ANNOLVIM-N.M1MGENNAIO-MARZO2004


PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2004 



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Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966�

(P401014/1)�Roma,�2004��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.�


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Il�contenzioso�a�tutela�dell'ambiente�(attidelseminariodel1.marzo2004 
pressol'AvvocaturaGeneraledelloStato) 
..................Pag.�1 


Interventi�di:�GiuseppeStipo,SergioLaPorta,GiancarloFerrero,Maurizio 
Fiorilli,GianfrancoMascazzini,GianpaoloSchiesaro,GiuseppeFiengo, 
GiorgioCesari,GianpaoloPolizzi,GiuseppeNovaresi,PioGiovanniMarr
one, 
Aldo 
Cosentino, 
Gianpaolo 
Cogo, 
Mario 
Antonio 
Scino, 
Ester 
Renella,FrancescoCocco,PaoloTogni, 
......................... 
� 
2 


Studi�e�contributi�di:�

MaurizioFiorilli.......................................... 
� 
59 
GiampaoloSchiesaro....................................... 
� 
69 
PioGiovanniMarrone 
..................................... 
� 
104 


IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Le�nuove�direttive�europee�sugli�appalti�pubblici,�diMarioAntonioScinoe 
AlessandroDeRocchi 
...................................... 
� 
131 
1.�Le�decisioni:�

La�Corte�CE�entra�nel�diritto�di�famiglia,�7gennaio2004,C-117/01,di 
RobertodeFelice........................................ 
� 
135 


Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia,�

sez.6.,18marzo2004,C-342/01,diPietroCesareVincenti 
......... 
� 
142 
Le��quote�latte�:�l'Italia�e�in�regola,�sez.6.,25marzo2004,C-231/00ed 
altre,diOscarFiumara 
................................... 
� 
157 
2.�IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
170 


IL 
contenziosO 
nazionalE 


Dossier:A�proposito�di�recenti�controversie�sull'esposizione�del�crocefisso�nelle�
aule�scolastiche,�diMarioDiCarlo 
....................... 
� 
231 
La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i�pagani��e�ancora�un�

segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?,�diVincenzoRago 
� 
248 
I�documenti,�acuradiRobertodeFelice..................... 
� 
254 


AntonioPalatiello(acuradi),dossier,Il�termine�ragionevole�del�processo�e�le�
Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?�(Cassaz.,S.U.,sent.26gennaio 
2004,n.1338,1339,1340) 
.................................... 
� 
276 


conulteriorecontributo:RobertodeFelice,Ma�e�diritto�dell'uomo�avere�anche�
ungiudiceindipendente�.......................................�� 
289 


GiuseppeFiengo(acuradi),dossier,Un�confine�non�ben�demarcato�in�tema�di�
ricorso�per�cassazione�(Comm.Trib. 
IIgrado 
di 
Trento, 
sez.3., 
sent. 
18maggio1999n.100;Cassaz.,sez.trib.,4febbraio2004n.2090)...... 
� 
291 


OscarFiumara,Iprocessipenalineiconfrontidellealtecarichedello�Stato:�una�
questione�di�costituzionalita�(CorteCost.,sent.13-20gennaio2004n.24) 
� 
298 


AntonioPalatiello,Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:�fino�a�dove�puo�
spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�(Cassaz.,S.U.,sent.6maggio 
2003n.6851)............................................. 
� 
306 


MaurizioIaconoQuarantino,Il�demansionamento�per�breve�periodo�rappres
enta�comunque�una�violazione�dell'art.�2103�c.c.�(Cassaz.,sez.lav.,sent. 
25febbraio2004,n.3772).................................... 
� 
311 


VincenzoRago,In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�special
izzandi�1983-91�(Trib.Firenze,sez.2.civ.,sent.11dicembre2003n.3387) 
� 
317 
MarcoFratini,Lapubblicazioneperestrattodella�VIA:�congruita�dellaforma�
al�raggiungimento�dello�scopo�(C.d.S.,sez.6.,sent.30gennaio2004n.316) 
� 
327 
GiorgioD'Amato,Il�controllo�sulle�concentrazioni:�questioni�processuali�e�di�
sostanza�(T.A.R.Lazio,sez.1.,sent.20febbraio2004n.1631) 
......... 
� 
332 



RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


MariaVittoriaLumetti,Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministrativo�
(T.A.R.Toscana,ord.25novembre2003,n.1200;sez.1.,sent.24febbraio 
2004n.522).............................................. 
Pag.�364 


MariaVittoriaLumetti,Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzional
ita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini�(T.A.R.Toscana, 
sez.1.,sent.2febbraio2004n.201) 
............................ 
� 
373 


MariaVittoriaLumetti,Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati�
(T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.2.febbraio2004n.266)............... 
� 
379 


Ipareridel.Comitato.Consultivo....� 
383 


Contributi.di.dottrina.

WallyFerrante,L'arbitrato�come�strumento�di�risoluzione�delle�controversie�con�

laPubblicaAmministrazione�...................................�� 
405 


SilvanaPagliara,La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di�
doping 
................................................. 
� 
415 
MaurizioIaconoQuarantino,La�tutela�giuridica�del�mobbizzato�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 
432 


Indici.sistematici............................................. 
� 
442 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Il 
contenzioso 
a 
tutela 
dell'ambiente 


Atti�del�seminario�tenutosi�presso�l'Avvocatura�Generale�dello�Stato�
indata�1.marzo�2004�

InterventI 


Avv.�Giuseppe�Stipo�^Avvocato�Generale�dello�Statof.f.;�

Avv.�Sergio�La�Porta�^Vice�Avvocato�Generale�dello�Stato,�responsabile�
dellaprimasezione-terdell'Avvocatura�Generaledello�Stato;�
Avv.�Giancarlo�Ferrero�^Avvocato�Distrettuale�dello�Stato�di�Torino;�
Avv.�Maurizio�Fiorilli�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma,�coordinatore�della�

quarta�sezione�(beni�culturali);�

Dott.�Gianfranco�Mascazzini�^Direttore�della�Direzione�Generale�della�
qualita�della�vita�del�Ministero�dell'ambiente;�
Avv.�Gianpaolo�Schiesaro�^Avvocato�dello�Stato�di�Venezia;�
Avv.�Giuseppe�Fiengo�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma,�coordinatore�della�

terza�sezione�^Direttore�editoriale�di�Gazzetta�Ambiente;�

Dott.�Giorgio�Cesari�^Direttore�Generale�dell'Agenzia�per�la�promozione�
dell'ambiente�e�per�i�servizi�tecnici�^Roma;�
Avv.�GianpaoloPolizzi^AvvocatodelloStatodiRoma;�
Avv.�Giuseppe�Novaresi�^Avvocato�dello�Stato�di�Genova;�
Avv.�Pio�Giovanni�Marrone�^Avvocato�dello�Stato�di�Bari;�
Avv.�Aldo�Cosentino�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma;�
Prof.�Gianpaolo�Cogo�^Professore�ordinario�di�Diritto�Amministrativo�

presso�l'Universita�degli�Studi�Roma�Tre;�

Avv.�Mario�Antonio�Scino�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma;�

Dott.ssa�Ester�Renella�^Vice�Capo�di�gabinetto�del�Ministero�dell'amb
iente;�

Avv.�Francesco�Cocco�^Presidente�del�Servizio�di�controllo�interno�del�
Ministero�dell'ambiente�^Avvocato�Distrettuale�dello�Stato�di�Bari;�
Prof.�Paolo�Togni�^Capo�di�Gabinetto�del�Ministero�dell'ambiente.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

StudI 
E 
contributI 


La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
�valore 
costituzionale� 
e 
come 
�materia�, 
di 
Maurizio 
Fiorilli; 


Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex�art. 
18, 
legge 
349/86: 
caratteri 
tipici, 
casistica 
e 
risultati 
ottenuti, 
di 
Giampaolo 
Schiesaro; 


IlprocessoinCassazionepergliabusidiPuntaPerotti(Bari), 
diPioGio-

vanni 
Marrone. 


Roma,�l|�1.�marzo�2004�

DAL 
DIBATTITO 


Giuseppe 
Stipo. 
Siamo�lieti�di�accogliere�presso�la�sede�dell'Avvocatura�
Generale�dello�Stato�questo�dibattito,�questo�confronto�tra�operatori�ed�
esperti,�su�una�materia�^la�difesa�delle�funzioni�pubbliche�in�materia�
ambientale�^in�continua�evoluzione:�e�materia�che�ogni�giorno�diventa�piu�
importante�e�che�da�luogo�a�problemi�sempre�piu�complessi,�sia�nella�fase�
procedimentale�di�studio�e�preparazione�dei�provvedimenti,�che�in�quella�
contenziosa,�civile,�penale�ed�amministrativa.�

L'iniziativa�di�un�incontro�con�le�strutture�amministrative�del�Ministero�
dell'Ambiente�e�della�tutela�del�territorio�e�quanto�mai�opportuna,�dal�
momento�che�offre�l'occasione�per�confrontarsi�su�metodi�e�procedure�per�
rendere�piu�efficiente�l'azione�amministrativa,�evitare�situazioni�di�stallo�e,�
in�sintesi,�prendere 
l'abitudine 
di 
agire 
di 
comune 
intesa.�Va�ricordato�al�
riguardo�che�la�materia�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�inte-
ressa�solo�l'omonimo�Ministero,�ma�interseca�piu�amministrazioni�ed�enti�di�
livello�centrale.�Anzi,�ad�essere�sinceri,�quasi�tutte�le�amministrazioni�statali�
hanno�sempre�di�fronte�un�problema�di�ambiente,�almeno�sotto�il�profilo�
della�compatibilita�delle�loro�scelte�amministrative�con�la�salvaguardia�delle�
risorse�naturali�e�dell'impatto�delle�loro�iniziative�sulla�qualita�della�vita.�Si�
comprende,�allora,�che�questo�confronto�e�tanto�piu�necessario,�perche�l'Av-
vocatura�dello�Stato�e�per�legge,�e�vuole�sentirsi,�l'avvocato�dell'intera�ammi-
nistrazione�dello�Stato.�

Ma^ede�questo�l'aspetto�che�intendo�sottolineare�in�questa�breve�
introduzione�^e�buona�regola�che�dall'avvocato�non�si�vada�solo�quando�la�
causa�o�il�conflitto�sono�gia�iniziati;�occorre�andarci�possibilmente�prima,�
per�consultazione,�non�appena�si�intravedono�le�avvisaglie�di�una�lite,�di�un�
problema�o�di�un�ostacolo�di�natura�legale.�Questo�ruolo�consultivo�dell'Av-
vocatura�dello�Stato,�che�la�legge�riconosce�in�via�primaria,�dovrebbe,�quindi,�
avere�un�maggiore�impulso�ed�essere�svolto�durante�la�fase�procedimentale�q
ui�siamo�in�materia�di�amministrazione�attiva�^in�modo�che�si�giunga�al�prov-
vedimento�definitivo,�avendo�gia�individuato�e�risolto�tutte�le�problematiche�
giuridiche�istituzionali�che�possono�sorgere.�Non�si�tratta�solo�del�parere�
formale,�che�talvolta�consente�di�condividere�con�l'amministrazione�attiva�diffi-
cili�responsabilita�(anche�questo�e�un�compito�al�quale�non�intendiamo�
sottrarci),�ma�penso�soprattutto�all'opportunita�di�utilizzare�con�assiduita�
incontri�per�le�vie�brevi.�

Va�detto�che�qui�le�amministrazioni�pubbliche�scontano�un�vero�e�
proprio�svantaggio�rispetto�agli�operatori�privati:�mentre�nel�foro�libero�il�


TEMI�ISTITUZIONALI�

cliente�va�dall'avvocato�ed�e�messo�in�condizione�di�dire�tutto�quello�ritiene�
opportuno�esporre�al�suo�difensore,�anche�quegli�aspetti�del�problema�che�
non�e�d'uso�mettere�per�iscritto,�per�le�amministrazioni�pubbliche,�invece,�ci�
troviamo�spesso�nella�difficolta�di�un�rapporto�solamente�epistolare�e�formale,�
nel�quale�molti�aspetti�delle�questioni,�anche�quelli�decisivi�per�comprendere�
i�comportamenti�effettivi�che�danno�origine�al�problema,�restano�in�ombra.�

Per�superare�questo�oggettivo�gap 
operativo�tra�l'azione�pubblica�e�le�
prassi�dei�privati�e�mia�opinione�che�tra�l'amministrazione�attiva�e�l'Avvoca-
tura�dello�Stato�debba�intensificarsi�questo�genere�di�consultazione,�questo�
concerto 
in 
via 
breve,che�e�tipico�del�rapporto�professionale�tra�avvocato�e�
cliente.�Solo�cos|�si�realizza�quello�scambio�di�informazioni,�di�opinioni,�di�
sensazioni�e�di�ipotesi�operative,�necessarie�per�comprendere,�nella�loro�com-
plessita�,�i�problemi�amministrativi�e�legali�e�realizzare�cos|�quella�partecipa-
zione�alle�aspirazioni�ed�ai�progetti�del�rappresentato,�che�deve�caratterizzare�
l'attivita�professionale�del�difensore,�anche�quello�istituzionale.�

Ed�e�con�questo�auspicio�che�do�inizio�a�lavori.�

Sergio 
La 
Porta. 
Nel�rivolgere�col�saluto�piu�cordiale�un�sentito�ringra-
ziamento�a�tutti�gli�intervenuti,�desidero�rimarcare�che�scopo�dell'incontro�
non�e�tanto�quello�di�una�riflessione�teorica�sull'esistente�ordinamento�in�
tema�di�danno�ambientale�e�sulla�ampia�interpretazione�giurisprudenziale�
relativa,�quanto�quello�di�un�confronto�di�esperienze�concrete�che�consenta�
(secondo�il�concorde�obiettivo�che�ci�si�e�prefisso,�ad�esito�d'una�prima�presa�
di�contatti,�col�Gabinetto�del�Ministro)�di�verificare�le�prospettive�che,�alla�
luce�di�quelle�esperienze,�possano�realisticamente�prefigurarsi�in�funzione�di�
una�piu�efficace�presenza�dell'Amministrazione�nelle�aule�di�giustizia:�di�veri-
ficare,�cioe�,�modi�e�forme�di�una��sinergia��che,�sempre�sul�piano�pratico�e
d�allo�stato�^possa�svilupparsi�nell'azione�del�Ministero�e�del�suo�istituzio-
nale�patrocinatore�in�giudizio.�

Altra�occasione�potra�essere�dedicata�all'approfondimento�delle�proble-
matiche,�vecchie�e�nuove,�che�in�materia�si�sono�proposte�o�si�propongono�
sul�piano�teorico:�basti�pensare�^tra�le�nuove�^a�quelle�aperte�con�la�riforma�
del�Titolo�V�della�Costituzione�in�relazione�alle�interferenze�Stato/Regioni�
su��materie��coinvolgenti�l'unitario�e�costituzionalmente�protetto��valore��
ambiente;�tra�le�vecchie,�a�quelle�originanti�da�una�legislazione�(come�in�altri�
campi,�del�resto)�purtroppo�caotica�e�farraginosa�con�intrecci�e�sovrapposi-
zione�di�competenze�attribuite�^senza�una�visione�d'insieme�^ad�Organi,�
Uffici,�figure�pure�riconducibili�allo�stesso�ed�unitario�apparato�statuale.�

Piu�in�particolare,�spunti�per�un�approfondimento�teorico�sono�desumi-
bili�ad�esempio�dalla�relazione�tra��beni�culturali-paesaggio��ed��ambiente��
rinvenibile�nella�attribuzione�di�competenze�a�distinte�Amministrazioni�sta-
tali,�la�cui�eco�s'e�ripercossa�anche�nella�recentemente�attuata�istituzione�di�
Sezioni�nell'Avvocatura�Generale�con�la�separazione�in�Sezioni�diverse�degli�
affari�interessanti�rispettivamente�il�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�
e�quello�dell'ambiente;�oppure,�dal�riassetto�^che�e�appena�di�qualche�giorno�
fa�^del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�comportante�la�specifica�ed�esplicita�
attribuzione�(o�conferma)�a�questo�di�compiti�di�polizia�ambientale,�tuttavia�
ancora�con�difettosa�ricerca�di�coordinamento�tra�gli�Organi�ed�apparati�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

(Polizia�di�Stato,�Arma�dei�Carabinieri,�Guardia�di�Finanza)�investiti�di�ana-
loga�competenza;�infine,�dall'incerta�ed�evanescente�connessione,�sul�piano�
legislativo,�dell'azione�dell'A.P.A.T.�ed�A.R.P.A.�che�parrebbero�destinate�ad�
operare�come�monadi,�ciascuna�gelosa�della�propria�sfera�e�chiusa�(almeno�
alla�stregua�del�dato�positivo�di�legge)�ad�ogni�forma�di�pur�auspicabile�se�
non�necessaria�cooperazione.�

Questi�spunti,�estremamente�sintetici,�vanno�qui�affidati�all'attenzione�
degli�autorevoli�rappresentanti�del�Ministero�dell'ambiente,�cui�compete�isti-
tuzionalmente�di�farsi�promotori,�anche�sul�piano�legislativo,�di�interventi�
unificatori�e,�perche�no,�semplificatori.�Ed�anche�al�proposito�vorrei�espri-
mere�l'auspicio�che,�per�quanto�in�sede�ministeriale�si�riterra�di�fare�in�detta�
direzione,�non�sia�trascurato�il�consiglio�dell'Organo�legale,�che�e�poi�quello�
chiamato�a�misurare�praticamente�^alla�luce�dell'esperienza�giudiziale�l
'efficacia�concreta�e�la�congruenza�di�eventuali,�prefigurate�ipotesi�di�modifi-
che�normative.�

Ora�^hic 
et 
nunc 
^dobbiamo�invece�dirci�come,�in�quale�misura�e�
secondo�quali�schemi�operativi�e�procedure�^ferma�sempre�la�realistica�
aderenza�alle�risorse�materiali�ed�umane�di�cui�Amministrazione�ed�Avvoca-
tura�dello�Stato�oggi�dispongono�(e�l'Avvocatura�non�si�occupa�solo�di�
ambiente,�come�non�solo�di�ambiente�si�occupano�gli�appena�dieci�avvocati�
che�compongono�la�Sezione)�^ci�si�puo�e�ci�si�deve�muovere,�vi�sottopongo�
l'ipotesi�di�pensare�ad�una�sorta�di�programmazione�preventiva�cominciando�
col�prescegliere�a�quale�dei�settori�d'intervento�(acque,�rifiuti,�attivita�perico-
lose�e�via�dicendo)�rivolgere�prioritariamente�l'attenzione�in�guisa�da�concen-
trare�gli�sforzi�esercitabili�coi�pochi�mezzi�a�disposizione.�

E�si�tratta�poi�di�rispondere�ad�una�serie�di�domande:�chi�e�come�acqui-
sisce�notizie?�Dove�queste�devono�confluire?�Chi�e�con�quali�criteri�le�sele-
ziona?�Come�e�da�chi�si�provvede�alla�relativa,�necessaria�istruttoria,�anche�
tecnica?�Con�la�collaborazione�di�chi?�Ed�ancora:�il�Ministero�non�ha�proprie�
strutture�sul�territorio;�come�puo�attivarsi�per�la�repressione�dell'illecito�e�
per�il�risarcimento�del�danno�ambientale�cui�ha�esclusivo�titolo?�

Ma�e�tempo�di�lasciare�spazio�agli�interventi�in�programma.�

Giancarlo 
Ferrero. 
Abbiamo�gia�affrontato�in�altra�occasione�(1)�in�
modo�piu�dettagliato�la�complessa�problematica�relativa�al�risarcimento�del�
danno�ambientale,�alla�legittimazione�dei�diversi�enti�pubblici�ed�alle�moda-
lita�di�azione.�

In�questa�sede�ci�si�limita�ad�evidenziare�la�necessita�di�delineare�preli-
minarmente�in�estrema�sintesi�il�concetto�di�ambiente,�del�suo�danno�risarci-
bile,dell'opportunita�di�creare�un'organizzazione�di�coordinamento.�

E�ormai�un�dato�notorio�che�in�tutti�gli�ordinamenti�evoluti�l'ambiente�e�
previsto�come�bene�tutelabile�nell'interesse�della�collettivita�,�un��valore��

(1)�GiancarlO 
Ferrero, 
FlaviA 
Risso, 
Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 
in�questa 
Rassegna, 
n.�4/2003,�pag.�408.�

TEMI 
ISTITUZIONALI 


non 
solo 
etico, 
sociale, 
culturale, 
economico, 
ma 
anche 
giuridico 
(di 
rilevanza 
costituzionale 
^si 
veda 
Spagna, 
Grecia, 
Portogallo; 
piu� 
di 
recente 
l'Italia, 
art. 
117 
nuovo 
testo). 


Altrettanto 
pacifica 
e� 
la 
nozione 
dell'ambiente 
come 
un 
bene 
immate-
riale 
ed 
inappropriabile, 
ma 
unitario, 
formato 
da 
piu� 
elementi 
come 
l'inte-
grita� 
e 
salubrita� 
del 
territorio, 
dell'aria, 
dell'acqua, 
la 
bellezza 
paesaggistica 
e 
culturale, 
la 
quiete 
acustica, 
la 
flora 
e 
la 
fauna. 
Ogni 
atto 
o 
fatto 
che 
incida 
negativamente 
su 
di 
esso 
ne 
costituisce 
un 
pregiudizio 
che 
deve 
comunque 
essere 
eliminato. 


Per 
l'individuazione 
del 
danno 
ambientale, 
che 
ha 
caratteristiche 
pecu-
liari 
rispetto 
al 
danno 
aquiliano 
vero 
e 
proprio, 
soccorre 
il 
1O 
comma 
del-
l'art. 
18 
della 
legge 
28 
luglio 
1986, 
n. 
349. 
Presupposto 
genericamente 
indi-
cato 
e� 
la 
�compromissione� 
dell'ambiente 
che 
si 
verifica, 
secondo 
l'imprecisa 
e 
poco 
felice 
terminologia 
del 
legislatore, 
quando 
il 
bene 
venga 
danneggiato 


o 
modificato 
nella 
sua 
natura 
(alterato), 
o 
deteriorato 
(che 
dovrebbe 
porsi 
in 
un 
rapporto 
da 
specie 
ad 
genus 
rispetto 
al 
primo 
rivelando 
un 
carattere 
di 
maggiore 
incisivita� 
), 
addirittura 
fisicamente 
eliminato 
(distrutto). 
L'obbli-
gazione 
risarcitoria 
del 
danno 
sorge 
solo 
quando 
sia 
stato 
provocato 
da 
un 
fatto 
illecito 
imputabile 
ad 
un 
soggetto, 
ben 
individuato 
od 
individuabile, 
per 
dolo 
o 
colpa 
collegati 
a 
violazioni 
di 
leggi 
o 
provvedimenti 
amministra-
tivi 
emanati 
in 
materia 
(espressamente 
Tribunale 
di 
Taranto 
31 
maggio 
2002). 
Sotto 
questo 
profilo 
alcuni 
problemi 
di 
carattere 
penale 
si 
possono 
porre 
nei 
casi 
di 
sanatorie, 
non 
ben 
ponderate 
e 
formulate. 


Come 
e� 
noto, 
l'azione 
risarcitoria 
compete 
essenzialmente 
allo 
Stato 
e 
con 
limitazioni 
e 
condizioni 
ben 
precise 
agli 
enti 
territoriali. 
Residua 
e 
circo-
scritta 
e� 
la 
giurisdizione 
della 
Corte 
dei 
Conti 
rispetto 
a 
quella 
generale 
del 
giudice 
ordinario. 
Di 
grande 
rilevanza 
e 
forte 
peculiarita� 
, 
tanto 
da 
mutare 
in 
parte 
la 
natura 
stessa 
dell'azione 
risarcitoria, 
colorandola 
di 
aspetti 
san-
zionatori, 
e� 
la 
possibilita� 
del 
giudice 
di 
liquidare 
equitativamente 
(qualora 
non 
sia 
possibile 
quantificarlo) 
il 
danno 
ambientale, 
tenendo 
conto 
di 
alcuni 
parametri, 
tra 
cui 
la 
gravita� 
del 
reato 
e 
l'intensita� 
della 
colpa 
(Cass. 
30 
otto-
bre 
2001). 
L'azione 
risarcitoria 
puo� 
essere 
promossa 
sia 
in 
sede 
di 
processo 
penale 
sia 
in 
sede 
civile. 
Il 
primo 
caso 
assume 
un'importanza 
di 
notevole 
rilievo 
per 
il 
significato 
che 
ha 
la 
presenza 
in 
giudizio 
dello 
Stato, 
per 
le 
pos-
sibilita� 
di 
evitare 
soluzioni 
(come 
il 
patteggiamento) 
non 
ritenute 
congrue, 
per 
la 
maggiore 
speditezza 
del 
processo. 


Comporta, 
peraltro, 
un 
impegno 
molto 
elevato, 
con 
assorbimento 
per 
un 
certo 
periodo 
di 
una 
unita� 
lavorativa, 
anche 
per 
l' 
insussistenza 
del 
foro 
dello 
Stato 
e, 
quindi, 
la 
necessita� 
di 
recarsi 
fuori 
sede. 
Un 
onere 
che 
allo 
stato 
delle 
condizioni 
di 
organico 
e 
di 
assenza 
di 
supporti 
e� 
impossibile 
sop-
portare 
in 
via 
ordinaria. 


Come 
puo� 
notarsi 
da 
questa 
sommaria 
ed 
incompleta 
esposizione, 
l'am-
bito 
di 
applicazione 
dell'azione 
risarcitoria 
a 
tutela 
dell'ambiente 
e� 
molto 
ampia, 
con 
riflessi 
pratici 
ed 
economici 
di 
grande 
portata. 
Purtroppo 
per 
una 
serie 
di 
ragioni, 
in 
gran 
parte 
dovute 
ad 
un 
difettoso 
coordinamento 
ed 
a 
una 
insufficiente 
organizzazione, 
i 
risultati 
conseguiti 
sono 
particolarmente 



RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

modesti,|di|certo|estremamente|inferiori|a|quelli|conseguibili.|E�forse|giunto|
il|momento|non|solo|di|fare|il|punto|della|situazione,|ma|di|cambiare|radi-
calmente|rotta,|iniziando|con|il|dare|alla|problematica|ambientale|ed|al|
Ministero|dell'ambiente|il|posto|che|loro|compete,|di|assoluta|priorita�|ed|
importanza|perche�dall'integrita�|dell'ambiente|dipende|la|vita|futura|del|
genere|umano.|

Preliminare|e�|dunque|una|presa|di|coscienza|sociale|e|politica|che,|rico-
noscendo|l'accennata|priorita�|alla|problematica|ambientale|(e 
di 
conseguenza)|
dia|all'omonimo|Ministero|i|mezzi|per|affrontarla,|ben|diversi|dagli|inade-
guati|strumenti|e|strutture|attuali|e|con|una|appropriata|articolazione|sul|ter-
ritorio|(eventualmente|ricorrendo|anche|all'istituto|dell'|avvalimento).|

Sotto|il|profilo|poi|meramente|risarcitorio,|estremamente|lacunoso|allo|
stato|attuale,|deve|essere|compiuto|un|significativo|sforzo|organizzativo.|
Devono|essere|potenziati|(o|rinnovati)|gli|organi|cui|compete|accertare|gli|
illeciti|ambientali,|valorizzando|gli|scambi|di|informazioni|ed|i|programmi|
operativi|con|l'onere|di|far|pervenire|ad|un|organo|centrale|di|coordina-
mento|tutti|i|risultati|di|un|certo|rilievo|effettuati|in|periferia.|L'organo|pre-
detto|avra�|cura|di|trasmettere|informazioni|e|richieste|alle|Procure|della|
Repubblica|(che|non|ne|siano|gia�|a|conoscenza)|ed|alle|Avvocature|dello|
Stato.|

Queste|ultime|avvalendosi|di|equipe|tecnico-amministrative|apposita-
mente|create|dal|Ministero|o|dall'A.P.A.T|potranno|iniziare,|la�|dove|la|gra-
vita�|del|fatto|lo|richieda,|le|azioni|risarcitorie|nei|modi|ritenuti|piu�|oppor-
tuni.|

Contestualmente|dovra�|essere|richiesto|dal|competente|Ministero,|previ|
contatti|con|le|Procure|generali|della|Repubblica,|di|disporre|che|tutte|lepro-
cure|del|territorio|informino|tempestivamente|il|Ministero|o|l'A.P.A.T.|delle|
indagini|in|corso|per|presunti|reati|ambientali,|trasmettendo|altres|�|alle|
Avvocature|Distrettuali|le|eventuali|sentenze|di|patteggiamento,|in|mododa|
consentire|in|via|d'urgenza|di|avanzare|le|richieste|risarcitorie.|

In|un|settore|tanto|delicato|ed|importante|e�|assurdo|considerare|il|Mini-
stero|dell'ambiente|ed|in|genere|gli|organi|statali,|come|mere|parti|offese|alla|
stregua|di|privati|danneggiati|dal|reato.|

A|livello|periferico|l'opera|di|coordinamento|(che|deve|vedere|coinvolti|
Carabinieri,|Guardia|di|Finanza,|Guardia|Forestale,|l'A.R.P.A.,|le|Province|
ed|i|Comuni),|potrebbe|essere|svolta|dai|Prefetti.|

E�indispensabile|convincersi|che|nell'importante|materia|ambientale|
ogni|sforzo|organizzativo|ed|economico|trova|ampia|giustificazione|perche�
diretto|alla|tutela|di|un|bene|dalla|cui|integrita�|dipende|il|benessere|e|la|
sopravvivenza|della|comunita�|nazionale.|

Con|l'azione|risarcitoria|poi,|oltre|a|tutelare|questo|fondamentale|bene|
pubblico,|si|ottiene|anche|il|risultato|di|incrementare|notevolmente|le|casse|
dello|Stato.|Casse|che|perdono|miliardi|in|quanto|le|carenze|organizzativee|
di|coordinamento|non|consentono|di|procedere|alle|azioni|risarcitorie|senza|
le|quali|gli|organi|giudicanti,|pur|prendendo|atto|del|pregiudizio|ambientale,|
non|possono|procedere|alla|liquidazione|dei|danni|ed|alla|conseguente|con-
danna|degli|inquinatori.|


TEMI�ISTITUZIONALI�

Naturalmente�non�tutti�gli�illeciti�ambientali�sono�fonti�di�danni�risarci-
bili�ex 
art.�18�citato�(almeno�non�di�danni�patrimoniali).�

I�cosiddetti�illeciti�formali�(mancanza�di�autorizzazione�alla�discarica�
senza�che�la�stessa�sia�attuata)�possono�avere�rilevanzapenale�o�sanzionatoria�a
mministrativa,�ma�non�provocano�danno�ambientalerisarcibile.�

Ogni�volta�invece�che�si�sia�verificato�un�pregiudizio�per�l'ambiente�e�
sempre�possibile�^e�di�regola�si�dovrebbe�^procedere�all'esercizio�dell'azione�
risarcitoria.�

Come�si�e�accennato,�il�concetto�giuridico�di�ambiente�e�molto�ampio�ed�
in�continua�evoluzione.�In�esso,�pertanto,�possono�ricomprendersi�anche�le�
coltivazioni�di�piante�alimentari�nocive�e�vietate.�Un�esempio�molto�attuale�
e�la�coltura�di�mais�transgenico�(O.G.M.)�che�ha�interessato�il�Ministero�della�
salute,�dell'agricoltura�e�le�Regioni�(quella�piemontese�ne�ha�ordinato�la�
distruzione,�suscitando�molto�clamore).�Ad�avviso�di�chi�scrive�non�sembra�
infondato�ritenere�che�nel�caso�di�specie�l'ambiente�nel�suo�ampio�significato,�
comprensivo�anche�della�salubrita�di�cui�deve�godere�la�collettivita�,�sia�stato�
alterato�e�deteriorato�e,�quindi,�abbia�provocato�un�danno�ambientale�risarci-
bile.�Non�risulta�che�sotto�questo�profilo�sia�stata�presa�alcuna�iniziativa�o�
comunque�si�sia�affrontato�il�problema.�

Di�recente�e�stata�scoperta�una�vasta�area�coltivata�a�riso�sotto�la�cui�
superficie�in�passato�era�stata�abusivamente�effettuata�una�discarica�di�rifiuti�
tossici.�

Allo�stato�non�si�e�a�conoscenza�di�valutazioni�tecniche�effettuate,�volte�
a�stabilire�se�il�riso�cresciuto�in�quell'area�sia�o�meno�un�prodotto�alimentare�
sano.�

Se�non�lo�fosse�si�porrebbero�notevoli�problemi�di�responsabilita�edi�
risarcibilita�del�pregiudizio�provocato�che�vede�coinvolti�il�Ministero�della�
salute,�dell'agricoltura�e,�come�punto�di�convergenza�unitaria,�dell'ambiente.�

Come�e�noto�per�quanto�attiene�alle�coltivazioni�etichettabili�O.G.M.�
sono�all'esame�un�progetto�di�legge�tedesco�(che�prevede�il�risarcimento�dei�
danni�ai�coltivatori�limitrofi)�ed�uno�italiano�(che�prevede�aree�franche�desti-
nate�appositamente�a�quel�tipo�di�coltivazione).�

In�conclusione�si�deve�e�si�puo�fare�molto�di�piu�per�tutelare�l'ambiente.�
Una�via�di�grande�importanza�e�quella�di�rendere�uniforme�ed�effettiva�la�
regola:��!chi�inquina�paga.��L'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte�dello�
Stato,�la�sua�presenza�nei�giudizi�di�inquinamento�svolge�non�soltanto�una�
rilevante�funzione�repressiva�e�di�risarcimento�dei�danni,�ma�anche�preven-
tiva�perche�il�diffuso�timore�di�subire�concrete�sanzioni�patrimoniali�(a�volte�
piu�incisive�di�quelle�penali)�da�parte�di�uno�Stato�attento�ed�inflessibile,�
indurra�i�tanti�aspiranti�inquinatori�(spinti�da�motivazioni�economiche)�a�
divenire�piu�cauti,�rinunciando�alle�piu�spregiudicate�aggressioni�all'am-
biente.�

Fondamentale�e�pero�che�lo�Stato�si�riorganizzi,�non�lesinando�mezzi�(i�
vantaggi�saranno�di�gran�lunga�superiori�alle�spese)�per�affrontare�il�grave�
fenomeno�ed�istituisca�un�valido�centro�motore�che�possa�avvalersi��sul�
campo��di�strutture�operative�agili�e�qualificate,�accentuando�notevolmente�
la�collaborazione�tra�organi�di�indagine,�enti�territoriali,�Procure�della�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Repubblica,�anche�della�Corte�dei�Conti,�Avvocature�dello�Stato.�Una�rior-
ganizzazione�non�semplice,�ma�realizzabile�con�la�buona�volonta�ed�intelli-
genza�di�tutti�gli�organi�e�gli�uffici�pubblici�addetti�al�settore,�ma�soprattutto�
del�potere�politico,�nella�sua�delicata�espressione�istituzionale.�

Maurizio 
Fiorilli. 
La�normativa�comunitaria�e�il�relativo�recepimento�
nell'ordinamento�italiano�risentono�di�due�importanti�fattori:�da�un�latola�
mancata�previsione�^anche�se�oggi�c'e�un'evoluzione�nel�campo�del�diritto�
costituzionale�sia�interno�che�comunitario�^dell'ambiente�come�un�valore�
costituzionale,�e�dall'altro�il�protrarsi�nel�tempo�di�interventi�non�sistematici,�
che�hanno�dato�vita�ad�una�normativa�comunitaria�e�statale�spesso�contrad-
dittoria,�che�non�tiene�conto�delle�interrelazioni�esistenti�tra�la�materia�degli�
inquinamenti�specifici�e�la�biosfera�in�generale.�Il�concetto�di�ambiente�e�
invece�soprattutto�un�concetto�relazionale.�

Vedo�qui�di�fronte�delle�persone�con�le�quali�ho�collaborato�per�lungo�
tempo�e�che�conoscono�le�difficolta�che�si�sono�frapposte�ad�una�soluzione�
razionale.�Altri�Stati�hanno�da�tempo�affrontato�il�problema�di�una�conside-
razione�unitaria�dell'ambiente:�la�Francia,�con�un�codice�dell'ambiente;la�
Germania�gia�dal�1974�e�poi�con�una�modifica�nel�1990;�l'Olanda�sta�predi-
sponendo�una�normativa�in�tal�senso.�In�Italia�dopo�un�primo�progetto�di�
legge�globale�proposto�dell'onorevole�Spini,�c'e�la�proposta�di�delega�da�parte�
dell'attuale�Ministro�dell'ambiente;�nell'ambito�poi�della�riforma�del�titolo�V�
abbiamo�avuto�una�modifica�costituzionale�sostanziale,�quella�dell'art.117�
della�Costituzione.�Il�mio�intervento�sara�,�pertanto,�indirizzato�a�ripercorrere�
in�breve�questa�storia�costituzionale,�questa�emersione�del�concetto�di�
ambiente�come�valore�costituzionale,�sia�nell'interno�dell'ordinamento�
italiano�sia�nell'ambito�dell'ordinamento�comunitario.�E�questo�perche�,se�si�
dovessero�fare�in�futuro�dei�Testi�Unici�in�materia�ambientale,�il�riferimento�
della�normativa�deve�essere�l'attuale�considerazione�costituzionale�comunita-
ria�dell'ambiente.�Sara�inoltre�necessario�superare�quelle�divergenze�che�
allora�si�erano�manifestate,�quei�gravi�contrasti�intervenuti�tra�il�Ministero�
dell'ambiente,�il�Ministero�dell'industria�e�il�Ministero�della�salute,�che�hanno�
portato�nel�nostro�ordinamento�una�serie�di�concerti,�che�imbrigliano�
l'azione�amministrativa�e�portano�spesso�a�risultati�negativi�o�contraddittori.�

Il�collega�Ferrero�faceva�prima�l'esempio�del�mais�geneticamente�modifi-
cato,�e,�tanto�per�evidenziare�la�non�linearita�di�comportamenti,�va�segnalato�
che,�a�fianco�della�decisione�della�Regione�Piemonte�di�portare�a�distruzione�
questo�mais,�c'e�stata�la�parallela�iniziativa�di�altre�regioni�di�concludere�un�
accordo�che�permette�la�maturazione�delle�sementi�di�mais�che�contengono�
tratti�di�organismi�geneticamente�modificati,�salvo�poi�destinare�questopro-
dotto�non�all'alimentazione�umana,�ma�agli�usi�industriali�con�un�rimborso�
a�favore�dei�produttori,�i�quali,�peraltro,�a�loro�volta�avevano�iniziato�un'al-
tra�procedura,�impugnando�innanzi�al�T.A.R.�un�provvedimento�del�Mini-
stero�dell'agricoltura�ponendo�una�pregiudiziale�di�fronte�alla�Corte�di�Giu-
stizia,�per�vedere�se�era�corretto,�alla�luce�del�principio�di�precauzione,il�
blocco�totale�alla�commercializzazione�di�questi�prodotti.�Come�Avvocatura�
dello�Stato�possiamo�dare�testimonianza�di�questa�contraddittorieta�di�com-
portamenti.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Sapendo�come�stanno�le�cose�e��opportuno�che�si�intervenga,�sia�a�livello�
legislativo,�sia�a�livello�amministrativo�in�senso�proprio,�per�sviluppare�una�
collaborazione�tra�le�amministrazioni,�fornendo�nel�contempo�all'organodi�
difesa�giudiziale�tutti�quegli�elementi�che�sono�necessari.�E�,�infatti,�proprio�
in�sede�di�Corte�di�Giustizia�e�di�Corte�Costituzionale�che�i�principi�fondanti�
per�la�tutela�dell'ambiente�si�sono�formati�e�si�evolvono.�Sotto�questo�aspetto,�
quindi,�possiamo�dire�che�buona�parte�di�questi�principi�comunitari�si�sono�
formati�nelle�aule�di�giustizia�anche�con�la�collaborazione�del�Governo�ita-
liano.�La�presa�di�coscienza�del�processo�di�formazione�del�diritto�comunita-
rio�comporta�l'esigenza�di�una�maggiore�attenzione�rispetto�alle�questioni�
pregiudiziali�che�vengono�poste�alla�Corte�di�Giustizia.�Quando�sorgono�
dubbi�sull'interpretazione�da�dare�ad�una�norma�comunitaria,�il�giudice�
nazionale�e��tenuto�ad�applicare�la�norma�di�trasposizione�o�la�norma�di�
diretta�applicabilita��,�se�si�tratta�di�un�regolamento�comunitario,�soltanto�se�e�

convinto�che�l'applicazione�sia�corretta�e�conforme�aiprincipi�del�Trattato�Euro-
peo.�La�preoccupazione�che�dobbiamo�avere�e��di�vedere�quale�ricaduta�questa�
pregiudiziale�ha�nel�nostro�ordinamento;�non�solo�per�quello�che,�con�le�
norme�di�recepimento,�abbiamo�introdotto�nel�nostro�diritto�nazionale,�ma�
anche�per�come�potremo�recepire�una�determinata�disposizione.�In�questo�
contesto�e��importante�superare�anche�atteggiamenti�di�egoismo�burocratico,�
che�impediscono�un�intervento�puntuale�a�tutela�di�determinati�interessi.�

Va�ricordato�che,�nell'ambito�dell'ordinamento�italiano,�considerata�l'as-
senza�nel�testo�della�Costituzione�del�1947�di�disposizioni�esplicitamente�
rivolte�a�contemplare�la�tutela�dell'ambiente,�la�qualificazione�dell'interesse�
ambientale�come�interesse�di�rilievo�costituzionale�e��il�risultato�del�contri-
buto�interpretativo�della�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�La�Corte�
utilizza�inizialmente�espressioni�dal�contenuto�vago�ed�impreciso,�per�giun-
gere�gradualmente�ad�affermare�la�natura�giuridica�della�tutela�dell'ambiente�
come�valore�fondamentale�della�collettivita��in�forza�di�un'interpretazione�
evolutiva�degli�articoli�9�e�32�della�Costituzione�(sentenze�n.�167�e�n.�210�del�
1987,�sentenza�n.�1031�del�1988,�sentenza�n.�324�del�1989).�

Nelle�pronunce�piu��recenti�la�Corte�costituzionale�mostra�di�avere�matu-
rato�una�concezione�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica,�anco-
rando�la�pluralita��degli�interessi�connessi�con�gli�equilibri�ambientali�al�
tessuto�dei�valori�che�contraddistinguono�l'assetto�costituzionale;�la�tutela�
dell'ambiente�e��un�valore�che�si�configura�come�sintesi�in�una�visione�globale�
ed�integrata�di�un�pluralita��di�aspetti�e�di�una�serie�di�altri�valori�che�atten-
gono�non�soltanto�ad�interessi�meramente�naturalistici�o�sanitari,�ma�anche�
ad�interessi�culturali,�educativi,�ricreativi�e�di�partecipazione,�tutti�caratteriz-
zati�dall'importanza�essenziale�che�rivestono�per�la�vita�della�comunita��(sen-
tenze�n.�302�e�356�del�1994).�

Anche�nell'ambito�dell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente�
ha�assunto�rilievo�costituzionale�grazie�ad�alcune�pronunce�della�Corte�di�
Giustizia�e�soprattutto�ai�progressivi�interventi�emendativi�apportati�a�par-
tire�dal�1986�al�testo�originario�del�Trattato,�cui�si�collegano�alcuni�riferi-
menti�generali�introdotti�nel�Trattato�dell'Unione�Europea.�

In�assenza�di�una�espressa�considerazione�dell'ambiente�tra�le�disposi-
zioni�originarie�del�Trattato�occorre�attendere�il�contributo�della�giurispru-


1O 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

denza�della�Corte�di�Giustizia.�In�una�prima�pronuncia�la�Corte�afferma�che�
la�tutela�dell'ambiente�costituisce�uno�degli�scopi�essenziali�della�Comunita�
e�cio�vale�a�giustificare�atti�comunitari�che�comportino�restrizioni�ai�principi�
della�liberta�del�commercio,�della�libera�circolazione�delle�merci�e�della�libera�
concorrenza�(sentenza�7�febbraio�1985�in�causa�C-240/83).�Con�una�seconda�
decisione�la�Corte�riconosce�la�tutela�dell'ambiente�come�una�di�quelle�esi-
genze�imperative�che�possono�costituire�cause�di�deroga�per�i�singoli�Stati�
membri�al�principio�della�libera�circolazione�delle�merci,�ossia�cause�di�giu-
stificazione�di�misure�nazionali�restrittive�degli�scambi�(sentenza�20�settem-
bre�1988�in�causa�C-302/86,�in�materia�di�imballaggi�per�birre�e�bibite).�

Nel�periodo�che�intercorre�tra�le�due�pronunce�si�ha�l'inserimento�
formale�dei�fondamenti�giuridici�della�tutela�dell'ambiente�all'interno�della�
Costituzione�Europea;�cio�grazie�alla�approvazione�dell'Atto�Unico�Europeo�
del�1986,�che�introduce�gli�art.�130�R,�130�S,�130�T,�in�materia�di�ambiente.�

Nell'art.�130�R�vengono�individuati�gli�obiettivi�dell'azione�comunitaria�
in�materia�ambientale�(salvaguardare,�proteggere�e�migliorare�la�qualita�
dell'ambiente,�contribuire�alla�protezione�della�salute�umana,�garantire�
un'utilizzazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali)�e�vengono�enun-
ciati�in�modo�espresso�alcuni�principi�che�gia�si�erano�affermati�nella�giuri-
sprudenza�(il�principio�dell'azione�preventiva,�il�principio�della�correzione�
alla�fonte�dei�danni�causati�all'ambiente,�nonche�il�principio��chi�inquina�
paga�,�cui�si�aggiungono�il�principio�dell'integrazione�delle�esigenze�connesse�
con�la�salvaguardia�dell'ambiente�nelle�altre�politiche�della�Comunita�eil�
principio�di�sussidiarieta�).�A�proposito�del�principio�di��chi�inquina�paga�,�
va�precisato�che�non�e�da�interpretare�nel�senso��se�vuoi�inquinare�paga�;�si�
tratta�invece�di�un�principio�di�chiusura�nell'ambito�del�diritto�comunitario�
da�usare�come�estrema�ratio 
rispetto�ai�principi�di�prevenzione�e�di�corre-
zione�all'origine:��chi�inquina�paga��ha�quindi�la�funzione�di�scaricare�sul�
soggetto�che�si�e�reso�responsabile�di�un�danno�all'ambiente,�non�altrimenti�
riparabile,�l'onere�di�risarcire�la�collettivita�di�questo�costo�aggiuntivo�che�
rappresenta�l'inquinamento.�

Gli�articoli�successivi�sono�dedicati�alla�definizione�del�procedimento�
decisionale�per�adottare�le�deliberazioni�comunitarie�rivolte�alla�protezione�
dell'ambiente�e�alla�regola�della�maggiore�protezione.�Le�modalita�di�vota-
zione�sono�importanti,�perche�se�e�richiesta�l'unanimita�non�si�risolve�nulla;�
se�e�richiesta�la�maggioranza�qualificata�c'e�bisogno�di�un�certo�
consenso�e�quindi,�data�l'incisivita�nel�campo�economico�delle�norme�di�
protezione�ambientale,�c'e�una�certa�resistenza�da�parte�degli�Stati�membri�e�
degli�operatori�(che�sono�molto�importanti�nell'ambito�della�comunita�);�se�
invece�c'e�la�regola�della�maggioranza,�determinati�principi�e�determinate�
norme�possono�essere�posti�con�maggiore�facilita�.�La�seconda�clausola�
consente�agli�Stati�membri�di�disporre�una�tutela�ambientale�piu�rigorosa�di�
quella�adottata�a�livello�comunitario�stabilendo�che�i�provvedimenti�di�prote-
zione�adottati�in�comune�non�impediscono�ai�singoli�Stati�membri�di�mante-
nere�e�di�prendere�provvedimenti,�compatibili�con�il�Trattato,�per�una�prote-
zione�ancora�maggiore.�

Il�Trattato�sull'Unione�Europea�del�1992�introduce�ulteriori�significative�
modificazioni�del�testo�al�Trattato�CEE.�Nell'art.�2,�tra�i�compiti�della�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Comunita�,�viene�inserito�espressamente�quello�di�promuovere�una�crescita�
sostenibile�non�inflazionistica�e�che�rispetti�l'ambiente;�nell'art.�3,�lett.�k) 
si�
individua�la�politica�nel�settore�dell'ambiente�come�uno�degli�elementi�carat-
terizzanti�l'azione�della�Comunita�per�il�raggiungimento�dei�fini�enunciati�
nell'art.�2.�Le�modifiche�piu�rilevanti�vengono�apportate�al�testo�del-
l'art.�130�R,�dove,�al�paragrafo�1,�viene�confermato�il�passaggio�della�qualifi-
cazione�giuridica�delle�iniziative�comunitarie�finalizzate�alla�tutela�dell'am-
biente�da�azione�a�politica,�addossandone�quindi�la�responsabilita�in�prima�
persona�alla�Commissione�e�alla�Comunita�in�generale.�In�tal�modo�si�puo�
realizzare�piu�facilmente�quella�primarieta�del�principio�della�tutela�dell'am-
biente�che�implica�la�considerazione�del�profilo�ambientale�in�ogni�decisione�
in�altro�settore�che�possa�comunque�incidere�sull'ambiente.�Si�registra�inoltre�
l'aggiunta�di�un�ulteriore�obiettivo,�da�perseguire�mediante�la�politica�
ambientale�comunitaria,�consistente�nella�promozione�sul�piano�internazio-
nale�di�misure�destinate�a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regio-
nale�o�mondiale�(l'inquinamento�si�esporta�facilmente,�l'inquinamento�non�
conosce�frontiere).�Al�paragrafo�2�viene�inserito�il�principio�di��livello�elevato�
di�tutela�,�che�assume�una�portata�generale�nella�predisposizione�di�tutti�gli�
interventi�comunitari�in�materia�ambientale.�Nell'ambito�dello�stesso�para-
grafo�viene�conferita�una�maggiore�incisivita�al�richiamo�del�principio�dell'a-
zione�preventiva,�cui�si�aggiungono�il�principio�di�precauzione,�nonche�la�for-
mulazione�del�principio�di�integrazione,�stabilendosi�che�le�esigenze�connesse�
con�la�salvaguardia�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�
nell'attuazione�delle�altre�politiche�comunitarie.�La�sussidiarieta�infine�
assume�valore�di�principio�esplicito�di�portata�generale�destinato�a�regolare�
tutti�i�rapporti�tra�la�comunita�e�gli�Stati�membri.�

L'approvazione�del�Trattato�di�Amsterdam�avvenuta�il�2�ottobre�1997�
segna�un'ennesima�tappa�fondamentale�nell'evoluzione�del�regime�costituzio-
nale�comunitario�dell'ambiente.�Oltre�all'introduzione�dell'esplicito�riferi-
mento�allo�sviluppo�equilibrato�e�sostenibile�come�uno�degli�obiettivi�
dell'Unione�Europea,�all'art.�2,�tra�i�compiti�della�Comunita�europea�
vengono�inseriti�quelli�di�promuovere�uno�sviluppo�armonioso,�equilibrato�e�
sostenibile�delle�attivita�economiche,�nonche�un�elevato�livello�di�protezione�
ed�il�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente.�Il�principio�dell'integrazione,�
stralciato�dal�testo�dell'art.�130�R,�viene�elevato�a�principio�generale�desti-
nato�ad�orientare�tutta�l'attivita�della�Comunita�:�le�esigenze�connesse�con�la�
tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nell'attuazione�
delle�politiche�e�delle�azioni�comunitarie�di�cui�all'art.�3,�nella�prospettiva�di�
promuovere�lo�sviluppo�sostenibile.�Tale�principio�e�oggi�ribadito�dall'art.�37�
della�Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'Unione�Europea�(Nizza�7�dicembre�
2000),�che�afferma�che�un�livello�elevato�di�tutela�dell'ambiente�ed�il�miglio-
ramento�della�sua�qualita�devono�essere�integrati�nelle�politiche�dell'Unione�
e�devono�essere�garantiti,�conformemente�al�principio�dello�sviluppo�sosteni-
bile.�

E�evidente�quindi�che�sul�piano�dell'ordinamento�comunitario,�la�tutela�
dell'ambiente�ha�assunto�una�qualificazione�giuridica�di�valore�costituzionale.�

Per�quanto�concerne�l'ordinamento�nazionale�va�ricordato�che�l'art.�117,�
comma�1�del�nuovo�titolo�V�della�Costituzione�pone�un�limite�alla�normativa�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

statale�e�regionale�nel�rispetto�dei�suesposti�principi�comunitari.�L'art.�117,�
comma�2,�attribuisce�l'ambiente�alla�competenza�esclusiva�della�legislazione�
statale.�

L'ambiente,�in�quanto�riferito�ad�un�valore�costituzionale,�e�materia�
trasversale�e�implica�che�lo�Stato�puo�legiferare�nel�rispetto�dei�principi�stabi-
liti�dalla�Costituzione�europea.�Questo�non�toglie�alle�Regioni�la�possibilita�
di�porre�delle�norme�integrative,�tuttavia�l'asse�portante�della�legislazione,�
che�ha�influenza�sull'ambiente,�rientra�nella�competenza�esclusiva�dello�Stato.�
Anche�per�le�materie�del�comma�4�dell'art.�117,�che�sono�lasciate�alla�compe-
tenza�legislativa�delle�Regioni,�come�l'agricoltura,�i�trasporti,�le�centrali,�le�
linee�di�grande�distribuzione,�il�potere�regionale�deve�essere�esercitato�in�rela-
zione�al�primo�e�al�secondo�comma�dell'art.�117,�perche�^ed�e�questa�la�
mia�opinione�conclusiva�^anche�il�secondo�comma�dell'art.�117,�lettera�s) 
si�
deve�comunque�leggere�nell'ottica�dei�principi�fissati�dalla�Corte�di�Giustizia�
e�dai�Trattati�della�Comunita�.�

Gianfranco 
Mascazzini. 
Volevo�soltanto�avanzare�una�proposta�opera-
tiva.�Noi�abbiamo�esperienza,�abbiamo�fatto�delle�cose�ed�ora�dobbiamo�
razionalizzarle.�Su�Venezia�abbiamo�concluso�una�grande�operazione;�si�e�
costituito�un�gruppo�che�sta�funzionando�e�che�vive�una�perfetta�integrazione�
tra�Ministero�dell'Ambiente,�Gabinetto,�Direzione,�Agenzia�Nazionale�Prote-
zione�Ambiente�e�Avvocatura�dello�Stato.�Siamo�cos|�arrivati�ad�una�transa-
zione�che�ha�portato�importanti�vantaggi�per�l'Amministrazione.�Abbiamo�
quotato�in�Piemonte�circa�5.000�miliardi�di�valutazione�di�danno�ambientale�
su�Piede�Vergonte�e�stiamo�cercando�con�l'Avvocatura�dello�Stato�di�riuscire�
a�fare�qualcosa.�Dobbiamo�pero�operare�in�maniera�molto�piu�generale.�

Di�conseguenza�la�mia�proposta�e�di�fare�dei�gruppi�di�lavoro�molto�
finalizzati:�acque,�rifiuti,�bonifiche,�sono�delle�tipicita�;�ma�ci�sono�dentro�
delle�cose�che�sono�fortemente�ripetitive.�Possiamo�immaginare�che�come�
Avvocatura�dello�Stato,�oltre�che�come�Ministero�naturalmente�e�come�
Agenzia�Nazionale,�si�metta�in�piedi�un�gruppo�in�modo�tale�da�identificare�
le�questioni�e�fare�una�specie�di�semplice 
manuale 
su�come�si�deve�compor-
tare�ciascuna�delle�parti�in�causa�al�fine�di�poter�ottenere�al�meglio�il�risul-
tato�proposto.�Non�una�commissione,�ma�semplici�gruppi�di�lavoro�che�pos-
sono�dare�immediatamente�una�risposta�concreta�ai�problemi�che�ci�tro-
viamo�di�fronte.�

AppuntI 
dI 
lavorO 


DANNO 
AMBIENTALE. 
Le�competenze�per�la�promozione�dell'azione�di�danno�ambientale�
nei�procedimenti�civili�e�penali�sono�state�attribuite,�come�e�noto,�con�Decreto�del�Presidente�
della�Repubblica�27�marzo�2001�n.�178,�comprendendo�la�cura,�nelle�materie�di�competenza,�
degli�adempimenti�concernenti�la�quantificazione�del�danno�ambientale�ed�il�relativo�conten-
zioso,�ivi�compreso�il�risarcimento,�nonche�la�predisposizione�degli�elementi�per�
l'adozione�delle�relative�ordinanze�cautelari.�

In�forza�delle�competenze�attribuite�dal�regolamento�di�organizzazione�sopra�citato�si�e�
intrapresa�una�attivita�di�repressione�e�di�intervento�divenendo�cos|�parte�attiva�nella�lotta�
alla�tutela�dell'ambiente.�

Le�distinte�normative�a�cui�si�e�fatto�ricorso�sono:�l'art.�18�della�legge�349/86�e�l'art.�58�
D.Lgs�152/99.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Art.�18�legge�349/86.�Discostandosi�da�quanto�sancito�nella�Convenzione�di�Bruxelles�
del�1961,�recepita�con�legge�6�aprile�1967�n.�185,�concernete�la�responsabilita��civile�per�danni�
da�inquinamento�da�idrocarburi,�e�dalla�legge�n.�979�del�1982�a�tutela�dell'ambiente�marino,�
l'art.�18,�comma�1,�legge�349/86�pone�a�carico�dell'autore�del�danno�ambientale�una�respon-
sabilita��a�titolo�di�dolo�o�colpa,�seguendo�la�falsariga�dettata�dal�legislatore�nell'art.�2043�

C.C.�in�tema�di�illecito�Aquiliano.�
Nonostante�la�riconducibilita��dell'art.�18�alle�ipotesi�di�responsabilita��extracontrattuali�
la�normativa�introdotta�dal�legislatore�italiano�nel�1986�presenta�alcune�caratteristiche�pecu-
liari:�

l'azione�risarcitoria�riguarda�sia�soggetti�legati�alla�Pubblica�Amministrazione�da�un�
rapporto�di�servizio,�sia�soggetti�pubblici�o�privati�estranei�alla�Pubblica�Amministrazione�
stessa;�

lo�Stato�interviene�a�tutela�di�un�bene�pubblico�e�non�del�proprio�ed�esclusivo�patri-
monio.�Si�parla�difatti�di�Stato-Comunita��proprioalfinedisottolinearela�presenzadiun�
generale�e�diffuso�interesse;�

la�competenza�a�decidere�sulle�controversie,�salvo�le�ipotesi�indicate�nell'art.�22�d.P.R.�
3/57�attribuite�alla�Corte�dei�Conti,�e��del�Giudice�ordinario�il�quale,�a�differenza�di�quanto�
previsto�dall'art.�2043�C.C.,�nel�caso�in�cui�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�
danno,�deve�liquidarlo�equitativamente�tenendo�conto�di:�a)�gravita��della�colpa�individuale;�
b)�profitto�conseguito�(art.�18,�comma�6);�c)�costo�del�ripristino;�

e��esclusa�la�responsabilita��solidale�(art.�18,�comma�7)�richiedendosi�quindi�una�valu-
tazione�del�danno�provocato�dalla�condotta�del�singolo;�

la�condanna�deve�principalmente�tendere�al�ripristino�dello�stato�dei�luoghi.�Tale�
forma�di�restituzione�in�forma�specifica�viene,�in�conformita��con�quanto�dettato�dalla�Con-
venzione�di�Lugano�21�giugno�1993�che�sottolinea�l'importanza�della�restitutio�in�integrum,�
considerata�la�piu��efficace�forma�di�tutela�ambientale.�

Art.�58�decreto�legislativo�11�maggio�1999�n.�152.�L'art.�58�al�primo�comma,�richiamando�
il�D.Lgs.�22/97,�pone�a�carico�di�coloro�che,�in�violazione�delle�norme�del�decreto�legislativo�
152/99,�superino�o�determinino�il�superamento�dei�limiti�di�accettabilita��di�contaminazione�
del�suolo,�delle�acque�superficiali�e�sotterranee,�l'obbligo�di�procedere�ad�interventi�di�messa�
in�sicurezza,�bonifica�e�ripristino�degli�stessi.�

Elemento�richiesto�per�la�nascita�di�tale�obbligo�e��la�presenza�del�mero�nesso�causale�tra�
la�condotta�del�soggetto�agente�ed�il�superamento�dei�limiti�indipendentemente�dal�verifi-
carsi�di�alcun�danno�ambientale.�E�stata�cioe��introdotta,�nell'art�58,�una�presunzione�di�
danno�sulla�base�del�superamento,�anche�meramente�accidentale,�dei�limiti�stabiliti.�

Ulteriore�intento�perseguito�e��stato�quello�di�configurare�la�reintegrazione�in�forma�spe-
cifica�come�strumento�primario�di�tutela�ambientale.�Il�comma�3�ha�cioe��formulato�una�
riserva�a�favore�dell'art.�18�legge�349/86�prevedendo�il�risarcimento�del�danno�non�elimina-
bile�con�la�restitutio�in�integrum.�

Come�gia��evidenziato�l'art.�58�ha�anticipato�la�soglia�di�tutela�del�bene�ambiente,�indi-
cando�la�semplice�messa�in�pericolo�del�bene�stesso�come�sufficiente�alla�nascita�dell'obbligo�
di�bonifica�e�ripristino�ambientale.�

E�logico�quindi�dedurre�come�l'art.�58�D.Lgs.�152/99�non�abbia�sostituito�l'art.�18�legge�
349/86�ma�ne�abbia�in�realta��lasciato�impregiudicata�l'operativita��,�circoscrivendo�la�propria�
applicazione�alla�violazione�di�quanto�previsto�nel�D.Lgs.�152/99.�

All'art.�18�e��stata�quindi�lasciata�la�funzione�di�norma�di�carattere�generale�per�tutte�le�
ipotesi�di�danno�non�riconducibile�alla�norma�stessa.�

Il�comma�3�dell'art.�58�ha�introdotto�un�criterio�di�quantificazione�del�danno��forfetta-
rio��finalizzato�a�superare�i�problemi�relativi�alla�determinazione�dell'entita��del�risarcimento�
del�danno�ambientale.�Nella�ipotesi�cioe��di�impossibile�quantificazione�del�danno,�questo�
dovrebbe�essere�valutato�tenendo�conto�della�sanzione�pecuniaria�amministrativa�o�penale�
in�concreto�irrogata.�

ATTIVITA�DELLE�DIREZIONI.�Per�ciascun�procedimento�penale�si�provvede�a�contattare�le�
Procure,�i�Tribunali�e�le�Avvocature�Distrettuali�per�acquisire�ovvero�fornire�ogni�utile�docu-
mento�per�la�trattazione�della�causa�nelle�diverse�fasi�del�procedimento�e�in�particolare�in�
quei�procedimenti�di�maggiore�rilievo�rispetto�ai�quali,�stante�l'entita��del�danno�ambientale�
provocato,�si�e��ritenuto�opportuno�un�intervento�o�nel�procedimento�penale�al�fine�di�potere�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

svolgere�quel�ruolo�istituzionalmente�garantito�dal�Codice�di�Procedura�Penale�che�consente�
di�coadiuvare�l'azione�accusatoria�del�Pubblico�Ministero,�ovvero�nel�procedimento�civile�
agendo,�forti�della�sentenza�penale�di�condanna�passata�in�giudicato,�al�fine�di�recuperare�
le�somme�dovute�a�titolo�di�danno�ambientale.�

PROBLEMATICHEDA 
AFFRONTARE.�Autorizzazione 
della 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Mini-
stri.�L'�intervento�del�Ministero�quale�parte�civile�nei�procedimenti�penali�consentirebbe�allo�
stesso�di�ottenere�in�tempi�rapidi�un�risarcimento�per�il�danno�derivante�dalle�condotte�ille-
cite�contestate.�

Per�la�costituzione�di�parte�civile,�tra�gli�oneri�del�Ministero,�rientra�quello�di�richiedere�
una�autorizzazione�al�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�ai�sensi�della�legge�3/91.�

Tale�richiesta�e��condizionata�al�parere�delle�Avvocature�Distrettuali�dello�Stato,�che�e��
positivo�subordinatamente�all'importanza�del�procedimento,�come�risulta�dallanotache�le�
Avvocature�trasmettono�con�il�decreto�di�citazione�in�giudizio.

E�necessario�poter�stabilire�quali�siano�i�presupposti�per�la�promozione�dell'azione�in�
parola,�in�quanto�in�alcune�occasioni�e��accaduto�che�sulla�promozione�vi�fossero�pareri�
divergenti�da�parte�del�Ministero�e�dell'Avvocatura�distrettuale�interessata.�

E�necessario�inoltre�che�l'intervento�della�Presidenza�nel�rilasciare�l'autorizzazione�non�
incontri�ostacoli�burocratici,�tenuto�conto�dei�tempi�processuali�da�rispettare.�

Nomina 
dei 
consulenti.�Alcune�Avvocature�hanno�ritenuto�necessaria�la�nomina�di�con-
sulenti�con�specifica�esperienza�per�il�necessario�supporto�tecnico�scientifico�nel�procedi-
mento�penale.�

Se�sono�stati�risolti�i�problemi�di�ordine�amministrativo�con�opportuni�incontri�con�il�
Ministero�del�tesoro�e�delle�finanze,�permangono�tuttavia�problemi�legatiallasceltadegli�
esperti�che�deve�trovare�il�consenso�delle�diverse�parti�interessate�all'azione�di�danno�
ambientale,�e�in�primo�luogo�del�Ministero.�

Accertamento 
del 
danno 
ambientale.�Le�difficolta��relative�alla�quantificazione�economica�
del�danno�ambientale�derivano,�come�si�e��evidenziato,�dalla�mancanza�di�riferimenti�a�para-
metri�certi,�o�almeno�condivisibili,�tali�da�poter�costruire�una�griglia�di�carattere�generale�
che�possa�fornire�una�valutazione�oggettiva�ai�numerosi�casi�che�si�verificano�nella�realta��.�

Al�fine�di�fornire�le�necessarie�informazioni�caratterizzanti�il�sito�e�la�matrice�ambien-
tale�coinvolta,�indispensabili�per�una�adeguata�quantificazione�del�danno,�si�ritiene�che,�gia��
in�prima�istanza�in�fase�di�indagini,�l'autorita��di�controllo�dovrebbe�acquisire�i�dati�necessari�
alla�valutazione�per�la�successiva�entita��del�danno�ambientale�accertato.�

Gia��in�fase�di�indagini�relative�a�incidenti,�o�inadempienze�al�diritto�ambientale�
andrebbe�cioe��ricercato,�in�un'ottica�non�solo�di�accertamento�dei�rischi�per�la�salute�e�per�
l'ambiente�ma�anche�di�quantificazione�del�danno:�a) 
le�cause�dell'evento,�l'impatto�sull'am-
biente,�le�responsabilita��,�e�l'obbligo�di�risarcimento;�b) 
provvedimenti�atti�a�ridurre�o�preve-
nire�l'impatto�ambientale.�

Allo�scopo�di�avere�documenti�di�riferimento�acquisiti�a�fascicolo,�potrebbe�risultare�
utile�predisporne�una�scheda�di�rilevamento��ad 
hoc��da�compilare�al�momento�dell'accerta-
mento�con�le�prime�indicazioni�per�la�caratterizzazione�del�sito�e�del�tipo�di�inquinamento�
e�successivamente�con�gli�ulteriori�dati�utili�per�calcolare�l'entita��economica�del�danno�
ambientale.�

Relazioni 
di 
quantificazione 
di 
danno 
ambientale.�Le�relazioni�di�quantificazione�di�
danno�ambientale�consentono�preliminarmente�di�valutare�l'opportunita��della�costituzione�
di�parte�civile�nel�procedimento�penale.�

Sussistono�problemi�per�quanto�concerne�il�contenuto�della�stessa�che,�in�alcuni�casi,�
non�risulta�in�grado�di�sostenere�l'azione�di�danno�ambientale�ai�sensi�dell'articolo�18�della�
legge�349/86.�Le�difficolta��di�quantificazione�del�danno�ambientale�sono�ben�note�per�cui�si�
e��fatto�ricorso�alla�quantificazione�in�via�equitativa�di�cui�al�comma�6�del�citato�articolo.

E�necessario�che�in�tal�senso�le�relazioni�per�l'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato�
contengano�indicazioni�puntuali�riferite�al�caso�di�specie�tenuto�conto�dei�citati�criteri�di�
valutazione�ossia�gravita��della�colpa,�costo�necessario�per�il�ripristino�e�profitto�illecitamente�
conseguito.�

Si�ritiene�che�debbano�escludersi�valutazioni�tecnicamente�generiche�nonche�quelle�di�
ordine�giuridico.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Sarebbe�pertanto�opportuna�la�predisposizione�di�uno�schema�di�riferimento�da�concor-
dare�con�gli�organi�preposti�per�l'elaborazione�della�relazione�di�danno�ambientale.�

Alla�predisposizione�delle�relazioni�sul�danno�ambientale�concorre�il�Corpo�forestale�
dello�Stato�ai�sensi�dell'articolo�56�del�decreto�legislativo�152/99�in�materia�di�tutela�delle�
acque�dall'inquinamento.�Si�ritiene�necessario�che�sia�nella�fase�di�accertamento�del�danno�
che�in�quella�di�quantificazione�dello�stesso�vi�sia�un�maggior�coinvolgimento�del�Corpo�
forestale�che�non�sia�limitato�alla�tutela�dei�corpi�idrici.�

Articolo 
58 
del 
decreto 
legislativo 
152/99.�In�materia�di�tutela�delle�acque�dall'inquina-
mento,�il�Ministero�ha�fatto�ricorso�al�comma�3�dell'articolo�58�in�via�subordinata�ovvero�
nei�casi�in�cui�non�si�sia�intervenuti�nel�procedimento�penale�e�non�si�intenda�promuovere�
azione�civile�per�il�recupero�del�danno�ambientale�in�mancanza�di�argomenti�validi�per�la�
pretesa�risarcitoria,�quando�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno�ai�sensi�
dell'articolo�18�della�legge�n.�349/86.�

La�procedura�ha�carattere�sussidiario�ed�e�pertanto�necessario�che�nella�relazione�
tecnica�siano�indicate�le�ragioni�specifiche�che�non�hanno�reso�possibile�la�precisa�quantifi-
cazione�del�danno�ai�sensi�dell'articolo�18�della�legge�349/86.�

Un�ulteriore�problema�riguarda�l'eventualita�di�definizione�del�procedimento�penale�con�
sentenza�di�patteggiamento.�E�necessario�stabilire�se�in�tal�caso�sia�consentito�il�ricorso�
all'articolo�58.�

Un�ulteriore�problema�riguarda�la�mancata�osservazione�da�parte�delle�Amministra-
zioni�competenti�dell'obbligo�di�informare�il�Ministero�dell'avvenuta�erogazione�di�sanzioni�
amministrative.�Anche�in�questo�caso�si�ravvisa�la�necessita�di�una�sensibilizzazione�delle�
Amministrazioni�competenti�al�fine�di�consentire�al�Ministero�il�recupero�del�danno�ambien-
tale.�

I�problemi�fin�qui�esposti�sono�molteplici�ma�appaiono�tutti�di�facile�soluzione�in�attesa�
della�revisione�della�normativa�in�materia�che�verra�effettuata�con�l'approvazione�e�l'attua-
zione�della�delega�ambientale.�

La�legge�delega�non�potra�trascurare�il�progetto�di�direttiva�in�corso�che�stabilisce�la�
responsabilita�ambientale�per�le�industrie�che�contravvengono�alle�disposizioni�europeesulla�
tutela�dell'ecosistema�e�della�biodiversita�.�

La�bozza�di�direttiva,�approvata�in�conciliazione�il�20�febbraio�u.s.�dal�Consiglio�euro-
peo�e�dal�Parlamento�dell'Unione�Europea,�prevede�che�l'azione�per�il�risarcimento�dei�danni�
sara�esercitata,�in�ogni�Stato�membro,�da�un'autorita�pubblica�appositamente�designata,�alla�
quale�le�persone�lese�dal�danno�ambientale�potranno�presentare�direttamente�richieste�di�
intervento.�

La�stessa�autorita�nazionale�dovra�provvedere�a�riparare�il�danno�ambientale�prodotto�
nel�caso�in�cui�sia�impossibile�obbligare�immediatamente�i�responsabili�dell'inquinamento�
alla�rimozione�degli�effetti�sull'ecosistema.�Da�parte�degli�Stati�membrisara�infine�possibile�
obbligare�alla�prestazione�di�una�garanzia�finanziaria�gli�operatori�economici�ad�alto�rischio�
di�inquinamento.�

Giampaolo 
Schiesaro. 
In�relazione�a�quella�che�e�stata�la�nostra�espe-
rienza�giudiziaria�ed�ai�risultati�che�siamo�riusciti�ad�ottenere�a�Veneziadevo�
esordire�segnalando�subito�che�in�cinque�anni�abbiamo�recuperato�crediti�
per�il�risarcimento�del�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/86�
in�misura�superiore�a�trecento�milioni�di�euro.�

Quello�offerto�dall'art.�18�della�legge�349/86�e�uno�strumento�straordi-
nario�per�la�tutela�dell'ambiente.�Ha�caratteristiche�tutte�sue,�introduce�una�
nozione�di�danno�risarcibile�piu�ampia�di�quella�propria�del�danno�civile�ex 
art.�2043�c.c.,�rompe�il�rapporto�danno�risarcibile�^danno�conseguenza�e�
rende�risarcibile�la�stessa�condotta�lesiva�del�bene�giuridico�protetto.�

Da�ultimo�impone�al�giudice�di�tener�conto�di�specifici�parametri�econo-
mici�per�la�sua�liquidazione�equitativa:�gravita�della�colpa,�profitto�del�tra-
sgressore�e�costo�di�ripristino.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Si 
tratta 
di 
un 
istituto 
che 
e� 
stato 
ricollegato 
dalla 
Corte 
Costituzionale 
(sin 
dalla 
prima 
sentenza 
del 
1987) 
e 
dalla 
normativa 
di 
attuazione 
ad 
una 
nozione 
di 
ambiente 
intesa 
non 
solo 
a 
contenuto 
naturalistico, 
ma 
a 
conte-
nuto 
giuridico, 
quindi 
di 
grandissima 
ampiezza, 
contenente 
anche 
i 
valori 
paesaggistico, 
storico, 
culturali, 
di 
salubrita� 
che 
non 
sono 
propri 
delle 
singole 
risorse, 
ma 
costituiscono 
un 
quid 
pluris, 
e 
che 
consentono 
quindi 
di 
interve-
nire 
in 
numerosissime 
situazioni 
criminose. 


In 
base 
a 
detta 
nozione 
di 
ambiente, 
infatti, 
lo 
Stato 
finisce 
per 
essere 
persona 
offesa 
di 
una 
gamma 
amplissima 
di 
reati, 
praticamente 
in 
tutti 
i 
casi 
in 
cui 
l'interesse 
giuridico 
protetto 
dalla 
norma 
incriminatrice 
risulti 
riferito 
anche 
ad 
uno 
solo 
dei 
valori 
sopra 
indicati. 


Questo 
carattere 
eccezionale 
dell'istituto 
comporta 
vantaggi 
e 
svantaggi. 


I 
vantaggi 
sono 
principalmente 
rappresentati 
dalle 
enormi 
possibilita� 
di 
intervento 
dello 
Stato 
in 
vicende 
processuali 
penali. 


Abbiamo, 
infatti, 
constatato 
come 
sia 
possibile 
intervenire 
in 
qualita� 
di 
persona 
offesa 
^parte 
civile 
con 
riferimento 
a 
moltissime 
ipotesi 
di 
reato 
per-
che� 
e� 
facile 
ritrovare 
un 
qualunque 
profilo 
di 
collegamento 
tra 
il 
reato 
conte-
stato 
ed 
il 
valore 
ambientale 
(inteso 
anche 
in 
senso 
giuridico) 
di 
volta 
in 
volta 
leso 
dalla 
condotta 
incriminata. 


Si 
consideri, 
solo 
a 
titolo 
di 
esempio, 
che 
e� 
stata 
riconosciuta 
la 
legitti-
mazione 
del 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
a 
costituirsi 
parte 
civile 
in 
relazione 
al 
delitto 
di 
cui 
all'art. 
442 
c.p. 
contestato 
per 
repri-
mere 
il 
traffico 
di 
vongole 
abusivamente 
pescate 
nelle 
acque 
lagunari 
conta-
minate 
dagli 
scarichi 
inquinanti 
del 
Petrolchimico 
di 
Porto 
Margherita. 


In 
tal 
caso, 
infatti, 
il 
pericolo 
per 
la 
salute 
pubblica 
derivante 
dal 
com-
mercio 
delle 
vongole 
adulterate 
e� 
stato 
ritenuto 
lesivo 
del 
bene 
giuridico 
�ambiente� 
cos|� 
come 
tutelato 
dall'art. 
18 
della 
legge 
349/86. 


EE 
proprio 
dalla 
definizione 
normativa 
di 
ambiente 
(la 
cui 
lesione 
puo� 
dunque 
dare 
origine 
ad 
una 
domanda 
risarcitoria 
da 
parte 
dello 
Stato 
ex 
art. 
18 
della 
legge 
349/86) 
che 
emerge 
l'autonoma 
valenza 
della 
pretesa 
di 
ristoro 
patrimoniale 
proposta 
in 
funzione 
del 
pregiudizio 
^anche 
solo 
deri-
vante 
dall'esposizione 
a 
pericolo 
^dal 
bene 
dell'incolumita� 
pubblica, 
quale 
quello 
protetto 
dal 
delitto 
di 
cui 
all'art. 
442 
c.p. 
contestato 
in 
quel 
caso 
agli 
imputati, 
che 
e� 
sicuramente 
collocabile 
all'interno 
dei 
beni 
protetti 
contenuti 
nell'elencazione 
di 
cui 
al 
combinato 
disposto 
dell'art. 
5 
D.P.C.M. 
27 
dicem-
bre 
1988 
e 
dell'allegato 
I 
al 
D.P.C.M. 
medesimo, 
punto 
2. 


Ma 
accanto 
a 
questo 
vantaggio 
abbiamo 
anche 
lo 
svantaggio 
della 
diffi-
colta� 
di 
far 
valere 
questo 
nuovo 
diritto 
che 
ha 
un 
contenuto 
tanto 
diverso 
dal 
diritto 
tradizionale 
conosciuto 
ed 
applicato 
dai 
nostri 
tribunali. 


Si 
realizza 
una 
forbice 
in 
forza 
della 
quale 
tanto 
piu� 
aumentano 
le 
potenzialita� 
di 
utilizzo 
dell'istituto 
risarcitorio 
del 
danno 
ambientale 
quanto 
piu� 
esponenzialmente 
cresce 
la 
difficolta� 
e 
gli 
oneri 
nella 
gestione 
di 
un'a-
zione 
di 
risarcimento 
avente 
tal 
contenuto. 


Alla 
fine 
si 
ha 
la 
sensazione 
di 
fare 
troppo 
poco 
e 
mai 
al 
meglio. 


Possiamo 
dirlo 
proprio: 
nonostante 
i 
trecento 
milioni 
di 
euro 
di 
risarci-
mento 
conseguiti 
in 
pochi 
anni, 
siamo 
convinti 
che 
sia 
stato 
piu� 
quello 
che 
ci 
e� 
sfuggito 
di 
quello 
che 
siamo 
riusciti 
a 
prendere. 



TEMI�ISTITUZIONALI�

Proprio�a�Venezia�dove�abbiamo�sperimentato�il�modello,�di�cui�parlava�
Mascazzini,�di�gruppi�specializzati�di�lavoro,�il�sostegno�di�A.P.A.T.�e�ilrap-
porto�privilegiato�e�diretto�con�i�vari�dipartimenti�e�direzioni�del�Ministero.�

Allora�occorre�prendere�coscienza�di�quali�siano�le�piu�ricorrenti�diffi-
colta�operative,�per�descrivere�cosa�funziona�e�cosa�funziona�di�meno�al�fine�
di�migliorare�l'efficienza�di�un�servizio�cos|�importante�per�la�collettivita�e�
per�le�entrate�erariali.�

Come�prima�osservazione�si�deve�evidenziare�che�il�processo�costa,�
soprattutto�un�processo�accusatorio�costa:��nessuna�resa�senza�spesa��
dovrebbe�essere�il�nostro�slogan.�

E�impensabile�poter�fronteggiare�un�numero�elevato�di�processi�senza�
che�a�monte�ci�sia�una�scelta�di�spesa,�non�solo�intesa�come�semplice�impe-
gno�di�denaro,�ma�anche�come�scelta�di�ottimizzazione�delle�energie�e�delle�
capacita�organizzative�dell'Amministrazione.�

Perche�,�diversamente,�senza�un�assetto�organizzativo�espressamente�
finalizzato�al�conseguimento�di�quell'obiettivo,�l'obiettivo�non�puo�essere�rag-
giunto.�

Non�per�cattiva�volonta�dell'Avvocato�dello�Stato,�o�del�funzionario�
ministeriale,�ma�perche�se�non�e�il�risultato�di�un'azione�sinergica�e�conver-
gente�delle�istituzioni,�ognuna�per�la�sua�parte,�ma�che�abbiano�un�livello�di�
organizzazione�mirato�a�quel�risultato,�il�risultato�da�solo�non�viene.�

Occorre�poi�essere�ben�consapevoli�del�fatto�che�in�questa�prospettiva�di�
recupero�giudiziale�del�danno�diventa�essenziale�ed�irrinunciabile�il�supporto�
del�consulente�tecnico�di�parte.�

Non�c'e�altro�modo�per�introdurre�nel�processo�le�valutazioni�sul�danno:�
esse�richiedono�necessariamente�la�forma�della�consulenza�tecnica.�

Ma�il�consulente�tecnico�da�utilizzare�nel�processo�non�deve�soltanto�
essere�in�grado�di�formulare�valutazioni�tecniche�e�stime�economiche,�ma�
deve�anche,�e�soprattutto,�essere�in�grado�di�sostenere�una�pesante�cross-exam
ination,�perche�il�processo�accusatorio�e�massacrante�da�questo�punto�di�
vista.�

Non�sempre�un�buono�scienziato�e�,�nel�processo,�un�buon�consulente�
tecnico�di�parte:�l'ottimo�scienziato,�il�grande�accademico,�spesso�e�il�piu�
rischioso�da�utilizzare�nel�processo,�perche�entra�in�aula�convinto�di�essere�
chiamato�a�svolgere�una�lezione�accademica�e�cos|�rischia�di�uscirne�ridicoliz-
zato.�

Anche�in�questa�materia�e�importantissima�la�selezione�di�un�consulente�
tecnico�con�professionalita�specifiche,�di�persone�che�abbiano�esperienza�nel�
sostenere�la�cross-examination,�senza�condizionamenti�professionali�o�psico-
logici�di�scorta.�

Cio�comporta�una�serie�di�problemi�legati�alla�procedura�di�scelta�e�di�
designazione�del�consulente,�che�deve�avvenire�in�tempi�utili�rispetto�alle�sca-
denze�processuali�e,�soprattutto,�con�il�concorso�determinante�dell'Avvoca-
tura�dello�Stato,�chiamata�a�valutare�non�solo�il�tipo�di�professionalita�richie-
sta�in�relazione�ai�tempi�probatori�della�causa�ma�anche�il�tipo�di�esperienza�
necessaria�a�sostenere�in�aula�il�contraddittorio�processuale�nelle�forme�pre-
viste�dal�codice�di�rito.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ed�ancora:�sarebbe�importante�ricordare�che�per�poter�utilmente�parte-
cipare�ad�un�processo�penale�in�qualita��di�parte�civile�e��indispensabile�cono-
scere�gli�atti�di�indagine�del�Pubblico�Ministero,�le�attivita��e�le�memorie�di�
difesa�degli�imputati,�che�vanno�acquisite,�lette,�studiate,�incrociate�e�verifi-
cate�con�quelle�della�pubblica�accusa.�Occorre�avere�possibilmente�informa-
zioni�ulteriori�e�diverse�che�sono�molto�spesso�decisive.�

Quello�che�il�Pubblico�Ministero�non�riesce�trovare,�puo��essere�
scoperto�dalla�parte�civile�pubblica�perche��spesso�la�Pubblica�Amministra-
zione�puo��arrivare�ad�informazioni�sconosciute�al�Pubblico�Ministero,�
avendo�possibilita��di�accedere�a�fonti�diverse�da�quelle�abitualmente�utiliz-
zate�dal�Pubblico�Ministero.�

Occorre,�pero��,�saper�raccogliere,�utilizzare,�elaborare�le�nuove�informa-
zioni�e,�soprattutto,�raccordarle�con�quelle�contenute�nel�fascicolo�delle�inda-
gini�preliminari.�Tutto�questo�bagaglio�di�conoscenze�va�gestito�necessaria-
mente�a�livello�territoriale,�perche��gli�atti�giudiziari�sono�conservati�nelle�
segreterie�e�nelle�cancellerie�degli�uffici�giudiziari�che�procedono,�perche��gli�
uffici�che�hanno�fatto�accertamenti�sono�molto�spesso�uffici�territorialie�
non�sono�uffici�centrali,�perche��la�linea�difensiva�viene�gestita�a�un�livello�
regionale�dell'Avvocatura�Distrettuale�competente.�

Uno�sforzo�organizzativo�e�gestionale,�quello�descritto,�che�deve�poi�
essere�sostenuto�con�continuita��nel�tempo:�il�processo�e��infatti�una�succes-
sione�di�scenari�diversi,�non�e��immutabile,�si�evolve,�arriva�ad�un�primo�risul-
tato�in�primo�grado,�cui�segue�l'appello,�che�puo��vedere�la�rinnovazione�par-
ziale�o�totale�del�dibattimento.�

E�quindi�indispensabile�che�la�pretesa�risarcitoria�venga�concretamente�
sostenuta�e�supportata�per�un�arco�di�tempo�non�breve.�

Non�ci�si�puo��limitare,�infatti,�ad�operare�una�prima�valutazione�del�
danno�ambientale�ed�a�mantenerla�ferma�quale�che�sia�l'andamento�del�pro-
cesso�ed�il�contenuto�delle�prove�in�esso�raccolte.�

Il�processo�e��una�successione�temporale�rispetto�alla�quale�c'e��necessita��
di�tenere�costante�l'aggiornamento.�

E�necessario,�poi,�rispettare�i�tempi�propri�del�processo.�

Se�i�consulenti�tecnici�vengono�indicati�quando�ormai�sono�scaduti�i�ter-
mini�per�presentare�la�lista�testi,�si�deve�sapere�che�non�sara��possibile�utiliz-
zarli�in�quel�processo�e�che,�pertanto,�difficilmente�potra��essere�fornita�la�
prova�dell'ammontare�del�danno�di�cui�si�chiede�il�risarcimento.�

Ugualmente�la�designazione�del�consulente�quando�ormai�gli�accerta-
menti�irripetibili�siano�gia��stati�espletati�in�nostra�assenza�non�ci�consente�
di�intervenire�nella�fase�piu��critica�dell'accertamento�della�verita��.�

Purtroppo�il�processo�penale�ha�delle�scansioni�temporali�che�sono�
quelle�che�sono:�se�ci�si�sta�dentro�si�gioca�la�propria�partita,�se�non�si�riesce�
a�rispettarle�si�sa�subito�che�la�nostra�e��una�difesa�diminuita�in�termini�di�
efficacia.�

Allora�rispetto�allo�scenario�che�abbiamo�sin�qui�descritto�ed�alle�tema-
tiche�di�ordine�generale�che�abbiamo�evidenziato�possiamo�anche�mettere�in�
luce�gli�aspetti�operativi�che,�dal�nostro�punto�di�vista,�creano�le�maggiori�
difficolta��.�

In 
primis 
va�segnalata�la�mancanza�di�territoritorialita��.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Il�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�e�un�ministero�
territoriale,�l'A.P.A.T.�non�e�un'agenzia�territoriale,�l'Avvocatura�dello�Stato�
e�un�po�piu�territoriale�ma�non�ha�quel�grado�di�territorialita�che�sarebbe�
necessario�per�poter�essere�contigua�a�tutti�gli�uffici�giudiziari�del�distretto.�

Una�tale�consapevolezza�ci�deve�portare�a�soluzioni�organizzative�che�
possono�compensare�questa�carenza�di�territorialita�:�l'istituzione�di�gruppi�
di�lavoro�territoriali,�del�tipo�di�quello�sperimentato�oramai�da�anni�da�

A.P.A.T.�a�Venezia,�il�coinvolgimento�della�rete�di�Agenzie�regionali,�il�coin-
volgimento�dei�reparti�di�polizia�aventi�articolazioni�territoriali,�rappresen-
tano�solo�alcune�delle�ipotesi�di�lavoro�che�potrebbero�con�facilita�essere�pra-
ticate�(a�costi�davvero�contenuti�per�l'Amministrazione),�anche�attraverso�la�
stipula�di�convenzioni�e/o�di�protocolli�operativi.�
Il�secondo�problema�che�mi�pare�possa�essere�segnalato�e�che�sono�
insufficenti�le�energie�impiegate�in�questa�attivita�,�sono�carenti�le�sinergie�
tra�i�soggetti�a�vario�titolo�istituzionalmente�coinvolti�e�sono�troppi�i�tempi�
morti�che�ritardano�lo�scambio�delle�informazioni�ai�vari�livelli.�

La�procedura�che�abbiamo�sperimentato�a�Venezia�si�origina�dalla�
segnalazione�di�una�vicenda�che�presenta�caratteri�interessanti�sotto�il�profilo�
del�danno�ambientale.�In�base�ad�essa�il�Ministero�chiede�l'intervento�di�

A.P.A.T.�(o�di�altre�strutture�tecniche/investigative)�per�avere�una�cono-
scenza�piu�articolata�del�fatto�e�per�avere�una�stima�preliminare�del�danno�
ambientale�di�cui�potrebbe�essere�richiesto�il�risarcimento.�
In�tale�eventualita�A.P.A.T.�attiva�il�gruppo�di�lavoro�territoriale,�isti-
tuito�a�livello�sperimentale�per�i�casi�riguardanti�il�Veneto.�

Il�gruppo�di�lavoro�che�produce�una�relazione�preliminare�e�la�trasmette�
ad�A.P.A.T.;�A.P.A.T.�valuta�il�documento,�lo�integra�per�quanto�necessario�
e�lo�trasmette�al�Ministero�il�quale,�a�sua�volta,�lo�invia�all'Avvocatura�unita-
mente�alle�proprie�considerazioni.�

Tutta�questa�procedura�rappresenta�un�circuito�estremamente�com-
plesso,�lungo�e�spesso�diventa�difficile�rendere�compatibili�i�tempi�di�un�iter 
tanto�tortuoso�con�le�scansioni�urgenti�degli�atti�di�un'indagine�preliminare�

o�con�i�termini�di�decadenza�fissati�dalle�norme�processuali.�
Anche�per�tale�problema,�allora,�sarebbe�necessario�trovare�formule�che�
consentano�o�semplificazioni�o�accelerazioni,�riducendo�il�numero�dei�pas-
saggi,�valorizzando�la�comunicazione�diretta�tra�i�vari�soggetti�istituzional-
mente�coinvolti,�utilizzando�forme�di�comunicazione�telematica,�per�quanto�
possibili.�

In�realta�sussistono�problemi�organizzativi�a�tutti�i�livelli.�
Si�consideri,�infatti,�che�il�Ministero�non�ha�mai�avuto�una�direzione�
generale�sul�danno�ambientale.�C'e�stato�un�momento�in�cui�se�ne�sono�occu-
pate�le�singole�direzioni�generali,�adesso�sta�cambiando,�pero�questa�e�una�
questione�importante:�senza�un�ufficio�espressamente�preposto�all'esercizio�
dell'azione�risarcitoria�in�via�sistematica�diventa�difficile�organizzare�l'inter-
vento�in�sede�giudiziaria�secondo�prassi�uniformi�ed�omogenee.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Cos|�come�importante�e�la�valorizzazione�della�figura�del�funzionario�
responsabile�del�singolo�procedimento�che�dovrebbe�essere�il�tratto�d'unione�
di�tutti�i�vari�soggetti�che�intervengono,�Avvocatura,�A.P.A.T.,�Ministero�
stesso.�

In�questa�ottica�dovrebbe�essere�affrontato�anche�il�problema�di�quali�
compiti�assegnare�al�gruppo�territoriale�A.P.A.T.,�nella�consapevolezzache�
se�il�gruppo�viene�istituito�per�sostenere�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�del�
danno�ambientale�nelle�specifiche�vicende�processuali�di�volta�in�volta�pro-
mosse,�esso�non�potra�non�avere�necessariamente�compiti�di�collaborazione�
e�sostegno�anche�dell'attivita�svolta�dalla�competente�Avvocatura�distret-
tuale,�con�la�quale�dovrebbe�avere�costanti�e�diretti�rapporti�in�ragione�dell'e-
volversi�di�ogni�vicenda.�

Si�trattera�,�allora,�di�stabilire�in�che�modo,�con�quali�forme,�con�quali�
limiti�vada�delineata�tale�collaborazione,�prendendo�atto�della�assoluta�steri-
lita�di�una�procedura�che�non�la�contempli�per�nulla.�

Spesso�abbiamo�registrato�difficolta�di�comprensione�anche�a�causa�dei�
diversi�linguaggi�che�adoperiamo.�C'e�una�verita�processuale�con�la�quale�
noi�avvocati�facciamo�i�conti,�nel�processo�di�quella�ci�occupiamo.�

Puo�non�essere�la�verita�storica,�puo�non�essere�la�verita�che�e�presa�in�
considerazione�dell'azione�amministrativa�e�persino�puo�essere�diversa�da�
una�verita�scientifica�astrattamente�ricostruibile.�

Eppure�se�stiamo�esercitando�un'azione�risarcitoria�e�solo�e�soltanto�con�
la�verita�processuale�che�dobbiamo�fare�i�conti.�

Se�nel�processo�e�stata�fornita�un�certa�prova�si�deve�dire�che�la�verita�
processuale,�in�quel�caso,�sara�condizionata�dalla�presenza�di�quella�prova.�
Se,�invece,�quella�prova�non�ci�fosse,�quale�che�sia�l'opinione�di�tutti�i�soggetti�
a�pronunziarsi�sulla�materia,�sara�inevitabile�considerare�che�quella�verita�
processuale�sara�caratterizzata�dalla�mancanza�di�quella�specifica�prova.�

Quindi�tutta�l'attivita�svolta�dagli�organi�amministrativi�per�supportare�
l'azione�risarcitoria�deve�necessariamente�essere�calibrata�su�questa�apparen-
temente�semplice�consapevolezza.�

Ma�non�sempre�ci�si�riesce�ad�intendere�perche�ognuno�di�noi�e�porta-
tore�di�un�concetto,�di�una�verita�,�che�lo�portano�a�valorizzare�alcuni�aspetti,�
senza�tenere�pero�come�riferimento�prioritario�ed�esclusivo�quello�che�e�il�
dato�probatorio�processuale�che�per�noi�e�l'unico�che�conta,�almeno�se�
stiamo�esercitando�l'azione�in�sede�processuale.�

In�tal�caso,�infatti,�il�dato�che�conta�e�solo�il�dato�che�emerge�dagli�atti�
del�processo,�tutto�il�resto�e�inevitabilmente�secondario.�

Infine�dobbiamo�registrare�come�non�sempre�vi�sia�una�consapevolezza�
comune�degli�obiettivi�perseguiti�nel�singolo�caso.�

Non�si�puo�ogni�volta�ricominciare�da�capo�a�discutere�tra�di�noi�sulla�
nozione�di�danno�risarcibile,�sui�criteri�che�possono�essere�utilizzati�per�il�
risarcimento,�su�come�debba�essere�quantificato�il�profitto�del�trasgressore.�

Bisogna�arrivare�ad�avere�delle�acquisizioni�una�volta�per�tutte,�acquisite�
quelle�incrementiamo,�allarghiamo,�ma�teniamo�conto�di�quello�che�abbiamo�
fatto�fino�a�quel�momento�altrimenti�e�una�spirale�che�gira�all'infinito.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Nel�breve�periodo,�dunque,�molte�risposte�alle�difficolta�e�carenze�segna-
late�potrebbero�essere�offerte�dalla�stesura�di�un�protocollo�operativo,�un�
documento�che�consenta�a�tutti�i�soggetti�istituzionali�coinvolti�nell'esercizio�
dell'azione�civile�(Ministero,�Avvocatura�e�A.P.A.T.,�in 
primis,�ma�penso�
anche�alla�necessita�di�coinvolgere,�almeno�in�prospettiva,�anche�gli�organi�
di�vigilanza�ambientale�e�di�accertamento�delle�infrazioni)�di�definire�proce-
dure,�tempi,�soggetti,�modalita�di�relazione�tra�gli�stessi,�al�fine�di�migliorare�
il�livello�di�efficienza,�eliminare�i�ritardi,�colmare�i�vuoti�ed�ottimizzare�le�
risorse.�

Si�potrebbe�facilmente�istituire�un�ristretto�gruppo�di�lavoro,�senza�
dover�attendere�grandi�riforme,�cui�affidare�il�compito�di�definire�poche�e�
semplici�regole�tali�da�consentire�a�tutti�gli�organi�competenti�di�relazionare�
tra�loro�nel�modo�migliore�possibile,�ottimizzando�le�poche�risorse�disponi-
bili�e�migliorando�l'efficienza�di�un�servizio.�

In�detto�ambito�potrebbe�essere�valorizzata�la�figura�del�responsabile�del�
procedimento,�una�figura�che�deve�diventare�per�tutti�i�soggetti�agenti�un�
preciso�e�riconoscibile�punto�di�riferimento�in�ogni�vicenda�che�comporti�
l'esercizio�dell'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.�

Potrebbero�poi�essere�ridefiniti�ed�affinati�i�criteri�di�stesura�delle�rela-
zioni�A.P.A.T.�sul�danno�ambientale,�perche�cos|�come�sono�costituiscono�
documenti�non�utilizzabili�nel�processo�penale�dal�quale�vengono�sistemati-
camente�estromesse�in�quanto�giudicate�consulenze�tecniche�di�parte.�

Cio�ripropone�il�tema�della�necessita�di�definire�modalita�piu�celeri�per�
la�designazione�sistematica�dei�consulenti�tecnici�di�parte�aventi�le�caratteri-
stiche�di�indipendenza�e�di�professionalita�sopra�illustrate.�

Ancora:�l'istituzionalizzazione,�almeno�con�competenza�per�vaste�aree�
geografiche,�del�gruppo�di�lavoro�A.P.A.T.�potrebbe�offrire�una�risposta�alla�
esigenza�di�territorialita�.�Forse�non�e�l'unico�modello�organizzativo,�ma,�di�
certo,�e�quello�che�abbiamo�sperimentato�fino�a�questo�momento,�che�ha�
dato�buoni�risultati�e�che,�dunque,�potrebbe�funzionare�al�meglio�dapper-
tutto.�

Ed�infine�mi�pare�che�potrebbe�risultare�molto�utile�^anche�valoriz-
zando�e�facendo�tesoro�delle�competente�in�materia�di�monitoraggio�ambien-
tale�attribuite�ad�A.P.A.T.�dall'art.�15�del�d.P.R.�8�agosto�2002,�n.�207�l
a�creazione�di�una�banca�dati�che�consenta�lo�scambio�delle�informazioni�
processuali,�dato�che�molto�spesso�le�vicende�oggetto�di�distinti�processisi�
intersecano�tra�di�loro,�e�con�l'ausilio�di�un�osservatorio�privilegiato�sarebbe�
piu�facile�scoprire�intrecci�e�rapporti�nascosti�che�normalmente�sfuggono�ad�
ogni�controllo.�

Una�banca�dati�contenente�le�informazioni�sui�processi�e�sui�contenuti�
dei�processi�potrebbe�rivelarsi�uno�strumento�capace�di�far�fare�un�considere-
vole�salto�di�qualita�all'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.�

Naturalmente�sullo�sfondo�c'e�il�problema�di�capire�verso�quali�scenari�
di�riforma�normativa�del�danno�ambientale�stiamo�procedendo.�

Infatti�con�la�prospettiva�di�riforma�del�danno�ambientale�che�e�in�
cantiere�(e�di�cui�sarebbe�utile�una�preventiva�conoscenza)�dovremo�necessa-
riamente�fare�i�conti,�se�non�altro�per�conoscere�quanto�di�questa�riforma�
tocchi�gli�attuali�assetti�organizzativi�e�quanto�la�stessa�incida�sulle�proposte�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

operative�che�anche�in�questo�convegno�stanno�emergendo�per�mirare�ad�un�
livello�di�armonizzazione�delle�rispettive�attivita�che�ci�consenta�fin�da�oggi�
di�individuare�quegli�aspetti�dell'azione�civile�risarcitoria�che�potranno�resi-
duare�anche�dopo�l'eventuale�introduzione�di�una�figura�di�danno�ambientale�
concepita�prevalentemente�come�vera�e�propria�sanzione�amministrativa.�

Giuseppe 
Fiengo. 
Ho�seguito�con�un�qualche�scetticismo�i�discorsi�fatti�
fino�ad�ora�sulla�costituzione�di�parte�civile�nel�processo�penale;�sono�un�
allievo�di�Massimo�Severo�Giannini,�il�quale,�a�proposito�dei�limiti�fisiologici�
della�cosiddetta��supplenza�dei�giudici�,�diceva�che�il 
processo, 
soprattutto 
quello 
penale, 
ripara 
torti 
ma 
non 
cura 
gli 
interessi 
pubblici.�Il�processo�penale�
e�un�episodio�importante,�sintomatico,�che�ha�un�grosso�impatto�sull'opi-
nione�pubblica�e�crea�immagine,�pero�non�risolve�i�problemi�diffusi�che�si�
pongono�ad�una�amministrazione�pubblica�e�con�essa�alla�collettivita�nel�
suo�complesso.�Il�Ministero�dell'ambiente�e�della�difesa�del�territorio�e�una�
amministrazione�che,�giorno�dopo�giorno,�deve�infatti�affrontare�problemi�
concreti,�deve�confrontarsi�con�situazioni�diffuse,�deve�dar�conto�a�radicate�
controtendenze�e�non�puo�pensare�di�risolvere�un�tema�generale�solo�affron-
tando�gli�aspetti�che�acquistano�risonanza�nelle�aule�di�giustizia.�La�declara-
toria�di�un�diritto�nel�corso�di�un�giudizio�e�fatto�importante,�ma�la�conti-
nuita�dell'azione�amministrativa,�la�prevenzione,�la�capacita�di�regolare�feno-
meni�sono��qualita�della�vita�;�un�modulario�amministrativo�ben�fatto,�in�
questa�ottica,�potrebbe�risultare�piu�incisivo�di�una�bella�sentenza�isolata.�

Sono�convinto�che�sia�questa�l'impostazione�corretta�per�affrontare�i�
problemi�concreti�e�l'abusivismo�nei�parchi�e�nelle�altre�aree�protette,�l'abusi-
vismo�nel�nostro�territorio,�sono,�appunto,�un�problema�concreto�e�diffuso.�

In�questa�sede�vorrei�mettere�in�evidenza�come,�in�tema�di�lotta�
all'abusivismo,�nessuna�delle�autorita�che�se�ne�occupano,�al�livello�di�ammi-
nistrazioni�centrali,�possieda�per�intero�il�bandolo�della�matassa.�La�materia�
interessa�almeno�tre�direzioni�generali�di�tre�diversi�ministeri:�la�Direzione�
generale�della�conservazione�della�natura�del�Ministero�dell'ambiente�e�della�
tutela�del�territorio,�la�Direzione�generale�per�i�beni�architettonici�e�per�il�
paesaggio�del�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�e�la�Direzione�gene-
rale�per�l'abusivismo�del�Ministero�per�le�infrastrutture�e�per�i�trasporti.�Si�
ricorda�inoltre�che�la�materia�dell'urbanistica�e�stata�da�sempre�attratta�nella�
sfera�d'interesse�delle�regioni�e�degli�enti�locali�territoriali,�mentre�in�forza�
della�legge�Galasso�(la�legge�n.�431�del�1985)�tutte�le�aree�protette�ed�i�parchi�
sono�automaticamente�dichiarate�aree�di�interesse�paesaggistico.�Sembra�
quindi�che�nessuna�autorita�abbia�in�mano�l'intero�pacchetto�degli�strumenti�
idonei�per�articolare,�dall'inizio�alla�fine,�un�procedimento�di�risanamento�
e/o�di�demolizione�di�un�abuso�edilizio.�

E�sufficiente�richiamare�alcune�disposizioni�di�legge�di�carattere�gene-
rale.�Ad�esempio�l'art.�2�comma�1�della�legge�9�dicembre�1998�n.�426,�recante�
�Nuovi�interventi�in�campo�ambientale�,�dispone�che��Nelle 
aree 
naturali 
protette 
nazionali 
l'acquisizione 
gratuita 
delle 
opere 
abusive 
di 
cui 
all'art. 
7 
della 
legge 
28 
febbraio 
1985, 
n. 
47 
e 
successive 
modifiche 
ed 
integrazioni,si 



TEMI 
ISTITUZIONALI 


verificadidiritto�afavoredegliorganismidigestione.�Nelleareeprotettenazio-

nali,�i�sindaci�sono�tenuti�a�notificare�al�Ministero�dell'ambiente�e�agli�Enti�

parco,�entro�novanta�giorni�dall'entrata�in�vigore�della�presente�legge,�gli�accer-

tamenti�e�le�ingiunzioni�alla�demolizione�di�cui�all'art.�7�secondo�comma�della�

citata�legge�n.�47�del�1985.�Il�Ministro�dell'Ambiente�puo�procedere�agli�inter-

venti�di�demolizione�avvalendosi�delle�strutture�tecniche�ed�operative�del�Mini-

stero�della�Difesa,�sulla�base�di�apposite�convenzioni�stipulate�con�il�Ministero�
della�Difesa,�nel�limite�di�spesa�di�...�. 
Sicuramente 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
(grazie 
anche 
ad 
un 
atteggiamento 
abbastanza 
realistico 
dell'attuale 
Ministro), 
e� 
quello 
che 
ha 
i 
maggiori 
fondi 
per 
fare 
operazioni 
in 
materia 
di 
abusivismo 
edilizio, 
soprattutto 
nelle 
aree 
protette; 
per 
risanare 
un 
territorio 
occorrono 
fondi 
e 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
e� 
l'unico 
che 
nella 
legge 
finanziaria 
del 
2004 
ha 
mantenuto 
ed 
incrementato 
le 
risorse 
economiche 
da 
destinare 
a 
questo 
scopo. 


Per 
contro 
l'articolo 
l'art. 
4 
comma 
5 
del 
d.P.R. 
26 
marzo 
2001, 
n. 
177 
sull'organizzazione 
del 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
dei 
trasporti 
dispone 
che 
�La�Direzione�generale�per�l'abusivismo�svolge�le�funzioni�di�competenza�

delMinisteroneiseguentiambiti:�a)�monitoraggiodelfenomenodell'abusivismo�

edilizio,�anche�sulla�base�dei�datiforniti�dai�comuni;�b)�supporto�agli�enti�locali�

e�alle�regioni�nella�individuazione�e�repressione�dell'abusivismo�edilizio;�

c)�promozione�dei�piani�di�recupero�territoriale;�d)�repressione�delle�violazioni�

urbanistiche�e�coordinamento�dell'attivita�delle�commissioniper�l'uso�dellaforza�

pubblica;�e)�raccolta�delle�segnalazioni�dei�soggetti�pubblici�e�privati�in�ordine�

aimanufattiabusiviedesercizio�deipoterisostitutiviinmateria;f)promozione�

di�accordi�diprogramma�quadro�contro�l'abusivismo�su�beni�demaniali,�da�stipu-

larsi�nell'ambito�delle�intese�istituzionali�di�programma�.�

Paradossalmente, 
quindi, 
l'attrezzatura 
tecnica 
ed 
amministrativa 
per 
contrastare 
l'abusivismo 
e� 
articolata 
prevalentemente 
presso 
il 
Ministero 
delle 
infrastrutture 
e 
dei 
trasporti. 
La 
legislazione 
speciale 
della 
lotta 
all'abu-
sivismo 
edilizio, 
innestata 
sulla 
legge 
fondamentale 
n. 
47 
del 
1985, 
il 
sistema 
di 
coazione 
ed 
i 
rapporti 
con 
le 
Regioni, 
i 
Comuni, 
con 
le 
Prefetture, 
e 
per 
certi 
aspetti 
l'Esercito, 
sono 
affidati 
in 
gran 
parte 
a 
questa 
specifica 
direzione 
generale, 
nata 
nell'ultima 
fase 
del 
vecchio 
Ministero 
dei 
lavori 
pubbliciper 
iniziativa 
del 
Ministro 
Nesi. 


Terzo 
aspetto: 
il 
sistema 
procedimentale 
piu� 
articolato, 
asseverato 
da 
lunga 
giurisprudenza, 
per 
la 
repressione 
dell'abusivismo 
c'e� 
l'ha 
in 
mano, 
per 
un 
vecchio 
lascito 
della 
legge 
Bottai 
del 
1939, 
il 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivita� 
culturali 
a 
tutela 
del 
paesaggio. 
L'articolo 
164 
del 
Testo 
Unico 
del 
1999 
riprende 
infatti 
la 
formula 
del 
vecchio 
articolo 
15 
della 
legge 
n. 
1497 
del 
1939 
e 
dispone 
che 
�In�caso�di�violazione�degli�obblighi�e�degli�ordiniprevi-

sti�da�questo�Titolo,�il�trasgressore�e�tenuto,�secondo�che�la�Regione�ritenga�piu�

opportuno,�nell'interesse�della�protezione�dei�beni�indicati�nell'articolo�138�alla�

rimessione�inpristino�apropriespeseo�alpagamento�diunasommaequivalente�

almaggiore�importo�tra�ildanno�arrecato�e�ilprofitto�conseguitomediantela�

trasgressione.�La�somma�e�determinata�previa�perizia�di�stima...........�Le 


sommeriscosse...�sonoutilizzateperfinalita�disalvaguardia,�interventidirecu-

pero�dei�valori�ambientali�e�di�riqualificazione�delle�aree�degradate�. 
L'ultimo 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comma�dell'articolo�149�dello�stesso�Testo�Unico�dispone�inoltre�che��Fermo�
il�disposto�dell'art.�164,�il�Ministero,�d'intesa�con�il�Ministero�dell'Ambiente�e�
con�la�regione,�puo�adottare�misure�di�recupero�e�riqualificazione�dei�beni�tute-
lati�a�norma�di�questo�titolo�i�cui�valori�siano�stati�comunque�compromessi�.�

Il�sistema�delineato�dalla�legislazione�del�1939�presenta�aspetti�di�note-
vole�rilevanza:�a)�mantiene�il�carattere�discrezionale/doveroso�dell'attivita�di�
intervento�contro�l'abusivismo;�b)�individua�un�meccanismo�di�finanzia-
mento�dell'attivita�attraverso�l'appropriazione�coattiva�di�una�somma�corri-
spondente�al�divario�economico�tra�quanto�il�privato�ha�acquistato�in�termini�
di�arricchimento�con�l'abuso�e/o�quanto�viene�svalutato�il�sito�tutelato;�il�
che�significa�che�l'abusivismo�edilizio�viene�svuotato�attraverso�la�sanzione�
di�tutti�i�suoi�vantaggi�economici.�

La�Cassazione�a�Sezioni�Unite,�in�occasione�di�una�vertenza�che�riguar-
dava�la�prescrizione�del�credito�dell'amministrazione�pubblica,�ha�avuto�
modo�di�spiegare�che�l'attivita�prevista�dall'articolo�15�della�legge�n.�1497�
del�1939�(oggi�art.�164�del�T.U.)�non�e�semplice�applicazione�di�sanzioni�ma�
vera�e�propria�cura�di�interessi�pubblici�e�tutela�del�paesaggio.�Sulla�base�di�
questa�legislazione,�attraverso�il�meccanismo�della�sanzione,�il�Ministero�per�
i�beni�e�le�attivita�culturali�(si�spera�in�concorso�con�il�Ministero�dell'am-
biente�e�con�le�regioni)�puo�perseguire�il�totale�risarcimento�del�danno,�nel�
senso�che�il�costo�del�risanamento�ambientale�resta�tutto�a�carico�del�privato,�
eliminandosi�per�questa�via�l'incentivo�economico�all'attivita�abusiva.�

Esistono�poi�i�condoni�edilizi,�la�cui�valenza�ed�effettiva�operativita�e�
tuttora�al�vaglio�della�Corte�Costituzionale.�Ma�anche�qui�^comunque�vada�
a�finire�la�vertenza�di�legittimita�costituzionale�^occorre�correlare�la�disci-
plina�dei�condoni�alle�discipline�generali�sopra�richiamate.�E�il�compito�non�
appare,�ad�una�prima�valutazione,�facile.�

Ci�si�chiede�a�questo�punto�cosa�possa�fare�di�serio�l'Avvocatura�dello�
Stato�in�questo�settore.�Puo�fare�quello�che�dovrebbe�fare�un�buon�avvocato,�
mettere�sullo�stesso�tavolo�i�tre�ministeri�e,�ognuno�per�la�sua�parte,�indurli�
a�ragionare�ed�operare�insieme.�

Sul�piano�operativo�va�detto�con�chiarezza�che�per�determinati�abusi�
non�ci�sono�altre�possibilita�:�con�tutte�le�difficolta�e�le�opposizioni,�occorre�
procedere�alla�demolizioni,�perche�si�tratta�di�obbrobri,�di�follie�del�
momento;�sono�state�realizzate�ed�adesso�si�devono�eliminare,�e�questo�si�
puo�e�si�deve�fare,�anche�se�con�molta�fatica.�

Il�problema�grosso�riguarda�invece�tutti�i�microabusi,�tutto�il�sistema�
abusivo�che�e�sparso�nel�territorio�e�che�non�appare�possibile�eliminare�d'un�
colpo,�senza�oggettivi�costi,�anche�sociali.�Ed�in�questo�settore�occorre�riba-
dire�con�chiarezza�che�l'unico�modo�per�avere�una�sanatoria�passa�per�il�
sistema�delle�pianificazioni:�piani�di�risanamento,�di�riqualificazione,�piani�
dei�parchi�^chiamateli�come�volete�^ma�comunque�piani�territoriali.�

A�questo�punto�^e�mi�avvio�a�concludere�^ci�accorgiamo�che�il�Mini-
stero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�ha�solo�risorse�ma�anche�
alcune�norme�che�consentono�l'acquisizione�gratuita�delle�aree�e�delle�stesse�
costruzioni.�Abbiamo�una�serie�di�altre�norme,�che�valgono�per�i�beni�paesi-
stici�e�per�le�stesse�aree�protette,�che�consentono�di�dire�ai�privati�che,�se�


TEMI�ISTITUZIONALI�

vogliono�risanare,�se�vogliono�fare�il�condono,�devono�pagare�l'intero�costo�
del�piano,�l'intera�infrastruttura�pubblica�che�serve�a�dare�a�quel�territorio�
un�assetto�decente.�Abbiamo,�infine,�anche�gli�strumenti�per�impedire�che�il�
meccanismo�delle�opere�abusive�si�riproduca,�perche�abbiamo�la�possibilita�
di�inserire�i�vincoli�e�le�sanatorie�nei�piani�regolatori�comunali.�Il�vero�nodo�
che�dovremmo�sciogliere�e�che�si�tratta�di�quattro�discipline�(aggiungendo�
alle�tre�discipline�dei�ministeri�la�quarta�disciplina,�quella�dell'urbanistica,�
delle�regioni)�che�non�dialogano.�Per�avere�risultati�questi�distinti�sistemi�
nomativi�ed�organizzativi�devono�invece�necessariamente�dialogare.�Proba-
bilmente�avremo�delle�difficolta�notevoli,�perche�le�regioni�non�hanno�
nessuna�voglia�di�fare�condoni�e/o�spartire�con�amministrazioni�diverse�il�
governo�del�territorio.�In�alcune�aree�sara�possibile�dialogare,�in�altre�forse�
no,�ma�questa�e�l'unica�via�che�consente�all'amministrazione�di�dare�una�
risposta�responsabile�e�diffusa�al�problema.�

Pur�essendo�un�avvocato,�continuo�infatti�a�privilegiare�l'azione�ammini-
strativa.�Le�azioni�giudiziarie�servono�a�poco,�sono�importanti�in�certi�
momenti,�ma�non�si�possono�perseguire�in�via�giudiziaria�tutti�gli�abusivismi.�
In�questo�settore�l'Avvocatura�dello�Stato�deve�mettersi�al�servizio�dell'ammi-
nistrazione�e�valorizzare�il�dialogo�istituzionale�che�normalmente�mantiene�
con�i�ministeri�interessati�e�con�le�stesse�regioni�in�sede�di�Conferenza�perma-
nente,�per�creare,�almeno�a�livello�statale,�una�ragionevole�linea�comune�di�
approccio,�privilegiando�quelle�attivita�e�quel�coordinamento�che�portano�
giorno�dopo�giorno,�in�modo�quasi�automatico,�risultati�concreti.�Altrimenti�
non�vedo�prospettive�e�l'abusivismo�crescera�perche�la�spinta�di�fondo�e�note-
vole.�Sul�piano�economico,�un�terreno�agricolo�non�vale�niente;�se�su�quel�
terreno�si�costruisce�qualsiasi�cosa,�quel�terreno�vale�di�gran�lunga�di�piu�.�
Non�abbiamo�altra�prospettiva�che�prendere�atto�di�questo�processo�econo-
mico�e�governarlo,�con�intelligenza,�moderazione,�ma�anche�con�forza.�
O�facciamo�qualcosa�che�concretamente�renda�non�conveniente�l'attivita�
abusiva�o�condoni�si�susseguiranno�l'uno�dopo�l'altro,�perche�l'abusivismo�
mantiene�nell'assetto�della�societa�italiana�forti�valenze�strutturali.�

L'interesse�di�questo�seminario�di�studio�e�nel�tentativo�di�inventare�
insieme�strumenti�giuridici�ed�amministrativi,�che�consentano�agli�organismi�
statali�e�regionali�di�coordinarsi�verso�un�obiettivo,�che�giustamente�e�stato�
posto�dal�Ministro�dell'ambiente�come�primario:�che 
almeno 
nelle 
aree 
pro-
tette 
l'abusivismo 
sia 
un 
ricordo.�Ma�per�fare�questo�occorre�mettere�in�can-
tiere�molte�attivita�amministrative�e�tecniche,�tenendo�ben�presente�che�sul�
piano�giuridico�le�aree�protette,�regionali�e�nazionali,�sono�qualificate�pae-
saggio 
ai�sensi�della�legge�Galasso,�aree 
sensibili 
per�le�Infrastrutture�e�territo-
rio 
per�le�regioni�ed�i�comuni;�il�concorso�di�norme,�di�procedimenti�e�di�
autorita�ed�interventi�incidono�^si�voglia�o�no�^sullo�stesso�oggetto.�

Giorgio 
Cesari. 
L'esercizio�delle�azioni�giudiziarie�per�il�risarcimento�dei�
danni�all'ambiente,�previste�dall'articolo�18�della�legge�6�luglio�1986,�n.�349,�
presuppone�lo�svolgimento�di�una�elaborata�attivita�istruttoria,�diretta�a�
dimostrare�gli�effetti�di�uno�o�piu�comportamenti�illeciti�sulle�risorse�ambien-
tali�ed�a�consentire�la�valutazione�economica�di�tali�effetti.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�danno�all'ambiente�costituisce�infatti�una�fattispecie�particolarmente�
innovativa�di�danno�civile,�la�cui�azione�di�risarcimento,�attribuita�alla�com-
petenza�del�Ministero�dell'ambiente,�richiede�la�contestuale�valutazione�di�
una�serie�di�aspetti�di�carattere�giuridico,�scientifico�ed�economico.�

Al�riguardo,�le�numerose�criticita�emerse�in�sede�di�applicazione�dell'isti-
tuto�possono�ritenersi�un�chiaro�sintomo�dell'impossibilita�di�addivenire�a�
soddisfacenti�risultati,�in�termini�di�ammissione�al�risarcimento,�senza�l'orga-
nizzazione�di�un�efficace�sistema�di�coordinamento�delle�amministrazioni�
preposte�ad�effettuare�tale�complessa�attivita�istruttoria.�

In�tale�quadro,�l'Agenzia�nazionale�per�la�protezione�dell'ambiente�ed�i�
servizi�tecnici�ha�avviato,�da�alcuni�anni,�una�attivita�di�sistematica�collabo-
razione�con�il�Ministero�dell'ambiente�e,�su�richiesta�del�Ministero,�con�le�
Avvocature�Distrettuali�dello�Stato,�al�fine�di�fornire�il�supporto�tecnico-
scientifico�necessario�all'esercizio�delle�azioni�di�risarcimento.�

In�particolare,�l'A.P.A.T.,�nell'esercizio�dell'ordinaria�attivita�di�supporto�
effettuata�a�beneficio�del�Ministero�dell'ambiente�ai�sensi�del�d.P.R.�n.�207�
del�2002,�provvede,�su�richiesta,�a�raccogliere�ed�elaborare�i�dati�e�le�informa-
zioni�utili�ad�inquadrare,�sotto�il�profilo�scientifico�e�giuridico,�tutti�i�casi�di�
danno�ambientale�che�lo�stesso�Ministero�decida�di�sottoporre�all'Agenzia.�

A�seguito�di�tale�istruttoria�e�elaborata�una�relazione�avente�ad�oggetto�
la�descrizione�del�danno�verificatosi�in�ogni�singolo�caso�di�specie�e�l'indivi-
duazione�del�sistema�da�utilizzare�per�la�quantificazione�del�relativo�risarci-
mento.�

Piu�precisamente,�l'A.P.A.T.�presenta�inizialmente�al�Ministero�una�
relazione�di�tipo�preliminare,�diretta�a�fornire�tutti�gli�elementi�utili�a�deci-
dere�in�merito�all'opportunita�di�esercitare�l'azione�di�danno,�attraverso�la�
costituzione�di�parte�civile�in�un�processo�penale�o�l'avvio�di�un�apposito�
processo�civile.�Nel�caso�in�cui�il�Ministero�decida�di�esercitare�l'azione�giudi-
ziaria�di�risarcimento,�l'Agenzia�provvede�poi�a�fornire�un�costante�supporto�
alle�Avvocature�Distrettuali�dello�Stato�competenti�per�la�gestione�della�
vicenda�processuale.�

Ai�fini�di�un�piu�efficace�esercizio�dell'azione�l'Agenzia�ha�inoltre�
espresso�la�propria�disponibilita�a�designare�i�nominativi�dei�propri�esperti�
affinche�il�Ministero�possa,�se�opportuno,�nominare�nel�processo�uno�o�piu�
consulenti�tecnici�incaricati�di�illustrare�le�relazioni�predisposte.�

Tra�i�numerosi�casi�in�cui�l'Agenzia�ha�coadiuvato�il�Ministero�e�l'Avvo-
catura�dello�Stato,�si�possono�citare,�a�titolo�di�esempio,�i�processi�in�corso�
per�l'inquinamento�del�lago�Maggiore�da�DDT,�per�l'esplosione�di�un�
impianto�di�sostanze�tossiche�nello�stabilimento�Farmoplant�di�Massa,�per�
l'inquinamento�prodotto�dal�petrolchimico�di�Brindisi�e�per�l'inquinamento�
idrico�causato�dallo�stabilimento�Acetati�di�Verbania.�

Tale�sistema�di�supporto�e�di�collaborazione�nei�confronti�degli�organi�
competenti�ad�esercitare�le�azioni�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�si�
propone,�in�primo�luogo,�di�superare�le�criticita�da�tempo�emerse�nell'appli-
cazione�dell'articolo�18�della�citata�legge�n.�349/86�e�di�consentire�una�valu-
tazione�coordinata�di�tutti�gli�aspetti�giuridici,�scientifici�ed�economici�della�
fattispecie�in�oggetto.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Al�riguardo,�si�ritiene�inoltre�opportuno�individuare�apposite�forme�di�
collaborazione�con�gli�altri�enti�a�cui�l'ordinamento�assegna�competenze�in�
materia�di�accertamento�delle�violazioni�ambientali�e�di�valutazione�dei�rela-
tivi�danni.�

L'A.P.A.T.�ha�pertanto�provveduto�ad�attivare�una�serie�di�contatti,�anche�
attraverso�appositi�strumenti�convenzionali,�con�alcune�A.R.P.A.�(Agenzie�
regionali�per�la�tutela�dell'ambiente),�incaricate�exlege 
di�supportare�le�autorita�
locali�nelle�azioni�di�danno�ambientale,�con�alcuni�Enti-Parco,�titolari�dell'a-
zione�di�danno�ambientale�sulla�base�della�legge�quadro�sulle�aree�
protette,�e�con�il�Corpo�Forestale�dello�Stato,�titolare�di�importanti�funzioni�di�
controllo�sulle�violazioni�della�normativa�ambientale.�

Attesa�peraltro�la�complessita�e�la�natura�multidisciplinare�degli�aspetti�
che�assumono�rilievo�ai�fini�dell'istruttoria�di�accertamento�e�di�valutazione�
del�danno�ambientale,�si�ravvisa�frequentemente�l'opportunita�di�sviluppare�
una�adeguata�elaborazione�teorica�dei�concetti�di��danno�,��ambiente�,�
�risarcimento�,��ripristino��e�di�altri�importanti�elementi�della�fattispecie�di�
cui�all'articolo�18�della�legge�n.�349/86.�Si�ravvisa�inoltre�l'esigenza�di�preci-
sare�i�rapporti�tra�danno�all'ambiente�ad�altre�ipotesi�affini,�come�il�danno�
al�paesaggio�o�il�danno�alla�salubrita�di�un�territorio.�

A�tal�proposito�l'A.P.A.T.�ha�intrapreso,�in�aggiunta�alle�ordinarie�atti-
vita�di�supporto�operativo,�una�serie�di�studi�e�approfondimenti�aventi�ad�
oggetto�i�piu�rilevanti�aspetti�giuridici,�scientifici�ed�economici�del�risarci-
mento�del�danno�ambientale.�

Tale�opera,�per�la�quale�sono�altres|�attivate�forme�di�collaborazione�con�
pubbliche�amministrazioni�ed�istituti�scientifici,�si�propone,�in�particolare,�
di�fornire�a�tutti�gli�enti�competenti�in�materia�di�danno�ambientale�gli�stru-
menti�teorici�e�gli�orientamenti�interpretativi�piu�utili�a�sviluppare�una�
attenta�riflessione�sul�tema,�anche�attraverso�la�pubblicazione�di�studi�edi�
relazioni�e�l'organizzazione�di�occasioni�di�confronto�e�di�approfondimento.�

Gianpaolo 
Polizzi. 
Quello�che�abbiamo�voluto�fare�oggi�e�l'incontro�tra�
due�culture,�la�cultura�gestionale�operativa�del�Ministero�e�quella�processuale�
degli�avvocati�dello�Stato:�su�un�comune�terreno,�giuridico�istituzionale,�
siamo�portatori�di�due�distinte�esperienze�che�possono�realizzare�una�perfetta�
simbiosi.�Se�per�noi�avvocati�dello�Stato�e�fondamentale�conoscere�la�natura�
e�la�condotta�del�nostro�cliente,�per�il�nostro�cliente,�per�il�Ministero�e�
l'A.P.A.T.,�per�tutte�le�Amministrazioni�che�noi�difendiamo,�a�mio�avviso,e�
necessario�sapere�come�lavora�il�loro�avvocato;�e�noi�siamo�il�loro�avvocato.�

Oggi�piu�che�mai�l'operato�della�Pubblica�Amministrazione�si�deve�quo-
tidianamente�misurare�con�la�realta�giurisdizionale,�che�da�una�parte�verifica�
la�legittimita�dell'operato�dell'amministrazione�e�d'altra�parte�si�adopera�per�
realizzare�quegli�stessi�fini�che�l'amministrazione�si�propone.�In�questo�
ambito�tra�amministrazione�e�giurisdizione�direi�che�l'Avvocatura�dello�Stato�
puo�essere�il 
braccio 
armato 
della�politica�del�Ministero�e�della�politica�del-
l'Amministrazione�dello�Stato�in�generale,�nei�tribunali�e�in�tutte�le�corti�del�
Paese�ed�anche�nelle�corti�internazionali,�quale�la�Corte�di�Giustizia�del-
l'Unione�Europea.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�problema�pratico�che�ci�poniamo�tutti�i�giorni�come�avvocati�dello�
Stato�e��che�molto�spesso�questo�braccio�armato�non�sa�per�cosa�combatte;�
e��un�braccio�che�combatte�un�po��da�solo,�senza�avere�una�testa,�senza�sapere�
per�che�cosa�si�sta�battendo,�perche�spesso�lo�scambio�di�informazioni�tra�
cliente�e�avvocato�e��talmente�deficitario�da�far�s|��che�l'avvocato�vada�in�giu-
dizio�senza�sapere�bene�cosa�si�deve�fare.�Il�prof.�Guarino�una�volta�in�un�
convegno�disse�che�il�difensore�di�un�privato�ha�un�grosso�vantaggio�rispetto�
al�difensore�della�parte�pubblica:�che�il�suo�cliente,�il�privato,�notte�e�giorno�
pensa�alla�sua�causa,�si�ingegna�per�trovare�altre�questioni,�altri�argomenti,�
ulteriori�elementi,�telefona�all'avvocato�che�ha�cos|��un�supporto�continuo;�
l'avvocato�dello�Stato,�in�genere,�si�trova�in�una�situazione�inversa;�spesso�
nel�difendere�una�causa�non�sa�nemmeno�perche�il�provvedimento�oggetto�
di�controversia�sia�stato�adottato,�non�sa�neanche�chi�e��il�proprio�cliente,�
non�lo�ha�mai�visto�in�faccia.�

Se�questa�e��la�situazione�e��necessaria�un'organizzazione,�un�coordina-
mento�del�nostro�lavoro�che�possa�dare�dei�risultati�proficui.�Noi�abbiamo�
elaborato�con�la�dottoressa�Renella�una�bozza�di�circolare,�che�adesso�e��
all'esame�del�capo�di�gabinetto,�per�illustrare�a�tutti�i�dipartimenti,�a�tutti�i�
servizi�del�Ministero�dell'ambiente,�quali�sono�le�esigenze�piu��sentite�dagli�
avvocati�dello�Stato�per�poter�svolgere�piu��adeguatamente�la�loro�attivita��.�
Quello�che�voglio�sottolineare�e��la�necessita��che�nel�momento�stesso�in�cui,�
presso�l'Avvocatura�dello�Stato�o�nell'ambito�del�Ministero,�viene�acquisita�
l'informazione�della�pendenza�di�un�giudizio�civile,�penale,�amministrativo,�
subito�debbono�essere�individuati�da�una�parte�l'avvocato�incaricato�della�
trattazione�dell'�affare,�e�dall'altra�parte�il�funzionario,�la�direzione�generale,�
il�responsabile�del�procedimento,�perche�tra�questi�due�soggetti�ci�possa�
essere�quel�dialogo�immediato,�proficuo,�simile�a�quello�che�di�solito�c'e��tra�
cliente�ed�avvocato.�

Per�quanto�riguarda�l'Avvocatura�dello�Stato,�nella�attuale�fase�organiz-
zativa�nel�nostro�Istituto,�abbiamo�predisposto�dei�moduli�in�cui,�nel�
momento�stesso�in�cui�un�atto�introduttivo�di�un�giudizio�viene�trasmesso�
all'amministrazione,�e��segnato�nella�lettera�di�trasmissione�non�solo�il�nome�
dell'avvocato,�ma�persino�la�sua�e-mai! 
personale,�alla�quale�e��possibile�dare�
una�risposta�immediata.�Noi�ci�auguriamo�che�qualcosa�del�genere�venga�
fatto�anche�da�parte�dell'amministrazione�perche�potrebbe�essere�molto�
importante�anche�per�noi.�Poter�conoscere�direttamente�e�parlare�immediata-
mente�con�il�funzionario�responsabile�consente�all'avvocato�di�comprendere�
immediatamente�la�posizione�dell'amministrazione,�anziche�doverla�dedurre,�
come�talvolta�e��accaduto,�dagli�scritti�dell'avversario.�Questa�conoscenza�e��
fondamentale�per�le�sorti�del�processo�perche�in�questa�sede�la�voce�dell'Av-
vocatura�dello�Stato�non�e��paritaria�rispetto�a�quella�degli�avvocati�privati,�
perche�i�giudici�sanno�che�noi�siamo�portatori�e�difensori�dell'interesse�pub-
blico�e�quindi�quando�una�cosa�viene�detta�dall'avvocato�dello�Stato�il�giu-
dice�e��portato�a�ritenerla�corretta�e�ad�ascoltarla.�Solo�e��che�noi�dobbiamo�
essere�messi�in�grado�di�dire�qualcosa�che�effettivamente�provenga�dal�nostro�
cliente.�

Se�tutto�questo�e��vero�per�ogni�amministrazione,�tanto�piu��vale�per�il�
Ministero�dell'ambiente�la�cui�materia�presenta�dei�profili�di�tecnicismo�estre-


TEMI 
ISTITUZIONALI 


mamente 
elaborati, 
che 
debbono 
essere 
spiegati 
al 
giudice, 
anche 
e 
soprat-
tutto 
dall'angolo 
di 
visuale 
dell'amministrazione. 
Ci 
siamo 
spesso 
trovati, 
infatti, 
con 
dei 
giudizi 
civili 
e 
amministrativi 
in 
cui 
degli 
aspetti 
tecnici 
erano 
veramente 
delicati, 
veramente 
complessi 
e 
abbiamo 
avuto 
bisogno 
di 
poterli 
spiegare 
al 
giudice 
in 
un 
linguaggio 
che 
fosse 
comprensibile 
a 
giuristi. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
giudizio 
penale, 
credo 
che 
si 
possa 
fare 
del 
modello 
veneziano, 
quello 
adottato 
dall'Avvocatura 
distrettuale 
di 
Venezia 
in 
occasione 
del 
processo 
per 
Porto 
Marghera, 
un 
modello 
esportabile 
in 
altri 
ambiti 
locali. 
Per 
questo 
l'assistenza 
tecnica 
dell'A.P.A.T. 
e 
la 
collabora-
zione 
del 
Ministero 
diventano 
indubbiamente 
essenziali. 
Bisogna, 
d'altronde, 
riconoscere 
che 
fino 
ad 
oggi 
e� 
mancata 
un'attenzione 
particolare 
alla 
tema-
tica 
del 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 
L'intendimento 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato, 
recentemente 
passata 
attraverso 
processi 
di 
ristrutturazione 
che 
hanno 
consentito 
di 
concentrare 
questa 
materia 
su 
un 
gruppo 
ristretto 
di 
avvocati, 
e� 
quello 
di 
dare 
un 
significativo 
impulso 
a 
questa 
azione. 
EE 
vero 
che 
la 
prevenzione 
e� 
piu� 
importante 
della 
repressione, 
ma 
noi 
sappiamo 
anche 
che 
soltanto 
eliminando 
l'incentivo 
costituito 
per 
i 
soggetti 
inquinanti 
dalla 
possibilita� 
di 
farla 
franca, 
di 
non 
pagare 
mai 
nulla 
per 
attentati 
a 
quella 
risorsa 
fondamentale, 
che 
e� 
la 
risorsa 
ambiente, 
eliminare 
questo 
incentivo 
alla 
devianza, 
significa 
veramente 
ridurre 
alla 
base 
l'interesse 
che 
questi 
soggetti 
possono 
avere 
a 
creare 
situazioni 
di 
inquinamento. 


Ecco 
quindi 
l'importanza 
di 
seguire 
questo 
modello 
gia� 
sperimentato 
dall'Avvocatura 
di 
Venezia 
e 
la 
necessita� 
di 
costituire 
nuclei 
operativi 
locali. 
Sappiamo 
che 
le 
realta� 
forti 
di 
danno 
ambientale, 
emerse 
nell'ultimo 
anno, 
sono 
variamente 
diffuse 
sul 
territorio 
nazionale; 
il 
nord-est 
e 
il 
nord-ovest 
sono 
particolarmente 
sensibili 
e 
quindi 
hanno 
avviato 
procedure 
di 
repres-
sione 
e 
risarcimento; 
il 
sud 
e� 
per 
il 
momento 
poco 
sensibile. 
Data 
questa 
realta�
noi 
possiamo 
cominciare 
con 
il 
garantire 
questi 
processi 
penali 
nelle 
sedi 
in 
cui 
questi 
processi 
si 
fanno. 


Ma 
questi 
processi 
si 
fanno 
solo 
se 
c'e� 
un'adeguata 
preparazione, 
e 
qui 
e� 
importante 
che 
il 
Ministero 
dell'ambiente 
conosca 
come 
funziona 
l'Avvoca-
tura 
dello 
Stato 
ed 
il 
suo 
raccordo 
istituzionale 
con 
la 
Presidenza 
del 
Consi-
glio 
dei 
Ministri. 
L'intervento 
della 
parte 
civile 
nel 
processo 
penale 
avviene 
nel 
momento 
in 
cui, 
accertata 
la 
situazione 
di 
fatto 
che 
ha 
determinato 
la 
nascita 
del 
processo 
penale, 
la 
valutazione 
di 
particolare 
rilevanza 
di 
questi 
fenomeni 
fa 
s|� 
che 
venga 
richiesta 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
l'autorizzazione 
alla 
costituzione 
di 
parte 
civile. 
Quindi 
non 
basta 
avere 
notizia 
di 
un 
processo 
penale, 
dobbiamo 
saperlo 
con 
largo 
anticipo, 
per 
poter 
poi 
sollecitare 
le 
valutazioni 
dei 
tecnici 
e, 
sulla 
base 
di 
quelle, 
chiedere 
alla 
Presidenza 
del 
Consiglio 
di 
manifestare 
la 
volonta� 
politica 
di 
intervenire 
in 
questi 
processi 
penali. 
Ecco 
la 
ragione 
di 
un 
raccordo 
necessario 
e 
tempe-
stivo 
in 
tutte 
queste 
operazioni, 
preliminari 
all'instaurarsi 
del 
dibattimento 
penale. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
contenzioso 
comunitario, 
l'Avvocatura 
dello 
Stato, 
nel 
momento 
in 
cui, 
attraverso 
la 
notificazione, 
ha 
notizia 
di 
un 
proce-
dimento 
pendente 
davanti 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
^sia 
esso 
un 
procedimento 
di 
infrazione 
o 
un 
procedimento 
per 
l'interpretazione 
di 
una 
normativa 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

richiesta�da�un�giudice�di�uno�Stato�membro�della�Comunita�Europea�^ha�
bisogno�celermente�di�sapere�qual�e�la�posizione�del�Ministero.�Altrimenti�si�
corre�il�rischio�di�andare�a�Lussemburgo�senza�sapere�esattamente�qual�e�
l'orientamento�politico�a�cui�si�e�ispirata�la�politica�di�settore�del�Governo�
Italiano,�rischiando�talvolta�condanne�o�interpretazioni�sfavorevoli,�che�
potrebbero�essere�anche�attenuate�con�una�condotta�piu�consapevole.�Spesso�
la�politica�nazionale�infatti�si�muove�per�ragioni,�anche�implicite,�che,�forse,�
varrebbe�la�pena�sottolineare�nelle�difese�innanzi�al�giudice�comunitario,�
non�fosse�altro�per�indicare�i�reali�problemi�che�alcune�linee�dell'Unione�
Europea�possono�recare�a�tradizionali�vischiosita�esistenti�in�tutti�gli�Stati�
membri.�

Giuseppe 
Novaresi. 
L'ampiezza�dei�riferimenti�ai�profili�istituzionali�del�
danno�ambientale,�operata�dai�relatori�che�mi�hanno�preceduto,�mi�consente�
di�svolgere�qualche�osservazione�privilegiando�un'esperienza�professionale�
che�mi�vede�impegnato�proprio�in�questo�periodo.�

Mi�riferisco�ad�un�ricorso�pendente�dinanzi�al�T.A.R.�Liguria�in�cui�
risultano�impugnati�i�provvedimenti�adottati�da�una�Conferenza�di�servizi�
istituita�presso�il�Ministero�dell'ambiente�che�ha�autorizzato�il�dragaggio�del�
Porto�della�Spezia.�

Apparentemente�potrebbe�dubitarsi�della�pertinenza�di�una�vicenda�
giurisdizionale�amministrativa�rispetto�alla�tematica�del�danno�ambientale,�
ma�confido�che�le�riflessioni�che�mi�accingo�a�svolgere�possano�essere�consi-
derate�come�qualcosa�di�simile�ad�appunti�per�la�discussione,�utili�a�segnalare�
problematiche�che�spesso�corrono�il�rischio�di�rimanere�nell'ombra.�

L'esposizione�non�si�prefigge�di�risultare�particolarmente�organica�ma�
aspira�solo�segnalare�l'opportunita�di�un�dibattito�non�ortodosso�sull'argo-
mento.�

Dragaggio�del�Porto�della�Spezia,�dicevo.�

Il�Porto�della�Spezia�e�qualificato�dalla�legge�(v.�art.�4�legge�84/1994)�
porto�di�rilevanza�internazionale�ed,�in�Italia,�per�movimentazione�di�merci�
e�secondo�solo�al�porto�di�Genova,�collocandosi�ai�primi�posti�nell'ambito�
del�Mediterraneo.�

Come�in�tutti�i�porti,�anche�alla�Spezia,�periodicamente�e�necessario�
realizzare�il�dragaggio�dei�fondali�per�assicurare�il�mantenimento�di�una�
profondita�degli�stessi�che�consenta�le�manovre�navali�in�condizioni�di�agibi-
lita�e�di�sicurezza.�

La�competenza�alla�realizzazione�del�dragaggio�spetta�^nei�porti�in�cui�
sono�istituite�^alle�Autorita�Portuali�ex 
art.�6�comma�b) 
dellaleggen.�84/1994.�

Tuttavia�il�Porto�della�Spezia,�cos|�come�altri�importanti�porti�italiani�
(Piombino,�Venezia,�Napoli,�Brindisi,�Taranto)�e�stato�individuato�dalla�legge�

n.�426/1998�sito�inquinato�da�sottoporre�ad�intervento�di�bonifica�di�rilievo�
nazionale.�
Tale�particolare�situazione�ha�determinato�un'oggettiva�incertezza�in�
ordine�all'individuazione�delle�procedure�da�seguire�per�la�realizzazione�del�
dragaggio,�atteso�che�nell'ordinamento�non�e�prevista�alcuna�normativa�di�
coordinamento�fra�gli�interventi�di�bonifica�(definiti�obbligatori�dalla�legge)�


TEMI�ISTITUZIONALI�

ed�un�intervento�sui�fondali�definibile�in�termini�di�manutenzione�ordinaria�e�
straordinaria�dell'ambito�portuale�che,�a�sua�volta,�presenta�caratteristiche�
di�doverosita�giuridica.�

Il�Ministero�dell'ambiente�ha�ritenuto�di�affrontare�pragmaticamente�la�
problematica,�acquisendo�nell'ambito�di�una�conferenza�istruttoria�aperta�
alla�partecipazione�di�vari�enti�locali,�associazioni,�utenti�portuali�e�qualifi-
cati�organi�tecnici,�contributi�collaborativi�poi�trasfusi�in�una�conferenza�
decisoria�strutturata�secondo�lo�schema�previsto�dall'art.�15�del�D.M.�

n.�471/1999,�e�quindi,�con�la�partecipazione,�oltre�che�del�Ministero�dell'am-
biente�anche�dei�Ministeri�dell'industria,�della�salute�e�della�Regione�Liguria.�
Il�risultato�finale�si�e�compendiato�in�un�provvedimento�amministrativo�
(la�cui�natura�giuridica�e�di�ardua�qualificazione)�che�ha�autorizzato�l'Auto-
rita�Portuale�all'attivazione�del�procedimento�finalizzato�alla�realizzazione�
del�dragaggio,�subordinando�^tuttavia�^l'intervento�all'osservanza�di�una�
lunga�ed�impegnativa�serie�di�prescrizioni�tecniche,�volte�a�garantire�la�tutela�
dell'ambiente�marino.�

Avverso�tale�autorizzazione�e�stato�proposto�ricorso�al�T.A.R.�Liguria�
da�parte�di�un'associazione�ambientalista�e�di�un�comitato�locale�nel�cui�
ambito�si�registra�la�presenza�di�personaggi�politici�particolarmente�cono-
sciuti�e�che�rivestono�incarichi�istituzionali�di�assoluto�rilievo.�

Tale�schieramento�di�forze�che�ha�potuto�disporre�di�un�facile�e�continuo�
accesso�ai�mezzi�di�comunicazione�e�riuscito�a�deviare�l'attenzione�rispetto�
ad�un�problema�di�legittimita�dell'azione�amministrativa�(delicato�sin�che�si�
vuole�ma�comunque�ricompresso�in�un�alveo�di�ordinarieta�)�trasformandolo�
ideologicamente�in�una�contrapposizione�tra��buoni�e�cattivi�,�in�cuila�
seconda�aggettivazione�spetta�sempre�e�comunque�alle�Amministrazioni�
pubbliche�che�faticosamente�(ed�istituzionalmente)�cercano�di�perseguire�un�
difficile�equilibrio�fra�tutela�dell'ambiente�e�prosecuzione�dell'attivita�produt-
tiva.�

La�distinzione�manichea�cui�ho�appena�fatto�riferimento�e�che�potrebbe�
apparire�per�un�verso�ingenua�e�per�l'altro�eccessiva,�in�realta�si�riscontra�
con�assoluta�frequenza�a�margine�delle�vicende�giudiziali�in�cui�risultino�
coinvolte�tematiche�ambientali�confliggenti�con�assetti�imprenditoriali�ed�
occupazionali�a�rischio�di�recessione.�

L'Avvocatura�dello�Stato�che�nel�giudizio�ha�assunto�la�difesa�dei�tre�
Ministeri�intimati,�oltre�che�dell'Autorita�Portuale,�ha�scontato�pienamente�
tali�contraddizioni�venendole�paradossalmente�rimproverato�dai�ricorrenti�
un�eccesso�di�impegno�difensivo.�

In�modo�^se�possibile�^ancora�piu�curioso�si�e�verificato�nel�medesimo�
contesto�temporale�un�particolare�apprezzamento�nei�confronti�dell'Avvoca-
tura�dello�Stato,�costituita�parte�civile�nel�processo�penale�avente�ad�oggetto�
gravi�reati�ambientali�realizzati�nell'ambito�della�gestione�della�discarica�di�
Pitelli�che�e�probabilmente�la�principale�discarica�a�servizio�del�Comune�della�
Spezia.�

L'alternanza�di�valutazioni�positive�e�negative�indirizzate�all'organo�di�
difesa�tecnica�e�sintomo�di�una�contraddizione�complessiva�ordinamentale�
che�difficilmente�riesce�ad�imporsi�con�sufficiente�chiarezza�all'attenzione�
delle�Istituzioni.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Assume�carattere�paradigmatico�la�riflessione�in�ordine�ai�soggetti�vero-
similmente�responsabili�dell'inquinamento�del�Golfo�della�Spezia.�

Oltre�ad�una�serie�di�fattori�inquinanti�di�difficile�individuazione,�un�
ruolo�rilevante�dovrebbe�essere�attribuito�alle�modalita�gestionali�della�disca-
rica�pubblica�di�Pitelli,�all'attivita�di�un'importante�centrale�dell'ENEL�e,�
secondo�recenti�notizie�di�stampa,�anche�all'attivita�dell'Arsenale�Militare.�

Ne�deriva�dunque�un�panorama�in�cui�a�concorrere�alla�realizzazione�di�
un�ampio�scenario�di�danno�ambientale�hanno�partecipato,�con�vario�grado�
di�intensita�,�imprese�pubbliche�o�comunque�imprese�nelle�quali�la�partecipa-
zione�pubblica�ha�ancora�un'importanza�notevole,�enti�locali�e�persino�
amministrazioni�statali.�

Si�pone�allora�un�problema�preliminare�nell'affrontare�la�tematica�del�
danno�ambientale�che�^necessariamente�^impone�di�calare�quel�velo�
dell'ipocrisia�che�condiziona�ampia�parte�del�dibattito�e�della�discussione�sui�
rimedi�da�assumere�per�contrastare�modalita�di�gestione�del�territorio�
produttive�di�effetti�ambientali�dannosi.�

Detto�in�altri�termini�si�dovrebbe�abbandonare�l'idea�^velleitaria�^che�
solo�i�privati�siano�responsabili,�con�i�loro�comportamenti,�della�realizza-
zione�di�danni�ambientali�e�che�efficaci�misure�di�contenimento�e�di�ripristino�
possano�essere�adottate�unicamente�nei�loro�confronti.�

La�realta�fattuale�si�incarica�di�smentire�quotidianamente�tale�assunto�
ed�evidenzia�in�modo�diffuso�che�le�aggressioni�maggiormente�preoccupanti�
nei�confronti�dell'ambiente�si�realizzano�nel�disinteresse�e,�a�volte,�con�l'in-
consapevole�collaborazione�di�istituzioni�rappresentative�della�cittadinanza�
ovvero�con�enti�la�cui�attivita�non�risulta�ispirata�esclusivamente�a�logiche�
di�mercato�e�di�profitto.�

Se�l'analisi�appena�svolta�corrisponde�^almeno�parzialmente�^allo�
stato�delle�cose�sarebbe�forse�piu�utile�aggiungere�ai�meccanismi�risarcitori�
previsti�per�la�tutela�dell'ambiente�ulteriori�sanzioni�finalizzate�ad�introdurre�
misure�interdittive�^temporanee�ovvero�permanenti�^nei�confronti�dei�sog-
getti�preposti�ad�istituzioni,�enti,�imprese�nei�quali�continui�ad�essere�riscon-
trabile�un�ruolo�pubblico.�

Pio 
Giovanni 
Marrone. 
L'esperienza�della�Sede�barese�e�caratterizzata�
non�solo�e�non�tanto�dall'instaurazione�di�giudizi�per�ottenere,�in�sede�penale�
e�civile,�il�ristoro�del�danno�ambientale�provocato�da�fenomeni�di�inquina-
mento�connessi�a�processi�produttivi�industriali�(per�tutti�il�caso�Enichem�di�
Manfredonia�ed�il�caso�Fibronit�di�Bari),�quanto�piuttosto�dalla�costituzione�
di�parte�civile,�in�favore�del�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territo-
rio,�in�alcuni�importanti�giudizi�penali�riguardanti�contestazioni�di�reati�di�
carattere�edilizio�e�paesaggistico.�

Il�Ministero�ha,�infatti,�ritenuto�di�doversi�costituire�parte�civile�allor-
quando�l'aggressione�del�territorio�realizzata�in�zone�assoggettate�a�vincolo�
paesaggistico,�imposto�dalla�legislazione�statale�e�dalla�legislazione�regionale,�
ha�assunto�proporzioni�tali�da�integrare�un�vero�e�proprio�pregiudizio�all'am-
biente.�La�particolarita�dei�giudizi�in�questione�e�rappresentata,�in�primo�
luogo,�da�una�attivita�edilizia�che�compromette�in�misura�davvero�apprezza-


TEMI�ISTITUZIONALI�

bile�aree�vincolate�in�zone�per�lo�piu�costiere�(Polignano�a�Mare,�Mola�di�
Bari�e�Monopoli)�^ma�non�mancano�esempi�anche�in�zone�boschive�(foresta�
Mercadante)�^tanto�da�recare�nocumento�all'ecosistema�dei�siti�interessati.�
Tale�aspetto�e�puntualmente�doppiato�da�un�altro,�ancora�piu�peculiare,�
consistente�nella�preventiva�autorizzazione�di�dette�trasformazioni�territoriali�
(in�genere�lottizzazioni)�da�parte�dell'autorita�amministrativa�locale�con�
provvedimenti,�che�sebbene�non�impugnati�dinanzi�al�giudice�amministra-
tivo,�in�sede�penale�sono�considerati�contrari�alla�legalita�urbanistica�e�come�
tali�idonei�ad�integrare�condotte�criminose,�in�virtu�di�un�orientamento�giuri-
sprudenziale�ormai�consolidato�(Cass.,�Sezioni�Unite�Penali,�21�dicembre�
1993).�

Si�pone,�allora,�il�problema�della�funzione�e�del�ruolo�che�l'amministra-
zione�statale�deve�svolgere�nelle�descritte�ipotesi�che�spesso�vedono�coinvolte�
le�amministrazioni�locali�dalle�quali�provengono�i�provvedimenti�autorizza-
tivi�di�quelle�trasformazioni,�non�sempre�particolarmente�attente�alla�tutela�
dei�valori�ambientali.�Tali�valori,�infatti,�rischiano�di�essere�ulteriormente�
pregiudicati�allorquando�i�tempi�di�definizione�del�giudizio�penale�impedi-
scono�la�possibilita�di�intervento�immediato�per�la�rimozione�degli�effetti�
dannosi�derivanti�dal�processo�edificatorio.�

Nei�suddetti�giudizi�penali,�in�cui�si�tenta�di�affermare�l'esistenza�di�una�
responsabilita�per�danno�ambientale�connessa�ad�attivita�edilizie�di�vaste�
proporzioni�incidenti�in�aree�assoggettate�a�vincolo,�sorge�la�necessita�di�indi-
viduare�con�precisione�fin�dall'inizio�del�procedimento�l'entita�e�possibil-
mente�l'ammontare�del�danno�ambientale.�

Quest'ultimo,�come�e�noto,�pone�problemi�di�non�poco�momento�sotto�il�
profilo�probatorio,�atteso�che�la�giurisprudenza�ha�adottato�una�concezione�
sostanziale�di�tale�da�danno,�ragion�per�cui�una�volta�spiegata�la�costituzione�
di�parte�civile�non�e�sempre�agevole�fornire�la�prova,�in�corso�di�causa,�del�
danno�arrecato�all'ambiente,�che�va�quantificato�secondo�i�criteri�dell'art.�18�
della�legge�n.�349/86.�Al�riguardo�va�sottolineato�che�nei�giudizi�in�parola�
la�quantificazione�del�danno�presuppone�valutazioni�di�natura�squisitamente�
tecnica�ed�e�,�quindi,�fondamentale�disporre�tempestivamente�di�consulenze�
redatte�da�esperti�individuati�dall'amministrazione,�le�quali�devono�essere�
esaminate�nel�corso�del�dibattimento.�In�mancanza�di�tali�elementi�probatori,�
occorre�instaurare�un�successivo�giudizio�in�sede�civile�per�la�determinazione�
del�danno�all'ambiente,�che�finisce�cos|�col�perdere�le�sue�connotazioni�tipi-
che�perche�la�liquidazione�di�quel�danno,�magari�in�via�equitativa�e�a�
distanza�di�parecchi�anni,�puo�non�rappresentare�una�riparazione�adeguata�
del�bene�leso.�

A�cio�si�aggiunga�che�i�reati�ambientali�non�integrano�alcuna�delle�
ipotesi�per�cui�il�legislatore�ha�configurato�la�responsabilita�penale�delle�
persone�giuridiche�(d.�lgs.�8�giugno�2001�n.�231),�sicche�queste�ultime,�spesso�
coinvolte�nei�procedimenti�in�questione,�rispondono�esclusivamente�sul�piano�
civile,�con�ogni�intuibile�conseguenza�sul�piano�della�effettivita�della�tutela�
del�valore�ambientale.�

Ed�ancora�i�procedimenti�descritti,�per�la�entita�della�lesione�arrecata�al�
territorio,�vedono�spesso�coinvolte�altre�pubbliche�amministrazioni,�oltre�a�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quella�statale,�nonche�numerose�associazioni�ambientaliste,�cioe��una�pluralita��
di�soggetti�che�hanno�legittimazione�ad�agire�e�a�richiedere�il�ristoro�di�un�
danno�che,�se�deve�essere�liquidato�per�equivalente,�rischia�di�rimanere�insod-
disfatto�proprio�per�la�entita��delle�somme�richieste.�Appare,�dunque,�singo-
lare�che,�in�circa�un�ventennio,�al�progressivo�allargamento,�grazie�soprat-
tutto�all'elaborazione�giurisprudenziale,�del�novero�dei�soggetti�pubblici�e�
privati�legittimati�ad�agire�per�il�ristoro�del�c.d.�danno�ambientale,�non�
abbiano�fatto�seguito�adeguati�interventi�(anche�di�carattere�legislativo)�
mirati�ad�assicurare�l'effettivita��della�tutela,�quanto�meno�sul�piano�risarcitorio.�

I�problemi�pero��non�nascono�soltanto�in�corso�di�causa:�e��opportuno�
segnalare,�infatti,�che�l'azione�per�il�ristoro�del�danno�ambientale,�perlomeno�
nell'esperienza�barese,�nasce�il�piu��delle�volte�a�seguito�dell'iniziativa�del-
l'autorita��inquirente�penale�e�non�puo��essere�instaurata�prima�dell'udienza�
preliminare�cioe��quando�la�lesione�al�bene�protetto�^trasformazione�territo-
riale�^e��gia��intervenuta.�

Anche�sul�piano�della�prevenzione�^che�costituisce�la�forma�piu��efficace�
per�la�tutela�dell'ambiente�^e,�quindi,�nella�fase�iniziale�della�aggressione�al�
territorio,�si�pone�l'ineludibile�esigenza�di�un�maggiore�coordinamento�tra�
l'Amministrazione�centrale�e�l'Avvocatura�dello�Stato.�Quest'ultima�potrebbe�
esperire�l'azione�inibitoria�sul�piano�civile�per�bloccare�l'azione�lesiva�sul�
nascere;�ma�per�far�cio��e��necessario�ottenere�in�tempo�reale�o�quasi�informa-
zioni�complete.�Le�difficolta��evidentemente�emergono�sotto�un�duplice�pro-
filo:�da�un�lato�l'amministrazione�statale,�pur�avvalendosi�in�sede�periferica�
del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�difficilmente�riesce�a�monitorare�l'intero�
territorio�in�modo�costante,�dall'altro�lato�e��mancata�finora�una�efficace�
collaborazione,�sia�pure�sul�piano�del�mero�scambio�di�informazioni,�con�le�
autorita��regionali�e�in�genere�locali�cui�la�legge�demanda�i�poteri�di�controllo�
piu��penetranti�sul�territorio.�Di�qui�la�necessita��,�ormai�indifferibile,�di�un�
migliore�coordinamento�con�le�strutture�ministeriali�e�con�le�autorita��locali�
per�esempio�attraverso�la�creazione�di�banche�dati�in�cui�potrebbero�confluire�
una�serie�di�informazioni�utili�per�una�piu��corretta�impostazione�della�strate-
gia�processuale.�

Questi�soltanto�alcuni�degli�spunti�di�riflessione�che�inducono�a�ritenere�
ormai�indispensabile�la�piu��stretta�collaborazione�tra�gli�uffici�statali�impe-
gnati�ad�assicurare�un�risarcimento�pieno�ed�effettivo�del�danno�ambientale,�
per�far�fronte�alla�complessita��delle�fattispecie�descritte:�come�dimostra�un�
esempio�emblematico�rappresentato�dal�noto�caso�di��Punta�Perotti�.�

Val�la�pena,�quindi,�di�ricordare�i�passaggi�essenziali�della�vicenda�
processuale�per�evidenziare�le�problematiche�che�sono�state�poste�all'atten-
zione�dell'amministrazione�statale�e�della�difesa�erariale.�

Il�giudizio�in�parola�ha�conosciuto�una�fase�cautelare�originata�da�un�
sequestro�di�tre�manufatti�di�ragguardevoli�dimensioni,�realizzati�in�forza�di�
concessioni�rilasciate�dal�Comune�di�Bari�dopo�l'approvazione�di�due�piani�
di�lottizzazione.�I�provvedimenti�autorizzativi�di�detta�trasformazione�edilizia�
sono�stati�ritenuti�illegittimi,�nell'ipotesi�accusatoria,�in�quanto�gli�stessi�
hanno�abilitato�una�attivita��edificatoria�di�proporzioni�notevoli�in�una�zona�
sottoposta�a�vincolo�paesaggistico�dalla�legge�Galasso�e�dalla�legislazione�


TEMI�ISTITUZIONALI�

regionale.�La�fase�cautelare�e�culminata�con�una�pronuncia�della�Suprema�
Corte�del�1997�che,�avendo�ritenuto�la�costruzione�accusatoria�non�assistita�
dalfumus,�disponeva�il�dissequestro�delle�opere.�

Questa�fase�del�procedimento�non�ha�visto�protagonista�il�Ministero�
dell'ambiente�che�si�e�costituito�parte�civile,�unitamente�al�Ministero�per�i�
beni�e�le�attivita�culturali,�nel�giudizio�di�merito.�Detto�giudizio�e�stato�
definito�in�primo�grado�con�una�sentenza�del�G.I.P.�presso�il�Tribunale�di�
Bari�di�assoluzione�degli�imputati�perche�il�fatto�non�costituisce�reato,�con�
la�conseguente�irrogazione�della�confisca�dei�suoli�e�dei�manufatti�ivi�esistenti�
ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�n.�47/85.�

La�decisione�veniva�riformata�dalla�Corte�di�appello�barese�che,�nel�
presupposto�della�inesistenza�del�vincolo�paesaggistico,�mandava�assolti�gli�
imputati�perche�il�fatto�non�sussiste�disponendo�la�restituzione�degli�immo-
bili�agli�aventi�diritto.�

Con�sentenza�del�29�gennaio�2001�n.�256�la�Suprema�Corte,�dopo�aver�
affermato�la�sussistenza�del�vincolo�e�la�radicale�illegittimita�dei�piani�di�
lottizzazione�nonche�delle�concessioni�edilizie�rilasciate�dal�Comune�di�Bari,�
cassava�senza�rinvio�la�decisione�dei�giudici�di�appello,�reputando�corretta�
la�statuizione�del�giudice�di�primo�grado,�e�disponeva�pertanto�la�definitiva�
confisca�dei�fabbricati�ivi�esistenti�e�dei�suoli�inclusi�nei�predetti�piani�di�
lottizzazione.�

Contrariamente�a�quel�che�si�puo�pensare�la�decisione�della�Corte�di�
Cassazione�non�ha�posto�fine�alla�controversia;�anzi�ha�originato,�oltre�a�
una�serie�di�controversie�civili,�alcuni�incidenti�di�esecuzione�che�possono�
cos|�riassumersi.�

Con�un�primo�ricorso�dinanzi�al�G.I.P.�del�citato�Tribunale�il�Comune�di�
Bari�ha�chiesto�di�conoscere�se�e�con�quali�modalita�fosse�tenuto�alla�demoli-
zione�dei�manufatti.�Con�altri�ricorsi�proposti�dinanzi�alla�Corte�di�appello�
le�societa�costruttrici�e�alcuni�soci�hanno�chiesto�la�revoca�della�confisca�
disposta�con�la�sentenza�del�29�gennaio�2001,�assumendo�di�essere�terzi�
estranei�al�procedimento�penale�e�di�non�aver�apportato�alcun�contributo�
alla�realizzazione�materiale�dell'illecito.�La�revoca�della�confisca�e�stata�
richiesta�anche�da�altri�soggetti�ed�in�particolare�da�una�societa�proprietaria�
di�alcuni�suoli�inseriti�in�uno�dei�due�piani�di�lottizzazione�la�quale,�pur�
avendo�acquistato�in�vista�della�futura�edificazione,�di�fatto�nulla�ha�realiz-
zato�sui�suoi�terreni�nonche�dall'A.C.I.�che�s'e�visto�confiscare�un�suolo�di�
sua�proprieta�senza�aver�dato�alcun�impulso�al�procedimento�di�lottizzazione.�

Sollevato�il�conflitto�di�competenza�i�giudizi�sono�stati�rimessi�dinanzi�
alla�Corte�di�Cassazione,�la�quale,�con�sentenza�2�aprile�2003�n.�626,�ha�rico-
nosciuto�la�competenza�del�G.I.P.�affermando�in�particolare�che�la�confisca�
ha�natura�costitutiva�e�come�tale�non�necessita�di�esecuzione�forzata:�di�qui�
l'obbligo�del�Comune�di�Bari�di�porre�in�essere�immediatamente�le�attivita�
previste�dall'art.�7�della�legge�n.�47�del�1985,�a�tenore�del�quale�l'opera�acqui-
sita�deve�essere�demolita�con�ordinanza�del�sindaco�a�spese�dei�responsabili�
dell'abuso,�salvo�che,�con�deliberazione�consiliare,�sia�dichiarata�l'esistenza�
di�prevalenti�interessi�pubblici�e�sempre�che�l'opera�non�contrasti�con�rile-
vanti�interessi�urbanistici�ed�ambientali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Dopo�la�pronuncia�della�Suprema�Corte�la�vicenda�ha�seguito�un�
duplice�binario.�Per�un�verso,�sono�stati�riassunti,�dinanzi�al�Giudice�perle�
indagini�preliminari�del�Tribunale�di�Bari,�i�predetti�incidenti�di�esecuzione�
ai�quali,�peraltro,�si�sono�aggiunti�quello�proposto�da�soggetti�che�avevano�
acquistato�dalle�societa�costruttrici�alcuni�degli�appartamenti�da�realizzare�
nonche�quello�proposto�dalla�Agenzia�del�demanio,�patrocinata�dall'Avvoca-
tura�dello�Stato,�la�quale�chiede�a�sua�volta�la�revoca�della�confisca�disposta�
su�alcuni�suoli�appartenenti�al�patrimonio�statale�anche�essi�inclusi�nei�citati�
piani�di�lottizzazione.�Per�altro�verso,�il�Comune�di�Bari,�dopo�alcuni�tenten-
namenti�e�dopo�la�ricezione�di�una�formale�diffida�da�parte�della�locale�
Soprintendenza�per�i�beni�architettonici�e�per�il�paesaggio,�ha�deciso,�con�
delibera�consiliare,�di�procedere�alla�demolizione�dei�manufatti.�All'attualita�,�
dopo�circa�otto�anni�dall'inizio�del�procedimento�penale,�i�predetti�giudizi�di�
esecuzione�non�sono�ancora�stati�definiti,�mentre�il�Comune�di�Bari�non�ha�
dato�corso�alla�demolizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che�le�societa�
costruttrici�e�coloro�che�si�affermano�terzi�rispetto�procedimento�penale�
minacciano�azioni�risarcitorie�nei�confronti�del�Comune�che�avrebbe�rila-
sciato�provvedimenti�autorizzatori�illegittimi�nonche�nei�confronti�della�
Soprintendenza�che�avrebbe�omesso�di�vigilare�adeguatamente.�

La�vicenda�sembra,�quindi,�ancora�lontano�da�una�composizione�defini-
tiva.�Quel�che�pero�e�interessante�notare�e�che�l'amministrazione�statale,�nel�
caso�teste�descritto,�ha�svolto�e�continua�a�svolgere�un�ruolo�primario�non�
solo�al�livello�giudiziale�ma�anche�a�livello�amministrativo.�

Proprio�sul�piano�dell'azione�amministrativa,�infatti,�emergono�gli�
aspetti�di�maggiore�interesse�della�questione�trattata,�atteso�che�la�soluzione�
giudiziaria�non�ha�finora�consentito�di�raggiungere�una�composizione�defini-
tiva�degli�interessi�in�gioco.�Spetta�allora�alla�pubblica�amministrazione�
individuare�un�percorso�in�grado�di�contemperare,�in�modo�adeguato�e�in�
tempi�accettabili,�le�variegate�istanze�dei�soggetti�protagonisti�del�caso�in�
questione.�

Nell'ottica�appena�descritta�un�punto�pare�imprescindibile:�non�v'e�
dubbio,�infatti,�che�la�demolizione�dei�manufatti�in�questione,�intesa�come�
risarcimento�in�forma�specifica�del�danno�arrecato�all'ambiente,�rappresenta�
la�strada�maestra�che�il�Ministero�deve�perseguire�nella�cura�degli�interessi�
cui�e�per�legge�preposto.�

Del�resto�la�ridetta�pronuncia�della�Suprema�Corte�del�2�aprile�2003�
afferma�in�termini�perentori�che�spetta�al�Comune�di�Bari�applicare�l'art.�7�
della�legge�n.�47/85,�il�quale�impone,�come�si�e�visto,�l'obbligo�di�demoli-
zione,�con�ordinanza�sindacale�e�a�spese�dei�responsabili�dell'abuso,�salvo�
che,�con�deliberazione�consiliare,�non�venga�dichiarata�l'esistenza�di�preva-
lenti�interessi�pubblici�e�sempre�che�l'opera�non�contrasti�con�rilevanti�inte-
ressi�urbanistici�e�ambientali.�

Partendo�da�tali�premesse,�l'Avvocatura�distrettuale�di�Bari�ha�reso�due�
pareri,�trasmessi�anche�al�Ministero�dell'ambiente,�invitando�la�Soprinten-
denza�ad�inoltrare�formale�diffida�al�Sindaco�di�Bari�nonche�al�Presidente�
della�Giunta�regionale�pugliese�affinche�:�a)�le�predette�autorita�locali,�cia-
scuno�per�la�sua�competenza,�provvedessero�ad�annullare�in�via�di�autotutela�


TEMI�ISTITUZIONALI�

i�provvedimenti�autorizzatori�della�trasformazione�edilizia,�dichiarati�assolu-
tamente�illegittimi�fino�ai�limiti�della�illiceita�dalla�Corte�di�Cassazione�con�
la�sentenza�del�29�gennaio�2001;�b)�la�predetta�amministrazione�comunale�
ponesse�in�essere�senza�indugio�tutte�le�attivita�necessarie�per�la�demolizione�
dei�manufatti.�

La�diffida�non�e�restata�priva�di�effetto�perche�il�Comune�di�Bari,�con�
deliberazione�consiliare�del�7�ottobre�2003,�ha�deciso�di�procedere�alla�demo-
lizione�dei�fabbricati,�anche�se�al�momento�non�e�stato�posto�in�essere�alcun�
atto�di�significativa�esecuzione�di�quel�provvedimento;�anzi�non�mancano�
all'interno�di�quella�amministrazione�comunale�spinte�in�senso�contrarioal�
ripristino�dello�stato�dei�luoghi.�Non�e�,�dunque,�difficile�prevedere�ulteriori�
ritardi,�se�non�addirittura�veri�e�propri�ripensamenti,�nell'azione�dell'ammini-
strazione�locale,�che�rischiano�di�non�risolvere�adeguatamente�i�problemievi-
denziati.�

Si�tratta,�quindi,�di�vedere�se�e�possibile�individuare�un�percorso�alterna-
tivo,�sul�piano�dell'azione�amministrativa,�che�coinvolga�anche�l'amministra-
zione�statale.�In�questa�prospettiva�l'Avvocatura�distrettuale�di�Bari�ha�
trasmesso�i�citati�pareri�al�Ministero�dell'ambiente�e�al�Ministero�per�i�beni�
e�le�attivita�culturali�al�fine�di�consentire�l'eventuale�attivazione�dei�poteri�di�
annullamento�e�di�controllo�sostitutivo�del�Governo.�

E�possibile,�infatti,�ipotizzare�un�simile�intervento�da�parte�dello�Stato�
nei�casi�in�cui�l'amministrazione�locale�rimanga�sostanzialmente�inerte�di�
fronte�a�provvedimenti�che�piu�di�una�sentenza�dell'autorita�giudiziaria�
dichiara�palesemente�illegittimi�e�lasci�perdurare�la�lesione�ad�un�bene�giuri-
dico�costituzionalmente�protetto�come�l'ambiente,�rispetto�al�quale�resi-
duano,�anche�a�Costituzione�variata,�peculiari�e�specifiche�competenze�dello�
Stato.�E�cio�perche�in�siffatte�ipotesi�rischia�di�essere�addirittura�compro-
messa�l'unita�dell'ordinamento�giuridico�intesa�come�garanzia�di�coerenza�e�
ragionevolezza�del�sistema�normativo.�

Non�e�piu�questione�allora�di�verificare�se�lo�Stato�conserva�ancora�i�
poteri�di�annullamento�degli�atti�emessi�dagli�enti�locali,�quanto�piuttosto�
prendere�atto�che�nel�nuovo�assetto�costituzionale�lo�Stato�ha�il�diritto-
dovere�di�esercitare�il�controllo�sostitutivo�affidatogli�dall'art.�120�della�
Costituzione�nelle�forme�e�nei�modi�previsti�dalla�legge�n.�131/2003.�L'eserci-
zio�di�tale�potere,�naturalmente,�non�si�concreta�nella�imposizione�all'ente�
locale�di�decisioni�adottate�a�livello�centrale,�perche�il�procedimento�previsto�
dalla�legge�n.�131/03,�contempla�il�necessario�coinvolgimento�dell'autorita�
locale,�la�quale�non�rimane�estranea�al�processo�decisionale.�Cos|�come�non�
e�detto�che,�all'esito�dell'esercizio�del�controllo�sostitutivo,�si�debba�pervenire�
necessariamente�a�una�soluzione�che�preveda�l'integrale�ripristino�dello�stato�
dei�luoghi,�poiche�nell'adozione�del�provvedimento�finale�si�puo�tenere�conto�
anche�delle�esigenze�dell'amministrazione�comunale�preoccupata,�come�sie�
detto,�di�non�subire�gli�effetti�negativi�nascenti�dalle�preannunciate�azioni�di�
risarcimento�danni�da�parte�degli�ex�proprietari�e�degli�immobili�confiscati.�

Del�resto,�con�riguardo�alla�demolizione�dei�fabbricati�realizzati�in�zone�
di�particolare�valore�ambientale�(in�particolare�la�costiera�amalfitana)�si�rin-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

viene,�come�e�noto,�un�conferimento�al�Ministro�dell'ambiente,�addirittura�
con�atto�legislativo�(art.�2�legge�9�dicembre�1998�n.�426),�del�potere�di�con-
trollo�sostitutivo�conseguente�all'inerzia�degli�enti�locali.�

Emerge,�in�definitiva,�anche�a�Costituzione�variata,�il�ruolo�primario�e�
attivo�riconosciuto�dall'ordinamento�al�Ministero�dell'ambiente�per�vincere�
la�resistenza�degli�enti�locali�al�ripristino�della�legalita�nelle�aree�in�cui�e�
intervenuta�una�trasformazione�territoriale�che�arreca�notevole�pregiudizio�
dei�valori�ambientali�protetti.�Se,�dunque,�l'ambiente�costituisce�un�bene�
immateriale�unitario�affidato,�in�primo�luogo,�alla�cura�dell'amministrazione�
statale,�qualora�esso�riceva�serio�nocumento,�non�puo�sorgere�dubbio�in�
ordine�all'estensione�dei�poteri�sostitutivi�del�Ministero,�da�esercitare�natural-
mente�sempre�nel�rispetto�della�leale�collaborazione�con�gli�enti�locali.�Tale�
conclusione�risulta�essere�l'inevitabile�precipitato�dell'applicazione�del�princi-
pio�di�sussidiarieta�verticale,�soprattutto�nei�casi,�come�quello�descritto,�in�
cui�la�tutela�dell'ambiente�non�trova�adeguata�soddisfazione�nei�livelli�istitu-
zionali�piu�prossimi�ai�cittadini,�i�quali�rappresentano�i�reali�titolari�del�
cosiddetto�diritto�all'ambiente�salubre.�

In�questo�quadro�direttamente�connesso�alla�rivalutazione�della�
funzione�dell'amministrazione�statale�appare�il�ruolo,�per�certi�aspetti�nuovo,�
che�l'Avvocatura�dello�Stato�deve�assumere�sia�sotto�il�profilo�di�un�piu�
intenso�e�proficuo�rapporto�con�le�strutture�ministeriali,�sia�soprattutto�sotto�
il�profilo�di�un�diretto�raccordo�con�le�istituzioni�locali.�E�cio�potra�avvenire�
se�l'Istituto�costituira�non�solo�e�non�tanto�uno�dei�terminali�dell'esercizio�
del�cennato�potere�sostitutivo,�quanto�piuttosto�riuscira�a�trasformarsi,�nel�
mutato�assetto�costituzionale,�in�soggetto�attivo�del�dialogo�tra�Stato�e�
Autonomie�locali�rivolto�alla�risoluzione�preventiva�dei�conflitti.�

Aldo 
Cosentino. 
La�Direzione�per�la�Protezione�della�Natura�del�Mini-
stero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�e�forse�quella�che�presenta�
la�maggiore�necessita�di�ausilio�ed�intervento�da�parte�delle�Avvocature�
Distrettuali�e�dell'Avvocatura�Generale,�perche�,�per�il�ruolo�e�le�competenze�
che�le�afferiscono�riguardo�all'intero�sistema�delle�aree�protette,�e�diretta-
mente�coinvolta�dalle�problematiche�di�danno�ambientale,�in�particolare�da�
quelle�di�abusivismo�edilizio.�

Se�e�ben�vero�che�il�fenomeno�dell'abusivismo�edilizio�e�estremamente�
diffuso�all'interno�delle�Aree�Protette,�non�si�possono�nascondere�le�respon-
sabilita�che�in�primo�luogo�gravano�su�tutti�coloro�che�le�amministrano.�

Il�riferimento�naturalmente�e�al�cosiddetto�Piano�del�Parco,�cioe�a�
quello�strumento�di�pianificazione�territoriale,�per�legge�al�di�sopra�di�tutti�
gli�altri�strumenti�di�riferimento,�che�avrebbe�dovuto�rappresentare�l'ele-
mento�base�sul�quale�poi�costruire�ed�impostare�una�politica�di�prevenzione�
del�danno�ambientale,�di�complessiva�razionalizzazione�del�sistema.�

Questo�aspetto,�soprattutto�negli�scorsi�anni,�e�stato�trascurato�e�dagli�
Enti�parco�che�forse�non�ne�hanno�colto�le�potenzialita�,�e�dalle�altre�ammini-
strazioni�che�hanno�mostrato�ritardi�(ad�esempio�nel�rilascio�delle�dovute�
autorizzazioni)�e�carenze,�perche�anche�quando�si�e�faticosamente�arrivati�


TEMI�ISTITUZIONALI�

alla�redazione�del�Piano,�cio��spesso�e��stato�fatto�secondo�criteri�unidirezio-
nali,�che�hanno�giustamente�dato�rilievo�alla�protezione�della�natura�in�
quanto�tale,�ma�trascurato�quegli�elementi�particolari�di�pianificazionee�
gestione�del�territorio�con�cui�poi�si�confronta�chi�il�territorio�lo�vive.�

Il�problema�assume�una�maggiore�rilevanza�se�si�tiene�conto�del�fatto�
che�le�politiche�e�l'azione�del�Ministero�condotte�secondo�logiche�non�solo�
di�tutela,�ma�anche�di�valorizzazione�del�territorio,�hanno�di�fatto�compor-
tato�che�ad�oggi�il�valore�economico�di�un�immobile�all'interno�di�un'area�
protetta�si�e��moltiplicato�in�maniera�piu��che�sensibile�rispetto�ad�un�altro�al�
di�fuori�di�quei�confini.�

Ne�discende�paradossalmente�un�incentivo�ad�azioni�di�abusivismo�
poiche�a�fronte�del�medesimo�rischio�aumentano�le�possibilita��di�illeciti�
profitti.�

A�cio��va�aggiunto�che�ormai�gli�enti�parco�si�caratterizzano�per�l'elevato�
valore�economico�anche�da�un�punto�di�vista�piu��strettamente�commerciale,�
se�e��vero�che�e��in�aumento�il�numero�di�societa��private�interessate�a�sfruttare�
il�marchio�del�parco�per�acquisire�quel�mark-up 
che�le�differenzierebbe�da�
molte�altre�(si�pensi�ai�settori�delle�acque�minerali,�delle�paste�alimentari,�
dei�prodotti�agrosilvopastorali�in�genere).�

Da�qui�l'altro�aspetto�problematico,�quello�dell'esatta�determinazione�
dell'entita��del�danno�ambientale�che�si�lamenta.�

Senza�approfondire�la�questione,�va�sottolineato�che�da�questo�profilo�
l'amministrazione�non�riesce�a�fornire�all'Avvocatura�quel�supporto�necessa-
rio�per�l'esatta�quantificazione�del�danno.�

Nonostante�il�prezioso�sostegno�dell'A.P.A.T.,�che�fornisce�costante-
mente�all'amministrazione�elementi�di�quantificazione�e�qualificazione,�si�ha�
l'impressione�di�essere�ancora�in�una�fase�di�sperimentazione,�che�anche�in�
sede�comunitaria�non�ha�prodotto�l'elaborazione�di�indirizzi�precisi�al�fine�
di�individuare�gli�specifici�elementi�base�di�valutazione�del�valore.�

Negli�interventi�precedenti�si�e��accennato�all'esistenza�di�una�eccessiva�
parcellizzazione�di�competenze�tra�tutti�gli�attori�coinvolti�nella�gestione�delle�
aree�protette�(Amministrazione�Centrale,�Amministrazioni�locali,�Enti�
Parco...etc).�

Una�tale�frammentazione�invero�esiste,�ciononostante�l'azione�di�questa�
Amministrazione�Centrale�nella�lotta�all'abusivismo,�sia�in�presenza�chein�
assenza�dell'adozione�del�gia��citato�Piano�del�Parco,�e��forte�ed�univoca,�come�
dimostra�il�fatto�che�annualmente�una�cifra�dell'ordine�di�un�milione�e�mezzo�
di�euro�circa�viene�destinata�agli�enti�impegnati�direttamente�nella�lottaal�
fenomeno�illegale,�tra�cui�in�particolare�gli�Enti�Parco.�

Non�si�dimentichi�poi�la�particolare�attenzione�che,�in�tale�azione�di�
contrasto,�e��riservata�ai�connessi�fenomeni�di�criminalita��organizzata�(di�
stampo�mafioso�o�camorristico),�cio��che�rende�questa�Amministrazione�
spesso�protagonista�di�specifiche�azioni�di�confisca�finalizzate�al�ripristino�
di�una�corretta�tutela�ambientale�del�territorio,�ed�alla�valorizzazione�dello�
stesso.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Un�esempio�recente�su�tutti,�quello�dell'Ente�Parco�Nazionale�del�Vesu-
vio�dove�il�sequestro�del�Castello�Mediceo�di�Ottaviano�consentira��nel�pros-
simo�futuro�al�parco�di�disporre�di�una�nuova�sede,�sancendo�la�trasforma-
zione�dell'utilizzo�dell'immobile�da�illecito�a�lecito�e�proficuo.�

Per�tutto�questo,�per�la�nostra�Amministrazione,�e��oggi�fondamentale�
cercare�di�costruire�un�rapporto�forte�con�l'Avvocatura�dello�Stato,�supe-
rando�quelli�che�sono�i�principali�ostacoli,�primo�fra�tutti�quel�difetto�di�
comunicazione�^che�poi�e��conseguenza�di�un�difetto�di�conoscenza�^che�
rende�il�reciproco�rapporto�lento�e�farraginoso.

E�pur�vero�che�tra�Amministrazione�dello�Stato�e�Avvocatura�dello�
Stato�non�esiste�il�medesimo�legame�che�c'e��tra�cliente�(privato�cittadino)�e�
difensore,�ma�cio��non�esclude�che�un�rapporto�piu��lineare,�snello�e�sistema-
tico,�aiuterebbe�molto�entrambe�le�Amministrazioni�al�raggiungimento�dei�
comuni�obiettivi.�

Plaudo�quindi�a�iniziative�come�quella�odierna,�tese�anche�a�raggiungere�
quest'ultimo�traguardo.�

L'Amministrazione�dell'ambiente�e��un'amministrazione�giovane�ed�
indubbiamente�sconta�alcuni�errori�di�gioventu��,�cui�pero��si�potrebbe�rime-
diare�ottenendo�risultati�concreti,�cos|��come�avvenne�nel�2001�quando,�dopo�
lunghi�e�complessi�passaggi�burocratici,�fu�emanato�il�decreto�del�Presidente�
del�Consiglio�dei�Ministri�di�autorizzazione�dell'Avvocatura�ad�assumerela�
rappresentanza�e�la�difesa�degli�Enti�parco�nazionale.�

Il�rafforzamento�del�suddetto�rapporto�garantirebbe�una�importante�
inversione�nella�lotta�all'abusivismo�ed�al�danno�ambientale�in�genere,�
passando�da�semplici�azioni�di�repressione�ad�azioni�di�prevenzione.�

L'affermazione�di�tale�collaborazione�sistematica�ci�consentirebbe�di�
poterci�rapportare�al�territorio�in�termini�propositivi,�si�riuscirebbe�in�
conclusione,�a�fornire�un�migliore�servizio�alle�aree�protette,�ad�ottenere�
un�maggior�consenso.�

Gianpaolo 
Cogo. 
Non�e��casuale�aver�definito�l'oggetto�di�una�sezione�
dei�nostri�lavori�con�riferimento�all'interesse 
ambientale 
nei�giudizi�costituzio-
nali�e�comunitari.�In�realta��l'evoluzione�della�giurisprudenza�della�Corte�
Costituzionale�e�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�^l'una�e�l'altra�
partite�da�premesse�e�da�tipologia�e�da�oggetti�delle�giurisdizioni�completa-
mente�differenti�^mostra�come�si�sia�arrivati,�nell'ambito�della�definizione�
della�materia�dell'ambiente,�ad�un�unico�comune�denominatore.�Dopo�essere�
partite�dalla�esigenza�della�definizione�di�una�nozione�dell'ambiente�e,�per�
quanto�riguarda�la�Corte�di�Giustizia,�della�materia�dell'ambiente,�l'evolu-
zione�della�giurisprudenza�e��approdata,�da�una�parte,�alla�definizione�dei 
valori 
dell'ambiente 
e�dall'altra�dell'interesse 
dell'ambiente,�nozioni�che�
possono�considerarsi,�sotto�il�profilo�della�terminologia,�ma�anche�dal�punto�
di�vista�dei�contenuti,�equivalenti�e�sinonime.�

Mentre�la�possibilita��di�una�definizione�dell'ambiente�e�di�una�nozione�
dell'ambiente,�non�e��mai�stata�un�problema�per�la�giurisprudenza�comunita-
ria,�la�giurisprudenza�costituzionale�italiana,�per�altri�aspetti�meritoria,�
nell'ambito�esperienza�attinente�ai�giudizi�di�legittimita��delle�leggi�e�nei�


TEMI�ISTITUZIONALI�

giudizi�sui�conflitti�di�attribuzione�tra�le�competenze�dello�Stato�e�quelle�delle�
Regioni�o�delle�autonomie�locali,�ha�evidenziato�l'impossibilita�di�addivenire�
ad�una�definizione�del�bene�ambiente�che�possa�andare�al�di�la�^e�quindi�
rappresentare�qualcosa�di�piu�significativo�e�di�piu�utilizzabile�nell'ambito�
poi�delle�norme�dell'ordinamento�e�dei�rapporti�dei�soggetti�nelle�piu�svariate�
situazioni�soggettive,�sia�con�riferimento�alle�istituzioni�pubbliche�che�con�i�
privati�^della�mera�definizione,�del�mero�riferimento�alla�natura�del�bene�
ambiente,�come�bene�immateriale�riferito�a�tutti�quegli�elementi�(acqua,�aria,�
suolo�etc.)�che�noi�ben�conosciamo.�

Quanto�all'esperienza�dei�rapporti,�intrattenuti�a�livello�globale�tra�gli�
ordinamenti�dell'epoca�contemporanea,�e�nel�contesto�dell'evoluzione�della�
normativa�dell'Unione�europea,�le�tematiche�sviluppate,�sia�nella�produzione�
delle�norme�a�livello�pattizio,�quali�trattati�e�convenzioni,�che�nelle�linee�di�
sviluppo�e�presa�di�coscienza�della�problematica�ambientale�da�parte�delle�
comunita�europee,�prima,�e�dell'Unione�europea�poi,�l'interesse�ambientale�
viene�riferito�sostanzialmente�ad�una�nozione�di�ambiente�inteso�come�
elemento�aggredito�da�parte�dell'attivita�dell'uomo�e�possibile�aggressore�
sull'attivita�dell'uomo.�

E�qui�bisogna�rendere�giustizia�all'esperienza�italiana,�alla�dottrina�e�alla�
giurisprudenza�soprattutto�pubblicistica,�non�soltanto�costituzionalema�
anche�amministrativistica,�che�si�e�data�carico�di�sviluppare�queste�tematiche�
dell'ecologia�mostrando�una�sensibilita�abbastanza�precoce;�non�bisogna,�al�
riguardo,�dimenticare�tutte�le�problematiche�dell'ecologia�e�dell'ambiente,�
che�traggono�origine�dal�carattere�culturale�e�paesaggistico,�dalle�leggi�
del�'39,�e�poi�dalle�revisioni�della�commissione�Franceschini�degli�anni�'60�e�
della�commissione�Chiarelli,�voluta�dal�governo�Fanfani.�

Nella�giurisprudenza�costituzionale�e�comunitaria,�superata�la�fase�del�
tentativo�di�definizione�di�una�nozione,�che�pure�ha�costituito�il�primo�
approccio�per�avvicinare�le�tematiche�di�carattere�ambientale,�sia�nella�nor-
mativa�comunitaria�e�nella�giurisdizione�propria�della�Corte�di�Giustiziache�
nella�normativa�dei�singoli�paesi�degli�Stati�membri,�si�e�sviluppato�il�con-
cetto�di�interesse,�come�sostrato�a�norme�e�regole�volte�alla�tutela�di�settori�
dell'ambiente�aggredito.�S'e�sviluppata�tutta�una�serie�di�attivita�da�parte�del-
l'ordinamento�sopranazionale�dell'Unione�europea�che,�dopo�le�prime�deci-
sioni,�rivolte�prima�di�tutto�a�legittimare�l'azione�comunitaria�in�assenza�di�
normativa�che�nell'ambito�del�Trattato�contemplasse�la�materia�ambientale,�
^questo�e�avvenuto,�si�ricorda,�soltanto�dopo�l'Atto�unico�e�poi�ancora�negli�
anni�Novanta�^ha�portato�ad�introdurre�giudizi�di�compatibilita�e�di�suffi-
cienza�da�parte�delle�amministrazioni,�da�parte�dei�governi�degli�Stati�mem-
bri�e,�per�quello�che�ci�interessa,�del�Governo�italiano,�nell'attuazione�delle�
direttive,�sia�attraverso�l'accertamento,�la�contestazione�e�le�procedure�di�
infrazione�iniziate�dalla�Commissione�europea,�sia�attraverso�la�soluzione�di�
questioni�pregiudiziali�in�ordine�al�livello�della�tutela�ambientale�assicurato�

o�da�assicurarsi�da�parte�degli�Stati�membri.�
La�tendenza�del�sistema�e�di�muovere�dalla�individuazione�della�materia�
ambientale,�attraverso�un'interpretazione�riferita�ai�sistemi�di�qualita�della�
vita,�per�giungere�gradualmente�al�riconoscimento�delle�tematiche�di�carat-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tere�ambientale�come�un�valore�primario�in�ambito�comunitario.�Il�problema�
dell'elevata�tutela,�nel�contesto�della�possibilita�dello�sviluppo�sostenibile,�di�
derivazione�pattizia�e�internazionale,�per�via�di�convenzioni�e/o�di�trattati,�
finisce�per�attribuire�alla�materia�ambientale�un�carattere�di�trasversalita�e�
per�porre�l'interesse�ambientale�come�un�elemento�da�considerare�nell'ambito�
dello�sviluppo�di�tutte�le�linee�delle�politiche�comunitarie.�L'interesse�alla�
tutela�dell'ambiente�viene�preso�in�considerazione,�attraverso�direttive�e�rego-
lamenti,�anche�in�occasione�della�statuizione�delle�norme�di�comportamento�
per�altre�attivita�umane,�fino�a�giungere�alla�emersione�dell'interesse�ambien-
tale�al�livello�dell'esigenza�dell'elevata�tutela�dell'ambiente,�da�tenere�a�riparo�
da�eccessiva�aggressione�dell'attivita�dell'uomo,�nel�contesto�della�disciplina�
di�tutte�le�attivita�umane.�L'esigenza�della�tutela�ambientale�si�proietta�cos|�
sotto�il�profilo�del�riconoscimento�della�necessita�di�un�bilanciamento�tra�le�
connotazioni�delle�attivita�umane�a�livello�comunitario,�sia�per�l'uniforma-
zione�che�per�l'armonizzazione�degli�interessi�che�sono�correlati�anche�ad�
altri�elementi,�attivita�economiche,�concorrenza,�mercato,�esercizio�dell'indu-
stria,�del�commercio�e�quanto�altro.�

Sulla�stessa�linea,�attraverso�una�strada�diversa,�si�e�posta�altres|�la�
giurisprudenza�costituzionale�italiana�che�a�partire�dalla�sentenza�n.�53�del�
1991�(che�ha�costituito�la�svolta)�ha�smesso�di�preoccuparsi�in�via�primaria�
della�definizione�dell'ambiente�come�tale,�con�tutti�quelli�che�erano�i�riferi-
menti�consentiti�dalle�espressioni�della�Carta�Costituzionale:�l'art.�9,�il�pae-
saggio;�la�Repubblica,�che�cosa�si�intende�per�Repubblica;�l'art.�32�con�i�rife-
rimenti�alla�salute,�quando�l'ambiente�diventa�aggressore�dell'uomo;�l'art.�41�
per�quanto�attiene�al�libero�esercizio�dell'iniziativa�economica,�e�quindi�al�
confronto�ed�al�bilanciamento�dell'interesse�ambientale�con�le�attivita�umane.�

A�partire�dalla�sentenza�n.�53�del�1991�la�Corte�ha�riconosciuto�alle�
problematiche�di�carattere�ambientale�un�livello�di�valore�costituzionale,�che�
poi�e�stato�recepito�nella�riforma�del�titolo�quinto�della�Costituzione�con�
l'espressa�previsione�e�con�riferimenti�poi,�nel�contesto�degli�assetti�che�sono�
risultati�nell'ambito�della�ripartizione�delle�competenze�legislative�e�ammini-
strative�da�parte�delle�Regioni�e�degli�Enti�locali.�Ulteriori�problematiche,�
che�si�sono�prospettate�in�riferimento�a�difficolta�ed�antinomie�presenti�nella�
riforma�costituzionale�rispetto�agli�assetti�della�distribuzione�delle�attribu-
zioni�derivate�dalla�riforma�Bassanini,�a�tutt'oggi�impegnano�la�Corte�Costi-
tuzionale�in�un�continuo�sforzo�di�chiarimento�nella�definizione�dei�conflitti�
di�attribuzione,�e�quindi�nella�evidenziazione�delle�interconnessioni�dell'inte-
resse�ambientale�con�le�diverse�sfere�di�competenze.�

La�Corte�e�portata�ad�offrire�interpretazioni�delle�modalita�degli�assetti�
di�distribuzione�delle�attribuzioni�che�sono�sostanzialmente�volte�a�temperare�
la�ripartizione,�che�sembrerebbe�cos|�netta,�cos|�decisa,�della�riforma�del�
Titolo�Quinto,�vedendo�le�proiezioni�dell'interesse�ambientale�da�attribuirsi�
alla�competenza�normativa�dello�Stato�e�quindi�vedendone�la�responsabilita�
a�livello�piu�alto�della�legislazione�statale.�Questo�anche�in�correlazione�del-
l'orientamento�della�normazione�della�Unione�europea�e�dell'interpretazione�
della�Corte�di�Giustizia,�che�comunque�ritengono�in�ogni�caso�lo�Stato�
responsabile�del�danno�ambientale�che�si�puo�verificare,�indipendentemente�


TEMI�ISTITUZIONALI�

da�quelli�che�sono�gli�assetti�organizzativi�in�regioni,�lander,�e�in�tutto�quello�
che�puo��essere�il�proprium 
dell'organizzazione�dei�pubblici�poteri�nei�singoli�
Stati�membri.�Conseguentemente�la�Corte�vede�l'interesse�ambientale�anche�
nel�contesto�delle�attivita��degli�enti�che�sono�attributari�del�governo�del�terri-
torio,�della�pianificazione�territoriale,�della�potesta��urbanistica,�per�lo�meno�
con�partecipazioni�e�interconnessioni�con�l'interesse�ambientale�e�quindi�ai�
fini�della�legittimazione�di�rapporti�tra�le�istituzioni.�

Questa�ricostruzione,�che�e��la�spiaggia�di�approdo�dell'evoluzione�della�
giurisprudenza�comunitaria�e�costituzionale,�sembrerebbe�evidenziare�la�
possibilita��di�una�tutela�forte�dell'ambiente,�sembrerebbe�richiedere�un�coin-
volgimento�nell'ambito�dei�bilanciamenti�non�solo�nei�rapporti�istituzionali�
tra�pubblici�poteri,�ma�anche�nell'ambito�dell'amministrazione�delle�attivita��
umane�in�riferimento�agli�interessi�di�carattere�ambientale,�e�quindi�potrebbe�
far�ritenere�che�nell'ambito�degli�ordinamenti�dei�paesi,�e�quindi�delle�regole�
che�disciplinano�le�attivita��dei�governi�degli�Stati�membri,�vi�sia�la�possibilita��
e�la�capacita��di�una�effettiva�e�sostanziale�tutela�degli�interessi�di�carattere�
ambientale.�

Questo�purtroppo�in�realta��non�e�;�ad�un�affinamento�della�capacita��
organizzativa�di�individuare�le�problematiche�di�carattere�ambientale,�di�
elevarle�a�rango�di�rilevanza�costituzionale�e�di�farne�oggetto�di�attivita��pecu-
liari�dell'azione�dell'Unione�europea�(questo�anche�in�attuazione�di�tutti�gli�
atti,�le�convenzioni�internazionali),�non�corrisponde�tuttavia�una�capacita��
poi�di�dare�assetto�concreto�agli�interessi�di�carattere�ambientale.�Questo�
succede�non�soltanto�nell'ambito�dei�livelli�delle�amministrazioni�dei�paesi�
membri�dell'Unione�europea,�ma�anche�nell'ambito�delle�istanze�internazio-
nali,�delle�istanze�globali�in�ordine�agli�assetti�sostanziali,�e�quindi�agli�
accordi�che�vengono�presi�con�le�convenzioni�internazionali�e�con�i�trattati;�
al�momento�della�verita��trovano�tutta�una�serie�di�difficolta��nell'individua-
zione�dei�responsabili�dei�danni,�nell'individuazione�di�chi�deve�sopportare�i�
costi,�nell'individuazione�di�chi�deve�ridurre�certi�consumi.�E�inutile�stare�a�
riportare�l'esempio�ormai�tipico�del�trattato�di�Kyoto;�e�forse�e��anche�inutile�
stare�a�riportare�l'esempio�di�quanto�accade�nell'ambito�dell'amministrazione�
degli�interessi�ambientali,�pur�cos|��puntualmente�delineati�e�pur�cos|��puntual-
mente�posti�a�livello�di�rilevanza�costituzionale�nell'ambito�della�nostra�giuri-
sdizione�di�legittimita��e�dei�conflitti�di�attribuzione,�se�consideriamo�poi�
quella�che�e��la�grande�difficolta��della�nostra�amministrazione�di�tutelare�
effettivamente�l'interesse�ambientale,�non�soltanto�nell'opera�di�recupero�del�
risarcimento�del�danno,�ma�anche�nell'opera�di�prevenzione�e�quindi�nel-
l'opera�di�eliminazione�del�problema�alla�radice,�prima�ancora�che�si�verifi-
chino�i�danni.�

Forse�questo�potrebbe�dipendere�da�una�certa�vischiosita��che�c'e��stata�
nell'ambito�dell'attuazione�delle�direttive�dell'Unione�europea.�Per�la�verita��,�
il�nostro�Legislatore�non�ha�avuto�molta�fantasia,�quando�si�e��trovato�di�
fronte�a�questa�produzione�copiosa�e�puntuale�di�normazione�sopranazionale�
volta�alla�cura�di�interessi�che�trascendono�addirittura�quelli�dello�stesso�
mercato�interno�dell'Unione,�dello�stesso�territorio�dell'Unione�europea�e�
sono�di�carattere�globale.�Il�Legislatore�nazionale�si�e��adagiato�abbastanza�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

pedissequamente�nella�traduzione�di�sistemi�di�tutela,�di�sistemi�di�controllo�
a�livello�autorizzativo,�a�livello�ispettivo�delle�attivita�definite�nelle�direttive,�
ma�non�ha�tentato�di�superare�tutte�quelle�che�sono�le�vischiosita�e�le�disfun-
zioni�del�nostro�sistema�di�amministrazione�concreta�degli�interessi.�In�
pratica,�traducendo�la�normativa�comunitaria�e�i�contenuti�delle�direttive�
(attraverso�la�legge�comunitaria),�sostanzialmente�in�norme�di�carattere�gene-
rale,�di�regolazione�dei�rapporti,�anche�nell'ambito�dell'autonomia�dei�privati,�
e�in�norme�generali�delle�attivita�delle�amministrazioni�nell'ambito�dei�
rapporti�con�gli�amministrati�e�tra�di�loro,�ha�tuttavia�calato�la�cura�di�questi�
interessi�nella�struttura�organizzativa�di�un�ordinamento,�che�resta�quella�
che�e�.�E,�sia�pure�con�gli�spunti�dell'articolo�18�per�una�particolare�forma�di�
recupero�e�tutela�del�danno�di�carattere�ambientale,�ha�lasciato�alle�riparti-
zioni�classiche�e�agli�inquadramenti�della�dottrina�civilistica�la�definizione�
del�danno,�riponendo�la�cura�di�questi�interessi�nel�meccanismo�delle�nostre�
amministrazioni,�le�cui�inefficienze�tutti�ben�conosciamo�e�che�rappresentano�
la�particolare�preoccupazione�di�questo�momento.�

Forse�qualche�spunto�possiamo�andarlo�a�cercare�laddove�l'Unione�
europea�ha�cercato�di�risolvere�il�problema�della�acquisizione�di�una�specie�
di�risarcimento�del�danno�in�conseguenza�delle�violazioni�da�parte�dei�paesi�
membri�delle�direttive�oppure�in�conseguenza�delle�mancate�attuazioni,�che�
siano�state�esse�stesse�causa�di�danno.�Qui�vi�sono�delle�particolari�proce-
dure,�che�consentono�di�infliggere�direttamente�agli�Stati�membri�delle�
sanzioni�che�talvolta�producono�il�loro�effetto.�

Molte�cose�sono�da�rivedere�nell'ambito�dell'amministrazione;�bisogne-
rebbe�avere�piu�fantasia�ed�introdurre�strumenti�specifici,�attraverso�inter-
venti�di�normazione�primaria�pienamente�coerenti�e�compatibili�con�le�
norme�comunitarie;�e�sarei�tentato�di�farmi�venire�il�dubbio�che,�anche�in�
questo�settore,�per�la�cura�di�interessi�che�trascendono�la�nostra�collettivita�
nazionale,�che�trascendono�la�collettivita�dell'insieme�dei�paesi�aderenti�
all'Unione�europea�e�che�hanno�un�livello�globale�e�quindi�hanno�cos|�forte�
rilevanza,�non�sia�il�caso�di�andare�a�introdurre�modelli,�presi�a�prestito�da�
quella�parte�dell'amministrazione�dello�Stato�italiano�che�funziona�molto�
bene,�il�Ministero�delle�Finanze.�

Se,�nell'ambito�della�cura�degli�interessi�di�natura�ambientale�^che�sono�
cos|�importanti�e�rilevanti,�come�s'e�rivelato�nell'approdo�finale�di�una�evolu-
zione�giurisprudenziale�meritoria,�che�certamente�ne�ha�sviscerato�tuttele�
problematiche�e�tutti�gli�angoli�visuali�^noi�immaginassimo�di�strutturare�
l'amministrazione�centrale�dello�Stato,�che�poi�e�la�responsabile�nei�confronti�
delle�autorita�sopranazionali�per�i�danni�e�per�i�disastri�di�carattere�ambien-
tale,�come�soggetto�capace�di�provvedere�alla�cura�degli�interessi�ambientali�
con�la�stessa�incisivita�,�con�la�stessa�efficacia�e�con�la�stessa�effettivita�dei�
provvedimenti�dell'amministrazione�delle�finanze,�forse�ci�metteremo�sulla�
strada�buona�per�arrivare�ad�avere�capacita�di�recupero�ambientale.�Poi,�se�
la�veda�chi�ha�danneggiato�di�fare�opposizione�contro�l'iscrizione�al�ruolo;�
ma�intanto�l'amministrazione�ha�definito,�ha�acquisito�risorse,�ha�impedito�
ulteriori�azioni,�ha�prevenuto�e�quanto�altro...�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Mario 
Antonio 
Scino. 
La�protezione�dell'ambiente�e�una�delle�maggiori�
sfide�con�cui�deve�misurarsi�l'UE;�a�livello�comunitario�infatti�si�sta�portando�
avanti�un'attivita�politica�di�protezione�del�suolo,�dell'atmosfera,�della�fauna�
e�della�flora.�

Anche�a�livello�nazionale�la�materia�ambientale�occupa�un�posto�di�
primo�piano;�i�problemi�infatti�che�l'interpretazione�della�portata�del�nuovo�
Titolo�V�della�Costituzione�pone�testimoniano�la�delicatezza�dell'argomento�
in�discussione.�

Appare�opportuno�quindi�soffermarsi,�riguardo�a�questa�materia,�in�
primo�luogo�sulla�normativa�comunitaria�per�poi�affrontare�quella�a�livello�
nazionale.�

LEGISLAZIONE 
COMUNITARIA. 
In�una�realta�come�quella�dei�Quindici�(fra�
breve�Venticinque),�in�cui�ogni�anno�si�producono�oltre�due�miliardi�di�
tonnellate�di�rifiuti,�la�tematica�ambientale�ha�assunto�una�rilevanza�tale�da�
imporre�una�strategia�di�sviluppo�sostenibile.�

In�questo�contesto,�le�azioni�per�la�salvaguardia�dell'ambiente�hanno�
rivestito�sempre�piu�un�carattere�trasversale,�venendo�ad�interessare�molte�
delle�politiche�comunitarie�in�vari�settori,�dai�trasporti�all'agricoltura,�
dall'energia�alla�competitivita�.�Nel�quadro�di�una�lotta�globale�contro�l'inqui-
namento,�l'UE�ha�poi�sottoscritto�il�Protocollo�di�Kyoto�per�la�riduzione�
delle�emissioni�dei�gas�ritenuti�responsabili�dell'effetto�serra.�

L'azione�europea�per�la�difesa�dell'ambiente�ha�cominciato�a�svilupparsi�
nel�1972;�da�allora�sono�stati�varati�sei�programmi�d'azione�per�affrontarei�
problemi�ecologici.�L'ultimo�programma�d'azione�in�ordine�temporale�
(�Ambiente 
2010: 
il 
nostro 
futuro, 
la 
nostra 
scelta�)�ricopre�il�periodo�dal�
2001�al�2010�e�le�sue�priorita�sono:�

contrastare�il�cambiamento�climatico;�

proteggere�la�natura,�nonche�la�flora�e�la�fauna�selvatica;�

affrontare�i�problemi�legati�all'ambiente�e�alla�salute;�

preservare�le�risorse�naturali�e�gestire�i�rifiuti.�

La�tutela�dell'ambiente�ha�pero�guadagnato�lo�status 
di�politica�comuni-
taria�solo�nel�1993,�con�il�Trattato�di�Maastricht,�in�base�al�quale�la�politica�
ambientale�avrebbe�dovuto�puntare�ad�un�piu�alto�livello�di�protezione,�
fondato�sul�principio�dell'azione�preventiva.�

All'interno�del�Trattato�CE�principio�cardine�in�materia�ambientale�e�
quello�di�cui�all'art.�6�secondo�cui��le 
esigenze 
connesse 
con 
la 
tutela 
dell'am-
biente 
devono 
essere 
integrate 
nella 
definizione 
e 
nell'attuazione 
delle 
politiche 
eazionicomunitariedicuiall'art. 
3, 
inparticolarenellaprospettivadipromuo-
vere 
lo 
sviluppo 
sostenibile�;�a�questo�si�deve�aggiungere�la�politica�ambientale�
che�e�entrata�a�pieno�diritto�tra�le��politiche�europee��e�disciplinata�dagli�
artt.�174-176�Trattato�CE�inserito�dal�Trattato�di�Amsterdam�del�1997.�

In�base�a�tale�disposizione�la�politica�ambientale�della�Comunita�perse-
gue�i�seguenti�obiettivi:�

salvaguardia,�tutela�e�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente;�

protezione�della�salute�umana;�

utilizzazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

promozione�sul�piano�internazionale�di�misure�destinate�a�risolvere�i�
problemi�dell'ambiente�a�livello�regionale�o�mondiale.

E�bene�inoltre,�per�completezza,�analizzare�il�ruolo�dell'ambiente�all
'interno�della�futura�Costituzione�europea�che�e�all'attenzione�della�CIG;�
varie�sono�infatti�le�disposizioni�di�tale�bozza�che�riguardano�l'argomento�in�
discussione�che�qui�di�seguito�si�elencano:�

Articolo�I-3.�L'unione�si�adopera�per�lo�sviluppo�sostenibile�dell'Europa,�
basato�su�una�crescita�economica�equilibrata,�un'economia�sociale�di�mercato�
fortemente�competitiva�che�mira�alla�piena�occupazione�e�al�progresso�sociale,�
e�un�elevato�livello�di�tutela�e�di�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente.�

Articolo�I-13.�Le�competenze�concorrenti�tra�l'Unione�e�gli�Statimembrisi�
applicanoaiseguentisettoriprincipali:...l'ambiente...�.�

Articolo�II-37.�Un�livello�elevato�di�tutela�dell'ambiente�e�il�miglioramento�
della�sua�qualita�devono�essere�integrati�nelle�politiche�dell'Unione�e�garantiti�
conformemente�alprincipio�dello�sviluppo�sostenibile.�

Articoli�III-129,�130,�131:�ricalcano�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�1741
76�Trattato�CE�e�sintetizzano,�dopo�aver�elencato�gli�obiettivi�della�politica�
ambientale�e�le�azioni�da�intraprendere�per�realizzarli,�il�principio�secondo�
cui��chi�inquinapaga�.�

Si�tralasciano�infine,�non�essendo�questa�la�sede�piu�adatta,�tutti�i�vari�
programmi�e�convenzioni�internazionali�che�l'UE�ha�firmato�per�affrontare�
i�numerosi�problemi�ambientali�che�superano�i�confini�dell'Europa�stessa.�

LEGISLAZIONE�NAZIONALE.�Della�tutela�dell'ambiente�il�nuovo�Titolo�V�
della�Costituzione�italiana�si�occupa�al�suo�art.�117.�

Se�alla�lett.�s)�del�comma�2�art.�117�viene�riservata�una�legislazione�
esclusiva�allo�Stato�in�materia�della�tutela�dell'ambiente,�allo�stesso�articolo,�
al�comma�3,�viene�invece�riservata�una�legislazione�concorrente�alle�regioni�
relativamente�al�governo�del�territorio;�le�due�materie�presentano�dei�punti�
di�contatto�tali�da�creare�dei�problemi�interpretativi�non�solo�ai�giuristima�
anche�alla�stessa�Corte�Costituzionale.�

E�bene�osservare�innanzitutto�che�dalla�nozione�di��ambiente��di�cui�
alla�disposizione�costituzionale�si�ricava�una�configurazione�dell'ambiente�
come�valore�costituzionalmente�protetto,�che,�in�quanto�tale,�delinea�una�
sorta�di�materia�trasversale�che�investe�e�si�intreccia�cioe�con�altri�interessi�e�
competenze.�

Per�questo�particolare�aspetto�dell'ambiente,�e�per�le�delicate�conseg
uenze�giuridiche�che�ne�derivano,�la�Consulta�e�dovuta�piu�volte�intervenire�
sulla�questione�interpretativa�chiarendo�che�non�desidera�e�non�permette�
che�accada�che�l'incertezza�in�ordine�al�riparto�di�competenze�fra�Stato�e�
regioni�finisca�per�compromettere�cio�che�invece�la�Costituzione�vuole�
espressamente�tutelare:�l'ambiente,�l'ecosistema�(cfr.�Corte�Cost.�

n.�407/2002�e�n.�536/2002).�
Alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�appare�dunque�affidata�la�discip
lina�degli�aspetti�relativi�all'equilibrio�ecologico�(in�relazione�all'integrita�
dell'ecosistema�e�al�perseguimento�di�un��ambiente�salubre�),�nonche��la�sola�
definizione�dei�principi�fondamentali�relativi�al�piu�generale�governo�del�


TEMI�ISTITUZIONALI�

territorio,�in�applicazione�del�terzo�comma�dell'art.�117�Cost.�e�salva�l'appli-
cazione�del�terzo�comma�dell'art.�116�Cost,�il�che�naturalmente�non�impedira�
alle�regioni�di�emanare�norme�piu�rigide�a�difesa�dell'ecosistema�locale,�nel�
rispetto�dei�principi�posti�dalla�normativa�statale�di�riferimento.�

Dalla�lettura�del�dettato�costituzionale�sembra�quindi�anche�emergere�
che�la�materia��ambiente��riservata�alla�competenza�legislativa�esclusiva�
dello�Stato�sia�necessariamente��parte��della�piu�ampia�materia�del��governo�
del�territorio�.�

La�Corte�costituzionale�ha�infatti�gia�chiarito�che�la��tutela�del-
l'ambiente�,�piu�che�una��materia��in�senso�stretto,�rappresenta�un�compito�
nell'esercizio�del�quale�lo�Stato�conserva�il�potere�di�dettare�standard 
di�
protezione�uniformi�validi�in�tutte�le�regioni�e�non�derogabili�da�queste;�e�
cio�non�esclude�affatto�la�possibilita�che�leggi�regionali,emanate�nell'esercizio�
della�potesta�concorrente�di�cui�all'art.�117,�quarto�comma,�possano�assu-
mere�fra�i�propri�scopi�anche�finalita�di�tutela�ambientale�(cfr.�sentenze�

n.�407/2002�e�n.�222/2002).�
Gia�prima�della�riforma�costituzionale�infatti�si�era�configurato�
l'ambiente�come�valore�costituzionalmente�protetto�che,�in�quanto�tale,�
delineava�una�sorta�di�materia�trasversale�e�che�investiva�una�pluralita�(anche�
eterogenea)�di�competenze�che�ben�potevano�essere�regionali,�essendo�legate�
fra�loro�dalla�unicita�dell'interesse�costituzionalmente�rilavante�da�tutelare�e�
rispetto�alle�quali�spettavano�allo�Stato�le�determinazioni�che�rispondevano�
ad�esigenze�meritevoli�di�disciplina�uniforme�sull'intero�territorio�nazionale.�

Nella�sentenza 
407/2002 
il�carattere�universale�della�materia�ambientale�
consente�di�leggere�nell'art.�117�comma�2�lett.�s) 
una�riserva�allo�Stato�
limitata�al�potere�di�fissare�standard 
di�tutela�uniformi�sull'intero�territorio�
nazionale�e�dall'altro�l'emersione�in�positivo�di�competenze�regionali�funzio-
nalmente�collegate�a�quelle�propriamente�ambientali.�Non�si�e�inteso�elimi-
nare,�dalla�Corte,�la�preesistente�(al�Titolo�V�riformulato)�pluralita�di�titoli�
di�legittimazione�per�interventi�regionali�diretti�a�soddisfare�contestualmente,�
nell'ambito�delle�proprie�competenze,�ulteriori�esigenze�rispetto�a�quelle�di�
carattere�unitario�deferite�dallo�Stato�(in�tal�senso�richiama�507�e�5/2000;�
382/99�e�273/98).�

Con�la�sentenza 
536/2002 
invece,�la�Corte�prevede�che�l'art.�117,�secondo�
comma,�lett.�s) 
porrebbe�un�limite�agli�interventi�a�livello�regionale�che�
possono�pregiudicare�gli�equilibri�ecologici�dato�che�la�natura�di��valore�
trasversale��dell'ambiente�rende�la�correlativa�potesta�legislativa�statale�
idonea�ad�incidere�anche�su�materie�di�competenza�di�altri�enti�nelle�forme�
di�standard 
minimi�di�tutela.�Con�la�sentenza�407/2002�la�Corte�usa�il�temine�
di��materia�universale�,�con�la�sentenza�536/2002�invece�il�concetto�di�
�valore�trasversale�,�sicche�nel�primo�caso�l'ambiente�e�un�valore�da�cui�
emergono�le�competenze�legislative�e�regionali�che�insistono�sulle�stesse�
materie;�nel�secondo�caso,�un�valore�che�giustifica�interventi�statali�in�fun-
zione�di�limite�delle�competenze�regionali.�

Con�la�sentenza 
307/2003 
la�Corte�si�occupa�della�materia�relativa�
all'elettrosmog.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Appare�opportuno,�a�completamento�dell'analisi�della�normativa�nazio-
nale�sulla�materia�ambientale,�soffermarsi�sulla�legge�La�Loggia�(legge�

n.�131�del�5�giugno�2003)�per�quel�che�riguarda�eventuali�punti�di�contatto�
con�l'argomento�in�oggetto.�
Se�infatti�l'art.�120�Cost.�prevede�la�possibilita�per�il�Governo�di�sosti-
tuirsi�alle�regioni�e�agli�altri�enti�locali�nel�caso�di�mancato�rispetto�di�norme�
e�trattati�internazionali�o�della�normativa�comunitaria�(tra�cui�quindi�anche�
quella�in�tema�di�ambiente),�la�legge�La�Loggia�^al�suo�articolo�8�^traccia�
le�linee�guida�per�l'attuazione�del�suindicato�art.�120�Cost.�

Infatti�il�primo�comma�art.�8�legge�La�Loggia�prevede�che��1)�nei�casi�e�
per�le�finalita�previsti�dall'articolo�120,�secondo�comma,�della�Costituzione,�il�

Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�su�proposta�del�Ministro�competente�per�

materia,�anche�su�iniziativa�delle�Regioni�o�degli�enti�locali,�assegna�all'ente�

interessato�un�congruo�termineperadottare�iprovvedimentidovutio�necessari;�

decorso�inutilmente�tale�termine,�il�Consiglio�dei�ministri,�sentito�l'organo�inte-

ressato,�su�proposta�del�Ministro�competente�o�del�Presidente�del�Consiglio�dei�

ministri,�adotta�i�provvedimenti�necessari,�anche�normativi,�ovvero�nomina�un�

appositocommissario.�AllariunionedelConsigliodeiministripartecipailPresi-
dente�della�Giunta�regionale�della�Regione�interessata�alprovvedimento.�

2)�Qualora�l'esercizio�delpotere�sostitutivo�si�renda�necessario�alfine�di�
porrerimedio�alla�violazionedellanormativacomunitaria,�gliattiediprovvedi-

mentidi�cui�alcomma�1�sono�adottatisuproposta�delPresidente�del�Consiglio�

dei�ministri�o�del�Ministro�per�le�politiche�comunitarie�e�del�Ministro�compe-

tente�per�materia�.�

Con�la�sentenza�n.�43�del�27�gennaio�2004�la�Corte�Costituzionale�ha�sta-
tuito�che�la�formulazione�del�secondo�comma�dell'art.�120�della�Costituzione�
in�materia�non�esclude�la�legittimita�di�eventuali�poteri�sostitutivi�previsti�
da�leggi�regionali,�che�siano�esercitati�da�organi�di�governo�della�regione�
verso�organi�di�enti�locali.�I�poteri�sostitutivi�devono�essere�esercitati�alle�
seguenti�condizioni:�1)�in�armonia�con�la�Costituzione;�2)�da�organi�di�
governo�(statali�o�regionali);�3)�sulla�base�di�una�legge�(statale�o�regionale);�
4)�nel�rispetto�del�principio�di�sussidiarieta�e�leale�collaborazione;�5)�con�la�
partecipazione�dell'ente�sostituito�(non�formale�ma�reale).�Tali�poteri�sostitu-
tivi,�in�quanto�inequivocabilmente�sottoposti�alla�legge�(condizione�3),�non�
possono�che�presentare�natura�amministrativa.�

In�proposito�tale�decisione�trova�il�suo�precedente�nella�sentenza�303�del�
1.�ottobre�2003�della�Corte�Costituzionale�che�evidenzia�l'istituto�dell'appro-
priazione�in�via�legislativa�da�parte�dello�Stato�di�funzioni�amministrative�
regionali�in�materia�di�competenza,�ove�cio�corrisponde�alla�necessita�di�
garantire�esigenze�unitarie�dello�Stato�ed�a�condizione�che�sussista�una��pre-
via�intesa��con�la�Regione.�D'altra�parte�i�criteri�indicati�dalla�Corte�conla�
sentenza�43/2004�sono�stati�anticipati�sostanzialmente�dalla�sentenza�n.�313�
del�21�ottobre�2003.�

Il�potere�sostitutivo�regionale,�dunque,�e�una�categoria�nella�quale�
possono�rientrare�moduli�procedimentali�che�contemplino�una�sostituzione�
indiretta�dell'autorita�di�governo�regionale�rispettosa�delle�condizioni�di�
autonomia�dell'ente�sostituito�in�una�dimensione�di�generale�flessibilita�,in�


TEMI�ISTITUZIONALI�

virtu�della�quale�l'ente�sostituito�deve�partecipare�attivamente�all'intervento�
sostitutivo�e�la�sostituzione�deve�svolgersi�secondo�forme�che�non�determi-
nino�l'alterazione�della�natura�giuridica�delle�funzioni�da�questa�esercitata�
con�l'atto�sostitutivo.�

Tale�potere�sostitutivo�non�ha�natura�normativa.�I�riferimenti�normativi�
posti�a�base�della�sentenza�sono�l'art.�117,�secondo�comma,�lett.�p);�l'art.�118,�
primo�comma,�riformulazione�art.�128�Cost.�

Il�principio�di�sussidiarieta�e�un�criterio�di�ripartizione�delle�funzioni�
politiche�e�amministrative�fra�enti�rappresentativi�di�diversi�livelli�territoriali�
di�gestione�della�cosa�pubblica�(sussidiarieta�verticale).�

Il�Trattato�CE�all'art.�5,�p.2�(introdotto�dal�Trattato�di�Maastricht)�
sancisce�tale�principio�nel�rispetto�dell'identita�nazionale�degli�Stati�membri.�

Tale�principio�e�altres|�enunciato�nella�Carta�europea�delle�autonomie�
locali�siglata�a�Strasburgo�il�15�ottobre�1985,�ratificata�in�Italia�il�30�dicem-
bre�1989,�n.�438,�art.�4:�l'esercizio�delle�potesta�pubbliche�deve�essere�affidato�
in�linea�di�principio�alle�autorita�piu�vicine�ai�cittadini.�

Appare�interessante�in�breve�tracciare�i�tratti�essenziali�della�Relazione�
annuale�2003/2004�del�Dipartimento�Politiche�Comunitarie�al�Parlamento�
italiano,�nonche�la�Relazione�annuale�sul�controllo�dell'applicazione�del�
diritto�comunitario�(2002)�per�quanto�concerne�la�materia�ambientale�pre-
sentata�dalla�Commissione�il�21�novembre�2003.�

Relazione�annuale�2003/2004�^Dipartimento�per�le�Politiche�Comunitarie�al�

Parlamento�italiano�relativa�all'attivita�legislativa�riguardante�l'ambiente.�

Da�tale�relazione�emerge�che�l'Italia�ha�fortemente�supportato�il�raffor-
zamento�della�dimensione�ambientale�della�strategia�di�Lisbona�in�quanto�
solo�un'economia�eco-efficiente�puo�essere�altamente�competitiva.�

In�tal�senso�il�programma��ambiente��della�Presidenza�italiana�si�e�ispi-
rato�alle�conclusioni�del�Vertice�di�Johannesburg�sullo�Sviluppo�Sostenibile,�
che�nell'agosto�del�2002�ha�indicato�gli�obbiettivi�e�i�programmi�per�l'integra-
zione�della�dimensione�ambientale�nelle�strategie�dello�sviluppo,�ha�ricono-
sciuto�il�ruolo�positivo�e�necessario�delle�imprese�e�della�comunita�degli�affari�
per�coniugare�crescita�economica�e�protezione�dell'ambiente,�ha�definitiva-
mente�messo�la�parola�fine�alla�teoria�e�alla�pratica�del�conflitto�tra�ambiente�
e�sviluppo.�

Sulla�base�del�tema�guida�della�Presidenza�italiana��l'ambiente�come�
opportunita��,�il�semestre�si�e�orientato�verso�l'integrazione�della�dimensione�
ambientale�nella�strategia�dello�sviluppo�e�della�crescita�economica;�in�tale�
direzione,�la�proposta�di�decisione�relativa�ad�un�meccanismo�di�controllo�
delle�emissioni�di�gas�effetto�serra�nella�Comunita�e�all'attuazione�del�proto-
collo�di�Kyoto�ha�lo�scopo�di�adeguare�la�precedente�normativa.�

Un'ulteriore�proposta�di�direttiva�della�Commissione�ha�formato�
oggetto�di�approfondito�esame�in�seno�al�Consiglio�dell'UE�sotto�la�Presi-
denza�italiana;�si�tratta�della�direttiva�87/2003�(adottata�sotto�la�Presidenza�
greca)�che�istituisce�la�disciplina�per�lo�scambio�di�quote�di�emissione�dei�
gas�a�effetto�serra�nella�Comunita�ed�i�meccanismi�basati�sui�progetti�del�
Protocollo�di�Kyoto.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�emersa�inoltre�l'esigenza�di�unificare�le�strategie�ambientali�ed�energe-
tiche�dell'Europa�e�di�mettere�in�atto�politiche�e�misure�coordinate,�sia�a�
livello�interno�che�internazionale.�

L'impegno�italiano�profuso�nei�lavori�per�l'elaborazione�dei�provvedi-
menti�comunitari�del�settore�ha�consentito�risultati�conclusivi�su�vari�altri�
importanti�dossier�quali:�

la�direttiva�sul�riciclo�e�il�recupero�dei�rifiuti�da�imballaggio;�

la�direttiva�relativa�al�controllo�dei�pericoli�di�incidenti�rilevanti�con-
nessi�con�determinate�sostanze�pericolose;�

il�regolamento�concernente�il�monitoraggio�delle�foreste�e�delle�intera-

zioni�ambientali�nella�comunita�;�

la�direttiva�sui�rifiuti�di�apparecchiature�elettriche�ed�elettroniche;�

la�direttiva�concernente�i�provvedimenti�da�adottare�contro�l'emis-
sione�di�inquinanti�gassosi�e�prodotti�da�motore�a�combustione�interna�desti-
nati�all'installazione�su�macchine�mobili�non�stradali.�

La�Presidenza�irlandese�si�concentrera�invece�sulla�preparazione�del�
Consiglio�europeo�di�primavera,�dedicando�una�particolare�attenzione�all'im-
portanza�dell'innovazione�e�degli�investimenti�nelle�tecnologie�ambientali,�
sulla�base�del�piano�di�azione�predisposto�dalla�Commissione.�

Relazione�annuale�della�Commissione�europea�sul�controllo�dell'applicazione�del�

diritto�comunitario�(presentata�il�2003�per�l'anno�2002)�per�quanto�

concerne�la�materia�ambientale.�

Tale�documento�e�estremamente�utile�al�fine�di�analizzare�le�difficolta�
che�si�sono�registrate,�nell'ultimo�anno�e�in�quelli�precedenti,�nell'attuazione�
tempestiva�e�corretta,�in�materia�ambientale,�delle�normative�comunitarie;�
un�fenomeno�che�si�rispecchia�infatti�nel�numero�crescente�di�reclami�ricevuti�
e�casi�di�infrazione�aperti�dalla�Commissione�ogni�anno.�

Come�negli�anni�precedenti�infatti,�nel�2002�il�settore�ambientale�ha�
rappresentato�piu�di�un�terzo�di�tutti�i�casi�d'infrazione�approfonditi�dalla�
Commissione:�la�Commissione�ha�deferito�alla�Corte�di�Giustizia�65�proce-
dure�contro�gli�Stati�membri�e�ha�emesso�137�pareri�motivati�a�norma�
dell'art.�226�Trattato�CE.�

Nel�2002�sono�stati�depositati�presso�la�Commissione�555�nuovi�reclami�
per�presunta�violazione�delle�normative�comunitarie�in�campo�ambientale.�

Ogni�anno�la�Commissione�invia�agli�Stati�membri�diverse�ingiunzioni�
(17�nel�2002)�e�vari�pareri�motivati�(8�nel�2002)�a�norma�dell'art.�228;�nel�
2002�nessun�nuovo�caso�previsto�dall'art.�228�e�stato�sottoposto�alla�Corte�
di�Giustizia.�

La�Commissione�in�tale�sua�Relazione�sottolinea�che�la�stessa,�nel�
momento�in�cui�elabora�una�normativa�comunitaria�in�materia�di�ambiente,�
cerca�di�anticipare�i�problemi�di�attuazione�formulandola�in�modo�da��age-
volarne�l'applicazione�.�

Nel�2002�si�sono�tenuti�diversi�seminari�in�alcuni�Stati�membri�nel�corso�
dei�quali�la�Commissione�ha�espresso�alle�autorita�competenti�i�propri�punti�


TEMI�ISTITUZIONALI�

di�vista�in�merito�alla�corretta�attuazione�di�direttive�ambientali�particolar-
mente�complesse�allo�scopo�di�prevenire,�anziche�correggere,�i�casi�di�appli-
cazione�non�corretta,�approccio�confermato�dalla�Commissione�stessa.�

Per�migliorare�l'attuazione�infatti,�una�chiave�e��rappresentata�dallo�
scambio�di�informazioni�tra�autorita��preposte�a�tale�compito;�sin�dalla�sua�
creazione,�nel�1992,�la�rete�informale�dell'Unione�europea�per�l'attuazione�
delle�norme�in�materia�ambientale�(IMPEL),�composta�dalla�Commissione�
e�dagli�Stati�membri,�e��stata�uno�strumento�prezioso�per�discutere�la�fase�di�
applicazione�pratica�delle�normative�esistenti.�

Sono�invece�ben�65�le�procedure�d'infrazione�pendenti�nei�confronti�della�
Repubblica�italiana�concernenti�la�materia�ambientale.�

Tra�le�suindicate�procedure�solo�quattro�risultano�provvisoriamente�
sospese�tra�cui�una�(riguardante�lo��smaltimento�di�PCB/PCT�)�che�si�trova�
in�fase�di�secondo�parere�motivato�inviato�ai�sensi�dell'art.�228.�

Sono�invece�32�i�reclami�giunti�alla�Commissione�a�lamentela�di�com-
portamenti,�delle�autorita��italiane,�che�violano�l'ambiente;�a�seguito�di�tali�
reclami�la�D.G.�ambiente�ha�chiesto�informazioni�alle�autorita��italiane�al�fine�
di�prevenire�eventuali�nuove�procedure�d'infrazione.�

Appare�opportuno�infine�segnalare�alcune�recenti�novita��legislative�a�
livello�comunitario,�gia��approvate�o�in�fase�di�approvazione,�che�riguardano�
il�tema�ambientale:�la�Direttiva�4/2003�sull'accesso�del�pubblico�all'informa-
zione�ambientale�(che�abroga�la�Direttiva�313/90)�nonche�la�proposta�di�
Direttiva�sulla�Responsabilita��ambientale�in�materia�di�prevenzione�e�ripara-
zioni�del�danno�ambientale.�

Direttiva�4/2003�sull'accesso�all'informazione�ambientale.�

Il�Parlamento�e�il�Consiglio�hanno�adottato�una�nuova�Direttiva�sul-
l'accesso�pubblico�alle�informazioni�ambientali�e�sul�successivo�accesso�alla�
giustizia,�che�sostituisce�la�Direttiva�313/1990;�tale�legislazione�corregge�le�
lacune�riscontrate�nell'applicazione�pratica�e�prevede�l'allineamento�agli�
sviluppi�della�tecnologia�dell'informazione�e�della�comunicazione.�

La�Direttiva�in�oggetto�attua�la�Convenzione�economica�per�l'Europa�
delle�Nazioni�Unite�(UNCEM),�la�piu��conosciuta��Convenzione�di�Arhus��
che�si�compone�di�tre�pilastri:�1)�l'accesso�alle�informazioni�ambientali;�
2)�partecipazione�ai�processi�decisionali;�3)�l'accesso�alla�giustizia.�

Tali�propositi�sono�stati�concretizzati�con�l'adozione�della�Direttiva�
4/2003�che,�garantendo�al�pubblico�il�diritto�di�accesso�all'informazione�
ambientale�detenuta�dalle�autorita��ambientali�sulla�base�di�una�richiesta�
formale,�prevede�altres|��che�gli�Stati�membri�dovranno�garantire�una��proce-
dura�che�invochi�giustizia��tutte�le�volte�in�cui�tale�diritto�di�accesso�venisse�
violato.�

Proposta�diDirettivasulla�Responsabilita�ambientale�inmateria�diprevenzione�

e�riparazioni�del�danno�ambientale.�

La�Commissione�ha�adottato�una�proposta�di�direttiva�sulla�responsabi-
lita��ambientale�in�riferimento�alla�prevenzione�ed�alla�riparazione�dei�danni�
arrecati�all'ambiente;�la�Direttiva�proposta�dovrebbe�contribuire�alla�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

migliore�attuazione�delle�normative�in�campo�ambientale,�fungendo�da�disin-
centivo�all'inquinamento.�L'inosservanza�delle�norme�ambientali�dimostra�
che�le�sanzioni�attualmente�stabilite�dagli�Stati�membri�non�consentono�di�
ottenere�il�pieno�rispetto�del�diritto�comunitario�e�dell'ambiente�stesso,�ecco�
perche�la�Commissione�ha�proposto�questa�direttiva�che�imporrebbe�agli�
Stati�membri�di�prevedere�sanzioni�penali,�poiche�solo�questo�tipo�di�misura�
appare�adeguata�e�sufficientemente�dissuasiva�per�ottenere�una�corretta�
attuazione�delle�normative�ambientali.�

Obiettivo�della�proposta�e�stabilire�quindi�un�quadro�normativo�finaliz-
zato�ad�assicurare�la�prevenzione�o�la�riparazione�del�danno�ambientale�che�
comprende�il��danno�alle�specie�e�agli�habitat 
naturali�protetti�,�il��danno�
alle�acque��e�il��danno�al�terreno�;�fatte�salve�alcune�eccezioni,�l'operatore�
che�ha�causato�il�danno�ambientale�o�una�minaccia�imminente�di�danno�
ambientale�e�tenuto�a�sostenere�i�costi�relativi�all'attuazione�delle�necessarie�
misure�di�prevenzione�o�di�ripristino,�secondo�il�principio��chi�inquina�paga�.�

A�riguardo�il�Parlamento�e�il�Consiglio�hanno�recentemente�raggiunto�
un�accordo�sulla�suindicata�proposta�di�Direttiva�al�termine�di�una�proce-
dura�di�conciliazione;�da�tale�procedura�di�conciliazione�sembra�essere�stato�
risolto�e�passato�un�emendamento�relativo�all'introduzione�di�una�garanzia�
finanziaria�obbligatoria�armonizzata�sul�quale�per�lungo�tempo�non�vi�era�
concordanza.�Si�resta�comunque�in�attesa�dell'emanazione�del�testo�definitivo�
della�Direttiva�in�oggetto(*).�

Se�si�volesse�infine�tentare�di�sintetizzare�la�nozione�di��ambiente��cos|�
come�viene�intesa�dall'Unione�europea,�ed�in�particolare�dalla�D.G.�che�si�
occupa�di�questa�materia,�e�utile�vedere�come�la�stessa�Comunita�ha�definito�
il�sesto�programma�di�azione�per�l'ambiente:��Ambiente: 
il 
nostrofuturo, 
la 
nostra 
scelta�.�

La�politica�ambientale�comunitaria�infatti,�proprio�adottando�una�pro-
spettiva�piu�ampia,�negli�ultimi�venti�anni�non�si�e�limitata�a�semplici�con-
trolli�dell'uso�di�sostanze�o�di�prodotti�specifici,�ma�si�e�orientata�verso�alter-
native�piu�sicure�e�l'analisi�di�quello�che�avviene�quando�un�prodotto�giunge�
al�termine�del�suo�ciclo�di�vita:�una�tendenza�questa�chiaramente�rispecchiata�
nel�Quinto�e�nel�Sesto�programma�di�azione.�

I�numerosi�finanziamenti�finalizzati�a�ricerche�riguardanti�l'ambiente�
(tra�cui�il�programma�LIFE),�si�collocano�in�questa�stessa�ottica�di�prospet-
tiva�ampia�e�futura.�

Ester 
Renella. 
L'incontro�organizzato�oggi�si�colloca�in�un�momento�
propizio�per�l'Amministrazione,�al�fine�della�costituzione�di�un�protocollo�
operativo�di�cui�si�e�parlato�negli�interventi�precedenti.�

Il�Ministero�in�questi�ultimi�due�anni�ha�subito�un�grosso�processo�di�
trasformazione�in�quanto�la�sua�architettura,�il�suo�assetto�e�stato�rivisto�

(*)�Il�testo�definitivo�della�Direttiva�2004/35/CE�del�21�aprile�2004�non�con-
tienel'obbligomalafacolta�di�garanzia�finanziaria�(art.�14).�


TEMI�ISTITUZIONALI�

con�l'intenzione�di�snellire�una�organizzazione�che�prevedeva�un�grosso�
numero�di�settori�ed�era�basata�su�una�confusione�di�attivita�,�di�funzioni�e�
di�competenze�relative�all'ambiente.�La�nuova�organizzazione�prevede�non�
piu�la�struttura�basata�sui�Dipartimenti�e�poi�su�Direzioni�Generali�a�seguire,�
ma�unicamente�sei�Direzioni�Generali�che�conglobano�tutte�le�funzioni�e�le�
competenze�ambientali.�Questo�ha�comportato�che�tutta�l'attivita�del�Mini-
stero�puo�essere�svolta�avendo�dei�riferimenti�semplici�e�puntuali.�Credo�che�
cio�vada�ad�aiutare�la�collaborazione,�qui�anelata,�che�si�dovra�instaurare�
tra�Avvocatura�e�Amministrazione.�A�questo�punto�devo�anche�precisare�
che�l'intenzione�dell'Amministrazione�e�quella�di�riorganizzare�anche�le�com-
petenze�che�riguardano�il�contenzioso:�in�questi�ultimi�anni�si�erano�un�po'�
suddivise�tra�le�varie�Direzioni�Generali,�ognuna�faceva�per�se�,�ognuna�aveva�
contatti�diretti�con�l'Avvocatura�e�si�sono�creati�tutti�quei�problemi�sopra�
accennati.�

Spesso�l'Amministrazione�non�rispondeva�in�tempo,�non�dava�notizie�
utili�e�le�risposte�non�erano�sempre�congruenti�con�quello�che�veniva�chiesto.�

Se�riusciamo�ad�organizzare�un�ufficio�centrale,�con�sede�negli�uffici�di�
diretta�collaborazione�(pensiamo�all'Ufficio�legislativo),�che�coordini�questo�
compito�dando�supporto�all'Avvocatura�dello�Stato,�chiaramente�sostenuta�
a�sua�volta�dalle�Direzioni�Generali�che�dovranno�fornire�tutte�le�notizie�tec-
niche�sui�fatti�di�cui�si�discute,�potremo�avere�una�soluzione�migliorativa.�
Un�ufficio�di�coordinamento,�quindi,�piu�che�di�gestione,�che�costituisca�il�
riferimento�per�gli�uffici�dell'Avvocatura.�

AllegatO 
BozzA 
dI 
circolarE 
suL 
coordinamentO 
deL 
contenziosO 


(da 
indirizzare 
a 
cura 
del 
Capo 
di 
Gabinetto 
agli 
uffici 
del 
Ministero) 


La�sempre�maggior�incidenza�nella�vita�del�Paese�dell'attivita�e�degli�interventi�di�questo�
Ministero�ha�comportato�una�costante�progressione�nella�tutela�dell'Ambiente,�cui�esso�e�
istituzionalmente�preposto,�ma�determina�altres|�degli�effetti�di�reazione�da�parte�dei�
soggetti�portatori�di�interessi�economici�spesso�confliggenti.�

Si�e�cos|�assistito�negli�ultimi�tempi�ad�un�considerevole�incremento�del�contenzioso�
diffuso�specialmente�presso�i�Tribunali�Regionali�Amministrativi�ed�il�Consiglio�di�Stato,�
riguardo�al�quale�intendo�richiamare�l'attenzione�delle�SS.LL.,�poiche�solo�un'adeguata�
difesa�in�giudizio�dei�provvedimenti�adottati�consente�di�realizzare�le�finalita�perseguite,�
evitando�la�sospensione�o�l'annullamento�degli�stessi.�

Senza�peraltro�trascurare�il�fatto�che�in�base�alla�nuova�legge�sul�processo�amministra-
tivo�(205/2000)�e�ora�previsto�che�il�Giudice�possa�condannare�al�risarcimento�del�danno�
l'Amministrazione�soccombente,�determinando�problemi�di�particolare�delicatezza�per�
questo�Ministero,�i�cui�atti�hanno�sempre�una�forte�ricaduta�economica.�

Poiche�il�difensore�istituzionale�del�Ministro�e�l'Avvocatura�dello�Stato,�si�ritiene�oppor-
tuno�stabilire�un�rapporto�di�sempre�piu�efficace�collaborazione�con�tale�organo�legale,�
secondo�le�modalita�che�di�seguito�si�specificano.�

Di�regola�i�ricorsi�contro�i�provvedimenti�di�questo�Ministero�vengono�notificati�a�
mezzo�di�Ufficiale�Giudiziario�all'Avvocatura�(articolata�com'e�noto�in�tante�Avvocature�
Distrettuali�quante�sono�le�sedi�delle�Corti�di�Appello�e�facenti�capo�all'Avvocatura�Gene-
rale,�che�ha�competenza�per�la�circoscrizione�della�Corte�di�Appello�di�Roma�e�per�i�giudizi�
promossi�dinanzi�alle�magistrature�superiori,�quali�il�Consiglio�di�Stato�e�la�Corte�di�Cassa-
zione);�successivamente�l'organo�legale�trasmette�i�ricorsi�a�questa�Amministrazione�con�
una�richiesta�di�rapporto�indirizzata�talora�direttamente�ai�Servizi�competenti,�altre�volte�
all'Ufficio�Legislativo�o�al�Gabinetto,�secondo�la�materia�del�giudizio�e�la�rilevanza�della�
questione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Poiche��i�tempi�tra�la�notifica�del�ricorso�e�la�trattazione�dell'istanza�di�sospensione�
(spesso�formulata�dai�ricorrenti)�sono�piuttosto�brevi�(in�media�15-20�giorni,�riducibili�nei�
casi�di�particolare�gravita��anche�a�2-3�giorni)�occorre�che�si�proceda�con�la�massima�rapidita��
alla�istruzione�della�pratica,�ogniqualvolta�compaia�nel�ricorso�la�richiesta�di�sospensione�
del�provvedimento�(di�solito�formulata�nell'epigrafe�dell'atto�o�nelle�conclusioni�e�segnalata�
nell'oggetto�della�nota�dell'Avvocatura).�

In�tali�casi�sara��peraltro�opportuno�prendere�anche�diretti�contatti�con�l'Avvocato�dello�
Stato,�che�difende�nella�singola�causa�l'Amministrazione�ed�il�cui�nome�e��riportato�nell'og-
getto�della�lettera�con�cui�l'Avvocatura�chiede�il�rapporto,�onde�concordare�tempi�e�modalita��
delle�risposte,�anche�attivando�se�possibile�sistemi�di�trasmissione�individuale,�via�internet.�

Quando�invece�manchi�tale�istanza,�l'istruttoria�del�ricorso�potra��essere�organizzata�in�
tempi�ragionevolmente�brevi�ma�non�cos|��ravvicinati,�concordandoli�comunque�con�l'Avvo-
cato�dello�Stato�al�quale�si�chiederanno�notizie�circa�la�fissazione�dell'udienza�di�discussione�
del�merito.�

Qualora�il�ricorso�dovesse�essere�notificato,�sia�pure�erroneamente,�direttamente�presso�
questo�Ministero,�sara��cura�del�Servizio�che�lo�riceve�di�trasmetterlo�subito�all'Avvocatura�
competente�per�sede�dell'Autorita��giudiziaria�adita,�corredato�dal�rapporto�e�dai�documenti�
come�segue.�

Quanto�al�contenuto�del�rapporto�da�inviare�all'Avvocatura,�si�raccomanda�di�esporre�
succintamente�ma�esaustivamente�i�fatti�che�hanno�dato�origine�al�giudizioequindi�di�
esaminare�analiticamente�i�vari�motivi�in�cui�il�ricorso�e��articolato�in�punto�di�diritto�in�
modo�da�fornire�all'organo�legale�un�preciso�orientamento�sulla�posizionetenutadaquesta�
Amministrazione�in�ordine�alle�varie�questioni,�specificando�le�norme�applicate�e�l'interpre-
tazione�che�si�e��ritenuta�darne.�

Particolare�attenzione�dovra��essere�prestata�nell'esplicare�gli�aspetti�tecnici�delle�que-
stioni�spesso�contestate�dai�ricorrenti,�in�modo�da�renderli�comprensibili�nell'ambiente�
legale,�le�cui�cognizioni�specifiche�in�materia�non�possono�essere�specialistiche.�

Qualora�occorra,�i�tecnici�di�questa�Amministrazione�manifesteranno�all'Avvocatura�
dello�Stato�la�propria�disponibilita��a�fornire�ulteriori�chiarimenti�nelle�vie�brevi.�

Sara��quindi�necessario�allegare�copia�di�tutti�i�documenti�utili�per�la�causa�con�partico-
lare�riguardo�a�quelli�oggetto�dell'impugnativa,�ed�alle�normative�applicate,�i�quali�ultimi�
anzi�potranno�essere�anche�anticipatamente�trasmessi�insieme�al�rapporto�con�i�mezzi�di�
invio�piu��rapidi�cui�si�e��accennato.�

E�bene�sottolineare�che�l'Avvocatura�deve�essere�messa�in�grado�di�difendereisingoli�
provvedimenti�con�una�linea�coerente�in�tutti�i�giudizi,�per�cui�l'interpretazione�proposta�
dalla�normativa�va�armonizzata�con�quelle�precedentemente�adottate�e�naturalmente�con�
gli�indirizzi�segnalati�dal�mio�Gabinetto.�

Occorre�infine�indicare�con�precisione�nelle�lettere�di�risposta,�ed�in�tutta�la�successiva�
corrispondenza�con�l'Avvocatura,�il�numero�del�contenzioso�o�consultivo�identificati�dalle�
sigle�CT�e�CS�seguite�da�un�numero�progressivo�e�dall'anno�nonche��il�nome�dell'avvocato,�
ricavati�dall'oggetto�della�nota�di�richiesta�di�rapporto,�onde�rendere�piu��rapido�l'inoltro�
della�corrispondenza�stessa�all'avvocato�interessato.�

Auspicando�che�queste�prime�indicazioni�possano�semplificare�i�rapporti�con�l'organo�
legale,�invito�tutti�i�servizi�a�segnalare�al�Gabinetto�le�questioni�che�dovessero�sorgere�onde�
definire�una�soluzione�adeguata�e�valevole�in�ogni�caso.�

Sara��mia�cura�informare�l'Avvocatura�Generale�della�presente�iniziativa�per�concordare�
eventuali�altre�modalita��.�

Francesco 
Cocco. 
Il�contributo�che�mi�viene�richiesto�ai�lavori�del�semi-
nario�riviene�dal�mio�ruolo�di�Presidente�del�Servizio�di�Controllo�Interno�
(SECIN)�del�Ministero�dell'Ambiente�e�della�Tutela�del�territorio.�Non�inter-
vengo,�quindi,�come�Avvocato�dello�Stato,�ma�e��innegabile�che�il�mio�status 
originario�sicuramente�affiorera��nell'articolazione�del�mio�ragionamento�e�
spero�che�possa�contribuire�a�renderlo�piu��efficace.�Il�Servizio�di�Controllo�
Interno,�nell'Amministrazione�dell'Ambiente�e��stato�istituito�originariamente�


TEMI�ISTITUZIONALI�

con�il�D.M.�del�31�novembre�1999,�ma�e��stato�rimodulato�e�ha�preso�vita�con�
il�d.P.R.�n.�245/2001�che,�all'art.�7,�descrive�le�nuove�e�piu��rafforzate�compe-
tenzedelServizio,sullabasediquantodispostodalD.leg.von.�286/99.�

Il�Servizio�opera�in�posizione�di�autonomia,�in�un�contesto�di�diretta�
collaborazione�con�il�Ministro;�predispone�un�programma�annuale�per�lo�
svolgimento�delle�proprie�attivita��e�riferisce,�in�via�riservata,�al�Ministro�nelle�
forme�ed�entro�i�termini�specificatamente�indicati�mediante�direttive�del�
Ministro�stesso.�In�particolare�relaziona�sulle�proposte�formulate�dai�Diri-
genti�ai�fini�della�predisposizione�dello�stato�di�previsione�della�spesa�e�assi-
cura�supporto�metodologico�alle�strutture�amministrative�sia�in�fase�di�elabo-
razione�della�direttiva�annuale�ministeriale�che�di�monitoraggio�della�stessa.�
Nell'attivita��di�valutazione�e�controllo�sull'azione�tecnico-amministrativa�dei�
vari�centri�di�responsabilita��,�verifica�l'effettiva�attuazione�delle�disposizioni�
contenute�nelle�direttive�e�negli�atti�di�indirizzo�politico.�A�tal�fine�compie�
un'analisi�preventiva�e�successiva�della�congruita��e�degli�eventuali�scosta-
menti�tra�le�missioni�affidate�dalle�norme,�e�quelle�contenute�nelle�direttive�
ministeriali�con�gli�obiettivi�raggiunti.�Identifica�anche�gli�eventuali�fattori�
ostativi�e�le�eventuali�responsabilita��per�la�mancata�o�parziale�attuazione�
dei�programmi,�nonche�le�cause�di�tali�scostamenti,�segnalando�i�possibili�
rimedi.�

Il�Servizio�redige�almeno�annualmente�una�relazione�sui�risultati�delle�
analisi�effettuate�con�eventuali�proposte�di�miglioramento�della�funzionalita��
dell'Amministrazione;�ha�accesso�ai�documenti�amministrativi;�acquisisce�
informazioni�e�dati�da�tutte�le�strutture�e�dovrebbe�avvalersi,�in�base�al�
D.leg.vo�n.�286,�di�un�sistema�informativo�e�statistico�unitario.�

Dico:��dovrebbe�avvalersi��perche�,�nella�realta��dei�fatti,�questo�sistema�
informativo�non�e��ancora�operante.�In�effetti,�il�processo�di�automazione�
del�Ministero�dell'Ambiente�accusa�notevoli�ritardi�rispetto�alla�evoluzione�
della�tecnica�e�alle�prescrizioni�normative�finalizzate�alla�attuazione�del�
piano�di�e-government 
approvato�dal�Consiglio�dei�Ministri�nel�giugno�del�
2000.�

L'esperienza�che�ho�maturato�all'Autorita��per�l'Informatica�nella�Pub-
blica�Amministrazione�(AIPA),�mi�ha�convinto�che�ogni�e�qualsiasi�assetto�
organizzativo,�normativamente�delineato,�e��destinato�a�produrre�scarsi�risul-
tati�in�termini�di�efficacia,�efficienza�ed�economicita��dell'azione�amministra-
tiva,�se�non�e��accompagnato�dal�supporto�delle�nuove�tecnologie.�Il�ricorso�
a�quest'ultime,�peraltro,�nel�nostro�Paese�e��stato�fortemente�perseguito�in�
questi�ultimi�anni�e�supportato�da�adeguati�strumenti�normativi.�Il�valore�
giuridico�riconosciuto�agli�atti�e�ai�contratti�formati�elettronicamente,�la�loro�
conservazione,�archiviazione�e�trasmissione�in�via�telematica,�la�possibilita��
di�fare�ricorso�al�telelavoro�anche�nella�Pubblica�Amministrazione,�sono�
tutte�opportunita��e�occasioni�per��fare�amministrazione��in�un�modo�del�
tutto�diverso.�Ormai,�anche�il�processo�dinanzi�al�Giudice�Civile�si�svolgera��
quanto�prima�in�via�telematica,�essendo�stata�gia��bandita�dal�Ministero�della�
Giustizia�la�gara�per�la�sua�realizzazione�e�in�ben�otto�Corti�di�Appello�sono�
stati�avviati�i�laboratori�sperimentali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Queste�consapevolezze�ci�devono�indurre�ad�investire�nelle�nuove�tecno-
logie�per�realizzare�livelli�di�maggiore�efficacia�ed�efficienza�nella�gestione�
del�contenzioso�che�ci�sta�occupando.�L'uso�a�regime�del�protocollo�informa-
tico�^che,�a�partire�dal�1.�gennaio�di�quest'anno,�secondo�la�direttiva�del�
Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�dell'ottobre�del�2003,�deve�essere�obbli-
gatoriamente�adottato�da�tutte�le�Amministrazioni�centrali�^sicuramente�
offrira�,�con�l'istituzione�delle�caselle�di�posta�ufficiale,�uno�strumento�agile�
di�dialogo�tra�l'Amministrazione�e�il�suo�difensore�istituzionale,�che,�com'e�
noto,�ha�gia�dato�attuazione,�per�suo�conto,�all'istituzione�del�protocollo�
informatico�presso�l'Avvocatura�Generale�e�le�Avvocature�Distrettuali.�Poter�
quindi�contare�sullo�scambio�di�dati�e�di�informazioni�in�via�telematica,�poter�
far�uso�a�regime�degli�strumenti�di�posta�elettronica,�sicuramente�potra�costi-
tuire�una�opportunita�di�maggiore�efficienza�nei�reciproci�obblighi�istituzio-
nali�che�gravano�sull'Amministrazione�difesa�e�sul�suo�difensore�istituzionale.�
Dal�dibattito�e�emerso�che�uno�dei�problemi�che�l'Avvocatura�dello�Stato�
deve�affrontare�quando�riceve�notizia�di�un�reato�in�materia�ambientale�dal-
l'autorita�giudiziaria�o�quando�deve�assicurare�la�difesa�dell'Amministrazione�
dell'ambiente�dinanzi�alle�varie�autorita�giudiziarie�e�quello�di�identificare�
puntualmente�il�proprio�interlocutore�amministrativo.�Il�ricorso�alle�nuove�
tecnologie�in�materia�di�posta�elettronica,�se�accompagnato�da�adeguate�
misure�amministrative,�quale�ad�esempio�la�preposizione�di�un�unico�centro�
di�riferimento�nel�dialogo�con�l'Avvocatura�dello�Stato,�sicuramente�potra�
ridurre�l'alea�connessa�alla�corrispondenza�defatigatoria�con�uffici�non�com-
petenti�alla�trattazione�dell'affare�in�sofferenza.�A�mio�avviso,�l'Ufficio�inter-
locutore�per�eccellenza�dell'Avvocatura�dello�Stato�e�l'Ufficio�Legislativo�e�
cio�per�il�suo�ruolo�istituzionale,�per�la�missione�normativamente�affidatagli,�
per�la�competenza�di�cui�e�dotato.�Altro�utile�contributo�che�potra�derivare�
dall'uso�delle�nuove�tecnologie�potrebbe�essere�quello�offerto�dalla�creazione�
di�una�banca�dati�del�contenzioso,�in�cui�fare�affluire�oltre�i�dati�relativi�agli�
affari�in�sofferenza,�anche�quelli�definiti,�con�le�pronunce�intervenute,in�
modo�da�poter�disporre�di�informazioni�idonee�a�garantire�uniformita�com-
portamentali�costruite�sulla�base�dell'esperienza�maturata�nella�gestione�di�
questa�materia.�Il�mio�ruolo�istituzionale�potra�essere�utile�al�conseguimento�
di�questi�obiettivi,�perche�non�manchero�,�in�sede�di�elaborazione�della�diret-
tiva�annuale�sull'attivita�del�Ministero,�di�proporli�ai�centri�di�responsabilita�
amministrativa�e�anche�con�carattere�prioritario.�

Il�tempo�che�mi�e�stato�concesso�non�mi�consente�di�soffermarmi�ulte-
riormente�su�queste�tematiche,�ma�vi�assicuro�che�non�manchero�di�confron-
tarmi�su�di�esse�con�i�colleghi�dell'una�e�dell'altra�parte,�quando�me�ne�
faranno�richiesta.�

Paolo 
Togni. 
Abbiamo�deciso�di�avviare�questo�incontro,�che�non�e�
un'attivita�tipica,�ma�che�ci�e�sembrato�fosse�uno�strumento�di�lavoro�utile�
per�dissipare�qualche�piccolo�problema�che�in�passato�si�e�verificato�nei�
rapporti�tra�il�Ministero�e�l'Avvocatura�dello�Stato.�Mi�pare�che�il�metodo�
di�lavoro�sia�buono�e�possa�proseguire.�Non�starei�a�fare�protocolli;�intanto�
ci�siamo�conosciuti.�Incontrarci,�sentirci,�parlarci�e�una�cosa�utile�e�oggi�e�
stata�un'occasione.�


TEMI�ISTITUZIONALI�57 


Vorrei�separare�il�problema�del�contenzioso�in�due�parti�nettamente�
distinte�l'una�dall'altra.�C'e�il�contenzioso�comunitario,�dove�ci�stiamo�difen-
dendo�in�maniera�sufficiente,�abbiamo�diminuito�il�numero�delle�procedure�
di�infrazione,�abbiamo�puntualizzato�il�fatto�che�alcune�di�queste�sono�
responsabilita�non�dell'amministrazione�centrale�ma�delle�regioni�in�quanto�
riguardavano�non�la�mancata�normazione,�ma�la�mancata�attuazione�della�
norma�che�e�di�competenza�in�molti�casi�delle�amministrazioni�regionali,�
stiamo�andando�verso�una�situazione�soddisfacente.�C'e�un�contenzioso�
costituzionale,�noi�tutti�siamo�interessati�a�quello�che�succede�in�Corte�Costi-
tuzionale;�e�importante�la�riaffermazione,�anche�recente,�che�i�problemi�
ambientali�hanno�un�riferimento�esplicito�nella�normazione�nazionale�chee�
competenza�esclusiva�statale�e�che�questa�competenza�esclusiva�e�addirittura�
capace�di�attrarre�anche�competenze�che�di�per�se�sarebbero�di�grado�infe-
riore,�quando�lineamenti�di�interesse�ambientale�si�trovino�coinvolti�in�prov-
vedimenti�diversi.�E�questo�e�un�fatto�estremamente�importante�perche�ci�
rende�tranquilli�anche�sul�futuro�della�nostra�azione.�C'e�un�contenzioso�di�
carattere�amministrativo,�che�e�abbastanza�soddisfacentemente�gestito�in�
rapporto�con�l'Avvocatura;�a�volte�ci�sono�piccole�mancanze�da�una�parte�o�
dall'altra,�pero�alla�fine�le�cose�stanno�viaggiando�abbastanza�bene.�Direi�
quindi�che�il�contenzioso�in�senso�proprio�e�abbastanza�soddisfacentemente�
sistemato.�

Rimane�il�problema�del�danno�ambientale,�che�a�parte�alcuni�casi�^in�
Piemonte�siamo�arrivati,�anche�con�il�supporto�determinante�dell'A.P.A.T.,�
ad�individuare�una�quantificazione�di�Pieve�Vergonte�di�danno�ambientale�
significativa,�il�processo�e�in�corso�vediamo�quello�che�succedera�^e�altre�
poche�situazioni,�abbiamo�la�certezza�che,�fatto�mille�il�numero�delle�
violazioni,�dei�danni�ambientali�prodotti,�noi�riusciamo�ad�arrivare�in�Tribu-
nale�in�quattro�o�cinque.�Il�che�significa�che�quando�si�tratta�di�danni�di�
novantamila�miliardi�come�sono�stati�quantificati�per�Marghera,�allora�l|�ci�
siamo�perche�non�si�puo�non�esserci,�quando�si�tratta�di�seimila�miliardi�
come�Pieve�Vergonte�l|�ci�siamo�perche�non�ci�si�puo�non�essere;�ma�quando�
si�tratta�^ragiono�in�termini�di�lire�^di�danni�significativi,�ma�di�minore�
importanza�delle�centinaia�di�milioni�o�di�qualche�miliardo�di�lire,�allorain�
quei�casi�normalmente�non�ci�siamo.�

Questo�perche�vi�e�un�problema�di�organizzazione�complessiva,�vi�e�un�
problema�di�sistemazione�definitiva�della�questione.�Evidentemente�il�mecca-
nismo�del�danno�ambientale�introdotto�dall'art.�18�della�legge�349�e�un�mec-
canismo�che�non�funziona,�e�insoddisfacente,�e�parziale,�non�puo�essere�il�
meccanismo�da�seguire.�Dobbiamo�agire,�predisponendo�l'opportuno�stru-
mento�legislativo,�che�peraltro�e�previsto�nella�bozza�di�legge�di�delega�al�
governo�in�materia�ambientale,�dove�e�in�ballo�anche�la�partita�del�danno.�
Dobbiamo�invertire�la�procedura�e�fare�dell'accertamento�del�danno�e�del-
l'erogazione�delle�sanzioni�ambientali�una�procedura�che�stia�tutta�nell'ammi-
nistrativo,�con�l'accertamento�da�parte�dell'Autorita�,�da�individuare�secondo�
me�nel�Ministero�dell'Ambiente,�nell'A.P.A.T.�e�nelle�A.R.P.A.�regionali,�
con�qualche�limitazione.�Queste�autorita�devono�poter�emettere�cartelle�esat-
toriali�immediatamente�esecutive�a�carico�di�colui�che�ha�prodotto�il�danno�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ambientale,�mettendo�al�suo�interno�il�danno�tutto�e,�eventualmente,�nella�
cartella�esattoriale�una�sanzione�amministrativa�ridotta�rispetto�a�quella�
piena�che�altrimenti�potrebbe�essere�irrogata;�con�la�possibilita��di�scelta,�per�
chi�si�veda�colpito�da�siffatto�strumento,�di�ricorrere�alle�vie�giurisdizionali,�
rischiando�pero��la�sanzione�piena,�oppure�di�adempiere.�Nel�caso�di�importi�
limitati�di�sanzioni�e�di�danno�e��chiaro�che�l'aspettativa�e��quella�di�un'altis-
sima�percentuale�di�infrattori�che�vorranno�adeguarsi�immediatamente�senza�
correre�il�rischio�di�un�procedimento�giurisdizionale,�che�comunque�avrebbe�
un�suo�costo�e�porterebbe�il�rischio�di�vedere�aumentata�la�sanzione�irrogata.�
Poi�la�parte�di�contenzioso�innanzi�all'autorita��giudiziaria�si�sviluppera��sicu-
ramente�in�un�contesto�piu��tranquillo,�piu��ordinato,�piu��logico�di�quello�che�
non�sia�oggi,�anche�nei�rapporti�tra�l'Avvocatura�dello�Stato�e�l'Amministra-
zione.�

Il�Ministero�dell'Ambiente�nel�1986�non�e��stato�istituito,�e��stato�abboz-
zato;�lo�stiamo�costituendo�adesso,�abbiamo�ristrutturato�la�macrostruttura�
ministeriale,�stiamo�integrando�le�posizioni�delle�direzioni�generali,�e��pronto�
per�essere�applicato�il�provvedimento�che�consentira��a�tutti�i�direttori�gene-
rali�di�coprire�con�contratti�la�rosa�degli�uffici�dirigenziali�di�seconda�fascia�
(i�capi�divisione),�che�poi�costituiscono�larga�parte�dell'ossatura�operativa�
del�Ministero.�Noi�speriamo�di�aver�fatto�il�nostro�sforzo�migliore�per�avere�
una�struttura�che�funzioni,�che�risponda�unitariamente�al�Ministro,�in�cuici�
sia�un�rapporto�corretto,�continuo�ed�un�flusso�ordinato�di�informazioni�e�
di�indicazioni�tra�gli�uffici�del�Ministro�e�gli�uffici�operativi.�Nell'ambito�di�
questa�riorganizzazione�e��in�corso�anche�la�riorganizzazione�degli�uffici�di�
diretta�collaborazione�del�Ministro�e�sara��esplicitamente�prevista�la�figura�
del�responsabile�del�coordinamento�del�contenzioso,�evidentemente�situato�
dentro�l'Ufficio�Legislativo,�perche�abbiamo�sentito�come�giusta�l'esigenza�
dell'Avvocatura�dello�Stato�di�avere�un�referente�unico�con�il�quale�interlo-
quire�ed�agire.�

Noi�stiamo�cercando,�poi,�di�dare�una�soluzione�al�problema�della�
comunicazione�in�campo�ambientale.�Nel�novembre�del�2002�abbiamo�man-
dato�alla�firma�del�Ministro�Tremonti�un�decreto�che�comprendeva�l'organiz-
zazione�della�Commissione�destinata�a�spendere�le�somme�che�abbiamo�in�
bilancio�per�la�comunicazione�ambientale.�Nostra�intenzione�era�che�queste�
somme�fossero�spese�secondo�piani�tecnici�di�comunicazione,�ma�anche�con�
una�previa�verifica�della�attendibilita��scientifica�dell'oggetto�della�comunica-
zione.�E�un�provvedimento�che�non�si�riesce�ad�ottenere�firmato�anche�da�
Tremonti,�mentre�ci�sarebbe�un�gran�bisogno�di�chiarezza�nella�comunica-
zione�ambientale.�

In�conclusione�dobbiamo�tener�presente�che�la�questione�del�danno�va�
vista�come�qualcosa�che,�nella�disciplina�attuale,�ha�un�anno�e�mezzo�di�vita,�
non�di�piu��,�e�dobbiamo�prepararci,�ragionando�insieme,�alla�nuova�forma�
di�accertamento�e�riscossione�del�danno�ambientale�che�portera��allo�Stato�
notevoli�incrementi�di�entrate.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

