticamente©come©la©conclusione©cui©e©pervenuta©
la©Suprema©Corte©nella©decisione©sopra©riportata©tragga©origine©da©una©lettura©parziale,©e©
per©cio©solo©non©corretta,©del©concetto©di©laicita©,©poiche¨,©come©tratteggiato©dalla©nota©
sentenza©n.©203©del©1989©della©Corte©costituzionale,©laicita©non©significa©indifferenza©nei©con-
fronti©delle©religioni,©ma©implica©la©ûgaranzia©dello©Stato©per©la©salvaguardia©della©liberta©
di©religione©in©regime©di©pluralismo©confessionale©e©culturaleý,©non©comportando©tuttavia©il©
rinnegamento©o©l'abbandono©delle©proprie©radici©storico-religiose.©Esisterebbe©^secondo©
detta©opinione©^un'identita©italiana,©forgiata©dai©principi©del©cattolicesimo,©che©non©puo©
essere©cancellata,©ûcos|©come©non©si©possono©cancellare©la©Divina©Commedia©o©gli©affreschi©
di©Giottoý,©che©pur©nel©rispetto©delle©diverse©sensibilita©,©del©multiculturalismo©e©del©concetto©
di©laicita©dello©Stato,©non©potrebbe©essere©intesa©quasi©come©una©sorta©di©onta©da©cancellare,©
giacche¨,©anche©da©un©punto©di©vista©pedagogico,©il©nascondimento©di©quell'identita©costituisce©
un©disvalore©che©priverebbe©la©popolazione©di©fondamentali©elementi©di©identificazione©
personale©e©comunitaria.©

Tale©ragionamento,©cui©fa©riferimento©^e©su©cui©sembrerebbe,©in©realta©,©fondarsi©^il©
parere©n.©63/1988©del©Consiglio©di©Stato,©e©quello©diffusamente©utilizzato©dalla©giurispru-
denza©e©dalla©dottrina©per©giustificare©nell'attuale©regime©costituzionale©la©legittimita©delle©
norme©penali©a©tutela©del©sentimento©religioso.©Sennonche¨,©anche©tali©disposizioni,©come©
quelle©relative©all'esposizione©del©crocifisso©nelle©scuole©pubbliche,©hanno©la©medesima©
origine©ideologica,©trovavano©fondamento©nella©previsione©della©religione©cattolica©come©reli-
gione©di©Stato©di©cui©all'art.©1©del©Trattato©lateranense,©venuto©meno©il©quale,©il©permanente©
vigore©e©stato©motivato©con©il©passaggio©della©religione©cattolica©da©religione©di©Stato©a©fatto©
culturale©e©sociale©di©rilievo©nazionale,©procedendo©attraverso©il©concetto©di©religione©della©
maggioranza©dei©cittadini.©

Eéquesta,©in©buona©sostanza,©l'opinione©di©coloro©che©ritengono©che©il©perdurante©vigore©
dei©provvedimenti©che©dispongono©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©possa©desumersi©dal-
l'art.©9©dell'Accordo©di©revisione©concordataria©del©1984,©che©prevede©l'insegnamento©della©
religione©cattolica©nelle©scuole©e©riconosce©ûi©principi©del©cattolicesimo©fanno©parte©del©patri-
monio©storico©del©popolo©italianoý.©

Orbene,©non©si©puo©negare©che©tale©norma©del©nuovo©concordato©abbia©in©un©certo©senso©
riassunto©le©due©formule©precedenti©della©religione©di©Stato©e©della©religione©della©maggio-
ranza©dei©cittadini©nel©quadro©di©un©rinnovato©rapporto©fra©istituzioni©e©societa©civile.©Cio©
costituisce©lo©sviluppo©di©una©costruzione©giuridica©che©si©fonda©su©un©fatto©incontrovertibile,©
il©ruolo©storico©e©quello©attuale©della©Chiesa,©e©continua©a©tradursi©in©un©diffuso©atteggia-
mento©privilegiato©per©la©religione©cattolica.©Sennonche¨,come©hagia©osservato©il©Supremo©
Collegio©nella©sentenza©n.©439/2000,©ûil©riconoscimento©contenuto©nell'art.©9©legge©cit.e©
privo©di©valenza©generale©perche¨non©e©un©principio©fondamentale©dei©nuovi©accordi©di©
revisione©ma©e©funzionale©solo©all'assicurazione©dell'insegnamento©della©religione©cattolica©
nelle©scuole©pubbliche:©peraltro,©non©obbligatorio©ma©pienamente©facoltativo,©limitato©cioe©
agli©alunni©che©dichiarino©espressamente©di©volersene©avvalere,©senza©cheaglialtri©possa©farsi©
carico©di©un©onere©alternativo©(infatti,©gli©alunni©possono©anche©non©presentarsi©o©allonta-
narsi©dalla©scuola:©Corte©cost.©14©gennaio©1991,©n.©13)ý.©Ritenere©la©rilevanza©sociale©e©cultu-
rale©della©religione©cattolica©in©quanto©religione©della©maggioranza©dei©cittadini©equivale©a©
stabilire©una©perfetta©identita©tra©cultura©cattolica©e©cultura©civile©nel©nostro©Paese,©che©^in©
verita©^non©corrisponde©neanche©al©significato©della©nuova©norma©concordataria©in©materia©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

scolastica,©la©quale,©pur©tra©tante©(in©parte©certamente©volute©ed©in©parte©in©ogni©caso©inevita-
bili)©ambiguita©,©fa©riferimento©ad©un©patrimonio©storico©in©cui©si©collocano©anche©^e©non©
solo©^i©principi©del©cattolicesimo.©

Le©giustificazioni©addotte©per©ritenere©non©in©contrasto©con©la©liberta©di©religione©l'espo-
sizione©del©crocifisso©nelle©scuole©(e©negli©uffici©pubblici),©cos|©come©di©ogni©altra©forma©di©
confessionalismo©statale,©sono©divenute©ormai©giuridicamente©inconsistenti,©storicamente©e©
socialmente©anacronistiche,©addirittura©contrapposte©alla©trasformazione©culturale©dell'Italia©
e,©soprattutto,©ai©principi©costituzionali©che©impongono©il©rispetto©per©le©convinzioni©degli©
altri©e©la©neutralita©delle©strutture©pubbliche©di©fronte©ai©contenuti©ideologici.©

Per©tale©ragione,©non©puo©concordarsi©con©quell'opinione©che©ritiene©che©il©crocifisso©
potrebbe©rimanere©nella©aule©scolastiche©ûquando©l'insieme©degli©studenti©(se©maggiorenni,©

o©dei©loro©genitori©se©minorenni)©di©una©scuola©pubblica©vi©colgano©tutti©pacificamente,©
implicitamente,©un©comune©significato©culturale©(oltre©a©quello©di©fede©dei©soli©cristiani);©se©
viceversa©anche©un©solo©alunno©ritenga©di©essere©leso©nella©propria©liberta©religiosa©negativa,©
essi©andrebbero©rimossiý.©Proprio©perche¨e©in©questione©non©solo©la©liberta©di©religione©degli©
alunni,©ma©anche©la©neutralita©di©un'istituzione©pubblica,©non©e©possibile©prospettare©una©
realizzazione©del©principio©di©laicita©dello©Stato©e,©quindi,©della©liberta©di©religione©dei©conso-
ciati©ûa©richiestaý,©ma©piuttosto©deve©essere©connaturato©all'operare©stesso©dell'amministra-
zione©pubblica.©
Acio©si©aggiunga©che©ritenere©il©crocifisso©sia©solo©un©ûsimbolo©passivoý,©oltre©a©svilire©
la©forte©valenza©religiosa©per©la©fede©cristiana©di©tale©simbolo,©costituisce©una©forzatura.©Il©
crocifisso©assume,©infatti,©nella©sua©sinteticita©evocativa©una©particolarmente©complessa©
polivalenza©significante:©se©ogni©simbolo©e©costituito©da©una©realta©conoscitiva,©intuitiva,©
emozionale©molto©piu©ampia©di©quella©contenuta©nella©sua©immediata©evidenza,©per©il©croci-
fisso©cio©si©esalta,©comprende©una©realta©complessa,©che©intrinsecamente©non©si©puo©espri-
mere©per©tutti©nello©stesso©modo©univoco.©Appare©persino©riduttivo©affermarne©l'ambivalenza©
di©cuisie©detto©sopra,©che,©peraltro,©veniva©storicamente©ricomposta©fino©a©quando©la©
contrapposizione©tra©cristiani©e©non©cristiani©e©rimasta©comunque©circoscritta©a©coloro©che©
nel©crocifisso©leggano©pacificamente©un©simbolo©culturale©e©cristiani©che©sottolineano©il©signi-
ficato©religioso©e©assolutamente©non©culturale,©ma©confessionale,©del©simbolo©della©croce©
(che©a©rigore,©come©e©stato©osservato©in©dottrina,©ûesprimerebbe©un©conflitto©radicale©con©la©
cultura,©la©politica©e©l'istituzione©giudiziaria©del©tempo©e©che©di©conseguenza©non©potrebbe©
essere©utilizzata©per©un©ûconcordismoý©con©qualsiasi©Stato©sulla©terra,©anche©col©migliore©di©
essiý).©Cio©ha©consentito©^piu©da©parte©degli©studiosi©del©diritto©ecclesiastico©che©del©pensiero©
costituzionalistico©^di©ricondurre©i©profili©individuali©della©liberta©religiosa©ai©rapporti©tra©
Stato©e©culti©religiosi,©che©nell'esperienza©storica©italiana©altro©non©sono©stati©che©sfumature©
di©un'omogenea©tradizione©giudaico-cristiana.©

La©societa©multietnica©odierna©introduce,©pero©,©delle©incrinature©che©sicuramente©sono©
provocate©dalla©necessita©di©contemperare©concezioni©etico-religiose©fortemente©divergenti©
dalla©tradizione©culturale©italiana,©mettendo©cos|©in©luce©tutti©i©limiti©di©un'impostazione©che©
dei©due©profili©della©liberta©di©religione,©la©fede©e©il©culto©^peraltro©mantenuti©con©chiarezza©
distinti©dalla©Corte©costituzionale©sin©dalle©sue©prime©sentenze©^ha©visto©prevalere©il©secondo.©

In©particolare,©nell'ambito©scolastico,©la©presenza©del©simbolo©della©croce©induce©nel-
l'alunno©una©comprensione©profondamente©scorretta©della©dimensione©culturale©della©espres-
sione©di©fede,©perche¨manifesta©l'inequivoca©volonta©^dello©Stato,©trattandosi©di©scuola©pub-
blica©^di©porre©il©culto©cattolico©ûal©centro©dell'universo,©come©verita©assoluta,©senza©il©
minimo©rispetto©per©il©ruolo©svolto©dalle©altre©esperienze©religiose©e©sociali©nel©processo©
storico©dello©sviluppo©umano,©trascurando©completamente©le©loro©inevitabili©relazioni©e©i©loro©
reciproci©condizionamentiý.©Come©e©stato©acutamente©osservato©in©dottrina,©ûe©anche©il©
segno©visibile©che©la©scuola©di©fronte©al©fatto©religioso©arretra©la©sua©sfera©d'azione,©rinuncia©
alla©sua©funzione©educativa,©compie©la©precisa©scelta©di©abbandonare©il©criterio©dell'approccio©
culturale©e©critico,©accogliendo©simboli©e©concetti©la©cui©interpretazione,©quando©non©e©dele-
gata©per©legge©all'autorita©ecclesiastica,©risulta©in©ogni©caso©inevitabilmente©riconducibile©alla©
tradizione©cattolica©per©i©forti©condizionamenti©che©essa©ancora©esercita©sul©corpo©sociale©ed©
ai©quali©e©molto©difficile©sfuggire©specie©in©giovane©eta©ý.©

Alla©luce©di©quanto©si©e©detto,©si©comprende©anche©come©non©possa©condividersi©la©netta©
distinzione©operata©dal©Consiglio©di©Stato©tra©la©normativa©riguardante©l'affissione©del©croci-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

fisso¨nelle¨scuole¨e¨quella¨relativa¨all'insegnamento¨della¨religione¨cattolica.¨Come¨era¨stato¨
correttamente¨avvertito¨dallo¨stesso¨Ministero¨della¨pubblica¨istruzione,¨che¨detto¨parere¨
aveva¨richiesto,¨l'affissione¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨e©¨questione¨non¨neutra¨rispetto¨al¨
problema¨dell'istruzione¨o,¨piu©¨in¨generale,¨non¨puo©¨essere¨dissociato¨da¨quello¨dell'educa-
zione.¨La¨presenza¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨scolastiche,¨infatti,¨comunica¨un'implicita¨
adesione¨a¨valori¨che¨non¨sono¨realmente¨patrimonio¨comune¨di¨tutti¨i¨cittadini,¨presume¨
un'omogeneita©¨che,¨in¨verita©¨,¨non¨c'e©¨mai¨stata¨e,¨soprattutto,¨non¨puo©¨sicuramente¨affer-
marsi¨sussistere¨oggi,¨e¨che,¨pero©¨,¨chiaramente¨tende¨a¨determinare,¨imponendo¨un'istruzione¨
religiosa¨che¨diviene¨obbligatoria¨per¨tutti,¨poiche¨non¨e©¨consentito¨non¨avvalersene,¨conno-
tando¨cos|©¨in¨maniera¨confessionale¨la¨struttura¨pubblica¨ûscuolaý¨e¨ridimensionandone¨
fortemente¨l'immagine¨pluralista.¨E¨cio©¨facendo¨si¨pone¨in¨contrasto¨con¨quanto¨ha¨stabilito¨
la¨Corte¨costituzionale¨al¨riguardo,¨rilevando¨come¨il¨principio¨di¨pluralita©¨debba¨intendersi¨
quale¨salvaguardia¨del¨pluralismo¨religioso¨e¨culturale¨(cfr.¨Corte¨cost.¨12¨aprile¨1989,¨

n.¨203¨e¨14¨gennaio¨1991,¨n.¨13),¨che¨puo©¨realizzarsi¨solo¨se¨l'istituzione¨scolastica¨rimane¨
imparziale¨di¨fronte¨al¨fenomeno¨religioso.
Eéappena¨il¨caso¨di¨rilevare,¨seppure¨in¨estrema¨sintesi,¨che,¨alla¨luce¨di¨quanto¨si¨e©¨
detto,¨parimenti¨lesiva¨della¨liberta©¨di¨religione¨sarebbe¨l'esposizione¨nelle¨aule¨scolastiche¨
di¨simboli¨di¨altre¨religioni.¨L'imparzialita©¨dell'istituzione¨scolastica¨pubblica¨di¨fronte¨al¨
fenomeno¨religioso¨deve¨realizzarsi¨attraverso¨la¨mancata¨esposizione¨di¨simboli¨religiosi¨
piuttosto¨che¨attraverso¨l'affissione¨di¨una¨pluralita©¨,¨che¨peraltro¨non¨potrebbe¨in¨concreto¨
essere¨tendenzialmente¨esaustiva¨e¨comunque¨finirebbe¨per¨ledere¨la¨liberta©¨religiosa¨nega-
tiva¨di¨coloro¨che¨non¨hanno¨alcun¨credo.¨Sebbene¨non¨possa¨negarsi¨che¨la¨contemporanea¨
presenza¨di¨piu©¨simboli¨religiosi¨eliderebbe¨la¨valenza¨confessionale¨che¨si¨e©¨detto¨avere¨
l'esposizione¨del¨solo¨crocifisso.¨

