ANNOLVIM-N.M1MGENNAIO-MARZO2004 PUBBLICAZION. TRIMESTRAL. D. SERVIZI. ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO ROMA 2004 ComitatO scientifico: Presidente:�Luigi Mazzella. Componenti:�Franco Coppi ^Giuseppe Guarino ^Natalino Irti ^Eugenio Picozza ^Franco Gaetano Scoca. DirettorE responsabile: Oscar Fiumara ^Condirettore:�Giuseppe Fiengo. ComitatO dI redazione: Giacomo Aiello ^Vittorio Cesaroni ^Roberto de Felice ^Maurizio Fiorilli ^Massimo Giannuzzi ^Maria Vittoria Lumetti ^ Antonio Palatiello ^Giovanni Paolo Polizzi ^Mario Antonio Scino ^Tito Varrone. HannO collaboratO inoltrE aL presentE numero: Paola Balacco ^ Giorgio Cesari ^Marzia Ciafrino ^Francesco Cocco ^Gianpaolo Cogo ^ Aldo Cosentino ^GiorgioD'Amato ^AlessandroDeRocchi^MarioDiCarlo ^ Wally Ferrante ^Giancarlo Ferrero ^Marco Fratini ^Maurizio Iacono Quarantino ^Sergio La Porta ^Pio Giovanni Marrone ^Gianfranco Mascazzini ^Giuseppe Novaresi ^Silvana Pagliara ^Gianpaolo Polizzi ^ Vincenzo Rago ^Ester Renella ^Gianpaolo Schiesaro ^Giuseppe Stipo ^ Paolo Togni ^Pietro Cesare Vincenti. SegreteriA dI redazione: Francesca Pioppi. Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it ABBONAMENTI�ANNO�2004� ITALIA�ESTERO� ABBONAMENTO�ANNUO�....................�. 41,00 . 77,00 UNNUMEROSEPARATO�.....................�. 12,00 . 21,00 Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,� stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri� della�prevista�periodicita�annuale.� Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a: ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.� Funzione�Editoria� P.zza�Verdi,�10�^00198�Roma Tel.�0685082207�^0685084124 Fax�0685084117 E-mail:�venditeperiodici@ipzs.it c/c�postale�n.�387001 Stampato in Italia ^Printed in Italy Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966� (P401014/1)�Roma,�2004��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.� INDICE^SOMMARIO TemI istituzionalI Il�contenzioso�a�tutela�dell'ambiente�(attidelseminariodel1.marzo2004 pressol'AvvocaturaGeneraledelloStato) ..................Pag.�1 Interventi�di:�GiuseppeStipo,SergioLaPorta,GiancarloFerrero,Maurizio Fiorilli,GianfrancoMascazzini,GianpaoloSchiesaro,GiuseppeFiengo, GiorgioCesari,GianpaoloPolizzi,GiuseppeNovaresi,PioGiovanniMarr one, Aldo Cosentino, Gianpaolo Cogo, Mario Antonio Scino, Ester Renella,FrancescoCocco,PaoloTogni, ......................... � 2 Studi�e�contributi�di:� MaurizioFiorilli.......................................... � 59 GiampaoloSchiesaro....................................... � 69 PioGiovanniMarrone ..................................... � 104 IL contenziosO comunitariO eD internazionalE Le�nuove�direttive�europee�sugli�appalti�pubblici,�diMarioAntonioScinoe AlessandroDeRocchi ...................................... � 131 1.�Le�decisioni:� La�Corte�CE�entra�nel�diritto�di�famiglia,�7gennaio2004,C-117/01,di RobertodeFelice........................................ � 135 Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia,� sez.6.,18marzo2004,C-342/01,diPietroCesareVincenti ......... � 142 Le��quote�latte�:�l'Italia�e�in�regola,�sez.6.,25marzo2004,C-231/00ed altre,diOscarFiumara ................................... � 157 2.�IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 170 IL contenziosO nazionalE Dossier:A�proposito�di�recenti�controversie�sull'esposizione�del�crocefisso�nelle� aule�scolastiche,�diMarioDiCarlo ....................... � 231 La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i�pagani��e�ancora�un� segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?,�diVincenzoRago � 248 I�documenti,�acuradiRobertodeFelice..................... � 254 AntonioPalatiello(acuradi),dossier,Il�termine�ragionevole�del�processo�e�le� Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?�(Cassaz.,S.U.,sent.26gennaio 2004,n.1338,1339,1340) .................................... � 276 conulteriorecontributo:RobertodeFelice,Ma�e�diritto�dell'uomo�avere�anche� ungiudiceindipendente�.......................................�� 289 GiuseppeFiengo(acuradi),dossier,Un�confine�non�ben�demarcato�in�tema�di� ricorso�per�cassazione�(Comm.Trib. IIgrado di Trento, sez.3., sent. 18maggio1999n.100;Cassaz.,sez.trib.,4febbraio2004n.2090)...... � 291 OscarFiumara,Iprocessipenalineiconfrontidellealtecarichedello�Stato:�una� questione�di�costituzionalita�(CorteCost.,sent.13-20gennaio2004n.24) � 298 AntonioPalatiello,Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:�fino�a�dove�puo� spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�(Cassaz.,S.U.,sent.6maggio 2003n.6851)............................................. � 306 MaurizioIaconoQuarantino,Il�demansionamento�per�breve�periodo�rappres enta�comunque�una�violazione�dell'art.�2103�c.c.�(Cassaz.,sez.lav.,sent. 25febbraio2004,n.3772).................................... � 311 VincenzoRago,In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�special izzandi�1983-91�(Trib.Firenze,sez.2.civ.,sent.11dicembre2003n.3387) � 317 MarcoFratini,Lapubblicazioneperestrattodella�VIA:�congruita�dellaforma� al�raggiungimento�dello�scopo�(C.d.S.,sez.6.,sent.30gennaio2004n.316) � 327 GiorgioD'Amato,Il�controllo�sulle�concentrazioni:�questioni�processuali�e�di� sostanza�(T.A.R.Lazio,sez.1.,sent.20febbraio2004n.1631) ......... � 332 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO MariaVittoriaLumetti,Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministrativo� (T.A.R.Toscana,ord.25novembre2003,n.1200;sez.1.,sent.24febbraio 2004n.522).............................................. Pag.�364 MariaVittoriaLumetti,Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzional ita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini�(T.A.R.Toscana, sez.1.,sent.2febbraio2004n.201) ............................ � 373 MariaVittoriaLumetti,Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati� (T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.2.febbraio2004n.266)............... � 379 Ipareridel.Comitato.Consultivo....� 383 Contributi.di.dottrina. WallyFerrante,L'arbitrato�come�strumento�di�risoluzione�delle�controversie�con� laPubblicaAmministrazione�...................................�� 405 SilvanaPagliara,La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di� doping ................................................. � 415 MaurizioIaconoQuarantino,La�tutela�giuridica�del�mobbizzato�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 432 Indici.sistematici............................................. � 442 TemiIstituzionaliTemiIstituzionali Il contenzioso a tutela dell'ambiente Atti�del�seminario�tenutosi�presso�l'Avvocatura�Generale�dello�Stato� indata�1.marzo�2004� InterventI Avv.�Giuseppe�Stipo�^Avvocato�Generale�dello�Statof.f.;� Avv.�Sergio�La�Porta�^Vice�Avvocato�Generale�dello�Stato,�responsabile� dellaprimasezione-terdell'Avvocatura�Generaledello�Stato;� Avv.�Giancarlo�Ferrero�^Avvocato�Distrettuale�dello�Stato�di�Torino;� Avv.�Maurizio�Fiorilli�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma,�coordinatore�della� quarta�sezione�(beni�culturali);� Dott.�Gianfranco�Mascazzini�^Direttore�della�Direzione�Generale�della� qualita�della�vita�del�Ministero�dell'ambiente;� Avv.�Gianpaolo�Schiesaro�^Avvocato�dello�Stato�di�Venezia;� Avv.�Giuseppe�Fiengo�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma,�coordinatore�della� terza�sezione�^Direttore�editoriale�di�Gazzetta�Ambiente;� Dott.�Giorgio�Cesari�^Direttore�Generale�dell'Agenzia�per�la�promozione� dell'ambiente�e�per�i�servizi�tecnici�^Roma;� Avv.�GianpaoloPolizzi^AvvocatodelloStatodiRoma;� Avv.�Giuseppe�Novaresi�^Avvocato�dello�Stato�di�Genova;� Avv.�Pio�Giovanni�Marrone�^Avvocato�dello�Stato�di�Bari;� Avv.�Aldo�Cosentino�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma;� Prof.�Gianpaolo�Cogo�^Professore�ordinario�di�Diritto�Amministrativo� presso�l'Universita�degli�Studi�Roma�Tre;� Avv.�Mario�Antonio�Scino�^Avvocato�dello�Stato�di�Roma;� Dott.ssa�Ester�Renella�^Vice�Capo�di�gabinetto�del�Ministero�dell'amb iente;� Avv.�Francesco�Cocco�^Presidente�del�Servizio�di�controllo�interno�del� Ministero�dell'ambiente�^Avvocato�Distrettuale�dello�Stato�di�Bari;� Prof.�Paolo�Togni�^Capo�di�Gabinetto�del�Ministero�dell'ambiente.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� StudI E contributI La tutela dell'ambiente come �valore costituzionale� e come �materia�, di Maurizio Fiorilli; Il risarcimento del danno ambientale ex�art. 18, legge 349/86: caratteri tipici, casistica e risultati ottenuti, di Giampaolo Schiesaro; IlprocessoinCassazionepergliabusidiPuntaPerotti(Bari), diPioGio- vanni Marrone. Roma,�l|�1.�marzo�2004� DAL DIBATTITO Giuseppe Stipo. Siamo�lieti�di�accogliere�presso�la�sede�dell'Avvocatura� Generale�dello�Stato�questo�dibattito,�questo�confronto�tra�operatori�ed� esperti,�su�una�materia�^la�difesa�delle�funzioni�pubbliche�in�materia� ambientale�^in�continua�evoluzione:�e�materia�che�ogni�giorno�diventa�piu� importante�e�che�da�luogo�a�problemi�sempre�piu�complessi,�sia�nella�fase� procedimentale�di�studio�e�preparazione�dei�provvedimenti,�che�in�quella� contenziosa,�civile,�penale�ed�amministrativa.� L'iniziativa�di�un�incontro�con�le�strutture�amministrative�del�Ministero� dell'Ambiente�e�della�tutela�del�territorio�e�quanto�mai�opportuna,�dal� momento�che�offre�l'occasione�per�confrontarsi�su�metodi�e�procedure�per� rendere�piu�efficiente�l'azione�amministrativa,�evitare�situazioni�di�stallo�e,� in�sintesi,�prendere l'abitudine di agire di comune intesa.�Va�ricordato�al� riguardo�che�la�materia�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�inte- ressa�solo�l'omonimo�Ministero,�ma�interseca�piu�amministrazioni�ed�enti�di� livello�centrale.�Anzi,�ad�essere�sinceri,�quasi�tutte�le�amministrazioni�statali� hanno�sempre�di�fronte�un�problema�di�ambiente,�almeno�sotto�il�profilo� della�compatibilita�delle�loro�scelte�amministrative�con�la�salvaguardia�delle� risorse�naturali�e�dell'impatto�delle�loro�iniziative�sulla�qualita�della�vita.�Si� comprende,�allora,�che�questo�confronto�e�tanto�piu�necessario,�perche�l'Av- vocatura�dello�Stato�e�per�legge,�e�vuole�sentirsi,�l'avvocato�dell'intera�ammi- nistrazione�dello�Stato.� Ma^ede�questo�l'aspetto�che�intendo�sottolineare�in�questa�breve� introduzione�^e�buona�regola�che�dall'avvocato�non�si�vada�solo�quando�la� causa�o�il�conflitto�sono�gia�iniziati;�occorre�andarci�possibilmente�prima,� per�consultazione,�non�appena�si�intravedono�le�avvisaglie�di�una�lite,�di�un� problema�o�di�un�ostacolo�di�natura�legale.�Questo�ruolo�consultivo�dell'Av- vocatura�dello�Stato,�che�la�legge�riconosce�in�via�primaria,�dovrebbe,�quindi,� avere�un�maggiore�impulso�ed�essere�svolto�durante�la�fase�procedimentale�q ui�siamo�in�materia�di�amministrazione�attiva�^in�modo�che�si�giunga�al�prov- vedimento�definitivo,�avendo�gia�individuato�e�risolto�tutte�le�problematiche� giuridiche�istituzionali�che�possono�sorgere.�Non�si�tratta�solo�del�parere� formale,�che�talvolta�consente�di�condividere�con�l'amministrazione�attiva�diffi- cili�responsabilita�(anche�questo�e�un�compito�al�quale�non�intendiamo� sottrarci),�ma�penso�soprattutto�all'opportunita�di�utilizzare�con�assiduita� incontri�per�le�vie�brevi.� Va�detto�che�qui�le�amministrazioni�pubbliche�scontano�un�vero�e� proprio�svantaggio�rispetto�agli�operatori�privati:�mentre�nel�foro�libero�il� TEMI�ISTITUZIONALI� cliente�va�dall'avvocato�ed�e�messo�in�condizione�di�dire�tutto�quello�ritiene� opportuno�esporre�al�suo�difensore,�anche�quegli�aspetti�del�problema�che� non�e�d'uso�mettere�per�iscritto,�per�le�amministrazioni�pubbliche,�invece,�ci� troviamo�spesso�nella�difficolta�di�un�rapporto�solamente�epistolare�e�formale,� nel�quale�molti�aspetti�delle�questioni,�anche�quelli�decisivi�per�comprendere� i�comportamenti�effettivi�che�danno�origine�al�problema,�restano�in�ombra.� Per�superare�questo�oggettivo�gap operativo�tra�l'azione�pubblica�e�le� prassi�dei�privati�e�mia�opinione�che�tra�l'amministrazione�attiva�e�l'Avvoca- tura�dello�Stato�debba�intensificarsi�questo�genere�di�consultazione,�questo� concerto in via breve,che�e�tipico�del�rapporto�professionale�tra�avvocato�e� cliente.�Solo�cos|�si�realizza�quello�scambio�di�informazioni,�di�opinioni,�di� sensazioni�e�di�ipotesi�operative,�necessarie�per�comprendere,�nella�loro�com- plessita�,�i�problemi�amministrativi�e�legali�e�realizzare�cos|�quella�partecipa- zione�alle�aspirazioni�ed�ai�progetti�del�rappresentato,�che�deve�caratterizzare� l'attivita�professionale�del�difensore,�anche�quello�istituzionale.� Ed�e�con�questo�auspicio�che�do�inizio�a�lavori.� Sergio La Porta. Nel�rivolgere�col�saluto�piu�cordiale�un�sentito�ringra- ziamento�a�tutti�gli�intervenuti,�desidero�rimarcare�che�scopo�dell'incontro� non�e�tanto�quello�di�una�riflessione�teorica�sull'esistente�ordinamento�in� tema�di�danno�ambientale�e�sulla�ampia�interpretazione�giurisprudenziale� relativa,�quanto�quello�di�un�confronto�di�esperienze�concrete�che�consenta� (secondo�il�concorde�obiettivo�che�ci�si�e�prefisso,�ad�esito�d'una�prima�presa� di�contatti,�col�Gabinetto�del�Ministro)�di�verificare�le�prospettive�che,�alla� luce�di�quelle�esperienze,�possano�realisticamente�prefigurarsi�in�funzione�di� una�piu�efficace�presenza�dell'Amministrazione�nelle�aule�di�giustizia:�di�veri- ficare,�cioe�,�modi�e�forme�di�una��sinergia��che,�sempre�sul�piano�pratico�e d�allo�stato�^possa�svilupparsi�nell'azione�del�Ministero�e�del�suo�istituzio- nale�patrocinatore�in�giudizio.� Altra�occasione�potra�essere�dedicata�all'approfondimento�delle�proble- matiche,�vecchie�e�nuove,�che�in�materia�si�sono�proposte�o�si�propongono� sul�piano�teorico:�basti�pensare�^tra�le�nuove�^a�quelle�aperte�con�la�riforma� del�Titolo�V�della�Costituzione�in�relazione�alle�interferenze�Stato/Regioni� su��materie��coinvolgenti�l'unitario�e�costituzionalmente�protetto��valore�� ambiente;�tra�le�vecchie,�a�quelle�originanti�da�una�legislazione�(come�in�altri� campi,�del�resto)�purtroppo�caotica�e�farraginosa�con�intrecci�e�sovrapposi- zione�di�competenze�attribuite�^senza�una�visione�d'insieme�^ad�Organi,� Uffici,�figure�pure�riconducibili�allo�stesso�ed�unitario�apparato�statuale.� Piu�in�particolare,�spunti�per�un�approfondimento�teorico�sono�desumi- bili�ad�esempio�dalla�relazione�tra��beni�culturali-paesaggio��ed��ambiente�� rinvenibile�nella�attribuzione�di�competenze�a�distinte�Amministrazioni�sta- tali,�la�cui�eco�s'e�ripercossa�anche�nella�recentemente�attuata�istituzione�di� Sezioni�nell'Avvocatura�Generale�con�la�separazione�in�Sezioni�diverse�degli� affari�interessanti�rispettivamente�il�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita�culturali� e�quello�dell'ambiente;�oppure,�dal�riassetto�^che�e�appena�di�qualche�giorno� fa�^del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�comportante�la�specifica�ed�esplicita� attribuzione�(o�conferma)�a�questo�di�compiti�di�polizia�ambientale,�tuttavia� ancora�con�difettosa�ricerca�di�coordinamento�tra�gli�Organi�ed�apparati� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� (Polizia�di�Stato,�Arma�dei�Carabinieri,�Guardia�di�Finanza)�investiti�di�ana- loga�competenza;�infine,�dall'incerta�ed�evanescente�connessione,�sul�piano� legislativo,�dell'azione�dell'A.P.A.T.�ed�A.R.P.A.�che�parrebbero�destinate�ad� operare�come�monadi,�ciascuna�gelosa�della�propria�sfera�e�chiusa�(almeno� alla�stregua�del�dato�positivo�di�legge)�ad�ogni�forma�di�pur�auspicabile�se� non�necessaria�cooperazione.� Questi�spunti,�estremamente�sintetici,�vanno�qui�affidati�all'attenzione� degli�autorevoli�rappresentanti�del�Ministero�dell'ambiente,�cui�compete�isti- tuzionalmente�di�farsi�promotori,�anche�sul�piano�legislativo,�di�interventi� unificatori�e,�perche�no,�semplificatori.�Ed�anche�al�proposito�vorrei�espri- mere�l'auspicio�che,�per�quanto�in�sede�ministeriale�si�riterra�di�fare�in�detta� direzione,�non�sia�trascurato�il�consiglio�dell'Organo�legale,�che�e�poi�quello� chiamato�a�misurare�praticamente�^alla�luce�dell'esperienza�giudiziale�l 'efficacia�concreta�e�la�congruenza�di�eventuali,�prefigurate�ipotesi�di�modifi- che�normative.� Ora�^hic et nunc ^dobbiamo�invece�dirci�come,�in�quale�misura�e� secondo�quali�schemi�operativi�e�procedure�^ferma�sempre�la�realistica� aderenza�alle�risorse�materiali�ed�umane�di�cui�Amministrazione�ed�Avvoca- tura�dello�Stato�oggi�dispongono�(e�l'Avvocatura�non�si�occupa�solo�di� ambiente,�come�non�solo�di�ambiente�si�occupano�gli�appena�dieci�avvocati� che�compongono�la�Sezione)�^ci�si�puo�e�ci�si�deve�muovere,�vi�sottopongo� l'ipotesi�di�pensare�ad�una�sorta�di�programmazione�preventiva�cominciando� col�prescegliere�a�quale�dei�settori�d'intervento�(acque,�rifiuti,�attivita�perico- lose�e�via�dicendo)�rivolgere�prioritariamente�l'attenzione�in�guisa�da�concen- trare�gli�sforzi�esercitabili�coi�pochi�mezzi�a�disposizione.� E�si�tratta�poi�di�rispondere�ad�una�serie�di�domande:�chi�e�come�acqui- sisce�notizie?�Dove�queste�devono�confluire?�Chi�e�con�quali�criteri�le�sele- ziona?�Come�e�da�chi�si�provvede�alla�relativa,�necessaria�istruttoria,�anche� tecnica?�Con�la�collaborazione�di�chi?�Ed�ancora:�il�Ministero�non�ha�proprie� strutture�sul�territorio;�come�puo�attivarsi�per�la�repressione�dell'illecito�e� per�il�risarcimento�del�danno�ambientale�cui�ha�esclusivo�titolo?� Ma�e�tempo�di�lasciare�spazio�agli�interventi�in�programma.� Giancarlo Ferrero. Abbiamo�gia�affrontato�in�altra�occasione�(1)�in� modo�piu�dettagliato�la�complessa�problematica�relativa�al�risarcimento�del� danno�ambientale,�alla�legittimazione�dei�diversi�enti�pubblici�ed�alle�moda- lita�di�azione.� In�questa�sede�ci�si�limita�ad�evidenziare�la�necessita�di�delineare�preli- minarmente�in�estrema�sintesi�il�concetto�di�ambiente,�del�suo�danno�risarci- bile,dell'opportunita�di�creare�un'organizzazione�di�coordinamento.� E�ormai�un�dato�notorio�che�in�tutti�gli�ordinamenti�evoluti�l'ambiente�e� previsto�come�bene�tutelabile�nell'interesse�della�collettivita�,�un��valore�� (1)�GiancarlO Ferrero, FlaviA Risso, Il risarcimento del danno ambientale, in�questa Rassegna, n.�4/2003,�pag.�408.� TEMI ISTITUZIONALI non solo etico, sociale, culturale, economico, ma anche giuridico (di rilevanza costituzionale ^si veda Spagna, Grecia, Portogallo; piu� di recente l'Italia, art. 117 nuovo testo). Altrettanto pacifica e� la nozione dell'ambiente come un bene immate- riale ed inappropriabile, ma unitario, formato da piu� elementi come l'inte- grita� e salubrita� del territorio, dell'aria, dell'acqua, la bellezza paesaggistica e culturale, la quiete acustica, la flora e la fauna. Ogni atto o fatto che incida negativamente su di esso ne costituisce un pregiudizio che deve comunque essere eliminato. Per l'individuazione del danno ambientale, che ha caratteristiche pecu- liari rispetto al danno aquiliano vero e proprio, soccorre il 1O comma del- l'art. 18 della legge 28 luglio 1986, n. 349. Presupposto genericamente indi- cato e� la �compromissione� dell'ambiente che si verifica, secondo l'imprecisa e poco felice terminologia del legislatore, quando il bene venga danneggiato o modificato nella sua natura (alterato), o deteriorato (che dovrebbe porsi in un rapporto da specie ad genus rispetto al primo rivelando un carattere di maggiore incisivita� ), addirittura fisicamente eliminato (distrutto). L'obbli- gazione risarcitoria del danno sorge solo quando sia stato provocato da un fatto illecito imputabile ad un soggetto, ben individuato od individuabile, per dolo o colpa collegati a violazioni di leggi o provvedimenti amministra- tivi emanati in materia (espressamente Tribunale di Taranto 31 maggio 2002). Sotto questo profilo alcuni problemi di carattere penale si possono porre nei casi di sanatorie, non ben ponderate e formulate. Come e� noto, l'azione risarcitoria compete essenzialmente allo Stato e con limitazioni e condizioni ben precise agli enti territoriali. Residua e circo- scritta e� la giurisdizione della Corte dei Conti rispetto a quella generale del giudice ordinario. Di grande rilevanza e forte peculiarita� , tanto da mutare in parte la natura stessa dell'azione risarcitoria, colorandola di aspetti san- zionatori, e� la possibilita� del giudice di liquidare equitativamente (qualora non sia possibile quantificarlo) il danno ambientale, tenendo conto di alcuni parametri, tra cui la gravita� del reato e l'intensita� della colpa (Cass. 30 otto- bre 2001). L'azione risarcitoria puo� essere promossa sia in sede di processo penale sia in sede civile. Il primo caso assume un'importanza di notevole rilievo per il significato che ha la presenza in giudizio dello Stato, per le pos- sibilita� di evitare soluzioni (come il patteggiamento) non ritenute congrue, per la maggiore speditezza del processo. Comporta, peraltro, un impegno molto elevato, con assorbimento per un certo periodo di una unita� lavorativa, anche per l' insussistenza del foro dello Stato e, quindi, la necessita� di recarsi fuori sede. Un onere che allo stato delle condizioni di organico e di assenza di supporti e� impossibile sop- portare in via ordinaria. Come puo� notarsi da questa sommaria ed incompleta esposizione, l'am- bito di applicazione dell'azione risarcitoria a tutela dell'ambiente e� molto ampia, con riflessi pratici ed economici di grande portata. Purtroppo per una serie di ragioni, in gran parte dovute ad un difettoso coordinamento ed a una insufficiente organizzazione, i risultati conseguiti sono particolarmente RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO| modesti,|di|certo|estremamente|inferiori|a|quelli|conseguibili.|E�forse|giunto| il|momento|non|solo|di|fare|il|punto|della|situazione,|ma|di|cambiare|radi- calmente|rotta,|iniziando|con|il|dare|alla|problematica|ambientale|ed|al| Ministero|dell'ambiente|il|posto|che|loro|compete,|di|assoluta|priorita�|ed| importanza|perche�dall'integrita�|dell'ambiente|dipende|la|vita|futura|del| genere|umano.| Preliminare|e�|dunque|una|presa|di|coscienza|sociale|e|politica|che,|rico- noscendo|l'accennata|priorita�|alla|problematica|ambientale|(e di conseguenza)| dia|all'omonimo|Ministero|i|mezzi|per|affrontarla,|ben|diversi|dagli|inade- guati|strumenti|e|strutture|attuali|e|con|una|appropriata|articolazione|sul|ter- ritorio|(eventualmente|ricorrendo|anche|all'istituto|dell'|avvalimento).| Sotto|il|profilo|poi|meramente|risarcitorio,|estremamente|lacunoso|allo| stato|attuale,|deve|essere|compiuto|un|significativo|sforzo|organizzativo.| Devono|essere|potenziati|(o|rinnovati)|gli|organi|cui|compete|accertare|gli| illeciti|ambientali,|valorizzando|gli|scambi|di|informazioni|ed|i|programmi| operativi|con|l'onere|di|far|pervenire|ad|un|organo|centrale|di|coordina- mento|tutti|i|risultati|di|un|certo|rilievo|effettuati|in|periferia.|L'organo|pre- detto|avra�|cura|di|trasmettere|informazioni|e|richieste|alle|Procure|della| Repubblica|(che|non|ne|siano|gia�|a|conoscenza)|ed|alle|Avvocature|dello| Stato.| Queste|ultime|avvalendosi|di|equipe|tecnico-amministrative|apposita- mente|create|dal|Ministero|o|dall'A.P.A.T|potranno|iniziare,|la�|dove|la|gra- vita�|del|fatto|lo|richieda,|le|azioni|risarcitorie|nei|modi|ritenuti|piu�|oppor- tuni.| Contestualmente|dovra�|essere|richiesto|dal|competente|Ministero,|previ| contatti|con|le|Procure|generali|della|Repubblica,|di|disporre|che|tutte|lepro- cure|del|territorio|informino|tempestivamente|il|Ministero|o|l'A.P.A.T.|delle| indagini|in|corso|per|presunti|reati|ambientali,|trasmettendo|altres|�|alle| Avvocature|Distrettuali|le|eventuali|sentenze|di|patteggiamento,|in|mododa| consentire|in|via|d'urgenza|di|avanzare|le|richieste|risarcitorie.| In|un|settore|tanto|delicato|ed|importante|e�|assurdo|considerare|il|Mini- stero|dell'ambiente|ed|in|genere|gli|organi|statali,|come|mere|parti|offese|alla| stregua|di|privati|danneggiati|dal|reato.| A|livello|periferico|l'opera|di|coordinamento|(che|deve|vedere|coinvolti| Carabinieri,|Guardia|di|Finanza,|Guardia|Forestale,|l'A.R.P.A.,|le|Province| ed|i|Comuni),|potrebbe|essere|svolta|dai|Prefetti.| E�indispensabile|convincersi|che|nell'importante|materia|ambientale| ogni|sforzo|organizzativo|ed|economico|trova|ampia|giustificazione|perche� diretto|alla|tutela|di|un|bene|dalla|cui|integrita�|dipende|il|benessere|e|la| sopravvivenza|della|comunita�|nazionale.| Con|l'azione|risarcitoria|poi,|oltre|a|tutelare|questo|fondamentale|bene| pubblico,|si|ottiene|anche|il|risultato|di|incrementare|notevolmente|le|casse| dello|Stato.|Casse|che|perdono|miliardi|in|quanto|le|carenze|organizzativee| di|coordinamento|non|consentono|di|procedere|alle|azioni|risarcitorie|senza| le|quali|gli|organi|giudicanti,|pur|prendendo|atto|del|pregiudizio|ambientale,| non|possono|procedere|alla|liquidazione|dei|danni|ed|alla|conseguente|con- danna|degli|inquinatori.| TEMI�ISTITUZIONALI� Naturalmente�non�tutti�gli�illeciti�ambientali�sono�fonti�di�danni�risarci- bili�ex art.�18�citato�(almeno�non�di�danni�patrimoniali).� I�cosiddetti�illeciti�formali�(mancanza�di�autorizzazione�alla�discarica� senza�che�la�stessa�sia�attuata)�possono�avere�rilevanzapenale�o�sanzionatoria�a mministrativa,�ma�non�provocano�danno�ambientalerisarcibile.� Ogni�volta�invece�che�si�sia�verificato�un�pregiudizio�per�l'ambiente�e� sempre�possibile�^e�di�regola�si�dovrebbe�^procedere�all'esercizio�dell'azione� risarcitoria.� Come�si�e�accennato,�il�concetto�giuridico�di�ambiente�e�molto�ampio�ed� in�continua�evoluzione.�In�esso,�pertanto,�possono�ricomprendersi�anche�le� coltivazioni�di�piante�alimentari�nocive�e�vietate.�Un�esempio�molto�attuale� e�la�coltura�di�mais�transgenico�(O.G.M.)�che�ha�interessato�il�Ministero�della� salute,�dell'agricoltura�e�le�Regioni�(quella�piemontese�ne�ha�ordinato�la� distruzione,�suscitando�molto�clamore).�Ad�avviso�di�chi�scrive�non�sembra� infondato�ritenere�che�nel�caso�di�specie�l'ambiente�nel�suo�ampio�significato,� comprensivo�anche�della�salubrita�di�cui�deve�godere�la�collettivita�,�sia�stato� alterato�e�deteriorato�e,�quindi,�abbia�provocato�un�danno�ambientale�risarci- bile.�Non�risulta�che�sotto�questo�profilo�sia�stata�presa�alcuna�iniziativa�o� comunque�si�sia�affrontato�il�problema.� Di�recente�e�stata�scoperta�una�vasta�area�coltivata�a�riso�sotto�la�cui� superficie�in�passato�era�stata�abusivamente�effettuata�una�discarica�di�rifiuti� tossici.� Allo�stato�non�si�e�a�conoscenza�di�valutazioni�tecniche�effettuate,�volte� a�stabilire�se�il�riso�cresciuto�in�quell'area�sia�o�meno�un�prodotto�alimentare� sano.� Se�non�lo�fosse�si�porrebbero�notevoli�problemi�di�responsabilita�edi� risarcibilita�del�pregiudizio�provocato�che�vede�coinvolti�il�Ministero�della� salute,�dell'agricoltura�e,�come�punto�di�convergenza�unitaria,�dell'ambiente.� Come�e�noto�per�quanto�attiene�alle�coltivazioni�etichettabili�O.G.M.� sono�all'esame�un�progetto�di�legge�tedesco�(che�prevede�il�risarcimento�dei� danni�ai�coltivatori�limitrofi)�ed�uno�italiano�(che�prevede�aree�franche�desti- nate�appositamente�a�quel�tipo�di�coltivazione).� In�conclusione�si�deve�e�si�puo�fare�molto�di�piu�per�tutelare�l'ambiente.� Una�via�di�grande�importanza�e�quella�di�rendere�uniforme�ed�effettiva�la� regola:��!chi�inquina�paga.��L'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte�dello� Stato,�la�sua�presenza�nei�giudizi�di�inquinamento�svolge�non�soltanto�una� rilevante�funzione�repressiva�e�di�risarcimento�dei�danni,�ma�anche�preven- tiva�perche�il�diffuso�timore�di�subire�concrete�sanzioni�patrimoniali�(a�volte� piu�incisive�di�quelle�penali)�da�parte�di�uno�Stato�attento�ed�inflessibile,� indurra�i�tanti�aspiranti�inquinatori�(spinti�da�motivazioni�economiche)�a� divenire�piu�cauti,�rinunciando�alle�piu�spregiudicate�aggressioni�all'am- biente.� Fondamentale�e�pero�che�lo�Stato�si�riorganizzi,�non�lesinando�mezzi�(i� vantaggi�saranno�di�gran�lunga�superiori�alle�spese)�per�affrontare�il�grave� fenomeno�ed�istituisca�un�valido�centro�motore�che�possa�avvalersi��sul� campo��di�strutture�operative�agili�e�qualificate,�accentuando�notevolmente� la�collaborazione�tra�organi�di�indagine,�enti�territoriali,�Procure�della� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Repubblica,�anche�della�Corte�dei�Conti,�Avvocature�dello�Stato.�Una�rior- ganizzazione�non�semplice,�ma�realizzabile�con�la�buona�volonta�ed�intelli- genza�di�tutti�gli�organi�e�gli�uffici�pubblici�addetti�al�settore,�ma�soprattutto� del�potere�politico,�nella�sua�delicata�espressione�istituzionale.� Maurizio Fiorilli. La�normativa�comunitaria�e�il�relativo�recepimento� nell'ordinamento�italiano�risentono�di�due�importanti�fattori:�da�un�latola� mancata�previsione�^anche�se�oggi�c'e�un'evoluzione�nel�campo�del�diritto� costituzionale�sia�interno�che�comunitario�^dell'ambiente�come�un�valore� costituzionale,�e�dall'altro�il�protrarsi�nel�tempo�di�interventi�non�sistematici,� che�hanno�dato�vita�ad�una�normativa�comunitaria�e�statale�spesso�contrad- dittoria,�che�non�tiene�conto�delle�interrelazioni�esistenti�tra�la�materia�degli� inquinamenti�specifici�e�la�biosfera�in�generale.�Il�concetto�di�ambiente�e� invece�soprattutto�un�concetto�relazionale.� Vedo�qui�di�fronte�delle�persone�con�le�quali�ho�collaborato�per�lungo� tempo�e�che�conoscono�le�difficolta�che�si�sono�frapposte�ad�una�soluzione� razionale.�Altri�Stati�hanno�da�tempo�affrontato�il�problema�di�una�conside- razione�unitaria�dell'ambiente:�la�Francia,�con�un�codice�dell'ambiente;la� Germania�gia�dal�1974�e�poi�con�una�modifica�nel�1990;�l'Olanda�sta�predi- sponendo�una�normativa�in�tal�senso.�In�Italia�dopo�un�primo�progetto�di� legge�globale�proposto�dell'onorevole�Spini,�c'e�la�proposta�di�delega�da�parte� dell'attuale�Ministro�dell'ambiente;�nell'ambito�poi�della�riforma�del�titolo�V� abbiamo�avuto�una�modifica�costituzionale�sostanziale,�quella�dell'art.117� della�Costituzione.�Il�mio�intervento�sara�,�pertanto,�indirizzato�a�ripercorrere� in�breve�questa�storia�costituzionale,�questa�emersione�del�concetto�di� ambiente�come�valore�costituzionale,�sia�nell'interno�dell'ordinamento� italiano�sia�nell'ambito�dell'ordinamento�comunitario.�E�questo�perche�,se�si� dovessero�fare�in�futuro�dei�Testi�Unici�in�materia�ambientale,�il�riferimento� della�normativa�deve�essere�l'attuale�considerazione�costituzionale�comunita- ria�dell'ambiente.�Sara�inoltre�necessario�superare�quelle�divergenze�che� allora�si�erano�manifestate,�quei�gravi�contrasti�intervenuti�tra�il�Ministero� dell'ambiente,�il�Ministero�dell'industria�e�il�Ministero�della�salute,�che�hanno� portato�nel�nostro�ordinamento�una�serie�di�concerti,�che�imbrigliano� l'azione�amministrativa�e�portano�spesso�a�risultati�negativi�o�contraddittori.� Il�collega�Ferrero�faceva�prima�l'esempio�del�mais�geneticamente�modifi- cato,�e,�tanto�per�evidenziare�la�non�linearita�di�comportamenti,�va�segnalato� che,�a�fianco�della�decisione�della�Regione�Piemonte�di�portare�a�distruzione� questo�mais,�c'e�stata�la�parallela�iniziativa�di�altre�regioni�di�concludere�un� accordo�che�permette�la�maturazione�delle�sementi�di�mais�che�contengono� tratti�di�organismi�geneticamente�modificati,�salvo�poi�destinare�questopro- dotto�non�all'alimentazione�umana,�ma�agli�usi�industriali�con�un�rimborso� a�favore�dei�produttori,�i�quali,�peraltro,�a�loro�volta�avevano�iniziato�un'al- tra�procedura,�impugnando�innanzi�al�T.A.R.�un�provvedimento�del�Mini- stero�dell'agricoltura�ponendo�una�pregiudiziale�di�fronte�alla�Corte�di�Giu- stizia,�per�vedere�se�era�corretto,�alla�luce�del�principio�di�precauzione,il� blocco�totale�alla�commercializzazione�di�questi�prodotti.�Come�Avvocatura� dello�Stato�possiamo�dare�testimonianza�di�questa�contraddittorieta�di�com- portamenti.� TEMI�ISTITUZIONALI� Sapendo�come�stanno�le�cose�e��opportuno�che�si�intervenga,�sia�a�livello� legislativo,�sia�a�livello�amministrativo�in�senso�proprio,�per�sviluppare�una� collaborazione�tra�le�amministrazioni,�fornendo�nel�contempo�all'organodi� difesa�giudiziale�tutti�quegli�elementi�che�sono�necessari.�E�,�infatti,�proprio� in�sede�di�Corte�di�Giustizia�e�di�Corte�Costituzionale�che�i�principi�fondanti� per�la�tutela�dell'ambiente�si�sono�formati�e�si�evolvono.�Sotto�questo�aspetto,� quindi,�possiamo�dire�che�buona�parte�di�questi�principi�comunitari�si�sono� formati�nelle�aule�di�giustizia�anche�con�la�collaborazione�del�Governo�ita- liano.�La�presa�di�coscienza�del�processo�di�formazione�del�diritto�comunita- rio�comporta�l'esigenza�di�una�maggiore�attenzione�rispetto�alle�questioni� pregiudiziali�che�vengono�poste�alla�Corte�di�Giustizia.�Quando�sorgono� dubbi�sull'interpretazione�da�dare�ad�una�norma�comunitaria,�il�giudice� nazionale�e��tenuto�ad�applicare�la�norma�di�trasposizione�o�la�norma�di� diretta�applicabilita��,�se�si�tratta�di�un�regolamento�comunitario,�soltanto�se�e� convinto�che�l'applicazione�sia�corretta�e�conforme�aiprincipi�del�Trattato�Euro- peo.�La�preoccupazione�che�dobbiamo�avere�e��di�vedere�quale�ricaduta�questa� pregiudiziale�ha�nel�nostro�ordinamento;�non�solo�per�quello�che,�con�le� norme�di�recepimento,�abbiamo�introdotto�nel�nostro�diritto�nazionale,�ma� anche�per�come�potremo�recepire�una�determinata�disposizione.�In�questo� contesto�e��importante�superare�anche�atteggiamenti�di�egoismo�burocratico,� che�impediscono�un�intervento�puntuale�a�tutela�di�determinati�interessi.� Va�ricordato�che,�nell'ambito�dell'ordinamento�italiano,�considerata�l'as- senza�nel�testo�della�Costituzione�del�1947�di�disposizioni�esplicitamente� rivolte�a�contemplare�la�tutela�dell'ambiente,�la�qualificazione�dell'interesse� ambientale�come�interesse�di�rilievo�costituzionale�e��il�risultato�del�contri- buto�interpretativo�della�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.�La�Corte� utilizza�inizialmente�espressioni�dal�contenuto�vago�ed�impreciso,�per�giun- gere�gradualmente�ad�affermare�la�natura�giuridica�della�tutela�dell'ambiente� come�valore�fondamentale�della�collettivita��in�forza�di�un'interpretazione� evolutiva�degli�articoli�9�e�32�della�Costituzione�(sentenze�n.�167�e�n.�210�del� 1987,�sentenza�n.�1031�del�1988,�sentenza�n.�324�del�1989).� Nelle�pronunce�piu��recenti�la�Corte�costituzionale�mostra�di�avere�matu- rato�una�concezione�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica,�anco- rando�la�pluralita��degli�interessi�connessi�con�gli�equilibri�ambientali�al� tessuto�dei�valori�che�contraddistinguono�l'assetto�costituzionale;�la�tutela� dell'ambiente�e��un�valore�che�si�configura�come�sintesi�in�una�visione�globale� ed�integrata�di�un�pluralita��di�aspetti�e�di�una�serie�di�altri�valori�che�atten- gono�non�soltanto�ad�interessi�meramente�naturalistici�o�sanitari,�ma�anche� ad�interessi�culturali,�educativi,�ricreativi�e�di�partecipazione,�tutti�caratteriz- zati�dall'importanza�essenziale�che�rivestono�per�la�vita�della�comunita��(sen- tenze�n.�302�e�356�del�1994).� Anche�nell'ambito�dell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente� ha�assunto�rilievo�costituzionale�grazie�ad�alcune�pronunce�della�Corte�di� Giustizia�e�soprattutto�ai�progressivi�interventi�emendativi�apportati�a�par- tire�dal�1986�al�testo�originario�del�Trattato,�cui�si�collegano�alcuni�riferi- menti�generali�introdotti�nel�Trattato�dell'Unione�Europea.� In�assenza�di�una�espressa�considerazione�dell'ambiente�tra�le�disposi- zioni�originarie�del�Trattato�occorre�attendere�il�contributo�della�giurispru- 1O RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� denza�della�Corte�di�Giustizia.�In�una�prima�pronuncia�la�Corte�afferma�che� la�tutela�dell'ambiente�costituisce�uno�degli�scopi�essenziali�della�Comunita� e�cio�vale�a�giustificare�atti�comunitari�che�comportino�restrizioni�ai�principi� della�liberta�del�commercio,�della�libera�circolazione�delle�merci�e�della�libera� concorrenza�(sentenza�7�febbraio�1985�in�causa�C-240/83).�Con�una�seconda� decisione�la�Corte�riconosce�la�tutela�dell'ambiente�come�una�di�quelle�esi- genze�imperative�che�possono�costituire�cause�di�deroga�per�i�singoli�Stati� membri�al�principio�della�libera�circolazione�delle�merci,�ossia�cause�di�giu- stificazione�di�misure�nazionali�restrittive�degli�scambi�(sentenza�20�settem- bre�1988�in�causa�C-302/86,�in�materia�di�imballaggi�per�birre�e�bibite).� Nel�periodo�che�intercorre�tra�le�due�pronunce�si�ha�l'inserimento� formale�dei�fondamenti�giuridici�della�tutela�dell'ambiente�all'interno�della� Costituzione�Europea;�cio�grazie�alla�approvazione�dell'Atto�Unico�Europeo� del�1986,�che�introduce�gli�art.�130�R,�130�S,�130�T,�in�materia�di�ambiente.� Nell'art.�130�R�vengono�individuati�gli�obiettivi�dell'azione�comunitaria� in�materia�ambientale�(salvaguardare,�proteggere�e�migliorare�la�qualita� dell'ambiente,�contribuire�alla�protezione�della�salute�umana,�garantire� un'utilizzazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali)�e�vengono�enun- ciati�in�modo�espresso�alcuni�principi�che�gia�si�erano�affermati�nella�giuri- sprudenza�(il�principio�dell'azione�preventiva,�il�principio�della�correzione� alla�fonte�dei�danni�causati�all'ambiente,�nonche�il�principio��chi�inquina� paga�,�cui�si�aggiungono�il�principio�dell'integrazione�delle�esigenze�connesse� con�la�salvaguardia�dell'ambiente�nelle�altre�politiche�della�Comunita�eil� principio�di�sussidiarieta�).�A�proposito�del�principio�di��chi�inquina�paga�,� va�precisato�che�non�e�da�interpretare�nel�senso��se�vuoi�inquinare�paga�;�si� tratta�invece�di�un�principio�di�chiusura�nell'ambito�del�diritto�comunitario� da�usare�come�estrema�ratio rispetto�ai�principi�di�prevenzione�e�di�corre- zione�all'origine:��chi�inquina�paga��ha�quindi�la�funzione�di�scaricare�sul� soggetto�che�si�e�reso�responsabile�di�un�danno�all'ambiente,�non�altrimenti� riparabile,�l'onere�di�risarcire�la�collettivita�di�questo�costo�aggiuntivo�che� rappresenta�l'inquinamento.� Gli�articoli�successivi�sono�dedicati�alla�definizione�del�procedimento� decisionale�per�adottare�le�deliberazioni�comunitarie�rivolte�alla�protezione� dell'ambiente�e�alla�regola�della�maggiore�protezione.�Le�modalita�di�vota- zione�sono�importanti,�perche�se�e�richiesta�l'unanimita�non�si�risolve�nulla;� se�e�richiesta�la�maggioranza�qualificata�c'e�bisogno�di�un�certo� consenso�e�quindi,�data�l'incisivita�nel�campo�economico�delle�norme�di� protezione�ambientale,�c'e�una�certa�resistenza�da�parte�degli�Stati�membri�e� degli�operatori�(che�sono�molto�importanti�nell'ambito�della�comunita�);�se� invece�c'e�la�regola�della�maggioranza,�determinati�principi�e�determinate� norme�possono�essere�posti�con�maggiore�facilita�.�La�seconda�clausola� consente�agli�Stati�membri�di�disporre�una�tutela�ambientale�piu�rigorosa�di� quella�adottata�a�livello�comunitario�stabilendo�che�i�provvedimenti�di�prote- zione�adottati�in�comune�non�impediscono�ai�singoli�Stati�membri�di�mante- nere�e�di�prendere�provvedimenti,�compatibili�con�il�Trattato,�per�una�prote- zione�ancora�maggiore.� Il�Trattato�sull'Unione�Europea�del�1992�introduce�ulteriori�significative� modificazioni�del�testo�al�Trattato�CEE.�Nell'art.�2,�tra�i�compiti�della� TEMI�ISTITUZIONALI� Comunita�,�viene�inserito�espressamente�quello�di�promuovere�una�crescita� sostenibile�non�inflazionistica�e�che�rispetti�l'ambiente;�nell'art.�3,�lett.�k) si� individua�la�politica�nel�settore�dell'ambiente�come�uno�degli�elementi�carat- terizzanti�l'azione�della�Comunita�per�il�raggiungimento�dei�fini�enunciati� nell'art.�2.�Le�modifiche�piu�rilevanti�vengono�apportate�al�testo�del- l'art.�130�R,�dove,�al�paragrafo�1,�viene�confermato�il�passaggio�della�qualifi- cazione�giuridica�delle�iniziative�comunitarie�finalizzate�alla�tutela�dell'am- biente�da�azione�a�politica,�addossandone�quindi�la�responsabilita�in�prima� persona�alla�Commissione�e�alla�Comunita�in�generale.�In�tal�modo�si�puo� realizzare�piu�facilmente�quella�primarieta�del�principio�della�tutela�dell'am- biente�che�implica�la�considerazione�del�profilo�ambientale�in�ogni�decisione� in�altro�settore�che�possa�comunque�incidere�sull'ambiente.�Si�registra�inoltre� l'aggiunta�di�un�ulteriore�obiettivo,�da�perseguire�mediante�la�politica� ambientale�comunitaria,�consistente�nella�promozione�sul�piano�internazio- nale�di�misure�destinate�a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regio- nale�o�mondiale�(l'inquinamento�si�esporta�facilmente,�l'inquinamento�non� conosce�frontiere).�Al�paragrafo�2�viene�inserito�il�principio�di��livello�elevato� di�tutela�,�che�assume�una�portata�generale�nella�predisposizione�di�tutti�gli� interventi�comunitari�in�materia�ambientale.�Nell'ambito�dello�stesso�para- grafo�viene�conferita�una�maggiore�incisivita�al�richiamo�del�principio�dell'a- zione�preventiva,�cui�si�aggiungono�il�principio�di�precauzione,�nonche�la�for- mulazione�del�principio�di�integrazione,�stabilendosi�che�le�esigenze�connesse� con�la�salvaguardia�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e� nell'attuazione�delle�altre�politiche�comunitarie.�La�sussidiarieta�infine� assume�valore�di�principio�esplicito�di�portata�generale�destinato�a�regolare� tutti�i�rapporti�tra�la�comunita�e�gli�Stati�membri.� L'approvazione�del�Trattato�di�Amsterdam�avvenuta�il�2�ottobre�1997� segna�un'ennesima�tappa�fondamentale�nell'evoluzione�del�regime�costituzio- nale�comunitario�dell'ambiente.�Oltre�all'introduzione�dell'esplicito�riferi- mento�allo�sviluppo�equilibrato�e�sostenibile�come�uno�degli�obiettivi� dell'Unione�Europea,�all'art.�2,�tra�i�compiti�della�Comunita�europea� vengono�inseriti�quelli�di�promuovere�uno�sviluppo�armonioso,�equilibrato�e� sostenibile�delle�attivita�economiche,�nonche�un�elevato�livello�di�protezione� ed�il�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente.�Il�principio�dell'integrazione,� stralciato�dal�testo�dell'art.�130�R,�viene�elevato�a�principio�generale�desti- nato�ad�orientare�tutta�l'attivita�della�Comunita�:�le�esigenze�connesse�con�la� tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nell'attuazione� delle�politiche�e�delle�azioni�comunitarie�di�cui�all'art.�3,�nella�prospettiva�di� promuovere�lo�sviluppo�sostenibile.�Tale�principio�e�oggi�ribadito�dall'art.�37� della�Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'Unione�Europea�(Nizza�7�dicembre� 2000),�che�afferma�che�un�livello�elevato�di�tutela�dell'ambiente�ed�il�miglio- ramento�della�sua�qualita�devono�essere�integrati�nelle�politiche�dell'Unione� e�devono�essere�garantiti,�conformemente�al�principio�dello�sviluppo�sosteni- bile.� E�evidente�quindi�che�sul�piano�dell'ordinamento�comunitario,�la�tutela� dell'ambiente�ha�assunto�una�qualificazione�giuridica�di�valore�costituzionale.� Per�quanto�concerne�l'ordinamento�nazionale�va�ricordato�che�l'art.�117,� comma�1�del�nuovo�titolo�V�della�Costituzione�pone�un�limite�alla�normativa� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� statale�e�regionale�nel�rispetto�dei�suesposti�principi�comunitari.�L'art.�117,� comma�2,�attribuisce�l'ambiente�alla�competenza�esclusiva�della�legislazione� statale.� L'ambiente,�in�quanto�riferito�ad�un�valore�costituzionale,�e�materia� trasversale�e�implica�che�lo�Stato�puo�legiferare�nel�rispetto�dei�principi�stabi- liti�dalla�Costituzione�europea.�Questo�non�toglie�alle�Regioni�la�possibilita� di�porre�delle�norme�integrative,�tuttavia�l'asse�portante�della�legislazione,� che�ha�influenza�sull'ambiente,�rientra�nella�competenza�esclusiva�dello�Stato.� Anche�per�le�materie�del�comma�4�dell'art.�117,�che�sono�lasciate�alla�compe- tenza�legislativa�delle�Regioni,�come�l'agricoltura,�i�trasporti,�le�centrali,�le� linee�di�grande�distribuzione,�il�potere�regionale�deve�essere�esercitato�in�rela- zione�al�primo�e�al�secondo�comma�dell'art.�117,�perche�^ed�e�questa�la� mia�opinione�conclusiva�^anche�il�secondo�comma�dell'art.�117,�lettera�s) si� deve�comunque�leggere�nell'ottica�dei�principi�fissati�dalla�Corte�di�Giustizia� e�dai�Trattati�della�Comunita�.� Gianfranco Mascazzini. Volevo�soltanto�avanzare�una�proposta�opera- tiva.�Noi�abbiamo�esperienza,�abbiamo�fatto�delle�cose�ed�ora�dobbiamo� razionalizzarle.�Su�Venezia�abbiamo�concluso�una�grande�operazione;�si�e� costituito�un�gruppo�che�sta�funzionando�e�che�vive�una�perfetta�integrazione� tra�Ministero�dell'Ambiente,�Gabinetto,�Direzione,�Agenzia�Nazionale�Prote- zione�Ambiente�e�Avvocatura�dello�Stato.�Siamo�cos|�arrivati�ad�una�transa- zione�che�ha�portato�importanti�vantaggi�per�l'Amministrazione.�Abbiamo� quotato�in�Piemonte�circa�5.000�miliardi�di�valutazione�di�danno�ambientale� su�Piede�Vergonte�e�stiamo�cercando�con�l'Avvocatura�dello�Stato�di�riuscire� a�fare�qualcosa.�Dobbiamo�pero�operare�in�maniera�molto�piu�generale.� Di�conseguenza�la�mia�proposta�e�di�fare�dei�gruppi�di�lavoro�molto� finalizzati:�acque,�rifiuti,�bonifiche,�sono�delle�tipicita�;�ma�ci�sono�dentro� delle�cose�che�sono�fortemente�ripetitive.�Possiamo�immaginare�che�come� Avvocatura�dello�Stato,�oltre�che�come�Ministero�naturalmente�e�come� Agenzia�Nazionale,�si�metta�in�piedi�un�gruppo�in�modo�tale�da�identificare� le�questioni�e�fare�una�specie�di�semplice manuale su�come�si�deve�compor- tare�ciascuna�delle�parti�in�causa�al�fine�di�poter�ottenere�al�meglio�il�risul- tato�proposto.�Non�una�commissione,�ma�semplici�gruppi�di�lavoro�che�pos- sono�dare�immediatamente�una�risposta�concreta�ai�problemi�che�ci�tro- viamo�di�fronte.� AppuntI dI lavorO DANNO AMBIENTALE. Le�competenze�per�la�promozione�dell'azione�di�danno�ambientale� nei�procedimenti�civili�e�penali�sono�state�attribuite,�come�e�noto,�con�Decreto�del�Presidente� della�Repubblica�27�marzo�2001�n.�178,�comprendendo�la�cura,�nelle�materie�di�competenza,� degli�adempimenti�concernenti�la�quantificazione�del�danno�ambientale�ed�il�relativo�conten- zioso,�ivi�compreso�il�risarcimento,�nonche�la�predisposizione�degli�elementi�per� l'adozione�delle�relative�ordinanze�cautelari.� In�forza�delle�competenze�attribuite�dal�regolamento�di�organizzazione�sopra�citato�si�e� intrapresa�una�attivita�di�repressione�e�di�intervento�divenendo�cos|�parte�attiva�nella�lotta� alla�tutela�dell'ambiente.� Le�distinte�normative�a�cui�si�e�fatto�ricorso�sono:�l'art.�18�della�legge�349/86�e�l'art.�58� D.Lgs�152/99.� TEMI�ISTITUZIONALI� Art.�18�legge�349/86.�Discostandosi�da�quanto�sancito�nella�Convenzione�di�Bruxelles� del�1961,�recepita�con�legge�6�aprile�1967�n.�185,�concernete�la�responsabilita��civile�per�danni� da�inquinamento�da�idrocarburi,�e�dalla�legge�n.�979�del�1982�a�tutela�dell'ambiente�marino,� l'art.�18,�comma�1,�legge�349/86�pone�a�carico�dell'autore�del�danno�ambientale�una�respon- sabilita��a�titolo�di�dolo�o�colpa,�seguendo�la�falsariga�dettata�dal�legislatore�nell'art.�2043� C.C.�in�tema�di�illecito�Aquiliano.� Nonostante�la�riconducibilita��dell'art.�18�alle�ipotesi�di�responsabilita��extracontrattuali� la�normativa�introdotta�dal�legislatore�italiano�nel�1986�presenta�alcune�caratteristiche�pecu- liari:� l'azione�risarcitoria�riguarda�sia�soggetti�legati�alla�Pubblica�Amministrazione�da�un� rapporto�di�servizio,�sia�soggetti�pubblici�o�privati�estranei�alla�Pubblica�Amministrazione� stessa;� lo�Stato�interviene�a�tutela�di�un�bene�pubblico�e�non�del�proprio�ed�esclusivo�patri- monio.�Si�parla�difatti�di�Stato-Comunita��proprioalfinedisottolinearela�presenzadiun� generale�e�diffuso�interesse;� la�competenza�a�decidere�sulle�controversie,�salvo�le�ipotesi�indicate�nell'art.�22�d.P.R.� 3/57�attribuite�alla�Corte�dei�Conti,�e��del�Giudice�ordinario�il�quale,�a�differenza�di�quanto� previsto�dall'art.�2043�C.C.,�nel�caso�in�cui�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del� danno,�deve�liquidarlo�equitativamente�tenendo�conto�di:�a)�gravita��della�colpa�individuale;� b)�profitto�conseguito�(art.�18,�comma�6);�c)�costo�del�ripristino;� e��esclusa�la�responsabilita��solidale�(art.�18,�comma�7)�richiedendosi�quindi�una�valu- tazione�del�danno�provocato�dalla�condotta�del�singolo;� la�condanna�deve�principalmente�tendere�al�ripristino�dello�stato�dei�luoghi.�Tale� forma�di�restituzione�in�forma�specifica�viene,�in�conformita��con�quanto�dettato�dalla�Con- venzione�di�Lugano�21�giugno�1993�che�sottolinea�l'importanza�della�restitutio�in�integrum,� considerata�la�piu��efficace�forma�di�tutela�ambientale.� Art.�58�decreto�legislativo�11�maggio�1999�n.�152.�L'art.�58�al�primo�comma,�richiamando� il�D.Lgs.�22/97,�pone�a�carico�di�coloro�che,�in�violazione�delle�norme�del�decreto�legislativo� 152/99,�superino�o�determinino�il�superamento�dei�limiti�di�accettabilita��di�contaminazione� del�suolo,�delle�acque�superficiali�e�sotterranee,�l'obbligo�di�procedere�ad�interventi�di�messa� in�sicurezza,�bonifica�e�ripristino�degli�stessi.� Elemento�richiesto�per�la�nascita�di�tale�obbligo�e��la�presenza�del�mero�nesso�causale�tra� la�condotta�del�soggetto�agente�ed�il�superamento�dei�limiti�indipendentemente�dal�verifi- carsi�di�alcun�danno�ambientale.�E�stata�cioe��introdotta,�nell'art�58,�una�presunzione�di� danno�sulla�base�del�superamento,�anche�meramente�accidentale,�dei�limiti�stabiliti.� Ulteriore�intento�perseguito�e��stato�quello�di�configurare�la�reintegrazione�in�forma�spe- cifica�come�strumento�primario�di�tutela�ambientale.�Il�comma�3�ha�cioe��formulato�una� riserva�a�favore�dell'art.�18�legge�349/86�prevedendo�il�risarcimento�del�danno�non�elimina- bile�con�la�restitutio�in�integrum.� Come�gia��evidenziato�l'art.�58�ha�anticipato�la�soglia�di�tutela�del�bene�ambiente,�indi- cando�la�semplice�messa�in�pericolo�del�bene�stesso�come�sufficiente�alla�nascita�dell'obbligo� di�bonifica�e�ripristino�ambientale.� E�logico�quindi�dedurre�come�l'art.�58�D.Lgs.�152/99�non�abbia�sostituito�l'art.�18�legge� 349/86�ma�ne�abbia�in�realta��lasciato�impregiudicata�l'operativita��,�circoscrivendo�la�propria� applicazione�alla�violazione�di�quanto�previsto�nel�D.Lgs.�152/99.� All'art.�18�e��stata�quindi�lasciata�la�funzione�di�norma�di�carattere�generale�per�tutte�le� ipotesi�di�danno�non�riconducibile�alla�norma�stessa.� Il�comma�3�dell'art.�58�ha�introdotto�un�criterio�di�quantificazione�del�danno��forfetta- rio��finalizzato�a�superare�i�problemi�relativi�alla�determinazione�dell'entita��del�risarcimento� del�danno�ambientale.�Nella�ipotesi�cioe��di�impossibile�quantificazione�del�danno,�questo� dovrebbe�essere�valutato�tenendo�conto�della�sanzione�pecuniaria�amministrativa�o�penale� in�concreto�irrogata.� ATTIVITA�DELLE�DIREZIONI.�Per�ciascun�procedimento�penale�si�provvede�a�contattare�le� Procure,�i�Tribunali�e�le�Avvocature�Distrettuali�per�acquisire�ovvero�fornire�ogni�utile�docu- mento�per�la�trattazione�della�causa�nelle�diverse�fasi�del�procedimento�e�in�particolare�in� quei�procedimenti�di�maggiore�rilievo�rispetto�ai�quali,�stante�l'entita��del�danno�ambientale� provocato,�si�e��ritenuto�opportuno�un�intervento�o�nel�procedimento�penale�al�fine�di�potere� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� svolgere�quel�ruolo�istituzionalmente�garantito�dal�Codice�di�Procedura�Penale�che�consente� di�coadiuvare�l'azione�accusatoria�del�Pubblico�Ministero,�ovvero�nel�procedimento�civile� agendo,�forti�della�sentenza�penale�di�condanna�passata�in�giudicato,�al�fine�di�recuperare� le�somme�dovute�a�titolo�di�danno�ambientale.� PROBLEMATICHEDA AFFRONTARE.�Autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei Mini- stri.�L'�intervento�del�Ministero�quale�parte�civile�nei�procedimenti�penali�consentirebbe�allo� stesso�di�ottenere�in�tempi�rapidi�un�risarcimento�per�il�danno�derivante�dalle�condotte�ille- cite�contestate.� Per�la�costituzione�di�parte�civile,�tra�gli�oneri�del�Ministero,�rientra�quello�di�richiedere� una�autorizzazione�al�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�ai�sensi�della�legge�3/91.� Tale�richiesta�e��condizionata�al�parere�delle�Avvocature�Distrettuali�dello�Stato,�che�e�� positivo�subordinatamente�all'importanza�del�procedimento,�come�risulta�dallanotache�le� Avvocature�trasmettono�con�il�decreto�di�citazione�in�giudizio. E�necessario�poter�stabilire�quali�siano�i�presupposti�per�la�promozione�dell'azione�in� parola,�in�quanto�in�alcune�occasioni�e��accaduto�che�sulla�promozione�vi�fossero�pareri� divergenti�da�parte�del�Ministero�e�dell'Avvocatura�distrettuale�interessata.� E�necessario�inoltre�che�l'intervento�della�Presidenza�nel�rilasciare�l'autorizzazione�non� incontri�ostacoli�burocratici,�tenuto�conto�dei�tempi�processuali�da�rispettare.� Nomina dei consulenti.�Alcune�Avvocature�hanno�ritenuto�necessaria�la�nomina�di�con- sulenti�con�specifica�esperienza�per�il�necessario�supporto�tecnico�scientifico�nel�procedi- mento�penale.� Se�sono�stati�risolti�i�problemi�di�ordine�amministrativo�con�opportuni�incontri�con�il� Ministero�del�tesoro�e�delle�finanze,�permangono�tuttavia�problemi�legatiallasceltadegli� esperti�che�deve�trovare�il�consenso�delle�diverse�parti�interessate�all'azione�di�danno� ambientale,�e�in�primo�luogo�del�Ministero.� Accertamento del danno ambientale.�Le�difficolta��relative�alla�quantificazione�economica� del�danno�ambientale�derivano,�come�si�e��evidenziato,�dalla�mancanza�di�riferimenti�a�para- metri�certi,�o�almeno�condivisibili,�tali�da�poter�costruire�una�griglia�di�carattere�generale� che�possa�fornire�una�valutazione�oggettiva�ai�numerosi�casi�che�si�verificano�nella�realta��.� Al�fine�di�fornire�le�necessarie�informazioni�caratterizzanti�il�sito�e�la�matrice�ambien- tale�coinvolta,�indispensabili�per�una�adeguata�quantificazione�del�danno,�si�ritiene�che,�gia�� in�prima�istanza�in�fase�di�indagini,�l'autorita��di�controllo�dovrebbe�acquisire�i�dati�necessari� alla�valutazione�per�la�successiva�entita��del�danno�ambientale�accertato.� Gia��in�fase�di�indagini�relative�a�incidenti,�o�inadempienze�al�diritto�ambientale� andrebbe�cioe��ricercato,�in�un'ottica�non�solo�di�accertamento�dei�rischi�per�la�salute�e�per� l'ambiente�ma�anche�di�quantificazione�del�danno:�a) le�cause�dell'evento,�l'impatto�sull'am- biente,�le�responsabilita��,�e�l'obbligo�di�risarcimento;�b) provvedimenti�atti�a�ridurre�o�preve- nire�l'impatto�ambientale.� Allo�scopo�di�avere�documenti�di�riferimento�acquisiti�a�fascicolo,�potrebbe�risultare� utile�predisporne�una�scheda�di�rilevamento��ad hoc��da�compilare�al�momento�dell'accerta- mento�con�le�prime�indicazioni�per�la�caratterizzazione�del�sito�e�del�tipo�di�inquinamento� e�successivamente�con�gli�ulteriori�dati�utili�per�calcolare�l'entita��economica�del�danno� ambientale.� Relazioni di quantificazione di danno ambientale.�Le�relazioni�di�quantificazione�di� danno�ambientale�consentono�preliminarmente�di�valutare�l'opportunita��della�costituzione� di�parte�civile�nel�procedimento�penale.� Sussistono�problemi�per�quanto�concerne�il�contenuto�della�stessa�che,�in�alcuni�casi,� non�risulta�in�grado�di�sostenere�l'azione�di�danno�ambientale�ai�sensi�dell'articolo�18�della� legge�349/86.�Le�difficolta��di�quantificazione�del�danno�ambientale�sono�ben�note�per�cui�si� e��fatto�ricorso�alla�quantificazione�in�via�equitativa�di�cui�al�comma�6�del�citato�articolo. E�necessario�che�in�tal�senso�le�relazioni�per�l'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato� contengano�indicazioni�puntuali�riferite�al�caso�di�specie�tenuto�conto�dei�citati�criteri�di� valutazione�ossia�gravita��della�colpa,�costo�necessario�per�il�ripristino�e�profitto�illecitamente� conseguito.� Si�ritiene�che�debbano�escludersi�valutazioni�tecnicamente�generiche�nonche�quelle�di� ordine�giuridico.� TEMI�ISTITUZIONALI� Sarebbe�pertanto�opportuna�la�predisposizione�di�uno�schema�di�riferimento�da�concor- dare�con�gli�organi�preposti�per�l'elaborazione�della�relazione�di�danno�ambientale.� Alla�predisposizione�delle�relazioni�sul�danno�ambientale�concorre�il�Corpo�forestale� dello�Stato�ai�sensi�dell'articolo�56�del�decreto�legislativo�152/99�in�materia�di�tutela�delle� acque�dall'inquinamento.�Si�ritiene�necessario�che�sia�nella�fase�di�accertamento�del�danno� che�in�quella�di�quantificazione�dello�stesso�vi�sia�un�maggior�coinvolgimento�del�Corpo� forestale�che�non�sia�limitato�alla�tutela�dei�corpi�idrici.� Articolo 58 del decreto legislativo 152/99.�In�materia�di�tutela�delle�acque�dall'inquina- mento,�il�Ministero�ha�fatto�ricorso�al�comma�3�dell'articolo�58�in�via�subordinata�ovvero� nei�casi�in�cui�non�si�sia�intervenuti�nel�procedimento�penale�e�non�si�intenda�promuovere� azione�civile�per�il�recupero�del�danno�ambientale�in�mancanza�di�argomenti�validi�per�la� pretesa�risarcitoria,�quando�non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno�ai�sensi� dell'articolo�18�della�legge�n.�349/86.� La�procedura�ha�carattere�sussidiario�ed�e�pertanto�necessario�che�nella�relazione� tecnica�siano�indicate�le�ragioni�specifiche�che�non�hanno�reso�possibile�la�precisa�quantifi- cazione�del�danno�ai�sensi�dell'articolo�18�della�legge�349/86.� Un�ulteriore�problema�riguarda�l'eventualita�di�definizione�del�procedimento�penale�con� sentenza�di�patteggiamento.�E�necessario�stabilire�se�in�tal�caso�sia�consentito�il�ricorso� all'articolo�58.� Un�ulteriore�problema�riguarda�la�mancata�osservazione�da�parte�delle�Amministra- zioni�competenti�dell'obbligo�di�informare�il�Ministero�dell'avvenuta�erogazione�di�sanzioni� amministrative.�Anche�in�questo�caso�si�ravvisa�la�necessita�di�una�sensibilizzazione�delle� Amministrazioni�competenti�al�fine�di�consentire�al�Ministero�il�recupero�del�danno�ambien- tale.� I�problemi�fin�qui�esposti�sono�molteplici�ma�appaiono�tutti�di�facile�soluzione�in�attesa� della�revisione�della�normativa�in�materia�che�verra�effettuata�con�l'approvazione�e�l'attua- zione�della�delega�ambientale.� La�legge�delega�non�potra�trascurare�il�progetto�di�direttiva�in�corso�che�stabilisce�la� responsabilita�ambientale�per�le�industrie�che�contravvengono�alle�disposizioni�europeesulla� tutela�dell'ecosistema�e�della�biodiversita�.� La�bozza�di�direttiva,�approvata�in�conciliazione�il�20�febbraio�u.s.�dal�Consiglio�euro- peo�e�dal�Parlamento�dell'Unione�Europea,�prevede�che�l'azione�per�il�risarcimento�dei�danni� sara�esercitata,�in�ogni�Stato�membro,�da�un'autorita�pubblica�appositamente�designata,�alla� quale�le�persone�lese�dal�danno�ambientale�potranno�presentare�direttamente�richieste�di� intervento.� La�stessa�autorita�nazionale�dovra�provvedere�a�riparare�il�danno�ambientale�prodotto� nel�caso�in�cui�sia�impossibile�obbligare�immediatamente�i�responsabili�dell'inquinamento� alla�rimozione�degli�effetti�sull'ecosistema.�Da�parte�degli�Stati�membrisara�infine�possibile� obbligare�alla�prestazione�di�una�garanzia�finanziaria�gli�operatori�economici�ad�alto�rischio� di�inquinamento.� Giampaolo Schiesaro. In�relazione�a�quella�che�e�stata�la�nostra�espe- rienza�giudiziaria�ed�ai�risultati�che�siamo�riusciti�ad�ottenere�a�Veneziadevo� esordire�segnalando�subito�che�in�cinque�anni�abbiamo�recuperato�crediti� per�il�risarcimento�del�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/86� in�misura�superiore�a�trecento�milioni�di�euro.� Quello�offerto�dall'art.�18�della�legge�349/86�e�uno�strumento�straordi- nario�per�la�tutela�dell'ambiente.�Ha�caratteristiche�tutte�sue,�introduce�una� nozione�di�danno�risarcibile�piu�ampia�di�quella�propria�del�danno�civile�ex art.�2043�c.c.,�rompe�il�rapporto�danno�risarcibile�^danno�conseguenza�e� rende�risarcibile�la�stessa�condotta�lesiva�del�bene�giuridico�protetto.� Da�ultimo�impone�al�giudice�di�tener�conto�di�specifici�parametri�econo- mici�per�la�sua�liquidazione�equitativa:�gravita�della�colpa,�profitto�del�tra- sgressore�e�costo�di�ripristino.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Si tratta di un istituto che e� stato ricollegato dalla Corte Costituzionale (sin dalla prima sentenza del 1987) e dalla normativa di attuazione ad una nozione di ambiente intesa non solo a contenuto naturalistico, ma a conte- nuto giuridico, quindi di grandissima ampiezza, contenente anche i valori paesaggistico, storico, culturali, di salubrita� che non sono propri delle singole risorse, ma costituiscono un quid pluris, e che consentono quindi di interve- nire in numerosissime situazioni criminose. In base a detta nozione di ambiente, infatti, lo Stato finisce per essere persona offesa di una gamma amplissima di reati, praticamente in tutti i casi in cui l'interesse giuridico protetto dalla norma incriminatrice risulti riferito anche ad uno solo dei valori sopra indicati. Questo carattere eccezionale dell'istituto comporta vantaggi e svantaggi. I vantaggi sono principalmente rappresentati dalle enormi possibilita� di intervento dello Stato in vicende processuali penali. Abbiamo, infatti, constatato come sia possibile intervenire in qualita� di persona offesa ^parte civile con riferimento a moltissime ipotesi di reato per- che� e� facile ritrovare un qualunque profilo di collegamento tra il reato conte- stato ed il valore ambientale (inteso anche in senso giuridico) di volta in volta leso dalla condotta incriminata. Si consideri, solo a titolo di esempio, che e� stata riconosciuta la legitti- mazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio a costituirsi parte civile in relazione al delitto di cui all'art. 442 c.p. contestato per repri- mere il traffico di vongole abusivamente pescate nelle acque lagunari conta- minate dagli scarichi inquinanti del Petrolchimico di Porto Margherita. In tal caso, infatti, il pericolo per la salute pubblica derivante dal com- mercio delle vongole adulterate e� stato ritenuto lesivo del bene giuridico �ambiente� cos|� come tutelato dall'art. 18 della legge 349/86. EE proprio dalla definizione normativa di ambiente (la cui lesione puo� dunque dare origine ad una domanda risarcitoria da parte dello Stato ex art. 18 della legge 349/86) che emerge l'autonoma valenza della pretesa di ristoro patrimoniale proposta in funzione del pregiudizio ^anche solo deri- vante dall'esposizione a pericolo ^dal bene dell'incolumita� pubblica, quale quello protetto dal delitto di cui all'art. 442 c.p. contestato in quel caso agli imputati, che e� sicuramente collocabile all'interno dei beni protetti contenuti nell'elencazione di cui al combinato disposto dell'art. 5 D.P.C.M. 27 dicem- bre 1988 e dell'allegato I al D.P.C.M. medesimo, punto 2. Ma accanto a questo vantaggio abbiamo anche lo svantaggio della diffi- colta� di far valere questo nuovo diritto che ha un contenuto tanto diverso dal diritto tradizionale conosciuto ed applicato dai nostri tribunali. Si realizza una forbice in forza della quale tanto piu� aumentano le potenzialita� di utilizzo dell'istituto risarcitorio del danno ambientale quanto piu� esponenzialmente cresce la difficolta� e gli oneri nella gestione di un'a- zione di risarcimento avente tal contenuto. Alla fine si ha la sensazione di fare troppo poco e mai al meglio. Possiamo dirlo proprio: nonostante i trecento milioni di euro di risarci- mento conseguiti in pochi anni, siamo convinti che sia stato piu� quello che ci e� sfuggito di quello che siamo riusciti a prendere. TEMI�ISTITUZIONALI� Proprio�a�Venezia�dove�abbiamo�sperimentato�il�modello,�di�cui�parlava� Mascazzini,�di�gruppi�specializzati�di�lavoro,�il�sostegno�di�A.P.A.T.�e�ilrap- porto�privilegiato�e�diretto�con�i�vari�dipartimenti�e�direzioni�del�Ministero.� Allora�occorre�prendere�coscienza�di�quali�siano�le�piu�ricorrenti�diffi- colta�operative,�per�descrivere�cosa�funziona�e�cosa�funziona�di�meno�al�fine� di�migliorare�l'efficienza�di�un�servizio�cos|�importante�per�la�collettivita�e� per�le�entrate�erariali.� Come�prima�osservazione�si�deve�evidenziare�che�il�processo�costa,� soprattutto�un�processo�accusatorio�costa:��nessuna�resa�senza�spesa�� dovrebbe�essere�il�nostro�slogan.� E�impensabile�poter�fronteggiare�un�numero�elevato�di�processi�senza� che�a�monte�ci�sia�una�scelta�di�spesa,�non�solo�intesa�come�semplice�impe- gno�di�denaro,�ma�anche�come�scelta�di�ottimizzazione�delle�energie�e�delle� capacita�organizzative�dell'Amministrazione.� Perche�,�diversamente,�senza�un�assetto�organizzativo�espressamente� finalizzato�al�conseguimento�di�quell'obiettivo,�l'obiettivo�non�puo�essere�rag- giunto.� Non�per�cattiva�volonta�dell'Avvocato�dello�Stato,�o�del�funzionario� ministeriale,�ma�perche�se�non�e�il�risultato�di�un'azione�sinergica�e�conver- gente�delle�istituzioni,�ognuna�per�la�sua�parte,�ma�che�abbiano�un�livello�di� organizzazione�mirato�a�quel�risultato,�il�risultato�da�solo�non�viene.� Occorre�poi�essere�ben�consapevoli�del�fatto�che�in�questa�prospettiva�di� recupero�giudiziale�del�danno�diventa�essenziale�ed�irrinunciabile�il�supporto� del�consulente�tecnico�di�parte.� Non�c'e�altro�modo�per�introdurre�nel�processo�le�valutazioni�sul�danno:� esse�richiedono�necessariamente�la�forma�della�consulenza�tecnica.� Ma�il�consulente�tecnico�da�utilizzare�nel�processo�non�deve�soltanto� essere�in�grado�di�formulare�valutazioni�tecniche�e�stime�economiche,�ma� deve�anche,�e�soprattutto,�essere�in�grado�di�sostenere�una�pesante�cross-exam ination,�perche�il�processo�accusatorio�e�massacrante�da�questo�punto�di� vista.� Non�sempre�un�buono�scienziato�e�,�nel�processo,�un�buon�consulente� tecnico�di�parte:�l'ottimo�scienziato,�il�grande�accademico,�spesso�e�il�piu� rischioso�da�utilizzare�nel�processo,�perche�entra�in�aula�convinto�di�essere� chiamato�a�svolgere�una�lezione�accademica�e�cos|�rischia�di�uscirne�ridicoliz- zato.� Anche�in�questa�materia�e�importantissima�la�selezione�di�un�consulente� tecnico�con�professionalita�specifiche,�di�persone�che�abbiano�esperienza�nel� sostenere�la�cross-examination,�senza�condizionamenti�professionali�o�psico- logici�di�scorta.� Cio�comporta�una�serie�di�problemi�legati�alla�procedura�di�scelta�e�di� designazione�del�consulente,�che�deve�avvenire�in�tempi�utili�rispetto�alle�sca- denze�processuali�e,�soprattutto,�con�il�concorso�determinante�dell'Avvoca- tura�dello�Stato,�chiamata�a�valutare�non�solo�il�tipo�di�professionalita�richie- sta�in�relazione�ai�tempi�probatori�della�causa�ma�anche�il�tipo�di�esperienza� necessaria�a�sostenere�in�aula�il�contraddittorio�processuale�nelle�forme�pre- viste�dal�codice�di�rito.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ed�ancora:�sarebbe�importante�ricordare�che�per�poter�utilmente�parte- cipare�ad�un�processo�penale�in�qualita��di�parte�civile�e��indispensabile�cono- scere�gli�atti�di�indagine�del�Pubblico�Ministero,�le�attivita��e�le�memorie�di� difesa�degli�imputati,�che�vanno�acquisite,�lette,�studiate,�incrociate�e�verifi- cate�con�quelle�della�pubblica�accusa.�Occorre�avere�possibilmente�informa- zioni�ulteriori�e�diverse�che�sono�molto�spesso�decisive.� Quello�che�il�Pubblico�Ministero�non�riesce�trovare,�puo��essere� scoperto�dalla�parte�civile�pubblica�perche��spesso�la�Pubblica�Amministra- zione�puo��arrivare�ad�informazioni�sconosciute�al�Pubblico�Ministero,� avendo�possibilita��di�accedere�a�fonti�diverse�da�quelle�abitualmente�utiliz- zate�dal�Pubblico�Ministero.� Occorre,�pero��,�saper�raccogliere,�utilizzare,�elaborare�le�nuove�informa- zioni�e,�soprattutto,�raccordarle�con�quelle�contenute�nel�fascicolo�delle�inda- gini�preliminari.�Tutto�questo�bagaglio�di�conoscenze�va�gestito�necessaria- mente�a�livello�territoriale,�perche��gli�atti�giudiziari�sono�conservati�nelle� segreterie�e�nelle�cancellerie�degli�uffici�giudiziari�che�procedono,�perche��gli� uffici�che�hanno�fatto�accertamenti�sono�molto�spesso�uffici�territorialie� non�sono�uffici�centrali,�perche��la�linea�difensiva�viene�gestita�a�un�livello� regionale�dell'Avvocatura�Distrettuale�competente.� Uno�sforzo�organizzativo�e�gestionale,�quello�descritto,�che�deve�poi� essere�sostenuto�con�continuita��nel�tempo:�il�processo�e��infatti�una�succes- sione�di�scenari�diversi,�non�e��immutabile,�si�evolve,�arriva�ad�un�primo�risul- tato�in�primo�grado,�cui�segue�l'appello,�che�puo��vedere�la�rinnovazione�par- ziale�o�totale�del�dibattimento.� E�quindi�indispensabile�che�la�pretesa�risarcitoria�venga�concretamente� sostenuta�e�supportata�per�un�arco�di�tempo�non�breve.� Non�ci�si�puo��limitare,�infatti,�ad�operare�una�prima�valutazione�del� danno�ambientale�ed�a�mantenerla�ferma�quale�che�sia�l'andamento�del�pro- cesso�ed�il�contenuto�delle�prove�in�esso�raccolte.� Il�processo�e��una�successione�temporale�rispetto�alla�quale�c'e��necessita�� di�tenere�costante�l'aggiornamento.� E�necessario,�poi,�rispettare�i�tempi�propri�del�processo.� Se�i�consulenti�tecnici�vengono�indicati�quando�ormai�sono�scaduti�i�ter- mini�per�presentare�la�lista�testi,�si�deve�sapere�che�non�sara��possibile�utiliz- zarli�in�quel�processo�e�che,�pertanto,�difficilmente�potra��essere�fornita�la� prova�dell'ammontare�del�danno�di�cui�si�chiede�il�risarcimento.� Ugualmente�la�designazione�del�consulente�quando�ormai�gli�accerta- menti�irripetibili�siano�gia��stati�espletati�in�nostra�assenza�non�ci�consente� di�intervenire�nella�fase�piu��critica�dell'accertamento�della�verita��.� Purtroppo�il�processo�penale�ha�delle�scansioni�temporali�che�sono� quelle�che�sono:�se�ci�si�sta�dentro�si�gioca�la�propria�partita,�se�non�si�riesce� a�rispettarle�si�sa�subito�che�la�nostra�e��una�difesa�diminuita�in�termini�di� efficacia.� Allora�rispetto�allo�scenario�che�abbiamo�sin�qui�descritto�ed�alle�tema- tiche�di�ordine�generale�che�abbiamo�evidenziato�possiamo�anche�mettere�in� luce�gli�aspetti�operativi�che,�dal�nostro�punto�di�vista,�creano�le�maggiori� difficolta��.� In primis va�segnalata�la�mancanza�di�territoritorialita��.� TEMI�ISTITUZIONALI� Il�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�e�un�ministero� territoriale,�l'A.P.A.T.�non�e�un'agenzia�territoriale,�l'Avvocatura�dello�Stato� e�un�po�piu�territoriale�ma�non�ha�quel�grado�di�territorialita�che�sarebbe� necessario�per�poter�essere�contigua�a�tutti�gli�uffici�giudiziari�del�distretto.� Una�tale�consapevolezza�ci�deve�portare�a�soluzioni�organizzative�che� possono�compensare�questa�carenza�di�territorialita�:�l'istituzione�di�gruppi� di�lavoro�territoriali,�del�tipo�di�quello�sperimentato�oramai�da�anni�da� A.P.A.T.�a�Venezia,�il�coinvolgimento�della�rete�di�Agenzie�regionali,�il�coin- volgimento�dei�reparti�di�polizia�aventi�articolazioni�territoriali,�rappresen- tano�solo�alcune�delle�ipotesi�di�lavoro�che�potrebbero�con�facilita�essere�pra- ticate�(a�costi�davvero�contenuti�per�l'Amministrazione),�anche�attraverso�la� stipula�di�convenzioni�e/o�di�protocolli�operativi.