StudI 
E 
contributI 


La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
�valore 
costituzionale� 
e 
come 
�materia� 


di 
Maurizio 
Fiorilli 


1.�L'art.�117,�comma�2,�della�Costituzione�annovera�tra�le��materie��di�
competenza�legislativa�dello�Stato�l'ambiente.�I�tentativi�della�dottrina�di�for-
mulare�una�definizione�di��ambiente��e,�quindi,�di�delimitare�la��materia�
ambiente��sono�insoddisfacenti,�in�quanto�ad�una�prima�percezione�non�si�
tratta�di�un�dato�statico,�ma�dinamico,�piu�propriamente�di�una��relazione�.�
Come�tale�e�un�interesse�da�comparare�con�tutti�gli�altri�interessi�che�hanno�
per�oggetto�l'ecosistema�e�che�devono�essere�tenuti�in�considerazione�nell'e-
sercizio�della�attivita�legislativa,�come�in�quella�amministrativa.�In�sintesi,�
la�interrelazione�ambiente�e�interesse�trasversale�rispetto�a�tutti�gli�interessi�
settoriali�che�costituiscono�e�caratterizzano�le�altre��materie��indicate�nell'ar-
ticolo�117�Cost.�
2.�L'ambiente�e�il�risultato�di�un�equilibrio�ecologico�delle�condizioni�
fisico-chimiche�e�biologiche�che�permettono�e�favoriscono�la�vita�degli�esseri�
viventi.�Come�tale�non�puo�essere�oggetto�di�una�definizione�normativa�a�
priori,�ma�solo�di�una�presa�d'atto�della�sua�funzione�specifica.�L'interesse�
comune�e�al�mantenimento�dell'equilibrio.�Il�mantenimento�dell'equilibrio,�
in�termini�giuridici,�rappresenta�un�valore.�
3.�La�dottrina�giuridica�tradizionale�riconosce�rilevanza�giuridica�alla�
tutela�dell'ambiente:�da�un�lato�come�oggetto�di�vere�e�proprie�situazioni�giu-
ridiche�soggettive�(diritto�soggettivo�della�persona,�interesse�diffuso,�e�inte-
resse�collettivo)�tutte�riconducibili�alla�generica�formula�del�diritto�all'am-
biente;�dall'altro�come�bene�giuridico,�utilizzando�il�contributo�della�teoria�
dei�beni�giuridici�elaborata�nell'ambito�delle�discipline�civilistiche.�Le�catego-
rie�giuridiche�tradizionali�sono�insufficienti.�La�formula�diritto�all'ambiente�
va�correttamente�intesa�come�formula�sintetica�per�individuare�un�fascio�di�
situazioni�soggettive�diversamente�tutelate�e�strutturate.�
4.�La�qualificazione�dell'interesse�ambientale�come�interesse�di�rilievo�
costituzionale,�nel�silenzio�della�Costituzione�del�1947,�e�risultato�da�attri-
buire�al�contributo�interpretativo�della�giurisprudenza�della�Corte�Costitu-
zionale.�La�Corte�gradatamente�giunge�a�riconoscere�nella�tutela�dell'am-
biente�un�valore�fondamentale�della�collettivita�,�in�forza�di�un'interpreta-
zione�evolutiva�degli�articoli�9�e�32�(vedi�le�sentenze�167�e�210�del�1987;�131�
del�1988,�324�del�1989).�Nelle�pronunce�piu�recenti�la�Corte�mostra�di�aver�
maturato�una�concezione�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica�
ancorando�la�pluralita�degli�interessi�connessi�con�gli�equilibri�ambientali�al�
tessuto�dei�valori�costituzionali:�la�tutela�dell'ambiente�e�un�valore�che�si�con-
figura�come�sintesi,�in�una�visione�globale�ed�integrata,�di�una�pluralita�di�
aspetti�e�di�una�serie�di�altri�valori�che�attengono�ad�interessi�culturali,edu-
cativi,�ricreativi�e�di�partecipazione;�tutti�caratterizzati�dall'importanza�
essenziale�che�rivestono�per�la�vita�della�comunita�(sentenze�302�e�356�del�
1994;�536�del�2002).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

5.�Anche�nell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente�ha�
assunto�rilievo�costituzionale�grazie�ad�alcune�pronunce�della�Corte�di�Giu-
stizia�e,�soprattutto,�ai�successivi�interventi�emendativi,�apportati�a�partire�
dal�1986,�al�testo�originario�del�Trattato.�In�assenza�di�una�espressa�conside-
razione�dell'ambiente�tra�le�disposizioni�originarie�dei�Trattati,�la�Corte�di�
Giustizia�con�una�prima�pronuncia,�ha�affermato�che�la�tutela�dell'ambiente�
costituisce�uno�degli�scopi�essenziali�della�Comunita�,�e�cio�vale�a�giustificare�
atti�comunitari�che�comportino�restrizioni�ai�principi�della�liberta�del�com-
mercio,�della�libera�circolazione�delle�merci�e�della�libera�concorrenza�(sen-
tenza�7�febbraio�1985�in�causa�C-240/83�in�materia�di�oli�usati).�Con�una�
seconda�decisione�la�Corte�ha�riconosciuto�la�tutela�dell'ambiente�come�una�
di�quelle�esigenze�imperative�che�possono�costituire�cause�di�deroga�per�i�sin-
goli�Stati�membri�al�principio�della�libera�circolazione�delle�merci,�ossia�
motivo�che�giustifica�misure�nazionali�restrittive�degli�scambi�(sentenza�
20�settembre�1988�in�C-302/86,�in�materia�di�imballaggi�per�birre�e�bibite).�
Nel�periodo�intercorrente�tra�le�due�pronunce�si�pone�l'inserimento�formale�
dei�fondamenti�giuridici�della�tutela�dell'ambiente�all'interno�della��costitu-
zione�europea�.�Cio�grazie�all'approvazione�dell'atto�unico�europeo�del�
1986,�che�introduce�gli�articoli�130�R,130�S,130�T 
in�materia�di�ambiente.�
Nell'articolo�130�R,�vengono�individuati�gli�obiettivi�dell'azione�comunitaria�
in�materia�ambientale:�salvaguardare,�proteggere�e�migliorare�la�qualita�del-
l'ambiente;�contribuire�alla�protezione�della�salute�umana:�garantire�un'utiliz-
zazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali.�E�vengono�inoltre�enunciati�
in�modo�espresso�alcuni�principi�che�gia�erano�andati�affermandosi�nella�giu-
risprudenza:�il�principio�dell'azione�preventiva,�il�principio�della�correzione�
alla�fonte�dei�danni�causati�all'ambiente,�nonche�il�principio��chi�inquina�
paga�,�cui�si�aggiungono�il�principio�di�integrazione�delle�esigenze�connesse�
con�la�salvaguardia�dell'ambiente�nelle�altre�politiche�della�Comunita�eil�
principio�di�sussidiarieta�.�I�due�articoli�successivi�sono�dedicati�alla�defini-
zione�del�procedimento�decisionale�per�l'adozione�di�delibere�comunitarie�
rivolte�alla�protezione�dell'ambiente�(130�E)�e�alla�formulazione�di�quella�
clausola�che�consente�agli�Stati�membri�di�disporre�una�tutela�dell'ambiente�
piu�rigorosa�di�quella�adottata�a�livello�comunitario,�stabilendo�che�i�provve-
dimenti�adottati�in�comune�ex 
art.�130�S 
non�impediscono�agli�stati�membri�
di�mantenere�e�di�prendere�provvedimenti�compatibili�con�il�trattato�per�
una�protezione�maggiore�(130�T).�Si�introduce�anche�l'art.�100�A 
che�codifica�
il�principio�del�livello�elevato�di�tutela,�secondo�cui�la�Commissione,�nelle�
sue�proposte�in�materia�di�sanita�,�sicurezza,�protezione�dei�consumatori,�
assume�come�base�un�livello�di�protezione�elevato.�
Il�Trattato�sull'unione�europea�(1992)�introduce�ulteriori�significative�
modificazioni�al�testo�del�Trattato�CEE.�Nell'articolo�2�tra�i�compiti�della�
Comunita�,�viene�inserito�quello�di�promuovere�una�crescita�sostenibile,�non�
inflazionistica�e�che�rispetti�l'ambiente.�Nell'art.�3,�lettera�k),�si�individua�la�
politica�nel�settore�dell'ambiente�come�uno�degli�elementi�caratterizzanti�l'a-
zione�della�comunita�per�il�raggiungimento�dei�fini�enunciati�nell'art.�2.�Le�
modifiche�piu�rilevanti�vengono�apportate�al�testo�dell'art.�130�R.�Al�para-
grafo�1,�viene�confermato�il�passaggio�della�qualificazione�giuridica�delle�ini-


TEMI�ISTITUZIONALI�

ziative�comunitarie�finalizzate�alla�tutela�dell'ambiente�da�azione�a�politica.�
Si�registra�l'aggiunta�di�un�ulteriore�obiettivo�da�perseguire�mediante�la�poli-
tica�ambientale,�consistente�nella�promozione�sul�piano�internazionale�di�
misure�destinate�a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regionaleo�
mondiale.�Al�paragrafo�2,�viene�inserito�il�principio�del�livello�elevato�di�
tutela,�che�assume�percio�una�portata�generale�nella�predisposizione�di�tutti�
gli�interventi�comunitari�in�materia�ambientale;�nell'ambito�dello�stesso�para-
grafo�viene�conferita�una�maggiore�incisivita�al�richiamo�del�principio�dell'a-
zione�preventiva�cui�si�aggiunge�il�principio�di�precauzione�nonche�la�formu-
lazione�del�principio�di�integrazione,�stabilendosi�che�le�esigenze�connesse�
con�la�salvaguardia�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�
nella�attuazione�delle�altre�politiche�comunitarie.�La�sussidiarieta�assume�
valore�di�principio�esplicito�di�portata�generale,�destinato�a�regolare�tutti�i�
rapporti�tra�la�Comunita�e�gli�Stati�membri.�

L'approvazione�del�Trattato�di�Amsterdam,�avvenuta�il�2�ottobre�1997,�
segna�una�ennesima�tappa�fondamentale�nell'evoluzione�del�regime�costitu-
zionale�comunitario�dell'ambiente.�Oltre�all'introduzione�dell'esplicito�riferi-
mento�allo�sviluppo�equilibrato�e�sostenibile�come�uno�degli�obiettivi�dell'u-
nione�europea�(art.�2)�tra�i�compiti�della�Comunita�Europea,�vengono�inseriti�
quelli�di�promuovere�uno�sviluppo�armonioso,�equilibrato�e�sostenibile�delle�
attivita�economiche,�nonche�un�elevato�livello�di�protezione�dell'ambiente�ed�
il�miglioramento�della�qualita�di�quest'ultimo.�Il�principio�di�integrazione,�
che�viene�stralciato�dal�testo�dell'art.�130�R�viene�elevato�a�principio�generale�
destinato�ad�orientare�tutta�l'attivita�della�Comunita�:�le�esigenze�connesse�
con�la�tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nella�
attuazione�delle�politiche�e�azioni�comunitarie�di�cui�all'art.�3,�in�particolare�
nella�prospettiva�di�promuovere�lo�sviluppo�sostenibile.�Tale�principio�e�oggi�
ribadito�dall'art.�37�della�Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'unione�europea�
(7�dicembre�2000,�Nizza)�che�afferma:��un�livello�elevato�di�tutela�dell'am-
bientee�ilmiglioramentodellasuaqualita�devono�essere�integratinellepolitiche�
dell'unione�e�garantiti�conformemente�al�principio�dello�sviluppo�sostenibile�.�

Anche�sul�piano�dell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente�ha�
assunto�quindi�la�qualificazione�giuridica�di��valore�costituzionale�.�Le�
disposizioni�costituzionali�sulla�tutela�dell'ambiente�contenute�nei�trattati�
comunitari�presentano�una�caratteristica�affatto�peculiare�rispetto�al�taglio�
che�comunemente�assumono�le�norme�ambientali�che�si�rinvengono�nella�
maggior�parte�delle�costituzioni�nazionali.�Si�tratta�di�disposizioni�assai�com-
plesse�e�articolate,�che�individuano�analiticamente�gli�obiettivi�della�tutela,�i�
principi�cui�gli�operatori�e�le�istituzioni�si�devono�ispirare,�i�parametri�di�rife-
rimento�per�la�predisposizione�degli�interventi,�i�criteri�per�impostare�corret-
tamente�i�rapporti�tra�interesse�alla�tutela�dell'ambiente�e�gli�altri�interessi,�
potenzialmente�in�conflitto.�

6.�La�classificazione�dell'interesse�alla�tutela�dell'ambiente�nell'ambito�
della�tavola�dei�valori�costituzionali�e�conforme�alle�caratteristiche�peculiari�
dell'oggetto�della�tutela,�in�particolare�alla�accertata�impossibilita�di�fornirne�
una�soddisfacente�definizione�giuridica.�I�valori�come�tali�non�sono�suscetti-
bili�di�una�definizione�normativa�a�priori.�L'attribuzione�della�qualifica�di�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�valore��ad�un�determinato�principio,�interesse,�istituto,�bene�materiale�o�
immateriale�e��il�risultato�di�una�operazione�di��stima�,�che�consiste�sostan-
zialmente�in�una�complessa�attivita��di�interpretazione�della�costituzione,�alla�
luce�di�criteri�di�elasticita��,�di�adeguamento�normativo,�di�apertura�al�sociale.�
I�valori�costituzionali�esprimono�interessi�ad�alto�tasso�di�condivisione�nel�
corpo�sociale,�ma�anche�ad�alto�tasso�di�indeterminatezza,�cio��che�li�rende�
non�comprimibili�in�una�formulazione�normativa�che�pretenda�di�definirli�in�
astratto.�Si�tratta�di��esigenze�costituzionalmente�protette��che�costituiscono�
punti�di�riferimento�cioe��standard 
che�possono�orientare�nelle�diverse�situa-
zioni�la�condotta�dei�soggetti�a�tutti�i�livelli�istituzionali,�aiutando�a�prendere�
posizione�sui�problemi�complessi�e�favorendo�la�partecipazione�attiva�alle�
scelte�politiche�e�la�valutazione�di�azioni,�attitudini,�comportamenti.�La�qua-
lificazione�giuridica�dell'ambiente�come�valore�costituzionale�sancisce�che�
esso�costituisce,�proprio�in�quanto�valore,�uno�degli�elementi�fondamentali�
che�caratterizzano�attualmente�la�nostra�societa��e�sul�quale�le�istituzioni�
devono�fondare�la�propria�legittimazione.�

Da�cio��discendono�una�serie�di�importanti�conseguenze.�Parlare�di�
ambiente�in�termini�di�valore�costituzionale�evidenzia�la�priorita��che�assume�
il�ruolo�del�legislatore�nella�attuazione�concreta�del�valore�e�nella�sua�realiz-
zazione�dinamica.�Se�il�valore��ambiente��non�e��definibile�in�astratto,�
occorre�riconoscere�che�solo�grazie�agli�apprezzamenti�e�alle�scelte�discrezio-
nali�del�legislatore�possono�essere�definiti�in�concreto�i�contenuti�della�rela-
zione�uomo-cosmo,�il�tipo�di�equilibrio�ecologico�che�si�vuole�salvaguardare�

o�perseguire,�le�situazioni�soggettive�di�diritto�e�di�obbligo�connesse�ad�una�
efficace�azione�di�tutela,�la�ripartizione�dei�compiti�e�delle�responsabilita��tra�
i�vari�soggetti�ed�organi�pubblici,�nonche�tra�questi�e�i�privati.�Il�valore�
ambiente�puo��trovare�la�sua�concreta�definizione,�diversa�a�seconda�del�
momento�storico�e�dell'ambito�territoriale,�sulla�base�delle�scelte�politiche�e�
discrezionali�del�legislatore.�Lo�svolgimento�di�un�simile�compito�implica�la�
necessita��di�operare�attraverso�la�tecnica�del�bilanciamento�tra�tutti�i�valori�
costituzionalmente�rilevanti�che�risultino,�in�concreto,�confliggenti�con�le�esi-
genze�di�tutela�dell'ambiente.�Il�criterio�fondamentale�che�il�legislatore�deve�
seguire�nel�bilanciamento�di�interessi�e��quello�della�ragionevolezza,�il�cui�
rispetto�puo��essere�verificato�in�sede�di�giudizio�di�costituzionalita��delle�leggi.�
Per�garantire�la�migliore�realizzazione�e�la�massima�espansione�del�valore�
occorre�che�lo�stesso�legislatore�incontri�dei�limiti.�Sotto�questo�profilo�e��
opportuna�l'individuazione�di�una�serie�di�principi�che�possano�fungere�da�
punti�di�riferimento�certi�per�gli�organi�titolari�di�funzioni�legislative,�per�le�
amministrazioni�pubbliche,�per�i�giudici�chiamati�ad�interpretare�ed�applicare�
la�legge�ed,�in�genere,�per�i�soggetti�coinvolti�nell'attuazione�concreta�del�
valore�costituzionale,�considerato�sia�in�se�sia�nel�rapporto�dinamico�con�gli�
altri�valori�fondamentali�dell'ordinamento.�
7.�L'art.�117�comma�2,�lettera�s 
ha�attribuito�alla�legislazione�esclusiva�
dello�Stato�la��materia��tutela�dell'ambiente�ed�ecosistema�mentre�ha�affi-
dato�alla�legislazione�concorrente�dello�Stato�e�delle�Regioni�una�serie�di�
materie�che�presentano�necessariamente�forti�profili�di�connessione�con�la�
tutela�di�equilibri�ecologici.�A�queste�materie�vanno�aggiunti�altri�ambiti�

TEMI�ISTITUZIONALI�

materiali�che�devono�essere�ritenuti�attribuiti�alla�legislazione�residuale�e�pri-
maria�delle�Regioni�e�che�analogamente�presentano�contiguita�con�la�tutela�
dell'ambiente�(comma�4);�tra�questi�ambiti�agricoltura�e�foreste,�industria,�
commercio�e�artigianato,�turismo,�produzione,�trasporto�e�distribuzione�
regionale�e�locale�dell'energia,�reti�di�trasporto�e�di�navigazione�regionali�e�
locali,�caccia,�pesca,�miniere,�cave�e�torbiere,�acque�minerali�e�termali.�

La�qualificazione�della�tutela�dell'ambiente�come��materia��puo�conci-
liarsi�con�il�riconoscimento�all'ambiente�della�natura�giuridica�di��valore�
costituzionale�?�Oppure�deve�necessariamente�prevalere�una�delle�due�quali-
ficazioni�sull'altra?�Si�consideri�che�in�questa�seconda�ipotesi�si�prospette-
rebbe�un'alternativa�secca:�ragionare�in�termini�di��materia�,�negando�ingiu-
stificatamente�l'intrinseco�carattere��trasversale��e�multidisciplinare�della�
tutela�ecologica;�ovvero�ragionare�in�termini�di��valore�,�ossia�di��scopo��
in�grado�di�legittimare�qualsivoglia�intervento�dello�Stato�nella�disciplina�
delle�singole�materie�pure�affidate�formalmente�alla�competenza�regionale.�
Nessuna�di�tali�due�prospettive�puo�farsi�discendere�come�conseguenza�neces-
sitata�dalla�nuova�formulazione�del�testo�costituzionale.�Da�un�lato�non�
puo�disconoscersi�che�la�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema�presenta�un�
connotato�intrinseco�di�unitarieta�,�molto�diversa�da�quella�unitarieta�di�tipo�
oggettivo�che�permetterebbe�di�farne�una�materia�in�senso�proprio�tecnico--
giuridico�del�termine;�dall'altro�e�altrettanto�impossibile�negare�le�peculia-
rieta�e�la�specificita�di�una�disciplina�giuridica�nel�cui�oggetto�risulti�quello�
di�definire�e�garantire,�in�modo�diretto�e�immediato,�determinati�equilibri�
ecologici.�

Vi�e�quindi�il�bisogno�ineludibile�di�un�intervento�del�diritto,�volto�diret-
tamente�alla�tutela�di�equilibri�ecologici,�che�non�puo�non�essere�anche�logi-
camente�prioritario�rispetto�alla�considerazione�che�di�quegli�stessi�equilibri�
si�deve�avere�nella�disciplina�dei�settori�materiali�appena�richiamati.�Basta�
pensare�alla�disciplina�di�quegli�istituti�o�strumenti�tipicamente�finalizzati�
alla�tutela�degli��equilibri�ecologici�,�quali�la�valutazione�di�impatto�ambien-
tale�o�di�danno�ambientale.�Si�puo�affermare�che�la�tutela�dell'ambiente�non�
puo�essere�considerata��materia��in�senso�proprio�solo�perche�non�e��sol-
tanto��una�materia,�in�quanto�l'attuazione�di�questo��valore�costituzionale��
deve�necessariamente�attraversare�tutti�i�comportamenti�umani�e�tutte�le�
politiche�pubbliche.�Ma�cio�non�puo�condurre�a�negare�che�esista�un�profilo�
�materiale��(in�senso�stretto)�che�risulta�almeno�in�certa�misura�determina-
bile�e�che�costituisce,�da�sempre,�il�campo�privilegiato�delle�politiche�ambien-
tali�e�degli�interventi�normativi�a�tutela�dell'ambiente.�

Nello�stesso�senso�sono�orientate�le�disposizioni�del�Trattato�CE,�lad-
dove�accanto�all'affermazione�di�un�principio�generale�come�quello�dell'inte-
grazione�trasversale�di�cui�all'art.�6,�si�prevede�in�termini�espliciti,�all'art.�3,�
paragrafo�1,�lettera�l),�una�politica�della�Comunita�nel�settore�dell'ambiente,�
disciplinata�dagli�articoli�da�174�a�176,�orientata�al�perseguimento�degli�
obiettivi�di�salvaguardia,�tutela�e�miglioramento�della�qualita�ambientale,�
alla�protezione�della�salute�umana,�all'utilizzazione�accorta�e�razionale�delle�
risorse�naturali,�alla�promozione�sul�piano�internazionale�di�misure�destinate�
a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regionale�o�mondiale.�Se�dunque�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

e�configurabile�uno�specifico�campo�di�intervento�delle�politiche�ambientali,�
cio�non�vale�a�negare�l'esigenza�di�integrazione�trasversale�del�valore.�Questa�
esigenza�semplicemente�si�aggiunge�come�indispensabile�imperativo�strate-
gico�per�il�migliore�e�piu�efficace�perseguimento�degli�obiettivi�ed�e�evidente�
che�il�nuovo�testo�dell'art.�117�nel�richiamare�la��materia��tutela�dell'am-
biente�e�dell'ecosistema�alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato,�impedisce�sen-
z'altro�l'intervento�della�legislazione�regionale�nella�disciplina�direttamente�
finalizzata�alla�tutela�degli�equilibri�ecologici,�ma�non�puo�certo�escludere�
che�all'interno�delle�discipline�legislative�regionali�da�emanare�nelle�materie�
di�competenza�concorrente�o�residuale,�vengano�adeguatamente�integrate,le�
esigenze�di�tutela�di�tali�equilibri.�

E�inevitabile�che�per�alcuni�oggetti,�o�istituti�si�ponga�in�concreto�un�
problema�di�corretta�individuazione�dell'ambito�materiale�di�appartenenza�
(disciplina�delle�aree�protette,�nella�quale�si�combinano�inevitabilmente�e�in�
modo�quasi�inscindibile�profili�di�salvaguardia�degli�equilibri�ecologici�con�
profili�di�governo�e�del�territorio).�In�questi�casi,�non�si�potra�fare�a�meno�
di�ricorrere�a�valutazioni�(pur�sempre�discutibili�e�comunque�opinabili)�di�
preferenza�nell'ambito�di�una�certa�disciplina�del�profilo�squisitamente�
�ambientale��o�dei�profili�legati�ad�interessi�diversi.�

8.�La�costruzione�di�un�sistema�di�principi�costituzionali�per�la�tutela�
dell'ambiente�e�la�conseguenza�della�qualificazione�dell'ambiente�come�
�valore�costituzionale�.�Questi�principi�di�rango�costituzionale�sono�in�grado�
di�svolgere�una�preziosa�funzione�di�razionalizzazione�dei�sistemi�di�tutela�
giuridica�dell'ambiente,�operando�in�una�duplice�direzione:�da�un�lato,�nei�
confronti�degli�organi�legislativi�e,�dall'altro,�nei�confronti�di�tutti�gli�altri�
soggetti�coinvolti�nei�compiti�di�realizzazione�concreta�del�valore�costituzio-
nale,�fornendo�loro�gli�orientamenti�essenziali�cui�ispirare�i�propri�comporta-
menti,�soprattutto�nelle�innumerevoli�ipotesi�in�cui�il�solo�testo�normativo�
non�risulta�in�grado�di�fornire�con�certezza�ed�in�modo�esaustivo�la�regola�
da�adottare�nel�caso�concreto.�La�principale�peculiarita�dei�principi�costitu-
zionali�per�la�tutela�dell'ambiente�e�quella�di�rappresentare�le�linee�comuni�
di�orientamento�che�tendono�ad�ispirare�l'evoluzione�delle�forme�di�giustifica-
zione�dell'interesse�ambientale�nell'esperienza�di�tutti�i�piu�evoluti�ordina-
menti�contemporanei.�Si�tratta�di�principi�che�non�si�limitano�ad�avere�
natura�descrittiva,�ma�si�collocano,�piu�propriamente,�come�i�punti�di�emer-
sione�delle�istanze�ineludibili�che�l'obiettivo�della�tutela�dell'ambiente�impone�
a�tutti�i�livelli�del�diritto,�cos|�che�sembra�appropriata�la�denominazione�di�
principi�per�la�tutela�dell'ambiente,�proprio�allo�scopo�di�sottolineare�l'es-
senza�funzionale�di�tali�principi.�
9.�Il�grado�di�effettiva�vigenza�di�tali�principi�nel�nostro�sistema�giuri-
dico�di�tutela�dell'ambiente�puo�essere�valutato�solo�facendo�riferimento�alla�
giurisprudenza�della�Corte�costituzionale�e�al�diritto�comunitario.�Essi�pos-
sono�essere�classificati�in�tre�categorie�che�complessivamente�formano�un�
sistema�sufficientemente�razionale�per�orientare�l'attuazione�di�questo�valore�
costituzionale.�
La�prima�categoria�e�costituita�dai�principi�che�identificano�i�caratteri�
fondamentali�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica:�principio�del-


TEMI�ISTITUZIONALI�

l'antropocentrismo,�principio�di�unitarieta�,�principio�di�primarieta�e�il�princi-
pio�di�economicita�,�nell'ambito�del�quale�si�colloca�il�principio��chi�inquina�
paga�.�

Nella�seconda�categoria�si�collocano�i�principi�sull'azione�di�tutela�del-
l'ambiente.�E�precisamente�il�principio�dell'azione�preventiva,�di�precauzione,�
del�bilanciamento,�con�i�due�corollari�della�gradualita�e�della�dinamicita�delle�
misure�di�tutela,�dell'informazione�ambientale.�

La�terza�categoria�comprende�i�principi�sul�ruolo�dei�soggetti�pubblici�e�
privati�nella�tutela�dell'ambiente,�cioe�il�principio�di�corresponsabilita�,il�
principio�di�cooperazione,�il�principio�di�sussidiarieta�.�

10.�Il�principio�di�antropocentrismo�e�un�principio�di�importanza�fonda-
mentale�che�e�in�grado�di�orientare�l'approccio�complessivo�al�tema�dell'am-
biente�attraverso�l'opzione�di�fondo�in�esso�contenuta:�la�centralita�della�per-
sona�umana.�La�concezione�antropocentrica�traspare�in�modo�evidente�nella�
giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale�e�nell'ordinamento�comunitario,�
ma�sempre�in�termini�impliciti.�Al�di�la�della�mera�dizione�letterale�^centra-
lita�della�persona�umana�^secondo�la�piu�attuale�nozione�si�tratta�di�proteg-
gere�non�una�cosa�materiale,�ma�un�rapporto,�una�relazione�di�equilibrio�in�
continuo�divenire,�che�in�questo�suo�incessante�ridefinirsi,�non�si�puo�assu-
mere�come�dato�immutabile.�Tutti�i�principi�costituzionali�in�tema�di�
ambiente,�si�collegano�all'approccio�antropocentrico.�Per�fare�degli�esempi�si�
puo�pensare�alla�necessita�di�fondare�l'azione�di�tutela�su�strategie�preventive�
e�cautelari�piuttosto�che�su�misure�repressive�e�di�ripristino;�oppure�alla�
necessita�di�procedere�a�continue�operazioni�di�bilanciamento.�
11.�Ilprincipio�diunitarieta�dell'ambiente�mette�in�risalto�il�valore�giuri-
dico�e�non�descrittivo,�dell'espressione�ambiente,�all'interno�di�un�contesto�
normativo.�Il�principio�evidenzia�che�l'obiettivo�di�tutela�dell'ambiente�e�l'e-
quilibrio�complessivo�che�scaturisce�da�un�insieme�di�iterazioni,�e�che�l'equili-
brio�si�consegue�non�con�una�protezione�separata�dei�singoli�fattori,�ma�con�
la�protezione�integrata�e�coordinata�degli�stessi.�Il�principio�assume,�quindi,�
uno�specifico�significato�finalistico.�Le�conferme�dell'affermarsi�del�principio�
si�rinvengono�in�significative�pronunce�della�Corte�Costituzionale�(sentenze�
nn.�210�e�641�del�1987;�n.�1029�del�1988;�n.�356�del�1994)�ma,�soprattutto,�in�
alcuni�istituti�la�cui�introduzione�nel�nostro�ordinamento�trae�origine�dal�
diritto�comunitario.�Tra�questi,�la�nozione�di�impatto�ambientale�posta�dalla�
direttiva�85/337/CEE�in�tema�di�VIA.�La�direttiva�fa�riferimento�alla�capa-
cita�di�riproduzione�dell'ecosistema�e�alla�interazione�tra�una�serie�di�fattori�
quali�l'uomo,�la�fauna�e�la�flora,�il�clima,�il�paesaggio�e,�dopo�la�direttiva�
97/1/CE,�anche�i�beni�materiali�e�il�patrimonio�culturale.�Ed�ancora,�la�diret-
tiva�94/67/CE�(sull'incenerimento�di�rifiuti�pericolosi)�in�cui�si�parla�di�inqui-
namento�ambientale�in�senso�globale�tale�da�imporre�una�protezione�inte-
grata;�la�direttiva�96/61/CE,�nella�quale�si�individuano�le�linee�generalidi�
una�specifica�disciplina�della�prevenzione�e�della�riduzione�dell'inquinamento�
al�fine�di�conseguire�un�livello�elevato�di�protezione�dell'ambiente�nel�suo�
complesso.�
12.�Il�principio�di�primarieta�dell'ambiente�deriva�da�alcune�espressioni�
usate�dalla�Corte�Costituzionale�per�evidenziare�il�carattere�fondamentale�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dell'interesse�ambientale�in�uno�alla�consapevolezza�dell'esigenza�imprescin-
dibile�di�tutela�dell'ambiente�come�presupposto�essenziale�per�la�stessa�esi-
stenza�dell'umanita�.�Implicazione�concreta�del�principio�e�l'esigenza�di�perse-
guire�l'obiettivo�di�un�elevato�livello�di�tutela,�nell'ottica�dell'azione�preven-
tiva�e�di�precauzione.�Riferimenti�espliciti�si�rinvengono�negli�artt.�95,�
paragrafo�3,�e�174,�paragrafo�2,�del�trattato�ed�ora�anche�nell'art.�37�della�
Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'unione�europea.�A�cio�sembra�stretta-
mente�collegato�il�cosiddetto��regime�amministrativo�speciale�dell'ambiente�,�
quale�si�conforma�nella�legge�241/90�(artt.�14,�14�quater,�16,�17�e�39)�con�l'ap-
plicabilita�di�strumenti�di�semplificazione,�e�l'ampia�previsione�di�poteri�ecce-
zionali�e�di�urgenza.�Nell'ambito�del�diritto�comunitario�si�manifesta�la�con-
sapevolezza�della�necessita�di�inserire�la�tutela�dell'ambiente�all'interno�di�
tutti�i�processi�decisionali�da�cui�possano�derivare�conseguenze�sull'equilibrio�
ecologico�e�sullo�sviluppo�economico.�Il�risultato�e�che�la�protezione�dell'am-
biente�diviene�progressivamente�una�sorta�di��filtro�,�che�sempre�piu�deve�
essere�in�grado�di�condizionare�gli�esiti�di�quasi�tutti�i�processi�di�decisione.�
L'affermazione�del�principio�di�primarieta�pone�la�questione�del�rapporto�
tra�il�valore�ambiente�e�gli�altri�valori�riconosciuti�a�livello�costituzionale.�
Primarieta�e�concetto�che�esprime�il�bisogno�di�affermare�un�valore�assoluto�
e�di�configurare�una�relazione�in�cui�si�manifesta�il�valore.�La�Corte�Costitu-
zionale�definisce�la�primarieta�come�insuscettibilita�di�subordinazione�(in�
astratto)�ad�ogni�altro�valore�o�interesse�(sentenza�n.�151�del�1986).�

13.�Tra�i�diversi�valori�costituzionali�non�e�possibile�una�astratta�prede-
terminazione�di�gerarchie;�la�loro�pari�ordinazione�rende�necessarie�opera-
zioni�di�bilanciamento�in�concreto.�In�questa�ottica�vanno�letti�i�numerosi�
riferimenti�degli�atti�comunitari�allo��sviluppo�sostenibile�,�che�esprime�una�
interdipendenza�tra�le�istanze�di�tutela�dell'ambiente�e�il�perseguimentodi�
obiettivi�economici.�Il�plusvalore�che�sembra�legato�alla�qualifica�dell'am-
biente�come�valore�primario,�attraverso�il�regime�amministrativo�speciale�e�
l'integrazione�in�tutti�i�processi�decisionali�e�il�coinvolgimento�di�tutti�i�livelli�
territoriali,�si�esplicita�nella�necessita�costituzionale�che�tale�interesse�venga�
sempre�e�comunque�preso�in�considerazione.�
14.�Ilprincipio�dieconomicita�e�ilprincipio��chiinquinapaga��richiedono�
un�approccio�interdisciplinare�per�la�tutela�dell'ambiente.�Secondo�gli�econo-
misti�l'ambiente�costituisce�un�valore�economico�in�quanto�deve�essere�consi-
derato�un�patrimonio�multifunzionale�che�fornisce�agli�esseri�umani�una�
vasta�gamma�di�servizi.�Tradotto�sul�piano�giuridico�il�principio�di�economi-
cita�pone�la�esigenza�di�tener�conto�non�soltanto�delle�esigenze�ambientali,�
ma�soprattutto�dei�costi�e�del�loro�valore�economico.�I�costi�ambientali�con-
nessi�alle�attivita�umane�tendono�ad�assumere�il�carattere�di��costi�sociali��
o��costi�esterni�,�cioe�costi�sopportati�non�dal�soggetto�agente,�ma�da�terzi�
o�dalla�generalita�dei�consociati.�Il�rimedio�che�viene�suggerito�per�ovviare�
al�carico�dei�costi�esterni,�consiste�nella�cosiddetta�internazionalizzazione�
dei�costi�ambientali,�ossia�nella�neutralizzazione�attraverso�la�riconduzione�
del�costo�all'interno�della�sfera�dei�soggetti�che�intervengono�a�modificare�l'e-
quilibrio�ecologico.�Il�principio�elaborato�per�tradurre�in�termini�giuridici�la�
necessita�di�perseguire�obiettivi�di�internazionalizzazione�dei�costi�ambientali�

TEMI�ISTITUZIONALI�

e�il�principio��chi�inquina�paga�.�Nella�sua�formulazione�letterale�il�principio�
mostra�una�doppia�anima�che�gli�consentirebbe�di�fungere�nel�contempo�da�
regolatore�economico,�attraverso�l'imputazione�dei�costi�dell'inquinamento�
(tutela�ex 
ante)�e�da�fonte�per�la�regolamentazione�di�meccanismi�di�risarci-
mento�del�danno�ambientale�basati�sulla�responsabilita�civile�(tutela�ex 
post).�

L'analisi�del�diritto�comunitario�porta�ad�escludere�che�le�tecniche�ripa-
ratorie�volte�al�risarcimento�del�danno�all'ambiente�vadano�ricomprese�nel�
principio��chi�inquina�paga�.�In�altri�termini�non�e�possibile�considerare�la�
prevenzione�e�la�correzione�come�aspetti�ricompresi�in�unico�principio.�E�
cio�,�in�quanto�nella�formulazione�dell'art.�174�vi�e�un�preciso�ordine�di�prin-
cipi�che�costituisce�non�soltanto�il�fondamento,�ma�anche�il�parametro�di�
costituzionalita�della�politica�di�tutela�dell'ambiente�all'interno�della�Comu-
nita�.�Secondo�un�criterio�di�priorita�logica�l'azione�preventiva�deve�essere�
preferita�alla�correzione.�Il�risarcimento�del�danno�fondato�sui�meccanismi�
della�responsabilita�civile�riveste�la�funzione�di�strumento�di�chiusura.�

15.�La�seconda�categoria�dei�principi�costituzionali�e�costituita�dai�prin-
cipi�che�indicano�le�esigenze�fondamentali�per�la�preservazione�della�rela-
zione,�in�cui�si�sostanzia�il�concetto�di�ambiente.�
Tra�questi,�assume�rilievo�preminente�ilprincipio 
dell'azionepreventiva 
o 
precauzionale 
ex 
art.�174,�paragrafo�2,�del�Trattato.�La�sottolineatura�del�
momento�preventivo�dell'azione�indica�la�necessita�di�preservare�la�stabilita�
dell'ecosistema�piuttosto�che�di�ripristinare�equilibri�compromessi.�Il�princi-
pio�si�colloca�in�linea�di�immediata�continuita�tanto�con�il�concetto�di�svi-
luppo�sostenibile�quanto�con�il�principio�di�integrazione.�Il�principio�e�ricco�
di�implicazioni�concrete:�ad�esempio�nella�scelta�tra�diversi�strumenti�di�
internazionalizzazione�di�costi�ambientali,�le�logiche�della�prevenzione�affi-
dano�un�ruolo�imprescindibile�agli�strumenti�di�regolamentazione�diretta�
(approccio�command 
and 
control).�La�valorizzazione�di�quest'ultimo�principio�
implica�un�intervento�non�marginale�dell'amministrazione�e�l'adozione�di�
strumenti�di�programmazione�e�pianificazione.�Il�principio�e�stato�utilizzato�
dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�comunitaria�per�rendere�esplicitoun�
importante�corollario:�le�autorizzazioni�in�materia�di�tutela�dell'ambiente�
devono�essere�sempre�espresse�e�temporanee�(Corte�Cost.�194/93,�96/94,�
nonche�Corte�di�giustizia�28�febbraio�1991�in�C-360/87)�affinche�le�potenzia-
lita�nocive�per�gli�equilibri�ecologici�risultino�sempre�oggetto�di�controlli�
periodici�di�conformita�.�Anche�qui�si�puo�ricordare�l'istituto�della�valuta-
zione�di�impatto�ambientale.�

In�situazioni�di�incertezza�determinate�da�lacune�scientifiche,�il�principio�
dell'azione�preventiva�e�gli�strumenti�che�lo�realizzano�trovano�supportoe�
potenziamento�grazie�al 
principio 
di 
precauzione.�L'idea�di�fondo�su�cui�si�
basa�il�principio�di�precauzione�esprime�una�esigenza�cautelare�e�consiste�
nella�necessita�di�perseguire�gli�obiettivi�della�tutela�ambientale�anche�qua-
lora�manchi�l'evidenza�scientifica�di�un�danno�immediato.�L'osservanza�del�
principio�precauzionale�svolge�una�funzione�di�anticipazione�della�soglia�di�
intervento�e�indirizza�le�scelte�a�fronte�di�dati�scientifici�incerti�o�contra-
stanti.�Strumento�procedurale�che�potrebbe�contribuire�a�rendere�operativo�
l'approccio�precauzionale�potrebbe�essere�l'inversione�dell'onere�della�prova:�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

da�colui�che�potrebbe�subire�un�danno�da�una�attivita�a�colui�che�potrebbe�
causare�quel�danno�ed�e�costretto�a�dimostrarne�l'improbabilita�e�l'inesi-
stenza�del�nesso�di�causalita�.�L'inversione�dell'onere�della�prova�non�deve,�
peraltro,�risultare�estremamente�rigida.�La�Commissione�europea�il�2�feb-
braio�2000,�ha�emanato�una�comunicazione�sul�principio�precauzionale,�nella�
quale�si�mette�in�evidenza�la�distinzione�fondamentale�tra�la�valutazione�del�
rischio,�da�affidare�agli�scienziati,�e�la�gestione�del�rischio�da�affidare�a�scelte�
politiche.�

16.�Ilprincipio 
di 
bilanciamento 
costituisce�la�traduzione,�sul�piano�della�
predisposizione�e�della�realizzazione�dell'azione�di�tutela,�del�principio�di�pri-
marieta�dell'ambiente.�Si�richiamano�pertanto�le�precedenti�osservazioni.�
Occorre�solo�soffermarsi�sulle�caratteristiche�essenziali�che�devono�connotare�
la�tutela�dell'ambiente�in�ossequio�al�principio�del�bilanciamento.�La�prima�
caratteristica�consiste�nella�gradualita�dell'azione�di�tutela�dell'ambiente�che�
risponde�alla�necessita�che�gli�obiettivi�della�tutela�e�gli�strumenti�scelti�
abbiano�uno�spiccato�carattere�di�flessibilita�nel�tempo�che�consenta�di�adat-
tarli�alle�diverse�situazioni�concrete�(vedasi�sentenze�Corte�Cost.�127/90�e�
53/91).�La�seconda�caratteristica�che�si�collega�al�principio�del�bilanciamento�
e�la�necessita�che�la�tutela�sia�caratterizzata�da�una�intrinseca�dinamicita�.�
Si�richiama�da�ultimo�l'art.�174,�paragrafo�3�del�trattato�che�individua�
una�serie�di�parametri,�che�non�rappresentano�un�elenco�esaustivo,�ma�che�
esprimono�in�modo�efficace�le�principali�componenti�che�devono�concorrere�
alla�individuazione�dell'interesse�ambientale�e�le�basi�fondamentali�su�cui�
impostare�un�corretto�rapporto�tra�tutela�dell'ambiente�e�sviluppo�econo-
mico.�La�norma�afferma�che�nel�disporre�le�sue�politiche�in�materia�ambien-
tale,�la�comunita�tiene�conto:�dei�dati�scientifici�e�tecnici�disponibili;�delle�
condizioni�dell'ambiente�nelle�varie�regioni;�dei�vantaggi�e�degli�oneri�che�
possono�derivare�dall'azione�o�dall'assenza�di�azione�e�dello�sviluppo�socio�
economico�della�comunita�nel�suo�insieme�e�delle�sue�singole�regioni.�

17.�Il 
principio 
dell'informazione 
ambientale 
(meglio�si�dovrebbe�dire�
�l'obbligo 
di 
informazione 
ambientale�)�nasce�dalla�consapevolezza�della�
necessita�di�dare�informazioni�tempestive,�affidabili,�complete�obiettive�e�
comprensibili�a�tutti�i�soggetti�pubblici�o�privati�coinvolti�nell'azionedi�
tutela.�La�necessita�dell'informazione�ambientale�puo�essere�ritenuta�diretta�
conseguenza�dell'esigenza�di�fondare�l'azione�di�tutela�sui�principi�dell'azione�
preventiva�e�di�prevenzione,�nonche�sul�principio�del�bilanciamento,�dal�
momento�che�la�ponderazione�deve�avvenire�sulla�base�di�una�corretta�e�
completa�rappresentazione�dei�dati.�E�necessaria�una�particolare�cura�da�
parte�del�legislatore�nella�definizione�puntuale�degli�aspetti�procedimentali�
che�emergono�nelle�diverse�situazioni�di�informazione�ambientale.�Occorre,�
da�ultimo,�considerare�l'impossibilita�di�prescindere�nell'attuazione�del�prin-
cipio�dell'informazione�ambientale,�da�una�attenta�considerazione�degli�inte-
ressi�che�costituiscono�il�fondamento�delle�disposizioni�sui�vari�tipi�di�segreto�
(amministrativo,�istruttorio,�industriale,�commerciale)�e�che�si�impongono�
come�altrettanti�limiti�alla�circolazione�delle�informazioni.�

TEMI�ISTITUZIONALI�

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
ex 
articolo 
18 
legge 
349/1986: 
caratteri 
tipici, 
casistica 
e 
risultati 
ottenuti 


di 
Giampaolo 
Schiesaro 


1.�^Il�risarcimento�del�danno�ambientale�come�strumento�finalizzato�ad�
assicurareeffettivita�alprincipio��chiinquinapaga�.�

L'introduzione�della�categoria�della�responsabilita�per��danno�ambien-
tale��nel�nostro�ordinamento�(con�tutte�le�peculiarita�che�la�contraddistin-
guono)�e�stata�operata�dal�legislatore,�con�l'art.�18�della�legge�349/1986,�sulla�
base�di�una�serie�di�motivazioni.�

Prima�tra�tutte�la�necessita�di�creare�uno�strumento�giuridico�che�con-
sentisse�l'effettivita�nell'ordinamento�italiano�di�un�vero�e�proprio�principio�
fondamentale�di�diritto�internazionale,�quello�tradizionalmente�noto�come�
�chi�inquina�paga�.�

Si�tratta�di�una�norma�ormai�divenuta�consuetudinaria�in�quell'ordina-
mento�(dopo�essere�stata�oggetto�di�specifica�previsione�in�ambito�di�conven-
zioni�internazionali)�e,�in�quanto�tale,�vigente�con�rango�costituzionale�anche�
nell'ordinamento�italiano�per�effetto�dell'obbligo�di�conformazione�alle�
norme�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciute�dettato�dal�primo�
comma�dell'art.�10�Cost.�

La�norma�^ovviamente�^non�stabilisce�affatto�il�criterio�di��monetizza-
zione��del�degrado�ambientale�perche�non�sancisce�una�generalizzata�liberta�
di�inquinare�subordinata�al�pagamento�di�somme�di�denaro.�

Essa,�al�contrario,�tende�a�valorizzare�le�esigenze�primarie�di�conserva-
zione,�di�salvaguardia�e�di�uso�razionale�delle�risorse�naturali�la�cui�scarsita�
costituisce�preoccupazione�condivisa�a�livello�di�comunita�internazionale�uni-
tamente�alla�consapevolezza�del�carattere�non�inesauribile�delle�stesse.�

Con�l'introduzione�di�tale�principio,�pertanto,�gli�Stati�vengono�obbligati�
a�prevedere�forme�di�tutela�dell'ambiente�(inteso�nel�senso�ampio�di�cui�si�
dira�tra�poco)�che�per�un�verso�introducano�limiti�al�consumo�dello�stesso�e,�
per�altro,�garanzie�di�effettivita�dei�limiti�imposti�in�modo�da�disincentivare�
^anche�sul�piano�economico�^la�spinta�ad�una�fruizione�ambientale�ecce-
dente�la�tollerabilita�stabilita.�

Latematica�dello��sviluppo�sostenibile�,�bennotaagli�economisti,�rappre-
senta�la�traduzione�(dal�punto�di�vista�di�chi�si�occupa�delle�regole�che�gover-
nano�la�produzione�di�beni�e�servizi)�delle�esigenze�di�tutela�ambientale�che�il�
principio�di�diritto�internazionale�impone�ormai�alla�comunita�degli�Stati.�

La�scelta�operata�dal�legislatore�italiano�^dopo�un�lungo�dibattito�cul-
turale�al�quale�ha�contribuito�l'intera�giurisprudenza�^e�stata�quelle�di�asse-
gnare�all'istituto�della�responsabilita�civile�la�funzione�di�garanzia�dell'effetti-
vita�della�norma�consuetudinaria�internazionale,�scartando�diverse�soluzioni�
tecniche�praticate�in�altri�sistemi�pur�senza�rinunciare�alla�forte�caratterizza-
zione,�in�termini�pubblicistici,�della�nuova�forma�di�responsabilita�civile�(per�
certi�versi�del�tutto�atipica)�che�veniva�introdotta�nell'ordinamento.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�consideri,�a�tale�proposito,�che�non�a�caso�prima�dell'entrata�in�vigore�
dell'art.�18�della�legge�349/1986�era�stata�la�Corte�dei�conti�a�darsi�maggior-
mente�carico�dell'esigenza�di�assicurare�comunque�una�tutela�al�principiodi�
diritto�internazionale��chi�inquina�paga�,�attraverso�la�ricostruzione�del�
danno�all'ambiente�in�termini�di�danno�pubblico�erariale.�

L'evoluzione,�normativa�e�giurisprudenziale,�che�e�seguita�all'introdu-
zione�dell'art.�18�legge�349/1986�se,�per�un�verso,�ha�definitivamente�spostato�
^in�via�esclusiva�^sul�versante�della�responsabilita�civile�la�tematica�del�
risarcimento�del�danno�ambientale,�per�altro�non�ha�mai�fatto�venir�meno�
le�connotazioni�pubblicistiche�di�tal�genere�di�risarcimento�che�derivano�non�
solo�dalla�condizione�giuridica�e�dalle�caratteristiche�del�bene�protettoma�
anche�dall'obbligo�internazionale,�gravante�sullo�Stato,�al�cui�preciso�adem-
pimento�la�norma�interna�deve�essere�diretta.�

A�cio�consegue�che�nella�lettura�della�norma�e�della�giurisprudenza�che�
ad�essa�ha�dato�quello�speciale�significato�di�cui�si�dira�tra�poco�non�puo�
mai�prescindersi�dal�considerare�quelle�finalita�-anche�di�ordine�internazio-
nale�^che�il�legislatore�si�e�prefisso�all'atto�di�compiere�le�scelte�in�materia.�

2. 
^L'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
e 
la 
nozione 
giuridica 
di 
ambiente. 
Per�comprendere�correttamente�in�cosa�consista�il��danno�ambientale��
di�cui�lo�Stato�ha�diritto�di�essere�risarcito�occorre�prendere�le�mosse�innan-
zitutto�dalla�nozione�giuridica�di�ambiente.�

Nozione�che�e�molto�diversa�da�quella��naturalistica��cui�siamo�cultu-
ralmente�abituati,�intesa,�cioe�,�come�semplice�sommatoria�delle�risorse�natu-
rali.�

Il�primo�comma�dell'art.�18�della�citata�legge�349/1986,�infatti,�testual-
mente�dispone:��qualunque�fatto�doloso�o�colposo�in�violazione�di�disposi-
zioni�di�legge�o�di�provvedimenti�adottati�in�base�a�legge�che�comprometta�
l'ambiente,�ad�esso�arrecando�danno,�alterandolo,�deteriorandolo�o�distrug-
gendo�in�tutto�o�in�parte,�obbliga�l'autore�del�fatto�al�risarcimento�nei�con-
fronti�dello�Stato�.�

La�norma�non�definisce�l'ambiente�e�cio�ha�costretto�la�giurisprudenza�a�
farlo.�

Per�prima�e�stata�la�Corte�Costituzionale�che,�con�sentenza�n.�641�del�
30�dicembre�1987,�proprio�esaminando�l'art.�18�della�legge�n.�349,�ha�cos|�
affermato:��L'ambiente�e�stato�considerato�un�bene�immateriale�unitario�seb-
bene�a�varie�componenti,�ciascuna�delle�quali�puo�anche�costituire�isolata-
mente�e�separatamente,�oggetto�di�cura�e�di�tutela:�ma�tutte,�nell'insieme,�
sono�riconducibili�ad�unita�.�

Il�fatto�che�l'ambiente,�possa�essere�fruibile�in�varie�forme�e�differenti�
modi,�cos|�come�possa�essere�oggetto�di�varie�norme�che�assicurano�la�tutela�
dei�vari�profili�in�cui�si�estrinseca,�non�fa�venir�meno�e�non�intacca�la�sua�
natura�e�la�sua�sostanza�di�bene�unitario�che�l'ordinamento�prende�in�consi-
derazione.�L'ambiente�e�protetto�come�elemento�determinativo�della�qualita�
della�vita...�L'ambiente�e�,�quindi,�un�bene�giuridico�in�quanto�riconosciuto�e�
tutelato�da�norme.�Non�e�certamente�possibile�oggetto�di�una�situazione�sog-
gettiva�di�tipo�appropriativo:�ma,�appartenendo�alla�categoria�dei�c.d.�beni�


TEMI�ISTITUZIONALI�

liberi,�e�fruibile�dalla�collettivita�e�dai�singoli.�Alle�varie�forme�di�godimento�
e�accordata�una�tutela�civilistica�la�quale,�peraltro,�trova�ulteriore�supporto�
nel�precetto�costituzionale�che�circoscrive�l'iniziativa�economica�privata�
(art.�41�Cost.)�ed�in�quello�che�riconosce�il�diritto�di�proprieta�,�ma�con�i�limiti�
della�utilita�e�della�funzione�sociale�(art.�42�).��

La�definizione�di�ambiente�operata�dalla�Corte�ha�il�pregio�di�riassu-
mere�i�vari�indirizzi�interpretativi�su�cui�si�era�attestata�la�giurisprudenza�
sino�a�quel�momento.�

Si�puo�dire,�poi,�che�abbia�aperto�la�strada�a�quella�che�e�la�piu�com-
piuta�definizione�normativa�delle�componenti�e�dei�fattori�ambientali�tutelati�
ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/1986�e�che,�dunque,�ha�il�pregio�di�definire�
con�chiarezza�ed�in�modo�esplicito�l'ambito�dei�beni�e�degli�interessi�suscetti-
bili�di�tutela�in�base�al�citato�art.�18.�

Si�tratta�della�definizione�che�si�ricava�dal�combinato�disposto�dell'art.5�
decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�27�dicembre�1988�(norme�
tecniche�per�la�redazione�degli�studi�di�impatto�ambientale�ai�sensi�dell'art.�6�
della�legge�349/1986)�e�dell'allegato�I�al�citato�decreto�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�che,�al�punto�2,�espressamente�individua�le�compo-
nenti�ed�i�fattori�ambientali�intesi�nel�loro�complesso.

E�stata�in�tal�modo�codificata�quella�articolata�nozione�di��ambiente��in�
senso�lato�che�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale,�della�Corte�di�
Cassazione,�della�Corte�dei�Conti�e�dei�giudici�di�merito�avevano�costruito�
secondo�una�triplice�prospettiva:�

a) 
di�protezione�delle�risorse�naturali�singolarmente�considerate�in�
quanto�tali,�ciascuna�con�le�proprie�caratteristiche�(acqua,�aria,�suolo,�flora,�
fauna�etc);�

b) 
di�garanzia�della�salubrita�di�dette�risorse,�finalizzata�alla�tutela�
della�qualita�della�vita�dei�soggetti�che�vivono�a�contatto�delle�stesse;�

c) 
di�difesa�e�di�valorizzazione�dell'insieme�delle�bellezze�naturali�pae-
saggistiche�e�delle�cose�di�interesse�storico�ed�artistico�la�cui�tutela�sia�ricon-
ducibile�all'esigenza�di�salvaguardia�dei�valori�consacrati�dall'art.�9�Cost.�

3. 
^La 
nozione 
normativa 
di 
�danno 
ambientale�. 
La�legge�349/1986,�inoltre,�specificamente�definisce�il��danno�risarci-
bile��che�il�bene�ambiente�(come�sopra�a�sua�volta�normativamente�rico-
struito)�puo�subire.�

Esso�e�individuato�come�una�compromissione�tipizzata�dalla�stessa�
norma�di�legge�(e�dunque�solo�con�essa�dobbiamo�fare�i�conti�e�non�invece�
con�le�tradizionali�nozioni�di�danno�aliunde 
importate�dall'ordinamento�
civile),�in�altri�termini�come�una�qualsiasi�trasformazione�dell'ambiente�
(come�sopra�inteso),�cagionata�da�condotta�contra 
legem,�che�abbia�provo-
cato�almeno�una�delle�seguenti�conseguenze:�

il 
danno 
(cioe�la�perdita�definitiva�di�una�qualita�posseduta�dalla�
risorsa);�

l'alterazione 
(questa�e�la�differenza�piu�significativa�rispetto�al�danno�
tradizionalmente�inteso�in�quanto,�ai�fini�della�configurazione�del�danno�
ambientale�e�sufficiente�una�qualsiasi�modificazione,�non�necessariamente�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

peggiorativa�ne�irreversibile,�di�una�caratteristica�qualitativa�della�risorsa,�in�
qualunque�stato�essa�si�trovasse�prima�dell'aggressione:�si�pensi�all'inquina-
mento�termico�dell'acqua�che�puo�provocare,�indipendentemente�dal�preesi-
stente�eventuale�suo�inquinamento�chimico,�addirittura�dei�benefici�allavita�
ittica�e�favorire�persino�lo�sviluppo�delle�dimensioni�e�del�volume�dei�mollu-
schi�senza,�per�questo,�cessare�di�essere�alterazione�contra 
legem 
della�qualita�
che�la�legge�prevede�per�la�risorsa�idrica�e�di�essere,�in�definitiva,�fonte�di�
risarcimento�del�danno�ambientale);�

il 
deterioramento 
(inteso�come�peggioramento�qualitativo�della�
risorsa,�sia�pure�non�necessariamente�irreversibile);�

la 
distruzione 
(cioe�la�perdita�definitiva�ed�irrimediabile�di�tutta�la�
componente�ambientale�interessata�dall'aggressione).�

Per�essere�risarcibile�il�danno�deve,�ovviamente,�derivare�da�fatti�com-
missivi�o�omissivi,�dolosi�o�colposi,�in�violazione�della�legge�o�di�provvedi-
menti�adottati�in�base�ad�essa.�

E�sufficiente,�percio�,�che�la�condotta�cagionante�il��danno��(nel�senso�
sopra�normativamente�specificato)�sia�stata�tenuta�in�contrasto�con�doveri�o�
derivanti�da�una�qualsiasi�norma�di�legge�o�anche�solo�da�un�provvedimento�
amministrativo�adottato�in�base�alla�legge.�

Cio�risulta�di�fondamentale�importanza�allorquando�si�tratti�di�conside-
rare�l'elemento�del��profitto�del�trasgressore��quale�parametro�di�quantifica-
zione�equitativa�del�danno.�

Infatti�non�sempre�si�tiene�nella�dovuta�considerazione�che,�proprio�a�
causa�del�contenuto�della�disciplina�normativa�varata�dal�legislatore�italiano�
in�materia�di�danno�ambientale�e,�in�particolare,�a�causa�della�amplissima�
nozione�normativa�di�ambiente�e�dell'altrettanto�lata�concezione�normativa�
del��danno�ambientale�,�il�risultato�che�e�stato�prodotto�rende�oggi�possibile�
�sanzionare��civilmente,�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/1986,�ogni�con-
dotta�illegittima�che�abbia�comportato�una�qualsiasi�forma�di�consumo�delle�
risorse�ambientali�come�definite�dal�menzionato�combinato�disposto�del-
l'art.�5�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�27�dicembre�1988e�
dell'allegato�I�al�citato�D.P.C.M.�

In�altri�termini�possiamo�affermare�che�se�la�collettivita�e�disposta�a�tol-
lerare�quell'inevitabile�consumo�di�ambiente�che�e�conseguenza�necessitata�
di�qualsiasi�attivita�dell'uomo�(e�specialmente�dell'attivita�produttiva),�i�pre-
cetti�contenuti�nell'art.�18�della�legge�349/1986�consentono,�pero�,�di�sanzio-
nare�civilmente�ogni�(illegittimo�e�dunque�socialmente�non�tollerato)�con-
sumo�di�ambiente�che�sia�conseguenza�di�attivita�svolta�in�contrasto�con�
norme�di�legge�o�con�provvedimenti�adottati�in�base�alla�legge.�

Il�valore�economico�del�danno�ambientale,�cos|�come�preso�in�conside-
razione�dalla�normativa�italiana�che�si�e�richiamata,�risulta�allora�equivalente�
al�valore�economico�della�ricchezza�(o�della�utilita�)che�e�stata�prodotta�
attraverso�quel�consumo�(illegittimo)�di�ambiente�che�il�legislatore�aveva�vie-
tato.�

Dal�punto�di�vista�giuridico,�pertanto,�non�e�indispensabile�accertare�o�
dimostrare�il�concreto,�analitico�contenuto�del��danno��all'ambiente�(dimo-
strando�cioe�specifiche�conseguenze�pregiudizievoli�quali�la�perdita�di�ani-


TEMI�ISTITUZIONALI�

mali�o�piante�o�livelli�attuali�di�contaminazione�di�aria,�acqua,�suolo)�ne�per-
venire�ad�una�elaborata�argomentazione�economica�per�la�sua�quantifica-
zione,�essendo�per�un�verso�sufficiente�la�prova�^spesso�in 
re 
ipsa 
^diun�
�consumo��di�ambiente�conseguente�all'attivita�illegittimamente�esercitata�
dal�trasgressore�e,�per�altro,�potendo�l'indicazione�del�valore�della�risorsa�
indebitamente�sfruttata�essere�determinato,�con�sufficiente�precisione,�sulla�
base�del�valore�della�stessa�attivita�economica�(nel�suo�complesso)�resa�possi-
bile�proprio�da�quello�(indebito)�sfruttamento�ambientale.�

La�stessa�Corte�Costituzionale,�del�resto,�di�fronte�alla�complessita�ed�
alla�ricchezza�dei�profili�in�cui�si�articola�l'ambiente,�ha�sentito�il�bisogno�di�
chiarire�che�l'ambiente�e�un�bene�unitario,�ma�al�contempo�che�esso�risulta�
da�varie�componenti�(quali�l'uomo,�la�sua�salute,�l'aria,�l'acqua,�il�mare,i�
fiumi,�il�paesaggio,�i�beni�artistici�e�storici�etc.).�

In�tal�modo�ha�posto�le�premesse�per�un'�importante�distinzione�giuri-
dica.�

Secondo�la�Corte,�infatti,�le�forme�di�godimento�delle�varie�componenti�
in�cui�si�articola�l'ambiente�sono�in�primo�luogo�suscettibili�di�una�tutela�civi-
listica,�la�quale�puo�essere�azionata,�secondo�le�regole�tradizionali�della�
responsabilita�civile,�dal�soggetto,�ente�pubblico�o�privato,�che�risulti�titolare�
dei�relativi�diritti�o�funzioni�in�base�a�norme�eventualmente�attributive�di�
situazioni�giuridiche�specifiche�in�relazione�alla�singola�componente�di�volta�
in�volta�lesa.�

Tra�i�risarcimenti�gli�interessati�possono�richiedere,�in�detta�ordinaria�
prospettiva�risarcitoria�fondata�essenzialmente�sulla�violazione�dell'art.�2043�
c.c.,�sono�compresi:�

quelli�per�i�danni�derivati�al�patrimonio�privato�o�pubblico�(demanio,�
patrimonio�indisponibile)�in�conseguenza�della�compromissione�del�singolo�
bene�ad�esso�appartenente;�

quelli�per�i�costi�sopportati�per�la�riparazione,�se�possibile,�di�detti�
beni;�

quelli�derivanti�dal�pregiudizio,�sempre�di�natura�patrimoniale,�al�
nome�o�all'immagine�del�soggetto�(si�pensi�ai�danni�patrimoniali�derivanti�
dal�pregiudizio�all'immagine�turistica�di�una�localita�per�effetto�di�un�disa-
stro�ambientale).�

Cio�,�tuttavia,�non�riguarda�ancora�quella�tutela�dell'ambiente�nella�sua�
dimensione�complessiva�di�cui�parla�la�Corte�Costituzionale�con�riferimento�
all'art.�18�della�legge�349/1986.�

La�tutela�ordinaria�civile,�infatti,�non�va�confusa�con�quella�speciale�
esigenza�di�assicurare�una�tutela�diversa�da�quella�ordinaria�all'ambiente,�
invece,�considerato�nella�sua�globalita�(come�bene�unitario�appartenente�in�
modo�indifferenziato�all'intera�collettivita�nazionale),�indipendentemente,�
dunque,�dalla�esistenza�in�capo�a�questo�o�a�quel�soggetto�di�una�situazione�
giuridica�legittimante�l'azione�risarcitoria�in�relazione�al�singolo�bene�ed�al�
singolo�aspetto�di�pregiudizio�patrimoniale�subito�con�riferimento�ad�esso.�

Proprio�a�tal�fine�e�stata�dettata�dal�legislatore�(e�in�tali�termini�la�
norma�e�stata�interpretata�dalla�Corte�Costituzionale)�la�speciale�azione�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

risarcimento�del�danno�ambientale�riservata�allo�Stato�(e�con�una�straordina-
ria�estensione�della�legittimazione�processuale�ad�agire�anche�agli�enti�territo-
riali)�dall'art.�18�della�legge�n.�349/1986.�

4.�^I�caratteri�differenziali�della�tutela�ex�art.�18�legge�349/1986�rispetto�
agli�ordinari�canoni�della�responsabilita�civile.�In�generale.�

Con�la�distinzione�innanzi�esposta,�la�Corte�Costituzionale�per�prima�ha�
dunque�evidenziato�le�peculiarita�di�una�del�tutto�speciale�categoria�di�danno�
risarcibile,�quella�di�cui�all'art.�18�sopra�indicato,�sottolineando�le�ragioni�di�
sistema�che�hanno�portato�il�legislatore�a�differenziarne�la�tutela�rispetto�alla�
ordinaria�disciplina�risarcitoria�dettata�dalle�norme�generali�del�codice�civile�
ed�in�particolare�dagli�artt.�2043�e�seguenti.�

S|�tratta�di�due�tecniche�di�tutela�diverse�in�quanto�quella�ex�art.�18�della�
legge�349/1986�contiene�una�serie�di�disposizioni�particolari�(aventi�dunque�
carattere�di�specialita�)�che�si�distinguono�notevolmente�dalla�disciplina�del�
codice�civile.�

La�distinzione�tra�tutela�ambientale�e�tutela�civilistica�ordinaria�e�stata�
anche�riconosciuta�dalla�Corte�di�Cassazione,�che�nella�sentenza�della�Sez.�I�
civile�n.�9211�del�1.�settembre�1995�ha�cos|�affermato:��Con�riguardo�ad�
azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�promossa�da�un�comune�a�
norma�dell'art.�18�legge�349�del�1986�(nella�specie,�nei�confronti�di�imprese�
che�si�assumono�responsabili�di�produzione,�circolazione�e�sversamento�di�
rifiuti�speciali�industriali�senza�l'adozione�di�idonee�cautele),�nella�prova�del-
l'indicato�danno�bisogna�distinguere�tra�danno�ai�singoli�beni�di�proprieta�
pubblica�o�privata,�o�a�posizioni�soggettive�individuali,�che�trovano�tutela�
nelle�regole�ordinarie,�e�danno�all'ambiente�considerato�in�senso�unitario,�in�
cui�il�profilo�sanzionatorio,�nei�confronti�del�fatto�lesivo�del�bene�ambientale,�
comporta�un�accertamento�che�non�e�quello�del�mero�pregiudizio�patrimo-
niale,�bens|�della�compromissione�dell'ambiente,�vale�a�dire�della�lesione�in�
se�del�bene�ambientale...�.�

Nello�stesso�senso�il�Supremo�Collegio�si�era�espresso�con�sentenza�
sez.�I�n.�4362�del�9�aprile�1992�la�quale�aveva�ancor�piu�esplicitamente�aveva�
chiarito�la�differenza�concettuale�del�danno�ambientale�contemplato�dal-
l'art.�18�della�legge�349/1986�con�la�tradizionale�nozione�di�danno�risarcibile�
di�cui�all'art.�2043�c.c.�

In�tal�caso,�infatti,�la�Corte�aveva�precisato:��L'ambiente�in�senso�giuri-
dico�costituisce�un�insieme�che,�pur�comprendente�beni�o�valori�^quali�la�
flora,�la�fauna�il�suolo,�le�acque�ecc.�^si�distingue�ontologicamente�da�questi�
e�si�identifica�in�una�realta�priva�di�consistenza�materiale�ma�espressiva�di�
un�autonomo�valore�collettivo�costituente,�come�tale,�specifico�oggetto�di�
tutela�da�parte�dell'ordinamento�con�la�legge�8�luglio�1986,�n.�349,�rispetto�
ad�illeciti�la�cui�idoneita�lesiva�va�valutata�con�specifico�riguardo�a�siffatto�
valore�ed�indipendentemente�dalla�particolare�incidenza�verificatasi�su�una�

o�piu�delle�dette�singole�componenti�...�.�
Piu�di�recente�il�concetto�e�stato�nuovamente�ribadito�da�Cass.�Sez.�III,�
sent.�n.�1087�del�3�febbraio�1998,�in�cui�si�e�cos|�specificato:��Poiche�dall'e-
strazione�di�materiale�da�una�cava�puo�derivare�sia�un�danno�prettamente�


TEMI�ISTITUZIONALI�

patrimoniale�ai�singoli�beni,�pubblici�o�privati,�sia�una�danno�all'ambiente,�
bene�di�natura�pubblicistica,�unitario�e�immateriale,�il�risarcimento�dell'uno�

o�dell'altro,�benche�entrambi�rientranti�nella�tutela�aquiliana�(art.�2043�c.c.),�
costituiscono�domande�diverse�.�
Sulla�base�di�tale�importantissima�premessa�la�Corte�prosegue�traendo�
l'inevitabile�conseguenza:�il�danno�ambientale�va�quantificato�non�gia��con�
riferimento�alla�diminuzione�del�patrimonio�del�soggetto�titolare�del�diritto�
al�risarcimento,�cagionata�dalla�condotta�aggressiva�del�bene�e�calcolata�
sulla�base�della�differenza�contabile�tra�saldo�attivo�e�saldo�passivo�prima�e�
dopo�l'evento�lesivo,�quanto,�piuttosto,�con�riferimento�alla�idoneita��di�tale�
evento��alla�stregua�di�una�valutazione�sociale�tipica,�a�determinare,�in�con-
creto,�una�diminuzione�dei�valori�e�delle�utilita��economiche�di�cui�il�danneg-
giato�puo��disporre,�svincolata�da�una�concezione�aritmetico�contabile��(cfr.�
sentenza�4362/1992�cit).�

Le�peculiarita��del�danno�ambientale�ex 
art.�18�legge�349/1986�sono�state�
individuate�sotto�molteplici�profili�dal�Supremo�Collegio�e�dalla�loro�cono-
scenza�non�si�puo��,�ovviamente,�prescindere�ove�si�voglia�cimentarsi�nel�diffi-
cile�compito�di�individuare�linee�guida�per�la�quantificazione�del�danno�
ambientale�non�solo�coerenti�con�il�sistema�normativo�italiano�ma,�soprat-
tutto,�utilizzabili�in�prospettiva�di�agevolare�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�
avanti�agli�organi�della�giustizia�ordinaria.�

Sara��sufficiente,�pertanto,�richiamare�^sia�pur�sommariamente�^di�
seguito�le�principali�caratteristiche�che�contraddistinguono�tale�speciale�
forma�di�responsabilita��civile,�sempre�attenendoci�rigorosamente�soltanto�
alla�giurisprudenza�della�Suprema�Corte.�

4.1. 
^In 
particolare: 
il 
profilo 
sanzionatorio 
del 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 


Il�danno�in�questione�presenta,�a�differenza�dal�tradizionale�torto�aqui-
liano,�anche�un�inconfondibile�profilo�sanzionatorio�che�si�aggiunge�a�quello�
meramente�risarcitorio�tipico�del�primo.�

Vanno,�in�proposito,�ricordate�le�importanti�affermazioni�operate�sul�
punto�da�Cass.,�sent.�9211�del�1.�settembre�1995�cit. 
in�cui�si�legge��Nella�
disciplina�del�danno�ambientale,�infatti,�considerato�in�senso�unitario,�l'ordi-
namento�ha�voluto�tener�conto�non�solo�del�profilo�risarcitorio�ma�anche�di�
quello�sanzionatorio,�che�pone�in�primo�piano�non�solo�e�non�tanto�le�conse-
guenze�patrimoniali�del�danno�arrecato�(i�cd.�danni�conseguenza)�ma�anche�
e�soprattutto�la�stessa�produzione�dell'evento,�e�cioe��l'alterazione,�il�deteriora-
mento,�la�distruzione�in�tutto�o�in�parte�dell'ambiente,�e�cioe��la�lesione�in�se�
del�bene�ambientale�.�La�Suprema�Corte�ha�poi�individuato�gli�aspetti�piu��
caratteristici�della�componente�sanzionatoria�del�danno�ex 
art.�18�legge�
349/1986�osservando:��Nel�comma�6�si�prevede,�ove�non�sia�possibile�una�
precisa�quantificazione�del�danno,�una�determinazione�in�via�equitativa,rap-
portata�non�al�solito�criterio�della�differenza�ma�parametrato�a�criteri�del�
tutto�inusitati�per�il�vecchio�modello�del�danno�risarcibile�nella�responsabilita��
civile,�in�quanto�il�bene�ambiente�e��fuori�commercio�e�come�tale�insuscetti-
bile�di�una�valutazione�venale�secondo�i�prezzi�di�mercato,�dovendo�essere�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

considerato�nel�suo�valore�d'uso.�Il�giudice,�infatti,�deve�tener�comunque�
conto:�a) 
della�gravita�della�colpa�individuale,�b) 
del�costo�necessario�per�il�
ripristino�dell'ambiente,�c) 
del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conse-
guenza�del�suo�comportamento�lesivo�dei�beni�ambientali.�Balza�evidente�s
ottolinea�la�Corte�^come�sotto�il�riflettore�dell'indagine�giudiziaria�non�si�
trovi�la�situazione�patrimoniale�dello�Stato�o�degli�altri�enti�legittimati,�come�
conseguenza�del�danno�ambientale�subito,�bens|�elementi�chiaramente�san-
zionatori,�a�livello�di�pene�civili,�la�gravita�della�colpa�del�trasgressore,�il�pro-
fitto�conseguito�dallo�stesso�ed�il�costo�necessario�al�ripristino,�al�posto�del�
pregiudizio�patrimoniale�subito�.�

Val�la�pena�solo�di�aggiungere�a�tanta�chiarezza�interpretativa�che�non�a�
caso�tutti�i�parametri�imposti�per�la�valutazione�equitativa�del�danno�ex 
art.�18�legge�349/1986�costituiscono�tipici�strumenti�di�giudizio�normalmente�
utilizzati�dal�giudice�penale�per�le�valutazioni�di�sua�esclusiva�competenza.�

Invero�il�giudizio�sulla�gravita�della�colpa�(intesa�come�intensita�dell'ele-
mento�soggettivo�della�violazione)�contraddistingue�la�valutazione�che�deve�
necessariamente�essere�compiuta,�ai�sensi�dell'art.�133,�primo�comma�n.�3�

c.p.�per�graduare�la�sanzione�penale�applicabile�al�singolo�imputato.�
La�valutazione�del�profitto�conseguito�del�trasgressore,�poi,�e�riconduci-
bile�al�tipo�di�valutazione�da�compiersi�ai�sensi�dell'art.�240�c.p.�in�ordine�
all'applicazione�della�misura�di�sicurezza�della�confisca,�misura�che,�come�e�
noto,�e�in�grado�di�colpire�la�cosa�a�condizione�che�la�stessa�non�appartenga�
ad�un�soggetto�diverso�da�colui�che�abbia�commesso�il�reato�ed�esterno�allo�
stesso�crimine�(cfr.�art.�240�cpv.�n.�2�c.p.).�

Di�qui,�tra�l'altro,�un�argomento�a�favore�della�identificazione�del�pro-
fitto�preso�in�considerazione�dall'art.�18�legge�349/1986�come�profitto�deri-
vante�dalla�trasgressione�sulla�base�delle�concrete�modalita�di�consumazione�
dell'illecito.�

E�se�l'illecito�e�stato�consumato�^come�frequentemente�accade�^nell'e-
sercizio�di�un'attivita�di�impresa�costituita�in�forma�societaria�ad�opera�di�
dipendenti�e/o�di�legali�rappresentanti/dirigenti�della�stessa,�e�evidente�che�
il�profitto�da�considerare�non�potra�che�essere�quello�conseguito,�per�effetto�
della�condotta�individuale,�dalla�persona�giuridica�rappresentata�dall'agente,�
in�considerazione�del�rapporto�di�garanzia�solidale�ex 
art.�2049�c.c.�che�vin-
cola�la�societa�con�il�suo�dipendente/rappresentante�in�relazione�all'obbligo�
di�risarcire�il�danno�ambientale�cagionato�dalla�condotta�di�quest'ultimo.�

Anche�perche�^si�badi�^quello�cui�fa�riferimento�l'art.�18�della�legge�
349/1986�e�qualcosa�di�piu�del�semplice��profitto��preso�in�considerazione�
dall'art.�240�c.p.�

Mentre�la�norma�penale�ha�per�oggetto�la�cosa�costituente��profitto�del�
reato�(al�fine�dell'applicazione�della�misura�di�sicurezza�della�confisca�nei�
confronti�del�reo),�la�norma�sul�danno�ambientale�si�riferisce,�piu�general-
mente,��al�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�del�suo�com-
portamento�lesivo�dei�beni�ambientali�.�

Trasgressore�e�colui�che�viola�la�norma�il�cui�rispetto�avrebbe�reso�legit-
timo�il�consumo�di�ambiente.�Con�la�sua�condotta,�tenuta�in�violazione�della�


TEMI�ISTITUZIONALI�

legge�o�del�provvedimento�adottato�in�base�alla�legge,�egli�opera�una�
modificazione/alterazione�dell'ambiente�illegittima,�come�tale�fonte�di�danno�
risarcibile�ex 
art.�18�della�legge�349/1986.�

Ben�puo�essere,�dunque,�che�per�la�valutazione�del��profitto��conseguito�
dal�trasgressore�il�Giudice�tenga�in�considerazione�il�vantaggio�patrimoniale�
ricavato�da�un�soggetto�giuridicamente�distinto�da�quello�imputato�nel�
procedimento�penale,�un�soggetto,�comunque,�cui�sia�economicamente�riferi-
bile�l'utilita�conseguita�per�effetto�della�condotta�criminosa�dell'imputato.�
Del�resto�e�il�consumo�illegittimo�di�ambiente�che�costituisce�il�danno�da�
reato,�ed�esso�e�ben�distinto�dalla�lesione�dell'interesse�giuridico�protetto�
dalla�norma�incriminatrice�e�talvolta�persino�dallo�stesso�elemento�matriale�
del�reato�contestato�all'imputato.�

Diversamente�argomentando�in�casi�del�genere�si�giungerebbe�al�para-
dossale�ed�irragionevolmente�discriminatorio�risultato�(con�conseguente�
incostituzionalita�della�norma�per�violazione�dell'art.�3�Cost.)�di�negare�il�
profitto�del�trasgressore�in�situazioni�nelle�quali�il�danno�ambientale�fosse�
derivato�da�comportamenti�individuali�di�dipendenti�della�societa�i�quali�
avessero�agito�nel�rispetto�ed�in�attuazione�di�precise�scelte�aziendali�senza,�
ovviamente,�trarre�alcuna�utilita�personale�da�tal�genere�di�condotta�(utilita�,�
invece,�ovviamente�conseguita�dalla�societa�nel�cui�interesse�e�stata�tenuta�
la�condotta�criminosa�lesiva�dell'ambiente).�

Il�principio,�del�resto,�ha�gia�trovato�esplicita�affermazione�nella�giuri-
sprudenza�del�Supremo�Collegio�in�materia�di�confisca.�

Si�richiama,�a�titolo�esemplificativo�tra�tutte,�la�seguente�massima:��In�
tema�di�gestione�di�rifiuti,�legittimamente�il�giudice�dispone�la�confisca�dei�
mezzi�utilizzati�per�il�trasporto�illecito�di�rifiuti�anche�se�appartenenti�a�
societa�di�cui�all'epoca�dei�fatti�l'imputato�era�legale�rappresentante,�non�rile-
vando�in�tale�ipotesi�la�pretesa�appartenenza�a�persona�estranea�al�reato�del�
bene,�atteso�che�ove�una�attivita�illecita�venga�posta�in�essere�da�un�
soggetto�collettivo�attraverso�i�suoi�organi�rappresentativi�mentre�a�costoro�
fara�capo�la�responsabilita�penale�per�i�singoli�atti�delittuosi�ogni�altra�conse-
guenza�patrimoniale�non�puo�non�ricadere�sull'ente�esponenziale�in�nome�e�
per�conto�del�quale�la�persona�fisica�abbia�agito,�con�esclusione�della�sola�
ipotesi�di�rottura�del�rapporto�organico�per�aver�il�soggetto�agito�di�propria�
esclusiva�iniziativa�.�(cos|�Cass.,�sez.�III,�sent.�n.�17349�del�28�aprile�2001).�

Infine�anche�la�valutazione�dell'ammontare�del�costo�di�ripristino�e�
riconducibile�al�giudizio�sulla�gravita�del�danno�pur�sempre�richiesto�dal-
l'art.�133,�primo�comma�n.�2�c.p.�per�la�graduazione�della�sanzione�penale.�

Si�avra�modo,�poi,�di�evidenziare�come�anche�la�quota�di��responsabilita�
individuale��che�e�prevista,�in�deroga�alla�solidarieta�,�quale�criterio�di�ripar-
tizione�della�responsabilita�per�danno�ambientale�in�caso�di�concorso�di�per-
sone�nell'illecito,�dal�VII�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�non�puo�che�
essere�apprezzata�dal�giudice�penale�sulla�scorta�dei�criteri�di�cui�all'art.�133,�
primo�comma�n.�1)�c.p.,�attraverso�la�valutazione�dell'azione�individualein�
tutte�quelle�sue�componenti�(natura,�specie,�mezzi,�oggetto,�tempo,�luogoed�
ogni�sua�altra�modalita�)�che�sono�primariamente�valutate�ai�fini�della�deter-
minazione�della�pena.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�base�a�dette�considerazioni,�pertanto,�si�puo�concludere�nel�senso�di�
ritenere�che�il�giudice�penale�non�possa�sottrarsi�all'applicazione�sanzionato-
ria�dei�criteri�equitativi�di�quantificazione�del�danno�di�cui�all'art.�18�legge�
349/1986,�ovviamente�se�richiestagli�dalla�parte�civile,�dal�momento�che�essa�
costituisce�non�solo�un'espressione�della�medesima�potesta�sanzionatoria�
che�contraddistingue�il�giudizio�penale�(anche�se�con�valenza�di�mera�san-
zione�civile�accessoria�alla�sanzione�penale)�ma�anche�perche�^in�detta�mate-
ria�^la�mancanza�di�prova�in�ordine�alla�quantificazione�del�danno,�che�nor-
malmente�costituisce,�per�espressa�disposizione�dell'art.�539�c.p.p.,�il�presup-
posto�e�la�condizione�per�la�sola�condanna�generica�con�rinvio�al�giudice�
civile�per�la�sua�liquidazione,�assume�una�ben�diversa�valenza,�diventando�
presupposto�per�una�necessaria�e�non�differibile�valutazione�equitativa�da�
parte�dello�stesso�giudice�che�pronuncia�in�ordine�alla�responsabilita�penale�
dell'imputato,�valutazione�da�compiersi�sulla�base�degli�stessi�criteri�e�para-
metri�utilizzati�per�l'applicazione�della�pena�e�della�misura�di�sicurezza�patri-
moniale�(e�sempre�che�^come�nella�fattispecie�^siano�stati�forniti�al�giudice�
elementi�per�la�stima�del�costo�di�ripristino�dei�beni�ambientali�compromessi�
e�del�profitto�del�trasgressore,�giusta�quanto�espressamente�ritenuto�in�moti-
vazione�da�Cass.�Sez.�III,�10�novembre�1993,�di�cui�si�dira�infra).�

La�soluzione�proposta,�d'altro�canto,�appare�coerente�con�il�sistema,�se�
si�considera�che�persino�nel�processo�civile�e�onere�del�giudice�procedere�
comunque�alla�valutazione�equitativa�del�danno�quando�l'attore�non�abbia�
provato�il�suo�ammontare�e,�cio�nonostante,�abbia�comunque�chiesto�la�sua�
liquidazione.�Un�recentissimo�pronunciamento�del�Supremo�Collegio�(si�
tratta�di�Sez.�III�civile,�sent.�n.�5687�del�18�aprile�2001)�ha,�infatti,�testual-
mente�stabilito�il�seguente�principio:��Mentre�e�onere�della�parte�che�chiede�
il�risarcimento�del�danno�di�dimostrarne�la�consistenza,�spetta�invece�al�giu-
dice�del�merito�il�compito�di�liquidarne�l'equivalente�pecuniario�ricorrendo,�
se�del�caso�all'ausilio�di�un�consulente�tecnico�oppure,�qualora�la�determina-
zione�del�preciso�ammontare�non�sia�oggettivamente�possibile�o�appaia�
molto�difficile,�il�compito�di�provvedere�ad�una�liquidazione�di�carattere�
equitativo,�ai�sensi�dell'art.�1226�c.c.�.�

Ne�si�potrebbe�dubitare�della�costituzionalita�dell'art.�18�della�legge�
349/1986�con�riferimento�ad�una�pretesa�violazione�dell'art.�3�Cost.�non�
risultando�irragionevole�la�descritta�disciplina�normativa�del�danno�ambien-
tale�(per�essere�al�tempo�stesso�caratterizzata�sia�da�aspetti�tradizional-
mente�risarcitori�e�riparatori�che�da�elementi�piu�propriamente�sanziona-
tori),�dal�momento�che�la�componente�sanzionatoria�del��risarcimento��
previsto�dall'art.�18�della�legge�349/1986�(dimensionata�equitativamente,�
tra�l'altro,�sul�profitto�conseguito�dal�trasgressore�e�sul�costo�di�ripristino)�
va�a�colpire�qualsiasi�fatto�produttivo�del�danno�ambientale,�essendo�stata�
prevista�dal�legislatore�per�poter�consentire�comunque�la�liquidazione�del�
danno�ricevuta�dall'ambiente�proprio�per�la�parte,�comunque�ricorrente�in�
ogni�situazione,�in�cui�sia�impossibile�una�sua�precisa�quantificazione�i�ter-
mini�economici.�

Tale�eventualita�,�a�ben�vedere,�e�ricorrente�in�ogni�forma�di�danno�
ambientale,�dal�momento�che�qualsiasi�tipo�di�aggressione�all'ambiente�ed�


TEMI�ISTITUZIONALI�

alle�sue�risorse�naturali�comporta�sempre,�per�definizione,�anche�un�consumo�
illecito�di�ambiente�non�economicamente�quantificabile�(se�non�attraverso�il�
ricorso�ai�criteri�equitativi).�

Si�pensi,�per�averne�una�prova,�al�caso�frequente�in�cui�vengano�incen-
diati�alberi�di�una�foresta�demaniale.�

In�tale�ipotesi,�il�costo�delle�piante�^appartenenti�al�demanio�^sarebbe,�
in�quanto�tale,�elemento�costitutivo�del�danno�patrimoniale�riportato�dallo�
Stato�(e,�in�quanto�tale,�soggetto�ai�tradizionali�criteri�risarcitori�di�cui�
all'art.�2043�c.c.:�cfr.�la�citata�sentenza�Cass.,�Sez.�III,�n.�1087�del�3�febbraio�
1998,�la�quale�ha�qualificato�come�diverse�le�domande�di�risarcimento�del�
danno�ambientale�e�del�danno�patrimoniale�pur�se�dipendenti�dal�medesimo�
fatto�illecito).�

Tale�costo,�tuttavia,�ben�puo��essere�utilizzato�dal�giudice�(in�quanto�
costo�di�ripristino�ambientale)�per�consentire�il�risarcimento�di�un�altro�
danno,�quello�piu��propriamente�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�
349/1986,�di�quel�danno�^cioe��^che�l'intero�eco-sistema�montano�(inteso�
come�insieme�di�flora,�fauna,�componente�umana,�aspetto�paesaggistico)�ha�
patito�per�la�perdita�improvvisa�di�tali�alberi.�

Essendo,�infatti,�impossibile�dare�un�valore:�
alla�minor�quantita��di�ossigeno�prodotto�e�di�anidride�carbonica�
filtrata�conseguente�alla�diminuzione�della�funzione�clorofilliana�provocata�
dalla�eliminazione�di�alberi�in�precedenza�esistenti;�
alla�minore�protezione�ed�alla�diminuite�condizioni�di�vivibilita��sia�per�
la�flora�che�per�la�fauna�che�su�di�essi�viveva�e�che�da�essi�traeva�sostenta-

mento;�

alla�diminuita�salubrita��dell'aria�per�le�popolazioni�interessate;�

alla�diminuita�valenza�paesaggistica�dell'area�oggetto�dell'incendio;�

e��solo�facendo�ricorso�ai�criteri�equitativi�previsti�dall'art.�18�della�citata�
legge�349/1986�che�si�rende�possibile�una�qualche�forma�di��ristoro�collet-
tivo��per�la�perdita�del�bene�ambientale,�ovviamente�ed�inevitabilmente�
caratterizzato�^in�tale�frangente�^da�una�forte�(ma�non�discriminante�in�
quanto�comune�ad�ogni�tipo�di�illecito�ambientale)�componente�sanzionato-
ria.�

Componente,�peraltro,�che�non�e��di�per�se�ostativa�all'applicazione�della�
norma�anche�a�condotte�tenute�prima�della�sua�entrata�in�vigore,�come�in�
piu��occasioni�ritenuto�dal�Supremo�Collegio�(cfr.�Cass.�19�giugno�1996�in�
Riv. 
Giuridica 
dell'ambiente 
1997,�679�nonche�Cass.�3�febbraio�1998,�n.�1087�
in�Foro 
It. 
1998,�I,�1143,�principio�di�recente�ribadito�ancora�una�volta�da�
Cass.�Sez.�III,�sent.�n.�1783�del�7�giugno�2000�con�cui�si�e��affermata�la�
retroattivita��delle�norme�tecniche�ed�amministrative�in�tema�di�bonifiche�dei�
siti�inquinati).�

Del�resto�il�Supremo�Collegio�ha�piu��volte�avuto�modo�di�chiarire�le�
finalita��del��risarcimento��del�danno�ex 
art.�18�legge�349/1986.�

Ed�e��proprio�in�tal�senso�che�la�giurisprudenza�ha�affermato,�tra�le�sue�
peculiarita��,�anche�le�diverse�regole�in�materia�di�prova,�sino�ad�affermare�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'esistenza,�per�l'attore,�di�un�vero�e�proprio�onere�probatorio�attenuato�(spe-
cie�quando�si�tratti�di�danno�ambientale�da�reato,�in�cui�la�condotta�dannosa�
e�spesso�tipizzata�dalla�stessa�norma�incriminatrice).�

4.2. 
^Danno 
ambientaleda 
reato 
e 
caratteridell'onereprobatorio. 
L'attenuazione�dell'onere�probatorio,�quando�si�tratti�di�procedere�al�
ristoro�del�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�citata�legge�349/1986,�
e�stata�costantemente�affermata,�soprattutto�dalla�giurisprudenza�delle�
sezioni�penali�del�Supremo�Collegio.�Si�tratta�di�giurisprudenza�sviluppatasi�
sul�ben�comprensibile�presupposto�che�la�violazione�di�speciali�norme�di�
protezione�ambientale,�penalmente�sanzionate,�comporta�ex 
se 
una�lesione�
dell'interesse�protetto�dall'art.�18�della�legge�349/1986,�dal�momento�che�in�
tali�casi�e�la�stessa�norma�giuridica�a�qualificare�come�illecita�la�condotta�di�
alterazione�ambientale�(ed�il�conseguente�danno�da�alterazione�ex 
art.�18)�
che�in�essa�e�descritta.�

Il�caso�piu�evidente�(ma�ovviamente�non�unico)�e�proprio�quello�che�si�
verifica�^come�nella�fattispecie�^in�presenza�di�fasi�non�autorizzate�di�smal-
timento�di�rifiuti.�

Infatti�sin�con�sentenza�sotto�riportata�in�massima�la�Corte�ha�ben�
evidenziato�una�situazione�in�cui�il�danno�ambientale�deve�ritenersi�sussi-
stente�in 
re 
ipsa,�senza�che,�al�riguardo,�sia�necessaria�una�specifica�attivita�
di�prova�sulle�conseguenze�negative�per�le�risorse�naturali�derivanti�dall'eser-
cizio�dell'attivita�non�autorizzata.�

Si�confronti,�in�tal�senso,�quanto�affermato�da�Sez.�III,�sent.�n.�4261�del�
15�aprile�1991�(Rigetta,�App.�Bologna,�11�aprile�1990),�secondo�cui:��Il�reato�
di�stoccaggio�provvisorio�di�rifiuti�tossici�e�nocivi�senza�autorizzazione�regio-
nale�non�costituisce�reato�solo�omissivo�formale,�perche�l'autorizzazione�
costituisce�elemento�costitutivo�indispensabile�per�unaattivita�che�non�rientra�
in�alcuna�facolta�giuridica�propria.�L'autorizzazione�regionale�costituisce�
qualcosa�di�molto�diverso�da�una�formalita�burocratica,�perche�lo�stoccaggio�
provvisorio�non�solo�richiede�l'autorizzazione,�ma�l'osservanza�di�specifiche�
prescrizioni�(adeguate�al�tipo�di�rifiuti,�al�luogo,�alle�quantita�,�etc.),�tanto�
che�il�legislatore�configura�come�reato�perfino�l'inosservanza�delle�prescri-
zioni�dell'autorizzazione.�E�noto,�peraltro,�che�i�rifiuti�pericolosi�a�contatto�
con�il�suolo�(senza�adeguate�impermeabilizzazioni),�con�l'aria�e�con�eventuali�
piogge�o�neve,�interagiscono�con�le�componenti�ambientali�per�il�solo�fatto�
di�essere�accumulati�in�un�luogo�senza�precauzioni,�sicche�il�danno�ambien-
tale�e�in 
re 
ipsa.��

E�da�rilevare�che�nel�caso�descritto�il�danno�ambientale�e�ricondotto�
dalla�legge�alla�violazione�di�un�elemento�meramente�formale�quale�la�man-
canza�di�autorizzazione�per�l'esercizio�di�una�fase�di�smaltimento�di�rifiuti�
(lo�stoccaggio�provvisorio)�senza�che�venisse�in�alcun�modo�in�rilievo�la�
dimostrazione�di�un�concreta�compromissione�della�qualita�delle�risorse�
naturali�venute�a�contatto�con�i�rifiuti�illegittimamente�stoccati,�dal�momento�
che�la�circostanza�e�stata�ritenuta�sussistere��in 
re 
ipsa�,�secondo�quanto�nor-
malmente�avviene�in�caso�di�discariche�eseguite�in�violazione�delle�norme�
che�disciplinano�il�corretto�stoccaggio�del�rifiuto.�


TEMI 
ISTITUZIONALI 
81 


In 
altri 
termini 
per 
il 
Supremo 
Collegio 
il 
consumo/alterazione 
delle 
risorse 
naturali 
che 
necessariamente 
consegue 
ad 
una 
fase 
di 
smaltimento 
di 
rifiuti 
non 
autorizzata 
(e 
di 
cui, 
dunque, 
non 
e� 
stata 
previamente 
valutata 
la 
conformita� 
alle 
norme 
di 
buona 
tecnica 
previste 
per 
tal 
genere 
di 
attivita� 
pericolosa) 
e� 
illegittimo 
ed 
e� 
fonte 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 
indipendentemente 
dalla 
modalita� 
con 
cui 
in 
concreto 
lo 
smalti-
mento 
e� 
stato 
realizzato 
e 
dalla 
conseguente 
dimostrazione 
di 
una 
effettiva 
compromissione 
di 
questa 
o 
di 
quella 
componente 
naturale 
(aria, 
acqua, 
suolo, 
sottosuolo) 
interessata 
dalla 
presenza 
abusiva 
dei 
rifiuti. 


Analoga 
attenuazione 
dell'onere 
probatorio, 
svincolata 
cioe� 
dalla 
neces-
sita� 
di 
una 
specifica 
dimostrazione 
degli 
effetti 
negativi 
provocati 
sulla 
risorsa 
naturale 
dalla 
condotta 
illecita 
del 
trasgressore, 
e� 
stata 
affermata 
dalla 
ormai 
famosa 
(per 
le 
affermazioni 
che 
ivi 
si 
leggono 
sia 
in 
ordine 
al 
divieto 
di 
diluizione 
sia 
in 
relazione 
ai 
criteri 
di 
individuazione 
della 
respon-
sabilita� 
penale 
all'interno 
di 
imprese 
aventi 
carattere 
societario) 
Cass. 
Sez. 
III 
penale, 
sentenza 
del 
10 
settembre 
1993. 


In 
essa 
la 
Corte 
ha 
testualmente 
precisato 
(si 
trattava 
di 
inquinamento 
provocato 
dallo 
scarico 
proveniente 
da 
un 
insediamento 
di 
M. 
S.p.a.): 
�... 
osserva 
la 
Corte 
che 
il 
mero 
sversamento 
di 
reflui 
stabellati 
(peraltro 
talora 
con 
elementi 
^mercurio 
ecc. 
^di 
elevata 
tossicita� 
) 
importa 
come 
con-
seguenza 
indefettibile, 
ex 
se 
un 
danno 
afferente 
l'ambiente 
il 
cui 
equilibrio 
viene 
ad 
essere 
turbato 
dal 
mancato 
rispetto 
delle 
prescrizioni 
normative 
tendenti 
alla 
compatibilita� 
delle 
esigenze 
industriali 
con 
le 
con-
trapposte 
ambientali, 
avente 
per 
oggetto 
la 
qualita� 
della 
vita. 
Invero 
ambiente 
e� 
lo 
spazio 
di 
esercizio 
dei 
diritti 
e 
doveri 
di 
solidarieta� 
politico-
economica, 
sociale, 
quindi 
di 
riferimento 
della 
cultura 
di 
una 
collettivita� 
ivi 
operante; 
ma 
e� 
anche 
l'insieme 
degli 
aspetti 
naturali 
e 
storici 
del 
paese, 
salu-
brita� 
dello 
spazio 
che 
assicura 
il 
benessere 
psicofisico 
ai 
consociati 
...� 
E 
ancora: 
�Il 
danno 
e� 
insito 
nell'immissione 
di 
composti 
chimici 
influenti 
nega-
tivamente 
sulla 
funzione 
dei 
singoli 
beni, 
sulla 
qualita� 
e 
salubrita� 
della 
vita 
e 
non 
puo� 
ritenersene 
la 
insussistenza 
per 
l'obiettiva 
difficolta� 
di 
dimostrarne 
l'entita� 
. 
Entita� 
che 
potra� 
essere 
determinata 
anche 
equitativamente, 
dopo 
l'esame 
di 
tutti 
i 
parametri 
relativi�. 


La 
sentenza 
citata 
ha, 
dunque, 
un 
vero 
valore 
paradigmatico: 
il 
danno 
deriva 
dall'immissione 
nell'ambiente 
di 
acqua 
di 
scarico 
(ma 
anche, 
come 
nella 
fattispecie, 
di 
gas 
tossici 
sprigionatisi 
dal 
semplice 
contatto 
dei 
rifiuti 
con 
acqua 
od 
umidita� 
) 
avente 
parametri 
diversi 
da 
quelli 
normativamente 
consentiti, 
senza 
che 
sia 
necessaria 
^a 
tal 
fine 
^una 
dimostrazione 
di 
quali 
siano 
stati 
gli 
effetti 
in 
concreto 
provocati 
nel 
recettore 
da 
tale 
immissione. 


Stante 
l'obiettiva 
difficolta� 
della 
sua 
quantificazione 
(non 
avendo 
l'acqua 
del 
recettore 
un 
valore 
di 
mercato) 
tale 
danno 
^certo 
nell'an 
^potra� 
essere 
risarcito 
sulla 
base 
di 
una 
valutazione 
equitativa, 
una 
volta 
che 
siano 
apprez-
zati 
dal 
giudice 
quegli 
speciali 
parametri 
previsti 
dall'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
per 
la 
quantificazione 
equitativa 
del 
danno 
ambientale. 


Tale 
principio, 
del 
resto, 
era 
gia� 
stato, 
in 
precedenza, 
affermato 
da 
Cass. 
Sez. 
III, 
26 
maggio 
1994, 
in 
cui 
espressamente 
si 
era 
ritenuto 
che 
non 
fosse 
necessario, 
per 
il 
titolare 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale, 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dare�la�prova�dell'�an�debeatur�,�bastando�che�il�fatto�illecito�accertato�fosse�
potenzialmente�idoneo�a�produrre�danno�(si�trattava�di�violazione�dell'art.�21�
della�legge�Merli�per�sversamento�nelle�acque�del�torrente�Bormida�di�reflui�
di�lavorazioni�industriali�contenenti�semplicemente�valori�di�PH�superiori�al�

consentito!).�

Sotto�altro�profilo�la�Corte,�in�precedenza,�aveva�del�resto�avuto�modo�
di�affermare�che�il�danno�ambientale�in�materia�di�inquinamento�idrico,�per�
come�era�disciplinato�dall'art.�18�della�legge�349/1986,�non�sempre�consen-
tiva�una�prova�completa�e�minuziosa.�

Infatti,�con�sentenza�della�Sez.�III,�n.�10900�del�31�luglio�1990,�aveva�
testualmente�ritenuto:��In�riferimento�alla�tutela�delle�acque�dall'inquina-
mento�l'art.�18�della�legge�8�luglio�1986,�n.�349,�e�diretto�a�preservare�oltre�
al�patrimonio�visibile,�materiale�o�immateriale,�l'interesse�della�collettivita�
alla�difesa�istituzionale�del�diritto�all'ambiente,�inteso�come�diritto�fonda-
mentale�dell'uomo.�

Ne�deriva�che�una�prova�completa�e�minuziosa�del�danno�puo�anche�
essere�obiettivamente�impossibile,�perche�alcuni�effetti�si�evidenziano�solo�
col�trascorrere�del�tempo�(es.�infiltrazioni�nelle�falde�acquifere).�

In�tal�caso�e�possibile�soltanto�la�liquidazione�equitativa�del�danno�
medesimo�.�

Si�consideri,�infine,�che�il�fatto�che�non�tutte�le�alterazioni�ambientali�
abbiano�carattere�irreversibile�non�e�ostativo�alla�configurazione�del�danno�
ambientale�risarcibile.�

Se�esso,�invero,�deriva�anche�solo�dalla�semplice�alterazione�illecita�delle�
caratteristiche�qualitative�della�risorsa�naturale�di�volta�in�volta�presa�in�
considerazione,�cio�significa�che�esso�si�produce�con�una�qualsiasi�loro�modi-
ficazione,�sufficiente,�anche�se�temporanea�e�reversibile,�a�determinare�
comunque�la�lesione�del�bene�giuridico�protetto�e�a�fondare�l'obbligo�risarci-
torio.�

Del�resto�tale�principio�e�stato�affermato�espressamente�dalla�Suprema�
Corte�allorquando�ha�statuito�che�anche�da�una�sola�modificazione�tempora-
nea�dello�stato�dei�luoghi��...�deriva�un�pregiudizio�qualificabile�come�danno�
ambientale��(cfr.�Cass.�Sez.�III,�sent.�n.�13716�del�1.�dicembre�1999).�

4.3.�^Il�problema�della�responsabilita�individuale�nel�caso�di�concorso�
(comma�VIIart.�18legge349/1986).�

Il�comma�VII�della�norma�in�esame�puo�porre�un�problema�intepreta-
tivo�allorquando�il�Giudice�penale�sia�chiamato�ad�accordare�il�risarcimento�
per�danno�ambientale�derivante�da�reato�nel�quale�abbiano�concorso�piu�
persone.�

In�questo�caso,�infatti,�la�difficolta�deriverebbe�dall'apparente�conflitto�
tra�la�disposizione�in�esame�e�le�norme�generali�vigenti�in�materia�di�respon-
sabilita�per�danno�da�reato.�

Stante,�infatti,�il�carattere�unitario�del�reato�e�impossibile�scindere,�nel�
giudizio�penale�di�responsabilita�,�la�quota�individuale�di�attribuibilita�del-
l'illecito�a�ciascuno�dei�coimputati.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Una�volta�raggiunta�la�prova�del�concorso,�la�responsabilita�penale�
grava�su�ogni�concorrente�per�l'intera�violazione,�quale�che�sia�stata�la�sua�
condotta�e�quale�sia�stato�il�suo�contributo�causale�al�verificarsi�del�fatto�
tipico.�

Ugualmente�^anche�fuori�dall'ipotesi�di�concorso�persone�^ove�il�reato�
sia�configurato�come�risultato�di�un�concorso�di�cause,�per�il�principio�di�
equivalenza�causale�di�cui�all'art.�41�c.p.�il�risultato�non�cambierebbe:�ciascun�
soggetto�cui�sia�attribuibile�una�qualche�causalita�concorrente�in�relazione�
al�fatto�reato�risponderebbe�per�intero�della�causazione�dello�stesso�nei�limiti�
previsti�dall'art.�41,�indipendentemente�da�qualsiasi�considerazione�in�ordine�
alla�rilevanza�maggiore�o�minore�del�singolo�apporto�causale.�

Deve,�allora,�concludersi�che�il�danno�ambientale�non�possa�mai�essere�
risarcito�se�derivi�da�reato,�a�causa�della�speciale�disposizione�contenuta�nel�
comma�VII�dell'art.�18�legge�349/1986?�

Anche�se�questo�sembrerebbe�essere�il�risultato�cui�vorrebbero�pervenire�
i�fautori�della�cancellazione�del�danno�ambientale�dal�nostro�ordinamento,�e�
evidente�che�vi�sono�una�serie�di�argomenti�per�escludere�tale�irragionevole�
assunto�e�per�dimostrare,�alla�fine,�l'insussistenza�di�qualsiasi�incompatibilita�
della�norma�sul�danno�ambientale�con�i�principi�dettati�in�materia�di�respon-
sabilita�penale.�

Si�deve,�al�riguardo,�considerare�che�i�richiamati�principi�in�materia�di�
concorso�di�persone�e�di�concorso�di�cause�non�comportano�affatto�una�asso-
luta�ed�indifferenziata�ripartizione�della�responsabilita�penale�tra�i�soggetti�
condannati�per�lo�stesso�reato.�

Infatti�il�giudice�penale,�utilizzando�l'articolata�valutazione�degli�ele-
menti�previsti�dall'art.�133�c.p.,�e�sempre�in�grado�di�differenziare�la�respon-
sabilita�penale�in�ragione�delle�singole�posizioni�individuali�dei�colpevoli.�

In�particolare,�proprio�attraverso�la�valutazione�dei�fattori�indicati�sub 
art.�133,�n.�1)�cp.�(natura,�specie,�mezzi,�oggetto,�tempo,�luogo�ed�ogni�altra�
modalita�)�egli�formula�^tutte�le�volte�ed�in�via�assolutamente�ordinaria�u
n�giudizio�sulla�singola�condotta�del�condannato,�giudicando,�quindi,�di�
tutto�cio�che�consente�di�personalizzare�il�trattamento�sanzionatorio�e�di�
adeguarlo,�caso�per�caso,�al�concreto�disvalore�della�condotta�accertata.�

Analoga�valutazione�egli�compie�con�riferimento�agli�altri�elementi�sia�
di�ordine�oggettivo�(la�gravita�del�danno�o�del�pericolo�cagionato)�che�di�
ordine�soggettivo�(intensita�del�dolo�e�grado�della�colpa).�

Dunque�anche�(ma�dovremmo�dire�piu�correttamente�soprattutto)�nel�
diritto�penale�esiste�un�indicatore�della��responsabilita�individuale��del�reo:�
si�tratta�della�pena�che�e�determinata�dal�giudice�caso�per�caso,�sulla�base�
di�quella�articolata�valutazione�di�tutti�gli�elementi�oggettivi�e�soggettivi�pre-
visti�dall'art.�133.�c.p.�

E�allora�comprensibile�il�motivo�per�cui�la�norma�sul�danno�ambientale�
ha�affermato�il�principio�del�limite�della�responsabilita�individuale�in�caso�
di�concorso�di�persone:�trattandosi�di�norma�dall'evidente�e�riconosciuto�
carattere�sanzionatorio,�la�sua�applicazione�non�potrebbe�avvenire�secondo�i�
principi�civilistici�della�solidarieta�passiva,�essendo�invece�indispensabile�che�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

la�responsabilita�per�il�danno�ambientale�venga�graduata�dal�giudice�penale�a
llo�stesso�modo�con�cui�egli�gradua�la�pena�^sulla�base�dei�parametri�
dettati�dalla�legge�al�fine�di�differenziare�il�trattamento�sanzionatorioper�
ciascuna�posizione.�

Nulla�di�nuovo,�pertanto,�ma�un'altra�^l'ennesima�^conferma�del�carat-
tere�atipico�di�una�responsabilita�solo�formalmente�riparatoria�ma�in�realta�
sostanzialmente�(anche)�sanzionatoria.�

Se,�pertanto,�la�previsione�contenuta�al�VII�comma�dell'art.�18�e�coe-
rente�con�la�natura�sanzionatoria�della�responsabilita�per�danno�ambientale�
e�non�e�affatto�incompatibile�con�i�principi�generali�in�materia�di�illecito�
penale,�si�dovra�convenire�sul�fatto�che�solo�al�Giudice�competa�la�quantifi-
cazione�della�quota�di�responsabilita�individuale�di�ciascun�imputato�ai�fini�
della�sua�condanna�ai�sensi�dell'art.�18�legge�349/1986,�non�potendo�certo�
tale�operazione�dipendere�da�una�qualsiasi�richiesta�della�parte�civile�legitti-
mata�a�chiedere�il�risarcimento�del�danno�ambientale.�

Si�tratta,�in�sostanza,�di�una�pronuncia�che�il�giudice�compie�d'ufficio,�
una�volta�che�ha�valutato�tutti�gli�stessi�elementi�di�cui�e�in�possesso�per�la�
differenziazione�della�sanzione�penale.�

Si�vuole,�in�altri�termini,�sostenere�che�i�limiti�della�propria��responsabi-
lita�individuale��di�cui�parla�l'art.�18�della�legge�349/1986�altro�non�sono�
che�la�proiezione�^sul�piano�dell'applicazione�della�sanzione�civile�prevista�
da�detta�norma�^degli�stessi�elementi�in�base�ai�quali�il�giudice�determina,�
in�concreto,�i�limiti�della�responsabilita�penale�individuale�per�il�fatto�conte-
stato�all'imputato,�rapportando�ad�essi�la�pena�da�infliggere�singolarmente.�

Del�resto,�anche�sul�piano�del�calcolo�matematico,�non�e�particolar-
mente�complesso�convertire�la�sanzione�penale�in��quota�percentuale��di�
responsabilita�per�il�fatto.�

Sommata�la�pena�da�infliggersi�in�concreto�agli�imputati�ritenuti�respon-
sabili�del�reato�da�cui�ha�origine�il�danno�ambientale�(e�fatta�la�stessa�paria�
100)�e�facile�calcolare�la�quota�di�percentuale�di�pena�comminata�a�ciascuno�
di�essi,�rapportata�al�totale�della�pena�inflitta.�

Si�tratta�di�un�calcolo�sviluppato�sulla�pena�finale,�senza�tener�conto�dei�
molteplici�passaggi�intermedi�(in�punto�di�aumenti�o�diminuzioni�per�effetto�
di�aggravanti/attenuanti�e�della�continuazione),�che�potrebbero�^invecec
onsentire�anche�valutazioni�differenziate�e�molto�piu�puntuali�rispetto�a�
quelle�ipotizzate�in�via�generale�secondo�l'esempio,�in�piena�aderenza,�del�
resto,�all'orientamento�interpretativo�secondo�cui�gli�elementi�indicati�
dall'art.�133�c.p.�costituiscono�soltanto�una�guida�al�corretto�esercizio�del�
potere�discrezionale,�per�cui�il�giudice�ha�facolta�di�attribuire�valore�preva-
lente�a�taluno�di�essi�mentre�non�e�tenuto�ad�esaminarli�tutti�dettagliata-
mente�(cos|�Cass,�sez.�I,�13�gennaio�1984�in�G. 
It. 
1985,�II,�440).�

Tuttavia�il�modello�sopra�proposto�ha�per�scopo�unicamente�quello�di�
dimostrare�la�possibilita�tecnica�per�il�Giudice�di�individuare�un�preciso�
rapporto�tra�la�responsabilita�penale�individuale�per�il�fatto�reato�e�la�
responsabilita�individuale�di�ciascun�imputato�ex 
art.�18�legge�349/1986�per�
il�risarcimento�del�danno�ambientale�da�esso�derivante.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Un�rapporto,�dunque,�che�ben�potrebbe�giustificare�l'iter�logico�del�Giu-
dice�nel�percorso�diretto�all'individuazione,�in�concreto,�del�limite�di�respon-
sabilita�individuale�del�singolo�imputato�in�relazione�al�fatto-reato�generatore�
del�danno�ambientale�di�cui�e�chiesto�al�medesimo�il�risarcimento.�

Una�volta�definito,�pertanto,�in�via�equitativa�l'ammontare�complessivo�
del�danno�ambientale�derivante�dal�singolo�reato,�e�possibile�individuare�s
ulla�scorta�degli�elementi�proposti�e�facendo�applicazione�dei�principi�giuri-
dici�sopra�richiamati�^anche�attraverso�un�rapporto�con�la�pena�di�volta�in�
volta�inflitta,�il�limite�percentuale�della�responsabilita�individuale�per�quel�
danno�ambientale�attribuita�in�concreto�ad�ogni�singolo�imputato,�cos|�da�
ripartire�la�responsabilita�per�il�danno�ambientale�derivante�da�reato�tra�tutti�
i�concorrenti�secondo�modalita�rispettose�del�criterio�dettato�dal�VII�comma�
dell'art.�18�legge�349/1986.�

4.4^Laspeciale�titolarita�deldiritto�alrisarcimentopecuniario�deldanno�
ambientale�ex�art.�18�legge�349/1986.�

Per�quanto�concerne�la�titolarita�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�
ambientale�(in�senso�stretto,�e�dunque�per�la�parte�relativa�alla�condanna�al�
pagamento�di�una�somma�di�denaro),�come�sopra�individuato,�e�da�dire�che�
la�giurisprudenza,�pur�con�qualche�incertezza�dovuta�all'attribuzione�della�
legittimazione�ad�agire�anche�agli�enti�territoriali,�ha�finito�per�sancire�che�
la�stessa�spetta�allo�Stato,�in�conformita�,�del�resto,�al�chiaro�tenore�del�primo�
comma�dell'art.�18�legge�349/1986�che�individua�soltanto�nello�Stato�il�sog-
getto�titolare�del�diritto�al�risarcimento.�

La�stessa�sentenza�della�Corte�Costituzionale�n.�641/1987�gia�menzio-
nata�e�abbastanza�chiara�sul�punto�della�titolarita�del�diritto�al�risarcimento,�
dal�momento�che�individua�la�ragione�della�legittimazione�ad�agire�dello�
Stato�e�degli�Enti�territoriali�non�tanto�nel�fatto�che�gli�stessi�abbiano�soste-
nuto�delle�spese�a�fronte�dell'offesa�ambientale�quanto,�piuttosto,�nella��...�
loro�funzione�a�tutela�della�collettivita�e�delle�comunita�nel�proprio�ambito�
territoriale�e�degli�interessi�all'equilibrio�ecologico,�biologico�e�sociologico�
del�territorio�che�ad�essi�fanno�capo�.�

L'aver�fondato�la�legittimazione�ad�agire�non�tanto�sul�rapporto�con�la�
res�danneggiata�quanto�sulla�funzione�istituzionale�di�rappresentanza�degli�
interessi�generali�della�collettivita�sembra,�infatti,�costituire�chiaro�indice�
non�solo�della�volonta�legislativa�di�svincolare�l'azione�dal�danno�(per�con-
sentirla,�evidentemente,�anche�a�piu�soggetti�ed�indipendentemente�dalla�
rispettiva�titolarita�del�diritto�al�ristoro)�ma�anche�dell'intenzione,�in�tal�
modo,�di�giustificare�l'attribuzione�unicamente�allo�Stato�^apparato�(in�
quanto�massimo�rappresentante�della�collettivita�nazionale)�della�pretesa�di�
conseguire�il�risarcimento�del�danno�derivante�dal�primo�comma�del�citato�
art.�18�nei�confronti�del�responsabile�del�danno�stesso.

E�da�sottolineare�come�la�stessa�posizione�sia�stata�ribadita�anche�dalla�
successiva�ordinanza�della�Corte�Costituzionale�4�aprile�1990�n.�195,�che�nel�
dichiarare�manifestamente�infondata�la�questione�di�costituzionalita�del-
l'art,�18,�1.�e�3.�comma�della�legge�n.�349,�sollevata�dal�giudice�di�merito�in�
quanto�la�norma�non�attribuirebbe�alla�Regione�il�diritto�al�risarcimento�del�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�danno�ambientale�di�contenuto�paesaggistico�,�ha�esplicitamente�affermato�
che�il�risarcimento�del�danno��(...)�spetta�allo�Stato,�ma�(...)�la�relativa�
azione,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e�promossa�non�solo�dallo�Stato�
ma�anche�dagli�enti�territoriali�sui�quali�incidono�i�beni�oggetto�del�fatto�
lesivo�e,�quindi,�anche�della�regione�per�i�beni�siti�in�essa�(...)�.�

Anche�in�tal�caso,�allora,�la�Corte�ha�tenuto�ben�distinte�la�titolarita�del�
diritto�al�risarcimento�del�danno�dalla�legittimazione�ad�agire�per�farlo�valere�
in�giudizio,�riconoscendo�che�l'attribuzione�allo�Stato,�in�via�esclusiva,�della�
prima�^in�forza�del�primo�comma�dell'art.�18�^si�fonda�pur�sempre�nel-
l'accentramento,�da�parte�dello�Stato�nella�veste�di�massimo�ente�esponen-
ziale�della�collettivita�nazionale,�della�pretesa�risarcitoria�derivante�dalla�
lesione�del�bene�giuridico�ambiente�avente�carattere�indifferenziato�e�non�
suscettibile�di�essere�ricondotto�e�limitato�entro�la�sfera�giuridica�di�un�
soggetto�portatore�di�interessi�particolari�e�non�generali.�

Del�resto�tale�era�stata�la�posizione�autorevolmente�espressa�dal�
Supremo�Collegio,�a�Sezioni�Unite�del�25�gennaio�1989,�n,�440�esplicitamente�
sulla�base�della�considerazione�che�lo�Stato�accentra�in�se�la�titolarita�di�tale�
diritto�in�quanto�massimo�ente�esponenziale�della�collettivita�nazionale.�

Con�identica�motivazione�la�giurisprudenza�di�merito�(cfr.�Pretura�di�
Torino,�11�febbraio�1995,�n.�1389,�inedita)�ha�affermato�il�principio�secondo�
cui��...�titolare�del�diritto�al�risarcimento,�puo�essere�soltanto�lo�Stato�e�piu�
precisamente�il�Ministero�dell'Ambiente�.�

Negli�stessi�sensi�si�e�espressa�la�Corte�di�Cassazione�^Sezione�III�
penale�nella�sentenza�27�ottobre/1.�dicembre�1994,�nella�cui�motivazione,�
cos|�si�legge:��La�norma�in�esame,�al�comma�1,�stabilisce�che�il�risarcimento�
del�danno�ambientale�spetti�allo�Stato.�Tale�disposizione�va�letta�ed�interpre-
tata�unitamente�al�disposto�del�comma�3,�il�quale�precisa�che�la�relativa�
azione�risarcitoria,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e�promossa�non�solo�
dallo�Stato,�ma�anche�dagli�Enti�territoriali�sui�quali�incidono�i�beni�oggetto�
dei�fatto�lesivo.��

Coerentemente�con�tali�posizioni�si�e�espressa�anche�la�dottrina.�

Cos|�C.�Malinconico,in�Beni 
Ambientali,�(Cedam�1991,�275�e�segg.),�
secondo�il�quale,�fermo�restando�il�diritto�degli�enti�locali�al�risarcimento�
del�danno�ex 
art.�2043�c.c.,�per�i�danni�sopportati�ai�beni�di�loro�proprieta�e�
per�il�recupero�delle�spese�anticipate�per�la�protezione�di�detti�beni,�il�diritto�
al�risarcimento�del�danno�ambientale�ex 
lege 
n.�349/1986�spetta�solo�allo�
Stato�in�quanto�l'ambiente�costituisce�un�bene�unitario,�la�cui�salvaguardia�
rientra�nelle�competenze�esclusive�dello�Stato�stesso.�Alla�tesi�hanno�aderito,�
con�diverse�sfumature,�anche�altri�autorevoli�autori:�Albamonte,�Danni 
all'ambiente 
e 
responsabilita� 
civile,�Padova,�1989,�75�e�ss.;�Comporti,�La 
responsabilita� 
per 
danno 
ambientale, 
in�Foro 
it. 
1987,�III,�262;�Giampietro,�
La 
responsabilita� 
per 
danno 
all'ambiente,341;�Morbidelli,�Il 
danno 
ambien-
tale 
nell'art. 
18 
legge 
349/1986. 
Considerazioni 
introduttive,in�Riv. 
Crit. 
Dir. 
Priv. 
1987,�612�e�ss).�

Nello�stesso�senso�vi�sono�anche�pronunzie�del�giudice�amministra-
tivo.�Si�segnala,�ad�esempio,�quella�del�T.A.R.�Veneto,�Sezione�II,�nella�
sentenza�n.�30�del�25�gennaio�1993�(in�Riv. 
Giuridica 
dell'ambiente 
1994,�


TEMI�ISTITUZIONALI�

931),�nella�cui�motivazione�cos|�si�legge:��Ed�invero�come�e�noto�la�legitti-
mazione�nell'azione�di�risarcimento�per�danno�ambientale�in�senso�stretto�
(inteso�come�conseguenza�della�lesione�del�bene�immateriale�ambiente)�
spetta�solo�allo�Stato�(ente�esponenziale�per�eccellenza)�in�ragione�dell'im-
putazione�allo�stesso�della�tutela�dell'interesse�pubblico�alla�salvaguardia�
dell'ambiente.�

Agli�altri�Enti�territoriali�puo�essere�riconosciuta�invece�la�sola�azione�di�
recupero�delle�spese�sostenute�in�relazione�alle�effettive�opere�di�riassetto�ter-
ritoriale�concretamente�realizzate;�spese�e�opere�che�nella�specie�non�risulta�
che�il�Comune�di�Verona�abbia�rispettivamente�sostenuto�e�realizzato�.�

Peraltro�l'attribuzione�di�una�legittimazione�processuale�concorrente�con�
quella�dello�Stato�anche�alle�Regioni�ed�agli�altri�Enti�territoriali�ha�fatto�
ritenere�ad�alcuno�che�una�scelta�del�genere�dovesse�in�qualche�modo�com-
portare�una�con-titolarita�del�diritto�al�risarcimento�in�capo�agli�Enti�in�que-
stione.�

Va,�tuttavia,�osservato�che�talvolta�l'equivoco�di�ritenere�l'ente�territo-
riale�titolare�del�diritto�ex 
art.�18�legge�349/1986�e�stato�alimentato�da�quegli�
orientamenti�giurisprudenziali�che�hanno�riconosciuto,�in�capo�agli�stessi,�la�
titolarita�del�diritto�di�agire�ex 
art.�18�legge�349/1986�non�gia�per�ottenere�il�
risarcimento�del�danno�per�equivalente�ma�per�promuovere�e�sollecitare,�
piuttosto,�quell'ordine�di�ripristino�dell'ambiente�che�si�e�visto�costituire�un�
vero�e�proprio�dovere�del�giudice�in�caso�di�condanna.�

Ma�ad�escludere�la�fondatezza�dell'opinione�criticata�vale�anche�un�
secondo�decisivo�rilievo.�

Non�e�affatto�ignota�al�diritto�la�figura�di�chi�agisce�in�nome�proprio�
facendo�valere,�in�realta�,�un�diritto�altrui.�

In�tali�casi�l'esercizio�dell'azione�non�comporta�sostituzione�nella�posi-
zione�di�titolarita�sostanziale�del�diritto�fatto�valere�giudizialmente,�dal�
momento�che�in�situazioni�del�genere�l'attore�persegue�pur�sempre�un�inte-
resse�proprio�(e�diverso�da�quello�di�cui�e�portatore�il�titolare�del�diritto).�

Si�pensi,�ad�esempio,�all'azione�surrogatoria�disciplinata�dall'art.�2900�
del�codice�civile.�

In�tal�caso�il�creditore�e�legittimato�a�far�valere�in�giudizio�diritti�che�
spettano�al�proprio�debitore�nei�confronti�di�terzi,�perseguendo�cos|�il�
proprio�interesse�alla�conservazione�del�patrimonio�di�quello.�Egli�agisce�
nomine 
proprio 
ma�facendo�valere�in�giudizio�un�diritto�altrui�e�in�tale�veste�
assume�una�funzione�di�sostituto�processuale�del�titolare�del�diritto�che�tutta-
via�non�perde�mai�la�piena�disponibilita�del�proprio�diritto�sostanziale�(cfr.�
Cass.,�sent.�n.�76�del�1976).�

Il�fenomeno,�allora,�non�e�nuovo,�anche�se�riguarda�la�materia�dei�rap-
porti�tra�creditore�e�debitore�mentre,�in�questo�caso,�si�tratterebbe�di�ipotiz-
zare�un'azione�surrogatoria�da�parte�di�un�terzo�(non�creditore)�che�agisce�
per�far�valere�i�diritti�del�creditore�nei�confronti�dell'unico�debitore.�

L'anomalia,�peraltro,�non�e�cos|�vistosa�se�si�pensa�che�l'interesse�di�cui�
gli�Enti�territoriali�sono�comunque�titolari�(oltre�al�risarcimento�del�danno�
patrimoniale�ex 
art.�2043�derivante�per�la�lesione�del�proprio�patrimonio)�e�,�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


prevalentemente 
se 
non 
esclusivamente, 
l'interesse 
al 
ripristino 
ambientale 
del 
sito 
inquinato, 
interesse 
che, 
come 
si 
e� 
detto, 
deve 
essere 
per 
effetto 
del-
l'ordine 
di 
ripristino 
che 
il 
giudice 
deve 
impartire, 
all'atto 
della 
condanna, 
nei 
casi 
in 
cui 
il 
ripristino 
sia 
ancora 
in 
tutto 
o 
in 
parte 
possibile 
(art. 
18, 
comma 
VIII, 
legge 
349/1986). 


In 
linea 
di 
principio, 
dunque, 
dal 
riconoscimento 
della 
titolarita� 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
soltanto 
in 
capo 
allo 
Stato 
non 
deriva 
l'impossibilita� 
di 
riconoscere 
una 
legittimazione 
ad 
agire 
propria 
in 
capo 
agli 
Enti 
territo-
riali 
che 
titolari 
di 
quel 
diritto 
non 
sono. 


Qualche 
autore 
ha, 
di 
recente, 
tentato 
di 
costruire 
una 
titolarita� 
concor-
rente 
degli 
Enti 
locali 
in 
ordine 
al 
danno 
ambientale 
utilizzando 
il 
disposto 
dell'art. 
4 
della 
legge 
3 
agosto 
1999. 


In 
base 
a 
tale 
norma 
�Le 
associazioni 
di 
protezione 
ambientale 
di 
cui 
all'art. 
13 
della 
legge 
8 
luglio 
1986, 
n. 
349, 
possono 
proporre 
le 
azioni 
risarci-
torie 
di 
competenza 
del 
giudice 
ordinario 
che 
spettino 
al 
comune 
e 
alla 
provincia, 
conseguenti 
al 
danno 
ambientale. 


L'eventuale 
risarcimento 
e� 
liquidato 
in 
favore 
dell'ente 
sostituito 
e 
le 
spese 
processuali 
sono 
liquidate 
in 
favore 
o 
a 
carico 
dell'associazione�. 


Dal 
testo 
della 
norma 
si 
e� 
tratta 
la 
convinzione 
che 
�tale 
richiamo 
al-
l'istituto 
della 
sostituzione 
processuale 
muove 
dal 
presupposto 
della 
sussi-
stenza 
in 
capo 
ai 
comuni 
e 
alle 
province 
di 
una 
vera 
e 
propria 
autonoma 
legittimazione 
all'azione 
di 
danno 
ambientale 
per 
il 
risarcimento 
dei 
danni 
subiti 
dall'ambiente 
sul 
proprio 
territorio 
e/o 
per 
la 
relativa 
riduzione 
in 
pri-
stino�. 


Mentre, 
come 
si 
e� 
detto, 
e� 
pacifico 
l'interesse 
(che 
pero� 
non 
puo� 
assur-
gere 
a 
diritto 
soggettivo) 
degli 
enti 
territoriali 
a 
sollecitare 
l'adozione 
di 
un 
provvedimento 
vincolato 
da 
parte 
del 
giudice 
qual 
e� 
l'ordine 
di 
ripristino 
ai 
sensi 
dell'VIII 
comma 
dell'art. 
18 
legge 
349/1986 
(attraverso 
il 
quale, 
in 
defi-
nitiva, 
vengono 
comunque 
soddisfatte 
le 
aspettative 
ad 
una 
riparazione 
del 
bene 
ambiente 
oggetto 
del 
facere 
ripristinatorio 
ordinato 
dal 
Giudice), 
non 
e� 
cos|� 
scontato 
che 
la 
norma 
in 
questione 
attribuisca 
agli 
enti 
medesimi 
anche 
la 
titolarita� 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
(in 
senso 
stretto, 
cioe� 
per 
equiva-
lente) 
del 
danno 
ambientale 
cos|� 
come 
definito 
dall'art. 
18, 
primo 
comma 
della 
citata 
legge 
349/1986. 


Invero 
essa 
consente 
soltanto 
la 
sostituzione 
nei 
diritti 
che 
spettino 
al 
comune 
ed 
alla 
provincia 
e 
che 
conseguano 
al 
verificarsi 
di 
un 
danno 
ambientale. 
Ovviamente 
non 
puo� 
che 
trattarsi 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
ex 
art. 
2043 
c.c. 
comunque 
spettante 
a 
tali 
Enti 
in 
conseguenza 
di 
un'aggres-
sione 
alle 
rispettive 
sfere 
patrimoniali, 
nei 
termini 
sopra 
abbondantemente 
illustrati. 
O, 
eventualmente, 
anche 
^nel 
caso 
di 
danno 
derivante 
da 
reato 
d
el 
diritto 
al 
risarcimento 
di 
quello 
specifico 
profilo 
di 
danno 
(avente 
al 
tempo 
stesso 
caratteristiche 
sia 
patrimoniali 
che 
non 
patrimoniali) 
che 
ogni 
Ente 
titolare 
di 
potesta� 
amministrativa 
puo� 
vantare 
allorquando 
la 
condotta 
criminosa 
abbia 
inciso 
sulle 
concrete 
modalita� 
di 
esercizio 
delle 
funzioni 
proprie, 
costrette 
a 
perseguire 
obiettivi 
diversi 
da 
quelli 
originariamente 
programmati 
e 
voluti 
dall'Ente, 
con 
conseguente 
distrazione 
di 
personalee 



TEMI�ISTITUZIONALI�

di�risorse�finanziarie,�revisione�delle�priorita�di�intervento�e�cambiamento�
della�linea�dell'azione�amministrativa�in�conseguenza�della�necessita�di�fron-
teggiare�la�situazione�di�crisi�ambientale�determinata�dal�reato�(si�tratta�del�

c.d.�danno�da��sviamento�di�funzione�).�
Il�risarcimento,�in�tal�caso,�spetta�in�base�all'ordinaria�normativa�codici-
stica�(artt.�2043�-2059�c.c.�e�185�c.p.)�e�va�a�compensare�il�pregiudizio�subito�
vuoi�per�la�perdita�di�un�bene�appartenente�al�proprio�patrimonio,�vuoi�
all'immagine,�vuoi�per�i�costi�dell'azione�amministrativa�straordinariache�
l'ente�sia�stato�costretto�a�sostenere�in�conseguenza�dell'illecito�ambientale,�
vuoi,�infine,�per�le�conseguenze�del�c.d.��sviamento�di�funzione�.�

Tutto�cio�,�come�gia�illustrato,�non�ha�tuttavia�nulla�a�che�vedere�con�lo�
speciale�danno�previsto�dall'art.�18�legge�349/1986�in�relazione�al�quale�p
er�l'immaterialita�del�bene�giuridico�protetto�^il�solo�titolare�del�diritto�al�
risarcimento�non�puo�che�essere�lo�Stato,�quale�ente�esponenziale�massimo�
rappresentante�la�collettivita�nazionale.�

Anche�tale�recente�norma�di�legge,�lungi�dal�consentire�un'interpreta-
zione�del�primo�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�diversa�da�quella�che�
risulta�inequivocabile�dalla�sua�semplice�lettura,�finisce�invece�per�confer-
mare�l'esclusiva�titolarita�dello�Stato�del�diritto�a�tale�speciale�forma�di�risar-
cimento-sanzione.�

Infine,�se�ancora�ad�alcuno�fossero�rimasti�dubbi�in�proposito,�il�testo�
dell'art.�114�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�^Disposizioni�per�la�forma-
zione�del�bilancio�annuale�e�poliennale�dello�Stato�(legge�finanziaria�2001),�
in�Gazzetta 
Ufficiale 
29�dicembre�2000,�sembra�risolutore.�

Con�tale�norma�sono�stati,�significativamente,�aggiunti�i�commi�9-bis 
e�
9-ter 
all'art.�18�della�legge�349/1986,�che�dettano�specifiche�prescrizioni�
amministrativo-contabili�per�la�gestione�delle�entrate�conseguite�in�forza�del�
citato�art.�18.�

In�particolare�il�comma�9-bis 
istituisce�uno�speciale�fondo�di�rotazione�
in�cui�vanno�a�confluire�tutte�le��somme�derivanti�dalla�riscossione�dei�
crediti�in�favore�dello�Stato�per�il�risarcimento�del�danno�di�cui�al�comma�1�
...��per�finanziare,�anche�in�via�di�anticipazione:�

interventi�urgenti�di�perimetrazione,�caratterizzazione�e�messa�in�sicu-
rezza�dei�siti�inquinati,�con�priorita�per�le�aree�per�le�quali�ha�avuto�luogo�il�
risarcimento�del�danno�ambientale;�

interventi�di�disinquinamento,�bonifica�e�ripristino�ambientale�delle�
aree�per�le�quali�abbia�avuto�luogo�il�risarcimento�del�danno�ambientale;�

interventi�di�bonifica�e�ripristino�ambientale�previsti�nel�programma�
nazionale�di�bonifica�e�ripristino�ambientale�dei�siti�inquinati�di�cui�all'art.�1,�
comma�3,�della�legge�9�dicembre�1998,�n.�426.�

Il�comma�9-ter 
prevede,�poi,�che�sia�il�Ministro�dell'ambiente�a�discipli-
nare�con�proprio�decreto,�di�concerto�con�il�Ministro�del�tesoro,�le�modalita�
di�funzionamento�e�di�accesso�del�fondo�di�rotazione.�

E�allora�evidente�che�dalla�nuova�stesura�dell'art.�18�legge�349/1986,�
unitariamente�considerata�anche�alla�luce�delle�integrazioni�apportate,�risulta�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

un�ruolo�assolutamente�primario�dello�Stato�(e�del�Ministero�dell'ambiente�e�
della�tutela�del�territorio)�nella�gestione�dei�proventi�derivanti�dal�risarci-
mento�del�danno�ambientale.�

Inoltre,�colmando�una�lacuna�spesso�denunciata�dalla�dottrina,�la�
norma�impone�oggi�allo�Stato�un�vincolo�di�destinazione�funzionale�degli�
importi�riasarcitori,�che�debbono�pertanto�essere�impiegati�con�priorita�,ed�
in�taluni�casi�esclusivamente,�a�favore�dei�territori�che�hanno�subito�il�danno�
per�il�quale�e�stato�pagato�il�risarcimento.�

Le�considerazioni�sopra�rappresentate�assumono,�oggi,�ancor�piu�forza�e�
valore�alla�luce�della�nuova�lettera�dell'art.�117�Cost.�per�effetto�della�legge�
costituzionale�18�ottobre�2001�n.�3�che�attribuisce�in�via�esclusiva�allo�Stato�
la�potesta�legislativa�in�materia�di�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema�(cfr.�
art.�117�lett.f) 
Cost.).�

Avendo�la�nuova�norma�costituzionale�attribuito�la�titolarita�esclusiva�
allo�Stato�della�potesta�legislativa�in�materia�di�tutela�dell'ambiente�(oltre�
che�dell'ecosistema),�con�l'esclusione,�dunque,�persino�della�potesta�legislativa�
concorrente�delle�Regioni,�si�deve�conseguentemente�ritenere�che�appartenga�
soltanto�allo�Stato�quella�pretesa�risarcitoria�del�danno�ambientale�che,a�
norma�dell'art.�18�della�legge�349/1986,�costituisce�lo�strumento�civile�di�
tutela�atto�a�garantire�un'adeguata�protezione�di�quella�generalissima�aspet-
tativa�^avente�natura�al�tempo�stesso�individuale�e�collettiva,�non�essendo,�
proprio�per�questo,�di�certo�riconducibile�in�via�esclusiva�alla�sfera�di�questo�

o�di�quel�soggetto�giuridico�^della�protezione,�della�conservazione�e�del�
ripristino�dell'ambiente�naturale�e�delle�sue�risorse.�
Anche�una�lettura�costituzionalmente�orientata�delle�disposizioni�conte-
nute�nell'art.�18�della�legge�349/1986�non�sembra,�dunque,�lasciare�margini�
di�dubbio�in�ordine�al�ruolo�primario�riservato�allo�Stato�nelle�scelte�di�fondo�
per�la�salvaguardia�ambientale,�essendo�state�attribuite�dal�successivo�
art.�118�Cost.�alle�Regioni�ed�agli�altri�Enti�territoriali�le�mere�funzioni�
amministrative,�naturalmente�esercitabili�entro�i�limiti�delle�scelte�legislative�
operate�dallo�Stato�anche�se,�s'intende,�autonomamente�costituenti�presup-
posto�per�la�configurabilita�di�uno�specifico�profilo�di�danno�da��sviamento�
di�funzione��ex 
artt.�2043�^259�c.c.�^185�c.p.�

Si�conferma�cos|�ancora�una�volta,�coerentemente�^del�resto�^con�tutte�
le�precedenti�affermazioni�normative�^che�la�titolarita�del�diritto�al�risarci-
mento�del�danno�all'ambiente�(inteso�come�diritto�a�conseguire�le�somme�
corrisposte,�a�titolo�di�risarcimento�per�equivalente,�a�fronte�di�un�qualsiasi�
consumo�illegittimo�di�risorse�naturali,�diritto�da�tenere�ben�distinto�dal-
l'interesse�ad�ottenere�il�ripristino�ambientale,�se�ancora�possibile)�non�puo�
che�spettare�allo�Stato�^apparato�in�quanto�Ente�esponenziale�garante�della�
tutela�di�un�bene,�vitale�ed�irrinunciabile,�per�l'intera�collettivita�nazionale.�

Tale�conclusione,�oltre�a�rendere�possibile�un'armonica�interpretazione�
delle�disposizioni�che�consentono�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte�
di�Enti�diversi�dallo�Stato�senza�correre�il�rischio�di�una,�altrimenti�inevita-
bile,�moltiplicazione�ingiustificata�del�risarcimento�quale�effetto�perverso�del�
numero�dei�soggetti�di�volta�in�volta�agenti�in�giudizio,�valorizza�nella�giusta�


TEMI�ISTITUZIONALI�

misura�il�carattere�immateriale�e�collettivo�del�bene�giuridico�ambiente�(insu-
scettibile,�quindi,�di�appropriazione�da�parte�di�soggetti�diversi�da�chi�rappre-
senta�la�collettivita�nazionale)�lasciando,�tuttavia�e�al�tempo�stesso,�aperta�
una�strada�per�la�tutela�giudiziaria�dei�diritti�degli�Enti�territoriali�in�dipen-
denza�dei�poteri�amministrativi�di�gestione�del�bene�ambientale�ricompreso�
nel�loro�territorio.�

Il�concorso�simultaneo�di�Stato�e�degli�Enti�territoriali�nell'esercizio�del-
l'azione�risarcitoria�in�presenza�di�condotte�lesive�dell'ambiente�e�,�dunque,�
fisiologico�e�deve�potersi�esplicare�moltiplicando�la�forza�dell'intervento�pub-
blico�in�difesa�dei�valori�ambientali,�non�certo�sacrificando�o�comprimendo�
la�tutela�giudiziale�spettante�a�ciascuno�di�detti�soggetti.�

Esso�ben�puo�,�allora,�essere�pienamente�armonizzato�con�la�disciplina�
del�risarcimento�del�danno�ambientale�offerta�dall'art.�18�della�legge�
349/1986�alla�luce�delle�osservazioni�sin�qui�sviluppate,�senza�pericolose�
fughe�in�avanti�che�^soprattutto�nelle�attuali�ancora�acerbe�condizioni�del-
l'elaborazione�giurisprudenziale�^potrebbero�invece�risultare�foriere�di�dene-
gata�giustizia,�per�gli�interessi�ed�i�diritti�di�cui�l'intera�collettivita�nazionale�
e�portatrice�in�relazione�alla�qualita�dell'ambiente.�

4.5. 
^Il 
ripristino 
ambientale: 
natura 
giuridica 
e 
conseguenze. 
Altra�peculiarita�del�danno�ex 
art.�18�legge�349/1986�^derivante�dalla�
sua�complessa�natura�^e�costituita�dal�fatto�che�esso�cumula�il�risarcimento�
in�forma�specifica�(avente�finalita�prettamente�riparatrici)�con�il�risarcimento�
per�equivalente�(avente�carattere�prevalentemente�sanzionatorio).�

A�tali�conclusioni�si�perviene�analizzando�il�contenuto�della�norma�dedi-
cato�al��ripristino�.�

L'VIII�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�impone�infatti�al�giudice,�in�
caso�di�condanna,�di�disporre�il�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�a�spese�del�
responsabile,�ove�(tecnicamente)�possibile.�

L'art.�18�della�legge�349/1986,�pertanto,�non�fa�che�riproporre�la�tutela�
ripristinatoria�del�bene�ambiente�come�diretta�ed�immediata�conseguenza�
del�principio��chi�inquina�paga�.�

Il�dettato�di�tale�ultima�disposizione,�del�resto,�e�chiarissimo,�specie�se�
letto�alla�luce�della�matrice�di�diritto�internazionale�che�ne�costituiscela�
ratio,�la�premessa�giuridica�e�che�ne�determina�il�contenuto,�stante�l'obbligo�
di�conformazione�ex 
art.�10�Cost.�

Essa�stabilisce�che,�allorquando�vi�sia�condanna�per�il�fatto�illecito�
generatore�del�danno�ambientale,�il�giudice�imponga�al�responsabile�della�
violazione�^ponendo�a�carico�del�medesimo�il�relativo�onere�patrimoniale�
in�ossequio�al�principo��chi�inquina�paga��^l'obbligo�rimuovere�le�conse-
guenze�dannose�della�condotta�sulle�risorse�naturali�dalla�stessa�indebita-
mente�alterate�o�danneggiate,�operando�in�tal�modo�un�ripristino�dei�luoghi�
interessati�dalla�condotta�medesima�e�dai�suoi�effetti�pregiudizievoli.�

Naturalmente�l'ordine�di�ripristino�in�tanto�puo�essere�dato�in�quanto�
l'attivita�che�impone�sia�tecnicamente�eseguibile.�
Cio�non�e�^ad�esempio�^allorquando�la�condotta�abbia�provocato�
effetti�irreparabili�sulla�risorsa�naturale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�pensi,�ad�esempio,�all'abbattimento�addirittura�di�una�porzione�di�
montagna,�che�ha�richiesto�l'impiego�di�decine�di�tonnellate�di�tritolo,�per�la�
realizzazione�di�una�pista�da�sci�abusiva:�in�quel�caso�nessuno�puo�pensare�
di�ricostruire�la�montagna�disintegrata�dall'esplosivo.�

Oppure,�e�questa�e�l'altra�eventualita�,�il�ripristino�non�puo�essere�ordi-
nato�quando�la�natura�abbia�gia�riparato,�nel�tempo�^di�regola�mai�breve�t
rascorso�per�pervenire�alla�condanna,�il�danno�ambientale,�rimuovendo�od�
eliminando�in�gran�parte�gli�effetti�dannosi�provocati�dalla�condotta�alla�sin-
gola�risorsa�naturale.�

E�il�caso�che�si�verifica�frequentemente�in�occasione�di�un�temporaneo�e�
modesto�inquinamento�idrico�di�un�corso�d'acqua�o�per�effetto�dell'immis-
sione�in�atmosfera�di�una�nube�di�gas�tossico.�

Infatti�la�sporadica�immissione�nell'ambiente�di�una�sostanza�inquinante�
oltre�i�limiti�di�accettabilita�fissati�dalle�tabelle�non�determina,�almeno�di�
regola,�una�modificazione�permanente�del�recettore�ma�solo�una�sua�altera-
zione�temporanea�destinata�a�risolversi,�a�condizione�della�cessazione�del-
l'immissione,�per�effetto�dei�naturali�processi�di�autoriparazione�di�cuie�
capace�l'ambiente�stesso.�

Cio�nondimeno�il�danno�ambientale�comunque�sussiste�per�le�ragioni�
sopra�illustrate�ed�e�pienamente�risarcibile,�sotto�il�profilo�pecuniario,�sulla�
base�dei�noti�criteri�equitativi.�

Naturalmente�ben�diversa�e�la�situazione�in�cui�la�quantita�della�
sostanza�illecitamente�immessa�nell'ambiente,�il�tempo�in�cui�si�e�protratta�
l'immissione�e�le�caratteristiche�tossico-nocive�della�stessa�(oltre�che�di�bioac-
cumulabilita�e�di�persistenza)�rendano�stabile�e�persistente�l'inquinamento,�
ad�esempio,�dell'ambiente�idrico�recettore�o�portino�persino�alla�contamina-
zione�di�altre�risorse�(il�sedimento,�il�pesce,�i�molluschi)�non�facilmente�auto-
riparabili�per�effetto�dei�normali�processi�biologici.�

In�tal�caso�il�ripristino�ben�puo�essere�ordinato�e�puo�persino�compren-
dere,�se�necessario,�l'inibitoria�giudiziale�della�specifica�condotta�che�ha�
cagionato�il�danno,�specie�se�si�sia�in�presenza�di�condotta�ancora�in�corso�

o�che�il�giudice�ritenga�probabile�venga�reiterata.�
L'inibitoria�con�finalita�ripristinatorie�potrebbe,�poi,�colpire�la�stessa�
facolta�di�utilizzo�della�res 
illegittimamente�realizzata,�nei�casi�in�cui�^come�
e�nel�caso�in�esame�^non�sia�applicabile�la�confisca�del�bene�(in�quanto,�ad�
esempio,�appartenente�al�demanio).�

In�ogni�caso�l'ordine�di�ripristino�impartito�dal�Giudice�costituisce,�peril�
suo�carattere�necessitato�in�presenza�di�una�possibilita�tecnica,�una�vera�e�
propria�misura�sanzionatoria�diretta�a�costringere�il�trasgressore�ad�unfacere 
riparatorio�dell'ambiente�danneggiato.�

La�natura�sanzionatoria�dell'ordine�di�ripristino�ambientale�e�stata�piu�
volte�affermata�dal�Supremo�Collegio.�

Si�richiama,�cos|�,�innanzitutto�Cass.�Sez.�III�penale,�sent.�1969�del�
18�marzo�1993,�secondo�cui,�in�materia�paesaggistica,��...�l'ordine�di�rimes-
sione�in�pristino�dello�stato�originario�dei�luoghi,�disciplinato�dall'art.�1-
sexies 
legge�8�agosto�1985,�n.�431,�ha�natura�di�sanzione�penale�in�quanto�e�


TEMI 
ISTITUZIONALI 


applicato 
dal 
magistrato 
ordinario 
come 
conseguenza 
obbligata 
della 
sen-
tenza 
di 
condanna 
ed 
e� 
espressione 
di 
un 
potere 
non 
meramente 
surrogatorio 
ma 
primario, 
esclusivo, 
autonomo 
piu� 
ampio 
rispetto 
a 
quello 
della 
P.A. 
(che 
e� 
invece 
limitato 
alla 
demolizione). 
Detto 
ordine 
quindi, 
pur 
non 
essendo 
inquadrabile 
negli 
schemi 
pregressi 
e� 
pur 
sempre 
sanzione 
penale 
tipica 
...�. 


Da 
evidenziare, 
al 
riguardo, 
che 
il 
carattere 
sanzionatorio 
(addirittura 
penale) 
che 
la 
Corte 
attribuisce 
all'ordine 
di 
ripristino 
deriva 
dal 
fattoche 
esso 
costituisce 
^esattamente 
come 
nello 
schema 
dell'art. 
18 
legge 
349/1986 
^�una 
conseguenza 
obbligata 
della 
sentenza 
di 
condanna 
ed 
e� 
espressione 
di 
un 
potere 
non 
meramente 
surrogatorio 
ma 
primario, 
esclusivo, 
autonomo 
piu� 
ampio 
rispetto 
a 
quello 
della 
P.A.� 
(che, 
come 
si 
dira� 
tra 
poco, 
persegue 
finalita� 
di 
miglioramento 
ambientale 
in 
via 
amministrativa, 
coinvolgendo 
soggetti 
non 
necessariamente 
responsabili 
del 
danno 
ambientale). 


Se 
poi 
si 
vuol 
esaminare 
una 
giurisprudenza 
piu� 
direttamente 
collegata 
con 
la 
normativa 
di 
prevenzione 
dell'inquinamento 
ambientale 
ed 
espressa-
mente 
pronunciata 
in 
tema 
di 
comma 
ottavo 
dell'art. 
18 
della 
legge 
349/1986, 
va 
allora 
ricordata 
la 
sentenza 
della 
Sez. 
III, 
n. 
7567 
del 
27 
giugno 
1992. 
In 
essa 
si 
legge: 
�In 
tema 
di 
smaltimento 
di 
rifiuti 
di 
cui 
al 
d.P.R. 
1O 
settembre 
1982, 
n. 
915, 
l'ordine 
di 
ripristino 
dello 
stato 
dei 
luoghi 
a 
spese 
del 
responsabile, 
a 
norma 
dell'art. 
18, 
comma 
ottavo 
legge 
8 
luglio 
1986, 


n. 
349, 
discende 
dalla 
legge 
ed 
e� 
perfettamente 
compatibile 
con 
la 
condanna 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
e 
a 
quello 
dei 
danni 
generici 
recati 
ai 
privati 
costituitisi 
parte 
civile, 
trattandosi 
di 
misure 
diverse, 
predisposte 
a 
tutela 
di 
beni 
diversi, 
che 
ben 
possono, 
quindi, 
essere 
congiuntamente 
appli-
cate 
a 
carico 
di 
una 
stessa 
persona: 
la 
legge 
da 
ultimo 
citata 
non 
esclude 
ma 
integra 
i 
principi 
generali 
dell'ordinamento 
in 
materia 
di 
danni 
(artt. 
2043 
cod. 
civile 
e 
185 
cod. 
penale). 
L'importanza 
di 
tale 
sentenza 
e� 
di 
palmare 
evidenza. 


Essa, 
infatti, 
ribadisce 
la 
particolarita� 
del 
risarcimento 
ex 
art. 
18 
della 
legge 
349/1986, 
norma 
le 
cui 
peculiarita� 
rispetto 
ai 
tradizionali 
canoni 
di 
responsabilita� 
civile 
vengono 
lette 
come 
coerenti 
integrazioni 
dei 
principi 
generali 
in 
materia 
di 
risarcimento 
del 
danno 
da 
reato. 


In 
secondo 
luogo 
essa 
conferma 
che 
l'ordine 
di 
ripristino 
di 
cui 
al 
citato 
art. 
18, 
comma 
VIII 
ha 
una 
natura 
diversa 
dal 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
in 
senso 
stretto, 
pur 
essendo 
finalizzato 
ad 
assicurare 
quella 
resti-
tutio 
ad 
integrum 
del 
bene 
giuridico 
oggetto 
di 
tutela, 
per 
quanto 
ancora 
pos-
sibile, 
che 
^sul 
piano 
meramente 
civile 
^costituirebbe 
risarcimento 
in 
forma 
specifica. 


Prescrizione 
con 
carattere 
prevalentemente 
sanzionatorio, 
dunque, 
che 
consente 
il 
cumulo 
con 
la 
pretesa 
di 
risarcimento 
per 
equivalente 
(a 
sua 
volta 
non 
scevra 
di 
componente 
sanzionatoria, 
come 
illustrato 
supra), 
quantomeno 
in 
relazione 
al 
danno 
riportato 
dalle 
componenti 
ambientali 
comunque 
non 
piu� 
suscettibili 
di 
ripristino. 


Prescrizione 
che 
il 
giudice 
e� 
tenuto 
ad 
imporre, 
con 
la 
sentenza 
di 
con-
danna, 
sempre 
che 
il 
ripristino 
sia 
ancora 
possibile, 
la 
cui 
adozione, 
pertanto, 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ben�puo��essere�sollecitata�^proprio�in�ragione�del�carattere�doveroso�della�
statuizione�^anche�dagli�Enti�(Comuni,�Provincie�e�Regioni)�titolari�del�
diritto�di�agire�ex�art.�18�della�legge�349/1986�pur�non�essendo�titolari,�per�
le�ragioni�di�seguito�meglio�illustrate,�del�diritto�al�risarcimento�pecuniario�
del�danno�ambientale�in�quanto�assegnato�in�via�esclusiva�allo�Stato�dal�
primo�comma�di�detta�norma.�

Se�tale�e��il�contesto�interpretativo�in�cui�ci�si�muove,�diventa�evidente�
che,�per�un�verso,�e��priva�di�pregio�la�censura�mossa�da�alcuni�secondo�cui�
una�pretesa�di�ristoro�patrimoniale�del�danno�ambientale�da�parte�dello�Stato�
sarebbe�incompatibile�con�la�domanda�di�ripristino�ambientale�ai�sensi�del-
l'art.�18,�comma�VIII.�

L'obiezione�trascura�infatti�la�natura�di�vera�e�propria�sanzione�insita�
nel�carattere�necessitato�dell'ordine�di�ripristino�e�la�sua�riconosciuta�cumula-
bilita��,�da�parte�del�Supremo�Collegio,�con�la�domanda�di�risarcimento�per�
equivalente�del�danno�ambientale.�

Trascura�inoltre�di�considerare�che�il�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�
non�puo��compensare�ne�la�perdita�di�ambiente�eventualmente�non�piu��ripri-
stinabile�ne�quella�temporanea�che�si�fosse�comunque�verificata�prima�del-
l'insorgere�dei�naturali�(eventuali)�processi�di�autoriparazione�ambientale.�

Altra�cosa,�e��invece,�discutere�se�il�giudice�possa�omettere�di�ordinare�il�
ripristino�dello�stato�dei�luoghi�allorquando�lo�stesso�risulti�eccessivamente�
oneroso�per�il�trasgressore.�

Tale�eventualita��,�peraltro,�sembra�essere�gia��stata�espressamente�esclusa,�
in�dottrina,�da�alcuni�autorevoli�autori�(ad�esempio�cfr.�Dell'Anno,�
Manuale�di�diritto�Ambientale,�Padova,�2000,�170,�ove�si�legge:��Con�riferi-
mento�alla�reintegrazione�in�forma�specifica,�si�rileva�come�l'art.�18,�VIII�
comma�la�imponga�in�ogni�caso�ove�possibile,�mentre�l'art.�2058�c.c.�lascia�
al�giudice�la�facolta��di�disporre�la�reintegrazione�per�equivalente�ove�la�
prima�fosse�troppo�onerosa�).�

Il�dato�offerto�dalla�norma�di�legge,�la�considerazione�della�sua�peculia-
rita��e�delle�finalita��,�anche�di�ordine�internazionale,�che�e��destinata�a�perse-
guire�nonche�la�presenza�di�norme�di�analogo�contenuto�in�alcune�leggi�
speciali�portano�effettivamente�ad�escludere�un�tale�limite�per�la�pronunzia�
del�giudice,�anche�se�l'esigenza�prospettata�di�un�qualche�limite�di��sostenibi-
lita��economica��del�risarcimento�del�danno�ambientale�potrebbe�pur�sempre�
risultare�salvaguardata�nell'ambito�di�quella�determinazione�equitativa�del�
danno�cui�il�Giudice�e��chiamato�ai�sensi�del�citato�articolo�18�della�legge�
349/1986�e,�dunque,�tenendo�conto�di�tutti�gli�elementi�del�caso�concreto.�

5.�^La�bonifica�ambientale�comeforma�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�
oggetto,�pero�,�diautonomoedistintoprocedimentoamministrativo.�
L'ordine�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�ha�poi�trovato�una�compiuta�
disciplina�esecutiva,�di�ordine�generale�(per�lo�meno�nelle�situazioni�che�con-
cernono�i�siti�inquinati)�nell'art.�17�del�decreto�legislativo�5�febbraio�1997�

n.�22�e�nella�relativa�normativa�di�attuazione�(decreto�ministeriale�25�ottobre�
1999,�n.�471)�sul�piano�amministrativo.�

TEMI�ISTITUZIONALI�

Si�tratta�di�disposizioni�la�cui�applicazione�dipende�da�un�lato�dall'accer-
tamento�della�responsabilita�individuale�in�relazione�all'ambiente�contami-
nato�o,�in�alternativa,�dalla�mera�titolarita�del�diritto�di�proprieta�in�capo�al�
soggetto�nei�cui�confronti�si�voglia�far�valere�l'obbligo�della�bonifica.

E�evidente,�pertanto,�che�colui�che�sia�stato�ritenuto�responsabile�del-
l'inquinamento�potra�essere�tenuto,�al�tempo�stesso,�tanto�al�risarcimento�
del�danno�ambientale�ex 
art.�18�della�legge�349/1986�(nei�termini�e�per�le�
ragioni�sopra�descritti)�quanto�all'obbligo�di�bonificare�il�sito�ai�sensi�della�
citata�normativa�speciale.�

Tale�obbligo�di�bonifica�puo�essere�fatto�valere�anche�nei�confronti�del�
proprietario�dell'area�contaminata�(art.�17,�comma�10�ed�11�decreto�legisla-
tivo�22/1997�^artt.�8�e�9�decreto�25�ottobre�1999,�n.�471)�il�quale,�tuttavia,�
potrebbe�non�essere�tenuto�al�risarcimento�del�danno�ambientale�ex 
art.�18�
della�legge�349/1986�vuoi�perche�potrebbe�non�essere�responsabile�della�
violazione�che�ha�cagionato�il�danno,�vuoi�perche�potrebbe�non�essere�tenuto�
civilmente�a�rispondere�dei�danni�cagionati�dal�trasgressore.�

Cio�per�evidenziare�il�diverso�ambito�soggettivo�che�caratterizza�
l'obbligo�della�bonifica�(piu�ampio)�rispetto�a�quello�(piu�limitato�in�quanto�
necessariamente�fondato�sull'accertamento�di�responsabilita�)�che�contraddi-
stingue,�invece,�l'obbligo�del�risarcimento.�

Anche�se,�ovviamente,�ogni�bonifica�puo�integrare�un�principio�di�risar-
cimento�del�danno�ambientale,�nella�parte�in�cui�sia�posta�in�essere�da�un�
soggetto�responsabile�dell'inquinamento�che�si�attivi�in�quel�modo�per�ripri-
stinare�la�qualita�dell'ambiente�che�la�sua�condotta�illecita�aveva�alterato.�

Tale�autonomia�tra�i�due�istituti�consente�di�tenerli�ben�distinti,�nono-
stante�i�numerosi�punti�di�contatto�che�potrebbero,�ad�una�lettura�superfi-
ciale,�portare�all'equivoco�di�considerarli�espressione�dello�stesso�concetto�
giuridico.�Ne�consegue�che,�mentre�agli�obblighi�di�bonifica�^quali�risultanti�
dal�complesso�normativo�imperniato�sull'art.�17�del�decreto�legislativo�
22/1997�^non�ci�si�puo�sottrarre�ove�ne�ricorrano�i�presupposti�di�legge�
sopra�richiamati�(cioe�responsabilita�e/o�proprieta�del�sito�inquinato),�
rispetto�all'obbligo�di�risarcire�il�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�
legge�349/1986�e�sempre�ipotizzabile�e�consentito�l'accordo�transattivo�che�
consenta�alle�parti�(Stato�e�soggetto�trasgressore)�una�definizione�concordata�
della�lite�promossa�o�promovenda�senza�dover�attendere�un�sentenza�che�
accerti�in 
primis 
la�responsabilita�del�soggetto�trasgressore�e�che�quantifichi,�
poi,�l'ammontare�del�danno�risarcibile�allo�Stato.�

6. 
^Le 
transazioni 
in 
materia 
di 
danno 
ambientale 
con 
particolare 
riferi-
mento 
alla 
vicenda 
di 
Porto 
Marghera. 


La�prassi�degli�ultimi�anni�ha�testimoniato�un�forte�incremento�delle�liti�
promosse�dallo�Stato�(in�persona�del�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�
del�territorio)�per�ottenere�il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex 
art.�18�
della�legge�349/1986.�

Cos|�come�si�sono�avuti�molteplici�casi�di�transazione�nella�materia,�che�
hanno�posto�fine�alla�lite�prima�di�conoscere�l'esito�del�procedimento�in�
ordine�alla�responsabilita�del�soggetto�che�si�assumeva�trasgressore.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Va�detto�che�la�gran�parte�delle�azioni�proposte�e�stata�introdotta�in�
procedimenti�penali�(concernenti�fatti-reato�che�avevano�avuto�notevoli�
conseguenze�negative�sul�piano�ambientale),�attraverso�la�costituzione�di�
parte�civile�curata�dall'Avvocatura�dello�Stato.�Si�tratta�di�domande�di�risar-
cimento�dall'ammontare�molto�elevato�proprio�perche�proposte�con�riferi-
mento�ad�eventi�di�grande�rilevanza,�spesso�di�forte�impatto�emotivo�per�la�
collettivita�.�

Si�pensi,�cos|�,�alla�lite�per�il�risarcimento�dei�danni�comunque�patiti�
dallo�Stato�(inclusi,�dunque,�i�danni�all'ambiente)�a�causa�del�disastro�del�
Vajont,�conclusa�nel�1999,�dopo�circa�40�anni�di�vertenze�giudiziarie�di�ogni�
tipo,�con�un�accordo�transattivo�che�ha�visto�lo�Stato�incassare,�a�tacitazione�
di�ogni�pretesa,�un�importo�pari�a�100�miliardi�di�lire.�

Oppure�alla�transazione�che�ha�definito�la�lite�promossa�per�il�risarci-
mento�del�danno�ambientale�provocato�dal�naufragio�della�petroliera�Haven�
nell'alto�Tirreno�(transazione,�in�questo�caso,�addirittura�approvata�con�la�
legge�16�luglio�1998,�n.�239)�con�la�quale�si�e�convenuto�un�risarcimento�a�
favore�dello�Stato�^per�tutti�i�danni�patiti�da�tale�evento,�compreso�il�danno�
ambientale�^per�un�importo�pari�a�117,6�miliardi�di�lire.�

Di�certo�piu�consistente�^e�non�solo�in�termini�patrimoniali�^il�positivo�
risultato�che�lo�Stato�ha�ottenuto�nell'ottobre�2001�con�l'accordo�transattivo�
stipulato,�con�alcune�delle�parti�in�causa,�nella�lite�instaurata�per�il�risarci-
mento�del�danno�derivante�dai�fatti�oggetto�del�procedimento�penale�relativo�
all'inquinamento�ed�alle�patologie�da�lavoro�attribuite,�secondo�le�imputa-
zioni,�al�funzionamento�del�Petrolchimico�di�Porto�Marghera.�

La�vicenda�processuale,�ancora�in�corso�essendo�pendente�il�giudizio�
d'appello,�e�abbastanza�complessa.�

Sono�stati,�infatti,�imputati�decine�di�amministratori�e�dirigenti�delle�
societa�che�hanno�gestito�gli�impianti�nel�periodo�che�va�dal�1970�al�2000.�

La�molteplicita�di�imputazioni�^in�un�cos|�lungo�arco�temporale�^puo�
essere�riassunta,�naturalmente�con�le�inevitabili�semplificazioni,�distinguendo�
da�un�lato�i�delitti�e�le�contravvenzioni�collegate�all'aspetto�dell'igiene�del�
lavoro�e,�dall'altro,�i�reati�che�sono�sostanziati�dal�degrado�ambientale�provo-
cato�(attraverso�scarichi,�immissioni�in�atmosfera,�deposito�incontrollato�di�
rifiuti�di�ogni�genere)�dal�funzionamento�trentennale�dello�stabilimento.�

Da�un�lato,�cioe�,�vengono�in�rilievo�gli�effetti�negativi�provocati�da�lavo-
razioni�con�l'uso�di�sostanze�tossiche�e�cancerogene�(quali�il�CVM)�sulla�
popolazione�lavorativa�impiegata�in�quell'industria�chimica:�le�imputazioni�
piu�significative�sono�l'omicidio�colposo�plurimo,�il�disastro�colposo,�la�rimo-
zione�dolosa�di�apparecchi�e/o�congegni�atti�a�prevenire�infortuni�sul�lavoro�

o�disastri.�
Dall'altro,�invece,�sono�oggetto�di�valutazione�penale�le�conseguenze�che�
lo�svolgimento�di�quell'attivita�produttiva�(e�con�quelle�specifiche�modalita�)�
ha�provocato�sulle�risorse�naturali�circostanti:�l'aria,�l'acqua�superficiale�e�di�
falda,�il�suolo�ed�il�sottosuolo:�i�reati�piu�gravi�sono�l'avvelenamento/adulte-
razione�delle�acque�e�delle�sostanze�alimentari,�il�disastro�per�aver�sconvolto�
l'ecosistema�mettendo�a�repentaglio�la�pubblica�incolumita�.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

I�tempi�del�procedimento�testimoniano,�da�soli,�la�sua�complessita�:a�
sette�anni�dalla�richiesta�di�rinvio�a�giudizio,�il�giudizio�d'appello�e�ancora�
alle�battute�iniziali�e�stenta�a�decollare,�essendo�stata�ricusata�dalla�difesa�
degli�imputati�una�componente�del�Collegio�in�quanto�autrice,�quindici�anni�
prima,�di�una�sentenza�del�lavoro�in�una�causa�promossa�da�uno�degli�operai�
deceduti�contro�l'INAIL�per�il�riconoscimento�della�natura�professionale�
della�propria�patologia.�

Il�dibattimento�di�primo�grado�si�e�prolungato�per�oltre�140�udienze�nel�
corso�delle�quali�sono�stati�sentiti�centinaia�di�testimoni�e�di�consulenti�tec-
nici�delle�parti�sulle�piu�diverse�discipline:�medicina�legale�e�del�lavoro,�epide-
miologia,�biologia,�chimica,�fisica,�geologia,�ingegneria�e�persino�filosofia�
della�scienza.�

Al�termine�di�tanta�fatica�il�Tribunale�di�Venezia�ha�dichiarato�la�pre-
scrizione�di�alcuni�reati�ascritti�a�parte�degli�imputati�(in�relazione�a�casi�di�
persone�ammalate�o�decedute�e�che�risultavano�essere�state�esposte�alle�
sostanze�tossiche�prima�degli�anni�'70)�ed�ha�mandati�assolti�gli�altri�con�
varie�formule.�

La�sentenza�non�ha,�conseguentemente,�pronunciato�sulla�domanda�
risarcitoria�formulata�dalle�molteplici�parti�civili.�

Il�danno�ambientale�non�e�stato,�quindi,�riconosciuto�dal�Tribunale.�

Danno�ambientale,�del�resto,�la�cui�stima�si�presentava�altrettanto�com-
plessa�quanto�complessa�era�vicenda�penale�dedotta�in�giudizio.�

Proprio�per�questo�la�parte�civile�statale�(che�si�era�costituita�nella�per-
sona�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'ambiente�
e�della�tutela�del�territorio)�aveva�fatto�deporre�una�serie�di�consulenti�di�
parte�la�cui�convergente�attivita�era�stata�diretta�a�far�emergere�e�valorizzare�
quegli�elementi�^prescritti�dall'art.�18�della�legge�349/1986�^che�avrebbero�
potuto�consentire�al�giudice,�nel�caso�in�cui�avesse�condannato�qualche�impu-
tato,�di�liquidare�equitativamente�il�danno�ambientale.�

Grazie�all'apporto�di�un�illustre�economista,�il�prof.�Paolo�Leon,�esperto�
nella�valutazione�del�danno�ambientale,�erano�stati�offerti�al�Tribunale�ele-
menti�per�valutare,�in�termini�economici,�sia�il�profitto�illecito�conseguito�
dal�trasgressore�sia�i�costi�per�il�ripristino�della�qualita�dell'ambiente�com-
promessa�dalle�condotte�criminose.�

Si�trattava,�proprio�per�le�caratteristiche�tecniche�di�un�tal�genere�di�
valutazioni,�di�stime�finalizzate�a�fornire�ordini�di�grandezza�economici,�tali�
da�consentire�al�giudice�l'esercizio�dell'equita�,�calibrando�l'eventuale�pronun-
cia�di�condanna�al�risarcimento�del�danno�ambientale�sulla�base�dei�valori�
espressamente�indicati�dall'art.�18�della�legge�349/1986�quali�parametriper�
la�liquidazione�equitativa�di�un�tal�genere�di�danno.�

Il�valore�di�70.000�miliardi�di�lire�^che�tanto�ha�attirato�l'attenzione�dei�
media�^non�era�ne�avrebbe�mai�potuto�giuridicamente�essere�il�preciso�
ammontare�del�danno�ambientale,�essendo�piuttosto�la�risultante�della�valu-
tazione�economica�dei�parametri�indicati�dalla�legge�per�una�stima�equitativa�
di�tale�danno.�

Tenendo�insieme,�infatti,�i�profitti�illecitamente�conseguiti�in�30�anni�di�
funzionamento�dello�stabilimento�e�sommando�i�costi�che�sarebbe�necessario�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


oggi 
sostenere 
per 
riportare 
a 
standards 
di 
qualita� 
normativamente 
imposti 
le 
risorse 
naturali 
contaminate 
da 
scarichi 
e 
da 
immissioni 
^prescindendo 
quindi 
del 
tutto 
dall'individuazione 
di 
questa 
o 
di 
quella 
causa 
di 
degrado 
ambientale 
^si 
ottiene 
un 
valore 
economico 
di 
tal 
ammontare, 
valore, 
tutta-
via, 
che 
esprime 
soltanto 
la 
grandezza 
economica 
complessiva 
del 
bene 
giuri-
dico 
�ambiente� 
rispetto 
alla 
quale 
soltanto 
l'equita� 
del 
giudice 
potrebbe 
sta-
bilire 
l'ammontare 
del 
risarcimento 
cui 
condannare 
questo 
o 
quell'imputato. 


Fatta 
questa 
importate 
precisazione 
e� 
possibile 
comprendere 
le 
ragioni 
che 
hanno 
portato 
lo 
Stato 
a 
concludere, 
pochi 
giorni 
prima 
della 
pronuncia 
della 
sentenza, 
l'accordo 
transattivo 
sopra 
menzionato. 


In 
forza 
di 
tale 
accordo 
alcune 
delle 
societa� 
coinvolte 
nella 
gestione 
dello 
stabilimento 
(sino 
agli 
inizi 
degli 
anni 
'80) 
si 
sono 
impegnate 
^a 
fronte 
della 
revoca 
della 
costituzione 
di 
parte 
civile 
^a 
finanziare 
integralmente 
1O 
interventi 
di 
messa 
in 
sicurezza 
e 
di 
bonifica 
di 
aree 
demaniali 
che 
lo 
Stato 
avrebbe 
dovuto 
sostenere 
a 
proprio 
carico, 
per 
un 
valore 
complessivo 
degli 
stessi 
di 
525 
miliardi 
di 
lire. 


Inoltre 
le 
stesse 
societa� 
si 
sono 
obbligate 
a 
versare 
25 
miliardi 
in 
favore 
del 
Ministero 
dell'ambiente 
e 
della 
tutela 
del 
territorio 
ed 
alla 
completa 
rifu-
sione 
delle 
spese 
sostenute 
per 
la 
difesa 
nel 
processo, 
incluso 
il 
pagamento 
dei 
12 
consulenti 
tecnici 
di 
parte 
la 
cui 
attivita� 
era 
stata 
essenziale 
per 
la 
difesa 
degli 
interessi 
erariali. 


Tale 
accordo 
ha 
costituito 
una 
novita� 
nel 
panorama 
delle 
transazioni 
in 
materia 
di 
danno 
ambientale 
in 
quanto 
ha 
introdotto 
metodi 
di 
risarcimento 
in 
forma 
specifica 
(appunto 
attraverso 
il 
finanziamento 
di 
interventi 
di 
boni-
fica 
che 
sarebbero 
stati, 
altrimenti, 
a 
carico 
di 
organi 
statali) 
accanto 
alle 
tra-
dizionali 
forme 
di 
risarcimento 
per 
equivalente 
consistenti 
nel 
pagamento 
di 
importi 
a 
favore 
dell'Amministrazione 
statale 
titolare 
del 
diritto 
di 
azione. 


Naturalmente 
il 
significato 
economico 
dell'accordo 
e� 
ancor 
piu� 
rile-
vante, 
visto 
ex 
post 
l'esito 
sostanzialmente 
assolutorio 
del 
giudizio 
di 
primo 
grado. 


Se 
si 
considera, 
infatti, 
che 
sulla 
base 
della 
sentenza 
di 
primo 
grado 
non 
sarebbe 
dovuto 
alcun 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 
(non 
essendovi 
responsabilita� 
per 
i 
reati 
che 
lo 
avrebbero 
cagionato) 
ben 
si 
puo� 
comprendere 
il 
motivo 
per 
cui 
l'accordo 
transattivo 
abbia 
offerto 
un 
importate 
strumento 
per 
finanziare 
una 
serie 
di 
interventi 
di 
miglioramento 
ambientale 
dell'area 
lagunare. 


Certamente 
si 
tratta 
di 
poca 
cosa 
rispetto 
alle 
necessita� 
di 
tale 
territorio. 


Tuttavia 
neanche 
questa 
sarebbe 
stata 
possibile 
in 
assenza 
di 
un 
accerta-
mento 
giudiziale 
di 
responsabilita� 
per 
l'inquinamento 
che 
dovrebbe 
essere 
risanato, 
accertamento 
sino 
ad 
oggi 
mancato 
(nonostante 
7 
anni 
di 
processo). 


Senza 
contare 
^poi 
^le 
difficolta� 
di 
ottenere, 
in 
sede 
giudiziale, 
liquida-
zioni 
significativamente 
superiori 
di 
tal 
genere 
di 
danno: 
mai, 
infatti, 
e� 
stato 
giudizialmente 
risarcito 
un 
danno 
ambientale 
in 
analoga 
misura, 
nemmeno 
in 
occasione 
di 
vicende 
tragiche 
e 
devastanti 
quali, 
ad 
esempio, 
la 
sciagura 
del 
Vajont. 


E 
senza 
considerare, 
da 
ultimo, 
la 
fondamentale 
differenza 
che 
esiste 
tra 
la 
certezza 
di 
un 
riconoscimento 
contrattuale 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
(spe-


TEMI�ISTITUZIONALI�

cie�se�accompagnato�da�una�precisa�definizione�delle�modalita�del�facere 
risarcitorio),�da�un�lato,�ed�il�carattere�inevitabilmente�precario�ed�incerto�di�
una�condanna�giudiziale,�destinato�a�perdurare�sino�a�quando�la�stessa�non�
risulti�definitiva,�per�un�periodo�non�definito�di�anni�dal�momento�in�cui�e�
stata�pronunciata�e�con�tutte�le�inevitabili�insidie�processuali�dei�gradi�suc-
cessivi.�

Del�resto�la�convenienza�delle�transazioni�in�materia�di�risarcimento�del�
danno�ambientale�e�dimostrata,�oltre�che�dai�casi�illustrati,�anche�dalla�
costante�prassi�giurisprudenziale.�

Si�consideri,�ad�esempio,�la�vicenda�di�altre�due�transazioni�(stipulate�il�
6�giugno�2002)�dal�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�con�
alcuni�responsabili�civili�nell'ambito�di�un�procedimento�penale�pendente�a�
Rovigo�e�concernente�smaltimento�abusivo�di�rifiuti�pericolosi�attraverso�
procedure�di�commercializzazione�di�materie�prime�secondarie.�

Anche�in�questa�occasione�gli�accordi�(complessivamente�del�valore�di�
circa�15�miliardi�di�lire)�hanno�coniugato�sia�interventi�in�forma�specifica�
(da�realizzarsi�attraverso�il�completo�corretto�smaltimento�di�tutti�i�rifiuti�
oggetto�di�imputazione)�sia�il�pagamento�di�somme�di�denaro�che�rappre-
senta,�piu�direttamente,�la�componente�sanzionatoria�del�risarcimento�del�
danno�ambientale.�

Particolarmente�significativo�e�il�dato�relativo�alla�liquidazione�del�
danno�ambientale�nello�stesso�processo�nei�confronti�degli�imputati�che�non�
avevano�concordato�il�risarcimento�transattivo:�soltanto�35.000,00�euro!�

Nelle�transazioni�da�ultimo�citate�sono�stati�espressamente�fatti�salvi�gli�
obblighi�di�bonifica�(ai�sensi�del�citato�art.�17�del�decreto�legislativo�
22/1997)�proprio�in�ragione�del�carattere�indisponibile�della�relativa�pretesa�
statale,�da�azionare�amministrativamente�^come�atto�dovuto�^in�presenza�
dei�presupposti�previsti�dalla�legge.�

Quanto�ai�criteri�per�determinare�il�contenuto�dell'accordo�e�l'ammon-
tare�del�risarcimento�di�volta�in�volta�pattuito,�va�osservato�come�ogni�
vicenda�presenti�caratteristiche�diverse,�da�tenere�necessariamente�in�conside-
razione�in�occasione�della�definizione�transattiva�della�lite.�Tuttavia�l'Ammi-
nistrazione�si�e�sempre�orientata�a�privilegiare,�per�quanto�possibili,�
interventi�di�risarcimento�in�forma�specifica�rispetto�al�risarcimento�per�equi-
valente,�ferma�restando,�tuttavia,�la�necessita�di�corrispondere�comunque�
anche�somme�di�denaro,�attesa�la�natura�sanzionatoria�di�tale�specie�di�risar-
cimento.�

L'ammontare�della�prestazione�e�stato,�poi,�in�linea�di�massima,�para-
metrato�sulla�scorta�degli�indici�normativamente�previsti�dall'art.�18�della�
legge�349/1986�per�la�quantificazione�equitativa�del�danno�ambientale.�Sono�
stati,�pertanto,�presi�in�considerazione�la�gravita�della�colpa�del�soggetto�
agente,�i�costi�del�ripristino�ambientale�ed�il�profitto�conseguito�dal�trasgres-
sore,�parametri�necessariamente�legati�alla�posizione�processuale�del�singolo�
soggetto,�coerentemente�con�la�natura�personale�della�responsabilita�per�
danno�ambientale�in�deroga�ai�tradizionali�canoni�della�solidarieta�passiva�
che�caratterizza�l'obbligazione�risarcitoria.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Infine,�anche�in�presenza�di�assunzione�contrattuale�di�obblighi�a�presta-
zioni�risarcitorie�in�forma�specifica�(quali,�ad�esempio,�la�rimozione�e�lo�
smaltimento�dei�rifiuti),�sono�state�espressamente�previste�clausole�che�fanno�
salve�le�azioni�amministrative�ai�sensi�dell'art.�17�del�decreto�legislativo�
22/1997�per�la�bonifica�dei�siti�contaminati.�

Si�puo��,�pertanto,�concludere�nel�senso�che�nel�nostro�ordinamento�si�e��
finalmente�incominciato�a�rendere�effettivo�il�principio��chi�inquina�paga��
associando�alle�tecniche�di�azione�amministrativa�anche�innovativi�utilizzi�
della�responsabilita��civile�in�materia�di�danno�ambientale�ex�art.�18�della�
legge�349/1986.�

7.�^Laprincipale�casisticaaffrontata�dall'Avvocaturadistrettualedi�Vene-
zia�e�lanecessita�diunprotocollo�operativo.�

L'accenno�alle�transazioni�concluse�dal�Ministero�dell'ambiente�e�della�
tutela�del�territorio�in�relazione�a�vicende�processuali�seguite�dall'Avvocatura�
distrettuale�di�Venezia�consente�di�richiamare�brevemente�l'attenzione�sull'or-
mai�ricca�casistica�di�situazioni�nelle�quali�e��stato�possibile�esercitare�l'azione�
risarcitoria�di�cui�all'art.�18�della�legge�349/1986�o,�comunque,�ottenereil�
risarcimento�del�danno�ambientale�sulla�base�dei�criteri�di�cui�alla�citata�
norma�giuridica,�valorizzando,�in�particolare,�sia�il�costo�per�l'ipotetica�boni-
fica�ambientale�(ove�calcolabile)�sia�il�profitto�illecito�conseguito�dal�trasgres-
sore�nelle�singole�vicende.�

Non�essendo�possibile�descrivere�in�questa�sede�dettagliatamente�ogni�
caso�trattato�nel�corso�degli�ultimi�cinque�anni�(soltanto�nel�2003�sono�stati�
seguiti�dall'Avvocatura�di�Venezia�89�nuovi�procedimenti�penali,�gran�parte�
dei�quali�in�materia�di�danno�ambientale)�saranno�pertanto�richiamati�i�tratti�
essenziali�di�quelli�piu��significativi,�raggruppati�per�categorie,�non�senza�
ricordare�il�ricorso,�sul�piano�generale,�alla�procedura�ingiuntiva�per�recupe-
rare�il�danno�ambientale�il�cui�ammontare�e��normativamente��presunto��
dalterzocommadell'art.�58deldecretolegislativo152/1999,sullabasedelle�
sentenze�di�condanna�e�di�patteggiamento�che�gli�Uffici�giudiziari�del�
distretto�regolarmente�trasmettono�in�forza�di�quanto�espressamente�previsto�
dalla�citata�norma�di�legge�ed�in�conformita��ad�una�circolare�del�Primo�Pre-
sidente�della�Corte�d'Appello�^opportunamente�sollecitata�^con�la�quale�e��
stata�richiamata�l'obbligatorieta��di�detta�trasmissione.�

In�primo�luogo�vanno�menzionati�i�casi�di�danno�ambientale�provocati�
da�specifiche�disfunzioni�di�impianti�industriali�e,�in�particolare,�del�Petrol-
chimico�di�Porto�Marghera.�

In�detto�stabilimento,�infatti,�si�sono�ripetuti�con�frequenza�(e�conti-
nuano�purtroppo�a�ripetersi)�incidenti�^dalle�conseguenze�piu��o�meno�gravi�
per�la�popolazione�^che�hanno�comportato�situazioni�di�contaminazione�
delle�risorse�naturali�circostanti�(aria�ed�acqua�principalmente)�in�relazione�
alle�quali�e��stato�diversamente�quantificato�il�danno�ambientale.�

L'azione�ex�art.�18�legge�349/1986�e��stata,�conseguentemente,�piu��volte�
esercitata�a�seguito�di�incendio�nonche�di�fughe�di�gas�tossici:�in�due�occa-
sioni�si�trattava�di�fuga�di�ammoniaca,�in�un�caso�addirittura�di�una�serie�di�
fughe�di�CVM,�infine�di�una�fuga�di�acido�cloridrico.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Inoltre�e�stata�esercitata�in�relazione�a�specifiche�vicende�concernenti�
l'irregolarita�della�gestione�dei�rifiuti�prodotti�dal�predetto�stabilimento:�in�
un�caso�si�trattava�di�irregolare�gestione�di�fanghi�tossico-nocivi�accumulati�
su�vasche�non�autorizzate,�in�altra�occasione�si�trattava,�invece,�dell'irrego-
lare�funzionamento�dell'inceneritore�dei�rifiuti�di�cui�lo�stabilimento�e�dotato,�
sprovvisto�delle�caratteristiche�tecniche�imposte�dalla�normativa�ed�utilizzato�
per�lo�smaltimento�di�rifiuti�prodotti�da�terzi�aventi�caratteristiche�tali�da�
non�poter�essere�trattati�correttamente�da�un�simile�impianto.�

Vanno,�poi,�considerati,�i�casi�in�cui�il�danno�ambientale�e�stato�ricon-
dotto�a�modalita�irregolari�di�smaltimento�dei�rifiuti.�

Vi�sono�state�numerose�vicende�concernenti�discariche�abusive,�diversa-
mente�realizzate�e�spesso�utilizzate�per�lo�smaltimento�di�rifiuti�tossico-nocivi�

o�pericolosi.�
In�detto�contesto�vanno�segnalati�^per�l'identita�delle�questioni�giuridi-
che�affrontate�^i�casi�di�irregolarita�nelle�gestioni�delle�cd.��materie�prime�
secondarie��o��residui�riutilizzabili��(in�particolare�il��fluff��proveniente�
dalla�macinazione�delle�carcasse�di�autoveicoli),�dal�momento�che�in�dette�
situazioni�gli�imputati�avevano�posto�in�essere�condotte�solo�apparentemente�
conformi�alla�normativa,�in�realta�consistenti�nello�smaltimento�abusivo�e�
pericoloso�per�la�salute�e�per�l'ambiente�di�rifiuti�che�non�avevano�affattole�
caratteristiche�dei�residui�riutilizzabili.�
Vanno�ancora�segnalate�le�vicende�in�cui�il�danno�ambientale�e�stato�
ricollegato�a�condotte�industriali�tenute�in�contrasto�con�il�dovere�di�sicu-
rezza�di�cui�all'art.�2087�c.c.,�cos|�come�arricchito�dai�precetti�contenuti�nella�
normativa�speciale�a�tutela�dell'igiene�e�della�sicurezza�del�lavoro.�
Oltre�ai�casi�in�cui�il�danno�all'ambiente�di�vita�e�di�lavoro�e�stato�consi-
derato�a�causa�della�presenza�di�patologie�lavorative�da�esposizione�a�CVM�
(per�l'appunto�nella�nota�vicenda�relativa�al�Petrolchimico�di�Porto�Mar-
ghera),�l'azione�di�danno�ambientale�e�stata�esercitata�^sulla�base�degli�stessi�
presupposti�normativi�ed�in�considerazione�della�contestazione�di�reati�con-
tro�la�pubblica�incolumita�^anche�con�riferimento�a�patologie�da�esposizione�
da�amianto.�
Recentissimo�e�il�caso�di�grave�contaminazione�ambientale�da�cloro�(che�
ha�provocato�il�ricovero�in�rianimazione�di�ben�18�bagnanti)�conseguente�al�
mal�funzionamento�di�una�piscina�termale�in�Abano�Terme.�
Ed�ancora�possono�essere�ricordati�i�casi�in�cui�l'azione�e�stata�utilmente�
esercitata�a�seguito�del�danneggiamento�^provocato�da�lavori�edilizi�^di�
beni�monumentali�appartenenti�al�patrimonio�artistico�della�Nazione�e,�in�
quanto�tali,�sottoposti�alla�speciale�protezione�accordata�dalla�normativa�
sui�beni�artistici.�
Anche�in�tal�caso�e�stata�valorizzata�quella�nozione�giuridica�di�
ambiente,�richiamata�dalla�sentenza�della�Corte�Costituzionale�e�successiva-
mente�codificata�a�livello�normativo,�che�ha�permesso�di�considerare�lesivo�
della�dimensione�culturale�dell'ambiente�il�danneggiamento�dei�beni�sottopo-
sti�a�speciale�protezione�dell'autorita�proprio�in�ragione�delle�loro�caratteri-
stiche�architettoniche�ed�artistiche.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�danno�ambientale�e�stato�persino�liquidato�in�seguito�a�richieste�
provenienti�da�soggetti�che�avevano�presentato�domanda�di�riabilitazione�
rispetto�a�condanna�per�furto�venatorio.�In�tal�caso,�infatti,�il�Tribunaledi�
sorveglianza�ha�richiesto,�per�l'accoglimento�della�domanda,�la�prova�dell'av-
venuto�risarcimento�dello�Stato�quale�persona�offesa�del�furto�di�selvaggina�
non�cacciabile.�

Benche�la�sentenza�di�condanna�si�riferisse�ad�una�condotta�illecita�risa-
lente�ad�oltre�20�anni�(ed�il�danno�civile�fosse�abbondantemente�prescritto)�
in�quel�caso�la�particolare�natura�del�procedimento�di�riabilitazione�ha�con-
sentito�di�ottenere,�per�l'abbattimento�di�una�sola�pispola,�il�risarcimento�
(simbolico�ma�non�poco�significativo�in�termini�di�principio)�di�500.000�lire.�

Anche�l'attivita�di�pesca�abusiva�di�vongole�ha�originato�casi�in�cui�e�
stata�esercitata�l'azione�di�risarcimento�del�danno�di�cui�all'art.�18�della�legge�
349/1986,�cos|�come�quella�di�coltivazione�illegittima�di�cave.�

Da�ultimo�va�segnalato�che�il�danno�ambientale�e�stato�altres|�quantifi-
cato�anche�in�relazione�al�funzionamento�irregolare�di�una�centrale�termoe-
lettrica�di�grandi�dimensioni,�con�la�conseguente�violazione�della�normativa�
a�protezione�dell'inquinamento�idrico.�

In�questo�caso�la�vicenda�penale�si�e�conclusa�con�la�declaratoria�di�pre-
scrizione�dei�reati�contestati�agli�imputati:�si�trattera�,�pertanto,�di�valorizzare�
in�sede�civile�le�prove�raccolte�nel�processo�penale�e�quelle�che�aliunde 
pos-
sono�essere�fornite�per�dimostrare�l'ammontare�del�profitto�conseguito�dal�
trasgressore.�

Per�concludere�sul�punto�si�puo�,�in�sostanza,�affermare�che�l'Avvocatura�
dello�Stato�di�Venezia�ha�potuto�monitorare�e�seguire�^avvalendosi�del�
gruppo�di�lavoro�appositamente�istituito�da�A.P.A.T.�per�supportare�l'attivita�
che�compete�all'Amministrazione�rappresentata,�priva�di�ogni�articolazione�
territoriale�^almeno�i�casi�piu�significativi�in�cui�la�condotta�umana�ha�arre-
cato�una�danno�ambientale,�nei�termini�lati�presi�in�considerazione�dalla�giu-
risprudenza�costituzionale�e�del�Supremo�Collegio.�

Il�tutto�con�scarsissimi�mezzi�propri�(si�consideri,�ad�esempio,�che�sino�a�
due�anni�fa�l'Avvocatura�non�disponeva�di�autovettura�di�servizio�e�che�oggi,�
assegnata�la�vettura,�e�ancora�sprovvista�di�un�autista�che�possa�condurla�
per�i�non�meno�20.000�Km�l'anno�che�richiede�un'attivita�di�difesa�quale�
quella�descritta)�e�tra�mille�difficolta�sia�organizzative�che�di�gestione�di�un�
contenzioso�tanto�impegnativo.�

Soltanto�un�piu�puntuale�e�consistente�supporto�^non�solo�tecnico�ma�
anche�organizzativo�ed�amministrativo�che�fosse�offerto,�in 
primis,�dall'Am-
ministrazione�interessata�^potrebbe�consentire�di�mantenere�e�potenziare�il�
livello�di�intervento�sino�ad�oggi�raggiunto�che�ha�prodotto�^nel�giro�degli�
ultimi�cinque�anni�^il�recupero�allo�Stato�di�crediti�imputati�a�risarcimento�
del�danno�ambientale�per�oltre�300�milioni�di�euro.�

Un�protocollo�operativo�che�affronti,�una�volta�per�tutte,�i�tanti�pro-
blemi�(amministrativi�e�non)�che�di�volta�in�volta�si�presentano�e�che�
vengono�spesso�risolti�in�modo�diverso�dalle�singole�Direzioni�generali,�che�
disciplini�le�modalita�dell'indispensabile�ricorso�al�supporto�di�consulenti�tec-
nici�di�parte�da�utilizzare�nel�processo,�che�assegni�compiti�operativi�al�


TEMI�ISTITUZIONALI�

sistema�di�Agenzie�e�che�li�indirizzi�espressamente�al�supporto�dell'azione�
risarcitoria�esercitata,�tenendo�conto�degli�oneri�che�debbono�essere�adem-
piuti�nelle�varie�fasi�del�processo,�diventa,�allora,�indispensabile�ed�urgente.�

Dalla�sua�adozione�potranno,�infatti,�discendere�non�solo�il�migliora-
mento�della�qualita�dell'azione�amministrativa�ma�anche,�e�soprattutto,�
quella�diffusione�sistematica�dell'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale�
che�ancora�oggi�costituisce�l'obiettivo�irrinunciabile�e�primario�di�quanti�
vogliano�finalmente�ottenere�una�concreta�attuazione�del�principio��chi�
inquina�paga�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
processo 
in 
Cassazione 
per 
gli 
abusi 
di 
Punta 
Perotti 
(Bari). 


di 
Pio 
Giovanni 
Marrone 


Si�riporta�di�seguito�parte�del�ricorso�per�cassazione�proposto�nell'inte-
resse�del�Ministero�dell'Ambiente�e�del�Ministero�per�i�Beni�e�le�Attivita�
Culturali,�costituitisi�parti�civili,�contro�la�sentenza�della�Corte�di�Appello�
di�Bari,�Sezione�prima,�n.�1919�del�5�giugno�2000�e�la�conseguente�sentenza�
della�Corte�di�Cassazione,�Sezione�terza�penale,�del�29�gennaio�2001,�

n.�256.�
La�Corte�di�merito�aveva�mandato�assolti�gli�imputati�perche�il�fatto�
non�sussiste�e�disposto�la�restituzione�degli�immobili�confiscati�in�favore�
degli�aventi�diritto,�riformando�la�sentenza�n.�151�del�10�febbraio�1999,�resa�
dal�Giudice�per�le�Indagini�Preliminari�presso�la�Pretura�Circondariale�di�
Bari.�

Avverso�la�pronuncia�di�secondo�grado�l'Avvocatura�Distrettuale�dello�
Stato�di�Bari�ha�presentato�ricorso,�affiancato�poi�da�quelli�proposti�dalla�
Procura�Generale�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari�e�dalle�altre�parti�civili�
costituite.�

Si�e�ritenuto�opportuno�riprodurre�le�parti�dei�motivi�di�gravame�in�cui�
vengono�sollevate�questioni�che�hanno�consentito�alla�Suprema�Corte�di�
ribadire�alcune�affermazioni�di�principio�apprezzabili�al�di�la�della�singola�
vicenda�processuale.�

Tra�i�passaggi�della�sentenza�degni�di�nota�meritano�di�essere�sottoli-
neati�quelli�riguardanti:�la�distinzione�tra�urbanistica�e�ambiente;�la�esclu-
sione�dell'abrogazione�dell'art.�1�della�legge�n.�431/1985�per�effetto�dell'en-
trata�in�vigore�e�all'art.�146�del�d.lgs.vo�n.�490/1999;�il�rapporto�tra�legge�
Galasso�e�le�leggi�regionali�emanate�dalla�Regione�Puglia�in�attesa�dell'ap-
provazione�del�piano�paesistico;�il�principio�di�non�ultrattivita�dei�piani�plu-
riennali�di�attuazione;�la�verifica,�da�parte�del�giudice�penale,�della�compati-
bilita�del�piano�di�lottizzazione�con�la�c.d.�legalita�urbanistica;�la�confisca�
dei�manufatti�realizzati�in�forza�di�un�piano�di�lottizzazione�illegittimo.�

Avv.�Pio�Giovanni�Marrone�

Dal 
ricorso 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato. 


�(Omissis)�Motivi.�

I.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve�
tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(art.�51,�lett.�f�legge�regionale�31�maggio�

1980,�n.�56;�artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge�8�agosto�1985,�n.�431;�art.�1�e�2�l.r.�11�maggio�1990,�

n.�30�e�successive�modifiche,�art.�9�e�10�legge�10�febbraio�1953,�n.�62)�e�manifesta�illogicita�
della�motivazione�in�relazione�alla�affermata�insussistenza�del�vincolo�di�inedificabilita�assoluta�

(art.�606,�comma�1,�lett.�b�ed�e�cod.�proc.�pen.).�

La�Corte�di�Appello�ha�assolto�i�prevenuti�da�tutti�i�reati�loro�contestati�perche�il�fatto�
non�sussiste�in�quanto��si�deve�escludere�la�sussistenza�e�l'operativita�di�qualunque�vincolo�
di�inedificabilita���nella�zona�interessata�dagli�interventi�edilizi,�realizzati�in�forza�deipiani�
di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989�e�delle�successive��varianti�.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

In�particolare,�con�riguardo�al�vincolo�di�inedificabilita��assoluta�imposto�dall'art.�51,�
lett.�f�della�L.R.�56/1980�(pag.�21�e�ss.�della�sentenza�gravata),�i�Giudici�di�appello,�in�
riforma�della�sentenza�di�primo�grado,�hanno�ritenuto�che�non�puo��sussistere�il�concorso�
formale�di�norme�tra�il�predetto�art.�51�e�l'art.�1�della�legge�8�agosto�1985,�n.�431,�e,�quindi,�
hanno�escluso�la�coesistenza�di�vincoli�derivanti�da�entrambe�le�citate�norme,�le�quali�avreb-
bero�l'identico�contenuto�precettivo,�ma�si�differenzierebbero,��in�maniera�incompatibile�
tra�di�loro,�nella�previsione�del�regime�di�deroga�al�divieto�imposto�.�

L'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980�ammette,�infatti,�la��deroga��(rectius�l'esonero)�dal�vin-
colo�di�inedificabilita��assoluto�subordinando�l'edificazione,�nella�zona�C�dei�centri�abitati,�
all'esistenza�di�uno�strumento�urbanistico�vigente�o�adottato.�

L'art.�1,�comma�2,�della�legge�Galasso,�viceversa,�prevede�l'esonero�dal�vincolo�paesag-
gistico,�nelle�zone�diverse�dalla�A�e�dalla�B,�alla�duplice�seguente�condizione:�a)�vigenza�di�
uno�strumento�urbanistico,�b)�inclusione�della�zona�oggetto�dell'intervento�edificatorio,�in�
un�piano�pluriennale�di�attuazione�(p.p.a.).�

Quest'ultima�norma,�a�parere�della�Corte,�imporrebbe�un�regime�piu���restrittivo��(o�
meglio�limitativo�dell'esonero�al�vincolo�di�inedificabilita��)�rispetto�a�quello�previsto�dal-
l'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980,�che�risulterebbe,�dunque,��inconciliabile��con�la�previsione�
della�legge�Galasso.�Il�contrasto�tra�la�norma�regionale�e�quella�statale�comporterebbe�l'a-
brogazione�implicita�della�prima�ai�sensi�degli�artt.�9�e�10�della�legge�10�febbraio�1953,�n.�62.�

Del�resto,�continua�la�Corte,�l'abrogazione�implicita�dell'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980�
sarebbe�confermata�dall'art.�1�della�successiva�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30,�modifi-
cata�dall'art.�2�della�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2,�che�ha�previsto�una��deroga��fon-
data�su�presupposti�(inserimento�degli�interventi�edilizi�in�strumenti�urbanistici�esecutivi�
adottati�alla�data�del�6�giugno�1990,�da�realizzare�su�aree�incluse�in�p.p.a.�approvati�a�quella�
data)�del�tutto�diversi�da�quelli�stabiliti�dal�citato�art.�51,�il�quale�non�si�applicherebbe�nel�
caso�di�specie.�

Tale�statuizione�e��meritevole�di�censura�sotto�un�duplice�profilo.�

a)�La�Corte�barese�ritiene�di�potere�individuare�l'abrogazione�implicita�dell'art.�51,�lett.�
f,�L.R.�n.�56/1980�comparando��la�disciplina�del�regime�della�deroga�al�divieto�di�inedificabi-
lita��,�contenuta�in�quella�norma,�con�la�disciplina�prevista�dalla�legge�Galasso�e�della�L.R.�
30/1990�e�successive�modifiche.�

Tale�opzione�ermenuetica�non�convince.�Invero,�per�valutare�se�una�legge�impositiva�di�
un�vincolo�di�inedificabilita��sia�stata�abrogata�implicitamente�da�una�successiva�norma,�piut-
tosto�che�all'estensione�piu��o�meno�lata�dell'esonero�da�quel�vincolo,�occorre�guardare�alla�
previsione�legislativa�(che�quel�vincolo�impone),�per�verificarne�l'oggetto�giuridico,�la�fun-
zione,�la�natura�e�l'ambito�applicativo.�Detta�verifica�appare,�dunque,�essenziale�per�poter�
stabilire�se�la�tutela�apprestata�da�quelle�norme�riguardino�vincoli�posti�a�salvaguardia�di�
un�unico�interesse�pubblico,�con�la�conseguente�abrogazione�implicita�della�disposizione�
anteriore�ovvero�se�quelle�norme�siano��funzionalizzate��alla�tutela�di�interessi�pubblici�
diversi�e,�pertanto,�ben�potrebbero�imporre�vincoli�che�possono�coesistere�tra�loro,�dando�
vita�ad�una�tutela��concorrente��del�bene�protetto�(Cons.�di�Stato,�sezioneIV,�4�dicembre�
1998,�n.�1734;�Ministero�Beni�Culturali�c/�Soc.�Ciga�immob.�e�altro,�in�Riv.�Amm.,�1999,�161).�

Se�tale�verifica�la�Corte�avesse�compiuto,�avrebbe�senz'altro�rilevato�la�differente�natura�
e�funzione�(in�relazione�al�bene�tutelato�e�agli�interessi�considerati�dal�legislatore)�del�vincolo�
imposto�dalla�L.R.�56/1980�rispetto�a�quello�previsto�dalla�legge�Galasso.�

Invero,�come�ha�correttamente�affermato�il�Giudice�di�primo�grado�(pag.�35�ss.),�l'ef-
fetto�abrogante�della�legge�regionale,�riconosciuto�dall'art.�10�della�legge�10�febbraio�1953,�

n.�62,�alla�legge�statale�sopravvenuta,�si�verifica�solo�nei�casi�di�diretta�ed�accertata�incom-
patibilita��tra�le�due�norme�(Corte�Cost.�8�maggio�1995�n.�153,�in�Cons.�di�Stato,�1995,�II,�
839).�Tale�incompatibilita��,�nella�specie,�non�puo��sussistere�perche�non�vi�e��una�assoluta�con-
traddittorieta��tra�le�due�norme�in�esame,�tale�da�renderne�impossibile�l'applicazione�contem-
poranea�(Sez.�lav.,�18�febbraio�1995,�n.�1760,�cui�si�aggiungono�i�richiami�giurisprudenziali�
citati�a�pag.�36�della�sentenza�di�primo�grado).�
I�vincoli�in�parola,�infatti,�hanno�un�carattere�e�una�funzione�completamente�diversi�tra�
loro:�l'art.�51,�lett.f,L.R.56/1980poneunvincolodicarattereurbanistico,perche�e��imposto�
da�una�legge�volta�a�disciplinare�l'ordinato�assetto�territoriale�in�Puglia;�mentre�l'art.�1�della�
legge�Galasso�impone,�come�e��noto,�per�la�prima�volta�con�norma�primaria,�un�vincolo�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

natura�paesaggistico�su�tutto�il�territorio�nazionale.�Non�sfugga�che,�delresto,la�non�assimi-
labilita��dei�vincoli�paesaggistici�a�quelli�urbanistici�e��stata�riconfermata�dalla�Corte�Costitu-
zionale�(sentenza�18-23�luglio�1997,�n.�262).�

La�differenza�tra�i�due�vincoli�in�parola�e��,�d'altra�parte,�ben�nota�all'Ecc.�ma�Corte�
adita,�nonche��al�Consiglio�di�Stato,�come�confermano�i�nutriti�richiami�giurisprudenziali�
riportati�a�pag.�38�della�sentenza�di�primo�grado.�

In�definitiva,�deve�ritenersi�insussistente�l'incompatibilita��tra�la�previsione�della�L.R.�
56/1980�e�quella�della�legge�Galasso.�Tale�conclusione�e��conforme�alla�giurisprudenza�del-
l'Ecc.�ma�Corte�adita�(Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe�ed�altri;�III,�7�giugno�1994,�Ruotolo)�
e�del�Giudice�Amministrativo�(Cons.�di�Stato,�IV,�23�aprile�1993�n.�458�e�Cons.�di�Stato,�
sezione�IV,�28�febbraio�1995�n.�300;�T.A.R.�Puglia,�Sez.�Lecce,�6�febbraio�1990�n.�130).�

Non�puo��,�quindi,�fondatamente�sostenersi,�come�afferma�erroneamente�la�Corte�di�
Appello,�che�l'art.�51,�lett.�f,�della�L.R.�56/1980�sia�stato�abrogato�dalla�L.R.�30/1990,�in�
quanto�i�vincoli�imposti�dalla�prima�sono�di�carattere��prettamente�urbanistico�,�mentre�i�
vincoli�imposti�dalla�seconda��hanno�natura�paesistico-ambientale��come�ha�avuto�modo�
di�chiarire�il�T.A.R.�Puglia,�Seconda�Sezione,�in�due�recenti�pronunzie,�n.�940/2000�e�

n.�1044/2000,�entrambe�depositate�il�17�marzo�2000,�e�in�particolare�con�la�pronuncia�da�
ultimo�citata.�E�se�cio��vale�con�riferimento�alla�successione�tra�le�due�leggi�regionali,�tanto�
piu��deve�valere�con�riferimento�alla�legge�Galasso,�la�quale�pone�un�vincolo�di�natura�squisi-
tamente�paesaggistica,�che�non�puo��essere�assimilato�e�confuso�con�il�vincolo�di�carattere�
urbanistico�imposto�dall'art.�51,�lett.�f,�della�L.R.�56/1980,�con�la�conseguente�esclusione�di�
qualsiasi�abrogazione�implicita�per�incompatibilita��tra�le�due�norme.�
Oltre�alla�natura�e�alla�funzione�dei�vincoli�di�inedificabilita��,�per�differenziare�le�previ-
sioni�della�L.R.�56/1980�da�quelle�della�legge�Galasso,�occorre�considerare�anche�il�diverso�
ambito�operativo�delle�due�norme.�Va,�infatti,�rilevato�che�l'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980�e��
legge�speciale�rispetto�alla�legge�n.�431/1985,�poiche��la�norma�regionale�fa��salvo�quant'altro�
disposto�dalla�legislazione�statale�e�regionale�.�Tale�riserva,�che�il�legislatore�regionale�ha�
espressamente�inserito,�conferma�che�tale�previsione�puo��tranquillamente�coesistere�con�
una�norma�statale�quale�l'art.�1�della�legge�Galasso.�

E�non�e��tutto,�perche��la�L.R.�56/1980,�significativamente�intitolata��Tutela�ed�uso�del�
territorio�,�riguarda�pacificamente�la�materia�urbanistica.�In�tale�materia,�come�e��noto,�esi-
ste�una�potesta��legislativa��concorrente��tra�Stato�e�Regione�(art.�117,�Cost.),�che�affida�al�
primo�il�compito�di�tracciare��i�principi�fondamentali��che�la�Regione�deve�rispettare.�L'ur-
banistica�e��,�dunque,�una�delle�funzioni��trasferite��alle�Regioni�dal�d.P.R.�27�luglio1977,�

n.�616,�che�riserva�allo�Stato�solo�il�compito�di�tracciare��le�linee�fondamentali�dell'assetto�
territoriale�nazionale�.�
I�valori�paesaggistici�trovano,�invece,�riconoscimento�nell'art�9�Cost.�e�afferiscono�ad�
una�materia��delegata��alle�Regioni�(art.�118�Cost.).�
Urbanistica�e�tutela�del�paesaggio�trovano�riconoscimento,�dunque,�in�distinte�fonti�
normative�e�di�conseguenza�le�leggi�nazionali�o�regionali�che�le�disciplinano�hanno�un�diffe-
rente�ambito�operativo.�Infatti��La�tutela�del�paesaggio,�attribuita�dall'art.�9�Cost.�alla�pote-
sta�legislativa�dello�Stato�e�non�anche�delle�regioni,�e��limitata�alla�protezione�delle�bellezze�
paesistiche�e�pertanto�una�legge�regionale,�che�vieti�l'edificazione�entro�una�determinata�
fascia�costiera�fino�all'approvazione�di�un�piano�urbanistico�regionale�e�nei�soli�comuni�
non�provvisti�di�piano�regolatore�generale,�non�e��costituzionalmente�illegittima,�poiche��con-
cerne�la�materia�urbanistica,�attribuita�dall'art.�117�Cost.�alla�potesta�legislativa�delle�regioni�
a�statuto�ordinario��(Corte�Cost.�29�dicembre�1982,�n.�239,�in�Cass.pen.�1983,562,�per�ivin-
coli��boschivi��Corte�Cost.�5�maggio�1988,�n.�239).�Sicche��pare�difficile�sostenere�che�una�
legge�regionale,�dettata�in�materia�urbanistica,�che�impone�un�vincolo�di�inedificabilita��fino�
all'entrata�in�vigore�del�piano�territoriale�(c.d.�misura�di�salvaguardia),�possa�essere�abrogata�
una�legge�nazionale�che�impone�un�vincolo�paesaggistico.�

b)�(Omissis).�

III.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve�
tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(art.�2�c.p.�e�artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge�

8�agosto�1985,�n.�431�artt.146�comma�2�lett.�b�e�166�d.�lgs.�27�dicembre�1999,�n.�490)�in�rela


zione�alla�affermata�insussistenza�del�vincolo�di�inedificabilita�(art.�606,�comma�1,�lett.�b�cod.�

proc.�pen.).�


TEMI|ISTITUZIONALI|

La|sentenza|gravata|e�,|altres|�,|censurabile|nel|punto|in|cui|i|Giudici|di|secondo|grado|
escludono|l'operativita�|del|vincolo|imposto|dall'art.|1,|comma|1,|lett.|a�della|legge|

n.|431/1985.|
Ritiene|la|Corte|barese|che|l'intero|art.|1|della|legge|da|ultimo|citata|sia|stata|abrogata|
dall'art.|166|del|d.lgs.|27|dicembre|1999,|n.|490,|e|sostituito|nel|suo|contenuto|precettivo|dal-
l'art.|146|del|predetto|decreto|legislativo|che|testualmente|recita:|

�1.�Sono�comunque�sottoposti�alle�disposizioni�di�questo�titolo�in�ragione�del�loro�interesse�
paesaggistico:�

a)�iterritoricostiericompresiinunafasciadellaprofondita�di300metridallalineadibat-
tigia,�ancheper�iterrenielevatisulmare�(...)�

2.|Le�disposizioni�previste�dal�comma�1�non�si�applicano�alle�aree�che�alla|data|del|6|set-
tembre|1985:|
a)�erano�delimitate�negli�strumenti�urbanistici�come�zone�A�e�B;�

b)�limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate�
negli�strumenti�urbanistici�a�norma�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�come�zone�

diverse�da�quelle�indicate�alla�lettera�a)�e,�nei�comuni�sprovvisti�di�tali�strumenti,�ricadevano�

nei�centri�edificati�perimetrati�a�norma�dell'articolo�18�della�legge�22�ottobre�1971,�n.�865�.�

Detta|norma|consentirebbe|di|ritenere|legittimo|l'intervento|edilizio|per|cui|e�|causa,|in|
quanto|le|opere|sono|state|realizzate|in|una|zona|compresa|nel|primo|piano|pluriennale|di|
attuazione|(p.p.a.)|del|Comune|di|Bari,|vigente|alla|data|del|6|settembre|1985,|perche�entrato|
in|vigore|il|29|dicembre|1980|e|decaduto|il|29|dicembre|1985.|La|vigenza|del|predetto|p.p.a.|
ha|indotto|la|Corte|a|reputare|applicabile|alla|fattispecie|in|esame|l'esonero|dal|vincolo|pae-
saggistico,|previsto|dalla|lett.|b�dell'art.|146|del|d.|lgs.|n.|490/1999.|La|norma|da|ultimo|
citata,|a|parere|dei|Giudici|di|appello,|sarebbe|innovativa|rispetto|al|testo|originario|del-
l'art.|1,|comma|2,|della|legge|Galasso|ed|escluderebbe|�qualunque�conseguenza�derivante�
dalla�cessazione�degli�effetti�del�P.P.A.�e�dalla�riespansione�del�vincolo�.�

Senoche�tale|opzione|interpretativa|e�|in|aperto|contrasto|con|i|principi|affermati|dal-
l'Ecc.ma|Corte|adita|in|una|pronuncia|(Sez.|III,|10|aprile|/|29|maggio|2000,|n.|1551,|Cice)|
di|poco|anteriore|a|quella|che|qui|si|censura|in|cui|si|legge|che:|�l'esclusione�dal�vincolo�pae-
saggistico�di�cui�all'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e�limitata�sulpiano�temporale�e�non�va�estesa�

oltre�le�previsioni�letterali�di�legge,�sicche�le�zone�di�espansione�edilizia�(zona�C�ed�altre),�di�

cui�agli�strumenti�urbanistici�comunali,�ancorche�parzialmente�edificate�sono�soggette�a�con-

trollo�paesaggistico�per�le�ulteriori�modificazioni,�qualora�non�siano�state�incluse�in�P.P.A.�
vigente�a�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge�Galasso.�

Su�taleprincipio�non�ha�innovato�il�citato�decreto�legislativo�[n.�490/1999]�che�ha�soltanto�
proceduto�alla�sistemazione�organica�della�materia�di�beni�culturali�ed�ambientali,�riprodu-

cendo,�quanto�ai�casi�di�esclusione�delle�aree�dal�vincolo�paesaggistico,�la�precedente�normativa�

che�va�letta�secondo�il�diritto�vivente�.�

Tale|affermazione|di|principio|e�|perfettamente|in|linea|con|quanto|sostenuto|dalle|
Amministrazioni|esponenti|nel|giudizio|di|appello|(pag.|8-10|note|di|replica|del|5|giugno|
2000)|che,|per|dissipare|ogni|dubbio|circa|l'impossibilita�|di|ritenere|esonerate|dal|vincolo|le|
aree|incluse|in|P.P.A.|vigenti|al|6|settembre|1985|e|successivamente|scaduti,|hanno|riportato|
il|testo|della|nota|esplicativa|della|bozza|di|articolato,|curata|dall'Ufficio|Centrale|per|i|Beni|
Ambientali|e|Paesaggistici|del|Ministero|per|i|Beni|e|le|Attivita�|Culturali|e|poi|sottoposta|
alla|approvazione|della|Commissione|che|ha|redatto|il|testo|unico|in|commento:|

�Il�compito�attribuito�alla�Commissione�non�appare�consentire�modifiche�dei�beni�gia�indi-

viduati�dalla�normativa�vigente�quali�meritevoli�di�tutela.�Pertanto�si�e�riprodotto�il�testo�del�

quinto�comma�dell'art.�82�del�d.P.R.�616/1977�cos|�come�introdotto�dalla�legge�431/1985.�L'u-

nicotermineinnovativoe�laparola��comunque�,introdottainriferimentoalprecedentearticolo�
1�delpresente�testo.�

�E�apparso�invece�necessario�introdurre�modifiche�al�dettato�del�sesto�comma�del�citato�
articolo�82.�Infatti�la�dizione�di�tale�comma�e�stato�oggetto�di�quesiti�all'Avvocatura�Generale�

dello�Stato�in�ordine�alla�qualificazione�delle�aree�indicate�dal�legislatore�e�quindi�della�portata�

della�deroga.�L'Avvocatura�Generale�dello�Stato�ha�chiarito�come�tale�norma�esiga�una�stretta�

interpretazione�per�la�quale�le�zone�escluse�dal�vincolo�ope|legis|sono�soltanto�quelle�indicate�e�

riferibili�al�decreto�ministeriale�1444/1968�(cfr.�nota�n.�024830�del�3�marzo�1993)�e�come�gli�

strumentiurbanisticimenzionatinella�leggestessa�debbono�[essere]�statiadottatiprima�dell'en-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

trata�in�vigore�della�legge�431/1985�(Cfr.�nota�n.�118792�del�19�ottobre�1993).�Tale�elemento�

appare�confortato�anche�dalla�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�(cfr.in�tal�senso�Sez.�VI,�

decisionen.�1351del31dicembre1988).D'altraparteilConsigliodiStatosie�pronunciatospe-

cificatamente�sulla�impossibilita�di�estendere�tale�eccezione�al�vincolo�imposto�dal�Ministero�

per�i�beni�Culturali�e�Ambientali�(ed�ora�anche�dalla�Regione�competente)�nell'esercizio�del�

potere�di�integrazione�degli�elenchi�di�cui�allo�stesso�art.�82�(cfr.�in�tal�senso�la�citata�decisione�

del�Consiglio�di�Stato�n.�1351�del�31�dicembre�1988�e�pronunce�successive).�Si�e�quindi�ritenuto�

di�dover�limitare�temporalmente�tale�eccezione�.�

Esesiesaminailparereresoconnotan.�118792del19ottobre1993dell'AvvocaturaGene-
rale�dello�Stato��depositato�in�atti��a�proposito�dell'esonero�dal�vincolo�per�gli�intervenuti�
ricompresi�nei�P.P.A.,�si�legge�testualmente:��Questa�estensione�dell'esonero�dal�vincolo�appare�

razionalmentespiegabileconsiderandochelafunzionepropriaespecificadelP.P.A.�consistenella�
programmazione�temporale�dello�sviluppo�edilizio,�con�effetti�vincolanti�che�in�un�certo�senso�tra-
sformano�lo�ius�aedificandi�inunobbligo�direalizzare,�entro�ilterminediefficaciadelP.P.A.,�la�
destinazioneedificatoriastabilitadaglistrumentiurbanistici;obbligo,�siapurindirettamente,�san-
zionatodallafacolta�espropriativadelComune(art.�34.6leggen.�10/1977).�

�Tuttavia�la�ragione�di�questa�equiparazione�tra�edificazione�in�atto�ed�edificazione�dove-
rosa�alla�data�di�entrata�di�entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985�non�sembra�riconoscibile�

oltrelascadenzadelP.P.A.�invigoreallasuddettadata;lamancataattuazionedelP.P.A.entro�

il�termine�della�sua�efficacia�comporta�quindi�il�venir�meno�del�titolo�di�esenzione�dal�vincolo;�

ne�taleeffettosembrapoteressereimpeditodallaprorogaodallarinnovazionedelP.P.A.�inat-

tuato,�cos|�come�i�P.P.A.�adottati�successivamente�all'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985�

nonproduconoglieffettidiesoneroconcessidalcitato6.comma,dell'art.�82�.�

Gli�atti�sopra�riportati�dimostrano,�dunque,�ove�ancora�ve�ne�fosse�bisogno,�la�reale�
volonta�legislativa,�che�anima�il�testo�unico�n.�490/1999,�nel�quale�viene�recepita�la�lettura�
dell'originario�comma�2�dell'art.�1�della�legge�Galasso�che�si�e�venuta�formando�nel�diritto�
vivente.�

Con�l'entrata�in�vigore�dell'art.�146�del�d.lgs.�n.�490/1999�non�si�e�verificata,�quindi,�
alcuna�successione�di�leggi�penali�nel�tempo�sicche�il�predetto�art.�146�non�puo�essere�rite-
nuto,�ai�sensi�dell'art.�2�cod.�pen.,�norma�in�concreto�piu�favorevole�per�gli�imputati,�non�
avendo�affatto�innovato�la�previsione�della�legge�Galasso.�

Ed�allora�la�Corte�del�merito�avrebbe�dovuto�valutare�la�sussistenza�del�vincolo�paesag-
gistico�in�questione�con�riferimento�alla�previsione�dell'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e�alla�
interpretazione�giurisprudenziale�consolidatasi�nel�tempo,�al�fine�di�valutare�la�sussistenza�
della�penale�responsabilita�dei�prevenuti�ai�sensi�dell'art.�1-sexies�della�medesima�legge.�

Sotto�tale�profilo�l'indagine�dei�Giudici�di�secondo�grado�si�manifesta�assolutamente�
perche�prescinde�dal�diritto�vivente�richiamato�nella�sentenza�dell'Ecc.ma�Corte�adita�
n.�1551/2000,�che�e�frutto�di�una�accurata�opera�interpretativa,�fondata�su�precise�argomen-
tazioni�di�ordine�letterale,�logico�e�sistematico�(Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe)�inutilmente�
invocate�dall'Amministrazioni�esponenti�nel�corso�del�giudizio�di�appello.�

L'interpretazione�restrittiva�della�norma�che�prevede�l'esonero�dal�vincolo,�ribadita�
nella�sentenza�in�commento,�avrebbe�dovuto�indurre�la�Corte�barese�a�verificare�se�nella�fat-
tispecie�esistesse��la�programmata�ed�attuale�possibilita�di�edificare��durante�la�vigenza�del�
primo�P.P.A.�del�comune�di�Bari�e�se�la�zona�in�questione�risultasse�inclusa�nei�successivi�
P.P.A.�che�fossero��in�rapporto�di�stretta�continuita�con�l'attuazione�dei�programmi�edificatori�

gia�in�vigore�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge�Galasso�.�

Una�simile�indagine�non�e�stata�affatto�compiuta�dai�Giudici�di�secondo�grado,�i�quali,�
a�causa�di�tale�omissione,�non�hanno�rilevato�che�l'area�oggetto�dell'intervento�edilizio�in�
questione�ricadeva�s|�in�una�zona�diversa�dalla�A�e�dalla�B,�che�era�s|�delimitata�in�uno�stru-
mento�urbanistico�ed�inclusa�in�un�P.P.A.�vigente�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�
legge�Galasso,�ma�una�volta�scaduto�quel�P.P.A.,�era�stata�inserita�in�un�secondo�P.P.A.,�
che�non�era�certamente�in�rapporto�di�stretta�continuita�con�il�primo.�Infatti,�per�effettuare�
l'intervento�edilizio�in�parola�e�stato�necessario�adottare�uno�strumento�urbanistico�attua-
tivo�dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985.�L'adozione�dei�pianidilottizzazione�in�
data�20�marzo�1990,�infatti,�integra�l'ipotesi�tipica�di�esclusione�di�quel�rapporto�di�conti-
nuita�tra�i�due�P.P.A.�espressamente�contemplata�nella�citata�sentenza�(Sez.�III�1551/2000,�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Cice),�che�non�ammette�la�possibilita��di�escludere�l'operativita��del�vincolo�paesaggistico,�
imposto�dalla�legge�statale,�mediante�l'emanazione�di�un�provvedimento�amministrativo�suc-
cessivo�all'entrata�in�vigore�della�norma�impositiva�del�vincolo.�

Per�potere,�quindi,�escludere�l'operativita��del�vincolo�di�inedificabilita��imposto�dalla�
legge�Galasso,�la�Corte�di�appello�ha�dovuto�necessariamente�attribuire�al�primo�P.P.A.�del�
Comune�di�Bari�efficacia��ultrattiva�,�discostandosi�cos|��dai�principi�affermati�dall'Ecc.ma�
Corte�adita�anche�con�la�sentenza�del�17�novembre�1997,�resa�al�termine�della�fase�cautelare�
dell'odierno�giudizio.�

A�tal�proposito�va�ricordato�che,�dalla�ricostruzione�dei�fatti�esposta�nella�sentenza�
impugnata,�risulta�che�i�piani�di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989,�sono�stati�entrambi�
adottati,�con�delibere�consiliari�del�20�marzo�1990�e�sono�stati�approvati�dal�Consiglio�
Comunale�di�Bari,�con�successive�delibere�dell'11�maggio�1992�e�che�il�Comune�di�Bari�si�e��
dotato�di�un�primo�Piano�pluriennale�di�attuazione�(P.P.A.),�per�gli�anni�dal�1980�al�1985�e�
di�un�secondo�P.P.A.�vigente�dal�1986�fino�all'8�settembre�1991.�

Ne�consegue�che,�come�correttamente�ha�ritenuto�il�Giudice�di�prime�cure,�almomento�
dell'approvazione�dei�piani�di�lottizzazione�(p.d.l.),�non�poteva�trovare�applicazione�l'art.�1,�
comma�2,�della�legge�n.�431/1985,�in�quanto�a�quella�data�(11�maggio�1992)�eradecorso�il�
termine�di�efficacia�del�primo�P.P.A.�(31�dicembre�1985).�Pertanto,�per�potere�ritenere�ope-
rante�la�norma�che�consente�l'esonero�dal�vincolo�imposta�dall'art.�1,�primo�comma,�della�
legge�Galasso�e��necessario�attribuire�a�quel�P.P.A.�efficacia��ultrattiva�.�Sennonche�il�

G.I.P.�ha�escluso�motivatamente�che�ai�P.P.A.�possa�attribuirsi�tale�efficacia�ultrattiva,�in�
conformita��con�il�prevalente�orientamento�dei�giudici�ordinari�e�dei�giudici�amministrativi,�
che�si�sono�occupati�ex�professo�della�questione�(cfr.�pag.�44-49�della�sentenza�di�primo�
grado).�
Del�resto�la�tesi�che�nega��l'ultrattivita����del�P.P.A.�ha�trovato�sempre�maggiori�consensi�
in�giurisprudenza,�tanto�da�far�pacificamente�ritenere�superato�l'orientamento�contrario�da�
sempre�minoritario.�Alla�giurisprudenza�indicata�nella�sentenza�di�primo�grado�(pag.�46�
ss.)�va�aggiunto�il�richiamo�a�qualche�recente�pronuncia�del�G.A.�

Si�e��affermato,�infatti,�che�l'esonero�dal�vincolo�paesaggistico�previsto�dal�quinto�
comma�dell'art.�82�d.P.R.�24�luglio�1977�n.�616,�aggiunto,�dall'art.�1�della�legge�n.�431/1985�

�e�riferibile,�infatti,�solo�ai�P.P.A.�ancora�efficaci,�trattandosi�di�strumenti�che�assicurando�il�

coordinato�e�programmato�svolgimento�dell'attivita�edilizia�anche�in�zone�ritenute�particolar-

mente��sensibili�sulpianopaesaggistico,�sono�stati�rivistidal�legislatore�come�espressione�dei�

consapevoli�apprezzamenti�dell'autorita�locale�in�tema�di�tutela�del�territorio�e�delpaesaggio�in�

particolare,�talidaconsentirepercio�stessoladerogaalgeneraleprincipionormativo;laddove,�

invece,�tali�strumenti�abbiano�perduto,�come�nella�specie,�la�propria�efficacia�operativa,�cos|�da�

lasciare�le�aree�di�competenza�prive�delle�garanzie�come�sopra�offerte�dagli�strumenti�attuativi�

stessi,�deveritenersicheladerogamedesimanonpossapiu�operareeleareepaesaggisticamente�

vincolate�tornino�a�soggiacere�all'ordinario�regime�di�vincolo�ex�lege�1497/1939�e�alla�connessa�

esigenzadellapreviaacquisizione,�aifinidelrilasciodeltitoloconcessorio,�delprescrittonulla�
osta�paesaggistico��(Cons.�di�Stato,�Sez.�V,�18�agosto�1998,�1268)�
E�ancora:��la�deroga�[al�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legge�Galasso],�per�il�suo�
carattere�intrinseco�di�eccezione�alla�regola�generale,�nonche�per�la�dichiaratafinalita�di�tutela�

di�situazioni�in�itinere�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�nuova�normativa,�non�sopravvive�

alla�scadenza�dell'atto�dipianificazionepreso�aparametro�della�efficacia�della�norma�derogato-
ria�.�

�Ne�consegue�che�scaduto�il�P.P.A.�vigente�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge�
n.�431/1985�trova�applicazione�per�l'intero�territorio�la�norma�generale,�per�cui�i�territori�
costieri�compresi�nella�fascia�di�300�mt.�dal�mare�sono�sottoposti�al�vincolo�paesaggistico�ai�
sensi�della�legge�29�giugno�1939�n.�1497�(Corte�di�Cassazione,�Sez.�pen.,�12�luglio�1993�n,�
1512).�Il�che�e�il�coerenza�con�quanto�previsto�dalla�legge�28�gennaio�1977�n.�10�che�fissa�al�
P.P.A.�un�limite�massimo�di�efficacia�di�cinque�anni,�scaduto�il�quale�cessa�l'operativita�delle�
previsioni�in�esso�contenute�che�nel�predetto�arco�temporale�non�hanno�ricevuto�attuazione�.�
�Vero�che�rientranellapotesta�delcomunemantenereferme�le�suescelteprogrammatiche�
al�fine�del�completamento�di�opere�comprese�nel�piano�pluriennale�scaduto,�ma�tale�scelta�si�
esplicanell'adozionediunnuovopianopluriennalediattuazione,�cioe�diunattonuovo,�talora,�

impropriamente,�definitoproroga.��


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�Ne 
consegue, 
per 
quanto 
riguarda 
la 
deroga 
al 
vincolo 
generalizzato 
di 
cui 
alla 
legge 


n. 
431/1985, 
che 
la 
qualita� 
impressa 
all'area 
e 
rivelata 
dall'inserimento 
della 
stessa 
nelle 
previ-
sioni 
del 
programma 
vigente 
alla 
data 
di 
entrata 
in 
vigore 
della 
legge 
n. 
431/1985, 
costituisce 
un 
effetto 
che 
non 
sopravvive 
alla 
caducazione 
dell'atto 
nel 
quale 
unicamente 
trovava 
giustifica-
zione 
e 
fondamento, 
con 
l'effetto 
della 
riespansione 
del 
vincolo 
paesaggistico 
(Cons. 
di 
Stato, 
sez. 
V, 
20 
novembre 
1987 
n. 
710)> 
(T.A.R.�Puglia,�Sez.�II,�5�settembre�1998,�n.�750).�
Cio�posto,�sta�di�fatto�che,�in�linea�con�quanto�ritenuto�dai�giudici�amministrativi,�
l'Ecc.ma�Corte�adita,�come�si�e�detto,�ha�avuto�modo�di�affermare,�nel�presente�procedi-
mento,�il�seguente�principio�di�diritto:��una 
volta 
scaduto 
il 
limite 
temporale 
di 
validita� 
di 
tali 
strumenti 
urbanistici 
[i�P.P.A.]�(completationon 
iprocessidiurbanizzazionedaglistessiprevi-
sti), 
il 
vincolo 
si 
espande 
in 
quanto 
l'operativita� 
della 
disciplina 
contenuta 
nell'art. 
1 
comma 
2, 
legge431/1985presupponel'attualita� 
deipiani�. 


�Iprogrammi 
in 
oggetto 
sono 
un 
mezzoper 
graduare 
nel 
tempo 
la 
trasformazione 
del 
terri-
torio 
in 
quanto 
individuano 
^nel 
quadro 
delpiano 
regolatore 
generale 
^i 
settori 
su 
cui 
interve-
nire 
con 
priorita� 
nell'ambito 
di 
scadenze 
ben 
definite�. 


�Ilgiudiziodell'autorita� 
amministrativasutalipriorita�nonhauneffettopermanente,bens|� 
e� 
valido 
rispetto 
a 
un 
determinato 
lasso 
di 
tempo, 
quello 
di 
vigenza 
deipianipluriennali; 
il 
con-
senso 
all'edificazione 
non 
puo� 
avere 
carattere 
definitivo 
essendo 
stato 
emanato 
con 
riferimento 
ad 
una 
contingente 
situazione 
destinata 
a 
modificarsi 
nel 
tempo�. 


�Pertanto 
non 
e� 
sostenibile 
ilprincipio 
di 
ultrattivita� 
delpiano 
scaduto 
e 
non 
sostituito> 


(in�tal�senso�anche�Sez.�III,�27�maggio�1996,�Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Sez.�III�9�giugno�
1997,�Sez.�III,�24�marzo�1998).�

Ha,�quindi,�errato�la�Corte�di�Appello�nel�ritenere�inesistente�il�vincolo�paesaggistico�
imposto�dalla�legge�Galasso�nella�zona�in�questione,�tanto�piu�che,�nella�pronuncia�del�
17�novembre�1997,�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�affermato�che��al 
momento 
dell'adozione 
del 
piano 
regolatore 
[rectius 
piano�di�lottizzazione�n.d.r.]�(20 
marzo 
1990) 
vigevaper 
lafattispecie 
in 
esame 
la 
legge 
431/1985 
(e 
non 
ancora 
la 
L.R. 
30/1990 
del 
11 
maggio 
1990)�. 


IV.��Erronea 
applicazione 
della 
legge 
penale 
e 
di 
altre 
norme 
giuridiche 
di 
cui 
si 
deve 
tenere 
conto 
nell'applicazione 
della 
legge 
penale 
(artt. 
1, 
1-ter�e1-sexies�legge 
8 
agosto 
1985 
n. 
431; 
artt.1 
ss. 
l.r. 
30/1990 
e 
succ. 
modifiche) 
e 
manifesta 
illogicita� 
della 
motivazione 
in 
rela-
zione 
alla 
affermata 
insussistenza 
del 
vincolo 
di 
inedificabilita� 
(art. 
606, 
comma 
1, 
lett. 
b�ed 
e, 
cod. 
proc. 
pen.). 
Ha�errato�la�Corte�nel�ritenere�che�nessun�vincolo�di�inedificabilita�deriva�dalla�legisla-
zione�regionale�emanata�dopo�l'adozione�(20�marzo�1990)�del�p.d.l.��contenente 
una 
disci-
plina 
della 
deroga 
del 
divieto 
di 
edificabilita� 
piu� 
rigorosa 
e 
restrittiva 
di 
quella 
prevista 
dalla 


c.d. 
legge 
Galasso> 
. 
Anche�quest'ultima�affermazione�appare�chiaramente�contraddittoria,�in�quanto�
diventa�difficile�comprendere�come�possa�una�legge�regionale�(L.R.�2/1991)��piu�restrittiva��
della�legge�statale�(n.�431/1985)�consentire�di�ritenere�non�assoggettata�a�vincolo�una�zona�
la�quale,�se�quella�legge�regionale�(L.R.�2/1991)�non�trovasse�applicazione,�sarebbe�s
eguendo�il�ragionamento�della�Corte�barese��certamente�soggetta�al�vincolo�imposto�
dalla�legge�n.�431/1985.�

Ma�non�e�soltanto�tale�innegabile�contraddizione�a�viziare�la�parte�motiva�della�sen-
tenza�impugnata,�perche�le�conclusioni�raggiunte�dai�Giudici�di�secondo�grado�presuppon-
gono:�a) 
l'attribuzione�dell'efficacia�ultrattiva�anche�al�secondo�P.P.A.�del�Comune�di�Bari;�
b) 
l'abrogazione�ovvero�quanto�meno�la�modifica�in�senso�estensivo�della�previsione�deroga-
toria�del�vincolo�paesaggistico�di�cui�all'art.�1,�comma�2,�della�legge�n.�431/1985.�Infatti,�

senzailrichiamoallaL.R. 
n. 
2/1991, 
laCortenonavrebbepotutoescluderelasussistenzadel 
vincolo 
imposto 
dalla 
legge 
Galasso. 


Sub 
a) 
va�considerato�che�la�Corte�di�appello�afferma�che�l'esenzione�dal�vincolo�pae-
saggistico�prevista�dalla�predetta�legge�regionale�opera�in�forza�della�previsione�della�L.R.�
2/1991�in�quanto:�1) 
i�piani�di�lottizzazione�sono�stati�adottati�il�20�marzo�1990�e�cioe�prima�
del�6�giugno�1990;�2) 
l'area�interessata�dall'intervento�edilizio��rientrante�nella�zona�C�e
ra�inclusa�in�un�piano�pluriennale�di�attuazione�approvato�avente�efficacia�fino�al�31�dicem-
bre�1990.�


TEMI 
ISTITUZIONALI 


Senonche� 
per 
ritenere 
integrata 
la 
seconda 
delle 
due 
condizioni 
per 
l'operativita� 
della 
norma 
regionale 
che 
�deroga� 
al 
vincolo 
di 
inedificabilita� 
, 
la 
Corte 
barese 
e� 
costretta 
a 
fare 
necessariamente 
riferimento 
non 
al 
primo 
piano 
pluriennale 
di 
attuazione 
adottato 
dal 
Comune 
di 
Bari, 
irrimediabilmente 
scaduto 
al 
31 
dicembre 
1985, 
bens|� 
al 
secondo�P.P.A.�
valevolefino�all'8�settembre�1991, 
dimenticando 
cos|� 
il 
principio 
di 
non 
ultrattivita� 
dei 
P.P.A. 


Diventa 
difficile, 
infatti, 
negare 
che, 
attraverso 
il 
richiamo 
alla 
legge 
regionale 
n. 
2/1991 
di 
fatto 
(e 
in 
contrasto 
con 
quanto 
affermato 
dalle 
citate 
pronunce 
dell'Ecc.ma 
Corte 
adita) 
i 
Giudici 
di 
appello 
consentono 
di 
spiegare 
efficacia 
ultrattiva 
al 
primo�P.P.A. 
del 
Comune 
di 
Bari, 
gia� 
abbondantemente 
scaduto 
alla 
data 
di 
adozione 
dei 
p.d.l. 
(20 
marzo 
1990). 


Ma 
non 
e� 
tutto, 
perche� 
i 
Giudici 
di 
secondo 
grado 
ritengono, 
altres|�
che 
i 
suoli 
in 
que-
stione 
erano 
esenti 
da 
vincolo 
paesaggistico 
in 
virtu� 
della 
L.R. 
n. 
2/1991, 
in 
vigore 
al 
momento 
dell'approvazione 
dei 
piani 
di 
lottizzazione. 
Tale 
affermazione 
non 
e� 
condivisibile 
e 
contrasta, 
ancora 
una 
volta, 
con 
quanto 
sostenuto 
in 
linea 
di 
principio 
dall'Ecc.ma 
Corte 
adita, 
poiche� 
presuppone�la�ultrattivita�anche�del�secondo�P.P.A.�del 
Comune 
di 
Bari. 


Non 
vi 
e� 
dubbio, 
infatti, 
che 
i 
piani 
di 
lottizzazione 
in 
questione 
erano 
stati 
adottati�il 
20 
marzo 
1990 
e 
cioe� 
prima 
del 
6 
giugno 
1990 
(data 
di 
entrata 
in 
vigore 
dell'entrata 
della 


L.R. 
2/1991), 
mentre 
sono 
stati 
approvati 
solo 
in 
data 
11 
maggio 
1992. 
Orbene 
e� 
del 
tutto 
evidente 
che 
almomentodell'approvazionedeipianidilottizzazioneilsecondoP.P.A.,�sepur�
adottato�dal�Comune�di�Bariprima�del�6�giugno�1990,�era�da�tempo�scaduto�(in�data�8�settem-
bre�1991).�

Pertanto, 
come 
si 
legge 
nella 
sentenza 
dell'Ecc.ma 
Corte 
adita 
del 
17 
novembre 
1997, 
con 
riferimento 
alla 
legge 
Galasso, 
se 
�e�vero�che�una�volta�scaduto�il�limite�temporale�di�vali-
dita�di�tali�strumenti�urbanistici�^i 
P.P.A. 
n.�d.r.-(completationoniprocessidiurbanizzazione�
dagli�stessi�previsti),�il�vincolo�si�espande�in�quanto�l'operativita�della�disciplina�contenuta�nel-
l'art.�1�comma2legge431/1985presupponel'attualita�deipiani�, 
si 
deve 
ritenere 
che 
anche 
la 
disciplina 
contenuta 
nella 
L.R. 
n. 
2/1991 
deve 
necessariamente 
presupporre 
l'attualita� 
dei 
suddetti 
piani. 
Ne 
deriva, 
quindi, 
che 
al�momento�dell'approvazione�deipiani�di�lottizza-
zioneindiscorso�(11maggio1992)�ilvincolopaesaggistico,�impostodallaL.R.30/1990,siera�
riespanso,�una�volta�scaduto�il�secondo�P.P.A.�del�Comune�di�Bari�alla�data�dell'8�settembre�
1991.�

In 
altri 
termini 
quel 
che 
si 
sostiene 
e� 
che 
l'esonero 
da 
vincolo, 
contemplato 
dalla 
L.R. 
2/1991, 
non 
puo� 
atteggiarsi 
differentemente 
rispetto 
all'esonero 
previsto 
dall'art. 
1, 
comma 
2, 
della 
legge 
Galasso, 
altrimenti 
il 
disposto 
della 
legge 
regionale 
non 
sarebbe 
�piu� 
restrittiva� 
rispetto 
a 
quella 
della 
legge 
nazionale, 
come 
afferma 
la 
Corte 
barese. 
Se 
cos|� 
e� 
, 
sfugge 
il 
motivo 
per 
cui 
mentre 
con 
riferimento 
alla 
legge 
Galasso, 
il 
vincolo 
si 
riespande 
allorquando 
cessa 
l'efficacia 
del 
P.P.A. 
(non 
potendo 
quest'ultimo 
avere 
efficacia 
ultrattiva), 
viceversa, 
con 
riguardo 
alla 
previsione 
della 
L.R. 
2/1991, 
gli 
interventi 
inseriti 
negli 
stru-
menti 
urbanistici 
attuativi 
adottati 
alla 
data 
del 
6 
giugno 
1990 
ed 
incidentiinareeincluse 
in 
P.P.A. 
approvato 
alla 
stessa 
data, 
sarebbero 
consentiti 
anche 
quando 
quel 
P.P.A. 
abbia 
cessato 
di 
spiegare 
la 
sua 
efficacia. 


Di 
qui 
l'errore 
in 
cui 
e� 
incorsa 
la 
Corte 
di 
appello 
nel 
non 
considerare 
che 
l'esonero 
dal 
vincolo 
paesaggistico, 
imposto 
nella 
zona 
in 
parola 
dall'art. 
1 
L.R. 
30/1990 
e 
successive 
modifiche, 
e� 
temporalmente 
delimitato 
dalla 
efficacia 
del 
P.P.A., 
che 
una 
volta 
terminata 
determina 
la 
riespansione 
del 
divieto 
di 
inedificabilita� 
. 


Ben 
si 
comprende 
allora 
che 
l'esonero 
dal 
vincolo 
disposto 
dalla 
L.R. 
2/1991 
e� 
limitato 
agli 
interventi 
edilizi 
che 
devono 
essere 
completati 
nell'arco 
temporale 
di 
vigenza 
del 
P.P.A., 
altrimenti 
rischierebbe 
di 
verificarsi 
quel 
che 
di 
fatto 
e� 
accaduto 
nel 
caso 
che 
ci 
occupa. 


E 
valga 
il 
vero. 
La 
Difesa 
degli 
imputati 
non 
contesta 
che 
dopo 
l'approvazione 
dei 
p.d.l. 
in 
data 
20 
marzo 
1990, 
sono 
state 
introdotte 
se 
non 
vere 
e 
proprie 
�varianti�, 
quanto 
meno 
delle 
modificazioni 
(non 
certo 
irrilevanti) 
rispetto 
ai 
piani 
originariamente 
adottati. 
In 
parti-
colare 
l'inserimento 
nella 
sequenza 
procedimentale 
di 
questi 
nuovi 
elaborati 
tecnici 
(intro-
dotti 
con 
istanza 
del 
9 
dicembre 
1991 
a 
firma 
dell'Ing. 
M.M. 
per 
la 
lottizzazione 


n. 
141/1989 
e 
con 
istanza 
del 
12 
marzo 
1991 
a 
firma 
del 
sig. 
D.A. 
per 
la 
lottizzazione 
n. 
151/1989) 
e� 
intervenuta 
tra 
la 
fase 
della 
adozione 
e 
quella 
dell'approvazione 
dei 
p.d.l. 
(pag 
28 
e 
30 
sentenza 
di 
primo 
grado 
e 
relazione 
Ing. 
F. 
pag. 
62 
ss. 
e 
100 
ss.). 
Tali 
modifica-
zioni, 
che 
hanno 
alterato 
l'unitarieta� 
del 
procedimento 
volto 
all'approvazione 
dei 
p.d.l., 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


secondo 
quanto 
risulta 
dalla 
nota 
n. 
2933/01 
del 
24 
febbraio 
1991 
a 
firma 
dell'Assessore 
all'Urbanistica 
della 
Regione 
Puglia 
(105 
ss. 
relazione 
Ing. 
F.), 
erano 
finalizzate, 
come 
esat-
tamente 
ha 
rilevato 
il 
Giudice 
di 
primo 
grado, 
all'elusione 
della 
normativa 
vincolistica 
impo-
sta 
dalla 
L.R. 
30/1990 
(pag. 
76 
sentenza 
di 
primo 
grado). 


Orbene, 
simili 
�modificazioni� 
(consistenti 
in 
incrementi 
di 
quantita� 
e 
variazione 
dei 
perimetri 
delle 
aree 
a 
standard�per 
la 
lottizzazione 
n. 
141/1987 
e 
addirittura 
in 
una 
nuova 
soluzione 
planovolumetrica 
per 
la 
lottizzazione 
n. 
151/1989), 
ad 
avviso 
della 
sottoscritta 
difesa 
si 
risolvono 
in 
nuove 
progettazioni 
di 
lottizzazione, 
che 
dovevano 
essere 
nuovamente 
sottoposte 
all'adozione 
da 
parte 
del 
Comune 
di 
Bari, 
con 
l'inevitabile 
conseguenza 
dell'inap-
plicabilita� 
dell'esonero 
previsto 
dalla 
L.R. 
perche� 
l'adozione 
sarebbe 
stata 
deliberata 
in 
data 
successiva 
al 
6 
giugno 
1990. 
Tuttavia, 
anche 
a 
non 
volere 
accedere 
a 
tale 
conclusione, 
resta 
il 
fatto 
che 
dopo�la 
scadenza 
del 
secondo 
P.P.A. 
del 
Comune 
di 
Bari 
(8 
settembre 
1991) 
sono 
state 
apportate 
ai 
due 
p.d.l. 
adottati 
alla 
data 
del 
20 
marzo 
1990, 
modifiche 
sostanziali, 
le 
quali 
sono 
state 
recepite 
nei 
provvedimenti 
di 
approvazione 
dei 
p.d.l. 
risalenti 
all'11 
maggio 
1992. 
Pertanto 
i 
p.d.l. 
approvati, 
rispetto 
a 
quelli 
adottati 
in 
data 
20 
marzo 
1990, 
conten-
gono 
modifiche 
essenziali 
introdotte 
dopo 
la 
scadenza 
del 
P.P.A. 
vigente 
alla 
data 
del 
6 
giu-
gno 
1990. 


Ed 
allora 
si 
tratta 
di 
verificare 
se 
sia 
conforme 
alla 
ratio�dellaL.R. 
2/1991 
^cheimpone 
delle 
misure 
salvaguardia 
in 
attesa 
dell'approvazione 
del 
P.U.T.T., 
in 
ossequio 
al 
disposto 
dell'art. 
1-ter�della 
legge 
Galasso 
^un'interpretazione 
che 
consenta 
di 
modificare, 
con 
atti 
amministrativi 
successivi 
alla 
adozione 
dei 
p.d.l. 
e 
alla 
scadenza 
del 
P.P.A., 
modifiche 
sostanziali 
poi 
recepite 
in 
sede 
di 
approvazione 
del 
piano 
il 
quale 
risulta 
essere, 
pertanto, 
evidentemente 
diverso 
da 
quello 
adottato 
ovvero 
se 
si 
debba 
accogliere 
un'interpretazione 
davvero 
�piu� 
restrittiva� 
rispetto 
alla 
Galasso, 
per 
cui 
una 
volta 
scaduto 
il 
limite 
temporale 
di 
validita� 
del 
P.P.A. 
il 
vincolo 
si 
riespande 
completati 
o 
non 
che 
siano 
i 
processi 
di 
urbaniz-
zazione 
previsti 
da 
quel 
P.P.A. 


Ha, 
dunque, 
errato 
la 
Corte 
di 
appello 
nel 
non 
ritenere 
che, 
una 
volta 
scaduta 
l'efficacia 
temporale 
del 
(secondo) 
P.P.A., 
gli 
ulteriori 
provvedimenti 
amministrativi 
(leggi 
delibere 
di 
approvazione 
dei 
p.d.l. 
dell'11 
maggio 
1992) 
che 
introducono 
modifiche 
sostanziali 
ai 
piani 
adottati 
presuppongono 
l'ultrattivita� 
di 
un 
P.P.A. 
che 
e� 
precedentemente 
scaduto, 
perche� 
consentono 
la 
protrazione 
degli 
effetti 
di 
quest'ultimo 
anche 
rispetto 
ad 
interventi 
modifica-
tivi 
del 
territorio 
intervenuti 
dopo 
la 
cessazione 
della 
sua 
vigenza. 


Sub�b)�non 
sembra 
possibile 
ritenere 
che 
la 
L.R. 
2/1991 
possa 
in 
qualche 
modo 
dero-
gare 
o 
addirittura 
abrogare 
le 
previsioni 
vincolistiche 
della 
legge 
Galasso. 


In 
primo 
luogo 
l'art. 
2 
della 
legge 
n. 
431/1985 
testualmente 
recita: 
�Le�disposizioni�di�cui�
all'art.�1�del�decreto-legge�27�giugno�1985�n.�312,�recante�disposizioni�urgenti�per�la�tutela�di�
zone�di�particolare�interesse�ambientale,�come�convertito�in�legge�dalla�presente�legge,�costituis
cono�normefondamentali�di�riforma�economico-sociale�della�Repubblica�.�Tali 
norme 
impon-
gono, 
come 
e� 
noto, 
un 
limite 
espresso 
al 
potere 
legislativo 
regionale 
concorrente 
nelle 
mate-
rie 
di 
cui 
all'art. 
117 
Cost. 
(Corte 
Cost. 
26 
gennaio 
1957 
n. 
35, 
in 
Giur�Cost., 
1957, 
437; 
Corte 
Cost. 
8 
luglio 
1957 
n. 
105, 
in 
Giur�Cost., 
1957, 
997; 
Corte 
Cost., 
18 
aprile 
1967 
n. 
44, 
in 
Giur.�
Cost., 
1967, 
257; 
Corte 
Cost. 
8 
luglio 
1969 
n. 
120, 
in 
Giur�Cost., 
1969, 
1686). 


Pertanto, 
la�legge�Galasso,�essendo�norma�fondamentale�di�riforma�economico�sociale,e� 
dotata 
di 
una 
particolare 
forza 
di 
legge 
e 
non�puo�essere�modificata�da�una�previsione�region
ale�successiva, 
la 
quale 
se 
contrastasse 
con 
i 
principi 
fissati 
da 
detta 
legge 
statale, 
sarebbe 
viziata 
da 
illegittimita� 
costituzionale. 


Tale 
conclusione 
risulta 
pienamente 
confermata 
dalla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
Costi-
tuzionale, 
se 
si 
considera 
il 
noto 
caso 
del 
piano 
paesistico 
adottato 
dalla 
Regione 
Emilia 
Romagna, 
che 
aveva 
esteso 
il 
vincolo 
paesaggistico 
introdotto 
dalla 
legge 
n. 
431/1985 
all'in-
tero 
territorio 
regionale. 
Nel 
risolvere 
il 
conflitto 
di 
attribuzioni 
sorto 
tra 
Stato 
e 
Regione, 
la 
Corte 
Costituzionale 
ha 
ritenuto 
che 
l'art. 
1-bis�della 
legge 
n. 
431/1985, 
il 
quale 
impone 
alle 
regioni 
l'adozione 
del 
piano 
paesistico, 
�non�esclude�che�la�stessa�Regione,�nell'esercizio�
delle�sue�competenze�urbanistiche,possa�estendere�l'efficacia�dello�strumento�anche�al�di�la�della�
sua�sfera��necessaria�,�fino�ad�investire�aree�non�comprese�nella�disciplina�della�legge�n.�431��
(Corte 
Cost. 
13 
luglio 
1990 
n. 
327). 



TEMI�ISTITUZIONALI�

La�possibilita��per�il�legislatore�regionale�di�modificare�le�previsioni�della�legge�Galasso�

appare,�dunque,�chiaramente�limitata,�a�giudizio�della�Corte�Costituzionale,�ad�i�soli�interventi�

ampliativi�del�vincolo�paesaggistico,�essendo�esclusa�la�possibilita��di�intaccare�con�legge�o�prov-

vedimento�regionale�la�tutela��minimale�preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.�

A�sostegno�di�tale�conclusione�vi�e�un�ulteriore�argomento�di�carattere�sistematico:�la�

L.R.�n.�30/1990�e�le�successive�leggi�di�modifica�tra�cui�la�L.R.�n.�2/1991,�sono�state�ema-
nate�dal�legislatore�in�forza�del�disposto�dell'art.�1-ter�della�legge�n.�431/1985,�che�consente�
alle�Regioni�nell'ambito�delle�zone�assoggettate�a�vincolo�paesaggistico�di�individuare�le�aree�
in�cui�e�vietata,�fino�all'adozione�da�parte�delle�Regioni�dei�piani�paesistici�(o�dei�piani�urba-
nistici�territoriali�con�specifica�considerazione�dei�valori�paesistici�ed�ambientali�di�cui�
all'art.�1-bis�della�stessa�legge),��ogni�modificazione�dell'assetto�del�territorio�nonche�qualsiasi�
opera�edilizia,�con�esclusione�degli�interventi�di�manutenzione�ordinaria,�straordinaria,�di�conso-
lidamento�statico�e�di�restauro�conservativo�che�non�alterino�lo�stato�dei�luoghi�e�l'aspetto�este-
riore�degli�edifici�.�

Sostenere,�quindi,�che�in�forza�di�tali�norme�regionali�di�salvaguardia�(del�territorio)�in�
vista�dell'approvazione�dei�predetti�piani�sia�possibile�estendere�la�previsione�derogatoria�
del�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legge�Galasso,�e�affermazione�sicuramente�sugge-
stiva,�ma�di�certo�non�ancorata�ad�una�lettura�aderente�al�senso�e�al�significato�della�norma-
tiva�in�parola.�

Sarebbe�paradossale�ritenere�che�in�forza�della�L.R.�2/1991,�la�quale�trae�origine�dal-
l'art.�1-ter�della�legge�n.�431/1985�che�consente�alle�Regioni�di�emanare�provvedimenti�
ampliativi�del�vincolo,�si�possano,�invece,�estendere�i�casi�di�esenzione�dal�vincolo�paesaggi-
stico,�oltre�i�limiti�fissati�dalla�legge�Galasso.�In�tal�caso�si�dovrebbe�ritenere�che�il�legisla-
tore�regionale�pugliese,�piu�che�di�rafforzare�il�vincolo�paesaggistico,�si�sia�piuttosto�preoc-
cupato�di�ampliare�le�previsioni�che�consentono�l'edificazione�in�deroga�al�vincolo�stesso,�
nel�tentativo�di��salvaguardare��le�iniziative�edilizie�gia�programmate�addirittura�a�distanza�
di�cinque�anni�dall'entrata�in�vigore�della�Galasso.�

E�di�tutta�evidenza�che�se�si�attribuisce�un�simile�significato�alle�leggi�regionali�in�com-
mento,�si�finisce�per�svuotare�l'intento�che�ha�animato�il�legislatore�statale�del�1985.�Ne�con-
segue�che�tale�lettura�delle�leggi�regionali�e�in�particolare�della�L.R.�n.�2/1991�non�e�accetta-
bile�perche�finisce�per�svilire�la�valenza�normativa�della�legge�n.�431/1985,�privandola�della�
particolare�efficacia�che�il�legislatore�aveva�inteso�attribuirle,�tanto�da�indurre�qualche�
autore�(forse�troppo�ottimista)�a�salutare�benevolmente�la�sua�portata��innovativa��in�vista�
della�reale�tutela�dell'ambiente.�

Le�considerazioni�sopra�esposte�consentono,�quindi,�di�esaminare�la�questione�di�legitti-
mita�costituzionale�della�L.R.�2/1991�sollevata�dal�difensore�dell'Associazione�italiana�per�
il�wwf-onlus,�e�completamente�ignorata�(del�pari�alle�argomentazioni�sopra�esposte)�dai�
Giudici�di�appello.�Giova�precisare,�al�riguardo,�che�la�sottoscritta�difesa�non�fa�propria�
detta�eccezione�perche�ritiene�che�la�L.R.�2/1991�possa�e�debba�essere�correttamente�inter-
pretata�in�conformita�coniprincipigia�affermati�dalla�Corte�Costituzionale�nel�citato�caso�
del�piano�paesistico�adottato�dalla�Regione�Emilia�Romagna�(Corte�Cost.�13�luglio�1990�

n.�327),�che�esclude�categoricamente�la�possibilita�intaccare�con�legge�o�provvedimento�
regionale�la�tutela��minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.�
Del�resto�i�Giudici�delle�Leggi�non�hanno�esitato�a�dichiarare�l'illegittimita�costituzio-
nale�dell'art.�11�lett.�a)�della�legge�regionale�del�Piemonte�n.�20�del�3�aprile�1989,�che�esten-
deva�l'ambito�delle�zone�di�particolare�interesse�ambientale�sottratte�al�vincolo�paesaggistico�
delimitato�dall'art.�82,�comma�6,�del�d.P.R.�n.�616/1977,�come�modificato�dall'art.�1,�comma�
2,�della�legge�Galasso�(Corte�Cost.�31�marzo�1994�n.�110�in�Giur.�Cost.,�1994,�948).�

Pertanto,�delle�due�l'una:�o�si�aderisce�alla�proposta�lettura��costituzionale��della�norma�
in�commento,�che�impedisce�di�ritenere�che�la�L.R.�2/1991�possa�estendere�la�previsione�di�
esonero�dal�vincolo�paesaggistico�oltre�i�limiti�fissati�dall'art.�1,�comma�2,�della�legge�
Galasso�oppure�i�dubbi�sull'illegittimita�costituzionale�della�legge�regionale�permangono,�
con�ogni�inevitabile�conseguenza�di�cui�l'Ecc.ma�Corte�adita�non�potra�non�tenere�conto.�

V.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve�
tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge�8�agosto�1985�

n.�431;�l.r.�14/1993)�in�relazione�alla�omessa�acquisizione�del�parere�del�C.U.R.�(art.�606,�
comma�1,�lett.�b�cod.�proc.�pen.).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�censura,�altres|�,�l'errata�l'esclusione,�da�parte�dei�Giudici�di�appello,�dell'applicabilita��
alla�fattispecie�per�cui�e��causa�della�L.R.�9�agosto�1993�n.�14,�che�impone�la�sottoposizione�
al�parere�del�Comitato�Urbanistico�Regionale��per�l'accertamento�del�non�contrasto�con�le�esi-
genze�di�tutela�delle�aree�di�particolare�interesse�ambientale�paesaggistico�,�degli�strumenti�
urbanistici�attuativi�presentati�alla�data�del�6�giugno�1990.�

La�Corte�barese,�infatti,�ha�ritenuto�che�la�sottoposizione�al�parere�obbligatorio�e�non�
vincolante�del�C.U.R.��deve�intendersiriferita�solo�aipianinon�ancora�approvatialla�data�in�
vigore�della�legge�regionale�.�Nel�caso�che�ci�occupa�la�L.R�14/1993,�quindi,�non�si�appliche-
rebbe�perche�i�due�p.d.l.�sono�stati�approvati�in�data�11�maggio�1992.�

Tali�affermazioni�non�convincono�per�due�ordini�di�ragioni:�
a)�Accettando,�infatti,�la�prevalente�teoria�c.d.�della�condotta,�il�tempus�commissi�delicti,�
con�riferimento�a�tutte�le�fattispecie�penali�indicate�nei�capi�di�imputazione,�va�identificato�
con�l'inizio�dell'attivita�di�trasformazione�del�territorio:�vale�a�dire�nel�mese�di�febbraio�del�
1995.�In�tale�momento�gli�imputati�conoscevano,�o�quanto�meno�avrebbero�dovuto�cono-
scere,�la�normativa�extrapenale�vigente�e�in�particolare�verificare�l'esistenza�di�norme�che�
imponessero�il�vincolo�paesaggistico.�Pertanto,�poiche�nel�mese�di�febbraio�del�1995�l'art.�2�

L.R.�n.�30/1990,�come�modificato�dalla�L.R.�n.�2/1991,�risultava�sostituito�dall'articolo�
unico�della�L.R.�14/1993,�e��a�tale�ultima�norma�che�gli�imputati�dovevano�far�riferimento�
per�valutare�l'esistenza�di�disposizioni�normative�che�consentissero�di�ritenere�la�zona�in�que-
stione�non�assoggettata�al�vincolo�paesaggistico.�E�se�tale�verifica�gli�imputati�avessero�cor-
rettamente�fatto,�sarebbero�giunti�alla�conclusione�che,�in�forza�del�disposto�della�L.R.�
n.�14/1993,�il�piano�di�lottizzazione�doveva�essere�sottoposto�al�parere�preventivo�del�C.U.R.�
Invero�la�L.R.�n.�14/1993�stabilisce�che�il�parere�del�C.U.R.�e��preventivo�ecome�tale�
deve�essere�emesso�prima�che�il�piano�di�lottizzazione�diventi�efficace.�Sennonche�,e��noto�
che�nelle�lottizzazioni�c.d.�a�iniziativa�privata�(come�quelle�che�ci�occupano)�con�l'approva-
zione�da�parte�del�Consiglio�Comunale�il�piano��non�produce�ancora�alcuno�dei�suoi�effetti�
tipici�(concernenti�la�legittimazione�a�dar�corso�all'utilizzo�del�suolo�a�scopo�edificatorio)finche�

la�convenzione�non�sia�stata�sottoscritta��(cos|��da�ultimo�A. 
Travi,�Piano�di�lottizzazione�e�
comparti,in�Digesto�delle�Discipline�Pubblicistiche,�Torino�1996,�155).�Ed�allora,�siccome�le�
convenzioni�relative�alle�lottizzazioni�per�cui�e��causa�sono�state�stipulate�nel�mese�di�novem-
bre�del�1993�e�del�1994,�quanto�meno�fino�a�tale�momento�era�possibile�sottoporre�i�p.d.l.�
al�parere�dell'organo�regionale.�Pertanto,�gli�odierni�imputati�dovevano�sottoporre�gli�origi-
nari�p.d.l.�al�parere�del�C.U.R.�e,�comunque,�una�volta�constatata�l'omissione,�dovevano�
astenersi�dall'iniziare�i�lavori.�

Ne�consegue�che,�come�correttamente�ha�ritenuto�il�Giudice�di�primo�grado,�l'esistenza�
del�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legislazione�regionale�impediva�agliimputatidirea-
lizzare�gli�interventi�edilizi�in�questione,�tanto�piu��in�assenza�del�parere�del�C.U.R.�che�non�
e��mai�stato�richiesto.�

b)�Tuttavia,�anche�applicando�il�principio�tempus�regit�actum,�nel�senso�invocato�dalla�
Difesa�degli�imputati�e�recepito�nella�sentenza�impugnata�e,�quindi,�tenendo�conto�esclusiva-
mente�della�L.R.�2/1991�per�valutare�la�condotta�criminosa�posta�in�essere�nel�1995,�le�per-
plessita��permangono�con�riguardo�alle�varianti�introdotte�dopo�l'entrata�in�vigore�della�

L.R.�14/1993.�
Tali�varianti�sono�di�ben�piu��di�due�(come�risulta�dalla�sentenza�impugnata,�dalla�con-
sulenza�Ing.�F.�e�dalla�statuizione�di�primo�grado�pag.�75-80)�e�sono�state�introdotte�(anche)�
dopo�l'approvazione�dei�p.d.l.�(omissis).�
Cio��premesso,�per�poter�ritenere�che�le�suddette�varianti�abbiano�semplicemente�modifi-
cato,�senza�alcuna�variazione�essenziale,�le�prescrizioni�dei�piani�di�lottizzazione�originari,�
occorre�dimostrare�che�tali�varianti�non�abbiano�comunque�modificato�la�scelta�amministra-
tiva�effettuata�nel�1992�dal�Consiglio�Comunale�di�Bari�all'atto�dell'approvazione�dei�piani�
originari,�perche�se�non�cos|��fosse,�la�sottoposizione�al�parere�del�C.U.R.�delle�varianti�fini-
rebbe�irrimediabilmente�per�rivelarsi�necessaria�allo�scopo�di�escludere�il�rilievo�penale�della�
condotta�ascritta�agli�odierni�prevenuti.�
Invero,�contrariamente�a�quanto�sostenuto�dai�Giudici�di�appello,�le�varianti�in�parola�
non�potevano�e�non�possono�considerarsi��lievi��(poiche�hanno�inciso�notevolmente�sull'au-
mento�di�cubatura�e�hanno�introdotto�modifiche�essenziali�ai�progetti�originari,�quali�ad�


TEMI�ISTITUZIONALI�

esempio�il�mutamento�della�sagoma)�e�non�dovevano,�dunque,�essere�adottate�con�il�ricorso�
alla�sottoscrizione�dell'atto�d'obbligo,�previo�parere�della�Commissione�Edilizia�Aggiunta�
del�Comune�di�Bari.�

Pertanto,�quelle�varianti�(che�in�realta�sono�nuove 
lottizzazioni)�dovevano�seguire,�pur�se�
in�forma�semplificata,�l'iter�procedimentale�previsto�per�l'approvazione�dei�p.d.l.�e�quanto�
meno�dovevano�essere�approvate�dal�Consiglio�Comunale�di�Bari.�

La�Corte�del�merito,�viceversa,�si�limita�ad�affermare�che,�stante�l'applicazione�della�

L.R.�2/1991,�non�vi�era�necessita�di�alcuna�riapertura�dei�procedimenti�di�approvazione�dei�
p.d.l.�ormai�esauriti�alla�data�dell'11�maggio�1992.�E�cio�se�puo�giustificarsi�con�le�modifiche�
apportate�prima�di�quella�data,�non�si�giustifica�affatto�per�le�varianti�introdotte�dopo 
quella�
data,�perche�le�stesse�sono�tutte�successive�l'entrata�in�vigore�della�L.R.�14/1993.�
La�ragione�per�la�quale�la�legge�ultimo�citata�non�avrebbe�dovuto�trovare�applicazione,�
per�le�varianti�adottate�dopo�la�sua�entrata�in�vigore,�rimane�assolutamente�misteriosa.�In�
realta�proprio�la�corretta�applicazione�del�principio�tempus 
regit 
actum 
avrebbe,�invece,�
dovuto�indurre�la�Corte�di�appello�a�ritenere�che�le�varianti�introdotte�nel�vigore�della�L.R.�
14/1993�dovevano�essere�sottoposte�al�parere�del�C.U.R.�(omissis). 