(doc. 
2) 


Avvocatura 
Distrettuale 
dello 
Stato 
de 
L'Aquila 
-Tribunale 
de 
L'Aquila 
Reclamo 
al 
Collegio 
con 
istanza 
di 
sospensione 


del¨29¨ottobre¨2003¨(cont.¨3563/2003).¨
û(omissis) 
Difetto 
di 
giurisdizione 
^Non¨puo©¨condividersi¨l'interpretazione¨data¨dall'or-
dinanza¨in¨ordine¨alle¨fattispecie¨sottratte¨dall'art.¨33¨D.Lgs.¨31¨marzo¨1998¨n.¨80¨modif.¨
dall'art.¨7¨della¨legge¨21¨luglio¨2000¨n.¨205¨alla¨cognizione¨ûesclusivaý¨del¨giudice¨ammini-
strativo.¨
In¨conclusione,¨ritenuta¨la¨mancanza¨di¨una¨norma¨^sia¨essa¨di¨legge¨che¨di¨rango¨
secondario¨^che¨prescriva¨l'esposizione¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨scolastiche,¨considerato¨con-
seguentemente¨che¨non¨v'e©¨preclusione¨alla¨condanna¨dell'Amministrazione¨ad¨un¨facere,¨
premessa¨la¨ricostruzione¨del¨diritto¨di¨liberta©¨nell'attuale¨assetto¨costituzionale,¨ad¨avviso¨
di¨questo¨Giudice,¨deve¨ritenersi¨che¨sussista¨il¨fumus 
boni 
iuris 
per¨la¨concessione¨della¨cau-
tela¨invocata¨dal¨ricorrente.¨

6.1.¨-Quanto¨alla¨sussistenza¨dell'imminenza¨e¨dell'irreparabilita©¨del¨pregiudizio¨lamen-
tato¨dai¨ricorrenti,¨richiesto¨dall'art.¨700¨c.p.c.,¨e©¨invece¨necessario¨distinguere¨la¨posizione¨
del¨ricorrente¨in¨proprio¨da¨quella¨dei¨figli¨minori.¨Solo¨in¨relazione¨a¨questi¨ultimi,¨infatti,¨
puo©¨ritenersi¨sussista¨il¨requisito¨dell'imminenza¨del¨danno,¨che¨consente¨di¨accordare¨l'invo-
cata¨cautela¨atipica,¨e¨che¨esso¨sia¨di¨tutta¨evidenza¨in¨considerazione¨della¨natura¨del¨bene¨
giuridico¨leso¨(cfr.¨Pret.¨Monza,¨ord.¨23¨marzo¨1990,¨cit.).¨
La¨valutazione¨della¨sussistenza¨del¨pericolo¨discende¨dall'accertata¨sussistenza¨dello¨
ûscuotimentoý¨o¨della¨crisi¨del¨diritto¨di¨liberta©¨di¨religione¨come¨si¨e©¨cercata¨di¨delineare¨sopra.¨

Se¨il¨concetto¨di¨pericolo¨si¨risolve¨in¨un¨rapporto¨tra¨eventi,¨di¨cui¨il¨primo¨^ossia¨
l'evento¨lesivo¨denunciato¨^si¨e©¨gia©¨verificato,¨e¨l'altro,¨invece,¨futuro,¨nel¨caso¨all'esame¨di¨
questo¨Giudice¨il¨giudizio¨probabilistico¨volto¨a¨porre¨in¨correlazione¨i¨due¨eventi¨e©¨quanto¨
mai¨agevole:¨vi¨e©¨un¨grado¨di¨probabilita©¨assai¨elevato¨circa¨il¨permanere¨del¨suddetto¨
simbolo¨confessionale¨nelle¨aule¨della¨scuola¨pubblica,¨e¨quindi¨anche¨in¨quella¨di¨Ofena¨di¨
cui¨si¨tratta,¨proprio¨in¨considerazione¨dell'orientamento¨espresso¨dall'amministrazione¨
centrale¨con¨la¨nota¨3¨ottobre¨2002¨-prot.¨n.¨2667¨e¨del¨vincolo¨che¨la¨stessa¨determina¨per¨
i¨dirigenti¨scolastici;¨ne¨consegue¨che¨continuera©¨a¨perpetrarsi¨la¨lesione¨al¨diritto¨inviolabile¨
di¨religione¨dei¨piccoli¨alunni¨di¨fede¨islamica.¨


IL¨CONTENZIOSO¨NAZIONALE¨

In¨altri¨termini,¨nel¨caso¨all'esame¨di¨questo¨Giudice,¨e©¨la¨circostanza¨di¨fatto¨^paci-
fica¨^dell'esposizione¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨frequentate¨da¨A.¨e¨K.¨S.¨ad¨essere¨di¨per¨se¨
sufficiente¨per¨ritenere¨la¨sussistenza¨dell'imminenza¨del¨pregiudizio.¨

Acio©¨si¨aggiunga¨che¨se¨un¨adulto¨puo©¨^in¨teoria¨^essere¨meno¨esposto¨a¨condiziona-
menti¨culturali,¨i¨piu©¨giovani,¨e¨in¨particolare¨gli¨alunni¨delle¨scuole¨elementari¨e¨medie,¨in¨
assenza¨di¨convinzioni¨radicate,¨tendono¨a¨dare¨al¨simbolo¨religioso¨la¨valenza¨che¨gli¨e©¨
immediatamente¨propria.¨Come¨e©¨stato¨lucidamente¨rilevato,¨affermare¨il¨contrario¨vorrebbe¨
dire¨dare¨per¨scontata¨la¨formazione¨culturale¨e¨delle¨coscienze¨dei¨giovani,¨e¨quindi¨ritenere¨
gia©¨realizzato¨lo¨scopo¨stesso¨dell'istruzione¨pubblica.¨

Il¨danno¨lamentato,¨poi,¨e©¨per¨definizione¨irreparabile.¨Come¨piu©¨volte¨si¨e©¨ripetuto,¨si¨e©¨
in¨presenza¨di¨un¨diritto¨di¨liberta©¨assoluto¨e¨costituzionalmente¨garantito,¨non¨suscettibile¨
di¨essere¨risarcito¨in¨relazione¨alla¨lesione¨medio 
tempore 
patita.¨Non¨a¨caso,¨infatti,¨la¨
domanda¨di¨merito¨proposta¨dal¨ricorrente¨e©¨di¨risarcimento¨in¨forma¨specifica¨attraverso¨
la¨condanna¨dell'Istituto¨convenuto¨alla¨rimozione¨del¨simbolo¨della¨croce,¨trattandosi¨di¨
lesione¨per¨definizione¨non¨risarcibile¨in¨termini¨economici.¨

A¨tal¨proposito¨non¨appare¨superfluo¨osservare¨che¨la¨rimozione¨del¨crocifisso,¨che¨il¨
ricorrente¨invoca¨come¨indispensabile¨per¨prevenire¨la¨(ulteriore)¨lesione,¨e©¨l'unica¨misura¨
possibile¨per¨inibire¨la¨lesione¨del¨diritto¨di¨liberta©¨dei¨figli¨minori,¨poiche¨l'alternativa¨
sarebbe¨non¨far¨partecipare¨all'attivita©¨didattica¨i¨piccoli¨A.¨e¨K.¨In¨relazione¨al¨primo,¨in¨
particolare,¨non¨e©¨neanche¨rimesso¨alla¨discrezione¨dell'utente¨(o¨dei¨genitori¨di¨questo)¨la¨
scelta¨se¨fruire¨o¨meno¨del¨servizio¨di¨istruzione¨pubblica:¨infatti,¨la¨legge¨31¨dicembre¨
1962,¨n.¨1859¨prevede¨l'obbligo¨e¨prevede¨all'art.¨8¨la¨responsabilita©¨dei¨genitori¨o¨di¨chi¨ne¨
fa¨le¨veci¨^anche¨penale¨per¨l'istruzione¨elementare¨(art.¨731¨c.p.)¨^per¨l'adempimento¨del-
l'obbligo¨da¨parte¨dei¨figli¨minori¨per¨complessivi¨dieci¨anni¨(cfr.¨legge¨20¨gennaio¨1999,¨

n.¨9)¨(omissis)ý.¨
Come¨noto¨il¨citato¨art.¨33¨sancisce¨la¨devoluzione¨alla¨giurisdizione¨esclusiva¨del¨giu-
dice¨amministrativo¨di¨ûtutte¨le¨controversie¨in¨materia¨di¨pubblici¨serviziý¨tra¨cui¨in¨partico-
lare,aisensi¨della¨lettera¨e) 
del¨comma¨2¨di¨detta¨disposizione,¨ûquelle¨riguardanti¨le¨attivita©¨
e¨le¨prestazioni¨di¨ogni¨genere,¨[...]¨rese¨nell'ambito¨della¨pubblica¨istruzione,¨con¨esclusione¨
dei¨rapporti 
individuali 
di 
utenza 
con¨soggetti¨privati,¨delle¨controversie 
meramente 
risarcitorie 
che¨riguardano¨il¨danno¨alla¨persona¨o¨alle¨cose¨e¨delle¨controversie¨in¨materia¨di¨invalidita©¨ý.¨
L'impugnata¨ordinanza¨ha¨ritenuto¨infondata¨l'eccezione¨di¨difetto¨di¨giurisdizione¨
dell'autorita©¨giurisdizionale¨ordinaria¨a¨favore¨della¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo¨
sulla¨base¨dell'assunto¨che¨la¨pretesa¨azionata¨dal¨ricorrente¨con¨la¨domanda¨cautelare,¨cos|©¨
come¨ûqualificataý¨dal¨giudicante,¨rientra¨nell'ambito¨delle¨espresse¨esclusioni¨dall'ambito¨
di¨estensione¨della¨giurisdizione¨amministrativa¨esclusiva.¨
In¨particolare,¨si¨legge¨in¨motivazione¨che¨û[...]¨la¨pretesa¨di¨tutela¨del¨diritto¨inviolabile¨
e¨costituzionalmente¨garantito¨di¨liberta©¨religiosa¨dei¨figli¨minori¨del¨ricorrente¨[...]¨attiene¨
al¨rapporto¨individuale¨di¨utenza¨del¨pubblico¨servizio¨di¨istruzione¨tra¨detti¨alunni¨e¨
l'istituto¨scolastico¨alla¨cui¨attivita©¨i¨medesimi¨attendonoý¨(cfr.¨pag.¨7).¨
Con¨un¨ulteriore¨passaggio¨logico,¨il¨paradigma¨argomentativo¨dell'impugnata¨ordinanza¨
prosegue¨con¨l'affermazione¨a¨tenore¨della¨quale¨û[...]¨anche¨laddove¨si¨fosse¨in¨presenza¨di¨
questione¨attinente¨profili¨organizzatori¨dell'amministrazione¨pubblica,¨cio©¨non¨di¨meno¨
dovrebbe¨affermarsi¨la¨giurisdizione¨dell'autorita©¨giurisdizionale¨ordinariaý¨atteso¨che¨û[...]¨
la¨cautela¨richiesta¨e©¨funzionale¨al¨fruttuoso¨esercizio¨dell'azione¨di¨responsabilita©¨aquiliana¨
perlalesionedeldirittodiliberta©¨religiosa[...]conseguentementetantol'azionepropostadal¨

A.S.¨in¨proprio,¨quanto¨quella¨proposta¨da¨questi¨quale¨genitore¨esercentelapotesta©¨sui¨figli¨
minori,¨rientrerebbero¨nell'ulteriore¨esclusione¨sancita¨dalla¨lettera¨e) 
dell'art.¨33¨d.lgs.¨
80/1998¨(e¨successive¨modificazioni)¨rispetto¨alla¨previsione¨della¨giurisdizione¨del¨giudice¨
amministrativo¨per¨le¨controversie¨relative¨a¨servizi¨pubblici,¨ossia¨le¨azioni¨risarcitorieý.¨
Entrambi¨gli¨assunti¨che¨reggono¨la¨struttura¨logico-argomentativa¨del¨profilo¨relativo¨
al¨rilevato¨difetto¨di¨giurisdizione¨e¨il¨conseguente¨ûrisultatoý¨interpretativo¨a¨cui¨e©¨giunto¨
l'adito¨Giudicante¨si¨fondano¨su¨un'errata¨applicazione¨dell'art.¨33,¨lettera¨e) 
d.lgs.¨
31¨marzo¨1998¨n.¨80¨cos|©¨come¨modificato¨dall'art.¨7¨della¨legge¨21¨luglio¨2000¨n.¨205¨per¨
le¨considerazioni¨che¨seguono.¨


RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

a) 
Preliminarmente,©si©contesta©l'ordinanza©impugnata©laddove©qualifica©la©pretesa©azio-
nata©dal©ricorrente©quale©attinente©ad©un©rapporto 
individuale 
di 
utenza 
del©pubblico©servizio©
di©istruzione,©come©tale©sottratto©alla©giurisdizione©esclusiva©del©giudice©amministrativo,©giu-
sta©clausola©di©esclusione©di©cui©al©citato©art.©33,©lettera©e). 