� Il�secondo�problema�che�mi�pare�possa�essere�segnalato�e�che�sono� insufficenti�le�energie�impiegate�in�questa�attivita�,�sono�carenti�le�sinergie� tra�i�soggetti�a�vario�titolo�istituzionalmente�coinvolti�e�sono�troppi�i�tempi� morti�che�ritardano�lo�scambio�delle�informazioni�ai�vari�livelli.� La�procedura�che�abbiamo�sperimentato�a�Venezia�si�origina�dalla� segnalazione�di�una�vicenda�che�presenta�caratteri�interessanti�sotto�il�profilo� del�danno�ambientale.�In�base�ad�essa�il�Ministero�chiede�l'intervento�di� A.P.A.T.�(o�di�altre�strutture�tecniche/investigative)�per�avere�una�cono- scenza�piu�articolata�del�fatto�e�per�avere�una�stima�preliminare�del�danno� ambientale�di�cui�potrebbe�essere�richiesto�il�risarcimento.� In�tale�eventualita�A.P.A.T.�attiva�il�gruppo�di�lavoro�territoriale,�isti- tuito�a�livello�sperimentale�per�i�casi�riguardanti�il�Veneto.� Il�gruppo�di�lavoro�che�produce�una�relazione�preliminare�e�la�trasmette� ad�A.P.A.T.;�A.P.A.T.�valuta�il�documento,�lo�integra�per�quanto�necessario� e�lo�trasmette�al�Ministero�il�quale,�a�sua�volta,�lo�invia�all'Avvocatura�unita- mente�alle�proprie�considerazioni.� Tutta�questa�procedura�rappresenta�un�circuito�estremamente�com- plesso,�lungo�e�spesso�diventa�difficile�rendere�compatibili�i�tempi�di�un�iter tanto�tortuoso�con�le�scansioni�urgenti�degli�atti�di�un'indagine�preliminare� o�con�i�termini�di�decadenza�fissati�dalle�norme�processuali.� Anche�per�tale�problema,�allora,�sarebbe�necessario�trovare�formule�che� consentano�o�semplificazioni�o�accelerazioni,�riducendo�il�numero�dei�pas- saggi,�valorizzando�la�comunicazione�diretta�tra�i�vari�soggetti�istituzional- mente�coinvolti,�utilizzando�forme�di�comunicazione�telematica,�per�quanto� possibili.� In�realta�sussistono�problemi�organizzativi�a�tutti�i�livelli.� Si�consideri,�infatti,�che�il�Ministero�non�ha�mai�avuto�una�direzione� generale�sul�danno�ambientale.�C'e�stato�un�momento�in�cui�se�ne�sono�occu- pate�le�singole�direzioni�generali,�adesso�sta�cambiando,�pero�questa�e�una� questione�importante:�senza�un�ufficio�espressamente�preposto�all'esercizio� dell'azione�risarcitoria�in�via�sistematica�diventa�difficile�organizzare�l'inter- vento�in�sede�giudiziaria�secondo�prassi�uniformi�ed�omogenee.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Cos|�come�importante�e�la�valorizzazione�della�figura�del�funzionario� responsabile�del�singolo�procedimento�che�dovrebbe�essere�il�tratto�d'unione� di�tutti�i�vari�soggetti�che�intervengono,�Avvocatura,�A.P.A.T.,�Ministero� stesso.� In�questa�ottica�dovrebbe�essere�affrontato�anche�il�problema�di�quali� compiti�assegnare�al�gruppo�territoriale�A.P.A.T.,�nella�consapevolezzache� se�il�gruppo�viene�istituito�per�sostenere�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�del� danno�ambientale�nelle�specifiche�vicende�processuali�di�volta�in�volta�pro- mosse,�esso�non�potra�non�avere�necessariamente�compiti�di�collaborazione� e�sostegno�anche�dell'attivita�svolta�dalla�competente�Avvocatura�distret- tuale,�con�la�quale�dovrebbe�avere�costanti�e�diretti�rapporti�in�ragione�dell'e- volversi�di�ogni�vicenda.� Si�trattera�,�allora,�di�stabilire�in�che�modo,�con�quali�forme,�con�quali� limiti�vada�delineata�tale�collaborazione,�prendendo�atto�della�assoluta�steri- lita�di�una�procedura�che�non�la�contempli�per�nulla.� Spesso�abbiamo�registrato�difficolta�di�comprensione�anche�a�causa�dei� diversi�linguaggi�che�adoperiamo.�C'e�una�verita�processuale�con�la�quale� noi�avvocati�facciamo�i�conti,�nel�processo�di�quella�ci�occupiamo.� Puo�non�essere�la�verita�storica,�puo�non�essere�la�verita�che�e�presa�in� considerazione�dell'azione�amministrativa�e�persino�puo�essere�diversa�da� una�verita�scientifica�astrattamente�ricostruibile.� Eppure�se�stiamo�esercitando�un'azione�risarcitoria�e�solo�e�soltanto�con� la�verita�processuale�che�dobbiamo�fare�i�conti.� Se�nel�processo�e�stata�fornita�un�certa�prova�si�deve�dire�che�la�verita� processuale,�in�quel�caso,�sara�condizionata�dalla�presenza�di�quella�prova.� Se,�invece,�quella�prova�non�ci�fosse,�quale�che�sia�l'opinione�di�tutti�i�soggetti� a�pronunziarsi�sulla�materia,�sara�inevitabile�considerare�che�quella�verita� processuale�sara�caratterizzata�dalla�mancanza�di�quella�specifica�prova.� Quindi�tutta�l'attivita�svolta�dagli�organi�amministrativi�per�supportare� l'azione�risarcitoria�deve�necessariamente�essere�calibrata�su�questa�apparen- temente�semplice�consapevolezza.� Ma�non�sempre�ci�si�riesce�ad�intendere�perche�ognuno�di�noi�e�porta- tore�di�un�concetto,�di�una�verita�,�che�lo�portano�a�valorizzare�alcuni�aspetti,� senza�tenere�pero�come�riferimento�prioritario�ed�esclusivo�quello�che�e�il� dato�probatorio�processuale�che�per�noi�e�l'unico�che�conta,�almeno�se� stiamo�esercitando�l'azione�in�sede�processuale.� In�tal�caso,�infatti,�il�dato�che�conta�e�solo�il�dato�che�emerge�dagli�atti� del�processo,�tutto�il�resto�e�inevitabilmente�secondario.� Infine�dobbiamo�registrare�come�non�sempre�vi�sia�una�consapevolezza� comune�degli�obiettivi�perseguiti�nel�singolo�caso.� Non�si�puo�ogni�volta�ricominciare�da�capo�a�discutere�tra�di�noi�sulla� nozione�di�danno�risarcibile,�sui�criteri�che�possono�essere�utilizzati�per�il� risarcimento,�su�come�debba�essere�quantificato�il�profitto�del�trasgressore.� Bisogna�arrivare�ad�avere�delle�acquisizioni�una�volta�per�tutte,�acquisite� quelle�incrementiamo,�allarghiamo,�ma�teniamo�conto�di�quello�che�abbiamo� fatto�fino�a�quel�momento�altrimenti�e�una�spirale�che�gira�all'infinito.� TEMI�ISTITUZIONALI� Nel�breve�periodo,�dunque,�molte�risposte�alle�difficolta�e�carenze�segna- late�potrebbero�essere�offerte�dalla�stesura�di�un�protocollo�operativo,�un� documento�che�consenta�a�tutti�i�soggetti�istituzionali�coinvolti�nell'esercizio� dell'azione�civile�(Ministero,�Avvocatura�e�A.P.A.T.,�in primis,�ma�penso� anche�alla�necessita�di�coinvolgere,�almeno�in�prospettiva,�anche�gli�organi� di�vigilanza�ambientale�e�di�accertamento�delle�infrazioni)�di�definire�proce- dure,�tempi,�soggetti,�modalita�di�relazione�tra�gli�stessi,�al�fine�di�migliorare� il�livello�di�efficienza,�eliminare�i�ritardi,�colmare�i�vuoti�ed�ottimizzare�le� risorse.� Si�potrebbe�facilmente�istituire�un�ristretto�gruppo�di�lavoro,�senza� dover�attendere�grandi�riforme,�cui�affidare�il�compito�di�definire�poche�e� semplici�regole�tali�da�consentire�a�tutti�gli�organi�competenti�di�relazionare� tra�loro�nel�modo�migliore�possibile,�ottimizzando�le�poche�risorse�disponi- bili�e�migliorando�l'efficienza�di�un�servizio.� In�detto�ambito�potrebbe�essere�valorizzata�la�figura�del�responsabile�del� procedimento,�una�figura�che�deve�diventare�per�tutti�i�soggetti�agenti�un� preciso�e�riconoscibile�punto�di�riferimento�in�ogni�vicenda�che�comporti� l'esercizio�dell'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.� Potrebbero�poi�essere�ridefiniti�ed�affinati�i�criteri�di�stesura�delle�rela- zioni�A.P.A.T.�sul�danno�ambientale,�perche�cos|�come�sono�costituiscono� documenti�non�utilizzabili�nel�processo�penale�dal�quale�vengono�sistemati- camente�estromesse�in�quanto�giudicate�consulenze�tecniche�di�parte.� Cio�ripropone�il�tema�della�necessita�di�definire�modalita�piu�celeri�per� la�designazione�sistematica�dei�consulenti�tecnici�di�parte�aventi�le�caratteri- stiche�di�indipendenza�e�di�professionalita�sopra�illustrate.� Ancora:�l'istituzionalizzazione,�almeno�con�competenza�per�vaste�aree� geografiche,�del�gruppo�di�lavoro�A.P.A.T.�potrebbe�offrire�una�risposta�alla� esigenza�di�territorialita�.�Forse�non�e�l'unico�modello�organizzativo,�ma,�di� certo,�e�quello�che�abbiamo�sperimentato�fino�a�questo�momento,�che�ha� dato�buoni�risultati�e�che,�dunque,�potrebbe�funzionare�al�meglio�dapper- tutto.� Ed�infine�mi�pare�che�potrebbe�risultare�molto�utile�^anche�valoriz- zando�e�facendo�tesoro�delle�competente�in�materia�di�monitoraggio�ambien- tale�attribuite�ad�A.P.A.T.�dall'art.�15�del�d.P.R.�8�agosto�2002,�n.�207�l a�creazione�di�una�banca�dati�che�consenta�lo�scambio�delle�informazioni� processuali,�dato�che�molto�spesso�le�vicende�oggetto�di�distinti�processisi� intersecano�tra�di�loro,�e�con�l'ausilio�di�un�osservatorio�privilegiato�sarebbe� piu�facile�scoprire�intrecci�e�rapporti�nascosti�che�normalmente�sfuggono�ad� ogni�controllo.� Una�banca�dati�contenente�le�informazioni�sui�processi�e�sui�contenuti� dei�processi�potrebbe�rivelarsi�uno�strumento�capace�di�far�fare�un�considere- vole�salto�di�qualita�all'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.� Naturalmente�sullo�sfondo�c'e�il�problema�di�capire�verso�quali�scenari� di�riforma�normativa�del�danno�ambientale�stiamo�procedendo.� Infatti�con�la�prospettiva�di�riforma�del�danno�ambientale�che�e�in� cantiere�(e�di�cui�sarebbe�utile�una�preventiva�conoscenza)�dovremo�necessa- riamente�fare�i�conti,�se�non�altro�per�conoscere�quanto�di�questa�riforma� tocchi�gli�attuali�assetti�organizzativi�e�quanto�la�stessa�incida�sulle�proposte� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� operative�che�anche�in�questo�convegno�stanno�emergendo�per�mirare�ad�un� livello�di�armonizzazione�delle�rispettive�attivita�che�ci�consenta�fin�da�oggi� di�individuare�quegli�aspetti�dell'azione�civile�risarcitoria�che�potranno�resi- duare�anche�dopo�l'eventuale�introduzione�di�una�figura�di�danno�ambientale� concepita�prevalentemente�come�vera�e�propria�sanzione�amministrativa.� Giuseppe Fiengo. Ho�seguito�con�un�qualche�scetticismo�i�discorsi�fatti� fino�ad�ora�sulla�costituzione�di�parte�civile�nel�processo�penale;�sono�un� allievo�di�Massimo�Severo�Giannini,�il�quale,�a�proposito�dei�limiti�fisiologici� della�cosiddetta��supplenza�dei�giudici�,�diceva�che�il processo, soprattutto quello penale, ripara torti ma non cura gli interessi pubblici.�Il�processo�penale� e�un�episodio�importante,�sintomatico,�che�ha�un�grosso�impatto�sull'opi- nione�pubblica�e�crea�immagine,�pero�non�risolve�i�problemi�diffusi�che�si� pongono�ad�una�amministrazione�pubblica�e�con�essa�alla�collettivita�nel� suo�complesso.�Il�Ministero�dell'ambiente�e�della�difesa�del�territorio�e�una� amministrazione�che,�giorno�dopo�giorno,�deve�infatti�affrontare�problemi� concreti,�deve�confrontarsi�con�situazioni�diffuse,�deve�dar�conto�a�radicate� controtendenze�e�non�puo�pensare�di�risolvere�un�tema�generale�solo�affron- tando�gli�aspetti�che�acquistano�risonanza�nelle�aule�di�giustizia.�La�declara- toria�di�un�diritto�nel�corso�di�un�giudizio�e�fatto�importante,�ma�la�conti- nuita�dell'azione�amministrativa,�la�prevenzione,�la�capacita�di�regolare�feno- meni�sono��qualita�della�vita�;�un�modulario�amministrativo�ben�fatto,�in� questa�ottica,�potrebbe�risultare�piu�incisivo�di�una�bella�sentenza�isolata.� Sono�convinto�che�sia�questa�l'impostazione�corretta�per�affrontare�i� problemi�concreti�e�l'abusivismo�nei�parchi�e�nelle�altre�aree�protette,�l'abusi- vismo�nel�nostro�territorio,�sono,�appunto,�un�problema�concreto�e�diffuso.� In�questa�sede�vorrei�mettere�in�evidenza�come,�in�tema�di�lotta� all'abusivismo,�nessuna�delle�autorita�che�se�ne�occupano,�al�livello�di�ammi- nistrazioni�centrali,�possieda�per�intero�il�bandolo�della�matassa.�La�materia� interessa�almeno�tre�direzioni�generali�di�tre�diversi�ministeri:�la�Direzione� generale�della�conservazione�della�natura�del�Ministero�dell'ambiente�e�della� tutela�del�territorio,�la�Direzione�generale�per�i�beni�architettonici�e�per�il� paesaggio�del�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�e�la�Direzione�gene- rale�per�l'abusivismo�del�Ministero�per�le�infrastrutture�e�per�i�trasporti.�Si� ricorda�inoltre�che�la�materia�dell'urbanistica�e�stata�da�sempre�attratta�nella� sfera�d'interesse�delle�regioni�e�degli�enti�locali�territoriali,�mentre�in�forza� della�legge�Galasso�(la�legge�n.�431�del�1985)�tutte�le�aree�protette�ed�i�parchi� sono�automaticamente�dichiarate�aree�di�interesse�paesaggistico.�Sembra� quindi�che�nessuna�autorita�abbia�in�mano�l'intero�pacchetto�degli�strumenti� idonei�per�articolare,�dall'inizio�alla�fine,�un�procedimento�di�risanamento� e/o�di�demolizione�di�un�abuso�edilizio.� E�sufficiente�richiamare�alcune�disposizioni�di�legge�di�carattere�gene- rale.�Ad�esempio�l'art.�2�comma�1�della�legge�9�dicembre�1998�n.�426,�recante� �Nuovi�interventi�in�campo�ambientale�,�dispone�che��Nelle aree naturali protette nazionali l'acquisizione gratuita delle opere abusive di cui all'art. 7 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e successive modifiche ed integrazioni,si TEMI ISTITUZIONALI verificadidiritto�afavoredegliorganismidigestione.�Nelleareeprotettenazio- nali,�i�sindaci�sono�tenuti�a�notificare�al�Ministero�dell'ambiente�e�agli�Enti� parco,�entro�novanta�giorni�dall'entrata�in�vigore�della�presente�legge,�gli�accer- tamenti�e�le�ingiunzioni�alla�demolizione�di�cui�all'art.�7�secondo�comma�della� citata�legge�n.�47�del�1985.�Il�Ministro�dell'Ambiente�puo�procedere�agli�inter- venti�di�demolizione�avvalendosi�delle�strutture�tecniche�ed�operative�del�Mini- stero�della�Difesa,�sulla�base�di�apposite�convenzioni�stipulate�con�il�Ministero� della�Difesa,�nel�limite�di�spesa�di�...�. Sicuramente il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (grazie anche ad un atteggiamento abbastanza realistico dell'attuale Ministro), e� quello che ha i maggiori fondi per fare operazioni in materia di abusivismo edilizio, soprattutto nelle aree protette; per risanare un territorio occorrono fondi e il Ministero dell'ambiente e� l'unico che nella legge finanziaria del 2004 ha mantenuto ed incrementato le risorse economiche da destinare a questo scopo. Per contro l'articolo l'art. 4 comma 5 del d.P.R. 26 marzo 2001, n. 177 sull'organizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dispone che �La�Direzione�generale�per�l'abusivismo�svolge�le�funzioni�di�competenza� delMinisteroneiseguentiambiti:�a)�monitoraggiodelfenomenodell'abusivismo� edilizio,�anche�sulla�base�dei�datiforniti�dai�comuni;�b)�supporto�agli�enti�locali� e�alle�regioni�nella�individuazione�e�repressione�dell'abusivismo�edilizio;� c)�promozione�dei�piani�di�recupero�territoriale;�d)�repressione�delle�violazioni� urbanistiche�e�coordinamento�dell'attivita�delle�commissioniper�l'uso�dellaforza� pubblica;�e)�raccolta�delle�segnalazioni�dei�soggetti�pubblici�e�privati�in�ordine� aimanufattiabusiviedesercizio�deipoterisostitutiviinmateria;f)promozione� di�accordi�diprogramma�quadro�contro�l'abusivismo�su�beni�demaniali,�da�stipu- larsi�nell'ambito�delle�intese�istituzionali�di�programma�.� Paradossalmente, quindi, l'attrezzatura tecnica ed amministrativa per contrastare l'abusivismo e� articolata prevalentemente presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La legislazione speciale della lotta all'abu- sivismo edilizio, innestata sulla legge fondamentale n. 47 del 1985, il sistema di coazione ed i rapporti con le Regioni, i Comuni, con le Prefetture, e per certi aspetti l'Esercito, sono affidati in gran parte a questa specifica direzione generale, nata nell'ultima fase del vecchio Ministero dei lavori pubbliciper iniziativa del Ministro Nesi. Terzo aspetto: il sistema procedimentale piu� articolato, asseverato da lunga giurisprudenza, per la repressione dell'abusivismo c'e� l'ha in mano, per un vecchio lascito della legge Bottai del 1939, il Ministero per i beni e le attivita� culturali a tutela del paesaggio. L'articolo 164 del Testo Unico del 1999 riprende infatti la formula del vecchio articolo 15 della legge n. 1497 del 1939 e dispone che �In�caso�di�violazione�degli�obblighi�e�degli�ordiniprevi- sti�da�questo�Titolo,�il�trasgressore�e�tenuto,�secondo�che�la�Regione�ritenga�piu� opportuno,�nell'interesse�della�protezione�dei�beni�indicati�nell'articolo�138�alla� rimessione�inpristino�apropriespeseo�alpagamento�diunasommaequivalente� almaggiore�importo�tra�ildanno�arrecato�e�ilprofitto�conseguitomediantela� trasgressione.�La�somma�e�determinata�previa�perizia�di�stima...........�Le sommeriscosse...�sonoutilizzateperfinalita�disalvaguardia,�interventidirecu- pero�dei�valori�ambientali�e�di�riqualificazione�delle�aree�degradate�. L'ultimo RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comma�dell'articolo�149�dello�stesso�Testo�Unico�dispone�inoltre�che��Fermo� il�disposto�dell'art.�164,�il�Ministero,�d'intesa�con�il�Ministero�dell'Ambiente�e� con�la�regione,�puo�adottare�misure�di�recupero�e�riqualificazione�dei�beni�tute- lati�a�norma�di�questo�titolo�i�cui�valori�siano�stati�comunque�compromessi�.� Il�sistema�delineato�dalla�legislazione�del�1939�presenta�aspetti�di�note- vole�rilevanza:�a)�mantiene�il�carattere�discrezionale/doveroso�dell'attivita�di� intervento�contro�l'abusivismo;�b)�individua�un�meccanismo�di�finanzia- mento�dell'attivita�attraverso�l'appropriazione�coattiva�di�una�somma�corri- spondente�al�divario�economico�tra�quanto�il�privato�ha�acquistato�in�termini� di�arricchimento�con�l'abuso�e/o�quanto�viene�svalutato�il�sito�tutelato;�il� che�significa�che�l'abusivismo�edilizio�viene�svuotato�attraverso�la�sanzione� di�tutti�i�suoi�vantaggi�economici.� La�Cassazione�a�Sezioni�Unite,�in�occasione�di�una�vertenza�che�riguar- dava�la�prescrizione�del�credito�dell'amministrazione�pubblica,�ha�avuto� modo�di�spiegare�che�l'attivita�prevista�dall'articolo�15�della�legge�n.�1497� del�1939�(oggi�art.�164�del�T.U.)�non�e�semplice�applicazione�di�sanzioni�ma� vera�e�propria�cura�di�interessi�pubblici�e�tutela�del�paesaggio.�Sulla�base�di� questa�legislazione,�attraverso�il�meccanismo�della�sanzione,�il�Ministero�per� i�beni�e�le�attivita�culturali�(si�spera�in�concorso�con�il�Ministero�dell'am- biente�e�con�le�regioni)�puo�perseguire�il�totale�risarcimento�del�danno,�nel� senso�che�il�costo�del�risanamento�ambientale�resta�tutto�a�carico�del�privato,� eliminandosi�per�questa�via�l'incentivo�economico�all'attivita�abusiva.� Esistono�poi�i�condoni�edilizi,�la�cui�valenza�ed�effettiva�operativita�e� tuttora�al�vaglio�della�Corte�Costituzionale.�Ma�anche�qui�^comunque�vada� a�finire�la�vertenza�di�legittimita�costituzionale�^occorre�correlare�la�disci- plina�dei�condoni�alle�discipline�generali�sopra�richiamate.�E�il�compito�non� appare,�ad�una�prima�valutazione,�facile.� Ci�si�chiede�a�questo�punto�cosa�possa�fare�di�serio�l'Avvocatura�dello� Stato�in�questo�settore.�Puo�fare�quello�che�dovrebbe�fare�un�buon�avvocato,� mettere�sullo�stesso�tavolo�i�tre�ministeri�e,�ognuno�per�la�sua�parte,�indurli� a�ragionare�ed�operare�insieme.� Sul�piano�operativo�va�detto�con�chiarezza�che�per�determinati�abusi� non�ci�sono�altre�possibilita�:�con�tutte�le�difficolta�e�le�opposizioni,�occorre� procedere�alla�demolizioni,�perche�si�tratta�di�obbrobri,�di�follie�del� momento;�sono�state�realizzate�ed�adesso�si�devono�eliminare,�e�questo�si� puo�e�si�deve�fare,�anche�se�con�molta�fatica.� Il�problema�grosso�riguarda�invece�tutti�i�microabusi,�tutto�il�sistema� abusivo�che�e�sparso�nel�territorio�e�che�non�appare�possibile�eliminare�d'un� colpo,�senza�oggettivi�costi,�anche�sociali.�Ed�in�questo�settore�occorre�riba- dire�con�chiarezza�che�l'unico�modo�per�avere�una�sanatoria�passa�per�il� sistema�delle�pianificazioni:�piani�di�risanamento,�di�riqualificazione,�piani� dei�parchi�^chiamateli�come�volete�^ma�comunque�piani�territoriali.� A�questo�punto�^e�mi�avvio�a�concludere�^ci�accorgiamo�che�il�Mini- stero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�non�ha�solo�risorse�ma�anche� alcune�norme�che�consentono�l'acquisizione�gratuita�delle�aree�e�delle�stesse� costruzioni.�Abbiamo�una�serie�di�altre�norme,�che�valgono�per�i�beni�paesi- stici�e�per�le�stesse�aree�protette,�che�consentono�di�dire�ai�privati�che,�se� TEMI�ISTITUZIONALI� vogliono�risanare,�se�vogliono�fare�il�condono,�devono�pagare�l'intero�costo� del�piano,�l'intera�infrastruttura�pubblica�che�serve�a�dare�a�quel�territorio� un�assetto�decente.�Abbiamo,�infine,�anche�gli�strumenti�per�impedire�che�il� meccanismo�delle�opere�abusive�si�riproduca,�perche�abbiamo�la�possibilita� di�inserire�i�vincoli�e�le�sanatorie�nei�piani�regolatori�comunali.�Il�vero�nodo� che�dovremmo�sciogliere�e�che�si�tratta�di�quattro�discipline�(aggiungendo� alle�tre�discipline�dei�ministeri�la�quarta�disciplina,�quella�dell'urbanistica,� delle�regioni)�che�non�dialogano.�Per�avere�risultati�questi�distinti�sistemi� nomativi�ed�organizzativi�devono�invece�necessariamente�dialogare.�Proba- bilmente�avremo�delle�difficolta�notevoli,�perche�le�regioni�non�hanno� nessuna�voglia�di�fare�condoni�e/o�spartire�con�amministrazioni�diverse�il� governo�del�territorio.�In�alcune�aree�sara�possibile�dialogare,�in�altre�forse� no,�ma�questa�e�l'unica�via�che�consente�all'amministrazione�di�dare�una� risposta�responsabile�e�diffusa�al�problema.� Pur�essendo�un�avvocato,�continuo�infatti�a�privilegiare�l'azione�ammini- strativa.�Le�azioni�giudiziarie�servono�a�poco,�sono�importanti�in�certi� momenti,�ma�non�si�possono�perseguire�in�via�giudiziaria�tutti�gli�abusivismi.� In�questo�settore�l'Avvocatura�dello�Stato�deve�mettersi�al�servizio�dell'ammi- nistrazione�e�valorizzare�il�dialogo�istituzionale�che�normalmente�mantiene� con�i�ministeri�interessati�e�con�le�stesse�regioni�in�sede�di�Conferenza�perma- nente,�per�creare,�almeno�a�livello�statale,�una�ragionevole�linea�comune�di� approccio,�privilegiando�quelle�attivita�e�quel�coordinamento�che�portano� giorno�dopo�giorno,�in�modo�quasi�automatico,�risultati�concreti.�Altrimenti� non�vedo�prospettive�e�l'abusivismo�crescera�perche�la�spinta�di�fondo�e�note- vole.�Sul�piano�economico,�un�terreno�agricolo�non�vale�niente;�se�su�quel� terreno�si�costruisce�qualsiasi�cosa,�quel�terreno�vale�di�gran�lunga�di�piu�.� Non�abbiamo�altra�prospettiva�che�prendere�atto�di�questo�processo�econo- mico�e�governarlo,�con�intelligenza,�moderazione,�ma�anche�con�forza.� O�facciamo�qualcosa�che�concretamente�renda�non�conveniente�l'attivita� abusiva�o�condoni�si�susseguiranno�l'uno�dopo�l'altro,�perche�l'abusivismo� mantiene�nell'assetto�della�societa�italiana�forti�valenze�strutturali.� L'interesse�di�questo�seminario�di�studio�e�nel�tentativo�di�inventare� insieme�strumenti�giuridici�ed�amministrativi,�che�consentano�agli�organismi� statali�e�regionali�di�coordinarsi�verso�un�obiettivo,�che�giustamente�e�stato� posto�dal�Ministro�dell'ambiente�come�primario:�che almeno nelle aree pro- tette l'abusivismo sia un ricordo.�Ma�per�fare�questo�occorre�mettere�in�can- tiere�molte�attivita�amministrative�e�tecniche,�tenendo�ben�presente�che�sul� piano�giuridico�le�aree�protette,�regionali�e�nazionali,�sono�qualificate�pae- saggio ai�sensi�della�legge�Galasso,�aree sensibili per�le�Infrastrutture�e�territo- rio per�le�regioni�ed�i�comuni;�il�concorso�di�norme,�di�procedimenti�e�di� autorita�ed�interventi�incidono�^si�voglia�o�no�^sullo�stesso�oggetto.� Giorgio Cesari. L'esercizio�delle�azioni�giudiziarie�per�il�risarcimento�dei� danni�all'ambiente,�previste�dall'articolo�18�della�legge�6�luglio�1986,�n.�349,� presuppone�lo�svolgimento�di�una�elaborata�attivita�istruttoria,�diretta�a� dimostrare�gli�effetti�di�uno�o�piu�comportamenti�illeciti�sulle�risorse�ambien- tali�ed�a�consentire�la�valutazione�economica�di�tali�effetti.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�danno�all'ambiente�costituisce�infatti�una�fattispecie�particolarmente� innovativa�di�danno�civile,�la�cui�azione�di�risarcimento,�attribuita�alla�com- petenza�del�Ministero�dell'ambiente,�richiede�la�contestuale�valutazione�di� una�serie�di�aspetti�di�carattere�giuridico,�scientifico�ed�economico.� Al�riguardo,�le�numerose�criticita�emerse�in�sede�di�applicazione�dell'isti- tuto�possono�ritenersi�un�chiaro�sintomo�dell'impossibilita�di�addivenire�a� soddisfacenti�risultati,�in�termini�di�ammissione�al�risarcimento,�senza�l'orga- nizzazione�di�un�efficace�sistema�di�coordinamento�delle�amministrazioni� preposte�ad�effettuare�tale�complessa�attivita�istruttoria.� In�tale�quadro,�l'Agenzia�nazionale�per�la�protezione�dell'ambiente�ed�i� servizi�tecnici�ha�avviato,�da�alcuni�anni,�una�attivita�di�sistematica�collabo- razione�con�il�Ministero�dell'ambiente�e,�su�richiesta�del�Ministero,�con�le� Avvocature�Distrettuali�dello�Stato,�al�fine�di�fornire�il�supporto�tecnico- scientifico�necessario�all'esercizio�delle�azioni�di�risarcimento.� In�particolare,�l'A.P.A.T.,�nell'esercizio�dell'ordinaria�attivita�di�supporto� effettuata�a�beneficio�del�Ministero�dell'ambiente�ai�sensi�del�d.P.R.�n.�207� del�2002,�provvede,�su�richiesta,�a�raccogliere�ed�elaborare�i�dati�e�le�informa- zioni�utili�ad�inquadrare,�sotto�il�profilo�scientifico�e�giuridico,�tutti�i�casi�di� danno�ambientale�che�lo�stesso�Ministero�decida�di�sottoporre�all'Agenzia.� A�seguito�di�tale�istruttoria�e�elaborata�una�relazione�avente�ad�oggetto� la�descrizione�del�danno�verificatosi�in�ogni�singolo�caso�di�specie�e�l'indivi- duazione�del�sistema�da�utilizzare�per�la�quantificazione�del�relativo�risarci- mento.� Piu�precisamente,�l'A.P.A.T.�presenta�inizialmente�al�Ministero�una� relazione�di�tipo�preliminare,�diretta�a�fornire�tutti�gli�elementi�utili�a�deci- dere�in�merito�all'opportunita�di�esercitare�l'azione�di�danno,�attraverso�la� costituzione�di�parte�civile�in�un�processo�penale�o�l'avvio�di�un�apposito� processo�civile.�Nel�caso�in�cui�il�Ministero�decida�di�esercitare�l'azione�giudi- ziaria�di�risarcimento,�l'Agenzia�provvede�poi�a�fornire�un�costante�supporto� alle�Avvocature�Distrettuali�dello�Stato�competenti�per�la�gestione�della� vicenda�processuale.� Ai�fini�di�un�piu�efficace�esercizio�dell'azione�l'Agenzia�ha�inoltre� espresso�la�propria�disponibilita�a�designare�i�nominativi�dei�propri�esperti� affinche�il�Ministero�possa,�se�opportuno,�nominare�nel�processo�uno�o�piu� consulenti�tecnici�incaricati�di�illustrare�le�relazioni�predisposte.� Tra�i�numerosi�casi�in�cui�l'Agenzia�ha�coadiuvato�il�Ministero�e�l'Avvo- catura�dello�Stato,�si�possono�citare,�a�titolo�di�esempio,�i�processi�in�corso� per�l'inquinamento�del�lago�Maggiore�da�DDT,�per�l'esplosione�di�un� impianto�di�sostanze�tossiche�nello�stabilimento�Farmoplant�di�Massa,�per� l'inquinamento�prodotto�dal�petrolchimico�di�Brindisi�e�per�l'inquinamento� idrico�causato�dallo�stabilimento�Acetati�di�Verbania.� Tale�sistema�di�supporto�e�di�collaborazione�nei�confronti�degli�organi� competenti�ad�esercitare�le�azioni�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�si� propone,�in�primo�luogo,�di�superare�le�criticita�da�tempo�emerse�nell'appli- cazione�dell'articolo�18�della�citata�legge�n.�349/86�e�di�consentire�una�valu- tazione�coordinata�di�tutti�gli�aspetti�giuridici,�scientifici�ed�economici�della� fattispecie�in�oggetto.� TEMI�ISTITUZIONALI� Al�riguardo,�si�ritiene�inoltre�opportuno�individuare�apposite�forme�di� collaborazione�con�gli�altri�enti�a�cui�l'ordinamento�assegna�competenze�in� materia�di�accertamento�delle�violazioni�ambientali�e�di�valutazione�dei�rela- tivi�danni.� L'A.P.A.T.�ha�pertanto�provveduto�ad�attivare�una�serie�di�contatti,�anche� attraverso�appositi�strumenti�convenzionali,�con�alcune�A.R.P.A.�(Agenzie� regionali�per�la�tutela�dell'ambiente),�incaricate�exlege di�supportare�le�autorita� locali�nelle�azioni�di�danno�ambientale,�con�alcuni�Enti-Parco,�titolari�dell'a- zione�di�danno�ambientale�sulla�base�della�legge�quadro�sulle�aree� protette,�e�con�il�Corpo�Forestale�dello�Stato,�titolare�di�importanti�funzioni�di� controllo�sulle�violazioni�della�normativa�ambientale.� Attesa�peraltro�la�complessita�e�la�natura�multidisciplinare�degli�aspetti� che�assumono�rilievo�ai�fini�dell'istruttoria�di�accertamento�e�di�valutazione� del�danno�ambientale,�si�ravvisa�frequentemente�l'opportunita�di�sviluppare� una�adeguata�elaborazione�teorica�dei�concetti�di��danno�,��ambiente�,� �risarcimento�,��ripristino��e�di�altri�importanti�elementi�della�fattispecie�di� cui�all'articolo�18�della�legge�n.�349/86.�Si�ravvisa�inoltre�l'esigenza�di�preci- sare�i�rapporti�tra�danno�all'ambiente�ad�altre�ipotesi�affini,�come�il�danno� al�paesaggio�o�il�danno�alla�salubrita�di�un�territorio.� A�tal�proposito�l'A.P.A.T.�ha�intrapreso,�in�aggiunta�alle�ordinarie�atti- vita�di�supporto�operativo,�una�serie�di�studi�e�approfondimenti�aventi�ad� oggetto�i�piu�rilevanti�aspetti�giuridici,�scientifici�ed�economici�del�risarci- mento�del�danno�ambientale.� Tale�opera,�per�la�quale�sono�altres|�attivate�forme�di�collaborazione�con� pubbliche�amministrazioni�ed�istituti�scientifici,�si�propone,�in�particolare,� di�fornire�a�tutti�gli�enti�competenti�in�materia�di�danno�ambientale�gli�stru- menti�teorici�e�gli�orientamenti�interpretativi�piu�utili�a�sviluppare�una� attenta�riflessione�sul�tema,�anche�attraverso�la�pubblicazione�di�studi�edi� relazioni�e�l'organizzazione�di�occasioni�di�confronto�e�di�approfondimento.� Gianpaolo Polizzi. Quello�che�abbiamo�voluto�fare�oggi�e�l'incontro�tra� due�culture,�la�cultura�gestionale�operativa�del�Ministero�e�quella�processuale� degli�avvocati�dello�Stato:�su�un�comune�terreno,�giuridico�istituzionale,� siamo�portatori�di�due�distinte�esperienze�che�possono�realizzare�una�perfetta� simbiosi.�Se�per�noi�avvocati�dello�Stato�e�fondamentale�conoscere�la�natura� e�la�condotta�del�nostro�cliente,�per�il�nostro�cliente,�per�il�Ministero�e� l'A.P.A.T.,�per�tutte�le�Amministrazioni�che�noi�difendiamo,�a�mio�avviso,e� necessario�sapere�come�lavora�il�loro�avvocato;�e�noi�siamo�il�loro�avvocato.� Oggi�piu�che�mai�l'operato�della�Pubblica�Amministrazione�si�deve�quo- tidianamente�misurare�con�la�realta�giurisdizionale,�che�da�una�parte�verifica� la�legittimita�dell'operato�dell'amministrazione�e�d'altra�parte�si�adopera�per� realizzare�quegli�stessi�fini�che�l'amministrazione�si�propone.�In�questo� ambito�tra�amministrazione�e�giurisdizione�direi�che�l'Avvocatura�dello�Stato� puo�essere�il braccio armato della�politica�del�Ministero�e�della�politica�del- l'Amministrazione�dello�Stato�in�generale,�nei�tribunali�e�in�tutte�le�corti�del� Paese�ed�anche�nelle�corti�internazionali,�quale�la�Corte�di�Giustizia�del- l'Unione�Europea.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�problema�pratico�che�ci�poniamo�tutti�i�giorni�come�avvocati�dello� Stato�e��che�molto�spesso�questo�braccio�armato�non�sa�per�cosa�combatte;� e��un�braccio�che�combatte�un�po��da�solo,�senza�avere�una�testa,�senza�sapere� per�che�cosa�si�sta�battendo,�perche�spesso�lo�scambio�di�informazioni�tra� cliente�e�avvocato�e��talmente�deficitario�da�far�s|��che�l'avvocato�vada�in�giu- dizio�senza�sapere�bene�cosa�si�deve�fare.�Il�prof.�Guarino�una�volta�in�un� convegno�disse�che�il�difensore�di�un�privato�ha�un�grosso�vantaggio�rispetto� al�difensore�della�parte�pubblica:�che�il�suo�cliente,�il�privato,�notte�e�giorno� pensa�alla�sua�causa,�si�ingegna�per�trovare�altre�questioni,�altri�argomenti,� ulteriori�elementi,�telefona�all'avvocato�che�ha�cos|��un�supporto�continuo;� l'avvocato�dello�Stato,�in�genere,�si�trova�in�una�situazione�inversa;�spesso� nel�difendere�una�causa�non�sa�nemmeno�perche�il�provvedimento�oggetto� di�controversia�sia�stato�adottato,�non�sa�neanche�chi�e��il�proprio�cliente,� non�lo�ha�mai�visto�in�faccia.� Se�questa�e��la�situazione�e��necessaria�un'organizzazione,�un�coordina- mento�del�nostro�lavoro�che�possa�dare�dei�risultati�proficui.�Noi�abbiamo� elaborato�con�la�dottoressa�Renella�una�bozza�di�circolare,�che�adesso�e�� all'esame�del�capo�di�gabinetto,�per�illustrare�a�tutti�i�dipartimenti,�a�tutti�i� servizi�del�Ministero�dell'ambiente,�quali�sono�le�esigenze�piu��sentite�dagli� avvocati�dello�Stato�per�poter�svolgere�piu��adeguatamente�la�loro�attivita��.� Quello�che�voglio�sottolineare�e��la�necessita��che�nel�momento�stesso�in�cui,� presso�l'Avvocatura�dello�Stato�o�nell'ambito�del�Ministero,�viene�acquisita� l'informazione�della�pendenza�di�un�giudizio�civile,�penale,�amministrativo,� subito�debbono�essere�individuati�da�una�parte�l'avvocato�incaricato�della� trattazione�dell'�affare,�e�dall'altra�parte�il�funzionario,�la�direzione�generale,� il�responsabile�del�procedimento,�perche�tra�questi�due�soggetti�ci�possa� essere�quel�dialogo�immediato,�proficuo,�simile�a�quello�che�di�solito�c'e��tra� cliente�ed�avvocato.� Per�quanto�riguarda�l'Avvocatura�dello�Stato,�nella�attuale�fase�organiz- zativa�nel�nostro�Istituto,�abbiamo�predisposto�dei�moduli�in�cui,�nel� momento�stesso�in�cui�un�atto�introduttivo�di�un�giudizio�viene�trasmesso� all'amministrazione,�e��segnato�nella�lettera�di�trasmissione�non�solo�il�nome� dell'avvocato,�ma�persino�la�sua�e-mai! personale,�alla�quale�e��possibile�dare� una�risposta�immediata.�Noi�ci�auguriamo�che�qualcosa�del�genere�venga� fatto�anche�da�parte�dell'amministrazione�perche�potrebbe�essere�molto� importante�anche�per�noi.�Poter�conoscere�direttamente�e�parlare�immediata- mente�con�il�funzionario�responsabile�consente�all'avvocato�di�comprendere� immediatamente�la�posizione�dell'amministrazione,�anziche�doverla�dedurre,� come�talvolta�e��accaduto,�dagli�scritti�dell'avversario.�Questa�conoscenza�e�� fondamentale�per�le�sorti�del�processo�perche�in�questa�sede�la�voce�dell'Av- vocatura�dello�Stato�non�e��paritaria�rispetto�a�quella�degli�avvocati�privati,� perche�i�giudici�sanno�che�noi�siamo�portatori�e�difensori�dell'interesse�pub- blico�e�quindi�quando�una�cosa�viene�detta�dall'avvocato�dello�Stato�il�giu- dice�e��portato�a�ritenerla�corretta�e�ad�ascoltarla.�Solo�e��che�noi�dobbiamo� essere�messi�in�grado�di�dire�qualcosa�che�effettivamente�provenga�dal�nostro� cliente.� Se�tutto�questo�e��vero�per�ogni�amministrazione,�tanto�piu��vale�per�il� Ministero�dell'ambiente�la�cui�materia�presenta�dei�profili�di�tecnicismo�estre- TEMI ISTITUZIONALI mamente elaborati, che debbono essere spiegati al giudice, anche e soprat- tutto dall'angolo di visuale dell'amministrazione. Ci siamo spesso trovati, infatti, con dei giudizi civili e amministrativi in cui degli aspetti tecnici erano veramente delicati, veramente complessi e abbiamo avuto bisogno di poterli spiegare al giudice in un linguaggio che fosse comprensibile a giuristi. Per quanto riguarda il giudizio penale, credo che si possa fare del modello veneziano, quello adottato dall'Avvocatura distrettuale di Venezia in occasione del processo per Porto Marghera, un modello esportabile in altri ambiti locali. Per questo l'assistenza tecnica dell'A.P.A.T. e la collabora- zione del Ministero diventano indubbiamente essenziali. Bisogna, d'altronde, riconoscere che fino ad oggi e� mancata un'attenzione particolare alla tema- tica del risarcimento del danno ambientale. L'intendimento dell'Avvocatura dello Stato, recentemente passata attraverso processi di ristrutturazione che hanno consentito di concentrare questa materia su un gruppo ristretto di avvocati, e� quello di dare un significativo impulso a questa azione. EE vero che la prevenzione e� piu� importante della repressione, ma noi sappiamo anche che soltanto eliminando l'incentivo costituito per i soggetti inquinanti dalla possibilita� di farla franca, di non pagare mai nulla per attentati a quella risorsa fondamentale, che e� la risorsa ambiente, eliminare questo incentivo alla devianza, significa veramente ridurre alla base l'interesse che questi soggetti possono avere a creare situazioni di inquinamento. Ecco quindi l'importanza di seguire questo modello gia� sperimentato dall'Avvocatura di Venezia e la necessita� di costituire nuclei operativi locali. Sappiamo che le realta� forti di danno ambientale, emerse nell'ultimo anno, sono variamente diffuse sul territorio nazionale; il nord-est e il nord-ovest sono particolarmente sensibili e quindi hanno avviato procedure di repres- sione e risarcimento; il sud e� per il momento poco sensibile. Data questa realta� noi possiamo cominciare con il garantire questi processi penali nelle sedi in cui questi processi si fanno. Ma questi processi si fanno solo se c'e� un'adeguata preparazione, e qui e� importante che il Ministero dell'ambiente conosca come funziona l'Avvoca- tura dello Stato ed il suo raccordo istituzionale con la Presidenza del Consi- glio dei Ministri. L'intervento della parte civile nel processo penale avviene nel momento in cui, accertata la situazione di fatto che ha determinato la nascita del processo penale, la valutazione di particolare rilevanza di questi fenomeni fa s|� che venga richiesta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri l'autorizzazione alla costituzione di parte civile. Quindi non basta avere notizia di un processo penale, dobbiamo saperlo con largo anticipo, per poter poi sollecitare le valutazioni dei tecnici e, sulla base di quelle, chiedere alla Presidenza del Consiglio di manifestare la volonta� politica di intervenire in questi processi penali. Ecco la ragione di un raccordo necessario e tempe- stivo in tutte queste operazioni, preliminari all'instaurarsi del dibattimento penale. Per quanto riguarda il contenzioso comunitario, l'Avvocatura dello Stato, nel momento in cui, attraverso la notificazione, ha notizia di un proce- dimento pendente davanti alla Corte di Giustizia ^sia esso un procedimento di infrazione o un procedimento per l'interpretazione di una normativa RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� richiesta�da�un�giudice�di�uno�Stato�membro�della�Comunita�Europea�^ha� bisogno�celermente�di�sapere�qual�e�la�posizione�del�Ministero.�Altrimenti�si� corre�il�rischio�di�andare�a�Lussemburgo�senza�sapere�esattamente�qual�e� l'orientamento�politico�a�cui�si�e�ispirata�la�politica�di�settore�del�Governo� Italiano,�rischiando�talvolta�condanne�o�interpretazioni�sfavorevoli,�che� potrebbero�essere�anche�attenuate�con�una�condotta�piu�consapevole.�Spesso� la�politica�nazionale�infatti�si�muove�per�ragioni,�anche�implicite,�che,�forse,� varrebbe�la�pena�sottolineare�nelle�difese�innanzi�al�giudice�comunitario,� non�fosse�altro�per�indicare�i�reali�problemi�che�alcune�linee�dell'Unione� Europea�possono�recare�a�tradizionali�vischiosita�esistenti�in�tutti�gli�Stati� membri.� Giuseppe Novaresi. L'ampiezza�dei�riferimenti�ai�profili�istituzionali�del� danno�ambientale,�operata�dai�relatori�che�mi�hanno�preceduto,�mi�consente� di�svolgere�qualche�osservazione�privilegiando�un'esperienza�professionale� che�mi�vede�impegnato�proprio�in�questo�periodo.� Mi�riferisco�ad�un�ricorso�pendente�dinanzi�al�T.A.R.�Liguria�in�cui� risultano�impugnati�i�provvedimenti�adottati�da�una�Conferenza�di�servizi� istituita�presso�il�Ministero�dell'ambiente�che�ha�autorizzato�il�dragaggio�del� Porto�della�Spezia.� Apparentemente�potrebbe�dubitarsi�della�pertinenza�di�una�vicenda� giurisdizionale�amministrativa�rispetto�alla�tematica�del�danno�ambientale,� ma�confido�che�le�riflessioni�che�mi�accingo�a�svolgere�possano�essere�consi- derate�come�qualcosa�di�simile�ad�appunti�per�la�discussione,�utili�a�segnalare� problematiche�che�spesso�corrono�il�rischio�di�rimanere�nell'ombra.� L'esposizione�non�si�prefigge�di�risultare�particolarmente�organica�ma� aspira�solo�segnalare�l'opportunita�di�un�dibattito�non�ortodosso�sull'argo- mento.� Dragaggio�del�Porto�della�Spezia,�dicevo.� Il�Porto�della�Spezia�e�qualificato�dalla�legge�(v.�art.�4�legge�84/1994)� porto�di�rilevanza�internazionale�ed,�in�Italia,�per�movimentazione�di�merci� e�secondo�solo�al�porto�di�Genova,�collocandosi�ai�primi�posti�nell'ambito� del�Mediterraneo.� Come�in�tutti�i�porti,�anche�alla�Spezia,�periodicamente�e�necessario� realizzare�il�dragaggio�dei�fondali�per�assicurare�il�mantenimento�di�una� profondita�degli�stessi�che�consenta�le�manovre�navali�in�condizioni�di�agibi- lita�e�di�sicurezza.� La�competenza�alla�realizzazione�del�dragaggio�spetta�^nei�porti�in�cui� sono�istituite�^alle�Autorita�Portuali�ex art.�6�comma�b) dellaleggen.�84/1994.� Tuttavia�il�Porto�della�Spezia,�cos|�come�altri�importanti�porti�italiani� (Piombino,�Venezia,�Napoli,�Brindisi,�Taranto)�e�stato�individuato�dalla�legge� n.�426/1998�sito�inquinato�da�sottoporre�ad�intervento�di�bonifica�di�rilievo� nazionale.� Tale�particolare�situazione�ha�determinato�un'oggettiva�incertezza�in� ordine�all'individuazione�delle�procedure�da�seguire�per�la�realizzazione�del� dragaggio,�atteso�che�nell'ordinamento�non�e�prevista�alcuna�normativa�di� coordinamento�fra�gli�interventi�di�bonifica�(definiti�obbligatori�dalla�legge)� TEMI�ISTITUZIONALI� ed�un�intervento�sui�fondali�definibile�in�termini�di�manutenzione�ordinaria�e� straordinaria�dell'ambito�portuale�che,�a�sua�volta,�presenta�caratteristiche� di�doverosita�giuridica.� Il�Ministero�dell'ambiente�ha�ritenuto�di�affrontare�pragmaticamente�la� problematica,�acquisendo�nell'ambito�di�una�conferenza�istruttoria�aperta� alla�partecipazione�di�vari�enti�locali,�associazioni,�utenti�portuali�e�qualifi- cati�organi�tecnici,�contributi�collaborativi�poi�trasfusi�in�una�conferenza� decisoria�strutturata�secondo�lo�schema�previsto�dall'art.�15�del�D.M.� n.�471/1999,�e�quindi,�con�la�partecipazione,�oltre�che�del�Ministero�dell'am- biente�anche�dei�Ministeri�dell'industria,�della�salute�e�della�Regione�Liguria.� Il�risultato�finale�si�e�compendiato�in�un�provvedimento�amministrativo� (la�cui�natura�giuridica�e�di�ardua�qualificazione)�che�ha�autorizzato�l'Auto- rita�Portuale�all'attivazione�del�procedimento�finalizzato�alla�realizzazione� del�dragaggio,�subordinando�^tuttavia�^l'intervento�all'osservanza�di�una� lunga�ed�impegnativa�serie�di�prescrizioni�tecniche,�volte�a�garantire�la�tutela� dell'ambiente�marino.� Avverso�tale�autorizzazione�e�stato�proposto�ricorso�al�T.A.R.�Liguria� da�parte�di�un'associazione�ambientalista�e�di�un�comitato�locale�nel�cui� ambito�si�registra�la�presenza�di�personaggi�politici�particolarmente�cono- sciuti�e�che�rivestono�incarichi�istituzionali�di�assoluto�rilievo.� Tale�schieramento�di�forze�che�ha�potuto�disporre�di�un�facile�e�continuo� accesso�ai�mezzi�di�comunicazione�e�riuscito�a�deviare�l'attenzione�rispetto� ad�un�problema�di�legittimita�dell'azione�amministrativa�(delicato�sin�che�si� vuole�ma�comunque�ricompresso�in�un�alveo�di�ordinarieta�)�trasformandolo� ideologicamente�in�una�contrapposizione�tra��buoni�e�cattivi�,�in�cuila� seconda�aggettivazione�spetta�sempre�e�comunque�alle�Amministrazioni� pubbliche�che�faticosamente�(ed�istituzionalmente)�cercano�di�perseguire�un� difficile�equilibrio�fra�tutela�dell'ambiente�e�prosecuzione�dell'attivita�produt- tiva.� La�distinzione�manichea�cui�ho�appena�fatto�riferimento�e�che�potrebbe� apparire�per�un�verso�ingenua�e�per�l'altro�eccessiva,�in�realta�si�riscontra� con�assoluta�frequenza�a�margine�delle�vicende�giudiziali�in�cui�risultino� coinvolte�tematiche�ambientali�confliggenti�con�assetti�imprenditoriali�ed� occupazionali�a�rischio�di�recessione.� L'Avvocatura�dello�Stato�che�nel�giudizio�ha�assunto�la�difesa�dei�tre� Ministeri�intimati,�oltre�che�dell'Autorita�Portuale,�ha�scontato�pienamente� tali�contraddizioni�venendole�paradossalmente�rimproverato�dai�ricorrenti� un�eccesso�di�impegno�difensivo.� In�modo�^se�possibile�^ancora�piu�curioso�si�e�verificato�nel�medesimo� contesto�temporale�un�particolare�apprezzamento�nei�confronti�dell'Avvoca- tura�dello�Stato,�costituita�parte�civile�nel�processo�penale�avente�ad�oggetto� gravi�reati�ambientali�realizzati�nell'ambito�della�gestione�della�discarica�di� Pitelli�che�e�probabilmente�la�principale�discarica�a�servizio�del�Comune�della� Spezia.� L'alternanza�di�valutazioni�positive�e�negative�indirizzate�all'organo�di� difesa�tecnica�e�sintomo�di�una�contraddizione�complessiva�ordinamentale� che�difficilmente�riesce�ad�imporsi�con�sufficiente�chiarezza�all'attenzione� delle�Istituzioni.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Assume�carattere�paradigmatico�la�riflessione�in�ordine�ai�soggetti�vero- similmente�responsabili�dell'inquinamento�del�Golfo�della�Spezia.� Oltre�ad�una�serie�di�fattori�inquinanti�di�difficile�individuazione,�un� ruolo�rilevante�dovrebbe�essere�attribuito�alle�modalita�gestionali�della�disca- rica�pubblica�di�Pitelli,�all'attivita�di�un'importante�centrale�dell'ENEL�e,� secondo�recenti�notizie�di�stampa,�anche�all'attivita�dell'Arsenale�Militare.� Ne�deriva�dunque�un�panorama�in�cui�a�concorrere�alla�realizzazione�di� un�ampio�scenario�di�danno�ambientale�hanno�partecipato,�con�vario�grado� di�intensita�,�imprese�pubbliche�o�comunque�imprese�nelle�quali�la�partecipa- zione�pubblica�ha�ancora�un'importanza�notevole,�enti�locali�e�persino� amministrazioni�statali.� Si�pone�allora�un�problema�preliminare�nell'affrontare�la�tematica�del� danno�ambientale�che�^necessariamente�^impone�di�calare�quel�velo� dell'ipocrisia�che�condiziona�ampia�parte�del�dibattito�e�della�discussione�sui� rimedi�da�assumere�per�contrastare�modalita�di�gestione�del�territorio� produttive�di�effetti�ambientali�dannosi.� Detto�in�altri�termini�si�dovrebbe�abbandonare�l'idea�^velleitaria�^che� solo�i�privati�siano�responsabili,�con�i�loro�comportamenti,�della�realizza- zione�di�danni�ambientali�e�che�efficaci�misure�di�contenimento�e�di�ripristino� possano�essere�adottate�unicamente�nei�loro�confronti.� La�realta�fattuale�si�incarica�di�smentire�quotidianamente�tale�assunto� ed�evidenzia�in�modo�diffuso�che�le�aggressioni�maggiormente�preoccupanti� nei�confronti�dell'ambiente�si�realizzano�nel�disinteresse�e,�a�volte,�con�l'in- consapevole�collaborazione�di�istituzioni�rappresentative�della�cittadinanza� ovvero�con�enti�la�cui�attivita�non�risulta�ispirata�esclusivamente�a�logiche� di�mercato�e�di�profitto.� Se�l'analisi�appena�svolta�corrisponde�^almeno�parzialmente�^allo� stato�delle�cose�sarebbe�forse�piu�utile�aggiungere�ai�meccanismi�risarcitori� previsti�per�la�tutela�dell'ambiente�ulteriori�sanzioni�finalizzate�ad�introdurre� misure�interdittive�^temporanee�ovvero�permanenti�^nei�confronti�dei�sog- getti�preposti�ad�istituzioni,�enti,�imprese�nei�quali�continui�ad�essere�riscon- trabile�un�ruolo�pubblico.� Pio Giovanni Marrone. L'esperienza�della�Sede�barese�e�caratterizzata� non�solo�e�non�tanto�dall'instaurazione�di�giudizi�per�ottenere,�in�sede�penale� e�civile,�il�ristoro�del�danno�ambientale�provocato�da�fenomeni�di�inquina- mento�connessi�a�processi�produttivi�industriali�(per�tutti�il�caso�Enichem�di� Manfredonia�ed�il�caso�Fibronit�di�Bari),�quanto�piuttosto�dalla�costituzione� di�parte�civile,�in�favore�del�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territo- rio,�in�alcuni�importanti�giudizi�penali�riguardanti�contestazioni�di�reati�di� carattere�edilizio�e�paesaggistico.� Il�Ministero�ha,�infatti,�ritenuto�di�doversi�costituire�parte�civile�allor- quando�l'aggressione�del�territorio�realizzata�in�zone�assoggettate�a�vincolo� paesaggistico,�imposto�dalla�legislazione�statale�e�dalla�legislazione�regionale,� ha�assunto�proporzioni�tali�da�integrare�un�vero�e�proprio�pregiudizio�all'am- biente.�La�particolarita�dei�giudizi�in�questione�e�rappresentata,�in�primo� luogo,�da�una�attivita�edilizia�che�compromette�in�misura�davvero�apprezza- TEMI�ISTITUZIONALI� bile�aree�vincolate�in�zone�per�lo�piu�costiere�(Polignano�a�Mare,�Mola�di� Bari�e�Monopoli)�^ma�non�mancano�esempi�anche�in�zone�boschive�(foresta� Mercadante)�^tanto�da�recare�nocumento�all'ecosistema�dei�siti�interessati.� Tale�aspetto�e�puntualmente�doppiato�da�un�altro,�ancora�piu�peculiare,� consistente�nella�preventiva�autorizzazione�di�dette�trasformazioni�territoriali� (in�genere�lottizzazioni)�da�parte�dell'autorita�amministrativa�locale�con� provvedimenti,�che�sebbene�non�impugnati�dinanzi�al�giudice�amministra- tivo,�in�sede�penale�sono�considerati�contrari�alla�legalita�urbanistica�e�come� tali�idonei�ad�integrare�condotte�criminose,�in�virtu�di�un�orientamento�giuri- sprudenziale�ormai�consolidato�(Cass.,�Sezioni�Unite�Penali,�21�dicembre� 1993).� Si�pone,�allora,�il�problema�della�funzione�e�del�ruolo�che�l'amministra- zione�statale�deve�svolgere�nelle�descritte�ipotesi�che�spesso�vedono�coinvolte� le�amministrazioni�locali�dalle�quali�provengono�i�provvedimenti�autorizza- tivi�di�quelle�trasformazioni,�non�sempre�particolarmente�attente�alla�tutela� dei�valori�ambientali.�Tali�valori,�infatti,�rischiano�di�essere�ulteriormente� pregiudicati�allorquando�i�tempi�di�definizione�del�giudizio�penale�impedi- scono�la�possibilita�di�intervento�immediato�per�la�rimozione�degli�effetti� dannosi�derivanti�dal�processo�edificatorio.� Nei�suddetti�giudizi�penali,�in�cui�si�tenta�di�affermare�l'esistenza�di�una� responsabilita�per�danno�ambientale�connessa�ad�attivita�edilizie�di�vaste� proporzioni�incidenti�in�aree�assoggettate�a�vincolo,�sorge�la�necessita�di�indi- viduare�con�precisione�fin�dall'inizio�del�procedimento�l'entita�e�possibil- mente�l'ammontare�del�danno�ambientale.� Quest'ultimo,�come�e�noto,�pone�problemi�di�non�poco�momento�sotto�il� profilo�probatorio,�atteso�che�la�giurisprudenza�ha�adottato�una�concezione� sostanziale�di�tale�da�danno,�ragion�per�cui�una�volta�spiegata�la�costituzione� di�parte�civile�non�e�sempre�agevole�fornire�la�prova,�in�corso�di�causa,�del� danno�arrecato�all'ambiente,�che�va�quantificato�secondo�i�criteri�dell'art.�18� della�legge�n.�349/86.�Al�riguardo�va�sottolineato�che�nei�giudizi�in�parola� la�quantificazione�del�danno�presuppone�valutazioni�di�natura�squisitamente� tecnica�ed�e�,�quindi,�fondamentale�disporre�tempestivamente�di�consulenze� redatte�da�esperti�individuati�dall'amministrazione,�le�quali�devono�essere� esaminate�nel�corso�del�dibattimento.�In�mancanza�di�tali�elementi�probatori,� occorre�instaurare�un�successivo�giudizio�in�sede�civile�per�la�determinazione� del�danno�all'ambiente,�che�finisce�cos|�col�perdere�le�sue�connotazioni�tipi- che�perche�la�liquidazione�di�quel�danno,�magari�in�via�equitativa�e�a� distanza�di�parecchi�anni,�puo�non�rappresentare�una�riparazione�adeguata� del�bene�leso.� A�cio�si�aggiunga�che�i�reati�ambientali�non�integrano�alcuna�delle� ipotesi�per�cui�il�legislatore�ha�configurato�la�responsabilita�penale�delle� persone�giuridiche�(d.�lgs.�8�giugno�2001�n.�231),�sicche�queste�ultime,�spesso� coinvolte�nei�procedimenti�in�questione,�rispondono�esclusivamente�sul�piano� civile,�con�ogni�intuibile�conseguenza�sul�piano�della�effettivita�della�tutela� del�valore�ambientale.� Ed�ancora�i�procedimenti�descritti,�per�la�entita�della�lesione�arrecata�al� territorio,�vedono�spesso�coinvolte�altre�pubbliche�amministrazioni,�oltre�a� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quella�statale,�nonche�numerose�associazioni�ambientaliste,�cioe��una�pluralita�� di�soggetti�che�hanno�legittimazione�ad�agire�e�a�richiedere�il�ristoro�di�un� danno�che,�se�deve�essere�liquidato�per�equivalente,�rischia�di�rimanere�insod- disfatto�proprio�per�la�entita��delle�somme�richieste.�Appare,�dunque,�singo- lare�che,�in�circa�un�ventennio,�al�progressivo�allargamento,�grazie�soprat- tutto�all'elaborazione�giurisprudenziale,�del�novero�dei�soggetti�pubblici�e� privati�legittimati�ad�agire�per�il�ristoro�del�c.d.�danno�ambientale,�non� abbiano�fatto�seguito�adeguati�interventi�(anche�di�carattere�legislativo)� mirati�ad�assicurare�l'effettivita��della�tutela,�quanto�meno�sul�piano�risarcitorio.� I�problemi�pero��non�nascono�soltanto�in�corso�di�causa:�e��opportuno� segnalare,�infatti,�che�l'azione�per�il�ristoro�del�danno�ambientale,�perlomeno� nell'esperienza�barese,�nasce�il�piu��delle�volte�a�seguito�dell'iniziativa�del- l'autorita��inquirente�penale�e�non�puo��essere�instaurata�prima�dell'udienza� preliminare�cioe��quando�la�lesione�al�bene�protetto�^trasformazione�territo- riale�^e��gia��intervenuta.� Anche�sul�piano�della�prevenzione�^che�costituisce�la�forma�piu��efficace� per�la�tutela�dell'ambiente�^e,�quindi,�nella�fase�iniziale�della�aggressione�al� territorio,�si�pone�l'ineludibile�esigenza�di�un�maggiore�coordinamento�tra� l'Amministrazione�centrale�e�l'Avvocatura�dello�Stato.�Quest'ultima�potrebbe� esperire�l'azione�inibitoria�sul�piano�civile�per�bloccare�l'azione�lesiva�sul� nascere;�ma�per�far�cio��e��necessario�ottenere�in�tempo�reale�o�quasi�informa- zioni�complete.�Le�difficolta��evidentemente�emergono�sotto�un�duplice�pro- filo:�da�un�lato�l'amministrazione�statale,�pur�avvalendosi�in�sede�periferica� del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�difficilmente�riesce�a�monitorare�l'intero� territorio�in�modo�costante,�dall'altro�lato�e��mancata�finora�una�efficace� collaborazione,�sia�pure�sul�piano�del�mero�scambio�di�informazioni,�con�le� autorita��regionali�e�in�genere�locali�cui�la�legge�demanda�i�poteri�di�controllo� piu��penetranti�sul�territorio.�Di�qui�la�necessita��,�ormai�indifferibile,�di�un� migliore�coordinamento�con�le�strutture�ministeriali�e�con�le�autorita��locali� per�esempio�attraverso�la�creazione�di�banche�dati�in�cui�potrebbero�confluire� una�serie�di�informazioni�utili�per�una�piu��corretta�impostazione�della�strate- gia�processuale.� Questi�soltanto�alcuni�degli�spunti�di�riflessione�che�inducono�a�ritenere� ormai�indispensabile�la�piu��stretta�collaborazione�tra�gli�uffici�statali�impe- gnati�ad�assicurare�un�risarcimento�pieno�ed�effettivo�del�danno�ambientale,� per�far�fronte�alla�complessita��delle�fattispecie�descritte:�come�dimostra�un� esempio�emblematico�rappresentato�dal�noto�caso�di��Punta�Perotti�.� Val�la�pena,�quindi,�di�ricordare�i�passaggi�essenziali�della�vicenda� processuale�per�evidenziare�le�problematiche�che�sono�state�poste�all'atten- zione�dell'amministrazione�statale�e�della�difesa�erariale.� Il�giudizio�in�parola�ha�conosciuto�una�fase�cautelare�originata�da�un� sequestro�di�tre�manufatti�di�ragguardevoli�dimensioni,�realizzati�in�forza�di� concessioni�rilasciate�dal�Comune�di�Bari�dopo�l'approvazione�di�due�piani� di�lottizzazione.�I�provvedimenti�autorizzativi�di�detta�trasformazione�edilizia� sono�stati�ritenuti�illegittimi,�nell'ipotesi�accusatoria,�in�quanto�gli�stessi� hanno�abilitato�una�attivita��edificatoria�di�proporzioni�notevoli�in�una�zona� sottoposta�a�vincolo�paesaggistico�dalla�legge�Galasso�e�dalla�legislazione� TEMI�ISTITUZIONALI� regionale.�La�fase�cautelare�e�culminata�con�una�pronuncia�della�Suprema� Corte�del�1997�che,�avendo�ritenuto�la�costruzione�accusatoria�non�assistita� dalfumus,�disponeva�il�dissequestro�delle�opere.� Questa�fase�del�procedimento�non�ha�visto�protagonista�il�Ministero� dell'ambiente�che�si�e�costituito�parte�civile,�unitamente�al�Ministero�per�i� beni�e�le�attivita�culturali,�nel�giudizio�di�merito.�Detto�giudizio�e�stato� definito�in�primo�grado�con�una�sentenza�del�G.I.P.�presso�il�Tribunale�di� Bari�di�assoluzione�degli�imputati�perche�il�fatto�non�costituisce�reato,�con� la�conseguente�irrogazione�della�confisca�dei�suoli�e�dei�manufatti�ivi�esistenti� ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�n.�47/85.� La�decisione�veniva�riformata�dalla�Corte�di�appello�barese�che,�nel� presupposto�della�inesistenza�del�vincolo�paesaggistico,�mandava�assolti�gli� imputati�perche�il�fatto�non�sussiste�disponendo�la�restituzione�degli�immo- bili�agli�aventi�diritto.� Con�sentenza�del�29�gennaio�2001�n.�256�la�Suprema�Corte,�dopo�aver� affermato�la�sussistenza�del�vincolo�e�la�radicale�illegittimita�dei�piani�di� lottizzazione�nonche�delle�concessioni�edilizie�rilasciate�dal�Comune�di�Bari,� cassava�senza�rinvio�la�decisione�dei�giudici�di�appello,�reputando�corretta� la�statuizione�del�giudice�di�primo�grado,�e�disponeva�pertanto�la�definitiva� confisca�dei�fabbricati�ivi�esistenti�e�dei�suoli�inclusi�nei�predetti�piani�di� lottizzazione.� Contrariamente�a�quel�che�si�puo�pensare�la�decisione�della�Corte�di� Cassazione�non�ha�posto�fine�alla�controversia;�anzi�ha�originato,�oltre�a� una�serie�di�controversie�civili,�alcuni�incidenti�di�esecuzione�che�possono� cos|�riassumersi.� Con�un�primo�ricorso�dinanzi�al�G.I.P.�del�citato�Tribunale�il�Comune�di� Bari�ha�chiesto�di�conoscere�se�e�con�quali�modalita�fosse�tenuto�alla�demoli- zione�dei�manufatti.�Con�altri�ricorsi�proposti�dinanzi�alla�Corte�di�appello� le�societa�costruttrici�e�alcuni�soci�hanno�chiesto�la�revoca�della�confisca� disposta�con�la�sentenza�del�29�gennaio�2001,�assumendo�di�essere�terzi� estranei�al�procedimento�penale�e�di�non�aver�apportato�alcun�contributo� alla�realizzazione�materiale�dell'illecito.�La�revoca�della�confisca�e�stata� richiesta�anche�da�altri�soggetti�ed�in�particolare�da�una�societa�proprietaria� di�alcuni�suoli�inseriti�in�uno�dei�due�piani�di�lottizzazione�la�quale,�pur� avendo�acquistato�in�vista�della�futura�edificazione,�di�fatto�nulla�ha�realiz- zato�sui�suoi�terreni�nonche�dall'A.C.I.�che�s'e�visto�confiscare�un�suolo�di� sua�proprieta�senza�aver�dato�alcun�impulso�al�procedimento�di�lottizzazione.� Sollevato�il�conflitto�di�competenza�i�giudizi�sono�stati�rimessi�dinanzi� alla�Corte�di�Cassazione,�la�quale,�con�sentenza�2�aprile�2003�n.�626,�ha�rico- nosciuto�la�competenza�del�G.I.P.�affermando�in�particolare�che�la�confisca� ha�natura�costitutiva�e�come�tale�non�necessita�di�esecuzione�forzata:�di�qui� l'obbligo�del�Comune�di�Bari�di�porre�in�essere�immediatamente�le�attivita� previste�dall'art.�7�della�legge�n.�47�del�1985,�a�tenore�del�quale�l'opera�acqui- sita�deve�essere�demolita�con�ordinanza�del�sindaco�a�spese�dei�responsabili� dell'abuso,�salvo�che,�con�deliberazione�consiliare,�sia�dichiarata�l'esistenza� di�prevalenti�interessi�pubblici�e�sempre�che�l'opera�non�contrasti�con�rile- vanti�interessi�urbanistici�ed�ambientali.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Dopo�la�pronuncia�della�Suprema�Corte�la�vicenda�ha�seguito�un� duplice�binario.�Per�un�verso,�sono�stati�riassunti,�dinanzi�al�Giudice�perle� indagini�preliminari�del�Tribunale�di�Bari,�i�predetti�incidenti�di�esecuzione� ai�quali,�peraltro,�si�sono�aggiunti�quello�proposto�da�soggetti�che�avevano� acquistato�dalle�societa�costruttrici�alcuni�degli�appartamenti�da�realizzare� nonche�quello�proposto�dalla�Agenzia�del�demanio,�patrocinata�dall'Avvoca- tura�dello�Stato,�la�quale�chiede�a�sua�volta�la�revoca�della�confisca�disposta� su�alcuni�suoli�appartenenti�al�patrimonio�statale�anche�essi�inclusi�nei�citati� piani�di�lottizzazione.�Per�altro�verso,�il�Comune�di�Bari,�dopo�alcuni�tenten- namenti�e�dopo�la�ricezione�di�una�formale�diffida�da�parte�della�locale� Soprintendenza�per�i�beni�architettonici�e�per�il�paesaggio,�ha�deciso,�con� delibera�consiliare,�di�procedere�alla�demolizione�dei�manufatti.�All'attualita�,� dopo�circa�otto�anni�dall'inizio�del�procedimento�penale,�i�predetti�giudizi�di� esecuzione�non�sono�ancora�stati�definiti,�mentre�il�Comune�di�Bari�non�ha� dato�corso�alla�demolizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che�le�societa� costruttrici�e�coloro�che�si�affermano�terzi�rispetto�procedimento�penale� minacciano�azioni�risarcitorie�nei�confronti�del�Comune�che�avrebbe�rila- sciato�provvedimenti�autorizzatori�illegittimi�nonche�nei�confronti�della� Soprintendenza�che�avrebbe�omesso�di�vigilare�adeguatamente.� La�vicenda�sembra,�quindi,�ancora�lontano�da�una�composizione�defini- tiva.�Quel�che�pero�e�interessante�notare�e�che�l'amministrazione�statale,�nel� caso�teste�descritto,�ha�svolto�e�continua�a�svolgere�un�ruolo�primario�non� solo�al�livello�giudiziale�ma�anche�a�livello�amministrativo.� Proprio�sul�piano�dell'azione�amministrativa,�infatti,�emergono�gli� aspetti�di�maggiore�interesse�della�questione�trattata,�atteso�che�la�soluzione� giudiziaria�non�ha�finora�consentito�di�raggiungere�una�composizione�defini- tiva�degli�interessi�in�gioco.�Spetta�allora�alla�pubblica�amministrazione� individuare�un�percorso�in�grado�di�contemperare,�in�modo�adeguato�e�in� tempi�accettabili,�le�variegate�istanze�dei�soggetti�protagonisti�del�caso�in� questione.� Nell'ottica�appena�descritta�un�punto�pare�imprescindibile:�non�v'e� dubbio,�infatti,�che�la�demolizione�dei�manufatti�in�questione,�intesa�come� risarcimento�in�forma�specifica�del�danno�arrecato�all'ambiente,�rappresenta� la�strada�maestra�che�il�Ministero�deve�perseguire�nella�cura�degli�interessi� cui�e�per�legge�preposto.� Del�resto�la�ridetta�pronuncia�della�Suprema�Corte�del�2�aprile�2003� afferma�in�termini�perentori�che�spetta�al�Comune�di�Bari�applicare�l'art.�7� della�legge�n.�47/85,�il�quale�impone,�come�si�e�visto,�l'obbligo�di�demoli- zione,�con�ordinanza�sindacale�e�a�spese�dei�responsabili�dell'abuso,�salvo� che,�con�deliberazione�consiliare,�non�venga�dichiarata�l'esistenza�di�preva- lenti�interessi�pubblici�e�sempre�che�l'opera�non�contrasti�con�rilevanti�inte- ressi�urbanistici�e�ambientali.� Partendo�da�tali�premesse,�l'Avvocatura�distrettuale�di�Bari�ha�reso�due� pareri,�trasmessi�anche�al�Ministero�dell'ambiente,�invitando�la�Soprinten- denza�ad�inoltrare�formale�diffida�al�Sindaco�di�Bari�nonche�al�Presidente� della�Giunta�regionale�pugliese�affinche�:�a)�le�predette�autorita�locali,�cia- scuno�per�la�sua�competenza,�provvedessero�ad�annullare�in�via�di�autotutela� TEMI�ISTITUZIONALI� i�provvedimenti�autorizzatori�della�trasformazione�edilizia,�dichiarati�assolu- tamente�illegittimi�fino�ai�limiti�della�illiceita�dalla�Corte�di�Cassazione�con� la�sentenza�del�29�gennaio�2001;�b)�la�predetta�amministrazione�comunale� ponesse�in�essere�senza�indugio�tutte�le�attivita�necessarie�per�la�demolizione� dei�manufatti.� La�diffida�non�e�restata�priva�di�effetto�perche�il�Comune�di�Bari,�con� deliberazione�consiliare�del�7�ottobre�2003,�ha�deciso�di�procedere�alla�demo- lizione�dei�fabbricati,�anche�se�al�momento�non�e�stato�posto�in�essere�alcun� atto�di�significativa�esecuzione�di�quel�provvedimento;�anzi�non�mancano� all'interno�di�quella�amministrazione�comunale�spinte�in�senso�contrarioal� ripristino�dello�stato�dei�luoghi.�Non�e�,�dunque,�difficile�prevedere�ulteriori� ritardi,�se�non�addirittura�veri�e�propri�ripensamenti,�nell'azione�dell'ammini- strazione�locale,�che�rischiano�di�non�risolvere�adeguatamente�i�problemievi- denziati.� Si�tratta,�quindi,�di�vedere�se�e�possibile�individuare�un�percorso�alterna- tivo,�sul�piano�dell'azione�amministrativa,�che�coinvolga�anche�l'amministra- zione�statale.�In�questa�prospettiva�l'Avvocatura�distrettuale�di�Bari�ha� trasmesso�i�citati�pareri�al�Ministero�dell'ambiente�e�al�Ministero�per�i�beni� e�le�attivita�culturali�al�fine�di�consentire�l'eventuale�attivazione�dei�poteri�di� annullamento�e�di�controllo�sostitutivo�del�Governo.� E�possibile,�infatti,�ipotizzare�un�simile�intervento�da�parte�dello�Stato� nei�casi�in�cui�l'amministrazione�locale�rimanga�sostanzialmente�inerte�di� fronte�a�provvedimenti�che�piu�di�una�sentenza�dell'autorita�giudiziaria� dichiara�palesemente�illegittimi�e�lasci�perdurare�la�lesione�ad�un�bene�giuri- dico�costituzionalmente�protetto�come�l'ambiente,�rispetto�al�quale�resi- duano,�anche�a�Costituzione�variata,�peculiari�e�specifiche�competenze�dello� Stato.�E�cio�perche�in�siffatte�ipotesi�rischia�di�essere�addirittura�compro- messa�l'unita�dell'ordinamento�giuridico�intesa�come�garanzia�di�coerenza�e� ragionevolezza�del�sistema�normativo.� Non�e�piu�questione�allora�di�verificare�se�lo�Stato�conserva�ancora�i� poteri�di�annullamento�degli�atti�emessi�dagli�enti�locali,�quanto�piuttosto� prendere�atto�che�nel�nuovo�assetto�costituzionale�lo�Stato�ha�il�diritto- dovere�di�esercitare�il�controllo�sostitutivo�affidatogli�dall'art.�120�della� Costituzione�nelle�forme�e�nei�modi�previsti�dalla�legge�n.�131/2003.�L'eserci- zio�di�tale�potere,�naturalmente,�non�si�concreta�nella�imposizione�all'ente� locale�di�decisioni�adottate�a�livello�centrale,�perche�il�procedimento�previsto� dalla�legge�n.�131/03,�contempla�il�necessario�coinvolgimento�dell'autorita� locale,�la�quale�non�rimane�estranea�al�processo�decisionale.�Cos|�come�non� e�detto�che,�all'esito�dell'esercizio�del�controllo�sostitutivo,�si�debba�pervenire� necessariamente�a�una�soluzione�che�preveda�l'integrale�ripristino�dello�stato� dei�luoghi,�poiche�nell'adozione�del�provvedimento�finale�si�puo�tenere�conto� anche�delle�esigenze�dell'amministrazione�comunale�preoccupata,�come�sie� detto,�di�non�subire�gli�effetti�negativi�nascenti�dalle�preannunciate�azioni�di� risarcimento�danni�da�parte�degli�ex�proprietari�e�degli�immobili�confiscati.� Del�resto,�con�riguardo�alla�demolizione�dei�fabbricati�realizzati�in�zone� di�particolare�valore�ambientale�(in�particolare�la�costiera�amalfitana)�si�rin- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� viene,�come�e�noto,�un�conferimento�al�Ministro�dell'ambiente,�addirittura� con�atto�legislativo�(art.�2�legge�9�dicembre�1998�n.�426),�del�potere�di�con- trollo�sostitutivo�conseguente�all'inerzia�degli�enti�locali.� Emerge,�in�definitiva,�anche�a�Costituzione�variata,�il�ruolo�primario�e� attivo�riconosciuto�dall'ordinamento�al�Ministero�dell'ambiente�per�vincere� la�resistenza�degli�enti�locali�al�ripristino�della�legalita�nelle�aree�in�cui�e� intervenuta�una�trasformazione�territoriale�che�arreca�notevole�pregiudizio� dei�valori�ambientali�protetti.�Se,�dunque,�l'ambiente�costituisce�un�bene� immateriale�unitario�affidato,�in�primo�luogo,�alla�cura�dell'amministrazione� statale,�qualora�esso�riceva�serio�nocumento,�non�puo�sorgere�dubbio�in� ordine�all'estensione�dei�poteri�sostitutivi�del�Ministero,�da�esercitare�natural- mente�sempre�nel�rispetto�della�leale�collaborazione�con�gli�enti�locali.�Tale� conclusione�risulta�essere�l'inevitabile�precipitato�dell'applicazione�del�princi- pio�di�sussidiarieta�verticale,�soprattutto�nei�casi,�come�quello�descritto,�in� cui�la�tutela�dell'ambiente�non�trova�adeguata�soddisfazione�nei�livelli�istitu- zionali�piu�prossimi�ai�cittadini,�i�quali�rappresentano�i�reali�titolari�del� cosiddetto�diritto�all'ambiente�salubre.� In�questo�quadro�direttamente�connesso�alla�rivalutazione�della� funzione�dell'amministrazione�statale�appare�il�ruolo,�per�certi�aspetti�nuovo,� che�l'Avvocatura�dello�Stato�deve�assumere�sia�sotto�il�profilo�di�un�piu� intenso�e�proficuo�rapporto�con�le�strutture�ministeriali,�sia�soprattutto�sotto� il�profilo�di�un�diretto�raccordo�con�le�istituzioni�locali.�E�cio�potra�avvenire� se�l'Istituto�costituira�non�solo�e�non�tanto�uno�dei�terminali�dell'esercizio� del�cennato�potere�sostitutivo,�quanto�piuttosto�riuscira�a�trasformarsi,�nel� mutato�assetto�costituzionale,�in�soggetto�attivo�del�dialogo�tra�Stato�e� Autonomie�locali�rivolto�alla�risoluzione�preventiva�dei�conflitti.� Aldo Cosentino. La�Direzione�per�la�Protezione�della�Natura�del�Mini- stero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�e�forse�quella�che�presenta� la�maggiore�necessita�di�ausilio�ed�intervento�da�parte�delle�Avvocature� Distrettuali�e�dell'Avvocatura�Generale,�perche�,�per�il�ruolo�e�le�competenze� che�le�afferiscono�riguardo�all'intero�sistema�delle�aree�protette,�e�diretta- mente�coinvolta�dalle�problematiche�di�danno�ambientale,�in�particolare�da� quelle�di�abusivismo�edilizio.� Se�e�ben�vero�che�il�fenomeno�dell'abusivismo�edilizio�e�estremamente� diffuso�all'interno�delle�Aree�Protette,�non�si�possono�nascondere�le�respon- sabilita�che�in�primo�luogo�gravano�su�tutti�coloro�che�le�amministrano.� Il�riferimento�naturalmente�e�al�cosiddetto�Piano�del�Parco,�cioe�a� quello�strumento�di�pianificazione�territoriale,�per�legge�al�di�sopra�di�tutti� gli�altri�strumenti�di�riferimento,�che�avrebbe�dovuto�rappresentare�l'ele- mento�base�sul�quale�poi�costruire�ed�impostare�una�politica�di�prevenzione� del�danno�ambientale,�di�complessiva�razionalizzazione�del�sistema.� Questo�aspetto,�soprattutto�negli�scorsi�anni,�e�stato�trascurato�e�dagli� Enti�parco�che�forse�non�ne�hanno�colto�le�potenzialita�,�e�dalle�altre�ammini- strazioni�che�hanno�mostrato�ritardi�(ad�esempio�nel�rilascio�delle�dovute� autorizzazioni)�e�carenze,�perche�anche�quando�si�e�faticosamente�arrivati� TEMI�ISTITUZIONALI� alla�redazione�del�Piano,�cio��spesso�e��stato�fatto�secondo�criteri�unidirezio- nali,�che�hanno�giustamente�dato�rilievo�alla�protezione�della�natura�in� quanto�tale,�ma�trascurato�quegli�elementi�particolari�di�pianificazionee� gestione�del�territorio�con�cui�poi�si�confronta�chi�il�territorio�lo�vive.� Il�problema�assume�una�maggiore�rilevanza�se�si�tiene�conto�del�fatto� che�le�politiche�e�l'azione�del�Ministero�condotte�secondo�logiche�non�solo� di�tutela,�ma�anche�di�valorizzazione�del�territorio,�hanno�di�fatto�compor- tato�che�ad�oggi�il�valore�economico�di�un�immobile�all'interno�di�un'area� protetta�si�e��moltiplicato�in�maniera�piu��che�sensibile�rispetto�ad�un�altro�al� di�fuori�di�quei�confini.� Ne�discende�paradossalmente�un�incentivo�ad�azioni�di�abusivismo� poiche�a�fronte�del�medesimo�rischio�aumentano�le�possibilita��di�illeciti� profitti.� A�cio��va�aggiunto�che�ormai�gli�enti�parco�si�caratterizzano�per�l'elevato� valore�economico�anche�da�un�punto�di�vista�piu��strettamente�commerciale,� se�e��vero�che�e��in�aumento�il�numero�di�societa��private�interessate�a�sfruttare� il�marchio�del�parco�per�acquisire�quel�mark-up che�le�differenzierebbe�da� molte�altre�(si�pensi�ai�settori�delle�acque�minerali,�delle�paste�alimentari,� dei�prodotti�agrosilvopastorali�in�genere).� Da�qui�l'altro�aspetto�problematico,�quello�dell'esatta�determinazione� dell'entita��del�danno�ambientale�che�si�lamenta.� Senza�approfondire�la�questione,�va�sottolineato�che�da�questo�profilo� l'amministrazione�non�riesce�a�fornire�all'Avvocatura�quel�supporto�necessa- rio�per�l'esatta�quantificazione�del�danno.� Nonostante�il�prezioso�sostegno�dell'A.P.A.T.,�che�fornisce�costante- mente�all'amministrazione�elementi�di�quantificazione�e�qualificazione,�si�ha� l'impressione�di�essere�ancora�in�una�fase�di�sperimentazione,�che�anche�in� sede�comunitaria�non�ha�prodotto�l'elaborazione�di�indirizzi�precisi�al�fine� di�individuare�gli�specifici�elementi�base�di�valutazione�del�valore.� Negli�interventi�precedenti�si�e��accennato�all'esistenza�di�una�eccessiva� parcellizzazione�di�competenze�tra�tutti�gli�attori�coinvolti�nella�gestione�delle� aree�protette�(Amministrazione�Centrale,�Amministrazioni�locali,�Enti� Parco...etc).