P.T.M. 
In�considerazione�di�quanto�sopra�esposto�si�insta,�affinche�:�l'Ecc.ma.�Corte�
adita�annulli�per�i�motivi�innanzi�esposti�la�sentenza�impugnata�che�assolve�gli�imputati�per-
che�il�fatto�non�sussiste�e�revoca�i�provvedimenti�di�confisca�ed�acquisizione�al�Comune�di�
Bari�degli�immobili�di�cui�ai�piani�di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989,�con�ogni�conse-
guenza�di�legge,�anche�per�quanto�attiene�agli�interessi�civili.�
Bari,�26�ottobre�2000�
Avv.�dello�Stato�Pio�Giovanni�Marrone�.�

Corte^Suprema^di^Cassazione,^sezione^terza^penale,^sentenza^29^gennaio^2001,^n.^256^

Pres. 
D.�Avitabile�^P.M. 
A.�Galasso�^Ministero�dell'ambiente,�Ministero�dei�beni�cul-
turali�ed�ambientali�(Avv.�dello�Stato�P.G.�Marrone),�W.W.F.,�Legambiente�c/�M.M.�
ed�altri.�

�(omissis) 
Svolgimento 
delprocesso. 
Il�G.I.P.�della�Pretura�di�Bari,�con�sentenza�10�feb-
braio�1999�pronunciata�in�esito�a�giudizio�celebrato�con�il�rito�abbreviato,�assolveva�con�la�
formula��perche�il�fatto�non�costituisce�reato��(omissis).�

Il�G.I.P.�affermava�la�sussistenza��di�tutte�le�violazioni�di�legge�contestate�dalla�pub-
blica�accusa��ma�riteneva�che�gli�imputati�dovessero�andare�esenti�da�pena,ai�sensi�del-
l'art.�5�cod.pen.�come�interpretato�dalla�Corte�Costituzionale�con�la�sentenza�n.�364�del�
24�marzo�1988,��poiche�dagli�atti�processuali�scaturisce�il�dubbio�che�gli�stessi�siano�incorsi�
in�errore�scusabile�nell'interpretazione�delle�norme�violate�.�

Disponeva,�ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�n.�47/1985�la�confisca�e�l'acquisizione�al�
patrimonio�del�Comune�di�Bari�dei�suoli�e�dell'intero�complesso�immobiliare�di�cuiaipiani�
di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989.�

Sui�gravami�proposti�da�tutti�gli�imputati,�nonche�dal�Procuratore�generale�della�
Repubblica�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari,�dal�Procuratore�della�Repubblica�presso�il�
Tribunale�di�Bari,�e,�per�le�parti�civili�costituite,�dall'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Ministero�
dell'ambiente�e�per�il�Ministero�dei�beni�culturali�ed�ambientali,�e�dall'Associazione�italiana�
per�il�WWF,�la�Corte�di�Appello�di�Bari��con�sentenza�5�giugno�2000��sulle 
conformi 
conclusioni 
del 
rappresentante 
in 
udienza 
della 
pubblica 
accusa 
assolveva�tutti�gli�imputati�
dalle�contravvenzioni�ad�essi�rispettivamente�ascritte,��perche�il�fatto�non�sussiste�,�esclu-
dendo��la�sussistenza�e�la�operativita�di�qualunque�vincolo�di�inedificabilita��,�e�revocava�le�
statuizioni�di�confisca�ed�acquisizione�al�patrimonio�comunale.�

Avverso�tale�sentenza�hanno�proposto�separati�ricorsi:�

�il�Procuratore�generale�della�Repubblica�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari;�

�l'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato�per�il�Ministero�dell'ambiente�e�per�il�Mini-
stero�dei�beni�e�le�attivita�culturali;�

�l'Associazione�italiana�per�il�W.W.F.;�

�le�Associazioni�Legambiente�nazionale�e�Legambiente�regionale�pugliese.�(omiss
is). 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Motivi�della�decisione.�1.��L'ambito�territoriale�in�cui�sono�stati�realizzati�gli�interventi�edilizi�
e�la��zonizzazione��delpiano�regolatore�generale.�La�Corte�di�merito�ha�affrontato�prelimi-
narmente�la�questione�dell'individuazione�delle�prescrizioni�di�zona�imposte�dal�piano�rego-
latore�generale�del�Comune�di�Bari�all'ambito�territoriale�in�cui�sono�stati�realizzati�gli�inter-
venti�edilizi�in�oggetto�ed�in�proposito�ha�rilevato�quanto�segue:�

�l'interpretazione�degli�artt.�1�e�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968�consente�di�
escludere�che�vi�possa�essere�da�parte�degli�strumenti�urbanistici�elencati�nell'art.�1,�la�previ-
sione�di�una�divisione�del�territorio�ulteriore�e�differente�rispetto�ai�tipi�di�zone�omogenee�
individuate�dall'art.�2;�

�la�maglia�territoriale�interessata�dalle�lottizzazioni�in�esame�viene�tipizzata�nel�

P.R.G.�come�destinata�ad��attivita�terziarie�,�per�le�quali,�ai�sensi�dell'art.�39�delle�norme�
di�attuazione�dello�stesso�strumento�urbanistico�generale,�sono�consentiti��insediamenti�
destinati�al�commercio�all'ingrosso�e�ai�trasporti�extraurbani�su�strada�e�alle�attivita�ausiliarie�
ai�trasporti�limitatamente�agli�ambienti�di�rappresentanza�ed�agli�uffici,�nonche��al�commercio�
al�minuto,�agli�alberghi�e�aipubblici�servizi,�alle�attivita�ausiliarie�al�commercio,�alle�attivita�
dicomunicazione,�credito,�assicurazioni,�gestionifinanziarie,�serviziperl'igieneelapulizia,�ser-
vizi�dello�spettacolo,�produzione�e�distribuzione�del�gas�ed�acqua�(limitatamente�agli�uf
ffici),�
pubblica�amministrazione�e�studi�professionali�ed�attivita�similari,�frammista�alla�residenza�
nella�misura�massima�del�50%�del�volume�ammesso,�misura�percentuale�calcolata�come�media�
dell'intero�comparto�.�
Si�tratterebbe,�pertanto,�di�una��zona�mista�,�inquadrabile�tuttavia��considerata�la�
percentuale�di�edificazione�e�la�destinazione�d'uso�consentita�(terziario�e�residenziale)�n
ella�zona�C)�di�cui�all'art.�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�che��puo�avere�tutte�le�
destinazioni�d'uso�possibili�con�esclusione�di�quelle�industriali�.�

La�questione�e�stata�affrontata�in�relazione�alle�previsioni:�
�dell'art.�51,�lett.f),�della�legge�della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�che�c
on�norma�di�salvaguardia�urbanistica��inibisce,�fino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territo-
riali,��qualsiasi�opera�di�edificazione�entro�la�fascia�di�300�metri�dal�confine�del�demanio�

marittimo�o�dal�ciglio�piu�elevato�sul�mare�,�consentendo�pero�la�edificazione�in�deroga�a�
tale�divieto,��per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore��
della�stessa�legge,��solo�nelle�zone�omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli�insedia-

menti�turistici�;�

�dell'art.�2,�2.�comma,�della�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�e�delle�successive�
modificazioni�apportate�a�tale�norma�dalle�leggi�regionali�n.�2/1991�e�n.�14/1993;�
nonche�alla�valutazione�dei�rapporti�delle�anzidette�disposizioni�legislative�regionali�con�la�
previsione�dell'art.�1,�2.�comma,�del�d.l.�27�giugno�1985,�n.�312�(c.d.�Galasso),�convertito�
con�modificazioni�nella�legge�8�agosto�1985,�n.�431,�secondo�la�quale��Il�vincolo�[paesaggi-
stico]�di�cui�al�precedente�comma�non�si�applica�alle�zone�A),�B)�e��limitatamente�alle�
parti�ricompresse�nei�piani�pluriennali�di�attuazione��alle�altre�zone,�come�delimitate�negli�
strumenti�urbanistici�ai�sensi�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�e,�nei�Comuni�
sprovvisti�di�tali�strumenti,�ai�centri�edificati�perimetrati�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�
22�ottobre�1971,�n.�865�.�

Appare�opportuno,�in�proposito,�porre�in�rilievo��ai�fini�di�un�inquadramento�gene-
rale�del�tema��che�l'interpretazione�dell'art.�7,�2.�comma,�della�legge�n.�1150/1942�(conte-
nuto�dal�piano�regolatore�generale)�e,�soprattutto,�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�si�
ricollega�a�due�concezioni�contrapposte�della�pianificazione�urbanistica�che�comportano�
essenziali�divergenze�nelle�implicazioni�economiche�e�sociologiche.�

In�antitesi�all'ottica�di�rigida�zonizzazione�(propria�degli�anni�'60�e�di�scuola�americana,�
non�prescritta�in�modo�esplicito�da�alcuna�disposizione�normativa�ma�largamente�seguita�
nella�prassi�applicativa�tradizionale),�che�attribuisce�a�ciascuna�porzione�del�territorio�comu-
nale�un'unica�funzione�specializzata,�si�pone�la�differente�prospettiva�(di�stampo�europeo�e�
sperimentata�a�partire�dalla�meta�degli�anni�'80�in�citta�modello�come�Berlino�e�Barcellona)�
che,�in�luogo�della�codificazione�in��zoning��del�territorio,�persegue�l'intento�di�consentire�
un�usoflessibile�delsuolo,�attraverso�la�compresenza�di�una�molteplicita�di�usi�promiscui�nel-
l'ambito�di�una�stessa�zona�(complessita�delle�funzioni).�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Nel�senso�dell'integrazione�funzionale,�con�superamento�della�zonizzazione�rigida,�
vanno�nella�legislazione�piu�recente�gli�istituti�dei�c.d.�programmi�urbani�complessi�(di�cui�
alle�leggi�17�febbraio�1992,�n.�179;�4�dicembre�1993,�n.�493�ed�a�vari�decreti�ministeriali).�

Questa�nuova�tipologia�di�programmi��caratterizzata�dalla��pluralita�di�funzioni��
all'interno�di�un�medesimo�ambito�urbano��fa�del�concetto�di�integrazione�tra�opere�diverse�
(residenziali,�non�residenziali,�destinate�ad�insediamenti�terziari�o�a�servizi,�rivolte�alla�tra-
sformazione�di�aree�in�verde�pubblico)�e�tra�forme�diverse�di�finanziamento�(pubblico�e�pri-
vato)�il�proprio�fulcro�metodologico�e�funzionale,�sicche�ben�si�puo�affermare�che�il�suddetto�
principio�dell'integrazione�sia�stato�pienamente�recepito�nella�materiaurbanistica�eche�
possa,�pertanto,�essere�utilizzato�quale�criterio�tecnico-giuridico�di�pianificazione�territoriale�
(vediT.A.R.EmiliaRomagna,Sez.I,�14�gennaio�1999,n.�22).�

Al�di�la�di�tali�considerazioni,�deve�evidenziarsi,�comunque,�che�il�Comune,�in�sede�di�
pianificazione�generale�del�proprio�territorio,�utilizza�due�strumenti�che�hanno�fini�diversi:�
�la�divisione�in�zone�di�territorio�ai�sensi�dell'art.�7�della�legge�n.�1150/1942,�desti-
nata�a�delineare�il�progetto�di�sviluppo�della�citta�in�senso�dinamico;�

�la�definizione,�per�zone�territoriali�omogenee,�dei�limiti�e�dei�rapporti�tra�edifica-
zione�a�scopo�residenziale�e�produttivo�e�spazi�pubblici,�ai�sensi�dell'art.�41-quinquies�della�
stessa�legge�e�del�decreto�ministeriale�n.�1444�del�1968,�che�acquista�rilevanza�ai�soli�fini�
della�dotazione�degli�standard,��senza�peraltro�costituire�vincolo�alle�valutazioni�tenico-
discrezionali�dell'Amministrazione��(Cons.�Stato,�Sez.�IV,�25�maggio�1998,�n.�869).�

L'art.�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968�prevede,�in�particolare,�tre�zone�destinate�
ad�insediamenti�residenziali�(zona�A,�B�e�C),�una�zona�destinata�a��nuovi�insediamenti�per�
impianti�industriali�o�ad�essi�assimilati��(zona�D),�una�zona�destinata�ad�usi�agricoli�
(zona�E),�una�zona�destinata�ad�attrezzature�ed�impianti�di�interesse�generale�(zona�F).�

I�parametri�per�la�individuazione�delle�zone�territoriali�non�sono�tra�loroomogenei:�le�
zone�di�tipo�A),�B)�e�C)�sono�caratterizzate�ed�individuate,�infatti,�attraverso�le�qualita�fisi-
che�ed�edilizie�del�territorio,�indipendentemente�dalle�destinazioni�d'uso�del�suolo�in�atto�o�
previste�dal�piano�in�quella�specifica�porzione�di�terreno;�mentre�le�zone�di�tipo�D),�E)�ed�
F)�sono�caratterizzate�dalle�destinazioni�d'uso�previste�dal�piano,�indipendentemente�dalle�
caratteristiche�fisiche�dell'edificazione�e�del�territorio.�

La�divisione�in�zone�del�territorio�comunale�puo�non�coincidere�con�la�individuazione�
delle�zone�territoriali�omogenee�previste�dal�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�sicche�ben�
puo�verificarsi�(come�nel�caso�in�esame)�che�in�una�zona�territoriale�omogenea�sia�compresa�
piu�di�una�destinazione�di�P.R.G.�e,�nelle�situazioni�di�incertezza�e�di�ambiguita�,�la�indivi-
duazione�delle�zone�omogenee�viene�ad�essere�completamente�determinata�dalla�successiva�
operazione�di�definizione�delle�quantita�minime�di�aree�per�i�servizi�e�di�vincolo�per�l'edifica-
zione,�che�si�intendono�perseguire�e�porre�in�atto.�

Nella�fattispecie�in�esame�la�zona�interessata�dalle�lottizzazioni�in�esame�viene�tipizzata�
nel�P.R.G.�come�destinata�ad��attivita�terziarie��e,�ai�sensi�dell'art.�39�delle�norme�tecniche�
di�attuazione�dello�stesso�piano,�ha�la�funzione�specifica�di��determinare�la�concentrazione�
di�unita�locali�e�di�enti�delle�amministrazioni�operanti�nel�settore�terziario�a�livello�urbano�e�
metropolitano�.�Essa�ha�una�precisa�localizzazione�ed�un'autonoma�disciplina�e,�anche�
quanto�al�dimensionamento�degli�standard,e�nettamente�distinta�dalle�zone�individuate�
come�C)�o�come�sottocategorie�di�C),�che�nel�piano�regolatore�di�Bari�non�sono�previste�
con�riferimento�a�destinazioni�d'uso�diverse�da�quelle�residenziali.�

Non�puo�mancare,�inoltre,�di�rilevarsi�che�la�deroga�posta�all'art.�51,�lett.�f),della�legge�
della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�consente�la�edificazione��per�gli�strumenti�urba-
nistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore��della�stessa�leggee�solo�nellezone�
omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli�insediamenti�turistici�.�

La�legge�urbanistica�n.�1150/1942�non�fornisce�la�definizione�di��centro�abitato�,ne�
impartisce�criteri�per�concreta�perimetrazione�di�esso.�

L'Istituto�centrale�di�statistica�definisce�il��centro�abitato��come��un�aggregato�di�case�
continue�e�vicine�con�interposte�strade,�piazze�e�simili,�o�comunque�brevi�soluzioni�di�conti-
nuita�,�caratterizzate�dall'esistenza�di�servizi�o�esercizi�pubblici�determinanti�un�luogo�di�rac-
colta,�ove�sogliono�concorrere�gli�abitanti�dei�luoghi�vicini�per�ragioni�di�culto,�istruzione,�
affari,�approvvigionamenti�e�simili�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il��centro�abitato��va�identificato,�dunque,�nella�situazione�di�fatto�ed�in�proposito�la�
sentenza�di�primo�grado�ha�accertato�che��tra�l'ultima�costruzione�dell'abitato�e�la�trasfor-
mazione�dell'area�in�oggetto�non�vi�e�continuita�fisica�,�evidenziando�altres|�[con�argomen-
tazione�ad�adiuvandum]�come�dalla�planimetria�allegata�alla�deliberazione�n.�534�del�
21�aprile�1977�della�Giunta�municipale�di�Bari�risulti�che�la�maglia�terziaria�del�lungomare�
Perotti,�di�cui�ci�occupiamo,�ricadeva�a�quell'epoca�fuori�del��centro�edificato��delimitato�
ai�sensi�della�legge�n.�865�del�1971,�mentre�soltanto�con�deliberazione�del�Consiglio�comu-
nale�n.�220�del�23�novembre�1994�(successiva�all'approvazione�delle�lottizzazioni�in�oggetto�
e�riferita�alla�diversa�materia�della�definizione�dei�canoni�di�pagamento�delle�tasse�connesse�
all'impiantistica�pubblicitaria)�la�stessa�zona�e�stata�considerata�ricadente�all'interno�del�
perimetro�del�centro�abitato�ai�sensi�del�D.Lgs.�n.�205/1992.�

Gli�stessi�progettisti�delle�lottizzazioni�in�oggetto,�infine,�nella�individuazione�e�nel�
dimensionamento�degli�standard,�non�hanno�applicato�le�previsioni�riduttive�(e�piu�favore-
voli)�delle�norme�di�attuazione�del�P.R.G.�che�consentivano�e�consentono�l'applicazione�di�
valori�dimezzati�qualora�la�zona�da�trasformare�sia�da�considerarsi�come��completamento�
dell'abitato�esistente�.�

Nella�fattispecie�in�esame,�dunque,�deve�considerarsi�arbitraria�la�qualificazione�del�ter-
ritorio�lottizzato�quale�zona�C),�alla�stregua�delle�previsioni�del�piano�regolatore.�

Evidente�e�l'efficacia�tranciante�di�tale�conclusione�rispetto�ad�ogni�ulteriore�esame.�
Anche�qualora,�pero�,�una�classificazione�siffatta�potesse�ritenersi�corretta,�dovra�egualmente�
affermarsi�la�sussistenza�di�quei�vincoli�paesaggistici,�esclusi�dalla�Corte�territoriale�sulla�
base�di�argomentazioni�che,�come�verra�di�seguito�dimostrato,�non�possono�essere�condivise.�

2.��L'affermata�abrogazione�dell'art.�51,�lett.�f),�della�legge�regionale�31�maggio�1980,�
n.�56,�per�il�ritenuto�contrasto�con�le�disposizioni�della�legge�statale�8�agosto�1985,�n.�431,�in�
correlazione�a�quanto�disposto�dagli�artt.�9�e�10�della�legge�statale�10febbraio�1953,�n.�62.�La�
legge�della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�disciplina�la��Tutela�ed�uso�del�territorio�.�
Essa,�tra�l'altro:�

�regolamenta�gli��strumenti�della�pianificazione�territoriale�,�che�individua,�a�livello�
di�area�vasta,�nel�piano�urbanistico�territoriale�regionale�(P.U.T.)�e�sue�articolazioni�

(P.U.T.T.�e�P.U.I.);�
�specifica�i�contenuti�e�gli�elaborati�del�piano�di�lottizzazione�e,�nel�regolamentarne�
la�procedura�di�formazione�e�di�approvazione,�prescrive�la�necessita�del�preventivo�parere�
obbligatorio�e�vincolante�del�Comitato�urbanistico�regionale�in�ipotesi�di�lottizzazione�in�zone�
gravate�da�vincoli�paesaggistici�(artt.�21�e�27);�
�fissa��al�Titolo�IV��gli�standard�urbanistici,�specificando�all'art.�51�(costituente�
esso�solo�tale�titolo)�che,�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali�nella�formazione�dei�
nuovi�piani�regolatori�generali�va�favorita�la�previsione�di�zone�miste�di�insediamenti�artigia-
nali,�commerciali,�direzionali�e�residenziali�(lett.�c,n.5).�

Lo�stesso�art.�51,�dispone�poi:�

�alla�lettera�f),�che�sempre�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali��e�vietata�

qualsiasi�opera�di�edificazione�entro�lafascia�di�300�metri�dal�confine�del�demanio�marittimo�o�

dal�ciglio�piu�elevato�sul�mare.�

Per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�
legge,�e�consentita�la�edificazione�solo�nelle�zone�omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli�

insediamenti�turistici...�;�

�alla�lettera�h),�che��sempre�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali��e�vietata�
qualsiasi�opera�di�edificazione�all'interno�della�fascia�di�200�metri�dalla�battigia�delle�coste�dei�

laghi,�deifiumi,�delle�gravine.�

Per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�
legge,�valgonoledisposizionidicuialprecedentepuntof),secondocapoverso�.�

A�questa�normativa�regionale�la�Corte�di�merito�compara�quella�(successivamente)�
introdotta�dalla�legge�statale�(c.d.�Galasso)�n.�431/1985�e�rileva�che�il�regime�derogatorio�
posto�all'art.�1,�2.�comma,�della�legge�Galasso��secondo�la�quale��Il�vincolo�[paesaggi-
stico]�di�cui�al�precedente�comma�non�si�applica�alle�zone�A),�B)�e��limitatamente�alle�
parti�ricomprese�nei�piani�pluriennali�di�attuazione�altre�zone,�come�delimitate�negli�stru-


TEMI�ISTITUZIONALI�

menti�urbanistici�ai�sensi�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�e,�nei�Comuni�sprov-
vistidi�tali�strumenti,aicentriedificati�perimetratiai�sensi�dell'art.�18�della�legge�22�ottobre�
1971,�n.�865���si�fonda�sul�presupposto�dell'esistenza�di�un�duplice�requisito:�

�la�vigenza�di�uno�strumento�urbanistico�(P.R.G.);�

�l'essere�la�zona,�o�parte�di�essa,�ricompresa�in�un�programma�pluriennale�di�attua-
zione�(P.P.A.).�

Detto�regime�viene�considerato�da�quei�giudici��piu�restrittivo�e�percio�inconciliabile�
con�quello�previsto�dall'art.�51,�lett.f),�della�legge�regionale�31�maggio�1980,�n.�56,�che�
subordina�la�deroga,�per�i�centri 
abitati,�alla�sola�vigenza�o�adozione�di�uno�strumento�urba-
nistico�,�sicche�essi��richiamando�il�disposto�degli�artt.�9�e�10�della�legge�10�febbraio�
1953,�n.�62��ne�traggono�la�conseguenza�della�intervenuta��abrogazione�implicita�della�
medesima�legge�regionale�nella�parte�in�cui�si�trovi�in�contrasto�con�quella�nazionale,�in�par-
ticolare�nella�parte�in�cui�disciplina�il�regime�della�deroga�alla�inedificabilita�nella�fascia�
dei�300�metri�dal�limite�della�battigia�.�

A�tali�argomentazioni�deve�replicarsi�che:�

a) 
gli�articoli�9�e�10�della�legge�10�febbaio�1953,�n.�62�riguardano�le�materie�attribuite�
alla�competenza�regionale�ex 
art.�117�della�Costituzione�(art.�9,�comma�1)�e�stabiliscono�l'a-
brogazione�delle�norme�regionali�in�contrasto�con��iprincipifondamentali� 
delle�leggi�della�
Repubblica�(art.�10,�comma�1).�

L'effetto�abrogante�si�verifica�solo�nei�casi�di�diretta�ed�accertata�incompatibilita�tra�le�
due�norme�(Corte�Costituzionale,�8�maggio�1995,�n.�153),�mentre�nella�specie�una�incompati-
bilita�siffatta�non�sussiste,�poiche�non�vi�e�una�assoluta�contraddittorieta�tra�le�disposizioni�
in�esame,�tale�da�renderne�impossibile�l'applicazione�contemporanea.�

Le�disposizioni�della�legge�n.�56/1980�della�regione�Puglia��in�particolare��non�pos-
sono�ritenersi�in 
contrasto 
e�percio�incompatibili 
con 
�i 
principi 
fondamentali� 
posti�dalla�
legge�statale�n.�431/1985,�in�quanto�la�legge�riguarda�la�materia��urbanistica�,�attribuita�alla�
competenza�delle�Regioni�dall'art.�117�della�Costituzione,�mentre�la�legge�statale�e�riferita�
alla��tutela 
delpaesaggio�,�materia�da�ricondursi�all'art.�9,�2.�comma,�della�Costituzione�e�
soltanto�delegata�alle�Regioni�(vedi�T.A.R.�Puglia,�Sez.�Lecce,�6�febbraio�1990,�n.�130�e�le�
recenti�decisioni�della�Sez.�II�nn.�940/2000�e�1044/2000,�entrambe�depositate�il�17�marzo�
2000).�

L'art.�51�della�legge�regionale�n.�56/1980,�nello�specifico��secondo�la�sua�testuale�for-
mulazione��pone�standard 
urbanistici,�quali�limitazioni�delle�previsioni�insediative�dei�piani�
comunali�fino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali.�

Appare�opportuno�ricordare,�in�proposito,�che�la�Corte�Costituzionale,�gia�con�la�sen-
tenza�n.�239�del�29�dicembre�1982�(aggiornando,�alla�luce�dei�mutamenti�intervenuti�nell'or-
dinamento�positivo,�le�argomentazioni�ancor�prima�svolte�nella�decisione�n.�141�del�24�luglio�
1972),�ebbe�ad�escludere�dall'urbanistica 
la�tutela 
del 
paesaggio,e�cio�appunto�ai�sensi�del�
comma�2�dell'art.�9�della�Costituzione,��secondo�cui�la�tutela�del�paesaggio�e�compito�della�
Repubblica�e�quindi�in�prima�linea�dello�Stato,�disposizione�correttamente�intesa�ed�appli-
cata�dal�...�d.P.R.�n.�616�del�1977,�il�quale�all'art.�82�ha�delegato�(in�base�all'art.�118,�comma�
2,�della�Costituzione)�e�non�trasferito�alle�Regioni�(come�ha�fatto�per�le�materie�previste�dal-
l'art.�117�della�Costituzione�stessa)�le�funzioni�amministrative�in�materia.�Ne�in�senso�con-
trario���continua�la�Corte���potrebbe�avocarsi�il�disposto�del�ricordato�art.�80�del�

d.P.R.�n.�616�del�1977,�il�quale�completa�la�definizione�dell'urbanistica,�aggiungendo�la�previ-
sione�della�protezione 
dell'ambiente,�poiche�nel�citato�art.�80�la�formula�legislativa�e�usata�
in�senso�restrittivo�e�riferita�soltanto�al�profilo�urbanistico,�come�risulta�evidente�dalla�collo-
cazione�della�disposizione,�la�quale�e�posta�a�completamento�della�nozione�di�urbanistica�
...�cio�posto�osserva�la�Corte�che�intuitivamente�la�medesima�zona�di�territorio�puo�formare�
oggetto�di�provvedimenti�normativi�relativi�al�paesaggio�ovvero�concernenti�l'urbanistica�.�
I�provvedimenti�di�tutela 
delpaesaggio 
�secondo�il�Giudice�delle�leggi��si�caratteriz-
zano�per�il�fatto�che�concernono�precipuamente��la�protezione�di�un�valore�estetico-cultu-
rale��relativo��alle�bellezze�paesistiche��(decisione�n.�239/l982)�ovvero��alla�forma�del�terri-
torio��(decisione�n.�359�del�21�dicembre�1985).�

L'urbanistica�e�la�tutela�del�paesaggio�continuano�a�mantenere�ciascuna�una�propria�
specificita�nella�sentenza�della�Corte�Costituzionale�9�dicembre�1991,�n.�437,�secondola�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quale��L'art.�80�del�d.P.R.�24�luglio�1977,�n.�616�non�comporta�l'inclusione�della�materia�
della�tutela�delpaesaggio�in�quella�dell'urbanistica,�assegnata�alla�competenza�esclusiva�delle�
Regioni�.�

La�pianificazione�urbanistica�e�quella�paesaggistica��ribadisce�ancora�il�Giudice�delle�
leggi�con�la�sentenza�n.�379�del�7�novembre�1994,�n.�379��perseguono�fini�distinti,�anche�
se�i�mutamenti�intervenuti�nelle�rispettive�pianificazioni�hanno�condotto�il�paesaggio�e�l'urb
anistica�ad��una�sorta�di�mutualita�integrativa,�per�effetto�della�quale�la�tutela�dei�valori�
paesaggistico-ambientali�si�realizza�anche�attraverso�la�pianificazione�urbanistica��alla�streg
ua�della�disposizione�di�cui�all'art.�1-bis�della�legge�n.�431/1985.�

Secondo�la�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato,��il�concetto�giuridico�dell'urbanistica�
si�e�nel�tempo�progressivamente�ampliato�fino�a�corrispondere,�giusta�quanto�stabilito�dall
'art.�80�del�d.P.R.�n.�616/1977,�alla�disciplina�dell'uso�del�territorio,�comprensiva�di�tutti�
gli�aspetti�conoscitivi,�normativi�e�gestionali�riguardanti�le�operazioni�di�salvaguardia�e�di�
trasformazione�del�suolo�nonche�di�protezione�dell'ambiente��(Cons.�Stato,�Sez.�V,�9�dicemb
re�1997,�n.�1478)�ed�ancora�recentemente�la�Corte�Costituzionale�ha�definito�l'urbanistica�
come��la�disciplina�del�territorio�comprensiva�di�tutti�gli�aspetti�conoscitivi,�normativi�e�
gestionali�riguardanti�le�operazioni�di�salvaguardia�e�di�trasformazione�del�suolo,�nonche�
di�protezione�dell'ambiente�(Corte�Cost.,�7�ottobre�1999,�n.�382).�

La�nozione�di�ambiente,pero�,e�necessario�ribadirlo,�e�riferita�al�territorio�naturale�
quale�habitat�dell'uomo,�e�la�relativa�normativa�e�rivolta�alla�tutela�della�salute�dell'uomo�e�
dei�valori�ecologici�e�culturali�di�conservazione�della�natura;�laddove�la�normativa�di�tutela�
delpaesaggio�si�prefigge�espressamente�il�fine�di�salvaguardare�i�valori�estetico-culturali�del�
territorio.�

Si�vedano,�infine,�le�argomentazioni�svolte�da�Cass.,�Sez.�III,�21�gennaio�1997;�
13�novembre�1995;�1�febbraio�1995;�7�giugno�1994.�

b)�Nessuna�incompatibilita�sussiste�tra�le�due�diverse�normative�(statale�e�regionale),�
non�potendo�porsi�in�dubbio��come�rilevato�dalla�Corte�Costituzionale��che�una�zona�
di�territorio�interessata�o�meno�da�vincolo�paesaggistico�di�inedificabilita�assoluto�o�relativo,�
possa�essere�comunque�autonomamente�sottoposta�a�vincolo�di�inedificabilita�assoluta�quale�
standard�o�misura�di�salvaguardia�correlata�alla�pianificazione�urbanistica�del�territorio.�

c)�Questa�Corte,�nella�fase�cautelare,�con�le�sentenze�nn.�3382-85�del�17�novembre�1997,�
ha�ravvisato�una�incompatibilita�di�disciplina�quanto�alla��edificazione�delle�zone�costiere�,�
non�ha�considerato,�pero�,�che�tali�zone�territoriali�(le�coste)�ben�possono�formare�oggetto�
di�distinti�provvedimenti�normativi�relativi�al�paesaggio�ovvero�concernenti�l'urbanistica.�

In�conclusione�deve�rilevarsi�che,�dalla�data�della�presentazione�a�quella�dell'adozione�
(20�marzo�1990)�dei�piani�di�lottizzazione�in�oggetto�(approvati�l'11�maggio�1992)�la�legge�
regionale�11�maggio�1990,�n.�30�(la�prima�che�nella�Regione�Puglia�ha�dato�attuazione�alla�
legge�statale�n.�431/1985)�non�era�ancora�in�vigore,�sicche�,�nei�procedimenti�di�formazione�
dei�due�piani�di�lottizzazione�in�esame,�dovevano�trovare�integrale�applicazione��quanto�
ai�profili�di�assetto�urbanistico�del�territorio��gli�standard�imposti�con�la�legge�regionale�

n.�56/1980�e��quanto�ai�profili�di�tutela�paesaggistico-ambientale��le�disposizioni�introd
otte�dalla�legge�statale�n.�431/1985.�
3.��L'affermata�abrogazione�dell'art.�1�della�legge�8�agosto�1985,�n.�431�ad�opera�del-
l'art.�146�del�D.Lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490�(Testo�Unico�delle�disposizioni�legislative�in�mate-
ria�di�beni�culturali�e�ambientali).�Afferma�la�Corte�di�merito�barese�che,�per�il�disposto�degli�
artt.�146�e�166�del�D.Lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490�(Testo�Unico�della�legislazione�in�materia�
di�beni�culturali�ed�ambientali),�il�regime�giuridico�dei�vincoli�paesistici�generali�risulterebbe�
sostanzialmente�modificato�con�previsione�piu�favorevole�agli�imputati�ex�art.�2�del�codice�
penale.�

Il�secondo�comma�dell'art.�146�prevede�che:�

�le�disposizionipreviste�dal�comma�1�non�si�applicano�alle�aree�che,�alla�data�del�6�settem-
bre�1995:�

a)�erano�delimitate�negli�strumenti�urbanistici�come�zone�A)�e�B);�

b)�limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate�
negli�strumenti�urbanistici�a�norma�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�come�zone�
diverse�da�quelle�indicate�alla�lettera�a)�e,�nei�Comuni�sprovvisti�di�tali�strumenti,�ricadevano�
nei�centri�edificatiperimetrati�a�norma�dell'art.�18�della�legge�22�ottobre�1971,�n.�865�.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Detta�norma,�secondo�l'interpretazione�che�ne�da��la�Corte�territoriale:�

a)�consentirebbe�di�ritenere�legittime�le�lottizzazioni�e�gli�interventi�percui�e��causa,�
poiche�renderebbe�applicabile�alla�fattispecie�in�esame�l'esonero�dal�vincolo�paesaggistico�
in�quanto�le�opere�sono�state�realizzate�in�zona�compresa�in�un�programma�pluriennale�di�
attuazione�del�Comune�di�Bari�vigente�alla�data�del�6�settembre�1985�(entrato�in�vigore�il�
29�dicembre�1980�e�decaduto�il�29�dicembre�1985);�

b)�sarebbe�innovativa�rispetto�al�testo�originario�della�legge�n.�431/1985,�in�quanto�
escluderebbe��qualunque�conseguenza�derivante�dalla�cessazione�degli�effetti�del�P.P.A.�e�
dalla�espansione�del�vincolo�.�

Trattasi�di�interpretazione�assolutamente�erronea�ed�in�contrasto�con�i�principi�gia��
affermati�da�questa�Sezione�con�la�sentenza�29�maggio�2000,�n.�1551,�Cice,�secondo�i�quali:�

�l'esclusione�del�vincolo�paesaggistico�di�cui�all'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e��limi-
tato�sul�piano�temporale�e�non�va�esteso�oltre�le�previsioni�letterali�di�legge,�sicche�le�zone�
di�espansione�edilizia�di�cui�agli�strumenti�urbanistici�comunali,�ancorche�parzialmente�edifi-
cate�sono�soggette�a�controllo�paesaggistico,�per�le�ulteriori�modificazioni,�qualora�non�
siano�state�incluse�in�un�programma�pluriennale�di�attuazione�al�momento�dell'entrata�in�
vigore�della�legge�Galasso;�

�su�tale�principio�non�ha�innovato�il�D.Lgs.�n.�490/1999,�che�ha�soltanto�proceduto�
alla�sistemazione�organica�della�materia�dei�beni�culturali�ed�ambientali�riproducendo,�quanto�
ai�casi�di�esclusione�delle�aree�del�vincolo�paesaggistico,�la�precedente�normativa�che�va�letta�
secondo�il�diritto�vivente.�

Il�riferimento�al�c.d.��diritto�vivente��inerisce�alla�lettura�delle�disposizioni�derogatorie�
del�vincolo�costantemente�fornita�dalla�giurisprudenza�di�questa�Corte�Suprema,�secondo�
la�quale�i�vincoli�paesaggistici�di�carattere�generale�non�si�applicano�nelle�zone�urbanizzate,�
quindi�gia��compromesse,�ed�in�quelle�in�oggetto�di�una�pianificazione�(piano�regolatore�
generale�e�programma�pluriennale�di�attuazione),�vigente�all'epoca�dell'entrata�in�vigore�
della�norma,�che�ha�ritenuto�maturo�il�tempo�di�esecuzione�di�interventi�sul�territorio.�

Una�volta�scaduto,�pero��,�il�limite�temporale�di�validita��del�programma�pluriennale�
(completati�o�meno�che�siano�i�processi�di�urbanizzazione�in�esso�previsti),�il�vincolo�si�rie-
spande�in�quanto�l'operativita��della�deroga�posta�dall'art.�1,�secondo�comma,�della�legge�

n.�431/1985�presuppone�l'attualita��dei�piani�(in�tal�senso�vedi�Cass.,�Sez.�III,�21�gennaio�
1997;�9�giugno�1997;�24�marzo�1998).�
La�funzione�propria�e�specifica�del�programma�pluriennale�di�attuazione�(anteriormente�
alle�sostanziali�modifiche�apportate�all'istituto�della�legge�30�aprile�1999,�n.�136)�si�identifica�
nella�programmazione�temporale�dello�sviluppo�edilizio,�con�effetti�vincolanti�che�in�certo�
senso�trasformano�lo�ius�aedificandi�in�un�obbligo�di�realizzare,�entro�il�termine�di�efficacia�
del�programma�medesimo,�la�destinazione�edificatoria�stabilita�dallo�strumento�urbanistico�
generale,�cui�si�correla�la�previsione�di�facolta��espropriativa�del�Comune.�

Una�volta�che�sia�scaduto,�pero��,�un�programma�pluriennale�vigente�alla�data�di�entrata�
in�vigore�della�legge�n.�431/1985,�non�si�configura�piu��una��edificazione�doverosa��nel�senso�
dianzi�illustrato�e�cio��implica�che�la�mancata�attuazione�del�programma�medesimo�entro�il�
termine�della�sua�efficacia�comporta�il�venire�meno�del�titolo�di�esenzione�dal�vincolo.�

Ne�tale�effetto�caducatorio�puo��essere�impedito�dalla�proroga�o�dalla�rinnovazione�del�
programma�pluriennale�inattuato,�cos|��come�nessun�effetto�di�esonero�puo��riconoscersi�ai�
programmi�pluriennali�adottati�successivamente�all'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985.�

In�questo�senso�e��orientata�la�giurisprudenza�amministrativa,�secondo�la�quale�l'esonero�
dal�vincolo�paesaggistico�previsto�dal�5.�comma�dell'art.�82�del�d.P.R.�n.�616/1977,�aggiunto�
dall'art.�1�della�legge�n.�431/1985��e�riferibile�solo�ai�P.P.A.�ancora�efficaci...��laddove,�
invece,�tali�strumenti�abbiano�perduto�la�propria�efficacia�operativa,�deve�ritenersi�che�la�
deroga�medesima�non�possa�piu��operare�e�le�aree�paesaggisticamente�vincolate�tornino�a�sog-
giacere�all'ordinario�regime�di�vincolo�ed�alla�connessa�esigenza�della�previa�acquisizione,�ai�
fini�del�rilascio�del�titolo�concessorio,�del�prescritto�nulla�osta�paesaggistico��(cos|�,tra�le�
pronunzie�piu��recenti,�Cons.�Stato,�Sez.�V,�18�agosto�1998,�n.�1268�e�T.A.R.�Puglia,�Sez.�II,�
5�settembre�1998,�n.�750).�

L'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999�non�ha�mutato�tale�principio,�poiche�non�ha�modifi-
cato�e�non�poteva�modificare�la�normativa�precedente.�Dal�punto�di�vista�testuale,�sia�la�vec-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

chia�che�la�nuova�normativa�utilizzano�le�stesse�espressioni:�le�novita��si�individuano�nella�
indicazione�del��6�settembre�1985��e�nella�sostituzione�dell'espressione��come�erano�delimi-
tate��alla�precedente��come�delimitate�.�

La�specifica�indicazione�temporale�nulla�muta,�in�quanto�riproduce�la�data�di�entrata�in�
vigore�della�legge�n.�431/1985,�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�197�del�22�agosto�1985.�
Cio��che�conta,�invece,�e��l'esatta�riproduzione�del�riferimento�alle��parti�ricomprese�nei�piani�
pluriennali�di�attuazione�,�da�cui�deve�dedursi�che�il�legislatore��per�ovvi�motivi�di�adegua-
mento�dell'originaria�definizione�al�tempo�trascorso�dalla�sua�entrata�in�vigore��e��stato�
costretto�a�definire�esplicitamente�l'inizio�della�deroga,�mentre�nulla�ha�mutato�in�ordine�
alla�cessazione�di�essa.�

Se�il�secondo�comma�dell'art.�146�avesse�introdotto�le�innovazioni�individuate�dalla�
Corte�di�merito�(tra�l'altro�di�cos|��rilevante�portata),�esso�sarebbe�costituzionalmente�illegit-
timo,�per�straripamento�dai�limiti�della�delega�legislativa,�in�relazioneagli�articolo�76e77,�
1�comma,�della�Costituzione.�

Secondo�i�criteri�direttivi�imposti�al�Governo�dalla�legge-delega�8�ottobre�1997,�n.�352,�
infatti:�

a)�potevano�essere�inserite�nel�testo�unico�le�disposizioni�legislative�vigenti�alla�data�di�
entrata�in�vigore�della�stessa�legge,�nonche�quelle�che�fossero�entrate�in�vigore�nei�sei�mesi�
successivi;�

b)�alle�disposizioni�dovevano�essere�apportate�esclusivamente�le�modificazioni�necessa-
rieperillorocoordinamentoformaleesostanziale,�nonche�perassicurare�ilriordinoelasempli-

ficazione�dei�procedimenti.�

La�disposizione�delegante�richiede,�pertanto,�la�redazione�di�un�testo�unico�c.d.�ricogni-
tivo�o�di�mera�compilazione,�destinato�a�raccogliere�in�un�unico�corpo�leggi�riguardanti�la�
stessa�materia�ed�emanate�in�tempi�diversi,�allo�scopo�di�curarne�il�coordinamento�secondo�
un�criterio�unitario.�La�discrezionalita��del�Governo,�in�questo�caso,�e��moltoridotta,non�
essendo�possibile�introdurre�modifiche�sostanziali�o�innovative�delle�disposizioni�di�legge�
(non�e��consentito,�cioe��,creare�ius�novum).�

La�formulazione�dell'art.�146,�come�si�e��detto,�non�lascia�adito�a�dubbi,�ma�non�puo��
altres|��trascurarsi�di�ricordare�il�principio�secondo�il�quale��il�giudice,�nell'operare�la�rico-
gnizione�del�contenuto�normativo�della�disposizione�da�applicare�al�caso�portato�al�suo�
esame,�deve�essere�costantemente�guidato�dall'esigenza�di�rispettare�i�precetti�costituzionali�
e,�quindi,�ove�un'interpretazione�appaia�configgente�con�alcuno�di�essi,�e��tenuto�ad�adottare�
quella�diversa�possibile�lettura�che�risulti�aderente�ai�principi�costituzionali�altrimenti�vulne-
rati��(cos|��Corte�Cost.,�18�marzo�1999,�n.�69,�ma�nello�stesso�senso�vedi�pure�le�sentenze�
nn.�452�e�197�del�1998�e�le�ordinanze�nn.�147�e�55�del�1998).�

Il�giudice,�in�sostanza,�in�tanto�puo��sollevare�una�questione�di�costituzionalita��in�quanto�
tra�piu��possibili�letture�alternative�di�una�norma,�sia�impossibile�fornire�una�lettura�adegua-
trice,�essendogli�imposto�di�accogliere�quella�conforme�alla�Costituzione�(vedi,�con�specifico�
riferimento�al�D.Lgs.�n.�490/1999,�Cass.,�Sez.�III,�23�novembre�2000).�

Deve�dichiararsi,�conseguentemente,�manifestamente�infondata�la�proposta�questione�di�
illegittimita��costituzionale�dell'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999.�

4.��L'affermata�esclusione�della�sussistenza�dei�due�vincoli�paesaggistici�specificati�nelle�
imputazioni,�alla�stregua�delle�previsioni�della�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�come�
modificata�dalla�legge�regionale�11febbraio�1991,�n.�2.�La�Corte�territoriale�ravvisa�la�legitti-
mita��dei�procedimenti�di�formazione�dei�due�piani�di�lottizzazione�in�esame�alla�stregua�delle�
previsioni�dell'art.�1�dalla�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�(Norme�transitorie�di�tutela�
delle�aree�di�particolare�interesse�ambientale�paesaggistico),�come�modificato�dalla�legge�
regionale�11�febbraio�1991,�n.�2.�

Trattatasi�di�conclusioni�errate,�in�quanto�a�tal�proposito�deve�rilevarsi�che�la�legge�
regionale�n.�30/1990:�
�all'art.�1�dispone�che��Fino�all'approvazione,�ai�sensi�della�legge�regionale�31�maggio�

1980,�n.�56�del�P.U.T.T.�(piano�urbanistico�territoriale�tematico)�del�paesaggio�e�dei�beni�

ambientali,�qualepianopaesistico�territoriale,�conspecifica�considerazione�dei�valoripaesaggi-

sticiedambientali,previstodall'art.�1bisdellalegge8agosto1985,n.431,�edeirelativipiani�

paesisticidellediverseareesub�regionaliindividuatedalP.U.T.T.�e,�comunque,�nonoltreladata�


TEMI�ISTITUZIONALI�

del�31�dicembre�1990�[prorogata�fino�al�31�dicembre�1998�con�le�leggi�regionali�nn.�2/1991,�
7/1992,�10/1994,�16/1995,�33/1995,�9/1996,�2/1997,�2/1998],�e�vietata�ogni�modificazione�del-
l'assetto�del�territorio�nonche�qualsiasi�opera�edilizia�nelle�seguenti�aree:�

a)�territori�costieri�compresi�in�una�fascia�della�profondita�di�300�metri�dal�confine�del�
demanio�marittimo�o�dalcigliopiu�elevatosulmare;�...�

c)�territori�compresi�nellafascia�di�200�metri�dalpiede�degli�argini�deifiumi,�torrenti�e�
corsi�d'acqua�classificati�pubblici�ai�sensi�del�t.u.�sulle�acque�ed�impianti�elettrici�approvato�

con�r.d�11�dicembre�1933,�n.�1775�e�successive�integrazioni,�nonche�dal�ciglio�piu�elevato�delle�

gravine�o�lame�:�

�all'art.�2�(come�modificato�dalla�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2�ed�anterior-
mente�alle�ulteriori�modificazioni�apportate�dalla�legge�regionale�9�agosto�1993,�n.�14),�quale�
eccezione�all'anzidetto�divieto�di�cui�all'art.�1,�prevedeva�che��L'attivita�edilizia�e�relative�
opere�di�urbanizzazione�nei�tenitori�costieri�di�cui�al�precedente�punto�1�e�consentita�nelle�zone�
A)�e�B)�previste�dagli�strumenti�urbanistici.�Nelle�zone�C),�nelle�aree�destinate�ad�insediamenti�
turistici,�artigianali�ed�industriali�sono�consentiti�gli��interventi�esecutivi�(piani�particolareg-
giatiopianidilottizzazione)�adottatialla�data�del6giugno�1990a�condizionechelearee�inte-
ressaterisultinoincluseneiprogrammipluriennalidiattuazione�(P.P.A.)�approvatiallastessa�
data��(comma�2);��la�realizzazione�di�tutte�le�opere�e�comunque�subordinata�al�rilascio�del�nulla�
osta�previsto�dall'art.�7�della�legge�29�giugno�1939,�n.�1497,�ove�le�relative�aree�sono�soggette�al�
vincolo�paesaggistico�di�cui�alla�stessa�legge��(comma�6);�

�l'art.�2,�2�comma,�della�legge�regionale�n.�30/1990,�nella�sua�formulazione�origina-
ria,�consentiva�nelle�zone�C)�gli�interventi�previsti�in�strumenti�urbanistici�esecutivi�(piani�
particolareggiati�e�piani�di�lottizzazione)�che�risultassero��approvati��alla�data�del�6�giugno�
1990;�

�la�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2�e�intervenuta�sulla�previsione�anzidetta,�
ammettendo�nelle�stesse�zone�C)�gli�interventi�edilizi�previsti�in�strumenti�urbanistici�esecu-
tivi��adottati��alla�data�del�6�giugno�1990,�a�condizione�che�le�aree�interessate�risultassero�
incluse�nei�programmi�pluriennali�di�attuazione�(P.P.A.)�approvati�alla�stessa�data�(si�ricordi�
che�i�piani�di�lottizzazione�in�oggetto�risultano�adottati�il�20�marzo�1990�ed�approvati�
l'11�maggio�1992);�

�una�modifica�ulteriore�e�stata�apportata�dalla�legge�regionale�9�agosto�1993,�n.�14,�la�
qualeha�ammesso�nellestesse�zoneC)�gli�interventi�ediliziprevistiin�strumenti�urbanistici�
esecutivi��formalmente�e�regolarmente�presentati��alla�data�del�6�giugno�1990,�a�condizione�
che�le�aree�interessate�risultassero�incluse�nei�programmi�pluriennali�di�attuazione�(P.P.A.)�
approvati�alla�stessa�data�e�con�obbligo�di�sottoposizione�a��preventivo�parere�del�C.U.R.�
(Comitato�urbanistico�regionale),�per�l'accertamento�di�non�contrasto�con�le�esigenze�di�tutela�
delleareediparticolare�interesseambientalepaesaggistico�;�

�leareeinteressatedaipianidilottizzazionenn.�141/1989e151/1989risultanoessere�
state�incluse�in�un�primo�programma�pluriennale�di�attuazione�(P.P.A.)�che�ha�avuto�vigore�
dal�29�dicembre�1980�al�29�dicembre�1985�ed�in�un�secondo�programma�pluriennale�che�ha�
avuto�vigore�dal�9�settembre�1986�al�9�settembre�1991.�Ne�consegue�che:�

�le�aree�medesime,�al�momento�dell'adozione�dei�piani�di�lottizzazione�(20�marzo�
1990),�erano�incluse�nel�secondo�P.P.A.�approvato�nel�settembre�del�1986�e�vigente;�

�all'epoca�dell'entrata�in�vigore�della�legge�statale�n.�431/1985�era�vigente,�invece,�il�
primo�programma�pluriennale�di�attuazione�ma,�una�volta�scaduto�il�limite�temporale�di�
validita�di�detto�programma�pluriennale�(29�dicembre�1985),�il�vincolo�si�e�riespanso�in�
quanto�come�si�e�detto�l'operativita�della�deroga�posta�dall'art.�1,�secondo�comma,�della�
legge�n.�431/1985�presuppone�l'attualita�dei�piani;�

�al�momento�dell'approvazione�dei�medesimi�piani�di�lottizzazione�(11�maggio�1992)�
le�aree�in�oggetto�non�risultavano�incluse�in�alcun�P.P.A.,�poiche�anche�il�secondo�di�tali�
strumenti�(sia�pure�irrilevante�per�le�argomentazioni�anzidette)�era�scaduto�il�9�settembre�
1991.�

In�ogni�caso,�comunque,�la�stessa�legge�regionale�n.�30/1990,�anche�in�seguito�alle�
modifiche�ad�essa�successivamente�apportate,�introduce��ex�art.�1-ter�della�legge�statale�

n.�431/1985��vincoli�di�immodificabilita�assoluti,�esplicitamente�funzionalizzati�ad�impedire�
modificazioni�territoriali�in�vista�della�redazione��del�P.U.T.T.�(piano�urbanistico�territoriale�
tematico)�del�paesaggio�e�dei�beni�ambientali,�quale�piano�paesistico�territoriale,�con�specifica�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

considerazione�dei�valori�paesaggistici�ed�ambientali�previsti�dall'art.�1-bis�della�legge�8�agosto�

1985,�n.�431,�e�dei�relativi�piani�paesistici�delle�diverse�aree�sub�regionali�individuate�dal�
P.U.T.T.��e�disciplina�le�deroghe�soltanto�a�vincoli�siffatti�ma�non�al�vincolo�c.d.�relativo,�pre-
visto�dalla�legge�Galasso�e�dalla�stessa�legge�regionale�confermato,�che�prescrive�il�necessa-
rio�consenso�della�P.A.�per�la�verifica�della�compatibilita�paesistico-ambientale�(vedi,�sul�
punto,�Cass.,�Sez.�Un.�21�gennaio�1997).�

Le�disposizioni�di�cui�al�decreto-legge�n.�312/1985,�convertito�nella�legge�n.�431/1985,�
�costituiscono�normefondamentali�di�riforma�economico-sociale�della�Repubblica��(art.�2�della�
legge�n.�431),�sicche�esse�impongono�un�limite�espresso�al�potere�legislativo�regionale�concor-
rente�nelle�materie�di�cui�all'art.�117�della�Costituzione�(vedi�Corte�Cost.,�nn.�35/1957,�
105/1957,�44/1967�e�120/1969).�

Le�norme�della�legge�Galasso,�pertanto,�non�possono�essere�modificate�da�disposizioni�
regionali�successive,�le�quali,�se�contrastassero�con�i�principi�fissati�da�detta�legge�statale,�
sarebbero�viziati�da�illegittimita�costituzionale�e,�sempre�secondo�l'insegnamento�del�Giudice�
delle�leggi,�la�possibilita�per�il�legislatore�regionale�di�modificare�le�previsioni�della�legge�
Galasso�deve�ritenersi�limitata�alle�sole�prescrizioni�ampliative�del�vincolo�paesaggistico,�
essendo�esclusa�la�possibilita�di�intaccare,�con�legge�o�provvedimento�regionale,�la�tutela�
�minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985�(vedi�Corte�Cost.:�n.�327/1990,�in�riferi-
mento�al�piano�paesistico�della�Regione�Emilia�Romagna,�estendente�all'intero�territorio�
regionale�il�vincolo�paesaggistico�introdotto�alla�legge�n.�431;�nonche�n.�110/1994,�che�ha�
dichiarato�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�11,�lett.�a,�della�legge�regionale�del�Piemonte�

n.�20�del�3�aprile�1989,�estendente�l'ambito�delle�zone�di�particolare�interesse�ambientale�sot-
tratte�al�vincolo�paesaggistico).�
La�legge�n.�30/1990�della�Regione�Puglia�(e�le�successive�modificazioni�introdotte�con�le�
leggi�regionali�nn.�2/1991�e�14/1993)�impone��come�si�e�detto��misure�di�salvaguardia�
sostanzialmente�ampliative�della�tutela��minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.�Le�
deroghe�si�riferiscono�a�tale�ampliamento�del�regime�di�immodificabilita�assoluta�e�non�
all'imposizione�del�vincolo,�sicche�deve�affermarsi�l'irrilevanza�delle�denunziate�questioni�di�
illegittimita�costituzionale.�

Mavi�e�dipiu�
L'art.�28,�2.�comma,�della�legge�17�agosto�1942,�n.�1150,�nel�testo�modificato�dalla�legge 


n.�765�del�1967,�stabilisce�espressamente�che�le�lottizzazioni�di�terreno�a�scopo�edilizio�pos-
sono�essere�autorizzate�dal�Comune�previo�nulla-osta�della�competente�Soprintendenza�(che�
spetta�ora�alle�Regioni�a�statuto�ordinario�in�virtu�dell'art.�1,�comma�3,�del�d.P.R.�
n.�8/1972).�
Da�cio�discende�che�i�piani�di�lottizzazione��anche�qualora�riguardino�zone�di�territo-
rio�non�soggette�a�vincolo�paesistico��necessitano,�nell'ambito�del�relativo�procedimento�
di�approvazione,�di�preventiva�valutazione�paesaggistica,�di�competenza�delle�Regioni�(vedi�
Cons.�Stato:�Sez.�IV,�16�giugno�1986,�n.�421;�Sez.�IV,�27�luglio�1993,�n.�742;�Sez.VI,�2�marzo�
2000,�n.�1095),�quale�intervento�consultivo�di�carattere�generale�e�programmatico�circa�la�con-
tabilita�ambientale�dello�strumento�urbanistico�attuativo�(diverso�dallo�specifico�atto�di�
amministrazione�attiva�che�riguarda,�gia�ex�art.�7�della�legge�n.�1497�del�1939�ed�attualmente�
ex�art.�151�del�D.Lgs.�n.�490�del�1999,�la�compatibilita�di�un�particolare�intervento�con�il�vin-
colo).�
I�due�atti�possono�fondersi�in�un�unico�provvedimento�avente�natura�complessa,�ma�in�
talcasoe�comunque�necessario�che�l'atto�complesso�compia�entrambe�le�distinte�valutazioni�
che�sono�proprie�dell'attivita�consultiva�e�di�quella�autorizzatoria�in�senso�proprio.�
Gli�artt.�27�e�21�della�Regione�Puglia�n.�56/1980�ribadiscono�sostanzialmente�(quanto�
alla�procedura�di�formazione�e�di�approvazione�del�piano�di�lottizzazione)�le�prescrizioni�
della�legge�urbanistica�statale�e�prescrivono�altres|�la�necessita�del�parere�vincolante�del�
Comitato�urbanistico�regionale.�

5.��La�illegittimita�dei�piani�di�lottizzazione.�Tutte�le�considerazioni�dianzi�svolte�con-
ducono�a�configurare�quali�illegittimi�i�procedimenti�di�formazione�dei�due�piani�di�lottizza-
zione�nn.�141�e�151�del�1989,�in�quanto:�
�i�piani�medesimi�sono�stati�adottati�in�violazione�delle�misure�urbanistiche�di�salva-
guardia�(inedificabilita�assoluta)�imposte�dall'art.�51,�lett.f)�della�legge�regionale�n.�56/1980;�


TEMI�ISTITUZIONALI�

�non�esisteva,�al�momento�della�loro�adozione,�un�programma�pluriennale�di�attua-
zione�gia�approvato�alla�data�della�pubblicazione�del�decreto�legge�27�giugno�1985,�n.�312�
(Gazzetta�Ufficiale�n.�152�del�29�giugno�1985)�ed�ancora�vigente�ed�efficace;�

�in�relazione�ad�essi�non�e�stato�rilasciato�il�nulla-osta�paesistico�di�cui�all'art.�28�
della�legge�n.�1150/1942�ne�il�parere�preventivo�del�Comitato�Urbanistico�Regionale�previsto�
dagli�artt.�21�e�27�della�legge�regionale�n.�56/1980;�

�la�lottizzazione�n.�151/1989�non�rispetta�il�parametro�relativo�alla�superficie�minima�
di�intervento�di�mq�50.000,�previsto�dall'art.�39�delle�Norme�tecniche�di�attuazione�del�piano�
regolatore�generale,�poiche�inerisce�ad�una�superficie�complessiva�di�circa�mq�41.885.�

6.��Levariantiaipianidilottizzazione.�La�questione�delle��varianti��e�stata�affrontata�
e�risolta�dalla�Corte�territoriale�attraverso�l'adesione�alle�enunciazioni�contenute�nelle�sen-
tenze�emesse�da�questa�Corte�Suprema,�in�sede�cautelare,�in�data�17�novembre1997.
E�stato�cos|�riaffermato,�in�linea�di�principio,�che�il�procedimento�amministrativo�difor-
mazione�dei�piani�di�lottizzazione��deve�essere�ripercorso�soloper�le�modifiche�che,�per�la�loro�
entita�efunzione,�possano�qualificarsicome�rilevantiediano�luogoadunapianificazionelottiz-
zatoria�sostanzialmente�divergente�da�quella�adottata�.�

Alla�stregua�di�tale�principio�la�Corte�di�merito�ha�poi�valutato�che,�nella�fattispecie�in�
esame,�le�varianti��sia�quelle�presentate�tra�l'adozione�e�l'approvazione,�sia�quella�succes-
siva��non�potrebbero�qualificarsi��essenziali�,�perche�sarebbero�consistite�in�modifiche�tec-
niche,�compatibili�con�la�destinazione�delpiano,�che�non�avrebbero�mutato�lafisionomia�della�
lottizzazione�ne�l'impostazione�urbanistica�dell'originario�progetto�e�non�avrebbero�determinato�
modifiche�sostanziali.�

In�particolare,�gli�aumenti�di�cubatura�effettivamente�indotti�sono�staticonsiderati��di�
non�significativa�incidenza�in�rapporto�all'entita�complessiva�della�urbanizzazione��e,�come�
non�superato�parametro�di�riferimento�e�stato�utilizzato�uno�di�quelli�definenti��a�norma�
dell'art.�2�della�legge�regionale�13�maggio�1985,�n.�26�(aumento�di�cubatura�del�2,50%�per�
gli�edifici�eccedenti�i�5.000�mc)��la�nozione�di��variazione�essenziale��quale�nuova�tipologia�
di�abuso�edilizio�introdotta�dall'art.�8�della�legge�n.�47/1985.�

Legittimo�e�stato�poi�ritenuto�il�ricorso,�per�l'approvazione�delle�varianti�in�oggetto,�alla�
sottoscrizione�di�unilaterali��atti�di�obbligo�,�sulla�base�del�solo�parerefavorevole�della�Com-
missione�Urbanistica,�trattandosi�di�procedura�conforme�alla�deliberazione�15�aprile�1988,�

n.�2037�del�Consiglio�comunale�di�Bari,�riguardante�appunto�le�varianti�nonincidenti�sul�
dimensionamento�globale�del�piano�di�lottizzazione�e�non�comportanti�modifiche�al�perime-
tro,�agli�indici�di�fabbricabilita�ed�alle�dotazioni�di�spazi�pubblici�e�di�uso�pubblico.�
In�punto�di�fatto�risulta�accertato�che:�

�con�l'atto�d'obbligo�sottoscritto�dalla�s.r.l.��S.F.��in�data�20�settembre�1994�(succes-
sivo�alla�stipula�della�convenzione�avvenuta�in�data�3�novembre�1993),�i�volumi�complessiva-
mente�edificabili�sono�stati�incrementati�di�circa�mc�6.808,�di�cui�mc�3.652�destinati�a�resi-
denza,�operando�un��recupero��di�superficie�a�standard�gia�ceduta�al�Comune�e�considerata�
eccedente�rispetto�a�quanto�dovuto;�

�con�l'atto�d'obbligo�sottoscritto�dalla�s.r.l.��I.C.��in�data�9�marzo�1994�(successivo�
alla�stipula�della�convenzione�avvenuta�in�data�21�giugno�1993),�i�volumi�complessivamente�
edificabili�in�un�lotto�(individuato�come�C)�sono�stati�incrementati�di�circa�mc�508;�

�ulteriori�varianti�contengono�sostanziali�modifiche�plano-volumetriche,�sia�pure�giu-
stificate�con�problemi�di��tracciamento��e/o�piu�approfondite��verifiche�catastali�.�
L'incremento�di�mc�508�(atto�d'obbligo�del�9�marzo�1994�riferito�alla�lottizzazione�

n.�151/1989)�e�dato�dal�passaggio�dagli�originari�mc�13.072�a�mc�13.580,�sicche�l'aumento�e�
nettamente�superiore�al�2,50%�dell'originaria�volumetria,�ma��al�di�la�della�palese�erro-
neita�del�computo��e�il�riferimento�all'art.�8�della�legge�statale�n.�47/1985�ed�all'art.�2�della�
legge�regionale�n.�26/1985�a�porsi�come�assolutamente�incongruo�ed�improponibile.�
Tali�norme,�invero,�concernono�le�opere�realizzate�con�variazioni�essenziali�rispetto�alla�
concessione�edilizia,�sicuramente�non�assimilabili�alle�varianti�dipiano.�

La�procedura�di�formazione�di�queste�ultime�varianti�e�disciplinata�dalla�legge�e�nes-
suna�norma�(meno�che�mai�gli�artt.�21�e�27�della�legge�regionale�n.�56/1980)�consentiva�e�
consente�al�Consiglio�comunale�di�Bari�di�trasferire�ad�altro�organo�il�potere�di�approvare�
varianti�ai�piani�attuativi:�ne�consegue�che�la�delibera�consiliare�n.�2037�del�1988�e�atto�
emesso�in�assoluta�carenza�di�potere,�poiche�manca�una�norma�attributiva�della�facolta�di�


126 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

delega�(l'Avvocatura�comunale�aveva�espresso�parere�contrario�all'adozione�della�delibera�in�
oggetto,�evidenziando�appunto�l'impossibilita�di�modifiche�unilaterali�a�scelte�di�pianifica-
zione�e�convenzioni�di�lottizzazione�gia�stipulate).�

Ne�puo�considerarsi�corretto�il�riferimento�analogico�all'art.�34�della�legge�22�ottobre�
1971,�n.�865,�che�ha�aggiunto�l'ultimo�comma�all'art.�8�della�legge�10�aprile�1962,�n.�167,�poi-
che�comunque�tale�norma,�riguardante�i�piani�di�zona�per�l'edilizia�economica�e�popolare�
(P.E.E.P.),�riserva�all'approvazione��con�deliberazione�del�Consiglio�comunale���le�varianti�
che�non�incidono�sul�dimensionamento�globale�del�piano�e�non�comportano�modifiche�al�
perimetro,�agli�indici�di�fabbricabilita�ed�alle�dotazioni�di�spazi�pubblici�o�di�uso�pubblico�.�

7.��Iriflessidell'accertataesistenzadeivincolisullealtreimputazioni.�Dall'accertata�esi-
stenza�dei�vincoli�paesaggistici�a�tutela�del�territorio�costiero�e�del�torrente�V.�discendono�
l'illegittimita�e�l'inefficacia�delle�concessioni�edilizie�specificate�nei�capi�di�imputazione,�poi-
che�le�stesse�risultano�(quanto�meno)�rilasciate:�
�in�mancanza�di�un�piano�di�lottizzazione�legittimo; 
�in�carenza�dell'autorizzazione�paesaggistica�gia�prescritta�dall'art.�7�della�legge 


n.�1497�del�1939�(ed�attualmente�dall'art.�151�del�D.Lgs.�n.�490�del�1999).�
Ai�sensi�dell'art.�25�del�R.D.�3�giugno�1940,�n.�1357�(Regolamentoper�l'applicazione�della�
legge�29�giugno�1939,�n.�1497,�sulla�protezione�delle�bellezze�naturali,�le�cui�disposizioni�
restano�in�vigore�fino�all'emanazione�del�Regolamento�previsto�dal�1.�comma�dell'art.�161�
del�D.Lgs.�n.�490/1999),�nelle�zone�dei�piani�territoriali�paesistici�e�nell'ambito�delle�bellezze�
d'insieme�alle�quali�sia�stato�imposto�il�vincolo�paesaggistico,�l'Amministrazione�comunale�
non�puo�rilasciare�concessioni�edilizie��se�non�previo�favorevole�avviso��dell'autorita�depu-
tata�alla�tutela�degli�interessi�paesistici.�Si�pone,�pertanto,�il�problema�dell'individuazione�
dei�rapporti�tra�il�procedimento�di�rilascio�della�concessione�edilizia�e�quello�relativo�all'au-
torizzazione�paesaggistica�di�cui�agli�artt.�7�della�legge�1497/1939�ed�1�della�legge�

n.�431/1985,�da�risolversi��in�adesione�alla�prevalente�giurisprudenza�amministrativa�n
el�senso�che,�pur�trattandosi�di�procedimenti�autonomi,�l'autorizzazione�dell'autorita�pre-
posta�alla�tutela�del�vincolo�paesistico�si�configura�quale��condizioni�di�ef
fficacia��della�con-
cessione�edilizia.�
In�mancanza�di�siffatta�autorizzazione,�pertanto,�e�finche�essa�non�intervenga,�e�pre-
clusa�la�materiale�esecuzione�dei�lavori�assentiti�dal�Comune�dal�punto�di�vista�edilizio-urba-
nistico�(vedi�Cons.�Stato,�Sez.�V,�11�marzo�1995,�n.�376)�e�la�concessione�edilizia�eventual-
mente�rilasciata�deve�considerarsi�inefficace�ed�improduttiva�di�effetti.�

Sussistono,�altres|�,�le�contestate�contravvenzioni�ex�art.�734�cod.�pen.,�in�relazione�alle�
quali�l'esistenza�di�un�effettivo�e�grave�danno�ambientale�risulta�ampiamente�illustrata�nella�
sentenza�di�primo�grado,�che�lo�ricollega�(con�riferimento�ad�una�relazione�di�consulenza�
redatta�dal�professor�B.)�ad�impatti�negativi�particolarmente�rilevanti�sull'atmosfera�(modi-
fica�fisico-chimica),�la�fauna,�l'ecosistema�costiero,�il�paesaggio.�

Vengono�pure�evidenziati�impatti�negativi�di�tipo�percettivo-visivo,�storico-culturale�e�
testimoniale,�in�dimensione�locale,�di�quartiere�ed�urbana,�per�l'alterazione�indotta�dai�
cospicui�volumi�edilizi�e�sugli�assetti�storicamente�assunti�dal�paesaggio�costiero�della�fascia�
lungomare�della�citta�di�Bari,�nella�transizione�tra��natura��(la�costa�a�sud�est�della�citta�)e�
�costruzione��(il�lungomare�monumentale�realizzato�negli�anno�1930).�

Secondo�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�Suprema,�la�contravvenzione�prevista�dal-
l'art.�734�cod.�pen.�puo�coesistere�e�concorrere�con�quella�di�cui�all'art.�1-sexies�della�legge�

n.�431/1985.�Mentre,�infatti,�nella�contravvenzione�di�cui�all'art.�734�cod.�pen.�(che�e�reato�
di�danno�concreto)�il�precetto�va�individuato�nel�divieto�di�cagionare�distruzione�o�deturpa-
mento�di�bellezze�naturali,�nella�contravvenzione�di�cui�all'art.�1-sexies�(che�e�reato�formale�
di�pericolo�presunto)�il�precetto�e�quello�di�non�porre�in�essere�attivita�in�certe�zone�senza�
l'autorizzazione�amministrativa,�a�prescindere�dal�risultato�dell'attivita�stessa�con�riguardo�
alle�bellezze�naturali�aggredite,�le�quali�possono�risultare�anche�non�danneggiate�dall'attivita�
non�autorizzata�(vedi�Cass.,�Sez.�VI,�9�settembre�1994,�n.�9749�e�Sez.�III,�30�gennaio�1991,�
n.�1032;�3�gennaio�1991,�n.�4;�9�febbraio�1990,�n.�3501).�
8.��Atti�amministrativi�ed�accertamento�di�illegittimita�.�Non�si�verte,�nella�specie,�in�
tema�di�disapplicazione�di�atti�amministrativi.�
Deve�farsi�opportuno�riferimento,�in�proposito,�alla�decisione�21�dicembre�1993�delle�
Sezioni�Unite,�da�cui�si�evince�il�principio�secondo�il�quale�il�giudice�penale,�nel�valutare�la�


TEMI�ISTITUZIONALI�

sussistenza�o�meno�della�liceita��di�un�intervento�edilizio,�deve�verificarne�la�conformita��a�
tutti�i�parametri�di�legalita��fissati�dalla�legge,�dai�regolamenti�edilizi,�dagli�strumenti�urbani-
stici�e�dalla�concessione�edificatoria.�

Il�giudice�penale,�nei�casi�in�cui�nella�fattispecie�di�reato�sia�previsto�un�atto�ammini-
strativo�ovvero�l'autorizzazione�del�comportamento�del�privato�da�parte�di�un�organo�pub-
blico,�non�deve�limitarsi�a�verificare�l'esistenza�ontologica�dell'atto�o�provvedimento�ammi-
nistrativo,�ma�deve�verificare�l'integrazione�o�meno�della�fattispecie�penale��in�vista�dell'inte-
resse�sostanziale�che�tale�fattispecie�assume�a�tutela��(nella�specie,�l'interesse�sostanziale�
alla�tutela�del�territorio�e�del�paesaggio),�nella�quale�gli�elementi�di�natura�extrapenale�con-
vergono�organicamente,�assumendo�un�significato�descrittivo.�

E�la�stessa�descrizione�normativa�del�reato�che�impone�al�giudice�un�riscontro�diretto�di�
tutti�gli�elementi�che�concorrono�a�determinare�la�condotta�criminosa,�ivi�compreso�l'atto�
amministrativo�(per�un'ampia�disamina�della�questione�si�rinvia�testualmente�a�Cass.,�
Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe�ed�altri,�le�cui�argomentazioni�appare�superfluo�trascrivere�
per�evitare�l'ulteriore�appesantimento�della�trattazione).�

A�norma�dell'art.�101�della�Costituzione,�ilgiudicee�soggetto��soltanto�alla�legge�e�non�
sarebbe�soggetto�soltanto�alla�legge�un�giudice�penale�che�arrestasse�il�proprio�esame�all'a-
spetto�esistenziale�e�formale�di�un�atto�sostanzialmente�contrastante�con�i�presupposti�legali�
(vedi,�per�tale�affermazione,�Cass.,�Sez.�III,�2�maggio�1996,�n.�4421).�

Vanno�qui�ribaditi,�pertanto,�i�seguenti�principi:�

�il�reato�di�lottizzazione�abusiva�e��a�consumazione�alternativa,�potendo�realizzarsi�sia�
per�il�difetto�di�autorizzazione�(approvazione�del�piano�di�lottizzazione)�sia�per�il�contrasto�

della�stessa�con�le�prescrizioni�degli�strumenti�urbanistici;�sicche�non�puo��obiettarsi�la�non�
prospettabilita��del�reato�laddove�esista�un�piano�di�lottizzazione�approvato,�ma�possa�per�
contro�affermarsi�la�contrarieta��dello�stesso�agli�strumenti�urbanistici�sovraordinati�(Cass.,�
Sez.�III,�16�novembre�1995);�

�i�soggetti�che�predispongono�un�piano�di�lottizzazione,�i�titolari�di�concessione�edili-
zia,�i�committenti�ed�i�costruttori,�hanno�l'obbligo�di�controllare�la�conformita��dell'intera�
lottizzazione�e/o�delle�singole�opere�alla�normativa�urbanistica�ed�alle�previsioni�di�pianifi-
cazione,�perche�l'interesse�protetto�dalla�legge�n.�47/1985�non�e��soltanto�quello�di�assicurare�
che�la�modifica�del�territorio�avvenga�sotto�il�controllo�della�P.A.�ma�e��altres|��quello�di�

garantire�che�tale�sviluppo�si�verifichi�in�piena�aderenza�al�programmato�assetto�urbanistico�
ed�il�rilascio�della�concessione�edilizia�e��subordinato�all'indagine�di�conformita��alla�norma-
tiva�urbanistica�in�genere�ed�ai�piani�regolatori�(vedi�Cass.,�Sez.�III,�13�marzo�1987).�

Il�vero�problema�investe�l'elemento�psicologico�ed�e��quello�di�non�sottoporre�a�sanzione�
penale�colui�che��effettivamente��e�senza�sua�colpa�si�sia�fidato�dell'atto�amministrativo�ille-
gittimo.�

9.��L'elemento�soggettivo�dei�reati.�Ai�sensi�dell'art.�129�c.p.p.�deve�rilevarsi�l'insussi-
stenza�dell'elemento�soggettivo�dei�reati�contestati��alla�stregua�di�quanto�previsto�dal-
l'art.�5�cod.�pen.�nell'interpretazione�fornita�dalla�Corte�Costituzionale�con�la�sentenza�
n.�364�del�1988��poiche�tutti�gli�imputati�sono�incorsi�in�errore�scusabile�nell'interpreta-
zione�delle�norme�violate.�
Le�argomentazioni�svolte�in�proposito�dal�giudice�di�primo�grado�risultano�esattamente�
ricollegate�(previa�diffusa�ed�accurata�disamina�della�giurisprudenza�di�questa�Suprema�
Corte�in�tema�di��ignoranza�inevitabile�e�scusabile�,�a�partire�dalla�sentenza�18�luglio�1994,�

n.�8154�delle�Sezione�Unite):�
�all'esistenza�di�una�legislazione�regionale�oscura�e�male�formulata�che,�nell'interfe-
renza�con�la�legge�Galasso,�non�ha�mancato�di�produrre�contrasti�giurisprudenziali;�
�all'ottenimento�delle�concessioni�edilizie�accompagnato�da�ripetute�rassicurazioni�
del�direttore�dell'ufficio�tecnico�del�Comune�di�Bari;�
�alla�mancata�riproduzione�dell'esistenza�dei�vincoli�nella�planimetria�allegata�al�
secondo�programma�pluriennale�di�attuazione�(trasmessa�alla�Soprintendenza�per�i�beni�cul-
turali�ed�ambientali�in�data�26�ottobre�1984�ed�in�ordine�alla�quale�tale�ultimo�organo�ebbe�
a�richiedere�spiegazioni�ed�a�sollevare�eccezioni�solo�in�data�10�febbraio�1997,�restando�poi�
inerte�nell'attesa�di�una�risposta�intervenuta,�quasi�un�anno�piu��tardi,�con�nota�comunale�
del�26�gennaio�1998);�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�al�comportamento�di�sostanziale�inerzia�della�stessa�Soprintendenza�a�fronte�di�una�
attivita�di�edificazione�che�(secondo�la�valutazione�poi�espressa�in�data�30�aprile�1998,�con�
nota�indirizzata�al�Ministero�dei�beni�culturali�ed�ambientali)�presentava�un��impatto�
ambientale�negativo�percettibile�visivamente�.�

E�vero�che�lo�stesso�giudice�di�prime�cure�non�ha�mancato�di�evidenziare�la�singolarita�
(ai�limiti�del�paradossale)�della�assoluta�disinvoltura�con�la�quale�si�e�svolto�il�complesso�
procedimento�amministrativo�che�ha�portato�all'improvvido�rilascio�dei�provvedimenti�auto-
rizzati�e�concessori.�

Procedimento�assolutamente�illegittimo�ai�limiti�della�illiceita�,�con�macroscopica�igno-
ranza�delle�finalita�rappresentative�e�di�tutela�della�collettivita�intrinsecamente�connesse�alla�
funzione�pubblica...�tanto�da�fare�sorgere�il�dubbio�che�la�Pubblica�Amministrazione�avesse�
tutt'altre�finalita�da�perseguire,�e�non�certo�a�tutela�di�interessi�pubblici,�quali�potrebbero�
essere�quelle�di�consentire�a�tutti�i�costi�la�edificazione�della�zona�in�questione�nonostante�i�
divieti�normativi�.�

Anche�in�relazione�a�tali�affermazioni�la�pubblica�accusa�ha�avuto�a�dolersi,�con�i�
motivi�di�appello,�della�riconduzione�della�vicenda�ai�parametri�dell'inevitabilita�dell'igno-
ranza�della�legge�penale�ma��tenuto�pure�conto�che�il�reato�di�lottizzazione�abusiva�si�con-
figura�come�una�contravvenzione�di�natura�dolosa�(Cass.,�Sez.�Unite,�28�febbraio�1990)�n
on�puo�mancarsi�di�rilevare�che:�

�non�sussiste�la�dimostrazione�di�uno�stato�di�incertezza�degli�imputati�in�ordine�alla�
liceita�o�meno�dei�loro�comportamenti�(tale�da�indurli�ad�astenersi�dall'azione);�

�essi�non�si�sono��accontentati��delle��assicurazioni�erronee��di�organi�tecnici�comu-
nali�non�istituzionalmente�preposti�alla�tutela�del�vincolo,�ma�hanno�fatto�affidamento�sulla�
mancanza�di�qualsiasi�rilievo�da�parte�della�competente�Soprintendenza,�non�inconsapevole�
della�situazione;�

�ben�piu�approfondite�indagini�sarebbero�state�necessarie�per�individuare�le�motiva-
zioni�dei�comportamenti�tenuti�dagli�organici�pubblici�coinvolti�nella�vicenda,�valutare�le�
correlazioni�tra�tali�organi�ed�i�soggetti�destinatari�delle�loro�illegittime�determinazioni,�rav-
visare�l'eventuale�esistenza�di�condotte�coscienti�e�volontarie�dirette�a�limitare�e�condizio-
nare,�con�ostacoli�di�fatto�e�di�diritto,�la�riserva�pubblica�di�programmazione�territoriale�
che�legge�vuole�rispettosa�dell'ambiente�e�del�paesaggio.�

Indagini�siffatte�non�sono�state�eseguite,�sicche�non�sono�consentite�illazioni�e�la�pro-
spettazione�dell'errore�interpretativo�non�trova�alcuna�smentita�che�si�fondi�su�elementi�con-
creti.�

10.��Irapportitrailprocedimentoincidentaleedilgiudizio�dicognizioneinrelazionealla�
situazione�fattuale�e�ai�principi�di�diritto�enunciati.�La�difesa��come�si�e�detto�nella�parte�
espositiva��non�ha�mancato�di�riferirsi�alle�sentenze�emesse�da�questa�Corte�Suprema,�in�
sede�cautelare,�in�data�17�novembre�1997�ed�ha�rilevato�che,�con�quelle�decisioni,�la�Cassa-
zione�affermo�il�principio�secondo�il�quale,�in�base�alle�leggi�vigenti�all'epoca�della�lottizza-
zione�e�delle�concessioni�edilizie,�l'area�in�contestazione�non�era�gravata�da�vincoli�paesaggi-
stici.�

Tale�principio�risulta�ribadito�dalla�impugnata�sentenza�della�Corte�di�merito�e�viene�
rimesso�invece�in�discussione�dalle�impugnazioni�in�esame,�laddove��avrebbe�potuto�e�dovuto�
all'epoca�determinare�chidicompetenza�a�chiedere�unprovvedimento�diarchiviazione�della�noti-
zia�di�reato�.�

Sulla�base�di�tale�constatazione�la�stessa�difesa�afferma��ilprincipio�della�vincolabilita�
della�sentenza�emessa�in�sede�incidentale��e�prospetta�la�tesi�secondo�la�quale��anche�le�sen-

tenze�emesse�dalla�Corte�di�Cassazione�in�sede�incidentale�subiscono�la�stessa�disciplina�di�

quelleindicatedaln.�3dell'art.�627c.p.p.�.�

Trattasi�di�argomentazioni�e�conclusioni�che�non�possono�essere�condivise.�

Questa�Corte,�nelle�sentenze�del�17�novembre�1997,�non�ha�potuto�anzitutto�valutare�la�
questione�del�vincolo�correlato�alla�presenza�del�torrente�V.�(che�ancora�non�costituiva�
oggetto�di�contestazione)�e�comunque�ha�avvertito�testualmente�che�la�conclusione�che�la�
zona�non�fosse�gravata�da�vincoli�veniva�formulata�dal�Collegio��allo�stato�degli�atti,�salva�
differente�valutazione�dapartedeigiudicidimerito,�all'esito�dipossibiliulteriori�investigazioni�
ed�acquisizioniprobatorie�.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Con�tale�avvertimento�e��stato�esplicitato�e�ribadito�l'incontestato�riconoscimento�giuri-
sprudenziale�della�natura�incidentale�e�sommaria,�del�procedimento�cautelare�e�della�sua�
piena�autonomia�rispetto�al�giudizio�di�merito.�

Le�misure�di�cautela�reale,�nel�nostro�sistema�processuale,�impongono�al�presente,�in�
funzione�di�un�futuro,�un�sacrificio�alla�libera�disponibilita��delle�cose.�

L'imposizione�del��costo��della�cautela�e��giustificata�dalla�probabilita��della�trasforma-
zione�del�danno�temuto�in�danno�effettivo�e�dall'accertamento�della�probabile 
(ma�non�
sicura)�esistenza�futura�della�situazione�da�cautelare.�Il�riscontro�di�tale��apparenza� 
della�
fondatezza�dell'accusa,�in�questa�prospettiva,�non�e��pertanto�di�certezza�(la�cautela,�al�con-
trario,�in�tanto�viene�in�questione�in�quanto�sussiste�la�incertezza�della�futura�situazione�
che�si�vuole�cautelare)�ed�e��necessariamente�sommario�perche��viene�formulato��allo�stato�
degli�atti�.�

Ne�consegue�che�il�procedimento�incidentale,�in�materia�di�misure�cautelari�reali,�e��retto�
dal�principio��rebus 
sic 
stantibus� 
ed�in�esso�il�giudizio�di�legittimita��della�Corte�di�Cassa-
zione�risulta�circoscritto,�poiche��e��rivolto�all'apprezzamento 
della 
suf
fficienza 
del 
grado 
di 
apparenza 
e�cade�in�un�momento�processuale�caratterizzato�dalla�parzialita��delle�indagini�e�
dalla�sommarieta��e�provvisorieta��delle�imputazioni.�

Non�e��consentito,�infatti,�in�quella�sede��proprio�per�l'assoluta 
autonomia 
rispetto 
al 
giudizio 
di 
cognizione 
�verificare�la�sussistenza�del�fatto�reato,�ma�soltanto�accertare�se�il�
fatto�contestato�sia�configurabile�quale�fattispecie�astratta�di�reato�(vedi�Cass.,�Sez.�Unite:�
4�maggio�2000,�n.�7�e�7�novembre�1992,�n.�6).�Si�tratta,�secondo�un'autorevole�dottrina,�di�
autonomia�strutturale�risultante�anche�sul�piano�oggettivo,�nel�senso�che�oggetto�del�proce-
dimento�incidentale�e��una�questione�particolare,�da�trattare�e�risolvere�in�tale�sede�con 
con-
clusione 
che 
si 
limita 
e 
si 
arresta 
a 
quello 
specifico 
procedimento. 


La�pronunzia�emessa�in�sede�cautelare,�pertanto,�resta�circoscritta�nell'ambito�del�pro-
cedimento�incidentale�ed�ha�effetti�soltanto�sulla�misura�cautelare.�Essa�non�vincola,�invece,�
ne��l'apprezzamento�del�P.M.�quanto�alla�rilevanza�degli�elementi�indiziari�acquisiti,�ne��
quello�del�G.I.P.,�ai�fini�del�rinvio�a�giudizio,�o�del�giudice�del�dibattimento�(vedi�Cass.,�
Sez.�Unite,�12�ottobre�1993,�n.�20,�e�Sez.�III,�9�febbraio�1998,�n.�1492).

E�la�coerenza�stessa�del�sistema�che�non�tollera�il�concorso�di�due�pronunce�giurisdizio-
nali�sul�tema�della��colpevolezza�:�l'una�incidentale�e�di�tipo�prognostico�e�l'altra�fondata�
sul�pieno�merito�e�come�tale�suscettibile�di�passaggio�in�giudicato�(vedi�Corte�Cost.,�sentenza�
15�marzo�1996,�n.�71,�in�tema�di�misure�cautelari�personali).�

Cosa�ad�evidenza�diversa�e��la�preclusione 
di 
natura 
endoprocessuale,�suscettibile�di�for-
marsi�a�seguito�di�pronunzie�emesse�dalla�Corte�di�Cassazione�all'esito�del�procedimento�
incidentale�di�impugnazione�avverso�le�ordinanze�in�tema�di�misure�cautelari,�che�comunque�
ha�una�portata�ben�piu��modesta�rispetto�a�quella�propria�della�res 
iudicata,�perche��e��
anch'essa�operante�soltanto�allo�stato�degli�atti.�

Ne�consegue�che�l'eventuale�enunciazione�di�principi�in�sede�cautelare�non�incontra�il�
limite�di�cui�all'art.�627�c.p.p.�(relativo�al��giudizio�di�rinvio��ed�intimamente�connesso,�ai�
sensi�del�successivo�art.�628,�ai�profili�della�sentenza�del�giudice�di�rinvio)�e�puo��rilevare,�al�
massimo,�ai�sensi�dell'art.�5�cod.�pen.,�ove�non�siano�modificate�le�situazioni�fattuali�ovvero�
non�esistano�differenti�ricostruzioni.�

11. 
�La 
confisca 
del 
terreno 
lottizzato 
e 
delle 
opere 
abusivamente 
costruite.�Deve�essere�
disposta,�a�norma�dell'art.�19�della�legge�n.�47/1985,�la 
confisca 
e 
l'acquisizione 
gratuita 
al 
patrimonio 
del 
Comune 
di 
Bari 
dei�suoli�abusivamente�lottizzati�e�dell'intero�complesso�
immobiliare�di�cui�ai�piani�di�lottizzazione�nn.�141�e�151�del�1989.�
Trattasi��secondo�la�giurisprudenza�costante�di�questa�Corte�Suprema��di�provvedi-
mento 
obbligatorio 
per�il�giudice�che�accerti�la�sussistenza�di�una�lottizzazione�abusiva,�anche 
indipendentemente 
da 
una 
pronuncia 
di 
condanna 
(vedi�Cass.,�Sez.�III:�13�luglio�1995;�
20�dicembre�1995,�n.�12471;�15�ottobre�1997;�23�dicembre�1997,�n.�3900;�11�gennaio�1999,�

n.�216).�(omissis). 
P.Q.M. 
La�Corte�Suprema�di�Cassazione,�visti�gli�artt.�608�e�615�c.p.p.:�
dichiara 
manifestamente�infondata�la�questione�di�illegittimita��costituzionale�del-
l'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999�ed�irrilevanti�le�questioni�di�illegittimita��costituzionale�delle�
leggi�regionali�denunciate;�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


annulla 
senzarinvio 
lasentenzaimpugnata, 
perche� 
i 
fatti 
non 
costituiscono 
reato, 
in 
ordine 
a 
tutte 
le 
imputazioni 
contestate, 
esclusa 
quella 
di 
cui 
al 
capo 
D) 
della 
rubrica, 
per 
essersi 
formato 
su 
di 
essa 
il 
giudicato, 
e 
ricomprese 
le 
imputazioni 
di 
cui 
all'art. 
20, 
lett. 
a), 
della 
legge 
n. 
47/1985 
nelle 
rispettive 
contestazioni 
di 
cui 
all'art. 
20, 
lett. 
c),della 
stessa 
legge; 


dispone 
la 
confisca 
e 
l'acquisizione 
al 
patrimonio 
del 
Comune 
di 
Bari 
dei 
suoli 
e 
dell'in-
tero 
patrimonio 
immobiliare 
di 
cui 
ai 
piani 
di 
lottizzazione 
nn. 
141 
e 
151 
del 
1989. 
Roma, 
29 
gennaio 
2001�. 



Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le 
nuove 
direttive 
europee 
sugli 
appalti 
pubblici 


Sono�entrate�in�vigore�il�30�aprile�2004�la�direttiva�
2004/18/CE�e�la�direttiva�2004/17/CE,�entrambe�del�31�marzo�
2004�in�materia�di�appalti�pubblici,�dirette�a�riunire�in�testi�unici�
le�direttive�vigenti�rispettivamente�nel�settore��classico��(forni-
ture,�servizi�e�lavori)�e�nei�settori��speciali��(acqua,�energia,�tra-
sporto�e�servizi�postali).�

Le�due�direttive�rappresentano�la�novita�piu�rilevante�degli�
ultimi�dieci�anni�nella�disciplina�degli�appalti.�I�testi,�infatti,�con-
tengono�alcuni�aspetti�e�principi�molto�innovativi�degli�istituti�e�
delle�procedure�di�appalto,�che�avranno�un�impatto�diretto�e�indi-
retto�sulle�pubbliche�amministrazioni�e�che�potranno�in�prospet-
tiva�condizionare�fortemente�la�legislazione�e�la�prassi�degli�ordi-
namenti�interni.�

Tre�sono�gli�obiettivi�principali�perseguiti�dalle�nuove�diret-
tive.�

1)�La�semplificazione�e�razionalizzazione�normativa,�
attraverso�la�regolazione�uniforme�di�aspetti�procedurali�e�for-
mali�che,�pur�sostanzialmente�analoghi,�ricevevano�ancora�una�
disciplina�differente�a�seconda�dell'oggetto�dell'appalto�(come,�
ad�esempio,�per�quanto�riguarda�le��soglie�).�A�quest'ultimo�
riguardo�infatti�c'e�l'innalzamento�delle�soglie�di�applicazione�
della�normativa�europea�che�consentira�alle�imprese�di�poter�con-
tare�su�di�un�ampliamento�del�mercato�nazionale�non�soggetto�
alla�pubblicita�comunitaria;�rispetto�ai�valori�attuali�le�variazioni�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

saranno�le�seguenti:�per�i�servizi�si�passera�da�236.945�euro�a�249�
mila�euro,�per�i�lavori�si�passera�da�5.923.624�euro�a�6.242.00�
euro,�per�le�forniture�da�154.014�euro�a�162.000�euro.�

2)�La�modernizzazione,�con�particolare�riferimento�alla�
piena�applicazione�al�settore�degli�appalti�dell'utilizzo�delle�nuove�
tecnologie�informatiche�e�telematiche,�non�solo�nelle�comunica-
zioni,�ma�anche�nelle�stesse�procedure�di�gara�(disciplina�delle�
aste�telematiche�e�centrali�di�acquisto).�Per�il�legislatore�comuni-
tario�una�centrale�di�committenza�e�un'amministrazione�aggiudi-
catrice�che�acquista�forniture�e�servizi�destinati�ad�amministra-
zioni�aggiudicatici,�o�che�aggiudica�appalti�pubblici�o�conclude�
accordi�quadro�di�lavori,�forniture�o�servizi�destinati�ad�ammini-
strazioni�aggiudicatici;�la�scelta�di�prevedere�tali�soggetti�spetta�
a�ogni�Stato�membro�UE.�

Ulteriore�aspetto�innovativo�sono�i�sistemi�dinamici�di�
acquisizione�e�le�aste�elettroniche;�si�tratta,�per�i�primi,�di�sistemi�
elettronici�aperti�che�per�una�durata�limitata�(non�piu�di�4�anni)�
consentono�agli�operatori�economici�di�formulare�un'offerta�indi-
cativa�nell'arco�di�un�certo�periodo�di�tempo.�I�candidati�in�pos-
sesso�dei�requisiti�minimi�per�l'accesso�alla�gara�possono�quindi�
presentare�offerte�che�siano�in�linea�con�il�capitolato�d'oneri�
messo�a�disposizione�dalla�stazione�appaltante�e�le�offerte�pos-
sono�essere�migliorate�in�ogni�momento.�Quindi�una�volta�pub-
blicato�il�bando�di�gara�e�reso�noto�il�capitolato�d'oneri,�le�sta-
zioni�appaltanti�lasceranno�libero�l'accesso�in�via�elettronica�alla�
documentazione�di�gara.�

Le�seconde�invece�sono�dei�particolari�procedimenti�che�si�
inseriscono�all'interno�del�tipico�schema�di�procedure�di�aggiudi-
cazione�e�che�creano�un�sistema�di�negoziazione�delle�offerte�
che�si�colloca�antecedentemente�all'aggiudicazione�dell'appalto;�
e�bene�comunque�sottolineare�che�l'oggetto�dell'asta�elettronica�
deve�essere�ben�determinato�visto�infatti�che�puo�riguardare�il�
prezzo�degli�elementi�dell'offerta�previsti�dal�capitolato�nel�caso�
di�appalto�aggiudicato�con�il�criterio�dell'offerta�economica-
mente�piu�vantaggiosa.�L'asta�infine�si�conclude�in�una�data�fis-
sata�oppure�quando�non�si�ricevono�piu�nuovi�prezzi�oppure�
ancora�quando�e�stato�raggiunto�il�numero�di�fasi�previsto�nel�
bando.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

3)�La�flessibilita�,�con�l'introduzione�o�il�rafforzamento�di�
procedure�e�istituti�innovativi�piu�flessibili�che�riconoscano�una�
maggiore�liberta�di�azione�ai�committenti�pubblici,�come�nell'ipo-
tesi�dell'accordo�quadro�(in�precedenza�limitato�ai�settori�spe-
ciali)�o�dell'appalto�integrato�(istituto�nuovo,�che�trova�applica-
zione�soprattutto�negli�appalti�particolarmente�complessi�dove�
l'amministrazione�ha�la�necessita�di�chiarire�e�approfondire�
alcuni�aspetti�tecnici�prima�di�avviare�la�procedura�di�gara).�

In�particolare,�per�quanto�riguarda�l'accordo�quadro,�si�
segnala�che�in�sede�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�basati�
su�un�accordo�di�questo�tipo,�le�parti�non�possono�apportare�
modifiche�sostanziali�alle�condizioni�fissate�in�tale�accordo.�Un�
accordo�quadro�potra�durare�massimo�quattro�anni�cos|�come�
sono�stabiliti�diversi�criteri�di�aggiudicazione�a�seconda�che�l'ac-
cordo�quadro�sia�concluso�con�un�solo�operatore�economico�o�
con�piu�operatori�economici.�

***�

Si�segnala�peraltro�che�entrera�in�vigore�la�Direttiva�
2004/35/CE�del�21�aprile�2004�sulla�responsabilita�ambientale�in�
materia�di�prevenzione�e�riparazione�del�danno�ambientale.�

Anche�tale�normativa�comunitaria�ha�delle�relazioni�con�le�
direttive�sugli�appalti�in�oggetto.�

Con�queste,�infatti,�i�fattori�di�carattere�ambientale�assumo-
no�maggiore�rilievo�nell'ambito�della�normativa�comunitaria�
relativa�alle�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici.�

Rispetto�alla�normativa�vigente�viene�precisato�che�i�criteri�
per�identificare�l'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa�pos-
sono�includere�le�caratteristiche�ambientali,�purche�direttamente�
connesse�all'oggetto�dell'appalto.�

Sulla�base�di�una�giurisprudenza�ormai�consolidata�(Cfr.�ex 
multis 
Corte�di�Giustizia�del�17�settembre�2002�nella�causa��Con-
cordibus�c/�Finlandia),�l'inclusione�di�un�criterio�d'interesse�gene-
rale,�come�quello�di�carattere�ecologico,�tra�i�criteri�di�attribu-
zione�di�un�appalto,�e�tuttavia,�soggetto�ai�seguenti�limiti:�

�deve�essere�strettamente�collegato�all'oggetto�dell'ap-
palto;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�non�deve�conferire�a�chi�aggiudica�l'appalto�una�liberta�
incondizionata�di�scelta;�

�la�sua�applicazione�deve�avere�luogo�nel�rispetto�di�tutte�
le�norme�procedurali�della�direttiva,�in�particolare,�delle�disposi-
zioni�in�materia�di�pubblicita�.�I�criteri�di�natura�ecologica�
devono,�dunque,�essere�espressamente�menzionati�nel�capitolato�
di�appalto�o�nel�bando�di�gara,�se�possibile�nell'ordine�decre-
scente�dell'importanza�loro�attribuita,�affinche�gli�imprenditori�
siano�posti�in�grado�di�conoscere�la�loro�esistenza�e�la�loro�por-
tata;�

�deve�rispettare�i�principi�fondamentali�del�diritto�comuni-
tario,�in�particolare�il�principio�di�non�discriminazione.�
L'ambiente�diventa�cos|�una�voce�di�costo�per�le�imprese�che�
dovra�essere�inserita�nei�propri�bilanci.�
Avv. 
dello 
Stato 
Mario 
Antonio 
Scino 
(*)�
Avv. 
Alessandro 
De 
Rocchi 


(*)�Consulente�giuridico�del�Ministro�per�le�politiche�comunitarie.�


LEDECISIONILEDECISIONI
La 
Corte 
Ce 
entra 
nel 
diritto 
di 
famiglia 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�sentenza�7�gennaio�2004�nella�causa�C-117/01).�

L'Unione�Europea�(nonostante�il�negativo�parere�della�Corte�di�Giusti-
zia�2/1994�del�28�marzo�1996,�in�Raccolta�I-1759�relativo�alla�adesione�della�
stessa�alla�Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo)��rispetta�i�diritti�fon-
damentali�garantiti�dalla�Convenzione�stessa�quali�principi�generali�del�
diritto�comunitario��giusta�l'opposta�norma�(oggi�art.�6�T.U.E.)�del�Trattato�
di�Maastricht.�Nel�successivo�Trattato�di�Amsterdam�e�stata�introdotta�l'af-
fermazione�che�l'Unione��si�fonda�nel�rispetto�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�
liberta�fondamentali�.�

Di�conseguenza,�non�solo�la�Convenzione�di�Roma�(d'ora�in�poi,�
CEDU)�espressamente�richiamata�dall'art.�6�fa�parte�del�diritto�comunitario,�
ma�anche�le�norme�sui�diritti�dell'uomo,�a�essa�estranee,�consuetudinarie�o�
contenute�in�altri�strumenti�o�divenute�jus�cogens�o�rimaste�pattizie�ne�fanno�
parte�in�virtu�di�un�richiamo�simile�a�quello�della�nostra�Costituzione,�
art.�10.�Cio�posto�nessuna�istituzione�della�UE�puo�applicare�una�norma�
nazionale�(o�comunitaria)�che�violi�la�CEDU,�senza�violare�a�sua�volta�la�
Convenzione.�Si�pone�quindi�il�problema�del�giudizio�di�compatibilita�tra�il�
diritto�applicabile�dalla�Corte�CE�e�quello�relativo�ai�diritti�fondamentali�del-
l'individuo.�

Nel�caso�venuto�all'esame�della�Corte,�e�relativo�alla�discriminazione�
subita�dalla�compagna�di�vita�di�un�transessuale�FTM�(female�to�male),�che�
non�poteva�lasciare�alla�predetta,�che�non�poteva�rettificare�il�sesso�secondo�
la�legge�britannica,�la�pensione�di�reversibilita�per�non�potere�contrarre�un�
valido�matrimonio,�la�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo,�con�la�sentenza�
Goodwin�(11�luglio�2002),�aveva�gia�accertato�l'illiceita�,�rispetto�alla�CEDU,�
di�tale�normativa�britannica,�laddove�non�permettendo�il�riconoscimento�del�
cambiamento�di�sesso�impedisce�di�contrarre�matrimonio.�

Il�diritto�vivente,�quindi,�elaborato�dalla�Corte�di�Strasburgo,�ha�gia�
qualificato�a�se�incompatibili�tali�disposizioni�(contenute�nell'ordinamento�
inglese�dello�stato�civile).�Dunque�la�Corte�CE�non�poteva�applicarle.�Non�
disponendo,�pero�,�del�potere�di�intervenire�sulle�disposizioni�della�legge�
nazionale,�la�Corte�doveva�giudicare�se�la�conseguenza�della�loro�applica-
zione�ledesse�un�diritto�riconosciuto�dall'ordinamento�europeo.�

Ora,�tale�illecita�norma�fa�corpo�con�la�legge�britannica�che�dichiara�
nulli�i�matrimoni�fra�persone�dello�stesso�sesso,�e�percio�nonfa�soddisfare�la�
condizione�(matrimonio)�per�cui�il�beneficiario�di�una�pensione�diretta�possa�
trasmetterla�al�coniuge.�

La�Corte�pertanto,�posto,�come�e�,�che�la�pensione�e�retribuzione�diffe-
rita,�che�il�diritto�a�pensione�comprende�quello�di�trasmetterla�in�casi�di�
morte,�ravvisa�una�violazione�dell'art.�141�del�Trattato�che�vieta�ogni�discri-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

minazione�in�materia�di�retribuzione�basata�sul�sesso.�Se�infatti�il�compagno�
transessuale�della�ricorrente�potesse�essere�riconosciuto�di�sesso�maschile,�i�
due�potrebbero�sposarsi,�e�tale�interpretazione�del�diritto�inglese�e�la�sola�
conforme�non�solo�alla�CEDU,�ma,�ex�art.�6�T.U.E.,�al�diritto�comunitario.�

Certamente,�la�sentenza�non�surroga�il�requisito�del�matrimonio,�ma�
impone�al�giudice�rimettente�di�verificare�se,�rimosso�quest'ostacolo,�vi�siano�
le�condizioni�per�invocare�l'art.�141�CE.�

La�decisione�e�,�a�quanto�mi�risulta,�la�prima�ad�applicare�in�questioni�
squisitamente�di�diritto�privato�(e�non�commerciale)�la�Convenzione�di�
Roma�che,�come�si�e�visto,fa�parte�del�diritto�europeo.�

In�particolare,�la�sentenza�di�compatibilita�non�e�fatto�nella�norma�del-
l'ordinamento�pensionistico�che�esclude�dal�beneficio�la��famiglia�di�fatto�,�
perche�la�Corte�non�disconferma�i�suoi�precedenti�in�materia�(D.�e�Svezia�
c/�Consiglio)�ma�proprio�il�diritto�delle�persone�e�della�famiglia�britannico.�

La�Corte�d'Appello�dell'Inghilterra�e�del�Galles�deve�dunque�accertare�
se�la�ricorrente�e�il�suo�compagno�(tale�dovendo�risultare)�siano�o�meno�in�
una�situazione�analoga�al�matrimonio,�ovvero�in�una�situazione�in�cui,�
rimosso�l'ostacolo�alla�rettifica�dell'atto�di�nascita,�si�sarebbero�sposati.�E�la�
Corte�Europea�sottolinea,�quasi�anticipando�tale�giudizio,�che�la�ricorrente�e�
il�compagno�sono�stati��benedetti��in�una�cerimonia�religiosa�e�che��sono�
stati�scambiati�voti��come�una�coppia�tradizionale.�

La�Corte�del�rinvio�dovra�allora�verificare�se�sussistevano�i�requisiti�del-
l'affectio�coniugalis�e�della�convivenza�propri�del�matrimonio;�in�altre�parole�
deve�accertare�se�si�sia�in�presenza�di�quella�che�noi�definiamo�una��famiglia�
di�fatto�.�

Con�l'occasione,�non�si�puo�che�rimarcare�che�questo�caso,�in�cui�coesi-
stono��a�quanto�appare�in�tesi��l'elemento�storico-materiale�della�convi-
venza�e�la�volonta�(irrealizzabile)�di�contrarre�matrimonio�e�assolutamente�
diverso�da�quello�in�cui�tale�volonta�manchi,�che�e�poi�quello�delle�unioni�
non�coniugali,�non�disciplinate,�nella�UE,�in�Italia,�Irlanda�e�Gran�Bretagna.�

In�Gran�Bretagna�cio�si�spiega�con�la�validita�riconosciuta�dalla�Corte�
agli�accordi�pre�e�paramatrimoniali;�gli�altri�due�Paesi,�invece,�sono�soggetti�
all'influenza�dell'etica�cattolica�(almeno�in�Italia,�senza�significative�distin-
zioni�tra�le�forze�politiche).�

Sara�interessante�attendere�gli�influssi�del�prossimo�recepimento�della�
Carta�dei�Diritti�dell'Unione��che�vieta,�ad�esempio,�discriminazioni�basate�
sull'orientamento�sessuale��nel�diritto�di�famiglia�e�se,�in�particolare,cisi�
possa�attendere�che�una�decisione�analoga�a�quella�in�commento�possa�inter-
venire�in�una�situazione�ove�la�coppia,�cui�si�fa�divieto�di�contrarre�matrimo-
nio,�ma�che�tale�volonta�esprima,�sia�formata�da�persone�del�medesimo�sesso.�

Tale�soluzione�e�gia�,�a�mio�personale�avviso,�e�allo�stato,�obbligata�nel�
caso�di�cittadini�di�uno�Stato�dell'Unione�che�tale�matrimonio�riconosca�
(Olanda,�Belgio,�Danimarca,�Svezia)�e�che�si�stabiliscano�in�altro�Stato�che�
invece�non�lo�riconosce;�per�esempio�ove�si�faccia�questione�di�una�deduzione�
fiscale�per�il�coniuge�a�carico�o�anche�dello�stesso�caso�della�trasmissione�
della�pensione�ai�superstiti.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Invero,�argomentare�diversamente�significa�ex�se�violare�l'art.�48�T.U.E.�
(ex�39�CE)�e�il�Reg.�1612/68�art.�10.�A�tacere�del�fatto�che�competente�sul�
matrimonio�non�e�la�legge�dello�Stato�che�non�lo�riconosca,�ma�quella�dello�
Stato�di�origine.�

Avv.�Roberto�de�Felice�

Corte 
di 
Giustizia 
dell'Unione 
Europea 
(Lussemburgo), 
sentenza 
7 
gennaio2004in 
causa 
C-117-01 
^Pres.�Skouris��Rel.�Cunha�Rodr|�gues�-Avv.�Generale�Ruiz-Jarabo�Colom
er��K.B.�c/�National�Health�Service�Pensions�Agency,�Secretary�of�State�for�Health.�

Osta�all'art.�141�Tratt.�CE�la�disposizione�nazionale,�contraria�alla�Convenzione�di�Roma�

sui�Diritti�dell'Uomo�del�14�novembre�1950,�che,�non�consentendo�la�rettifica�del�sesso�di�una�

persona�transessuale,�e�di�conseguenza�il�matrimonio�con�persona�del�sesso�di�origine,�impedisca�

a�quest'ultima�di�trasmetterle�quote�del�trattamento�di�quiescenza.�

(CEDU,�art.�12,�Tratt.�T.U.E.,�art.�6,�art.�141).�

�(omissis)�1.�-Con�ordinanza�14�dicembre�2000,�pervenuta�in�cancelleria�il�15�marzo�
2001,�la�Court�ofAppeal�(England�&�Wales)�(Civil�Division)�(Corte�d'appello�civile�d'Inghilt
erra�e�del�Galles)�ha�sottoposto�alla�Corte,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�una�questione�pregiudiz
iale�relativa�all'interpretazione�dell'art.�141�CE�e�della�direttiva�del�Consiglio�10�febbraio�
1975,�75/117/CEE,�per�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�all'app
licazione�del�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e�
quelli�di�sesso�femminile�(Gazzetta�Ufficiale�L�45,�pag.�19).�

2.�-Tale�questione�e�stata�sollevata�nell'ambito�di�una�controversia�tra�la�sig.ra�K.B.,�
iscritta�al�regime�pensionistico�del�National�Health�Service�(servizio�sanitario�nazionale;�in�
prosieguo:�il��NHS�),�da�un�lato,�e�il�NHS�Pensions�Agency�(Ufficio�Pensioni�del�NHS)�ed�
il�Secretary�ofStatefor�Health�(Ministro�della�Sanita�),�dall'altro,�in�merito�al�rifiuto�di�attrib
uire�una�pensione�di�reversibilita�al�suo�convivente�transessuale.�
AmbitO 
normativo. 


Normativa�comunitaria.�

3.�-L'art.�141�CE�dispone�quanto�segue:�
�1.�Ciascuno�Stato�membro�assicura�l'applicazione�del�principio�della�parita�di�retribuz
ione�tra�[i]�lavoratori�di�sesso�maschile�e�quelli�di�sesso�femminile�per�uno�stesso�lavoro�o�
per�un�lavoro�di�pari�valore.�
2.�Per�retribuzione�si�intende,�a�norma�del�presente�articolo,�il�salario�o�trattamento�
normale�di�base�o�minimo�e�tutti�gli�altri�vantaggi�pagati�direttamente�o�indirettamente,�in�
contanti�o�in�natura,�dal�datore�di�lavoro�al�lavoratore�in�ragione�dell'impiego�di�quest'ult
imo�(...)�.�
4.�-L'art.�1,�n.�1,�primo�comma,�della�direttiva�75/117�cos|�prevede:�
�Il�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e�quelli�di�
sesso�femminile,�previsto�dall'articolo�119�del�trattato,�denominato�in�appresso�principio�
della�parita�delle�retribuzioni,�implica,�per�uno�stesso�lavoro�o�per�un�lavoro�al�quale�e�attrib
uito�un�valore�uguale,�l'eliminazione�di�qualsiasi�discriminazione�basata�sul�sesso�in�tutti�
gli�elementi�e�le�condizioni�delle�retribuzioni�(...)�.�

5.�-Ai�sensi�dell'art.�3�della�stessa�direttiva:�
�Gli�Stati�membri�sopprimono�le�discriminazioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e�
quelli�di�sesso�femminile�derivanti�da�disposizioni�legislative,�regolamentari�o�amministrative�
e�contrarie�al�principio�della�parita�delle�retribuzioni�.�

Normativa�nazionale.�

6.�-Dagli�artt.�1�e�2�della�Sex�Discrimination�Act�1975�(legge�1975�sulle�discriminazioni�
basate�sul�sesso;�in�prosieguo:�la��legge�1975�)�risulta�vietato�commettere�atti�discriminatori�
diretti�nei�confronti�di�una�persona�di�un�sesso�particolare,�riservandole�un�trattamento�
meno�favorevole�di�quello�di�cui�gode�o�godrebbe�una�persona�del�sesso�opposto.�Tali�articoli�
vietano�anche�la�discriminazione�indiretta,�da�essi�definita�in�sostanza�come�l'applicazione�
di�condizioni�od�obblighi�identici,�aventi�l'effetto�di�sfavorire�in�maniera�sproporzionata�ed�
ingiustificata�le�persone�di�un�sesso�particolare.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

7.�-In�seguito�alla�sentenza�della�Corte�30�aprile�1996,�causa�C�13/1994,�P./S.�(Racc. 
pag.�I-2143),�il�Regno�Unito�ha�adottato�il�Sex 
Discrimination 
(Gender 
Reassignment)�Regu-
lations 
1999�(regolamento�1999�sulla�discriminazione�sessuale�in�ipotesi�di�cambiamento�di�
sesso),�che�ha�modificato�la�legge�1975�affinche�disciplinasse�i�casi�di�discriminazione�diretta�
basata�sul�cambiamento�di�sesso�di�un�dipendente.�
8.�-L'art.�11,�lett.�c),della�Matrimonial 
Causes 
Act 
1973�(legge�1973�sul�matrimonio)�
dichiara�nullo�ogni�matrimonio�in�cui�i�coniugi�non�siano�rispettivamente�di�sesso�maschile�
e�di�sesso�femminile.�
9.�-L'art.�29,�nn.�1�e�3,�della�Birth 
and 
Deaths 
Registration 
Act 
1953�(legge�1953�sulla�
registrazione�delle�nascite�e�dei�decessi)�vieta�ogni�modifica�al�registro�degli�atti�di�nascita,�
salvo�nel�caso�di�errore�di�scrittura�o�di�errore�materiale.�
10.�-IlNHS�Pension 
Scheme 
Regulations 
1995�(regolamento�1995�sul�regime�pensionis
tico�del�NHS)�prevede�al�suo�art.�G7,�n.�1,�che,�se�un�iscritto�di�sesso�femminile�decede�nelle�
circostanze�previste�dal�citato�regolamento�e�lascia�un�vedovo,�quest'ultimo�ha�diritto,�in�
linea�di�principio,�ad�una�pensione�di�reversibilita�.�Il�termine��vedovo��non�viene�definito.�
E�tuttavia�pacifico�che,�nel�diritto�inglese,�tale�termine�indica�la�persona�coniugata�con�l'is
critto.�
ControversiA 
principalE 
E 
questionE 
pregiudiziale. 


11.�-K.B.,�ricorrente�nella�causa�principale,�e�una�donna�che�ha�lavorato�per�circa�20�
anni�presso�il�NHS,�specificamente�come�infermiera,�ed�e�iscritta�al�NHS�Pension 
Scheme.�
12.�-K.B.�ha�da�diversi�anni�una�relazione�affettiva�e�di�convivenza�con�R,�una�persona�
nata�di�sesso�femminile�e�registrata�come�tale�allo�stato�civile�che,�in�seguito�ad�un'operaz
ione�medica�di�cambiamento�di�sesso,�e�diventata�un�uomo,�senza�che�abbia�potuto�tuttavia�
modificare�il�suo�atto�di�nascita�per�formalizzare�tale�cambiamento.�Per�questa�ragione,�e�
contrariamente�alla�loro�volonta�,�K.B.�e�R�non�hanno�potuto�unirsi�in�matrimonio.�K.B.�
ha�dichiarato�nelle�sue�memorie�e�ha�ricordato�in�udienza�che�la�loro�unione�e�stata�consac
rata�con��una�cerimonia�in�chiesa�approvata�da�un�membro�dell'Episcopato�anglicano��e�
che�sono�stati�scambiati�voti��allo�stesso�modo�di�una�coppia�tradizionale�.�
13.�-In�mancanza�di�matrimonio,�il�NHS�Pensions 
Agency 
ha�informato�K.B.�che,�nel�
caso�in�cui�questa�decedesse�prima�di�R,�quest'ultimo�non�potrebbe�ricevere�una�pensione�
di�reversibilita�in�quanto�il�beneficio�di�tale�prestazione�e�riservato�al�coniuge�superstite,�e�
che�nessuna�disposizione�del�diritto�del�Regno�Unito�riconosce�la�qualita�di�coniuge�in�
assenza�di�legittimo�matrimonio.�
14.�-K.B.�ha�adito�l'Employment 
Tribunal 
(Commissione�per�le�controversie�di�lavoro�
del�Regno�Unito),�facendo�valere�che�le�disposizioni�nazionali�che�limitano�le�prestazioni�ai�
vedovi�ed�alle�vedove�di�iscritti�costituivano�una�discriminazione�fondata�sul�sesso,�contraria�
all'art.�141�CE�e�alla�direttiva�75/117.�Secondo�K.B.,�tali�ultime�disposizioni�esigono�che,�in�
un�tale�contesto,�la�nozione�di��vedovo��sia�interpretata�in�maniera�tale�da�includere�anche�
il�membro�superstite�di�una�coppia�che�acquisirebbe�tale�qualita�se�la�sua�identita�sessuale�
non�fosse�il�risultato�di�un'operazione�medica�di�cambiamento�di�sesso.�
15.�-Sial'Employment 
Tribunal,�con�decisione�16�marzo�1998,�sia�l'Employment 
Appeal 
Tribunal 
London 
(Commissione�di�appello�per�le�controversie�di�lavoro�di�Londra)�con�sent
enza�pronunciata�in�appello�il�19�agosto�1999,�hanno�giudicato�che�il�regime�pensionistico�
di�cui�trattasi�non�e�discriminatorio.�
16.�-K.B.�ha�adito�la�Court 
ofAppeal 
(England 
& 
Wales)(Civil 
Division)�che�ha�deciso�
di�sospendere�il�giudizio�e�di�sottoporre�alla�Corte�la�seguente�questione�pregiudiziale:�
�Se�l'esclusione�del�convivente�transessuale�(una�persona�originariamente�di�sesso�femm
inile)�di�una�donna�iscritta�al�National 
Health 
Service 
Pension 
Scheme 
(regime�pensionis
tico�del�servizio�sanitario�nazionale�britannico),�in�forza�del�quale�le�prestazioni�per�persone�
a�carico�spettano�solo�al�vedovo,�costituisca�una�discriminazione�basata�sul�sesso,�vietata�
dall'art.�141�CE�e�dalla�direttiva�75/117�.�

SullA 
questionE 
pregiudiziale. 


Osservazioni 
sottoposte 
alla 
Corte. 


17.�-Secondo�K.B.,�la�decisione�che�le�nega�il�diritto�di�designare�R.�come�beneficiario�
della�pensione�di�reversibilita�e�stata�adottata�unicamente�per�un�motivo�legato�al�cambia

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

mento�di�sesso�di�quest'ultimo.�Infatti,�se�R.�non�avesse�cambiato�sesso�e�secio��non�gli�imped
isse�di�contrarre�matrimonio,�R.�avrebbe�diritto�alla�pensione�di�reversibilita��in�qualita��di�
coniuge�superstite.�

18.�-Ella�sostiene�che�la�citata�sentenza�P./S,�secondo�cui�il�diritto�comunitario�vieta�le�
discriminazioni�che�hanno�origine�nel�cambiamento�di�sesso�di�una�persona,�troverebbe�
applicazione�nella�causa�principale,�in�quanto�il�giudice�del�rinvio�ha�considerato�K.B.�e�R.�
come�una�coppia�eterosessuale,�il�cui�solo�tratto�caratteristico�e��che�il�sesso�di�uno�dei�due�
e��il�risultato�di�un'operazione�medica.�Conseguentemente,�il�trattamento�sfavorevole�riserv
ato�a�questi�ultimi�deriverebbe�unicamente�dal�fatto�che�R�ha�subito�un�cambiamento�di�
sesso,�il�che�costituirebbe�una�discriminazione�diretta�fondata�sul�sesso,�vietata�dall'art.�141�
CE�e�dalla�direttiva�75/117.�
19.�-In�via�preliminare,�K.B.�sostiene�che�la�condizione�del�matrimonio�costituisce�una�
discriminazione�indiretta�nei�confronti�dei�transessuali�poiche�,�contrariamente�a�cio��che�
avviene�in�una�coppia�eterosessuale�in�cui�nessuno�dei�due�membri�e��un�transessuale,�nel�
caso�di�una�coppia�eterosessuale,�in�cui�uno�di�essi�abbia�subito�un'operazione�per�cambiare�
sesso,�la�condizione�del�matrimonio�non�potrebbe�mai�essere�soddisfatta.�
20.�-Il�governo�del�Regno�Unito�fa�valere�che�i�dipendenti�di�sesso�sia�maschile�sia�
femminile�del�NHS,�che�non�siano�legati�da�vincolo�matrimoniale�con�i�loro�conviventi,�
non�possono�beneficiare�delle�prestazioni�di�reversibilita��previste�dal�NHS�Pension 
Scheme,�
ecio��indipendentemente�dal�motivo�per�cui�non�sono�sposati.�Poco�importerebbe�che�la�
ragione�per�la�quale�un�singolo�dipendente�non�puo��soddisfare�la�condizione�obbligatoria�
del�matrimonio�risieda�nel�fatto�che�il�suo�compagno�sia�omosessuale,�come�nella�causa�
che�ha�dato�luogo�alla�sentenza�17�febbraio�1998,�causa�C-249/1996,�Grant�(Racc. 
pag.�
I-621),�o�transessuale,�come�nella�causa�principale,�o�risulti�da�un�qualsiasi�altro�motivo.�
21.�-Il�governo�del�Regno�Unito�sostiene�inoltre�che�la�soluzione�di�cui�allasentenza�
31�maggio�2001,�cause�riunite�C-122/99�P�e�C-125/99�P.�D.�e�Svezia/Consiglio(Racc. 
pag.�
I-4319)�possa�essere�estesa�alla�causa�principale,�in�quanto�la�disposizione�controversa�dello�
Statuto�del�personale�delle�Comunita��europee�prevede,�come�nella�presente�causa,�il�requis
ito�del�matrimonio�e�non�richiede�semplicemente�una�relazione�stabile�di�un�certo�carattere�
per�l'attribuzione�degli�assegni�di�famiglia.�
22.�-La�Commissione�ritiene�che�l'elemento�determinante�nella�causa�che�hadato�
luogo�alla�citata�sentenza�P./S.�fosse�il�fatto�che�il�trattamento�sfavorevole�di�cui�P.�era�
oggetto�era�direttamente�provocato�dal�suo�cambiamento�di�sesso�e�in�questo�trovava�la�
sua�origine,�in�quanto�quest'ultimo�non�sarebbe�stato�licenziato�se�non�avesse�cambiato�la�
sua�identita��sessuale.�
23.�-Tuttavia,�nella�causa�principale,�il�trattamento�sfavorevole�contestato�avrebbe�
solo�un�collegamento�remoto�con�il�cambiamento�di�sesso�di�R.�e�sarebbe�piuttosto�legato�
all'impossibilita��per�la�coppia�di�contrarre�matrimonio.�Alla�luce�di�queste�circostanze,�la�
Commissione�ritiene�che�non�si�possa�fare�riferimento�alla�citata�sentenza�P./S.�nella�pres
ente�causa.�
24.�-La�Commissione�sostiene�inoltre�che�K.B.�non�puo��richiamare�il�diritto�comunitar
io�per�far�valere�che�il�collegamento�indiretto�tra�il�cambiamento�di�sessodi�R.�edil�rifiuto�
di�pagargli�la�pensione�di�reversibilita��sia�sufficiente�per�qualificare�tale�rifiuto�come�una�
discriminazione�fondata�sul�sesso.�Infatti,�da�un�lato,�la�citata�sentenza�Grant�avrebbe�implic
itamente�riconosciuto�che�la�definizione�della�nozione�di�matrimonio�e��questione�di�diritto�
di�famiglia,�che�rientrerebbe�nella�competenza�degli�Stati�membri.�Dall'altro,�la�Corte�europ
ea�dei�diritti�dell'uomo�avrebbe�ripetutamente�giudicato�che�l'impedimento�al�matrimonio,�
legato�al�fatto�che�il�diritto�britannico�non�permetta�ad�un�transessuale�di�modificare�il�suo�
atto�di�nascita,�non�costituisce�una�violazione�degli�artt.�8,�12�o�14�della�Convenzione�europ
ea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali,�firmata�a�Roma�il�
4�novembre�1950�(in�prosieguo:�la��CEDU�).�
Giudizio 
della 
Corte. 


25.�-Le�prestazioni�concesse�in�forza�di�un�regime�pensionistico,�il�quale�e��strutturato�
essenzialmente�in�funzione�del�posto�coperto�dall'interessato,�si�ricollegano�alla�retribuzione�
che�quest'ultimo�percepiva�e�rientrano�nelle�previsioni�dell'art.�141�CE�(v.,�in�particolare,�
sentenze�17�maggio�1990,�causa�C-262/1988,�Barber,�Racc. 
pag.�I-1889,�punto�28,�e�12�sett
embre�2002,�causa�C-351/00,�Niemi,�Racc. 
pag.�I-7007,�punto�40).�

RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO|

26.|-La|Corte|ha|altres|�|ammesso|che|una|pensione|di|reversibilita�|prevista|da|un|siff
atto|regime|rientra|nella|sfera|di|applicazione|dell'art.|141|CE.|Essa|ha|precisato|al|riguardo|
che|la|circostanza|che|la|suddetta|pensione,|per|definizione,|non|sia|corrisposta|al|lavorat
ore,|ma|al|coniuge|superstite,|non|e�|tale|da|infirmare|questa|interpretazione,|in|quanto|tale|
prestazione|e�|un|beneficio|che|trae|origine|dall'iscrizione|al|regime|del|coniuge|del|superstite,|
di|modo|che|la|pensione|spetta|a|quest'ultimo|nell'ambito|del|rapporto|di|lavoro|tra|il|datore|
di|lavoro|e|il|suddetto|coniuge|e|gli|e�|corrisposta|in|conseguenza|dell'attivita�|lavorativa|
svolta|da|quest'ultimo|(v.|sentenze|6|ottobre|1993,|causa|C-109/1991,|Ten|Oever,|Racc.�pag.|
I-4879,|punti|12|e|13,|nonche�9|ottobre|2001,|causa|C-379/1999,|Menauer,|Racc.�pag.|
I-7275,|punto|18).|
27.|-La|pensione|di|reversibilita�|versata|nell'ambito|di|un|regime|previdenziale|di|categ
oria,|quale|quello|istituito|dal|NHS|Pension�Scheme,|costituisce|quindi|una|retribuzione|ai|
sensi|dell'art.|141|CE|e|della|direttiva|75/117.|
28.|-La|decisione|di|riservare|determinati|benefici|alle|coppie|coniugate,|escludendone|
tutti|coloro|che|convivono|senza|essere|sposati,|e�|affidata|sia|alla|scelta|del|legislatore,|sia|
all'interpretazione|effettuata|dai|giudici|nazionali|delle|norme|giuridiche|di|diritto|interno,|
senza|che|un|soggetto|possa|far|valere|alcuna|discriminazione|fondata|sul|sesso|vietata|dal|
diritto|comunitario|(v.,|per|quanto|riguarda|i|poteri|del|legislatore|comunitario,|sentenza|
D.|e|Svezia/Consiglio,|cit.,|punti|37|e|38).|
29.|-Nel|caso|specifico,|una|tale|condizione|non|puo�|,diper|se�,|essere|considerata|
come|discriminatoria|in|funzione|del|sesso|e,|pertanto,|contraria|all'art.|141|CE|o|alla|dirett
iva|75/117,|in|quanto|il|fatto|che|il|richiedente|sia|un|uomo|o|una|donna|e�|indifferente|ai|
fini|della|concessione|della|pensione|di|reversibilita�|.|
30.|-In|una|situazione|quale|quella|di|cui|alla|causa|principale,|esiste|tuttavia|una|
disparita�|di|trattamento|che,|pur|non|mettendo|direttamente|in|causa|il|godimento|di|un|
diritto|tutelato|dall'ordinamento|comunitario,|incide|su|una|delle|condizioni|per|la|sua|conc
essione.|Come|ha|giustamente|sottolineato|l'avvocato|generale|al|paragrafo|74|delle|sue|
conclusioni,|tale|disparita�|di|trattamento|riguarda|non|il|riconoscimento|di|una|pensione|di|
reversibilita�|,|ma|una|condizione|preliminare|indispensabile|alla|concessione|di|questa,|ossia|
la|capacita�|di|contrarre|matrimonio.|
31.|-Infatti,|nel|Regno|Unito,|mentre|le|coppie|eterosessuali,|in|cui|l'identita�|di|ness
uno|dei|due|membri|deriva|da|un'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|possono|contrarre|
matrimonio|e,|eventualmente,|godere|di|una|pensione|di|reversibilita�|,|che|costituisce|un|elem
ento|della|retribuzione|di|uno|di|essi,|una|coppia|quale|quella|formata|da|K.B.|e|R.|non|
e�|assolutamente|in|grado|di|soddisfare|la|condizione|del|matrimonio,|quale|prevista|dal|
NHS|Pension�Scheme,alfine|diconcedere|una|pensionedireversibilita�|.|
32.|-L'originedi|taleimpossibilita�|oggettiva|risiede|nel|fatto,|innanzi|tutto,|che|la|legge|
1973|sul|matrimonio|considera|nullo|ogni|matrimonio|in|cui|i|coniugi|non|siano|rispettivam
ente|di|sesso|maschile|e|di|sesso|femminile;|poi,|che|si|considera|come|sesso|di|una|persona|
quello|risultante|sull'atto|di|nascita;|e,|infine,|che|la|legge|sulla|registrazione|delle|nascite|e|
dei|decessi|vieta|ogni|modifica|del|registro|degli|atti|di|nascita,|salvo|nel|caso|di|errore|di|
scrittura|o|di|errore|materiale.|
33.|-Occorre|ricordare|che|la|Corte|europea|dei|diritti|dell'uomo|ha|giudicato|che|l'imp
ossibilita�|per|un|transessuale|di|contrarre|matrimonio|con|una|persona|del|sesso|al|quale|
egli|apparteneva|prima|dell'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|e|che|dipende|dal|fatto|
che,|relativamente|allo|stato|civile,|essi|appartengano|allo|stesso|sesso,|dato|che|la|normat
iva|del|Regno|Unito|non|permette|il|riconoscimento|giuridico|della|sua|nuova|identita�|sess
uale,|costituisce|una|violazione|del|suo|diritto|di|contrarre|matrimonio|ai|sensi|dell'art.|12|
della|CEDU|(v.|Corte|eur.|D.U.,|sentenze|11|luglio|2002,|Christine|Goodwin/Regno|Unito|
e|I./Regno|Unito,|non|ancora|pubblicate|nella|Recueil�des�arre�ts�et�de�cisions,|rispettivamente|
ai|��|97-104|e|77-84).|
34.|-Una|legislazione,|quale|quella|di|cui|trattasi|nella|causa|principale,|che,|in|violaz
ione|della|CEDU,|impedisce|ad|una|coppia,|quale|K.B.|e|R.|di|soddisfare|la|condizione|
del|matrimonio,|necessaria|affinche�uno|di|essi|possa|godere|di|un|elemento|della|retribuz
ione|dell'altro,|dev'essere|considerata,|in|linea|di|principio,|incompatibile|con|le|prescrizioni|
di|cui|all'art.|141|CE.|

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

35.�-Poiche��spetta�agli�Stati�membri�determinare�le�condizioni�per�il�riconoscimento�
giuridico�del�cambiamento�di�sesso�di�una�persona�nella�situazione�di�R.�come�peraltro�rico-
nosciuto�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�(sentenza�Goodwin/Regno�Unito,�cit.,��
103),�spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi�quale�quella�di�cui�alla�causa�
principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare�l'art.�141�CE�affinche��le�si�
riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una�pensione�di�reversibilita�.�
36.�-Da�quanto�precede�risulta�che�l'art.�141�CE�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�legi-
slazione�che,�in�violazione�della�CEDU,�impedisce�ad�una�coppia,�quale�K.B.�e�R,�di�soddi-
sfare�la�condizione�del�matrimonio,�necessaria�affinche��uno�di�essi�possa�godere�di�un�ele-
mento�della�retribuzione�dell'altro.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi�
quale�quella�di�cui�alla�causa�principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare�
l'art.�141�CE�affinche��le�si�riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una�
pensione�di�reversibilita�.�
SullE 
spese. 


37.�-Le�spese�sostenute�dal�governo�del�Regno�Unito�e�dalla�Commissione,�che�hanno�
presentato�osservazioni�alla�Corte,�non�possono�dar�luogo�a�rifusione.�Nei�confronti�delle�
parti�nella�causa�principale�il�presente�procedimento�costituisce�un�incidente�sollevato�
dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.�
Per�questi�motivi,�la�Corte,�pronunciandosi�sulla�questione�sottopostale�dalla�Court 
o1 
Appeal 
(England 
& 
Wales) 
(Civil 
Division) 
con�ordinanza�14�dicembre�2000,�dichiara:�

L'art.�141�CE�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�legislazione�che,�in�violazione�della�
Convenzione�europea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�
firmata�a�Roma�il�4�novembre�1950,�impedisce�ad�una�coppia,�quale�K.B.�e�R,�di�soddisfare�
la�condizione�del�matrimonio,�necessaria�affinche��uno�di�essi�possa�godere�di�un�elemento�
della�retribuzione�dell'altro.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi�quale�
quella�di�cui�alla�causa�principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare�
l'art.�141�CE�affinche��le�si�riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una�
pensione�di�reversibilita�.�

Cos|�deciso�e�pronunciato�a�Lussemburgo�il�7�gennaio�2004�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ferie 
e 
congedo 
di 
maternita. 
nella 
giurisprudenza 
della 
Corte 
di 
Giustizia 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�Sezione�Sesta,�sentenza�18�marzo�2004�

nella�causa�C-342/01)�

La�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�con�la�sentenza�che�qui�si�
ha�in�rassegna,�ha�sancito�un�fondamentale�principio�in�tema�di�diritto�alla�
fruizione�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita�,�con�una�decisione�che�segna�
un�importante�passo�nella�armonizzazione�del�sistema�giuridico�della�neo-
nata�Unione,�e�che�evidenzia�in�pari�tempo�l'alto�grado�di�avanzamento�della�
dottrina�e�della�giurisprudenza�di�quello�cioe�che�Rescigno�chiama��ceto�ita-
liano�dei�giuristi�,�che�gia�da�tempo�aveva�riaffermato�il�principio�ora�fatto�
proprio�anche�dalla�Corte�europea(1).�

Senza�entrare�nel�merito�della�definizione�della�disciplina�dei�due�istituti,�
si�vuole�puntualizzare�come�ferie�e�congedo�di�maternita�originano�entrambi�
dalla�necessita�di�garantire�e�tutelare�le�esigenze�del�lavoratore�inteso�non�
semplicemente�come�fattore�della�produzione�^o,�come�oggi�si�usa�dire�negli�
ambienti�datoriali,�come��risorsa��^ma�ancor�prima�come�soggetto�dotato�
di�esigenze�personali�e�familiari.�Tuttavia,�mentre�le�ferie�hanno�la�finalita�
di�permettere�al�lavoratore�di�rigenerare�periodicamente�le�energie�psicofisi-
che�impegnate�e�logorate�nel�lavoro,�il�congedo�di�maternita�,�nelle�sue�varie�
forme,�consente,�invece,�alla�lavoratrice�madre,�ovvero,�ove�previsto�al�padre�

o�ad�entrambi�i�genitori,�di�sospendere�l'attivita�lavorativa,�continuando�
comunque�a�percepire�la�retribuzione,�in�concomitanza�con�lo�stato�di�gravi-
danza,�con�il�parto�e�nei�primi�mesi�di�vita�della�neonata�prole.�
Se�entrambi�gli�istituti�hanno�l'effetto,�come�detto,�di�sospendere�la�pre-
stazione�lavorativa,�la�differenza�tra�ferie�e�congedo�di�maternita�risiede,�

(1)�L'espressione�di�Rescigno�P.�(I�rapporti�economici�nella�Costituzione�(rassegna).�Sag-
gio�introduttivo�al�vol.�II,�Il�diritto�sindacale,�Giuffre�,�Milano,�1987,�p.�III�ss.),�si�riferiva�in�
realta�all'esperienza�corporativa,�che�nonostante�avesse,�ad�avviso�di�questo�autore,�inter-
rotto�il�processo�di�evoluzione�sindacale�dell'inizio�del�secolo,�costituiva�comunque�^sempre�
secondo�il�medesimo�autore�^una��...risposta�tecnicamente�elaborata�e�coerente�^un�merito�
da�riconoscere�alla�bravura�tecnica�del�ceto�italiano�dei�giuristi...�.�Parafrasando�l'espres-
sione�dell'insigne�giurista�si�vuole�significare�come�l'ordinamento�giuridico�nazionale�abbia�
raggiunto�un�livello�di�evoluzione�notevole�anche�rispetto�ai�partners�europei,�prevedendo,�
nella�materia�del�lavoro�e�della�tutela�sociale,�traguardi�e�conquiste�mature,�ma�ancora�con-
troverse�in�altre�nazioni�che�per�altri�versi�vengono�poste�come�modelli.�Per�quanto�riguarda�
il�tema�della�fruizione�delle�ferie�e�l'assenza�per�maternita�,�vedi�per�tutti�VallebonA 
A., 
(Istituzioni�di�diritto�del�lavoro,�vol.�II,�Il�rapporto�di�lavoro,�CEDAM�2002,�p.�163�ss.,�il�quale�
afferma�che��...l'assegnazione�delle�ferie�e�preclusa�anche�nei�periodi�di�assenza�per�mater-
nita�o�per�congedo�matrimoniale...�;�l'autore�accomuna�queste�situazioni�all'insorgenza�
dello�stato�di�malattia�che�per�giurisprudenza�costante�interrompe�il�decorso�delle�ferie.�In�
questo�senso�vedi�Cassazione�S.U.�23�febbraio�1998�n.�1947,�in�F.I.,1989,�I,�p.1065;�Cassa-
zione�3�agosto�1999�n.�8408,�in�MGL,�1999,�p.�1089;�Cassazione�14�dicembre�2000�n.�15768,�
in�GL�7/2001,�p.�36.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

pero�,proprionelleragionichesonoallabasediciascunodiessi(2).�Cos|�,le�
ferie�si�rivelano�come�un�evento�strettamente�collegato�e�connesso�al�rap-
porto�di�lavoro�proprio�per�la�loro�funzione�rigeneratrice�delle�energie�spese�
nella�prestazione:�ciascun�lavoratore�in�ragione�dello�svolgimento�della�pre-
stazione�lavorativa�matura�il�diritto�irrinunciabile�alle�ferie;�in�tal�senso�le�
ferie�costituiscono�un�elemento�essenziale�della�prestazione�di�lavoro�che�
risulta�essere�costituita�da�periodi�lavorati�e�da�periodi�di�riposo�necessari�
affinche�il�lavoratore�possa�reintegrare�le�proprie�energie�e�fornire�una�pre-
stazione�piu��redditizia(3).�La�sospensione�dell'attivita��di�lavoro�per�congedo�
di�maternita��risponde,�invece,�ad�un'esigenza�sociale�comunque�slegata�dalla�
prestazione�lavorativa,�intesa�come�messa�a�disposizione�delle�proprie�ener-
gie,�e�dalla�redditivita��della�stessa,�trovando�il�suo�fondamento�nella�tutela�
che�l'ordinamento�ha�voluto�riconoscere�alla�lavoratrice�madre�e�piu��in�gene-
rale�ai�prestatori�di�lavoro�con�prole.�In�questo�senso,�il�congedo�di�maternita��
non�e��connaturato�allo�svolgimento�e�commisurato�alla�durata�del�rapporto�
di�lavoro,�come�le�ferie,�ma�e��frutto�di�una�valutazione�di�interessi�ritenuti�
socialmente�e�giuridicamente�rilevanti,�di�una�evoluzione�culturale�e�civile�
che�vuole�assicurata�la�tutela�della�famiglia�come�nucleo�fondamentale�della�
societa��,�e�ritiene�legittimo�sacrificare�l'interesse�della�produzione�a�garanzia�
della�famiglia�e�della�stessa�liberta��personale(4).�La�funzione,�quindi,�delle�

(2)�La�classificazione�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita��tra�le�cause�di�sospensione�
della�prestazione�lavorativa�non�rispecchia,�in�verita��,�la�sistematica�ufficiale�del�diritto�del�
lavoro�che�inquadra�le�ferie�nella�tematica�della�durata�della�prestazionedi�lavoro,�esolola�
maternita��,�insieme�con�la�malattia,�l'infortunio,�il�servizio�militare�etc.,�tra�le�cause�che,�
pur�essendo�esterne�al�rapporto�di�lavoro,�strettamente�inteso,�generano�la�sospensione�della�
prestazione�lavorativa.�Infatti,�mentre�durante�le�ferie�la�retribuzionee��pagata�al�lavoratore�
dal�datore�di�lavoro,�durante�l'astensione�obbligatoria�per�maternita��,�ovvero�nel�caso�di�
malattia�o�infortunio,�lo�stipendio�viene�pagato�dall'ente�previdenziale,�sotto�forma�di�inden-
nita��,�verificandosi�cos|��una�piena�sospensione�di�entrambe�le�prestazioni�corrispettive�che�
costituiscono�il�rapporto�di�lavoro.�Pertanto,�parlare�di�sospensione�della�attivita��lavorativa�
per�le�ferie�significa�sostanzialmente�riferirsi�alla�sospensione�della�prestazione�lavorativa,�
ma�non�delle�obbligazioni�che�dal�rapporto�derivano�per�il�datore�di�lavoro:�il�lavoratore�in�
ferie�riceve�comunque�dal�datore�la�retribuzione�come�se�lavorasse,�avendo�maturato�le�pro-
prie�ferie�durante�lo�svolgimento�della�prestazione�lavorativa.�Nei�periodidicongedo�per�
maternita��o�di�malattia�il�lavoratore�non�riceve�la�retribuzione�da�parte�del�datore�di�lavoro,�
ma�questa�viene�sostituita�da�una�equivalente�indennita��corrisposta�dall'ente�previdenziale.�
In�questo�caso,�alla�sospensione�della�prestazione�lavorativa�corrisponde�dunque,�la�sospen-
sione�della�retribuzione�e�quindi�dello�stesso�rapporto.�Pertanto,�solo�intendendo�il�termine�
�sospensione��in�senso�atecnico�e��possibile�accomunare�le�due�ipotesi�sotto�l'unica�defini-
zione.�
(3)�In�questo�senso�si�esprime�chiaramente�la�Costituzione�che�all'art.�36�co.�3�afferma�
che�il�lavoratore�ha�diritto�al�riposo�settimanale�e�a�ferie�annuali�retribuite,�e�non�puo��rinun-
ciarvi.�A�chiosa�della�disposizione�costituzionale�si�vedano�anche�l'art.�2109�cod.�civ.�e�
l'art.�7�della�direttiva�n.�93/104/CE.�
(4)�Si�vuole�in�sostanza�sottolineare�come�il�divieto�di�licenziamento�della�lavoratrice�in�
gravidanza,�ovvero�tutte�le�altre�norme�che,�anche�su�sollecitazione�delle�direttive�comunita-
rie,�sono�state�approvate�in�questi�anni,�rispondono�esclusivamente�ad�un�interesse�che,�pur�
collegato�al�lavoratore�in�quanto�tale�prescinde�dallo�svolgimento�della�prestazione�lavora-
tiva.�Sarebbe,�in�parole�piu��chiare,�ipotizzabile,�in�assenza�di�un'apposita�legislazione�di�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ferie�e�assolutamente�diversa�da�quella�del�congedo�di�maternita�ed�in�
ragione�di�questa�diversita�non�e�accettabile�alcuna�interpretazione�volta�a�
limitare�il�diritto�alle�ferie�nel�caso�di�concomitanza�di�queste�con�il�congedo�
di�maternita�:�si�creerebbe�in�tal�caso�una�intollerabile�discriminazione�a�detri-
mento�delle�donne�o�comunque�di�tutti�i�lavoratori�con�carichi�familiari�e�si�
rischierebbe�sul�piano�della�tecnica�del�diritto�di�confondere�due�istituti�senza�
considerarne�la�rispettiva�ratio�giustificatrice.�

In�questo�senso,�la�Corte�di�Giustizia�ha�affermato,�con�un�principio�cri-
stallino�e�scevro�da�alcuna�censura,�che�anche�nel�caso�di�ferie�collettive,�
ossia�di�chiusura�totale�degli�stabilimenti�in�determinati�periodi�dell'anno,�la�
lavoratrice�ha�diritto�di�godere�delle�ferie�in�un�periodo�diverso,�se�queste�
vengano�a�coincidere�con�il�congedo�di�maternita�.�

Ilfatto,�lequestionidilegittimita�elaposizionedelGovernoitaliano.�

Il�Juzgado�de�lo�Social�n.�33�di�Madrid�ha�proposto�innanzi�alla�Corte�
di�giustizia�due�questioni�inerenti�l'interpretazione�dell'art.�7�n.�1�della�diret-
tiva�93/104/CE,�concernente�alcuni�aspetti�in�materia�di�organizzazione�del-
l'orario�di�lavoro,�dell'art.�11�n.�2�lett.�a)�della�direttiva�92/1985/CE�in�mate-
ria�di�salute�e�sicurezza�delle�lavoratrici�gestanti�puerpere�o�in�periodo�di�
allattamento�e�dell'art.�5�n.�1�della�direttiva�76/207/CE�in�materia�di�parita�
di�trattamento�uomo�donna.�

Tali�questioni�sono�state�sollevate�nell'ambito�di�una�controversia�sorta�
tra�la�sig.ra�Merino�Gomez�e�il�datore�di�lavoro�Societa�Continental�Indu-
stria�di�Gaucho�SA,�in�merito�alla�richiesta�della�lavoratrice�di�godere�delle�
ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�stabilito�dal�contratto�collettivo,�
trovandosi�durante�quel�periodo�in�congedo�di�maternita�.�La�sig.ra�Gomez,�
infatti,�trovandosi�in�astensione�obbligatoria�per�maternita�dal�5�maggio�al�
24�agosto�2001,�nello�stesso�periodo,�cioe�,�fissato�dal�contratto�collettivo,�
per�il�godimento�delle�ferie�annuali,�non�aveva�potuto�godere�delle�proprie�
ferie,�e�chiedeva,�pertanto,�di�poterne�beneficiare�in�un�periodo�successivo.�
Il�datore�di�lavoro,�ritenendo�che�le�ferie�potessero�essere�godute�dai�dipen-
denti�solo�nel�periodi�stabiliti�dall'accordo�collettivo�del�7�maggio�2001,�non�
accoglieva�la�domanda�della�lavoratrice,�che�decideva,�pertanto,�di�proporre�
ricorso�giudiziale.�

Il�giudice�adito,�riscontrando�in�materia�la�presenza�di�una�normativa�
comunitaria,�e�l'assenza�di�una�specifica�pronuncia�interpretativa�della�Corte�
europea,�ritenendo�comunque�di�non�poter�dedurre�chiaramente�la�soluzione�
dalla�giurisprudenza�stessa�e�senza�comunque�condividere�le�pronunce�di�

tutela,�licenziare�una�donna�perche�in�stato�di�gravidanza,�mentre�risulterebbe�concreta-
mente�impossibile�far�lavorare�un�soggetto�senza�riconoscergli�pause�dall'attivita�idonee�a�
rigenerare�le�forze�e�le�energie�spese�nella�prestazione.�In�tal�caso�il�lavoratore�si�ammale-
rebbe�per�eccessivo�sfruttamento�delle�proprie�energie,�e�la�sua�prestazione�risulterebbe�non�
solo�di�scarso�rendimento,�ma�nel�piu�lungo�periodo�inutilizzabile,�se�non�addirittura�dan-
nosa�per�l'impresa.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

altri�giudici�spagnoli�in�casi�simili,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�di�Roma,�
sollevava�due�questioni�pregiudiziali�innanzi�alla�Suprema�Corte�chiedendo�
l'interpretazione�della�normativa�in�oggetto�(5).�

Con�la�prima�questione�pregiudiziale�il�giudice�del�rinvio�chiedeva�alla�
Corte�del�Lussemburgo�di�accertare�se�l'art.�7�n.�1�della�direttiva�
93/104/CE,�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11�n.�2�
lett.�a) 
della�direttiva�92/1985/CE�in�materia�di�salute�e�sicurezza�delle�lavo-
ratrici�gestanti�puerpere�o�in�periodo�di�allattamento�e�l'art.�5�n.�1�della�diret-
tiva�76/207/CE�in�materia�di�parita�di�t9rattamento�uomo�donna�garantis-
sero�il�diritto�della�lavoratrice�a�godere�delle�proprie�ferie�in�un�periodo�
diverso�da�quello�stabilito�per�la�totalita�dei�lavoratori�da�eventuali�accordi�
collettivi�e�non�coincidente�con�quello�del�congedo�di�maternita�.�

Con�la�seconda,�il�giudice�spagnolo�invitava�la�Corte�a�chiarire�se�una�
lavoratrice,�ove�le�fosse�riconosciuto�il�diritto�a�godere�delle�ferie�in�un�
periodo�diverso�da�quello�stabilito�dall'accordo�collettivo,�potesse�beneficiare�
esclusivamente�delle�quattro�settimane�di�ferie�annuali�previste�dal�citato�
art.�7�della�direttiva�93/104,�ovvero�se�la�durata�delle�ferie�dovesse�essere�rap-
portata�ai�30�giorni�stabiliti�dalla�normativa�nazionale�spagnola�di�cui�
all'art.�38�n.�1�del�Real�decreto�legislativo�^Estatuto 
del 
los 
Trabajadores 



n.�1�del�1995.�
Il�Governo�italiano,�intervenuto�con�l'Avvocatura�dello�Stato�nel�proce-
dimento�di�fronte�alla�Corte�di�Giustizia,�ha�sostenuto�a�chiare�note�la�posi-
zione�della�ricorrente,�motivando�che�nessun�lavoratore�puo�essere�privato�
del�diritto�alle�ferie�e�a�maggior�ragione�la�lavoratrice�che�si�trova�in�congedo�
obbligatorio�per�maternita�;�in�tal�senso�la�stessa�sarebbe�vittima�di�una�
discriminazione�che�ha�origine�nella�gravidanza�e�nel�suo�congedo�di�mater-
nita�.�Quanto�invece�alla�seconda�questione,�il�Governo�italiano,�pur�ricono-
scendo�che�l'applicazione�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di�durata�
minima�delle�ferie�preserverebbe�dal�pericolo�di�promiscuita�delle�fonti,�
atteso�che�il�diritto�alle�ferie�e�fondato�direttamente�sulla�normativa�comuni-
taria,�ha�ritenuto�piu�opportuno�applicare,�anche�in�questa�ipotesi,�in�forza�
del�principio�di�non�discriminazione,�il�diritto�spagnolo�e�quindi�la�normativa�
piu�favorevole�ai�lavoratori.�

Pertanto,�ad�avviso�del�Governo�italiano,�anche�ove�i�contratti�collettivi�
aziendali�o�di�diverso�livello�dovessero�fissare�periodi�stabiliti�per�il�godi-
mento�delle�ferie�annuali,�ovvero�nel�caso�di�ferie�collettive�e�quindi�di�chiu-

(5)�La�giurisprudenza�spagnola�aveva�affrontato�piu�volte�la�questione�negando�il�
diritto�del�lavoratore�di�godere�delle�ferie�in�un�periodo�diverso�da�quello�stabilito�dal�con-
tratto�collettivo;�in�questo�senso�si�era�pronunciato�il�Tribunal�Supremo�con�le�sentenze�del�
30�novembre�1995�e�del�27�giugno�1996;�il�Tribunal�Superior�de�Justicia�de�Navarra�con�sen-
tenza�10�febbraio�2000,�e�quello�dell'Andalusia�con�sentenza�7�dicembre�1999�e�infine�quello�
di�Madrid�nella�sentenza�del�13�luglio�1999.�Tutti�erano�dell'opinione�che�la�lavoratrice�non�
ha�il�diritto�di�usufruire�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�fissato�dall'ac-
cordo�collettivo�raggiunto�nell'impresa,�poiche�l'osservanza�del�contratto�prevarrebbe�sul�
diritto�individuale�al�godimento�delle�ferie�da�parte�della�lavoratrice�gestante,�puerpera�o�in�
allattamento.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sura�degli�stabilimenti,�non�potrebbe�comunque�essere�compromesso�il�
diritto�della�lavoratrice�alle�ferie:�ove�quest'ultima,�infatti,�si�trovasse�nello�
stesso�periodo�in�astensione�obbligatoria�per�maternita�avrebbe�il�diritto�di�
godere�delle�proprie�ferie�in�un�periodo�successivo�ed�ulteriore�al�congedo�
di�maternita�per�un�durata�non�inferiore,�comunque,�al�limite�minimo�di�
quattro�settimane�fissato�dalla�art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104/CE,�ma�che�
puo�essere�sempre�derogato�in 
melius 
dalla�disciplina�interna�anche�di�fonte�
collettiva.�

Iprecedenti 
giurisprudenziali 
e 
la 
tutela 
dalle 
discriminazioni. 


Risale�al�1963�la�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�italiana,�che�pur�
affermando�che��...spetti 
all'imprenditore 
la 
scelta 
del 
tempo 
in 
cui 
leferie 
deb-
bono 
essere 
date, 
nel 
contemperamento 
delle 
esigenze 
dell'impresa 
e 
degliinte-
ressi 
del 
lavoratore...�,�sancisce�che��...mai 
a 
quest'ultimo...�e�possibile�negare�
�...deltutto 
ilriposogarantitoglidalla 
Costituzione...�(6).�Con�questa�pronun-
cia�la�Corte�Costituzionale�ha�sancito�il�primo�fondamentale�principio,�non�
solo�sul�tema�del�godimento�delle�ferie,�ma�anche�sulla�funzione�che�queste�
hanno:�permettere�al�lavoratore�di�recuperare�e�di�reintegrare�le�energie�spese�
nel�lavoro.�A�simili�conclusioni,�anche�se�molto�piu�di�recente,�e�pervenuta�
la�Corte�di�Giustizia�che�con�una�pronuncia�del�2001�ha�affermato�che,�ai�
sensi�della�direttiva�93/104,�ciascun�lavoratore�ha�diritto�a�ferie�annuali�retri-
buite�di�almeno�quattro�settimane,�con�la�possibilita�di�ciascuno�Stato�mem-
bro�di�derogare�a�queste�disposizioni,�purche�risulti�sempre�tutelata�la�sicu-
rezza�e�la�salute�dei�lavoratori�o�siano�a�questi�concessi�periodi�equivalenti�
di�riposo�compensativo�o�un'altra�adeguata�tutela(7).�

Orbene,�la�pronuncia�citata,�pur�non�riguardando�direttamente�la�que-
stione�oggetto�della�presente�nota,�permette�di�individuare�il�primo�fonda-
mentale�limite�al�potere�del�datore�di�lavoro�nella�concessione�delle�ferieai�
lavoratori;�secondo�quanto�previsto,�il�lavoratore�in�nessun�caso�potrebbe�

(6)�In�questo�senso�si�pronuncio�la�Corte�Costituzionale�(sentenza�del�7�maggio�1963�
n.�66)�che�rilevo�l'esistenza�di�un�evidente�contrasto�tra�l'art.�2109�del�Codice�civile,�nella�
parte�in�cui�riconosceva�al�lavoratore�il�diritto�alle�ferie�annuali�soltanto�dopo�un�anno�inin-
terrotto�di�servizio,�e�l'art.�36�della�Costituzione�che�vuole�che�le�ferie�siano�godute�entro�
l'anno�e�non�dopo�un�anno�di�prestato�servizio.�La�Corte�concludeva�saggiamente,�infatti,�
che�anche�se�il�lavoratore�non�avesse�prestato�il�proprio�servizio�per�un�intero�anno,�aveva�
comunque�diritto�al�beneficio�delle�ferie,�sia�pure�in�misura�ridotta,�ma�mai�sarebbe�possibile�
escludere�totalmente�questo�diritto.�La�stessa�Corte�Costituzionale�con�sentenza�22�dicem-
bre�1980,�n.�189�ribadiva�il�principio�dichiarando�illegittimo�l'art.�2109�nella�parte�in�cui�
non�prevede�il�diritto�a�ferie�retribuite�anche�per�il�lavoratore�assunto�in�prova,�in�caso�di�
recesso�dal�contratto�durante�il�periodo�di�prova�medesimo.�
(7)�A�queste�conclusioni�e�pervenuta�la�Corte�di�Giustizia�con�la�sentenza�BECTU�del�
26�giugno�2001�nel�procedimento�C-173/1999,�nella�quale�si�dichiara�illegittima�la�restrizione�
del�diritto�alle�ferie�retribuite�per�i�lavoratori�occupati�da�meno�di�tredici�settimane�ininter-
rotte�alle�dipendenze�dello�stesso�datore�di�lavoro,�poiche�la�direttiva�93/104�riconosce�que-
sto�diritto�a�ciascun�lavoratore.�Ciascun�lavoratore,�in�sostanza�ha�diritto�a�ferie�retribuite�
anche�ove�la�prestazione�di�lavoro�sia�inferiore�ad�un�certo�limite,�poiche�puo�essere�ridimen-
sionato�il�numero�dei�giorni�di�ferie�ai�quali�ha�diritto�un�lavoratore,�ma�mai�quest'ultimo�
potra�essere�privato�del�periodo�di�riposo.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

essere�privato�del�proprio�diritto�al�godimento�delle�ferie,�ne�direttamente,�
qualora�il�datore�espressamente�gli�rifiutasse�il�periodo�annuale�di�riposo,�
ne�indirettamente,�come�si�e�verificato�nel�caso�della�sig.ra�Gomez�che�ha�
visto�assorbite�le�proprie�ferie�dal�congedo�di�maternita�.�

La�soluzione�della�questione�che�si�e�presentata�in�Spagna,�e�che�e�stata�
oggetto�di�sindacato�da�parte�della�Corte�del�Lussemburgo,�non�e�stata�pero�
adeguatamente�approfondita�dalla�giurisprudenza�nazionale,�ne�da�quella�
comunitaria,�che�ha�incentrato�le�proprie�pronunce�soprattutto�sul�problema�
dell'interruzione�delle�ferie�per�il�sopravvenire�di�uno�stato�di�malattia,�
ovvero�dell'impossibilita�di�godere�delle�ferie�nei�periodi�stabiliti�dal�datore�
di�lavoro�^i�casi�delle�cc.dd.�ferie�collettive�^per�la�presenza�di�uno�statodi�
malattia�(8).�Atteso�che�la�malattia�o�l'infortunio�o�le�cure�termali�compor-
tano,�al�pari�del�congedo�di�maternita�,�la�sospensione�del�rapporto�di�lavoro,�
e�ammissibile�dare�un'interpretazione�estensiva�delle�pronunce�in�materiae�
ritenere�che�le�stesse�soluzioni�alle�quali�e�pervenuta�la�giurisprudenza�in�
tema�di�malattia�siano�applicabili�anche�per�la�coincidenza�delle�ferie�annuali�
con�l'astensione�obbligatoria�per�maternita�.�

In�questo�senso,�la�prima�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�che�ha�
affrontato�la�questione�e�la�sentenza�n.�616�del�30�dicembre�1987�che�ha�san-
cito�l'incostituzionalita�,�per�violazione�dell'art.�36�comma�3,�dell'art.�2109�
del�codice�civile�nella�parte�in�cui�non�prevedeva�che�l'insorgere�di�uno�stato�
di�malattia�nel�periodo�di�fruizione�delle�ferie�sospendesse�il�decorso�delle�
stesse�nei�giorni�feriali�(9).�La�sentenza�suscito�la�necessita�di�individuare�

(8)�Per�quanto�riguarda�la�giurisprudenza�comunitaria,�si�puo�rinvenire�nell'ultimo�
decennio,�sicuramente�il�piu�fecondo�in�questo�senso,�una�serie�di�pronunce�che�mirano�ad�
eliminare�qualsiasi�tipo�di�discriminazione�anche�indiretta�che�possa�annidarsi�nelle�norma-
tive�nazionali.�In�tal�senso,tra�le�altre,�la�sentenza�della�Corte�di�Giustizia�del�19�novembre�
1998,�n.�66�(Handels�c/�Faellesforeningen�for�Danmarks�Brugsforeninger)�in�Not. 
Giur. 
Lav.,�1998,�p.�774,�che�considera�identico�ai�fini�della�corresponsione�della�retribuzione�lo�
stato�di�malattia�della�lavoratrice�collegato�alla�gravidanza�attestato�da�un�certificato�
medico,�anche�quando�questo�incorra�in�un�periodo�anteriore�al�congedo�per�maternita�elo�
stato�morboso,�ugualmente�certificato,�del�quale�sia�afflitto�il�lavoratore,�ove�in�entrambi�i�
casi�derivi�uno�stato�di�inabilita�al�lavoro.�Del�medesimo�tenore�sono�le�pronunce�della�
Corte�di�Giustizia�del�27�ottobre�1998�n.�411�(Boyle�c/�Equal�Opportunites�Commission),�
in�Orient. 
Giur. 
Lav. 
1998,�III,�p.101;�Corte�di�Giustizia�del�30�giugno�1998,�n.�249,�(Caisse�
nazionale�d'assurance�viellesse�des�travailleurs�c/�Thibault)�in�Not. 
Giur. 
Lav.,�1998,�p.�383.�
(9)�Corte�Costituzionale�n.�616�del�30�dicembre�1987�in�RIDL,�1988,�II,�p.�297.�In�
seguito,�la�stessa�Corte�ha�chiarito�la�propria�posizione�con�sentenza�19�giugno�1990�n.�297,�
che�ha�affermato�che��...Il�principio�dell'effetto�sospensivo�della�malattia�sulle�ferie�non�ha�
valore�assoluto,�ma�tollera�eccezioni,�per�l'individuazione�delle�quali�occorre�aver�riguardo�
alla�specificita�degli�stati�morbosi�e�delle�cure�di�volta�in�volta�considerate...�.�La�sentenza�
616�intervenne�dopo�la�contraria�statuizione�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�n.�1893�
del�26�marzo�1982�in�F.I. 
1982,�I�p.�2254.�La�successiva�giurisprudenza�si�adeguo�invece�alla�
decisione�del�Giudice�delle�leggi,�in�questo�senso�vedi�Cass.�26�gennaio�1989�n.�477,�in�F.I. 
1989,�I,�p.1507,�che�ha�sostenuto�che��...il�lavoratore�che�si�ammali�durante�le�ferie�ha�diritto�
all'attribuzione�di�un�prolungamento�delle�stesse�in�misura�proporzionale�alla�durata�della�
malattia...�;�Cass.�5�marzo�1993�n.�2704,�in�RIDL,�1993,�II,�p.�807,�che�a�chiare�lettere�stabi-
lisce�che�dalla�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�616/1987�discende�che�la�normava�inter-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quale�fosse�il�contenuto�dello�stato�di�malattia�che�causasse�l'interruzione�
delle�ferie,�e�piu�precisamente�se�qualsiasi�tipo�di�malattia�avesse�l'effetto�
sospensivo�del�congedo�annuale�per�ferie.�

Sulla�questione�si�e�pronunciata�piu�volte�la�Suprema�Corte�che�ha�
abbracciato�due�diversi�punti�di�vista:�da�una�parte�ha�affermato�che�la�
malattia�in�se�,�prescindendo�dall'entita�,�determina�l'effetto�sospensivo�delle�
ferie;�dall'altra�ha�ritenuto�che�solo�quegli�stati�patologici�che�impediscono�
il�rigenerarsi�delle�energie�del�lavoratore�sospendono�le�ferie�(10).�Il�contrasto�
giurisprudenziale�e�stato�superato�dalle�Sezioni�Unite�della�Suprema�Corte�
del�23�febbraio�1998,�n.�1947,�le�quali�hanno�stabilito�che�la�malattia�non�
rappresenta�in�assoluto�un�motivo�di�interruzione�delle�ferie,�ma�di�volta�in�
volta�va�verificata�la�capacita�della�stessa�di�impedire�il�recupero�psicofisico�
del�lavoratore(11).�

Pertanto,�posto�che�lo�stato�di�malattia,�se�ritenuto�incompatibile�con�il�
recupero�psicofisico�del�lavoratore,�causa�l'interruzione�del�periodo�annuale�
di�riposo,�ugualmente�la�gestazione,�l'allattamento�e�comunque�le�assenze�

pretata�nel�senso��...della�possibilita�della�sospensione�in�ogni�caso�di�malattia,�non�essendo�
sostenibile�che�per�detta�sentenza�l'effetto�sospensivo�del�periodo�feriale�si�verificherebbe�
solo�nel�caso�di�ricovero�ospedaliero...�.�

(10)�Sostenevano�la�prima�tesi,�ossia�che�qualsiasi�stato�di�malattia,�di�qualsiasi�entita�,�
causasse�la�sospensione�delle�ferie�tra�le�altre�la�Cass.�8�novembre�1996,�n.�9762,�in�DPL,�
1997,�n.�10,�p.�721;�Cass�27�luglio�1996�n.�6808,�in�RIDL,�1997,�II,�p.�532�(�...la�malattia�
insorta�durante�il�periodo�di�ferie�ne�sospende�in�ogni�caso�il�decorso,�indipendentemente�
dalla�compatibilita�della�malattia�con�l'effettiva�possibilita�di�godimento�delle�ferie�
stesse...�);�ed�ancora�Cass.�28�giugno�1994�n.�10110,�in�Studium 
Iuris,�1995,�p.�59;�Cass.�
9�giugno�1994,�n.�5598,�in�MGL,�1994,�p.�536;�Cass.�5�marzo�1993,�n.�2704,�in�LPO,�1994,�
p.�802;�di�contrario�avviso,�sostenendo�la�necessita�della�incompatibilita�in�concreto�dello�
stato�morboso�con�il�godimento�del�periodo�di�riposo�annuale,�e�quindi�del�valore�relativo�
dell'effetto�sospensivo�la�Cass.�10�aprile�1997,�n.�3093,�in�DPL,�1997,�n.�29,�p.�2061;�Cass.�
20�dicembre�1995�n.�12998,�in�MGL,�1996,�p.�59�(�...il�principio�fissato�dall'art.�2109�c.c.�nel�
testo�vigente�a�seguito�della�sentenza�616/1987,�...�e�destinato�ad�operare�ogni�volta�che�la�
funzione�tipica�delle�ferie�risulti�in�concreto�pregiudicata�dall'esistenza�o�meno�di�una�disci-
plina�che�colleghi�l'interruzione�delle�ferie�a�specifiche�ipotesi�di�evento�morboso...�);�Cass.�
27�luglio�1994,�n.�6982,�in�DL,�1995,�II,�p.�123;�Cass.�24�marzo�1994�n.�2833,�in�MGL,�1994,�
p.�360,�(�...la�malattia�insorta�durante�il�periodo�di�godimento�delle�ferie�ne�sospende�il�
decorso,�salvo�il�caso�in�cui�risulti,�secondo�accertamento�del�giudice�del�merito�insindaca-
bile�in�sede�di�legittimita�,�che�la�malattia�stessa�e�per�sua�natura�compatibile�con�la�funzione�
delle�ferie,�che�e�quella�di�consentire�il�recupero�delle�energie�psico-fisiche�attraverso�il�
riposo�e�la�ricreazione...�).�
(11)�Cassazione�Civile�Sez.�Un.�23�febbraio�1998�n.�1497,�in�Studium 
Iuris,1998�n.�5,�p.�
532;�il�supremo�Giudice�ha�affermato�infatti�che��...in�tema�di�malattia�insorta�durante�il�
periodo�di�godimento�delle�ferie,�il�principio�dell'effetto�sospensivo�di�detto�periodo...�non�
ha�valore�assoluto,�ma�tollera�eccezioni,�per�l'individuazione�delle�quali�occorre�aver�
riguardo�alla�specificita�degli�stati�morbosi�...�e�alla�loro�incompatibilita�con�l'essenziale�fun-
zione�di�riposo,�recupero�delle�energie�...�propria�delle�ferie...�.�Pertanto�grava�sul�datore�di�
lavoro�l'onere�di�provare�l'infondatezza�di�detto�presupposto.�In�tal�senso�si�sono�espressi�
anche�DeL 
Punta,�La 
sospensione 
del 
rapporto 
di 
lavoro, 
in�Commentario 
Schlesinger, 
Milano,�1992,�p.�89;�Sandulli,�Ferie 
e 
malattia 
tra 
legge 
e 
contratto 
collettivo,in�MGL,�
1989,�p.�119.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

dal�lavoro�causate�dalla�necessita��di�attendere�alla�neonata�prole,�nei�primi�
tempi�dalla�nascita,�devono�essere�ugualmente�considerati�eventi�idonei�ad�
interrompere�le�ferie�o�comunque�ad�impedire�che�queste�svolgano�la�fun-
zione�loro�tipica.�La�lavoratrice�in�maternita��conserva,�infatti,�per�previsione�
della�stessa�legge,�il�diritto�di�godere�del�riposo�annuale�in�un�momento�suc-
cessivo�alla�fine�dell'astensione�obbligatoria(12).�Lo�stesso�trattamento�si�
deve,�peraltro,�riconoscere�alla�lavoratrice�anche�nel�caso�in�cui�il�periodo�di�
ferie�sia�temporalmente�fissato�dalla�legge,�dai�contratti�collettivi�o�dal�
datore�di�lavoro�in�momenti�prestabiliti�dell'anno,�che�potrebbero�eventual-
mente�coincidere�anche�con�la�chiusura�dell'intero�stabilimento�dove�la�pre-
stazione�di�lavoro�si�svolge(13).�

Vi�e��di�piu��.�Alla�luce�delle�recenti�innovazioni�apportate�dagli�ultimi�
provvedimenti�in�materia,�tutti�raccolti�nel�testo�unico�approvato�con�il�

(12)�In�tema�di�ferie�e�congedo�di�maternita��gia��nel�1971�il�legislatore�aveva�dettato�chiari�
principi�affermando�all'art.�8�della�legge�1204�che�a�tutela�delle�lavoratrici�madri,�le�ferie�
non�possono�essere�godute,�contemporaneamente�ai�periodi�di�astensione�obbligatoria�o�
facoltativa.�La�previsione�e��stata�parimenti�riproposta�dal�D.�L.vo�n.�151/2001�che�
all'art.�22,�comma�6�afferma�che��...Le�ferie�e�le�assenze�eventualmente�spettanti�alla�lavora-
trice�ad�altro�titolo�non�vanno�godute�contemporaneamente�ai�periodi�di�congedo�di�mater-
nita��...�.�Le�due�disposizioni�si�differenziano�pero��per�la�previsione�restrittiva�che�il�decreto�
151�stabilisce�limitando�il�diritto�al�differimento�del�periodo�delle�ferie�ai�soli�casi�di�congedo�
di�maternita��.�La�previsione�letteralmente�intesa�escluderebbe�il�differimento�delle�ferie�per�i�
casi�di�congedo�di�paternita��e�congedo�parentale,�il�che�causerebbe,�per�i�motivi�che�di�
seguito�verranno�spiegati,�una�inaccettabile�violazione�del�principio�di�parita��di�trattamento�
e�del�divieto�di�discriminazioni�anche�indirette,�nonche�creerebbe�difficolta��interpretative�
alla�luce�della�funzione�ricreativa�e�reintegrativa�delle�energie�delle�ferie.�
(13)�Esempio�calzante�e�tipico�della�fattispecie�descritta�puo��essere�individuato�nella�
disciplina�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita��per�il�personale�docente�della�scuola;�e��a�
tutti�noto�come�il�personale�docente�abbia�diritto�ad�un�mese�di�congedo�ordinario�nell'anno�
scolastico�e�che,�secondo�la�previsione�dell'art.�61�comma�3�del�d.P.R.�n.�417/1974,�lo�stesso�
debba�essere�goduto�nei�periodi�di�chiusura�delle�scuole�od�istituzioni�educative.�Come�detto,�
l'art.�8�della�legge�n.�1204/1971�e�l'art.�22�comma�6�del�decreto�legislativo�n.�151/2001,�che�
ha�aggiornato�la�disciplina�della�tutela�della�lavoratrice�madre,�stabilisce�cheleferie�non�
vanno�godute�contemporaneamente�al�congedo�di�maternita��;�il�personale�docente�della�
scuola,�qualora�il�congedo�coincida�con�il�periodo�estivo,�durante�il�quale�si�collocano�le�
ferie�per�gli�insegnanti,�avra��diritto�a�godere�delle�proprie�ferie�successivamente�alla�fine�
del�congedo�di�maternita��,inunperiodo,cioe��,�anche�non�coincidente�con�la�chiusura�delle�
scuole�e�degli�altri�istituti�educativi.�Sul�tema�e��intervenuta�la�circolare�del�M.P.I.�del�
2�aprile�1974�n.�80,�la�quale,�al�par.�2,�comma�2,�precisando�che�per�periodi�di�chiusura�delle�
scuole�dovesse�intendersi�solo�il�periodo�delle�vacanze�estive,�affermava�che�un��limitato�
residuo��di�congedo�ordinario�potesse�essere�goduto�durante�il�periodo�natalizio,�pasquale�
o�estivo�dell'anno�successivo�(c.d.�Cumulo�di�congedo�ordinario).�Sul�punto�e��anche�interve-
nuta�la�Corte�dei�Conti�con�sentenza�n.�57�dell'11�marzo�1987,�la�quale�limitava�pero��il�
diritto�al�differimento�delle�ferie�al�solo�caso�del�congedo�di�maternita��,ovvero�all'astensione�
obbligatoria,�In�questo�senso�vedi�VincentI 
A. 
(a�cura�di),�Disciplina 
dei 
congedi 
e 
delle 
aspettative 
del 
personale 
della 
scuola,�Centro�Alfa�editore,�Roma,�1988,�p�10�ss.,�che�riporta�
anche�la�circolare�del�Ministero�del�tesoro�n.�185105�del�2�novembre�1975,�la�quale�prevede�
che�il�congedo�post 
partum 
incida�sulle�ferie�a�partire�dal�terzo�mese,�e�quindi�durante�l'a-
stensione�facoltativa,�con�i�conseguenti�dubbi�di�legittimita��,�anche�nei�confronti�della�legge�
n.�1204,�che�prevedeva�per�espresso�il�differimento�delle�ferie�anche�nel�caso�dell'astensione�
facoltativa.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

decreto�legislativo�n.�151/2001,�si�pone�il�problema�se�il�diritto�al�differi-
mento�delle�ferie�o�all'interruzione�delle�stesse,�spetti�solo�alla�lavoratrice�
che�si�trovi�in�astensione�obbligatoria�per�maternita��,�ovvero�anche�alla�lavo-
ratrice�che�si�avvalga�dell'astensione�facoltativa�o�addirittura�al�padre�qua-
lora�usufruisca�del�congedo�di�paternita��e�parentale�nei�casi�stabiliti�dalla�
legge�(14).�La�questione�dell'interpretazione�estensiva�della�legge�e�delle�mas-
sime�giurisprudenziali�non�dovrebbe�causare�particolari�contrasti,�poiche�se�
si�riconosce�che�il�diritto�al�differimento�delle�ferie�in�caso�di�coincidenza�
di�queste�con�l'astensione�obbligatoria�per�maternita��,�deriva�dalla�necessita��
di�salvaguardare�la�funzione�ricreativa�del�congedo�ordinario�annuale�per�
ferie,�la�stessa�esigenza�si�palesa�nei�casi�del�congedo�di�paternita��e�di�con-
gedo�parentale,�o�di�congedo�per�la�malattia�del�figlio.�Non�puo��revocarsi�
in�dubbio,�infatti,�che�identica�sia�la�finalita��del�congedo�riconosciuto�alla�
madre�in�gestazione,�in�puerperio�o�in�allattamento,�ovvero�in�astensione�
facoltativa,�ovvero�al�padre�che�si�astenga�dal�lavoro�nei�primi�tre�mesi�di�
vita�del�figlio,�ove�la�madre�sia�deceduta,�gravemente�inferma�o�il�neonato�
sia�stato�a�lui�affidato�in�via�esclusiva,�o�si�avvalga�in�alternanza�o�contem-
poraneamente�alla�madre�dell'astensione�facoltativa.�Se�identica�e��la�finalita��
di�questi�istituti,�identico�deve�essere�il�trattamento�che�si�riserva�ai�genitori�
del�neonato.�

Ora,�mentre�la�legge�n.�1204/1971�all'art.�8�prevedeva�chiaramente�che�le�
ferie�non�possono�essere�godute,�contemporaneamente�ai�periodi�di�asten-
sione�obbligatoria�o�facoltativa,�l'art.�22,�comma�6�del�decreto�legislativo�

n.�151�afferma�che�le�ferie�spettanti�alla�lavoratrice�non�vanno�godute�con-
temporaneamente�ai�periodi�di�congedo�di�maternita��.E�evidente�come�la�
seconda�previsione,�limitando�il�differimento�delle�ferie�solo�ove�queste�coin-
cidano�con�l'astensione�obbligatoria�dal�lavoro,�appare�sicuramente�riduttiva�
rispetto�alla�legge�del�1971,�e�crea�all'interprete�delle�enormi�difficolta��esege-
tiche�in�quanto�una�simile�previsione�rischia�non�solo�di�essere�contraria�ai�
(14)�La�questione�e��stata�gia��accennata�nella�nota�n.�12.�Al�fine�di�chiarirne�i�termini�e��
necessario�spiegare�quale�sia�la�differenza�tra�congedi�di�maternita��,�di�paternita��e�parentali.�
Per�congedo�di�maternita��si�intende�secondo�il�decreto�legislativo�n.�151/2001�il�diritto�e�l'ob-
bligo�per�la�lavoratrice�madre�di�astenersi�dal�lavoro�nel�periodo�di�due�mesi�antecedenti�al�
parto�e�tre�successivi�allo�stesso,�periodo�che�puo��essere�comunque�modificato�in�un�mese�
ante 
partum 
e�quattro�mesi�post 
partum;�il�congedo�di�paternita��,aisensi�dell'art.�28del�
citato�decreto,�consiste�nel�diritto�del�padre�di�astenersi�dal�lavoro�per�tutta�la�durata�del�
congedo�di�maternita��o�per�la�parte�residua�che�sarebbe�spettata�alla�lavoratrice,�in�caso�di�
morte�o�grave�infermita��della�madre,�ovvero�di�abbandono,�o�in�caso�di�affidamento�esclu-
sivo�al�padre.�Infine�il�congedo�parentale�corrisponde�al�diritto�della�madre�di�astenersi�dal�
lavoro�per�i�sei�mesi�successivi�alla�fine�del�congedo�di�maternita��,�per�il�padre�per�il�periodo�
di�sei�mesi�dalla�nascita�del�figlio�ed�ancora�per�l'unico�genitore�esistente�per�un�periodo�
massimo�di�dieci�mesi.�Tutti�questi�termini�sono�comunque�soggetti�alla�minuziosa�regola-
mentazione�della�legge�che�ne�modifica�durata�e�modalita��secondo�quelle�che�vengono�rite-
nute�le�esigenze�familiari.�A�questi�congedi�e��da�aggiungere�la�previsione�dell'art.�47�del�
decreto�n.�151,�che�sotto�la�categoria�di�congedo�per�la�malattia�del�figlio�prevede�il�diritto�
per�entrambi�i�genitori,�alternativamente,�di�astenersi�dal�lavoro�per�periodi�corrispondenti�
alle�malattie�di�ciascun�figlio�di�eta��non�superiore�a�tre�anni.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

principi�di�non�discriminazione�e�di�parita�di�trattamento,�ma�pone�un�inter-
rogativo�sulla�possibilita�di�garantire�la�funzione�che�le�ferie�hanno�anche�
nell'ipotesi�di�congedi�che�non�siano�di�maternita�(15).�

Orbene,�non�sussistono�dubbi�per�il�caso�in�cui�il�padre�venga�a�fruire�del�
congedo�di�paternita�,�poiche�la�Corte�Costituzionale�ha�chiaramente�sancito�il�
diritto�del�lavoratore�ad�ottenere�il�medesimo�trattamento�economico�norma-
tivo�della�lavoratrice;�in�tal�senso�ove�il�congedo�di�paternita�venga�a�coincidere�
con�le�ferie,�quest'ultime�saranno�differite�al�termine�del�congedo�stesso(16).�
Rimane,�invece,�il�dubbio�rispetto�alle�ipotesi�di�astensione�facoltativa�e�di�con-
gedo�per�la�malattia�del�figlio.�Se�pero�,�come�detto,�le�ferie�hanno�la�finalita�di�
permettere�al�lavoratore�di�reintegrare�le�proprie�forze�ed�energie,�questo�obiet-
tivo�non�puo�essere�assicurato�ove�le�ferie�coincidano�con�periodi�che�il�lavora-
tore�dedica�specificamente�alla�cura�dei�figli�neonati�o�nei�primi�anni�di�vita.�
Infatti,�posto�che�cio�viene�riconosciuto,�dalla�legge�e�dalla�giurisprudenza,�
per�l'ipotesi�di�congedo�obbligatorio,�non�si�vede�perche�la�stessa�esigenza�non�
debba�riconoscersi�per�l'ipotesi�di�astensione�facoltativa:�a�maggior�ragione,�
anzi,�considerando�che�il�lavoratore,�padre�o�madre,�rinuncia�ad�una�sostan-
ziosa�quota�di�retribuzione�per�il�periodo�di�astensione�facoltativa,�ricevendo�
solo�un'indennita�pari�al�30%�della�retribuzione.�In�sostanza�il�diritto�di�aste-
nersi�dalla�prestazione�lavorativa�per�la�cura�della�prole�ha�per�il�lavoratore�un�
notevole�costo:�non�sembra�logico,�ne�equo�o�giuridicamente�coerente,�caricare�
sul�lavoratore�con�prole�la�ulteriore�perdita�delle�ferie,�tanto�piu�se�si�considera�
che�l'art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104/CE�riconosce,�con�una�norma�che�non�
ammette�deroga�inpeius,�a�ciascun�lavoratore�il�diritto�alle�ferie�annuali�retri-
buite(17).�Siritienepertantochesianell'ipotesidiastensioneobbligatoria,�sia�
di�astensione�facoltativa�debba�essere�riconosciuto�alla�lavoratrice�e�allavora-

(15)�Dovrebbe�altrimenti�ipotizzarsi�che�il�legislatore�del�decreto�n.�151�abbia�nella�reda-
zione�dell'art.�22�comma�6�utilizzato�l'espressione�congedo�di�maternita�in�senso�non�tecnico�
e�quindi�abbia�sostanzialmente�riprodotto�il�corrispondente�art.�8�della�legge�n.�1204/1971;�
questa�interpretazione�tuttavia�potrebbe�rappresentare�una�forzatura�del�testo�di�legge:�
sarebbe�piu�facile�ammettere�^dati�i�tempi�e�il�malinteso�rigore�nelle�spese�sociali�^unlegi-
slatore�noncurante�della�portata�discriminatoria�e�violativa�della�parita�di�trattamento�che�
dalla�suddetta�norma,�cos|�congegnata,�consegue.�
(16)�Quanto�al�congedo�di�paternita�,�la�Corte�Costituzionale�del�19�gennaio�1987�n.�1,�in�
RGL,�1987,�II,�p.�3,�ha�affermato�che��...la�funzione�dell'astensione��obbligatoria��dal�
lavoro...�non�si�esaurisce�nella�tutela�della�salute�della�madre,�ma�va�ricondotta�anche�alle�
esigenze�di�tutela�del�minore,�al�quale�deve�essere�assicurata,�nell'ambito�della�famiglia,�quel-
l'assistenza�materiale�ed�affettiva�che�e�indispensabile�per�lo�sviluppo�della�sua�personalita�,�
eche�ancheil�padre�e�idoneo�a�prestare.�Non�v'e�,�percio�,�ragione�di�negare�al�padre�lavora-
tore�il�diritto�di�avvalersi�dei�suddetti�benefici�nel�caso�in�cui�manchi�ogni�possibilita�di�assi-
stenza�all'infante�da�parte�della�madre...�,�eliminando�qualsiasi�dubbio�o�pericolo�di�incosti-
tuzionalita�della�legge�per�violazione�dell'art.�3�della�Costituzione.�
(17)�Si�potrebbe�al�massimo�teorizzare�che�il�lavoratore�in�astensione�facoltativa�venga�a�
ricevere�l'intera�retribuzione�e�non�l'indennita�del�30%,�per�i�giorni�dell'astensione�che�ven-
gono�a�coincidere�con�le�ferie;�cio�pero�,�per�i�maggiormente�avveduti,�potrebbe�piu�semplice-
mente�significare�l'interruzione�dell'astensione�facoltativa�e�la�continuazione�della�stessa,�
senza�soluzione�di�continuita�al�temine�delle�ferie.�E�ovvio�che�sia�piu�semplice�pensare�che�
ad�essere�differite�siano�le�ferie�e�non�il�congedo�per�i�figli.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


tore 
il 
diritto 
a 
differire 
le 
ferie 
in 
un 
periodo 
diverso 
ove 
le 
stesse 
coincidano 
con 
i 
congedi 
previsti 
dal 
decreto 
legislativo 
n. 
151, 
anche 
nei 
casi 
in 
cui 
siano 
prestabiliti 
periodi 
precisi 
per 
la 
fruizione 
del 
riposo 
annuale. 


Diversamente 
si 
consumerebbe 
una 
grave 
discriminazione 
a 
detrimento 
dei 
lavoratori 
con 
prole: 
mentre 
i 
lavoratori 
senza 
figli 
godono 
delle 
ferie 
integralmente, 
i 
genitori 
lavoratori 
vedrebbero 
trascorrere 
le 
proprie 
ferie 
nei 
periodi 
di 
astensione 
facoltativa, 
senza 
potersi 
dedicare 
al 
recupero 
delle 
proprie 
energie 
e 
percependo 
addirittura 
non 
la 
retribuzione 
contrattuale, 
ma 
l'indennita� 
del 
30% 
di 
cui 
all'art. 
34 
del 
decreto 
n. 
151/2001. 
Quindi, 
se 
la 
disciplina 
delle 
tutele 
della 
lavoratrice 
madre, 
e 
piu� 
in 
generale 
dei 
congedi 
parentali, 
nasce 
per 
porre 
un 
freno 
alle 
pratiche 
discriminatorie 
nei 
confronti 
delle 
madri 
lavoratrici, 
una 
norma 
come 
quella 
dell'art. 
22, 
comma 
6 
del 


D. 
L.vo 
n. 
151, 
ripropone 
il 
problema 
della 
discriminazione, 
questa 
volta 
pero� 
tra 
lavoratori 
senza 
carichi 
familiari 
e 
lavoratori 
con 
prole; 
il 
che 
rap-
presenterebbe 
una 
contraddizione 
interna 
per 
una 
legge 
che 
ha 
come 
propria 
ratio 
la 
tutela 
della 
famiglia(18). 
Le 
motivazioni 
della 
Corte 
di 
Giustizia. 


Alla 
luce 
delle 
riflessioni 
compiute, 
appare 
senz'altro 
condivisibile 
la 
posizione 
espressa 
dalla 
Corte 
del 
Lussemburgo 
sul 
problema 
della 
coinci-
denza 
tra 
ferie 
e 
congedo 
di 
maternita� 
, 
con 
l'unico 
limite 
rappresentato 
dalla 
portata 
restrittiva 
della 
pronuncia 
ai 
soli 
casi 
dell'astensione 
obbligatoria. 
In 
tal 
senso 
e� 
necessario 
considerare, 
pero� 
, 
che 
le 
questioni 
pregiudiziali 
propo-
ste 
al 
Supremo 
Collegio 
vertevano 
esclusivamente 
sul 
diritto 
al 
differimento 
delle 
ferie 
per 
la 
lavoratrice 
madre 
in 
astensione 
obbligatoria, 
e 
pertanto 
non 
avrebbe 
potuto 
il 
Giudice 
comunitario 
dare 
un'interpretazione 
estensiva 
coinvolgendo 
tematiche 
sulle 
quali 
non 
era 
stato 
chiesto 
l'intervento 
interpre-
tativo. 
Non 
si 
puo� 
escludere, 
peraltro, 
considerate 
le 
argomentazioni 
sulle 
quali 
si 
fonda 
la 
sentenza 
del 
18 
marzo 
2004, 
che 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
possa 
rendere 
una 
pronuncia 
conforme 
alla 
interpretazione 
tracciata 
nel 
precedente 
paragrafo, 
nell'eventualita� 
in 
cui 
ad 
essa 
dovesse 
essere 
proposta 
una 
que-
stione 
pregiudiziale 
vertente 
sul 
diritto 
alle 
ferie 
in 
coincidenza 
con 
i 
periodi 
di 
astensione 
facoltativa. 


La 
Corte 
di 
Giustizia, 
infatti, 
muove 
dalla 
chiara 
previsione 
dell'art. 
7 


n. 
1delladirettiva93/104,cheprevedecheciascunlavoratorebeneficidiferie 
(18) 
Sarebbe 
al 
piu� 
pensabile 
che 
nel 
caso 
di 
coincidenza 
tra 
astensione 
facoltativa 
e 
ferie, 
si 
compiano 
le 
valutazioni 
necessarie 
a 
verificare 
se 
il 
carico 
derivante 
dalla 
cura 
della 
prole 
risulti 
in 
concreto 
incompatibile 
con 
il 
godimento 
delle 
ferie 
e 
il 
recupero 
delle 
energie 
psicofisiche. 
Insomma 
si 
potrebbe 
applicare 
in 
questa 
ipotesi 
la 
stessa 
giurisprudenza 
che 
riguarda 
l'interruzione 
delle 
ferie 
per 
il 
sopravvenire 
di 
uno 
stato 
morboso. 
In 
questo 
senso 
confronta 
nella 
nota 
10 
la 
Cass. 
10 
aprile 
1997, 
n. 
3093, 
in 
DPL, 
1997, 
n. 
29, 
p. 
2061; 
Cass. 
20 
dicembre 
1995 
n. 
12998, 
in 
MGL, 
1996, 
p. 
59; 
Cass. 
27 
luglio 
1994, 
n. 
6982, 
in 
DL,1995, 
II, 
p. 
123; 
Cass. 
24 
marzo 
1994 
n. 
2833, 
in 
MGL, 
1994, 
p. 
360. 
Le 
stesse 
censure 
proposte 
contro 
la 
norma 
dell'art. 
22 
comma 
6 
possono 
essere 
certamente 
riproposte 
anche 
nei 
con-
fronti 
della 
circolare 
del 
Ministero 
del 
tesoro 
n. 
185105 
del 
2 
novembre 
1975, 
la 
quale 
pre-
vede 
per 
il 
personale 
docente 
della 
scuola 
che 
il 
congedo 
postpartum 
incida 
sulle 
ferie 
a 
par-
tire 
dal 
terzo 
mese, 
ossia 
nel 
periodo 
di 
astensione 
facoltativa. 
Cfr. 
nota13. 

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

annuali�retribuite�di�almeno�quattro�settimane,�considerando�il�riposo�
annuale�quale�principio�fondamentale�del�diritto�sociale�comunitario,�il�quale�
non�puo�essere�derogato�in�maniera�peggiorativa�dalla�legislazione�nazionale�
di�ciascuno�Stato�membro.�La�direttiva,�secondo�l'interpretazione�del�Giu-
dice�comunitario,�d'altra�parte�non�si�limita�a�prevedere�la�misura�delle�ferie,�
ma�sancisce�che�ciascun�lavoratore�debba�godere�di�un�riposo�effettivo�per�
assicurare�una�efficace�tutela�della�sicurezza�e�della�salute.�In�tal�modo�si�
pone�quella�lettura�funzionale�delle�ferie�che�le�rende�incompatibili,�inconci-
liabili�e�non�assorbibili�nel�congedo�di�maternita�,�che�diversamente�ha�la�
finalita�di�proteggere�la�condizione�biologica�della�donna�nelle�fasi�della�
gestazione,�latu 
sensu 
intesa,�nonche�le�particolari�relazioni�tra�la�madre�e�il�
neonato�durante�il�periodo�successivo�alla�gravidanza�e�al�parto(19).�

Il�Giudice,�percio�,�chiaramente�afferma�che�ove�il�congedo�di�maternita�
venga�a�coincidere�con�il�periodo�di�ferie�annuali�della�totalita�del�personale,�
le�previsioni�della�direttiva�93/104�non�potrebbero�considerarsi�rispettate�
ove�non�si�ammettesse�il�differimento�delle�stesse�e�si�verificherebbe�un�trat-
tamento�sfavorevole�della�lavoratrice�madre�e�quindi�una�violazione�della�
direttiva�76/207/CE�che�mira�al�conseguimento�di�un'uguaglianza�sostan-
ziale�e�non�formale.�

Infine�per�quanto�invece�concerne�la�durata�in�concreto�delle�ferie,�la�
Corte�di�Giustizia�non�esita�ad�affermare�che�la�previsione�della�direttiva�
93/104�fissi�un�limite�minino�al�di�sotto�del�quale�nessuno�Stato�membro�
potrebbe�scendere,�ma�sottolinea�come,�per�espressa�previsione�dell'art.15�
della�direttiva�stessa,�ciascuno�Stato�puo�comunque�applicare�la�disciplina�
nazionale�piu�favorevole�alla�protezione�e�alla�sicurezza�dei�lavoratori,�anche�
ove�queste�regolamentazioni�derivino�non�dalla�legge,�ma�da�contratti�o�
accordi�conclusi�fra�le�parti�sociali.�

Una 
riflessione 
conclusiva. 


Riconoscere�o�meno�il�differimento�delle�ferie�qualora�queste�coincidano�
con�il�congedo�di�maternita�,�ovvero,�secondo�l'interpretazione�che�in�queste�
pagine�si�e�sostenuta,�anche�con�l'astensione�facoltativa,�non�costituisce�un�
mero�problema�giuridico�o�previdenziale�o�al�piu�di�politica�sociale;�esso�rap-
presenta�un�importante�spunto�per�ragionare�in�tema�di�concorrenza�e�di�costo�
del�lavoro�all'interno�dell'Unione�e�a�maggior�ragione�nel�mercato�globale.�

(19)�E�quest'ultima�affermazione�della�Corte�che�consente�di�essere�ottimisti�a�proposito�
di�una�eventuale�interpretazione�estensiva�del�principio�del�differimento�delle�ferie�anche�nel-
l'ipotesi�di�astensione�facoltativa�sia�della�lavoratrice,�sia�del�lavoratore;�infatti�se�oggetto�
della�tutela�non�e�solo�la�condizione�biologica�della�partoriente,�ma�anche�l'instaurazione�
delle�relazioni�tra�genitore�e�figlio,�non�esistono�idonei�motivi�per�negare�il�diritto�al�differi-
mento�delle�ferie�anche�nel�periodo�di�astensione�facoltativa,�che�per�caratteristica�sua�pro-
pria�e�dedicato�alla�cura�del�neonato.�Si�ribadisce,�tra�l'altro,�atteso�che�la�direttiva�93/104�
riconosce�il�diritto�irrinunciabile�di�ciascun�lavoratore�a�ferie�annuali�retribuite,�come�questo�
diritto�non�sarebbe�a�maggior�ragione�assicurato�e�garantito�per�il�lavoratore�che�trascor-
resse�le�proprie�ferie�durante�l'astensione�facoltativa,�poiche�lo�stesso�riceverebbe�non�la�
retribuzione�piena�ma�l'indennita�stabilita�dal�decreto�n.�151.�Sarebbe�cioe�vanificato�il�prin-
cipio�del�diritto�a�ferie�annuali�retribuite.�Cfr. 
nota�18.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Certamente�la�pronuncia�della�Corte�di�Giustizia�va�nel�senso�giusto�
dell'armonizzazione�degli�ordinamenti�giuridici�degli�Stati�membri,�ma�molti�
restano�ancora�gli�interrogativi�sulle�garanzie�e�sulle�tutele�del�lavoro�nel-
l'Unione�europea�soprattutto�oggi�che�dieci�nuove�nazioni�fanno�il�loro�
ingresso�nel�mercato�unico.�Non�permettere�ad�un�lavoratore�di�godere�delle�
ferie�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�congedo�di�maternita�,�vuol�dire�oltre�
che�violare�i�diritti�dei�lavoratori,�anche�influire�sul�costo�del�lavoro�e�creare�
fenomeni�di�concorrenza�sleale�tra�imprese�ed�operatori�economici�apparte-
nenti�a�diversi�Stati,�che�vengono�cos|�a�sopportare�differenti�oneri�per�l'am-
ministrazione�del�proprio�personale.�Se�queste�differenziazioni�si�vengano�a�
creare�tra�paesi�con�cultura�sociale�e�giuridica�simile�come�l'Italia�e�la�Spa-
gna,�a�maggior�ragione�aumenta�il�timore�di�una�spinta�al�ribasso�delle�
garanzie�del�lavoro�da�parte�degli�Stati,�gia�appartenuti�al�blocco�socialista,�
che�conoscono�oggi�forme�esasperate�e�deregolamentate�di�rampante�capita-
lismo.�E�per�questo�che�si�avverte�l'esigenza�di�coltivare�la�competitivita�delle�
nostre�imprese�non�nel�segno�della�diminuzione�dei�nostri�costi�del�lavoro,�
ma�dell'aumento�per�i�nostri�concorrenti,�con�un�palese�vantaggio�per�tuttii�
lavoratori�e�l'eliminazione�di�sgradevoli�migrazioni�di�capitali�verso�mercati�
piu�convenienti.�

La�globalizzazione�dei�mercati�e�la�libera�circolazione�dei�capitali�finan-
ziari�che�migrano�la�dove�il�lavoro�privo�di�protezione�statale�e�sindacale�
costa�meno,�in�paesi�cioe�dove�non�esiste�diritto�del�lavoro,�generano�l'impor-
tazione�concorrenziale�delle�merci�cola�prodotte,�in�danno�all'occupazione�
dei�nostri�lavoratori�(20).�Parafrasando�la�tesi�di�Ernesto�Galli�della�Loggia�
che�esortava�gli�Europei�ad�esportare�i�loro�valori�democratici�nei�paesi�
allora�emergenti�(le��tigri�del�Sud�Est�asiatico�),�per�impedirvi�lo�sfrutta-
mento�del�lavoro�e�la�conseguente�sleale�concorrenza�ai�danni�del�nostro�
lavoro�e�dei�nostri�prodotti,�e�necessario�considerare�che�le�imprese�europee�
possono�temere�la�concorrenza�non�solo�da�parte�degli�Stati�extracomunitari�
e�in�particolare�dalla�Cina,�dove�il�lavoro�e�pagato�trenta�volte�in�meno�che�
in�Italia,�ma�anche�e�purtroppo�da�parte�dei�nuovi�adepti�nel�caso�che�non�
conoscano�ancora�tutele�e�garanzie�collettive�del�lavoro�(21).�

dott.�Pietro�Cesare�Vincenti�

(20)�StellA 
G.A., 
Cos|�il�Nord�Est�ha�conquistato�la�Romania,�in�Corriere�della�Sera�del�
1.�febbraio�2001,�p.�20,�si�sofferma�sulle�diecimila�imprese�italiane�(generalmente�del�Nord�
Est)�che�in�Romania�occupano�piu�di�250mila�persone�disposte�a�lavorare�per�meno�di�due-
centomila�lire�al�mese�(oggi�100�. 
circa)�(poche�imposte,�niente��pizzo��da�pagare�alla�mala-
vita�organizzata,�come�avverrebbe�invece�in�Russia,�in�Albania�e�nel�nostro�Mezzogiorno!!).�
Per�tutte�queste�cause,�rivelatisi�mendaci�anche�le�speranze�sulle�conquiste�della�tecnica�che�
avrebbero�dovuto�permettere�di�lavorare��tutti��poco�e�di�vivere��tutti��bene,�il�diritto�del�
lavoro�(posta�come��immodificabile��^il�migliore�dei�mondi�possibile�^la�vecchia�organiz-
zazione�capitalistica�della�produzione:�piu�vecchia�certo�del�vecchio�diritto�del�lavoro)�attra-
versa�una�congiuntura�davvero�difficile,�perche�e�il�lavoro�che�deve��adattarsi��se�vuole�
vivere.�
(21)�GallI 
dellA 
LoggiA 
E., 
Partita�mondiale�tra�merci�e�valori,�in�Corriere�della�Sera�
del�23�settembre�1996,�p.�1.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Corte 
di 
giustizia 
delle 
Comunita� 
europee, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
18 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-342/01 
^Pres.�V.�Skouris�^Rel.�N.�Colneric�^Avv.�gen.�J.�Mischo�^Domanda�di�pro-
nuncia�pregiudiziale�proposta�dal�Juzgado�de�Lo�Social�n.�33�de�Madrid�(Spagna)�nella�
causa�tra�Mar|�a�Paz�Merino�Go�mez�e�Continental�Industrias�del�Caucho�SA�c/�
Governi�spagnolo,�italiano�(cons.�220971/01,�Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo),�Commissione�
delle�Comunita�europee.�

Premesso�che�leferie�costituiscono�un�diritto�irrinunciabileperciascun�lavoratore,finaliz-

zato�alla�reintegrazione�delle�energie�psicofisiche�impegnate�nel�lavoro,�l'art.�7�n.�1�della�diret-

tiva�93/104/CE,�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11�n.�2�lett.�a)�della�

direttiva�92/1985/CE�in�materia�di�salute�e�sicurezza�delle�lavoratrici�gestanti�puerpere�o�in�

periodo�di�allattamento�e�l'art.�5�n.�1�della�direttiva�76/207/CE�in�materia�di�parita�di�tratta-

mento�uomo�donna,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere�

delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�congedo�di�maternita�,�anche�in�

caso�di�coincidenza�tra�ilperiodo�di�congedo�e�ilperiodo�stabilito�in�via�generale,�da�un�accordo�

collettivo�o�dalla�legge,�per�leferie�annuali�della�totalita�delpersonale.�
La�lavoratricechebeneficidelleferie�in�unperiodo�diverso�da�quello�stabilitoper�idipen-

denti�della�propria�impresa,�a�causa�della�coincidenza�del�congedo�di�maternita�con�il�periodo�

di�riposo�annuale,�ai�sensi�dell'art.�11�n.�2�lett.�a)�della�direttiva�92/1985,�avra�comunque�diritto�

alperiodo�diferie�nella�misurastabilita�dallanormativanazionale,�anche�ovequesto�risultipiu�

lungo�rispetto�al�minimo�previsto�dall'art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104.�
�(omissis)�La�causa�principale.�

17.�^La�sig.ra�Merino�Go�mez�e�alle�dipendenze�della�Continental�Industrias�come�ope-
raia�dal�12�settembre�1994.�Essa�e�stata�in�congedo�di�maternita�dal�5�maggio�2001�al�
24�agosto�2001.�
18.�^La�sig.ra�Merino�Go�mez�aveva�potuto�scegliere�le�date�delle�sue�ferie�nel�2000�e,�di�
conseguenza,�in�conformita�delle�regole�fissate�dall'accordo�collettivo�del�7�maggio�2001,�
essa�non�avrebbe�potuto�usufruire�del�congedo�annuale�nel�settembre�2001,�durante�il�
periodo�eccezionale.�
19.�^Tuttavia,�essa�chiedeva�di�poter�beneficiare�di�tale�congedo�dal�25�agosto�al�21�set-
tembre�2001�o,�in�subordine,�dal�1.�settembre�al�27�settembre�2001,�e�cioe�nel�corso�di�un�
periodo�consecutivo�a�quello�del�suo�congedo�per�maternita�.�
20.�^La�Continental�Industrias�non�accoglieva�la�domanda�presentata�dallasig.ra�
Merino�Go�mez.�
21.�^Il�6�giugno�2001,�quest'ultima�presentava�dinanzi�al�Juzgado�de�lo�Social�de�
Madrid�un�ricorso�contro�la�Continental�Industrias,�in�merito�alla�sua�domanda�di�ferie�
(omissis).�
Sulle�questionipregiudiziali.�
Sulla�prima�questione.�

28.�^In�conformita�dell'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/194,�gli�Stati�membri�prendono�le�
misure�necessarie�affinche�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�4�set-
timane,�secondo�le�condizioni�di�ottenimento�e�di�concessione�previste�dalle�legislazioni�e/o�
prassi�nazionali.�
29.�^Da�quanto�precede�discende�che�il�diritto�di�ogni�lavoratore�alle�ferie�annuali�retri-
buite�va�considerato�come�un�principio�particolarmente�importante�del�diritto�sociale�comu-
nitario,�al�quale�non�si�puo�derogare�e�la�cui�attuazione�da�parte�delle�autorita�nazionali�
competenti�puo�essere�effettuata�solo�nei�limiti�esplicitamente�indicati�dalla�stessa�direttiva�
93/104�(sentenza�BECTU,�cit.,�punto�43).�
30.�^Sembra�al�riguardo�significativo�che�tale�direttiva�sancisca�altres|�la�regola�
secondo�cui�il�lavoratore�deve�di�norma�potere�beneficiare�di�un�riposo�effettivo,�per�assicu-
rare�una�tutela�efficace�della�sua�sicurezza�e�della�sua�salute,�tant'e�vero�che�l'art.�7,�n.�2,�per-
mette�di�sostituire�il�diritto�alle�ferie�annuali�retribuite�con�una�compensazione�finanziaria�
solo�nel�caso�in�cui�si�ponga�termine�al�rapporto�di�lavoro�(sentenza�BECTU,�cit.,�punto�44).�
31.�^L'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104,�secondo�cui�gli�Stati�membri�prendono�le�
misure�necessarie�affinche�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�4�set-
timane,��secondo�le�condizioni�di�ottenimento�e�di�concessione�previste�dalle�legislazioni�
e/o�prassi�nazionali�,�deve�intendersi�nel�senso�che�le�modalita�di�applicazione�nazionali�
devono�comunque�rispettare�il�diritto�a�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�quattro�settimane.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

32.�^La�finalita��del�diritto�alle�ferie�annuali�e��diversa�da�quella�del�diritto�al�congedo�di�
maternita�.�Quest'ultimo�e��volto�alla�protezione�della�condizione�biologica�della�donna�
durante�e�dopo�la�gravidanza�nonche�alla�protezione�delle�particolari�relazioni�tra�la�donna�
e�il�bambino�durante�il�periodo�successivo�alla�gravidanza�e�al�parto�(v.�sentenze�
12�luglio�1984,�causa�n.�184/83,�Hofmann,�Racc. 
pag.�3047,�punto�25;�Thibault,�cit.,�
punto�25,�eBoyleea.,�cit.,�punto�41).�
33.�^L'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104�deve�quindi�essere�interpretato�nel�senso�che,�in�
caso�di�coincidenza�tra�le�date�del�congedo�di�maternita��di�una�lavoratrice�e�quelle�delle�ferie�
annuali�della�totalita��del�personale,�i�dettami�della�direttiva�concernenti�le�ferie�annuali�retri-
buite�non�possono�considerarsi�rispettati.�
34.�^Inoltre,�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85�prevede�che�i�diritti�collegati�al�
contratto�di�lavoro�di�una�lavoratrice,�diversi�da�quelli�previsti�nella�stessa�disposizione,�alla
lett.�b),�devono�essere�assicurati�in�caso�di�congedo�di�maternita��.�
35.�^Pertanto,�cio��deve�verificarsi�in�relazione�al�diritto�alle�ferie�annuali�retribuite.�
36.�^Per�quanto�riguarda�la�direttiva�76/207,�occorre�precisare�che�la�determinazione
del�periodo�di�ferie�annuali�retribuite�rientra�in�tale�direttiva�(v.,�per�quanto�riguarda�la�
determinazione�dell'inizio�del�congedo�di�maternita��,�sentenza�Boyle�e�a.,�cit.,�punto�47).�
37.�^Tale�direttiva�mira�al�conseguimento�di�un'uguaglianza�sostanziale�e�non�formale.�
Infatti,�l'esercizio�dei�diritti�conferiti�alle�donne,�conformemente�all'art.�2,�n.�3,�della�mede-
sima�direttiva,�con�disposizioni�destinate�a�tutelarle�per�quanto�riguarda�la�gravidanza�e�la�
maternita��,�non�puo��essere�oggetto�di�un�trattamento�sfavorevole�per�quanto�riguarda�le�con-
dizioni�di�lavoro�(v.�sentenza�Thibault,�cit.,�punto�26).�
38.�^Ne�consegue�che�l'art.�5,�n.�1,�della�direttiva�76/207�deve�essere�interpretato�nel�
senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�
quello�del�suo�congedo�di�maternita��.�
39.�^La�soluzione�non�sarebbe�diversa�in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo�
di�maternita��e�quello�stabilito�a�titolo�generale,�da�un�accordo�collettivo,�per�le�ferieannuali�
della�totalita��del�personale.�
40.�^D'altra�parte�e��necessario�ricordare�che,�secondo�l'art.�5,�n.�2,�lett.�b),della�diret-
tiva�76/207,�gli�Stati�membri�prendono�le�misure�necessarie�affinche�possano�essere�dichia-
rate�nulle�o�possano�essere�modificate�le�disposizioni�contrarie�al�principio�della�parita��di�
trattamento�contenute�nei�contratti�collettivi.�
41.�^Alla�luce�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�occorre�rispondere�alla�prima�
questione�dichiarando�che�gli�artt.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104,�11,�n.�2,�lett.�a),della�diret-
tiva�92/85�e�5,�n.�1,�della�direttiva�76/207�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�una�lavo-
ratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�con-
gedo�di�maternita��,�anche�in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo�di�maternita��e�
quello�stabilito�a�titolo�generale,�da�un�accordo�collettivo,�per�le�ferie�annuali�della�totalita��
del�personale.�
Sulla 
seconda 
questione. 


42.�^Con�la�sua�seconda�questione,�il�giudice�del�rinvio�chiede,�in�sostanza,�se�il�numero�
di�giorni�di�ferie�annuali�di�cui�puo��beneficiare�una�lavoratrice�in�circostanze�simili�a�quelle�
della�causa�principale�sia�quello�previsto�come�minimo�dal�diritto�comunitario�o�quello�piu��
elevato�previsto�da�una�normativa�nazionale.�
43.�^Ai�sensi�dell'art.�15�della�direttiva�93/104,�quest'ultima�non�pregiudica�la�facolta��
degli�Stati�membri�di�applicare�od�introdurre�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�o�
amministrative�piu��favorevoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori�o�
di�favorire�o�consentire�l'applicazione�di�contratti�collettivi�o�accordi�conclusi�fra�le�parti�
sociali�piu��favorevoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori.�
44.�^Nel�caso�in�cui�uno�Stato�membro�abbia�optato�per�un�periodo�di�ferie�annuali�piu��
lungo�del�periodo�minimo�previsto�dalla�direttiva,�il�diritto�alle�ferie�annuali�per�un�periodo�
piu��lungo�delle�donne�che�hanno�usufruito�di�un�congedo�di�maternita��che�coincide�con�il�
periodo�delle�ferie�annuali�della�totalita��del�personale,�rientra�nell'art.�11,�n.�2,�lett.�a),della�
direttiva�92/1985.�
45.�^Occorre�quindi�rispondere�alla�seconda�questione�dichiarando�che�l'art.�11,�n.�2,�
lett.�a),�della�direttiva�92/1985�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�riguarda�altres|��il�
diritto�di�una�lavoratrice�in�circostanze�simili�a�quelle�della�causa�principale�a�ferie�annuali
per�un�periodo�piu��lungo,�previsto�dalla�normativa�nazionale,�rispetto�al�minimo�previsto�
dalla�direttiva�93/104�(omissis)�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Le��quote�latte�:�l'Italia�e�in�regola�

(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�Sezione�Sesta,�25�marzo�2004�

in�cause�C-231/00�ed�altre)�

Dopo�lunga�gestazione�la�Corte�di�Giustizia�ha�finalmente�espresso�il�
suo�verdetto�sull'annoso�e�spinoso�problema�delle�cosiddette��quote�latte�,�e�
cioe�se�e�in�che�limiti�debbano�pagare�il�prelievo�supplementare�i�produttori�
di�latte�italiano�che�hanno�sfondato�il�tetto�di�produzione�loro�assegnato,�
anche�magari�se�tale�tetto�individuale�sia�stato�modificato�a�posteriori�a�
seguito�di�controlli�(donde�il�falso�problema�di�una�pretesa��retroattivita���
nella�determinazione�delle�quote�individuali).�La�pronuncia�(le�tre�sentenze,�
che�si�differenziano�solo�per�qualche�particolare�in�piu�o�in�meno)�non�potra�
non�avere�un�notevole�impatto�sul�vastissimo�contenzioso�pendente�dinanzi�
ai�giudici�amministrativi�e�ordinari�di�tutta�l'Italia,�portando��e�auspicabile�
�ad�un�generale�abbandono�di�esso�da�parte�dei�produttori.�

Le�vertenze�alla�base�dei�quesiti�posti�dal�T.A.R.�Lazio�alla�Corte�comu-
nitaria�sono�relative�a�prelievo�supplementare�di�latte�bovino�prodotto�nelle�
annate�1995/1996�e�1996/1997,�ma�la�soluzione�che�la�Corte�ha�dato�potra�
riflettersi�anche�sui�prelievi�dovuti�per�le�due�annate�successive�per�le�quali�
la�problematica�appare�molto�simile�e�potra�riguardare�tutti�quei�produttori�
cui�il�pagamento�del�prelievo�e�stato�richiesto�e�che�non�si�sono�giovati�della�
possibilita�loro�offerta�di�definire�la�propria�posizione�ai�sensi�dell'art.�10�
commi�34�-40�della�legge�30�maggio�2003,�n.�119�e�del�decreto�di�attuazione�
del�Ministro�per�le�politiche�agricole�30�luglio�2003�mediante�il�pagamento�
del�prelievo�richiesto�in�14�rate�annuali�senza�interessi�previa�rinuncia�ad�
ogni�contestazione�giudiziaria.�

Il�punto�principale�di�contrasto�ha�riguardato�i�modi�e�i�tempi�in�cui�
sarebbero�state�fissate�e�comunicate�alle�aziende�interessate�le�quote�indivi-
duali�di�produzione�(i�cosiddetti�quantitativi�di�riferimento�individuali,�che�
sommati�fra�loro�non�possono�superare�la�quota�globale�di�produzione�asse-
gnata�all'Italia).�

Hanno�sostenuto�le�aziende�produttrici�che,�al�momento�in�cui�commer-
cializzavano�il�latte,�esse�non�sarebbero�state�in�grado�di�conoscere�i�quanti-
tativi�oltre�i�quali�sarebbe�scattato�il�prelievo,�che�avrebbero�potuto�evitare�
se�fossero�stati�tempestivamente�informate�della�quota�loro�assegnata.�L'im-
posizio�del�prelievo�sarebbe�quindi�illegittima,�perche�sanziona�una�produ-
zione�che,�all'epoca,�sarebbe�stata�pienamente�legittima,�in�quanto�non�erano�
ancora�noti�i�quantitativi�individuali�di�riferimento.�Sarebbero�dunque�stati�
violati�i�principi�del�legittimo�affidamento�e�della�certezza�del�diritto,�costi-
tuendo�preciso�diritto�del�singolo�produttore�quello�di�conoscere�anticipata-
mente�la�quota�ad�esso�assegnata,�anche�al�fine�di�poter�programmare�la�pro-
pria�attivita�economica.�

L'Avvocatura�dello�Stato�ha�sostenuto�in�giudizio�la�piena�conformita�
alle�norme�comunitarie�del�comportamento�seguito�dalle�autorita�italiane.�
Le�quote�individuali�^si�e�precisato�^sono�state�fissate�ben�prima�delle�cam-
pagne�di�riferimento�con�bollettini,�suddivisi�per�provincia,�portati�a�piena�
conoscenza�dei�produttori:�essi�gia�contenevano�un�elenco�dei�produttori�e�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'indicazione�delle�rispettive�quote�individuali.�E�vero�che�le�quote�cos|��deter-
minate�subirono�variazioni�nel�corso�degli�anni,�ma�ben�puo��,anzideve,�lo�
Stato�membro,�in�seguito�all'esecuzione�dei�controlli,�e�dopo�la�fine�del�
periodo�di�produzione�relativo,�rettificare�il�quantitativo�di�riferimento�indi-
viduale�assegnato�a�ciascun�produttore,�effettuare�le�riassegnazioni�dei�quan-
titativi�non�utilizzati,�e�di�conseguenza�ricalcolare�i�prelievi�dovuti,�in�parti-
colare�all'esito�di�controlli�piu��approfonditi�sulla�effettiva�produzione�denun-
ciata�dagli�interessati�e�nell'ipotesi�in�cui�comunque�le�misure�nazionali�
adottate�in�merito�abbiano�formato�oggetto�di�contestazione�amministrativa�
e�giudiziale.�

E�appunto�questo�^si�e��detto�^e��stato�il�caso�italiano�dove,�comunque,�
nella�gran�parte�dei�casi�le�rettifiche�non�hanno�ritoccato�inpeius 
le�posizioni�
dei�produttori�effettivi,�quanto�piuttosto�quelle�di�aziende�dichiarantiche�
non�avevano�ab 
origine 
diritto�ad�alcuna�quota�o�avevano�titolo�ad�una�
quota�ben�inferiore,�che�essi�erano�ben�in�grado�di�determinare�a�priori.�

Sostanzialmente�nello�stesso�senso�si�sono�espressi�il�Consiglio�e�la�
Commissione�delle�Comunita��europee,�la�quale�ultima�ha�ricordato,�in�par-
ticolare,�che�uno�Stato�membro�non�puo��accollarsi�l'onere�del�pagamento�
del�prelievo�in�luogo�del�produttore�eccedentario,�perche�cio��equivarrebbe�
ad�integrare�un�aiuto�di�Stato�ai�produttori,�incompatibile�con�il�diritto�
comunitario.�

Anche�l'avvocato�generale�della�Corte�si�e��espresso�nelle�sue�conclusioni�
scritte�nello�stesso�ordine�di�idee,�confermando�che�nulla�osta,�nel�diritto�
comunitario,�a�che�uno�Stato�membro�rettifichi,�a�seguito�di�controlli,�i�quan-
titativi�di�riferimento�individuali�assegnati�ad�ogni�produttore�e�ricalcoli,�pre-
via�riassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supple-
mentari�dovuti,�successivamente�al�termine�del�pagamento�di�tali�prelievi,�
per�il�periodo�di�produzione�interessato;�ma�ha�anche�aggiunto�che,�secondo�
il�diritto�comunitario�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�vanno�comuni-
cati�ai�produttori,�in�occasione�della�loro�assegnazione�e�della�loro�modifica,�
individualmente,�in�forme�che�consentano�alle�autorita��nazionali�competenti�
di�avere�la�certezza�che�ogni�produttore�abbia�effettivamente�ricevuto�comu-
nicazione�del�quantitativo�di�riferimento�individuale�attribuitogli.�

La�Corte�ha�pienamente�accolto�la�tesi�italiana�partendo�dal�principio�
che�la�normativa�sul�prelievo�supplementare�si�iscrive�nell'ambito�delle�fina-
lita��di�sviluppo�razionale�della�produzione�lattiera�e�di�mantenimento�di�un�
tenore�di�vita�equo�della�popolazione�agricola�interessata,�contribuendoad�
una�stabilizzazione�del�reddito�di�quest'ultima,�che�verrebbe�penalizzato�
invece�da�una�produzione�eccedentaria�a�vantaggio�di�chi�non�rispetta�le�
quote�di�produzione:�il�pagamento�del�prelievo�(che�-come�precisato�al�
punto�74�della�prima�sentenza�-�non�puo��essere�considerato�come�una�san-
zione�analoga�alle�penalita��previste�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�536/�
1993�,�precisazione�questa�che�sembra�anticipare�quella�che�sara��la�pronun-
cia�della�Corte�stessa,�nelle�cause�riunite�C-177�e�C-180/02�ancora�pendenti,�
sulla�natura�del�prelievo,�sorta�a�seguito�di�quesiti�posti�dalla�Corte�di�cassa-
zione�italiana,�davanti�alla�quale�pendono�centinaia�di�ricorsi:�molti�giudici�
di�merito��si�ricorda��hanno�ritenuto�applicabile,�erroneamente�secondo�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

l'Avvocatura,�il�procedimento�di�cui�alla�legge�689/1981)�da�parte�del�produt-
tore�eccedentario�ristabilisce�un�equilibrio�e�scoraggia�altri�eccessi�diprodu-
zione�dannosi�per�l'intero�sistema.�

La�Corte,�quindi,�ha�analiticamente�smontato�tutte�le�argomentazioni�
dei�produttori�relative�a�pretese�violazioni�dei�principi�generali�di�proporzio-
nalita��e�di�tutela�del�legittimo�affidamento.�E�nella�terza�sentenza,�in�partico-
lare,�aderendo�alla�tesi�italiana�e�non�a�quella�espressa�nelle�conclusioni�del�
suo�avvocato�generale�(secondo�il�quale�e��necessaria�una�comunicazione�indi-
viduale�per�ciascun�produttore)�ha�osservato�che,�dato�per�scontato�che�i�pro-
duttori�devono�essere�informati�della�quota�loro�spettante,�non�essendo�con-
templata�dal�diritto�comunitario�una�forma�particolare�di�pubblicita��,e��suffi-
ciente�una�pubblicita��secondo�le�norme�di�diritto�interno,�purche�essa�sia�
adeguata,�mettendo�in�grado�gli�interessati�di�conoscere�la�portata�dei�loro�
diritti�e�dei�loro�obblighi:�e�in�tale�angolazione,�pur�rimettendo�la�valutazione�
al�giudice�nazionale,�la�Corte�ha�avuto�cura�di�precisare�che��non�e��escluso�
che�una�comunicazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�a�mezzodi�
una�pubblicazione�in�bollettini,�quale�quella�controversa�nella�causa�princi-
pale,�possa�soddisfare�tale�condizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che,�
come�ha�affermato�il�governo�italiano,�i�detti�bollettini�erano�stati�pubblicati�
nella�Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana�.�

In�effetti�in�sede�di�discussione�orale�l'Avvocatura�aveva�osservato�che�
sin�dall'origine,�cioe��sin�dalla�prima�determinazione�di�quote,�la�situazione�
individuale�era�la�risultante�di�una�denuncia�di�produzione�e�addirittura�di�
un'autocertificazione�da�parte�del�produttore�e�poi�di�un�controllo�indivi-
duale.�Determinate�tutte�le�quote,�in�un�primo�tempo�(cioe��secondo�l'art.�4�
della�legge�468/1992)�venivano�redatti�bollettini�per�provincia,�nei�quali�
erano�indicate�singolarmente�le�quote�individuali;�la�pubblicazione�era�
annunciata�sulla�Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repubblica 
italiana 
e�i�bollettini�
stessi�erano�messi�a�disposizione�degli�operatori�presso�ciascun�servizio�
decentrato�dell'agricoltura�in�ogni�capoluogo�di�provincia,�il�che�ha�sempre�
assicurato�un'adeguata�ed�effettiva�conoscenza�da�parte�degli�associati�(non�
vi�e��stata�mai�alcuna�lamentela,�per�difetto�di�conoscenza,�su�questo�punto).�
Ora,�a�partire�dal�decreto�legge�411/1997�(art.�2,�punto�5)�la�comunicazione�
e��fatta�al�singolo�produttore�con�lettera�raccomandata�con�ricevuta�di�ritorno�
(e�a�tutti�i�produttori�e��stata�fatta�questa�comunicazione�individuale).�Quindi�
^si�era�concluso�^sotto�nessun�profilo�e��stato�mai�tradito�l'obbligo�di�far�
conoscere�le�quote�individuali�a�ciascun�interessato.�

Avv. 
Oscar 
Fiumara 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
europee, 
sezione 
sesta, 
25 
marzo 
2004, 
nelle 
cause 
riunite 
C-231/00, 
C-303/00 
e 
C-451/00, 
Cooperativa�Lattepiu�s.r.l.�ed�altri�(prima�sentenza);�
nelle 
cause 
riunite 
C-480, 
481, 
482, 
484, 
489, 
490, 
491, 
497, 
498, 
499/00, 
Azienda�Agri-
cola�Ettore�Ribaldi�ed�altri�(seconda�sentenza);�nella 
causa 
C-495/00, 
Azienda�Agricola�
Giorgio,�Giovanni�e�Luciano�Visentin�ed�altri�(terza�sentenza)^Pres.�rel.�Skouris�^
Avv.�Gen.�Le�ger�^Interv.:�Governi�italiano�(avv.�Stato�O.�Fiumara�e�G.�Aiello)�ed�elle-
nico�(ag.�G.�Kannellopoulos),�Consiglio�delle�Comunita�europee�(ag.�J.�Carbery�e�F.P.�
Ruggeri�Laderchi)�e�Commissione�delle�Comunita�europee�(ag.�M.�Niejahr,�L.�Visaggio�
e�C.�Cattabriga).�
(Regolamento�CEE�del�Consiglio�27�giugno�1968,�n.�804�e�succ.�mod.;�regolamento�CEE�del�Con-
siglio�28�dicembre�1992,�n.�3950;�regolamento�CEE�della�Commissione�9�marzo�1993,�n.�534;�legge�
26�novembre�1992�n.�468;�decreto�legge�23�dicembre�1994,�n.�727�conv.�con�mod.in�legge�24�feb-
braio�1995,�n.�46;�legge�finanziaria�23�dicembre�1996�n.�662,�art.�2�comma�168;�decreto�legge�
31�gennaio�1997,�n.�11�conv.�con�mod.�in�legge�28�marzo�1997�n.�81;�decreto�legge�1.�dicembre�
1997,�n.�411�conv.�con�mod.�in�legge�27�gennaio�1998�n.�5;�decreto�legge�1.�marzo�1999,�n.�43�conv.�
con�mod.�in�legge�27�aprile�1999,�n.�118;�d.P.R.�23�dicembre�1993,�n.�569).�

(Nelle�tre�sentenze)�Gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre�

1992,�n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lat-

tiero-caseari,�nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione�9�marzo�1993,�

n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicazione�delprelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�
e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�non�ostano�a�che�a�

seguito�dicontrolliuno�Statomembro�rettifichiiquantitatividiriferimento�individualiattribuiti�

ad�ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di�riassegnazione�dei�quantitativi�di�

riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,�successivamente�al�termine�di�scadenza�

delpagamento�di�taliprelieviper�la�campagna�lattiera�interessata.�
(Nella�seconda�sentenza)�I�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993�devono�essere�interpre-

tati�nel�senso�che�l'assegnazione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�nonche�ogni�

modificazione�successiva�di�tali�quantitativi�devono�essere�comunicate�ai�produttori�interessati�

dalle�autorita�nazionali�competenti.�Ilprincipio�di�certezza�del�diritto�esige�che�codesta�comuni-

cazionesia�taledafornireallepersonefisicheogiuridicheinteressateogniinformazionerelativa�

all'assegnazione�iniziale�del�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modi-

fica�di�quest'ultimo.�Spetta�al�giudice�nazionale�accertare,�in�base�agli�elementi�difatto�di�cui�

dispone,�secio�siverifichinellecauseprincipali.�

I�

�(omissis)�1.��Con�sentenze�6�aprile,�6�luglio�e�28�giugno�2000,�pervenute�in�cancelle-
ria�rispettivamente�il�9�giugno�(causa�C-231/00),�l'8�agosto�(causa�C-303/00)�e�l'8�dicembre�
2000�(causa�C-451/00),�il�Tribunale�amministrativo�regionale�del�Lazio�ha�proposto�alla�
Corte,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�due�questioni�pregiudiziali�vertenti�sull'interpretazione�e�
sulla�validita�degli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre�1992,�

n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-
caseari�(GU�L�405,�pag.�1),�e�degli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione�
9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicazione�del�prelievo�supplementare�
nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari�(GU�L�57,�pag.�12).�
2.��Tali�questioni�sono�state�sollevate�nell'ambito�di�controversie�tra�diversi�produttori�
di�latte�italiani�e�l'Azienda�di�Stato�per�gli�interventi�nel�mercato�agricolo�(in�prosieguo:�
l'``AIMA'')�e,�per�due�cause,�rispettivamente,�il�Ministero�delle�Politiche�Agricole�e�Forestali�
e�la�Regione�Lombardia,�vertenti�sulla�legittimita�degli�atti�con�cui�l'AIMA,�nel�1999,�rettifi-
cava�i�quantitativi�di�riferimento�attribuiti�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,�
riassegnava�i�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati�per�queste�stesse�campagne�e,�conseguen-
temente,�procedeva�ad�un�nuovo�calcolo�dei�prelievi�dovuti�dai�produttori�per�le�dette�cam-
pagne.�
La�normativa�comunitaria�

3.��Nel�1984,�in�ragione�di�un�persistente�squilibrio�tra�offerta�e�domanda�nel�settore�
lattiero,�e�stato�introdotto�un�regime�di�prelievi�supplementari�mediante�il�regolamento�
(CEE)�del�Consiglio�27�giugno�1968,�n.�804,�relativo�all'organizzazione�comune�dei�mercati�
nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari�(GU�L�148,�pag.�13),�come�modificato�dal�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

regolamento�(CEE)�del�Consiglio�31�marzo�1984,�n.�856�(GU 
L�90,�pag.�10;�in�prosieguo:�il�
``regolamento�n.�804/68''),�e�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�31�marzo�1984,�n.�857,�
che�fissa�le�norme�generali�per�l'applicazione�del�prelievo�di�cui�all'articolo�5-quater 
del�rego-
lamento�n.�804/68�(GU 
L�90,�pag.�13).�Secondo�il�detto�art.�5-quater,e�dovuto�un�prelievo�
supplementare�per�i�quantitativi�di�latte�che�superino�un�quantitativo�di�riferimento�da�deter-
minare.�

4.��Tale�regime�di�prelievo�supplementare,�la�cui�durata�era�inizialmente�stabilita�fino�
al�1.�aprile�1993,�e�stato�prorogato�fino�al�10�aprile�2000�dal�regolamento�n.�3950/1992.�
5.��L'art.�1�di�tale�regolamento�stabilisce:�
``A�decorrere�dal�1.�aprile�1993�e�istituito,�per�altri�sette�periodi�consecutivi�di�dodici�
mesi,�un�prelievo�supplementare�a�carico�dei�produttori�di�latte�vaccino;�tale�prelievo�si�
applica�ai�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte,�consegnati�ad�un�acquirente�o�venduti�
direttamente�per�il�consumo�nel�corso�del�periodo�di�dodici�mesi�di�cui�trattasi,�che�superano�
un�quantitativo�da�determinare.�
Il�prelievo�e�fissato�al�115%�del�prezzo�indicativo�del�latte''.�

6.��Ai�sensi�dell'art.�2,�n.�1,�dello�stesso�regolamento:�
``1. 
�Il�prelievo�si�applica�a�tutti�i�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte,�
commercializzati�nel�periodo�di�dodici�mesi�in�questione,�che�superano�l'uno�o�l'altro�dei�
quantitativi�di�cui�all'articolo�3.�Esso�e�ripartito�tra�i�produttori�che�hanno�contribuito�al�
superamento.�A�seconda�della�decisione�dello�Stato�membro,�il�contributo�dei�produttori�al�
pagamento�del�prelievo�dovuto�e�stabilito,�previa�riassegnazione�o�meno�dei�quantitativi�di�
riferimento�inutilizzati,�a�livello�dell'acquirente�in�base�al�superamento�sussistente�dopo�la�
ripartizione,�proporzionale�ai�quantitativi�di�riferimento�a�disposizione�di�ciascun�produt-
tore,�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati�oppure�a�livello�nazionale�in�base�al�supera-
mento�del�quantitativo�di�riferimento�a�disposizione�di�ciascun�produttore''.�

7.��L'art.�4�del�regolamento�n.�3950/1992,�che�stabilisce�i�criteri�per�il�calcolo�della�
quota�latte�individuale�disponibile�per�ciascun�produttore,�prevede�quanto�segue:�
``1. 
�Il�quantitativo�di�riferimento�individuale�disponibile�nell'azienda�e�pari�al�
quantitativo�disponibile�il�31�marzo�1993�e�adattato,�eventualmente�per�ciascuno�dei�periodi�
di�cui�trattasi,�in�modo�che�la�somma�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�dello�stesso�
tipo�non�superi�il�quantitativo�globale�corrispondente�di�cui�all'articolo�3,�tenuto�conto�delle�
eventuali�riduzioni�imposte�per�alimentare�la�riserva�nazionale�di�cui�all'articolo�5.�

2. 
�Il�quantitativo�di�riferimento�individuale�e�aumentato�o�fissato�a�richiesta�del�
produttore,�debitamente�giustificata,�per�tener�conto�delle�modifiche�che�incidono�sulle�sue�
consegne�e/o�sulle�sue�vendite�dirette.�L'aumento�o�la�fissazione�di�un�quantitativo�di�riferi-
mento�sono�subordinati�alla�riduzione�corrispondente�o�alla�soppressione�dell'altro�quantita-
tivo�di�riferimento�di�cui�dispone�il�produttore.�Questi�adeguamenti�non�possono�compor-
tare�per�lo�Stato�membro�interessato�un�aumento�della�somma�delle�consegne�e�delle�vendite�
dirette�di�cui�all'articolo�3.�In�caso�di�modifiche�definitive�dei�quantitativi�di�riferimento�
individuali,�i�quantitativi�di�cui�all'articolo�3�sono�adeguati�di�conseguenza�secondo�la�proce-
dura�di�cui�all'articolo�11''.�(..)�
8.��L'art.�6�di�tale�regolamento�stabilisce�quanto�segue:�
``1. 
�Entro�una�data�da�determinarsi�e�non�oltre�il�31�dicembre�gli�Stati�membri�
autorizzano,�per�la�durata�del�periodo�di�dodici�mesi�di�cui�trattasi,�cessioni�temporanee�
del�quantitativo�di�riferimento�individuale�che�non�sara�utilizzato�dal�produttore�che�ne�
dispone.�Tuttavia�i�quantitativi�di�riferimento�di�cui�all'articolo�4,�paragrafo�3�non�possono�
formare�oggetto�di�siffatte�cessioni�temporanee�fino�al�31�marzo�1995.�
Gli�Stati�membri�possono�modulare�le�operazioni�di�cessione�in�funzione�delle�categorie�
di�produttori�o�delle�strutture�della�produzione�lattiera,�limitarle�al�livello�dell'acquirente�o�
all'interno�delle�regioni�e�determinare�in�che�misura�il�cedente�possa�rinnovare�le�operazioni�
di�cessione.�

2. 
�Ciascuno�Stato�membro�puo�decidere�di�non�applicare�il�paragrafo�1�sulla�base�
di�uno�o�di�entrambi�i�seguenti�criteri:�
la�necessita�di�facilitare�le�evoluzioni�e�gli�adeguamenti�strutturali;�
imperative�esigenze�amministrative''.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

9.��Secondo�l'art.�7�dello�stesso�regolamento:�
``1. 
�Il�quantitativo�di�riferimento�disponibile�in�un'azienda�viene�trasferito�con�
l'azienda�in�caso�di�vendita,�locazione�o�trasmissione�per�successione�ai�produttori�che�la�
riprendono,�secondo�modalita�che�gli�Stati�membri�definiscono�tenendo�conto�delle�superfici�
impiegate�per�la�produzione�lattiera�o�di�altri�criteri�oggettivi�e,�eventualmente,�di�un�
accordo�tra�le�parti.�La�parte�del�quantitativo�di�riferimento�eventualmente�non�trasferita�
con�l'azienda�viene�aggiunta�alla�riserva�nazionale.�Le�stesse�disposizioni�si�applicano�agli�
altri�casi�di�trasferimenti�che�abbiano�analoghi�effetti�giuridici�per�i�produttori.�(...)�

2. 
�Qualora�non�vi�sia�accordo�tra�le�parti,�nel�caso�di�affitti�rurali�che�scadono�e�
non�sono�rinnovabili�a�condizioni�analoghe,�o�in�situazioni�che�abbiano�analoghi�effetti�giu-
ridici,�i�quantitativi�di�riferimento�disponibili�nelle�aziende�di�cui�trattasi�sono�trasferiti�tutti�
o�in�parte�ai�produttori�che�li�riprendono,�secondo�le�disposizioni�che�gli�Stati�membri�hanno�
adottato�o�adotteranno,�tenendo�conto�degli�interessi�legittimi�delle�parti''.�
10.��Infine,�ai�sensi�dell'art.�10�del�regolamento�n.�3950/1992:�
``Il�prelievo�e�considerato�parte�degli�interventi�intesi�a�regolarizzare�i�mercati�agricoli�
ed�e�destinato�al�finanziamento�delle�spese�del�settore�lattiero-caseario''.�

11.��Il�regolamento�n.�536/1993�enuncia,�nel�suo�quinto�`considerando',�che�``l'espe-
rienza�acquisita�ha�dimostrato�che�il�regime�non�era�pienamente�efficiente�a�causa�di�forti�
ritardi�sia�nella�comunicazione�dei�dati�relativi�alla�raccolta�o�alla�vendita�diretta,�sia�nel�
pagamento�del�prelievo''�e�``che�occorre�pertanto�trarre�da�questa�constatazione�le�conclu-
sioni�che�si�impongono,�emanando�disposizioni�rigorose,�corredate�di�sanzioni,�per�quanto�
riguarda�le�scadenze�di�comunicazione�ed�i�termini�di�pagamento''.�
12.��L'art.�3�di�tale�regolamento�dispone:�
``1. 
�Alla�fine�di�ciascuno�dei�periodi�di�cui�all'articolo�1�del�regolamento�(...)�
n.�3950/1992,�l'acquirente�effettua,�per�ogni�produttore,�un�conteggio�nel�quale,�a�fronte�del�
quantitativo�di�riferimento�di�cui�il�produttore�dispone�e�del�relativo�tenore�rappresentativo�
di�materia�grassa,�indica�il�volume�e�il�tenore�di�materia�grassa�del�latte�e/o�dell'equivalente�
latte�consegnato�dal�produttore�durante�il�periodo�in�questione.�(...)�
2. 
�Ogni�anno,�entro�il�15�maggio,�l'acquirente�trasmette�all'autorita�competente�
dello�Stato�membro�interessato�una�distinta�dei�conteggi�effettuati�per�ogni�produttore,�o�se�
del�caso��a�seconda�di�quanto�deciso�dallo�Stato�membro��comunica�a�detta�autorita�
competente�il�volume�totale,�il�volume�rettificato�a�norma�dell'articolo�2,�paragrafo�2,�e�il�
tenore�medio�di�materia�grassa�del�latte�e/o�dell'equivalente�latte�che�glie�stato�consegnato�
da�produttori,�nonche�la�somma�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�di�cui�i�produttori�
stessi�dispongono�e�il�relativo�tenore�rappresentativo�medio�di�materia�grassa.�Ove�non�
rispetti�la�suddetta�scadenza,�l'acquirente�deve�pagare�una�penalita�pari�all'importo�del�
prelievo�che�verrebbe�riscosso�se�i�quantitativi�di�latte�e�di�equivalente�latte�consegnatigli�
da�produttori�lattieri�venissero�superati�dello�0,1%.�Detta�penalita�non�puo�superare�i�
20.000�ECU.�
3. 
�Lo�Stato�membro�puo�disporre�che�l'autorita�competente�notifichi�all'acquirente�
l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�dopo�aver�o�non�aver�riassegnato��a�seconda�di�
quanto�deciso�dallo�Stato�membro�stesso��la�totalita�o�una�parte�dei�quantitativi�di�riferi-
mento�inutilizzati,�o�direttamente�ai�produttori�interessati�od�agli�acquirenti�affinche�li�ripar-
tiscano�fra�i�produttori�stessi.�
4. 
�Ogni�anno,�anteriormente�al�10�settembre,�l'acquirente�versa�all'organismo�com-
petente�l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�secondo�le�modalita�all'uopo�stabilite�dallo�
Stato�membro.�
Se�il�termine�di�pagamento�non�e�rispettato,�si�applica�alle�somme�dovute�un�interesse�
annuale�ad�un�saggio�fissato�dallo�Stato�membro�e�che�non�puo�comunque�essere�inferiore�
al�saggio�d'interesse�applicato�da�quest'ultimo�per�la�ripetizione�dell'indebito''.�

13.��L'art.�4�dello�stesso�regolamento�prevede:�
�1. 
�Per�quanto�riguarda�le�vendite�dirette,�alla�fine�di�ciascuno�dei�periodi�di�cui�
all'articolo�1�del�regolamento�(...)�n.�3950/1992�il�produttore�indica�in�una�dichiarazione�p
rodotto�per�prodotto��il�volume�del�latte�e/o�degli�altri�prodotti�lattiero-caseari�venduti�
direttamente�al�consumo�e/o�a�grossisti,�imprese�di�stagionatura�o�dettaglianti.�(...)�
2. 
�Ogni�anno,�entro�il�15�maggio,�il�produttore�trasmette�la�suddetta�dichiarazione�
all'autorita�competente�dello�Stato�membro�interessato.�Qualora�non�rispetti�tale�scadenza,�il�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

produttore�e��soggetto�alprelievosututtiiquantitatividilatte�ediequivalentelattevendutidiret-
tamentechesuperinoilquantitativodiriferimentodicuieglidispone,�oppure,�ovequest'ultimo�
non�sia�stato�superato,�ad�una�penalita��pari�all'importo�del�prelievo�che�verrebbe�riscosso�se�il�
quantitativo�di�riferimento�disponibile�venisse�superato�dello�0,1%.�Detta�penalita��non�puo��
superare�i�1.000�ECU.�Qualora�la�dichiarazione�non�venga�presentata�anteriormente�al�
1.�luglio,�si�applica�il�disposto�dell'articolo�5,�secondo�comma�del�regolamento�(...)�n.�3950/�
1992,�alla�scadenza�del�termine�di�30�giorni�dall'intimazione�dello�Stato�membro.�

3. 
�Lo�Stato�membro�puo��disporre�che�la�propria�autorita��competente�notifichi�al�
produttore�l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�dopo�aver�o�non�aver�riassegnato��a�
seconda�di�quanto�deciso�dallo�Stato�membro�stesso��ai�produttori�interessati�la�totalita��
o�una�parte�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati.�
4. 
�Ogni�anno,�anteriormente�al�10�settembre,�il�produttore�versa�all'organismo�
competente�l'importo�dovuto,�secondo�le�modalita��all'uopo�stabilite�dallo�Stato�membro.�
Se�il�termine�di�pagamento�non�e��rispettato,�si�applica�alle�somme�dovute�un�interesse�
annuale�ad�un�saggio�fissato�dallo�Stato�membro�(...)''.�
14.��Ai�sensi�dell'art.�7�del�regolamento�n.�536/1993:�
�1. 
�Gli�Stati�membri�adottano�le�necessarie�misure�di�controllo�per�garantirela�
riscossione�del�prelievo�sui�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte�commercializzati�in�
eccesso�rispetto�ai�quantitativi�di�cui�all'articolo�3�del�regolamento�(...)�n.�3950/1992.�(...)�
3. 
�Lo�Stato�membro�verifica�concretamente�l'esattezza�della�contabilizzazione�dei�
quantitativi�commercializzati�di�latte�e�di�equivalente�latte;�a�tal�fine,essoprocedeadaccer-
tamenti�sui�trasporti�di�latte�durante�le�operazioni�di�raccolta�nelle�aziende�e,�in�particolare,�
controlla�sul�posto:�
a) 
presso�gli�acquirenti,�i�conteggi�di�cui�all'articolo�3,�paragrafo�1,�nonche�l'atten-
dibilita��della�contabilita��di�magazzino�e�degli�approvvigionamenti�di�cui�al�paragrafo�1,�let-
tere�c) 
e�d),�sulla�base�dei�documenti�commerciali�e�d'altro�tipo�attestanti�l'uso�che�e��stato�
fatto�del�latte�e�dell'equivalente�latte�raccolti;�

b) 
presso�i�produttori�che�dispongono�di�un�quantitativo�di�riferimento��vendite�
dirette�,�l'attendibilita��della�dichiarazione�di�cui�all'articolo�4,�paragrafo�1�e�della�contabilita��
di�magazzino�di�cui�al�paragrafo�1,�lettera�f).�(...)''.�

La 
normativa 
nazionale 


15.��Il�regime�italiano�del�prelievo�supplementare�sul�latte�e��stato�inizialmente�attuato�
con�la�legge�26�novembre�1992,�n.�468�(GURI 
4�dicembre�1992,�n.�286,�pag.�3;�in�prosieguo:�
la�``legge�n.�468/1992'').�Tale�legge�stabiliva,�in�particolare,�i�criteri�di�attribuzione�dei�quan-
titativi�di�riferimento�individuali�nonche�le�modalita��della�compensazione�nazionale�(riasse-
gnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati).�La�suddetta�legge�e��stata�seguita�da�
una�copiosa�normativa,�che�ha�formato�oggetto�di�numerose�modifiche.�Nel�corso�di�tale�
evoluzione�legislativa�e�regolamentare�sono�stati�in�particolare�adottati,da�unlato,il�
decreto�legge�23�dicembre�1994,�n.�727�(GURI 
30�dicembre�1994,�n.�304,�pag.�5;�in�prosieguo:�
il�``decreto�legge�n.�727/1994''),�convertito�con�modifiche�nella�legge�24�febbraio�1995,�n.�46�
(GURI 
27�febbraio�1995,�n.�48,�pag.�3;�in�prosieguo:�la�``legge�n.�46/1995''),�che�ha�regola-
mentato�i�sistemi�di�riduzione�dei�quantitativi�assegnati,�e,�dall'altro,�la�legge�finanziaria�
23�dicembre�1996,�n.�662�(GURI 
28�dicembre�1996,�n.�303,�Supplemento 
ordinario,�pag.�233;�
in�prosieguo:�la�``legge�n.�662/1996''),�che�ha�disciplinato,�nel�suo�art.�2,�com-
ma�168,�i�criteri�per�la�compensazione�nazionale.�
16.��Con�sentenza�28�dicembre�1995,�n.�520,�la�Corte�costituzionale�dichiarava�illegit-
timo�l'art.�2,�comma�1,�del�decreto�legge�n.�727/1994,�convertito�con�modifiche�nella�legge�
n.�46/1995,�nella�parte�in�cui,�nella�determinazione�delle�riduzioni�delle�quote�individuali�
dei�produttori�di�latte,�escludeva�la�partecipazione,�quanto�meno�nella�forma�di�una�richiesta�
di�parere,�delle�regioni�interessate.�Inoltre,�con�sentenza�11�dicembre�1998,�n.�398,�questo�
stesso�giudice�dichiarava�illegittimo�l'art.�2,�comma�168,�della�legge�n.�662/1996,�poiche�
non�prevedeva�che�fosse�richiesto�il�parere�delle�regioni�e�delle�province�autonome.�
17.��Nel�frattempo�la�Commissione�delle�Comunita��europee�avviava�un�procedimento�
contro�la�Repubblica�italiana�ai�sensi�dell'art.�169�del�Trattato�CE�(divenuto�art.�226�CE),�
riguardante�le�modalita��previste�nell'art.�5�della�legge�n.�468/1992�per�procedere�alla�riasse-
gnazione�dei�quantitativi�individuali�inutilizzati.�Con�parere�motivato�20�maggio�1996,�la�
Commissione�contestava,�con�riferimento�alle�consegne,�la�possibilita��di�riassegnare�i�quan-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

titativi�inutilizzati�alle�associazioni�di�produttori�e�non�ai�produttori�e�agli�acquirenti,�come�
prevedono�i�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993.�Tale�procedimento�e�stato�poi�archiviato,�
in�quanto�le�autorita�italiane�hanno�posto�fine�alla�violazione�contestata�attraverso�l'ado-
zione�della�legge�n.�662/1996,�il�cui�art.�2,�comma�166,�ha�previsto�che�le�modalita�contro-
verse�non�sarebbero�state�piu�applicabili�a�partire�dalla�campagna�lattiera�1995/1996.�

18.��Allo�scopo�di�porre�fine�alle�incertezze�relative�alla�determinazione�della�produ-
zione�lattiera�effettiva,�causate�da�un�sistema�che�non�aveva�consentito�di�fornire�dati�affida-
bili,�con�particolare�riferimento�alle�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,�il�legislatore�
italiano�ha�deciso�di�istituire�una�commissione�governativa�d'indagine�prevista�dal�decreto�
legge31gennaio�1997,n.�11(GURI31�gennaio�1997,�n.�25,�pag.�3),�convertito�con�modifiche�
nella�legge�28�marzo�1997,�n.�81�(GURI 
10�aprile�1997,�n.�81,�pag.�4).�A�tale�commissione�
d'indagine�veniva�affidato�il�compito�di�accertare�l'esistenza�di�eventuali�irregolarita�nella�
gestione�delle�quote�da�parte�dei�singoli�soggetti�e�di�enti�pubblici�o�privati,�nonche�nella�
commercializzazione�di�latte�e�latticini�da�parte�dei�produttori�o�nella�relativa�utilizzazione�
da�parte�degli�acquirenti.�
19.��In�tale�contesto�e�alla�luce�delle�conclusioni�cui�perveniva�la�commissione�gover-
nativa�d'indagine,�si�apporto�una�nuova�modifica�alla�normativa�italiana�con�l'adozione�dei�
decreti�legge�10�dicembre�1997,�n.�411�(GURI1.�dicembre�1997,�n.�208,�pag.�3;�in�prosieguo:�
il�``decreto�legge�n.�411/1997''),�convertito�con�modifiche�nella�legge�27�gennaio�1998,�n.�5�
(GURI 
28�gennaio�1998,�n.�22,�pag.�3;�in�prosieguo:�la�``legge�n.�5/1998''),�e�1.�marzo�1999,�
n.�43�(GURI2�marzo�1999,�n.�50,�pag.�8;�in�prosieguo:�il�``decreto�legge�n.�43/1999�),�conver-
tito�con�modifiche�nella�legge�27�aprile�1999,�n.�118�(GURI30�aprile�1999,�n.�100,�pag.�4;�in�
prosieguo:�la�``legge�n.�118/1999'').�
20.��L'art.�2�della�legge�n.�5/1998�affida�all'AIMA�il�compito�di�determinare,�sulla�
base,�in�particolare,�della�relazione�della�commissione�governativa�d'indagine�nonche�dei�
controlli�effettuati�e�comunicati�dalle�regioni,�gli�effettivi�quantitativi�di�latte�prodotto�e�
commercializzato�nel�corso�delle�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997.�Ai�sensi�del�
comma�5�dello�stesso�articolo,�l'AIMA�comunica�ai�produttori,�entro�60�giorni�a�decorrere�
dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�decreto�legge,�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�loro�
assegnati�nonche�i�quantitativi�di�latte�commercializzato.�Avverso�la�determinazione�dei�
quantitativi�stabiliti�dall'AIMA�i�produttori�possono�presentare�ricorso�di�riesame�dinanzi�
alle�regioni�e�alle�province�autonome,�che�devono�decidere�entro�un�termine�di80giornia�
decorrere�dalla�scadenza�del�termine�di�60�giorni�per�la�presentazione�del�ricorso.�Il�
comma�11�del�detto�articolo�dispone�che,�in�esito�agli�accertamenti�effettuati�e�alle�decisioni�
sui�ricorsi�di�riesame,�l'AIMA�apporta�modifiche�ai�modelli�utilizzati�e�ai�quantitativi�di�rife-
rimento�individuali,�ai�fini�delle�operazioni�di�compensazione�nazionale�e�del�pagamento�
del�prelievo�supplementare.�
21.��L'art.�1,�comma�1,�del�decreto�legge�n.�43/1999�prevede,�da�un�lato,�che�l'AIMA�
proceda�alle�compensazioni�nazionali�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997�in�
base�ai�dati�relativi�alla�produzione�lattiera�dalla�stessa�determinati�e,�dall'altro,�che�essa�cal-
coli�il�prelievo�supplementare�a�carico�di�ciascun�produttore.�Secondo�questa�stessa�disposi-
zione,�l'AIMA�e�tenuta�a�comunicare�ai�produttori,�agli�acquirenti�ed�alle�regioni�e�province�
autonome�il�risultato�dei�suoi�calcoli�entro�60�giorni�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�detto�
decreto�legge.�
22.��Ai�sensi�del�comma�12�dell'art.�1�del�decreto�legge�n.�43/1999,�i�risultati�delle�
compensazioni�nazionali�effettuate�ai�sensi�della�nuova�normativa�sono�definitivi�ai�fini�del�
pagamento�del�prelievo�supplementare,�dei�relativi�conguagli�e�dello�svincolo�delle�garanzie.�
In�base�al�comma�15�del�detto�articolo�gli�acquirenti,�ricevuta�la�comunicazione�dall'AIMA�
dei�prelievi�da�effettuare�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,�entro�30�giorni�
devono�versare�gli�importi�di�cui�trattasi�e�restituire�le�eventuali�eccedenze,�dandone�comuni-
cazione�alle�regioni�e�alle�province�autonome.�
23.��Riguardo�alle�modalita�di�vendita�dei�quantitativi�di�riferimento�senza�trasferi-
mento�di�terreni,�l'art.�18,�commi�9�e�10,�del�decreto�del�Presidente�della�Repubblica�
23�dicembre�1993,�n.�569�(GURI31�dicembre�1993,�n.�306,�Supplemento 
ordinario;inprosie-
guo:�il�``decreto�legge�n.�569/1993''),�prevede�che�``[1]�e�regioni,�verificata�l'idoneita�della�pre-
detta�documentazione,�ed�il�rispetto�della�normativa,�fanno�pervenire�all'AIMA,�entro�il�
15�gennaio�di�ciascun�anno�l'elenco�delle�vendite�perfezionatesi�entro�il�30�novembre�(...).�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

L'AIMA�entro�il�medesimo�termine�di�cui�al�precedente�comma,�effettua�i�necessari�controlli�
al�fine�di�verificare�che�il�quantitativo�di�riferimento�oggetto�della�vendita�corrisponda�effet-
tivamente�al�quantitativo�cui�ha�diritto�il�cedente�in�base�alla�legge�[n.�468/1992...]''.�Infine,�
l'art.�18,�comma�12,�del�detto�decreto�stabilisce�che�``la�validita�della�cessione�delle�quote�
latte�e�subordinata�all'esito�dei�controlli�di�cui�ai�precedenti�commi''.�Disposizioni�dello�
stesso�tenore�sono�previste�nell'art.�20�dello�stesso�decreto�relativamente�alla�locazione�delle�
quote�latte�(omissis).�

Risposta 
della 
Corte. 


55.��In�via�preliminare,�si�deve�osservare�che�nessuna�disposizione�dei�regolamenti�
nn.�3950/1992e536/1993prevedelarettificaaposteriorideiquantitatividiriferimentoindi-
viduali�attribuiti�ai�produttori�di�latte�ne�la�conseguente�rettifica�dei�prelievi�supplementari�
dovuti�da�questi�ultimi.�
56.��Orbene,�conformemente�ai�principi�generali�su�cui�e�fondata�la�Comunita�eche�
disciplinano�i�rapporti�fra�quest'ultima�e�gli�Stati�membri,�spetta�a�questi�ultimi,�in�forza�
dell'art.�5�dei�Trattato�CE�(divenuto�art.�10�CE),�garantire�nel�loro�territorio�l'attuazione�
della�normativa�comunitaria.�Qualora�il�diritto�comunitario,�ivi�compresi�i�principi�generali�
di�quest'ultimo,�non�contenga�in�proposito�regole�comuni,�le�autorita�nazionali�procedono,�
nell'attuazione�di�tale�normativa,�applicando�i�criteri�formali�e�sostanziali�del�loro�diritto�
nazionale�(v.,�segnatamente,�sentenze�23�novembre�1995,�causa�C-285/93,�Dominikanerin-
nen-Kloster�Altenhohenau,�Racc.,�1-4069,�punto�26,�e�Karlsson�e�a.,�cit.,�punto�27).�
57.��Tuttavia,�nell'adottare�provvedimenti�di�attuazione�di�una�regolamentazione�
comunitaria,�le�autorita�nazionali�sono�tenute�ad�esercitare�il�proprio�potere�discrezionale�
nel�rispetto�dei�principi�generali�del�diritto�comunitario,�tra�i�quali�si�annoverano�i�principi�
di�proporzionalita�,�di�certezza�del�diritto�e�di�tutela�del�legittimo�affidamento�(v.,�in�tal�
senso,�in�particolare,�sentenza�20�giugno�2002,�causa�C-313/99,�Mulligan�ea.,�Racc.,�1-57�
19,�punti�35�e�36).�
58.��Ne�consegue�che,�per�poter�rispondere�utilmente�alla�prima�questione�e,�piu�
concretamente,�al�fine�di�accertare�se�le�disposizioni�pertinenti�dei�regolamenti�nn.�3950/1992�
e�536/1993�ostino�arettificheaposteriorideiquantitatividiriferimentoassegnatiaiproduttori�
e�alla�conseguente�rettifica�degli�importi�dei�prelievi�supplementari�dovuti�da�questi�ultimi,�
occorre�esaminare�se�siffatti�provvedimenti�siano�conformi�alla�lettera�e�alla�finalita�ditali�
disposizioni,�agli�obiettivi�e�alla�ratio 
generale�della�normativa�relativa�al�regime�del�prelievo�
supplementare�sullatte,�nonche�ai�principi�generali�del�diritto�comunitario.�
59.��Con�riferimento�al�testo�delle�disposizioni�pertinenti�occorre�constatare�che�gli�
artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�n.�3950/1992�nonche�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993�
non�contengono�alcuna�disposizione�che�si�opponga�espressamente�all'adozione,�da�parte�
delle�autorita�nazionali,�di�misure�quali�quelle�controverse�nelle�cause�principali.�Lo�stesso�
vale�per�quanto�riguarda�l'insieme�delle�disposizioni�dei�detti�regolamenti.�
60.��Quanto�alla�finalita�di�tali�disposizioni,�non�si�puo�ritenere�che�gli�artt.�1�e�4�del�rego-
lamenton.�3950/1992prevedanounanuovaassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimentoindivi-
duali�ne�,�a�maggior�ragione,�che�stabiliscano�un�termine�specifico�per�una�tale�assegnazione.�
61.��Infatti,�il�regolamento�n.�3950/1992�e�volto�a�prorogare�il�regime�del�prelievo�
supplementare�sul�latte�istituito�dalla�normativa�anteriore�e�si�fonda�sulla�premessa�secondo�
la�quale�le�quote�latte�sono�gia�state�assegnate,�rispettivamente,�per�tutti�gli�Stati�membri�
(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Karlsson�e�a.,�cit.,�punto�32).�
62.��Cos|�il�primo�`considerando'�del�detto�regolamento�parla�dell'ulteriore�``applica-
zione''�[``poursuite''�nella�versione�francese]�del�regime�introdotto�dal�regolamento�n.�856/�
1984�e�il�suo�art.�1�stabilisce�che�il�prelievo�supplementare�sul�latte�e�istituito�per�``altri''�sette�
periodi�consecutivi�di�dodici�mesi.�Seguendo�lo�stesso�filo�logico,�l'art.�4,�n.�1,�del�regola-
mento�n.�3950/1992�prevede�che�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�attribuiti�per�i�
periodi�di�produzione�successivi�siano�determinati�partendo�dai�quantitativi�di�riferimento�
di�cui�i�produttori�disponevano�l'ultimo�giorno�di�applicazione�della�normativa�anterior-
mente�applicabile,�vale�a�dire�il�31�marzo�1993.�
63.��Tuttavia,�tenuto�conto�del�fatto�che�l'intenzione�del�legislatore�comunitario�non�
era�quella�di�fissare�in�modo�definitivo�tali�quantitativi�di�riferimento�per�tutta�la�durata�
della�proroga�del�regime�del�prelievo�supplementare�sul�latte,�l'art.�4,�n.�2,�del�regolamento�
n.�3950/1992�prevede,�sostanzialmente,�che�i�detti�quantitativi�potranno�essere�adattati�per�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ciascuna�campagna�lattiera�interessata,�a�condizione�che�la�somma�dei�quantitativi�di�riferi-
mento�individuali�per�le�vendite�alle�latterie�e�per�le�vendite�dirette�non�superi�il�quantitativo�
globale�garantito�assegnato�allo�Stato�membro,�tenuto�conto�delle�eventuali�riduzioni�effet-
tuate�da�quest'ultimo�per�alimentare�la�propria�riserva�nazionale.�

64.��Inoltre,�l'art.�6�del�regolamento�n.�3950/1992,�il�quale�prevede�che�gli�Stati�mem-
bri�autorizzino�le�cessioni�temporanee�di�quote�latte�per�un�periodo�di�dodici�mesi,�anterior-
mente�ad�una�data�dagli�stessi�determinata�e�precedente�al�31�dicembre,�non�puo�essere�
interpretato�nel�senso�che,�successivamente�a�tale�data,�il�quantitativo�trasferito�relativo�ad�
una�campagna�lattiera�non�possa�costituire�oggetto�di�controlli�e�rettifiche.�Infatti,�la�detta�
data�rappresenta�soltanto�il�limite�temporale�al�di�la�del�quale�i�produttori�non�sono�piu�
autorizzati�a�stipulare�una�cessione�di�quote�latte�per�la�campagna�in�corso.�
65.��Quanto�all'art.�7�del�regolamento�n.�3950/1992,�si�deve�ricordare�che�esso�pre-
vede�espressamente�che�debbano�essere�determinate�dagli�Stati�membri�le�modalita�secondo�
le�quali,�in�caso�di�vendita,�di�locazione�o�di�trasmissione�per�successione�di�un'azienda�
lattiera,�il�quantitativo�di�riferimento�disponibile�in�capo�a�tale�azienda�e�trasferito,�con�la�
detta�azienda,�ai�produttori�che�la�riprendono.�E�pertanto�giocoforza�constatare�che�il�detto�
articolo�non�puo�essere�considerato�un�ostacolo�per�le�autorita�competenti�degli�Stati�mem-
bri�a�procedere�a�posteriori�a�controlli�finalizzati�a�verificare�l'esattezza�del�quantitativo�di�
riferimento�oggetto�di�cessione.�
66.��In�queste�circostanze,�non�si�possono�interpretare�gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regola-
mento�n.�3950/1992�nel�senso�che�essi�ostano�a�che�le�autorita�nazionali,�successivamente�
alla�campagna�lattiera�interessata,�rettifichino�quantitativi�di�riferimento�individuali�errati,�
quando�invece�tali�rettifiche�sono�specificamente�dirette�a�far�s|�che�la�produzione�esonerata�
dal�prelievo�supplementare�di�uno�Stato�membro�non�superi�il�quantitativo�globale�garantito�
assegnato�a�tale�Stato.�
67.��Le�stesse�considerazioni�valgono�con�riferimento�agli�artt.�3�e�4�del�regolamento�
n.�536/1993.�Al�riguardo�occorre�ricordare�che�dalla�lettura�del�combinato�disposto�del�n.�2�
di�questi�articoli�risulta�che�l'acquirente,�da�un�lato,�ed�il�produttore�che�esercita�la�vendita�
diretta,�dall'altro,�devono�trasmettere�all'autorita�nazionale�competente,�anteriormente�al�
15�maggio,�rispettivamente�il�conteggio�del�quantitativo�di�prodotto�consegnato�e�quello�
del�quantitativo�di�prodotto�venduto�nel�corso�dell'esercizio�trascorso.�Dalla�lettura�del�com-
binato�disposto�dei�nn.�3�degli�stessi�articoli�risulta�altres|�che�gli�Stati�membri�possono�
disporre�che�l'autorita�competente�notifichi�all'acquirente,�da�un�lato,�e�al�produttore,�dal-
l'altro,�l'importo�del�prelievo�da�essi�dovuto�dopo�aver�riassegnato�o�meno,�in�tutto�o�in�
parte,�i�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati.�Infine,�ai�sensi�del�comma�4�dei�detti�articoli,�
l'acquirente,�da�un�lato,�e�il�produttore,�dall'altro,�devono�versare�le�somme�dovute�anterior-
mente�al�10�settembre�successivo.�
68.��Se�e�vero�che�i�termini�previsti�in�tali�articoli�sono�imperativi�(v.,�in�tal�senso,�sen-
tenza�Molkereigenossenschaft�Wiedergeltingen,�cit.,�punti�38-40),�rimane�pur�sempre�che�
essi�non�ostano�alla�realizzazione,�da�parte�delle�autorita�competenti�di�uno�Stato�membro,�
di�controlli�e�di�rettifiche�a�posteriori�volti�a�garantire�che�la�produzione�di�tale�Stato�mem-
bro�non�superi�il�quantitativo�globale�garantito�ad�esso�assegnato.�
69.��Al�contrario,�sia�i�termini�previsti�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993�
sia�i�controlli�e�le�rettifiche�a�posteriori,�quali�quelli�effettuati�dall'AIMA�nelle�cause�princi-
pali,�sono�diretti�a�garantire�l'efficace�funzionamento�del�regime�del�prelievo�supplementare�
sul�latte�e�l'applicazione�corretta�della�normativa�in�materia.�
70.��Al�riguardo�e�importante�altres|�ricordare�che,�ai�sensi�dell'ottavo�`considerando'�
del�regolamento�n.�536/1993,�``gli�Stati�membri�devono�disporre�di�adeguati�mezzi�di�con-
trollo�per�poter�verificare�a�posteriori�se,�ed�in�quale�misura,�il�prelievo�sia�stato�riscosso�
conformemente�alle�disposizioni�in�vigore''.�Siffatti�controlli�sono�previsti�nell'art.�7�del�detto�
regolamento�per�garantire�l'esattezza�dei�conteggi�riguardanti�il�prodotto�consegnato�e�la�
vendita�diretta,�effettuati�dagli�acquirenti�e�dai�produttori.�E�evidente,�da�un�lato,�che�siffatti�
controlli�possono�avere�luogo�soltanto�dopo�la�conclusione�della�campagna�lattiera�interes-
sata�e,�dall'altro,�che�essi�possono�portare�alla�rettifica�dei�quantitativi�di�riferimento�asse-
gnati�e,�conseguentemente,�ad�un�nuovo�calcolo�dei�prelievi�dovuti.�
71.�Taleinterpretazionedegliartt.�1,4,6e7delregolamenton.�3950/1992nonche�3e4�
delregolamenton.�536/1993e�altres|�avvaloratadallafinalita�dellanormativacheistituisceil�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

prelievo�supplementare�sul�latte.�Come�l'avvocato�generale�ha�sottolineato�al�paragrafo�66�
delle�sue�conclusioni,�gli�obiettivi�ditale�normativa�sarebbero�compromessi�se,�a�seguito�di�
un'erronea�determinazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali,�la�produzione�di�latte�in�
uno�Stato�membro�superasse�il�quantitativo�globale�garantito,�assegnato�a�quest'ultimo,�senza�
che�tale�superamento�comportasse�il�pagamento�del�prelievo�supplementare�dovuto.�Infatti,�in�
un'ipotesi�del�genere�la�solidarieta�sulla�quale�si�fonda�il�regime�del�prelievo�supplementare�sul�
latte�sarebbe�infranta,�nel�senso�che�taluni�produttori�godrebbero�dei�vantaggi�derivanti�dalla�
fissazione�diunprezzoindicativodellattesenzasopportarele�restrizionigraziealle�qualiuntale�
prezzo�indicativo�puo�essere�mantenuto.�I�produttori,�la�cui�produzione�eccedentaria�sarebbe�
cos|�indebitamente�esonerata�dal�prelievo�supplementare,�beneficerebbero�diun�vantaggio�
concorrenziale�ingiustificato�rispetto�ai�produttori�degli�Stati�membri�che�applicano�in�modo�
corretto�lanormativa�comunitaria.�

72.��Infine,�per�quanto�riguarda�la�compatibilita�di�misure�di�controllo�e�di�rettifica,�
quali�quelle�adottate�dall'AIMA�nelle�cause�principali,�con�i�principi�generali�di�proporzio-
nalita�e�di�tutela�del�legittimo�affidamento,�l'argomentazione�delle�ricorrenti�non�puo�essere�
accolta.�
73.��Con�riferimento�al�principio�di�proporzionalita�,�si�deve�anzitutto�rilevare�che�il�
regime�di�prelievo�supplementare�mira�a�ristabilire�l'equilibrio�fra�domanda�e�offerta�sul�
mercato�lattiero,�caratterizzato�da�eccedenze�strutturali,�limitando�la�produzione�lattiera.�
Tale�provvedimento�si�iscrive�dunque�nell'ambito�delle�finalita�di�sviluppo�razionale�della�
produzione�lattiera�e�di�mantenimento�di�un�tenore�di�vita�equo�della�popolazione�agricola�
interessata,�contribuendo�ad�una�stabilizzazione�del�reddito�di�quest'ultima�(sentenza�
17�maggio�1988,�causa�84/1987,�Erpelding,�Racc. 
pag.�2647,�punto�26).�
74.��Ne�consegue�che,�contrariamente�a�quanto�sostengono�le�ricorrenti�nelle�cause�
principali,�il�prelievo�supplementare�non�puo�essere�considerato�come�una�sanzione�analoga�
alle�penalita�previste�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993.�Infatti,�il�prelievosupple-
mentare�sul�latte�costituisce�una�restrizione�dovuta�a�regole�di�politica�deimercatiodi�
politica�strutturale�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�10�gennaio�1992,�causa�C-177/90,�Ku�hn,�
Racc.,�1-35,�punto�13).�
75.��Inoltre,�come�risulta�chiaramente�dall'art.�10�del�regolamento�n.�3950/1992,�il�
prelievo�supplementare�fa�parte�degli�interventi�intesi�a�regolarizzare�i�mercati�agricoli�ed�e�
destinato�al�finanziamento�delle�spese�del�settore�lattiero.�Ne�consegue�che,�oltre�al�suo�
obiettivo�manifesto�di�obbligare�i�produttori�di�latte�a�rispettare�i�quantitativi�di�riferimento�
ad�essi�attribuiti,�il�prelievo�supplementare�ha�anche�una�finalita�economica,�in�quanto�mira�
a�procurare�alla�Comunita�i�fondi�necessari�allo�smaltimento�della�produzione�realizzata�
dai�produttori�in�eccedenza�rispetto�alle�loro�quote.�
76.��Al�riguardo�si�deve�aggiungere�che,�come�esposto�in�udienza�dalla�Commissione,�
tale�eccedenza�di�produzione�perdura�per�molto�tempo�dopo�la�fine�della�campagna�lattiera�
interessata,�in�particolare�sotto�forma�di�scorte�di�latticini.�
77.��Di�conseguenza,�occorre�constatare�che,�con�riferimento�a�misure�quali�quelle�
adottate�dall'AIMA�di�cui�alle�cause�principali,�la�problematica�relativa�alla�compatibilita�
dell'applicazione�retroattiva�delle�sanzioni�non�e�rilevante.�
78.��Inoltre,�e�assodato�che�misure�quali�quelle�controverse�nelle�cause�principali�sono�
idonee�a�realizzare�il�fine�perseguito.�
79.��Riguardo�alla�questione�se�tali�misure�oltrepassino�quanto�necessario�a�raggiun-
gere�il�loro�obiettivo,�si�deve�tener�conto�del�fatto�che,�come�risulta�dallesentenze�di�rinvio,�
i�quantitativi�di�riferimento�individuali�inizialmente�attribuiti�dalle�autorita�italiane�contene-
vano�numerosissimi�errori,�dovuti�in�particolare�al�fatto�che�la�produzione�effettiva�in�base�
alla�quale�tali�quantitativi�erano�stati�attribuiti�era�stata�certificata�dai�produttori�stessi.�
Tra�gli�errori�cos|�rilevati,�la�commissione�governativa�d'indagine�ha�accertato,�in�partico-
lare,�che�piu�di�2000�aziende�agricole�che�avevano�dichiarato�di�produrre�latte�non�possede-
vano�mucche.�
80.��In�queste�circostanze,�misure�come�quelle�adottate�dall'AIMA�nel�contesto�di�
cui�alle�cause�principali�non�possono�essere�considerate�sproporzionate�rispetto�al�fine�per-
seguito.�
81.��Con�riferimento,�infine,�al�principio�di�tutela�del�legittimo�affidamento,iricor-
renti�ritengono�che,�adottando�le�misure�controverse,�le�autorita�italiane�non�abbiano�rispet-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tato�il�loro�legittimo�affidamento�in�quanto,�da�un�lato,�le�rettifiche�dei�quantitativi�di�riferi-
mento�individuali�e�il�nuovo�calcolo�dei�prelievi�supplementari�dovuti�sono�intervenuti�
rispettivamente�due�e�tre�anni�dopo�le�campagne�interessate�e,�dall'altro,�soltanto�nel�1999�
tali�ricorrenti�hanno�avuto�conoscenza�dei�quantitativi�di�riferimento�assegnati.�

82.��Relativamente�al�primo�argomento,�occorre�constatare�che,�se�il�quantitativo�di�
riferimento�individuale�di�un�produttore�corrisponde�effettivamente�al�quantitativo�di�latte�
commercializzato�da�tale�produttore�durante�l'anno�di�riferimento,�tale�produttore,�che�in�
linea�di�principio�conosce�il�quantitativo�che�ha�prodotto,�non�puo�nutrire�un�legittimo�affi-
damento�sul�mantenimento�di�un�quantitativo�di�riferimento�inesatto.�(1)�
83.��Per�quanto�riguarda�il�secondo�argomento,�occorre�rilevare�che,�come�risulta�dal�
fascicolo,�le�prime�disposizioni�legislative�dirette�ad�attuare�il�regime�del�prelievo�supplemen-
tare�sul�latte�sono�state�adottate�in�Italia�soltanto�nel�1992.�Inoltre,�il�pagamento�di�tale�
prelievo�e�stato�richiesto�dai�produttori�di�latte�italiani�solo�a�partire�dalla�campagna�lattiera�
1995/1996.�Orbene,�non�puo�configurarsi�un�legittimo�affidamento�in�ordine�al�manteni-
mento�di�una�situazione�manifestamente�illegale�rispetto�al�diritto�comunitario,�vale�a�dire�
la�mancata�applicazione�del�regime�di�prelievo�supplementare�sui�latte.�Infatti,�indipendente-
mente�dalle�circostanze�particolari�del�caso�di�specie,�i�produttori�di�latte�degli�Stati�membri�
non�possono�legittimamente�aspettarsi,�undici�anni�dopo�l'istituzione�di�tale�regime,�di�poter�
continuare�a�produrre�latte�senza�limiti.�
84.��Del�resto,�occorre�aggiungere�che�i�casi�indicati�dal�giudice�del�rinvio�come�al-
l'origine�dei�controlli�e�delle�rettifiche�operate�dalle�autorita�italiane�non�possono�avere�
un'incidenza�sull'interpretazione�delle�disposizioni�pertinenti�dei�regolamenti�nn.�3950/1992�
e�536/1993.�Infatti,�poco�importa�che�gli�errori�nella�determinazione�dei�quantitativi�di�
riferimento�siano�stati�rilevati�dopo�che�i�provvedimenti�nazionali�adottati�per�l'attuazione�
del�regime�del�prelievo�supplementare�fossero�stati�oggetto�di�un�ricorso�amministrativo�o�
giurisdizionale,�o�nell'ambito�della�verifica�di�regolarita�della�cessione�di�una�quota�latte,�o�
ancora�a�seguito�di�una�modifica�della�normativa�nazionale�diretta�a�renderla�compatibile�
con�il�diritto�comunitario.�In�altri�termini,�nessuna�di�queste�ipotesi�puo�incidere�sull'obbligo�
delle�autorita�italiane�di�rettificare�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�erratialfinedi�
assicurare�la�corretta�esecuzione�del�regime�comunitario�del�prelievo�supplementare�sul�latte.�
85.��Pertanto,�tenuto�conto�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�allaprima�que-
stione�si�deve�rispondere�dichiarando�che�gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�n.�3950/1992,�
nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�
essi�non�ostano�a�che�a�seguito�di�controlli�uno�Stato�membro�rettifichi�i�quantitativi�di�rife-
rimento�individuali�attribuiti�ad�ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di�
riassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,�
successivamente�al�termine�di�scadenza�del�pagamento�di�tali�prelievi�per�la�campagna�lat-
tiera�interessata.�(omissis)�.�
II 
�(omissis) 
Risposta 
della 
Corte. 