Invero,©pur©non©avendo©la©legge©fornito©una©esplicita©definizione©della©nozione©di©ûrap-
porti©individuali©di©utenza©con©soggetti©privatiý,©la©prassi©applicativa©della©norma©in©que-
stione©e©giunta©ad©una©sufficiente©delimitazione©della©nozione©in©adesione©allo©spirito©oltre©
che©alla©lettera©della©disciplina©che©reinscrive©gli©ambiti©della©tutela©giurisdizionale©esclusiva©
innanzialG.A.©

L'Adunanza©plenaria©del©Consiglio©di©Stato©(ord.©n.©1/2000)©ha©opinato©nel©senso©della©
identificazione©dei©ûrapporti©individuali©di©utenza©con©soggetti©privatiý©con©quelli©intercorrenti©
tra©utenti©individuali©e©ûgestori©privatiý©dei©servizi.©In©particolare©si©legge©nella©motivazione©
dell'ordinanza©1/2000©che©ûil©legislatore©delegato©ha©attribuito©alla©giurisdizione©esclusiva©le©
controversie©intercorrenti©tra©l'amministrazione©e©i©singoli©utenti,©mentre 
ha 
lasciatoferma 
la 
giurisdizioneordinaria 
traquelle 
intercorrentitra 
igestoriprivatie 
isingoliutenti,©in©quanto©esse©
(oltre©che©per©il©notevole©numero)©sono©caratterizzate©il©piu©delle©volte©dal©loro©modesto©valore©
economico©e©dalla©applicabilita©integrale©del©diritto©privato,©in©particolare©della©normativa©
sui©contratti©per©adesione©e©sulle©clausole©vessatorieý©(v.©punto©6.6©della©mot.;©nello©stesso©
senso©v.,©tra©le©tante,©Trib.©Trento,©sez.©lav.,©3©marzo©2000©n.©33;©Trib.©Bologna,©7©aprile©2000;©

T.A.R.©Lazio©4©maggio©1999©n.©371;©T.A.R.©Toscana,©18©aprile©2000©n.©724).©
Occorre©poi©osservare©che©trattandosi©di©attribuzione©alla©giurisdizione©esclusiva,©rien-
trano©nella©previsione©dell'attribuzione©al©G.A.©tutte©le©controversie©che©insorgono©nella©rela-
zione©instaurata©con©gli©utenti©ovvero©nello©svolgimento©dei©rapporti©utenti-gestore©pubblico©
del©pubblico©servizio,©a©prescindere©dalla©qualificazione©della©posizione©giuridica©tutelanda,©
considerato©oltretutto©che©nella©nuova©configurazione©della©tutela©giurisdizionale©ammini-
strativa©il©giudice©amministrativo©puo©disporre©il©risarcimento©del©danno©subito©dal©ricor-
rente©che©assume©la©lesione©di©un©diritto©e/o©di©un©interesse©(art.©35©d.lgs.©80/1998).©
D'altronde,©non©e©assolutamente©percorribile©un'eventuale©opzione©ermeneutica©che©
intendesse©per©ûsoggetti©privatiý©gli©utenti;©a©tacer©del©fatto©che©risulterebbe©irragionevole©
discriminare©tra©utenti©privati©e©utenti©non©privati,©si©finirebbe©per©privare©il©giudice©ammini-
strativo©di©tutte©le©controversie©attinenti©a©quella©parte©del©servizio©pubblico©che©interessa©i©
singoli©utenti,©dovrebbero©rientrare©nella©giurisdizione©esclusiva©soltanto©quelle©con©gli©utenti©
pubblici,©in©aperto©dispregio©delle©ragioni©di©politica©legislativa©e©giudiziaria©che©hanno©
portato©all'ampliamento©della©giurisdizione©esclusiva©in©materia©di©pubblici©servizi.©
Trattandosi©di©eccezione©a©regola©generale,©l'esclusione©delle©controversie©con©gli©utenti©
di©gestori©privati©si©spiega©soltanto©con©la©volonta©del©legislatore©di©evitare©al©giudice©ammi-
nistrativo©l'intromissione©nelle©contese©cosiddette©bagatellari©(v.©in©questo©senso,©anche©Cons.©
Stato©21©febbraio©2001©n.©896).©
Tali©non©possono©giudicarsi©quelle©in©cui©sono©in©discussione©aspetti©generali©delle©
modalita©di©prestazione©del©servizio©(scolastico)©che©investono©scelte©che©coinvolgono©la©
generalita©della©collettivita©.©
Orbene,©non©puo©revocarsi©in©dubbio©che©la©presente©controversia©attenga©ad©attivita©e©
prestazioni©rese©nell'espletamento©del©servizio©pubblico©^pubblica©istruzione©^reso©da©un©
gestore©per©c.d.©pubblico©(scuola©statale)©come©tale©sottratta©all'esclusione©della©previsione©
di©giurisdizione©amministrativa©esclusiva.©
Rispetto©a©detto©risultato©interpretativo,©pianamente©discendente©dallameralettera©
della©norma,©e©assolutamenteinconferentela©circostanza©cheilricorrenteagisca©per©la©tutela©
di©un©proprio©diritto©ovvero©di©un©interesse©meritevole©di©tutela©e,©pertanto,©appare©priva©di©
fondamento©l'affermazione©del©giudice©della©cautela©secondo©cui©ûil©legislatore©del©
1998-2000©nel©prevedere©un©riparto©di©giurisdizione©per©settori©omogenei©[...]©ha©con©assoluta©
chiarezza©lasciato©al©giudice©dei©diritti©le©controversie©che©attengono©alla©tutela©del©cittadino©
quale©fruitore©di©un©servizio©pubblico©in©relazione©agli©attentati©che©ai©propri©diritti©possano©
derivare©nello©svolgersi©del©rapporto©che©viene©in©essere©con©la©fruizione©del©servizio©stessoý.©
Per©non©appesantire©l'esposizione©con©l'enunciazione©di©principi©gia©noti©a©codesto©Colle-
gio,©e©sufficiente©il©rilievo©che©la©devoluzione©della©giurisdizione©nella©materia©delle©contro-
versie©insorgenti©tra©gestore©pubblico©di©un©servizio©pubblico-utente©comporta©che©il©giudice©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

amministrativo©(tranne©le©eccezioni©espressamente©previste)©conosca©di©tutti©i©diritti©assoluti©

o©relativi©e©possa©condannare©l'Amministrazione©al©risarcimento©del©danno©causato©da©atto©
e/o©comportamento©illegittimo©(v.©parere©Cons.©Stato©1/2000,©cit.,©punto©4.3).©
Pertanto,©atteso©che©il©ricorrente©agisce©per©la©tutela©del©diritto©soggettivo©alla©liberta©
religiosa,©che©assume©violato©dalla©P.A.©nell'espletamento©del©servizio©di©pubblica©istruzione©
reso©da©un©gestore©per©c.d.©pubblico©(scuola©statale),©deve©escludersi©la©giurisdizione©del©giu-
dice©ordinario©per©essere©la©controversia©attratta©alla©giurisdizione©amministrativa©esclusiva.©

b) 
L'impugnata©ordinanza©viola©lo©spirito,©oltre©che©la©lettera,©dell'art.©33©lettera©e) 
citato©anche©laddove©fonda©la©giurisdizione©dell'A.G.O.©sull'assunto©che©le©azioni©proposte©
da©A.S.©in©proprio©e©quale©esercente©la©potesta©sui©figli©rientrerebbero©nell'ulteriore©esclu-
sione©sancita©dalla©lettera©e) 
dell'art.©33©d.lgs.©80/1998©per©essere©azioni©ûmeramente©risarci-
torieý.©

L'assunto©presta©il©fianco©ad©una©serie©di©censure.©

Innanzitutto,©si©contesta©la©qualificazione©operata©dal©giudice©della©cautela©dell'azione©
d'urgenza©proposta©dal©ricorrente©come©azione©meramente©risarcitoria©perche¨ûfunzionale©
al©fruttuoso©esercizio©dell'azione©di©responsabilita©aquiliana©per©l'asserita©lesione©del©diritto©
di©liberta©religiosa©di©cui©si©invoca©tutela©con©la©reintegrazione©in©forma©specifica©ex 
art.©2058©c.c.ý.©Invero,©dalla©mera©lettura©del©petitum 
azionato©in©via©d'urgenza©dal©ricor-
rente,©quale©emerge©dalla©prospettazione©della©narrativa©del©ricorso©nonche¨nelle©spiegate©
conclusioni,©risulta©per 
tabulas 
che©la©domanda©cautelare©del©sig.©A.S.©ha©ad©oggetto©ûla©
rimozione©del©simbolo©cristiano©presente©nei©locali©dell'Istituto©e©specificatamente©nelle©aule©
materna©ed©elementare©frequentate©dai©figli©del©ricorrenteý.©

Dunque,©l'esperita©azione©ex 
art.©700©c.p.c.,©cos|©come©concretamente©proposta,©si©con-
figura©come©azione©di©accertamento©di©un©obbligo©in©capo©della©P.A.©(petitum 
mediato)©con©
conseguente©condanna©della©P.A.©ad©un©facere 
(la©rimozione©del©crocifisso,©petitum 
imme-
diato).©

Solo©con©un'interpretazione©ûintraprendenteý©del©petitum 
sostanziale©azionato©dal©ricor-
rente©il©giudice©della©cautela©ha©potuto©ravvisare©nel©ricorso©in©esame©l'indole©di©un'azione©
risarcitoria©sebbene©in©forma©specifica©(mai©proposta)©ovvero©la©funzionalita©della©domanda©
cautelare©al©fruttuoso©esercizio©di©una©(futura)©azione©di©responsabilita©aquiliana©di©cui©non©
c'e©traccia©nelle©conclusioni©rassegnate.©

Invero,©nessuna©domanda©risarcitoria©ne¨per©equivalente©e©neppure©in©forma©specifica©e©
stata©proposta©dal©sig.©A.S.©

Con©riguardo©a©quest'ultimo©profilo,©si©rileva©che©il©risarcimento©in©forma©specifica©non©
va©confuso©con©la©richiesta©di©inibitoria,©quale©forma©di©tutela©preventiva©del©danno.©

Qualora©per©ipotesi©^il©ricorrente©avesse©agito©per©ottenere©la©condanna©dell'istituto©
scolastico©alla©collocazione©del©quadretto©riportante©un©versetto©della©Sura©112©del©Corano©
sulle©pareti©dell'aula©scolastica,©prima©disposta©poi©rimossa©dal©Dirigente©scolastico,©la©rela-
tiva©azione©si©sarebbe©potuta©qualificare©come©cautelare©rispetto©ad©una©proponenda©azione©
di©risarcimento©in©forma©specifica.©

Al©contrario,©il©ricorrente©agisce©per©ottenere©l'accertamento©di©un©obbligo©dell'istituto©e©
la©conseguente©condanna©ad©un©facere 
consistente©nella©rimozione©del©crocifisso,©al©fine©di©
prevenire©un©fatto©idoneo©a©causare©un©danno.©

Ma©c'e©di©piu©.©L'art.©33©lettera©e) 
sottrae©alla©giurisdizione©esclusiva©del©G.A.©le©contro-
versie©ûmeramente©risarcitorie©che©riguardano©il©danno©alla©persona©o©a©coseý.©

Orbene,©qualificare©come©meramente©risarcitoria,©come©tale©sottratta©alla©previsione©di©
generale©attribuzione©in©via©esclusiva©al©G.A.,©l'azione©con©cui©il©ricorrente©chiede©l'accerta-
mento©dell'illegittimita©di©un©comportamento©dell'Amministrazione©posto©in©essere©nell'eser-
cizio©di©un©servizio©pubblico©e©la©contestuale©condanna©ad©un©facere 
specifico©significa©
forzare©la©lettera©oltre©che©lo©spirito©della©norma©per©farvi©rientrare©ipotesi©certamente©
escluse©dalla©previsione©legislativa©quali©quelle©in©cui,©come©nella©fattispecie©che©ne©occupa,©
l'eventuale©pretesa©risarcitoria©(peraltro©mai©azionata)©sia©in©rapporto©di©connessione©causale©
con©pretesi©comportamenti©lesivi©dell'Amministrazione©resi©nell'ambito©di©materie©attratte©
alla©giurisdizione©esclusiva.©

Infine,©un©ulteriore©approdo©interpretativo©contenuto©nella©motivazione©della©sentenza©
merita©di©essere©sottoposto©a©critica.©Ci©si©riferisce,©in©particolare,©allo©snodo©motivazionale©
che,©facendo©leva©sulla©nota©teoria©della©carenza©di©potere©in©capo©alla©P.A.comepresuppo-


266 
RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

sto©giurisdizionale©della©giurisdizione©del©giudice©ordinario,©fa©derivare©l'appartenenza©al©

G.O.©dell'azione©per©la©tutela©di©un©diritto©soggettivo©non©condizionato,©appunto,©dal©potere©
in©concreto©esercitato©della©pubblica©amministrazione©(oltre©che©l'inoperativita©del©divieto©
di©condanna©ad©un©facere).©
In©disparte©la©questione©della©sussistenza©del©potere©dell'amministrazione©scolastica©di©
disporre©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©scuole©pubbliche,©su©cui©si©tornera©nel©
prosieguo©essendo©una©questione©connessa©con©il©merito,©non©puo©non©rilevarsi©l'inutilizzabi-
lita©,©alla©luce©delle©novita©introdotte©con©le©riforme©del©1998-2000,©del©suesposto©criterio©di©
riparto©quando©si©tratti©di©materie©devolute©alla©giurisdizione©esclusiva.©

Con©l'attribuzione©alla©giurisdizione©esclusiva©di©determinate©materie©^tra©cui©i©pubblici©
servizi©(compreso©il©servizio©della©pubblica©istruzione),©il©legislatore©del©1998©ha©inteso©devol-
vere©alla©giurisdizione©amministrativa©le©controversie©concernenti©i©diritti©soggettivi©di©cui©
in©precedenza©conosceva©l'autorita©giurisdizionale.©Detta©ûestensioneý©non©puo©che©riferirsi©
che©a©tali©diritti,©poiche¨in©base©all'art.©103©Cost.©ed©alle©leggi©ordinarie©gia©sussisteva©la©
giurisdizione©amministrativa©di©legittimita©a©tutela©degli©interessi©legittimi©nelle©materie©dei©
servizi©pubblici©(nonche¨dell'edilizia©e©dell'urbanistica).©E©nel©disporre©detta©ûestensioneý©ha©
inteso©superare,©in©nome©dell'effettivita©della©tutela©giurisdizionale,©nelle©vaste©materie©in©
considerazione,©le©incertezze©applicative©derivanti©dai©precedenti©criteri©di©riparto©(v.©in©tal©
senso©parere©Cons.©Stato©1/2000©cit.),©dotando©oltretutto©i©giudici©amministrativi©di©nuovi©
poteri©istruttori©e©cognitori©per©assicurare©la©piena©tutela©dei©diritti©soggettivi©(v.©art.©35©
d.lgs©80/1998©e©succ.©mod.).©