� Una�tale�frammentazione�invero�esiste,�ciononostante�l'azione�di�questa� Amministrazione�Centrale�nella�lotta�all'abusivismo,�sia�in�presenza�chein� assenza�dell'adozione�del�gia��citato�Piano�del�Parco,�e��forte�ed�univoca,�come� dimostra�il�fatto�che�annualmente�una�cifra�dell'ordine�di�un�milione�e�mezzo� di�euro�circa�viene�destinata�agli�enti�impegnati�direttamente�nella�lottaal� fenomeno�illegale,�tra�cui�in�particolare�gli�Enti�Parco.� Non�si�dimentichi�poi�la�particolare�attenzione�che,�in�tale�azione�di� contrasto,�e��riservata�ai�connessi�fenomeni�di�criminalita��organizzata�(di� stampo�mafioso�o�camorristico),�cio��che�rende�questa�Amministrazione� spesso�protagonista�di�specifiche�azioni�di�confisca�finalizzate�al�ripristino� di�una�corretta�tutela�ambientale�del�territorio,�ed�alla�valorizzazione�dello� stesso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Un�esempio�recente�su�tutti,�quello�dell'Ente�Parco�Nazionale�del�Vesu- vio�dove�il�sequestro�del�Castello�Mediceo�di�Ottaviano�consentira��nel�pros- simo�futuro�al�parco�di�disporre�di�una�nuova�sede,�sancendo�la�trasforma- zione�dell'utilizzo�dell'immobile�da�illecito�a�lecito�e�proficuo.� Per�tutto�questo,�per�la�nostra�Amministrazione,�e��oggi�fondamentale� cercare�di�costruire�un�rapporto�forte�con�l'Avvocatura�dello�Stato,�supe- rando�quelli�che�sono�i�principali�ostacoli,�primo�fra�tutti�quel�difetto�di� comunicazione�^che�poi�e��conseguenza�di�un�difetto�di�conoscenza�^che� rende�il�reciproco�rapporto�lento�e�farraginoso. E�pur�vero�che�tra�Amministrazione�dello�Stato�e�Avvocatura�dello� Stato�non�esiste�il�medesimo�legame�che�c'e��tra�cliente�(privato�cittadino)�e� difensore,�ma�cio��non�esclude�che�un�rapporto�piu��lineare,�snello�e�sistema- tico,�aiuterebbe�molto�entrambe�le�Amministrazioni�al�raggiungimento�dei� comuni�obiettivi.� Plaudo�quindi�a�iniziative�come�quella�odierna,�tese�anche�a�raggiungere� quest'ultimo�traguardo.� L'Amministrazione�dell'ambiente�e��un'amministrazione�giovane�ed� indubbiamente�sconta�alcuni�errori�di�gioventu��,�cui�pero��si�potrebbe�rime- diare�ottenendo�risultati�concreti,�cos|��come�avvenne�nel�2001�quando,�dopo� lunghi�e�complessi�passaggi�burocratici,�fu�emanato�il�decreto�del�Presidente� del�Consiglio�dei�Ministri�di�autorizzazione�dell'Avvocatura�ad�assumerela� rappresentanza�e�la�difesa�degli�Enti�parco�nazionale.� Il�rafforzamento�del�suddetto�rapporto�garantirebbe�una�importante� inversione�nella�lotta�all'abusivismo�ed�al�danno�ambientale�in�genere,� passando�da�semplici�azioni�di�repressione�ad�azioni�di�prevenzione.� L'affermazione�di�tale�collaborazione�sistematica�ci�consentirebbe�di� poterci�rapportare�al�territorio�in�termini�propositivi,�si�riuscirebbe�in� conclusione,�a�fornire�un�migliore�servizio�alle�aree�protette,�ad�ottenere� un�maggior�consenso.� Gianpaolo Cogo. Non�e��casuale�aver�definito�l'oggetto�di�una�sezione� dei�nostri�lavori�con�riferimento�all'interesse ambientale nei�giudizi�costituzio- nali�e�comunitari.�In�realta��l'evoluzione�della�giurisprudenza�della�Corte� Costituzionale�e�della�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�^l'una�e�l'altra� partite�da�premesse�e�da�tipologia�e�da�oggetti�delle�giurisdizioni�completa- mente�differenti�^mostra�come�si�sia�arrivati,�nell'ambito�della�definizione� della�materia�dell'ambiente,�ad�un�unico�comune�denominatore.�Dopo�essere� partite�dalla�esigenza�della�definizione�di�una�nozione�dell'ambiente�e,�per� quanto�riguarda�la�Corte�di�Giustizia,�della�materia�dell'ambiente,�l'evolu- zione�della�giurisprudenza�e��approdata,�da�una�parte,�alla�definizione�dei valori dell'ambiente e�dall'altra�dell'interesse dell'ambiente,�nozioni�che� possono�considerarsi,�sotto�il�profilo�della�terminologia,�ma�anche�dal�punto� di�vista�dei�contenuti,�equivalenti�e�sinonime.� Mentre�la�possibilita��di�una�definizione�dell'ambiente�e�di�una�nozione� dell'ambiente,�non�e��mai�stata�un�problema�per�la�giurisprudenza�comunita- ria,�la�giurisprudenza�costituzionale�italiana,�per�altri�aspetti�meritoria,� nell'ambito�esperienza�attinente�ai�giudizi�di�legittimita��delle�leggi�e�nei� TEMI�ISTITUZIONALI� giudizi�sui�conflitti�di�attribuzione�tra�le�competenze�dello�Stato�e�quelle�delle� Regioni�o�delle�autonomie�locali,�ha�evidenziato�l'impossibilita�di�addivenire� ad�una�definizione�del�bene�ambiente�che�possa�andare�al�di�la�^e�quindi� rappresentare�qualcosa�di�piu�significativo�e�di�piu�utilizzabile�nell'ambito� poi�delle�norme�dell'ordinamento�e�dei�rapporti�dei�soggetti�nelle�piu�svariate� situazioni�soggettive,�sia�con�riferimento�alle�istituzioni�pubbliche�che�con�i� privati�^della�mera�definizione,�del�mero�riferimento�alla�natura�del�bene� ambiente,�come�bene�immateriale�riferito�a�tutti�quegli�elementi�(acqua,�aria,� suolo�etc.)�che�noi�ben�conosciamo.� Quanto�all'esperienza�dei�rapporti,�intrattenuti�a�livello�globale�tra�gli� ordinamenti�dell'epoca�contemporanea,�e�nel�contesto�dell'evoluzione�della� normativa�dell'Unione�europea,�le�tematiche�sviluppate,�sia�nella�produzione� delle�norme�a�livello�pattizio,�quali�trattati�e�convenzioni,�che�nelle�linee�di� sviluppo�e�presa�di�coscienza�della�problematica�ambientale�da�parte�delle� comunita�europee,�prima,�e�dell'Unione�europea�poi,�l'interesse�ambientale� viene�riferito�sostanzialmente�ad�una�nozione�di�ambiente�inteso�come� elemento�aggredito�da�parte�dell'attivita�dell'uomo�e�possibile�aggressore� sull'attivita�dell'uomo.� E�qui�bisogna�rendere�giustizia�all'esperienza�italiana,�alla�dottrina�e�alla� giurisprudenza�soprattutto�pubblicistica,�non�soltanto�costituzionalema� anche�amministrativistica,�che�si�e�data�carico�di�sviluppare�queste�tematiche� dell'ecologia�mostrando�una�sensibilita�abbastanza�precoce;�non�bisogna,�al� riguardo,�dimenticare�tutte�le�problematiche�dell'ecologia�e�dell'ambiente,� che�traggono�origine�dal�carattere�culturale�e�paesaggistico,�dalle�leggi� del�'39,�e�poi�dalle�revisioni�della�commissione�Franceschini�degli�anni�'60�e� della�commissione�Chiarelli,�voluta�dal�governo�Fanfani.� Nella�giurisprudenza�costituzionale�e�comunitaria,�superata�la�fase�del� tentativo�di�definizione�di�una�nozione,�che�pure�ha�costituito�il�primo� approccio�per�avvicinare�le�tematiche�di�carattere�ambientale,�sia�nella�nor- mativa�comunitaria�e�nella�giurisdizione�propria�della�Corte�di�Giustiziache� nella�normativa�dei�singoli�paesi�degli�Stati�membri,�si�e�sviluppato�il�con- cetto�di�interesse,�come�sostrato�a�norme�e�regole�volte�alla�tutela�di�settori� dell'ambiente�aggredito.�S'e�sviluppata�tutta�una�serie�di�attivita�da�parte�del- l'ordinamento�sopranazionale�dell'Unione�europea�che,�dopo�le�prime�deci- sioni,�rivolte�prima�di�tutto�a�legittimare�l'azione�comunitaria�in�assenza�di� normativa�che�nell'ambito�del�Trattato�contemplasse�la�materia�ambientale,� ^questo�e�avvenuto,�si�ricorda,�soltanto�dopo�l'Atto�unico�e�poi�ancora�negli� anni�Novanta�^ha�portato�ad�introdurre�giudizi�di�compatibilita�e�di�suffi- cienza�da�parte�delle�amministrazioni,�da�parte�dei�governi�degli�Stati�mem- bri�e,�per�quello�che�ci�interessa,�del�Governo�italiano,�nell'attuazione�delle� direttive,�sia�attraverso�l'accertamento,�la�contestazione�e�le�procedure�di� infrazione�iniziate�dalla�Commissione�europea,�sia�attraverso�la�soluzione�di� questioni�pregiudiziali�in�ordine�al�livello�della�tutela�ambientale�assicurato� o�da�assicurarsi�da�parte�degli�Stati�membri.� La�tendenza�del�sistema�e�di�muovere�dalla�individuazione�della�materia� ambientale,�attraverso�un'interpretazione�riferita�ai�sistemi�di�qualita�della� vita,�per�giungere�gradualmente�al�riconoscimento�delle�tematiche�di�carat- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tere�ambientale�come�un�valore�primario�in�ambito�comunitario.�Il�problema� dell'elevata�tutela,�nel�contesto�della�possibilita�dello�sviluppo�sostenibile,�di� derivazione�pattizia�e�internazionale,�per�via�di�convenzioni�e/o�di�trattati,� finisce�per�attribuire�alla�materia�ambientale�un�carattere�di�trasversalita�e� per�porre�l'interesse�ambientale�come�un�elemento�da�considerare�nell'ambito� dello�sviluppo�di�tutte�le�linee�delle�politiche�comunitarie.�L'interesse�alla� tutela�dell'ambiente�viene�preso�in�considerazione,�attraverso�direttive�e�rego- lamenti,�anche�in�occasione�della�statuizione�delle�norme�di�comportamento� per�altre�attivita�umane,�fino�a�giungere�alla�emersione�dell'interesse�ambien- tale�al�livello�dell'esigenza�dell'elevata�tutela�dell'ambiente,�da�tenere�a�riparo� da�eccessiva�aggressione�dell'attivita�dell'uomo,�nel�contesto�della�disciplina� di�tutte�le�attivita�umane.�L'esigenza�della�tutela�ambientale�si�proietta�cos|� sotto�il�profilo�del�riconoscimento�della�necessita�di�un�bilanciamento�tra�le� connotazioni�delle�attivita�umane�a�livello�comunitario,�sia�per�l'uniforma- zione�che�per�l'armonizzazione�degli�interessi�che�sono�correlati�anche�ad� altri�elementi,�attivita�economiche,�concorrenza,�mercato,�esercizio�dell'indu- stria,�del�commercio�e�quanto�altro.� Sulla�stessa�linea,�attraverso�una�strada�diversa,�si�e�posta�altres|�la� giurisprudenza�costituzionale�italiana�che�a�partire�dalla�sentenza�n.�53�del� 1991�(che�ha�costituito�la�svolta)�ha�smesso�di�preoccuparsi�in�via�primaria� della�definizione�dell'ambiente�come�tale,�con�tutti�quelli�che�erano�i�riferi- menti�consentiti�dalle�espressioni�della�Carta�Costituzionale:�l'art.�9,�il�pae- saggio;�la�Repubblica,�che�cosa�si�intende�per�Repubblica;�l'art.�32�con�i�rife- rimenti�alla�salute,�quando�l'ambiente�diventa�aggressore�dell'uomo;�l'art.�41� per�quanto�attiene�al�libero�esercizio�dell'iniziativa�economica,�e�quindi�al� confronto�ed�al�bilanciamento�dell'interesse�ambientale�con�le�attivita�umane.� A�partire�dalla�sentenza�n.�53�del�1991�la�Corte�ha�riconosciuto�alle� problematiche�di�carattere�ambientale�un�livello�di�valore�costituzionale,�che� poi�e�stato�recepito�nella�riforma�del�titolo�quinto�della�Costituzione�con� l'espressa�previsione�e�con�riferimenti�poi,�nel�contesto�degli�assetti�che�sono� risultati�nell'ambito�della�ripartizione�delle�competenze�legislative�e�ammini- strative�da�parte�delle�Regioni�e�degli�Enti�locali.�Ulteriori�problematiche,� che�si�sono�prospettate�in�riferimento�a�difficolta�ed�antinomie�presenti�nella� riforma�costituzionale�rispetto�agli�assetti�della�distribuzione�delle�attribu- zioni�derivate�dalla�riforma�Bassanini,�a�tutt'oggi�impegnano�la�Corte�Costi- tuzionale�in�un�continuo�sforzo�di�chiarimento�nella�definizione�dei�conflitti� di�attribuzione,�e�quindi�nella�evidenziazione�delle�interconnessioni�dell'inte- resse�ambientale�con�le�diverse�sfere�di�competenze.� La�Corte�e�portata�ad�offrire�interpretazioni�delle�modalita�degli�assetti� di�distribuzione�delle�attribuzioni�che�sono�sostanzialmente�volte�a�temperare� la�ripartizione,�che�sembrerebbe�cos|�netta,�cos|�decisa,�della�riforma�del� Titolo�Quinto,�vedendo�le�proiezioni�dell'interesse�ambientale�da�attribuirsi� alla�competenza�normativa�dello�Stato�e�quindi�vedendone�la�responsabilita� a�livello�piu�alto�della�legislazione�statale.�Questo�anche�in�correlazione�del- l'orientamento�della�normazione�della�Unione�europea�e�dell'interpretazione� della�Corte�di�Giustizia,�che�comunque�ritengono�in�ogni�caso�lo�Stato� responsabile�del�danno�ambientale�che�si�puo�verificare,�indipendentemente� TEMI�ISTITUZIONALI� da�quelli�che�sono�gli�assetti�organizzativi�in�regioni,�lander,�e�in�tutto�quello� che�puo��essere�il�proprium dell'organizzazione�dei�pubblici�poteri�nei�singoli� Stati�membri.�Conseguentemente�la�Corte�vede�l'interesse�ambientale�anche� nel�contesto�delle�attivita��degli�enti�che�sono�attributari�del�governo�del�terri- torio,�della�pianificazione�territoriale,�della�potesta��urbanistica,�per�lo�meno� con�partecipazioni�e�interconnessioni�con�l'interesse�ambientale�e�quindi�ai� fini�della�legittimazione�di�rapporti�tra�le�istituzioni.� Questa�ricostruzione,�che�e��la�spiaggia�di�approdo�dell'evoluzione�della� giurisprudenza�comunitaria�e�costituzionale,�sembrerebbe�evidenziare�la� possibilita��di�una�tutela�forte�dell'ambiente,�sembrerebbe�richiedere�un�coin- volgimento�nell'ambito�dei�bilanciamenti�non�solo�nei�rapporti�istituzionali� tra�pubblici�poteri,�ma�anche�nell'ambito�dell'amministrazione�delle�attivita�� umane�in�riferimento�agli�interessi�di�carattere�ambientale,�e�quindi�potrebbe� far�ritenere�che�nell'ambito�degli�ordinamenti�dei�paesi,�e�quindi�delle�regole� che�disciplinano�le�attivita��dei�governi�degli�Stati�membri,�vi�sia�la�possibilita�� e�la�capacita��di�una�effettiva�e�sostanziale�tutela�degli�interessi�di�carattere� ambientale.� Questo�purtroppo�in�realta��non�e�;�ad�un�affinamento�della�capacita�� organizzativa�di�individuare�le�problematiche�di�carattere�ambientale,�di� elevarle�a�rango�di�rilevanza�costituzionale�e�di�farne�oggetto�di�attivita��pecu- liari�dell'azione�dell'Unione�europea�(questo�anche�in�attuazione�di�tutti�gli� atti,�le�convenzioni�internazionali),�non�corrisponde�tuttavia�una�capacita�� poi�di�dare�assetto�concreto�agli�interessi�di�carattere�ambientale.�Questo� succede�non�soltanto�nell'ambito�dei�livelli�delle�amministrazioni�dei�paesi� membri�dell'Unione�europea,�ma�anche�nell'ambito�delle�istanze�internazio- nali,�delle�istanze�globali�in�ordine�agli�assetti�sostanziali,�e�quindi�agli� accordi�che�vengono�presi�con�le�convenzioni�internazionali�e�con�i�trattati;� al�momento�della�verita��trovano�tutta�una�serie�di�difficolta��nell'individua- zione�dei�responsabili�dei�danni,�nell'individuazione�di�chi�deve�sopportare�i� costi,�nell'individuazione�di�chi�deve�ridurre�certi�consumi.�E�inutile�stare�a� riportare�l'esempio�ormai�tipico�del�trattato�di�Kyoto;�e�forse�e��anche�inutile� stare�a�riportare�l'esempio�di�quanto�accade�nell'ambito�dell'amministrazione� degli�interessi�ambientali,�pur�cos|��puntualmente�delineati�e�pur�cos|��puntual- mente�posti�a�livello�di�rilevanza�costituzionale�nell'ambito�della�nostra�giuri- sdizione�di�legittimita��e�dei�conflitti�di�attribuzione,�se�consideriamo�poi� quella�che�e��la�grande�difficolta��della�nostra�amministrazione�di�tutelare� effettivamente�l'interesse�ambientale,�non�soltanto�nell'opera�di�recupero�del� risarcimento�del�danno,�ma�anche�nell'opera�di�prevenzione�e�quindi�nel- l'opera�di�eliminazione�del�problema�alla�radice,�prima�ancora�che�si�verifi- chino�i�danni.� Forse�questo�potrebbe�dipendere�da�una�certa�vischiosita��che�c'e��stata� nell'ambito�dell'attuazione�delle�direttive�dell'Unione�europea.�Per�la�verita��,� il�nostro�Legislatore�non�ha�avuto�molta�fantasia,�quando�si�e��trovato�di� fronte�a�questa�produzione�copiosa�e�puntuale�di�normazione�sopranazionale� volta�alla�cura�di�interessi�che�trascendono�addirittura�quelli�dello�stesso� mercato�interno�dell'Unione,�dello�stesso�territorio�dell'Unione�europea�e� sono�di�carattere�globale.�Il�Legislatore�nazionale�si�e��adagiato�abbastanza� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� pedissequamente�nella�traduzione�di�sistemi�di�tutela,�di�sistemi�di�controllo� a�livello�autorizzativo,�a�livello�ispettivo�delle�attivita�definite�nelle�direttive,� ma�non�ha�tentato�di�superare�tutte�quelle�che�sono�le�vischiosita�e�le�disfun- zioni�del�nostro�sistema�di�amministrazione�concreta�degli�interessi.�In� pratica,�traducendo�la�normativa�comunitaria�e�i�contenuti�delle�direttive� (attraverso�la�legge�comunitaria),�sostanzialmente�in�norme�di�carattere�gene- rale,�di�regolazione�dei�rapporti,�anche�nell'ambito�dell'autonomia�dei�privati,� e�in�norme�generali�delle�attivita�delle�amministrazioni�nell'ambito�dei� rapporti�con�gli�amministrati�e�tra�di�loro,�ha�tuttavia�calato�la�cura�di�questi� interessi�nella�struttura�organizzativa�di�un�ordinamento,�che�resta�quella� che�e�.�E,�sia�pure�con�gli�spunti�dell'articolo�18�per�una�particolare�forma�di� recupero�e�tutela�del�danno�di�carattere�ambientale,�ha�lasciato�alle�riparti- zioni�classiche�e�agli�inquadramenti�della�dottrina�civilistica�la�definizione� del�danno,�riponendo�la�cura�di�questi�interessi�nel�meccanismo�delle�nostre� amministrazioni,�le�cui�inefficienze�tutti�ben�conosciamo�e�che�rappresentano� la�particolare�preoccupazione�di�questo�momento.� Forse�qualche�spunto�possiamo�andarlo�a�cercare�laddove�l'Unione� europea�ha�cercato�di�risolvere�il�problema�della�acquisizione�di�una�specie� di�risarcimento�del�danno�in�conseguenza�delle�violazioni�da�parte�dei�paesi� membri�delle�direttive�oppure�in�conseguenza�delle�mancate�attuazioni,�che� siano�state�esse�stesse�causa�di�danno.�Qui�vi�sono�delle�particolari�proce- dure,�che�consentono�di�infliggere�direttamente�agli�Stati�membri�delle� sanzioni�che�talvolta�producono�il�loro�effetto.� Molte�cose�sono�da�rivedere�nell'ambito�dell'amministrazione;�bisogne- rebbe�avere�piu�fantasia�ed�introdurre�strumenti�specifici,�attraverso�inter- venti�di�normazione�primaria�pienamente�coerenti�e�compatibili�con�le� norme�comunitarie;�e�sarei�tentato�di�farmi�venire�il�dubbio�che,�anche�in� questo�settore,�per�la�cura�di�interessi�che�trascendono�la�nostra�collettivita� nazionale,�che�trascendono�la�collettivita�dell'insieme�dei�paesi�aderenti� all'Unione�europea�e�che�hanno�un�livello�globale�e�quindi�hanno�cos|�forte� rilevanza,�non�sia�il�caso�di�andare�a�introdurre�modelli,�presi�a�prestito�da� quella�parte�dell'amministrazione�dello�Stato�italiano�che�funziona�molto� bene,�il�Ministero�delle�Finanze.� Se,�nell'ambito�della�cura�degli�interessi�di�natura�ambientale�^che�sono� cos|�importanti�e�rilevanti,�come�s'e�rivelato�nell'approdo�finale�di�una�evolu- zione�giurisprudenziale�meritoria,�che�certamente�ne�ha�sviscerato�tuttele� problematiche�e�tutti�gli�angoli�visuali�^noi�immaginassimo�di�strutturare� l'amministrazione�centrale�dello�Stato,�che�poi�e�la�responsabile�nei�confronti� delle�autorita�sopranazionali�per�i�danni�e�per�i�disastri�di�carattere�ambien- tale,�come�soggetto�capace�di�provvedere�alla�cura�degli�interessi�ambientali� con�la�stessa�incisivita�,�con�la�stessa�efficacia�e�con�la�stessa�effettivita�dei� provvedimenti�dell'amministrazione�delle�finanze,�forse�ci�metteremo�sulla� strada�buona�per�arrivare�ad�avere�capacita�di�recupero�ambientale.�Poi,�se� la�veda�chi�ha�danneggiato�di�fare�opposizione�contro�l'iscrizione�al�ruolo;� ma�intanto�l'amministrazione�ha�definito,�ha�acquisito�risorse,�ha�impedito� ulteriori�azioni,�ha�prevenuto�e�quanto�altro...� TEMI�ISTITUZIONALI� Mario Antonio Scino. La�protezione�dell'ambiente�e�una�delle�maggiori� sfide�con�cui�deve�misurarsi�l'UE;�a�livello�comunitario�infatti�si�sta�portando� avanti�un'attivita�politica�di�protezione�del�suolo,�dell'atmosfera,�della�fauna� e�della�flora.� Anche�a�livello�nazionale�la�materia�ambientale�occupa�un�posto�di� primo�piano;�i�problemi�infatti�che�l'interpretazione�della�portata�del�nuovo� Titolo�V�della�Costituzione�pone�testimoniano�la�delicatezza�dell'argomento� in�discussione.� Appare�opportuno�quindi�soffermarsi,�riguardo�a�questa�materia,�in� primo�luogo�sulla�normativa�comunitaria�per�poi�affrontare�quella�a�livello� nazionale.� LEGISLAZIONE COMUNITARIA. In�una�realta�come�quella�dei�Quindici�(fra� breve�Venticinque),�in�cui�ogni�anno�si�producono�oltre�due�miliardi�di� tonnellate�di�rifiuti,�la�tematica�ambientale�ha�assunto�una�rilevanza�tale�da� imporre�una�strategia�di�sviluppo�sostenibile.� In�questo�contesto,�le�azioni�per�la�salvaguardia�dell'ambiente�hanno� rivestito�sempre�piu�un�carattere�trasversale,�venendo�ad�interessare�molte� delle�politiche�comunitarie�in�vari�settori,�dai�trasporti�all'agricoltura,� dall'energia�alla�competitivita�.�Nel�quadro�di�una�lotta�globale�contro�l'inqui- namento,�l'UE�ha�poi�sottoscritto�il�Protocollo�di�Kyoto�per�la�riduzione� delle�emissioni�dei�gas�ritenuti�responsabili�dell'effetto�serra.� L'azione�europea�per�la�difesa�dell'ambiente�ha�cominciato�a�svilupparsi� nel�1972;�da�allora�sono�stati�varati�sei�programmi�d'azione�per�affrontarei� problemi�ecologici.�L'ultimo�programma�d'azione�in�ordine�temporale� (�Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta�)�ricopre�il�periodo�dal� 2001�al�2010�e�le�sue�priorita�sono:� contrastare�il�cambiamento�climatico;� proteggere�la�natura,�nonche�la�flora�e�la�fauna�selvatica;� affrontare�i�problemi�legati�all'ambiente�e�alla�salute;� preservare�le�risorse�naturali�e�gestire�i�rifiuti.� La�tutela�dell'ambiente�ha�pero�guadagnato�lo�status di�politica�comuni- taria�solo�nel�1993,�con�il�Trattato�di�Maastricht,�in�base�al�quale�la�politica� ambientale�avrebbe�dovuto�puntare�ad�un�piu�alto�livello�di�protezione,� fondato�sul�principio�dell'azione�preventiva.� All'interno�del�Trattato�CE�principio�cardine�in�materia�ambientale�e� quello�di�cui�all'art.�6�secondo�cui��le esigenze connesse con la tutela dell'am- biente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche eazionicomunitariedicuiall'art. 3, inparticolarenellaprospettivadipromuo- vere lo sviluppo sostenibile�;�a�questo�si�deve�aggiungere�la�politica�ambientale� che�e�entrata�a�pieno�diritto�tra�le��politiche�europee��e�disciplinata�dagli� artt.�174-176�Trattato�CE�inserito�dal�Trattato�di�Amsterdam�del�1997.� In�base�a�tale�disposizione�la�politica�ambientale�della�Comunita�perse- gue�i�seguenti�obiettivi:� salvaguardia,�tutela�e�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente;� protezione�della�salute�umana;� utilizzazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� promozione�sul�piano�internazionale�di�misure�destinate�a�risolvere�i� problemi�dell'ambiente�a�livello�regionale�o�mondiale. E�bene�inoltre,�per�completezza,�analizzare�il�ruolo�dell'ambiente�all 'interno�della�futura�Costituzione�europea�che�e�all'attenzione�della�CIG;� varie�sono�infatti�le�disposizioni�di�tale�bozza�che�riguardano�l'argomento�in� discussione�che�qui�di�seguito�si�elencano:� Articolo�I-3.�L'unione�si�adopera�per�lo�sviluppo�sostenibile�dell'Europa,� basato�su�una�crescita�economica�equilibrata,�un'economia�sociale�di�mercato� fortemente�competitiva�che�mira�alla�piena�occupazione�e�al�progresso�sociale,� e�un�elevato�livello�di�tutela�e�di�miglioramento�della�qualita�dell'ambiente.� Articolo�I-13.�Le�competenze�concorrenti�tra�l'Unione�e�gli�Statimembrisi� applicanoaiseguentisettoriprincipali:...l'ambiente...�.� Articolo�II-37.�Un�livello�elevato�di�tutela�dell'ambiente�e�il�miglioramento� della�sua�qualita�devono�essere�integrati�nelle�politiche�dell'Unione�e�garantiti� conformemente�alprincipio�dello�sviluppo�sostenibile.� Articoli�III-129,�130,�131:�ricalcano�le�disposizioni�di�cui�agli�artt.�1741 76�Trattato�CE�e�sintetizzano,�dopo�aver�elencato�gli�obiettivi�della�politica� ambientale�e�le�azioni�da�intraprendere�per�realizzarli,�il�principio�secondo� cui��chi�inquinapaga�.� Si�tralasciano�infine,�non�essendo�questa�la�sede�piu�adatta,�tutti�i�vari� programmi�e�convenzioni�internazionali�che�l'UE�ha�firmato�per�affrontare� i�numerosi�problemi�ambientali�che�superano�i�confini�dell'Europa�stessa.� LEGISLAZIONE�NAZIONALE.�Della�tutela�dell'ambiente�il�nuovo�Titolo�V� della�Costituzione�italiana�si�occupa�al�suo�art.�117.� Se�alla�lett.�s)�del�comma�2�art.�117�viene�riservata�una�legislazione� esclusiva�allo�Stato�in�materia�della�tutela�dell'ambiente,�allo�stesso�articolo,� al�comma�3,�viene�invece�riservata�una�legislazione�concorrente�alle�regioni� relativamente�al�governo�del�territorio;�le�due�materie�presentano�dei�punti� di�contatto�tali�da�creare�dei�problemi�interpretativi�non�solo�ai�giuristima� anche�alla�stessa�Corte�Costituzionale.� E�bene�osservare�innanzitutto�che�dalla�nozione�di��ambiente��di�cui� alla�disposizione�costituzionale�si�ricava�una�configurazione�dell'ambiente� come�valore�costituzionalmente�protetto,�che,�in�quanto�tale,�delinea�una� sorta�di�materia�trasversale�che�investe�e�si�intreccia�cioe�con�altri�interessi�e� competenze.� Per�questo�particolare�aspetto�dell'ambiente,�e�per�le�delicate�conseg uenze�giuridiche�che�ne�derivano,�la�Consulta�e�dovuta�piu�volte�intervenire� sulla�questione�interpretativa�chiarendo�che�non�desidera�e�non�permette� che�accada�che�l'incertezza�in�ordine�al�riparto�di�competenze�fra�Stato�e� regioni�finisca�per�compromettere�cio�che�invece�la�Costituzione�vuole� espressamente�tutelare:�l'ambiente,�l'ecosistema�(cfr.�Corte�Cost.� n.�407/2002�e�n.�536/2002).� Alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato�appare�dunque�affidata�la�discip lina�degli�aspetti�relativi�all'equilibrio�ecologico�(in�relazione�all'integrita� dell'ecosistema�e�al�perseguimento�di�un��ambiente�salubre�),�nonche��la�sola� definizione�dei�principi�fondamentali�relativi�al�piu�generale�governo�del� TEMI�ISTITUZIONALI� territorio,�in�applicazione�del�terzo�comma�dell'art.�117�Cost.�e�salva�l'appli- cazione�del�terzo�comma�dell'art.�116�Cost,�il�che�naturalmente�non�impedira� alle�regioni�di�emanare�norme�piu�rigide�a�difesa�dell'ecosistema�locale,�nel� rispetto�dei�principi�posti�dalla�normativa�statale�di�riferimento.� Dalla�lettura�del�dettato�costituzionale�sembra�quindi�anche�emergere� che�la�materia��ambiente��riservata�alla�competenza�legislativa�esclusiva� dello�Stato�sia�necessariamente��parte��della�piu�ampia�materia�del��governo� del�territorio�.� La�Corte�costituzionale�ha�infatti�gia�chiarito�che�la��tutela�del- l'ambiente�,�piu�che�una��materia��in�senso�stretto,�rappresenta�un�compito� nell'esercizio�del�quale�lo�Stato�conserva�il�potere�di�dettare�standard di� protezione�uniformi�validi�in�tutte�le�regioni�e�non�derogabili�da�queste;�e� cio�non�esclude�affatto�la�possibilita�che�leggi�regionali,emanate�nell'esercizio� della�potesta�concorrente�di�cui�all'art.�117,�quarto�comma,�possano�assu- mere�fra�i�propri�scopi�anche�finalita�di�tutela�ambientale�(cfr.�sentenze� n.�407/2002�e�n.�222/2002).� Gia�prima�della�riforma�costituzionale�infatti�si�era�configurato� l'ambiente�come�valore�costituzionalmente�protetto�che,�in�quanto�tale,� delineava�una�sorta�di�materia�trasversale�e�che�investiva�una�pluralita�(anche� eterogenea)�di�competenze�che�ben�potevano�essere�regionali,�essendo�legate� fra�loro�dalla�unicita�dell'interesse�costituzionalmente�rilavante�da�tutelare�e� rispetto�alle�quali�spettavano�allo�Stato�le�determinazioni�che�rispondevano� ad�esigenze�meritevoli�di�disciplina�uniforme�sull'intero�territorio�nazionale.� Nella�sentenza 407/2002 il�carattere�universale�della�materia�ambientale� consente�di�leggere�nell'art.�117�comma�2�lett.�s) una�riserva�allo�Stato� limitata�al�potere�di�fissare�standard di�tutela�uniformi�sull'intero�territorio� nazionale�e�dall'altro�l'emersione�in�positivo�di�competenze�regionali�funzio- nalmente�collegate�a�quelle�propriamente�ambientali.�Non�si�e�inteso�elimi- nare,�dalla�Corte,�la�preesistente�(al�Titolo�V�riformulato)�pluralita�di�titoli� di�legittimazione�per�interventi�regionali�diretti�a�soddisfare�contestualmente,� nell'ambito�delle�proprie�competenze,�ulteriori�esigenze�rispetto�a�quelle�di� carattere�unitario�deferite�dallo�Stato�(in�tal�senso�richiama�507�e�5/2000;� 382/99�e�273/98).� Con�la�sentenza 536/2002 invece,�la�Corte�prevede�che�l'art.�117,�secondo� comma,�lett.�s) porrebbe�un�limite�agli�interventi�a�livello�regionale�che� possono�pregiudicare�gli�equilibri�ecologici�dato�che�la�natura�di��valore� trasversale��dell'ambiente�rende�la�correlativa�potesta�legislativa�statale� idonea�ad�incidere�anche�su�materie�di�competenza�di�altri�enti�nelle�forme� di�standard minimi�di�tutela.�Con�la�sentenza�407/2002�la�Corte�usa�il�temine� di��materia�universale�,�con�la�sentenza�536/2002�invece�il�concetto�di� �valore�trasversale�,�sicche�nel�primo�caso�l'ambiente�e�un�valore�da�cui� emergono�le�competenze�legislative�e�regionali�che�insistono�sulle�stesse� materie;�nel�secondo�caso,�un�valore�che�giustifica�interventi�statali�in�fun- zione�di�limite�delle�competenze�regionali.� Con�la�sentenza 307/2003 la�Corte�si�occupa�della�materia�relativa� all'elettrosmog.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Appare�opportuno,�a�completamento�dell'analisi�della�normativa�nazio- nale�sulla�materia�ambientale,�soffermarsi�sulla�legge�La�Loggia�(legge� n.�131�del�5�giugno�2003)�per�quel�che�riguarda�eventuali�punti�di�contatto� con�l'argomento�in�oggetto.� Se�infatti�l'art.�120�Cost.�prevede�la�possibilita�per�il�Governo�di�sosti- tuirsi�alle�regioni�e�agli�altri�enti�locali�nel�caso�di�mancato�rispetto�di�norme� e�trattati�internazionali�o�della�normativa�comunitaria�(tra�cui�quindi�anche� quella�in�tema�di�ambiente),�la�legge�La�Loggia�^al�suo�articolo�8�^traccia� le�linee�guida�per�l'attuazione�del�suindicato�art.�120�Cost.� Infatti�il�primo�comma�art.�8�legge�La�Loggia�prevede�che��1)�nei�casi�e� per�le�finalita�previsti�dall'articolo�120,�secondo�comma,�della�Costituzione,�il� Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�su�proposta�del�Ministro�competente�per� materia,�anche�su�iniziativa�delle�Regioni�o�degli�enti�locali,�assegna�all'ente� interessato�un�congruo�termineperadottare�iprovvedimentidovutio�necessari;� decorso�inutilmente�tale�termine,�il�Consiglio�dei�ministri,�sentito�l'organo�inte- ressato,�su�proposta�del�Ministro�competente�o�del�Presidente�del�Consiglio�dei� ministri,�adotta�i�provvedimenti�necessari,�anche�normativi,�ovvero�nomina�un� appositocommissario.�AllariunionedelConsigliodeiministripartecipailPresi- dente�della�Giunta�regionale�della�Regione�interessata�alprovvedimento.� 2)�Qualora�l'esercizio�delpotere�sostitutivo�si�renda�necessario�alfine�di� porrerimedio�alla�violazionedellanormativacomunitaria,�gliattiediprovvedi- mentidi�cui�alcomma�1�sono�adottatisuproposta�delPresidente�del�Consiglio� dei�ministri�o�del�Ministro�per�le�politiche�comunitarie�e�del�Ministro�compe- tente�per�materia�.� Con�la�sentenza�n.�43�del�27�gennaio�2004�la�Corte�Costituzionale�ha�sta- tuito�che�la�formulazione�del�secondo�comma�dell'art.�120�della�Costituzione� in�materia�non�esclude�la�legittimita�di�eventuali�poteri�sostitutivi�previsti� da�leggi�regionali,�che�siano�esercitati�da�organi�di�governo�della�regione� verso�organi�di�enti�locali.�I�poteri�sostitutivi�devono�essere�esercitati�alle� seguenti�condizioni:�1)�in�armonia�con�la�Costituzione;�2)�da�organi�di� governo�(statali�o�regionali);�3)�sulla�base�di�una�legge�(statale�o�regionale);� 4)�nel�rispetto�del�principio�di�sussidiarieta�e�leale�collaborazione;�5)�con�la� partecipazione�dell'ente�sostituito�(non�formale�ma�reale).�Tali�poteri�sostitu- tivi,�in�quanto�inequivocabilmente�sottoposti�alla�legge�(condizione�3),�non� possono�che�presentare�natura�amministrativa.� In�proposito�tale�decisione�trova�il�suo�precedente�nella�sentenza�303�del� 1.�ottobre�2003�della�Corte�Costituzionale�che�evidenzia�l'istituto�dell'appro- priazione�in�via�legislativa�da�parte�dello�Stato�di�funzioni�amministrative� regionali�in�materia�di�competenza,�ove�cio�corrisponde�alla�necessita�di� garantire�esigenze�unitarie�dello�Stato�ed�a�condizione�che�sussista�una��pre- via�intesa��con�la�Regione.�D'altra�parte�i�criteri�indicati�dalla�Corte�conla� sentenza�43/2004�sono�stati�anticipati�sostanzialmente�dalla�sentenza�n.�313� del�21�ottobre�2003.� Il�potere�sostitutivo�regionale,�dunque,�e�una�categoria�nella�quale� possono�rientrare�moduli�procedimentali�che�contemplino�una�sostituzione� indiretta�dell'autorita�di�governo�regionale�rispettosa�delle�condizioni�di� autonomia�dell'ente�sostituito�in�una�dimensione�di�generale�flessibilita�,in� TEMI�ISTITUZIONALI� virtu�della�quale�l'ente�sostituito�deve�partecipare�attivamente�all'intervento� sostitutivo�e�la�sostituzione�deve�svolgersi�secondo�forme�che�non�determi- nino�l'alterazione�della�natura�giuridica�delle�funzioni�da�questa�esercitata� con�l'atto�sostitutivo.� Tale�potere�sostitutivo�non�ha�natura�normativa.�I�riferimenti�normativi� posti�a�base�della�sentenza�sono�l'art.�117,�secondo�comma,�lett.�p);�l'art.�118,� primo�comma,�riformulazione�art.�128�Cost.� Il�principio�di�sussidiarieta�e�un�criterio�di�ripartizione�delle�funzioni� politiche�e�amministrative�fra�enti�rappresentativi�di�diversi�livelli�territoriali� di�gestione�della�cosa�pubblica�(sussidiarieta�verticale).� Il�Trattato�CE�all'art.�5,�p.2�(introdotto�dal�Trattato�di�Maastricht)� sancisce�tale�principio�nel�rispetto�dell'identita�nazionale�degli�Stati�membri.� Tale�principio�e�altres|�enunciato�nella�Carta�europea�delle�autonomie� locali�siglata�a�Strasburgo�il�15�ottobre�1985,�ratificata�in�Italia�il�30�dicem- bre�1989,�n.�438,�art.�4:�l'esercizio�delle�potesta�pubbliche�deve�essere�affidato� in�linea�di�principio�alle�autorita�piu�vicine�ai�cittadini.� Appare�interessante�in�breve�tracciare�i�tratti�essenziali�della�Relazione� annuale�2003/2004�del�Dipartimento�Politiche�Comunitarie�al�Parlamento� italiano,�nonche�la�Relazione�annuale�sul�controllo�dell'applicazione�del� diritto�comunitario�(2002)�per�quanto�concerne�la�materia�ambientale�pre- sentata�dalla�Commissione�il�21�novembre�2003.� Relazione�annuale�2003/2004�^Dipartimento�per�le�Politiche�Comunitarie�al� Parlamento�italiano�relativa�all'attivita�legislativa�riguardante�l'ambiente.� Da�tale�relazione�emerge�che�l'Italia�ha�fortemente�supportato�il�raffor- zamento�della�dimensione�ambientale�della�strategia�di�Lisbona�in�quanto� solo�un'economia�eco-efficiente�puo�essere�altamente�competitiva.� In�tal�senso�il�programma��ambiente��della�Presidenza�italiana�si�e�ispi- rato�alle�conclusioni�del�Vertice�di�Johannesburg�sullo�Sviluppo�Sostenibile,� che�nell'agosto�del�2002�ha�indicato�gli�obbiettivi�e�i�programmi�per�l'integra- zione�della�dimensione�ambientale�nelle�strategie�dello�sviluppo,�ha�ricono- sciuto�il�ruolo�positivo�e�necessario�delle�imprese�e�della�comunita�degli�affari� per�coniugare�crescita�economica�e�protezione�dell'ambiente,�ha�definitiva- mente�messo�la�parola�fine�alla�teoria�e�alla�pratica�del�conflitto�tra�ambiente� e�sviluppo.� Sulla�base�del�tema�guida�della�Presidenza�italiana��l'ambiente�come� opportunita��,�il�semestre�si�e�orientato�verso�l'integrazione�della�dimensione� ambientale�nella�strategia�dello�sviluppo�e�della�crescita�economica;�in�tale� direzione,�la�proposta�di�decisione�relativa�ad�un�meccanismo�di�controllo� delle�emissioni�di�gas�effetto�serra�nella�Comunita�e�all'attuazione�del�proto- collo�di�Kyoto�ha�lo�scopo�di�adeguare�la�precedente�normativa.� Un'ulteriore�proposta�di�direttiva�della�Commissione�ha�formato� oggetto�di�approfondito�esame�in�seno�al�Consiglio�dell'UE�sotto�la�Presi- denza�italiana;�si�tratta�della�direttiva�87/2003�(adottata�sotto�la�Presidenza� greca)�che�istituisce�la�disciplina�per�lo�scambio�di�quote�di�emissione�dei� gas�a�effetto�serra�nella�Comunita�ed�i�meccanismi�basati�sui�progetti�del� Protocollo�di�Kyoto.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�emersa�inoltre�l'esigenza�di�unificare�le�strategie�ambientali�ed�energe- tiche�dell'Europa�e�di�mettere�in�atto�politiche�e�misure�coordinate,�sia�a� livello�interno�che�internazionale.� L'impegno�italiano�profuso�nei�lavori�per�l'elaborazione�dei�provvedi- menti�comunitari�del�settore�ha�consentito�risultati�conclusivi�su�vari�altri� importanti�dossier�quali:� la�direttiva�sul�riciclo�e�il�recupero�dei�rifiuti�da�imballaggio;� la�direttiva�relativa�al�controllo�dei�pericoli�di�incidenti�rilevanti�con- nessi�con�determinate�sostanze�pericolose;� il�regolamento�concernente�il�monitoraggio�delle�foreste�e�delle�intera- zioni�ambientali�nella�comunita�;� la�direttiva�sui�rifiuti�di�apparecchiature�elettriche�ed�elettroniche;� la�direttiva�concernente�i�provvedimenti�da�adottare�contro�l'emis- sione�di�inquinanti�gassosi�e�prodotti�da�motore�a�combustione�interna�desti- nati�all'installazione�su�macchine�mobili�non�stradali.� La�Presidenza�irlandese�si�concentrera�invece�sulla�preparazione�del� Consiglio�europeo�di�primavera,�dedicando�una�particolare�attenzione�all'im- portanza�dell'innovazione�e�degli�investimenti�nelle�tecnologie�ambientali,� sulla�base�del�piano�di�azione�predisposto�dalla�Commissione.� Relazione�annuale�della�Commissione�europea�sul�controllo�dell'applicazione�del� diritto�comunitario�(presentata�il�2003�per�l'anno�2002)�per�quanto� concerne�la�materia�ambientale.� Tale�documento�e�estremamente�utile�al�fine�di�analizzare�le�difficolta� che�si�sono�registrate,�nell'ultimo�anno�e�in�quelli�precedenti,�nell'attuazione� tempestiva�e�corretta,�in�materia�ambientale,�delle�normative�comunitarie;� un�fenomeno�che�si�rispecchia�infatti�nel�numero�crescente�di�reclami�ricevuti� e�casi�di�infrazione�aperti�dalla�Commissione�ogni�anno.� Come�negli�anni�precedenti�infatti,�nel�2002�il�settore�ambientale�ha� rappresentato�piu�di�un�terzo�di�tutti�i�casi�d'infrazione�approfonditi�dalla� Commissione:�la�Commissione�ha�deferito�alla�Corte�di�Giustizia�65�proce- dure�contro�gli�Stati�membri�e�ha�emesso�137�pareri�motivati�a�norma� dell'art.�226�Trattato�CE.� Nel�2002�sono�stati�depositati�presso�la�Commissione�555�nuovi�reclami� per�presunta�violazione�delle�normative�comunitarie�in�campo�ambientale.� Ogni�anno�la�Commissione�invia�agli�Stati�membri�diverse�ingiunzioni� (17�nel�2002)�e�vari�pareri�motivati�(8�nel�2002)�a�norma�dell'art.�228;�nel� 2002�nessun�nuovo�caso�previsto�dall'art.�228�e�stato�sottoposto�alla�Corte� di�Giustizia.� La�Commissione�in�tale�sua�Relazione�sottolinea�che�la�stessa,�nel� momento�in�cui�elabora�una�normativa�comunitaria�in�materia�di�ambiente,� cerca�di�anticipare�i�problemi�di�attuazione�formulandola�in�modo�da��age- volarne�l'applicazione�.� Nel�2002�si�sono�tenuti�diversi�seminari�in�alcuni�Stati�membri�nel�corso� dei�quali�la�Commissione�ha�espresso�alle�autorita�competenti�i�propri�punti� TEMI�ISTITUZIONALI� di�vista�in�merito�alla�corretta�attuazione�di�direttive�ambientali�particolar- mente�complesse�allo�scopo�di�prevenire,�anziche�correggere,�i�casi�di�appli- cazione�non�corretta,�approccio�confermato�dalla�Commissione�stessa.� Per�migliorare�l'attuazione�infatti,�una�chiave�e��rappresentata�dallo� scambio�di�informazioni�tra�autorita��preposte�a�tale�compito;�sin�dalla�sua� creazione,�nel�1992,�la�rete�informale�dell'Unione�europea�per�l'attuazione� delle�norme�in�materia�ambientale�(IMPEL),�composta�dalla�Commissione� e�dagli�Stati�membri,�e��stata�uno�strumento�prezioso�per�discutere�la�fase�di� applicazione�pratica�delle�normative�esistenti.� Sono�invece�ben�65�le�procedure�d'infrazione�pendenti�nei�confronti�della� Repubblica�italiana�concernenti�la�materia�ambientale.� Tra�le�suindicate�procedure�solo�quattro�risultano�provvisoriamente� sospese�tra�cui�una�(riguardante�lo��smaltimento�di�PCB/PCT�)�che�si�trova� in�fase�di�secondo�parere�motivato�inviato�ai�sensi�dell'art.�228.� Sono�invece�32�i�reclami�giunti�alla�Commissione�a�lamentela�di�com- portamenti,�delle�autorita��italiane,�che�violano�l'ambiente;�a�seguito�di�tali� reclami�la�D.G.�ambiente�ha�chiesto�informazioni�alle�autorita��italiane�al�fine� di�prevenire�eventuali�nuove�procedure�d'infrazione.� Appare�opportuno�infine�segnalare�alcune�recenti�novita��legislative�a� livello�comunitario,�gia��approvate�o�in�fase�di�approvazione,�che�riguardano� il�tema�ambientale:�la�Direttiva�4/2003�sull'accesso�del�pubblico�all'informa- zione�ambientale�(che�abroga�la�Direttiva�313/90)�nonche�la�proposta�di� Direttiva�sulla�Responsabilita��ambientale�in�materia�di�prevenzione�e�ripara- zioni�del�danno�ambientale.� Direttiva�4/2003�sull'accesso�all'informazione�ambientale.� Il�Parlamento�e�il�Consiglio�hanno�adottato�una�nuova�Direttiva�sul- l'accesso�pubblico�alle�informazioni�ambientali�e�sul�successivo�accesso�alla� giustizia,�che�sostituisce�la�Direttiva�313/1990;�tale�legislazione�corregge�le� lacune�riscontrate�nell'applicazione�pratica�e�prevede�l'allineamento�agli� sviluppi�della�tecnologia�dell'informazione�e�della�comunicazione.� La�Direttiva�in�oggetto�attua�la�Convenzione�economica�per�l'Europa� delle�Nazioni�Unite�(UNCEM),�la�piu��conosciuta��Convenzione�di�Arhus�� che�si�compone�di�tre�pilastri:�1)�l'accesso�alle�informazioni�ambientali;� 2)�partecipazione�ai�processi�decisionali;�3)�l'accesso�alla�giustizia.� Tali�propositi�sono�stati�concretizzati�con�l'adozione�della�Direttiva� 4/2003�che,�garantendo�al�pubblico�il�diritto�di�accesso�all'informazione� ambientale�detenuta�dalle�autorita��ambientali�sulla�base�di�una�richiesta� formale,�prevede�altres|��che�gli�Stati�membri�dovranno�garantire�una��proce- dura�che�invochi�giustizia��tutte�le�volte�in�cui�tale�diritto�di�accesso�venisse� violato.� Proposta�diDirettivasulla�Responsabilita�ambientale�inmateria�diprevenzione� e�riparazioni�del�danno�ambientale.� La�Commissione�ha�adottato�una�proposta�di�direttiva�sulla�responsabi- lita��ambientale�in�riferimento�alla�prevenzione�ed�alla�riparazione�dei�danni� arrecati�all'ambiente;�la�Direttiva�proposta�dovrebbe�contribuire�alla� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� migliore�attuazione�delle�normative�in�campo�ambientale,�fungendo�da�disin- centivo�all'inquinamento.�L'inosservanza�delle�norme�ambientali�dimostra� che�le�sanzioni�attualmente�stabilite�dagli�Stati�membri�non�consentono�di� ottenere�il�pieno�rispetto�del�diritto�comunitario�e�dell'ambiente�stesso,�ecco� perche�la�Commissione�ha�proposto�questa�direttiva�che�imporrebbe�agli� Stati�membri�di�prevedere�sanzioni�penali,�poiche�solo�questo�tipo�di�misura� appare�adeguata�e�sufficientemente�dissuasiva�per�ottenere�una�corretta� attuazione�delle�normative�ambientali.� Obiettivo�della�proposta�e�stabilire�quindi�un�quadro�normativo�finaliz- zato�ad�assicurare�la�prevenzione�o�la�riparazione�del�danno�ambientale�che� comprende�il��danno�alle�specie�e�agli�habitat naturali�protetti�,�il��danno� alle�acque��e�il��danno�al�terreno�;�fatte�salve�alcune�eccezioni,�l'operatore� che�ha�causato�il�danno�ambientale�o�una�minaccia�imminente�di�danno� ambientale�e�tenuto�a�sostenere�i�costi�relativi�all'attuazione�delle�necessarie� misure�di�prevenzione�o�di�ripristino,�secondo�il�principio��chi�inquina�paga�.� A�riguardo�il�Parlamento�e�il�Consiglio�hanno�recentemente�raggiunto� un�accordo�sulla�suindicata�proposta�di�Direttiva�al�termine�di�una�proce- dura�di�conciliazione;�da�tale�procedura�di�conciliazione�sembra�essere�stato� risolto�e�passato�un�emendamento�relativo�all'introduzione�di�una�garanzia� finanziaria�obbligatoria�armonizzata�sul�quale�per�lungo�tempo�non�vi�era� concordanza.�Si�resta�comunque�in�attesa�dell'emanazione�del�testo�definitivo� della�Direttiva�in�oggetto(*).� Se�si�volesse�infine�tentare�di�sintetizzare�la�nozione�di��ambiente��cos|� come�viene�intesa�dall'Unione�europea,�ed�in�particolare�dalla�D.G.�che�si� occupa�di�questa�materia,�e�utile�vedere�come�la�stessa�Comunita�ha�definito� il�sesto�programma�di�azione�per�l'ambiente:��Ambiente: il nostrofuturo, la nostra scelta�.� La�politica�ambientale�comunitaria�infatti,�proprio�adottando�una�pro- spettiva�piu�ampia,�negli�ultimi�venti�anni�non�si�e�limitata�a�semplici�con- trolli�dell'uso�di�sostanze�o�di�prodotti�specifici,�ma�si�e�orientata�verso�alter- native�piu�sicure�e�l'analisi�di�quello�che�avviene�quando�un�prodotto�giunge� al�termine�del�suo�ciclo�di�vita:�una�tendenza�questa�chiaramente�rispecchiata� nel�Quinto�e�nel�Sesto�programma�di�azione.� I�numerosi�finanziamenti�finalizzati�a�ricerche�riguardanti�l'ambiente� (tra�cui�il�programma�LIFE),�si�collocano�in�questa�stessa�ottica�di�prospet- tiva�ampia�e�futura.� Ester Renella. L'incontro�organizzato�oggi�si�colloca�in�un�momento� propizio�per�l'Amministrazione,�al�fine�della�costituzione�di�un�protocollo� operativo�di�cui�si�e�parlato�negli�interventi�precedenti.� Il�Ministero�in�questi�ultimi�due�anni�ha�subito�un�grosso�processo�di� trasformazione�in�quanto�la�sua�architettura,�il�suo�assetto�e�stato�rivisto� (*)�Il�testo�definitivo�della�Direttiva�2004/35/CE�del�21�aprile�2004�non�con- tienel'obbligomalafacolta�di�garanzia�finanziaria�(art.�14).� TEMI�ISTITUZIONALI� con�l'intenzione�di�snellire�una�organizzazione�che�prevedeva�un�grosso� numero�di�settori�ed�era�basata�su�una�confusione�di�attivita�,�di�funzioni�e� di�competenze�relative�all'ambiente.�La�nuova�organizzazione�prevede�non� piu�la�struttura�basata�sui�Dipartimenti�e�poi�su�Direzioni�Generali�a�seguire,� ma�unicamente�sei�Direzioni�Generali�che�conglobano�tutte�le�funzioni�e�le� competenze�ambientali.�Questo�ha�comportato�che�tutta�l'attivita�del�Mini- stero�puo�essere�svolta�avendo�dei�riferimenti�semplici�e�puntuali.�Credo�che� cio�vada�ad�aiutare�la�collaborazione,�qui�anelata,�che�si�dovra�instaurare� tra�Avvocatura�e�Amministrazione.�A�questo�punto�devo�anche�precisare� che�l'intenzione�dell'Amministrazione�e�quella�di�riorganizzare�anche�le�com- petenze�che�riguardano�il�contenzioso:�in�questi�ultimi�anni�si�erano�un�po'� suddivise�tra�le�varie�Direzioni�Generali,�ognuna�faceva�per�se�,�ognuna�aveva� contatti�diretti�con�l'Avvocatura�e�si�sono�creati�tutti�quei�problemi�sopra� accennati.� Spesso�l'Amministrazione�non�rispondeva�in�tempo,�non�dava�notizie� utili�e�le�risposte�non�erano�sempre�congruenti�con�quello�che�veniva�chiesto.� Se�riusciamo�ad�organizzare�un�ufficio�centrale,�con�sede�negli�uffici�di� diretta�collaborazione�(pensiamo�all'Ufficio�legislativo),�che�coordini�questo� compito�dando�supporto�all'Avvocatura�dello�Stato,�chiaramente�sostenuta� a�sua�volta�dalle�Direzioni�Generali�che�dovranno�fornire�tutte�le�notizie�tec- niche�sui�fatti�di�cui�si�discute,�potremo�avere�una�soluzione�migliorativa.� Un�ufficio�di�coordinamento,�quindi,�piu�che�di�gestione,�che�costituisca�il� riferimento�per�gli�uffici�dell'Avvocatura.� AllegatO BozzA dI circolarE suL coordinamentO deL contenziosO (da indirizzare a cura del Capo di Gabinetto agli uffici del Ministero) La�sempre�maggior�incidenza�nella�vita�del�Paese�dell'attivita�e�degli�interventi�di�questo� Ministero�ha�comportato�una�costante�progressione�nella�tutela�dell'Ambiente,�cui�esso�e� istituzionalmente�preposto,�ma�determina�altres|�degli�effetti�di�reazione�da�parte�dei� soggetti�portatori�di�interessi�economici�spesso�confliggenti.� Si�e�cos|�assistito�negli�ultimi�tempi�ad�un�considerevole�incremento�del�contenzioso� diffuso�specialmente�presso�i�Tribunali�Regionali�Amministrativi�ed�il�Consiglio�di�Stato,� riguardo�al�quale�intendo�richiamare�l'attenzione�delle�SS.LL.,�poiche�solo�un'adeguata� difesa�in�giudizio�dei�provvedimenti�adottati�consente�di�realizzare�le�finalita�perseguite,� evitando�la�sospensione�o�l'annullamento�degli�stessi.� Senza�peraltro�trascurare�il�fatto�che�in�base�alla�nuova�legge�sul�processo�amministra- tivo�(205/2000)�e�ora�previsto�che�il�Giudice�possa�condannare�al�risarcimento�del�danno� l'Amministrazione�soccombente,�determinando�problemi�di�particolare�delicatezza�per� questo�Ministero,�i�cui�atti�hanno�sempre�una�forte�ricaduta�economica.� Poiche�il�difensore�istituzionale�del�Ministro�e�l'Avvocatura�dello�Stato,�si�ritiene�oppor- tuno�stabilire�un�rapporto�di�sempre�piu�efficace�collaborazione�con�tale�organo�legale,� secondo�le�modalita�che�di�seguito�si�specificano.� Di�regola�i�ricorsi�contro�i�provvedimenti�di�questo�Ministero�vengono�notificati�a� mezzo�di�Ufficiale�Giudiziario�all'Avvocatura�(articolata�com'e�noto�in�tante�Avvocature� Distrettuali�quante�sono�le�sedi�delle�Corti�di�Appello�e�facenti�capo�all'Avvocatura�Gene- rale,�che�ha�competenza�per�la�circoscrizione�della�Corte�di�Appello�di�Roma�e�per�i�giudizi� promossi�dinanzi�alle�magistrature�superiori,�quali�il�Consiglio�di�Stato�e�la�Corte�di�Cassa- zione);�successivamente�l'organo�legale�trasmette�i�ricorsi�a�questa�Amministrazione�con� una�richiesta�di�rapporto�indirizzata�talora�direttamente�ai�Servizi�competenti,�altre�volte� all'Ufficio�Legislativo�o�al�Gabinetto,�secondo�la�materia�del�giudizio�e�la�rilevanza�della� questione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Poiche��i�tempi�tra�la�notifica�del�ricorso�e�la�trattazione�dell'istanza�di�sospensione� (spesso�formulata�dai�ricorrenti)�sono�piuttosto�brevi�(in�media�15-20�giorni,�riducibili�nei� casi�di�particolare�gravita��anche�a�2-3�giorni)�occorre�che�si�proceda�con�la�massima�rapidita�� alla�istruzione�della�pratica,�ogniqualvolta�compaia�nel�ricorso�la�richiesta�di�sospensione� del�provvedimento�(di�solito�formulata�nell'epigrafe�dell'atto�o�nelle�conclusioni�e�segnalata� nell'oggetto�della�nota�dell'Avvocatura).� In�tali�casi�sara��peraltro�opportuno�prendere�anche�diretti�contatti�con�l'Avvocato�dello� Stato,�che�difende�nella�singola�causa�l'Amministrazione�ed�il�cui�nome�e��riportato�nell'og- getto�della�lettera�con�cui�l'Avvocatura�chiede�il�rapporto,�onde�concordare�tempi�e�modalita�� delle�risposte,�anche�attivando�se�possibile�sistemi�di�trasmissione�individuale,�via�internet.� Quando�invece�manchi�tale�istanza,�l'istruttoria�del�ricorso�potra��essere�organizzata�in� tempi�ragionevolmente�brevi�ma�non�cos|��ravvicinati,�concordandoli�comunque�con�l'Avvo- cato�dello�Stato�al�quale�si�chiederanno�notizie�circa�la�fissazione�dell'udienza�di�discussione� del�merito.� Qualora�il�ricorso�dovesse�essere�notificato,�sia�pure�erroneamente,�direttamente�presso� questo�Ministero,�sara��cura�del�Servizio�che�lo�riceve�di�trasmetterlo�subito�all'Avvocatura� competente�per�sede�dell'Autorita��giudiziaria�adita,�corredato�dal�rapporto�e�dai�documenti� come�segue.� Quanto�al�contenuto�del�rapporto�da�inviare�all'Avvocatura,�si�raccomanda�di�esporre� succintamente�ma�esaustivamente�i�fatti�che�hanno�dato�origine�al�giudizioequindi�di� esaminare�analiticamente�i�vari�motivi�in�cui�il�ricorso�e��articolato�in�punto�di�diritto�in� modo�da�fornire�all'organo�legale�un�preciso�orientamento�sulla�posizionetenutadaquesta� Amministrazione�in�ordine�alle�varie�questioni,�specificando�le�norme�applicate�e�l'interpre- tazione�che�si�e��ritenuta�darne.� Particolare�attenzione�dovra��essere�prestata�nell'esplicare�gli�aspetti�tecnici�delle�que- stioni�spesso�contestate�dai�ricorrenti,�in�modo�da�renderli�comprensibili�nell'ambiente� legale,�le�cui�cognizioni�specifiche�in�materia�non�possono�essere�specialistiche.� Qualora�occorra,�i�tecnici�di�questa�Amministrazione�manifesteranno�all'Avvocatura� dello�Stato�la�propria�disponibilita��a�fornire�ulteriori�chiarimenti�nelle�vie�brevi.� Sara��quindi�necessario�allegare�copia�di�tutti�i�documenti�utili�per�la�causa�con�partico- lare�riguardo�a�quelli�oggetto�dell'impugnativa,�ed�alle�normative�applicate,�i�quali�ultimi� anzi�potranno�essere�anche�anticipatamente�trasmessi�insieme�al�rapporto�con�i�mezzi�di� invio�piu��rapidi�cui�si�e��accennato.� E�bene�sottolineare�che�l'Avvocatura�deve�essere�messa�in�grado�di�difendereisingoli� provvedimenti�con�una�linea�coerente�in�tutti�i�giudizi,�per�cui�l'interpretazione�proposta� dalla�normativa�va�armonizzata�con�quelle�precedentemente�adottate�e�naturalmente�con� gli�indirizzi�segnalati�dal�mio�Gabinetto.� Occorre�infine�indicare�con�precisione�nelle�lettere�di�risposta,�ed�in�tutta�la�successiva� corrispondenza�con�l'Avvocatura,�il�numero�del�contenzioso�o�consultivo�identificati�dalle� sigle�CT�e�CS�seguite�da�un�numero�progressivo�e�dall'anno�nonche��il�nome�dell'avvocato,� ricavati�dall'oggetto�della�nota�di�richiesta�di�rapporto,�onde�rendere�piu��rapido�l'inoltro� della�corrispondenza�stessa�all'avvocato�interessato.� Auspicando�che�queste�prime�indicazioni�possano�semplificare�i�rapporti�con�l'organo� legale,�invito�tutti�i�servizi�a�segnalare�al�Gabinetto�le�questioni�che�dovessero�sorgere�onde� definire�una�soluzione�adeguata�e�valevole�in�ogni�caso.� Sara��mia�cura�informare�l'Avvocatura�Generale�della�presente�iniziativa�per�concordare� eventuali�altre�modalita��.� Francesco Cocco. Il�contributo�che�mi�viene�richiesto�ai�lavori�del�semi- nario�riviene�dal�mio�ruolo�di�Presidente�del�Servizio�di�Controllo�Interno� (SECIN)�del�Ministero�dell'Ambiente�e�della�Tutela�del�territorio.�Non�inter- vengo,�quindi,�come�Avvocato�dello�Stato,�ma�e��innegabile�che�il�mio�status originario�sicuramente�affiorera��nell'articolazione�del�mio�ragionamento�e� spero�che�possa�contribuire�a�renderlo�piu��efficace.�Il�Servizio�di�Controllo� Interno,�nell'Amministrazione�dell'Ambiente�e��stato�istituito�originariamente� TEMI�ISTITUZIONALI� con�il�D.M.�del�31�novembre�1999,�ma�e��stato�rimodulato�e�ha�preso�vita�con� il�d.P.R.�n.�245/2001�che,�all'art.�7,�descrive�le�nuove�e�piu��rafforzate�compe- tenzedelServizio,sullabasediquantodispostodalD.leg.von.�286/99.� Il�Servizio�opera�in�posizione�di�autonomia,�in�un�contesto�di�diretta� collaborazione�con�il�Ministro;�predispone�un�programma�annuale�per�lo� svolgimento�delle�proprie�attivita��e�riferisce,�in�via�riservata,�al�Ministro�nelle� forme�ed�entro�i�termini�specificatamente�indicati�mediante�direttive�del� Ministro�stesso.�In�particolare�relaziona�sulle�proposte�formulate�dai�Diri- genti�ai�fini�della�predisposizione�dello�stato�di�previsione�della�spesa�e�assi- cura�supporto�metodologico�alle�strutture�amministrative�sia�in�fase�di�elabo- razione�della�direttiva�annuale�ministeriale�che�di�monitoraggio�della�stessa.� Nell'attivita��di�valutazione�e�controllo�sull'azione�tecnico-amministrativa�dei� vari�centri�di�responsabilita��,�verifica�l'effettiva�attuazione�delle�disposizioni� contenute�nelle�direttive�e�negli�atti�di�indirizzo�politico.�A�tal�fine�compie� un'analisi�preventiva�e�successiva�della�congruita��e�degli�eventuali�scosta- menti�tra�le�missioni�affidate�dalle�norme,�e�quelle�contenute�nelle�direttive� ministeriali�con�gli�obiettivi�raggiunti.�Identifica�anche�gli�eventuali�fattori� ostativi�e�le�eventuali�responsabilita��per�la�mancata�o�parziale�attuazione� dei�programmi,�nonche�le�cause�di�tali�scostamenti,�segnalando�i�possibili� rimedi.� Il�Servizio�redige�almeno�annualmente�una�relazione�sui�risultati�delle� analisi�effettuate�con�eventuali�proposte�di�miglioramento�della�funzionalita�� dell'Amministrazione;�ha�accesso�ai�documenti�amministrativi;�acquisisce� informazioni�e�dati�da�tutte�le�strutture�e�dovrebbe�avvalersi,�in�base�al� D.leg.vo�n.�286,�di�un�sistema�informativo�e�statistico�unitario.� Dico:��dovrebbe�avvalersi��perche�,�nella�realta��dei�fatti,�questo�sistema� informativo�non�e��ancora�operante.�In�effetti,�il�processo�di�automazione� del�Ministero�dell'Ambiente�accusa�notevoli�ritardi�rispetto�alla�evoluzione� della�tecnica�e�alle�prescrizioni�normative�finalizzate�alla�attuazione�del� piano�di�e-government approvato�dal�Consiglio�dei�Ministri�nel�giugno�del� 2000.� L'esperienza�che�ho�maturato�all'Autorita��per�l'Informatica�nella�Pub- blica�Amministrazione�(AIPA),�mi�ha�convinto�che�ogni�e�qualsiasi�assetto� organizzativo,�normativamente�delineato,�e��destinato�a�produrre�scarsi�risul- tati�in�termini�di�efficacia,�efficienza�ed�economicita��dell'azione�amministra- tiva,�se�non�e��accompagnato�dal�supporto�delle�nuove�tecnologie.�Il�ricorso� a�quest'ultime,�peraltro,�nel�nostro�Paese�e��stato�fortemente�perseguito�in� questi�ultimi�anni�e�supportato�da�adeguati�strumenti�normativi.�Il�valore� giuridico�riconosciuto�agli�atti�e�ai�contratti�formati�elettronicamente,�la�loro� conservazione,�archiviazione�e�trasmissione�in�via�telematica,�la�possibilita�� di�fare�ricorso�al�telelavoro�anche�nella�Pubblica�Amministrazione,�sono� tutte�opportunita��e�occasioni�per��fare�amministrazione��in�un�modo�del� tutto�diverso.�Ormai,�anche�il�processo�dinanzi�al�Giudice�Civile�si�svolgera�� quanto�prima�in�via�telematica,�essendo�stata�gia��bandita�dal�Ministero�della� Giustizia�la�gara�per�la�sua�realizzazione�e�in�ben�otto�Corti�di�Appello�sono� stati�avviati�i�laboratori�sperimentali.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Queste�consapevolezze�ci�devono�indurre�ad�investire�nelle�nuove�tecno- logie�per�realizzare�livelli�di�maggiore�efficacia�ed�efficienza�nella�gestione� del�contenzioso�che�ci�sta�occupando.�L'uso�a�regime�del�protocollo�informa- tico�^che,�a�partire�dal�1.�gennaio�di�quest'anno,�secondo�la�direttiva�del� Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�dell'ottobre�del�2003,�deve�essere�obbli- gatoriamente�adottato�da�tutte�le�Amministrazioni�centrali�^sicuramente� offrira�,�con�l'istituzione�delle�caselle�di�posta�ufficiale,�uno�strumento�agile� di�dialogo�tra�l'Amministrazione�e�il�suo�difensore�istituzionale,�che,�com'e� noto,�ha�gia�dato�attuazione,�per�suo�conto,�all'istituzione�del�protocollo� informatico�presso�l'Avvocatura�Generale�e�le�Avvocature�Distrettuali.�Poter� quindi�contare�sullo�scambio�di�dati�e�di�informazioni�in�via�telematica,�poter� far�uso�a�regime�degli�strumenti�di�posta�elettronica,�sicuramente�potra�costi- tuire�una�opportunita�di�maggiore�efficienza�nei�reciproci�obblighi�istituzio- nali�che�gravano�sull'Amministrazione�difesa�e�sul�suo�difensore�istituzionale.� Dal�dibattito�e�emerso�che�uno�dei�problemi�che�l'Avvocatura�dello�Stato� deve�affrontare�quando�riceve�notizia�di�un�reato�in�materia�ambientale�dal- l'autorita�giudiziaria�o�quando�deve�assicurare�la�difesa�dell'Amministrazione� dell'ambiente�dinanzi�alle�varie�autorita�giudiziarie�e�quello�di�identificare� puntualmente�il�proprio�interlocutore�amministrativo.�Il�ricorso�alle�nuove� tecnologie�in�materia�di�posta�elettronica,�se�accompagnato�da�adeguate� misure�amministrative,�quale�ad�esempio�la�preposizione�di�un�unico�centro� di�riferimento�nel�dialogo�con�l'Avvocatura�dello�Stato,�sicuramente�potra� ridurre�l'alea�connessa�alla�corrispondenza�defatigatoria�con�uffici�non�com- petenti�alla�trattazione�dell'affare�in�sofferenza.�A�mio�avviso,�l'Ufficio�inter- locutore�per�eccellenza�dell'Avvocatura�dello�Stato�e�l'Ufficio�Legislativo�e� cio�per�il�suo�ruolo�istituzionale,�per�la�missione�normativamente�affidatagli,� per�la�competenza�di�cui�e�dotato.�Altro�utile�contributo�che�potra�derivare� dall'uso�delle�nuove�tecnologie�potrebbe�essere�quello�offerto�dalla�creazione� di�una�banca�dati�del�contenzioso,�in�cui�fare�affluire�oltre�i�dati�relativi�agli� affari�in�sofferenza,�anche�quelli�definiti,�con�le�pronunce�intervenute,in� modo�da�poter�disporre�di�informazioni�idonee�a�garantire�uniformita�com- portamentali�costruite�sulla�base�dell'esperienza�maturata�nella�gestione�di� questa�materia.�Il�mio�ruolo�istituzionale�potra�essere�utile�al�conseguimento� di�questi�obiettivi,�perche�non�manchero�,�in�sede�di�elaborazione�della�diret- tiva�annuale�sull'attivita�del�Ministero,�di�proporli�ai�centri�di�responsabilita� amministrativa�e�anche�con�carattere�prioritario.� Il�tempo�che�mi�e�stato�concesso�non�mi�consente�di�soffermarmi�ulte- riormente�su�queste�tematiche,�ma�vi�assicuro�che�non�manchero�di�confron- tarmi�su�di�esse�con�i�colleghi�dell'una�e�dell'altra�parte,�quando�me�ne� faranno�richiesta.� Paolo Togni. Abbiamo�deciso�di�avviare�questo�incontro,�che�non�e� un'attivita�tipica,�ma�che�ci�e�sembrato�fosse�uno�strumento�di�lavoro�utile� per�dissipare�qualche�piccolo�problema�che�in�passato�si�e�verificato�nei� rapporti�tra�il�Ministero�e�l'Avvocatura�dello�Stato.�Mi�pare�che�il�metodo� di�lavoro�sia�buono�e�possa�proseguire.�Non�starei�a�fare�protocolli;�intanto� ci�siamo�conosciuti.�Incontrarci,�sentirci,�parlarci�e�una�cosa�utile�e�oggi�e� stata�un'occasione.� TEMI�ISTITUZIONALI�57 Vorrei�separare�il�problema�del�contenzioso�in�due�parti�nettamente� distinte�l'una�dall'altra.�C'e�il�contenzioso�comunitario,�dove�ci�stiamo�difen- dendo�in�maniera�sufficiente,�abbiamo�diminuito�il�numero�delle�procedure� di�infrazione,�abbiamo�puntualizzato�il�fatto�che�alcune�di�queste�sono� responsabilita�non�dell'amministrazione�centrale�ma�delle�regioni�in�quanto� riguardavano�non�la�mancata�normazione,�ma�la�mancata�attuazione�della� norma�che�e�di�competenza�in�molti�casi�delle�amministrazioni�regionali,� stiamo�andando�verso�una�situazione�soddisfacente.�C'e�un�contenzioso� costituzionale,�noi�tutti�siamo�interessati�a�quello�che�succede�in�Corte�Costi- tuzionale;�e�importante�la�riaffermazione,�anche�recente,�che�i�problemi� ambientali�hanno�un�riferimento�esplicito�nella�normazione�nazionale�chee� competenza�esclusiva�statale�e�che�questa�competenza�esclusiva�e�addirittura� capace�di�attrarre�anche�competenze�che�di�per�se�sarebbero�di�grado�infe- riore,�quando�lineamenti�di�interesse�ambientale�si�trovino�coinvolti�in�prov- vedimenti�diversi.�E�questo�e�un�fatto�estremamente�importante�perche�ci� rende�tranquilli�anche�sul�futuro�della�nostra�azione.�C'e�un�contenzioso�di� carattere�amministrativo,�che�e�abbastanza�soddisfacentemente�gestito�in� rapporto�con�l'Avvocatura;�a�volte�ci�sono�piccole�mancanze�da�una�parte�o� dall'altra,�pero�alla�fine�le�cose�stanno�viaggiando�abbastanza�bene.�Direi� quindi�che�il�contenzioso�in�senso�proprio�e�abbastanza�soddisfacentemente� sistemato.� Rimane�il�problema�del�danno�ambientale,�che�a�parte�alcuni�casi�^in� Piemonte�siamo�arrivati,�anche�con�il�supporto�determinante�dell'A.P.A.T.,� ad�individuare�una�quantificazione�di�Pieve�Vergonte�di�danno�ambientale� significativa,�il�processo�e�in�corso�vediamo�quello�che�succedera�^e�altre� poche�situazioni,�abbiamo�la�certezza�che,�fatto�mille�il�numero�delle� violazioni,�dei�danni�ambientali�prodotti,�noi�riusciamo�ad�arrivare�in�Tribu- nale�in�quattro�o�cinque.�Il�che�significa�che�quando�si�tratta�di�danni�di� novantamila�miliardi�come�sono�stati�quantificati�per�Marghera,�allora�l|�ci� siamo�perche�non�si�puo�non�esserci,�quando�si�tratta�di�seimila�miliardi� come�Pieve�Vergonte�l|�ci�siamo�perche�non�ci�si�puo�non�essere;�ma�quando� si�tratta�^ragiono�in�termini�di�lire�^di�danni�significativi,�ma�di�minore� importanza�delle�centinaia�di�milioni�o�di�qualche�miliardo�di�lire,�allorain� quei�casi�normalmente�non�ci�siamo.� Questo�perche�vi�e�un�problema�di�organizzazione�complessiva,�vi�e�un� problema�di�sistemazione�definitiva�della�questione.�Evidentemente�il�mecca- nismo�del�danno�ambientale�introdotto�dall'art.�18�della�legge�349�e�un�mec- canismo�che�non�funziona,�e�insoddisfacente,�e�parziale,�non�puo�essere�il� meccanismo�da�seguire.�Dobbiamo�agire,�predisponendo�l'opportuno�stru- mento�legislativo,�che�peraltro�e�previsto�nella�bozza�di�legge�di�delega�al� governo�in�materia�ambientale,�dove�e�in�ballo�anche�la�partita�del�danno.� Dobbiamo�invertire�la�procedura�e�fare�dell'accertamento�del�danno�e�del- l'erogazione�delle�sanzioni�ambientali�una�procedura�che�stia�tutta�nell'ammi- nistrativo,�con�l'accertamento�da�parte�dell'Autorita�,�da�individuare�secondo� me�nel�Ministero�dell'Ambiente,�nell'A.P.A.T.�e�nelle�A.R.P.A.�regionali,� con�qualche�limitazione.�Queste�autorita�devono�poter�emettere�cartelle�esat- toriali�immediatamente�esecutive�a�carico�di�colui�che�ha�prodotto�il�danno� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ambientale,�mettendo�al�suo�interno�il�danno�tutto�e,�eventualmente,�nella� cartella�esattoriale�una�sanzione�amministrativa�ridotta�rispetto�a�quella� piena�che�altrimenti�potrebbe�essere�irrogata;�con�la�possibilita��di�scelta,�per� chi�si�veda�colpito�da�siffatto�strumento,�di�ricorrere�alle�vie�giurisdizionali,� rischiando�pero��la�sanzione�piena,�oppure�di�adempiere.�Nel�caso�di�importi� limitati�di�sanzioni�e�di�danno�e��chiaro�che�l'aspettativa�e��quella�di�un'altis- sima�percentuale�di�infrattori�che�vorranno�adeguarsi�immediatamente�senza� correre�il�rischio�di�un�procedimento�giurisdizionale,�che�comunque�avrebbe� un�suo�costo�e�porterebbe�il�rischio�di�vedere�aumentata�la�sanzione�irrogata.� Poi�la�parte�di�contenzioso�innanzi�all'autorita��giudiziaria�si�sviluppera��sicu- ramente�in�un�contesto�piu��tranquillo,�piu��ordinato,�piu��logico�di�quello�che� non�sia�oggi,�anche�nei�rapporti�tra�l'Avvocatura�dello�Stato�e�l'Amministra- zione.� Il�Ministero�dell'Ambiente�nel�1986�non�e��stato�istituito,�e��stato�abboz- zato;�lo�stiamo�costituendo�adesso,�abbiamo�ristrutturato�la�macrostruttura� ministeriale,�stiamo�integrando�le�posizioni�delle�direzioni�generali,�e��pronto� per�essere�applicato�il�provvedimento�che�consentira��a�tutti�i�direttori�gene- rali�di�coprire�con�contratti�la�rosa�degli�uffici�dirigenziali�di�seconda�fascia� (i�capi�divisione),�che�poi�costituiscono�larga�parte�dell'ossatura�operativa� del�Ministero.�Noi�speriamo�di�aver�fatto�il�nostro�sforzo�migliore�per�avere� una�struttura�che�funzioni,�che�risponda�unitariamente�al�Ministro,�in�cuici� sia�un�rapporto�corretto,�continuo�ed�un�flusso�ordinato�di�informazioni�e� di�indicazioni�tra�gli�uffici�del�Ministro�e�gli�uffici�operativi.�Nell'ambito�di� questa�riorganizzazione�e��in�corso�anche�la�riorganizzazione�degli�uffici�di� diretta�collaborazione�del�Ministro�e�sara��esplicitamente�prevista�la�figura� del�responsabile�del�coordinamento�del�contenzioso,�evidentemente�situato� dentro�l'Ufficio�Legislativo,�perche�abbiamo�sentito�come�giusta�l'esigenza� dell'Avvocatura�dello�Stato�di�avere�un�referente�unico�con�il�quale�interlo- quire�ed�agire.� Noi�stiamo�cercando,�poi,�di�dare�una�soluzione�al�problema�della� comunicazione�in�campo�ambientale.�Nel�novembre�del�2002�abbiamo�man- dato�alla�firma�del�Ministro�Tremonti�un�decreto�che�comprendeva�l'organiz- zazione�della�Commissione�destinata�a�spendere�le�somme�che�abbiamo�in� bilancio�per�la�comunicazione�ambientale.�Nostra�intenzione�era�che�queste� somme�fossero�spese�secondo�piani�tecnici�di�comunicazione,�ma�anche�con� una�previa�verifica�della�attendibilita��scientifica�dell'oggetto�della�comunica- zione.�E�un�provvedimento�che�non�si�riesce�ad�ottenere�firmato�anche�da� Tremonti,�mentre�ci�sarebbe�un�gran�bisogno�di�chiarezza�nella�comunica- zione�ambientale.� In�conclusione�dobbiamo�tener�presente�che�la�questione�del�danno�va� vista�come�qualcosa�che,�nella�disciplina�attuale,�ha�un�anno�e�mezzo�di�vita,� non�di�piu��,�e�dobbiamo�prepararci,�ragionando�insieme,�alla�nuova�forma� di�accertamento�e�riscossione�del�danno�ambientale�che�portera��allo�Stato� notevoli�incrementi�di�entrate.� TEMI�ISTITUZIONALI� StudI E contributI La tutela dell'ambiente come �valore costituzionale� e come �materia� di Maurizio Fiorilli 1.�L'art.�117,�comma�2,�della�Costituzione�annovera�tra�le��materie��di� competenza�legislativa�dello�Stato�l'ambiente.�I�tentativi�della�dottrina�di�for- mulare�una�definizione�di��ambiente��e,�quindi,�di�delimitare�la��materia� ambiente��sono�insoddisfacenti,�in�quanto�ad�una�prima�percezione�non�si� tratta�di�un�dato�statico,�ma�dinamico,�piu�propriamente�di�una��relazione�.� Come�tale�e�un�interesse�da�comparare�con�tutti�gli�altri�interessi�che�hanno� per�oggetto�l'ecosistema�e�che�devono�essere�tenuti�in�considerazione�nell'e- sercizio�della�attivita�legislativa,�come�in�quella�amministrativa.�In�sintesi,� la�interrelazione�ambiente�e�interesse�trasversale�rispetto�a�tutti�gli�interessi� settoriali�che�costituiscono�e�caratterizzano�le�altre��materie��indicate�nell'ar- ticolo�117�Cost.� 2.�L'ambiente�e�il�risultato�di�un�equilibrio�ecologico�delle�condizioni� fisico-chimiche�e�biologiche�che�permettono�e�favoriscono�la�vita�degli�esseri� viventi.�Come�tale�non�puo�essere�oggetto�di�una�definizione�normativa�a� priori,�ma�solo�di�una�presa�d'atto�della�sua�funzione�specifica.�L'interesse� comune�e�al�mantenimento�dell'equilibrio.�Il�mantenimento�dell'equilibrio,� in�termini�giuridici,�rappresenta�un�valore.� 3.�La�dottrina�giuridica�tradizionale�riconosce�rilevanza�giuridica�alla� tutela�dell'ambiente:�da�un�lato�come�oggetto�di�vere�e�proprie�situazioni�giu- ridiche�soggettive�(diritto�soggettivo�della�persona,�interesse�diffuso,�e�inte- resse�collettivo)�tutte�riconducibili�alla�generica�formula�del�diritto�all'am- biente;�dall'altro�come�bene�giuridico,�utilizzando�il�contributo�della�teoria� dei�beni�giuridici�elaborata�nell'ambito�delle�discipline�civilistiche.�Le�catego- rie�giuridiche�tradizionali�sono�insufficienti.�La�formula�diritto�all'ambiente� va�correttamente�intesa�come�formula�sintetica�per�individuare�un�fascio�di� situazioni�soggettive�diversamente�tutelate�e�strutturate.� 4.�La�qualificazione�dell'interesse�ambientale�come�interesse�di�rilievo� costituzionale,�nel�silenzio�della�Costituzione�del�1947,�e�risultato�da�attri- buire�al�contributo�interpretativo�della�giurisprudenza�della�Corte�Costitu- zionale.�La�Corte�gradatamente�giunge�a�riconoscere�nella�tutela�dell'am- biente�un�valore�fondamentale�della�collettivita�,�in�forza�di�un'interpreta- zione�evolutiva�degli�articoli�9�e�32�(vedi�le�sentenze�167�e�210�del�1987;�131� del�1988,�324�del�1989).�Nelle�pronunce�piu�recenti�la�Corte�mostra�di�aver� maturato�una�concezione�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica� ancorando�la�pluralita�degli�interessi�connessi�con�gli�equilibri�ambientali�al� tessuto�dei�valori�costituzionali:�la�tutela�dell'ambiente�e�un�valore�che�si�con- figura�come�sintesi,�in�una�visione�globale�ed�integrata,�di�una�pluralita�di� aspetti�e�di�una�serie�di�altri�valori�che�attengono�ad�interessi�culturali,edu- cativi,�ricreativi�e�di�partecipazione;�tutti�caratterizzati�dall'importanza� essenziale�che�rivestono�per�la�vita�della�comunita�(sentenze�302�e�356�del� 1994;�536�del�2002).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 5.�Anche�nell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente�ha� assunto�rilievo�costituzionale�grazie�ad�alcune�pronunce�della�Corte�di�Giu- stizia�e,�soprattutto,�ai�successivi�interventi�emendativi,�apportati�a�partire� dal�1986,�al�testo�originario�del�Trattato.�In�assenza�di�una�espressa�conside- razione�dell'ambiente�tra�le�disposizioni�originarie�dei�Trattati,�la�Corte�di� Giustizia�con�una�prima�pronuncia,�ha�affermato�che�la�tutela�dell'ambiente� costituisce�uno�degli�scopi�essenziali�della�Comunita�,�e�cio�vale�a�giustificare� atti�comunitari�che�comportino�restrizioni�ai�principi�della�liberta�del�com- mercio,�della�libera�circolazione�delle�merci�e�della�libera�concorrenza�(sen- tenza�7�febbraio�1985�in�causa�C-240/83�in�materia�di�oli�usati).