80.��E�importante�anzitutto�constatare�che,�anche�se�dai�regolamenti�nn.�3950/1992�e�
536/1993�non�e�espressamente�previsto�un�obbligo�di�comunicazione�a�produttori�dei�quanti-
tativi�di�riferimento�individuali,�una�siffatta�comunicazione,�sia�in�occasione�dell'assegna-
zione�iniziale�di�un�quantitativo�di�riferimento�che�in�occasione�di�ogni�successiva�modifica�
(1)�Nella�terza 
sentenza,�al�punto�54,�la�Corte�aggiunge:��Da�un�altro�lato,�come�rilevato�
dall'avvocato�generale�al�paragrafo�82�delle�sue�conclusioni,�i�produttori�non�possono�fare�legit-
timo�affidamento�sulla�riassegnazione�al�termine�di�una�campagna�di�produzione,�di�un�determi-
nato�quantitativo�di�riferimento�individuale�non�utilizzato.�Infatti�una�tale�riassegnazione�e�,per�
sua�natura,�ipotetica�e�impossibile�da�determinare�in�anticipo�sul�suo�ammontare,�poiche�dipende�
dall'attivita�degli�altri�produttori.�Un�produttore,�quindi,�non�puo�,�prima�di�una�campagna�di�pro-
duzione,�fare�legittimo�affidamento�sulla�riassegnazione�di�una�determinata�parte�di�quote�non�
utilizzate�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

di�tale�quantitativo,�dev'essere�ritenuta�obbligatoria�in�considerazione,�da�un�lato,�dell'obiet-
tivo�principale�e�della�ratio 
del�regime�del�prelievo�supplementare�sul�latte�nonche�,�dall'altro,�
del�principio�di�certezza�del�diritto.�

81.��Infatti,�e�assodato�che�questo�regime�e�diretto�a�far�s|�che�la�produzione�di�latte�
nella�Comunita�non�superi�un�quantitativo�globale�garantito,�che�e�fissato�a�livello�comuni-
tario�e�ripartito�tra�i�produttori�da�parte�degli�Stati�membri.�La�realizzazione�di�tale�obiet-
tivo�implica�necessariamente�che�i�produttori�vengano�informati�della�parte�del�quantitativo�
globale�garantito�loro�assegnata,�che�essi�non�devono�superare.�
82.��Inoltre,�considerato�che,�in�conformita�a�tale�regime,�il�produttore�la�cui�produ-
zione�superi�il�suo�quantitativo�di�riferimento�individuale�e�costretto�a�pagare�un�prelievo�
supplementare�pari�al�115%�del�prezzo�indicativo�del�latte,�l'omessa�comunicazione�al�
produttore�interessato�di�tale�quantitativo�di�riferimento�sarebbe�manifestamente�contraria�
al�principio�di�certezza�del�diritto.�
83.��Relativamente�alle�modalita�di�tale�comunicazione,�e�assodato�che�questo�stesso�
principio�esige�una�pubblicita�adeguata�per�i�provvedimenti�nazionali�adottati�in�attuazione�
di�una�normativa�comunitaria�(sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,�punto�51).�Poiche�la�comunica-
zione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�ai�produttori�interessati�e�una�misura�adot-
tata�nell'ambito�dell'applicazione,�da�parte�delle�autorita�nazionali�competenti,�della�norma-
tiva�comunitaria�relativa�al�prelievo�supplementare�sul�latte,�essa�dev'essere�effettuata�nel�
rispetto�del�dovere�di�una�pubblicita�adeguata.�
84.��Cio�nondimeno,�secondo�la�giurisprudenza�della�Corte,�il�principio�di�certezza�
del�diritto�non�prescrive�alcuna�forma�particolare�di�pubblicita�,�quale�la�pubblicazione�dei�
detti�provvedimenti�nella�Gazzetta 
Uf
fficiale 
dello�Stato�membro�interessato,�la�comunica-
zione�tramite�pubblicazione�in�bollettini�o�la�notifica�individuale�ad�ogni�produttore�(v.,�in�
tal�senso,�sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,�punto�51).�
85.��Infatti,�la�ragione�per�cui�il�principio�di�certezza�del�diritto,�in�quanto�principio�
generale�del�diritto�comunitario,�esige�una�pubblicita�adeguata�per�le�misure�adottate�dagli�
Stati�membri�in�attuazione�di�un�obbligo�derivante�dal�diritto�comunitario�risiede�nel-
l'evidente�necessita�di�garantire�che�i�soggetti�di�diritto�interessati�da�tali�misure�siano�messi�
in�grado�di�conoscere�la�portata�dei�loro�diritti�ed�obblighi�nell'ambito�particolare�discipli-
nato�dal�diritto�comunitario�(sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,punto�52).�
86.��Ne�consegue�che�una�pubblicita�adeguata�dev'essere�idonea�a�informare�le�per-
sone�fisiche�o�giuridiche�interessate�riguardo�al�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale.�
Pertanto,�non�e�escluso�che�una�comunicazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�a�
mezzo�di�una�pubblicazione�in�bollettini,�quale�quella�controversa�nella�causa�principale,�
possa�soddisfare�tale�condizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che,�come�ha�affermato�il�
governo�italiano,�i�detti�bollettini�erano�stati�pubblicati�nella�Gazzetta 
Ufficiale 
della 
Repub-
blica 
italiana.�Tuttavia,�spetta�al�giudice�nazionale�decidere,�sulla�base�delle�precedenti�consi-
derazioni�e�degli�elementi�di�fatto�di�cui�dispone,�se�cio�si�verifichi�nelle�cause�principali.�
87.��Tenuto�conto�delle�considerazioni�che�precedono,�alle�questioni�terza,�quarta�e�
quinta�si�deve�quindi�rispondere�dichiarando�che�i�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993�
devono�essere�interpretati�nel�senso�che�l'assegnazione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento�
individuali�nonche�ogni�modificazione�successiva�dei�detti�quantitativi�devono�essere�comu-
nicate�ai�produttori�interessati�dalle�autorita�nazionali�competenti.�
Il�principio�di�certezza�del�diritto�esige�che�codesta�comunicazione�sia�tale�da�fornire�alle�
persone�fisiche�o�giuridiche�interessate�ogni�informazione�relativa�all'assegnazione�iniziale�del�
loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modifica�di�quest'ultimo.�Spetta�
algiudicenazionale�accertare,�inbase�aglielementi�difatto�dicui�dispone,�secio�siverifichinelle�
cause�principali�(omissis)�.�


IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Causa 
C-1/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Rifiuti 
^Nozione 
di 
rifiuto 
^Impresa 
petrolifera 
di 
produzione 
di 
idrocarburi 
^Direttiva�
75/442/CEE�e�Direttiva�97/156/CEE�^Decisione�della��Cour 
d'Appel��
(Belgio),�emessa�in�data�3�dicembre�2002�e�notificata�l'11�febbraio�2003�
nella�causa�Region�de�Bruxelles�^Capitale�(parte�civile)�^Ministe�re�
public�contro�Paul�Van�de�Walle�e�a.�e�Texaco�Belgium�S.A.�(responsa-
bile�civile)�(cs.�4225/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie,�cio�che�occorre�stabilire,�e�se�la�benzina�98�Ron�senza�
piombo�e/o�le�cisterne�interrate�che�contenevano�tale�prodotto�e/o�l'efflusso�
accidentale�di�idrocarburi�nel�sottosuolo�possano�costituire�rifiuto�ai�sensi�
della�definizione�posta�dall'art.�2,�comma�1,�dell'ordinanza�7�marzo�1991.�
Una�parte�della�dottrina�ritiene�che�non�si�possa�equiparare�lo�scarico�acci-
dentale�di�un�prodotto�che�inquina�il�suolo�all'abbandono�di�rifiuto.�Altra�
parte�della�dottrina�sostiene�invece�che�la�nozione�di�abbandono�di�rifiuti�
debba�essere�intesa�in�senso�ampio.�

IquesitI 


1.�^Segliartt.�1�a),1�b) 
e1�c) 
della�Direttiva�del�Consiglio�15�luglio�
1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�modificata�dalla�Direttiva�18�marzo�
1991,�91/156/CEE,�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�si�possono�
applicare�ad�un'impresa�petrolifera�che�produce�idrocarburi�e�li�vende�ad�un�
soggetto�che�gestisce�una�delle�sue�stazioni�di�servizio�nell'ambito�di�un�con-
tratto�di�gestione�autonomo�esclusivo�di�qualsiasi�vincolo�di�subordinazione�
con�essa,�allorche�questi�idrocarburi�si�infiltrano�nel�suolo�comportando�cos|�
un�inquinamento�del�terreno�e�delle�acque�sotterranee.�
2.�^Se�si�debba�ritenere�invece�che�la�qualificazione�giuridica�dei�rifiuti�
ai�sensi�delle�disposizioni�sopra�menzionate�si�applichi�solo�allorche�il�terreno�
cos|�inquinato�sia�stato�rimosso.�
Causa 
C-22/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Intermediari 
di 
valori 
immobiliari 
^Prelievi 
fiscali 
^Nozione 
di 
tassa 
-Nozione 
di 
imposta 
^
Art.�11�e�12�Direttiva�69/335/CEE�^Ordinanza�del��Rechtbank��(Paesi�
Bassi)�emessa�in�data�21�gennaio�2003,�notificata�l'11�marzo�2003�
(cs.�7360/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�questione�concerne�il�potere�impositivo�attribuito�dalla�legge�nazio-
nale�olandese�all'autorita�di�controllo�sulla�borsa�che�addebita,�agli�interme-
diari�di�valori�mobiliari�autorizzati,�le�spese�da�questa�sostenute�nell'esercizio�
dell'attivita�istituzionale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�171 


IL 
quesitO 


Se�la�direttiva�e�in�particolare�l'interpretazione�degli�artt.�11�e�12�della�
stessa�ostino�alla�riscossione,�di�una�tassa,�come�sopra�descritta,�a�carico�
degli�intermediari�di�valori�mobiliari�calcolata�sugli�utili�lordi�ricavati�da�
attivita�relative�a�detti�valori�mobiliari.�

NotA 


Il�Dipartimento�per�le�politiche�fiscali�del�Ministero�dell'Economia�e�
delle�Finanze�ha�fatto�pervenire�le�seguenti�osservazioni.�
�Lacontroversiainoggettoriguarda,piu� 
inparticolare,ilpotereimposi-

tivo 
attribuito 
dalla 
legge 
nazionale 
olandese 
all'autorita� 
di 
controllo 
sulla 
borsa 


che 
addebita, 
agli 
intermediari 
di 
valori 
mobiliari 
autorizzati, 
le 
spese 
da 
questa 


sostenute 
nell'esercizio 
dell'attivita� 
istituzionale. 
Tali 
addebiti, 
a 
seconda 
dei 
servizi 
resi, 
possono 
essere 
fissi 
o 
modulati 
in 


base 
allaforbice 
dei 
redditi 
degli 
intermediari; 
solo 
quest'ultima 
tipologia 
costi-

tuisce 
oggetto 
della 
controversia. 
In 
Italia 
l'Ente 
delegato 
al 
controllo 
degli 
intermediari 
dei 
valori 
mobiliari 


e� 
la 
Consob 
che, 
ai 
sensi 
dell'art. 
40 
della 
legge 
n. 
724/94, 
si 
finanzia 
per 
un 


verso 
tramite 
fondi 
messi 
a 
disposizione 
direttamente 
dal 
Ministero 
del 
Tesoro 


e 
per 
l'altro 
tramite 
contribuzioni 
dovute 
dai 
soggetti 
sottoposti 
alla 
sua 


vigilanza. 
Taliforme 
di 
contribuzione, 
correlate 
al 
costo 
del 
servizio 
di 
vigilanza, 
sono 


diversamente 
modulate 
e 
costituiscono 
unaforma 
di 
tassazione 
che 
non 
ha 
come 


riferimento 
i 
redditi 
realizzati 
sui 
valori 
mobiliari 
da 
intermediari 
di 
valori 
mobi-

liari. 
La 
diversita� 
dei 
presupposti 
impositivi 
tra 
la 
legislazione 
olandese 
e 
quella 


nazionale 
induce 
lo 
scrivente 
Ufficio 
a 
non 
ritenere 
opportuno 
in 
intervento 
in 


causa�. 


Causa 
C-25/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Edificio 
costruito 
a 
fini 
abitativi 
^Utilizzo 
di 
parte 
di 
edificio 
per 
c.d. 
studio 
domestico 
^Deduz
ione 
di 
imposta 
^VIdirettiva�IVA�77/388/CEE^Ordinanzadel��Bunde-
sfinanzhof� 
(Germania)�emessa�in�data�29�agosto�2002,�notificata�
l'11�marzo2003(cs.�6670/03,avv.delloStatoG.DeBellis).�

IL 
fattO 


Il�ricorrente�e�uno�scrittore�specializzato�che�esercita�la�propria�attivita�
professionale�presso�la�stanza�da�lavoro�della�propria�abitazione,�che�divide�
con�la�moglie,�in�regime�di�comunione�di�beni.�

Ritenendo�detraibile�dalla�tassazione�dei�proventi�della�propria�attivita�
la�quota�relativa�alla�superficie�della�stanza�da�lavoro,�egli�ha�provveduto�a�
far�valere�parte�degli�importi�tassati�a�monte�nelle�fatture�derivanti�dall'ac-
quisto�del�terreno�e�dalla�costruzione�della�casa�unifamiliare�coniugale.�

Tale�deduzione�delle�imposte�pagate�e�stata�contestata�in�quanto,�
secondo�il�convenuto,�il�committente�e�destinatario�dell'opera�sarebbe�stata�
la�comunione�immobiliare�composta�da�entrambi�i�coniugi�e�non�il�singolo�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

soggetto.�Pertanto,�la�mancata�suddivisione�dell'importo�tassato�a�monteed�
il�fatto�che�la�fattura�fosse�indirizzata�ad�entrambi�i�coniugi,�sarebbe�ostativa�
alla�deduzione�effettuata�dal�ricorrente.�

IquesitI 


1.�In�caso�di�acquisto�o�costruzione�di�un�edificio�a�fini�abitativi,�se�agi-
sca�in�qualita�di�soggetto�passivo�colui�che�acquista�o�edifica�l'abitazione,�
qualora�voglia�utilizzare�una�parte�dell'edificio�come�c.d.�studio�domestico.�
In�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 
1.�

2.�^In�caso�di�ordinativo�comune�di�un�oggetto�di�investimento�nell'am-
bito�di�un�regime�di�comunione�legale�o�volontaria�che�di�per�se�non�svolge�
attivita�d'impresa,�se�si�debba�confederare�che�l'acquisto�e�stato�effettuato�
da�un�soggetto�non�fiscalmente�rilevante,�non�autorizzato�alla�deduzione�del-
l'imposta�sul�valore�aggiunto�gravante�sull'acquisto,�ovvero�se�i�comunisti�
siano�destinatari�della�prestazione.�
In�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 
2.�

3.�^In�caso�di�acquisto�di�un�bene�di�investimento�da�parte�di�coniugi�in�
regime�di�comunione,�ove�tale�oggetto�venga�utilizzato�solo�da�uno�dei�
comunisti�per�le�sue�finalita�imprenditoriali,�se�il�diritto�alla�deduzione�del-
l'imposta�pagata�a�monte�spetti:�
a) 
al�detto�comunista�solo�per�l'importo�tassato�a�monte�relativo�alla�
parte�proporzionale�della�sua�quota�come�acquirente�oppure�

b) 
se�spetti�al�comunista,�ai�sensi�dell'art.�17,�n.�2,�lett.�a),�della�diret-
tiva,�importo�tassato�a�monte�gravante�sulla�parte�da�esso�utilizzata�a�fini�
imprenditoriali�dell'oggetto�del�suo�complesso�(salvo�il�requisito�attinente�
alla�fattura,�di�cui�alla�questione�sub 
4).�

4.�^Se�ai�fini�dell'esercizio�del�diritto�alla�deduzione�dell'imposta�pagata�
a�monte�conformemente�all'art.�18�della�direttiva,�occorra�una�fattura�ai�
coniuge/comunista,�con�gli�importi�monetari�e�fiscali�proporzionalmentea�
suo�carico,�o�se�sia�sufficiente�la�fattura�intestata�ai�coniugi/comunisti�priva�
di�tale�ripartizione.�
Causa 
C 
26/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
�Appalti 
pubblici 
di 
servizi, 
forniture 
e 
lavori 
^Contratto 
in 
proprio 
esente 
da 
gara 
di 
appalto 


^Applicabilita�della�direttiva�89/665/CEE�^Ordinanza�dell'�Oberlan-
dergericht� 
(Germania)�in�data�8�gennaio�2003,�notificata�il�3�aprile�
2003�(cs.�7357/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


La�ricorrente�(costituita�da�tre�societa�aventi�per�oggetto�sociale�la�
gestione�di�impianti�di�riciclaggio�e�di�smaltimento�dei�rifiuti)�ha�presentato�
ricorso�all'autorita�giudiziaria�competente�al�fine�di�obbligare�la�resistente�u
n�ente�territoriale�in�qualita�di�ente�aggiudicatore�^a�bandire�la�procedura�
di�appalto�aperta�per�il�conferimento�dell'incarico�di�smaltimento�della�quan-
tita�di�rifiuti�che�verranno�a�prodursi�nel�territorio�a�partire�dal�mese�di�giu-
gno�2005.�In�tale�ricorso�e�stata�eccepita�una�violazione�della�normativa�sugli�
appalti�in�quanto,�in�mancanza�dei�presupposti�per�la�qualifica�di��contratto�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�173 


interno�,�non�e�stata�indetta�alcuni�gara�d'appalto.�Risulta�pertanto�necessa-
rio�stabilire,�ai�fini�della�fondatezza�del�ricorso,�se�la�fattispecie�posta�in�
essere�possa�configurarsi�quale�contratto�in�proprio�esente�da�gara�di�
appalto.�A�tal�fine,�occorre�chiarire�se�la�societa�di�partecipazione�in�mano�
pubblica�(nella�quale�pertanto�vi�sia�una�partecipazione�societaria�privata)�
possa�o�meno�essere�riconosciuta�quale�azienda�interna�dell'autorita�aggiudi-
catrice�determinando�in�tal�modo�la�non�applicabilita�della�normativa�in�
materia�di�appalti.�

IquesitI 


1.�^Con�riferimento�all'interpretazione�dell'art.�1,�n.�1,�della�Direttiva�
89/665/CEE�cos|�come�integrata�dall'art�41�della�Direttiva�92/50/CEE:�
a) 
se�tale�articolo�imponga�agli�Stati�membri�di�garantire�un�ricorso�
efficace�e�quanto�piu�rapido�possibile�avverso�la�decisione�dall'autorita�aggiu-
dicatrice�di�non�aggiudicare�un�appalto�pubblico�mediante�un�procedimento�
conforme�alle�disposizioni�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�degli�
appalti�pubblici;�

b) 
se�tale�articolo�imponga,�altres|�,�agli�Stati�membri�di�garantire�un�
ricorso�efficace�e�quanto�piu�rapido�possibile�avverso�le�decisioni�assunte�
dalle�autorita�aggiudicatrici�prima�della�formale�indizione�della�gara�d'ap-
palto,�in�particolare�avverso�la�decisione�relativa�alla�questione,�di�carattere�
preliminare,�se�un�determinato�procedimento�di�acquisizione�rientri�o�meno�
nell'ambito�d'applicazione�soggettivo�o�oggettivo�delle�direttive�in�materia�di�
aggiudicazione�degli�appalti�pubblici,�ovvero�se�in�via�di�eccezione�sussista�
una�deroga�alla�normativa�sugli�appalti;�

c) 
in�caso�di�risposta�positiva�sulla�questione�pregiudiziale�sub 
a) 
edi�
risposta�negativa�alla�questione�pregiudiziale�sub 
b),�se�uno�Stato�membro�
adempia�all'obbligo�di�cui�al�precitato�art.�1,�n.�1,�nel�caso�in�cui�l'accesso�
alla�procedura�di�ricorso�venga�concesso�solamente�con�il�raggiungimento�
di�una�fase�formale�determinata�del�procedimento�di�acquisizione,�ad�esem-
pio�a�partire�all'avvio�delle�trattative�scritte�o�orali�con�un�terzo.�

2.�^Con�riferimento�all'interpretazione�dell'art.�1�lett.�a),�della�Direttiva�
92/50/CEE,�tenuto�conto�della�modifica�apportata�dal�Direttiva�97/52/CE:�
1.�presupponendo�che�un'Amministrazione�aggiudicatrice,�quale�un�
ente�territoriale,�intenda�stipulare�con�un�ente�formalmente�distinto�da�essa�
un�contratto�scritto�a�titolo�oneroso�avente�ad�oggetto�servizi,�quale�rientri�
nell'ambito�d'applicazione�della�direttiva�di�coordinamento�dei�servizi:�pre-
supponendo�inoltre�che�tale�contratto�non�rappresenti,�in�via�di�eccezione,�
un�appalto�pubblico�di�servizi�ai�sensi�dell'art�1,�lett.�a),�della�direttiva�di�
coordinamento�dei�servizi,�in�quanto�l'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto�sia�
riconducibile�alla�Pubblica�Amministrazione�ovvero�sia�qualificabile�come�
impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice,�se�la�qualificazione�di�un�tale�
contratto�come�contratto�in�proprio�esente�da�gara�d'appalto�debba�sempre�
escludersi�qualora�vi�sia�la�semplice�partecipazione�societaria�di�un'impresa�
privata�nell'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto;�
2.�nel�caso�di�risposta�negativa�alla�precedente�questione�pregiudi-
ziale,�a�quali�condizioni�un�ente�in�cui�vi�sia�la�partecipazione�societaria�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�privati�sia�riconducibile�alla�Pubblica�Amministrazione�ovvero�se�
sia�qualificabile�come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice.�In�
particolare:�

2.1�se,�per�poter�qualificare�una�societa��di�partecipazione�pubblica�
come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice�con�riferimento�all'am-
piezza�e�all'intensita��del�controllo,�sia�sufficiente�che�l'Amministrazione�
aggiudicatrice�eserciti�sulla�societa��stessa�la�sua��influenza�dominante��ai�
sensi�degli�artt.�1,�n.�2,�e�13,�n.�1,�della�Direttiva�93/38/CEE�(che�coordina�
le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti�
che�forniscono�servizi�di�trasporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore�
delle�telecomunicazioni);�
2.2�se�l'influenza,�giuridicamente�prevista,�che�puo��esercitare�il�
socio�privato�della�societa��di�partecipazione�pubblica�quanto�all'individua-
zione�degli�obiettivi�dell'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto�e/o�quanto�alle�
singole�decisioni�relative�alla�conduzione�dell'impresa,�escluda�la�qualifica-
zione�di�quest'ultima�come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice;�
2.3�se,�per�poter�qualificare�una�Societa��di�partecipazione�pubblica�
come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice,�con�riferimento�al�crite-
rio�dell'ampiezza�e�all'intensita��del�Controllo,�sia�sufficiente�un�ampio�potere�
direttivo�in�ordine�alle�decisioni�relative�alla�stipulazione�del�contratto�e�alla�
fornitura�dei�servizi�nella�concreta�procedura�di�acquisizione;�
2.4�se,�per�poter�qualificare�una�societa��di�partecipazione�pubblica�
come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicaterice,�con�riferimento�al�crite-
rio�dello�svolgimento�della�parte�piu��importante�della�sua�attivita��in�favore�
dell'autorita��aggiudicatrice,�sia�sufficiente�che�almeno�l'80%�della�cifra�d'af-
fari�media�realizzata�nella�Comunita��dalla�societa��in�questione�negli�ultimi�
tre�anni�in�materia�di�servizi�derivi�dalla�fornitura�di�detti�servizi�all'autorita��
aggiudicatrice�ovvero�alle�imprese�ad�essa�collegate�o�ad�essa�riconducibili,�
ovvero,�qualora�la�societa��mista�non�abbia�ancora�maturato�un'attivita��trien-
nale,�sia�sufficiente�che�possa�prevedersi�il�rispetto�della�citata��norma�
dell'80%�.�
Causa 
C-37/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposte 
sul 
patrimonio 
^Detrazioni 
^Residenza 
^Regime 
di 
rimborso 
di 
spese 
processuali 
^
Principio 
di 
uguaglianza 
^Artt.�56�e�segg.�CE�^Sentenza�del��Gerechts-
hof� 
(Paesi�Bassi)�emessa�il�4�settembre�2003,�notificata�il�22�ottobre�
2003�(cs.�42401/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


L'interessato�ha�la�cittadinanza�tedesca�e�risiede�in�Germania.�In�data�
1.�gennaio�1998�egli�era�coniugato�e�il�suo�patrimonio�non�rientrava�in�
alcuna�comunione.�Tale�patrimonio�era�composto�per�il�10%�di�beni�immo-
bili�situati�nei�Paesi�Bassi.�In�base�alla�normativa�vigente�egli�era,�quindi,�
soggetto�all'imposta�sul�patrimonio�dei�Pesi�Bassi�quale�soggetto�d'imposta�
residente�all'estero�(tale�locuzione�indica�i�soggetti�che�non�risiedono�nei�
Paesi�Bassi�ma�ivi�possiedono�un�patrimonio).�Ora,�i�soggetti�d'imposta�resi-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�175 


denti�nei�Paesi�Bassi�hanno�sempre�diritto�ad�una�somma�esente�da�imposta,�
mentre�per�i�soggetti�d'imposta�residenti�all'estero�tale�deduzione�si�applica�
solo�a�condizione�che�il�loro�patrimonio�si�trovi�nel�predetto�Stato�per�una�
quota�pari�al�90%�o�superiore.�Invocando�il�diritto�comunitario�l'interessato�
ha�fatto�domanda�per�beneficiare�dell'esenzione,�ma�l'ufficio�competente�gli�
ha�negato�tale�deduzione.�

IquesitI 


1.�^Se�il�diritto�comunitario,�e�in�particolare�gli�artt.�56�e�segg.,�CE,�
ostino�ad�un�regime�quale�quello�di�cui�alla�causa�principale,�in�base�al�quale�
un�soggetto�di�imposta�residente�nel�paese�ha�sempre�diritto�alla�detrazione�
di�una�somma�esente�da�imposta�ai�fini�dell'imposta�sul�patrimonio,�mentre�
un�soggetto�d'imposta�residente�all'estero�non�ha�diritto�a�tale�detrazione�nel-
l'ipotesi�in�cui�il�patrimonio�si�trovi�principalmente�nello�stato�di�residenza�
del�soggetto�d'imposta�(laddove�nello�Stato�di�residenza�non�viene�riscossa�
alcuna�imposta�sul�patrimonio).�
2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�tale�soluzione�sarebbe�diversa�nella�
fattispecie,�per�il�fatto�che�i�Paesi�Bassi,�in�forza�di�un�Trattato�bilaterale,�
riconoscono�ai�residenti�in�Belgio,�che�per�il�resto�si�trovano�in�una�situa-
zione�analoga,�il�diritto�ad�una�somma�esente�da�imposta�(laddove�neppure�
in�Belgio�viene�riscossa�un'imposta�sul�patrimonio).�
3.�^Nell'ipotesi�in�cui�una�delle�due�questioni�precedenti�dovesse�essere�
risolta�in�senso�affermativo,�se�il�diritto�comunitario�osti�ad�un�regime�di�
rimborso�delle�spese�processuali�come�quello�in�esame,�in�base�al�quale,�in�
linea�di�massima�viene�riconosciuto�solo�un�contributo�limitato�alle�spese�
processuali�nel�caso�in�cui�un�cittadino�risulti�vittorioso�in�un�procedimento�
dinanzi�al�giudice�nazionale�per�una�violazione�del�diritto�comunitario�da�
parte�dello�Stato�membro.�
Tali�domande�sono�state�formulate�nell'ambito�di�una�causa�pendente�
dinanzi�al�predetto�giudice�olandese�in�ordine�ad�un�reclamo�relativo�ad�un�
accertamento�di�imposta�sul�patrimonio,�la�cui�entita�e�stata�contestata�dal-
l'interessato�ma�confermata�dall'ufficio�tributario�competente.�

Causa 
C-68/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Yacht 
e 
imbarc
azioni 
da 
diporto 
^Intermediatore 
di 
acquisti 
^Soggetto 
passivo 
^
Luogo 
dell'intermediazione 
^Art.�28-ter,�E,�n.�3�della�VI�direttiva�IVA�
77/388/CEE�^Ordinanza�del��Hoge 
Raad� 
(Olanda)�emessa�in�data�
14�febbraio�2002,�notificata�il�19�marzo�2003�(cs.�6669/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


A�seguito�di�accertamenti�relativi�all'imposta�sul�valore�aggiunto,�si�e�
ritenuto�che�per�un�determinato�periodo�ed�in�merito�ad�una�mediazione�sul-
l'acquisto�di�uno�yacht�(che�si�trovava�in�Francia),�il�ricorrente�non�avesse�
dichiarato�e�versato�ne�in�Olanda�ne�in�Francia�l'imposta�relativa�alle�provvi-
gioni�percepite�dall'operazione�andata�a�buon�fine.�Lo�yacht�in�questione�e�
un'imbarcazione�utilizzata�da�piu�di�tre�mesi,�il�venditore�e�un�privato�resi-
dente�in�Francia,�mentre�l'acquirente�e�un�privato�residente�in�Olanda.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�28-ter,�E,�n.�3,�della�sesta�direttiva�debba�essere�interpretato�
nel�senso�che�la�disposizione�riguarda�unicamente�i�servizi�dell'intermediario�
nei�quali�il�destinatario�del�servizio�e�un�soggetto�passivo�ai�sensi�della�dirett
iva�oppure�un�ente�che�non�sia�soggetto�passivo�ai�sensi�dell'art.�28-bis�della�
direttiva.�
2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�se�l'art.�28-ter,�E,�n.�3�prima�frase�
intera,�della�sesta�direttiva�debba�essere�invece�interpretato�nel�senso�che�tale�
disposizione�prescrive�che,�qualora�venga�compiuta�una�mediazione�nell'acq
uisto�e�nella�vendita�di�un�bene�materiale�tra�due�privati,�per�luogo�dell'int
ermediazione�debba�farsi�riferimento�al�luogo�in�cui�e�avvenuta�l'operazione,�
come�se�tale�operazione�consistesse�in�una�cessione�o�in�un�servizio,�ai�sensi�
dell'art.�8�della�sesta�direttiva,�effettuati�da�un�soggetto�passivo.�
NotA 


L'Avvocato�Generale�presso�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europ
ee�ha�formulato�le�seguenti�conclusioni.�

�(omissis)�Alla�luce�delle�considerazioni�che�precedono,�propongo�alla�
Corte�di�risolvere�le�questioni�sottoposte�dallo�Hoge�Raad�nel�modo�seguente:�

1.�^L'art.�28-ter,�parte�E,�n.�3,�della�direttiva�del�Consiglio�17�maggio�
1977,�77/388/CEE,�sesta�direttiva�in�materia�di�armonizzazione�delle�legisla-
zioni�degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari�^Sistema�
comune�di�imposta�sul�valore�aggiunto:�base�imponibile�uniforme�^si�applica�
anche�nel�caso�in�cui�i�servizi�di�intermediazione�ivi�menzionati�sianoforniti�ad�
unprivato,�aprescinderedallaqualita�incuiagisceilsoggettocheeffettuailtra-
sferimento�nell'ambito�del�negozio�giuridico�principale.�

2.�^In�tal�caso,�il�luogo�dell'intermediazione�dev'essere�determinato�confor-
memente�ai�criteri�di�cui�all'art.�28-ter,�parti�A�e�B,�della�sesta�direttiva�.�
Causa 
C-69/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Latte 
^Prelievo 
sup


plementare 
^Nozione 
di 
acquirente 
cooperativa 
di 
produttori 
^Reg.�Cee�

1079/1977�e�1822/1977�(ct.�37697/03,�avv.�dello�Stato�O.�Fiumara).�

IL 
fattO 


La�Corte,�con�la�procedura�semplificata�di�cui�all'art.�104�n.�3�del�prop
rio�regolamento�di�procedura,�trattandosi�di�questione�similare�a�quella�
posta�in�precedenza�sulla�quale�si�era�gia�pronunciata�con�sentenza�29�aprile�
1999�nella�causa�C-288/1997,�ha�emesso�ordinanza�8�gennaio�2004�con�la�
quale�ha�ribadito�che��il�regolamento�(Cee)�del�Consiglio�17�maggio�1977,�

n.�1079,�relativo�ad�un�prelievo�di�corresponsabilita�ed�a�misure�destinate�ad�
ampliare�i�mercati�nel�settore�del�latte�e�dei�produttori�lattiero-caseari,�ed�il�
regolamento�(Cee)�della�Commissione�5�agosto�1977�n.�1822,�recante�modal
ita�di�applicazione�relative�alla�riscossione�del�prelievo�di�corresponsabilita�
istituito�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�si�applicano�su�
tutti�i�trasferimenti�di�latte�bovino,�dal�produttore�a�soggetto�terzo,�quale�
che�sia�la�forma�giuridica�con�cui�detti�trasferimenti�vengono�attuati�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�177 


Cause 
riunite 
C-96/03 
e 
C-97/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Afta 
epizootica 
^Abbattimento 
di 
animali 
sospettati 
di 
essere 
infetti 
o 
contamin
ati 
^Misure 
nazionali 
supplementari 
^Direttive�85/511/CEE�e�
90/423/CEE�^Ordinanze�del��College�van�Beroep��(Paesi�Bassi)�emesse�
in�data�7�gennaio�2003,�notificate�il�23�maggio�2003�(cs.�11756/03,�avv.�
dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Due�allevatori�di�bestiame�impugnano�le�decisioni�del�servizio�per�il�
controllo�del�bestiame�e�delle�carni�che�in�applicazione�della��legge�sulla�
salute�ed�il�benessere�degli�animali��e�del��decreto�sugli�animali�sospetti��
ha�dichiarato�gli�animali�artiodattili�degli�allevatori�sospetti�di�essere�animali�
contagiati�dall'afta�epizootica�e�ne�ha�disposto�l'abbattimento��

IquesitI 


1.�^Se�uno�Stato�membro�possa�trarre�dal�diritto�comunitario�il�potere�
di�decidere�l'abbattimento�di�animali�che�sono�sospettati�di�essere�infetti�o�
contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica;�
2.�^se�la�direttiva�85/511/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva�
90/423/CEE,�offra�agli�Stati�membri�la�possibilita�di�adottare�misure�nazio-
nali�supplementari�per�la�lotta�all'afta;�
3.�^quali�limiti�ponga�il�diritto�comunitario�ad�uno�Stato�membro�
riguardo�all'adozione�di�misure�nazionali�supplementari�diverse�da�quelle�
previste�nelle�direttive�sopra�indicate.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
ItalianO 


�......La�problematica�inerente�all'abbattimento�degli�animali�sospetti�di�

essereinfettio�contaminatirisultaparticolarmentecomplessaattesalanecessita�

di�contemperare�le�esigenze�di�natura�economica�sanitaria�e�giuridica�ed�ilcaso�

prospettato�sipresta�adun�chiarimento�in�merito�aipoteri�riconoscibili�agli�Stati�

membri�a�livello�nazionale�nell'ambito�del�regime�comunitario�in�vigore.�
La�tesi�del�Governo�italiano�e�che�la�direttiva�85/511/CE�e�le�successive�

modifichenon�impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo�

supplementare�a�quello�da�esplicare�secondo�le�disposizioni�comunitarie,�in�par-

ticolarequello�diprovvederelapossibilita�diabbattereanimalisospettidiessere�

infetti�o�contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica.�
Tale�interpretazione�deriva�sulpiano�sistematico�dalla�scelta�del�legislatore�

comunitario�diregolamentare�lamateria�concernente�la�lottaall'aftaepizootica�

con�lo�strumento�della�direttiva.�Ai�sensi�dell'articolo�249�del�trattato,�la�diret-

tiva�e�un�atto�che�vincola�lo�Stato�membro�per�il�risultato�da�conseguire,�

lasciandofermal'autonomiadellostessoperquantoriguardalaforma,�imezzi,�

entro�certi�limiti�il�contenuto�dell'atto�di�recepimento,�che�puo�concretarsi�in�

una�legge,�in�un�regolamento�o�in�un�atto�amministrativo�generale.�
Va�altres|�rilevato�che�nei�considerando�della�direttiva�85/511/CE�il�legi-

slatore�comunitariohaaffermato�lanecessita�diadottareunapoliticadipreven-

zione�efficace�dell'afta�epizootica�in�ragione�delle�caratteristiche�intrinseche�

della�malattia�(rapida�diffusione,�alto�tasso�di�mortalita�,�ecc.):�trattasipertanto�

di�un�atto�che�ha�lo�scopo�di�indicare�le�misure�piu�opportune�per�contrastare�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


la�diffusione�della�malattia�senza�limitare�totalmente�la�discrezionalita��degli�

Stati�membri�anche�in�considerazione�del�carattere�sperimentale,�in�funzione�

della�evoluzione�nel�tempo�della�situazione�epidemiologica,�che�esplicitamente�

hanno�le�misure�previste�nella�direttiva�stessa.�
Le�disposizioni�di�cui�all'articolo�10�della�direttiva�90/425/CE�(relativa�ai�

controlli�veterinari�e�zootecnici�applicabili�agli�scambi�intracomunitari�in�taluni�

animali�vivi�e�prodotti�di�origine�animale�nella�prospettiva�del�mercato�interno),�

suffragaquestainterpretazione,riconoscendoagliStatimembrilapossibilita��di�

adottare�qualsiasi�altra�misura�che�sia�ritenuta�appropriata,�oltre�quellepreviste�

dalla�normativa�comunitaria�nella�lotta�alle�malattie�che�possono�comportare�

gravi�rischi�per�gli�animali.�Il�carattere�generale�della�disposizione�implica�il�

riconoscimento�di�una�discrezionalita��degli�Stati�membri�nell'adottare�ulteriori�

misure�preventive�e�combattive�delle�malattie�ancorche�coordinate�e�finalizzate�

al�raggiungimento�degli�obiettivi�prestabiliti�dal�legislatore�comunitario.�Del�

resto�storicamente�gli�Stati�membri�hanno�sempre�adottato�misure�restrittive�

nella�lotta�all'afta�epizootica�eccedenti�iparametri�minimi�stabiliti�dalla�diret-

tiva�85/511/CE,�senza�incorrere�in�censure�da�parte�della�Corte�di�giustizia�o�

in�contenzioso�con�la�Commissione.�
Questa�discrezionalita��residua�degli�Stati�membri�si�giustifica�alla�luce�

dellapresenza,�inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo-

giche,�didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure�

di�abbattimento�e�di�indennizzo�degli�animali�e�di�indennizzo�degli�allevatori,�e�

trova�fondamento�logico�nelle�peculiari�caratteristiche�della�malattia,che�

essendo�come�rilevato�ad�altissima�diffusivita��,�trova�sovente�idonea�resistenza�e�

prevenzione�soltanto�in�una�legislazione�d'emergenza.�

Del�resto�questa�sembra�essere�anche�la�linea�adottata�dalla�Commissione�

Europea,posto�che�lo�schema�dinuova�direttivaperdisciplinare�lamateriapre-

vede�lapossibilita�dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi�

di�sradicazione�che,�quando�i�dati�epidemiologici�lo�consentono,�permettono�di�

disporre�anche�l'abbattimento�degli�animali�di�specie�sensibili�che�rischiano�di�

essere�contaminati.�
Si�consideri�ancora�che�la�direttiva�2001/89/CE,�recante�norme�per�la�lotta�

contro�la�peste�suina�classica,�malattia�della�lista�A�dell'elenco�dell'U.I.E.,�

simile�all'afta�epizootica�per�effetti�e�caratteristiche,�all'articolo�4�paragrafo�3�

dispone�che,�ove�la�situazione�epidemiologica�lo�consenta�e�in�particolarese�l'a-

zienda�in�cui�sono�tenuti�animali�sospetti�e��situata�in�una�zona�ad�altra�densita��

di�suini,�equipara�il�caso�di�sospetto�della�malattia�a�quello�della�conferma�della�

medesima�in�azienda.�
In�definitiva�alla�luce�delle�considerazioni�espresse�vi�e��un�interesse�del�

Governo�italiano�a�che�la�Corte�di�giustizia�riconosca�definitivamente�il�potere�

governativo�supplementare�agli�Stati�membri�alla�lotta�all'afta�epizootica.�
A�tale�soluzioni�conducono�inevitabilmente�valutazioni�di�natura�stretta-

mente�sanitaria:�la�procedura�di�cui�all'art.�4�della�direttiva�85/511/CE�richiede�

tempie�mezziadeguatiperfronteggiare�una�eventuale�situazione�diemergenza�

di�afta�epizootica,�motivo�per�cui�invece�l'abbattimento�di�animali�sospetti�di�

essere�venuti�in�contatto�con�il�virus�(contaminati)�ma�ancora�privi�di�sintomi�

malattia,�puo��ragionevolmente�costituire�uno�strumento�fondamentale�per�evi-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�179 


tare�l'ulteriore�diffusione�dell'agente�in�particolare�nelle�zone�ad�alta�densita�di�

allevamenti.�Questa�misura�verrebbe�comunque�adottata�solo�a�seguito�di�consi-

derazioni�di�carattere�epidemiologico�e�di�una�analisi�dei�costi-benefici,�come�

del�resto�si�e�verificato�in�tutti�i�casi�in�cui�gli�Stati�membri�hannofatto�ricorso�

a�questa�misura.�
Il�riconoscimento�di�un�potere�di�intervento�suppletivo�del�Governo�dello�

Stato�membro�garantisce�quindi�la�possibilita�di�prevenire�favorevolmente�le�

emergenze,�infunzione�di�un�monitoraggio�delle�aree�sospette�della�consistenza�

degli�allevamenti,�consentendo�quindi�in�ultima�analisi�di�procedere�tempestiva-

mente�agli�abbattimenti�dei�casi�sospetti.�
La�possibilita�di�disporre�di�un�potere�di�intervento�monitoraggio�e�con-

trollo�della�situazioni�epidemiologica�relativa�all'afta�epizootica�garantisce�inol-

tre�una�migliore�gestione�delle�risorse�economiche�da�impegnare�soprattutto�

nelle�situazioni�di�emergenza.�
Roma�31�luglio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.�

Causa�C-145/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Assistenza�sanitaria�in�
Paese�extracomunitario�^Pericolo�di�vita�^Ammissibilita�del�rimborso�^
Parita�di�trattamento�^Artt.�3;�19,�n.�1,�lett.�a)�e�22,�n.�1,�lett.�c)�e�i)�
regolamento�1408/1971�^Artt.�1�e�3�regolamento�574/1972�-Ordinanza�
del��Juzgado�de�lo�Social��(Spagna),�emessa�il�6�novembre�2001,�notifi-
cata�il�27�maggio�2003�(cs.�11755/03,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�

IL 
fattO 


La�ricorrente,�affiliata�al�regime�generale�della�previdenza�sociale�spa-
gnola�(INSS),�a�seguito�di�trasferimento�nel�suo�Paese�d'origine�(la�Germa-
nia)�ha�richiesto�all'INSS�^previa�autorizzazione�dell'Instituto�nacional�de�la�
salud�(INSALUD)�^il�necessario�modulo�di�trasferimento�E�111�per�un�
periodo�iniziale�di�un�mese.�A�causa�di�una�grave�malattia�diagnosticata�in�
Germania�l'interessata�ha�richiesto�all'INSALUD�il�modulo�E�112�che�le�e�
stato�concesso�e�successivamente�rinnovato�dall'ottobre�'94�al�giugno�'96.�

Nel�corso�del�suo�ricovero�presso�la�Clinica�universitaria�di�Colonia�i�
medici�curanti�hanno�stabilito�che�l'unica�clinica�in�Europa�che�potesse�
effettuare�il�necessario�intervento�chirurgico�era�una�particolare�clinica�sviz-
zera�^Clinica�universitaria�di�Zurigo�^ove�venivano�effettuati,�con�ricono-
sciuta�efficienza�scientifica,�interventi�del�tipo�richiesto�dalla�grave�patolo-
gia�dell'interessata�che�veniva,�quindi,�trasferita�da�parte�del�servizio�
medico�della�Clinica�universitaria�di�Colonia�presso�la�Clinica�universitaria�
di�Zurigo�dove�le�veniva�praticato�un�intervento�chirurgico�ed�il�successivo�
trattamento�terapeutico.�

Secondo�la�normativa�tedesca,�nel�caso�di�specie,�le�spese�relative�al�
ricovero�in�Svizzera�potevano�essere�poste�a�carico�dell'assicurazione�gene-
rale�contro�le�malattie�tedesca�(OAK)�ove�l'interessata�fosse�stata�assicurata�
nel�predetto�periodo�con�l'OAK.�Non�ricorrendo�tale�fattispecie,�la�richiesta�
di�rimborso�delle�spese�sostenute�per�l'assistenza�sanitaria�ricevuta�in�Sviz-
zera�veniva�presentata�all'INSALUD�che�la�respingeva�ritenendo�che,�trat-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tandosi�di�assistenza�sanitaria�in�un�Paese�extracomunitario,�questa�dovesse�
essere�esplicitamente�autorizzata�dalla�Direzione�Generale�dell'INSALUD�
stessa.�

IquesitI 


1.�^Se�il�modulo�E�111�ed�in�particolare�il�modulo�E�112,�il�cui�rilascio�e��
previsto�dall'art.�22,�n.�1,�lett.�e),�del�regolamento�n.�1408/1971�e�dall'art.�22,�
nn.�1�e�3�del�regolamento�n.�574/1972�abbiano�forza�vincolante�per�l'ente�
competente�che�li�rilascia�per�quanto�riguarda�la�diagnosi�effettuata�dall'isti-
tuzione�del�luogo�di�residenza,�in�particolare�in�relazione�al�fatto�che�un�
lavoratore�necessiti�di�un�intervento�chirurgico�immediato�come�unico�rime-
dio�terapeutico�per�salvare�la�sua�vita�e,�anche,�in�relazione�al�fatto�che�detto�
intervento�puo��essere�effettuato�solo�da�un�centro�ospedaliero�di�un�Paese�
non�appartenente�all'Unione�europea,�per�cui�l'istituzione�del�luogo�di�resi-
denza�puo��inviare�il�lavoratore�presso�detto�centro�ospedaliero�senza�che�l'i-
stituzione�competente�sia�legittimata�a�richiederne�il�ritorno�al�fine�di�sotto-
porre�il�lavoratore�agli�esami�medici�che�essa�ritiene�opportuni�e�offrirgli�le�
opzioni�assistenziali�adeguate�alla�patologia�che�presenta.�
2.�^Se�il�principio�di�parita��di�trattamento�di�cui�all'art.�3�del�Regola-
mento�n.�1408/1971,�nel�far�presente�che�i�lavoratori��ammessi�al�beneficio�
della�legislazione�di�ciascuno�Stato�membro�alle�stesse�condizioni�dei�citta-
dini�di�tale�Stato��in�relazione�con�quanto�stabilito�dagli�artt.�19,�n.�1,�lett.�
a),�e�22,�n.�1,�lett.�i),�dello�stesso�Regolamento�^conformemente�ai�quali�il�
lavoratore�migrante�ha�diritto�alle�prestazioni�in�natura�erogate�per�conto�
dell'istituzione�del�luogo�di�dimora�o�di�residenza�secondo�le�disposizioni�
che�questa�applica�come�se�fosse�ad�essa�iscritto�^debba�essere�interpretato�
nel�senso�che�l'istituzione�competente�e��obbligata�ad�assumersi�le�spese�deri-
vate�dall'assistenza�sanitaria�prestata�da�un�Paese�estraneo�all'Unione�euro-
pea�allorche�sia�accertato�che�il�lavoratore,�se�fosse�stato�affiliato�o�assicu-
rato�all'istituzione�del�luogo�di�residenza,�avrebbe�avuto�diritto�a�detta�pre-
stazione�sanitaria,�quando�poi�risulta�che�detta�assistenza�sanitaria�^ossia�
l'assistenza�sanitaria�in�caso�di�pericolo�di�vita�prestata�da�parte�di�centri�pri-
vati,�anche�di�Paesi�non�appartenenti�all'Unione�europea�^figura�tra�le�pre-
stazioni�previste�dalla�normativa�dello�Stato�competente.�
Causa�C-184/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Condizioni�per�l'eser-
cizio�di�attivita�professionale�^Spazio�economico�europeo�(SEE)�^Dispo-
sizioni�interne�contrarie�al�diritto�comunitario�^Risarcibilita�del�danno�
per�le�spese�legali�sostenute�^Artt.�12,�43�e�49�CE�^Ordinanza�del��Lan-
desgericht� 
(Austria)�emessa�il�15�aprile�2003,�e�notificata�il�29�gennaio�
2004�(cs.�8906/04,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


La�parte�privata�esercitava�sin�dal�1994�l'attivita��di�fotografo�e�posse-
deva�un�esercizio�commerciale.�Dovendo�scindere,�secondo�quanto�previsto�
dalla�legge,�le�due�attivita��in�due�separate�forme�giuridiche�(impresa�uniper-
sonale�per�il�commerciale�e�societa��di�persone�per�la�parte�fotografica)�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�181 


affronto�notevoli�spese.�Richiese�quindi�il�rilascio�di�un�certificato�di�attitu-
dine,�sulla�base�della�normativa�applicabile�ai�cittadini�SEE,�che�ne�preve-
deva�l'ottenimento�quando�questi�avessero�dimostrato�di�aver�svolto�per�tre�
anni�la�stessa�attivita�.�L'equivalenza�fu�rifiutata�dall'autorita�amministrativa�
il�17�giugno�1998�perche�i�requisiti�erano�stati�conseguiti�in�Austria�e�non�in�
altro�Stato�membro�della�SEE.�Stessa�sorte�sub|�il�ricorso�in�appello.�La�Ver-
fassungsgerichtshof 
(Corte�costituzionale)�accolse�invece�le�ragioni�del�ricor-
rente�abrogando�parzialmente�la�normativa,�sicche�il�fotografo�pote�infine�
ottenere�il�riconoscimento�amministrativo�della�propria�qualifica.�Il�23�ago-
sto�2002,�Helmut�Fro�schl�richiede�alla�Repubblica�austriaca�una�indennita�
per�le�spese�giudiziarie�sostenute,�sebbene�questa�non�fosse�prevista�in�alcuna�
forma�di�diritto�nazionale.�

Secondo�il�ricorrente,�per�la�giurisprudenza�comunitaria�gli�Stati�mem-
bri�sono�responsabili�del�pregiudizio�causato�a�privati�per�in�applicazione�
del�diritto�comunitario�che�sia�loro�imputabile.�

IquesitI 


1.�^Se�sia�contraria�agli�articoli�12�(divieto�di�discriminazione),�43�
(liberta�di�stabilimento)�e�49�(libera�prestazione�di�servizi)�CE�una�norma-
tiva,�come�quella�austriaca�[art.�373�c),�par.�3�sub 
a),�b) 
e�c) 
della�Gewebeord-
nung 
1994,�BGBl�n.�194],�in�base�alla�quale�e�stato�negato�il�libero�esercizio�
di�una�professione�ad�un�fotografo,�perche�aveva�acquisito�le�condizioni�
necessarie�per�il�certificato�di�attitudine�non�in�Austria�ma�in�altro�Stato�
membro�dello�Spazio�economico�europeo�(SEE).�
2.�^In�caso�di�risposta�affermativa,�si�chiede�anche�di�conoscere�se�sia�
possibile�domandare�il�risarcimento�dei�danni�per�le�spese�processuali�dovute�
all'annullamento�di�disposizioni�legislative�interne�contrarie�al�diritto�comu-
nitario.�
Causa�C-209/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Sussidi�di�mantenim
ento�concessi�dallo�Stato�agli�studenti�universitari�^Divieto�di�ogni�
forma�di�discriminazione�basata�sulla�nazionalita�^Artt.�12e18CEE^
Ordinanza�della��High 
Court 
of 
Justice 
(England 
and 
Wales), 
Queen's 
Bench 
Division, 
Administrative 
Court� 
(Regno�Unito)�del�12�febbraio�
2003,�notificato�il�24�settembre�2003�(cs.�18831/03,�avv.�dello�Stato�

A.�Cingolo).�
IL 
fattO 


Alla�base�della�controversia�che�ha�innescato�la�causa�pregiudiziale�
risiede�la�valutazione�di�dare�alla�predetta��clausola�di�residenza��prevista�
dalla�legislazione�britannica�per�la�concessione�di�sussidi�di�mantenimento�
agli�studi.�Secondo�il�ricorrente�^cittadino�francese�iscritto�presso�la�facolta�
di�economia�dell'�University�College��di�Londra,�ma�non�residente�nel�
Regno�Unito�al�momento�dell'iscrizione�^tale�clausola�costituirebbe�una�
forma�di�discriminazione�contraria�all'art.�12�CE,�in�quanto�quasi�tutti�gli�
studenti�universitari�britannici�iscritti�nelle�Universita�britanniche�risiedereb-
bero�nel�Regno�Unito,�mentre�una�buona�parte�degli�studenti�di�altri�Stati�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

membri�(CE�e�SEE)�iscritti�nelle�stesse�universita�non�risiederebbero�nel�
Paese�(circa�42.000�nell'anno�accademico�2000/2001),�per�cui�la�differenza�
di�trattamento�fondata�sulla�residenza�si�ripercuote�negativamente�sulla�
nazionalita�dei�(potenziali)�beneficiari�dei�sussidi.�

IquesitI 


1.��Se,�in�considerazione�delle�sentenze�della�Corte�di�giustizia�21�giu-
gno�1988,�causa�39/1986,�Lair�(Racc. 
1988,�p.�3161)�e�causa�197/1986,�Brown�
(Racc. 
1988,�p.�3205)�ed�alla�luce�degli�sviluppi�del�diritto�comunitario,�ivi�
compresa�l'introduzione�dell'art.�18�CE�e�con�riguardo�alle�competenze�attri-
buite�all'Unione�europea�nel�settore�dell'istruzione,�i�sussidi�per�spesedi�
mantenimento�concessi�agli�studenti�di�corsi�di�insegnamento�superiore,�vale�
a�dire�i�sussidi�concessi�sotto�forma�di�(a) 
prestiti�sovvenzionati,�ovvero�(b) 
borse�di�studio�continuino�a�restare�esclusi�dalla�sfera�di�applicazione�del�
Trattato,�con�riguardo�all'art.�12�CE�ed�al�divieto�di�discriminazioni�fondate�
sulla�nazionalita�.�
2.��In�caso�di�soluzione�negativa�a�parte�della�questione�sub 
1�e�qua-
lora�i�sussidi�al�mantenimento�degli�studenti,�concessi�sotto�forma�di�prestiti�
o�borse�di�studio,�dovessero�ora�ricadere�nella�sfera�dell'art.�12�CE,�quali�
siano�i�criteri�che�il�giudice�nazionale�dove�applicare�al�fine�ci�accertaresei�
requisiti�ai�quali�e�subordinata�la�concessione�di�tali�sussidi�si�fondino�su�
considerazioni�obiettivamente�giustificate�non�fondate�sulla�nazionalita�.�
3.��In�caso�di�soluzione�negativa�a�parte�della�questione�sub 
1,�se�sia�con-
sentito�invocare�l'art.�12�CE�al�fine�di�ottenere�la�concessione�di�un�sussidio�
per�spese�di�mantenimento�a�decorrere�da�una�data�anteriore�alla�emananda�
pronuncia�della�Corte�nella�specie�e,�in�caso�affermativo,�se�possa�essere�fatta�
eccezione�per�coloro�che,�prima�di�tale�data,�abbiano�adito�le�vie�legali.�
NotA 


Il�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Universita�e�della�Ricerca�ha�fatto�pre-
sente�le�seguenti�osservazioni.�

�Sifapresente 
che 
la 
legislazione 
italiananonprevedeperglistudentiuni-
versitari 
stranieri 
restrizionifondate 
sul 
requisito 
della 
stabile 
residenza 
in 
Ita-
lia, 
ai 
fini 
dell'accesso 
ai 
servizi 
ed 
agli 
interventi 
per 
il 
diritto 
allo 
studio. 


Al 
riguardo, 
si 
richiama 
l'art. 
3 
del 
D.Lvo 
del 
18 
ottobre 
2002, 
n. 
52 
che 
per 
i 
cittadini 
di 
uno 
Stato 
membri 
dell'Unione 
Europea 
iscritti 
ad 
una 
univer-
sita� 
italiana, 
prevede 
il 
diritto 
di 
soggiorno 
conformemente 
alprincipio 
comuni-
tario 
introdotto 
con 
l'art. 
18 
CE 
(diritto 
alla 
circolazione 
e 
al 
libero 
soggiorno) 
che 
sembra 
escludere 
l'adozione 
a 
livello 
nazionale 
dinorme 
limitanti 
ilprincipio 
stesso, 
quali 
quelle 
che 
condizionano 
l'erogazione 
di 
benefici 
a 
sostegno 
degli 
studenti 
all'obbligo 
della 
residenza. 


Per 
quanto 
sopra, 
si 
ritiene 
che 
la 
normativa 
britannica 
presenti 
aspetti 
eccessivamente 
restrittivi, 
tali 
da 
compromettere 
la 
parita� 
di 
trattamento 
tra 
gli 
studenti 
universitari 
dell'Unione 
riguardo 
al 
diritto 
allo 
studio 
secondo 
principi 
validipertuttigliStatimembri. 
Nederivaunsistemasbilanciato 
chenonpuo� 
che 
svantaggiare 
laposizione 
deglistudenti 
italiani 
che 
si 
recanoperstudio 
nelle 
universita� 
del 
Regno 
Unito.�. 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�183 


Il�Ministero�della�Giustizia�ha�fatto�pervenire�le�seguenti�diverse�osserva-
zioni.�

�...�Comesottolineatodallostessogiudicedirinvio,nessunadellemodi-

fiche�apportate�dai�Trattati�e�successive�alla�giurisprudenza�citata�(cause�

39/1986e197/1986)�giustificherebbel'inserimentodeisussidiperlespesedi�

mantenimento�nell'ambito�di�applicazione�dell'art.�12�CE�e,�pertanto,�il�

divieto�di�discriminazioni�non�troverebbe�applicazione�con�riguardo�ai�requi-

siti�aifini�dell'ottenimento�di�un�sussidio�di�mantenimento.�Inoltre,�anche�se�

si�dovesse�ritenere�che�i�sussidi�concessi�sotto�forma�di�prestito�dovessero�

ricadere�nel�dettato�dell'art.�12�CE,�il�trattamento�differenziato�potrebbe�

essere�giustificato�in�quanto�i�requisiti�cui�e�subordinata�la�concessione�del�

prestito�garantirebbero�un�collegamento�tra�lo�studente�richiedente�e�lo�Stato�

erogatore.�
Tuttavia,�va�allo�stesso�modo�considerato�ilfatto�che�gli�sviluppi�del�diritto�

comunitario,�tra�i�quali�l'introduzione�dell'art.�18�CE�(�Ogni�cittadino�dell'U-

nione�ha�il�diritto�di�circolare�e�di�soggiornare�liberamente�nel�territorio�degli�

Statimembri,�...�),�apparirebberodaintendersinelsenso�cheildivietodidiscri-

minazionifondate�su�nazionalita�(anche�residenza?)�stia�sempre�ampliandosi,�

potendo�pertanto�considerare�discriminante�anche�un�requisito�per�l'ottenimento�

diunsussidioallostudio.�...��

Causa 
C-213/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Scarichi 
di 
acque 
e 
sostanze 
non 
tossiche 
in 
stagni 
salati 
comunicanti 
col 
mar 
Mediterraneo 
^Convenzione 
di 
Barcellona 
^Art.�6,�n.�3�Protocollo�di�Atene�17�maggio�
1980�^Ordinanza�della��Cour�de�Cassation��(Francia)�emessa�il�6�mag-
gio�2003�e�notificata�il�17�giugno�2003�(cs.�13820/03,�avv.�dello�Stato�

M.�Salvatorelli).�
IL 
fattO 


L'ordinanza�e�stata�pronunciata�nell'ambito�di�un�ricorso�proposto�dal�
Syndacat�per�la�cassazione�di�una�sentenza�di�Corte�d'Appello�favorevole�
all'EDF�chiamata�in�giudizio�affinche�fosse�ordinata,�con�comminatoria�di�
penalita�,�la�sospensione�dello�sfruttamento�di�una�centrale�idroelettrica�che�
scaricava�acqua�dolce�in�uno�stagno�salato,�comunicante�con�il�mar�Mediter-
raneo,�provocando�fenomeni�di�eutrofizzazione.�

IquesitI 


1.��Se�si�debba�ritenere�che�l'art.�6,�n.�3,�del�Protocollo�di�Atene�
17�maggio�1980,�relativo�alla�protezione�del�mare�Mediterraneo�dall'inquina-
mento�di�origine�tellurica�(Convenzione�di�Barcellona),�divenuto�art.�6,�n.�1,�
nella�versione�modificata,�abbia�effetto�diretto,�di�guisa�che�ogni�interessato�
possa�invocarlo�dinanzi�ai�giudici�nazionali�a�sostegno�di�un�ricorso�voltoa�
far�cessare�scarichi�di�acqua�che�non�siano�stati�autorizzati�secondo�la�proce-
dura�ed�i�criteri�da�esso�previsti.�
2.��Se�la�stessa�disposizione�debba�interpretarsi�nel�senso�che�vieti�a�
chiunque�di�scaricare�in�uno�stagno�salato�comunicante�con�il�mare�Mediter-
raneo�talune�sostanze�che,�pur�non�essendo�tossiche,�hanno�un�effetto�sfavo-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

revole�sul�contenuto�d'ossigeno�dell'ambiente�marino,�senza�aver�ottenuto�
un'autorizzazione�rilasciata�dalle�competenti�autorita�degli�Stati�membri,�
prendendo�in�considerazione�le�disposizioni�del�citato�Protocollo�e�dell'alle-
gato�III�C�(divenuto�allegato�II).�

Causa�C-223/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^IVA�^Universita�^
Operatore�parzialmente�esente�^Operazioni�finalizzate�ad�ottenere�resti-
tuzione�integrale�dell'imposta�pagata�a�monte�^Nozione�di�forniture�tas-
sabili�e�di�attivita�economiche�^Art.�4,�n.�2�sesta�direttiva�77/388/CEE�
^Decisione�del��VAT 
and 
Duties 
Tribuna� 
(Regno�Unito)�emessa�il�
16�maggio�2003,�notificata�il�23�luglio�2003�(ct.�33968/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


L'appellante�universita�lamentava�il�mancato�integrale�rimborso�da�
parte�degli�appellati�Commissioners 
ofcustoms 
andexercice 
dell'IVA�pagata�
a�monte�per�la�ristrutturazione�di�un�mulino�abbandonato�avuto�in�loca-
zione�nell'ambito�di�una�fornitura�esente�(una�percentuale�della�quale�sol-
tanto�sarebbe�stata�in�teoria�recuperabile,�essendo�l'universita�un�operatore�
parzialmente�esente)�in�base�ad�un�piano�di�risparmio�finanziario�posto�in�
essere�al�fine.�Il�piano�consisteva�nella�locazione�ad�un�trust 
appositamente�
costituito�ed�in�un�leaseback,�in�relazione�alle�quali�l'IVA�pagata�avrebbe�
dovuto�essere�recuperata�ma�che�erano�artificialmente�interposti.�Nel�caso�
di�specie�il�giudice�ritiene�che�oggettivamente�si�determini�un�risultato�con-
trario�allo�spirito�e�alla�finalita�della�direttiva,�e�che�tale�sia�lo�scopo�sog-
gettivo,�integrandosi�quindi�la�fattispecie�dell'esclusione,�come�ritenuto�dai�
Commissioners.�

IquesitI 


Se,�nel�caso�in�cui:�

1.��un'universita�rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA�
riguardante�qualsiasi�fornitura�ad�un�immobile�di�una�sua�proprieta�eda�in�
locazione�l'immobile�ad�un�Trust 
costituito�e�controllato�dall'universita�;�
2.��il�Trust 
rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA�riguardante�
qualsiasi�fornitura�a�tale�immobile�e�concede�all'universita�la�sublocazione�
dell'immobile;�
3.��l'universita�ha�concluso�e�dato�esecuzione�alla�locazione�e�alla�
sublocazione�al�solo�fine�di�ottenere�un�vantaggio�fiscale,�senza�intenzione�
di�svolgere�un'attivita�economica�indipendente;�
4.��la�locazione�e�il�leaseback 
[retrolocazione]�costituivano,�nell'in-
tenzione�dell'Universita�e�del�Trust,�un�piano�per�differire�il�pagamento�del-
l'IVA�con�la�caratteristica�intrinseca�di�permettere�un�risparmio�fiscale�asso-
luto�in�un�periodo�successivo:�
a) 
la�locazione�e�la�sublocazione�costituiscano�forniture�tassabili�ai�
fini�della�sesta�direttiva;�
b) 
esse�costituiscano�attivita�economiche�nel�senso�della�seconda�
frase�dell'art.�4,�n.�2,�della�sesta�direttiva�IVA.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
185 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�(omissis)�14.��Il�Governo�italiano�condivide�la�tesi�sostenuta�dal�Regno�

di�Danimarca�e�si�associa�pertanto�alla�richiesta�di�rigetto�del�ricorso�della�

Commissione�per�i�motivi�di�seguito�indicati.�
15.��In�base�all'art.�10�CE,�
�GliStatimembriadottano�tutte�lemisure�di�caratteregeneraleepartico-

lare�atte�adassicurare�l'esecuzione�degliobblighiderivantidalpresente�trattato�

ovvero�determinati�dagli�atti�delle�istituzioni�della�Comunita�.�Essi�facilitano�

quest'ultimanell'adempimento�deipropricompiti.�
Essi�si�astengono�da�qualsiasi�misura�che�rischi�di�compromettere�la�realiz-

zazione�degli�scopi�delpresente�trattato�.�
16.��Orbene�non�apparepossibile�dedurre�da�una�cos|�ampia�e�generica�

formulazione,�l'esistenza�di�un�obbligo�a�carico�degli�Stati�membri�nel�senso�

voluto�dalla�Commissione.�
17.��Laprevisione�di�una�responsabilita�degli�Statiper�errori�nell'accerta-

mento�di�risorse�proprie�della�Comunita�,�avrebbe�dovuto�essere�oggetto�di�una�

precisa�ed�inequivoca�disposizione,�non�certo�rinvenibile�nell'art.�10�CE.�
18.��Ne�una�simile�disposizione�puo�ritenersi�ricompresa�nell'art.�8�della�

decisione�94/728/CEE-EURATOM�(applicabile�all'epoca�deifatti�di�causa,in�

seguito�abrogata�dall'art.�10�della�decisione�2000/597/CE/EURATOM),�cheal�

paragrafo�1�dispone�Lerisorseproprie�comunitariedicuiall'articolo2,paragrafo�

1,�lettere�a) 
e�b),�sono�riscosse�dagli�Stati�membri�conformemente�alle�disposizioni�

legislative,�regolamentari�e�amministrative�nazionali,�eventualmente�adattate�alle�

esigenze�della�normativa�comunitaria.�La�Commissione�procede,�ad�intervalli�

regolari,�all'esame�delle�disposizioni�nazionali�che�le�vengono�comunicate�dagli�

Stati�membri,�comunica�agli�Stati�membri�gli�adattamenti�che�ritiene�necessari�

per�garantire�che�esse�siano�conformi�alle�normative�comunitarie�e�riferisce�all'au-

torita�di�bilancio.�Gli�Stati�membri�mettono�a�disposizione�della�Commissione�le�

risorse�di�cui�all'articolo�2,paragrafo�1,�lettere�da�a) 
a�d)�.�
19.��Tale�norma�prevede�infatti�una�sorta�di��controllo�permanente��da�

parte�della�Commissione�delle�disposizioni�nazionali,�allo�scopo�di�verificarne�

la�conformita�alla�normativa�comunitaria;�nulla�e�previsto�pero�in�tema�di�

responsabilita�degli�Stati.�

20.��Una�simile�previsione�avrebbe�potuto�semmai�essere�contenuta�nelle�
disposizioni�che�in�base�al�successivo�paragrafo�2(1)�dovevano�essere�adottate�

dal�Consiglio�su�proposta�della�Commissione�per�l'attuazione�della�stessa�deci-

(1) 
Il 
paragrafo 
2 
dispone: 
�Salvi�restando�la�verifica�dei�conti�ed�i�controlli�di�conformita�
e�di�regolarita�previsti�all'articolo�188�C�del�trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea,�che�

riguardano�essenzialmente�l'af
ffidabilita�e�l'efficacia�dei�sistemi�e�delle�procedure�nazionali�di�

determinazionedellabaseperlerisorseproprieprovenientidall'IVA�edalPNLefattisalvii�

controlli�organizzati�a�norma�dell'articolo�209,�lettera�c),�di�questo�trattato,�il�Consiglio,�che�

delibera�all'unanimita�su�proposta�della�Commissione�e�previa�consultazione�del�Parlamento�

europeo,�adotta�le�disposizioni�necessarie�all'attuazione�della�presente�decisione�nonche�quelle�

relative�al�controllo�della�riscossione,�alla�messa�a�disposizione�della�Commissione�e�al�versa-

mento�delle�entrate�di�cui�agli�articoli�2�e�5�.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


sione.e.per.disciplinare.il.controllo.della.riscossione.nonche�la.messa.a.disposi-

zione.della.Commissione.ed.il.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli2.e.

5..Ma.tale.normativa.non.risulta.essere.stata.emanata..
21..�La.disposizione.dell'articolo.8.sopra.citato.e�.riprodotta.pressoche�
integralmente.nella.decisione.2000/597/CE/Euratom.(articolo.8).che.ha.sosti-

tuitolan..94/728dal1.gennaio2002(2)..

22..�Anche.l'articolo.17.del.Reg.(CEE-EURATOM).n..1552/1989.
recante.�applicazione.della.decisione.88/376/CEE/Euratom.relativa.al.sistema.

delle.risorse.proprie.delle.Comunita�.�,.pure.invocato.dalla.Commissione.come.

base.giuridica.a.fondamento.dell'asserita.responsabilita�.del.Governo.danese,.

non.contiene.una.espressa.previsione.al.riguardo..

23..�Ilparagrafo.2.dispone: 
�Gli.Stati.membri.sono.dispensati.dall'obbligo.di.mettere.a.disposizione 
della.Commissione.gli.importi.corrispondenti.ai.diritti.accertati.soltanto.se.la.

riscossione.non.abbia.potuto.essere.effettuata.per.ragioni.di.forza.maggiore..

Inoltre,.in.casi.particolari,.gli.Stati.membri.sono.dispensati.dal.mettere.tali.

importi.a.disposizione.della.Commissione,.quando,.dopo.attento.esame.di.tutti.

i.dati.pertinenti.del.caso,.risulta.definitivamente.impossibile.procedere.alla.

riscossione.per.motivi.che.non.potrebbero.essere.loro.imputabili..Questi.casi.

debbono.essere.menzionati.nella.relazione.di.cui.al.paragrafo.3,.qualora.gli.

importi.superino.i.10.000.ECU,.convertiti.in.moneta.nazionale.al.tasso.del.

primo.giornoferiale.del.mese.d'ottobre.dell'anno.civile.appena.trascorso;.questa.

relazione.deve.contenere.un'indicazione.delle.ragioni.che.hanno.indotto.lo.Stato.

membro.a.non.mettere.a.disposizione.gli.importi.di.cui.trattasi..La.Commis-

sionedisponediunterminediseimesipercomunicare,sedelcaso,.leproprie.

osservazioni.allo.Stato.membro.interessato�..

24..�Analoghe.disposizioni.sono.contenute.nell'articolo.17.del.
Reg..(CE-Euratom).n..1150/2000.(3),.recante.�applicazione.della.decisione.

(2) 
l'articolo 
8 
della 
decisione 
2000/597 
prevede 
�1..Le.risorse.proprie.delle.Comunita�.di.
cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.a) 
e.b) 
sono.riscosse.dagli.Stati.membri.ai.sensi.delle.
disposizioni.legislative,.regolamentari.e.amministrative.nazionali,.eventualmente.adattate.alle.

esigenze.della.normativa.comunitaria..La.Commissioneprocede,.ad.intervalli.regolari,.all'esame.

delle.disposizioni.nazionali.che.le.sono.comunicate.dagli.Stati.membri,.comunica.agli.Stati.

membri.gli.adattamenti.che.ritiene.necessari.per.garantire.che.esse.siano.conformi.alle.norma-

tive.comunitarie.e.riferisce.all'autorita�.di.bilancio..Gli.Stati.membri.mettono.a.disposizione.della.

Commissione.le.risorse.di.cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.da.a) 
ad)..

2..Fatti.salvi.la.verifica.dei.conti.e.i.controlli.di.conformita�.e.di.regolarita�.previsti.dall'articolo.
248.del.trattato.CE.e.dall'articolo.160.C.del.trattato.Euratom,.che.riguardano.essenzialmente.

l'affidabilita�.e.l'efficacia.dei.sistemi.e.delle.procedure.nazionali.di.determinazione.della.base.

perlerisorseproprieprovenientidall'IVA.edalPNL,.efattisalviicontrolliorganizzatianorma.

dell'articolo.279,.lettera.c),.del.trattato.CE.e.dell'articolo.183,.lettera.c),.del.trattato.Euratom,.

il.Consiglio,.che.delibera.all'unanimita�.su.proposta.della.Commissione.e.previa.consultazione.

del.Parlamento.europeo,.adotta.le.disposizioni.necessarie.all'attuazione.della.presente.decisione,.

nonche�quelle.relative.al.controllo.della.riscossione,.alla.messa.a.disposizione.della.Commis-

sione.e.al.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli.2.e.5�..

(3) 
L'articolo 
17 
del 
Reg. 
1150/2000 
dispone 
ai 
paragrafi 
1 
e 
2 
�1..Gli.Stati.membri.sono.
tenutiaprendere.tutte.le.misure.necessarie.affinche�gli.importi.corrispondentiai.dirittiaccertati.
inconformita�.dell'articolo2sianomessiadisposizionedellaCommissioneallecondizioniprevi-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
187 


94/728/CE/Euratom, 
relativaalsistemadellerisorsepropriedella 
Comunita�
(pubblicato 
nella 
G.U.C.E. 
31 
maggio 
2000, 
n. 
L 
130. 
Entrato 
in 
vigore 
il 
31 
maggio 
2000). 


25. 
�Appare 
evidente 
come 
la 
normativa 
sopra 
indicata 
presupponga 
l'in-
tervenuta 
contabilizzazione 
del 
credito, 
mentre 
la 
previsione 
di 
una 
responsabi-

lita� 
dello 
Stato 
membro 
e� 
limitata 
ad 
eventuali 
inadempienze 
nella 
fase 
di 


riscossione 
dei 
diritti 
gia� 
accertati. 


26. 
�Lanormanondisciplinapertanto 
l'ipotesidicuisidiscutenellapre-
sente 
causa, 
in 
cui 
la 
contabilizzazione 
dei 
diritti 
non 
sia 
intervenuta 
a 
causa 
di 


un 
errore 
delle 
autorita� 
nazionali, 
che 
a 
sua 
volta 
ha 
dato 
luogo 
aduna 
decisione 


(della 
Commissione) 
di 
esonero 
dal 
pagamento 
dei 
diritti 
per 
legittimo 
affida-

mento 
ai 
sensi 
dell'art. 
220 
paragrafo 
2 
del 
Reg. 
(CEE) 
2913/1992. 


27. 
�Tale 
ultima 
disposizione 
prevede: 
�2. 
Eccetto 
i 
casi 
di 
cui 
all'articolo 
217, 
paragrafo 
1, 
secondo 
e 
terzo 
comma, 
non 
si 
procede 
alla 
contabilizzazione 
a 
posteriori 
quando: 
a) 
la 
decisione 
iniziale 
di 
non 
contabilizzare 
i 
dazi 
o 
di 
contabilizzarli 
a 
un 


livelloinferioreall'importolegalmentedovutoe� 
statapresainbaseadisposizioni 


di 
carattere 
generale 
successivamente 
invalidate 
da 
una 
decisione 
giudiziaria; 
b) 
l'importodeidazilegalmentedovutonone� 
statocontabilizzatoperun 


errore 
dell'autorita� 
doganale, 
che 
non 
poteva 
ragionevolmente 
essere 
scoperto 


dal 
debitore 
avendo 
questi 
agito 
in 
buona 
fede 
e 
rispettato 
tutte 
le 
disposizioni 


previste 
dalla 
normativa 
in 
vigore 
riguardo 
alla 
dichiarazione 
in 
dogana�. 


28. 
�Ma 
una 
volta 
escluso 
l'obbligo 
di 
contabilizzazione 
non 
risulta 
piu� 
applicabile 
l'art. 
17paragrafo 
2 
del 
Reg. 
n. 
1552/1989 
che, 
come 
si 
e� 
detto, 
pre-

suppone 
l'avvenuta 
registrazione. 


29. 
�D'altro 
canto 
la 
conferma 
della 
infondatezza 
della 
pretesa 
della 
Commissione 
e� 
data 
proprio 
dai 
vari 
tentativi 
(l'ultimo 
nel 
1999, 
tramite 
una 


proposta 
di 
modifica 
dell'articolo 
2 
del 
Reg. 
1552/1989), 
che 
la 
stessa 
Commis-

sione 
ha 
posto 
in 
essere 
a 
partire 
dal 
1990, 
per 
introdurre 
una 
esplicita 
previ-

sione 
di 
responsabilita� 
degli 
Stati 
membri 
per 
gli 
errori 
verificatisi 
in 
sede 
di 


accertamento 
di 
risorse 
proprie 
della 
Comunita� 
. 


30. 
�Come 
la 
stessa 
Commissione 
riconosce 
alpunto 
22 
della 
sua 
replica, 
queste 
proposte 
di 
modifica 
hanno 
sempre 
trovato 
l'opposizione 
di 
gran 
parte 


degli 
Stati 
membri. 


stedalpresenteregolamento. 
2. 
GliStatimembrisonodispensatidall'obbligodimettereadispo-

sizione 
della 
Commissione 
gli 
importi 
corrispondenti 
ai 
diritti 
accertati 
soltanto 
se 
la 
riscossione 


nonabbiapotutoessereeffettuataperragionidiforzamaggiore.Inoltre, 
incasiparticolari,gli 


Stati 
membri 
sono 
dispensati 
dal 
mettere 
tali 
importi 
a 
disposizione 
della 
Commissione, 
quando, 


dopo 
attento 
esame 
di 
tutti 
i 
dati 
pertinenti 
del 
caso, 
risulta 
definitivamente 
impossibile 
proce-

dere 
alla 
riscossione 
per 
motivi 
che 
non 
potrebbero 
essere 
loro 
imputabili. 
Questi 
casi 
debbono 


essere 
menzionati 
nella 
relazione 
di 
cui 
al 
paragrafo 
3, 
qualora 
gli 
importi 
superino 
i 
10.000 


EUR, 
convertiti 
in 
moneta 
nazionale 
al 
tasso 
nel 
primo 
giorno 
feriale 
del 
mese 
d'ottobre 
del-

l'anno 
civile 
appena 
trascorso; 
questa 
relazione 
deve 
contenere 
un'indicazione 
delle 
ragioni 
che 


hanno 
indotto 
lo 
Stato 
membro 
a 
non 
mettere 
a 
disposizione 
gli 
importi 
di 
cui 
trattasi. 
La 
Com-

missione 
dispone 
di 
un 
termine 
di 
sei 
mesi 
per 
comunicare, 
se 
del 
caso, 
le 
proprie 
osservazioni 


allo 
Stato 
membro 
interessato�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

31.��E�opportuno�precisare�che�non�si�tratta�di�una�difesa�di�posizioni�di�

privilegio�mediante�l'esclusione�di�qualsiasi�responsabilita�degli�Stati�per�gli�

errori�commessi.�

32.��Come�lastessa�CommissionehaprecisatonelDocumento�diLavoro�
BUDG/266/00�(paragrafo4)��L'onerefinanziarioderivantedaerroriammini-

strativi,�quando�gli�Stati�membri�non�ne�assumono�le�responsabilita�individuali,�

e�distribuito�da�tutti�gli�Stati�membri�secondo�il�livello�dei�rispettivi�contributi�

fondati�sul�PNL�(la�quarta�risorsa)�.�

33.��La�Commissione�pertanto�non�viene�a�subire�alcuna�effettiva�ridu-
zione�delle�sue�risorse.�Ilproblema�e�soltanto�se�le�conseguenze�degli�errori�delle�

autorita�nazionali�debbano�gravare�esclusivamente�sul�singolo�Stato�o�se�deb-

bano�invece�essere�poste�a�carico�di�tutti�gli�Stati.�

34.��Come�e�confermato�dalla�stessa�Commissione,�la�maggior�parte�
degli�Stati�e�favorevole�alla�seconda�soluzione.�

35.��D'altronde,�comecorrettamenteevidenziailRegnodiDanimarcanel�
suo�controricorso�(punto�11),�la�prima�soluzione�porterebbe�a�conseguenze�spro-

porzionate�nei�confronti�deipaesi�attraverso�i�quali�viene�importata�una�mag-

giore�quantita�di�merci,�anche�destinate�ad�altri�Stati.�Per�i�suddetti�motivi�il�

Governo�italiano�chiede�che�la�Corte�accolga�le�conclusioniformulate�dal�Regno�

di�Danimarca.�
Roma,�24�settembre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�

Causa�C-231/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Appalti�pubblici�di�
servizi�nell'ambito�dei�cosiddetti��settori�esclusi��^Nozione�di�gestione�
�in 
house��di�servizi�svolti�da�una�societa�controllata�dall'amministrazione�
aggiudicatrice�^Ordinanza�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�
la�Lombardia�del�14�maggio�2003,�notificata�il�17�luglio�2003�
(ct.�29306/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Il�giudice�di�rinvio�ha�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�
europee�di�pronunziarsi,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�su�un�quesito�(pag.�16�del-
l'ordinanza)�relativo�alla�possibilita�,�in�base�al�vigente�diritto�comunitario,�
per�una�Amministrazione�aggiudicatrice�(nella�specie,�il�Comune�di�Cingia�
De'�Botti,�in�provincia�di�Cremona)�di�affidare�in�via�diretta,�senza�l'indi-
zione�di�una�gara,�la�gestione�del�servizio�di�distribuzione�del�gas�di�citta�a�
una�societa�a�partecipazione,�pubblica�comunale�(nella�specie,�la�societa�Pada-
nia�Acque�S.p.a.,�al�cui�capitale�partecipano�quasi�tutti�i�comuni�della�Pro-
vincia�di�Cremona)�pur�trattandosi�di�partecipazione�minoritaria�(nella�spe-
cie,�il�Comune�di�Cingia�De'�Botti�detiene�lo�0,97%�del�capitale�di�detta�
societa�)�e�tale�da�non�consentire�alcun�controllo�diretto�sulla�gestione�della�
societa�stessa.�

IL 
quesitO 


Se�gli�artt.�43,�49�e�81�del�Trattato,�laddove�vietano�rispettivamente�le�
restrizioni�alla�liberta�di�stabilimento�dei�cittadini�di�uno�Stato�membro�nel�
territorio�di�un�altro�Stato�ed�alla�libera�prestazione�dei�servizi�all'interno�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�189 


della�Comunita�nei�confronti�dei�cittadini�degli�Stati�membri,�nonche�le�pra-
tiche�commerciali�e�societarie�idonee�ad�impedire,�restringere�o�falsare�il�
gioco�della�concorrenza�nell'ambito�dell'Unione�europea,�ostino�a�che�sia�
previsto�l'affidamento�diretto�e,�cioe�,�senza�l'indizione�di�una�gara,�della�
gestione�del�servizio�pubblico�di�distribuzione�del�gas�a�Societa�a�partecipa-
zione�pubblica�comunale,�ogni�volta�che�detta�partecipazione�al�capitale�
sociale�sia�tale�da�non�consentire�alcun�possibile�controllo�diretto�sulla�
gestione�stessa�e�se�debba�conseguentemente�affermarsi�che,�come�ricorre�
nel�caso�di�specie,�ove�la�partecipazione�e�pari�allo�0,97%,�non�si�configurino�
gli�estremi�della�gestione��in�house�.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


Sulla�questione�il�Governo�non�ha�svolto�osservazioni�scritte;�in�rela-
zione�alla�rilevanza�della�questione,�in�vista�della�fase�orale�e�stata�predispo-
sta�la�seguente�scheda�di�lavoro�predisposta�dall'Avvocatura�dello�Stato.�

�La�materia�dei�servizi�pubblici�locali�deve�essere�approfondita�alla�luce�

della�normativa�comunitaria�di�riferimento,�ed�a�talfine�si�e�delineato�un�quadro�

complessivo�di�riferimento�sia�della�normativa�nazionale�che�comunitariain�

tema�di�appalti�e�di�concessioni�con�la�dovuta�attenzione�alprincipio�delprimato�
del�diritto�comunitario�rispetto�a�quello�nazionale�interno.�

La�normativa�che�regola�la�materia�e�data�quindi�in�primo�luogo�dalle�
norme�del�Trattato�(art.�28-30�e�art.�43-55),�poi�dalle�norme�di�diritto�derivato�

contenute�nelle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�di�servizi�ed�infine�
dalle�norme�nazionali�di�recepimento�e�di�attuazione.�

Vediamo�quindi�che�nell'ambito�della�normativa�di�diritto�comunitario�ipub-
blici�servizi�sono�oggetto�della�direttiva�92/50/CEE�che�coordina�le�procedure�di�

aggiudicazionedegliappaltipubblicidiservizi,�recepitanelnostroordinamento�

con�il�D.lgs.�17�marzo�1995,�n.�157,�e�della�direttiva�93/38/CEE�che�coordinale�

procedure�di�appalto�deglientierogatori�diacqua�e�dienergia�e�deglienti�cheforni-

scono�servizi�di�trasporto,�nonche��degli�enti�che�operano�nel�settore�delle�telecomu-
nicazioni(c.d.settoriesclusi),recepitaconilD.lgs.�17marzo1995,n.�158.�

Sideve�inprimo�luogo�considerare�che�talidirettivesonofinalizzate�all'obiet-
tivofondamentale�dell'instaurazioneprogressiva�delmercato�interno�nelquale�sia�

assicurata�la�libera�circolazionedellemerci,�dellepersone,�deiserviziedeicapitali.�
Vienequindiadesseregarantito�un�regimedilibera�concorrenza�edinondiscrimi-
nazione�tra�gli�operatori�sul�mercato�attraverso�l'imposizione�dell'aggiudicazione�
degli�appalti�dei�pubblici�servizi�per�mezzo�di�procedure�ad�evidenza�pubblica.�

Bisognapero�rilevare�come�talidirettivee�lenormenazionalidiattuazione�
siano�applicabili�soltanto�ai�casi�in�cui�l'affidamento�avvenga�sulla�basedi�un�

appalto,�ovvero�di�un�contratto�a�titolo�oneroso�stipulato�informa�scrittatra�un�

prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicatrice�(8.�considerando�
dir.�92/50�e�24.�considerando�dir.�93/38).�

Nel�caso�di�una�concessione�di�servizi,�ossia�di�un�affidamento�avente�ad�
oggetto�un�servizio�in�cambio�del�diritto�di�gestione�dello�stesso�quale�corrispet-

tivo,�le�norme�di�dette�direttive�quindi�non�possono�essere�applicate�(cfr.�sent.�

Corte�di�Giustizia�CE�7�dicembre�2000,�causa�C-324/1998,�punto�58),�e�ci�si�

pone�il�problema�delle�norme�in�tal�caso�applicabili�in�quanto�le�concessioni�di�

pubblici�servizi�non�sono�disciplinate�da�specifiche�direttive.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


In�merito,�la�comunicazione�interpretativa�della�Commissione�sulle�conces-

sioni�nel�diritto�comunitario�del�12�aprile�2000�(2000/C�121/02)�ha�chiarito�che�

le�concessioni,�anche�se�non�sono�disciplinate�da�specifiche�norme�di�diritto�deri-

vato,�sono�comunquesottoposteaiprincipiedallenormedelTrattato�edinpartico-

lare�alle�norme�che�vietano�qualsiasi�discriminazione�fondata�sulla�nazionalita�

(art.�12,�par.�1),�alle�norme�relative�alla�libera�circolazione�delle�merci(art.�28),�

alla�liberta�di�stabilimento�(art.�43),�alla�libera�prestazione�di�servizi�(art.�49),�

nonche�alleeccezioniatalinormeprevistedagliartt.�30,45e46edalledisposizioni�

dell'art.�86(cfr.�ConsigliodiStato,sent.�n.�253del17gennaio2002).�

Nell'affidamentodeiservizipubblici,�aprescinderedall'applicabilita�dispe-

cifici�regimi,�vanno�dunque�applicati�iprincipi�del�diritto�comunitario�desumibili�

dal�Trattato�o�sanciti�dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�CE�in�tema�

di�liberta�di�stabilimento�e�di�libera�prestazione�di�servizi,�ed�in�particolare�i�

principi�di�non�discriminazione,�di�parita�di�trattamento,�di�trasparenza,�di�

mutuo�riconoscimento,�di�proporzionalita�,�che�impongono�che�l'aggiudicazione�

del�servizio�avvenga�ricorrendo�alle�procedure�dell'evidenza�pubblica.�

Inparticolare,�nell'ambitodeiservizipubblici,�ilservizioditrasportoodistri-

buzione�di�gas�o�energia�e�tra�le�attivita�che�rientrano�nel�campo�di�applicazione�

della�direttiva�93/38/CEE�(art.�2,�par.�2,�lettera�a),�ovviamente�sempre�che�tale�

prestazione�di�servizi�sifondi�su�un�contratto�d'appalto,�in�caso�contrario�gli�enti�

aggiudicatoriditaleservizio�sono�comunque�tenutia�rispettare�iprincipifonda-

mentali�del�Trattato,�come�esplicitati�dalla�stessa�comunicazione�interpretativa�

del�12�aprile�2000,�e�che�in�definitiva�impongono�l'adozione�di�procedure�ad�evi-

denzapubblicanell'affidamento�delservizio.�

Ulteriore�regolamentazione�di�tale�attivita�si�e�avuta�con�la�direttiva�

98/30/CErecantenormecomuniperilmercato�internodelgasnaturale,�attuata�

nel�nostro�ordinamento�con�il�D.�lgs.�del�23�maggio�2000,�n.�164.�Tale�norma-

tiva�tende�alla�liberalizzazione�del�mercato�interno�del�gas�naturale�(per�cio�

che�attiene�alle�attivita�di�importazione,�esportazione,�trasporto,�dispaccia-

mento,�distribuzione�e�vendita�di�gas�naturale�in�qualunque�forma�e�comunque�

utilizzato),edall'art.�14relativoalla�attivita�didistribuzione�sanciscechetale�

attivita�costituisce�serviziopubblico�e�che�l'affidamento�di�tale�serviziopuo�avve-

nire�esclusivamente�mediante�gara�per�periodi�non�superiori�a�dodici�anni,e�

che�gli�enti�locali�svolgono,�a�regime,�solo�attivita�di�indirizzo,�vigilanza,�pro-

grammazione�e�controllo.�Con�tale�riforma�viene�dunque�escluso�che�l'ente�locale�

possadirettamentefarsicaricodellaproduzioneegestionedelservizio,�cheven-

gono�ad�essere�ora�sempre�esternalizzate�(cfr.�Cons.�Stato�sent.�902/2002).�

All'art.�15�del�D.lgs.�viene�poi�regolato�il�periodo�transitorio�e�si�prescrive�

che�tutte�le�gestioni�dirette�decadono�dal1.gennaio�2003�e�sono�sostituitetra-

mite�affidamento�a�seguito�di�gara�ovvero�di�costituzione�di�societa�miste.�Al�

comma�4,�poi,�e�previsto�che��con�riferimento�al�servizio�di�distribuzione�del�

gas,�l'affidamento�diretto�a�societa�controllate�dall'ente�titolare�del�servizio�pro-

segueperiperiodiindicatineicommi5e6�,�ovverose�l'affidamento�e�inessere�

alladatadientratain�vigoredeldecreto,�essoproseguefinoallascadenzastabi-

lita,�ed�in�ogni�caso�non�oltre�il�periodo�transitorio;�laddove�non�sia�previsto�un�

terminediscadenza�l'affidamentoproseguefino�alcompletamentodelperiodo�

transitorio,�che�si�conclude�il�31�dicembre�2005,�salve�le�ulteriori�proroghe�alle�

condizioni�stabilite�dal�comma�7.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
191 


Si 
deve 
comunque 
tenerepresente 
chefino 
alla 
riforma 
l'attivita� 
di 
distribu-

zioneadusocivilee� 
stataeffettuatasecondoleformeorganizzativeprevistedal-
l'art. 
22 
della 
legge 
n. 
142/1990. 


Nell'ambito 
di 
tale 
quadro 
generale 
si 
colloca 
l'ordinanza 
del 
Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Lombardia, 
Sezione 
di 
Brescia 
del 
14 
maggio 
2003, 
con 
la 
quale 
il 
giudice 
di 
rinvio 
ha 
chiesto 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
Europee 
di 
pronunciarsi, 
ai 
sensi 
dell'art. 
234 
CE, 
sulla 
possibilita� 
, 
in 
base 
al 
vigente 
diritto 
comunitario, 
per 
un'Amministrazione 
aggiudicatrice 
di 
affidare 
in 
via 
diretta, 
senza 
l'indizione 
di 
una 
gara, 
la 
gestione 
del 
servizio 
di 
distribuzione 
del 
gas 
ad 
una 
societa� 
a 
partecipazione 
pubblica 
comunale, 
pur 
trattandosi 
di 
partecipazione 
minoritaria 
e 
tale 
da 
non 
consentire 
alcun 
con-

trollo 
diretto 
sulla 
gestione 
della 
societa� 
stessa. 


Inparticolare, 
ilT.A.R. 
dellaLombardiahasollevatoildubbiodiconfor-
mita� 
all'ordinamento 
comunitario 
dell'art. 
113 
del 
D.lgs. 
n. 
267/2000, 
inerente 
ad 
una 
modalita� 
organizzativa 
nella 
gestione 
dei 
servizi 
pubblici 
locali 
che 
si 
viene 
a 
concretizzare 
in 
una 
gestione 
in 
house. 


L'ordinanza 
in 
esame 
verte 
sul 
ricorso 
proposto 
dal 
Consorzio 
Aziende 


Metano 
�Co. 
Na. 
Me. 
contro 
il 
Comune 
di 
Cingia 
De' 
Botti 
e 
nei 
confronti 
della 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
per 
l'annullamento 
della 
delibera 
con 
la 
quale 
il 
Consiglio 
Comunale 
del 
Comune 
di 
Cingia 
De' 
Botti 
ha 
affidato 
a 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
il 
servizio 
di 
gestione, 
distribuzione 
e 
manutenzione 
degli 
impianti 
per 
l'erogazione 
del 
gas 
metano, 
nonche� 
per 
l'accertamento 
dell'inadempimento 
del 
Comune 
alle 
obbligazioni 
derivanti 
dal 
contratto 
stipulato 
con 
il 
Consorzio 
Aziende 
Metano 
�Co. 
Na. 
Me. 
ed 
ancora 
per 
la 
condanna 
del 
Comune 
al 
risarcimento 
dei 
danni 
che 
il 
Consorzio 
assume 
di 
aver 
subito 
in 
conseguenza 
del 
dedotto 
inadempimento. 


La 
convenuta 
Padania 
Acque 
S.p.a. 
sipalesa 
come 
una 
societa� 
aprevalente 
capitalepubblico, 
nata 
dalla 
trasformazionedell'ex 
Consorzioperl'acquapota-
bile 
ai 
Comuni 
della 
Provincia 
di 
Cremona, 
cuipartecipano 
quasi 
tutti 
i 
Comuni 


dellaProvincia, 
inclusoilComunediCingiaDe'Bottichedetienelo0,97%del 
capitale 
sociale. 


Il 
servizio 
di 
gestione, 
distribuzione 
e 
manutenzione 
degli 
impianti 
per 
l'e-
rogazione 
del 
gas 
metano 
e� 
stato 
alla 
stessa 
societa� 
affidato 
in 
via 
diretta 
rite-
nendosi 
sussistenti 
i 
presupposti 
cui 
e� 
specificatamente 
subordinato 
l'utilizzo 
di 


tale 
strumento. 


Tuttavia, 
al 
fine 
di 
valutare 
la 
legittimita� 
del 
ricorso 
a 
tale 
procedura, 
occorrepreliminarmente 
accennare 
alle 
varieforme 
digestione 
deiservizipub-
blici 
locali. 


Anzitutto 
si 
devono 
considerare 
�servizi 
pubblici 
locali� 
quei 
servizi 
pub-
blicichehannoperoggettolaproduzionedibeniedattivita� 
rivoltearealizzare 


finisocialieapromuoverelosviluppoeconomicoeciviledellecomunita� 
locali. 
Afferma 
la 
giurisprudenza 
che 
tali 
sono 
�tutte 
quelle 
attivita� 
che 
si 
concretiz-
zanonellaproduzionedibenioserviziinfunzionediun'utilita� 
perlacomunita� 
locale, 
non 
solo 
in 
termini 
economici, 
ma 
anche 
in 
termini 
di 
promozione 
sociale, 
purche� 
rispondano 
ad 
esigenze 
di 
utilita� 
generale 
o 
ad 
essa 
destinata 
in 
quantopreordinateasoddisfareinteressicollettivi� 
(Cons. 
Stato, 
n. 
2605/2001). 



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


In�via�preliminare,�e�inoltre�necessario�precisare�che�la�controversia�in�

oggetto,�mirando�all'annullamento�di�una�delibera�comunale�del�21�dicembre�

1999,�si�colloca�in�un�assetto�normativo�che�ancora�non�risentiva�delle�modifiche�

apportate�al�regime�della�gestione�dei�servizi�pubblici�locali.�

Ci�si�riferisce,�in�particolare,�all'art.�35�della�legge�del�28�dicembre�2001,�

n.�448�che,�riscrivendo�completamente�l'art.�113�del�D.lgs.�n.�267/2000,�che�rical-
cavaasuavoltaingranparteilvecchioart.�22dellaleggen.�142del1990,hadel�

tutto�innovato�ilregimedellagestionedelleretiedell'erogazionedeiservizipubblici�

locali�di�rilevanza�industriale�verso�un�regime�maggiormente�concorrenziale.�

Restano�tuttavia�salve,�per�quanto�propriamente�attiene�al�settore�del�gas�

naturale,�le�disposizioni�previste�dal�D.lgs.�n.�164/2000,�di�attuazione�della�

direttiva�comunitaria�n.�98/30,�in�virtu�del�quale,�secondo�quanto�si�evince�dal-

l'art.�14,�definital'attivita�didistribuzionedelgasmetanocomeattivita�diservi-

zio�pubblico,�gli�Enti�locali,�una�volta�terminato�il�regime�transitorio,�potranno�

svolgere�solo�attivita�di�indirizzo,�vigilanza,�programmazione�e�controllo�esclusi-

vamente�a�mezzo�di�gara.�

Tale�assunto�deve�pero�essere�letto�in�combinato�disposto�con�l'art.�15�del�

D.lgs.�n.�164/2000�che�prevede�un�complesso�regime�transitorio�la�cui�scadenza,�

nel�caso�in�questione,�resta�ferma�al�31�dicembre�2005�e�che�fino�a�tale�data�

implica�dunque�la�legittimita�delle�delibere�di�affidamento�diretto�del�servizio�

didistribuzionedelgasallaPadaniaAcque�S.p.a.�

Ripercorrendo�la�storia�di�tale�societa�,sie�gia�affermato�come�essa�sia�

nata�dalla�trasformazione�dell'ex�Consorzio�per�l'acqua�potabile�ai�Comuni�

della�Provincia�di�Cremona,�in�conformita�ai�dettami�della�legge�n.�142�del�

1990�che�gradualmente�tendeva�al�superamento�dei�tradizionali�modelli�stret-

tamente�pubblicistici�attraverso�l'adozione�di�modelli�strutturali�privatistici.�

A�seguito�della�soppressione�imposta�dalla�citata�legge�n.�142�del�1990�dei�

vecchi�consorzi,�la�quasi�totalita�dei�Comuni�della�Provincia�di�Cremona,�anzi-

che�optare�per�la�costituzione�di�un�nuovo�consorzio,�ha�operato�la�trasforma-

zione�del�sopra�richiamato�Consorzio�in�una�Societa�per�azioni,�ben�potendo�

avvalersi�dei�modelli�delineati�dall'allora�vigente�art.�22�della�legge�n.�142�del�

1990�(Cfr.�Cons.�Stato,�sent.�n.�3348/2002).�

Da�tale�articolo�si�poteva�infatti�desumere�la�possibilita�che�i�Comuni�

gestissero�iservizipubblicilocaliancheamezzodisocieta�perazionioarespon-

sabilita�limitata�a�prevalente�capitale�pubblico�locale,�qualora�fosse�opportuna�

in�relazione�alla�natura�o�all'ambito�territoriale�del�servizio,�la�partecipazione�

dipiu�soggettipubblici�oprivati.�

IComuni,�pertanto,�hanno�affidato�direttamente�ilservizio�adunorgani-

smo�costituito�appositamente 
per�gestire�in�via�diretta�i�servizi�pubblici�

locali,�nei�limiti�consentiti�dalla�normativa�vigente�ed�in�particolare�dal-

l'art.�22�della�legge�n.�142/1990�che�espressamente�contempla�diverse�moda-

lita�di�gestione�dei�servizi�pubblici�locali,�la�cui�scelta,�conformemente�alle�

caratteristiche�del�servizio,�e�rimessa�all'apprezzamento�discrezionale�del-

l'Ente�chedeveavvalersene.�

In�talmodohannoquindiposto�inessereunagestione�in 
house,figura�deli-

neata�dalla�Corte�di�Giustizia�della�Comunita�Europea�che�ricorre�laddove�l'ente�

aggiudicatore�eserciti�sul�prestatore�di�servizi�un�controllo�analogo�a�quello�sui�

propri�servizi,�ovvero�equivalente�ad�una�relazione�di�subordinazione�organica�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�193 


che�si�verifica�nel�caso�in�cui�sussiste�un�controllo�gestionale�efinanziario�strin-

gente,�equando�lostessoprestatorerealizzilapartepiu�importantedellapropria�

attivita��con�l'ente�che�la�controlla.�In�tal�caso�la�Corte�sostiene�che�l'applica-

zione�delle�direttive�comunitarie�puo��essere�esclusa�e�l'affidamento�diretto�del�

servizioe��consentitosenzaricorrerealleproceduredell'evidenzapubblica(Cfr.�

Corte�Giustizia�C.E.,�sent.�18�aprile�1999,�Teckal�srl.�/�Comune�di�Viano�e�

Azienda�Gas-Acqua�Consortile�di�Reggio�Emilia,�C-107/1998;�sent.�9�settembre�

1999RI.SANS.r.l./ComunediIschia,�C-108798;sent.10novembre1998,BFI�

Holding�Bv/Gemente�Arnhem�e�Gemente�Rheden�C-360/1996).�
E�opportuno�rilevare�che,�nel�caso�di�affidamento�diretto�ad�una�societa��

mista,�ilprincipio�della�libera�concorrenza�e��pur�sempre�soddisfatto�dall'obbligo�

della�gara�nella�fase�della�scelta�del�socio�privato�che�eventualmente�voglia�

acquistare�una�quota�del�capitale�sociale.�
Ilfondamento�della�disciplina�derogatoria�rispetto�alprincipio�della�libera�

concorrenza�e��stato�rinvenuto�dalla�giurisprudenza�nel�rapporto�di�strumentalita��

che�lega�l'Ente�locale�alla�Padania�Acque�S.p.a.�che�viene�dunque�a�palesarsi�

quale�longa�manus�del�Comune�medesimo.�
La�modesta�entita��della�partecipazione�societaria�del�Comune�di�Cingia�

De'�Botti�(0,97%)�non�deve�poi�essere�considerata�come�un�elemento�atto�ad�

inficiare�la�regolarita��della�procedura�seguita�dagli�Enti�locali,�dal�momento�

che�i�singoli�comuni,�date�le�loro�spesso�ridotte�dimensioni,�non�sarebberoin�

grado�da�soli�di�assumere�i�servizi�che�ben�invece�possono�espletare�associan-

dosi,�dovendosiguardareaivaricomuninellalorototalita�.�
IntalsensoilConsigliodiStatohaprecisatocheconl'art.�22leggen.�142/1990�

�si�e��voluto�apprestare�unaformula�organizzativa�che�consente�non�solo�la�coopera-

zione�tra�l'interesse�delle�Pubbliche�Amministrazioni�con�quello�dell'impresa�pri-

vata,�maanchel'esercizioincomunediservizidapartedientipubbliciaventiinte-

ressiomogenei�,�quindisecondoilConsigliodiStato�lanorma�riferiscelapreva-

lenza�del�capitale,�attraverso�la�quale�si�esplica�ilcontrollo�sulla�societa��all'insieme�

degli�enti�e�non�a�ciascuno�di�essi�singolarmente�considerato��(C.d.S.,�sent.�

2297/02;�sent.�3864/03;�sent.�3448/02).�
Dott.ssa�Paola�Balacco�-Dott.ssa�Marzia�Ciafrino�.�

Causa 
C 
234/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Appalti 
pubblici 
di 
servizi 
^Requisiti 
di 
ammissione 
e 
di 
aggiudicazione 
discriminatori 
^

Artt.�12,�43,�49�CE�^Art.�3,�n.�2�direttiva�92/50CEE�^Sentenza�della�
�Audienzia�Nacional��(Spagna)�del�16�aprile�2003,�notificata�il�23�luglio�
2003�(cs�14712/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


L'interesse�del�quesito�pregiudiziale,�strettamente�connesso�con�altro�
giudizio�sul�ricorso�di�inadempimento�presentato�dalla�Commissione�con�la�
Spagna�in�relazione�a�queste�pratiche�contrattuali�(C-158/03),�risiede�nella�
peculiarita�dei�servizi�su�cui�vertono�gli�appalti�contestati,�che�riguardano�le�
terapie�respiratorie�a�domicilio�prestate�nell'ambito�del�sistema�sanitario�
pubblico,�comprendenti�in�particolare:�l'ossigenoterapia;�l'apnea�del�sonno;�
l'aerazione�meccanica;�l'aerosolterapia.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tali�servizi,�che�l'amministrazione�sanitaria�interessata�non�e�in�grado�di�
prestare�direttamente,�giustificherebbero,�secondo�quest'ultima,�un�partico-
lare�trattamento�delle�imprese�che�li�forniscono,�nel�senso�di�imporre�loro�
particolari�condizioni�circa�la�localizzazione�delle�sedi�e�degli�impianti,�al�
fine�di�evitare�qualsiasi�forma�di�problema�per�pazienti�aventi�una�dipen-
denza�vitale�dall'ossigeno�e�dalle�tecniche�di�ossigenazione�(ed�assimilate).�

IL 
quesitO 


Se�le�norme�di�cui�agli�artt.�12,�43�e�segg.�e�49�e�segg.�del�Trattato�CE,�
nonche�l'art.�3,�n.�2,�della�direttiva�del�Consiglio�18�luglio�1992,�92/50/CEE,�
che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,�
ostino�all'inclusione,�nei�capitolati�d'appalto�e�nelle�clausole�amministrative�
particolari�e�nelle�prescrizioni�tecniche�che�disciplinano�le�gare�di�appalto�
pubbliche�su�terapie�respiratorie�a�domicilio�e�altre�tecniche�di�aerazione�
assistita,�di:�

1.��requisiti�che�subordinino�l'ammissione�delle�imprese�al�fatto�che�
le�stesse�dispongano�preventivamente�di�uffici�aperti�al�pubblico�nella�provin-
cia�o�nel�capoluogo�della�provincia,�in�cui�si�deve�prestare�il�servizio;�
2.��criteri�di�aggiudicazione�che�a) 
favoriscano�le�offerte,�presentate�
in�un�raggio�di�1000�km�calcolati�dal�capoluogo�in�cui�si�deve�prestare�il�ser-
vizio,�da�imprese�che�b) 
dispongano�previamente�di�uffici�aperti�al�pubblico�
in�determinate�localita�della�stessa�provincia�o�c) 
si�trovassero�a�gestire�in�
precedenza�il�servizio.�
Causa�C-268/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Regime�fiscale�delle�
plusvalenze�azionarie�(c.d.��capitai 
gains�)�^Normativa�di�uno�Stato�
membro�che�subordina�la�loro�non�imputabilita�alla�condizione�che�siano�
state�realizzate�in�occasione�della�cessione�di�titoli�azionari�a�societa�od�
enti�in�tale�Stato�^Sentenza�del��Rechtbank 
van 
verste 
Aanleg 
te 
Antwer-
pen� 
(Tribunale�di�primo�grado�di�Anversa�^Belgio)�del�13�giugno�
2003,�notificata�il�17�luglio�2003�(cs.�14894/03,�avv.�dello�Stato�

G.�Fiengo).�
IL 
fattO 


Secondo�l'amministrazione�nel�1989�il�ricorrente,�agendo�in�proprio�
nome�e�per�conto�terzi,�avrebbe�venduto�a�una�societa�francese�azioni�di�
societa�belghe�appartenenti�al�gruppo��Antverpia�.�

Considerato�che�la�vendita�ha�avuto�luogo�a�favore�di�una�societa�stra-
niera,�e�considerato�che�la�famiglia�del�ricorrente�doveva�aver�detenuto�
una�considerevole�partecipazione�nelle�societa�belghe�appartenenti�al�
gruppo��Antverpia�,�secondo�l'amministrazione�la�plusvalenza�realizzata�
era�impossibile.�

IL 
quesitO 


Segliartt.�43,46,48,56e58ostinoaunanormativanazionalebelga,quale�
prevista�negli�artt.�67,�n.�8,�e�67-ter 
dello�WIB64,�ai�sensi�della�quale�le�plusva-
lenze�che�siano�state�realizzate�in�occasione�della�cessione�a�titolo�oneroso,�al�di�
fuori�dell'esercizio�di�un'attivita�professionale,�di�azioni�o�di�quote�rappresenta-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�195 


tive�di�societa�,�associazioni,�enti�o�istituzioni�belghe,�sono�imponibili,�qualora�la�
cessione�avvenga�a�favore�di�una�societa�,�associazione,�ente�o�istituzione�stra-
nieri,mentrenellastessasituazionetaliplusvalenzenonsonoimponibili,�qualora�
la�cessione�avvenga�a�favore�di�una�societa�,�associazione,�ente�o�istituzione�belga.�

Causa 
C-302/03 
(Commissione 
c/ 
repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Custodia 
di 
animali 
selvatici 
in 
giardini 
zoologici 
^Direttiva�
1999/22/CE�del�Consiglio�del�29�marzo�1999�(ct.�28289/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
ricorsO 


La�Commissione�delle�Comunita�europee�ha�adito�la�Corte�di�giustizia�
delle�Comunita�europee�allo�scopo�di�far�constatare�che�la�Repubblica�ita-
liana��non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�ammi-
nistrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�1999/22/CE�del�Consiglio�
del�29�marzo�1999�relativa�alla�custodia�degli�animali�selvatici�nei�giardini�
zoologici�e,�in�ogni�caso,�non�avendole�comunicate�alla�Commissione,�e�
venuta�meno�agli�obblighi�imposti�dall'articolo�9�di�tale�direttiva�.�

IL 
controricorsO 


�Il�Governo�italiano�precisa�che�il�23�ottobre�2003�il�Parlamento�italiano�

haapprovato�la�legge�recante��Disposizioniper�l'adempimento�diobblighideri-

vanti�dall'appartenenza�dell'Italia�alle�Comunita�europee,�legge�comunitaria�

2003��(non�ancora�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale)�il�cui�art.�1,�comma�1,�

dispone:��Il�Governo�e�delegato�ad�adottare,�entro�il�termine�di�diciotto�mesi�

dalla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge,�i�decreti�legislativi�recanti�

le�norme�occorrenti�per�dare�attuazione�alle�direttive�comprese�negli�elenchi�di�

cui�agli�allegati�A�e�B�.�
Nell'elenco�delle�direttive�da�recepire�nell'allegato�B�e�espressamente�indi-

cata�la��1999/22/CE�del�Consiglio,�del�29�marzo�1999,�relativa�alla�custodia�

degli�animali�selvatici�nei�giardini�zoologici�.�
Ilprocedimento�direcepimento�si�completera�neiprossimimesicon�l'ema-

nazione�del�decreto�legislativo�previsto�dal�citato�articolo�1�comma�1.�
Sifa�pertanto�riserva�di�comunicare�l'avvenuta�emanazione�di�tale�decreto�

confidandonelladisponibilita�della�Commissionedirinunciarealricorsoproposto.�
L'Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.�

Causa 
C-313/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Organizzazione 
dell'orario 
di 
lavoro 
della 
gente 
di 
mare 
^Diret-
tiva�1999/63/CE�del�Consiglio�[P.I.�02/0372]�notificato�in�data�6�agosto�
2003�(ct.�30128/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
ricorsO 


Conclusioni.�

La�Commissione�auspica�che�la�Corte�voglia:�

1.�constatare�che�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�
disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

marsi�alla�direttiva�1999/63/CE�del�Consiglio,�del�21�giugno�1999,�relativa�
all'accordo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�con-
cluso�dall'Associazione�armatori�della�Comunita�europea�(ECSA)�e�dalla�
Federazione�dei�sindacati�dei�trasportatori�dell'Unione�europea�(FST)�^Alle-
gato:�Accordo�europeo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della�gente�
di�mare,�o�comunque�non�avendo�comunicato�dette�disposizioni�alla�Com-
missione,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�virtu�dell'art.�3,�
par.�1,�di�detta�direttiva;�

2.�condannare�la�Repubblica�italiana�alpagamento�dellespeseprocessuali.�
IL 
controricorsO 


�(omissis).�Si�costituisce�in�giudizio�con�ilpresente�atto�il�Governo�della�

Repubblica�italiana,�per�resistere�al�ricorso�della�Commissione�CE,�in�ragione�

delle�seguenti�considerazioni.�
L'asserito�inadempimento�dell'obbligo�di�attuazione�della�direttiva�di�cui�si�

tratta�non�sussiste.�
La�direttiva�1999/63/CE�detta�disposizioni�in�materia�di�organizzazione�

dell'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�ed�ha�come�obiettivo�l'attuazione�del-

l'accordo�stipulato�dalle�parti�sociali�il�30�settembre�1998,�applicabile�alla�

gente�di�mare�presente�a�bordo�di�ogni�nave�marittima,�impegnata�normal-

mente�in�operazioni�di�marina�mercantile.�Ipuntiprincipali�di�siffatto�accordo�

si�rinvengono:�
a)�alla�Clausola�4,�secondo�la�quale�il�modello�normale�di�orario�di�

lavoro�della�gente�di�mare�si�basa�in�linea�di�massima�su�una�durata�di�otto�ore�

al�giorno,�con�un�giorno�di�riposo�per�settimana�e�riposo�nei�giorni�festivi;�
b)�alla�Clausola�5,�ai�sensi�della�quale�sono�stabiliti,�anzitutto,�il�numero�

massimo�di�ore�di�lavoro�(14�ore�su�un�periodo�di�24�ore�e�72�ore�su�un�periodo�

di�7�giorni)�ed�il�numero�minimo�di�ore�di�riposo�(10�ore�su�un�periodo�di�24�

ore�e�77�ore�su�un�periodo�di�7�giorni),�prevedendosi�inoltre�che�le�ore�di�riposo�

possanoessereripartiteinnonpiu�didueperiodi,�unodeiqualidialmeno6ore�

con�un�intervallo�tra�periodi�consecutivi�di�riposo�non�superiore�a�14�ore.�
Nella�medesima�Clausola�si�prevedono�inoltre�disposizioni�in�materia�di:�
�appelli,�esercitazioni�antincendio�e�salvataggio�ed�esercitazioni�da�

svolgersi�in�modo�da�ridurre�al�minimo�il�disturbo�nei�periodi�di�riposo�e�da�

non�provocare�affaticamento;�
�situazioni�in�cui�la�gente�di�mare�e�a�disposizione�eper�le�quali�si�deve�

prevedere�un�periodo�compensativo�di�riposo�qualora�il�normale�periodo�di�

riposo�sia�disturbato�da�ordini;�
�derogheche,�nellamisuradelpossibile,�devonorispettareimodellifis-

satimapossono�tenerecontodicongedipiu�frequentiopiu�lunghiodellacon-

cessione�di�congedi�compensativi�per�la�gente�di�mare�addetta�alla�guardia�

ovvero�operante�a�bordo�di�navi�su�brevi�rotte;�
�tabelleindicantiilprogrammadiservizioinmaree�inportononche�le�

ore�di�lavoro�o�le�ore�di�riposo�richieste.�
c)�alla�Clausola�7,�secondo�la�quale�il�comandante�di�una�nave�ha�il�

diritto�di�esigere�dalla�gente�di�mare�lo�svolgimento�di�ore�di�lavoro�necessario�

per�la�sicurezza�immediata�della�nave,�delle�persone�imbarcate�e�del�caricoo�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
197 


perfornire�assistenza�adaltre�naviopersone�inpericolo�in�mare�con�l'obbligo,�

non�appena�possibile,�di�far�s|�che�la�gente�di�mare�che�ha�svolto�lavoro�in�un�

periodo�previsto�di�riposo�benefici�di�un�adeguato�periodo�di�riposo.�

3.��Con�riferimento�a�tali�Clausole�il�Decreto�Legislativo�27�luglio�1999�
n.�271,�recante�adeguamento�della�normativa�sulla�sicurezza�e�salute�dei�lavora-
tori�marittimi�a�bordo�delle�navi�mercantili�da�pesca�nazionali,�a�norma�della�

legge�31�dicembre�1998�n.�485,�l'Italia�ha�gia�dato�sostanziale�applicazione�alla�

direttivadicuitrattasi:inparticolare,�l'art.�11ditaleDecreto(cfr.�testoinalle-

gato)�disciplina�dettagliatamente�l'orario�di�lavoro�a�bordo�delle�navi�mercantili�

e�da�pesca,�dettando�disposizioni�praticamente�non�dissimili�da�quelle�concor-

date�nel�sopra�richiamato�accordo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della�

gente�di�mare.�
Con�specifico�riferimento�al�personale�addetto�al�servizio�di�guardia�viene�

invece�in�rilievo�il�Decreto�del�Presidente�della�Repubblica�9�maggio�2001�n.�324,�

di�attuazione�delle�direttive�94/58/CE�e�98/35/CE,�relative�ai�requisiti�minimi�di�

formazioneperlagentedimare:inparticolare,ledisposizionienunciateall'art.�12�

di�tale�Decreto�(cfr.�testo�in�allegato)�disciplinano�i�periodi�di�guardia�e�i�conse-

guenti�riposi�compensativi,�nonche�gli�inerenti�poteri�del�comandante�della�nave,�

soprattutto�in�ipotesidinecessita�odipericolo.�

4.��Allastreguaditalispecifichedisposizioni,�cheperaltrosiinseriscononel�
piu�ampio�quadro�di�disciplina�della�navigazione�marittima�regolata�dal�Codice�

dellanavigazioneedalrelativoRegolamentoperlanavigazionemarittima,�etenuto�

conto�dell'avviso�espresso�dalle�organizzazioni�dei�datori�e�prestatori�di�lavoro�del�

settore,�risulta�inconfutabilmente�che�le�esigenze�di�tutela�di�cui�alla�direttiva�

1999/63/CEsiano�sostanzialmente�assicurate�dall'ordinamento�nazionale.�

5.��In�ogni�caso,�il�Governo�italiano�si�sta�adoperando�per�concludere�in�
tempi�brevi�il�gia�avviato�confronto�con�le�parti�sociali�in�ordine�ai�contenuti�

della�disciplina�comunitaria,�anche�alfine�della�eventualeformulazionedipro-

poste�normative�in�materia,�da�inserirsi�nel�disegno�di�legge�comunitaria�2003,�

attualmente�all'esame�del�Parlamento.�

6.��Infine,�circa�la�mancata�comunicazione�delle�misure�di�attuazione�nel�
diritto�interno�della�direttiva�1999/95/CE�del�Consiglio�del�13�dicembre�1999,�

relativa�all'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente�

dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella�Comunita�,�occorrerile-

vare�che�tale�direttiva�ha�inteso�istituire�un�sistema�di�controllo�e�di�verifica�del-

l'osservanza�delle�disposizioni�di�cui�alla�direttiva�1999/63/CE,�in�ordine�alla�

quale�non�vi�e�che�da�richiamare�le�osservazioni�sin�qui�svolte.�
Alla�stregua�di�cio��e�tenuto�pertanto�conto�del�disposto�dell'articolo�11�

del�Decreto�Legislativo�n.�271/1999��va�evidenziato�che�l'Amministrazione�

delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�ha�gia�definito,�in�via�amministrativa,�la�

tabella�relativa�all'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo�ed�il�registro�del-

l'orario�di�lavoro�a�bordo.�

Come�e�ovvio,�Tabella�e�Registro�sono,�rispettivamente,�conformi�al�

�Modello�di�tabella�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo��di�cui�

all'allegato�I�della�direttiva�1999/95/CE�ed�al��Modello�per�la�registrazione�

delle�ore�di�lavoro�e�di�riposo�della�gente�di�mare��di�cui�all'allegato�II�della�

direttiva�1999/95/CE.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

7.��Potendosipertanto�ritenere�venuta�meno,�dalpunto�di�vista�siafor-
male�che�sostanziale,�la�materia�del�contendere,�il�Governo�italiano�invita�la�
Commissionearinunciarealpropostoricorso,�nelconsuetospiritodicollabo-
razione.�

In�diversa�ipotesi�conclude�chiedendo�che�il�ricorso�stesso�sia�respinto,�per-
che�infondato.�

Roma,�14�ottobre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.�

Causa 
C-329/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Movimenti 
di 
capitali 
^Autorizzazioni 
di 
cambio 
^Obbligazioni 
^Attivi 
di 
deposito 
di 
moneta 
nazionale 
convertibile 
^Art.�4,�elenco�D�e�voci�della�nomenclatura�VI�e�
IX�della�direttiva�del�Consiglio�60/921�^Sentenza�del��Areios�Pagos��
(Grecia)�del�31�marzo�2003,�notificata�il�30�settembre�2003�(cs.�
39086/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
FattO 


La�controversia�in�questione�vede�contrapposte�la�Banca�Artesia,�con�
sede�in�Bruxelles�e�succursale�in�Grecia,�e�la�Banca�Ellenica�per�lo�Sviluppo�
Industriale�(ETBA);�questa�ultima,�ancorche�abbia�assunto�la�forma�di�
persona�giuridica�di�diritto�privato,�svolge,�per�quanto�riguarda�la�politica�
valutaria�ed�in�particolare�il�diritto�di�decidere�in�merito�alle�condizioni�di�
acquisto�e�di�disposizione�in�valuta�estera,�funzioni�rientranti�nella�compe-
tenza�dello�Stato.�

Nel�caso�di�specie�la�banca�attrice�(Artesia),�resistente�in�cassazione,�
manteneva�in�tale�succursale�un�conto�in�dracme�convertibili�in�valuta�estera�
costituito�dalla�conversione�in�dracme�di�valuta�estera�e�da�trasferimenti�
interbancari�di�dracme�convertibili�effettuati�per�mezzo�della��ETBA�,�banca�
convenuta,�ricorrente�in�cassazione,�trasferimenti�per�i�quali�non�era�richiesta�
l'emissione�di�certificati�di�acquisto�di�valuta.�Nel�periodo�compreso�fra�
l'aprile�1981�ed�il�luglio�1982,�Artesia�acquistava�da��ETBA��obbligazioni�
della�durata�di�un�anno�dall'emissione�e�successivamente�negoziabili�in�borsa.�

Alla�richiesta�della�banca�attrice�di�concessione�dell'autorizzazione�di�
cambio�per�l'accreditamento�in�suo�favore�del�prodotto�della�liquidazione�
delle�predette�obbligazioni,�la�convenuta�respingeva�ripetutamente�la�richie-
sta�nell'arco�di�un�periodo�che�va�dall'agosto�1982�ed�il�novembre�1986�e,�
successivamente,�la�accoglieva.�Per�tale�comportamento,�ritenuto�illegittimo�
ai�sensi�dell'art.�2,�dell'elenco�B�e�della�voce�di�nomenclatura�IV�A�della�
direttiva�60/921,�veniva�riconosciuto��e�confermato�in�appello��un�risar-
cimento�in�favore�della�banca�attrice�per�danni�subiti�nel�periodo�agosto�
1982/novembre�1986.�

IQuesitI 


1.��Si�chiede,�con�riferimento�alla�disposizione�del�citato�art.�4�della�
prima�direttiva�del�Consiglio�60/921,�dell'elenco�D�e�della�voce�della�nomen-
clatura�VI,�che�riguarda�gli��Investimenti�a�breve�termine�in�Buoni�del�Tesoro�
e�altri�titoli�trattati�normalmente�sul�mercato�monetario�,�secondo�lo�spirito�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�199 


di�tale�disposizione�e�lo�scopo�da�essa�perseguito,�o�interpretandola�alla�luce�
della�prassi�comune�eventualmente�esistente�nelle�transazioni�internazionali,�
in�base�alla�quale�titoli�come�le�controverse�obbligazioni�della��Banca�elle-
nica�per�lo�sviluppo�industriale�,�della�durata�di�un�anno,�sono�considerati�
investimenti�a�breve�termine,�se�siano�soggette�a�tale�disposizione:�a) 
le�
obbligazioni�emesse�da�una�banca�avente�la�forma�giuridica�di�societa�ano-
nima,�le�cui�azioni�appartengono�allo�Stato,�della�durata�di�un�anno�dal-
l'emissione,�negoziabili�e�quotate�in�borsa,�o�b) 
le�obbligazioni�emesse�da�
una�banca�avente�la�forma�giuridica�di�societa�anonima,�della�durata�di�un�
anno�dall'emissione,�negoziabili�e�trattate�in�borsa.�

2.��Si�chiede�inoltre,�con�riferimento�alla�disposizione�del�citato�art.�4�
della�stessa�direttiva,�dell'elenco�D,�e�della�voce�della�nomenclatura�IX,che�
riguarda�la��Costituzione�e�alimentazione�di�conti�correnti�e�di�deposito,�rim-
patrio�o�impiego�di�disponibilita�in�conto�corrente�o�in�deposito�presso�isti-
tuti�di�credito�,�alla�luce�dello�spirito�di�tale�disposizione�e�dello�scopoda�
essa�perseguito,�se�sia�soggetto�alla�disciplina�di�questa�disposizione�l'im-
piego�presso�una�banca,�in�quanto�istituto�di�credito,�degli�attivi�di�un�conto�
di�deposito,�alimentato�come�prevede�la�decisione�del�Comitato�monetario�
1097/1959,�menzionata�nella�presente�sentenza�(con�il�prodotto�di�valuta�
estera�importata�ecc.)�e�consistente�in�depositi�espressi�in�moneta�nazionale,�
convertibile�in�valuta�estera.�
Causa 
C-336/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Protezione 
dei 
consum
atori 
in 
materia 
di 
contratti 
a 
distanza 
^Contratti 
per 
la 
fornitura 
di 
servizi 
di 
autonoleggio 
stipulati 
via 
Internet 
^Inquadramento�nell'ambito�
della�direttiva�97/7/CE�^Ordinanza�delle��High 
Court 
oJ 
Justice 
(England 
and 
Wales), 
Chancery 
Division��(Regno�Unito)�del�21�luglio�
2003,�notificata�il�3�settembre�2003�(cs.�18885/03,�avv.�dello�Stato�A.�
Cingolo).�

IL 
fattO 


Il�quadro�di�protezione�giuridica�offerto�al�consumatore��specie�in�
caso�di�recesso�dal�contratto�e�di�rimborso�del�prezzo�pagato��della�diret-
tiva�97/7�non�trova�applicazione��inter 
alia 
�ai��contratti�di�fornitura�di�
servizi�relativi�[...]�ai�trasporti�[...]�quando�all'atto�della�conclusione�del�con-
tratto�il�fornitore�si�impegna�a�fornire�tali�prestazioni�ad�una�data�determi-
nata�o�in�un�periodo�prestabilito��(art.�3,�n.�2),�senza�pero�che�la�direttiva�
stessa�definisca�chiaramente�la�nozione�di�contratti�di�fornitura�di�servizi�di�
trasporto.�Pertanto,�al�giudice�di�rinvio�non�sembra�chiaro�se�i�predetti�con-
tratti�di�autonoleggio�stipulati�via�Internet�dalla�societa�Easy 
Car 
�che�
pure�costituiscono�pacificamente�contratti�di�prestazioni�di�servizi�a�distanza,�
e�come�tali�astrattamente�coperti�dalla�direttiva�97/7��possano�o�meno�
considerarsi�ascrivibili�alla�categoria�dei�servizi�di�trasporto:�se�lo�fossero,�le�
garanzie�della�detta�direttiva�non�troverebbero�applicazione;�se�invece�non�
lo�fossero,�ricadrebbero�nel�contesto�generale�di�protezione�rafforzata�del�
consumatore.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IL 
quesitO 


Se�la�nozione�di��contratti�per�la�fornitura�di�servizi�relativi�ai�trasporti�
nell'art.�3,�n.�2,�della�direttiva�97/7/CE�sulla�protezione�dei�consumatori�in�
materia�di�contratti�a�distanza,�includa�contratti�per�la�fornitura�di�servizi�
di�autonoleggio.�

Cause�riunite�C-354/03�e�C-355/03�(domande�di�pronuncia�pregiudiziale)�^
Cifra�d'affari�(IVA)�^Societa�di�intermediazione�^Recuperi�d'imposta�^
Accertamenti�d'imposta�^Direttive�67/227/CEE�e�77/388/CEE�^Ordi-
nanze�della��High 
Court 
oJ 
Justice 
(England 
& 
Wales) 
Chancery 
Divi-
sion��(Alta�Corte�di�giustizia�per�l'Inghilterra�e�il�Galles)�emesse�il�
28�luglio�2003�e�notificate�il�14�ottobre�2003�(cs.�39083/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Tali�domande�sono�formulate�nell'ambito�di�due�discorsi�pendenti�
dinanzi�alla�predetta�High 
Court 
avverso�una�sentenza�del�VATand 
Duties 
Tribunal 
[Tribunale�per�l'IVA�e�le�accise].�Le�ricorrenti�sono�due�societa�
(�Optigen�e�Fulcrum�;�la�seconda,�peraltro,�e�in�liquidazione�in�conse-
guenza�della�presente�controversia)�che�hanno�impugnato�tali�decisioni�dei�
convenuti�(�The 
Commissioners�,�l'organismo�responsabile�del�Regno�Unito�
per�la�riscossione�e�l'amministrazione�dell'IVA).�I�punti�controversi�emer-
genti�da�ciascuna�delle�decisioni�dei�Commissioners 
sono�identici.�Entrambe�
le�societa�,�hanno�reclamato�un�saldo�netto�di�imposta�rimborsabile�su�beni�
in�entrata,�e�cioe�l'imposta�netta�pagata�dalle�due�societa�ai�propri�fornitori.�

IquesitI 


1.��Se,�ai�sensi�del�Sistema�comune�IVA�ed�alla�luce�delle�direttive�
67/227/CEE�e�77/388/CEE,�sussista�il�diritto�di�un�operatore�economico�
all'accredito�di�un�pagamento�in�relazione�all'IVA�sulle�base�di�una�transa-
zione�che�va�giudicata�con�riferimento:�
a) 
soltanto�alla�transazione�specifica�di�cui�era�parte�l'operatore�
stesso�incluso�l'intento�perseguito�dal�medesimo�all'atto�della�sua�conclu-
sione,�oppure�

b) 
alla�totalita�di�transazioni,�incluse�transazioni�successive�che�
formano�una�serie�circolare�di�cessioni�in�cui�rientra�la�transazione�specifica,�
compreso�l'intento�perseguito�da�altri�partecipanti�alla�serie�di�cui�l'operatore�
non�e�a�conoscenza�e/o�che�non�ha�modo�di�conoscere�e/o�

c) 
agli�atti�fraudolenti�ed�agli�intendimenti,�che�sorgano�o�no�prima�o�
dopo�la�transazione�specifica,�di�altri�partecipanti�alla�serie�circolare�in�cui�
coinvolgimento�era�ignoto�all'operatore�e�dei�quali�quest'ultimo�non�cono-
sceva�affatto�e/o�non�aveva�modo�di�conoscere�atti�ed�intendimenti,�o�

d) 
ad�altri�criteri�e,�all'occorrenza,�a�quali�?�

2.��Se�l'esclusione�dalla�disciplina�IVA�di�transazioni�concluse�da�una�
parte�innocente�ma�che�costituiscono�gli�anelli�di�un�concatenamento�di�frodi�
ad�opera�di�altri�violi�i�principi�generali�di�proporzionalita�,�parita�di�tratta-
mento�o�certezza�del�diritto.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�201 


NotA 


L'Ufficio�legislativo�del�Ministero�delle�Finanze�ha�ritenuto�non�neces-
sario�l'intervento�del�Governo�italiano.�

Cause 
riunite 
C-356/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Previdenza 
integrativa 
^Discriminazione 
in 
base 
al 
sesso 
^141�CE�^Artt.�11,�n.�2,�
lett.�a),�92/85/CEE�^Art.�6,�n.�1,�lett.�g),�direttiva�86/378/CE�come�
modificata�dalla�direttiva�96/97/CE�^Ordinanza�del��Bundesgerichts-
hof��(Germania),�emessa�il�9�luglio�2003�e�notificata�il�22�ottobre�2003�
(cs.�42119/04,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


La�ricorrente,�che�attualmente�esercita�una�attivita�di�lavoro�autonomo�
come�avvocato,�lavorava�nel�periodo�compreso�tra�il�gennaio�1990�e�il�set-
tembre�1999�quale�pubblico�dipendente�nell'amministrazione�di�un�Land 
tedesco�ed�era,�pertanto,�obbligatoriamente�affiliata�presso�l'ente�di�previ-
denza�integrativa�dei�pubblici�dipendenti�resistente�(VBL).�La�ricorrente�
chiede�che�i�periodi�di�congedo�di�maternita�di�cui�ha�fruito��dal�dicembre�
1992�all'aprile�1993�nonche��dal�gennaio�all'aprile�1994��vengano�computati�
nel�calcolo�dei�diritti�alla�rendita�assicurativa�da�essa�maturata�nell'ambito�
del�regime�previdenziale�integrativo�gestito�dal�resistente.�

IquesitI 


1.��Se�l'art.�119�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�
art.�141�CE)�e/o�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85/CEE�nonche��
l'art.�6,�n.�1,�lett.�g),�della�direttiva�86/378/CEE,�nel�testo�novellato�dalla�
direttiva�96/97/CE,�ostino�all'applicazione�di�disposizioni�statutariediun�
regime�di�previdenza�integrativa�del�genere�oggetto�del�presente�giudizio,�ai�
sensi�delle�quali�una�lavoratrice,�nel�corso�del�periodo�di�congedo�per�mater-
nita�(nella�specie:�dal�16�dicembre�1992�al�5�aprile�1993�e�dal�7�gennaio�al�
22�aprile�1994),�non�matura�alcun�diritto�ad�una�rendita�assicurativa�corri-
sposta,�in�caso�di�uscita�prematura�dal�regime�obbligatorio,�mensilmente�ea�
decorrere�dal�verificarsi�dell'evento�assicurato�(raggiungimento�dell'eta�di�
collocamento�a�riposo,�incapacita�o�inabilita�al�lavoro),�atteso�che�la�matura-
zione�di�tali�diritti�e�e�subordinata�alla�condizione�che�il�lavoratore�percepi-
sca�nel�corso�del�periodo�di�riferimento�un�reddito�imponibile,�laddove�le�
prestazioni�erogate�alla�lavoratrice�durante�il�congedo�di�maternita�non�
costituiscono,�in�base�alla�legge�nazionale,�reddito�imponibile.�
2.��Se�cio�valga�soprattutto�in�considerazione�del�fatto�che�la�rendita�
assicurativa��a�differenza�della�pensione�integrativa�di�vecchiaia�corrispo-
sta�al�verificarsi�dell'evento�assicurato�qualora�l'assicurato�sia�rimasto�affi-
liato�al�regime�obbligatorio��non�e�diretta�a�garantire�il�lavoratore�assicu-
rato�in�caso�di�vecchiaia�o�di�incapacita�lavorativa,�bens|�costituisce�la�capita-
lizzazione�dei�relativi�contributi�versati�durante�il�periodo�di�affiliazione�al�
regime�assicurativo�obbligatorio.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-373/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE/ 


Turchia 
^Lavoratore 
turco 
^Familiare 
^Assenza 
dal 
mercato 
del 
lavoro 


per 
esecuzione 
pena 
detentiva 
^Libera 
circolazione 
^Requisiti 
^Art.�6,�

n.�1,�terzo�trattino�e�art.�7,�n.�1,�secondo�trattino�Decisione�1/1980�^
Ordinanza�del��Verwaltungsgericht��(Germania),�emessa�il�12�marzo�
2003�e�notificata�il�18�dicembre�2003�(cs.�3550/04,�avv.�dello�Stato�A.�
Cingolo).�
IL 
fattO 


Si�tratta,�in�particolare�di�valutare�l'eventuale�perdita�di�diritti�acquisiti�
da�un�lavoratore�turco�nel�corso�di�una�attivita�salariata�svolta�per�piu�anni�
un�uno�Stato�membro�(art.�6,�n.�1,�terzo�trattino)�o�da�un�familiare�di�lavora-
tore�turco�rientrante�nel�mercato�del�lavoro�(art.�7,�primo�e�secondo�comma)�
a�causa�della�sua�assenza�dal�regolare�mercato�del�lavoro,�assenza�dovuta�
all'esecuzione�di�un�periodo�di�pena�detentiva�(pp.�2�e�3�dell'ordinanza�di�rin-
vio�che�qui�si�allega�nel�testo�italiano).�

IquesitI 


1.��Se�l'assenza�dal�regolare�mercato�del�lavoro�di�un�lavoratore�turco�
dovuta�all'esecuzione�di�un�periodo�di�pena�detentiva�implichi�la�separazione�
del�detto�lavoratore�da�tale�mercato�e�la�perdita�dei�diritti�cos|�acquisiti�ai�
sensi�dell'art.�6,�n.�1,�terzo�trattino,�della�decisione�19�settembre�1980,�
n.�1/80�del�Consiglio�di�associazione�relativa�allo�sviluppo�dell'associazione�
�decisione�n.�1/80��nel�corso�di�una�attivita�lavorativa�salariata�svolta�
per�piu�anni�in�uno�Stato�membro.�
2.��Come,�se�del�caso,�vada�definivo�il�periodo�di�assenza�dal�mercato�
del�lavoro�dovuto�all'esecuzione�di�una�pena�detentiva�che�comporta�l'annul-
lamento�dei�diritti.�
3.��Se�ai�fini�della�definizione�di�tale�periodo�debba�essere�preso�in�
considerazione�anche�il�periodo�di�assenza�del�lavoratore�turco,�dovuto�ad�
un�ordine�di�carcerazione�cautelare�emesso�immediatamente�prima�dell'ese-
cuzione�della�pena�detentiva.�
4.��Se�ai�fini�della�definizione�di�tale�periodo�possa�anche�essere�preso�
in�considerazione�il�fatto�che�il�ricorrente�al�momento�della�decisione�di�
espulsione�sarebbe�presumibilmente�rimasto�fuori�del�mercato�del�lavoro�
ancora�per�un�certo�periodo�di�tempo,�poiche�egli,�senza�la�decisione�di�
espulsione,�con�grande�probabilita��con�il�rinvio�dell'esecuzione�della�pena�
detentiva��puo�sottoporsi�ad�una�terapia�di�disintossicazione�di�lunga�
durata�intesa�alla�sua�reintegrazione�sociale�e�professionale�e�sussistono�
entro�questi�termini�sufficienti�probabilita�di�successo.�
5.��Se�ai�fini�della�cessazione�dello�status 
giuridico�di�familiare�di�un�
lavoratore�turco�ai�sensi�dell'art.�7,�n.�1,�secondo�trattino,�della�decisione�
1/80,�occorra�sia�lo�scioglimento�della�comunanza�familiare�del�familiare�
con�il�lavoratore�turco,�dal�quale�egli�ha�in�origine�derivato�il�suo�dirittodi�
soggiorno,�sia�la�separazione�definitiva�di�tale�familiare�dal�regolare�mercato�
del�lavoro�dello�Stato�membro�dove�i�due�vivono.�

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
203 


6. 
�Se 
sussista 
uno 
scioglimento 
della 
comunanza 
familiare 
rilevante 
nel 
senso 
sopradetto, 
nei 
casi 
nei 
quali 
il 
figlio 
maggiorenne 
del 
lavoratore 
turco, 
si 
allontani 
durevolmente 
dall'abitazione 
di 
questi, 
e 
non 
ha 
piu� 
biso-
gno 
di 
una 
particolare 
vicinanza 
e 
assistenza 
del 
lavoratore 
turco. 
7. 
�Se 
rispetto 
alla 
posizione 
giuridica 
di 
familiare 
di 
un 
lavoratore 
turco 
di 
cui 
all'art. 
7, 
secondo 
trattino, 
una 
separazione 
rilevante 
dal 
mercato 
del 
lavoro 
debba 
definirsi 
sulla 
base 
degli 
stessi 
criteri, 
di 
quelli 
relativi 
alla 
perdita 
dei 
diritti 
ai 
sensi 
dell'art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino. 
8. 
�Se 
il 
figlio 
di 
un 
lavoratore 
turco, 
che 
ha 
conseguito 
nel 
paese 
ospi-
tante 
una 
formazione 
professionale 
perda 
il 
diritto 
di 
rispondere 
a 
qualsiasi 
offerta 
sul 
mercato 
del 
lavoro 
nello 
Stato 
membro 
ospitante 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
7, 
n. 
2, 
della 
decisione 
1/80 
qualora 
abbia 
gia� 
fatto 
ingresso 
nel 
locale 
mercato 
del 
lavoro 
assumendo 
uno 
stabile 
impiego. 
9. 
�Se 
il 
diritto 
derivante 
dall'art. 
7, 
secondo 
comma 
della 
decisione 
1/80 
vada 
perduto, 
qualora 
l'avente 
diritto 
si 
sia 
separato 
dal 
regolare 
mer-
cato 
del 
lavoro 
di 
tale 
Stato 
membro 
secondo 
modalita� 
che 
comporterebbero 
la 
perdita 
dello 
statusfgiuridico 
di 
lavoratore 
turco 
ai 
sensi 
dell'art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino. 
Causa 
C-374/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE-Turc
hia 
^Assegno 
di 
studio 
per 
soggiorno 
all'estero 
^Art. 
9 
della 
decisione 
del 
Consiglio 
di 
Associazione 
n. 
1/80 
^Ordinanza 
della 
�Bundesverwal-
tungserichtfSigmaringen� 
(Germania), 
emessa 
il 
31 
luglio 
2003 
e 
notificata 
il12novembre2003 
(cs.44591/03,avv.delloStatoA. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


La 
ricorrente 
chiede 
l'erogazione 
di 
prestazioni 
ai 
sensi 
della 
legge 
fede-
rale 
tedesca 
in 
materia 
di 
sostegno 
individuale 
all'istruzione 
(il 
�Bafo�G�) 
per 
un 
anno 
di 
studio 
all'Universita� 
di 
Istambul 
(Turchia). 
Essa, 
cittadina 
turca 
nata 
in 
Germania 
i 
cui 
genitori 
vivono 
in 
Germania, 
studia 
presso 
l'universita� 
tedesca 
di 
Tubinga 
dal 
semestre 
1995/1996. 
Per 
seguire 
tale 
corso 
di 
studi 
la 
stessa 
aveva 
beneficiato 
di 
prestazioni 
statali 
di 
aiuto 
allo 
studio. 
All'inizio 
del 
suo 
corso 
di 
studi 
la 
ricorrente 
ha 
indicato 
come 
propria 
resi-
denza 
principale 
Tubinga, 
conservando 
tuttavia 
una 
residenza 
secondaria 
presso 
l'abitazione 
dei 
propri 
genitori 
a 
Philippsburg. 
Durante 
il 
suo 
soggiorno 
all'estero, 
dal 
settembre 
1999 
all'ottobre 
2000, 
la 
ricorrenteera 
registrata 
presso 
l'abitazione 
dei 
genitori, 
questa 
volta 
indicata 
come 
resi-
denza 
principale. 
Al 
suo 
ritorno 
in 
Germania 
la 
ricorrente 
ha 
riportato 
la 
propria 
residenza 
principale 
a 
Tubinga 
lasciando 
nuovamente 
quella 
secon-
daria 
presso 
i 
genitori. 


IquesitI 


1. 
�Se 
l'art. 
9 
della 
decisione 
n. 
1/80 
sia 
direttamente 
applicabile 
negli 
ordinamenti 
giuridici 
nazionali 
degli 
Stati 
membri 
della 
Comunita� 
europea, 
di 
modo 
che 
i 
figli 
di 
lavoratori 
turchi 
che 
sono 
o 
sono 
stati 
regolarmente 
occupati 
in 
uno 
Stato 
membro 
della 
Comunita� 
, 
regolarmente 
residenti 
con 
i 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


loro 
genitori, 
abbiano 
un 
diritto 
ad 
essere 
ammessi 
in 
tale 
Stato 
ai 
corsi 
di 
insegnamento 
generale, 
di 
tirocinio, 
di 
formazione 
professionale 
alle 
stesse 
condizioni 
di 
ammissione 
richieste 
ai 
figli 
dei 
cittadini 
dagli 
Stati 
membri. 


2. 
�In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
1, 
se 
soddi-
sfino 
il 
requisito 
della 
�residenza 
regolare 
con 
i 
loro 
genitori� 
i 
figli 
dilavo-
ratori 
turchi 
che 
dimostrano 
e 
mantengono 
la 
loro 
residenza 
principale 
nel 
luogo 
della 
loro 
formazione 
universitaria 
ed 
hanno 
presso 
i 
loro 
genitori 
solo 
una 
residenza 
secondaria. 
3. 
�In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
2, 
se 
l'art. 
9 
della 
decisione 
n. 
1/8O 
comprenda, 
accanto 
ad 
un 
diritto, 
per 
i 
soggetti 
tute-
lati, 
ad 
un 
accesso 
a 
condizioni 
di 
parita� 
agli 
enti 
di 
istruzione, 
anche 
un 
diritto, 
su 
basi 
paritarie, 
alle 
prestazioni 
statali 
erogate 
dallo 
Stato 
membro 
con 
lo 
scopo 
di 
agevolare 
lo 
svolgimento 
della 
formazione, 
ovvero 
se 
l'art.9 
della 
decisione 
n. 
1/8O 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
agli 
Stati 
membri 
rimane 
riservata 
la 
possibilita� 
di 
collegare 
ad 
altre 
condizioni 
l'ero-
gazione 
di 
prestazioni 
sociali 
ai 
soggetti 
tutelati 
nell'ambito 
della 
formazione, 
ovvero 
di 
limitare 
tali 
prestazione. 
4. 
�In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
sub 
3, 
se 
cio� 
possa 
essere 
applicato 
ai 
soggetti 
tutelati 
anche 
nel 
caso 
di 
una 
formazione 
univer-
sitaria 
nel 
Paese 
d'origine 
(Turchia). 
Causa 
C-383/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE/ 
Turchia 
^Lavoratore 
turco 
^Assenza 
dal 
mercato 
del 
lavoro 
per 
esecuz
ione 
pena 
detentiva 
^Libera 
circolazione 
^Requisiti 
^Art. 
6, 
n. 
1, 
terzo 
trattino 
decisione 
1/8O 
^Ordinanza 
del 
�Verwaltungsgericht� 
(Austria), 
emessa 
il 
4 
settembre 
2003 
e 
notificata 
l'8 
gennaio 
2004 
(cs. 
3552/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Veniva 
emesso 
nei 
confronti 
del 
ricorrente, 
cittadino 
turco, 
un 
divieto 
di 
soggiorno 
a 
tempo 
indeterminato. 
Fino 
a 
quel 
momento 
questi 
viveva 
da 
circa 
27 
anni 
in 
Austria 
e 
fino 
al 
suo 
arresto 
(1O 
agosto 
1999), 
occupava 
da 
molti 
anni 
un 
impiego. 
Per 
il 
giudice 
austriaco 
cio� 
che 
e� 
in 
dubbio 
e� 
se 
il 
ricorrente 
abbia 
perduto 
lo 
status 
di 
cui 
all'art. 
6, 
n. 
1, 
della 
decisione 
1/80, 
con 
espiazione 
della 
pena 
o 
quantomeno 
fino 
al 
momento 
determinante 
del-
l'emissione 
del 
divieto 
di 
soggiorno. 


IL 
quesitO 


Se 
l'art. 
6, 
n. 
2, 
della 
decisione 
19 
settembre 
198O 
n. 
1/8O 
del 
Consiglio 
di 
associazione 
tra 
la 
Comunita� 
Economica 
Europea 
e 
la 
Turchia 
(istituito 
mediante 
l'Accordo 
che 
crea 
un'associazione 
fra 
le 
Comunita� 
europee 
e 
la 
Turchia) 
relativa 
allo 
sviluppo 
dell'associazione 
(in 
prosieguo: 
la 
�decisione 
1/80�) 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
che 
un 
cittadino 
turco 
perde 
i 
diritti 
concessi 
dall'art. 
6, 
n. 
1, 
della 
decisione 
1/80, 
qualora 
si 
trovi 
in 
stato 
di 
reclusione 
in 
esecuzione 
di 
una 
pena 
detentiva 
della 
durata 
di 
tre 
anni. 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�205 


Causa�C-400/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Classificazione�dogan
ale�di�merce�^Nozione�di�fogli�di�materie�plastiche�^Astucci�per�penne�
stilografiche�^Tariffa�doganale�comune�^Ordinanza�del��Tribunal 
d'In-
stance��(Francia)�emessa�il�21�agosto�2003,�notificata�il�9�dicembre�
2003�(cs.�1514/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�societa�Waterman,�che�importa�nell'Unione�europea�astucci�per�
penne�stilografiche,�contesta�l'informazione�tariffaria�vincolante�rilasciata�
dalla�Direzione�generale�delle�dogane�(in�prosieguo��CCED�)�secondo�la�
quale�gli�astucci�in�questione,�che�presentano�una�superficie�esterna�costituita�
da�un�foglio�di�plastica�di�un�determinato�spessore�medio,�debbono�essere�
classificati�sotto�la�voce�4202�92�19�00�della�nomenclatura�doganale,�essendo�
tale�materiale�una�materia�plastica�ai�sensi�della�nomenclatura�combinata�
della�tariffa�doganale�comune.�Secondo�la�ricorrente,�invece,�lo�strato�esterno�
degli�astucci�in�questione�non�sarebbe�costituito�da�un�foglio�di�plastica�ma�
da�una��pellicola��spalmata�a�rullo�in�modo�che�gli�astucci�stessi�debbano�
essere�classificati�sotto�la�voce�doganale�4202�99�00�non�essendo�composti�
da�fogli�di�plastica,�ma�da�strati�di�pittura�o�di�vernice.�

IQuesitI 


Si�sia�compatibile�con�la�tariffa�doganale�comune�la�nota�esplicativa�
della�nomenclatura�combinata�relativa�alle�voci�4202�12�11�e�4202�12�19,�nel�
precisare�la�nozione�di��fogli�di�materie�plastiche��nel�seguente�modo:��[a]i�
sensi�della�sottovoci�della�voce�4202,�qualora�la�superficie�esterna�di�un�
prodotto�sia�costituita�da�un�materiale�stratificato�il�cui�strato�esterno�visibile�
ad�occhio�nudo�e�un�foglio�di�plastica�(per�esempio:�tessuto�ricoperto�da�un�
foglio�di�plastica),�e�irrilevante�ai�fini�della�classificazione�in�queste�sottovoci�
che�il�foglio�sia�stato�realizzato�anteriormente�alla�fabbricazione�del�mate-
riale�stratificato�o�che�lo�strato�di�materia�plastica�risulti�ottenuto�per�
spalmatura�o�ricopertura�di�materia�(per�esempio:�tessuto)�con�della�materia�
plastica,�a�condizione�che�lo�strato�esterno�visibile�presenti�un�aspetto�simile�
a�quello�di�un�foglio�di�materia�plastica�applicato�.�

Causa�C-403/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Imposta�sul�reddito^
Deduzioni�per�prestazioni�alimentari�^Residenza�^Discriminazione�
basata�sulla�nazionalita�^Diritto�di�circolazione�e�di�soggiorno�^Artt.�12�
e�18,�n.�1�CE�^Ordinanza�della��Bundesfinanzhof��(Germania)�emessa�
il�22�luglio�2003,�notificata�il�12�ottobre�2003�(cs.�43434/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Il�ricorrente,�tenuto�alla�prestazione�di�alimenti�alla�ex�moglie�residente�
in�Austria,�ha�dedotto�tali�prestazioni�nella�sua�dichiarazione�dei�redditi�
come�spese�particolari�ai�sensi�dell'art.�10,�n.�1,�sub 
1)�e�dell'art.�1�a) 
n.�1�
sub 
1)�della�legge�sull'imposta�sul�reddito.�

Il�convenuto�e�resistente�in�cassazione�ha�rifiutato�tale�deduzione�asse-
rendo�che�l'assoggettamento�ad�imposta�dei�versamenti�presso�la�moglie�
non�era�dimostrato�con�attestazione�dell'autorita�fiscale�austriaca.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IquesitI 


1.��Se�l'art.�12�del�Trattato�CE�vada�interpretato�nel�senso�che�si�
oppone�all'art.�1�a)�n.�1,�sub�1),�e�all'art.�10,�n.�1,�sub�1)�dell'Einkommen-
steuergesetz�(legge�sull'imposto�sul�reddito)�secondo�cui�un�soggetto�passivo�
di�imposta�residente�in�Germania�non�puo�dedurre�prestazioni�alimentari�
versate�alla�moglie�da�cui�e�divorziato�residente�in�Austria,�mentre�sarebbe�
legittimato�a�farlo,�qualora�essa�fosse�ancora�residente�in�Germania.�
2.��In�caso�di�soluzione�negativa�della�questione�1:�se�l'art.�18,�n.�1�del�
Trattato�CE�vada�interpretato�nel�senso�che�si�oppone�all'art.�1�a),n.�1,�
sub�1);�che�all'art.�10,�n.�1,�sub�1)�dell'Einkommensteuergesetz�(legge�sull'im-
posta�sul�reddito),�secondo�cui�un�soggetto�passivo�di�imposta�residente�in�
Germania�non�puo�dedurre�prestazioni�alimentari�versate�alla�moglie�da�cui�
e�divorziato�residente�in�Austria,�mentre�sarebbe�legittimato�a�farlo,�qualora�
essa�fosse�ancora�residente�in�Germania.�
NotA 


L'Ufficio�Legislativo�del�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�ha�
espresso�il�seguente�avviso.�
�I�quesiti�rimessi�dal�giudice�aquo�alla�Corte�di�Giustizia,�sono�volti�a�

verificare�la�compatibilita�comunitaria�della�legislazione�tributaria�tedesca�nella�

parte�in�cui�essa�non�consente,�in�sostanza,�il�diritto�a�deduzione�dei�versamenti�

per�alimenti�che�un�soggetto�residente�in�Germania�corrisponde�al�coniuge�

(divorziato)�residenteinunaltroPaesemembro�(nelcasodispecie,�inAustria),�

se�gli�stessi�``alimenti''�non�sono�assoggettati�ad�imposta�in�quest'ultimo�Paese.�
In�base�alla�disciplina�italiana�(combinato�disposto�dell'articolo�10,�comma�1,�

lett.�c),�dell'articolo�47,�comma�1,�lett.�i),�del�Tuir),�gli�assegni�di�mantenimento�a�

favore�del�coniuge�a�seguito�di�separazione�legale,�scioglimento�o�annullamento�del�

matrimonio,�risultantidaprovvedimentigiudiziari,sonodeducibilidalredditocom-

plessivo�e�assimilati�a�reddito�da�lavoro�dipendente.�Inoltre,�tali�assegni�sono�consi-

derati(aisensidell'articolo20,�comma2,�delTuir)�comeredditicomunqueprodotti�

inItalia,�indipendentementequindidallacircostanzacheilsoggettobeneficiariosia�

o�non�sia�residente�nel�nostro�Paese;�conseguendone�quindi,�che�ilnostro�sistema,�a�
differenza�di�quello�tedesco,�non�e�certamente�lesivo��sotto�ilprofilo�che�qui�inte-

ressa��delprincipio�comunitario�di�non�discriminazione�in�base�alla�nazionalita��.�

Causa�C-409/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Restituzione�all'esport
azione�di�prodotti�agricoli�^Carni�^Qualita�leale�e�mercantile�delle�merci�
^Merci�per�cui�vigono�determinate�restrizioni�^Art.�13�Regolamento�

n.�3665/1987�^Ordinanza�della��Bundesfinanzhof��(Germania)�emessa�
il�15�luglio�2003,�notificata�il�7�novembre�2003�(cs.�43433/03,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�
IL 
FattO 


Nel�1997�la�ricorrente�presentava�una�dichiarazione�per�l'esportazione�
relativa�ad�una�spedizione�di�carne�bovina�congelata.�Di�tale�spedizione�face-
vano�parte�anche�222�confezioni�di�carne�macellata�in�un�cosiddetto��matta-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
207 


toio 
isolato�. 
Il 
ricorso 
a 
questi 
speciali 
mattatoi 
e� 
imposto 
dalla 
normativa 
tedesca 
per 
la 
macellazione 
di 
quei 
capi 
di 
bestiame 
che 
devono 
essere 
sotto-
posti 
a 
macellazione 
speciale 
o 
che 
diffondono 
agenti 
patogeni. 


La 
carne 
proveniente 
da 
tale 
macellazione 
puo� 
essere 
immessa 
in 
com-
mercio 
a 
fini 
alimentari 
solamente 
in 
punti 
vendita 
dei 
detti 
mattatoi 
apposi-
tamente 
riconosciuti 
e 
controllati 
dalle 
competenti 
autorita� 
e 
deve 
essere 
con-
trassegnata 
in 
modo 
speciale. 
La 
normativa 
tedesca 
impone, 
inoltre, 
che 
la 
carne 
proveniente 
dai 
mattatoi 
isolati 
possa 
essere 
immessa 
in 
commercio 
solo 
se 
proveniente 
da 
capi 
sottoposti 
ad 
ispezioni 
ante 
mortem 
e 
giudicata 
sana, 
e 
che 
possa 
essere 
venduta 
solo 
al 
consumatore 
finale. 
Nessun 
divieto 
espresso 
di 
esportazione 
in 
Paesi 
terzi 
di 
carne 
proveniente 
da 
macellazione 
di 
animali 
malati 
e� 
contenuto 
nella 
normativa 
interna; 
anzi, 
simili 
esporta-
zioni 
vengono 
apertamente 
ammesse 
dalle 
autorita� 
tedesche. 


La 
carne 
del 
ricorrente 
era 
stata 
giudicata 
sana 
dal 
veterinario 
compe-
tente 
e 
soddisfaceva, 
peraltro, 
anche 
le 
altre 
condizioni 
previste 
dalla 
legge. 


Ciononostante 
lo 
Hauptzollamt 
ha 
respinto 
la 
domanda 
della 
ricorrente 
diretta 
alla 
concessione 
di 
restituzioni 
all'esportazione. 


IQuesitI 


1. 
�Se 
l'art. 
13 
del 
regolamento 
(CEE) 
della 
Commissione 
27 
novembre 
1987, 
n. 
3665, 
recante 
modalita� 
comuni 
di 
applicazione 
del 
regime 
delle 
restitu-
zioni 
all'esportazione 
per 
i 
prodotti 
agricoli, 
mediante 
il 
concetto 
di 
�qualita� 
leale 
emercantile�esigache 
1aproduzionee 
1acommercializzazionedellemerciinte-
ressate 
siano 
soggette 
solamente 
alle 
disposizioni 
normative 
di 
applicazione 
generale, 
valide 
per 
ogni 
merce 
di 
quel 
tipo, 
ed 
escluda 
conseguentemente 
dalle 
restituzioni 
all'esportazione 
le 
merci 
per 
le 
quali 
vigono 
determinate 
restrizioni, 
in 
particolare 
per 
quanto 
riguarda 
la 
loro 
produzione, 
manipolazione 
o 
commer-
cializzazione, 
come 
ad 
esempio 
l'imposizione 
di 
controlli 
speciali 
sull'idoneita� 
al 
consumo 
o 
la 
restrizione 
a 
determinati 
circuiti 
distributivi. 
2. 
�Se 
l'art. 
13 
del 
regolamento 
(CEE) 
della 
Commissione 
27 
novem-
bre 
1987, 
n. 
3665, 
mediante 
il 
concetto 
di 
�qualita� 
leale 
e 
mercantile� 
esiga 
una 
qualita� 
media 
delle 
merci 
da 
esportazione 
ed 
escluda 
conseguentemente 
dalla 
concessione 
di 
restituzioni 
all'esportazione 
merci 
di 
qualita� 
inferiore, 
che 
tuttavia 
sono 
normalmente 
oggetto 
di 
commercio 
con 
la 
denominazione 
attribuita 
nella 
domanda 
di 
restituzione 
all'esportazione, 
e 
se 
sia 
cos|� 
anche 
quando 
la 
qualita� 
inferiore 
non 
abbia 
avuto 
alcuna 
incidenza 
sull'esecuzione 
della 
transazione 
commerciale. 
Causa�C-410/03�(Commissione�c/�Repubblica�italiana)�^Ricorso�per�inademp
imento�^Applicazione�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente�
di�mare�a�bordo�di�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�^Diret-
tiva 
1999/95/CE 
[P.I. 
02/0373] 
^Notificato 
in 
data 
14 
ottobre 
2003 
(ct. 
36615/03, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


LE 
richiestE 
dellA 
CommissionE 


�La 
Commissione 
delle 
Comunita� 
europee 
si 
pregia 
concludere 
che 
la 
Corte 
voglia: 


1. 
�constatare 
che 
non 
avendo 
adottato 
le 
misure 
legislative, 
regola-
mentari 
ed 
amministrative 
necessarie 
per 
conformarsi 
alla 
direttiva 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1999/95/CE�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�del�13�dicembre�1999�
concernente�l'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�della�gente�di�
mare�a�bordo�delle�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�o�comun-
que�non�avendo�comunicato�tali�disposizioni�alla�Commissione,�la�Repub-
blica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�di�tale�
direttiva;�

2.��condannare�la�Repubblica�italiana�alle�spese�.�
LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�Comegia�fattopresente�nell'atto�dicostituzione�ingiudizio�delGoverno�ita-

liano�nella�causa�C-313/03�(relativa�ad�asserito�inadempimento�delle�direttiva�

1999/63/CE),�in�ordine�alla�mancata�comunicazione�delle�misure�di�attuazione�

nel�diritto�interno�della�direttiva�1999/95/CE�del�Consiglio�del13�dicembre�1999,�

relativa�all'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente�

dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella�Comunita�,�occorrerile-

vare�che�la�direttiva�ha�inteso�istituire�un�sistema�di�controllo�e�di�verifica�dell'os-

servanza�delle�disposizioni�di�cui�alla�direttiva�1999/63/CE.�
Alla�stregua�di�cio��e�tenuto�conto�deldisposto�dell'articolo�11�deldecreto�

legislativo�n.�271/1999,�attraverso�il�quale�la�direttiva�199/63/Ce�ha�ricevuto�

sostanziale�applicazione��va�evidenziato�che�l'Amministrazione�delle�Infra-

strutture�e�dei�Trasporti�ha�gia�definito,�in�via�amministrativa,�la�tabella�relativa�

all'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo�ed�il�registro�dell'orario�di�lavoro�

a�bordo.�
Come�e�ovvio,�Tabella�e�Registro�sono,�rispettivamente,�conformi�al�

``Modello�di�tabella�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo''�di�cui�

all'allegato�I�della�direttiva�1999/95/CE�ed�al�``Modello�per�la�registrazione�

delle�ore�di�lavoro�e�di�riposo�della�gente�di�mare''�di�cui�all'allegato�II�della�

direttiva�1999/95/CE.�
Ogni�eventuale�completamento�applicativo�che�si�rendesse�tuttora�necessa-

rio�verra�perfezionato�nell'ambito�della�legge�comunitaria�2003�(legge�31�otto-

bre�2003�n.�306),�ove�la�direttiva�1999/63�e�stata�inserita,�all'allegato�B.�
Cio�posto,�il�Governo�italiano�conclude�chiedendo�che�il�ricorso�della�Com-

missione�sia�respinto,�perche�nonfondato.�
Roma,�25�ottobre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.�

Cause 
riunite 
C-411/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Diritto 
societa-
rio 
^Fusioni 
di 
imprese 
a 
carattere 
transfrontaliero 
^Diritto 
di 
stabili-
mento 
^Artt.�43�e�48�CE�Ordinanza�del��Landgericht�Koblenz��(Germa-
nia)�emessa�il�16�settembre�2003,�notificata�il�7�novembre�2003�(cs.�
43540/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Il�Tribunale�tedesco�di�prima�istanza�di�Neuwied�ha�respinto�la�
domanda�di�iscrizione�della�fusione�nel�registro�delle�imprese�Sevic�Systems�
Aktiengesellschaft�con�sede�in�Neuwied�e�Security�Vision�Concept�S.A.�con�
sede�in�Lussemburgo�con�la�motivazione�che�l'art.�1,�n.�1,�Umwg�prevede�uni-
camente�la�fusione�di�soggetti�di�diritto�con�sede�nel�territorio�nazionale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�209 


IL 
quesitO 


1.��Se�gli�artt.�43�CE�e�48�CE�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�
e�in�contrasto�con�la�liberta�di�stabilimento�delle�societa�il�fatto�che�ad�una�
societa�estera�europea�si�neghi�l'iscrizione�della�fusione�da�questa�prevista�
con�una�societa�tedesca�nel�registro�tedesco�delle�imprese�ai�sensi�degli�
artt.�16�e�segg.�Dell'Umwandlungsgesetz�(legge�sulle�trasformazioni�delle�
societa�;�in�prosieguo:��UmwG�),�in�quanto�l'art.�1,�n.�1,�primo�comma,�
UmwG�prevede�la�trasformazione�solo�a�favore�di�soggetti�di�diritto�aventi�
sede�in�Germania.�
NotA 


Il�Ministero�della�Giustizia�ha�fatto�pervenire�il�seguente�avviso.�

�(omissis)�2.��La�normativa�italiana�sulle�fusioni,�novellata�dal�decreto�

legislativo�n.�6�del�2003,�trova�applicazione�a�tutte�le�ipotesi�di�fusione,�sia�

propria�che�per�incorporazione,�a�prescindere�dallo�Stato�d'origine�delle�societa��

partecipanti;�per�rendere�ancora�piu��evidente�tale�interpretazione,�l'articolo�

2328�del�codice�civile,�nel�testo�novellato�ad�opera�del�citato�d.lgs.�n.�6�del�

2003,e��statooggettodiuninterventocorrettivoadoperadelloschemadidecreto�

legislativo�approvato�in�prima�lettura�dal�Consiglio�dei�Ministri�nella�riunione�

del�27�novembre�2003;�in�esso�si�precisa�che,�nell'atto�costitutivo,�deve�essere�

indicato�anche��lo�Stato�di�costituzione�,�cos|��da�chiarire,�da�un�lato,�la�legge�

applicabile�e,�dall'altro,�l'estensione�della�legge�italiana�a�tutte�le�societa��

operantisulterritorionazionale,�aprescinderedallaloroprovenienza.�

3.��Cio��dimostra�appieno,�per�un�verso,�l'assoluta�compatibilita��della�
normativa�italiana�sulla�costituzione�delle�societa��commerciali�con�il�Trattato�

dell'Unione�e,�per�altro,�l'assoluta�eterogeneita��della�diversa�previsione�della�

leggesulletrasformazionitedescache,oveinterpretatanelsensopiu��restrittivo�

traquellipropostidalgiudicerimettente,�dovrebbecertamenteessereincompa-

tibile�con�il�diritto�di�stabilimento�e�con�il�divieto�di�discriminazione�sanciti�

dal�Trattato�.�

Causa 
C-412/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Servizio 
mensa 
aziendale 
^Cessione 
di 
beni 
^Prestazione 
di 
un 
servizio 
^Art.�2,�5,�n.�6�
e�6,�n.�2,�lettera�b)�sesta�direttiva�IVA�^Ordinanza�del��Regeringsra�t-
ten��(Svezia)�emessa�il�29�settembre�2003,�notificata�il�21�novembre�
2003�(cs.�45491/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Secondo�il�diritto�interno�svedese�l'acquisizione�dei�beni�e�la�prestazione�
di�servizi�devono�essere�assoggettale�ad�imposta,�sia�quando�la�cessione�
avvenga�a�titolo�gratuito,�sia�quando�avvenga�a�titolo�oneroso,�anche�se�il�
relativo�corrispettivo�risulti�inferiore�al�valore�di�acquisto�od�al�prezzo�di�
costo�intrinseco�del�bene�ovvero�inferiore�ai�costi�del�servizio.�Nel�sistema�
dell'imposta�sul�valore�aggiunto,�infatti,�l'assoggettamento�ad�imposta�del�
prelievo�di�beni�e�essenzialmente�diretto�a�tassare�l'utilizzazione�privata�di�
beni�e�servizi�che�il�soggetto�passivo�offra�abitualmente�in�vendita�nell'ambito�
della�propria�attivita�imprenditoriale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�domanda�pregiudiziale�concerne�il�trattamento�tributario�previsto�
dalla�normativa�svedese�in�relazione�alla�fornitura�di�pasti�ai�dipendenti�delle�
societa�in�apposite�mense�self-service.�

IquesitI 


1.��Se�nel�caso�in�cui�questo�Regeringsra�tt,�dinanzi�al�quale�la�contro-
versia�e�attualmente�pendente,�dovesse�giungere�alla�conclusione�che�l'opera-
zione�compiuta�dalla�societa�costituisca�una�cessione�di�beni��gli�artt.�2�e�
5,�n.�6,�della�sesta�direttiva�IVA�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�
ostino�a�disposizioni�nazionali�a�termini�delle�quali�sussiste�prelievo�diun�
bene�nel�caso�in�cui�il�soggetto�passivo�ceda�ad�altri�un�bene�a�fronte�di�un�
corrispettivo�inferiore�al�valore�di�acquisto�del�bene�medesimo�o�di�beni�ana-
loghi�ovvero�inferiore��quando�risulti�impossibile�l'accertamento�di�tale�
valore��al�costo�intrinseco�per�il�cedente.�
2.��Se�nel�caso�in�cui�questo�Regeringsra�tten,�dinanzi�al�quale�e�pen-
dente�la�controversia,�dovesse�giungere�alla�conclusione�che�l'operazione�
della�societa�costituisca�la�prestazione�di�un�servizio��gli�artt.�2�e�6�n.�2,�let-
tera�b),�della�sesta�direttiva�IVA�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�tali�
disposizioni�ostino�a�disposizioni�nazionali�a�termini�delle�quali�sussiste�il�
prelievo�di�un�servizio�nell'ipotesi�in�cui�il�soggetto�passivo�effettui�o�faccia�
effettuare,�direttamente�o�indirettamente,�a�favore�di�se�stesso�o�del�proprio�
personale,�per�fini�privati�o�comunque�estranei�a�quelli�dell'impresa,�una�
prestazione�di�servizi�a�fronte�di�un�corrispettivo�inferiore�ai�costi�di�realizza-
zione�della�prestazione�del�servizio�medesimo.�
NotA 


L'Ufficio�legislativo�del�Ministero�dell'economia�e�delle�finanze�ha�fatto�
pervenire�il�seguente�avviso.�

�La�questione�inesamevedecontrapposta,�daunlato,l'amministrazionefiscale�

svedese,�edall'altro,�unasocieta�diristorazionecheforniscepastianchealproprio�

personaledietropagamento�diun�corrispettivo�inferiorealcosto�deimedesimi.�
In�particolare,�i�quesiti�rimessi�al�vaglio�del�giudice�comunitario�sono�

sostanzialmente�mirati�a�stabilire�se�detta�operazione�di�tale�societa�costituisca:�
una�prestazione�di�servizio�ovvero�una�cessione�di�beni;�
un�autoconsumo�di�servizi�la�cui�base�imponibile�vada�commisurata�non�

sul�corrispettivo�pagato�dal�dipendente�ma�sui�costi�sostenuti�dall'impresa�per�

lafornitura�del�servizio�medesimo.�
Secondo�lasocieta�ricorrente�l'operazioneposta�in�essere�afavore�deipro-

pri�dipendenti�deve�essere�inquadratafra�le�cessioni�di�beni,�la�cui�base�imponi-

bile�e�costituita�dal�corrispettivo�versato�dal�dipendente,�ai�sensi�dell'articolo�

11,�parte�A,�n.�1�lettera�a)�della�VI�direttiva.�A�sostegno�della�propria�tesi,�la�

predetta�societa�svedese�ha�richiamato�la�sentenza�della�Corte�di�Giustizia�delle�

comunita�europee�relativa�alla�causa�C-231/1994�nella�quale�viene�precisato�

chel'inquadramentodiun'operazionecomeprestazione,�anziche�comecessione,�

dipenderebbe�sostanzialmente�dalla�presenza�di�servizi�aggiuntivi�e�che�l'esi-

stenza�di�una�mensa�attrezzata,�come�offerta�dei�datori�di�lavoro,�non�puo�costi-

tuire�elemento�decisivo�per�considerare�la�distribuzione�di�pasti�quale�presta-

zione�di�ristorazione.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�211 


L'amministrazionefiscale�svedese,�di�contrario�avviso,�ritiene�che:�

lacitatasentenzadella�Cortedebbaessereinterpretatanelsenso�chenon�
e�possibile�considerare�prestazione�di�un�servizio�di�ristorazione�unicamente�la�

distribuzione�di�pasti�mediante�self-service,�non�accompagnata�da�alcunaaltra�
prestazionediservizi,�comeadesempiolapreparazionenonche�iltrasportodel�
cibo,�aifinidelsuccessivoconsumo,�inpostodiversodaquellodiregolaprevisto;�

l'operazione�posta�in�essere�dal�soggetto�passivo�scandinavo�costituisca�
autoconsumo�di�servizio�e�che�la�base�imponibile�sia�pari�ai�costi�sostenuti�dalla�

societa�.�

Atalproposito,�e�necessariorilevareunaposizionedicontrastoconlatesi�
sostenuta�dallapredetta�amministrazionefiscale�chenella�legislazione�interna�

prevede�l'ipotesi�di�autoconsumo�anche�in�presenza�di�un�corrispettivo�inferiore�

al�valore�di�acquisto�(o�alprezzo�di�costo�intrinseco�del�bene�ovvero�inferiore�

al�costo�del�servizio)�mentre�secondo�la�normativa�nazionale,�come�principio�di�

carattere�generale,�le�ipotesi�di�autoconsumo�sono�limitate�alle�fattispecie�in�

cui�difetti�uno�specifico�corrispettivo�ed�il�valore�(normale)�della�prestazione�
sia�superiore�a�circa�venticinque�euro.�

Inoltre,�si�osserva�che�in�merito�altrattamentofiscale�in�materia�di�IVA�riserv
ata�ad�analogafattispecie�della�legislazione�italiana,�le�operazioni�dietro�paga


mento�di�corrispettivoposte�in�essere�da�mense�aziendaliper�la�somministrazione�

di�pasti�sono�considerate,�a�prescindere�dalle�modalita�,�prestazioni�di�servizi,�ai�

sensidell'articolo3,comma2,n.4)deld.P.R.�26ottobre1972,�n.�633eperquanto�

concerne�la�base�imponibile,�essa�e�costituita,�ai�sensi�dell'articolo�13,�comma�1,�

delcitatod.P.R.633/1972�``dall'ammontarecomplessivodeicorrispettividovutial�
cedente�oprestatoresecondo�le�condizioni�contrattuali...''.�

Pertanto,�dall'analisi�di�quanto�esposto,�si�ritiene�di�rimettere�alprudente�
apprezzamento�di�codesti�Uffici�di�valutare�l'opportunita�di�intervenire�nellapre


sente�causa,�sebbene�non�sembrino�emergere�elementi�tali�da�giustificare�un�
intervento�da�parte�del�Governo�italiano.�

Il�Capo�dell'Ufficio�legislativo�Italo�Volpe�.�

Causa 
C-434/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Regime 
IVA 
su 
beni 
a 
destinazione 
mista 
(privata 
e 
commerciale) 
^VI 
direttiva 
IVA 


n. 
77/388/CEE 
^Ordinanza�del��Hoge�Raad��(Paesi�Bassi)�emessa�il�
10�ottobre�2003,�notificata�il�9�dicembre�2003�(ct.�1527/04,�avv.�dello�
Stato�G.�De�Bellis).�
IL 
fattO 


Due�cittadini�tedeschi�hanno�richiesto�alle�competenti�autorita�olandesi�
la�deduzione�totale�dell'IVA�per�un�bungalow�acquistato,�per�le�vacanze,�nei�
Paesi�Bassi.�Il�bene�era�destinato�tanto�alla�locazione�(87,5%)�come�all'uso�
privato�(12,5%),�in�conseguenza�della�locazione�gli�interessati�sono�soggetti�
d'imposta�ai�sensi�della�VI�direttiva�e�sono,�altres|�,�imprenditori�ai�sensi�della�
locale�legge�sull'imposta�sulla�cifra�d'affari�1968.�Il�giudice�olandese�ha�
accordato�la�deduzione�di�imposta�solo�per�la�parte�relativa�alla�locazione�
del�bungalow�e�non�per�la�parte�relativa�al�suo�uso�privato,�perche�il�bene�
non�sarebbe�ascrivibile�in�questo�caso�al�patrimonio�d'impresa.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IquesitI 


Se�sia�compatibile�con�la�sesta�direttiva,�ed�in�particolare�con�l'art.�17,�
nn.�1,2e6nonche�conl'art.6,n.2�unsistemanormativocomequelloolan-
dese�che�esclude�la�possibilita�di�scegliere�se�far�rientrare�interamente�nel�patri-
monio�di�un'impresa�un�bene�di�investimento�o�un�bene�o�servizio�ad�esso�equi-
parato�qualora�l'acquirente�utilizzi�tale�bene�a�servizio�tanto�nell'ambito�del-
l'impresa�quanto�al�di�fuori�di�essa�(in�particolare�a�fini�privati),�esclude�anche�
la�possibilita�di�dedurre�integralmente�ed�immediatamente�l'imposta�versata�al�
momento�dell'acquisto�di�tale�bene�o�servizio�e�non�prevede�un�prelievo�del-
l'IVA�come�inteso�all'art.�6.�n.�2,�lett.�a) 
della�sesta�direttiva.�

C�^443/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Notifiche�^Rifiuto�rice-
zione�atti�^Omessa�traduzione�^Efficacia�della�notifica�^Possibilita�di�
sanare�l'omissione�^Art.�8�del�regolamento�n.�1348�del�29�maggio�2000�
^Ordinanza�del��Hoge 
Raad� 
(Paesi�Bassi)�emessa�il�21�ottobre�2003�e�
notificata�il�1.�dicembre�2003�(cs�43430/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Un�cittadino�olandese�ha�proposto�ricorso�per�cassazione�lamentando�
che�la�Corte�di�appello�avrebbe�commesso�un�errore�di�diritto�negando�una�
dichiarazione�di�contumacia�nei�confronti�di�una�societa�di�diritto�tedesco�
che�non�aveva�voluto�accettare�la�notifica�o�comunicazione�dell'atto�di�cita-
zione,�avvenuta�secondo�la�normativa�nazionale,�in�quanto�tali�atti�erano�
privi�di�traduzione.�

In�tal�modo�non�si�sarebbe�ottemperato�all'art.�8�del�regolamento�(CE)�

n.�1348/2000�che�riguardo�alle�notifiche�dispone�la�consegna�dell'atto�di�cita-
zione�nella�lingua�ufficiale�dello�Stato�di�consegna�o�in�una�lingua�che�sia�com-
presa�dal�destinatario�dell'atto.�Pertanto,�il�giudice�di�merito�avrebbe�dovuto�
senz'altro�dichiarare�la�contumacia�della�Societa�tedesca�ovvero,�in�subordine,�
fissare�una�nuova�udienza�e�ordinare�che�la�societa�fosse�nuovamente�citata�
per�tale�giorno�con�sanatoria�degli�eventuali�vizi�della�precedente�notifica.�
IquesitI 


1.��Se�l'art.�8,�n.�1�del�regolamento�debba�essere�interpretato�nel�senso�
che,�in�caso�di�rifiuto�da�parte�del�destinatario�di�accettare�l'atto,�per�il�fatto�
che�non�sono�state�osservate�le�prescrizioni�in�materia�di�lingua�di�cui�alla�
menzionata�disposizione,�sia�aperta�per�il�mittente�la�possibilita�di�porre�
rimedio�a�tale�omissione.�
2.��Per�il�caso�in�cui�la�soluzione�alla�questione�1�sia�di�senso�negativo,�
se�al�rifiuto�di�accettare�l'atto�debba�essere�collegata�la�conseguenza�chela�
notifica�e�del�tutto�priva�di�effetti.�
3.��Per�il�caso�in�cui�la�soluzione�alla�questione�1�sia�di�senso�affermativo:�
a) 
entro�quale�termine�e�con�quali�modalita�si�debba�portare�a�cono-
scenza�del�destinatario�la�traduzione.�Se�per�l'invio�della�traduzione�vigano�i�
requisiti�prescritti�dal�regolamento�per�le�notifiche�e�le�comunicazioni�di�atti�

o�se�l'invio�sia�in�forma�libera;�
b) 
se�alla�possibilita�di�sanare�l'atto�si�applichi�il�diritto�processuale�
civile�nazionale.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�213 


Causa 
C-446/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Imposte 
sulle 
persone 
giuridiche 
^Filiali 
^Succursali 
^Sgravi 
di 
gruppo 
^Artt.�43�e�48�CE�
Ordinanza�del��High 
Court 
ofJustice� 
(Regno�Unito)�emessa�il�22�mag-
gio�2003,�notificata�il�9�dicembre�2003�(cs.�1552/04,�avv.�dello�Stato�G.�
De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�ricorrente�(Marks 
and 
Spencer 
PLC 
�che�rappresenta�la�maggiore�
societa�commerciale�e�finanziaria�per�una�serie�di�societa�britanniche�ed�
estere�e�nel�Regno�Unito�e�leader 
nel�mercato�al�dettaglio�per�l'abbiglia-
mento,�i�prodotti�alimentari�ed�i�servizi�finanziari�^ha�impugnato�una�deci-
sione�degli�Special 
Commissioners,�giudice�tributario�inglese�di�primo�grado,�
che�rispondeva�negativamente�alla�sua�domanda�di�sgravio�di�gruppo�per�le�
perdite�occorse�fra�il�marzo�1998�ed�il�marzo�2001�a�talune�delle�sue�filiali�
in�Germania,�Francia�e�Belgio,�filiali�non�registrate�nel�Regno�Unito�nel�
periodo�preso�in�esame.�

IquesitI 


1.��Se�sussista�una�restrizione�ai�sensi�dell'art.�43�CE,�in�combinato�
disposto�con�l'art.�48�CE,�e,�in�caso�affermativo,�se�essa�sia�giustificata�ai�
sensi�del�diritto�comunitario,�laddove,�in�una�situazione�in�cui:�a) 
disposi-
zioni�di�uno�Stato�membro,�come�le�disposizioni�britanniche�sullo�sgravio�di�
gruppo,�vietano�ad�una�societa�controllante�registrata�fiscalmente�nel�detto�
Stato�di�ridurre�i�suoi�redditi�imponibili�deducendovi�le�perdite�occorse�in�
altri�Stati�membri�a�societa�controllate�ivi�registrate�ai�fini�fiscali,�mentre�
una�siffatta�deduzione�sarebbe�possibile�qualora�le�perdite:�fossero�occorse�a�
societa�controllate�registrate�nello�Stato�della�societa�controllante;�b) 
lo�
Stato�membro�della�societa�controllante:��assoggetti�una�societa�registrata�
nel�suo�territorio�all'imposta�sulle�persone�giuridiche�sull'insieme�dei�suoi�
profitti,�compresi�i�profitti�delle�succursali�in�altri�Stati�membri,�con�accordi�
sulla�disponibilita�di�sgravio�della�doppia�imposizione�per�le�imposte�gia�
riscosse�in�un�altro�Stato�membro�e�per�le�quali�sono�gia�state�prese�in�consi-
derazione�le�perdite�sofferte�dalla�succursale;��non�assoggetti�all'imposta�
sulle�persone�giuridiche�i�profitti�non�distribuiti�delle�filiali�registrate�in�altri�
Stati�membri;��assoggetti�la�societa�controllante�all'imposta�sulle�persone�
giuridiche�su�tutto�quanto�le�viene�distribuito�per�via�di�dividendi�dalle�filiali�
registrate�in�altri�Stati�membri,�mentre�non�assoggetta�la�societa�controllante�
all'imposta�sulle�persone�giuridiche�su�quanto�le�viene�distribuito�per�via�di�
dividendi�dalle�societa�controllate�registrate�nello�Stato�della�controllante;�
�garantisca�lo�sgravio�della�doppia�imposizione�alla�societa�controllante�
mediante�un�credito�nei�confronti�della�ritenuta�alla�fonte�sui�dividendi�e�
sulle�imposte�estere�versate�sui�profitti�sulla�base�dei�quali�sono�stati�distri-
buiti�i�dividendi�dalle�societa�controllate�registrate�in�altri�Stati�membri.�
2.��a) 
Se�la�soluzione�della�questione�sub 
1�possa�eventualmente�essere�
diversa�qualora,�sulla�base�dell'ordinamento�dello�Stato�membro�della�filiale,�
sia�possibile,�in�certe�circostanze,�ottenere�uno�sgravio�per�talune�o�tutte�le�
perdite�occorse�alla�filiale�nei�confronti�dei�profitti�imponibili�nello�Stato�
della�filiale.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

b)�Se�possa�modificare�la�soluzione�l'importanza�eventualmente�da�
ricollegare�al�fatto�che:��una�filiale�registrata�in�un�altro�Stato�membro�ha�
cessato�il�commercio�e,�sebbene�una�disposizione�di�tale�Stato�conceda,�a�
determinate�condizioni,�lo�sgravio�delle�perdite,�non�risulta�che�tale�sgravio�
sia�stato�ottenuto;��una�filiale�registrata�in�un�altro�Stato�membro�e�stata�
venduta�a�un�terzo�e,�sebbene�una�disposizione�di�tale�Stato�conceda�all'ac-
quirente,�a�determinate�condizioni,�il�diritto�di�avvalersi�delle�perdite,�non�e�
certo�che�esso�se�ne�sia�avvalso�nel�caso�di�specie;��gli�accordi�ai�sensi�dei�
quali�lo�Stato�membro�della�societa�controllante�prende�in�considerazione�le�
perdite�delle�societa�registrate�nel�Regno�Unito�trovano�applicazione�indi-
pendentemente�dal�fatto�che�1e�perdite�siano�state�dedotte�o�meno�in�un�altro�
Stato�membro.�

c)�Se�la�soluzione�sarebbe�diversa�qualora�risultasse�che�lo�sgravio�e�
stato�ottenuto�per�le�perdite�nello�Stato�membro�in�cui�la�filiale�e�registrata�
e,�in�questo�caso,�se�rilevi�il�fatto�che�lo�sgravio�e�stato�ottenuto�da�un�
gruppo�non�collegato�di�societa�al�quale�e�stata�venduta�la�filiale.�

C-458/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Servizio 
di 
parcheggi 
pubb
lici 
a 
pagamento 
^Appalti 
di 
pubblici 
servizi 
^Concessione 
di 
pubblici 
servizi 
^Ordinanza�del�Tribunale�Amministrativo�^Sezione�autonoma�
per�la�provincia�di�Bolzano,�emessa�il�23�luglio�2003�e�notificata�il�
18�dicembre�2003�(cs�1558/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
fattO 


Alla�base�della�controversia�che�ha�innescato�la�presente�causa�pregiudi-
ziale�risiede�la�decisione�del�Comune�di�Bressanone�(Bolzano)�di�attribuire,�
nel�2002,�senza�ricorso�a�gara,�la�gestione�di�un�parking�edi�due�autosilos�sot-
terranei�(il�primo�gia�esistente,�il�secondo�da�costruire),�destinati�a�parcheggi�
pubblici�a�pagamento,�all'Azienda�Servizi�Municipalizzati�Bressanone�
S.p.A./A.G.,�societa�nata�dalla�privatizzazione��intervenuta�nel�2000�d
ell'allora�azienda�speciale��Servizi�municipalizzati�Bressanone�,�in�spregio�
alle�aspettative�della�Societa�Parking�Brixen�S.r.l.,�che�dal�1992�gestiva�uno�
dei�due�parcheggi�sotterranei,�da�lei�stessa�edificato.�

IquesitI 


1.��Se�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�
pagamento,�oggetto�della�materia�controversa,�si�tratti�di�un�appalto�di�pub-
blico�servizio�ai�sensi�della�direttiva�92/50/CEE�ovvero�di�una�concessione�
di�pubblico�servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obblighi�di�parita�di�
trattamento�e�trasparenza.�
2.��Se,�qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di�
pubblico�servizio�avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale,�
l'attribuzione�della�gestione�di�un�pubblico�parcheggio�a�pagamento,�che�
puo�essere�effettuata�senza�svolgimento�di�pubblica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,�
n.�6,�lett.�b)�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10�della�
legge�regionale�22�gennaio�1998,�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lett.�a)�
e�b)�del�testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�comuni,�sia�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�215 


compatibile�con�il�diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della�
libera�prestazione�dei�servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discri-
minazione�e�degli�obblighi�che�ne�conseguono�di�parita�di�trattamento�e�di�
trasparenza�come�pure�del�principio�di�proporzionalita�,�nel�caso�in�cui�si�
tratti�di�una�societa�per�azioni�che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�
legislativo�n.�267/2000,�e�stata�costituita�mediante�la�trasformazione�di�un'a-
zienda�speciale�di�un�comune�e�il�cui�capitale�azionario�al�momento�dell'attri-
buzione�era�detenuto�al�100%�dal�comune,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministra-
zione�dispone�pero�dei�piu�ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro�
un�valore�di�Euro�5.000.000�per�affare.�

LE 
osservazionI 
deL 
GovernO 
italianO 


�........Ilgiudicedirinviodubitadellalegittimita��dellaproceduradiaffida


mentodelserviziopubblicodiparcheggioall'A.S.M.BressanoneS.p.a.�che,con-

formemente�all'art.�115�D.lgs.�n.�267/2000,�e��stata�costituita�mediante�la�tra-

sformazione�dell'azienda�speciale�del�Comune�di�Bressanone�ed�il�cui�capitale�e��

detenutoal100%dallostessoComune.Eglifondalapropriaperplessita�,�inpar-

ticolare,�sugli�ampipoteri�di�ordinaria�amministrazione�del�consiglio�di�ammini-

strazione�della�societa��che�non�consentirebbero�di�accostarla�alla�preesistente�

azienda�speciale.�
Taledoglianzanonpuo��essereaccoltaedalfinediesplicitarneimotivi,�

appare�anzitutto�opportuno�procedere�alla�definizione�della�natura�giuridica�di�

talisocieta��menzionateall'art.�115delD.�lgs.�n.�267/2000.�
Dopo�una�inizialefasedicontrasto�circa�la�qualificazionediessecomeorgani-

smididirittopubblico�ovvero�come�organismididirittoprivato�distintidall'ammi-

nistrazionepubblica,�dottrinaegiurisprudenzasisonoorientateescludendochela�

semplicevestediS.p.a.�siaidoneaatrasformarelanaturapubblicisticadisoggetti�

che�continuano�adessere�affidataridirilevanti�interessipubblici.�
La�tutela�di�questi�ultimi�non�puo��infatti�essere�compressa�in�seguito�al�

semplice�mutamento�della�veste�formale�del�soggetto�giuridico�che�conserva�la�

propria�connotazione�pubblicistica�e�continua�ad�operare�in�funzione�strumen-

tale�rispetto�all'ente�locale�che�mantiene�la�titolarita��del�servizio�pubblico.�
E�dunque�la�sola�gestione�di�esso�che�viene�delegata�alla�S.p.a.�per�garanti-

re�maggiori�livelli�di�efficacia,�efficienza�ed�economicita��del�servizio�stesso,�

gestionechenonvalediperse�asvincolarelasocieta��dalcomplessoorganizza-

tivofacente�capo�all'ente�locale.�
L'accoglimento�della�natura�pubblicistica�delle�aziende�speciali�trasformate�

in�societa��per�azioni,�rende�agevole�l'inquadramento�di�esse�nell'amministrazione�

concedente�e�la�loro�stretta�interdipendenza�e��peraltro�evidente�laddove�si�consi-

deri�la�natura�giuridica�dell'atto�di�trasformazione.�Non�si�tratta,�infatti,�di�una�

vera�e�propria�trasformazione,�che�presuppone�una�struttura�societaria,�bens|��

di�un�conferimento�di�azienda�contestuale�alla�costituzione�di�una�nuova�societa��

per�azioni.�
Il�Comune�si�e��pertanto�avvalso�della�cd.�gestione�in�house�affidando�diret-

tamente�il�servizio�ad�un�organismo�costituito�appositamente�per�gestire�in�via�

direttaiservizipubblicilocali,organismochevieneinrealta��apalesarsiquale�
longa�manus�del�Comune�stesso.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La�considerazione�che�la�societa�per�azioni�possieda�una�spiccata�autono-

miarispetto�all'aziendaspeciale,�nonvalepoiadescluderneilcollegamentofun-

zionale�con�il�Comune,�anzi�la�stessa�autonomia�e�finalizzata�alpiu�efficiente�

perseguimento�dell'interesse�pubblico.�

Lo�stesso�termine�adoperato�dal�legislatore,�all'art.�115�del�D.lgs.�

n.�267/2000,�di�trasformazione�e�non�gia�di�costituzionefa�propendere�per�una�
visione�del�nuovo�organismo�ancorata�all'azienda�speciale�da�cui�proviene,�

essendo�dotato�dei�medesimi�poteri�e�strumenti,�discostandosene�solo�per�

la�maggiore�autonomia�organizzativa.�

Ancheladdovepoinonsipotesseoperarel'equiparazione�traaziendaspe-

ciale�e�societa�per�azioni,�dato�l'incremento�di�autonomia�della�societa�,�tuttavia�

neppuresipotrebbeprocedereadunaqualificazionedellaS.p.a.�comesoggetto�

terzo�rispetto�all'ente�locale�che�detiene�interamente�il�suo�capitale,�circostanza�

questa�che�vale�a�giustificare�il�mancato�espletamento�della�gara�pubblica�per�

la�scelta�del�concessionario�del�servizio.�

Alriguardo�si�deve�anziprecisare�che�lapossibilita�di�trasformare�l'azienda�

speciale�in�societa�per�azioni,�e�stata�dettata�proprio�dall'esigenza�di�attuare�il�

principio�della�libera�concorrenza,�stante�il�carattere�non�concorrenziale�dell'at-

tivita�delle�aziende�speciali�e�quindi�nelpieno�rispetto�deiprincipi�delprevalente�

diritto�comunitario.�

La�trasformazione�dell'azienda�speciale�in�S.p.a.�ha�infatti�aperto�il�campo�

all'eventualeingressodisociprivatinellastessa,�inattuazionedelprincipiodella�

libera�concorrenza,�data�la�brevita�del�termine�(due�anni�dalla�trasformazione)�

in�cui�e�consentito�all'ente�locale�di�rimanere�unico�socio�della�societa�medesima.�

Ilprincipiodellaparita�ditrattamentoimporra�quindisolointalcaso,�ossia�

nella�scelta�del�socio�privato,�di�ricorrere�alla�procedura�ad�evidenza�pubblica,�

come�del�resto�sancito�dallo�stesso�art.�116�del�testo�unico�delle�leggi�sull'ordina-

mento�degli�enti�locali.�
In�conclusione,�l'art.�115�del�D.lgs.�n.�267/2000,�descrive�ilfenomeno�della�

costituzione�di�enti�pubblici�strumentali�nella�forma�di�S.p.a.,�ovvero�di�stru-

menti�di�azione�dell'ente�locale;�trattasi�di�entita�formalmente�private,�ma�

sostanzialmentepubblichepoiche�gravatedaun�vincolo�didestinazionepubblici-

stica�che�ne�consente�una�sostanziale�assimilazione�tra�le�stesse�amministrazioni�

locali.�

Sulla�base�di�tali�premesse�si�suggerisce�di�rispondere�al�quesito�nel�senso:�

1.��che,�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a�
pagamento,�oggetto�della�materia�controversa�sia�una�concessione�di�pubblico�

servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obblighi�diparita�di�trattamento�e�tra-

sparenza;�

2.��che�l'attribuzione�dellagestione�diunpubblicoparcheggio�apaga-
mento,�senza�svolgimento�di�pubblica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,�n.�6,�lettera�b)�

della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10�della�legge�regio-

nale�22�gennaio�1998,�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lettera�a)�e 
b)�del�testo�

coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�Comuni,�e�compatibile�con�il�

diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della�libera�prestazione�dei�

servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discriminazione�e�degli�obblighi�

chene�conseguono�diparita�ditrattamento�editrasparenza�comepuredelprin-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
217 


cipiodiproporzionalita�,�anchenelcasoincuisitrattidiunasocieta�perazioni�
che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�e�stata�costit
uita�mediante�la�trasformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�e�il�cui�
capitale�azionario�al�momento�dell'attribuzione�era�detenuto�al�100%�dal�

comune,�ma�il�cui�il�Consiglio�di�amministrazione�dispone�pero�dei�piu�ampi�
poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro�5.000.000�per�
affare.�

Roma,�4febbraio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.�

Causa 
C-461/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Accertamento 
dell
'invalidita� 
di 
atti 
emanati 
da 
Istituzioni 
comunitarie 
^Importazione 
di 
prodotti 
nel 
settore 
dello 
zucchero 
diversi 
dai 
melassi 
^Dazi 
addizionali 
^Art. 
4, 
nn. 
1 
e 
2 
regolamento 
(CE) 
1423/95 
^Ordinanza 
del 
�College�
van�Beroep� 
(Paesi 
Bassi), 
emessa 
il 
24 
ottobre 
2003 
e 
notificata 
il 
18 
dicembre 
2003 
(cs. 
3529/04, 
avv. 
dello 
Stato 
A. 
Cingolo). 


IL 
fattO 


Le 
questioni 
sono 
state 
sollevate 
nell'ambito 
di 
una 
controversia 
tra 
la 
Gaston�Schul�Douane-Expediteur�B.V.�(appellante) 
ed 
il 
Ministro 
olandese 
dell'Agricoltura 
(resistente) 
in 
merito 
alla 
riscossione 
a 
posteriori 
di 
dazi 
doganali 
addizionali 
per 
l'importazione 
di 
zucchero 
greggio 
di 
canna. 
Per 
l'appellante, 
infatti, 
solo 
qualora 
il 
prezzo 
di 
importazione 
sia 
inferiore 
al 
prezzo 
limite 
sarebbe 
dovuto 
un 
dazio 
addizionale, 
mentre 
il 
resistente 
ha 
basato 
il 
dazio 
addizionale 
sull'art. 
15 
del 
regolamento 
(CEE) 
del 
Consiglio 
30 
giugno 
1981, 
n. 
1785, 
relativo 
all'organizzazione 
comune 
dei 
mercati 
nel 
settore 
dello 
zucchero, 
come 
modificato 
dal 
regolamento 
(CE) 
del 
Consiglio 
22 
dicembre 
1994, 
n. 
3290. 


IquesitI 


1. 
�Se 
un 
organo 
giurisdizionale, 
come 
inteso 
all'art. 
234 
CE, 
terzo 
comma, 
sia 
tenuto 
a 
rivolgersi 
alla 
Corte 
di 
giustizia 
con 
una 
questione 
pregiudiziale 
come 
quella 
che 
segue 
per 
stabilire 
la 
validita� 
delle 
disposi-
zioni 
di 
un 
regolamento, 
anche 
laddove 
l'invalidita� 
di 
disposizioni 
corri-
spondenti 
di 
un 
altro 
regolamento 
simile 
sia 
stata 
dichiarata 
dalla 
Corte 
di 
giustizia, 
ovvero 
se 
le 
disposizioni 
sopra 
menzionate 
possano 
essere 
disap-
plicate, 
tenuto 
conto 
delle 
particolari 
analogie 
con 
le 
disposizioni 
dichiarate 
invalide. 
2. 
�Se 
l'art. 
4, 
nn. 
1 
e 
2, 
del 
regolamento 
(CE) 
della 
Commissione 
23 
giugno 
1995, 
n. 
1423, 
che 
stabilisce 
le 
modalita� 
di 
applicazione 
per 
l'importazione 
dei 
prodotti 
del 
settore 
dello 
zucchero 
diversi 
dai 
melassi, 
sia 
invalido 
nella 
parte 
in 
cui 
stabilisce 
che 
il 
dazio 
addizionale 
in 
esso 
menzio-
nato, 
in 
via 
di 
principio, 
viene 
determinato 
sulla 
base 
del 
prezzo 
rappresenta-
tivo 
di 
cui 
all'art. 
1, 
n. 
1, 
del 
regolamento 
(CE) 
n. 
1423/95, 
e 
che 
tale 
dazio 
e� 
determinato 
sulla 
base 
del 
prezzo 
d'importazione 
della 
spedizione 
conside-
rata 
solo 
nei 
caso 
in 
cui 
l'importatore 
ne 
faccia 
domanda. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-467/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Apparecchio 
di 


video-sorveglianza 
^Nomenclatura 
tariffaria 
^Tariffa 
doganale 
comune 
^

Nota 
5E 
della 
nomenclatura 
combinata 
^Allegato�I�del�regolamento�(CE)�

n.�2031/01chemodificaal.Idelregolamento(CE)n.�2658/87^Ordinanza�
del��Finanzgericht��(Germania)�emessa�il�24�giugno�2003�nella�causa�tra�
Ikegami�Electronics�^Europa�(ricorrente)�e�Oberfinazdirektion�Nurberg�^
Ufficio�per�le�Imposte�Doganali�e�per�le�Imposte�di�Consumo�(convenuta),�
notificata�il�29�gennaio�2004�(cs.�8901/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�
IL 
fattO 


Il�6�dicembre�2001�la�ricorrente�ha�chiesto�all'Ufficio�doganale�(ZPLA)�
di�Monaco�di�procedere�alla�classificazione�doganale�di�un��Digital 
Recorder 
SDR 
�G�8000-8��come�unita�di�elaborazione�digitale�nella�sottovoce�8471�
5090�della�nomenclatura�combinata.�La�ZPLA�di�Monaco�non�ha�accolto�
tale�richiesta�ed�ha�inserito�la�merce�nella�sottovoce�8521�9000�900�della�
tariffa�doganale�come��apparecchio�per�la�registrazione�dell'immagine�e�del�
suono,�senza�nastri�magnetici�.�

Contro�tale�decisione�la�ricorrente�ha�presentato�un�ricorso,�col�quale�
sostiene,�in�sostanza,�che�se�la�funzione�di�un�apparecchio�consiste�nell'elabora-
zione�dell'informazione,�l'apparecchio�deve�essere�classificato�come�macchina�
per�l'elaborazione�dell'informazione.�Sia�i�singoli�componenti�del��DigitalRecor-
der 
SDR 
�G�8000-8��sia�il�suo�modo�di�funzionare�hanno�esclusivamente�
natura�di�elaborazione�dell'informazione.�Anche�se�sull'apparecchio�e�installato�
solo�un�software 
collegato�alla�funzione�ed�e�sempre�possibile�installare�altri�pro-
grammi.�L'equipaggiamento�standard 
di�un�PC�e�una�caratteristica�idonea�per�la�
classificazione�e�tutti�i�componenti�della�presente�merce�devono�essere�classificati�
singolarmentenellavoce8471.�Inoltre,adifferenzadeivideoregistratoritradizio-
nali,�questa�apparecchiatura�non�puo�registrare�alcuna�immagine�di�sequenza�
animata,�ma�solo�immagini�isolate�senza�connessione�tra�loro.�

IL 
quesitO 


Se�la�normativa�comunitaria��nota�5E�della�nomenclatura�combinata�
nella�formulazione�dell'allegato�I�del�regolamento�CE�23�ottobre�2001,�n.�2031�
che�modifica�l'allegato�I�del�regolamento�CE�del�consiglio�n.�2658/87�relativo�
alla�nomenclatura�tariffaria�e�statistica�ed�alla�tariffa�doganale�comune��vada�
interpretata�nel�senso�che�un�apparecchio�di�videosorveglianza,�che�memorizza�
su�disco�fisso�segnali�di�diverse�videocamere�per�la�riproduzione�su�schermi,�
esercita�una�funzione�diversa�dall'elaborazione�dell'informazione.�

Causa 
C-469/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Associazione 
CEE-Turc
hia 
^Accordo 
di 
Schengen 
^Principio 
ne 
bis 
in 
idem 
^Procedimento 
penale 
per 
traffico 
di 
stupefacenti 
^Mancato 
esercizio 
di 
azione 
penale 
da 
parte 
di 
uno 
Stato 
membro 
per 
inizio 
di 
procedimento 
penale 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Art.�54�Convenzione�applicativa�Accordo�di�Schengen�^Ordinanza�del�
Tribunale�di�Bologna�(Italia),�emessa�il�22�settembre�2003�e�notificata�il�
22�gennaio�2004�(cs.�10342/04,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�

IL 
fattO 


Nel�febbraio�2001�M.�F.�M.�e�stato�arrestato�in�Italia�per�traffico�di�droga,�
nell'ambito�di�una�complessa�indagine�che�ha�visto�la�collaborazione�delle�auto-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�219 


rita�italiane�ed�olandesi,�e�sottoposto�ad�una�ordinanza�di�custodia�cautelare�in�
carcere�emessa�dal�G.I.P.�del�Tribunale�di�Bologna.�Un�anno�dopo�il�G.U.P.�
dello�stessoTribunale�ha�disposto�la�sostituzione�della�custodia�cautelare�carce-
raria�con�gli�arresti�domiciliari�e�successivamente�revocato�ogni�misura�caute-
lare�per�cui�attualmente�l'imputato�e�in�uno�stato�di�liberta�.�

Per�gli�stessi�fatti�criminosi�l'Autorita�giudiziaria�olandese�ha�aperto�un�
procedimento�penale�nei�confronti�del�M.�con�l'accusa�di�traffico�di�droga�
in�Olanda.�Occorre�osservare�che�al�suddetto�procedimento�penale�non�ha�
fatto�seguito�azione�penale�nei�confronti�dell'imputato;�e�cio�in�considera-
zione�del�fatto�che,�nel�frattempo,�in�Italia�era�iniziato�un�procedimento�
penale�nei�confronti�del�M.�per�gli�stessi�fatti�criminosi.�L'Ufficio�del�procu-
ratore�del�Tribunale�di�Amsterdam�ha�infatti�respinto�la�richiesta�della�Pro-
cura�di�Bologna�di�cooperazione�giudiziaria�in�materia�penale�per�il�caso�in�
esame�in�virtu�del�principio��ne�bis�in�idem�.�

IL 
quesitO 


Se�debba�applicarsi�l'art.�54�della�Convenzione�di�applicazione�del-
l'Accordo�di�Schengen�14�giugno�1985�qualora�la�decisione�giudiziaria�adot-
tata�nel�primo�Stato�risulti�essere�di�rinuncia�a�promuovere�l'azione�penale�
senza�alcun�giudizio�nel�merito�del�fatto�e�sul�solo�presupposto�che�si�stia�
gia�procedendo�in�un�altro�Stato.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�(omissis)�Osservazioni�giuridiche.�

15.��Come�sottolineato�dallo�stesso�Tribunale�di�Bologna,�l'Accordo�di�
Schengen�e�la�Convenzione�di�applicazione�dell'Accordo�di�Schengen�14�giugno�

1985�hanno�quali�obiettivi�l'eliminazione�dei�controlli�allefrontiere�alfine�di�

garantire�ai�cittadini�membri�delle�Comunita�europee�la�libera�circolazione�e�

consentire�all'Unione�Europea�di�trasformarsi�in�uno�spazio�di�liberta�,�sicurezza�

e�giustizia.�

16.��L'art.�54dellaConvenzionesiinserisceperfettamenteintaleconte-
sto�di�integrazione�europea�sancendo�che�una�persona�che�sia�stata�giudicata�

con�sentenza�definitiva�in�una�Parte�contraente�non�puo�essere�sottoposta�ad�

unprocedimentopenaleper�imedesimifatti�in�un'altraParte�contraentea�con-

dizione�che,�in�caso�di�condanna,�la�pena�sia�stata�eseguita�o�sia�ef
ffettivamente�

in�corso�di�esecuzione�attualmente�o,�secondo�la�legge�dello�Stato�contraente�di�

condanna�non�possa�essere�eseguita.�

17.��In�sostanza�tale�norma�introduce�nell'ambito�territoriale�dell'U-
nione�Europea�ilprincipio�del�ne�bis�in�idem�attraverso�il�quale�si�vuole�garan-

tire�che�una�persona,�esercitando�il�suo�diritto�alla�libera�circolazione,�non�sia�

sottopostaaprocedimentopenaleperimedesimifattisulterritorio�dipiu�Stati�

membri.�

18.��Il�suddetto�articolo�e�stato�oggetto�di�interpretazione,�per�la�prima�
volta,�dapartedicodesta�CortediGiustiziadelle�Comunita�Europeecon�lasen-

tenza�11febbraio�2003�(cause�riunite�C-187/2001�e�C-385/2001).�

19.��In�tale�sentenza�codesta�Corte�ha�affermato�che�il�principio�del�ne�
bis�in�idem�si�applica�anche�alle�procedure�di�estinzione�dell'azione�penale�

mediante�le�quali�ilpubblico�ministero,�legittimato�a�talfine�dall'ordinamento�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


giuridico�nazionale�competente,�decide�di�chiudere,�senza�l'intervento�di�un�giu-

dice,�ilprocedimentopenaleacaricodell'imputatodopochequest'ultimohasod-

disfatto�certi�obblighi�e,�in�particolare,�ha�versato�una�determinata�somma�di�

denaro�stabilita�dal�detto�pubblico�ministero.�

20.��Di�conseguenza,�prosegue�codesto�Giudice,�occorre,�in�primo�luogo,�
rilevare,�che�nell'ambito�di�siffatte�procedure,�l'azione�penale�si�estingue�

mediante�una�decisione�emessa�da�un'autorita�incaricata�di�amministrare�la�giu-

stizia�penale�nell'ordinamento�giuridico�nazionale�interessato.�

21.��In�secondo�luogo�e�importante�rilevare�che�procedure�di�tale�tipo,�i�
cui�effetti,�quali�previsti�dalla�legge�nazionale�applicabile,�sono�subordinati�

all'impegno�dell'imputato�di�eseguire�determinati�obblighiprescritti�dalpubblico�

ministero,�colpiscono�il�comportamento�illecito�contestato�all'imputato.�

22.��Di�conseguenza�gli�elementi�che�determinano�l'applicazione�delprin-
cipio�del�ne 
bis 
in 
idem 
nell'ambito�delle�procedure�di�estinzione�dell'azione�

penale�sonofondamentalmente�due:�
�ladecisionedichiudere�ilprocedimentopenalea�carico�dell'imputato�

deve�essere�assunta�da�un�organo�legittimato�dall'ordinamento�giuridico�nazio-

nale�ad�amministrare�la�giustizia�penale;�
�il�comportamento�illecito�dell'imputato�deve�essere��colpito��da�tali�

procedure�i�cui�effetti�si�esplicano�solo�a�seguito�dell'esecuzione�da�parte�dell'im-

putato�di�certi�obblighi�impostigli�dall'autorita�giudiziaria.�

23.��Una�diversa�lettura�interpretativa,�conclude�codesta�Corte,�che�limiti�
l'applicazione�dell'art.�54�della�CAAS�alle�sole�decisioni�di�archiviazione�del-

l'azione�penale�adottate�da�un�giudice�o�emanate�sotto�forma�di�sentenza�

avrebbe�il�risultato�di�far�beneficiare�del�principio�del�ne 
bis 
in 
idem 
previsto�

da�questa�disposizione�e�pertanto,�della�libera�circolazione�che�quest'ultima�mira�

adagevolare,�isoliimputaticolpevolidireatiperiquali,acausadellalorogra-

vita�o�delle�sanzioni�per�essi�applicabili,�e�impossibile�far�ricorso�a�procedure�

alternative�semplificate.�

24.��Alla�luce�dell'orientamento�giurisprudenziale�suesposto,�si�ritiene�
condivisibile�quanto�affermato�dal�Tribunale�di�Bologna�circa�l'erroneita�del-

l'interpretazionepostainesseredallaProcura�Olandeseedaventeadoggettoil�

disposto�dell'art.�54�della�CAAS.�

25.��L'applicazione�di�tale�articolo�e,�di�conseguenza,�delprincipio�del�ne 
bis 
in 
idem 
da�esso�espresso,�ruota,�infatti,�intorno�al�concetto�di�``sentenza�defi-

nitiva''.�

26.��Come�detto�in�precedenza,�codesta�Corte�di�Giustizia�delle�Comu-
nita�Europee�ha�chiarito�che�tale�concetto�ricorre�in�presenza�dei�due�elementi�

fondamentali�cui�si�e�gia�accennato.�

27.��Orbene,�nel�caso�di�specie,�non�si�ravvisa�l'applicazione�da�parte�
delleAutorita�Olandesidiunaproceduracheabbia�colpito�ilcomportamento�

illecito�dell'imputato.�

28.��Dai�documenti�in�possesso�del�Tribunale�di�Bologna�sembra,�infatti,�
emergere�che�la�Procura�diAmsterdam�sisia�limitataa�rinunciareall'esercizio�del-

l'azione�penale�nei�confronti�del�M.�a�causa�della�pendenza�di�un�procedimento�

penaleinItaliaacaricodellostesso�imputato�eperglistessifatticriminosi.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�221 


29. 
�Non 
sipuo�
dunque, 
legittimamente 
sostenere 
che 
ilprovvedimento 
adottato 
dalla 
Procura 
Olandese 
e 
qualificato 
dalla 
medesima 
``decisionefinale 


di 
un 
giudice''possa 
essere 
considerato 
alla 
stregua 
della 
``sentenza 
definitiva'' 


di 
cui 
all'art. 
54 
della 
CAAS. 


30. 
�Sulla 
base 
delle 
considerazioni 
espresse 
appare 
evidente 
che 
le 
Auto-
rita� 
Giudiziarie 
Olandesi 
hanno 
erroneamente 
ravvisato 
un'ipotesi 
di 
ne�bis�in�

idem�nellafattispecie 
in 
esame 
e 
altrettanto 
erroneamente 
hanno 
opposto 
alle 


Autorita� 
Giudiziarie 
Italiane 
il 
loro 
rifiuto 
di 
assistenza 
legale. 


31. 
�Diversamenteopinandosipermetterebbedifarprevalereaspettipro-
cedurali 
o 
meramente 
formali, 
che 
ovviamente 
variano 
a 
seconda 
degli 
Stati 


membri 
interessati, 
sullo 
scopo 
della 
disposizione 
contenuta 
nell'articolo 
54. 


32. 
�In 
particolare 
tale 
prevalenza 
rischierebbe 
di 
trasformare 
una 
legit-
tima 
garanzia 
in 
una 
iniqua 
sostanziale 
immunita� 
, 
privando 
entrambi 
gli 
Stati 


della 
concreta 
possibilita� 
di 
sottoporre 
l'imputato 
ad 
un 
effettivo 
accertamento 


delle 
sue 
responsabilita� 
. 


33. 
�Ricordiamo 
infatti 
che 
ilprovvedimento 
assunto 
dalle 
Autorita� 
Olan-
desi 
nei 
confronti 
del 
M. 
si 
e� 
concretizzato 
in 
realta� 
in 
una 
rinuncia 
all'esercizio 


dell'azione 
penale 
senza 
accertamento 
alcuno 
delle 
sue 
responsabilita� 
proprio 


inconsiderazionedelfatto 
cheilcompitodiperseguirepenalmenteilM.spet-

tava 
alle 
Autorita� 
giudiziarie 
Italiane. 


34. 
�Parimenti 
il 
Tribunale 
di 
Bologna 
si 
troverebbe 
nella 
reale 
impossi-
bilita� 
di 
accertare 
la 
colpevolezza 
o 
l'innocenza 
dell'imputato. 


35. 
�Infatti 
l'Autorita� 
Giudiziaria 
Italiana, 
qualora 
accogliesse 
la 
lettura 
interpretativa 
che 
dell'articolo 
54 
haprospettato 
laProcura 
diAmsterdam, 
non 


potrebbe 
instaurare 
un 
nuovo 
processo 
in 
Italia 
a 
carico 
del 
M. 
essendo 
stato 


lo 
stesso 
gia� 
giudicato 
con 
�decisione 
finale 
di 
un 
giudice� 
e 
dunque 
ostandovi 


ilprincipio 
del 
ne�bis�in�idem. 


36. 
�Al 
contrario, 
anche 
nell'ipotesi 
in 
cui 
non 
ravvisasse 
un 
caso 
di 
ne�
bis�in�idem�cos|�comeprospettatodalleAutorita� 
Olandesi,ilTribunalediBolo-

gna 
sarebbe 
costretto 
a 
valutare 
la 
responsabilita� 
del 
M. 
senza 
l'importante 


contributo 
rappresentato 
dal 
materiale 
probatorio 
acquisito 
dalle 
suddette 
Auto-

rita� 
e 
l'indispensabile 
assistenza 
giudiziaria 
delle 
stesse. 
Alla 
stregua 
di 
quantoprecede 
il 
Governo 
Italiano 
ritiene 
che 
l'Art. 
54 
della 


Convenzione 
debba 
essere 
interpretato 
nel 
senso 
della 
non 
ricorrenza 
del 
limite 


del 
divieto 
del 
ne�bis�in�idem�per 
l'attivazione 
o 
la 
prosecuzione 
dell'azione 


penale 
nei 
casi 
in 
cui 
vi 
sia 
stata 
una 
mera 
rinuncia 
al 
suo 
esercizio 
da 
partedi 


uno 
dei 
Giudici 
nazionali 
che 
si 
sono 
pronunciati 
sul 
caso 
concreto. 
Roma 
22 
marzo 
2004 
-Avvocato 
dello 
Stato 
Giacomo 
Aiello�. 


Causa 
C-472/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Nozione 
di 
operazioni 
di 
assicurazione 
^Esenzioni 
IVA 
^Art.�13,�parte�B,�lett.�a) 
della�Direttiva�77/388/CEE�(sesta�direttiva�IVA)�^Ordinanza�del��Hoge 
Raad 
der 
Nederlanden��(Paesi�Bassi)�emessa�il�7�novembre�2003,�notifi-
cata�il�22�gennaio�2004�(cs.�10340/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�societa�Andersen 
Consulting 
Management 
Consultants 
(ACMC)�
faceva�parte�dell'Arthur 
Andersen 
e 
Co 
Accountants,�che�costituiva�un'unita�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

fiscale�ai�fini�dell'IVA.�Nel�maggio�1997�la�Royal 
nederlandVerzekeringsgroep 
N.V.,�la�Universal 
Leven 
N.V.�(UL)�e�l'ACMC�stipulavano�un�accordo�deno-
minato��accordo�di�ripartizione�degli�utili�,�in�base�al�quale�la�ACMC�prov-
vedeva�ad�assumere�a�favore�dell'UL�varie�attivita�,�che�nell'accordo�venivano�
indicate�come��attivita�di�supporto�di�ufficio��(backoffice).�

L'UL�assumeva�l'impegno�di�sviluppare�e,�tramite�agenti,�concludere�
assicurazioni�sulla�vita,�e�a�tale�titolo�forniva�prestazioni�esenti�da�IVA,�ai�
sensi�dell'art.�11,�n.�1,�lett.�k) 
della�legge�sull'imposta�sulla�cifra�d'affari�del�
1968.�Nell'accordo�sulla�ripartizione�degli�utili�vengono�previste�disposizioni�
per�la�remunerazione�base�e�per�la�remunerazione�minima�delle�attivita�di�
backoffice.�La�remunerazione�base�viene�calcolata�mensilmente�dall'ACMC�
facendo�riferimento�a�due�elementi:�il�portafoglio�contratti�e�la�raccolta�
premi.�Le�disposizioni�relative�alla�remunerazione�minima�comportano�che�
l'ACMC�riceve�una�remunerazione�minima�nel�caso�in�cui�la�remunerazione�
base,�calcolata�su�base�annuale,�risulti�inferiore�al�detto�importo.�

La�questione�discussa�dinanzi�alla�Corte�d'Appello�era�se�l'interessato�
fosse�debitore�dell'imposta�del�giro�d'affari�realizzato�per�conto�dell'UL�con�
riferimento�alle�attivita�di�backoffice.�

IL 
quesitO 


Se�le�attivita�prestate�dal�soggetto�passivo�di�imposta,�ACMC,�in�esecu-
zione�del�detto�accordo�con�l'UL,�rientrano�nel�concetto�di��prestazioni�di�
servizi�relative�a�(...)�operazioni�(di�assicurazione�e�riassicurazione),�effettuate�
dai�mediatori�e�dagli�intermediari�di�assicurazione��ai�sensi�dell'art.�13B,�
lett.�a),�della�sesta�direttiva.�

Causa�C-484/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�IVA�^Microprocessori�

^Imposta�a�monte�^Nozione�di�soggetto�passivo�che�agisce�in�quanto�tale�

^Attivita�economica�^Cessione�di�beni�^Frode�^Art.�28�CE�^Art.�2,�

n.�1,�art.�4�ed�art.�n.�1�sesta�direttiva�^Ordinanza�del��High 
Court 
of 
Justice� 
(Regno�Unito)�emessa�il�27�ottobre�2003,�notificata�il�29�gen-
naio�2004�(cs.�8892/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�
IL 
fattO 


La�societa�ricorrente�e�la�Bond 
House 
System 
Limited 
che�all'epoca�dei�
fatti�commerciava�prevalentemente�in�microprocessori�(�central 
process 
units� 
o�CPU).�La�sua�attivita�consisteva�soprattutto�nell'acquisto�da�opera-
tori�registrati�ai�fini�IVA�nel�Regno�Unito�di�CPU�che�poi�vendeva�ad�opera-
tori�registrati�ai�fini�IVA�in�altri�Stati�membri.�Il�convenuto�e�il�Commissio-
ners 
ofCustoms 
and 
Excise,�l'ufficio�responsabile�per�la�gestione�e�la�riscos-
sione�dell'IVA�nel�Regno�Unito.�

In�linea�di�principio�una�societa�come�la�ricorrente,�che�paga�l'IVA�sui�
suoi�acquisti,�acquisisce�un�credito�d'IVA�per�il�fatto�che�le�sue�vendite�ad�
altri�Stati�cembri,�denominate�nel�Regno�Unito�come�vendite��ad�aliquota�
zero�,�sono�esenti�ed�incorporano�il�diritto�di�richiedere�il�rimborso�dell'im-
posta�pagata�a�monte.�E�quanto�ha�fatto�la�societa�ricorrente�quando,�nel�
maggio�2002,�ha�presentato�una�dichiarazione�IVA�con�cui�chiedeva�il�rim-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�223 


borso�dell'importo�addebitatole�a�titolo�IVA,�da�essa�pagata�sui�suoi�acquisti�
per�una�somma�pari�a�piu�di�sedici�milioni�di�sterline.�Il�Convenuto�ha,�pero�,�
respinto�questa�richiesta,�sostenendo�che�la�maggior�parte�delle�transazioni�
economiche�effettuate�erano�da�inserire�in�una��frode�a�carosello�:�una�sorta�
di�concatenazione�di�acquisti�e�vendite�tra�diverse�aziende�in�cui�e�almeno�
una�che�lucra�un�guadagno�illecito.�Accogliendo�questa�tesi�il�Tribunale�ha�
sostenuto�che�gli�acquisti�della�ricorrente�non�potevano�essere�considerati�
come�invita�economiche�ai�sensi�della�sesta�direttiva�ed�esulavano�dall'ambito�
di�implicazione�dell'IVA.�

IquesitI 


1.��Se�(in�ordine�all'interpretazione�dell'art.�28�CE,�nonche�della�sesta�
direttiva�sull'IVA)�nelle�circostanze�rilevanti�per�la�fattispecie:�
a) 
la�ricorrente�fosse�un��soggetto�passivo�che�agisce�in�quanto�tale��
ai�sensi�dell'art.�2,�n.�1,�della�sesta�direttiva�allorche�ha�acquistato�micropro-
cessori�(CPU)�da�venditori�britannici�e�ha�venduto�gli�stessi�ad�acquirenti�
non�britannici;�

b) 
la�ricorrente�stesse�svolgendo�una��attivita�economica��ai�sensi�del-
l'art.�4�della�sesta�direttiva�allorche�ha�acquistato�CPU�da�venditori�britan-
nici�ed�ha�venduto�i�medesimi�ad�acquirenti�non�britannici;�

c) 
l'acquisto�da�parte�della�ricorrente�di�CPU�da�venditori�britannici�
fosse�una��cessione�di�beni��alla�ricorrente,�od�una��cessione�di�bene��da�
parte�della�ricorrente�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�della�sesta�direttiva;�

d) 
la�vendita�da�parte�della�ricorrernte�di�CPU�ad�acquirenti�non�bri-
tannici�fosse�una��cessione�di�beni��da�parte�della�ricorrente�ai�sensi�del-
l'art.�5�n.�1�della�sesta�direttiva.�

2.��Se�dalle�risposte�alle�precedenti�questioni�sub 
1,�lett.�a) 
e�d),�possa�
derivare�una�violazione�dei�principi�generali�del�diritto�comunitario�e,�in�
particolare,�dei�principi�di�proporzionalita�e�di�certezza�del�diritto.�
Causa 
C-525/03 
(Commissione 
c/ 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inademp
imento 
^Non 
corretta 
applicazione 
^Gare 
d'appalto 
per 
l'acquisizione 
di 
veicoli 
aerei 
per 
la 
lotta 
agli 
incendi 
boschivi 
^Titoli�III�e�IV�direttiva�
93/36/CEE�e�titoli�III�e�V�direttiva�92/50/CEE;�notificato�l'8�gennaio�
2004�(ct.�1500/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).�

IL 
ricorsO 


Il�ricorso�e�diretto�a�far�constatare�che�la�Repubblica�italiana,�avendo�
adottato�l'art.�1,�secondo�comma�e�l'art.�2,�primo,�secondo�e�terzo�comma,�
dell'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�n.�3231�del�24�luglio�
2002,�che�consentono:�

^di�ricorrere�alla�trattativa�privata,�in�deroga�alle�disposizioni�delle�
direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�servizi�
e,�in�particolare,�alle�norme�comuni�di�pubblicita�e�di�partecipazione�previste�
dai�titoli�III�e�IV�della�direttiva�93/36/CEE,�per�l'acquisto�di�velivoli�aerei�
per�la�lotta�agli�incendi�boschivi�nonche�per�l'acquisizione�di�servizi�di�spe-
gnimento�degli�incendi;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

^di�far�ricorso�alla�procedura�suddetta�per�l'acquisto�di�attrezza-
ture�tecnologiche�ed�informatiche�nonche�di�apparati�radio�ricetrasmit-
tenti,�senza�che�alcuna�delle�condizioni�legittimanti�la�deroga�alle�suddette�
norme�comuni�sia�soddisfatta�e,�comunque,�senza�garantire�alcuna�forma�
di�pubblicita�diretta�a�consentire�un�confronto�concorrenziale�fra�i�poten-
ziali�offerenti,�

ha�violato�gli�obblighi�che�Le�incombono�in�virtu�della�direttiva�
93/36/CEE,�della�direttiva�92/50/CEE�del�Consiglio,�del�18�giugno�1992,�
nonche�degli�articoli�43�e�49�del�Trattato�CE.�

IL 
controricorsO 


�Diritto.�Daifatti�esposti�appare�evidente�la�assoluta�estraneita�tra�ifatti�e�

comportamentirelativiallegare�(sospeseeripristinatedalgiudiceamministra-

tivo)�e�l'acquisto�di�due�elicotteri�AB�412�EP�che�traggono�origine,�in�un�conte-

sto�di�emergenza�quale�quello�specificatamente�indicato�nell'ordinanza�delPresi-

dente�del�Consiglio�dei�Ministri�n.�3231�del�24�luglio�2002,�da�normali�processi�

di�completamento�dellaflotta�esistente.�Si�verte�comunque�in�un�ambito�riser-

vato�alla�valutazione�concreta�dell'amministrazione�che,�legittimamente,�ha�rite-

nuto�di�doversi�approvvigionare�di�due�elicotteri,�specificatamente�individuati�

come�Agusta�AB412�EP�complementari�alle�strutture�gia�utilizzate�per�il�suo�
servizio�e�immediatamente�utilizzabili�nel�contesto�dell'emergenza.�

Valgono�al�riguardo�le�seguenti�argomentazioni.�

A�sostegno�della�legittimita�dell'acquisto�dei�suddetti�elicotteri�daparte�del-
l'Agusta�mediante�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�in�attuazione�di�quanto�san-

cito�dall'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�appare�opportuno�

richiamare�l'art.�6�par.�6�della�direttiva�93/36/CEE�(appalti�pubblici�di�forni-

ture),�dalla�cui�lettera�d)�si�evince�che�si�puo�ricorrere�alla�trattativa�privata,�

senza�preliminare�pubblicazione�di�un�bando�di�gara,��nella�misura�strettamente�

necessaria,�quando�l'eccezionale�urgenza�risultante�da�avvenimenti�imprevedibili�

per�l'amministrazione�aggiudicatrice�non�sia�compatibile�con�i�termini�imposti�

dalle�procedure�aperte�e�ristrette�o�da�quelle�negoziate;�le�circostanze�addotte�
non�devono�essere�in�nessun�caso�imputabili�all'amministrazione�.�

L'operato�del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�autorizzato�dal�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�ad�individuare,�con�somma�urgenza,�i�mezzi�aerei�ritenuti�

piu�idonei�all'assolvimento�dei�suoi�compiti�e�ad�acquisire�la�disponibilita�degli�

stessiatrattativaprivata,�sie�dunquerivelatopienamenteinlineaconlaprevi-

sione�legislativa�richiamata�che�consente�di�derogare�all'esperimento�della�gara�

pubblica�in�presenza�di�determinati�presupposti.�Primofra�tutti�il�requisito�del-

l'urgenza�che�sola�legittima�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�urgenza�connessa�

all'indifferibilita�dell'atto�dovuta�alla�situazione�di�pericolo�inevitabile�che�
minaccia�gli�interessi�pubblici.�

In�particolare,�nella�fattispecie�in�esame,�il�rischio�di�insorgenza�di�situa-
zionidigravepericolo�apersoneea�cose�era�determinato�daifenomenidiecce-

zionale�siccita�che�hanno�colpito�il�nostro�territorio�nei�primi�mesi�del�2002,�i�

quali�avrebbero�richiesto�un'intensa�e�non�preventivabile�attivita�di�lotta�agli�

incendi�boschivi�che�sarebbero�peraltro�aumentati�in�conseguenza�dell'innalza-

mento�delle�temperature�tipico�delperiodo�estivo.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
225 


A�conferma�del�quadro�calamitoso�assolutamente�sintomatico�della�gravita�

delcontesto,�vapoisottolineato�ildatosignificativoche,�neiprimitremesidel�

2002,�laflottaareastatalehaeffettuatomilleoredivolosulfuoco,�afrontedi�

appena�duecento�nel�2001.�
Tali�considerazioni�valgono�pertanto�ad�evidenziare�il�carattere�meramente�

rafforzativo�dell'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�che�ha�auto-

rizzato�l'acquisto�dei�due�velivoli�per�il�potenziamento�della�flotta�aerea�nella�

disponibilita�del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�collocandosi�essa�in�un�contesto�

eccezionale�che�diper�se�avrebbe�consentito�di�derogare�alla�normativa�comuni-

taria,�pur�in�assenza�di�una�specifico�atto�amministrativo�in�tal�senso.�
L'ordinanza�n.�3231�del�24�luglio�2002�si�palesa�dunque�come�un�quid 
plu-

ris 
(adottato�infunzione�di�dare�certezza�in�ordine�alla�reale�situazione�di�emer-

genzaaglioperatoriamministrativi)�idoneoadavallareulteriormentelaproce-

dura�negoziata�che�sarebbe�stata�normalmente�seguita�in�conformita�alla�nor-

mativa�comunitaria,�che�non�richiede,�in�caso�di�ricorrenza�dell'urgenza,�

nessuna�adozione�di�atto�propedeutico.�
Per�quanto�poi�attiene�al�requisito�dell'urgenza�non�puo�in�nessun�caso�

esser�accolta�la�tesi�avanzata�dalla�Commissione�che�ne�nega�la�ricorrenza�per�

la�semplice�circostanza�che�la�legge�n.�68/1998,�quattro�anni�prima,�avessepre-

visto�la�necessita�diprocedere�all'acquisto�di�elicotteri.�Mentre,�infatti�la�legge�

si�concreta�in�una�previsione�astratta,�preventiva�rispetto�ad�eventi�futuri�e�di�

caratteregenerale,�l'ordinanzadiprotezionecivilesicollocainuncontestocon-

creto,�determinato�e�cricoscritto,�rispetto�al�quale�prevede�una�regolamentazione�

ad 
hoc,�destinataaprodurreeffettidelimitatidallestessenecessita�chenehanno�

determinatol'emanazione.�Inparticolarelaleggen.�61/1998noncontienealcun�

riferimento�ad�una�specifica�e�determinata�situazione�emergenziale�ma�si�limita�

a�descrivere�la�funzione�per�la�quale�veniva�autorizzato�l'acquisto�di�un�certo�

numero�di�elicotteri��per�prevenire�e�fronteggiare�gravi�situazioni�di�pericolo�o�

didannoacoseopersone�.�Nonsembrainaltriterminicorrettosulpianologico�

e�giuridico�dedurre�dall'esistenza�nell'ordinamento�nazionale�di�una�legge�che�

consente�semplicemente�di�approvvigionare�le�amministrazioni�di�elicotteri�anti-

ncendio,�l'insussistenza�di�un'urgenza�successivamente�dichiarataperfarfronte�

ad�una�situazione�di�necessita�effettivamente�determinatasi�in�termini�vasti�ed�

imprevedibili.�
Si�deve�peraltro�precisare�che�la�suddetta�ordinanza,�e�stata�emessa�sulla�

base�della�decretazione�dello�stato�di�emergenza�nel�territorio�nazionale�aifini�

della�lotta�aerea�agli�incendi�boschivi,�emanata�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�

Ministri�in�data�28�giugno�2002.�In�verita�,�nel�ricorsopresentato�dalla�Commis-

sione�delle�Comunita�Europee�non�v'e�alcuna�menzione�del�suddetto�decreto�

con�la�conseguenza�che�detta�carenza�vale�ad�inficiare�la�validita�della�stessa�

contestazione�che�avrebbe�dovuto�interessare�non�solo�l'ordinanza�diprotezione�

civile,�quale�atto�finale,�ma�anche�la�decretazione�che�ne�costituisce�il�logico�

antecedente�epresuppostofondante.�
A�riprova�del�contesto�assolutamente�eccezionale�nel�quale�sono�stati�eser-

citati�i�suddetti�poteri�extra 
ordinem 
da�parte�del�Presidente�del�Consiglio�dei�

Ministri,�e�poi�opportuno�specificare�l'assoluta�novita�della�decretazione�dello�

stato�di�emergenza�nel�settore�degli�incendi�boschivi,�la�cui�validita�temporale�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


era�peraltro�limitata�al�31�ottobre�2002�e�che,�non�essendo�stata�oggetto�di�pro-

roga,�ha�terminato�di�espletare�i�suoi�effetti.�La�definita�validita��temporale�della�

predetta�deliberazione�testimonia,�pertanto,�a�favore�della�tesi�della�ecceziona-

lita�,straordinarieta��edimprevedibilita��deglieventipostiafondamentodelladeli-

berazione�medesima�ed�e��,�al�contempo,�causa�di�cessazione�della�materia�del�

contendere�dato�che�l'ordinanza�n.�3231�del�24�luglio�2002�e��divenuta�priva�di�

ogniefficaciaprimaancora�chequalsiasiorganismo�comunitarione�contestasse�

la�legittimita��e/o�ne�chiedesse�la�rimozione.�
Per�dovere�di�completezza�vaperaltro�sottolineata�la�ricorrenza�degli�ulte-

riori�requisiti�richiesti�dall'art.�6,�par.�4,�lett.�d),�della�direttiva�93/36/CEE�

per�giustificare�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�quali�la�misura�strettamente�

necessaria�della�deroga�rispetto�allaprocedura�dell'evidenzapubblica�elanon�

imputabilita��delle�circostanze�addotte�dall'amministrazione�a�sostegno�della�

deroga�medesima.�E�infatti�evidente�che�l'esiguita��del�numero�di�elicotteri�

acquistati�(due)�non�puo��che�confermare�la�stretta�necessarieta��della�proce-

dura�seguita�dal�Corpo�Forestale�dello�Stato�per�fronteggiare�un�oggettivo�

incremento�degli�incendi�assolutamente�anomalo,�imprevedibile�e�di�eccezio-

nale�consistenza�connesso,�tra�l'altro,�ad�eventi�meteorologici�che,�cometali,�

benpossono�considerarsiqualicausediforza�maggiore,�assolutamenteinimpu-

tabili�all'amministrazione.�
Le�considerazioni�svolte�risultano�confermate�nella�Determinazione�

n.�18/2000�del�5�aprile�2000�dell'Autorita��sui�lavori�pubblici,�laddove�si�legge�
che�le�situazioni�d'urgenza�idonee�a�giustificare�l'esperimento�della�trattativa�

privata�vanno�circoscritte�in�ambiti�definiti�e�che�l'urgenza�deve�essere�qualifi-

cata,�non�generica�e�deve�corrispondere�ad�esigenze�eccezionali�e�contingenti�e�

tale�da�far�ritenere�che�il�rinvio�dell'intervento�comprometterebbe�irrimediabil-

mente�il�raggiungimento�degli�obiettivi�che�la�stazione�appaltante�si�e��posta�

mediante�la�realizzazione�dell'intervento�stesso�(cfr.�anche�C.�Conti,�Sez.�contr.,�

9�gennaio�1996,�n.�1).�
Anche�la�giurisprudenza�(T.A.R.�Puglia,�n.�208/1997)�ha�ammesso�in�linea�

diprincipio,inuncasoanalogo,laderogabilita��delledirettivecomunitarieper�

effetto�del�rapporto�tra�diritto�comunitario�e�nazionale,�con�particolare�riferi-

mentoadunappaltoindettoedaggiudicatoinvirtu��diun'ordinanzanecessitata,�

costituita�da�un�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�dichiarativo�

dello�stato�di�emergenza�relativo�alla�situazione�socio-economico-ambientale�

della�regione�Puglia.�
La�conformita��dell'ordinanza�alla�normativa�comunitaria�e�quindi�la�sua�

piena�legittimita��deve�poi�essere�sostenuta,�oltre�che�sulla�base�della�gravita��,�
eccezionalita��ed�imprevedibilita��della�situazione�relativa�agli�incendi�boschivi�
nel�2002,�anche�muovendo�dalla�considerazione�che�il�Corpo�Forestale�dello�
Stato�ha�acquistato�i�due�elicotteri�Agusta�per�mantenere�invariato�il�numero�
della�flotta,�che�era�passato�da�21�a�19,�in�perfetta�aderenza�alla�disposizione�
di�cui�all'art.�6,�part.�3,�lett.�e),�della�direttiva�93/36/CEE.�Si�legge�infatti�da�
tale�articolo�che�il�ricorso�alla�trattativa�privata�e��ammesso�anche��per 
le 
forni-
ture 
complementari 
effettuate 
dal 
fornitore 
originario 
e 
destinate 
al 
rinnovo 
parziale 
di 
forniture 
o 
impianti 
d'uso 
corrente 
o 
all'ampliamento 
di 
forniture 


o 
impianti 
esistenti, 
qualora 
la 
sostituzione 
del 
fornitore 
obblighi 
l'ammini-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�227 


strazione�aggiudicatrice�ad�acquistare�materiale�di�tecnica�differente,�l'im-
piego�o�la�manutenzione�del�quale�comporti�incompatibilita�o�difficolta�tec-
niche�sproporzionate�...�.�

Pertanto,�anche�nella�denegata�ipotesi�in�cui�non�si�rinvenisse�il�requisito�

dell'urgenza,�la�molteplicita��degli�incendi�divampati�su�tutto�il�territorio�nazio-

nale�nel�2002�vale�di�per�se�a�giustificare�l'acquisto�dei�due�elicotteri�da�parte�

dell'amministrazione�che,�in�conformita��al�principio�di�ragionevolezza�che�

sostiene�l'attivita��amministrativa�ha�ritenuto�di�provvedere�in�tal�senso�alla�cura�

dei�pubblici�interessi,�ispirando�altres|��il�proprio�operato�ai�consueti�criteri�di�
efficacia,�efficienza�ed�economicita��.�

Infatti,�proprio�in�considerazione�della�necessita��di�sostituire�due�elicotteri�
bimotore�ormai�danneggiati�in�seguito�ai�numerosi�interventi,�si�e��optato�per�il�
ripristino�dellaflotta�esistente�attraverso�l'acquisizione�di�elicotteri�gia��in�dota-
zionedelCorpoForestaledelloStato,�elicotterideltipodiquelliprodottidalla�
Societa��Agusta�e�rispetto�ai�quali,�la�stessa�Commissione�Interministeriale�
(CFS�e�Aeronautica),�redigendo�il��Requisito�tecnico�per�la�fornitura�di�elicot-
teri�bi-turbina�leggeri�per�il�Corpo�Forestale�dello�Stato�,�ne�aveva�suggerito�
ilpotenziamento.�

Recente�giurisprudenza�ha�poi�affermato�che�gli�elicotteri�su�cui�si�contro-
verte�sono�gli�unici�che�soddisfano�pienamente�le�esigenze�logistiche�dell'Ammi-
nistrazione�per�i�motivi�di�standardizzazione�dei�materiali�in�esercizio�ed�econo-
micita��della�gestione,�ritenendo�che�venga,�in�tal�caso,�in�considerazione�un�
�approvvigionamento�complementare�effettuato�dal�fornitore�originario�.�
La�valorizzazione�delle�esigenze�riguardanti�la�standardizzazione�dei�materiali�
e�della�economicita��della�gestione,�si�rivela�pienamente�rispondente�all'operata�
scelta�di�ricorrere�alla�trattativa�privata�per�l'approvvigionamento�degli�elicot-
teri�in�questione,�attesa�l'identita��di�tipologia�da�questi�rivelata�rispetto�ai�mezzi�
gia��in�uso�presso�una�pluralita��di�Forze�con�cui,�tra�l'altro,�viene�assicurato�un�
sistema�di�interoperativita��funzionale.�

Per�quanto�concerne�in�particolare�il�modello�di�elicottero�AB�412,�osserva�
la�stessa�giurisprudenza,�l'approvvigionamento�di�ulteriori�esemplari�di�tale�veli-
volo,�ha�consentito�l'ottimizzazione�delle�esigenze�di�mantenimento�del�gia��rag-
giunto�standard�di�condizioni�complessive�di�navigabilita��dell'aeromobile,�attra-
verso�il�coordinamento�e�la�pianificazione�di�acquisite�modalita��operative�con-
cernenti�le�riparazioni,�la�manodopera,�la�disponibilita��della�componentistica�di�
ricambio,�la�formazione�del�personale�specialista;�intuibilmente,�l'acquisizione�
di�un�modello�diverso�di�aeromobile��venendo,�nel�caso�di�specie,�in�considera-
zione�l'esigenza�di�completamento�di�una�flotta�gia��composta�di�elicotteri�del�
tipo�AB�412��avrebbe�necessariamente�determinato�un�ben�diverso�impatto�
sulle�modalita��operativo-gestionali,�sia�in�termini�di�riconversione�e�riqualifica-
zionedelleprofessionalita��maturate,siainrelazioneall'esigenzadidiversificare�
lefonti�di�approvvigionamento�della�componentistica�di�ricambio�e,�piu��in�gene-
rale,�il�complesso�delle�attivita��manutentive�del�mezzo�(T.A.R.�Lazio,�Sez.�
I-bis,�n.�9088/2003).�

A�completamento�di�quanto�in�precedenza�esposto,�appare�infine�giustifi-
cato�anche�il�richiamo�all'art.�6,�par.�3,�lett.�c),�della�direttiva�93/36/CEE,�lad-
dove�si�ammette�il�ricorso�alla�trattativa�privata��per�le�forniture�la�cui�fabbri-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cazione�o�consegna�puo�essere�affidata,�a�causa�di�particolarita�tecniche,�arti-
stiche�o�per�ragioni�inerenti�alla�protezione�di�diritti�di�esclusiva,�unicamente�
ad�un�fornitore�determinato�.�In�realta�,infatti,l'Agusta�e�la�sola�societa�in�
gradodifornireivelivoliAB412,�bimotorimedi,�omogeneiallaflottaesistente,�
in�quanto�ne�detiene�laprivativa�industriale�con�irequisiti�tecniciedilgrado�di�

perfezionamento�richiesto.�
In�linea�difatto�si�rappresenta�che�il�T.A.R.�Lazio,�con�una�decisione�di�cui�

e�noto�il�solo�dispositivo,�ha�di�recente�rigettato�il�ricorso�proposto�da�un'�

impresa�(per�la�verita�,�non�appartenente�all'area�comunitaria)�avverso�l'acquisto�

dei�due�elicotteriAgusta�AB412,presumibilmenteproprio�sulla�base�di�tali�argo-

mentazioni,�dal�momento�che�era�contestata�in�quella�sede�dalla�parte�privata�

proprio�la�violazione�della�normativa�comunitaria.�
Allo�stato�e�salvo�ognisuccessivo�sviluppo�della�vicenda�all'esito�degliaccerta-

menti�che�risultera�ulteriormente�possibile�esperire,�il�Governo�italiano�conclude�

chiedendo�che�sia�dichiarata�la�cessazione�della�materia�del�contendere�ante�cau-

sam�ovvero�che�il�ricorso�della�Commissione�sia�respinto�perche�non�fondato.�
Roma�l|�19�febbraio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo��

Causa 
C-536/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
^Impresa 
immo-
biliare 
^Settore 
vendita 
(esente) 
e 
settore 
appalti 
(imponibile) 
^Volume 
degli 
affari 
^Calcolo 
percentuale 
di 
deduzione 
di 
IVA 
^Prorata 
di 
dedu-
zione 
^Art.�19,�n.�1�Direttiva�77/388/CEE�^VI�direttiva�^Ordinanza�
del��Supremo�Tribunal�Administrativo��(Portogallo)�emessa�il�22�dicem-
bre�2003,�notificata�il�9�febbraio�2004�(cs.�13179/04,�avv.�dello�Stato�G.�
De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�societa�portoghese�ricorrente,�Antonio�Jorge�Lda,�dedita�all'esercizio�
di�attivita�di�edilizia�civile�e�di�opere�pubbliche,�sostiene�l'errore�tecnico�
dell'Amministrazione�finanziaria�nel�calcolo�delle�somme�dovute�dal�sog-
getto�passivo�a�titolo�di�IVA,�ai�sensi�dell'art.�23,�n.�4�del�CIVA.�

L'Amministrazione�avrebbe,�infatti,�escluso�dal�denominatore�della�fra-
zione�di�cui�all'art.�19,�n.�1�della�sesta�direttiva�la�variazione�di�valore�allapro-
duzione�o�delle�opere�in�corso�di�esecuzione,�ai�fini�del�calcolo�del�prorata�di�
deduzione,�negando�in�tal�modo�alla�societa�edilizia�portoghese�il�diritto�alla�
deduzione�parziale�dell'IVA.�La�ricorrente�afferma�che�la�variazione�di�
valore�alla�produzione�o�delle�opere�in�corso�corrisponderebbe,�infatti,�ai�
costi�sostenuti�da�un'impresa�in�un�dato�esercizio�e�non�integrerebbe,�invece,�
il�concetto�di�volume�d'affari�annuo�cui�si�riferisce�l'art.�19�della�Direttiva�
77/388/CEE;�non�aggiungerla�nel�calcolo�del�pro�rata�di�deduzione�signifi-
cherebbe�imporre�alla�stessa�un�doppio�impiego�dei�costi,�dal�momento�che�
si�ridurrebbe�la�percentuale�di�deduzione�IVA�cui�essa,�soggetto�passivo,�
avrebbe�diritto.�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�23,�n.�4�del�CIVA�(codice�IVA),�vigente�in�Portogallo,�che�da�
attuazione�all'art.�19�della�Direttiva�77/388/CEE,�sia�compatibile�con�tale�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�229 


norma�qualora�sia�interpretato�nel�senso�che�ai�fini�del�calcolo�della�percen-
tuale�di�deduzione�IVA�(il�c.d.�prorata)�posta�a�carico�del�detto�soggetto�si�
debba�prendere�in�considerazione�nel�denominatore�della�frazione,�oltre�al�
volume�di�affari�annuo,�anche�il�valore�delle�opere�in�corso�alla�fine�di�cia-
scun�anno�e�non�ancora�commercializzate,�a�seguito�dell'acquisizione�di�beni�
e�servizi�destinati�all'attivita�in�ambedue�i�settori�(le�c.d.�acquisizioni�di�
immobilizzazioni).�Ovvero�nel�senso�di�prendere�in�considerazione�unica-
mente�il�volume�degli�affari.�


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Dossier 


A 
proposito 
di 
recenti 
controversie 
sull'esposizione 
del 
crocefisso 
nelle 
aule 
scolastiche 
(*) 


La 
recente 
cronaca 
giudiziaria, 
e 
non, 
ha 
rivestito 
di 
attualita� 
la 
discus-
sione 
attorno 
alla 
laicita� 
nella 
nostra 
societa� 
e 
nel 
nostro 
ordinamento 
giu-
ridico. 
L'aspetto 
attorno 
al 
quale 
si 
sono 
sviluppate 
vivaci 
discussioni 
e� 
quello 
del 
rapporto 
fra 
spazio 
pubblico 
e 
simboli 
religiosi, 
sotto 
il 
duplice 
profilo 
dei 
simboli 
imposti 
dallo 
Stato 
in 
quello 
spazio, 
la 
cosiddetta 
�que-
stione 
del 
crocefisso�, 
e 
dei 
simboli 
portati 
dai 
singoli 
in 
quello 
stesso 
spa-
zio, 
la 
cosiddetta 
�questione 
del 
velo�. 
In 
questa 
sede 
ci 
occuperemo 
del 
primo 
dei 
due. 


Il 
primo 
atto 
che 
ha 
illuminato 
la 
scena 
e� 
stata 
l'ordinanza 
del 
Tribu-
nale 
dell'Aquila 
3 
ottobre 
2003 
nel 
procedimento 
1383/03. 
Con 
la 
nota 
deci-
sione 
il 
giudice 
condannava 
�l'istituto 
comprensivo 
di 
scuola 
materna 
ed 
elementare 
di 
Navelli, 
[...], 
a 
rimuovere 
il 
crocifisso 
esposto 
nelle 
aule 
della 
scuola 
materna 
ed 
elementare 
``Antonio 
Silveri'' 
di 
Ofena�. 
La 
causa 
era 
nata 
da 
un 
ricorso 
ex 
art. 
700 
c.p.c. 
proposto 
da 
un 
genitore 
di 
fede 
isla-
mica, 
in 
proprio 
ed 
in 
quanto 
esercente 
la 
patria 
potesta� 
sui 
figli 
minori 
fre-
quentanti, 
uno, 
la 
scuola 
materna, 
l'altro, 
la 
scuola 
elementare 
in 
questione, 
al 
fine 
di 
ottenere 
la 
rimozione 
del 
crocefisso 
dalle 
aule 
frequentate 
dai 
figli. 
Sul 
reclamo 
ex 
art. 
669-terdecies 
c.p.c., 
proposto 
dall'istituto 
compren-
sivo 
di 
Navelli 
e 
dal 
Ministero 
dell'Istruzione, 
dell'Universita� 
e 
della 
Ricerca, 
si 
e� 
pronunciato 
poi 
il 
Collegio 
dichiarando 
�il 
difetto 
di 
giurisdi-
zione 
del 
giudice 
ordinario 
in 
ordine 
alla 
domanda 
proposta 
con 
ricorso 
ex 
art. 
700 
c.p.c. 
[...]�, 
revocando 
per 
l'effetto 
l'ordinanza 
pronunciata 
in 
prima 
istanza. 


(*) 
I 
materiali 
di 
studio 
sono 
stati 
in 
gran 
parte 
forniti 
dalle 
Avvocature 
distrettuali 
dello 
Stato 
di 
Bologna, 
L'Aquila 
e 
Venezia. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nello�stesso�filone�si�inserisce�anche�la�controversia�tuttora�pendente�
davanti�alla�Corte�costituzionale�e�sospesa�davanti�al�Tribunale�Ammini-
strativo�Regionale�per�il�Veneto,�sezione�I,�quale�giudice�a 
quo 
con�ordi-
nanza�(di�rimessione)�13�novembre�2003,�depositata�il�14�gennaio�2004.�In�
questo�caso�la�madre�di�due�studenti�di�scuola�elementare�aveva�impugnato�
la�deliberazione�del�27�maggio�2003�del�Consiglio�di�Istituto�dell'Istituto�
comprensivo�statale��Vittorino�da�Feltre��di�Abano�Terme,�che,�respin-
gendo�una�contraria�proposta�di�delibera,�ha�disposto��di�lasciare�espostii�
simboli�religiosi��all'interno�della�scuola(1).�

Cerchiamo�dunque�di�esaminare�gli�aspetti�piu�rilevanti�della�que-
stione�(2).�

La 
giurisdizione. 


Il�primo�aspetto�da�discutere�e�sicuramente�quello�della�giurisdizione,�in�
altre�parole�se�essa�spetti�al�giudice�ordinario�o�a�quello�amministrativo.La�
questione�non�e�di�poco�momento�visto�il�diverso�strumentario�di�rimedi�
che�l'ordinamento�appresta�a�favore�delle�due�istanze.�

Punto�centrale�e�il�disposto�dell'art.�33�del�d.lgs.�31�marzo�1998,�n.�80,�
cos|�come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�200,�n.�205,�il�quale�
recita:��1.�Sono�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministra-
tivo�tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi�[...].�2.�Tali�controver-
sie�sono�in�particolare�quelle:�[...]�e) 
riguardanti�le�attivita�e�le�prestazioni�di�
ogni�genere,�anche�di�natura�patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�
servizi,�ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�del�Servizio�sanitario�nazionale�
e�della�pubblica�istruzione,�con�esclusione�dei�rapporti�individuali�d'utenza�
con�soggetti�privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�
il�danno�alla�persona�o�a�cose�[...]�.�

Vediamo�innanzitutto�come�si�sono�orientate�le�tre�pronunce�menzio-
nate.�Non�va�peraltro�dimenticato�che�le�cause�non�si�presentano�del�tutto�
identiche,�essendovi�il�primo�caso�una�domanda�tendente�alla�rimozione�del�
crocefisso�dalle�aule�di�scuola�materna�ed�elementare,�nel�secondo�l'impugna-
zione�di�una�delibera�del�consiglio�di�istituto;�tuttavia�sembra�che�la�solu-
zione�possa�essere�la�stessa�nei�due�casi.�

L'ordinanza�23�ottobre�2003�del�Tribunale�dell'Aquila�si�pronuncia�a�
favore�della�giurisdizione�ordinaria�(punto�2�della�motivazione)�e�lo�fa�sulla�
base�di�due�motivi.�In�primo�luogo�configura�il�caso�di�specie�come�una�

(1)�Vi�e�in�verita�una�terza�notizia�che�tocca�questo�stesso�argomento,�riferita�dai�quotidiani�
del�2�aprile�scorso:�il�giudice�Luigi�Tosti�del�Tribunale�di�Camerino�ha�deciso�di�tenere�udienza�
portando�con�se�due�menorah 
minacciando�di�sospendere�le�sue�funzioni�e�denunciare�per�discri-
minazione�religiosa�chi�avesse�cercato�di�imporgli�di�rimuovere�i�due�candelabri.�Cio�in�segno�di�
protesta�contro�la�mancata�rimozione�dei�crocefissi�dalle�aule�dello�stesso�Tribunale.�
(2)�Non�ci�occuperemo�della�questione�della�validita�del�ricorso�in 
subiecta 
materia 
proposto�
da�uno�soltanto�dei�genitori�di�figli�minori�(eccezione�sollevata�dall'Avvocatura�dello�Stato�in�
entrambe�le�cause,�ed�in�entrambe�disattesa�dal�giudice),�in�quanto�la�soluzione�di�questo�pro-
blema�non�influisce�in�maniera�alcuna�sulla�questione�sostanziale�qui�discussa,�ma�solamente�sulla�
concretezza�processuale�dei�casi�di�specie.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

controversia�sul�rapporto�individuale�di�utenza,�rafforzando�l'assunto�con�il�
rilievo�che�si�sarebbe�trattato�di�un�attentato�ad�un�diritto�assoluto�costitu-
zionalmente�tutelato�e�non�di�una�censura�verso�un�profilo�relativo�all'orga-
nizzazione�dei�mezzi�(arredo)�nell'ambito�di�un�pubblico�ufficio.�In�secondo�
luogo,�ricostruendo�la�tutela�richiesta�come�funzionale�al�fruttuoso�esercizio�
di�una�azione�di�responsabilita�aquiliana�per�lesione�del�diritto�di�liberta�reli-
giosa,�con�richiesta�di�reintegrazione�in�forma�specifica�ex 
art.�2058�c.c.,�essa�
sarebbe�esclusa�dalla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva�in�quanto�
controversia�meramente�risarcitoria.�Negata�poi�la�giurisdizione�esclusiva�si�
argomenta�sulla�natura�di�diritto�soggettivo�assoluto,�per�fondare�secondo�i�
noti�criteri�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�nell'area�non�compresa�nella�
giurisdizione�esclusiva.�

Di�diverso�avviso�l'ordinanza�19-29�novembre�2003�del�Collegio�del�
medesimo�Tribunale.�Vi�si�afferma�infatti�che�la�controversia�non�rientre-
rebbe�in�nessuna�delle�due�esclusioni�previste�dal�secondo�comma�dell'art.33�
d.lgs.�80/1998.�In�particolare,�non�atterrebbe�ad�un�rapporto�individuale�
d'utenza�con�soggetti�privati�in�quanto,�da�un�lato,�supera�il�livello�mera-
mente�individuale�involgendo�le�disposizioni�di�carattere�organizzativoche�
prevedono�la�presenza�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�(i�discussi�regi�
decreti�30�aprile�1924,�n.�965,�e�26�aprile�1938,�n.�1297),�dall'altro�in�quanto�
il�collegio�aderisce�all'indirizzo�che�interpreta�la�formula��rapporto�indivi-
duale�d'utenza�con�soggetti�privati��come�indicante�il�rapporto�che�intercorre�
fra�un�privato�esercente�un�pubblico�servizio�ed�i�suoi�utenti.�Inoltre,�a�diffe-
renza�del�primo�giudicante,�non�si�ritiene�di�poter�ricondurre�la�domanda�
cautelare,�e�la�domanda�di�rimozione�del�crocefisso�tout 
court,�all'azione�
prevista�dal�combinato�disposto�degli�artt.�2043�e�2058�c.c.,��la�natura�risar-
citoria�della�domanda�dovendo�essere�qualificata�per�se�stessa,�cioe�in�rela-
zione�al�suo�contenuto�ed�alla�sua�formulazione,�indipendentemente�dalle�
modalita�attraverso�le�quali�la�domanda�andra�attuata�,�mentre�nel�caso�di�
specie�si�rinviene�una�domanda�tendente�non�al�risarcimento�del�danno,�ma�
ad��una�misura�di�carattere�inibitorio�(rimozione�del�crocifisso)�volta�a�far�
cessare�il�comportamento�asseritamente�lesivo�;�anche�a�voler�diversamente�
considerare�l'azione�inibitoria�come�un'azione�di�risarcimento�in�forma�speci-
fica�ex 
art.�2058�c.c.,��nel�caso�di�specie�la�cognizione�sulla�stessa�apparter-
rebbe�comunque�al�giudice�amministrativo�in�base�alla�considerazione�che�il�
comportamento�lamentato,�e�del�quale�si�chiede�l'interruzione,�riguarda�le�
modalita�di�erogazione�del�pubblico�servizio�e,�piu�esattamente,�il�potere�del-
l'amministrazione�nei�rapporti�afferenti�la�prestazione�del�servizio�pubblico�.�
Non�si�sarebbe,�insomma,�davanti�ad�una�azione�meramente 
risarcitoria.�

Veniamo�quindi�alla�terza�ordinanza.�Molto�stringatamente�l'ordinanza�
del�T.A.R.�Veneto�afferma�che��L'atto�impugnato�si�riferisce�ad�un�arredo�
scolastico,�seppure�certamente�sui 
generis,ed�e�dunque�espressione�di�una�
potesta�organizzativa�che�appartiene�all'Amministrazione�scolastica,�a�fronte�
della�quale�i�singoli�utenti�hanno�posizioni�di�interesse�legittimo�.�

In�linea�di�massima�gli�argomenti�piu�convincenti�sono�quelli�spesi�dal�Col-
legio�aquilano,�ci�si�consenta�tuttavia�qualche�osservazione.�L'interpretazione�
della�formula��rapporto�individuale�di�utenza�con�soggetti�privati�,�pur�critica-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

bile,�e�quella�che�pare�prevalere�in�dottrina(3)�e�giurisprudenza(4).�In�breve,�
essa�si�basa�sull'argomento�per�il�quale�non�potendosi�avere�che�rapporti�indivi-
duali�d'utenza�con�soggetti�privati,�dal�momento�che�anche�gli�enti�pubblici�usu-
fruiscono�dei�servizi�pubblici�iureprivatorum,�la�specificazione�contenuta�nella�
norma�deve�riferirsi�all'esercente�il�pubblico�servizio�e�non�all'utente�dello�
stesso,�nonche�sul�rilievo�che�il�rapporto�intercorrente�tra�privato�esercente�e�
privato�utente�si�configura�come�un�rapporto�di�pieno�diritto�privato,�mentre�
al�giudice�amministrativo�va�la�cognizione�degli�aspetti�di�regolazione�generale.�
Possiamo,�tuttavia,�ancora�domandarci�se�le�fattispecie�concrete�di�cui�si�discute�
rientrino�nella�previsione�dell'art.�33�d.lgs.�80/1998.�Nel�caso�dell'esposizione�
del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�si�e�davanti�ad�una�attivita�o�prestazione�
resa�nell'espletamento�del�servizio�di�pubblica�istruzione,�come�recita�l'art.�33,�
2.�co.,�lettera�e)?�Se�si�ritiene�che�la�devoluzione�in�competenza�esclusiva�al�giu-
dice�amministrativo�in�materia�di�servizio�di�pubblica�istruzione�copra�anche�i�
comportamenti�materiali�ed�i�provvedimenti�adottati�in�carenza�di�potere,pur-
che�connessi�con�l'ambito�di�attivita�del�servizio�pubblico,�la�domanda�e�inin-
fluente,�se�invece�si�ritiene�che�queste�ultime�figure�esulino�dal�campo�della�com-
petenza�esclusiva�dei�T.A.R.,�la�domanda�si�fa�interessante.�Per�l'esclusione�
depongono�il�tenore�del�successivo�art.�34�che�specificamente�elenca��gli�atti,�i�
provvedimenti�e�i�comportamenti�,�nonche�il�concetto�stesso�di�carenza�di�
potere,�per�cui�non�si�puo�ritenere�che�un�atto�o�un�provvedimento�rientri�nell'e-
sercizio�di�un�servizio�pubblico,�se�ne�esula�per�la�sua�stessa�essenza(5).�Se�si�
opta�per�questa�interpretazione,�la�situazione�muta,�per�diverse�ragioni.In�
primo�luogo,�almeno�per�il�caso�di�Ofena�diviene�necessario�un�distinguo:�i�
minori�coinvolti�sono�due,�frequentati�l'uno�la�scuola�materna,�l'altro�quella�ele-
mentare.�Ora�non�sembra�potersi�rinvenire�nell'ordinamento�la�norma�che�
imporrebbe�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�di�scuola�materna.�In�questo�
caso�siamo�di�fronte�ad�un�comportamento�palesemente�privo�di�qualsiasi�base�
normativa�e�quindi�in�totale�carenza�di�potere.�Ma�v'e�un�secondo�e�piu�ampio�
argomento.�Se�si�accede�alla�tesi�dell'abrogazione�implicita�o�della�illegittimita�
sopravvenuta,�in�virtu�della�Costituzione�o�del�Concordato�dell'85�poco�
importa,�delle�norme�che�dispongono�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�sco-
lastiche,�se�ne�deve�conseguentemente�inferire�che�essa�esposizione�e�un�com-

(3)�Ex 
multis,�AlessandrO 
Pajno,�Il 
riparto 
di 
giurisdizione,in�S. 
CassesE 
(a�cura�di),�Trat-
tato 
di 
diritto 
amministrativo. 
Diritto 
amministrativo 
speciale,�2.�ed.,�Tomo�V�^Ilprocesso 
ammini-
strativo, 
Giuffre�,�2003,�4193�e�FabriziO 
Fracchia, 
La 
giurisdizione 
esclusiva,in�F. 
CaringellA 
^M. 
Protto, 
Il 
nuovoprocesso 
amministrativo 
dopo 
due 
anni 
di 
giurisprudenza, 
Giuffre�2002,�405.�
(4)�Cons.�Stato,�sez.�V,�31�luglio�2002,�n.�4086;�T.A.R.�Puglia,�Lecce,�sez.�II,�29�novembre�
2003,�8696;�T.A.R.�Veneto,�Venezia,�sez.�I,�22�giugno�2002,�n.�2968;�contra 
Cass.,�S.U.,�9�agosto�
2000,�n.�558�(obiter 
dictum);�T.A.R.�Liguria,�Genova,�sez.�II,�26�marzo�2003,�n.�400.�V.�anche�la�
giurisprudenza�riportata�nei�saggi�succitati.�
(5)�D'altro�canto�va�riconosciuto�che�un�tale�ragionamento�cozza�con�il�concetto�di�compe-
tenza�esclusiva�e�con�l'utilita�che�esso�apporta�al�sistema,�nonche�con�la�ragione�della�nascita�del�
concetto�di�carenza�di�potere,�utile�a�distinguere�situazioni�di�interesse�legittimo�e�diritto�sogget-
tivo�ai�fini�del�riparto�di�giurisdizione.�Il�tema�e�tuttavia�troppo�complesso�per�poter�essere�com-
piutamente�affrontato�in�questa�sede.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

portamento�non�supportato�da�adeguato�potere.�Se�tale�ricostruzione�fosse�cor-
retta,�la�giurisdizione�dovrebbe�seguire�gli�ordinari�criteri�e�sarebbe�quindi�del�
giudice�ordinario,�vertendo�la�causa�su�situazioni�di�diritto�soggettivo.�

Tra 
giudice 
comune 
e 
giudice 
costituzionale. 