Pertanto,©quando©viene©in©considerazione©un'attivita©amministrativa©rientrante©nel-
l'espletamento©di©pubblico©servizio©di©istruzione©e©irrilevante©^ai©fini©della©giurisdizione©i
ndagare©se©l'Amministrazione©abbia©agito©in©carenza©di©potere©o©facendone©cattivo©uso©
appartenendo©in©ogni©caso©la©cognizione©della©controversia©alla©giurisdizione©esclusiva©del©
giudice©amministrativo.©

In©subordine©la©reiezione©dell'eccepito©difetto©di©giurisdizione©in©quanto©la©domanda©
contiene©pretesa©di©facere©improponibile©contro©la©P.A.©non©risulta©correttamente©giustifi-
cata,©nella©reclamata©ordinanza,©con©il©presupporre©carenza©di©giurisdizione©nell'agire©del-
l'Amministrazione.©

A©parte©ogni©considerazione©attinente©al©merito©e©confutante©la©premessa©(particolar-
mente©quanto©alla©pretesa©abrogazione©tacita©della©norma©regolamentare©disponente©l'appo-
sizione©del©crocifisso),©certo©e©che©l'Amministrazione©avrebbe©agito©nell'ambito©delle©sue©
attribuzioni©istituzionali.©

Per©l'avveramento©della©carenza©dipotere©occorre©invece©che©la©P.A.©eserciti©potesta©radi-
calmente©in©esistente©e©non©pure©eserciti©illegittimamente©la©potesta©.©Per©la©relativa©verifica©
occorre©far©riferimento©alle©attribuzioni©istituzionali,©quale©certamente©e©quella©della©gestione©
dell'insegnamento©nelle©sue©varie©articolazioni©anche©logistiche©e©quindi©in©materia©di©dispo-
sizioni©sulla©predisposizione©degli©ambienti©ove©l'istruzione©viene©impartita.©

Ne¨puo©contrastarsi©la©improponibilita©del©facere©col©negare©che©il©crocifisso©non©
costituirebbe©arredo,©con©cio©quasi©addebitando©all'Amministrazione©valutazione©riduttiva©
del©simbolo,©che©pur©deve©avere©un©aspetto©materiale©e©una©conseguente©qualificazione©giuri-
dica.©(omissis).©

Sul©fumus©del©ricorso.©Si©ribadisce©quanto©esposto©in©prime©difese,©vale©a©dire©che©anche©
a©livello©costituzionale©(e©proprio©secondo©la©sentenza©n.©203©del©12©aprile©1989),©ancorche¨
alla©luce©del©concordato©del©1984©(che©avrebbe©secondo©la©interpretazione©dell'ordinanza©
abrogato©tacitamente©le©norme©incompatibili)©pur©viene©esplicitamente©affermato©che©ûla©
considerazione©dei©principi©del©Cattolicesimo©come©parte©del©patrimonio©storico©del©popolo©
italiano©(come©si©legge©nell'art.©9©n.©2©della©legge©25©marzo©1985©n.©121©ratificantelemodifi-
cazioni©al©concordato©con©la©Santa©Sede)©ûrappresenta©una©novita©coerente©con©la©forma©di©
Stato©laico©della©Repubblica©italianaý.©

Semplicistica©e©la©confutazione©di©tale©principio©in©quanto©inserito©nell'art.©9©della©legge©
821©a©proposito©dell'insegnamento©della©religione©cattolica.©

Invero©l'affermazione©ribadisce©una©valutazione©generale,©presupposta©e©esulante©dal-
l'oggetto©specifico©dell'insegnamento©di©religione,©valutazione©che©nonpuo©quindi©riferirsi©
solo©a©tale©oggetto©ma©preesistente©e©ûtenuta©in©contoý©anche©quanto©all'insegnamento©della©
religione©cattolica.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

In©ogni©caso©neppure©dall'art.©676©del©D.Lvo©16©aprile©1994©n.©797©secondo©cui©le©norme©
non©inserite©restano©ferme©ad©eccezione©delle©disposizioni©contrarie©ed©incompatibili©con©il©
testo©unico©stesso,©che©sono©ûabrogateý,©risulterebbe©(attraverso©una©lettura©sistematica©del©
predetto©testo©unico©delle©disposizioni©legislative©vigenti©in©materia©di©istruzione,©relative©alle©
scuole©di©ogni©ordine©e©grado)©incompatibilita©con©l'art.©118©del©R.D.©30©aprile©1924©n.©965©
e©dell'allegato©C©al©R.D.©26©aprile©1928©n.©1297,©punto©1.©

Conformemente©il©citato©parere©del©Consiglio©di©Stato©(Cons.©St.©II,©n.©63/1988©del©
27©aprile©1988,©in©Cons. 
di 
St. 
1992,©I,©507)©affermo©che:©ûLa©Sezione©ritiene,©anzitutto,©di©
dover©evidenziare©che©il©Crocifisso©o,©piu©esattamente,©la©Croce,©a©parte©il©significato©per©i©
credenti,©rappresenta©il©simbolo©della©civilta©e©della©cultura©cristiana,©nella©sua©radice©storica,©
come©valore©universale,©indipendente©da©specifica©confessione©religiosa.©

In©disparte©da©cio©,©sembra©alla©Sezione©che©ai©fini©di©un©piu©razionale©esame©del©quesito,©
sia©opportuno©tenere©distinta©la©normativa©riguardante©l'affissione©dell'immagine©del©Croci-
fisso©nelle©scuole©da©quella©relativa©all'insegnamento©della©religione©cattolica.©

L'indagine©deve©mirare©a©stabilire,©in©buona©sostanza,©se,©a©parte©l'indubbio©significato©
storico-culturale©cui©si©e©prima©accennato,©le©disposizioni©citate©in©premessa,©le©quali©consen-
tono©l'esposizione©dell'immagine©del©Crocifisso©nelle©scuole,©siano©tuttora©vigenti©oppure©
siano©da©ritenere©implicitamente©abrogate,©perche¨in©contrasto©con©il©nuovo©assetto©norma-
tivo©in©materia,©derivante©dall'accordo,©con©protocollo©addizionale,©intervenuto©tra©la©
Repubblica©italiana©e©la©Santa©Sede,©con©il©quale©sono©state©apportate©modificazioni©al©
Concordato©Lateranense©dell'©11©febbraio©1929.©

A©tale©riguardo,©devesi©rilevare©che©le©due©norme©citate,©di©natura©regolamentare,©sono©
preesistenti©ai©Patti©Lateranensi©e©non©si©sono©mai©poste©in©contrasto©con©questi©ultimi.©

Nulla,©infatti,©viene©stabilito©nei©Patti©Lateranensi©relativamente©all'esposizione©del©
Crocifisso©nelle©scuole©o,©piu©in©generale©negli©uffici©pubblici,©nelle©aule©dei©tribunali©e©negli©
altri©luoghi©nei©quali©il©Crocifisso©o©la©Croce©si©trovano©ad©essere©esposti.©

Conseguentemente,©le©modificazioni©apportate©al©Concordato©Lateranense,©con©l'ac-
cordo,©ratificato©e©reso©esecutivo©con©la©legge©25©marzo©1985©n.©121,©non©contemplando©esse©
stesse©in©alcun©modo©la©materia©de 
qua 
cos|©come©nel©concordato©originario,©non©possono©
influenzare,©ne¨condizionare©la©vigenza©delle©norme©regolamentari©di©cui©trattasi.©

Non©si©e©quindi,©tuttora,©verificata©nei©confronti©delle©medesime,©alcuna©delle©condizioni©
previste©dall'art.©15©delle©disposizioni©sulla©legge©in©generale.©In©particolare,©non©appare©rav-
visabile©un©rapporto©di©incompatibilita©con©norme©sopravvenute©ne¨puo©configurarsi©una©
nuova©disciplina©dell'intera©materia,©gia©regolata©dalle©norme©anteriori.©

Occorre,©poi,©anche©considerare©che©la©Costituzione©Repubblicana,©pur©assicurando©pari©
liberta©a©tutte©le©confessioni©religiose,©non©prescrive©alcun©divieto©alla©esposizione©nei©
pubblici©uffici©di©un©simbolo©che,©come©quello©del©Crocifisso,©per©i©principi©che©evoca©e©dei©
quali©si©e©gia©detto,©fa©parte©del©patrimonio©storico.©

Ne©pare,©d'altra©parte,©che©la©presenza©dell'immagine©del©Crocifisso©nelle©aule©scolasti-
che©possa©costituire©motivo©di©costrizione©della©liberta©individuale©e©manifestare©le©proprie©
convinzioni©in©materia©religiosa.©

Conclusivamente,©quindi,©poiche¨le©disposizioni©di©cui©all'art.©118©del©R.D.©30©aprile©
1924©n.©965©e©quelle©di©cui©all'allegato©C©del©R.D.©26©aprile©1928©n.©1297,©concernenti©l'esposi-
zione©del©Crocifisso©nelle©scuole,©non©attengono©all'insegnamento©della©religione©cattolica,©
ne¨costituiscono©attuazione©degli©impegni©assunti©dallo©Stato©in©sede©concordataria,©deve©
ritenersi©che©esse©siano©tuttora©legittimamente©operantiý.©

Al©che©puo©aggiungersi:©
l'art.©1dellalegge121/1985diratificadelnuovoConcordatononpuo©essereinvocato©
nella©fattispecie©come©abolitivo©della©normativa©invocata©dall'Amministrazione©scolastica,©
perche¨,comee©ovvio©rilevare,©le©norme©del©1924©e©del©1928©non©sono©date©nel©nostro©ordina-
mento©come©l'effetto©di©un©dialogo©pattizio©tra©Stato©e©Chiesa,©ma©entrano©nel©nostro©sistema©
giuridico©come©atti©aventi©contenuto©normativo©unilateralmente©determinati©dall'Autorita©
statale.©
Pertanto,©queste©norme,©che©sono©per©quanto©detto,©non©eterodeterminate,©cioe©determi-
nate©da©Accordi©esterni©all'ordinamento,©che©l'ordinamento©recepisce©con©fonte©di©legge©suc-


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

cessiva,¨sono,¨come¨la¨stragrande¨maggioranza¨delle¨fonti¨che¨disciplinano¨le¨attivita©¨umane¨
che¨si¨svolgono¨nel¨territorio¨nazionale,¨autodeterminate¨dallo¨Stato,¨che¨le¨impone¨in¨base¨
alla¨propria¨potesta©¨autoritativa¨e¨legislativa.¨

Il¨giudice¨a 
quo 
erroneamente¨si¨pone¨di¨fronte¨ad¨un¨aut-aut 
non¨richiesto,¨ne¨esistente¨
nella¨realta©¨giuridica;¨nel¨senso¨che¨il¨giudicante¨ritiene¨che¨lo¨Stato¨italiano¨o¨e©¨laico¨o¨con-
fessionale,¨cioe©¨oe©¨assolutamente¨indifferente¨al¨fenomeno¨religioso¨o¨segue¨pedissequa-
mente¨nella¨propria¨legislazione¨i¨dettami¨di¨qualche¨religione.¨

Sennonche¨,¨e¨le¨pagine¨di¨qualche¨affermata¨dottrina¨(ad¨esempio¨senza¨presunzione¨di¨
completezza¨il¨Manuale 
di 
Diritto 
Ecclesiastico 
del¨Finocchiaro,¨edito¨Zanichelli¨)¨potrebbero¨
essere¨d'ausilio,¨la¨storia¨giuridica¨del¨nostro¨Paese¨e©¨sempre¨stata¨un¨coacervo¨ed¨un¨com-
promesso¨tra¨diverse¨istanze,¨sussumibili,¨ma¨solo¨per¨esigenza¨di¨sintesi,¨nelle¨tre¨grandi¨
anime¨del¨nostro¨popolo,¨cattolica,¨liberale¨e¨socialista.¨E¨l'incontro¨tra¨queste¨diverse¨
culture¨ha¨generato¨la¨cultura¨nazionale¨che¨riverbera¨nelle¨leggi,¨frutto¨di¨ricerca¨di¨una¨
identita©¨comune,¨che¨ora¨mutua¨un¨concetto¨od¨un¨simbolo¨da¨una¨corrente¨di¨pensiero,¨
ora¨dall'altra,¨ora¨le¨rielabora¨in¨una¨ricerca¨di¨sintesi.¨

Norme,¨pertanto,¨come¨quelle¨del¨1924¨sono¨ancora¨oggi¨applicate¨e¨sentite¨dal¨popolo¨
come¨appartenenti¨ancora¨al¨suo¨ordinamento,¨proprio¨perche¨rispecchiano¨una¨realta©¨ordi-
namentale¨necessariamente,¨ma¨anche¨felicemente¨elastica,¨terreno¨di¨compromessi¨e¨di¨
reciproca¨convivenza¨e¨non¨rigidamente¨orientata¨come¨lascia¨intendere¨l'analisi¨del¨giudice¨
aquo.L'aut-aut 
sopra¨ricordato¨potra©¨forse¨appartenere¨ad¨altri¨Paesi¨europei,¨alla¨laicis-
sima¨Francia¨od¨alla¨confessionale¨ed¨anglicana¨Gran¨Bretagna,¨ma¨importare¨un¨simile¨
concetto¨nel¨nostro¨ordinamento¨vuol¨dire¨partire¨con¨le¨premesse¨sbagliate,¨come,¨infatti,¨
e©¨accaduto.¨

Questo¨per¨dire¨che¨lo¨Stato¨e©¨libero¨nel¨darsi,¨nell'ambito¨della¨propria¨discrezionalita©¨
legislativa¨o¨amministrativa,¨l'organizzazione¨che¨meglio¨crede¨e¨se¨nell'ambito¨dell'organiz-
zazione¨scolastica¨e¨piu©¨nel¨particolare¨nell'ambito¨della¨determinazione¨dei¨beni¨costituenti¨
gli¨arredi¨delle¨scuole¨si¨e©¨determinato¨da¨solo,¨e¨non¨per¨scelte¨condizionate¨da¨accordi¨
con¨Stati¨esteri,¨facendo¨delle¨scelte¨di¨opportunita©¨,¨di¨merito,¨di¨comparazione¨di¨interessi,¨
di¨manifestazione¨di¨una¨propria¨cultura¨o¨di¨un¨proprio¨modo¨di¨essere¨popolo¨e¨Nazione¨
(omissis)ý.¨

(doc. 
3) 


Tribunale 
de 
L'Aquila 


ordinanza 
29 
novembre 
2003, 
n. 
1563 
-Pres. 
Est. 
Villani. 