�Con�una� seconda�decisione�la�Corte�ha�riconosciuto�la�tutela�dell'ambiente�come�una� di�quelle�esigenze�imperative�che�possono�costituire�cause�di�deroga�per�i�sin- goli�Stati�membri�al�principio�della�libera�circolazione�delle�merci,�ossia� motivo�che�giustifica�misure�nazionali�restrittive�degli�scambi�(sentenza� 20�settembre�1988�in�C-302/86,�in�materia�di�imballaggi�per�birre�e�bibite).� Nel�periodo�intercorrente�tra�le�due�pronunce�si�pone�l'inserimento�formale� dei�fondamenti�giuridici�della�tutela�dell'ambiente�all'interno�della��costitu- zione�europea�.�Cio�grazie�all'approvazione�dell'atto�unico�europeo�del� 1986,�che�introduce�gli�articoli�130�R,130�S,130�T in�materia�di�ambiente.� Nell'articolo�130�R,�vengono�individuati�gli�obiettivi�dell'azione�comunitaria� in�materia�ambientale:�salvaguardare,�proteggere�e�migliorare�la�qualita�del- l'ambiente;�contribuire�alla�protezione�della�salute�umana:�garantire�un'utiliz- zazione�accorta�e�razionale�delle�risorse�naturali.�E�vengono�inoltre�enunciati� in�modo�espresso�alcuni�principi�che�gia�erano�andati�affermandosi�nella�giu- risprudenza:�il�principio�dell'azione�preventiva,�il�principio�della�correzione� alla�fonte�dei�danni�causati�all'ambiente,�nonche�il�principio��chi�inquina� paga�,�cui�si�aggiungono�il�principio�di�integrazione�delle�esigenze�connesse� con�la�salvaguardia�dell'ambiente�nelle�altre�politiche�della�Comunita�eil� principio�di�sussidiarieta�.�I�due�articoli�successivi�sono�dedicati�alla�defini- zione�del�procedimento�decisionale�per�l'adozione�di�delibere�comunitarie� rivolte�alla�protezione�dell'ambiente�(130�E)�e�alla�formulazione�di�quella� clausola�che�consente�agli�Stati�membri�di�disporre�una�tutela�dell'ambiente� piu�rigorosa�di�quella�adottata�a�livello�comunitario,�stabilendo�che�i�provve- dimenti�adottati�in�comune�ex art.�130�S non�impediscono�agli�stati�membri� di�mantenere�e�di�prendere�provvedimenti�compatibili�con�il�trattato�per� una�protezione�maggiore�(130�T).�Si�introduce�anche�l'art.�100�A che�codifica� il�principio�del�livello�elevato�di�tutela,�secondo�cui�la�Commissione,�nelle� sue�proposte�in�materia�di�sanita�,�sicurezza,�protezione�dei�consumatori,� assume�come�base�un�livello�di�protezione�elevato.� Il�Trattato�sull'unione�europea�(1992)�introduce�ulteriori�significative� modificazioni�al�testo�del�Trattato�CEE.�Nell'articolo�2�tra�i�compiti�della� Comunita�,�viene�inserito�quello�di�promuovere�una�crescita�sostenibile,�non� inflazionistica�e�che�rispetti�l'ambiente.�Nell'art.�3,�lettera�k),�si�individua�la� politica�nel�settore�dell'ambiente�come�uno�degli�elementi�caratterizzanti�l'a- zione�della�comunita�per�il�raggiungimento�dei�fini�enunciati�nell'art.�2.�Le� modifiche�piu�rilevanti�vengono�apportate�al�testo�dell'art.�130�R.�Al�para- grafo�1,�viene�confermato�il�passaggio�della�qualificazione�giuridica�delle�ini- TEMI�ISTITUZIONALI� ziative�comunitarie�finalizzate�alla�tutela�dell'ambiente�da�azione�a�politica.� Si�registra�l'aggiunta�di�un�ulteriore�obiettivo�da�perseguire�mediante�la�poli- tica�ambientale,�consistente�nella�promozione�sul�piano�internazionale�di� misure�destinate�a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regionaleo� mondiale.�Al�paragrafo�2,�viene�inserito�il�principio�del�livello�elevato�di� tutela,�che�assume�percio�una�portata�generale�nella�predisposizione�di�tutti� gli�interventi�comunitari�in�materia�ambientale;�nell'ambito�dello�stesso�para- grafo�viene�conferita�una�maggiore�incisivita�al�richiamo�del�principio�dell'a- zione�preventiva�cui�si�aggiunge�il�principio�di�precauzione�nonche�la�formu- lazione�del�principio�di�integrazione,�stabilendosi�che�le�esigenze�connesse� con�la�salvaguardia�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e� nella�attuazione�delle�altre�politiche�comunitarie.�La�sussidiarieta�assume� valore�di�principio�esplicito�di�portata�generale,�destinato�a�regolare�tutti�i� rapporti�tra�la�Comunita�e�gli�Stati�membri.� L'approvazione�del�Trattato�di�Amsterdam,�avvenuta�il�2�ottobre�1997,� segna�una�ennesima�tappa�fondamentale�nell'evoluzione�del�regime�costitu- zionale�comunitario�dell'ambiente.�Oltre�all'introduzione�dell'esplicito�riferi- mento�allo�sviluppo�equilibrato�e�sostenibile�come�uno�degli�obiettivi�dell'u- nione�europea�(art.�2)�tra�i�compiti�della�Comunita�Europea,�vengono�inseriti� quelli�di�promuovere�uno�sviluppo�armonioso,�equilibrato�e�sostenibile�delle� attivita�economiche,�nonche�un�elevato�livello�di�protezione�dell'ambiente�ed� il�miglioramento�della�qualita�di�quest'ultimo.�Il�principio�di�integrazione,� che�viene�stralciato�dal�testo�dell'art.�130�R�viene�elevato�a�principio�generale� destinato�ad�orientare�tutta�l'attivita�della�Comunita�:�le�esigenze�connesse� con�la�tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e�nella� attuazione�delle�politiche�e�azioni�comunitarie�di�cui�all'art.�3,�in�particolare� nella�prospettiva�di�promuovere�lo�sviluppo�sostenibile.�Tale�principio�e�oggi� ribadito�dall'art.�37�della�Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'unione�europea� (7�dicembre�2000,�Nizza)�che�afferma:��un�livello�elevato�di�tutela�dell'am- bientee�ilmiglioramentodellasuaqualita�devono�essere�integratinellepolitiche� dell'unione�e�garantiti�conformemente�al�principio�dello�sviluppo�sostenibile�.� Anche�sul�piano�dell'ordinamento�comunitario�la�tutela�dell'ambiente�ha� assunto�quindi�la�qualificazione�giuridica�di��valore�costituzionale�.�Le� disposizioni�costituzionali�sulla�tutela�dell'ambiente�contenute�nei�trattati� comunitari�presentano�una�caratteristica�affatto�peculiare�rispetto�al�taglio� che�comunemente�assumono�le�norme�ambientali�che�si�rinvengono�nella� maggior�parte�delle�costituzioni�nazionali.�Si�tratta�di�disposizioni�assai�com- plesse�e�articolate,�che�individuano�analiticamente�gli�obiettivi�della�tutela,�i� principi�cui�gli�operatori�e�le�istituzioni�si�devono�ispirare,�i�parametri�di�rife- rimento�per�la�predisposizione�degli�interventi,�i�criteri�per�impostare�corret- tamente�i�rapporti�tra�interesse�alla�tutela�dell'ambiente�e�gli�altri�interessi,� potenzialmente�in�conflitto.� 6.�La�classificazione�dell'interesse�alla�tutela�dell'ambiente�nell'ambito� della�tavola�dei�valori�costituzionali�e�conforme�alle�caratteristiche�peculiari� dell'oggetto�della�tutela,�in�particolare�alla�accertata�impossibilita�di�fornirne� una�soddisfacente�definizione�giuridica.�I�valori�come�tali�non�sono�suscetti- bili�di�una�definizione�normativa�a�priori.�L'attribuzione�della�qualifica�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �valore��ad�un�determinato�principio,�interesse,�istituto,�bene�materiale�o� immateriale�e��il�risultato�di�una�operazione�di��stima�,�che�consiste�sostan- zialmente�in�una�complessa�attivita��di�interpretazione�della�costituzione,�alla� luce�di�criteri�di�elasticita��,�di�adeguamento�normativo,�di�apertura�al�sociale.� I�valori�costituzionali�esprimono�interessi�ad�alto�tasso�di�condivisione�nel� corpo�sociale,�ma�anche�ad�alto�tasso�di�indeterminatezza,�cio��che�li�rende� non�comprimibili�in�una�formulazione�normativa�che�pretenda�di�definirli�in� astratto.�Si�tratta�di��esigenze�costituzionalmente�protette��che�costituiscono� punti�di�riferimento�cioe��standard che�possono�orientare�nelle�diverse�situa- zioni�la�condotta�dei�soggetti�a�tutti�i�livelli�istituzionali,�aiutando�a�prendere� posizione�sui�problemi�complessi�e�favorendo�la�partecipazione�attiva�alle� scelte�politiche�e�la�valutazione�di�azioni,�attitudini,�comportamenti.�La�qua- lificazione�giuridica�dell'ambiente�come�valore�costituzionale�sancisce�che� esso�costituisce,�proprio�in�quanto�valore,�uno�degli�elementi�fondamentali� che�caratterizzano�attualmente�la�nostra�societa��e�sul�quale�le�istituzioni� devono�fondare�la�propria�legittimazione.� Da�cio��discendono�una�serie�di�importanti�conseguenze.�Parlare�di� ambiente�in�termini�di�valore�costituzionale�evidenzia�la�priorita��che�assume� il�ruolo�del�legislatore�nella�attuazione�concreta�del�valore�e�nella�sua�realiz- zazione�dinamica.�Se�il�valore��ambiente��non�e��definibile�in�astratto,� occorre�riconoscere�che�solo�grazie�agli�apprezzamenti�e�alle�scelte�discrezio- nali�del�legislatore�possono�essere�definiti�in�concreto�i�contenuti�della�rela- zione�uomo-cosmo,�il�tipo�di�equilibrio�ecologico�che�si�vuole�salvaguardare� o�perseguire,�le�situazioni�soggettive�di�diritto�e�di�obbligo�connesse�ad�una� efficace�azione�di�tutela,�la�ripartizione�dei�compiti�e�delle�responsabilita��tra� i�vari�soggetti�ed�organi�pubblici,�nonche�tra�questi�e�i�privati.�Il�valore� ambiente�puo��trovare�la�sua�concreta�definizione,�diversa�a�seconda�del� momento�storico�e�dell'ambito�territoriale,�sulla�base�delle�scelte�politiche�e� discrezionali�del�legislatore.�Lo�svolgimento�di�un�simile�compito�implica�la� necessita��di�operare�attraverso�la�tecnica�del�bilanciamento�tra�tutti�i�valori� costituzionalmente�rilevanti�che�risultino,�in�concreto,�confliggenti�con�le�esi- genze�di�tutela�dell'ambiente.�Il�criterio�fondamentale�che�il�legislatore�deve� seguire�nel�bilanciamento�di�interessi�e��quello�della�ragionevolezza,�il�cui� rispetto�puo��essere�verificato�in�sede�di�giudizio�di�costituzionalita��delle�leggi.� Per�garantire�la�migliore�realizzazione�e�la�massima�espansione�del�valore� occorre�che�lo�stesso�legislatore�incontri�dei�limiti.�Sotto�questo�profilo�e�� opportuna�l'individuazione�di�una�serie�di�principi�che�possano�fungere�da� punti�di�riferimento�certi�per�gli�organi�titolari�di�funzioni�legislative,�per�le� amministrazioni�pubbliche,�per�i�giudici�chiamati�ad�interpretare�ed�applicare� la�legge�ed,�in�genere,�per�i�soggetti�coinvolti�nell'attuazione�concreta�del� valore�costituzionale,�considerato�sia�in�se�sia�nel�rapporto�dinamico�con�gli� altri�valori�fondamentali�dell'ordinamento.� 7.�L'art.�117�comma�2,�lettera�s ha�attribuito�alla�legislazione�esclusiva� dello�Stato�la��materia��tutela�dell'ambiente�ed�ecosistema�mentre�ha�affi- dato�alla�legislazione�concorrente�dello�Stato�e�delle�Regioni�una�serie�di� materie�che�presentano�necessariamente�forti�profili�di�connessione�con�la� tutela�di�equilibri�ecologici.�A�queste�materie�vanno�aggiunti�altri�ambiti� TEMI�ISTITUZIONALI� materiali�che�devono�essere�ritenuti�attribuiti�alla�legislazione�residuale�e�pri- maria�delle�Regioni�e�che�analogamente�presentano�contiguita�con�la�tutela� dell'ambiente�(comma�4);�tra�questi�ambiti�agricoltura�e�foreste,�industria,� commercio�e�artigianato,�turismo,�produzione,�trasporto�e�distribuzione� regionale�e�locale�dell'energia,�reti�di�trasporto�e�di�navigazione�regionali�e� locali,�caccia,�pesca,�miniere,�cave�e�torbiere,�acque�minerali�e�termali.� La�qualificazione�della�tutela�dell'ambiente�come��materia��puo�conci- liarsi�con�il�riconoscimento�all'ambiente�della�natura�giuridica�di��valore� costituzionale�?�Oppure�deve�necessariamente�prevalere�una�delle�due�quali- ficazioni�sull'altra?�Si�consideri�che�in�questa�seconda�ipotesi�si�prospette- rebbe�un'alternativa�secca:�ragionare�in�termini�di��materia�,�negando�ingiu- stificatamente�l'intrinseco�carattere��trasversale��e�multidisciplinare�della� tutela�ecologica;�ovvero�ragionare�in�termini�di��valore�,�ossia�di��scopo�� in�grado�di�legittimare�qualsivoglia�intervento�dello�Stato�nella�disciplina� delle�singole�materie�pure�affidate�formalmente�alla�competenza�regionale.� Nessuna�di�tali�due�prospettive�puo�farsi�discendere�come�conseguenza�neces- sitata�dalla�nuova�formulazione�del�testo�costituzionale.�Da�un�lato�non� puo�disconoscersi�che�la�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema�presenta�un� connotato�intrinseco�di�unitarieta�,�molto�diversa�da�quella�unitarieta�di�tipo� oggettivo�che�permetterebbe�di�farne�una�materia�in�senso�proprio�tecnico-- giuridico�del�termine;�dall'altro�e�altrettanto�impossibile�negare�le�peculia- rieta�e�la�specificita�di�una�disciplina�giuridica�nel�cui�oggetto�risulti�quello� di�definire�e�garantire,�in�modo�diretto�e�immediato,�determinati�equilibri� ecologici.� Vi�e�quindi�il�bisogno�ineludibile�di�un�intervento�del�diritto,�volto�diret- tamente�alla�tutela�di�equilibri�ecologici,�che�non�puo�non�essere�anche�logi- camente�prioritario�rispetto�alla�considerazione�che�di�quegli�stessi�equilibri� si�deve�avere�nella�disciplina�dei�settori�materiali�appena�richiamati.�Basta� pensare�alla�disciplina�di�quegli�istituti�o�strumenti�tipicamente�finalizzati� alla�tutela�degli��equilibri�ecologici�,�quali�la�valutazione�di�impatto�ambien- tale�o�di�danno�ambientale.�Si�puo�affermare�che�la�tutela�dell'ambiente�non� puo�essere�considerata��materia��in�senso�proprio�solo�perche�non�e��sol- tanto��una�materia,�in�quanto�l'attuazione�di�questo��valore�costituzionale�� deve�necessariamente�attraversare�tutti�i�comportamenti�umani�e�tutte�le� politiche�pubbliche.�Ma�cio�non�puo�condurre�a�negare�che�esista�un�profilo� �materiale��(in�senso�stretto)�che�risulta�almeno�in�certa�misura�determina- bile�e�che�costituisce,�da�sempre,�il�campo�privilegiato�delle�politiche�ambien- tali�e�degli�interventi�normativi�a�tutela�dell'ambiente.� Nello�stesso�senso�sono�orientate�le�disposizioni�del�Trattato�CE,�lad- dove�accanto�all'affermazione�di�un�principio�generale�come�quello�dell'inte- grazione�trasversale�di�cui�all'art.�6,�si�prevede�in�termini�espliciti,�all'art.�3,� paragrafo�1,�lettera�l),�una�politica�della�Comunita�nel�settore�dell'ambiente,� disciplinata�dagli�articoli�da�174�a�176,�orientata�al�perseguimento�degli� obiettivi�di�salvaguardia,�tutela�e�miglioramento�della�qualita�ambientale,� alla�protezione�della�salute�umana,�all'utilizzazione�accorta�e�razionale�delle� risorse�naturali,�alla�promozione�sul�piano�internazionale�di�misure�destinate� a�risolvere�i�problemi�dell'ambiente�a�livello�regionale�o�mondiale.�Se�dunque� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� e�configurabile�uno�specifico�campo�di�intervento�delle�politiche�ambientali,� cio�non�vale�a�negare�l'esigenza�di�integrazione�trasversale�del�valore.�Questa� esigenza�semplicemente�si�aggiunge�come�indispensabile�imperativo�strate- gico�per�il�migliore�e�piu�efficace�perseguimento�degli�obiettivi�ed�e�evidente� che�il�nuovo�testo�dell'art.�117�nel�richiamare�la��materia��tutela�dell'am- biente�e�dell'ecosistema�alla�legislazione�esclusiva�dello�Stato,�impedisce�sen- z'altro�l'intervento�della�legislazione�regionale�nella�disciplina�direttamente� finalizzata�alla�tutela�degli�equilibri�ecologici,�ma�non�puo�certo�escludere� che�all'interno�delle�discipline�legislative�regionali�da�emanare�nelle�materie� di�competenza�concorrente�o�residuale,�vengano�adeguatamente�integrate,le� esigenze�di�tutela�di�tali�equilibri.� E�inevitabile�che�per�alcuni�oggetti,�o�istituti�si�ponga�in�concreto�un� problema�di�corretta�individuazione�dell'ambito�materiale�di�appartenenza� (disciplina�delle�aree�protette,�nella�quale�si�combinano�inevitabilmente�e�in� modo�quasi�inscindibile�profili�di�salvaguardia�degli�equilibri�ecologici�con� profili�di�governo�e�del�territorio).�In�questi�casi,�non�si�potra�fare�a�meno� di�ricorrere�a�valutazioni�(pur�sempre�discutibili�e�comunque�opinabili)�di� preferenza�nell'ambito�di�una�certa�disciplina�del�profilo�squisitamente� �ambientale��o�dei�profili�legati�ad�interessi�diversi.� 8.�La�costruzione�di�un�sistema�di�principi�costituzionali�per�la�tutela� dell'ambiente�e�la�conseguenza�della�qualificazione�dell'ambiente�come� �valore�costituzionale�.�Questi�principi�di�rango�costituzionale�sono�in�grado� di�svolgere�una�preziosa�funzione�di�razionalizzazione�dei�sistemi�di�tutela� giuridica�dell'ambiente,�operando�in�una�duplice�direzione:�da�un�lato,�nei� confronti�degli�organi�legislativi�e,�dall'altro,�nei�confronti�di�tutti�gli�altri� soggetti�coinvolti�nei�compiti�di�realizzazione�concreta�del�valore�costituzio- nale,�fornendo�loro�gli�orientamenti�essenziali�cui�ispirare�i�propri�comporta- menti,�soprattutto�nelle�innumerevoli�ipotesi�in�cui�il�solo�testo�normativo� non�risulta�in�grado�di�fornire�con�certezza�ed�in�modo�esaustivo�la�regola� da�adottare�nel�caso�concreto.�La�principale�peculiarita�dei�principi�costitu- zionali�per�la�tutela�dell'ambiente�e�quella�di�rappresentare�le�linee�comuni� di�orientamento�che�tendono�ad�ispirare�l'evoluzione�delle�forme�di�giustifica- zione�dell'interesse�ambientale�nell'esperienza�di�tutti�i�piu�evoluti�ordina- menti�contemporanei.�Si�tratta�di�principi�che�non�si�limitano�ad�avere� natura�descrittiva,�ma�si�collocano,�piu�propriamente,�come�i�punti�di�emer- sione�delle�istanze�ineludibili�che�l'obiettivo�della�tutela�dell'ambiente�impone� a�tutti�i�livelli�del�diritto,�cos|�che�sembra�appropriata�la�denominazione�di� principi�per�la�tutela�dell'ambiente,�proprio�allo�scopo�di�sottolineare�l'es- senza�funzionale�di�tali�principi.� 9.�Il�grado�di�effettiva�vigenza�di�tali�principi�nel�nostro�sistema�giuri- dico�di�tutela�dell'ambiente�puo�essere�valutato�solo�facendo�riferimento�alla� giurisprudenza�della�Corte�costituzionale�e�al�diritto�comunitario.�Essi�pos- sono�essere�classificati�in�tre�categorie�che�complessivamente�formano�un� sistema�sufficientemente�razionale�per�orientare�l'attuazione�di�questo�valore� costituzionale.� La�prima�categoria�e�costituita�dai�principi�che�identificano�i�caratteri� fondamentali�dell'ambiente�come�oggetto�di�tutela�giuridica:�principio�del- TEMI�ISTITUZIONALI� l'antropocentrismo,�principio�di�unitarieta�,�principio�di�primarieta�e�il�princi- pio�di�economicita�,�nell'ambito�del�quale�si�colloca�il�principio��chi�inquina� paga�.� Nella�seconda�categoria�si�collocano�i�principi�sull'azione�di�tutela�del- l'ambiente.�E�precisamente�il�principio�dell'azione�preventiva,�di�precauzione,� del�bilanciamento,�con�i�due�corollari�della�gradualita�e�della�dinamicita�delle� misure�di�tutela,�dell'informazione�ambientale.� La�terza�categoria�comprende�i�principi�sul�ruolo�dei�soggetti�pubblici�e� privati�nella�tutela�dell'ambiente,�cioe�il�principio�di�corresponsabilita�,il� principio�di�cooperazione,�il�principio�di�sussidiarieta�.� 10.�Il�principio�di�antropocentrismo�e�un�principio�di�importanza�fonda- mentale�che�e�in�grado�di�orientare�l'approccio�complessivo�al�tema�dell'am- biente�attraverso�l'opzione�di�fondo�in�esso�contenuta:�la�centralita�della�per- sona�umana.�La�concezione�antropocentrica�traspare�in�modo�evidente�nella� giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale�e�nell'ordinamento�comunitario,� ma�sempre�in�termini�impliciti.�Al�di�la�della�mera�dizione�letterale�^centra- lita�della�persona�umana�^secondo�la�piu�attuale�nozione�si�tratta�di�proteg- gere�non�una�cosa�materiale,�ma�un�rapporto,�una�relazione�di�equilibrio�in� continuo�divenire,�che�in�questo�suo�incessante�ridefinirsi,�non�si�puo�assu- mere�come�dato�immutabile.�Tutti�i�principi�costituzionali�in�tema�di� ambiente,�si�collegano�all'approccio�antropocentrico.�Per�fare�degli�esempi�si� puo�pensare�alla�necessita�di�fondare�l'azione�di�tutela�su�strategie�preventive� e�cautelari�piuttosto�che�su�misure�repressive�e�di�ripristino;�oppure�alla� necessita�di�procedere�a�continue�operazioni�di�bilanciamento.� 11.�Ilprincipio�diunitarieta�dell'ambiente�mette�in�risalto�il�valore�giuri- dico�e�non�descrittivo,�dell'espressione�ambiente,�all'interno�di�un�contesto� normativo.�Il�principio�evidenzia�che�l'obiettivo�di�tutela�dell'ambiente�e�l'e- quilibrio�complessivo�che�scaturisce�da�un�insieme�di�iterazioni,�e�che�l'equili- brio�si�consegue�non�con�una�protezione�separata�dei�singoli�fattori,�ma�con� la�protezione�integrata�e�coordinata�degli�stessi.�Il�principio�assume,�quindi,� uno�specifico�significato�finalistico.�Le�conferme�dell'affermarsi�del�principio� si�rinvengono�in�significative�pronunce�della�Corte�Costituzionale�(sentenze� nn.�210�e�641�del�1987;�n.�1029�del�1988;�n.�356�del�1994)�ma,�soprattutto,�in� alcuni�istituti�la�cui�introduzione�nel�nostro�ordinamento�trae�origine�dal� diritto�comunitario.�Tra�questi,�la�nozione�di�impatto�ambientale�posta�dalla� direttiva�85/337/CEE�in�tema�di�VIA.�La�direttiva�fa�riferimento�alla�capa- cita�di�riproduzione�dell'ecosistema�e�alla�interazione�tra�una�serie�di�fattori� quali�l'uomo,�la�fauna�e�la�flora,�il�clima,�il�paesaggio�e,�dopo�la�direttiva� 97/1/CE,�anche�i�beni�materiali�e�il�patrimonio�culturale.�Ed�ancora,�la�diret- tiva�94/67/CE�(sull'incenerimento�di�rifiuti�pericolosi)�in�cui�si�parla�di�inqui- namento�ambientale�in�senso�globale�tale�da�imporre�una�protezione�inte- grata;�la�direttiva�96/61/CE,�nella�quale�si�individuano�le�linee�generalidi� una�specifica�disciplina�della�prevenzione�e�della�riduzione�dell'inquinamento� al�fine�di�conseguire�un�livello�elevato�di�protezione�dell'ambiente�nel�suo� complesso.� 12.�Il�principio�di�primarieta�dell'ambiente�deriva�da�alcune�espressioni� usate�dalla�Corte�Costituzionale�per�evidenziare�il�carattere�fondamentale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dell'interesse�ambientale�in�uno�alla�consapevolezza�dell'esigenza�imprescin- dibile�di�tutela�dell'ambiente�come�presupposto�essenziale�per�la�stessa�esi- stenza�dell'umanita�.�Implicazione�concreta�del�principio�e�l'esigenza�di�perse- guire�l'obiettivo�di�un�elevato�livello�di�tutela,�nell'ottica�dell'azione�preven- tiva�e�di�precauzione.�Riferimenti�espliciti�si�rinvengono�negli�artt.�95,� paragrafo�3,�e�174,�paragrafo�2,�del�trattato�ed�ora�anche�nell'art.�37�della� Carta�dei�diritti�fondamentali�dell'unione�europea.�A�cio�sembra�stretta- mente�collegato�il�cosiddetto��regime�amministrativo�speciale�dell'ambiente�,� quale�si�conforma�nella�legge�241/90�(artt.�14,�14�quater,�16,�17�e�39)�con�l'ap- plicabilita�di�strumenti�di�semplificazione,�e�l'ampia�previsione�di�poteri�ecce- zionali�e�di�urgenza.�Nell'ambito�del�diritto�comunitario�si�manifesta�la�con- sapevolezza�della�necessita�di�inserire�la�tutela�dell'ambiente�all'interno�di� tutti�i�processi�decisionali�da�cui�possano�derivare�conseguenze�sull'equilibrio� ecologico�e�sullo�sviluppo�economico.�Il�risultato�e�che�la�protezione�dell'am- biente�diviene�progressivamente�una�sorta�di��filtro�,�che�sempre�piu�deve� essere�in�grado�di�condizionare�gli�esiti�di�quasi�tutti�i�processi�di�decisione.� L'affermazione�del�principio�di�primarieta�pone�la�questione�del�rapporto� tra�il�valore�ambiente�e�gli�altri�valori�riconosciuti�a�livello�costituzionale.� Primarieta�e�concetto�che�esprime�il�bisogno�di�affermare�un�valore�assoluto� e�di�configurare�una�relazione�in�cui�si�manifesta�il�valore.�La�Corte�Costitu- zionale�definisce�la�primarieta�come�insuscettibilita�di�subordinazione�(in� astratto)�ad�ogni�altro�valore�o�interesse�(sentenza�n.�151�del�1986).� 13.�Tra�i�diversi�valori�costituzionali�non�e�possibile�una�astratta�prede- terminazione�di�gerarchie;�la�loro�pari�ordinazione�rende�necessarie�opera- zioni�di�bilanciamento�in�concreto.�In�questa�ottica�vanno�letti�i�numerosi� riferimenti�degli�atti�comunitari�allo��sviluppo�sostenibile�,�che�esprime�una� interdipendenza�tra�le�istanze�di�tutela�dell'ambiente�e�il�perseguimentodi� obiettivi�economici.�Il�plusvalore�che�sembra�legato�alla�qualifica�dell'am- biente�come�valore�primario,�attraverso�il�regime�amministrativo�speciale�e� l'integrazione�in�tutti�i�processi�decisionali�e�il�coinvolgimento�di�tutti�i�livelli� territoriali,�si�esplicita�nella�necessita�costituzionale�che�tale�interesse�venga� sempre�e�comunque�preso�in�considerazione.� 14.�Ilprincipio�dieconomicita�e�ilprincipio��chiinquinapaga��richiedono� un�approccio�interdisciplinare�per�la�tutela�dell'ambiente.�Secondo�gli�econo- misti�l'ambiente�costituisce�un�valore�economico�in�quanto�deve�essere�consi- derato�un�patrimonio�multifunzionale�che�fornisce�agli�esseri�umani�una� vasta�gamma�di�servizi.�Tradotto�sul�piano�giuridico�il�principio�di�economi- cita�pone�la�esigenza�di�tener�conto�non�soltanto�delle�esigenze�ambientali,� ma�soprattutto�dei�costi�e�del�loro�valore�economico.�I�costi�ambientali�con- nessi�alle�attivita�umane�tendono�ad�assumere�il�carattere�di��costi�sociali�� o��costi�esterni�,�cioe�costi�sopportati�non�dal�soggetto�agente,�ma�da�terzi� o�dalla�generalita�dei�consociati.�Il�rimedio�che�viene�suggerito�per�ovviare� al�carico�dei�costi�esterni,�consiste�nella�cosiddetta�internazionalizzazione� dei�costi�ambientali,�ossia�nella�neutralizzazione�attraverso�la�riconduzione� del�costo�all'interno�della�sfera�dei�soggetti�che�intervengono�a�modificare�l'e- quilibrio�ecologico.�Il�principio�elaborato�per�tradurre�in�termini�giuridici�la� necessita�di�perseguire�obiettivi�di�internazionalizzazione�dei�costi�ambientali� TEMI�ISTITUZIONALI� e�il�principio��chi�inquina�paga�.�Nella�sua�formulazione�letterale�il�principio� mostra�una�doppia�anima�che�gli�consentirebbe�di�fungere�nel�contempo�da� regolatore�economico,�attraverso�l'imputazione�dei�costi�dell'inquinamento� (tutela�ex ante)�e�da�fonte�per�la�regolamentazione�di�meccanismi�di�risarci- mento�del�danno�ambientale�basati�sulla�responsabilita�civile�(tutela�ex post).� L'analisi�del�diritto�comunitario�porta�ad�escludere�che�le�tecniche�ripa- ratorie�volte�al�risarcimento�del�danno�all'ambiente�vadano�ricomprese�nel� principio��chi�inquina�paga�.�In�altri�termini�non�e�possibile�considerare�la� prevenzione�e�la�correzione�come�aspetti�ricompresi�in�unico�principio.�E� cio�,�in�quanto�nella�formulazione�dell'art.�174�vi�e�un�preciso�ordine�di�prin- cipi�che�costituisce�non�soltanto�il�fondamento,�ma�anche�il�parametro�di� costituzionalita�della�politica�di�tutela�dell'ambiente�all'interno�della�Comu- nita�.�Secondo�un�criterio�di�priorita�logica�l'azione�preventiva�deve�essere� preferita�alla�correzione.�Il�risarcimento�del�danno�fondato�sui�meccanismi� della�responsabilita�civile�riveste�la�funzione�di�strumento�di�chiusura.� 15.�La�seconda�categoria�dei�principi�costituzionali�e�costituita�dai�prin- cipi�che�indicano�le�esigenze�fondamentali�per�la�preservazione�della�rela- zione,�in�cui�si�sostanzia�il�concetto�di�ambiente.� Tra�questi,�assume�rilievo�preminente�ilprincipio dell'azionepreventiva o precauzionale ex art.�174,�paragrafo�2,�del�Trattato.�La�sottolineatura�del� momento�preventivo�dell'azione�indica�la�necessita�di�preservare�la�stabilita� dell'ecosistema�piuttosto�che�di�ripristinare�equilibri�compromessi.�Il�princi- pio�si�colloca�in�linea�di�immediata�continuita�tanto�con�il�concetto�di�svi- luppo�sostenibile�quanto�con�il�principio�di�integrazione.�Il�principio�e�ricco� di�implicazioni�concrete:�ad�esempio�nella�scelta�tra�diversi�strumenti�di� internazionalizzazione�di�costi�ambientali,�le�logiche�della�prevenzione�affi- dano�un�ruolo�imprescindibile�agli�strumenti�di�regolamentazione�diretta� (approccio�command and control).�La�valorizzazione�di�quest'ultimo�principio� implica�un�intervento�non�marginale�dell'amministrazione�e�l'adozione�di� strumenti�di�programmazione�e�pianificazione.�Il�principio�e�stato�utilizzato� dalla�giurisprudenza�costituzionale�e�comunitaria�per�rendere�esplicitoun� importante�corollario:�le�autorizzazioni�in�materia�di�tutela�dell'ambiente� devono�essere�sempre�espresse�e�temporanee�(Corte�Cost.�194/93,�96/94,� nonche�Corte�di�giustizia�28�febbraio�1991�in�C-360/87)�affinche�le�potenzia- lita�nocive�per�gli�equilibri�ecologici�risultino�sempre�oggetto�di�controlli� periodici�di�conformita�.�Anche�qui�si�puo�ricordare�l'istituto�della�valuta- zione�di�impatto�ambientale.� In�situazioni�di�incertezza�determinate�da�lacune�scientifiche,�il�principio� dell'azione�preventiva�e�gli�strumenti�che�lo�realizzano�trovano�supportoe� potenziamento�grazie�al principio di precauzione.�L'idea�di�fondo�su�cui�si� basa�il�principio�di�precauzione�esprime�una�esigenza�cautelare�e�consiste� nella�necessita�di�perseguire�gli�obiettivi�della�tutela�ambientale�anche�qua- lora�manchi�l'evidenza�scientifica�di�un�danno�immediato.�L'osservanza�del� principio�precauzionale�svolge�una�funzione�di�anticipazione�della�soglia�di� intervento�e�indirizza�le�scelte�a�fronte�di�dati�scientifici�incerti�o�contra- stanti.�Strumento�procedurale�che�potrebbe�contribuire�a�rendere�operativo� l'approccio�precauzionale�potrebbe�essere�l'inversione�dell'onere�della�prova:� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� da�colui�che�potrebbe�subire�un�danno�da�una�attivita�a�colui�che�potrebbe� causare�quel�danno�ed�e�costretto�a�dimostrarne�l'improbabilita�e�l'inesi- stenza�del�nesso�di�causalita�.�L'inversione�dell'onere�della�prova�non�deve,� peraltro,�risultare�estremamente�rigida.�La�Commissione�europea�il�2�feb- braio�2000,�ha�emanato�una�comunicazione�sul�principio�precauzionale,�nella� quale�si�mette�in�evidenza�la�distinzione�fondamentale�tra�la�valutazione�del� rischio,�da�affidare�agli�scienziati,�e�la�gestione�del�rischio�da�affidare�a�scelte� politiche.� 16.�Ilprincipio di bilanciamento costituisce�la�traduzione,�sul�piano�della� predisposizione�e�della�realizzazione�dell'azione�di�tutela,�del�principio�di�pri- marieta�dell'ambiente.�Si�richiamano�pertanto�le�precedenti�osservazioni.� Occorre�solo�soffermarsi�sulle�caratteristiche�essenziali�che�devono�connotare� la�tutela�dell'ambiente�in�ossequio�al�principio�del�bilanciamento.�La�prima� caratteristica�consiste�nella�gradualita�dell'azione�di�tutela�dell'ambiente�che� risponde�alla�necessita�che�gli�obiettivi�della�tutela�e�gli�strumenti�scelti� abbiano�uno�spiccato�carattere�di�flessibilita�nel�tempo�che�consenta�di�adat- tarli�alle�diverse�situazioni�concrete�(vedasi�sentenze�Corte�Cost.�127/90�e� 53/91).�La�seconda�caratteristica�che�si�collega�al�principio�del�bilanciamento� e�la�necessita�che�la�tutela�sia�caratterizzata�da�una�intrinseca�dinamicita�.� Si�richiama�da�ultimo�l'art.�174,�paragrafo�3�del�trattato�che�individua� una�serie�di�parametri,�che�non�rappresentano�un�elenco�esaustivo,�ma�che� esprimono�in�modo�efficace�le�principali�componenti�che�devono�concorrere� alla�individuazione�dell'interesse�ambientale�e�le�basi�fondamentali�su�cui� impostare�un�corretto�rapporto�tra�tutela�dell'ambiente�e�sviluppo�econo- mico.�La�norma�afferma�che�nel�disporre�le�sue�politiche�in�materia�ambien- tale,�la�comunita�tiene�conto:�dei�dati�scientifici�e�tecnici�disponibili;�delle� condizioni�dell'ambiente�nelle�varie�regioni;�dei�vantaggi�e�degli�oneri�che� possono�derivare�dall'azione�o�dall'assenza�di�azione�e�dello�sviluppo�socio� economico�della�comunita�nel�suo�insieme�e�delle�sue�singole�regioni.� 17.�Il principio dell'informazione ambientale (meglio�si�dovrebbe�dire� �l'obbligo di informazione ambientale�)�nasce�dalla�consapevolezza�della� necessita�di�dare�informazioni�tempestive,�affidabili,�complete�obiettive�e� comprensibili�a�tutti�i�soggetti�pubblici�o�privati�coinvolti�nell'azionedi� tutela.�La�necessita�dell'informazione�ambientale�puo�essere�ritenuta�diretta� conseguenza�dell'esigenza�di�fondare�l'azione�di�tutela�sui�principi�dell'azione� preventiva�e�di�prevenzione,�nonche�sul�principio�del�bilanciamento,�dal� momento�che�la�ponderazione�deve�avvenire�sulla�base�di�una�corretta�e� completa�rappresentazione�dei�dati.�E�necessaria�una�particolare�cura�da� parte�del�legislatore�nella�definizione�puntuale�degli�aspetti�procedimentali� che�emergono�nelle�diverse�situazioni�di�informazione�ambientale.�Occorre,� da�ultimo,�considerare�l'impossibilita�di�prescindere�nell'attuazione�del�prin- cipio�dell'informazione�ambientale,�da�una�attenta�considerazione�degli�inte- ressi�che�costituiscono�il�fondamento�delle�disposizioni�sui�vari�tipi�di�segreto� (amministrativo,�istruttorio,�industriale,�commerciale)�e�che�si�impongono� come�altrettanti�limiti�alla�circolazione�delle�informazioni.� TEMI�ISTITUZIONALI� Il risarcimento del danno ambientale ex articolo 18 legge 349/1986: caratteri tipici, casistica e risultati ottenuti di Giampaolo Schiesaro 1.�^Il�risarcimento�del�danno�ambientale�come�strumento�finalizzato�ad� assicurareeffettivita�alprincipio��chiinquinapaga�.� L'introduzione�della�categoria�della�responsabilita�per��danno�ambien- tale��nel�nostro�ordinamento�(con�tutte�le�peculiarita�che�la�contraddistin- guono)�e�stata�operata�dal�legislatore,�con�l'art.�18�della�legge�349/1986,�sulla� base�di�una�serie�di�motivazioni.� Prima�tra�tutte�la�necessita�di�creare�uno�strumento�giuridico�che�con- sentisse�l'effettivita�nell'ordinamento�italiano�di�un�vero�e�proprio�principio� fondamentale�di�diritto�internazionale,�quello�tradizionalmente�noto�come� �chi�inquina�paga�.� Si�tratta�di�una�norma�ormai�divenuta�consuetudinaria�in�quell'ordina- mento�(dopo�essere�stata�oggetto�di�specifica�previsione�in�ambito�di�conven- zioni�internazionali)�e,�in�quanto�tale,�vigente�con�rango�costituzionale�anche� nell'ordinamento�italiano�per�effetto�dell'obbligo�di�conformazione�alle� norme�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciute�dettato�dal�primo� comma�dell'art.�10�Cost.� La�norma�^ovviamente�^non�stabilisce�affatto�il�criterio�di��monetizza- zione��del�degrado�ambientale�perche�non�sancisce�una�generalizzata�liberta� di�inquinare�subordinata�al�pagamento�di�somme�di�denaro.� Essa,�al�contrario,�tende�a�valorizzare�le�esigenze�primarie�di�conserva- zione,�di�salvaguardia�e�di�uso�razionale�delle�risorse�naturali�la�cui�scarsita� costituisce�preoccupazione�condivisa�a�livello�di�comunita�internazionale�uni- tamente�alla�consapevolezza�del�carattere�non�inesauribile�delle�stesse.� Con�l'introduzione�di�tale�principio,�pertanto,�gli�Stati�vengono�obbligati� a�prevedere�forme�di�tutela�dell'ambiente�(inteso�nel�senso�ampio�di�cui�si� dira�tra�poco)�che�per�un�verso�introducano�limiti�al�consumo�dello�stesso�e,� per�altro,�garanzie�di�effettivita�dei�limiti�imposti�in�modo�da�disincentivare� ^anche�sul�piano�economico�^la�spinta�ad�una�fruizione�ambientale�ecce- dente�la�tollerabilita�stabilita.� Latematica�dello��sviluppo�sostenibile�,�bennotaagli�economisti,�rappre- senta�la�traduzione�(dal�punto�di�vista�di�chi�si�occupa�delle�regole�che�gover- nano�la�produzione�di�beni�e�servizi)�delle�esigenze�di�tutela�ambientale�che�il� principio�di�diritto�internazionale�impone�ormai�alla�comunita�degli�Stati.� La�scelta�operata�dal�legislatore�italiano�^dopo�un�lungo�dibattito�cul- turale�al�quale�ha�contribuito�l'intera�giurisprudenza�^e�stata�quelle�di�asse- gnare�all'istituto�della�responsabilita�civile�la�funzione�di�garanzia�dell'effetti- vita�della�norma�consuetudinaria�internazionale,�scartando�diverse�soluzioni� tecniche�praticate�in�altri�sistemi�pur�senza�rinunciare�alla�forte�caratterizza- zione,�in�termini�pubblicistici,�della�nuova�forma�di�responsabilita�civile�(per� certi�versi�del�tutto�atipica)�che�veniva�introdotta�nell'ordinamento.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�consideri,�a�tale�proposito,�che�non�a�caso�prima�dell'entrata�in�vigore� dell'art.�18�della�legge�349/1986�era�stata�la�Corte�dei�conti�a�darsi�maggior- mente�carico�dell'esigenza�di�assicurare�comunque�una�tutela�al�principiodi� diritto�internazionale��chi�inquina�paga�,�attraverso�la�ricostruzione�del� danno�all'ambiente�in�termini�di�danno�pubblico�erariale.� L'evoluzione,�normativa�e�giurisprudenziale,�che�e�seguita�all'introdu- zione�dell'art.�18�legge�349/1986�se,�per�un�verso,�ha�definitivamente�spostato� ^in�via�esclusiva�^sul�versante�della�responsabilita�civile�la�tematica�del� risarcimento�del�danno�ambientale,�per�altro�non�ha�mai�fatto�venir�meno� le�connotazioni�pubblicistiche�di�tal�genere�di�risarcimento�che�derivano�non� solo�dalla�condizione�giuridica�e�dalle�caratteristiche�del�bene�protettoma� anche�dall'obbligo�internazionale,�gravante�sullo�Stato,�al�cui�preciso�adem- pimento�la�norma�interna�deve�essere�diretta.� A�cio�consegue�che�nella�lettura�della�norma�e�della�giurisprudenza�che� ad�essa�ha�dato�quello�speciale�significato�di�cui�si�dira�tra�poco�non�puo� mai�prescindersi�dal�considerare�quelle�finalita�-anche�di�ordine�internazio- nale�^che�il�legislatore�si�e�prefisso�all'atto�di�compiere�le�scelte�in�materia.� 2. ^L'art. 18 della legge 349/1986 e la nozione giuridica di ambiente. Per�comprendere�correttamente�in�cosa�consista�il��danno�ambientale�� di�cui�lo�Stato�ha�diritto�di�essere�risarcito�occorre�prendere�le�mosse�innan- zitutto�dalla�nozione�giuridica�di�ambiente.� Nozione�che�e�molto�diversa�da�quella��naturalistica��cui�siamo�cultu- ralmente�abituati,�intesa,�cioe�,�come�semplice�sommatoria�delle�risorse�natu- rali.� Il�primo�comma�dell'art.�18�della�citata�legge�349/1986,�infatti,�testual- mente�dispone:��qualunque�fatto�doloso�o�colposo�in�violazione�di�disposi- zioni�di�legge�o�di�provvedimenti�adottati�in�base�a�legge�che�comprometta� l'ambiente,�ad�esso�arrecando�danno,�alterandolo,�deteriorandolo�o�distrug- gendo�in�tutto�o�in�parte,�obbliga�l'autore�del�fatto�al�risarcimento�nei�con- fronti�dello�Stato�.� La�norma�non�definisce�l'ambiente�e�cio�ha�costretto�la�giurisprudenza�a� farlo.� Per�prima�e�stata�la�Corte�Costituzionale�che,�con�sentenza�n.�641�del� 30�dicembre�1987,�proprio�esaminando�l'art.�18�della�legge�n.�349,�ha�cos|� affermato:��L'ambiente�e�stato�considerato�un�bene�immateriale�unitario�seb- bene�a�varie�componenti,�ciascuna�delle�quali�puo�anche�costituire�isolata- mente�e�separatamente,�oggetto�di�cura�e�di�tutela:�ma�tutte,�nell'insieme,� sono�riconducibili�ad�unita�.� Il�fatto�che�l'ambiente,�possa�essere�fruibile�in�varie�forme�e�differenti� modi,�cos|�come�possa�essere�oggetto�di�varie�norme�che�assicurano�la�tutela� dei�vari�profili�in�cui�si�estrinseca,�non�fa�venir�meno�e�non�intacca�la�sua� natura�e�la�sua�sostanza�di�bene�unitario�che�l'ordinamento�prende�in�consi- derazione.�L'ambiente�e�protetto�come�elemento�determinativo�della�qualita� della�vita...�L'ambiente�e�,�quindi,�un�bene�giuridico�in�quanto�riconosciuto�e� tutelato�da�norme.�Non�e�certamente�possibile�oggetto�di�una�situazione�sog- gettiva�di�tipo�appropriativo:�ma,�appartenendo�alla�categoria�dei�c.d.�beni� TEMI�ISTITUZIONALI� liberi,�e�fruibile�dalla�collettivita�e�dai�singoli.�Alle�varie�forme�di�godimento� e�accordata�una�tutela�civilistica�la�quale,�peraltro,�trova�ulteriore�supporto� nel�precetto�costituzionale�che�circoscrive�l'iniziativa�economica�privata� (art.�41�Cost.)�ed�in�quello�che�riconosce�il�diritto�di�proprieta�,�ma�con�i�limiti� della�utilita�e�della�funzione�sociale�(art.�42�).�� La�definizione�di�ambiente�operata�dalla�Corte�ha�il�pregio�di�riassu- mere�i�vari�indirizzi�interpretativi�su�cui�si�era�attestata�la�giurisprudenza� sino�a�quel�momento.� Si�puo�dire,�poi,�che�abbia�aperto�la�strada�a�quella�che�e�la�piu�com- piuta�definizione�normativa�delle�componenti�e�dei�fattori�ambientali�tutelati� ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/1986�e�che,�dunque,�ha�il�pregio�di�definire� con�chiarezza�ed�in�modo�esplicito�l'ambito�dei�beni�e�degli�interessi�suscetti- bili�di�tutela�in�base�al�citato�art.�18.� Si�tratta�della�definizione�che�si�ricava�dal�combinato�disposto�dell'art.5� decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�27�dicembre�1988�(norme� tecniche�per�la�redazione�degli�studi�di�impatto�ambientale�ai�sensi�dell'art.�6� della�legge�349/1986)�e�dell'allegato�I�al�citato�decreto�del�Presidente�del� Consiglio�dei�Ministri�che,�al�punto�2,�espressamente�individua�le�compo- nenti�ed�i�fattori�ambientali�intesi�nel�loro�complesso. E�stata�in�tal�modo�codificata�quella�articolata�nozione�di��ambiente��in� senso�lato�che�la�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale,�della�Corte�di� Cassazione,�della�Corte�dei�Conti�e�dei�giudici�di�merito�avevano�costruito� secondo�una�triplice�prospettiva:� a) di�protezione�delle�risorse�naturali�singolarmente�considerate�in� quanto�tali,�ciascuna�con�le�proprie�caratteristiche�(acqua,�aria,�suolo,�flora,� fauna�etc);� b) di�garanzia�della�salubrita�di�dette�risorse,�finalizzata�alla�tutela� della�qualita�della�vita�dei�soggetti�che�vivono�a�contatto�delle�stesse;� c) di�difesa�e�di�valorizzazione�dell'insieme�delle�bellezze�naturali�pae- saggistiche�e�delle�cose�di�interesse�storico�ed�artistico�la�cui�tutela�sia�ricon- ducibile�all'esigenza�di�salvaguardia�dei�valori�consacrati�dall'art.�9�Cost.� 3. ^La nozione normativa di �danno ambientale�. La�legge�349/1986,�inoltre,�specificamente�definisce�il��danno�risarci- bile��che�il�bene�ambiente�(come�sopra�a�sua�volta�normativamente�rico- struito)�puo�subire.� Esso�e�individuato�come�una�compromissione�tipizzata�dalla�stessa� norma�di�legge�(e�dunque�solo�con�essa�dobbiamo�fare�i�conti�e�non�invece� con�le�tradizionali�nozioni�di�danno�aliunde importate�dall'ordinamento� civile),�in�altri�termini�come�una�qualsiasi�trasformazione�dell'ambiente� (come�sopra�inteso),�cagionata�da�condotta�contra legem,�che�abbia�provo- cato�almeno�una�delle�seguenti�conseguenze:� il danno (cioe�la�perdita�definitiva�di�una�qualita�posseduta�dalla� risorsa);� l'alterazione (questa�e�la�differenza�piu�significativa�rispetto�al�danno� tradizionalmente�inteso�in�quanto,�ai�fini�della�configurazione�del�danno� ambientale�e�sufficiente�una�qualsiasi�modificazione,�non�necessariamente� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� peggiorativa�ne�irreversibile,�di�una�caratteristica�qualitativa�della�risorsa,�in� qualunque�stato�essa�si�trovasse�prima�dell'aggressione:�si�pensi�all'inquina- mento�termico�dell'acqua�che�puo�provocare,�indipendentemente�dal�preesi- stente�eventuale�suo�inquinamento�chimico,�addirittura�dei�benefici�allavita� ittica�e�favorire�persino�lo�sviluppo�delle�dimensioni�e�del�volume�dei�mollu- schi�senza,�per�questo,�cessare�di�essere�alterazione�contra legem della�qualita� che�la�legge�prevede�per�la�risorsa�idrica�e�di�essere,�in�definitiva,�fonte�di� risarcimento�del�danno�ambientale);� il deterioramento (inteso�come�peggioramento�qualitativo�della� risorsa,�sia�pure�non�necessariamente�irreversibile);� la distruzione (cioe�la�perdita�definitiva�ed�irrimediabile�di�tutta�la� componente�ambientale�interessata�dall'aggressione).� Per�essere�risarcibile�il�danno�deve,�ovviamente,�derivare�da�fatti�com- missivi�o�omissivi,�dolosi�o�colposi,�in�violazione�della�legge�o�di�provvedi- menti�adottati�in�base�ad�essa.� E�sufficiente,�percio�,�che�la�condotta�cagionante�il��danno��(nel�senso� sopra�normativamente�specificato)�sia�stata�tenuta�in�contrasto�con�doveri�o� derivanti�da�una�qualsiasi�norma�di�legge�o�anche�solo�da�un�provvedimento� amministrativo�adottato�in�base�alla�legge.� Cio�risulta�di�fondamentale�importanza�allorquando�si�tratti�di�conside- rare�l'elemento�del��profitto�del�trasgressore��quale�parametro�di�quantifica- zione�equitativa�del�danno.� Infatti�non�sempre�si�tiene�nella�dovuta�considerazione�che,�proprio�a� causa�del�contenuto�della�disciplina�normativa�varata�dal�legislatore�italiano� in�materia�di�danno�ambientale�e,�in�particolare,�a�causa�della�amplissima� nozione�normativa�di�ambiente�e�dell'altrettanto�lata�concezione�normativa� del��danno�ambientale�,�il�risultato�che�e�stato�prodotto�rende�oggi�possibile� �sanzionare��civilmente,�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge�349/1986,�ogni�con- dotta�illegittima�che�abbia�comportato�una�qualsiasi�forma�di�consumo�delle� risorse�ambientali�come�definite�dal�menzionato�combinato�disposto�del- l'art.�5�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�27�dicembre�1988e� dell'allegato�I�al�citato�D.P.C.M.� In�altri�termini�possiamo�affermare�che�se�la�collettivita�e�disposta�a�tol- lerare�quell'inevitabile�consumo�di�ambiente�che�e�conseguenza�necessitata� di�qualsiasi�attivita�dell'uomo�(e�specialmente�dell'attivita�produttiva),�i�pre- cetti�contenuti�nell'art.�18�della�legge�349/1986�consentono,�pero�,�di�sanzio- nare�civilmente�ogni�(illegittimo�e�dunque�socialmente�non�tollerato)�con- sumo�di�ambiente�che�sia�conseguenza�di�attivita�svolta�in�contrasto�con� norme�di�legge�o�con�provvedimenti�adottati�in�base�alla�legge.� Il�valore�economico�del�danno�ambientale,�cos|�come�preso�in�conside- razione�dalla�normativa�italiana�che�si�e�richiamata,�risulta�allora�equivalente� al�valore�economico�della�ricchezza�(o�della�utilita�)che�e�stata�prodotta� attraverso�quel�consumo�(illegittimo)�di�ambiente�che�il�legislatore�aveva�vie- tato.� Dal�punto�di�vista�giuridico,�pertanto,�non�e�indispensabile�accertare�o� dimostrare�il�concreto,�analitico�contenuto�del��danno��all'ambiente�(dimo- strando�cioe�specifiche�conseguenze�pregiudizievoli�quali�la�perdita�di�ani- TEMI�ISTITUZIONALI� mali�o�piante�o�livelli�attuali�di�contaminazione�di�aria,�acqua,�suolo)�ne�per- venire�ad�una�elaborata�argomentazione�economica�per�la�sua�quantifica- zione,�essendo�per�un�verso�sufficiente�la�prova�^spesso�in re ipsa ^diun� �consumo��di�ambiente�conseguente�all'attivita�illegittimamente�esercitata� dal�trasgressore�e,�per�altro,�potendo�l'indicazione�del�valore�della�risorsa� indebitamente�sfruttata�essere�determinato,�con�sufficiente�precisione,�sulla� base�del�valore�della�stessa�attivita�economica�(nel�suo�complesso)�resa�possi- bile�proprio�da�quello�(indebito)�sfruttamento�ambientale.� La�stessa�Corte�Costituzionale,�del�resto,�di�fronte�alla�complessita�ed� alla�ricchezza�dei�profili�in�cui�si�articola�l'ambiente,�ha�sentito�il�bisogno�di� chiarire�che�l'ambiente�e�un�bene�unitario,�ma�al�contempo�che�esso�risulta� da�varie�componenti�(quali�l'uomo,�la�sua�salute,�l'aria,�l'acqua,�il�mare,i� fiumi,�il�paesaggio,�i�beni�artistici�e�storici�etc.).� In�tal�modo�ha�posto�le�premesse�per�un'�importante�distinzione�giuri- dica.� Secondo�la�Corte,�infatti,�le�forme�di�godimento�delle�varie�componenti� in�cui�si�articola�l'ambiente�sono�in�primo�luogo�suscettibili�di�una�tutela�civi- listica,�la�quale�puo�essere�azionata,�secondo�le�regole�tradizionali�della� responsabilita�civile,�dal�soggetto,�ente�pubblico�o�privato,�che�risulti�titolare� dei�relativi�diritti�o�funzioni�in�base�a�norme�eventualmente�attributive�di� situazioni�giuridiche�specifiche�in�relazione�alla�singola�componente�di�volta� in�volta�lesa.� Tra�i�risarcimenti�gli�interessati�possono�richiedere,�in�detta�ordinaria� prospettiva�risarcitoria�fondata�essenzialmente�sulla�violazione�dell'art.�2043� c.c.,�sono�compresi:� quelli�per�i�danni�derivati�al�patrimonio�privato�o�pubblico�(demanio,� patrimonio�indisponibile)�in�conseguenza�della�compromissione�del�singolo� bene�ad�esso�appartenente;� quelli�per�i�costi�sopportati�per�la�riparazione,�se�possibile,�di�detti� beni;� quelli�derivanti�dal�pregiudizio,�sempre�di�natura�patrimoniale,�al� nome�o�all'immagine�del�soggetto�(si�pensi�ai�danni�patrimoniali�derivanti� dal�pregiudizio�all'immagine�turistica�di�una�localita�per�effetto�di�un�disa- stro�ambientale).� Cio�,�tuttavia,�non�riguarda�ancora�quella�tutela�dell'ambiente�nella�sua� dimensione�complessiva�di�cui�parla�la�Corte�Costituzionale�con�riferimento� all'art.�18�della�legge�349/1986.� La�tutela�ordinaria�civile,�infatti,�non�va�confusa�con�quella�speciale� esigenza�di�assicurare�una�tutela�diversa�da�quella�ordinaria�all'ambiente,� invece,�considerato�nella�sua�globalita�(come�bene�unitario�appartenente�in� modo�indifferenziato�all'intera�collettivita�nazionale),�indipendentemente,� dunque,�dalla�esistenza�in�capo�a�questo�o�a�quel�soggetto�di�una�situazione� giuridica�legittimante�l'azione�risarcitoria�in�relazione�al�singolo�bene�ed�al� singolo�aspetto�di�pregiudizio�patrimoniale�subito�con�riferimento�ad�esso.� Proprio�a�tal�fine�e�stata�dettata�dal�legislatore�(e�in�tali�termini�la� norma�e�stata�interpretata�dalla�Corte�Costituzionale)�la�speciale�azione�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� risarcimento�del�danno�ambientale�riservata�allo�Stato�(e�con�una�straordina- ria�estensione�della�legittimazione�processuale�ad�agire�anche�agli�enti�territo- riali)�dall'art.�18�della�legge�n.�349/1986.� 4.�^I�caratteri�differenziali�della�tutela�ex�art.�18�legge�349/1986�rispetto� agli�ordinari�canoni�della�responsabilita�civile.�In�generale.� Con�la�distinzione�innanzi�esposta,�la�Corte�Costituzionale�per�prima�ha� dunque�evidenziato�le�peculiarita�di�una�del�tutto�speciale�categoria�di�danno� risarcibile,�quella�di�cui�all'art.�18�sopra�indicato,�sottolineando�le�ragioni�di� sistema�che�hanno�portato�il�legislatore�a�differenziarne�la�tutela�rispetto�alla� ordinaria�disciplina�risarcitoria�dettata�dalle�norme�generali�del�codice�civile� ed�in�particolare�dagli�artt.�2043�e�seguenti.� S|�tratta�di�due�tecniche�di�tutela�diverse�in�quanto�quella�ex�art.�18�della� legge�349/1986�contiene�una�serie�di�disposizioni�particolari�(aventi�dunque� carattere�di�specialita�)�che�si�distinguono�notevolmente�dalla�disciplina�del� codice�civile.� La�distinzione�tra�tutela�ambientale�e�tutela�civilistica�ordinaria�e�stata� anche�riconosciuta�dalla�Corte�di�Cassazione,�che�nella�sentenza�della�Sez.�I� civile�n.�9211�del�1.�settembre�1995�ha�cos|�affermato:��Con�riguardo�ad� azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale,�promossa�da�un�comune�a� norma�dell'art.�18�legge�349�del�1986�(nella�specie,�nei�confronti�di�imprese� che�si�assumono�responsabili�di�produzione,�circolazione�e�sversamento�di� rifiuti�speciali�industriali�senza�l'adozione�di�idonee�cautele),�nella�prova�del- l'indicato�danno�bisogna�distinguere�tra�danno�ai�singoli�beni�di�proprieta� pubblica�o�privata,�o�a�posizioni�soggettive�individuali,�che�trovano�tutela� nelle�regole�ordinarie,�e�danno�all'ambiente�considerato�in�senso�unitario,�in� cui�il�profilo�sanzionatorio,�nei�confronti�del�fatto�lesivo�del�bene�ambientale,� comporta�un�accertamento�che�non�e�quello�del�mero�pregiudizio�patrimo- niale,�bens|�della�compromissione�dell'ambiente,�vale�a�dire�della�lesione�in� se�del�bene�ambientale...�.� Nello�stesso�senso�il�Supremo�Collegio�si�era�espresso�con�sentenza� sez.�I�n.�4362�del�9�aprile�1992�la�quale�aveva�ancor�piu�esplicitamente�aveva� chiarito�la�differenza�concettuale�del�danno�ambientale�contemplato�dal- l'art.�18�della�legge�349/1986�con�la�tradizionale�nozione�di�danno�risarcibile� di�cui�all'art.�2043�c.c.� In�tal�caso,�infatti,�la�Corte�aveva�precisato:��L'ambiente�in�senso�giuri- dico�costituisce�un�insieme�che,�pur�comprendente�beni�o�valori�^quali�la� flora,�la�fauna�il�suolo,�le�acque�ecc.�^si�distingue�ontologicamente�da�questi� e�si�identifica�in�una�realta�priva�di�consistenza�materiale�ma�espressiva�di� un�autonomo�valore�collettivo�costituente,�come�tale,�specifico�oggetto�di� tutela�da�parte�dell'ordinamento�con�la�legge�8�luglio�1986,�n.�349,�rispetto� ad�illeciti�la�cui�idoneita�lesiva�va�valutata�con�specifico�riguardo�a�siffatto� valore�ed�indipendentemente�dalla�particolare�incidenza�verificatasi�su�una� o�piu�delle�dette�singole�componenti�...�.� Piu�di�recente�il�concetto�e�stato�nuovamente�ribadito�da�Cass.�Sez.�III,� sent.�n.�1087�del�3�febbraio�1998,�in�cui�si�e�cos|�specificato:��Poiche�dall'e- strazione�di�materiale�da�una�cava�puo�derivare�sia�un�danno�prettamente� TEMI�ISTITUZIONALI� patrimoniale�ai�singoli�beni,�pubblici�o�privati,�sia�una�danno�all'ambiente,� bene�di�natura�pubblicistica,�unitario�e�immateriale,�il�risarcimento�dell'uno� o�dell'altro,�benche�entrambi�rientranti�nella�tutela�aquiliana�(art.�2043�c.c.),� costituiscono�domande�diverse�.� Sulla�base�di�tale�importantissima�premessa�la�Corte�prosegue�traendo� l'inevitabile�conseguenza:�il�danno�ambientale�va�quantificato�non�gia��con� riferimento�alla�diminuzione�del�patrimonio�del�soggetto�titolare�del�diritto� al�risarcimento,�cagionata�dalla�condotta�aggressiva�del�bene�e�calcolata� sulla�base�della�differenza�contabile�tra�saldo�attivo�e�saldo�passivo�prima�e� dopo�l'evento�lesivo,�quanto,�piuttosto,�con�riferimento�alla�idoneita��di�tale� evento��alla�stregua�di�una�valutazione�sociale�tipica,�a�determinare,�in�con- creto,�una�diminuzione�dei�valori�e�delle�utilita��economiche�di�cui�il�danneg- giato�puo��disporre,�svincolata�da�una�concezione�aritmetico�contabile��(cfr.� sentenza�4362/1992�cit).� Le�peculiarita��del�danno�ambientale�ex art.�18�legge�349/1986�sono�state� individuate�sotto�molteplici�profili�dal�Supremo�Collegio�e�dalla�loro�cono- scenza�non�si�puo��,�ovviamente,�prescindere�ove�si�voglia�cimentarsi�nel�diffi- cile�compito�di�individuare�linee�guida�per�la�quantificazione�del�danno� ambientale�non�solo�coerenti�con�il�sistema�normativo�italiano�ma,�soprat- tutto,�utilizzabili�in�prospettiva�di�agevolare�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria� avanti�agli�organi�della�giustizia�ordinaria.� Sara��sufficiente,�pertanto,�richiamare�^sia�pur�sommariamente�^di� seguito�le�principali�caratteristiche�che�contraddistinguono�tale�speciale� forma�di�responsabilita��civile,�sempre�attenendoci�rigorosamente�soltanto� alla�giurisprudenza�della�Suprema�Corte.� 4.1. ^In particolare: il profilo sanzionatorio del risarcimento del danno ambientale. Il�danno�in�questione�presenta,�a�differenza�dal�tradizionale�torto�aqui- liano,�anche�un�inconfondibile�profilo�sanzionatorio�che�si�aggiunge�a�quello� meramente�risarcitorio�tipico�del�primo.� Vanno,�in�proposito,�ricordate�le�importanti�affermazioni�operate�sul� punto�da�Cass.,�sent.�9211�del�1.�settembre�1995�cit. in�cui�si�legge��Nella� disciplina�del�danno�ambientale,�infatti,�considerato�in�senso�unitario,�l'ordi- namento�ha�voluto�tener�conto�non�solo�del�profilo�risarcitorio�ma�anche�di� quello�sanzionatorio,�che�pone�in�primo�piano�non�solo�e�non�tanto�le�conse- guenze�patrimoniali�del�danno�arrecato�(i�cd.�danni�conseguenza)�ma�anche� e�soprattutto�la�stessa�produzione�dell'evento,�e�cioe��l'alterazione,�il�deteriora- mento,�la�distruzione�in�tutto�o�in�parte�dell'ambiente,�e�cioe��la�lesione�in�se� del�bene�ambientale�.�La�Suprema�Corte�ha�poi�individuato�gli�aspetti�piu�� caratteristici�della�componente�sanzionatoria�del�danno�ex art.�18�legge� 349/1986�osservando:��Nel�comma�6�si�prevede,�ove�non�sia�possibile�una� precisa�quantificazione�del�danno,�una�determinazione�in�via�equitativa,rap- portata�non�al�solito�criterio�della�differenza�ma�parametrato�a�criteri�del� tutto�inusitati�per�il�vecchio�modello�del�danno�risarcibile�nella�responsabilita�� civile,�in�quanto�il�bene�ambiente�e��fuori�commercio�e�come�tale�insuscetti- bile�di�una�valutazione�venale�secondo�i�prezzi�di�mercato,�dovendo�essere� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� considerato�nel�suo�valore�d'uso.�Il�giudice,�infatti,�deve�tener�comunque� conto:�a) della�gravita�della�colpa�individuale,�b) del�costo�necessario�per�il� ripristino�dell'ambiente,�c) del�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conse- guenza�del�suo�comportamento�lesivo�dei�beni�ambientali.�Balza�evidente�s ottolinea�la�Corte�^come�sotto�il�riflettore�dell'indagine�giudiziaria�non�si� trovi�la�situazione�patrimoniale�dello�Stato�o�degli�altri�enti�legittimati,�come� conseguenza�del�danno�ambientale�subito,�bens|�elementi�chiaramente�san- zionatori,�a�livello�di�pene�civili,�la�gravita�della�colpa�del�trasgressore,�il�pro- fitto�conseguito�dallo�stesso�ed�il�costo�necessario�al�ripristino,�al�posto�del� pregiudizio�patrimoniale�subito�.� Val�la�pena�solo�di�aggiungere�a�tanta�chiarezza�interpretativa�che�non�a� caso�tutti�i�parametri�imposti�per�la�valutazione�equitativa�del�danno�ex art.�18�legge�349/1986�costituiscono�tipici�strumenti�di�giudizio�normalmente� utilizzati�dal�giudice�penale�per�le�valutazioni�di�sua�esclusiva�competenza.� Invero�il�giudizio�sulla�gravita�della�colpa�(intesa�come�intensita�dell'ele- mento�soggettivo�della�violazione)�contraddistingue�la�valutazione�che�deve� necessariamente�essere�compiuta,�ai�sensi�dell'art.�133,�primo�comma�n.�3� c.p.�per�graduare�la�sanzione�penale�applicabile�al�singolo�imputato.� La�valutazione�del�profitto�conseguito�del�trasgressore,�poi,�e�riconduci- bile�al�tipo�di�valutazione�da�compiersi�ai�sensi�dell'art.�240�c.p.�in�ordine� all'applicazione�della�misura�di�sicurezza�della�confisca,�misura�che,�come�e� noto,�e�in�grado�di�colpire�la�cosa�a�condizione�che�la�stessa�non�appartenga� ad�un�soggetto�diverso�da�colui�che�abbia�commesso�il�reato�ed�esterno�allo� stesso�crimine�(cfr.�art.�240�cpv.�n.�2�c.p.).� Di�qui,�tra�l'altro,�un�argomento�a�favore�della�identificazione�del�pro- fitto�preso�in�considerazione�dall'art.�18�legge�349/1986�come�profitto�deri- vante�dalla�trasgressione�sulla�base�delle�concrete�modalita�di�consumazione� dell'illecito.� E�se�l'illecito�e�stato�consumato�^come�frequentemente�accade�^nell'e- sercizio�di�un'attivita�di�impresa�costituita�in�forma�societaria�ad�opera�di� dipendenti�e/o�di�legali�rappresentanti/dirigenti�della�stessa,�e�evidente�che� il�profitto�da�considerare�non�potra�che�essere�quello�conseguito,�per�effetto� della�condotta�individuale,�dalla�persona�giuridica�rappresentata�dall'agente,� in�considerazione�del�rapporto�di�garanzia�solidale�ex art.�2049�c.c.�che�vin- cola�la�societa�con�il�suo�dipendente/rappresentante�in�relazione�all'obbligo� di�risarcire�il�danno�ambientale�cagionato�dalla�condotta�di�quest'ultimo.� Anche�perche�^si�badi�^quello�cui�fa�riferimento�l'art.�18�della�legge� 349/1986�e�qualcosa�di�piu�del�semplice��profitto��preso�in�considerazione� dall'art.�240�c.p.� Mentre�la�norma�penale�ha�per�oggetto�la�cosa�costituente��profitto�del� reato�(al�fine�dell'applicazione�della�misura�di�sicurezza�della�confisca�nei� confronti�del�reo),�la�norma�sul�danno�ambientale�si�riferisce,�piu�general- mente,��al�profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�del�suo�com- portamento�lesivo�dei�beni�ambientali�.� Trasgressore�e�colui�che�viola�la�norma�il�cui�rispetto�avrebbe�reso�legit- timo�il�consumo�di�ambiente.�Con�la�sua�condotta,�tenuta�in�violazione�della� TEMI�ISTITUZIONALI� legge�o�del�provvedimento�adottato�in�base�alla�legge,�egli�opera�una� modificazione/alterazione�dell'ambiente�illegittima,�come�tale�fonte�di�danno� risarcibile�ex art.�18�della�legge�349/1986.� Ben�puo�essere,�dunque,�che�per�la�valutazione�del��profitto��conseguito� dal�trasgressore�il�Giudice�tenga�in�considerazione�il�vantaggio�patrimoniale� ricavato�da�un�soggetto�giuridicamente�distinto�da�quello�imputato�nel� procedimento�penale,�un�soggetto,�comunque,�cui�sia�economicamente�riferi- bile�l'utilita�conseguita�per�effetto�della�condotta�criminosa�dell'imputato.� Del�resto�e�il�consumo�illegittimo�di�ambiente�che�costituisce�il�danno�da� reato,�ed�esso�e�ben�distinto�dalla�lesione�dell'interesse�giuridico�protetto� dalla�norma�incriminatrice�e�talvolta�persino�dallo�stesso�elemento�matriale� del�reato�contestato�all'imputato.� Diversamente�argomentando�in�casi�del�genere�si�giungerebbe�al�para- dossale�ed�irragionevolmente�discriminatorio�risultato�(con�conseguente� incostituzionalita�della�norma�per�violazione�dell'art.�3�Cost.)�di�negare�il� profitto�del�trasgressore�in�situazioni�nelle�quali�il�danno�ambientale�fosse� derivato�da�comportamenti�individuali�di�dipendenti�della�societa�i�quali� avessero�agito�nel�rispetto�ed�in�attuazione�di�precise�scelte�aziendali�senza,� ovviamente,�trarre�alcuna�utilita�personale�da�tal�genere�di�condotta�(utilita�,� invece,�ovviamente�conseguita�dalla�societa�nel�cui�interesse�e�stata�tenuta� la�condotta�criminosa�lesiva�dell'ambiente).� Il�principio,�del�resto,�ha�gia�trovato�esplicita�affermazione�nella�giuri- sprudenza�del�Supremo�Collegio�in�materia�di�confisca.� Si�richiama,�a�titolo�esemplificativo�tra�tutte,�la�seguente�massima:��In� tema�di�gestione�di�rifiuti,�legittimamente�il�giudice�dispone�la�confisca�dei� mezzi�utilizzati�per�il�trasporto�illecito�di�rifiuti�anche�se�appartenenti�a� societa�di�cui�all'epoca�dei�fatti�l'imputato�era�legale�rappresentante,�non�rile- vando�in�tale�ipotesi�la�pretesa�appartenenza�a�persona�estranea�al�reato�del� bene,�atteso�che�ove�una�attivita�illecita�venga�posta�in�essere�da�un� soggetto�collettivo�attraverso�i�suoi�organi�rappresentativi�mentre�a�costoro� fara�capo�la�responsabilita�penale�per�i�singoli�atti�delittuosi�ogni�altra�conse- guenza�patrimoniale�non�puo�non�ricadere�sull'ente�esponenziale�in�nome�e� per�conto�del�quale�la�persona�fisica�abbia�agito,�con�esclusione�della�sola� ipotesi�di�rottura�del�rapporto�organico�per�aver�il�soggetto�agito�di�propria� esclusiva�iniziativa�.�(cos|�Cass.,�sez.�III,�sent.�n.�17349�del�28�aprile�2001).� Infine�anche�la�valutazione�dell'ammontare�del�costo�di�ripristino�e� riconducibile�al�giudizio�sulla�gravita�del�danno�pur�sempre�richiesto�dal- l'art.�133,�primo�comma�n.�2�c.p.�per�la�graduazione�della�sanzione�penale.� Si�avra�modo,�poi,�di�evidenziare�come�anche�la�quota�di��responsabilita� individuale��che�e�prevista,�in�deroga�alla�solidarieta�,�quale�criterio�di�ripar- tizione�della�responsabilita�per�danno�ambientale�in�caso�di�concorso�di�per- sone�nell'illecito,�dal�VII�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�non�puo�che� essere�apprezzata�dal�giudice�penale�sulla�scorta�dei�criteri�di�cui�all'art.�133,� primo�comma�n.�1)�c.p.,�attraverso�la�valutazione�dell'azione�individualein� tutte�quelle�sue�componenti�(natura,�specie,�mezzi,�oggetto,�tempo,�luogoed� ogni�sua�altra�modalita�)�che�sono�primariamente�valutate�ai�fini�della�deter- minazione�della�pena.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�base�a�dette�considerazioni,�pertanto,�si�puo�concludere�nel�senso�di� ritenere�che�il�giudice�penale�non�possa�sottrarsi�all'applicazione�sanzionato- ria�dei�criteri�equitativi�di�quantificazione�del�danno�di�cui�all'art.�18�legge� 349/1986,�ovviamente�se�richiestagli�dalla�parte�civile,�dal�momento�che�essa� costituisce�non�solo�un'espressione�della�medesima�potesta�sanzionatoria� che�contraddistingue�il�giudizio�penale�(anche�se�con�valenza�di�mera�san- zione�civile�accessoria�alla�sanzione�penale)�ma�anche�perche�^in�detta�mate- ria�^la�mancanza�di�prova�in�ordine�alla�quantificazione�del�danno,�che�nor- malmente�costituisce,�per�espressa�disposizione�dell'art.�539�c.p.p.,�il�presup- posto�e�la�condizione�per�la�sola�condanna�generica�con�rinvio�al�giudice� civile�per�la�sua�liquidazione,�assume�una�ben�diversa�valenza,�diventando� presupposto�per�una�necessaria�e�non�differibile�valutazione�equitativa�da� parte�dello�stesso�giudice�che�pronuncia�in�ordine�alla�responsabilita�penale� dell'imputato,�valutazione�da�compiersi�sulla�base�degli�stessi�criteri�e�para- metri�utilizzati�per�l'applicazione�della�pena�e�della�misura�di�sicurezza�patri- moniale�(e�sempre�che�^come�nella�fattispecie�^siano�stati�forniti�al�giudice� elementi�per�la�stima�del�costo�di�ripristino�dei�beni�ambientali�compromessi� e�del�profitto�del�trasgressore,�giusta�quanto�espressamente�ritenuto�in�moti- vazione�da�Cass.�Sez.�III,�10�novembre�1993,�di�cui�si�dira�infra).� La�soluzione�proposta,�d'altro�canto,�appare�coerente�con�il�sistema,�se� si�considera�che�persino�nel�processo�civile�e�onere�del�giudice�procedere� comunque�alla�valutazione�equitativa�del�danno�quando�l'attore�non�abbia� provato�il�suo�ammontare�e,�cio�nonostante,�abbia�comunque�chiesto�la�sua� liquidazione.�Un�recentissimo�pronunciamento�del�Supremo�Collegio�(si� tratta�di�Sez.�III�civile,�sent.�n.�5687�del�18�aprile�2001)�ha,�infatti,�testual- mente�stabilito�il�seguente�principio:��Mentre�e�onere�della�parte�che�chiede� il�risarcimento�del�danno�di�dimostrarne�la�consistenza,�spetta�invece�al�giu- dice�del�merito�il�compito�di�liquidarne�l'equivalente�pecuniario�ricorrendo,� se�del�caso�all'ausilio�di�un�consulente�tecnico�oppure,�qualora�la�determina- zione�del�preciso�ammontare�non�sia�oggettivamente�possibile�o�appaia� molto�difficile,�il�compito�di�provvedere�ad�una�liquidazione�di�carattere� equitativo,�ai�sensi�dell'art.�1226�c.c.�.� Ne�si�potrebbe�dubitare�della�costituzionalita�dell'art.�18�della�legge� 349/1986�con�riferimento�ad�una�pretesa�violazione�dell'art.�3�Cost.�non� risultando�irragionevole�la�descritta�disciplina�normativa�del�danno�ambien- tale�(per�essere�al�tempo�stesso�caratterizzata�sia�da�aspetti�tradizional- mente�risarcitori�e�riparatori�che�da�elementi�piu�propriamente�sanziona- tori),�dal�momento�che�la�componente�sanzionatoria�del��risarcimento�� previsto�dall'art.�18�della�legge�349/1986�(dimensionata�equitativamente,� tra�l'altro,�sul�profitto�conseguito�dal�trasgressore�e�sul�costo�di�ripristino)� va�a�colpire�qualsiasi�fatto�produttivo�del�danno�ambientale,�essendo�stata� prevista�dal�legislatore�per�poter�consentire�comunque�la�liquidazione�del� danno�ricevuta�dall'ambiente�proprio�per�la�parte,�comunque�ricorrente�in� ogni�situazione,�in�cui�sia�impossibile�una�sua�precisa�quantificazione�i�ter- mini�economici.� Tale�eventualita�,�a�ben�vedere,�e�ricorrente�in�ogni�forma�di�danno� ambientale,�dal�momento�che�qualsiasi�tipo�di�aggressione�all'ambiente�ed� TEMI�ISTITUZIONALI� alle�sue�risorse�naturali�comporta�sempre,�per�definizione,�anche�un�consumo� illecito�di�ambiente�non�economicamente�quantificabile�(se�non�attraverso�il� ricorso�ai�criteri�equitativi).� Si�pensi,�per�averne�una�prova,�al�caso�frequente�in�cui�vengano�incen- diati�alberi�di�una�foresta�demaniale.� In�tale�ipotesi,�il�costo�delle�piante�^appartenenti�al�demanio�^sarebbe,� in�quanto�tale,�elemento�costitutivo�del�danno�patrimoniale�riportato�dallo� Stato�(e,�in�quanto�tale,�soggetto�ai�tradizionali�criteri�risarcitori�di�cui� all'art.�2043�c.c.:�cfr.�la�citata�sentenza�Cass.,�Sez.�III,�n.�1087�del�3�febbraio� 1998,�la�quale�ha�qualificato�come�diverse�le�domande�di�risarcimento�del� danno�ambientale�e�del�danno�patrimoniale�pur�se�dipendenti�dal�medesimo� fatto�illecito).� Tale�costo,�tuttavia,�ben�puo��essere�utilizzato�dal�giudice�(in�quanto� costo�di�ripristino�ambientale)�per�consentire�il�risarcimento�di�un�altro� danno,�quello�piu��propriamente�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge� 349/1986,�di�quel�danno�^cioe��^che�l'intero�eco-sistema�montano�(inteso� come�insieme�di�flora,�fauna,�componente�umana,�aspetto�paesaggistico)�ha� patito�per�la�perdita�improvvisa�di�tali�alberi.� Essendo,�infatti,�impossibile�dare�un�valore:� alla�minor�quantita��di�ossigeno�prodotto�e�di�anidride�carbonica� filtrata�conseguente�alla�diminuzione�della�funzione�clorofilliana�provocata� dalla�eliminazione�di�alberi�in�precedenza�esistenti;� alla�minore�protezione�ed�alla�diminuite�condizioni�di�vivibilita��sia�per� la�flora�che�per�la�fauna�che�su�di�essi�viveva�e�che�da�essi�traeva�sostenta- mento;� alla�diminuita�salubrita��dell'aria�per�le�popolazioni�interessate;� alla�diminuita�valenza�paesaggistica�dell'area�oggetto�dell'incendio;� e��solo�facendo�ricorso�ai�criteri�equitativi�previsti�dall'art.�18�della�citata� legge�349/1986�che�si�rende�possibile�una�qualche�forma�di��ristoro�collet- tivo��per�la�perdita�del�bene�ambientale,�ovviamente�ed�inevitabilmente� caratterizzato�^in�tale�frangente�^da�una�forte�(ma�non�discriminante�in� quanto�comune�ad�ogni�tipo�di�illecito�ambientale)�componente�sanzionato- ria.� Componente,�peraltro,�che�non�e��di�per�se�ostativa�all'applicazione�della� norma�anche�a�condotte�tenute�prima�della�sua�entrata�in�vigore,�come�in� piu��occasioni�ritenuto�dal�Supremo�Collegio�(cfr.�Cass.�19�giugno�1996�in� Riv. Giuridica dell'ambiente 1997,�679�nonche�Cass.�3�febbraio�1998,�n.�1087� in�Foro It. 1998,�I,�1143,�principio�di�recente�ribadito�ancora�una�volta�da� Cass.�Sez.�III,�sent.�n.�1783�del�7�giugno�2000�con�cui�si�e��affermata�la� retroattivita��delle�norme�tecniche�ed�amministrative�in�tema�di�bonifiche�dei� siti�inquinati).� Del�resto�il�Supremo�Collegio�ha�piu��volte�avuto�modo�di�chiarire�le� finalita��del��risarcimento��del�danno�ex art.�18�legge�349/1986.� Ed�e��proprio�in�tal�senso�che�la�giurisprudenza�ha�affermato,�tra�le�sue� peculiarita��,�anche�le�diverse�regole�in�materia�di�prova,�sino�ad�affermare� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'esistenza,�per�l'attore,�di�un�vero�e�proprio�onere�probatorio�attenuato�(spe- cie�quando�si�tratti�di�danno�ambientale�da�reato,�in�cui�la�condotta�dannosa� e�spesso�tipizzata�dalla�stessa�norma�incriminatrice).� 4.2. ^Danno ambientaleda reato e caratteridell'onereprobatorio. L'attenuazione�dell'onere�probatorio,�quando�si�tratti�di�procedere�al� ristoro�del�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della�citata�legge�349/1986,� e�stata�costantemente�affermata,�soprattutto�dalla�giurisprudenza�delle� sezioni�penali�del�Supremo�Collegio.�Si�tratta�di�giurisprudenza�sviluppatasi� sul�ben�comprensibile�presupposto�che�la�violazione�di�speciali�norme�di� protezione�ambientale,�penalmente�sanzionate,�comporta�ex se una�lesione� dell'interesse�protetto�dall'art.�18�della�legge�349/1986,�dal�momento�che�in� tali�casi�e�la�stessa�norma�giuridica�a�qualificare�come�illecita�la�condotta�di� alterazione�ambientale�(ed�il�conseguente�danno�da�alterazione�ex art.�18)� che�in�essa�e�descritta.� Il�caso�piu�evidente�(ma�ovviamente�non�unico)�e�proprio�quello�che�si� verifica�^come�nella�fattispecie�^in�presenza�di�fasi�non�autorizzate�di�smal- timento�di�rifiuti.� Infatti�sin�con�sentenza�sotto�riportata�in�massima�la�Corte�ha�ben� evidenziato�una�situazione�in�cui�il�danno�ambientale�deve�ritenersi�sussi- stente�in re ipsa,�senza�che,�al�riguardo,�sia�necessaria�una�specifica�attivita� di�prova�sulle�conseguenze�negative�per�le�risorse�naturali�derivanti�dall'eser- cizio�dell'attivita�non�autorizzata.� Si�confronti,�in�tal�senso,�quanto�affermato�da�Sez.�III,�sent.�n.�4261�del� 15�aprile�1991�(Rigetta,�App.�Bologna,�11�aprile�1990),�secondo�cui:��Il�reato� di�stoccaggio�provvisorio�di�rifiuti�tossici�e�nocivi�senza�autorizzazione�regio- nale�non�costituisce�reato�solo�omissivo�formale,�perche�l'autorizzazione� costituisce�elemento�costitutivo�indispensabile�per�unaattivita�che�non�rientra� in�alcuna�facolta�giuridica�propria.�L'autorizzazione�regionale�costituisce� qualcosa�di�molto�diverso�da�una�formalita�burocratica,�perche�lo�stoccaggio� provvisorio�non�solo�richiede�l'autorizzazione,�ma�l'osservanza�di�specifiche� prescrizioni�(adeguate�al�tipo�di�rifiuti,�al�luogo,�alle�quantita�,�etc.),�tanto� che�il�legislatore�configura�come�reato�perfino�l'inosservanza�delle�prescri- zioni�dell'autorizzazione.