Il�problema�della�legittimita�dell'esposizione�dei�crocifissi�nelle�scuole�e�
nelle�aule�scolastiche�e�noto�a�sufficienza�per�poter�affrontare,�prima�del�
merito,�la�questione�della�competenza�del�giudice�comune�o�costituzionalea�
conoscere�della�asserita�illegittimita�costituzionale�o�abrogazione�delle�norme�
che�dispongono�in�tal�senso.�

Come�noto,�la�Corte�costituzionale�e�chiamata�a�pronunciarsi�sulle�anti-
nomie�che�si�verifichino�tra�la�Costituzione�e�le�leggi�o�atti�aventi�forza�di�
legge�(art.�134�Cost.),�mentre�il�contrasto�fra�le�norme�di�rango�secondarioe�
la�Carta�costituzionale�deve�essere�risolto�dal�giudice�comune,�ordinarioo�
amministrativo�che�sia.�Questa�regola�non�e�pero�priva�di�eccezioni,�come�
fra�breve�vedremo.�

Il�primo�quesito�a�cui�bisogna�rispondere�e�,�dunque,�quale�sia,�nella�
gerarchia�delle�fonti,�il�rango�dei�Regi�decreti(6)�che�prevedono�l'esposizione�
del�crocefisso,�se�si�tratti�cioe�di�regolamenti�o�di�decreti�legislativi.�

Vediamo�come�si�sono�espresse�sul�punto�le�ordinanze�in�commento�ed�
altre�precedenti�pronuncie.�Innanzitutto�vi�sono�due�sentenze�della�Consulta�
nelle�quali�viene�riconosciuto�il�rango�regolamentare�del�r.d.�30�aprile�1924,�

n.�965�(sentt.�25�luglio�1997,�n.�273�(7)�e�3�giugno�1998,�n.�205).�Il�Parere�
27�aprile�1988,�Adunanza�Sezione�III�del�Consiglio�di�Stato,�poi,�attribuisce�
ad�entrambe�le�norme��natura�regolamentare�,�pur�non�argomentando�tale�
valutazione.�Nello�stesso�senso�si�esprime�la�Corte�di�Cassazione�nella�sen-
tenza�1.�marzo�2000(8),�n.�439�(9),�anch'essa�senza�esplicitare�il�fondamento�
di�tale�considerazione.�Alle�decisioni�appena�ricordate�si�richiama�anchel'or-
(6)��La�forma�del�decreto�reale,�se�normalmente�e�destinata�al�compimento�di�atti�che�
hanno,�per�riguardo�al�loro�oggetto�o�contenuto�e�per�l'efficacia�propria�di�essi,�natura�di�atti�ese-
cutivi�(atti�amministrativi:�atti�di�governo),�non�e�escluso�pero�che�la�forma�del�decreto�reale�possa�
anche�usarsi,�e�di�fatto�si�usi�per�il�compimento�di�atti�che,�per�riguardo�al�loro�oggetto�o�conte-
nuto�e�alla�loro�efficacia�giuridica,�hanno�natura�diversa�da�quelli�esecutivi�o�amministrativi.�Da�
un�lato�infatti�il�decreto�reale,�[...],�puo�essere�invece�destinato�all'emanazione�di�un�complesso�di�
norme�di�carattere�generale�ed�astratto,�di�leggi�in�senso�sostanziale�o�materiale�(regolamenti);�e�
dall'altro�lato,�[...],�esso�puo�anche�avere�per�oggetto�manifestazioni�di�volonta�dirette�ad�innovare�
il�diritto�vigente�con�autorita�pari�a�quella�della�legge,�ogni�qualvolta�il�Re�sia�stato�investito�di�
tale�potesta�dal�Parlamento�con�una�legge�di�delegazione�(decreto�legislativo)�.�GinO 
Solazzi, 
voce��Decreto 
reale�,�in�Nuovo 
digesto 
italiano,�IV,�629,�Utet,�Torino�1938.�
(7)��La�questione,�tuttavia,�non�e�ammissibile�con�riferimento�all'art.�22�del�regio�decreto�
30�aprile�1924,�n.�965.�Tale�disposizione�e�difatti�inserita�in�un�atto,�l'ordinamento�interno�delle�
giunte�e�dei�regi�istituti�di�istruzione�media,�che�nelle�sue�stesse�premesse�si�qualifica�come�regola-
mento.�Per�tale�sua�natura,�e�una�norma�non�suscettibile�di�essere�oggetto�del�giudizio�incidentale�
di�legittimita�costituzionale�,�punto�3�della�motivazione�in�diritto.�
(8)�La�numerazione�di�questa�sentenza�non�e�univoca.�La�si�legge�in�Foro 
Italiano,�2000,�
parte�II,�c.�521�e�in�Giur. 
Cost.�2000,�p.�1121.�
(9)�Punto�7�delle�motivazioni�in�diritto,�tuttavia�le�considerazioni�appaiono�ad 
abundantiam.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dinanza�aquilana�del�23�ottobre.�Maggiore�attenzione�dedica,�invece,�al�
punto�il�T.A.R.�veneziano�(10),�il�quale�desume�la�natura�regolamentare�dei�
decreti�in�primo�luogo�osservando�che�essi�si�autoqualificano�per�tali,�in�
secondo�luogo�dal�richiamo�effettuato�nei�rispettivi�preamboli�ad�atti�di�
grado�legislativo�dei�quali�i�decreti�pongono�norme�attuative�di�dettaglio.�

In�senso�contrario�si�e�osservato�daparte�della�dottrina(11)�che�l'autoqua-
lifica�degli�atti�non�e�decisiva�e�che�la�natura�secondaria�sarebbe�contraddetta�
dal�fatto�che�i�regi�decreti�in�parola�abroghino�norme�di�legge.�Tale�ultima�cir-
costanza�non�appare�tuttavia�verificata�dal�tenore�dei�regi�decreti�di�cui�si�
discute(12),�che�sembra�compatibile�con�la�natura�di�fonti�secondarie.�

Ulteriormente�si�puo�osservare�che�sotto�la�vigenza�dello�Statuto�Alber-
tino�si�riteneva(13)�esservi�delegazione�legislativa�solo�per�materie�eccedenti�
l'ordinaria�competenza�del�Governo�ed�in�presenza�di�espressa�ed�esplicita�
norma�di�legge�in�tal�senso.�Cio�che�non�sembra�rispondere�al�caso�in�esame.�
Pare�invece�che�si�sia�di�fronte�ad�un�regolamento�che��per�sua�natura,�con-
tiene�un�complesso�di�disposizioni�per�la�facile�esecuzione�di�una�legge,�o�
per�l'ordinamento�di�un�ramo�di�pubblico�servizio;�ha�il�carattere�di�genera-
lita�e�di�permanenza,�appunto�perche�integra,�specializza�e�sviluppa�una�
legge�e�talvolta�tien�luogo�di�questa��(14).�

Altro�dubbio,�sollevato�dalla�stessa�dottrina(15),�si�pone�sulla�presenza�
nell'ordinamento�di�piu�recenti�norme�che�impongano�l'esposizione�del�croci-
fisso�nella�aule�scolastiche.�In�particolare�e�stato�richiamato�il�disposto�del-
l'art.�30�legge�28�luglio�1967,�n.�641(16),�il�quale�pero�non�prevede�l'esposi-

(10)�Punto�3.3�delle�motivazioni�in�diritto.�
(11)�RenatO 
Baccari, 
Vigenza�e�validita�delle�norme�sull'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�
scolastiche,�intervento�17�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argo-
mento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.uni-
fe.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.�
(12)�Le�norme�di�abrogazione�recitano:��Sono�abrogati�i�regi�decreti�3�febbraio�1901,�n.�31,�
21�giugno�1885,�n.�3413,�e�3�dicembre�1896,�n.�592,�le�modificazioni�ad�essi�apportate�con�succes-
sivi�decreti�e�ogni�altra�disposizione�contraria�al�presente�regolamento��(art.�144,�r.d.�965/24)�e�
�Sono�abrogate�tutte�le�disposizioni�regolamentari,�in�precedenza�emanate,�concernenti�materie�
contemplate�nel�regolamento�generale�approvato�con�il�presente�decreto,�ad�eccezione�delle�norme�
relative�alla�istituzione�dei�diplomi�di�benemerenza�di�cui�al�regio�decreto�19�gennaio�1928,�
n.�201�e�di�quelle�relative�ai�libri�di�testo��(art.�2�r.d.�1297/28).�
(13)�Cfr.�FrancescO 
PaolO 
Contuzzi,�voce��Atti�di�Governo�,�in�Digesto�italiano,IV,�2,�p.�
169,�Unione�tipografico�editrice,�Torino�1893-1899.�
(14)�Ibidem.�
(15)�Nello�stesso�senso�anche�GiovannI 
Cimbalo,�Laicita�dello�Stato�ed�esposizione�del�croci-
fisso�negli�ufficipubblici,�intervento�11�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedi-
cato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure�
�http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.�
(16)�In�particolare�i�commi�1�e�2:��La�facolta�spettante�al�Ministero�della�pubblica�istruzione,�
a�norma�degli�articoli�119,�120,�121�del�regolamento�generale�sui�servizi�delle�scuole�elementari,�
approvato�con�regio�decreto�26�aprile�1928,�n.�1297,�e�estesa�per�l'arredamento�delle�scuole�medie.�
La�facolta�di�provvedere�alle�spese�per�l'arredamento,�attribuita�al�Ministero�della�pubblica�istru-
zione�dall'articolo�12�della�legge�1.�giugno�1942,�n.�675,�e�estesa�a�tutte�le�scuole�dell'obbligo�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione�del�crocifisso,�ma�sostanzialmente�conferisce�al�Ministro�della�Pubblica�
Istruzione�il�potere�di�stabilire�l'arredamento�delle�scuole�medie.�A�prescin-
dere�dal�dubbio�sulla�sua�successiva�abrogazione,�non�espressa,�ad�opera�
della�legge�23�dicembre�1991,�n.�430,�e�del�d.lgs.�16�aprile�1994,�n.�297�(17),�
la�questione�resta�immutata,�trattandosi�di�norma�che�abilita�una�fonte�
secondaria�e�che�va�interpretata�in�coerenza�con�la�disciplina�costituzionale.�

Appurato�il�carattere�regolamentare�delle�norme�sull'esposizione�del�
crocefisso�nelle�aule�scolastiche,�il�problema�dell'intervento�della�Corte�costi-
tuzionale�sembrerebbe�superato.�Il�T.A.R.�per�il�Veneto�ci�invita�invece�ad�
un'ulteriore�analisi.�L'ordinanza�di�rimessione,�infatti,�propone�alla�Consulta�
di�valutare�non�in�via�diretta,�ma�indiretta,�i�regolamenti.�Si�richiamano�in�
tal�senso�le�sentenze�della�Corte�costituzionale�20�dicembre�1988,�n.�1104,e�
30�dicembre�1994,�n.�456,�le�quali�hanno�ammesso�la�possibilita�per�la�Con-
sulta�di�valutare�in�via�indiretta�regolamenti�che,�richiamati�ed�espressamente�
fatti�salvi�dalla�norma�di�rango�primario,�la�rendono�concretamente�applica-
bile,�integrandone�il�contenuto�(18).�Le�norme�di�rango�primario�richiamate�
dal�giudice�veneto�sono�l'art.�159,�primo�comma,�e�l'art.�190�d.lgs.�297/1994,�
nella�misura�in�cui�utilizzano�le�locuzioni�generiche��arredi��o��arreda-
mento�,�le�quali,�combinandosi�con�le�disposizioni�regolamentari�preesi-
stenti,�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�scolastici,�in�virtu�di�detta�specifi-
cazione.�V'e�da�notare�tuttavia�che�tali�norme�non�contengono�un�rinvio�spe-
cifico�a�quei�regolamenti,�ne�una�loro�espressa�salvezza.�L'ordinanza�
richiama�poi�l'art.�676�d.lgs.�297/1994,�il�quale�fa�salve�le�norme�non�incom-
patibili�con�la�disciplina�dettata�e�tra�di�esse�gli�artt.�118�r.d.�965/24�e�119�

r.d.�1297/28,�che�in�base�all'art.�15�delle�preleggi�sarebbero�state�invece�abro-
gate�dalla�normativa�che�regola�ex�novo�l'intera�materia.�Tale�articolo�costi-
tuirebbe�ulteriormente�norma�di�rango�legislativo�attraverso�la�quale�l'ob-
bligo�di�esposizione�conserva�vigenza�nell'ordinamento,�anche�qui�pero�non�
si�riscontra�una�espressa�salvezza.�Le�peculiarita�appena�messe�in�rilievo�
motivano�piu�d'una�perplessita�sulla�possibilita�che�la�Corte�costituzionale�
accetti�di�dirimere�la�questione.�
Conclusivamente�si�puo�osservare�che,�sebbene�sia�ipotizzabile�l'ecce-
zione�di�costituzionalita�,�non�e�assolutamente�preclusa�al�giudice�comune�
la�valutazione�della�vigenza�e�della�validita�dell'art.�118�r.d.�30�aprile�
1924,�n.�965,�e�dell'art.�119�ed�annesso�allegato�C�del�r.d.�26�aprile�1928,�

n.�1297,�nonche�delle�circolari�ministeriali�che�quelle�norme�abbiano�riba-
dito.�
(17)�In�tal�senso�v. 
SergiO 
Lariccia,�La�Costituzione�e�lafonte�di�tutte�le�garanzie,�intervento�
19�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argomento�all'indirizzo�
�http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.unife.it/progetti/forum-
costituzionale/contributi/lib%20rel2.htm��e�Torniamo�alla�costituzione,in�Critica�liberale,�ottobre�
2003,�n.�96,�p.171.�V.�anche�oltre�nel�testo.�
(18)�L'ordinanza,�tuttavia,�si�limita�ad�affermare�che�il�controllo�indiretto�sarebbe�possibile�
qualora�una�disposizione�di�legge�trovi�applicazione�attraverso�le�specificazioni�espresse�dalla�nor-
mativa�regolamentare,�i�cui�contenuti�integrano�il�precetto�della�norma�primaria.�Tale�definizione�
del�controllo�indiretto�sembra�pero�piu�ampia�di�quella�attualmente�accolta�dalla�Consulta.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sulla�vigenza�e�la�validita�delle�norme�che�dispongono�l'esposizione�del�croci-

fisso�nelle�aule�scolastiche.�

Veniamo�dunque�al�punto�centrale:�debbono�considerarsi�valide�e�
vigenti�le�norme�che�prescrivono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�
scuole�elementari�e�medie�?�

Innanzitutto�si�puo�affermare�che�non�sono�esplicitamente�abrogate�le�
disposizioni�regolamentari�in�causa.�Sul�punto�concordano�sia�l'ordinanza�
23�ottobre�2003�del�Tribunale�dell'Aquila�sia�quella�14�gennaio�2004�del�

T.A.R.�per�il�Veneto.�
Vi�e�l'ulteriore�ipotesi�che�quelle�norme�regolamentari�siano�state�abro-
gate�implicitamente�o�siano�da�considerarsi�affette�da�sopravvenuta�illegit-
timita�.�

Il�T.A.R.�veneziano�ritiene�che�le�due�disposizioni�non�siano�state�abro-
gate�neppure�implicitamente�da�norme�di�grado�legislativo�ne�regolamentare.�
Gli�argomenti�portati�ripercorrono�il�citato�parere�63/1988�del�Consigliodi�
Stato.�Innanzitutto�non�ritengono�sussistente�il�contrasto�tra�le�norme�che�
prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�ed�i�c.d.�Patti�lateranensi,�poiche�essi�
nulla�dispongono�in�materia.�Per�lo�stesso�motivo�non�sarebbero�in�contrasto�
con�l'Accordo�tra�Stato�italiano�e�Santa�Sede�di�cui�alla�legge�25�marzo�
1985,�n.�121.�Come�gia�accennato,�il�giudice�veneto�ritiene�che�tali�norme�
siano�fatte�salve�dall'art.�676�d.lgs.�297/1994(19)�poiche�non�confliggono�
con�il�t.u.�Come�visto,�pero�,�il�T.A.R.�ritiene�che�le�norme�debbano�essere�
sottoposte�al�giudizio�di�costituzionalita�.�Cio�perche�le�norme�richiamate�
impongono��che�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie,�luoghi�sicura-
mente�pubblici,�sia�apposto�un�simbolo�il�quale�mantiene�comunque�un�uni-
voco�significato�confessionale�[...]�e�non�si�puo�essere�certi�che�una�siffatta�
prescrizione�sia�compatibile�con�i�principi�stabiliti�dalla�Costituzione�repub-
blicana,�nell'interpretazione�che�la�Corte�ha�nel�tempo�delineato�.�Anzi,l'or-
dinanza,�dopo�aver�richiamato�i�passaggi�fondamentali�della�giurisprudenza�
costituzionale�sul�principio�di�laicita�,�prosegue�affermando�che��la�norma�
che�prescrive�un�tale�obbligo�[l'esposizione�del�crocifisso,�ndr]�sembra�cos|�
delineare�una�disciplina�di�favore�per�la�religione�cristiana,�rispetto�alle�altre�
confessioni,�attribuendole�una�posizione�di�privilegio�che,�secondo�i�rammen-
tati�principi�costituzionali,�non�puo�trovare�giustificazione�neppure�nella�
sua�indubbia�maggiore�diffusione�.�

Il�ragionamento�del�T.A.R.�lascia�perplessi.�Si�ritengono�vigenti�disposi-
zioni�regolamentari�delle�quali�si�argomenta�poi�il�non�infondato�contrasto�
con�norme�costituzionali�successivamente�entrate�in�vigore,�fenomeno�che,�
se�accertato,�dovrebbe�causarne�l'abrogazione.�Ma�tali�norme�regolamentari�
non�vengono�neppure�giudicate�illegittime,�giudizio�che�pacificamente�rientra�
nelle�competenze�del�giudice�amministrativo.�L'incidente�di�costituzionalita�

(19)��Le�disposizioni�inserite�nel�presente�testo�unico�vigono�nella�formulazione�da�esso�risul-
tante;�quelle�non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni�contrarie�od�incompatibili�
con�il�testo�unico,�che�sono�abrogate�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

tende�qui�evidentemente�ad�interpellare�il�custode�della�Costituzione,�piutto-
sto�che�il�giudice�delle�leggi,�nell'intento�di�ottenerne�una�pronuncia�valida�
erga 
omnes 
e�possibilmente�definitiva�della�querelle(20).�

D'altra�parte�bisogna�riferire�l'opinione�di�autorevole�dottrina(21)�
secondo�la�quale�l'art.�676�del�t.u.�in�materia�di�istruzione�non�farebbe�salve�
le�norme�dei�regi�decreti�di�cui�si�discute,�ma,�al�contrario,�ne�sancirebbe�l'a-
brogazione.�Cio��perche�alcuni�dei�principi�informatori�della�legislazione�
introdotta�dal�t.u.�(promozione�della�piena�formazione�della�personalita��degli�
alunni�attraverso�un�confronto�aperto�di�posizioni�culturali�-art.�1,�rispetto�
della�coscienza�morale�e�civile�degli�alunni�-art.�2,�formazione�dell'uomoe�
del�cittadino�secondo�i�principi�sanciti�dalla�Costituzione�e�nel�rispettoe�
nella�valorizzazione�delle�diversita��individuali�sociali�e�culturali�-art.�118,�
liberta��di�coscienza�di�tutti�-art.�311)�renderebbero�incompatibili�i�regola-
menti�con�la�nuova�normativa.�

Un�diverso�percorso�argomentativo�e��seguito,�invece,�dal�giudice�aqui-
lano,�per�giungere�alla�conclusione�del�contrasto�fra�le�norme�che�stabili-
scono�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�ed�il�principi�di�laicita��
ed�imparzialita��dello�Stato,�con�conseguente�abrogazione�(22).�Premesso�che�
le�norme�sull'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�trovavano�fon-
damento�nel�confessionismo�di�Stato�(art.�1�dello�Statuto�Albertino),�il�primo�
rilievo�del�Tribunale�dell'Aquila�attiene�all'abrogazione�esplicita�da�parte�del�
Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di�modifica�del�Concordato�del�principio�
della�religione�cattolica�come�religione�di�Stato(23),�con�la�conseguente�
caducazione�delle�norme�di�rango�regolamentare�che�ivi�trovavano�giustifica-
zione�e�legittimita��.�L'ordinanza�prosegue�poi�ancorandosi�al�principio�di�
eguaglianza,�in�virtu��del�quale�i�diritti�non�possono�essere�condizionati�all'ap-
partenenza�ad�una�maggioranza�piuttosto�che�ad�una�minoranza;�lo�Stato�
deve�invece�garantire�il�rispetto�delle�convinzioni�altrui�e�la�neutralita��delle�
strutture�pubbliche�di�fronte�ai�contenuti�ideologici.�Secondo�il�Tribunale,�
quindi,�la�necessaria�imparzialita��dell'istituzione�scolastica�e�la�concreta�
realta��di�una�societa��multietnica�e�disomogenea�sotto�il�profilo�religioso,�
depongono�quindi�per�l'impossibilita��di�porre�al�centro�un�simbolo�religioso,�
quale�il�crocifisso,�cos|��come�depongono�contro�la�possibilita��di�esporre�piu��
simboli�religiosi�che�lederebbero�la�liberta��di�religione�nel�suo�aspetto�nega-
tivo�e�altrettanto�contro�la�possibilita��che�l'esposizione�o�meno�di�uno�o�piu��
simboli�religiosi�sia�lasciata�all'arbitrio�degli�utenti,�dal�momento�che�l'im-
parzialita��dello�Stato�non�puo��attuarsi��a�richiesta�.�

(20)�In�caso�di�inammissibilita��,�gli�argomenti�della�Consulta�costituirebbero�comunque�una�
base�ben�solida�ad�una�sentenza�del�T.A.R.�che�si�prospetta�comunque�orientata�verso�l'illegitti-
mita��dell'obbligo�di�esposizione�del�crocefisso.�
(21)�SergiO 
Lariccia, 
cito 
(22)�L'ordinanza�mostra�una�profonda�condivisione�della�motivazione�di�Cass.�439/00.�
(23)�Sulla�posizione�della�religione�cattolica�nell'ordinamento�italiano�tra�l'entrata�in�vigore�
della�Costituzione�e�la�revisione�dei�Patti�lateranensi�v. 
FrancescO 
Finocchiaro, 
Diritto 
eccle-
siastico,�Zanichelli,�Bologna�2000,�pp.�43�e�ss.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Cerchiamo�dunque�di�svolgere�i�notevoli�argomenti�sin�qui�accumulati.�

L'esposizionedel�Crocefisso�traprincipio�di�laicita�e�liberta�direligione.�

Prendiamo�le�mosse�dal�parere�del�Consiglio�di�Stato�27�aprile�1988,�

n.�63.�Questi�i�punti�fondamentali:�1.�^distinta�disciplina�dell'insegnamento�
della�religione�cattolica�e�dell'esposizione�del�crocifisso;�2.�^assenza�di�disci-
plina�della�materia�nei�Patti�lateranensi�e�conseguente�ininfluenza�delle�loro�
modifiche;�3.�^assenza�di�una�nuova�disciplina�complessiva�dell'intera�mate-
ria;�4.�^in�ragione�dei�punti�precedenti,�mancata�abrogazione�dell'art.�188�
r.d.�30�aprile�1924,�n.�965,�e�della�tabella�C�r.d.�26�aprile�1928,�n.�1297,�ai�
sensi�dell'art.�15�delle�preleggi.�A�cio��si�aggiunga�la�considerazione�che:��il�
Crocifisso�o,�piu��semplicemente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,�
rappresenta�il�simbolo�della�civilta��e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice�
storica,�come�valore�universale,�indipendente�da�specifica�confessione�reli-
giosa�.�
Il�primo�rilievo�e��estrinseco.�Il�parere�e��del�1988,�ovvero�precedente�alla�
sentenza�della�Corte�costituzionale�12�aprile�1989,�n.�203,�ed�a�tutto�il�filone�
di�giurisprudenza�costituzionale(24)�che�ha�delineato�il�principio�di�laicita��
nel�nostro�ordinamento�ricavandolo�dagli�artt.�2,�3,�7,�8,�19�e�20�Cost.,�valo-
rizzando�altres|��l'art.�1�del�Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di�revisione�
del�Concordato,�che��considera�non�piu��in�vigore�il�principio,�originaria-
mente�richiamato�dai�Patti�lateranensi,�della�religione�cattolica�come�sola�
religione�dello�Stato�italiano��(25).�

Proprio�sul�valore�da�attribuire�agli�Accordi�dell'84�ed�al�superamento�
del�principio�della�religione�di�Stato�vi�e��un�primo�significativo�contrasto�
tra�il�parere�citato�e�l'ordinanza�Tribunale�dell'Aquila�23�ottobre�2003.�Il�
Consiglio�di�Stato�afferma,�a�dir�il�vero�troppo�stringatamente,�che��che�le�
due�norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono�preesistenti�ai�Patti�latera-
nensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi.�Nulla,�infatti,�
viene�stabilito�nei�Patti�lateranensi�relativamente�all'esposizione�del�Croci-
fisso�nelle�scuole�o,�piu��in�generale�negli�uffici�pubblici,�nelle�aule�dei�tribu-
nali�e�negli�altri�luoghi�nei�quali�il�Crocifisso�o�la�Croce�si�trovano�ad�essere�
esposti.�Conseguentemente,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�latera-
nense,�con�l'accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985,�

n.�121,�non�contemplando�esse�stesse�in�alcun�modo�la�materia�de�qua,�cos|��
come�nel�Concordato�originario,�non�possono�influenzare,�ne�condizionare�
(24)�Si�veda�in�particolare�Corte�cost.�14�novembre�1997,�n.�329.�
(25)�Si�puo��prescindere�in�questa�sede�dalla�disputa�circa�il�valore�costitutivo�o�di�accerta-
mento�da�attribuirsi�a�tale�enunciato.�Peraltro�la�stessa�Corte�costituzionale,�in�precedenti�sen-
tenze�in�materia�penale�aveva�provveduto�a�ridimensionare�il�richiamo�alla�religione�di�Stato,�
mutando�il�bene�protetto,�in�considerazione�della�nuova�forma�di�Stato,�facendo�in�un�primo�
momento�(in�particolare�sentt.�30�novembre�1957,�n.�125�e�30�dicembre�1958,�n.�79)�riferimento�
allo�Stato-comunita��e�quindi�alla�religione�seguita�dalla�maggior�parte�degli�italiani�ed�in�un�
secondo�momento�(in�particolare�sent.�27�febbraio�1973,�n.�14)�alla�tutela�del�sentimento�religioso�
della�stessa�maggioranza,�per�abbandonare�finalmente�del�tutto�il�criterio�quantitativo�(a�partire�
dalla�sent.�28�luglio�1988,�n.�925).�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�.�Piu�approfondita�si�
dimostra�invece�l'analisi�del�giudice�aquilano,�il�quale�ricostruisce�la�genesi�e�
la�mens 
legis 
per�individuare�lo�stretto�nesso�che�univa�il�principio�della�reli-
gione�di�Stato�alle�norme�sull'esposizione�del�crocefisso(26),�che�assumeva�
una�profonda�valenza�formativa�di�stampo�confessionale.�Proprio�la�conti-
nuita�di�quel�principio�tra�l'art.�1�dello�Statuto�Albertino�e�l'art.�1�del�Con-
cordato�del�1929�rende�particolarmente�rilevante�il�suo�superamento�per�la�
nostra�discussione.�Secondo�l'ordinanza�dunque,�poiche�l'abrogazione�espli-
cita�di�un�principio�comporta�anche�quella�della�normativa�di�rango�seconda-
rio�che�in�esso�trova�fondamento,�cos|�dovrebbe�ritenersi�abrogata�la�norma-
tiva�sull'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie.�

Si�puo�pianamente�concordare�sul�fatto�che�il�venir�meno�del�principio�
della�religione�di�Stato�ha�tolto�ai�regolamenti�in�parola�quella�base�norma-
tiva.�Ci�si�puo�pero�chiedere�ulteriormente�se�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�
aule�scolastiche�trovi�o�meno�altro�adeguato�fondamento�giuridico�o�se,�vice-
versa,�tale�esposizione�sia�inammissibile�alla�stregua�del�nostro�ordinamento.�

Uno�degli�argomenti�spesi�in�tempi�recenti�e�meno�recenti�per�sostenere�
una�disciplina�preferenziale�a�favore�della�religione�cattolica,�ed�in�questo�caso�
a�favore�dell'esposizione�del�crocefisso,�sottolinea�il�particolare�ruolo�di�quella�
confessione�nella�nostra�societa�,�in�considerazione�del�consistente�numero�di�
persone�che�vi�si�richiamano�e�del�peso�che�essa�ha�avuto�nella�formazione�della�
nostra�cultura.�In�questo�senso�viene�chiamato�in�causa�l'art.�9�del�Protocollo�
addizionale�agli�Accordi�di�Villa�Madama,�il�quale,�a�proposito�dell'insegna-
mento�della�religione�cattolica�nelle�scuole�riconosce��il�valore�della�cultura�
religiosa�[...]�tenendo�conto�che�i�principii�del�cattolicesimo�fanno�parte�del�
patrimonio�storico�del�popolo�italiano�.�In�questo�senso�andrebbe�dunque�letta�
l'affermazione�del�Consiglio�di�Stato�per�cui��il�Crocifisso�o,�piu�semplice-
mente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,�rappresenta�il�simbolo�della�
civilta�e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,�come�valore�universale,�
indipendente�da�specifica�confessione�religiosa�(27).�Ci�si�deve�dunque�doman-
dare�da�un�lato�se�l'appartenenza�(peraltro�solo�affermata)�della�maggior�parte�
degli�italiani�ad�una�confessione�giustifichi�l'assunzione�da�parte�dello�Stato�
dei�suoi�simboli,�dall'altro�se�l'affermata�condivisione�di�principi�e�valori�possa�
costituire�sufficiente�base�per�la�stessa�assunzione�simbolica�e,�naturalmente,�
se�nulla�osti�a�cio�.�La�risposta�al�primo�interrogativo�e�sicuramente�negativa.�
A�tanto�osterebbe�una�lunga�teoria�di�considerazioni,�ma�basta�riflettere�sul-
l'art.�3�Cost.��Tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita�sociale�e�sono�eguali�davanti�

(26)�Nesso�reso�particolarmente�esplicito�dalla�Circolare�del�Ministero�della�Pubblica�istru-
zione�26�maggio�1926�secondo�cui�si�tratta�di�fare�in�modo�che��il�simbolo�della�nostra�religione,�
sacro�alla�fede�e�al�sentimento�nazionale,�ammonisca�ed�ispiri�la�gioventu�studiosa,�che�nelle�uni-
versita�e�negli�studi�superiori�tempra�l'ingegno�e�l'animo�agli�alti�compiti�cui�e�destinata��(cos|�
citato�da�Cass.�1.�marzo�2000,�n.�439,�cit.).�
(27)�Ci�si�potrebbe�interrogare�sulla�correttezza�dell'identificazione�di�un�elemento�di�una�
cultura�come��universale�,�ma�la�sede�non�lo�consente.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

alla�legge,�senza�distinzioni�[...]�di�religione�.�Il�principio�di�eguaglianza�tra-
sforma�il�pluralismo�da�semplice�concetto�descrittivo�in�concetto�prescrittivo.�
Lo�chiarisce�la�stessa�Corte�costituzionale:��la�limitazione�della�previsione�legi-
slativa�alle�offese�contro�la�religione�cattolica�non�puo�continuare�a�giustificarsi�
con�l'appartenenza�ad�essa�della�quasi�totalita�dei�cittadini�italiani�e�nemmeno�
con�l'esigenza�di�tutelare�il�sentimento�religioso�della�maggior�parte�della�
popolazione�italiana:�non�tanto�vi�si�oppongono�ragioni�di�ordine�statistico�
(comunque�sia,�la�religione�cattolica�resta�la�piu�seguita�in�Italia),�quanto�
ragioni�di�ordine�normativo.�Il�superamento�della�contrapposizione�fra�la�reli-
gione�cattolica,��sola�religione�dello�Stato�,�e�gli�altri�culti��ammessi�,�sancito�
dal�punto�1�del�Protocollo�del�1984,�renderebbe,�infatti,�ormai�inaccettabile�
ogni�tipo�di�discriminazione�che�si�basasse�soltanto�sul�maggiore�o�minore�
numero�degli�appartenenti�alle�varie�confessioni�religiose.��(sent.�28�luglio�
1988,�n.�925),�quindi��L'abbandono�del�criterio�quantitativo,�cos|�argomentato�
dalla�Corte,�significa�che�in�materia�di�religione,�non�valendo�il�numero,�si�
impone�ormai�la�pari�protezione�della�coscienza�di�ciascuna�persona�che�si�
riconosce�in�una�fede,�quale�che�sia�la�confessione�religiosa�di�appartenenza��
(sent.�18�ottobre�1995,�n.�440);�ed�ancora��Il�superamento�di�questa�soglia�
attraverso�valutazioni�e�apprezzamenti�legislativi�differenziati�e�differenziatori,�
con�conseguenze�circa�la�diversa�intensita�di�tutela,�infatti,�inciderebbe�sulla�
pari�dignita�della�persona�e�si�porrebbe�in�contrasto�col�principio�costituzionale�
della�laicita�o�non-confessionalita�dello�Stato,�affermato�in�numerose�occasioni�
da�questa�Corte:�principio�che,�come�si�ricava�dalle�disposizioni�che�la�Costitu-
zione�dedica�alla�materia,�non�significa�indifferenza�di�fronte�all'esperienza�reli-
giosa�ma�comporta�equidistanza�e�imparzialita�della�legislazione�rispetto�a�
tutte�le�confessioni�religiose��(sent.�14�novembre�1997,�n.�329).�Non�si�puo�
peraltro�non�ribadire�che�in�materia�di�diritti�fondamentali�non�puo�farsi�
ricorso�al�principio�di�maggioranza,�anzi,�essi�sono�proprio�posti�come�principi�
contro�le�maggioranze,�sottratti�alla�loro�disponibilita�.�Pernicioso�sarebbe�
quindi�superare�quegli�argini�spostando�la�considerazione�del�peso�della�mag-
gioranza�dalle�aule�parlamentari�a�quelle�giudiziarie�o,�meglio,�dalla�violazione�
dei�diritti�costituzionali�alla�loro�conformazione.�

Prescindendo�dunque�dal�criterio�numerico�bisogna�valutare�se�quella�
partecipazione�dei�principii�del�cattolicesimo�al�patrimonio�storico�del�
popolo�italiano,�a�cui�si�e�accennato,�possa�costituire�base�adeguata�alle�
norme�sull'esposizione�del�crocefisso.�In�dottrina�e�giurisprudenza�il�ruolo�
dell'art.�9�della�legge�121/1985�viene�ridimensionato�in�considerazione�del�
suo�stretto�nesso�con�l'insegnamento�della�religione�cattolica,�del�cui�inseri-
mento�nei�programmi�didattici�statali�costituisce�giustificazione(28).�Tutta-

(28)�Si�vedano�in�tal�senso�SergiO 
Lariccia,�cit.,�e�C.�Cass.�1.�marzo�2000,�n.�439,�adesiva-
mente�AndreA 
Guazzarotti, 
Crocefissi�ed�identita�comuni,�intervento�del�25�novembre�2001�
nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/�
progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contri-
buti/lib%20rel.htm�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

via,�anche�a�voler�considerare�quell'affermazione�come�dotata�di�valenza�
generale,�s'impongono�due�osservazioni,�una�di�carattere�normativo�e�siste-
matico,�l'altra�di�merito.�Non�si�puo�trascurare,�in�primo�luogo,�che�gli�
Accordi�tra�lo�Stato�e�la�Chiesa�pur�godendo�del�regime�preferenziale�loro�
assegnato�dall'art.�7�Cost.,�tuttavia�devono�essere�inseriti�nel�contesto�della�
Carta�costituzionale�per�essere�sistematicamente�interpretati�ed�in�particolar�
modo�devono�essere�letti�assieme�a�quei�principi�fondamentali�dell'ordina-
mento,�tra�cui�appunto�il�principio�di�laicita�(29),�che�nella�costante�interpre-
tazione�della�Consulta�costituiscono�il�proprium 
immodificabile�del�nostro�
ordinamento.�Questo�rilievo�torna�pero�sostanzialmente�a�porre�il�quesito�
circa�l'esistenza�nel�nostro�ordinamento�di�principii�che�ostino�all'esposizione�
del�crocifisso�nelle�aule,�problema�che�si�cerchera�di�affrontare�tra�breve.�
Neppure�si�potrebbe�sostenere�che�per�semplice�affermazione�di�quell'articolo�
l'intera�tradizione�del�cattolicesimo�entri�a�far�parte�in�maniera�prescrittiva�
della�cultura�italiana;�sembra�piu�sensato�affermare�che�i�principi�del�cattoli-
cesimo�entrano�a�far�parte�del�patrimonio�del�popolo�italiano�in�quanto�con-
divisi.�Cio�sembra�particolarmente�vero�dal�momento�che�la�stessa�legge�
121/1985�prevede�che�l'insegnamento�della�religione�cattolica,�che�a�quei�
principi�si�ispira,�sia�opzionale�e�non�obbligatorio.�In�secondo�luogo,�va�
osservato�che�possono�considerarsi�come�valori�condivisi�dal�cattolicesimo�e�
dalla�cultura�degli�italiani�i�principii�di�pari�dignita�degli�uomini,�di�solida-
rieta�,�o�le�liberta�fondamentali,�ma,�banale�osservarlo,�nessun�principio�della�
cultura�cattolica�sembra�imporre�l'esposizione�del�crocefisso�in�tutte�le�scuole�

o�semplicemente�nelle�scuole�pubbliche.�Il�discorso�si�sposta�di�piano,�per�
indirizzarsi�nel�simbolico:�si�deve�ipotizzare�che�il�crocifisso�rappresenti�quei�
valori�e�principii�condivisi,�tanto�da�assurgere�a�simbolo�della�nostra�cultura,�
meritandosi�cos|�uno�spazio�privilegiato.�Come�e�stato�osservato,�pero�,�non�
si�puo�pretendere�di�assegnare�ad�un�simbolo�soltanto�uno�dei�significati�
che�esso�porta�con�se�per�storia�e�per�tradizione,�per�sensibilita�e�per�esplicita�
affermazione(30).�
Come�non�si�puo�pretendere�di�privare�il�crocifisso�del�suo�significato�
religioso�(31),�cos|�non�si�puo�privarlo�dei�significati�che�esso�storicamente�si�
(29)�Si�veda�in�particolare�Corte�cost.�12�aprile�1989,�n.�203,�laddove�afferma�che:��i�principi�
supremi�dell'ordinamento�costituzionale�hanno�una�valenza�superiore�rispetto�alle�altre�norme�o�
leggi�di�rango�costituzionale�,�sia�quando�ha�ritenuto�che�anche�le�disposizioni�del�Concordato,�
le�quali�godono�della�particolare�copertura�costituzionale�fornita�dall'art.�7,�secondo�comma,�
della�Costituzione,�non�si�sottraggono�all'accertamento�della�loro�conformita�ai�principi�supremi�
dell'ordinamento�costituzionale.�
(30)�vedi�AlessandrO 
Morelli,�Isimbolipresisulserio. 
Riflessionisulla�simbolicadiStato� 
nelle 
democrazie 
pluraliste,�intervento�del�4�novembre�2003�nel�Forum 
dei�Quaderni 
Costituzionali 
dedicato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure�
�http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.�
(31)�Cfr.�BartolomeO 
SorgE 
S.I., 
Il 
simbolo 
della 
croce,in�Aggiornamenti 
sociali,dicembre�
2003,�anno�54,�n.�12,�p.�756.�Sul�fatto�che�un�significato�anche�parzialmente�religioso�renda�impos-
sibile�una�considerazione�esclusivamente�civile�si�veda,�circa�il�giuramento,�gia�Corte�cost.�10�otto-
bre�1979,�n.�117.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

e�trovato�a�rappresentare�per�volonta�di�chi�lo�ha�imbracciato�(32)(33).�Esso�
veicola�significati�non�condivisi�anche�da�chi�invece�condivide�quei�valo-
ri(34).�Per�lo�stesso�ordine�di�ragioni,�non�convince�il�discorso�specularedi�
chi�vorrebbe�completamente�secolarizzato�il�crocefisso,�come�simbolo�della�
civilta�occidentale(35).�Se�e�possibile�ravvisare�nella�comune�cultura�civile�
degli�italiani�valori�condivisi�con�la�tradizione�cattolica,�questi�non�esauri-
scono�i�significati�del�crocefisso�e,�sicuramente,�trovano�gia�adeguata�rappre-
sentazione�nella�simbologia�ufficiale�della�Repubblica,�in�particolare�nella�
bandiera,�che�a�simbolo�della�nazione�e�della�sua�identita�e�posta�dall'art.�12�
Cost.,��simbolo�``aperto''�che�non�esclude,�ma�include;�un�simbolo�che�per�
sua�natura�appartiene�a�tutti�i�cittadini,�per�il�solo�fatto�di�essere�tali��(36).�

Ragionando�a�contrario�ci�si�puo�domandare�se�quei�valori�siano�invece�
lesi�dall'assenza�del�crocefisso�dalle�aule�scolastiche.�Come�e�stato�molto�
autorevolmente�sostenuto(37)��il�tanto�vituperato�muro�bianco�[...]�avrebbe�
proprio�in�un'aula�scolastica�un�grande�significato�simbolico.�Non�sarebbe�
affatto�il�simbolo�dei�nemici�della�religione,�ma�piuttosto�metafora�di�un�
silenzio�carico�di�rispetto�ed�attese�nei�confronti�dei�discorsi�che�in�quell'aula�
le�testimonianze�del�passato,�le�voci�di�docenti�e�discenti,�la�critica�e�lo�studio�
possono�intrecciare�con�onesta�intellettuale�.�In�un�approccio�aperto�e�plura-
lista,�non�si�puo�vedere�nella�rimozione�del�crocefisso�un��furore�iconocla-
sta�,�poiche�essa�non�sarebbe�motivata�da�una�concezione�negativa�del�sim-
bolo�o�dei�suoi�significati,�ma�da�una�visione�inclusiva�dello�spazio�pubblico�
anche�a�livello�simbolico.�

Veniamo�dunque�alla�domanda,�piu�volte�rinviata,�circa�l'esistenza�nel�
nostro�ordinamento�giuridico�di�impedimenti�all'esposizione�del�crocifisso�
nelle�aule�scolastiche�e�ci�si�permetta�di�tornare�su�alcune�considerazioni�gia�
parzialmente�svolte.�

(32)�Si�vedano�in�tal�senso�le�dichiarazioni�di�RiccardO 
DI 
SegnI 
riportate�dalla�rassegna�
stampa�Adista�del�2�novembre�2003,�nonche�DanielE 
Garrone,�Ilmurobianco�delpluralismo,in�
Critica�liberale,�ottobre�2003,�n.�96,�p.�181.�
(33)�Assolutamente�fuorviante�e�poi�parlare,�come�stato�fatto�(Via�il�crocifisso�dalle�scuole�
italiane?,�Editoriale,�Civilta�cattolica,�5�gennaio�2002,�p.�3)�dell'esposizione�del�crocifisso�come�
manifestazione�di�liberta�religiosa.�Bisogna�aver�chiaro�in�mente�che�l'esposizione�del�crocefisso�
nelle�aule�scolastiche�non�avviene�ad�opera�di�un�qualsiasi�cittadino,�ma�ad�opera�dello�Stato.�
Da�un�lato�questo�non�gode�di�diritti�di�liberta�ma�di�poteri�(cfr.�per�tutti�AlessandrO 
Pace, 
Pro-
blematica�delle�liberta�costituzionali,�Cedam,�Padova�2003),�dall'altro�esso�e�astretto�ai�principi�di�
laicita�,�di�imparzialita�e�di�eguaglianza,�alla�stregua�dei�quali�bisogna�valutare�tale�esposizione.�
(34)�Interessante�sotto�questo�profilo�e�la�proposta�di�Stefano�Ceccanti�di�una�continua�sti-
pulazione�tra�gli�alunni,�tale�da�portare�alla�rimozione�del�crocefisso�quando�anche�uno�soltanto�
la�richieda.�Tuttavia�gli�inconvenienti�di�tale�soluzione�sembrano�superarne�i�benefici,�fino�a�ren-
derla�impraticabile.�
(35)�Lo�dimostrano�proprio�le�reazioni�suscitate�dall'ordinanza�che�ne�imponeva�la�rimo-
zione.�
(36)�AlessandrO 
Oddi, 
Un'ordinanza�ben�motivata,in�Critica�liberale,�ottobre�2003,�n.�96,�p.�
177,�nonche�AlessandrO 
Morelli, 
cit.�
(37)�DanielE 
Garrone, 
cit.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Se�consideriamo�il�crocifisso,�come�fanno�i�regi�decreti,�quale�parte�del-
l'arredamento�delle�aule�scolastiche,�la�previsione�della�loro�affissione�puo�
effettivamente�farsi�rientrare�nel�potere�di�autoorganizzazione�della�pubblica�
amministrazione,�da�esplicarsi�a�livello�regolamentare.�Tuttavia�tale�potere�
deve�esplicarsi�nel�pieno�rispetto�non�solo�delle�norme�di�rango�primario,�
ma�innanzitutto�della�Costituzione(38),�dove�vanno�quindi�cercati�i�principi�
ispiratori�dell'azione�amministrativa�e�della�disciplina�della�scuola(39).�

Vengono�qui�in�rilievo�non�solo�il�principio�di�laicita�,�cos|�come�elabo-
rato�dalla�giurisprudenza�costituzionale,�ma�anche�le�singole�norme�da�cui�
quel�principio�viene�ricavato,�in�particolare�gli�artt.�3,�7,�8�e�19�Cost.,�nonche�
il�principio�di�imparzialita�dell'azione�amministrativa�di�cui�all'art.�97�Cost.�

Iniziamo�dai�singoli�parametri,�per�poi�giungere�a�considerazioni�com-
plessive�sul�principio�di�laicita�.�

L'esposizione�del�crocefisso�viola�l'eguaglianza�dei�cittadini�garantita�
dall'art.�3�Cost.?�Sembrerebbe�di�s|�.�Orienta�in�tal�senso�gia�il�tenore�di�quella�
norma��Tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita�sociale�e�sono�eguali�davanti�alla�
legge,�senza�distinzioni�[...]�di�religione�.�Ogni�simbolo�instaura,�almeno�
potenzialmente,�un�meccanismo�di�identificazione.�Questo�meccanismo�dun-
que�pone�gli�studenti�ed�i�cittadini�che�professano�la�fede�rappresentata�da�
quel�simbolo�in�una�condizione�diversa�e,�per�cos|�dire,�superiore�rispetto�a�
chi�non�aderisca�a�quella�religione�o�non�ne�professi�alcuna.�Non�convince�
neppure�l'idea�che�esso�possa�rappresentare�la�tradizione�culturale�italiana,�
in�quanto,�per�un�verso,�ne�rappresenta�un�formante,�e�non�si�vede�perche�
escluderne�gli�altri,�per�altro�verso�non�e�ragionevole�utilizzare�un�simbolo�
parziale�e�non�uno�inclusivo�ed�unitario,�quale�la�bandiera�nazionale,�che�il�
nostro�ordinamento�e�la�nostra�cultura�conoscono,�in�ultimo�non�e�possibile�
escludere�da�una�rappresentazione�simbolica�significati�assai�rilevanti�di�essa�
e�diversi�da�quelli�al�cui�scopo�verrebbe�utilizzata(40).�In�virtu�del�principio�
di�eguaglianza,�si�potrebbe�ipotizzare�l'esposizione�di�piu�simboli�religiosi�o�
generalmente�culturali.�La�soluzione�e�suggestiva,�anche�se�dagli�esiti�vaga-
mente�kitsch.�Tuttavia�l'ordinamento�italiano�non�contempla�allo�stato�
attuale�tale�possibilita�(41).�Una�risposta�positiva�implicherebbe�sia�che�l'e-

(38)�v.�per�tutti�le�belle�pagine�di�FilippO 
Satta, 
Isoggetti 
dell'ordinamento,in�Riv. 
Dir. 
Civ. 
1977,�p.�29.�
(39)�Anche�qualora�si�volesse�ritenere�che�l'esposizione�del�crocefisso�non�rientri�nella�mate-
ria�scolastica,�ma�in�quella�della�simbologia�dello�Stato,�non�sembra�che�i�parametri�di�riferimento�
possano�essere�diversi.�
(40)�Potrebbe�invece�sostenersi�che�il�secondo�comma�dello�stesso�art.�3,�affermando�che��e�
compito�della�Repubblica�rimuovere�gli�ostacoli�di�ordine�economico�e�sociale,�che,�limitando�di�
fatto�la�liberta�e�leguaglianza�dei�cittadini,�impediscono�il�pieno�sviluppo�della�personaumana��
inviti�legislativo�ed�esecutivo�ad�impegnarsi�per�la�piena�integrazione�delle�differenti�anime�cultu-
rali�e�religiose�del�paese,�in�un'ottica�concretamente�pluralista.�
(41)�Anzi,�secondo�il�Ministero�dell'Istruzione��non�e�consentita�l'esposizione�nelle�aule�sco-
lastiche�di�simboli�religiosi,�fatto�salvo�il�crocifisso�,�come�affermato�dal�Ministro�in�risposta�ad�
interrogazione�parlamentare,�Resoconto 
stenografico 
della�seduta�della�Camera�dei�Deputati�del�
24�settembre�2003.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sposizione�di�piu�simboli�religiosi�non�leda�la�liberta�di�coscienza��negativa��
di�alcuno,�e�di�cio�si�puo�dubitare,�sia�che�tale�esposizione�non�assuma�carat-
teri�confessionisti,�che�non�sia�cioe�una�imposizione�dello�Stato,�ma�una�
libera�espressione�di�chi�vive�quelle�aule,�in�uno�spirito�aperto�di�confronto.�

Non�sembrano�invece�chiamate�direttamente�in�causa�le�disposizioni�
degli�artt.�7�e�8�Cost.�Non�il�primo,�perche�,�come�rilevato�dal�Consiglio�di�
Stato,�ne�i�Patti�lateranensi,�ne�gli�Accordi�di�revisione�prevedono�alcunche�
in�relazione�all'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�e�piu�general-
mente�negli�edifici�pubblici.�Dovrebbe�anzi�ritenersi�tale�materia�estranea�ai�
rapporti�fra�Stato�e�confessioni�religiose(42).�Neppure�sembra�venire�in�con-
siderazione�il�secondo,�dal�momento�che�si�discute�certo�di�eguaglianza�fra�
confessioni�religiose,�ma�non�di�liberta�(43),�a�meno�di�ritenere�erroneamente�
che�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�rappresenti�esercizio�
del�diritto�di�liberta�religiosa�(44).�

Domandiamoci�ora�se�l'esposizione�del�crocifisso�non�leda�la�liberta�di�
religione,�di�cui�all'art.�19�Cost.�(45)�Di�cio�si�e�dubitato,�affermando�che�l'e-
sposizione�di�un�simbolo�come�il�crocifisso�non�reca�alcun�danno�e�che�la�
eventuale�lesione�non�rientra�nella�tutela�dell'art.�19�Cost.�

La�prima�obiezione�non�puo�condividersi.�Ormai�e�pacifico�in�dottrina�e�
giurisprudenza�(46)�che�in�caso�di�lesione�di�un�diritto�fondamentale,�non�e�
necessario�che�all'evento�lesivo�segua�il�cosiddetto�danno-conseguenza,�poi-
che�tale�lesione�e�di�per�se�sufficiente�a�concretare�un�vulnus 
all'individuo.�

Piu�difficile�e�stabilire�se�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolasti-
che�violi�la�liberta�di�coscienza.�A�tutta�prima�sembrerebbe�doversi�propen-
dere�per�la�negativa,�in�quanto�la�semplice�presenza�di�quel�simbolo�non�inte-
gra�un�atto�di�culto�e�non�obbliga�all'adesione�chi�sia�presente�in�un'aula�sco-
lastica(47),�rispettandone�quindi�anche�la�liberta�negativa.�Due�indici�
inducono�pero�a�maggiore�riflessione.�In�primo�luogo�la�giurisprudenza�
costituzionale(48)�sottolinea�come�il�significato�religioso�possa�avere�manife-
stazioni�anche�non�cultuali.�In�secondo�luogo�si�deve�considerare�che�l'esposi-
zione�di�quello�che�resta�il�simbolo�di�una�specifica�confessione(49)�esprime�

(42)�In�tal�senso�AlessandrO 
Oddi, 
cito 
(43)�l'art.�8,�1.�co.�afferma:��Tutte�le�confessioni�religiose�sono�egualmente 
libere 
davanti�alla�
legge�.�
(44)�V.�nota�32.�
(45)��Tutti�hanno�diritto�di�professare�liberamente�la�propria�fede�religiosa�in�qualsiasi�
forma,�individuale�o�associata,�di�farne�propaganda�e�di�esercitarne�in�privato�o�in�pubblico�il�
culto,�purche�non�si�tratti�di�riti�contrari�al�buon�costume�.�
(46)�Si�veda�la�miliare�Corte�cost.�14�luglio�1986,�n.�184.�
(47)�E�stato�pero�osservato�che�mai�il�potere�puo�pretendere�l'intima�adesione,�dacche�nell'in-
timo�si�e�sempre�liberi,ma�alpiu�puo�imporre�delle�espressioni�esteriori�o�di�subire�espressioni�
di�una�confessione�di�Stato,�questione�che�tange�piuttosto�il�principio�di�laicita�e�che�con�esso�cer-
cheremo�di�affrontare.�
(48)�In�particolare�Corte�cost.�10�ottobre�1979,�n.�117�e�8�ottobre�1996,�n.�334.�
(49)�Come�noto,�il�crocefisso�e�prevalentemente�riferibile�al�cattolicesimo,�ma�non�alla�mag-
gior�parte�delle�confessioni�cristiane�riformate.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

agli�occhi�di�chi�frequenta�quei�luoghi�un�particolare�appoggio�dello�Stato,�
che�viene�invece�ad�altri�negato,�ponendo�cos|�un�ostacolo�a�quella�libera�
espressione�delle�proprie�convinzioni�religiose�che�l'art.�19�tutela.�Questo�
discorso�vale�tanto�piu�nel�caso�della�scuola,�a�ragione�del�fatto�che�gli�alunni�
sono�tenuti�a�frequentare�quelle�aule�ed�in�virtu�del�compito�che�grava�quel-
l'istituzione,�dove�ogni�input 
tende�ad�avere�un�senso�pedagogico�e�dove�gli�
studenti�dovrebbero�essere�in�grado�di�esprimersi�in�piena�liberta�.�

Si�deve,�poi,�considerare�brevemente�l'art.�97�Cost.�il�quale�stabilisce�il�
principio�di�imparzialita�dell'amministrazione.�Per�i�motivi�che�si�e�gia�
cercato�di�esporre,�l'esposizione�del�crocefisso�minerebbe�la�posizione�di�
imparzialita�dello�Stato�di�fronte�alle�posizioni�di�coscienza�portate�da�
docenti�e�discenti,�che�si�tratti�di�confessioni�o�di�religioni�diverse�dalla�
cristiana�cattolica,�come�di�atei�e�agnostici.�In�quest'ottica�sembra�davvero�
che�la�soluzione�piu�coerente�sia�l'assenza�di�simboli�religiosi�posti�dallo�
Stato.�

Infine�poniamo�la�vicenda�sotto�la�luce�del�principio�di�laicita�dello�
Stato.��Il�principio�di�laicita�,�quale�emerge�dagli�artt.�2,�3,�7,�8,�19�e�20�della�
Costituzione,�implica�non�indifferenza�dello�Stato�dinanzi�alle�religioni�ma�
garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�della�liberta�di�religione,�in�regime�
di�pluralismo�confessionale�e�culturale��(50)�e��comporta�equidistanza�e�
imparzialita�della�legislazione�rispetto�a�tutte�le�confessioni�religiose�(51).�
La�prima,�banale,�osservazione�che�viene�alla�mente�e�che�l'assunzione�da�
parte�dello�Stato�di�un�simbolo�religioso�che�identifica�una�particolare�con-
fessione�non�sia�imparziale�ed�equidistante�rispetto�a�tutte�le�confessioni�reli-
giose,�ma�ne�ponga�una�in�posizione�di�privilegio.�Non�sembra�sufficiente�
rilevare�che�il�crocefisso�rappresenta�valori�civili�propri�della�cultura�occiden-
tale�ed�italiana,�poiche�esso�rappresenta�anche,�ma�non�solo�quei�valori.�
Ignorare�il�significato�che�un�simbolo�puo�avere�per�chi�ha�una�sensibilita�
diversa�da�chi�vi�professa�totale�adesione,�questo�s|�sarebbe�atto�d'indiffe-
renza�davanti�alla�religione�ed�alla�coscienza�degli�individui.�Si�e�levata�da�
piu�parti�la�preoccupazione�per�una�concezione��ostile��della�laicita�,�tale�da�
non�accettare�il�ruolo�fondamentale�che�spesso�e�riservato�nella�vita�all'espe-
rienza�religiosa�e�spirituale,�ma�la�laicita�e�stata,�e�spesso�e�tuttora,�la�prote-
zione�che�la�nostra�civilta�ed�il�diritto�offrono�all'esperienza,�alla�professione�
ed�al�sentimento�religioso,�e�e�deve�essere�la�garanzia�della�liberta�in�scelte�
che�solo�all'individuo�sono�demandate,�e�e�deve�essere�il�segno�del�rigoroso�
rispetto�da�parte�dello�Stato�delle�scelte�di�fede�e�di�coscienza�di�chi�ad�esso�
e�sottoposto,�senza�pretese�da�parte�di�alcuno�di�poter�usare�lo�Stato�per�vei-
colare�con�maggior�forza�le�proprie�scelte�fino�a�farle�diventare�imposizione.�

Dott. 
Mario 
Di 
Carlo 


(50)�Cos|�Corte�cost.�12�aprile�1989,�n.�203.�
(51)�Corte�cost.�14�novembre�1997,�n.�329.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�Croce,��scandalo 
per 
i 
Giudei, 
stoltezza 
per 
i 
pagani� 
(*)�e�ancora�un�segno 
di�contraddizione�per�la�nostra�societa�


Negli�ultimi�anni�le�aule�giudiziarie�e�parlamentari,�i�salotti�televisivi,�le�
diverse�testate�giornalistiche,�i�sapienti�ragionamenti�di�molti�giuristi,�il�
mondo�del��web�,�si�stanno�occupando�di�un�tema�apparentemente�inusuale,�
la�permanenza�del�Crocifisso�nelle�scuole�e�nei�Tribunali�ed�in�tutti�gli�altri�
ambienti�pubblici�in�cui�le�pubbliche�amministrazioni�svolgono�la�loro�pub-
blica�funzione�e/o�servizio.�

La�questione�si�e��posta�in�relazione�alla�interpretazione�dell'art.�118�del�

R.D.�30�aprile�1924,�n.�965�relativamente�agli�istituti�di�istruzione�media,�
nonche�dell'Allegato�C�al�R.D.�26�aprile�1928,�n.�1297,�relativamente�agli�isti-
tuti�di�istruzione�elementare�che,�appunto�^cos|��come�precisato�anche�in�un�
parere�dell'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Bologna�del�16�luglio�
2002�^prevedono�che�ogni�aula�abbia,�nel�suo�arredo�normativamente�stabi-
lito,�l'immagine�del�Crocifisso.�
L'occasione�di�queste�note�e��data�dalla�famosa�vicenda�del��crocifisso�di�
Ofena�,�piccolo�centro�dell'Abruzzo,�in�cui�risiede�con�la�sua�famiglia�il�
sig.�Adel�Smith,�italianissimo�nonostante�il�nome,�di�religione�islamica.�

Con�ordinanza�del�22�ottobre�2003�del�Tribunale�di�L'Aquila�d
ott.�Montanari,�in�sede�di�richiesta�di�provvedimento�di�urgenza�ex 
art.�700�c.p.c.,�il�Giudice�aveva�condannato�l'Istituto�scolastico�resistente�a�
rimuovere�il�crocifisso�esposto�nelle�aule�della�Scuola�statale�materna�ed�
elementare�frequentate�dai�figli�del�ricorrente,�avendo�riconosciuto�chela�
semplice�permanenza�del�crocifisso�sarebbe�stata�in�grado�di�ledere�in�
maniera�irreparabile�il�diritto�di�liberta��di�religione�del�sig.�Smith,�nella�sua�
qualita��di�esercente�la�potesta��familiare�sui�figli�minori.�

Questa�ordinanza,�avente�peraltro�natura�esclusivamente�cautelare,�e��
stata�successivamente�revocata�con�provvedimento�del�19�novembre�2003�
dal�Tribunale�di�L'Aquila,�in�sede�collegiale�del�reclamo�tempestivamente�
proposto�dall'Avvocatura�dello�Stato�di�L'Aquila�^senza�affrontare�il�merito�
della�controversia�^nel�presupposto�che�sulla�richiesta�di�rimozione�del�
crocifisso,�sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�trattandosi�di�
controversia�tra�un�utente�del�servizio�scolastico�e�l'amministrazione�
pubblica�in�relazione�a�norme,�quali�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scola-
stiche,�che�spiegano�i�loro�effetti�verso�una�platea�indifferenziata�di�soggetti.�

Si�tratterebbe,�dunque,�non�di�un�rapporto�individuale�di�utenza�con�
soggetti�privati�ai�sensi�dell'art.�33,�lett.�e) 
del�D.Lgs�n.�80/1998�e�quindi,�in�
quanto�tale,�non�sottratto�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.�

Nel�parere�sopra�citato�l'Avvocatura�dello�Stato�di�Bologna�ha�corretta-
mente�sostenuto�la�persistente�vigenza�delle�dette�norme,�tenuto�anche�conto�

(*)�1�Corinzi�1,�23.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

del�parere�del�Consiglio�di�Stato�n.�63/1988�del�27�aprile�1988,�che�ha�giusta-
mente�ritenuto��distinta�la�normativa�riguardante�l'affissione�dell'immagine�
del�crocifisso�nella�scuola�da�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�
cattolica�.�

Ed�infatti,�ha�chiarito�anche�il�Consiglio�di�Stato,��il�Crocifisso�o,�piu�
esattamente�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,�rappresenta�il�simbolo�

della�civilta�e�della�Cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,�come�valore�uni-

versale,�indipendentemente�da�specifica�confessione�religiosa�.�

Posto�che�le�disposizioni�del�1924�e�del�1928,��di�natura�regolamentare,�
sono�preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con�
questi�ultimi�,�perche�nulla�viene�stabilito�nei�detti�Patti�a�proposito�della�
esposizione�del�Crocifisso�nelle�scuole�e�negli�altri�locali�pubblici,�anche�le�
modificazioni�apportate�al�Concordato�Lateranense�con�la�legge�25�marzo�
1985,�n.�121,�che�non�disciplinano�in�alcun�modo�questa�materia,�non�pos-
sono�influenzare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�de�quibus.�

La�presenza�del�Crocifisso,�proprio�perche��fa�parte�del�patrimonio�sto-
rico��della�nazione,�dunque,�da�una�parte�non�e�vietata�dalla�Costituzione�
Repubblicana,�dall'altra�^sempre�secondo�il�Consiglio�di�Stato�^non�puo�
�costituire�motivo�di�costrizione�della�liberta�individuale�a�manifestare�le�pro-

prie�convinzioni�in�materia�religiosa�.�

D'altra�parte,�questo�orientamento�interpretativo,�non�costituisce�sem-
plicemente�un�parere�di��un�legale�di�parte�privata��^peraltro�fondato�sulla�
normativa�vigente�e�seguito�anche�dal�Consiglio�di�Stato�^come�pure�e�stato�
sostenuto�(Crocifisso�neipubblici�uffici:�Avvocatura�dello�Stato�e�recenti�inizia-

tive�legislative�assestano�un�altro�colpo�al�supremo�principio�di�Laicita�,�dott.�
AntonellO 
DE 
Oto,�Universita�di�Bologna,�sul�sito�www.filodiritto.com/-
diritto/pubblico/ecclesiastico/).�

Considerato�il�prestigio,�la�funzione�giustiziale,�specie�in�materia�consul-
tiva,�l'autonomia�ed�indipendenza�rispetto�alle�Amministrazioni�difese,�non-
che�la�imparzialita�dell'Avvocatura�dello�Stato,�la�tesi�sostenuta�dall'Avvoca-
tura�e�in�linea�con�il�sentire�diffuso�di�tantissimi�illustri�cittadini�italiani�laici,�
primo�dei�quali�il�Presidente�Ciampi�che,�in�occasione�della�vicenda�di�Ofena,�
ha�espressamente�detto�che��...�il�crocifisso�nelle�scuole�e�sempre�stato�conside-

rato�non�solo�come�segno�distintivo�di�un�determinato�credo�religioso,�ma�

soprattutto�come�simbolo�di�valori�che�stanno�alla�base�della�nostra�identita��.�

Nel�corso�degli�anni�(sentenze�n.�203�del�1989,�n.�13�del�1991,�n.�290�del�
1992),�la�Corte�Costituzionale�ha�avuto�modo�di�chiarire�che�le�norme�di�
cui�agli�artt.�2,�7,�8�e�20�Cost.�sono�dirette�a�tutelare��il�principio�di�laicita�
dello�Stato,�che�non�implica�indifferenza�dello�Stato�dinanzi�alle�religioni,�ma�

garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�delle�liberta�di�religione,�in�regime�di�

pluralismo�confessionale�e�culturale�.�

Ed�anche�la�Cassazione�con�decisione�Sez.�III�del�13�ottobre�1998�ha�
affermato,�in�particolare,�che��non�contrasta�con�il�principio�di�liberta�reli-

giosa,�la�presenza�del�Crocifisso�nelle�aree�scolastiche�.�

Le�discutibili�ed�inopportune�affermazioni�e�prese�di�posizione�di�Adel�
Smith�(quando,�ad�esempio,�defin|�il�Crocifisso�un��cadaverino�,�e�quando,�
di�recente,�effettuo�il��lancio��del�crocifisso�dalla�stanza�dell'ospedale�nel�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quale�era�stata�ricoverata�sua�madre)�^azioni�e�proclami�che�hanno�solleci-
tato�l'inizio�di�un'indagine�giudiziaria�a�suo�carico�e�dalle�quali,�pero�,�hanno�
subito�preso�le�distanze�le�prudenti�ed�illuminate�osservazioni�della�Comu-
nita�ufficiale�dei�musulmani�in�Italia�^hanno�provocato,�di�volta�in�volta:�

la�sconsiderata�violenza�di�un�gruppo�non�meglio�identificato�di�estre-
misti�(in�occasione�di�un�programma�di�una�piccola�televisione�privata�del�
Nord�Italia);�

la�presentazione�di�ben�sei�progetti�di�legge�ordinaria�(rispettivamente�
recanti�i�numeri�2643,�4427,�4426,�3182,�1717�e�2749�^cfr.�ricerca�sul�sito�
www.senato.it/�)�dei�quali�quattro�favorevoli�alla�esposizione�del�Crocifisso�
e�due�decisamente�contrari;�

un�progetto�di�legge�costituzionale,�con�cui�si�intende�riconoscere�
�ilfondamento�spirituale�nelpatrimonio�religioso�cristiano��della�Repubblica�
italiana�(art.�1�del�detto�progetto�n.�4523,�di�modifica�dell'art.�8�della�Costi-
tuzione,�presentato�il�26�novembre�2003�ed�assegnato�in�sede�Referente�alla�
Commissione�I�Affari�costituzionali�in�data�4�febbraio�2004);�

il�fiorire�di�un�dotto�forum�di�discussione�della�dottrina�giuspubblici-
stica�(cfr.�a�solo�titolo�di�esempio,�il�sito�www.filodiritto.com/diritto/-
pubblico/ecclesiastico);�

gli�interventi�di�vari�giuristi�sul�sito�dell'Universita�di�Ferrara�(http://�
web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm),�che�si�
sono�schierati�ora�a�favore�di�una�strenua�difesa�del�principio�di�laicita�dello�
Stato�e�di�pluralismo�^con�conseguente�contrarieta�a�tutte�le�disposizioni�
che�ancora�oggi�impongono�la�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�o
ra�in�senso�favorevole�al�mantenimento�del�simbolo;�

la�raccolta�di�un�interessante�materiale�normativo,�giurisprudenziale�e�
di�prassi�amministrativa�sul�sito�dell'Osservatorio�delle�liberta�ed�istituzioni�
religiose�(http://www.olir.it/ricerca/index.php�^ricerca�con�la�parola:��cro-
cifisso�);�

la�difesa�della�abolizione�del�crocifisso�da�parte�di�alcuni�partiti,�in�
specie�di�sinistra�(cfr.�sul�sito�del�partito�marxista-leninista�www.pmli.it/-
viacrocifissoscuole.htm/�l'articolo��Appoggiamo�la�sentenza�del�giudice�di�L'A-
quila.�Via�il�crocifisso�dalle�scuole��che�si�fa�bandiera�di�questo�provvedi-
mento�giurisdizionale�per�sostenere�una�vera�e�propria��battaglia�politica�).�

Di�recente,�le�discussioni�sull'argomento�si�sono�arricchite�di�un�ulte-
riore�elemento,�costituito�dall'ordinanza�14�gennaio�2004,�n.�56,�emessa�dal�

T.A.R.�Veneto�in�un�giudizio�di�impugnazione,�da�parte�dei�genitori�di�una�
scolara�finlandese,�di�una�deliberazione�di�una�scuola�di�Abano�Terme,�con�
la�quale�si�stabiliva�di��lasciare�esposti�i�simboli�religiosi��della�scuola.�
Il�T.A.R.,�aderendo�alla�impostazione�di�molti�costituzionalisti,�ha�solle-
vato�la�questione�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�159�e�160�del�D.Lgs.�
16�aprile�1994,�n.�297,�come�specificati�rispettivamente�dall'art.�119�del�R.D.�
26�aprile�1928,�n.�1297�(Tabella�C)�e�dall'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924,�

n.�965,�nella�parte�in�cui�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�delle�aule�scola-
stiche�e�dell'art.�676�del�D.Lgs.�16�aprile�1994,�n.�297,�nella�parte�in�cui�con-
ferma�la�vigenza�delle�disposizioni�di�cui�agli�artt.�119�del�R.D.�26�aprile�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

1928,�n.�1297�(Tabella�C)�e�all'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924,�n.�965,�con�
riferimento�al�principio�della�laicita�dello�Stato�e,�comunque,�agli�artt.�2,�3,�
7,�8,�19�e�20�della�Costituzione.�

Giova,�in�proposito,�precisare�che,�in�ordine�alla�vigenza�di�queste�
norme,�si�era�discusso�anche�nella�vicenda�di�Ofena�davanti�al�giudice�di�L'A-
quila�che�^in�relazione�alla�nota�del�Ministero�dell'istruzione�3�ottobre�
2002,�n.�2667,�che�aveva�confermato�la�vigenza�delle�sopra�dette�disposizioni,�
emettendo�apposita�direttiva�n.�2666�del�3�ottobre�2002�con�cui�assicurare�
�da 
parte 
dei 
dirigenti 
scolastici 
l'esposizione 
del 
Crocifisso 
nelle 
aule 
scolasti-
che� 
^aveva 
osservato 
che 
si 
tratta 
di 
�disciplina 
di 
rango 
regolamentare�,che�
e�stata�abrogata�per�effetto�della�entrata�in�vigore�della�legge�25�marzo�
1985,�n.�121�di�modifica�del�concordato�(Ratifica 
ed 
esecuzione 
dell'accordo, 
con 
protocollo 
addizionale, 
firmato 
a 
Roma 
il 
18febbraio 
1984, 
che 
apporta 
modificazioni 
al 
Concordato 
Lateranense 
dell'11febbraio 
1929, 
tra 
la 
Repub-
blica 
Italiana 
e 
la 
Santa 
Sede).�

Il�punto�di�vista�del�giudice�di�L'Aquila,�cos|�come�quello�di�molti�giuri-
sti�pubblicisti,�e�che�le�norme�che�prevedono�la�esposizione�del�crocifisso�
�partono 
dalla 
logica 
della 
confessione 
cattolica 
come 
istituzione 
religiosaprivi-
legiata� 
e,�in�ogni�caso,�come�religione 
di 
stato 
(art.�1�dello�Statuto�albertino)�

Queste�norme,�dunque,�in�uno�stato�moderno�aconfessionale�nel�quale�e�
stato�riconosciuto�espressamente�il�pluralismo�religioso�^l'art.�1�del�nuovo�
Concordato�ha�abrogato�il�principio�della�religione�cattolica�come�religione�
di�Stato�^non�hanno�piu�ragione�di�essere�e��debbono 
ritenersi 
abrogate� 
(ordinanza�del�Tribunale�di�L'Aquila,�pag.�17).�

Certo�ora,�sul�punto,�si�pronuncera�la�Corte�Costituzionale.�

In�questa�sede,�peraltro,�non�si�puo�non�considerare�che,�stando�alle�
norme�vigenti,�e�pur�essendo�affermato,�ovviamente,�il�principio�di��uguale�
liberta���tra�le�diverse�confessioni,�il�trattamento�della�religione�cattolica�s
ul�piano�costituzionale�^sia�diverso�da�quello�riservato�alle�altre�religioni,�
proprio�in�relazione�alle�sopra�indicate�ragioni�storiche,�oltre�che�per�la�sua�
maggiore�diffusione�sul�territorio�nazionale.�

A�titolo�di�esempio,�si�ricorda�che:�

a) 
gli�artt.�7�e�8�prevedono�che�solo�i�rapporti�con�la�Chiesa�cattolica�
sono�regolati�con�il�c.d.�Concordato,�mentre�quelli�con�le�altre�confessioni�
religiose��sulla 
base 
di 
intese 
con 
le 
relative 
rappresentanze�;�

b) 
solo�per�la�Chiesa�cattolica�e�detto�che�e��indipendente 
e 
sovrana�,�
mentre�le�altre�confessioni��hanno 
diritto 
diorganizzarsisecondo 
ipropristatuti, 
in 
quanto 
non 
contrastino 
con 
l'ordinamento 
giuridico 
italiano� 
(art.�8�Cost.);�

c) 
l'art.�9�della�legge�25�marzo�1985,�n.�121�di�modificazione�dei�Patti�
Lateranensi�precisa�che��iprincipi 
del 
cattolicesimofannoparte 
delpatrimonio 
storico 
del 
popolo 
italiano� 
e�sceglie�di�continuare�ad�assicurare�l'insegna-
mento�della�religione�cattolica�nelle�scuole�pubbliche�non�universitariedi�
ogni�ordine�e�grado,�sia�pure�rendendolo�facoltativo;�

d) 
l'assistenza�religiosa�ai�militari�e�assicurata�dai��cappellani�:�mentre�
i�cappellani�cattolici�sono�incardinati�nella�struttura�militare�e�sono�da�rite-
nersi�pubblici�dipendenti,�gli�altri�sono�estranei�alla�pubblica�amministrazione;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

e) 
le�stesse�festivita��civili��^ivi 
comprese 
le 
�domeniche� 
^sono�
modellate�su�quelle�previste�dalla�Chiesa�cattolica�e�non�invece�sui�giornidi�
riposo�stabiliti�dalle�altre�religioni�(in�diversi�organismi�internazionali,�nei�
quali�e�piu�variegata�la�composizione�dei�lavoratori�dipendenti,�sono�stabilite�
festivita�anche�diverse�da�quelle�cattoliche,�in�stile��politically 
correct�).�

Cio�detto,�va�precisato�che�anche�molti�giuristi�cattolici�pensano�che,�
proprio�in�relazione�ai�principi�di�laicita�dello�Stato,�di�pluralismo�religioso,�
nonche�di�separazione�tra�Stato�e�Chiesa,�non�si�possano�imporre�a�tutti�sim-
boli�religiosi,�quali�il�Crocifisso�che,�in�quanto�tale,�offenderebbero�la�sensibi-
lita�e�la�liberta�di�coscienza�di�quanti�hanno�un�diverso�credo�religioso.�

La�necessita�di�conservare�negli�uffici�pubblici�questi�simboli,�inoltre,�
ricordano�tutti,�e�stata�espressamente�negata�in�alcune�fondamentali�deci-
sioni�della�Cassazione.�

In�particolare�si�ricorda�la�sentenza�della�Cassazione�penale�n.�439/2000�
che,�in�relazione�al�caso�di�rifiuto�di�uno�scrutatore�di�un�seggio�elettorale�
di�svolgere�la�sua�funzione�perche�disturbato�dalla�presenza,�all'interno�della�
scuola�di�vari�crocifissi,�assolvendo�l'�obiettore�di�coscienza�,�ha�anche�rico-
struito,�da�un�punto�di�vista�normativo�e�dogmatico,�la�ratio 
delle�norme�
che�per�tanti�anni�hanno�imposto�la�presenza�di�questo�simbolo�religioso�in�
ambienti�pubblici.�

Secondo�la�Corte�di�legittimita�,�la�presenza�del�Crocifisso�sarebbe�colle-
gata�non�al�c.d.�patrimonio�comune�del�popolo�italiano,�bens|�esclusivamente�
all'insegnamento�della�religione�nelle�scuole,�ratio 
dunque�che�viene�comune-
mente�ritenuta�non�piu�vigente.�

Cos|�,�sulla�base�di�una�richiesta�di�uno�solo�degli�utenti�del�servizio�pub-
blico�presente�nel�luogo�nel�quale�si�deve�espletare�una�determinata�funzione�
pubblica,�l'Amministrazione�sarebbe�obbligata�ad�eliminare�quel�simbolo�
(cfr.�prof.�Ceccanti�^Diritto�Pubblico�Comparato�presso�l'Universita�di�
Bologna).�Altri�sono,�invece,�dell'opinione�che�dovrebbe�essere,�quanto�meno,�
la�maggioranza�a�richiedere�la�rimozione,�per�potersi�provvedere�(Prof.�Di�
Cosimo�^Ricercatore�presso�l'Universita�di�Macerata).�

Veramente�il�massimo�del��politically 
correct�,�tenuto�anche�conto�di�
quanti�ritengono�che�nella�scuola�non�solo�non�si�debbano�piu��catechizzare��
gli�alunni,�ma�non�dovrebbe�essere�neppure�permesso�di�insegnare�i�tradizio-
nali�canti�di�Natale,�per�non�offendere�la�sensibilita�dei�ragazzi�di�altra�fede�
religiosa!�

L'impressione�di�chi�scrive�e�che�la�cieca�difesa�del�principio�di�laicita�
dello�Stato�in�forza�di�un�mal�posto�senso�di�tolleranza�delle�opinioni�altrui,�
senza�tenere�conto�del�millenario�retroterra�storico�e�culturale�del�nostro�
popolo,�cos|�come,�d'altra�parte,�una�acritica�crociata�a�favore�dei�simboli�
religiosi�e�delle�tradizioni�di�una�nazione�siano�entrambe�molto�pericolose,�
perche�rappresentano�un�reale�integralismo�^laico�o�cattolico�che�sia�^e�
conducono,�in�definitiva,�alla�intolleranza.�

In�Francia,�ad�esempio,�sono�stati�recentemente�presi�provvedimenti�tali�
che�impediscono,�di�fatto,�l'uso�del�velo�islamico�alle�scolare�nelle�scuole�
pubbliche.�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Dopo 
l'11 
settembre 
2001 
e 
dopo 
l'11 
marzo 
2004, 
si 
avverte 
forte 
il 
rischio 
di 
una 
guerra 
di 
religione 
e 
tra 
religioni, 
rischio 
di 
�instabilita� 
�e, 
quindi, 
di 
conflitto�, 
come 
ha 
affermato 
il 
Pontefice 
(Corriere�della�Sera, 
31 
ottobre 
2003). 


L'alternativa 
non 
e� 
e 
non 
deve 
essere 
�scrocifiggere� 
lo 
Stato, 
cos|� 
come 
richiedono 
i 
rappresentanti 
dell'Unione 
degli 
atei 
e 
degli 
agnostici 
razionali-
sti 
(cfr 
il 
sito 
www.uaar.itl 
), 
ovvero 
imporre 
biecamente 
le 
tradizioni 
reli-
giose 
nazionali, 
sintomo 
di 
una 
�separazione 
ostile� 
di 
tipo 
francese. 


Quale 
la 
soluzione? 
Occorre 
una 
forte 
riflessione 
sul 
significato 
della 
Croce, 
significato 
che 
oggi 
e� 
stato 
dimenticato. 


Qualche 
anno 
fa, 
da 
un 
sondaggio 
internazionale 
effettuato 
tra 
un 
certo 
numero 
di 
ragazzi, 
e� 
emerso, 
ad 
esempio 
che, 
mentre 
a 
quasi 
tutti 
era 
fami-
liare 
il 
simbolo 
di 
Mc 
Donald, 
la 
maggioranza 
ignorava 
il 
significato 
della 


Croce. 
Il 
titolo 
di 
queste 
note 
e� 
tratto 
da 
una 
frase 
di 
S. 
Paolo 
che, 
portando 
l'annunzio 
di 
�Cristo 
e 
Cristo 
crocifisso�, 
precisava 
che 
la 
Croce 
e� 
realmente 
segno 
di 
contraddizione 
sia 
per 
l'uomo 
�religioso� 
che 
per 
il 
�razionalista�: 
il 
primo 
non 
puo� 
accettare 
che, 
nonostante 
le 
sue 
preghiere 
ed 
i 
ceri 
accesi 
davanti 
all'altare, 
a 
volte 
la 
storia 
personale 
risulti 
carica 
di 
sofferenze; 
il 
razionalista, 
di 
fronte 
alla 
sofferenza, 
non 
sopporta 
la 
propria 
impotenza 
e 
non 
riesce 
a 
dare 
ad 
essa 
un 
senso. 
In 
fondo, 
entrambi 
questi 
due 
�tipi� 
hanno 
la 
tentazione 
di 
fuggire 
dalla 
Croce, 
il 
primo 
cercando 
una 
mera 
�consolazione� 
che 
sublima, 
il 
miracolo 
a 
tutti 
i 
costi, 
il 
secondo 
ritenendo 
che, 
con 
le 
sole 
proprie 
forze, 
sia 
possibile 
essere 
felici, 
entrambi 
senza 
riuscire 
a 
realizzare 
fino 
in 
fondo 
i 
propri 
desi-
deri, 
non 
essendo 
evidentemente 
possibile 
eliminare 
la 
Croce 
dalla 
vita 
del-
l'uomo. 


Quale 
allora 
il 
vero, 
profondo, 
esistenziale 
significato 
della 
Croce? 


Mi 
piace 
qui 
ricordare 
la 
sintesi 
dell'apostolo 
Paolo: 
�La�parola�della�

croce�infatti,�e�stoltezza�per�quelli�che�vanno�in�perdizione,�ma�per�quelli�che�si�
salvano,�per�noi,�e�potenza�di�Dio.�Sta�scritto�infatti:�Distruggero�la�sapienza�
dei�sapienti�e�annullero�l'intelligenza�degli�intelligenti.�Dov'e�il�sapiente?�Dov'e�
il�dotto?�Dove�mai�il�sottile�ragionatore�di�questo�mondo?�Non�ha�forse�Dio�
dimostrato�stolta�la�sapienza�di�questo�mondo?�Poiche�,�infatti,�nel�disegno�
sapiente�di�Dio�il�mondo,�con�tutta�la�sua�sapienza,�non�ha�conosciuto�Dio,�e�
piaciuto�a�Dio�salvare�i�credenti�con�la�stoltezza�della�predicazione.�E�mentre�i�
Giudei�chiedono�i�miracoli�e�i�Greci�cercano�la�sapienza,�noipredichiamo�Cristo�
potenzadiDioesapienzadiDio.�Perche�cio�chee�stoltezzadiDioe�piu�sapiente�
degliuomini,�ecio�chee�debolezzadiDioe�piu�fortedegliuomini��(cfr. 
1 
Cor. 
1,18-25). 


Questo 
simbolo, 
che 
esprime 
anche 
un 
linguaggio 
universale 
e 
compren-
sibile 
per 
chiunque, 
credente 
o 
laico, 
ateo 
o 
di 
fede 
diversa 
da 
quella 
catto-
lica, 
non 
puo� 
offendere 
nessuno, 
non 
puo� 
e 
non 
deve 
separare 
gli 
uomini, 
piuttosto 
li 
unisce 
e 
li 
rende 
figli 
di 
un 
unico 
Padre 
celeste. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sulla�Croce�si�infrange�e�si�polverizza�il�male�dell'umanita�,�perche�c'e�
stato�uno�che�lo�ha�subito�come�un��agnello��mansueto,�muto�di�fronte�ai�
suoi�tosatori,�senza�giudicare�chi�lo�stava�uccidendo.�

Ecco�perche�la�Croce�non�puo�turbare�nessuno,�ecco�perche�^attraverso�
la�Croce�^l'uomo�potra�trovare�realmente�la�pace�e�la�comunione�tra�i�
popoli.�

Avv.�Vincenzo�Rago�

I 
documenti 


Sara�bene�iniziare�con�l'ordinanza�del�Tribunale�de�L'Aquila,�che�ha�sol-
levato�il�caso�nell'autunno�scorso.�(doc.�1).�

Seguiva�il�reclamo�dell'Avvocatura�Distrettuale�(Procuratore�dello�Stato�

L.�Di�Bartolomeo).�(doc.�2).�
Il�Presidente�del�Tribunale�sospendeva�l'efficacia�esecutiva�dell'ordi-
nanza�con�decreto�del�31�ottobre�2003.�Seguiva�l'ordinanza,�che�riformava�
la�precedente.�(doc.�3).�

Infine�si�pubblica�il�meno�noto�provvedimento�del�T.A.R.�Veneto�di�
rimessione�della�questione�alla�Corte�Costituzionale.�(doc.�4).�
Avv.�Roberto�de�Felice�

(doc.�1)�

Tribunale 
de 
L'Aquila, 
ordinanza 
23 
ottobre 
2003 


Giudice�M.�Montanaro�^A.�S.�(Avv.�D.�Visconti)�

c/Istituto�comprensivo�discuolamaternaedelementare�diN.,�

Ministero�dell'istruzione,�dell'universita�e�della�ricerca�

�(omissis)�Ilfatto.�Con�ricorso�ex�art.�700�c.p.c.,�A.�S.,�in�proprio�e�quale�esercente�la�
potesta�sui�due�figli�minori,�premesso�che:�
lo�stesso,�cittadino�italiano,�risiede�in�Ofena�insieme�alla�propria�famiglia,�i�cui�com-
ponenti�professano�tutti�la�religione�islamica;�

in�occasione�dell'inizio�dell'anno�scolastico�ha�potuto�constatare�che�nei�locali�della�
Scuola�materna�ed�elementare�statale�di�Ofena,�in�cui�si�svolge�l'attivita�didattica�cui�parteci-
pano�anche�i�figli�dello�stesso,�vi�e�esposto�il�crocifisso,�simbolo�con�valenza�religiosa�riferi-
bile�soltanto�a�coloro�che�professano�la�religione�cristiana;�

autorizzato�dalle�maestre,�il�ricorrente�ha�affisso�anche�un�quadretto�riportante�un�
versetto�della�Sura�112�del�Corano,�che�e�stato�pero�rimosso�il�giorno�successivo�su�disposi-
zionedel�dirigentescolastico;�

il�permanere�dell'affissione�del�solo�crocifisso�costituirebbe�lesione�delle�liberta�di�
religione�e�di�uguaglianza,�costituzionalmente�tutelati,�tanto�del�ricorrente�quanto�dei�figli�
minori,�ponendosi�peraltro�in�contrasto�con�il�principio�di�laicita�della�Repubblica�italiana�
affermato�dalla�Corte�costituzionale�con�la�sentenza�n.�203�del�1989,�che�peraltro�qualifica�
lo�stesso�come��principio�supremo�dell'ordinamento�costituzionale�;�

ha�domandato�in�via�cautelare�d'urgenza�la�rimozione�del�crocifisso�dalle�aule�della�
scuola�statale�materna�ed�elementare�frequentata�dai�suddetti�figli�minori�(omissis).�

2.�^Esclusa�la�nullita�del�ricorso�introduttivo,�questo�Giudice�deve�esaminare�l'ecce-
zione�di�difetto�di�giurisdizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria,�poiche�^secondo�l'assunto�
difensivo�dei�resistenti�^la�presente�controversia�rientrerebbe�nella�giurisdizione�esclusiva�
sancita�dall'art.�33�del�D.Lgs.�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|�come�modificato�dall'art.�7�della�
legge�21�luglio�2000,�n.�205,�per��tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi��tra�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

cui,�in�particolare,�ai�sensi�della�lettera�e) 
del�comma�2�di�detta�disposizione,�quelle��riguar-
danti�le�attivita�e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�[...]�rese�nell'espletamento�di�servizi�pubblici,�
ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�[...]�della�pubblica�istruzione�.�

Benche�,�ad�avviso�di�questo�Giudice,�sia�necessario�tenere�distinta�la�domanda�^caute-
lare�e�di�merito�^proposta�dal�ricorrente�in�proprio�e�quella�proposta�dallo�stesso�quale�
esercente�la�potesta�genitoriale�sui�figli�minori,�cio�non�di�meno�comunque�l'eccezione�non�
e�fondata�e�deve�affermarsi�la�giurisdizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria�adita.�

La�lettera�e) 
del�comma�2�dell'art.�33�suddetto,�infatti,�prosegue�escludendo�espressa-
mente�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�i��rapporti�individuali�di�
utenza�con�soggetti�privati��e�le��controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�
danno�alla�persona�.�Orbene,�proprio�considerando�tali�espresse�esclusioni�dall'ambito�di�
estensione�della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�nella�materia�dei�servizi�
pubblici,�procedendo�alla�qualificazione�della�domanda�^rilevando�a�tal�fine�non�il�conte-
nuto�dei�provvedimenti�d'urgenza�richiesti,�bens|�l'azione�di�merito�che�si�intenda�intrapren-
dere,�rispetto�alla�quale�la�cautela�invocata�si�pone�come�strumentale�^deve�ritenersi�sussi-
stere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario.�

2.1.�^In�primo�luogo,�infatti,�deve�rilevarsi�come�la�pretesa�di�tutela�del�diritto�inviola-
bile�e�costituzionalmente�garantito�di�liberta�religiosa�dei�figli�minori�del�ricorrente,�che�si�
assume�leso�in�conseguenza�all'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�della�scuola�pubblica�
�A.S.��di�Ofena�(facente�capo�all'Istituto�comprensivo�di�scuola�materna�ed�
elementare�di�N.)�che�gli�stessi�frequentano,�attiene�al�rapporto�individuale�di�utenza�del�
pubblico�servizio�di�istruzione�tra�detti�alunni�e�l'istituto�scolastico�alla�cui�attivita�i�mede-
simi�attendono.�
Orbene,�il�legislatore�del�1998-2000,�nel�prevedere�un�riparto�di�giurisdizione�per�settori�
omogenei�di�materie�^con�criterio,�in�verita�,�non�esente�da�censure�di�incostituzionalita�
(cfr.�Trib.�Roma,�Sez.�II,�16�novembre�2000,�in�Corr. 
giur.,�2001,�72)�^ha,�pero�,�con�assoluta�
chiarezza,�lasciato�al�giudice�naturale�dei�diritti�le�controversie�che�attengano�alla�tutela�del�
cittadino�quale�fruitore�di�un�servizio�pubblico�in�relazione�agli�attentati�che�ai�propri�diritti�
possano�derivare�nello�svolgersi�del�rapporto�che�viene�in�essere�con�la�fruizione�del�servizio�
stesso.�

Ne�sembra�possibile�svilire�la�questione�all'esame�di�questo�Giudice�riconducendola�c
ome�ritengono�i�resistenti�(cfr.�pag.�5�della�memoria�difensiva�depositata�in�data�14�ottobre�
2003)�^ad�un�profilo�organizzativo�del�pubblico�servizio�di�istruzione.�A�ben�vedere,�affer-
mare�cio�vorrebbe�dire�che�con�il�ricorso�in�esame�il�ricorrente�abbia�inteso�censurare�un�
profilo�relativo�all'organizzazione�dei�mezzi�nell'ambito�di�un�ufficio�pubblico,�essendo�
appunto�mezzi�materiali�anche�quelli�facenti�parte�dell'arredo�scolastico,�nel�cui�ambito�
verrebbero�dettate�le�disposizioni�che�prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�
scuole�pubbliche�(come�si�dira�diffusamente�di�seguito).�Tale�prospettazione,�benche�in�
passato�sostenuta�in�giurisprudenza�(cfr.�Pret.�Roma,�17�maggio�1986,�in�Riv. 
giur. 
scuola,�
1986,�619),�sembra�non�voler�cogliere�la�vera�essenza�della�questione,�elidendo�il�profilo�della�
lesione�^seppure�prospettata�^di�un�diritto�assoluto�costituzionalmente�tutelato.�Evidente�
forzatura�che,�di�fronte�al�rilievo�in�tal�senso�del�resistente�in�sede�di�discussione�del�ricorso,�
ha�spinto�il�rappresentante�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�contestare�che�l'assunto�difensivo�
possa�essere�riassunto�nella�riconducibilita�della�questione�a�meri�profili�attinenti�all'arredo�
scolastico�(cfr.�verbale�dell'udienza�del�15�ottobre�2003).�

Non�appare�pertinente,�pertanto,�il�richiamo�a�quella�giurisprudenza�amministrativa�
per�cui��rientra�nella�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�la�controversia�
promossa�da�genitori�e�alunni�maggiorenni�e�relativa�a�provvedimento�di�carattere�organiz-
zativo�del�servizio�scolastico,�in�quanto�l'esclusione�della�giurisdizione�e�del�giudice�ammini-
strativo�delle�controversie�con�gli�utenti�non�si�estende�anche�alle�ipotesi�in�cui�sono�in�
discussione�gli�aspetti�organizzativi�e�generali�per�la�prestazione�del�servizio�e�quindi�anche�
spaziale�entro�cui�il�potere�e�gestito,�tanto�piu�che�e�sommamente�interessante�per�la�colletti-
vita�,�e�specialmente�per�il�settore,�il�modo�con�cui�l'istruzione�pubblica�e�erogata�alla�genera-
lita�dei�cittadini��(cos|�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�21�febbraio�2001,�n.�896).�La�questione�all'esame�
della�giustizia�amministrativa�riguardava,�infatti,�un�provvedimento�amministrativo�avente�
ad�oggetto�l'assegnazione�di�edifici�agli�istituti�scolastici,�sicche�,�anche�laddove�si�voglia�
ritenere�che�tale�controversia�rientrasse�nell'ambito�dell'espletamento�del�servizio�pubblico�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�istruzione�(in�verita�,�con�evidente�dilatazione�del�concetto�di��pubblica�istruzione�),�
comunque�non�si�trattava�di�questione�riconducibile�ad�un�rapporto�privatodiutenza,�ma�
appunto�^come�si�legge�^afferente�profili�organizzativi�generali,�funzionali�alla�prestazione�
del�servizio.�

2.2.�^In�verita��,�a�ben�vedere,�anche�laddove�nel�caso�in�esame�si�fosse�in�presenza�s
econdo�la�prospettazione�di�parte�resistente�^di�questione�attinente�profili�organizzatori�
dell'amministrazione�pubblica,�cio��non�di�meno�dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione�del-
l'autorita��giudiziaria�ordinaria.�
Come�e��possibile�evincere�dal�ricorso�^e�come,�comunque,�precisato�dal�ricorrente,�per�
il�tramite�del�proprio�difensore,�all'udienza�del�15�ottobre�2003�(cfr.�verbale)�^la�cautela�
richiesta�e��funzionale�al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita��aquiliana�per�l'asse-
rita�lesione�del�diritto�di�liberta��religiosa�di�cui�si�invoca�la�tutela�con�la�reintegrazione�in�
forma�specifica�ex 
art.�2058�c.c..�Conseguentemente,�tanto�l'azione�proposta�da�A.S.�in�pro-
prio,�quanto�quella�proposta�da�questi�quale�genitore�esercente�la�potesta��sui�figli�minori,�
rientrerebbero�nell'ulteriore�esclusione�sancita�dalla�lettera�e) 
dell'art.�33�del�D.Lgs.�

n.�80/1998�(e�successive�modificazioni)�rispetto�alla�previsione�della�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo�per�le�controversie�relative�a�servizi�pubblici,�ossia�le�azioni�risarcitorie.�
La�circostanza�stessa�che�il�rimedio�invocato�dal�ricorrente�si�concreti�in�una�richiesta�
di�ordinare�ai�resistenti�unfacere,�prima�in�via�provvisoria�ed�urgente�e,�quindi,�in�via�defini-
tiva,�discende�dal�fatto�stesso�che�venga�proposta�un'azione�risarcitoriainforma�specificae�
non�puo��determinare�^come�invece�ritiene�parte�resistente�^una�diversa�qualificazione�della�
domanda�quale�attinente�ad�un�aspetto�organizzativo�del�servizio�pubblico,�atteso�che�la�
reintegrazione�in�forma�specifica�implica�sempre�la�condanna�ad�unfacere, 
ad�un�nonfacere 
ead�un�dare 
da�parte�del�soggetto�danneggiante�(cfr.�Trib.�Venezia,�ord.�14�aprile�2003,�

n.�214,�in�AmbienteDiritto.it).�
Conseguentemente,�deve�ritenersi�sussistere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�
adito�anche�in�relazione�alla�domanda�cautelare�proposta�da�A.S.�in�proprio,�benche�in�
relazione�a�questi�non�possa�configurarsi�o�un�rapporto�individuale�di�utenza�del�servizio�
pubblico�di�istruzione�con�l'Istituto�resistente,�non�essendo�questi�fruitore�di�siffatto�servi-
zio�pubblico�presso�la�Scuola�materna�ed�elementare�statale�di�Ofena.�

3.�^Esclusa�in�relazione�alla�presente�controversia�la�giurisdizione�esclusiva�dell'auto-
rita��giudiziaria�amministrativa,�e��appena�il�caso�di�rilevare�che�puo��ritenersi�pacifica�la�
sussistenza�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�vertendosi�in�materia�di�diritti�soggettivi�
e,�per�di�piu��,�venendo�in�rilievo�un�diritto�di�liberta��inviolabile�e�costituzionalmente�garantito�
(cfr.�Trib.�Roma,�Sez.�II,�ord.�18�dicembre�2002,�in�www.edscuola.it;�Pret.�Milano,�ord.�
15�febbraio�1990,�in�Foro 
it.,�I,�1746;�Trib.�Milano,�18�dicembre�1986,�ivi,�1987,�I,�2496).�Ne�
appare�dubitabile�che�la�situazione�giuridica�soggettiva�dedotta�dal�ricorrente,�in�proprio�e�
in�relazione�ai�figli�minori,�sia�di�diritto�soggettivo,�poiche�si�riconnette�in�via�diretta�alla�
norma�costituzionale�dell'art.�19,�che�tutela�non�solo�al�liberta��di�culto,�ma�anche�^e�come�
si�dira��piu��ampiamente�di�seguito�^la�liberta��c.d.�negativa�di�religione�e�la�liberta��di�
coscienza�in�relazione�al�fenomeno�religioso�(come�sostenuto�dalla�dottrina�e�come�affer-
mato�dalla�Corte�costituzionale�in�piu��decisioni).�E�comunque,�anche�scendendo�al�rango�
della�legislazione�ordinaria,�posizione�di�diritto�sarebbe�quella�in�capo�ai�ricorrenti�alla�luce�
della�disciplina�del�nuovo�concordato.�In�tal�senso,�del�resto,�si�e��espressa�la�stessa�Corte�
costituzionale�nella�sentenza�n.�203�del�1989,�orientamento�ribadito�nella�sentenza�n.�13�del�
14�gennaio�1991�in�relazione�al�diritto�di�avvalersi�o�non�avvalersi�dell'insegnamento�della�
religione�cattolica.�
Ad�affermare�cio��,�del�resto,�sarebbe�sufficiente�l'art.�2�della�legge�20�marzo�1865,�

n.�2448,�All.�E,�che�devolve�alla�giurisdizione�dell'autorita��giudiziaria�ordinaria�le�materie�
riguardanti�un�diritto�civile�o�politico�(cfr.�Pret.�Milano,�ord.�15�febbraio�1990,�cit.).�
4.�^E�stata�in�passato�controversa,�piuttosto,�la�possibilita��di�emanare�provvedimenti�
che�prevedano�un�facere 
(come�richiesto,�appunto,�nel�caso�in�esame)�ovvero�un�non 
facere 
da�parte�della�pubblica�amministrazione.�
A�norma�dell'art.�4�della�legge�n.�2248/1865,�All.�E,�nonostante�la�posizione�di�diritto�
soggettivo�del�privato�che�si�assuma�violata�da�un�atto�o�da�un�comportamentodella�
pubblica�amministrazione,�e��infatti�vietato�al�giudice�di�sostituirsi�all'autorita��amministra-
tiva,�sicche�^salvo�deroghe�espresse�^non�e��ammessa,�tanto�in�sede�di�giudizio�ordinario�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

di�cognizione�quanto�in�sede�cautelare�ed�urgente,�non�solo�l'adozione�di�provvedimenti�di�
annullamento,�modifica�o�sospensione�di�un�atto�amministrativo,�ma�anche�di�un�comporta-
mento�(come�appunto�la�condanna�ad�un�facere 
oad�un�nonfacere)�direttamente�incidente�
nella�sfera�di�discrezionalita�della�pubblica�amministrazione,�ossia�in�quegli�atti�o�comporta-
menti�attuativi�dei�fini�istituzionali�della�pubblica�amministrazione.�

A�fronte�di�tale�divieto,�che�e�logica�e�necessaria�conseguenza�della�separazione�della�
funzione�giurisdizionale�dalla�funzione�amministrativa,�oggi�sancita�dagli�artt.�97,�102,�104�
e�113,�ultimo�comma,�Cost.,�la�giurisprudenza�di�merito�ha�individuato�il�presupposto�giuri-
sdizionale�della�carenza�assoluta�di�potere�della�pubblica�amministrazionecomeidoneo�a�
rendere�inoperante�il�divieto�di�cui�all'art.�4�suddetto�(cfr.�Pret.�Monza,�23�marzo�1990,�in�
Foro 
it.,�1990,�I,�1745).�Tale�giurisprudenza�evolutiva�dei�giudici�di�merito�e�stata�successiva-
mente�fatta�propria�dalla�Suprema�Corte�di�Cassazione,�che�ha�affermato�come,�allorche�il�
privato�chieda�la�tutela�di�un�proprio�diritto�soggettivo�non�condizionato�dal�potere�in�
concreto�esercitato�dalla�pubblica�amministrazione,�la�giurisdizione�appartenga�al�giudice�
ordinario.�Versandosi�inoltre�in�ipotesi�di�attivita�materiale�lesiva�posta�in�essere�dalla�pub-
blica�amministrazione�in�carenza�di�potere,�non�opera�il�divieto�di�condanna�della�stessa�ad�
un�facere 
(cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�1.�luglio�1997,�n.�9557)�che�e�ammessa�nella�misura�in�cui�la�
stessa�non�interferisca�su�atti�discrezionali�dell'amministrazione�(cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�29�gen-
naio�2001,�n.�39)�e�non�contrasti�con�il�divieto�riguardante�la�diversa�ipotesi�di�attivita�rien-
tranti�nella�sfera�dei�poteri�e�delle�finalita�istituzionali�di�essa�(cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�30�dicem-
bre�1998,�n.�12906).�

Orbene,�premesso�che�nel�caso�all'esame�di�questo�Giudice�la�condanna�alla�rimozione�
del�crocifisso�dalle�aule�scolastiche�non�determina�un'ingerenza�nell'attivita�discrezionale�
della�pubblica�amministrazione�volta�alla�realizzazione�delle�finalita�istituzionali�della�
stessa,�occorre�verificare�se�nella�fattispecie�in�esame�sussista�un�potere�^che�non�puo�che�
essere�attribuito�da�norme�di�legge,�stante�il�principio�costituzionale�di�legalita�dell'azione�
amministrativa�(art.�97�Cost.)�^che�consenta�all'amministrazione�scolastica�l'esposizione�
del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche�frequentate�dai�minori�figli�del�ricorrente.�
Escluso�cio�,�potra�ritenersi�che�nel�giudizio�^ordinario�e,�quindi,�anche�cautelare�d'ur-
genza�^che�verta�sulla�presunta�violazione�o�compressione�di�un�diritto�costituzionalmente�
garantito,quale�il�diritto�alla�liberta�religiosa,�non�sussiste�il�limite�interno�alla�giurisdi-
zione�ordinaria�che�vieta�all'autorita�giudiziaria�ordinaria�di�emettere�un�ordine�di�fare�(o�
di�non�fare)�a�carico�della�pubblica�amministrazione,�quando�quest'ultima�non�sia�dotata�
di�alcun�potere�ablatorio�o�compressivo�del�diritto�medesimo�(cfr.�Pret.�Torino,�ord.�11�feb-
braio�1991,�in�Foro 
it.,�1991,�I,�2586;�Pret.�Torino,�ord.�19�luglio�1988,�in�Foro 
it.,�1988,�I,�
3343;�Cass.�civ.,�S.U.,�9�marzo�1979,�n.�1463).�

5.�^Secondo�il�Ministero�dell'istruzione�(cfr.�nota�3�ottobre�2002,�prot.�n.�2667),�l'espo-
sizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche�sarebbe�prescritta�dall'art.�118�del�
R.D.�30�aprile�1924,�n.�965,�recante�disposizioni�sull'ordinamento�interno�degli�istituti�di�
istruzione�media,�e�dall'art.�119�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�precisamente�nella�Tabel-
la�C�allo�stesso�allegata�(Regolamento 
generale 
sul 
servizi 
dell'istruzione 
elementare),�quanto�
agli�istituti�di�istruzione�elementare.�
Si�puo�subito�rilevare�che�nessuna�disposizione�prescrive�l'affissione�del�crocifisso�nelle�
aule�delle�scuole�materne,�mentre�e�pacifico�che�anche�nell'aula�in�cui�svolge�attivita�didat-
tica�il�piccolo�K.,�di�anni�quattro,�e�esposto�il�simbolo�della�croce.�

Con�riferimento�all'altro�figlio�del�ricorrente,�verrebbero�invece�in�rilievo�le�disposizioni�
da�ultimo�citate,�che�appunto�prescrivono�che�il�simbolo�della�croce�debba�far�parte�del�
l'ordinario�arredamento�delle�aule�scolastiche�e�che�spetta�al�capo�d'istituto�(art.�10,�
comma�3,�e�art.�119�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297)�^oggi,�a�seguito�della�riforma�operata�
dal�D.Lgs.�6�marzo�1998,�n.�59,�al�dirigente�scolastico�^assicurare�la�completezza�(nonche�
la�buona�conservazione)�di�tutti�gli�arredi�occorrenti.�Si�tratterebbe�di�disciplina�di�rango�
regolamentare,�dunque,�in�relazione�alla�quale,�peraltro,�la�stessa�pubblica�amministrazione�
si�e�piu�volte�interrogata�circa�la�permanente�vigenza�nel�nostro�ordinamento�(si�veda�anche,�
in�relazione�all'esposizione�del�crocifisso�nella�aula�giudiziarie,�il�quesito�del�29�maggio�
1984�-prot.�n.�612/14-4�posto�al�Ministero�dell'interno�dal�Ministero�di�grazia�e�giustizia).�

In�particolare,�con�riferimento�alle�scuole�pubbliche,�a�seguito�dell'entrata�in�vigore�
della�legge�25�marzo�1985,�n.�121�di�modifica�del�concordato�(Ratifica 
ed 
esecuzione 
del 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'accordo, 
conprotocolloaddizionale,firmatoaRomail18febbraio1984, 
cheapportamodifica-

zioni 
al 
Concordato 
lateranense 
dell'11febbraio 
1929, 
tra 
la 
Repubblica 
italiana 
e 
la 
Santa 
Sede),�l'allora�Ministero�della�pubblica�istruzione�si�e�interrogato�circa�il�possibile�contrasto�
con�il�nuovo�quadro�normativo�in�base�al�quale�viene�impartito�l'insegnamento�della�
religione�cattolica�nelle�scuole.�

Al�riguardo�il�Consiglio�di�Stato,�Sezione�III,�con�il�parere�27�aprile�1988,�n.�63/88,�ha�
preliminarmente�distinto�la�normativa�riguardante�l'affissione�del�crocifisso�nelle�scuole�da�
quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica;�ha�quindi�rilevato�che��le�due�
norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono�preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono�
mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi��e�che��nulla,�infatti,�viene�stabilito�nei�Patti�Late-
ranensi�relativamente�all'esposizione�del�Crocifisso�nelle�scuole�,�sicche��le�modificazioni�
apportate�al�Concordato�Lateranense,�con�l'accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�
25�marzo�1985,�n.�121,�non�originario,�non�possono�influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza�
delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�;�ha�cos|�concluso�che�le�suddette�disposizioni�
devono�intendersi��tuttora�legittimamente�operanti�.�Le�stesse�motivazioni,�peraltro,�sono�
state�fornite�dall'Avvocatura�dello�Stato�di�Bologna�nel�parere�reso�in�data�16�luglio�2002�
(menzionato�nella�suddetta�nota�3�ottobre�2002�del�Ministero�dell'istruzione),�che�ha�affer-
mato�la�permanenza�in�vigore�di�tale�disciplina�e�la�non�lesivita�della�liberta�di�religione�
della�stessa�nel�prevedere�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche.�

Siffatto�argomentare�e�,�in�verita�,�eccessivamente�semplicistico.�Non�e�necessario�un�
particolare�approfondimento,�infatti,�per�rilevare�come�le�norme�che�prevedono�l'esposizione�
del�crocifisso�nelle�scuole�pubbliche�non�siano�entrate�in�contrasto�con�le�disposizioni�con-
cordatarie�poiche�entrambe�partono�dalla�logica�della�confessione�cattolica�come�istituzione�
religiosa�privilegiata.�

Un�minimo�approfondimento�della�natura�stessa�della�normativa�in�questione�consente,�
invece,�di�giungere�ad�una�soluzione�del�tutto�opposta.�Il�R.D.�30�aprile�1924,�n.�965�esten-
deva�quanto�gia�previsto�con�ininterrotta�continuita�da�una�norma�del�regolamento�per�
l'istruzione�elementare�(R.D.�15�settembre�1860,�n.�4336�di�attuazione�della�legge�13�novem-
bre�1859,�n.�3725�-c.d.�legge�Casati),�poi�ripresa�dal�Regolamento�generale�dell'istruzione�
elementare�del�1908�(R.D.�6�febbraio�1908,�n.�150).�In�tale�solco�si�pone,�quindi,�l'art.�10�
del�R.D.�n.�1297/1928�nel�prevedere�l'affissione�nelle�aule�delle�scuole�elementari�del�croci-
fisso.�Si�tratta,�quindi,�di�una�normativa�regolamentare�di�esecuzione�di�una�legge�che,�per�
quanto�laica�si�voglia�ritenere,�appartiene�comunque�ad�un�sistema�costituzionale,�quale�
quello�disegnato�dallo�Statuto�Albertino,�che�all'art.�1�sanciva�che�la�religione�cattolica�era�
la�sola�religione�dello�Stato.�

E�benche�l'origine�della�disposizione�in�parola�risalga�all'epoca�dello�Stato�liberale,�cio-
nonostante�la�previsione�dell'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�risponde�ad�
intenti�confessionali,�come�e�stato�da�piu�parti�e�autorevolmente�osservato�dalla�dottrina�
storica.��Dall'unita�d'Italia�la�scuola�costituisce�[...]�terreno�tradizionale�di�confronto�fra�gli�
interessi�ideologici�dello�Stato�e�della�Chiesa,�forse�l'oggetto�privilegiato�delle�pretese�confes-
sionali�e�probabilmente,�quindi,�anche�il�luogo�ove�si�avverte�piu�forte�l'esigenza�di�laicita��.�
In�altri�termini,�anche�all'epoca�dello�stato�liberale,�la�previsione�dell'affissione�del�crocifisso�
nella�aule�della�scuola�pubblica�esprimeva�il�regime�di�privilegio�accordato�alla�religione�
cattolica.�

La�dottrina�giuridica�(oltre�che�storica)�indica,�poi,�nella�previsione�dell'esposizione�del�
crocifisso�nelle�aule�scolastiche�contenuta�nei�RR.DD.�n.�965/1924�e�n.�1297/1928,�nonche�
negli�altri�uffici�pubblici�(a�proposito�della�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�giudiziarie,�si�
veda�la�Circolare�n.�1867�della�Div.�III�n.�2134�del�Reg.�Circ.�emessa�in�data�29�maggio�
1926),�uno�dei�sintomi�piu�evidenti�del�neo-confessionismo�statale�del�regime�fascista,�che�
ha�nel�Concordato�del�1929�il�suo�ideale�punto�di�arrivo.�Conclusioni�cui�detta�dottrina�
perviene�anche�sulla�scorta�del�chiaro�tenore�delle�circolari�dell'epoca�(basti�riportare�un�
passo�della�circolare�del�Ministero�dell'interno�del�16�dicembre�1922,�indirizzata�ai�Prefetti,�
in�cui�si�rileva�come��in�questi�ultimi�anni�in�molte�scuole�sono�state�tolte�le�immagini�del�
Crocifisso�e�il�ritratto�del�Re:�tutto�cio�costituisce�aperta�e�non�piu�oltre�tollerabile�viola-
zione�d'una�precisa�disposizione�regolamentare,�offende�altres|�,�e�soprattutto,�la�religione�
dominante�dello�Stato�e�il�principio�unitario�della�Nazione�[...]�,�diffidandosi��perche�siano�
immediatamente�restituiti�[...]�i�due�simboli�sacri�alla�fede�e�al�sentimento�nazionale�).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Premesse�le�ragioni�storiche�e�l'interesse�pubblico�perseguito�dalla�disciplina�in�parola,�
la�funzione�regolamentare�esplicata�dai�suddetti�regi�decreti�non�puo��non�ritenersi�superata,�
a�meno�di�affermare�che�ci�sia�un�altro�interesse�pubblico�che,�sostituendosi�al�precedente,�
continui�a�giustificarne�il�vigore.�Nel�caso�in�esame,�pero��,cio��non�puo��sostenersi,�proprio�
alla�luce�del�nuovo�quadro�normativo�di�riferimento�disegnato�dalle�disposizioni�del-
l'Accordo�di�modifica�del�concordato,�come�peraltro�correttamente��intuito��sul�finire�degli�
anni�ottanta�del�secolo�scorso�dall'Amministrazione�di�grazia�e�giustizia�prima�(si�veda�il�
citato�quesito�del�29�maggio�1984)�e�della�pubblica�istruzione�poi,�quest'ultima�nel�richiedere�
il�citato�parere�reso�dal�Consiglio�di�Stato.�

L'esplicita�abrogazione�del�principio�della�religione�cattolica�come�religione�di�Stato,�
contenuta�nel�punto�1,�in�relazione�all'art.�1,�del�Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di�
modifica�del�Concordato�del�1929,�ha�sicuramente�introdotto�un�nuovo�assetto�normativo�
che�si�pone�in�contrasto�insanabile�con�la�disciplina�(scolastica�e�non)�che�impone�l'esposi-
zione�del�crocifisso.�Per�quanto�l'accordo�di�revisione�del�1984�non�contenga�alcun�riferi-
mento�esplicito�all'affissione�del�crocifisso,�assorbente�e��il�rilievo�che�i�provvedimenti�che�
cio��prescrivono,�peraltro�di�rango�secondario,�in�quanto�intimamente�legati�al�principio�della�
religione�di�Stato,�debbano�ritenersi�abrogati.�

Come�noto,�l'abrogazione�esplicita�di�un�principio�giuridico�comporta�necessariamente�
e�naturalmente�l'abrogazione�tacita�delle�disposizioni�che�vi�fanno�riferimento,�in�particolare�
se�si�tratta�di�normativa�di�rango�secondario,�che�offre�una�minore�resistenza�nell'eventuale�
contrasto�determinatosi�con�l'introduzione�di�una�nuova�disciplina�della�materia,�dovendo�
le�disposizioni�regolamentari,�per�loro�stessa�natura,�eseguire�il�dettato�di�determinate�dispo-
sizioni�di�legge.�

Nel�caso�del�nuovo�concordato,�poi,�l'eliminazione�del�primo,�lasciando�intatte�le�
seconde,�vorrebbe�dire�eludere�una�delle�poche�novita��sostanziali�contenute�nella�riforma�
sancita�dall'accordo�di�Villa�Madama.�

Non�puo��negarsi�che�tanto�la�dottrina�^soprattutto�certi�studiosi�di�diritto�ecclesia-
stico�^quanto�anche�la�giurisprudenza,�ordinaria�e�amministrativa,�hanno�avuto�la�ten-
denza�a�ridimensionare�la�portata�dell'innovazione�conseguente�all'art.�1�del�Protocollo�
addizionale�suddetto.�La�stessa�Corte�costituzionale,�per�ribadire�la�legittimita��costituzionale�
delle�disposizioni�del�codice�penale�in�tema�di�reati�contro�il�sentimento�religioso,�ha�preci-
sato,�che�le�stesse��troverebbe[ro]�tuttora�un�qualche�fondamento�nella�constatazione,�socio-
logicamente�rilevante,�che�il�tipo�di�comportamento�vietato�dalla�norma�impugnata�
concerne�un�fenomeno�di�malcostume�divenuto�da�gran�tempo�cattiva�abitudine�per�molti��
(cfr.�Corte�cost.�sentenza�n.�925/1988).�In�altri�termini,�sebbene�non�possa�ritenersi,�nell'or-
dinamento�costituzionale,�la�Repubblica�italiana�come�uno�stato�confessionale�in�senso�
cattolico,�tale�religione�e��pero��professata,�nella�comunita��statale,�dalla�maggioranza�dei�suoi�
cittadini.�Cos|��ragionando,�pero�,�si�continua�sostanzialmente�a�considerare�la�religione�
cattolica�come��religione�dello�Stato�.�

Come�e��stato�rilevato�in�dottrina,�evocare�il�criterio�della�maggioranza,�del�gruppo�
(numericamente�e�culturalmente)�prevalente,�cui�debba�guardare�il�legislatore,�in�tema�di�
liberta��e��l'argomento�piu��denso�di�pericoli�per�le�liberta��dei�consociati.��Una�delle�piu��signi-
ficative�rivoluzioni�del�ventesimo�secolo�e��rappresentata�dall'esplosione�dell'idea�democra-
tica:�un'idea�che�trova�un'essenziale�riferimento�nei�principi�di�sovranita��della�persona�
umana�e�di�eguaglianza�di�tutti�gli�uomini�davanti�alla�legge�.�

Il�principio�di�uguaglianza�assume,�inoltre,�un�significato�particolare�nelle�societa��
plurietniche,�culturalmente�variegate,�dove�vi�sono�delle�minoranze�per�cui�l'eguaglianza�
�rimane�solo�saldissimo�principio�contro�ingiustizie,�discriminazioni,�razzismi.�Diviene�l'asse�
portante�per�l'affermazione�del�``diritto�alla�differenza''�.�

In�molte�norme�della�Costituzione�italiana�(artt.�3�e�8,�comma�1),�ed�in�verita��anche�
nella�comune�valutazione�dei�rapporti�sociali,�il�principio�di�liberta��si�pone�in�diretta�connes-
sione�con�quello�di�uguaglianza.�Ed�anche�a�proposito�della�liberta��di�religione�e��necessario�
considerare�la�relazione�che�sussiste�tra�i�principi�di�liberta��e�di�uguaglianza.�E�quanto�ha�
ritenuto�di�recente�la�IV�Sezione�penale�della�Suprema�Corte�di�Cassazione�con�la�sentenza�

n.�439�del�1.�marzo�2000.�Richiamandosi�anche�ad�esperienze�di�altri�paesi,�il�Supremo�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Collegio�ha�ritenuto�che�la�rimozione�del�simbolo�del�crocifisso�da�ogni�seggio�elettorale�si�
muovesse�nel�solco�tracciato�dalla�giurisprudenza�costituzionale�in�termini�di�laicita�e�plura-
lismo,�reciprocamente�implicantisi.�

Vero�e�che�tale�decisione�fa�perno�sul�concetto�di�neutralita�del�pubblico�ufficiale,�ma�
essa�e�solo�apparentemente�lontana�dalla�questione�all'attenzione�di�questo�Giudice�^come,�
invece,�ha�ritenuto�l'Avvocatura�nel�discutere�il�presente�ricorso�^poiche�,a�ben�vedere,�
proprio�in�considerazione�del�fatto�che�la�scuola�pubblica�rientra�(espressamente,�nella�previ-
sione�della�lettera�e) 
dell'art.�33�del�D.Lgs.�n.�80/1998�e�successive�modificazioni)�nel�
novero�dei�servizi�pubblici,�anche�l'oggetto�del�ricorso�in�esame�riguarda�la�questione�della�
laicita�delle�istituzioni.�

Alcuni�commentatori�hanno�rilevato�criticamente�come�la�conclusione�cui�e�pervenuta�
la�Suprema�Corte�nella�decisione�sopra�riportata�tragga�origine�da�una�lettura�parziale,�e�
per�cio�solo�non�corretta,�del�concetto�di�laicita�,�poiche�,�come�tratteggiato�dalla�nota�
sentenza�n.�203�del�1989�della�Corte�costituzionale,�laicita�non�significa�indifferenza�nei�con-
fronti�delle�religioni,�ma�implica�la��garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�della�liberta�
di�religione�in�regime�di�pluralismo�confessionale�e�culturale�,�non�comportando�tuttavia�il�
rinnegamento�o�l'abbandono�delle�proprie�radici�storico-religiose.�Esisterebbe�^secondo�
detta�opinione�^un'identita�italiana,�forgiata�dai�principi�del�cattolicesimo,�che�non�puo�
essere�cancellata,��cos|�come�non�si�possono�cancellare�la�Divina�Commedia�o�gli�affreschi�
di�Giotto�,�che�pur�nel�rispetto�delle�diverse�sensibilita�,�del�multiculturalismo�e�del�concetto�
di�laicita�dello�Stato,�non�potrebbe�essere�intesa�quasi�come�una�sorta�di�onta�da�cancellare,�
giacche�,�anche�da�un�punto�di�vista�pedagogico,�il�nascondimento�di�quell'identita�costituisce�
un�disvalore�che�priverebbe�la�popolazione�di�fondamentali�elementi�di�identificazione�
personale�e�comunitaria.�

Tale�ragionamento,�cui�fa�riferimento�^e�su�cui�sembrerebbe,�in�realta�,�fondarsi�^il�
parere�n.�63/1988�del�Consiglio�di�Stato,�e�quello�diffusamente�utilizzato�dalla�giurispru-
denza�e�dalla�dottrina�per�giustificare�nell'attuale�regime�costituzionale�la�legittimita�delle�
norme�penali�a�tutela�del�sentimento�religioso.�Sennonche�,�anche�tali�disposizioni,�come�
quelle�relative�all'esposizione�del�crocifisso�nelle�scuole�pubbliche,�hanno�la�medesima�
origine�ideologica,�trovavano�fondamento�nella�previsione�della�religione�cattolica�come�reli-
gione�di�Stato�di�cui�all'art.�1�del�Trattato�lateranense,�venuto�meno�il�quale,�il�permanente�
vigore�e�stato�motivato�con�il�passaggio�della�religione�cattolica�da�religione�di�Stato�a�fatto�
culturale�e�sociale�di�rilievo�nazionale,�procedendo�attraverso�il�concetto�di�religione�della�
maggioranza�dei�cittadini.�

E�questa,�in�buona�sostanza,�l'opinione�di�coloro�che�ritengono�che�il�perdurante�vigore�
dei�provvedimenti�che�dispongono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�possa�desumersi�dal-
l'art.�9�dell'Accordo�di�revisione�concordataria�del�1984,�che�prevede�l'insegnamento�della�
religione�cattolica�nelle�scuole�e�riconosce��i�principi�del�cattolicesimo�fanno�parte�del�patri-
monio�storico�del�popolo�italiano�.�

Orbene,�non�si�puo�negare�che�tale�norma�del�nuovo�concordato�abbia�in�un�certo�senso�
riassunto�le�due�formule�precedenti�della�religione�di�Stato�e�della�religione�della�maggio-
ranza�dei�cittadini�nel�quadro�di�un�rinnovato�rapporto�fra�istituzioni�e�societa�civile.�Cio�
costituisce�lo�sviluppo�di�una�costruzione�giuridica�che�si�fonda�su�un�fatto�incontrovertibile,�
il�ruolo�storico�e�quello�attuale�della�Chiesa,�e�continua�a�tradursi�in�un�diffuso�atteggia-
mento�privilegiato�per�la�religione�cattolica.�Sennonche�,come�hagia�osservato�il�Supremo�
Collegio�nella�sentenza�n.�439/2000,��il�riconoscimento�contenuto�nell'art.�9�legge�cit.e�
privo�di�valenza�generale�perche�non�e�un�principio�fondamentale�dei�nuovi�accordi�di�
revisione�ma�e�funzionale�solo�all'assicurazione�dell'insegnamento�della�religione�cattolica�
nelle�scuole�pubbliche:�peraltro,�non�obbligatorio�ma�pienamente�facoltativo,�limitato�cioe�
agli�alunni�che�dichiarino�espressamente�di�volersene�avvalere,�senza�cheaglialtri�possa�farsi�
carico�di�un�onere�alternativo�(infatti,�gli�alunni�possono�anche�non�presentarsi�o�allonta-
narsi�dalla�scuola:�Corte�cost.�14�gennaio�1991,�n.�13)�.�Ritenere�la�rilevanza�sociale�e�cultu-
rale�della�religione�cattolica�in�quanto�religione�della�maggioranza�dei�cittadini�equivale�a�
stabilire�una�perfetta�identita�tra�cultura�cattolica�e�cultura�civile�nel�nostro�Paese,�che�^in�
verita�^non�corrisponde�neanche�al�significato�della�nuova�norma�concordataria�in�materia�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

scolastica,�la�quale,�pur�tra�tante�(in�parte�certamente�volute�ed�in�parte�in�ogni�caso�inevita-
bili)�ambiguita�,�fa�riferimento�ad�un�patrimonio�storico�in�cui�si�collocano�anche�^e�non�
solo�^i�principi�del�cattolicesimo.�

Le�giustificazioni�addotte�per�ritenere�non�in�contrasto�con�la�liberta�di�religione�l'espo-
sizione�del�crocifisso�nelle�scuole�(e�negli�uffici�pubblici),�cos|�come�di�ogni�altra�forma�di�
confessionalismo�statale,�sono�divenute�ormai�giuridicamente�inconsistenti,�storicamente�e�
socialmente�anacronistiche,�addirittura�contrapposte�alla�trasformazione�culturale�dell'Italia�
e,�soprattutto,�ai�principi�costituzionali�che�impongono�il�rispetto�per�le�convinzioni�degli�
altri�e�la�neutralita�delle�strutture�pubbliche�di�fronte�ai�contenuti�ideologici.�

Per�tale�ragione,�non�puo�concordarsi�con�quell'opinione�che�ritiene�che�il�crocifisso�
potrebbe�rimanere�nella�aule�scolastiche��quando�l'insieme�degli�studenti�(se�maggiorenni,�

o�dei�loro�genitori�se�minorenni)�di�una�scuola�pubblica�vi�colgano�tutti�pacificamente,�
implicitamente,�un�comune�significato�culturale�(oltre�a�quello�di�fede�dei�soli�cristiani);�se�
viceversa�anche�un�solo�alunno�ritenga�di�essere�leso�nella�propria�liberta�religiosa�negativa,�
essi�andrebbero�rimossi�.�Proprio�perche�e�in�questione�non�solo�la�liberta�di�religione�degli�
alunni,�ma�anche�la�neutralita�di�un'istituzione�pubblica,�non�e�possibile�prospettare�una�
realizzazione�del�principio�di�laicita�dello�Stato�e,�quindi,�della�liberta�di�religione�dei�conso-
ciati��a�richiesta�,�ma�piuttosto�deve�essere�connaturato�all'operare�stesso�dell'amministra-
zione�pubblica.�
Acio�si�aggiunga�che�ritenere�il�crocifisso�sia�solo�un��simbolo�passivo�,�oltre�a�svilire�
la�forte�valenza�religiosa�per�la�fede�cristiana�di�tale�simbolo,�costituisce�una�forzatura.�Il�
crocifisso�assume,�infatti,�nella�sua�sinteticita�evocativa�una�particolarmente�complessa�
polivalenza�significante:�se�ogni�simbolo�e�costituito�da�una�realta�conoscitiva,�intuitiva,�
emozionale�molto�piu�ampia�di�quella�contenuta�nella�sua�immediata�evidenza,�per�il�croci-
fisso�cio�si�esalta,�comprende�una�realta�complessa,�che�intrinsecamente�non�si�puo�espri-
mere�per�tutti�nello�stesso�modo�univoco.�Appare�persino�riduttivo�affermarne�l'ambivalenza�
di�cuisie�detto�sopra,�che,�peraltro,�veniva�storicamente�ricomposta�fino�a�quando�la�
contrapposizione�tra�cristiani�e�non�cristiani�e�rimasta�comunque�circoscritta�a�coloro�che�
nel�crocifisso�leggano�pacificamente�un�simbolo�culturale�e�cristiani�che�sottolineano�il�signi-
ficato�religioso�e�assolutamente�non�culturale,�ma�confessionale,�del�simbolo�della�croce�
(che�a�rigore,�come�e�stato�osservato�in�dottrina,��esprimerebbe�un�conflitto�radicale�con�la�
cultura,�la�politica�e�l'istituzione�giudiziaria�del�tempo�e�che�di�conseguenza�non�potrebbe�
essere�utilizzata�per�un��concordismo��con�qualsiasi�Stato�sulla�terra,�anche�col�migliore�di�
essi�).�Cio�ha�consentito�^piu�da�parte�degli�studiosi�del�diritto�ecclesiastico�che�del�pensiero�
costituzionalistico�^di�ricondurre�i�profili�individuali�della�liberta�religiosa�ai�rapporti�tra�
Stato�e�culti�religiosi,�che�nell'esperienza�storica�italiana�altro�non�sono�stati�che�sfumature�
di�un'omogenea�tradizione�giudaico-cristiana.�

La�societa�multietnica�odierna�introduce,�pero�,�delle�incrinature�che�sicuramente�sono�
provocate�dalla�necessita�di�contemperare�concezioni�etico-religiose�fortemente�divergenti�
dalla�tradizione�culturale�italiana,�mettendo�cos|�in�luce�tutti�i�limiti�di�un'impostazione�che�
dei�due�profili�della�liberta�di�religione,�la�fede�e�il�culto�^peraltro�mantenuti�con�chiarezza�
distinti�dalla�Corte�costituzionale�sin�dalle�sue�prime�sentenze�^ha�visto�prevalere�il�secondo.�

In�particolare,�nell'ambito�scolastico,�la�presenza�del�simbolo�della�croce�induce�nel-
l'alunno�una�comprensione�profondamente�scorretta�della�dimensione�culturale�della�espres-
sione�di�fede,�perche�manifesta�l'inequivoca�volonta�^dello�Stato,�trattandosi�di�scuola�pub-
blica�^di�porre�il�culto�cattolico��al�centro�dell'universo,�come�verita�assoluta,�senza�il�
minimo�rispetto�per�il�ruolo�svolto�dalle�altre�esperienze�religiose�e�sociali�nel�processo�
storico�dello�sviluppo�umano,�trascurando�completamente�le�loro�inevitabili�relazioni�e�i�loro�
reciproci�condizionamenti�.�Come�e�stato�acutamente�osservato�in�dottrina,��e�anche�il�
segno�visibile�che�la�scuola�di�fronte�al�fatto�religioso�arretra�la�sua�sfera�d'azione,�rinuncia�
alla�sua�funzione�educativa,�compie�la�precisa�scelta�di�abbandonare�il�criterio�dell'approccio�
culturale�e�critico,�accogliendo�simboli�e�concetti�la�cui�interpretazione,�quando�non�e�dele-
gata�per�legge�all'autorita�ecclesiastica,�risulta�in�ogni�caso�inevitabilmente�riconducibile�alla�
tradizione�cattolica�per�i�forti�condizionamenti�che�essa�ancora�esercita�sul�corpo�sociale�ed�
ai�quali�e�molto�difficile�sfuggire�specie�in�giovane�eta��.�

Alla�luce�di�quanto�si�e�detto,�si�comprende�anche�come�non�possa�condividersi�la�netta�
distinzione�operata�dal�Consiglio�di�Stato�tra�la�normativa�riguardante�l'affissione�del�croci-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

fisso�nelle�scuole�e�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica.�Come�era�stato�
correttamente�avvertito�dallo�stesso�Ministero�della�pubblica�istruzione,�che�detto�parere�
aveva�richiesto,�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�e��questione�non�neutra�rispetto�al�
problema�dell'istruzione�o,�piu��in�generale,�non�puo��essere�dissociato�da�quello�dell'educa-
zione.�La�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche,�infatti,�comunica�un'implicita�
adesione�a�valori�che�non�sono�realmente�patrimonio�comune�di�tutti�i�cittadini,�presume�
un'omogeneita��che,�in�verita��,�non�c'e��mai�stata�e,�soprattutto,�non�puo��sicuramente�affer-
marsi�sussistere�oggi,�e�che,�pero��,�chiaramente�tende�a�determinare,�imponendo�un'istruzione�
religiosa�che�diviene�obbligatoria�per�tutti,�poiche�non�e��consentito�non�avvalersene,�conno-
tando�cos|��in�maniera�confessionale�la�struttura�pubblica��scuola��e�ridimensionandone�
fortemente�l'immagine�pluralista.�E�cio��facendo�si�pone�in�contrasto�con�quanto�ha�stabilito�
la�Corte�costituzionale�al�riguardo,�rilevando�come�il�principio�di�pluralita��debba�intendersi�
quale�salvaguardia�del�pluralismo�religioso�e�culturale�(cfr.�Corte�cost.�12�aprile�1989,�

n.�203�e�14�gennaio�1991,�n.�13),�che�puo��realizzarsi�solo�se�l'istituzione�scolastica�rimane�
imparziale�di�fronte�al�fenomeno�religioso.
E�appena�il�caso�di�rilevare,�seppure�in�estrema�sintesi,�che,�alla�luce�di�quanto�si�e��
detto,�parimenti�lesiva�della�liberta��di�religione�sarebbe�l'esposizione�nelle�aule�scolastiche�
di�simboli�di�altre�religioni.�L'imparzialita��dell'istituzione�scolastica�pubblica�di�fronte�al�
fenomeno�religioso�deve�realizzarsi�attraverso�la�mancata�esposizione�di�simboli�religiosi�
piuttosto�che�attraverso�l'affissione�di�una�pluralita��,�che�peraltro�non�potrebbe�in�concreto�
essere�tendenzialmente�esaustiva�e�comunque�finirebbe�per�ledere�la�liberta��religiosa�nega-
tiva�di�coloro�che�non�hanno�alcun�credo.�Sebbene�non�possa�negarsi�che�la�contemporanea�
presenza�di�piu��simboli�religiosi�eliderebbe�la�valenza�confessionale�che�si�e��detto�avere�
l'esposizione�del�solo�crocifisso.�

(doc. 
2) 


Avvocatura 
Distrettuale 
dello 
Stato 
de 
L'Aquila 
-Tribunale 
de 
L'Aquila 
Reclamo 
al 
Collegio 
con 
istanza 
di 
sospensione 


del�29�ottobre�2003�(cont.�3563/2003).�
�(omissis) 
Difetto 
di 
giurisdizione 
^Non�puo��condividersi�l'interpretazione�data�dall'or-
dinanza�in�ordine�alle�fattispecie�sottratte�dall'art.�33�D.Lgs.�31�marzo�1998�n.�80�modif.�
dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205�alla�cognizione��esclusiva��del�giudice�ammini-
strativo.�
In�conclusione,�ritenuta�la�mancanza�di�una�norma�^sia�essa�di�legge�che�di�rango�
secondario�^che�prescriva�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche,�considerato�con-
seguentemente�che�non�v'e��preclusione�alla�condanna�dell'Amministrazione�ad�un�facere,�
premessa�la�ricostruzione�del�diritto�di�liberta��nell'attuale�assetto�costituzionale,�ad�avviso�
di�questo�Giudice,�deve�ritenersi�che�sussista�il�fumus 
boni 
iuris 
per�la�concessione�della�cau-
tela�invocata�dal�ricorrente.�

6.1.�-Quanto�alla�sussistenza�dell'imminenza�e�dell'irreparabilita��del�pregiudizio�lamen-
tato�dai�ricorrenti,�richiesto�dall'art.�700�c.p.c.,�e��invece�necessario�distinguere�la�posizione�
del�ricorrente�in�proprio�da�quella�dei�figli�minori.�Solo�in�relazione�a�questi�ultimi,�infatti,�
puo��ritenersi�sussista�il�requisito�dell'imminenza�del�danno,�che�consente�di�accordare�l'invo-
cata�cautela�atipica,�e�che�esso�sia�di�tutta�evidenza�in�considerazione�della�natura�del�bene�
giuridico�leso�(cfr.�Pret.�Monza,�ord.�23�marzo�1990,�cit.).�
La�valutazione�della�sussistenza�del�pericolo�discende�dall'accertata�sussistenza�dello�
�scuotimento��o�della�crisi�del�diritto�di�liberta��di�religione�come�si�e��cercata�di�delineare�sopra.�

Se�il�concetto�di�pericolo�si�risolve�in�un�rapporto�tra�eventi,�di�cui�il�primo�^ossia�
l'evento�lesivo�denunciato�^si�e��gia��verificato,�e�l'altro,�invece,�futuro,�nel�caso�all'esame�di�
questo�Giudice�il�giudizio�probabilistico�volto�a�porre�in�correlazione�i�due�eventi�e��quanto�
mai�agevole:�vi�e��un�grado�di�probabilita��assai�elevato�circa�il�permanere�del�suddetto�
simbolo�confessionale�nelle�aule�della�scuola�pubblica,�e�quindi�anche�in�quella�di�Ofena�di�
cui�si�tratta,�proprio�in�considerazione�dell'orientamento�espresso�dall'amministrazione�
centrale�con�la�nota�3�ottobre�2002�-prot.�n.�2667�e�del�vincolo�che�la�stessa�determina�per�
i�dirigenti�scolastici;�ne�consegue�che�continuera��a�perpetrarsi�la�lesione�al�diritto�inviolabile�
di�religione�dei�piccoli�alunni�di�fede�islamica.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�altri�termini,�nel�caso�all'esame�di�questo�Giudice,�e��la�circostanza�di�fatto�^paci-
fica�^dell'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�frequentate�da�A.�e�K.�S.�ad�essere�di�per�se�
sufficiente�per�ritenere�la�sussistenza�dell'imminenza�del�pregiudizio.�

Acio��si�aggiunga�che�se�un�adulto�puo��^in�teoria�^essere�meno�esposto�a�condiziona-
menti�culturali,�i�piu��giovani,�e�in�particolare�gli�alunni�delle�scuole�elementari�e�medie,�in�
assenza�di�convinzioni�radicate,�tendono�a�dare�al�simbolo�religioso�la�valenza�che�gli�e��
immediatamente�propria.�Come�e��stato�lucidamente�rilevato,�affermare�il�contrario�vorrebbe�
dire�dare�per�scontata�la�formazione�culturale�e�delle�coscienze�dei�giovani,�e�quindi�ritenere�
gia��realizzato�lo�scopo�stesso�dell'istruzione�pubblica.�

Il�danno�lamentato,�poi,�e��per�definizione�irreparabile.�Come�piu��volte�si�e��ripetuto,�si�e��
in�presenza�di�un�diritto�di�liberta��assoluto�e�costituzionalmente�garantito,�non�suscettibile�
di�essere�risarcito�in�relazione�alla�lesione�medio 
tempore 
patita.�Non�a�caso,�infatti,�la�
domanda�di�merito�proposta�dal�ricorrente�e��di�risarcimento�in�forma�specifica�attraverso�
la�condanna�dell'Istituto�convenuto�alla�rimozione�del�simbolo�della�croce,�trattandosi�di�
lesione�per�definizione�non�risarcibile�in�termini�economici.�

A�tal�proposito�non�appare�superfluo�osservare�che�la�rimozione�del�crocifisso,�che�il�
ricorrente�invoca�come�indispensabile�per�prevenire�la�(ulteriore)�lesione,�e��l'unica�misura�
possibile�per�inibire�la�lesione�del�diritto�di�liberta��dei�figli�minori,�poiche�l'alternativa�
sarebbe�non�far�partecipare�all'attivita��didattica�i�piccoli�A.�e�K.�In�relazione�al�primo,�in�
particolare,�non�e��neanche�rimesso�alla�discrezione�dell'utente�(o�dei�genitori�di�questo)�la�
scelta�se�fruire�o�meno�del�servizio�di�istruzione�pubblica:�infatti,�la�legge�31�dicembre�
1962,�n.�1859�prevede�l'obbligo�e�prevede�all'art.�8�la�responsabilita��dei�genitori�o�di�chi�ne�
fa�le�veci�^anche�penale�per�l'istruzione�elementare�(art.�731�c.p.)�^per�l'adempimento�del-
l'obbligo�da�parte�dei�figli�minori�per�complessivi�dieci�anni�(cfr.�legge�20�gennaio�1999,�

n.�9)�(omissis)�.�
Come�noto�il�citato�art.�33�sancisce�la�devoluzione�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giu-
dice�amministrativo�di��tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi��tra�cui�in�partico-
lare,aisensi�della�lettera�e) 
del�comma�2�di�detta�disposizione,��quelle�riguardanti�le�attivita��
e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�[...]�rese�nell'ambito�della�pubblica�istruzione,�con�esclusione�
dei�rapporti 
individuali 
di 
utenza 
con�soggetti�privati,�delle�controversie 
meramente 
risarcitorie 
che�riguardano�il�danno�alla�persona�o�alle�cose�e�delle�controversie�in�materia�di�invalidita���.�
L'impugnata�ordinanza�ha�ritenuto�infondata�l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione�
dell'autorita��giurisdizionale�ordinaria�a�favore�della�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�
sulla�base�dell'assunto�che�la�pretesa�azionata�dal�ricorrente�con�la�domanda�cautelare,�cos|��
come��qualificata��dal�giudicante,�rientra�nell'ambito�delle�espresse�esclusioni�dall'ambito�
di�estensione�della�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.�
In�particolare,�si�legge�in�motivazione�che��[...]�la�pretesa�di�tutela�del�diritto�inviolabile�
e�costituzionalmente�garantito�di�liberta��religiosa�dei�figli�minori�del�ricorrente�[...]�attiene�
al�rapporto�individuale�di�utenza�del�pubblico�servizio�di�istruzione�tra�detti�alunni�e�
l'istituto�scolastico�alla�cui�attivita��i�medesimi�attendono��(cfr.�pag.�7).�
Con�un�ulteriore�passaggio�logico,�il�paradigma�argomentativo�dell'impugnata�ordinanza�
prosegue�con�l'affermazione�a�tenore�della�quale��[...]�anche�laddove�si�fosse�in�presenza�di�
questione�attinente�profili�organizzatori�dell'amministrazione�pubblica,�cio��non�di�meno�
dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione�dell'autorita��giurisdizionale�ordinaria��atteso�che��[...]�
la�cautela�richiesta�e��funzionale�al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita��aquiliana�
perlalesionedeldirittodiliberta��religiosa[...]conseguentementetantol'azionepropostadal�

A.S.�in�proprio,�quanto�quella�proposta�da�questi�quale�genitore�esercentelapotesta��sui�figli�
minori,�rientrerebbero�nell'ulteriore�esclusione�sancita�dalla�lettera�e) 
dell'art.�33�d.lgs.�
80/1998�(e�successive�modificazioni)�rispetto�alla�previsione�della�giurisdizione�del�giudice�
amministrativo�per�le�controversie�relative�a�servizi�pubblici,�ossia�le�azioni�risarcitorie�.�
Entrambi�gli�assunti�che�reggono�la�struttura�logico-argomentativa�del�profilo�relativo�
al�rilevato�difetto�di�giurisdizione�e�il�conseguente��risultato��interpretativo�a�cui�e��giunto�
l'adito�Giudicante�si�fondano�su�un'errata�applicazione�dell'art.�33,�lettera�e) 
d.lgs.�
31�marzo�1998�n.�80�cos|��come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205�per�
le�considerazioni�che�seguono.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a) 
Preliminarmente,�si�contesta�l'ordinanza�impugnata�laddove�qualifica�la�pretesa�azio-
nata�dal�ricorrente�quale�attinente�ad�un�rapporto 
individuale 
di 
utenza 
del�pubblico�servizio�
di�istruzione,�come�tale�sottratto�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�giu-
sta�clausola�di�esclusione�di�cui�al�citato�art.�33,�lettera�e). 


Invero,�pur�non�avendo�la�legge�fornito�una�esplicita�definizione�della�nozione�di��rap-
porti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati�,�la�prassi�applicativa�della�norma�in�que-
stione�e�giunta�ad�una�sufficiente�delimitazione�della�nozione�in�adesione�allo�spirito�oltre�
che�alla�lettera�della�disciplina�che�reinscrive�gli�ambiti�della�tutela�giurisdizionale�esclusiva�
innanzialG.A.�

L'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(ord.�n.�1/2000)�ha�opinato�nel�senso�della�
identificazione�dei��rapporti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati��con�quelli�intercorrenti�
tra�utenti�individuali�e��gestori�privati��dei�servizi.�In�particolare�si�legge�nella�motivazione�
dell'ordinanza�1/2000�che��il�legislatore�delegato�ha�attribuito�alla�giurisdizione�esclusiva�le�
controversie�intercorrenti�tra�l'amministrazione�e�i�singoli�utenti,�mentre 
ha 
lasciatoferma 
la 
giurisdizioneordinaria 
traquelle 
intercorrentitra 
igestoriprivatie 
isingoliutenti,�in�quanto�esse�
(oltre�che�per�il�notevole�numero)�sono�caratterizzate�il�piu�delle�volte�dal�loro�modesto�valore�
economico�e�dalla�applicabilita�integrale�del�diritto�privato,�in�particolare�della�normativa�
sui�contratti�per�adesione�e�sulle�clausole�vessatorie��(v.�punto�6.6�della�mot.;�nello�stesso�
senso�v.,�tra�le�tante,�Trib.�Trento,�sez.�lav.,�3�marzo�2000�n.�33;�Trib.�Bologna,�7�aprile�2000;�

T.A.R.�Lazio�4�maggio�1999�n.�371;�T.A.R.�Toscana,�18�aprile�2000�n.�724).�
Occorre�poi�osservare�che�trattandosi�di�attribuzione�alla�giurisdizione�esclusiva,�rien-
trano�nella�previsione�dell'attribuzione�al�G.A.�tutte�le�controversie�che�insorgono�nella�rela-
zione�instaurata�con�gli�utenti�ovvero�nello�svolgimento�dei�rapporti�utenti-gestore�pubblico�
del�pubblico�servizio,�a�prescindere�dalla�qualificazione�della�posizione�giuridica�tutelanda,�
considerato�oltretutto�che�nella�nuova�configurazione�della�tutela�giurisdizionale�ammini-
strativa�il�giudice�amministrativo�puo�disporre�il�risarcimento�del�danno�subito�dal�ricor-
rente�che�assume�la�lesione�di�un�diritto�e/o�di�un�interesse�(art.�35�d.lgs.�80/1998).�
D'altronde,�non�e�assolutamente�percorribile�un'eventuale�opzione�ermeneutica�che�
intendesse�per��soggetti�privati��gli�utenti;�a�tacer�del�fatto�che�risulterebbe�irragionevole�
discriminare�tra�utenti�privati�e�utenti�non�privati,�si�finirebbe�per�privare�il�giudice�ammini-
strativo�di�tutte�le�controversie�attinenti�a�quella�parte�del�servizio�pubblico�che�interessa�i�
singoli�utenti,�dovrebbero�rientrare�nella�giurisdizione�esclusiva�soltanto�quelle�con�gli�utenti�
pubblici,�in�aperto�dispregio�delle�ragioni�di�politica�legislativa�e�giudiziaria�che�hanno�
portato�all'ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva�in�materia�di�pubblici�servizi.�
Trattandosi�di�eccezione�a�regola�generale,�l'esclusione�delle�controversie�con�gli�utenti�
di�gestori�privati�si�spiega�soltanto�con�la�volonta�del�legislatore�di�evitare�al�giudice�ammi-
nistrativo�l'intromissione�nelle�contese�cosiddette�bagatellari�(v.�in�questo�senso,�anche�Cons.�
Stato�21�febbraio�2001�n.�896).�
Tali�non�possono�giudicarsi�quelle�in�cui�sono�in�discussione�aspetti�generali�delle�
modalita�di�prestazione�del�servizio�(scolastico)�che�investono�scelte�che�coinvolgono�la�
generalita�della�collettivita�.�
Orbene,�non�puo�revocarsi�in�dubbio�che�la�presente�controversia�attenga�ad�attivita�e�
prestazioni�rese�nell'espletamento�del�servizio�pubblico�^pubblica�istruzione�^reso�da�un�
gestore�per�c.d.�pubblico�(scuola�statale)�come�tale�sottratta�all'esclusione�della�previsione�
di�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.�
Rispetto�a�detto�risultato�interpretativo,�pianamente�discendente�dallameralettera�
della�norma,�e�assolutamenteinconferentela�circostanza�cheilricorrenteagisca�per�la�tutela�
di�un�proprio�diritto�ovvero�di�un�interesse�meritevole�di�tutela�e,�pertanto,�appare�priva�di�
fondamento�l'affermazione�del�giudice�della�cautela�secondo�cui��il�legislatore�del�
1998-2000�nel�prevedere�un�riparto�di�giurisdizione�per�settori�omogenei�[...]�ha�con�assoluta�
chiarezza�lasciato�al�giudice�dei�diritti�le�controversie�che�attengono�alla�tutela�del�cittadino�
quale�fruitore�di�un�servizio�pubblico�in�relazione�agli�attentati�che�ai�propri�diritti�possano�
derivare�nello�svolgersi�del�rapporto�che�viene�in�essere�con�la�fruizione�del�servizio�stesso�.�
Per�non�appesantire�l'esposizione�con�l'enunciazione�di�principi�gia�noti�a�codesto�Colle-
gio,�e�sufficiente�il�rilievo�che�la�devoluzione�della�giurisdizione�nella�materia�delle�contro-
versie�insorgenti�tra�gestore�pubblico�di�un�servizio�pubblico-utente�comporta�che�il�giudice�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

amministrativo�(tranne�le�eccezioni�espressamente�previste)�conosca�di�tutti�i�diritti�assoluti�

o�relativi�e�possa�condannare�l'Amministrazione�al�risarcimento�del�danno�causato�da�atto�
e/o�comportamento�illegittimo�(v.�parere�Cons.�Stato�1/2000,�cit.,�punto�4.3).�
Pertanto,�atteso�che�il�ricorrente�agisce�per�la�tutela�del�diritto�soggettivo�alla�liberta�
religiosa,�che�assume�violato�dalla�P.A.�nell'espletamento�del�servizio�di�pubblica�istruzione�
reso�da�un�gestore�per�c.d.�pubblico�(scuola�statale),�deve�escludersi�la�giurisdizione�del�giu-
dice�ordinario�per�essere�la�controversia�attratta�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.�

b) 
L'impugnata�ordinanza�viola�lo�spirito,�oltre�che�la�lettera,�dell'art.�33�lettera�e) 
citato�anche�laddove�fonda�la�giurisdizione�dell'A.G.O.�sull'assunto�che�le�azioni�proposte�
da�A.S.�in�proprio�e�quale�esercente�la�potesta�sui�figli�rientrerebbero�nell'ulteriore�esclu-
sione�sancita�dalla�lettera�e) 
dell'art.�33�d.lgs.�80/1998�per�essere�azioni��meramente�risarci-
torie�.�

L'assunto�presta�il�fianco�ad�una�serie�di�censure.�

Innanzitutto,�si�contesta�la�qualificazione�operata�dal�giudice�della�cautela�dell'azione�
d'urgenza�proposta�dal�ricorrente�come�azione�meramente�risarcitoria�perche��funzionale�
al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita�aquiliana�per�l'asserita�lesione�del�diritto�
di�liberta�religiosa�di�cui�si�invoca�tutela�con�la�reintegrazione�in�forma�specifica�ex 
art.�2058�c.c.�.�Invero,�dalla�mera�lettura�del�petitum 
azionato�in�via�d'urgenza�dal�ricor-
rente,�quale�emerge�dalla�prospettazione�della�narrativa�del�ricorso�nonche�nelle�spiegate�
conclusioni,�risulta�per 
tabulas 
che�la�domanda�cautelare�del�sig.�A.S.�ha�ad�oggetto��la�
rimozione�del�simbolo�cristiano�presente�nei�locali�dell'Istituto�e�specificatamente�nelle�aule�
materna�ed�elementare�frequentate�dai�figli�del�ricorrente�.�

Dunque,�l'esperita�azione�ex 
art.�700�c.p.c.,�cos|�come�concretamente�proposta,�si�con-
figura�come�azione�di�accertamento�di�un�obbligo�in�capo�della�P.A.�(petitum 
mediato)�con�
conseguente�condanna�della�P.A.�ad�un�facere 
(la�rimozione�del�crocifisso,�petitum 
imme-
diato).�

Solo�con�un'interpretazione��intraprendente��del�petitum 
sostanziale�azionato�dal�ricor-
rente�il�giudice�della�cautela�ha�potuto�ravvisare�nel�ricorso�in�esame�l'indole�di�un'azione�
risarcitoria�sebbene�in�forma�specifica�(mai�proposta)�ovvero�la�funzionalita�della�domanda�
cautelare�al�fruttuoso�esercizio�di�una�(futura)�azione�di�responsabilita�aquiliana�di�cui�non�
c'e�traccia�nelle�conclusioni�rassegnate.�

Invero,�nessuna�domanda�risarcitoria�ne�per�equivalente�e�neppure�in�forma�specifica�e�
stata�proposta�dal�sig.�A.S.�

Con�riguardo�a�quest'ultimo�profilo,�si�rileva�che�il�risarcimento�in�forma�specifica�non�
va�confuso�con�la�richiesta�di�inibitoria,�quale�forma�di�tutela�preventiva�del�danno.�

Qualora�per�ipotesi�^il�ricorrente�avesse�agito�per�ottenere�la�condanna�dell'istituto�
scolastico�alla�collocazione�del�quadretto�riportante�un�versetto�della�Sura�112�del�Corano�
sulle�pareti�dell'aula�scolastica,�prima�disposta�poi�rimossa�dal�Dirigente�scolastico,�la�rela-
tiva�azione�si�sarebbe�potuta�qualificare�come�cautelare�rispetto�ad�una�proponenda�azione�
di�risarcimento�in�forma�specifica.�

Al�contrario,�il�ricorrente�agisce�per�ottenere�l'accertamento�di�un�obbligo�dell'istituto�e�
la�conseguente�condanna�ad�un�facere 
consistente�nella�rimozione�del�crocifisso,�al�fine�di�
prevenire�un�fatto�idoneo�a�causare�un�danno.�

Ma�c'e�di�piu�.�L'art.�33�lettera�e) 
sottrae�alla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.�le�contro-
versie��meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla�persona�o�a�cose�.�

Orbene,�qualificare�come�meramente�risarcitoria,�come�tale�sottratta�alla�previsione�di�
generale�attribuzione�in�via�esclusiva�al�G.A.,�l'azione�con�cui�il�ricorrente�chiede�l'accerta-
mento�dell'illegittimita�di�un�comportamento�dell'Amministrazione�posto�in�essere�nell'eser-
cizio�di�un�servizio�pubblico�e�la�contestuale�condanna�ad�un�facere 
specifico�significa�
forzare�la�lettera�oltre�che�lo�spirito�della�norma�per�farvi�rientrare�ipotesi�certamente�
escluse�dalla�previsione�legislativa�quali�quelle�in�cui,�come�nella�fattispecie�che�ne�occupa,�
l'eventuale�pretesa�risarcitoria�(peraltro�mai�azionata)�sia�in�rapporto�di�connessione�causale�
con�pretesi�comportamenti�lesivi�dell'Amministrazione�resi�nell'ambito�di�materie�attratte�
alla�giurisdizione�esclusiva.�

Infine,�un�ulteriore�approdo�interpretativo�contenuto�nella�motivazione�della�sentenza�
merita�di�essere�sottoposto�a�critica.�Ci�si�riferisce,�in�particolare,�allo�snodo�motivazionale�
che,�facendo�leva�sulla�nota�teoria�della�carenza�di�potere�in�capo�alla�P.A.comepresuppo-


266 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sto�giurisdizionale�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�fa�derivare�l'appartenenza�al�

G.O.�dell'azione�per�la�tutela�di�un�diritto�soggettivo�non�condizionato,�appunto,�dal�potere�
in�concreto�esercitato�della�pubblica�amministrazione�(oltre�che�l'inoperativita�del�divieto�
di�condanna�ad�un�facere).�
In�disparte�la�questione�della�sussistenza�del�potere�dell'amministrazione�scolastica�di�
disporre�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche,�su�cui�si�tornera�nel�
prosieguo�essendo�una�questione�connessa�con�il�merito,�non�puo�non�rilevarsi�l'inutilizzabi-
lita�,�alla�luce�delle�novita�introdotte�con�le�riforme�del�1998-2000,�del�suesposto�criterio�di�
riparto�quando�si�tratti�di�materie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva.�

Con�l'attribuzione�alla�giurisdizione�esclusiva�di�determinate�materie�^tra�cui�i�pubblici�
servizi�(compreso�il�servizio�della�pubblica�istruzione),�il�legislatore�del�1998�ha�inteso�devol-
vere�alla�giurisdizione�amministrativa�le�controversie�concernenti�i�diritti�soggettivi�di�cui�
in�precedenza�conosceva�l'autorita�giurisdizionale.�Detta��estensione��non�puo�che�riferirsi�
che�a�tali�diritti,�poiche�in�base�all'art.�103�Cost.�ed�alle�leggi�ordinarie�gia�sussisteva�la�
giurisdizione�amministrativa�di�legittimita�a�tutela�degli�interessi�legittimi�nelle�materie�dei�
servizi�pubblici�(nonche�dell'edilizia�e�dell'urbanistica).�E�nel�disporre�detta��estensione��ha�
inteso�superare,�in�nome�dell'effettivita�della�tutela�giurisdizionale,�nelle�vaste�materie�in�
considerazione,�le�incertezze�applicative�derivanti�dai�precedenti�criteri�di�riparto�(v.�in�tal�
senso�parere�Cons.�Stato�1/2000�cit.),�dotando�oltretutto�i�giudici�amministrativi�di�nuovi�
poteri�istruttori�e�cognitori�per�assicurare�la�piena�tutela�dei�diritti�soggettivi�(v.�art.�35�
d.lgs�80/1998�e�succ.�mod.).�

Pertanto,�quando�viene�in�considerazione�un'attivita�amministrativa�rientrante�nel-
l'espletamento�di�pubblico�servizio�di�istruzione�e�irrilevante�^ai�fini�della�giurisdizione�i
ndagare�se�l'Amministrazione�abbia�agito�in�carenza�di�potere�o�facendone�cattivo�uso�
appartenendo�in�ogni�caso�la�cognizione�della�controversia�alla�giurisdizione�esclusiva�del�
giudice�amministrativo.�

In�subordine�la�reiezione�dell'eccepito�difetto�di�giurisdizione�in�quanto�la�domanda�
contiene�pretesa�di�facere�improponibile�contro�la�P.A.�non�risulta�correttamente�giustifi-
cata,�nella�reclamata�ordinanza,�con�il�presupporre�carenza�di�giurisdizione�nell'agire�del-
l'Amministrazione.�

A�parte�ogni�considerazione�attinente�al�merito�e�confutante�la�premessa�(particolar-
mente�quanto�alla�pretesa�abrogazione�tacita�della�norma�regolamentare�disponente�l'appo-
sizione�del�crocifisso),�certo�e�che�l'Amministrazione�avrebbe�agito�nell'ambito�delle�sue�
attribuzioni�istituzionali.�

Per�l'avveramento�della�carenza�dipotere�occorre�invece�che�la�P.A.�eserciti�potesta�radi-
calmente�in�esistente�e�non�pure�eserciti�illegittimamente�la�potesta�.�Per�la�relativa�verifica�
occorre�far�riferimento�alle�attribuzioni�istituzionali,�quale�certamente�e�quella�della�gestione�
dell'insegnamento�nelle�sue�varie�articolazioni�anche�logistiche�e�quindi�in�materia�di�dispo-
sizioni�sulla�predisposizione�degli�ambienti�ove�l'istruzione�viene�impartita.�

Ne�puo�contrastarsi�la�improponibilita�del�facere�col�negare�che�il�crocifisso�non�
costituirebbe�arredo,�con�cio�quasi�addebitando�all'Amministrazione�valutazione�riduttiva�
del�simbolo,�che�pur�deve�avere�un�aspetto�materiale�e�una�conseguente�qualificazione�giuri-
dica.�(omissis).�

Sul�fumus�del�ricorso.�Si�ribadisce�quanto�esposto�in�prime�difese,�vale�a�dire�che�anche�
a�livello�costituzionale�(e�proprio�secondo�la�sentenza�n.�203�del�12�aprile�1989),�ancorche�
alla�luce�del�concordato�del�1984�(che�avrebbe�secondo�la�interpretazione�dell'ordinanza�
abrogato�tacitamente�le�norme�incompatibili)�pur�viene�esplicitamente�affermato�che��la�
considerazione�dei�principi�del�Cattolicesimo�come�parte�del�patrimonio�storico�del�popolo�
italiano�(come�si�legge�nell'art.�9�n.�2�della�legge�25�marzo�1985�n.�121�ratificantelemodifi-
cazioni�al�concordato�con�la�Santa�Sede)��rappresenta�una�novita�coerente�con�la�forma�di�
Stato�laico�della�Repubblica�italiana�.�

Semplicistica�e�la�confutazione�di�tale�principio�in�quanto�inserito�nell'art.�9�della�legge�
821�a�proposito�dell'insegnamento�della�religione�cattolica.�

Invero�l'affermazione�ribadisce�una�valutazione�generale,�presupposta�e�esulante�dal-
l'oggetto�specifico�dell'insegnamento�di�religione,�valutazione�che�nonpuo�quindi�riferirsi�
solo�a�tale�oggetto�ma�preesistente�e��tenuta�in�conto��anche�quanto�all'insegnamento�della�
religione�cattolica.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�ogni�caso�neppure�dall'art.�676�del�D.Lvo�16�aprile�1994�n.�797�secondo�cui�le�norme�
non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni�contrarie�ed�incompatibili�con�il�
testo�unico�stesso,�che�sono��abrogate�,�risulterebbe�(attraverso�una�lettura�sistematica�del�
predetto�testo�unico�delle�disposizioni�legislative�vigenti�in�materia�di�istruzione,�relative�alle�
scuole�di�ogni�ordine�e�grado)�incompatibilita�con�l'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924�n.�965�
e�dell'allegato�C�al�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�punto�1.�

Conformemente�il�citato�parere�del�Consiglio�di�Stato�(Cons.�St.�II,�n.�63/1988�del�
27�aprile�1988,�in�Cons. 
di 
St. 
1992,�I,�507)�affermo�che:��La�Sezione�ritiene,�anzitutto,�di�
dover�evidenziare�che�il�Crocifisso�o,�piu�esattamente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�
credenti,�rappresenta�il�simbolo�della�civilta�e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,�
come�valore�universale,�indipendente�da�specifica�confessione�religiosa.�

In�disparte�da�cio�,�sembra�alla�Sezione�che�ai�fini�di�un�piu�razionale�esame�del�quesito,�
sia�opportuno�tenere�distinta�la�normativa�riguardante�l'affissione�dell'immagine�del�Croci-
fisso�nelle�scuole�da�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica.�

L'indagine�deve�mirare�a�stabilire,�in�buona�sostanza,�se,�a�parte�l'indubbio�significato�
storico-culturale�cui�si�e�prima�accennato,�le�disposizioni�citate�in�premessa,�le�quali�consen-
tono�l'esposizione�dell'immagine�del�Crocifisso�nelle�scuole,�siano�tuttora�vigenti�oppure�
siano�da�ritenere�implicitamente�abrogate,�perche�in�contrasto�con�il�nuovo�assetto�norma-
tivo�in�materia,�derivante�dall'accordo,�con�protocollo�addizionale,�intervenuto�tra�la�
Repubblica�italiana�e�la�Santa�Sede,�con�il�quale�sono�state�apportate�modificazioni�al�
Concordato�Lateranense�dell'�11�febbraio�1929.�

A�tale�riguardo,�devesi�rilevare�che�le�due�norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono�
preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi.�

Nulla,�infatti,�viene�stabilito�nei�Patti�Lateranensi�relativamente�all'esposizione�del�
Crocifisso�nelle�scuole�o,�piu�in�generale�negli�uffici�pubblici,�nelle�aule�dei�tribunali�e�negli�
altri�luoghi�nei�quali�il�Crocifisso�o�la�Croce�si�trovano�ad�essere�esposti.�

Conseguentemente,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�Lateranense,�con�l'ac-
cordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985�n.�121,�non�contemplando�esse�
stesse�in�alcun�modo�la�materia�de 
qua 
cos|�come�nel�concordato�originario,�non�possono�
influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi.�

Non�si�e�quindi,�tuttora,�verificata�nei�confronti�delle�medesime,�alcuna�delle�condizioni�
previste�dall'art.�15�delle�disposizioni�sulla�legge�in�generale.�In�particolare,�non�appare�rav-
visabile�un�rapporto�di�incompatibilita�con�norme�sopravvenute�ne�puo�configurarsi�una�
nuova�disciplina�dell'intera�materia,�gia�regolata�dalle�norme�anteriori.�

Occorre,�poi,�anche�considerare�che�la�Costituzione�Repubblicana,�pur�assicurando�pari�
liberta�a�tutte�le�confessioni�religiose,�non�prescrive�alcun�divieto�alla�esposizione�nei�
pubblici�uffici�di�un�simbolo�che,�come�quello�del�Crocifisso,�per�i�principi�che�evoca�e�dei�
quali�si�e�gia�detto,�fa�parte�del�patrimonio�storico.�

Ne�pare,�d'altra�parte,�che�la�presenza�dell'immagine�del�Crocifisso�nelle�aule�scolasti-
che�possa�costituire�motivo�di�costrizione�della�liberta�individuale�e�manifestare�le�proprie�
convinzioni�in�materia�religiosa.�

Conclusivamente,�quindi,�poiche�le�disposizioni�di�cui�all'art.�118�del�R.D.�30�aprile�
1924�n.�965�e�quelle�di�cui�all'allegato�C�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�concernenti�l'esposi-
zione�del�Crocifisso�nelle�scuole,�non�attengono�all'insegnamento�della�religione�cattolica,�
ne�costituiscono�attuazione�degli�impegni�assunti�dallo�Stato�in�sede�concordataria,�deve�
ritenersi�che�esse�siano�tuttora�legittimamente�operanti�.�

Al�che�puo�aggiungersi:�
l'art.�1dellalegge121/1985diratificadelnuovoConcordatononpuo�essereinvocato�
nella�fattispecie�come�abolitivo�della�normativa�invocata�dall'Amministrazione�scolastica,�
perche�,comee�ovvio�rilevare,�le�norme�del�1924�e�del�1928�non�sono�date�nel�nostro�ordina-
mento�come�l'effetto�di�un�dialogo�pattizio�tra�Stato�e�Chiesa,�ma�entrano�nel�nostro�sistema�
giuridico�come�atti�aventi�contenuto�normativo�unilateralmente�determinati�dall'Autorita�
statale.�
Pertanto,�queste�norme,�che�sono�per�quanto�detto,�non�eterodeterminate,�cioe�determi-
nate�da�Accordi�esterni�all'ordinamento,�che�l'ordinamento�recepisce�con�fonte�di�legge�suc-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cessiva,�sono,�come�la�stragrande�maggioranza�delle�fonti�che�disciplinano�le�attivita��umane�
che�si�svolgono�nel�territorio�nazionale,�autodeterminate�dallo�Stato,�che�le�impone�in�base�
alla�propria�potesta��autoritativa�e�legislativa.�

Il�giudice�a 
quo 
erroneamente�si�pone�di�fronte�ad�un�aut-aut 
non�richiesto,�ne�esistente�
nella�realta��giuridica;�nel�senso�che�il�giudicante�ritiene�che�lo�Stato�italiano�o�e��laico�o�con-
fessionale,�cioe��oe��assolutamente�indifferente�al�fenomeno�religioso�o�segue�pedissequa-
mente�nella�propria�legislazione�i�dettami�di�qualche�religione.�

Sennonche�,�e�le�pagine�di�qualche�affermata�dottrina�(ad�esempio�senza�presunzione�di�
completezza�il�Manuale 
di 
Diritto 
Ecclesiastico 
del�Finocchiaro,�edito�Zanichelli�)�potrebbero�
essere�d'ausilio,�la�storia�giuridica�del�nostro�Paese�e��sempre�stata�un�coacervo�ed�un�com-
promesso�tra�diverse�istanze,�sussumibili,�ma�solo�per�esigenza�di�sintesi,�nelle�tre�grandi�
anime�del�nostro�popolo,�cattolica,�liberale�e�socialista.�E�l'incontro�tra�queste�diverse�
culture�ha�generato�la�cultura�nazionale�che�riverbera�nelle�leggi,�frutto�di�ricerca�di�una�
identita��comune,�che�ora�mutua�un�concetto�od�un�simbolo�da�una�corrente�di�pensiero,�
ora�dall'altra,�ora�le�rielabora�in�una�ricerca�di�sintesi.�

Norme,�pertanto,�come�quelle�del�1924�sono�ancora�oggi�applicate�e�sentite�dal�popolo�
come�appartenenti�ancora�al�suo�ordinamento,�proprio�perche�rispecchiano�una�realta��ordi-
namentale�necessariamente,�ma�anche�felicemente�elastica,�terreno�di�compromessi�e�di�
reciproca�convivenza�e�non�rigidamente�orientata�come�lascia�intendere�l'analisi�del�giudice�
aquo.L'aut-aut 
sopra�ricordato�potra��forse�appartenere�ad�altri�Paesi�europei,�alla�laicis-
sima�Francia�od�alla�confessionale�ed�anglicana�Gran�Bretagna,�ma�importare�un�simile�
concetto�nel�nostro�ordinamento�vuol�dire�partire�con�le�premesse�sbagliate,�come,�infatti,�
e��accaduto.�

Questo�per�dire�che�lo�Stato�e��libero�nel�darsi,�nell'ambito�della�propria�discrezionalita��
legislativa�o�amministrativa,�l'organizzazione�che�meglio�crede�e�se�nell'ambito�dell'organiz-
zazione�scolastica�e�piu��nel�particolare�nell'ambito�della�determinazione�dei�beni�costituenti�
gli�arredi�delle�scuole�si�e��determinato�da�solo,�e�non�per�scelte�condizionate�da�accordi�
con�Stati�esteri,�facendo�delle�scelte�di�opportunita��,�di�merito,�di�comparazione�di�interessi,�
di�manifestazione�di�una�propria�cultura�o�di�un�proprio�modo�di�essere�popolo�e�Nazione�
(omissis)�.�

(doc. 
3) 


Tribunale 
de 
L'Aquila 


ordinanza 
29 
novembre 
2003, 
n. 
1563 
-Pres. 
Est. 
Villani. 


Spetta 
alla 
giurisdizione 
amministrativa 
conoscere 
della 
domanda 
proposta 
da 
un 
genitore 
di 
minore 
frequentante 
istituto 
scolastico 
pubblico, 
per 
la 
rimo


zione 
del 
crocifisso 
dall'aula 
scolastica.

(art.�33,�d.lgs.�80/1998).�

�(omissis) 
Ritiene�il�Collegio�di�dover�esaminare�dapprima,�avendo�la�questione�carat-
tere�pregiudiziale,�il�problema�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario�riproposto�dalle�parti�
reclamanti�in�base�al�disposto�dell'art.�33,�comma�2,�lettera�c),�decreto�legislativo�31�marzo�
1998�n.�80�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205.�

La�detta�norma�si�scompone�in�due�distinte�previsioni:�la�prima�che�individua�una�sfera�
di�contenzioso,�tra�cui�quello�relativo�al��servizio�della�pubblica�istruzione�,�attribuita�alla�
giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�una�seconda�che�sottrae�alla�sua�giurisdi-
zione�esclusiva,�per�quanto�interessa�ai�fini�della�presente�decisione,�i��rapporti�individuali�
di�utenza�con�soggetti�privati��e��le�controversie�meramente�risarcitorieche�riguardano�il�
danno�alla�persona�o�alle�cose�.�

L'impugnata�ordinanza�ha�ritenuto�che�la�presente�controversia�rientri�in�entrambe�le�
espresse�esclusioni�del�citato�art.�33�in�considerazione�della�pretesa�azionata�dal�ricorrente�
con�la�domanda�cautelare.�

In�particolare,�nel�caso�di�specie�il�carattere�individuale�del�rapporto�deriverebbe�dalla�
pretesa�di�tutela�del�diritto�di�liberta��religiosa�che�non�potrebbe�essere�ricondotta�ad�un�
profilo�organizzativo�del�pubblico�servizio�di�istruzione;�non�potendosi�cioe��ritenere�che�il�
ricorrente�abbia�inteso�censurare�un�profilo�relativo�all'organizzazione�dei�mezzi�materiali�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

di�un�ufficio�pubblico�tra�cui�anche�quelli�facenti�parte�dell'arredo�scolastico,�nel�cui�ambito�
verrebbero�dettate�le�disposizioni�che�prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�
scuole�pubbliche;�una�tale�prospettazione,�elidendo�il�profilo�della�lesione�di�un�diritto�asso-
luto�costituzionalmente�garantito,�trascurerebbe�la�vera�essenza�della�questione.�

Le�parti�reclamanti�contestano�il�detto�risultato�interpretativo�osservando�che�rientrano�
nella�previsione�dell'attribuzione�al�G.A.�tutte�le�controversie�che�insorgono�nella�relazione�
instaurata�con�gli�utenti�ovvero�nello�svolgimento�dei�rapporti�utenti-gestore�pubblico�del�
servizio,�a�prescindere,�trattandosi�di�giurisdizione�esclusiva,�dalla�qualificazione�della�posi-
zione�giuridica�tutelanda.�

Aggiungono�che,�nella�specie,�sono�in�discussione�aspetti�generali�delle�modalita�di�pre-
stazione�del�servizio�(scolastico)�che�investono�scelte�che�coinvolgono�la�generalita�della�col-
lettivita�per�cui�non�puo�parlarsi�di�rapporto�individuale�di�utenza;�che,�comunque,�la�con-
troversia�attiene�ad�attivita�e�prestazioni�rese�nell'espletamento�di�servizio�pubblico�(pub-
blica�istruzione)�reso�da�un�gestore�pubblico�(scuola�statale),�come�tale�sottratta�
all'esclusione�della�previsione�di�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.�

Ricorda�il�collegio�che,�con�la�previsione�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva�per�parti-
colari�materie,�viene�normativamente�determinato�un�novero�di�casi�in�cui�il�giudice�ammini-
strativo�prende�piena�cognizione�della�controversia�pur�se�sussistano�posizioni�di�diritto�
soggettivo.�Pertanto,�come�giustamente�rilevano�i�reclamanti,�per�la�individuazione�della�
giurisdizione,�quando�la�stessa�e�esclusiva,�non�rileva�il�motivo�della�domanda�(lesione�di�
un�diritto),�ma�unicamente�il�criterio�della�materia�ovverosia�l'insieme�dei�rapporti�afferenti�
ad�un'area�di�potere�dell'amministrazione.�

Nel�caso�di�specie�non�potendo�esserci�questione�sul�versante�del�pubblico�servizio�(la�
pubblica�istruzione�e�espressamente�indicata�come�tale�dalla�norma),�rilevano,�per�la�risolu-
zione�della�questione�della�giurisdizione,�le�gia�ricordate�eccezioni�che�delimitano�i�confini�
della�giurisdizione�esclusiva�sottraendole,�come�gia�ricordato,�le�materie�costituite�dai�rap-
porti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati�e�dalle�azioni�meramente�risarcitorie.�

La�prima�delle�due�eccezioni�ha�suscitato�non�poche�difficolta�interpretative�sia�sul�
carattere��individuale��del�rapporto,�sia�sul�soggetto�cui�riferire�la�natura��privata��se,�cioe�,�
il�rapporto�vada�individuato�in�base�ad�una�qualita�(il�carattere�privato)�del�soggetto�utente�
ovvero�del�soggetto�che�presta�il�servizio.�

In�ordine�alla�prima�delle�due�peculiarita�(individualita�del�rapporto),�parte�della�
dottrina�ha�differenziato�tra�le�controversie�che�investono�direttamente�il�singolo�rapporto�
e�le�prestazioni�che�ne�costituiscono�l'oggetto,�e�le�controversie�involgenti,�invece,�gli�atti�
generali�adottati�dal�gestore�in�sede�di�organizzazione�dell'attivita�.�

A�conclusioni�conformi�a�detto�indirizzo�giunge,�in�sede�giurisprudenziale,�il�Cons.�
Stato�(ord.�Sez.�VI,�15�dicembre�1998�n.�1884�e�Sez.�VI,�27�marzo�2001,�n.�1807)�osservando�
che,�in�quanto�eccezione�alla�regola�generale,�la�disposizione�in�questione�va�interpretata�in�
modo�necessariamente�rigoroso�per�cui�l'esclusione�presuppone�che�si�tratti�di�controversie�
che�investano�direttamente�il�rapporto�individuale�e�le�prestazioni�che�ne�derivano,�rima-
nendo�invece�attratte�nella�giurisdizione�esclusiva�le�controversie�nelle�quali�sono�in�discus-
sione,�oltre�la�fonte�del�potere,�i�precetti�generali.�

Secondo�il�detto�indirizzo�giurisprudenziale,�poiche�,�nel�caso�di�specie,�alla�base�del�
ricorso�e�della�conseguente�decisione�e�la�discussione�della�vigenza�delle�norme�(R.D.�
30�aprile�1924�n.�965�e�R.D.�26�aprile�1938�n.�1297)�che�prevedono,�tra�le�altre�disposizioni�
di�carattere�generale�ed�organizzativo,�la�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�e,�
quindi,�spiegano�i�loro�effetti�verso�una�platea�indifferenziata�di�soggetti�(alunni�di�tutte�le�
scuole�pubbliche),�e�da�escludere�che�la�controversia�attenga�ad�un�rapporto�esclusivamente�
�individuale��di�utenza.�

Per�i�reclamanti�l'esclusione�della�controversia�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.,�
deve�essere�ritenuta�infondata�anche�sotto�l'ulteriore�profilo�della�deroga�alla�giurisdizione�
amministrativa,�cioe�la�natura��privata��del�soggetto�con�cui�deve�intercorrere�il�rapporto�
di�utenza�e�che,�secondo�l'assunto�delle�suddette�parti,�andrebbe�necessariamente�riferita�ai�
gestori�del�servizio.�

La�tesi�sostenuta�dai�reclamanti�appare�corretta.�

Sul�riferimento�della��natura�privata��al�fruitore�del�servizio�ovvero�al�gestore,�la�dot-
trina�e�la�giurisprudenza�appaiono�contrastanti�ma�ritiene�il�collegio�che�debba�preferirsi�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'interpretazione�secondo�cui�l'espressione��soggetti�privati��e��da�riferirsi�ai�gestori�del�servi-
zio�considerato�che�una�diversa�interpretazione�comporterebbe,�come�e��stato�autorevolmente�
osservato,�una�non�comprensibile�discriminazione�tra�utenti�privati�e�non�privati�a�parita��di�
controversie�sul�piano�sostanziale�e�sarebbe,�inoltre,�non�compatibile�con�il�testo�della�
norma�atteso�che�i�rapporti�individuali�non�possono�che�riguardare�soggetti�privati�quali�
utenti.�

A�favore�di�tale�lettura�e��anche�la�genesi�del�decreto�legislativo�n.�80/1998:�infatti�in�una�
delle�formulazioni�intermedie�del�testo�era�precisato�che�fossero�sottratti�alla�giurisdizione�
esclusiva��i�rapporti�individuali�di�vertenza�con�soggetti�privati��(formulazione�proposta�
dal�Cons.�Stato,�Ad.�Gen.,�12�marzo�1998�n.�30/1998)�e�la�Commissione�parlamentare�chiese�
che�il�testo�originario�fosse�modificato�in�modo�che�risultasse�chiaro�che�non�erano�devolute�
alla�giurisdizione�amministrativa�le�controversie�aventi�ad�oggetto�rapporti�individuali�di�
utenza�con�gestori�privati.�

All'esclusione�del�rapporto�in�questione�da�quelli��individuali�di�utenza��di�cui�al�piu��
volte�citato�art.�33,�conduce�anche�recente�dottrina�secondo�cui�i�detti�rapporti�devono�
essere�intesi�come�rapporti�contrattuali�dei�gestori�(pubblici�e�privati)�con�gli�utenti�(privati�

o�pubblici)�retti�dalle�regole�del�diritto�comune�e�nei�quali�l'ammissione�al�servizio�e��subordi-
nata�alla�stipulazione�di�un�contratto�di�utenza�piu��che�ad�un�atto�amministrativo.�
In�altri�termini�i�rapporti�individuali�di�utenza�sono�quelli�incentrati�su�un�rapporto�
negoziale�e�paritetico,�comune�nei�servizi�pubblici�economici�quali�energia,�acqua,�gas,�tele-
comunicazioni.�

Per�le�esposte�considerazioni�si�deve�concludere�che�la�presente�controversia�non�attiene�
ad�un�rapporto��individuale��di�utenza�di�un�servizio�pubblico�e,�sotto�detto�profilo,�non�e��
sottratta�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo.�

Afferma�la�reclamata�ordinanza�che,�in�ogni�caso,�dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione�
dell'autorita��giudiziaria�ordinaria�perche�l'azione�proposta�rientra�nell'ulteriore�esclusione�
sancita�dalla�lettera�e) 
dell'art.�33�del�decreto�legislativo�80/1998�essendo�azione�risarcitoria�
mediante�una�reintegrazione�che�implica�sempre�la�condanna�ad�un�facere. 


Le�parti�reclamanti�contestano�la�qualificazione�operata�dal�giudice�della�cautela,�osser-
vando�che�dalla�mera�lettura�del�petitum 
azionato�in�via�d'urgenza�dal�ricorrente,�quale�
emerge�dalla�narrativa�del�ricorso�nonche�dalle�formulate�conclusioni,�risulta�per 
tabulas 
che�la�domanda�cautelare�ha�per�oggetto��la�rimozione�del�simbolo�cristiano�presente�nei�
locali�dell'Istituto�e�precisamente�e�specificamente�nelle�aule�materna�ed�elementare�frequen-
tate�dai�figli�del�ricorrente�.�

Ne�consegue,�sempre�secondo�i�reclamanti,�che�l'azione,�cos|��come�concretamente�pro-
posta,�si�configura�come�azione�di�accertamento�di�un�obbligo�in�capo�alla�P.A.�(petitum 
mediato)�con�conseguente�condanna�della�P.A.�ad�unfacere 
(la�rimozione�del�crocifisso,�peti-
tum 
immediato)�di�guisa�che�non�e��ravvisabile�nel�contenuto�del�ricorso�un'azione�risarcito-
ria�sebbene�in�forma�specifica�ovvero�la�funzionalita��della�domanda�cautelare�al�fruttuoso�
esercizio�di�una�futura�azione�di�responsabilita��aquiliana.�

Rileva�il�collegio�che,�in�effetti�nessuna�domanda�risarcitoria,�ne�per�equivalente�ne�in�
forma�specifica,�e��stata�proposta�dal�ricorrente�la�cui�azione�espressamente�ed�esclusiva-
mente�mira�alla�rimozione�del�crocifisso�dalle�aule�frequentate�dai�figli.�

Ne�appare�corretto�desumere�unicamente�dalla�proposizione�di�una�richiesta�di�con-
danna�ad�un�facere,�la�natura�risarcitoria�della�domanda�dovendo�questa�essere�qualificata�
per�se�stessa,�cioe��in�relazione�al�suo�contenuto�ed�alla�sua�formulazione,�indipendentemente�
dalle�modalita��attraverso�le�quali�la�domanda�andra��attuata�e�nel�caso�di�specie,�come�gia��
sottolineato,�il�ricorrente�chiede,�non�il�risarcimento�del�danno,�ma�una�misura�di�carattere�
inibitorio�(rimozione�del�crocifisso)�volta�a�far�cessare�il�comportamento�asseritamene�lesivo.�

In�tale�ipotesi,�secondo�una�convincente�lettura�della�norma,�non�si�rientra�nelle�ecce-
zioni�previste�dalla�citata�lettera�e) 
del�comma�2�dell'art.�33,�del�d.lvo�90/1998�atteso�che�
la�misura�di�carattere�inibitorio�e��idonea�ad�interferire�nella�gestione�del�pubblico�servizio�
(in�tal�senso�v.�ord.�Trib.�Aosta,�26�giugno�2001�n.�8076).�

Anche�a�voler,�in�ipotesi,�ritenere,�secondo�diverso�orientamento,�che�l'azione�inibitoria�
sia�un'azione�di�risarcimento�in�forma�specifica�ex 
art.�2058�cod.civ.,�nel�caso�di�specie�la�
cognizione�sulla�stessa�apparterrebbe�comunque�al�giudice�amministrativo�in�base�alla�consi-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

derazione�che�il�comportamento�lamentato,�e�del�quale�si�chiede�l'interruzione,�riguarda�le�
modalita�di�erogazione�del�pubblico�servizio�o,�piu�esattamente,�il�potere�dell'amministra-
zione�nei�rapporti�afferenti�la�prestazione�del�servizio�pubblico.�

Infatti�la�lettera�e)�del�secondo�comma�dell'art.�33�del�decreto�sottrae�alla�giurisdizione�
esclusiva�del�G.A.�le�controversie��meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla�
persona�o�alle�cose��e�come�tali�vanno�considerate�le�controversie�relative�a�pretese�che�pre-
scindono�dalla�valutazione�di�provvedimenti�amministrativi.�In�altri�termini,�come�ritenuto�
dall'Adunanza�generale�del�Consiglio�di�Stato�con�il�gia�citato�parere�del�12�marzo�1998�

n.�30,�non�possono�considerarsi�meramente�risarcitorie�le�controversie�per�danno�nei�con-
fronti�dell'autorita�di�settore�che�investono�ambiti�di�esercizio�del�potere.�
Poiche�nella�fattispecie�in�esame�viene�proprio�in�discussione�l'ambito�del�potere�
dell'amministrazione�scolastica�in�ordine�all'organizzazione�ed�alle�modalita�di�prestazione�
del�servizioscolastico(se�essa,�cioe�,�abbia�l'obbligo�o,�comunque,�il�potere�di�disporre�l'espo-
sizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche)�anche�sotto�quest'ultimo�profilo�viene�in�rilievo�
il�difetto�di�giurisdizione�di�questo�giudice.�

In�detti�termini,�e�cioe�che�conoscere�della�domanda�non�spetta�al�giudice�ordinario�ma�
al�giudice�amministrativo,�va,�quindi,�emessa�pronuncia�rimanendo�assorbite�le�altre�censure�
mosse�dalle�parti�reclamanti�e,�per�l'effetto,�va�disposta�la�revoca�del�reclamato�provvedi-
mento�(omissis)�.�

(doc.�4)�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
il 
Veneto 
sezione 
prima, 
ordinanza 
14 
gennaio 
2004 
n. 
56 
-

Pres.�S.�Baccarini�-Rel.�A.�Gabbricci�-S.�L.�(Avv.�L.�Ficarra)�

c/�Amministrazione�dell'istruzione,�dell'universita�e�della�ricerca�

(cont.�2115/02,�avv.�dello�Stato�Gasparin)�

Non�e�manifestamente�infondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�

degli�artt.�159�e�190�del�d.lgs.�16�aprile�1994�n.�297,�come�specificata�dagli�

artt.�119�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�Tabella�C,�e�118�R.D.30�aprile�1924�

n.�965,�nella�parte�in�cui�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�delle�aule�scolastic
he�in�riferimento�al�principio�della�laicita�dello�Stato�e�comunque�agli�

artt.2,3,7,8,�19�e�20�Cost.�

�(omissis)�Il�22�aprile�2002,�nel�corso�di�una�seduta�del�consiglio�d'istituto�^come�si�
legge�nel�verbale�della�riunione�^lo�stesso�M.�A.,��in�riferimento�all'esposizione�di�simboli�
religiosi��all'interno�della�scuola,�ne�propose�la�rimozione;�dopo�un'approfondita�discus-
sione,�la�decisione�fu�rinviata�alla�seduta�del�27�maggio,�quando�fu�posta�in�votazione�ed�
approvata�una�deliberazione�che�proponeva��di�lasciare�esposti�i�simboli�religiosi�.�

S.�T.�L.,�in�proprio�e�quale�genitore�esercente�la�potesta�sui�figli�minori,�ha�impugnato�
tale�determinazione�con�il�ricorso�in�esame;�nel�successivo�giudizio�si�e�costituito�il�Ministero�
dell'istruzione�(omissis).�
Diritto�1.1.�^Il�ricorso�censura�la�deliberazione�impugnata�anzitutto�per�violazione�dei�
principi�d'imparzialita�edi�laicita�dello�Stato,�e�segnatamente�del�secondo,�quale�principio�
supremo�dell'ordinamento�costituzionale,�avente�priorita�assoluta�e�carattere�fondante,�desu-
mibile�insieme�dall'articolo�3�della�Costituzione,�che�garantisce�l'uguaglianza�di�tutti�i�citta-
dini,�e�dal�successivo�articolo�19,�il�quale�riconosce�la�piena�liberta�di�professare�la�propria�
fede�religiosa,�includendovi�anche�la�professione�di�ateismo�o�di�agnosticismo:�principio�
confermato�dall'articolo�9�della�Convenzione�europea�dei�diritti�dell'uomo,�resa�esecutiva�
in�Italia�con�legge�4�agosto�1955,�n.�848,�che�riconosce�la�liberta�di�manifestare��la�propria�
religione�o�il�proprio�credo�.�

Il�rammentato�principio�di�laicita�,�prosegue�la�ricorrente,�precluderebbe�l'esposizione�
dei�crocefissi�e�di�altri�simboli�religiosi�nelle�aule�scolastiche,�disposta�in�violazione�della�
�parita�che�deve�essere�garantita�a�tutte�le�religioni�e�a�tutte�le�credenze,�anche�a-religiose�:�
l'impugnata�deliberazione�del�consiglio�della�scuola��V.F.��costituirebbe��aperta�e�palese�
violazione�dei�suesposti�principi�fondamentali�del�nostro�ordinamento�giuridico�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1.2.�^Inoltre,�continua�la�L.,�la�stessa�deliberazione�sarebbe�illegittima�anche�per�
eccesso�di�potere�sotto�il�profilo�della�sua�contraddittorieta��logica.�
Si�desume�invero�dal�verbale�della�seduta,�in�cui�il�provvedimento�fu�assunto,�che�uno�
dei�membri�dell'organo�aveva�espresso�l'auspicio�per�cui��tale�problema�possa�incentivare�
una�maggiore�educazione�all'integrazione�religiosa�e�al�rispetto�della�liberta��di�ideeedipen-
siero�per�tutti�:�ma,�secondo�la�L.,�non�si�potrebbe�affermare�cio��e�nel�contempo�negarlo,�
�dicendo�che�nella�scuola�debbono�essere�presenti�i�simboli�religiosi�appartenenti�peraltro�
ad�una�sola�determinata�confessione�religiosa��(omissis).�

2.2.1.�^L'Amministrazione�pone�altres|��un�dubbio�sulla�giurisdizione�del�giudice�ad|�to,�
che�il�Collegio�non�ritiene�peraltro�di�condividere.�
L'atto�impugnato,�infatti,�si�riferisce�ad�un�arredo�scolastico,�seppure�certamente�sui�
generis,ed�e��dunque�espressione�di�una�potesta��organizzativa�che�appartiene�all'Amministra-
zione�scolastica,�a�fronte�della�quale�i�singoli�utenti�hanno�posizioni�di�interesse�legittimo.�

2.2.2.�^Quest'ultima�considerazione�consente�di�respingere�altres|��l'ulteriore�eccezione�
proposta�dalla�difesa�erariale,�per�cui�il�ricorso�non�sarebbe�stato�notificato�a�quei�genitori�
ed�allievi�dell'istituto��V.F.�,�i�quali�vogliono�mantenere�nelle�aule�scolastiche�il�crocifisso�
^che�e��l'unico�simbolo�religioso�cola��attualmente�presente�^e�che�per�questo�avrebbero�la�
qualita��di�controinteressati.�
Invero,�nel�giudizio�amministrativo�la�posizione�di�controinteressato�variconosciutac
on�il�conseguente�onere�di�notificazione�del�ricorso�introduttivo�^ai�soggetti�che�si�trovano�
in�una�posizione�antitetica�a�quella�del�ricorrente,�traendo�utilita��propria�e�diretta�dal�prov-
vedimento�impugnato,�e�sono�facilmente�individuabili�in�base�a�questo:�in�specie�manca�
senz'altro�questo�secondo�requisito,�poiche�la�ricorrente�(come�d'altronde�la�stessa�resistente)�
non�era�certamente�in�grado�di�stabilire,�nel�momento�in�cui�ha�proposto�il�ricorso,�chi�con-
dividesse�la�decisione�assunta�dal�consiglio�d'istituto�e�qui�impugnata.�

2.3.1.�^Ancora,�lo�stesso�Ministero�sostiene�di�aver�diramato,�sia�pure�dopo�l'avvio�del�
processo,�una�circolare,�datata�3�ottobre�2002,�in�cui�si�inviterebbero�i�dirigenti�scolastici�
ad�assicurare�l'esposizione�del�crocefisso�nella�aule�scolastiche:�e�tale�disposizione,�secondo�
la�difesa�erariale,��sarebbe�comunque�ostativa�alla�possibilita��per�la�parte�ricorrente,�di�otte-
nere�la�rimozione�del�simbolo�cristiano�.�
2.3.2.�^Si�deve�peraltro�anzitutto�osservare�come�la�circolare�non�risultiesserestata�
ufficialmente�pubblicata,�ne�comunicata�direttamente�alla�ricorrente,�e�neppure�prodotta�in�
giudizio:�sicche�neppure�il�Collegio�e��in�grado�di�valutarne�la�rilevanza,�e�l'effettivo�valore�
vincolante.�
La�stessa�circolare,�comunque,�non�costituirebbe�in�ogni�caso,�per�ammissione�della�
stessa�Amministrazione�resistente,�un�atto�presupposto�del�provvedimento�gravato,�ne�cio��
sarebbe�possibile,�essendo�a�questo�successiva.�

Non�si�potrebbe�dunque�far�carico�alla�ricorrente�di�non�averla�impugnata�con�il�ricorso�
introduttivo,�ne�di�non�averla�successivamente�gravata�mediante�motivi�aggiunti,�come�pure�
si�sostiene�nel�controricorso,�non�trattandosi�di�un�atto�appartenente�allo�stesso�procedi-
mento�ed�adottato��tra�le�stesse�parti��(articolo�21,�I�comma,�legge�1034/1971):�si�deve�
quindi�concludere�che,�allo�stato,�la�L.�conserva�integro�il�proprio�interesse�all'annullamento�
della�deliberazione�27�maggio�2002,�la�quale�incide�direttamente�sulla�sua�posizione�sogget-
tiva�d'interesse�legittimo.�

3.1.�^(omissis)�La�P.A.�rileva�che�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�e��
espressamente�prescritta�da�due�disposizioni,�l'articolo�118�del�R.d.�30�aprile�1924,�n.�965,�
recante�disposizioni�sull'ordinamento�interno�degli�istituti�di�istruzione�media,�e�dall'articolo�
119�del�R.d.�26�aprile�1928�n.�1297�(e,�in�particolare,�nella�Tabella�C�allo�stesso�allegata),�
riferito�agli�istituti�di�istruzione�elementare.�
Tali�norme,�sebbene�risalenti,�sarebbero�tuttora�in�vigore,�come�confermato�dal�parere�
27�aprile�1988�n.�63,�reso�dalla�seconda�sezione�del�Consiglio�di�Stato:�e,�sebbene�non�espres-
samente�richiamate�nell'atto�impugnato,�ne�fonderebbero�la�legittimita��,�e�dovrebbero�dunque�
condurre�alla�reiezione�del�ricorso�proposto.�

3.2.�^Invero,�va�anzitutto�riconosciuto�che�le�disposizioni�richiamate�dall'Amministra-
zione�resistente�costituiscono,�per�tali,�pertinente�ed�adeguato�fondamento�giuridico�positivo�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

del�provvedimento�gravato,�seppure�limitatamente�ad�un�particolare�simbolo�religioso,�il�
crocifisso,�che�e�,�peraltro,�l'unico�cui�il�ricorso�si�riferisce�esplicitamente�e,�con�ragionevole�
certezza,�quello�cui�si�vuole�riferire�il�provvedimento�impugnato.�

Il�citato�articolo�118�del�R.d.�965/24�^incluso�nel�capo�XII�intitolato��deilocali�e�del-
l'arredamento�scolastico��^dispone�che�ogni�istituto�d'istruzione�media��ha�la�bandiera�
nazionale;�ogni�aula,�l'immagine�del�Crocifisso�e�il�ritratto�del�Re�;�l'articolo�119�del�R.d.�
1297/28,�a�sua�volta,�stabilisce�che�gli�arredi�delle�varie�classi�scolastiche�sono�elencati�nella�
tabella�C,�allegata�allo�stesso�regolamento:�e�tale�elencazione�include�il�crocifisso�per�cia-
scuna�classe�elementare.�

Tali�previsioni,�anteriori�al�Trattato�ed�al�Concordato�tra�la�Santa�Sede�e�l'Italia�^cui�fu�
data�esecuzione�con�la�legge�27�maggio�1929,�n.�810�^non�appaiono�contrastare�con�le�
disposizioni�contenute�in�quegli�atti�pattizi,�in�cui�nulla�viene�stabilito�relativamente�all'espo-
sizione�del�crocifisso�nelle�scuole,�come�in�qualsiasi�ufficio�pubblico;�inoltre,�come�rileva�il�
Consiglio�di�Stato�nel�citato�parere�63/1988,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�con�
l'Accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985,�n.�121,��non�contemplando�
esse�stesse�in�alcun�modo�la�materia�de 
qua,cos|�come�nel�Concordato�originario,�non�pos-
sono�influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�,�
mancando�i�presupposti�di�cui�all'articolo�15�delle�disposizioni�sulla�legge�in�generale.�

In�particolare,�prosegue�lo�stesso�parere,��non�appare�ravvisabile�un�rapporto�di�incom-
patibilita�con�norme�sopravvenute�ne�puo�configurarsi�una�nuova�disciplina�dell'intera�mate-
ria,�gia�regolata�dalle�norme�anteriori�:�sicche�,�in�conclusione,�poiche�le�disposizioni�in�
parola��non�attengono�all'insegnamento�della�religione�cattolica,�ne�costituiscono�attuazione�
degli�impegni�assunti�dallo�Stato�in�sede�concordataria,�deve�ritenersi�che�esse�siano�tuttora�
legittimamente�operanti�.�

3.3.�^Orbene,�il�Collegio�a�sua�volta�deve�riconoscere�che�le�due�disposizioni�in�
questione�non�sono�state�abrogate,�ne�espressamente,�ne�implicitamente,�da�norme�di�grado�
legislativo�ovvero�regolamentare.�
Il�R.d.�965/24�ed�il�R.d.�1297/28,�infatti,�costituiscono�certamente�fonti�regolamentari,�
come�si�desume,�anzitutto,�da�specifiche�previsioni�che�li�autoqualificano�per�tali�(ad�esem-
pio�l'articolo�144�del�R.d.�965/24,�e�la�stessa�intestazione�per�il�R.d.�1297/28);�a�cio�si�
aggiunga�che,�nei�rispettivi�preamboli,�vengono�richiamati�atti�di�grado�sicuramente�legisla-
tivo�^il�T.u.�delle�leggi�sull'istruzione�elementare,�approvato�con�il�R.d.�5�febbraio�1928�

n.�577,�da�una�parte,�ed�il�R.d.�6�maggio�1923,�n.�1054,�recante�l'ordinamento�della�istruzione�
media,�dall'altra�^rispetto�ai�quali�sono�destinati�ad�introdurre�norme�attuative�di�dettaglio.�
3.4.�^E�tuttavia�evidente�che�la�controversia�non�puo�cos|�ritenersi�definita,�poiche�,�
attese�le�censure�proposte,�il�thema 
decidendum 
si�sposta�dal�contrasto�tra�il�provvedimento�
impugnato�e�l'invocato�principio�di�laicita�a�quello�dell'illegittimita�costituzionale�delle�due�
citate�disposizioni:�questione�che,�in�generale,�puo�essere�sollevata�d'ufficio�innanzi�al�Giu-
dice�delle�leggi�per�quelle�disposizioni�che�costituiscano�presupposto�di�legittimita�dell'atto�
impugnato.�
4.1.�^Ora,�tenuto�anche�conto�che�il�provvedimento�e�stato�emesso�dal�consiglio�d'isti-
tuto�d'un�istituto�comprensivo�^che,�cioe�,�riunisce�la�scuola�elementare�e�media�^non�pare�
dubbio�che�la�questione�di�costituzionalita�,�riferita�sia�all'articolo�118�del�R.d.�965/24�che�
all'articolo�119�del�R.d.�1297/28,�abbia�qui�rilevanza�in�quanto�su�queste�disposizioni�e�fon-
dato�il�potere�esercitato�con�il�provvedimento�impugnato.�
Per�quanto�invece�concerne�la�rilevanza�della�questione�sotto�il�profilo�della�natura�giu-
ridica�delle�disposizioni�oggetto�del�giudizio�di�legittimita�costituzionale,�ferma,�secondo�
l'insegnamento�della�Corte,�l'inammissibilita�del�controllo�diretto�dei�regolamenti�da�parte�
della�Corte�costituzionale,�ne�e�invece�ammissibile�il�controllo�indiretto�(cfr.�le�sentenze�
30�dicembre�1994,�n.�456,�e�20�dicembre�1988,�n.�1104),�nei�casi�in�cui�una�disposizione�di�
legge��trova�applicazione�attraverso�le�specificazioni�espresse�dalla�normativa�regolamen-
tare,�i�cui�contenuti�integrano�il�precetto�della�norma�primaria��(Corte�costituzionale,�
456/1994�cit.).�

4.2.�^Orbene,�ad�avviso�del�Collegio,�tale�relazione�sussiste�tra�le�norme�regolamentari�
in�questione�e�quelle�primarie�di�cui�le�prime�costituiscono�specificazione:�il�R.d.�1054/23�
quanto�all'istruzione�media,�il�R.d.�577/28�quanto�all'istruzione�elementare,�attualmente�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vigenti�nella�formulazione�di�cui�al�D.lgs�297/1994,�mediante�il�quale�e��stato�approvato�il�

T.u.�delle�disposizioni�legislative�vigenti�in�materia�di�istruzione,�relative�alle�scuole�di�ogni�
ordine�e�grado�(articolo�676�D.lgs�cit.).�
Invero,�rammentato�nuovamente�che�il�crocifisso�costituisce,�secondo�le�disposizioni�
regolamentari�in�questione,�un�arredo�scolastico,�va�anzitutto�ricordato�come�l'articolo�159,�
I�comma,�del�D.lgs�297/1994,�corrispondente�all'articolo�55�del�Rd�577/28,disponga�che�
spetta�ai�comuni�provvedere,�tra�l'altro,��alle�spese�necessarie�per�l'acquisto,�la�manuten-
zione,�il�rinnovamento�del�materiale�didattico,�degli�arredi�scolastici,�ivi�compresi�gli�armadi�

o�scaffali�per�le�biblioteche�scolastiche,�degli�attrezzi�ginnici�e�per�le�forniture�dei�registri�e�
degli�stampati�occorrenti�per�tutte�le�scuole�elementari�;�per�la�scuola�media,�poi,�l'articolo�
190�D.lgs�297/1994�cit.,�corrispondente�all'articolo�103�del�R.d.�1054/23,�egualmente�dispone�
che�i�comuni�sono�tenuti�a�fornire,�oltre�ai�locali�idonei,�l'arredamento,�l'acqua,�il�telefono,�
l'illuminazione,�il�riscaldamento,�e�cos|��via.�
Orbene,�alla�specificazione�del�contenuto�minimo�necessario�delle�locuzioni�di�genere:�
�arredi��ovvero��arredamento�,�contenute�negli�articoli�159�e�190,�concorrono�le�due�dispo-
sizioni�regolamentari�citate,�comprendendovi�anche�il�crocifisso:�cos|��si�puo��senz'altro�affer-
mare�che�le�disposizioni�degli�articoli�159�e�190,�come�specificati�dalle�norme�regolamentari�
citate,�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�scolastici,�e�per�questa�parte,�possono�formare�
oggetto�di�sindacato�di�costituzionalita��innanzi�al�Giudice�delle�leggi.�

4.3.�^V'e��poi�un'altra�disposizione,�contenuta�nello�stesso�D.lgs.�297/1994,�che�va�consi-
derata�ai�fini�della�rilevanza�della�questione,�ed�e��l'articolo�676,�intitolato��norma�di�abroga-
zione�,�il�quale�dispone�che��le�disposizioni�inserite�nel�presente�T.u.�vigono�nella�formula-
zione�da�esso�risultante;�quelle�non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni�
contrarie�od�incompatibili�con�il�T.u.�stesso,�che�sono�abrogate�.�
Invero,�le�norme�recate�dall'articolo�118�del�R.d.�965/24�e�dall'articolo�119�del�R.d.�
1297/28�non�confliggono�con�il�T.u.,�ma�dovrebbero�comunque�ritenersi�implicitamente�
abrogate�ex 
articolo�15�preleggi,�perche�il�D.lgs�297/1994�regola�l'intera�materia�scolastica:�
restano�dunque�in�vigore�esclusivamente�in�forza�dello�stesso�articolo�676,�il�quale,�dunque,�
costituisce,�al�pari�dei�richiamati�articoli�159�e�190,�una�norma�primaria�attraverso�la�quale�
l'obbligo�di�esposizione�del�crocifisso�conserva�vigenza�nell'ordinamento�positivo.�

5.1.�^Accertato�cos|��che�la�questione�e��rilevante,�e��ora�necessario�stabilire�se�la�stessa�
sia�o�meno�non�manifestamente�infondata.�
Invero,�il�crocifisso�rappresenta�la�massima�icona�cristiana,�presente�in�ogni�luogo�di�
culto�e�piu��di�ogni�altra�venerata:�esso�puo��bens|��assumere�ulteriori�valori�semantici,�ma�que-
sti�non�possono�comunque�mai�completamente�elidere�quello�religioso,�da�cui�traggono�
comunque�giustificazione�e�fondamento.�

La�norma�in�questione,�dunque,�impone�che�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie,�
luoghi�sicuramente�pubblici,�sia�apposto�un�simbolo�il�quale�mantiene�comunque�un�univoco�
significato�confessionale,�per�tale�percepito�dalla�massima�parte�dei�consociati:�e�non�si�
puo��essere�certi�che�una�siffatta�prescrizione�sia�compatibile�con�i�principi�stabiliti�dalla�
Costituzione�repubblicana,�nell'interpretazione�che�la�Corte�ha�nel�tempo�delineato.�

5.2.�^Invero,�la�laicita��dello�Stato�italiano�^come�ricorda�la�ricorrente�^costituisce,�
secondo�il�Giudice�delle�leggi,�un�principio�supremo,�emergente�dagli�articoli�2,3,7,8,�19�e�
20�della�Costituzione,�e,�dunque,��uno�dei�profili�della�forma�di�Stato�delineata�dalla�Carta�
costituzionale�della�Repubblica��(cos|��Corte�costituzionale,�203/1989)�e�nel�quale��hanno�
da�convivere,�in�uguaglianza�di�liberta�,�fedi,�culture�e�tradizioni�diverse��(Corte�costituzio-
nale,�440/1995).�
Quale�riflesso�del�principio�di�laicita��(successivamente�ribadito�dalla�Corte�costituzio-
nale�con�le�sentenze�259/1990,�195/1993�e�329/1997),�e,�piu��specificatamente,�dell'ugua-
glianza�di�tutti�i�cittadini�senza�distinzione�di�religione�(articolo�3�Costituzione)�e�dell'eguale�
liberta��davanti�alla�legge�di�tutte�le�confessioni�religiose�(articolo�8�Costituzione),��l'atteggia-
mento�dello�Stato�non�puo��che�essere�di�equidistanza�e�imparzialita����nei�confronti�di�ogni�
fede,��senza�che�assumano�rilevanza�alcuna�il�dato�quantitativo�dell'adesione�piu��omenodif-
fusa�a�questa�o�a�quella�confessione�religiosa�(sentenze�925/1988,�440/1995�e�329/1997)��
(cos|��Corte�costituzionale,�508/00).�

In�tale�contesto,�credenti�e�non�credenti�si�trovano��esattamente�sullo�stesso�piano�
rispetto�all'intervento�prescrittivo,�da�parte�dello�Stato,�di�pratiche�aventi�significato�reli-


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


gioso: 
esso 
e� 
escluso 
comunque, 
in 
conseguenza 
dell'appartenenza 
della 
religione 
a 
una 
dimensione 
che 
non 
e� 
quella 
dello 
Stato 
e 
del 
suo 
ordinamento 
giuridico, 
al 
quale 
spetta 
sol-
tanto 
il 
compito 
di 
garantire 
le 
condizioni 
che 
favoriscano 
l'espansione 
della 
liberta� 
di 
tutti 
e, 
in 
questo 
ambito, 
della 
liberta� 
di 
religione� 
(Corte 
costituzionale, 
334/1996); 
mentre 
�valutazioni 
ed 
apprezzamenti 
legislativi 
differenziati 
e 
differenziatori� 
tra 
le 
diverse 
fedi, 
con 
diverse 
intensita� 
di 
tutela, 
verrebbero 
ad 
incidere 
sulla 
pari 
dignita� 
della 
persona 
e 
si 
porrebbero 
�in 
contrasto 
col 
principio 
costituzionale 
della 
laicita� 
o 
non-confessionalita� 
dello 
Stato� 
(Corte 
costituzionale, 
329/1997). 


5.3. 
^V'e� 
dunque 
da 
dubitare 
che 
siano 
compatibili 
con 
le 
precedenti 
enunciazioni 
le 
norme 
dell'ordinamento 
generale 
le 
quali 
prescrivono, 
come 
detto, 
l'esposizione 
di 
un 
sim-
bolo 
venerato 
dal 
cristianesimo 
nelle 
aule 
scolastiche 
(cos|� 
come 
lo 
sarebbe 
ogni 
altra 
dispo-
sizione 
che 
stabilisse 
la 
presenza 
di 
simboli 
di 
altre 
fedi): 
cio� 
non 
pare 
pienamente 
concilia-
bile 
con 
la 
posizione 
di 
equidistanza 
ed 
imparzialita� 
tra 
le 
diverse 
confessioni 
che 
lo 
Stato 
deve 
comunque 
mantenere, 
tanto 
piu� 
che 
la 
previsione 
si 
riferisce 
agli 
spazi 
destinati 
all'i-
struzione 
pubblica, 
cui 
tutti 
possono 
accedere 
^ed 
anzi 
debbono, 
per 
ricevere 
l'istruzione 
obbligatoria 
(articolo 
34 
Costituzione) 
^e 
che 
lo 
Stato 
assume 
tra 
i 
suoi 
compiti 
fondamen-
tali, 
garantendo 
la 
liberta� 
d'insegnamento 
(articolo 
33 
Costituzione). 
Diversamente 
da 
quanto 
avviene 
per 
l'insegnamento 
della 
religione, 
che 
liberamente 
gli 
studenti 
ed 
i 
loro 
genitori 
possono 
o 
meno 
accogliere 
^e 
solo 
cos|� 
il 
principio 
di 
laicita� 
dello 
Stato 
e� 
osservato: 
cfr. 
Corte 
costituzionale 
203/1989 
cit., 
e 
13/1991 
^la 
presenza 
del 
croci-
fisso 
viene 
obbligatoriamente 
imposta 
agli 
studenti, 
a 
coloro 
che 
esercitano 
la 
potesta� 
sui 
medesimi 
e, 
inoltre, 
agli 
stessi 
insegnanti: 
e 
la 
norma 
che 
prescrive 
tale 
obbligo 
sembra 
cos|� 
delineare 
una 
disciplina 
di 
favore 
per 
la 
religione 
cristiana, 
rispetto 
alle 
altre 
confessioni, 
attribuendole 
una 
posizione 
di 
privilegio 
che, 
secondo 
i 
rammentati 
principi 
costituzionali, 
non 
puo� 
trovare 
giustificazione 
neppure 
nella 
sua 
indubbia 
maggiore 
diffusione,cio� 
che 
puo� 
semmai 
giustificare 
nelle 
singole 
scuole, 
secondo 
specifiche 
valutazioni, 
il 
rispetto 
di 
tra-
dizioni 
religiose 
^come 
quelle 
legate 
al 
Natale 
o 
alla 
Pasqua 
^ma 
non 
la 
generalizzata 
pre-
senza 
del 
crocifisso 
(omissis)�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Dossier 


Il�termine�ragionevole�del�processo�e�le�Sezioni�Unite:�
davvero�non�c'e�altro�da�dire?�(*)�

Con�le�sentenze�di�seguito�pubblicate�le�Sezioni�Unite�della�Corte�di�
Cassazione�hanno�affrontato�i�gravi�problemi�che�la�legge�24�marzo�2001,�

n.�89,�aveva�portato�all'attenzione�della�nostra�giurisprudenza�e�della�Corte�
Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.�La�soluzione�offerta�fa�salvi�i�principi�fonda-
mentali�del�nostro�ordinamento�e�riafferma,�ben�lungi�dalle�richieste�di�una�
parte�della�dottrina,�che�il�diritto�internazionale�convenzionale�entra�nel�
nostro�ordinamento�per�il�tramite�della�legge�di�ratifica�e�di�esecuzione,�pur�
quando�trattasi�di�diritti�fondamentali;�la�Convenzione�Europea�dei�Diritti�
dell'Uomo,�le�cui�norme�sono�interpretate�dall'apposita�Corte,�e�applicabile,�
per�come�vive�nella�giurisprudenza�di�quella�Corte,�nei�limiti�in�cui�il�diritto�
interno�lo�consenta;�nello�specifico,�con�il�diritto�fondamentale�alla�ragione-
vole�durata�del�processo�per�come�valutato�e�riconosciuto�dalla�Corte�di�
Strasburgo�e�del�tutto�compatibile�la�disciplina�nazionale�della�legge�
n.�89/2001,�la�quale�non�accorda�l'equa�riparazione�alla�vittima�della�viola-
zione�per�cio�solo�che�la�violazione�sia�stata�commessa:�per�l'equa�ripara-
zione�occorre�che�dalla�violazione�sia�derivato�un�danno,�patrimoniale�o�
non�patrimoniale,�quest'ultimo�di�regola�presente,�secundum�quodplerumque�
accidit.�
Avv.�Antonio�Palatiello�

Corte�di�Cassazione,�Sezioni�Unite�Civili,�sentenza�26�gennaio�2004,�n.�1338�

Pres.�G.�Ianniruberto�^Est.�E.�Lupo�^B.O.�(Avv.�G.�Romano)�

c/�Ministero�della�Giustizia�(cont.�35648/01,�Avv.�dello�Stato�A.�Palatiello)�

Nel�sistema�introdotto�dalla�legge�n.�89/2001�il�danno�non�patrimoniale�da�irragionevole�
duratadelprocessononpuo�essereidentificatonellastessaviolazionedeldirittoallaragionevole�
duratadelprocesso,�edunquenonpuo�affermarsicheesso�conseguaautomaticamenteall'accer-
tamento�di�tale�violazione,�anche�se�di�questo�e�effetto�normale,�secondo�l'id�plerumque�accidit.�

Ilfatto�costitutivo�del�diritto�attribuito�dalla�legge�n.�89/2001�consiste�in�una�determinata�
violazione�della�CEDU,�per�cui�spetta�al�giudice�della�CEDU�individuare�tutti�gli�elementi�di�

talefatto�giuridico,�che�dunquefinisce�con�l'essere��conformato��dalla�Corte�di�Strasburgo:�nel-

l'accordare�la�dovuta�riparazione�alla�vittima�della�violazione�del�diritto�fondamentale�alla�

ragionevole�durata�del�processo�il�giudice�nazionale�deve�per�quanto�possibile�interpretare�ed�

applicare�il�diritto�nazionale�conformemente�alle�convenzioni.�

�(omissis)�8.�^Occorre,ora,�prendere�in�esame�la�parte�piu�consistente�delle�censure�
prospettate�dal�ricorrente�principale,�che�si�indirizzano�contro�la�mancata�liquidazione�del�
danno�non�patrimoniale.�Dette�censure�pongono�la�questione�di�massima�di�particolare�
importanza�per�la�cui�soluzione�il�presente�ricorso�e�stato�assegnato�alle�Sezioni�Unite.�

La�questione�di�massima�puo�cos|�individuarsi:�se,�nel�sistema�introdotto�dalla�legge�

n.�89/2001,�il�danno�non�patrimoniale�da�irragionevole�durata�del�processo�vada�identificato�
nella�stessa�violazione�del�diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo�e�percio�consegua�
automaticamente�all'accertamento�di�tale�violazione,�ovvero�se,�al�contrario,�tale�danno�
(*)�Vedi�questa�Rassegna�n.�1/2003,�41�e�200,�n.�2-3/2003,�209.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

debba�essere�qualificato�in�termini�di�elemento�costitutivo�del�diritto�alla�riparazione,�come�
tale�distinto�dalla�violazione�del�termine�ragionevole,�non�ravvisabile�in 
re 
ipsa 
e�necessario�
a�completarne�la�fattispecie,�e�quindi�debba�formare�oggetto�di�prova�da�parte�del�ricorrente,�
ancorche�questa�sia�in�concreto�agevolata�dal�ricorso�allo�strumento�presuntivo�e�alle�mas-
sime�di�esperienza.�

9.�^La�Sezione�Prima�di�questa�Corte,�avente�competenza�interna�sui�ricorsi�relativi�
all'applicazione�della�legge�n.�89/2001,�ha,�con�orientamento�costante,�seguito�la�seconda�
delle�due�interpretazioni�ora�prospettate,�negando�che�il�danno�non�patrimoniale�causato�
dalla�durata�irragionevole�del�processo�derivi�automaticamente�dall'accertamento�di�tale�vio-
lazione�ed�escludendo�quindi�che�tale�danno�possa�ritenersi�in�re 
ipsa,sia�cioe�un��danno-
evento��correlato�al�ritardo�nella�definizione�del�processo.�Secondo�l'orientamento�della�
Cassazione,�il�danno�riparabile�ai�sensi�della�legge�n.�89/2001�va�individuato�nella�conse-
guenza�immediata�e�diretta�della�violazione�prevista�da�detta�legge,�onde�l'indennizzo�ivi�
previsto�passa�necessariamente�attraverso�il�filtro�del�danno,�distinto�dalla�violazione�del�
diritto�alla�ragionevole�durata�(che�in�se�concreta�il�fatto�lesivo)�e�ad�essa�eziologicamente�
riferibile.�Dalla�qualificazione�del�danno�in�termini�di�elemento�costitutivo�del�diritto�all'e-
qua�riparazione�discende�che�esso�deve�formare�oggetto�di�allegazione�e�di�prova�da�parte�
dell'interessato,�sebbene�tale�prova,�per�quanto�attiene�al�danno�non�patrimoniale,�sia�facili-
tata�dall'�impiego�delle�presunzioni�e�delle�massime�di�esperienza,�purche�individuate�in�rela-
zionealcaso�dispecie.�
Questo�orientamento�interpretativo�fa�leva,�essenzialmente,�su�due�diverse,�concorrenti�
ragioni.�

a) 
Per�quanto�attiene�alla�fonte�normativa,�il�diritto�alla�ragionevole�durata�del�pro-
cesso�non�puo�essere�incluso�tra�i�diritti�fondamentali�della�persona,�la�cui�inviolabilita�sia�
garantita�da�norme�costituzionali�immediatamente�precettive�e�la�cui�violazione�non�possa�
rimanere�senza�la�minima�sanzione�risarcitoria,�costituendo�percio��danno-evento��di�per�
se�risarcibile.�Tale�diritto��trova�invece�la�sua�fonte�a�livello�di�legge�ordinaria�(legge�

n.�89/2001)��e��non�e�direttamente�riconducibile�alla�previsione�dell'art.�l11�Cost.�,�il�quale�
�contiene�una�norma�meramente�programmatica��(cos|�la�sentenza�8�agosto�2002�il�1987;�
nello�stesso�senso,�tra�le�altre,�le�sentenze�2�agosto�2002�n.�11573;�19�dicembre�2002�
n.�l8130;�3�aprile�2003�n.�5129,�n.�5131�e�n.�5133).�
b) 
La�formulazione�letterale�dell'art.�2,�comma�1,�della�legge�n.�89/2001�(�chi�ha�
subito�un�danno�patrimoniale�o�non�patrimoniale�per�effetto�di�violazione�della�Conven-
zione�),��lungi�dal�collegare�direttamente�l'indennizzo�alla�protrazione�del�giudizio�oltre�il�
termine�ragionevole�di�durata,�si�incardina�invece�sul�rapporto�eziologico�tra�quest'ultima�
ed�il�danno�(patrimoniale�o�non�patrimoniale)�che�si�pretende�venga�indennizzato,�onde�tale�
danno�rappresenta�un�evento�diverso�ed�ulteriore�rispetto�al�fatto�lesivo�(la�violazione�della�
Convenzione�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�di�cui�all'art.�6,�
paragrafo�1)�che�puo�averlo�generato,�senza�cioe�che�vi�sia�danno�suscettibile�di�equa�ripara-
zione�per�il�solo�fatto�del�verificarsi�della�violazione�medesima,�dovendone�esso�costituire�
comunque�l'effetto��(cos|�la�sentenza�5�novembre�2002�n.�15449;�nello�stesso�senso,�tra�le�
tante,�5�novembre�2002�n.�15443;�19�novembre�2002�n.�16256;�28�novembre�2002�n.�16879;�
5�settembre�2003�n.�12935).�

10.�^La�prima�delle�due�rationes 
decidendi 
(quella�indicata�sub 
lettera�a) 
non�puo�essere�
condivisa.�
L'art.�111,�secondo�comma,�Cost.�(nel�testo�risultante�a�seguito�della�legge�costituzio-
nale�23�novembre�1999�n.�2)�nella�norma�secondo�cui��la�legge�assicura�la�ragionevole�
durata��di�ogni�processo,�non�va�contrapposto�ma�si�integra�con�l'art.�6�della�CEDU,�il�
quale�dispone�che��ogni�persona�ha�diritto�ad�una�udienza�entro�un�termine�ragionevole�.�
La�disposizione�costituzionale,�inserita�tra�le�norme�sulla�giurisdizione,�si�rivolge�al�legisla-
tore,�imponendogli�di�disciplinare�il�processo�in�modo�da�consentirne�una�durata�ragione-
vole.�La�CEDU,�che�ha�il�compito�di�definire�i�diritti�dell'uomo,�attribuisce�un�diritto�alla�
persona,�che�costei�puo�fare�valere�nei�confronti�dello�Stato.�Il�bene�tutelato�dalle�due�dispo-
sizioni�normative�e�il�medesimo:�la�durata�ragionevole�del�processo.�E�diversa�soltanto�la�
prospettiva�secondo�la�quale�esso�viene�considerato:�garanzia�oggettiva�dell'ordinamento�
nella�norma�costituzionale,�garanzia�soggettiva�della�persona�nella�CEDU.�Puo�,�a�conferma�
di�tale�rapporto,�farsi�riferimento�alla�visione�della�Corte�costituzionale�(25�luglio�2001�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

n.�305),�secondo�cui��il�bene�costituzionale�della�ragionevole�durata�del�processo,�...�gia��
implicito�nell'art.�24�Cost.,�e��ora�oggetto�di�specifica�enunciazione�nel�nuovo�testo�del-
l'art.�111�Cost.,�sulla�scia�dell'art.�6�della�Convenzione�europea�.�
Non�puo��,�quindi,�trarsi�alcun�argomento�interpretativo�dal�fatto�che�il�diritto�alla�ragio-
nevole�durata�del�processo�non�sia�stato�inserito�tra�i�diritti�posti�nella�parte�prima�della�
Costituzione.�La�stessa�Corte�costituzionale�(22�ottobre�1999�n.�388),�proprio�con�riferi-
mento�alla�durata�ragionevole�del�processo,�aveva�gia��affermato�che��i�diritti�umani,�garan-
titi�anche�da�convenzioni�universali�o�regionali�sottoscritte�dall'Italia,�trovano�espressione,�
e�non�meno�intensa�garanzia,�nella�Costituzione�(cfr. 
sent.�n.�399�del�1998):�non�solo�per�il�
valore�da�attribuire�al�generale�riconoscimento�dei�diritti�inviolabili�dell'uomo�fatto�dal-
l'art.�2�Cost.,�sempre�piu��avvertiti�dalla�coscienza�contemporanea�come�coessenziali�alla�
dignita��della�persona�(cfr. 
sent.�n.�167�del�1999),�ma�anche�perche�,al�di�la��della�coincidenza�
nei�cataloghi�di�tali�diritti,�le�diverse�formule�che�li�esprimono�si�integrano,�completandosi�
reciprocamente�nella�interpretazione.�Cio��che,�appunto,�accade�per�il�diritto�di�agire�in�giu-
dizio�a�tutela�dei�propri�diritti�ed�interessi,�garantito�dall'art.�24�Cost.,�che�implica�una�
ragionevole�durata�del�processo,�perche�la�decisione�giurisdizionale�alla�quale�e��preordinata�
l'azione,�promossa�a�tutela�del�diritto,�assicuri�l'efficace�protezione�di�questo�e,�in�definitiva,�
la�realizzazione�della�giustizia�(sent.�n.�345�del�1987)�.�

Ancora�piu��esplicito�e��divenuto�di�recente�l'orientamento�della�Corte�costituzionale,�la�
quale,�nella�sentenza�21�marzo�2002�n.�78,�ha�affermato�che�la�ragionevole�durata�dei�pro-
cessi��e��oggetto,�oltre�che�di�un�interesse�collettivo,�di�un�diritto�di�tutte�le�parti,�costituzio-
nalmente�tutelato��(par.�3�della�motivazione).�Deve,�quindi,�ritenersi,�in�conformita��con�l'in-
terpretazione�del�Giudice�istituito�a�garanzia�della�Costituzione,�che�il�diritto�della�parte�ad�
un�processo�che�non�si�protragga�in�modo�irragionevole�sia�previsto�e�trovi�la�propria�tutela�
nella�Costituzione,�di�cui�pertanto�la�legge�n.�89/2001�costituisce�attuazione.�

11.�^La�seconda�delle�due�rationes 
decidendi 
sopra�individuate�(par.�9,�sub 
lettera�b) 
a�
fondamento�dell'orientamento�interpretativo�finora�seguito�da�questa�Corte�esige�una�consi-
derazione�dell'intera�legge�n.�89/2001�e�delle�finalita��che�con�essa�il�legislatore�ha�inteso�per-
seguire.�
Come�chiaramente�si�desume�dall'art.�2,�comma�1,�della�detta�legge,�il�fattogiuridico�
che�fa�sorgere�il�diritto�all'equa�riparazione�da�essa�prevista�e��costituito�dalla��violazione�
della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali,�rati-
ficata�ai�sensi�della�legge�4�agosto�1955�n.�848,�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�ter-
mineragionevoledicuiall'art.6,paragrafo1,dellaConvenzione�.Laleggen.�89/2001,cioe�,�
identifica�il�fatto�costitutivo�del�diritto�all'indennizzo�per 
relationem,�riferendosi�ad�una�spe-
cifica�norma�della�CEDU.�Questa�Convenzione�ha�istituito�un�giudice�(Corte�europea�dei�
diritti�dell'uomo,�con�sede�a�Strasburgo)�per�il�rispetto�delle�disposizioni�in�essa�contenute�
(art.�19),�onde�non�puo��che�riconoscersi�a�detto�giudice�il�potere�di�individuare�il�significato�
di�dette�disposizioni�e�percio��di�interpretarle.�

Poiche�il�fatto�costitutivo�del�diritto�attribuito�dalla�legge�n.�89/2001�consiste�in�una�
determinata�violazione�della�CEDU,�spetta�al�Giudice�della�CEDU�individuare�tutti�gli�ele-
menti�di�tale�fatto�giuridico,�che�pertanto�finisce�con�l'essere��conformato��dalla�Corte�di�
Strasburgo,�la�cui�giurisprudenza�si�impone,�per�quanto�attiene�all'applicazione�della�legge�

n.�89/2001,�ai�giudici�italiani.�
Non�e��necessario,�allora,�porsi�il�problema�generale�dei�rapporti�tra�la�CEDU�e�l'ordina-
mento�interno,�su�cui�si�e��ampiamente�soffermato�il�Procuratore�Generale�in�udienza.�Qua-
lunque�sia�l'opinione�che�si�abbia�su�tale�controverso�problema,�e�quindi�sulla�collocazione�
della�CEDU�nell'ambito�delle�fonti�del�diritto�interno,�e��certo�che�l'applicazione�diretta�nel-
l'ordinamento�italiano�di�una�norma�della�CEDU,�sancita�dalla�legge�n.�89/2001�(e�cioe��dal-
l'art.�6,�par.�1,�nella�parte�relativa�al��termine�ragionevole�),�non�puo��discostarsi�dall'inter-
pretazione�che�della�stessa�norma�da��il�giudice�europeo.�

L'opposta�tesi,�diretta�a�consentire�una�sostanziale�diversita��tra�l'applicazione�che�la�
legge�n.�89/2001�riceve�nell'ordinamento�nazionale�e�l'interpretazione�data�dalla�Corte�di�
Strasburgo�al�diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo,�renderebbe�priva�di�giustificazione�
la�detta�legge�n.�89/2001�e�comporterebbe�per�lo�Stato�italiano�la�violazione�dell'�art.�1�della�
CEDU,�secondo�cui��le�Parti�Contraenti�riconoscono�ad�ogni�persona�soggetta�alla�loro�giu-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

risdizione�i�diritti�e�le�liberta��definiti�al�titolo�primo�della�presente�Convenzione��(in�cui�e��
compreso�il�citato�art.�6,�che�prevede�il�diritto�alla�definizione�del�processo�entro�un�termine�
ragionevole).�

Le�ragioni�che�hanno�determinato�l'approvazione�della�legge�n.�89/2001�si�individuano�
nella�necessita��di�prevedere�un�rimedio�giurisdizionale�interno�contro�le�violazioni�relative�
alla�durata�dei�processi,�in�modo�da�realizzare�la�sussidiarieta��dell'intervento�della�Corte�di�
Strasburgo,�sancita�espressamente�dalla�CEDU�(art.�35:��la�Corte�non�puo��essere�adita�se�
non�dopo�l'esaurimento�delle�vie�di�ricorso�interne�).�Sul�detto�principiodisussidiarieta��si�
fonda�il�sistema�europeo�di�protezione�dei�diritti�dell'uomo.�Da�esso�deriva�il�dovere�degli�
Stati�che�hanno�ratificato�la�CEDU�di�garantire�agli�individui�la�protezione�dei�diritti�rico-
nosciuti�dalla�CEDU�innanzitutto�nel�proprio�ordinamento�interno�e�di�fronte�agli�organi�
della�giustizia�nazionale.�E�tale�protezione�deve�essere��effettiva��(art.�13�della�CEDU),�e�
cioe��tale�da�porre�rimedio�alla�doglianza,�senza�necessita��che�si�adisca�la�Corte�di�Stra-
sburgo.�

Il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge�n.�89/2001,�in�precedenza,�non�esisteva�nell'or-
dinamento�italiano,�con�la�conseguenza�che�i�ricorsi�contro�l'Italia�per�la�violazione�del-
l'art.�6�della�CEDU�avevano��intasato��(e��il�termine�usato�dal�relatore�Follieri�nella�seduta�
del�Senato�del�28�settembre�2000)�il�giudice�europeo.�Rilevava�la�Corte�di�Strasburgo,�prima�
della�legge�n.�89/2001,�che�le�dette�inadempienze�dell'Italia��riflettono�una�situazione�che�
perdura,�alla�quale�non�si�e��ancora�rimediato�e�per�la�quale�i�soggetti�a�giudizio�non�dispon-
gono�di�alcuna�via�di�ricorso�interna.�Tale�accumulo�di�inadempienze�e��,�pertanto,�costitutivo�
di�una�prassi�incompatibile�con�la�Convenzione��(quattro�sentenze�della�Corte�in�data�
28�luglio�1999).�

La�legge�n.�89/2001�costituisce�la�via�di�ricorso�interno�che�la��vittima�della�violazione��
(cos|��definita�dall'art.�34�della�CEDU)�dell'art.�6�(sotto�il�profilo�del�mancatorispetto�del�
termine�ragionevole)�deve�adire�prima�di�potersi�rivolgere�alla�Corte�europea�per�chiedere�
la��equa�soddisfazione��prevista�dall'art.�41�della�CEDU,�la�quale,�quando�sussista�la�viola-
zione,�viene�accordata�dalla�Corte�soltanto��se�il�diritto�interno�dell'Alta�Parte�contraente�
non�permette�che�in�modo�incompleto�di�riparare�le�conseguenze�di�tale�violazione�.�La�
legge�n.�89/2001�ha,�pertanto,�consentito�alla�Corte�europea�di�dichiarare�irricevibili�i�ricorsi�
ad�essa�presentati�(anche�prima�dell'approvazione�della�stessa�legge)�e�diretti�ad�ottenere�l'e-
qua�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU�per�la�lunghezza�del�processo�(sentenza�6�set-
tembre�2001,�Brusco�c/�Italia).�

Tale�meccanismo�di�attuazione�della�CEDU�e�di�rispetto�del�principio�di�sussidiarieta��del-
l'intervento�della�Corte�europea�di�Strasburgo,�pero��,�non�opera�nel�caso�in�cui�essa�ritenga�
che�le�conseguenze�della�accertata�violazione�della�CEDU�non�siano�state�riparate�dal�diritto�
interno�o�lo�siano�state��in�modo�incompleto�,�perche�,�in�siffatte�ipotesi,�il�citato�art.�41�pre-
vede�l'intervento�della�Corte�europea�a�tutela�della��vittima�della�violazione�.�In�tal�caso�il�
ricorso�individuale�alla�Corte�di�Strasburgo�ex 
art.�34�della�CEDU�e��ricevibile�(sentenza�
27�marzo�2003,�Scordino�ed�altri�c/�Italia)�e�la�Corte�provvede�a�tutelare�direttamente�il�
diritto�della�vittima�che�essa�ha�ritenuto�non�completamente�tutelato�dal�diritto�interno.�

Il�giudice�della�completezza�o�meno�della�tutela�che�la�vittima�ha�ottenuto�secondo�il�
diritto�interno�e��,�ovviamente,�la�Corte�europea,�alla�quale�spetta�di�fare�applicazione�del-
l'art.�41�CEDU�per�accertare�se,�in�presenza�della�violazione�della�norma�della�CEDU,�il�
diritto�interno�abbia�permesso�di�riparare�in�modo�completo�le�conseguenze�della�violazione�
stessa.�

La�tesi�secondo�cui,�nell'applicare�la�legge�n.�89/2001,�il�giudice�italiano�puo��seguire�
un'interpretazione�non�conforme�a�quella�che�la�Corte�europea�ha�dato�della�norma�del-
l'art.�6�CEDU�(la�cui�violazione�costituisce�il�fatto�costitutivo�del�diritto�all'indennizzo�attri-
buito�dalla�detta�legge�nazionale),�comporta�che�la�vittima�della�violazione,�qualora�riceva�
in�sede�nazionale�una�riparazione�ritenuta�incompleta�dalla�Corte�europea,�ottenga�da�que-
st'ultimo�Giudice�l'equa�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU.�Il�cherenderebbeinutile�
il�rimedio�predisposto�dal�legislatore�italiano�con�la�legge�n.�89/2001�e�comporterebbe�una�
violazione�del�principio�di�sussidiarieta��dell'intervento�della�Corte�di�Strasburgo.�

Deve,�allora,�concordarsi�con�la�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�la�quale,�nella�
citata�decisione�sul�ricorso�Scordino�(relativo�alla�incompletezza�della�tutela�accordata�dal�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

giudice�italiano�in�applicazione�della�legge�n.�89/2001),�ha�affermato�che��deriva�dal�princi-
pio�di�sussidiarieta�che�le�giurisdizioni�nazionali�devono,�per�quanto�possibile,�interpretare�
ed�applicare�il�diritto�nazionale�conformemente�alla�Convenzione.�

Questo�dovere�per�il�giudice�italiano,�chiamato�a�dare�applicazione�alla�legge�

n.�89/2001,�di�interpretare�detta�legge�in�modo�conforme�alla�CEDU�per�come�essa�vive�
nella�giurisprudenza�della�Corte�europea,�opera��per�quanto�possibile�,�e�quindi�solo�nei�
limiti�in�cui�detta�interpretazione�conforme�sia�resa�possibile�dal�testo�della�stessa�legge�
n.�89,�non�potendo�certo�il�giudice�violare�quest'ultima�legge,�alla�quale�egli�e�pur�sempre�
soggetto�(concetto�esattamente�sottolineato�nella�memoria�del�Ministero�della�Giustizia).�
Ma�un�eventuale�contrasto�tra�la�legge�n.�89/2001�e�la�CEDU�porrebbe�una�questione�di�
conformita�della�stessa�con�la�Costituzione�che,�come�si�e�visto,�tutela�lo�stesso�bene�della�
ragionevole�durata�del�processo,�oltre�a�garantire�i�diritti�inviolabili�dell'uomo�(art.�2).�
Occorre,�allora,�accertare�se�possa�darsi�alla�detta�legge�un�interpretazione�che�sia�conforme�
alla�CEDU,�in�applicazione�del�canone�ermeneutico�secondo�cui�va�preferita�l'interpreta-
zione�della�legge�che�la�renda�conforme�alla�Costituzione.�

12.�^Dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo�si�desume�che�il�danno�non�patri-
moniale�conseguente�alla�durata�non�ragionevole�del�processo,�una�volta�che�sia�stata�pro-
vata�detta�violazione�dell'art.�6�della�CEDU,�viene�normalmente�liquidato�alla�vittima�della�
violazione,�senza�bisogno�che�la�sua�sussistenza�sia�provata,�sia�pure�in�via�soltanto�presun-
tiva.�E�cio�a�differenza�del�danno�patrimoniale,�per�cui�si�richiede�invece�la�prova�della�sua�
esistenza.�
Al�riguardo�possono�consultarsi�le�recenti�sentenze�della�Corte�di�Strasburgo�su�ricorsi�
contro�l'Italia,�emanate�in�data�31�luglio�2003�(cause�Battistoni,�FerroniRossi,LaPaglia,�
Tempesti�Chiesi,�Fezia,�Marigliano,�De�Gennaro,�Miscioscia,�Gatti),�in�data�28�marzo�
2002�(cause�Soave,�Contardi,�Lattanzi�e�Cascia),�in�data�19�febbraio�2002�(cause�Piacenti,�
De�Cesaris,�Sardo,�Donato,�Di�Pede),�in�data�12�febbraio�2002�(cause�Ventrone,�Seccia,�
E.M.,�De�Rosa.�It.R.,�societa�Croce�Gialla�Romana�s.a.s.),�sentenze�tutte�che,�accertata�la�
violazione�del�termine�ragionevole�di�durata,�hanno�liquidato�alle�vittime�il�danno�non�patri-
moniale�ritenuto�sussistente�senza�bisogno�di�alcun�accertamento�al�riguardo.�

Siffatto�orientamento�interpretativo�della�Corte�europea�non�significa,pero�,che�il�
danno�non�patrimoniale�sia�insito�nella�mera�esistenza�della�violazione,�sia�cioe�,come�si�
usa�dire,�in 
re 
ipsa.Cio�comporterebbe�che,�accertata�la�violazione,�dovrebbe�necessaria-
mente�conseguirne�il�risarcimento�del�danno�non�patrimoniale,�che�non�potrebbe�giammai�
essere�escluso.�Ma�tale�tesi�interpretativa�si�porrebbe�in�chiaro�contrasto�proprio�con�l'art.�4l�
CEDU,�ove�si�prevede�che,�accertata�la�violazione,�la�Corte�europea�accorda�un'equa�soddi-
sfazione�alla�parte�lesa��quando�e�il�caso�,�e�quindi�non�in�tutti�i�casi.�E,�in�applicazione�di�
tale�disposizione,�la�Corte�di�Strasburgo,�alcune�volte,�ha�ritenuto�sufficiente�a�riparare�il�
danno�morale�della�vittima�il�riconoscimento�solenne,�contenuto�nella�decisione�di�merito,�
che�la�violazione�dedotta�nel�ricorso�sussiste�(tra�le�decisioni�recenti�v.,�in�relazione�pero�a�
violazioni�diverse�da�quella�sulla�durata�ragionevole,�sentenza�14�novembre�2000,�causa�Rie-
pan�c/�Austria;�sentenza�10�ottobre�2000,�causa�Daktaras�c/�Lituania;�sentenza�6�giugno�
2000,�causa�Magee�c/�Regno�Unito;�e,�nei�confronti�dell'Italia,�sentenza�30�ottobre�2003,�
su�ricorso�Ganci,�che�ha�accertato�la�violazione�del�diritto�di�accesso�ad�un�tribunale).�

Non�e�,�quindi,�accettabile�la�tesi�del�c.d.�danno-evento,�e�cioe�del�danno�non�patrimo-
niale�insito�nella�violazione�della�durata�ragionevole�del�processo.�Il�danno�non�patrimo-
niale,�anche�secondo�la�CEDU,�costituisce�una�conseguenza�della�detta�violazione,�la�quale,�
pero�,�a�differenza�del�danno�patrimoniale,�si�verifica�normalmente,�e�cioe�di�regola,�per�
effetto�della�violazione�stessa.�Ed�invero�e�normale�che�la�anomala�lunghezza�della�pendenza�
di�un�processo�produca�nella�parte�che�vi�e�coinvolta�un�patema�d'animo,�un'ansia,�una�sof-
ferenza�morale�che�non�occorre�provare,�sia�pure�attraverso�elementi�presuntivi.�Trattasi�di�
conseguenze�non�patrimoniali�che�possono�ritenersi�presenti�secondo�l'id 
quod 
plerumque 
accidit,�senza�bisogno�di�alcun�sostegno�probatorio�relativo�al�singolo�caso.�

Possono,�pero�,�aversi�situazioni�concrete�in�cui�tali�conseguenze�normali�della�pendenza�
del�processo�vanno�escluse,�perche�il�protrarsi�del�giudizio�risponde�ad�un�interesse�della�
parte�o�e�comunque�destinato�a�produrre�conseguenze�che�la�parte�percepisce�a�se�favorevoli.�
Si�pensi,�per�fare�un�esempio�(che�prescinde�dal�caso�oggetto�del�presente�giudizio,�ma�che�
e�consentito�dal�fatto�che�le�Sezioni�unite�sono�chiamate�a�risolvere�una�questione�di�mas-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

sima�rilevante�anche�in�altri�giudizi),�al�caso�di�un�locatario�che,�durante�il�giudizio,�continui�
a�detenere�l'immobile�locato�e�quindi�a�beneficiare�delle�utilita�derivanti�dalla�detenzione�
del�bene,�onde�la�lunghezza�del�giudizio�comporti�per�lui�effetti�favorevoli,�anziche�negativi.�
Piu�in�generale,�puo�dirsi�che�la�piena�consapevolezza�nella�parte�processuale�civile�della�
infondatezza�delle�proprie�istanze�o�della�loro�inammissibilita�rende�inesistente�il�danno�
non�patrimoniale,�perche�tale�consapevolezza�fa�venire�meno�1'�ansia�ed�il�malessere�corre-
lati�all'�incertezza�della�lite,�essendo�con�gli�stessi�incompatibile�(v.,�in�tal�senso,�Cass.�
11�dicembre�2002�n.�17650;�18�settembre�2003�n.�13741).�

In�assenza�di�tali�situazioni�particolari�che�si�rilevino�presenti�nel�singolo�caso�concreto,�
il�danno�non�patrimoniale�non�puo�essere�negato�alla�persona�che�ha�visto�violato�il�proprio�
diritto�alla�durata�ragionevole�del�processo,�ed�ha�percio�subito�l'afflizione�causata�dall'�esor-
bitante�attesa�della�decisione�(a�prescindere�dall'�esito�della�stessa,�e�quindi�anche�se�di�con-
tenuto�sfavorevole�alla�vittima�della�violazione).�

13.�^Il�ritenere�che�il�danno�non�patrimoniale�si�verifica�normalmente�per�effetto�della�
violazione�dell'art.�6�della�CEDU�(sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�termine�ragione-
vole)�non�si�pone�in�contrasto�con�le�disposizioni�della�legge�n.�89/2001,�ed�in�particolare�
con�l'art.�2,�che�configura�il�diritto�all'equa�riparazione.�
La�legge�nazionale,�in�coerenza�con�la�sua�ratio 
giustificativa�(v.�retro,���11),�non�si�e�
voluta�discostare�dalla�CEDU.�Particolarmente�significativo�in�tal�sensoe�il�disposto�del�
comma�2�dell'art.�2,�ove�sono�indicati�i�criteri�che�il�giudice�italiano�e�tenuto�a�considerare�
al�fine�di�accertare�se�vi�sia�stata�o�meno�violazione�del�termine�ragionevole:�la�complessita�
del�caso,�il�comportamento�delle�parti�e�quello�del�giudice�e�delle�altre�autorita�.�Sono�questi�
i�tre�criteri�principali�elaborati�dalla�giurisprudenza�europea�sulla�CEDU,�che�vengono�nor-
malmente�enunciati�nello�stesso�ordine�seguito�dalla�citata�norma�della�legge�italiana.�

Ed�ancora�piu�espliciti�sono�i�lavori�preparatori�della�legge�n.�89/2001.�Nella�relazione�
al�disegno�di�legge�del�sen.�Pinto�(atto�Senato�n.�3813�del�16�febbraio�1999)�si�afferma�che�il�
meccanismo�riparatorio�proposto�con�l'iniziativa�legislativa�(e�poi�recepito�dalla�legge�citata)�
assicura�al�ricorrente��una�tutela�analoga�a�quella�che�egli�riceverebbe�nel�quadro�della�
istanza�internazionale�,�poiche�il�riferimento�diretto�all'art.�6�della�CEDU�consente�di�tra-
sferire�sul�piano�interno��i�limiti�di�applicabilita�della�medesima�disposizione�esistenti�sul�
piano�internazionale,�limiti�che�dipendono�essenzialmente�dallo�stato�e�dalla�evoluzione�
della�giurisprudenza�degli�organi�di�Strasburgo,�specie�della�Corte�europea�dei�diritti�del-
l'uomo,�le�cui�sentenze�dovranno�quindi�guidare�^come�del�resto�anche�negli�altri�aspetti�
qui�rilevanti�^il�giudice�interno�nella�definizione�di�tali�limiti�.�

Per�quanto�attiene�specificamente�alla�liquidazione�del�danno,�va�tenuto�presente�che�la�
Camera�dei�deputati,�nella�seduta�del�6�marzo�2001,�respinse�un�emendamento�presentato�
dagli�on.li�Pecorella�e�Saponara,�secondo�cui��il�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole...�
da�diritto�ad�un'equa�riparazione�.�Tale�modifica�del�disegno�di�legge�Pinto�avrebbe�ricolle-
gato�l'indennizzo�al�semplice�accertamento�della�violazione,�recependo�la�tesi�del�danno�in 
re 
ipsa 
e�rendendo�automatica�la�riparazione;�ma,�come�si�e�visto�(v.�retro,ilprecedentepara-
grafo),�tale�tesi�non�e�conforme�all'art.�41�CEDU,�che�non�contempla�tale�automatismo.�

Deve,�quindi,�ritenersi�che�non�sia�in�contrasto�con�la�CEDU�la�norma�dell'art.�2�della�
legge�n.�89/2001,�la�quale�ricollega�l'indennizzo�all'avere��subito�un�danno�patrimoniale�o�
non�patrimoniale�,�non�considerando�sufficiente�l'accertamento�della�mera�violazione�della�
CEDU.�

La�formula�della�legge�nazionale�non�impedisce,�pero�,�di�ravvisare�una�diversita�della�
prova�richiesta�per�la�sussistenza�dei�due�tipi�di�danno,�diversita�strettamente�correlata�alle�
differenti�caratteristiche�del�danno�patrimoniale�e�di�quello�non�patrimoniale.�Mentre�l'esi-
stenza�del�primo,�derivando�da�circostanze�esteriori�e�sensibili,�puo�(e�deve)�formare�oggetto�
di�specifica�dimostrazione,�la�sofferenza�di�un�danno�non�patrimoniale�per�la�lungaggine�
del�processo,�avendo�natura�meramente�psicologica,�non�e�suscettibile�di�ricevere�una�obiet-
tiva�dimostrazione,�onde�l'interprete�deve�prendere�atto�che�esso�si�verifica�nella�normalita�
dei�casi,�secondo�l'id 
quod 
plerumque 
accidit.Puo�,�allora,�parlarsi,�a�proposito�del�danno�
non�patrimoniale�derivante�dalla�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�(nel�profilo�considerato�
dalla�legge�n.�89/2001),�non�di�danno�insito�nella�violazione�(danno�in 
re 
ipsa),�ma�di�prova�
(del�danno)�di�regola�in 
re 
ipsa,�nel�senso�che�provata�la�sussistenza�della�violazione,�cio�
comporta,�nella�normalita�dei�casi,�anche�la�prova�che�essa�ha�prodotto�conseguenze�non�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


patrimoniali 
in 
danno 
della 
parte 
processuale. 
Ma 
tale 
consequenzialita�
proprio 
perche� 
nor-
male 
e 
non 
necessaria 
o 
automatica, 
puo� 
trovare, 
nel 
singolo 
caso 
concreto, 
una 
positiva 
smentita 
qualora 
risultino 
circostanze 
che, 
come 
si 
e� 
precisato 
(v. 
retro,ilprecedentepara-
grafo), 
dimostrino 
che 
quelle 
conseguenze 
non 
si 
sono 
verificate. 


Siffatta 
interpretazione, 
relativa 
alla 
prova 
del 
danno 
non 
patrimoniale 
richiesto 
dalla 
legge 
n. 
89/2001, 
deve 
ritenersi 
consentita 
dalle 
disposizioni 
contenuteindetta 
legge,e 
va 
adottata 
al 
fine 
di 
porla 
in 
piena 
sintonia 
con 
la 
giurisprudenza 
della 
Corte 
europea 
dei 
diritti 
dell'uomo 
sulle 
conseguenze 
del 
mancato 
rispetto 
del 
termine 
ragionevole, 
evitandosi 
cos|� 
i 
dubbi 
di 
contrasto 
della 
stessa 
legge 
con 
la 
Costituzione 
italiana. 


14. 
^Per 
le 
ragioni 
qui 
esposte 
nei 
� 
8-13 
le 
censure 
del 
ricorso 
con 
cui 
si 
lamenta 
la 
mancata 
liquidazione 
del 
danno 
non 
patrimoniale 
vanno 
ritenute 
fondate, 
perche� 
la 
deci-
sione 
impugnata 
ha 
affermato 
la 
necessita� 
che 
tale 
danno 
debba 
essere 
provato 
dall'attore 
nello 
stesso 
modo 
richiesto 
per 
la 
prova 
del 
danno 
patrimoniale 
e, 
avendo 
ritenuto 
non 
pro-
vato 
ne� 
l'uno 
ne� 
l'altro, 
ha 
respinto 
la 
domanda 
di 
equa 
riparazione, 
pur 
avendo 
accertato 
la 
sussistenza 
della 
violazione 
del 
mancato 
rispetto 
del 
termine 
ragionevole. 
Consegue 
che 
la 
decisione 
impugnata 
va 
cassata 
nella 
parte 
in 
cui 
ha 
respinto 
la 
domanda 
di 
riparazione 
del 
danno 
non 
patrimoniale. 
La 
causa 
va 
rinviata 
alla 
Corte 
di 
appello 
di 
Campobasso 
che, 
in 
diversa 
composizione, 
si 
pronunziera� 
nuovamente 
sulla 
domanda 
di 
riparazione 
del 
danno 
non 
patrimoniale 
proposta 
dal 
B., 
previa 
determinazione 
precisa 
del 
periodo 
di 
tempo 
eccedente 
il 
termine 
ragionevole 
(art. 
2, 
comma 
3, 
lettera 
a, 
della 
legge 
n. 
89/2001). 
La 
decisione 
impugnata, 
invero, 
come 
si 
e� 
detto 
in 
narrativa, 
ha 
accertato 
la 
sussistenza 
della 
violazione, 
ma 
non 
ha 
determinato 
tale 
periodo 
di 
tempo, 
avendo 
probabilmente 
ritenuto 
che 
tale 
determinazione 
non 
era 
indispensabile 
in 
considera-
zione 
del 
rigetto 
della 
domanda 
di 
equa 
riparazione. 
Essa, 
pero� 
, 
appare 
necessaria 
anche 
per 
l'accertamento 
in 
ordine 
all'esistenza 
del 
danno 
non 
patrimoniale, 
il 
quale 
va 
riferito 
sol-
tanto 
al 
�periodo 
eccedente 
il 
termine 
ragionevole> 
di 
durata 
del 
processo. 


In 
ordine 
a 
quest'ultimo 
accertamento 
il 
giudice 
di 
rinvio 
si 
atterra� 
al 
seguente 
principio 
di 
diritto: 
�una 
volta 
accertata 
e 
determinata 
l'entita� 
della 
violazione 
relativa 
alla 
durata 
ragionevole 
del 
processo 
secondo 
le 
norme 
della 
legge 
n. 
89/2001, 
il 
giudice 
deve 
ritenere 
sussistente 
il 
danno 
non 
patrimoniale 
ogni 
qualvolta 
non 
ricorrano, 
nel 
caso 
concreto, 
circo-
stanze 
particolari 
che 
facciano 
positivamente 
escludere 
che 
tale 
danno 
sia 
stato 
subito 
dal 
ricorrente 
(omissis)�. 


Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
Civili, 
sentenza 
26 
gennaio 
2004, 
n. 
1339 


Pres. 
G. 
Ianniruberto 
^Est. 
E. 
Lupo 
^L.A. 
(Avv. 
G. 
Romano) 


cl 
Ministero 
della 
Giustizia 
(Avv. 
dello 
Stato 
A. 
Palatiello) 


Nelcaso 
diviolazionedeldirittofondamentalealla 
ragionevoleduratadelprocesso 
lapos-

sibilita� 
di 
escludere 
il 
danno 
non 
patrimoniale 
e� 
preclusa 
dalle 
decisioni 
della 
Corte 
Europea 


che,conriferimentoallostessoprimopresupposto,abbiagia� 
accertatocheilritardoingiustifi-

cato 
ha 
prodotto 
conseguenze 
non 
patrimoniali 
in 
danno 
del 
ricorrente, 
che 
la 
Corte 
stessa 
ha 
soddisfatte 
per 
un 
periodo 
limitato. 


L'entita� 
dellaparte 
ingioco 
nelprocesso 
ovesi 
e� 
verificato 
ilmancato 
rispetto 
deltermine 
ragionevole 
non 
puo� 
mai 
avere 
effetto 
preclusivo 
del 
danno 
non 
patrimoniale 
dato 
che 
l'ansia 
e 


ilpatema 
d'animo 
conseguentiallapendenza 
delprocesso 
siverificano 
normalmente, 
anchenei 


giudizi 
in 
cui 
sia 
esigua 
l'entita� 
della 
posta 
in 
gioco, 
onde 
tale 
aspetto 
potra� 
avere 
un 
effetto 


riduttivo 
dell'entita� 
del 
risarcimento, 
ma 
non 
totalmente 
esclusivo 
dello 
stesso. 
(1) 
�(omissis). 
Nella 
presente 
fattispecie, 
pero� 
, 
ogni 
possibilita� 
per 
il 
giudice 
nazionale 
di 
escludere 
il 
danno 
non 
patrimoniale 
(pure 
avendo 
accertato 
la 
violazione 
dell'art. 
6 
della 
CEDU) 
deve 
ritenersi 
inesistente 
perche� 
preclusa 
dalla 
precedente 
decisione 
della 
Corte 
europea 
che, 
con 
riferimento 
allo 
stesso 
processo 
presupposto, 
ha 
gia� 
accertato 
che 
il 
ritardo 
ingiustificato 
nella 
sua 
decisione 
ha 
prodotto 
conseguenze 
non 
patrimoniali 
in 
danno 
del 


(1) 
La 
sentenza 
n. 
1341/2004 
e� 
indicata, 
per 
quanto 
interessa. 