Spetta 
alla 
giurisdizione 
amministrativa 
conoscere 
della 
domanda 
proposta 
da 
un 
genitore 
di 
minore 
frequentante 
istituto 
scolastico 
pubblico, 
per 
la 
rimo


zione 
del 
crocifisso 
dall'aula 
scolastica.

(art.¨33,¨d.lgs.¨80/1998).¨

û(omissis) 
Ritiene¨il¨Collegio¨di¨dover¨esaminare¨dapprima,¨avendo¨la¨questione¨carat-
tere¨pregiudiziale,¨il¨problema¨della¨giurisdizione¨del¨giudice¨ordinario¨riproposto¨dalle¨parti¨
reclamanti¨in¨base¨al¨disposto¨dell'art.¨33,¨comma¨2,¨lettera¨c),¨decreto¨legislativo¨31¨marzo¨
1998¨n.¨80¨modificato¨dall'art.¨7¨della¨legge¨21¨luglio¨2000¨n.¨205.¨

La¨detta¨norma¨si¨scompone¨in¨due¨distinte¨previsioni:¨la¨prima¨che¨individua¨una¨sfera¨
di¨contenzioso,¨tra¨cui¨quello¨relativo¨al¨ûservizio¨della¨pubblica¨istruzioneý,¨attribuita¨alla¨
giurisdizione¨esclusiva¨del¨giudice¨amministrativo,¨una¨seconda¨che¨sottrae¨alla¨sua¨giurisdi-
zione¨esclusiva,¨per¨quanto¨interessa¨ai¨fini¨della¨presente¨decisione,¨i¨ûrapporti¨individuali¨
di¨utenza¨con¨soggetti¨privatiý¨e¨ûle¨controversie¨meramente¨risarcitorieche¨riguardano¨il¨
danno¨alla¨persona¨o¨alle¨coseý.¨

L'impugnata¨ordinanza¨ha¨ritenuto¨che¨la¨presente¨controversia¨rientri¨in¨entrambe¨le¨
espresse¨esclusioni¨del¨citato¨art.¨33¨in¨considerazione¨della¨pretesa¨azionata¨dal¨ricorrente¨
con¨la¨domanda¨cautelare.¨

In¨particolare,¨nel¨caso¨di¨specie¨il¨carattere¨individuale¨del¨rapporto¨deriverebbe¨dalla¨
pretesa¨di¨tutela¨del¨diritto¨di¨liberta©¨religiosa¨che¨non¨potrebbe¨essere¨ricondotta¨ad¨un¨
profilo¨organizzativo¨del¨pubblico¨servizio¨di¨istruzione;¨non¨potendosi¨cioe©¨ritenere¨che¨il¨
ricorrente¨abbia¨inteso¨censurare¨un¨profilo¨relativo¨all'organizzazione¨dei¨mezzi¨materiali¨


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

di©un©ufficio©pubblico©tra©cui©anche©quelli©facenti©parte©dell'arredo©scolastico,©nel©cui©ambito©
verrebbero©dettate©le©disposizioni©che©prevedono©l'esposizione©del©crocifisso©nelle©aule©delle©
scuole©pubbliche;©una©tale©prospettazione,©elidendo©il©profilo©della©lesione©di©un©diritto©asso-
luto©costituzionalmente©garantito,©trascurerebbe©la©vera©essenza©della©questione.©

Le©parti©reclamanti©contestano©il©detto©risultato©interpretativo©osservando©che©rientrano©
nella©previsione©dell'attribuzione©al©G.A.©tutte©le©controversie©che©insorgono©nella©relazione©
instaurata©con©gli©utenti©ovvero©nello©svolgimento©dei©rapporti©utenti-gestore©pubblico©del©
servizio,©a©prescindere,©trattandosi©di©giurisdizione©esclusiva,©dalla©qualificazione©della©posi-
zione©giuridica©tutelanda.©

Aggiungono©che,©nella©specie,©sono©in©discussione©aspetti©generali©delle©modalita©di©pre-
stazione©del©servizio©(scolastico)©che©investono©scelte©che©coinvolgono©la©generalita©della©col-
lettivita©per©cui©non©puo©parlarsi©di©rapporto©individuale©di©utenza;©che,©comunque,©la©con-
troversia©attiene©ad©attivita©e©prestazioni©rese©nell'espletamento©di©servizio©pubblico©(pub-
blica©istruzione)©reso©da©un©gestore©pubblico©(scuola©statale),©come©tale©sottratta©
all'esclusione©della©previsione©di©giurisdizione©amministrativa©esclusiva.©

Ricorda©il©collegio©che,©con©la©previsione©di©ipotesi©di©giurisdizione©esclusiva©per©parti-
colari©materie,©viene©normativamente©determinato©un©novero©di©casi©in©cui©il©giudice©ammini-
strativo©prende©piena©cognizione©della©controversia©pur©se©sussistano©posizioni©di©diritto©
soggettivo.©Pertanto,©come©giustamente©rilevano©i©reclamanti,©per©la©individuazione©della©
giurisdizione,©quando©la©stessa©e©esclusiva,©non©rileva©il©motivo©della©domanda©(lesione©di©
un©diritto),©ma©unicamente©il©criterio©della©materia©ovverosia©l'insieme©dei©rapporti©afferenti©
ad©un'area©di©potere©dell'amministrazione.©

Nel©caso©di©specie©non©potendo©esserci©questione©sul©versante©del©pubblico©servizio©(la©
pubblica©istruzione©e©espressamente©indicata©come©tale©dalla©norma),©rilevano,©per©la©risolu-
zione©della©questione©della©giurisdizione,©le©gia©ricordate©eccezioni©che©delimitano©i©confini©
della©giurisdizione©esclusiva©sottraendole,©come©gia©ricordato,©le©materie©costituite©dai©rap-
porti©individuali©di©utenza©con©soggetti©privati©e©dalle©azioni©meramente©risarcitorie.©

La©prima©delle©due©eccezioni©ha©suscitato©non©poche©difficolta©interpretative©sia©sul©
carattere©ûindividualeý©del©rapporto,©sia©sul©soggetto©cui©riferire©la©natura©ûprivataý©se,©cioe©,©
il©rapporto©vada©individuato©in©base©ad©una©qualita©(il©carattere©privato)©del©soggetto©utente©
ovvero©del©soggetto©che©presta©il©servizio.©

In©ordine©alla©prima©delle©due©peculiarita©(individualita©del©rapporto),©parte©della©
dottrina©ha©differenziato©tra©le©controversie©che©investono©direttamente©il©singolo©rapporto©
e©le©prestazioni©che©ne©costituiscono©l'oggetto,©e©le©controversie©involgenti,©invece,©gli©atti©
generali©adottati©dal©gestore©in©sede©di©organizzazione©dell'attivita©.©

A©conclusioni©conformi©a©detto©indirizzo©giunge,©in©sede©giurisprudenziale,©il©Cons.©
Stato©(ord.©Sez.©VI,©15©dicembre©1998©n.©1884©e©Sez.©VI,©27©marzo©2001,©n.©1807)©osservando©
che,©in©quanto©eccezione©alla©regola©generale,©la©disposizione©in©questione©va©interpretata©in©
modo©necessariamente©rigoroso©per©cui©l'esclusione©presuppone©che©si©tratti©di©controversie©
che©investano©direttamente©il©rapporto©individuale©e©le©prestazioni©che©ne©derivano,©rima-
nendo©invece©attratte©nella©giurisdizione©esclusiva©le©controversie©nelle©quali©sono©in©discus-
sione,©oltre©la©fonte©del©potere,©i©precetti©generali.©

Secondo©il©detto©indirizzo©giurisprudenziale,©poiche¨,©nel©caso©di©specie,©alla©base©del©
ricorso©e©della©conseguente©decisione©e©la©discussione©della©vigenza©delle©norme©(R.D.©
30©aprile©1924©n.©965©e©R.D.©26©aprile©1938©n.©1297)©che©prevedono,©tra©le©altre©disposizioni©
di©carattere©generale©ed©organizzativo,©la©presenza©del©crocifisso©nelle©aule©scolastiche©e,©
quindi,©spiegano©i©loro©effetti©verso©una©platea©indifferenziata©di©soggetti©(alunni©di©tutte©le©
scuole©pubbliche),©e©da©escludere©che©la©controversia©attenga©ad©un©rapporto©esclusivamente©
ûindividualeý©di©utenza.©

Per©i©reclamanti©l'esclusione©della©controversia©dalla©giurisdizione©esclusiva©del©G.A.,©
deve©essere©ritenuta©infondata©anche©sotto©l'ulteriore©profilo©della©deroga©alla©giurisdizione©
amministrativa,©cioe©la©natura©ûprivataý©del©soggetto©con©cui©deve©intercorrere©il©rapporto©
di©utenza©e©che,©secondo©l'assunto©delle©suddette©parti,©andrebbe©necessariamente©riferita©ai©
gestori©del©servizio.©

La©tesi©sostenuta©dai©reclamanti©appare©corretta.©

Sul©riferimento©della©ûnatura©privataý©al©fruitore©del©servizio©ovvero©al©gestore,©la©dot-
trina©e©la©giurisprudenza©appaiono©contrastanti©ma©ritiene©il©collegio©che©debba©preferirsi©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

l'interpretazione¨secondo¨cui¨l'espressione¨ûsoggetti¨privatiý¨e©¨da¨riferirsi¨ai¨gestori¨del¨servi-
zio¨considerato¨che¨una¨diversa¨interpretazione¨comporterebbe,¨come¨e©¨stato¨autorevolmente¨
osservato,¨una¨non¨comprensibile¨discriminazione¨tra¨utenti¨privati¨e¨non¨privati¨a¨parita©¨di¨
controversie¨sul¨piano¨sostanziale¨e¨sarebbe,¨inoltre,¨non¨compatibile¨con¨il¨testo¨della¨
norma¨atteso¨che¨i¨rapporti¨individuali¨non¨possono¨che¨riguardare¨soggetti¨privati¨quali¨
utenti.¨

A¨favore¨di¨tale¨lettura¨e©¨anche¨la¨genesi¨del¨decreto¨legislativo¨n.¨80/1998:¨infatti¨in¨una¨
delle¨formulazioni¨intermedie¨del¨testo¨era¨precisato¨che¨fossero¨sottratti¨alla¨giurisdizione¨
esclusiva¨ûi¨rapporti¨individuali¨di¨vertenza¨con¨soggetti¨privatiý¨(formulazione¨proposta¨
dal¨Cons.¨Stato,¨Ad.¨Gen.,¨12¨marzo¨1998¨n.¨30/1998)¨e¨la¨Commissione¨parlamentare¨chiese¨
che¨il¨testo¨originario¨fosse¨modificato¨in¨modo¨che¨risultasse¨chiaro¨che¨non¨erano¨devolute¨
alla¨giurisdizione¨amministrativa¨le¨controversie¨aventi¨ad¨oggetto¨rapporti¨individuali¨di¨
utenza¨con¨gestori¨privati.¨

All'esclusione¨del¨rapporto¨in¨questione¨da¨quelli¨ûindividuali¨di¨utenzaý¨di¨cui¨al¨piu©¨
volte¨citato¨art.¨33,¨conduce¨anche¨recente¨dottrina¨secondo¨cui¨i¨detti¨rapporti¨devono¨
essere¨intesi¨come¨rapporti¨contrattuali¨dei¨gestori¨(pubblici¨e¨privati)¨con¨gli¨utenti¨(privati¨

o¨pubblici)¨retti¨dalle¨regole¨del¨diritto¨comune¨e¨nei¨quali¨l'ammissione¨al¨servizio¨e©¨subordi-
nata¨alla¨stipulazione¨di¨un¨contratto¨di¨utenza¨piu©¨che¨ad¨un¨atto¨amministrativo.¨
In¨altri¨termini¨i¨rapporti¨individuali¨di¨utenza¨sono¨quelli¨incentrati¨su¨un¨rapporto¨
negoziale¨e¨paritetico,¨comune¨nei¨servizi¨pubblici¨economici¨quali¨energia,¨acqua,¨gas,¨tele-
comunicazioni.¨

Per¨le¨esposte¨considerazioni¨si¨deve¨concludere¨che¨la¨presente¨controversia¨non¨attiene¨
ad¨un¨rapporto¨ûindividualeý¨di¨utenza¨di¨un¨servizio¨pubblico¨e,¨sotto¨detto¨profilo,¨non¨e©¨
sottratta¨alla¨giurisdizione¨del¨giudice¨amministrativo.¨

Afferma¨la¨reclamata¨ordinanza¨che,¨in¨ogni¨caso,¨dovrebbe¨affermarsi¨la¨giurisdizione¨
dell'autorita©¨giudiziaria¨ordinaria¨perche¨l'azione¨proposta¨rientra¨nell'ulteriore¨esclusione¨
sancita¨dalla¨lettera¨e) 
dell'art.¨33¨del¨decreto¨legislativo¨80/1998¨essendo¨azione¨risarcitoria¨
mediante¨una¨reintegrazione¨che¨implica¨sempre¨la¨condanna¨ad¨un¨facere. 