�E�noto,�peraltro,�che�i�rifiuti�pericolosi�a�contatto� con�il�suolo�(senza�adeguate�impermeabilizzazioni),�con�l'aria�e�con�eventuali� piogge�o�neve,�interagiscono�con�le�componenti�ambientali�per�il�solo�fatto� di�essere�accumulati�in�un�luogo�senza�precauzioni,�sicche�il�danno�ambien- tale�e�in re ipsa.�� E�da�rilevare�che�nel�caso�descritto�il�danno�ambientale�e�ricondotto� dalla�legge�alla�violazione�di�un�elemento�meramente�formale�quale�la�man- canza�di�autorizzazione�per�l'esercizio�di�una�fase�di�smaltimento�di�rifiuti� (lo�stoccaggio�provvisorio)�senza�che�venisse�in�alcun�modo�in�rilievo�la� dimostrazione�di�un�concreta�compromissione�della�qualita�delle�risorse� naturali�venute�a�contatto�con�i�rifiuti�illegittimamente�stoccati,�dal�momento� che�la�circostanza�e�stata�ritenuta�sussistere��in re ipsa�,�secondo�quanto�nor- malmente�avviene�in�caso�di�discariche�eseguite�in�violazione�delle�norme� che�disciplinano�il�corretto�stoccaggio�del�rifiuto.� TEMI ISTITUZIONALI 81 In altri termini per il Supremo Collegio il consumo/alterazione delle risorse naturali che necessariamente consegue ad una fase di smaltimento di rifiuti non autorizzata (e di cui, dunque, non e� stata previamente valutata la conformita� alle norme di buona tecnica previste per tal genere di attivita� pericolosa) e� illegittimo ed e� fonte del diritto al risarcimento del danno ambientale, indipendentemente dalla modalita� con cui in concreto lo smalti- mento e� stato realizzato e dalla conseguente dimostrazione di una effettiva compromissione di questa o di quella componente naturale (aria, acqua, suolo, sottosuolo) interessata dalla presenza abusiva dei rifiuti. Analoga attenuazione dell'onere probatorio, svincolata cioe� dalla neces- sita� di una specifica dimostrazione degli effetti negativi provocati sulla risorsa naturale dalla condotta illecita del trasgressore, e� stata affermata dalla ormai famosa (per le affermazioni che ivi si leggono sia in ordine al divieto di diluizione sia in relazione ai criteri di individuazione della respon- sabilita� penale all'interno di imprese aventi carattere societario) Cass. Sez. III penale, sentenza del 10 settembre 1993. In essa la Corte ha testualmente precisato (si trattava di inquinamento provocato dallo scarico proveniente da un insediamento di M. S.p.a.): �... osserva la Corte che il mero sversamento di reflui stabellati (peraltro talora con elementi ^mercurio ecc. ^di elevata tossicita� ) importa come con- seguenza indefettibile, ex se un danno afferente l'ambiente il cui equilibrio viene ad essere turbato dal mancato rispetto delle prescrizioni normative tendenti alla compatibilita� delle esigenze industriali con le con- trapposte ambientali, avente per oggetto la qualita� della vita. Invero ambiente e� lo spazio di esercizio dei diritti e doveri di solidarieta� politico- economica, sociale, quindi di riferimento della cultura di una collettivita� ivi operante; ma e� anche l'insieme degli aspetti naturali e storici del paese, salu- brita� dello spazio che assicura il benessere psicofisico ai consociati ...� E ancora: �Il danno e� insito nell'immissione di composti chimici influenti nega- tivamente sulla funzione dei singoli beni, sulla qualita� e salubrita� della vita e non puo� ritenersene la insussistenza per l'obiettiva difficolta� di dimostrarne l'entita� . Entita� che potra� essere determinata anche equitativamente, dopo l'esame di tutti i parametri relativi�. La sentenza citata ha, dunque, un vero valore paradigmatico: il danno deriva dall'immissione nell'ambiente di acqua di scarico (ma anche, come nella fattispecie, di gas tossici sprigionatisi dal semplice contatto dei rifiuti con acqua od umidita� ) avente parametri diversi da quelli normativamente consentiti, senza che sia necessaria ^a tal fine ^una dimostrazione di quali siano stati gli effetti in concreto provocati nel recettore da tale immissione. Stante l'obiettiva difficolta� della sua quantificazione (non avendo l'acqua del recettore un valore di mercato) tale danno ^certo nell'an ^potra� essere risarcito sulla base di una valutazione equitativa, una volta che siano apprez- zati dal giudice quegli speciali parametri previsti dall'art. 18 della legge 349/1986 per la quantificazione equitativa del danno ambientale. Tale principio, del resto, era gia� stato, in precedenza, affermato da Cass. Sez. III, 26 maggio 1994, in cui espressamente si era ritenuto che non fosse necessario, per il titolare del diritto al risarcimento del danno ambientale, RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dare�la�prova�dell'�an�debeatur�,�bastando�che�il�fatto�illecito�accertato�fosse� potenzialmente�idoneo�a�produrre�danno�(si�trattava�di�violazione�dell'art.�21� della�legge�Merli�per�sversamento�nelle�acque�del�torrente�Bormida�di�reflui� di�lavorazioni�industriali�contenenti�semplicemente�valori�di�PH�superiori�al� consentito!).� Sotto�altro�profilo�la�Corte,�in�precedenza,�aveva�del�resto�avuto�modo� di�affermare�che�il�danno�ambientale�in�materia�di�inquinamento�idrico,�per� come�era�disciplinato�dall'art.�18�della�legge�349/1986,�non�sempre�consen- tiva�una�prova�completa�e�minuziosa.� Infatti,�con�sentenza�della�Sez.�III,�n.�10900�del�31�luglio�1990,�aveva� testualmente�ritenuto:��In�riferimento�alla�tutela�delle�acque�dall'inquina- mento�l'art.�18�della�legge�8�luglio�1986,�n.�349,�e�diretto�a�preservare�oltre� al�patrimonio�visibile,�materiale�o�immateriale,�l'interesse�della�collettivita� alla�difesa�istituzionale�del�diritto�all'ambiente,�inteso�come�diritto�fonda- mentale�dell'uomo.� Ne�deriva�che�una�prova�completa�e�minuziosa�del�danno�puo�anche� essere�obiettivamente�impossibile,�perche�alcuni�effetti�si�evidenziano�solo� col�trascorrere�del�tempo�(es.�infiltrazioni�nelle�falde�acquifere).� In�tal�caso�e�possibile�soltanto�la�liquidazione�equitativa�del�danno� medesimo�.� Si�consideri,�infine,�che�il�fatto�che�non�tutte�le�alterazioni�ambientali� abbiano�carattere�irreversibile�non�e�ostativo�alla�configurazione�del�danno� ambientale�risarcibile.� Se�esso,�invero,�deriva�anche�solo�dalla�semplice�alterazione�illecita�delle� caratteristiche�qualitative�della�risorsa�naturale�di�volta�in�volta�presa�in� considerazione,�cio�significa�che�esso�si�produce�con�una�qualsiasi�loro�modi- ficazione,�sufficiente,�anche�se�temporanea�e�reversibile,�a�determinare� comunque�la�lesione�del�bene�giuridico�protetto�e�a�fondare�l'obbligo�risarci- torio.� Del�resto�tale�principio�e�stato�affermato�espressamente�dalla�Suprema� Corte�allorquando�ha�statuito�che�anche�da�una�sola�modificazione�tempora- nea�dello�stato�dei�luoghi��...�deriva�un�pregiudizio�qualificabile�come�danno� ambientale��(cfr.�Cass.�Sez.�III,�sent.�n.�13716�del�1.�dicembre�1999).� 4.3.�^Il�problema�della�responsabilita�individuale�nel�caso�di�concorso� (comma�VIIart.�18legge349/1986).� Il�comma�VII�della�norma�in�esame�puo�porre�un�problema�intepreta- tivo�allorquando�il�Giudice�penale�sia�chiamato�ad�accordare�il�risarcimento� per�danno�ambientale�derivante�da�reato�nel�quale�abbiano�concorso�piu� persone.� In�questo�caso,�infatti,�la�difficolta�deriverebbe�dall'apparente�conflitto� tra�la�disposizione�in�esame�e�le�norme�generali�vigenti�in�materia�di�respon- sabilita�per�danno�da�reato.� Stante,�infatti,�il�carattere�unitario�del�reato�e�impossibile�scindere,�nel� giudizio�penale�di�responsabilita�,�la�quota�individuale�di�attribuibilita�del- l'illecito�a�ciascuno�dei�coimputati.� TEMI�ISTITUZIONALI� Una�volta�raggiunta�la�prova�del�concorso,�la�responsabilita�penale� grava�su�ogni�concorrente�per�l'intera�violazione,�quale�che�sia�stata�la�sua� condotta�e�quale�sia�stato�il�suo�contributo�causale�al�verificarsi�del�fatto� tipico.� Ugualmente�^anche�fuori�dall'ipotesi�di�concorso�persone�^ove�il�reato� sia�configurato�come�risultato�di�un�concorso�di�cause,�per�il�principio�di� equivalenza�causale�di�cui�all'art.�41�c.p.�il�risultato�non�cambierebbe:�ciascun� soggetto�cui�sia�attribuibile�una�qualche�causalita�concorrente�in�relazione� al�fatto�reato�risponderebbe�per�intero�della�causazione�dello�stesso�nei�limiti� previsti�dall'art.�41,�indipendentemente�da�qualsiasi�considerazione�in�ordine� alla�rilevanza�maggiore�o�minore�del�singolo�apporto�causale.� Deve,�allora,�concludersi�che�il�danno�ambientale�non�possa�mai�essere� risarcito�se�derivi�da�reato,�a�causa�della�speciale�disposizione�contenuta�nel� comma�VII�dell'art.�18�legge�349/1986?� Anche�se�questo�sembrerebbe�essere�il�risultato�cui�vorrebbero�pervenire� i�fautori�della�cancellazione�del�danno�ambientale�dal�nostro�ordinamento,�e� evidente�che�vi�sono�una�serie�di�argomenti�per�escludere�tale�irragionevole� assunto�e�per�dimostrare,�alla�fine,�l'insussistenza�di�qualsiasi�incompatibilita� della�norma�sul�danno�ambientale�con�i�principi�dettati�in�materia�di�respon- sabilita�penale.� Si�deve,�al�riguardo,�considerare�che�i�richiamati�principi�in�materia�di� concorso�di�persone�e�di�concorso�di�cause�non�comportano�affatto�una�asso- luta�ed�indifferenziata�ripartizione�della�responsabilita�penale�tra�i�soggetti� condannati�per�lo�stesso�reato.� Infatti�il�giudice�penale,�utilizzando�l'articolata�valutazione�degli�ele- menti�previsti�dall'art.�133�c.p.,�e�sempre�in�grado�di�differenziare�la�respon- sabilita�penale�in�ragione�delle�singole�posizioni�individuali�dei�colpevoli.� In�particolare,�proprio�attraverso�la�valutazione�dei�fattori�indicati�sub art.�133,�n.�1)�cp.�(natura,�specie,�mezzi,�oggetto,�tempo,�luogo�ed�ogni�altra� modalita�)�egli�formula�^tutte�le�volte�ed�in�via�assolutamente�ordinaria�u n�giudizio�sulla�singola�condotta�del�condannato,�giudicando,�quindi,�di� tutto�cio�che�consente�di�personalizzare�il�trattamento�sanzionatorio�e�di� adeguarlo,�caso�per�caso,�al�concreto�disvalore�della�condotta�accertata.� Analoga�valutazione�egli�compie�con�riferimento�agli�altri�elementi�sia� di�ordine�oggettivo�(la�gravita�del�danno�o�del�pericolo�cagionato)�che�di� ordine�soggettivo�(intensita�del�dolo�e�grado�della�colpa).� Dunque�anche�(ma�dovremmo�dire�piu�correttamente�soprattutto)�nel� diritto�penale�esiste�un�indicatore�della��responsabilita�individuale��del�reo:� si�tratta�della�pena�che�e�determinata�dal�giudice�caso�per�caso,�sulla�base� di�quella�articolata�valutazione�di�tutti�gli�elementi�oggettivi�e�soggettivi�pre- visti�dall'art.�133.�c.p.� E�allora�comprensibile�il�motivo�per�cui�la�norma�sul�danno�ambientale� ha�affermato�il�principio�del�limite�della�responsabilita�individuale�in�caso� di�concorso�di�persone:�trattandosi�di�norma�dall'evidente�e�riconosciuto� carattere�sanzionatorio,�la�sua�applicazione�non�potrebbe�avvenire�secondo�i� principi�civilistici�della�solidarieta�passiva,�essendo�invece�indispensabile�che� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� la�responsabilita�per�il�danno�ambientale�venga�graduata�dal�giudice�penale�a llo�stesso�modo�con�cui�egli�gradua�la�pena�^sulla�base�dei�parametri� dettati�dalla�legge�al�fine�di�differenziare�il�trattamento�sanzionatorioper� ciascuna�posizione.� Nulla�di�nuovo,�pertanto,�ma�un'altra�^l'ennesima�^conferma�del�carat- tere�atipico�di�una�responsabilita�solo�formalmente�riparatoria�ma�in�realta� sostanzialmente�(anche)�sanzionatoria.� Se,�pertanto,�la�previsione�contenuta�al�VII�comma�dell'art.�18�e�coe- rente�con�la�natura�sanzionatoria�della�responsabilita�per�danno�ambientale� e�non�e�affatto�incompatibile�con�i�principi�generali�in�materia�di�illecito� penale,�si�dovra�convenire�sul�fatto�che�solo�al�Giudice�competa�la�quantifi- cazione�della�quota�di�responsabilita�individuale�di�ciascun�imputato�ai�fini� della�sua�condanna�ai�sensi�dell'art.�18�legge�349/1986,�non�potendo�certo� tale�operazione�dipendere�da�una�qualsiasi�richiesta�della�parte�civile�legitti- mata�a�chiedere�il�risarcimento�del�danno�ambientale.� Si�tratta,�in�sostanza,�di�una�pronuncia�che�il�giudice�compie�d'ufficio,� una�volta�che�ha�valutato�tutti�gli�stessi�elementi�di�cui�e�in�possesso�per�la� differenziazione�della�sanzione�penale.� Si�vuole,�in�altri�termini,�sostenere�che�i�limiti�della�propria��responsabi- lita�individuale��di�cui�parla�l'art.�18�della�legge�349/1986�altro�non�sono� che�la�proiezione�^sul�piano�dell'applicazione�della�sanzione�civile�prevista� da�detta�norma�^degli�stessi�elementi�in�base�ai�quali�il�giudice�determina,� in�concreto,�i�limiti�della�responsabilita�penale�individuale�per�il�fatto�conte- stato�all'imputato,�rapportando�ad�essi�la�pena�da�infliggere�singolarmente.� Del�resto,�anche�sul�piano�del�calcolo�matematico,�non�e�particolar- mente�complesso�convertire�la�sanzione�penale�in��quota�percentuale��di� responsabilita�per�il�fatto.� Sommata�la�pena�da�infliggersi�in�concreto�agli�imputati�ritenuti�respon- sabili�del�reato�da�cui�ha�origine�il�danno�ambientale�(e�fatta�la�stessa�paria� 100)�e�facile�calcolare�la�quota�di�percentuale�di�pena�comminata�a�ciascuno� di�essi,�rapportata�al�totale�della�pena�inflitta.� Si�tratta�di�un�calcolo�sviluppato�sulla�pena�finale,�senza�tener�conto�dei� molteplici�passaggi�intermedi�(in�punto�di�aumenti�o�diminuzioni�per�effetto� di�aggravanti/attenuanti�e�della�continuazione),�che�potrebbero�^invecec onsentire�anche�valutazioni�differenziate�e�molto�piu�puntuali�rispetto�a� quelle�ipotizzate�in�via�generale�secondo�l'esempio,�in�piena�aderenza,�del� resto,�all'orientamento�interpretativo�secondo�cui�gli�elementi�indicati� dall'art.�133�c.p.�costituiscono�soltanto�una�guida�al�corretto�esercizio�del� potere�discrezionale,�per�cui�il�giudice�ha�facolta�di�attribuire�valore�preva- lente�a�taluno�di�essi�mentre�non�e�tenuto�ad�esaminarli�tutti�dettagliata- mente�(cos|�Cass,�sez.�I,�13�gennaio�1984�in�G. It. 1985,�II,�440).� Tuttavia�il�modello�sopra�proposto�ha�per�scopo�unicamente�quello�di� dimostrare�la�possibilita�tecnica�per�il�Giudice�di�individuare�un�preciso� rapporto�tra�la�responsabilita�penale�individuale�per�il�fatto�reato�e�la� responsabilita�individuale�di�ciascun�imputato�ex art.�18�legge�349/1986�per� il�risarcimento�del�danno�ambientale�da�esso�derivante.� TEMI�ISTITUZIONALI� Un�rapporto,�dunque,�che�ben�potrebbe�giustificare�l'iter�logico�del�Giu- dice�nel�percorso�diretto�all'individuazione,�in�concreto,�del�limite�di�respon- sabilita�individuale�del�singolo�imputato�in�relazione�al�fatto-reato�generatore� del�danno�ambientale�di�cui�e�chiesto�al�medesimo�il�risarcimento.� Una�volta�definito,�pertanto,�in�via�equitativa�l'ammontare�complessivo� del�danno�ambientale�derivante�dal�singolo�reato,�e�possibile�individuare�s ulla�scorta�degli�elementi�proposti�e�facendo�applicazione�dei�principi�giuri- dici�sopra�richiamati�^anche�attraverso�un�rapporto�con�la�pena�di�volta�in� volta�inflitta,�il�limite�percentuale�della�responsabilita�individuale�per�quel� danno�ambientale�attribuita�in�concreto�ad�ogni�singolo�imputato,�cos|�da� ripartire�la�responsabilita�per�il�danno�ambientale�derivante�da�reato�tra�tutti� i�concorrenti�secondo�modalita�rispettose�del�criterio�dettato�dal�VII�comma� dell'art.�18�legge�349/1986.� 4.4^Laspeciale�titolarita�deldiritto�alrisarcimentopecuniario�deldanno� ambientale�ex�art.�18�legge�349/1986.� Per�quanto�concerne�la�titolarita�del�diritto�al�risarcimento�del�danno� ambientale�(in�senso�stretto,�e�dunque�per�la�parte�relativa�alla�condanna�al� pagamento�di�una�somma�di�denaro),�come�sopra�individuato,�e�da�dire�che� la�giurisprudenza,�pur�con�qualche�incertezza�dovuta�all'attribuzione�della� legittimazione�ad�agire�anche�agli�enti�territoriali,�ha�finito�per�sancire�che� la�stessa�spetta�allo�Stato,�in�conformita�,�del�resto,�al�chiaro�tenore�del�primo� comma�dell'art.�18�legge�349/1986�che�individua�soltanto�nello�Stato�il�sog- getto�titolare�del�diritto�al�risarcimento.� La�stessa�sentenza�della�Corte�Costituzionale�n.�641/1987�gia�menzio- nata�e�abbastanza�chiara�sul�punto�della�titolarita�del�diritto�al�risarcimento,� dal�momento�che�individua�la�ragione�della�legittimazione�ad�agire�dello� Stato�e�degli�Enti�territoriali�non�tanto�nel�fatto�che�gli�stessi�abbiano�soste- nuto�delle�spese�a�fronte�dell'offesa�ambientale�quanto,�piuttosto,�nella��...� loro�funzione�a�tutela�della�collettivita�e�delle�comunita�nel�proprio�ambito� territoriale�e�degli�interessi�all'equilibrio�ecologico,�biologico�e�sociologico� del�territorio�che�ad�essi�fanno�capo�.� L'aver�fondato�la�legittimazione�ad�agire�non�tanto�sul�rapporto�con�la� res�danneggiata�quanto�sulla�funzione�istituzionale�di�rappresentanza�degli� interessi�generali�della�collettivita�sembra,�infatti,�costituire�chiaro�indice� non�solo�della�volonta�legislativa�di�svincolare�l'azione�dal�danno�(per�con- sentirla,�evidentemente,�anche�a�piu�soggetti�ed�indipendentemente�dalla� rispettiva�titolarita�del�diritto�al�ristoro)�ma�anche�dell'intenzione,�in�tal� modo,�di�giustificare�l'attribuzione�unicamente�allo�Stato�^apparato�(in� quanto�massimo�rappresentante�della�collettivita�nazionale)�della�pretesa�di� conseguire�il�risarcimento�del�danno�derivante�dal�primo�comma�del�citato� art.�18�nei�confronti�del�responsabile�del�danno�stesso. E�da�sottolineare�come�la�stessa�posizione�sia�stata�ribadita�anche�dalla� successiva�ordinanza�della�Corte�Costituzionale�4�aprile�1990�n.�195,�che�nel� dichiarare�manifestamente�infondata�la�questione�di�costituzionalita�del- l'art,�18,�1.�e�3.�comma�della�legge�n.�349,�sollevata�dal�giudice�di�merito�in� quanto�la�norma�non�attribuirebbe�alla�Regione�il�diritto�al�risarcimento�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �danno�ambientale�di�contenuto�paesaggistico�,�ha�esplicitamente�affermato� che�il�risarcimento�del�danno��(...)�spetta�allo�Stato,�ma�(...)�la�relativa� azione,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e�promossa�non�solo�dallo�Stato� ma�anche�dagli�enti�territoriali�sui�quali�incidono�i�beni�oggetto�del�fatto� lesivo�e,�quindi,�anche�della�regione�per�i�beni�siti�in�essa�(...)�.� Anche�in�tal�caso,�allora,�la�Corte�ha�tenuto�ben�distinte�la�titolarita�del� diritto�al�risarcimento�del�danno�dalla�legittimazione�ad�agire�per�farlo�valere� in�giudizio,�riconoscendo�che�l'attribuzione�allo�Stato,�in�via�esclusiva,�della� prima�^in�forza�del�primo�comma�dell'art.�18�^si�fonda�pur�sempre�nel- l'accentramento,�da�parte�dello�Stato�nella�veste�di�massimo�ente�esponen- ziale�della�collettivita�nazionale,�della�pretesa�risarcitoria�derivante�dalla� lesione�del�bene�giuridico�ambiente�avente�carattere�indifferenziato�e�non� suscettibile�di�essere�ricondotto�e�limitato�entro�la�sfera�giuridica�di�un� soggetto�portatore�di�interessi�particolari�e�non�generali.� Del�resto�tale�era�stata�la�posizione�autorevolmente�espressa�dal� Supremo�Collegio,�a�Sezioni�Unite�del�25�gennaio�1989,�n,�440�esplicitamente� sulla�base�della�considerazione�che�lo�Stato�accentra�in�se�la�titolarita�di�tale� diritto�in�quanto�massimo�ente�esponenziale�della�collettivita�nazionale.� Con�identica�motivazione�la�giurisprudenza�di�merito�(cfr.�Pretura�di� Torino,�11�febbraio�1995,�n.�1389,�inedita)�ha�affermato�il�principio�secondo� cui��...�titolare�del�diritto�al�risarcimento,�puo�essere�soltanto�lo�Stato�e�piu� precisamente�il�Ministero�dell'Ambiente�.� Negli�stessi�sensi�si�e�espressa�la�Corte�di�Cassazione�^Sezione�III� penale�nella�sentenza�27�ottobre/1.�dicembre�1994,�nella�cui�motivazione,� cos|�si�legge:��La�norma�in�esame,�al�comma�1,�stabilisce�che�il�risarcimento� del�danno�ambientale�spetti�allo�Stato.�Tale�disposizione�va�letta�ed�interpre- tata�unitamente�al�disposto�del�comma�3,�il�quale�precisa�che�la�relativa� azione�risarcitoria,�anche�se�esercitata�in�sede�penale,�e�promossa�non�solo� dallo�Stato,�ma�anche�dagli�Enti�territoriali�sui�quali�incidono�i�beni�oggetto� dei�fatto�lesivo.�� Coerentemente�con�tali�posizioni�si�e�espressa�anche�la�dottrina.� Cos|�C.�Malinconico,in�Beni Ambientali,�(Cedam�1991,�275�e�segg.),� secondo�il�quale,�fermo�restando�il�diritto�degli�enti�locali�al�risarcimento� del�danno�ex art.�2043�c.c.,�per�i�danni�sopportati�ai�beni�di�loro�proprieta�e� per�il�recupero�delle�spese�anticipate�per�la�protezione�di�detti�beni,�il�diritto� al�risarcimento�del�danno�ambientale�ex lege n.�349/1986�spetta�solo�allo� Stato�in�quanto�l'ambiente�costituisce�un�bene�unitario,�la�cui�salvaguardia� rientra�nelle�competenze�esclusive�dello�Stato�stesso.�Alla�tesi�hanno�aderito,� con�diverse�sfumature,�anche�altri�autorevoli�autori:�Albamonte,�Danni all'ambiente e responsabilita� civile,�Padova,�1989,�75�e�ss.;�Comporti,�La responsabilita� per danno ambientale, in�Foro it. 1987,�III,�262;�Giampietro,� La responsabilita� per danno all'ambiente,341;�Morbidelli,�Il danno ambien- tale nell'art. 18 legge 349/1986. Considerazioni introduttive,in�Riv. Crit. Dir. Priv. 1987,�612�e�ss).� Nello�stesso�senso�vi�sono�anche�pronunzie�del�giudice�amministra- tivo.�Si�segnala,�ad�esempio,�quella�del�T.A.R.�Veneto,�Sezione�II,�nella� sentenza�n.�30�del�25�gennaio�1993�(in�Riv. Giuridica dell'ambiente 1994,� TEMI�ISTITUZIONALI� 931),�nella�cui�motivazione�cos|�si�legge:��Ed�invero�come�e�noto�la�legitti- mazione�nell'azione�di�risarcimento�per�danno�ambientale�in�senso�stretto� (inteso�come�conseguenza�della�lesione�del�bene�immateriale�ambiente)� spetta�solo�allo�Stato�(ente�esponenziale�per�eccellenza)�in�ragione�dell'im- putazione�allo�stesso�della�tutela�dell'interesse�pubblico�alla�salvaguardia� dell'ambiente.� Agli�altri�Enti�territoriali�puo�essere�riconosciuta�invece�la�sola�azione�di� recupero�delle�spese�sostenute�in�relazione�alle�effettive�opere�di�riassetto�ter- ritoriale�concretamente�realizzate;�spese�e�opere�che�nella�specie�non�risulta� che�il�Comune�di�Verona�abbia�rispettivamente�sostenuto�e�realizzato�.� Peraltro�l'attribuzione�di�una�legittimazione�processuale�concorrente�con� quella�dello�Stato�anche�alle�Regioni�ed�agli�altri�Enti�territoriali�ha�fatto� ritenere�ad�alcuno�che�una�scelta�del�genere�dovesse�in�qualche�modo�com- portare�una�con-titolarita�del�diritto�al�risarcimento�in�capo�agli�Enti�in�que- stione.� Va,�tuttavia,�osservato�che�talvolta�l'equivoco�di�ritenere�l'ente�territo- riale�titolare�del�diritto�ex art.�18�legge�349/1986�e�stato�alimentato�da�quegli� orientamenti�giurisprudenziali�che�hanno�riconosciuto,�in�capo�agli�stessi,�la� titolarita�del�diritto�di�agire�ex art.�18�legge�349/1986�non�gia�per�ottenere�il� risarcimento�del�danno�per�equivalente�ma�per�promuovere�e�sollecitare,� piuttosto,�quell'ordine�di�ripristino�dell'ambiente�che�si�e�visto�costituire�un� vero�e�proprio�dovere�del�giudice�in�caso�di�condanna.� Ma�ad�escludere�la�fondatezza�dell'opinione�criticata�vale�anche�un� secondo�decisivo�rilievo.� Non�e�affatto�ignota�al�diritto�la�figura�di�chi�agisce�in�nome�proprio� facendo�valere,�in�realta�,�un�diritto�altrui.� In�tali�casi�l'esercizio�dell'azione�non�comporta�sostituzione�nella�posi- zione�di�titolarita�sostanziale�del�diritto�fatto�valere�giudizialmente,�dal� momento�che�in�situazioni�del�genere�l'attore�persegue�pur�sempre�un�inte- resse�proprio�(e�diverso�da�quello�di�cui�e�portatore�il�titolare�del�diritto).� Si�pensi,�ad�esempio,�all'azione�surrogatoria�disciplinata�dall'art.�2900� del�codice�civile.� In�tal�caso�il�creditore�e�legittimato�a�far�valere�in�giudizio�diritti�che� spettano�al�proprio�debitore�nei�confronti�di�terzi,�perseguendo�cos|�il� proprio�interesse�alla�conservazione�del�patrimonio�di�quello.�Egli�agisce� nomine proprio ma�facendo�valere�in�giudizio�un�diritto�altrui�e�in�tale�veste� assume�una�funzione�di�sostituto�processuale�del�titolare�del�diritto�che�tutta- via�non�perde�mai�la�piena�disponibilita�del�proprio�diritto�sostanziale�(cfr.� Cass.,�sent.�n.�76�del�1976).� Il�fenomeno,�allora,�non�e�nuovo,�anche�se�riguarda�la�materia�dei�rap- porti�tra�creditore�e�debitore�mentre,�in�questo�caso,�si�tratterebbe�di�ipotiz- zare�un'azione�surrogatoria�da�parte�di�un�terzo�(non�creditore)�che�agisce� per�far�valere�i�diritti�del�creditore�nei�confronti�dell'unico�debitore.� L'anomalia,�peraltro,�non�e�cos|�vistosa�se�si�pensa�che�l'interesse�di�cui� gli�Enti�territoriali�sono�comunque�titolari�(oltre�al�risarcimento�del�danno� patrimoniale�ex art.�2043�derivante�per�la�lesione�del�proprio�patrimonio)�e�,� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO prevalentemente se non esclusivamente, l'interesse al ripristino ambientale del sito inquinato, interesse che, come si e� detto, deve essere per effetto del- l'ordine di ripristino che il giudice deve impartire, all'atto della condanna, nei casi in cui il ripristino sia ancora in tutto o in parte possibile (art. 18, comma VIII, legge 349/1986). In linea di principio, dunque, dal riconoscimento della titolarita� del diritto al risarcimento soltanto in capo allo Stato non deriva l'impossibilita� di riconoscere una legittimazione ad agire propria in capo agli Enti territo- riali che titolari di quel diritto non sono. Qualche autore ha, di recente, tentato di costruire una titolarita� concor- rente degli Enti locali in ordine al danno ambientale utilizzando il disposto dell'art. 4 della legge 3 agosto 1999. In base a tale norma �Le associazioni di protezione ambientale di cui all'art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarci- torie di competenza del giudice ordinario che spettino al comune e alla provincia, conseguenti al danno ambientale. L'eventuale risarcimento e� liquidato in favore dell'ente sostituito e le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dell'associazione�. Dal testo della norma si e� tratta la convinzione che �tale richiamo al- l'istituto della sostituzione processuale muove dal presupposto della sussi- stenza in capo ai comuni e alle province di una vera e propria autonoma legittimazione all'azione di danno ambientale per il risarcimento dei danni subiti dall'ambiente sul proprio territorio e/o per la relativa riduzione in pri- stino�. Mentre, come si e� detto, e� pacifico l'interesse (che pero� non puo� assur- gere a diritto soggettivo) degli enti territoriali a sollecitare l'adozione di un provvedimento vincolato da parte del giudice qual e� l'ordine di ripristino ai sensi dell'VIII comma dell'art. 18 legge 349/1986 (attraverso il quale, in defi- nitiva, vengono comunque soddisfatte le aspettative ad una riparazione del bene ambiente oggetto del facere ripristinatorio ordinato dal Giudice), non e� cos|� scontato che la norma in questione attribuisca agli enti medesimi anche la titolarita� del diritto al risarcimento (in senso stretto, cioe� per equiva- lente) del danno ambientale cos|� come definito dall'art. 18, primo comma della citata legge 349/1986. Invero essa consente soltanto la sostituzione nei diritti che spettino al comune ed alla provincia e che conseguano al verificarsi di un danno ambientale. Ovviamente non puo� che trattarsi del diritto al risarcimento ex art. 2043 c.c. comunque spettante a tali Enti in conseguenza di un'aggres- sione alle rispettive sfere patrimoniali, nei termini sopra abbondantemente illustrati. O, eventualmente, anche ^nel caso di danno derivante da reato d el diritto al risarcimento di quello specifico profilo di danno (avente al tempo stesso caratteristiche sia patrimoniali che non patrimoniali) che ogni Ente titolare di potesta� amministrativa puo� vantare allorquando la condotta criminosa abbia inciso sulle concrete modalita� di esercizio delle funzioni proprie, costrette a perseguire obiettivi diversi da quelli originariamente programmati e voluti dall'Ente, con conseguente distrazione di personalee TEMI�ISTITUZIONALI� di�risorse�finanziarie,�revisione�delle�priorita�di�intervento�e�cambiamento� della�linea�dell'azione�amministrativa�in�conseguenza�della�necessita�di�fron- teggiare�la�situazione�di�crisi�ambientale�determinata�dal�reato�(si�tratta�del� c.d.�danno�da��sviamento�di�funzione�).� Il�risarcimento,�in�tal�caso,�spetta�in�base�all'ordinaria�normativa�codici- stica�(artt.�2043�-2059�c.c.�e�185�c.p.)�e�va�a�compensare�il�pregiudizio�subito� vuoi�per�la�perdita�di�un�bene�appartenente�al�proprio�patrimonio,�vuoi� all'immagine,�vuoi�per�i�costi�dell'azione�amministrativa�straordinariache� l'ente�sia�stato�costretto�a�sostenere�in�conseguenza�dell'illecito�ambientale,� vuoi,�infine,�per�le�conseguenze�del�c.d.��sviamento�di�funzione�.� Tutto�cio�,�come�gia�illustrato,�non�ha�tuttavia�nulla�a�che�vedere�con�lo� speciale�danno�previsto�dall'art.�18�legge�349/1986�in�relazione�al�quale�p er�l'immaterialita�del�bene�giuridico�protetto�^il�solo�titolare�del�diritto�al� risarcimento�non�puo�che�essere�lo�Stato,�quale�ente�esponenziale�massimo� rappresentante�la�collettivita�nazionale.� Anche�tale�recente�norma�di�legge,�lungi�dal�consentire�un'interpreta- zione�del�primo�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�diversa�da�quella�che� risulta�inequivocabile�dalla�sua�semplice�lettura,�finisce�invece�per�confer- mare�l'esclusiva�titolarita�dello�Stato�del�diritto�a�tale�speciale�forma�di�risar- cimento-sanzione.� Infine,�se�ancora�ad�alcuno�fossero�rimasti�dubbi�in�proposito,�il�testo� dell'art.�114�della�legge�23�dicembre�2000�n.�388�^Disposizioni�per�la�forma- zione�del�bilancio�annuale�e�poliennale�dello�Stato�(legge�finanziaria�2001),� in�Gazzetta Ufficiale 29�dicembre�2000,�sembra�risolutore.� Con�tale�norma�sono�stati,�significativamente,�aggiunti�i�commi�9-bis e� 9-ter all'art.�18�della�legge�349/1986,�che�dettano�specifiche�prescrizioni� amministrativo-contabili�per�la�gestione�delle�entrate�conseguite�in�forza�del� citato�art.�18.� In�particolare�il�comma�9-bis istituisce�uno�speciale�fondo�di�rotazione� in�cui�vanno�a�confluire�tutte�le��somme�derivanti�dalla�riscossione�dei� crediti�in�favore�dello�Stato�per�il�risarcimento�del�danno�di�cui�al�comma�1� ...��per�finanziare,�anche�in�via�di�anticipazione:� interventi�urgenti�di�perimetrazione,�caratterizzazione�e�messa�in�sicu- rezza�dei�siti�inquinati,�con�priorita�per�le�aree�per�le�quali�ha�avuto�luogo�il� risarcimento�del�danno�ambientale;� interventi�di�disinquinamento,�bonifica�e�ripristino�ambientale�delle� aree�per�le�quali�abbia�avuto�luogo�il�risarcimento�del�danno�ambientale;� interventi�di�bonifica�e�ripristino�ambientale�previsti�nel�programma� nazionale�di�bonifica�e�ripristino�ambientale�dei�siti�inquinati�di�cui�all'art.�1,� comma�3,�della�legge�9�dicembre�1998,�n.�426.� Il�comma�9-ter prevede,�poi,�che�sia�il�Ministro�dell'ambiente�a�discipli- nare�con�proprio�decreto,�di�concerto�con�il�Ministro�del�tesoro,�le�modalita� di�funzionamento�e�di�accesso�del�fondo�di�rotazione.� E�allora�evidente�che�dalla�nuova�stesura�dell'art.�18�legge�349/1986,� unitariamente�considerata�anche�alla�luce�delle�integrazioni�apportate,�risulta� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� un�ruolo�assolutamente�primario�dello�Stato�(e�del�Ministero�dell'ambiente�e� della�tutela�del�territorio)�nella�gestione�dei�proventi�derivanti�dal�risarci- mento�del�danno�ambientale.� Inoltre,�colmando�una�lacuna�spesso�denunciata�dalla�dottrina,�la� norma�impone�oggi�allo�Stato�un�vincolo�di�destinazione�funzionale�degli� importi�riasarcitori,�che�debbono�pertanto�essere�impiegati�con�priorita�,ed� in�taluni�casi�esclusivamente,�a�favore�dei�territori�che�hanno�subito�il�danno� per�il�quale�e�stato�pagato�il�risarcimento.� Le�considerazioni�sopra�rappresentate�assumono,�oggi,�ancor�piu�forza�e� valore�alla�luce�della�nuova�lettera�dell'art.�117�Cost.�per�effetto�della�legge� costituzionale�18�ottobre�2001�n.�3�che�attribuisce�in�via�esclusiva�allo�Stato� la�potesta�legislativa�in�materia�di�tutela�dell'ambiente�e�dell'ecosistema�(cfr.� art.�117�lett.f) Cost.).� Avendo�la�nuova�norma�costituzionale�attribuito�la�titolarita�esclusiva� allo�Stato�della�potesta�legislativa�in�materia�di�tutela�dell'ambiente�(oltre� che�dell'ecosistema),�con�l'esclusione,�dunque,�persino�della�potesta�legislativa� concorrente�delle�Regioni,�si�deve�conseguentemente�ritenere�che�appartenga� soltanto�allo�Stato�quella�pretesa�risarcitoria�del�danno�ambientale�che,a� norma�dell'art.�18�della�legge�349/1986,�costituisce�lo�strumento�civile�di� tutela�atto�a�garantire�un'adeguata�protezione�di�quella�generalissima�aspet- tativa�^avente�natura�al�tempo�stesso�individuale�e�collettiva,�non�essendo,� proprio�per�questo,�di�certo�riconducibile�in�via�esclusiva�alla�sfera�di�questo� o�di�quel�soggetto�giuridico�^della�protezione,�della�conservazione�e�del� ripristino�dell'ambiente�naturale�e�delle�sue�risorse.� Anche�una�lettura�costituzionalmente�orientata�delle�disposizioni�conte- nute�nell'art.�18�della�legge�349/1986�non�sembra,�dunque,�lasciare�margini� di�dubbio�in�ordine�al�ruolo�primario�riservato�allo�Stato�nelle�scelte�di�fondo� per�la�salvaguardia�ambientale,�essendo�state�attribuite�dal�successivo� art.�118�Cost.�alle�Regioni�ed�agli�altri�Enti�territoriali�le�mere�funzioni� amministrative,�naturalmente�esercitabili�entro�i�limiti�delle�scelte�legislative� operate�dallo�Stato�anche�se,�s'intende,�autonomamente�costituenti�presup- posto�per�la�configurabilita�di�uno�specifico�profilo�di�danno�da��sviamento� di�funzione��ex artt.�2043�^259�c.c.�^185�c.p.� Si�conferma�cos|�ancora�una�volta,�coerentemente�^del�resto�^con�tutte� le�precedenti�affermazioni�normative�^che�la�titolarita�del�diritto�al�risarci- mento�del�danno�all'ambiente�(inteso�come�diritto�a�conseguire�le�somme� corrisposte,�a�titolo�di�risarcimento�per�equivalente,�a�fronte�di�un�qualsiasi� consumo�illegittimo�di�risorse�naturali,�diritto�da�tenere�ben�distinto�dal- l'interesse�ad�ottenere�il�ripristino�ambientale,�se�ancora�possibile)�non�puo� che�spettare�allo�Stato�^apparato�in�quanto�Ente�esponenziale�garante�della� tutela�di�un�bene,�vitale�ed�irrinunciabile,�per�l'intera�collettivita�nazionale.� Tale�conclusione,�oltre�a�rendere�possibile�un'armonica�interpretazione� delle�disposizioni�che�consentono�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�da�parte� di�Enti�diversi�dallo�Stato�senza�correre�il�rischio�di�una,�altrimenti�inevita- bile,�moltiplicazione�ingiustificata�del�risarcimento�quale�effetto�perverso�del� numero�dei�soggetti�di�volta�in�volta�agenti�in�giudizio,�valorizza�nella�giusta� TEMI�ISTITUZIONALI� misura�il�carattere�immateriale�e�collettivo�del�bene�giuridico�ambiente�(insu- scettibile,�quindi,�di�appropriazione�da�parte�di�soggetti�diversi�da�chi�rappre- senta�la�collettivita�nazionale)�lasciando,�tuttavia�e�al�tempo�stesso,�aperta� una�strada�per�la�tutela�giudiziaria�dei�diritti�degli�Enti�territoriali�in�dipen- denza�dei�poteri�amministrativi�di�gestione�del�bene�ambientale�ricompreso� nel�loro�territorio.� Il�concorso�simultaneo�di�Stato�e�degli�Enti�territoriali�nell'esercizio�del- l'azione�risarcitoria�in�presenza�di�condotte�lesive�dell'ambiente�e�,�dunque,� fisiologico�e�deve�potersi�esplicare�moltiplicando�la�forza�dell'intervento�pub- blico�in�difesa�dei�valori�ambientali,�non�certo�sacrificando�o�comprimendo� la�tutela�giudiziale�spettante�a�ciascuno�di�detti�soggetti.� Esso�ben�puo�,�allora,�essere�pienamente�armonizzato�con�la�disciplina� del�risarcimento�del�danno�ambientale�offerta�dall'art.�18�della�legge� 349/1986�alla�luce�delle�osservazioni�sin�qui�sviluppate,�senza�pericolose� fughe�in�avanti�che�^soprattutto�nelle�attuali�ancora�acerbe�condizioni�del- l'elaborazione�giurisprudenziale�^potrebbero�invece�risultare�foriere�di�dene- gata�giustizia,�per�gli�interessi�ed�i�diritti�di�cui�l'intera�collettivita�nazionale� e�portatrice�in�relazione�alla�qualita�dell'ambiente.� 4.5. ^Il ripristino ambientale: natura giuridica e conseguenze. Altra�peculiarita�del�danno�ex art.�18�legge�349/1986�^derivante�dalla� sua�complessa�natura�^e�costituita�dal�fatto�che�esso�cumula�il�risarcimento� in�forma�specifica�(avente�finalita�prettamente�riparatrici)�con�il�risarcimento� per�equivalente�(avente�carattere�prevalentemente�sanzionatorio).� A�tali�conclusioni�si�perviene�analizzando�il�contenuto�della�norma�dedi- cato�al��ripristino�.� L'VIII�comma�dell'art.�18�legge�349/1986�impone�infatti�al�giudice,�in� caso�di�condanna,�di�disporre�il�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�a�spese�del� responsabile,�ove�(tecnicamente)�possibile.� L'art.�18�della�legge�349/1986,�pertanto,�non�fa�che�riproporre�la�tutela� ripristinatoria�del�bene�ambiente�come�diretta�ed�immediata�conseguenza� del�principio��chi�inquina�paga�.� Il�dettato�di�tale�ultima�disposizione,�del�resto,�e�chiarissimo,�specie�se� letto�alla�luce�della�matrice�di�diritto�internazionale�che�ne�costituiscela� ratio,�la�premessa�giuridica�e�che�ne�determina�il�contenuto,�stante�l'obbligo� di�conformazione�ex art.�10�Cost.� Essa�stabilisce�che,�allorquando�vi�sia�condanna�per�il�fatto�illecito� generatore�del�danno�ambientale,�il�giudice�imponga�al�responsabile�della� violazione�^ponendo�a�carico�del�medesimo�il�relativo�onere�patrimoniale� in�ossequio�al�principo��chi�inquina�paga��^l'obbligo�rimuovere�le�conse- guenze�dannose�della�condotta�sulle�risorse�naturali�dalla�stessa�indebita- mente�alterate�o�danneggiate,�operando�in�tal�modo�un�ripristino�dei�luoghi� interessati�dalla�condotta�medesima�e�dai�suoi�effetti�pregiudizievoli.� Naturalmente�l'ordine�di�ripristino�in�tanto�puo�essere�dato�in�quanto� l'attivita�che�impone�sia�tecnicamente�eseguibile.� Cio�non�e�^ad�esempio�^allorquando�la�condotta�abbia�provocato� effetti�irreparabili�sulla�risorsa�naturale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�pensi,�ad�esempio,�all'abbattimento�addirittura�di�una�porzione�di� montagna,�che�ha�richiesto�l'impiego�di�decine�di�tonnellate�di�tritolo,�per�la� realizzazione�di�una�pista�da�sci�abusiva:�in�quel�caso�nessuno�puo�pensare� di�ricostruire�la�montagna�disintegrata�dall'esplosivo.� Oppure,�e�questa�e�l'altra�eventualita�,�il�ripristino�non�puo�essere�ordi- nato�quando�la�natura�abbia�gia�riparato,�nel�tempo�^di�regola�mai�breve�t rascorso�per�pervenire�alla�condanna,�il�danno�ambientale,�rimuovendo�od� eliminando�in�gran�parte�gli�effetti�dannosi�provocati�dalla�condotta�alla�sin- gola�risorsa�naturale.� E�il�caso�che�si�verifica�frequentemente�in�occasione�di�un�temporaneo�e� modesto�inquinamento�idrico�di�un�corso�d'acqua�o�per�effetto�dell'immis- sione�in�atmosfera�di�una�nube�di�gas�tossico.� Infatti�la�sporadica�immissione�nell'ambiente�di�una�sostanza�inquinante� oltre�i�limiti�di�accettabilita�fissati�dalle�tabelle�non�determina,�almeno�di� regola,�una�modificazione�permanente�del�recettore�ma�solo�una�sua�altera- zione�temporanea�destinata�a�risolversi,�a�condizione�della�cessazione�del- l'immissione,�per�effetto�dei�naturali�processi�di�autoriparazione�di�cuie� capace�l'ambiente�stesso.� Cio�nondimeno�il�danno�ambientale�comunque�sussiste�per�le�ragioni� sopra�illustrate�ed�e�pienamente�risarcibile,�sotto�il�profilo�pecuniario,�sulla� base�dei�noti�criteri�equitativi.� Naturalmente�ben�diversa�e�la�situazione�in�cui�la�quantita�della� sostanza�illecitamente�immessa�nell'ambiente,�il�tempo�in�cui�si�e�protratta� l'immissione�e�le�caratteristiche�tossico-nocive�della�stessa�(oltre�che�di�bioac- cumulabilita�e�di�persistenza)�rendano�stabile�e�persistente�l'inquinamento,� ad�esempio,�dell'ambiente�idrico�recettore�o�portino�persino�alla�contamina- zione�di�altre�risorse�(il�sedimento,�il�pesce,�i�molluschi)�non�facilmente�auto- riparabili�per�effetto�dei�normali�processi�biologici.� In�tal�caso�il�ripristino�ben�puo�essere�ordinato�e�puo�persino�compren- dere,�se�necessario,�l'inibitoria�giudiziale�della�specifica�condotta�che�ha� cagionato�il�danno,�specie�se�si�sia�in�presenza�di�condotta�ancora�in�corso� o�che�il�giudice�ritenga�probabile�venga�reiterata.� L'inibitoria�con�finalita�ripristinatorie�potrebbe,�poi,�colpire�la�stessa� facolta�di�utilizzo�della�res illegittimamente�realizzata,�nei�casi�in�cui�^come� e�nel�caso�in�esame�^non�sia�applicabile�la�confisca�del�bene�(in�quanto,�ad� esempio,�appartenente�al�demanio).� In�ogni�caso�l'ordine�di�ripristino�impartito�dal�Giudice�costituisce,�peril� suo�carattere�necessitato�in�presenza�di�una�possibilita�tecnica,�una�vera�e� propria�misura�sanzionatoria�diretta�a�costringere�il�trasgressore�ad�unfacere riparatorio�dell'ambiente�danneggiato.� La�natura�sanzionatoria�dell'ordine�di�ripristino�ambientale�e�stata�piu� volte�affermata�dal�Supremo�Collegio.� Si�richiama,�cos|�,�innanzitutto�Cass.�Sez.�III�penale,�sent.�1969�del� 18�marzo�1993,�secondo�cui,�in�materia�paesaggistica,��...�l'ordine�di�rimes- sione�in�pristino�dello�stato�originario�dei�luoghi,�disciplinato�dall'art.�1- sexies legge�8�agosto�1985,�n.�431,�ha�natura�di�sanzione�penale�in�quanto�e� TEMI ISTITUZIONALI applicato dal magistrato ordinario come conseguenza obbligata della sen- tenza di condanna ed e� espressione di un potere non meramente surrogatorio ma primario, esclusivo, autonomo piu� ampio rispetto a quello della P.A. (che e� invece limitato alla demolizione). Detto ordine quindi, pur non essendo inquadrabile negli schemi pregressi e� pur sempre sanzione penale tipica ...�. Da evidenziare, al riguardo, che il carattere sanzionatorio (addirittura penale) che la Corte attribuisce all'ordine di ripristino deriva dal fattoche esso costituisce ^esattamente come nello schema dell'art. 18 legge 349/1986 ^�una conseguenza obbligata della sentenza di condanna ed e� espressione di un potere non meramente surrogatorio ma primario, esclusivo, autonomo piu� ampio rispetto a quello della P.A.� (che, come si dira� tra poco, persegue finalita� di miglioramento ambientale in via amministrativa, coinvolgendo soggetti non necessariamente responsabili del danno ambientale). Se poi si vuol esaminare una giurisprudenza piu� direttamente collegata con la normativa di prevenzione dell'inquinamento ambientale ed espressa- mente pronunciata in tema di comma ottavo dell'art. 18 della legge 349/1986, va allora ricordata la sentenza della Sez. III, n. 7567 del 27 giugno 1992. In essa si legge: �In tema di smaltimento di rifiuti di cui al d.P.R. 1O settembre 1982, n. 915, l'ordine di ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile, a norma dell'art. 18, comma ottavo legge 8 luglio 1986, n. 349, discende dalla legge ed e� perfettamente compatibile con la condanna al risarcimento del danno ambientale e a quello dei danni generici recati ai privati costituitisi parte civile, trattandosi di misure diverse, predisposte a tutela di beni diversi, che ben possono, quindi, essere congiuntamente appli- cate a carico di una stessa persona: la legge da ultimo citata non esclude ma integra i principi generali dell'ordinamento in materia di danni (artt. 2043 cod. civile e 185 cod. penale). L'importanza di tale sentenza e� di palmare evidenza. Essa, infatti, ribadisce la particolarita� del risarcimento ex art. 18 della legge 349/1986, norma le cui peculiarita� rispetto ai tradizionali canoni di responsabilita� civile vengono lette come coerenti integrazioni dei principi generali in materia di risarcimento del danno da reato. In secondo luogo essa conferma che l'ordine di ripristino di cui al citato art. 18, comma VIII ha una natura diversa dal risarcimento del danno ambientale in senso stretto, pur essendo finalizzato ad assicurare quella resti- tutio ad integrum del bene giuridico oggetto di tutela, per quanto ancora pos- sibile, che ^sul piano meramente civile ^costituirebbe risarcimento in forma specifica. Prescrizione con carattere prevalentemente sanzionatorio, dunque, che consente il cumulo con la pretesa di risarcimento per equivalente (a sua volta non scevra di componente sanzionatoria, come illustrato supra), quantomeno in relazione al danno riportato dalle componenti ambientali comunque non piu� suscettibili di ripristino. Prescrizione che il giudice e� tenuto ad imporre, con la sentenza di con- danna, sempre che il ripristino sia ancora possibile, la cui adozione, pertanto, RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ben�puo��essere�sollecitata�^proprio�in�ragione�del�carattere�doveroso�della� statuizione�^anche�dagli�Enti�(Comuni,�Provincie�e�Regioni)�titolari�del� diritto�di�agire�ex�art.�18�della�legge�349/1986�pur�non�essendo�titolari,�per� le�ragioni�di�seguito�meglio�illustrate,�del�diritto�al�risarcimento�pecuniario� del�danno�ambientale�in�quanto�assegnato�in�via�esclusiva�allo�Stato�dal� primo�comma�di�detta�norma.� Se�tale�e��il�contesto�interpretativo�in�cui�ci�si�muove,�diventa�evidente� che,�per�un�verso,�e��priva�di�pregio�la�censura�mossa�da�alcuni�secondo�cui� una�pretesa�di�ristoro�patrimoniale�del�danno�ambientale�da�parte�dello�Stato� sarebbe�incompatibile�con�la�domanda�di�ripristino�ambientale�ai�sensi�del- l'art.�18,�comma�VIII.� L'obiezione�trascura�infatti�la�natura�di�vera�e�propria�sanzione�insita� nel�carattere�necessitato�dell'ordine�di�ripristino�e�la�sua�riconosciuta�cumula- bilita��,�da�parte�del�Supremo�Collegio,�con�la�domanda�di�risarcimento�per� equivalente�del�danno�ambientale.� Trascura�inoltre�di�considerare�che�il�ripristino�dello�stato�dei�luoghi� non�puo��compensare�ne�la�perdita�di�ambiente�eventualmente�non�piu��ripri- stinabile�ne�quella�temporanea�che�si�fosse�comunque�verificata�prima�del- l'insorgere�dei�naturali�(eventuali)�processi�di�autoriparazione�ambientale.� Altra�cosa,�e��invece,�discutere�se�il�giudice�possa�omettere�di�ordinare�il� ripristino�dello�stato�dei�luoghi�allorquando�lo�stesso�risulti�eccessivamente� oneroso�per�il�trasgressore.� Tale�eventualita��,�peraltro,�sembra�essere�gia��stata�espressamente�esclusa,� in�dottrina,�da�alcuni�autorevoli�autori�(ad�esempio�cfr.�Dell'Anno,� Manuale�di�diritto�Ambientale,�Padova,�2000,�170,�ove�si�legge:��Con�riferi- mento�alla�reintegrazione�in�forma�specifica,�si�rileva�come�l'art.�18,�VIII� comma�la�imponga�in�ogni�caso�ove�possibile,�mentre�l'art.�2058�c.c.�lascia� al�giudice�la�facolta��di�disporre�la�reintegrazione�per�equivalente�ove�la� prima�fosse�troppo�onerosa�).� Il�dato�offerto�dalla�norma�di�legge,�la�considerazione�della�sua�peculia- rita��e�delle�finalita��,�anche�di�ordine�internazionale,�che�e��destinata�a�perse- guire�nonche�la�presenza�di�norme�di�analogo�contenuto�in�alcune�leggi� speciali�portano�effettivamente�ad�escludere�un�tale�limite�per�la�pronunzia� del�giudice,�anche�se�l'esigenza�prospettata�di�un�qualche�limite�di��sostenibi- lita��economica��del�risarcimento�del�danno�ambientale�potrebbe�pur�sempre� risultare�salvaguardata�nell'ambito�di�quella�determinazione�equitativa�del� danno�cui�il�Giudice�e��chiamato�ai�sensi�del�citato�articolo�18�della�legge� 349/1986�e,�dunque,�tenendo�conto�di�tutti�gli�elementi�del�caso�concreto.� 5.�^La�bonifica�ambientale�comeforma�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi� oggetto,�pero�,�diautonomoedistintoprocedimentoamministrativo.� L'ordine�di�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�ha�poi�trovato�una�compiuta� disciplina�esecutiva,�di�ordine�generale�(per�lo�meno�nelle�situazioni�che�con- cernono�i�siti�inquinati)�nell'art.�17�del�decreto�legislativo�5�febbraio�1997� n.�22�e�nella�relativa�normativa�di�attuazione�(decreto�ministeriale�25�ottobre� 1999,�n.�471)�sul�piano�amministrativo.� TEMI�ISTITUZIONALI� Si�tratta�di�disposizioni�la�cui�applicazione�dipende�da�un�lato�dall'accer- tamento�della�responsabilita�individuale�in�relazione�all'ambiente�contami- nato�o,�in�alternativa,�dalla�mera�titolarita�del�diritto�di�proprieta�in�capo�al� soggetto�nei�cui�confronti�si�voglia�far�valere�l'obbligo�della�bonifica. E�evidente,�pertanto,�che�colui�che�sia�stato�ritenuto�responsabile�del- l'inquinamento�potra�essere�tenuto,�al�tempo�stesso,�tanto�al�risarcimento� del�danno�ambientale�ex art.�18�della�legge�349/1986�(nei�termini�e�per�le� ragioni�sopra�descritti)�quanto�all'obbligo�di�bonificare�il�sito�ai�sensi�della� citata�normativa�speciale.� Tale�obbligo�di�bonifica�puo�essere�fatto�valere�anche�nei�confronti�del� proprietario�dell'area�contaminata�(art.�17,�comma�10�ed�11�decreto�legisla- tivo�22/1997�^artt.�8�e�9�decreto�25�ottobre�1999,�n.�471)�il�quale,�tuttavia,� potrebbe�non�essere�tenuto�al�risarcimento�del�danno�ambientale�ex art.�18� della�legge�349/1986�vuoi�perche�potrebbe�non�essere�responsabile�della� violazione�che�ha�cagionato�il�danno,�vuoi�perche�potrebbe�non�essere�tenuto� civilmente�a�rispondere�dei�danni�cagionati�dal�trasgressore.� Cio�per�evidenziare�il�diverso�ambito�soggettivo�che�caratterizza� l'obbligo�della�bonifica�(piu�ampio)�rispetto�a�quello�(piu�limitato�in�quanto� necessariamente�fondato�sull'accertamento�di�responsabilita�)�che�contraddi- stingue,�invece,�l'obbligo�del�risarcimento.� Anche�se,�ovviamente,�ogni�bonifica�puo�integrare�un�principio�di�risar- cimento�del�danno�ambientale,�nella�parte�in�cui�sia�posta�in�essere�da�un� soggetto�responsabile�dell'inquinamento�che�si�attivi�in�quel�modo�per�ripri- stinare�la�qualita�dell'ambiente�che�la�sua�condotta�illecita�aveva�alterato.� Tale�autonomia�tra�i�due�istituti�consente�di�tenerli�ben�distinti,�nono- stante�i�numerosi�punti�di�contatto�che�potrebbero,�ad�una�lettura�superfi- ciale,�portare�all'equivoco�di�considerarli�espressione�dello�stesso�concetto� giuridico.�Ne�consegue�che,�mentre�agli�obblighi�di�bonifica�^quali�risultanti� dal�complesso�normativo�imperniato�sull'art.�17�del�decreto�legislativo� 22/1997�^non�ci�si�puo�sottrarre�ove�ne�ricorrano�i�presupposti�di�legge� sopra�richiamati�(cioe�responsabilita�e/o�proprieta�del�sito�inquinato),� rispetto�all'obbligo�di�risarcire�il�danno�ambientale�ai�sensi�dell'art.�18�della� legge�349/1986�e�sempre�ipotizzabile�e�consentito�l'accordo�transattivo�che� consenta�alle�parti�(Stato�e�soggetto�trasgressore)�una�definizione�concordata� della�lite�promossa�o�promovenda�senza�dover�attendere�un�sentenza�che� accerti�in primis la�responsabilita�del�soggetto�trasgressore�e�che�quantifichi,� poi,�l'ammontare�del�danno�risarcibile�allo�Stato.� 6. ^Le transazioni in materia di danno ambientale con particolare riferi- mento alla vicenda di Porto Marghera. La�prassi�degli�ultimi�anni�ha�testimoniato�un�forte�incremento�delle�liti� promosse�dallo�Stato�(in�persona�del�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela� del�territorio)�per�ottenere�il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex art.�18� della�legge�349/1986.� Cos|�come�si�sono�avuti�molteplici�casi�di�transazione�nella�materia,�che� hanno�posto�fine�alla�lite�prima�di�conoscere�l'esito�del�procedimento�in� ordine�alla�responsabilita�del�soggetto�che�si�assumeva�trasgressore.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Va�detto�che�la�gran�parte�delle�azioni�proposte�e�stata�introdotta�in� procedimenti�penali�(concernenti�fatti-reato�che�avevano�avuto�notevoli� conseguenze�negative�sul�piano�ambientale),�attraverso�la�costituzione�di� parte�civile�curata�dall'Avvocatura�dello�Stato.�Si�tratta�di�domande�di�risar- cimento�dall'ammontare�molto�elevato�proprio�perche�proposte�con�riferi- mento�ad�eventi�di�grande�rilevanza,�spesso�di�forte�impatto�emotivo�per�la� collettivita�.� Si�pensi,�cos|�,�alla�lite�per�il�risarcimento�dei�danni�comunque�patiti� dallo�Stato�(inclusi,�dunque,�i�danni�all'ambiente)�a�causa�del�disastro�del� Vajont,�conclusa�nel�1999,�dopo�circa�40�anni�di�vertenze�giudiziarie�di�ogni� tipo,�con�un�accordo�transattivo�che�ha�visto�lo�Stato�incassare,�a�tacitazione� di�ogni�pretesa,�un�importo�pari�a�100�miliardi�di�lire.� Oppure�alla�transazione�che�ha�definito�la�lite�promossa�per�il�risarci- mento�del�danno�ambientale�provocato�dal�naufragio�della�petroliera�Haven� nell'alto�Tirreno�(transazione,�in�questo�caso,�addirittura�approvata�con�la� legge�16�luglio�1998,�n.�239)�con�la�quale�si�e�convenuto�un�risarcimento�a� favore�dello�Stato�^per�tutti�i�danni�patiti�da�tale�evento,�compreso�il�danno� ambientale�^per�un�importo�pari�a�117,6�miliardi�di�lire.� Di�certo�piu�consistente�^e�non�solo�in�termini�patrimoniali�^il�positivo� risultato�che�lo�Stato�ha�ottenuto�nell'ottobre�2001�con�l'accordo�transattivo� stipulato,�con�alcune�delle�parti�in�causa,�nella�lite�instaurata�per�il�risarci- mento�del�danno�derivante�dai�fatti�oggetto�del�procedimento�penale�relativo� all'inquinamento�ed�alle�patologie�da�lavoro�attribuite,�secondo�le�imputa- zioni,�al�funzionamento�del�Petrolchimico�di�Porto�Marghera.� La�vicenda�processuale,�ancora�in�corso�essendo�pendente�il�giudizio� d'appello,�e�abbastanza�complessa.� Sono�stati,�infatti,�imputati�decine�di�amministratori�e�dirigenti�delle� societa�che�hanno�gestito�gli�impianti�nel�periodo�che�va�dal�1970�al�2000.� La�molteplicita�di�imputazioni�^in�un�cos|�lungo�arco�temporale�^puo� essere�riassunta,�naturalmente�con�le�inevitabili�semplificazioni,�distinguendo� da�un�lato�i�delitti�e�le�contravvenzioni�collegate�all'aspetto�dell'igiene�del� lavoro�e,�dall'altro,�i�reati�che�sono�sostanziati�dal�degrado�ambientale�provo- cato�(attraverso�scarichi,�immissioni�in�atmosfera,�deposito�incontrollato�di� rifiuti�di�ogni�genere)�dal�funzionamento�trentennale�dello�stabilimento.� Da�un�lato,�cioe�,�vengono�in�rilievo�gli�effetti�negativi�provocati�da�lavo- razioni�con�l'uso�di�sostanze�tossiche�e�cancerogene�(quali�il�CVM)�sulla� popolazione�lavorativa�impiegata�in�quell'industria�chimica:�le�imputazioni� piu�significative�sono�l'omicidio�colposo�plurimo,�il�disastro�colposo,�la�rimo- zione�dolosa�di�apparecchi�e/o�congegni�atti�a�prevenire�infortuni�sul�lavoro� o�disastri.� Dall'altro,�invece,�sono�oggetto�di�valutazione�penale�le�conseguenze�che� lo�svolgimento�di�quell'attivita�produttiva�(e�con�quelle�specifiche�modalita�)� ha�provocato�sulle�risorse�naturali�circostanti:�l'aria,�l'acqua�superficiale�e�di� falda,�il�suolo�ed�il�sottosuolo:�i�reati�piu�gravi�sono�l'avvelenamento/adulte- razione�delle�acque�e�delle�sostanze�alimentari,�il�disastro�per�aver�sconvolto� l'ecosistema�mettendo�a�repentaglio�la�pubblica�incolumita�.� TEMI�ISTITUZIONALI� I�tempi�del�procedimento�testimoniano,�da�soli,�la�sua�complessita�:a� sette�anni�dalla�richiesta�di�rinvio�a�giudizio,�il�giudizio�d'appello�e�ancora� alle�battute�iniziali�e�stenta�a�decollare,�essendo�stata�ricusata�dalla�difesa� degli�imputati�una�componente�del�Collegio�in�quanto�autrice,�quindici�anni� prima,�di�una�sentenza�del�lavoro�in�una�causa�promossa�da�uno�degli�operai� deceduti�contro�l'INAIL�per�il�riconoscimento�della�natura�professionale� della�propria�patologia.� Il�dibattimento�di�primo�grado�si�e�prolungato�per�oltre�140�udienze�nel� corso�delle�quali�sono�stati�sentiti�centinaia�di�testimoni�e�di�consulenti�tec- nici�delle�parti�sulle�piu�diverse�discipline:�medicina�legale�e�del�lavoro,�epide- miologia,�biologia,�chimica,�fisica,�geologia,�ingegneria�e�persino�filosofia� della�scienza.� Al�termine�di�tanta�fatica�il�Tribunale�di�Venezia�ha�dichiarato�la�pre- scrizione�di�alcuni�reati�ascritti�a�parte�degli�imputati�(in�relazione�a�casi�di� persone�ammalate�o�decedute�e�che�risultavano�essere�state�esposte�alle� sostanze�tossiche�prima�degli�anni�'70)�ed�ha�mandati�assolti�gli�altri�con� varie�formule.� La�sentenza�non�ha,�conseguentemente,�pronunciato�sulla�domanda� risarcitoria�formulata�dalle�molteplici�parti�civili.� Il�danno�ambientale�non�e�stato,�quindi,�riconosciuto�dal�Tribunale.� Danno�ambientale,�del�resto,�la�cui�stima�si�presentava�altrettanto�com- plessa�quanto�complessa�era�vicenda�penale�dedotta�in�giudizio.� Proprio�per�questo�la�parte�civile�statale�(che�si�era�costituita�nella�per- sona�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�e�del�Ministero�dell'ambiente� e�della�tutela�del�territorio)�aveva�fatto�deporre�una�serie�di�consulenti�di� parte�la�cui�convergente�attivita�era�stata�diretta�a�far�emergere�e�valorizzare� quegli�elementi�^prescritti�dall'art.�18�della�legge�349/1986�^che�avrebbero� potuto�consentire�al�giudice,�nel�caso�in�cui�avesse�condannato�qualche�impu- tato,�di�liquidare�equitativamente�il�danno�ambientale.� Grazie�all'apporto�di�un�illustre�economista,�il�prof.�Paolo�Leon,�esperto� nella�valutazione�del�danno�ambientale,�erano�stati�offerti�al�Tribunale�ele- menti�per�valutare,�in�termini�economici,�sia�il�profitto�illecito�conseguito� dal�trasgressore�sia�i�costi�per�il�ripristino�della�qualita�dell'ambiente�com- promessa�dalle�condotte�criminose.� Si�trattava,�proprio�per�le�caratteristiche�tecniche�di�un�tal�genere�di� valutazioni,�di�stime�finalizzate�a�fornire�ordini�di�grandezza�economici,�tali� da�consentire�al�giudice�l'esercizio�dell'equita�,�calibrando�l'eventuale�pronun- cia�di�condanna�al�risarcimento�del�danno�ambientale�sulla�base�dei�valori� espressamente�indicati�dall'art.�18�della�legge�349/1986�quali�parametriper� la�liquidazione�equitativa�di�un�tal�genere�di�danno.� Il�valore�di�70.000�miliardi�di�lire�^che�tanto�ha�attirato�l'attenzione�dei� media�^non�era�ne�avrebbe�mai�potuto�giuridicamente�essere�il�preciso� ammontare�del�danno�ambientale,�essendo�piuttosto�la�risultante�della�valu- tazione�economica�dei�parametri�indicati�dalla�legge�per�una�stima�equitativa� di�tale�danno.� Tenendo�insieme,�infatti,�i�profitti�illecitamente�conseguiti�in�30�anni�di� funzionamento�dello�stabilimento�e�sommando�i�costi�che�sarebbe�necessario� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO oggi sostenere per riportare a standards di qualita� normativamente imposti le risorse naturali contaminate da scarichi e da immissioni ^prescindendo quindi del tutto dall'individuazione di questa o di quella causa di degrado ambientale ^si ottiene un valore economico di tal ammontare, valore, tutta- via, che esprime soltanto la grandezza economica complessiva del bene giuri- dico �ambiente� rispetto alla quale soltanto l'equita� del giudice potrebbe sta- bilire l'ammontare del risarcimento cui condannare questo o quell'imputato. Fatta questa importate precisazione e� possibile comprendere le ragioni che hanno portato lo Stato a concludere, pochi giorni prima della pronuncia della sentenza, l'accordo transattivo sopra menzionato. In forza di tale accordo alcune delle societa� coinvolte nella gestione dello stabilimento (sino agli inizi degli anni '80) si sono impegnate ^a fronte della revoca della costituzione di parte civile ^a finanziare integralmente 1O interventi di messa in sicurezza e di bonifica di aree demaniali che lo Stato avrebbe dovuto sostenere a proprio carico, per un valore complessivo degli stessi di 525 miliardi di lire. Inoltre le stesse societa� si sono obbligate a versare 25 miliardi in favore del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio ed alla completa rifu- sione delle spese sostenute per la difesa nel processo, incluso il pagamento dei 12 consulenti tecnici di parte la cui attivita� era stata essenziale per la difesa degli interessi erariali. Tale accordo ha costituito una novita� nel panorama delle transazioni in materia di danno ambientale in quanto ha introdotto metodi di risarcimento in forma specifica (appunto attraverso il finanziamento di interventi di boni- fica che sarebbero stati, altrimenti, a carico di organi statali) accanto alle tra- dizionali forme di risarcimento per equivalente consistenti nel pagamento di importi a favore dell'Amministrazione statale titolare del diritto di azione. Naturalmente il significato economico dell'accordo e� ancor piu� rile- vante, visto ex post l'esito sostanzialmente assolutorio del giudizio di primo grado. Se si considera, infatti, che sulla base della sentenza di primo grado non sarebbe dovuto alcun risarcimento del danno ambientale (non essendovi responsabilita� per i reati che lo avrebbero cagionato) ben si puo� comprendere il motivo per cui l'accordo transattivo abbia offerto un importate strumento per finanziare una serie di interventi di miglioramento ambientale dell'area lagunare. Certamente si tratta di poca cosa rispetto alle necessita� di tale territorio. Tuttavia neanche questa sarebbe stata possibile in assenza di un accerta- mento giudiziale di responsabilita� per l'inquinamento che dovrebbe essere risanato, accertamento sino ad oggi mancato (nonostante 7 anni di processo). Senza contare ^poi ^le difficolta� di ottenere, in sede giudiziale, liquida- zioni significativamente superiori di tal genere di danno: mai, infatti, e� stato giudizialmente risarcito un danno ambientale in analoga misura, nemmeno in occasione di vicende tragiche e devastanti quali, ad esempio, la sciagura del Vajont. E senza considerare, da ultimo, la fondamentale differenza che esiste tra la certezza di un riconoscimento contrattuale del diritto al risarcimento (spe- TEMI�ISTITUZIONALI� cie�se�accompagnato�da�una�precisa�definizione�delle�modalita�del�facere risarcitorio),�da�un�lato,�ed�il�carattere�inevitabilmente�precario�ed�incerto�di� una�condanna�giudiziale,�destinato�a�perdurare�sino�a�quando�la�stessa�non� risulti�definitiva,�per�un�periodo�non�definito�di�anni�dal�momento�in�cui�e� stata�pronunciata�e�con�tutte�le�inevitabili�insidie�processuali�dei�gradi�suc- cessivi.� Del�resto�la�convenienza�delle�transazioni�in�materia�di�risarcimento�del� danno�ambientale�e�dimostrata,�oltre�che�dai�casi�illustrati,�anche�dalla� costante�prassi�giurisprudenziale.� Si�consideri,�ad�esempio,�la�vicenda�di�altre�due�transazioni�(stipulate�il� 6�giugno�2002)�dal�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio�con� alcuni�responsabili�civili�nell'ambito�di�un�procedimento�penale�pendente�a� Rovigo�e�concernente�smaltimento�abusivo�di�rifiuti�pericolosi�attraverso� procedure�di�commercializzazione�di�materie�prime�secondarie.� Anche�in�questa�occasione�gli�accordi�(complessivamente�del�valore�di� circa�15�miliardi�di�lire)�hanno�coniugato�sia�interventi�in�forma�specifica� (da�realizzarsi�attraverso�il�completo�corretto�smaltimento�di�tutti�i�rifiuti� oggetto�di�imputazione)�sia�il�pagamento�di�somme�di�denaro�che�rappre- senta,�piu�direttamente,�la�componente�sanzionatoria�del�risarcimento�del� danno�ambientale.� Particolarmente�significativo�e�il�dato�relativo�alla�liquidazione�del� danno�ambientale�nello�stesso�processo�nei�confronti�degli�imputati�che�non� avevano�concordato�il�risarcimento�transattivo:�soltanto�35.000,00�euro!� Nelle�transazioni�da�ultimo�citate�sono�stati�espressamente�fatti�salvi�gli� obblighi�di�bonifica�(ai�sensi�del�citato�art.�17�del�decreto�legislativo� 22/1997)�proprio�in�ragione�del�carattere�indisponibile�della�relativa�pretesa� statale,�da�azionare�amministrativamente�^come�atto�dovuto�^in�presenza� dei�presupposti�previsti�dalla�legge.� Quanto�ai�criteri�per�determinare�il�contenuto�dell'accordo�e�l'ammon- tare�del�risarcimento�di�volta�in�volta�pattuito,�va�osservato�come�ogni� vicenda�presenti�caratteristiche�diverse,�da�tenere�necessariamente�in�conside- razione�in�occasione�della�definizione�transattiva�della�lite.�Tuttavia�l'Ammi- nistrazione�si�e�sempre�orientata�a�privilegiare,�per�quanto�possibili,� interventi�di�risarcimento�in�forma�specifica�rispetto�al�risarcimento�per�equi- valente,�ferma�restando,�tuttavia,�la�necessita�di�corrispondere�comunque� anche�somme�di�denaro,�attesa�la�natura�sanzionatoria�di�tale�specie�di�risar- cimento.� L'ammontare�della�prestazione�e�stato,�poi,�in�linea�di�massima,�para- metrato�sulla�scorta�degli�indici�normativamente�previsti�dall'art.�18�della� legge�349/1986�per�la�quantificazione�equitativa�del�danno�ambientale.�Sono� stati,�pertanto,�presi�in�considerazione�la�gravita�della�colpa�del�soggetto� agente,�i�costi�del�ripristino�ambientale�ed�il�profitto�conseguito�dal�trasgres- sore,�parametri�necessariamente�legati�alla�posizione�processuale�del�singolo� soggetto,�coerentemente�con�la�natura�personale�della�responsabilita�per� danno�ambientale�in�deroga�ai�tradizionali�canoni�della�solidarieta�passiva� che�caratterizza�l'obbligazione�risarcitoria.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Infine,�anche�in�presenza�di�assunzione�contrattuale�di�obblighi�a�presta- zioni�risarcitorie�in�forma�specifica�(quali,�ad�esempio,�la�rimozione�e�lo� smaltimento�dei�rifiuti),�sono�state�espressamente�previste�clausole�che�fanno� salve�le�azioni�amministrative�ai�sensi�dell'art.�17�del�decreto�legislativo� 22/1997�per�la�bonifica�dei�siti�contaminati.� Si�puo��,�pertanto,�concludere�nel�senso�che�nel�nostro�ordinamento�si�e�� finalmente�incominciato�a�rendere�effettivo�il�principio��chi�inquina�paga�� associando�alle�tecniche�di�azione�amministrativa�anche�innovativi�utilizzi� della�responsabilita��civile�in�materia�di�danno�ambientale�ex�art.�18�della� legge�349/1986.� 7.�^Laprincipale�casisticaaffrontata�dall'Avvocaturadistrettualedi�Vene- zia�e�lanecessita�diunprotocollo�operativo.� L'accenno�alle�transazioni�concluse�dal�Ministero�dell'ambiente�e�della� tutela�del�territorio�in�relazione�a�vicende�processuali�seguite�dall'Avvocatura� distrettuale�di�Venezia�consente�di�richiamare�brevemente�l'attenzione�sull'or- mai�ricca�casistica�di�situazioni�nelle�quali�e��stato�possibile�esercitare�l'azione� risarcitoria�di�cui�all'art.�18�della�legge�349/1986�o,�comunque,�ottenereil� risarcimento�del�danno�ambientale�sulla�base�dei�criteri�di�cui�alla�citata� norma�giuridica,�valorizzando,�in�particolare,�sia�il�costo�per�l'ipotetica�boni- fica�ambientale�(ove�calcolabile)�sia�il�profitto�illecito�conseguito�dal�trasgres- sore�nelle�singole�vicende.� Non�essendo�possibile�descrivere�in�questa�sede�dettagliatamente�ogni� caso�trattato�nel�corso�degli�ultimi�cinque�anni�(soltanto�nel�2003�sono�stati� seguiti�dall'Avvocatura�di�Venezia�89�nuovi�procedimenti�penali,�gran�parte� dei�quali�in�materia�di�danno�ambientale)�saranno�pertanto�richiamati�i�tratti� essenziali�di�quelli�piu��significativi,�raggruppati�per�categorie,�non�senza� ricordare�il�ricorso,�sul�piano�generale,�alla�procedura�ingiuntiva�per�recupe- rare�il�danno�ambientale�il�cui�ammontare�e��normativamente��presunto�� dalterzocommadell'art.�58deldecretolegislativo152/1999,sullabasedelle� sentenze�di�condanna�e�di�patteggiamento�che�gli�Uffici�giudiziari�del� distretto�regolarmente�trasmettono�in�forza�di�quanto�espressamente�previsto� dalla�citata�norma�di�legge�ed�in�conformita��ad�una�circolare�del�Primo�Pre- sidente�della�Corte�d'Appello�^opportunamente�sollecitata�^con�la�quale�e�� stata�richiamata�l'obbligatorieta��di�detta�trasmissione.� In�primo�luogo�vanno�menzionati�i�casi�di�danno�ambientale�provocati� da�specifiche�disfunzioni�di�impianti�industriali�e,�in�particolare,�del�Petrol- chimico�di�Porto�Marghera.� In�detto�stabilimento,�infatti,�si�sono�ripetuti�con�frequenza�(e�conti- nuano�purtroppo�a�ripetersi)�incidenti�^dalle�conseguenze�piu��o�meno�gravi� per�la�popolazione�^che�hanno�comportato�situazioni�di�contaminazione� delle�risorse�naturali�circostanti�(aria�ed�acqua�principalmente)�in�relazione� alle�quali�e��stato�diversamente�quantificato�il�danno�ambientale.� L'azione�ex�art.�18�legge�349/1986�e��stata,�conseguentemente,�piu��volte� esercitata�a�seguito�di�incendio�nonche�di�fughe�di�gas�tossici:�in�due�occa- sioni�si�trattava�di�fuga�di�ammoniaca,�in�un�caso�addirittura�di�una�serie�di� fughe�di�CVM,�infine�di�una�fuga�di�acido�cloridrico.� TEMI�ISTITUZIONALI� Inoltre�e�stata�esercitata�in�relazione�a�specifiche�vicende�concernenti� l'irregolarita�della�gestione�dei�rifiuti�prodotti�dal�predetto�stabilimento:�in� un�caso�si�trattava�di�irregolare�gestione�di�fanghi�tossico-nocivi�accumulati� su�vasche�non�autorizzate,�in�altra�occasione�si�trattava,�invece,�dell'irrego- lare�funzionamento�dell'inceneritore�dei�rifiuti�di�cui�lo�stabilimento�e�dotato,� sprovvisto�delle�caratteristiche�tecniche�imposte�dalla�normativa�ed�utilizzato� per�lo�smaltimento�di�rifiuti�prodotti�da�terzi�aventi�caratteristiche�tali�da� non�poter�essere�trattati�correttamente�da�un�simile�impianto.� Vanno,�poi,�considerati,�i�casi�in�cui�il�danno�ambientale�e�stato�ricon- dotto�a�modalita�irregolari�di�smaltimento�dei�rifiuti.� Vi�sono�state�numerose�vicende�concernenti�discariche�abusive,�diversa- mente�realizzate�e�spesso�utilizzate�per�lo�smaltimento�di�rifiuti�tossico-nocivi� o�pericolosi.� In�detto�contesto�vanno�segnalati�^per�l'identita�delle�questioni�giuridi- che�affrontate�^i�casi�di�irregolarita�nelle�gestioni�delle�cd.��materie�prime� secondarie��o��residui�riutilizzabili��(in�particolare�il��fluff��proveniente� dalla�macinazione�delle�carcasse�di�autoveicoli),�dal�momento�che�in�dette� situazioni�gli�imputati�avevano�posto�in�essere�condotte�solo�apparentemente� conformi�alla�normativa,�in�realta�consistenti�nello�smaltimento�abusivo�e� pericoloso�per�la�salute�e�per�l'ambiente�di�rifiuti�che�non�avevano�affattole� caratteristiche�dei�residui�riutilizzabili.� Vanno�ancora�segnalate�le�vicende�in�cui�il�danno�ambientale�e�stato� ricollegato�a�condotte�industriali�tenute�in�contrasto�con�il�dovere�di�sicu- rezza�di�cui�all'art.�2087�c.c.,�cos|�come�arricchito�dai�precetti�contenuti�nella� normativa�speciale�a�tutela�dell'igiene�e�della�sicurezza�del�lavoro.� Oltre�ai�casi�in�cui�il�danno�all'ambiente�di�vita�e�di�lavoro�e�stato�consi- derato�a�causa�della�presenza�di�patologie�lavorative�da�esposizione�a�CVM� (per�l'appunto�nella�nota�vicenda�relativa�al�Petrolchimico�di�Porto�Mar- ghera),�l'azione�di�danno�ambientale�e�stata�esercitata�^sulla�base�degli�stessi� presupposti�normativi�ed�in�considerazione�della�contestazione�di�reati�con- tro�la�pubblica�incolumita�^anche�con�riferimento�a�patologie�da�esposizione� da�amianto.� Recentissimo�e�il�caso�di�grave�contaminazione�ambientale�da�cloro�(che� ha�provocato�il�ricovero�in�rianimazione�di�ben�18�bagnanti)�conseguente�al� mal�funzionamento�di�una�piscina�termale�in�Abano�Terme.� Ed�ancora�possono�essere�ricordati�i�casi�in�cui�l'azione�e�stata�utilmente� esercitata�a�seguito�del�danneggiamento�^provocato�da�lavori�edilizi�^di� beni�monumentali�appartenenti�al�patrimonio�artistico�della�Nazione�e,�in� quanto�tali,�sottoposti�alla�speciale�protezione�accordata�dalla�normativa� sui�beni�artistici.