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

ricorrente,�che�la�Corte�stessa�ha�soddisfatto�per�un�periodo�limitato.�Da�tale�pronunzia�
della�Corte�europea�consegue�che,�una�volta�accertato�dal�giudice�nazionale�il�protrarsi�della�
violazione�nel�periodo�successivo�a�quello�considerato�dalla�detta�pronunzia,�il�ricorrente�
ha�continuato�a�subire�un�danno�non�patrimoniale,�da�indennizzare�in�applicazione�della�
legge�n.�89/2001.�

Non�puo��,�quindi,�affermarsi�^come�ha�fatto�la�Corte�di�appello�di�Roma�^che�l'inden-
nizzo�non�e��dovuto�per�l'esiguita��della�posta�in�gioco�nel�processo�presupposto.�Tale�ragione,�
oltre�ad�essere�resa�non�rilevante�dal�fatto�che�la�Corte�europea�ha�gia��ritenuto�sussistente�
il�danno�non�patrimoniale�per�il�ritardo�dello�stesso�processo,�non�e��comunque�corretta,�per-
che�l'entita��della�posta�in�giuoco�nel�processo�ove�si�e��verificato�il�mancato�rispetto�del�ter-
mine�ragionevole�non�puo��mai�avere�effetto�preclusivo�del�danno�non�patrimoniale,�dato�
che�l'ansia�ed�il�patema�d'animo�conseguenti�alla�pendenza�del�processo�si�verificano�nor-
malmente�anche�nei�giudizi�in�cui�sia�esigua�l'entita��della�posta�in�gioco,�onde�tale�aspetto�
potra��avere�un�effetto�riduttivo�dell'entita��del�risarcimento,�ma�non�totalmente�esclusivo�
dello�stesso.�

In�conclusione,�la�decisione�impugnata�va�cassata�e�la�causa�va�rinviata�alla�Corte�di�
appello�di�Roma,�che,�in�diversa�composizione,�liquidera��al�ricorrente�il�danno�non�patrimo-
niale�conseguente�alla�violazione�del�termine�di�durata�per�il�solo�periodo�successivo�al�
16�aprile�1996,�prendendo�come�punto�di�riferimento�la�liquidazione�dello�stesso�tipo�di�
danno�effettuata�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo,�rispetto�alla�quale�peraltro�essa�
potra��differenziarsi,�pure�se�in�misura�ragionevole�(Corte�Europea,�27�marzo�2003,�Scordino�
e�altri�c/�Italia)�(omissis)�.�

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
Civili, 
sentenza 
26 
gennaio 
2004, 
n. 
1340 


Pres.�G.�Ianniruberto�^Est.�E.�Lupo�^C.L.�(Avv.�G.�Romano)�

c/�Ministero�della�Giustizia�(Avv.�dello�Stato�A.�Palatiello)�
L'entita�degli�interessi�in�gioco�nel�processo�presupposti�puo�determinare�una�riduzione�

significativa�dell'indennizzo,�ma�non�in�misura�notevolmente�ed�irragionevolmente�difforme�

dalla�normativa�delle�CEDUper�come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo.�

�(omissis).�Nella�stessa�decisione�Scordino�si�e��precisato,�con�specifico�riferimento�alla�
riparazione�del�danno�non�patrimoniale,�che�il�giudice�nazionale��puo��allontanarsi�da�un'ap-
plicazione�rigorosa�e�formale�dei�criteri�adottati�dalla�Corte��europea,�ma,�pure�conser-
vando�un��margine�di�valutazione�,�non�puo��liquidare�somme�che�non�siano�in��relazioni�
ragionevoli�con�la�somma�accordata�dalla�Corte�negli�affari�simili�,�restando�quindi�fermo�
il�suo�dovere�di��conformarsi�alla�giurisprudenza�della�Corte�cos|��accordando�somme�conse-
guenti�.�

La�legge�n.�89/2001�non�pone�alcun�ostacolo�a�tale�dovere�di�prendere�a�punto�di�riferi-
mento�dell'equa�riparazione�del�danno�non�patrimoniale�la�giurisprudenza�della�Corte�euro-
pea,�perche�detta�legge�richiama,�attraverso�l'art.�2056�c.c.,�l'art.�1226�c.c.,�che�prevede�una�
valutazione�con�criteri�equitativi,�i�quali�possono�essere�commisurati,�in�linea�generale,�all'e-
qua�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU.�

Consegue�che�i�criteri�di�determinazione�del�quantum�della�riparazione�applicati�dalla�
Corte�europea�non�possono�essere�ignorati�dal�giudice�nazionale,�anche�se�questi�puo��disco-
starsi�in�misura�ragionevole�dalle�liquidazioni�effettuate�a�Strasburgo�in�casi�simili.�

Tale�regola�di�applicazione�della�legge�n.�89/2001,�per�quanto�attiene�allariparazione�
del�danno�non�patrimoniale,�ha�natura�giuridica,�perche�inerisce�ai�rapporti�tra�la�detta�
legge�e�la�CEDU,�onde�il�mancato�rispetto�di�essa�da�parte�del�giudice�del�merito�concretizza�
il�vizio�di�violazione�di�legge�denunziabile�a�questa�Corte�di�legittimita��.�Occorre,�cioe��,�preci-
sare�che,�mentre,�in�linea�generale,�il�criterio�adottato�dal�giudice�del�merito�per�la�liquida-
zione�equitativa�del�danno,�in�applicazione�dell'art.�1226�c.c.,�non�e��censurabile�in�cassa-
zione,�quando�il�relativo�potere�di�scelta�e��stato�esercitato�in�maniera�logica�(v.,�ex�plurimis,�
Cass.�5�giugno�1996�n.�5265;�10�aprile�1996�n.�3341),�la�liquidazione�del�danno�non�patrimo-
niale�effettuata�dalla�Corte�di�appello�a�norma�dell'art.�2�della�legge�n.�89/2001,�pur�conser-
vando�la�sua�natura�equitativa,�e��tenuta�a�muoversi�entro�un�ambito�che�e��definito�dal�
diritto,�perche�deve�riferirsi�alle�liquidazioni�effettuate�in�casi�simili�dalla�Corte�di�Stra-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sburgo,�da�cui�e��consentito�discostarsi�purche��in�misura�ragionevole.�L'ambito�giuridico�della�
riparazione�equitativa�del�danno�non�patrimoniale�e��,�in�altri�termini,�segnato�dal�rispetto�
della�CEDU,�per�come�essa�vive�nelle�decisioni,�da�parte�di�detta�Corte,�di�casi�simili�a�
quello�portato�all'esame�del�giudice�nazionale.�

L'accertamento�dei�casi�simili�e�delle�eque�soddisfazioni�del�danno�non�patrimoniale�in�
essi�operate�dalla�Corte�di�Strasburgo,�pur�rientrando�nei�doveri�di�ufficio�del�giudice,�puo��
giovarsi�della�collaborazione�delle�parti,�ed�in�particolare�dell'attore,�che�ha�interesse�a�for-
nire�al�giudicante�ogni�elemento�utile�alla�determinazione�del�quantum 
del�danno�nella�
misura�da�lui�chiesta,�anche�nelle�ipotesi�in�cui�non�sia�configurabile�a�suo�carico�un�onere�
probatorio�(in�senso�analogo�v.�l'art.�14�della�legge�31�maggio�1995�n.�218,�per�quanto�attiene�
all'�aiuto�delle�parti��nell'accertamento�della�legge�straniera,�che�pure�e��compiuto�di�ufficio�
dal�giudice).�

Va,�infine,�avvertito�che,�in�ogni�caso,�nella�determinazione�del�quantum 
dell'indennizzo,�
il�giudice�e��vincolato,�sul�piano�processuale,�al�rispetto�della�domanda�e�della�corrispon-
denza�tra�il�chiesto�ed�il�pronunciato,�onde�egli�non�puo��mai�liquidare�un�ammontare�supe-
riore�a�quello�chiesto�dall'attore.�

4.�^Applicando�i�principi�espressi�nel�precedente�paragrafo,�si�rileva�che�la�decisione�
impugnata�ha�liquidato�come�danno�non�patrimoniale,�causato�da�un�giudiziodi�primo�
grado�in�cui�essa�ha�ravvisato�un�ritardo�ingiustificato�di�otto�anni,�la�somma�di�
L.�1.000.000.�La�Corte�europea,�in�due�recenti�decisioni�emanate�il�19�febbraio�2002�e�rela-
tive�a�ritardi�della�giustizia�italiana,�ha�determinato�l'equa�soddisfazione�per�il�danno�non�
patrimoniale�nella�somma�di�Euro�10.000�per�un�giudizio�di�primo�grado�che�e��durato�poco�
piu��di�otto�anni�(Sardo�c.�Italia)�e�nella�somma�di�Euro�8.000�per�un�giudizio�che�e��durato�
sette�anni�ed�undici�mesi�(Donato�c.�Italia).�
La�decisione�impugnata�ha�liquidato,�quindi,�una�somma�che�e��meno�di�un�decimo�di�
quella�accordata�in�casi�simili�dalla�Corte�europea,�onde�si�ha,�nel�presente�caso,�un�divario�
analogo�a�quello�gia��censurato�dalla�Corte�europea�nella�citata�decisione�Scordino.�

La�Corte�di�appello,�a�giustificazione�della�riparazione�da�essa�effettuata,�ha�fatto�
richiamo�ad�altre�due�pronunzie�della�Corte�europea�del�19�febbraio�1991:�quella�sul�caso�
Manzoni,�in�cui�e��stata�liquidata�la�somma�di�L.�1.000.000�per�un�tempo�di�oltre�sette�anni�
e�quella�sul�caso�Pugliese�in�cui�non�e��stata�riconosciuta�alcuna�somma�per�un�tempo�di�oltre�
cinque�anni�(essendosi�la�Corte�limitata�al�riconoscimento�dell'avvenutaviolazione).�Va,�
pero��,�rilevato�che,�come�ha�esattamente�osservato�il�ricorrente,�non�vi�e��alcuna�somiglianza�
tra�i�due�casi�richiamati�dalla�decisione�impugnata�e�la�situazione�posta�a�base�del�presente�
giudizio.�In�detti�due�casi�si�tratta�di�processi�penali�protrattisi�per�piu��gradidi�giudizioed�
in�cui�la�Corte�ha�emanato�decisioni�non�recenti,�mentre�vanno�preferite�come�punti�di�rife-
rimento,�in�linea�generale,�decisioni�recenti�della�Corte�europea�e,�con�riferimento�al�caso�
di�specie,�pronunce�su�ritardi�verificatisi�in�giudizi�non�penali�(come�le�due�decisioni�del�
19�febbraio�2002�che�si�sono�in�precedenza�qui�richiamate).�

Ne��la�liquidazione�esigua�puo��trovare�giustificazione�nella�entita��degli��interessi�in�
gioco��nel�processo�presupposto.�Tale�entita��puo��determinare�una�riduzione�significativa�del-
l'indennizzo,�ma�non�puo��ridurlo�a�meno�di�un�decimo�di�quanto�normalmente�venga�liqui-
dato�dalla�Corte�europea�in�casi�simili.�

5.�^In�conclusione,�la�decisione�impugnata,�avendo�fissato�una�riparazione�del�danno�
non�patrimoniale�in�misura�notevolmente�ed�irragionevolmente�difforme�dalla�normativa�
della�CEDU,�per�come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo,�e��viziata�
per�violazione�di�legge,�onde�essa�va�cassata.�
La�causa�va�rinviata�alla�Corte�di�appello�di�Roma,�che,�in�diversa�composizione,�deter-
minera��nuovamente�l'indennizzo�da�corrispondere�al�ricorrente�per�la�riparazione�del�danno�
non�patrimoniale�derivante�dal�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�di�durata�del�pro-
cesso,�adeguandosi�ai�criteri�adottati�in�casi�simili�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo,�
pure�se�con�un�margine�di�valutazione�che�sia�ragionevole�(omissis)�.

�����


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Non�puo�non�condividersi�l'impianto�logico�della�ricostruzione�giuri-
sprudenziale:�e�la�legge�interna�che,�attraverso�il�richiamo�all'art.�6�della�
Convenzione,�evidenzia�che�il��fatto��generatore�del�diritto�all'equa�ripara-
zione�e�la�violazione�di�quel 
diritto�fondamentale�che�venne�dedotto�in�con-
venzione�nel�1950;�la�norma�convenzionale,�per�volonta�degli�stipulanti,�ha�
un�proprio�giudice�che�la�interpreta�e�la�fa�vivere�nel�concreto�dell'esperienza�
giuridica;�dunque�e�a�quella�interpretazione�che�ci�si�deve�riferire.�

Qualche�perplessita�suscita,�nella�sua�assolutezza,�la�riconduzione�del�
diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo�nel�novero�di�quelli�costituzional-
mente�tutelati�dall'art.�24�e�dall'art.�2,�e�la�contemporanea�affermazioneche�
�il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge�n.�89/01,�in�precedenza,�non�esisteva�
nell'ordinamento�italiano�:�se�gia�nella�Costituzione�esisteva�tale�diritto�fon-
damentale,�avrebbe�sbagliato�la�CEDU�a�non�richiedere�il�previo�esperimento�
del�rimedio�interno�(ogni�diritto�fondamentale,�se�violato,�trova�riparazione�
nel�nostro�ordinamento)�e�la�legge�Pinto�avrebbe�finito�con�il�rivedere�la�tutela�
(da�risarcitoria�ad�indennitaria,�nei�limiti�degli�stanziamenti�in�bilancio).�E�
probabile,�pero�,�che�la�legge�Pinto�abbia�fornito�una�tutela�(interna)�aggiuntiva�
a�quella�risarcitoria,�preesistente�e�di�difficile�realizzazione�(l'illecito�presup-
pone�la�colpa,�ed�in�genere,�nelle�vicende�in�discorso,�la�colpa�non�c'e�);�in�tal�
senso�l'apparente�contraddizione�puo�considerarsi�risolta.�

Desta�preoccupazione,�invece,�il�riferimento�all'idquodplerumque 
accidit,�
che�finisce�con�il�vanificare�la�ferma�esclusione�del��danno�in 
re 
ipsa��(coinci-
dente�con�la�violazione,�o,�come�si�dice,�danno�evento):�la�Corte�Suprema�
non�ha�potuto�parlare�di�presunzione�legale,�per�l'ovvia�ragione�che�di�danno�
presunto�non�vi�e�traccia�nella�legge�n.�89/01�e�che�l'art.�41�CEDU�non�per-
mette�tale�interpretazione.�Ha�dunque�ricostruito�una�massima�d'esperienza�
che�non�e�affatto�sentita�come�tale�e�che�pericolosamente�se�portata�alle�natu-
rali�conseguenze�pone�la�lettura�giurisprudenziale�assai�vicina�al�contrasto�
con�l'art.�6�CEDU,�sotto�il�parallelo�profilo�della�negazione�del�diritto�di�
difesa�(diritto�fondamentale,�di�elementare�civilta�giuridica).�

Se�si�vuole,�cos|�come�si�deve,�applicare�l'art.�6�della�Convenzione,�cui�fa�
espresso�rinvio�l'art.�2�della�legge�n.�89/01,�nell'interpretazione�che�neda�la�
Corte�Europea,�occorre�procedere�nelle�singole�fattispecie�ad�accertare�che�
vi�sia�la�prova�del�danno�(sia�pure�attraverso�la�ragionevole�esclusione�di�ele-
menti�ostativi�all'applicazione�dell'id 
quodplerumque 
accidit),�che�tale�danno�
non�sia�irrilevante,�e,�infine,�che�tale�danno,�ove�rilevante,�non�sia�riparabile�
con�la�solenne�affermazione�dell'inadempimento�statuale.�

Nelle�prime�applicazioni�della�ricostruzione�operata�dalle�Sezioni�Unite,�
la�sezione�prima�della�Corte�di�Cassazione�ha�esattamente�ricercato,�nelle�
motivazioni�dei�decreti�impugnati,�la�consapevolezza�o�meno�da�parte�del�giu-
dicedimerito��delnesso�dinormalita�traevento�econseguenza�perverificare�
che�il�danno�non�fosse�stato�erroneamente�considerato��in 
re 
ipsa�;�ed�ha�sotto-
lineato�che��prova�del�danno�in 
re 
ipsa 
significa�accertamento 
della�sussistenza�
di�un�nesso�di�normalita�tra�l'irragionevole�durata�del�processo�e�il�danno�non�
patrimoniale�(Cass.,�5�marzo�2004,�n.�4508�ed�altre�coeve�e�successive).�

Il�richiamo�alla�concretezza�delle�singole�fattispecie,�escluso�ogni�auto-
matismo�e�ripudiata�ogni�astrattezza,�e�dunque�operato�dalle�Sezioni�Unite�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

della�Cassazione�e�dalla�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.�Ed�e�logico�
che�sia�cos|�,�perche�tale�impostazione�e�l'unica�coerente�con�l'altro�principio�
fondamentale,�affermato�dal�medesimo�art.�6�CEDU,�che�e�quello�del�diritto�
di�difesa�il�quale�spetta�anche 
nei�procedimenti�in�questione�e�di�cui�pure�lo�
Stato�convenuto�in�giudizio�e�titolare.�Il�diritto�di�difesa�impone�che�lo�Stato�
convenuto�nei�giudizi�di�equa�riparazione�sia�posto�in�grado�di�concreta-
mente�difendersi�nell'an 
e�nel�quantum,�e�cioe�possa�concretamente�controde-
durre�sia�in�merito�all'esistenza�del�danno�non�patrimoniale,�sia�in�riferi-
mento�alla�consistenza�di�questo,�che�va�dal�minimo�dell'irrilevanza�a�quello�
che�puo�essere�soddisfatto�con�affermazioni�di�principio,�a�quello�che�va�
ristorato�con�una�somma�di�denaro,�a�sua�volta�da�un�minimo�ad�un�mas-
simo�indefinito.�

Dall'insegnamento�impartito�dalle�sentenze�del�26�gennaio�2004�risulta�
allora�ben�evidente�e�ben�fermo�che�siccome�il�danno�non�patrimoniale�e�un�
quid 
pluris 
rispetto�alla�violazione�e�che�e�possibile�affermarne,�nei�singoli�
casi�di�specie,�l'inesistenza,�e�necessario�che�la�parte�istante�quantomeno�
indichi,�nel�catalogo�dei�vari,�possibili�eventi�aggiuntivi,�quelli�che�afferma�
essersi,�in�suo�pregiudizio,�verificati.�Senza�questa�indicazione�il�convenuto�
^che�ha�diritto�di�difendersi�e�che�fino�al�momento�della�domanda�nessun 
rapporto 
ha 
avuto 
con 
l'attore 
e 
dunque 
non 
ne 
conosce 
la 
vita, 
la 
psicologia 
etc. 
^non�puo�assolutamente�articolare�difese�mirate,�cioe�efficaci,�cioe�difese�
che�non�siano�di�mera�forma.�Escludere�l'onere�di�indicazione�del�fatto�
aggiuntivo�costituente�il�danno�non�patrimoniale�nella�specie�sofferto�e�esat-
tamente�come�affermare�l'impossibile�tesi�del�danno�in 
re 
ipsa,�tesi�che�la�
Corte�Europea�ha�da�sempre�ripudiato�(ex 
art.�41�della�Convenzione).�

A�tali�argomenti�e�destinata�la�memoria�depositata�in�occasione�di�una�
delle�prime�udienze�successive�delle�Sezioni�Unite,�qui�di�seguito�riportata,�
dove,�in�particolare,�argomentandosi�dalla�nozione 
di 
danno 
non 
patrimoniale, 
si 
rivendica 
anche 
per 
lo 
Stato 
il 
diritto 
di 
difesa 
nell'an 
e 
nel 
quantum.�

Avv. 
Antonio 
Palatiello 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Corte 
di 
Cassazione, 
sezione 
prima 
civile 
-Memoria 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
per 
il 
Ministero 
della 
Giustizia. 


�(omissis).�I�fatti�per�cui�e�ricorso�incidentale�offrono�l'occasione�per�alcune�brevi�con-
siderazioni�in�merito�alle�note�sentenze�delle�Sezioni�Unite�depositate�il�26�gennaio�u.s.,�
nn.�1338/04�ed�altri:�l'insegnamento�delle�Sezioni�Unite�deve 
avere�seguito�nella�sua�inte-
rezza�ed�in�piena�lealta�,�e�dunque�sia�dalle�sue�prime�applicazioni�occorre�apprezzarne�inte-
ramente�i�contenuti.�

Le�Sezioni�Unite,�dopo�aver�sottolineato�che��il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge�

n.�89/2001,�in�precedenza,�non�esisteva�nell'ordinamento�italiano,�con�la�conseguenza�che�i�
ricorsi�contro�l'Italia�per�la�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�avevano�intasato�...�il�giudice�
europeo�,�e�dopo�aver�precisato�che��e�dovere�per�il�giudice�italiano,�chiamato�a�dare�appli-
cazione�alla�legge�n.�89/2001,�di�interpretare�la�legge�in�modo�conforme�alla�CEDU�per�
come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�Europea�...�per�quanto�possibile,�e�quindi�
solo�nei�limiti�in�cui�detta�interpretazione�conforme�sia�resa�possibile�dal�testo�della�stessa�
legge�n.�89�,�riconoscono�che�tanto�nel�sistema�convenzionale�quanto�nella�disciplina�della�
legge�n.�89/01�il�danno�non�patrimoniale,�sofferto�dalla�vittima�della�violazione�dell'art.�6�
CEDU,�e�un��danno-conseguenza�,�che�dunque�non�e�necessariamente�insito�nella�viola-
zione�della�durata�ragionevole�del�processo;�si�tratta�di�una��realta���aggiuntiva,�chesi�veri-
fica�normalmente,�e�cioe�di�regola�per�effetto�della�violazione�stessa�.�Opportunamente�le�
Sezioni�Unite�non�hanno�evitato�di�fornire�la�nozione�di�quella�realta��aggiuntiva�,�e�ne�
hanno�forniti�alcuni�esempi:�il�danno�non�patrimoniale�consiste,�hanno�detto,�nel��patema�
d'animo,�ansia,�sofferenza�morale�che�non�occorre�provare�sia�pure�attraverso�elementi�pre-
suntivi.�Trattasi�di�conseguenze�non�patrimoniali,�che�possono�ritenersi�presenti�secondo�
l'id 
quod 
plerumque 
accidit,�senza�bisogno�di�alcun�sostegno�probatorio�relativo�al�singolo�
caso�;�si�tratta�infatti�di��ansia�e�malessere�correlati�all'incertezza�della�lite��ovvero�consi-
stenti��nell'afflizione�causata�dall'esorbitante�attesa�della�decisione�.��Patema�d'animo��e�
�sofferenza�morale��sono,�per�la�persona�fisica,�evidentemente,�sinonimi�di�danno�non�patri-
moniale;�ma�quale�e�il�fenomeno�psicologico�^la�reazione�dell'animo�^che�provoca�il�
patema�o�la�sofferenza�e�dunque�il�danno�morale?�Questo�fenomeno�ha�forme�e�contenuti�
assai�diversi:�le�Sezioni�Unite�ne�hanno�indicati�due�a�titolo�di�esempio�che�neppure�sono�i�
piu�frequenti,�l'ansia�da�incertezza��e�l'�afflizione�per�l'esorbitanza�dell'attesa�;�e�esperienza�
comune�che�ne�esistano�altri,�e�numerosi�e�per�nulla�necessariamente�presenti�o�coesistenti:�
la�giurisprudenza�conosce�l'ansia�angosciata,�la�menomazione�dell'equilibrio�psichico,�la�
compromissione�della�personalita�,�l'incidenza�sulla�qualita�della�vita,�il�vero�e�proprio�danno�
biologico,�la�forzata�distrazione�dalle�ordinarie�occupazioni,�il�tormento�di�un�pensiero�che�
incombe�e�che�non�si�riesce�ad�allontanare,�etc.�etc.:�il�catalogo�dei�fatti��aggiuntivi��alla�
violazione,�che�costituiscono�il�danno�non�patrimoniale,�e�assai�ampio�nella�nostra�giuri-
sprudenza,�come�nella�giurisprudenza�della�CEDU,�la�quale,�si 
badi,�non�fa�per�nulla�coinci-
dere�quel�danno�con�un�mero�e�generico�disagio�o��ordinario��fastidio:�nella�giurisprudenza�
CEDU�il�danno�morale�e�attribuito�solo�quando�se�ne�accerta�l'esistenza�come�danno�reale�
(sentenze�2�giugno�1986,�Bonisch;�4�dicembre�1995,�Terranova;�26�settembre�1996,�Zappia;�
15�novembre�1996,�Ceteroni;�2�settembre�1997,�De�Santa;�23�aprile�1998,�S.R.;�23�aprile�
1998,�Fisanotti;�18�febbraio�1999,�Laino;�12�maggio�1999,�Saccomanno;�28�luglio�1999,�Di�
Mauro;�28�luglio�1999,�Bottazzi;�6�settembre�1999,�Bosio;�8�giugno�2000,�Oliveira;�21�dicem-
bre�2000,�F.S.,�16�gennaio�2003,�Obasa;�31�luglio�2003,�Battistini:�tutti�casiincui,�giusta�con-
solidato 
orientamento,�la�CEDU,�inpositivo,�ha�affermato�l'esistenza�del�danno�non�patrimo-
niale,�per�esempio��suchasdistressandfrustrationresultingfrom 
theprotractedlenght 
...�:�
cos|�in�decisione�21�dicembre�2000;�le�formule�sono�varie;�e�costante�e�pacifica�la�ricerca�
del��danno�morale�certo�,�senza�il�quale�la�CEDU�non�concede�indennizzo).�
Uno�dei�principi�supremi�del�nostro�ordinamento,�come�tutti�sanno�e�come�le�stesse�
Sezioni�Unite�del�26�gennaio�2004�hanno�opportunamente�ricordato,�e�il��diritto�alla�difesa��
il�quale�e��inviolabile�in�ogni�stato�e�grado�del�giudizio��(art.�24�Cost.;�art.�6�CEDU),�e�dun-
que�anche�nei�procedimenti�contenziosi�in�camera�di�consiglio,�di�cui�all'art.�737�e�seguenti�
c.p.c..�Dall'insegnamento�impartito�dalle�sentenze�del�26�gennaio�2004,�risulta�allora�ben�
evidente�e�ben�fermo�che�siccome�il�danno�non�patrimoniale�e�un�quidpluris 
rispetto�alla�vio-
lazioneeche�e�possibile�affermarne,�nei�singoli�casi�di�specie,�l'inesistenza,�e�necessario�che�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

la�parte�istante�quantomeno�indichi,�nel�catalogo�dei�vari,�possibili�eventi�aggiuntivi,�quelli�
che�afferma�essersi,�in�suo�pregiudizio,�verificati:�senza�questa�indicazione�il�convenuto�c
he�ha�diritto�di�difendersi�e�che�fino�al�momento�della�domanda�nessun�rapporto�ha�avuto�
con�l'attore:�e�dunque�non�ne�conosce�la�vita,�lapsicologia�etc.�^non�puo�assolutamente�artico-
lare�difese�mirate,�cioe�efficaci,�cioe�difese�che�non�siano�di�mera�forma.�Escludere�l'onere�
di�indicazione�del�fatto�aggiuntivo�costituente�il�danno�non�patrimoniale�nella�specie�sofferto�
e�esattamente�come�affermare�l'impossibile�tesi�del�danno�in�re�ipsa,�tesi�che�la�Corte�Euro-
peahadasempreripudiato�(ex�art.�41�della�Convenzione).�

Peraltro�le�medesime�Sezioni�Unite�sottolineano�che�altro�e�la�prova�presuntiva,�altro�e�
l'applicazione�del�notorio�avente�ad�oggetto�l'id�quodplerumque�accidit:�nelle�vicende�della�
irragionevole�durata�del�processo�il�danno�non�patrimoniale�va�considerato,�e�vero,�una�con-
seguenza��ordinaria��o��normale��della�violazione�del�diritto,�ma�pur�sempre�secondo��id�
quodplerumque�accidit�:�si�adopera�cioe�una�massima�d'esperienza,�senza�bisogno�di�utiliz-
zare�il�sistema�probatorio�delle�presunzioni.�Ma�la�massima�d'esperienza�presuppone�la�
conoscenza�del��fatto-conseguenza��in�ordine�al�quale�possa�dirsi�o�negarsi,�nella�specie,�
�id�est��(il�fatto�si�e�verificato)��quia�hoc�plerumque�accidit�.�

L'esempio�offerto�nelle�quattro�sentenze�del�26�gennaio�2004�e�assai�eloquente:�per�la�
parte�processuale�civile�la��piena�consapevolezza�...�della�infondatezza�delle�proprie�istanze�
...�rende�inesistente�il�danno�non�patrimoniale�perche�tale�consapevolezza�fa�venire�meno�
l'ansia�e�il�malessere�correlati�all'incertezza�della�lite�:�cio�e�vero�perche�risponde�alla�mas-
sima�d'esperienza�dell'id�quodplerumque�accidit;�dunque�il�convenuto�agevolmente�articola�
la�difesa�se�la�parte�allega�il��malessere�correlato�all'incertezza�;�il�convenuto�non�si�difende�
invece�per�nulla�(o�con�intollerabile�difficolta�)�se�il��fatto-conseguenza��non�viene�allegato,�
perche�questo�non�consiste�soltanto�nel��malessere�correlato�all'incertezza�;�negli�esempi�
delle�Sezioni�Unite�vi�e�anche�la�ben�diversa�vicenda�della�frustrazione�dell'attesa,�la�quale�
puo�essere�sofferta�anche�da�chi�non�ha�nessuno�stress�da�incertezza�(non�solo�perche�sia�
sicuro�del�suo�buon�diritto:�puo�ben�accadere�che�l'interesse�ad�una�definitiva�pronuncia�di�
rigetto�delle�proprie�domande�sia�strumentale�in�ordine�ai�rapporti�verso�terzi:�i�casi�della�
vita�sono�tanti�...!)�Il��patema�d'animo�,�che�e�passione�acuta�e�sofferta,�ben�oltre�l'ordinario�
fastidio�o�il�mero�disagio,�puo�invero�consistere,�come�si�e�sopra�accennato,�nell'ansia,�nell'a-
spettazione�angosciosa,�nello�stato�di�insicurezza�dolorosa�nei�confronti�di�un�pericolo�
futuro,�nell'inquietitudine�di�chi�attende�possibili�cattivi�eventi,�nell'aspettazione�inquieta,�
nella�trepidazione,�nell'angoscia,�nel�vero�e�proprio�danno�biologico�e�cos|�via:�ed�e�necessa-
rio�conoscere�quale�sia�l'evento�aggiuntivo�che�da�luogo�al�patema�da�indennizzare�non�solo�
per�accertarne�l'esistenza�ma�anche�per�misurarne�la�gravita�:�il�convenuto,�secondo�la�nostra�
Costituzione�e�secondo�la��legge��europea,�ha�diritto�di�difendersi�anche�nel�quantum�(l'ansia,�
l'ansieta�e�l'angoscia,�ad�esempio,�sono�stati�dolorosi�di�progressiva�intensita�che�sarebbe�
giusto�indennizzare�in�modo�diverso:�ma�se�non�vengono�neppure�allegati�come�puo�difen-
dersi�il�convenuto?�e�dunque�come�si�rispetta�il�valore�fondamentale�dell'equo�processo�
ex�art.�6�CEDU?).�

L'applicazione�dell'insegnamento�delle�Sezioni�Unite,�leale,�conforme�allo�spirito�del-
l'appartenenza�del�nostro�Paese�al�sistema�europeo�dei�diritti�fondamentali�e�completo,�
postula�l'affermazione�dell'onere�della�parte�istante�di�indicare�i��fatti�aggiuntivi�,�diversi�
dal�semplice�fastidio�o�mero�disagio�e�costituenti��patema�,�cioe��sofferenza��morale,�che�
a�suo�giudizio�rappresentano�il�danno�non�patrimoniale�da�indennizzare,�affinche�,�nel�
rispetto�dell'art.�24�Cost.�e�dell'art.�6�CEDU,�il�convenuto�possa�verificare,�secondo�l'id�quod�
plerumque�accidit,�la��normalita���del�fatto�allegato�nella�data�situazione�e�la�sua�gravita�,e�
possa�dunque�svolgere�le�proprie�difese;�correlativamente�e�di�conseguenza�il�minimo�moti-
vazionale�da�richiedere�alla�Corte�d'appello�e�l'indicazione�del��fatto�aggiuntivo�,�costi-
tuente,�nel�caso�di�specie,�il�danno�non�patrimoniale�affinche�sia�permessa�la�verifica,�in�sede�
di�legittimita�,�della�congruita�dell'applicazione�della�massima�d'esperienza�nella�vicenda�con-
creta.�

Roma�16�febbraio�2004�^f.to�Palatiello�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Un�ulteriore�contributo.�

Ma 
e� 
diritto 
dell'uomo 
avere 
anche 
un 
giudice 
indipendente. 


La�decisione�n.�1338/04�e�stata�salutata�da�molti�come�fortemente�inno-
vativa,�quasi�a�consacrare�il�principio�che�la�violazione�dell'art.�6�CEDU�
(dove�prevede�che�il�processo�debba�svolgersi�in�un�tempo�ragionevole)�dia�
ingresso�ad�un�risarcimento�automatico,�senza�che�ci�sia�necessita�di�provare�
il�danno.�E�che�l'interpretazione�della�Corte�di�Strasburgo�(anche,�per�esem-
pio,�sulla�entita�degli�indennizzi)�si�imponga�al�giudice�italiano�nei�ricorsi�ex�
lege�n.�89/01.�

Non�e�cos|�.�Nel�caso�esaminato�dalle�SS.UU.�la�Corte�Europea�aveva�
accertato�(e�indennizzato)�la�violazione�dell'art.�6�sino�al�1996,�il�giudice�ita-
liano,�adito�ex�lege�n.�89/01,�no,�ritenendo�mancare�la�prova�del�danno.�In�
sostanza�le�SS.UU.,�non�volendo�affrontare�il�piu�difficile�tema�dei�rapporti�
tra�l'ordinamento�italiano�e�la�CEDU,�finiscono�per�dire�troppo,�e�cio�solo�
per�affermare�che�e�ovvio�che�se�vi�e�un�giudicato�(internazionale)�per�la�vio-
lazione�di�una�norma�sino�al�1996,�allora�il�giudice�(italiano)�deve�tenerne�
conto,�quando�applica�la�stessa�norma�alla�stessa�violazione,�dopo�il�1996.�

Viene�ribadita�l'estraneita�al�nostro�ordinamento�del��danno�evento�,�
occorre�dunque�provarlo,�e�la�prova�deriva�da�massima�di�comune�esperienza�
(il�che�e�quanto�si�dice�per�il�danno�morale�da�delitto:�nessuno�ha�mai�pro-
vato�in�Tribunale�il��patema�d'animo�).�

Del�resto,�anche�se�si�rileva�che�l'ordinamento�CEDU�(meglio:�la�prassi�
della�Corte)�non�richiede�tale�prova,�le�norme�sulla�prova�sono�processuali�
e�quindi�ogni�giudice�nazionale�ha�le�sue.�Il�nostro�le�ha,�diverse,�vanno�
applicate.�Non�mi�pare�una�rivoluzione�copernicana,�dunque.�

Le�affermazioni�sulla�necessita�di�conformarsi�al�diritto�CEDU�da�parte�
dei�giudici�nazionali�sono,�da�una�parte,�abbastanza�banali,�essendo�ovvia�
la�distinzione�tra�proposizione�normativa�e�norma;�la�norma�si�trae�dall'in-
terpretazione,�chi�interpreta�e�la�Corte,�percio�il�diritto�vivente�e�dato�dalla�
sua�giurisprudenza.�Tuttavia�essa�vincola�in�quanto�specifica�le�norme,�non�
in�quegli�apprezzamenti�discrezionali�(tempi�ragionevoli,�entita�dell'inden-
nizzo)�che�sono�propri�ed�esclusivi�del�giudice-persona,�pena�la�nullificazione�
del�suo�ruolo�a�mero�apparitore�dell'istanza�internazionale.�

Dall'altra,�sono�scontate�perche�il�decisum�e�:se�vie�un�giudicato�a�Stra-
sburgo,�il�giudice�italiano�lo�deve�rispettare.�Che�poi,�senza�bisogno�di�sco-
modare�gli�artt.�1�e�35�CEDU,�e�quanto�dice�l'articolo�46�della�stessa�Con-
venzione.�

Notazioni.�Non�tutti�i�diritti�riconosciuti�dalla�CEDU�fanno�parte�delle�
�norme�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciute�.�Se�lo�e�il�divieto�
di�discriminazione�per�ragioni�di�razza,�riportato�da�altri�Patti�e�Convenzioni�
con�aderenti�rappresentanti�di�molte�culture�e�continenti,�questo�diritto�sem-
bra�proprio�di�paesi�di�elevata�civilta�e�comunque�limitati�all'Europa.�Dun-
que�queste�norme�CEDU�non�entrano�nell'ordinamento�ex�10�Cost.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�norma�di�diritto�internazionale�pattizio,�con�la�singolarita�di�poter�
essere�azionata�dalla�Commissione�o�dal�Ricorrente.�

La�responsabilita�dello�Stato�ha�carattere�misto�perche�la�soddisfazione 
che�la�Corte�accorda�(che�puo�limitarsi�alla�pubblicazione�della�sentenza)�a�
un�tempo�e�obbligo�verso�l'interessato�e�verso�gli�altri�Stati,�che�con�il�Trat-
tato�vogliono�garantire�a�tutti�i�cittadini�il�rispetto�della�Convenzione.�Resta�
il�fatto�che�la�legge�di�ratifica,�di�per�se�,�comporta�limitazioni�di�sovranita�,�
quali�accettare�tale�giurisdizione,�e�comporta�diritti�azionabili 
da�parte�dei�
singoli�avanti�al�giudice�nazionale.�Solo�in�caso�di�estrema�violazione�(e�di�
�esaurimento�delle�vie�interne�di�ricorso�)�delle�stesse�o�di�tali�diritti�e�aperta�
questa�via��superiore��e�sopranazionale.�Ma�non�avrebbe�senso�sostenere�
che�le�norme�della�CEDU�(visto�anche�che�la�loro�violazione�crea�un�obbligo 
verso 
i 
cittadini, 
azionabile, 
come 
estrema 
ratio,�a 
Strasburgo)�non�conferi-
scono�diritti.�Invero�l'art.�1�obbliga�gli�Stati�non�solo�(come�ogni�trattato)�
verso�le�altre�Parti,�ma�verso�i�cittadini�stessi.�De 
hoc 
satis.�

La�seconda�decisione�(n.�1339/04)�non�mi�convince�e�sembra�un�pallia-
tivo�al�nuovo�indirizzo�di�Strasburgo,�sindacatorio�della�applicazione��frau-
dolenta��della�legge�89,�con�indennizzi�simbolici.�Per�porre�fine�all'infinito�
circolo,�si�obbliga�il�giudice�a�decidere�sul��tariffario��di�Strasburgo.�Se�
vanno�approvati�gli�intenti�pratici,�in�punto�di�diritto�dovrebbe�applicarsi�
un�principio�di��serio�ristoro�.�La�norma�e�la�prassi�nazionale�non�possono�
vanificare�il�trattato.�Ma,�ripeto,�attaccare�il�giudice�nella�sua�sovrana�valu-
tazione�discrezionale�ex 
1226�c.c.�al�carro�(opinabile,�di�difficile�computo,�
considerati�i�ricorsi�esitati�senza�indennizzo)�di�Strasburgo�viola�i�precetti�di�
soggezione�alla�legge�consacrati�dalla�Costituzione.�

Avv. 
Roberto 
de 
Felice 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Dossier 


Un 
confine 
non 
ben 
demarcato 
in 
tema 
di 
ricorso 
per 
cassazione 


La�sentenza�in�rassegna�offre�occasione�di�meditazione�sull'incerta��bor-
der 
line� 
tra��nuova�questione�,�inammissibile�in�Cassazione,�e�censura�di�
violazione�di�legge.�

Il�caso�deciso,�dal�quale�converra�prendere�le�mosse�per�esporre�poche�
riflessioni,�e�presto�sintetizzato.�

Veniva�in�questione�l'assoggettabilita�a�ritenuta�Irpef�dell'indennita�di�
esproprio�di�terreni�occorrenti�alla�realizzazione�di�un�programma�di�alloggi�
di�edilizia�economica.�

La�norma�impositiva�(art.�11,�legge�n.�413/1993)�sottopone�a�prelievo�
fiscale�le�somme�erogate�a�titolo�di�indennita�d'esproprio�(o�risarcimento�
danni�da�occupazione�appropriativi)��di 
terreni 
destinati 
ad 
opere 
pubbliche 
o 
ad 
infrastrutture 
urbane 
all'interno 
delle 
zone 
omogenee 
A, 
B, 
C, 
D 
di 
cui 
al 
decreto 
ministeriale 
2 
aprile 
1968 
pubblicato 
in 
Gazzetta�Ufficiale�n. 
97 
del 
16 
aprile 
1968, 
definite 
dagli 
strumenti 
urbanistici 
ovvero 
ad 
interventi 
di 
edili-
zia 
residenziale 
pubblica 
ed 
economica 
e 
popolare�. 


La�C.T.R.�aveva�accolto�la�domanda�di�rimborso�delle�somme�oggetto�
della�ritenuta,�operata�dall'espropriante�(ITEA),�sul�rilievo�che�nella�specie�
^come�documentato�in�appello�dai�contribuenti�e�come�desumibile�dagli�
acquisiti�atti�della�procedura�dell'esproprio�^il�terreno�era�agricolo�e�percio�,�
siccome�riconducibile�a�zona�omogenea�E,�estraneo�all'ambito�di�applica-
zione�della�norma.�

Orbene,�fermo�che�agli�atti�del�giudizio�esisteva�bene�il�decreto�di�espro-
prio�(in�favore�dell'ITEA��Istituto�Trentino�Ed.�Abitativa)�e�che�il�fatto�
della�utilizzazione�dei�terreni�per�la�costruzione�di�alloggi�popolari�doveva�
risultare�dagli�atti�amministrativi�esaminati�dal�giudice�tributario,�pare�di�
poter�affermare�che�la�censura�svolta�^e�diretta�a�dedurre�(con�la�violazione�
dell'art.�11,�5.�comma,�legge�n.�413/1991)�omessa�motivazione�sul�punto�deci-
sivo�rappresentato�dalla�preordinazione�dell'esproprio�de 
quo 
alla�realizza-
zione�di�un�piano�di�alloggi�popolari�^non�fosse�suscettibile�d'integrare�
�questione�nuova��(come�ha�ritenuto�invece�il�S.C.).�

Avuto�riguardo�alla�formulazione�della�norma�impositiva,�e�indubbio�i
n�particolare��che�la�destinazione�dell'esproprio�alla�costruzione�di�alloggi�
di�edilizia�residenziale�pubblica�costituisse��punto�decisivo�,�siccome�inte-
grante�una 
delle 
fattispecie 
astratte 
prefigurate, 
alternativamente,�dalla�legge�
fiscale�quale�presupposto 
d'imposta.�E,�sotto�tale�aspetto,�appare�altrettanto�
indubbio�che�si�trattasse�di�punto�rilevabile�d'ufficio,�spettando�al�giudice�
(ed�in�specie,�a�quello�di�legittimita�)�di�ricercare�la�norma�applicabile�al�caso�
concreto�per�una�soluzione�della�lite�conforme�a�diritto.�Cio�che,�d'altra�
parte,�era�quanto�dedotto�a�sostegno�della�pur�formulata�censura�di�viola-
zione�di�legge,�manifestamente�intesa�ad�integrarsi�con�quella�di�vizio�di�
motivazione�(sub 
specie 
d'omessa�motivazione�su�punto�decisivo).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�vuol�dire,�in�definitiva,�che�il��fatto��rilevante�non�richiedeva�opera-
zione�particolare�di�riconduzione�logico-giuridica�a�quello�costituente�titolo�
dell'obbligazione�tributaria,�coincidendo�esattamente�col��fatto��(indicato�
dalla�norma�quale)��presupposto��dell'imposta.�E�a�chiedersi,�allora:�a)�se,�
indipendentemente�dalla�specifica�prospettazione�della�parte�(segnatamente,�
dell'Amministrazione)�ed�indipendentemente�altres|�dalla�piu�o�meno�pun-
tuale�esattezza,�o�pertinenza,�delle�argomentazioni�difensive�svolte�nelle�fasi�
di�merito�(iuria�novit�curia,�o�no?),�potesse�la�Corte��alla�stregua�degli�ele-
menti�pacificamente�acquisiti�e�risultanti�(almeno�per�l'essenziale)�dalle�carte�
processuali�cos|�come�menzionate�dalla�stessa�sentenza�impugnata�rilevare�il�
�punto�risolutivo��secondo�la�corretta�interpretazione�da�dare�alla�norma;�
b)�se,�ancora,�il��fatto��da�accertare�richiedesse�ulteriori�indagini�(non�com-
piute�dal�giudice�di�merito)�per�la�ricerca�di�altri�dati�ed�elementi�qualificanti�
(della�fattispecie�concreta)�oltre�quelli�suaccennati,�di�per�se�sufficiente�c
ome�pare��al�giudizio�di�riconducibilita�del�caso�sub�iudice�al�paradigma�
di�quello�astratto,�prefigurato�dalla�norma,�come�presupposto�impositivo�
(nella�seconda�delle�alternative�fattispecie�delineata�dalla�legge).�

�Salvo�il�caso�che�il�punto�decisivo�sia�da�esaminare�anche�d'ufficio�:e�
questa�l'avvertenza�che��nelle�piu�attente,�se�pur�risalenti,�pronunce�del�

S.C.�(v.�sent.�2124/1975;�3400/1981)��si�accompagna�all'insegnamento�
secondo�cui�il�vizio�di�omessa�motivazione�richiede,�per�la�sua�scrutinabilita�
in�cassazione,�una�necessaria�prospettazione�delle�parti,�non�bastando��a�
tal�fine��che�il�fatto�decisivo�possa�desumersi�dagli�atti�di�causa.�
Sembra,�dunque,�di�poter�osservare�(anche�sulla�scorta�della�sentenza�in�
rassegna)�che�nel�piu�recente�indirizzo�del�S.C.�abbiano�finito�per�prevalere�
�sulla�delicata�questione��considerazioni��formali��(in�buona�misura�tra-
lasciate,�da�qualche�tempo�in�qua)�largamente�svelate�dal�richiamo�al��fetic-
cio��della�autosufficienza�del�ricorso:�principio�sacrosanto,�che�pero�non�
sembrerebbe�invocato�in�maniera�pertinente,�almeno�nei�casi,�come�questo,�
in�cui�questioni�di�fatto�(dichiarate��nuove�)�e�questioni�di�diritto�(nei�sensi�
suaccennati)�appaiono�indissolubilmente�legate�(involgendo�punto�decisivo,�
rilevabile�d'ufficio,�per�la�sussunzione�della�fattispecie�concreta��in�se�risul-
tante�dal�giudizio�di�merito�completa�di�ogni�elemento��sotto�la�norma�di�
legge�applicabile).�

G.F.�
Commissione 
Tributaria 
di 
secondo 
grado 
di 
Trento, 
sezione 
terza, 
sentenza 
18 
maggio 
1999, 
n. 
100 


Pres.S.Coraiola�Rel.D.V.Presta��A.eL.B.(Avv.E.Fronza)�

c/�Imposte�Dirette�di�Trento.�

�(omissis)�Motivi�della�decisione��La�prova�richiesta�dai�primi�Giudici�ai�ricorrenti,�si�
ritiene�infine�prodotta�in�questo�grado�del�giudizio�e,�pertanto,�l'appello�puo�trovare�accogli-
mento.�

L'art.�81TUIR,richiamatodall'art.�11,comma5,legge413/1991,rappresentaunelenco�
tassativo�di�fattispecie,�che�configurano�redditi�diversi,�una�categoria�di�redditi�che�assume�
carattere�residuale�(il�Capo�VII�del�titolo�del�d.P.R.�916/1987�reca�il�titolo��redditi�diversi�),�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

poiche�comprende�redditi�non�contemplati�nelle�cinque�precedenti�categorie�(Capi�II,�III,�IV,�
V�e�VI�del�d.P.R.�916:�fondiari,�capitale,�lavoro�dipendente,�lavoro�autonomo,�d'impresa)�ed�
accomunati�dalla�circostanza�che�tutti�determinano�un�incremento�patrimoniale.�

Ritenute�le�plusvalenze�di�cui�all'art.�1�legge�413/1991�assimilate�alle�indennita�liquidate�
e�percepite�dal�proprietario�dei�fondi�espropriati,�queste�sono�assoggettabili�alle�imposte�
sui�redditi�se�quegli�stessi�terreni,�destinati�ad�opere�pubbliche�ed�a�infrastrutture�urbane,�
risultano�essere�compresi�all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D,�di�cui�al�decreto�
ministeriale�2�aprile�1968.�Risultano�pero�esenti�da�imposizione�le�indennita�di�esproprio�
liquidate�per�terreni�destinati�ad�uso�agricolo,�rientranti�cioe�nella�zona�omogenea�di�tipo�E,�
di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile�1968.�

Pertanto,�la�tesi�degli�appellanti,�avallata�dalla�documentazione�prodotta�in�questa�fase�
del�giudizio,�in�uno�con�quella�gia�in�atti,�e�condivisa.�

Le�certificazioni�consentono�di�individuare�le�singole�particelle�fondiarie�e�la�relativa�
coltura;�inoltre�di�accertare�che,�al�tempo�dell'avvenuta�espropriazione,�i�proprietari�erano�
coltivatori�diretti,�senza�lavoratori�dipendenti�a�tempo�indeterminato.�Essi,�cioe�,�vivevano�
del�loro�lavoro�di�imprenditori�agricoli�e�la�loro�terra�rappresentava�la�fonte�del�loro�reddito�
principale.�

Occorre�anche�prendere�in�esame�il�decreto�del�Presidente�della�Giunta�Provinciale�di�
Trento,�dd.�12�marzo�1992:�in�base�a�detto�decreto,�le�indennita�sono�state�liquidate,�ritenuto�
il�valore�agricolo�di�cui�all'art.�28,�comma�1�L.P.�30�dicembre�1972�n.�31�e�successive�modifi-
che.�

Dalla�lettura�del�primo�comma�della�norma�dianzi�citata,�si�deduce�che�il�legislatore�
della�Provincia�Autonoma�di�Trento�ha�voluto�quantificare�l'indennita�di�esproprio�valu-
tando�se�l'area�espropriata�e�esterna 
al�centro�edificato�e�considerando�la�medesima�quale�
terreno�agricolo,�il�cui�apprezzamento�finalizzato�alla�liquidazione�dipendera�anche�dal�tipo�
di�coltura�in�atto�al�momento�dell'espropriazione.�

Il�differente�testo�del�comma�2�dell'art.�28�L.P.�n.�31/1972,�riferentesi�adaree�comprese 
nei�centri�edificati,�sottolinea�la�diversa�ed�autonoma�posizione�dei�terreni�agricoli�indivi-
duati�dal�primo�comma,�il�cui�valore�e�conseguente�indennizzo�risultano�legati�anche�alla�
coltura�in�atto.�Tutto�cio�fa�ritenere�che�la�proprieta�dei�ricorrenti�fosse�destinata�ad�uso�
agricolo�e�compresa�nella�zona�omogenea�di�tipo�E,�di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile�
1968,�che�di�fatto�reca�la�descrizione�topografica�del�territorio.�

Si�rileva�che�la�Giunta�Provinciale�ha�riconosciuto�ai�ricorrenti�l'ulteriore�somma,�pre-
vista�dall'art.�29�L.P.�n.�31/1972,�in�quanto�imprenditori�agricoli.�

Considerata�la�specifica�natura�di�questa�indennita�,�prevista�da�una�legge�della�Provin-
cia�Autonoma�di�Trento�e�intimamente�legata�alla�professione�di�agricoltore,�quindi�finaliz-
zata�a�compensare�la�perdita�del�reddito�che�il�lavoro�della�terra�assicura�allo�stesso;�consi-
derato,�altres|�,�come�gia�precisato,�che�il�legislatore�ha�indicato�tassativamente�le�indennita�
che�intendeva�assoggettare�a�imposizione,�si�ritiene�che�anche�la�somma�di�L.�181.101.400,�
riconosciuta�sia�al�B.L.�che�al�B.A.,�sia�esente�da�imposizione,�perche��non�riconducibile�alle�
indennita�costituenti�reddito�imponibile,�a�norma�dell'art.�81�d.P.R.�917/1986.�

Quanto�all'ulteriore�eccezione�dell'Ufficio,�secondo�cui�l'art.�2�della�legge�24�marzo�
1993,�n.�75�ha�fatto�salvi�gli�effetti�dei�decreti�legge�n.�174/1992,�n.�269/1992�e�n.�319/1992�
non�convertiti,�che�avevano�inserito�la�zona�omogenea�tra�le�fattispecie�da�assoggettare�a�
tassazione,�si�rileva�che�le�indennita�di�esproprio,�come�da�dichiarazione�di�parte�ricorrente�
non�contestata,�risultano�liquidate�dall'Ente�ITEA�il�4�maggio�1993�a�B.A.�ed�il�15�maggio�
1993�a�B.L.,�pertanto,�in�data�successiva�alla�vigenza�dei�decreti�legge�richiamati�dall'Ufficio;�
considerato�che,�a�norma�del�comma�7�dell'art.�11�legge�413/1991,�gli�Enti�eroganti�sono�
tenuti�ad�operare�la�ritenuta�a�titolo�di�imposta�all'atto�della�corresponsione�delle�somme�
di�cui�ai�commi�5�e�6�dell'art.�11,�la�ritenuta�sulle�indennita�liquidate�a�seguito�di�esproprio�
di�terreni�ad�uso�agricolo,�pertanto�rientranti�nelle�zone�omogenee�di�tipo�E 
e�F,�non�avrebbe�
comunque�dovuto�essere�operata,�perche��non�supportata�da�alcuna�norma�di�legge�in�vigore�
al�tempo�della�erogazione.�

Devono�ritenersi�assorbite�le�altre�eccezioni�di�parte�appellante.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Questa�Commissione,�in�base�alle�considerazioni�esposte,�ritiene�non�condivisibili�le�
ragioni�dell'Ufficio�e,�conseguentemente,�fondata�la�richiesta�dei�contribuenti�di�rimborso�
della�ritenuta�operata�dall'Istituto�ITEA.�

Considerate�le�questioni�trattate,�appare�equo�compensare�le�spese.�

P.Q.M. 
Accoglie�l'appello;�spese�compensate.�Trento,�17�novembre�1998�.�
Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
di 
Cassazione 
Ricorso 
dell'AmministrazionedelleFinanzec/A. 
eL.B. 


�Nel�maggio�1993�l'Istituto�Trentino�per�l'Edilizia�Abitativa�(ITEA)�corrispondeva�ai�
sigg.ri�A.�e�L.B.�l'indennita�loro�dovuta�per�l'espropriazione,�pronunciata�con�decreto�1.�set-
tembre�1991�del�Presidente�della�Giunta�Provinciale,�di�alcuni�terreni�(...)�occorrenti�alla�rea-
lizzazione�del�piano�di�costruzione�di�48�alloggi.�

Per�il�rimborso�della�ritenuta�del�20%�(in�L.�263.387.648)�operata�dall'ITEA�ai�sensi�del-
l'art.�11�legge�n.�413/1991�ed,�a�loro�dire,�non�dovuta�sull'indennita�percepita�(per�esser�que-
sta�non�configurabile�come�plusvalenza),�i�B.�proponevano�istanza�amministrativa�colti-
vando,�in�prosieguo,�la�domanda�con�ricorso�alla�Commissione�Tributaria�di�1.�grado�di�
Trento.�

Questa�respingeva�il�ricorso,�sul�rilievo�che�i�contribuenti,�gravati�del�relativo�onere,�
non�avessero�provato�il�fondamento�della�pretesa�restitutoria�(in�particolare,�relativamente�
all'assunta�natura�agricola�dei�terreni�e�alla�estraneita�degli�stessi�ad�una�delle�zone�omoge-
nee�^di�tipo�A,�B,�C 
o�D 
^menzionate�dalla�norma�impositiva).�

Appellavano�i�B.�e�la�Commissione�di�2.�grado�di�Trento,�nel�ricostituito�contradditto-
rio�con�l'Ufficio�finanziario,�accoglieva�il�gravame�all'uopo�considerando,�con�sentenza�
18�maggio�1999,�che�alla�stregua�della�documentazione�^infine�^fornita�dagliappellantii�
terreni�espropriati�dovessero�ritenersi�agricoli�e�come�tali�^ricompresi,�cioe�,�nella�zona�omo-
genea�di�tipo��E��^insuscettibili�di�integrare�il�presupposto�impositivo�delineato�dall'art.�11�
legge�n.�413/1991�con�esclusivo�riferimento�ai�terreni�all'interno�delle�zone�omogenee�A,�B,�
C,�D. 


Specificava�il�Giudice�tributario�d'appello�che�le�certificazioni�esibite�in�ordine�alla��col-
tura��delle�singole�particelle�fondiarie,�alla�qualita�di��coltivatori�diretti��rivestita�dai�B.�ed�
al�riconoscimento�agli�espropriati�della��indennita�aggiuntiva��spettante,�ex 
art.�29�L.P.�

n.�31/1972,�agli�imprenditori�agricoli�deponessero�nel�senso�della�destinazione�ad�uso�agri-
colo�e�della�inclusione�dei�terreni�in�zona�di�tipo��E�.�Soggiungeva,�con�riguardo�alle�dedu-
zioni�^sul�punto�^dell'appellato�Ufficio,�che�l'estensione�del�prelievo�fiscale�anche�ai�terreni�
di�zona�F 
(operata�con�dd.ll.�non�convertiti)�non�potesse�ritenersi�vigente�alla�data�del�pre-
lievo�fiscale�(perche�non�contemplata�nella�norma�impositiva�come,�originariamente,�formu-
lata�con�legge�413/1991).�
Per�la�cassazione�di�tale�sentenza,�meglio�in�epigrafe�indicata,�ricorre�ladeducente�
Amministrazione�per�il�seguente�motivo:�Violazione 
e 
falsa 
applicazione 
dell'art. 
11, 
5" 
comma, 
legge 
30 
dicembre 
1991, 
n. 
413, 
in 
relazione 
all'art. 
81, 
1" 
comma, 
lett. 
b, 
d.P.R. 
22 
dicembre 
1986, 
n. 
917 
(sub�art. 
11 
legge 
413/1991). 
Omessa 
motivazione 
su 
punto 
decisivo 


(art. 
360. 
nn. 
3 
e 
5 
cod. 
proc. 
civ.). 
L'imposizione�fiscale�de 
qua,�come�disciplinata�dall'art.�11,�5.�comma,�della�legge�

n.�413/1991�riguarda�^in�parallelo�con�le�plusvalenze�imponibili�a�sensi�dell'art.�81,�
1.�comma,�lett.�f,�del�d.P.R.�917/1986�(come�novellato�dal�primo�comma�del�gia�citato�
art.�11)�^le�indennita�di�esproprio�di�terreni�suscettibili�di�utilizzazione�edificatoria,�destinati�
alla�realizzazione�di�opere�pubbliche�o�di�infrastrutture�urbane��all'interno�delle�zone�omo-
genee�di�tipo�A,�B,�C,�D��(di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile�1968)�quali�definite�dagli�
strumenti�urbanistici.�
Ma�l'imposizione�riguarda,�altres|�,�le�indennita�d'esproprio�di�terreni�destinati��ad�inter-
venti�di�edilizia�residenziale�pubblica,�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�167/1962�e�suc-
cessive�modifiche�.�

La�formulazione�sintattico-letterale�della�norma�non�lascia,�quindi,�margine�di�dubbio:�
deve�trattarsi�di�terreni�destinati��ad�opere�pubbliche�od�infrastrutture��ovvero��ad�inter-
venti�di�edilizia�residenziale�pubblica�.�Solo�nel�primo�caso�(di�destinazione�ad�opere�pubbli-
che,�in�genere)�la�legge�richiede�che�i�terreni�espropriati�siano�compresi�in�una�delle�zone�
omogenee�A,�B,�C,�D 
definite�dagli�strumenti�urbanistici;�non�nel�secondo�caso,�nel�quale�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

tale�condizione�non�e��necessaria�(ad�integrare�il�presupposto�impositivo),�bastando�che�l'e-
spropriazione�del�terreno�(anche�non�compreso�in�una�di�quelle�zone)�sia�preordinata�alla�
realizzazione�di�interventi�di�edilizia�pubblica�economica�e�popolare.�

Di�cio��non�s'e��resa�avvertita�la�Commissione�di�2.�grado�di�Trento,�cos|��incorrendo�in�
violazione�dell'art.�11,�5.�comma,�della�legge�n.�413/1991�oltre�che�in�omessa�motivazione�
su�punto�decisivo�per�non�aver�riflettuto�alla�alternativa�caratterizzazione�del�presupposto�
impositivo�delineata�dalla�norma�e,�conseguentemente,�per�aver�trascurato�del�tutto�di�consi-
derare�che,�nella�specie,�l'esproprio�in�favore�dell'Istituto�Trentino�per�l'Edilizia�abitativa�
era�preordinato�alla�realizzazione�d'un�piano�di�48�alloggi�economico-popolari.�

Su�questo�punto�di�fatto�^decisivo�alla�stregua�della�commentata�portata�della�norma�
impositiva�e,�per�cio��stesso,�rilevabile�d'ufficio�^la�denunciata�sentenza�non�ha�speso�nep-
pure�una�parola�di�motivazione,�affannandosi�in�una�sterile�^ed�anche�erronea,�come�si�
vedra��^indagine�sul�carattere�agricolo�o�edificatorio�dei�terreni�(che�sarebbe�stato�determi-
nante,�al�pari�della�inclusione�delle�aree�in�una�delle�zone�omogenee�A,�B,�C,�D,senon�si�
fosse�trattato�di�esproprio�ai�fini�di�edilizia�pubblica�bens|��preordinato�alla�realizzazione�di�
opere�pubbliche�o�infrastrutture�urbane,�in�genere).�

Ma�la�sentenza�impugnata�deve�riconoscersi�affetta,�anche�per�altro�verso,�da�violazione�
dell'art.�11,�5.�comma,�legge�n.�413/1991�giacche�il�Giudice�tributario�d'appello�si�e��affidato�
^ai�fini�della�ritenuta�qualificazione�agricola�dei�terreni�^alla��certificazione�catastale��
(attestante�qualita��e�classe�delle�singole�particelle�espropriate),�la��dove�avrebbe�dovuto�avere�
riguardo�^in�via�esclusiva�^alle�risultanze�degli�strumenti�urbanistici�(P.R.G.,�Piano�di�fab-
bricazione�ecc.)�dei�quali�non�ha,�viceversa,�fatto�parola�(cos|��trascurando,�insieme�al�pun-
tuale�richiamo�normativo�al�decreto�ministeriale�16�aprile�1968,�il�gia��evidenziato�paralleli-
smo�tra�l'art.�11�cit.�ed�il,�novellato,�art.�81,�1.�comma,�lett.�f,�del�d.P.R.�817/1986).�

Superfluo�rimarcare,�poi,�che�nessuna�rilevanza�avrebbe�potuto�attribuirsi�^contraria-
mente�a�quanto�ha�fatto�la�Commissione�tributaria�^alla�comprovata�qualita��di�coltivatori�
diretti�dei�B.,�ne�alla�maggiorazione�d'indennita��agli�stessi�riconosciuta�(per�tale�loro�qua-
lita��)�trattandosi�di�circostanze�affatto�ininfluenti�a�fronte�della�gia��sottolineata�preordina-
zione�dell'esproprio�a�fini�di�edilizia�pubblica.�

Per�le�accennate�considerazioni,�la�ricorrente�chiede�che�sia�cassata�l'impugnata�sen-
tenza,�con�le�conseguenti�statuizioni�di�legge�(...).�
Roma,�26�giugno�2000�^Avvocato�dello�Stato�Sergio�Laporta�.�

Corte 
Suprema 
di 
Cassazione, 
Sezione 
Tributaria, 
sentenza 
4 
febbraio 
2004 
n. 
2090 


Pres. 
U. 
Favara 
^Rel. 
S. 
Del 
Core 
^Ministero 
delle 
Finanze 


(avv. 
dello 
Stato 
S. 
Laporta, 
cont. 
123193/00) 


c/oA. 
eL.B. 
(Avv.tiD. 
ContieE. 
Fronza) 
�(Omissis) 
Motivi 
della 
decisione. 
Con�l'unico�complesso�motivo,�il�Ministero�ricor-
rente,�denunciando�violazione�dell'art.�11,�comma�5,�della�legge�30�dicembre�1991�n.�413,�in�
relazione�all'art.�81,�primo�comma,�lett.�b) 
del�d.P.R.�22�dicembre�1986�n.�917,�e�omessa�
motivazione�su�punto�decisivo,�ascrive�alla�Commissione�tributaria�regionale�di�non�avere�
considerato�che�l'imposizione�in�contestazione�riguarda�le�indennita��di�esproprio�di�terreni�
destinati�non�solo��ad�opere�pubbliche�o�a�infrastrutture��ma�anche��ad�interventi�di�edilizia�
residenziale�pubblica,�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�n.�167/1962�e�successive�modi-
fiche�.�Deduce�in�proposito�che�solo�nella�prima�ipotesi�(di�destinazione�ad�opere�pubbliche�
in�genere)�la�legge�richiede�che�i�terreni�siano�compresi�in�una�delle�zone�omogenee�A,�B,�
C,�D,�quali�definite�dagli�strumenti�urbanistici;�nel�secondo�caso,�tale�condizione�non�e��
invece�necessaria�per�integrare�il�presupposto�impositivo,�essendo�all'uopo�sufficiente�che�l'e-
spropriazione�del�terreno�(pur�non�ubicato�in�dette�zone)�sia�preordinata,�come�nella�fatti-
specie,�alla�realizzazione�di�interventi�di�edilizia�pubblica�economica�e�popolare.�Viene,�per�
altro�verso,�addebitato�al�giudice�a 
quo 
di�essersi�affidato,�ai�fini�della�ritenuta�qualificazione�
agricola�dei�terreni�espropriati,�alla�certificazione�catastale�(attestante�qualita��eclassedelle�
singole�particelle�espropriate)�e�alla�comprovata�qualita��di�coltivatori�diretti�dei�contri-
buenti,�mentre�avrebbe�dovuto�attenersi�in�via�esclusiva�alle�risultanze�degli�strumenti�urba-
nistici.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Entrambi�i�profili�di�censura�sono�inammissibili.�

Sulla�questione,�agitata�con�il�primo�profilo,�relativa�alla�incidenza�della�condizione�
richiesta�a�fini�impositivi�dal�comma�quinto�dell'art.�11�legge�n.�413/1991�esclusivamente�in�
caso�di�destinazione�a�opere�pubbliche�in�genere�dei�terreni�oggetto�di�provvedimenti�abla-
tivi,�e�implicante�l'accertamento�in�fatto�della�utilizzazione�dei�terreni�espropriati�per�la�
costruzione�di�alloggi�popolari,�nulla�e�detto�in�sentenza.�In�questa�anzi�si�legge�che,�per�
contrastare�la�pretesa�dei�contribuenti,�la�Direzione�delle�entrate�per�la�provincia�autonoma�
di�Trento�dedusse�che�in�base�al�combinato�disposto�degli�artt.�11�legge�n.�413/1991�e�81�

d.P.R.�n.�917/1986,�le�indennita�di�esproprio�a�seguito�di�acquisizione�coattiva�di�terreni�
destinati�a�opere�pubbliche�o�a�infrastrutture�urbane,�all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo�
A,�B,�C,�D 
di�cui�al�decreto�ministeriale�1.�aprile�1968,�n.�1444,�devono�ritenersi�redditi�
diversi,�soggetti�a�imposizione�fiscale.�Dal�provvedimento�impugnato�si�evince,�quindi,�che�
la�tesi�dell'Erario�era�nel�senso�che,�diversamente�da�quanto�dedotto�in�giudizio�dai�contri-
buenti,�i�terreni�espropriati�non�avevano�natura�agricola,�ricadendo�in�una�delle�zone�con-
template�dalla�norma�impositiva.�In�un�simile�contesto,�sarebbe�stato�onere�del�ricorrente�
Dicastero�specificare�in�quale�scritto�difensivo�o�atto�del�processo�propugno�la�tesi,�basata�
su�una�particolare�interpretazione�del�dato�normativo,�dell'assoggettabilita�a�imposta�dell'in-
dennita�di�esproprio�percepita�per�la�espropriazione�di�terreni�destinati�alla�costruzione�di�
alloggi�popolari,�anche�se�non�localizzati�in�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D.�
Infatti,�secondo�la�giurisprudenza�di�questa�Corte,�da�anni�pacifica,�ove�una�determi-
nata�questione�giuridica�^che�implichi�un�accertamento�in�fatto�^non�risulti�trattata�in�
alcun�modo�nella�sentenza�impugnata,�il�ricorrente�che�riproponga�detta�questione�in�sede�
di�legittimita�,�al�fine�di�evitare�una�statuizione�d'inammissibilita�,�per�novita�,�della�censura,�
ha�l'onere�non�soltanto�di�allegare�l'avvenuta�deduzione�della�questione�davanti�al�giudice�a 
quo 
ma�anche,�per�il�principio�di�autosufficienza�del�ricorso�per�cassazione,�di�indicare�in�
quale�atto�e/o�in�quale�momento�del�giudizio�precedente�lo�abbia�fatto,�in�modo�da�dare�al�
Collegio�il�modo�di�controllare,�ex 
actis,�la�veridicita�di�tale�asserzione�prima�di�esaminare�
nel�merito�la�questione�stessa�(vedi,�solo�per�citare�le�piu�recenti,�sent.�nn.�5150/2003,�
2331/2003,�1273/2003,�16303/2002,�14905/2002,�8932/2002,�9336/2001).�Nella�specie,�il�
ricorrente�non�ha�assolto�un�tale�onere�non�avendo�neanche�accennato,�in�qualche�parte�
del�ricorso,�al�fatto�di�aver�dedotto�la�tesi�interpretativa�ora�sostenuta�nel�corso�del�giudizio�
di�merito.�La�questione�va,quindi,presunta�siccome�dedotta�per�la�prima�volta�in�questa�sede�
in�contrasto�col�principio�secondo�cui�nel�giudizio�di�cassazione�i�motivi�del�ricorso�devono�
investire,�a�pena�di�inammissibilita�,�statuizioni�e�questioni�che�abbiano�formato�oggetto�del�
giudizio�di�merito,�restando�esclusa�la�prospettazione�di�questioni�nuove�o�di�nuovi�temi�di�
contestazione�involgenti�accertamenti�di�fatto�non�compiuti,�perche�non�richiesti,�in�sede�di�
merito.�

Il�secondo�profilo�attiene�a�un�accertamento�in�fatto�che,�per�essere�esaurientemente�e�
logicamente�motivato,�si�sottrae�al�sindacato�di�questa�Corte.�

La�Commissione�tributaria�regionale�ha,�infatti,�rilevato�che�la�prova�della�natura�agri-
cola�dei�terreni�e�della�loro�ricomprensione�in�una�zona�^la�E 
^non�compresa�tra�quelle�
indicate�nella�norma�impositiva�era�data�da�vari�elementi�acquisiti�in�giudizio�quali:�la�certi-
ficazione�catastale�che�consentiva�di�individuare�le�singole�particelle�fondiarie�e�la�relativa�
coltura;�la�certificazione�attestante�la�qualifica�di�coltivatori�diretti�dei�B.;�il�fatto�che�l'in-
dennita�liquidata�in�sede�di�decreto�di�esproprio�era�stata�calcolata�ai�sensi�dell'art.�28�della�
legge�provinciale�30�dicembre�1972,�n.�l3,�ritenendo�il�terreno�agricolo�e�valutandone�il�
valore�in�relazione�al�tipo�di�coltura�in�atto�al�momento�del�provvedimento�ablativo;�il�parti-
colare�per�cui�la�Giunta�Provinciale�aveva�riconosciuto�l'ulteriore�sommaprevista�dal-
l'art.�29�della�legge�citata�a�favore�degli�imprenditori�agricoli.�

La�doglianza�prospettata�sub 
specie 
del�vizio�motivatorio,�dal�ricorrente�dicastero,�
secondo�cui�la�natura�agricola�del�terreno�espropriato�doveva�essere�provata�esclusivamente�
con�riferimento�allo�strumento�urbanistico,�si�risolve,�a�ben�vedere,�nella�pretesa�di�contrap-
porre�agli�elementi�istruttori�valorizzati�dal�giudice�del�merito�un�diverso,�possibile�elemento�
probatorio�ritenuto�dalla�parte�piu�idoneo�ai�fini�dell'accertamento�in�questione.�Cio�in�netto�
contrasto�con�il�noto�principio�per�cui�in�tema�di�accertamento�dei�fatti�storici�allegati�dalle�
parti�a�sostegno�delle�rispettive�pretese�e�di�valutazione�delle�risultanze�istruttorie,�i�vizi�
motivazionali�non�possono�consistere�nella�circostanza�che�la�determinazione�e/o�la�valuta-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione�delle�prove�siano�state�eseguite�dal�giudice�in�senso�difforme�da�quello�preteso�dalla�
parte,�perche�a�norma�dell'art.�116�c.p.c.�rientra�nel�potere�discrezionale�^e�come�tale�insin-
dacabile�^del�giudice�di�merito�individuare�le�fonti�del�proprio�convincimento,�apprezzare�
all'uopo�le�prove,�controllarne�l'attendibilita�e�la�concludenza�e�scegliere,�tra�le�varie�risul-
tanze�istruttorie,�quelle�ritenute�idonee�e�rilevanti,�con�l'unico�limite,�nella�specie�ampia-
mente�rispettato,�di�supportare�con�adeguata�e�congrua�motivazione�l'esito�del�procedimento�
accertativo�e�valutativo�seguito.�

Con�il�ricorso�incidentale�i�B.,�denunziata�la�violazione�degli�artt.�91�e�92�c.p.c.,�lamen-
tano�che�il�giudice�di�appello�ha�compensato,�con��striminzita��motivazione,�le�spese�proces-
suali.�

La�censura�e�inammissibile.�

Da�tempo�questa�Corte�va�ripetendo�che�la�compensazione,�totale�o�parziale,�delle�spese�
del�giudizio�costituisce�una�facolta�discrezionale�del�giudice�di�merito,�sia�nell'ipotesi�di�soc-
combenza�reciproca,�sia�nel�concorso�di�giusti�motivi.�La�valutazione,�da�parte�dello�stesso�
giudice,�della�ricorrenza�dell'una�o�dell'altra�ipotesi�e�rimessa�al�suo�prudente�apprezza-
mento�ed�e�sottratta�all'obbligo�di�una�specifica�motivazione.�La�relativa�pronuncia�soggiace�
al�sindacato�di�legittimita�solo�quando�il�giudice,�a�giustificazione�della�disposta�compensa-
zione,�enunci�motivi�illogici�o�erronei�(cfr.�sentt.�nn.�5386/2003,�16057/2002,�14095/2002,�
1898/2002,�889/2000,�5174/1997).�

Tanto�non�e�avvenuto�nella�specie,�avendo�la�Commissione�adeguatamente�motivato,�
con�riferimento�alla�peculiarita�^obiettivamente�apprezzabile�^delle�questioni�trattate,�le�
ragioni�per�le�quali�ha�ritenuto�di�disporre�la�compensazione�delle�spese�di�ambo�i�gradi;�
senza�che�possa�assumere�rilievo�alcuno�il�dissenso�che�verso�tali�ragioni�manifestano�i�ricor-
renti.�

La�reciproca�soccombenza�giustifica�di�per�se�la�compensazione�totale�delle�spese�anche�
in�questa�fase�del�giudizio.�

P.Q.M. 
La�Corte,�riuniti�i�ricorsi,�li�rigetta,�compensando�le�spese. 
Cos|�deciso�in�Roma,�il�30�settembre�2003�. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I�processi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�
dello�Stato:�una�questione�di�costituzionalita�

(Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
13-20 
gennaio 
2004 
n. 
24) 


La�sentenza�della�Corte�Costituzionale�sottoriportata,�che�si�e�pronun-
ciata�sulle�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�1�della�legge�20�giu-
gno�2003,�n.�140,�contenente��disposizioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della�
Costituzione�nonche�in�materia�di�processi�penali�nei�confronti�delle�alte�
cariche�dello�Stato��(il�cosiddetto��lodo�Maccanico��o��lodo�Schifani�),�ha�
riconosciuto�che�il�legislatore�puo�stabilire�sospensioni�finalizzate�alla�soddi-
sfazione�di�esigenze�extraprocessuali,�il�che�implica�la�necessita�di�identificare�
i�presupposti�delle�sospensioni�stesse�e�le�finalita�perseguite,�eterogenee�
rispetto�a�quelle�del�processo.�In�questa�angolazione�la�Corte�ha�quindi�giudi-
cato,�in�cio�condividendo�in�pieno�la�tesi�prospettata�dall'Avvocatura�dello�
Stato�(v.�la�memoria�sotto�riportata),�che�la�misura�contestata,�che�intende�
assicurare�il�sereno�svolgimento�delle�rilevanti�funzioni�che�ineriscono�alle�
cinque�alte�cariche�dello�Stato,�e��interesse�apprezzabile�che�puo�essere�tute-
lato�in�armonia�con�i�principi�fondamentali�dello�Stato�di�diritto,�rispetto�al�
cui�migliore�assetto�la�protezione�e�strumentale�.�

Dopo�questa�rilevante�affermazione�di�principio,�che�sembra�riguardare�
il�punto�essenziale�della�misura�contestata,�la�Corte�ha�portato�la�sua�atten-
zione�sulle�modalita�di�funzionamento�del�meccanismo�di�garanzia�stabilito�
dalla�norma.�Essa�ha�quindi�espresso�perplessita�sulla�generalita�,�l'automati-
cita�e�la�durata�della�disposta�sospensione.�Se�e�vero�-ha�affermato�ancora�
una�volta�la�Corte,�condividendo�l'avviso�espresso�dall'Avvocatura�dello�
Stato�^che�un�regime�differenziato�ben�puo�prospettarsi�a�fronte�dell'indub-
bia�posizione�particolare�delle�persone�rivestenti�le�alte�cariche�cui�la�norma�
si�riferisce,�l'automatismo�della�sospensione�viene�addirittura�a�comprimere�
il�diritto�di�difesa�dello�stesso�imputato�(in�cio�dissentendo�da�quanto�aveva�
rilevato�l'Avvocatura�dello�Stato,�secondo�cui�la�irrinunciabilita�della�sospen-
sione�era�stata�stabilita�a�tutela�della�carica,�lasciando�fuori�ogni�interesse�
individuale),�nonche�la�posizione�della�parte�civile�(e�cio�malgrado�che�-come�
sostenuto�dall'Avvocatura�dello�Stato�-il�danneggiato�avrebbe�comunque�
potuto�ricevere�tutela�delle�sue�ragioni�in�sede�civile).�La�Corte,�infine,ha�
espresso�perplessita�sulla�indefinitivita�della�sospensione�in�caso�di�rinnovo�
della�carica�e�sulla�disuguaglianza�che�si�e�venuta�a�creare�fra�presidenti�e�
membri�dei�massimi�organi�considerati:�profili�questi�che�sembrano�indicare�
la�percorribilita�di�una�strada�autorizzativa�generalizzata.�

Con�separata�ordinanza�n.�23�dello�stesso�giorno�20�gennaio�2004�la�
Corte,�in�accoglimento�della�proposta�dell'Avvocatura,�ha�dichiarato�manife-
stamente�inammissibile�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�110,�
comma�5,�dell'ordinamento�giudiziario�relativa�all'applicazione�al�Tribunale�
di�Milano,�al�di�la�dei�limiti�temporali�indicati�nella�norma�stessa,�di�un�giudice�
gia�destinato�a�sua�domanda�ad�un�altro�incarico:�la�Corte�ha�rilevato�che�la�
norma�contestata�non�veniva�in�considerazione�nel�momento�in�cui�la�que-
stione�era�stata�sollevata,�donde�la�irrilevanza�della�questione�prospettata.�

Avv. 
Oscar 
Fiumara 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
13-20 
gennaio 
2004, 
n. 
24 
^Pres.�Chieppa�-Red.�Amirante�-
Giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale�promosso�dal�Tribunale�di�Milano�nel�
processo�penale�contro�S.B.�(avv.ti�G.�Pecorella�e�N.�Ghedini)�-Interv.:�CIR�s.p.a.�
(avv.ti�G.�Pisapia,�A.�Pace�e�R.�Mastroianni)�e�Presidenza�del�Consiglio�deiMinistri�
(avv.�Stato�O.�Fiumara).�

La�Corte�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003�n.�140,�

contenente�disposizioniper�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in�materia�dipro-

cessi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato.�

(Costituzione,�artt.�3,�101,�112,�68,�90,�96,�24,�111�e�117;�legge�20�giugno�2003�n.�140,�art.�1).�

�(omissis)�1.�^Il�Tribunale�di�Milano�solleva�questione�di�legittimita�costituzionale�del�
comma�2,�in�relazione�al�comma�1,�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003,�n.�140�(Disposi-
zioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in�materia�di�processi�penali�nei�
confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato),�il�quale,�fatti�salvi�gli�articoli�90�e�96�della�Costitu-
zione,�dispone�la�sospensione,�dall'entrata�in�vigore�della�legge�stessa,�dei�processi�penali�in�
corso�nei�confronti�dei�soggetti�di�cui�al�comma�1�(Presidente�della�Repubblica,�Presidente�
del�Senato�della�Repubblica,�Presidente�della�Camera�dei�deputati,�Presidente�del�Consiglio�
dei�ministri,�Presidente�della�Corte�costituzionale),�in�ogni�fase,�stato�o�grado,�per�qualsiasi�
reato,�anche�riguardante�fatti�antecedenti�l'assunzione�della�carica�o�della�funzione,�fino�alla�
cessazione�delle�medesime.�

Secondo�il�giudice�remittente�la�norma�censurata,�nello�stabilire�per�i�processi�suindicati�
la�sospensione�automatica,�generalizzata�e�senza�prefissione�di�un�termine�finale,�viola�
l'art.�3�Cost.,�anzitutto�con�riguardo�all'art.�112�Cost.,�che�sancisce�il�principio�dell'obbliga-
torieta�dell'azione�penale;�in�secondo�luogo�con�riferimento�agli�artt.�68,�90�e�96�Cost.,�in�
quanto�attribuisce�alle�persone�che�ricoprono�una�delle�menzionate�alte�cariche�dello�Stato�
una�prerogativa�non�prevista�dalle�citate�disposizioni�della�Costituzione,�che�verrebbero�
quindi�ad�essere�illegittimamente�modificate�con�legge�ordinaria,�in�violazione�anche�del-
l'art.�138�Cost.,�disposizione�questa�che�il�remittente�non�indica�nel�dispositivo�dell'ordi-
nanza,�ma�cita�in�motivazione�ed�alla�quale�fa�implicito�ma�chiaro�riferimento�in�tutto�l'iter�
argomentativo�del�provvedimento;�infine�viola�gli�artt.�24,�111�e�117�Cost.,�perche�non�con-
sente�l'esercizio�del�diritto�di�difesa�da�parte�dell'imputato�e�delle�parti�civili,�in�contrasto�
anche�con�la�Convenzione�per�la�protezione�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali.�

2.�^In�via�preliminare�si�osserva�che�l'astensione�dei�magistrati�componenti�del�collegio�
presso�il�quale�era�incardinato�il�processo�penale�e�che�ha�sollevato�la�presente�questione�
incidentale�non�ha�influenza�sulla�rilevanza�e�quindi�sull'ammissibilita�della�medesima.�
L'astensione,�infatti,�non�comporta�la�regressione�del�giudizio�ad�una�fase�preproces-
suale,�tale�da�escludere�l'immediata�applicazione�della�norma�da�scrutinare.�
E�opportuno�soggiungere�che,�secondo�il�principio�affermato�dall'indirizzo�di�gran�
lunga�prevalente�di�questa�Corte�(v.,�ex�plurimis,�ordinanze�n.�270�del�2003,�n.�383�del�2002,�

n.�110�del�2000,�sentenze�n.�171�del�1996�e�n.�300�del�1984),�le�vicende�del�giudizio�aquo�
non�incidono�sullo�svolgimento�del�processo�costituzionale,�caratterizzato�dall'interesse�
generale�alla�risoluzione�della�prospettata�questione.�Ne�si�puo�aderire�alla�tesi�difensiva�
secondo�la�quale,�non�essendovi�altri�processi�pendenti�nei�quali�potrebbe�ipotizzarsi�l'appli-
cazione�della�norma�censurata,�non�sarebbe�configurabile�alcun�interesse�generale�cui�rife-
rirsi.�Non�soltanto,�infatti,�non�e�provata�tale�situazione,�ma�la�tesi�non�tiene�conto�del�
rilievo�secondo�cui�la�disposizione�in�oggetto�(comma�2�dell'art.�1�della�legge�n.�140�del�
2003)�ha�carattere�di�transitorieta�anche�rispetto�alla�norma�non�espressamente�formulata�
ma�necessariamente�desumibile�la�quale�impone�l'immediata�sospensione�di�quei�processi�
penali�nei�quali�dovesse�verificarsi�in�qualsiasi�momento�la�coincidenza�della�qualita�d'impu-
tato�con�quella�di�titolare�di�una�delle�cinque�alte�cariche�indicate�nel�comma1dello�stesso�
art.�1.�
La�questione,�pertanto,�non�riguarda�soltanto�il�processo�in�cui�e�stata�sollevata,�ma�ha�
valenza�generale,�sicche�dev'essere�esaminata�nel�merito.�

3.�^Per�rispondere�agli�interrogativi�posti�dall'ordinanza�di�rimessione�occorre,�in�
primo�luogo,�definire�quali�siano�la�natura,�la�funzione�e�la�portata�della�normativa�impu-
gnata.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Essa�riguarda�una�sospensione�del�processo�penale,�istituto�che�si�sostanzia�nel�tempo-
raneo�arresto�del�normale�svolgimento�del�medesimo�ed�e�oggetto�non�di�una�disciplina�
generale,�bens|�di�specifiche�regolamentazioni�dettate�con�riguardo�alla�diversita�dei�presup-
posti�e�delle�finalita�perseguite.�

Le�sospensioni�possono�essere�cos|�raggruppate:�
a) 
sospensioni�per�l'esistenza�di�una�pregiudiziale�(costituzionale,�comunitaria,�civile,�
amministrativa,�tributaria,�etc.);�

b) 
sospensioni�dovute�all'instaurazione�di�procedimenti�incidentali�finalizzati�ad�assi-
curare�la�terzieta�del�giudice�o�la�serenita�dello�svolgimento�del�processo�(ricusazione,�rimes-
sione);�

c) 
sospensioni�per�il�compimento�di�atti�e�comportamenti�che�possono�influire�sull'e-
sito�del�processo�in�modo�tale�da�rendere�tale�esito,�nella�valutazione�del�legislatore,�preferi-
bile�rispetto�a�quelli�prevedibili�sulla�base�del�normale�svolgimento�del�processo�stesso�(come�
avviene�per�l'affidamento�in�prova�dell'imputato�nel�processo�minorile�e�per�il�compimento�
delle�riparazioni,�delle�restituzioni�e�del�risarcimento�del�danno�nel�processo�davanti�al�giu-
dice�di�pace);�

d) 
sospensioni�per�ragioni�soggettive,�quali�quella�dipendente�dalla�condizione�del-
l'imputato�che�per�infermita�di�mente�non�e�in�grado�di�partecipare�coscientemente�al�pro-
cesso,�e�quella�degli�appartenenti�a�reparti�mobilitati�prevista�dall'art.�243�del�codice�penale�
militare�di�guerra.�

Se�si�prescinde�da�quest'ultima,�peraltro�prevista�in�un�testo�risalente�(regio�decreto�
20�febbraio�1941,�n.�303),�mai�sottoposto�a�scrutinio�di�costituzionalita�e�soprattutto�con-
nesso�ad�una�situazione�eccezionale�quale�lo�stato�di�guerra,�le�altre�sospensioni�soddisfano�
esigenze�del�processo�e�sono�finalizzate�a�realizzare�le�condizioni�perche�esso�abbia�svolgi-
mento�ed�esito�regolari,�anche�se�cio�puo�comportare�la�temporanea�compressione�dei�diritti�
che�vi�sono�coinvolti.�Cio�vale�anche�per�la�sospensione�stabilita�per�l'ipotesi�dell'imputato�
incapace,�perche�la�capacita�dell'imputato�di�partecipare�coscientemente�al�processo�e�
aspetto�indefettibile�del�diritto�di�difesa�senza�il�cui�effettivo�esercizio�nessun�processo�e�
immaginabile,�come�questa�Corte�ha�affermato�fin�dai�primi�anni�della�sua�attivita�(cfr.�sen-
tenze�n.�59�del�1959�e�n.�354�del�1996).�Da�quanto�fin�qui�esposto�emerge�che�la�sospensione,�
di�solito�prevista�per�situazioni�oggettive�del�processo,�e�funzionale�al�suo�regolare�prosegui-
mento.�

Cio�non�significa�che�quello�delle�sospensioni�sia�un�sistema�chiuso�e�che�il�legislatore�
non�possa�stabilire�altre�sospensioni�finalizzate�alla�soddisfazione�di�esigenze�extraproces-
suali,�ma�implica�la�necessita�di�identificare�i�presupposti�di�tali�sospensioni�e�le�finalita�per-
seguite,�eterogenee�rispetto�a�quelle�proprie�del�processo.�

4.�^La�situazione�cui�si�riconnette�la�sospensione�disposta�dalla�norma�censurata�e�
costituita�dalla�coincidenza�delle�condizioni�di�imputato�e�di�titolare�di�una�delle�cinque�
piu�alte�cariche�dello�Stato�ed�il�bene�che�la�misura�in�esame�vuol�tutelare�deve�essere�ravvi-
sato�nell'assicurazione�del�sereno�svolgimento�delle�rilevanti�funzioni�che�ineriscono�a�quelle�
cariche.�
Si�tratta�di�un�interesse�apprezzabile�che�puo�essere�tutelato�in�armonia�con�i�principi�
fondamentali�dello�Stato�di�diritto,�rispetto�al�cui�migliore�assetto�la�protezione�e�strumen-
tale.�

E�un�modo�diverso,�ma�non�opposto,�di�concepire�i�presupposti�e�gli�scopi�della�norma�
la�tesi�secondo�la�quale�il�legislatore,�considerando�che�l'interesse�pubblico�allo�svolgimento�
delle�attivita�connesse�alle�alte�cariche�comporti�nel�contempo�un�legittimo�impedimentoa�
comparire,�abbia�voluto�stabilire�una�presunzione�assoluta�di�legittimo�impedimento.�Anche�
sotto�questo�aspetto�la�misura�appare�diretta�alla�protezione�della�funzione.�

Occorre�ora�accertare�e�valutare�come�la�norma�incida�sui�principi�del�processo�e�sulle�
posizioni�e�sui�diritti�in�esso�coinvolti.�

5.�^La�sospensione�in�esame�e�generale,�automatica�e�di�durata�non�determinata. 
Ciascuna�di�siffatte�caratteristiche�esige�una�chiarificazione. 
La�sospensione�concerne�i�processi�per�imputazioni�relative�a�tutti�gli�ipotizzabili�reati, 
in�qualunque�epoca�commessi,�che�siano�extrafunzionali,�cioe�estranei�alle�attivita�inerenti�
alla�carica,�come�risulta�chiaro�dalla�espressa�salvezza�degli�artt.�90�e�96�della�Costituzione.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Essa�e��automatica�nel�senso�che�la�norma�la�dispone�in�tutti�i�casi�in�cui�la�suindicata�
coincidenza�si�verifichi,�senza�alcun�filtro,�quale�che�sia�l'imputazione�ed�in�qualsiasi�
momento�dell'iter 
processuale,�senza�possibilita��di�valutazione�delle�peculiarita��dei�casi�con-
creti.�

Infine�la�sospensione,�predisposta�com'e��alla�tutela�delle�importanti�funzioni�di�cui�si�e��
detto�e�quindi�legata�alla�carica�rivestita�dall'imputato,�subisce,�per�quanto�concerne�la�
durata,�gli�effetti�della�reiterabilita��degli�incarichi�e�comunque�della�possibilita��di�investitura�
in�altro�tra�i�cinque�indicati.�E�non�e��fondata�l'obiezione�secondo�la�quale�il�protrarsi�dell'ar-
resto�del�processo�sarebbe�da�attribuire�ad�accadimenti�e�non�alla�norma,�perche�e��questa�a�
consentire�l'indefinito�protrarsi�della�sospensione.�

6.�^Da�quanto�detto�emerge�anzitutto�che�la�misura�predisposta�dalla�normativa�censu-
rata�crea�un�regime�differenziato�riguardo�all'esercizio�della�giurisdizione,�in�particolare�di�
quella�penale.�
La�constatazione�di�tale�differenziazione�non�conduce�di�per�se�all'affermazione�del�con-
trasto�della�norma�con�l'art.�3�della�Costituzione.�Il�principio�di�eguaglianza�comporta�
infatti�che,�se�situazioni�eguali�esigono�eguale�disciplina,�situazioni�diverse�possono�impli-
care�differenti�normative.�In�tale�seconda�ipotesi,�tuttavia,�ha�decisivo�rilievo�il�livello�che�
l'ordinamento�attribuisce�ai�valori�rispetto�ai�quali�la�connotazione�di�diversita��puo��venire�
in�considerazione.�

Nel�caso�in�esame�sono�fondamentali�i�valori�rispetto�ai�quali�il�legislatore�ha�ritenuto�
prevalente�l'esigenza�di�protezione�della�serenita��dello�svolgimento�delle�attivita��connesse�
alle�cariche�in�questione.�

Alle�origini�della�formazione�dello�Stato�di�diritto�sta�il�principio�della�parita��di�tratta-
mento�rispetto�alla�giurisdizione,�il�cui�esercizio,�nel�nostro�ordinamento,�sotto�piu��profili�e��
regolato�da�precetti�costituzionali.�

L'automatismo�generalizzato�della�sospensione�incide,�menomandolo,�sul�diritto�di�
difesa�dell'imputato,�al�quale�e��posta�l'alternativa�tra�continuare�a�svolgere�l'alto�incarico�
sotto�il�peso�di�un'imputazione�che,�in�ipotesi,�puo��concernere�anche�reati�gravi�e�particolar-
mente�infamanti,�oppure�dimettersi�dalla�carica�ricoperta�al�fine�di�ottenere,�con�la�conti-
nuazione�del�processo,�l'accertamento�giudiziale�che�egli�puo��ritenere�a�se�favorevole,�rinun-
ciando�al�godimento�di�un�diritto�costituzionalmente�garantito�(art.�51�Cost.).�Ed�e��appena�
il�caso�di�osservare�che,�in�considerazione�dell'interesse�generale�sotteso�alle�questioni�di�
legittimita��costituzionale,�e��ininfluente�l'atteggiamento�difensivo�assunto�dall'imputato�nella�
concretezza�del�giudizio.�

Sacrificato�e��altres|��il�diritto�della�parte�civile�la�quale,�anche�ammessa�la�possibilita��di�
trasferimento�dell'azione�in�sede�civile,�deve�soggiacere�alla�sospensione�prevista�dal�
comma�3�dell'art.�75�del�codice�di�procedura�penale.�

7.�^Si�e��affermato,�per�sostenere�la�legittimita��costituzionale�della�legge,�che�nessun�
diritto�e��definitivamente�sacrificato,�nessun�principio�costituzionale�e��per�sempre�negletto.�

La�tesi�non�puo��essere�accolta.�

All'effettivita��dell'esercizio�della�giurisdizione�non�sono�indifferenti�i�tempi�del�processo.�

Ancor�prima�che�fosse�espressamente�sancito�in�Costituzione�il�principio�della�sua�ragione-
vole�durata�(art.�111,�secondo�comma),�questa�Corte�aveva�ritenuto�che�una�stasi�del�pro-
cesso�per�un�tempo�indefinito�e�indeterminabile�vulnerasse�il�diritto�di�azione�e�di�difesa�
(sentenza�n.�354�del�1996)�e�che�la�possibilita��di�reiterate�sospensioni�ledesse�il�bene�costitu-
zionale�dell'efficienza�del�processo�(sentenza�n.�353�del�1996).�

8.�^La�Corte�ritiene�che�anche�sotto�altro�profilo�l'art.�3�Cost.�sia�violato�dalla�norma�
censurata.�
Questa,�infatti,�accomuna�in�unica�disciplina�cariche�diverse�non�soltanto�per�le�fonti�di�
investitura,�ma�anche�per�la�natura�delle�funzioni�e�distingue,�per�la�prima�volta�sotto�il�pro-
filo�della�parita��riguardo�ai�principi�fondamentali�della�giurisdizione,�i�Presidenti�delle�
Camere,�del�Consiglio�dei�ministri�e�della�Corte�costituzionale�rispetto�agli�altri�componenti�
degli�organi�da�loro�presieduti.�Ne�vale�invocare,�come�precedente�e�termine�di�compara-
zione,�l'art.�205�cod.�proc.�pen.�il�quale�disciplina�un�aspetto�secondario�dell'esercizio�della�
giurisdizione,�ossia�i�luoghi�in�cui�i�titolari�delle�cinque�piu��alte�cariche�dello�Stato�possono�
essere�ascoltati�come�testimoni.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Non�e��superfluo�soggiungere�che,�mentre�vengono�fatti�salvi�gli�artt.�90�e�96�Cost.,�nulla�
viene�detto�a�proposito�del�secondo�comma�dell'art.�3�della�legge�costituzionale�9�febbraio�
1948,�n.�1,�che�ha�esteso�a�tutti�i�giudici�della�Corte�costituzionale�il�godimento�dell'immu-
nita��accordata�nel�secondo�comma�dell'art.�68�Cost.�ai�membri�delle�due�Camere.�Ne�conse-
gue�che�si�riscontrano�nella�norma�impugnata�anche�gravi�elementi�di�intrinseca�irragionevo-
lezza.�

La�questione�e��pertanto�fondata�in�riferimento�agli�artt.�3�e�24�della�Costituzione.�

Resta�assorbito�ogni�altro�profilo�di�illegittimita��costituzionale.�

9.�^La�disposizione�direttamente�impugnata�si�inserisce�in�un�contesto�normativo�le�cui�
articolazioni,�per�quanto�riguarda�i�primi�due�commi�che�si�riferiscono,�rispettivamente,�alle�
due�situazioni�della�non�sottoponibilita��a�processo�e�della�sospensione�dei�processi�eventual-
mente�gia��in�corso�sono�dirette�alla�medesima,�sostanziale�finalita��,�hanno�lo�stesso�ambito�
soggettivo�di�applicazione�ed�entrano�in�contrasto�con�gli�stessi�precetti�costituzionali.�Per-
tanto,�in�via�conseguenziale�ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�la�dichiara-
zione�di�illegittimita��costituzionale�deve�estendersi�anche�ai�commi�1�e�3,�non�direttamente�
impugnati,�dell'art.�1�della�legge�n.�140�del�2003:�al�comma�1�per�le�ragioni�appena�dette,�
ed�al�comma�3,�concernente�la�sospensione�della�prescrizione�per�il�tempo�di�applicazione�
delle�misure�di�cui�ai�primi�due�commi,�perche�lo�stesso,�caducati�i�precedenti,�non�ha�alcuna�
autonomia�applicativa�(omissis)�.�
Corte 
Costituzionale 
-Memoria 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
(cont.�30768/03,�avv.�Stato�

O.�Fiumara).�
�(omissis) 
1.�^Il�Tribunale�di�Milano�ha�sollevato�due�distinte�questioni�di�legittimita��
costituzionale:�a) 
l'una�riguardante�il�secondo�comma�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003�

n.�140,�contenente�disposizioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in�
materia�di�processi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato,�in�relazione�al�primo�
comma,�in�quanto�prevede�la�sospensione�obbligatoria�dei�processi�penali�in�corso�per�qual-
siasi�reato�a�carico�delle�massime�cariche�dello�Stato�(nella�specie�del�Presidente�del�Consi-
glio�dei�Ministri�in�carica),�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�24,�68,�90,�96,�101�e�112�della�Costi-
tuzione,�sotto�vari�profili;�b) 
l'altra�riguardante�il�quinto�comma�dell'art.�110�del�r.d.�30�gen-
naio�1941�n.�12,�sull'ordinamento�giudiziario,�nel�testo�attualmente�vigente,�nella�misura�in�
cui�nella�norma�non�e��prevista�la�sospensione�o�comunque�la�proroga�dell'applicazione�del�
giudice�nelle�funzioni�esercitate�prima�del�trasferimento�nel�caso�in�cui�l'applicazione�stessa�
attenga�ad�un�dibattimento�sospeso�ex 
lege 
e�per�la�durata�della�sospensione�medesima,�per�
contrasto�con�gli�artt.�97�e�111�della�Costituzione.�
Entrambe�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�sollevate�appaiono�infondate.�

2.�^Relativamente 
alla 
prima 
questione 
(art. 
1 
legge 
140/03).�
Il�Tribunale�remittente�parte�dal�presupposto�che��prerogative�riguardanti�cariche�o�
funzioni�costituzionali�sono�disciplinate�nella�Costituzione�(artt.�90�e�96)�ovvero�in�leggi�
costituzionalisuccessive(art.3comma2leggeCost.�1/1948)�:�insintesi^osservailTribu-
nale�^il�nostro�sistema�costituzionale�prevede,�per�un�verso,�l'art.�3,�che�stabilisce�il�princi-
pio�che�tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita��sociale�e�sono�eguali�davanti�alla�legge,�senza�
distinzione,�tra�l'altro,�di�condizioni�personali�e�sociali;�per�altro�verso,�la�stessa�Costituzione�
prevede�immunita��e�prerogative�che,�come�e��noto,�si�giustificano�con�la�necessita��di�garantire�
l'autonomia�e�il�libero�svolgimento�delle�proprie�funzioni�dei�diversi�poteri�dello�Stato�e�pare�
necessario�concludere�che�in�questo�quadro�soltanto,�salvo�modifiche�costituzionali,�e��allo�
stato�individuabile�il�punto�di�equilibrio�tra�esercizio�della�giurisdizione�e�lo�svolgimento�di�
funzioni�di�rilievo�costituzionale�.�

Il�privilegio�costituito�con�la�norma�contestata,�di�rango�ordinario,�violerebbe�sotto�vari�
profili�il�principio�di�eguaglianza,�prevedendo�una�deroga�al�principio�della�obbligatorieta��
dell'azione�del�pubblico�ministero,�creando�immunita��e�prerogative�non�compatibili�con�le�
uniche�consentite�dalla�Costituzione,�violando�il�diritto�di�difesa�dello�stesso�imputato�e�
quello�della�parte�offesa�costituitasi�parte�civile,�anche�in�relazione�al�principio�della�ragio-
nevole�durata�del�processo.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il�punto�di�partenza�del�Tribunale,�che�sembra�considerare�la�norma�contestata�come�se�
essa�istituisse�nuovi�casi�di�immunita�,e�errato�e�appare�inficiare�tutti�i�successivi�passaggi�
del�suo�argomentare.�

Invero�il�secondo�comma�dell'art.�1,�in�collegamento�con�il�primo�comma,�introduce�
una�norma�di�natura�meramente�procedurale,�disponendo�la�sospensione�dei��processi�in�
corso�in�ogni�fase,�stato�o�grado,�per�qualsiasi�reato�anche�riguardante�fatti�precedenti�l'as-
sunzione�della�carica�o�della�funzione,�fino�alla�cessazione�della�medesima�,�con�conse-
guente�espresso�fermo�del�corso�della�prescrizione�per�tutta�la�durata�della�sospensione�
stessa.�

La�norma�non�sancisce�alcuna�nuova�immunita�,�non�ha�nulla�a�che�vedere�con�la�rego-
lamentazione�dell'istituto�dell'immunita�gia�contenuta�nella�Costituzione,�ma�riguarda�la�
tutt'affatto�diversa�questione�della�sospensione�dei�processi�penali�a�carico�delle�piu�alte�
autorita�dello�Stato,�ferma�rimanendo�l'obbligatorieta�dell'azione�penale�e�la�soggezione�
delle�stesse�persone�alla�legge�penale.�

L'ordinamento�giuridico�italiano�ben�conosce,�attraverso�disposizioni�di�legge�ordinaria,�
l'impiego,�anche�nell'ambito�processualpenalistico,�della�categoria�concettuale�della�sospen-
sione,�riferibile,�in�linea�generale,�alle�ipotesi�in�cui�il�normale�esplicarsi�dell'attivita�proces-
suale�risulta�colpito�da�una�temporanea�paralisi,�non�necessariamente�assoluta�e�totale,�ma�
anche�limitata�nel�tempo.�

Si�rinvengono,�invero,�numerosi�casi�di��sospensione��riferiti�sia�al��procedimento��sia�
al��processo�,�operati�con�legge�ordinaria�in�rapporto�alle�tematiche�piu�varie,�come�ad�
esempio�in�materia�di�violazioni�edilizie�ed�ambientali;�in�materia�di�violazioni�tributarie,�
di�tutela�della�circolazione�dei�titoli�di�credito,�ecc.;�nelle�ipotesi�di�ricusazione�e�astensione�
del�giudice.�Rientrano,�altres|�,�certamente�nella�medesima�categoria�i�casi�contemplati�nel-
l'art.�71�c.p.p.,�laddove�e�prevista�la�sospensione�del�procedimento�nel�caso�in�cui�emerga�
una�incapacita�dell'imputato�tale�da�impedire�la�sua�cosciente�partecipazione�al�processo,�e�
nell'art.�3�comma�5�della�stessa�legge�n.�140/2003,�dove�e�prevista�la�sospensione�in�attesa�
dell'autorizzazione�a�procedere�parlamentare.�

A�queste�eterogenee�ipotesi�e�ad�altre�similari�(che�la�prevalente�dottrina�definisce�di�
�sospensione�obbligatoria�)�si�aggiungono�altre�ipotesi�(definite�di��sospensione�facolta-
tiva�),�caratterizzate�non�gia�da�un�merum 
arbitrium,bens|�da�uno�spazio�di�apprezzamento�
piu�ampio�delle�ragioni�da�porre�a�base�del�provvedimento�di�sospensione:�tale�puo�conside-
rarsi�l'ipotesi�disciplinata�dall'art.�486�c.p.p.�sul�legittimo�impedimento�a�comparire�da�parte�
dell'imputato.�

Peraltro,�la�distinzione�tra�le�due�categorie�non�pare�decisiva,�dovendosi�piuttosto�sotto-
lineare�come�nelle�ipotesi�di�sospensione��facoltativa��il�legislatore�ha�inteso�consentire�
una�integrazione�della�fattispecie�presupposta�con�elementi�valutativi�non�specificamente�
descritti�da�porre�a�fondamento�di�un�atto�da�qualificare�egualmente�doveroso�(sul�punto�
cfr.�anche�la�sentenza�n.�274/1974�della�Corte�costituzionale).�

Appare�dunque�infondato�il�richiamo�ad�un�presunto�contrasto�con�l'art.�112Cost.,e�
con�esso�ad�una�pretesa�di�estensione�dell'istituto�dell'immunita�.�atteso�che�l'azione�penale,�
anche�in�presenza�di�un�imputato�che�rivesta�un'alta�carica�dello�Stato�(tra�quelle�elencate�
al�primo�comma�dell'art.�1�della�legge�in�questione),�viene�obbligatoriamente�esercitata�nei�
suoi�confronti,�come�e�avvenuto�nel�caso�di�specie,�trattandosi�di�un�dibattimento�in�stato�
di�avanzata�trattazione,�che�viene�temporaneamente�sospeso�per�la�durata�della�carica�pub-
blica�ricoperta,�senza�che�il�decorso�del�tempo�abbia�ad�incidere�sulla�pretesa�punitiva�dello�
Stato,�in�virtu�dell'espresso�richiamo�all'art.�159�c.p.,�che�sospende�il�corso�della�prescrizione.�

Fermo,�dunque,�che�la�sospensione�di�cui�si�tratta�non�ha�nulla�in�comune�con�le�immu-
nita�riservate�alla�regolamentazione�costituzionale,�non�si�rinvengono�nella�norma�denun-
ciata�vizi�di�costituzionalita�sotto�alcuni�dei�profili�adombrati.�

Ogni�caso�di�sospensione�contemplato�dall'ordinamento�ha�la�sua�ratio.�E�certamente�
risponde�ad�una�logica�evidente�la�determinazione�assunta�dal�legislatoredi�evitare,con�la�
sospensione�processuale�ora�disposta,�che�vicende�processuali�di�diritto�comune�possano�
intralciare�l'operato�dei�vertici�costituzionali�democraticamente�scelti,�per�tutto�e�solo�il�
tempo�in�cui�essi�svolgono�la�loro�funzione:�non�dunque�un��privilegio��a�favore�di�un�
ristrettissimo�numero�di�persone�non�piu�soggette�alla�legge,�ma�una�scelta�ponderata�che,�
valutando�e�bilanciando�interessi,�tutti�meritevoli�di�tutela�ma�di�differente�incidenza,�con-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sente�il�corretto�svolgimento�dell'alta�funzione�e�rinvia�la�valutazione�di�eventuali�comporta-
menti�penalmente�rilevanti�alla�cessazione�dalla�carica,�con�la�protezione�non�^dunque�d
el�soggetto,�ma�delle�funzioni�ad�essa�collegate.�

Che�tutto�cio�possa�determinare�una�ragionevole�diversita�di�trattamento�da�parte�del�
legislatore�delle�persone�che�le�alte�cariche�ricoprono�rispetto�a�tutte�le�altre�persone�non�
sembra�possa�essere�messo�in�dubbio.�Ed�allora�la�lamentata�violazione�dell'art.�3�della�
Costituzione�che�sancisce,�come�principio�fondante�dell'ordinamento,�l'uguaglianza�dei�citta-
dini�di�fronte�alla�legge�appare�destituita�di�fondamento,�atteso�che,�comelastessaCorte�
costituzionale�ha�piu�volte�affermato,�la�previsione�di�ipotesi�differenti�per�talune�categorie�
di�soggetti�trova�giustificazione�nel�contemperamento�del�principio�di�uguaglianza�dei�citta-
dini�con�altri�principi�costituzionali,�dovendosi�ritenere�violato�quel�principio�anche�nella�
contrapposta�circostanza�che�situazioni�differenti�vengano�regolate�in�modo�eguale.�

Irrazionale�^secondo�l'ordinanza�di�rinvio�^sarebbe�la�disciplina�del�processo�contro�le�
alte�cariche�dello�Stato�per�reati�comuni,�quale�contenuta�nella�norma�denunciata,�e�il�dispo-
sto�degli�artt.�68,�90�e�96�della�Costituzione,�dei�quali�ultimi�due�pur�viene�fatta�riserva�nella�
norma�stessa,�in�quanto�la�sospensione�riguarderebbe�solo,�appunto,�i�processi�per�reati�
comuni�mentre�rimarrebbe�ferma�^per�determinazione�di�rango�costituzionale�^la�piena�
soggezione�delle�stesse�alte�cariche�al�procedimento�penale�per�reati�commessi�nell'esercizio�
delle�loro�funzioni.�Ma�non�sembra�che�vi�sia�alcunche�di�irragionevole�in�tale�diversita�di�
disciplina.�In�una�logica�conseguente�ad�una�ponderazione�e�ad�un�bilanciamento�degli�inte-
ressi�in�giuoco,�il�perseguimento�di�reati�funzionali,�ben�protetto�comunque�da�adeguate�
garanzie�costituzionali,�si�presenta�ineluttabile�nella�sua�immediatezza�per�la�rilevanza�di�
carattere�generale�degli�interessi�incisi�e�l'indubbia�maggior�gravita�dal�punto�di�vista�istitu-
zionale,�mentre�il�perseguimento�di�reati�comuni�ben�puo�attendere�^per�libera�e�congrua�
scelta�del�legislatore�ordinario�^la�cessazione�dell'esercizio�delle�funzioni�per�gli�interessi�
cedevoli�che�essi�hanno�potuto�ledere.�

Non�fondata�e�la�questione�di�legittimita�costituzionale�con�riferimento�all'art.�24�della�
Costituzione,�sotto�il�duplice�profilo�del�diritto�di�difesa�dell'imputato�e�del�diritto�della�per-
sona�offesa�ad�un�giudizio�rapido�ed�efficace.�Riguardo�al�diritto�di�difesa�dell'imputato,�
invero,�la�norma�e�di�rilevanza�oggettiva�nell'interesse�dell'ordinamento�e�non�soggettiva�
come�privilegio�di�cui�l'imputato�possa�godere�a�sua�scelta:�viene�protetta�obbligatoriamente�
la�carica�e�non�la�persona�che�la�ricopre.�Quanto�al�richiamo�alla�violazione�dei�diritti�della�
parte�offesa,�costituitasi�parte�civile�nel�procedimento�penale�sospeso�per�effetto�della�norma�
in�esame,�nonche�al�richiamo�all'art.�117�della�Costituzione�in�relazione�all'art.�6�della�Con-
venzione�europea�sui�diritti�dell'uomo�del�4�novembre�1950,�va�rilevato�che,�nella�ipotesi�
della�norma�di�cui�si�tratta,�la�parte�offesa�soffre�un�ritardo�nella�delibazione�delle�sue�pre-
tese�del�tutto�analogo�non�solo�alle�numerose�altre�ipotesi�di�sospensione,�ma�anche�ad�altre�
ordinarie�ipotesi�previste�dall'ordinamento:�basti�considerare�la�sorte�della�parte�offesa�nei�
casi�in�cui�il�procedimento�si�concluda�con�una�sentenza�di�patteggiamento�ai�sensi�del-
l'art.�444�c.p.p.,�che,�normativamente,�pretermette�ogni�sua�tutela,�senza�possibilita�di�gio-
varsi�di�quella�decisione�in�sede�civile�(art.�445�c.p.p.).�Ne�appare�conferente�far�riferimento�
alla�Convenzione�europea�solo�nel�caso�di�specie,�avuto�riguardo�al�fatto�che�tutti�i�fenomeni�
sospensivi�confliggono�con�la�esigenza�di�definire�il�processo�nel�tempo�piu�rapido.�Questa�
pur�giusta�esigenza�non�puo�non�trovare�un�ponderato�temperamento�nell'esigenza�di�tutela�
di�altri�interessi�ritenuti�anch'essi�di�rilevanza�primaria:�in�tale�prospettiva�non�puo�parlarsi�
di�violazione�del�principio�di�definizione�del�processo��in�un�tempo�ragionevole��da�parte�
della�norma�denunciata.�

Poco�comprensibile�appare,�infine,�il�rilievo�relativo�alla�mancata�previsione,�nella�
norma�contestata,�di�una�clausola�che�faccia�salvo�il�compimento�degli�atti�urgenti�che�
abbiano�natura�e�valenza�processuale,�in�preteso�contrasto�con�gli�artt.�24�e�111�della�Costi-
tuzione.�A�parte�il�fatto�che�il�rilievo�non�incide�sulla�norma�nella�sua�sostanza�essenziale,�
ma�semmai�solo�su�una�sua�ipotetica�manchevolezza,�v'e�da�osservare�che�comunque�la�pro-
blematica�(la�cui�rilevanza�nel�processo�a 
quo 
non�e�in�alcun�modo�precisata,�donde�l'inam-
missibilita�della�questione�sotto�questo�profilo),�ove�non�altrimenti�risolvibile�in�via�di�inter-
pretazione�delle�norme�vigenti�a�seconda�delle�circostanze�sostanziali�e�procedurali�del�caso�
concreto,�si�presenta�comune�per�tutti�i�casi�di�sospensione�del�processo�previsti�dall'ordina-
mento:�valgono,�quindi,�mutatis 
mutandis,�le�considerazioni�svolte�sopra.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

3.�^Relativamente 
alla 
seconda 
questione 
(art. 
110 
ord. 
giud). 
La�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�110�comma�5�del�r.d.�30�gennaio�1941 
n.�12,�sull'ordinamento�giudiziario,�con�riferimento�agli�artt.�97�e�111�della�Costituzione,�
relativa�al�perdurare�dell'applicazione�di�un�membro�del�collegio�titolare�del�dibattimento�
sospeso,�appare�innanzitutto�inammissibile,�quantomeno�per�l'intempestivita�della�sua�pro-
posizione.�Il�Tribunale�precisa,�in�effetti,�che�l'applicazione�del�suddetto�giudice�al�collegio�
giudicante�verra�a�scadere�improrogabilmente,�ai�sensi�del�predetto�art.�110,�comma�5,�il�
9�gennaio�2004,�sicche�sarebbe�ragionevole�pensare�che�a�quella�data�perdurerebbe�la�causa�
di�sospensione�o�comunque�il�tempo�di�sospensione�intercorso�non�consentirebbe�la�conclu-
sione�del�processo�con�lo�stesso�collegio�giudicante�e�la�rinnovazione�del�dibattimento�richie-
derebbe�un�tempo�talmente�lungo�che�sarebbe�inevitabile�il�maturarsi�dellaprescrizione�del�
reato.�Ma�il�ragionamento�del�Tribunale�e�la�risultante�di�una�serie�di�ipotesi�prive�del�cri-
sma�dell'attualita�,�sicche�allo�stato�degli�atti�la�questione�sollevata�appare�priva�di�rilevanza.�
La�questione�appare,�comunque,�infondata.�Innanzitutto�v'e�da�rilevare�che�gli�inconve-
nienti�lamentati�non�possono�collegarsi�direttamente�alla�norma�denunciata,�la�quale�ha�
cura�di�precisare�che�durante�il�periodo�di�sospensione�anche�il�corso�della�prescrizione�resta�
fermo:�l'eventuale,�ipotetico�decorso�del�termine�prescrizionale�e�conseguenza�del�tempo�tra-
scorso�dall'epoca�dei�fatti�e�la�prescrizione�e�un�istituto�che�sancisce�il�disinteresse�dell'ordi-
namento�giuridico�all'applicazione�della�pena�dopo�un�lasso�di�tempo�proporzionato�all'en-
tita�del�fatto�(salvi�i�casi�di�imprescrittibilita�).�E�comunque�il�giudice�di�cui�si�tratta�e�stato�
legittimamente�e�a�sua�richiesta�destinato�da�tempo�ad�altre�funzioni�ed�e�stato�applicato�al�
collegio�giudicante�per�il�tempo�massimo�previsto�dalla�legge�(un�anno�prorogabile�una�sola�
volta):�l'istituto�dell'applicazione�di�un�magistrato�ad�altro�ufficio�ha�natura�sicuramente�
eccezionale�e,�dunque,�non�puo�che�avere�carattere�temporaneo,�venendo,�altrimenti,�ad�
appannare�il�principio�del�giudice�naturale�precostituito�per�legge�(art.�25�Cost.);�e�il�
richiamo�al��buon�andamento�dell'amministrazione��di�cui�all'art.�97�Cost.,�ben�si�attaglie-
rebbe�piuttosto�alla�circostanza�per�la�quale�il�giudice�di�cui�si�tratta,�a�causa�del�protrarsi�
dell'applicazione�presso�la�prima�sezione�del�tribunale�di�Milano,�non�ha�occupato�il�posto�
assegnatogli�presso�il�Tribunale�di�Sorveglianza�di�Milano,�con�sicuri�riflessi�negativi�sul�
buon�andamento�di�quest'ultimo�ufficio.�

4.�^Per�queste�ragioni�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�conclude�chiedendo�che�
la�Corte�dichiari�infondata�la�prima�questione�di�legittimita�costituzionale�e�inammissibile�
o�comunque�infondata�la�seconda.�
Roma,�29�settembre�2003�^Vice�Avvocato�generale�dello�Stato�Oscar�Fiumara�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:�fino�a�dove�
puo�spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�

(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
civili, 
sentenza 
6 
maggio 
2003, 
n. 
6851) 


L'Amministrazione�pubblica�e�chiamata�ad�affrontare�quotidianamente�
gravi�responsabilita�,�se�non�altro�perche�le�sue�scelte�comportano�esborso�di�
pubblico�denaro�e�direttamente�o�indirettamente�ricadono�sulla�qualita�della�
vita�degli�amministrati.�L'art.�97�Cost.�indica�il��buon�andamento��della�

P.A.�tra�i�valori�costituzionali,�mentre�l'art.�98�ricorda�che�i�pubblici�impie-
gati�sono�al�servizio�esclusivo�della�Nazione.�
La�dignita�del�pubblico�amministratore�non�e�dunque�sostanzialmente�
diversa�da�quella�del�parlamentare,�che��rappresenta�la�Nazione��(art.�67�Cost.)�

o�del�giudice,�che�e�soggetto��soltanto�alla�legge��(art.�101�Cost.).�Sono�nozioni�
e�principi�a�tutti�noti,�ma�a�volte�dimenticati�nei�fatti,�come�quando,�pur�
accanto�alle�corrette�affermazioni�di�principio,�si�assiste�in�concreto�a�vere�e�
proprie�invasioni�di�campo�o�surrogatizie�usurpazioni.�Certo,�il�principio�del�
sindacato�della�Corte�di�Cassazione�sulle�sentenze�del�Consiglio�di�Stato�e�della�
Corte�dei�Conti�per�i�soli�limiti�esterni�della�giurisdizione�non�aiuta�a�contenere�
gli�episodi�di�patologia�sociale�appena�ricordati,�perche�il�sindacato�sui�limiti�
interni�e�quelli�esterni�della�giurisdizione�non�e�idoneo�a�fornire�rimedio�anche�
agli�errori�piu�gravi,�se�compiuti�nel��territorio��di�competenza.�Il�costo�sociale�
di�irrimediabili�invasioni�di�campo�e�assai�elevato:�l'amministratore�pubblico,�
cui�competono�le�scelte�amministrative,�non�e�certo�incoraggiato�a��fare�,�
quando�il��fare��lo�espone�al�rischio�di�successive�recriminazioni�o�incompren-
sioni,�e�del�pagamento�di��tasca�propria�.�
La�sentenza�che�si�pubblica�segna�un�momento�importante�di�civilta�giu-
ridica,�specie�per�il�superamento�di�un�pregiudizio�abbastanza�diffuso,�che�a�
volte�si�manifesta�in�una�sorta�di�sospetto�intorno�all'attivita�di�chi�gestisce�
il�denaro�pubblico�ed�a�volte�-in�modo�solo�apparentemente�piu�raffinato�-
in�una�specie�di�ritenuta�superiorita�della�giurisdizione�sull'Amministrazione.�
La�sentenza�va�segnalata�perche�,�nella�concreta�affermazione�dell'ovvio�ed�
elementare�principio�che�la�Costituzione�vuole�che�ognuno�faccia�il�suo�
�mestiere�,�riconosce�che�la�scelta�discrezionale�e�tutta�e�solo�dell'ammini-
stratore:�non�e�sindacabile�da�parte�del�giudice�contabile�(tutt'altro�discorso,�
ovviamente,�va�fatto�per�i�diritti�dei�terzi).

E�chiaro�che�deve�trattarsi�di�attivita�in�astratto�non�estraneaai�fini�dell'ente:�
non�solo,�ma�opportunamente�la�sentenza�in�esame�sottolinea�che�tale�estraneita�
puo�essere�affermata�dal�giudice�solo�quando�sia��assoluta��ed��incontroverti-
bile�.�Il��territorio��riservato�all'amministratore�diventa,�cos|�,�impenetrabile�
per�il�giudice�contabile,�a�pena�di�violazione�del�limite�esterno�della�giurisdizione�
e�di�conseguente�intervento�repressivo�della�Corte�di�Cassazione.�

Il�principio,�gia�in 
nuce 
in�Cassazione,�S.U.,�23�novembre�1999,�n.�822,�e�
chiaramente�espresso�in�Cassazione,�S.U.,�29�gennaio�2001,�n.�33,�ha�avuto�
una�definitiva�conferma�nella�decisione�in�commento,�e�nella�successiva�Cas-
sazione,�S.U.�29�settembre�2003,�n.�14488�(dove�pero�,�nell'applicazione�pra-
tica�del�principio,�si�dice�che�la�Corte�dei�Conti�puo�sindacare�il�rapporto�di�
ragionevole��proporzionalita�tra�costi�e�benefici�).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Credo�sia�interessante�notare�come�le�affermazioni�della�Corte�siano�in�
linea�con�la�tendenza�legislativa�ad�una�piu�adeguata��protezione��di�chi�
bene�amministra�(cfr.,�ad�esempio,�il�novellato�art.�323�c.p.);�ed�e�anche�utile�
sottolineare�la�forza��espansiva��del�principio,�che�conduce�nella�riserva�del�
merito�amministrativo�insindacabile�non�solo�ogni�scelta�nell'��an�,�nel�
�quando��enel�quantum��ma�anche�nel��quomodo�:�la�scelta�tra�piu�solu-
zioni�tecniche�possibili�(come�avviene,�ad�esempio,�abitualmente�nell'attivita�
consultiva�in�vista�di�una�condotta�da�tenere)�non�puo�essere�valutata�dal�
giudice�contabile,�se�non�nei�ricordati�limiti�della�manifesta��assoluta�ed�
incontrovertibile�ordinarieta�dei�mezzi�rispetto�ai�fini�;�il�giudice�contabile�
deve�accertare�se�vi�sia�o�no�detta�estraneita�,�ma�non�puo�mai�ritenere��giu-
sta��o��sbagliata��una�condotta��non�estranea�.�

Avv.�Antonio�Palatiello�

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
Civili, 
sentenza 
6 
maggio 
2003, 
n. 
6851 
^Pres.�G.�Ianniru-
berto�^Est.�M.�Varrone.�-P.G.�TR.�Palmieri�(diff.)�^L.G.�c/�Procuratore�Generale�
presso�la�Corte�dei�Conti.�

Neigiudizidiresponsabilita�contabile�la�Cortedei�Continonpuo�sindacare�l'articolazione�

concreta�eminuta�delle�iniziative�intraprese�dalpubblico�amministratore�e�dedotte�dallaProcura�

qualifatti�causativi�di�danno�erariale,�dovendo�limitare�ilproprio�sindacato�alla�verifica�di�com-

patibilita�in�astratto�delle�scelte�amministrative�con�ifinipubblici�dell'ente.�Tale�limite,�disposto�

dall'art.�3,�1�comma,�punto�1,�lett.�a,�del�decreto-legge�23�ottobre�1996,�n.�543,�convertito�con�

modifiche�in�legge�20�dicembre�1996,�n.�543,�attiene�alla�giurisdizione,�e�dunque�il�suo�supera-

mento�comporta�che�la�pronuncia�e�resa�in�difetto�di�giurisdizione,�per�cui�va�annullata�dalla�

Corte�di�Cassazione.�

�(omissis).�Svolgimento�delprocesso�^Con�atto�di�citazione�del�6�dicembre�1995,�il�pro-
curatore�regionale�conveniva�davanti�alla�Sezione�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�per�
il�Lazio,�L.G.,�presidente�dell'A.S.I.,�C.�B.,�direttore�generale�e�segretario�del�consiglio�di�
amministrazione�della�stessa,�[ed�altri]�componenti�del�consiglio�di�amministrazione,�per�
avere�con�atti�di�gestione�adottati�dal�1989�al�1992�procurato�al�patrimonio�dell'ente�un�
danno�di�lire�520.325.250,�a�cui�andava�aggiunto�il�valore�di�dollari�10.000alcambio�del�
21�aprile�1989,�oltre�accessori.�

I�convenuti�avevano�deliberato�e�disposto�la�partecipazione�a�ventuno�manifestazioni�
espressamente�elencate�da�cui�sarebbero�derivate�spese��non�strettamente�correlate�con�gli�
scopi�istituzionali�dell'ente�.�

Con�sentenza�n.�2252/1998/R�del�12�novembre�1998�l'adita�Sezione,�riconosciuta�la�pro-
pria�giurisdizione,�condannava�tutti�i�convenuti�al�risarcimento�del�danno�erariale�in�misura�
varia�e,�segnatamente,�il�L.G.�a�lire�42.663.820�ed�a�$$�277�al�cambio�del�21�aprile�1989.�

Proponeva�appello,�fra�gli�altri,�L.G.�e�la�Sezione�Prima�Giurisdizionale�Centrale�di�
Appello,�con�sentenza�n.�101/2001/A�del�24�aprile�2001,�ridotte�a�tre�le�manifestazioni�estra-
nee�ai�fini�istituzionali�dell'A.S.I.,�condannava�il�suddetto�per�lo�stesso�titolo�al�pagamento,�
in�favore�dell'A.S.I.,�della�somma�di�lire�27.315.000�ed�accessori.�Detta�sentenza,�in�estrema�
sintesi,�e�partendo�dal�presupposto�che�l'attivita�dell'A.S.I.�fosse�limitata�rigidamente�dalla�
finalizzazione�specifica�al�piano�spaziale�nazionale,�riteneva�che�fossero�estranee�a�detti�fini�
le�attivita�meramente�autoreferenziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informa-
zioni�sull'Ente,�nel�cui�ambito�faceva�quindi�ricadere�il�(finanziamento�al)�concerto�planeta-
rio�di�Spoleto,�lo�spettacolo�Green�Planet�di�Spoleto�e�la�partecipazione�alla�Festa�Nazionale�
dell'Unita�(manifestazioni�tenutesi�tra�il�1989�e�il�1991,�per�le�cui�spese�L.G.�veniva�appunto�
�pro-quota��condannato).�

Avverso�tale�sentenza�L.G.�ha�proposto�ricorso�per�cassazione,�ai�sensi�dell'art.�111�
Cost.,�3.�comma,�affidato�ad�un�unico�articolato�motivo,�denunciando�il�difetto�di�giurisdi-
zione�del�giudice�contabile�per�travalicamento�del�limite�esterno�della�giurisdizione�rappre-
sentato�dal�merito�delle�scelte�discrezionali�della�P.A.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ha�resistito�la�Procura�Generale�della�Corte�dei�Conti�con�controricorso.�

Il�ricorrente�ha�depositato�memoria.�

Motivi 
della 
decisione 
^Lamenta�L.G.�chelapronunciaimpugnataabbiaviolatoil�disposto�
dell'art.�3,�1.�comma,�punto�1,�lett.�a),�del�decreto�legge�23�ottobre�1996�n.�543,�coordinato�con�
la�legge�20�dicembre�1996�n.�639�(legge�di�conversione),�recante��disposizioni�urgenti�in�materia�
di�ordinamento�della�Corte�dei�Conti�,�di�modifica�dell'art.�1�della�legge�14�gennaio�1994,�n.�20,�
che�recita:��La�responsabilita�dei�soggetti�sottoposti�alla�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�in�
materia�di�contabilita�pubblica�e�personale�e�limitata�ai�fatti�e�alle�omissioni�commessi�con�dolo�
ecolpagrave,�fermarestandol'insindacabilita�nelmerito�delle�sceltediscrezionali�(...)�.�Piu�pre-
cisamente,�abbiasindacatonelmeritolesceltediscrezionalidell'A.S.I.�attraversounavalutazione�
diestraneita�aifinidell'Ente�delle�attivita�cosiddetteautoreferenziali�ogenericamente�diinforma-
zioni�sull'ente�e�di�ricomprensione�in�dette�tipologie�di�attivita�,�estranee�ai�fini�istituzionali,�delle�
manifestazioni�contestate�(pag.�13�del�ricorso).�

La�censura�e�fondata.�Per�verificarlo�occorre,�in�primo�luogo,�prendere�le�mosse�dalla�
motivazione�impugnata�la�quale,�premesso�che�e�riduttivo�affermare�che�l'attivita�dell'A.S.I.�
sia�rigidamente�limitata�dalla�finalizzazione�specifica�al�piano�nazionale�spaziale�(come�rite-
nuto�in�prime�cure),�cos|�prosegue:��Invero�tra�i�fini�dell'A.S.I.,�secondo�la�legge�istitutiva�e�
lo�statuto,�e�sicuramente�ricompresa�la�diffusione�delle�conoscenze�dell'attivita�spaziale�tra�
i�soggetti�operanti�nei�settori�scientifici�ed�economici�nazionali�ed�internazionali�interessati�
all'attivita�stessa,�e�cioe�nei�settori�nei�quali�possono�trovare�attuazione�i�programmioipro-
getti�dell'ente,�e�dei�soggetti�che�possono�essere�stimolati�a�partecipare�all'attivita�dell'ente�

o�ne�possono�trarre�benefici�ovvero�possono�consentire��partnership�,�interscambio�e�appro-
fondimento�utili�alle�conoscenze�scientifiche�che�costituiscono�il�substrato�esistenziale�del-
l'ente�stesso.�Di�conseguenza�si�deve�affermare�che�rientra�nei�fini�dell'ente�la�partecipazione�
a�convegni�nazionali�e�internazionali�a�carattere�scientifico�od�economico�che�attengano�al�
campo�di�attivita�dell'ente.�La�scelta�di�volta�in�volta�effettuata,�ove�non�ne�venga�dimostrata�
la�assoluta�irrazionalita�,�rientra�nella�discrezionalita�dell'ente,�insindacabile�in�questa�sede.�
Risultano�invece�del�tutto�estranee�dai�fini�dell'A.S.I.,�che�come�ente�strumentale�deve�
perseguire�nel�settore�finalita�pubbliche�riferibili�allo�Stato,�le�attivita�meramente�autorefe-
renziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informazioni�sull'ente.�

In�questo�ambito�ricadono�il�finanziamento�del�concerto�planetario�di�Spoleto�e�dello�
spettacolo�Green 
Planet 
di�Spoleto�e�la�partecipazione�alla�festa�nazionale�dell'Unita�.�

Il�finanziamento�delle�prime�due�manifestazioni�ha�avuto�un�evidente�scopo�autorefe-
renziale.�Infatti�l'unica�attinenza�del�concerto�e�dello�spettacolo�con�l'attivita�dell'A.S.I.�e�la�
qualificazione�di��spaziale��della�musica�eseguita.�

Quanto�alla�partecipazione�alla�Festa�dell'Unita�questa�puo�essere�stata�utilizzata,�per�
la�natura�stessa�della�manifestazione�che�prevede�spazi�meramente�divulgativi�di�attivita�
destinati�alla�generalita�del�pubblico,�per�un�fine�di�generica�conoscenza�dell'esistenza�del-
l'Ente�intesa�a�promuovere�nell'opinione�pubblica�indifferenziata�un�acritico�apprezzamento�
dell'attivita�dell'A.S.I.�

Ne�a�giustificare�detta�partecipazione�puo�essere�invocata�la�presenza�di�uno�spazio�
espositivo�dell'Unione�Sovietica.�Infatti�il�tema�della�tavola�rotonda,�tenuto�in�quella�occa-
sione,�era�lo�spazio�come�strumento�di�conoscenza�tra�i�popoli,�e�cioe�un�tema�non�scienti-
fico�ma�semmai�interessante�il�tema�politico�della�conoscenza�e�collaborazione�tra�popoli.�
In�ogni�caso�l'A.S.I.�attraverso�suoi�qualificati�rappresentanti�ben�avrebbe�potuto�parteci-
pare�in�quella�^come�in�altre�^occasioni�a�tavole�rotonde�o�ad�altri�dibattiti�sui�temi�dello�
spazio,�anche�se�questi�come�e�ovvio�non�potevano�costituire�sede�per�approfondimenti�
scientifici�per�essere�rivolti�ad�un�pubblico�da�presumersi�privo�di�conoscenze�scientifiche�
nel�settore,�sostenendo�pero�le�modeste�spese�connesse�allo�specifico�evento.�

In�secondo�luogo,�bisogna�tenere�presente�l'unico�precedente�di�queste�Sezioni�Unite�
sulla�questione�specifica,�non�solo�perche�non�ha�trovato�occasione�di�ulteriore�approfondi-
mento�ma�soprattutto�perche�sia�il�ricorrente�che�il�P.G.,�pur�pervenendo�a�conclusioni�
opposte,�hanno�dichiarato�di�condividerne�e�di�applicarne�il�principio�di�diritto,�che�la�mas-
sima�ufficiale�ha�cos|�sintetizzato:�La�Corte�dei�Conti,�nella�sua�qualita�di�giudice�contabile,�
puo�e�deve�verificare�la�compatibilita�delle�scelte�amministrative�con�i�fini�pubblici�dell'ente�
pubblico;�ma,�per�non�travalicare�i�limiti�esterni�del�suo�potere�giurisdizionale,�una�volta�
accertata�tale�compatibilita�,non�puo�estendere�il�suo�sindacato�all'articolazione�concreta�e�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

minuta�dell'iniziativa�intrapresa�dal�pubblico�amministratore,�la�quale�rientra�nell'ambito�di�
quelle�scelte�discrezionali�di�cui�la�legge�stabilisce�l'insindacabilita�(art.�1,�comma�primo,�
della�legge�n.�20�del�1994,�nel�testo�di�cui�all'art.�3�del�decreto�legge�n.�543�del�1996,�conver-
tito�con�modificazioni�dalla�legge�n.�639�del�1996),�e�puo�dare�rilievo�alla�non�adeguatezza�
di�mezzi�prescelti�dal�pubblico�amministratore�solo�nell'ipotesi�di�assoluta�ed�incontroverti-
bile�estraneita�dei�mezzi�stessi�rispetto�ai�fini.�(Fattispecie�relativa�alla�spesa�sostenuta�dal�
Comune�di�Milano�ai�fini�della�presenza�anche�di�alcuni�giornalisti�italiani�ad�una�mostra�
sul�disegno�industriale�italiano�organizzata�nel�1983�in�Cina,�nella�citta�di�Shanghai,�nell'am-
bito�di�un�patto�di�gemellaggio;�la�S.C.�ha�in�particolare�ritenuto�controvertibili�e�inerenti�
al�merito�delle�scelte�amministrative�i�rilievi�della�sentenza�impugnata�^annullata�senza�rin-
vio�^circa�la�non�riconducibilita�della�partecipazione�di�detti�giornalisti�ai�fini�perseguibili�
dall'ente�pubblico,�se�si�considera�l'esigenza�di�pubblicizzare�l'iniziativa�anche�nel�territorio�
nazionale�e,�segnatamente,�nel�mondo�industriale�e�commerciale�milanese)�(Cass.�sez.�
un.�29�gennaio�2001,�n.�33).�In�particolare,�ha�affermato�questa�sentenza�(con�parole�lette-
ralmente�ripetute�dal�P.G.�nella�sua�requisitoria)�che�nella�specie�il�giudice�contabile�aveva�
travalicato�i�limiti�esterni�della�sua�giurisdizione�in�quanto��non�si�e�limitato�ad�apprezzare,�
in�astratto,�la�compatibilita�dell'iniziativa�promozionale�con�i�fini�istituzionali�dell'ente�terri-
toriale,�ma�ne�ha�accertato�l'incongruenza�e�l'irrazionalita�entrando�nel�merito�delle�scelte�
con�le�quali,�in�concreto,�quel�fine�e�stato�perseguito.�La�questione�^come�premesso�^e�assai�
delicata,�perche�il�discrimine�tra�sindacabilita�ed�insindacabilita�delle�opzioni�possibili�nel-
l'ambito�dell'attivita�amministrativa�e�assai�sottile�ed,�inoltre,�perche�si�tratta�di�contempe-
rare�due�esigenze,�ambedue�meritevoli�di�tutela�ma�talora�divergenti,�comel'esigenza�di�
impedire�e/o�sanzionare�la�dissipazione�del�pubblico�danaro�e�la�necessita�di�non�ingessare�
l'iniziativa�dei�pubblici�amministratori�in�confini�cos|�angusti�da�paralizzare�o,�quanto�meno,�
gravemente�condizionarne�l'attivita�.�Il�principio�generale�ed�astratto�e�che�il�giudice�conta-
bile�puo�e�deve�verificare�la�compatibilita�delle�scelte�amministrative�con�i�fini�pubblici�del-
l'ente;�ma�una�volta�accertata�tale�compatibilita�,�l'articolazione�concreta�e�minuta�dell'inizia-
tiva�intrapresa�dall'amministratore�rientra�nell'ambito�di�quelle�scelte�discrezionali�per�le�
quali�il�legislatore�ha�stabilito�l'insindacabilita�(art.�3,�n.�1,�lett.�a),�del�decreto-legge�n.�543�
del�1996�citato)�.�

Ora�nel�caso�di�specie�il�giudice�contabile�ha�bocciato�la�partecipazione�dell'A.S.I.�alle�
tre�manifestazioni�sopraindicate�con�due�argomenti:�uno,�in�premessa,�che�le��attivita�mera-
mente�autoreferenziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informazioni�sull'ente�sono�
del�tutto�estranee�dai�fini�dell'A.S.I.�;�l'altro,�che�le�suddette�partecipazioni�avevano��un�evi-
dente�scopo�autoreferenziale��o��meramente�divulgativo�presso�un'opinione�pubblica�indif-
ferenziata�.�Si�tratta�di�un�giudizio�che�comporta�l'accertamento�dei�fini�e�dei�mezzi,�nel�
senso�che�le�due�proposizioni�sopramenzionate�non�vivono�di�vita�autonoma,�ma�risultano�
strettamente�intrecciate.�Ed�allora�il�sindacato�di�questa�Corte�deve�valutarle�entrambe,�veri-
ficare�cioe�se,�in�astratto,�iniziative��autoreferenziali��(cioe�di�promozione�della�propria�atti-
vita�)�siano�estranee�alle�finalita�dell'ente�e�se�le�tre�manifestazioni�siano�o�meno�funzionali�
agli�scopi.�Ora�e�sufficiente�il�tenore�dell'art.�2,�punto�2,�lett.�I),�della�legge�30�maggio�1988�

n.�186�istitutiva�dell'A.S.I.�per�appurare�che�e�suo�compito�promuovere�la�diffusione�e�l'uti-
lizzazione�delle�conoscenze�derivanti�dalle�attivita�spaziali,�con�la�partecipazione�a�con-
gressi,�convegni,�simposi,�tavole�rotonde�ed�altre�consimili�manifestazioni�(come�prevede�il�
regolamento�delle�spese�di�rappresentanza).�Niente�da�cui�possa�dedursi�l'inconciliabilita�di�
iniziative�promozionali�di�conoscenza�dell'attivita�e�dei�risultati�dell'Ente,�di�recente�istitu-
zione�e�relativo�a�campi�di�ricerca�modernissimi�e�dai�grandiosi�ed�imprevedibili�sviluppi,�
anche�presso�un�pubblico�ed�in�ambienti�non�strettamente�scientifici.�
In�questo�ordine�di�idee�la�partecipazione�a�manifestazioni�musicali�con�notevole�parte-
cipazione�giovanile�ed�alla�festa�di�un�grosso�partito�politico�(in�quest'ultimo�caso�poi�a�
fianco�di�uno��stand��spaziale�sovietico)�sembrano�in�linea�con�quei�fini�promozionali�nor-
mativamente�consentiti.�Opinando�diversamente,�il�giudice�contabile�ha�sostituito,�senza�
una�ragionevole�motivazione,�le�sue�scelte�a�quelle�dell'amministrazione�nell'esercizio�del�
potere�discrezionale�ad�essa�istituzionalmente�devoluto,�con�una�valutazione��ex 
post�e�
senza�adeguata�comparazione�fra�costi�sostenuti�e�risultati�perseguiti�e/o�conseguiti,�come�
gia�una�lucida�e�corretta�giurisprudenza�della�stessa�Corte�dei�Conti�(opportunamente�
richiamata�da�L.G.�e�precedente�al�decreto-legge�n.�549�del�1996�convertito�in�legge�n.�639�
del�1996),�aveva�insegnato.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�discorso�non�sarebbe�tuttavia�completo�se�non�si�facesse�carico�di�un'obiezione�di�
fondo:�che�nel�censurare�un'eventuale�intrusione�del�giudice�contabile�nel�merito�delle�scelte�
discrezionali�della�P.A.,�questa�stessa�Corte�abbia�finito�con�il�censurare�non�un�fenomeno�
di�travalicamento�dei�limiti�esterni�della�giurisdizione�contabile�ma,�inammissibilmente,�un�
limite�interno�e,�cioe�,�la�legittimita�dell'esercizio�di�tale�giurisdizione,�trasformando�una�que-
stione�di�merito�in�un�problema�di�giurisdizione�sindacabile�in�questa�sede.�L'obiezione�e�cer-
tamente�suggestiva�ma,�ad�un�ulteriore�approfondimento,�non�sembra�cogliere�nel�segno,�
ove�si�consideri:�che�nella�specie�^a�differenza�di�quanto�si�verifica,�ad�esempio,�nei�con-
fronti�delle�pronunce�del�giudice�amministrativo�^esiste�una�norma�specifica�che�preclude�
al�giudice�contabile�di�sindacare�nel�merito�le�scelte�discrezionali�della�P.A.;�che,�pertanto,�
il�fenomeno�del�travalicamento�si�verifica�non�nei�riguardi�di�un'altra�giurisdizione�ma�nei�
confronti�dell'amministrazione;�che,�soprattutto,�se�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti�sull'at-
tivita�discrezionale�della�P.A.�e�subordinato�ad�un�limite�preciso�ed�invalicabile,�volto�ad�
escludere�che�le�valutazioni�di�tale�giudice�possano�sovrapporsi�e/o�sostituirsi�alle�scelte�
rimesse�in�via�esclusiva�alla�discrezionalita�amministrativa,�pena�l'invasione�della�sfera�delle�
attribuzioni�istituzionali�della�stessa�P.A.,�e�inevitabile�che�anche�questa�Corte�ripercorra�lo�
stesso��iter��logico�e�giuridico,�perche�diversamente�nessun�controllo�sarebbe�possibile�e�la�
tassativa�preclusione�della�legge�non�troverebbe�possibilita�di�accertamento.�

Tirando�i�fili�del�discorso�e�concludendolo,�deve�quindi�dichiararsi�che�il�giudice�contabile�ha�
travalicato�i�limiti�esterni�della�sua�giurisdizione�nei�confronti�dell'A.S.I.�ed�il�ricorso�di�L.G.�va�
accolto,�con�conseguente�dichiarazione�del�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�e�cassa-
zionesenzarinviodellasentenzaimpugnata(art.�382c.p.c.,3.comma).�

Non�vi�e�luogo�a�pronuncia�sulle�spese�di�questo�giudizio,�stante�la�natura�di�parte�
meramente�formale�della�Procura�Generale�della�Corte�dei�Conti.�

P. 
Q.M. 
La�Corte�accoglie�il�ricorso,�dichiara�il�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei�
Conti�e�cassa�senza�rinvio�la�sentenza�impugnata;�nulla�per�le�spese.�
Cos|�deciso�in�Roma,�il�20�febbraio�2003,�nella�Camera�di�Consiglio�delle�Sezioni�Unite�
Civili�della�Corte�Suprema�di�Cassazione�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il 
demansionamento 
per 
breve 
periodo 
rappresenta 
comunque 
una 
violazione 
dell'art. 
2103 
c.c. 


(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezione 
Lavoro, 
sentenza 
25 
febbraio 
2004, 
n. 
3772) 


La�brevita�del�periodo�di�demansionamento�non�puo�giustificare�di�per�
se�una�deroga�al�divieto�dell'art.�2103�del�Codice�civile.�

In�tal�modo�la�Corte�di�Cassazione�si�e�espressa�decidendo�sul�ricorso�pre-
sentato�dalla�signora�M.�D.�V.�che�aveva�chiesto�la�condanna�al�risarcimento�
dell'azienda�presso�cui�lavorava�per�essere�stata�destinata,�dall'ottobre�1994�
all'inizio�del�febbraio�1995,�a�mansioni�inferiori�rispetto�alla�sua�qualifica.�

Sia�il�Pretore�in�primo�grado�che�il�Tribunale�di�Milano�in�grado�di�
appello�avevano�respinto�la�domanda�della�signora�V.�ritenendo�che�la�breve�
durata�del�periodo�di�demansionamento�(circa�tre�mesi)�non�permetteva�nean-
che�di�accertare�se�vi�fosse�stata�un'effettiva�dequalificazione�professionale.�

La�tesi�dei�giudice�di�prime�cure�e�stata�invece�ritenuta�dalla�Suprema�
Corte�contraria�al�disposto�dell'art.�2103�del�Codice�civile�che�prevede�
testualmente�che��Il 
prestatore 
di 
lavoro 
deve 
essere 
adibito 
alle 
mansioni 


per 
le 
quali 
e� 
stato 
assunto 
o 
a 
quelle 
corrispondenti 
alla 
categoria 
superiore 


che 
abbia 
successivamente 
acquisito 
ovvero 
a 
mansioni 
equivalenti 
alle 
ultime 


effettivamente 
svolte, 
senza 
alcuna 
diminuzione 
della 
retribuzione. 
Nelcaso 


di 
assegnazione 
a 
mansioni 
superiori 
il 
prestatore 
ha 
diritto 
al 
trattamento 


corrispondente 
all'attivita� 
svolta, 
e 
l'assegnazione 
stessa 
diviene 
definitiva, 
ove 


la 
medesima 
non 
abbia 
avuto 
luogo 
per 
sostituzione 
di 
lavoratore 
assente 
con 


diritto 
alla 
conservazione 
del 
posto, 
dopo 
un 
periodo 
fissato 
dai 
contratti 


collettivi, 
e 
comunque 
non 
superiore 
a 
tre 
mesi. 
Egli 
non 
puo� 
essere 
trasferito 


da 
una 
unita� 
produttiva 
ad 
un'altra 
se 
non 
per 
comprovate 
ragioni 
tecniche, 


organizzative 
e 
produttive. 
Ogni 
patto 
contrario 
e� 
nullo�. 


Nonostante�la�perentorieta�di�tale�divieto,�come�correttamente�rilevato�
dal�giudice�della�legittimita�,�non�sono�pero�mancati�interventi�del�legislatore�
e�pronunce�giurisprudenziali�che�hanno�parzialmente�derogato�a�tale�dispo-
sizione.�

Per�esempio,�viene�citato,�tra�le�disposizioni�di�legge,�l'art.�6�della�legge�
13�maggio�1985,�n.�190�(Riconoscimento�giuridico�dei�quadri�intermedi)�che�
ha�consentito�al�contratto�collettivo�di�fissare�un�periodo,�anche�superiore�a�
tre�mesi,�dopo�del�quale�l'assegnazione�di�fatto�a�mansioni�di�quadro�o�di�
dirigente�diviene�definitiva;�o�ancora�l'art.�4,�comma�11,�della�legge�
223/1991�che�ha�stabilito�che�gli�accordi�sindacali�stipulati�nel�corso�delle�
procedure�di�mobilita�,�che�prevedano�il�riassorbimento�totale�o�parziale�dei�
lavoratori�ritenuti�eccedenti,�possano�stabilire,�anche�in�deroga�al�secondo�
comma�dell'art.�2103�del�Codice�civile,�la�loro�assegnazione�a�mansioni�
diverse�da�quelle�svolte.�

Viene�richiamata�inoltre�la�giurisprudenza�della�Cassazione�a�Sezioni�
Unite�che�ha�ritenuto�illegittimo�il�recesso�del�datore�di�lavoro�per�sopravve-
nutainfermita�permanentedellavoratore,�ovesiapossibileadibireillavoratore�
a�mansioni�diverse,�anche�inferiori�(Cass.,�Sez.�Un.,�7�agosto�1998�n.�7755).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

O�ancora�la�sentenza�della�Cassazione�che�ha�ritenuto�legittimo�che�il�
lavoratore�fosse�adibito,�per�motivate�esigenze�aziendali,�anche�a�compiti�
inferiori,�in�misura�marginale,�rispetto�a�quelli�propri�del�suo�livello�(Cass.�
8�giugno�2001�n.�7821)�ritenendo�quindi�lecito�il�demansionamento�in�
presenza�di�un'attribuzione�di�compiti�inferiori�in�via�occasionale�e�non�
rilevante.�
E,�infine,�viene�citata�la�giurisprudenza�della�Corte�Suprema�che�ha�
ammesso�la�liceita�dell'adibizione�temporanea�del�lavoratore�a�diverse�man-
sioni,�seppure�non�strettamente�equivalenti�a�quelle�di�appartenenza,�al�fine�
di�acquisire�una�piu�ampia�professionalita�(Cass.�1�marzo�2001�n.�2948).�

Alla�luce�di�tali�pronunce,�la�Suprema�Corte,�nel�caso�di�specie,�ha�rite-
nuto�pertanto�che�sussistono�delle�circostanze�che�di�per�se�legittimano�un�
trattamento�derogatorio�rispetto�alla�precettivita�dell'art.�2103�Codice�civile,�
circostanze�che�possono�essere�rappresentate,�ad�esempio,�dal�superiore�inte-
resse�del�lavoratore�a�mantenere�il�proprio�posto�di�lavoro.�

In�base�ad�una�recentissima�pronuncia�della�Cassazione,�inoltre,�le�stesse�
ragioni�produttive�non�possono�giustificare�un�demansionamento�atteso�che�
�le�stesse�non�possono�ledere�il�diritto�alla�conservazione�della�professiona-
lita�la�cui�tutela�e�prevalente�rispetto�alle�esigenze�organizzative�del�datore�
di�lavoro��(cos|�Cass.�Civ.�n.�5161�del�12�marzo�2004).�

La�Corte�Suprema,�nel�caso�della�signora�V.,�ha�pero�ritenuto�che�
nessuna�delle�citate�circostanze�fosse�sussistente�e�che�pertanto�il�demansio-
namento,�anche�per�breve�periodo,�violava�la�disposizione�dell'art.�2103�
Codice�civile.�

Il�principio�di�diritto�affermato�con�tale�pronuncia�dalla�Suprema�Corte�
e�rilevante�in�quanto�sottrae�al�giudice�del�merito�ogni�valutazione�in�ordine�
alla��durata��del�demansionamento�stesso�e�limita�i�poteri�del�medesimo�
all'esclusivo�accertamento�della��sussistenza��del�demansionamento�sia�sul�
piano�oggettivo,�sotto�il�profilo�cioe�della�inclusione�nella�medesima�area�
salariale�e�professionale,�sia�sul�piano�soggettivo,�in�relazione�al�qualee�
necessario�verificare�che�le�mansioni�siano�professionalmente�affini�(cfr.�
Cass.�Civ.�11457/2000).�

Cio�significa�da�una�parte�che,�ai�fini�dell'art.�2103�Codice�civile,�e�indif-
ferente�il�periodo�di�adibizione�a�mansioni�inferiori,�potendo�verificarsi�il�
demansionamento�anche�nel�breve�periodo.�Dall'altra�che�il�giudice�di�merito�
resta�comunque�competente�a�verificare�se,�in�quel�breve�periodo,�un�effettivo�
demansionamento�c'e�stato�e�quale�e�l'entita�dei�danni�risarcibili.�

dott.�Maurizio�Iacono�Quarantino�

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezione 
Lavoro, 
sentenza 
del 
25 
febbraio 
2004 
n. 
3772 
^Pres.�Mattone�^
Rel.�De�Matteis�-M.D.V.�c/�C.�S.p.A.�

Il�demansionamento�del�lavoratore,�anche�se�protratto�solo�per�pochi�mesi,�costituisce�

violazione�dell'art.�2103�Cod.�civ.�che�non�ammette�deroghe�se�non�per�tutelare�il�diritto�del�

lavoratore�alla�conservazione�del�proprio�posto�di�lavoro,�per�permettere�al�lavoratore�di�

acquisire�unapiu�ampiaprofessionalita�o�in�caso�disvolgimento�dimansioni�inferioriin�via�del�

tutto�marginale�e�occasionale.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

�(omissis)�^Con�ricorso�depositato�il�18�gennaio�1996,�la�signora�M.�D.�V.�ha�conve-
nuto�davanti�al�Giudice�del�lavoro�di�Milano�la�C.�S.p.a.�(poi�incorporata�in�B.�S.p.a.,�a�
sua�volta�divenuta�I.�S.p.a.),�proponendo�due�gruppi�di�domande,�tutte�relative�ad�asserita�
lesione�della�sua�posizione�e�dignita��professionale.�

Il�primo�gruppo�era�relativo�alla�mancata�promozione�a�funzionario�di�grado�4.,�nel�
periodo�tra�il�luglio�1993�ed�i1�febbraio�1994;�in�relazione�a�cio��,�chiedeva�al�Pretore�di�
�accertare�e�dichiarare�la�discriminazione�ingiustificata�operata�dalla�C.�e�la�conseguente�
violazione�degli�artt.�15�e�16�della�legge�20�maggio�170�n.�300;�condannare�la�societa��conve-
nuta�a�disporre�la�promozione�a�funzionario�di�grado�quarto�a�far�tempo�dal�febbraio�1994�

o�dalla�data�diversa�che�risultera��di�giustizia;�condannare�la�C.�a�risarcire�il�danno�quantifi-
cato�nel�mancato�ulteriore�guadagno�scaturente�dalla�mancata�promozione�a�funzionario�
grado�4.�dal�febbraio�1994�all'effettiva�promozione�.�
Il�secondo�gruppo�di�domande�era�relativo�alla�pretesa�dequalificazione�successiva�
all'ottobre�1994,�quando�fu�assegnata�all'Ufficio�Contabilita��titoli,�a��mansioni�palesemente�
inferiori�a�quelle�proprie�del�suo�livello�contrattuale�.�In�relazione�a�cio��chiedeva�la�
condanna�della�C.��al�risarcimento�dell'ulteriore�danno�per�lesione�delladignita��personale�
e�professionale�della�ricorrente�la�cui�quantificazione�era�richiesta�in�via�equitativa�nella�
misura�di�una�retribuzione�mensile�per�ogni�mese�di�intervenuto�demansionamento�.�

Il�Pretore�prima,�e�poi�il�Tribunale�di�Milano�in�sede�di�appello�(con�sentenza�19�marzo�
1999/19�luglio�2000�n.�9014),�hanno�respinto�le�due�domande.�

1.�-Quanto�alla�prima,�la�ricorrente�contestava�l'incidenza�relativa�dei�vari�criteri�di�
valutazione�previsti�dal�contratto�collettivo�e�la�loro�verifica�nel�caso�concreto.�Sotto�il�
primo�profilo,�il�Tribunale�ha�rilevato�che�il�procedimento�per�la�promozione�a�funzionario�
di�grado�quarto�e��disciplinato�dall'art.�100,�comma�8,�contratto�collettivo�nazionale�di�
lavoro,�il�quale�rinvia�alla�procedura�prevista�dallo�stesso�articolo�al�comma5per�gli�
impiegati,�secondo�cui��agli�effetti�delle�promozioni�al�grado�piu��elevato�della�categoria�
impiegati��il�merito�e��determinato�sulla�base�delle�competenze�professionali�acquisite�anche�
mediante�esperienze�lavorative�e�formative�nonche�sulla�base�della�attitudine�ad�ulteriori�
sviluppi�professionali�tenendo�anche�conto�dei�precedenti�di�lavoro�e�delle�note�di�qualifica�;�
si�applica�anche�il�comma�6:��A�parita��di�merito,�prevarra��l'anzianita��di�servizio�nella�cate-
goria�o�grado�inferiore�al�posto�da�coprire�.�Ha�dedotto�che�le�note�di�qualifica,�come�si�
evince�dalla�indicazione�per�ultime�e�dopo�un��anche�,�non�costituiscono�il�criterio�princi-
pale,�come�pretende�l'appellante�facendo�leva�erroneamente�sul�4.�comma.�Quanto�alla�
anzianita��,�l'8�comma�la�identifica�in�quella�della�categoria�o�grado�inferiore�al�posto�da�rico-
prire,�togliendo�rilevanza�alla�generica�anzianita��di�servizio�e/o�nella�mansione�ed�alla�anzia-
nita��anagrafica,�e�ne�stabilisce�il�carattere�supp1etivo�a�parita��di�merito.�
Quanto�al�secondo�profilo�(verifica�in�concreto�dei�criteri�seguiti),�il�Tribunale�ha�
convenuto�con�il�primo�giudice�circa�l'inammissibilita��,�oltre�che�la�impossibilita��di�sindacare�
i�singoli�punteggi�valutativi�espressi�sulle�prestazioni�nelle�note�caratteristiche.�

Ha�poi�ritenuto�corretto�l'accurato�esame�delle�note�caratteristiche�acquisite,�effettuato�
dal�primo�giudice.�In�base�a�tale�materiale�probatorio,�ha�escluso�che�l'appellante�potesse�
fondatamente�sostenere�1'�uguaglianza�nel�merito�con�i�colleghi�promossi,ne�tanto�meno�la�
propria�superiorita��rispetto�anche�ad�uno�solo�di�essi.�

2.�-Circa�la�lamentata�discriminazione�sindacale,�il�giudice�d'appello�ha�rilevato�che�la�
V.�ha�sempre�svolto�in�azienda�attivita��sindacale,�e�questa�non�le�ha�impedito�in�precedenza�
una�carriera�di�tutto�rispetto�(da�impiegata�di�grado�quarto�a�quadro).�In�sostanza,il�giudice�
d'appello�ha�condiviso�espressamente�il�convincimento�del�Pretore�secondo�cui�l'onere�della�
prova�era�a�carico�della�ricorrente,�la�quale�non�l'ha�assolto.�
Parimenti�ha�condiviso�l'ulteriore�convincimento�del�primo�giudice�sulla�carenza�di�
prova�in�ordine�alla�denunciata�violazione�della�legge�n.�125/1991�sulle�azioni�positive,�tema�
non�riproposto�in�questa�sede.�

Circa�il�preteso�demansionamento�per�i�compiti�assegnatile�a�partire�dal�febbraio�
(rect|�us�ottobre,�vedi�infra)�1994,�il�Tribunale�ha�condiviso�il�rilievo�del�primo�giudice�che�
il�periodo�oggetto�dell'accertamento�appare�estremamente�breve�per�potersi�affermare�la�
ricorrenza�di�una�concreta�dequalificazione.�Intanto,�ha�limitato�il�periodo�dai�primi�di�otto-
bre�1994,�quando�l'azienda�ha�dislocato�la�V.�al�settore�contabilita��titoli,�al�gennaio�1995,�
quando�la�V.�opto��per�un�distacco�totale�presso�il�Sindacato,�che�perdurava�alla�data�del�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ricorso�introduttivo,�indicata�quale�dies 
ad 
quem 
nelle�relative�conclusioni.�Ha�rilevato�che�in�
tale�periodo,�che�il�giudice�d'appello�ha�calcolato�inferiore�ai�tre�mesi,�si�ebbero�una�
ventinadigiornidiassenza�dal�lavoro.Cos|��limitato�il�periodo,�il�Tribunale�ha�affermato�
�la�carenza�del�substrato�materiale�per�il�demansionamento�.�

Avverso�tale�sentenza�ha�proposto�ricorso�per�Cassazione�la�V.,�con�tre�motivi,�illustrati�
da�memoria�ai�sensi�dell'art.�378�c.p.c.�

La�societa��intimata�si�e��costituita�con�controricorso,�resistendo;�ha�proposto�ricorso�
incidentale�condizionato,�dolendosi�del�mancato�integrale�accoglimento�delle�proprie�richie-
ste�istruttorie.�

Motivi 
della 
decisione. 
Vanno�preliminarmente�riuniti�il�ricorso�principale�ed�il�ricorso�
incidentale�proposti�avverso�la�stessa�sentenza,�ai�sensi�dell'art.�335�c.p.c.�

Con�il�primo�motivo�la�ricorrente,�deducendo�violazione�e�falsa�applicazione�degli�
artt.�1362�e�segg.�cod.civ.�(art.�360,�n.�3�c.p.c.),�censura�la�interpretazione�delle�norme�
contrattuali�operata�dalla�sentenza�impugnata.�Assume�che�questa�ha�svalutato�il�rilievo�
rivestito�dalle�note�di�qualifica;�nel�delineare�il��merito��ai�fini�della�promozione,�le�parti�
avrebbero�attribuito�rilievo�preponderante�alle��note�di�qualifica�;�a�parita��di�queste,�il�
richiamo�dovrebbe�essere�operato�agli�altri�fattori�che�il�contratto�pone�a�specificazione:�le�
esperienze�lavorative�e�formative,�quale�indice�rivelatore�delle�competenze�professionali;�atti-
tudine�ad�ulteriori�sviluppi�professionali;�nonche�il�criterio�dell'��anzianita��di�servizio�nella�
categoria�o�nel�grado�inferiore�a�quella�da�ricoprire�,�individuato�dal�comma�dell'art.�10�

C.C.N.L.�
Il�motivo,�piu��che�infondato,�e��irrilevante,�e�quindi�inammissibile.�
Si�deve�preliminarmente�ricordare�la�costante�giurisprudenza�di�questa�Corte,�secondo�
cui�il�ricorrente�che�deduce�violazione�dell'art.�1362�nella�interpretazione�di�un�contratto,�
non�puo��limitarsi�a�fare�astratto�richiamo�agli�artt.�1362�e�seguenti�cod.�civ.�ma�e��necessario�
che�lo�stesso�indichi,�in�modo�specifico,�i�canoni�in�concreto�inosservati�e,�soprattutto,�il�
modo�in�cui�il�giudice�del�merito�si�sia�da�essi�discostato,�non�essendo�idonea�la�mera�critica�
del�risultato�raggiunto�dal�giudice�medesimo�mediante�la�contrapposizione,�a�quella�datane�
dal�giudice�stesso,�di�una�sua�difforme�interpretazione�(Cass.�30�gennaio�1995�n�1092,�Cass.�
5606/1986,�Cass.�2782/1987).�

Ma�soprattutto,�nello�specifico�della�presente�causa,�la�ricorrente�espressamente�
ammette�che,�a�parita��di�note�di�qualifica,�intervengono�gli�altri�criteri�indicati�dalla�norma�
contrattuale�ed�utilizzati�dalla�banca�controricorrente.�Orbene,�la�qualifica,�o�nota�di�quali-
fica,�si�risolve�ed�e��espressa�da�un'unica�parola:�ottimo,�distinto,�buono,�sufficiente,�medio-
cre,�insufficiente.�Ella�non�contesta�quanto�affermato�dalla�sentenza�impugnata,�che�la�nota�
di�qualifica�e��praticamente�priva�di�funzione�selettiva,�perche�tutti�i�candidati�si�collocano�
nella�qualifica�massima�di�ottimo.�Quali�che�siano�le�ragioni�sociologiche�di�tale�costume�e�
di�tale�situazione,�di�qui�sorge�la�necessita��di�ricorrere�ad�ulteriori�criteri.�

Poiche�la�ricorrente�non�deduce�che�siano�stati�promossi�candidati�con�qualifica�infe-
riore�a�quella�di�ottimo�da�lei�rivestita,�le�doglianze�relative�alla�nota�di�qualifica�sono�irrile-
vanti.�La�Commissione�consultiva�(la�cui�composizione�paritaria�^rappresentanti�del�datore�
di�lavoro�e�rappresentanti�delle�Organizzazioni�sindacali�^ed�il�cui�ruolo�differenziato�
rispetto�all'assetto�gerarchico�della�banca�la�ricorrente�non�contesta),�proprio�per�la�man-
canza�di�funzione�selettiva�della�nota�di�qualifica,�ha�dovuto�ricorrere�agli�ulteriori�criteri�
contrattuali,�la�cui�applicazione�in�concreto�la�ricorrente�non�censura.�

Ella�ricorda�i�propri�meriti�professionali,�ma�non�deduce�ne�indica�che�almeno�uno�dei�
promossi�ne�avesse�di�meno.�

Conilsecondomotivodiricorso�la�ricorrente,�deducendo�omesso�esamediun�fatto�e�di�
prove�vertenti�su�un�fatto�decisivo;�omessa�e/o�insufficiente�motivazione�su�un�punto�deci-
sivo�della�controversia�(art.�360,�n.�5�c.p.c.),�censura�la�sentenza�impugnata�nella�parte�in�
cui�non�ha�rilevato�la�discriminazione�sindacale�costituita�dall'abbassamento�delle�note�di�
qualifica�nell'anno�1994,�a�causa�della�sua�attivita��sindacale.�

Circa�la�sussistenza�di�tale�abbassamento,�questo�risulterebbe�dalla�testimonianza�del�
dott.�L.�T.�(redattore�delle�note�caratteristiche�della�signora�V.�fino�al�1994),�la�cui�valuta-
zione�sarebbe�stata�omessa�dalla�sentenza�impugnata;�il�T.�ha�affermato�che�per�il�1994��le�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

note�caratteristiche�erano�meno�positive�rispetto�all'anno�precedente,�in�quanto,�per�le�sue�
assenze,�pur�giustificate,�era�meno�presente�in�ufficio,�aggiungendo�che��le�assenze�di�cui�
parlavo�erano�anche�per�impegni�sindacali�.�

La�ricorrente�fa�rilevare�che�l'incidenza�negativa�nella�va1utazione�della�lavoratrice�
delle�assenze�sindacali�contrasta�con�1'art.�98,�comma�2,�del�C.C.N.L.�A.c.r.i.�del�1991,�
secondo�cui��le�assenze�dal�servizio�per�gravidanza�e�puerperio,�servizio�militare,�malattia�
e�permessi�retribuiti�non�pregiudicano�l'attribuzione�della�nota�di�qualifica.�In�tali�casi,�qua-
lora�la�prestazione�non�consenta�la�valutazione�del�lavoratore�ai�fini�della�valutazione�delle�
note�caratteristiche,�si�fara�riferimento�all'ultima�qualifica�conseguita�dall'interessato�.�
Anche�tale�motivo�non�e�fondato.�

Come�osservato�dalla�controricorrente,�la�garanzia�contrattuale�(art.�98,�c.�2)�riguarda�
non�le�note�caratteristiche,�ma�la�nota�di�qualifica�(�ottimo�,�o��distinto�,�ecc.)�dell'anno�
precedente.�La�controricorrente,�non�smentita�dalla�ricorrente,�afferma�che�la�V.�ha�sempre�
avuto�l'�ottimo�,�e�che�fino�all'1�gennaio�l995�la�ricorrente�non�ha�avuto�un�numero�di�
assenze�tali�da�non�consentire�una�valutazione�della�prestazione�di�fatto�svolta.�

Il�beneficio�in�caso�di�assenza�(nei�permessi�retribuiti�vanno�ricompresi�anche�quelli�per�
motivi�sindacali)�si�arresta�qui:�se�la�presenza�vi�e�stata�in�misura�tale�da�consentire�una�
valutazione�analitica�(note�caratteristiche),�la�valutazione�del�lavoro�svolto�in�periodo�di�
presenza�non�ha�motivo�di�differenziarsi�nei�criteri�da�quella�svolta�da�ogni�altro�lavoratore�
presente.�I1�Tribunale�osserva�che�neppure�la�ricorrente�pretende�una�supervalutazione�dei�
giorni�di�presenza.�

Il�comportamento�del�datore�di�lavoro�appare�quindi�corretto,�perche�,�da�una�parte,�ha�
osservato�la�garanzia�contrattuale�delle�note�di�qualifica�dell'anno�precedente,�dall'altre,�ha�
formulato�le�note�caratteristiche�secondo�le�note�effettive.�

E�viceversa�fondato�e�va�accolto�il�terzo�motivo�di�ricorso,�con�il�quale�la�ricorrente,�
deducendo�violazione�e�falsa�applicazione�dell'art.�2103�del�Codice�civile�(art.�360,�n.�3�
c.p.c),�censura�la�sentenza�impugnata�nella�parte�in�ha�negato�che�vi�sia�stato�demansiona-
mento�dal�momento�cui,�nell'ottobre�1994,�e�stata�adibita�all'Ufficio�contabilita�titoli.�Conte-
sta�che�possa�qualif|�carsi�un�periodo�ricompreso�tra�l'ottobre�1994�ed�il�febbraio�(rectius�il�
1�febbraio)�1995,�in�relazione�anche�alle�mansioni�elementarissime,�consistenti,�come�
ammesso�sempre�dal�teste�T.,�nell'esame�e�nell'inserzione�nel�sistema�informatico�dei�con-
tratti�di�conto�pronto�termini.�

La�Corte�osserva:�

Il�giudice�d'appello�ha�respinto�la�doglianza,�rilevando,�con�il�primo�giudice,�che�il�
periodo�di�preteso�demansionamento�era��estremamente�breve�,�s|�da�consentire�neppure�
la�valutazione�se�un�demansionamento�effettivamente�ci�fu.�

Tale�periodo�va�dai�primi�di�ottobre�1994�ai�primi�di�febbraio�1995,�sicche�ha�la�durata�
di�circa�quattro�mesi.�

Nel�pensiero�del�giudice�di�appello�una�situazione�siffatta�precluderebbedi�per�se�la�pos-
sibilita�di�valutare�se�un�demansionamento�ci�fu,�indipendentemente�da�qualsiasi�ulteriore�
caratteristica�della�fattispecie.�

Tale�tesi�costituisce�violazione�e�falsa�applicazione�dell'art.�2103�del�Codice�civile.�

L'art.�2103�c.c.,�come�novellato�dall'art.�13�legge�20�maggio�1970,�n.�300,�proibisce�l'adi-
bizione�del�lavoratore�a�mansioni�inferiori�a�quelle�di�assunzione�o�corrispondenti�alla�cate-
goria�superiore�successivamente�acquisita�e,�all'ultimo�comma,�fulmina�di�nullita�qualsiasi�
patto�contrario,�volto�a�derogare�ai�precetti�in�materia�di�tutela�della�professionalita�.�

La�perentorieta�di�tale�principio�ha�successivamente�subito�parziali�modifiche,�per�
ipotesi�circoscritte,�ad�opera�della�giurisprudenza�e�del�legislatore.�

La�giurisprudenza,�partendo�dalla�ratio 
della�norma,�di�tutela�del�lavoratore,�ne�ha�
ammesso�deroghe�nell'interesse�di�quest'ultimo,�soprattutto�al�fine�di�evitare�la�perdita�del�
posto�di�lavoro�(Cass.�12�gennaio�1984,�n.�266;�Cass.�7�marzo�1986,�n.�1536,�Cass.�4�maggio�
1987,�n.�4142;�Cass.�29�novembre�1988,�n.�6441;�Cass.�24�ottobre�1991,�n.�11297;�Cass.�
2�novembre�1993,�n.�10793;�Cass.�29�settembre�1998,�n.�9734,�in�tema�di�necessita�del�
consenso�del�lavoratore�all'accordo�sindacale�di�attribuzione�di�mansioni�inferiori,�al�di�fuori�
dell'ipotesi�di�cui�all'art.�4,�comma�11�legge�23�luglio�1991,�n.�223,�che�ne�prescinde;�Cass.,�
Sez.�Un.,�7�agosto�1998,�n.�7755,�che�ha�ritenuto�illegittimo�il�recesso�del�datore�di�lavoro�
per�sopravvenuta�infermita�permanente�del�lavoratore,�ove�sia�possibile�adibire�il�lavoratore�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a�mansioni�diverse,�anche�inferiori;�Cass.�5�agosto�2000�n.�10339;�Cass.�18�ottobre�n.�11727;�
Cass.�14�settembre�1995�n.�9715).�L'art�6�della�legge�13�maggio�1985,�n.�190�(Riconoscimento�
giuridico�dei�quadri�intermedi)�ha�consentito�al�contratto�collettivo�di�fissare�un�periodo,�
anche�superiore�a�tre�mesi�dopo�del�quale�l'assegnazione�di�fatto�a�mansioni�di�quadro�o�di�
dirigente�diviene�definitiva.�

L'art.�4,�comma�11,�della�legge�223/1991�ha�consentito�che�gli�accordi�sindacali�stipulati�
nel�corso�delle�procedure�di�mobilita�,�che�prevedano�il�riassorbimento�totale�o�parziale�dei�
lavoratori�ritenuti�eccedenti,�possono�stabilire,�anche�in�deroga�al�secondo�comma�del-
l'art.�2103�del�Codice�civile,�la�loro�assegnazione�a�mansioni�diverse�da�quelle�svolte�(vedi�
Cass.�7�settembre�1993�n.�9386,�che�ha�dichiarato�legittimo�l'accordo�sindacale�concluso�dai�
rappresentanti�dei�lavoratori�e�dall'azienda,�il�quale�al�fine�di�salvaguardare�il�bene�primario�
del�posto�di�lavoro,�ha�riformato�in 
peius 
le�mansioni�ed�il�trattamento�dei�dipendenti;�Cass.�
7�settembre�2000,�n.�11206).�

La�giurisprudenza�ammette�anche�la�liceita�dellosvolgimentodimansioniinferiori�in�
misura�non�prevalente�e�non�caratterizzante,�ma�occasionale�e�marginale�(�Cass.�8�giugno�
2001,�n.�7821,�che�ha�ritenuto�legittimo�che�il�lavoratore�fosse�adibito,�per�motivate�esigenze�
aziendali�anche�a�compiti�inferiori,�in�misura�marginale,�rispetto�a�quelli�propri�del�suo�
livello;�nella�specie�un�lavoratore,�addetto�alla�gestione�dei�crediti�della�societa�T.,�era�stato�
addetto�anche�^a�turno�^a�compiti�di�informazione�all'utenza;�Cass.�25�febbraio�1998�

n.�2045�ha�ritenuto�suscettibile�di�valutazione�in�sede�disciplinare�il�comportamento�di�una�
dipendente�di�una�Cassa�di�Risparmio�che,�avendo�compilato�atti�delicati�che�avrebbero�
potuto�essere�esposti�al�rischio�di�disguidi�smarrimenti,�si�era�rifiutata�di�imbustarli).�
Infine�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�ha�ammesso�la�liceita�dell'adibizione�tempora-
nea�del�lavoratore�a�diverse�mansioni,�seppure�non�strettamente�equivalenti�a�quelle�di�
appartenenza,�al�fine�di�acquisire�una�piu�ampia�professionalita�(Cass.�1�marzo�2001�

n.�2948).�
La�fattispecie�decisa�dal�giudice�d'appello�non�rientra�in�alcuna�delle�predette�ipotesi�
eccettuative�al�rigore�dell'art.�2103�del�Codice�civile.�Detta�norma�non�consente�l'adibizione�
a�mansioni,�se�inferiori,�per�la�durata�di�quattro�mesi,�se�non�ricorre�alcuna�delle�circostanze�
cennate�sopra.�

Il�terzo�motivo�di�ricorso�va�pertanto�accolto,�la�sentenza�impugnata�cassata�e�gli�atti�
trasmessi�alla�Corte�di�appello�di�Brescia,�la�quale�decidera�la�causa�attenendosi�ai�principi�
di�diritto�sopra�enunciati;�essa�provvedera�altres|�alle�spese�del�presente�giudizio.�

Quanto�al�ricorso�incidentale�condizionato,�esso�si�compone�di�due�motivi,�entrambi�
relativi�al�mancato�accoglimento�delle�istanze�istruttorie�della�B.�

Il�primo�motivo�e�relativo�ai�mezzi�istruttori�volti�a�dimostrare�la�correttezza�dell'ope-
rato�della�B.�in�punto�di�mancata�promozione�a�funzionario�di�grado�4.;�essendo�stato�
rigettato�il�ricorso�principale�sul�punto,�il�motivo�del�ricorso�incidentale�e�assorbito.�

Il�secondo�motivo�e�relativo�alla�prova�dell'ultimo�periodo,�oggetto�del�terzo�motivo�di�
ricorso�principale;�essendo�compito�del�Giudice�del�rinvio�effettuare�la�relativa�istruttoria,�
omessa�dai�giudice�del�giudizio�rescisso,�sull'erroneo�presupposto�che�il�periodo�fosse�breve�
per�una�sua�valutazione,�anche�questo�motivo�e�assorbito�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In 
tema 
di 
giurisdizione 
sulla 
remunerazione 
dei 
medici 
specializzandi 
1983 
-91 
(*)�

Merita�di�essere�segnalata�questa�sentenza�del�Tribunale�di�Firenze�

n.�3387�depositata�in�data�11�dicembre�2003�in�un�giudizio�nel�quale�era�stata�
proposta�una�domanda�di�riconoscimento�del�diritto�alla�remunerazione�per�
l'attivita�prestata�dal�medico�ricorrente�nell'ambito�dei�corsi�di�specializza-
zione�organizzati�dallo�Stato.�
La�decisione�ha�dichiarato:�

1)�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�in�favore�del�giudice�
amministrativo�ai�sensi�dell'art.�33�del�D.Lgs�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|�come�
sostituito�dalla�legge�21�luglio�2000,�n.�205;�

2)�la�prescrizione�quinquennale�delle�domande�proposte.�
Nei�numerosissimi�giudizi�pendenti�nei�diversi�Tribunali�italiani,�gli�
attori�chiedono:�
a) 
la�condanna�dell'Amministrazione�al�pagamento�di�una�somma�a�
titolo�di�remunerazione�per�la�formazione�specialistica;�
b) 
il�risarcimento�dei�danni�subiti�per�effetto�del�tardivo�adeguamento�
da�parte�dello�Stato�italiano�alla�normativa�comunitaria,�risalente�al�1982.�

Le�richieste�sono,�in�sostanza,�fondate�sulla�direttiva�n.�82/1976�del�
26�gennaio�1982�(e�successive�modificazioni),�che�ha�stabilito�i�requisiti�minimi�
del�corso�che�il�medico�deve�frequentare,�con�conseguente�previsione�di�una�
adeguata�remunerazione,�stanti�suo�impegno�a�tempo�pieno�nella�formazione�
specialistica;�la�direttiva�prescriveva,�poi,�agli�Stati�membri�di�adottare�le�
misure�necessarie�per�conformarsi�entro�e�non�oltre�il�31�dicembre�1982.�

Lo�Stato�italiano�rimaneva�inadempiente�ed�era�condannato�dalla�Corte�
di�Giustizia�con�decisione�7�luglio�1987�(causa�49/1986).�

Il�Legislatore,�in�effetti,�interveniva�con�il�D.�L.gvo�8�agosto�1991,�n.�257�
con�cui�si�istituiva�una�borsa�di�studio�a�favore�dei�medici�specializzandi,�
per�tutta�la�durata�del�corso�di�formazione,�decorrente�dall'anno�accademico�
1991-92,�con�esclusione�sia�dei�medici�che�avevano�cominciato�il�corso�dal�
1.�gennaio�1983�e�conseguito�il�titolo�prima�del�1991�sia�dei�medici�che�nel�
1991�ancora�frequentavano�il�corso�cominciato�negli�anni�precedenti.�

La�giurisprudenza�amministrativa�riteneva�la�disposizione�di�cui�
all'art.�8�secondo�comma�del�D.L.gvo�n.�257/1991�illegittima�per�contrasto�
con�la�direttiva�n.�82/1976/CEE�e�disapplicava�la�norma,�nella�parte�in�cui�
escludeva�il�doppio�beneficio�della�remunerazione�e�dello�specifico�punteggio�
da�valere�nelle�procedure�concorsuali,�in�ragione�della�immediata�applicabi-
lita�della�direttiva�comunitaria.�

Igiudici�amministrativi,�in�particolare,�precisavano�che�la�direttiva�era�suffi-
cientemente�precisa�ed�incondizionata�e,�dunque,�immediatamente�applicabile.�

(*)�Sull'argomento�vedi�anche�SvevA 
deL 
Gatto, 
MariO 
AntoniO 
Scino, 
I 
medici 
specializzandi 
mettono 
alla 
prova 
la 
procedura 
speciale 
ed 
il 
silenzio-rifiuto, 
in�questa 
Rassegna, 
2002,�n.�3-4,�377.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Lo�stesso�principio�veniva,�successivamente,�affermato�anche�dalla�
Corte�di�Giustizia�con�le�pronunce�del�25�febbraio�1999�e�30�ottobre�2000�
(C^131/1997�e�C^371/1997)�che�stabilivano�che�l'obbligo�di�retribuire�i�
medici�specializzandi�riguarda�sia�i�periodi�di�formazione�a�tempo�pieno,�
che�quelli�a�tempo�ridotto,�che�l'obbligo�si�impone�per�le�specialita�comuni�
a�tutti�gli�Stati�membri�ovvero�a�due�o�piu�di�essi,�che�e�compito�del�giudice�
nazionale�accertare�la�sussistenza�dei�presupposti.�

Il�legislatore�nazionale,�con�la�legge�19�ottobre�1999,�n.�370�(art.�11)�ha�
previsto�la�corresponsione�di�una�borsa�di�studio�annua�a�favore�dei�medici�
ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�dall'anno�accademico�1983^84�
all'anno�1990^91,�destinatari�di�alcune�specifiche�sentenze�del�T.A.R.�Lazio�
passate�in�giudicato,�subordinatamente�all'accertamento�delle�condizioni�
pure�specificatamente�indicate�nella�legge.�

Per�quanto�concerne�la�richiesta�del�risarcimento�dei�danni�per�il�tardivo�
ed�incompleto�recepimento�della�normativa�comunitaria�(nel�1991�invece�che�
nel�1983),�l'orientamento�ora�assunto�dalla�Corte�di�Cassazione�e�nel�senso�
di�riconoscere�la�risarcibilita�del�danno�(Cass.�9�aprile�2001,�n.�5249�e,�
soprattutto�16�maggio�2003,�n.�7630;�contraria�alla�risarcibilita�,�Cass.�
1.�aprile�2003,�n.�4915).�

Cio�premesso,�si�osserva�che�la�sentenza�del�Tribunale�ha�ritenuto�il�
difetto�di�giurisdizione�dell'A.G.O.,�sulla�base�di�una�nozione�estremamente�
larga�di��servizio�pubblico��ex 
art.�33�del�D.�L.gvo�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|�
come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000,�n.�205,�e�si�pone�in�
contrasto�con�la�giurisprudenza�della�Corte�di�legittimita�,�secondo�cui�la�giu-
risdizione�a�conoscere�l'azione�di�risarcimento�per�tardivo�recepimento�di�
una�direttiva�comunitaria�appartiene�al�giudice�ordinario,�anche�tenendo�
conto�del�fatto�che,�in�relazione�al�riparto�di�giurisdizione�in�materia�di�ser-
vizi�pubblici,�essa�ha�chiarito�che,�nel�caso�di�specie,�i�medici�specializzandi�
non�risulta�che�versino�in�situazione�di�interesse�legittimo,�vantando�essi�un�
vero�e�proprio�diritto�alla�remunerazione�prevista�dalle�disposizioni�CEE�
(Cass.�SS.UU.�ord.�n.�6719�del�2�maggio�2003;�n.�5125/2002);�anche�il�giu-
dice�amministrativo,�sulle�richieste�avanzate�dai�medici�specializzandi,�in�
pressocche��tutte�le�sentenze,�ha�sempre�declinato�la�propria�giurisdizione�in�
favore�di�quella�dell'A.G.O.�

Per�quanto�concerne�la�questione�della�prescrizione,�la�decisione�e�in�
linea�con�il�pacifico�orientamento�che,�appunto,�applica�alla�fattispecie�
l'art.�2948�n.�4�c.c.�^ove�si�consideri�che�si�tratta�di�emolumenti�pagabili�ad�
anno�^ovvero�l'art.�2947,�1.�comma�c.c.�^in�quanto�diritto�al�risarcimento�
del�danno�subito.�

In�tutti�e�due�i�casi,�giustamente�la�prescrizione�e��quella�quinquennale�e�
non�la�ordinaria�decennale.�

Giova,�per�completezza,�precisare�che,�su�questo�argomento,�attual-
mente�pendono�diversi�progetti�di�legge,�alcuni�volti�a�regolare�per�il�futuro�
la�remunerazione�per�i�medici�specializzandi,�prevedendo�la�stipula�di�con-
tratti�di�formazione�lavoro�(recanti�i�numeri�C.�4859,�S.�2589,�S.�2500,�S.�
2400,�C.�3687),�altri�invece,�specifici�per�la��corresponsione�di�borse�di�studio�
ai�medici�specializzandi�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�dal�1983al�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

1991�(numeri�S.�933,�C.�2242,�C.�2466�e�C.�2475).�Di�questi�progetti�quello�in�
stato�di�piu�avanzata�istruttoria�e�quello�recante�il�numero�S.�933�presentato�
il�6�dicembre�2001,�che�ha�avuto�gia�i�pareri�favorevoli�da�parte�di�alcune�
Commissioni�^ultimo�parere�favorevole�con�osservazioni�Commissione�12,�
Igiene�e�sanita�,�del�12�febbraio�2004).�

Alla�fine�del�2003,�sembrava�che�le�norme�contenute�in�uno�di�questi�pro-
getti�potessero�entrare�nella�finanziaria,�ma�alla�fine�cio�non�e�stato�possibile.�

Il�nodo�di�fronte�al�quale�le�varie�iniziative�parlamentari�si�scontrano�e�
certamente�quello��economico��della�mancanza�di�fondi�disponibili,�tenuto�
conto�dell'altissimo�numero�di�medici�che�si�sono�specializzati�negli�anni�con-
siderati�(1983^1991).�

Avv. 
Vincenzo 
Rago 


Tribunale 
Penale 
e 
Civile 
di 
Firenze, 
sezione 
seconda 
civile, 
sentenza 
11 
dicembre 
2003, 


n. 
3387 
^G.U. 
P.�Pompei�^C.M.C.�(Avv.ti�C.�Bulleri�e�V.�Fidolini)�c/�
Universita�degli�Studi�di�Pisa,�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�(cont.�2775/02,�
Avv.�dello�Stato�G.Cortigiani).�
Difetto 
di 
giurisdizione 
del 
G.O. 
in 
ordine 
alle 
domande 
di 
medici 
ex 
specializzandi 
(ante 


1991) 
sia 
di 
corresponsione 
ora 
per 
allora 
della 
borsa 
di 
studio, 
sia 
di 
risarcimento 
del 
danno 


per 
tardivo 
recepimento 
della 
normativa 
comunitaria. 


�(omissis). 
E�opportuno,�ai�fini�della�decisione�della�controversia,�effettuare�una�sinte-
tica�ricognizione�del�quadro�normativo�e�giurisprudenziale�relativo�alla�complessa�vicenda�
del�diritto�alla�remunerazione�per�l'attivita�prestata�dai�medici�nell'ambito�dei�corsi�di�spe-
cializzazione,�organizzati�dallo�Stato�italiano.�

Come�e�noto,�le�scuole�di�specializzazione�annesse�alle�facolta�di�medicina�e�chirurgia�
delle�Universita�,�alle�quali�potevano�accedere�i�medici�^chirurghi�gia�abilitati�all'esercizio�
della�professione,�erano�disciplinate�in�piena�autonomia�dai�singoli�statuti�delle�Universita�

(d.P.R.�10�marzo�1982�n.�162).�
La�situazione�veniva�a�mutare�radicalmente,�a�seguito�dell'emanazione�della�direttiva�
75/362/CEE�del�16�giugno�1975,�relativa�al�reciproco�riconoscimento,�nei�paesi�membri�del-
l'Unione�europea,�dei�diplomi,�certificati�e�altri�titoli�di�medico,�e�contenente�misure�desti-
nate�ad�agevolare�l'esercizio�effettivo�del�diritto�di�stabilimento�e�di�libera�prestazione�dei�
servizi�di�medico,�e�della�direttiva�75/363/CEE�del�16�giugno�1975,�relativa�al�coordina-
mento�delle�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�che�disciplinano�l'atti-
vita�del�medico�^chirurgo�nel�territorio�comunitario.�

Direttive,�come�si�vede,�volte�ad�assicurare�in�Europa�uniformita�alla�disciplina�della�
professione�del�medico�^chirurgo,�uniformita�resa�necessaria�dall'introduzione�del�principio�
di�libera�circolazione�in�ambito�comunitario.�

Una�prima�trasposizione�nel�diritto�italiano�delle�direttive�in�questione�veniva�attuata�
con�la�1egge�22�maggio�1978,�n.�217,�sul�diritto�di�stabilimento�e�libera�prestazione�di�servizi�
da�parte�dei�medici�cittadini�di�Stati�membri�della�comunita�europea,�che�riguardava�sia�i�
medici�(generici),�sia�i�medici�specialisti.�

Le�due�direttive�innanzi�ricordate�subirono�modifiche�a�seguito�dell'emanazione�della�
direttiva�82/1976/CEE,�del�26�gennaio�1982,�relativa�alla�formazione�dei�medici�specialisti.�

Nel�nostro�ordinamento,�la�formazione�dei�medici�generici�(formazione�specifica�in�
medicina�generale)�e�stata�poi�disciplinata�attraverso�l'art.�5�della�legge�di�delega�30�luglio�
1990,�n.�212,�ed�il�D.Lvo�8�agosto�1991,�n.�256,�di�attuazione�della�direttiva�86/457/CEE�
del�15�settembre�1986,�con�normativa�che�stabilisce�i�requisiti�minimi�del�corso�che�il�medico�
deve�frequentare,�assicurando�la�sua�partecipazione�alla�totalita�delle�attivita�mediche�pro-
prie�del�servizio�nel�quale�e�acquisita�la�specializzazione,�comprese�le�guardie,�in�modo�che�
sia�dedicata�alla�formazione�pratica�e�teorica�l'intera�attivita�professionale,�per�la�durata�
della�normale�settimana�lavorativa,�e�per�tutto�l'anno�secondo�le�modalita�fissate�dalle�auto-
rita�competenti,�e�con�conseguente�previsione,�in�considerazione�dell'impegno�esclusivo�
richiesto,�di�una�adeguata�remunerazione,�necessaria�al�sostentamento�degli�specializzandi.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�tendenza�a�privilegiare�una�formazione�quanto�piu�completa,�obiettivo�meglio�perse-
guibile�attraverso�un�impegno�a�tempo�pieno,�era�evidenziata,�nella�normativa�comunitaria,�
dalla�residualita�della�previsione�della�formazione�a�tempo�ridotto�(nel�preambolo�della�
direttiva�82/76�e�prevista�la�soppressione�della�formazione�a�tempo�ridotto�non�conforme�
ai�requisiti�minimi�indicati�nella�direttiva�medesima,�e�l'art.�20�della�direttiva�82/76/CEE,�
che�sostituisce�l'art.�3�della�direttiva�75/363/CEE,�afferma�il�principio�della�formazione�a�
tempo�pieno�con�possibilita�che�le�autorita�nazionali�competenti,�per�singoli�casi�giustificati,�
autorizzino�una�formazione�a�tempo�ridotto�quando�non�sia�realizzabile�una�formazione�a�
tempo�pieno),�e�dalla�particolare�attenzione�prestata�alla�disciplina�di�quest'ultima,�rivolta�
comunque�ad�assicurare�che�la�durata�totale�e�la�qualita�della�formazione�non�fossero�infe-
riori�a�quelle�della�formazione�a�tempo�pieno,�dalla�quale�la�formazione�a�tempo�ridotto�si�
differenziava�per�la�possibilita�di�limitare�la�partecipazione�alle�attivita�mediche�ad�una�
durata�corrispondente�quanto�meno�alla�meta�di�quella�prevista�per�il�tempo�pieno,�ed�in�
modo�tale�da�salvaguardare�un'identica�qualita�di�specializzazione,�con�una�remunerazione�
proporzionalmente�ridotta.�

Il�rigore�comunitario,�era,�come�gia�osservato,�finalizzato�a�conseguire�una�formazione�
seria,�omogenea�ed�effettiva�per�le�specializzazioni�mediche�che�conseguono�presso�i�diversi�
Stati�membri,�a�tutela�degli�utenti�di�tutta�la�comunita�,�ed�evidentemente�correlato,�come�
pure�gia�osservato,�al�reciproco�riconoscimento,�in�ciascuno�degli�Stati�membri,�dei�diplomi,�
dei�certificati�e�degli�altri�titoli�di�medico;�ma�non�e�estranea�a�detto�rigore,�a�ben�guardare,�
neppure�l'esigenza�di�un�trattamento�paritario�dei�singoli�medici,�all'interno�della�Comunita�.�

La�direttiva�in�questione�si�chiudeva�(articoli�16�e�17)�con�la�prescrizione,�rivolta�agli�
Stati�membri�destinatari,�di�adottare�le�misure�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�
stessa�entro�e�non�oltre�il�31�dicembre�1982.�

Lo�Stato�italiano�rimaneva�inadempiente�ed�era,�pertanto,�condannato�dalla�Corte�di�
giustizia�delle�Comunita�europee,�con�sentenza�del�7�luglio�1987�(causa�49/86).�

Con�detta�pronuncia,�si�accertava�che�la�Repubblica�italiana�non�aveva�adottato�nel�ter-
mine�prescritto�le�disposizioni�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�82/76/CEE�ed�era�
venuta�meno�agli�obblighi�che�su�di�essa�incombevano�in�forza�del�Trattato�istitutivo.�

Illegislatoreinterveniva,pertanto,conild.l.vo8�agosto1991,n.�257,istituendounaborsa�
di�studio�a�favore�dei�medici�specializzandi,�da�corrispondersi�per�tutta�la�durata�del�corso�di�
formazione,�determinata�per�l'anno�1991�in��.�21.500.000,�importo�da�incrementarsi�annual-
mente�(a�decorrere�dal�10�gennaio�1992),�in�misura�corrispondente�al�tasso�programmato�di�
inflazione�sulla�base�di�un�decreto�del�Ministero�della�Sanita�da�emanarsi�ogni�tre�anni.�

La�decorrenza�del�beneficio�era�fissata�a�partire�dall'anno�accademico�1991^92,�con�
esclusione,�pertanto,�sia�dei�medici�che�avevano�cominciato�il�corso�di�specializzazione�dal�
10�gennaio�1983�e�conseguito�il�titolo�prima�del�1991,�sia�dei�medici�che�nel�1991�ancora�fre-
quentavano�il�corso�cominciato�in�anni�precedenti.�

Le�direttive�75/362/CEE�e�75/363/CEE,�nonche�la�direttiva�82/76/CEE,�sono�poi�state�
abrogate�e�sostituite�dalla�direttiva�del�Consiglio�93/16/CEE�del�5�aprile�1993,�volta�a�codi-
ficare�ed�a�riunire�in�un�testo�unico,�incorporante�anche�la�direttiva�86/457/CEE�del�Consi-
glio�del�15�settembre�1986,�relativa�alla�formazione�specifica�in�medicina�generale,�le�disposi-
zioni�delle�direttive�sopra�ricordate,�nel�frattempo�ripetutamente�modificate,�ribadendosi,�
sempre,�la�necessita�dell'adeguata�remunerazione�della�formazione�sia�a�tempo�pieno,�sia�a�
tempo�ridotto,�dei�medici�specializzandi.�

Successivamente,�la�giurisprudenza�amministrativa�riteneva�la�disposizione�di�cui�
all'art.�8,�secondo�comma,�d.l.vo�n.�257/1991,�in�contrasto�con�la�direttiva�82/76/CEE�e�
disapplicava�la�norma�nella�parte�in�cui�escludeva�dal�doppio�beneficio�della�retribuzione�e�
dell'autonoma�valutazione�del�titolo�conseguito,�con�assegnazione�di�specifico�punteggio�da�
valere�nelle�procedure�concorsuali,�i�medici�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�negli�
anni�accademici�anteriori�al�1991/1992;�si�riteneva,�infatti,�l'immediata�applicabilita�delle�
disposizioni�comunitarie,�in�quanto�normativa�del�tutto��incondizionata�,�tale�da�non�
lasciare�allo�Stato�margini�di�discrezionalita�,�e�sufficientemente�precisa,�essendo�il�contenuto�
enunciato�senza�margini�di�certezza�(sul�punto,�Corte�Cost.�n.�168/1991)�e�si�rilevava�la�sus-
sistenza�dell'ulteriore�presupposto�della�inadempienza�dello�Stato,�una�volta�decorso�inutil-
mente�il�termine�previsto�per�dare�attuazione�alla�direttiva�(si�veda,�sul�punto,�la�pronuncia�
25�febbraio�1994,�n.�279).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Anche�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita��europee,�con�le�pronunce�del�25�febbraio�
1999�e�3�ottobre�2000�(C-131/1997�e�C-371/1997),�ha�ritenuto�che�l'obbligo�imposto�dalla�
direttiva�82/76/CEE�di�retribuire�i�periodi�di�formazione�relativi�alle�specializzazioni�medi-
che�deve�essere�inteso�come�condizionato�e�sufficientemente�preciso,�in�relazione�alle�fatti-
specie�in�cui�i�requisiti�prescritti�per�la�formazione,�a�tempo�pieno�o�ridotto,�siano�rigorosa-
mente�rispettati.�

La�Corte�ha�quindi�statuito�che�l'obbligo,�incondizionato�e�sufficientemente�preciso,�di�
retribuire�in�misura�adeguata�i�medici�specializzandi,�riguarda�sia�i�periodi�di�formazione�a�
tempo�pieno,�che�quelli�a�tempo�ridotto�(punto�2�dell'allegato�sopra�citato),�che�detto�
obbligo�si�impone�unicamente�per�le�specializzazioni�mediche�comuni�a�tutti�gli�Stati�membri�
ovvero�a�due�o�piu��di�essi,�che�siano�in�ogni�caso�menzionate�negli�articoli�5�e�7�della�diret-
tiva�75/362,�che�e��compito�del�giudice�nazionale�accertare�la�sussistenza�del�detto�presuppo-
sto,�atteso�che�le�direttive�75/362/CEE�e�75/363/CEE�elencano�chiaramente,�per�le�forma-
zioni�specializzate�considerate,�tanto�le�denominazioni�in�vigore�negli�Stati�membri,�quanto�
le�autorita��o�gli�enti�competenti�a�rilasciare�i�diplomi,�i�certificati�e�gli�altri�titoli�corrispon-
denti�alle�specializzazioni�considerate,�che,�infine,�l'obbligo�incondizionato�e�sufficiente-
mente�preciso�di�retribuire�in�modo�adeguato�il�medico�che�partecipa�al�corso�di�formazione�
sussiste�solo�se�le�condizioni�di�formazione�a�tempo�pieno�o�ridotto�prescritte�dalla�direttiva�
82/1976/CEE�siano�rispettate�rigorosamente�dai�medici�in�formazione.�

La�Corte�ha,�per�contro,�ritenuto�che�le�disposizioni�della�normativa�comunitaria�non�
siano�incondizionate,�ne�sufficientemente�precise�nella�parte�in�cui�non�contengono�alcuna�
indicazione�sull'istituzione�che�deve�provvedere�al�pagamento�dell'adeguata�remunerazione,�
ne�con�riferimento�a�cio��che�debba�essere�inteso�per��adeguata�remunerazione�,�o�riguardo�
al�metodo�di�determinazione�di�tale�remunerazione.�

Si�sottolinea,�peraltro,�nella�pronuncia�in�questione,�che�tanto�il�giudice�comunitario�
quanto�il�giudice�nazionale�sono�tenuti,�nell'applicazione�di�disposizioni�di�diritto�nazionale�
precedenti�o�successive�a�una�direttiva,�ad�un'interpretazione�quanto�piu��conforme�alla�let-
tera�ed�allo�scopo�della�direttiva,�precisandosi�che,�comunque,�nel�caso�in�cui�il�risultato�nel-
l'adeguata�remunerazione�non�potesse�essere�conseguito�attraverso�un'interpretazione�con-
forme�alle�direttive,�il�diritto�comunitario�imponeva�alla�Repubblica�italiana�di�risarcire�i�
danni�causati,�qualora�fossero�soddisfatte�tre�condizioni,�e,�cioe��,�che�la�norma�violata�attri-
buisse�diritti�soggettivi�a�favore�dei�singoli,�il�cui�contenuto�potesse�essere�agevolmente�iden-
tificato,�che�la�violazione�fosse��sufficientemente�grave�,�e�che�esistesse�un�nesso�di�causalita��
diretta�tra�la�violazione�dell'obbligo,�ed�il�danno�subito�dai�soggetti�lesi.�

La�stessa�Corte�di�giustizia,�inoltre,�suggerisce�di�dare�applicazione�retroattiva�e�com-
pleta�alle�misure�di�attuazione�della�direttiva�82/76/CEE,�rimediandosi,cos|�,�alla�tardiva�
attuazione,�subordinatamente�alla�imprescindibile�condizione�che�la��direttiva�stessa,�per�
questa�parte,�sia�stata�regolarmente�recepita��(punto�53�della�sentenza�25�febbraio�1999).�

Da�siffatte�argomentazioni,�discende�l'affidamento�al�prudente�apprezzamento�del�giu-
dice�nazionale�della�soluzione�di�applicare�la�normativa�comunitaria�anche�nel�periodo�in�
cui�sia�mancata�l'emanazione�di�forme�specifiche�da�parte�dello�Stato�italiano,�disapplicando�
la�normativa�nazionale,�e�cioe��,�il�decreto�legislativo�257�del�1991,�che�prevede�e�disciplina,�
come�detto,�l'adeguata�remunerazione�solo�per�i�medici�iscritti�successivamente�all'anno�
accademico�1991-1992,�prevedendo,�peraltro,�altres|��un�impegno�diverso�rispetto�a�quello�
precedentemente�richiesto�agli�specializzandi�e�collegato�all'obbligo�di�non�svolgere�alcuna�
attivita��professionale�retribuita�(giustificandosi,�pertanto,�una�remunerazione�necessaria�al�
sostentamento�per�tutto�il�periodo�di�durata�della�specializzazione).�

Occorre,�ancora,�per�completare�il�quadro�normativo�implicato�dalla�decisione�della�
controversia�in�questione,�ricordare�l'entrata�in�vigore�della�nuova�disciplina�in�materia�di�
libera�circolazione�dei�medici�e�di�reciproco�riconoscimento�dei�loro�diplomi,�certificati�e�
altri�titoli,�di�cui�al�d.lvo�17�agosto�1999,�n.�368�(relativa�agli�anni�1995-97),�con�cui�viene�
data�attuazione�alla�direttiva�del�Consiglio�93/16/CEE�e�alle�sue�modificazioni�introdotte�
con�le�direttive�97/50/CE,�98/21/CE,�98/63CE�e�99/46/CE,�prorogandosi�quasi�totalmente�
il�d.lvo�n.�256/1991�ed�il�d.lvo�n.�257/1991,�ed�introducendosi�una�nuova�regolamentazione�
della�materia�dei�corsi�di�formazione�(sia�per�i�medici�generici,�che�per�i�medici�specialisti,�
trasformandosi�il�rapporto�dello�specializzando�da�fruitore�di�borsa�di�studio�a�que1lo�di�
�medico�in�formazione�specialistica��^artt.�38,�39�^legato�alle�amministrazioni�universitarie�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

e�regionali�da�uno�specifico�rapporto�esclusivo�che�ha�origine�in�un�contratto�di��formazione�
lavoro��^art.�37�^,�come,�d'altro�lato,�il�titolo�di�specializzazione,�da��attestato�di�forma-
zione�,�diventa�un�vero�e�proprio��diploma�di�specializzazione�).�

Infine,�e��da�registrare�l'intervento�della�legge�19�ottobre�1999,�n.�370,�che�all'art.�11,�pre-
vede�la�corresponsione,�per�tutta�la�durata�del�corso,�di�una�borsa�di�studio�annua�onnicom-
prensiva�di�lire�13.000.000,�a�favore�dei�medici�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�in�
medicina�dall'anno�accademico�1983^84�all'anno�accademico�1990^91,�che�siano�destinatari�
delle�sentenze�passate�in�giudicato�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�del�Lazio�
numero�601�del�1993�e�numeri�279,�280,�281,�282�e�283�del�1994,�subordinatamente�all'accer-
tamento�da�parte�del�Ministero�dell'Universita��di�determinate�condizioni,�tra�le�quali�la�cir-
costanza�che�i�beneficiari�abbiano�seguito�il�corso�con�impegno�a�tempo�pieno�e�che,�per�
tutta�la�sua�durata,�non�abbiano�svolto�alcuna�attivita��libero^professionale�retribuita.�

Infine,�e��da�ricordare�che�l'orientamento�maggioritario�della�Suprema�Corte�e��nel�senso�
di�riconoscere�la�risarcibilita��del�danno�subito�dal�privato�in�conseguenza�della�tardiva�
attuazione�(nel�1991�anziche�nel�1983),�delle�direttive�sull'istituzione�di�corsi�di�specializza-
zione�medica�con�previsione�di�adeguata�remunerazione�per�i�partecipanti�(Cass.�9�aprile�
2001,�n.�5249;�da�ultimo,�Cass.�16�maggio�2003,�n.�7630);�in�senso�contrario,�con�sentenza�
in�data�1.�aprile�2003,�n.�4915,�la�Corte�ha,�invece,�negato�detta�risarcibilita��,�sostenendo�
che�dalle�norme�del�diritto�comunitario�non�possa�derivare,�all'ordinamento�italiano,�il�
diritto�del�singolo�all'esercizio�della�funzione�legislativa.�

Costante,�e��,�invece,�l'orientamento�della�giurisprudenza�comunitaria�nel�caso�della�
responsabilita��dello�Stato�per�i�danni�derivanti�ai�singoli�dalla�violazione�del�diritto�comuni-
tario�(Corte�Giust.�19�novembre�1991,�in�cause�riunite�C/6/'90�e�C/9/'90,�c.d.�caso��Franco-
vich�,�Corte�Giust.5�marzo�1996,�cause�riunite�C/46/'93�e�C/48/'93).�

Nell'ambito�del�descritto�quadro�normativo�e�giurisprudenziale,�numerose�sono�le�con-
troversie�introdotte�dai�medici�che�hanno�iniziato�la�specializzazione�negli�anni�precedenti�
al�1991,�terminandola�prima�di�detto�anno,�ovvero�anche�successivamente�allo�stesso,�volte�
ad�ottenere�l'applicazione�della�disciplina�dettata�dal�d.lvo�n.�257/1991,�ovvero�il�risarci-
mento�del�danno�conseguente�alla�tardiva�attuazione,�da�parte�dello�Stato�italiano,�della�nor-
mativa�comunitaria.�

Tra�dette�cause�si�inserisce�la�controversia�in�questione,�in�relazione�alla�quale�va,�in�
primo�luogo,�verificata�l'esistenza�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario.�

Sul�punto�va�osservato�che�la�Suprema�Corte,�con�sentenza�delle�Sezioni�unite�civili�del�
10�aprile�2002,�n.�5125,�ha�ritenuto�che�nel�sistema�di�riparto�di�giurisdizione�anteriore�alle�
innovazioni�apportate�dal�d.1vo�31�marzo�8,�n.�80,�e�successive�modificazioni,�l'azione�di�
responsabilita��nei�confronti�dello�Stato,�per�tardivo�riconoscimento�di�direttive�comunitarie,�
entra�nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario.�

In�detta�pronuncia,�infatti,�la�Corte�osserva�che,�applicandosi�i�principi�pronunciati�con�
la�sentenza�n.�500/'99�delle�Sezioni�Unite,�con�riferimento�al�regime�previgente�alle�innova-
zioni�del�sistema�di�riparto�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario�e�giudice�amministrativo�
apportate�dal�d.l.vo�n.�80/1998,�e�con�la�successiva�legge�n.�205/2000,�deve�ritenersi�che�l'a-
zione�di�responsabilita��nei�confronti�dello�Stato�per�tardivo�riconoscimento�di�direttive�
comunitarie�correttamente�sia�proposta�davanti�al�giudice�ordinario,�in�quanto�competente�
a�conoscere�delle�questioni�di�diritto�soggettivo,�tale�natura�rivestendo�il�diritto�al�risarci-
mento�del�danno,�che�e��diritto�in�se�distinto�dalla�posizione�giuridica�soggettiva�la�cui�lesione�
e��fonte�di�danno�ingiusto,�che�puo��avere,�indifferentemente,�natura�di�diritto�soggettivo,�di�
interesse�legittimo,�nelle�sue�varie�configurazioni,�o�di�interesse�comunque�rilevante�per�l'or-
dinamento.�

La�stessa�pronuncia,�peraltro,�esplicita�la�riserva�relativa�all'intervento,�successivamente�
alla�sentenza�n.�500/1999,�del�d.lvo�31�marzo�1998,�n.�80,�e�della�successiva�1egge�21�luglio�
2000,�n.�205.�

L'art.�33,�d.lvo�n.�80/'98,�comma�primo,�ha�attribuito�alla�giurisdizione�esclusiva�del�
giudice�amministrativo�tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi,��ivi�compresi�
quelli�afferenti�al�credito,�alla�vigilanza�sulle�assicurazioni,�al�mercato�mobiliare,�al�servizio�
farmaceutico,�ai�trasporti,�alle�telecomunicazioni,�e�ai�sevizi�di�cui�alla�legge�14�novembre�
1995,�n.�481�,�specificando�poi,�nel�secondo�comma,�lett.f),�che�tra�le�controversie�rientranti�
nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�rientrano��le�attivita��e�le�prestazioni�di�ogni�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

genere,�anche�di�natura�patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi,�ivi�comprese�
quelle�rese�nell'ambito�del�servizio�sanitario�nazionale,�con�esclusione�dei�rapporti�indivi-
duali�di�utenza�con�soggetti�privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�
il�danno�alla�persona,�e�delle�controversie�in�materia�di�invalidita��.�

Il�primo�comma�dell'articolo�in�questione�e�poi�stato�dichiarato�costituzionalmente�ille-
gittimo�dalla�Corte�Costituzionale,�con�sentenza�17�luglio�2000,�n.�292,�per�violazione�del-
l'art.�76�Cost.,�in�relazione�all'art.�11,�comma�4,�lett.�g),�legge�15�marzo�1997,�nella�parte�in�
cui�istituisce�una�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�in�materia�di�pubblici�
servizi,�anziche�limitarsi�ad�estendere�in�tale�materia�la�giurisdizione�del�giudice�amministra-
tivo�alle�controversie�aventi�ad�oggetto�diritti�patrimoniali�conseguenziali,�ivi�comprese�
quelle�relative�al�risarcimento�del�danno,�in�quanto�l'art.�11,�comma�4,�lett.�g) 
legge�

n.�59/1997�non�consentiva�l'ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva�all'intero�ambito�della�
materia�dei�servizi�pubblici.�
Con�la�legge�n.�204/2000�e�stata�quindi�prevista,�all'art.�7,�la�sostituzione�del�disposto�
dell'art.�33,�dichiarato�incostituzionale�per�eccesso�di�delega,�stabilendosi�nuovamente�
(peraltro�con�legge�formale),�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�su�tutte�le�
controversie�in�materia�di�pubblici�servizi,�ivi�compresi�quelli�afferenti�al�credito,�alla�vigi-
lanza�sulle�assicurazioni,�al�mercato�mobiliare,�al�servizio�farmaceutico,�ai�trasporti,�alle�
telecomunicazioni,�e�ai�servizi�di�cui�alla�legge�n.�481/1995,�specificandosi,�nel�secondo�
comma,�lett.f),�che�tra�le�controversie�rientranti�nella�giurisdizione�del�giudice�amministra-
tivo�devono�ricomprendersi��le�attivita�e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�anche�di�natura�patri-
moniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi,�ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�del�
servizio�sanitario�nazionale,�con�esclusione�dei�rapporti�individuali�di�utenza�con�soggetti�
privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla�persona,�e�
delle�controversie�in�materia�di�invalidita��.�

Cio�premesso,�ritiene�questo�giudice�che�la�formazione�del�medico�europeo�vada�qualifi-
cata�come�servizio�pubblico,�in�quanto�consistente�in�attivita�svolta�dalla�P.A.�per�fornire�
ai�partecipanti�un�bagaglio�professionale�da�utilizzare�in�qualsiasi�Stato�membro�dell'U-
nione,�garantendosi,�tramite�la�disciplina�di�accesso�ai�corsi�e�delle�modalita�di�svolgimento�
degli�stessi,�il�raggiungimento�di�quelle�finalita�di�adeguata�ed�uniforme�preparazione�dei�
medici�appartenenti�ad�ogni�singolo�Stato,�che�intuiscono�il�presupposto�per�consentire�la�
libera�circolazione�delle�professionalita�all'interno�dell'Unione�(in�tal�senso,�anche�T.A.R.�
Lazio�2�maggio�2002,�n.�3824,�e�T.A.R.�Lazio�27�novembre�2002,�n.�19729).�

D'altro�canto,�la�stessa�Suprema�Corte�ha�ritenuto�che�il�rapporto�che�si�instaura�tra�gli�
specializzandi�e�le�universita�nonche�il�Ministero�dell'universita�e�della�ricerca�scientifica�
non�e�qualificabile�come�rapporto�di�lavoro,�e,�in�particolare,�come�rapporto�di�lavoro�para-
subordinato�ai�sensi�dell'art.�409�n.�3�c.p.c.,�atteso�che�si�traduce�in�prestazioni�finalizzate�
soprattutto�alla�formazione�teorica�e�pratica�del�medico�specializzando�e�non�a�procacciare�
utilita�alle�strutture�sanitarie�nelle�quali�si�svolge�l'attivita�necessaria�per�tale�formazione,�
di�modo�che�la�corresponsione�di�emolumenti�allo�specializzando�e�essenzialmente�destinata�
a�sopperire�alle�esigenze�materiali�dello�stesso�in�relazione�all'attuazione�dell'impegno�a�
tempo�pieno�per�l'apprendimento�e�la�formazione�(Cass.�16�settembre�1995,�n.�9789).�

Deve,�dunque,�ritenersi,�in�base�al�disposto�del�citato�art.�7,�1egge�n.�204/2000,�la�giuri-
sdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�sia�nell'ipotesi�in�cui�sia�questa�la�condanna�
delle�Amministrazioni�convenute�al�pagamento�di�somme�quali�emolumenti�dovuti�ritenen-
dosi�la�diretta�applicabilita�della�normativa�comunitaria�(anche�se�cio�,poi,nel�merito,�
importerebbe�il�problema�dell'immediata�applicabilita�di�detta�normativa,�in�quanto�l'ob-
bligo�di�remunerazione�dalla�stessa�imposto�non�sarebbe,�per�quanto�gia�osservato,�condi-
zionato�e�sufficientemente�preciso;�la�Corte�di�Cassazione�ha,�di�recente,�con�sentenza�del�
5�luglio�2000,�n.�2626,�riaffermato�il�principio�secondo�cui�l'estensione�della�disciplinadi�
cui�al�d.lvo�4�agosto�1991,�n.�67,�a�tutti�gli�specializzandi�ammessi�negli�anni�precedenti�
richiede�una�specifica�normativa,�volta�a�disciplinare�sia�gli�aspetti�organizzativi,�sia�i�conse-
guenti�oneri�finanziari),�ovvero�ritenendosi�l'applicabilita�della�normativa�di�cui�al�d.lvo�
8�agosto1991,n.256,disapplicatalaparteincuiescludedallaprevisionecolorocheabbiano�
iniziato�la�specializzazione�in�epoca�precedente�a�quella�stabilita�dalla�legge�(nel�qual�caso,�
peraltro,�e�sempre�nel�merito,�dovrebbe�osservarsi�che�e�difficile�poter�ritenere�la�possibilita�
di�un'interpretazione�della�normativa�interna�in�senso�conforme�a�quella�comunitaria,�attesa�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

la�previsione�di�specifiche�modalita��di�formazione�del�medico,�di�cui�si�e��ampiamente�detto,�e�
l'esplicita�previsione�del�limite�temporale�per�l'applicazione�della�normativa;�d'altro�canto,�
la�applicazione�della�normativa�interna�riporterebbe�la�situazione�di�coloro�i�quali�hanno�ini-
ziato�la�specializzazione�anteriormente�nel�vuoto�normativo,�proponendo�il�problema�della�
non�diretta�applicabilita��della�direttiva�comunitaria,�per�l'assenza�di�un�obbligo�incondizio-
nato�e�sufficientemente�preciso�di�retribuzione),�sia,�infine,�che�si�agisca�per�ottenere�il�risar-
cimento�del�danno�per�il�ritardo�dello�Stato�nell'attuazione�della�normativa�comunitaria,�
trattandosi,�in�ogni�caso,�di�controversia�riguardante��attivita��e�prestazioni,�anche�di�natura�
patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi�.�

Ne�puo��indurre�a�far�ritenere�diversamente�la�considerazione�della�natura�di�diritto�sog-
gettivo�della�pretesa�azionata�(meglio�configurabile�come�tale�peraltro,�allorche�si�agisca�
per�ottenere�il�risarcimento�del�danno),�atteso�che,�dopo�l'introduzione�dei�criteri�di�riparto�
della�giurisdizione�di�cui�al�d.lvo�n.�80/1998,�la�natura�della�posizione�giuridica�azionata�
non�rileva�a�determinare�l'attribuzione�della�controversia�al�giudice�ordinario�piuttosto�al�
giudice�amministrativo.�

Nemmeno�rileva�in�tal�senso�la�giurisprudenza�della�Suprema�Corte,�richiamata�nella�
discussione�orale,�di�cui�alla�sentenza�delle�Sezioni�Unite,�2�maggio�2003,�n.�6719,�che�ha�
ritenuto�sussistente�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�in�fattispecie�pur�attinente�all'am-
bito�dell'esercizio�di�pubblico�servizio,�in�base�alla�considerazione�che,�nel�caso�sottoposto�
all'esame�della�Corte�(azione�volta�a�far�valere�la�responsabilita��della�Consob�per�avere�
tenuto�un�comportamento�negligente�nell'esercizio�dei�propri�obblighi�di�vigilanza�pruden-
ziale�sul�mercato�mobiliare;�la�Corte�non�ha�pronunciato�sulla�giurisdizione�in�relazione�alla�
stessa�domanda�con�riferimento�alla�posizione�della�Banca�d'Italia,�non�avendo�quest'ultima�
formulato�istanza�di�regolamento�preventivo,�e�ritenendo�ancora,�per�quanto�riguardava�la�
posizione�dello�Stato�italiano,�che�il�comportamento�allo�stesso�imputato�non�fosse�ricondu-
cibile�alla�nozione�di�servizio�pubblico,�riferita�alla�vigilanza�sul�credito�e�sul�mercato�mobi-
liare),�il�risarcimento�del�danno�non�si�presentava�come�mezzo�di�completamento�della�
tutela,�non�vertendosi�in�ipotesi�in�cui�l'utente�attendeva�dal�titolare�del�servizio�la�soddisfa-
zione�di�un�suo�interesse�non�realizzato,�ma�era�l'unico�mezzo�di�tutela�che�l'ordinamento�
offriva�ai�soggetti�rimasti�danneggiati�per�colpa�del�titolare�del�servizio,�in�occasione�dell'e-
sercizio�dei�poteri�e�dello�svolgimento�dell'attivita��in�cui�il�pubblico�servizio�si�esplicava,�in�
modo�tale�che�poteva�ritenersi,�nel�caso�di�specie,�l'esistenza�di�una�controversia��meramente�
patrimoniale�,�sottratta,�per�il�disposto�dell'art.�33,�legge�n.�80/1998,�alla�giurisdizione�
esclusiva�del�giudice�amministrativo.�

A�prescindere,�infatti,�dalla�considerazione�che�non�appare�molto�chiaro�in�che�senso�si�
configurino,�secondo�quanto�ritenuto�dalla�Corte,�situazioni�in�cui�il�risarcimento�del�danno�
sia�l'�unica�tutela�accordata�dall'ordinamento�,�a�meno�di�voler�fare�riferimento�ad�una�dif-
ferenziazione�rispetto�all'ipotesi�di�danno��conseguenziale�,�ed�a�prescindere�dal�fatto�che�
proprio�la�sentenza�della�Suprema�Corte�n.�500/1999�sottolinea�che�la�tutela�risarcitoria�
deve�essere�sganciata�dal�collegamento�esclusivo�a�situazioni�di�diritto�soggettivo�ed�interesse�
legittimo,�sembra�a�chi�scrive�che�tale�espressione,�contenuta,�come�gia��osservato,�nel-
l'art.�33,�legge�n.�80/'98,�e�succ.�mod.,�non�possa�essere�separata�dall'ulteriore�specificazione�
�che�riguardano�il�danno�alla�persona�e�sulle�controversie�in�materia�di�invalidita���,�come�e��
reso�evidente�proprio�dalla�formulazione�della�norma;�d'altro�canto,�il�danno�alla�persona�
in�genere�attiene�a�situazioni�difficilmente�sostanziantisi�nella�sola�tutela�risarcitoria,�e�l'ac-
cezione�della�norma�sembra�far�riferimento�piuttosto�a�situazioni�che�attengono�a�diritti�
assoluti�della�persona,�come�e��reso�evidente�anche�dal�riferimento�alle�controversie��in�mate-
ria�di�invalidita��.�

Comunque,�ai�fini�che�in�questa�sede�interessano,�non�puo��non�osservarsi�come�la�fatti-
specie�presa�in�esame�dalla�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�si�differenzi�radicalmente�da�quella�
oggetto�della�presente�decisione.�

Invero,�non�puo��trascurarsi�di�considerare�che�la�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�si�riferi-
sce�alla�posizione�di�soggetti�che�sono�lesi�da�un'attivita��svolta�dal�titolare�del�servizio�pub-
blico,�ma�non�si�verte�in�ipotesi�in�cui�l'utente�pretendeva�dal�titolare�del�servizio�la�soddisfa-
zione�di�un�suo�interesse�non�finalizzato�(nel�senso�inteso�nella�pronuncia�della�Suprema�
Corte,�e�con�le�riserve�manifestate�sul�significato�di�talune�espressioni�ricorrenti�nella�priva-
zione�di�detta�pronuncia),�come�e��,invece,�nelcaso�inesame.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Si�e��gia��osservato,�infatti,�come�la�situazione�degli�specializzandi�sia�piu��complessa,�poi-
che�l'opera�dagli�stessi�prestata,�in�conseguenza�della�quale�sorge�l'interesse�alla�correspon-
sione�degli�emolumenti�previsti�dalla�normativa�europea,�abbia�importato�il�conseguimento�
di�utilita��per�la�Pubblica�amministrazione,�ma,�anche,�per�gli�specializzandi�medesimi;�
comunque,�il�conseguimento�di�detta�utilita��(una�completa�formazione),�e��uno�degli�obiettivi�
perseguiti�dall'amministrazione�con�l'organizzazione�dell'attivita��formativa,�in�quanto�neces-
sario�in�relazione�all'interesse�pubblico�sotteso�all'espletamento�dell'attivita��medica.�

Infine,�e��anche�il�caso�di�osservare�che�non�influisce�su�quanto�ritenuto�in�punto�di�giu-
risdizione�la�circostanza�che�il�legislatore�abbia,�con�il�d.lvo�17�agosto�1999,�n.�368,�in�attua-
zione�della�direttiva�93/16/CEE�in�materia�di�libera�circolazione�dei�medici�e�di�reciproco�
riconoscimento�dei�loro�diplomi,�certificati�ed�altri�titoli,�configurato�il�rapporto�intercor-
rente�tra�gli�specializzandi�e�le�Universita��come�contrattuale,�devolvendo�all'AGO�le�relative�
controversie�(art.�37,�comma�sette).�

In�tali�ipotesi,�infatti,�vi�e��la�vera�e�propria�previsione�di�un�rapporto�contrattuale,�e�cio��gia��
distingue,�formalmente,�la�situazione�degli�specializzandi�la�cui�formazione�ricade�nell'ambito�
temporale�della�disciplina�legislativa,�rispetto�alle�situazioni�giuridiche�per�cui�e��causa.�

D'altro�canto,�che�l'atteggiarsi�del�rapporto�possa�essere�diverso�a�seconda�della�scelta�
legislativa,�appare�fuori�di�dubbio,�considerata,�anche,�la�diversita��della�normativa�rispetto�
a�quella�di�cui�al�d.lvo�8�agosto�1991,�n.�256,�che,�invece,�disciplinava�il�rapporto�prevedendo�
la�corresponsione�degli�emolumenti�nella�forma�di�borse�di�studio�(si�veda,�sul�punto,�quanto�
ritenuto�da�Cass.,�Sez.�Lav.,�18�giugno�1998,�n.�6089).�

La�diversa�disciplina�legislativa�potrebbe,�semmai,�essere�fonte�di�disparita��di�tratta-
mento,�ingenerando�conseguentemente�dubbi�di�legittimita��istituzionale�che,�peraltro,�non�
potrebbero�attenere�al�profilo�della�giurisdizione,�attesa�la�modifica�della�disciplina�del�pro-
cedimento�davanti�al�giudice�amministrativo,�attuata�con�la�legge�n.�204/2000,�ma�al�diverso�
profilo�della�diversita��del�trattamento�sostanziale�operato�nei�confronti�degli�specializzandi,�
in�relazione�al�periodo�di�svolgimento�dell'attivita��di�specializzazione.�

Deve,�dunque,�ritenersi�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�adito.

E�appena�il�caso�di�osservare,�atteso�il�ritenuto�difetto�di�giurisdizione,�che,�comunque,�
nel�merito,�le�pretese�azionate�sarebbero�prescritte.�

Deve�infatti,�ritenersi�applicabile�alla�fattispecie�il�termine�di�prescrizione�quinquennale,�
sia�che�si�azioni�la�pretesa�relativa�alla�corresponsione�degli�emolumenti,�trattandosi�di�
somme�pagabili�ad�anno�(od�addirittura�in�termini�piu��brevi),�onde�si�renderebbe�applicabile�
l'art.�2948,�n.�4�c.c.,�sia�ove�si�azioni,�invece,�il�diritto�al�risarcimento�del�danno,�disponendo,�
in�tal�senso,�l'art.�2947,�comma�primo�c.c.�

Il�termine�di�decorrenza�della�prescrizione�deve�essere�individuato,�per�quanto�riguarda�
la�pretesa�volta�alla�corresponsione�degli�emolumenti,�al�piu��tardi�al�momento�in�cui�e��termi-
nata�l'attivita��di�specializzazione�per�ogni�anno�accademico,�ovvero�dalla�data�in�cui�esso�
diritto�e��stato�sostanzialmente�negato,�e�cioe��con�l'emanazione�del�d.lvo�n.�257/'91�(cos|��
anche�T.

A.R.�Lazio�2�maggio�2002,�n.�3824).�
In�quest'ultimo�periodo,�inoltre,�si�e��consolidato�il�danno�derivante�dall'inadempimento�
dello�Stato�all'obbligo�di�attuare�la�normativa�comunitaria,�poiche�in�tale�data�lo�Stato�ha�
definitivamente�reso�inattuato�l'obbligo,�imposto�da�normativa�comunitaria�previgente,�nei�
confronti�degli�specializzandi�che�avevano�svolto�l'attivita��anteriormente�al�termine�previsto�
dalla�normativa;�in�detta�data,�pertanto,�deve�fissarsi�la�decorrenza�del�termine�iniziale�di�
prescrizione�del�diritto�al�risarcimento�del�danno,�termine�che�e��,�come�si�vede,�in�ogni�caso�
successivo�alla�data�di�emanazione�della�direttiva�comunitaria�82/1976�(in�senso�diverso,�ed�
ancor�meno�favorevole,�potrebbe�argomentarsi�che�il�termine�previsto�dalla�normativa�
comunitaria,�come�sopra�osservato,�per�l'adozione�da�parte�dello�Stato�dellemisurenecessa-
rie�per�conformarsi�a�detta�normativa,�era�quello�massimo�del�31�dicembre�1982,�e�che�con�
sentenza�del�7�luglio�1987�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita��europee�(causa�4986),�si�
accertava,�come�pure�gia��osservato,�che�la�Repubblica�italiana�non�aveva�adottato�nel�ter-
mine�prescritto�le�disposizioni�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�82/76/CEE�ed�era�
venuta�meno�agli�obblighi�che�su�di�essa�incombevano�in�forza�del�Trattato�istitutivo,�facen-
dosi,�pertanto,�decorrere�da�tale�data�la�prescrizione).�

In�ogni�caso,�deve�osservarsi�che,�secondo�la�giurisprudenza�comunitaria,�il�diritto�
comunitario�non�vieta�ad�uno�Stato�membro�di�opporre�alle�pretese�dei�singoli�fondate�sul�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

diritto�comunitario,�termini�nazionali�di�decadenza�o�prescrizione,�non�solo�assoggettabili�ad�
un�termine�piu�favorevole,�ma,�anche,�il�cui�decorso�prescinda�dalla�considerazione�del�fatto�
che,�alla�data�in�cui�la�pretesa�poteva�essere�fatta�valere,�la�direttiva�non�era�stata�ancora�
correttamente�attuata�nell'ordinamento�nazionale.�

Detto�principio�e�stato�enunciato�dalla�Corte�di�Giustizia�nel�procedimento�C-231/1996.�

La�Corte,�investita�della�questione�dal�Tribunale�di�Genova�con�ordinanza�del�18�giu-
gno�1996,�nell'ambito�di�un�procedimento�avente�ad�oggetto�la�richiesta�di�rimborso�di�una�
tassa�di�concessione�governativa�per�l'iscrizione�delle�societa�nel�registro�delle�imprese,�ha�
affermato�i�seguenti�principi:�a) 
la�circostanza�che�la�Corte�abbia�pronunciato�una�sentenza�
pregiudiziale�avente�ad�oggetto�l'interpretazione�di�una�disposizione�di�diritto�comunitario�
senza�limitare�gli�effetti�nel�tempo�della�detta�sentenza�non�incide�sul�diritto�di�uno�Stato�
membro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�dei�tributi�riscossi�in�violazione�del�diritto�
comunitario�un�termine�nazionale�di�decadenza;�b) 
il�diritto�comunitario�non�vieta�ad�uno�
Stato�membro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�dei�tributi�riscossi�in�violazione�del�diritto�
comunitario�un�termine�nazionale�di�decadenza�triennale�che�deroga�al�regime�ordinario�del-
l'azione�di�ripetizione�dell'indebito�tra�privati,�assoggettata�ad�un�termine�piu�favorevole,�
purche�il�detto�termine�di�decadenza�si�applichi�allo�stesso�nodo�alle�azioni�di�ripetizione�di�
tali�tributi�fondate�sul�diritto�comunitario�e�quelle�fondate�sul�diritto�interno;�c) 
in�circo-
stanze�come�quella�della�causa�principale,�il�diritto�comunitario�non�vieta�ad�uno�stato�mem-
bro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�di�tributi�riscossi�in�violazione�di�una�direttiva�un�
termine�nazionale�di�decadenza�che�decorra�dalla�data�del�pagamento�dei�tributi�di�cui�si�
tratta,�anche�se,�a�tale�data,�la�direttiva�non�era�stata�ancora�correttamente�attuata�nell'ordi-
namento�nazionale.�

Pertanto,�anche�a�volere�ritenere�la�giurisdizione�di�questo�Giudice,�la�domanda�comun-
que�non�potrebbe�trovare�accoglimento,�stante�l'intervenuta�prescrizione.�

Attesa�la�peculiarita�e�complessita�delle�questioni�trattate,�ricorrono�giusti�motivi�per�
compensare�tra�le�parti,�in�relazione�alle�posizioni�contrastanti�da�loro�assunte,�le�spese�di�
lite.�

P. 
Q.M. 
Il�Tribunale�di�Firenze,�definitivamente�pronunciando,�in�nome�del�popoloita-
liano:�dichiara�il�proprio�difetto�di�giurisdizione;�dichiara�interamente�compensate�tra�le�
parti�le�spese�di�lite�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�pubblicazione�per�estratto�della�VIA:�
congruita�della�forma�al�raggiungimento�dello�scopo�

(Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
30 
gennaio 
2004 
n. 
316). 


A�pochi�mesi�di�distanza�dal�diuturno�black 
out 
elettrico�nazionale,�il�
Consiglio�di�Stato,�con�sentenza�316/2004,�ha�accolto�il�ricorso�della�V.�E.�

S.p.a.�e�del�Comune�di�Voghera,�i�quali,�con�separati�appelli,�chiedevano�la�
riforma�del�provvedimento�con�il�quale�il�T.A.R.�Lombardia�aveva�annullato�
il�decreto�ministeriale�di�autorizzazione�alla�costruzione�e�all'�esercizio�della�
centrale�di�produzione�dell'�energia�elettrica�in�Voghera,�nonche�il�presuppo-
sto�decreto�di�valutazione�di�impatto�ambientale�della�medesima�centrale�e�
la�deliberazione�del�Consiglio�Comunale�di�Voghera�di�variante�urbanistica�
relativa�all'�area�interessata�dalla�centrale�de 
qua. 
Il�Supremo�Consesso�ha�accolto�l'�eccezione�di�irricevibilita��per�tardivita��
del�ricorso�di�primo�grado�proposto�avverso�il�provvedimento�dirigenziale�
di�autorizzazione�e�la�presupposta�valutazione�di�impatto�ambientale.�

Tale�eccezione�fonda�le�proprie�ragioni�su�una�interpretazione�non�
rigidamente�formalistica�dell'�art.�14-ter, 
10.�com.,�legge�241/1990,�che,�
stando�alla�lettera�della�norma,�prescrive�la�pubblicazione�del�decreto�di�
autorizzazione�unitamente�all'�estratto�della�V.I.A.�quale�requisito�formale�
richiesto�per�il�verificarsi�della�presunzione�di�conoscenza�e,�quindi,�per�il�
decorrere�dei�termini�di�impugnazione�dei�suddetti�provvedimenti.�

Sul�punto,�la�Sezione�sesta�del�Consiglio�di�Stato,�riformando�la�sen-
tenza�del�giudice�a 
quo,�ha�accolto�le�doglianze�dei�ricorrenti,�applicando�
all'�istituto�della�pubblicazione�del�provvedimento�amministrativo,�pur�senza�
esplicita�menzione,�il�principio�generale�di�congruita��della�forma�al�raggiun-
gimento�dello�scopo.�

Nella�circostanza,�il�decreto�dirigenziale�di�autorizzazione�alla�costru-
zione�della�centrale�e��stato�pubblicato�senza�l'estratto�della�V.I.A.,�separata-
mente�e�precedentemente�pubblicata�in�integro.�Ma�cio��,�pur�contravvenendo�
alla�prescrizione�dell'�art.�14-ter, 
10.�com.,�non�ha�impedito�il�prodursi�degli�
effetti�che�l'�ordinamento�riconduce�a�ben�specifiche�formalita��.�

Il�provvedimento�di�autorizzazione,�nella�specie,�contiene�gli�elementi�
essenziali�della�valutazione�di�compatibilita��ambientale,�sicche��,�in�tal�caso,�
la�pubblicazione�dell'�estratto�dell'�atto�presupposto�nulla�avrebbe�potuto�
aggiungere�alla�pubblicazione�dell'�atto�finale.�

In�rapporto�allo�scopo�voluto�dalla�norma,�id 
est 
la�conoscibilita��del-
l'esistenza�di�un�provvedimento�di�V.I.A.,�il�Supremo�Consesso�ha�statuito�
per�l'�idoneita��del�decreto�di�autorizzazione�al�raggiungimento�di�detto�
scopo,�vale�a�dire�la�conoscibilita��della�sua�lesivita��.�

�Il�Collegio�rileva�che�l'elemento�centrale�richiesto�dalla�legge�e��la�
pubblicazione�del�provvedimento�finale,�unitamente�ad�un�estratto�dell'atto�
presupposto,�pubblicazione�quest'�ultima�dell'�estratto�che�puo��considerarsi�
effettuata�anche�nel�caso�in�cui�il�provvedimento�finale�contenga�tutti�gli�
elementi�essenziali�dell'�atto�presupposto,�risolvendosi�altrimenti�la�misura�
di�pubblicita��nell'�espletamento�di�vuote�formalita��...�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�decreto�di�autorizzazione�pubblicato�realizza,�quindi,�gli�elementi�di�
fatto�voluti�dalla�legge�a�fini�di�garanzia�della�conoscibilita�dell'�atto�presup-
posto.�

Nel�merito,�la�questione�principale�e�rappresentata�dalla�competenza�ad�
adottare�la�V.I.A.�

Il�Consiglio�di�Stato,�prendendo�anche�atto�della�situazione�energetica�
italiana�e�dei�piu�recenti�conseguenti�accadimenti,�ed,�in�particolare,��del�
gravissimo�deficit 
produttivo�che�ha�concorso�ai�clamorosi�black 
out 
verifica-
tisi�negli�ultimi�mesi�,�ha�invertito�il�proprio�precedente�orientamento,che�
aveva�statuito�la�competenza�dirigenziale�ad�adottare�l'�atto�conclusivo�del�
procedimento�di�valutazione�ambientale,�cui�rimane�estranea�la�funzione�di�
programmazione�e�di�indirizzo�tipica�dell'�azione�dell'�organo�di�governo.�

Il�discrimen 
tra�atto�politico�e�atto�amministrativo�e,�quindi,�tra�compe-
tenza�dell'�organo�politico�e�determinazione�amministrativo-dirigenziale,�
alla�luce�del�recente�Testo�unico�sul�lavoro�alle�dipendenze�delle�P.A�
(D.lgs.�165/2001),�risulta�estremamente�elastico�e�di�improbabile�tipizzazione�
casistica.�

�L'introduzione�del�nuovo�assetto�organizzativo�^basato�sul�principio�
di�separatezza�tra�politica�e�gestione�^nella�concreta�e�variegata�realta�della�
pubblica�amministrazione,�pone�il�problema�della�individuazione�dell'organo�
competente�in�ordine�a�provvedimenti,�non�esplicitamente�rientranti�nel�
novero�dei�provvedimenti�considerati�dall'art.�4,�1.�comma,�del�d.lgs.�30�
marzo�2001,�n.�165,�ma�aventi�indubbi�riflessi�politici�di�carattere�generale�.�

Il�principio�acclarato�dal�Consiglio�di�Stato�nell'operazione�ermeneutica�
della�norma,�sulla�cui�base�il�Supremo�Consesso�ha,�nella�circostanza,�rico-
nosciuto�la�competenza�dell'organo�politico�all'adozione�della�V.I.A.,�risulta�
anch'�esso�di�non�facile�cristallizzazione:�il�principio,�con�espressione�del�
Collegio,�ha��natura�tendenziale�,�ed�e�volto�alla�sostanziale�valutazione,�
nel�singolo�caso�concreto,�della��politicita���dell'atto,�id 
est 
�dell'ampiezza�e�
della�rilevanza�degli�interessi�coinvolti,�dell'ampia�discrezionalita�delle�valu-
tazioni�da�effettuare,�dell'�incidenza�sociale�degli�interventi�.�

La�V.I.A.,�nell'attuale�statuizione�del�Supremo�Consesso,�puo�rappresen-
tare�uno��strumento�di�politica�ambientale�,�rientrante�in�una�generale�atti-
vita�di�pianificazione�e�programmazione�spettante�all'organo�politico,�stante�
anche�la�complessita�del�procedimento�e�la�sussistenza�di�interessi�costituzio-
nalmente�protetti�(all'ambiente�e�allo�sviluppo�compatibile)�che�rendono�
necessaria�una�valutazione�politica.�

dotto 
Marco 
Fratini 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
30 
gennaio 
2004 
n. 
316 
^Pres.�M.E.�Schinaia�^
Est.�G.�Montedoro�^Comune�di�Voghera�(Avv.ti�G.F.�Ferrari�e�L.�Manzi)�c/�Ministero�
per�le�attivita�produttive,�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�
(cont.�125770/03,�Avv.�dello�Stato�C.�Sica)�ed�altri.�

�(omissis)�6.�-L'eccezione�di�irricevibilita�e�in�parte�fondata�per�quanto�si�specifichera�
di�seguito.�

6.1.�-Il�problema�posto�dall'eccezione�di�irricevibilita�avanzata�dagli�odierni�appellanti�
e�risolvibile�solo�previa�delineazione�delle�coordinate�dell'istituto�della�pubblicazione�del�
provvedimento�amministrativo.�
6.2.�-In�materia�di�organizzazione�e�tutela�della�circolazione�delle�conoscenze�e�invalso�
il�principio�secondo�cui,�se�un�soggetto�ha�interesse�a�rispettare�una�situazione,�sia�per�trarne�
un�beneficio,�sia�per�evitarne�uno�svantaggio,�deve�essere�posto�in�grado�di�poter�acquisire�
la�conoscenza.�
6.3.�-La�situazione�oggettiva�di�conoscibilita�di�un�fatto,�nell'ambito�del�diritto�
pubblico�e�designabile�con�il�termine�pubblicita�.�La�pubblicazione�e�uno�dei�mezzi�di�cui�
l'ordinamento�si�avvale�per�creare�la�situazione�di�conoscibilita�di�un�fatto.�
6.4.�-Naturalmente�la�pubblicazione�^che�non�e�l'unica�misura�di�conoscenza�prevista�
dall'ordinamento�^assume�diversa�rilevanza�a�seconda�che�sia�preordinata�alla�conoscenza�
legale�di�atti�normativi�od�amministrativi�(assumendo�nel�primo�caso�maggiore�rilievo�il�
tassativo�rispetto�di�tutte�le�operazioni�legislativamente�previste�per�portare�una�norma�a�
conoscenza�della�generalita�dei�consociati�mentre�nel�secondo�caso,�l'inserimento�delle�
formalita�predette�nell'ambito�del�procedimento�consentono�di�valutare�le�formalita�in�cui�
essa�consiste�secondo�i�principi�generali�in�tema�di�procedimento�amministrativo�che�consent
ono�di�fare�riferimento,�al�fine�di�ritenere�concretata�la�fattispecie,�all'irrilevanza�delle�mere�
irregolarita�).�
6.5.�-Va�ricordato�che�nel�valutare�la�pubblicazione�non�c'e�rilevanza�di�alcun�giudizio�
di�culpa-diligentia�nell'ambito�delle�valutazioni�inerenti�la�concretizzazione�di�una�fattispecie�
di�pubblicazione,�poiche�l'ordinamento�persegue�i�suoi�fini�con�la�semplice�statuizione�che�
determinate�conseguenze�si�conseguono�in�seguito�alla�pubblicazione.�
6.6.�-La�pubblicazione�puo�essere�^quanto�all'oggetto�^di�atti�o�di�informazioni�di�
avvenute�operazioni;�la�pubblicazione�degli�atti�puo�essere�integrale�o�parziale�e�quest'ultima�
puo�avvenire�per�sunto,�per�estratto�o�riguardare�il�solo�titolo.�
6.7.�-Quanto�alla�forma,�la�pubblicazione�deve�manifestarsi�nel�modo�prescritto�dalla�
legge.�La�legge�definisce�il�comportamento�da�tenere�(pubblicazione�oralead�esempio�per�
banditore,�scritta,�attraverso�l'inserzione�in�fogli�o�giornali�ecc.),�la�durata�della�pubblicaz
ione,�il�luogo�della�medesima.�
6.8.�-La�pubblicazione,�sotto�il�profilo�formale,�e�un'operazione�normalmente�avente�
struttura�procedimentale,�trattandosi�di�un'attivita�diretta�a�creare�uno�stato�materiale�non�
una�dichiarazione.�Essa�puo�riguardarsi�come�un�procedimento,�quando�consista�in�una�serie�
di�atti�e�comportamenti�materiali,�ontologicamente�e�cronologicamente�distinti,�unificati�
dall'identica�finalita�costituita�dal�conseguimento�dell'effetto�della�conoscenza�legale.�Nella�
valutazione�deiprofiliformali�dellafattispecie�dipubblicazione�di�un�atto�amministrativo�alfine�
di�valutare�se�l'autore�della�pubblicazione�ne�ha�integrato�gli�elementi�richiesti�dalla�legge,�non�

puo�di�norma�ricorrersi�a�giudizi�di�equipollenza�delle�forme,�ma,�stante�la�natura�procedimen


tale�delle�operazioni�dipubblicazione,�puo�ammettersi�che�limitate�irregolarita�nelle�operazioni,�

rispettosedelleformeindicate,�siano�valutatenonincidentisulperfezionamentodellafattispecie,�

ove,�nelcomplesso,�sisianorealizzatiglielementidifattovolutidallaleggeafinidigaranzia�

della�conoscibilita�dell'atto.�

6.9.�-In�particolare�la�societa�interessata�ha�prima�pubblicato�integralmente�il�decreto�
di�valutazione�di�impatto�ambientale,�poi�ha�pubblicato�integralmente�il�decreto�di�autorizz
azione�alla�costruzione�della�centrale,�mentre�la�legge�(art.�14-ter�della�legge�n.�241/1990)�
prevede�che�la�pubblicazione�del�decreto�di�autorizzazione�avvenga�unitamente�all'estratto�
della�predetta�V.I.A.�
6.10.�-Il�decreto�di�autorizzazione,�nel�corpo�del�suo�testo�cita�il�decreto�di�V.I.A.,�
chiarisce�che�si�tratta�di�una�pronuncia�favorevole�di�compatibilita�ambientale,�ne�riporta�
gli�estremi�(DEC/VIA/6906�dell'8�gennaio�2002),�e�ne�fa�proprie�le�prescrizioni�(viste�le�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

lettere�del�22�gennaio�2002�e�23�gennaio�2002,�rispettivamente�della�V.�E.�S.r.l.�e�della�

A.S.M.�V.�S.p.a.�che,�per�gli�aspetti�di�competenza,�accettando�le�prescrizioni�del�decreto�di�
pronuncia�di�compatibilita�ambientale),�chiudendosi�anche�con�il�rinvio�a�detto�decreto�per�
tutto�quanto�non�disposto�nei�punti�precedenti.�
6.11.�-E�vero�che�e�mancata�una�pubblicazione�della�V.I.A.�separata�e�distinta,�con�
specifico�estratto,�rispetto�alla�pubblicazione�del�decreto�di�autorizzazione,�ma�e�indubbio�
che�il�tenore�del�provvedimento�di�autorizzazione,�nella�specie,�ricalcava�gli�elementi�essen-
ziali�della�valutazione�di�compatibilita�ambientale.�Sicche�in�tal�caso�la�pubblicazione�
dell'estratto�dell'atto�presupposto�nulla�avrebbe�potuto�aggiungere�alla�pubblicazione�
dell'atto�finale.�
6.12.�-Va�poi�chiarito�cosa�debba�intendersi�per�pubblicazione�per�estratto:�in�propo-
sito�il�Consiglio�Stato,�sezione�quarta,�3�dicembre�1992,�n.�100�ha�statuito�che�la�pubblica-
zione�per�estratto�di�una�deliberazione�non�e�idonea�a�far�decorrere�il�termine�per�l'impugna-
zione,�qualora�non�contenga�gli�elementi�essenziali�della�delibera,�ai�fini�della�conoscibilita�
della�sua�lesivita�.�
6.13.�-Cio�significa�che�la�pubblicazione�di�un�estratto�del�provvedimento�presupposto�
e�idonea�a�raggiungere�lo�scopo�voluto�dalla�norma�(che�non�e�l'effettiva�conoscenza,�ma�la�
conoscibilita�della�determinazione)�se�vengono�esposti�dell'atto�presupposto�gli�elementi�
essenziali.�
6.14.�-Nella�specie�tale�atto�e�stato�menzionato,�ne�sono�stati�citati�gli�estremi,�e�stato�
esposto�il�suo�contenuto�dispositivo�favorevole,�e�sono�state�espressamente�riportate�molte�
delle�prescrizioni�ivi�contenute.�In�tale�condizione�la�pubblicazione,�distinta�dal�provvedi-
mento�di�autorizzazione,�dell'estratto�del�provvedimento�di�V.I.A.,�si�appalesa�un�elemento�
non�idoneo�ad�aggiungere�alcuna�utilita�ulteriore�al�pubblico�dei�destinatari�indeterminati�
della�misura�di�pubblicita�,�poiche�il�contenuto�legale�dell'estratto�sarebbe�stato�sostanzial-
mente�riproduttivo�di�quanto�gia�riportato�nel�provvedimento�finale.�
6.15.�-La�sentenza�del�giudice�di�primo�grado�si�incentra�sulla�rilevanza�della�man-
canza�della�specifica�formalita�richiesta�dalla�legge�della�pubblicazione�separata�e�distinta,�
unitamente�al�provvedimento�finale�di�autorizzazione,�dell'estratto�della�predetta�V.I.A.�
senza�valutare�la�peculiare�situazione,�ritenendo�irrilevante�che�il�provvedimento�riportasse�
le�prescrizioni�della�V.I.A.�poiche�non�sarebbe�stato�comprensibile�che�le�prescrizioni�impar-
tite�fossero�il�risultato�della�valutazione�di�impatto�ambientale.�
6.16.�-Ma�il�Collegio�rileva�che�l'elemento�centrale�richiesto�dalla�leggee�la�pubblica-
zione�del�provvedimento�finale,�unitamente�ad�un�estratto�dell'atto�presupposto,�pubblica-
zione�quest'ultima�dell'estratto�che�puo�considerarsi�effettuata�anche�nel�caso�in�cui�il�prov-
vedimento�finale�contenga�tutti�gli�elementi�essenziali�dell'atto�presupposto,�risolvendosi�
altrimenti�la�misura�di�pubblicita�nell'espletamento�di��vuote�formalita��,�quali�la�mancata�
distinzione,�nell'ambito�degli�stessi�dati�comunque�offerti�al�pubblico�e�sottoposti�alla�misura�
di�pubblicita�,�fra�una�parte�degli�stessi�soggetta�a�pubblicazione�integrale�ed�altra�parte�sog-
getta�a�pubblicazione�per�estratto�(omissis). 
7.�-Nel�merito�la�Sezione�osserva�comunque�che�gli�appelli�proposti�da�V.�E.�S.r.l.�e�dal�
Comune�di�Voghera�sono�fondati.�
7.1.�-In�ordine�alla�principale�questione,�relativa�alla�competenza�ad�adottare�la�
V.I.A.,�ritiene�la�Sezione�che�ben�possa�affermarsi�che�la�competenza�spetta�all'organo�poli-
tico,�nel�caso�in�cui�l'opera�sia�una�centrale�termoelettrica.�
7.2.�-Di�tutta�evidenza�e�la�rilevanza�dell'interesse�pubblico�e�generale�all'incremento�
della�produzione�elettrica�del�paese,�e�nota�la�situazione�energetica�in�Italia,�ed,�in�partico-
lare,�il�gravissimo�deficit 
produttivo�che�ha�concorso�ai�clamorosi�black 
outs 
verificatisi�negli�
ultimi�mesi.�
7.3.�-Non�si�tratta�di�situazioni�sporadiche�come�giustamente�sottolineato�dalla�difesa�
di�V.�E.�-Gestore�della�Rete�di�Trasporto�Nazionale�e�Governo�sono�concordi�nel�prevedere�
che�il�deficit 
energetico�nazionale�crescera�nei�prossimi�anni�e�che�le�centrali�in�costruzione�
potrebbero�non�essere�sufficienti�a�fronteggiare�la�situazione.�
7.4.�-In�tale�quadro�l'interesse�pubblico�alla�produzione�energetica�e�sicuramente�
qualificabile�come�interesse�pubblico�di�natura�primaria,�strettamente�legato�allo�sviluppo�
economico�e�sociale�del�Paese.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

7.5.�-La�realizzazione�della�centrale�in�Voghera�non�puo��essere�quindi�considerato�un�
problema�di�rilevanza�meramente�locale,�ma�va�considerato�nell'ottica�dei�bisogni�di�approv-
vigionamento�energetico�nazionale�e�deve�essere�riguardato�a�livello�complessivo.�
7.6.�-Orbene�il�giudizio�sui�presupposti�ambientali�e�sulle�necessita��energetiche�
nazionali�impone�una�ponderazione�complessa�che�coinvolge�profili�tecnici�e�profili�di�
vera�e�propria�opportunita��che�ben�possono�farsi�rientrare�nell'ambito�dei�poteri�di�indirizzo�
politico�amministrativo,�eccedendo�la�mera�attivita��gestionale.�
7.7.�-L'introduzione�del�nuovo�assetto�organizzativo�^basato�sul�principiodisepara-
tezza�fra�politica�e�gestione�^nella�concreta�e�variegata�realta��della�pubblica�amministra-
zione,�pone�il�problema�dell'individuazione�dell'organo�competente�in�ordine�a�provvedi-
menti,�non�esplicitamente�rientranti�nel�novero�dei�provvedimenti�considerati�dall'art.�4�
comma�1�del�d.lgs.�30�marzo�2001,�n.�165,�ma�aventi�indubbi�riflessi�politici�di�carattere�
generale.�
7.8.�-Va�rilevato�che�l'elencazione�degli�atti�di�indirizzo�politico�effettuata�dall'art.�4�
comma�1�del�t.u.�sull'ordinamento�del�lavoro�alle�dipendenze�della�p.a.�none��tassativa,�ma�
esemplificativa�di�atti�amministrativi�aventi�rilievo�politico�e�quindi�demandati�agli�organi�
di�Governo.�
7.9.�-Ne�consegue�un�principio�aperto�ed�elastico,�di�natura�tendenziale,�di�generale�
attribuzione�delle�competenze�amministrative�ai�dirigenti,�dovendo�valutarsi�tuttavia�le�fun-
zioni�devolute�ai�dirigenti�come�funzioni�che�non�si�possono�allargare�all'adozione�di�atti�
amministrativi�aventi�oggettivi�e�fondamentali�tratti�di�politicita��desumibili�dall'ampiezza�e�
dalla�rilevanza�degli�interessi�coinvolti,�dall'ampia�discrezionalita��delle�valutazioni�da�effet-
tuare,�dall'incidenza�sociale�degli�interventi.�
7.10.�-La�V.I.A�puo��(non�necessariamente�deve)�essere�uno�strumento�di�politica�
ambientale,�quandocon�essa,aldila��dell'aspetto�tecnico,�si�valuta�a�fini�ambientali�la�loca-
lizzazione�di�progetti�di�importanti�opere�pubbliche�e�si�coopera�in�sostanza�ad�un'attivita��
di�pianificazione�e�programmazione�che�e��sicuramente�spettante�all'organo�politico.�Va�
anche�sottolineato�che�il�procedimento�e��complesso;�esso�si�snoda�attraverso�l'istruttoria�
tecnica,�l'inchiesta�pubblica,�la�fase�decisoria,�con�necessita��di�mediazione�fra�interessi�com-
plessi,�degli�enti�locali�e�dell'amministrazione�centrale,�con�conferenze�di�servizi�e�penetranti�
poteri�del�Consiglio�dei�Ministri,�circostanze�queste�che�fanno�concludere�per�la�sussistenza�
di�interessi�costituzionalmente�protetti�(all'ambiente�ed�allo�sviluppo�compatibile)�di�fonda-
mentale�importanza,�che�rendono�necessaria�una�valutazione�politica.�
7.11.�-Non�ignora�la�Sezione�l'esistenza�di�un�proprio�precedente�contrario:�per�Consi-
glio�di�Stato,�sezione�sesta,�23�ottobre�2001,�n.�5590�il�potere�esercitato�in�sede�di�valutazione�
di�impatto�ambientale�ha�natura�marcatamente�tecnico-discrezionale,�per�cui,�pur�volendo�
ammettere,�infatti,�che�possano�permanere�funzioni�le�quali�(ancorche�oggettivamente�
amministrative)�continuino�ad�essere�sottratte�alla�dirigenza,�cio��certamente�non�puo��dirsi�
per�la�V.I.A.�che,�in�concreto,�deve�essere�compiuta,�per�cio��che�concerne�un�determinato�
intervento,�alla�quale�resta�estranea�la�funzione�di�programmazione�e�di�indirizzo�e�che�deve�
essere�esercitata�secondo�criteri�e�modalita��predeterminati�da�leggi,�regolamenti�ed�atti�
generali,�ovvero�determinazioni�regionali;�legittimamente,�pertanto,�il�procedimento�di�
valutazione�impatto�ambientale�si�conclude�con�una�determinazione�dirigenziale.�
Ma�tale�precedente�era�relativo�a�V.I.A�regionale�ossia�a�valutazione�di�opera�di�minore�
importanza�rispetto�all'opera�di�costruzione�di�una�centrale�elettrica�(omissis)�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
controllo 
sulle 
concentrazioni: 
questioni 
processuali 
e 
di 
sostanza 


(Tribunale�Amministrativo�Regionale�del�Lazio,�sezione�prima,�20�febbraio�2004�n.�1631)�

La�pregevole�decisione�del�T.A.R.�Lazio�condivide�con�puntuale�motiva-
zione�l'organica�ricostruzione,�in�sede�difensiva,�degli�elementi�della�com-
plessa�vicenda(1),�dimostrativa�della�logicita�e�ragionevolezza�delle�valuta-
zioni�espresse�dall'Autorita�garante�della�concorrenza�e�del�mercato,�con�
provvedimento�di�solido�impianto,�nell'ambito�della�sua�specifica�ed�esclusiva�

(1)�Il�caso,�interessante�specificamente�il�settore�assicurativo�ed�i�rapporti�tra�imprese�assi-
curatrici�e�banche,�concerne�un'articolata�operazione�^acquisto�da�parte�di�S.A.I.�del�29%�del�
capitale�di�Fondiaria�con�successiva�fusione�per�incorporazione�di�quest'ultima�nella�prima�o
ggetto�di�comunicazioni�all'Autorita�garante�della�concorrenza�e�del�mercato.�L'Autorita�ha�
dichiarato�il�non�luogo�a�provvedere�sull'operazione�come�notificatale,�ritenendo�che�questa�si�
configurasse�in�modo�diverso�da�quanto�prospettato�dalle�due�anzidette�societa�e,�in�ragione�del�
ravvisato�acquisto�di�un�controllo�congiunto�da�parte�di�Mediobanca�(ritenuta�altres|�controllante�
di�fatto�di�Generali)�e�di�Premafin�(controllante�di�S.A.I.)�su�Fondiaria,�ha�contestualmente�
avviato�d'ufficio�un'istruttoria�nei�confronti�di�Premafin,�Mediobanca,�S.A.I.�e�Fondiaria�per�la�
valutazione�della�relativa�concentrazione.�Mediobanca�ha�impugnato�l'atto�di�avvio�di�tale�istrut-
toria�e,�successivamente,�ha�notificato�motivi�aggiunti�per�censurare�il�provvedimento�conclusivo�
del�procedimento.�Con�questo�l'Autorita�-ritenuto�che�l'operazione�conducesse�alla�costituzione�
di�un�nuovo�aggregato�di�assoluto�rilievo�nella�quasi�generalita�dei�mercati�dell'assicurazione�
danni�(in�particolare�per�i�rami�i�cui�mercati�hanno�dimensione�esclusivamente�nazionale,�di�pre-
valente�domanda�di�copertura�di�piccoli�rischi,�rappresentanti�oltre�il�90%�dell'intera�raccolta�
premi�del�settore�danni,�ma�anche�nei�mercati�assicurativi�per�i�rischi�catastrofali,�di�dimensione�
sovranazionale)�in�grado�di�sfruttare�i�vantaggi�derivanti�dalla�possibilita�di�offrire�l'intera�gamma�
di�prodotti�con�un�ampio�numero�di�marchi�noti�ed�affermati�^ha�autorizzato�l'operazione�da�
lei�accertata�ponendo�come�condizione�determinate�misure�sino�al�permanere,�a�giudizio�dell'Au-
torita�medesima,�del�controllo�di�Mediobanca�su�Fondiaria-Sai�(1-non�aumento,�inmisura�ecce-
dente�il�2,43%,�della�quota�dei�diritti�di�voto�di�Fondiaria-S.A.I.�nelle�assemblee�ordinarie�di�
Generali�complessivamente�detenuti�a�qualunque�titolo;�2-non�partecipazione�di�Fondiaria__S.A.I.,�
neppure�ai�fini�della�regolare�costituzione�dell'assemblea,�alle�assemblee�ordinarie�di�Generali�
per�l'intera�partecipazione�del�2,43�%�del�capitale�ordinario;�3-astensione�da�parte�di�Mediobanca�
dall'esercizio�del�diritto�di�voto�nelle�assemblee�ordinarie�di�Generali�relativamente�ad�una�propria�
partecipazione�del�2%�nonche�dall'espressione�di�voti�nelle�stesse�assemblee�in�virtu�di�delega�con-
ferita�da�altri�soggetti).�Nel�successivo�provvedimento�con�il�quale,�a�seguito�di�mutamenti�soprav-
venuti�in�senso��deconcentrativo�,�sono�state�revocate�le�anzidette�misure,�l'Autorita�ha�espresso�
alcune�considerazioni�di�sintesi�:��Leproblematiche�emerse�nell'analisi�dell'operazione�di�concentra-
zione�Fondiaria�Sai�e�della�successiva�evoluzione�pongono�in�evidenza�talune�caratteristiche�del�
sistemafinanziarioitalianosicuramenterilevantisottoilprofiloantitrust.�Lapresenzadipartecipa-
zioni�di�minoranza�spesso�incrociate,�in�cui�Mediobanca�assume�un�ruolo�centrale;�la�condivisione�di�
membri�negli�organi�sociali�anche�di�imprese�concorrenti;�il�duplice�ruolo�di�alcune�tra�le�principali�
bancheitaliane,�chedaunlatosipongonocomefinanziatoriedall'altrocomeazionistidelleimprese�
finanziate,�costituiscono�tutti�elementi�in�grado�di�incidere�profondamente�sulla�contendibilita�delle�
imprese,�isolandole�da�un�contesto�concorrenziale�ed�alterando�gli�incentivi�per�le�stesse�alla�ricerca�
dell'efficienzaproduttiva.�Quandotalilegamiinteressanoimpresepresentisullostessomercato,�come�
avvienenelsettoreassicurativo,�laconcorrenzapuo�risultarefalsata.��


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

competenza�(2).�La�decisione�reca�nel�contempo�una�serie�di�affermazioni�di�
grande�interesse�in�termini�di�principio�(solo�alcune�delle�quali�confermative�
di�precedenti�arresti),�sia�concernenti�il�procedimento�sia�attinenti�all'espe-
rienza�attuativa�della�disciplina�comunitaria�della�materia,�costantemente�
richiamata�a�supporto�degli�apprezzamenti�espressi�sui�molteplici�aspetti�
della�vicenda�venuti�in�rilievo�per�le�censure�prospettate�dalla�ricorrente.�

Possono�segnalarsi,�in�particolare,�le�precisazioni�circa:�
a) 
l'inammissibilita��dell'impugnativa�avverso�l'atto�di�avvio�del�
procedimento;�(3)�
b) 
l'ammissibilita��di��motivi�aggiunti��concernenti�atto�sopravvenuto,�
pur�nel�caso�di�ricorso�originario�inammissibile(4);�

c) 
la�non�computabilita��,�ai�fini�della�verifica�della�dimensione�comu-
nitaria�di�un'operazione�di�concentrazione,�dei�fatturati�relativi�a�societa��che�
le�imprese�direttamente�interessate�neghino�di�controllare,�con�conseguente�
competenza�dell'Autorita��nazionale�e�non�della�Commissione�europea�per�la�

(2)�Ha�formato�oggetto�di�analisi,�per�stabilirne�il�reale�significato�e�l'esatta�portata�nello�
specifico�contesto�in�esame,�una�copiosa�serie�di�documenti�acquisiti�dall'Autorita��in�sede�ispet-
tiva.�
(3)�Si�veda�sul�punto�la�chiara�sentenza�della�Corte�di�giustizia�11�novembre�1981�in�causa�
60/81�-IBM/Commissione,�che�ha�dichiarato�irricevibile�un�ricorso�proposto�dall'IBM�per�l'an-
nullamento�dell'atto�della�Commissione�con�il�quale�era�stato�avviato�un�procedimento�in�materia�
di�concorrenza�ed�era�stata�notificata�all'impresa�una�contestazione�degli�addebiti,�sul�presuppo-
sto�che�tale�atto�non�rispettasse�le�esigenze�minime�per�gli�atti�di�questo�tipo,�non�consentisse�di�
difendersi�per�i�vizi�inficianti�la�contestazione�e�per�l'insufficienza�del�termine,�con�radicale�asse-
rito�vizio�sin�dall'origine�del�procedimento�amministrativo�anche�sotto�il�profilo�della�competenza.�
Ha�osservato�la�Corte�che�la�non�impugnabilita��dell'atto�di�avvio�del�procedimento,�che�non�ha�
effetto�sospensivo�ne�incide�in�alcun�modo�sulla�posizione�giuridica�dell'impresa�interessata,non�
preclude�la�piena�tutela�giurisdizionale�di�questa�nel�momento�dell'impugnazione�del�provvedi-
mento�decisorio,�nel�cui�ambito�potranno�essere�fatti�valere�tutti�gli�eventuali�vizi�del�procedi-
mento.�
(4)�La�sentenza�richiama�i�precedenti�di�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�879/02�e�T.A.R.�Campania,�
sez.�II,�1071/02.�A�quanto�sembra,�secondo�il�T.A.R.�Lazio,�a�seguito�della�legge�205/2000,�nel�
caso�di�ricorso�inammissibile,�risulterebbero�inammissibili�solo�i�motivi�aggiunti�concernenti�
nuove�o�piu��puntuali�censure�dell'atto�(o�degli�atti)�oggetto�dell'originaria�irrituale�impugnazione;�
sarebbero�invece�ammissibili�motivi�aggiunti�concernenti�censure�rivolte�ad�atto�diverso�e�soprav-
venuto,�in�quanto�in�tal�caso�i�motivi�aggiunti�sarebbero�dotati�di��autonomia�sostanziale�,�come�
�espressione�di�un�autonomo�diritto�di�azione�,�e�possederebbero��l'intima�natura�di�un�auto-
nomo�atto�introduttivo�di�giudizio��pur�non�essendone�rivestiti�delle�sembianze�formali.�Essi,�in�
particolare,�darebbero�vita�ad��un�nuovo�rapporto�processuale�e�non�ad�uno�svolgimento�interno�
al�rapporto�gia��in�essere�,�veicolando��un'autonoma�azione�impugnatoria��ricollegata��all'auto-
noma�lesivita��del�provvedimento�sopravvenuto�.�Il�che�sarebbe�giustificato,�nella�ricostruzione�
del�T.A.R.,�dal�dover�investire�l'accertamento�istituzionalmente�devolutoalgiudice,ben�piu��che�
l'isolato�dato�della�legittimita��formale�di�un�singolo�provvedimento,�il�grado�di�fondatezza�delle�
aspettative�e�delle�correlative�pretese�che�costituiscono�la�materia�del�singolo�rapporto�di�diritto�
amministrativo.�Siffatte�enunciazioni�non�sembrano�peraltro�pienamente�condivisibili,�tenuto�
conto�delle�ragioni�sostanziali�che�possono�giustificare�il�simultaneusprocessus 
e�che�debbono�rite-
nersi�alla�base�della�previsione�legislativa�di�cui�al�novellato�comma�1�dell'art.�21�della�legge�
1034/1971.�Sul�piano�formale��l'autonomia�dell'azione��postula�inoltre�la�necessita��di�un�nuovo�
�mandato�ad 
litem�.�
Cio��,�in�particolare,�aldila��della�specifica�fattispecie,�con�riguardo�ai�ricorsi�in�sede�di�giuri-
sdizione�generale�di�legittimita��.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

valutazione�di�una�concentrazione�concernente�imprese�il�cui�fatturato�com-
plessivo�superi�la�soglia�comunitaria�solo�includendovi�il�fatturato�di�una�
societa�il�cui�controllo�di�fatto�da�parte�di�un'impresa�direttamente�interessata,�
pur�prospettato�dall'Autorita�,�non�sia�pacifico�ne�di�facile�accertamento;�(5)�

d) 
la�necessarieta�di�una�lettura�coordinata�ed�organica�del�complesso�
indiziario�raccolto�nel�procedimento,�i�cui�elementi�non�possono�soppesarsi�
in�modo�decontestualizzato;�

e) 
la�non�necessarieta�,�perche�sia�configurabile�una�comunanza�di�
interessi�tra�due�soggetti�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo�con-
giunto�di�un'impresa,�di�un'assoluta�convergenza�di�scopo,�ben�potendo�
essere�differenti�le�finalita�che�rispettivamente�fondano�l'interesse�all'acquisi-
zione�da�parte�dei�diversi�soggetti;�

(5)�Tali�esplicite�affermazioni�rappresentano�il�quid 
novi 
di�maggior�rilievo.�Esse�si�ricolle-
gano�alle�indicazioni�emergenti�dalla�Comunicazione�sul�calcolo�del�fatturato�98/C�66/04�e�conse-
guono�ad�una�verifica�della�prassi�applicativa�dell'art.�5.4�del�Regolamento�Concentrazioni�
n.�4064�del�Consiglio�da�parte�della�Commissione�(sia�antecedente�che�successiva�alla�Comunica-
zione�anzidetta)�per�rilevare�la�compatibilita�ovvero�la�contraddizione�con�essa�della�contestata�
determinazione�di�propria�competenza�assunta�nella�specie�dall'Autorita�nazionale.�Si�sono�quindi�
analizzate�le�concrete�situazioni�ed�i�presupposti�effettivi�della�competenza�comunitaria�ricono-
sciuta�relativamente�a�casi�in�cui�nel�calcolo�complessivo�del�fatturato�apparivano�compresi�quelli�
delle�imprese�controllate�di�fatto�dalle�imprese�direttamente�interessate�alle�operazioni�da�valu-
tare.�Si�era�premesso�in�linea�di�diritto,�in�opposizione�alle�argomentazioni�della�ricorrente,�che,�
se�e�vero�che�l'art.�3�del�regolamento�concentrazioni�detta�la�nozione�di�controllo�ai�fini�dell'appli-
cazione�del��presente�regolamento�,�e�tuttavia�da�rilevare�che�l'art.�5.4,�inerente�alle�modalita�di�
calcolo�del�fatturato�complessivo 
finalizzato�esclusivamente�alla�determinazione�dell'Autorita�com-
petente�secondo�il�criterio�di�cui�all'art.�1,�per�individuare�le�imprese�da�considerare�nel�gruppo�
dell'impresa�interessata�non�fa�richiamo�all'art.�3�ne�,�direttamente�e�in�termini�generali,�alla�
nozione�di�controllo�e�dunque�all'esistenza�di�un�rapporto�di��controllo��o��controllante/control-
lata��tra�imprese.�L'art.�5.4,�infatti,�indica�e�definisce�direttamente,�in�modo�specifico�ed�auto-
nomo,�senza 
richiami 
e 
qualificazioni,�le�situazioni�che�ritiene�rilevanti�ai�fini�della�ricomprensione�
del�fatturato�di�talune�imprese�nel�calcolo�anzidetto.�In�particolare,�ai�fini�della�determinazione�
della�competenza�si�vuole�misurare�la�forza�economica�delle�imprese�rispecchiata�dal�loro�fattu-
rato�globale�indipendentemente 
dalfatto 
che 
l'operazione 
incida 
o 
meno 
sui 
settori 
inclusi 
nel 
calcolo.�
Il�fatto�che�non�vada�calcolato�solo�il�fatturato�del�settore�interessato�dall'operazione�(elemento,�
quest'ultimo,�interessante�invece�il�merito�delle�valutazioni�spettantiall'Autorita��competente�)�
costituisce�la�miglior�riprova�della�distinzione�dei�criteri�da�adottare�per�l'individuazione�imme-
diata�della�competenza�e,�rispettivamente,�per�l'accertamento�valutativo�di�merito.�In�altri�termini,�
le�soglie�di�fatturato�di�cui�agli�artt.�1�e�5�del�Regolamento�concentrazioni�sono�destinate�a�stabi-
lire�la�competenza�e�non�servono�a�valutare�le�quote�di�mercato�o�l'impatto�su�di�questo�dell'ope-
razione.�Loro�scopo�e�quello�di�fornire�un�meccanismo�semplice�ed�obiettivo,�di�agevole�applica-
zione,�facilmente�utilizzabile�dalle�societa�partecipanti�ad�una�concentrazione�ed�al�tempo�stesso�
rispondente�ad�esigenze�di�certezza.�Per�tale�ragione�sono�puramente�quantitative�e�basate�sul�fat-
turato�globale�delle�imprese.�Ovvio�quindi�che,�ai�fini�in�discorso,�non�possano�computarsi�fattu-
rati�relativi�a�societa�che�le�imprese�direttamente�interessate�escludano�che�facciano�parte�del�loro�
gruppo.�In�tal�caso,�infatti,�per�superare�la�prospettazione�delle�imprese�interessate�dovrebbe�pro-
cedersi�ad�una�valutazione�preventiva,�peraltro�assolutamente�inconfigurabile�sia�perche�l'esatta�
ricostruzione�dei�gruppi�attiene�sostanzialmente�e�propriamente�all'ambito�degli�apprezzamenti�
di�merito�sull'operazione�(riguardando�un�aspetto�importante�per�cogliere�il�rilievo�di�questa�sul�
mercato)�sia�perche�non�si�dispone�di�poteri�istruttori�prima�dell'apertura�del�procedimento.Al�
di�la�di�ogni�questione�in�ordine�alla�distinzione�tra�diritto 
a�gestire�gli�affari�dell'impresa�e�potere�
de 
facto 
di�ingerenza,�ai�fini�dell'individuazione�delle�imprese�da�considerare�aifinidel�calcolo�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

f) 
la�possibilita�di�asimmetrie�tra�imprese�madri�detentrici�di�un�
controllo�congiunto,�anche�(eccezionalmente)�con�voto�preponderante�di�
una�di�esse�(in�astratto�gia�di�controllo)�esercitabile�peraltro�solo�dopo�un�
momento�di�confronto�con�l'altra;�(6)�

g) 
il�valore�indiziante�di�un�concerto�nell'acquisto�di�partecipazioni�in�
ordine�all'esistenza�di�interessi�comuni�delle�imprese�acquirenti,�interessi�a�
loro�volta�rivelatori�di�una�possibile�esistenza�di�controllo�congiunto�da�parte�
delle�imprese�medesime;(7)�

h) 
il�valore�indiziante�di�preesistenti�rapporti�tra�azionisti�(finanziari,�
economici,�personali)�in�ordine�ad�una�comunanza�di�interessi,�a�sua�volta�
indicativa�di�un�possibile�controllo�congiunto;�(8)�

del�fatturato�tra�quelle�che�hanno�legami�diretti�o�indiretti�con�le�imprese�direttamente�interessate,�
e�stata�comunque�valorizzata�la�circostanza�che�nei�precedenti�esaminati,�quali�richiamati�dalla�
ricorrente,�per�il�calcolo�del�fatturato�ai�fini�della�determinazione�della�competenza�non�si�era�
posto�il�problema�di�considerare�o�meno�la�rilevanza�di�un�controllo�di�fatto�che�non�fosse�paci-
fico;�ne�,�comunque,�un�controllo�di�fatto�contestato�era�mai�risultato�rilevante.�In�particolare:�

-in�alcuni�casi�erano�state�le�stesse�imprese,�in�sede�di�notifica�dell'operazione,�ad�indicare�
di�far�parte�di�un�gruppo�del�quale�indicavano�il�fatturato�complessivo;�tali�il�caso�Ifil/Alpitour�
nonche�il�caso�Arjo�Wiggins/Arjo�Bex�(nel�quale,�tra�l'altro,�il�fatturato�di�Fiat�era�addirittura�irri-
levante�perche�il�solo�fatturato�della�Toro�Assicurazioni,�controllata�dalla�capogruppo�GAC,�era�
ben�superiore�a�quello�soglia�dell'epoca);�

-in�alcuni�casi�la�stessa�Autorita�aveva�gia�precedentemente�accertato�con�proprio�provvedi-
mento�(non�annullato)�l'esistenza�di�un�controllo�esclusivo;�tali�i�casi�Hopa,�rispetto�ai�quali�era�
gia�intervenuto�il�provvedimento�C3966�del�giugno�2000,�che�aveva�accertato�il�controllo�esclusivo�
di�Bell 
(controllata�da�Hopa)su�Olivetti 
(con�conseguente�considerazione,�nelle�successive�pro-
nunce�coinvolgenti�Hopa,�del�fatturato�Olivetti�e�relativa�controllata�Telecom).�Estranei�alla�pro-
blematica�accennata�erano�poi�i�casi�in�cui�era�stata�accertata�l'esistenza�di�un'unica�entita�econo-
mica�senza�alcun�vincolo�di�controllo�tra�i�diversi�soggetti�che�la�costituivano�(situazione�molto�
diversa�da�quella�in�discussione),�nella�quale�non�erano�stati�neppure�applicati�i�criteri�dell'art.�5.4�
del�regolamento�concentrazioni;�tali�il�caso�Deloitte 
& 
Touche/Andersen 
UK 
nonche�il�caso�Snai 
servizi-San 
Siro/Trenno.Cio�ha�consentito�al�T.A.R.�di�convenire�motivatamente:�sul�carattere�
autoreferenziale�delle�previsioni�dell'art.�5.4�del�Regolamento�concentrazioni,�fondate�su�elementi�
di�immediata�ed�agevole�rilevabilita�integranti�nozione�di�controllo�sicuramente�piu�ristretta�di�
quella�definita�dall'art.�3;�sulla�necessita�,�derivante�dalla�funzione�stessa�della�norma,�che�gli�ele-
menti�considerati�nell'art.�5.4�assumano�rilievo�in�quanto�di�esistenza�apriori 
manifesta�o�pacifica�
tra�le�parti;�sull'inaccettabilita�della�prospettazione�di�una�competenza�in�materia�di�carattere�
provvisorio�e�destinata�a�risolversi�nel�caso�in�cui,�in�sede�di�merito,�si�pervenisse�all'accertamento�
di�elementi�ulteriori�prima�incerti�o�contrastati�e�configurati�solo�a�titolo�ipotetico.�

(6)�La�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione�98/C�66/02�
espressamente�considera�che�all'interno�di�un�controllo�congiunto�uno�dei�controllanti�possa�avere�
anche�un�ruolo�ridotto�o�addirittura�inesistente�nella�gestione�quotidiana�dell'impresa�ove�la�sua�
presenza�sia�motivata�e�si�faccia�pesare�con�prevalenza�per�considerazioni�finanziarie,�di�strategia�
a�lungo�termine,�di�politica�generale�e�che�vi�possa�essere�controllo�congiunto�anche�in�presenza�
di�un�voto�preponderante�se�questo�puo�essere�espresso�solo�dopo�fasi�di�arbitrato,�tentativi�di�
riconciliazione�o�in�ambito�molto�limitato�(punti�36�e�37).�Nella�specie�il�rapporto�Premafin/�
Mediobanca�in�relazione�alla�nuova�entita�Fondiaria�^Sai�viene�ricostruito�come�ipotesi�di�codi-
pendenza�di�una�societa�dal�socio�di�partecipazione�maggioritaria�e�da�altro�socio�in�grado�
rispetto�al�primo�^che�pur�non�ne�e�economicamente�dipendente�^di�esercitare�un�certo�condizio-
namento�in�ragione�di�rapporti�finanziari.�
(7)�In�tal�senso�v.�Comunicazione�98/C�66/02,�citata,�punti�32,�33.�
(8)�V.�nota�precedente.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


i) 
la 
non 
implicazione, 
nell'obbligo 
di 
valutare 
le 
memorie 
presentate 
dalle 
parti 
nel 
procedimento, 
della 
necessita� 
di 
analitica 
motivazione 
e 
confu-
tazione 
in 
merito 
ad 
ogni 
argomento 
da 
esse 
utilizzato; 
(9) 


l) 
il 
rilievo 
che, 
se 
e� 
prassi 
comune 
alla 
vigilia 
di 
una 
fusione 
di 
societa� 
che 
vi 
siano 
contatti 
tra 
i 
soci 
per 
una 
definizione 
delle 
regole 
di 
corporate 
governance 
della 
nuova 
entita� 
ampiamente 
condivise, 
esorbitano 
tuttavia 
dalle 
modalita� 
tipicamente 
proprie 
di 
tali 
contatti 
(per 
assumere 
valore 
indiziario 
di 
una 
finalita� 
di 
gestione 
comune) 
quelle 
volte 
a 
definire 
anche 
i 
nominativi 
dei 
componenti 
dei 
nuovi 
organi, 
addirittura 
se 
presi 
in 
considerazione, 
promiscuamente, 
in 
rappresentanza 
di 
specifici 
soci; 


m) 
la 
possibilita� 
di 
ritenere, 
in 
relazione 
all'esercizio 
di 
�un'influenza 
significativa� 
da 
parte 
dell'azionista 
di 
riferimento 
su 
di 
un'impresa, 
titolare 
di 
diritti 
di 
voto 
in 
una 
societa� 
(i 
cui 
effettivi 
assetti 
sono 
oggetto 
di 
indagine), 
che 
la 
stessa 
impresa 
sia 
�particolarmente 
propensa� 
a 
seguireil 
proprio 
azionista 
di 
riferimento 
nell'esercizio 
del 
voto 
e 
che 
quindi 
i 
voti 
di 
entrambi 
possano 
essere 
sommati 
tra 
di 
loro 
ai 
fini 
della 
verifica 
della 
maggioranza 
assembleare 
nella 
societa� 
sub 
iudice;(10) 


n) 
la 
valutabilita� 
di 
qualsiasi 
significativo 
fattore 
che 
possa 
concorrere 
con 
la 
partecipazione 
azionaria 
in 
una 
societa� 
per 
integrare, 
unitamente 
a 
talepartecipazione,una�influenzasignificativanellasocieta� 
stessa;(11) 


o) 
la 
possibilita� 
che 
il 
controllo 
esclusivo 
di 
un'impresa 
possa 
essere 
acquisito 
anche 
attraverso 
una 
partecipazione 
di 
minoranza 
qualificata;il 
che 
va 
verificato 
in 
base 
ad 
analisi 
degli 
elementi 
di 
natura 
giuridica 
o 
fattuale 
che 
connotano 
la 
fattispecie;(12) 


p) 
i 
limiti 
dell'obbligo 
di 
motivazione 
dell'Autorita� 
garante 
della 
concorrenza 
e 
del 
mercato 
e 
la 
non 
necessarieta� 
di 
una 
motivazione 
specifica 
e 
rigorosa 
in 
caso 
di 
scostamento 
dalle 
considerazioni 
espresse 
nel 
parere 
(non 
vincolante) 
reso 
dall'Autorita� 
di 
settore, 
ove 
queste 
non 
riguardino 
la 
disciplina 
specifica 
e 
le 
caratteristiche 
proprie 
del 
settore 
interessato 
ma 


(9) 
Con 
specifico 
riferimento 
al 
procedimento 
antitrust 
v. 
Cons. 
Stato, 
sez. 
VI, 
2199/02. 
(10) 
Cio� 
nell'applicazione 
del 
test 
di 
analisi 
delle 
serie 
storiche 
delle 
assemblee, 
per 
la 
verifica 
delle 
presenze 
nelle 
assemblee 
in 
un 
apprezzabile 
arco 
temporale, 
da 
cui 
puo� 
dedursi 
l'esistenza 
di 
una 
stabile 
maggioranza 
di 
voti. 
(11) 
Nella 
decisione 
28 
agosto 
2001, 
M/2532 
Fiat/Italenergia/Montedison, 
la 
Commissione 
ha 
affermato 
il 
principio 
in 
base 
al 
quale, 
ai 
fini 
dell'individuazione 
degli 
effettivi 
assetti 
di 
controllo 
di 
una 
societa� 
, 
devono 
essere 
prese 
in 
considerazione 
una 
serie 
di 
circostanze 
(patti 
parasociali, 
partnership 
industriali, 
rapporti 
di 
partecipazione 
etc.) 
in 
presenza 
delle 
quali 
deve 
ritenersi 
che 
una 
societa� 
partecipata 
sia 
particolarmente 
propensa 
a 
seguire 
il 
proprio 
azionista 
di 
riferimento 
nell'esercizio 
del 
voto. 
Al 
riguardo 
il 
T.A.R. 
ha 
riconosciuto 
il 
carattere 
meramente 
esemplificativo 
degli 
elementi 
indicati 
nella 
decisione 
citata 
ed 
ha 
quindi 
ritenuto 
ragionevole 
ritenere 
un'elevata 
propensione 
di 
Fondiaria 
ad 
uniformarsi 
alle 
decisioni 
di 
voto 
di 
Mediobanca 
in 
ragione 
del 
fatto 
che 
Mediobanca 
era 
secondo 
azionista 
di 
Fondiaria 
ed 
azionista 
di 
maggio-
ranza 
di 
Montedison, 
prima 
azionista 
di 
Fondiaria, 
e 
che 
Fondiaria, 
a 
sua 
volta, 
era 
azionista 
e 
parte 
del 
patto 
di 
sindacato 
di 
Mediobanca. 
(12) 
V. 
Comunicazione 
98/C 
66/02; 
in 
particolare 
il 
punto 
14 
che 
considera, 
esemplificativa-
mente, 
il 
caso 
che 
le 
azioni 
rimanenti 
siano 
disperse 
tra 
una 
moltitudine 
di 
proprietari. 