Le¨parti¨reclamanti¨contestano¨la¨qualificazione¨operata¨dal¨giudice¨della¨cautela,¨osser-
vando¨che¨dalla¨mera¨lettura¨del¨petitum 
azionato¨in¨via¨d'urgenza¨dal¨ricorrente,¨quale¨
emerge¨dalla¨narrativa¨del¨ricorso¨nonche¨dalle¨formulate¨conclusioni,¨risulta¨per 
tabulas 
che¨la¨domanda¨cautelare¨ha¨per¨oggetto¨ûla¨rimozione¨del¨simbolo¨cristiano¨presente¨nei¨
locali¨dell'Istituto¨e¨precisamente¨e¨specificamente¨nelle¨aule¨materna¨ed¨elementare¨frequen-
tate¨dai¨figli¨del¨ricorrenteý.¨

Ne¨consegue,¨sempre¨secondo¨i¨reclamanti,¨che¨l'azione,¨cos|©¨come¨concretamente¨pro-
posta,¨si¨configura¨come¨azione¨di¨accertamento¨di¨un¨obbligo¨in¨capo¨alla¨P.A.¨(petitum 
mediato)¨con¨conseguente¨condanna¨della¨P.A.¨ad¨unfacere 
(la¨rimozione¨del¨crocifisso,¨peti-
tum 
immediato)¨di¨guisa¨che¨non¨e©¨ravvisabile¨nel¨contenuto¨del¨ricorso¨un'azione¨risarcito-
ria¨sebbene¨in¨forma¨specifica¨ovvero¨la¨funzionalita©¨della¨domanda¨cautelare¨al¨fruttuoso¨
esercizio¨di¨una¨futura¨azione¨di¨responsabilita©¨aquiliana.¨

Rileva¨il¨collegio¨che,¨in¨effetti¨nessuna¨domanda¨risarcitoria,¨ne¨per¨equivalente¨ne¨in¨
forma¨specifica,¨e©¨stata¨proposta¨dal¨ricorrente¨la¨cui¨azione¨espressamente¨ed¨esclusiva-
mente¨mira¨alla¨rimozione¨del¨crocifisso¨dalle¨aule¨frequentate¨dai¨figli.¨

Ne¨appare¨corretto¨desumere¨unicamente¨dalla¨proposizione¨di¨una¨richiesta¨di¨con-
danna¨ad¨un¨facere,¨la¨natura¨risarcitoria¨della¨domanda¨dovendo¨questa¨essere¨qualificata¨
per¨se¨stessa,¨cioe©¨in¨relazione¨al¨suo¨contenuto¨ed¨alla¨sua¨formulazione,¨indipendentemente¨
dalle¨modalita©¨attraverso¨le¨quali¨la¨domanda¨andra©¨attuata¨e¨nel¨caso¨di¨specie,¨come¨gia©¨
sottolineato,¨il¨ricorrente¨chiede,¨non¨il¨risarcimento¨del¨danno,¨ma¨una¨misura¨di¨carattere¨
inibitorio¨(rimozione¨del¨crocifisso)¨volta¨a¨far¨cessare¨il¨comportamento¨asseritamene¨lesivo.¨

In¨tale¨ipotesi,¨secondo¨una¨convincente¨lettura¨della¨norma,¨non¨si¨rientra¨nelle¨ecce-
zioni¨previste¨dalla¨citata¨lettera¨e) 
del¨comma¨2¨dell'art.¨33,¨del¨d.lvo¨90/1998¨atteso¨che¨
la¨misura¨di¨carattere¨inibitorio¨e©¨idonea¨ad¨interferire¨nella¨gestione¨del¨pubblico¨servizio¨
(in¨tal¨senso¨v.¨ord.¨Trib.¨Aosta,¨26¨giugno¨2001¨n.¨8076).¨

Anche¨a¨voler,¨in¨ipotesi,¨ritenere,¨secondo¨diverso¨orientamento,¨che¨l'azione¨inibitoria¨
sia¨un'azione¨di¨risarcimento¨in¨forma¨specifica¨ex 
art.¨2058¨cod.civ.,¨nel¨caso¨di¨specie¨la¨
cognizione¨sulla¨stessa¨apparterrebbe¨comunque¨al¨giudice¨amministrativo¨in¨base¨alla¨consi-


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

derazione©che©il©comportamento©lamentato,©e©del©quale©si©chiede©l'interruzione,©riguarda©le©
modalita©di©erogazione©del©pubblico©servizio©o,©piu©esattamente,©il©potere©dell'amministra-
zione©nei©rapporti©afferenti©la©prestazione©del©servizio©pubblico.©

Infatti©la©lettera©e)©del©secondo©comma©dell'art.©33©del©decreto©sottrae©alla©giurisdizione©
esclusiva©del©G.A.©le©controversie©ûmeramente©risarcitorie©che©riguardano©il©danno©alla©
persona©o©alle©coseý©e©come©tali©vanno©considerate©le©controversie©relative©a©pretese©che©pre-
scindono©dalla©valutazione©di©provvedimenti©amministrativi.©In©altri©termini,©come©ritenuto©
dall'Adunanza©generale©del©Consiglio©di©Stato©con©il©gia©citato©parere©del©12©marzo©1998©

n.©30,©non©possono©considerarsi©meramente©risarcitorie©le©controversie©per©danno©nei©con-
fronti©dell'autorita©di©settore©che©investono©ambiti©di©esercizio©del©potere.©
Poiche¨nella©fattispecie©in©esame©viene©proprio©in©discussione©l'ambito©del©potere©
dell'amministrazione©scolastica©in©ordine©all'organizzazione©ed©alle©modalita©di©prestazione©
del©servizioscolastico(se©essa,©cioe©,©abbia©l'obbligo©o,©comunque,©il©potere©di©disporre©l'espo-
sizione©del©crocifisso©nelle©aule©scolastiche)©anche©sotto©quest'ultimo©profilo©viene©in©rilievo©
il©difetto©di©giurisdizione©di©questo©giudice.©

In©detti©termini,©e©cioe©che©conoscere©della©domanda©non©spetta©al©giudice©ordinario©ma©
al©giudice©amministrativo,©va,©quindi,©emessa©pronuncia©rimanendo©assorbite©le©altre©censure©
mosse©dalle©parti©reclamanti©e,©per©l'effetto,©va©disposta©la©revoca©del©reclamato©provvedi-
mento©(omissis)ý.©

(doc.©4)©

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
il 
Veneto 
sezione 
prima, 
ordinanza 
14 
gennaio 
2004 
n. 
56 
-

Pres.©S.©Baccarini©-Rel.©A.©Gabbricci©-S.©L.©(Avv.©L.©Ficarra)©

c/©Amministrazione©dell'istruzione,©dell'universita©e©della©ricerca©

(cont.©2115/02,©avv.©dello©Stato©Gasparin)©

Non©e©manifestamente©infondata©la©questione©di©legittimita©costituzionale©

degli©artt.©159©e©190©del©d.lgs.©16©aprile©1994©n.©297,©come©specificata©dagli©

artt.©119©R.D.©26©aprile©1928©n.©1297,©Tabella©C,©e©118©R.D.30©aprile©1924©

n.©965,©nella©parte©in©cui©includono©il©crocifisso©tra©gli©arredi©delle©aule©scolastic
he©in©riferimento©al©principio©della©laicita©dello©Stato©e©comunque©agli©

artt.2,3,7,8,©19©e©20©Cost.©

û(omissis)©Il©22©aprile©2002,©nel©corso©di©una©seduta©del©consiglio©d'istituto©^come©si©
legge©nel©verbale©della©riunione©^lo©stesso©M.©A.,©ûin©riferimento©all'esposizione©di©simboli©
religiosiý©all'interno©della©scuola,©ne©propose©la©rimozione;©dopo©un'approfondita©discus-
sione,©la©decisione©fu©rinviata©alla©seduta©del©27©maggio,©quando©fu©posta©in©votazione©ed©
approvata©una©deliberazione©che©proponeva©ûdi©lasciare©esposti©i©simboli©religiosiý.©

S.©T.©L.,©in©proprio©e©quale©genitore©esercente©la©potesta©sui©figli©minori,©ha©impugnato©
tale©determinazione©con©il©ricorso©in©esame;©nel©successivo©giudizio©si©e©costituito©il©Ministero©
dell'istruzione©(omissis).©
Diritto©1.1.©^Il©ricorso©censura©la©deliberazione©impugnata©anzitutto©per©violazione©dei©
principi©d'imparzialita©edi©laicita©dello©Stato,©e©segnatamente©del©secondo,©quale©principio©
supremo©dell'ordinamento©costituzionale,©avente©priorita©assoluta©e©carattere©fondante,©desu-
mibile©insieme©dall'articolo©3©della©Costituzione,©che©garantisce©l'uguaglianza©di©tutti©i©citta-
dini,©e©dal©successivo©articolo©19,©il©quale©riconosce©la©piena©liberta©di©professare©la©propria©
fede©religiosa,©includendovi©anche©la©professione©di©ateismo©o©di©agnosticismo:©principio©
confermato©dall'articolo©9©della©Convenzione©europea©dei©diritti©dell'uomo,©resa©esecutiva©
in©Italia©con©legge©4©agosto©1955,©n.©848,©che©riconosce©la©liberta©di©manifestare©ûla©propria©
religione©o©il©proprio©credoý.©

Il©rammentato©principio©di©laicita©,©prosegue©la©ricorrente,©precluderebbe©l'esposizione©
dei©crocefissi©e©di©altri©simboli©religiosi©nelle©aule©scolastiche,©disposta©in©violazione©della©
ûparita©che©deve©essere©garantita©a©tutte©le©religioni©e©a©tutte©le©credenze,©anche©a-religioseý:©
l'impugnata©deliberazione©del©consiglio©della©scuola©ûV.F.ý©costituirebbe©ûaperta©e©palese©
violazione©dei©suesposti©principi©fondamentali©del©nostro©ordinamento©giuridicoý.©


RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

1.2.¨^Inoltre,¨continua¨la¨L.,¨la¨stessa¨deliberazione¨sarebbe¨illegittima¨anche¨per¨
eccesso¨di¨potere¨sotto¨il¨profilo¨della¨sua¨contraddittorieta©¨logica.¨
Si¨desume¨invero¨dal¨verbale¨della¨seduta,¨in¨cui¨il¨provvedimento¨fu¨assunto,¨che¨uno¨
dei¨membri¨dell'organo¨aveva¨espresso¨l'auspicio¨per¨cui¨ûtale¨problema¨possa¨incentivare¨
una¨maggiore¨educazione¨all'integrazione¨religiosa¨e¨al¨rispetto¨della¨liberta©¨di¨ideeedipen-
siero¨per¨tuttiý:¨ma,¨secondo¨la¨L.,¨non¨si¨potrebbe¨affermare¨cio©¨e¨nel¨contempo¨negarlo,¨
ûdicendo¨che¨nella¨scuola¨debbono¨essere¨presenti¨i¨simboli¨religiosi¨appartenenti¨peraltro¨
ad¨una¨sola¨determinata¨confessione¨religiosaý¨(omissis).¨

2.2.1.¨^L'Amministrazione¨pone¨altres|©¨un¨dubbio¨sulla¨giurisdizione¨del¨giudice¨ad|©to,¨
che¨il¨Collegio¨non¨ritiene¨peraltro¨di¨condividere.¨
L'atto¨impugnato,¨infatti,¨si¨riferisce¨ad¨un¨arredo¨scolastico,¨seppure¨certamente¨sui¨
generis,ed¨e©¨dunque¨espressione¨di¨una¨potesta©¨organizzativa¨che¨appartiene¨all'Amministra-
zione¨scolastica,¨a¨fronte¨della¨quale¨i¨singoli¨utenti¨hanno¨posizioni¨di¨interesse¨legittimo.¨

2.2.2.¨^Quest'ultima¨considerazione¨consente¨di¨respingere¨altres|©¨l'ulteriore¨eccezione¨
proposta¨dalla¨difesa¨erariale,¨per¨cui¨il¨ricorso¨non¨sarebbe¨stato¨notificato¨a¨quei¨genitori¨
ed¨allievi¨dell'istituto¨ûV.F.ý,¨i¨quali¨vogliono¨mantenere¨nelle¨aule¨scolastiche¨il¨crocifisso¨
^che¨e©¨l'unico¨simbolo¨religioso¨cola©¨attualmente¨presente¨^e¨che¨per¨questo¨avrebbero¨la¨
qualita©¨di¨controinteressati.¨
Invero,¨nel¨giudizio¨amministrativo¨la¨posizione¨di¨controinteressato¨variconosciutac
on¨il¨conseguente¨onere¨di¨notificazione¨del¨ricorso¨introduttivo¨^ai¨soggetti¨che¨si¨trovano¨
in¨una¨posizione¨antitetica¨a¨quella¨del¨ricorrente,¨traendo¨utilita©¨propria¨e¨diretta¨dal¨prov-
vedimento¨impugnato,¨e¨sono¨facilmente¨individuabili¨in¨base¨a¨questo:¨in¨specie¨manca¨
senz'altro¨questo¨secondo¨requisito,¨poiche¨la¨ricorrente¨(come¨d'altronde¨la¨stessa¨resistente)¨
non¨era¨certamente¨in¨grado¨di¨stabilire,¨nel¨momento¨in¨cui¨ha¨proposto¨il¨ricorso,¨chi¨con-
dividesse¨la¨decisione¨assunta¨dal¨consiglio¨d'istituto¨e¨qui¨impugnata.¨

2.3.1.¨^Ancora,¨lo¨stesso¨Ministero¨sostiene¨di¨aver¨diramato,¨sia¨pure¨dopo¨l'avvio¨del¨
processo,¨una¨circolare,¨datata¨3¨ottobre¨2002,¨in¨cui¨si¨inviterebbero¨i¨dirigenti¨scolastici¨
ad¨assicurare¨l'esposizione¨del¨crocefisso¨nella¨aule¨scolastiche:¨e¨tale¨disposizione,¨secondo¨
la¨difesa¨erariale,¨ûsarebbe¨comunque¨ostativa¨alla¨possibilita©¨per¨la¨parte¨ricorrente,¨di¨otte-
nere¨la¨rimozione¨del¨simbolo¨cristianoý.¨
2.3.2.¨^Si¨deve¨peraltro¨anzitutto¨osservare¨come¨la¨circolare¨non¨risultiesserestata¨
ufficialmente¨pubblicata,¨ne¨comunicata¨direttamente¨alla¨ricorrente,¨e¨neppure¨prodotta¨in¨
giudizio:¨sicche¨neppure¨il¨Collegio¨e©¨in¨grado¨di¨valutarne¨la¨rilevanza,¨e¨l'effettivo¨valore¨
vincolante.¨
La¨stessa¨circolare,¨comunque,¨non¨costituirebbe¨in¨ogni¨caso,¨per¨ammissione¨della¨
stessa¨Amministrazione¨resistente,¨un¨atto¨presupposto¨del¨provvedimento¨gravato,¨ne¨cio©¨
sarebbe¨possibile,¨essendo¨a¨questo¨successiva.¨

Non¨si¨potrebbe¨dunque¨far¨carico¨alla¨ricorrente¨di¨non¨averla¨impugnata¨con¨il¨ricorso¨
introduttivo,¨ne¨di¨non¨averla¨successivamente¨gravata¨mediante¨motivi¨aggiunti,¨come¨pure¨
si¨sostiene¨nel¨controricorso,¨non¨trattandosi¨di¨un¨atto¨appartenente¨allo¨stesso¨procedi-
mento¨ed¨adottato¨ûtra¨le¨stesse¨partiý¨(articolo¨21,¨I¨comma,¨legge¨1034/1971):¨si¨deve¨
quindi¨concludere¨che,¨allo¨stato,¨la¨L.¨conserva¨integro¨il¨proprio¨interesse¨all'annullamento¨
della¨deliberazione¨27¨maggio¨2002,¨la¨quale¨incide¨direttamente¨sulla¨sua¨posizione¨sogget-
tiva¨d'interesse¨legittimo.¨