� Anche�in�tal�caso�e�stata�valorizzata�quella�nozione�giuridica�di� ambiente,�richiamata�dalla�sentenza�della�Corte�Costituzionale�e�successiva- mente�codificata�a�livello�normativo,�che�ha�permesso�di�considerare�lesivo� della�dimensione�culturale�dell'ambiente�il�danneggiamento�dei�beni�sottopo- sti�a�speciale�protezione�dell'autorita�proprio�in�ragione�delle�loro�caratteri- stiche�architettoniche�ed�artistiche.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�danno�ambientale�e�stato�persino�liquidato�in�seguito�a�richieste� provenienti�da�soggetti�che�avevano�presentato�domanda�di�riabilitazione� rispetto�a�condanna�per�furto�venatorio.�In�tal�caso,�infatti,�il�Tribunaledi� sorveglianza�ha�richiesto,�per�l'accoglimento�della�domanda,�la�prova�dell'av- venuto�risarcimento�dello�Stato�quale�persona�offesa�del�furto�di�selvaggina� non�cacciabile.� Benche�la�sentenza�di�condanna�si�riferisse�ad�una�condotta�illecita�risa- lente�ad�oltre�20�anni�(ed�il�danno�civile�fosse�abbondantemente�prescritto)� in�quel�caso�la�particolare�natura�del�procedimento�di�riabilitazione�ha�con- sentito�di�ottenere,�per�l'abbattimento�di�una�sola�pispola,�il�risarcimento� (simbolico�ma�non�poco�significativo�in�termini�di�principio)�di�500.000�lire.� Anche�l'attivita�di�pesca�abusiva�di�vongole�ha�originato�casi�in�cui�e� stata�esercitata�l'azione�di�risarcimento�del�danno�di�cui�all'art.�18�della�legge� 349/1986,�cos|�come�quella�di�coltivazione�illegittima�di�cave.� Da�ultimo�va�segnalato�che�il�danno�ambientale�e�stato�altres|�quantifi- cato�anche�in�relazione�al�funzionamento�irregolare�di�una�centrale�termoe- lettrica�di�grandi�dimensioni,�con�la�conseguente�violazione�della�normativa� a�protezione�dell'inquinamento�idrico.� In�questo�caso�la�vicenda�penale�si�e�conclusa�con�la�declaratoria�di�pre- scrizione�dei�reati�contestati�agli�imputati:�si�trattera�,�pertanto,�di�valorizzare� in�sede�civile�le�prove�raccolte�nel�processo�penale�e�quelle�che�aliunde pos- sono�essere�fornite�per�dimostrare�l'ammontare�del�profitto�conseguito�dal� trasgressore.� Per�concludere�sul�punto�si�puo�,�in�sostanza,�affermare�che�l'Avvocatura� dello�Stato�di�Venezia�ha�potuto�monitorare�e�seguire�^avvalendosi�del� gruppo�di�lavoro�appositamente�istituito�da�A.P.A.T.�per�supportare�l'attivita� che�compete�all'Amministrazione�rappresentata,�priva�di�ogni�articolazione� territoriale�^almeno�i�casi�piu�significativi�in�cui�la�condotta�umana�ha�arre- cato�una�danno�ambientale,�nei�termini�lati�presi�in�considerazione�dalla�giu- risprudenza�costituzionale�e�del�Supremo�Collegio.� Il�tutto�con�scarsissimi�mezzi�propri�(si�consideri,�ad�esempio,�che�sino�a� due�anni�fa�l'Avvocatura�non�disponeva�di�autovettura�di�servizio�e�che�oggi,� assegnata�la�vettura,�e�ancora�sprovvista�di�un�autista�che�possa�condurla� per�i�non�meno�20.000�Km�l'anno�che�richiede�un'attivita�di�difesa�quale� quella�descritta)�e�tra�mille�difficolta�sia�organizzative�che�di�gestione�di�un� contenzioso�tanto�impegnativo.� Soltanto�un�piu�puntuale�e�consistente�supporto�^non�solo�tecnico�ma� anche�organizzativo�ed�amministrativo�che�fosse�offerto,�in primis,�dall'Am- ministrazione�interessata�^potrebbe�consentire�di�mantenere�e�potenziare�il� livello�di�intervento�sino�ad�oggi�raggiunto�che�ha�prodotto�^nel�giro�degli� ultimi�cinque�anni�^il�recupero�allo�Stato�di�crediti�imputati�a�risarcimento� del�danno�ambientale�per�oltre�300�milioni�di�euro.� Un�protocollo�operativo�che�affronti,�una�volta�per�tutte,�i�tanti�pro- blemi�(amministrativi�e�non)�che�di�volta�in�volta�si�presentano�e�che� vengono�spesso�risolti�in�modo�diverso�dalle�singole�Direzioni�generali,�che� disciplini�le�modalita�dell'indispensabile�ricorso�al�supporto�di�consulenti�tec- nici�di�parte�da�utilizzare�nel�processo,�che�assegni�compiti�operativi�al� TEMI�ISTITUZIONALI� sistema�di�Agenzie�e�che�li�indirizzi�espressamente�al�supporto�dell'azione� risarcitoria�esercitata,�tenendo�conto�degli�oneri�che�debbono�essere�adem- piuti�nelle�varie�fasi�del�processo,�diventa,�allora,�indispensabile�ed�urgente.� Dalla�sua�adozione�potranno,�infatti,�discendere�non�solo�il�migliora- mento�della�qualita�dell'azione�amministrativa�ma�anche,�e�soprattutto,� quella�diffusione�sistematica�dell'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale� che�ancora�oggi�costituisce�l'obiettivo�irrinunciabile�e�primario�di�quanti� vogliano�finalmente�ottenere�una�concreta�attuazione�del�principio��chi� inquina�paga�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il processo in Cassazione per gli abusi di Punta Perotti (Bari). di Pio Giovanni Marrone Si�riporta�di�seguito�parte�del�ricorso�per�cassazione�proposto�nell'inte- resse�del�Ministero�dell'Ambiente�e�del�Ministero�per�i�Beni�e�le�Attivita� Culturali,�costituitisi�parti�civili,�contro�la�sentenza�della�Corte�di�Appello� di�Bari,�Sezione�prima,�n.�1919�del�5�giugno�2000�e�la�conseguente�sentenza� della�Corte�di�Cassazione,�Sezione�terza�penale,�del�29�gennaio�2001,� n.�256.� La�Corte�di�merito�aveva�mandato�assolti�gli�imputati�perche�il�fatto� non�sussiste�e�disposto�la�restituzione�degli�immobili�confiscati�in�favore� degli�aventi�diritto,�riformando�la�sentenza�n.�151�del�10�febbraio�1999,�resa� dal�Giudice�per�le�Indagini�Preliminari�presso�la�Pretura�Circondariale�di� Bari.� Avverso�la�pronuncia�di�secondo�grado�l'Avvocatura�Distrettuale�dello� Stato�di�Bari�ha�presentato�ricorso,�affiancato�poi�da�quelli�proposti�dalla� Procura�Generale�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari�e�dalle�altre�parti�civili� costituite.� Si�e�ritenuto�opportuno�riprodurre�le�parti�dei�motivi�di�gravame�in�cui� vengono�sollevate�questioni�che�hanno�consentito�alla�Suprema�Corte�di� ribadire�alcune�affermazioni�di�principio�apprezzabili�al�di�la�della�singola� vicenda�processuale.� Tra�i�passaggi�della�sentenza�degni�di�nota�meritano�di�essere�sottoli- neati�quelli�riguardanti:�la�distinzione�tra�urbanistica�e�ambiente;�la�esclu- sione�dell'abrogazione�dell'art.�1�della�legge�n.�431/1985�per�effetto�dell'en- trata�in�vigore�e�all'art.�146�del�d.lgs.vo�n.�490/1999;�il�rapporto�tra�legge� Galasso�e�le�leggi�regionali�emanate�dalla�Regione�Puglia�in�attesa�dell'ap- provazione�del�piano�paesistico;�il�principio�di�non�ultrattivita�dei�piani�plu- riennali�di�attuazione;�la�verifica,�da�parte�del�giudice�penale,�della�compati- bilita�del�piano�di�lottizzazione�con�la�c.d.�legalita�urbanistica;�la�confisca� dei�manufatti�realizzati�in�forza�di�un�piano�di�lottizzazione�illegittimo.� Avv.�Pio�Giovanni�Marrone� Dal ricorso dell'Avvocatura dello Stato. �(Omissis)�Motivi.� I.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve� tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(art.�51,�lett.�f�legge�regionale�31�maggio� 1980,�n.�56;�artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge�8�agosto�1985,�n.�431;�art.�1�e�2�l.r.�11�maggio�1990,� n.�30�e�successive�modifiche,�art.�9�e�10�legge�10�febbraio�1953,�n.�62)�e�manifesta�illogicita� della�motivazione�in�relazione�alla�affermata�insussistenza�del�vincolo�di�inedificabilita�assoluta� (art.�606,�comma�1,�lett.�b�ed�e�cod.�proc.�pen.).� La�Corte�di�Appello�ha�assolto�i�prevenuti�da�tutti�i�reati�loro�contestati�perche�il�fatto� non�sussiste�in�quanto��si�deve�escludere�la�sussistenza�e�l'operativita�di�qualunque�vincolo� di�inedificabilita���nella�zona�interessata�dagli�interventi�edilizi,�realizzati�in�forza�deipiani� di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989�e�delle�successive��varianti�.� TEMI�ISTITUZIONALI� In�particolare,�con�riguardo�al�vincolo�di�inedificabilita��assoluta�imposto�dall'art.�51,� lett.�f�della�L.R.�56/1980�(pag.�21�e�ss.�della�sentenza�gravata),�i�Giudici�di�appello,�in� riforma�della�sentenza�di�primo�grado,�hanno�ritenuto�che�non�puo��sussistere�il�concorso� formale�di�norme�tra�il�predetto�art.�51�e�l'art.�1�della�legge�8�agosto�1985,�n.�431,�e,�quindi,� hanno�escluso�la�coesistenza�di�vincoli�derivanti�da�entrambe�le�citate�norme,�le�quali�avreb- bero�l'identico�contenuto�precettivo,�ma�si�differenzierebbero,��in�maniera�incompatibile� tra�di�loro,�nella�previsione�del�regime�di�deroga�al�divieto�imposto�.� L'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980�ammette,�infatti,�la��deroga��(rectius�l'esonero)�dal�vin- colo�di�inedificabilita��assoluto�subordinando�l'edificazione,�nella�zona�C�dei�centri�abitati,� all'esistenza�di�uno�strumento�urbanistico�vigente�o�adottato.� L'art.�1,�comma�2,�della�legge�Galasso,�viceversa,�prevede�l'esonero�dal�vincolo�paesag- gistico,�nelle�zone�diverse�dalla�A�e�dalla�B,�alla�duplice�seguente�condizione:�a)�vigenza�di� uno�strumento�urbanistico,�b)�inclusione�della�zona�oggetto�dell'intervento�edificatorio,�in� un�piano�pluriennale�di�attuazione�(p.p.a.).� Quest'ultima�norma,�a�parere�della�Corte,�imporrebbe�un�regime�piu���restrittivo��(o� meglio�limitativo�dell'esonero�al�vincolo�di�inedificabilita��)�rispetto�a�quello�previsto�dal- l'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980,�che�risulterebbe,�dunque,��inconciliabile��con�la�previsione� della�legge�Galasso.�Il�contrasto�tra�la�norma�regionale�e�quella�statale�comporterebbe�l'a- brogazione�implicita�della�prima�ai�sensi�degli�artt.�9�e�10�della�legge�10�febbraio�1953,�n.�62.� Del�resto,�continua�la�Corte,�l'abrogazione�implicita�dell'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980� sarebbe�confermata�dall'art.�1�della�successiva�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30,�modifi- cata�dall'art.�2�della�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2,�che�ha�previsto�una��deroga��fon- data�su�presupposti�(inserimento�degli�interventi�edilizi�in�strumenti�urbanistici�esecutivi� adottati�alla�data�del�6�giugno�1990,�da�realizzare�su�aree�incluse�in�p.p.a.�approvati�a�quella� data)�del�tutto�diversi�da�quelli�stabiliti�dal�citato�art.�51,�il�quale�non�si�applicherebbe�nel� caso�di�specie.� Tale�statuizione�e��meritevole�di�censura�sotto�un�duplice�profilo.� a)�La�Corte�barese�ritiene�di�potere�individuare�l'abrogazione�implicita�dell'art.�51,�lett.� f,�L.R.�n.�56/1980�comparando��la�disciplina�del�regime�della�deroga�al�divieto�di�inedificabi- lita��,�contenuta�in�quella�norma,�con�la�disciplina�prevista�dalla�legge�Galasso�e�della�L.R.� 30/1990�e�successive�modifiche.� Tale�opzione�ermenuetica�non�convince.�Invero,�per�valutare�se�una�legge�impositiva�di� un�vincolo�di�inedificabilita��sia�stata�abrogata�implicitamente�da�una�successiva�norma,�piut- tosto�che�all'estensione�piu��o�meno�lata�dell'esonero�da�quel�vincolo,�occorre�guardare�alla� previsione�legislativa�(che�quel�vincolo�impone),�per�verificarne�l'oggetto�giuridico,�la�fun- zione,�la�natura�e�l'ambito�applicativo.�Detta�verifica�appare,�dunque,�essenziale�per�poter� stabilire�se�la�tutela�apprestata�da�quelle�norme�riguardino�vincoli�posti�a�salvaguardia�di� un�unico�interesse�pubblico,�con�la�conseguente�abrogazione�implicita�della�disposizione� anteriore�ovvero�se�quelle�norme�siano��funzionalizzate��alla�tutela�di�interessi�pubblici� diversi�e,�pertanto,�ben�potrebbero�imporre�vincoli�che�possono�coesistere�tra�loro,�dando� vita�ad�una�tutela��concorrente��del�bene�protetto�(Cons.�di�Stato,�sezioneIV,�4�dicembre� 1998,�n.�1734;�Ministero�Beni�Culturali�c/�Soc.�Ciga�immob.�e�altro,�in�Riv.�Amm.,�1999,�161).� Se�tale�verifica�la�Corte�avesse�compiuto,�avrebbe�senz'altro�rilevato�la�differente�natura� e�funzione�(in�relazione�al�bene�tutelato�e�agli�interessi�considerati�dal�legislatore)�del�vincolo� imposto�dalla�L.R.�56/1980�rispetto�a�quello�previsto�dalla�legge�Galasso.� Invero,�come�ha�correttamente�affermato�il�Giudice�di�primo�grado�(pag.�35�ss.),�l'ef- fetto�abrogante�della�legge�regionale,�riconosciuto�dall'art.�10�della�legge�10�febbraio�1953,� n.�62,�alla�legge�statale�sopravvenuta,�si�verifica�solo�nei�casi�di�diretta�ed�accertata�incom- patibilita��tra�le�due�norme�(Corte�Cost.�8�maggio�1995�n.�153,�in�Cons.�di�Stato,�1995,�II,� 839).�Tale�incompatibilita��,�nella�specie,�non�puo��sussistere�perche�non�vi�e��una�assoluta�con- traddittorieta��tra�le�due�norme�in�esame,�tale�da�renderne�impossibile�l'applicazione�contem- poranea�(Sez.�lav.,�18�febbraio�1995,�n.�1760,�cui�si�aggiungono�i�richiami�giurisprudenziali� citati�a�pag.�36�della�sentenza�di�primo�grado).� I�vincoli�in�parola,�infatti,�hanno�un�carattere�e�una�funzione�completamente�diversi�tra� loro:�l'art.�51,�lett.f,L.R.56/1980poneunvincolodicarattereurbanistico,perche�e��imposto� da�una�legge�volta�a�disciplinare�l'ordinato�assetto�territoriale�in�Puglia;�mentre�l'art.�1�della� legge�Galasso�impone,�come�e��noto,�per�la�prima�volta�con�norma�primaria,�un�vincolo�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� natura�paesaggistico�su�tutto�il�territorio�nazionale.�Non�sfugga�che,�delresto,la�non�assimi- labilita��dei�vincoli�paesaggistici�a�quelli�urbanistici�e��stata�riconfermata�dalla�Corte�Costitu- zionale�(sentenza�18-23�luglio�1997,�n.�262).� La�differenza�tra�i�due�vincoli�in�parola�e��,�d'altra�parte,�ben�nota�all'Ecc.�ma�Corte� adita,�nonche��al�Consiglio�di�Stato,�come�confermano�i�nutriti�richiami�giurisprudenziali� riportati�a�pag.�38�della�sentenza�di�primo�grado.� In�definitiva,�deve�ritenersi�insussistente�l'incompatibilita��tra�la�previsione�della�L.R.� 56/1980�e�quella�della�legge�Galasso.�Tale�conclusione�e��conforme�alla�giurisprudenza�del- l'Ecc.�ma�Corte�adita�(Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe�ed�altri;�III,�7�giugno�1994,�Ruotolo)� e�del�Giudice�Amministrativo�(Cons.�di�Stato,�IV,�23�aprile�1993�n.�458�e�Cons.�di�Stato,� sezione�IV,�28�febbraio�1995�n.�300;�T.A.R.�Puglia,�Sez.�Lecce,�6�febbraio�1990�n.�130).� Non�puo��,�quindi,�fondatamente�sostenersi,�come�afferma�erroneamente�la�Corte�di� Appello,�che�l'art.�51,�lett.�f,�della�L.R.�56/1980�sia�stato�abrogato�dalla�L.R.�30/1990,�in� quanto�i�vincoli�imposti�dalla�prima�sono�di�carattere��prettamente�urbanistico�,�mentre�i� vincoli�imposti�dalla�seconda��hanno�natura�paesistico-ambientale��come�ha�avuto�modo� di�chiarire�il�T.A.R.�Puglia,�Seconda�Sezione,�in�due�recenti�pronunzie,�n.�940/2000�e� n.�1044/2000,�entrambe�depositate�il�17�marzo�2000,�e�in�particolare�con�la�pronuncia�da� ultimo�citata.�E�se�cio��vale�con�riferimento�alla�successione�tra�le�due�leggi�regionali,�tanto� piu��deve�valere�con�riferimento�alla�legge�Galasso,�la�quale�pone�un�vincolo�di�natura�squisi- tamente�paesaggistica,�che�non�puo��essere�assimilato�e�confuso�con�il�vincolo�di�carattere� urbanistico�imposto�dall'art.�51,�lett.�f,�della�L.R.�56/1980,�con�la�conseguente�esclusione�di� qualsiasi�abrogazione�implicita�per�incompatibilita��tra�le�due�norme.� Oltre�alla�natura�e�alla�funzione�dei�vincoli�di�inedificabilita��,�per�differenziare�le�previ- sioni�della�L.R.�56/1980�da�quelle�della�legge�Galasso,�occorre�considerare�anche�il�diverso� ambito�operativo�delle�due�norme.�Va,�infatti,�rilevato�che�l'art.�51,�lett.�f,�L.R.�56/1980�e�� legge�speciale�rispetto�alla�legge�n.�431/1985,�poiche��la�norma�regionale�fa��salvo�quant'altro� disposto�dalla�legislazione�statale�e�regionale�.�Tale�riserva,�che�il�legislatore�regionale�ha� espressamente�inserito,�conferma�che�tale�previsione�puo��tranquillamente�coesistere�con� una�norma�statale�quale�l'art.�1�della�legge�Galasso.� E�non�e��tutto,�perche��la�L.R.�56/1980,�significativamente�intitolata��Tutela�ed�uso�del� territorio�,�riguarda�pacificamente�la�materia�urbanistica.�In�tale�materia,�come�e��noto,�esi- ste�una�potesta��legislativa��concorrente��tra�Stato�e�Regione�(art.�117,�Cost.),�che�affida�al� primo�il�compito�di�tracciare��i�principi�fondamentali��che�la�Regione�deve�rispettare.�L'ur- banistica�e��,�dunque,�una�delle�funzioni��trasferite��alle�Regioni�dal�d.P.R.�27�luglio1977,� n.�616,�che�riserva�allo�Stato�solo�il�compito�di�tracciare��le�linee�fondamentali�dell'assetto� territoriale�nazionale�.� I�valori�paesaggistici�trovano,�invece,�riconoscimento�nell'art�9�Cost.�e�afferiscono�ad� una�materia��delegata��alle�Regioni�(art.�118�Cost.).� Urbanistica�e�tutela�del�paesaggio�trovano�riconoscimento,�dunque,�in�distinte�fonti� normative�e�di�conseguenza�le�leggi�nazionali�o�regionali�che�le�disciplinano�hanno�un�diffe- rente�ambito�operativo.�Infatti��La�tutela�del�paesaggio,�attribuita�dall'art.�9�Cost.�alla�pote- sta�legislativa�dello�Stato�e�non�anche�delle�regioni,�e��limitata�alla�protezione�delle�bellezze� paesistiche�e�pertanto�una�legge�regionale,�che�vieti�l'edificazione�entro�una�determinata� fascia�costiera�fino�all'approvazione�di�un�piano�urbanistico�regionale�e�nei�soli�comuni� non�provvisti�di�piano�regolatore�generale,�non�e��costituzionalmente�illegittima,�poiche��con- cerne�la�materia�urbanistica,�attribuita�dall'art.�117�Cost.�alla�potesta�legislativa�delle�regioni� a�statuto�ordinario��(Corte�Cost.�29�dicembre�1982,�n.�239,�in�Cass.pen.�1983,562,�per�ivin- coli��boschivi��Corte�Cost.�5�maggio�1988,�n.�239).�Sicche��pare�difficile�sostenere�che�una� legge�regionale,�dettata�in�materia�urbanistica,�che�impone�un�vincolo�di�inedificabilita��fino� all'entrata�in�vigore�del�piano�territoriale�(c.d.�misura�di�salvaguardia),�possa�essere�abrogata� una�legge�nazionale�che�impone�un�vincolo�paesaggistico.� b)�(Omissis).� III.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve� tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(art.�2�c.p.�e�artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge� 8�agosto�1985,�n.�431�artt.146�comma�2�lett.�b�e�166�d.�lgs.�27�dicembre�1999,�n.�490)�in�rela zione�alla�affermata�insussistenza�del�vincolo�di�inedificabilita�(art.�606,�comma�1,�lett.�b�cod.� proc.�pen.).� TEMI|ISTITUZIONALI| La|sentenza|gravata|e�,|altres|�,|censurabile|nel|punto|in|cui|i|Giudici|di|secondo|grado| escludono|l'operativita�|del|vincolo|imposto|dall'art.|1,|comma|1,|lett.|a�della|legge| n.|431/1985.| Ritiene|la|Corte|barese|che|l'intero|art.|1|della|legge|da|ultimo|citata|sia|stata|abrogata| dall'art.|166|del|d.lgs.|27|dicembre|1999,|n.|490,|e|sostituito|nel|suo|contenuto|precettivo|dal- l'art.|146|del|predetto|decreto|legislativo|che|testualmente|recita:| �1.�Sono�comunque�sottoposti�alle�disposizioni�di�questo�titolo�in�ragione�del�loro�interesse� paesaggistico:� a)�iterritoricostiericompresiinunafasciadellaprofondita�di300metridallalineadibat- tigia,�ancheper�iterrenielevatisulmare�(...)� 2.|Le�disposizioni�previste�dal�comma�1�non�si�applicano�alle�aree�che�alla|data|del|6|set- tembre|1985:| a)�erano�delimitate�negli�strumenti�urbanistici�come�zone�A�e�B;� b)�limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate� negli�strumenti�urbanistici�a�norma�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�come�zone� diverse�da�quelle�indicate�alla�lettera�a)�e,�nei�comuni�sprovvisti�di�tali�strumenti,�ricadevano� nei�centri�edificati�perimetrati�a�norma�dell'articolo�18�della�legge�22�ottobre�1971,�n.�865�.� Detta|norma|consentirebbe|di|ritenere|legittimo|l'intervento|edilizio|per|cui|e�|causa,|in| quanto|le|opere|sono|state|realizzate|in|una|zona|compresa|nel|primo|piano|pluriennale|di| attuazione|(p.p.a.)|del|Comune|di|Bari,|vigente|alla|data|del|6|settembre|1985,|perche�entrato| in|vigore|il|29|dicembre|1980|e|decaduto|il|29|dicembre|1985.|La|vigenza|del|predetto|p.p.a.| ha|indotto|la|Corte|a|reputare|applicabile|alla|fattispecie|in|esame|l'esonero|dal|vincolo|pae- saggistico,|previsto|dalla|lett.|b�dell'art.|146|del|d.|lgs.|n.|490/1999.|La|norma|da|ultimo| citata,|a|parere|dei|Giudici|di|appello,|sarebbe|innovativa|rispetto|al|testo|originario|del- l'art.|1,|comma|2,|della|legge|Galasso|ed|escluderebbe|�qualunque�conseguenza�derivante� dalla�cessazione�degli�effetti�del�P.P.A.�e�dalla�riespansione�del�vincolo�.� Senoche�tale|opzione|interpretativa|e�|in|aperto|contrasto|con|i|principi|affermati|dal- l'Ecc.ma|Corte|adita|in|una|pronuncia|(Sez.|III,|10|aprile|/|29|maggio|2000,|n.|1551,|Cice)| di|poco|anteriore|a|quella|che|qui|si|censura|in|cui|si|legge|che:|�l'esclusione�dal�vincolo�pae- saggistico�di�cui�all'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e�limitata�sulpiano�temporale�e�non�va�estesa� oltre�le�previsioni�letterali�di�legge,�sicche�le�zone�di�espansione�edilizia�(zona�C�ed�altre),�di� cui�agli�strumenti�urbanistici�comunali,�ancorche�parzialmente�edificate�sono�soggette�a�con- trollo�paesaggistico�per�le�ulteriori�modificazioni,�qualora�non�siano�state�incluse�in�P.P.A.� vigente�a�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge�Galasso.� Su�taleprincipio�non�ha�innovato�il�citato�decreto�legislativo�[n.�490/1999]�che�ha�soltanto� proceduto�alla�sistemazione�organica�della�materia�di�beni�culturali�ed�ambientali,�riprodu- cendo,�quanto�ai�casi�di�esclusione�delle�aree�dal�vincolo�paesaggistico,�la�precedente�normativa� che�va�letta�secondo�il�diritto�vivente�.� Tale|affermazione|di|principio|e�|perfettamente|in|linea|con|quanto|sostenuto|dalle| Amministrazioni|esponenti|nel|giudizio|di|appello|(pag.|8-10|note|di|replica|del|5|giugno| 2000)|che,|per|dissipare|ogni|dubbio|circa|l'impossibilita�|di|ritenere|esonerate|dal|vincolo|le| aree|incluse|in|P.P.A.|vigenti|al|6|settembre|1985|e|successivamente|scaduti,|hanno|riportato| il|testo|della|nota|esplicativa|della|bozza|di|articolato,|curata|dall'Ufficio|Centrale|per|i|Beni| Ambientali|e|Paesaggistici|del|Ministero|per|i|Beni|e|le|Attivita�|Culturali|e|poi|sottoposta| alla|approvazione|della|Commissione|che|ha|redatto|il|testo|unico|in|commento:| �Il�compito�attribuito�alla�Commissione�non�appare�consentire�modifiche�dei�beni�gia�indi- viduati�dalla�normativa�vigente�quali�meritevoli�di�tutela.�Pertanto�si�e�riprodotto�il�testo�del� quinto�comma�dell'art.�82�del�d.P.R.�616/1977�cos|�come�introdotto�dalla�legge�431/1985.�L'u- nicotermineinnovativoe�laparola��comunque�,introdottainriferimentoalprecedentearticolo� 1�delpresente�testo.� �E�apparso�invece�necessario�introdurre�modifiche�al�dettato�del�sesto�comma�del�citato� articolo�82.�Infatti�la�dizione�di�tale�comma�e�stato�oggetto�di�quesiti�all'Avvocatura�Generale� dello�Stato�in�ordine�alla�qualificazione�delle�aree�indicate�dal�legislatore�e�quindi�della�portata� della�deroga.�L'Avvocatura�Generale�dello�Stato�ha�chiarito�come�tale�norma�esiga�una�stretta� interpretazione�per�la�quale�le�zone�escluse�dal�vincolo�ope|legis|sono�soltanto�quelle�indicate�e� riferibili�al�decreto�ministeriale�1444/1968�(cfr.�nota�n.�024830�del�3�marzo�1993)�e�come�gli� strumentiurbanisticimenzionatinella�leggestessa�debbono�[essere]�statiadottatiprima�dell'en- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� trata�in�vigore�della�legge�431/1985�(Cfr.�nota�n.�118792�del�19�ottobre�1993).�Tale�elemento� appare�confortato�anche�dalla�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�(cfr.in�tal�senso�Sez.�VI,� decisionen.�1351del31dicembre1988).D'altraparteilConsigliodiStatosie�pronunciatospe- cificatamente�sulla�impossibilita�di�estendere�tale�eccezione�al�vincolo�imposto�dal�Ministero� per�i�beni�Culturali�e�Ambientali�(ed�ora�anche�dalla�Regione�competente)�nell'esercizio�del� potere�di�integrazione�degli�elenchi�di�cui�allo�stesso�art.�82�(cfr.�in�tal�senso�la�citata�decisione� del�Consiglio�di�Stato�n.�1351�del�31�dicembre�1988�e�pronunce�successive).�Si�e�quindi�ritenuto� di�dover�limitare�temporalmente�tale�eccezione�.� Esesiesaminailparereresoconnotan.�118792del19ottobre1993dell'AvvocaturaGene- rale�dello�Stato��depositato�in�atti��a�proposito�dell'esonero�dal�vincolo�per�gli�intervenuti� ricompresi�nei�P.P.A.,�si�legge�testualmente:��Questa�estensione�dell'esonero�dal�vincolo�appare� razionalmentespiegabileconsiderandochelafunzionepropriaespecificadelP.P.A.�consistenella� programmazione�temporale�dello�sviluppo�edilizio,�con�effetti�vincolanti�che�in�un�certo�senso�tra- sformano�lo�ius�aedificandi�inunobbligo�direalizzare,�entro�ilterminediefficaciadelP.P.A.,�la� destinazioneedificatoriastabilitadaglistrumentiurbanistici;obbligo,�siapurindirettamente,�san- zionatodallafacolta�espropriativadelComune(art.�34.6leggen.�10/1977).� �Tuttavia�la�ragione�di�questa�equiparazione�tra�edificazione�in�atto�ed�edificazione�dove- rosa�alla�data�di�entrata�di�entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985�non�sembra�riconoscibile� oltrelascadenzadelP.P.A.�invigoreallasuddettadata;lamancataattuazionedelP.P.A.entro� il�termine�della�sua�efficacia�comporta�quindi�il�venir�meno�del�titolo�di�esenzione�dal�vincolo;� ne�taleeffettosembrapoteressereimpeditodallaprorogaodallarinnovazionedelP.P.A.�inat- tuato,�cos|�come�i�P.P.A.�adottati�successivamente�all'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985� nonproduconoglieffettidiesoneroconcessidalcitato6.comma,dell'art.�82�.� Gli�atti�sopra�riportati�dimostrano,�dunque,�ove�ancora�ve�ne�fosse�bisogno,�la�reale� volonta�legislativa,�che�anima�il�testo�unico�n.�490/1999,�nel�quale�viene�recepita�la�lettura� dell'originario�comma�2�dell'art.�1�della�legge�Galasso�che�si�e�venuta�formando�nel�diritto� vivente.� Con�l'entrata�in�vigore�dell'art.�146�del�d.lgs.�n.�490/1999�non�si�e�verificata,�quindi,� alcuna�successione�di�leggi�penali�nel�tempo�sicche�il�predetto�art.�146�non�puo�essere�rite- nuto,�ai�sensi�dell'art.�2�cod.�pen.,�norma�in�concreto�piu�favorevole�per�gli�imputati,�non� avendo�affatto�innovato�la�previsione�della�legge�Galasso.� Ed�allora�la�Corte�del�merito�avrebbe�dovuto�valutare�la�sussistenza�del�vincolo�paesag- gistico�in�questione�con�riferimento�alla�previsione�dell'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e�alla� interpretazione�giurisprudenziale�consolidatasi�nel�tempo,�al�fine�di�valutare�la�sussistenza� della�penale�responsabilita�dei�prevenuti�ai�sensi�dell'art.�1-sexies�della�medesima�legge.� Sotto�tale�profilo�l'indagine�dei�Giudici�di�secondo�grado�si�manifesta�assolutamente� perche�prescinde�dal�diritto�vivente�richiamato�nella�sentenza�dell'Ecc.ma�Corte�adita� n.�1551/2000,�che�e�frutto�di�una�accurata�opera�interpretativa,�fondata�su�precise�argomen- tazioni�di�ordine�letterale,�logico�e�sistematico�(Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe)�inutilmente� invocate�dall'Amministrazioni�esponenti�nel�corso�del�giudizio�di�appello.� L'interpretazione�restrittiva�della�norma�che�prevede�l'esonero�dal�vincolo,�ribadita� nella�sentenza�in�commento,�avrebbe�dovuto�indurre�la�Corte�barese�a�verificare�se�nella�fat- tispecie�esistesse��la�programmata�ed�attuale�possibilita�di�edificare��durante�la�vigenza�del� primo�P.P.A.�del�comune�di�Bari�e�se�la�zona�in�questione�risultasse�inclusa�nei�successivi� P.P.A.�che�fossero��in�rapporto�di�stretta�continuita�con�l'attuazione�dei�programmi�edificatori� gia�in�vigore�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge�Galasso�.� Una�simile�indagine�non�e�stata�affatto�compiuta�dai�Giudici�di�secondo�grado,�i�quali,� a�causa�di�tale�omissione,�non�hanno�rilevato�che�l'area�oggetto�dell'intervento�edilizio�in� questione�ricadeva�s|�in�una�zona�diversa�dalla�A�e�dalla�B,�che�era�s|�delimitata�in�uno�stru- mento�urbanistico�ed�inclusa�in�un�P.P.A.�vigente�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della� legge�Galasso,�ma�una�volta�scaduto�quel�P.P.A.,�era�stata�inserita�in�un�secondo�P.P.A.,� che�non�era�certamente�in�rapporto�di�stretta�continuita�con�il�primo.�Infatti,�per�effettuare� l'intervento�edilizio�in�parola�e�stato�necessario�adottare�uno�strumento�urbanistico�attua- tivo�dopo�l'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985.�L'adozione�dei�pianidilottizzazione�in� data�20�marzo�1990,�infatti,�integra�l'ipotesi�tipica�di�esclusione�di�quel�rapporto�di�conti- nuita�tra�i�due�P.P.A.�espressamente�contemplata�nella�citata�sentenza�(Sez.�III�1551/2000,� TEMI�ISTITUZIONALI� Cice),�che�non�ammette�la�possibilita��di�escludere�l'operativita��del�vincolo�paesaggistico,� imposto�dalla�legge�statale,�mediante�l'emanazione�di�un�provvedimento�amministrativo�suc- cessivo�all'entrata�in�vigore�della�norma�impositiva�del�vincolo.� Per�potere,�quindi,�escludere�l'operativita��del�vincolo�di�inedificabilita��imposto�dalla� legge�Galasso,�la�Corte�di�appello�ha�dovuto�necessariamente�attribuire�al�primo�P.P.A.�del� Comune�di�Bari�efficacia��ultrattiva�,�discostandosi�cos|��dai�principi�affermati�dall'Ecc.ma� Corte�adita�anche�con�la�sentenza�del�17�novembre�1997,�resa�al�termine�della�fase�cautelare� dell'odierno�giudizio.� A�tal�proposito�va�ricordato�che,�dalla�ricostruzione�dei�fatti�esposta�nella�sentenza� impugnata,�risulta�che�i�piani�di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989,�sono�stati�entrambi� adottati,�con�delibere�consiliari�del�20�marzo�1990�e�sono�stati�approvati�dal�Consiglio� Comunale�di�Bari,�con�successive�delibere�dell'11�maggio�1992�e�che�il�Comune�di�Bari�si�e�� dotato�di�un�primo�Piano�pluriennale�di�attuazione�(P.P.A.),�per�gli�anni�dal�1980�al�1985�e� di�un�secondo�P.P.A.�vigente�dal�1986�fino�all'8�settembre�1991.� Ne�consegue�che,�come�correttamente�ha�ritenuto�il�Giudice�di�prime�cure,�almomento� dell'approvazione�dei�piani�di�lottizzazione�(p.d.l.),�non�poteva�trovare�applicazione�l'art.�1,� comma�2,�della�legge�n.�431/1985,�in�quanto�a�quella�data�(11�maggio�1992)�eradecorso�il� termine�di�efficacia�del�primo�P.P.A.�(31�dicembre�1985).�Pertanto,�per�potere�ritenere�ope- rante�la�norma�che�consente�l'esonero�dal�vincolo�imposta�dall'art.�1,�primo�comma,�della� legge�Galasso�e��necessario�attribuire�a�quel�P.P.A.�efficacia��ultrattiva�.�Sennonche�il� G.I.P.�ha�escluso�motivatamente�che�ai�P.P.A.�possa�attribuirsi�tale�efficacia�ultrattiva,�in� conformita��con�il�prevalente�orientamento�dei�giudici�ordinari�e�dei�giudici�amministrativi,� che�si�sono�occupati�ex�professo�della�questione�(cfr.�pag.�44-49�della�sentenza�di�primo� grado).� Del�resto�la�tesi�che�nega��l'ultrattivita����del�P.P.A.�ha�trovato�sempre�maggiori�consensi� in�giurisprudenza,�tanto�da�far�pacificamente�ritenere�superato�l'orientamento�contrario�da� sempre�minoritario.�Alla�giurisprudenza�indicata�nella�sentenza�di�primo�grado�(pag.�46� ss.)�va�aggiunto�il�richiamo�a�qualche�recente�pronuncia�del�G.A.� Si�e��affermato,�infatti,�che�l'esonero�dal�vincolo�paesaggistico�previsto�dal�quinto� comma�dell'art.�82�d.P.R.�24�luglio�1977�n.�616,�aggiunto,�dall'art.�1�della�legge�n.�431/1985� �e�riferibile,�infatti,�solo�ai�P.P.A.�ancora�efficaci,�trattandosi�di�strumenti�che�assicurando�il� coordinato�e�programmato�svolgimento�dell'attivita�edilizia�anche�in�zone�ritenute�particolar- mente��sensibili�sulpianopaesaggistico,�sono�stati�rivistidal�legislatore�come�espressione�dei� consapevoli�apprezzamenti�dell'autorita�locale�in�tema�di�tutela�del�territorio�e�delpaesaggio�in� particolare,�talidaconsentirepercio�stessoladerogaalgeneraleprincipionormativo;laddove,� invece,�tali�strumenti�abbiano�perduto,�come�nella�specie,�la�propria�efficacia�operativa,�cos|�da� lasciare�le�aree�di�competenza�prive�delle�garanzie�come�sopra�offerte�dagli�strumenti�attuativi� stessi,�deveritenersicheladerogamedesimanonpossapiu�operareeleareepaesaggisticamente� vincolate�tornino�a�soggiacere�all'ordinario�regime�di�vincolo�ex�lege�1497/1939�e�alla�connessa� esigenzadellapreviaacquisizione,�aifinidelrilasciodeltitoloconcessorio,�delprescrittonulla� osta�paesaggistico��(Cons.�di�Stato,�Sez.�V,�18�agosto�1998,�1268)� E�ancora:��la�deroga�[al�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legge�Galasso],�per�il�suo� carattere�intrinseco�di�eccezione�alla�regola�generale,�nonche�per�la�dichiaratafinalita�di�tutela� di�situazioni�in�itinere�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�nuova�normativa,�non�sopravvive� alla�scadenza�dell'atto�dipianificazionepreso�aparametro�della�efficacia�della�norma�derogato- ria�.� �Ne�consegue�che�scaduto�il�P.P.A.�vigente�al�momento�dell'entrata�in�vigore�della�legge� n.�431/1985�trova�applicazione�per�l'intero�territorio�la�norma�generale,�per�cui�i�territori� costieri�compresi�nella�fascia�di�300�mt.�dal�mare�sono�sottoposti�al�vincolo�paesaggistico�ai� sensi�della�legge�29�giugno�1939�n.�1497�(Corte�di�Cassazione,�Sez.�pen.,�12�luglio�1993�n,� 1512).�Il�che�e�il�coerenza�con�quanto�previsto�dalla�legge�28�gennaio�1977�n.�10�che�fissa�al� P.P.A.�un�limite�massimo�di�efficacia�di�cinque�anni,�scaduto�il�quale�cessa�l'operativita�delle� previsioni�in�esso�contenute�che�nel�predetto�arco�temporale�non�hanno�ricevuto�attuazione�.� �Vero�che�rientranellapotesta�delcomunemantenereferme�le�suescelteprogrammatiche� al�fine�del�completamento�di�opere�comprese�nel�piano�pluriennale�scaduto,�ma�tale�scelta�si� esplicanell'adozionediunnuovopianopluriennalediattuazione,�cioe�diunattonuovo,�talora,� impropriamente,�definitoproroga.�� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �Ne consegue, per quanto riguarda la deroga al vincolo generalizzato di cui alla legge n. 431/1985, che la qualita� impressa all'area e rivelata dall'inserimento della stessa nelle previ- sioni del programma vigente alla data di entrata in vigore della legge n. 431/1985, costituisce un effetto che non sopravvive alla caducazione dell'atto nel quale unicamente trovava giustifica- zione e fondamento, con l'effetto della riespansione del vincolo paesaggistico (Cons. di Stato, sez. V, 20 novembre 1987 n. 710)> (T.A.R.�Puglia,�Sez.�II,�5�settembre�1998,�n.�750).� Cio�posto,�sta�di�fatto�che,�in�linea�con�quanto�ritenuto�dai�giudici�amministrativi,� l'Ecc.ma�Corte�adita,�come�si�e�detto,�ha�avuto�modo�di�affermare,�nel�presente�procedi- mento,�il�seguente�principio�di�diritto:��una volta scaduto il limite temporale di validita� di tali strumenti urbanistici [i�P.P.A.]�(completationon iprocessidiurbanizzazionedaglistessiprevi- sti), il vincolo si espande in quanto l'operativita� della disciplina contenuta nell'art. 1 comma 2, legge431/1985presupponel'attualita� deipiani�. �Iprogrammi in oggetto sono un mezzoper graduare nel tempo la trasformazione del terri- torio in quanto individuano ^nel quadro delpiano regolatore generale ^i settori su cui interve- nire con priorita� nell'ambito di scadenze ben definite�. �Ilgiudiziodell'autorita� amministrativasutalipriorita�nonhauneffettopermanente,bens|� e� valido rispetto a un determinato lasso di tempo, quello di vigenza deipianipluriennali; il con- senso all'edificazione non puo� avere carattere definitivo essendo stato emanato con riferimento ad una contingente situazione destinata a modificarsi nel tempo�. �Pertanto non e� sostenibile ilprincipio di ultrattivita� delpiano scaduto e non sostituito> (in�tal�senso�anche�Sez.�III,�27�maggio�1996,�Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Sez.�III�9�giugno� 1997,�Sez.�III,�24�marzo�1998).� Ha,�quindi,�errato�la�Corte�di�Appello�nel�ritenere�inesistente�il�vincolo�paesaggistico� imposto�dalla�legge�Galasso�nella�zona�in�questione,�tanto�piu�che,�nella�pronuncia�del� 17�novembre�1997,�l'Ecc.ma�Corte�adita�ha�affermato�che��al momento dell'adozione del piano regolatore [rectius piano�di�lottizzazione�n.d.r.]�(20 marzo 1990) vigevaper lafattispecie in esame la legge 431/1985 (e non ancora la L.R. 30/1990 del 11 maggio 1990)�. IV.��Erronea applicazione della legge penale e di altre norme giuridiche di cui si deve tenere conto nell'applicazione della legge penale (artt. 1, 1-ter�e1-sexies�legge 8 agosto 1985 n. 431; artt.1 ss. l.r. 30/1990 e succ. modifiche) e manifesta illogicita� della motivazione in rela- zione alla affermata insussistenza del vincolo di inedificabilita� (art. 606, comma 1, lett. b�ed e, cod. proc. pen.). Ha�errato�la�Corte�nel�ritenere�che�nessun�vincolo�di�inedificabilita�deriva�dalla�legisla- zione�regionale�emanata�dopo�l'adozione�(20�marzo�1990)�del�p.d.l.��contenente una disci- plina della deroga del divieto di edificabilita� piu� rigorosa e restrittiva di quella prevista dalla c.d. legge Galasso> . Anche�quest'ultima�affermazione�appare�chiaramente�contraddittoria,�in�quanto� diventa�difficile�comprendere�come�possa�una�legge�regionale�(L.R.�2/1991)��piu�restrittiva�� della�legge�statale�(n.�431/1985)�consentire�di�ritenere�non�assoggettata�a�vincolo�una�zona� la�quale,�se�quella�legge�regionale�(L.R.�2/1991)�non�trovasse�applicazione,�sarebbe�s eguendo�il�ragionamento�della�Corte�barese��certamente�soggetta�al�vincolo�imposto� dalla�legge�n.�431/1985.� Ma�non�e�soltanto�tale�innegabile�contraddizione�a�viziare�la�parte�motiva�della�sen- tenza�impugnata,�perche�le�conclusioni�raggiunte�dai�Giudici�di�secondo�grado�presuppon- gono:�a) l'attribuzione�dell'efficacia�ultrattiva�anche�al�secondo�P.P.A.�del�Comune�di�Bari;� b) l'abrogazione�ovvero�quanto�meno�la�modifica�in�senso�estensivo�della�previsione�deroga- toria�del�vincolo�paesaggistico�di�cui�all'art.�1,�comma�2,�della�legge�n.�431/1985.�Infatti,� senzailrichiamoallaL.R. n. 2/1991, laCortenonavrebbepotutoescluderelasussistenzadel vincolo imposto dalla legge Galasso. Sub a) va�considerato�che�la�Corte�di�appello�afferma�che�l'esenzione�dal�vincolo�pae- saggistico�prevista�dalla�predetta�legge�regionale�opera�in�forza�della�previsione�della�L.R.� 2/1991�in�quanto:�1) i�piani�di�lottizzazione�sono�stati�adottati�il�20�marzo�1990�e�cioe�prima� del�6�giugno�1990;�2) l'area�interessata�dall'intervento�edilizio��rientrante�nella�zona�C�e ra�inclusa�in�un�piano�pluriennale�di�attuazione�approvato�avente�efficacia�fino�al�31�dicem- bre�1990.� TEMI ISTITUZIONALI Senonche� per ritenere integrata la seconda delle due condizioni per l'operativita� della norma regionale che �deroga� al vincolo di inedificabilita� , la Corte barese e� costretta a fare necessariamente riferimento non al primo piano pluriennale di attuazione adottato dal Comune di Bari, irrimediabilmente scaduto al 31 dicembre 1985, bens|� al secondo�P.P.A.� valevolefino�all'8�settembre�1991, dimenticando cos|� il principio di non ultrattivita� dei P.P.A. Diventa difficile, infatti, negare che, attraverso il richiamo alla legge regionale n. 2/1991 di fatto (e in contrasto con quanto affermato dalle citate pronunce dell'Ecc.ma Corte adita) i Giudici di appello consentono di spiegare efficacia ultrattiva al primo�P.P.A. del Comune di Bari, gia� abbondantemente scaduto alla data di adozione dei p.d.l. (20 marzo 1990). Ma non e� tutto, perche� i Giudici di secondo grado ritengono, altres|� che i suoli in que- stione erano esenti da vincolo paesaggistico in virtu� della L.R. n. 2/1991, in vigore al momento dell'approvazione dei piani di lottizzazione. Tale affermazione non e� condivisibile e contrasta, ancora una volta, con quanto sostenuto in linea di principio dall'Ecc.ma Corte adita, poiche� presuppone�la�ultrattivita�anche�del�secondo�P.P.A.�del Comune di Bari. Non vi e� dubbio, infatti, che i piani di lottizzazione in questione erano stati adottati�il 20 marzo 1990 e cioe� prima del 6 giugno 1990 (data di entrata in vigore dell'entrata della L.R. 2/1991), mentre sono stati approvati solo in data 11 maggio 1992. Orbene e� del tutto evidente che almomentodell'approvazionedeipianidilottizzazioneilsecondoP.P.A.,�sepur� adottato�dal�Comune�di�Bariprima�del�6�giugno�1990,�era�da�tempo�scaduto�(in�data�8�settem- bre�1991).� Pertanto, come si legge nella sentenza dell'Ecc.ma Corte adita del 17 novembre 1997, con riferimento alla legge Galasso, se �e�vero�che�una�volta�scaduto�il�limite�temporale�di�vali- dita�di�tali�strumenti�urbanistici�^i P.P.A. n.�d.r.-(completationoniprocessidiurbanizzazione� dagli�stessi�previsti),�il�vincolo�si�espande�in�quanto�l'operativita�della�disciplina�contenuta�nel- l'art.�1�comma2legge431/1985presupponel'attualita�deipiani�, si deve ritenere che anche la disciplina contenuta nella L.R. n. 2/1991 deve necessariamente presupporre l'attualita� dei suddetti piani. Ne deriva, quindi, che al�momento�dell'approvazione�deipiani�di�lottizza- zioneindiscorso�(11maggio1992)�ilvincolopaesaggistico,�impostodallaL.R.30/1990,siera� riespanso,�una�volta�scaduto�il�secondo�P.P.A.�del�Comune�di�Bari�alla�data�dell'8�settembre� 1991.� In altri termini quel che si sostiene e� che l'esonero da vincolo, contemplato dalla L.R. 2/1991, non puo� atteggiarsi differentemente rispetto all'esonero previsto dall'art. 1, comma 2, della legge Galasso, altrimenti il disposto della legge regionale non sarebbe �piu� restrittiva� rispetto a quella della legge nazionale, come afferma la Corte barese. Se cos|� e� , sfugge il motivo per cui mentre con riferimento alla legge Galasso, il vincolo si riespande allorquando cessa l'efficacia del P.P.A. (non potendo quest'ultimo avere efficacia ultrattiva), viceversa, con riguardo alla previsione della L.R. 2/1991, gli interventi inseriti negli stru- menti urbanistici attuativi adottati alla data del 6 giugno 1990 ed incidentiinareeincluse in P.P.A. approvato alla stessa data, sarebbero consentiti anche quando quel P.P.A. abbia cessato di spiegare la sua efficacia. Di qui l'errore in cui e� incorsa la Corte di appello nel non considerare che l'esonero dal vincolo paesaggistico, imposto nella zona in parola dall'art. 1 L.R. 30/1990 e successive modifiche, e� temporalmente delimitato dalla efficacia del P.P.A., che una volta terminata determina la riespansione del divieto di inedificabilita� . Ben si comprende allora che l'esonero dal vincolo disposto dalla L.R. 2/1991 e� limitato agli interventi edilizi che devono essere completati nell'arco temporale di vigenza del P.P.A., altrimenti rischierebbe di verificarsi quel che di fatto e� accaduto nel caso che ci occupa. E valga il vero. La Difesa degli imputati non contesta che dopo l'approvazione dei p.d.l. in data 20 marzo 1990, sono state introdotte se non vere e proprie �varianti�, quanto meno delle modificazioni (non certo irrilevanti) rispetto ai piani originariamente adottati. In parti- colare l'inserimento nella sequenza procedimentale di questi nuovi elaborati tecnici (intro- dotti con istanza del 9 dicembre 1991 a firma dell'Ing. M.M. per la lottizzazione n. 141/1989 e con istanza del 12 marzo 1991 a firma del sig. D.A. per la lottizzazione n. 151/1989) e� intervenuta tra la fase della adozione e quella dell'approvazione dei p.d.l. (pag 28 e 30 sentenza di primo grado e relazione Ing. F. pag. 62 ss. e 100 ss.). Tali modifica- zioni, che hanno alterato l'unitarieta� del procedimento volto all'approvazione dei p.d.l., RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO secondo quanto risulta dalla nota n. 2933/01 del 24 febbraio 1991 a firma dell'Assessore all'Urbanistica della Regione Puglia (105 ss. relazione Ing. F.), erano finalizzate, come esat- tamente ha rilevato il Giudice di primo grado, all'elusione della normativa vincolistica impo- sta dalla L.R. 30/1990 (pag. 76 sentenza di primo grado). Orbene, simili �modificazioni� (consistenti in incrementi di quantita� e variazione dei perimetri delle aree a standard�per la lottizzazione n. 141/1987 e addirittura in una nuova soluzione planovolumetrica per la lottizzazione n. 151/1989), ad avviso della sottoscritta difesa si risolvono in nuove progettazioni di lottizzazione, che dovevano essere nuovamente sottoposte all'adozione da parte del Comune di Bari, con l'inevitabile conseguenza dell'inap- plicabilita� dell'esonero previsto dalla L.R. perche� l'adozione sarebbe stata deliberata in data successiva al 6 giugno 1990. Tuttavia, anche a non volere accedere a tale conclusione, resta il fatto che dopo�la scadenza del secondo P.P.A. del Comune di Bari (8 settembre 1991) sono state apportate ai due p.d.l. adottati alla data del 20 marzo 1990, modifiche sostanziali, le quali sono state recepite nei provvedimenti di approvazione dei p.d.l. risalenti all'11 maggio 1992. Pertanto i p.d.l. approvati, rispetto a quelli adottati in data 20 marzo 1990, conten- gono modifiche essenziali introdotte dopo la scadenza del P.P.A. vigente alla data del 6 giu- gno 1990. Ed allora si tratta di verificare se sia conforme alla ratio�dellaL.R. 2/1991 ^cheimpone delle misure salvaguardia in attesa dell'approvazione del P.U.T.T., in ossequio al disposto dell'art. 1-ter�della legge Galasso ^un'interpretazione che consenta di modificare, con atti amministrativi successivi alla adozione dei p.d.l. e alla scadenza del P.P.A., modifiche sostanziali poi recepite in sede di approvazione del piano il quale risulta essere, pertanto, evidentemente diverso da quello adottato ovvero se si debba accogliere un'interpretazione davvero �piu� restrittiva� rispetto alla Galasso, per cui una volta scaduto il limite temporale di validita� del P.P.A. il vincolo si riespande completati o non che siano i processi di urbaniz- zazione previsti da quel P.P.A. Ha, dunque, errato la Corte di appello nel non ritenere che, una volta scaduta l'efficacia temporale del (secondo) P.P.A., gli ulteriori provvedimenti amministrativi (leggi delibere di approvazione dei p.d.l. dell'11 maggio 1992) che introducono modifiche sostanziali ai piani adottati presuppongono l'ultrattivita� di un P.P.A. che e� precedentemente scaduto, perche� consentono la protrazione degli effetti di quest'ultimo anche rispetto ad interventi modifica- tivi del territorio intervenuti dopo la cessazione della sua vigenza. Sub�b)�non sembra possibile ritenere che la L.R. 2/1991 possa in qualche modo dero- gare o addirittura abrogare le previsioni vincolistiche della legge Galasso. In primo luogo l'art. 2 della legge n. 431/1985 testualmente recita: �Le�disposizioni�di�cui� all'art.�1�del�decreto-legge�27�giugno�1985�n.�312,�recante�disposizioni�urgenti�per�la�tutela�di� zone�di�particolare�interesse�ambientale,�come�convertito�in�legge�dalla�presente�legge,�costituis cono�normefondamentali�di�riforma�economico-sociale�della�Repubblica�.�Tali norme impon- gono, come e� noto, un limite espresso al potere legislativo regionale concorrente nelle mate- rie di cui all'art. 117 Cost. (Corte Cost. 26 gennaio 1957 n. 35, in Giur�Cost., 1957, 437; Corte Cost. 8 luglio 1957 n. 105, in Giur�Cost., 1957, 997; Corte Cost., 18 aprile 1967 n. 44, in Giur.� Cost., 1967, 257; Corte Cost. 8 luglio 1969 n. 120, in Giur�Cost., 1969, 1686). Pertanto, la�legge�Galasso,�essendo�norma�fondamentale�di�riforma�economico�sociale,e� dotata di una particolare forza di legge e non�puo�essere�modificata�da�una�previsione�region ale�successiva, la quale se contrastasse con i principi fissati da detta legge statale, sarebbe viziata da illegittimita� costituzionale. Tale conclusione risulta pienamente confermata dalla giurisprudenza della Corte Costi- tuzionale, se si considera il noto caso del piano paesistico adottato dalla Regione Emilia Romagna, che aveva esteso il vincolo paesaggistico introdotto dalla legge n. 431/1985 all'in- tero territorio regionale. Nel risolvere il conflitto di attribuzioni sorto tra Stato e Regione, la Corte Costituzionale ha ritenuto che l'art. 1-bis�della legge n. 431/1985, il quale impone alle regioni l'adozione del piano paesistico, �non�esclude�che�la�stessa�Regione,�nell'esercizio� delle�sue�competenze�urbanistiche,possa�estendere�l'efficacia�dello�strumento�anche�al�di�la�della� sua�sfera��necessaria�,�fino�ad�investire�aree�non�comprese�nella�disciplina�della�legge�n.�431�� (Corte Cost. 13 luglio 1990 n. 327). TEMI�ISTITUZIONALI� La�possibilita��per�il�legislatore�regionale�di�modificare�le�previsioni�della�legge�Galasso� appare,�dunque,�chiaramente�limitata,�a�giudizio�della�Corte�Costituzionale,�ad�i�soli�interventi� ampliativi�del�vincolo�paesaggistico,�essendo�esclusa�la�possibilita��di�intaccare�con�legge�o�prov- vedimento�regionale�la�tutela��minimale�preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.� A�sostegno�di�tale�conclusione�vi�e�un�ulteriore�argomento�di�carattere�sistematico:�la� L.R.�n.�30/1990�e�le�successive�leggi�di�modifica�tra�cui�la�L.R.�n.�2/1991,�sono�state�ema- nate�dal�legislatore�in�forza�del�disposto�dell'art.�1-ter�della�legge�n.�431/1985,�che�consente� alle�Regioni�nell'ambito�delle�zone�assoggettate�a�vincolo�paesaggistico�di�individuare�le�aree� in�cui�e�vietata,�fino�all'adozione�da�parte�delle�Regioni�dei�piani�paesistici�(o�dei�piani�urba- nistici�territoriali�con�specifica�considerazione�dei�valori�paesistici�ed�ambientali�di�cui� all'art.�1-bis�della�stessa�legge),��ogni�modificazione�dell'assetto�del�territorio�nonche�qualsiasi� opera�edilizia,�con�esclusione�degli�interventi�di�manutenzione�ordinaria,�straordinaria,�di�conso- lidamento�statico�e�di�restauro�conservativo�che�non�alterino�lo�stato�dei�luoghi�e�l'aspetto�este- riore�degli�edifici�.� Sostenere,�quindi,�che�in�forza�di�tali�norme�regionali�di�salvaguardia�(del�territorio)�in� vista�dell'approvazione�dei�predetti�piani�sia�possibile�estendere�la�previsione�derogatoria� del�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legge�Galasso,�e�affermazione�sicuramente�sugge- stiva,�ma�di�certo�non�ancorata�ad�una�lettura�aderente�al�senso�e�al�significato�della�norma- tiva�in�parola.� Sarebbe�paradossale�ritenere�che�in�forza�della�L.R.�2/1991,�la�quale�trae�origine�dal- l'art.�1-ter�della�legge�n.�431/1985�che�consente�alle�Regioni�di�emanare�provvedimenti� ampliativi�del�vincolo,�si�possano,�invece,�estendere�i�casi�di�esenzione�dal�vincolo�paesaggi- stico,�oltre�i�limiti�fissati�dalla�legge�Galasso.�In�tal�caso�si�dovrebbe�ritenere�che�il�legisla- tore�regionale�pugliese,�piu�che�di�rafforzare�il�vincolo�paesaggistico,�si�sia�piuttosto�preoc- cupato�di�ampliare�le�previsioni�che�consentono�l'edificazione�in�deroga�al�vincolo�stesso,� nel�tentativo�di��salvaguardare��le�iniziative�edilizie�gia�programmate�addirittura�a�distanza� di�cinque�anni�dall'entrata�in�vigore�della�Galasso.� E�di�tutta�evidenza�che�se�si�attribuisce�un�simile�significato�alle�leggi�regionali�in�com- mento,�si�finisce�per�svuotare�l'intento�che�ha�animato�il�legislatore�statale�del�1985.�Ne�con- segue�che�tale�lettura�delle�leggi�regionali�e�in�particolare�della�L.R.�n.�2/1991�non�e�accetta- bile�perche�finisce�per�svilire�la�valenza�normativa�della�legge�n.�431/1985,�privandola�della� particolare�efficacia�che�il�legislatore�aveva�inteso�attribuirle,�tanto�da�indurre�qualche� autore�(forse�troppo�ottimista)�a�salutare�benevolmente�la�sua�portata��innovativa��in�vista� della�reale�tutela�dell'ambiente.� Le�considerazioni�sopra�esposte�consentono,�quindi,�di�esaminare�la�questione�di�legitti- mita�costituzionale�della�L.R.�2/1991�sollevata�dal�difensore�dell'Associazione�italiana�per� il�wwf-onlus,�e�completamente�ignorata�(del�pari�alle�argomentazioni�sopra�esposte)�dai� Giudici�di�appello.�Giova�precisare,�al�riguardo,�che�la�sottoscritta�difesa�non�fa�propria� detta�eccezione�perche�ritiene�che�la�L.R.�2/1991�possa�e�debba�essere�correttamente�inter- pretata�in�conformita�coniprincipigia�affermati�dalla�Corte�Costituzionale�nel�citato�caso� del�piano�paesistico�adottato�dalla�Regione�Emilia�Romagna�(Corte�Cost.�13�luglio�1990� n.�327),�che�esclude�categoricamente�la�possibilita�intaccare�con�legge�o�provvedimento� regionale�la�tutela��minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.� Del�resto�i�Giudici�delle�Leggi�non�hanno�esitato�a�dichiarare�l'illegittimita�costituzio- nale�dell'art.�11�lett.�a)�della�legge�regionale�del�Piemonte�n.�20�del�3�aprile�1989,�che�esten- deva�l'ambito�delle�zone�di�particolare�interesse�ambientale�sottratte�al�vincolo�paesaggistico� delimitato�dall'art.�82,�comma�6,�del�d.P.R.�n.�616/1977,�come�modificato�dall'art.�1,�comma� 2,�della�legge�Galasso�(Corte�Cost.�31�marzo�1994�n.�110�in�Giur.�Cost.,�1994,�948).� Pertanto,�delle�due�l'una:�o�si�aderisce�alla�proposta�lettura��costituzionale��della�norma� in�commento,�che�impedisce�di�ritenere�che�la�L.R.�2/1991�possa�estendere�la�previsione�di� esonero�dal�vincolo�paesaggistico�oltre�i�limiti�fissati�dall'art.�1,�comma�2,�della�legge� Galasso�oppure�i�dubbi�sull'illegittimita�costituzionale�della�legge�regionale�permangono,� con�ogni�inevitabile�conseguenza�di�cui�l'Ecc.ma�Corte�adita�non�potra�non�tenere�conto.� V.��Erronea�applicazione�della�legge�penale�e�di�altre�norme�giuridiche�di�cui�si�deve� tenere�conto�nell'applicazione�della�legge�penale�(artt.�1,�1-ter�e1-sexies�legge�8�agosto�1985� n.�431;�l.r.�14/1993)�in�relazione�alla�omessa�acquisizione�del�parere�del�C.U.R.�(art.�606,� comma�1,�lett.�b�cod.�proc.�pen.).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�censura,�altres|�,�l'errata�l'esclusione,�da�parte�dei�Giudici�di�appello,�dell'applicabilita�� alla�fattispecie�per�cui�e��causa�della�L.R.�9�agosto�1993�n.�14,�che�impone�la�sottoposizione� al�parere�del�Comitato�Urbanistico�Regionale��per�l'accertamento�del�non�contrasto�con�le�esi- genze�di�tutela�delle�aree�di�particolare�interesse�ambientale�paesaggistico�,�degli�strumenti� urbanistici�attuativi�presentati�alla�data�del�6�giugno�1990.� La�Corte�barese,�infatti,�ha�ritenuto�che�la�sottoposizione�al�parere�obbligatorio�e�non� vincolante�del�C.U.R.��deve�intendersiriferita�solo�aipianinon�ancora�approvatialla�data�in� vigore�della�legge�regionale�.�Nel�caso�che�ci�occupa�la�L.R�14/1993,�quindi,�non�si�appliche- rebbe�perche�i�due�p.d.l.�sono�stati�approvati�in�data�11�maggio�1992.� Tali�affermazioni�non�convincono�per�due�ordini�di�ragioni:� a)�Accettando,�infatti,�la�prevalente�teoria�c.d.�della�condotta,�il�tempus�commissi�delicti,� con�riferimento�a�tutte�le�fattispecie�penali�indicate�nei�capi�di�imputazione,�va�identificato� con�l'inizio�dell'attivita�di�trasformazione�del�territorio:�vale�a�dire�nel�mese�di�febbraio�del� 1995.�In�tale�momento�gli�imputati�conoscevano,�o�quanto�meno�avrebbero�dovuto�cono- scere,�la�normativa�extrapenale�vigente�e�in�particolare�verificare�l'esistenza�di�norme�che� imponessero�il�vincolo�paesaggistico.�Pertanto,�poiche�nel�mese�di�febbraio�del�1995�l'art.�2� L.R.�n.�30/1990,�come�modificato�dalla�L.R.�n.�2/1991,�risultava�sostituito�dall'articolo� unico�della�L.R.�14/1993,�e��a�tale�ultima�norma�che�gli�imputati�dovevano�far�riferimento� per�valutare�l'esistenza�di�disposizioni�normative�che�consentissero�di�ritenere�la�zona�in�que- stione�non�assoggettata�al�vincolo�paesaggistico.�E�se�tale�verifica�gli�imputati�avessero�cor- rettamente�fatto,�sarebbero�giunti�alla�conclusione�che,�in�forza�del�disposto�della�L.R.� n.�14/1993,�il�piano�di�lottizzazione�doveva�essere�sottoposto�al�parere�preventivo�del�C.U.R.� Invero�la�L.R.�n.�14/1993�stabilisce�che�il�parere�del�C.U.R.�e��preventivo�ecome�tale� deve�essere�emesso�prima�che�il�piano�di�lottizzazione�diventi�efficace.�Sennonche�,e��noto� che�nelle�lottizzazioni�c.d.�a�iniziativa�privata�(come�quelle�che�ci�occupano)�con�l'approva- zione�da�parte�del�Consiglio�Comunale�il�piano��non�produce�ancora�alcuno�dei�suoi�effetti� tipici�(concernenti�la�legittimazione�a�dar�corso�all'utilizzo�del�suolo�a�scopo�edificatorio)finche� la�convenzione�non�sia�stata�sottoscritta��(cos|��da�ultimo�A. Travi,�Piano�di�lottizzazione�e� comparti,in�Digesto�delle�Discipline�Pubblicistiche,�Torino�1996,�155).�Ed�allora,�siccome�le� convenzioni�relative�alle�lottizzazioni�per�cui�e��causa�sono�state�stipulate�nel�mese�di�novem- bre�del�1993�e�del�1994,�quanto�meno�fino�a�tale�momento�era�possibile�sottoporre�i�p.d.l.� al�parere�dell'organo�regionale.�Pertanto,�gli�odierni�imputati�dovevano�sottoporre�gli�origi- nari�p.d.l.�al�parere�del�C.U.R.�e,�comunque,�una�volta�constatata�l'omissione,�dovevano� astenersi�dall'iniziare�i�lavori.� Ne�consegue�che,�come�correttamente�ha�ritenuto�il�Giudice�di�primo�grado,�l'esistenza� del�vincolo�paesaggistico�imposto�dalla�legislazione�regionale�impediva�agliimputatidirea- lizzare�gli�interventi�edilizi�in�questione,�tanto�piu��in�assenza�del�parere�del�C.U.R.�che�non� e��mai�stato�richiesto.� b)�Tuttavia,�anche�applicando�il�principio�tempus�regit�actum,�nel�senso�invocato�dalla� Difesa�degli�imputati�e�recepito�nella�sentenza�impugnata�e,�quindi,�tenendo�conto�esclusiva- mente�della�L.R.�2/1991�per�valutare�la�condotta�criminosa�posta�in�essere�nel�1995,�le�per- plessita��permangono�con�riguardo�alle�varianti�introdotte�dopo�l'entrata�in�vigore�della� L.R.�14/1993.� Tali�varianti�sono�di�ben�piu��di�due�(come�risulta�dalla�sentenza�impugnata,�dalla�con- sulenza�Ing.�F.�e�dalla�statuizione�di�primo�grado�pag.�75-80)�e�sono�state�introdotte�(anche)� dopo�l'approvazione�dei�p.d.l.�(omissis).� Cio��premesso,�per�poter�ritenere�che�le�suddette�varianti�abbiano�semplicemente�modifi- cato,�senza�alcuna�variazione�essenziale,�le�prescrizioni�dei�piani�di�lottizzazione�originari,� occorre�dimostrare�che�tali�varianti�non�abbiano�comunque�modificato�la�scelta�amministra- tiva�effettuata�nel�1992�dal�Consiglio�Comunale�di�Bari�all'atto�dell'approvazione�dei�piani� originari,�perche�se�non�cos|��fosse,�la�sottoposizione�al�parere�del�C.U.R.�delle�varianti�fini- rebbe�irrimediabilmente�per�rivelarsi�necessaria�allo�scopo�di�escludere�il�rilievo�penale�della� condotta�ascritta�agli�odierni�prevenuti.� Invero,�contrariamente�a�quanto�sostenuto�dai�Giudici�di�appello,�le�varianti�in�parola� non�potevano�e�non�possono�considerarsi��lievi��(poiche�hanno�inciso�notevolmente�sull'au- mento�di�cubatura�e�hanno�introdotto�modifiche�essenziali�ai�progetti�originari,�quali�ad� TEMI�ISTITUZIONALI� esempio�il�mutamento�della�sagoma)�e�non�dovevano,�dunque,�essere�adottate�con�il�ricorso� alla�sottoscrizione�dell'atto�d'obbligo,�previo�parere�della�Commissione�Edilizia�Aggiunta� del�Comune�di�Bari.� Pertanto,�quelle�varianti�(che�in�realta�sono�nuove lottizzazioni)�dovevano�seguire,�pur�se� in�forma�semplificata,�l'iter�procedimentale�previsto�per�l'approvazione�dei�p.d.l.�e�quanto� meno�dovevano�essere�approvate�dal�Consiglio�Comunale�di�Bari.� La�Corte�del�merito,�viceversa,�si�limita�ad�affermare�che,�stante�l'applicazione�della� L.R.�2/1991,�non�vi�era�necessita�di�alcuna�riapertura�dei�procedimenti�di�approvazione�dei� p.d.l.�ormai�esauriti�alla�data�dell'11�maggio�1992.�E�cio�se�puo�giustificarsi�con�le�modifiche� apportate�prima�di�quella�data,�non�si�giustifica�affatto�per�le�varianti�introdotte�dopo quella� data,�perche�le�stesse�sono�tutte�successive�l'entrata�in�vigore�della�L.R.�14/1993.� La�ragione�per�la�quale�la�legge�ultimo�citata�non�avrebbe�dovuto�trovare�applicazione,� per�le�varianti�adottate�dopo�la�sua�entrata�in�vigore,�rimane�assolutamente�misteriosa.�In� realta�proprio�la�corretta�applicazione�del�principio�tempus regit actum avrebbe,�invece,� dovuto�indurre�la�Corte�di�appello�a�ritenere�che�le�varianti�introdotte�nel�vigore�della�L.R.� 14/1993�dovevano�essere�sottoposte�al�parere�del�C.U.R.�(omissis). P.T.M. In�considerazione�di�quanto�sopra�esposto�si�insta,�affinche�:�l'Ecc.ma.�Corte� adita�annulli�per�i�motivi�innanzi�esposti�la�sentenza�impugnata�che�assolve�gli�imputati�per- che�il�fatto�non�sussiste�e�revoca�i�provvedimenti�di�confisca�ed�acquisizione�al�Comune�di� Bari�degli�immobili�di�cui�ai�piani�di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989,�con�ogni�conse- guenza�di�legge,�anche�per�quanto�attiene�agli�interessi�civili.� Bari,�26�ottobre�2000� Avv.�dello�Stato�Pio�Giovanni�Marrone�.� Corte^Suprema^di^Cassazione,^sezione^terza^penale,^sentenza^29^gennaio^2001,^n.^256^ Pres. D.�Avitabile�^P.M. A.�Galasso�^Ministero�dell'ambiente,�Ministero�dei�beni�cul- turali�ed�ambientali�(Avv.�dello�Stato�P.G.�Marrone),�W.W.F.,�Legambiente�c/�M.M.� ed�altri.� �(omissis) Svolgimento delprocesso. Il�G.I.P.�della�Pretura�di�Bari,�con�sentenza�10�feb- braio�1999�pronunciata�in�esito�a�giudizio�celebrato�con�il�rito�abbreviato,�assolveva�con�la� formula��perche�il�fatto�non�costituisce�reato��(omissis).� Il�G.I.P.�affermava�la�sussistenza��di�tutte�le�violazioni�di�legge�contestate�dalla�pub- blica�accusa��ma�riteneva�che�gli�imputati�dovessero�andare�esenti�da�pena,ai�sensi�del- l'art.�5�cod.pen.�come�interpretato�dalla�Corte�Costituzionale�con�la�sentenza�n.�364�del� 24�marzo�1988,��poiche�dagli�atti�processuali�scaturisce�il�dubbio�che�gli�stessi�siano�incorsi� in�errore�scusabile�nell'interpretazione�delle�norme�violate�.� Disponeva,�ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�n.�47/1985�la�confisca�e�l'acquisizione�al� patrimonio�del�Comune�di�Bari�dei�suoli�e�dell'intero�complesso�immobiliare�di�cuiaipiani� di�lottizzazione�n.�141/1989�e�n.�151/1989.� Sui�gravami�proposti�da�tutti�gli�imputati,�nonche�dal�Procuratore�generale�della� Repubblica�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari,�dal�Procuratore�della�Repubblica�presso�il� Tribunale�di�Bari,�e,�per�le�parti�civili�costituite,�dall'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Ministero� dell'ambiente�e�per�il�Ministero�dei�beni�culturali�ed�ambientali,�e�dall'Associazione�italiana� per�il�WWF,�la�Corte�di�Appello�di�Bari��con�sentenza�5�giugno�2000��sulle conformi conclusioni del rappresentante in udienza della pubblica accusa assolveva�tutti�gli�imputati� dalle�contravvenzioni�ad�essi�rispettivamente�ascritte,��perche�il�fatto�non�sussiste�,�esclu- dendo��la�sussistenza�e�la�operativita�di�qualunque�vincolo�di�inedificabilita��,�e�revocava�le� statuizioni�di�confisca�ed�acquisizione�al�patrimonio�comunale.� Avverso�tale�sentenza�hanno�proposto�separati�ricorsi:� �il�Procuratore�generale�della�Repubblica�presso�la�Corte�di�Appello�di�Bari;� �l'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato�per�il�Ministero�dell'ambiente�e�per�il�Mini- stero�dei�beni�e�le�attivita�culturali;� �l'Associazione�italiana�per�il�W.W.F.;� �le�Associazioni�Legambiente�nazionale�e�Legambiente�regionale�pugliese.�(omiss is). RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Motivi�della�decisione.�1.��L'ambito�territoriale�in�cui�sono�stati�realizzati�gli�interventi�edilizi� e�la��zonizzazione��delpiano�regolatore�generale.�La�Corte�di�merito�ha�affrontato�prelimi- narmente�la�questione�dell'individuazione�delle�prescrizioni�di�zona�imposte�dal�piano�rego- latore�generale�del�Comune�di�Bari�all'ambito�territoriale�in�cui�sono�stati�realizzati�gli�inter- venti�edilizi�in�oggetto�ed�in�proposito�ha�rilevato�quanto�segue:� �l'interpretazione�degli�artt.�1�e�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968�consente�di� escludere�che�vi�possa�essere�da�parte�degli�strumenti�urbanistici�elencati�nell'art.�1,�la�previ- sione�di�una�divisione�del�territorio�ulteriore�e�differente�rispetto�ai�tipi�di�zone�omogenee� individuate�dall'art.�2;� �la�maglia�territoriale�interessata�dalle�lottizzazioni�in�esame�viene�tipizzata�nel� P.R.G.�come�destinata�ad��attivita�terziarie�,�per�le�quali,�ai�sensi�dell'art.�39�delle�norme� di�attuazione�dello�stesso�strumento�urbanistico�generale,�sono�consentiti��insediamenti� destinati�al�commercio�all'ingrosso�e�ai�trasporti�extraurbani�su�strada�e�alle�attivita�ausiliarie� ai�trasporti�limitatamente�agli�ambienti�di�rappresentanza�ed�agli�uffici,�nonche��al�commercio� al�minuto,�agli�alberghi�e�aipubblici�servizi,�alle�attivita�ausiliarie�al�commercio,�alle�attivita� dicomunicazione,�credito,�assicurazioni,�gestionifinanziarie,�serviziperl'igieneelapulizia,�ser- vizi�dello�spettacolo,�produzione�e�distribuzione�del�gas�ed�acqua�(limitatamente�agli�uf ffici),� pubblica�amministrazione�e�studi�professionali�ed�attivita�similari,�frammista�alla�residenza� nella�misura�massima�del�50%�del�volume�ammesso,�misura�percentuale�calcolata�come�media� dell'intero�comparto�.� Si�tratterebbe,�pertanto,�di�una��zona�mista�,�inquadrabile�tuttavia��considerata�la� percentuale�di�edificazione�e�la�destinazione�d'uso�consentita�(terziario�e�residenziale)�n ella�zona�C)�di�cui�all'art.�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�che��puo�avere�tutte�le� destinazioni�d'uso�possibili�con�esclusione�di�quelle�industriali�.� La�questione�e�stata�affrontata�in�relazione�alle�previsioni:� �dell'art.�51,�lett.f),�della�legge�della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�che�c on�norma�di�salvaguardia�urbanistica��inibisce,�fino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territo- riali,��qualsiasi�opera�di�edificazione�entro�la�fascia�di�300�metri�dal�confine�del�demanio� marittimo�o�dal�ciglio�piu�elevato�sul�mare�,�consentendo�pero�la�edificazione�in�deroga�a� tale�divieto,��per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore�� della�stessa�legge,��solo�nelle�zone�omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli�insedia- menti�turistici�;� �dell'art.�2,�2.�comma,�della�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�e�delle�successive� modificazioni�apportate�a�tale�norma�dalle�leggi�regionali�n.�2/1991�e�n.�14/1993;� nonche�alla�valutazione�dei�rapporti�delle�anzidette�disposizioni�legislative�regionali�con�la� previsione�dell'art.�1,�2.�comma,�del�d.l.�27�giugno�1985,�n.�312�(c.d.�Galasso),�convertito� con�modificazioni�nella�legge�8�agosto�1985,�n.�431,�secondo�la�quale��Il�vincolo�[paesaggi- stico]�di�cui�al�precedente�comma�non�si�applica�alle�zone�A),�B)�e��limitatamente�alle� parti�ricompresse�nei�piani�pluriennali�di�attuazione��alle�altre�zone,�come�delimitate�negli� strumenti�urbanistici�ai�sensi�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�e,�nei�Comuni� sprovvisti�di�tali�strumenti,�ai�centri�edificati�perimetrati�ai�sensi�dell'art.�18�della�legge� 22�ottobre�1971,�n.�865�.� Appare�opportuno,�in�proposito,�porre�in�rilievo��ai�fini�di�un�inquadramento�gene- rale�del�tema��che�l'interpretazione�dell'art.�7,�2.�comma,�della�legge�n.�1150/1942�(conte- nuto�dal�piano�regolatore�generale)�e,�soprattutto,�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�si� ricollega�a�due�concezioni�contrapposte�della�pianificazione�urbanistica�che�comportano� essenziali�divergenze�nelle�implicazioni�economiche�e�sociologiche.� In�antitesi�all'ottica�di�rigida�zonizzazione�(propria�degli�anni�'60�e�di�scuola�americana,� non�prescritta�in�modo�esplicito�da�alcuna�disposizione�normativa�ma�largamente�seguita� nella�prassi�applicativa�tradizionale),�che�attribuisce�a�ciascuna�porzione�del�territorio�comu- nale�un'unica�funzione�specializzata,�si�pone�la�differente�prospettiva�(di�stampo�europeo�e� sperimentata�a�partire�dalla�meta�degli�anni�'80�in�citta�modello�come�Berlino�e�Barcellona)� che,�in�luogo�della�codificazione�in��zoning��del�territorio,�persegue�l'intento�di�consentire� un�usoflessibile�delsuolo,�attraverso�la�compresenza�di�una�molteplicita�di�usi�promiscui�nel- l'ambito�di�una�stessa�zona�(complessita�delle�funzioni).� TEMI�ISTITUZIONALI� Nel�senso�dell'integrazione�funzionale,�con�superamento�della�zonizzazione�rigida,� vanno�nella�legislazione�piu�recente�gli�istituti�dei�c.d.�programmi�urbani�complessi�(di�cui� alle�leggi�17�febbraio�1992,�n.�179;�4�dicembre�1993,�n.�493�ed�a�vari�decreti�ministeriali).� Questa�nuova�tipologia�di�programmi��caratterizzata�dalla��pluralita�di�funzioni�� all'interno�di�un�medesimo�ambito�urbano��fa�del�concetto�di�integrazione�tra�opere�diverse� (residenziali,�non�residenziali,�destinate�ad�insediamenti�terziari�o�a�servizi,�rivolte�alla�tra- sformazione�di�aree�in�verde�pubblico)�e�tra�forme�diverse�di�finanziamento�(pubblico�e�pri- vato)�il�proprio�fulcro�metodologico�e�funzionale,�sicche�ben�si�puo�affermare�che�il�suddetto� principio�dell'integrazione�sia�stato�pienamente�recepito�nella�materiaurbanistica�eche� possa,�pertanto,�essere�utilizzato�quale�criterio�tecnico-giuridico�di�pianificazione�territoriale� (vediT.A.R.EmiliaRomagna,Sez.I,�14�gennaio�1999,n.�22).� Al�di�la�di�tali�considerazioni,�deve�evidenziarsi,�comunque,�che�il�Comune,�in�sede�di� pianificazione�generale�del�proprio�territorio,�utilizza�due�strumenti�che�hanno�fini�diversi:� �la�divisione�in�zone�di�territorio�ai�sensi�dell'art.�7�della�legge�n.�1150/1942,�desti- nata�a�delineare�il�progetto�di�sviluppo�della�citta�in�senso�dinamico;� �la�definizione,�per�zone�territoriali�omogenee,�dei�limiti�e�dei�rapporti�tra�edifica- zione�a�scopo�residenziale�e�produttivo�e�spazi�pubblici,�ai�sensi�dell'art.�41-quinquies�della� stessa�legge�e�del�decreto�ministeriale�n.�1444�del�1968,�che�acquista�rilevanza�ai�soli�fini� della�dotazione�degli�standard,��senza�peraltro�costituire�vincolo�alle�valutazioni�tenico- discrezionali�dell'Amministrazione��(Cons.�Stato,�Sez.�IV,�25�maggio�1998,�n.�869).� L'art.�2�del�decreto�ministeriale�n.�1444/1968�prevede,�in�particolare,�tre�zone�destinate� ad�insediamenti�residenziali�(zona�A,�B�e�C),�una�zona�destinata�a��nuovi�insediamenti�per� impianti�industriali�o�ad�essi�assimilati��(zona�D),�una�zona�destinata�ad�usi�agricoli� (zona�E),�una�zona�destinata�ad�attrezzature�ed�impianti�di�interesse�generale�(zona�F).� I�parametri�per�la�individuazione�delle�zone�territoriali�non�sono�tra�loroomogenei:�le� zone�di�tipo�A),�B)�e�C)�sono�caratterizzate�ed�individuate,�infatti,�attraverso�le�qualita�fisi- che�ed�edilizie�del�territorio,�indipendentemente�dalle�destinazioni�d'uso�del�suolo�in�atto�o� previste�dal�piano�in�quella�specifica�porzione�di�terreno;�mentre�le�zone�di�tipo�D),�E)�ed� F)�sono�caratterizzate�dalle�destinazioni�d'uso�previste�dal�piano,�indipendentemente�dalle� caratteristiche�fisiche�dell'edificazione�e�del�territorio.� La�divisione�in�zone�del�territorio�comunale�puo�non�coincidere�con�la�individuazione� delle�zone�territoriali�omogenee�previste�dal�decreto�ministeriale�n.�1444/1968,�sicche�ben� puo�verificarsi�(come�nel�caso�in�esame)�che�in�una�zona�territoriale�omogenea�sia�compresa� piu�di�una�destinazione�di�P.R.G.�e,�nelle�situazioni�di�incertezza�e�di�ambiguita�,�la�indivi- duazione�delle�zone�omogenee�viene�ad�essere�completamente�determinata�dalla�successiva� operazione�di�definizione�delle�quantita�minime�di�aree�per�i�servizi�e�di�vincolo�per�l'edifica- zione,�che�si�intendono�perseguire�e�porre�in�atto.� Nella�fattispecie�in�esame�la�zona�interessata�dalle�lottizzazioni�in�esame�viene�tipizzata� nel�P.R.G.�come�destinata�ad��attivita�terziarie��e,�ai�sensi�dell'art.�39�delle�norme�tecniche� di�attuazione�dello�stesso�piano,�ha�la�funzione�specifica�di��determinare�la�concentrazione� di�unita�locali�e�di�enti�delle�amministrazioni�operanti�nel�settore�terziario�a�livello�urbano�e� metropolitano�.