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

concernano�l'interpretazione�della�disciplina�antitrust 
(in�particolare,�
presupposti�tipici�dell'applicazione�della�normativa�in�materia)�inerente�al�
proprium 
della�competenza�esclusiva�dell'Autorita�garante�della�concorrenza�
e�del�mercato.(13)�

Avv. 
Giorgio 
D'Amato 


Tribunale 
Regionale 
Amministrativo 
del 
Lazio, 
sezione 
prima, 
20 
febbraio 
2004, 
n. 
1631 
^

Pres. 
A.�Savo�Amodio�^Rel. 
N.�Gaviano�^Mediobanca-Banca�di�Credito�Finanziario�

S.p.a.�(Avv.ti�G.�Scoca�e�P.�Fattori)�c/Autorita�Garante�della�Concorrenza�e�del�Merc
ato�(cont.144876/02,�Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).�
1.�^Non 
e� 
suscettibile 
di 
autonomo 
gravame 
l'atto 
di 
avvio 
dell'istruttoria 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
16, 
comma 
4, 
della 
legge 
n. 
287/1990. 
Tale 
atto 
esprime 
solo 
un 
punto 
di 
vista 
iniziale, 


tutto 
da 
verificare 
attraverso 
il 
contraddittorioprocedimentale, 
e 
le 
imprese 
che 
ne 
sono 
destina-

tariepossono 
risentire 
dall'azione 
dell'Autorita� 
Garante 
unpregiudizio 
giuridicamente 
apprezza-

bile 
solo 
allorche�
al 
termine 
della 
medesima 
istruttoria, 
la 
stessa 
Autorita� 
adotti 
le 
proprie 


determinazioni 
finali 
(vietando 
la 
concentrazione, 
ovvero 
autorizzandola 
con 
misure 
riduttive 


del 
suo 
impatto 
sul 
mercato). 


2.�^Quando, 
dunque, 
imotiviaggiuntiveicolino 
un'autonomaazione 
impugnatoria, 
qualee� 
quella 
che 
si 
ricollega 
all'autonoma 
lesivita� 
del 
provvedimento 
sopravvenuto, 
la 
loro 
indipen-

denza 
sostanziale 
e 
pari 
dignita� 
rispetto 
al 
ricorso 
iniziale 
postula 
che 
essi 
non 
possano 
risentire 


dell'inammissibilita� 
di 
quest'ultimo. 


3.�^Aifini 
del 
riparto 
di 
competenza 
tra 
Autorita� 
nazionale 
di 
vigilanza 
e 
Commissione 
europea, 
un 
accertamento 
solo 
postumo 
dell'esistenza 
di 
uno 
degli 
elementi 
indicati 
dall'art. 
5.4 


del 
Regolamento 
CEEn. 
4064/1989 
ma 
originariamente 
occulto 
e 
tutto 
da 
verificare, 
non 
reagi-

scesuunacompetenzaormaigia� 
radicatasiall'iniziodelprocedimento. 


4.�^L'obbligo 
della 
Pubblica 
Amministrazione 
di 
valutare 
le 
memorie 
presentate 
dalle 
parti 
del 
procedimento, 
contemplato 
dall'art. 
10 
della 
legge 
n. 
241 
del 
1990, 
non 
comporta 
un 
obbligo 
di 


analitica 
motivazione 
e 
confutazione 
in 
merito 
ad 
ogni 
argomento 
utilizzato 
dalle 
parti 
stesse. 


5.�^Aifinidegliaccertamentidevolutiall'Autorita� 
garanteperlaconcorrenzaeperilmer-
catoe� 
indispensabilechesiprocedaadunavalutazionechetengacontodelcontestocomplessivo 


dirisultanzeincuiessasicolloca. 
Ilsoppesamentoparcellizzato 
delvaloreprobatorio 
deisingoli 


indizi 
decontestualizzati 
cede 
il 
passo 
alla 
lettura 
unitaria 
e 
all'apprezzamento 
organico 
della 


valenza 
propria 
del 
complesso 
indiziario 
raccolto. 


6.�^L'interesse 
comune 
rilevante 
aifini 
dell'acquisizione 
del 
controllo 
congiunto 
di 
un'im-
presa 
non 
implica 
assoluta 
convergenza 
di 
scopo 
tra 
i 
due 
acquirenti, 
ma 
la 
semplice 
volonta� 
di 


realizzare 
l'operazione 
anche 
se 
con 
finalita� 
diverse. 
In 
tale 
contesto 
e�'possibile 
ammettere, 


senzacadereincontraddizionelogica,checiascunasocieta� 
continuiacurarsidellapiu� 
efficace 


tutela 
dei 
propri 
interessi 
individuali 
non 
regolati 
dagli 
accordi 
intercorsi. 


7.�^L'eserciziodiun'influenzasignificativasudiun'impresa, 
titolaredidirittidivoto 
inuna 
societa� 
, 
consente 
di 
affermare 
che 
la 
stessa 
impresa 
sia 
particolarmente 
propensa 
a 
seguire 
il 


proprio 
azionista 
di 
riferimento 
nell'esercizio 
del 
voto, 
e 
che 
quindi 
i 
voti 
di 
entrambi 
possano 


essere 
sommati 
tra 
loro 
aifini 
della 
verifica 
della 
maggioranza 
assembleare. 


8.�^Allorche� 
l'Autorita� 
garanteperlaconcorrenzaeperilmercatosidiscostadaprecedenti 
valutazionidell'ISVAPnonhanecessita� 
dipoggiaresuunamotivazioneparticolarmenterigo-

rosa 
allorche� 
le 
questioni 
oggetto 
di 
divergenza 
non 
riguardano 
la 
disciplina 
specifica 
e 
le 
carat-

teristichepropriedelsettoreassicurativo 
interessatomaconcernonol'interpretazionedelladisci-

plina 
antitrust, 
e 
segnatamente 
i 
consuetipresupposti 
dell'applicazione 
delle 
norme 
di 
tale 
mate-

ria 
di 
competenza 
specifica 
ed 
esclusiva 
dell'Autorita� 
. 


(13)�Per�una�tale�distinzione�in�ordine�al�carattere�della�motivazione�v.�gia�citata�Cons.�Stato,�
sez.�VI,�2199/02.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�Fatto 
e 
diritto. 
In�data�30�maggio�2002�la�SAI�S.p.a.�e�la�Fondiaria�S.p.a.�deliberavano�
di�procedere�alla�loro�fusione.�Il�6�agosto�dello�stesso�anno�le�dette�societa�comunicavano�
all'Autorita�Garante�della�Concorrenza�e�del�Mercato�l'operazione�che�le�riguardava,�e�che�
avrebbe�permesso�alla�SAI�di�acquisire�il�controllo�su�Fondiaria:�l'operazione�consisteva,�in�
sostanza,�nell'acquisto�da�parte�della�prima�del�29,97%�del�capitale�della�seconda,�e�nella�
successiva�fusione�per�incorporazione�di�quest'ultima�nella�SAI.�

L'Autorita�Garante,�avviata�l'istruttoria�di�propria�competenza�ai�sensi�dell'art.�16,�
comma�4,�della�legge�n.�287�del�1990�al�fine�di�accertare�se�l'operazione�potesse�dare�luogo�
ad�una�posizione�dominante�contraria�all'ordinamento,�con�deliberazione�del�successivo�
10�ottobre�del�2002,�ritenendo�che�la�concentrazione,�per�come�si�profilavain�base�agli�
elementi�assunti,�diversamente�da�quanto�avevano�prospettato�le�parti�consistesse�nell'acqui-
sto�del�controllo�congiunto�da�parte�di�Mediobanca��Banca�di�Credito�Finanziario�S.p.a.�
(``Mediobanca'')�e�Premafin�s.p.a.�su�Fondiaria�-SAI�(e�ritenendo,�altres|�,�che�Mediobanca�
esercitasse�anche�un�controllo�di�fatto�su�Generali),�dichiarava�il�non�luogo�a�provvedere�in�
relazione�al-
l'operazione�come�originariamente�notificatale,�e�l'avvio�dell'istruttoria�nei�confronti�delle�
societa�Premafin,�Mediobanca,�SAI�e�Fondiaria�in�relazione�alla�diversa�operazione�emersa.�

Avverso�tale�provvedimento�Mediobanca�notificava�l'atto�introduttivo�del�presente�
giudizio,�che�veniva�affidato�a�censure�di�legittimita�(omissis). 


Unitamente�alla�domanda�di�annullamento�del�provvedimento�impugnato�la�ricorrente�
spiegava�una�richiesta�di�condanna�dell'Autorita�al�risarcimento�dei�danni�ingiusti�conse-
guentemente�ad�essa�arrecati.�

Nel�frattempo�l'Autorita�Garante,�il�17�dicembre�2002,�perveniva�alla�chiusura�del-
l'istruttoria�avviata�con�il�suo�precedente�atto�del�10�ottobre�nei�confronti�delle�societa�succi-
tate,�ed�autorizzava�l'operazione�accertata��diversa�da�quella�segnalata��a�condizione�
che�le�parti�dessero�attuazione�a�determinate�misure�(prescritte�sul�fondamento�dell'art.�6,�
comma�2,�della�legge�n.�287/1990):�

a) 
che,�con�riferimento�alla�partecipazione�di�Fondiaria-S.A.I.�in�Generali,�le�parti�
non�effettuassero�alcuna�operazione�per�effetto�della�quale�la�quota�dei�diritti�di�voto�
complessivamente�detenuti�nelle�assemblee�ordinarie�di�Generali�avrebbe�ecceduto�il�2,43%�
del�suo�capitale�ordinario�complessivo;�

b) 
che�Fondiaria-S.A.I.�non�partecipasse�alle�assemblee�ordinarie�di�Generali�per�
l'intera�partecipazione�detenuta;�
c) 
che�Mediobanca�si�astenesse�dall'esercitare�il�diritto�di�voto�nelle�assemblee�ordi-
narie�di�Generali�relativamente�ad�una�propria�partecipazione�del�2%.�
Contro�questo�nuovo�provvedimento�Mediobanca�deduceva�motivi�aggiunti�di�ricorso,�

notificati�il�16�gennaio�2003�e�depositati�il�successivo�giorno�22.�

I�nuovi�mezzi�venivano�articolati�secondo�le�seguenti�rubriche:�(omissis). 


Si�costituiva�in�giudizio�in�resistenza�all'impugnativa�l'Autorita�Garante�della�Concor-
renza�e�del�Mercato�per�il�tramite�dell'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�la�quale�eccepiva�
l'inammissibilita�dell'originario�ricorso,�siccome�proposto�contro�un�atto�preliminare�non�
immediatamente�lesivo,�e�la�conseguente�inammissibilita�dei�successivi�motivi�aggiunti,�dei�
quali�deduceva�in�subordine�l'infondatezza;�la�difesa�erariale�concludeva,�infine,�per�l'inam-
missibilita�e�comunque�l'infondatezza�della�pretesa�risarcitoria�di�Mediobanca.�

L'inammissibilita�dell'originario�gravame�veniva�eccepita�anche�dalla�societa�intimata�
The�Liverpool�Limited�Partnership,�parimenti�costituita�in�resistenza�all'impugnazione.�

La�ricorrente�con�successive�note�del�23�e�29�ottobre�2003�insisteva�sulle�proprie�cen-
sure,�puntualizzando�che�le�vicende�di�riassetto�societario�sopraggiunte�in�corso�di�causa�
non�avevano�intaccato�il�suo�interesse�ad�ottenerne�la�trattazione.�

Alla�pubblica�udienza�del�29�ottobre�2003�la�causa�veniva�trattenuta�in�decisione.�

Osserva�il�Tribunale�che�mentre�il�ricorso,�come�originariamente�introdotto,�deve�essere�
dichiarato�inammissibile,�i�motivi�aggiunti�vanno�respinti�per�la�loro�infondatezza.�

1.�^Oggetto�dell'atto�di�impugnativa�notificato�in�data�3�dicembre�2002�eraun�provve-
dimento�disponente�l'avvio�di�un'istruttoria�ai�sensi�dell'art.�16�comma�4�della�legge�n.�287/�
1990,e�quindi�un�semplice�atto�preparatorio�e�preliminare.�
E�noto,�peraltro,�che�ai�fini�dell'ammissibilita�di�un�ricorso�giurisdizionale�amministra-
tivo�occorre,�in�base�al�principio�generale�espresso�dall'art.�100�del�cod.�proc.�civ.,�che�la�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

sua�proposizione�sia�sorretta�da�un�corrispondente�interesse�ad�agire.�E�necessario,�pertanto,�
che�il�ricorrente�denunzi�una�lesione�concreta�ed�attuale,�e�richieda�al�giudice�adito�l'ado-
zione�di�una�pronuncia�suscettibile�di�arrecargli�una�utilita�che�possa�ovviare�alla�lesione�
stessa.�

Nella�costante�attuazione�che�la�giurisprudenza�fa�di�questi�pacifici�principi,�si�suole�
ravvisare�la�possibilita�della�richiesta�concreta�lesione�soltanto�in�presenza�di�un�provvedi-
mento�amministrativo�che�sia�immediatamente�e�praticamente�efficace.�Si�esclude,�dunque,�
l'interesse�ad�impugnare�(oltre�che�gli�atti�non�ancora�emanati)�gli�atti�preparatori�ed�infra-
procedimentali�o�comunque�meramente�prodromici,�per�l'ovvia�ragione�che�gli�stessi,�
essendo�improduttivi�di�effetti�esterni,�non�sono�idonei�ad�incidere�concretamente�nella�sfera�
giuridica�degli�amministrati,�e�che�la�concreta�lesione�di�un�interesse�potra�scaturire�unica-
mente�dal�provvedimento�conclusivo�della�sequenza�procedimentale�(si�vedano,�a�puro�titolo�
esemplificativo:�C.G.A.,�n.�103�del�2�giugno�1988;�IV,�n.�60�del�26�febbraio�1985�e�n.�715�del�
26�giugno�1980;�VI,�n.�345�del�7�luglio�1982;�V,�n.�101�del�5�febbraio�1976).�

Degli�atti�interni�al�procedimento,�di�conseguenza,�si�nega�l'autonoma�impugnabilita�.�
La�lesione�degli�interessi�in�giuoco�potra�verificarsi,�eventualmente,�solo�attraverso�l'ado-
zione�dell'atto�conclusivo�del�procedimento,�contro�il�quale�dovra�essere�pertanto�rivolta�
l'impugnativa�giurisdizionale,�salva�la�possibilita�,�in�tale�occasione,�di�impugnare�congiunta-
mente�anche�l'atto�preparatorio�viziato.�

Facendo�applicazione�di�questi�consolidati�principi�alla�sequenza�procedimentale�previ-
sta�dalla�disciplina�vigente�in�materia�di�concentrazioni,�e�agevole�ricavare�l'insuscettibilita�
di�autonomo�gravame�dell'atto�di�avvio�dell'istruttoria�ai�sensi�dell'art.�16,�comma�4,�della�
legge�n.�287/1990.�Tale�atto�esprime�solo�un�punto�di�vista�iniziale,�tutto�da�verificare�attra-
verso�il�contraddittorio�procedimentale,�e�le�imprese�che�ne�sono�destinatarie�possono�risen-
tire�dall'azione�dell'Autorita�Garante�un�pregiudizio�giuridicamente�apprezzabile�solo�allor-
che�,�al�termine�della�medesima�istruttoria,�la�stessa�Autorita�adotti�le�proprie�determinazioni�
finali�(vietando�la�concentrazione,�ovvero�autorizzandola�con�misure�riduttive�del�suo�
impatto�sul�mercato).�

Ne�l'ammissibilita�dell'originario�atto�di�ricorso�in�epigrafe�potrebbe�essere�recuperata�
richiamando�la�tematica�dell'arresto�del�procedimento,�e�rammentando�la�circostanza�che�
con�il�provvedimento�del�10�ottobre�2002�l'Autorita�aveva,�innanzi�tutto,�dichiarato�il�non�
luogo�a�provvedere�in�relazione�all'operazione�che�le�era�stata�inizialmente�notificata.�
Questo�versante�di�incidenza�effettuale�del�provvedimento�potrebbe�essere�invocato,�in�tesi,�
dalle�societa�che�erano�parti�del�procedimento�per�come�inizialmente�lo�stesso�era�stato�
avviato�mediante�la�comunicazione�della�concentrazione,�vale�a�dire�da�S.A.I.�e�Fondiaria:�
la�stessa�possibilita�sicuramente�non�spetta,�pero�,�ad�una�societa�che�rispetto�al�tratto�
iniziale�del�procedimento�era�solo�terza,�quale�Mediobanca,�nei�cui�riguardi�la�deliberazione�
del�10�ottobre�2002�valeva�quindi�effettivamente�solo,�sotto�ogni�profilo,�quale�mero�atto�
preliminare�e�preparatorio.�

Per�quanto�detto,�il�ricorso�originariamente�introdotto�deve�soggiacere�alla�preannun-
ciata�declaratoria�di�inammissibilita�.�

2.�^Da�questa�considerazione�non�puo�trarsi,�pero�,�la�conseguenza,�sostenuta�dalla�
difesa�erariale,�che�anche�i�motivi�aggiunti�dedotti�contro�l'atto�conclusivo�del�procedimento�
sarebbero�di�riflesso�inammissibili.�
2a. 
^Nella�memoria�dell'Avvocatura�Generale�dello�Stato�si�osserva�che,�data�l'inam-
missibilita�del�gravame�introduttivo,�non�si�vede�come�il�presente�giudizio�potrebbe�avere�
corso�ulteriore,�e�quindi�^nell'ambito�del�processo�cos|�illegittimamente�instaurato�^come�
il�giudice�potrebbe�scendere�all'esame�del�merito�dei�motivi�successivamente�svolti�dalla�
ricorrente,�sia�pure�in�relazione�ad�un�atto�sopravvenuto.�

Ad�avviso�della�resistente�difesa,�invero,�la�legge�n.�205/2000,�con�l'introdurre�l'esperibi-
lita�dei�motivi�aggiunti�avverso�gli�atti�sopravvenuti�connessi�al�provvedimento�inizialmente�
gravato,�se�ha�avuto�di�mira�degli�obiettivi�di�economia�e�concentrazione�processuale,�non�
per�questo,�pero�,�ha�messo�a�disposizione�degli�interessati�una�possibilita�di�rimediare�al-
l'inammissibilita�dei�loro�ricorsi.�Avverso�l'atto�conclusivo�del�procedimento�Mediobanca�
avrebbe�dovuto�proporre,�pertanto,�un�ricorso�autonomo,�immune�dai�vizi�inficianti�la�sua�
prima�impugnativa:�e�non�avendo�ottemperato�a�questo�onere�dovrebbe�sottostareallerela-
tive�conseguenze.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

2b. 
^Il�Tribunale�non�condivide�questa�prospettazione.�

E�indubbiamente�noto�che�la�tradizione�dottrinaria�e�giurisprudenziale�fa�discendere�dal�
valore�inautonomo�e�dipendente�dei�motivi�aggiunti�il�corollario�che�le�loro�sorti�sono�desti-
nate�a�seguire�le�vicende�processuali�del�ricorso�principale,�nel�senso�che�quando�questo�e��
inammissibile,�rinunciato�o�perento�la�relativa�condizione�si�estende�ai�motivi�aggiunti.�

Altrettanto�noto�e�,pero�,�che�la�legge�n.�205�del�2000,�modificando�l'art.�21�della�legge�

n.�1034/1971,�ha�previsto�in�termini�generali�che�``Tutti 
iprovvedimentiadottati 
inpendenza 
del 
ricorso 
tra 
le 
stesse 
parti, 
connessi 
all'oggetto 
del 
ricorso 
stesso, 
sono 
impugnati 
mediante 
proposizione 
di 
motivi 
aggiunti''.�E�questo�Tribunale�ha�avuto�gia��modo�di�considerare�(sen-
tenza�n.�398�del�16�gennaio�2002)�che�questa�innovazione,�che�ha�permesso�di�far�confluire�
all'interno�del�giudizio�tutti�gli�atti�connessi�al�suo�``oggetto'',�non�vavista�soltanto�come�
uno�strumento�di�economia�processuale,�poiche�la�sua�portata�impone�in�primis�di�rivedere�
la�tradizionale�identificazione�senza�residui�dell'oggetto�del�giudizio�amministrativo�con�il�
singolo�provvedimento�impugnato.�
Il�presupposto�logico�che�ha�reso�possibile�l'estensione�dell'impugnativa�ai�provvedi-
menti�sopravvenuti�mediante�la�proposizione�di�semplici�motivi�aggiunti�all'interno�del�
giudizio�gia��pendente�risiede�in�cio��,�che�il�legislatore�del�2000�ha�rimodellato�l'oggetto�del�
processo�amministrativo�intorno�alla�pretesa�sostanziale�fatta�valere�dal�ricorrente�(in�tal�
senso�v.�gia��C.G.A.,�n.�61�del�26�febbraio�1987�e�n.�343�del�4�novembre�1995,�con�un�cospicuo�
orientamento�dottrinale).�Dal�che�si�e��pervenuti�a�concludere�che�il�processo�amministrativo�
risulta�con�cio��impostato,�ormai,�come�giudizio�sulla�pretesa�sostanziale�del�ricorrente,�nel�
quale�l'accertamento�istituzionalmente�devoluto�al�Giudice�deve�quindi�investire,�ben�piu��
che�l'isolato�dato�della�legittimita��formale�di�un�singolo�provvedimento,�il�grado�di�fonda-
tezza�delle�aspettative�e�delle�correlative�pretese�che�costituiscono�la�materia�del�singolo�rap-
porto�di�diritto�amministrativo.�

Messo�in�risalto�lo�spessore�innovativo�della�recente�riforma,�va�detto�che�i�motivi�
aggiunti�avversanti�l'atto�sopravvenuto�connesso�resi�possibili�dalla�legge�n.�205/2000�sono�
dotati,�diversamente�da�quelli�conosciuti�dalla�tradizione,�di�autonomia�sostanziale,�in�
quanto�costituiscono�espressione�di�un�autonomo�diritto�di�azione�(v.�T.A.R.�Toscana,�I,�

n.�879�del�29�aprile�2002).�Essi,�pur�non�essendo�rivestiti�delle�sembianze�formali�dell'auto-
nomo�atto�introduttivo�di�giudizio,�possiedono�di�questo�l'intima�natura�(v.�T.A.R.�Campa-
nia,�Napoli,�II,�n.�1071�del�26�febbraio�2002;�cos|��anche�C.d.S.,�VI,�n.�5813�del�22�ottobre�
2002,�che�osserva�che�``ove�i�motivi�aggiunti�avverso�atti�diversi�siano�ritualmente�notificati,�
gli�stessi�non�differiscono�da�un�atto�di�ricorso''),�e,�soprattutto,�danno�vita�ad�un�nuovo�rap-
porto�processuale,�e�non�ad�un�mero�svolgimento�interno�al�rapporto�gia��in�essere.�
Pur�essendo�rimasta�ferma�la�tradizionale�connotazione�impugnatoria�che�e��propria�di�
tutti�gli�atti�di�gravame�nell'ambito�della�giurisdizione�amministrativa�generale�di�legittimita��
non�si�giustificherebbe�piu��,�quindi,�il�riconoscimento�di�alcuna�forma�di�vis 
adtractiva 
del�
ricorso�iniziale�sui�motivi�aggiunti�appartenenti�alla�tipologia�in�discussione,�l'uno�e�gli�altri�
presentandosi,�invece,�quali�veicoli�pariordinati�di�accesso�al�giudizio�a�disposizione�del�rap-
porto�controverso�nella�dinamica�del�suo�progressivo�svilupparsi.�Quando,�dunque,�i�motivi�
aggiunti�veicolino�un'autonoma�azione�impugnatoria,�quale�e��quella�che�si�ricollega�all'auto-
noma�lesivita��del�provvedimento�sopravvenuto,�la�loro�indipendenza�sostanziale�e�pari�
dignita��rispetto�al�ricorso�iniziale�postula�che�essi�non�possano�risentire�dell'inammissibilita��
di�quest'ultimo�(su�questa�conclusione�v.�gia��T.A.R.�Toscana�e�T.A.R.�Campania�citt.).�

2c. 
^Per�le�ragioni�che�si�sono�appena�viste�l'inammissibilita��del�primitivo�ricorso�di�
Mediobanca�non�e��in�grado�di�riverberarsi�sui�suoi�motivi�aggiunti.�Naturalmente,�pero��,essa�
inficia�tutte�le�censure�che�sono�state�introdotte�con�il�primo�ricorso,�e�comporta�percio��che�
le�doglianze�originarie�non�riproposte�avverso�l'atto�conclusivo�del�procedimento�sono�insu-
scettibili�di�disamina�nel�merito�(non�potendo�essere�convertite�opejudicis 
in�motivi�contro�
l'atto�finale�posteriormente�emesso).�

3.�^Non�resta,�allora,�che�passare�senza�indugio�all'esame�dei�motivi�aggiunti.�
3a. 
^Con�il�primo�di�tali�motivi�viene�eccepita�l'incompetenza�dell'Autorita��aconoscere�
dell'operazione�di�concentrazione�(configurata�secondo�la�ricostruzione�dalla�stessa�datane),�
in�quanto�questa�avrebbe�assunto�una�dimensione�comunitaria�ai�sensi�del�regolamento�
CEE�n.�4064/1989,�e�per�conseguenza�avrebbe�potuto�essere�esaminata�solo�dalla�Commis-
sione�europea.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'Autorita��ha�ritenuto�^come�si�vedra��meglio�piu��avanti�^che�Mediobanca�controllasse�
di�fatto�Generali�gia��prima�della�concentrazione�tra�S.A.I.�e�Fondiaria.�Di�qui,�ad�avviso�
della�ricorrente,�la�necessita��logica�di�tenere�conto,�nel�computo�diretto�a�verificare�la�
dimensione�comunitaria�dell'operazione,�anche�del�fatturato�di�Generali:�e�poiche�questa�
Compagnia�realizzava�piu��di�due�terzi�del�proprio�fatturato�all'estero,�cio��comportava�il�
superamento�delle�soglie�previste�dall'art.�1.2�del�predetto�Regolamento.�

In�altre�parole,�la�ricorrente�lamenta�che�l'Autorita��,�pur�muovendo�dal�punto�fermo�del-
l'asserito�controllo�di�Mediobanca�su�Generali,�ed�includendo�a�tutti�gli�effetti�quest'ultima�
nella�propria�valutazione�dei�profili�concorrenziali�dell'operazione,�abbia�ritenuto�di�poter�
escludere�il�suo�fatturato�dal�calcolo�rilevante�ai�fini�del�raggiungimento�delle�soglie�comuni-
tarie.�

A�sostegno�della�critica�negli�scritti�di�Mediobanca�si�puntualizza:�che�quella�della�
dimensione�comunitaria�di�un'operazione�di�concentrazione�dovrebbe�essere�ritenuta�una�
nozione�oggettiva;�che�la�sua�ricorrenza�comporta�la�soggezione�della�fattispecie�al�predetto�
regolamento�CEE;�che�l'applicazione�di�tale�fonte,�all'interno�del�vigente�quadro�di�netta�
ripartizione�delle�competenze�tra�la�Commissione�europea�e�le�autorita��nazionali,�e��riservata�
alla�competenza�esclusiva�della�prima,�e�non�puo��percio��essere�oggetto�di�intervento�da�parte�
delle�seconde.�

Da�cio��,�in�prima�approssimazione,�la�censura�di�incompetenza.�

3b.�^L'Autorita��non�mostra�di�dubitare,�nel�proprio�provvedimento�finale,�che�la�consi-
derazione�del�fatturato�di�Generali�all'interno�del�c.d.�gruppo�Mediobanca�avrebbe�determi-
nato�il�superamento�della�soglia�di�cui�all'art.�1�del�Regolamento,�e�di�riflesso�la�dimensione�
comunitaria�dell'operazione�(par.�n.�52).�Il�punto�puo��quindi�essere�reputato�pacifico.�

L'Autorita��,�tuttavia,�ha�negato�che�il�suddetto�fatturato�potesse�essere�incluso�nel�com-
puto�del�quale�si�tratta:�ed�e��su�questa�base�che�ha�ritenuto�la�propria�competenza.�Ai�fini�
di�causa�dovra��verificarsi,�dunque,�la�legittimita��della�sua�mancata�inclusione�nel�conteggio�
piu��volte�detto.�

3c.�^L'Autorita��ha�fondato�la�propria�determinazione�sul�convincimento�che,�a�mente�
dell'art.�5.4�del�Regolamento,�non�sempre�il�fatturato�delle�imprese�sottoposte�al�controllo�
di�altri�operatori�sarebbe�computabile�ai�fini�della�verifica�circa�il�superamento�delle�soglie�
comunitarie.�

Avuto�riguardo�anche�alla�Comunicazione�della�Commissione�sul�calcolo�del�fatturato�
a�norma�dello�stesso�Regolamento,�l'Autorita��ha�ritenuto�che�il�criterio�rilevante�per�l'accer-
tamento�del�controllo�ai�fini�del�calcolo,�ex�art.�5.4�cit.,�del�fatturato�connotante�una�concen-
trazione,�sia�diverso�e�piu��ristretto�di�quello�previsto�per�accertare�la�sussistenza�di�un�con-
trollo�su�un'impresa�ai�sensi�dell'art.�3.3�del�medesimo�Regolamento.�Ai�fini�del�primo�arti-
colo�citato�verrebbe�in�rilievo�solo�la�sussistenza�in�capo�all'impresa�controllante�di�una�
delle�situazioni�di�diritto�espressamente�previste�dalla�norma:�nella�fattispecie,�e��stato�
notato,�pero��,che�``alcunaditalisituazionisie�verificata,�essendopiuttosto�emerso�uncontrollo�

difatto�diMediobanca�su�Generali^semprenegato�dalleparti^sulla�base�diunapluralita�di�

elementifattuali,�tral'altrononfornitidallepartimaacquisitinelcorsodellaprocedura''.�Ed�
e��per�tale�ragione�che�e��stato�escluso�che�il�fatturato�di�Generali�fosse�valutabile.�

3d.�^Avverso�questo�ragionamento�Mediobanca�svolge�molteplici�critiche.�

Essa�deduce,�innanzi�tutto,�che�dall'andamento�del�procedimento�emergerebbe�che�
l'Autorita��,�che�aveva�sempre�nutrito�e�manifestato�dubbi�sulla�propria�competenza,�l'avrebbe�
ritenuta,�strumentalmente,�solo�quando�era�apparso�che�la�Commissione,�investita�del�caso,�
non�aveva�intenzione�di�intervenire.�

Appare�peraltro�evidente�che�considerazioni�siffatte,�al�di�la��di�una�loro�ipotetica�plausi-
bilita��sul�terreno�empirico,�non�sono�in�grado�di�assumere�rilievo�all'interno�di�uno�scrutinio�
di�legittimita��inteso�alla�verifica�di�un�vizio,�quale�quello�di�incompetenza,�che�richiede�sem-
plicemente�di�accertare�se�l'adozione�del�singolo�provvedimento�sub�judice�rientri,�o�meno,�
nella�sfera�di�potere�assegnato�dall'ordinamento�all'organo�che�ha�agito.�Mentre�in�caso�
negativo,�infatti,�nessun�argomento�potrebbe�valere�a�sottrarre�il�provvedimento�all'invalida-
zione�consequenziale�all'accertamento�dell'incompetenza,�nell'eventualita��opposta�risulte-
rebbe�recessiva�ogni�illazione�circa�la�genesi�ed�i�fini�reconditi�di�un'interpretazione�giuridica�
dimostratasi,�alla�prova�dei�fatti,�corretta.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3e. 
^Secondo�Mediobanca,�inoltre,�l'interpretazione�dell'Autorita��sarebbe�errata,�non-
che�(diversamente�da�quanto�si�legge�nel�suo�provvedimento)�in�contrasto�con�lacasistica�
comunitaria�e�pregiudizievole�per�la�certezza�del�diritto.�

Si�legge�nei�motivi�aggiunti�che�la�tesi�che�il�fatturato�delle�imprese�soggette�ad�un�con-
trollo�di�fatto�non�sarebbe�rilevante�per�il�calcolo�del�fatturato�del�gruppo�ex 
art.�5.4�Regola-
mento�(norma�che�darebbe�rilievo�solo�alle�situazioni�di�controllo�c.d.�di�diritto)�contraste-
rebbe�con�l'intero�corpus 
del�diritto�comunitario�della�concorrenza,�all'interno�del�quale�
controllo�di�fatto�e�di�diritto�costituirebbero�nozioni�equivalenti.�Posto�che�la�finalita��del-
l'articolo�citato�e��quella�di�misurare�la�forza�economica�delle�imprese�interessate�alla�concen-
trazione,�quale�si�esprime�attraverso�i�relativi�fatturati,�il�non�prendere�nella�fattispecie�in�
considerazione�quello�di�Generali�significherebbe�recepire�una�visione�distorta�e�riduttiva�
della�realta��economica�dell'operazione�(che�la�stessa�Autorita��individua�nella�creazione�di�
un�nuovo�aggregato�imprenditoriale�comprendente�Generali,�S.A.I.�e�Fondiaria).�

Una�simile�illogica�interpretazione,�sempre�secondo�la�ricorrente,�non�troverebbe,�inol-
tre,�alcun�conforto�nella�formulazione�testuale�dell'art.�5.4�del�Regolamento�(che�non�intro-
durrebbe�alcuna�distinzione�fra�controllo�di�diritto�e�controllo�di�fatto,e�percio��non�esclude-
rebbe�punto�le�imprese�soggette�a�controllo�di�solo�fatto�dal�computo�in�discorso),�e�nem-
meno�nella�Comunicazione�della�Commissione�sul�calcolo�del�fatturato�^tra�l'altro,�una�
mera�comunicazione�interpretativa,�e�non�una�fonte�di�diritto�^,�la�quale�sarebbe�stata�
richiamata�dal�provvedimento�impugnato�in�modo�parziale�(e�si�limiterebbe�ad�esplicitare�
l'``ovvio�principio''�che�l'accertamento�dell'acquisizione�del�controllodiun'impresa,�chesi�
fonda�su�di�un�esame�ex 
ante 
al�fine�di�determinare�anche�la�sola�possibilita��di�esercitare�
un'influenza�dominante,�e��di�regola�piu��complesso�dell'accertamento�dell'esistenza�di�un�
gruppo�ai�fini�della�verifica�delle�relative�soglie�di�fatturato,�mentre�la�Comunicazione�in�
nessun�modo�affermerebbe�che,�qualora�sia�accertata�una�situazione�di�controllo�di�fatto,�il�
fatturato�dell'impresa�cos|��controllata�non�debba�essere�incluso�nel�computo�ai�sensi�dello�
stesso�art.�5.4).�

La�prassi�della�Commissione�sarebbe�poi�univoca�nel�senso�di�tenere�conto,�nel�calcolo�
del�fatturato�ai�fini�dell'accertamento�della�dimensione�comunitaria�di�un'operazione,�anche�
di�quello�proprio�delle�imprese�controllate�defacto 
attraverso�una�quota�minoritaria�di�capi-
tale�sociale�(decisioni�IFIL/Alpitour�del�7�settembre�2000�e�Deloitte�&�Touche/Andersen�
del�1.�luglio�2002).�E�successivamente�alla�Comunicazione�gia��detta,�lungi�dall'essersi�
formata�la�``piu��recente�prassi''�innovativa�cui�allude�il�provvedimento�in�epigrafe�^senza�
menzionarne�esempi�^,�sarebbe�proseguita�la�precedente�(cui�si�conformerebbe�la�stessa�
pratica�interpretativa�della�legge�n.�287/1990�seguita�dalla�resistente�Autorita��,�pur'essa�
contraria�ad�ignorare,�nel�calcolo�del�fatturato�rilevante�ai�fini�del�rapportarsi�delle�singole�
fattispecie�alle�soglie�dimensionali�fissate�dalla�legge�nazionale,�quello�relativo�a�societa��
legate�da�nessi�di�controllo�solo�di�fatto).�

L'interpretazione�dell'Autorita��,�infine,�determinerebbe�gravi�conseguenze�sistematiche�
sul�controllo�delle�concentrazioni,�in�quanto�farebbe�dipendere�l'applicazione�del�Regola-
mento�comunitario,�piuttosto�che�dalle�reali�dimensioni�oggettive�della�singola�operazione,�
dalla�mera�circostanza�che�il�controllo�preesistente�ad�essa�sia�^o�meno�^di�facile�dimostra-
zione.�

3f. 
^Conclude�la�ricorrente�che,�anche�a�volere�ipoteticamente�seguire�l'Autorita��nei�
suoi�passaggi�argomentativi�fin�qui�esposti,�la�ricostruzione�dei�rapporti�tra�Mediobanca�e�
Generali�cui�essa�e��approdata�condurrebbe�comunque,�all'esito,�a�riconoscere�la�dimensione�
comunitaria�dell'operazione.�

Viene�sottolineato,�infatti,�che�la�stessa�Autorita��ha�desunto�il�controllo�della�ricorrente�
su�Generali�proprio�sulla�scorta�di�due�dei�criteri�espressamente�previsti�dall'art.�5.4�del�
Regolamento�(segnatamente,�quelli�mettenti�capo�al�potere�di�esercitare�piu��della�meta��dei�
diritti�di�voto�in�assemblea,�e�al�potere�di�designare�la�maggioranza�dei�membri�degli�organi�
sociali�dell'impresa).�Ora,�se,�come�ritiene�l'Autorita��,�Mediobanca�dispone�nei�confronti�di�
Generali�dei�poteri�corrispondenti�a�tali�criteri,�non�si�vede�come�si�possa�nello�stesso�tempo�
negare�che�nella�fattispecie�i�criteri�di�cui�all'art.�5.4�risultino�integrati.�Sicche�,�conclude�
Mediobanca,�una�volta�che�l'Autorita��abbia�accertato�la�sussistenza�delle�situazioni�espressa-
mente�prese�in�considerazione�dal�suddetto�articolo,�essa�non�potrebbe�non�tenerne�conto�
anche�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

3g.�^I�rilievi�esposti�non�possono�essere�accolti.�

Osserva�il�Tribunale,�innanzi�tutto,�che�non�e�indispensabile�diffondersi�sugli�elementi�
differenziali�esistenti�tra�le�previsioni�degli�artt.�3.3�e�5.4�del�Regolamento.�Mediobanca�ha�
infatti�dichiarato�nelle�sue�ultime�note�di�udienza�di�essere�perfettamente�consapevole�della�
diversita�di�ambito�di�applicazione,�ratio�e�valenza�sistematica�delle�due�disposizioni,�e�di�
non�avere�mai�inteso�negare�che,�mentre�la�prima�ha�riguardo�alla�nozione�di�controllo�rece-
pita�per�la�definizione�stessa�di�un'operazione�di�concentrazione,�la�seconda�si�riferisce�
invece�alle�forme�di�controllo�rilevanti�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.�

Le�due�norme�hanno,�dunque,�una�diversa�funzione:�l'art.�3.3�e�diretto�a�fornire�una�
definizione�la�piu�ampia�possibile�^della�nozione�di�concentrazione,�laddove�l'art.�5.4�ha�la�
specifica�finalita�di�concorrere�all'identificazione�delle�imprese�il�cui�fatturato�debba�essere�
computato�ai�fini�del�raffronto�della�singola�operazione�con�le�soglie�di�fatturato�poste�dal-
l'art.�1�dello�stesso�Regolamento.�

Per�approfondire�il�senso�di�questa�seconda�operazione�appaiono�utili,�per�quanto�non�
innovative,�le�affermazioni�della�Comunicazione�della�Commissione�piu�volte�citata�di�cui�
appresso.�

``4.�Le�soglie�in�quanto�tali�sono�destinate�a�stabilire�la�competenza�e�non�servono�ne�avalu-

tare�la�posizione�di�mercato�delle�parti�in�causa�nella�concentrazione�ne�l'impatto�dell'opera-

zione.�L'articolo�1�del�Regolamento�fissa�le�soglie�da�utilizzare�per�determinare�la�dimensione�

comunitaria�della�concentrazione,�mentre�l'art.�5�illustra�le�modalita�di�calcolo�del�fatturato.�

5.�Le�soglie�specificate�all'articolo�1�del�Regolamento�sono�puramente�quantitative,�si�
basano�cioe�unicamente�sulfatturato�anziche�sulla�quota�di�mercato�o�altri�criteri,perche�il�loro�

obiettivo�e�quello�difornire�un�meccanismo�semplice�e�obiettivo,�facilmente�utilizzabile�dalle�

societa�partecipantiadunaconcentrazioneperaccertareselaloro�transazionesiadidimensione�

comunitaria,�e�dunque�soggetta�a�notifica.''�

Ora,�sia�la�peculiarita�della�funzione�perseguita�attraverso�l'art.�5.4,�rispetto�all'art.�3.3,�
sia�il�fatto�del�fungere,�il�primo,�da�leva�di�un�meccanismo�operativo�concepito�per�essere�
semplice,�obiettivo�e�facilmente�utilizzabile,�spiegano�come�nella�redazione�dell'art.�5.4�non�
si�sia�affatto�seguito�(come�sarebbe�stato�assai�immediato�ed�agevole)�il�criterio�di�un�puro�
e�semplice�rinvio�alla�complessa�nozione�di�controllo�dettata�dall'art.�3.3,�ma�si�sia�preferito�
definire�in�modo�diretto�ed�autonomo�le�situazioni�rilevanti�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.�

Il�concetto�di�controllo�valorizzato�dall'art.�5.4�si�presenta,�quindi,�differente�dal�prece-
dente�ed�autoreferenziale,�ed�i�pur�plurimi�elementi�su�cui�tale�precetto�si�basa,�normalmente�
di�immediata�ed�agevole�rilevabilita�,�integrano�una�nozione�sicuramente�piu�ristretta�di�
quella�delineata�dall'art.�3.3.�

La�stessa�interpretazione�dell'art.�5.4,�allora,�non�potra�che�procedere�in�modo�coerente�
con�le�sue�finalita�ispiratrici.�

3h.�^Tanto�premesso,�occorre�fare�chiarezza�sulla�effettiva�causale�che�ha�indotto�l'Au-
torita�Garante�ad�escludere�(ai�fini�indicati)�la�computabilita�del�fatturato�di�Generali.�L'ele-
mento�determinativo�di�questa�posizione�non�e�stato�tanto,�come�assume�la�ricorrente,�il�
fatto�in�se�stesso�che�il�controllo�di�Mediobanca�su�Generali�fosse�un�controllo�``di�fatto'',�
piuttosto�che�``di�diritto'':�il�punto�valorizzato,�semmai,�e�stato�quello�che�si�era�trattato�di�
un�controllo�^sia�pure�di�fatto,�ma�soprattutto�^sempre�negato�dalle�parti�interessate,�di�
difficile�accertamento,�ed�emerso�solo�da�elementi�acquisiti�nel�corso�della�procedura�(cfr.�i�
nn.�52�e�28�del�provvedimento).�

Da�cio�si�puo�subito�desumere�che�le�pur�pregevoli�argomentazioni�di�parte�ricorrente�
sulla�equivalenza�di�principio�tra�controllo�di�fatto�e�controllo�di�diritto�ai�fini�antitrust�si�
rivelano�fuori�fuoco,�e�non�esigono�percio�approfondimento.�E�conclusione�analoga�vale�
per�le�indicazioni�che�la�medesima�difesa�ha�fornito�di�casi�in�cui�la�Commissione�^o�la�
stessa�Autorita�^avrebbe�continuato�a�ritenere,�anche�dopo�la�Comunicazione�piu�volte�
citata,�che�nel�calcolo�del�fatturato�rilevante�ai�fini�dell'applicazione�delle�soglie�dimensionali�
fissate�dalla�legge�debba�essere�incluso�anche�quello�realizzato�da�societa�legate�da�vincoli�
di�controllo�solo�di�fatto�(con�specifico�riguardo�alla�decisione�IFIL/Alpitour�del�7�settem-
bre�2000,�sulla�quale�la�ricorrente�ha�maggiormente�insistito,�l'esame�del�testo�del�provvedi-
mento�fa�emergere�con�sufficiente�chiarezza�che�il�fatturato�della�societa�Giovanni�Agnelli�
&�C.�Sapa�(G.A.C.)�era�stato�nell'occasione,�s|�,�conteggiato,�ma�il�controllo�che�tale�societa�
aveva�su�IFIL�costituiva�un�pacifico�dato�di�partenza�della�procedura,�reso�palese�dalle�parti�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sin�dalla�notifica�dell'operazione,�sul�quale�non�era�occorso�alcun�tipo�di�attivita��istruttoria).�
La�riferita�casistica�risulta,�pertanto,�inconferente,�come�e��stato�posto�analiticamente�in�luce�
nelle�note�d'udienza�della�difesa�erariale.�

3i. 
^Quelche�pero��importa�soprattutto�mettere�in�luce�e��che�l'interpretazione�dell'Auto-
rita��appena�riferita�appare�corretta.�

Data�la�funzione�propria�dell'art.�5.4,�quale�e��stata�sopra�descritta,�si�puo��ben�compren-
dere�come�gli�elementi�da�esso�valorizzati�(tra�i�quali�effettivamente�non�mancano,�come�e��
stato�detto�nelle�conclusive�note�d'udienza�di�Mediobanca,�anche�elementi�che�potrebbero�
evocare�un�controllo�solo�``di�fatto''),�in�tanto�possano�assumere�rilievo,�in�quanto�la�loro�
esistenza�sia�a 
priori 
manifesta�o�almeno�pacifica�tra�le�parti,�e�non�solo�ipotetica.�

Posto,infatti,�chelanormainquestionevieneinrilievoproprioall'avvio�deiprocedimenti�
inmateria,servendoadindividuarel'autorita��competenteacondurreleistruttorieprocedimen-
tali�(oltreche�aprendereledecisionifinali)�e,�inparitempo,�ilcontestonormativodiloroperti-
nenza,sie��trattiinmodonaturaleapensarecheessanonpossaessereintesanelsensodirichie-
dereperlasuaapplicazionel'espletamentodiparticolariattivita��istruttorie.�

Rettamente,�percio��,�la�difesa�erariale�ha�escluso�la�computabilita��ai�sensi�dell'art.�5.4�cit.�
dei�fatturati�relativi�a�societa��che�le�imprese�direttamente�interessate�neghino�fare�parte�del�
loro�gruppo:�``in�tal�caso,�infatti,�per�superare�l'impostazione�delle�imprese�interessate�
dovrebbe�procedersi�ad�una�non�configurabile�valutazione�preventiva�di�merito;�tra�l'altro�
l'Autorita��non�dispone�di�poteri�istruttori�prima�dell'apertura�del�procedimento''.�

Non�va�dimenticato,�del�resto,�che�l'esistenza�di�un�rapporto�di�controllo�tra�Medio-
banca�e�Generali,�oltre�ad�essere�stata�energicamente�esclusa�dall'interessata�per�tutto�il�
corso�del�procedimento�amministrativo,�anche�in�questa�sede�contenziosa�viene�negata�(onde�
questa�censura�di�incompetenza�avrebbe,�a�rigore,�valore�subordinato�rispetto�al�motivo�di�
ricorso�di�cui�al�n.�5,�infra),�e�dunque�non�potrebbe�essere�definita�pacifica�ne�oggettiva-
mente�certa�neppure�attualmente,�ma�solo�dopo�la�formazione�di�un�giudicato�sul�punto.�

Non�e��irrilevante�sottolineare,�infine,�che�l'interpretazione�seguita�dall'Autorita��e��stata�
condivisa�nei�fatti�in�modo�univoco�dalla�Commissione�europea,�che,�pur�avendo�seguito�
l'istruttoria�condotta�dalla�prima,�partecipando�anche�all'audizione�finale,�non�ha�mai�riven-
dicato�la�competenza�ad�occuparsi�della�vicenda�in�sua�vece�(e�tanto�meno�risulta�avere�
preso�in�considerazione�in�alcun�modo�il�merito�dell'affare).�La�Commissione,�invero,�ha�
inoltrato�la�propria�richiesta�di�informazioni�del�22�ottobre�2002�a�Mediobanca�al�fine�``di�
accertare�l'applicabilita��del�regolamento�a�detta�concentrazione'':�e�poiche�,�dopo�avere�rice-
vuto�le�informazioni�richieste,�si�e��astenuta�dal�procedere�oltre�nell'esame�del�caso,�e�non�
risulta�avere�mai�preso�alcuna�posizione�formale�al�riguardo,�sembra�inevitabile�concludere�
che�essa�non�ha�ravvisato�nella�vicenda�estremi�connotati�in�modo�idoneo�a�radicare�la�pro-
pria�competenza.�

3l. 
^Ne�puo��attribuirsi�rilievo�al�fatto�che�gli�elementi�acquisiti�dall'Autorita��a�mezzo�
delle�sue�iniziative�istruttorie�l'abbiano�indotta�ad�accertare,�all'esito,�l'esistenza�di�elementi�
idonei�ad�integrare�situazioni�ricadenti�nell'art.�5.4,�in�quanto�cio��e��avvenuto�solo,�appunto,�
ad�istruttoria�ormai�compiuta,�in�sede�di�valutazione�di�merito,�quando�ormai�la�compe-
tenza�doveva�intendersi�gia��definitivamente�radicata�in�capo�alla�procedente.�

Non�puo��difatti�accedersi�all'idea,�adombrata�da�Mediobanca,�che�la�competenza�che�
sia�stata�in�origine�fissata�sulla�base�dell'art.�5.4�abbia�un�carattere�meramente�provvisorio,�
e�sia�destinata�quindi�a�risolversi�^retroattivamente�o�meno,�non�e��dato�intenderlo�^ove�al�
momento�della�decisione�finale�si�addivenga�all'accertamento�dell'esistenza�degli�elementi�
prima�configurati�solo�a�titolo�ipotetico�e�contestati�ex 
adverso.�

Una�simile�interpretazione,�oltre�a�porsi�in�contrasto�con�quanto�e��stato�detto�nei�
nn.�precedenti�(e�specialmente�al�n.�3i)�sul�senso�da�riconoscere�all'art�5.4,�sarebbe�anche�in�
se�stessa�priva�di�fondamento�normativo.�Per�non�dire�della�irrazionalita��del-
l'assetto�complessivo�che�sulla�sua�base�verrebbe�determinato:�dalla�possibilita��di�conduzione�
di�istruttorie,�in�questa�materia�quantomai�complesse,�sotto�la�permanente�incertezza�dovuta�
al�rischio�di�una�loro�vanificazione�a�seguito�di�un�posteriore�spostamentodicompetenza�
(e�dello�spreco�di�risorse�che�cio��comporterebbe);�dall'ulteriore�complicazione�di�scenario�
che�si�instaurerebbe�qualora�^atteso�l'inevitabile�margine�di�opinabilita��che�le�valutazioni�
di�merito�comportano�^l'apprezzamento�espresso�dalla�prima�autorita��,�all'esito�di�un'istrut-
toria,�declinando�la�propria�competenza�in�base�all'interpretazione�in�discussione,�non�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

venisse�condiviso�dall'organo�antitrust�comunitario;�infine,�e�soprattutto,�dal�negativo�
impatto�che�una�simile�protratta�incertezza�sul�diritto�applicabile�e�sull'autorita�competente�
a�determinarsi�riverbererebbe�sulla�platea�delle�imprese�interessate�e�degli�altri�operatori�
comunque�coinvolti�nella�vicenda�(incertezza�destinata�a�protrarsi�ove�si�tenga�conto�che�
gli�accertamenti�amministrativi�conclusivi�sui�quali�dovrebbe�in�tesi�basarsi�la�distribuzione�
delle�competenze�sarebbero�pur�sempre�soggetti�a�sindacato�giurisdizionale,�e�quindi�nep-
pure�essi�costituirebbero,�a�rigore,�un�definitivo�punto�di�arrivo�nella�cognizione�della�fatti-
specie).�

Questi�motivi�tutti�persuadono,�quindi,�che�un�accertamento�solo�postumo�dell'esistenza�
di�uno�degli�elementi�valorizzati�dall'art.�5.4,�ma�originariamente�occulto�e�tutto�da�verifi-
care,�non�possa�reagire�su�una�competenza�ormai�gia�radicatasi�all'inizio�del�procedimento.�

3m.�^Per�tutte�le�ragioni�illustrate�questo�primo�motivo�aggiunto�deve�essere,in�conclu-
sione,�respinto,�senza�che�si�ravvisino�estremi�tali�da�far�ritenere�necessariounrinviopregiu-
diziale�alla�Corte�comunitaria�da�parte�di�questo�giudice�di�prime�cure�ai�sensi�dell'art.�234�
del�Trattato�UE�(rinvio�dalla�ricorrente,�del�resto,�neppure�sollecitato).�

4.�^Il�nucleo�centrale�dei�motivi�aggiunti�verte�sull'accertamento,�cui�e�pervenuta�l'Au-
torita�,�dell'esistenza�di�un�controllo�congiunto�di�Premafin�e�Mediobanca�su�Fondiaria-
S.A.I.�
4a.�^Si�legge�nel�provvedimento�in�contestazione,�infatti,�che�``la�lettura�combinata�degli�
elementi�documentali�acquisiti�ha�consentito�di�qualificare�l'operazione�in�esame�come�

l'acquisizionedelcontrollocongiuntosuFondiaria-SaidapartediPremafineMediobanca.�Tale�

operazione�si�colloca�in�un�contesto�in�cui�Mediobanca�esercitava�un�controllo�difatto�su�Gene


rali,�controllo�la�cui�stabilita�poteva�essere�compromessa�con�l'uscita�di�Fondiaria�dall'influenza�

di�Mediobanca�conseguente�l'opa�di�Italenergia�su�Montedison,�ma�che�viene�preservata�grazie�

all'operazione�in�esame.��(par.�n.�76).�

E�l'acquisto�del�detto�controllo�congiunto�in�un�contesto�come�quello�indicato�e�stato�
ritenuto�``idoneo�a�produrre�la�costituzione�di�una�posizione�dominante�in�capo�a�Mediobanca,�
tramite�Generali�e�la�nuova�entita�Fondiaria-Sai,�nei�mercati�dell'assicurazione�danni,�atta�a�
ridurre�in�modo�sostanziale�e�durevole�la�concorrenza.��(par.�n.�146).�

4b.�E�allora�opportuno�che�l'esposizione�delle�argomentazioni�di�parte�ricorrente�sia�
preceduta�dal�richiamo�delle�osservazioni�che�fondano�nell'economia�del�provvedimento�
l'accertamento�del�suddetto�controllo�congiunto.�

4c.�L'Autorita�ha�dapprima�dedicato�dei�cenni�al�concetto�di�controllo�nella�normativa�
antitrust.�

E�stato�rammentato�(par.�56)�che�``l'articolo�5�della�legge�n.�287/1990�prevede�che�il�cont
rollopuo�essereacquisito�da�`unaopiu�imprese'.L'articolo�7,�inoltre,prevedeun'ampianozione�
dicontrollo,�inbaseallaqualelapossibilita�diesercitareun'influenzadeterminantesulleattivita�
di�un'impresa�deve�essere�valutata�`tenuto�conto�delle�circostanze�difatto�e�di�diritto'.�Detta�
nozione,�invirtu�dellediversefinalita�,e�piu�estesadiquelladerivantedallanormativacivilistica�
e�diversa�da�quellaprevista�dalla�normativa�di�vigilanza.�D'altro�canto,�la�stessa�Commissione�
CE,�nella�Comunicazione�del�1998�sulla�nozione�di�concentrazione,�evidenzia�che�`la�nozione�di�
controllo�accolta�aifini�del�regolamento�puo�non�coincidere�con�quella�applicata�in�altri�settori�
specifici,�ad�esempio�nelle�normative�in�materia�di�vigilanza�prudenziale'''�(punto�17�della�
Comunicazione�citata).�

...�Le�nozioni�di�concentrazione�e�di�controllo�aifini�antitrust�trovano�esplicitazione�nella�
Comunicazione�della�Commissione�del�1998�sulla�nozione�di�concentrazione:�``il�controllo�puo�

essere�acquisito�da�una�singola�impresa�o�congiuntamente�da�piu�imprese''�(Cfr.�punto�8�della�

Comunicazione....).�Inoltre,�``l'acquisizione�del�controllo�dipende�da�una�serie�di�elementi�di�

dirittoedifatto.�L'acquisizionedidirittidiproprieta�eipattitraazionistisonoimportanti,ma�

non�sono�i�soli�elementi�pertinenti;�possono�essere�determinanti�anche�relazioni�economiche,�ed�

ancora:�`il�controllo�(sia�esso�esclusivo�o�congiunto)�e�definito�come�la�possibilita�di�esercitare�

un'influenza�determinante�sull'attivita�di�un'impresa�grazie�a�diritti,�contratti,�o�altri�mezzi'''�
(Cfr.�punto�12�della�citata�Comunicazione)�(par.�n.�57).�

4d.�^Tanto�premesso,�l'Autorita�ha�ritenuto�che�gli�elementi�raccolti,�valutati�nel�loro�
complesso,�inducevano�a�ritenere�(par.�n.�58)�``che�si�sia�verificata,�nel�caso�di�specie,�una�di�
quelle�`situazioni�eccezionali',�previste�dalla�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�
di�concentrazione.�La�Comunicazione,�infatti,�prevede�che�`eccezionalmente�l'azione�congiunta�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


puo��verificarsi�de 
facto 
laddove�tra�gli�azionisti�di�minoranza�esistano�interessi�comuni�talmente�

forti�da�impedire�uno�scontro�nell'esercizio�dei�diritti�di�voto�nel�contesto�dell'impresa�comune'�

(punto�32,�Comunicazione�cit.).�Ed�inoltre,�`in�caso�di�acquisizione�di�partecipazioni�di�mino-

ranza,�l'esistenza�di�tali�interessi�comuni�e��indicata�da�fattori�quali�la�preesistenza�di�legami�

fragliazionistidiminoranza,�ol'acquisizionedellepartecipazionimedianteazioneconcordata'''�

(punto�33,�Comunicazione�cit.).�
4e.�^Queste 
conclusioni 
sono 
sorrette 
dalla 
concatenazione 
argomentativa 
appresso 
trascritta. 
``Le�circostanze�cui�la�Commissione�riconduce�l'esistenza�di�un�controllo�difatto�sono�tutte�

rinvenibili�nel�caso�di�specie,�ove�si�riscontra�un'azione�concertata�tra�Premafin�e�Mediobanca�

inordineallaprogettazione,�gestionedellediversefasierealizzazionedell'operazione,�lapreesi-

stenzadifortilegamifinanziari,�economiciepersonalitraiduesoggettiimplicati,�nonche�una�

comunanza�di�interessi�che�si�esplica�ben�oltre�la�definizione�della�governance. 
Afrontedelle�tesiavanzatedalleparti,�secondo�cuiidocumentisu�cuivienefondato�ilcon-

trollo�congiunto�della�stessa�Mediobanca�e�Premafin�su�Fondiaria-Sai�avrebbero�una�spiega-

zionealternativaaquellafornitadall'Autorita�,�sirilevapreliminarmentechetalidocumenti,�

ampiamente�illustrati�nel�provvedimento�di�avvio�del�10�ottobre�2002,�non�possono�essere�letti�

isolatamente,�cos|��come�suggeriscono�le�parti,�bens|��esigono�una�valutazione�che�tenga�conto�

degli�stessi�nel�loro�complesso�e�per�il�significato�che�hanno�in�relazione�alla�loro�cronologia�e�

contenuti.�
La�lettura�combinata�di�tale�documentazione�mostra�che�ogni�iniziativa�assunta�da�Prema-

fin�e��stata�assoggettata�al�vaglio�di�Mediobanca,per�essere�con�la�stessa�concordata�nei�minimi�

dettagli.�La�numerosa�corrispondenza�intercorrente�tra�i�rappresentanti�legali�delle�due�societa��

testimonia�infatti�le�singole�fasi�di�trattativa�che�subisce�ogni�scelta�gestionale�che�Premafin�

intenda�assumere.�
Contrariamenteaquantosostenutodallepartiinordinealfattochel'Autorita��nonavrebbe�

provato�l'esistenza�di�interessi�convergenti�di�Premafin�e�Mediobanca�alla�realizzazione�del-

l'operazione,�l'interesse�comune�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo�congiunto�di�

un'impresa�non�implica�assoluta�convergenza�di�scopo�tra�i�due�acquirenti,�malasemplice�

volonta��di�realizzare�l'operazione�anche�se�confinalita��diverse.�
Per�quanto�concernepoi�ilduplice�ruolo�che�contemporaneamente�Mediobanca�ha�ricoperto�

nell'operazione-azionista�di�minoranza�di�Fondiaria�e�finanziatore�dell'operazione-esso�e��stato�

debitamente�considerato�nell'ambito�della�procedura.�La�documentazione�analizzata�...�eviden-

zia�che�l'interazione�tra�Mediobanca�e�Premafin�in�ordine�all'operazione�Fondiaria-Sai�non�si�

e��limitata�alla�mera�definizione�dei�rapporti�difinanziamento�(che�tipicamente�intercorrono�tra�

banca�finanziatrice�ed�impresa)�ed�alla�pretesa�difesa�dei�diritti�di�minoranza�di�Mediobanca�

in�Fondiaria,�quali�quelli�legati�alla�governance�della�nuova�entita��Fondiaria-Sai,�ma�ha�riguar-

dato�anche�elementi�diversi,�quali�la�soluzione�al�problema�delle�partecipazioni�incrociate,�la�

collaborazione�per�evitare�che�Montedison�cedesse�ad�altri�il�pacchetto�di�azioni�Fondiaria,�la�

ricerca�di�strumenti�alternativiper�evitare�l'obbligo�di�opa,�tra�cui�l'individuazione�di�investitori�

che�subentrassero�a�Sai�nell'acquisto�di�azioni�Fondiaria.�
Dalla�documentazione�acquisita�emerge�quindi�non�solo�l'esistenza�di�un�duplice�ruolo�di�

Mediobanca�nella�realizzazione�dell'operazione�-principale�azionista�di�Fondiaria-Sai�dopo�

Premafin�efinanziatore�della�stessa�Premafin�^,�ruolo�che�gia��diper�se�e��idoneo�ad�indicare�la�

possibilita��per�Mediobanca�di�incidere�sulle�scelte�strategiche�di�Premafin�su�Fondiaria-Sai,�

ma�anche�la�partecipazione�di�Mediobanca�ad�ulteriori�attivita��fondamentali�per�il�buon�esito�

del-

l'operazioneeperlagestionedellanuovaentita�.�LastessaPremafin,pergiustificaretaliulte-

riori�attivita��della�banca�d'affari,�afferma�che�Mediobanca�avrebbe�agito�anche�come�advisor�

nella�ricerca�di�acquirenti�alternativi.�
Anche�l'Isvap�fa�presente�la�necessita��di�considerare�l'effettiva�attivita��svolta�da�Medio-

bancainqualita��dibancad'af
ffari,maalcontemporitienedinonpoternegarelacircostanza�

che�Mediobanca�abbia�agito�come�`promotrice�dell'operazione'.�
Peraltro,�gli�stessi�contatti�tra�Mediobanca�e�Premafin�finalizzati�alla�definizione�della�

governance 
dellafuturaentita�,�sembranotrascenderequellitipicamenteintercorrentitraazioni-

sti�alla�vigilia�di�unafusione....�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Cio��testimonia�inequivocabilmente�come�i�contatti�di�Premafin�e�Mediobanca�in�ordine�alla�

governance 
non�fossero�limitati�ad�una�ripartizione�dei�componenti�degli�organi�sociali�della�

futura�entita��,�ma�mirassero�alla�gestione�comune�della�stessa,�come�indica�ilfatto�che�attraverso�

tali�contatti�si�definiscono�anche�i�nominativi�di�tali�componenti,�e�che�alcuni�di�essi�vengono�

presi�in�considerazione�in�rappresentanza�sia�di�Premafin�che�di�Mediobanca.�In�quest'ottica,�

perderilievolacircostanzadinaturaformale,�evidenziatadalleparti,�cheilprogettodifusione�

approvato�preveda�la�presenza�di�8�rappresentanti�Sai�nel�consiglio�di�amministrazione�della�

nuova�entita�,�composto�da�15membri.�
Ne�puo��ritenersi�rilevante�per�escludere�il�concerto�nella�realizzazione�dell'operazione,�la�

circostanza,�evidenziata�dalle�parti,�che�detta�operazione�sarebbe�stata�ideata�dalla�sola�Sai�

sindal1998.�Infatti�...�ilcoinvolgimentodiMediobancanellaprogettazioneerealizzazionedel-

l'operazione�e��dimostrato�gia��a�partire�da�quella�data,�come�af
ffermato�espressamente�dal�

dott.�G.�nel�corso�dell'audizione�tenutasipresso�la�Consob�il�7�agosto�2001.�
Con�riferimento�alle�condizioni�di�acquisto�di�azioni�Fondiaria,�contenute�nell'offerta�di�Sai�

del1.luglio2001,�latesifondatasullaragionevolezzadelprezzo,�inconsiderazionedelridotto�

tempo�a�disposizione�e�del�valore�dei�multipli�di�mercato,�non�e��condivisibile.�Le�argomentazioni�

sostenutedallepartiimplicano�infatticheilpremio�dimaggioranzaeilprezzopagatoperilpac-

chetto�azionario�non�possono�considerarsi�fuori�mercato,�in�quanto�consentirebbero�l'acquisto�

del�controllo.�Al�riguardo,�non�puo��non�essere�evidenziato,�tuttavia,�che�al�momento�dell'offerta�

nonesistevano�ipresuppostiperpoteresercitare�idirittidivoto.�Inoltre,�ilprezzo�vaconsiderato�

unitamente�ad�una�ingente�caparra�penitenziale�ed�al�successivo�onere�derivato�dalla�necessita��

di�compensare�l'intervento�dei�5�investitori,�come�riconosciuto�dalla�stessa�Premafin.�
In�merito�a�questi�ultimi,�si�ribadisce�che�le�evidenze�documentali�agli�atti�confermano�la�

natura�di�interposizione�dell'intervento�degli�investitori�suddetti,�come�mostra�in�particolare�la�

circostanza�che�i�contratti�sottoscritti�prevedono�una�remunerazione�a�carico�di�Sai�afronte�di�

un�acquisto�di�azioni�privo�di�rischi�per�l'investitore.�Si�consideri�inoltre�che�Sai,�immediata-

mente�dopo�aver�stipulato�i�contratti�con�gli�investitori,�ha�continuato�ad�agire�come�l'effettivo�

titolare�delle�azioni�cedute,�come�dimostra�il�resoconto�dell'incontro�tenutosi�il�18�febbraio�

2002�tra�il�dott.�C.�e�il�dott.�P.�per�discutere�la�governance 
e�la�gestione�di�Fondiaria-Sai.�
In�ogni�caso,�risulta�agli�atti�il�diretto�interessamento�di�Mediobanca�quantomeno�nella�

prospettazionediquestasoluzione�(ricorsoaipredettiinvestitori)perportarea�terminel'opera-

zione�senza�incorrere�nell'obbligo�di�opa�totalitaria.�Assume�pertanto�un�rilievo�del�tutto�secon-

dario,�nell'ottica�della�dimostrazione�del�controllo�congiunto,�la�circostanza�che�non�Medio-

banca,maJPMorgan,avrebbeformalmenteindividuatogliinvestitori.Ariguardoe��necessario�

rammentare,comeperaltrofal'Isvap,larecentedecisionedelT.A.R.�inordineall'annullamento�

della�decisione�della�Consob�che�aveva�dichiarato�venuto�meno�il�concerto�precedentemente�

accertato�dalla�stessa�di�Premafin�e�Mediobanca.�Per�quanto�la�natura�interpositoria�dell'inter-

vento�dei�cinque�investitori�debba�essere�soggetta�ad�ulteriore�verifica�da�parte�della�Consob,�

in�questa�sede�rileva�che�il�T.A.R.�ha�ritenuto�sussistenti�ipresuppostiper�affermare�il�concerto�

tra�le�due�societa��(Cfr.�Sentenza�T.A.R.�del�30�ottobre�2002,�n.�10709).�
Con�riguardo�alla�rilevante�esposizione�debitoria�di�Premafin�nei�confronti�di�Mediobanca,�

le�argomentazioni�delle�parti�mirano�a�smentire�la�possibilita��di�configurare�una�situazione�di�
dipendenza�economica�in�capo�a�Premafin.�In�realta��,�l'Autorita��non�ha�mai�sostenuto�che�i�rap-
porti�di�finanziamento�fra�Mediobanca�e�Premafin�potessero�configurare�una�situazione�di�
dipendenza�economica�in�ragione�dell'entita��delfinanziamento,�ma�ha�accertato�che�la�rilevanza�
dell'esposizione�debitoria,�peraltro�maturata�soprattutto�alfine�di�realizzare�l'operazione,�costi-
tuisce�un�elemento�decisivo�al�fine�di�condizionare�Premafin�nell'espressione�delle�scelte�di�
governance�e�strategiche�relative�alla�nuova�entita��Fondiaria-Sai,�anche�tenuto�conto�della�
valenza�di�alcune�clausole�contrattuali,�quale�quella�cosiddetta�Materia! 
Adverse 
Change. 
Inoltre,�va�evidenziato�che�la�predetta�riduzione�del�debito�e��stata�realizzata�su�impulso�di�
Mediobanca,�chehacedutopartedelpropriocreditoversoPremafinadun'altrabanca,mante-
nendo�il�ruolo�di�agente�e�impresa�mandataria�a�favore�della�Banca�Popolare�di�Lodi�Scrl.�
Dal�punto�di�vista�economico�e��di�tutta�evidenza�la�profonda�differenza�che�sussiste�tra�il�
casoincuilaricercadelfinanziatoresia�effettuatadalsoggettochenecessitadelfinanziamento�
ed�il�caso�in�cui�tale�ricerca�sia�svolta�da�parte�della�banca�che�abbia�gia��erogato�ilfinanzia-
mentoedintendacederneunaparte.Nelprimocaso,�infatti,�ilcreditoredeveeffettuarelavalu-
tazione�del�rischio�di�credito�sulla�base�delle�caratteristiche�del�soggetto�che�chiede�ilfinanzia-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


mento�nonche��di�una�serie�di�elementi�di�incerta�valutazione�e�si�espone�quindi�a�un�rischio�di�

credito�particolarmente�elevato;�al�contrario,�chi�accetta�di�rilevare�parte�di�un�credito�gia�

esistentepuo�contaresulla�valutazione�delrischiogia�effettuata�dallabanca�cedente�equindila�

decisione�di�assumere�tale�credito�dipende�in�misura�rilevante�dalla�fiducia�riposta�nello�stesso�

cedente.�Quando�poi�la�banca�cedente�e�un�soggetto�di�reputazione�consolidata,�come�Medio-

banca,�che�decide�di�mantenere�una�parte�rilevante�del�debito,�di�fatto�e�lo�stesso�cedente�a�

garantire�sulla�qualita�dello�stesso.�
Nel�caso�di�specie,�assume�quindi�una�valenza�del�tutto�differente�il�fatto�che�sia�stata�

Mediobanca�a�cedereparte�del�credito�verso�Premafin�e�non�Premafin�a�trovare�un�nuovofinan-

ziatore.�Infatti,�Mediobanca�da�un�lato�garantisce�sulla�qualita�del�debito,�dall'altro,�proprio�in�

ragione�dei�rapporti,�non�solo�economici,�che�la�legano�a�Premafin,�e�del�ruolo�di�agente�e�man-

datario�cheassumenelpool,fornisceadeguaterassicurazioniallaBancaPopolarediLodicirca�

lapossibilita�di�rinegoziare�le�condizioni�del�credito�qualora�si�verificassero�circostanze�che�inci-

dono�sull'attuale�solvibilita�di�Premafin.�...�
In�questa�prospettiva�i�legami�finanziari,�economici�e�personali�che�legano�Premafin�a�

Mediobanca�e�di�cui�e�chiara�evidenza�agli�atti�del�procedimento�rappresentano�elementi�

fondantiperl'esercizio�delcontrollocongiuntosuFondiaria-Sai,�ancheaprescinderedallaeffet-

tivacompagineazionariachelanuova�entita�assumera�aseguito�dellafusione.�Risultapertanto�

non�decisiva�per�la�qualificazione�dell'operazione�la�circostanza,�evidenziata�dalle�parti,�che�il�

34%�di�azioni�di�Premafin�nella�nuova�entita�sarebbe�sufficiente�a�garantirle�il�controllo�esclu-

sivo.�Invero,�anche�qualora�si�convenisse�in�tal�senso,�i�vincoli�stringenti�e�consolidati�nel�tempo�

esistentitraMediobancaePremafinnonsonorimovibilisicetsimpliciter,�comemostralacirco-

stanza�evidenziata�che�la�riduzione�dell'indebitamento,�ad�oggi�realizzata,�e�avvenuta�sempre�

conl'interventodiMediobanca.�In�virtu�ditalilegaminone�possibileoggiaffermarechePrema-

fin�sia�in�grado�di�esercitare�un'influenza�determinante�nella�gestione�di�Fondiaria-Sai�senza�il�

preventivo�concerto�con�Mediobanca.�
Non�sono,�dunque,�pertinenti�le�osservazioni�delle�parti�circa�la�pretesa�contraddittorieta�

insita�nel�ragionamento�dell'Autorita�,�che�avrebbe�utilizzato�il�criterio�delle�serie�storiche�delle�

presenze�in�assemblea�per�accertare�il�controllo�esclusivo�su�Generali,�non�ritenendolo�invece�

validoper�stabilire�il�controllo�esclusivo�di�Premafin�su�Fondiaria-Sai.�Basti�a�riguardo�conside-

rare�che�per�l'accertamento�del�controllo�congiunto�in�esame�assumono�natura�dirimente�

elementi�probatori�che�mostrano�come�la�concertazione�tra�Premafin�e�Mediobanca�sia�anche�

preliminare�alle�assemblee�stesse.�

4f.�^Nei 
motivi 
aggiunti 
di 
parte 
ricorrente 
ciascuno 
degli 
snodi 
argomentativi 
passati 
in 
rassegna 
viene 
sottoposto 
a 
critica. 


4f1. 
^Una 
doglianza 
che 
per 
la 
sua 
ricorrenza 
va, 
peraltro, 
anticipata, 
e 
confutata 
una 
volta 
per 
tutte, 
e� 
quella 
gia� 
affiorata 
nel 
corso 
del 
procedimento 
^che 
pone 
l'accento 
sulla 
denunziata 
non 
significativita� 
dei 
singoli 
passaggi 
argomentativi 
esposti, 
considerati 
di 
per 
se 
stessi 
(sovente 
definiti 
come 
``neutri''). 
Perplessita� 
di 
questo 
genere 
sono, 
invero, 
destinate 
inevitabilmente 
a 
dissolversi 
ove 
di 
ciascun 
argomento 
ed 
elemento 
documentale 
valorizzato 
dall'Autorita� 
, 
da 
solo 
mai 
decisivo 
ma 
nemmeno 
mai 
privo 
di 
significato, 
si 
faccia 
una 
valu-
tazione 
che 
tenga 
nel 
debito 
conto 
l'imponente 
contesto 
complessivo 
di 
risultanze 
in 
cui 
esso 
si 
colloca. 
Il 
soppesamento 
parcellizzato 
del 
valore 
probatorio 
dei 
singoli 
indizi 
decontestua-
lizzati 
non 
puo� 
difatti 
che 
cedere 
il 
passo 
all'apprezzamento 
organico 
della 
valenza 
propria 
del 
complesso 
indiziario 
raccolto, 
alla 
cui 
lettura 
unitaria 
le 
prospettazioni 
di 
parte 
ricor-
rente 
sistematicamente 
si 
sottraggono. 


4f2. 
^Quanto 
alla 
quasi 
altrettanto 
frequente 
sottolineatura 
della 
diversita� 
dei 
punti 
di 
mira 
di 
Mediobanca 
e 
Premafin 
nella 
vicenda, 
e� 
rimasta 
insuperata 
la 
corretta 
osservazione 
del 
provvedimento 
impugnato 
per 
cui 
``l'interesse 
comune 
rilevante 
ai 
fini 
dell'acquisizione 
del 
controllo 
congiunto 
di 
un'impresa 
non 
implica 
assoluta 
convergenza 
di 
scopo 
tra 
i 
due 
acquirenti, 
ma 
la 
semplice 
volonta� 
di 
realizzare 
l'operazione 
anche 
se 
con 
finalita� 
diverse'' 
(par. 
61). 


La 
ricorrente, 
per 
la 
verita� 
, 
ha 
lamentato 
che 
l'Autorita� 
non 
avrebbe 
mai 
individuato 
con 
chiarezza 
gli 
interessi 
che 
l'avrebbero 
accomunata 
a 
Premafin, 
ed 
ha 
soggiunto 
che 
la 
pacifica 
``eccezionalita� 
'' 
della 
tipologia 
di 
controllo 
in 
discussione 
implicava 
che 
la 
resistente 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

assolvesse�con�maggior�rigore�l'onere�probatorio�a�proprio�carico;�ha�concluso,�infine,�che�
nella�presente�vicenda�non�emergeva�una�situazione�di�comunanza�di�interessi�tale�da�poter�
determinare�l'ipotizzato�controllo�congiunto�su�Fondiaria-SAI.�

In�contrario�e�agevole�obiettare,�pero�,�che�sin�dalla�deliberazione�del�10�ottobre�2002�il�
punto�della�convergenza�di�scopo�tra�Mediobanca�e�Premafin�e�stato�nitidamente�profilato�
(parr.�nn.�14,�19�e�101),�essendo�stato�evidenziato�come�in�difetto�dell'operazione�in�questione�
Mediobanca�avrebbe�perduto�l'influenza�fino�ad�allora�esercitata�su�Fondiaria,�e�non�
sarebbe�riuscita�a�consolidare�definitivamente�quella�su�Generali.�Questa�impostazione�e�
stata�poi�sostanzialmente�confermata,�sia�pure�con�formulazione�piu�stringata,�con�il�prov-
vedimento�conclusivo�del�procedimento�(parr.�9,�58,�61�e�spec.�74),�nel�quale�l'Autorita�non�
si�e�ugualmente�attardata�nell'identificazione�degli�interessi�di�Premafin�essendo�fin�troppo�
ovvio�che�l'operazione�le�schiudeva�una�``prospettiva�imprenditoriale�di�straordinaria�rile-
vanza''�(doc.�n.�188).�E�questa�comunanza�di�interessi,�che�trova�plastica�evidenza,�ad�esem-
pio,�nella�lettera�dell'ing.�L.�del�16�maggio�2001�di�cui�al�doc.�n.�185,�e�nella�minaccia�di�rot-
tura�di�``collaborazione''�contenuta�sostanzialmente�nella�lettera�del�dott.�C.�del�2�agosto�
2001�(doc.�n.�20�di�Mediobanca),�essendo�stata�gia�concordemente�ed�ampiamente�confer-
mata,�come�si�sta�per�dire,�tanto�dalla�CONSOB�quanto�dalle�Corti�d'appello�di�Milano�e�
Torino,�non�richiede�da�parte�del�Tribunale�ulteriori�sottolineature.�

4f3.�^Non�va�dimenticato,�invero,�che�la�coerenza�ed�attendibilita�dell'ordine�di�valuta-
zioni�cui�e�pervenuta�l'Autorita�a�proposito�dell'operazione�SAI�^Fondiaria�e�convalidata�
dalle�determinazioni�che�sono�state�assunte�nella�vicenda�dalla�CONSOB.�Questa�ha�rinve-
nuto,�difatti,�indizi�gravi,�precisi�e�concordanti�tali�da�farle�desumere,�dapprima�^con�la�
determinazione�in�data�10�agosto�2001�^l'esistenza�di�un�patto�occulto�tra�SAI�e�Medio-
banca�per�l'acquisto�delle�azioni�Fondiaria�e�per�la�gestione�di�tale�societa�,�e�indi�il�18�dicem-
bre�2002�^la�partecipazione�al�patto�anche�di�Premafin,�la�permanenza�del�patto�stesso,�e�
la�natura�di�soggetti�interposti�di�SAI�dei�cinque�operatori�che�in�data�18�febbraio�2002�si�
erano�resi�acquirenti�di�azioni�Fondiaria.�

Ed�una�simile�rappresentazione�trova�ulteriore�e�significativa�conferma�nei�decreti�del�
febbraio�del�2003�con�i�quali�le�corti�d'appello�di�Milano�e�di�Torino,�all'esito�di�laboriose�
ed�articolate�disamine�del�materiale�documentale�disponibile,�hanno�respinto�i�ricorsi�che�
erano�stati�proposti�da�Mediobanca�e�SAI�avverso�le�sanzioni�che�erano�state�loro�rispettiva-
mente�inflitte�dal�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�sulla�scorta�degli�accertamenti�
dell'organo�di�vigilanza.�

4f4.�^Di�un'ultima�censura�e�il�caso�di�occuparsi�in�questa�sede�preliminare.�

La�ricorrente�sostiene�che�nel�caso�di�specie�sarebbe�impossibile�riscontrare�gli�elementi�
costitutivi�del�controllo�congiunto,�in�quanto�i�passaggi�della�Comunicazione�della�Commis-
sione�richiamati�dall'Autorita�si�riferirebbero�unicamente�a�casi�di�azionisti�di�minoranza�
portatori�di�interessi�comuni�ai�fini�della�gestione�dell'impresa�partecipata,�sulla�quale�nes-
suno�di�loro�sarebbe�pero�in�grado�di�esercitare�da�solo�un�controllo.�E�solo�in�queste�circo-
stanze,�prosegue�la�ricorrente,�che�sarebbe�possibile�presumere�che�degli�azionisti�esercitino�
congiuntamente�i�loro�diritti�di�voto�in�ragione�della�comunanza�di�interessi�che�li�lega,�
determinata�dal�fatto�che�soltanto�in�questo�modo�essi�potrebbero�controllare�la�societa�:ed�
in�questa�tipologia�di�situazioni�rientrerebbe�la�prassi�applicativa�seguita�dalla�Commissione�
in�ordine�ai�punti�32-33�della�propria�Comunicazione.�Di�contro,�un�controllo�congiunto�
non�sarebbe�mai�stato�prima�d'ora�basato�su�di�una�comunanza�di�interessi�traimprese�
agenti�su�mercati�differenti�(e�a�maggior�ragione�tra�banche�e�operatori�finanziati),�ne�
sarebbe�configurabile�in�presenza�della�titolarita�individuale�di�una�partecipazione�gia�
almeno�in�astratto�di�controllo.�

Il�Tribunale�deve�tuttavia�osservare�che�in�merito�al�punto�sul�quale�viene�richiamata�la�
sua�attenzione�i�contenuti�della�menzionata�Comunicazione�sono,�in�realta�,assaipiu�elastici�
di�quanto�non�appaia�dalla�rappresentazione�fattane�dalla�ricorrente.�La�Comunicazione,�
infatti,�non�solo�non�e�aliena�dall'ammettere�che�tra�le�imprese�madri�detentrici�del�controllo�
congiunto�possano�esistere�delle�asimmetrie�(punto�36),�ma�perviene�anche�a�riconoscere�s
ia�pure�in�chiave�di�eccezionalita�^che�una�delle�due�possa�in�concreto�disporre�di�un�voto�
preponderante,�allorche�lo�stesso�possa�essere�espresso�solo�dopo�un�momento�di�confronto�
con�l'altra�(v.�il�punto�37�della�Comunicazione,�raffrontando�ad�esso�il�paragr.�n.�70�del�
provvedimento).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Cio��posto,�appare�altres|��evidente�che�non�sarebbe�comunque�corretto�fare�dipendere�le�
sorti�dell'interpretazione�de 
qua 
dalla�circostanza�che�la�stessa�ricada�pedissequamente�e�di�
peso,�o�meno,�in�una�specifica�previsione�della�Comunicazione,�non�potendodimenticarsi�
che,�come�ha�ricordato�la�stessa�ricorrente,�la�Comunicazione�in�esame�e��uno�strumento�
interpretativo�piu��che�una�fonte�del�diritto,�e�come�tale�le�sue�indicazioni�nell'esame�dei�sin-
goli�casi�possono�ben�essere�ulteriormente�sviluppate�(punto�2),�nel�rispetto�^va�da�se�^delle�
norme�sovraordinate.�

4f5.�^Disattese�queste�prime�doglianze,�si�deve�ora�passare�all'esame�delle�censure�che�
investono�la�vicenda�della�fusione�SAI-Fondiaria�con�un�taglio�piu��ristretto�e�particolare.�

4g. 
^Viene�assunto�nei�motivi�aggiunti�che�l'asserito�concerto�tra�le�due�societa��Medio-
banca�e�Premafin�nella�ideazione�e�realizzazione�della�complessa�operazione�di�fusione�non�
sarebbe�idoneo�neppure�in�astratto�a�dimostrare�che�Mediobanca�esercitera��,�congiuntamente�
alla�stessa�Premafin,�una�influenza�determinante�(ai�sensi�dell'art.�7�della�legge�n.�287/�
1990)�sulla�societa��risultante�dalla�fusione.�Cio��in�quanto�il�mero�fatto�della�condivisione�di�
un�progetto�di�integrazione�fra�due�societa��,�essendo�irrilevante�ai�fini�della�futura�gestione�
della�nuova�impresa,�non�potrebbe�assurgere�ad�elemento�fondante�un�controllo�congiunto�
da�parte�loro�sull'impresa�stessa.�E,�in�ogni�caso,�il�relativo�nesso�di�causalita��non�sarebbe�
stato�messo�in�luce.�

In�contrario�deve�essere�fatto�pero��notare�che�nell'economia�del�provvedimento�l'ele-
mento�concertativo�di�cui�si�tratta,�lungi�dall'essere�stato�eretto�a�fattore�di�per�se�solo�dimo-
strativo�del�controllo�congiunto,�riveste,�come�ha�notato�la�stessa�ricorrente,�il�piu��modesto�
ruolo�del�semplice�indizio�^concorrente,�peraltro,�con�numerosi�altri�^del�suddetto�futuro�
controllo.�Fatta�questa�precisazione,�non�pare�seriamente�contestabile�l'effettivita��del�valore�
indiziario�che�lo�stesso�elemento,�per�le�sue�implicazioni�logiche,�presenta�(come�la�stessa�
ricorrente�finisce�per�ammettere�alla�pag.�27�dei�suoi�motivi�aggiunti):�che�un�concerto�nel-
l'acquisto�possa�fungere�da�indizio�dell'esistenza�di�interessi�comuni,�a�loro�volta�rivelatori�
della�possibile�esistenza�di�un�controllo�congiunto,�e��confermato,�del�resto,�nei�punti�32-33�
della�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione.�

4h. 
^Viene�poi�sostenuto�che�le�conclusioni�dell'Autorita��circa�l'asserito�concerto�tra�
Mediobanca�e�Premafin�nell'ideazione�e�realizzazione�della�fusione�sarebbero�il�frutto�di�
un'errata�rappresentazione�dei�fatti.�

Sul�punto�si�lamenta�anche�che�il�provvedimento�finale�non�contenga�una�puntuale�
replica�alla�ricostruzione�della�vicenda�prospettata�nelle�memorie�procedimentali�di�Medio-
banca.�Al�riguardo�e��pero��sufficiente�l'immediata�replica�che�l'obbligo�della�Pubblica�Ammi-
nistrazione�di�valutare�le�memorie�presentate�dalle�parti�del�procedimento,�contemplato�dal-
l'art.�10�della�legge�n.�241�del�1990,�non�comporta�un�obbligo�di�analitica�motivazione�e�con-
futazione�in�merito�ad�ogni�argomento�utilizzato�dalle�parti�stesse�(v.�da�ultimo�C.G.A.,�

n.�276�del�31�maggio�2002;�nello�stesso�senso,�proprio�in�materia�antitrust,�Tribunale�UE,�
4�marzo�2003,�F.E.N.I.N.�c/�Commissione,�T-319/99,�che�circoscrive�l'obbligo�di�motiva-
zione�alle�considerazioni�giuridiche�aventi�un�ruolo�essenziale�nell'economia�della�decisione).�
Per�il�resto,�la�difesa�di�parte�ricorrente�non�ha�la�possibilita��neppure�di�provare�a�
contestare�che�sin�dall'iniziale�concepimento�del�progetto�dell'operazione�SAI-Fondiaria�
Mediobanca�vi�si�trovo��coinvolta.�

Quanto�alla�nuova�opportunita��offerta�dalla�possibilita��di�acquistare�la�partecipazione�
in�Fondiaria�di�Montedison,�dalle�risultanze�disponibili�la�relativa�vicenda�si�rivela�essere�
maturata,�ben�altro�che�con�l'estraneita��di�Mediobanca,�proprio�con�il�concorso�della�
decisiva�volonta��della�detta�banca�d'affari�(che�era�stata�specificamente�richiesta�di�favorire�
l'acquisto),�i�cui�contatti�con�Premafin�si�erano,�appunto,�intensificati�proprio�nel�periodo�
della�nascita�dell'opportunita��indicata.�

Mediobanca,�difatti,�grazie�alla�molteplicita��delle�sue�vesti,�di�finanziatrice�di�Premafin,�
e�di�azionista�tanto�di�Fondiaria�quanto�di�Montedison,�conglobava�in�se�gia��solo�per�questo�
un�notevole�potere�di�condizionamento,�al�cospetto�del�quale�non�consta,�per�contro,�da�
parte�di�SAI,�alcun�elemento�di�reale�dialettica.�

La�stessa�difesa�di�Mediobanca�non�ha�potuto�fare�a�meno�di�riconoscere�che�dai�docu-
menti�in�atti�emerge�``il�favore''�con�cui�essa�guardava�all'operazione,�il�suo�``interessamento''�
al�progetto,�il�suo�``essere�coinvolta�in�alcune�fasi''�della�sua�attuazione.�Mediobanca�insiste�
pero��nel�sostenere�che,�altro�da�tutto�cio��essendo�una�previa�concertazione�da�parte�sua�del-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

l'operazione,�questo�elemento�sarebbe�invece�mancato.�La�spiegazione�che�si�offre�negli�
scritti�di�parte�ricorrente�e�difatti,�in�pratica,�la�seguente:�Premafin�si�era�autonomamente�
determinata�ad�effettuare�l'operazione,�e�si�era�poi�limitata�ad�informarne�Mediobanca�onde�
accertare�se�questa�``fosse�eventualmente�disponibile�a�fornire�un�sostegno�finanziario''.�

Appare�chiaro,�tuttavia,�come�una�ricostruzione�del�genere,�oltre�ad�essere�gia�ben�diffi-
cilmente�compatibile�con�lo�stato�dei�rapporti�economico-finanziari�preesistenti�tra�le�due,�
e�con�i�ben�modesti�propositi�di�diretto�impegno�finanziario�della�Premafin�nell'operazione,�
la�quale�dunque�non�poteva�essere�immaginata�se�non�sul�presupposto�di�una�robusta�coper-
tura�da�parte�della�banca�d'affari,�non�e�coerente�con�il�complessivo�quadro�delle�risultanze�
disponibili�(cfr.�gli�elementi�citati�nei�parr.�10�e�14�del�provvedimento,�nonche�nelle�pagg.�
36-40�della�prima�memoria�erariale),�che�^come�si�vedra�meglio�piu�avanti�^trovano�una�
spiegazione�ben�piu�congrua,�coerente�e�persuasiva�nella�lettura�fattane�dall'Autorita�.�

4i.�^Mediobanca�argomenta�anche�sulle�condizioni�economiche�della�propria�offerta�di�
acquisto�a�Montedison�del�1.�luglio�2002.�

Tali�condizioni,�viene�detto,�apparentemente�onerose�se�considerate�al�difuoridel�
contesto�in�cui�l'offerta�fu�formulata,�e�prescindendo�dall'importanza�che�l'operazione�rive-
stiva�per�SAI,�sarebbero�state�invece�agevolmente�comprensibili�e�giustificabili�tenendo�
conto�di�tanto.�SAI�era�infatti�costretta�ad�offrire�un�prezzo�superiore�a�quello,�pari�a�9�euro,�
che�Montedison�aveva�appena�rifiutato�(giacche�altrimenti�essa�si�sarebbe�fatta�sfuggire�
una�preziosa�opportunita�di�crescita,�laddove�il�verosimile�epilogo�alternativo�di�un'integra-
zione�Fondiaria�^Toro�l'avrebbe�relegata�in�una�posizione�secondaria).�D'altra�parte,�i�
ristretti�margini�di�tempo�disponibili�impedivano�a�SAI�di�intraprendere�una�lunga�negozia-
zione�sul�prezzo�e�di�fare�la�due�diligence�(peraltro,�il�disegno�di�una�sua�integrazione�con�
Fondiaria�era�da�tempo�allo�studio),�ed�esigevano�che�essa�agisse�con�determinazione�presen-
tando�subito�un'offerta�allettante.�

Ad�avviso�del�Tribunale�questi�rilievi�sono�fuori�fuoco.�
La�stessa�ricorrente�ha�ammesso�che�la�posizione�dell'Autorita�e�nelsenso�cheilprezzo�
pattuito�non�sarebbe�stato�valutabile�come�``fuori�mercato''�qualora�il�pacchetto�negoziato�
avesse�consentito�all'acquirente�l'esercizio�del�controllo,�laddove�pero�,�come�si�legge�nel�
provvedimento,�``al�momento�dell'offerta�non�esistevano�i�presupposti�per�poter�esercitare�i�
diritti�di�voto''�(par.�n.�66).�
Il�punto,�infatti,�e�che,�come�era�stato�detto�nella�deliberazione�del�10�ottobre�2002,�
``...l'impresa�di�assicurazione,�al�momento,�non�poteva�essere�certa,�in�virtu�dell'esistenza�di�

partecipazioni�incrociate,�di�poter�esercitare�i�diritti�di�voto�connessi�con�la�partecipazione�

acquisita,�a�meno�di�accordi�gia�intercorrenti�con�gli�altri�azionisti�di�Fondiaria''�(par.�27).�
E�a�quest'ultimo�riguardo�la�ricorrente�e�stata�costretta�a�riconoscere�che�la�tesi�del�
``congelamento''�del�diritto�di�voto�di�SAI�nell'assemblea�di�Fondiaria�si�basava�su�di�
un'interpretazione�giuridica�oggettivamente�controversa�(cfr.�del�resto�la�lettera�2�agosto�
2001�del�dott.�C.�all'ing.�L.).�
Tutto�conferma�quindi�la�verosimile�esistenza�di�un'intesa�occulta�con�Mediobanca,�che�
sola�poteva�giustificare�una�convinzione�di�acquisire�con�il�prezzo�indicato�il�controllo�di�
Fondiaria,�senza�il�quale�le�onerose�condizioni�economiche�complessive�sarebbero�state�
anomale.�
4l.�^Venendo�al�sicuro�``diretto�interessamento�di�Mediobanca�quantomeno�nella�pro-
spettazione''�della�soluzione�del�ricorso�ai�cinque�investitori�di�cui�in�atti�(par.�n.�66)�onde�
evitare�di�incorrere�nell'Opa�totalitaria,�anche�il�relativo�dato,�pur�non�meritando�partico-
lare�enfasi,�puo�essere�annoverato�senza�dubbio�tra�gli�indicatori�di�come�l'interazione�tra�
Mediobanca�e�Premafin�spaziasse�anche,�ben�al�di�la�di�quanto�implicato�dai�ruoli�formali�
di�socia�e�di�finanziatrice�facenti�capo�alla�prima,�su�ulteriori�punti,�fondamentali�per�la�
buona�riuscita�dell'operazione,�in�funzione�della�rimozione�degli�ostacoli�che�alla�stessa�si�
frapponevano�(si�vedano,�oltre�alla�sintesi�di�cui�al�par.�n.�62�del�provvedimento�finale,�i�
paragrr.�31-38�della�delibera�del�10�ottobre�2002).�Non�senza�dire�che�il�riconoscimento�da�
parte�di�CONSOB�del�carattere�interpositorio�dell'acquisto�dei�suddetti�investitori�priva�di�
ogni�senso�la�precisazione�^sulla�quale�la�ricorrente�insiste�^che�la�formale�individuazione�
di�questi�ultimi�e�stata�operata�da�un�soggetto�diverso�da�Mediobanca,�vale�a�dire�dall'advi-
sor�J.�P.�Morgan.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nel�provvedimento�e��stato�posto�in�luce�come,�``Anche�nelle�fasi�successive�alla�mera�
progettazione,�Mediobanca�si�e�attivata�per�il�buon�esito�della�stessa,�tra�l'altro�intrattenendo�

direttamente�i�rapporti�istituzionali�necessari�per�ottenere�le�prescritte�autorizzazioni�da�parte�
degli�organi�di�vigilanza''�(par.�n.�12).�

La�ricorrente�deduce�che�questa�affermazione�non�troverebbe�riscontro�nei�fatti�e�nei�
documenti�acquisiti.�Cio��in�quanto�i�due�appunti�^del�3�agosto�e�del�28�dicembre�del�2001�
^sui�quali�l'asserto�sostanzialmente�si�fonderebbe,�riflettenti�il�contenuto�di�informali�
conversazioni�telefoniche�tra�un�consigliere�di�Mediobanca�e�il�presidente�dell'ISVAP,�non�
integrerebbero�dei�``rapporti�istituzionali�necessari�per�ottenere�le�prescritte�autorizzazioni�da�
parte�degli�organi�di�vigilanza'',�ma�andrebbero�considerati�solo�come�un�momento�di�infor-
mazione�da�parte�di�Mediobanca,�in�qualita��di�azionista�di�Fondiaria�convinto�della�bonta��
del�progetto�di�aggregazione�SAI-Fondiaria,�circa�lo�stato�del�procedimento�pendente�presso�
l'ISVAP.�

Il�Tribunale�condivide�pero��senz'altro�l'obiezione�avversaria�per�cui�l'univoco�tenore�dei�
documenti�di�cui�si�tratta�rivela�che�l'intervento�sull'ISVAP�da�essi�rispecchiato�non�era�fina-
lizzato�ad�una�semplice�acquisizione�di�informazioni�in�merito�al�procedimento,�bens|��pro-
prio�al�sostegno�della�posizione�e�delle�esigenze�del�privato�che�vi�era�interessato.�E�questo�
evidente�dato�impone�il�superamento�di�ogni�riserva�di�parte�sul�punto.�

4m.�^L'Autorita��,come�sie��visto,�a�base�delle�proprie�determinazioni�ha�posto�anche�il�
rilievo�che�i�contatti�tra�Premafin�e�Mediobanca�finalizzati�alla�definizione�della�governance�
della�futura�entita��trascendevano�quelli�tipicamente�intercorrenti�tra�azionisti�alla�vigilia�di�
una�fusione,�in�quanto�non�erano�limitati�ad�una�mera�ripartizione�numerica�dei�posti�nei�
nuovi�organi�sociali,�ma�miravano�a�definire�anche�i�nominativi�dei�loro�componenti,�e�pren-
devano�addirittura�in�considerazione�alcuni�di�essi�in�rappresentanza,�promiscuamente,�sia�
di�Premafin�che�di�Mediobanca:�tutto�lasciava�intendere,�dunque,�che�i�soggetti�trattanti�
miravano,�in�realta��,�ad�una�gestione�comune�del�nuovo�soggetto.�

Questo�nucleo�argomentativo�e��sottoposto�a�critica�dalla�parte�ricorrente�da�piu��punti�
di�vista,�nessuno�dei�quali�e��pero��condivisibile.�

Innanzitutto,�non�confligge�minimamente�con�la�ricostruzione�operata�dall'Autorita��il�
fatto�che�i�contatti�Premafin-Mediobanca�attestati�dai�documenti�in�atti�non�abbiano�carat-
tere�permanente�nel�tempo,�ma�lascino�scoperto�un�breve�periodo�intermedio,�tra�il�2�agosto�
2001�e�la�fine�dello�stesso�anno�(quando�SAI�avrebbe�esplorato�delle�ipotesi�di�impiego�della�
partecipazione�ormai�acquisita�alternative�alla�fusione).�

Negli�scritti�di�Mediobanca�si�insiste,�poi,�sull'assunto�che�i�contatti�in�questione�rappre-
senterebbero�la�prassi�comune�in�caso�di�fusione�tra�societa��,�implicando�questa�la�definizione�
di�regole�di�corporate�governance�della�nuova�entita��ampiamente�condivise,�affinche�il�pro-
getto�di�fusione�possa�ottenere�l'approvazione�degli�organi�delle�societa��interessate�con�
le�maggioranze�prescritte.�

Il�rilievo,�pero��,�non�vale�a�superare�la�valutazione�di�anomalia�espressa�dall'Autorita��,la�
quale�non�investe,�come�si�e��detto,�l'esistenza�dei�detti�contatti�in�quanto�tali,�bens|��le�moda-
lita��conlequali�glistessisi�erano�svolti.�Talimodalita��sono�state�reputate,�infatti,�esorbitanti�
rispetto�a�quanto�tipicamente�intercorre�tra�azionisti�alla�vigilia�di�una�fusione,�dal�momento�
che�i�detti�contatti�miravano�^si�e��detto�^a�definire�anche�i�nominativi�dei�componenti�dei�
nuovi�organi,�e,�come�le�risultanze�mostrano,�alcuni�nominativi�venivano�presi�in�considera-
zione,�promiscuamente,�in�rappresentanza�sia�di�Premafin�che�di�Mediobanca�(meritando�
sottolineatura�anche�il�fatto,�giustamente�sottolineato�dalla�Corte�d'Appello�di�Torino�^alla�
pag.�18�del�suo�decreto�^e�qui�dalla�difesa�erariale,�che�sin�dal�1.�giugno�2001,�quando�
ancora�la�SAI�non�aveva�acquisito�la�partecipazione�Montedison�in�Fondiaria,i�verticidi�
Mediobanca�e�Premafin�affrontavano�gia��il�problema�di�come�ripartire�il�comando�nella�
societa��che�sarebbe�dovuta�scaturire�dalla�fusione,�individuando�i�possibili�titolari�delle�sue�
cariche�di�vertice).�E�questo�specifico�giudizio�dell'Autorita��di�``esorbitanza''�dei�contenuti�
dei�contatti�registrati�tra�le�parti�e��rimasto�immune�da�effettive�critiche.�

Altro�elemento�ribadito�negli�scritti�di�Mediobanca�e��quello�della�strutturale�differenza�
tra�gli�interessi�di�Premafin-SAI�e�quelli�di�Mediobanca�(ed�ogni�altro�azionista�Fondiaria)�
in�ordine�alla�definizione�del�rapporto�di�concambio�e�dell'assetto�di�governance,�diversita��
che�non�avrebbe�potuto�mancare�di�condurre�le�rispettive�societa��a�condotte�reciprocamente�
autonome.�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Questo 
Tribunale 
ha 
gia� 
confermato, 
peraltro, 
la 
validita� 
del 
passaggio 
del 
ragiona-
mento 
dell'Autorita� 
che 
``l'interesse�comune�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo�
congiunto�di�un'impresa�non�implica�assoluta�convergenza�di�scopo�tra�i�due�acquirenti,�ma�la�
semplice�volonta�di�realizzare�l'operazione�anche�se�confinalita�diverse''. 
Ora, 
un 
simile 
punto 
di 
partenza 
fa 
comprendere 
che 
non 
contrasta 
con 
il 
quadro 
tracciato 
dal 
provvedimento 
impugnato 
la 
pluralita� 
delle 
vesti 
cumulate 
nella 
vicenda 
da 
Mediobanca, 
alla 
quale 
face-
vano 
capo 
distinti 
fasci 
di 
interessi, 
non 
tutti 
evidentemente 
confluiti 
nella 
^e 
regolati 
dalla 
^intesa 
raggiunta 
con 
Premafin. 
Pare 
dunque 
possibile 
ammettere, 
senza 
cadere 
con 
cio� 
in 
alcuna 
contraddizione 
logica, 
che 
ciascuna 
societa� 
ben 
potesse 
curarsi 
della 
piu� 
efficace 
tutela 
dei 
propri 
interessi 
individuali 
non 
regolati 
dagli 
accordi 
intercorsi, 
interessi 
che 
si 
era 
evidentemente 
riservata 
di 
difendere 
nelle 
sedi 
e 
nei 
modi 
opportuni. 


La 
ricorrente 
ritiene, 
infine, 
che 
l'assunto 
dell'Autorita� 
che 
i 
contatti 
in 
questione 
miras-
sero 
alla 
gestione 
comune 
della 
societa� 
derivante 
dalla 
fusione 
sarebbe 
smentito 
dall'assetto 
di 
governance�effettivamente 
adottato, 
che 
assegnava 
in 
via 
esclusiva 
a 
Premafin 
il 
controllo 
del 
nuovo 
soggetto 
con 
la 
maggioranza 
assoluta 
dei 
membri 
del 
suo 
consiglio 
di 
amministra-
zione 
(e, 
per 
contro, 
appena 
due 
consiglieri 
a 
Mediobanca). 


Nel 
provvedimento 
in 
contestazione 
e� 
stato 
peraltro 
gia� 
fatto 
esattamente 
notare 
che, 
in 
un 
contesto 
in 
cui 
l'ingresso 
di 
un 
esponente 
di 
vertice 
di 
Premafin-SAI 
nel 
consiglio 
di 
amministrazione 
del 
nuovo 
soggetto 
veniva 
prospettato 
imputando 
il 
medesimo 
esponente 
in 
quota 
a 
Mediobanca 
(doc. 
n. 
131), 
la 
circostanza 
formale 
che 
il 
progetto 
di 
fusione 
appro-
vato 
prevedesse 
la 
presenza 
di 
8 
rappresentanti 
di 
SAI 
sui 
15 
membri 
del 
consiglio 
di 
ammi-
nistrazione 
della 
nuova 
entita� 
non 
poteva 
che 
perdere 
il 
suo 
potenziale 
rilievo 
(par. 
n. 
64). 


Tutto 
cio� 
posto, 
ad 
avviso 
del 
Tribunale 
non 
puo� 
negarsi 
che 
i 
contatti 
in 
questione 
miravano, 
in 
definitiva, 
alla 
gestione 
comune 
della 
nuova 
societa� 
, 
conclusione 
che 
si 
impone 
alla 
luce, 
in 
particolare, 
della 
combinata 
considerazione 
del 
contenuto 
dei 
docc.ti 
nn. 
82, 
128, 
188 
(ma 
cfr. 
anche 
i 
nn. 
131 
e 
279) 
e 
n. 
20 
di 
Mediobanca, 
secondo 
le 
condivisibili 
considerazioni 
svolte 
dalla 
difesa 
erariale 
alle 
pagg. 
36-41 
della 
sua 
memoria 
sulla 
scia 
delle 
motivazioni 
dei 
decreti 
delle 
corti 
d'appello 
gia� 
occupatesi 
della 
vicenda. 


In 
sintesi, 
invero, 
si 
ha: 


^che,come 
sie� 
detto 
poco 
sopra, 
sin 
dal 
1O 
giugno 
2001, 
quando 
ancora 
la 
SAI 
non 
aveva 
acquisito 
la 
partecipazione 
Montedison 
in 
Fondiaria, 
i 
vertici 
di 
Mediobanca 
e 
Prema-
fin 
affrontavano 
gia� 
il 
problema 
di 
come 
sarebbe 
stato 
ripartito 
il 
comando 
nella 
societa� 
che 
sarebbe 
scaturita 
dalla 
fusione, 
individuando 
possibili 
personalita� 
quali 
titolari 
delle 
cariche 
di 
vertice 
(doc. 
n. 
82); 


^che 
nell'estate 
del 
2001 
il 
gruppo 
Premafin-SAI 
rappresentava, 
per 
mettere 
sotto 
pressione 
Mediobanca, 
di 
sentirsi 
``svincolato 
da 
qualsiasi 
tipo 
di 
collaborazione'' 
con 
la 
banca 
d'affari 
fino 
allo 
``scongelamento'' 
dell'investimento 
fatto 
in 
Fondiaria 
(doc. 
n. 
20 
di 
Mediobanca); 


^che 
nella 
lettera 
del 
dott. 
C. 
all'ing. 
L. 
del 
19 
febbraio 
2002, 
riferendo 
di 
una 
consul-
tazione 
avuta 
con 
Mediobanca 
sul 
tema 
della 
spartizione 
delle 
cariche 
nella 
nuova 
societa� 
, 
il 
primo 
si 
richiamava 
all'esistenza, 
in 
materia, 
di 
``vecchi 
accordi'' 
(doc. 
n. 
128); 


^che 
il 
30 
maggio 
2002, 
a 
fusione 
ormai 
sostanzialmente 
conclusa, 
il 
vertice 
di 
Mediobanca, 
rammentato 
a 
Premafin 
il 
proprio 
contributo 
all'operazione, 
avvertiva 
che 
la 
gestione 
della 
nuova 
societa� 
non 
avrebbe 
potuto 
avere 
riguardo 
ai 
soli 
interessi 
del 
suo 
prin-
cipale 
azionista 
(doc. 
n. 
188). 


4n.�Il 
provvedimento 
impugnato 
annovera 
in 
ultimo 
tra 
gli 
elementi 
giustificativi 
del-
l'accertamento 
del 
controllo 
congiunto 
su 
Fondiaria-SAI 
anche 
la 
preesistenza 
di 
forti 
legami 
finanziari, 
economici 
e 
personali 
di 
Premafin 
verso 
Mediobanca 
(parr. 
59 
e 
70). 
Gia� 
dalla 
Comunicazione 
sulla 
nozione 
di 
concentrazione 
(punti 
32-33) 
risulta, 
del 
resto, 
come 
la 
preesistenza 
di 
legami 
tra 
gli 
azionisti 
possa 
fungere 
da 
indizio 
di 
una 
comunanza 
di 
inte-
ressi 
tra 
loro, 
a 
sua 
volta 
indicativa 
di 
un 
possibile 
controllo 
congiunto. 


Rinviando 
a 
proposito 
dei 
legami 
di 
tipo 
personale 
tra 
le 
due 
societa� 
al 
n. 
4o�infra,cisi 
deve 
soffermare 
qui 
sui 
vincoli 
finanziari 
ed 
economici 
esistenti 
fra 
loro. 


A 
questo 
riguardo 
nello 
stesso 
provvedimento, 
facendo 
riferimento 
alla 
rilevante 
esposi-
zione 
debitoria 
di 
Premafin 
nei 
confronti 
di 
Mediobanca 
e 
alle 
argomentazioni 
procedimen-
tali 
svolte 
dalle 
parti 
in 
proposito, 
viene 
precisato 
che 
``l'Autorita�non�ha�mai�sostenuto�che�i�
rapporti�di�finanziamento�fra�Mediobanca�e�Premafin�potessero�configurare�una�situazione�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dipendenza 
economica 
...''.�Nondimento,�la�stessa�ha�``accertato 
che 
la 
rilevanza 
dell'esposi-

zione 
debitoria, 
peraltro 
maturata 
soprattutto 
al 
fine 
di 
realizzare 
l'operazione, 
costituisce 
un 


elemento 
decisivo 
alfine 
di 
condizionare 
Premafin 
nell'espressione 
delle 
scelte 
di 
governance 
e 


strategiche 
relative 
alla 
nuova 
entita� 
Fondiaria-Sai''�(par.�n.�67).�

La�ricorrente,�di�contro,contesta�che�ilegamifinanziari�indiscorso�fossero�idonei�a�
fondare�il�controllo�congiunto�sulla�nuova�entita�nata�dalla�fusione.�

Negli�scritti�di�Mediobanca�si�premette�che�ai�fini�del�diritto�antitrust�un�legame�finan-
ziario�tra�due�imprese�puo�fungere�da�indice�dell'esistenza�di�un�controllo�dell'una�sull'altra�
solo�nella�misura�in�cui�sia�idoneo�a�configurare�una�situazione�di�vera�e�propria�dipendenza�
economica.�Di�conseguenza,�una�volta�esclusa�in�una�fattispecie�la�sussistenza�di�quest'ul-
tima�condizione,�dovrebbe�essere�con�cio�stesso�esclusa�anche�la�possibilita�che�i�finanzia-
menti�registrati�nel�relativo�caso�concreto�possano,�pur�se�di�ingente�entita�,�integrare�un�ele-
mento�rilevante.�

In�contrario�e�peraltro�doveroso�osservare�che,�sebbene�la�definizione�del�controllo�di�
fatto�fornita�dalla�Comunicazione�piu�volte�citata�ruoti�intorno�al�concetto�di�dipendenza�
economica,�cio�non�deve�far�perdere�di�vista�il�fatto�che�quanto�il�procedimento�in�esame�si�
proponeva�di�accertare�non�era�un�ipotetico�controllo�Mediobanca-Premafin,�bens|�(piu�
limitatamente)�un�controllo�congiunto�di�entrambe�su�Fondiaria-SAI.�In�quest'ottica,�quindi,�
legittimamente�e�conformemente�a�logica�i�rapporti�finanziari�di�cui�si�tratta,�pur�non�inte-
grando�una�vera�e�propria�dipendenza�economica�di�Premafin,�sono�stati�presi�in�considera-
zione�quale�fattore�di�condizionamento�che,�concorrendo�con�altri�elementi�analoghi,�contri-
buiva�a�tracciare�un�quadro�di�(co)dipendenza�(rectius,disoggezione�adinfluenza�determi-
nante),�da�parte�di�Fondiaria-SAI,�oltre�che�da�Premafin,�anche�da�Mediobanca�(pure�
titolare�di�una�cospicua�quota�di�Fondiaria).�E�questa�considerazione�avvia�a�reiezione�le�
deduzioni�svolte�sull'argomento�da�parte�ricorrente.�

Negli�scritti�di�Mediobanca�si�insiste,�inoltre,�sull'assunto�che�i�finanziamenti�da�essa�
erogati�a�Premafin�(e�le�relative�garanzie)�integravano�un�rapporto�del�tutto�comune�e�fisio-
logico�tra�un�istituto�di�credito�ed�una�impresa�cliente.�Mediobanca,�come�ogni�altro�istituto�
creditizio,�tende�ad�instaurare�con�la�propria�clientela�rapporti�esclusivi,�con�la�conseguenza�
che�l'elevatezza�della�percentuale�dei�crediti�da�essa�concessi�sul�totale�delle�pendenze�finan-
ziarie�di�Premafin�non�avrebbe�avuto�alcunche�di�eccezionale.�

Non�si�puo�tuttavia�negare�che�l'elevato�ammontare�e�la�notevole�incidenza�dei�detti�
crediti�esprimessero�comunque�una�certa�possibilita�di�condizionamento�nei�termini�indicati�
dall'Autorita�,�specialmente�se�si�considera�che�proprio�in�connessione�con�l'operazionedi�
fusione�l'esposizione�in�discorso�si�era�rafforzata�mediante�gli�elevati�finanziamenti�addizio-
nali�necessari�allo�scopo�perseguito.�

Mediobanca�insiste,�altres|�,�sull'avvenuta�riduzione�dell'esposizione�del�gruppo�nei�pro-
pri�riguardi,�contrastando�le�osservazioni�del�provvedimento�impugnato�(par.�n.�68)�che�
hanno�svalutato�tale�circostanza.�

Nemmeno�queste�contestazioni�possono�essere�condivise.�

L'Autorita�ha�evidenziato,�in�proposito,�che�la�suddetta�riduzione�del�debito�era�stata�
realizzata�su�impulso�di�Mediobanca,�che�aveva�ceduto�parte�del�proprio�credito�verso�Pre-
mafin�ad�un�altro�istituto�mantenendo�il�ruolo�di�agente�e�impresa�mandataria:�ed�il�provve-
dimento�si�e�quindi�intrattenuto�sulla�``profonda 
differenza 
che 
sussiste 
tra 
il 
caso 
in 
cui 
la 
ricerca 
delfinanziatoresia 
ef
ffettuata 
dalsoggetto 
chenecessita 
delfinanziamento 
edilcaso 
in 
cui 
tale 
ricerca 
sia 
svolta 
da 
parte 
della 
banca 
che 
abbia 
gia� 
erogato 
ilfinanziamento 
ed 
intenda 
cederne 
unaparte''�(sottolineando�l'elevato�rischio�di�credito�cui�solo�nel�primo�caso�il�nuovo�
creditore�si�espone).�

Ora,�poiche�la�detta�riduzione�del�credito�non�risaliva,�appunto,�ad�iniziative�espressive�
di�autonomia�di�Premafin�rispetto�a�Mediobanca,�ma�nasceva�su�impulso�di�questa,�non�
puo�essere�ritenuta�irragionevole�la�valutazione�dell'Autorita�che�ha�ritenuto�persistere�il�
valore�indiziario�dell'esposizione�della�prima,�pervenendo�alla�conclusione�che�tra�le�due�esi-
stevano�tuttora�dei�forti�legami�finanziari�suscettibili�di�essere�annoverati,�in�quanto�fattori�
di�condizionamento,�tra�gli�elementi�rivelatori�di�un�controllo�congiuntosuFondiaria-SAI.�

Ne�la�ricorrente�ha�spiegato�-o�comunque�e�dato�altrimenti�comprendere�-la�ragione�
per�la�quale�siffatto�mero�passaggio�della�motivazione�del�provvedimento�avrebbe�dovuto�
esserle�preventivamente�contestato.�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


La 
ricorrente, 
infine, 
esclude 
che 
nei 
ragionamenti 
dell'Autorita� 
potesse 
essere 
dato 
spa-
zio 
alla 
garanzia 
pignoratizia 
sulle 
azioni 
SAI 
costituita 
in 
favore 
di 
essa 
Mediobanca 
a 
garanzia 
dei 
propri 
finanziamenti, 
e 
alla 
stipulazione 
^sempre 
in 
suo 
favore 
^della 
clausola 
contrattuale 
c.d. 
Material�Adverse�Change: 
ma 
neppure 
questi 
assunti 
possono 
essere 
seguiti. 


Tenuto 
conto, 
a 
proposito 
del 
pegno 
sulle 
azioni, 
del 
limitato 
peso 
che 
il 
tema 
riveste 
nell'economia 
del 
provvedimento 
impugnato 
(nella 
cui 
sezione 
d) 
non 
figura, 
diversamente 
dal 
successivo, 
neppure 
richiamato), 
sembra 
sufficiente, 
al 
riguardo, 
osservare 
che 
la 
pre-
senza 
di 
un 
assai 
esteso 
pegno 
a 
favore 
di 
Mediobanca 
oggettivamente 
^e 
al 
dila� 
del 
carat-
tere 
tutt'altro 
che 
eccezionale 
dell'istituto 
nella 
prassi 
^non 
poteva 
non 
aggravare 
la 
pres-
sione 
gia� 
esistente 
su 
Premafin 
in 
dipendenza 
della 
propria 
pesante 
esposizione 
debitoria 
verso 
la 
sua 
finanziatrice. 
E 
correttamente 
e� 
stata 
raggiunta 
la 
stessa 
conclusione 
anche 
a 
proposito 
della 
clausola 
nominata 
poco 
sopra, 
la 
cui 
portata, 
diversamente 
da 
quanto 
e� 
stato 
sostenuto 
negli 
scritti 
di 
Mediobanca, 
in 
realta� 
dilata, 
e 
consistentemente, 
il 
circo-
scritto 
ambito 
tracciato 
dall'art. 
1186 
cod. 
civ. 
dei 
casi 
di 
decadenza 
del 
debitore 
dal 
benefi-
cio 
del 
termine. 


4o.�^Rimane 
da 
affrontare, 
a 
questo 
punto, 
il 
tema 
relativo 
ai 
forti 
legami 
personali 
accertati 
tra 
Premafin 
e 
Mediobanca, 
che 
nel 
giudizio 
dell'Autorita� 
sono 
stati 
annoverati, 
al 
pari 
degli 
analoghi 
vincoli 
economici 
e 
finanziari 
emersi 
tra 
gli 
stessi 
soggetti, 
fra 
gli 
ele-
menti 
fondanti 
l'affermazione 
del 
controllo 
congiunto 
su 
Fondiaria-SAI 
(par. 
n. 
70). 


Dei 
detti 
legami 
personali 
e� 
stata 
fornita 
una 
indicazione 
solo 
esemplificativa 
nel 
par. 


n. 
18 
del 
provvedimento 
finale, 
mentre 
piu� 
ampi 
ragguagli 
sono 
offerti 
nei 
parr. 
47-49 
della 
deliberazione 
del 
10 
ottobre 
2002. 
In 
proposito 
la 
ricorrente, 
che 
non 
ha 
potuto 
negare 
che 
nella 
persona 
della 
sig.ra 
J. 
L. 
si 
realizzasse 
il 
cumulo 
di 
cariche 
indicato 
dall'Autorita� 
, 
non 
e� 
neppure 
riuscita 
a 
fornire 
ele-
menti 
idonei 
a 
far 
disconoscere 
la 
valenza 
rivelatrice 
dell'ambigua 
collocazione 
riconosciuta 
al 
dott. 
C. 
(cui 
si 
e� 
fatto 
gia� 
cenno 
poco 
sopra, 
al 
n. 
4m). 


Anche 
a 
proposito 
dei 
legami 
in 
parola 
puo� 
, 
quindi, 
ribadirsi 
quanto 
gia� 
detto 
nel 
senso 
dell'incensurabilita� 
della 
valutazione 
che 
li 
ha 
riconosciuti 
quali 
possibili 
indici 
del 
controllo 
congiunto 
in 
discussione, 
emergendo 
anche 
per 
questo 
aspetto 
dei 
fattori 
di 
condiziona-
mento 
che, 
concorrendo 
con 
altri 
elementi 
convergenti, 
contribuivano 
a 
tracciare 
un 
quadro 
di 
soggezione 
di 
Fondiaria-SAI 
all'influenza 
determinante, 
oltre 
che 
di 
Premafin, 
ma 
anche 
di 
Mediobanca 
(in 
partenza 
titolare 
anche 
di 
una 
cospicua 
quota 
di 
Fondiaria). 


5. 
^Si 
e� 
avuto 
modo 
di 
vedere 
sopra 
come 
l'Autorita� 
abbia 
ravvisato 
nell'operazione 
al 
suo 
esame 
l'acquisizione 
di 
un 
controllo 
congiunto 
su 
Fondiaria-Sai 
da 
parte 
di 
Premafin 
e 
Mediobanca, 
e 
l'abbia 
inquadrata 
in 
un 
contesto 
in 
cui 
quest'ultimo 
istituto 
esercitava 
gia� 
un 
controllo 
di 
fatto 
su 
Generali, 
posizione 
``la�cui�stabilita�poteva�essere�compromessa�con�
l'uscita�di�Fondiaria�dall'influenza�di�Mediobanca�conseguente�l'opa�di�Italenergia�su�Montedi-
son,�ma�che�vienepreservatagrazieall'operazione�in�esame''�(par. 
n. 
76). 


Nel 
paragrafo 
precedente 
ci 
si 
e� 
dedicati 
al 
controllo 
congiunto 
su 
Fondiaria-Sai. 
Resta 
da 
dire, 
quindi, 
del 
controllo 
su 
Generali 
che 
l'Autorita� 
ha 
ascritto 
alla 
stessa 
Mediobanca 
(almeno 
a 
partire 
da 
quando, 
nell'aprile 
del 
2001, 
la 
stessa 
aveva 
acquisito 
il 
controllo 
esclu-
sivo 
di 
Euralux). 


5a. 
Le 
valutazioni 
compiute 
al 
riguardo 
nel 
provvedimento 
impugnato 
richiedono 
il 
richiamo 
di 
alcune 
premesse 
di 
base. 


``... 
Generali�e�una�societa�ad�azionariato�diffuso�con�un�capitale�flottante�pari�a�circa�
l'80%.�In�essa�Mediobanca�ha�rappresentato�e�rappresenta�il�principale�azionista,�con�una�par-
tecipazione�attualmente�superiore�al�14%.�Il�secondo�azionista�e�il�Fondo�Banca�d'Italia,�con�il�
4,7%�del�capitale�sociale,�gli�altri�azionisti�con�una�partecipazione�significativa,�diversi�dagli�
investitori�istituzionali,�sono�Fondiaria�e�Sai�rispettivamente�con�l'1,47%�e�lo�0,37%�del�capitale�
all'ultima�Assemblea�ordinaria''�(par. 
n. 
20). 


Ora, 
l'Autorita� 
ha 
ritenuto 
che 
``L'analisi�della�presenza�degli�azionisti�nelle�assemblee�
ordinarie�di�Generali�dell'ultimo�quinquennio�...�mostra�come�Mediobanca�a�partire�dal�2001,�
dopo�aver�acquisito�il�controllo�esclusivo�di�Euralux,�detenga�direttamente�una�partecipazione�
vicina�alla�maggioranza.�

... 
Mediobanca�raggiungeva�la�maggioranza�assoluta�nelle�assemblee�di�Generali�potendo�
contare�sui�diritti�di�voto�espressi�da�Fondiaria,�la�quale�si�trovava�comunque�nella�condizione�

di�seguire�Mediobanca�nell'esercizio�del�voto�^e�difatto�l'ha�seguita�^,�in�considerazione�della�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rilevante�partecipazione�detenuta�dalla�banca�d'af
ffari�non�solo�direttamente�in�Fondiaria,�nella�

misura�del�13,8%,�ma�anche�nella�allora�controllante�Montedison,�che�deteneva�il�30�%�di�Fon-

diaria.�Nel�complesso,�come�si�evince�dalla�tabella�1,�nelle�ultime�due�assemblee,�Mediobanca�e�

Fondiaria�disponevano�della�maggioranza�dei�voti,�detenendo�il�51,51%�dei�voti�nell'assemblea�

del�2001�e�il�51,15�nell'assemblea�del�2002''�(par.�n.�21).�
Le�conclusioni�formanti�oggetto�di�contestazione�si�reggono,�piu�analiticamente,�sull'iti-
nerario�argomentativo�appresso�riportato.�
``Con�riferimento�al�controllo�di�Mediobanca�su�Generali,�si�fa�presente�che�secondo�la�

Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione,�il�controllo�esclusivo�di�

un'impresa``puo��essereacquisitoancheattraversounapartecipazionediminoranzaqualificata.�

Checio��siailcaso,puo��esserestabilitoinbaseadelementidinaturagiuridicaofattuale''.La�

stessa�Comunicazione�precisa�che�un�azionista�di�minoranza�detiene�il�controllo�esclusivo�

``quando�e��altamente�probabile�che�l'azionista�possa�ottenere�la�maggioranza�nell'assemblea�

degliazionistiperche�leazionirimanentisono�dispersetraunamoltitudinediproprietari''.Inol-

tre�``il�controllo�esclusivopuo��essere�esercitato�anche�da�un�azionista�di�minoranza�che�ha�diritto�

di�gestire�gli�affari�della�societa��e�di�determinare�la�sua�politica�aziendale'',�situazione�che�si�

verifica�quando�questi�puo��fare�affidamento�sulla�maggioranza�dei�membri�degli�organi�sociali�

dell'impresa.�
In�merito�all'influenza�di�Mediobanca�nella�nomina�degli�organi�sociali�di�Generali,�inpar-

ticolare�del�Consiglio�di�Amministrazione,�Mediobanca�e�Generali�sostengono�che�il�Comitato�

Nomine�abbia�una�funzione�meramente�conoscitiva�circa�le�persone�designate�a�comporre�gli�

organi�amministrativi.�In�realta��,�gli�elementi�documentali�acquisiti�nel�corso�del�procedimento�

evidenziano�che,�in�seno�al�Comitato�Nomine,�si�definisce�la�ripartizione�dei�poteri�all'interno�

di�Generali�e�l'assetto�dei�vertici,�come�poi�sistematicamente�e�pressoche�integralmente�appro-

vati�dalle�Assemblee.�
Quanto,poi,allapretesanormalita��deicontattipreventivitraiverticidiGeneralieMedio-

banca,�che�sarebbero�funzionali�a�consentire�un�flusso�informativo�nei�confronti�dei�principali�

azionisti,�propedeutico�all'esercizio�del�diritto�di�voto�in�Assemblea,�gli�ulteriori�accertamenti�

istruttori�condotti�evidenziano�la�non�condivisibilita��di�tale�tesi.�Ed�infatti,�l'esito�della�richiesta�

diinformazioniaiprincipaliazionistidiGeneralidiversidaMediobanca,�Premafin�eFondiaria,�

inviataindata7novembre2002,alfinediverificarelemodalita��dipartecipazionealvotoalle�

Assemblee�di�Generali,�nonche�la�natura�delle�informazioni�inviate�da�Generali�alla�vigilia�delle�

Assemblee�stesse,�con�specifico�riferimento�alle�ultime�due�Assemblee�ordinarie,�ha�mostrato�

una�situazione�affatto�diversa.�
Gliazionistichehannorisposto,inclusiquellipiu��rilevanti,hannoevidenziatocomelescelte�

di�voto�nell'Assemblea�di�Generali�siano�orientate�alla�``valorizzazione�degli�investimenti'',�e�

soprattutto�l'informativa�preliminare�a�disposizione�per�la�partecipazione�alle�Assemblee,�

inclusa�quella�del�28�aprile�2001,�contrariamente�a�quanto�sostenuto�da�Mediobanca,�consista�

esclusivamente�in�``l'avviso�di�convocazione�con�ordine�del�giorno,�i�documenti�di�bilancio,�non-

che�le�relazioni�del�Consiglio�di�Amministrazione�riguardanti�gli�altri�argomenti�all'ordine�del�

giorno''.�
La�capacita��di�Mediobanca�di�influenzare�in�modo�determinante�le�scelte�strategiche�di�

Generalicostituisceunchiaroriflesso�dellaposizionediforzadetenutadallabancad'af
ffarinelle�

Assemblee�di�Generali,�dove�Mediobanca�dispone�direttamente�di�una�quota�prossima�alla�mag-

gioranza�assoluta�dei�diritti�di�voto.�Tale�maggioranza�viene�raggiunta�considerando�i�voti�deri-

vanti�dalle�azioni�detenute�da�Fondiaria,�a�prescindere�quindi�dal�comportamento�degli�altri�

azionisti�importanti�di�Generali,�molti�dei�quali�di�naturafinanziaria.�
Come�emerso�dalle�risultante�istruttorie,�l'analisi�delle�assemblee�ordinarie�di�Generali�

mostra�come�dal�2001�Mediobanca,�dopo�aver�acquisito�il�controllo�esclusivo�di�Euralux,�detiene�

direttamente�una�partecipazione�vicina�alla�maggioranza.�La�maggioranza�assoluta�viene�rag-

giunta�con�i�voti�di�Fondiaria,�espressi�direttamente�o�in�delega.�
In�questo�senso,�non�assumono�rilievo�le�argomentazioni�difensive�di�Generali�in�ordine�alla�

necessita��di�computare�nelle�maggioranze�assembleari�i�soli�voti�espressi�direttamente;�la�stessa�

Commissione�CEhadirecenteritenuto�chel'esercizio�di�``un'influenzasignificativa''[suun'im-

presatitolaredidirittidivotoinunasocieta�]``invirtu��dellapartecipazionenelcapitalesociale'',�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

consente 
diaffermarechedetta 
impresa 
e� 
``particolarmentepropensa''aseguire 
ilproprioazio-

nista 
diriferimento 
nell'esercizio 
del 
voto 
e 
chequindiirelativi 
votidevono 
esseresommatiper 
la 
verifica 
della 
maggioranza 
assembleare. 
(...) 


NederivacheessendoFondiariapartecipatadirettamenteeindirettamente 
(tramiteMonte-
dison) 
da 
Mediobanca, 
i 
voti 
dell'impresa 
di 
assicurazione 
devono 
essere 
computati 
unitamente 
a 
quellidellabancad'af
ffari. 


Fino 
al 
lancio 
dell'Opa 
di 
Italenergia 
su 
Montedison, 
quindi, 
Mediobanca 
poteva 
contare 
sul 
voto 
di 
Fondiaria 
in 
ragione 
dei 
legamifinanziari 
intercorrenti 
tra 
l'impresa 
di 
assicurazione 


e 
la 
banca 
d'affari 
(Fondiariapartecipa 
alpatto 
disindacato 
di 
Mediobanca; 
quest'ultima 
ha 
unapartecipazionerilevante 
inFondiaria 
oltreadessere 
ilprincipaleazionista 
diMontedison). 


Successivamente 
all'Opa 
di 
Italenergia, 
la 
realizzazione 
dell'operazione 
in 
esame 
doveva 
consentire 
e 
ha 
consentito 
a 
Mediobanca 
dipoter 
continuare 
a 
contaresui 
voti 
diFondiaria 
nelle 


Assemblee 
di 
Generali 
e, 
quindi, 
di 
mantenerne 
il 
controllo 
difatto.'' 


5b. 
^Avverso�le�determinazioni�che�sono�state�assunte�sulla�base�delle�considerazioni�
teste�trascritte�Mediobanca�muove,�in�primo�luogo,�un�appunto�di�ordine�procedimentale,�
lamentando�il�mancato�rispetto�del�principio�del�contraddittorio�e�dei�suoi�diritti�di�difesa.�

Essa�espone�che�nell'economia�della�decisione�impugnata�costituisce�una�circostanza�
essenziale�il�punto�che�i�voti�di�Fondiaria�avrebbero�potuto�essere�computati�unitamente�ai�
suoi,�giacche�proprio�sulla�considerazione�unitaria�delle�relative�partecipazioni�viene�basata�
la�tesi�della�preesistenza�del�suo�controllo�su�Generali.�Cio�posto,�la�ricorrente�deduce�che�
tale�fatto�non�le�sarebbe�stato�contestato�preventivamente,�ma�sarebbe�stato�esplicitato�
``in 
questi 
terminiperlaprima 
voltanelprovvedimentofinale''�(prima�di�allora�non�essendosi�
l'Autorita�mai�spinta�a�sommare�le�partecipazioni�in�Generali�di�Mediobanca�e�di�Fondia-
ria).�

E�tuttavia�agevole�obiettare�che�il�provvedimento�del�17�dicembre�2002�anche�sul�punto�
in�discussione�non�costituisce�che�una�coerente�proiezione�del�modello�interpretativo�che�
era�stato�anticipato�dal�precedente�del�10�ottobre�2002�di�avvio�dell'istruttoria.�Tale�atto�
indicava�chiaramente�che�l'Autorita�si�riprometteva�di�verificare,�nel�procedimento,�la�possi-
bilita�di�aggiungere�ai�voti�di�Mediobanca�quelli�spettanti�a�SAI�e�Fondiaria�(le�quali�appa-
rivano�essersi�``sistematicamente 
conformate 
al 
voto 
della 
banca 
d'affari'':v.�par.n.�58;�cfr.�
anche�i�successivi�nn.�60,�62,�63),�sommatoria�che�avrebbe�permesso�alla�prima�di�raggiun-
gere�in�sede�assembleare�la�maggioranza�assoluta�del�capitale�rappresentato.�Gia�allora�l'Au-
torita�dichiarava,�invero,�che�appariva�probabile�che�Mediobanca�``esercitasse 
un'influenza 
significativa 
su 
Fondiaria, 
la 
quale 
si 
trovava 
nella 
condizione 
di 
essere 
particolarmente 
pro-

pensa 
a 
seguire 
Mediobanca 
nel 
momento 
dell'esercizio 
del 
diritto 
di 
voto 
in 
Generali''�
(par.�n.�105;�v.�anche�il�n.�108).�

Se�ne�desume�che�il�quadro�tracciato�all'avvio�del�procedimento�non�ha�subito�al�
riguardo,�nel�provvedimento�conclusivo,�modifiche�degne�di�nota.�Le�facolta�difensive�della�
ricorrente�potevano�quindi�trovare�ogni�possibile�esplicazione�nel�procedimento�che�si�e�
svolto,�nel�quale�non�hanno�percio�patito�alcuna�lesione.�

5c.�^A�parte�il�rilievo�procedurale�appena�disatteso,�la�ricorrente�non�manca�natural-
mente�di�contestare�anche�sul�versante�dei�propri�rapporti�con�Generali�il�contenuto�intrin-
seco�della�ricostruzione�operata�dall'Autorita�.�

5d.�^Essa�adduce�dunque�varie�ragioni�intese�ad�escludere,�innanzi�tutto,�che�ai�propri�
voti�nelle�assemblee�di�Generali�potessero�essere�sommati�quelli�espressi�nello�stesso�conte-
sto�da�Fondiaria�(direttamente�o�per�delega).�

Viene�ricordato�che�Mediobanca,�con�una�partecipazione�del�13,8%,�non�controllava�
Fondiaria�(controllata�invece�all'epoca�da�Montedison),�ma�ne�era�solo�un�azionista�rile-
vante.�Ne�i�voti�di�Fondiaria�potevano�essere�riferiti�a�Mediobanca�in�nome�della�partecipa-
zione�da�questa�detenuta�in�Montedison,�posto�che�nel�provvedimento�non�si�afferma�che�
la�ricorrente�avesse�il�controllo�di�quest'ultima,�ne�si�fornisce�dell'assunta�riferibilita�altra�
credibile�motivazione.�

L'Autorita�sarebbe�incorsa,�pertanto,�nell'errore�di�attribuire�a�delle�semplici�partecipa-
zioni�di�minoranza�l'effetto�proprio�(capacita�di�esercitare�un'influenza�determinante�sull'im-
presa)�di�partecipazioni�di�controllo.�

Il�diverso�e�corretto�ragionamento�seguito�dall'Autorita�muove�peraltro,�come�si�e�visto,�
dalla�solida�premessa�che,�secondo�la�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

concentrazione,�il�controllo�esclusivo�di�un'impresa�``puo��essere�acquisito�anche�attraverso�una�
partecipazione�di�minoranza�qualificata.�Che�cio��sia�il�caso,�puo��essere�stabilito�in�base�ad�ele-
menti�di�natura�giuridica�o�fattuale''.�La�stessa�Comunicazione�precisa�che�l'esistenza�di�un�
controllo�esclusivo�in�capo�ad�un�azionista�di�minoranza�puo�presumersi�sulla�base�di�ele-
menti�fattuali�``quandoe��altamenteprobabilechel'azionistapossaottenerelamaggioranzanel-

l'assemblea�degli�azionisti�perche�le�azioni�rimanenti�sono�disperse�tra�una�moltitudine�di�pro-
prietari''�(punto�14).�

Siffatta�premessa�imponeva�percio�,�e�tuttora�esige,�di�negare�valore�dirimente�in�senso�
preclusivo�alla�natura�minoritaria�delle�partecipazioni�di�cui�si�tratta,�e�di�approfondire�lo�
studio�del�caso�avendo�riguardo�ai�risultati�dell'istruttoria�condotta�nel�procedimento.�

L'Autorita�,�invero,�dinanzi�ad�una�societa�,�quale�Generali,�con�un�capitale�flottante�pari�
a�circa�l'80%�,�in�cui�Mediobanca�rappresentava�il�principale�azionista�con�una�partecipa-
zione�vicina�al�14%,�ha�ritenuto�sussistessero�i�presupposti�per�procedere�ad�un'analisi�delle�
presenze�degli�azionisti�nelle�assemblee,�al�fine�di�verificare�se�fosse�o�meno�``altamente�pro-
babile''�per�Mediobanca�il�raggiungimento�della�maggioranza.�E�cio�che�e�emerso�dall'analisi�
delle�assemblee�di�Generali�e�,�appunto,�che�Mediobanca,�dal�2001,�dopo�aver�acquisito�il�
controllo�esclusivo�di�Euralux,�disponeva�gia�direttamente�di�una�quota�prossima�alla�mag-
gioranza�assoluta�dei�diritti�di�voto,�e�poteva�raggiungere�tale�soglia�considerando�aggiunti-
vamente�i�voti�derivanti�dalle�azioni�detenute�da�Fondiaria.�

Ne�puo�condividersi�l'appunto�che�l'Autorita�avrebbe�stravolto�il�test�in�uso�nella�prassi�
comunitaria,�fondato�sulla�semplice�verifica�della�presenza�degli�azionisti�in�assemblea,�attri-
buendo�rilevanza�in�occasione�dell'accertamento�del�controllo�assembleare�di�Mediobanca�
alla�natura�meramente�finanziaria�degli�altri�azionisti�di�Generali.�In�realta�,�infatti,�l'Auto-
rita�si�e�strettamente�attenuta�al�test�in�uso�nella�prassi�comunitaria�(Comunicazione�della�
Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione,�punto�14),�ancorando�le�proprie�valutazioni�
sulla�normale�rilevazione�delle�presenze�degli�azionisti�nelle�assemblee�ordinarie.�

Venendo,�dunque,�al�punto�centrale�relativo�alla�possibilita�contestata�dalla�ricorrente-
di�sommare�alla�partecipazione�in�Generali�di�Mediobanca�quella�di�Fondiaria,�l'Autorita�
ha�messo�in�chiara�evidenza�gli�elementi�che�l'hanno�indotta�al�suo�convincimento�afferma-
tivo.�

Questi�elementi�si�riconducono�ai�molteplici�profondi�legami�ed�incroci�esistenti�tra�le�
due�societa�.Se�e�vero,�infatti,�che�era�Montedison,�con�una�partecipazione�in�Fondiaria�di�
circa�il�30%,�ad�averne�il�diretto�controllo,�e�stato�sottolineato,�peraltro,�che�Mediobanca,�
oltre�ad�essere�il�secondo�azionista�di�Fondiaria�(con�una�partecipazione�di�circa�il�14%),�
costituiva�nello�stesso�tempo�in�Montedison�l'azionista�di�maggioranza�relativa�in�termini�
di�diritti�di�voto,�e�che�la�medesima�Fondiaria�era,�per�converso,�azionista�e�parte�del�patto�
di�sindacato�di�Mediobanca.�

Da�queste�concrete�e�peculiari�basi�l'Autorita�ha�potuto�desumere,�dunque,�che�Medio-
banca�era�complessivamente�in�condizione�di�esercitare�una�notevole�influenza�su�Fondiaria,�
la�quale�si�trovava�nella�conseguente�condizione�di�essere�particolarmente�propensa�a�
seguirla�^ed�in�fatto�risulta�esserlesi�sistematicamente�conformata�^(cfr.�il�paragr.�n.�58�
della�delibera�del�10�ottobre�2002�ed�il�paragr.�n.�21�del�provvedimento�finale)�nell'esercizio�
del�diritto�di�voto�in�Generali.�

Di�qui,�allora,�la�ragionevole�conclusione,�che�trova�un�oggettivo�sostegno�nelle�risul-
tanze�istruttorie,�del�computo�congiunto�dei�voti�espressi�dalle�due�societa�.�

Il�criterio�interpretativo�seguito�dall'Autorita�e�anche�corroborato�dalla�piu�recente�
prassi�della�Commissione�(la�cui�missiva�del�20�luglio�2001�e�decisione�del�28�agosto�2001�
sono�state�puntualmente�richiamate�dal�provvedimento�conclusivo),�evolutasi,�appunto,�nel�
senso�che�l'esercizio�di�un'influenza�significativa�su�di�un'impresa,�titolare�di�diritti�di�voto�
in�una�societa�,�puo�consentire�di�affermare�che�la�stessa�impresa�sia�``particolarmente�pro-
pensa''�a�seguire�il�proprio�azionista�di�riferimento�nell'esercizio�del�voto,�e�che�quindi�i�voti�
di�entrambi�possano�essere�sommati�tra�loro�ai�fini�della�verifica�della�maggioranza�asem-
bleare�(decisione�cit.,�doc.�n.�37�di�Mediobanca,�punto�37).�

Obietta�la�ricorrente�che�la�decisione�della�Commissione�richiamata�a�sostegno�delle�
conclusioni�dell'Autorita�aveva�ad�oggetto�un�caso�del�tutto�diverso�dal�presente.�Al�
riguardo�coglie�pero�nel�segno�la�replica�erariale�secondo�la�quale�(ferma�la�scontata�diver-
sita�degli�elementi�concreti�connotanti�le�due�vicende)�cio�che�della�decisione�citata�si�segnala�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

e��l'apertura�che�non�vi�sarebbe�motivo�per�confinare�entro�il�caso�di�specie�^avalutare,�ai�
fini�della�decifrazione�degli�effettivi�assetti�di�un'entita��economica�oggetto�di�indagine,�qual-
siasi�significativo�fattore�che�possa�concorrere�con�la�partecipazione�azionaria�in�una�
societa��,�integrando�complessivamente�una�``influenza�significativa''�su�di�essa,�onde�conside-
rare�poi�rilevante�la�conseguente�``particolare�propensione''�di�quest'ultima�a�seguire�nelle�
scelte�di�voto�il�proprio�azionista�di�riferimento,�al�fine�della�sommatoria�delle�partecipa-
zioni�di�entrambi�nell'entita��subjudice.�

Sicche��,come�e��stato�ben�detto,�gli�elementi�presi�in�considerazione�nel�presente�procedi-
mento,�per�quano�diversi�da�quelli�a�suo�tempo�accertati�dalla�Commissione,�proprio�come�
loro�risultano�convergenti�nel�denotare�la�specifica�propensione�di�un�soggetto,�nella�specie�
Fondiaria,�ad�uniformarsi�alle�decisioni�di�voto�di�altri,�che�era�in�condizione�di�influenzarlo�
(Mediobanca):�donde�la�ragionevolezza�della�conclusione,�in�questo�caso�come�nel�prece-
dente,�nel�senso�del�computo�congiunto�dei�rispettivi�voti.�

Va�poi�osservato�che�le�indagini�e�valutazioni�dell'Autorita��in�proposito�hanno�riguar-
dato�un�lasso�di�tempo�non�privo�di�consistenza,�e�non�si�sono�nemmeno�basate�su�situazioni�
strettamente�contingenti:�ne�discende�che�non�puo��neppure�dirsi�che�l'accertato�rapporto�di�
controllo�fosse�carente�della�necessaria�stabilita��(requisito�che�non�potrebbe�essere�inteso�
con�un�rigore�assoluto,�poiche�cio��priverebbe�di�ogni�effettivita��le�norme�in�materia).�

La�ricorrente�ricorda,�infine,�che�l'esistenza�di�un�controllo�di�Mediobanca�su�Generali�
era�stata�esclusa�per�ben�due�volte,�con�decisioni�del�19�dicembre�1991�e�del�12�gennaio�2000,�
dalla�stessa�Commissione�europea.�Si�tratta�pero��di�precedenti�ai�quali�in�questa�sede�non�
puo��annettersi�alcun�significato,�per�essere�stati�assunti�con�riferimento�a�situazioni�di�com-
posizione�azionaria�anteriori�e�diverse�da�quella�oggetto�di�indagine�nel�presente�procedi-
mento�(prima,�in�particolare,�dell'acquisizione�di�Euralux),�e�soprattutto�disponendo�di�un�
quadro�meno�ricco�di�elementi�istruttori.�

5e.�^Venendo�ad�altro�tema�di�critica�prospettato�da�Mediobanca,�la�stessa�si�duole�che�
nel�determinare�i�voti�a�lei�riferibili�nelle�assemblee�di�Generali�siano�state�conteggiate�anche�
``le 
azioni 
Spafid 
proprie 
e 
in 
delega 
da 
parte 
di 
imprese 
appartenenti 
al 
Gruppo 
Mediobanca 
inclusa 
Consortium''.�

A�proposito�di�Spafid,�la�ricorrente�ricorda�di�avere�gia��rappresentato�nel�corso�del�pro-
cedimento�la�non�riconducibilita��ase�dei�voti�che�erano�stati�espressi�dalla�suddetta�nell'as-
semblea�di�Generali�in�virtu��di�partecipazioni�detenute�in�nome�proprio�ma�per�conto�di�
terzi,�oppure�in�forza�di�delega.�

Non�viene�negato,�cioe��,�che�la�Spafid�appartenga�al�Gruppo�Mediobanca.�Viene�eviden-
ziato,�tuttavia,�che�essa,�in�quanto�societa��fiduciaria,�e��tenuta�ad�esercitare�i�diritti�di�voto�
inerenti�ai�titoli�affidatile�secondo�le�istruzioni�impartitele�dalla�clientela�nell'ambito�dei�
mandati�ricevuti,�senza�che�vi�sia�spazio�per�scelte�discrezionali�da�parte�della�fiduciaria�ne�
di�istruzioni�da�Mediobanca.�Da�cio��l'impossibilita��di�considerare�tra�i�voti�a�disposizione�
di�Mediobanca�quelli�di�cui�Spafid�disponeva�in�virtu��di�delega�o�intestazione�fiduciaria�da�
parte�di�terzi,�senza�avere�dimostrato�che�i�voti�stessi�erano�stati�esercitati�su�indicazione�
della�ricorrente.�

Come�ha�replicato�la�resistente�difesa,�peraltro,�mai�nelle�tabelle�dell'Autorita��(pur�non�
sempre�agevolmente�leggibili)�sono�state�computate�azioni�che�erano�state�affidate�in�delega�
a�Spafid�da�parte�di�soggetti�diversi�da�Mediobanca,�SAI�e�Fondiaria,�e�quindi�da�veri�e�pro-
pri�soggetti�terzi�(cfr.�sub 
n.�5d).�

L'Autorita��ha�semplicemente�ritenuto�di�poter�conteggiare,�con�le�azioni�di�Mediobanca�
in�Generali,�quelle�nella�stessa�Compagnia�in�titolarita��di�Spafid�(azioni�sue�proprie,�e�non�
in�delega),�nonche�quelle�detenute�da�Spafid�su�delega�di�societa��dello�stesso�gruppo�Medio-
banca,�trattandosi�di�azioni�certamente�riconducibili�alle�indicazioni�di�voto�promananti�
dalla�banca�d'affari�(e,�analogamente,�di�computare�con�le�azioni�di�Fondiaria�in�Generali�
quelle�detenute�su�delega�della�prima�da�Spafid).�

Poiche�,�dunque,�la�ricorrente�non�ha�dimostrato�che�le�siano�stati�ascritti�titoli�ricondu-
cibili�a�vere�e�proprie�societa��terze,�neppure�questo�profilo�di�illegittimita��risulta�sussistente.�

Quanto�a�Consortium,�ci�si�duole�che�l'Autorita��abbia�attribuito�a�Mediobanca�i�voti�
espressi�da�Spafid�in�virtu��di�delega�ricevuta�da�tale�ulteriore�soggetto.�E�si�soggiunge,�
lamentando�di�non�essere�stati�posti�in�condizione�di�farlo�nel�corso�del�procedimento,�che�
^diversamente�da�quanto�e��leggibile�nel�provvedimento�^Mediobanca�non�aveva�il�con-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

trollo�di�Consortium�ma�ne�era�un�semplice�azionista�rilevante,�che�oltretutto�il�17�dicem-
bre�2001�aveva�ceduto�la�propria�partecipazione�(la�ricorrente�richiama�in�proposito�i�propri�
docc.ti�nn.�41�e�42).�

La�resistente�difesa�ha�peraltro�dimostrato�(pagg.�49-51)�come�sin�dall'inizio�del�proce-
dimento�anche�il�pacchetto�azionario�di�Consortium�fosse�stato�ascritto�a�Mediobanca�(onde�
la�sottolineatura�recata�dalla�nota�in�calce�alla�tabella�1�del�provvedimento�del�17�dicem-
bre�2002�non�aveva�alcuna�effettiva�portata�innovativa).�Sin�dall'avvio�del�procedimento�la�
ricorrente�era,�pertanto,�in�grado�di�far�valere�in�proposito�le�proprie�riserve�ed�obiezioni,�
che�invece�hanno�trovato�espressione�soltanto�in�questa�sede.�

Venendo�al�contenuto�di�tali�riserve,�a�parte�la�mancanza�di�una�rigorosa�prova�degli�
asserti�di�fatto�e�specialmente�dell'allegata�cessione�^svolti�dalla�ricorrente�(che�dal�doc.�

n.�41�cit.�figurerebbe�in�ogni�caso�come�principale�azionista�di�Consortium)�circa�l'esatto�
assetto�azionario�di�Consortium,�come�pure�circa�l'effettiva�estraneita��dei�nuovi�titolari�della�
societa��al�gruppo�Mediobanca,�cio��che�va�soprattutto�condiviso�e��l'obiezione�erariale�
secondo�la�quale�l'estrema�modestia�della�partecipazione�di�cui�si�discorre�avrebbe�richiesto�
che�la�stessa�ricorrente�si�fosse�fatta�carico�^il�che�non�e��avvenuto�^della�dimostrazione�del-
l'essenzialita��del�travisamento�da�essa�dedotto�(e�cioe��della�sua�idoneita��ad�incidere�sul�com-
puto�delle�maggioranze�posto�a�base�del�provvedimento).�
In�considerazione�di�tanto�anche�questa�doglianza�puo��essere�superata.�

5f.La�ricorrente�contrasta�altres|��quanto�sostenuto�nel�provvedimento�circa�l'influenza�
da�essa�esercitata,�attraverso�il�proprio�c.d.�Comitato�Nomine,�nella�nomina�degli�organi�
sociali�di�Generali,�definendo�anticipatamente�la�ripartizione�dei�poteri�e�l'assetto�dei�vertici�
della�Compagnia.�

Mediobanca�obietta�di�avere�gia��rappresentato�con�chiarezza�nel�corso�del�procedi-
mento�il�ruolo�e�le�funzioni�del�Comitato�Nomine,�organismo�istituito�con�delibera�del�
28�marzo�2001�e�composto�dai�suoi�presidente,�vice�presidenti�ed�amministratore�delegato.�
Compito�del�Comitato,�viene�detto,�e��solo�quello�di�decidere�il�voto�che�il�rappresentante�di�
Mediobanca�dovra��esprimere�nell'assemblea�di�una�societa��compresa�tra�le�sue�``partecipa-
zioni.permanenti''�e�che�sia�chiamata�a�rinnovare�i�propri�organi.�Conoscendo�preventiva-
mente,�infatti,�i�nominativi�delle�persone�designate�per�le�relative�investiture�^aveva�esposto�
eribadisce�la�ricorrente^puo��essere�piu��consapevolmente�stabilito�l'orientamento�da�assu-
mere�nell'assemblea�della�partecipata:�e�il�Comitato�rappresenterebbe�solo�la�formalizza-
zione�di�un�processo�decisionale�interno�del�tutto�conforme�a�quello�che�ciascun�altro�socio�
conduce,�in�ogni�assemblea�analoga,�per�decidere�il�modo�di�esprimere�il�proprio�voto.�La�
ricorrente�ha�soggiunto,�infine,�che�``non�tutti�i�nomi�elencati�nella�lista�trasmessa�...�sono�
poi�stati�effettivamente�nominati�consiglieri�dall'assemblea''.�

Osserva�il�Tribunale,�tuttavia,�che�la�lettura�cos|��proposta�del�ruolo�del�Comitato�
Nomine,�ancorche�in�astratto�non�implausibile,�e��smentita�dalle�risultanze�acquisite�nel�pro-
cedimento,�con�le�quali�non�e��conciliabile.�Dalle�dette�risultanze�traspare�che�il�``processo�
decisionale�interno''�evocato�dall'abile�difesa�di�parte�era�in�realta��in�grado�di�tradursi�(ed�e��
proprioincio��che�sta�l'elemento�valorizzato�dall'Autorita��)�nell'esercizio�di�un�immanente�
potere�di�condizionamento�da�parte�della�banca�d'affari�delle�scelte�degli�organi�sociali�di�
Generali,�condizionamento�che�neppure�in�questo�giudizio�ha�potuto�trovare�smentita.�

Come�gli�atti�dell'Autorita��hanno�puntualmente�messo�in�luce,�infatti,�almeno�per�le�
assemblee�del�2001�e�2002�le�scelte�in�ordine�alla�gestione�di�Generali�preventivamente�com-
piute�da�Mediobanca�sono�state�approvate�dalle�assemblee�stesse.�Ad�esempio,�l'assemblea�
del�28�aprile�2001,�nella�quale�sono�stati�nominati�i�membri�del�Consiglio�di�Amministra-
zione�per�il�triennio�successivo,�ha�confermato�l'elenco�proposto�dal�Comitato�Nomine�di�
Mediobanca�due�giorni�prima,�il�26�aprile�2001,�con�la�mera�eccezione�di�un�solo�compo-
nente.�E�il�nuovo�Consiglio�di�Amministrazione,�espressione�di�queste�puntuali�indicazioni,�
nella�sua�prima�seduta,�tenutasi�il�28�aprile�2001�immediatamente�dopo�l'assemblea,�ha�pro-
ceduto�alla�nomina�del�Comitato�Esecutivo�(cui�era�delegata�la�gestione�ordinaria�della�
societa�),�composto�da�9�membri,�di�cui�ben�5,�e�quindi�la�maggioranza,�erano�collocati�in�
posizioni�di�rilievo�nell'organigramma�di�Mediobanca.�

Anche�nel�Consiglio�di�Amministrazione�consecutivo�all'assemblea�del�27�aprile�2002,�
che�si�e��tra�l'altro�occupato�della�riorganizzazione�interna�attraverso�l'istituzione�di�nuovi�
organi�di�gestione,�con�conseguente�ridefinizione�delle�deleghe�degli�amministratori�e�del�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Comitato�Esecutivo,�sono�state�sostanzialmente�ratificate�le�decisioni�prestabilite�da�Medio-
banca.�A�parte,�infatti,�quanto�si�dira�di�qui�a�poco�(n.�5g2)�sull'incontro�preparatorio�che�
si�era�tenuto�il�giorno�8�dello�stesso�mese,�va�rilevato�che�il�Comitato�nomine�tenutosi�il�
24�aprile�2002,�in�vista�dell'Assemblea,�che�aveva�avuto�il�medesimo�oggetto,�aveva�previsto�
proprio�la�composizione�del�Comitato�Esecutivo�di�Generali�che�sarebbe�stato�nominato�
senza�modifiche�nel�Consiglio�di�Amministrazione�immediatamente�successivo�(paragrr.�
nn.�23�e�24�del�provvedimento�finale).�

5g.�^Queste�oggettive�convergenze�vengono,�poi,�corroborate�e�consolidate�da�ulteriori�
elementi�istruttori,�la�cui�valenza�si�e�invano�tentato�di�sminuire,�e�che�confermano�inequivo-
cabilmente�^al�di�la�di�ogni�possibile�sforzo�dialettico�^l'effettivita�delle�dinamiche�del�con-
trollo�di�Mediobanca�su�Generali.�

5g1.�^A�proposito�dell'accordo�raggiunto�tra�gli�amministratori�delegati�delle�due�
societa�in�data�26�aprile�2001,�cui�nel�provvedimento�viene�conferito�particolare�rilievo,�
Mediobanca�ribadisce�il�proprio�assunto�che�l'intesa�era�priva�di�rilievo�giuridico�e�non�vin-
colava�in�alcun�modo�le�rispettive�societa�,�essendo�stata�conclusa�tra�i�loro�vertici�solo�a�
titolo�personale,�per�disciplinare�i�loro�rapporti�reciproci.�

Secondo�la�versione�da�essa�offerta�il�dott.�G.,�allora�designato�ad�assumere�la�presi-
denza�di�Generali,�si�impegnava�ad�intrattenere�preventivamente�il�dott.�M.�sui�programmi�
strategici�della�Compagnia,�sulle�nomine�di�rilievo,�nonche�sulle�operazioni�che�potessero�
toccare�gli�interessi�della�banca�d'affari,�senza�pero�garantire�a�questa�il�diritto�di�esercitare�
alcuna�influenza�in�tali�aree.�

La�stessa�circostanza�che�si�fosse�sentito�il�bisogno�di�formalizzare�un�accordo�siffatto�
deponeva,�secondo�la�ricorrente,�nel�senso�dell'assenza�di�una�significativa�influenza�di�
Mediobanca�su�Generali�(che�se�esistente�lo�avrebbe�reso�superfluo).�Un�accordo�simile,�del�
resto,�era�stato�gia�concluso�il�16�maggio�1994�da�Mediobanca�e�Lazard�con�Generali,�ma�
la�Commissione�europea�non�lo�aveva�ritenuto�meritevole�di�particolare�attenzione.�

Per�tutte�queste�ragioni�(gia�illustrate�nel�corso�del�procedimento)�all'intesa�del�26�aprile�
2001�non�avrebbe�potuto�essere�attribuito,�percio�,�alcun�valore.�

E�gia�,�peraltro,�la�collocazione�cronologica�di�tale�accordo�al�26�aprile�2001,�la�stessa�
data�della�riunione�del�Comitato�Nomine�gravida�delle�conseguenze�sopra�esposte,�a�sugge-
rire�un�differente�modo�di�intenderlo.�E�che�il�senso�dell'intesa�fosse�diverso�e�confermato�
dalla�disamina�dei�suoi�circostanziati�contenuti.�Gli�impegni�assunti�nell'occasione�dall'am-
ministratore�delegato�di�Generali�nei�confronti�del�suo�omologo�di�Mediobanca�esorbita-
vano,�infatti,�dalle�linee�di�una�mera�^e�sia�pure�approfondita�^esigenza�informativa�dell'a-
zionista�maggioritario�(esigenza�cui�sovveniva�solo�la�prima�parte�del�testo),�per�investire�
anche�con�chiarezza,�e�sempre�in�termini�di�impegnativita�per�Generali,�il�merito�di�impor-
tanti�scelte�organizzative�e�gestionali�(doc.�n.�47�di�Mediobanca).�

L'accordo�andava,�quindi,�ben�oltre�la�semplice�funzione�di�regolamentare�un�flusso�di�
informazioni�dirette�alla�ricorrente,�e,�lungi�dall'essere�incompatibile�con�l'esistenza�di�una�
relazione�di�controllo,�se�ne�presentava�al�tempo�stesso,�come�bene�e�stato�detto�dalla�resi-
stente�difesa,�come�manifestazione�e�strumento�(a�prescindere�da�ogni�questione,inquesta�
sede�ultronea,�relativa�alla�sua�formale�validita�e�rilevanza�giuridica).�

Niente�di�tutto�questo�e�dato�invece�rinvenire�nel�precedente�del�16�maggio�1994�richia-
mato�nei�motivi�aggiunti�(prodotto�come�doc.�n.�49�di�Mediobanca),�che,�a�parte�l'impegno�
reciproco�di�non�alienazione�delle�parti�firmatarie,�conteneva�nient'altro�che�una�generica�
formula�con�cui�Generali�dichiarava�che�avrebbe�mantenuto�con�loro�``una�continuita�di�rap-
portiediconsultazioniin�ordineafattieprogrammidimaggiorrilievo�della�vitadella�Compa-
gnia''.�E,�d'altra�parte,�nessun�elemento�e�stato�offerto�per�rendere�verosimile�l'asserto�che�
l'accordo�del�26�aprile�2001,�a�dispetto�delle�qualifiche�ricoperte�dalle�sue�parti�formali,�dei�
suoi�contenuti,�e�della�connessione�esistente�tra�le�une�e�gli�altri,�sarebbe�stato�concluso�dai�
suoi�autori�solo�``a�titolo�personale''.�

Con�riferimento,�quindi,�al�rilievo�di�Mediobanca�che�degli�investitori�istituzionali�con�
partecipazioni�limitate�in�una�societa�sarebbero�naturalmente�portatori�di�interessi�diversi�
da�quelli�di�un�azionista�del�calibro�di�essa�ricorrente,�tali�da�non�spingerli�ad�attivarsi�per�
acquisire�particolari�informazioni�prima�delle�assemblee,�si�deve�obiettare�alla�luce�di�tutto�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quanto�precede�che�tra�Mediobanca�e�gli�altri�soci�c'era�ben�altro�e�ben�di�piu�che�un�sem-
plice�differenziale�informativo,�posto�che�la�prima�disponeva�di�un�potere�condizionante�del�
tutto�sconosciuto�ai�secondi.�

5g2.�^Valutazioni�simmetriche�possono�farsi�a�proposito�dell'appunto�predisposto�dal�
dott.�M.�per�l'incontro�dell'8�aprile�2002�con�il�dott.�G.�

Nemmeno�tale�appunto�meriterebbe,�secondo�le�tesi�della�ricorrente,�alcunriconosci-
mento�di�rilevanza�ai�fini�in�discorso.�Da�esso�emergerebbe�solo�che�il�principale�azionista�
di�Generali�si�interessava�alla�definizione�di�un�piu�efficiente�assetto�organizzativo�del�
gruppo�e�ad�un�piu�adeguato�sistema�informativo,�allo�scopo�di�tutelare�il�valore�della�pro-
pria�partecipazione�e�valutare�il�rischio�dei�finanziamenti�in�essere.�

L'appunto�rivela�peraltro�nel�contesto�delle�risultanze�raccolte�un�ben�diverso�e�piu�pre-
gnante�sensosol�chesi�notiche,come�e�stato�correttamente�sottolineato�nel�provvedimento�
del�17�dicembre�2002,�il�suo�puntuale�contenuto�anticipava�e�prefigurava�(cfr.�il�doc.�n.�48�
di�Mediobanca,�nonche�la�deliberazione�dell'Autorita�del�10�ottobre�2002�nei�paragrr.�
nn.�76-78),�evidentemente�non�certo�per�caso,�i�lineamenti�della�riorganizzazione�interna�
che�di�l|�a�poco,�nello�stesso�mese,�sarebbe�stata�deliberata�dal�Consiglio�di�amministrazione�
della�Compagnia�nella�gia�citata�seduta�del�27�aprile.�

Lo�scritto�costituisce�dunque�un�altro�plastico�saggio�della�capacita�di�Mediobanca�di�
tradurre�la�propria�volonta�in�precetto�vincolante�per�Generali.�

5g3.�^Se�agli�elementi�fin�qui�esposti�si�aggiungono,�poi,�le�inequivocabili�affermazioni�
rese�dal�presidente�uscente�dott.�D.�in�seno�all'assemblea�di�Generali�del�28�aprile�2001�
(paragr.�n.�69�della�delibera�del�10�ottobre�2002),�che�non�si�vede�come�potrebbero�essere�
intese�in�un�senso�diverso�da�quello,�in�definitiva�letterale,�seguito�dall'Autorita�,esi�ram-
menta,�altres|�,�che�fu�proprio�il�presidente�di�Generali,�in�teoria�un�concorrente�di�SAI�e�
Fondiaria,�ad�intervenire�preso�l'ISVAP�per�sostenere�il�buon�esito�del�procedimento�che�le�
riguardava�(cfr.�sopra,�al�n.�4l),�si�e�in�definitiva�in�grado�di�apprezzare�la�pienezza�e�l'orga-
nica�coerenza�del�quadro�di�risultanze�che�ha�permesso�all'Autorita�di�pervenire�alle�sue�logi-
che�conclusioni,�le�quali�non�possono,�pertanto,�che�trovare�conferma.�

6.�^L'ultimo�motivo�aggiunto�si�richiama�al�parere�che�e�stato�reso�nel�procedimento�
dall'ISVAP�(i�contenuti�del�quale�si�trovano�riassunti�nei�nn.�41-50�del�provvedimento).�
L'Istituto�ha�espresso�un�punto�di�vista�difforme�da�quello�che�sarebbe�stato�conclusiva-
mente�adottato�dall'Autorita�.�Ha�dissentito�dalla�qualificazione�dell'operazione�di�cui�si�
discute�in�termini�di�acquisto�di�un�controllo�congiunto�di�Fondiaria-SAI�da�parte�di�Medio-
banca�e�Premafin�(l'ISVAP�non�ha�ravvisato�nella�vicenda,�in�pratica,�un�ruolo�di�Medio-
banca�diverso�da�quello�di�un�istituto�finanziario�che�presta�servizi�di�consulenza�e�assi-
stenza�alle�imprese),�ed�ha�escluso,�altres|�,�di�poter�condividere�la�tesi�che�la�stessa�banca�
d'affari�potesse�esercitare�un'influenza�dominante�su�Generali.�

La�doglianza�di�parte�e�che�il�provvedimento�in�epigrafe�si�sarebbe�discostato�da�questo�
parere�in�carenza�di�motivazione,�nel�senso�che�non�avrebbe�dato�ad�esso�un�rilievo�ade-
guato.�E�a�rafforzamento�della�critica�viene�rappresentato�che,�essendo�l'Istituto�competente,�
secondo�legge,�ad�esercitare�sulle�imprese�assicuratrici�una�funzione�di�vigilanza�implicante�
un�costante�controllo�sulle�loro�situazioni�patrimoniali�e�finanziarie,�cio�rendeva�particolar-
mente�significativa�la�sua�presa�di�posizione�(anche�a�prescindere�dal�fatto�di�essere�stata�
richiesta�qui�allo�scopo�di�operare�qualificazioni�rilevanti�ai�sensi�della�legge�n.�287/1990)�
ai�fini�di�un�retto�inquadramento�della�vicenda.�

Anche�queste�censure�sono�prive�di�fondamento.�

Si�puo�notare�che�la�ricorrente�non�mette�minimamente�in�discussione�il�fatto�che�il�
parere�che�l'Amministrazione�intimata�e�chiamata�a�richiedere�all'autorita�di�settore,�ai�sensi�
dell'art.�4�della�legge�n.�287/1990,�``nel 
caso 
di 
operazioni 
che 
coinvolgono 
imprese 
assicura-
tive'',�non�ha�carattere�vincolante,�e�come�tale�puo�ben�essere�legittimamente�disatteso�(pur-
che�sulla�scorta�di�un'adeguata�motivazione:�C.d.S.,�VI,�n.�2199�del�23�aprile�2002).�

Venendo,�allora,�al�decisivo�punto�dello�spessore�della�motivazione�occorrente�a�giusti-
ficare�la�divergenza�della�determinazione�dell'Autorita�dal�parere�ricevuto,�il�Tribunale�deve�
condividere�la�precisazione�della�resistente�difesa�che�le�valutazioni�dell'ISVAP�oggetto�di�
discostamento�non�riguardavano�la�disciplina�specifica�e�le�caratteristiche�proprie�del�settore�
interessato�(nel�qual�caso�il�diverso�orientarsi�dell'Autorita�avrebbe�dovuto�poggiare,�
secondo�la�giurisprudenza,�su�di�una�motivazione�particolarmente�rigorosa:�sentenza�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

n.�2199/2002�cit.),�ma�concernevano,�piuttosto,�l'interpretazione�della�disciplina�antitrust,e�
segnatamente�i�consueti�presupposti�tipici�dell'applicazione�delle�norme�di�tale�materia,�l'ac-
certamento�dei�quali�chiama�in�causa�il�proprium 
della�competenza�specifica�ed�esclusiva�del-
l'Autorita�.�
Nel�suo�parere,�difatti,�l'ISVAP,�dopo�avere�riconosciuto�che�la�nozione�di�controllo�
prevista�dalla�normativa�assicurativa�presenta�caratteristiche�diverse�e�maggiormente�vinco-
lanti�rispetto�agli�ordini�concettuali�propri�della�normativa�antitrust 
(ed�ignora,�tra�l'altro,�
la�figura�del�controllo�congiunto),�con�la�sua�ricostruzione�dei�dati�forniti�dall'istruttoria�
ha�finito�per�operare�un�autonomo�accertamento�circa�la�configurabilita�dei�rapporti�inda-
gati�quali�relazioni�di�controllo�proprio�ai�fini�antitrust,�pronunciandosi�quindi�su�profili�
rientranti�nelle�specifiche�competenze�dell'Autorita�ex 
lege 
n.�287/1990.�

L'esposizione�motivatoria�che�era�lecito�attendersi�dalla�resistente�non�doveva�essere�
dunque�nella�specie�improntata�al�massimo�rigore.�E�alla�luce�di�tanto�le�motivazioni�che�
l'Autorita�ha�fornito�a�sostegno�del�proprio�giudizio,�non�solo�in�termini�generali�ma�anche�
punto�per�punto�(cfr.�i�parr.�nn.�56,�62,�66,�69�e�134),�facendosi�doveroso�carico�dei�principali�
argomenti�dell'Istituto�per�poi,�dal�proprio�decisivo�punto�di�vista,�superarli,�possono�giudi-
carsi�senz'altro�adeguate.�

7.�^In�conclusione,�come�e�stato�anticipato,�mentre�il�ricorso�originariamente�intro-
dotto�deve�essere�dichiarato�inammissibile,�i�motivi�aggiunti�e�la�domanda�risarcitoria�di�
parte�ricorrente�devono�essere�respinti�per�la�loro�infondatezza.�
Si�ravvisano,�tuttavia,�ragioni�tali�da�far�disporre�la�integrale�compensazione�delle�spese�
processuali�tra�le�parti�in�causa.�

P. 
Q.M. 
Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�il�Lazio,�Sezione�I,�dichiara�inam-
missibile�il�ricorso�in�epigrafe�cos|�come�originariamente�introdotto�e�respinge�i�motivi�
aggiunti.�Spese�compensate.�La�decisione�sara�eseguita�dall'Autorita�amministrativa.�
Cos|�deciso�in�Roma,�Camere�di�consiglio�del�29�ottobre�e�5�novembre�2003�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tempus 
regit 
actum 
e 
provvedimento 
amministrativo 


(Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


ordinanza25novembre2003n. 
1200;sentenza24febbraio2004,n. 
522) 


Premessa. 


Con�le�pronunce�che�si�annotano�il�T.A.R.�Toscana�ribadisce�il�principio�
secondo�cui�al�provvedimento�amministrativo�si�applica�la�normativa�vigente�
al�momento�della�sua�emanazione.�

Vediamone�sinteticamente�i�fatti�sottesi.�
Nel�primo�caso�si�impugna�il�provvedimento�con�il�quale�e�stato�ripar-
tito�il�monte�ore�disponibile�presso�un�Istituto�professionale�lamentandola�
violazione�di�due�circolari�del�Ministero�della�Pubblica�istruzione�in�materia�
di�organizzazione�scolastica.�

Il�T.A.R.,�in�sede�di�merito,�ha�ribadito�il�concetto�in�materia�di�attivita��
di�autotutela�dell'Amministrazione�scolastica:�la�legittimita��degli�atti�ammini-
strativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sussi-
stente�al�momento�della�loro�adozione.�

I�fatti�e�le�norme�sopravvenuti,�infatti,�non�possono�essere�presi�in�con-
siderazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unicamente�nel�caso�
di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita��ab 
origine. 


Con�la�seconda�pronuncia,�gia��in�sede�di�ordinanza,�il�T.A.R.�si�esprime�
non�ravvisando�la�sussistenza�del�fumus 
proprio�in�virtu��dell'applicabilita��
del�principio�tempus 
regit 
actum 
al�provvedimento�amministrativo.�

In�questo�caso�il�ricorrente�impugna�l'annullamento�della�cartolina�di�
precetto�e�il�decreto�con�cui�il�Ministero�della�Difesa�rigettava�l'istanza�del�
ricorrente�ex 
art.�7,�comma�3,�lett.�a) 
volta�ad�ottenere�la�dispensa�dal�servi-
zio�di�leva,�adducendo�che�l'Amministrazione�aveva�operato�illegittimamente�
avendo�essa�applicato�il�decreto�ministeriale�13�marzo�2003,�anziche�il�
decreto�ministeriale�30�settembre�2001,�non�rispettando�il�principio�del�tem-
pus 
regit 
actum 
e�della�irretroattivita��della�norma.�

Il�T.A.R.�ha�invece�ritenuto�legittimo,�in�virtu��del�principio�tempus 
regit 
actum,�l'operato�della�Amministrazione�che�ha�applicato�il�decreto�
ministeriale�13�marzo�2003�in�luogo�del�decreto�ministeriale�30�settembre�
2001.�

Si�osserva�che�con�decreto�monocratico�inaudita 
altera 
parte,�il�Presi-
dente�aveva�sospeso�la�cartolina�precetto�impugnata.�

Il�ricorrente�ha�stipulato�un�contratto�di�lavoro�a�tempo�determinato�in�
data�20�gennaio�2003�con�scadenza�20�gennaio�2004.�In�relazione�a�questo�
aspetto,�si�potrebbe�ravvisare�l'insussistenza�del�danno�lamentato�in�ragione�
del�limitato�periodo�di�tempo�effettivo�rimasto�alla�conclusione�del�contratto�
(poco�piu��di�un�mese),�rilevando�a�tal�fine�unicamente�la�scadenza�fisiologica�
indicata�dalle�parti.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�rinnovabilita��o�meno�di�tale�contratto,�poi,�e��un�evento�futuro�che,�
prima�della�naturale�scadenza�dello�stesso,�non�e��possibile�prevedere,�essendo�
legato�alle�esigenze�dell'impresa�e�alla�volonta��datoriale.�

Ilprincipio�di�irretroattivita�e�ilprovvedimento�amministrativo.�

Puo��accadere�che�l'emanazione�del�provvedimento�amministrativo�dia�
luogo�a�problematiche�a�causa�della�successione�di�leggi�intervenute�nelle�
more�del�procedimento�o�nel�tempo�intercorrente�tra�la�domanda�proposta�
dall'istante�e�l'emissione�del�provvedimento�od�ancora,�prima�dell'intervento�
in�autotutela�dell'Amministrazione.�

Generalmente,�si�ritiene�che�in�forza�del�principio�tempus�regit�actum�la�
disciplina�applicabile�sia�di�norma�quella�vigente�al�momento�dell'adozione�
del�provvedimento�finale.�

Il�principio�d'irretroattivita��costituisce�regola�generale�dell'ordinamento�
giuridico�ai�sensi�dell'art.�11�disp.�prel.�c.c.,�espresso�dall'antico�brocardo�
tempus�regit�actum,�secondo�il�quale�ciascun�fatto�deve�essere�assoggettato�
alla�normativa�vigente�al�momento�in�cui�esso�si�e��verificato.�

Costituisce�principio�consolidato�nel�nostro�ordinamento�il�fatto�che�lo�
ius�superveniens,�pur�non�applicandosi�ai�fatti�compiuti,�sia�pur�sempre�appli-
cabile�ai�fatti�pregressi�che�il�legislatore�stesso�consideri�nei�loro�effetti�futuri�
allo�scopo�di�attribuire�loro�rilevanza�o�modificarli�(1).�

L'irretroattivita��della�legge,�non�implica�l'impossibilita��che�essa,�benche�
successiva,�regoli�fatti�e�provvedimenti�anteriori�quando�operino�su�situa-
zioni�suscettibili�di�permanere�nel�tempo,�qualora�tali�situazioni�non�si�siano�
esaurite�al�momento�dell'emanazione�della�nuova�normativa(2).�

Ne�consegue�che�il�principio�di�irretroattivita��non�preclude�l'inapplicabi-
lita��della�nuova�legge�agli�effetti�non�esauriti�di�un�rapporto�giuridico�sorto�
anteriormente(3).�In�virtu��di�questi�principi,�l'operato�della�Amministrazione�
che�ha�applicato�il�decreto�ministeriale�13�marzo�2003�in�luogo�del�decreto�
ministeriale�30�settembre�2001�e��da�considerarsi�conseguentemente�legittimo.�

Com'e�noto,�il�principio�di�irretroattivita��assume�rango�costituzionale�
solo�in�riferimento�alle�norme�penali�incriminatrici�ed�alle�altre�norme�penali�
di�carattere�afflittivo.�

Ne�consegue�che�il�suddetto�principio�e��da�ritenersi�inderogabile�solo�
nella�materia�penale:�fuori�da�tale�ambito,�essendo�esso�posto�da�una�norma�
di�legge�ordinaria�e�risultando�privo�di�valenza�costituzionale,�puo��legittima-
mente�essere�derogato.�

La�volonta��del�legislatore�di�derogare�al�principio�della�irretroattivita��
della�legge,�ove�non�sia�esplicitamente�affermata,�puo��essere�ricavata�dall'in-
terprete�qualora�il�significato�letterale�della�norma�sia�incompatibile�con�la�

(1)�Comm.�Trib.�Centr.,�Sez.�Un.,�22�gennaio�2002,�n.�293,�anche�Cass.�civ.,�Sez.lav.,�
23�ottobre�2002,�n.�14943.�
(2)�T.A.R.�Campania,�Napoli,�Sez.�II,�23�febbraio�1998,�n.�659.�
(3)�Cds.�civ.,�Sez.�lav.,�5�aprile�2000,�n.�4221�in�Mass.�Giur.�It.,�2000.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

normale�destinazione�della�legge�di�disporre�esclusivamente�per�il�futuro(4)�
e,�comunque,�puo��ricavarsi�in�via�implicita�dal�dato�normativo�nonche�dallo�
spirito 
della�legge.�

In�ogni�caso,�anche�a�voler�escludere�che�la�suddetta�revoca,�esplicita�o�
implicita,�sia�intervenuta�oppure�no,�non�puo��disconoscersi�che�costituisce�
principio�consolidato�il�fatto�che�lo�ius 
superveniens,�pur�non�applicandosi�
ai�fatti�compiuti�(vale�a�dire�a�quei�fatti�che�il�legislatore�ha�considerato�come�
totalmente�passati�e�che�si�sono�svolti�sotto�la�vigenza�della�legge�anteriore),�
e��pur�sempre�applicabile�ai�fatti�pregressi�(presupposti),�che�il�legislatore�
stesso�consideri�nei�loro�effetti�futuri�allo�scopo�di�attribuire�loro�rilevanza�

o�modificarli.�
Nell'ipotesi�che�la�novita��normativa�intervenga�prima�che�il�rapporto�
giuridico�sorto�anteriormente�abbia�esaurito�i�suoi�effetti�e�non�sia�diretta�
proprio�ad�incidere�sul�fatto�o�atto�genetico�di�quel�rapporto,�essa�deve�essere�
comunque�applicata,�senza�che�cio��comporti�alcuna�violazione�del�principio�
di�irretroattivita��della�legge�(5).�

Lo�stesso�principio�comporta,�invece,�che�la�legge�nuova�possa�essere�
applicata�ai�fatti,�allo��status��e�alle�situazioni�esistenti�o�sopravvenute�alla�
data�della�sua�entrata�in�vigore,�ancorche�conseguenti�ad�un�fatto�passato.�

Tutti�questi�elementi�ai�fini�della�disciplina�disposta�dalla�nuova�legge,�
devono�essere�presi�in�considerazione�in�se�stessi,�prescindendo�totalmente�
dal�collegamento�con�il�fatto�che�li�ha�generati.�

Cio��al�fine�di�scongiurare�che,�attraverso�tale�applicazione,�venga�modi-
ficata�la�disciplina�giuridica�che�il�legislatore�ha�inteso�introdurre�nell'ordina-
mento.�

E�,�pertanto,�la�condizione�stessa,�ovvero�lo�status 
di�cittadino�che�deve�
prestare�il�servizio�militare,�che�rileva�ai�fini�dell'applicazione�della�legge�
de 
qua.�

Molto�esplicito�il�Consiglio�di�Stato(6):��il�principio�di�irretroattivita��di�
disposizioni�normative�sopravvenute�su�situazioni�coperte�da�giudicato,�non�
comporta�la�loro�piena�operativita��per�il�periodo�successivo,�atteso�che�il�giu-
dicato�non�puo��ipotecare�il�futuro�prevalendo�su�nuove�disposizioni�di�legge�
che�sopravvengano�a�regolare�la�stessa�materia,�in�quanto�altrimenti,�si�ver-
rebbe�a�compromettere�il�pieno�esercizio�della�funzione�legislativa�.�

E�evidente,�pertanto,�che�l'irretroattivita��della�legge�non�implica�l'impos-
sibilita��che�essa,�benche�successiva,�regoli�fatti�e�provvedimenti�anteriori,�
qualora�operino�su�situazioni�suscettibili�di�permanere�nel�tempo,�purche�tali�
situazioni�non�siano�esaurite�al�momento�dell'emanazione�della�nuova�nor-
mativa�(7).�

(4)�T.A.R.�Toscana,�Sez.�I,�26�maggio�1998,�n.�271,�in�Trib. 
Amm. 
Reg.,�1998,�I,�2572.�
(5)�Cass.�pen.,�Sez.�Un.,�9�maggio�2001,�n.�14,�in�Cass. 
Pen.,�2001,�2674.�
(6)�Sez.�IV,�18�novembre�1999,�n.�1718,�in�Cons. 
Stato,�1999,�I,�1830.�
(7)�Cfr.�in�dottrina�Giuliani, 
Le 
disposizioni 
sulla 
legge 
in 
generale: 
gli 
artt. 
da1a15, 
in�
Trattato 
di 
diritto 
privato,�diretto�da�Rescigno,�I,�1,�Torino,�1984,�243�e�segg.;�R.�Caponi, 
In 
tema 
di 
�ius�superveniens��sostanzialenelcorsodelprocessocivile: 
orientamentigiurisprudenziali, 
in�Foro 
It.,�1992,�I,�132�e�segg.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Tempus 
regit 
actum 
e 
annullamento 
d'ufficio. 


Alla�medesima�conclusione�perviene�la�prima�pronuncia�in�esame,�la�
sentenza�del�T.A.R.�Toscana�n.�522�del�25�febbraio�2004.�

In�virtu�del�principio�tempus 
regit 
actum,�infatti:��la�legittimita�degli�atti�
amministrativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�
esistente�al�momento�della�loro�adozione.�

Ne�consegue�che�i�fatti�e�le�norme�sopravvenute�non�possono�essere�
presi�in�considerazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio.�

In�questo�caso�si�impugna�il�provvedimento�con�il�quale�e�stato�ripartito�
il�monte�ore�disponibile�presso�un�Istituto�professionale�lamentando�la�viola-
zione�di�due�circolari�del�Ministero�della�Pubblica�istruzione�in�materia�di�
organizzazione�scolastica.�

Anche�in�questa�ipotesi�il�T.A.R.�statuisce�che�la�legittimita�degli�atti�
amministrativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sus-
sistente�al�momento�della�loro�adozione.�La�situazione�di�fatto�e�di�dirittoe�
�presa�in�considerazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unica-
mente�nel�caso�di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita�ab 
origine�(8).�

Nel�caso�di�specie,�alla�data�in�cui�e�stata�formulata�la�proposta�in�
favore�del�controinteressato,�non�esistevano�condizioni�ostative�alla�sua�
nomina,�ne�tantomeno�era�in�qualche�modo�manifesto�l'eventuale�interesse�
del�ricorrente�a�conseguire�l'incarico�de 
quo 
per�il�numero�residuo�di�ore�e,�
pertanto,�del�tutto�legittimamente�l'Amministrazione�scolastica�interessata�
provvedeva�alla�stipulazione�del�relativo�contratto�di�lavoro�con�altro�
docente.�

Lo�stesso�principio�opera,�dunque,�anche�in�riferimento�all'attivita�di�
autotutela�dell'Amministrazione.�

In�particolare�per�quanto�riguarda�l'annullamento�d'ufficio�il�fine�speci-
fico�si�rinviene�nella�necessita�di�sanare�il�provvedimento�amministrativo�
viziato�ab 
origine.�

In�realta�,�recentemente,�si�riscontra�l'esigenza�di�utilizzare�tale�inter-
vento�in�autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad�
una�situazione�che�e�mutata.�

Il�disegno�di�legge�recante��Modifiche�ed�integrazioni�alla�legge�7�ago-
sto�1990,�n.�241,�concernenti�norme�generali�sull'azione�amministrativa,�con-
tiene�alcune�novita�in�merito�all'annullamento�d'ufficio.�

In�particolare�e�previsto�che�il�provvedimento�illegittimo�ai�sensi�del-
l'art.�21-octies 
(violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�e�incompetenza)�possa�
essere�annullato�d'ufficio,�sussistendone�le�ragioni�dell'interesse�pubblico,�
entro�un�termine�ragionevole�e�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari�
e�dei�controinteressati,�dall'organo�che�lo�ha�emanato,�o�da�altro�organo�pre-
visto�dalla�legge.�

(8)�In�proposito�si�citano�alcuni�precedenti�giurisprudenziali:�Cons.�Stato,�V�Sez.,�10�novem-
bre�1992�n.�1262;�T.A.R.�Campania,�Napoli,�20�aprile�2000,�n.�1105;�T.A.R.�Toscana,�sez.�II,�
14�maggio�1998,�n.�400.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sfuma�l'accento�posto�sull'illegittimita��del�provvedimento�destinato�ad�
essere�annullato�d'ufficio,�e�si�accentua�quello�relativo�all'esigenza�di�garan-
tire�l'aderenza�di�una�moderna�Pubblica�Amministrazione�alle�circostanze�
storiche�e�di�fatto�che�via�via�intervengono.�

La�proposta�di�modifica�legislativa�conferma�l'esigenza�che�nell'esercizio�
dell'autoannullamento�d'ufficio�venga�innanzi�tutto�valutata�la�sussistenza�
dell'interesse�pubblico,�nell'esercizio�del�suo�potere�discrezionale(9).�

Il�termine�ragionevole�viene�introdotto�in�quanto�non�esiste�alcun�prin-
cipio�in�base�al�quale�un'Autorita��Amministrativa�perda�il�generale�potere�
d'agire�in�autotutela�sui�propri�atti,�qualora�ne�ravvisi�la�illegittimita��,�e�non�
si�configurano�motivi�ostativi�all'esercizio(10).�

La 
dispensa 
e 
l'obbligo 
diprestare 
ilserviziomilitare. 


Ai�fini�della�completezza�del�commento,�si�ritengono�opportune�alcune�
considerazioni�in�merito�ai�fatti�sottesi�all'ordinanza.�

Il�legislatore,�di�fronte�all'obbligo�costituzionalmente�sancito�di�prestare�
il�servizio�militare,�ha�previsto�dei�casi�di�esclusione�di�tali�obblighi,�sulla�
basediunavalutazionegeneraledituteladiinteressieconomicie�sociali(11).�

Tali�casi�di�esclusione�degli�obblighi�militari�rispondono�alla�esigenza�di�
non�ostacolare�l'occupazione�e�in�generale�a�tutela�di�interessi�economicie�
sociali.�

Tuttavia,�l'esimente�in�questione�della�dispensa�dagli�obblighi�di�leva,�in�
considerazione�(anche)�dell'imminente�termine�di�scadenza�del�contrattodi�
lavoro�(20�gennaio�2004),�essendo�preordinata�a�dare�tutela�agli�interessi�eco-
nomici�e�a�quelli�sociali�e�occupazionali�dei�chiamati�alle�armi,�nel�caso�
de 
quo 
perde�ogni�valenza�pratica,�prima�ancora�che�giuridica.�
La 
sospensione 
del 
rapporto 
di 
lavoro 
in 
attesa 
dell' 
adempimento 
degli 
oneri 


militari. 


Si�vuole�concludere�svolgendo�alcune�considerazioni�in�merito�alla�con-
servazione�del�posto�di�lavoro�da�parte�del�lavoratore�subordinato.�

Il�fatto�che�al�momento�della�presentazione�della�domanda�di�dispensa,�
il�ricorrente�gia��avesse�in�corso�un�contratto�di�lavoro�a�tempo�determinato�
non�significa�che�tale�requisito�sia��di�per�se�sufficiente�alla�concessione�del-
l'esimente�di�cui�all'art.�7�D.�lgs.�504/1997�.�

In�attuazione�del�principio�costituzionale�secondo�cui�l'adempimento�
degli�obblighi�di�leva��non�pregiudica�la�posizione�di�lavoro�del�cittadino��

(9)�Non�esiste�alcun�obbligo�giuridico�dell'amministrazione�ad�iniziare,�sia�pure�ad�istanza�
di�parte,�alcun�procedimento�di�autotutela�o,�comunque,�di�secondo�grado�incidente�su�precedente�
attivita��amministrativa,�rientrando�l'esercizio�della�autotutela�in�una�sfera�ampliamente�discrezio-
nale.�Non�solo,�ma�l'Amministrazione,�qualora�decida�di�pronunciarsi,�non�ha�neppure�l'obbligo�
di�motivare�in�maniera�dettagliata:�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne�
l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente�
confermativo,�Ord.�T.A.R.�Toscana,�n.�165�del�4�febbraio�2004.�
(10)�T.A.R.�Sardegna,�10�gennaio�2002,�n.�7,�in�Foro 
Amm. 
T.A.R.,�2002,�287.�
(11)�Parere�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�III,�n.�2363�del�1.�luglio�2003.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

(art.�52,�comma�2�Cost.),�l'ordinamento�deve�prevedere�(come�prevede)�che,�
in�caso�di�adempimento�di�tali�obblighi,�il�lavoratore�conservi�il�proprio�
posto�di�lavoro.�

Infatti,�il�D.�Lgs.�C.P.S.�del�13�settembre�1946,�n.�303,�nonche�il�d.P.R.�
14�febbraio�1964,�n.�237,�come�modificato�dalla�legge�24�dicembre�1986,�

n.�958,�prevedono�la�sospensione�del�rapporto�di�lavoro�con�il�diritto�alla�
conservazione�del�posto�di�lavoro�da�parte�del�lavoratore.�Tale�diritto�alla�
conservazione�del�posto�di�lavoro�e�senza�limitazioni,�giacche�attiene�alla�
persona�del�lavoratore�e�non�puo�essere�compresso.�
La�tutela�del�posto�di�lavoro�in�caso�di�adempimento�di�tali�oneri�
discende,�dunque,�da�una�norma�primaria�della�legge�fondamentale�dello�
Stato,�e�normativamente�disciplinata,�ed�e�lo�strumento�necessario�per�garan-
tire�l'assolvimento�degli�obblighi�inderogabili�di�leva.�

Il�lavoratore�subordinato,�dunque,�non�ha�diritto�ad�ottenere�la�dispensa�
dal�servizio�militare�poiche�la�prestazione�del�servizio�militare�non�incide�
sulla�situazione�lavorativa,�essendo�il�datore�obbligato�a�conservargli�il�posto�
di�lavoro(12).�

Il�lavoratore,�pertanto,�non�subisce�il�danno�che�si�potrebbe�verificare�
conseguentemente�all'espletamento�della�leva�militare,�essendo�accordata�
all'arruolato�la�tutela�di�cui�all'art.�77,�comma�2,�d.P.R.�14�febbraio�1964,�

n.�237.�
Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
ordinanza 
nella 
Camera 
di 
Consiglio 
del 
25 
novembre 
2003, 
n. 
1200 
^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�E.�Di�Santo�

P.�M.�(Avv.ti�M.�Manetti,�C.�Cossu,�A.�Fazio)�c/�Ministero�della�Difesa�^Distretto�
Militare�di�Firenze�(Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti).�
Inforzadelprincipio��Tempus�regit�actum�,�la�disciplina�applicabile�e�di�norma�quella�
vigentealmomento�dell'adozione�delprovvedimentofinale.�

�Ordinanza�(omissis)�per�l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�
^della�cartolina�precetto�n.�163�dell'11�marzo�2003�comunicata�al�ricorrente�in�data�succes-
siva�al�3�ottobre�2003�con�la�quale�e�stato�ordinato�al�ricorrente�di�presentarsi�il�giorno�
12�novembre�2003�per�essere�incorporato�presso�il�78.�Reggimento��Lupi�di�Toscana�;�

^del�Decreto�del�Ministero�della�Difesa,�Direzione�Generale�Leva�^Reclutamento�
Obbligatorio�^Militarizzazione�Mobilitazione�Civile�Corpi�Ausiliari�n.�Lev/0344012007/�
REA/4�del�16�settembre�2003�con�il�quale�e�stata�rigettata�l'istanza�del�ricorrente�ex�art.�7,�
comma�3,�lett.�a)�volta�ad�ottenere�la�dispensa�dal�servizio�di�leva,�conosciuto�in�data�
30�ottobre�2003�a�seguito�di�invito�a�presentarsi�presso�il�Distretto�Militare�di�Firenze;�

^nonche�di�ogni�ulteriore�atto�presupposto,�connesso�e�conseguente�ancorche�non�
conosciuto�dal�ricorrente.�

Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;�

Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre-
sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;�(omissis);�
Considerato�che,�in�forza�del�principio��Tempus�regit�actum�,�la�disciplina�applicabile�e�
di�norma�quella�vigente�al�momento�dell'adozione�del�provvedimento�finale;�

(12)�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�18�marzo�2002,�n.�1129.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup-
posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge�
6�dicembre�1971,�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�n.�205/2000�coordinato�
con�l'art.�1�della�legge�stessa;�

P.Q.M.�^Respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. 
La�presente�ordinanza�sara�eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e�depositata�presso�la 
Segreteria�della�I.�Sezione�che�provvedera�a�darne�comunicazione�alle�parti.�
Firenze,�25�novembre�2003�.�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
sezione 
prima, 
sentenza 
24 
febbraio 
2004, 


n. 
522^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�B.�Massari�^R.A.�(Avv.�A.�Morini)�c/�Ministero�della�
Pubblica�Istruzione�(Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti)�e�altri.�
Aifini�dell'annullamento�d'ufficio,�la�legittimita�degli�atti�amministrativi�va�verificata�con�

riguardo�alla�situazione�difatto�e�di�diritto�sussistente�al�momento�della�loro�adozione,�essendo�

l'annullamento�consentito�unicamente�nel�caso�di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita�

ab�origine.�

�(omissis)�F�a�t�t�o.�Il�ricorrente,�docente�incaricato�dell'insegnamento�di�religione�cat-
tolica�sin�dall'anno�scolastico�1982-83,�ha�insegnato�nei�ultimi�sei�anni�conl'orariodi�catte-
dra�di�diciotto�ore�settimanali.�

In�occasione�della�stipulazione�del�nuovo�contratto�individuale�di�lavoro�con�l'Istituto�
professionale��M.�P.��in�data�21�ottobre�1997,�veniva�a�conoscenza�di�esseredestinatario,�
nel�predetto�istituto,�di�una�proposta�di�contratto�individuale�di�lavoro�a�tempo�determinato,�
in�qualita�di�docente�per�un'ora�settimanale�di�lezione�e�che�proposta�analoga,�ma�per�l'inca-
rico�di�cinque�ore�settimanali,�era�stata�fatta�al�collega�prof.�L.�B.,�ancorche�questi�non�fosse�
ancora�in�possesso�dei�titoli�di�qualificazione�di�cui�al�d.P.R.�n.�751�del�16�dicembre�1985.�

Contro�gli�atti�in�epigrafe�ricorre�il�sig.�R.�chiedendone�l'annullamento,�con�vittoria�di�
spese�e�deducendo�i�motivi�che�seguono:�

1.�^Eccesso�di�potere�per�violazione�della�circolare�del�Ministro�della�pubblica�istru-
zione�n.�182/1991.�Eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria�e�disparita�di�trattamento.�
2.�^Eccesso�di�potere�per�violazione�delle�circolari�del�Ministro�della�pubblica�istru-
zione�n.�211/1986,�302/1995�e�158/1996.�Violazione�dell'art.�47,�comma�7�del�C.C.N.L.�del�
Comparto�scuola.�Violazione�dei�principi�in�materia�di�organizzazione�scolastica.�
3.�^Eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria.�Violazione�dell'art.�3�della�legge�
n.�241/1990.�Eccesso�di�potere�per�carenza�assoluta�di�motivazione.�Eccesso�di�potere�per�
violazione�della�circolare�n.�206/1990.�
Si�sono�costituite�in�giudizio�l'Amministrazione�intimata�e�la�Curia�vescovile�di�L.�
opponendosi�all'accoglimento�del�gravame.�
Alla�pubblica�udienza�del�14�gennaio�2004�il�ricorso�e�stato�trattenuto�per�la�decisone.�
D�iritto.�Con�il�ricorso�in�esame�vengono�impugnati�gli�atti,�in�epigrafe�rubricati,�con�
cui�il�Preside�dell'Istituto�professionale�ha�deliberato�di�conferire�al�prof.�L.�B.,�anziche�al�
ricorrente,�l'incarico�di�insegnamento�per��ore�settimanali�5�di�lezione��con�decorrenza�
1.�settembre�1997�e�cessazione�31�agosto�1998.�

Il�ricorrente�insorge,�peraltro,�sia�pure�in�via�subordinata,�anche�contro�gli�atti�emessi�
della�Curia�di�L.�nella�parte�in�cui�propongono�per�l'incarico�di�insegnamento�per�5�ore�set-
timanali�di�lezione�presso�il�predetto�Istituto�il�prof.�L.�B.,�anziche�il�deducente.�

In�proposito,�anche�in�assenza�di�eccezione�di�parte,�deve�rilevarsi�il�difetto�di�giurisdi-
zione�del�giudice�italiano�nei�confronti�di�atti�che�provengano�dall'Autorita�ecclesiastica�
(Cass.�civ.,�sez.�un.,�10�aprile�1997,�n.�3127).�

Per�tale�aspetto,�quindi,�il�ricorso�e�inammissibile�per�difetto�assoluto�di�giurisdizione.�
Deve�poi,�in�limine�litis,�disattendersi�l'eccezione�di�tardivita�del�gravame�avanzata�da�
controparte.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

E�nozione�del�tutto�incontroversa�che�la�tardivita��del�ricorso�deve�essere�provata�da�chi�
solleva�l'eccezione�mediante�dimostrazione�rigorosa�della�data�in�cui�si�sostiene�sia�avvenuta�
la�piena�conoscenza�dell'atto�da�parte�del�ricorrente,�dovendo�tale�prova�basarsi�su�elementi�
certi�ed�univoci.�

Orbene,�non�v'e��prova�nella�fattispecie�che�il�ricorrente�abbia�avuto�conoscenza�del�
provvedimento�che�impugna�sin�dal�3�ottobre�1997,�come�ritenuto�da�controparte,�essendo,�
anzi,�agli�atti�solo�copia�del�contratto�di�lavoro�stipulato�con�l'Istituto�in�data�21�ottobre�
1997,�con�la�conseguenza�che�del�tutto�tempestivo�appare�il�gravame�notificato�il�successivo�
20�dicembre.�

Nel�merito�il�ricorso�e��,�peraltro,�infondato.�

Il�ricorrente�fonda�le�sue�doglianze�sulla�violazione�della�circolare�del�Ministro�della�
pubblica�istruzione�n.�182/1991,�secondo�cui,�la�mancanza�in�capo�ai�soggetti�interessati�dei�
necessari�titoli�di�qualificazione,�varrebbe�qualificarli�come�supplenti�temporanei,�in�quanto�
tali,�assoggettabili�alla�disciplina�giuridico�economica�prevista�per�tali�categorie�di�perso-
nale,�con�la�conseguenza�che�il�posto�assegnato�ad�un�docente�che�si�trovi�nelle�suddette�con-
dizioni�deve�considerarsi�comunque�vacante.�

Ne�discenderebbe�che�illegittimamente�si�sarebbe�ripartito�il�monte�ore�disponibile�pre-
sto�l'Istituto�stornando�cinque�ore�di�insegnamento�che�sarebbero�spettate,�invece,�al�ricor-
rente�in�quanto,�tra�i�due�soggetti�coinvolti�nella�vicenda,�unico�insegnante�munito�dei�titoli�
di�qualificazione�previsti�dal�d.P.R.�16�dicembre�1985,�n.�751�recante��Esecuzione�dell'intesa�
tra�l'autorita��scolastica�italiana�e�la�Conferenza�episcopale�italiana�per�l'insegnamento�della�
religione�cattolica�nelle�scuole�pubbliche�.�

Lamenta�ancora�il�ricorrente�che,�in�contrasto�con�le�sopra�citate�circolari�ministeriali,�
si�sarebbe�violato�il�principio�della�razionale�distribuzione�del�monte�ore�disponibile�presso�
ciascun�istituto�scolastico�per�l'insegnamento�della�religione�cattolica.�

La�ricostruzione�offerta�dal�ricorrente�non�tiene�peraltro�conto�della�successione�proce-
dimentale�da�cui�e��scaturito�il�provvedimento�impugnato�dinanzi�a�questo�Tribunale.�

Osserva,�infatti,�il�Collegio�che�la�legittimita��degli�atti�amministrativi�va�verificata�con�
riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sussistente�al�momento�della�loro�adozione,�con�
la�conseguenza�che�i�fatti�e�le�norme�sopravvenuti�non�possono�essere�presi�in�considera-
zione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unicamente�nel�caso�di�provvedimenti�
inficiati�da�vizi�di�legittimita��ab 
origine 
(Cfr.�Cons.�Stato,�V�Sez.,�10�novembre�1992�

n.�1262;�T.A.R.�Campania,�Napoli,�20�aprile�2000,�n.�1105;�T.A.R.�Toscana,�sez.�II,�14�mag-
gio�1998,�n.�400).�
Non�e��invero�controverso,�essendo�ammesso�anche�dalla�controparte,�che�il�professor�

L.�B.�non�fosse�all'epoca�titolare�dei�titoli�necessari�a�conseguire�in�via�stabile�l'insegna-
mento�cui�trattasi.�
Tuttavia�alla�data�del�29�agosto�1997,�in�cui�venne�formulata�la�proposta�della�Curia�
vescovile�di�L.,�non�vi�erano�insegnanti�in�possesso�dei�suddetti�requisiti�e�con�orario�ancora�
incompleto.�Cio��in�quanto,�a�tale�data,�non�risultava�che�il�ricorrente�fosse�titolare�di�un�
incarico�annuale�inferiore�a�diciotto�ore�settimanali�di�insegnamento,�essendo�invece�titolare�
di�incarico�ad�orario�completo�presso�l'istituto�professionale��C.C.��di�L.�

Solo�successivamente,�ossia�il�2�ottobre�1997,�la�Curia�vescovile�di�L.,�alla�quale�compe-
teva�il�potere�di�formulare�la�proposta�di�conferimento�dell'incarico�di�insegnamento�della�
religione�cattolica,�veniva�a�conoscenza�della�circostanza�che�presso�il�suddetto�istituto,�per�
effetto�della�riduzione�del�numero�delle�classi,�si�era�verificata�una�corrispondente�diminu-
zione�del�numero�delle�ore�di�insegnamento�di�religione�disponibili�e,�per�l'effetto,�del�
numero�di�ore�oggetto�del�contratto�di�insegnamento�del�ricorrente.�

Ne�consegue�che,�alla�data�in�cui�e��stata�formulata�la�proposta�in�favore�del�controinte-
ressato,�non�esistevano�condizioni�ostative�alla�sua�nomina,�ne�tantomeno�era�in�qualche�
modo�manifesto�l'eventuale�interesse�del�ricorrente�a�conseguire�l'incarico�de 
quo 
per�il�
numero�residuo�di�ore�e,�pertanto,�del�tutto�legittimamente�l'Amministrazione�scolastica�
interessata�provvedeva�alla�stipulazione�del�relativo�contratto�di�lavoro�in�favore�del�
prof.�L.�B.�

Ne�consegue,�per�quanto�detto,�che�per�tale�aspetto�il�ricorso�deve�essere�rigettato.�
Conclusivamente,�per�le�considerazioni�che�precedono�il�ricorso�deve�essere�in�parte�
dichiarato�inammissibile�per�difetto�assoluto�di�giurisdizione�e�in�parte�rigettato.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Siravvisanogiustimotiviperdisporrelacompensazione�tralepartidelle�spesedigiudizio.�

P. 
Q.M. 
Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�la�Toscana,�Sezione�I,�definitiva-
mente�pronunciando,�in�parte�dichiara�inammissibile�e�in�parte�respinge�il�ricorso�in�epi-
grafe.�
Spese�compensate.�
Cos|�deciso�in�Firenze,�il�14�gennaio�2004,�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale�
della�Toscana,�in�Camera�di�Consiglio�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure 
di�incostituzionalita�in�materia�di�regolarizzazione 
di�immigrati�clandestini 


(Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 


sentenza 
2 
febbraio 
2004 
n. 
201) 


Con�la�sentenza�n.�201�del�21�gennaio�2004,�depositata�il�2�febbraio�
2004,�il�T.A.R.�Toscana�si�pronuncia�in�merito�a�questioni�di�illegittimita�
costituzionale�sollevate�in�riferimento�alla�normativa�in�materia�di�immi-
grazione.�

In�particolare,�con�la�sentenza�che�si�commenta�viene�respinta�l'ecce-
zione�di�incostituzionalita�relativa�all'art.�1,�comma�8,�lett.�a) 
del�d.l.�9�set-
tembre�2002,�n.�195�convertito�con�modificazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,�

n.�222,�recante�la�normativa�in�materia�di�regolarizzazione�dello�straniero�
clandestino�lavoratore�in�presenza�di�determinati�presupposti.�
Il�comma�censurato�impedisce�la�regolarizzazione�dello�straniero�nel-
l'ipotesi�in�cui�lo�straniero�risulti�destinatario�di�un�provvedimento�di�espul-
sione�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�per�mezzo�della�forza�
pubblica.�

Il�ricorrente�chiedeva�al�Tribunale�Amministrativo�della�Toscana�l'an-
nullamento�del�rigetto�della�dichiarazione�di�emersione�emesso�dal�Prefetto�
di�Pisa�in�data�30�giugno�2003,�previa�dichiarazione�di�non�manifesta�infon-
datezza�dell'art.�1,�comma�8,�lett.�a) 
della�legge�222/2002.�

Parte�ricorrente�ritiene�che�l'art.�1,�comma�8,�lett.�a) 
della�legge�
222/2002�sia�incostituzionale�nella�parte�in�cui�statuisce�che��la�revoca�(del�
provvedimento�prefettizio�di�espulsione)�non�puo�essere�in�ogni�caso�disposta�
nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�extracomunitario�risulti�destinatariodi�un�
provvedimento�di�espulsione�mediante�accompagnamento�alla�frontiera�a�
mezzo�della�forza�pubblica,�per�contrasto�con�l'art.�3�della�Costituzione.�

La�sentenza�rigetta�ritenendo�non�fondata�la�violazione�dell'art.�3�per�
disparita�di�trattamento.�
Ne�ripercorriamo�le�tappe�argomentative.�

Non 
manifesta 
rilevanza 
sulpunto 
della 
eccepita 
disparita� 
di 
trattamento 
tra 
lo 


straniero 
espulso 
con 
accompagnamento 
coattivo 
alla 
frontiera 
ed 
espulso 


con 
altre 
modalita�


In�particolare,�si�osserva�che�la�disparita�di�trattamento�non�sussiste�per�
una�pluralita�di�motivi.�

Nel�caso�in�esame�il�ricorrente,�infatti,�ha�integrato�piu�comportamenti�
contrari�all'ordine�pubblico.�

In�particolare,�si�evidenzia�la�particolare�pervicacia�nell'inosservanza�
delle�norme�dell'ordinamento�giuridico�da�parte�dello�straniero�(che�ha�posto�
in�essere,�oltre�che�una�condotta�passiva,�anche�una�condotta�attiva),�consi-
derato�che:�

-egli�non�ha�ottemperato�al�provvedimento�di�espulsione�emesso�dal�
Prefetto�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�ed�imbarco�imme-
diato,�in�quanto,�successivamente,�faceva�ancora�rientro�in�Italia,�e�inoltrava�
istanza�di�regolarizzazione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

-lo�straniero,�dunque,�ha�fatto�un�nuovo�ingresso�prima�della�scadenza�
del�previsto�divieto�di�reingresso,�senza�la�speciale�autorizzazione�del�Mini-
stero�dell'Interno,�commettendo�reato�ai�sensi�dell'art.�13,�comma�13�del�
decreto�legislativo�286�del�1998.�

Inoltre,�lo�straniero�avrebbe�potuto�dal�proprio�Paese�di�origine,�presen-
tare�istanza�al�fine�di�fare�rientro�regolarmente�in�Italia,�invece�ha�preferito�
violare�nuovamente�le�leggi,�facendovi�rientro�clandestinamente.�

Egli,�infatti,�avrebbe�potuto�presentare�istanza�di�regolarizzazione�dal-
l'Albania�e�chiedere�l'inserimento�nelle�quote�massime�dei�flussi�di�stranieri�
da�ammettere�nel�territorio�dello�Stato�per�lavoro�subordinato,�che�annual-
mente�vengono�determinate�ai�sensi�dell'art.�3�comma�4�del�decreto�
286/1998.�

Tale�possibilita�,�invece,�non�hanno�coloro�che,�clandestini�ed�espulsi,�
non�sono�mai�stati�rintracciati�dalle�autorita�:�la�legge�n.�222�del�2002�per-
mette�solo�a�questi�di�regolarizzarsi,�non�avendo�essi�altra�valida�alternativa�
e�non�avendo,�comunque,�essi�commesso�il�reato�di�cui�all'art.�13,�comma�13�
del�decreto�286/1998.�

In�tal�modo,�essendo�stata�richiesta�l'istanza�di�regolarizzazione�in�
Italia,�il�ricorrente�ha�anche�pregiudicato�la�posizione�degli�stranieri�che�
regolarmente�hanno�presentato,�dal�proprio�paese�di�origine,�istanza�per�
ottenere�il�permesso�di�soggiorno�e�accedere�al�territorio�italiano�con�rego-
lare�contratto�di�lavoro,�usufruendo�delle�quote�disponibili�relative�ai�flussi,�
gia�predeterminate�dal�governo�italiano:�non�ha�rispettato,�insomma,�come�
altri�propri�connazionali,�l'iter 
procedurale�previsto�per�fare�ingresso�regolar-
mente�nel�territorio�italiano,�tentando,�anzi,�di�passare�avanti�a�chi�legittima-
mente�poteva�aspirarvi,�e�occupare�un�posto�di�lavoro�in�Italia�che�sarebbe�
invece�stato�altrimenti�destinato.�

Permettere�la�suddetta�regolarizzazione�avrebbe,�dunque�creato,�a�parita�
di�condizioni,�una�disparita�di�trattamento�con�questi�ultimi�(e�questo�pur�
nell'ambito�della�discrezionalita�del�legislatore�nel�fissare�i�criteri�di�regola-
rizzazione�dei�clandestini).�

L'unico�discrimen, 
per�la�controparte,�tra�le�due�categorie�di�soggetti,�e�il�
fatto�che�lo�straniero�sia��incappato��nei�controlli�dell'Autorita�.�

Lo�straniero�risultava�espulso�e,�come�tale,�aveva�violato�comunque�le�
leggi�dell'ordinamento,�in�spregio�alle�norme�dell'ordinamento.�

Norme�dell'ordinamento�che�in�seguito�ha�continuato�pervicacemente�a�
violare,�reintroducendosi�nel�territorio�da�cui�era�stato�espulso�coattiva-
mente.�

E�indubbio�che�la�norma�tacciata�di�incostituzionalita�in�realta�intro-
duce�un�temperamento�al�rigore�della�legge�e�concede�una�sanatoria�relativa�
al�lavoro�sommerso.�

Nell'attuare�questo,�tuttavia,�il�legislatore�si�e�posto�dei�criteri�ben�
precisi,�per�non�porsi�in�contrasto�insanabile�con�i�principi�gia�espressi�nel�
Testo�unico.�

La�legge�del�2002�si�configura,�pertanto,�come�una�eccezione�al�testo�
unico�e,�come�tutte�le�eccezioni,�va�interpretata�non�estensivamente.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

L'art.�3�della�Costituzione,�cos|�come�il�diritto�al�lavoro,�peraltro,�non�
vengono�violati,�considerato�che�il�diritto�al�lavoro�e�alla�permanenza�sul�ter-
ritorio�spetta�a�chi�ha�osservato�le�leggi,�e�non�a�chi�non�le�rispetta.�

Alla�luce�delle�suesposte�considerazioni�risulta�evidente�che,�non�solo�
il�provvedimento�si�configura�legittimo�e�correttamente�motivato,�ma�che�
l'eccezione�di�incostituzionalita�proposta,�in�riferimento�all'art.�3�della�
Costituzione,�e�infondata.�

Non�manifesta�rilevanza�sulpunto�della�eccepita�disparita�di�trattamento�tra�lo�

straniero�espulso�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�ed�espulso�

per�mancato�rinnovo�delpermesso�di�soggiorno.�

Anche�in�questo�caso�e�evidente�che�si�tratti�di�due�situazioni�differenti:�
nella�prima�ipotesi�lo�straniero�si�trova�in�una�situazione�di�clandestinita�,�
nella�seconda�ipotesi,�invece,�lo�straniero�e�in�possesso�di�regolare�
permesso�di�soggiorno,�poi�non�rinnovato.

E�evidente,�come�la�pericolosita�sociale�attribuibile�alle�due�categorie�si�
presenti�con�una�gradazione�differente,�e�tale�da�giustificare�la�disparita�di�
trattamento.�

Non�avrebbe�senso�combattere�la�clandestinita�facendo�riferimento�
anche�agli�stranieri�espulsi�che�hanno�lasciato�il�territorio�nazionale�con�
accompagnamento�coattivo�alla�frontiera.�

I�suddetti,�infatti,�hanno�violato�piu�volte�le�norme�sull'ingresso�ed�il�
soggiorno,�dimostrando�una�particolare�pervicacia�nei�propri�intenti�illegali,�
facendo�addirittura�ritorno�nel�territorio�da�cui�erano�stati�espulsi�con�le�
forze�di�polizia.�

Sulla�base�di�questo�ragionamento�si�e�gia�espresso�il�T.A.R.�Toscana�
con�la�sentenza�n.�5984�del�1.�dicembre�2003,�pur�in�riferimento�alla��ipotesi�
in�cui�il�lavoratore�(espulso�con�qualsiasi�formula)�abbia�lasciato�il�territorio�
nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo�
unico�di�cui�al�decreto�legislativo�n.�286�del�1998�e�successive�modificazioni,�
secondo�cui�lo�straniero�espulso�non�puo�rientrare�nel�territorio�dello�Stato�
senza�una�speciale�autorizzazione�del�Ministro�dell'interno�e�in�caso�di�tra-
sgressione�e�punito�con�l'arresto�(originariamente�da�due�mesi�a�sei�mesi,�
ora�da�sei�mesi�a�un�anno)�ed�e�nuovamente�espulso�con�accompagnamento�
immediato�alla�frontiera�.�

Ratio�e�disvalore�sociale�delle�differenti�modalita�espulsive.�

Circa�il�dubbio�che�potrebbe�essere�sollevato�sulla�presunta�rilevanza�
preclusiva�del�mero�provvedimento�di�espulsione,�statuito�con�la�modalita�
dell'accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica,�indipen-
dentemente�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�prefetto�a�scegliere�tale�moda-
lita�,�si�osserva�comunque�quanto�segue.�

Tale�punto,�in�realta�,�risulta�assorbito�dal�primo�punto�trattato�in�
quanto,�a�prescindere�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�Prefetto�ad�adottare�
il�provvedimento�di�espulsione�con�o�senza�accompagnamento�coattivo�alla�
frontiera,�la�doppia�condotta�^omissiva�e�commissiva�^,�integra�un�reato�e,�
come�tale,�detiene�un�disvalore�sociale�maggiore�di�quella�posta�in�essere�da�
chi,�clandestino,�non�e��incappato��nei�controlli�della�forza�pubblica:�la�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

circostanza�del�rientro�clandestino�in�violazione�dell'espresso�divieto,�infatti,�
e�sufficiente�ad�eliminare�qualsiasi�dubbio�sulla�rilevanza�dell'eccezione�di�
costituzionalita�ex 
adverso 
sollevata.�

In�ogni�caso�le�ragioni�sottese�all'adozione�del�provvedimento�di�espul-
sione�prefettizio�si�prospettano�di�differente�valenza:�a�cio�consegue�l'ado-
zione�del�provvedimento�espulsivo�con�o�senza�accompagnamento�coattivo�
(sotto�la�vigenza�della�pregressa�normativa).�

L'espulsione�con�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�
pubblica�viene�attuata�in�tutti�i�casi�di�accompagnamento�immediato,�nonche�
quando�lo�straniero�si�sia�trattenuto�oltre�il�termine�dell'intimazione�a�
lasciare�il�territorio�dello�Stato�entro�15�giorni.�

In�particolare,�si�procede�con�accompagnamento�coatto�alla�frontiera�
quando:�

-l'espulsione�sia�disposta�dal�Ministro�dell'interno,�dal�Tribunale�per�i�
minorenni,�per�motivi�di�ordine�pubblico�o�sicurezza�dello�Stato�(art.�13,�
comma�4,�lett.�a), 
d.lgs.�286/1998);�

-lo�straniero�si�trattenga�oltre�il�termine�fissato�con�l'intimazione�
(art.�13,�comma�4,�lett.�a); 


-lo�straniero�sia�espulso�perche�sospettato�di�essere�pericoloso�social-
mente,�sempre�che�il�Prefetto�che�ha�disposto�l'espulsione�rilevi,�sulla�base�
di�circostanze�obiettive�da�indicarsi�nella�motivazione�del�decreto�di�espul-
sione,�che�vi�sia�il�concreto�pericolo�che�il�soggetto�si�sottragga�all'esecuzione�
del�provvedimento�(art.�13,�omma�4,�lett.�b); 


-lo�straniero�sia�espulso�per�ingresso�clandestino,�qualora�sia�privo�di�
documenti�e�il�Prefetto�rilevi�un�concreto�pericolo�che�si�sottragga�all'esecu-
zione�del�provvedimento,�tenendo�altres|�conto�del�suo�inserimento�sociale,�
familiare�e�lavorativo�(art.�13,�comma�5).�

Tale�disposizione�peraltro�non�si�applica�se�lo�straniero�dimostra,�sulla�
base�di�elementi�obiettivi,�di�essere�entrato�in�Italia�prima�della�data�di�
entrata�in�vigore�della�legge�40/1998�(27�marzo�1998),�art.�13,�comma�15;�

-lo�straniero�sia�espulso�dal�giudice�a�titolo�di�sanzione�sostitutiva�della�
detenzione,�anche�se�la�sentenza�non�e�irrevocabile.�

In�tutti�i�casi�di�espulsione�immediata�o�comunque�eseguibile�con�
accompagnamento�coattivo�alla�frontiera,�lo�straniero�puo�essere�trattenuto�
presso�un�centro�di�permanenza�temporanea,�qualora�di�fatto�e�per�vari�
motivi�l'espulsione�non�sia�in�concreto�immediatamente�eseguibile.�

Si�tratta�di�un�aspetto�particolare�della�esecuzione�dell'espulsione�con�
immediatezza�mediante�accompagnamento�alla�frontiera,�cui�il�questore�
puo�peraltro�fare�ricorso�anche�nei�casi�in�cui�non�e�possibile�attuare�imme-
diatamente�il�respingimento�alla�frontiera�(coordinamento�dei�controlli�alle�
frontiere�esterne,�come�e�richiesto�al�nostro�Paese�dagli�accordi�stipulati�in�
ambito�europeo,�con�particolare�riferimento�alle�disposizioni�contenute�nella�
Convenzione�di�Schengen�del�1990.�In�tale�contesto�deve�essere�inquadrata�
anche�la�nuova�disciplina�del�respingimento�alla�frontiera).�

Alla�luce�di�quanto�suesposto,�il�differenziato�trattamento�previsto�dalla�
legge�ai�fini�della�regolarizzazione�a�seconda�che�lo�straniero�sia�stato�o�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

meno�destinatario�di�un�provvedimento�di�espulsione�con�accompagnamento�
coattivo�alla�frontiera,�non�lede�il�principio�di�eguaglianza,�in�quanto�il�
legislatore�ha�disciplinato�fattispecie�tra�loro�diverse.�

I�soggetti�sono�stati,�pur�con�differenti�modalita�,�destinatari�di�un�prov-
vedimento�di�espulsione�fondato�sui�medesimi�motivi�costituiti�esclusiva-
mente�dall'ingresso�e�soggiorno�clandestino�in�Italia.�

In�realta�le�differenti�modalita�si�basano�su�accertamenti�che,�pur�rife-
rendosi�a�motivi�di�ingresso�e�soggiorno�clandestino�in�Italia,�presentano,�
tuttavia,�valenze�diverse�in�ordine�alla�valutazione�del�requisito�della�perico-
losita�sociale.�

La�sentenza�precisa,�inoltre,�che��rientra,�quindi,�nella�discrezionalita�
del�legislatore�la�valutazione�negativa�di�tale�condotta�nel�determinare�le�
condizioni�soggettive�per�fruire�di�un�beneficio�accordato�con�corrispondente�
decurtazione�delle�quote�massime�di�stranieri�da�ammettere�nel�territorio�
dello�Stato�per�lavoro�subordinato�di�cui�all'articolo�3,�comma�4,�d.lgs.�

n.�286�del�1998�.�
Anche�in�ordine�alla�censura�relativa�alla�violazione�dell'art.�4�della�
Costituzione�il�T.A.R.�Toscana�osserva�che��anche�sotto�il�profilo�della�viola-
zione�dell'art.�4�Cost.�la�questione�sollevata�dal�ricorrente�risulta�priva�di�
fondamento,�giacche�la�tutela�del�diritto�al�lavoro�nei�confronti�dei�cittadini�
stranieri�e�necessariamente�subordinata�al�possesso�di�idoneo�permesso�di�
soggiorno�(Corte�Cost.,�30�dicembre�1998,�n.�454).��

Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
2 
febbraio 
2004 


n. 
201 
-Pres.�Est.�G.�Vacirca�-Ditta�I.I.D.�(Avv.ti�M.�Cipriani�e�L.�Agnoloni)�c/�Mini-
stero�dell'Interno,�Prefettura�di�Pisa�(cont.2350/03,�Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti).�
E�manifestamente�infondata�la�censura�di�illegittimita�costituzionale,�per�violazione�degli�

artt.�3�e�4�Cost.,�nei�confronti�dell'art.�1,�comma�8,�lett.�a),�d.l.�9�settembre�2002,�n.�195,�conver-

tito�con�modificazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,�n.�222,�per�le�parti�in�cui�prevede�il�divieto�di�

revoca�del�provvedimento�di�espulsione�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�risulti�destinatario�di�un�

provvedimento�di�espulsione�mediante�accompagnamento�allafrontiera�a�mezzo�dellaforzapub-

blica,�nonche�nell'ipotesiincuiillavoratore�(espulsoconqualsiasiformula)�abbialasciatoilter-

ritorio�nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo�unico,�di�cui�al�

d.lgs.�n.�286/1998�e�successive�modificazioni,�secondo�cui�lo�straniero�espulso�non�puo�rientrare�

nel�territorio�dello�Stato�senza�una�speciale�autorizzazione�del�Ministero�dell'Interno.�

�(Omissis)�Fatto�e�diritto�1.�-Il�ricorrente�ha�impugnato�il�diniego�di�regolarizzazione�
motivato�con�il�carattere�ostativo�di�un��provvedimento�di�espulsione�con�accompagna-
mento�alla�frontiera�per�mezzo�della�forza�pubblica�.�

Il�caso�concreto�e�riconducibile�a�due�delle�fattispecie�ostative�alla�regolarizzazione�
contemplate�dall'art.�1,�comma�8,�lett.�a),�d.l.�9�settembre�2002�n.�195,�convertito�con�modi-
ficazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,�n.�222,�che�esclude�la�revoca�dell'espulsione�(disposta�
per�motivi�diversi�dal�mancato�rinnovo�del�permesso�di�soggiorno):�

a)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�extracomunitario�sia�o�sia�stato�sottoposto�a�procedi-
mento�penale�per�delitto�non�colposo�che�non�si�sia�concluso�con�un�provvedimento�che�
abbia�dichiarato�che�il�fatto�non�sussiste�o�non�costituisce�reato�o�che�l'interessato�non�lo�
ha�commesso;�

b)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�risulti�destinatario�di�un�provvedimento�di�espulsione�
mediante�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica;�
c)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�(espulso�con�qualsiasi�formula)�abbia�lasciato�il�territo-
rio�nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo�unico�di�cui�al�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

decreto�legislativo�n.�286�del�1998�e�successive�modificazioni,�secondo�cui�lo�straniero�
espulso�non�puo�rientrare�nel�territorio�dello�Stato�senza�una�speciale�autorizzazione�del�
Ministro�dell'Interno�e�in�caso�di�trasgressione�e�punito�con�l'arresto�(originariamente�da�
due�mesi�a�sei�mesi,�ora�da�sei�mesi�a�un�anno)�ed�e�nuovamente�espulso�con�accompagna-
mento�immediato�alla�frontiera.�

Nel�caso�in�esame�si�configurano�autonomamente�sia�la�fattispecie�sub 
c),�in�quanto�
l'espulsione�e�stata�eseguita�(v.�nota�di�accompagnamento�con�timbro�dell'Ufficio�di�polizia�
di�frontiera�di�Bari�attestante�l'imbarco�sulla�motonave�Laurana�diretta�a�Durazzo)�con�il�
conseguente�verificarsi�delle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�d.lgs.�n.�286�del�1998,�
sia�l'ipotesi�sub 
b),�in�quanto�il�decreto�di�espulsione�12�settembre�2000�del�Prefetto�di�Bari�
disponeva�l'immediato�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica.�

2.�-Il�ricorrente�deduce,�in�primo�luogo,�l'illegittimita�costituzionale�della�norma�in�
riferimento�all'art.�3�Cost.,�sostenendo�l'irragionevole�disparita�di�trattamento�fra�chi,�
essendo�stato�espulso,�sia�rimasto�in�Italia�e�chi�^come�nel�caso�in�esame�^essendo�stato�
espulso�e�coattivamente�accompagnato�alla�frontiera,�sia�successivamente�rientrato�clande-
stinamente.�
Ai�fini�della�delibazione�della�questione,�va�preliminarmente�rilevato�che�i�precedenti�
richiamati�dalla�difesa�del�ricorrente�(ordinanze�T.A.R.�Puglia,�sez.�Lecce,�19�marzo�2003,�

n.�251;�T.A.R.�Liguria,�1.�agosto�2003�nn.�44�e�seguenti,�in�Gazz. 
Uff. 
29�ottobre�2003)�si�
riferiscono�alla�fattispecie�sub 
b)�e�prospettano�un�dubbio�sulla�rilevanza�preclusiva�del�mero�
provvedimento�di�espulsione,�statuito�con�la�modalita�dell'accompagnamento�alla�frontiera�
a�mezzo�della�forza�pubblica,�indipendentemente�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�prefetto�
asceglieretalemodalita�.�
Nel�caso�in�esame,�invece,�viene�in�rilievo�preliminarmente�non�il�tipo�di�provvedimento�
di�espulsione,�ma�la�circostanza�del�rientro�clandestino�in�violazione�dell'espresso�divieto�
(fattispecie�sub 
c).�

Il�diverso�trattamento�previsto�dalla�norma�per�il�soggetto�semplicementeespulso�eper�
quello�che,�avendo�lasciato�il�territorio�nazionale�vi�rientri�clandestinamente�in�violazione�
del�divieto�previsto�dall'art.�13,�comma�13,�cit., 
non�risulta�irragionevole,�giacche�,come�
rileva�la�difesa�dell'Amministrazione,�le�due�situazioni�sono�differenti:�nel�primo�caso�si�e�
in�presenza�di�una�semplice�omissione,�nel�secondo�si�configura�una�condotta�attiva,�punita�
con�una�pena�detentiva�(significativamente�inasprita�dalla�legge�n.�189�del�2002).�Rientra,�
quindi,�nella�discrezionalita�del�legislatore�la�valutazione�negativa�di�tale�condotta�nel�deter-
minare�le�condizioni�soggettive�per�fruire�di�un�beneficio�accordato�con�corrispondente�
decurtazione�delle�quote�massime�di�stranieri�da�ammettere�nel�territorio�dello�Stato�per�
lavoro�subordinato�di�cui�all'articolo�3,�comma�4,�d.lgs.�n.�286�del�1998.�

3.�-Anche�sotto�il�profilo�della�violazione�dell'art.�4�Cost.�la�questione�sollevata�dal�
ricorrente�risulta�priva�di�fondamento,�giacche�la�tutela�del�diritto�al�lavoro�nei�confronti�
dei�cittadini�stranieri�e�necessariamente�subordinata�al�possesso�di�idoneo�permesso�di�
soggiorno�(Corte�Cost.,�30�dicembre�1998,�n.�454).�
4.-Poiche�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�della�norma�applicata�dall'Ammini-
strazione�sono�manifestamente�infondate,�il�provvedimento�risulta�legittimo�perche�suffi-
cientemente�motivato�con�riferimento�alla�fattispecie�sub 
c);�di�conseguenza�e�irrilevante�la�
questione�di�legittimita�costituzionale�relativa�alla�fattispecie�sub 
b).�

Il�ricorso�deve,�pertanto,�essere�respinto.�Sussistono,�tuttavia,�giusti�motivi�per�dichia-
rare�compensate�tra�le�parti�le�spese�del�giudizio.�
P.Q.M.: 
il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�sezione�prima,�respinge�
il�ricorso.�Spese�compensate.�
Cos|�deciso�in�Firenze�il�21�gennaio�2004�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�
Toscana,�sezione�prima,�in�camera�di�consiglio�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Accesso, 
riservatezza 
e 
tutela 
dei 
controinteressati 


(Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�Firenze,�sezione�prima,�

sentenza�2�febbraio�2004�n.�266)�
Il�diritto�all'accesso�e�l'interesse�ad�agire.�

Il�ricorrente�adiva�il�Tribunale�Amministrativo�al�fine�di�ottenere�l'an-
nullamento�del�provvedimento�di�cui�alla�nota�prot.�ris.�50�dell'11�luglio�
2003�con�la�quale�il�dirigente�scolastico�dell'istituto�Statale�l'istruzione�di�I.�
ha�rigettato�la�richiesta�del�9�luglio�2003�del�ricorrente�diretta�ad�ottenere�
l'accesso�alla�documentazione�ai�sensi�della�legge�241/1990.�

In�realta�il�ricorrente�propone�ricorso�ai�sensi�dell'art.�25�della�legge�
241/1990�in�merito�ad�un�procedimento�disciplinare�che�si�e�gia�concluso,�
peraltro�in�maniera�positiva�per�il�docente,�in�quanto�non�sarebbero�stati�rav-
visati�elementi�a�suo�carico�(cio�si�evince�dalla�nota�dell'Amministrazione�
notificata�allo�stesso�in�data�29�agosto�2003).�La�sentenza�individua�proprio�
in�questa�nota�il�rinnovato�diniego�che�non�risulta�essere�stato�impugnato,�
con�la�conseguente�pronuncia�di�improcedibilita�per�difetto�di�interesse,�
anche�perche�la�seconda�appare�congruamente�motivata.�

Con�il�primo�capo�della�sentenza�viene,�dunque,�riconosciuto�il�sod-
disfacimento�dell'interesse�azionato�dal�ricorrente�con�conseguente�dedotta�
mancanza�di�interesse�ad�agire�in�capo�al�ricorrente�in�merito�alla�richiesta�
di�atti.�

Tale�punto�viene�ritenuto�assorbente�rispetto�ad�un�altro�aspetto�interes-
sante�la�carenza�di�interesse�ad�agire:�il�fatto�che�l'amministrazione�non�ha�
mai�adottato�alcun�provvedimento�disciplinare.�

Conseguentemente�non�sussisteva�un�interesse�ad�agire�in�merito�all'ac-
cesso�invocato,�in�quanto�non�vi�era�un�interesse�da�proteggere.�

Irrilevanza�degli�interessi�emulativi�e�di�mera�curiosita�.�

Il�contenuto�delle�segnalazioni�riguardanti�l'insegnante�si�sostanziava�
nella�omessa�vigilanza�e�abbandono�di�minore�nella�palestra�e�nella�proie-
zione�in�classe�di�un�film�fantascientifico�ad�alto�contenuto�violento,�senza�
previa�visione�da�parte�del�docente�stesso.�

In�realta�irrilevante�si�configura�l'accesso�alle�denunce�ed�agli�esposti,�in�
quanto�il�contenuto�e�stato�gia�perfettamente�conosciuto�dal�docente.�

Egli�adisce�il�T.A.R.�allo�scopo�di�conoscere�i�nominativi�dei�soggetti�che�
hanno�segnalato�le�doglianze�circa�la�correttezza�della�sua�attivita�lavorativa.�

La�giurisprudenza�ha�escluso�che�nei�procedimenti�amministrativi�atti-
vati�sulla�base�di�esposti�e�denunce,�l'accesso�possa�investire�questi�ultimi�
quando�non�siano�stati�utilizzati�a�fini�probatori,�ma�solo�quale�strumento�
di�sollecitazione�dei�poteri�di�ufficio�(anche�disciplinari),�poi�autonomamente�
esercitati�dall'Amministrazione�procedente:�(1)�legittimamente�e�negato�il�
diritto�di�accesso�alla�documentazione�che�ha�indotto�la�P.A.�ad�una�ispe-

(1)�T.A.R.�Abruzzo,�Pescara,�23�febbraio�2001,�n.�198�in�Giur.�di�Merito,�2001,�1085.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zione�amministrativa,�in�relazione�all'esigenza�di�salvaguardare�vita�privata�e�
riservatezza�degli�autori�delle�denunce�e�degli�esposti�che�hanno�preceduto�
l'ispezione.�

A�maggior�ragione�le�suddette�massime�giurisprudenziali�sono�da�rite-
nersi�applicabili�nelle�ipotesi�in�cui�non�e�stato�adottato�alcun�provvedimento�
da�parte�dell'Amministrazione.�

Relativamente�alla�tutela�della�privacy 
degli�autori�degli�esposti,�e�da�
segnalare�che�prevale�la�protezione�dei�dati��sensibili�,�quando�la�conoscenza�
non�sia�indispensabile�per�il�richiedente�la�visione�o�l'accesso�al�documento.�

L'interesse�che�legittima�l'esercizio�del�diritto�di�accesso,�infatti,�deve�
essere�personale�e�concreto�per�la�tutela�di�situazioni�giuridicamente�rilevanti�
e�non�deve�corrispondere�ad�un�interesse�emulativo�o�di�mera�curiosita�.�

L'accesso,�nel�caso�de 
quo, 
oltre�ad�essere�inconferente�in�quanto�deter-
minato�dalla�mera�curiosita�di�conoscere�i�nomi�degli�autori�degli�esposti�e�
delle�segnalazioni,�e�non�da�un�preciso�interesse�finalizzato�alla�cura�o�alla�
difesa�di�interessi�giuridici�dell'istante,�risulta�anche�pregiudizievole�alla�
riservatezza�di�terzi,�anche�in�relazione�al�fatto�che�le�vicende�riguardano�
minori�in�tenera�eta�.�

Accesso 
e 
tutela 
dei 
terzi 
controinteressati. 


Chi�ricorre�al�giudice�amministrativo�per�accedere�a�documenti�ammi-
nistrativi,�che�coinvolgano�aspetti�di�riservatezza�di�un�altro�soggetto,deve�
a�questi�notificare�il�ricorso�ai�sensi�dell'art.�21�comma�1�legge�n.�1034/�
1971(2).�

E�questo�un�altro�importante�punto�ribadito�dalla�sentenza�del�T.A.R.�
Toscana,�cui�si�accenna�nonostante�la�riscontrata�carenza�di�interesse�ad�
agire.�

Il�problema�e�stabilire�in�quali�casi�i�soggetti�siano�da�considerarsi�con-
trointeressati.�

Solitamente�sono�considerati�tali�i�soggetti�determinati�cui�si�riferiscono�
i�documenti�richiesti�con�la�domanda�di�accesso.�

Chi�ricorre�al�giudice�amministrativo�ex 
art.�25�legge�7�agosto�1990�

n.�241�per�accedere�a�documenti�amministrativi,�che�coinvolgono�aspetti�
di�riservatezza�di�un�altro�soggetto,�e�sottoposto�alla�disciplina�generale�del�
processo�amministrativo�e�deve�notificare�al�controinteressato�il�ricorso,�ai�
sensi�dell'art.�21�comma�1�legge�T.A.R.(3).�
(2)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Dir. 
Proc. 
Ammin., 
2000,�148,�nota�
di�Cacciavillani�e�in�Giur. 
It., 
2000,�191.�Va�da�se�che�in�materia�di�accesso�ai�documenti�
amministrativi�regolato�dagli�art.�22�^25�legge�7�agosto�1990�n.�241,�il�termine��diritto��va�
considerato�atecnico,�essendo�ravvisabile�la�posizione�di�interesse�legittimo�quando�il�prov-
vedimento�amministrativo�e�impugnabile,�come�nel�caso�del��diritto��di�accesso,�entro�un�
termine�perentorio,�pure�se�incidente�su�posizioni�che�nel�linguaggio�comune�sono�piu�spesso�
definite�come�di��diritto�,�in�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�Cons.�Stato,�
1999,�I,�784,�in�Giornale 
Dir. 
Amm., 
2000,�71,�nota�di�Porro.�
(3)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Foro 
Amm., 
1999,�1205,�in�Studium 
juris, 
1999,�1147,�in�Urbanistica 
e 
appalti, 
1999,�861,�con�nota�di�Caringella.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Se�la�legge�241/1990�ha�inteso�garantire�il�principio�della�piena�conosci-
bilita�dell'azione�amministrativa,�cio�non�significa�che�non�debbano�essere�
tutelati�i�diritti�dei�terzi�che�dalla�conoscibilita�di�tali�atti�possano�ricavare�
un�danno.�

I�soggetti�controinteressati�nei�ricorsi�proposti�in�materia�di�accesso�ai�
documenti�amministrativi�ai�sensi�dell'art.�25�legge�7�agosto�1990�n.�241�
sono�gia�facilmente�individuabili�nei�soggetti�interessati�alla�riservatezza�dei�
documenti�richiesti�con�la�domanda�di�accesso(4).�

Il�giudizio�introdotto�con�il�ricorso�previsto�a�tutela�del��diritto��di�
accesso�ai�documenti�amministrativi�ex�art.�25�legge�n.�241�del�1990,�ha,�
infatti,�natura�impugnatoria�di�un�provvedimento�autoritativo�di�diniego�
(o�dell'inerzia)�dell'amministrazione,�per�cui�tale�giudizio�e�sottoposto�alla�
generale�disciplina�del�processo�amministrativo.�

Ne�consegue�che�il�ricorso�deve�essere�notificato�a�pena�di�inammissibi-
lita�tanto�all'organo�che�ha�emanato�l'atto�impugnato�quanto�ai�controinte-
ressati,�quali�debbono�considerarsi�i�soggetti�determinati�a�cui�si�riferiscano�
i�documenti�richiesti,�nel�termine�perentorio�di�trenta�giorni�fissato�dalla�
legge.�

E�,�infatti,�comunque�ravvisabile�una�posizione�di�interesse�legittimo,�
tutelata�dall'art.�103�Cost.,�quando�un�provvedimento�amministrativo�e�
impugnabile�come�di�regola�entro�un�termine�perentorio;�e�cio�anche�se�esso�
incide�su�posizioni�che,�nel�linguaggio�comune,�sono�piu�spesso�definite�come�
di��diritto��(5).�

Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
della 
Toscana, 
Firenze, 
sezione 
prima, 
sentenza 
2 
feb-

braio 
2004, 
n. 
266 
^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�D.�Lundini�^B.�R.�c/�Dirigente�Scolastico�

dell'istituto�Statale�di�istruzione�di�I.�

E�improcedibile�il�ricorso�di�accesso�agli�atti�ai�sensi�degli�artt.�24�e�25�legge�241�del�1990�
qualora�non�risulti�impugnato�il�rinnovo�di�diniego�agli�atti.�

E

�inammissibile�il�ricorso�consistente�nelfatto�che�esso�(chiaramente�preordinato�all'acqui-

sizione�della�conoscenza�di�segnalazioni�ed�esposti�di�altri�soggetti)�none�stato�notificato�ad�

alcun�controinteressato�(tale�dovendosi�infatti�considerare�il�soggetto�cui�si�riferiscono�i�docu-

menti�richiesti�con�una�domanda�di�accesso).�

�(omissis)�Fatto-diritto�^Con�il�ricorso�in�esame,�l'interessato,�docente�elementare�a�
tempo�indeterminato�in�servizio�presso�l'Istituto�Statale�d'Istruzione�di�I.,�insta�al�fine�di�
poter�accedere�a�tutti�gli�atti�dei�procedimenti�amministrativi,�di�cui�e�stato�destinatario,�
relativi�alla�lettera�di�richiamo�prot.�ris.�n.�28�del�15�marzo�2003�e�alla�contestazione�di�
addebiti�di�cui�alla�nota�prot.�ris.�n.�42�del�14�maggio�2003.�Pertanto,�impugna�il�diniego�di�
accesso�agli�atti�richiesti,�espresso�dal�Dirigente�Scolastico�del�predetto�Istituto�con�nota�

(4)�Sul�punto�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Cons.�Stato,�1999,�I,�784,�
in�Foro�It.,�1999,�III,�433,�nota�di�Romeo�e�in�Giornale�Dir.�Amm.,�2000,�71,�nota�di�Porro.�
(5)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Giornale�Dir.�Amm.,�2000,�71,�nota�
di�Porro:�nella�fattispecie�il�Consiglio�di�Stato�non�ha�peraltro�dichiarato�inammissibile�il�
gravame�non�notificato�al�controinteressato,�ma�ha�concesso�d'ufficio�al�ricorrente�il�benefi-
cio�della�rimessione�in�termini,�per�errore�scusabile,�ai�fini�dell'effettuazione�di�detta�notifi-
cazione,�annullando�con�rinvio�la�sentenza�di�primo�grado.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

prot.�ris.�n.�50�dell'11�luglio�2003.�Deduce,�in�proposito,�violazione�degli�artt.�22�e�25�della�
legge�n.�241/1990,�eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria,�violazione�dell'art.�2�del�
decreto�ministeriale�10�gennaio�1996�n.�60,�difetto�di�motivazione.�Assume,�in�particolare,�
che�le�esigenze�di�difesa�del�richiedente�prevalgono�sul�diritto�alla�riservatezza�dei�terzi�e�
che�nella�specie�l'Amministrazione�richiama�genericamente,�nell'atto�impugnato,�norme�di�
legge,�senza�specificare�la�sussistenza�di�ragioni�di�tutela�della�riservatezza�di�terzi�prevalenti�
rispetto�al�diritto�di�accesso�del�ricorrente.�

Al�riguardo�il�Collegio�reputa�anzitutto�di�poter�prescindere�dalle�eccezioni�di�inammis-
sibilita�ed�improcedibilita�del�ricorso�^sollevate�dalla�difesa�erariale�sotto�i�profili,�rispetti-
vamente,�della�mancata�notifica�dell'atto�introduttivo�al�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Uni-
versita�e�della�Ricerca,�e�della�carenza�di�interesse�ad�agire�ai�fini�della�richiesta�di�atti�rela-
tivi�ad�un�procedimento�disciplinare�conclusosi�in�maniera�positiva�per�il�docente�
interessato�^dato�che�al�ricorso�stesso�non�puo�darsi�ingresso,�ai�fini�dell'esame�di�merito,�
per�un�diverso�profilo�d'improcedibilita�,�che�al�Collegio�sembra�prioritario.�Ed�invero,�a�
seguito�di�produzione�documentale�dell'Amministrazione�in�data�16�ottobre�2003,�e�emerso�
che,�in�riferimento�alla�richiesta�di�accesso�ad�atti�da�parte�del�ricorrente,�il�Dirigente�Scola-
stico�ha�espressamente�rinnovato�il�diniego�con�nota,�questa�volta�specificamente�motivata,�
prot.�ris.�n.�54�del�26�agosto�2003�(in�ordine�ai�contenuti�e�alla�rilevanza�della�quale�nulla�
l'istante�ulteriormente�deduce),�di�modo�che�non�sussiste�allo�stato�l'interesse�del�ricorrente�
all'annullamento�dell'atto�impugnato,�in�presenza�di�tale�secondo�diniego,�che�comunque�
preclude,�in�quanto�non�impugnato,�il�soddisfacimento�dell'interesse�azionato�dal-
l'opponente.�

L'improcedibilita�del�gravame�di�cui�trattasi,�sotto�l'aspetto�sopra�indicato,�consente�poi�
al�Collegio�di�soprassedere�anche�dall'approfondimento�di�un�altro�profilo�d'inammissibilita�
del�ricorso�consistente�nel�fatto�che�esso�(chiaramente�preordinato�all'acquisizione�della�
conoscenza�di�segnalazioni�ed�esposti�di�altri�soggetti)�non�e�stato�notificato�ad�alcun�
controinteressato�(tale�dovendosi�infatti�considerare�il�soggetto�cui�si�riferiscono�i�documenti�
richiesti�con�una�domanda�di�accesso:�cfr.,�in�termini,�C.d.S.,�Ad.�Pl.,�n.�16�del�24�giugno�
1999).�

Il�ricorso�in�esame�dev'essere�quindi�dichiarato�improcedibile�per�difetto�d'interesse,�
ma�si�ravvisano�motivi�di�equita�sufficienti�per�indurre�il�Collegio�alla�compensazione�delle�
spese�di�giudizio.�

P.Q.M. 
Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�la�Toscana,�Firenze,�I�Sezione,�
dichiara�improcedibile�il�ricorso�di�cui�in�epigrafe�(omissis)�.�

Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
12, 
prot. 
n. 
6484 
^Circolare 
n. 
3, 
prot. 
n. 
6493, 
del 
19 
gennaio 
2004. 
Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al�
Consiglio�di�Stato.�

�E�stato�segnalato�a�questa�Avvocatura�Generale�che�alcune�Avvoca-
ture�Distrettuali�invitano�i�competenti�Uffici�delle�Amministrazioni�patroci-
nate�a�depositare�direttamente�presso�la�Segreteria�del�T.A.R.��l'eventuale�
provvedimento�impugnato,�nonche�gli�atti�e�documenti�in�base�ai�quali�l'atto�e�
stato�emanato,�quelli�in�esso�citati�e�quelli�che�l'Amministrazione�ritiene�utili�
al�giudizio�.�

Occorre�osservare�che�il�disposto�dell'art.�21,�comma�4,�legge�1034/1971,�
come�novellato�dall'art.�1,�legge�205/2000,�non�puo�certo�essere�inteso�come�
rivolto�a�sminuire�i�compiti�professionali�del�patrocinatore�legale;�la�norma�
deve�leggersi�come�destinata�direttamente�alla�P.A.�soltanto�nei�casi�in�cui�
questa�non�si�costituisca�in�giudizio;�la�scelta�^nell'an,�nel�quomodo�e�nel�
quando�^della�produzione�degli�atti�e�dei�documenti�relativi�alla�causa�spetta�
invece�al�patrocinante�e,�dunque,�all'Avvocatura�dello�Stato�qualora,�come�
di�norma,�quest'ultima�provveda�alla�costituzione�in�giudizio,�nell'interesse�
dei�soggetti�patrocinati;�tale�scelta�va�operata�previo�attento�esame�di�quanto�
si�va�a�produrre�nell'ottica�della�difesa�da�svolgere.�

Dispongo,�pertanto,�che�gli�Avvocati�dello�Stato,�ricevuti�dalle�Ammini-
strazioni�patrocinate�il�provvedimento�impugnato�e�gli�atti�e�documenti�rela-
tivi�ed�utili,�ne�vaglinopreventivamente�ilcontenuto�e�provvedano�alla�produ-
zione�in�giudizio�(a)�del�provvedimento/atto�impugnato,�(b)�degli�atti�e�
documenti�in�base�ai�quali�l'atto�impugnato�e�stato�emanato,�(c)�degli�atti�e�
documenti�citati�nell'atto�impugnato,�e�(d)�previa�attenta�selezione,�degli�altri�
atti�e�documenti�utili�in�relazione�alla�strategia�difensiva�da�adottare.�

Dispongo,�altres|�,�che�analogo�modus�operandi�sia�seguito�nel�corso�del�
giudizio�a�seguito�di�decisione�interlocutoria,�dovendosi�evitare�che�siano�
depositati�documenti�senza�il�previo�esame�e�il�consapevole�apporto�del-
l'avvocato�incaricato.�

Avvocato�generalei
ff.�Avv.�Giuseppe�Stipo�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2003, 
n. 
144445. 
Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�del-
l'art.�58�del�d.P.R.200/1967�(consultivo�n.�11741/01,�avvocato�R.�Tortora).�

�In�occasione�della�ricezione�della�nota�in�riferimento�si�riesamina�la�
questione�sottoposta,�inizialmente,�alla�Scrivente�con�la�nota�n.�14269�del�
13�giugno�2001,�con�la�quale�codesta�Amministrazione�ha�chiesto�alla�Scri-
vente�se�l'art.�58,�lettera�e)�del�d.P.R.�5�gennaio�1967�n.�200,�che�prevede,�
tra�le�categorie�di�pubblico�alle�quali�l'autorita�consolare�rilascia�gratuita-
mente�atti�o�copie�di�atti,�quella�del��personale�civile�e�militare�dello�Stato�in�
servizio�all'estero��possa�essere�applicato�anche�a�favore�del�personale�
assunto�localmente�dalle�rappresentanza�diplomatiche,�dagli�uffici�consolari�
e�dagli�istituti�italiani�di�cultura,�ai�sensi�del�Titolo�VI�del�d.P.R.�5�gennaio�
1967�n.�18,�cos|�come�novellato�dal�d.lgs.�7�aprile�2000�n.�103,�con�riguardo�
ai�contratti�assoggettati�alla�legge�italiana.�

La�Scrivente�ha�fornito�riscontro�con�la�propria�nota�n.�134597�del�
19�dicembre�2001,�con�la�quale�ha�fornito�una�soluzione�negativa�al�problema,�
sulla�base�della�considerazione�che�la�norma�sembrava�distinguere�tra�perso-
nale�in�servizio�all'estero�e�dunque,�presumibilmente,�fuori�dal�proprio�Paese�
di�origine,�e�personale�locale,�sicche�l'agevolazione�in�parola�sembrava�spettare�
solo�a�coloro�che�svolgessero�il�loro�servizio�fuori�dal�proprio�Paese�di�origine.�

Tuttavia�con�la�nota�in�riferimento�viene�evidenziato�che�la�nuova�for-
mulazione�dell'art.�93�della�legge�n.�18/67,�cos|�come�modificata�dalla�legge�
23�aprile�2003�n.�109,�precisa�che��Il�personale�dell'Amministrazione�degli�
Affari�Esteri�e�costituito�dalla�carriera�diplomatica,�disciplinata�dal�proprio�
ordinamento�di�settore,�dalla�dirigenza�e�dal�personale�delle�aree�funzionali�
come�definiti�e�disciplinati�dalla�normativa�vigente,�nonche�dagli�impiegati�a�
contratto�in�servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari�
e�gli�istituti�italiani�di�cultura�.�

Tale�nuova�formulazione�dell'art.�93�introduce�un�elemento�di�novita�
idoneo�a�consentire�la�revisione�del�parere�precedentemente�espresso.�

Infatti�ora�viene�espressamente�stabilito�che�il�personale�a�contratto�in�
servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari�e�gli�isti-
tuti�italiani�di�cultura,�qualunque�sia�la�legge�regolatrice�del�loro�contratto,�
rientra,�a�tutti�gli�effetti,�nell'ambito�del�personale�civile�dell'Amministra-
zione�degli�Affari�Esteri.�Tale�personale�viene,�abitualmente,�reclutato�tra�
persone�aventi�la�cittadinanza�locale,�dunque�la�nuova�formulazione�della�
suddetta�norma�sembra�affermare�che�anche�il�personale�non�solo�residente�
all'estero,�ma�anche�cittadino�del�Paese�dove�presta�le�proprie�funzioni�
rientra�nel��personale�dell'Amministrazione�degli�Affari�Esteri��e�dunque�
nel��personale�civile�dello�Stato�.�

L'agevolazione�in�parola,�dunque,�sembra�spettare�a�tutti�coloro�che,�
rientrando�nel��personale�civile�e�militare�dello�Stato�,�prestino�servizio�al�di�
fuori�del�territorio�italiano,�quindi�sembra�spettare�anche�al�personale�a�con-
tratto�in�servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari�e�
gli�istituti�italiani�di�cultura,�atteso�che�tale�personale,�come�si�e�visto,�rientra�
tra�il��personale�civile�e�militare�dello�Stato��e�presta�servizio�al�di�fuori�del�
territorio�italiano�.�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
gennaio 
2004, 
n. 
1141. 
Se 
sussiste 
il 
diritto 
alla 
ripetizione 
delle 
spese 
sostenute 
dal 
dipendente 


qualora 
il 
giudizio 
di 
responsabilita� 
amministrativa 
si 
sia 
concluso 
con 
sentenza 


che 
afferma 
il 
difetto 
assoluto 
di 
giurisdizione 
per 
avere 
il 
giudice 
contabile 
sin-

dacato 
il 
merito 
dell'attivita� 
amministrativa 
(consultivo 
n. 
14654/03, 
avvocato 


P.U. 
Di 
Palma). 
�Il 
Prof. 
L.G., 
in 
qualita� 
di 
Presidente 
dell'A.S.I. 
(Agenzia 
Spaziale 
Ita-
liana), 
con 
decisione 
della 
Corte 
dei 
Conti 
n. 
101/2001 
veniva 
ritenuto 
responsabile 
di 
danno 
erariale, 
per 
aver 
promosso 
e 
partecipato 
a 
talune 
ini-
ziative 
culturali 
non 
ritenute 
compatibili 
con 
gli 
scopi 
istituzionali 
dell'Ente 
di 
appartenenza. 
Avverso 
la 
suddetta 
decisione 
il 
Prof. 
L.G. 
ha 
adito 
la 
Corte 
di 
Cassazione 
che, 
con 
sentenza 
n. 
6851/2003, 
ha 
accolto 
il 
ricorso, 
statuendo 
il 
difetto 
di 
giurisdizione 
del 
Giudice 
contabile, 
cassando 
senza 
rinvio 
la 
sentenza 
impugnata. 