3.1.¨^(omissis)¨La¨P.A.¨rileva¨che¨l'esposizione¨del¨crocifisso¨nelle¨aule¨scolastiche¨e©¨
espressamente¨prescritta¨da¨due¨disposizioni,¨l'articolo¨118¨del¨R.d.¨30¨aprile¨1924,¨n.¨965,¨
recante¨disposizioni¨sull'ordinamento¨interno¨degli¨istituti¨di¨istruzione¨media,¨e¨dall'articolo¨
119¨del¨R.d.¨26¨aprile¨1928¨n.¨1297¨(e,¨in¨particolare,¨nella¨Tabella¨C¨allo¨stesso¨allegata),¨
riferito¨agli¨istituti¨di¨istruzione¨elementare.¨
Tali¨norme,¨sebbene¨risalenti,¨sarebbero¨tuttora¨in¨vigore,¨come¨confermato¨dal¨parere¨
27¨aprile¨1988¨n.¨63,¨reso¨dalla¨seconda¨sezione¨del¨Consiglio¨di¨Stato:¨e,¨sebbene¨non¨espres-
samente¨richiamate¨nell'atto¨impugnato,¨ne¨fonderebbero¨la¨legittimita©¨,¨e¨dovrebbero¨dunque¨
condurre¨alla¨reiezione¨del¨ricorso¨proposto.¨

3.2.¨^Invero,¨va¨anzitutto¨riconosciuto¨che¨le¨disposizioni¨richiamate¨dall'Amministra-
zione¨resistente¨costituiscono,¨per¨tali,¨pertinente¨ed¨adeguato¨fondamento¨giuridico¨positivo¨

IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

del©provvedimento©gravato,©seppure©limitatamente©ad©un©particolare©simbolo©religioso,©il©
crocifisso,©che©e©,©peraltro,©l'unico©cui©il©ricorso©si©riferisce©esplicitamente©e,©con©ragionevole©
certezza,©quello©cui©si©vuole©riferire©il©provvedimento©impugnato.©

Il©citato©articolo©118©del©R.d.©965/24©^incluso©nel©capo©XII©intitolato©ûdeilocali©e©del-
l'arredamento©scolasticoý©^dispone©che©ogni©istituto©d'istruzione©media©ûha©la©bandiera©
nazionale;©ogni©aula,©l'immagine©del©Crocifisso©e©il©ritratto©del©Reý;©l'articolo©119©del©R.d.©
1297/28,©a©sua©volta,©stabilisce©che©gli©arredi©delle©varie©classi©scolastiche©sono©elencati©nella©
tabella©C,©allegata©allo©stesso©regolamento:©e©tale©elencazione©include©il©crocifisso©per©cia-
scuna©classe©elementare.©

Tali©previsioni,©anteriori©al©Trattato©ed©al©Concordato©tra©la©Santa©Sede©e©l'Italia©^cui©fu©
data©esecuzione©con©la©legge©27©maggio©1929,©n.©810©^non©appaiono©contrastare©con©le©
disposizioni©contenute©in©quegli©atti©pattizi,©in©cui©nulla©viene©stabilito©relativamente©all'espo-
sizione©del©crocifisso©nelle©scuole,©come©in©qualsiasi©ufficio©pubblico;©inoltre,©come©rileva©il©
Consiglio©di©Stato©nel©citato©parere©63/1988,©le©modificazioni©apportate©al©Concordato©con©
l'Accordo,©ratificato©e©reso©esecutivo©con©la©legge©25©marzo©1985,©n.©121,©ûnon©contemplando©
esse©stesse©in©alcun©modo©la©materia©de 
qua,cos|©come©nel©Concordato©originario,©non©pos-
sono©influenzare,©ne¨condizionare©la©vigenza©delle©norme©regolamentari©di©cui©trattasiý,©
mancando©i©presupposti©di©cui©all'articolo©15©delle©disposizioni©sulla©legge©in©generale.©

In©particolare,©prosegue©lo©stesso©parere,©ûnon©appare©ravvisabile©un©rapporto©di©incom-
patibilita©con©norme©sopravvenute©ne¨puo©configurarsi©una©nuova©disciplina©dell'intera©mate-
ria,©gia©regolata©dalle©norme©anterioriý:©sicche¨,©in©conclusione,©poiche¨le©disposizioni©in©
parola©ûnon©attengono©all'insegnamento©della©religione©cattolica,©ne¨costituiscono©attuazione©
degli©impegni©assunti©dallo©Stato©in©sede©concordataria,©deve©ritenersi©che©esse©siano©tuttora©
legittimamente©operantiý.©

3.3.©^Orbene,©il©Collegio©a©sua©volta©deve©riconoscere©che©le©due©disposizioni©in©
questione©non©sono©state©abrogate,©ne¨espressamente,©ne¨implicitamente,©da©norme©di©grado©
legislativo©ovvero©regolamentare.©
Il©R.d.©965/24©ed©il©R.d.©1297/28,©infatti,©costituiscono©certamente©fonti©regolamentari,©
come©si©desume,©anzitutto,©da©specifiche©previsioni©che©li©autoqualificano©per©tali©(ad©esem-
pio©l'articolo©144©del©R.d.©965/24,©e©la©stessa©intestazione©per©il©R.d.©1297/28);©a©cio©si©
aggiunga©che,©nei©rispettivi©preamboli,©vengono©richiamati©atti©di©grado©sicuramente©legisla-
tivo©^il©T.u.©delle©leggi©sull'istruzione©elementare,©approvato©con©il©R.d.©5©febbraio©1928©

n.©577,©da©una©parte,©ed©il©R.d.©6©maggio©1923,©n.©1054,©recante©l'ordinamento©della©istruzione©
media,©dall'altra©^rispetto©ai©quali©sono©destinati©ad©introdurre©norme©attuative©di©dettaglio.©
3.4.©^Eétuttavia©evidente©che©la©controversia©non©puo©cos|©ritenersi©definita,©poiche¨,©
attese©le©censure©proposte,©il©thema 
decidendum 
si©sposta©dal©contrasto©tra©il©provvedimento©
impugnato©e©l'invocato©principio©di©laicita©a©quello©dell'illegittimita©costituzionale©delle©due©
citate©disposizioni:©questione©che,©in©generale,©puo©essere©sollevata©d'ufficio©innanzi©al©Giu-
dice©delle©leggi©per©quelle©disposizioni©che©costituiscano©presupposto©di©legittimita©dell'atto©
impugnato.©
4.1.©^Ora,©tenuto©anche©conto©che©il©provvedimento©e©stato©emesso©dal©consiglio©d'isti-
tuto©d'un©istituto©comprensivo©^che,©cioe©,©riunisce©la©scuola©elementare©e©media©^non©pare©
dubbio©che©la©questione©di©costituzionalita©,©riferita©sia©all'articolo©118©del©R.d.©965/24©che©
all'articolo©119©del©R.d.©1297/28,©abbia©qui©rilevanza©in©quanto©su©queste©disposizioni©e©fon-
dato©il©potere©esercitato©con©il©provvedimento©impugnato.©
Per©quanto©invece©concerne©la©rilevanza©della©questione©sotto©il©profilo©della©natura©giu-
ridica©delle©disposizioni©oggetto©del©giudizio©di©legittimita©costituzionale,©ferma,©secondo©
l'insegnamento©della©Corte,©l'inammissibilita©del©controllo©diretto©dei©regolamenti©da©parte©
della©Corte©costituzionale,©ne©e©invece©ammissibile©il©controllo©indiretto©(cfr.©le©sentenze©
30©dicembre©1994,©n.©456,©e©20©dicembre©1988,©n.©1104),©nei©casi©in©cui©una©disposizione©di©
legge©ûtrova©applicazione©attraverso©le©specificazioni©espresse©dalla©normativa©regolamen-
tare,©i©cui©contenuti©integrano©il©precetto©della©norma©primariaý©(Corte©costituzionale,©
456/1994©cit.).©

4.2.©^Orbene,©ad©avviso©del©Collegio,©tale©relazione©sussiste©tra©le©norme©regolamentari©
in©questione©e©quelle©primarie©di©cui©le©prime©costituiscono©specificazione:©il©R.d.©1054/23©
quanto©all'istruzione©media,©il©R.d.©577/28©quanto©all'istruzione©elementare,©attualmente©

RASSEGNA¨AVVOCATURA¨DELLO¨STATO¨

vigenti¨nella¨formulazione¨di¨cui¨al¨D.lgs¨297/1994,¨mediante¨il¨quale¨e©¨stato¨approvato¨il¨

T.u.¨delle¨disposizioni¨legislative¨vigenti¨in¨materia¨di¨istruzione,¨relative¨alle¨scuole¨di¨ogni¨
ordine¨e¨grado¨(articolo¨676¨D.lgs¨cit.).¨
Invero,¨rammentato¨nuovamente¨che¨il¨crocifisso¨costituisce,¨secondo¨le¨disposizioni¨
regolamentari¨in¨questione,¨un¨arredo¨scolastico,¨va¨anzitutto¨ricordato¨come¨l'articolo¨159,¨
I¨comma,¨del¨D.lgs¨297/1994,¨corrispondente¨all'articolo¨55¨del¨Rd¨577/28,disponga¨che¨
spetta¨ai¨comuni¨provvedere,¨tra¨l'altro,¨ûalle¨spese¨necessarie¨per¨l'acquisto,¨la¨manuten-
zione,¨il¨rinnovamento¨del¨materiale¨didattico,¨degli¨arredi¨scolastici,¨ivi¨compresi¨gli¨armadi¨

o¨scaffali¨per¨le¨biblioteche¨scolastiche,¨degli¨attrezzi¨ginnici¨e¨per¨le¨forniture¨dei¨registri¨e¨
degli¨stampati¨occorrenti¨per¨tutte¨le¨scuole¨elementariý;¨per¨la¨scuola¨media,¨poi,¨l'articolo¨
190¨D.lgs¨297/1994¨cit.,¨corrispondente¨all'articolo¨103¨del¨R.d.¨1054/23,¨egualmente¨dispone¨
che¨i¨comuni¨sono¨tenuti¨a¨fornire,¨oltre¨ai¨locali¨idonei,¨l'arredamento,¨l'acqua,¨il¨telefono,¨
l'illuminazione,¨il¨riscaldamento,¨e¨cos|©¨via.¨
Orbene,¨alla¨specificazione¨del¨contenuto¨minimo¨necessario¨delle¨locuzioni¨di¨genere:¨
ûarrediý¨ovvero¨ûarredamentoý,¨contenute¨negli¨articoli¨159¨e¨190,¨concorrono¨le¨due¨dispo-
sizioni¨regolamentari¨citate,¨comprendendovi¨anche¨il¨crocifisso:¨cos|©¨si¨puo©¨senz'altro¨affer-
mare¨che¨le¨disposizioni¨degli¨articoli¨159¨e¨190,¨come¨specificati¨dalle¨norme¨regolamentari¨
citate,¨includono¨il¨crocifisso¨tra¨gli¨arredi¨scolastici,¨e¨per¨questa¨parte,¨possono¨formare¨
oggetto¨di¨sindacato¨di¨costituzionalita©¨innanzi¨al¨Giudice¨delle¨leggi.¨

4.3.¨^V'e©¨poi¨un'altra¨disposizione,¨contenuta¨nello¨stesso¨D.lgs.¨297/1994,¨che¨va¨consi-
derata¨ai¨fini¨della¨rilevanza¨della¨questione,¨ed¨e©¨l'articolo¨676,¨intitolato¨ûnorma¨di¨abroga-
zioneý,¨il¨quale¨dispone¨che¨ûle¨disposizioni¨inserite¨nel¨presente¨T.u.¨vigono¨nella¨formula-
zione¨da¨esso¨risultante;¨quelle¨non¨inserite¨restano¨ferme¨ad¨eccezione¨delle¨disposizioni¨
contrarie¨od¨incompatibili¨con¨il¨T.u.¨stesso,¨che¨sono¨abrogateý.¨
Invero,¨le¨norme¨recate¨dall'articolo¨118¨del¨R.d.¨965/24¨e¨dall'articolo¨119¨del¨R.d.¨
1297/28¨non¨confliggono¨con¨il¨T.u.,¨ma¨dovrebbero¨comunque¨ritenersi¨implicitamente¨
abrogate¨ex 
articolo¨15¨preleggi,¨perche¨il¨D.lgs¨297/1994¨regola¨l'intera¨materia¨scolastica:¨
restano¨dunque¨in¨vigore¨esclusivamente¨in¨forza¨dello¨stesso¨articolo¨676,¨il¨quale,¨dunque,¨
costituisce,¨al¨pari¨dei¨richiamati¨articoli¨159¨e¨190,¨una¨norma¨primaria¨attraverso¨la¨quale¨
l'obbligo¨di¨esposizione¨del¨crocifisso¨conserva¨vigenza¨nell'ordinamento¨positivo.¨

5.1.¨^Accertato¨cos|©¨che¨la¨questione¨e©¨rilevante,¨e©¨ora¨necessario¨stabilire¨se¨la¨stessa¨
sia¨o¨meno¨non¨manifestamente¨infondata.¨
Invero,¨il¨crocifisso¨rappresenta¨la¨massima¨icona¨cristiana,¨presente¨in¨ogni¨luogo¨di¨
culto¨e¨piu©¨di¨ogni¨altra¨venerata:¨esso¨puo©¨bens|©¨assumere¨ulteriori¨valori¨semantici,¨ma¨que-
sti¨non¨possono¨comunque¨mai¨completamente¨elidere¨quello¨religioso,¨da¨cui¨traggono¨
comunque¨giustificazione¨e¨fondamento.¨

La¨norma¨in¨questione,¨dunque,¨impone¨che¨nelle¨aule¨delle¨scuole¨elementari¨e¨medie,¨
luoghi¨sicuramente¨pubblici,¨sia¨apposto¨un¨simbolo¨il¨quale¨mantiene¨comunque¨un¨univoco¨
significato¨confessionale,¨per¨tale¨percepito¨dalla¨massima¨parte¨dei¨consociati:¨e¨non¨si¨
puo©¨essere¨certi¨che¨una¨siffatta¨prescrizione¨sia¨compatibile¨con¨i¨principi¨stabiliti¨dalla¨
Costituzione¨repubblicana,¨nell'interpretazione¨che¨la¨Corte¨ha¨nel¨tempo¨delineato.¨