�Essa�ha�una�precisa�localizzazione�ed�un'autonoma�disciplina�e,�anche� quanto�al�dimensionamento�degli�standard,e�nettamente�distinta�dalle�zone�individuate� come�C)�o�come�sottocategorie�di�C),�che�nel�piano�regolatore�di�Bari�non�sono�previste� con�riferimento�a�destinazioni�d'uso�diverse�da�quelle�residenziali.� Non�puo�mancare,�inoltre,�di�rilevarsi�che�la�deroga�posta�all'art.�51,�lett.�f),della�legge� della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�consente�la�edificazione��per�gli�strumenti�urba- nistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore��della�stessa�leggee�solo�nellezone� omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli�insediamenti�turistici�.� La�legge�urbanistica�n.�1150/1942�non�fornisce�la�definizione�di��centro�abitato�,ne� impartisce�criteri�per�concreta�perimetrazione�di�esso.� L'Istituto�centrale�di�statistica�definisce�il��centro�abitato��come��un�aggregato�di�case� continue�e�vicine�con�interposte�strade,�piazze�e�simili,�o�comunque�brevi�soluzioni�di�conti- nuita�,�caratterizzate�dall'esistenza�di�servizi�o�esercizi�pubblici�determinanti�un�luogo�di�rac- colta,�ove�sogliono�concorrere�gli�abitanti�dei�luoghi�vicini�per�ragioni�di�culto,�istruzione,� affari,�approvvigionamenti�e�simili�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il��centro�abitato��va�identificato,�dunque,�nella�situazione�di�fatto�ed�in�proposito�la� sentenza�di�primo�grado�ha�accertato�che��tra�l'ultima�costruzione�dell'abitato�e�la�trasfor- mazione�dell'area�in�oggetto�non�vi�e�continuita�fisica�,�evidenziando�altres|�[con�argomen- tazione�ad�adiuvandum]�come�dalla�planimetria�allegata�alla�deliberazione�n.�534�del� 21�aprile�1977�della�Giunta�municipale�di�Bari�risulti�che�la�maglia�terziaria�del�lungomare� Perotti,�di�cui�ci�occupiamo,�ricadeva�a�quell'epoca�fuori�del��centro�edificato��delimitato� ai�sensi�della�legge�n.�865�del�1971,�mentre�soltanto�con�deliberazione�del�Consiglio�comu- nale�n.�220�del�23�novembre�1994�(successiva�all'approvazione�delle�lottizzazioni�in�oggetto� e�riferita�alla�diversa�materia�della�definizione�dei�canoni�di�pagamento�delle�tasse�connesse� all'impiantistica�pubblicitaria)�la�stessa�zona�e�stata�considerata�ricadente�all'interno�del� perimetro�del�centro�abitato�ai�sensi�del�D.Lgs.�n.�205/1992.� Gli�stessi�progettisti�delle�lottizzazioni�in�oggetto,�infine,�nella�individuazione�e�nel� dimensionamento�degli�standard,�non�hanno�applicato�le�previsioni�riduttive�(e�piu�favore- voli)�delle�norme�di�attuazione�del�P.R.G.�che�consentivano�e�consentono�l'applicazione�di� valori�dimezzati�qualora�la�zona�da�trasformare�sia�da�considerarsi�come��completamento� dell'abitato�esistente�.� Nella�fattispecie�in�esame,�dunque,�deve�considerarsi�arbitraria�la�qualificazione�del�ter- ritorio�lottizzato�quale�zona�C),�alla�stregua�delle�previsioni�del�piano�regolatore.� Evidente�e�l'efficacia�tranciante�di�tale�conclusione�rispetto�ad�ogni�ulteriore�esame.� Anche�qualora,�pero�,�una�classificazione�siffatta�potesse�ritenersi�corretta,�dovra�egualmente� affermarsi�la�sussistenza�di�quei�vincoli�paesaggistici,�esclusi�dalla�Corte�territoriale�sulla� base�di�argomentazioni�che,�come�verra�di�seguito�dimostrato,�non�possono�essere�condivise.� 2.��L'affermata�abrogazione�dell'art.�51,�lett.�f),�della�legge�regionale�31�maggio�1980,� n.�56,�per�il�ritenuto�contrasto�con�le�disposizioni�della�legge�statale�8�agosto�1985,�n.�431,�in� correlazione�a�quanto�disposto�dagli�artt.�9�e�10�della�legge�statale�10febbraio�1953,�n.�62.�La� legge�della�Regione�Puglia�31�maggio�1980,�n.�56,�disciplina�la��Tutela�ed�uso�del�territorio�.� Essa,�tra�l'altro:� �regolamenta�gli��strumenti�della�pianificazione�territoriale�,�che�individua,�a�livello� di�area�vasta,�nel�piano�urbanistico�territoriale�regionale�(P.U.T.)�e�sue�articolazioni� (P.U.T.T.�e�P.U.I.);� �specifica�i�contenuti�e�gli�elaborati�del�piano�di�lottizzazione�e,�nel�regolamentarne� la�procedura�di�formazione�e�di�approvazione,�prescrive�la�necessita�del�preventivo�parere� obbligatorio�e�vincolante�del�Comitato�urbanistico�regionale�in�ipotesi�di�lottizzazione�in�zone� gravate�da�vincoli�paesaggistici�(artt.�21�e�27);� �fissa��al�Titolo�IV��gli�standard�urbanistici,�specificando�all'art.�51�(costituente� esso�solo�tale�titolo)�che,�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali�nella�formazione�dei� nuovi�piani�regolatori�generali�va�favorita�la�previsione�di�zone�miste�di�insediamenti�artigia- nali,�commerciali,�direzionali�e�residenziali�(lett.�c,n.5).� Lo�stesso�art.�51,�dispone�poi:� �alla�lettera�f),�che�sempre�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali��e�vietata� qualsiasi�opera�di�edificazione�entro�lafascia�di�300�metri�dal�confine�del�demanio�marittimo�o� dal�ciglio�piu�elevato�sul�mare.� Per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente� legge,�e�consentita�la�edificazione�solo�nelle�zone�omogenee�A),�B)�e�C)�dei�centri�abitati�e�negli� insediamenti�turistici...�;� �alla�lettera�h),�che��sempre�sino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali��e�vietata� qualsiasi�opera�di�edificazione�all'interno�della�fascia�di�200�metri�dalla�battigia�delle�coste�dei� laghi,�deifiumi,�delle�gravine.� Per�gli�strumenti�urbanistici�vigenti�o�adottati�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente� legge,�valgonoledisposizionidicuialprecedentepuntof),secondocapoverso�.� A�questa�normativa�regionale�la�Corte�di�merito�compara�quella�(successivamente)� introdotta�dalla�legge�statale�(c.d.�Galasso)�n.�431/1985�e�rileva�che�il�regime�derogatorio� posto�all'art.�1,�2.�comma,�della�legge�Galasso��secondo�la�quale��Il�vincolo�[paesaggi- stico]�di�cui�al�precedente�comma�non�si�applica�alle�zone�A),�B)�e��limitatamente�alle� parti�ricomprese�nei�piani�pluriennali�di�attuazione�altre�zone,�come�delimitate�negli�stru- TEMI�ISTITUZIONALI� menti�urbanistici�ai�sensi�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�e,�nei�Comuni�sprov- vistidi�tali�strumenti,aicentriedificati�perimetratiai�sensi�dell'art.�18�della�legge�22�ottobre� 1971,�n.�865���si�fonda�sul�presupposto�dell'esistenza�di�un�duplice�requisito:� �la�vigenza�di�uno�strumento�urbanistico�(P.R.G.);� �l'essere�la�zona,�o�parte�di�essa,�ricompresa�in�un�programma�pluriennale�di�attua- zione�(P.P.A.).� Detto�regime�viene�considerato�da�quei�giudici��piu�restrittivo�e�percio�inconciliabile� con�quello�previsto�dall'art.�51,�lett.f),�della�legge�regionale�31�maggio�1980,�n.�56,�che� subordina�la�deroga,�per�i�centri abitati,�alla�sola�vigenza�o�adozione�di�uno�strumento�urba- nistico�,�sicche�essi��richiamando�il�disposto�degli�artt.�9�e�10�della�legge�10�febbraio� 1953,�n.�62��ne�traggono�la�conseguenza�della�intervenuta��abrogazione�implicita�della� medesima�legge�regionale�nella�parte�in�cui�si�trovi�in�contrasto�con�quella�nazionale,�in�par- ticolare�nella�parte�in�cui�disciplina�il�regime�della�deroga�alla�inedificabilita�nella�fascia� dei�300�metri�dal�limite�della�battigia�.� A�tali�argomentazioni�deve�replicarsi�che:� a) gli�articoli�9�e�10�della�legge�10�febbaio�1953,�n.�62�riguardano�le�materie�attribuite� alla�competenza�regionale�ex art.�117�della�Costituzione�(art.�9,�comma�1)�e�stabiliscono�l'a- brogazione�delle�norme�regionali�in�contrasto�con��iprincipifondamentali� delle�leggi�della� Repubblica�(art.�10,�comma�1).� L'effetto�abrogante�si�verifica�solo�nei�casi�di�diretta�ed�accertata�incompatibilita�tra�le� due�norme�(Corte�Costituzionale,�8�maggio�1995,�n.�153),�mentre�nella�specie�una�incompati- bilita�siffatta�non�sussiste,�poiche�non�vi�e�una�assoluta�contraddittorieta�tra�le�disposizioni� in�esame,�tale�da�renderne�impossibile�l'applicazione�contemporanea.� Le�disposizioni�della�legge�n.�56/1980�della�regione�Puglia��in�particolare��non�pos- sono�ritenersi�in contrasto e�percio�incompatibili con �i principi fondamentali� posti�dalla� legge�statale�n.�431/1985,�in�quanto�la�legge�riguarda�la�materia��urbanistica�,�attribuita�alla� competenza�delle�Regioni�dall'art.�117�della�Costituzione,�mentre�la�legge�statale�e�riferita� alla��tutela delpaesaggio�,�materia�da�ricondursi�all'art.�9,�2.�comma,�della�Costituzione�e� soltanto�delegata�alle�Regioni�(vedi�T.A.R.�Puglia,�Sez.�Lecce,�6�febbraio�1990,�n.�130�e�le� recenti�decisioni�della�Sez.�II�nn.�940/2000�e�1044/2000,�entrambe�depositate�il�17�marzo� 2000).� L'art.�51�della�legge�regionale�n.�56/1980,�nello�specifico��secondo�la�sua�testuale�for- mulazione��pone�standard urbanistici,�quali�limitazioni�delle�previsioni�insediative�dei�piani� comunali�fino�all'entrata�in�vigore�dei�piani�territoriali.� Appare�opportuno�ricordare,�in�proposito,�che�la�Corte�Costituzionale,�gia�con�la�sen- tenza�n.�239�del�29�dicembre�1982�(aggiornando,�alla�luce�dei�mutamenti�intervenuti�nell'or- dinamento�positivo,�le�argomentazioni�ancor�prima�svolte�nella�decisione�n.�141�del�24�luglio� 1972),�ebbe�ad�escludere�dall'urbanistica la�tutela del paesaggio,e�cio�appunto�ai�sensi�del� comma�2�dell'art.�9�della�Costituzione,��secondo�cui�la�tutela�del�paesaggio�e�compito�della� Repubblica�e�quindi�in�prima�linea�dello�Stato,�disposizione�correttamente�intesa�ed�appli- cata�dal�...�d.P.R.�n.�616�del�1977,�il�quale�all'art.�82�ha�delegato�(in�base�all'art.�118,�comma� 2,�della�Costituzione)�e�non�trasferito�alle�Regioni�(come�ha�fatto�per�le�materie�previste�dal- l'art.�117�della�Costituzione�stessa)�le�funzioni�amministrative�in�materia.�Ne�in�senso�con- trario���continua�la�Corte���potrebbe�avocarsi�il�disposto�del�ricordato�art.�80�del� d.P.R.�n.�616�del�1977,�il�quale�completa�la�definizione�dell'urbanistica,�aggiungendo�la�previ- sione�della�protezione dell'ambiente,�poiche�nel�citato�art.�80�la�formula�legislativa�e�usata� in�senso�restrittivo�e�riferita�soltanto�al�profilo�urbanistico,�come�risulta�evidente�dalla�collo- cazione�della�disposizione,�la�quale�e�posta�a�completamento�della�nozione�di�urbanistica� ...�cio�posto�osserva�la�Corte�che�intuitivamente�la�medesima�zona�di�territorio�puo�formare� oggetto�di�provvedimenti�normativi�relativi�al�paesaggio�ovvero�concernenti�l'urbanistica�.� I�provvedimenti�di�tutela delpaesaggio �secondo�il�Giudice�delle�leggi��si�caratteriz- zano�per�il�fatto�che�concernono�precipuamente��la�protezione�di�un�valore�estetico-cultu- rale��relativo��alle�bellezze�paesistiche��(decisione�n.�239/l982)�ovvero��alla�forma�del�terri- torio��(decisione�n.�359�del�21�dicembre�1985).� L'urbanistica�e�la�tutela�del�paesaggio�continuano�a�mantenere�ciascuna�una�propria� specificita�nella�sentenza�della�Corte�Costituzionale�9�dicembre�1991,�n.�437,�secondola� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quale��L'art.�80�del�d.P.R.�24�luglio�1977,�n.�616�non�comporta�l'inclusione�della�materia� della�tutela�delpaesaggio�in�quella�dell'urbanistica,�assegnata�alla�competenza�esclusiva�delle� Regioni�.� La�pianificazione�urbanistica�e�quella�paesaggistica��ribadisce�ancora�il�Giudice�delle� leggi�con�la�sentenza�n.�379�del�7�novembre�1994,�n.�379��perseguono�fini�distinti,�anche� se�i�mutamenti�intervenuti�nelle�rispettive�pianificazioni�hanno�condotto�il�paesaggio�e�l'urb anistica�ad��una�sorta�di�mutualita�integrativa,�per�effetto�della�quale�la�tutela�dei�valori� paesaggistico-ambientali�si�realizza�anche�attraverso�la�pianificazione�urbanistica��alla�streg ua�della�disposizione�di�cui�all'art.�1-bis�della�legge�n.�431/1985.� Secondo�la�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato,��il�concetto�giuridico�dell'urbanistica� si�e�nel�tempo�progressivamente�ampliato�fino�a�corrispondere,�giusta�quanto�stabilito�dall 'art.�80�del�d.P.R.�n.�616/1977,�alla�disciplina�dell'uso�del�territorio,�comprensiva�di�tutti� gli�aspetti�conoscitivi,�normativi�e�gestionali�riguardanti�le�operazioni�di�salvaguardia�e�di� trasformazione�del�suolo�nonche�di�protezione�dell'ambiente��(Cons.�Stato,�Sez.�V,�9�dicemb re�1997,�n.�1478)�ed�ancora�recentemente�la�Corte�Costituzionale�ha�definito�l'urbanistica� come��la�disciplina�del�territorio�comprensiva�di�tutti�gli�aspetti�conoscitivi,�normativi�e� gestionali�riguardanti�le�operazioni�di�salvaguardia�e�di�trasformazione�del�suolo,�nonche� di�protezione�dell'ambiente�(Corte�Cost.,�7�ottobre�1999,�n.�382).� La�nozione�di�ambiente,pero�,e�necessario�ribadirlo,�e�riferita�al�territorio�naturale� quale�habitat�dell'uomo,�e�la�relativa�normativa�e�rivolta�alla�tutela�della�salute�dell'uomo�e� dei�valori�ecologici�e�culturali�di�conservazione�della�natura;�laddove�la�normativa�di�tutela� delpaesaggio�si�prefigge�espressamente�il�fine�di�salvaguardare�i�valori�estetico-culturali�del� territorio.� Si�vedano,�infine,�le�argomentazioni�svolte�da�Cass.,�Sez.�III,�21�gennaio�1997;� 13�novembre�1995;�1�febbraio�1995;�7�giugno�1994.� b)�Nessuna�incompatibilita�sussiste�tra�le�due�diverse�normative�(statale�e�regionale),� non�potendo�porsi�in�dubbio��come�rilevato�dalla�Corte�Costituzionale��che�una�zona� di�territorio�interessata�o�meno�da�vincolo�paesaggistico�di�inedificabilita�assoluto�o�relativo,� possa�essere�comunque�autonomamente�sottoposta�a�vincolo�di�inedificabilita�assoluta�quale� standard�o�misura�di�salvaguardia�correlata�alla�pianificazione�urbanistica�del�territorio.� c)�Questa�Corte,�nella�fase�cautelare,�con�le�sentenze�nn.�3382-85�del�17�novembre�1997,� ha�ravvisato�una�incompatibilita�di�disciplina�quanto�alla��edificazione�delle�zone�costiere�,� non�ha�considerato,�pero�,�che�tali�zone�territoriali�(le�coste)�ben�possono�formare�oggetto� di�distinti�provvedimenti�normativi�relativi�al�paesaggio�ovvero�concernenti�l'urbanistica.� In�conclusione�deve�rilevarsi�che,�dalla�data�della�presentazione�a�quella�dell'adozione� (20�marzo�1990)�dei�piani�di�lottizzazione�in�oggetto�(approvati�l'11�maggio�1992)�la�legge� regionale�11�maggio�1990,�n.�30�(la�prima�che�nella�Regione�Puglia�ha�dato�attuazione�alla� legge�statale�n.�431/1985)�non�era�ancora�in�vigore,�sicche�,�nei�procedimenti�di�formazione� dei�due�piani�di�lottizzazione�in�esame,�dovevano�trovare�integrale�applicazione��quanto� ai�profili�di�assetto�urbanistico�del�territorio��gli�standard�imposti�con�la�legge�regionale� n.�56/1980�e��quanto�ai�profili�di�tutela�paesaggistico-ambientale��le�disposizioni�introd otte�dalla�legge�statale�n.�431/1985.� 3.��L'affermata�abrogazione�dell'art.�1�della�legge�8�agosto�1985,�n.�431�ad�opera�del- l'art.�146�del�D.Lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490�(Testo�Unico�delle�disposizioni�legislative�in�mate- ria�di�beni�culturali�e�ambientali).�Afferma�la�Corte�di�merito�barese�che,�per�il�disposto�degli� artt.�146�e�166�del�D.Lgs.�29�ottobre�1999,�n.�490�(Testo�Unico�della�legislazione�in�materia� di�beni�culturali�ed�ambientali),�il�regime�giuridico�dei�vincoli�paesistici�generali�risulterebbe� sostanzialmente�modificato�con�previsione�piu�favorevole�agli�imputati�ex�art.�2�del�codice� penale.� Il�secondo�comma�dell'art.�146�prevede�che:� �le�disposizionipreviste�dal�comma�1�non�si�applicano�alle�aree�che,�alla�data�del�6�settem- bre�1995:� a)�erano�delimitate�negli�strumenti�urbanistici�come�zone�A)�e�B);� b)�limitatamenteallepartiricompreseneipianipluriennalidiattuazione,eranodelimitate� negli�strumenti�urbanistici�a�norma�del�decreto�ministeriale�2�aprile�1968,�n.�1444�come�zone� diverse�da�quelle�indicate�alla�lettera�a)�e,�nei�Comuni�sprovvisti�di�tali�strumenti,�ricadevano� nei�centri�edificatiperimetrati�a�norma�dell'art.�18�della�legge�22�ottobre�1971,�n.�865�.� TEMI�ISTITUZIONALI� Detta�norma,�secondo�l'interpretazione�che�ne�da��la�Corte�territoriale:� a)�consentirebbe�di�ritenere�legittime�le�lottizzazioni�e�gli�interventi�percui�e��causa,� poiche�renderebbe�applicabile�alla�fattispecie�in�esame�l'esonero�dal�vincolo�paesaggistico� in�quanto�le�opere�sono�state�realizzate�in�zona�compresa�in�un�programma�pluriennale�di� attuazione�del�Comune�di�Bari�vigente�alla�data�del�6�settembre�1985�(entrato�in�vigore�il� 29�dicembre�1980�e�decaduto�il�29�dicembre�1985);� b)�sarebbe�innovativa�rispetto�al�testo�originario�della�legge�n.�431/1985,�in�quanto� escluderebbe��qualunque�conseguenza�derivante�dalla�cessazione�degli�effetti�del�P.P.A.�e� dalla�espansione�del�vincolo�.� Trattasi�di�interpretazione�assolutamente�erronea�ed�in�contrasto�con�i�principi�gia�� affermati�da�questa�Sezione�con�la�sentenza�29�maggio�2000,�n.�1551,�Cice,�secondo�i�quali:� �l'esclusione�del�vincolo�paesaggistico�di�cui�all'art.�1�della�legge�n.�431/1985�e��limi- tato�sul�piano�temporale�e�non�va�esteso�oltre�le�previsioni�letterali�di�legge,�sicche�le�zone� di�espansione�edilizia�di�cui�agli�strumenti�urbanistici�comunali,�ancorche�parzialmente�edifi- cate�sono�soggette�a�controllo�paesaggistico,�per�le�ulteriori�modificazioni,�qualora�non� siano�state�incluse�in�un�programma�pluriennale�di�attuazione�al�momento�dell'entrata�in� vigore�della�legge�Galasso;� �su�tale�principio�non�ha�innovato�il�D.Lgs.�n.�490/1999,�che�ha�soltanto�proceduto� alla�sistemazione�organica�della�materia�dei�beni�culturali�ed�ambientali�riproducendo,�quanto� ai�casi�di�esclusione�delle�aree�del�vincolo�paesaggistico,�la�precedente�normativa�che�va�letta� secondo�il�diritto�vivente.� Il�riferimento�al�c.d.��diritto�vivente��inerisce�alla�lettura�delle�disposizioni�derogatorie� del�vincolo�costantemente�fornita�dalla�giurisprudenza�di�questa�Corte�Suprema,�secondo� la�quale�i�vincoli�paesaggistici�di�carattere�generale�non�si�applicano�nelle�zone�urbanizzate,� quindi�gia��compromesse,�ed�in�quelle�in�oggetto�di�una�pianificazione�(piano�regolatore� generale�e�programma�pluriennale�di�attuazione),�vigente�all'epoca�dell'entrata�in�vigore� della�norma,�che�ha�ritenuto�maturo�il�tempo�di�esecuzione�di�interventi�sul�territorio.� Una�volta�scaduto,�pero��,�il�limite�temporale�di�validita��del�programma�pluriennale� (completati�o�meno�che�siano�i�processi�di�urbanizzazione�in�esso�previsti),�il�vincolo�si�rie- spande�in�quanto�l'operativita��della�deroga�posta�dall'art.�1,�secondo�comma,�della�legge� n.�431/1985�presuppone�l'attualita��dei�piani�(in�tal�senso�vedi�Cass.,�Sez.�III,�21�gennaio� 1997;�9�giugno�1997;�24�marzo�1998).� La�funzione�propria�e�specifica�del�programma�pluriennale�di�attuazione�(anteriormente� alle�sostanziali�modifiche�apportate�all'istituto�della�legge�30�aprile�1999,�n.�136)�si�identifica� nella�programmazione�temporale�dello�sviluppo�edilizio,�con�effetti�vincolanti�che�in�certo� senso�trasformano�lo�ius�aedificandi�in�un�obbligo�di�realizzare,�entro�il�termine�di�efficacia� del�programma�medesimo,�la�destinazione�edificatoria�stabilita�dallo�strumento�urbanistico� generale,�cui�si�correla�la�previsione�di�facolta��espropriativa�del�Comune.� Una�volta�che�sia�scaduto,�pero��,�un�programma�pluriennale�vigente�alla�data�di�entrata� in�vigore�della�legge�n.�431/1985,�non�si�configura�piu��una��edificazione�doverosa��nel�senso� dianzi�illustrato�e�cio��implica�che�la�mancata�attuazione�del�programma�medesimo�entro�il� termine�della�sua�efficacia�comporta�il�venire�meno�del�titolo�di�esenzione�dal�vincolo.� Ne�tale�effetto�caducatorio�puo��essere�impedito�dalla�proroga�o�dalla�rinnovazione�del� programma�pluriennale�inattuato,�cos|��come�nessun�effetto�di�esonero�puo��riconoscersi�ai� programmi�pluriennali�adottati�successivamente�all'entrata�in�vigore�della�legge�n.�431/1985.� In�questo�senso�e��orientata�la�giurisprudenza�amministrativa,�secondo�la�quale�l'esonero� dal�vincolo�paesaggistico�previsto�dal�5.�comma�dell'art.�82�del�d.P.R.�n.�616/1977,�aggiunto� dall'art.�1�della�legge�n.�431/1985��e�riferibile�solo�ai�P.P.A.�ancora�efficaci...��laddove,� invece,�tali�strumenti�abbiano�perduto�la�propria�efficacia�operativa,�deve�ritenersi�che�la� deroga�medesima�non�possa�piu��operare�e�le�aree�paesaggisticamente�vincolate�tornino�a�sog- giacere�all'ordinario�regime�di�vincolo�ed�alla�connessa�esigenza�della�previa�acquisizione,�ai� fini�del�rilascio�del�titolo�concessorio,�del�prescritto�nulla�osta�paesaggistico��(cos|�,tra�le� pronunzie�piu��recenti,�Cons.�Stato,�Sez.�V,�18�agosto�1998,�n.�1268�e�T.A.R.�Puglia,�Sez.�II,� 5�settembre�1998,�n.�750).� L'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999�non�ha�mutato�tale�principio,�poiche�non�ha�modifi- cato�e�non�poteva�modificare�la�normativa�precedente.�Dal�punto�di�vista�testuale,�sia�la�vec- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� chia�che�la�nuova�normativa�utilizzano�le�stesse�espressioni:�le�novita��si�individuano�nella� indicazione�del��6�settembre�1985��e�nella�sostituzione�dell'espressione��come�erano�delimi- tate��alla�precedente��come�delimitate�.� La�specifica�indicazione�temporale�nulla�muta,�in�quanto�riproduce�la�data�di�entrata�in� vigore�della�legge�n.�431/1985,�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale�n.�197�del�22�agosto�1985.� Cio��che�conta,�invece,�e��l'esatta�riproduzione�del�riferimento�alle��parti�ricomprese�nei�piani� pluriennali�di�attuazione�,�da�cui�deve�dedursi�che�il�legislatore��per�ovvi�motivi�di�adegua- mento�dell'originaria�definizione�al�tempo�trascorso�dalla�sua�entrata�in�vigore��e��stato� costretto�a�definire�esplicitamente�l'inizio�della�deroga,�mentre�nulla�ha�mutato�in�ordine� alla�cessazione�di�essa.� Se�il�secondo�comma�dell'art.�146�avesse�introdotto�le�innovazioni�individuate�dalla� Corte�di�merito�(tra�l'altro�di�cos|��rilevante�portata),�esso�sarebbe�costituzionalmente�illegit- timo,�per�straripamento�dai�limiti�della�delega�legislativa,�in�relazioneagli�articolo�76e77,� 1�comma,�della�Costituzione.� Secondo�i�criteri�direttivi�imposti�al�Governo�dalla�legge-delega�8�ottobre�1997,�n.�352,� infatti:� a)�potevano�essere�inserite�nel�testo�unico�le�disposizioni�legislative�vigenti�alla�data�di� entrata�in�vigore�della�stessa�legge,�nonche�quelle�che�fossero�entrate�in�vigore�nei�sei�mesi� successivi;� b)�alle�disposizioni�dovevano�essere�apportate�esclusivamente�le�modificazioni�necessa- rieperillorocoordinamentoformaleesostanziale,�nonche�perassicurare�ilriordinoelasempli- ficazione�dei�procedimenti.� La�disposizione�delegante�richiede,�pertanto,�la�redazione�di�un�testo�unico�c.d.�ricogni- tivo�o�di�mera�compilazione,�destinato�a�raccogliere�in�un�unico�corpo�leggi�riguardanti�la� stessa�materia�ed�emanate�in�tempi�diversi,�allo�scopo�di�curarne�il�coordinamento�secondo� un�criterio�unitario.�La�discrezionalita��del�Governo,�in�questo�caso,�e��moltoridotta,non� essendo�possibile�introdurre�modifiche�sostanziali�o�innovative�delle�disposizioni�di�legge� (non�e��consentito,�cioe��,creare�ius�novum).� La�formulazione�dell'art.�146,�come�si�e��detto,�non�lascia�adito�a�dubbi,�ma�non�puo�� altres|��trascurarsi�di�ricordare�il�principio�secondo�il�quale��il�giudice,�nell'operare�la�rico- gnizione�del�contenuto�normativo�della�disposizione�da�applicare�al�caso�portato�al�suo� esame,�deve�essere�costantemente�guidato�dall'esigenza�di�rispettare�i�precetti�costituzionali� e,�quindi,�ove�un'interpretazione�appaia�configgente�con�alcuno�di�essi,�e��tenuto�ad�adottare� quella�diversa�possibile�lettura�che�risulti�aderente�ai�principi�costituzionali�altrimenti�vulne- rati��(cos|��Corte�Cost.,�18�marzo�1999,�n.�69,�ma�nello�stesso�senso�vedi�pure�le�sentenze� nn.�452�e�197�del�1998�e�le�ordinanze�nn.�147�e�55�del�1998).� Il�giudice,�in�sostanza,�in�tanto�puo��sollevare�una�questione�di�costituzionalita��in�quanto� tra�piu��possibili�letture�alternative�di�una�norma,�sia�impossibile�fornire�una�lettura�adegua- trice,�essendogli�imposto�di�accogliere�quella�conforme�alla�Costituzione�(vedi,�con�specifico� riferimento�al�D.Lgs.�n.�490/1999,�Cass.,�Sez.�III,�23�novembre�2000).� Deve�dichiararsi,�conseguentemente,�manifestamente�infondata�la�proposta�questione�di� illegittimita��costituzionale�dell'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999.� 4.��L'affermata�esclusione�della�sussistenza�dei�due�vincoli�paesaggistici�specificati�nelle� imputazioni,�alla�stregua�delle�previsioni�della�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�come� modificata�dalla�legge�regionale�11febbraio�1991,�n.�2.�La�Corte�territoriale�ravvisa�la�legitti- mita��dei�procedimenti�di�formazione�dei�due�piani�di�lottizzazione�in�esame�alla�stregua�delle� previsioni�dell'art.�1�dalla�legge�regionale�11�maggio�1990,�n.�30�(Norme�transitorie�di�tutela� delle�aree�di�particolare�interesse�ambientale�paesaggistico),�come�modificato�dalla�legge� regionale�11�febbraio�1991,�n.�2.� Trattatasi�di�conclusioni�errate,�in�quanto�a�tal�proposito�deve�rilevarsi�che�la�legge� regionale�n.�30/1990:� �all'art.�1�dispone�che��Fino�all'approvazione,�ai�sensi�della�legge�regionale�31�maggio� 1980,�n.�56�del�P.U.T.T.�(piano�urbanistico�territoriale�tematico)�del�paesaggio�e�dei�beni� ambientali,�qualepianopaesistico�territoriale,�conspecifica�considerazione�dei�valoripaesaggi- sticiedambientali,previstodall'art.�1bisdellalegge8agosto1985,n.431,�edeirelativipiani� paesisticidellediverseareesub�regionaliindividuatedalP.U.T.T.�e,�comunque,�nonoltreladata� TEMI�ISTITUZIONALI� del�31�dicembre�1990�[prorogata�fino�al�31�dicembre�1998�con�le�leggi�regionali�nn.�2/1991,� 7/1992,�10/1994,�16/1995,�33/1995,�9/1996,�2/1997,�2/1998],�e�vietata�ogni�modificazione�del- l'assetto�del�territorio�nonche�qualsiasi�opera�edilizia�nelle�seguenti�aree:� a)�territori�costieri�compresi�in�una�fascia�della�profondita�di�300�metri�dal�confine�del� demanio�marittimo�o�dalcigliopiu�elevatosulmare;�...� c)�territori�compresi�nellafascia�di�200�metri�dalpiede�degli�argini�deifiumi,�torrenti�e� corsi�d'acqua�classificati�pubblici�ai�sensi�del�t.u.�sulle�acque�ed�impianti�elettrici�approvato� con�r.d�11�dicembre�1933,�n.�1775�e�successive�integrazioni,�nonche�dal�ciglio�piu�elevato�delle� gravine�o�lame�:� �all'art.�2�(come�modificato�dalla�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2�ed�anterior- mente�alle�ulteriori�modificazioni�apportate�dalla�legge�regionale�9�agosto�1993,�n.�14),�quale� eccezione�all'anzidetto�divieto�di�cui�all'art.�1,�prevedeva�che��L'attivita�edilizia�e�relative� opere�di�urbanizzazione�nei�tenitori�costieri�di�cui�al�precedente�punto�1�e�consentita�nelle�zone� A)�e�B)�previste�dagli�strumenti�urbanistici.�Nelle�zone�C),�nelle�aree�destinate�ad�insediamenti� turistici,�artigianali�ed�industriali�sono�consentiti�gli��interventi�esecutivi�(piani�particolareg- giatiopianidilottizzazione)�adottatialla�data�del6giugno�1990a�condizionechelearee�inte- ressaterisultinoincluseneiprogrammipluriennalidiattuazione�(P.P.A.)�approvatiallastessa� data��(comma�2);��la�realizzazione�di�tutte�le�opere�e�comunque�subordinata�al�rilascio�del�nulla� osta�previsto�dall'art.�7�della�legge�29�giugno�1939,�n.�1497,�ove�le�relative�aree�sono�soggette�al� vincolo�paesaggistico�di�cui�alla�stessa�legge��(comma�6);� �l'art.�2,�2�comma,�della�legge�regionale�n.�30/1990,�nella�sua�formulazione�origina- ria,�consentiva�nelle�zone�C)�gli�interventi�previsti�in�strumenti�urbanistici�esecutivi�(piani� particolareggiati�e�piani�di�lottizzazione)�che�risultassero��approvati��alla�data�del�6�giugno� 1990;� �la�legge�regionale�11�febbraio�1991,�n.�2�e�intervenuta�sulla�previsione�anzidetta,� ammettendo�nelle�stesse�zone�C)�gli�interventi�edilizi�previsti�in�strumenti�urbanistici�esecu- tivi��adottati��alla�data�del�6�giugno�1990,�a�condizione�che�le�aree�interessate�risultassero� incluse�nei�programmi�pluriennali�di�attuazione�(P.P.A.)�approvati�alla�stessa�data�(si�ricordi� che�i�piani�di�lottizzazione�in�oggetto�risultano�adottati�il�20�marzo�1990�ed�approvati� l'11�maggio�1992);� �una�modifica�ulteriore�e�stata�apportata�dalla�legge�regionale�9�agosto�1993,�n.�14,�la� qualeha�ammesso�nellestesse�zoneC)�gli�interventi�ediliziprevistiin�strumenti�urbanistici� esecutivi��formalmente�e�regolarmente�presentati��alla�data�del�6�giugno�1990,�a�condizione� che�le�aree�interessate�risultassero�incluse�nei�programmi�pluriennali�di�attuazione�(P.P.A.)� approvati�alla�stessa�data�e�con�obbligo�di�sottoposizione�a��preventivo�parere�del�C.U.R.� (Comitato�urbanistico�regionale),�per�l'accertamento�di�non�contrasto�con�le�esigenze�di�tutela� delleareediparticolare�interesseambientalepaesaggistico�;� �leareeinteressatedaipianidilottizzazionenn.�141/1989e151/1989risultanoessere� state�incluse�in�un�primo�programma�pluriennale�di�attuazione�(P.P.A.)�che�ha�avuto�vigore� dal�29�dicembre�1980�al�29�dicembre�1985�ed�in�un�secondo�programma�pluriennale�che�ha� avuto�vigore�dal�9�settembre�1986�al�9�settembre�1991.�Ne�consegue�che:� �le�aree�medesime,�al�momento�dell'adozione�dei�piani�di�lottizzazione�(20�marzo� 1990),�erano�incluse�nel�secondo�P.P.A.�approvato�nel�settembre�del�1986�e�vigente;� �all'epoca�dell'entrata�in�vigore�della�legge�statale�n.�431/1985�era�vigente,�invece,�il� primo�programma�pluriennale�di�attuazione�ma,�una�volta�scaduto�il�limite�temporale�di� validita�di�detto�programma�pluriennale�(29�dicembre�1985),�il�vincolo�si�e�riespanso�in� quanto�come�si�e�detto�l'operativita�della�deroga�posta�dall'art.�1,�secondo�comma,�della� legge�n.�431/1985�presuppone�l'attualita�dei�piani;� �al�momento�dell'approvazione�dei�medesimi�piani�di�lottizzazione�(11�maggio�1992)� le�aree�in�oggetto�non�risultavano�incluse�in�alcun�P.P.A.,�poiche�anche�il�secondo�di�tali� strumenti�(sia�pure�irrilevante�per�le�argomentazioni�anzidette)�era�scaduto�il�9�settembre� 1991.� In�ogni�caso,�comunque,�la�stessa�legge�regionale�n.�30/1990,�anche�in�seguito�alle� modifiche�ad�essa�successivamente�apportate,�introduce��ex�art.�1-ter�della�legge�statale� n.�431/1985��vincoli�di�immodificabilita�assoluti,�esplicitamente�funzionalizzati�ad�impedire� modificazioni�territoriali�in�vista�della�redazione��del�P.U.T.T.�(piano�urbanistico�territoriale� tematico)�del�paesaggio�e�dei�beni�ambientali,�quale�piano�paesistico�territoriale,�con�specifica� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� considerazione�dei�valori�paesaggistici�ed�ambientali�previsti�dall'art.�1-bis�della�legge�8�agosto� 1985,�n.�431,�e�dei�relativi�piani�paesistici�delle�diverse�aree�sub�regionali�individuate�dal� P.U.T.T.��e�disciplina�le�deroghe�soltanto�a�vincoli�siffatti�ma�non�al�vincolo�c.d.�relativo,�pre- visto�dalla�legge�Galasso�e�dalla�stessa�legge�regionale�confermato,�che�prescrive�il�necessa- rio�consenso�della�P.A.�per�la�verifica�della�compatibilita�paesistico-ambientale�(vedi,�sul� punto,�Cass.,�Sez.�Un.�21�gennaio�1997).� Le�disposizioni�di�cui�al�decreto-legge�n.�312/1985,�convertito�nella�legge�n.�431/1985,� �costituiscono�normefondamentali�di�riforma�economico-sociale�della�Repubblica��(art.�2�della� legge�n.�431),�sicche�esse�impongono�un�limite�espresso�al�potere�legislativo�regionale�concor- rente�nelle�materie�di�cui�all'art.�117�della�Costituzione�(vedi�Corte�Cost.,�nn.�35/1957,� 105/1957,�44/1967�e�120/1969).� Le�norme�della�legge�Galasso,�pertanto,�non�possono�essere�modificate�da�disposizioni� regionali�successive,�le�quali,�se�contrastassero�con�i�principi�fissati�da�detta�legge�statale,� sarebbero�viziati�da�illegittimita�costituzionale�e,�sempre�secondo�l'insegnamento�del�Giudice� delle�leggi,�la�possibilita�per�il�legislatore�regionale�di�modificare�le�previsioni�della�legge� Galasso�deve�ritenersi�limitata�alle�sole�prescrizioni�ampliative�del�vincolo�paesaggistico,� essendo�esclusa�la�possibilita�di�intaccare,�con�legge�o�provvedimento�regionale,�la�tutela� �minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985�(vedi�Corte�Cost.:�n.�327/1990,�in�riferi- mento�al�piano�paesistico�della�Regione�Emilia�Romagna,�estendente�all'intero�territorio� regionale�il�vincolo�paesaggistico�introdotto�alla�legge�n.�431;�nonche�n.�110/1994,�che�ha� dichiarato�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�11,�lett.�a,�della�legge�regionale�del�Piemonte� n.�20�del�3�aprile�1989,�estendente�l'ambito�delle�zone�di�particolare�interesse�ambientale�sot- tratte�al�vincolo�paesaggistico).� La�legge�n.�30/1990�della�Regione�Puglia�(e�le�successive�modificazioni�introdotte�con�le� leggi�regionali�nn.�2/1991�e�14/1993)�impone��come�si�e�detto��misure�di�salvaguardia� sostanzialmente�ampliative�della�tutela��minimale��preordinata�dalla�legge�n.�431/1985.�Le� deroghe�si�riferiscono�a�tale�ampliamento�del�regime�di�immodificabilita�assoluta�e�non� all'imposizione�del�vincolo,�sicche�deve�affermarsi�l'irrilevanza�delle�denunziate�questioni�di� illegittimita�costituzionale.� Mavi�e�dipiu� L'art.�28,�2.�comma,�della�legge�17�agosto�1942,�n.�1150,�nel�testo�modificato�dalla�legge n.�765�del�1967,�stabilisce�espressamente�che�le�lottizzazioni�di�terreno�a�scopo�edilizio�pos- sono�essere�autorizzate�dal�Comune�previo�nulla-osta�della�competente�Soprintendenza�(che� spetta�ora�alle�Regioni�a�statuto�ordinario�in�virtu�dell'art.�1,�comma�3,�del�d.P.R.� n.�8/1972).� Da�cio�discende�che�i�piani�di�lottizzazione��anche�qualora�riguardino�zone�di�territo- rio�non�soggette�a�vincolo�paesistico��necessitano,�nell'ambito�del�relativo�procedimento� di�approvazione,�di�preventiva�valutazione�paesaggistica,�di�competenza�delle�Regioni�(vedi� Cons.�Stato:�Sez.�IV,�16�giugno�1986,�n.�421;�Sez.�IV,�27�luglio�1993,�n.�742;�Sez.VI,�2�marzo� 2000,�n.�1095),�quale�intervento�consultivo�di�carattere�generale�e�programmatico�circa�la�con- tabilita�ambientale�dello�strumento�urbanistico�attuativo�(diverso�dallo�specifico�atto�di� amministrazione�attiva�che�riguarda,�gia�ex�art.�7�della�legge�n.�1497�del�1939�ed�attualmente� ex�art.�151�del�D.Lgs.�n.�490�del�1999,�la�compatibilita�di�un�particolare�intervento�con�il�vin- colo).� I�due�atti�possono�fondersi�in�un�unico�provvedimento�avente�natura�complessa,�ma�in� talcasoe�comunque�necessario�che�l'atto�complesso�compia�entrambe�le�distinte�valutazioni� che�sono�proprie�dell'attivita�consultiva�e�di�quella�autorizzatoria�in�senso�proprio.� Gli�artt.�27�e�21�della�Regione�Puglia�n.�56/1980�ribadiscono�sostanzialmente�(quanto� alla�procedura�di�formazione�e�di�approvazione�del�piano�di�lottizzazione)�le�prescrizioni� della�legge�urbanistica�statale�e�prescrivono�altres|�la�necessita�del�parere�vincolante�del� Comitato�urbanistico�regionale.� 5.��La�illegittimita�dei�piani�di�lottizzazione.�Tutte�le�considerazioni�dianzi�svolte�con- ducono�a�configurare�quali�illegittimi�i�procedimenti�di�formazione�dei�due�piani�di�lottizza- zione�nn.�141�e�151�del�1989,�in�quanto:� �i�piani�medesimi�sono�stati�adottati�in�violazione�delle�misure�urbanistiche�di�salva- guardia�(inedificabilita�assoluta)�imposte�dall'art.�51,�lett.f)�della�legge�regionale�n.�56/1980;� TEMI�ISTITUZIONALI� �non�esisteva,�al�momento�della�loro�adozione,�un�programma�pluriennale�di�attua- zione�gia�approvato�alla�data�della�pubblicazione�del�decreto�legge�27�giugno�1985,�n.�312� (Gazzetta�Ufficiale�n.�152�del�29�giugno�1985)�ed�ancora�vigente�ed�efficace;� �in�relazione�ad�essi�non�e�stato�rilasciato�il�nulla-osta�paesistico�di�cui�all'art.�28� della�legge�n.�1150/1942�ne�il�parere�preventivo�del�Comitato�Urbanistico�Regionale�previsto� dagli�artt.�21�e�27�della�legge�regionale�n.�56/1980;� �la�lottizzazione�n.�151/1989�non�rispetta�il�parametro�relativo�alla�superficie�minima� di�intervento�di�mq�50.000,�previsto�dall'art.�39�delle�Norme�tecniche�di�attuazione�del�piano� regolatore�generale,�poiche�inerisce�ad�una�superficie�complessiva�di�circa�mq�41.885.� 6.��Levariantiaipianidilottizzazione.�La�questione�delle��varianti��e�stata�affrontata� e�risolta�dalla�Corte�territoriale�attraverso�l'adesione�alle�enunciazioni�contenute�nelle�sen- tenze�emesse�da�questa�Corte�Suprema,�in�sede�cautelare,�in�data�17�novembre1997. E�stato�cos|�riaffermato,�in�linea�di�principio,�che�il�procedimento�amministrativo�difor- mazione�dei�piani�di�lottizzazione��deve�essere�ripercorso�soloper�le�modifiche�che,�per�la�loro� entita�efunzione,�possano�qualificarsicome�rilevantiediano�luogoadunapianificazionelottiz- zatoria�sostanzialmente�divergente�da�quella�adottata�.� Alla�stregua�di�tale�principio�la�Corte�di�merito�ha�poi�valutato�che,�nella�fattispecie�in� esame,�le�varianti��sia�quelle�presentate�tra�l'adozione�e�l'approvazione,�sia�quella�succes- siva��non�potrebbero�qualificarsi��essenziali�,�perche�sarebbero�consistite�in�modifiche�tec- niche,�compatibili�con�la�destinazione�delpiano,�che�non�avrebbero�mutato�lafisionomia�della� lottizzazione�ne�l'impostazione�urbanistica�dell'originario�progetto�e�non�avrebbero�determinato� modifiche�sostanziali.� In�particolare,�gli�aumenti�di�cubatura�effettivamente�indotti�sono�staticonsiderati��di� non�significativa�incidenza�in�rapporto�all'entita�complessiva�della�urbanizzazione��e,�come� non�superato�parametro�di�riferimento�e�stato�utilizzato�uno�di�quelli�definenti��a�norma� dell'art.�2�della�legge�regionale�13�maggio�1985,�n.�26�(aumento�di�cubatura�del�2,50%�per� gli�edifici�eccedenti�i�5.000�mc)��la�nozione�di��variazione�essenziale��quale�nuova�tipologia� di�abuso�edilizio�introdotta�dall'art.�8�della�legge�n.�47/1985.� Legittimo�e�stato�poi�ritenuto�il�ricorso,�per�l'approvazione�delle�varianti�in�oggetto,�alla� sottoscrizione�di�unilaterali��atti�di�obbligo�,�sulla�base�del�solo�parerefavorevole�della�Com- missione�Urbanistica,�trattandosi�di�procedura�conforme�alla�deliberazione�15�aprile�1988,� n.�2037�del�Consiglio�comunale�di�Bari,�riguardante�appunto�le�varianti�nonincidenti�sul� dimensionamento�globale�del�piano�di�lottizzazione�e�non�comportanti�modifiche�al�perime- tro,�agli�indici�di�fabbricabilita�ed�alle�dotazioni�di�spazi�pubblici�e�di�uso�pubblico.� In�punto�di�fatto�risulta�accertato�che:� �con�l'atto�d'obbligo�sottoscritto�dalla�s.r.l.��S.F.��in�data�20�settembre�1994�(succes- sivo�alla�stipula�della�convenzione�avvenuta�in�data�3�novembre�1993),�i�volumi�complessiva- mente�edificabili�sono�stati�incrementati�di�circa�mc�6.808,�di�cui�mc�3.652�destinati�a�resi- denza,�operando�un��recupero��di�superficie�a�standard�gia�ceduta�al�Comune�e�considerata� eccedente�rispetto�a�quanto�dovuto;� �con�l'atto�d'obbligo�sottoscritto�dalla�s.r.l.��I.C.��in�data�9�marzo�1994�(successivo� alla�stipula�della�convenzione�avvenuta�in�data�21�giugno�1993),�i�volumi�complessivamente� edificabili�in�un�lotto�(individuato�come�C)�sono�stati�incrementati�di�circa�mc�508;� �ulteriori�varianti�contengono�sostanziali�modifiche�plano-volumetriche,�sia�pure�giu- stificate�con�problemi�di��tracciamento��e/o�piu�approfondite��verifiche�catastali�.� L'incremento�di�mc�508�(atto�d'obbligo�del�9�marzo�1994�riferito�alla�lottizzazione� n.�151/1989)�e�dato�dal�passaggio�dagli�originari�mc�13.072�a�mc�13.580,�sicche�l'aumento�e� nettamente�superiore�al�2,50%�dell'originaria�volumetria,�ma��al�di�la�della�palese�erro- neita�del�computo��e�il�riferimento�all'art.�8�della�legge�statale�n.�47/1985�ed�all'art.�2�della� legge�regionale�n.�26/1985�a�porsi�come�assolutamente�incongruo�ed�improponibile.� Tali�norme,�invero,�concernono�le�opere�realizzate�con�variazioni�essenziali�rispetto�alla� concessione�edilizia,�sicuramente�non�assimilabili�alle�varianti�dipiano.� La�procedura�di�formazione�di�queste�ultime�varianti�e�disciplinata�dalla�legge�e�nes- suna�norma�(meno�che�mai�gli�artt.�21�e�27�della�legge�regionale�n.�56/1980)�consentiva�e� consente�al�Consiglio�comunale�di�Bari�di�trasferire�ad�altro�organo�il�potere�di�approvare� varianti�ai�piani�attuativi:�ne�consegue�che�la�delibera�consiliare�n.�2037�del�1988�e�atto� emesso�in�assoluta�carenza�di�potere,�poiche�manca�una�norma�attributiva�della�facolta�di� 126 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� delega�(l'Avvocatura�comunale�aveva�espresso�parere�contrario�all'adozione�della�delibera�in� oggetto,�evidenziando�appunto�l'impossibilita�di�modifiche�unilaterali�a�scelte�di�pianifica- zione�e�convenzioni�di�lottizzazione�gia�stipulate).� Ne�puo�considerarsi�corretto�il�riferimento�analogico�all'art.�34�della�legge�22�ottobre� 1971,�n.�865,�che�ha�aggiunto�l'ultimo�comma�all'art.�8�della�legge�10�aprile�1962,�n.�167,�poi- che�comunque�tale�norma,�riguardante�i�piani�di�zona�per�l'edilizia�economica�e�popolare� (P.E.E.P.),�riserva�all'approvazione��con�deliberazione�del�Consiglio�comunale���le�varianti� che�non�incidono�sul�dimensionamento�globale�del�piano�e�non�comportano�modifiche�al� perimetro,�agli�indici�di�fabbricabilita�ed�alle�dotazioni�di�spazi�pubblici�o�di�uso�pubblico�.� 7.��Iriflessidell'accertataesistenzadeivincolisullealtreimputazioni.�Dall'accertata�esi- stenza�dei�vincoli�paesaggistici�a�tutela�del�territorio�costiero�e�del�torrente�V.�discendono� l'illegittimita�e�l'inefficacia�delle�concessioni�edilizie�specificate�nei�capi�di�imputazione,�poi- che�le�stesse�risultano�(quanto�meno)�rilasciate:� �in�mancanza�di�un�piano�di�lottizzazione�legittimo; �in�carenza�dell'autorizzazione�paesaggistica�gia�prescritta�dall'art.�7�della�legge n.�1497�del�1939�(ed�attualmente�dall'art.�151�del�D.Lgs.�n.�490�del�1999).� Ai�sensi�dell'art.�25�del�R.D.�3�giugno�1940,�n.�1357�(Regolamentoper�l'applicazione�della� legge�29�giugno�1939,�n.�1497,�sulla�protezione�delle�bellezze�naturali,�le�cui�disposizioni� restano�in�vigore�fino�all'emanazione�del�Regolamento�previsto�dal�1.�comma�dell'art.�161� del�D.Lgs.�n.�490/1999),�nelle�zone�dei�piani�territoriali�paesistici�e�nell'ambito�delle�bellezze� d'insieme�alle�quali�sia�stato�imposto�il�vincolo�paesaggistico,�l'Amministrazione�comunale� non�puo�rilasciare�concessioni�edilizie��se�non�previo�favorevole�avviso��dell'autorita�depu- tata�alla�tutela�degli�interessi�paesistici.�Si�pone,�pertanto,�il�problema�dell'individuazione� dei�rapporti�tra�il�procedimento�di�rilascio�della�concessione�edilizia�e�quello�relativo�all'au- torizzazione�paesaggistica�di�cui�agli�artt.�7�della�legge�1497/1939�ed�1�della�legge� n.�431/1985,�da�risolversi��in�adesione�alla�prevalente�giurisprudenza�amministrativa�n el�senso�che,�pur�trattandosi�di�procedimenti�autonomi,�l'autorizzazione�dell'autorita�pre- posta�alla�tutela�del�vincolo�paesistico�si�configura�quale��condizioni�di�ef fficacia��della�con- cessione�edilizia.� In�mancanza�di�siffatta�autorizzazione,�pertanto,�e�finche�essa�non�intervenga,�e�pre- clusa�la�materiale�esecuzione�dei�lavori�assentiti�dal�Comune�dal�punto�di�vista�edilizio-urba- nistico�(vedi�Cons.�Stato,�Sez.�V,�11�marzo�1995,�n.�376)�e�la�concessione�edilizia�eventual- mente�rilasciata�deve�considerarsi�inefficace�ed�improduttiva�di�effetti.� Sussistono,�altres|�,�le�contestate�contravvenzioni�ex�art.�734�cod.�pen.,�in�relazione�alle� quali�l'esistenza�di�un�effettivo�e�grave�danno�ambientale�risulta�ampiamente�illustrata�nella� sentenza�di�primo�grado,�che�lo�ricollega�(con�riferimento�ad�una�relazione�di�consulenza� redatta�dal�professor�B.)�ad�impatti�negativi�particolarmente�rilevanti�sull'atmosfera�(modi- fica�fisico-chimica),�la�fauna,�l'ecosistema�costiero,�il�paesaggio.� Vengono�pure�evidenziati�impatti�negativi�di�tipo�percettivo-visivo,�storico-culturale�e� testimoniale,�in�dimensione�locale,�di�quartiere�ed�urbana,�per�l'alterazione�indotta�dai� cospicui�volumi�edilizi�e�sugli�assetti�storicamente�assunti�dal�paesaggio�costiero�della�fascia� lungomare�della�citta�di�Bari,�nella�transizione�tra��natura��(la�costa�a�sud�est�della�citta�)e� �costruzione��(il�lungomare�monumentale�realizzato�negli�anno�1930).� Secondo�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�Suprema,�la�contravvenzione�prevista�dal- l'art.�734�cod.�pen.�puo�coesistere�e�concorrere�con�quella�di�cui�all'art.�1-sexies�della�legge� n.�431/1985.�Mentre,�infatti,�nella�contravvenzione�di�cui�all'art.�734�cod.�pen.�(che�e�reato� di�danno�concreto)�il�precetto�va�individuato�nel�divieto�di�cagionare�distruzione�o�deturpa- mento�di�bellezze�naturali,�nella�contravvenzione�di�cui�all'art.�1-sexies�(che�e�reato�formale� di�pericolo�presunto)�il�precetto�e�quello�di�non�porre�in�essere�attivita�in�certe�zone�senza� l'autorizzazione�amministrativa,�a�prescindere�dal�risultato�dell'attivita�stessa�con�riguardo� alle�bellezze�naturali�aggredite,�le�quali�possono�risultare�anche�non�danneggiate�dall'attivita� non�autorizzata�(vedi�Cass.,�Sez.�VI,�9�settembre�1994,�n.�9749�e�Sez.�III,�30�gennaio�1991,� n.�1032;�3�gennaio�1991,�n.�4;�9�febbraio�1990,�n.�3501).� 8.��Atti�amministrativi�ed�accertamento�di�illegittimita�.�Non�si�verte,�nella�specie,�in� tema�di�disapplicazione�di�atti�amministrativi.� Deve�farsi�opportuno�riferimento,�in�proposito,�alla�decisione�21�dicembre�1993�delle� Sezioni�Unite,�da�cui�si�evince�il�principio�secondo�il�quale�il�giudice�penale,�nel�valutare�la� TEMI�ISTITUZIONALI� sussistenza�o�meno�della�liceita��di�un�intervento�edilizio,�deve�verificarne�la�conformita��a� tutti�i�parametri�di�legalita��fissati�dalla�legge,�dai�regolamenti�edilizi,�dagli�strumenti�urbani- stici�e�dalla�concessione�edificatoria.� Il�giudice�penale,�nei�casi�in�cui�nella�fattispecie�di�reato�sia�previsto�un�atto�ammini- strativo�ovvero�l'autorizzazione�del�comportamento�del�privato�da�parte�di�un�organo�pub- blico,�non�deve�limitarsi�a�verificare�l'esistenza�ontologica�dell'atto�o�provvedimento�ammi- nistrativo,�ma�deve�verificare�l'integrazione�o�meno�della�fattispecie�penale��in�vista�dell'inte- resse�sostanziale�che�tale�fattispecie�assume�a�tutela��(nella�specie,�l'interesse�sostanziale� alla�tutela�del�territorio�e�del�paesaggio),�nella�quale�gli�elementi�di�natura�extrapenale�con- vergono�organicamente,�assumendo�un�significato�descrittivo.� E�la�stessa�descrizione�normativa�del�reato�che�impone�al�giudice�un�riscontro�diretto�di� tutti�gli�elementi�che�concorrono�a�determinare�la�condotta�criminosa,�ivi�compreso�l'atto� amministrativo�(per�un'ampia�disamina�della�questione�si�rinvia�testualmente�a�Cass.,� Sez.�III,�21�gennaio�1997,�Volpe�ed�altri,�le�cui�argomentazioni�appare�superfluo�trascrivere� per�evitare�l'ulteriore�appesantimento�della�trattazione).� A�norma�dell'art.�101�della�Costituzione,�ilgiudicee�soggetto��soltanto�alla�legge�e�non� sarebbe�soggetto�soltanto�alla�legge�un�giudice�penale�che�arrestasse�il�proprio�esame�all'a- spetto�esistenziale�e�formale�di�un�atto�sostanzialmente�contrastante�con�i�presupposti�legali� (vedi,�per�tale�affermazione,�Cass.,�Sez.�III,�2�maggio�1996,�n.�4421).� Vanno�qui�ribaditi,�pertanto,�i�seguenti�principi:� �il�reato�di�lottizzazione�abusiva�e��a�consumazione�alternativa,�potendo�realizzarsi�sia� per�il�difetto�di�autorizzazione�(approvazione�del�piano�di�lottizzazione)�sia�per�il�contrasto� della�stessa�con�le�prescrizioni�degli�strumenti�urbanistici;�sicche�non�puo��obiettarsi�la�non� prospettabilita��del�reato�laddove�esista�un�piano�di�lottizzazione�approvato,�ma�possa�per� contro�affermarsi�la�contrarieta��dello�stesso�agli�strumenti�urbanistici�sovraordinati�(Cass.,� Sez.�III,�16�novembre�1995);� �i�soggetti�che�predispongono�un�piano�di�lottizzazione,�i�titolari�di�concessione�edili- zia,�i�committenti�ed�i�costruttori,�hanno�l'obbligo�di�controllare�la�conformita��dell'intera� lottizzazione�e/o�delle�singole�opere�alla�normativa�urbanistica�ed�alle�previsioni�di�pianifi- cazione,�perche�l'interesse�protetto�dalla�legge�n.�47/1985�non�e��soltanto�quello�di�assicurare� che�la�modifica�del�territorio�avvenga�sotto�il�controllo�della�P.A.�ma�e��altres|��quello�di� garantire�che�tale�sviluppo�si�verifichi�in�piena�aderenza�al�programmato�assetto�urbanistico� ed�il�rilascio�della�concessione�edilizia�e��subordinato�all'indagine�di�conformita��alla�norma- tiva�urbanistica�in�genere�ed�ai�piani�regolatori�(vedi�Cass.,�Sez.�III,�13�marzo�1987).� Il�vero�problema�investe�l'elemento�psicologico�ed�e��quello�di�non�sottoporre�a�sanzione� penale�colui�che��effettivamente��e�senza�sua�colpa�si�sia�fidato�dell'atto�amministrativo�ille- gittimo.� 9.��L'elemento�soggettivo�dei�reati.�Ai�sensi�dell'art.�129�c.p.p.�deve�rilevarsi�l'insussi- stenza�dell'elemento�soggettivo�dei�reati�contestati��alla�stregua�di�quanto�previsto�dal- l'art.�5�cod.�pen.�nell'interpretazione�fornita�dalla�Corte�Costituzionale�con�la�sentenza� n.�364�del�1988��poiche�tutti�gli�imputati�sono�incorsi�in�errore�scusabile�nell'interpreta- zione�delle�norme�violate.� Le�argomentazioni�svolte�in�proposito�dal�giudice�di�primo�grado�risultano�esattamente� ricollegate�(previa�diffusa�ed�accurata�disamina�della�giurisprudenza�di�questa�Suprema� Corte�in�tema�di��ignoranza�inevitabile�e�scusabile�,�a�partire�dalla�sentenza�18�luglio�1994,� n.�8154�delle�Sezione�Unite):� �all'esistenza�di�una�legislazione�regionale�oscura�e�male�formulata�che,�nell'interfe- renza�con�la�legge�Galasso,�non�ha�mancato�di�produrre�contrasti�giurisprudenziali;� �all'ottenimento�delle�concessioni�edilizie�accompagnato�da�ripetute�rassicurazioni� del�direttore�dell'ufficio�tecnico�del�Comune�di�Bari;� �alla�mancata�riproduzione�dell'esistenza�dei�vincoli�nella�planimetria�allegata�al� secondo�programma�pluriennale�di�attuazione�(trasmessa�alla�Soprintendenza�per�i�beni�cul- turali�ed�ambientali�in�data�26�ottobre�1984�ed�in�ordine�alla�quale�tale�ultimo�organo�ebbe� a�richiedere�spiegazioni�ed�a�sollevare�eccezioni�solo�in�data�10�febbraio�1997,�restando�poi� inerte�nell'attesa�di�una�risposta�intervenuta,�quasi�un�anno�piu��tardi,�con�nota�comunale� del�26�gennaio�1998);� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �al�comportamento�di�sostanziale�inerzia�della�stessa�Soprintendenza�a�fronte�di�una� attivita�di�edificazione�che�(secondo�la�valutazione�poi�espressa�in�data�30�aprile�1998,�con� nota�indirizzata�al�Ministero�dei�beni�culturali�ed�ambientali)�presentava�un��impatto� ambientale�negativo�percettibile�visivamente�.� E�vero�che�lo�stesso�giudice�di�prime�cure�non�ha�mancato�di�evidenziare�la�singolarita� (ai�limiti�del�paradossale)�della�assoluta�disinvoltura�con�la�quale�si�e�svolto�il�complesso� procedimento�amministrativo�che�ha�portato�all'improvvido�rilascio�dei�provvedimenti�auto- rizzati�e�concessori.� Procedimento�assolutamente�illegittimo�ai�limiti�della�illiceita�,�con�macroscopica�igno- ranza�delle�finalita�rappresentative�e�di�tutela�della�collettivita�intrinsecamente�connesse�alla� funzione�pubblica...�tanto�da�fare�sorgere�il�dubbio�che�la�Pubblica�Amministrazione�avesse� tutt'altre�finalita�da�perseguire,�e�non�certo�a�tutela�di�interessi�pubblici,�quali�potrebbero� essere�quelle�di�consentire�a�tutti�i�costi�la�edificazione�della�zona�in�questione�nonostante�i� divieti�normativi�.� Anche�in�relazione�a�tali�affermazioni�la�pubblica�accusa�ha�avuto�a�dolersi,�con�i� motivi�di�appello,�della�riconduzione�della�vicenda�ai�parametri�dell'inevitabilita�dell'igno- ranza�della�legge�penale�ma��tenuto�pure�conto�che�il�reato�di�lottizzazione�abusiva�si�con- figura�come�una�contravvenzione�di�natura�dolosa�(Cass.,�Sez.�Unite,�28�febbraio�1990)�n on�puo�mancarsi�di�rilevare�che:� �non�sussiste�la�dimostrazione�di�uno�stato�di�incertezza�degli�imputati�in�ordine�alla� liceita�o�meno�dei�loro�comportamenti�(tale�da�indurli�ad�astenersi�dall'azione);� �essi�non�si�sono��accontentati��delle��assicurazioni�erronee��di�organi�tecnici�comu- nali�non�istituzionalmente�preposti�alla�tutela�del�vincolo,�ma�hanno�fatto�affidamento�sulla� mancanza�di�qualsiasi�rilievo�da�parte�della�competente�Soprintendenza,�non�inconsapevole� della�situazione;� �ben�piu�approfondite�indagini�sarebbero�state�necessarie�per�individuare�le�motiva- zioni�dei�comportamenti�tenuti�dagli�organici�pubblici�coinvolti�nella�vicenda,�valutare�le� correlazioni�tra�tali�organi�ed�i�soggetti�destinatari�delle�loro�illegittime�determinazioni,�rav- visare�l'eventuale�esistenza�di�condotte�coscienti�e�volontarie�dirette�a�limitare�e�condizio- nare,�con�ostacoli�di�fatto�e�di�diritto,�la�riserva�pubblica�di�programmazione�territoriale� che�legge�vuole�rispettosa�dell'ambiente�e�del�paesaggio.� Indagini�siffatte�non�sono�state�eseguite,�sicche�non�sono�consentite�illazioni�e�la�pro- spettazione�dell'errore�interpretativo�non�trova�alcuna�smentita�che�si�fondi�su�elementi�con- creti.� 10.��Irapportitrailprocedimentoincidentaleedilgiudizio�dicognizioneinrelazionealla� situazione�fattuale�e�ai�principi�di�diritto�enunciati.�La�difesa��come�si�e�detto�nella�parte� espositiva��non�ha�mancato�di�riferirsi�alle�sentenze�emesse�da�questa�Corte�Suprema,�in� sede�cautelare,�in�data�17�novembre�1997�ed�ha�rilevato�che,�con�quelle�decisioni,�la�Cassa- zione�affermo�il�principio�secondo�il�quale,�in�base�alle�leggi�vigenti�all'epoca�della�lottizza- zione�e�delle�concessioni�edilizie,�l'area�in�contestazione�non�era�gravata�da�vincoli�paesaggi- stici.� Tale�principio�risulta�ribadito�dalla�impugnata�sentenza�della�Corte�di�merito�e�viene� rimesso�invece�in�discussione�dalle�impugnazioni�in�esame,�laddove��avrebbe�potuto�e�dovuto� all'epoca�determinare�chidicompetenza�a�chiedere�unprovvedimento�diarchiviazione�della�noti- zia�di�reato�.� Sulla�base�di�tale�constatazione�la�stessa�difesa�afferma��ilprincipio�della�vincolabilita� della�sentenza�emessa�in�sede�incidentale��e�prospetta�la�tesi�secondo�la�quale��anche�le�sen- tenze�emesse�dalla�Corte�di�Cassazione�in�sede�incidentale�subiscono�la�stessa�disciplina�di� quelleindicatedaln.�3dell'art.�627c.p.p.�.� Trattasi�di�argomentazioni�e�conclusioni�che�non�possono�essere�condivise.� Questa�Corte,�nelle�sentenze�del�17�novembre�1997,�non�ha�potuto�anzitutto�valutare�la� questione�del�vincolo�correlato�alla�presenza�del�torrente�V.�(che�ancora�non�costituiva� oggetto�di�contestazione)�e�comunque�ha�avvertito�testualmente�che�la�conclusione�che�la� zona�non�fosse�gravata�da�vincoli�veniva�formulata�dal�Collegio��allo�stato�degli�atti,�salva� differente�valutazione�dapartedeigiudicidimerito,�all'esito�dipossibiliulteriori�investigazioni� ed�acquisizioniprobatorie�.� TEMI�ISTITUZIONALI� Con�tale�avvertimento�e��stato�esplicitato�e�ribadito�l'incontestato�riconoscimento�giuri- sprudenziale�della�natura�incidentale�e�sommaria,�del�procedimento�cautelare�e�della�sua� piena�autonomia�rispetto�al�giudizio�di�merito.� Le�misure�di�cautela�reale,�nel�nostro�sistema�processuale,�impongono�al�presente,�in� funzione�di�un�futuro,�un�sacrificio�alla�libera�disponibilita��delle�cose.� L'imposizione�del��costo��della�cautela�e��giustificata�dalla�probabilita��della�trasforma- zione�del�danno�temuto�in�danno�effettivo�e�dall'accertamento�della�probabile (ma�non� sicura)�esistenza�futura�della�situazione�da�cautelare.�Il�riscontro�di�tale��apparenza� della� fondatezza�dell'accusa,�in�questa�prospettiva,�non�e��pertanto�di�certezza�(la�cautela,�al�con- trario,�in�tanto�viene�in�questione�in�quanto�sussiste�la�incertezza�della�futura�situazione� che�si�vuole�cautelare)�ed�e��necessariamente�sommario�perche��viene�formulato��allo�stato� degli�atti�.� Ne�consegue�che�il�procedimento�incidentale,�in�materia�di�misure�cautelari�reali,�e��retto� dal�principio��rebus sic stantibus� ed�in�esso�il�giudizio�di�legittimita��della�Corte�di�Cassa- zione�risulta�circoscritto,�poiche��e��rivolto�all'apprezzamento della suf fficienza del grado di apparenza e�cade�in�un�momento�processuale�caratterizzato�dalla�parzialita��delle�indagini�e� dalla�sommarieta��e�provvisorieta��delle�imputazioni.� Non�e��consentito,�infatti,�in�quella�sede��proprio�per�l'assoluta autonomia rispetto al giudizio di cognizione �verificare�la�sussistenza�del�fatto�reato,�ma�soltanto�accertare�se�il� fatto�contestato�sia�configurabile�quale�fattispecie�astratta�di�reato�(vedi�Cass.,�Sez.�Unite:� 4�maggio�2000,�n.�7�e�7�novembre�1992,�n.�6).�Si�tratta,�secondo�un'autorevole�dottrina,�di� autonomia�strutturale�risultante�anche�sul�piano�oggettivo,�nel�senso�che�oggetto�del�proce- dimento�incidentale�e��una�questione�particolare,�da�trattare�e�risolvere�in�tale�sede�con con- clusione che si limita e si arresta a quello specifico procedimento. La�pronunzia�emessa�in�sede�cautelare,�pertanto,�resta�circoscritta�nell'ambito�del�pro- cedimento�incidentale�ed�ha�effetti�soltanto�sulla�misura�cautelare.�Essa�non�vincola,�invece,� ne��l'apprezzamento�del�P.M.�quanto�alla�rilevanza�degli�elementi�indiziari�acquisiti,�ne�� quello�del�G.I.P.,�ai�fini�del�rinvio�a�giudizio,�o�del�giudice�del�dibattimento�(vedi�Cass.,� Sez.�Unite,�12�ottobre�1993,�n.�20,�e�Sez.�III,�9�febbraio�1998,�n.�1492). E�la�coerenza�stessa�del�sistema�che�non�tollera�il�concorso�di�due�pronunce�giurisdizio- nali�sul�tema�della��colpevolezza�:�l'una�incidentale�e�di�tipo�prognostico�e�l'altra�fondata� sul�pieno�merito�e�come�tale�suscettibile�di�passaggio�in�giudicato�(vedi�Corte�Cost.,�sentenza� 15�marzo�1996,�n.�71,�in�tema�di�misure�cautelari�personali).� Cosa�ad�evidenza�diversa�e��la�preclusione di natura endoprocessuale,�suscettibile�di�for- marsi�a�seguito�di�pronunzie�emesse�dalla�Corte�di�Cassazione�all'esito�del�procedimento� incidentale�di�impugnazione�avverso�le�ordinanze�in�tema�di�misure�cautelari,�che�comunque� ha�una�portata�ben�piu��modesta�rispetto�a�quella�propria�della�res iudicata,�perche��e�� anch'essa�operante�soltanto�allo�stato�degli�atti.� Ne�consegue�che�l'eventuale�enunciazione�di�principi�in�sede�cautelare�non�incontra�il� limite�di�cui�all'art.�627�c.p.p.�(relativo�al��giudizio�di�rinvio��ed�intimamente�connesso,�ai� sensi�del�successivo�art.�628,�ai�profili�della�sentenza�del�giudice�di�rinvio)�e�puo��rilevare,�al� massimo,�ai�sensi�dell'art.�5�cod.�pen.,�ove�non�siano�modificate�le�situazioni�fattuali�ovvero� non�esistano�differenti�ricostruzioni.� 11. �La confisca del terreno lottizzato e delle opere abusivamente costruite.�Deve�essere� disposta,�a�norma�dell'art.�19�della�legge�n.�47/1985,�la confisca e l'acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Bari dei�suoli�abusivamente�lottizzati�e�dell'intero�complesso� immobiliare�di�cui�ai�piani�di�lottizzazione�nn.�141�e�151�del�1989.� Trattasi��secondo�la�giurisprudenza�costante�di�questa�Corte�Suprema��di�provvedi- mento obbligatorio per�il�giudice�che�accerti�la�sussistenza�di�una�lottizzazione�abusiva,�anche indipendentemente da una pronuncia di condanna (vedi�Cass.,�Sez.�III:�13�luglio�1995;� 20�dicembre�1995,�n.�12471;�15�ottobre�1997;�23�dicembre�1997,�n.�3900;�11�gennaio�1999,� n.�216).�(omissis). P.Q.M. La�Corte�Suprema�di�Cassazione,�visti�gli�artt.�608�e�615�c.p.p.:� dichiara manifestamente�infondata�la�questione�di�illegittimita��costituzionale�del- l'art.�146�del�D.Lgs.�n.�490/1999�ed�irrilevanti�le�questioni�di�illegittimita��costituzionale�delle� leggi�regionali�denunciate;� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO annulla senzarinvio lasentenzaimpugnata, perche� i fatti non costituiscono reato, in ordine a tutte le imputazioni contestate, esclusa quella di cui al capo D) della rubrica, per essersi formato su di essa il giudicato, e ricomprese le imputazioni di cui all'art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985 nelle rispettive contestazioni di cui all'art. 20, lett. c),della stessa legge; dispone la confisca e l'acquisizione al patrimonio del Comune di Bari dei suoli e dell'in- tero patrimonio immobiliare di cui ai piani di lottizzazione nn. 141 e 151 del 1989. Roma, 29 gennaio 2001�. Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Le nuove direttive europee sugli appalti pubblici Sono�entrate�in�vigore�il�30�aprile�2004�la�direttiva� 2004/18/CE�e�la�direttiva�2004/17/CE,�entrambe�del�31�marzo� 2004�in�materia�di�appalti�pubblici,�dirette�a�riunire�in�testi�unici� le�direttive�vigenti�rispettivamente�nel�settore��classico��(forni- ture,�servizi�e�lavori)�e�nei�settori��speciali��(acqua,�energia,�tra- sporto�e�servizi�postali).� Le�due�direttive�rappresentano�la�novita�piu�rilevante�degli� ultimi�dieci�anni�nella�disciplina�degli�appalti.�I�testi,�infatti,�con- tengono�alcuni�aspetti�e�principi�molto�innovativi�degli�istituti�e� delle�procedure�di�appalto,�che�avranno�un�impatto�diretto�e�indi- retto�sulle�pubbliche�amministrazioni�e�che�potranno�in�prospet- tiva�condizionare�fortemente�la�legislazione�e�la�prassi�degli�ordi- namenti�interni.� Tre�sono�gli�obiettivi�principali�perseguiti�dalle�nuove�diret- tive.� 1)�La�semplificazione�e�razionalizzazione�normativa,� attraverso�la�regolazione�uniforme�di�aspetti�procedurali�e�for- mali�che,�pur�sostanzialmente�analoghi,�ricevevano�ancora�una� disciplina�differente�a�seconda�dell'oggetto�dell'appalto�(come,� ad�esempio,�per�quanto�riguarda�le��soglie�).�A�quest'ultimo� riguardo�infatti�c'e�l'innalzamento�delle�soglie�di�applicazione� della�normativa�europea�che�consentira�alle�imprese�di�poter�con- tare�su�di�un�ampliamento�del�mercato�nazionale�non�soggetto� alla�pubblicita�comunitaria;�rispetto�ai�valori�attuali�le�variazioni� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� saranno�le�seguenti:�per�i�servizi�si�passera�da�236.945�euro�a�249� mila�euro,�per�i�lavori�si�passera�da�5.923.624�euro�a�6.242.00� euro,�per�le�forniture�da�154.014�euro�a�162.000�euro.� 2)�La�modernizzazione,�con�particolare�riferimento�alla� piena�applicazione�al�settore�degli�appalti�dell'utilizzo�delle�nuove� tecnologie�informatiche�e�telematiche,�non�solo�nelle�comunica- zioni,�ma�anche�nelle�stesse�procedure�di�gara�(disciplina�delle� aste�telematiche�e�centrali�di�acquisto).�Per�il�legislatore�comuni- tario�una�centrale�di�committenza�e�un'amministrazione�aggiudi- catrice�che�acquista�forniture�e�servizi�destinati�ad�amministra- zioni�aggiudicatici,�o�che�aggiudica�appalti�pubblici�o�conclude� accordi�quadro�di�lavori,�forniture�o�servizi�destinati�ad�ammini- strazioni�aggiudicatici;�la�scelta�di�prevedere�tali�soggetti�spetta� a�ogni�Stato�membro�UE.� Ulteriore�aspetto�innovativo�sono�i�sistemi�dinamici�di� acquisizione�e�le�aste�elettroniche;�si�tratta,�per�i�primi,�di�sistemi� elettronici�aperti�che�per�una�durata�limitata�(non�piu�di�4�anni)� consentono�agli�operatori�economici�di�formulare�un'offerta�indi- cativa�nell'arco�di�un�certo�periodo�di�tempo.�I�candidati�in�pos- sesso�dei�requisiti�minimi�per�l'accesso�alla�gara�possono�quindi� presentare�offerte�che�siano�in�linea�con�il�capitolato�d'oneri� messo�a�disposizione�dalla�stazione�appaltante�e�le�offerte�pos- sono�essere�migliorate�in�ogni�momento.�Quindi�una�volta�pub- blicato�il�bando�di�gara�e�reso�noto�il�capitolato�d'oneri,�le�sta- zioni�appaltanti�lasceranno�libero�l'accesso�in�via�elettronica�alla� documentazione�di�gara.� Le�seconde�invece�sono�dei�particolari�procedimenti�che�si� inseriscono�all'interno�del�tipico�schema�di�procedure�di�aggiudi- cazione�e�che�creano�un�sistema�di�negoziazione�delle�offerte� che�si�colloca�antecedentemente�all'aggiudicazione�dell'appalto;� e�bene�comunque�sottolineare�che�l'oggetto�dell'asta�elettronica� deve�essere�ben�determinato�visto�infatti�che�puo�riguardare�il� prezzo�degli�elementi�dell'offerta�previsti�dal�capitolato�nel�caso� di�appalto�aggiudicato�con�il�criterio�dell'offerta�economica- mente�piu�vantaggiosa.�L'asta�infine�si�conclude�in�una�data�fis- sata�oppure�quando�non�si�ricevono�piu�nuovi�prezzi�oppure� ancora�quando�e�stato�raggiunto�il�numero�di�fasi�previsto�nel� bando.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� 3)�La�flessibilita�,�con�l'introduzione�o�il�rafforzamento�di� procedure�e�istituti�innovativi�piu�flessibili�che�riconoscano�una� maggiore�liberta�di�azione�ai�committenti�pubblici,�come�nell'ipo- tesi�dell'accordo�quadro�(in�precedenza�limitato�ai�settori�spe- ciali)�o�dell'appalto�integrato�(istituto�nuovo,�che�trova�applica- zione�soprattutto�negli�appalti�particolarmente�complessi�dove� l'amministrazione�ha�la�necessita�di�chiarire�e�approfondire� alcuni�aspetti�tecnici�prima�di�avviare�la�procedura�di�gara).� In�particolare,�per�quanto�riguarda�l'accordo�quadro,�si� segnala�che�in�sede�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�basati� su�un�accordo�di�questo�tipo,�le�parti�non�possono�apportare� modifiche�sostanziali�alle�condizioni�fissate�in�tale�accordo.�Un� accordo�quadro�potra�durare�massimo�quattro�anni�cos|�come� sono�stabiliti�diversi�criteri�di�aggiudicazione�a�seconda�che�l'ac- cordo�quadro�sia�concluso�con�un�solo�operatore�economico�o� con�piu�operatori�economici.� ***� Si�segnala�peraltro�che�entrera�in�vigore�la�Direttiva� 2004/35/CE�del�21�aprile�2004�sulla�responsabilita�ambientale�in� materia�di�prevenzione�e�riparazione�del�danno�ambientale.� Anche�tale�normativa�comunitaria�ha�delle�relazioni�con�le� direttive�sugli�appalti�in�oggetto.� Con�queste,�infatti,�i�fattori�di�carattere�ambientale�assumo- no�maggiore�rilievo�nell'ambito�della�normativa�comunitaria� relativa�alle�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici.� Rispetto�alla�normativa�vigente�viene�precisato�che�i�criteri� per�identificare�l'offerta�economicamente�piu�vantaggiosa�pos- sono�includere�le�caratteristiche�ambientali,�purche�direttamente� connesse�all'oggetto�dell'appalto.� Sulla�base�di�una�giurisprudenza�ormai�consolidata�(Cfr.�ex multis Corte�di�Giustizia�del�17�settembre�2002�nella�causa��Con- cordibus�c/�Finlandia),�l'inclusione�di�un�criterio�d'interesse�gene- rale,�come�quello�di�carattere�ecologico,�tra�i�criteri�di�attribu- zione�di�un�appalto,�e�tuttavia,�soggetto�ai�seguenti�limiti:� �deve�essere�strettamente�collegato�all'oggetto�dell'ap- palto;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �non�deve�conferire�a�chi�aggiudica�l'appalto�una�liberta� incondizionata�di�scelta;� �la�sua�applicazione�deve�avere�luogo�nel�rispetto�di�tutte� le�norme�procedurali�della�direttiva,�in�particolare,�delle�disposi- zioni�in�materia�di�pubblicita�.�I�criteri�di�natura�ecologica� devono,�dunque,�essere�espressamente�menzionati�nel�capitolato� di�appalto�o�nel�bando�di�gara,�se�possibile�nell'ordine�decre- scente�dell'importanza�loro�attribuita,�affinche�gli�imprenditori� siano�posti�in�grado�di�conoscere�la�loro�esistenza�e�la�loro�por- tata;� �deve�rispettare�i�principi�fondamentali�del�diritto�comuni- tario,�in�particolare�il�principio�di�non�discriminazione.� L'ambiente�diventa�cos|�una�voce�di�costo�per�le�imprese�che� dovra�essere�inserita�nei�propri�bilanci.� Avv. dello Stato Mario Antonio Scino (*)� Avv. Alessandro De Rocchi (*)�Consulente�giuridico�del�Ministro�per�le�politiche�comunitarie.� LEDECISIONILEDECISIONI La Corte Ce entra nel diritto di famiglia (Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�sentenza�7�gennaio�2004�nella�causa�C-117/01).� L'Unione�Europea�(nonostante�il�negativo�parere�della�Corte�di�Giusti- zia�2/1994�del�28�marzo�1996,�in�Raccolta�I-1759�relativo�alla�adesione�della� stessa�alla�Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo)��rispetta�i�diritti�fon- damentali�garantiti�dalla�Convenzione�stessa�quali�principi�generali�del� diritto�comunitario��giusta�l'opposta�norma�(oggi�art.�6�T.U.E.)�del�Trattato� di�Maastricht.�Nel�successivo�Trattato�di�Amsterdam�e�stata�introdotta�l'af- fermazione�che�l'Unione��si�fonda�nel�rispetto�dei�diritti�dell'uomo�e�delle� liberta�fondamentali�.� Di�conseguenza,�non�solo�la�Convenzione�di�Roma�(d'ora�in�poi,� CEDU)�espressamente�richiamata�dall'art.�6�fa�parte�del�diritto�comunitario,� ma�anche�le�norme�sui�diritti�dell'uomo,�a�essa�estranee,�consuetudinarie�o� contenute�in�altri�strumenti�o�divenute�jus�cogens�o�rimaste�pattizie�ne�fanno� parte�in�virtu�di�un�richiamo�simile�a�quello�della�nostra�Costituzione,� art.�10.�Cio�posto�nessuna�istituzione�della�UE�puo�applicare�una�norma� nazionale�(o�comunitaria)�che�violi�la�CEDU,�senza�violare�a�sua�volta�la� Convenzione.�Si�pone�quindi�il�problema�del�giudizio�di�compatibilita�tra�il� diritto�applicabile�dalla�Corte�CE�e�quello�relativo�ai�diritti�fondamentali�del- l'individuo.� Nel�caso�venuto�all'esame�della�Corte,�e�relativo�alla�discriminazione� subita�dalla�compagna�di�vita�di�un�transessuale�FTM�(female�to�male),�che� non�poteva�lasciare�alla�predetta,�che�non�poteva�rettificare�il�sesso�secondo� la�legge�britannica,�la�pensione�di�reversibilita�per�non�potere�contrarre�un� valido�matrimonio,�la�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo,�con�la�sentenza� Goodwin�(11�luglio�2002),�aveva�gia�accertato�l'illiceita�,�rispetto�alla�CEDU,� di�tale�normativa�britannica,�laddove�non�permettendo�il�riconoscimento�del� cambiamento�di�sesso�impedisce�di�contrarre�matrimonio.� Il�diritto�vivente,�quindi,�elaborato�dalla�Corte�di�Strasburgo,�ha�gia� qualificato�a�se�incompatibili�tali�disposizioni�(contenute�nell'ordinamento� inglese�dello�stato�civile).�Dunque�la�Corte�CE�non�poteva�applicarle.�Non� disponendo,�pero�,�del�potere�di�intervenire�sulle�disposizioni�della�legge� nazionale,�la�Corte�doveva�giudicare�se�la�conseguenza�della�loro�applica- zione�ledesse�un�diritto�riconosciuto�dall'ordinamento�europeo.� Ora,�tale�illecita�norma�fa�corpo�con�la�legge�britannica�che�dichiara� nulli�i�matrimoni�fra�persone�dello�stesso�sesso,�e�percio�nonfa�soddisfare�la� condizione�(matrimonio)�per�cui�il�beneficiario�di�una�pensione�diretta�possa� trasmetterla�al�coniuge.� La�Corte�pertanto,�posto,�come�e�,�che�la�pensione�e�retribuzione�diffe- rita,�che�il�diritto�a�pensione�comprende�quello�di�trasmetterla�in�casi�di� morte,�ravvisa�una�violazione�dell'art.�141�del�Trattato�che�vieta�ogni�discri- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� minazione�in�materia�di�retribuzione�basata�sul�sesso.�Se�infatti�il�compagno� transessuale�della�ricorrente�potesse�essere�riconosciuto�di�sesso�maschile,�i� due�potrebbero�sposarsi,�e�tale�interpretazione�del�diritto�inglese�e�la�sola� conforme�non�solo�alla�CEDU,�ma,�ex�art.�6�T.U.E.,�al�diritto�comunitario.� Certamente,�la�sentenza�non�surroga�il�requisito�del�matrimonio,�ma� impone�al�giudice�rimettente�di�verificare�se,�rimosso�quest'ostacolo,�vi�siano� le�condizioni�per�invocare�l'art.�141�CE.� La�decisione�e�,�a�quanto�mi�risulta,�la�prima�ad�applicare�in�questioni� squisitamente�di�diritto�privato�(e�non�commerciale)�la�Convenzione�di� Roma�che,�come�si�e�visto,fa�parte�del�diritto�europeo.� In�particolare,�la�sentenza�di�compatibilita�non�e�fatto�nella�norma�del- l'ordinamento�pensionistico�che�esclude�dal�beneficio�la��famiglia�di�fatto�,� perche�la�Corte�non�disconferma�i�suoi�precedenti�in�materia�(D.