La 
decisione 
si 
e� 
pronunciata 
in 
relazione 
ad 
una 
ipotesi 
di 
danno 
era-
riale 
per 
avere, 
gli 
organi 
dell'A.S.I., 
con 
atto 
di 
gestione 
adottati 
dal 
1989 
al 
1992 
procurato 
un 
danno 
per 
aver 
deliberato 
e 
disposto 
la 
partecipazione 
a 
ventuno 
manifestazioni 
da 
cui 
sarebbero 
derivate 
spese 
�non 
strettamente 
correlate 
con 
gli 
scopi 
istituzionali 
dell'Ente�. 


La 
sentenza 
di 
condanna 
adottata 
dalla 
Sezione 
Giurisdizionale 
della 
Corte 
dei 
Conti 
per 
il 
Lazio 
ha 
trovato 
in 
appello 
una 
parziale 
riforma 
rite-
nendo 
il 
giudice 
di 
secondo 
grado, 
l'estraneita� 
alle 
finalita� 
dell'Ente 
esclusiva-
mente 
�le 
attivita� 
meramente 
autoreferenzionali 
o 
comunque 
genericamente 
divulgative 
di 
informazione 
sull'Ente�. 


In 
relazione 
alla 
richiesta, 
avanzata 
ex 
art. 
18 
del 
decreto 
legge 
67/1997 
dal 
Prof. 
L.G., 
al 
fine 
di 
ottenere 
il 
rimborso 
delle 
spese 
legali 
sostenute 
nel 
giudizio 
innanzi 
alla 
Suprema 
Corte, 
si 
osserva 
quanto 
segue. 


La 
Suprema 
Corte, 
in 
particolare, 
e� 
stata 
chiamata 
a 
pronunciarsi 
in 
merito 
alla 
presunta 
violazione 
dell'art. 
3, 
1O 
comma, 
punto 
1, 
lett. 
a) 
del 
decreto 
legge 
23 
ottobre 
1996, 
n. 
543, 
coordinato 
con 
la 
legge 
di 
conversione 
20 
dicembre 
1996, 
n. 
639, 
recante 
�Disposizioni 
urgenti 
in 
materia 
di 
ordina-
mento 
della 
Corte 
dei 
Conti�, 
di 
modifica 
all'art. 
1 
della 
legge 
14 
gennaio 
1994, 
n. 
20, 
che 
recita: 
�La 
responsabilita� 
dei 
soggetti 
sottoposti 
alla 
giurisdi-
zione 
della 
Corte 
dei 
Conti 
in 
materia 
di 
contabilita� 
pubblica 
e� 
personale 
e 
limitata 
ai 
fatti 
e 
alle 
omissioni 
commessi 
con 
dolo 
e 
colpa 
grave, 
ferma 
restando 
l'insindacabilita� 
nel 
merito 
delle 
scelte 
discrezionali�. 


Dall'esame 
della 
decisione 
emerge 
che 
la 
Corte 
dei 
Conti, 
senza 
una 
ragionevole 
motivazione, 
nel 
sancire 
la 
responsabilita� 
del 
Prof. 
L.G. 
per 
danno 
erariale, 
ha 
travalicato 
i 
limiti 
esterni 
della 
propria 
giurisdizione, 
sindacando 
nel 
merito 
le 
scelte 
discrezionali 
della 
Pubblica 
Amministra-
zione. 


La 
Corte 
di 
Cassazione, 
infatti, 
ha 
statuito 
che 
il 
Giudice 
contabile 
ha 
indebitamente 
operato 
una 
valutazione 
di 
estraneita� 
dai 
fini 
istituzionali 
dell'A.S.I. 
delle 
attivita� 
cd. 
�autoreferenziali� 
o 
comunque 
genericamente 
divulgative 
di 
informazioni 
sull'Ente, 
ricomprendendo 
in 
dette 
tipologie 
di 
attivita� 
le 
manifestazioni 
in 
contestazione. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�ragione�del�suddetto�principio,�che�impone�un�limite�preciso�e�invali-
cabile�alle�valutazioni�del�Giudice�contabile,�la�Corte�di�Cassazione�ha�
dichiarato�il�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�e�cassato�senza�rin-
vio�la�decisione�impugnata,�statuendo�che�il�Giudice�erariale��ha�sostituito,�

senza�ragionevole�motivazione,�le�sue�scelte�a�quelle�dell'Amministrazione�nel-

l'esercizio�del�potere�discrezionale�ad�essa�istituzionalmente�devoluto,�con�una�

valutazione�ex�post�e�senza�adeguata�comparazionefra�costisostenuti�e�risultati�

perseguiti�e/o�conseguiti�.�

Conseguentemente,�risultando�esclusa�ogni�responsabilita�del�Prof.�L.G.�
in�merito�al�danno�erariale�contestatogli,�in�ragione�della�insindacabilita�delle�
scelte�di�merito�compiute,�la�richiesta�di�rimborso�delle�spese�legali�sostenute�
dal�sig.�L.G.�va�accolta�a�norma�dell'art.�3,�comma�2�bis,�del�decreto�legge�
23�ottobre�1996�n.�543,�convertito�con�modificazioni�dall'art.�1,�comma�1,�
legge�20�dicembre�1996�n.�639.�

Si�invita,�pertanto,�codesta�Amministrazione�a�procedere�alla�liquida-
zione�della�parcella�presentata,�la�cui�entita�,�in�ragione�della�peculiarita�e�
complessita�della�causa,�risulta�congrua�nella�misura�di�Euro�35.833,00�oltre�

C.P.A.�e�I.V.A.�dovuti�per�legge,�dovendosi�escludere�i�diritti�di�procuratore�
in�quanto�non�previsti�davanti�le�magistrature�superiori�(nella�specie�Corte�
dei�Conti�Sezione�Centrale�e�Corte�di�Cassazione).�
La�liquidazione�complessiva�dovra�inoltre�tener�conto�di�. 
8.007,52�per�
spese�vive.�Si�rendono�gli�allegati�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
gennaio 
2004, 
n. 
8790. 
Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle�

Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115�del�
2002�(consultivo�n.�13825/03,�avvocato�C.�Sica).�

�Con�la�nota�in�riscontro�codesta�Avvocatura�Distrettuale�ha�rappresen-
tato�che�Le�vengono�comunicati,�con�certa�frequenza,�i�provvedimenti�con�
cui�il�giudice�competente�(nella�specie,�il�giudice�dell'esecuzione)�liquida�il�
compenso�al�custode�dei�beni�(automezzi�soprattutto)�sequestrati.�

Al�riguardo,�si�e�provveduto�in�certi�casi�alla�contestazione�del�provvedi-
mento�ex�art.�666�c.p.p.�

E�,�pero�,�intervenuto�il�d.P.R.�n.�115�del�2002,�il�cui�art.�170�non�prevede�
l'Amministrazione�Finanziaria�tra�i�soggetti�legittimati�a�proporre�opposi-
zione�al�Presidente�dell'ufficio�giudiziario�competente.�

Il�quesito�posto�concerne,�quindi,�se�l'Amministrazione�Finanziaria�
abbia�ancora�titolo�per�interloquire�(quale�ricorrente�o�resistente)�verso�i�
provvedimenti�con�cui�il�Giudice�dell'esecuzione�liquida�il�compenso�al�
custode�dei�beni�sequestrati.�

Secondo�la�giurisprudenza�formatasi�con�riguardo�all'art.�666�c.p.p.,�la�
legittimazione�al�ricorso�od�alla�resistenza�dell'Amministrazione�Finanziaria�
era�dapprima�pacifica�al�punto�che,�nel�procedimento�incidentale�di�liquida-
zione�dell'indennita�di�custodia�delle�cose�sottoposte�a�sequestro�penale�e�di�
ristoro�delle�spese�di�manutenzione,��dell'udienza�camerale�di�cui�all'art.�666�

c.p.p.�devono�essere�avvertiti�tutti�gli�interessati,�tra�i�quali�e�da�comprendere�il�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Ministero�del�tesoro�perche�tenuto�all'esborso,�salvo�rivalsa��(Cass.�Pen.,�Sez.�
IV,�27�luglio�1995,�n.�2489);��nelprocedimento�diesecuzioneaventeadoggetto�
la�confiscabilita�di�un�bene�(n.d.r.:�cui�potrebbe�equipararsi,�proparte,�la�liqui-
dazione�del�compenso�di�custodia),�l'Amministrazione�dello�Stato�e�
titolare�di�un�interesse�alla�decisione�dalla�quale�puo�derivarle�un�pregiudizio�o�
un�vantaggio�giuridicamente�apprezzabile;�alla�predetta�amministrazione�
compete�pertanto�l'avviso�dell'udienza�in�camera�di�consiglio�fissata�perla�
deliberazione�dell'incidente�...�Dall'omessa�notificazione�dell'avviso�di�udienza�

deriva�una�nullita�generale�a�regime�intermedio��(Cass.,�SS.UU.�Penali,�8�giu-
gno�1999,�n.�9).�

Senonche�,�piu�recentemente�e�decidendo�sulla�questione�specifica�delle�
spese�di�custodia�e�conservazione�delle�cose�sequestrate,�le�SS.UU.�Penali�
(24�aprile-2�luglio�2002,�n.�15161)�hanno�affermato�che�l'Amministrazione�
dell'Economia�e�delle�Finanze��nonpuo�considerarsiparte�inunafase�liquida-

tiva�di�spese�processuali�in�cui�il�p.m.�deve�intervenire�necessariamente�

all'udienzacamerale,previstadall'art.�666c.p.p.,propriopervegliareall'osser-

vanza�delle�leggi�ed�alla�tutela�dei�diritti�e�degli�interessi�anchefinanziari�dello�

Stato�,�richiamando,�quale�utile�termine�di�riferimento,�l'omologa�giurispru-
denza�delle�Sezioni�civili�nel�procedimento�di�liquidazione�del�compenso�ai�
periti,�consulenti�tecnici,�interpreti�e�traduttori.�

In�tale�nuovo�quadro�interpretativo,�la�lettura�dell'art.�170�per�cui�e�
parere�risulta�conseguente�ed�inequivoca�nel�senso�che�la�legittimazione�
all'opposizione�de�qua�a�tutela�degli�interessi�anche�finanziari�dello�Stato�
compete�in�via�esclusiva�al�pubblico�ministero�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
gennaio 
2004, 
n. 
9544. 
T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�con�
particolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nelperimetro�vinco-
lato�(consultivo�n.�5265/03,�avvocato�M.�E.�Scaramucci).�

�Codesta�Amministrazione�ha�chiesto�alla�Scrivente�di�esprimere�il�pro-
prio�parere�sulla�questione�se�le�nuove�opere�che,�debitamente�autorizzate,�
siano�state�realizzate�all'interno�della�perimetrazione�catastale�relativa�ad�
immobili�(nel�caso�di�specie,�il�parco�di�una�villa�monumentale,�riconosciuto�
di�per�se�meritevole�di�autonoma�tutela)�vincolati�in�precedenza,�debbano�
essere�considerate�come�beni�comunque�assoggettati�alla�disciplina�di�tutela�
storico-artistica�(e,�quindi,�anche�all'esercizio�della�prelazione�di�cui�
all'art.�58�del�T.U�n.�490/1999),�anche�se,�di�per�se�,�privi�dei�requisiti�neces-
sari�per�essere�dichiarati�beni�culturali�e�distinguibili�dal�bene�originaria-
mente�oggetto�del�vincolo.�

Osserva�la�Scrivente�che,�nel�settore�della�tutela�artistica,�lo�Stato�
appare�titolare�di�un�vero�e�proprio�diritto�soggettivo�sulla�cosa�protetta,�
tanto�che�da�taluni�autori�s|�e�parlato�addirittura�di�una�doppia�proprieta�
(proprieta�privata�si,�ma�anche�appartenenza�pubblica�dei�beni�stessi).�

I�beni�culturali�indicati�all'art.�2�del�citato�T.U.,�che�siano�stati�dichiarati�
di�interesse�particolarmente�importante,�sono,�infatti,�soggetti�a�vincolo�di�
conservazione�e�spesso�di�destinazione,�nonche�di�godimento�e�di�utilizza-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zione�da�parte�del�pubblico;�sono�esposti�alla�facolta�di�prelazione�da�parte�
dello�Stato�e,�in�conseguenza,�sono�sottoposti�a�notevoli�poteri�di�tutela,di�
intervento�e�di�polizia�da�parte�di�quest'ultimo.�

Tali�poteri�appaiono�riconducibili�ad�uno�ius 
in 
re 
aliena 
che,�in�quanto�
riconosciuto�di�natura�demaniale,�e�stato�ricondotto�all'art.�825�c.c.�

Dalla�rilevata�natura�di�diritto�reale�parziale�dello�Stato�sui�beni�cultu-
rali�discende�la�necessaria�conseguenza�che,�in�analogia�con�quanto�previsto�
dalla�disciplina�civilistica�per�gli�altri�diritti�reali�limitati�(v.�art.�2811�c.c.),�
la�tutela�correlata�al�vincolo�sull'area�si�estende�di�diritto�alle�costruzioni�e�
alle�altre�accessioni�dell'immobile�vincolato.�

Alla�luce�di�quanto�sopra�esposto�si�condivide�il�parere�espresso�dalla�
Avvocatura�Distrettuale�di�Venezia,�sottolineandosi�che�l'autorizzazione�alla�
edificazione�su�parte�del�sedime�vincolato�non�comporta�una�revoca�implicita�
(pro 
quota)�del�vincolo,�non�solo�in�quanto,�come�sottolineato�nella�citata�
nota�della�Avvocatura�di�Venezia�del�10�dicembre�2002,�quest'ultima�sarebbe�
illegittima�in�quanto�opera�di�un�organo�incompetente,�ma�soprattutto�per-
che�tale�affermazione�si�basa�sull'errato�presupposto�che�la�autorizzazione�
ad�edificare�comporti�il�sacrificio�di�una�parte�dell'area�vincolata,�dimenti-
cando�che�l'autorizzazione�e�atto�di�gestione�del�vincolo.�

Infatti,�non�e�consentito�in�sede�autorizzatoria�derogare�all'accertamento�
dei�valori�contenuti�nel�provvedimento�di�tutela.�

Pertanto,�una�valutazione�di�compatibilita�che�comporti�una�deroga�al�
vincolo�si�risolve�in�una�autorizzazione�illegittima.�

Con�riferimento�al�caso�specifico�sottoposto�all'esame�della�Scrivente,�si�
ritiene�che�l'alienazione�del�manufatto�in�contestazione�avrebbe�dovuto�essere�
comunicata�alla�amministrazione�per�l'eventuale�esercizio�del�diritto�di�prela-
zione.�Tuttavia,�le�circostanze�dedotte�a�giustificazione�del�ritardo�nella�
denuncia�da�parte�degli�acquirenti�del�manufatto�stesso�(mancata�menzione�
negli�atti�di�provenienza�precedenti�da�parte�dei�notai�roganti�dell'esistenza�
del�vincolo�in�favore�del�Ministero�per�i�beni�e�le�Attivita�culturali)�consentono�
di�escludere�l'elemento�soggettivo�del�reato�di�cui�all'art.�122�del�testo�unico�
e,�quindi,�la�necessita�di�segnalazione�del�fatto�alla�Autorita�giudiziaria.�

Considerato,�infine,�l'effetto�automatico,�sopra�ricordato,�della�acces-
sione,�non�si�ritiene�necessaria�una�nuova�notifica�del�vincolo,�ne�una�nuova,�
autonoma�trascrizione�dello�stesso,�salvo�che�codesta�amministrazione,�in�
relazione�alle�circostanze�del�caso�concreto,�non�ne�ravvisi�l'opportunita�al�
fine�di�prevenire�l'insorgenza�di�contenziosi�con�i�futuri�acquirenti�del�bene�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
febbraio 
2004, 
n. 
20036. 
Decreto 
Legislativo 
19 
marzo 
2001 
n. 
69, 
art. 
50: 
conseguenze 
della 
retro-
datazione 
di 
promozioni 
^Presupposti 
per 
le 
promozioni 
a 
generali 
di 
corpo 
d'Armata 
della 
Guardia 
di 
Finanza 
(consultivo�n.�5835/04,�avvocato�A.�Lin-
guiti).�

�A) 
Con�il�foglio�in�riscontro�codesta�Amministrazione�chiede�se,�a�
seguito�della�pronunzia�giurisdizionale�di�annullamento�per�illegittimita�di�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

una�graduatoria�relativa�all'avanzamento�per�l'anno�2000�al�grado�di�gene-
rale�di�divisione,�e�della�rinnovazione�della�detta�graduatoria�con�la�conse-
guente�intervenuta�attribuzione�del�grado�di�generale�di�divisione�dal�1.�gen-
naio�2000�ad�un�generale�di�brigata�rimasto�precedentemente�illegittima-
mente�escluso�dall'avanzamento�a�generale�di�divisione,�debbono�
considerarsi�esistenti�e�realizzati�i�presupposti�per�la�promozione�al�grado�di�
generale�di�corpo�d'armata�voluti�dall'art.�50/2�D.Leg.vo�n.�69/2001�(eserci-
zio�delle�attribuzioni�del�grado�di�generale�di�divisione�e�maturazione�al�
31�ottobre�dell'anno�precedente�quello�della�promozione�di�almeno�due�anni�
di�anzianita�di�grado).�

B)�Codesta�Amministrazione�evidenzia�che�sulla�questione�delle�conse-
guenze�della�retrodatazione�della�promozione�ai�fini�del�calcolo�del�periodo�
minimo�di�comando�nel�grado�superiore�in�vista�delle�successive�promozioni,�
nonostante�che,�nei�casi�di�rinnovazione�con�esito�favorevole�di�un�giudizio�
di�avanzamento�annullato�per�accoglimento�di�ricorso,�si�tratti�di�segmento�
temporale�in�cui�l'ufficiale�ha,�in�concreto,�assolto�incarico�ed�ha�esercitato�
attribuzioni�proprie�del�grado�inferiore,�e�stato�gia�interpellato�il�Consiglio�
di�Stato,�che�ha�reso�il�proprio�parere�in�data�11�marzo�2003�col.,�n.�520.�

In�tale�parere�il�Consiglio�di�Stato�ha�espresso�l'avviso�che�il�principio�(di�
cui�agli�artt.�32-33�e�34�D.Leg.vo�n.�60/2001)�della�retroattivita�della�promo-
zione��ora�per�allora��trova�il�suo�fondamento�nel�diritto�di�difesa�e�di�agire�in�
giudizio�tutelato�dall'art.�24�Cost.,�sicche�le�eccezioni�alla�piena�retroattivita�
dell'esecuzione�di�un�giudicato�(o�situazione�ad�esso�assimilata�dall'art.�34�del�
D.Leg.vo�n.�69/2000)�devono�trovare�un�fondamento�derogatorio�di�diritto�
positivo,�idoneo�a�superare�la�garanzia�della�piena�retroattivita�.�

Al�fine�di�corroborare�tale�conclusione�il�detto�parere�del�Consiglio�di�
Stato�si�rifa�a�proprie�sentenze�e�precedenti�pareri�ispirati�al�criterio�secondo�il�
quale�la�promozione�ora�per�allora,�se�non�si�ricorresse�allafictio�iuris,��si�risol-
verebbe�in�una�sostanziale�elusione�del�giudicato,�in�danno�di�colui�che�abbia�
ottenuto�una�vittoria�giustiziale�o�giurisdizionale�per�effetto�della�quale�sia�
intervenuto�l'annullamento�di�un�provvedimento�illegittimo�della�P.A.�.�

Nel�richiamato�parere�del�Consiglio�di�Stato�viene�ricordato�pure�che�
�il�D.Leg.vo�n.�69/1991�prescrive�che�la�promozione�al�grado�superiore�
avvenga�con�l'anzianita�che�gli�sarebbe�spettata�qualora�la�promozione�
avesse�avuto�luogo�a�suo�tempo��(art.�34�D.Leg.vo�citato).�

C)�La�Scrivente,�investita�dello�specifico�quesito�relativo�alla�promo-
zione�al�grado�apicale�di�nuova�istituzione�di�generale�di�Corpo�d'armata�
(art.�4,�lett.�c,�legge�n.�78/2000)�di�un�generale�di�brigata�che�ha�ottenuto�
l'annullamento�giurisdizionale�della�precedente�graduatoria�(con�sentenza�
del�C.d.S.�n.�6337/2003)�di�avanzamento�ed�in�conseguenza�della�rinnova-
zione�del�giudizio�di�avanzamento�(effettuata�in�data�10�dicembre�2003)�la�
promozione�al�grado�di�generale�di�divisione�con�effetto�dal�1.�gennaio�
2000,�rileva�che�il�quesito�presenta�un�suo�proprio�specifico�e�particolarepro-
filo�dato�dal�fatto�che�la�normativa�che�disciplina�la�promozione�al�grado�di�
generale�di�corpo�d'armata�si�articola�in�due�ipotesi�distinte:�una�prima�ipo-
tesi�legata�all'applicazione�di�una�norma�transitoria�(volta�a�disciplinare�
�il�graduale�passaggio�dalla�vigente�normativa�a�quella�dettata�con�i�decreti�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

legislativi)�che�e�contenuta�nell'art.�50/2�D.Leg.vo�n.�60/2001,�ed�una�
seconda�ipotesi�legata�all'applicazione�di�una�norma�a�regime�che�e�conte-
nuta�nell'art.�50�D.Leg.vo�citato�commi�3-4-5�e�6.�

D).La�norma.transitoria,�che�viene�qui�in�considerazione,�e�distinta�da�
una�possibilita�di�utilizzazione�temporale�limitata�(solo�per�gli�anni�
2001-2002�e�2003)�ed�esige�che�l'interessato�abbia�esercitato�le�attribuzioni�
previste�per�il�grado�rivestito�ed�abbia�maturato�al�31�ottobre�dell'anno�pre-
cedente�quello�della�promozione�almeno�2�anni�di�anzianita�di�grado.�

D1).Con.riguardo.allimite.temporale.di.utilizzabilita�.della.norma.transitoria.�

Nel�caso�sottoposto�l'interessato�ha�ottenuto�la�promozione�al�grado�di�
generale�di�divisione�il�10�dicembre�del�2003,�con�effetto�retroattivo�dal�
1.�gennaio�2000.�

Non�puo�dirsi�pertanto,�almeno�sotto�il�profilo�della�data�di�consegui-
mento�del�grado�di�generale�di�divisione�(10�dicembre�2003)�che�possa�esclu-
dersi�la�applicazione�della�norma�transitoria�che�prevede�anche�per�il�2003�
la�sua�utilizzabilita�.�

Ma�non�sembra�neppure�(e�piu�radicalmente)�che�il�limite�temporale�in�
questione�possa�essere�invocato�quando�^come�nel�caso�in�esame�^il�ritardo�
nella�promozione�sia�imputabile�all'illegittimo�provvedimento�dell'Ammini-
strazione�(mancato�avanzamento)�annullato�con�effetto�retroattivo�dal�giu-
dice�amministrativo,�cos|�come�d'altro�canto�imputabile�alla�Amministra-
zione�e�anche�la�mancata�tempestiva�adozione�dei�provvedimenti�riparatori�
conseguenti�alla�promozione�al�grado�di�generale�di�divisione�intervenutas
i�ripete�^il�10�dicembre�2003�e�cioe�entro�il�triennio�di�utilizzabilita�della�
norma�transitoria,�ove�ricorrenti�(del�che�subito�si�dira�)�gli�altri�presupposti�
voluti�dalla�norma�transitoria.�

D2).Con.riguardo.alla.necessita�.dell'esercizio.di.attribuzioni.nel.grado.
rivestito.e.di.almeno.di.due.anni.di.anzianita�.nel.grado.al�31�ottobre�dell'anno�
precedente�la�promozione�si�osserva�che�tali�presupposti�non�possono�essere�
richiesti�^in�coerenza�con�i�principi�piu�volte�indicati�al�Consiglio�di�Stato�
in�sede�consultiva�e�giurisdizionale�^quando�l'impedimento�al�consegui-
mento�effettivo�di�tali�presupposti�sia�stato�dovuto�ad�illegittimita�poste�in�
essere�dalla�Amministrazione�e�rimosse�con�effetto�retroattivo�dall'annulla-
mento�giurisdizionale.�

L'effetto�ripristinatario�che�l'annullamento,�per�sua�natura�retroattivo,�
ed�il�conseguente�provvedimento�di�promozione�devono�realizzare�non�puo�
che�essere�in�linea�di�principio�pieno,�determinandosi�altrimenti�un�effetto�
sostanzialmente�elusivo�del�giudicato.�

Ne�tali�principi�possano�subire�^ad�avviso�della�scrivente�^in�assenza�di�
espresse�e�razionali�disposizioni�in�senso�difforme,�deroghe�dovute�al�fatto�
che�il�caso�in�esame�involge�la�promozione�a�grado�apicale.�

E).Una�conferma�della�conclusine�di�cui�sopra�e�offerta�anzi�dal�dettato�
dei�commi�5�e�6�dell'art.�50�D.lvo�n.�69/2001.�

Il�quinto�comma�detta�per�i�soli�ufficiali�che�acquisiscano�il�grado�di�
generale�di�divisione�dopo�il�1.ottobre.2000.(e�tale�non�e�il�caso�in�esame�
essendo�stato�acquisito�a�grado�di�generale�di�divisione�al�1.�gennaio�2000),�
una�norma�speciale�applicabile�fino�al�31�dicembre�2005.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Il�sesto�comma�prevede�per�i�generali�di�divisione�mancanti�dei�requisiti�
occorrenti�per�rientrare�sulla�ipotesi�del�comma�5,�per�ragioni�di�servizio�o�di�
malattia�(e�tale�non�e�la�situazione�di�chi�come�nel�caso�in�esame�non�e�stato�
valutato�a�causa�di�una�illegittimita�posta�in�essere�dalla�amministrazione�e�
rimossa�con�effetto�retroattivo�da�pronuncia�del�giudice�amministrativo)�
una�disciplina�riparatoria�del�ritardo.�

Se�una�disciplina�riparatoria�del�ritardo,�dovuta�a�fatti�che,�oggettiva-
mente�esistenti�ed�impeditivi,�hanno�comportato�la�mancata�valutazione,�e�
prevista,�a�maggiore�ragione�una�piena�riparazione�ripristinatoria�deve�essere�
data,�quando�la�mancata�valutazione�sia�stata�dovuta�ad�illegittimita�imputa-
bile�alla�Amministrazione.�

Ne�sembra�irrilevante�osservare�che�diversamente�ragionando�l'esercizio�
di�attribuzioni�nel�grado�di�generale�di�divisione�sarebbe�oggi�impossibile�
con�le�caratteristiche�di�apicalita�che�aveva�fino�alla�introduzione�del�grado�
di�generale�di�corpo�d'armata.�

Una�soluzione�diversa�da�quella�ripristinatoriaqui�accoltaesporrebbe�peral-
tro�ad�una�azione�risarcitoria�di�sicura�fondatezza�e�di�non�indifferente�rilievo�.�

A.G.S. 
^Parere 
dell'1H 
febbraio 
2004, 
n. 
21425. 
Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali�

OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,�inden-

nita�varieedaltro^Responsabiledelprocedimento^Alta�Vigilanza�(consultivo�

n.�4444/02,�avvocato�M.�Corsini).�
�Con�nota�10�dicembre�2003�n.�18913�codesto�Ministero�ripropone�la�que-
stione�dell'avvalimento�da�parte�di�altre�Amministrazioni�dei�Provveditorati�
Regionali�alle�Opere�Pubbliche�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�per�la�realizza-
zione�di�lavori�pubblici�ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�11�febbraio�1994�n.�109.�

Ora,�richiamando�l'avviso�gia�espresso�da�questa�Avvocatura�circa�i�
contenuti�e�la�natura�del�rapporto�che�si�viene�a�creare�tra�uffici�pubblici�
per�effetto�dell'affidamento�delle�funzioni�di�stazione�appaltante�(parere�reso�
con�nota�29�gennaio�2003,�n.�9417),�vengono�sollevati�ulteriori�profili�di�pro-
blematicita�che�sarebbero�insorti�in�occasione�delle�funzioni�di�stazione�
appaltante�che�il�Provveditorato�per�la�Basilicata�sarebbe�stato�chiamatoad�
espletare�su�richiesta�del�Commissario�ad�acta�ex�art.�86�della�legge�
27�dicembre�2002,�n.�289�nominato�dal�Ministro�per�le�Attivita�Produttive.�

In�particolare,�premesso�che�il�Provveditorato�assume�le�attivita�di�pro-
gettazione,�affidamento�ed�esecuzione�lavori,�nonche�di�collaudo�statico,�
mentre�il�Commissario�ad�acta�svolgerebbe�le�funzioni�di�supervisione,�dire-
zione�lavori�e�di�collaudo�tecnico�amministrativo,�viene�riferito�che�nel�qua-
dro�economico�degli�interventi�di�competenza�dell'ufficio�del�Commissario�
sono�inseriti�gli�importi�corrispondenti�al�compenso�incentivante�per�il�perso-
nale�interno�stabilito�dall'art.�18�della�legge�quadro,�ma�che�detti�importi�
non�possono�ricomprendere�anche�le�spese�vive�di�missione�sostenute,�tal-
volta�in�misura�rilevante,�dal�personale�stesso.�

D'altra�parte,�si�rappresenta�che�le�spese�stesse�^unitamente�a�quelle�
sostenute�per�l'espletamento�della�gara�e�alla�redazione�del�progetto�^non�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

possono�gravare�in�modo�definitivo�sulle�risorse�del�Provveditorato�stazione�
appaltante,�le�cui�disponibilita��sono�parametrate�esclusivamente�alle�proprie�
esigenze�funzionali�programmate,�mentre�le�esigenze�poste�dallo�svolgimento�
delle�funzioni�di�stazione�appaltante�per�altri�soggetti�non�sarebbero�prevedi-
bili�o�preventivamente�definibili.�

Di�conseguenza,�codesto�Ministero�prospetta�l'esigenza�che�le�spese�vive�
ora�dette,�tutte�rendicontabili,�siano�in�sede�convenzionale�poste�a�carico�del-
l'amministrazione�che�si�avvale�del�Provveditorato.�

In�occasione�del�precedente�parere�questa�Avvocatura�aveva�rilevato�che�
per�effetto�dell'art.�19�della�legge�n.�109/1994�l'ufficio�delegato�delle�funzioni�
di�stazione�appaltante�svolge�un�compito�rientrante�nelle�proprie�funzioni�
istituzionali,�e�che�tale�considerazione�non�possa�non�riverberarsi�sugli�
aspetti�economici�del�rapporto�con�il�soggetto�affidante,�nel�senso�che�questi�
non�possono�essere�diversi�da�quelli�che�sarebbero�configurabili�nel�caso�di�
svolgimento�in�proprio�delle�funzioni�stesse.�Di�conseguenza,�anche�secondo�
l'indicazione�fornita�dall'Autorita��di�Vigilanza�nel�noto�atto�di�regolazione�

n.�6/1999,�da�un�lato�l'esercizio�delle�relative�attivita��da�parte�del�personale�
statale�rientra�tra�i�doveri�d'ufficio�dei�dipendenti�(senza�che�sia�configurabile�
alcun�compenso�aggiuntivo�rispetto�al�normale�trattamento�economico),�dal-
l'altro�il�ricorso�a�professionalita��esterne�costituisce�ipotesi�eccezionale�i�cui�
costi�devono�essere�oggetto�di�rimborso.�
L'aspetto�potenzialmente�critico�del�parere�in�rapporto�alle�esigenze�ora�
prospettate�da�codesto�Ministero�risiederebbe�dall'avere�questa�Avvocatura�
espressamente�detto�che��al�di�la��di�questo�importo�(ossia�oltre�al�compenso�
incentivante�ex 
art.�18dellaleggen.�109/1994chel'enteaffidantedovrebbever-
sare�al�Provveditorato�in�favore�del�personale�adibito�all'espletamento�delle�atti-
vita��di�stazione�appaltante,�ed�oltre�al�rimborso�dei�costi�sostenuti�per�l'affida-
mento�di�taluna�prestazione�professionale�all'esterno)�nulla�deve�essereulterior-
mente�corrisposto�.....�nemmeno�a�titolo�di�rimborso�spese�per�straordinari�ed�
attrezzature,�in�quanto�i�relativi�oneri�sono�sostenuti�dall'ufficio�affidatario�nel-
l'ambito�delle�proprie�attribuzioni�istituzionali�;�le�espressioni�usate,�infatti,�
potrebbero�precludere�il�rimborso�delle�ulteriori�spese�per�missioni,�gare,�e�
redazione�progetti�la�cui�necessita��e��invece�ora�segnalata.�

In�relazione�a�quanto�sopra,�la�Scrivente�osserva�quanto�segue.�

Per�quanto�concerne�le�spese�connesse�allo�svolgimento�delle�gare�ed�
alla�redazione�dei�progetti,�sembra�che�esse�trovino�copertura�pressoche�inte-
grale�nelle�voci�del�quadro�economico�dell'intervento�(art.�17,�comma�1�let-
tera�b),�numeri�9�e�10��spese�per�commissioni�giudicatrici�e�per�pubblicita��
�e�numero�7�spese�relative�alla�progettazione);�si�tratterebbe�in�sostanza�
di�risorse�gia��a�disposizione�dell'amministrazione�titolare�dell'intervento,�e�
come�tali�certamente�trasferibili�al�soggetto�che�svolge�le�funzioni�di�stazione�
appaltante,�nelle�cui�attribuzioni�rientrano�sia�la�progettazione�che�la�
gestione�della�gara.�

Per�quanto�concerne�le�spese�di�missione,�invece,�il�carattere�istituzio-
nale�del�compito�svolto�dal�Provveditorato�quale�stazione�appaltante�
dovrebbe�condurre�a�ritenere�che�esse�gravino�come�costo�relativo�al�perso-
nale�non�coperto�dal�quadro�economico�dell'intervento�sul�Provveditorato�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

stesso,�esattamente�come�accadrebbe�se�le�funzioni�svolte�a�favore�del�sog-
getto�richiedente�fossero�svolte�direttamente�nell'interesse�dell'Amministra-
zione�servente;�se�infatti�dovesse�trovare�rigorosa�applicazione�il�principio�
affermato�dal�Consiglio�di�Stato�per�cui�quest'ultima�e�tenuta 
a 
svolgere 
la 
funzione 
affidata 
con 
ilpropriopersonale 
edilproprio 
apparato 
organizzativo,�
ne�dovrebbe�discendere�che�tutte�le�connesse�spese�di�funzionamento�della�
stazione�appaltante�che�non�trovano�collocazione�nelle�voci�di�quadro�econo-
mico�dell'opera�(cioe�dalle�somme�appositamente�stanziate�dal�soggetto�tito-
lare�dell'intervento)�sono�a�carico�del�Provveditorato.�

Ne�a�diversa�conclusione�potrebbero�indurre�considerazioni�circa�
la�maggiore�o�minore�prevedibilita�dell'onere,�dal�momento�che�^una�volta�
assunto�il�compito�di�stazione�appaltante�^la�conosciuta�durata�dell'attivita�
da�prestare�dovrebbe�ben�consentire�la�previsione�dei�suoi�costi�in�funzione�
del�periodo�necessario�alla�funzione�e,�almeno�in�teoria,�l'iscrizione�in�bilan-
cio�delle�connesse�risorse.�E�d'altra�parte,�il�soggetto�affidante�ha�nel�proprio�
bilancio�solo�le�somme�necessarie�a�fronteggiare�i�costi�del�proprio�personale,�
per�definizione�carente�rispetto�alle�esigenze�di�committenza,�e�non�del�per-
sonale�di�altre�strutture.�Ne�nel�quadro�economico�dell'intervento�possono�
inserirsi�voci�diverse�rispetto�a�quelle�elencate�dall'art.�17�del�regolamento.�

Trattasi�tuttavia�di�aspetto�di�dettaglio,�rispetto�al�quale�non�sembra�
esservi�un�particolare�interesse�a�che�le�parti�adottino�questa�piuttosto�che�
quella�regola�di�riparto�dell'onere,�nell'ambito�del�disciplinare�volto�a�rego-
lare�le�modalita�di�espletamento�della�funzione�di�stazione�appaltante;�e�dun-
que,�ove�particolari�considerazioni�di�specie�(anche�legate�alle�effettive�dispo-
nibilita�di�risorse�nei�rispettivi�bilanci)�ne�suggeriscano�la�possibilita�,�le�spese�
di�missione�potrebbero�anche�essere�eccezionalmente�poste�a�carico�del�sog-
getto�nel�cui�interesse�sono�svolte�le�funzioni�di�stazione�appaltante.�

In�sostanza,�in�linea�di�principio�l'ente�che�richiede�la�prestazione�delle�atti-
vita�di�stazione�appaltante�potrebbe�a�buon�titolo�pretendere�che�le�spese�di�
missione�del�personale�gravino�sul�soggetto�servente,�ma�l'opposta�soluzione�
potrebbe�in�particolari�circostanza�essere�convenuta�dalle�parti.�Quelloche�
importa�^ed�in�tal�senso�deve�leggersi�la�regola�della��istituzionalita��della�fun-
zione�svolta,�affermata�nel�parere�di�questa�Avvocatura�^e�che�sia�fatto�rigoro-
samente�salvo�il�principio�della�inammissibilita�di�compensi�o�corrispettivi�di�
sorta,�sia�riconosciuti�all'ufficio�sia�attribuiti�al�personale�incaricato,�specifica-
mente�diretti�a�remunerare�le�prestazioni�di�stazione�appaltante�al�di�fuori�ed�
in�aggiunta�alla�normale�retribuzione�prevista�dalla�legge.�

Con�distinto�quesito�formulato�con�la�medesima�nota�che�si�riscontra,�
poi,�codesto�Ministero�chiede�parere�in�merito�alla�possibilita�di�nominare�il�
responsabile�del�procedimento�all'interno�del�Provveditorato�Regionale�alle�
Opere�Pubbliche,�posto�che�le�attribuzioni�di�tale�figura�sarebbero�riferibili�
alla�stazione�appaltante�e�che�^se�esercitate�all'interno�del�Provveditorato�a
ssicurerebbero�meglio�il�coordinamento�delle�varie�fasi�di�realizzazione�del-
l'intervento.�

Ritiene�questa�Avvocatura�che�al�quesito�debba�senz'altro�darsi�risposta�
affermativa.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Le 
diverse 
formulazioni 
dell'art. 
7 
che 
si 
sono 
succedute 
nel 
corso 
delle 
ripetute 
modifiche 
della 
legge 
n. 
109/1994 
hanno 
costantemente 
riferito 
la 
figura 
del 
responsabile 
del 
procedimento 
all'organico 
dell'amministrazione 
aggiudicatrice, 
prevedendo 
l'obbligatorieta� 
dell'appartenenza 
di 
quello 
a 
que-
sto, 
ma 
deve 
ritenersi 
^proprio 
in 
funzione 
della 
natura 
dei 
compiti 
attribuiti 
dall'ordinamento 
al 
responsabile 
del 
procedimento 
^che 
tale 
collegamento 
operi 
se 
ed 
in 
quanto 
l'amministrazione 
aggiudicatrice 
sia 
effettivamente 
sta-
zione 
appaltante: 
non 
altrimenti 
infatti 
sarebbero 
giustificabili 
in 
capo 
al 
responsabile 
del 
procedimento, 
tra 
quelle 
elencate 
dall'art. 
8 
del 
d.P.R. 


n. 
554/1999, 
competenze 
(quali 
ad 
esempio 
quelle 
connesse 
alla 
progetta-
zione, 
lettere 
c) 
d) 
e), 
all'espletamento 
della 
conferenza 
dei 
servizi, 
lettera 
q), 
e 
soprattutto 
all'intera 
fase 
di 
esecuzione 
dei 
lavori) 
che 
sono 
tipiche 
del 
committente 
di 
lavori 
pubblici. 
Il 
dubbio 
eventualmente 
insorto 
puo� 
essere 
giustificato 
dal 
fatto 
che 
la 
legge 
quadro, 
nel 
prevedere 
l'attuale 
riparto 
di 
competenze 
tra 
responsabile 
del 
procedimento, 
direttore 
dei 
lavori 
ed 
amministrazione, 
non 
puo� 
prendere 
in 
considerazione 
l'ipotesi 
della 
concessione 
di 
committenza, 
in 
quanto 
isti-
tuto 
ora 
normalmente 
vietato; 
e 
dunque, 
nel 
caso 
di 
affidamento 
di 
funzioni 
di 
stazione 
appaltante 
eccezionalmente 
consentito, 
occorre 
operare 
lo 
scor-
poro 
tra 
le 
funzioni 
in 
astratto 
riconducibili 
al 
compito 
di 
alta 
vigilanza 
(che 
tradizionalmente 
competono 
al 
soggetto 
che 
mantiene 
la 
titolarita� 
del-
l'intervento) 
e 
le 
funzioni 
invece 
pertinenti 
alla 
gestione 
della 
gara 
e 
all'esecu-
zione 
del 
contratto, 
che 
spettano 
per 
definizione 
alla 
stazione 
appaltante. 


La 
responsabilita� 
del 
procedimento, 
come 
centro 
unico 
di 
imputazione 
delle 
attivita� 
che 
in 
modo 
piu� 
stretto 
e 
qualificante 
ineriscono 
la 
realizza-
zione 
dell'intervento 
dalla 
sua 
progettazione 
fino 
al 
collaudo, 
sembra 
non 
possa 
che 
far 
capo 
alla 
stazione 
appaltante 
e 
deve 
a 
questa 
essere 
riservata; 
mentre 
e� 
corretto 
che 
l'alta 
vigilanza 
(il 
cui 
contenuto 
tuttavia 
andrebbe 
con-
cretamente 
precisato 
enucleando 
le 
attivita� 
, 
anche 
di 
natura 
autorizzatoria 
ed 
approvativa, 
che 
l'ordinamento 
attualmente 
attribuisce 
ora 
al 
responsabile 
del 
procedimento 
ora 
all' 
Amministrazione�) 
spetti 
al 
soggetto 
titolare 
del-
l'intervento 
nei 
limiti 
e 
con 
la 
portata 
da 
precisarsi 
nel 
disciplinare. 


Peraltro, 
proprio 
in 
ossequio 
alla 
prospettata 
esigenza 
^che 
si 
condivided
i 
assicurare 
al 
meglio 
l'unitarieta� 
della 
funzione 
di 
stazione 
appaltante 
ed 
il 
necessario 
coordinamento 
tra 
tutte 
le 
attivita� 
che 
ad 
essa 
fanno 
capo, 
sembra 
da 
rilevarsi 
l'apparente 
incongruenza 
del 
riparto 
di 
funzioni 
attualmente 
conve-
nuto 
tra 
ufficio 
commissariale 
e 
Provveditorato 
alle 
Opere 
Pubbliche. 


Codesto 
Ministero 
riferisce 
infatti 
che 
il 
Commissario 
ad 
acta 
si 
sarebbe 
riservato, 
oltre 
alla 
supervisione 
(che 
correttamente 
richiama 
il 
compito 
di 
alta 
vigilanza), 
anche 
le 
attivita� 
di 
direzione 
dei 
lavori 
e 
di 
collaudo 
tecnico 
amministrativo. 
Ma 
queste 
due 
funzioni 
tradizionalmente 
appartengono 
alla 
stazione 
appaltante 
e 
non 
potrebbero, 
secondo 
questa 
Avvocatura, 
che 
appartenere 
ad 
essa, 
in 
quanto 
intimamente 
connesse 
alla 
fase 
di 
realizza-
zione 
dei 
lavori 
ed 
alla 
conseguente 
responsabilita� 
in 
ordine 
alla 
corretta 
ese-
cuzione 
dell'intervento. 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Si�suggerisce�pertanto,�ove�possibile,�di�prevedere�in�sede�di�disciplinare�
che�tutte�le�funzioni�della�stazione�appaltante�siano�attribuite�unitariamente�
al�Provveditorato,�salvi�naturalmente�tutti�i�poteri�di�approvazione�e�di�con-
certo�nelle�eventuali�designazioni�dei�soggetti�incaricati�che�possano�assicu-
rare�un'efficace�controllo�e�vigilanza�al�Commissario�ad 
acta�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
febbraio 
2004, 
n. 
23358. 
D.Lgs. 
9 
ottobre 
2002, 
n. 
231 
^Attuazione 
della 
direttiva 
2000/35/CE 


relativa 
alla 
lotta 
contro 
i 
ritardi 
di 
pagamento 
nelle 
transazioni 
commerciali 


(consultivo�n.�8229/03,�avvocato�P.�Palmieri).�

�E�pervenuta�a�questa�Avvocatura�Generale�richiesta�di�parere�da�parte�
dell'�Ufficio�Territoriale�per�il�Governo�di�Agrigento,�per�il�tramite�dell'Av-
vocatura�Distrettuale�di�Palermo,�circa�l'esatta�interpretazione�del�D.lgs.�
231/02,�attuativo�della�direttiva�2000/35/CE,�relativo�alla�lotta�controi�
ritardi�nei�pagamenti�delle�transazioni�commerciali.�In�particolare�l'U.T.G.�
chiede�di�sapere�se,�in�deroga�alla�previsione�generale�di�cui�al�suindicato�
decreto�legislativo�e�previo�espresso�consenso�delle�parti�creditrici-sia�possi-
bile�prevedere�in�seno�agli�stipulandi�contratti�di�lavori�e/o�forniture�di�beni�
e�servizi,�anche�nelle�ipotesi�di�spese�in�economia,�un�termine�per�l'effettua-
zione�del�pagamento�superiore�a�quello�previsto�per�la�summenzionata�nor-
mativa.�

Si�premette,�in�via�preliminare,�che�il�Decreto�Lgs.�n.�231�del�2002�e�
espressamente�volto�a�disciplinare�i�ritardi�nei�pagamenti�delle�transazioni�
commerciali,�tali�essendo�definiti�dall'art.�2�comma�1�lett.�a) 
i�contratti�tra�
imprese�o�tra�imprese�e�pubbliche�amministrazioni�che�comportano,�in�via�
esclusiva�o�prevalente,�la�consegna�di�merci�o�la�prestazione�di�servizi,�contro�
il�pagamento�di�un�prezzo.�

Tale�definizione�dell'oggetto�della�disciplina�in�esame�porta�innanzitutto�
ad�escludere,�a�parere�di�questo�Generale�Ufficio�l'applicabilita�della�norma-
tiva�in�esame�anche�ai�contratti�di�lavori�pubblici,�come�adombrato�nella�
richiesta�di�parere�che�si�riscontra.�

Ad�avviso�di�questo�Generale�Ufficio�il�riferimento�espresso�di�cui�
all'art.�2�comma�1�lett.�a) 
alla�consegna�di�merci�o�prestazione�di�servizi�
quali�possibili�oggetto�delle�transazioni�commerciali�di�cui�al�comma�1�porta�
a�ritenere�inequivocamente�esclusi�dall'area�di�applicazione�in�esame�i�con-
tratti�di�lavori,�la�dove�possono,�per�contro,�ritenersi�ricompresi�i�contratti�
tanto�di�forniture�quanto�di�servizi.�

Nel�senso�qui�accolto�della�non�applicabilita�si�e�altres|�espressa�l'Auto-
rita�garante�dei�lavori�pubblici�con�la�determinazione�n.�5�del�27�marzo�del�
2002�ad�avviso�della�quale�la�lettera�della�norma�non�consente�di�ricompren-
dere�nella�nozione�di�transazione�commerciale�rilevante�ai�fini�dell'applica-
zione�del�d.lgs.�n.�231/2002�gli�appalti�di�lavori�pubblici.�

La�stessa�relazione�illustrativa�al�decreto�legislativo,�del�resto,�demanda�
ad�un�apposito�intervento�legislativo�l'omogeneizzazione�della�disciplina�degli�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

appalti�pubblici�di�lavori�con�quella�di�cui�alla�direttiva�2000/35/CE,�in�
assenza�del�quale�non�sembra�possibile,�de 
iure 
condito,�operare�l'estensione�
anche�a�tipologie�di�contratto�non�espressamente�richiamate�dalla�norma.�

Passando�all'esame�del�quesito�vero�e�proprio,�osserva�la�Scrivente�
Avvocatura�che�con�il�citato�decreto�(art.�4),�e�stato�introdotto�il�principio�
dell'automaticita�della�decorrenza�degli�interessi�(moratori)�a�partire�dal�
giorno�successivo�a�quello�della�scadenza�del�pagamento,�senza�necessita�di�
alcuna�intimazione�scritta�(comma�1).�

Il�termine�rilevante�per�il�pagamento�e�,�in�prima�istanza,�quello�pattuito�
tra�le�parti�nel�contratto;�in�mancanza,�opera�il�termine�legale�di�trenta�
giorni�variamente�decorrenti�secondo�le�diverse�ipotesi�previste�dal�secondo�
comma.�Con�riferimento�ai�contratti�aventi�per�oggetto�la�cessione�di�pro-
dotti�alimentari�deteriorabili,�inoltre,�le�parti,�nella�propria�liberta�contrat-
tuale,�possono�stabilire�un�termine�superiore�rispetto�a�quello�legale�di�cui�
al�comma�3�del�citato�articolo�(60�giorni),�purche�le�diverse�pattuizioni�siano�
stabilite�per�iscritto�e�rispettino�i�limiti�concordati�nell'ambito�di�accordi�sot-
toscritti,�presso�il�Ministero�delle�attivita�produttive,�dalle�organizzazioni�di�
categoria�maggiormente�rappresentative�sul�piano�nazionale�(comma�4).�

Alla�luce�di�tale�disciplina�pare,�a�questo�Generale�Ufficio,�che�la�rispo-
sta�al�riferito�quesito�debba�essere�affermativa,�quanto�meno�in�linea�gene-
rale,�tenuto�conto�di�piu�di�un�indice�normativo�in�tal�senso.�

Appare�determinante�all'uopo,�innanzitutto,�la�formulazione�letterale�
della�norma�(se�il�termine�di�pagamento�non�e�stabilito�in�contratto�)�da�cui�
si�evince�la�natura�meramente�suppletiva 
del�termine�legale�di�pagamento�di�
cui�all'art.�4,�comma�2.�Tale�termine,�infatti,�e�stato�previsto�dal�Legislatore�
per�colmare�l'eventuale�lacuna�del�regolamento�contrattuale,�ovvero�per�far�
fronte�all'omessa�previsione,�da�parte�dei�contraenti,�di�un�termine�conven-
zionale�che,�altrimenti,�troverebbe�applicazione�in�via�esclusiva.�

Come,�inoltre,�gia�ricordato,�le�parti�hanno�la�possibilita�di�prevedere,�
nei�contratti�per�la�cessione�di�alimenti�deteriorabili,�un�termine�di�paga-
mento�superiore�a�quello�legale,�purche�detta�pattuizione�sia�stabilita�per�
iscritto�ed�entro�certi�limiti�concordati�nell'ambito�di�accordi�sottoscritti�dalle�
rispettive�organizzazioni�di�categoria�(art.�4,�comma�4,�d.lgs.�n.�231/2002).�

Cio�depone,�evidentemente,�nel�senso�della�non�contrarieta�,�in�linea�di�
principio,�alla�ratio 
del�decreto�(e�della�direttiva�comunitaria�di�cui�lo�stesso�
costituisce�attuazione)�della�pattuizione�contrattuale�relativa�ad�un�termine�
di�pagamento�superiore�a�quello�legale,�previsto�in�via�meramente�suppletiva,�
secondo�quanto�si�e�detto�a�tale�proposito.�

Ulteriore�argomento�a�sostegno�della�tesi�qui�sostenuta�e�infine�dato�
dalla�previsione�dell'art.�7�del�citato�decreto�che�introduce�un'�ipotesi�di�nul-
lita�parziale�del�contratto�^con�riferimento�alla�clausola�relativa�alla�data�
del�pagamento,�o�alle�conseguenze�del�ritardato�pagamento�^ove,�avuto�
riguardo�ad�una�serie�di�parametri�specificamente�indicati�(corretta�prassi�
commerciale,�natura�della�merce�o�dei�servizi�oggetto�del�contratto,�condi-
zione�dei�contraenti,�rapporti�commerciali�tra�i�medesimi),�nonche�ad�ogni�
altra�circostanza,�detta�clausola�risulti�gravemente�iniqua�per�il�creditore�
(comma�1�del�predetto�articolo).�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Si�reputa�gravemente�iniquo�l'accordo�che,�senza�alcuna�ragione�obiet-
tiva,�abbia�per�scopo�principale�di�procurare�al�debitore�liquidita��aggiuntiva�
a�spese�del�creditore,�ovvero�l'�accordo�con�il�quale�l'appaltatore�o�il�subfor-
nitore�principale�impone�ai�propri�fornitori�o�subfornitori�termini�di�paga-
mento�ingiustificatamente�piu��lunghi�rispetto�a�quelli�ad�esso�concessi�
(comma�2).�Ove�il�giudice�rilevi,�anche�d'ufficio,�la�nullita��dell'�accordo,�lo�
dichiara,�applicando�ex 
art.�1339�c.c.�i�termini�legali�ovvero�riconducendo�
ad�equita��il�contenuto�dell'�accordo�(comma�3).�

Se�dunque,�il�giudice�ha�il�potere�di�ricondurre�ad�equita��il�contratto�
ovvero�di�valutare�se�il�termine�convenuto�tra�le�parti�possa�ritenersi�o�meno�
equo�alla�luce�dei�criteri�fissati�dalla�normativa�in�esame,�non�sembra�possa�
dubitarsi�della�possibilita��,�quanto�meno�in�linea�di�principio,�di�pattuire�un�
termine�di�pagamento�superiore�a�quello�legale,�salvo�poi�verificare,�nel�caso�
concreto,�se�esso�possa�o�meno�ritenersi�equo�alla�luce�degli�elementi�di�cui�
al�comma�1�dell'�art.�7.�Come�visto,�il�giudice,�ove�accerti�la�nullita��della�pat-
tuizione�relativa�al�termine�per�il�pagamento,�fara��applicazione�dei�termini�
legali�suppletivi,�ovvero�ricondurra��ad�equita��il�contratto.�Cio��in�perfetta�
aderenza�agli�obiettivi�della�direttiva�comunitaria�il�cui�scopo�era�proprio�
quello�di�assicurare�l'equilibrio�contrattuale�per�le�possibili�ripercussioni,�in�
caso�di�sua�violazione,�sullo�svolgimento�libero�della�concorrenza�tra�le�
imprese.�Equilibrio�che�non�puo��escludersi�venga�rispettato,�nei�singoli�casi,�
attraverso�la�pattuizione�di�un�termine�di�pagamento�superiore�a�quello�
legale�purche��equo��nel�senso�voluto�dal�Legislatore.�

Alla�luce�di�quanto�sopra�esposto�questa�Avvocatura�Generale�ritiene�di�
dover�fornire�risposta�affermativa,�in�linea�di�principio,�al�quesito�sottoposto�
alla�sua�attenzione,�avendo�chiarito�che�la�equita��o�meno�del�termine�conven-
zionale�per�il�pagamento�non�e��stata�stabilita�una�volta�per�tutte�dal�Legisla-
tore�ex 
ante,�potendo�essere�valutata�dal�giudice�ex 
post,�una�volta�che�sia�
sorta�contestazione�sul�punto.�

Sara��dunque�cura�dell'Amministrazione,�nel�predisporre�i�singoli�con-
tratti,�verificare�se,�in�relazione�al�singolo�caso�e�dunque�con�valutazione�da�
effettuarsi�di�volta�in�volta,�il�termine�superiore�a�quello�legale�possa�ritenersi�
equo�in�relazione�al�tipo�di�accordo,�alla�prassi�commerciale�ed�agli�ulteriori�
criteri�normativi�sopra�indicati�allo�scopo�di�evitare�probabili�contenziosi�
sul�punto.�

Ai�predetti�fini�valutera��codesta�Amministrazione�se�fare�riferimento,�
nei�singoli�contratti,�ai�termini�eventualmente�previsti�dall'Amministrazione�
dell'Interno�nel�regolamento�emesso�in�attuazione�dell'art.�2,�comma�
secondo,�della�legge�n.�241/1990,�inerenti�alle�procedure�di�spesa�ovvero�alle�
fasi�del�procedimento�che,�di�volta�in�volta,�vengono�in�considerazione.�

In�ogni�caso,�con�particolare�riferimento�alle�circostanze�addotte�dal-
l'Amministrazione�(U.T.G.�di�Agrigento)�e�relative�alle�complessita��delle�pro-
cedure�di�spesa�ed�ai�conseguenti�tempi�necessari�per�provvedere�al�paga-
mento�sembra�alla�Scrivente�che,�alla�luce�dei�criteri�suesposti,�potra��ritenersi�
non�ingiustificatamente�lungo�solo�quel�termine�che,�benche�superiore�a�
quello�legale,�appaia�coerente�con�le�fasi�strettamente�necessarie�al�paga-
mento�e�che�non�valga�a�giustificare�mere�inerzie�ovvero�inutili�lungaggini�
procedurali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Non�sembra�possibile,�infine,�escludere�in�linea�di�principio�l'applicabi-
lita�della�normativa�in�esame�ai�cosiddetti�contratti�in�economia�ove�l'oggetto�
degli�stessi�coincida�con�quello�delle�transazioni�commerciali�di�cui�all'art.�2�
comma�1�lett.�a) 
del�D.Lgs.�n.�231/2002�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
febbraio 
2004, 
n. 
25110. 
D.P.R. 
n. 
218/1978, 
artt. 
101 
e 
105 
^Esenzione 
IRPEG 
e 
ILOR 
delle 
imprese 
di 
nuova 
costituzione 
nei 
territori 
di 
cui 
all'art. 
1 
d.P.R. 
n. 
218/1978 
^
Estensione 
(consultivo�n.�7994/03,�avvocato�M.L.�Guida).�

�Con�la�nota�indicata�a�margine�codesta�Amministrazione�ha�condiviso�
il�parere�espresso�da�questa�Avvocatura�circa�l'insussistenza�dei�presupposti�
per�impugnare�la�sentenza�della�C.T.R.�di�Napoli�perche�fondata�su�accerta-
mento�di�fatto�sorretto�da�congrua�e�logica�motivazione;�ha�tuttavia�segna-
lato�l'opportunita�di�coltivare�le�controversie�concernenti�il�diniego�di�esen-
zione�IRPEG�per�le�societa�esercenti�attivita�commerciali.�

Sostiene�in�proposito�codesta�Direzione�che�la�tesi�dell'inapplicabilita�di�
tale�esenzione�ai�redditi�di�natura�commerciale�e�conforme�alla�prassi�ammi-
nistrativa�e�alle�finalita�della�legislazione�agevolativa�che�e�quella�di�incenti-
vare�l'industrializzazione�del�Mezzogiorno�di�Italia.�

La�Scrivente�ritiene�che,�al�fine�di�delimitare�l'ambito�di�applicazione�
dell'art.�105�del�d.P.R.�n.�218/1978�e�di�comprenderne�le�finalita�,e�necessario�
inquadrare�attraverso�un'interpretazione�letterale,�nonche�logico-sistematica�
di�essa�la�fattispecie�astratta�prevista.�

L'art.�105�prevede�l'esenzione�dall'IRPEG�in�favore��delle�imprese�che�si�
costituiscono�in�forma�societaria�nei�territori�indicati�all'art.�1�per�la�realizza-
zione�di�nuove�iniziative�produttive�nei�territori�stessi�...�.�Tale�formula�ripro-
duce�quella�gia�impiegata�dai�vari�testi�normativi�susseguitisi�in�tema�di�age-
volazioni�fiscali�per�le�nuove�iniziative�produttive,�finalizzate�allo�sviluppo�
nel�Mezzogiorno.�

Gia�l'art.�14�della�legge�26�giugno�1965�n.�717�si�esprimeva�nel�senso�che�
�le�societa�che�si�costituiscono�nei�territori�indicati�...�per�la�realizzazione�di�
nuove�iniziative�produttive�nei�territori�stessi,�sono�esenti,�per�dieci�anni�dalla�
loro�costituzione,�dall'imposta�sulle�societa�...�;�la�norma�fu�poi�riprodotta�
nell'art.�115�d.P.R.�n.�1523/1967.�

Successivamente,�in�via�di�interpretazione�autentica,�l'art.�15,�sesto�
comma,�legge�6�ottobre�1971,�n.�853�preciso�che�la�norma�doveva�essere�
interpretata�nel�senso�che�l'esenzione�ivi�prevista�spetta�anche�alle�societa�
che�gestiscono,�a�seguito�di�fusione�per�incorporazione�o�di�concentrazione,�
iniziative�produttive�realizzate�nei�territori�agevolati�ed�entrate�in�funzione�
dopo�il�30�giugno�1965�.�

Con�la�riforma�tributaria�l'esenzione�dall'imposta�sulle�societa�venne�
trasformata�in�riduzione�al�50%�dell'IRPEG:�l'art.�26,�3.�comma,�d.P.R.�

n.�601/1973,�poi�interamente�trasfuso�nell'art.�105�d.P.R.�n.�218/1978,�dispose�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

che��nei�confronti�delle�imprese�costituite�in�forme�societarie,�fermo�restando�
il�disposto�dei�commi�precedenti,�l'IRPEG�e�ridotta�alla�meta�nelle�ipotesi�e�
nei�limiti�di�cui�all'art.�115�testo�unico�delle�leggi�sul�Mezzogiorno.�

Mentre�l'esenzione�ILOR�prevista�dall'art.�101�ha�carattere�oggettivo�e�
riguarda�i�soli�redditi�industriali�afferenti�l'attivita�dei�nuovi�stabilimenti�o�
dei�relativi�ampliamenti,�l'agevolazione�IRPEG�ha�carattere�misto,�richie-
dendo�sia�la�costituzione�in�forma�di�societa�di�capitali�di�nuovi�soggetti�sia�
la�realizzazione�di�nuove�iniziative�produttive,�senza�ulteriori�specificazioni�
e�senza�riferimento�alle�modalita�attraverso�le�quali�la�nuova�iniziativa�pro-
duttiva�viene�attuata�e�a�prescindere�dal�tipo�(industriale,�di�servizi�od�altro)�
dell'attivita�svolta�(cfr.�Cass.�sent.�n.�1227/2001).�

La�diversita�dei�requisiti�richiesti�per�le�due�esenzioni�in�correlazione�
alla�loro�differente�natura,�consente�di�individuarne�i�rispettivi�ambiti�appli-
cativi:�l'esenzione�ILOR�riguarda�il�solo�reddito�industriale�derivante�dall'at-
tivita�produttiva�(di�beni�o�di�servizi)�realizzata�in�uno�stabilimento�tecnica-
mente�organizzato,�sia�esso�nuovo�o�ampliato;�l'esenzione�IRPEG�riguarda�
tutti�i�redditi�derivanti�dalle�attivita�poste�in�essere�dalle�nuove�societa�,�siano�
esse�puramente�commerciali,�artigianali�ovvero�non�collegate�a�processi�pro-
duttivi�di�tipo�industriale.�

Si�osserva�in�proposito�che�la�nozione�di�reddito�di�natura�industriale�
posta�a�base�dell'esenzione�ILOR�e�piu�ristretta�di�quella�di�reddito�derivante�
dall'attivita�produttiva�utilizzata�dall'art.�105�ai�fini�IRPEG.�Infatti,�nel�
primo�concetto�sono�ricompresi�i�soli�redditi�derivanti�dall'attivita�produttiva�
di�beni�o�servizi�(intesa�come�realizzazione�di�un'utilita�nuova)�posta�in�
essere�attraverso�un�opificio�tecnicamente�organizzato�e,�cioe�,�attraverso�
l'impiego�prevalente�di�macchine.�

Nel�concetto�di�attivita�produttiva�in�senso�ampio,�rientra�ogni�attivita�
produttiva�di�beni�e/o�servizi�riconducibile�alla�nozione�di�impresa�commer-
ciale�definita�dall'art.�2195�c.c.,�ivi�compresa,�quindi,�l'attivita�commerciale�
in�senso�stretto�consistente�nella�intermediazione�nello�scambio�di�beni�
(ovvero�le�attivita�ausiliarie,�cfr.�Cass.,�Sez.�Lav.,�22�agosto�2003�n.�12373;�
Cass.,�Sez.�Lav.,�20�giugno�2003�n.�9910;�Cass.,�Sez.�Lav.,�3�ottobre�1992�

n.�10849;�Cass.�9�maggio�1991�n.�5149).�
Nei�sensi�sopraricordati�e�ferma�la�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassa-
zione�anche�con�specifico�riguardo�all'agevolazione�IRPEG�in�esame�che�e�
costantemente�riconosciuta�anche�per�le�attivita�diverse�da�quelle�industriali:�
in�tali�sensi,�ad�esempio,�e�stato�deciso�in�un'ipotesi�di�attivita�edile�di�servizi�
(Cass.�5�agosto�2002,�n.�11696)�o�in�un�caso�di�attivita�di�programmazione�
informatica�(Cass.�n.�1227/01)�o�in�un'ipotesi�di�servizi�parabancari�(c.d.fac-
toring)�(Cass.�n.�15996/00).�

Peraltro,�gia�con�risoluzione�n.�162/E�del�2001,�confermata�dalla�risolu-
zione�prot.�n.�210942�del�26�novembre�2001,�codesta�Direzione�Centrale�ha�
riconosciuto�la�diversita�dei�requisiti�richiesti�per�le�esenzioni�ILOR�ed�
IRPEG,�ed�ha�ritenuto�che�la�prima�riguarda��i�frutti�di�un�determinato�
cespite�collegato�al�territorio��e�la�seconda�e�attribuita��ad�un�nuovo�sog-
getto�costituito�in�forme�di�societa�di�capitali�per�una�nuova�avventura�
imprenditoriale�da�esercitare�nei�territori�agevolati�.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
marzo 
2004, 
n. 
37959. 
Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo�
da�diporto�e�sportivo�(consultivo 
n. 
11889/03, 
avvocato 
F.Clemente). 


�In 
riferimento 
al 
parere 
richiesto 
da 
Codesto 
Aero 
Club 
d'Italia 
(cfr. 
nota 
prot. 
AGP/RF/8100 
del 
17 
giugno 
2003) 
concernente 
la 
possibilita� 
di 
iscrivere 
ipoteca 
volontaria 
su 
un 
apparecchio 
per 
il 
V.D.S. 
a 
garanzia 
di 
un 
contratto 
di 
mutuo 
concesso 
dall'Istituto 
per 
il 
Credito 
Sportivo 
a 
favoredi 
un 
Ente 
federato 
all'Aero 
Club 
per 
l'acquisto 
di 
un 
mezzo 
in 
questione, 
la�
Scrivente�Avvocatura�fa�presente�che�la�materia�e�regolamentata�interamente�

dalla�lex 
specialis 
contenuta�nella�legge�25�marzo�1985�n.�106�(rubricata 


�Disciplina�del�volo�da�diporto�o�sportivo�).�

Con 
la 
normativa 
in 
riferimento 
il 
legislatore 
ha 
volutamente 
sottratto 
gli 
apparecchi 
per 
il 
Volo 
da 
Diporto 
o 
Sportivo 
alla 
stringente, 
ma 
generale, 
regolamentazione 
del 
codice 
della 
navigazione, 
predisponendo 
in 
funzione 
di 
tali 
velivoli 
una 
normativa 
ad�hoc�agile 
e 
sintetica, 
facilmente 
adattabile 
alle 
loro 
prevedibili 
trasformazioni 
tecnologiche 
(vedi 
precedente 
parere 
6 
ottobre 
2003, 
cs. 
3841/03). 


In 
particolare, 
l'art. 
1, 
comma 
1, 
della 
citata 
legge 
cos|� 
recita: 
�Gli�appa-
recchi�utilizzatiper�il�Volo�da�Diporto�e�Sportivo,�sempreche�compresi�nei�limiti�

indicatinell'allegatoannessoallapresentelegge,�nonsonoconsideratiaeromo-

bili�ai�sensi�dell'art.�743�cod�nav.�(rubricato 
Nozione�di�aeromobile:�Per�aero-

mobile�si�intende�ogni�macchina�atta�al�trasporto�per�aria�di�persone�o�cose�da�
un�luogo�ad�un�altro)�. 


Quindi,�e�sempreche�compresi�nei�limiti�indicati�nell'allegato�annesso�alla�
presente�legge,�non�sono�assoggettati�alla�complessa�regolamentazione�

giuridico-amministrativa�(soprattutto�per�quanto�riguarda�i�controlli�da�parte�

del�Registro�Aeronatico�Italiano)prevista�dal�corpus 
codicistico�(marittimo,�

oltreche�civile)�in�materia�di�aeromobili.�

In 
particolare, 
per 
cio� 
che 
in 
questa 
sede 
e� 
opportuno 
segnalare, 
ai 
sensi 
dell'art. 
2810, 
comma 
2, 
c.c. 
�Sono�capaci�di�ipoteca�le�navi,�gli�aeromobili�e�
gli�autoveicoli,�secondo�le�leggi�che�li�riguardano�; 
inoltre, 
ai 
sensi 
del-
l'art. 
1027, 
commi 
1 
e 
2, 
cod. 
nav. 
�Sull'aeromobilepuo�solo�concedersiipoteca�

volontaria.�Laconcessionedell'ipotecadevefarsi,sottopenadinullita�,peratto�

pubblico�o�per�scrittura�privata�contenente�la�specifica�indicazione�degli�ele-

menti�di�individuazione�dell'aeromobile.�

Conseguentemente, 
essendo 
chiaro 
il 
dettato 
normativo 
vigente 
in 
mate-
ria 
e 
la 
ratio�ad 
esso 
sottesa, 
si 
deve 
escludere 
la 
possibilita� 
di 
una 
estensione 
analogica 
della 
disposizione 
di 
cui 
all'art. 
2810, 
comma 
2, 
c.c. 
agli 
apparecchi 


V.D.S. 
(e 
consequenzialmente 
di 
costituire 
una 
garanzia 
reale 
su 
essi), 
in 
quanto 
tali 
apparecchi 
non 
possono 
legittimamente 
annoverarsi 
tra 
gli 
oggetti 
capaci 
di 
ipoteca, 
per 
esplicita 
esclusione 
ex�art. 
1, 
comma 
1, 
della 
lex�specialis�(legge 
n. 
106/1985) 
che 
non 
li 
considera 
appartenenti 
alla 
catego-
ria 
giuridica 
di 
�aeromobili�, 
con 
tutte 
le 
conseguenze 
di 
legge. 
Purtuttavia 
ai 
sensi 
dell'art. 
1, 
comma 
2, 
legge 
n. 
106/1985 
si 
ammette 
che 
�Gliapparecchidicuialcommaprecedente,�eccedentiilimitiindicatinel-

l'allegato�annesso�alla�presente�legge,�siano�soggetti�alle�disposizioni�vigenti�in�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

materia�di�aeromobili�;�in�particolare,�allora,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�del�com-
binato�disposto�degli�artt.�743,�1027�cod.�nav.,�nonche�dell'art.�2810,�
comma�2,�c.c.�su�di�essi�sara��possibile�iscrivere�ipoteca�reale�(volontaria)�a�
garanzia�di�una�somma�di�denaro�erogata�per�il�loro�acquisto,�essendo�stato�
stipulato�il�relativo�contratto�di�mutuo�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
43625. 
Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita�.�

(affare�legale�n.�43064/03,�avvocato�A.�Soldani).�

�La�Signora�I.Z.�ha�convenuto�davanti�il�Tribunale�di�Bologna�l'Univer-
sita��ed�il�dott.�P.N.�(direttore�amministrativo)�chiedendo�la�condanna�in�
solido�al�risarcimento�dei�danni�subiti�a�seguito�delle�ferite�infertele�da�uno�
studente�mentre�svolgeva�servizio�di�segreteria.�

L'Avvocatura�dello�Stato�si�costituiva�sia�per�l'Universita��che�per�il�N.,�il�
giudizio�di�primo�grado�si�concludeva�con�sentenza�di�rigetto�della�domanda.�

La�parte�soccombente�provvedeva�ad�impugnare�la�sentenza,�notifi-
cando�l'atto�di�appello�all'Universita��ed�al�N.�presso�l'Avvocatura�dello�Stato.�

Quest'ultima,�nel�costituirsi�per�la�sola�Universita��,�dichiarava�in�com-
parsa�di�risposta�il�decesso�del�N.,�avvenute�peraltro�nelle�more�del�giudizio�
di�primo�grado.�

Si�ritiene�che�la�Corte�d'Appello�potrebbe�dichiarare�la�interruzione�del�
processo�ai�sensi�dell'art.�300�c.p.c.�con�onere�della�riassunzione�nei�confronti�
degli�eredi.�

Non�risulta�che�cio��sia�avvenuto�ne�che�gli�eredi�abbiano�ricevuto�la�
notifica�di�alcun�atto,�per�cui�allo�stato,�non�figurando�essere�parti�in�giudi-
zio,�la�domanda�di�patrocinio�non�e��attuale.�

Ad�ogni�modo,�per�il�caso�che�il�processo�venga�riassunto�nei�confronti�
degli�eredi,�si�ritiene�che�l'Avvocatura�non�possa�proseguire�l'assistenza�legale�
dei�medesimi.�

Invero,�l'art.�44�R.D.�n.�1611/1933�prevede:�

�L'Avvocatura�dello�Stato�assume�la�rappresentanza�e�la�difesa�degli�
impiegati�e�agenti�delle�Amministrazioni�dello�Stato�o�delle�amministrazioni�o�
deglientidicuiall'art.�43neigiudiziciviliepenalicheliinteressanoperfattie�
cause�di�servizio,�qualora�le�amministrazioni�o�gli�enti�ne�facciano�richiesta,�e�
l'Avvocatura�generale�dello�Stato�ne�riconosca�l'opportunita��.�

Il�problema�dell'interpretazione�di�tale�norma�in�relazione�all'ipotesi�di�
decesso�del�dipendente�non�si�pone�naturalmente�nel�caso�di�procedimento�
penale;�ma�non�si�pone�neppure�nell'ipotesi�in�cui�tale�decesso,�verificatosi�
nel�corso�del�processo�civile,�non�venga�dichiarato:�in�tale�circostanza,�infatti,�
il�processo�prosegue�nei�confronti�dell'originario�soggetto�cui�era�stato�gia��
concesso�il�patrocinio�dell'Avvocatura.�

Ai�fini�del�caso�di�specie,�va�rilevato�che�la�norma�di�cui�all'art.�44�R.D.�

n.�1611/1933,�sulla�quale�si�fonda�il�patrocinio�erariale�del�dipendente�pub-
blico,�deve�considerarsi�norma�di�carattere�eccezionale,�in�quanto�costituisce�
una�deroga�da�un�lato�al�principio�che�l'Avvocatura�dello�Stato�ha�lo�ius�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

postulandi�delle�Amministrazioni�statali�e�degli�enti��ammessi��ex�art.�43�

R.D.�cit.,�e�dall'altro�al�sistema�generale�della�difesa�in�giudizio�che�puo��
essere�svolta�solo�da�persone�fisiche�iscritte�nell'apposito�albo�professionale:�
la�disposizione�non�puo��dunque�estendersi�a�soggetti�diversi�dagli��impiegati�
e�agenti�delle�amministrazioni��destinatari�della�relativa�previsione�(art.�14�
disp.�prel.�c.c.)�
E�appena�il�caso�di�aggiungere�che�l'assunzione�della�difesa�in�difetto�
dello�ius�postulandi�determina�la�nullita��degli�atti�compiuti�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
1O 
aprile 
2004, 
n. 
48630. 
Legge22dicembre1999,n.�512^IstituzioneFondodirotazioneperlasoli-

darieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,�
comma�4�(affare�legale�n.�40782/03,�avvocato�G.�Fiengo).�

�Con�nota�del�4�novembre�2003�codesto�Ufficio�richiede�il�parere�in�
ordine�alle�modalita��di�surrogazione�del�Fondo�di�rotazione,�ai�sensi�del-
l'art.�6,�comma�4�della�legge�n.�512/1999,�nei�diritti�delle�vittime�di�reatidi�
stampo�mafioso,�a�favore�delle�quali�siano�intervenute�erogazioni�da�parte�
del�Fondo�stesso,�contro�i�soggetti�responsabili�condannati�o�inquisiti�in�sede�
penale.�

Tale�attivita��,�allo�stato�degli�atti,�e��affidata�alla�societa��C.�S.p.A.,�con-
cessionaria�dei�servizi�di�gestione�patrimoniale�del�Fondo�di�rotazione,�che,�
di�norma�procede�alle�attivita��di�recupero�dei�crediti�previa�richiesta�di�
decreto�ingiuntivo�e�successiva�notifica�del�precetto.�

L'Amministrazione�in�particolare�mette�in�luce�il�mancato�equilibrio�
economico�di�questo�settore�di�attivita�,�il�cui�costo�per�spese�legali,�secondo�
stime�previste�per�l'anno�in�corso,�ammonta�a�euro�300.000,00�a�fronte�di�
un�recupero�effettivo�ad�oggi�maturato�di�euro�5.510,89.�

Le�fonti�che�regolano�la�materia�sono�le�seguenti.�

L'art.�7�della�legge�22�dicembre�1999,�n.�512�prevedeva�la�necessita��che�
un�regolamento�governativo�disciplinasse�tra�l'altro��la�procedura�e�le�moda-
lita�di�surrogazione�del�Fondo�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�prevista�

dall'art.�6�comma�4�.�

Il�regolamento�di�attuazione�alla�legge�n.�512/1999,�adottato�con�d.P.R.�
28�maggio�2001,�n.�284,�nel�prevedere�in�generale�tra�le�risorse�patrimoniali�
del�Fondo�(art.�6)��le�somme�eventualmente�introitate�per�effetto�dell'esercizio�

della�surrogazione�del�Fondo�agli�aventi�titolo,�ai�sensi�dell'art.�6,�comma�4�della�
legge��non�disciplina�direttamente�la�materia,�ma�rimette�alla�concessione�con�
la�C.�S.p.A.,�da�approvarsi�con�successivo�decreto�ministeriale��(art.�7)�le�moda-
lita�diesercizio�concernenti....�b)�la�ripetizione�neicasi�direvoca�o�riforma�disposta�
dal�Comitato,�ai�sensi�dell'art.�15�delle�somme�gia�erogate,�nonche�l'esercizio�del�

dirittodisurrogaprevistodall'art.�6comma4dellalegge�.�
A�sua�volta�il�titolo�concessorio,�nell'affidare�globalmente�alla�C.�S.p.A.�
la�gestione�di�cassa�e�patrimoniale�del�Fondo,�si�limita�a�stabilire:�
�La�C.�provvede�inoltre,�a�norma�dell'art.�6�comma�4�della�legge,�all'e-

sercizio�del�diritto�di�surroga�del�Fondo,�quanto�alle�somme�corrisposte�agli�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

aventi�titolo,�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�verso�il�soggetto�condan-

nato�al�risarcimento�del�danno�anche�in�esecuzione�di�delibere�adottate�dal�

Comitato�prima�della�stipula�dell'atto�di�concessione.�

La�concessionaria,�in�caso�di�mancato�reintegro,�deve�inviare�all'ufficiodi�

supporto�dicuiall'art.�4�delregolamento�unadocumentata�relazioneperleatti-

vita�svolteper�ilrecupero�crediti.�

L'Ufficio�di�supporto,�sentita�eventualmente�l'Avvocatura�dello�Stato,�puo�

invitarelaC.�apersistereneitentativilegalidiescussionedeldebitore�.�

Ci�si�trova,�come�sembra�evidente,�di�fronte�ad�una�disciplina�in�larga�parte�
incompleta,�rispetto�alla�quale�^ad�avviso�della�Scrivente�^occorre�procedere�
all'integrazione,�attraverso�il�rinvenimento�di�regole�e�modalita�che�traggono�
fondamento�dalla�disciplina�generale�sul�recupero�di�crediti�dell'amministra-
zione�statale�e�dagli�altri�principi�dell'ordinamento�amministrativo.�

Al�riguardo�va�ricordato�che,�secondo�quanto�disposto�dall'art.�17�del�
decreto�legislativo�26�febbraio�1999,�n.�46��si�effettua�mediante�ruolo�la�riscos-
sione�coattiva�delle�entrate�dello�Stato,�anche�diverse�dalle�imposte�sui�redditi�e�
di�quelle�degli�altri�enti�pubblici,�anche�previdenziali�esclusi�quelli�economici�.�
L'art.�21�dello�stesso�decreto�legislativo�stabilisce�tuttavia�che,�salva�diversa�
disposizione�di�legge,�le�entrate�aventi�causa�in�un�rapporto�di�diritto�privato�
sono�iscritte�solo�quando�risultino�da�un�titolo�avente�efficacia�esecutiva,�sic-
che�quelle�derivanti�da�rapporti�di�diritto�pubblico�sono�iscritte�a�ruolo�senza�
la�necessita�che�vi�sia�previo�titolo�esecutivo.�(Cfr.�parere�A.G.S.�21�ottobre�
1999,�n.�100390�indirizzato�all'Ufficio�Legislativo�del�Ministero�delle�Finanze).�

Mentre�per�quanto�concerne�le�procedure�di�revoca�e/o�rimborso�dei�
contributi�erogati�non�appare�contestabile�la�natura�pubblica�del�rapporto�
che�si�instaura�con�le�vittime�beneficiarie�degli�interventi�di�solidarieta�,per�
quanto�riguarda�la�surroga�del�Fondo�nei�diritti�dei�beneficiari,�prevista�dal-
l'art.�6,�comma�4�della�legge�n.�512/1999,�la�Scrivente�ritiene�che�la�succes-
sione�del�Fondo�nella�situazione�giuridica�soggettiva�della�vittima�beneficia-
ria�del�contributo�non�muta�la�natura�del�rapporto�nei�confronti�degli�inqui-
siti�e/o�condannati�per�i�reati�di�stampo�mafioso.�Tale�rapporto�resta�infatti�
di�natura�privatistica�e�viene�attivato�secondo�le�modalita�di�un�credito�e/o�
di�un'azione�patrimoniale�dello�Stato�

Quanto�ai�crediti,�il�titolo�esecutivo,�necessario�ai�sensi�del�citato�art.21�
del�decreto�legislativo�n.�46/1996,�per�l'iscrizione�a�ruolo,�esso�appare�rin-
tracciabile�nelle�statuizioni�esecutive�adottate�nelle�sentenze�penali�ai�fini�
degli�effetti�civili�e�nelle�deliberazioni�del�Commissario�che�attestano�la�spesa�
sostenuta�dal�Fondo�per�la�quale�viene�esercitata�la�surroga.�L'iscrizionea�
ruolo�effettuata�dall'Ufficio�sulla�base�di�tali�presupposti�appare�sicuramente�
legittima,�sicche�diviene�possibile�affidare�la�fase�esecutiva�al�concessionario�
senza�la�necessita�di�richiedere�preventivamente�un�decreto�ingiuntivo�e�senza�
costi�aggiuntivi�di�assistenza�legale.�Il�titolo�(nota�di�debito,�avviso�e/o�
ingiunzione�di�pagamento,�o�altra�denominazione�che�si�intende�adottare,�
purche�si�tratti�di�documento�idoneo�a�costituire�titolo�esecutivo)�resta�atto�
dell'Amministrazione�statale�e�le�controversie�che�lo�riguardano�sono�di�
stretta�competenza�del�Commissario.�Spettano�invece�al�concessionario�dei�
servizi�di�riscossione�tutte�le�controversie�riguardanti�gli�atti�esecutivi�e�la�
pignorabilita�dei�beni�sottoposti�ad�esecuzione.�E�chiaro�altres|�che,�sia�nella�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

fase�della�formazione�del�titolo,�che�in�fase�di�esecuzione,�il�Fondo�si�avvale�
della�consulenza�dell'Avvocatura�dello�Stato,�in�ordine�alla�valutazione�dell'e-
ventuale�inesigibilita�del�credito.�

Per�quanto�riguarda�invece�la�surroga�nell'azione�del�beneficiario�(costi-
tuzione�di�parte�civile�e/o�azione�di�risarcimento�del�danno�direttamente�pro-
posta�in�sede�civile)�la�Scrivente�e�dell'avviso�che�il�regolamento�di�attuazione�
adottato�con�d.P.R.�n.�284/2001,�che�nulla�dice�in�proposito,�non�avrebbe�
comunque�la�forza�per�derogare�al�patrocinio�obbligatorio,�previsto�per�
legge,�delle�Amministrazioni�statali�da�parte�dell'Avvocatura�dello�Stato,�sic-
che�la�stessa�deve�essere�interpretata�nel�senso�che�sono�affidate�alla�C.�

S.p.A.�solo�le�attivita�istruttorie�e�strumentali�alla�difesa�giudiziale,�restando�
invece�la�rappresentanza�e�difesa�del�Fondo�di�stretta�pertinenza�dell'organo�
di�difesa�legale.�Su�tale�aspetto�gli�affidamenti�effettuati�a�legali�esterni�da�
parte�della�C.�appaiono�contra�legem.�
Resta�un�ultimo�aspetto,�che�riguarda�la�possibilita�del�Fondo�di�attrarre�
nella�concessione�con�la�C.,�oltre�alla�gestione�dei�fondi�e�l'organizzazione�
delle�relative�attivita�,�anche�la�riscossione�delle�entrate�patrimoniali,�per�le�
quali�gli�uffici�statali�si�avvalgono�di�norma�di�soggetti�privati,�scelti�con�pro-
cedure�di�evidenza�pubblica,�con�competenza�delimitata�ad�aree�territoriali�
predeterminate.�

Al�riguardo�l'esigenza�di�specializzare�il�concessionario�nel�recupero�di�
questi�crediti�ad�alto�rischio�puo�ragionevolmente�essere�fatta�valere,�con�
adeguata�motivazione,�in�sede�di�revisione�della�concessione�con�la�C.�
(in�scadenza�al�settembre�2004),�o,�meglio�ancora,�in�sede�di�revisione�del�
regolamento�n.�284/2001,�che�resta�pur�sempre�delegato�dalla�legge�

n.�512/1999�a�disciplinare�in�modo�compiuto�ed�esaustivo��la�procedura�e�le�
modalita�di�surrogazione�del�Fondo�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�pre-
vista�dall'art.�6,�comma�4�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
aprile 
2004, 
n. 
51314. 
Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex�art.�18�decreto�
legge�n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo�5597/03,�avvocato�

I.�Massarelli).�
�L'art.�18�del�decreto-legge�25�marzo�1997,�convertito�in�legge�135�del�
23�maggio�1997,�del�quale�si�invoca�l'applicazione,�cos|�recita:��Le�spese�
legali�relative�a�giudizi�per�responsabilita�civile,�penale�ed�amministrativa,�
promossi�nei�confronti�di�dipendenti�di�amministrazioni�statali�in�conse-
guenza�di�fatti�ed�atti�connessi�con�l'espletamento�del�servizio�o�con�l'assolvi-
mento�di�obblighi�istituzionali�e�conclusi�con�sentenza�o�provvedimento�che�
escluda�la�loro�responsabilita�,�sono�rimborsate�dalle�amministrazioni�di�
appartenenza�nei�limiti�riconosciuti�congrui�dall'Avvocatura�di�Stato...�.�

Orbene,�il�dott.�I.,�al�tempo�dei�fatti�(1994/1995),�svolgeva�la�funzione�e�
l'incarico�di�segretario�comunale�presso�il�Comune�di�M.B.�ed�era,�a�tutti�
gli�effetti,�un�dipendente�statale,�cos|�come�espressamente�riconosciuto�dal-
l'art.�52�della�legge�n.�142/1990:�di�qui,�l'applicabilita�del�richiamato�art.�18�.�


dottrinadottrina
L'arbitrato 
come 
strumento 
di 
risoluzione 
delle 
controversie 
con 
la 
Pubblica 
Amministrazione. 


di 
Wally 
Ferrante 


Premessa. 


L'arbitrato�consiste�nella�devoluzione�ad�uno�o�piu��privati,�per�volonta��
delle�parti,�della�risoluzione�di�una�controversia�avente�ad�oggetto�diritti�
disponibili,�in�deroga�alla�giurisdizione�statale.�

Nonostante�la�pluralita��^come�si�vedra��^di�modelli�arbitrali,�tutti�
comunque�sussumibili�in�uno�schema�unitario,�i�due�principi�che�costitui-
scono�comune�denominatore�indefettibile�dell'istituto�arbitrale�sono�l'essere�
espressione�di�autonomia�privata�e�quindi�di�libera�scelta�delle�parti�e�il�
riguardare�materie�non�sottratte�alla�disponibilita��delle�parti,�come�si�evince�
dall'art.�806�c.p.c.,�che�peraltro�non�esaurisce�le�ipotesi�di�non�comprometti-
bilita��in�arbitri,�dovendosi�in�proposito�piu��opportunamente�far�
riferimento�all'art.�1966�c.c.�che�si�riferisce,�in�linea�generale,�alla�capacita��di�
disporre�dei�diritti�che�formano�oggetto�della�lite�(ai�fini�della�validita��di�
una�transazione).�

L'arbitrato 
in 
materie 
privatistiche 


Per�quanto�concerne�la�Pubblica�Amministrazione,�e��indubbio�che�la�
stessa�abbia�una�capacita��privatistica�generale�di�concludere�contratti�con�il�
privato�in�posizione�paritetica�e�non�autoritativa,�con�conseguente�disponibi-
lita��dei�rapporti,�per�i�quali�l'arbitrato�segue�le�regole�del�codice�di�rito.�Sotto�
tale�profilo,�l'ambito�di�arbitrabilita��delle�controversie�in�cui�e��parte�una�Pub-
blica�Amministrazione�e��destinato�ad�espandersi�tenuto�conto�della�progres-
siva�trasformazione�dell'amministrazione�moderna�alla�luce�del�diffondersi�
del�processo�di�privatizzazione�in�ampi�settori�dell'apparato�pubblico,�accom-
pagnato�dall'applicazione�di�norme�di�natura�privatistica�nonche�dall'ado-
zione�di�moduli�consensuali�come�gli�accordi�provvedimentali�di�cui�
all'art.�11�legge�241/1990,�per�mezzo�dei�quali�i�privati�possono�concludere�
con�l'amministrazione�accordi��al 
fine 
di 
determinare 
il 
contenuto 
discrezio



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

nale 
delprovvedimentofinale 
ovvero, 
nei 
casiprevisti 
dalla 
legge, 
in 
sostituzione 
di 
questo�.�Anche�l'esercizio�discrezionale�della�pubblica�funzione�diviene�
quindi�contrattabile�e,�come�tale,�disponibile,�sia�pure�nel�quadro�generale�
del��perseguimento 
delpubblico 
interesse�,�cadendo�cos|�il�principale�ostacolo�
che�aveva�portato�ad�escludere�la�compromettibilita�di�liti�in�cui�l'ammini-
strazione�agiva�in�veste�di�soggetto�di�diritto�pubblico�e�quindi�rientranti�
nella�giurisdizione�amministrativa,�sia�di�legittimita�che�esclusiva.�

La�menzionata�trasformazione�dell'amministrazione�e�riscontrabile�sotto�
diversi�profili:�la�Pubblica�Amministrazione�doveva�tradizionalmente�fondare�
la�propria�azione�sul�principio�di�legittimita�;�era�pubblica�in�senso�soggettivo�
^nel�senso�che�era�necessariamente�caratterizzata�da�una�personalita�di�
diritto�pubblico�^in�senso�strumentale�^in�quanto�svolgeva�la�propria�atti-
vita�con�strumenti�di�diritto�pubblico�^e�funzionale�^essendo�preordinata�
al�soddisfacimento�dell'interesse�pubblico.�Oggi,�la�Pubblica�Amminstrazione�
deve�operare�secondo�le�regole�dell'efficienza;�puo�non�essere�pubblica�ne�in�
senso�soggettivo�^come�sono�di�regola�i�concessionari�di�pubblici�servizi�n
e�in�senso�strumentale�^potendo�operare�con�gli�strumenti�del�diritto�
privato�^ne�in�senso�funzionale�^operando�il�gestore�privato�di�servizi�pub-
blici�esclusivamente�per�propri�fini�di�lucro,�sebbene�il�servizio,�per�le�moda-
lita�operative�impostegli,�consegua�anche�finalita�di�pubblico�interesse.�Si�
pensi,�per�l'allargamento�del�concetto�di�amministrazione�in�senso�soggettivo,�
all'espressione�usata�dall'art.�6,�comma�1�legge�205/2000�^�soggetti 
comun-
que 
tenuti, 
nella 
scelta 
del 
contraente 
o 
del 
socio, 
all'applicazione 
della 
norma-
tiva 
comunitaria 
ovvero 
alrispetto 
deiprocedimenti 
di 
evidenzapubblicaprevisti 
dalla 
normativa 
statale 
o 
regionale��^nell'individuare�un�nuovo�blocco�di�
materie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo:�le�
procedure�di�affidamento�di�lavori,�servizi�e�forniture.�

L'arbitrato 
in 
materia 
di 
opere 
pubbliche 


Gia�prima�dell'innovazione�introdotta�dall'art.�6,�comma�2�legge�
205/2000,�esistevano�ampi�settori�connotati�da�profili�pubblicistici�^di�cui�il�
piu�rilevante�e�certamente�quello�in�materia�di�contratto�di�appalto�di�opere�
pubbliche�^in�cui�l'arbitrato�e�previsto�da�un�regolamento�o�da�un�capitolato�
e�quindi�da�una�fonte�eteronoma�rispetto�alla�volonta�delle�parti.�Sotto�tale�
aspetto�la�Corte�Costituzionale,�con�numerose�sentenze,�a�partire�dalla�sen-
tenza�n.�127�del�1977�per�arrivare�sino�alla�piu�recente�n.�115�del�2000,�ha�
ripetutamente�ribadito�l'illegittimita�costituzionale�delle�norme�che�prevede-
vano�l'obbligatorieta�dell'arbitrato�in�tale�materia,�venendo�a�mancare�uno�
dei�due�requisiti�essenziali�per�la�deroga�alla�giurisdizione�statale�e�cioe�la�
libera�scelta�delle�parti,�manifestata�di�regola�con�la�previsione�nel�contratto�
di�una�clausola�compromissoria�e�che�invece,�per�i�contratti�di�appalto�di�
opere�pubbliche,�era�prevista�automaticamente�nel�capitolato.�

L'arbitrato 
amministrato 


Con�riferimento�alla�materia�degli�appalti�di�opere�pubbliche�e�con�par-
ticolare�riferimento�alle�controversie�derivanti�dall'esecuzione�del�contratto,�
rientranti�nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�l'art.�10�della�legge�

n.�414/1998�che�ha�sostituito�l'art.�32�della�legge�109/1994�(cosiddetta�legge-

DOTTRINA�407 


quadro�in�materia�di�lavori�pubblici)�ed�in�attuazione�del�quale�e�stato�ema-
nato�il�d.P.R.�n.�554/1999,�ha�introdotto�l'arbitrato�cosiddetto�amministrato,�
istituendo�una�camera�arbitrale�presso�l'Autorita�di�Vigilanza�dei�lavori�pub-
blici,�deputata�a�regolare�lo�svolgimento�degli�arbitrati�in�detta�materia,�
informati�al�principio�della�consensualita�dell'arbitrato�ed�autonomamente�
disciplinati�dal�decreto�ministeriale�2�dicembre�2000�n.�398,�recante�le�norme�
di�procedura�del�giudizio�arbitrale�e�dal�decreto�ministeriale�19�aprile�2000�

n.�415,�recante�il�capitolato�generale�d'appalto�dei�lavori�pubblici.�
Originariamente,�l'art.�32,�cit.,�devolveva�le�controversie�in�tale�materia,�
in�caso�di�insuccesso�della�conciliazione�in�via�amministrativa,�al�giudice�
ordinario,�vietando�che�nei�capitolati�generali�o�speciali�fosse�previsto�il�defe-
rimento�delle�controversie�ai�collegi�arbitrali�^norma�che�fu�criticata�in�
quanto�privava�il�settore�di�un�istituto�come�l'arbitrato,�improntato�ad�agilita�
e�celerita�,�particolarmente�idoneo�a�garantire�le�esigenze�di�rapidita�edispe-
cializzazione�intrinsecamente�connesse�a�quel�tipo�di�controversie�^mentre�
con�l'art.�9-bis 
legge�2�giugno�1995�n.�216�si�ebbe�il�capovolgimento�del�prin-
cipio�con�il�deferimento,�in�mancanza�dell'accordo�bonario,�ad�arbitrato�che�
venne�subito�interpretato�come�obbligatorio�e�quindi�suscettibile�di�essere�
sospettato�di�incostituzionalita�,�fino�ad�arrivare�all'attuale�art.�10�legge�
414/1998�che�ha�opportunamente�ribadito�la�natura�facoltativa�e�volontaria�
dell'arbitrato.�

L'arbitrato�amministrato,�gia�ampiamente�sperimentato�in�altri�settori�
come�ad�esempio�quello�degli�scambi�commerciali�interni�^amministrato�
dalle�camere�di�commercio,�dall'Associazione�Italiana�per�l'Arbitrato�o�altri�
organismi�italiani�^ed�internazionali�^amministrato�in�primo�luogo�dalla�
Corte�internazionale�di�arbitrato�della�Camera�di�Commercio�Internazionale,�
da�altri�organismi�internazionali,�quale�l'I.C.S.I.D.�(Centro�internazionale�
per�la�risoluzione�di�controversie�in�materia�di�investimenti),�nonche�da�
alcune�delle�principali�camere�di�commercio�italiane�e�dall'anzidetta�A.I.A.�
^altro�non�e�che�una�forma�di�arbitrato�assistita�da�un'istituzione�che�prov-
vede�ad�una�serie�di�incombenze�pratiche,�svolgendo�una�funzione�di�con-
trollo�del�processo�arbitrale�al�fine�di�assicurarne�il�regolare�svolgimento,�
anche�intervenendo�in�via�surrogatoria�per�formare�o�integrare�la�volonta�
delle�parti,�in�caso�di�necessita�.�

La 
sentenza 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
n. 
6335/03�
Il�citato�d.P.R.�559/1999�istitutivo�della�camera�arbitrale�e�stato�impu-
gnato,�unitamente�al�capitolato�generale�approvato�con�decreto�ministeriale�
145�del�2000�e�al�regolamento�contenente�le�norme�di�procedura�del�giudizio�
arbitrale�(decreto�ministeriale�2�dicembre�2000�n.�398)�da�numerosi�profes-
sionisti�operanti�nel�settore�dei�lavori�pubblici�e�il�Consiglio�di�Stato,�con�
sentenza�n.�6335�del�17�ottobre�2003,�in�parziale�accoglimento�degli�appelli�
da�questi�proposti,�ha�annullato�la�disposizione�regolamentare�(art.�150,�
comma�3�d.P.R.�554/1999)�che�prevedeva�in�capo�alla�camera�arbitrale,�il�
potere�di�designare�il�terzo�arbitro�con�funzioni�di�presidente,�perche�in�
contrasto�con�i�principi�inderogabili�del�codice�di�procedura�civile�attinenti�
alla�nomina�degli�arbitri�(artt.�809�e�810�c.p.c.).�La�norma,�di�rango�seconda-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rio,�e�stata�dichiarata�illegittima�in�quanto�sottraeva�alle�parti�il�potere�di�
scegliere�di�comune�accordo�il�terzo�arbitro,�che�sovente��costituisce�l'ago�
della�bilancia�,�in�contrasto�con�le�norme�di�livello�primario�del�codice�di�
procedura�civile�che�fondano�la�natura�volontaria�dell'arbitrato�anche�sulla�
libera�scelta�degli�arbitri�ad�opera�delle�parti.�Inoltre,�la�camera�arbitrale,�
pur�essendo�un�organo�operante�in�piena�autonomia�ed�indipendenza,�e�pur�
sempre�incardinata�nell'ambito�della�Pubblica�Amministrazione�che,�nella�
maggioranza�dei�casi,�e�parte�in�causa�nel�giudizio�arbitrale,�con�conseguente�
compromissione�dei�connotati�di�terzieta�che�invece�caratterizzano�la�nomina�
da�parte�del�Presidente�del�Tribunale,�peraltro�in�caso�di�disaccordo�delle�
parti,�ai�sensi�degli�artt.�809�e�810�c.p.c.�

Sono�state�rigettate�invece�tutte�le�altre�questioni�sollevate�in�relazione�a�
numerose�regole�procedurali�nonche�alla�determinazione,�da�parte�della�
camera�arbitrale,�dei�compensi�dovuti�agli�arbitri,�le�prime�perche�non�rite-
nute�in�contrasto�con�le�norme�del�codice�di�rito,�ed�in�particolare�con�
l'art.�816�c.p.c.�che�lascia�ampio�spazio�alle�parti�nello�stabilire�le�regole�pro-
cedimentali�^fatto�salvo�il�principio�del�contraddittorio�^la�seconda�perche�
ampiamente�diffusa�nell'esperienza�dell'arbitrato�amministrato.�

L'arbitrato�nelle�controversie�societarie�

Alla�luce�dei�principi�autorevolmente�affermati�dal�Consiglio�di�Stato�
nella�citata�sentenza,�appare�in�contrasto�con�il�principio�della�libera�scelta�
degli�arbitri�ad�opera�delle�parti�l'art.�34,�comma�2�D.Lgs�17�gennaio�2003�

n.�5,�in�vigore�dal�1.�gennaio�2004,�sulla�riforma�del�diritto�societario,�nel-
l'ambito�della�quale�e�stato�disciplinato�un�autonomo�modello�arbitrale�per�
le�controversie�in�materia�societaria.�Trattandosi�pero�di�altra�norma�di�
rango�primario,�potrebbe�ritenersi�legittima�la�facolta�di�creare�una�disci-
plina�speciale�che�si�discosta�da�quella�generale�del�codice�di�rito,�a�meno�
che�non�si�ritenga,�come�sembra�aver�fatto�il�Consiglio�di�Stato,�che�il�potere�
di�nomina�degli�arbitri�in�capo�alle�parti�integri�un�principio�essenziale�ed�
inderogabile�dell'istituto�arbitrale.�
Il�predetto�art.�34,�comma�2�dispone�che��la�clausola�compromissoria�
deve�prevedere�il�numero�e�le�modalita�di�nomina�degli�arbitri,�conferendo�in�
ognicaso,�apenadinullita�,�ilpoteredinominadituttigliarbitriasoggetto�
estraneo�alla�societa��.�Alle�parti�viene�quindi�sottratta�la�facolta�di�scelta,�
sia�pure�affidandola�ad�un�soggetto�posto�in�posizione�di�terzieta�,�in�quanto�
estraneo�alla�societa�,�in�relazione�addirittura�a�tutti�gli�arbitri�e�non�solo�al�
presidente,�come�nella�disposizione�regolamentare�annullata�dal�Consiglio�
di�Stato.�

Altra�divergenza�della�disciplina�dell'arbitrato�in�materia�societaria�
rispetto�a�quella�del�codice�di�rito,�fermo�restando�il�principio�di�cui�
all'art.�818�c.p.c.�secondo�il�quale�gli�arbitri�non�possono�concedere�provvedi-
menti�cautelari,�e�il�potere,�qualora�la�controversia�abbia�ad�oggetto�la�vali-
dita�di�delibere�assembleari,�di�disporre,�con�ordinanza�non�reclamabile,�la�
sospensione�dell'efficacia�della�delibera.�Tale�strumento�sembra�opportuna-
mente�attagliarsi�alla�specificita�delle�controversie�e�tale�da�superare�il�tradi-
zionale�ostacolo�al�riconoscimento�di�tale�potere�agli�arbitri,�la�cui�ratio�e�


DOTTRINA�409 


stata�variamente�giustificata�in�relazione�alla�carenza�di�imperium,�che�pre-
clude�agli�arbitri�di�far�eseguire�coattivamente�i�provvedimenti�che�hanno�
emanato�in�assenza�di�exequatur.�

Ulteriore�specialita�della�disciplina�riguarda�il�conferimento�agli�arbitri�
del�potere�di�conoscere�in�via�incidentale�di�questioni�pregiudiziali�non�com-
promettibili,�in�deroga�all'art.�819,�primo�comma�c.p.c.�(art.�35,�comma�3�
D.Lgs.�5/2003).�Tale�disposizione�e�correlata�con�la�previsione�dell'art.�36�
D.Lgs.�cit.,�in�base�al�quale,�in�tal�caso,��anche�se�la�clausola�compromissoria�
autorizza�gli�arbitri�a�decidere�secondo�equita�ovvero�con�lodo�non�impugnabile,�
gli�arbitri�debbono�decidere�secondo�diritto,�con�lodo�impugnabile�anche�a�

normadell'art.�829,secondocommadelcodicediproceduracivile�.�
L'estensione�della�cognizione�degli�arbitri�alle�questioni�pregiudiziali�
anche�in�materie�non�arbitrabili�e�quindi�controbilanciata�con�l'obbligo,�in�
tale�ipotesi,�di�decidere�secondo�diritto�e�con�la�necessaria�impugnabilita�del�
lodo�anche�per�inosservanza�delle�regole�di�diritto.�

L'arbitrato�nelle�materie�di�cui�all'art.�6�legge�205/2000�
Una�tale�disposizione�sarebbe�particolarmente�utile�anche�nell'arbitrato�
nelle�materie�di�cui�all'art.�6�legge�205/2000,�in�cui�molto�spesso,�nelle�con-
troversie�attinenti�al�risarcimento�del�danno,�anche�attraverso�la�reintegra-
zione�in�forma�specifica,�e�agli�altri�diritti�patrimoniali�consequenziali,�attri-
buite�dall'art.�7�legge�205/2000�alla�giurisdizione�(di�legittimita�ed�esclusiva)�
del�giudice�amministrativo,�gli�arbitri�potrebbero�trovarsi�a�conoscere�inci-
dentalmente�della�legittimita�dell'atto�amministrativo�presupposto�qualora�
lo�stesso�non�sia�stato�gia�annullato�dal�giudice�amministrativo.�De�iure�con-
dito,�deve�ritenersi�che,�in�assenza�di�una�previsione�analoga�a�quella�conte-
nuta�per�le�controversie�societarie,�gli�arbitri�debbano�sospendere�il�procedi-
mento�in�attesa�della�definizione,�innanzi�al�giudice�amministrativo,�della�
questione�pregiudiziale�riguardante�la�legittimita�dell'atto�amministrativo.�
Il�problema�si�pone�pero�per�i�provvedimenti�divenuti�inoppugnabili�per�
mancanza�di�tempestiva�impugnazione�oppure�per�quelli�censurati�infruttuo-
samente�in�sede�giurisdizionale�per�motivi�diversi�da�quelli�poi�prospettati�
agli�arbitri.�In�tali�casi,�per�gli�arbitri,�si�pone�l'alternativa�tra�il�disapplicare�
l'atto�incidentalmente�ritenuto�illegittimo�ovvero�giudicare�sul�presupposto�
dell'esistenza�del�provvedimento�nonostante�la�sua�ritenuta�illegittimita�.�Per�
la�prima�soluzione�(si�veda�P.�dE 
Lise,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,�
in�Verso�il�nuovo�processo�amministrativo�a�cura�di�V.�Cerulli�Irelli,�Torino,�
2000)�milita�il�riconoscimento�dell'immanenza�del�potere�di�disapplicazione�
in�mancanza�di�altri�rimedi,�anche�alla�luce�della�nota�sentenza�delle�SS.UU.�
della�Corte�di�cassazione�n.�500/1999,�in�tema�di�risarcimento�del�danno�
derivante�dalla�lesione�di�interesse�legittimo,�che�ha�escluso�la�pregiudizialita�
necessaria�del�giudizio�di�annullamento�in�sede�di�esame�della�pretesa�risarci-
toria.�
L'art.�6,�comma�2�legge�205/2000�prevede�che��le�controversie�concer-
nenti�diritti�soggettivi�devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativopos-

sono�essere�risolte�mediante�arbitrato�rituale�di�diritto�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�disposizione�e�frutto�di�un�emendamento�presentato�nel�corso�della�
discussione�del�disegno�di�legge,�il�cui�testo�originario�era��La�devoluzione�
alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�di�materie�attinenti�ai�

diritti�soggettivi�non�preclude�il�ricorso�a�procedura�arbitrale�ove�ne�sussistano�
i�presupposti�.�La�modifica�era�destinata�a�fugare�ogni�dubbio�interpretativo�
in�ordine�alla�deferibilita�ad�arbitri�di�controversie�che,�pur�concernendo�
diritti�soggettivi,�rientrano�nella�giurisdizione�di�legittimita�del�giudice�ammi-
nistrativo�(come�si�e�visto,�ad�esempio,�ex�art.�7�legge�205/2000).�

Le�condizioni�per�l'arbitrabilita�in�tali�materie�sono�quindi�l'attinenza�a�
diritti�soggettivi�^in�quanto�a�fronte�di�una�posizione�di�interesse�legittimo�
del�privato�corrisponde,�di�regola,�un�rapporto�indisponibile�da�parte�della�
Pubblica�Amministrazione�^la�necessita�di�ricorrere�ad�arbitrato�rituale�i
n�quanto�l'arbitrato�irrituale,�che�autorevole�dottrina�ha�definito��contratto�
per�relationem�(E.�Fazzalari,�Istituzioni�di�diritto�processuale,Padova,�
1992)�in�cui�le�parti�deferiscono�ad�un�terzo�il�potere�di�determinare�il�conte-
nuto�di�un�determinato�contratto�dalle�stesse�stipulato,�appare�per�sua�natura�
inconciliabile�con�le�modalita�di�formazione�della�volonta�dell'amministra-
zione,�improntate�all'osservanza�delle�regole�che�disciplinano�le�competenze,�
i�procedimenti,�i�controlli�di�legittimita�e�contabili�dell'azione�amministrativa�
^e�l'osservanza�delle�norme�di�diritto,�con�esclusione�del�potere�degli�arbitri�
di�decidere�secondo�equita�e�con�la�correlativa�impugnabilita�del�lodo�ai�sensi�
dell'art.�829,�comma�2�c.p.c.�^apparendo�l'interesse�pubblico�comunque�sot-
teso�alla�risoluzione�di�controversie�in�cui�e�parte�l'amministrazione�difficil-
mente�compatibile�con�una�decisione�sganciata�dal�rispetto�delle�regole�di�
diritto.�

All'introduzione�dell'arbitrato�nelle�materie�rientranti�nella�giurisdizione�
del�giudice�amministrativo�ed�afferenti�a�diritti�soggettivi,�si�accompagna�un�
ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva,�che�appunto�appresta�la�tutela�
dei�diritti�soggettivi,�prima�con�gli�artt.�33,�34�e�35�D.Lgs.�80/1998,�che�ivi�
hanno�fatto�confluire�le�controversie�in�materia,�rispettivamente,�di�servizi�
pubblici,�di�urbanistica�ed�edilizia�e�del�risarcimento�del�danno,�e�poi�con�
l'art.�7�legge�205/2000,�che�ha�confermato�e�precisato�l'attribuzione�al�giudice�
amministrativo�di�blocchi�di�materie,�che�hanno�definitivamente�segnato�il�
tramonto�del�criterio�di�riparto�della�giurisdizione�ancorato�alla�distinzione�
tra�diritti�soggettivi�e�interessi�legittimi.�

L'impugnazione�per�nullita�

Nel�silenzio�dell'art.�6�legge�205/2000,�parte�della�dottrina�(P.�dE 
Lise,�
Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,�cit.;S.�Giacchetti,�Atti�del�Convegno�
a�Palazzo�Spada�su��L'arbitrato�con�la�Pubblica�Amministrazione�,�5�giugno�
2001)�ritiene�il�lodo�pronunciato�su�materie�rientranti�nella�giurisdizione�del�
giudice�amministrativo�impugnabile�innanzi�al�Consiglio�di�Stato�ed�altra�
corrente�di�pensiero�sostiene�invece�che�il�giudice�naturale�dell'impugnazione�
del�lodo�sia�la�Corte�d'appello�(RomanO 
Tassone,�Ilprocesso�davantialgiu-
dice�amministrativo,�a�cura�di�Sassani�e�Villata,�Torino,�2001,�400;�Carin-
gella,�La�nuova�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�Milano,�
2000,�699;�Verde,�Ancora�su�arbitri�e�Pubblica�Amministrazione,in�Riv.�


DOTTRINA�411 


Arb.,�2000,�389;�Consolo,�La�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�si�giu-

stappone�a�quella�del�giudice�ordinario�e�ne�imita�il�processo,in�Giust.�Civ.,�
2000,�II,�537;�F.P.�Luiso,�Atti�del�Convegno�a�Palazzo�Spada�su��L'arbitrato�
con�la�Pubblica�Amministrazione�,�5�giugno�2001).�

Si�tratta�di�stabilire�se�debbano�prevalere�le�norme�del�codice�di�proce-
dura�civile�che,�in�relazione�all'arbitrato,�qualunque�esso�sia,�affidanoal�
giudice�ordinario�una�serie�di�interventi�(misure�cautelari,�impugnazione,�
omologazione�del�lodo)�ovvero�se�debba�avere�prevalenza�l'attrazione�ratione�
materiae�in�favore�del�giudice�amministrativo.�

In�favore�della�prima�soluzione,�appare�decisivo�il�dato�testuale�del-
l'art.�828�c.p.c.,�come�modificato�dalla�legge�5�gennaio�1994�n.�25,�che�indivi-
dua�il�giudice�dell'impugnazione�nella��Corte�d'appello�nella�cui�circoscrizione�
e�la�sede�dell'arbitrato�.�L'originaria�formulazione�della�norma�faceva�invece�
riferimento�genericamente��al�giudice�del�luogo�in�cui�la�sentenza�e�deposi-
tata�,�espressione�che�avrebbe�potuto�legittimare�l'individuazione�del�giudice�
dell'impugnazione�nel�giudice�che�sarebbe�stato�competente�qualora�la�con-
troversia�non�fosse�stata�devoluta�ad�arbitri.�

L'attuale�tenore�della�disposizione�non�lascia�invece�margini�interpre-
tativi.�

Peraltro,�la�paventata�deroga�alla�giurisdizione�del�giudice�amministra-
tivo�si�ha�non�al�momento�dell'impugnazione�del�lodo�ma�sin�dalla�scelta�e
spressa�nell'ambito�dell'autonomia�negoziale�^di�deferire�ad�arbitri�la�con-
troversia,�sottraendola�alla�giurisdizione�statale�ed�in�particolare�a�quella�
del�Giudice�amministrativo.�

Piu�problematica�e�la�questione�con�riferimento�all'ipotesi�in�cui,�a�
seguito�della�fase�rescindente�con�l'annullamento�del�lodo�^che�attiene�a�pro-
fili�del�tutto�estrinseci�alla�giurisdizione�amministrativa�^le�parti�non�
abbiano�previsto�che�la�fase�rescissoria�si�svolga�innanzi�agli�arbitri.�Varra�
anche�qui�la�regola�che�per�il�iudicium�rescissorium�e�competente�la�Corte�
d'appello�ai�sensi�dell'art.�830,�comma�2�c.p.c.?�(per�la�soluzione�negativa�
cfr.�Punzi,�Disegno�sistematico�dell'arbitrato,�Padova�1999,�II,�142;�C.�Sel-
vaggi, 
Giurisdizione�esclusiva�ed�arbitrato,in�Riv.�Arb.,�1999,�616).�Un�inter-
vento�chiarificatore�del�legislatore�sul�punto�sarebbe�tutt'altro�che�superfluo.�

Notifica�dell'impugnazionepernullita�

In�tema�di�impugnazioni,�merita�un�cenno�la�recente�sentenza�delle�
SS.UU.�della�Corte�di�cassazione�n.�5074�del�2�aprile�2003�in�tema�di�notifica�
dell'impugnazione�per�nullita�.�

Secondo�un�risalente�orientamento�delle�SS.UU.�(sent.�14�dicembre�1981�

n.�6596),�successivamente�confermato�dalle�stesse�SS.UU.�(sent.�18�gennaio�
1982�n.�292�e�n.�293,�12�ottobre�1983�n.�5922,�1.�aprile�1987�n.�3117�e�
n.�3118)�e�piu�recentemente�riaffermato�dalla�Sezione�prima�della�Suprema�
Corte�(sent.�27�luglio�1990�n.�7597�e�3�maggio�1999�n.�4397),�la�notificazione�
dell'impugnazione�per�nullita�del�lodo�arbitrale�va�eseguita�presso�il�legale�
che�sia�stato�difensore�e�domiciliatario�della�parte�nel�giudizio�arbitrale�in�
quanto�il�relativo�mandato,�pur�non�essendo�qualificabile�come�procura�alle�
liti�e,�conseguenzialmente,�sottraendosi�alle�disposizioni�di�cui�all'art.�330,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

comma�1�c.p.c.�per�il�caso�di�costituzione�mediante�procuratore,�comprende�
la�ricezione�di�tale�atto�quale�adempimento�connesso�al�compito�affidato�ed�
in�quanto�inoltre�l'elezione�di�domicilio�ai�sensi�dell'art.�141,�comma�2�c.p.c.�
opera�per�tutti�gli�atti�concernenti�il�rapporto�contrattuale�cui�accede.�

Nonostante�tale�consolidato�orientamento,�le�sezione�prima�della�Corte�
di�Cassazione,�con�successive�sentenze�del�14�gennaio�1999�n.�345,�del�3�ago-
sto�2001�n.�10699�e�del�17�settembre�2002�n.�13578,�ha�invece�considerato�irri-
tuale�detta�notificazione,�sempre�che�l'elezione�di�domicilio�non�sia�inserita�
pure�nel�compromesso�o�nella�clausola�compromissoria,�nel�qual�caso�
sarebbe�applicabile�il�citato�art.�141,�comma�2�c.p.c.,�sul�rilievo�che,�a�seguito�
della�legge�n.�25�del�1994,�l'arbitrato�avrebbe�assunto�connotazioni�sempre�
piu�privatistiche�e�negoziali,�che�non�consentirebbero�di�applicare�al�difen-
sore�nella�fase�arbitrale�le�norme�attinenti�alla�costituzione�in�giudizioa�
mezzo�di�procuratore�(in�particolare�l'art.�330,�comma�1�c.p.c.)�e�non�autoriz-
zerebbero�una�sorta�di�ultrattivita�del�mandato�dopo�la�pronuncia�del�lodo,�
dovendosi�ritenere�cessato�ogni�collegamento�tra�la�parte�e�il�difensore�in�tale�
giudizio.�Tale�rigoroso�orientamento�qualificava�inoltre�la�notificazione�non�
solo�come�nulla�ma�addirittura�come�inesistente,�con�la�conseguenza�che�
anche�l'eventuale�costituzione�del�convenuto�non�avrebbe�potuto�sanare�il�
vizio�della�notifica,�con�conseguente�inammissibilita�dell'impugnazione.�

Con�le�ordinanze�n.�8593�del�14�giugno�2002�e�n.�11667�del�3�agosto�
2002,�la�prima�sezione�della�Suprema�Corte�ha�rimesso�la�questione�alle�
Sezioni�Unite�al�fine�di�dirimere�il�contrasto�formatosi�all'interno�della�mede-
sima�sezione�e,�all'udienza�del�16�gennaio�2003,�il�Procuratore�Generale�ha�
concluso�nel�senso�dell'inesistenza�della�notifica�dell'impugnazione�per�nul-
lita�effettuata�al�difensore�nominato�per�il�giudizio�arbitrale�in�quanto,�in�
quest'ultimo�procedimento,�non�e�previsto�lo�ius 
postulandi,�a�differenza�del�
giudizio�statuale�che�richiede�obbligatoriamente�la�difesa�tecnica�a�norma�
dell'art.�82,�comma�3�c.p.c.,�con�la�conseguenza�che�il�difensore�nominato�
nel�corso�dell'arbitrato�e�da�considerare�un�quisque 
de 
populo,�legato�alla�
parte�da�un�mandato�con�rappresentanza,�senza�che�la�procura�allo�stesso�
conferita�possa�svolgere�un'ultrattivita�che�vada�oltre�il�giudizio�arbitrale,�
salva�l'applicazione�dell'art.�141,�comma�2�c.p.c.�qualora�l'elezione�di�domici-
lio�sia�stata�fatta�nella�clausola�compromissoria.�

Con�la�richiamata�sentenza�delle�SS.UU.�n.�5074/03,�e�stata�prescelta�
una�soluzione�intermedia,�affermando�che�l'impugnazione�per�nullita�va�noti-
ficata�alla�parte�personalmente,�fermo�restando�che�la�notifica�al�difensore�
implica�nullita�e�non�inesistenza�dell'atto,�con�conseguente�sanabilita�ex 
tune 
del�vizio�in�caso�di�costituzione�del�convenuto�o,�in�difetto,�con�la�rinnova-
zione�della�notificazione�cui�la�parte�provveda�spontaneamente�o�in�esecu-
zione�di�un�ordine�impartito�dal�giudice�ai�sensi�dell'art.�291�c.p.c.�

Partendo�dall'accresciuta�natura�privatistica�dell'arbitrato�a�seguito�della�
legge�n.�25/1994,�le�SS.UU.�hanno�ritenuto�che�la�delega�per�la�difesa�nel�
giudizio�arbitrale�^che�non�necessita�la�difesa�tecnica�^quale�che�sia�la�qua-
lita�del�delegato,�non�possa�includere�il�potere�di�ricevere�atti�secondo�le�
disposizioni�dettate�per�il�procuratore�munito�dello�ius 
postulandi. 



DOTTRINA�413 


Tale�soluzione�intermedia,�seppure�improntata�ad�un�eccessivo�formali-
smo,�ha�comunque�avuto�il�merito,�rispetto�all'ipotesi�estrema�dell'inesi-
stenza�della�notifica,�di�ammettere�la�sanabilita�ex 
tune 
del�vizio�riscontrato,�
qualificabile�in�termini�di�mera�nullita�.�

L'arbitrato 
internazionale 


Un�ultimo�cenno�merita�la�disciplina�speciale�dell'arbitrato�internazio-
nale,�introdotta�nel�nostro�ordinamento�dalla�legge�n.�25�del�1994,�che�ha�
aggiunto�gli�artt.�832�e�ss.�c.p.c.,�rispondente�ad�un'esigenza�legata�al�note-
vole�incremento�del�commercio�internazionale�e�caratterizzata�dall'attenua-
zione�del�formalismo,�dalla�limitazione�dell'intervento�del�giudice�togato�e�
dalla�fissazione�di�un�criterio�per�la�determinazione�della�legge�applicabile�
al�giudizio�arbitrale.�La�normativa�in�questione,�ispirandosi�alla�cosiddetta�
legge�modello�elaborata�nel�1985�dalla�Commissione�delle�Nazioni�Unite�
per�il�diritto�commerciale�^U.N.C.I.T.R.A.L.�^in�tema�di�arbitrato�commer-
ciale�internazionale,�accoglie�quali�criteri�di�internazionalita�la�residenza�
all'estero�di�almeno�una�delle�parti�o�l'attuazione�all'estero�di�una�parte�rile-
vante�del�rapporto�contrattuale.�

Nei�rapporti�contrattuali�che�si�svolgono�tra�parti�appartenenti�a�Stati�
differenti,�l'arbitrato�trova�maggiore�espansione�poiche�a�nessun�contraente�
e�gradito�essere�assoggettato�alla�giurisdizione�di�uno�Stato�al�quale�non�
appartiene.�

Coerente�con�tale�esigenza�e�la�previsione�che�inverte�la�regola�valida�
per�l'arbitrato�domestico�stabilendo�che,�salvo�contraria�volonta�delle�parti,�
in�caso�di�annullamento�del�lodo�arbitrale,�il�giudizio�rescissorio�compete�al�
collegio�arbitrale�e�non�al�giudice�statale�(art.�838�c.p.c.).�Opposto�principio�
e�stato�disposto�anche�in�tema�di�impugnazione�per�inosservanza�di�regole�
di�diritto,�di�regola�ammessa�nell'arbitrato�domestico,�salva�contraria�volonta�
delle�parti�e�di�regola�esclusa�nell'arbitrato�internazionale,�sempre�salva�con-
traria�volonta�delle�parti.�

Anche�l'Amministrazione�puo�essere�parte�in�un�arbitrato�internazionale.�

Con�riferimento�alla�diversa�nazionalita�dei�contraenti,�si�pensi�all'arbi-
trato�internazionale�di�diritto�pubblico�tra�Italia�e�Libia�per�la�delimitazione�
della�piattaforma�continentale�e�la�determinazione�dei�confini�delle�acque�ter-
ritoriali.�

Quanto�ai�casi�di�arbitrati�internazionali�di�diritto�privato�si�possono�
menzionare�quello�tra�l'Italia�e�la�Costa�Rica,�avente�ad�oggetto�un�cre-
dito�a�dono,�insorto�allorquando�la�Costa�Rica�e�venuta�meno�ai�propri�
obblighi�di�restituzione�del�capitale�all'Italia;�quello�tra�il�Ministero�della�
difesa�italiano�e�il�Ministero�della�difesa�brasiliano,�avente�ad�oggetto�la�
costruzione�di�un�aereo�militare�con�motore�Rolls 
Royce,�con�rapporto�di�
concessione�in�favore�dell'Italia�e�di�subconcessione�in�favore�del�Brasile,�
successivamente�venuto�meno�all'obbligo�del�pagamento�delle�royalties 
(trattatavasi�di�arbitrato�amministrato�dalla�camera�di�commercio�interna-
zionale�di�Parigi);�quello�tra�il�Ministero�degli�affari�esteri�italiano�e�il�
Governo�Cubano�avente�ad�oggetto�una�convenzione�di�tutela�reciproca�
degli�investimenti�nei�due�Stati.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Accanto�a�questi�esempi�di�arbitrati�internazionali�veri�e�propri,�si�collo-
cano�quelli�connotati�dal�fatto�che�una�parte�rilevante�della�prestazione�del�
rapporto�controverso�debba�essere�eseguita�all'estero,�come�quelli�aventi�ad�
oggetto�i�contratti�di�appalto�stipulati�dal�Ministero�degli�affari�esteri�con�
imprese�italiane�nell'ambito�della�cooperazione�allo�sviluppo�dei�paesi�del�
terzo�mondo,�che�riguardano�opere�da�eseguire�per�lo�piu�in�Africa�o�in�
America�Latina�e�in�cui�parte�rilevante�del�rapporto�viene�eseguito�anche�in�
Italia�(progettazione,�pagamento�del�corrispettivo).�

In�tali�casi,�pur�essendo�le�parti�entrambe�italiane�e�dovendosi�eseguire�
una�parte�rilevante�del�rapporto�anche�in�Italia,�la�Corte�di�cassazione,�con�
sentenza�n.�13648�del�13�ottobre�2000,�ha�ritenuto�applicabile�la�disciplina�
dell'arbitrato�internazionale,�ritenendo�inammissibile�l'impugnazione�per�nul-
lita�del�lodo�arbitrale�per�inosservanza�di�norme�di�diritto.�In�proposito,�
occorre�tenere�presente�che,�in�virtu�della�norma�transitoria�di�cui�all'art.�27�
legge�n.�25/1994,�la�disciplina�dell'arbitrato�internazionale�e�applicabile�
anche�ai�contratti�stipulati�prima�della�sua�entrata�in�vigore.�Tale�disposi-
zione,�che�applica�retroattivamente�una�disciplina�che�esclude�l'impugnabilita�
del�lodo�per�inosservanza�di�norme�di�diritto�senza�la�correlativa�possibilita�
per�le�parti�di�manifestare�retroattivamente�una�volonta�contraria�nella�clau-
sola�compromissoria,�sembra�comprimere�eccessivamente�il�diritto�di�difesa�
delle�parti,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che�la�disciplina�dell'arbitrato�inter-
nazionale,�nata�per�le�controversie�del�commercio�internazionale,�per�le�quali�
e�giustificata�un'attenuazione�del�rigore�delle�norme�di�diritto,�mal�si�attaglia�
alle�fattispecie�sopra�descritte�che�riguardano�parti�entrambe�italiane.�

Per�il�futuro�appare�quindi�opportuno�che�le�amministrazioni,�quando�
stipulino�un�contratto�di�appalto�in�tali�materie,�abbiano�l'accortezza�di�pre-
vedere�espressamente�nella�clausola�compromissoria�l'applicabilita�del-
l'art.�829,�comma�2�c.p.c.�e�quindi�l'impugnabilita�del�lodo�anche�per�inosser-
vanza�di�norme�di�diritto.�


DOTTRINA�415 


La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive 
ed�il�divieto�di�doping 
(legge 
14 
dicembre 
2000, 
n. 
376 
) 


di 
Silvana 
Pagliara 
(*)�

1.�La�disciplina�dellafrode�sportiva.�
In�Italia�alla�fine�degli�anni�settanta�si�e�verificato�lo�scandalo�del�cosid-
detto��calcio�scommesse�.�Alcune�partite�del�campionato�italiano�di�calcio�
di�lega�professionista�sono�state��truccate��con�il�contributo�di�alcuni�gioca-
tori�che,�dietro�promessa�di�denaro�o�di�altri�vantaggi,�hanno�fatto�perdere�
la�propria�squadra�a�vantaggio�dell'avversario.�

Con�comprensibile�e�profonda�amarezza�i�tifosi�scoprirono,�dunque,�che�
spesso�la�partita�domenicale�non�era�il�frutto�di�una�leale�competizione�spor-
tiva,�ma�il�risultato�di�un�accordo�posto�in�essere�fra�gli�stessi�protagonisti.�

La�giustizia�sportiva�e�intervenuta�infliggendo�sanzioni�severe�ai�calcia-
tori�risultati�responsabili.�

L'ordinamento�sportivo,�infatti,�prevede�espressamente�e�sanziona�come�
�illecito�sportivo�l'alterare�lo�svolgimento�o�il�risultato�di�una�gara,�o�l'assi-
curare�a�chicchessia�un�vantaggio�in�classifica��(art.�2�comma�1�C.G.S.).�

L'ordinamento�giuridico�non�contemplava�invece�una�norma�ad�hoc�che�
regolasse�la�materia�e�cio�evidenzio�sia�l'inadeguatezza�dei�tradizionali�stru-
menti�penalistici,�sia�l'urgenza�di�un�intervento�da�parte�del�legislatore.�

Prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge�n.�401�del�1989�l'unica�norma�che�
avrebbe�potuto�prestarsi�a�reprimere�il�fenomeno�era�quella�sulla�truffa�
(art.640�c.p.).�

Per�poter�applicare�tale�norma�occorreva�pertanto�accertare�una�
sequenza�causale�rappresentata�da�tre�anelli�fondamentali:�gli�artifici�oi�rag-
giri�dei�giocatori,�il�risultato�artefatto�della�gara�conseguente�a�tali�artifici,�
il�danno�patrimoniale�conseguente�al�risultato�artefatto.�

In�definitiva,�la�difficolta�nell'accertamento�concreto�degli�elementi�
costitutivi�della�truffa�portarono�sia�la�dottrina�che�la�giurisprudenza(1)�ad�
esprimere�numerose�perplessita�sulla�applicabilita�dell'art.�640�c.p.�ai�com-
portamenti�tipici�di�frode�sportiva.�Dopo�numerose�proposte(2)�che�suggeri-

(*)�Universita�di�Firenze�

(1)�Cass.,�30�aprile�1954,�in�RDS,�1954,�403�ss.;�id.,�12�marzo�1954,�ibidem,�143,�con�nota�ade-
siva�di�Chiarotti, 
Dovere�giuridico�della�lealta�nelle�competizioni�sportive.�
(2)�La�dottrina�maggioritaria�riteneva�indispensabile�la�configurazione�di�una�nuova�ipotesi�
di�reato�in�tal�senso:�Nuvolone, 
L'illecito�sportivo�nella�prospettiva�dell'art.�640�c.p.,�in�RDS,�
1982,�204,�che�pur�delimita�il�contorno�di�un'eventuale�fattispecie�entro��ilquadro�diuna�generale�
incriminazione�della�corruzione�nell'ambito�del�diritto�privato�;�la�dottrina�minoritaria�riteneva,�
invece,�che�fossero�sufficienti�le�sanzioni�disciplinari�che�le�federazioni�comminavano�agli�iscritti,�
in�tal�senso:�Vassalli, 
Lafrode�sportiva,�in�RDS,�1963,�50�s.;�Magnini, 
Considerazioni�sull'illecito�
sportivo,in�RGU,1961,�367.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vano�l'introduzione�di�specifiche�ipotesi�di�reato,�venne�dunque�approvata�la�
legge�n.�401/1989�che�all'art.�1�configura�la�nuova�fattispecie�di�frode�in�com-
petizione�sportiva.�

Il�legislatore,�quindi,�ha�avvertito�l'esigenza�di�configurare�la�frode�in�
competizioni�sportive�quale�fatto�tipico�antigiuridico�da�perseguire�anche�
nell'ordinamento�statale�interpretando�l'esigenza�di�garantire�solo�la�regola-
rita�delle�competizioni�sportive�svolte�sotto�la�tutela�di�determinati�enti�pub-
blici�quali�il�CONI,�l'UNIRE�ed�altri�enti�riconosciuti�dallo�Stato�o�associa-
zioni�ad�essi�aderenti�(3).�

Il�legislatore,�inoltre�avendo�avvertito�il�disvalore�della�frode�sportiva�ha�
previsto�due�condotte�incriminabili.�

La�prima�si�concretizza�nell'offerta�o�nella�promessa�di�denaro�o�di�altra�
utilita�o�vantaggio�che�devono�essere�effettuate�da�un�soggetto�estraneo�e�
sono�rivolte�a�taluno�dei�partecipanti(4).�

La�seconda�condotta�si�realizza,�invece,�con�il�compimento�di��altri�atti�
fraudolenti��finalizzati�all'alterazione�del�risultato.�

La�norma,�pero�,�nell'intento�di�prevedere�tutte�le�possibili�estrinseca-
zioni�dell'agire�delittuoso�lascia�troppa�discrezionalita�individuale,�in�modo�
particolare�quando�parla�di��atti�fraudolenti�,�di�conseguenza�nell'interpreta-
zione�si�corre�il�rischio�di�un'estensione�talmente�snaturante�della�normada�
renderla�uno�strumento�eccessivamente�repressivo�della�liberta�di�azione�e�
di�volere�dei�singoli.�

Un�problema�ancora�piu�grande�e�emerso�di�recente�ed�e�costituito�dalla�
riconducibilita�o�meno�del�fenomeno�doping�alla�fattispecie�di�frode�sportiva�
e�proprio�su�questo�problema�si�basa�l'indagine�avviata�in�molte�procure�ita-
liane�sulla�liceita�d'uso�di�sostanze�da�parte�di�molti�atleti.�

2.�Il�problema�della�riconducibilita�del�doping�autogeno�al�delitto�di�frode�
sportiva�(ex�art.1,�legge�13�dicembre�1989�n.�401).�
Negli�ultimi�anni�sempre�piu�spesso�si�e�sentito�parlare�del�fenomeno�
�doping��che�ha�assunto�vaste�dimensioni,�con�l'interessamento�di�numerose�
discipline�sportive.�

(3)�Significativa�al�riguardo�la�relazione�del�Sen.�Gallo�al�disegno�di�legge�n.1888,�di�inizia-
tiva�del�Ministro�della�Giustizia�Giuliano�Vassalli,�in�Atti�Parlamentari,�Senato�della�Repubblica,�
10.�Legislatura,�Giunte�e�Commissioni�Parlamentari,�Commissione�Giustizia�(2),�seduta�del�9�
novembre�1989,�402.�Resoconto,�p.5.�
(4)�Alcuni�ritengono�che�debbano�essere�compresi�nel�novero�dei�partecipanti�anche�soggetti�
diversi�dagli�atleti�come�gli�allenatori,�medici�sportivi�e�coloro�che�possono�influire�in�virtu�delle�
funzioni�svolte�sul�risultato�della�gara�in�tal�senso:�Bologna, 
L'illecito�sportivo,in�Riv.�Dir.�
sport.,1990,�146;�Lamberti, 
La�frode�sportiva,�Napoli,�1990,�213;�altri�ritengono�^e�pare�questa�
la�soluzione�piu�corretta�perche�conforme�ai�principi�di�tassativita�^che�vadano�considerati�tali�
solo�gli�atleti�e�gli�arbitri�in�virtu�dell'art.�36�d.P.R.�157/1986�(Nuove�norme�di�attuazione�della�
legge�16�febbraio�1942�n.�426�recante�costituzione�ed�ordinamento�del�C.O.N.I.)�la�quale�afferma�
relativamente�a�questi�ultimi�che��partecipano,�nella�qualifica�loro�attribuita,�allo�svolgimento�
delle�manifestazioni�sportive�per�assicurarne�la�regolarita��.�

DOTTRINA�417 


Tutto�il�mondo�dello�sport�e�stato�colpito�da�questo�fenomeno�che�ha�
insinuato�dubbi�e�veleni,�avvilendo�cos|�lo�stesso�spirito�di�competizione�che�
da�sempre�ha�animato�i�duri�allenamenti�degli�atleti�e�gli�animi�infervorati�
dei�tifosi.�

In�Italia�il�fenomeno�e�emerso�fragorosamente�a�seguito�di�una�vasta�
inchiesta�promossa�da�varie�procure�che�hanno�indagato�sull'uso�del�doping�
e�l'abuso�di�farmaci�nel�mondo�dello�sport.�

Quest'inchiesta�ha�investito�in�modo�particolare�il�mondo�del�calcio�fino�
ad�arrivare�anche�al�ciclismo,�scatenando�il�caso�Pantani(5).�

Puo�dirsi�che�il�germe�dell'indagine�sia�nato�con�la�gara�ciclistica�
Milano-Torino�disputata�nell'ottobre�del�1995,�nel�corso�della�quale�il�famoso�
ciclista�Marco�Pantani�incorse�in�un�incidente�che�gli�costo�la�frattura�di�tibia�
e�perone.�Dalle�cartelle�cliniche�acquisite�dal�P.M.�Guariniello�al�C.T.O.�tori-
nese�dove�il�corridore�era�stato�ricoverato�dopo�l'incidente�risulto�un�tasso�
di�ematocrito�fuori�dalla�norma.�

Marco�Pantani�e�stato�imputato�del�reato�di�cui�all'art.�1,�comma�1�
legge�13�dicembre�1989�n�401��per�avere,�quale�atleta�professionista�del�cicli-
smo�partecipante�a�competizioni�sportive�organizzate�dal�CONI�e�da�asso-
ciazioni�ad�esse�aderenti,�compiuto�atti�fraudolenti�al�fine�di�raggiungere�un�
risultato�diverso�da�quello�conseguente�a�corretto�e�leale�svolgimento�delle�
competizioni�sportive�ricorrendo,�in�assenza�di�condizioni�climatiche�che�
rientrassero�nelle�relative�indicazioni�terapeutiche�e�che�quindi�ne�giustificas-
sero�l'impiego,�all'assunzione�di�medicamenti�atti�a�stimolare�l'eritropoiesi,�
cos|�da�determinare�un�piu�elevato�rendimento�in�gara�(ematocrito�60.1%).�
Commesso�in�Cesenatico,�accertato�in�Torino�il�18�ottobre�1995�.�Alla�luce�
del�capo�d'imputazione�deve�essere�innanzitutto�valutato�il�fatto�se�il�Pantani�
aveva�assunto�eritropoteina�prima�della�Milano-Torino�del�18�ottobre�1995.�

Cio�ha�sollevato�una�problematica�ancora�piu�grande�e�cioe�la�ricondu-
cibilita�o�meno�del�fenomeno��doping��alla�fattispecie�di��Frode�in�competi-
zioni�sportive��(6).�

La�dottrina�essenzialmente�si�divide�in�due�tesi,�una�favorevole�alla�ricon-
ducibilita�del�doping�al�delitto�di�frode�sportiva�e�l'altra,�invece,�sfavorevole.�

3.�La�tesi�positiva�e�la�sua�confutazione.�
La�tesi�positiva,�adottata�dal�GIP�di�Forl|�(7),�nel�procedimento�relativo�
al�ciclista�Pantani,�sostiene�che�il�bene�giuridico�tutelato�dal�delitto�di�frode�
sportiva�sia�da�individuare�nella�correttezza�e�nella�lealta�della�gara�e�che�

(5)�RizzO 
Sergio, 
Pantani�indagato�da�Guariniello,�in�Corriere�dello�Sport�dell'11�novembre�
1999.�
(6)�BorgognO 
R., 
Sulla�riconducibilita�del�doping�al�delitto��difrode�in�competizioni�spor-
tive��ex�art.�1,�legge�13�dicembre�1989,�n.�401,in�Archivio�penale,1994,�606.�
(7)�Tribunale�di�Forl|�,�ufficio�del�giudice�per�le�indagini�preliminari;�proc.�n.�1038/00�RG�
NR;�proc.�n.1357/00�RG�GIP.�Rigetto�richiesta�di�archiviazione�del�P.M.,�20�aprile�2000.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


l'esclusione 
dal 
novero 
dei 
possibili 
autori 
del 
reato 
dei 
partecipanti 
alla 
com-
petizione 
agonistica 
conduca 
a 
conseguenze 
inaccettabili 
sia 
sul 
piano 
del 
principio 
di 
uguaglianza, 
che 
su 
quello 
della 
ragionevolezza. 


Affermando, 
infatti, 
che 
il 
�chiunque� 
del 
1O 
comma 
dell'art. 
1 
della 
legge 
401/89 
sia 
il 
soggetto 
che 
regge 
entrambe 
le 
previsioni 
delittuose, 
�offrire 
utilita� 
o 
vantaggio�, 
o 
�compiere 
atti 
fraudolenti� 
significa 
che 
coe-
rentemente 
il 
soggetto 
attivo 
di 
tutta 
la 
previsione 
normativa, 
e 
quindi 
anche 
degli 
atti 
fraudolenti, 
non 
potrebbe 
essere 
il 
partecipante, 
ma 
un 
extraneus 
in 
quanto 
il 
promittente 
puo� 
essere 
solo 
persona 
diversa 
dal 
partecipante. 


Questa 
obiezione, 
tuttavia, 
trascura 
l'eventualita� 
che 
offerente 
o 
promit-
tente 
possa 
anche 
essere 
un 
altro 
partecipante 
(cio� 
puo� 
verosimilmente 
avve-
nire 
negli 
sport 
con 
due 
contendenti, 
tennis, 
pugilato, 
ciclismo 
su 
pista,ove 
uno 
dei 
due 
puo� 
corrompere 
l'altro 
affinche� 
non 
si 
impegni 
e 
lo 
lasci 
vincere). 


Ne 
consegue 
che, 
non 
essendovi 
ragione, 
anche 
per 
la 
formulazione 
let-
terale 
della 
norma 
(chiunque), 
di 
escludere 
dalla 
gamma 
dei 
soggetti 
attivi 
del 
reato 
il 
partecipante 
eventualmente 
corruttore 
(in 
quanto 
cio� 
sarebbe 
in 
contrasto 
col 
principio 
di 
eguaglianza 
davanti 
alla 
legge), 
neppure 
vi 
e� 
ragione 
di 
escludere, 
quale 
soggetto 
attivo, 
il 
partecipante 
autore 
di 
una 
frode 
�unilaterale�. 


Appurato 
che 
il 
soggetto 
attivo 
del 
reato 
di 
frode 
in 
competizione 
spor-
tiva 
possa 
essere 
anche 
lo 
stesso 
partecipante 
alla 
gara 
sportiva, 
resta 
da 
stabilire 
se 
nell'assunzione 
di 
sostanze 
stupefacenti 
da 
parte 
dello 
stesso, 
prima 
di 
una 
gara 
agonistica, 
sia 
da 
ravvisarsi 
un 
�atto 
fraudolento� 
voltoa 
raggiungere 
un 
risultato 
diverso 
da 
quello 
conseguente 
al 
corretto 
e 
leale 
svol-
gimento 
della 
competizione 
ai 
sensi 
dell'art. 
1, 
primo 
comma 
legge 
401/1989. 


In 
proposito 
e� 
opportuno 
precisare 
il 
concetto 
di 
atto 
fraudolento 
pren-
dendo 
spunto 
dalla 
nozione 
data 
espressamente 
dalla 
Corte 
di 
Cassazione, 
�qualsiasi 
artificio, 
inganno 
o 
menzogna 
concretamente 
idoneo 
a 
conseguire 
l'evento 
del 
reato� 
(8). 
Si 
ha 
mezzo 
fraudolento, 
quindi, 
quando 
viene 
posta 
in 
essere 
un'immutatio 
veri, 
ossia 
quando, 
attraverso 
un'attivita� 
di 
simula-
zione 
o 
dissimulazione 
viene 
rappresentata 
come 
apparentemente 
regolare 
una 
situazione 
in 
realta� 
irregolare 
(e 
d'altronde, 
cio� 
, 
correttamente, 
corri-
sponde 
all'etimo 
del 
termine 
usato 
dal 
legislatore, 
dal 
latino 
fraus, 
truffa, 
inganno). 


Non 
realizzano 
una 
frode, 
quindi, 
i 
casi 
(uso 
di 
tacchetti 
irregolari 
nel 
calcio, 
di 
biciclette 
irregolari 
nel 
ciclismo, 
di 
attrezzi 
non 
nella 
norma, 
di 
pra-
tiche 
non 
ortodosse 
quali 
spintoni, 
gomitate, 
ecc.) 
in 
cui 
la 
violazione 
delle 
norme 
sportive 
e� 
immediatamente 
rilevabile 
ictu 
oculi, 
oppure 
attraverso 
il 
diretto 
controllo 
della 
sussistenza 
di 
requisiti 
o 
la 
diretta 
applicazione 
di 
canoni 
e 
misure, 
senza 
la 
mediazione 
di 
un'indagine 
su 
pratiche 
o 
espedienti 
simulatori 
o 
dissimulatori. 


Non 
vi 
e� 
dubbio 
che 
nell'ampio 
concetto 
di 
atto 
fraudolento 
si 
presti 
ad 
essere 
ricondotta 
l'assunzione 
di 
sostanze 
dopanti 
da 
parte 
dell'atleta 
in 
pros-

(8) 
Cass. 
17 
luglio 
1998, 
n. 
8443, 
in 
Guida 
al 
diritto, 
98, 
36, 
68, 
e 
in 
Casso 
peno 
99, 
2, 
541. 

DOTTRINA�419 


simita��della�gara�agonistica,�in�quanto�costituisce�un�espediente�occulto�per�
simulare,�e�quindi�far�risultare�artificiosamente,�una�capacita��di�prestazione�
che�non�corrisponde�a�quella�reale�dell'atleta.�

L'autodoping 
posto�unilateralmente�in�essere�dal�partecipante,�essendo�
volto�ad�alterare�con�l'inganno�la�propria�prestazione,�potendo,�quindi,�con-
figurarsi�come�atto�fraudolento�teso�a�raggiungere�un�risultato�diverso�da�
quello�conseguente�a�un�corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione,�s'in-
quadra�nel�pieno�rispetto�della�ratio 
della�legge�n.�401/1989,�la�quale�come�
recita�il�suo�titolo,�e��anche�a��tutela�della�correttezza�dello�svolgimento�di�
competizioni�agonistiche�.�

Di�conseguenza�tutte�le�considerazioni�sopra�esposte�conducono�a�rite-
nere�configurabile�il�reato�di�cui�all'art.1�comma�1�legge�401/89�in�caso�di�
doping 
unilaterale�posto�in�essere�dall'atleta.�

Nel�caso�Pantani,�inoltre,�il�giudice�si�richiama�alle�considerazioni�fatte�
sopra�anche�alle�conclusioni�della�consulenza�tecnica�che�sarebbero�sufficien-
temente�indizianti�dell'avvenuta�assunzione�continuata�da�parte�del�Pantani�
di�eritropoietina,�ma�richiedono�un�ulteriore�vaglio�tecnico�in�dibattimento�
nel�contraddittorio�delle�parti.�

Cio��ammesso�e��tuttavia�necessario�fare�delle�precisazioni�essenziali.�

La�prima�attiene�al�carattere�fraudolento�dell'assunzione�di�sostanze�vie-
tate,�in�relazione�alla�partecipazione�dell'agente�ad�una�determinata�competi-
zione�agonistica;�questa�condotta,�che�accompagnata�dal�mascheramento�
messo�in�opera�dall'atleta�durante�la�gara�dell'alterato�stato�di�forma�fisica,�
contribuisce�a�costituire�quel�quidpluris 
che�conferisce�al�fatto�rilievo�penale.�

La�seconda�attiene�alla�necessaria�verifica�condotta�secondo�un�criterio�
di�giudizio�ex 
ante 
in�concreto�circa�l'effettiva�idoneita��dell'atto�fraudolento�
posto�in�essere�dall'atleta�a�conseguire�il�fine�illecito�tipizzato�dal�legislatore.�

Il�GIP�nella�distinzione�introdotta�precedentemente�quando�parla�di�vio-
lazione�di�norme�sportive�immediatamente�rilevabili�ictu 
oculi,�fa�riferimento�
probabilmente,�e�in�modo�atecnico�a�quella�nozione�di�idoneita��ex 
ante 
della�
condotta�qualificata�come�astrattamente�pericolosa�dal�legislatore�che,a�
seguito�di�ripetuti�interventi�della�Corte�Costituzionale,�costituisce�un�limite�
ed�un�contemperamento�all'operativita��dei�reati�di�pericolo�astratto�(9).�

Questa�distinzione�operata�dal�GIP�porterebbe�a�non�considerare�atti�
fraudolenti,�perche�totalmente�privi�di�idoneita��offensiva�nel�senso�di�poten-
zialita��ingannatoria,�casi�come�quelli�di�una�squadra�di�calcio�che�schieri�in�
campo�una�formazione�con�piu��di�undici�giocatori,�di�corridori�ciclisti�che�
gareggino�con�biciclette�motorizzate.�

Cosicche�il�problema�non�si�risolve�ritenendo�penalizzata�una�tipologia�
di�scorrettezze�finalizzate�all'alterazione�del�risultato�della�gara�previa�distin-
zione�tra�quelle�meno�evidenti,�bens|��valutando�quel�requisito�di�idoneita��
ormai�richiesto�dalla�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�

(9)�Corte�Costituzionale,�sentenze�n�437/1989,�in�Riv. 
it.dir. 
Proc. 
Pen.,�1990,�725�ss.;�n�333/�
1991,�in�Foro 
it.,�1991,�parte�I,�2628�ss.;�n�360/1995,�in�Foro 
it.1995,�parte�I,�3083�ss.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Diversamente 
la 
conseguenza 
di 
questa 
tesi 
sarebbe 
quella 
di 
conside-
rare 
qualsiasi 
irregolarita� 
, 
se 
accompagnata 
dall'abile 
dissimulazione 
della 
propria 
scorrettezza 
e 
dalla 
induzione 
in 
errore 
dell'arbitro 
(e/o 
degli 
altri 
concorrenti) 
circa 
la 
regolarita� 
del 
proprio 
comportamento, 
e 
commessa 
con 
il 
fine 
di 
modificare 
il 
risultato 
di 
una 
leale 
competizione, 
mezzo 
astratta-
mente 
idoneo 
e 
pericoloso, 
come 
tale 
qualificabile 
come 
fraudolento. 


Alla 
luce 
di 
tali 
considerazioni, 
non 
potra� 
dirsi 
sufficiente 
ad 
integrare 
la 
fattispecie 
penale 
la 
mera 
violazione 
dei 
precetti 
di 
diritto 
sportivo, 
ma 
sara� 
necessario 
un 
agire 
qualificato, 
idoneo 
ad 
alterare 
sensibilmente 
un 
incontro 
agonistico. 


Il 
legislatore, 
pertanto, 
avendo 
strutturato 
la 
fattispecie 
incriminatrice 
alla 
luce 
del 
generale 
principio 
di 
offensivita� 
, 
ha 
stabilito 
che 
non 
puo� 
esservi 
punibilita� 
al 
di 
sotto 
di 
atti 
idonei, 
prima 
cioe� 
che 
si 
verifichi 
la 
situazione 
di 
pericolo 
per 
il 
bene 
tutelato. 


Questo 
criterio 
applicato 
alla 
detta 
fattispecie 
consente 
una 
piu� 
sicura 
delimitazione 
del 
campo 
di 
intervento 
della 
disciplina 
sportiva 
e 
di 
quella 
penale; 
infatti, 
la 
prima 
va 
applicata 
in 
relazione 
a 
qualsiasi 
violazione 
dei 
precetti 
di 
diritto 
sportivo, 
la 
seconda 
potra� 
essere 
applicata 
solo 
quando 
la 
condotta 
fraudolenta 
posta 
in 
essere 
dall'atleta 
raggiunga 
una 
soglia 
di 
inten-
sita� 
lesiva 
tale 
da 
costituire 
una 
reale 
minaccia 
al 
corretto 
andamento 
della 
competizione 
sportiva, 
quindi, 
un 
concreto 
pericolo 
per 
il 
bene 
giuridico 
tutelato. 


4. 
Latesinegativaelasuaadozionedapartedellamenorecentegiurisprudenza. 
La 
tesi 
negativa, 
contrariamente 
a 
quella 
esaminata 
precedentemente, 
sostiene 
che 
non 
sia 
configurabile 
a 
carico 
dell'atleta 
partecipante 
alla 
gara 
il 
reato 
di 
frode 
sportiva. 


L'art. 
1 
legge 
401/89, 
infatti, 
contempla 
due 
tipi 
di 
incriminazione, 
la 
prima 
ricalca 
lo 
schema 
�della 
corruzione�, 
la 
seconda, 
di 
tipo 
residuale, 
punisce 
alla 
stessa 
maniera 
il 
compimento 
di 
�altri 
atti 
fraudolenti 
voltial 
medesimo 
scopo�. 


Si 
tratta 
di 
una 
norma 
a 
piu� 
fattispecie, 
quindi 
di 
modalita� 
alternativa 
e 
non 
cumulativa, 
sorretta 
da 
un 
unico 
tipo 
di 
dolo 
specifico(10). 


Nel 
caso 
detto 
si 
fa 
riferimento 
all'ipotesi 
del 
compimento 
di 
�altri 
atti 
fraudolenti�, 
consistenti 
nell'assunzione 
di 
sostanze 
cosiddette 
dopanti. 


Si 
pone, 
pertanto 
il 
problema 
della 
punibilita� 
dell'atleta 
che 
abbia 
fatto 
autonomamente 
ricorso 
a 
tali 
sostanze, 
del 
fenomeno 
cioe� 
del 
cosiddetto 
�doping 
autogeno�. 


La 
Corte 
di 
Cassazione 
ha 
risolto 
questo 
problema 
escludendo 
che 
rien-
tri 
nell'ipotesi 
di 
reato 
di 
cui 
all'art. 
1 
legge 
401/89, 
l'assunzione 
di 
sostanze 
dopanti 
da 
parte 
di 
un 
corridore, 
con 
una 
sentenza 
che, 
facendo 
ricorso 
ai 


(10) 
Padovani, 
Commento 
all'art.1, 
legge 
13 
dicembre 
1989 
n.401;in 
Legisl. 
Pen.,1990, 
94; 
MeyeR 
A., 
Sport 
in 
diritto 
penale,in 
Dig. 
Disc. 
Pen., 
1992, 
579; 
ALBEGGIANI., 
Sport 
(dir. 
pen.: 
La 
�frode 
sportiva� 
e 
la 
sua 
rilevanza 
penale);in 
Voce 
dell'Enciclopedia 
del 
diritto, 
Milano 
1990, 
43, 
p. 
538. 

DOTTRINAV421 


generaliVcriteriVinterpretativiVdellaVlegge,VindividuaVcomeVloVscopoVdellaV
normaVdettaVsiaVesclusivamenteVquelloVdiVevitareVl'irruzioneVnelVmondoVdelloV
sportVdelleVattivita�diVgiocoVeVdiVscommesseVclandestineVe,Vpertanto,VcomeVleV
dueVcondotteVmenzionateVpurVseValternativeVdebbanoVessereVconsiderateVtraV
loroVstrutturalmenteVomogenee(11).V

Cos|�,V�nelVcasoVinVspecieVnonVparVdubbioVcheVgliValtriVedVinnominati�VattiV
fraudolentiVvoltiValVmedesimoVscopoVsanzionatiVdall'art.1VdellaVcitataVleggeV

n.V401/89VdevonoVessereVidentificatiVallaVstreguaVdegliVattiVespressamenteVindi-
catiVnellaVproposizioneVprincipale,Vcioe�nell'offertaVoVpromessaVdiVdenaroVoV
diValtraVutilita�oVvantaggioVaVtalunoVdeiVpartecipantiVadVunaVcompetizioneV
sportivaVorganizzataVdaValcuneVdelleVfederazioniVriconosciuteVdalVCONI.V
LaVsentenzaVdellaVSupremaVCorteVprosegueVpoiVrilevandoVche,VaccantoV
all'interpretazioneVdellaVnormaVcheVsiVfondaVsulVsignificatoVproprioVdelleV
paroleVsecondoVlaVloroVconnessione,VnelVcasoVinVesameV�s'imponeVall'inter-
preteVilVcongiuntoVricorsoVall'altroVcriterioVermeneuticoVsuggeritoVdall'art.V12V
delleVpreleggi,VvaleVaVdireVallaVratio�legis,Vche,VcomeVresoVmanifesto,VoltreVcheV
daiVlavoriVpreparatoriVeVdall'intestazioneVstessaVdellaVlegge,VdalleVnormeVinV
essaVraccolte,VvolteVtutteVadVevitareVl'irruzioneVnelVmondoVdelloVsportVdelleV
attivita�diVgiocoVeVscommesseVclandestine,VdimostranoVcheVl'ambitoVdiVappli-
cazioneVdellaVleggeVinVesameVnonVsiVestendeVaiVfenomeniVautogeniVdiVdoping,V
cheVtrovanoVadeguataVsanzioneVnegliVordinamentiVsportivi�.V

LaVCorteVSupremaVevidenzia,Vinfine,VcheVunaVdiversaVletturaVdellaVnormaV
porterebbeVadVunVparadosso:V�a�contrario�e�facileVosservareVdall'altraVparteV
che,VseVcos|�nonVfosse,VqualsiasiVillecitoVsportivo,VdalloVspintoneValVcalciatoreV
inVcorsaVallaVspintaVdelVgregarioValVcampioneVciclistaVinVdifficolta�,VsiccomeV
oggettivamenteVvoltiVaVprovocareVunVesitoVdellaVgaraVdiversoVdiVquelloVcuiV
avrebbeVdatoVluogoVunaVlealeVcompetizione,VdovrebberoVrientrareVnellaVprevi-
sioneVdellaVnormativaVinVesame:VilVcheVall'evidenzaVnonVe��.V

LaVgiustiziaVdiVmeritoVe�pervenutaValleVstesseVconclusioniVdellaVCorteV
RegolatriceVinVquanto,VritieneVinsussistenteVilVreatoVdiVfrodeVinVcompetizioniV
sportiveVquandoVilVcomportamentoVfraudolentoVsiaVpostoVinVessereVdagliVstessiV
atletiVpartecipantiVallaVgaraVinVquantoV�laVratio�dellaVnormaVmiraVaVevitareV
cheVextraneus�(personaVovviamenteVdiversaVdalVpartecipanteVallaVcompeti-
zione)ValteriVoVtentiVdiValterareVilVrisultatoVancheVmedianteVlaVsempliceVpro-
messaVdiVdenaroVoValtreVutilita��(12).V

(11)VCfr.VCass.pen,Vsez.V,V25,1,96,VOmini,VinVCass,pen.�1997,V529Vss..V
(12)VCfr.VGIPVRoma,V21VfebbraioV1992,VCarnevaleVeVPeruzzi,VinVRiv.�Dir.�Sport.,V1992,V123Vss.V
conVnoteVdiVV. 
Leonoci, 
Profilipenalistici�del�dopingVsportivo�eG.VVidiri, 
Lafrode�sportiva:�sog-
getti�e�condotta�del�reato�(art.�1�legge�1989�n�401);VTribunaleVdiVRoma.VSent.V27VgennaioV1992,VCar-
nevale,VPeruzzi,VinVArchivio�penale,V1994,V606VconVnotaVdiVBorgognO 
R.; 
G. 
Vidiri, 
Il�dopingVtra�
normativa�sportiva�ed�ordinamento�statale,inVForo�it.,V1991,V3,V225;VVigoritA 
A., 
Il�dopingVnegli�
atleti�nel�diritto�ordinario�ed�in�quello�sportivo;inVRiv.�Dir.�sport.,V1971,V273;VIzzO 
Umberto, 
Quando�l'atleta�e�in�ritiro:�il�soggetto�attivo�l'elemento�soggettivo�nel�reato�difrode�in�competizioni�
sportive,�inVRiv.�Dir.�sport.,V1993,V755;VMartonE 
A., 
Il�dopingVnell'ordinamento�sportivo;inVCor-
riere�giuridico,1990,V1209.V

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I�due�atleti�in�questione�furono�assolti�dalla�giustizia�ordinaria�perche�il�
loro�comportamento�non�realizzava�la�fattispecie�dell'art.�1�di�detta�legge�e�
condannati�da�quella�sportiva�per�aver�violato�l'art.�32�del�codice�di�giustizia�
sportiva�della�F.I.G.C.�che�punisce�i�calciatori�professionisti�che,�con�con-
dotta�cosciente�e�volontaria,�sia�essa�dolosa�o�colposa,�facciano�uso�di�
sostanze�dopanti�con�la�sanzione�della�squalifica�giusta�e�vieta�il�ricorsoa�
dette�sostanze�a�tutela�della�salute�dell'atleta�ed�a�difesa�della�lealta��e�della�
rettitudine�sportiva(13).�

Secondo�la�tesi�negativa,�abbracciata(14)�pienamente�dalla�difesa�nel�
caso�Pantani,�la�non�punibilita��dei�fenomeni�di�cosiddetto�doping 
autogeno�
discende�da�argomenti�in�parte�coincidenti,�in�parte�diversi�da�quelli�dell'in-
terpretazione�prevalente�supportata�dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�
Cassazione.�

La�tesi�negativa,�analizzando�il�testo�della�norma�incriminatrice,�
secondo�il�principio�di�stretta�interpretazione�che�caratterizza�la�materia�
penale,�evidenzia�sostanziali�differenze�che�la�portano�ad�affermare�la�non�
imputabilita��del�partecipante�alla�gara.�

In�primo�luogo�il�2.�comma�dell'art.�1�legge�401/89�prevede�espressa-
mente�la�punibilita��anche�del�partecipante�alla�competizione�in�caso�di�accet-
tazione�di�denaro�o�altra�utilita��o�vantaggio�o�di�accoglimento�della�promessa,�
configurando�cos|��uno�schema�plurisoggettivo,�che�manca,�invece,�per�la�con-
dotta�alternativa�consistente�nel�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�.�

Gia��in�base�all'argomento�a 
contrario 
(ubi 
lex 
voluit 
dixit)�deve�pacifica-
mente�escludersi�che�l'ipotesi�del�compimento�di�altri�atti�fraudolenti�con-
templi�anche�la�punibilita��dell'atleta�a�cui�siano�somministrate�sostanze�proi-
bite�o�che�se�le�somministri�da�se�.�

E�necessario�pervenire�a�queste�conseguenze�nell'ambito�della�tematica�
dell'illecito�plurisoggettivo.�

Nel�caso�esaminato�e��indiscusso�come�al�Pantani�venga�contestato�un�
caso�di�cosiddetto��doping 
autogeno�,�tale�da�escludere�l'ipotesi�di�un�con-
corso�eventuale�con�il�soggetto�esterno�alla�competizione.�

La�fattispecie�incriminatrice�in�questione�si�configura�come�una�sorta�di�
reato�proprio��alla�rovescia�,�dove�autore�tipico�e��il�non�partecipante�alla�
gara.�Il�partecipante�alla�gara�e��invece�punibile�per�i�casi�di�corruzione�in�
virtu��del�2.�comma.�Deve�pertanto�escludersi�una�eguale�conclusione�nel�
silenzio�della�legge�circa�la�punibilita��del�partecipante�alla�gara�nel�caso�di�
condotta�alternativa�del�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�.�

In�secondo�luogo,�l'interpretazione�prospettata�dalla�tesi�negativa�e��
basata�sui�ragionevolissimi�intenti�del�legislatore�di�demarcare�aree�di�com-

(13)�In�questo�caso�i�due�calciatori�sono�stati�puniti,�dalle�cosiddette�multe�F.I.G.C.,�con�la�
squalifica�per�un�anno�per�aver�assunto�in�prossimita��di�una�gara�di�campionato�di�calcio��fenter-
mina�,�sostanza�vietata�dal�regolamento�dei�controlli�antidoping 
dell'UEFA�e�compresi�negli�elen-
chi�compilati�dalla�Federazione�medico�sportiva�italiana.�
(14)�Tribunale�di�Forl|�,�ufficio�del�giudice�per�le�indagini�preliminari;�proc.�n.�1038/2000�
R.G.�P.M.;�proc.�n.�1357/2000�R.G.�GIP�udienza�preliminare:�6�giugno�2000.�Memoria�difensiva.�

DOTTRINA�423 


portamenti�da�sottoporre�al�controllo�penale�ed�aree�che,�invece,�nell'intento�
della�legge�del�1989�volta�a�reprimere�l'irruzione�nel�mondo�dello�sport�di�
attivita�di�gioco�e�scommesse�clandestine,�si�vollero�affidare�alla�disciplina�
degli�ordinamenti�sportivi.�

Dunque,�la�non�punibilita�del�partecipante�e�la�conseguenza�di�una�
necessaria�ripartizione�di�aree�di�intervento�tra�ordinamento�penale�e�ordina-
menti�sportivi,�considerata�l'indeterminatezza�della�formula��atti�fraudo-
lenti�.�

Di�conseguenza�la�somministrazione�di�sostanza�dopante�da�parte�di�un�
partecipante�ad�un�altro�partecipante�alla�gara�non�potrebbe�essere,�quale�
palese�irregolarita�sul�piano�sportivo,�sanzionata�ex 
art.1�legge�401/89,�bens|�
dall'ordinamento�sportivo.�

Secondo�l'autorevole�commento�del�Padovani�(15)�alla�legge,�la�condotta�
prevista�dall'art.1�comma�1�data�dal�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�,�
costituisce�una�modalita�alternativa�e�non�cumulativa:�l'art.1�non�costituisce�
una�disposizione�a�piu�norme,�ma�una�norma�a�piu�fattispecie.�Tale�conclu-
sione�e�suggerita,�sia�dai�termini�disgiuntivi�presenti�nella�formulazione�della�
stessa�disposizione,�che�dalla�stessa�dizione��altri��atti�fraudolenti�che�lascia�
presupporre�il�carattere�fraudolento�anche�dei�primi�atti.�

La�condotta�fraudolenta,�quindi,�alternativa�alla�corruzione�puo�dipen-
dere��sia�da�un�artificio�(incidendo�sulla�realta�come�ad�esempio�attraverso�
l'alterazione�degli�attrezzi�sportivi,�o�degli�strumenti�di�misurazione�della�
prova,�o�mediante�il�cd.�doping 
degli�atleti�o�degli�animali�impiegati),�sia�da�
un�raggiro�(ad�esempio,�con�false�indicazioni�fornite�all'arbitro�da�un�segnali-
nee).�Non�puo�ovviamente�costituire�atto�fraudolento�la�mera�violazione�
delle�regole�del�gioco;�e,�d'altro�canto,�se�l'atleta�si�e�risolto�ad�adottare�tale�
comportamento�dietro�compenso,�sara�il�fatto�della�corruzione�ad�acquistare�
autonoma�rilevanza�.�

Solo�il�fenomeno�della�corruzione�porta�alla�punibilita�anche�dell'atleta,�
posto�che�le�condotte�finalizzate�all'alterazione�del�risultato�della�gara�poste�
in�essere�dai�partecipanti�finiscono�necessariamente�per�coincidere�con�viola-
zioni�delle�regole�della�gara�stessa,�cos|�da�trasformare,�ragionando�nei�ter-
mini�ipotizzati�dall'accusa,�l'intera�attivita�sportiva�in�una�attivita�costante-
mente�sottoposta�a�controllo�penale.�

Cio�comporterebbe�il�primato�della�frode�sportiva�nelle�procure�della�
Repubblica�considerato�il�numero�di�persone�che�si�affrontano�nelle�varie�
competizioni�riconducibili�al�concetto�di��gara�pubblica��della�legge�401/89.�

5. 
La 
conclusione 
del 
caso 
Pantani. 
L'inchiesta�a�carico�di�Pantani�si�e�conclusa�con�la�sentenza�del-
l'11�dicembre�2000�del�giudice�monocratico�del�Tribunale�di�Forl|�che�lo�ha�
condannato�a�mesi�tre�di�reclusione�con�sospensione�e�non�menzione�della�
pena�e�sei�mesi�di�sospensione�dalle�gare.�

(15)�PadovanI 
Tullio, 
op. 
cit., 
91�ss.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�giudice�per�quanto�riguarda�gli�aspetti�tecnici�ha�ritenuto�di�dover�
aderire�pienamente�alle�conclusioni�cui�sono�pervenuti�i�consulenti�del�Pub-
blico�Ministero,�ritenendole�affidabili�per�il�rigore�logico�argomentativo�che�
le�ha�supportate.�

Dalla�motivazione�della�sentenza,�inoltre,�emerge�che�il�giudice�abbia�
condiviso�pienamente�la�tesi�della�riconducibilita�del�doping 
al�delitto�di�frode�
sportiva�ed�ha�asserito�che��attesa�la�statura�dell'atleta�in�oggetto,�indiscusso�
campione�del�ciclismo�professionistico,�nazionale�e�internazionale,�e�quindi�
l'entita�dell'offesa�arrecata�al�bene�giuridico�protetto,�e�cioe�la�correttezza�
nello�svolgimento�di�competizioni�agonistiche�e�molto�maggiore�rispetto�alla�
potenziale�offesa�arrecabile�da�atleti�dilettanti�o�comunque,�anche�nell'am-
bito�del�professionismo,�da�atleti�che�non�abbiano�uno�standard�di�presta-
zione�e�notorieta�quale�quello�vantato�da�Marco�Pantani�.�

Successivamente�Pantani�ha�proposto�ricorso�in�appello.�

Il�giudice�della�prima�sezione�della�Corte�d'Appello�di�Bologna�con�la�
sentenza�23�ottobre�2001�ha�stabilito�che�non�ci�sono�prove�evidenti�che�Pan-
tani�non 
si�sia�dopato.�Al�riguardo,�la�stessa�modalita�di�somministrazione�
dell'eritropoietina,�esclusivamente�per�via�endovenosa,�esige�una�collabora-
zione�del�soggetto�che�ne�e�destinatario�e�rende�non�verosimile�l'ipotesi�di�
un'assunzione�inconsapevole�di�tale�sostanza.�

Conseguentemente�il�giudice�ha�assolto�l'appellante�Marco�Pantani�non�
con�formula�di�proscioglimento�piu�favorevole�ex 
art.�129�c.c.p.�per�insussi-
stenza�del�fatto�addebitato�o�perche�l'imputato�non�lo�ha�commesso,�ma�
con�la�formula�del��perche�il�fatto�non�era�previsto�dalla�legge�come�reato�.�

Il�suddetto�episodio,�infatti,�non�era�punibile�in�base�alla�legge�401�dell'�
89,�la�legge�sulla�frode�sportiva,�che�aveva�portato�in�primo�grado�alla�con-
danna�di�Pantani�da�parte�del�Giudice�monocratico�del�Tribunale�di�Forl|�.�

6. 
La 
legge 
14 
dicembre 
2000, 
n 
376 
sulla 
assunzione 
e 
somministrazione 
di 
farmaci 
dopanti. 


a) 
La 
ratio 
legis. 
Dalla�mancanza�di�determinatezza�della�legge�401/89�e�
scaturita�la�necessita�di�predisporre�un�provvedimento�sul�doping�ad 
hoc 
per�
disciplinare�autonomamente�questo�fenomeno,�con�la�previsione�di�sanzioni�
specifiche�anche�a�carico�del�partecipante�alla�gara(16).�

La�nuova�legge�sul�doping 
del�14�dicembre�2000,�n.�376�disciplina,�
infatti,�la�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive�e�la�lotta�contro�il�doping,�
pero�,�con�una�grossa�novita�in�quanto�considera�reato�l'abuso�di�farmaci�
per�l'esaltazione�delle�prestazioni�atletiche.�

Tale�legge�disciplina�lo�spinoso�fenomeno�del�doping 
e�ne�precisa�il�
contenuto�nell'art.�1�(Tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive.�Divieto�di�
doping)�che�afferma:��1.�L'attivita�sportiva�e�diretta�alla�promozione�della�
salute�individuale�e�collettiva�e�deve�essere�informata�al�rispetto�dei�principi�

(16)�Disegno�di�legge�n.1637-1660-1714-1945/A/R-relazione�scritta,�relatore�sen.�Carella.�
Legislatura�XIII;�Disegno�di�legge�n.�6276:�Disciplina�della�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive�
e�della�lotta�contro�il�doping;�Camera�dei�deputati.�

DOTTRINA�425 


etici�e�dei�valori�educativi�richiamati�dalla�Convenzione�contro�il�doping�
con�appendice,�fatta�a�Strasburgo�il�16�novembre�1995,�n�522.�Ad�essa�si�
applicano�i�controlli�previsti�dalle�vigenti�normative�in�tema�di�tutela�della�
salute�e�di�correttezza�delle�gare�e�non�puo�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tec-
niche,�metodologie�o�sostanze�che�possano�metter�in�pericolo�l'integrita�psi-
cofisica�degli�atleti.�

2.�Costituiscono�doping 
la�somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o�
di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�e�l'adozione�o�la�sot-
toposizione�a�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed�
idonee�a�modificare�le�condizioni�psico-patologiche�o�biologiche�dell'organi-
smo�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti.�
3.�Ai�fini�della�presente�legge�sono�equiparate�al�doping 
la�somministra-
zione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�
e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche,�
finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso�
dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel�comma�2.�
4.�In�presenza�di�condizioni�patologiche�dell'atleta�documentate�e�certifi-
cate�dal�medico,�all'atleta�stesso�puo�essere�prescritto�specifico�trattamento�
purche�sia�attuato�secondo�le�modalita�indicate�nel�relativo�decreto�di�regi-
strazione�europea�o�nazionale�ed�i�dosaggi�previsti�dalle�esigenze�terapeuti-
che.�In�tal�caso�l'atleta�ha�l'obbligo�di�tenere�a�disposizione�delle�autorita�
competenti�la�relativa�documentazione�e�puo�partecipare�a�competizioni�
sportive,�purche�cio�non�metta�in�pericolo�la�sua�integrita�psicofisica�.�
La�norma�mira�a�salvaguardare�sia�la�tutela�della�salute�stabilendo�che�
l'attivita�sportiva�non�puo�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tecniche,�metodologie�

o�sostanze�che�possono�mettere�in�pericolo�l'integrita�psicofisica�degli�atleti,�
sia�la�correttezza�della�gara�e�nello�stesso�tempo�definisce�il�doping 
classifi-
candolo�come�la�somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o�la�sottoposi-
zione�a�pratiche�mediche�che�non�sono�giustificate�da�condizioni�patologiche,�
ma�idonee�ad�alterare�la�prestazione�agonistica�degli�atleti;�ovviamente�non�
e�vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�pratiche�mediche�per�uso�terapeu-
tico�purche�siano�rispettate�le�modalita�d'uso�indicate�nel�decreto�di�registra-
zione�europeo�o�nazionale.�
L'art.�7,�invece,�detta�una�severa�disciplina�per�i�farmaci�contenenti�
sostanze�dopanti,�in�quanto�i�produttori�e�i�distributori�di�farmaci�vietati�
dal�C.I.O.�e�dei�farmaci,�delle�sostanze�biologicamente�attive�e�delle�pratiche�
mediche�considerate�doping�a�norma�dell'art.�1,�sono�tenuti�a�trasmettere�
annualmente�al�Ministero�della�sanita�i�dati�relativi�alle�quantita�prodotte,�
importate�e�distribuite�e�vendute�al�pubblico,�alle�farmacie�o�alle�palestre.�

Le�confezioni�dei�farmaci,�inoltre,�devono�recare�un�apposito�contrasse-
gno�stabilito�dalla�Commissione�e�le��indicazioni�per�coloro�che�praticano�
attivita�sportiva�.�Il�Ministero�della�sanita�controlla�l'osservanza�di�tali�
disposizioni.�

La�novita�portante�della�nuova�legge�sul�doping 
e�data�dalle�disposizioni�
penali�previste�dall'art.�9��1.�Salvo�che�il�fatto�costituisca�piu�grave�reato,�e�
punito�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�o�con�la�multa�da�. 
2.582�a�

. 
51.645�(da�lire�5�milioni�a�lire�100�milioni)�chiunque�procura�ad�altri,�som-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ministra,�assume�o�favorisce�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�sostanze�
biologicamente�o�farmacologicamente�attive�ricompresi�nelle�classi�previste�
all'articolo�2�comma�1�(17),�che�non�siano�giustificati�da�condizioni�patologi-
che�e�siano�idonei�a�modificare�le�condizioni�psicofiche�o�biologiche�dell'or-
ganismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti,�ovvero�
siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso�di�tali�farmaci�o�
sostanze.�

2.�La�pena�di�cui�al�comma�1�si�applica,�salvo�che�il�fatto�costituisca�piu�
grave�reato,�a�chi�adotta�o�si�sottopone�alle�pratiche�mediche�ricomprese�
nelle�classi�previste�dall'articolo�2,�comma�1,�non�giustificate�da�condizioni�
patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�condizioni�psicofisiche�o�biologiche�
dell'organismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�ovvero�
dirette�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sul�ricorso�a�tali�pratiche.�
3.�La�pena�di�cui�al�comma�1�e�aumentata:�
a) 
se�dal�fatto�deriva�un�danno�per�la�salute;�
b) 
se�il�fatto�e�commesso�nei�confronti�di�un�minorenne;�
c) 
se�il�fatto�e�commesso�da�un�componente�o�da�un�dipendente�del�
CONI�ovvero�di�una�federazione�sportiva�nazionale,�di�una�societa�,�di�un'as-
sociazione�o�di�un�ente�riconosciuti�dal�CONI.�

4.�Se�il�fatto�e�commesso�da�chi�esercita�una�professione�sanitaria,�alla�
condanna�consegue�l'interdizione�temporanea�dall'esercizio�della�profes-
sione.�
5.�Nel�caso�previsto�dal�comma�3,�lettera�c), 
alla�condanna�consegue�
l'interdizione�permanente�dagli�uffici�direttivi�del�CONI,�delle�federazioni�
sportive�nazionali,�societa�,�associazioni�ed�enti�di�promozione�riconosciuti�
dal�CONI.�
6.�Con�la�sentenza�di�condanna�e�sempre�ordinata�la�confisca�dei�far-
maci�e�delle�sostanze�farmaceutiche�e�delle�altre�cose�servite�o�destinate�a�
commettere�il�reato.�
7.�Chiunque�commercia�i�farmaci�e�le�sostanze�farmacologicamente�o�
biologicamente�attive�ricompresi�nelle�classi�di�cui�all'art.�2,�comma�1,�attra-
verso�canali�diversi�dalle�farmacie�aperte�al�pubblico,�dalle�farmacie�ospeda-
liere,�dai�dispensari�aperti�al�pubblico�e�dalle�altre�strutture�che�detengono�
farmaci�direttamente�destinati�alla�utilizzazione�sul�paziente,�e�punito�con�la�
reclusione�da�due�a�sei�anni�e�con�la�multa�da�. 
5.164�a�. 
77.468�(da�lire�
10�milioni�a�lire�150�milioni)�.�
La�nuova�fattispecie�a�differenza�della�precedente�legge�n.�401/89�san-
ziona�il�doping 
autogeno�punendo�in�modo�inequivocabile�l'atleta�che�assume�
sostanze�dopanti�o�si�sottopone�o�adotta�tecniche�dopanti�idonee�ad�alterare�
le�proprie�prestazioni�agonistiche.�Inoltre,�anche�chi�somministra,�procura�
ad�altri�o�in�qualche�modo�agevola�l'utilizzo�di�tali�farmaci�o�sostanze�vietate�
e�severamente�punito.�

(17)�V.�lista�delle�classi�delle�sostanze�vietate�e�metodi�proibiti�2003�in:�http//www.CONI-
Antidoping.htm.�

DOTTRINA�427 


L'abuso�di�farmaci�diventa�cos|�un�vero�e�proprio�reato(18).�

La�Cassazione�penale(19)�con�una�recente�sentenza�ha�osservato�che�
l'art.�9�comma�1,�legge�376/2000�sanziona�la�condotta�di�procurare�ad�altri�

o�di�somministrare,�assumere�o�favorire�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�
sostanze�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1,�solo�se�tale�con-
dotta�specificatamente�risponde��al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�
degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso�
di�tali�farmaci�o�sostanze�.�
Il�ricorso,�pertanto,�e�stato�ritenuto�inammissibile�perche�il�fine�specifico�
non�risultava�essere�stato�contestato�al�soggetto�in�questione�che�aveva�
ceduto�al�prezzo�di���45.000�del�nandrolone,�quindi,�mancando�un�elemento�
costitutivo�della�fattispecie�criminosa�non�e�configurabile�la�condotta�previ-
sta�dall'art.�9�comma�1.�Secondo�il�commento�di�F.�Oberdan(20)�la�sentenza�
essenzialmente�non�stabilisce�se�il�commercio�di�doping 
ex 
art.�9�comma�7�
debba�intendersi�come�un'attivita�svolta�in�modo�continuo�ed�in�forma�orga-
nizzata�per�la�distribuzione�ovvero�sia�sufficiente�qualsiasi�forma�di�cessione�
a�titolo�oneroso.�

La�problematica�nozione�di�commercio,�pertanto,�tende�a�creare�una�
sovrapposizione�tra�la�condotta�di�commercio�ex 
art.�9�comma�7�con�quella�
di�procacciamento�ex 
art.�9�comma�1,�non�tenendo�conto�delle�caratteristiche�
che�le�differenziano.�

Il�commercio,�infatti,�e�caratterizzato�dall'organizzazione�per�la�distribu-
zione,�ma�non�dal�dolo�specifico�consistente�nell'alterazione�delle�prestazioni�
agonistiche�dell'atleta�previsto,�invece,�dal�legislatore�per�il�procacciamento�
e�gli�altri�reati�previsti�dall'art.�9�comma�1.�

b) 
La 
struttura 
del 
reato. 
Una�volta�esaminata�la�ratio 
legis 
ed�i�caratteri�
generali�della�nuova�legge�e�il�caso�di�analizzare�la�struttura�del�reato.�

1. 
L'oggettogiuridicodellatutelapenale. 
Il�legislatore�all'art.�1�comma�2�di�detta�legge�da�una�precisa�definizione�
di�doping 
classificandolo�come��la�somministrazione�o�l'assunzione�di�
farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�e�l'ado-
zione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�
patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�condizioni�psico-fisiche�o�biologiche�
dell'organismo�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�,�
ovviamente�in�presenza�di�patologie�dell'atleta�documentate�dal�medico�non�
e�vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�pratiche�mediche�purche�siano�
rispettate�le�modalita�d'uso�terapeutiche�indicate�nel�decreto�di�registrazione�
europeo�o�nazionale�(art.�2,�comma�4).�

(18)�FrisonE 
Marcello, 
Doping: 
l'abuso 
difarmaci 
viene 
considerato 
reato;in�Il 
Sole 
24 
ore,�
18�luglio�2000,�26.�
(19)�Cass.�penale�sez.�III,�20�marzo�2002,�n.�11277;�in�Guida 
al 
Diritto 
(il 
Sole 
24 
ore) 
del�20�
aprile�2002,�n.�15.�
(20)�Commento�di�OberdaN 
F., 
Dubbia 
la 
sussistenza 
dell'illecito 
penale 
senza 
la 
tabella 
delle 
sostanze 
proibite;in�Guida 
al 
Diritto 
(il 
Sole 
24 
ore) 
del�20�aprile�2002�n.�15.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ai�fini�della�presente�legge�l'art.�1�comma�4,�inoltre,�equipara�al�doping 
la�somministrazione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologi-
camente�attive�e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�
patologiche,�finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�con-
trolli�sull'uso�dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel�
comma�2.�

2. 
La 
condotta 
e 
l'evento. 
Questa�norma�all'art.�9�punisce�sia�chi�procura�ad�altri�o�somministra�i�
farmaci�dopanti�per�migliorare�le�prestazioni�atletiche,�considerandoloun�
vero�e�proprio��spacciatore�,�sia�chi�assume�farmaci,�adotta�o�si�sottopone�
a�pratiche�terapeutiche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed�idonee�
a�migliorare�le�prestazioni�agonistiche�dell'atleta�stabilendo�pene�severe�
(reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�e�multa�da�. 
2.582�a�. 
51.645),�o�chi�
comunque�favorisce�l'utilizzo�di�detti�farmaci.�

La�pena�e�aumentata�nel�caso�che�l'assunzione�di�farmaci�comporti�un�
danno�per�la�salute,�se�il�fatto�e�commesso�nei�confronti�di�un�minorenne�o,�
infine,�se�a�compiere�il�reato�sia�un�componente�del�CONI�o�di�associazioni�
sportive.�

Inoltre,�e�punita�con�pene�ancora�piu�dure�dall'art.�6�(reclusione�da�due�
a�sei�anni�e�multa�da�. 
5.164�fino�a�. 
77.468)�la�condotta�di�chi�commercia-
lizza�i�farmaci�dopanti�attraverso�canali�diversi�dalle�farmacie�e�da�altre�
strutture�che�detengono�le�sostanze�destinate�all'utilizzazione�sul�paziente.�

L'assunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�biologicamente�o�farma-
cologicamente�attivi�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche�non�
giustificate�da�condizioni�patologiche�e�idonee�a�modificare�le�condizioni�psi-
cofisiche�degli�atleti�non�produce�un'effettiva�menomazione�del�bene,�ma�
semplicemente�il�pericolo�di�pregiudizio�per�il�bene�stesso�che�e�dato�dalle�
prestazioni�agonistiche�degli�atleti.�

Di�conseguenza�se�per�il�perfezionamento�del�reato�non�occorre�la�
lesione�del�bene,�ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del�
bene�si�tratta�di�un�reato�di�pericolo�e�come�tale�la�soglia�di�punibilita�del�ten-
tativo�si�avra�solo�in�coincidenza�con�la�messa�in�pericolo�del�bene�protetto.�

3. 
Il 
dolo. 
Il�dolo�specifico�caratterizza�questo�reato,�in�quanto,�la�legge�esige,�oltre�
alla�coscienza�e�volonta�del�fatto�materiale,�che�l'agente�agisca�per�un�deter-
minato�fine�che�sta�al�di�la�del�fatto�che�costituisce�reato,�quindi�il�consegui-
mento�di�tale�fine�non�e�necessario�per�la�consumazione�del�reato.�

Il�fine�dell'agente�in�questo�caso�e�dato�dall'alterazione�delle�prestazioni�
agonistiche�degli�atleti�mediante�l'assunzione�o�la�somministrazione�di�
farmaci�e�la�sottoposizione�e�l'adozione�delle�pratiche�mediche�gia�dette.�

Questo�tipo�di�dolo�specifico�e�rapportabile�alla�categoria�di�dolo�speci-
fico�di�offesa,�ove�la�norma�fa�dipendere�l'offesa�dall'intenzione�dell'agente,�
svincolato�percio�da�qualsiasi�momento�oggettivo,�venendosi�a�punire�una�
condotta�di�per�se�inoffensiva.�

Detta�legge�regola�anche�la�parte�tecnica�per�la�concreta�attuazione�delle�
sue�previsioni,�infatti,�nell'art.�2�le�sostanze�dopanti�e�le�pratiche�mediche,�il�


DOTTRINA�429 


cui�impiego�e��considerato�doping 
a�norma�dell'art.�1,�sono�ripartiti�nel�
rispetto�della�Convenzione�di�Strasburgo�del�1995�n�522�e�delle�indicazioni�
del�C.I.O.�e�degli�organismi�internazionali�preposti�al�settore�sportivo�in�
classi�di�farmaci,�di�sostanze�o�di�pratiche�mediche�approvate�con�decreto�
del�Ministero�della�sanita��.�

L'art.�3�prevede�l'istituzione�presso�il�Ministero�della�sanita��della�Com-
missione�per�la�vigilanza�ed�il�controllo�sul�doping. 


Questa�commissione,�basandosi�anche�sulle�indicazioni�del�Comitato�
internazionale�olimpico�C.I.O.,�ha�il�compito�di�determinare�i�criteri�e�le�
metodologie�dei�controlli�antidoping,�inoltre,�individua�le�competizioni�e�le�
attivita��sportive�per�le�quali�il�controllo�sanitario�e��effettuato�dai�laboratori.�

L'art.�4,�invece,�stabilisce�i�laboratori�dal�C.I.O.,�o�da�un�altro�organi-
smo�internazionale�riconosciuto,�sulla�base�di�una�convenzione�stipulata�con�
la�Commissione.�Gli�oneri�derivanti�dalla�convenzione�non�possono�superare�
il�miliardo�all'anno.�

E�regolato,�inoltre,�all'art.�6�l'adeguamento�da�parte�del�CONI�e�delle�
altre�federazioni�sportive�nazionali�dei�loro�regolamenti�alle�disposizioni�
della�seguente�legge,�prevedendo�le�sanzioni�e�le�procedure�disciplinari�nei�
confronti�dei�tesserati�in�caso�di�doping 
o�di�rifiuto�di�sottoporsi�ai�controlli.�

Tali�enti�sono�tenuti�a�predisporre�tutti�gli�atti�necessari�per�il�rispetto�
delle�norme�di�tutela�della�salute�della�presente�legge.�

7. 
Ilavoripreparatoridellalegge14dicembre2000n376(la 
ratio�della 
nuova 
leggee 
leprospettivefuture). 


Dai�lavori�preparatori�emerge�che�la�conoscenza�della�reale�diffusione�
del�doping,�sia�tra�gli�atleti�sia�tra�gli�sportivi�in�generale,�e��ancora�frammen-
taria�e�cio��dipende�essenzialmente�da�alcuni�fattori.�

In�primo�luogo�la�stampa�di�settore�e��solita�occuparsi�di�doping 
solo�di�
fronte�al�caso�che�fa�notizia�(tipico�l'esempio�di�Pantani),�ma�non�si�occupa�
del�doping 
quotidiano,�praticato�da�tanti�atleti�sconosciuti.�

In�secondo�luogo�l'epidemiologia�doping 
si�e��fatta�in�questi�anni�con�
l'antidoping 
che�ha�rilevato�dei�grossi�limiti.�Questo�metodo�di�indagine�e��
usato�per�i�test 
ufficiali�eseguiti�sia�durante�le�competizioni,�sia�durante�il�
training 
o�subito�prima�della�competizione.�

Infine,�l'efficacia�dei�controlli�e��fortemente�compromessa�sia�dal-
l'impiego�di�metodi�di�assunzione�farmacologica�che�rendono�negativo�anche�
l'atleta�che�assume�regolarmente�farmaci,�sia�dal�numero�limitato�di�casi�sui�
quali�i�test 
vengono�eseguiti.�

E�emerso�da�cio��il�bisogno�di�sostituire�alla�vecchia�ed�inefficace�meto-
dologia�dell'anti-doping 
una�nuova�metodologia�piu��complessa.�

Inoltre,�sempre�dai�lavori�preparatori�emerge�che�detta�legge��nasce�
quindi�dall'esigenza�di�riportare�al�centro�dell'attenzione�l'identita��clinico-
biologica�dell'atleta,�riconoscendo�che�accanto�ad�un�effetto�economico-
sociale�del�doping 
(offesa�della�lealta��sportiva,�alterazione�delle�regole�della�
libera�concorrenza,�eccetera)�esiste�un�ben�piu��grave�problema�etico-sanitario�
legato�all'illecita�manipolazione�del�corpo�umano�ed�ai�gravi�esiti�per�la�
salute�che�questa�manipolazione�comporta�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Da�recenti�studi�medici(21)�effettuati�sulle�sostanze�contenute�nella�lista�
anno�2003�del�C.I.O.�gran�parte�delle��sostanze�illecite��incluse�come�tali�
negli�elenchi,�assunte�dall'atleta�ai�fini�ergogenici�e�cioe�di�migliorare�le�pre-
stazioni�sportive�o��mascheranti��nei�riguardi�dei�controlli�antidoping,�pos-
sono�provocare�aritmie�cardiache�di�ogni�tipo,�per�via�di�modificazioni�pato-
logiche�e�metaboliche,�endocrine,�ioniche�indotte�dalle�sostanze�stesse�o�della�
loro�associazione�(cosiddetti�cocktail).�

Secondo�il�giudizio�del�Soprani�(22),�invece,�questa�legge,�sotto�molti�
aspetti,�presenta�delle�difficolta�di�tipo�investigativo.�

In�primo�luogo�per�quanto�riguarda�l'incoercibilita�della�condotta�di�
rifiuto�dell'atleta�che�non�e�stata�assoggettata�dall'art.�6�di�detta�legge�a�pene�
(come�nel�caso�dell'accertamento�dello�stato�di�ebbrezza�da�alcool�o�da�
sostanze�stupefacenti�ex�art.186,�comma�2�ed�art.187,�comma�5�codice�della�
strada),�ma�solo�a�sanzioni�di�tipo�sportivo.�

Con�tale�scelta�il�legislatore�ha�voluto�privilegiare�la�salvaguardia�del�
principio�di�liberta�dell'uomo-atleta�rispetto�al�fine�di�tutela�della�sua�salute�
e�cio�appare�discutibile�in�un�ambito�nel�quale�e�in�gioco�principalmente�la�
tutela�di�beni�indisponibili�come�l'integrita�psicofisica.�

A�mio�avviso,�considerando�il�fatto�che�la�ratio�legis�consiste�oltre�che�
nella�garanzia�di�un�regolare�svolgimento�delle�competizioni�sportive,�soprat-
tutto�nella�tutela�della�salute�dell'atleta,�piu�che�di�una�scelta�del�legislatore�
parlerei�di�una�svista�derivata�dalla�fretta�di�arginare�il�complesso�e�dilagante�
fenomeno�del�doping�nello�sport.�

Peraltro,�non�si�puo�parlare�di�una�vera�e�propria�lacuna�della�legge,�in�
quanto�l'art.�6�rimanda�alle�sanzioni�ed�alle�procedure�disciplinari�nei�con-
fronti�dei�tesserati�in�caso�di�rifiuto�di�sottoporsi�ai�controlli.�

In�secondo�luogo,�Soprani�afferma�che�la�punibilita�del�doping�autogeno�
pur�costituendo�un�fattore�di�deterrenza�in�chiave�preventiva,�comporta�il�
rischio�di�una�repressione�penale�nei�confronti�dell'atleta�piuttosto�che�nei�
confronti�di�chi�opera�a�monte,�quali�i�gravi�fenomeni�commerciali�che�ali-
mentano�illecitamente�il�mondo�dello�sport.�

Esaminando�la�legge�pare�infondato�il�rischio�di�una�mancata�punibilita�
di�chi�commercia�o�provvede�illecitamente�farmaci�dopanti,�in�quanto,�
l'art.�7�detta�una�severa�disciplina�per�i�produttori�e�distributori�di�farmaci�
vietati�dal�C.I.O.�imponendo�appositi�contrassegni�stabiliti�dalla�Commis-
sione�e�le�indicazioni�per�coloro�che�praticano�attivita�sportive;�invece,�
l'art.�9,�comma�7,�espressamente�punisce�con�la�reclusione�da�2�a�6�anni�e�

(21)�Prof�.FrancescO 
Furlanello,�Sostanze�dopantiearitmie�cardiachenello�sport;in�http//�
www.sportpro.it.�
(22)�SopranI 
Pierguido, 
Vademecum�per�dribblare�le�difficolta�investigative,�in�Guida�al�
diritto�(il�Sole�24�ore)�30�dic.�2000�n�47.�V.�anche�TricomI 
Irene, 
Ilgioco�sifa�duro,in�Guida�al�
Diritto�(il�Sole�24�ore)�30�dicembre�2000�n.�47;�Umano-RonchI 
G., 
DI 
LucA 
N. 
M., 
Dietro�le�
contraddizionidiunastrategia.�Lapartitaapertadiunefficacecontrasto;in�Guida�al�Diritto�(il�Sole�
24�ore)�30�dicembre�2000�n.�47.�

DOTTRINA�431 


con�la�multa�da�. 
5.164�a�. 
77.478�chiunque�illecitamente�commercia�i�far-
maci�e�le�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�vietate�ed�al�
comma�1�punisce�chiunque�procura�ad�altri�o�somministra�i�farmaci�dopanti�
vietati,�considerandolo�un�vero�e�proprio�spacciatore.

E�previsto,�inoltre,�l'aumento�delle�pene�ex 
art.�9�comma�1,�se�il�fatto�e�
commesso�da�un�dipendente�del�CONI�o�da�associazioni�o�enti�riconosciuti�
dal�CONI,�invece,�l'interdizione�temporanea�dall'esercizio�della�professione�
se�il�fatto�e�commesso�da�chi�esercita�una�professione�sanitaria.�

In�terzo�luogo,�per�quanto�riguarda�i�rapporti�tra�magistratura�sportiva�
ed�ordinaria�e�prevista�la�possibilita�dall'art.�2,�legge�13�dicembre�1989�

n.�401�di�chiedere�copia�degli�atti�del�procedimento�penale�che�rifluisce�nelle�
disposizioni�dell'art.�116�c.c.p.�La�legge�tuttavia�appare�piuttosto�carente�
sotto�il�profilo�del�coordinamento�tra�il�procedimento�sportivo�e�quello�
ordinario.�
L'entrata�in�vigore�della�legge�376/2000,�che�originariamente�era�stata�
prevista�prima�delle�Olimpiadi�2000,�non�solo�potra�conferire�all'Italia�un�
ruolo�molto�importante�per�perseguire�a�livello�internazionale�politicheche�
mirino�alla�tutela�della�salute�degli�atleti�ed�all'etica�dei�risultati�sportivi,�
ma�potra�anche�restituire�serenita�al�mondo�dello�sport,�in�quanto�e�tra�le�
piu�avanzate�in�materia�di�doping. 


La�strada�a�livello�internazionale�sembra�essere�segnata�e�va�proprio�
nella�direzione�indicata�dalla�presente�legge.�L'Agenzia�mondiale�antidoping 
(WADA-AMA),�fondazione�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,�
al�fine�di�coordinare�e�promuovere�a�livello�internazionale�la�lotta�al�doping�
ha�approvato�il�Codice�mondiale�antidoping 
e�la�lista�delle�sostanze�e�dei�
metodi�vietati�anno�2003�(vedi�allegato�1).�

Tale�Codice�prevede�che,�a�partire�dai�Giochi�olimpici�di�Atene�2004�o�
dalle�Olimpiadi�invernali�di�Torino�2006,�i�Comitati�olimpici�nazionali�edi�
Governi�che�non�siano�in�regola�con�l'adesione�e�il�conseguente�versamento�
del�contributo�annuo�non�potranno�ospitare�i�Giochi�olimpici,�i�Giochi�olim-
pici�invernali�o�i�Campionati�del�Mondo,�ne�proporne�la�candidatura.�

A�tal�proposito�il�ministro�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�(Urbani)�ha�
presentato�il�disegno�di�legge�n.�3918�(23)�che�prevede�l'impegno�da�parte�
del�Governo�italiano�di�corrispondere�il�contributo�annuale�all'Agenzia�mon-
diale�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,�al�fine�di�non�mettere�
a�rischio�lo�svolgimento�delle�competizioni�gia�assegnate�(Giochi�olimpici�
invernali�del�2006,�Universiadi�della�neve�nel�2007),�nonche�le�future�assegna-
zioni�all'Italia�di�altre�competizioni�sportive�internazionali�(candidatura�per�
i�Giochi�olimpici�estivi�del�2012�e�per�i�mondiali�di�nuoto�del�2005).�L'Italia,�
inoltre,�il�12�settembre�2002�ha�sottoscritto�il�Protocollo�aggiuntivo�alla�Con-
venzione�europea�antidoping,�impegnandosi�in�tale�modo�a�riconoscere�i�con-
trolli�effettuati�sugli�atleti�italiani,�anche�fuori�dalle�competizioni�sportive,�
dall'Agenzia�e�per�conto�della�stessa.�

(23)�Vedi�Disegni 
di 
legge 
e 
relazioni 
in�http://�www.camera.it.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La 
tutela 
giuridica 
del 
mobbizzato 
(*)�

di 
Maurizio 
Iacono 
Quarantino 


La�definizione�di�mobbing(1).�
L'ordinamento�italiano�non�dispone�tutt'oggi�di�una�legge�organica�per�
contrastare�il�fenomeno�del�mobbing.�

Con�sentenza�n.�358�del�19�dicembre�2003,�infatti,�la�Corte�Costituzio-
nale�ha�dichiarato�l'illegittimita�della�legge�Regione�Lazio�n.�16�dell'11�luglio�
2002,�intitolata��Disposizioni�per�prevenire�e�contrastare�il�mobbing�nei�
luoghi�di�lavoro�,�ed�ha�espunto�in�tal�modo�dall'ordinamento�l'unica�legge�
che,�fino�ad�allora,�aveva�dato�riconoscimento�giuridico�al�fenomeno�del�
mobbing.�

Non�puo�tuttavia�ritenersi�che�tale�pronuncia�abbia�privato�i�lavoratori�
dei�necessari�strumenti�di�tutela�contro�il�mobbing.�

E�cio�,�in�primo�luogo,�perche�la�Corte�Costituzionale�ha�ritenuto�la�
legge�viziata�da�un�punto�di�vista�meramente�procedurale,�mentre�non�ha�
sentenziato�sul�merito�della�legge�stessa,�che�pertanto�puo�costituire�valido�
punto�di�riferimento�per�l'attivita�dell'interprete(2).�

In�secondo�luogo�perche�,�pur�in�assenza�di�una�normativa�organica�in�
materia,�la�giurisprudenza�ha�piu�volte�ormai�riconosciuto�apertis�verbis�
l'esistenza�del�fenomeno�del�mobbing.�

Nonostante�la�mancanza�di�una�norma�definitoria,�infatti,�i�giudici�si�
sono�avvalsi�delle�nozioni�e�dei�contributi�forniti�dalla�psicologia�del�lavoro�
ed,�in�particolar�modo,�degli�studi�compiuti�da�uno�dei�maggiori�esperti�in�
Italia,�Herald�Ege,�che�ha�qualificato�il�mobbing�come��una�situazione�
lavorativa�di�conflittualita�sistematica,�persistente�ed�in�costante�progresso�in�

cuiunaopiu�personevengonofatteoggetto�diazioniadalto�contenutopersecu-

torio�da�parte�di�uno�o�piu�aggressori�in�posizione�superiore,�inferiore�o�di�

parita�,�con�lo�scopo�di�causare�alla�vittima�danni�di�vario�tipo�e�gravita�.�Il�mob-

bizzato�si�trova�nell'impossibilita�di�reagire�adeguatamente�a�tali�attacchi�e�a�

lungo�andareaccusadisturbipsicosomatici,�relazionaliedell'umorechepossono�

portare�anche�a�invalidita�psicofisica�permanente�.�

Secondo�tali�studi,�l'accertamento�dell'esistenza�concreta�del�fenomeno�
passa�attraverso�la�verifica�della�ricorrenza�contestuale�di�alcuni�parametri�
fondamentali.�

(*)�Sul�tema�vedi�MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
I�danni�derivanti�dal�mobbing�nell'impiego�
pubblico�e�privato,in�questa�Rassegna,�n.�3-4/2002,�466.�

(1)�La�necessita�di�fissare�gli�elementi�costitutivi�del�mobbing,�prima�dell'analisi�specifica�
degli�strumenti�di�tutela�del�mobbizzato,�si�rende�necessaria�per�porre�un�freno�a�quella�che�e�
una�tendenza�purtroppo�comune�e�cioe�di�far�rientrare�nel�fenomeno�qualsiasi�ipotesi�di�conflit-
tualita�,�andando�ad�allargare�oltremodo�la�fattispecie�fino�a�farle�perdere�i�suoi�connotati�caratte-
rizzanti�e�creando�un�alone�di�incertezza�circa�la�sua�riconoscibilita�.�
(2)�La�Corte�Costituzionale�ha�infatti�affermato�l'illegittimita�della�legge�regionale�in�quanto�
recante�disposizioni�nella�materia�dell'ordinamento�civile,�materia�nella�quale�lo�Stato�vanta�una�
potesta�normativa�esclusiva.�

DOTTRINA�433 


In�particolare,�e�richiesto�che�il�mobbing 
si�realizzi�nell'ambito�di�un�
contesto 
lavorativo,�non�rilevando�invece�tutte�le�ipotesi�di�clientelismo�nella�
Pubblica�Amministrazione�ne��di�nonnismo�negli�ambienti�militari,�dal�
momento�che�tali�condotte�rispondono�a�logiche�e�ragioni�diverse.�

Ma,�se�e�pacifico�che�di�mobbing 
si�possa�parlare�rispetto�a�rapporti�di�
lavoro�subordinato,�qualche�perplessita�ha�suscitato�la�configurabilita�del�
fenomeno�anche�nell'ambito�dei�rapporti�di�lavoro�autonomo�o�parasubordi-
nato.�

D'altro�canto,�pero�,�non�e�ne��improbabile�ne��infrequente�che�nelle�asso-
ciazioni�tra�professionisti�possano�crearsi�situazioni�di�persecuzione�psicolo-
gica�del�singolo�lavoratore�autonomo�ne��che�il�prestatore�di�un'attivita�colla-
borativa�e�coordinata�possa�subire�una�condotta�mobbizzante�da�parte�del�
soggetto�committente.�

Pertanto,�salvo�l'accertamento�che�il�nomen 
iuris 
non�celi�l'esistenza�di�
un�sostanziale�rapporto�di�lavoro�subordinato,�nulla�osta�nel�riconoscere�
che�di�mobbing 
possa�parlarsi�anche�nell'ambito�di�rapporti�non�dipendenti.�

Inoltre,�cos|�come�previsto�nella�legge�Regione�Lazio�sopra�citata�e�
come�ormai�riconosciuto�anche�dalla�giurisprudenza�unanime,�non�ha�
rilevanza�la�forma�pubblica�o�privata�del�rapporto�di�lavoro,�essendo�possi-
bile�che�anche�nella�Pubblica�Amministrazione�il�singolo�venga�sottopostoa�
manovre�di�umiliazione�o�di�esclusione.�

Tale�condotta 
mobbizzante 
si�puo�sostanziare�sia�in�provvedimenti�giuri-
dici�(come�ad�esempio�il�diniego�all'esercizio�di�una�determinata�attivita�o�
l'adibizione�a�mansioni�dequalificanti)�che�in�meri�comportamenti�materiali�
(ad�esempio�pressioni�psicologiche,�critiche�immotivate,�delegittimazione�
dell'immagine�di�fronte�ai�colleghi),�purche��rivestano�una�natura�vessatoria:�
in�essi�deve�potersi�cioe�individuare�una�volonta�di�opprimere�o�di�mettere�a�
disagio�il�lavoratore�per�ottenerne�l'allontanamento�o�la�semplice�umilia-
zione.�

Tali�condotte�possono�colpire�la�vittima�in�maniera�diretta,�con�rimpro-
veri,�dinieghi,�critiche,�o�in�maniera�indiretta�attraverso�l'adozione�di�misure�
discriminatorie�verso�gli�altri�colleghi.�

Ma�quel�che�piu�conta�e�che�tali�comportamenti�si�manifestino�in�
maniera�sistematica�e�perdurante�nel�tempo.�

Cio�significa�che�non�basta,�ai�fini�dell'esistenza�del�mobbing,�l'adozione�
di�un�unico�provvedimento�illegittimo�o�il�semplice�rimprovero�verbale�che�
rivesta�i�caratteri�dell'eccezionalita�,�in�quanto�l'ambiente�lavorativo�e�un�
luogo�in�cui�normalmente�possono�manifestarsi�dissapori�e�contrasti.�

Perche��possa�riconoscersi�il�fenomeno�del�mobbing 
occorre�verificare,�
invece,�che�tali�contrasti�abbiano�assunto�una�valenza�ulteriore�e�piu�accen-
tuata,�e�cioe�che�si�siano�trasformati�in�una�forma�di�persecuzione�volta�a�
creare�disagio�nei�confronti�del�mobbizzato�e,�spesso,�unicamente�predeter-
minata�al�fine�di�emarginare�lo�stesso�o�di�ottenerne�le�dimissioni�volontarie.�

Il�requisito�della�sistematicita�si�potra�pertanto�ritenere�raggiunto�solo�
allorquando�le�condotte�non�siano�isolabili�ed�autonomamente�valutabili�
ma�siano�inserite�nell'ambito�di�un�unico�e�specifico�modo�di�atteggiarsi�nei�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

confronti�del�lavoratore.�Cio�comporta,�di�conseguenza,�che�tra�un�atto�che�
si�pretende�illegittimo�e�il�suo�successivo�non�deve�trascorrere�un�lasso�di�
tempo�eccessivo�tale�da�far�ritenere�che�non�sussista�tra�i�due�alcun�nesso�di�
relazione.�

Per�quanto�riguarda�invece�il�requisito�temporale,�contrariamente�a�
quanto�sostenuto�da�parte�della�dottrina�che�ha�individuato�un�tempo�
minimo�di�sei�mesi�perche�si�concretizzi�una�condotta�mobbizzante,�si�ritiene�
opportuno�non�predeterminare�in�astratto�siffatto�termine�dal�momento�che�
solo�una�valutazione�del�caso�concreto�puo�dare�contezza�del�verificarsi�della�
fattispecie,�non�potendosi�d'altronde�escludere�che,�anche�nel�breve�periodo,�
possano�manifestarsi�fenomeni�di�mobbing.�

Sotto�il�profilo�dei�soggetti,�si�distingue�generalmente�tra�autori�(c.d.�
mobber)�e�vittime�(c.d.�mobbizzato).�

Tra�i�primi�rientrano�sia�il�datore�di�lavoro(3)�sia�gli�altri�colleghi�(c.d.�
mobbing�orizzontale).�Invero,�nella�definizione�che�viene�data�dal�professor�
Ege�sopra�citato,�il�mobbing�puo�essere�realizzato�anche�da�chi�si�trovi�in�
una�posizione�gerarchica�inferiore�rispetto�al�mobbizzato�(cosiddetto�mob-
bing�ascendente),�e�cio�dimostra�che�il�fenomeno�non�deve�essere�unicamente�
ricollegato�alla�posizione�di�sovraordinazione�di�un�soggetto�rispetto�adun�
altro�(4).�

L'analisi�compiuta�dal�sopra�citato�professor�Ege�prevede,�inoltre,�come�
ulteriore�requisito�della�fattispecie�il�cosiddetto��andamento�secondofasi�suc-
cessive�.�

Esso�risponde�all'esigenza�di�inquadrare�il�mobbing�in�una�delle�sei�fasi�
in�cui�e�stata�suddivisa�la�fenomenologia.��Dopo�la�cosiddetta�condizione�zero�
di�conflitto�fisiologico�normale�ed�accettato,�si�passa�alla�prima�fase�delcon-
flitto�mirato,�in�cui�si�individua�la�vittima�e�verso�di�essa�si�dirige�la�conflittua-
lita�generale...�Lasecondafasee�ilveroeproprioiniziodel�mobbing�nel�quale�
lavittimaprovaunsensodidisagioedifastidio...�Laterzafasee�quellanella�
quale�il�mobbizzato�comincia�a�manifestare�i�primi�sintomi�psicosomatici,i�
primiproblemiper�la�sua�salute...�La�quartafase�del�mobbing�e�quella�caratte-
rizzata�da�errori�ed�abusi�dell'amministrazione�del�personale�che,�insospettita�
dalle�assenze�del�soggetto�mobbizzato,�erra�nella�valutazione�negativa�del�caso�

non�riuscendo,�per�carenza�di�informazione�sull'origine�della�situazione,�a�capire�

(3)�A�cui�va�equiparato�colui�che,�pur�non�essendo�formalmente�tale,�rivestepero�una�posi-
zione�di�superiore�gerarchico�formale�o�sostanziale�(c.d.�mobbing�verticale)�
(4)�Se�e�pacifico�che�la�condotta�vessatoria�possa�manifestarsi�da�parte�di�uno�o�piu�soggetti�
nei�confronti�di�uno�o�piu�soggetti,�occorre�chiedersi�se�sia�ugualmente�configurabile�il�fenomeno�
in�presenza�di�un�atteggiamento�mobbizzante�tenuto�dal�datore�verso�tutti�i�dipendenti�indistinta-
mente.�
Tale�situazione�invero�non�sembra�possa�dar�luogo�ad�un'ipotesi�di�mobbing�in�quanto�in�essa�
non�si�individua�uno�degli�elementi�costitutivi�della�fattispecie�e�cioe�l'esistenza�di�quello�che�e�
stato�definito�dallo�stesso�Ege�un��conflitto�mirato��vale�a�dire�la�individuazione�di�una�possibile�
vittima�del�comportamento�vessatorio.�


DOTTRINA�435 


le�ragioni�del�disagio�del�dipendente...�La�quinta�fase�del�mobbing�e�quella�
dell'aggravamento�delle�condizioni�di�salute�psicofisica�del�mobbizzato�che�cade�
inpiena�depressione�edentra�in�unasituazione�di�vera�epropriaprostrazione...�
Resta�la�sesta�fase,�per�altro�indicata�solo�e�fortunatamente�eventuale,�nella�
quale�la�storia�del�mobbing�ha�un�epilogo:�nei�casi�piu�gravi�nel�suicidio�del�

lavoratore,�negli�altri�nelle�dimissioni,�o�anticipazione�di�pensionamenti,�o�in�
licenziamenti��(5).�

Tale�suddivisione,�se�puo�essere�utile�a�fini�semplificatori,�non�puo�pero�
essere�ricompressa,�de�iure�condendo,�nell'ambito�di�una�definizione�giuridica�
di�mobbing�in�quanto�rischierebbe�di�comprimere�il�fenomeno�in�categorie�
che,�seppur�molto�generali,�si�rivelano�non�in�grado�di�rappresentare�tuttele�
molteplici�sfaccettature�della�realta�.�

Al�contrario,�un�requisito�indefettibile�della�fattispecie�e�sul�quale�
ampiamente�si�discute�e�il�cosiddetto��intento�persecutorio��il�quale�deve�
intendersi�come�la�finalizzazione�dei�comportamenti�del�mobber.�Esso�si�
sostanzia�nel�collante�delle�varie�azioni�vessatorie�e�deve�essere�adeguata-
mente�verificato�nella�sua�esistenza�dall'interprete,�che�non�deve�limitarsi�a�
valutare�i�singoli�atti�senza�alcun�collegamento�tra�loro,�ma�dovra�indivi-
duare�l'esistenza�di�un�disegno�vessatorio�piu�generale�all'interno�del�quale�i�
singoli�atti�rappresentano�gli�strumenti�per�il�raggiungimento�di�un�fine�pre-
stabilito.�

La�legge�regionale�16/2001�sopra�richiamata�non�comprendeva�espressa-
mente�l'intento�persecutorio�tra�gli�elementi�costitutivi�della�fattispecie,�pre-
vedendo�solo�che�gli�atti�del�mobber�si�caratterizzassero�come��una�vera�e�
propriaforma�dipersecuzionepsicologica�o�diviolenzamorale�.�

Ai�fini�della�configurazione�dell'illecito,�la�norma�dunque�considerava�
solo�la�condotta�oggettiva�e�dispensava�in�tal�modo�il�lavoratore�dal�gravoso�
onere�di�dimostrare�anche�la�finalizzazione�dei�comportamenti�del�datore�di�
lavoro,�in�considerazione�del�fatto�che�spesso�i�motivi�che�animano�la�
condotta�del�mobber�sono�del�tutto�futili�e�difficilmente�dimostrabili.�

In�vero,�pero�,�si�dubita�del�fatto�che�la�sola�condotta�oggettiva,�in�
assenza�della�dimostrazione�della�finalizzazione�dell'agire,�possa�bastare�per�
affermare�l'esistenza�del�fenomeno.�E�cio�perche�,�si�ripete,�il�conflitto�deve�
avere�una�sua�preordinazione�senza�la�quale�i�singoli�atti�pur�se�illegittimi�
rimangono�tali�e�non�potranno�essere�valutati�unitariamente�quale�ipotesidi�
mobbing.�

Strumenti�di�tutela�del�mobbizzato.�

Venendo�all'analisi�specifica�della�tutela�del�mobbizzato,�occorre�sottoli-
neare�che,�da�un�punto�di�vista�giuridico,�non�mancano�nell'ordinamento�i�
necessari�strumenti�per�contrastare�il�fenomeno.�

(5)�v.�Trib.�Forl|�,�sent.�15�marzo�2001�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�infatti,�contro�le�condotte�vessatorie�il�lavoratore�potrebbe,�in�primo�
luogo,�far�valere�la�responsabilita�del�mobber 
in�base�al�generale�obbligo�del�
neminem 
laedere 
dell'art.�2043�C.C.�

In�tal�caso,�egli�sarebbe�certo�gravato�di�un�onere�probatorio�notevole,�
dovendo�dimostrare�sia�l'evento,�cioe�la�condotta�colposa�o�dolosa,�sia�il�
danno�che�il�nesso�di�causalita�.�Ma�sotto�il�profilo�risarcitorio,�egli�potrebbe�
invece�ottenere�un'ampia�tutela�con�il�ristoro�non�solo�di�tutti�i�danni�preve-
dibili�al�tempo�in�cui�e�sorta�l'obbligazione,�come�nel�caso�della�responsabi-
lita�contrattuale�ex 
art.�1225,�bens|�di�tutti�i�danni�che,�prevedibili�o�no,�sono�
conseguenza�immediata�del�fatto�dannoso.�

Accanto�a�tale�rimedio,�in�via�alternativa,�il�lavoratore�potrebbe�far�
valere�la�responsabilita�contrattuale�di�cui�all'art.�2087�C.C.�che�prevede�l'ob-
bligo�del�datore�di�lavoro�di�tutelare�l'integrita�fisica�e�la�personalita�morale�
dei�propri�dipendenti.�

Tale�disposizione�offre�una�tutela�particolarmente�intensa�al�lavoratore.�

Da�una�parte,�perche�,�pur�non�contemplando�una�responsabilita�di�tipo�
oggettivo,�rappresenta�pero�un'ipotesi�tipica�di�diligenza�qualificata�del-
l'art.�1176�C.C.�e�che�comporta,�pertanto,�l'attribuibilita�al�datore�anche�dei�
danni�cagionati�per�colpa�lievissima.�

Dall'altra,�perche�l'ampia�formulazione�della�norma,�che�tutela�oltre�
all'integrita�fisica�anche�la�personalita�morale�del�lavoratore,�permette�di�far�
valere�in�sede�giudiziale�tutte�quelle�lesioni�tipiche�del�mobbing 
che�si�sostan-
ziano�in�stati�depressivi�e�traumatici.�

Sembra�pertanto�che,�con�tale�disposizione,�il�legislatore�nazionale�abbia�
voluto�sostanzialmente�trasferire�il�generale�obbligo�del�neminem 
laedere 
dell'art.�2043�C.C.�all'interno�dell'art.�2087�C.C.,�allo�scopo�di�agevolare�il�
lavoratore�e�permettergli,�da�una�parte,�di�essere�tutelato�contro�i�danni�
normalmente�risarcibili�per�via�extracontrattuale�e�di�godere,�contempora-
neamente,�del�piu�favorevole�regime�probatorio�della�responsabilita�contrat-
tuale:�al�lavoratore�l'onere�di�provare�il�danno�e�il�nesso�di�causalita�,al�
datore�la�dimostrazione�di�aver�adottato�tutte�le�misure�idonee�ad�evitare�il�
danno.�

Alla�disposizione�generale�di�cui�all'art.�2087�C.C.,�si�affianca�inoltre�
tutta�la�normativa�sul�contratto�di�lavoro�che�prevede�gia�delle�fattispecie�
che�tutelano�il�lavoratore�contro�alcune�lesioni�tipicamente�riconducibili�al�
mobbing,�come�l'ipotesi�di�cui�all'art.�2103�C.C.�sul�divieto�di�demansiona-
mento�oppure�le�norme�dettate�dallo�Statuto�dei�lavoratori�in�tema�di�divieto�
di�indagini�sulle�opinioni,�divieto�di�controlli�occulti�o�di�atti�di�gestione�
discriminatori.�

Non�e�preclusa,�dopotutto,�al�lavoratore�anche�una�terza�via�e�cioe�la�
possibilita�di�utilizzare�entrambi�gli�strumenti�della�responsabilita�contrat-
tuale�ed�extracontrattuale�dal�momento�che�si�tende�oggi�ad�ammettere�la�
possibilita�di�cumulare�le�azioni�nell'ipotesi�in�cui�un�medesimo�comporta-
mento�consista�allo�stesso�tempo�nell'inadempimento�di�un'obbligazione�e�
nella�lesione�di�un�diritto�primario.�

Legittimati�attivi�ad�esercitare�tali�forme�di�tutela�sono�sicuramente�il�
lavoratore�e�i�suoi�eredi�mentre�si�discute�se�concedere�analoga�facolta�anche�
ai�sindacati�dei�lavoratori�o�ai�patronati�di�rappresentanza.�In�vero�tale�solu-


DOTTRINA�437 


zione�si�ritiene�da�piu�parti�auspicabile�anche�in�vista�della�realizzazione,�in�
futuro,�di�centri�in�grado�di�fornire�al�lavoratore�un'attivita�a�360�gradi,�di�
sostegno�psicologico,�di�consulenza�specifica�e�di�rappresentanza�giudiziale.�

Discorso�piu�complesso�riguarda�invece�la�legittimazione�passiva�del-
l'azione,�per�la�quale�occorre�distinguere�le�ipotesi�in�cui�si�fa�valere�una�
responsabilita�contrattuale�ovvero�extracontrattuale.�

Nelprimocaso,�infatti,�legittimatopassivopotra�ritenersisoloildatoredi�
lavoro:nell'ipotesidimobbingverticale,atitolodiresponsabilita�diretta,mentre�
in�quella�di�mobbingorizzontale,�atitolo�diresponsabilita�peromessavigilanza.�

Nel�secondo�caso,�invece,�legittimati�passivi�potranno�essere�anche�gli�
altri�colleghi�che�hanno�posto�in�essere�la�condotta�di�mobbing,�da�soli�o�in�
concorso�col�datore�di�lavoro(6).�

Oltre�alla�tutela�civilista,�pur�in�assenza�di�una�fattispecie�penale�che�
sanzioni�il�mobbing,�si�sottolinea�comunque�che�i�comportamenti�del�mobber�
possono�assumere�anche�rilevanza�penale.�Per�esempio,�puo�essere�dimo-
strata�l'esistenza�delle�lesioni�personali�colpose�di�cui�all'art.�590�C.P.,�oppure�
la�sussistenza�di�un�pregiudizio�all'onere,�al�decoro�o�alla�reputazione�del�
lavoratore�che�configuri�le�ipotesi�della�ingiuria�e�della�diffamazione,�fino�
ad�arrivare�alla�prova�della�sussistenza�di�un�reato�di�violenza�privata�o�di�
violenza�sessuale�in�presenza�di�una�costrizione�a�fare,�tollerare�od�omettere�
qualche�cosa.�

Accanto�alle�soluzioni�date�dalla�giurisprudenza,�non�possono�d'al-
tronde�in�questa�sede�tacersi�le�proposte,�avanzate�dalla�dottrina�e�contenute�
in�recenti�disegni�di�legge,�relative�alla�tutela�giuridica�del�mobbing.�

Viene�al�tal�proposito�in�rilievo�il�disegno�governativo�di�legge�della�
Commissione�Frattini�che,�oltre�a�sanzionare�con�la�nullita�qualsiasi�patto�
od�atto�riconducibile�a�violenza�morale�o�psichica�in�occasione�di�lavoro,�
prevede�una�speciale�tutela�dinnanzi�al�giudice�del�lavoro�che�puo�adottare�
un�decreto�di�urgenza�immediatamente�esecutivo�ed�inibitorio�dei�comporta-
menti�pregiudizievoli�del�datore.�

I�medesimi�effetti�possono�tuttavia�gia�oggi�essere�ottenuti�dal�lavora-
tore�facendo�ricorso�alla�tutela�d'urgenza�dell'art.�700�c.p.c..�Per�la�sussi-
stenza�dei�requisiti�dell'art.�700�la�giurisprudenza�afferma�infatti�che�ilfumus 
boni 
iuris 
risiede�nel�fondato�rischio�di�pregiudicare�irrimediabilmente�il�
diritto�del�lavoratore�a�realizzare�la�propria�personalita�sul�luogo�di�lavoro�
(Trib.�Roma�11�gennaio�2001),�mentre,�per�quanto�riguarda�il�periculum 
in 
mora,�deve�aversi�riguardo�al�tempo�presumibilmente�occorrente�per�la�defi-
nizione�del�giudizio�in�via�ordinaria�(Trib.�Roma�4�luglio�2002).�

(6)�Naturalmente,�nel�caso�in�cui�l'attivita�del�superiore�gerarchico�(che�non�sia�anche�
datore�di�lavoro)�integri�anche�la�violazione�di�fattispecie�penali,�per�i�principi�generali�sulla�per-
sonalita�della�responsabilita�penale,�egli�dovra�essere�chiamato�a�rispondere�direttamente,�anche�
per�i�susseguenti�danni�morali,�mentre�non�potra�attribuirsi�alcuna�responsabilita�al�datore�di�
lavoro�nei�cui�confronti�non�e�ipotizzabile�alcuna�violazione�di�ipotesi�penalmente�rilevanti�(cos|�
Trib.�Pisa�3�ottobre�2001).�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Ci 
si 
rende 
conto 
che 
l'aspetto 
piu� 
difficile 
in 
questa 
materia 
e� 
dare 
la 
prova 
stessa 
del 
mobbing�perche� 
bisogna 
tener 
conto 
della 
difficolta� 
sovente 
di 
avere 
prove 
dirette 
delle 
vessazioni 
subite, 
di 
individuare 
colleghi 
disposti 
a 
testimoniare, 
e 
di 
dimostrare 
l'accanimento 
ingiustificato 
nei 
propri 
con-
fronti. 
A 
cio� 
si 
aggiunga 
la 
difficolta� 
intrinseca 
di 
ricostruire 
la 
storia 
degli 
eventi 
dimostrando 
il 
loro 
collegamento 
funzionale, 
l'esistenza 
del 
danno 
lamentato 
ed 
il 
nesso 
causale. 


Proprio 
a 
tal 
proposito, 
in 
mancanza 
di 
una 
prova 
della 
vessazione 
subita, 
la 
Cassazione 
con 
sentenza 
143/2000 
ha 
statuito 
che 
�Il�comporta-
mento�del�lavoratore�che�^mediante�una�lettera�di�diffida�comunicata�alla�diri-

genza�aziendale�e�divulgata�a�mezzo�stampa�^rivolga�al�capo�del�personale�

accuse,poinonprovate,�diatteggiamentipersecutorineisuoiconfronti,puo�con-

figurare,�in�base�ad�una�valutazione�rimessa�al�giudice�di�merito�incensurabile�

insededilegittimita�secongruamenteelogicamentemotivata,�unfattodigra-

vita�tale�da�vulnerare�il�rapporto�difiducia�esistente�tra�le�parti�e�da�legittimare,�

quindi,�il�licenziamento�per�giusta�causa�ex 
art.�2119�c.c.� 


Il�danno�da�mobbing.�

Il 
riconoscimento 
del 
fenomeno 
del 
mobbing, 
pur 
se 
solo 
in 
via 
giudizia-
ria, 
ha 
posto 
il 
fondamentale 
problema 
di 
individuare 
quali 
danni 
subisca 
effettivamente 
il 
mobbizzato 
e 
come 
essi 
possano 
essere 
risarciti. 


A 
tal 
proposito, 
la 
giurisprudenza 
ha 
fatto 
riferimento 
spesso 
alla 
tradi-
zionale 
ripartizione 
tra 
danno 
patrimoniale 
e 
non 
patrimoniale 
ma, 
il 
piu� 
delle 
volte, 
ha 
riconosciuto 
anche 
che 
tale 
ripartizione 
non 
e� 
sufficiente 
per 
garantire 
il 
ristoro 
del 
lavoratore 
ed 
e� 
pervenuta, 
pertanto, 
alla 
individua-
zione 
di 
nuove 
fattispecie 
di 
danno 
risarcibile. 


In 
particolare, 
i 
giudici 
hanno 
cercato 
di 
agire 
sulla 
categoria 
del 
danno 
morale 
dell'art. 
2059 
C.C. 
ed 
hanno 
tentato 
di 
superare 
le 
strettoie 
di 
tale 
articolo 
appellandosi 
alla 
giurisprudenza 
della 
Corte 
Costituzionale 
in 
base 
alla 
quale 
il 
danno 
non 
patrimoniale 
dell'art. 
2059 
C.C. 
non 
e� 
rappresentato 
solo 
dal 
danno 
morale 
soggettivo, 
e 
cioe� 
alle 
sofferenze 
e 
ai 
patemi 
d'animo 
transeunti, 
ma 
da 
tutte 
le 
ipotesi 
di 
danno 
legato 
ad 
interessi 
della 
persona 
costituzionalmente 
tutelati 
(Corte 
Costituzionale 
n. 
233 
/03; 
Corte 
di 
Cassa-
zione 
sentt. 
n. 
8827/03 
e 
8828/03). 


Accanto 
alla 
tradizionale 
voce 
del 
dannopatrimoniale, 
che 
viene 
general-
mente 
commisurato 
allo 
stipendio 
che 
il 
soggetto 
non 
ha 
potuto 
percepire 
o 
causa 
del 
demansionamento 
o 
del 
divieto 
di 
compiere 
lavoro 
straordinario, 
la 
giurisprudenza 
di 
legittimita� 
tende, 
ad 
esempio, 
a 
riconoscere 
che 
dalla 
illegittima 
attribuzione 
di 
un 
lavoratore 
a 
mansioni 
inferiori 
rispetto 
a 
quelle 
assegnategli 
al 
momento 
della 
assunzione 
in 
servizio 
puo� 
derivare 
non 
solo 
la 
violazione 
dell'art. 
2103 
cod. 
civ., 
ma 
anche 
la 
violazione 
del 
diritto 
fonda-
mentale 
alla 
libera 
esplicazione 
della 
propria 
personalita�nel 
luogo 
di 
lavoro, 
diritto 
tutelato 
dagli 
artt. 
1 
e 
2 
della 
Costituzione, 
avente 
indubbia 
natura 
patrimoniale, 
e 
da 
cui 
consegue 
il 
diritto 
dell'interessato 
al 
risarcimento 
del 
danno. 
Questo 
puo� 
essere 
determinato 
dal 
giudice 
mediante 
una 
valutazione 
equitativa 
ex�art. 
1226 
C.C., 
anche 
in 
mancanza 
di 
specifici 
elementi 
di 
prova 
da 
parte 
del 
danneggiato, 
in 
quanto 
la 
liquidazione 
puo� 
essere 
operata 
in 



DOTTRINA�439 


base�all'apprezzamento�degli�elementi�presuntivi�acquisiti�al�giudizio�e�rela-
tivi�alla�natura,�all'entita��e�alla�durata�del�demansionamento,�nonche�alle�
altre�circostanze�del�caso�concreto�(omissis)�(Cass.,�12�novembre�2002�

n.�15868,�Cass.,�Sez.�Lav.,�18�ottobre�1999�n.�11727)(7).�
Accanto�a�tale�fattispecie�di�danno,�nei�casi�in�cui�al�lavoratore�sia�impe-
dito�di�svolgere�le�mansioni�di�sua�competenza�o�sia�mortificato�nelle�sua�
aspettative�professionali,�la�giurisprudenza�tende�a�riconoscere,�quale�specie�
del�danno�patrimoniale,�anche�la�sussistenza�di�un�danno�alla�professionalita�
che�consiste��non�gia��in�una�indefinita�``lesione�della�personalita��''�bens|��in�
una�diminuzione�delle�nozioni�teoriche�e�della�capacita��pratica�o�comunque�
di�vantaggi�connessi�all'esperienza�professionale�(ad�esempio�la�notorieta��
derivante�dall'esibizione�di�capacita��artistiche)�conseguenti�al�mancato�eserci-
zio�delle�mansioni�spettanti��(Cass.,�n.�6992/2002).�
Sostanzialmente�si�e��arrivati�ad�affermare�l'esistenza�di�un�vero�e�pro-
prio��patrimonio�professionale��che�il�soggetto�deve�aver�la�possibilita��di�
incrementare�nello�svolgimento�della�propria�attivita��lavorativa�e�che�non�
deve,�al�contrario,�essere�diminuito�o�pregiudicato�nello�svolgimento�di�man-
sioni�dequalificanti�o�umilianti.�
La�professionalita��deve�intendersi�sia�come�competenza�professionale�
acquisita�sia�come�identita��professionale�del�lavoratore�che�cagiona�un�danno�
accertabile�anche�sulla�base�delle�sole�presunzioni�semplici.�Anche�in�tale�
ipotesi,�il�giudice�operera��una�valutazione�equitativa�prendendo�a�riferi-
mento,�come�afferma�la�giurisprudenza,�una�percentuale�variabile�della�retri-
buzione�mensile�che�va�di�solito�dal�25%�al�100%�in�caso�di�totale�svuota-
mento�dalle�mansioni.�Talvolta�i�giudici�hanno�associato�al�parametro�della�
retribuzione�anche�il�fattore�tempo�arrivando�a�ritenere�che�la�perdita�della�
professionalita��aumenti�con�il�passare�del�tempo�di�demansionamento�(cfr.�
Pret.�Milano�9�dicembre�1997).�
Passando�all'analisi�delle�voci�di�danno�non�patrimoniale,�la�giurispru-
denza�tende�a�riconoscere�l'esistenza�del�danno�morale�dell'art.�2059�C.C.,�
come�patema�d'animo�subito�dalla�vittima,�laddove�si�individui�l'esistenza�
astratta�di�una�fattispecie�di�reato,�e�cio��anche�se�la�legge�penale�non�contem-
pla�espressamente�la�condotta�mobbizzante�quale�ipotesi�di�reato�(cfr.�
secondo�paragrafo).�
A�prescindere�dalla�sussistenza�di�un�danno�patrimoniale�o�morale,�viene�
inoltre�generalmente�riconosciuto�anche�il�danno�cd.�biologico,�quale�menoma-
zione�dell'integrita��psico-fisica,�sia�in�riferimento�ad�una�responsabilita��con-
trattuale�che�extracontrattuale.�L'ambito�applicativo�di�tale�danno�e��stato�
pero��,�anche�in�questa�materia,�progressivamente�ampliato�fino�a�ricompren-

(7)�Sotto�tale�profilo,�la�giurisprudenza�di�legittimita��sottolinea�pero��anche�che��se�e��indi-
scutibile�che�la�prova�della�lesione�e��,�in�re�ipsa,�anche�prova�dell'esistenza�del�danno,�e��pur�sempre�
necessaria�la�prova�ulteriore�dell'entita��del�danno,�ossia�la�dimostrazione�che�la�lesione�ha�pro-
dotto�una�perdita�di�tipo�analogo�a�quello�indicato�dall'art.�1223�c.c.��(Cass.,�Sez.�Lav.,�sent.�
3�luglio�2001�n.�9009).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dere�il�danno 
cd. 
biologicopsichico,�nelle�ipotesi�in�cui�la�lesione�abbia�compor-
tato�una�malattia�clinicamente�accertabile,�consistente�in�una�malattia�depres-
siva�che�impedisce�di�vivere�la�vita�quotidiana�ed�avente�effetti�permanenti.�

La�dottrina�e�la�giurisprudenza�prospettano,�infine,�un'ulteriore�figura�
di�danno�risarcibile:�il�danno 
cosiddetto 
esistenziale 
come�diritto�alla�ricerca�
di�un'esistenza�felice�purche�sia�individuabile,�nei�pregiudizi�causati�alla�
vittima,�la�lesione�di�interessi�costituzionalmente�protetti.�

Quindi,�in�tale�fattispecie,�non�vengono�in�rilievo�tutti�i�generici�pregiudizi�
alla�vita�del�mobbizzato�ma�piu�specificatamente�quelle�lesioni�che�colpiscono�
interessi�che�ricevono�la�tutela�diretta�o�indiretta�della�Carta�Costituzionale.�

Il�riconoscimento�di�tale�voce�di�danno�permette�di�coprire�tutte�le�com-
promissioni�delle�attivita�realizzatrici�della�persona�umana�(ad�esempio�impedi-
menti�alla�serenita�familiare,�al�godimento�di�un�ambiente�salubre�e�di�una�
situazione�di�benessere,�al�sereno�svolgimento�della�propria�vita�lavorativa),�
poiche��non�e�solo�il�bene�della�salute�a�ricevere�una�consacrazione�costituzio-
nalesullabasedell'art.�32Cost.,maancheilliberodispiegarsidelleattivita�del-
l'uomo�nell'ambito�della�famiglia�o�di�altra�comunita���gode�di�una�speciale�con-
siderazione�negli�artt.�2�e�29�Cost.�(Trib.�Pinerolo�6�febbraio�2003).�

Tale�danno�puo�realizzarsi�senza�che�si�verifichi�alcun�danno�biologico�e�
senza�che�il�fatto�costituisca�reato�e,�pertanto,�esso�non�puo�ritenersi�una�
duplicazione�delle�altre�categorie�di�danno�non�patrimoniale.�

Come�affermato�correttamente�dal�Tribunale�di�Pisa�con�sentenza�del�
3�ottobre�2001,�infatti,��la�logica�che�sorregge�il�danno�morale��e�quella�di�
restaurare��il�prezzo�del�dolore��nei�casi�in�cui�la�lesione�sia�di�tale�gravita�
da�comportare�l'applicazione�astratta�(anche)�della�sanzione�penale,�in�man-
canza�di�una�norma,�legale�o�pattizia,�che�descriva�come�obbligatorio�un�
certo�comportamento;�ipotesi,�questa,�diversa�da�quella�nella�quale�si�discute�
della�violazione�dell'obbligo�contrattuale�(art.�2087�C.C.)�di�rispettare�la�
personalita�morale�del�lavoratore,�cos|�trattandosi�di�una�forma�risarcitoria�
ex 
se,�che�concorre�sia�con�il�risarcimento�patrimoniale,�sia�con�il�risarci-
mento�alla�vita�di�relazione,�sia�con�il�risarcimento�da�fatto�delittuoso�(cosid-
detto�danno�morale).�

E�ancora,�come�afferma�il�Tribunale�di�Pinerolo,�la�categoria�del�danno�
esistenziale�si�distingue�da�quella�del�danno�morale��^oltre�che�per�il�diverso�
regime�giuridico,�la�prima�rientrando�nella�generale�disciplina�di�cui�
all'art.�2043�C.C.�e�la�seconda�essendo�soggetta�alla�previsione�dell'art.2059�

C.C.�^per�la�sua�caratteristica�di�abbracciare�quelle�compromissioni�dell'esi-
stenza�quotidiana�che�siano�``naturalisticamente''�accertabili�e�percepibili,�tra-
ducendosi�in�modificazioni�peggiorative�del�normale�svolgimento�della�vita�
lavorativa,�familiare,�culturale,�di�svago,�laddove,�come�si�e�detto,�il�danno�
morale�e�unpati 
interiore�che�prescinde�da�qualsiasi�ricaduta�sull'agire�umano.�
E�ben�vero�che�la�sofferenza,�l'angoscia,�il�malessere�psichico�(non�rilevante�
come�patologia�medica)�possono�indurre�sostanziali�cambiamenti�nell'esi-
stenza�quotidiana;�occorre�tenere�conto,�tuttavia,�che,�per�un�verso,�non�sem-
pre�cio�accade�e,�per�altro�verso,�laddove�tale�consequenzialita�si�apprezzi�
saranno�ravvisabili�due�distinte�``voci''di�danno,�sicche�,�sul�piano�della�liquida-
zione�^necessariamente�equitativa�^occorrera�valutare�attentamente,�e�distin-

DOTTRINA�441 


tamente,�la�natura�e�la�gravita�dei�diversi�profili�di�pregiudizio�per�indenniz-
zare�``tutto''�il�pregiudizio,�evitando,�pero�,�duplicazioni�risarcitorie.�Dal�danno�
biologico�^che,�pure,�rientra�in�una�concezione�lata�di�danno�esistenziale,�
posto�che,�in�tal�caso,�cio�che�si�risarcisce�non�e�la�lesione�psico-fisica�in�se�,�
ma�la�ricaduta�che�essa�produce�sull'agire�non�reddituale�del�danneggiato�
(cfr.�Corte�Cost.,�sent.�372/1994),�sicche�il�regime�giuridico�e�il�medesimo�^il�
danno�esistenziale�(in�senso�stretto)�si�distingue�a�seconda�che,�a�monte,�vi�sia�
una�lesione�del�bene�della�salute�fisica�o�psichica�(accertabile�con�una�consu-
lenza�medico-legale),�ovvero�l'ingiuria�concerna�la�lesione�di�altri�beni�della�
persona�giuridicamente�rilevanti��(Trib.�Pinerolo�6�febbraio�2003).�

Sotto�il�profilo�della�dimostrazione�dell'esistenza�di�un�danno,�la�Corte�
di�Cassazione�osserva,�al�proposito,�come��il�pregiudizio�di�un�diritto�invio-
labile�della�personalita�deve�essere�da�colui�che�lo�invoca�allegato�e�provato�
(sia�pure�con�ampio�ricorso�alle�presunzioni,�allorche�non�si�versi�nell'ambito�
del�pregiudizio�della�salute�in�senso�stretto,�in�relazione�al�quale�l'alterazione�
fisica�o�psichica�e�oggettivamente�accertabile),�nei�suoi�caratteri�naturalistici�
(incidenza�su�di�una�concreta�attivita�,�pure�non�reddituale,�e�non�mero�
patema�d'animo�interiore)�e�nel�nesso�di�causalita��,�sicche�,��su�di�un�piano�
diverso�e�logicamente�successivo,�una�volta�accertato�il�cd.�danno�evento�
(cioe�il�pregiudizio�del�diritto�fondamentale),�si�colloca�la�valutazione�del�
cd.�danno-conseguenza,�cioe�dell'entita�del�sacrificio�sofferto,�ai�fini�di�una�
liquidazione�naturaliter 
equitativa��(Cass.,�sent.�9009/2001).�

Quelle�analizzate�sono�le�categorie�di�danno�che�piu�frequentemente�
sono�state�prese�in�considerazione�dalla�giurisprudenza�in�tema�di�mobbing.�

Occorre�pero�sottolineare�che�di�fronte�al�proliferare�di�tutte�queste�cate-
gorie�di�danno,�i�giudici�di�merito,�per�evitare�duplicazioni�dei�danni�risarci-
bili,�hanno�ultimamente�ritenuto�necessario�porre�un�freno�alla�comune�
tendenza�a�riconoscere�la�contestuale�sussistenza�di�tutte�le�suddette�lesioni.�

Il�Tribunale�di�Pinerolo,�per�esempio,�con�la�sentenza�del�6�febbraio�
2003,�ha�da�ultimo�sottolineato�che�lo�spesso�invocato�danno�alla�professio-
nalita�costituisce�una�categoria�disomogenea��in�cui�sono�stati�ricondotti�
pregiudizi�di�svariata�natura,�i�quali�si�fondono�(e�si�confondono)�in�un�con-
tenitore�che,�a�ben�vedere,�appare,�per�un�verso�privo�di�coerenza�logica�e�
sistematica�e,�per�altro�verso,�foriero�di�complicazioni�processuali,�sia�quanto�
al�problema�della�prova�del�pregiudizio,�sia�quanto�alla�sua�liquidazione�.�
Sulla�stessa�linea�interpretativa�il�Tribunale�di�Pisa,�con�sentenza�del�
10�aprile�2002,�ha�ritenuto�che�il�danno�alla�professionalita�risulta�privo�di�
contenuti�rispetto�al�danno�esistenziale.�

Pertanto,�pur�di�fronte�al�riconoscimento�della�plurioffensivita�del�feno-
meno,�si�e�compreso�che�occorre�cautela�nell'accertamento�delle�lesioni�da�
mobbing 
e�nella�individuazione�di�nuove�fattispecie�di�danno�risarcibili.�

A�tal�fine,�appare�dunque�condivisibile�il�tentativo�di�parte�della�
dottrina�di�prospettare�la�configurabilita�di�un'originale�e�specifica�fattispecie�
di��danno 
da 
mobbing��che�permetterebbe�di�valutare�la�peculiarita�dei�
pregiudizi�del�mobbizzato�anche�alla�luce�di�eventuali�parametri�apposita-
mente�individuati�che�escludano�la�totale�rimessione�al�criterio�equitativo�
dell'art.�1226�C.C.�


IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


Il 
contenzioso 
a 
tutela 
dell'ambiente. 
Atti 
del 
seminario 
del 
1O 
marzo 
2004. 
Interventi 
di: 
GiorgiO 
Cesari, 
FrancescO 
Cocco, 
GianpaolO 
Cogo, 
AldO 
Cosentino, 
GiancarlO 
Ferrero, 
GiuseppE 
Fiengo, 
MauriziO 
Fiorilli, 
SergiO 
LA 
Porta, 
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
GianfrancO 
Mascazzini, 
GiuseppE 
Novaresi, 
GianpaolO 
Polizzi, 
EsteR 
Renella, 
GianpaolO 
Schiesaro, 
MariO 
AntoniO 
Scino, 
GiuseppE 
Stipo, 
PaolO 
Togni. 
Studi 
e 
contributi 
di: 
MauriziO 
Fiorilli, 
PiO 
GiovannI 
Mar-
rone,GiampaoloSchiesarO 
......................... 
..... 
pag. 
1 
GiorgiO 
D'Amato, 
Il 
controllo 
sulle 
concentrazioni: 
questioni 
processuali 
e 
di 
sostanza 
. 
. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
332 
RobertO 
dE 
Felice, 
La 
Corte 
UE 
entra 
nel 
diritto 
difamiglia 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
13 
5 
RobertO 
dE 
Felice, 
Ma 
e� 
diritto 
dell'uomo 
avere 
un 
giudice 
indipendente, 
nel 
dossier: 
Il 
termine 
ragionevole 
del 
processo 
e 
le 
Sezioni 
Unite: 
davvero 
non 
c'e� 
altro 
da 
dire? 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
� 
289 
MariO 
DI 
Carlo, 
dossier, 
A 
proposito 
di 
recenti 
controversie 
sull'esposizione 
del 
crocefisso 
nelle 
aule 
scolastiche 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
� 
231 
WallY 
Ferrante, 
L'arbitrato 
come 
strumento 
di 
risoluzione 
delle 
controversie 
conla 
Pubblica 
Amministrazione 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
� 
405 
GiuseppE 
FiengO 
(a 
cura 
di), 
dossier, 
Un 
confine 
non 
ben 
demarcato 
in 
tema 
di 
ricorso 
per 
cassazione 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
� 
291 
MauriziO 
Fiorilli, 
La 
tutela 
dell'ambiente 
come 
�valore 
costituzionale� 
e 
come 
�materia� 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
� 
5 
9 
OscaR 
Fiumara, 
Iprocessi 
penali 
nei 
confronti 
delle 
alte 
cariche 
dello 
Stato: 
una 
questione 
di 
costituzionalita� 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
� 
298 
OscaR 
Fiumara, 
Le 
�quote 
latte�: 
l'Italia 
e� 
in 
regola 
. 
. 
. 
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. 
. 
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. 
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. 
� 
1 
57 
MarcO 
Fratini, 
Lapubblicazioneper 
estratto 
della 
VIA: 
congruita� 
dellaforma 
al 
raggiungimento 
dello 
scopo 
. 
. 
. 
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. 
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. 
. 
� 
327 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
Il 
demansionamento 
per 
breve 
periodo 
rapp
resenta 
comunque 
una 
violazione 
dell'art. 
2103 
del 
codice 
civile 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
31 
1 
MauriziO 
IaconO 
Quarantino, 
La 
tutela 
giuridica 
del 
mobbizzato 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
� 
432 



444 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO�
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati�pag.�379�
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzion
alita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���373�
MariA 
VittoriA 
Lumetti, 
Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministrat
ivo�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���364�
PiO 
GiovannI 
Marrone, 
Il�processo�in�Cassazione�per�gli�abusi�di�Punta�
Perotti�(Bari)�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���104�
SilvanA 
Pagliara, 
La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di�
doping�.................................................���415�
AntoniO 
PalatiellO 
(acuradi),dossier,Il�termine�ragionevole�delprocesso�e�
le�Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���276�
AntoniO 
Palatiello, 
Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:fino�a�dove�puo�
spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���306�
VincenzO 
Rago, 
dossier,La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i�
pagani��e�ancora�un�segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?�.�.�...�..�.���248�
VincenzO 
Rago, 
In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�spec
ializzandi�1983-91�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���317�
GiampaolO 
Schiesaro, 
Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�art.�18,�legge�
349/86:�caratteri�tipici,�casistica�e�risultati�ottenuti�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�...�..�.���69�
MariO 
AntoniO 
Scino, 
AlessandrO 
DE 
Rocchi, 
Le�nuove�direttive�europee�
sugli�appaltipubblici�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���131�
PietrO 
CesarE 
Vincenti, 
Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�
della�Corte�di�Giustizia�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���142�
2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 
CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE�
Plenum,7gennaio2004,nellacausaC-117/01�.......................pag.�
sez.6.,18marzo2004,nellacausaC-342/01�........................���
sez.6.,25marzo2004,nellecauseriun.C-231/00,303/00e451/00;C-480,�
481,482,484,489,490,491,495,497,498,499.....................���
137�
155�
160�
CORTECOSTITUZIONALE�
sent.13-20gennaio2004,n.24..................................���299�
CORTEDICASSAZIONE�
Sez.Unite,6maggio2003n.6851................................�
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1338�..............................�
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1339�..............................�
Sez.Unite,26gennaio2004,n.1340�..............................�
Sez.trib.,4febbraio2004,n.2090�...............................�
Sez.lav.,25febbraio2004,n.3772�...............................�
��
��
��
��
��
��
307�
276�
282�
283�
295�
312�
CONSIGLIODISTATO�
Sez.6.,sent.30gennaio2004,n.316..............................���329�


INDICI�SISTEMATICI�445 
TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�DEL�LAZIO�
sez.�1.,�sent.�20�febbraio�2004,�n.�1631�.�.�.�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
337�
TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�DELLA�TOSCANA�
Firenze,ord.�25�novembre�2003,�n.�1200�.�.....�......�.....�.....�.....�
Firenze,�sez.�1.,�sent.�24�febbraio�2004,�n.�522�.�.�......�.....�.....�.....�
Firenze,�sez.�1.,�sent.�2�febbraio�2004,�n.�201�.�.�.�......�.....�.....�.....�
Firenze,�sez.�1.,�sent.�2�febbraio�2004,�n.�266�.�.�.�......�.....�.....�.....�
��
��
��
��
369�
370�
377�
381�
TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�PER�IL�VENETO�
Sez.�1.,�ord.�14�gennaio�2004,�n.�56�.....�.....�......�.....�.....�.....���271�
TRIBUNALE�DI�FIRENZE�
Sez.�2.�civ.,�sent.�11�dicembre2003,�n.�3387�....�......�.....�.....�.....���319�
TRIBUNALE�DE�L'AQUILA�
Ord.�23�ottobre�2003�....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....�
Ord.�29�novembre2003,�n.�1563�.�......�.....�......�.....�.....�.....�
��
��
254�
268�
COMMISSIONE�TRIBUTARIA�DI�2.�GRADO�DI�TRENTO�
Sez.�3.,sent.�18�maggio�1999,n.�100�....�.....�......�.....�.....�.....���292�
3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 
Accesso�e�riservatezza�^Improcedibilita��per�difetto�d'interesse�^Inammiss
ibilita��per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
2 
febbraio 
2004 
n. 
266) 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
pag. 
381�
Comunita�europee�^Diritto�alle�ferie�^Ferie�collettive�^Congedo�di�matern
ita��^Direttive�93/104�art.�7�n.�1;�76/207�art.�5�n.�1;�92/85�art.�11�n.�2�lett.�a) 
^Coincidenza�periodo�ferie�e�congedo�di�maternita��^Differimento�ferie�^
Applicazione�norme�nazionali�piu��favorevoli�in�tema�di�durata�delle�ferie�^
Applicazione�accordi�collettivi�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
6., 
18 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-342/01) 
. 
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.. 
... 
.. 
. 
��1�55�
Comunita�europee�^Divieto�di�discriminazione�dei�lavoratori�in�base�al�
sesso�^Pensione�di�reversibilita��^E�retribuzione�^Famiglia�di�fatto�costituita�
da�donna�e�da�transessuale�FTM�^Impossibilita��di�rettifica�del�sesso�anagraf
ico�e�di�contrarre�matrimonio�^Ostativita��alla�Convenzione�Europea�dei�
Diritti�dell'Uomo�^Sussistenza�^Relativo�ostacolo�al�membro�transessuale�
della�coppia�di�ricevere�la�pensione�di�reversibilita��^Discriminazione�in�base�
al�sesso�^Sussistenza�^Condizioni�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Plenum, 
7 
gennaio 
2004, 
nella 
causa 
C-117/01) 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
��13�7�
Comunita�europee�^Quote�latte�^Denuncia�di�produzione�^Autocertificaz
ione�del�produttore�^Sufficienza�del�controllo�individuale�(Corte 
di 
giustizia 
CE, 
sez. 
6., 
25 
marzo 
2004, 
nella 
causa 
C-231/00 
ed 
altre) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��1�60�
Concorrenza�^Societa��^Concentrazioni�^Controllo�(T.A.R. 
Lazio, 
sez. 
1., 
20 
febbraio 
2004 
n. 
1631) 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
��337�
Corte�Costituzionale�^Lodo�Schifani�^Processi�penali�alte�cariche�dello�
Stato�(Corte 
Cost., 
13-20 
gennaio 
2004, 
n. 
24) 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
. 
��299�


446 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�
Corte�dei�Conti�^Giudizio�di�responsabilita�^Scelte�amministrative�^
Limiti�al�sindacato�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�(Cassaz., 
S.U. 
civili, 
6 
maggio 
2003, 
n. 
6851) 
. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
pag. 
307�
Demansionamento�^Art.�2103�Cod.�civ.�^Perentorieta�^Deroghe�^Brevita�
del�demansionamento�^Esclusione�(Cassaz., 
sez. 
lav., 
25febbraio 
2004, 
n. 
3772) 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��31�2�
Diritto�Processuale�Amministrativo�^Motivi�aggiunti�^Inammissibilita�
del�ricorso�principale�(T.A.R. 
Lazio, 
sez.1.,20febbraio 
2004n. 
1631) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��337�
Diritto�Pubblico�^Ambiente^VIA^Pubblicita�^Raggiungimento�dello�
scopo�(C.d.S., 
sez.6.,30 
gennaio 
2004 
n. 
316) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
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. 
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. 
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. 
. 
. 
. 
. 
��329�
Diritto�Pubblico�^Istruzione�pubblica�^Arredi�^Questione�di�costituzion
alita�^Laicita�dello�Stato�(T.A.R.Veneto,sez.1., 
ord.14 
gennaio 
2004 
n. 
56) 
��271�
Diritto�Pubblico�^Istruzionepubblica^Scuole�^Arredi�scolastici�^Crocif
isso�(Tribunale 
del'Aquila, 
ord.23 
ottobre2003 
e29 
novembre2003, 
n. 
1563) 
��268�
Diritto�Tributario�^IRPEF�^Indennita�di�esproprio�^Programma�di�
alloggi�di�edilizia�economica�e�popolare�(Comm. 
Trib. 
2� 
grado 
di 
Trento, 
sez. 
3.,sent. 
18 
maggio 
1999n. 
100) 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��292�
Extracomunitari�^Art.�1,�co.�8,�lett.�a),�d.l.�195/02�^Divieto�di�revoca�del�
provvedimento�di�espulsione�^Fattispecie�^Legittimita�costituzionale�
(T.A.R.Toscana, 
sez. 
1.,2febbraio 
2004 
n. 
201) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
. 
. 
. 
��377�
Giudizio�Civile�^Ricorso�per�Cassazione�^Omessa�motivazione�^Prospett
azione�delle�parti�(Comm. 
Trib. 
2� 
grado 
di 
Trento, 
sez. 
3., 
sent. 
18 
maggio 
1999 
n. 
100) 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��292�
Medici�Specializzandi�^Remunerazione�^Il�Tribunale�dichiara�il�difetto�di�
giurisdizione�dell'Autorita�giudiziaria�ordinaria�(Trib. 
Firenze, 
sez. 
2a 
civ., 
11 
dicembre 
2003, 
n. 
3387) 
. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��31�9�
Situazione�di�fatto�e�di�diritto�e�legittimita�del�provvedimento�^
Applicabilita�disciplina�vigente�al�momento�dell'adozione�dell'atto�^I�fatti�e�
le�norme�sopravvenuti�non�possono�essere�presi�in�considerazione�ai�fini�dell
'annullamento�d'ufficio�(T.A.R.Toscana, 
sez.1.,24febbraio 
2004, 
n. 
522) 
��370�
TEMPUSREGITACTUM 
e�provvedimento�amministrativo�^Disciplina�applicab
ile�al�momento�dell'adozione�del�provvedimento�finale�(T.A.R. 
Toscana, 
sez.1., 
ord.25 
novembre2003, 
n. 
1200) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
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. 
. 
��369�
Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Convenzione�Europea�dei�Diritti�
dell'Uomo�^Diritto�allo�svolgimento�del�processo�in�un�termine�ragionevole�
^Violazione�^Indennita�ex 
L.�89/01�^Prova�del�danno�^Presunzione�per�il�
solo�superamento�del�termine�^Sussistenza�(Cassaz., 
S.U., 
26 
gennaio 
2004, 
n. 
1339) 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��282�
Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Liquidazione�del�danno�^
Misura�^Obbligo�del�giudice�di�adeguarsi�alla�media�dei�risarcimenti�accord
ati�dalla�Corte�CEDU�^Sussistenza�(Cassaz.,S.U.,26gennaio2004,n. 
1338) 
��276�


INDICI�SISTEMATICI�447 
4 
-P 
ARERI 
A.G.S. 
^Comunicazione 
di 
servizio 
n. 
12, 
prot. 
n. 
6484 
^Circolare 
n. 
3, 
prot. 
n. 
6493, 
del 
19 
gennaio 
2004. 
Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al�
Consigliodi�Stato�....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
383�
A.G.S. 
^Parere 
del 
20 
dicembre 
2003, 
n. 
144445. 
Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�dell'art.�58�
del�d.P.R.200/1967�(consultivo 
n. 
11741/01, 
avvocato 
R. 
Tortora) 
...�.....���384�
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
gennaio 
2004, 
n. 
1141. 
Se�sussiste�il�diritto�alla�ripetizione�delle�spese�sostenute�dal�dipendente�qua-
lora�il�giudizio�di�responsabilita�amministrativa�si�sia�concluso�con�sen-
tenza�che�afferma�il�difetto�assoluto�di�giurisdizione�per�avere�il�giudice�
contabile�sindacato�il�merito�dell'attivita�amministrativa�(consultivo 
n. 
14654/03, 
avvocato 
P.U. 
Di 
Palma) 
.�.....�......�.....�.....�.....���385�
A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
gennaio 
2004, 
n. 
8790. 
Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle�
Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115�
del�2002�(consultivo 
n. 
13825/03, 
avvocato 
C. 
Sica) 
..�.....�.....�.....���386�
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
gennaio 
2004, 
n. 
9544. 
T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�conpar-
ticolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nel�perimetro�vin-
colato�(consultivo 
n. 
5265/03, 
avvocato 
M. 
E. 
Scaramucci) 
..�.....�.....���387�
A.G.S. 
^Parere 
del 
9 
febbraio 
2004, 
n. 
20036. 
Decreto�Legislativo�19�marzo�2001�n.�69,�art.�50:�conseguenze�della�retrodata-
zione�di�promozioni�^Presupposti�per�le�promozioni�a�generali�di�corpo�
d'Armata�della�Guardia�di�Finanza�(consultivo 
n. 
5835/04, 
avvocato 
A. 
Ling
uiti) 
..�......�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���388�
A.G.S. 
^Parere 
dell'11 
febbraio 
2004, 
n. 
21425. 
Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali�
OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,�
indennita�varie�ed�altro�^Responsabile�del�procedimento�^Alta�Vigilanza�
(consultivo 
n. 
4444/02, 
avvocato 
M. 
Corsini) 
.�......�.....�.....�.....���391�
A.G.S. 
^Parere 
del 
13 
febbraio 
2004, 
n. 
23358. 
D.Lgs.�9�ottobre�2002,�n.�231�^Attuazione�della�direttiva�2000/35/CE�relativa�
alla�lotta�contro�i�ritardi�di�pagamento�nelle�transazioni�commerciali�(cons
ultivo 
n. 
8229/03, 
avvocato 
P. 
Palmieri) 
....�......�.....�.....�.....���395�
A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
febbraio 
2004, 
n. 
25110. 
D.P.R.�n.�218/1978,�artt.�101�e�105�^Esenzione�IRPEG�e�ILOR�delle�imprese�
di�nuova�costituzione�nei�territori�di�cui�all'art.�1�d.P.R.�n.�218/1978�^
Estensione�(consultivo 
n. 
7994/03, 
avvocato 
M.L. 
Guida) 
...�.....�.....���398�
A.G.S. 
^Parere 
del 
12 
marzo 
2004, 
n. 
37959. 
Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo�da�
diporto�e�sportivo�(consultivo 
n. 
11889/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
..�.....���400�


448 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
marzo 
2004, 
n. 
43625. 


Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita�
(affare 
legale 
no 
43064/03, 
avvocato 
Ao 
Soldani) 
....................�pago 
401�

A.G.S. 
^Parere 
del 
1o 
aprile 
2004, 
n. 
48630. 


Legge�22�dicembre�1999,�n.�512�^Istituzione�Fondo�di�rotazione�per�la�solida-
rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,�
comma�4�(affare 
legale 
no 
40782/03, 
avvocato 
Go 
Fiengo) 
.............���402�

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
aprile 
2004, 
n. 
51314. 


Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex 
art.�18�decreto�legge�
n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo 
5597/03, 
avvocato 
Io 
Massarelli) 
............................................���404