5.2.¨^Invero,¨la¨laicita©¨dello¨Stato¨italiano¨^come¨ricorda¨la¨ricorrente¨^costituisce,¨
secondo¨il¨Giudice¨delle¨leggi,¨un¨principio¨supremo,¨emergente¨dagli¨articoli¨2,3,7,8,¨19¨e¨
20¨della¨Costituzione,¨e,¨dunque,¨ûuno¨dei¨profili¨della¨forma¨di¨Stato¨delineata¨dalla¨Carta¨
costituzionale¨della¨Repubblicaý¨(cos|©¨Corte¨costituzionale,¨203/1989)¨e¨nel¨quale¨ûhanno¨
da¨convivere,¨in¨uguaglianza¨di¨liberta©,¨fedi,¨culture¨e¨tradizioni¨diverseý¨(Corte¨costituzio-
nale,¨440/1995).¨
Quale¨riflesso¨del¨principio¨di¨laicita©¨(successivamente¨ribadito¨dalla¨Corte¨costituzio-
nale¨con¨le¨sentenze¨259/1990,¨195/1993¨e¨329/1997),¨e,¨piu©¨specificatamente,¨dell'ugua-
glianza¨di¨tutti¨i¨cittadini¨senza¨distinzione¨di¨religione¨(articolo¨3¨Costituzione)¨e¨dell'eguale¨
liberta©¨davanti¨alla¨legge¨di¨tutte¨le¨confessioni¨religiose¨(articolo¨8¨Costituzione),¨ûl'atteggia-
mento¨dello¨Stato¨non¨puo©¨che¨essere¨di¨equidistanza¨e¨imparzialita©¨ý¨nei¨confronti¨di¨ogni¨
fede,¨ûsenza¨che¨assumano¨rilevanza¨alcuna¨il¨dato¨quantitativo¨dell'adesione¨piu©¨omenodif-
fusa¨a¨questa¨o¨a¨quella¨confessione¨religiosa¨(sentenze¨925/1988,¨440/1995¨e¨329/1997)ý¨
(cos|©¨Corte¨costituzionale,¨508/00).¨

In¨tale¨contesto,¨credenti¨e¨non¨credenti¨si¨trovano¨ûesattamente¨sullo¨stesso¨piano¨
rispetto¨all'intervento¨prescrittivo,¨da¨parte¨dello¨Stato,¨di¨pratiche¨aventi¨significato¨reli-


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


gioso: 
esso 
eè 
escluso 
comunque, 
in 
conseguenza 
dell'appartenenza 
della 
religione 
a 
una 
dimensione 
che 
non 
eè 
quella 
dello 
Stato 
e 
del 
suo 
ordinamento 
giuridico, 
al 
quale 
spetta 
sol-
tanto 
il 
compito 
di 
garantire 
le 
condizioni 
che 
favoriscano 
l'espansione 
della 
libertaè 
di 
tutti 
e, 
in 
questo 
ambito, 
della 
libertaè 
di 
religione» 
(Corte 
costituzionale, 
334/1996); 
mentre 
ûvalutazioni 
ed 
apprezzamenti 
legislativi 
differenziati 
e 
differenziatori» 
tra 
le 
diverse 
fedi, 
con 
diverse 
intensitaè 
di 
tutela, 
verrebbero 
ad 
incidere 
sulla 
pari 
dignitaè 
della 
persona 
e 
si 
porrebbero 
ûin 
contrasto 
col 
principio 
costituzionale 
della 
laicitaè 
o 
non-confessionalitaè 
dello 
Stato» 
(Corte 
costituzionale, 
329/1997). 


5.3. 
^V'eè 
dunque 
da 
dubitare 
che 
siano 
compatibili 
con 
le 
precedenti 
enunciazioni 
le 
norme 
dell'ordinamento 
generale 
le 
quali 
prescrivono, 
come 
detto, 
l'esposizione 
di 
un 
sim-
bolo 
venerato 
dal 
cristianesimo 
nelle 
aule 
scolastiche 
(cos|è 
come 
lo 
sarebbe 
ogni 
altra 
dispo-
sizione 
che 
stabilisse 
la 
presenza 
di 
simboli 
di 
altre 
fedi): 
cioè 
non 
pare 
pienamente 
concilia-
bile 
con 
la 
posizione 
di 
equidistanza 
ed 
imparzialitaè 
tra 
le 
diverse 
confessioni 
che 
lo 
Stato 
deve 
comunque 
mantenere, 
tanto 
piuè 
che 
la 
previsione 
si 
riferisce 
agli 
spazi 
destinati 
all'i-
struzione 
pubblica, 
cui 
tutti 
possono 
accedere 
^ed 
anzi 
debbono, 
per 
ricevere 
l'istruzione 
obbligatoria 
(articolo 
34 
Costituzione) 
^e 
che 
lo 
Stato 
assume 
tra 
i 
suoi 
compiti 
fondamen-
tali, 
garantendo 
la 
libertaè 
d'insegnamento 
(articolo 
33 
Costituzione). 
Diversamente 
da 
quanto 
avviene 
per 
l'insegnamento 
della 
religione, 
che 
liberamente 
gli 
studenti 
ed 
i 
loro 
genitori 
possono 
o 
meno 
accogliere 
^e 
solo 
cos|è 
il 
principio 
di 
laicitaè 
dello 
Stato 
eè 
osservato: 
cfr. 
Corte 
costituzionale 
203/1989 
cit., 
e 
13/1991 
^la 
presenza 
del 
croci-
fisso 
viene 
obbligatoriamente 
imposta 
agli 
studenti, 
a 
coloro 
che 
esercitano 
la 
potestaè 
sui 
medesimi 
e, 
inoltre, 
agli 
stessi 
insegnanti: 
e 
la 
norma 
che 
prescrive 
tale 
obbligo 
sembra 
cos|è 
delineare 
una 
disciplina 
di 
favore 
per 
la 
religione 
cristiana, 
rispetto 
alle 
altre 
confessioni, 
attribuendole 
una 
posizione 
di 
privilegio 
che, 
secondo 
i 
rammentati 
principi 
costituzionali, 
non 
puoè 
trovare 
giustificazione 
neppure 
nella 
sua 
indubbia 
maggiore 
diffusione,cioè 
che 
puoè 
semmai 
giustificare 
nelle 
singole 
scuole, 
secondo 
specifiche 
valutazioni, 
il 
rispetto 
di 
tra-
dizioni 
religiose 
^come 
quelle 
legate 
al 
Natale 
o 
alla 
Pasqua 
^ma 
non 
la 
generalizzata 
pre-
senza 
del 
crocifisso 
(omissis)ý. 



RASSEGNA©AVVOCATURA©DELLO©STATO©

Dossier 


Il©termine©ragionevole©del©processo©e©le©Sezioni©Unite:©
davvero©non©c'e©altro©da©dire?©(*)©

Con©le©sentenze©di©seguito©pubblicate©le©Sezioni©Unite©della©Corte©di©
Cassazione©hanno©affrontato©i©gravi©problemi©che©la©legge©24©marzo©2001,©

n.©89,©aveva©portato©all'attenzione©della©nostra©giurisprudenza©e©della©Corte©
Europea©dei©Diritti©dell'Uomo.©La©soluzione©offerta©fa©salvi©i©principi©fonda-
mentali©del©nostro©ordinamento©e©riafferma,©ben©lungi©dalle©richieste©di©una©
parte©della©dottrina,©che©il©diritto©internazionale©convenzionale©entra©nel©
nostro©ordinamento©per©il©tramite©della©legge©di©ratifica©e©di©esecuzione,©pur©
quando©trattasi©di©diritti©fondamentali;©la©Convenzione©Europea©dei©Diritti©
dell'Uomo,©le©cui©norme©sono©interpretate©dall'apposita©Corte,©e©applicabile,©
per©come©vive©nella©giurisprudenza©di©quella©Corte,©nei©limiti©in©cui©il©diritto©
interno©lo©consenta;©nello©specifico,©con©il©diritto©fondamentale©alla©ragione-
vole©durata©del©processo©per©come©valutato©e©riconosciuto©dalla©Corte©di©
Strasburgo©e©del©tutto©compatibile©la©disciplina©nazionale©della©legge©
n.©89/2001,©la©quale©non©accorda©l'equa©riparazione©alla©vittima©della©viola-
zione©per©cio©solo©che©la©violazione©sia©stata©commessa:©per©l'equa©ripara-
zione©occorre©che©dalla©violazione©sia©derivato©un©danno,©patrimoniale©o©
non©patrimoniale,©quest'ultimo©di©regola©presente,©secundum©quodplerumque©
accidit.©
Avv.©Antonio©Palatiello©

Corte©di©Cassazione,©Sezioni©Unite©Civili,©sentenza©26©gennaio©2004,©n.©1338©

Pres.©G.©Ianniruberto©^Est.©E.©Lupo©^B.O.©(Avv.©G.©Romano)©

c/©Ministero©della©Giustizia©(cont.©35648/01,©Avv.©dello©Stato©A.©Palatiello)©

Nel©sistema©introdotto©dalla©legge©n.©89/2001©il©danno©non©patrimoniale©da©irragionevole©
duratadelprocessononpuo©essereidentificatonellastessaviolazionedeldirittoallaragionevole©
duratadelprocesso,©edunquenonpuo©affermarsicheesso©conseguaautomaticamenteall'accer-
tamento©di©tale©violazione,©anche©se©di©questo©e©effetto©normale,©secondo©l'id©plerumque©accidit.©

Ilfatto©costitutivo©del©diritto©attribuito©dalla©legge©n.©89/2001©consiste©in©una©determinata©
violazione©della©CEDU,©per©cui©spetta©al©giudice©della©CEDU©individuare©tutti©gli©elementi©di©

talefatto©giuridico,©che©dunquefinisce©con©l'essere©ûconformatoý©dalla©Corte©di©Strasburgo:©nel-

l'accordare©la©dovuta©riparazione©alla©vittima©della©violazione©del©diritto©fondamentale©alla©

ragionevole©durata©del©processo©il©giudice©nazionale©deve©per©quanto©possibile©interpretare©ed©

applicare©il©diritto©nazionale©conformemente©alle©convenzioni.©

û(omissis)©8.©^Occorre,ora,©prendere©in©esame©la©parte©piu©consistente©delle©censure©
prospettate©dal©ricorrente©principale,©che©si©indirizzano©contro©la©mancata©liquidazione©del©
danno©non©patrimoniale.©Dette©censure©pongono©la©questione©di©massima©di©particolare©
importanza©per©la©cui©soluzione©il©presente©ricorso©e©stato©assegnato©alle©Sezioni©Unite.©

La©questione©di©massima©puo©cos|©individuarsi:©se,©nel©sistema©introdotto©dalla©legge©

n.©89/2001,©il©danno©non©patrimoniale©da©irragionevole©durata©del©processo©vada©identificato©
nella©stessa©violazione©del©diritto©alla©ragionevole©durata©del©processo©e©percio©consegua©
automaticamente©all'accertamento©di©tale©violazione,©ovvero©se,©al©contrario,©tale©danno©
(*)©Vedi©questa©Rassegna©n.©1/2003,©41©e©200,©n.©2-3/2003,©209.©


IL©CONTENZIOSO©NAZIONALE©

debba©essere©qualificato©in©termini©di©elemento©costitutivo©del©diritto©alla©riparazione,©come©
tale©distinto©dalla©violazione©del©termine©ragionevole,©non©ravvisabile©in 
re 
ipsa 
e©necessario©
a©completarne©la©fattispecie,©e©quindi©debba©formare©oggetto©di©prova©da©parte©del©ricorrente,©
ancorche¨questa©sia©in©concreto©agevolata©dal©ricorso©allo©strumento©presuntivo©e©alle©mas-
sime©di©esperienza.©

9.©^La©Sezione©Prima©di©questa©Corte,©avente©competenza©interna©sui©ricorsi©relativi©
all'applicazione©della©legge©n.©89/2001,©ha,©con©orientamento©costante,©seguito©la©seconda©
delle©due©interpretazioni©ora©prospettate,©negando©che©il©danno©non©patrimoniale©causato©
dalla©durata©irragionevole©del©processo©derivi©automaticamente©dall'accertamento©di©tale©vio-
lazione©ed©escludendo©quindi©che©tale©danno©possa©ritenersi©in©re 
ipsa,sia©cioe©un©ûdanno-
eventoý©correlato©al©ritardo©nella©definizione©del©processo.©Secondo©l'orientamento©della©
Cassazione,©il©danno©riparabile©ai©sensi©della©legge©n.©89/2001©va©individuato©nella©conse-
guenza©immediata©e©diretta©della©violazione©prevista©da©detta©legge,©onde©l'indennizzo©ivi©
previsto©passa©necessariamente©attraverso©il©filtro©del©danno,©distinto©dalla©violazione©del©
diritto©alla©ragionevole©durata©(che©in©se¨concreta©il©fatto©lesivo)©e©ad©essa©eziologicamente©
riferibile.©Dalla©qualificazione©del©danno©in©termini©di©elemento©costitutivo©del©diritto©all'e-
qua©riparazione©discende©che©esso©deve©formare©oggetto©di©allegazione©e©di©prova©da©parte©
dell'interessato,©sebbene©tale©prova,©per©quanto©attiene©al©danno©non©patrimoniale,©sia©facili-
tata©dall'©impiego©delle©presunzioni©e©delle©massime©di©esperienza,©purche¨individuate©in©rela-
zionealcaso©dispecie.©
Questo©orientamento©interpretativo©fa©leva,©essenzialmente,©su©due©diverse,©concorrenti©
ragioni.©

a) 
Per©quanto©attiene©alla©fonte©normativa,©il©diritto©alla©ragionevole©durata©del©pro-
cesso©non©puo©essere©incluso©tra©i©diritti©fondamentali©della©persona,©la©cui©inviolabilita©sia©
garantita©da©norme©costituzionali©immediatamente©precettive©e©la©cui©violazione©non©possa©
rimanere©senza©la©minima©sanzione©risarcitoria,©costituendo©percio©ûdanno-eventoý©di©per©
se¨risarcibile.©Tale©diritto©ûtrova©invece©la©sua©fonte©a©livello©di©legge©ordinaria©(legge©

n.©89/2001)ý©e©ûnon©e©direttamente©riconducibile©alla©previsione©dell'art.©l11©Cost.ý,©il©quale©
ûcontiene©una©norma©meramente©programmaticaý©(cos|©la©sentenza©8©agosto©2002©il©1987;©
nello©stesso©senso,©tra©le©altre,©le©sentenze©2©agosto©2002©n.©11573;©19©dicembre©2002©
n.©