�e�Svezia� c/�Consiglio)�ma�proprio�il�diritto�delle�persone�e�della�famiglia�britannico.� La�Corte�d'Appello�dell'Inghilterra�e�del�Galles�deve�dunque�accertare� se�la�ricorrente�e�il�suo�compagno�(tale�dovendo�risultare)�siano�o�meno�in� una�situazione�analoga�al�matrimonio,�ovvero�in�una�situazione�in�cui,� rimosso�l'ostacolo�alla�rettifica�dell'atto�di�nascita,�si�sarebbero�sposati.�E�la� Corte�Europea�sottolinea,�quasi�anticipando�tale�giudizio,�che�la�ricorrente�e� il�compagno�sono�stati��benedetti��in�una�cerimonia�religiosa�e�che��sono� stati�scambiati�voti��come�una�coppia�tradizionale.� La�Corte�del�rinvio�dovra�allora�verificare�se�sussistevano�i�requisiti�del- l'affectio�coniugalis�e�della�convivenza�propri�del�matrimonio;�in�altre�parole� deve�accertare�se�si�sia�in�presenza�di�quella�che�noi�definiamo�una��famiglia� di�fatto�.� Con�l'occasione,�non�si�puo�che�rimarcare�che�questo�caso,�in�cui�coesi- stono��a�quanto�appare�in�tesi��l'elemento�storico-materiale�della�convi- venza�e�la�volonta�(irrealizzabile)�di�contrarre�matrimonio�e�assolutamente� diverso�da�quello�in�cui�tale�volonta�manchi,�che�e�poi�quello�delle�unioni� non�coniugali,�non�disciplinate,�nella�UE,�in�Italia,�Irlanda�e�Gran�Bretagna.� In�Gran�Bretagna�cio�si�spiega�con�la�validita�riconosciuta�dalla�Corte� agli�accordi�pre�e�paramatrimoniali;�gli�altri�due�Paesi,�invece,�sono�soggetti� all'influenza�dell'etica�cattolica�(almeno�in�Italia,�senza�significative�distin- zioni�tra�le�forze�politiche).� Sara�interessante�attendere�gli�influssi�del�prossimo�recepimento�della� Carta�dei�Diritti�dell'Unione��che�vieta,�ad�esempio,�discriminazioni�basate� sull'orientamento�sessuale��nel�diritto�di�famiglia�e�se,�in�particolare,cisi� possa�attendere�che�una�decisione�analoga�a�quella�in�commento�possa�inter- venire�in�una�situazione�ove�la�coppia,�cui�si�fa�divieto�di�contrarre�matrimo- nio,�ma�che�tale�volonta�esprima,�sia�formata�da�persone�del�medesimo�sesso.� Tale�soluzione�e�gia�,�a�mio�personale�avviso,�e�allo�stato,�obbligata�nel� caso�di�cittadini�di�uno�Stato�dell'Unione�che�tale�matrimonio�riconosca� (Olanda,�Belgio,�Danimarca,�Svezia)�e�che�si�stabiliscano�in�altro�Stato�che� invece�non�lo�riconosce;�per�esempio�ove�si�faccia�questione�di�una�deduzione� fiscale�per�il�coniuge�a�carico�o�anche�dello�stesso�caso�della�trasmissione� della�pensione�ai�superstiti.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Invero,�argomentare�diversamente�significa�ex�se�violare�l'art.�48�T.U.E.� (ex�39�CE)�e�il�Reg.�1612/68�art.�10.�A�tacere�del�fatto�che�competente�sul� matrimonio�non�e�la�legge�dello�Stato�che�non�lo�riconosca,�ma�quella�dello� Stato�di�origine.� Avv.�Roberto�de�Felice� Corte di Giustizia dell'Unione Europea (Lussemburgo), sentenza 7 gennaio2004in causa C-117-01 ^Pres.�Skouris��Rel.�Cunha�Rodr|�gues�-Avv.�Generale�Ruiz-Jarabo�Colom er��K.B.�c/�National�Health�Service�Pensions�Agency,�Secretary�of�State�for�Health.� Osta�all'art.�141�Tratt.�CE�la�disposizione�nazionale,�contraria�alla�Convenzione�di�Roma� sui�Diritti�dell'Uomo�del�14�novembre�1950,�che,�non�consentendo�la�rettifica�del�sesso�di�una� persona�transessuale,�e�di�conseguenza�il�matrimonio�con�persona�del�sesso�di�origine,�impedisca� a�quest'ultima�di�trasmetterle�quote�del�trattamento�di�quiescenza.� (CEDU,�art.�12,�Tratt.�T.U.E.,�art.�6,�art.�141).� �(omissis)�1.�-Con�ordinanza�14�dicembre�2000,�pervenuta�in�cancelleria�il�15�marzo� 2001,�la�Court�ofAppeal�(England�&�Wales)�(Civil�Division)�(Corte�d'appello�civile�d'Inghilt erra�e�del�Galles)�ha�sottoposto�alla�Corte,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�una�questione�pregiudiz iale�relativa�all'interpretazione�dell'art.�141�CE�e�della�direttiva�del�Consiglio�10�febbraio� 1975,�75/117/CEE,�per�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�relative�all'app licazione�del�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e� quelli�di�sesso�femminile�(Gazzetta�Ufficiale�L�45,�pag.�19).� 2.�-Tale�questione�e�stata�sollevata�nell'ambito�di�una�controversia�tra�la�sig.ra�K.B.,� iscritta�al�regime�pensionistico�del�National�Health�Service�(servizio�sanitario�nazionale;�in� prosieguo:�il��NHS�),�da�un�lato,�e�il�NHS�Pensions�Agency�(Ufficio�Pensioni�del�NHS)�ed� il�Secretary�ofStatefor�Health�(Ministro�della�Sanita�),�dall'altro,�in�merito�al�rifiuto�di�attrib uire�una�pensione�di�reversibilita�al�suo�convivente�transessuale.� AmbitO normativo. Normativa�comunitaria.� 3.�-L'art.�141�CE�dispone�quanto�segue:� �1.�Ciascuno�Stato�membro�assicura�l'applicazione�del�principio�della�parita�di�retribuz ione�tra�[i]�lavoratori�di�sesso�maschile�e�quelli�di�sesso�femminile�per�uno�stesso�lavoro�o� per�un�lavoro�di�pari�valore.� 2.�Per�retribuzione�si�intende,�a�norma�del�presente�articolo,�il�salario�o�trattamento� normale�di�base�o�minimo�e�tutti�gli�altri�vantaggi�pagati�direttamente�o�indirettamente,�in� contanti�o�in�natura,�dal�datore�di�lavoro�al�lavoratore�in�ragione�dell'impiego�di�quest'ult imo�(...)�.� 4.�-L'art.�1,�n.�1,�primo�comma,�della�direttiva�75/117�cos|�prevede:� �Il�principio�della�parita�delle�retribuzioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e�quelli�di� sesso�femminile,�previsto�dall'articolo�119�del�trattato,�denominato�in�appresso�principio� della�parita�delle�retribuzioni,�implica,�per�uno�stesso�lavoro�o�per�un�lavoro�al�quale�e�attrib uito�un�valore�uguale,�l'eliminazione�di�qualsiasi�discriminazione�basata�sul�sesso�in�tutti� gli�elementi�e�le�condizioni�delle�retribuzioni�(...)�.� 5.�-Ai�sensi�dell'art.�3�della�stessa�direttiva:� �Gli�Stati�membri�sopprimono�le�discriminazioni�tra�i�lavoratori�di�sesso�maschile�e� quelli�di�sesso�femminile�derivanti�da�disposizioni�legislative,�regolamentari�o�amministrative� e�contrarie�al�principio�della�parita�delle�retribuzioni�.� Normativa�nazionale.� 6.�-Dagli�artt.�1�e�2�della�Sex�Discrimination�Act�1975�(legge�1975�sulle�discriminazioni� basate�sul�sesso;�in�prosieguo:�la��legge�1975�)�risulta�vietato�commettere�atti�discriminatori� diretti�nei�confronti�di�una�persona�di�un�sesso�particolare,�riservandole�un�trattamento� meno�favorevole�di�quello�di�cui�gode�o�godrebbe�una�persona�del�sesso�opposto.�Tali�articoli� vietano�anche�la�discriminazione�indiretta,�da�essi�definita�in�sostanza�come�l'applicazione� di�condizioni�od�obblighi�identici,�aventi�l'effetto�di�sfavorire�in�maniera�sproporzionata�ed� ingiustificata�le�persone�di�un�sesso�particolare.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 7.�-In�seguito�alla�sentenza�della�Corte�30�aprile�1996,�causa�C�13/1994,�P./S.�(Racc. pag.�I-2143),�il�Regno�Unito�ha�adottato�il�Sex Discrimination (Gender Reassignment)�Regu- lations 1999�(regolamento�1999�sulla�discriminazione�sessuale�in�ipotesi�di�cambiamento�di� sesso),�che�ha�modificato�la�legge�1975�affinche�disciplinasse�i�casi�di�discriminazione�diretta� basata�sul�cambiamento�di�sesso�di�un�dipendente.� 8.�-L'art.�11,�lett.�c),della�Matrimonial Causes Act 1973�(legge�1973�sul�matrimonio)� dichiara�nullo�ogni�matrimonio�in�cui�i�coniugi�non�siano�rispettivamente�di�sesso�maschile� e�di�sesso�femminile.� 9.�-L'art.�29,�nn.�1�e�3,�della�Birth and Deaths Registration Act 1953�(legge�1953�sulla� registrazione�delle�nascite�e�dei�decessi)�vieta�ogni�modifica�al�registro�degli�atti�di�nascita,� salvo�nel�caso�di�errore�di�scrittura�o�di�errore�materiale.� 10.�-IlNHS�Pension Scheme Regulations 1995�(regolamento�1995�sul�regime�pensionis tico�del�NHS)�prevede�al�suo�art.�G7,�n.�1,�che,�se�un�iscritto�di�sesso�femminile�decede�nelle� circostanze�previste�dal�citato�regolamento�e�lascia�un�vedovo,�quest'ultimo�ha�diritto,�in� linea�di�principio,�ad�una�pensione�di�reversibilita�.�Il�termine��vedovo��non�viene�definito.� E�tuttavia�pacifico�che,�nel�diritto�inglese,�tale�termine�indica�la�persona�coniugata�con�l'is critto.� ControversiA principalE E questionE pregiudiziale. 11.�-K.B.,�ricorrente�nella�causa�principale,�e�una�donna�che�ha�lavorato�per�circa�20� anni�presso�il�NHS,�specificamente�come�infermiera,�ed�e�iscritta�al�NHS�Pension Scheme.� 12.�-K.B.�ha�da�diversi�anni�una�relazione�affettiva�e�di�convivenza�con�R,�una�persona� nata�di�sesso�femminile�e�registrata�come�tale�allo�stato�civile�che,�in�seguito�ad�un'operaz ione�medica�di�cambiamento�di�sesso,�e�diventata�un�uomo,�senza�che�abbia�potuto�tuttavia� modificare�il�suo�atto�di�nascita�per�formalizzare�tale�cambiamento.�Per�questa�ragione,�e� contrariamente�alla�loro�volonta�,�K.B.�e�R�non�hanno�potuto�unirsi�in�matrimonio.�K.B.� ha�dichiarato�nelle�sue�memorie�e�ha�ricordato�in�udienza�che�la�loro�unione�e�stata�consac rata�con��una�cerimonia�in�chiesa�approvata�da�un�membro�dell'Episcopato�anglicano��e� che�sono�stati�scambiati�voti��allo�stesso�modo�di�una�coppia�tradizionale�.� 13.�-In�mancanza�di�matrimonio,�il�NHS�Pensions Agency ha�informato�K.B.�che,�nel� caso�in�cui�questa�decedesse�prima�di�R,�quest'ultimo�non�potrebbe�ricevere�una�pensione� di�reversibilita�in�quanto�il�beneficio�di�tale�prestazione�e�riservato�al�coniuge�superstite,�e� che�nessuna�disposizione�del�diritto�del�Regno�Unito�riconosce�la�qualita�di�coniuge�in� assenza�di�legittimo�matrimonio.� 14.�-K.B.�ha�adito�l'Employment Tribunal (Commissione�per�le�controversie�di�lavoro� del�Regno�Unito),�facendo�valere�che�le�disposizioni�nazionali�che�limitano�le�prestazioni�ai� vedovi�ed�alle�vedove�di�iscritti�costituivano�una�discriminazione�fondata�sul�sesso,�contraria� all'art.�141�CE�e�alla�direttiva�75/117.�Secondo�K.B.,�tali�ultime�disposizioni�esigono�che,�in� un�tale�contesto,�la�nozione�di��vedovo��sia�interpretata�in�maniera�tale�da�includere�anche� il�membro�superstite�di�una�coppia�che�acquisirebbe�tale�qualita�se�la�sua�identita�sessuale� non�fosse�il�risultato�di�un'operazione�medica�di�cambiamento�di�sesso.� 15.�-Sial'Employment Tribunal,�con�decisione�16�marzo�1998,�sia�l'Employment Appeal Tribunal London (Commissione�di�appello�per�le�controversie�di�lavoro�di�Londra)�con�sent enza�pronunciata�in�appello�il�19�agosto�1999,�hanno�giudicato�che�il�regime�pensionistico� di�cui�trattasi�non�e�discriminatorio.� 16.�-K.B.�ha�adito�la�Court ofAppeal (England & Wales)(Civil Division)�che�ha�deciso� di�sospendere�il�giudizio�e�di�sottoporre�alla�Corte�la�seguente�questione�pregiudiziale:� �Se�l'esclusione�del�convivente�transessuale�(una�persona�originariamente�di�sesso�femm inile)�di�una�donna�iscritta�al�National Health Service Pension Scheme (regime�pensionis tico�del�servizio�sanitario�nazionale�britannico),�in�forza�del�quale�le�prestazioni�per�persone� a�carico�spettano�solo�al�vedovo,�costituisca�una�discriminazione�basata�sul�sesso,�vietata� dall'art.�141�CE�e�dalla�direttiva�75/117�.� SullA questionE pregiudiziale. Osservazioni sottoposte alla Corte. 17.�-Secondo�K.B.,�la�decisione�che�le�nega�il�diritto�di�designare�R.�come�beneficiario� della�pensione�di�reversibilita�e�stata�adottata�unicamente�per�un�motivo�legato�al�cambia IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� mento�di�sesso�di�quest'ultimo.�Infatti,�se�R.�non�avesse�cambiato�sesso�e�secio��non�gli�imped isse�di�contrarre�matrimonio,�R.�avrebbe�diritto�alla�pensione�di�reversibilita��in�qualita��di� coniuge�superstite.� 18.�-Ella�sostiene�che�la�citata�sentenza�P./S,�secondo�cui�il�diritto�comunitario�vieta�le� discriminazioni�che�hanno�origine�nel�cambiamento�di�sesso�di�una�persona,�troverebbe� applicazione�nella�causa�principale,�in�quanto�il�giudice�del�rinvio�ha�considerato�K.B.�e�R.� come�una�coppia�eterosessuale,�il�cui�solo�tratto�caratteristico�e��che�il�sesso�di�uno�dei�due� e��il�risultato�di�un'operazione�medica.�Conseguentemente,�il�trattamento�sfavorevole�riserv ato�a�questi�ultimi�deriverebbe�unicamente�dal�fatto�che�R�ha�subito�un�cambiamento�di� sesso,�il�che�costituirebbe�una�discriminazione�diretta�fondata�sul�sesso,�vietata�dall'art.�141� CE�e�dalla�direttiva�75/117.� 19.�-In�via�preliminare,�K.B.�sostiene�che�la�condizione�del�matrimonio�costituisce�una� discriminazione�indiretta�nei�confronti�dei�transessuali�poiche�,�contrariamente�a�cio��che� avviene�in�una�coppia�eterosessuale�in�cui�nessuno�dei�due�membri�e��un�transessuale,�nel� caso�di�una�coppia�eterosessuale,�in�cui�uno�di�essi�abbia�subito�un'operazione�per�cambiare� sesso,�la�condizione�del�matrimonio�non�potrebbe�mai�essere�soddisfatta.� 20.�-Il�governo�del�Regno�Unito�fa�valere�che�i�dipendenti�di�sesso�sia�maschile�sia� femminile�del�NHS,�che�non�siano�legati�da�vincolo�matrimoniale�con�i�loro�conviventi,� non�possono�beneficiare�delle�prestazioni�di�reversibilita��previste�dal�NHS�Pension Scheme,� ecio��indipendentemente�dal�motivo�per�cui�non�sono�sposati.�Poco�importerebbe�che�la� ragione�per�la�quale�un�singolo�dipendente�non�puo��soddisfare�la�condizione�obbligatoria� del�matrimonio�risieda�nel�fatto�che�il�suo�compagno�sia�omosessuale,�come�nella�causa� che�ha�dato�luogo�alla�sentenza�17�febbraio�1998,�causa�C-249/1996,�Grant�(Racc. pag.� I-621),�o�transessuale,�come�nella�causa�principale,�o�risulti�da�un�qualsiasi�altro�motivo.� 21.�-Il�governo�del�Regno�Unito�sostiene�inoltre�che�la�soluzione�di�cui�allasentenza� 31�maggio�2001,�cause�riunite�C-122/99�P�e�C-125/99�P.�D.�e�Svezia/Consiglio(Racc. pag.� I-4319)�possa�essere�estesa�alla�causa�principale,�in�quanto�la�disposizione�controversa�dello� Statuto�del�personale�delle�Comunita��europee�prevede,�come�nella�presente�causa,�il�requis ito�del�matrimonio�e�non�richiede�semplicemente�una�relazione�stabile�di�un�certo�carattere� per�l'attribuzione�degli�assegni�di�famiglia.� 22.�-La�Commissione�ritiene�che�l'elemento�determinante�nella�causa�che�hadato� luogo�alla�citata�sentenza�P./S.�fosse�il�fatto�che�il�trattamento�sfavorevole�di�cui�P.�era� oggetto�era�direttamente�provocato�dal�suo�cambiamento�di�sesso�e�in�questo�trovava�la� sua�origine,�in�quanto�quest'ultimo�non�sarebbe�stato�licenziato�se�non�avesse�cambiato�la� sua�identita��sessuale.� 23.�-Tuttavia,�nella�causa�principale,�il�trattamento�sfavorevole�contestato�avrebbe� solo�un�collegamento�remoto�con�il�cambiamento�di�sesso�di�R.�e�sarebbe�piuttosto�legato� all'impossibilita��per�la�coppia�di�contrarre�matrimonio.�Alla�luce�di�queste�circostanze,�la� Commissione�ritiene�che�non�si�possa�fare�riferimento�alla�citata�sentenza�P./S.�nella�pres ente�causa.� 24.�-La�Commissione�sostiene�inoltre�che�K.B.�non�puo��richiamare�il�diritto�comunitar io�per�far�valere�che�il�collegamento�indiretto�tra�il�cambiamento�di�sessodi�R.�edil�rifiuto� di�pagargli�la�pensione�di�reversibilita��sia�sufficiente�per�qualificare�tale�rifiuto�come�una� discriminazione�fondata�sul�sesso.�Infatti,�da�un�lato,�la�citata�sentenza�Grant�avrebbe�implic itamente�riconosciuto�che�la�definizione�della�nozione�di�matrimonio�e��questione�di�diritto� di�famiglia,�che�rientrerebbe�nella�competenza�degli�Stati�membri.�Dall'altro,�la�Corte�europ ea�dei�diritti�dell'uomo�avrebbe�ripetutamente�giudicato�che�l'impedimento�al�matrimonio,� legato�al�fatto�che�il�diritto�britannico�non�permetta�ad�un�transessuale�di�modificare�il�suo� atto�di�nascita,�non�costituisce�una�violazione�degli�artt.�8,�12�o�14�della�Convenzione�europ ea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali,�firmata�a�Roma�il� 4�novembre�1950�(in�prosieguo:�la��CEDU�).� Giudizio della Corte. 25.�-Le�prestazioni�concesse�in�forza�di�un�regime�pensionistico,�il�quale�e��strutturato� essenzialmente�in�funzione�del�posto�coperto�dall'interessato,�si�ricollegano�alla�retribuzione� che�quest'ultimo�percepiva�e�rientrano�nelle�previsioni�dell'art.�141�CE�(v.,�in�particolare,� sentenze�17�maggio�1990,�causa�C-262/1988,�Barber,�Racc. pag.�I-1889,�punto�28,�e�12�sett embre�2002,�causa�C-351/00,�Niemi,�Racc. pag.�I-7007,�punto�40).� RASSEGNA|AVVOCATURA|DELLO|STATO| 26.|-La|Corte|ha|altres|�|ammesso|che|una|pensione|di|reversibilita�|prevista|da|un|siff atto|regime|rientra|nella|sfera|di|applicazione|dell'art.|141|CE.|Essa|ha|precisato|al|riguardo| che|la|circostanza|che|la|suddetta|pensione,|per|definizione,|non|sia|corrisposta|al|lavorat ore,|ma|al|coniuge|superstite,|non|e�|tale|da|infirmare|questa|interpretazione,|in|quanto|tale| prestazione|e�|un|beneficio|che|trae|origine|dall'iscrizione|al|regime|del|coniuge|del|superstite,| di|modo|che|la|pensione|spetta|a|quest'ultimo|nell'ambito|del|rapporto|di|lavoro|tra|il|datore| di|lavoro|e|il|suddetto|coniuge|e|gli|e�|corrisposta|in|conseguenza|dell'attivita�|lavorativa| svolta|da|quest'ultimo|(v.|sentenze|6|ottobre|1993,|causa|C-109/1991,|Ten|Oever,|Racc.�pag.| I-4879,|punti|12|e|13,|nonche�9|ottobre|2001,|causa|C-379/1999,|Menauer,|Racc.�pag.| I-7275,|punto|18).| 27.|-La|pensione|di|reversibilita�|versata|nell'ambito|di|un|regime|previdenziale|di|categ oria,|quale|quello|istituito|dal|NHS|Pension�Scheme,|costituisce|quindi|una|retribuzione|ai| sensi|dell'art.|141|CE|e|della|direttiva|75/117.| 28.|-La|decisione|di|riservare|determinati|benefici|alle|coppie|coniugate,|escludendone| tutti|coloro|che|convivono|senza|essere|sposati,|e�|affidata|sia|alla|scelta|del|legislatore,|sia| all'interpretazione|effettuata|dai|giudici|nazionali|delle|norme|giuridiche|di|diritto|interno,| senza|che|un|soggetto|possa|far|valere|alcuna|discriminazione|fondata|sul|sesso|vietata|dal| diritto|comunitario|(v.,|per|quanto|riguarda|i|poteri|del|legislatore|comunitario,|sentenza| D.|e|Svezia/Consiglio,|cit.,|punti|37|e|38).| 29.|-Nel|caso|specifico,|una|tale|condizione|non|puo�|,diper|se�,|essere|considerata| come|discriminatoria|in|funzione|del|sesso|e,|pertanto,|contraria|all'art.|141|CE|o|alla|dirett iva|75/117,|in|quanto|il|fatto|che|il|richiedente|sia|un|uomo|o|una|donna|e�|indifferente|ai| fini|della|concessione|della|pensione|di|reversibilita�|.| 30.|-In|una|situazione|quale|quella|di|cui|alla|causa|principale,|esiste|tuttavia|una| disparita�|di|trattamento|che,|pur|non|mettendo|direttamente|in|causa|il|godimento|di|un| diritto|tutelato|dall'ordinamento|comunitario,|incide|su|una|delle|condizioni|per|la|sua|conc essione.|Come|ha|giustamente|sottolineato|l'avvocato|generale|al|paragrafo|74|delle|sue| conclusioni,|tale|disparita�|di|trattamento|riguarda|non|il|riconoscimento|di|una|pensione|di| reversibilita�|,|ma|una|condizione|preliminare|indispensabile|alla|concessione|di|questa,|ossia| la|capacita�|di|contrarre|matrimonio.| 31.|-Infatti,|nel|Regno|Unito,|mentre|le|coppie|eterosessuali,|in|cui|l'identita�|di|ness uno|dei|due|membri|deriva|da|un'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|possono|contrarre| matrimonio|e,|eventualmente,|godere|di|una|pensione|di|reversibilita�|,|che|costituisce|un|elem ento|della|retribuzione|di|uno|di|essi,|una|coppia|quale|quella|formata|da|K.B.|e|R.|non| e�|assolutamente|in|grado|di|soddisfare|la|condizione|del|matrimonio,|quale|prevista|dal| NHS|Pension�Scheme,alfine|diconcedere|una|pensionedireversibilita�|.| 32.|-L'originedi|taleimpossibilita�|oggettiva|risiede|nel|fatto,|innanzi|tutto,|che|la|legge| 1973|sul|matrimonio|considera|nullo|ogni|matrimonio|in|cui|i|coniugi|non|siano|rispettivam ente|di|sesso|maschile|e|di|sesso|femminile;|poi,|che|si|considera|come|sesso|di|una|persona| quello|risultante|sull'atto|di|nascita;|e,|infine,|che|la|legge|sulla|registrazione|delle|nascite|e| dei|decessi|vieta|ogni|modifica|del|registro|degli|atti|di|nascita,|salvo|nel|caso|di|errore|di| scrittura|o|di|errore|materiale.| 33.|-Occorre|ricordare|che|la|Corte|europea|dei|diritti|dell'uomo|ha|giudicato|che|l'imp ossibilita�|per|un|transessuale|di|contrarre|matrimonio|con|una|persona|del|sesso|al|quale| egli|apparteneva|prima|dell'operazione|di|cambiamento|di|sesso,|e|che|dipende|dal|fatto| che,|relativamente|allo|stato|civile,|essi|appartengano|allo|stesso|sesso,|dato|che|la|normat iva|del|Regno|Unito|non|permette|il|riconoscimento|giuridico|della|sua|nuova|identita�|sess uale,|costituisce|una|violazione|del|suo|diritto|di|contrarre|matrimonio|ai|sensi|dell'art.|12| della|CEDU|(v.|Corte|eur.|D.U.,|sentenze|11|luglio|2002,|Christine|Goodwin/Regno|Unito| e|I./Regno|Unito,|non|ancora|pubblicate|nella|Recueil�des�arre�ts�et�de�cisions,|rispettivamente| ai|��|97-104|e|77-84).| 34.|-Una|legislazione,|quale|quella|di|cui|trattasi|nella|causa|principale,|che,|in|violaz ione|della|CEDU,|impedisce|ad|una|coppia,|quale|K.B.|e|R.|di|soddisfare|la|condizione| del|matrimonio,|necessaria|affinche�uno|di|essi|possa|godere|di|un|elemento|della|retribuz ione|dell'altro,|dev'essere|considerata,|in|linea|di|principio,|incompatibile|con|le|prescrizioni| di|cui|all'art.|141|CE.| IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� 35.�-Poiche��spetta�agli�Stati�membri�determinare�le�condizioni�per�il�riconoscimento� giuridico�del�cambiamento�di�sesso�di�una�persona�nella�situazione�di�R.�come�peraltro�rico- nosciuto�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�(sentenza�Goodwin/Regno�Unito,�cit.,�� 103),�spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi�quale�quella�di�cui�alla�causa� principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare�l'art.�141�CE�affinche��le�si� riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una�pensione�di�reversibilita�.� 36.�-Da�quanto�precede�risulta�che�l'art.�141�CE�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�legi- slazione�che,�in�violazione�della�CEDU,�impedisce�ad�una�coppia,�quale�K.B.�e�R,�di�soddi- sfare�la�condizione�del�matrimonio,�necessaria�affinche��uno�di�essi�possa�godere�di�un�ele- mento�della�retribuzione�dell'altro.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi� quale�quella�di�cui�alla�causa�principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare� l'art.�141�CE�affinche��le�si�riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una� pensione�di�reversibilita�.� SullE spese. 37.�-Le�spese�sostenute�dal�governo�del�Regno�Unito�e�dalla�Commissione,�che�hanno� presentato�osservazioni�alla�Corte,�non�possono�dar�luogo�a�rifusione.�Nei�confronti�delle� parti�nella�causa�principale�il�presente�procedimento�costituisce�un�incidente�sollevato� dinanzi�al�giudice�nazionale,�cui�spetta�quindi�statuire�sulle�spese.� Per�questi�motivi,�la�Corte,�pronunciandosi�sulla�questione�sottopostale�dalla�Court o1 Appeal (England & Wales) (Civil Division) con�ordinanza�14�dicembre�2000,�dichiara:� L'art.�141�CE�osta,�in�linea�di�principio,�ad�una�legislazione�che,�in�violazione�della� Convenzione�europea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,� firmata�a�Roma�il�4�novembre�1950,�impedisce�ad�una�coppia,�quale�K.B.�e�R,�di�soddisfare� la�condizione�del�matrimonio,�necessaria�affinche��uno�di�essi�possa�godere�di�un�elemento� della�retribuzione�dell'altro.�Spetta�al�giudice�nazionale�verificare�se,�in�un'ipotesi�quale� quella�di�cui�alla�causa�principale,�una�persona�nella�situazione�di�K.B.�possa�invocare� l'art.�141�CE�affinche��le�si�riconosca�il�diritto�di�far�beneficiare�il�proprio�convivente�di�una� pensione�di�reversibilita�.� Cos|�deciso�e�pronunciato�a�Lussemburgo�il�7�gennaio�2004�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ferie e congedo di maternita. nella giurisprudenza della Corte di Giustizia (Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�Sezione�Sesta,�sentenza�18�marzo�2004� nella�causa�C-342/01)� La�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�con�la�sentenza�che�qui�si� ha�in�rassegna,�ha�sancito�un�fondamentale�principio�in�tema�di�diritto�alla� fruizione�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita�,�con�una�decisione�che�segna� un�importante�passo�nella�armonizzazione�del�sistema�giuridico�della�neo- nata�Unione,�e�che�evidenzia�in�pari�tempo�l'alto�grado�di�avanzamento�della� dottrina�e�della�giurisprudenza�di�quello�cioe�che�Rescigno�chiama��ceto�ita- liano�dei�giuristi�,�che�gia�da�tempo�aveva�riaffermato�il�principio�ora�fatto� proprio�anche�dalla�Corte�europea(1).� Senza�entrare�nel�merito�della�definizione�della�disciplina�dei�due�istituti,� si�vuole�puntualizzare�come�ferie�e�congedo�di�maternita�originano�entrambi� dalla�necessita�di�garantire�e�tutelare�le�esigenze�del�lavoratore�inteso�non� semplicemente�come�fattore�della�produzione�^o,�come�oggi�si�usa�dire�negli� ambienti�datoriali,�come��risorsa��^ma�ancor�prima�come�soggetto�dotato� di�esigenze�personali�e�familiari.�Tuttavia,�mentre�le�ferie�hanno�la�finalita� di�permettere�al�lavoratore�di�rigenerare�periodicamente�le�energie�psicofisi- che�impegnate�e�logorate�nel�lavoro,�il�congedo�di�maternita�,�nelle�sue�varie� forme,�consente,�invece,�alla�lavoratrice�madre,�ovvero,�ove�previsto�al�padre� o�ad�entrambi�i�genitori,�di�sospendere�l'attivita�lavorativa,�continuando� comunque�a�percepire�la�retribuzione,�in�concomitanza�con�lo�stato�di�gravi- danza,�con�il�parto�e�nei�primi�mesi�di�vita�della�neonata�prole.� Se�entrambi�gli�istituti�hanno�l'effetto,�come�detto,�di�sospendere�la�pre- stazione�lavorativa,�la�differenza�tra�ferie�e�congedo�di�maternita�risiede,� (1)�L'espressione�di�Rescigno�P.�(I�rapporti�economici�nella�Costituzione�(rassegna).�Sag- gio�introduttivo�al�vol.�II,�Il�diritto�sindacale,�Giuffre�,�Milano,�1987,�p.�III�ss.),�si�riferiva�in� realta�all'esperienza�corporativa,�che�nonostante�avesse,�ad�avviso�di�questo�autore,�inter- rotto�il�processo�di�evoluzione�sindacale�dell'inizio�del�secolo,�costituiva�comunque�^sempre� secondo�il�medesimo�autore�^una��...risposta�tecnicamente�elaborata�e�coerente�^un�merito� da�riconoscere�alla�bravura�tecnica�del�ceto�italiano�dei�giuristi...�.�Parafrasando�l'espres- sione�dell'insigne�giurista�si�vuole�significare�come�l'ordinamento�giuridico�nazionale�abbia� raggiunto�un�livello�di�evoluzione�notevole�anche�rispetto�ai�partners�europei,�prevedendo,� nella�materia�del�lavoro�e�della�tutela�sociale,�traguardi�e�conquiste�mature,�ma�ancora�con- troverse�in�altre�nazioni�che�per�altri�versi�vengono�poste�come�modelli.�Per�quanto�riguarda� il�tema�della�fruizione�delle�ferie�e�l'assenza�per�maternita�,�vedi�per�tutti�VallebonA A., (Istituzioni�di�diritto�del�lavoro,�vol.�II,�Il�rapporto�di�lavoro,�CEDAM�2002,�p.�163�ss.,�il�quale� afferma�che��...l'assegnazione�delle�ferie�e�preclusa�anche�nei�periodi�di�assenza�per�mater- nita�o�per�congedo�matrimoniale...�;�l'autore�accomuna�queste�situazioni�all'insorgenza� dello�stato�di�malattia�che�per�giurisprudenza�costante�interrompe�il�decorso�delle�ferie.�In� questo�senso�vedi�Cassazione�S.U.�23�febbraio�1998�n.�1947,�in�F.I.,1989,�I,�p.1065;�Cassa- zione�3�agosto�1999�n.�8408,�in�MGL,�1999,�p.�1089;�Cassazione�14�dicembre�2000�n.�15768,� in�GL�7/2001,�p.�36.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� pero�,proprionelleragionichesonoallabasediciascunodiessi(2).�Cos|�,le� ferie�si�rivelano�come�un�evento�strettamente�collegato�e�connesso�al�rap- porto�di�lavoro�proprio�per�la�loro�funzione�rigeneratrice�delle�energie�spese� nella�prestazione:�ciascun�lavoratore�in�ragione�dello�svolgimento�della�pre- stazione�lavorativa�matura�il�diritto�irrinunciabile�alle�ferie;�in�tal�senso�le� ferie�costituiscono�un�elemento�essenziale�della�prestazione�di�lavoro�che� risulta�essere�costituita�da�periodi�lavorati�e�da�periodi�di�riposo�necessari� affinche�il�lavoratore�possa�reintegrare�le�proprie�energie�e�fornire�una�pre- stazione�piu��redditizia(3).�La�sospensione�dell'attivita��di�lavoro�per�congedo� di�maternita��risponde,�invece,�ad�un'esigenza�sociale�comunque�slegata�dalla� prestazione�lavorativa,�intesa�come�messa�a�disposizione�delle�proprie�ener- gie,�e�dalla�redditivita��della�stessa,�trovando�il�suo�fondamento�nella�tutela� che�l'ordinamento�ha�voluto�riconoscere�alla�lavoratrice�madre�e�piu��in�gene- rale�ai�prestatori�di�lavoro�con�prole.�In�questo�senso,�il�congedo�di�maternita�� non�e��connaturato�allo�svolgimento�e�commisurato�alla�durata�del�rapporto� di�lavoro,�come�le�ferie,�ma�e��frutto�di�una�valutazione�di�interessi�ritenuti� socialmente�e�giuridicamente�rilevanti,�di�una�evoluzione�culturale�e�civile� che�vuole�assicurata�la�tutela�della�famiglia�come�nucleo�fondamentale�della� societa��,�e�ritiene�legittimo�sacrificare�l'interesse�della�produzione�a�garanzia� della�famiglia�e�della�stessa�liberta��personale(4).�La�funzione,�quindi,�delle� (2)�La�classificazione�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita��tra�le�cause�di�sospensione� della�prestazione�lavorativa�non�rispecchia,�in�verita��,�la�sistematica�ufficiale�del�diritto�del� lavoro�che�inquadra�le�ferie�nella�tematica�della�durata�della�prestazionedi�lavoro,�esolola� maternita��,�insieme�con�la�malattia,�l'infortunio,�il�servizio�militare�etc.,�tra�le�cause�che,� pur�essendo�esterne�al�rapporto�di�lavoro,�strettamente�inteso,�generano�la�sospensione�della� prestazione�lavorativa.�Infatti,�mentre�durante�le�ferie�la�retribuzionee��pagata�al�lavoratore� dal�datore�di�lavoro,�durante�l'astensione�obbligatoria�per�maternita��,�ovvero�nel�caso�di� malattia�o�infortunio,�lo�stipendio�viene�pagato�dall'ente�previdenziale,�sotto�forma�di�inden- nita��,�verificandosi�cos|��una�piena�sospensione�di�entrambe�le�prestazioni�corrispettive�che� costituiscono�il�rapporto�di�lavoro.�Pertanto,�parlare�di�sospensione�della�attivita��lavorativa� per�le�ferie�significa�sostanzialmente�riferirsi�alla�sospensione�della�prestazione�lavorativa,� ma�non�delle�obbligazioni�che�dal�rapporto�derivano�per�il�datore�di�lavoro:�il�lavoratore�in� ferie�riceve�comunque�dal�datore�la�retribuzione�come�se�lavorasse,�avendo�maturato�le�pro- prie�ferie�durante�lo�svolgimento�della�prestazione�lavorativa.�Nei�periodidicongedo�per� maternita��o�di�malattia�il�lavoratore�non�riceve�la�retribuzione�da�parte�del�datore�di�lavoro,� ma�questa�viene�sostituita�da�una�equivalente�indennita��corrisposta�dall'ente�previdenziale.� In�questo�caso,�alla�sospensione�della�prestazione�lavorativa�corrisponde�dunque,�la�sospen- sione�della�retribuzione�e�quindi�dello�stesso�rapporto.�Pertanto,�solo�intendendo�il�termine� �sospensione��in�senso�atecnico�e��possibile�accomunare�le�due�ipotesi�sotto�l'unica�defini- zione.� (3)�In�questo�senso�si�esprime�chiaramente�la�Costituzione�che�all'art.�36�co.�3�afferma� che�il�lavoratore�ha�diritto�al�riposo�settimanale�e�a�ferie�annuali�retribuite,�e�non�puo��rinun- ciarvi.�A�chiosa�della�disposizione�costituzionale�si�vedano�anche�l'art.�2109�cod.�civ.�e� l'art.�7�della�direttiva�n.�93/104/CE.� (4)�Si�vuole�in�sostanza�sottolineare�come�il�divieto�di�licenziamento�della�lavoratrice�in� gravidanza,�ovvero�tutte�le�altre�norme�che,�anche�su�sollecitazione�delle�direttive�comunita- rie,�sono�state�approvate�in�questi�anni,�rispondono�esclusivamente�ad�un�interesse�che,�pur� collegato�al�lavoratore�in�quanto�tale�prescinde�dallo�svolgimento�della�prestazione�lavora- tiva.�Sarebbe,�in�parole�piu��chiare,�ipotizzabile,�in�assenza�di�un'apposita�legislazione�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ferie�e�assolutamente�diversa�da�quella�del�congedo�di�maternita�ed�in� ragione�di�questa�diversita�non�e�accettabile�alcuna�interpretazione�volta�a� limitare�il�diritto�alle�ferie�nel�caso�di�concomitanza�di�queste�con�il�congedo� di�maternita�:�si�creerebbe�in�tal�caso�una�intollerabile�discriminazione�a�detri- mento�delle�donne�o�comunque�di�tutti�i�lavoratori�con�carichi�familiari�e�si� rischierebbe�sul�piano�della�tecnica�del�diritto�di�confondere�due�istituti�senza� considerarne�la�rispettiva�ratio�giustificatrice.� In�questo�senso,�la�Corte�di�Giustizia�ha�affermato,�con�un�principio�cri- stallino�e�scevro�da�alcuna�censura,�che�anche�nel�caso�di�ferie�collettive,� ossia�di�chiusura�totale�degli�stabilimenti�in�determinati�periodi�dell'anno,�la� lavoratrice�ha�diritto�di�godere�delle�ferie�in�un�periodo�diverso,�se�queste� vengano�a�coincidere�con�il�congedo�di�maternita�.� Ilfatto,�lequestionidilegittimita�elaposizionedelGovernoitaliano.� Il�Juzgado�de�lo�Social�n.�33�di�Madrid�ha�proposto�innanzi�alla�Corte� di�giustizia�due�questioni�inerenti�l'interpretazione�dell'art.�7�n.�1�della�diret- tiva�93/104/CE,�concernente�alcuni�aspetti�in�materia�di�organizzazione�del- l'orario�di�lavoro,�dell'art.�11�n.�2�lett.�a)�della�direttiva�92/1985/CE�in�mate- ria�di�salute�e�sicurezza�delle�lavoratrici�gestanti�puerpere�o�in�periodo�di� allattamento�e�dell'art.�5�n.�1�della�direttiva�76/207/CE�in�materia�di�parita� di�trattamento�uomo�donna.� Tali�questioni�sono�state�sollevate�nell'ambito�di�una�controversia�sorta� tra�la�sig.ra�Merino�Gomez�e�il�datore�di�lavoro�Societa�Continental�Indu- stria�di�Gaucho�SA,�in�merito�alla�richiesta�della�lavoratrice�di�godere�delle� ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�stabilito�dal�contratto�collettivo,� trovandosi�durante�quel�periodo�in�congedo�di�maternita�.�La�sig.ra�Gomez,� infatti,�trovandosi�in�astensione�obbligatoria�per�maternita�dal�5�maggio�al� 24�agosto�2001,�nello�stesso�periodo,�cioe�,�fissato�dal�contratto�collettivo,� per�il�godimento�delle�ferie�annuali,�non�aveva�potuto�godere�delle�proprie� ferie,�e�chiedeva,�pertanto,�di�poterne�beneficiare�in�un�periodo�successivo.� Il�datore�di�lavoro,�ritenendo�che�le�ferie�potessero�essere�godute�dai�dipen- denti�solo�nel�periodi�stabiliti�dall'accordo�collettivo�del�7�maggio�2001,�non� accoglieva�la�domanda�della�lavoratrice,�che�decideva,�pertanto,�di�proporre� ricorso�giudiziale.� Il�giudice�adito,�riscontrando�in�materia�la�presenza�di�una�normativa� comunitaria,�e�l'assenza�di�una�specifica�pronuncia�interpretativa�della�Corte� europea,�ritenendo�comunque�di�non�poter�dedurre�chiaramente�la�soluzione� dalla�giurisprudenza�stessa�e�senza�comunque�condividere�le�pronunce�di� tutela,�licenziare�una�donna�perche�in�stato�di�gravidanza,�mentre�risulterebbe�concreta- mente�impossibile�far�lavorare�un�soggetto�senza�riconoscergli�pause�dall'attivita�idonee�a� rigenerare�le�forze�e�le�energie�spese�nella�prestazione.�In�tal�caso�il�lavoratore�si�ammale- rebbe�per�eccessivo�sfruttamento�delle�proprie�energie,�e�la�sua�prestazione�risulterebbe�non� solo�di�scarso�rendimento,�ma�nel�piu�lungo�periodo�inutilizzabile,�se�non�addirittura�dan- nosa�per�l'impresa.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� altri�giudici�spagnoli�in�casi�simili,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�di�Roma,� sollevava�due�questioni�pregiudiziali�innanzi�alla�Suprema�Corte�chiedendo� l'interpretazione�della�normativa�in�oggetto�(5).� Con�la�prima�questione�pregiudiziale�il�giudice�del�rinvio�chiedeva�alla� Corte�del�Lussemburgo�di�accertare�se�l'art.�7�n.�1�della�direttiva� 93/104/CE,�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11�n.�2� lett.�a) della�direttiva�92/1985/CE�in�materia�di�salute�e�sicurezza�delle�lavo- ratrici�gestanti�puerpere�o�in�periodo�di�allattamento�e�l'art.�5�n.�1�della�diret- tiva�76/207/CE�in�materia�di�parita�di�t9rattamento�uomo�donna�garantis- sero�il�diritto�della�lavoratrice�a�godere�delle�proprie�ferie�in�un�periodo� diverso�da�quello�stabilito�per�la�totalita�dei�lavoratori�da�eventuali�accordi� collettivi�e�non�coincidente�con�quello�del�congedo�di�maternita�.� Con�la�seconda,�il�giudice�spagnolo�invitava�la�Corte�a�chiarire�se�una� lavoratrice,�ove�le�fosse�riconosciuto�il�diritto�a�godere�delle�ferie�in�un� periodo�diverso�da�quello�stabilito�dall'accordo�collettivo,�potesse�beneficiare� esclusivamente�delle�quattro�settimane�di�ferie�annuali�previste�dal�citato� art.�7�della�direttiva�93/104,�ovvero�se�la�durata�delle�ferie�dovesse�essere�rap- portata�ai�30�giorni�stabiliti�dalla�normativa�nazionale�spagnola�di�cui� all'art.�38�n.�1�del�Real�decreto�legislativo�^Estatuto del los Trabajadores n.�1�del�1995.� Il�Governo�italiano,�intervenuto�con�l'Avvocatura�dello�Stato�nel�proce- dimento�di�fronte�alla�Corte�di�Giustizia,�ha�sostenuto�a�chiare�note�la�posi- zione�della�ricorrente,�motivando�che�nessun�lavoratore�puo�essere�privato� del�diritto�alle�ferie�e�a�maggior�ragione�la�lavoratrice�che�si�trova�in�congedo� obbligatorio�per�maternita�;�in�tal�senso�la�stessa�sarebbe�vittima�di�una� discriminazione�che�ha�origine�nella�gravidanza�e�nel�suo�congedo�di�mater- nita�.�Quanto�invece�alla�seconda�questione,�il�Governo�italiano,�pur�ricono- scendo�che�l'applicazione�della�disciplina�comunitaria�in�materia�di�durata� minima�delle�ferie�preserverebbe�dal�pericolo�di�promiscuita�delle�fonti,� atteso�che�il�diritto�alle�ferie�e�fondato�direttamente�sulla�normativa�comuni- taria,�ha�ritenuto�piu�opportuno�applicare,�anche�in�questa�ipotesi,�in�forza� del�principio�di�non�discriminazione,�il�diritto�spagnolo�e�quindi�la�normativa� piu�favorevole�ai�lavoratori.� Pertanto,�ad�avviso�del�Governo�italiano,�anche�ove�i�contratti�collettivi� aziendali�o�di�diverso�livello�dovessero�fissare�periodi�stabiliti�per�il�godi- mento�delle�ferie�annuali,�ovvero�nel�caso�di�ferie�collettive�e�quindi�di�chiu- (5)�La�giurisprudenza�spagnola�aveva�affrontato�piu�volte�la�questione�negando�il� diritto�del�lavoratore�di�godere�delle�ferie�in�un�periodo�diverso�da�quello�stabilito�dal�con- tratto�collettivo;�in�questo�senso�si�era�pronunciato�il�Tribunal�Supremo�con�le�sentenze�del� 30�novembre�1995�e�del�27�giugno�1996;�il�Tribunal�Superior�de�Justicia�de�Navarra�con�sen- tenza�10�febbraio�2000,�e�quello�dell'Andalusia�con�sentenza�7�dicembre�1999�e�infine�quello� di�Madrid�nella�sentenza�del�13�luglio�1999.�Tutti�erano�dell'opinione�che�la�lavoratrice�non� ha�il�diritto�di�usufruire�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�fissato�dall'ac- cordo�collettivo�raggiunto�nell'impresa,�poiche�l'osservanza�del�contratto�prevarrebbe�sul� diritto�individuale�al�godimento�delle�ferie�da�parte�della�lavoratrice�gestante,�puerpera�o�in� allattamento.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sura�degli�stabilimenti,�non�potrebbe�comunque�essere�compromesso�il� diritto�della�lavoratrice�alle�ferie:�ove�quest'ultima,�infatti,�si�trovasse�nello� stesso�periodo�in�astensione�obbligatoria�per�maternita�avrebbe�il�diritto�di� godere�delle�proprie�ferie�in�un�periodo�successivo�ed�ulteriore�al�congedo� di�maternita�per�un�durata�non�inferiore,�comunque,�al�limite�minimo�di� quattro�settimane�fissato�dalla�art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104/CE,�ma�che� puo�essere�sempre�derogato�in melius dalla�disciplina�interna�anche�di�fonte� collettiva.� Iprecedenti giurisprudenziali e la tutela dalle discriminazioni. Risale�al�1963�la�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�italiana,�che�pur� affermando�che��...spetti all'imprenditore la scelta del tempo in cui leferie deb- bono essere date, nel contemperamento delle esigenze dell'impresa e degliinte- ressi del lavoratore...�,�sancisce�che��...mai a quest'ultimo...�e�possibile�negare� �...deltutto ilriposogarantitoglidalla Costituzione...�(6).�Con�questa�pronun- cia�la�Corte�Costituzionale�ha�sancito�il�primo�fondamentale�principio,�non� solo�sul�tema�del�godimento�delle�ferie,�ma�anche�sulla�funzione�che�queste� hanno:�permettere�al�lavoratore�di�recuperare�e�di�reintegrare�le�energie�spese� nel�lavoro.�A�simili�conclusioni,�anche�se�molto�piu�di�recente,�e�pervenuta� la�Corte�di�Giustizia�che�con�una�pronuncia�del�2001�ha�affermato�che,�ai� sensi�della�direttiva�93/104,�ciascun�lavoratore�ha�diritto�a�ferie�annuali�retri- buite�di�almeno�quattro�settimane,�con�la�possibilita�di�ciascuno�Stato�mem- bro�di�derogare�a�queste�disposizioni,�purche�risulti�sempre�tutelata�la�sicu- rezza�e�la�salute�dei�lavoratori�o�siano�a�questi�concessi�periodi�equivalenti� di�riposo�compensativo�o�un'altra�adeguata�tutela(7).� Orbene,�la�pronuncia�citata,�pur�non�riguardando�direttamente�la�que- stione�oggetto�della�presente�nota,�permette�di�individuare�il�primo�fonda- mentale�limite�al�potere�del�datore�di�lavoro�nella�concessione�delle�ferieai� lavoratori;�secondo�quanto�previsto,�il�lavoratore�in�nessun�caso�potrebbe� (6)�In�questo�senso�si�pronuncio�la�Corte�Costituzionale�(sentenza�del�7�maggio�1963� n.�66)�che�rilevo�l'esistenza�di�un�evidente�contrasto�tra�l'art.�2109�del�Codice�civile,�nella� parte�in�cui�riconosceva�al�lavoratore�il�diritto�alle�ferie�annuali�soltanto�dopo�un�anno�inin- terrotto�di�servizio,�e�l'art.�36�della�Costituzione�che�vuole�che�le�ferie�siano�godute�entro� l'anno�e�non�dopo�un�anno�di�prestato�servizio.�La�Corte�concludeva�saggiamente,�infatti,� che�anche�se�il�lavoratore�non�avesse�prestato�il�proprio�servizio�per�un�intero�anno,�aveva� comunque�diritto�al�beneficio�delle�ferie,�sia�pure�in�misura�ridotta,�ma�mai�sarebbe�possibile� escludere�totalmente�questo�diritto.�La�stessa�Corte�Costituzionale�con�sentenza�22�dicem- bre�1980,�n.�189�ribadiva�il�principio�dichiarando�illegittimo�l'art.�2109�nella�parte�in�cui� non�prevede�il�diritto�a�ferie�retribuite�anche�per�il�lavoratore�assunto�in�prova,�in�caso�di� recesso�dal�contratto�durante�il�periodo�di�prova�medesimo.� (7)�A�queste�conclusioni�e�pervenuta�la�Corte�di�Giustizia�con�la�sentenza�BECTU�del� 26�giugno�2001�nel�procedimento�C-173/1999,�nella�quale�si�dichiara�illegittima�la�restrizione� del�diritto�alle�ferie�retribuite�per�i�lavoratori�occupati�da�meno�di�tredici�settimane�ininter- rotte�alle�dipendenze�dello�stesso�datore�di�lavoro,�poiche�la�direttiva�93/104�riconosce�que- sto�diritto�a�ciascun�lavoratore.�Ciascun�lavoratore,�in�sostanza�ha�diritto�a�ferie�retribuite� anche�ove�la�prestazione�di�lavoro�sia�inferiore�ad�un�certo�limite,�poiche�puo�essere�ridimen- sionato�il�numero�dei�giorni�di�ferie�ai�quali�ha�diritto�un�lavoratore,�ma�mai�quest'ultimo� potra�essere�privato�del�periodo�di�riposo.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� essere�privato�del�proprio�diritto�al�godimento�delle�ferie,�ne�direttamente,� qualora�il�datore�espressamente�gli�rifiutasse�il�periodo�annuale�di�riposo,� ne�indirettamente,�come�si�e�verificato�nel�caso�della�sig.ra�Gomez�che�ha� visto�assorbite�le�proprie�ferie�dal�congedo�di�maternita�.� La�soluzione�della�questione�che�si�e�presentata�in�Spagna,�e�che�e�stata� oggetto�di�sindacato�da�parte�della�Corte�del�Lussemburgo,�non�e�stata�pero� adeguatamente�approfondita�dalla�giurisprudenza�nazionale,�ne�da�quella� comunitaria,�che�ha�incentrato�le�proprie�pronunce�soprattutto�sul�problema� dell'interruzione�delle�ferie�per�il�sopravvenire�di�uno�stato�di�malattia,� ovvero�dell'impossibilita�di�godere�delle�ferie�nei�periodi�stabiliti�dal�datore� di�lavoro�^i�casi�delle�cc.dd.�ferie�collettive�^per�la�presenza�di�uno�statodi� malattia�(8).�Atteso�che�la�malattia�o�l'infortunio�o�le�cure�termali�compor- tano,�al�pari�del�congedo�di�maternita�,�la�sospensione�del�rapporto�di�lavoro,� e�ammissibile�dare�un'interpretazione�estensiva�delle�pronunce�in�materiae� ritenere�che�le�stesse�soluzioni�alle�quali�e�pervenuta�la�giurisprudenza�in� tema�di�malattia�siano�applicabili�anche�per�la�coincidenza�delle�ferie�annuali� con�l'astensione�obbligatoria�per�maternita�.� In�questo�senso,�la�prima�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�che�ha� affrontato�la�questione�e�la�sentenza�n.�616�del�30�dicembre�1987�che�ha�san- cito�l'incostituzionalita�,�per�violazione�dell'art.�36�comma�3,�dell'art.�2109� del�codice�civile�nella�parte�in�cui�non�prevedeva�che�l'insorgere�di�uno�stato� di�malattia�nel�periodo�di�fruizione�delle�ferie�sospendesse�il�decorso�delle� stesse�nei�giorni�feriali�(9).�La�sentenza�suscito�la�necessita�di�individuare� (8)�Per�quanto�riguarda�la�giurisprudenza�comunitaria,�si�puo�rinvenire�nell'ultimo� decennio,�sicuramente�il�piu�fecondo�in�questo�senso,�una�serie�di�pronunce�che�mirano�ad� eliminare�qualsiasi�tipo�di�discriminazione�anche�indiretta�che�possa�annidarsi�nelle�norma- tive�nazionali.�In�tal�senso,tra�le�altre,�la�sentenza�della�Corte�di�Giustizia�del�19�novembre� 1998,�n.�66�(Handels�c/�Faellesforeningen�for�Danmarks�Brugsforeninger)�in�Not. Giur. Lav.,�1998,�p.�774,�che�considera�identico�ai�fini�della�corresponsione�della�retribuzione�lo� stato�di�malattia�della�lavoratrice�collegato�alla�gravidanza�attestato�da�un�certificato� medico,�anche�quando�questo�incorra�in�un�periodo�anteriore�al�congedo�per�maternita�elo� stato�morboso,�ugualmente�certificato,�del�quale�sia�afflitto�il�lavoratore,�ove�in�entrambi�i� casi�derivi�uno�stato�di�inabilita�al�lavoro.�Del�medesimo�tenore�sono�le�pronunce�della� Corte�di�Giustizia�del�27�ottobre�1998�n.�411�(Boyle�c/�Equal�Opportunites�Commission),� in�Orient. Giur. Lav. 1998,�III,�p.101;�Corte�di�Giustizia�del�30�giugno�1998,�n.�249,�(Caisse� nazionale�d'assurance�viellesse�des�travailleurs�c/�Thibault)�in�Not. Giur. Lav.,�1998,�p.�383.� (9)�Corte�Costituzionale�n.�616�del�30�dicembre�1987�in�RIDL,�1988,�II,�p.�297.�In� seguito,�la�stessa�Corte�ha�chiarito�la�propria�posizione�con�sentenza�19�giugno�1990�n.�297,� che�ha�affermato�che��...Il�principio�dell'effetto�sospensivo�della�malattia�sulle�ferie�non�ha� valore�assoluto,�ma�tollera�eccezioni,�per�l'individuazione�delle�quali�occorre�aver�riguardo� alla�specificita�degli�stati�morbosi�e�delle�cure�di�volta�in�volta�considerate...�.�La�sentenza� 616�intervenne�dopo�la�contraria�statuizione�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�n.�1893� del�26�marzo�1982�in�F.I. 1982,�I�p.�2254.�La�successiva�giurisprudenza�si�adeguo�invece�alla� decisione�del�Giudice�delle�leggi,�in�questo�senso�vedi�Cass.�26�gennaio�1989�n.�477,�in�F.I. 1989,�I,�p.1507,�che�ha�sostenuto�che��...il�lavoratore�che�si�ammali�durante�le�ferie�ha�diritto� all'attribuzione�di�un�prolungamento�delle�stesse�in�misura�proporzionale�alla�durata�della� malattia...�;�Cass.�5�marzo�1993�n.�2704,�in�RIDL,�1993,�II,�p.�807,�che�a�chiare�lettere�stabi- lisce�che�dalla�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�616/1987�discende�che�la�normava�inter- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quale�fosse�il�contenuto�dello�stato�di�malattia�che�causasse�l'interruzione� delle�ferie,�e�piu�precisamente�se�qualsiasi�tipo�di�malattia�avesse�l'effetto� sospensivo�del�congedo�annuale�per�ferie.� Sulla�questione�si�e�pronunciata�piu�volte�la�Suprema�Corte�che�ha� abbracciato�due�diversi�punti�di�vista:�da�una�parte�ha�affermato�che�la� malattia�in�se�,�prescindendo�dall'entita�,�determina�l'effetto�sospensivo�delle� ferie;�dall'altra�ha�ritenuto�che�solo�quegli�stati�patologici�che�impediscono� il�rigenerarsi�delle�energie�del�lavoratore�sospendono�le�ferie�(10).�Il�contrasto� giurisprudenziale�e�stato�superato�dalle�Sezioni�Unite�della�Suprema�Corte� del�23�febbraio�1998,�n.�1947,�le�quali�hanno�stabilito�che�la�malattia�non� rappresenta�in�assoluto�un�motivo�di�interruzione�delle�ferie,�ma�di�volta�in� volta�va�verificata�la�capacita�della�stessa�di�impedire�il�recupero�psicofisico� del�lavoratore(11).� Pertanto,�posto�che�lo�stato�di�malattia,�se�ritenuto�incompatibile�con�il� recupero�psicofisico�del�lavoratore,�causa�l'interruzione�del�periodo�annuale� di�riposo,�ugualmente�la�gestazione,�l'allattamento�e�comunque�le�assenze� pretata�nel�senso��...della�possibilita�della�sospensione�in�ogni�caso�di�malattia,�non�essendo� sostenibile�che�per�detta�sentenza�l'effetto�sospensivo�del�periodo�feriale�si�verificherebbe� solo�nel�caso�di�ricovero�ospedaliero...�.� (10)�Sostenevano�la�prima�tesi,�ossia�che�qualsiasi�stato�di�malattia,�di�qualsiasi�entita�,� causasse�la�sospensione�delle�ferie�tra�le�altre�la�Cass.�8�novembre�1996,�n.�9762,�in�DPL,� 1997,�n.�10,�p.�721;�Cass�27�luglio�1996�n.�6808,�in�RIDL,�1997,�II,�p.�532�(�...la�malattia� insorta�durante�il�periodo�di�ferie�ne�sospende�in�ogni�caso�il�decorso,�indipendentemente� dalla�compatibilita�della�malattia�con�l'effettiva�possibilita�di�godimento�delle�ferie� stesse...�);�ed�ancora�Cass.�28�giugno�1994�n.�10110,�in�Studium Iuris,�1995,�p.�59;�Cass.� 9�giugno�1994,�n.�5598,�in�MGL,�1994,�p.�536;�Cass.�5�marzo�1993,�n.�2704,�in�LPO,�1994,� p.�802;�di�contrario�avviso,�sostenendo�la�necessita�della�incompatibilita�in�concreto�dello� stato�morboso�con�il�godimento�del�periodo�di�riposo�annuale,�e�quindi�del�valore�relativo� dell'effetto�sospensivo�la�Cass.�10�aprile�1997,�n.�3093,�in�DPL,�1997,�n.�29,�p.�2061;�Cass.� 20�dicembre�1995�n.�12998,�in�MGL,�1996,�p.�59�(�...il�principio�fissato�dall'art.�2109�c.c.�nel� testo�vigente�a�seguito�della�sentenza�616/1987,�...�e�destinato�ad�operare�ogni�volta�che�la� funzione�tipica�delle�ferie�risulti�in�concreto�pregiudicata�dall'esistenza�o�meno�di�una�disci- plina�che�colleghi�l'interruzione�delle�ferie�a�specifiche�ipotesi�di�evento�morboso...�);�Cass.� 27�luglio�1994,�n.�6982,�in�DL,�1995,�II,�p.�123;�Cass.�24�marzo�1994�n.�2833,�in�MGL,�1994,� p.�360,�(�...la�malattia�insorta�durante�il�periodo�di�godimento�delle�ferie�ne�sospende�il� decorso,�salvo�il�caso�in�cui�risulti,�secondo�accertamento�del�giudice�del�merito�insindaca- bile�in�sede�di�legittimita�,�che�la�malattia�stessa�e�per�sua�natura�compatibile�con�la�funzione� delle�ferie,�che�e�quella�di�consentire�il�recupero�delle�energie�psico-fisiche�attraverso�il� riposo�e�la�ricreazione...�).� (11)�Cassazione�Civile�Sez.�Un.�23�febbraio�1998�n.�1497,�in�Studium Iuris,1998�n.�5,�p.� 532;�il�supremo�Giudice�ha�affermato�infatti�che��...in�tema�di�malattia�insorta�durante�il� periodo�di�godimento�delle�ferie,�il�principio�dell'effetto�sospensivo�di�detto�periodo...�non� ha�valore�assoluto,�ma�tollera�eccezioni,�per�l'individuazione�delle�quali�occorre�aver� riguardo�alla�specificita�degli�stati�morbosi�...�e�alla�loro�incompatibilita�con�l'essenziale�fun- zione�di�riposo,�recupero�delle�energie�...�propria�delle�ferie...�.�Pertanto�grava�sul�datore�di� lavoro�l'onere�di�provare�l'infondatezza�di�detto�presupposto.�In�tal�senso�si�sono�espressi� anche�DeL Punta,�La sospensione del rapporto di lavoro, in�Commentario Schlesinger, Milano,�1992,�p.�89;�Sandulli,�Ferie e malattia tra legge e contratto collettivo,in�MGL,� 1989,�p.�119.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� dal�lavoro�causate�dalla�necessita��di�attendere�alla�neonata�prole,�nei�primi� tempi�dalla�nascita,�devono�essere�ugualmente�considerati�eventi�idonei�ad� interrompere�le�ferie�o�comunque�ad�impedire�che�queste�svolgano�la�fun- zione�loro�tipica.�La�lavoratrice�in�maternita��conserva,�infatti,�per�previsione� della�stessa�legge,�il�diritto�di�godere�del�riposo�annuale�in�un�momento�suc- cessivo�alla�fine�dell'astensione�obbligatoria(12).�Lo�stesso�trattamento�si� deve,�peraltro,�riconoscere�alla�lavoratrice�anche�nel�caso�in�cui�il�periodo�di� ferie�sia�temporalmente�fissato�dalla�legge,�dai�contratti�collettivi�o�dal� datore�di�lavoro�in�momenti�prestabiliti�dell'anno,�che�potrebbero�eventual- mente�coincidere�anche�con�la�chiusura�dell'intero�stabilimento�dove�la�pre- stazione�di�lavoro�si�svolge(13).� Vi�e��di�piu��.�Alla�luce�delle�recenti�innovazioni�apportate�dagli�ultimi� provvedimenti�in�materia,�tutti�raccolti�nel�testo�unico�approvato�con�il� (12)�In�tema�di�ferie�e�congedo�di�maternita��gia��nel�1971�il�legislatore�aveva�dettato�chiari� principi�affermando�all'art.�8�della�legge�1204�che�a�tutela�delle�lavoratrici�madri,�le�ferie� non�possono�essere�godute,�contemporaneamente�ai�periodi�di�astensione�obbligatoria�o� facoltativa.�La�previsione�e��stata�parimenti�riproposta�dal�D.�L.vo�n.�151/2001�che� all'art.�22,�comma�6�afferma�che��...Le�ferie�e�le�assenze�eventualmente�spettanti�alla�lavora- trice�ad�altro�titolo�non�vanno�godute�contemporaneamente�ai�periodi�di�congedo�di�mater- nita��...�.�Le�due�disposizioni�si�differenziano�pero��per�la�previsione�restrittiva�che�il�decreto� 151�stabilisce�limitando�il�diritto�al�differimento�del�periodo�delle�ferie�ai�soli�casi�di�congedo� di�maternita��.�La�previsione�letteralmente�intesa�escluderebbe�il�differimento�delle�ferie�per�i� casi�di�congedo�di�paternita��e�congedo�parentale,�il�che�causerebbe,�per�i�motivi�che�di� seguito�verranno�spiegati,�una�inaccettabile�violazione�del�principio�di�parita��di�trattamento� e�del�divieto�di�discriminazioni�anche�indirette,�nonche�creerebbe�difficolta��interpretative� alla�luce�della�funzione�ricreativa�e�reintegrativa�delle�energie�delle�ferie.� (13)�Esempio�calzante�e�tipico�della�fattispecie�descritta�puo��essere�individuato�nella� disciplina�delle�ferie�e�del�congedo�di�maternita��per�il�personale�docente�della�scuola;�e��a� tutti�noto�come�il�personale�docente�abbia�diritto�ad�un�mese�di�congedo�ordinario�nell'anno� scolastico�e�che,�secondo�la�previsione�dell'art.�61�comma�3�del�d.P.R.�n.�417/1974,�lo�stesso� debba�essere�goduto�nei�periodi�di�chiusura�delle�scuole�od�istituzioni�educative.�Come�detto,� l'art.�8�della�legge�n.�1204/1971�e�l'art.�22�comma�6�del�decreto�legislativo�n.�151/2001,�che� ha�aggiornato�la�disciplina�della�tutela�della�lavoratrice�madre,�stabilisce�cheleferie�non� vanno�godute�contemporaneamente�al�congedo�di�maternita��;�il�personale�docente�della� scuola,�qualora�il�congedo�coincida�con�il�periodo�estivo,�durante�il�quale�si�collocano�le� ferie�per�gli�insegnanti,�avra��diritto�a�godere�delle�proprie�ferie�successivamente�alla�fine� del�congedo�di�maternita��,inunperiodo,cioe��,�anche�non�coincidente�con�la�chiusura�delle� scuole�e�degli�altri�istituti�educativi.�Sul�tema�e��intervenuta�la�circolare�del�M.P.I.�del� 2�aprile�1974�n.�80,�la�quale,�al�par.�2,�comma�2,�precisando�che�per�periodi�di�chiusura�delle� scuole�dovesse�intendersi�solo�il�periodo�delle�vacanze�estive,�affermava�che�un��limitato� residuo��di�congedo�ordinario�potesse�essere�goduto�durante�il�periodo�natalizio,�pasquale� o�estivo�dell'anno�successivo�(c.d.�Cumulo�di�congedo�ordinario).�Sul�punto�e��anche�interve- nuta�la�Corte�dei�Conti�con�sentenza�n.�57�dell'11�marzo�1987,�la�quale�limitava�pero��il� diritto�al�differimento�delle�ferie�al�solo�caso�del�congedo�di�maternita��,ovvero�all'astensione� obbligatoria,�In�questo�senso�vedi�VincentI A. (a�cura�di),�Disciplina dei congedi e delle aspettative del personale della scuola,�Centro�Alfa�editore,�Roma,�1988,�p�10�ss.,�che�riporta� anche�la�circolare�del�Ministero�del�tesoro�n.�185105�del�2�novembre�1975,�la�quale�prevede� che�il�congedo�post partum incida�sulle�ferie�a�partire�dal�terzo�mese,�e�quindi�durante�l'a- stensione�facoltativa,�con�i�conseguenti�dubbi�di�legittimita��,�anche�nei�confronti�della�legge� n.�1204,�che�prevedeva�per�espresso�il�differimento�delle�ferie�anche�nel�caso�dell'astensione� facoltativa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� decreto�legislativo�n.�151/2001,�si�pone�il�problema�se�il�diritto�al�differi- mento�delle�ferie�o�all'interruzione�delle�stesse,�spetti�solo�alla�lavoratrice� che�si�trovi�in�astensione�obbligatoria�per�maternita��,�ovvero�anche�alla�lavo- ratrice�che�si�avvalga�dell'astensione�facoltativa�o�addirittura�al�padre�qua- lora�usufruisca�del�congedo�di�paternita��e�parentale�nei�casi�stabiliti�dalla� legge�(14).�La�questione�dell'interpretazione�estensiva�della�legge�e�delle�mas- sime�giurisprudenziali�non�dovrebbe�causare�particolari�contrasti,�poiche�se� si�riconosce�che�il�diritto�al�differimento�delle�ferie�in�caso�di�coincidenza� di�queste�con�l'astensione�obbligatoria�per�maternita��,�deriva�dalla�necessita�� di�salvaguardare�la�funzione�ricreativa�del�congedo�ordinario�annuale�per� ferie,�la�stessa�esigenza�si�palesa�nei�casi�del�congedo�di�paternita��e�di�con- gedo�parentale,�o�di�congedo�per�la�malattia�del�figlio.�Non�puo��revocarsi� in�dubbio,�infatti,�che�identica�sia�la�finalita��del�congedo�riconosciuto�alla� madre�in�gestazione,�in�puerperio�o�in�allattamento,�ovvero�in�astensione� facoltativa,�ovvero�al�padre�che�si�astenga�dal�lavoro�nei�primi�tre�mesi�di� vita�del�figlio,�ove�la�madre�sia�deceduta,�gravemente�inferma�o�il�neonato� sia�stato�a�lui�affidato�in�via�esclusiva,�o�si�avvalga�in�alternanza�o�contem- poraneamente�alla�madre�dell'astensione�facoltativa.�Se�identica�e��la�finalita�� di�questi�istituti,�identico�deve�essere�il�trattamento�che�si�riserva�ai�genitori� del�neonato.� Ora,�mentre�la�legge�n.�1204/1971�all'art.�8�prevedeva�chiaramente�che�le� ferie�non�possono�essere�godute,�contemporaneamente�ai�periodi�di�asten- sione�obbligatoria�o�facoltativa,�l'art.�22,�comma�6�del�decreto�legislativo� n.�151�afferma�che�le�ferie�spettanti�alla�lavoratrice�non�vanno�godute�con- temporaneamente�ai�periodi�di�congedo�di�maternita��.E�evidente�come�la� seconda�previsione,�limitando�il�differimento�delle�ferie�solo�ove�queste�coin- cidano�con�l'astensione�obbligatoria�dal�lavoro,�appare�sicuramente�riduttiva� rispetto�alla�legge�del�1971,�e�crea�all'interprete�delle�enormi�difficolta��esege- tiche�in�quanto�una�simile�previsione�rischia�non�solo�di�essere�contraria�ai� (14)�La�questione�e��stata�gia��accennata�nella�nota�n.�12.�Al�fine�di�chiarirne�i�termini�e�� necessario�spiegare�quale�sia�la�differenza�tra�congedi�di�maternita��,�di�paternita��e�parentali.� Per�congedo�di�maternita��si�intende�secondo�il�decreto�legislativo�n.�151/2001�il�diritto�e�l'ob- bligo�per�la�lavoratrice�madre�di�astenersi�dal�lavoro�nel�periodo�di�due�mesi�antecedenti�al� parto�e�tre�successivi�allo�stesso,�periodo�che�puo��essere�comunque�modificato�in�un�mese� ante partum e�quattro�mesi�post partum;�il�congedo�di�paternita��,aisensi�dell'art.�28del� citato�decreto,�consiste�nel�diritto�del�padre�di�astenersi�dal�lavoro�per�tutta�la�durata�del� congedo�di�maternita��o�per�la�parte�residua�che�sarebbe�spettata�alla�lavoratrice,�in�caso�di� morte�o�grave�infermita��della�madre,�ovvero�di�abbandono,�o�in�caso�di�affidamento�esclu- sivo�al�padre.�Infine�il�congedo�parentale�corrisponde�al�diritto�della�madre�di�astenersi�dal� lavoro�per�i�sei�mesi�successivi�alla�fine�del�congedo�di�maternita��,�per�il�padre�per�il�periodo� di�sei�mesi�dalla�nascita�del�figlio�ed�ancora�per�l'unico�genitore�esistente�per�un�periodo� massimo�di�dieci�mesi.�Tutti�questi�termini�sono�comunque�soggetti�alla�minuziosa�regola- mentazione�della�legge�che�ne�modifica�durata�e�modalita��secondo�quelle�che�vengono�rite- nute�le�esigenze�familiari.�A�questi�congedi�e��da�aggiungere�la�previsione�dell'art.�47�del� decreto�n.�151,�che�sotto�la�categoria�di�congedo�per�la�malattia�del�figlio�prevede�il�diritto� per�entrambi�i�genitori,�alternativamente,�di�astenersi�dal�lavoro�per�periodi�corrispondenti� alle�malattie�di�ciascun�figlio�di�eta��non�superiore�a�tre�anni.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� principi�di�non�discriminazione�e�di�parita�di�trattamento,�ma�pone�un�inter- rogativo�sulla�possibilita�di�garantire�la�funzione�che�le�ferie�hanno�anche� nell'ipotesi�di�congedi�che�non�siano�di�maternita�(15).� Orbene,�non�sussistono�dubbi�per�il�caso�in�cui�il�padre�venga�a�fruire�del� congedo�di�paternita�,�poiche�la�Corte�Costituzionale�ha�chiaramente�sancito�il� diritto�del�lavoratore�ad�ottenere�il�medesimo�trattamento�economico�norma- tivo�della�lavoratrice;�in�tal�senso�ove�il�congedo�di�paternita�venga�a�coincidere� con�le�ferie,�quest'ultime�saranno�differite�al�termine�del�congedo�stesso(16).� Rimane,�invece,�il�dubbio�rispetto�alle�ipotesi�di�astensione�facoltativa�e�di�con- gedo�per�la�malattia�del�figlio.�Se�pero�,�come�detto,�le�ferie�hanno�la�finalita�di� permettere�al�lavoratore�di�reintegrare�le�proprie�forze�ed�energie,�questo�obiet- tivo�non�puo�essere�assicurato�ove�le�ferie�coincidano�con�periodi�che�il�lavora- tore�dedica�specificamente�alla�cura�dei�figli�neonati�o�nei�primi�anni�di�vita.� Infatti,�posto�che�cio�viene�riconosciuto,�dalla�legge�e�dalla�giurisprudenza,� per�l'ipotesi�di�congedo�obbligatorio,�non�si�vede�perche�la�stessa�esigenza�non� debba�riconoscersi�per�l'ipotesi�di�astensione�facoltativa:�a�maggior�ragione,� anzi,�considerando�che�il�lavoratore,�padre�o�madre,�rinuncia�ad�una�sostan- ziosa�quota�di�retribuzione�per�il�periodo�di�astensione�facoltativa,�ricevendo� solo�un'indennita�pari�al�30%�della�retribuzione.�In�sostanza�il�diritto�di�aste- nersi�dalla�prestazione�lavorativa�per�la�cura�della�prole�ha�per�il�lavoratore�un� notevole�costo:�non�sembra�logico,�ne�equo�o�giuridicamente�coerente,�caricare� sul�lavoratore�con�prole�la�ulteriore�perdita�delle�ferie,�tanto�piu�se�si�considera� che�l'art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104/CE�riconosce,�con�una�norma�che�non� ammette�deroga�inpeius,�a�ciascun�lavoratore�il�diritto�alle�ferie�annuali�retri- buite(17).�Siritienepertantochesianell'ipotesidiastensioneobbligatoria,�sia� di�astensione�facoltativa�debba�essere�riconosciuto�alla�lavoratrice�e�allavora- (15)�Dovrebbe�altrimenti�ipotizzarsi�che�il�legislatore�del�decreto�n.�151�abbia�nella�reda- zione�dell'art.�22�comma�6�utilizzato�l'espressione�congedo�di�maternita�in�senso�non�tecnico� e�quindi�abbia�sostanzialmente�riprodotto�il�corrispondente�art.�8�della�legge�n.�1204/1971;� questa�interpretazione�tuttavia�potrebbe�rappresentare�una�forzatura�del�testo�di�legge:� sarebbe�piu�facile�ammettere�^dati�i�tempi�e�il�malinteso�rigore�nelle�spese�sociali�^unlegi- slatore�noncurante�della�portata�discriminatoria�e�violativa�della�parita�di�trattamento�che� dalla�suddetta�norma,�cos|�congegnata,�consegue.� (16)�Quanto�al�congedo�di�paternita�,�la�Corte�Costituzionale�del�19�gennaio�1987�n.�1,�in� RGL,�1987,�II,�p.�3,�ha�affermato�che��...la�funzione�dell'astensione��obbligatoria��dal� lavoro...�non�si�esaurisce�nella�tutela�della�salute�della�madre,�ma�va�ricondotta�anche�alle� esigenze�di�tutela�del�minore,�al�quale�deve�essere�assicurata,�nell'ambito�della�famiglia,�quel- l'assistenza�materiale�ed�affettiva�che�e�indispensabile�per�lo�sviluppo�della�sua�personalita�,� eche�ancheil�padre�e�idoneo�a�prestare.�Non�v'e�,�percio�,�ragione�di�negare�al�padre�lavora- tore�il�diritto�di�avvalersi�dei�suddetti�benefici�nel�caso�in�cui�manchi�ogni�possibilita�di�assi- stenza�all'infante�da�parte�della�madre...�,�eliminando�qualsiasi�dubbio�o�pericolo�di�incosti- tuzionalita�della�legge�per�violazione�dell'art.�3�della�Costituzione.� (17)�Si�potrebbe�al�massimo�teorizzare�che�il�lavoratore�in�astensione�facoltativa�venga�a� ricevere�l'intera�retribuzione�e�non�l'indennita�del�30%,�per�i�giorni�dell'astensione�che�ven- gono�a�coincidere�con�le�ferie;�cio�pero�,�per�i�maggiormente�avveduti,�potrebbe�piu�semplice- mente�significare�l'interruzione�dell'astensione�facoltativa�e�la�continuazione�della�stessa,� senza�soluzione�di�continuita�al�temine�delle�ferie.�E�ovvio�che�sia�piu�semplice�pensare�che� ad�essere�differite�siano�le�ferie�e�non�il�congedo�per�i�figli.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO tore il diritto a differire le ferie in un periodo diverso ove le stesse coincidano con i congedi previsti dal decreto legislativo n. 151, anche nei casi in cui siano prestabiliti periodi precisi per la fruizione del riposo annuale. Diversamente si consumerebbe una grave discriminazione a detrimento dei lavoratori con prole: mentre i lavoratori senza figli godono delle ferie integralmente, i genitori lavoratori vedrebbero trascorrere le proprie ferie nei periodi di astensione facoltativa, senza potersi dedicare al recupero delle proprie energie e percependo addirittura non la retribuzione contrattuale, ma l'indennita� del 30% di cui all'art. 34 del decreto n. 151/2001. Quindi, se la disciplina delle tutele della lavoratrice madre, e piu� in generale dei congedi parentali, nasce per porre un freno alle pratiche discriminatorie nei confronti delle madri lavoratrici, una norma come quella dell'art. 22, comma 6 del D. L.vo n. 151, ripropone il problema della discriminazione, questa volta pero� tra lavoratori senza carichi familiari e lavoratori con prole; il che rap- presenterebbe una contraddizione interna per una legge che ha come propria ratio la tutela della famiglia(18). Le motivazioni della Corte di Giustizia. Alla luce delle riflessioni compiute, appare senz'altro condivisibile la posizione espressa dalla Corte del Lussemburgo sul problema della coinci- denza tra ferie e congedo di maternita� , con l'unico limite rappresentato dalla portata restrittiva della pronuncia ai soli casi dell'astensione obbligatoria. In tal senso e� necessario considerare, pero� , che le questioni pregiudiziali propo- ste al Supremo Collegio vertevano esclusivamente sul diritto al differimento delle ferie per la lavoratrice madre in astensione obbligatoria, e pertanto non avrebbe potuto il Giudice comunitario dare un'interpretazione estensiva coinvolgendo tematiche sulle quali non era stato chiesto l'intervento interpre- tativo. Non si puo� escludere, peraltro, considerate le argomentazioni sulle quali si fonda la sentenza del 18 marzo 2004, che la Corte di Giustizia possa rendere una pronuncia conforme alla interpretazione tracciata nel precedente paragrafo, nell'eventualita� in cui ad essa dovesse essere proposta una que- stione pregiudiziale vertente sul diritto alle ferie in coincidenza con i periodi di astensione facoltativa. La Corte di Giustizia, infatti, muove dalla chiara previsione dell'art. 7 n. 1delladirettiva93/104,cheprevedecheciascunlavoratorebeneficidiferie (18) Sarebbe al piu� pensabile che nel caso di coincidenza tra astensione facoltativa e ferie, si compiano le valutazioni necessarie a verificare se il carico derivante dalla cura della prole risulti in concreto incompatibile con il godimento delle ferie e il recupero delle energie psicofisiche. Insomma si potrebbe applicare in questa ipotesi la stessa giurisprudenza che riguarda l'interruzione delle ferie per il sopravvenire di uno stato morboso. In questo senso confronta nella nota 10 la Cass. 10 aprile 1997, n. 3093, in DPL, 1997, n. 29, p. 2061; Cass. 20 dicembre 1995 n. 12998, in MGL, 1996, p. 59; Cass. 27 luglio 1994, n. 6982, in DL,1995, II, p. 123; Cass. 24 marzo 1994 n. 2833, in MGL, 1994, p. 360. Le stesse censure proposte contro la norma dell'art. 22 comma 6 possono essere certamente riproposte anche nei con- fronti della circolare del Ministero del tesoro n. 185105 del 2 novembre 1975, la quale pre- vede per il personale docente della scuola che il congedo postpartum incida sulle ferie a par- tire dal terzo mese, ossia nel periodo di astensione facoltativa. Cfr. nota13. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� annuali�retribuite�di�almeno�quattro�settimane,�considerando�il�riposo� annuale�quale�principio�fondamentale�del�diritto�sociale�comunitario,�il�quale� non�puo�essere�derogato�in�maniera�peggiorativa�dalla�legislazione�nazionale� di�ciascuno�Stato�membro.�La�direttiva,�secondo�l'interpretazione�del�Giu- dice�comunitario,�d'altra�parte�non�si�limita�a�prevedere�la�misura�delle�ferie,� ma�sancisce�che�ciascun�lavoratore�debba�godere�di�un�riposo�effettivo�per� assicurare�una�efficace�tutela�della�sicurezza�e�della�salute.�In�tal�modo�si� pone�quella�lettura�funzionale�delle�ferie�che�le�rende�incompatibili,�inconci- liabili�e�non�assorbibili�nel�congedo�di�maternita�,�che�diversamente�ha�la� finalita�di�proteggere�la�condizione�biologica�della�donna�nelle�fasi�della� gestazione,�latu sensu intesa,�nonche�le�particolari�relazioni�tra�la�madre�e�il� neonato�durante�il�periodo�successivo�alla�gravidanza�e�al�parto(19).� Il�Giudice,�percio�,�chiaramente�afferma�che�ove�il�congedo�di�maternita� venga�a�coincidere�con�il�periodo�di�ferie�annuali�della�totalita�del�personale,� le�previsioni�della�direttiva�93/104�non�potrebbero�considerarsi�rispettate� ove�non�si�ammettesse�il�differimento�delle�stesse�e�si�verificherebbe�un�trat- tamento�sfavorevole�della�lavoratrice�madre�e�quindi�una�violazione�della� direttiva�76/207/CE�che�mira�al�conseguimento�di�un'uguaglianza�sostan- ziale�e�non�formale.� Infine�per�quanto�invece�concerne�la�durata�in�concreto�delle�ferie,�la� Corte�di�Giustizia�non�esita�ad�affermare�che�la�previsione�della�direttiva� 93/104�fissi�un�limite�minino�al�di�sotto�del�quale�nessuno�Stato�membro� potrebbe�scendere,�ma�sottolinea�come,�per�espressa�previsione�dell'art.15� della�direttiva�stessa,�ciascuno�Stato�puo�comunque�applicare�la�disciplina� nazionale�piu�favorevole�alla�protezione�e�alla�sicurezza�dei�lavoratori,�anche� ove�queste�regolamentazioni�derivino�non�dalla�legge,�ma�da�contratti�o� accordi�conclusi�fra�le�parti�sociali.� Una riflessione conclusiva. Riconoscere�o�meno�il�differimento�delle�ferie�qualora�queste�coincidano� con�il�congedo�di�maternita�,�ovvero,�secondo�l'interpretazione�che�in�queste� pagine�si�e�sostenuta,�anche�con�l'astensione�facoltativa,�non�costituisce�un� mero�problema�giuridico�o�previdenziale�o�al�piu�di�politica�sociale;�esso�rap- presenta�un�importante�spunto�per�ragionare�in�tema�di�concorrenza�e�di�costo� del�lavoro�all'interno�dell'Unione�e�a�maggior�ragione�nel�mercato�globale.� (19)�E�quest'ultima�affermazione�della�Corte�che�consente�di�essere�ottimisti�a�proposito� di�una�eventuale�interpretazione�estensiva�del�principio�del�differimento�delle�ferie�anche�nel- l'ipotesi�di�astensione�facoltativa�sia�della�lavoratrice,�sia�del�lavoratore;�infatti�se�oggetto� della�tutela�non�e�solo�la�condizione�biologica�della�partoriente,�ma�anche�l'instaurazione� delle�relazioni�tra�genitore�e�figlio,�non�esistono�idonei�motivi�per�negare�il�diritto�al�differi- mento�delle�ferie�anche�nel�periodo�di�astensione�facoltativa,�che�per�caratteristica�sua�pro- pria�e�dedicato�alla�cura�del�neonato.�Si�ribadisce,�tra�l'altro,�atteso�che�la�direttiva�93/104� riconosce�il�diritto�irrinunciabile�di�ciascun�lavoratore�a�ferie�annuali�retribuite,�come�questo� diritto�non�sarebbe�a�maggior�ragione�assicurato�e�garantito�per�il�lavoratore�che�trascor- resse�le�proprie�ferie�durante�l'astensione�facoltativa,�poiche�lo�stesso�riceverebbe�non�la� retribuzione�piena�ma�l'indennita�stabilita�dal�decreto�n.�151.�Sarebbe�cioe�vanificato�il�prin- cipio�del�diritto�a�ferie�annuali�retribuite.�Cfr. nota�18.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Certamente�la�pronuncia�della�Corte�di�Giustizia�va�nel�senso�giusto� dell'armonizzazione�degli�ordinamenti�giuridici�degli�Stati�membri,�ma�molti� restano�ancora�gli�interrogativi�sulle�garanzie�e�sulle�tutele�del�lavoro�nel- l'Unione�europea�soprattutto�oggi�che�dieci�nuove�nazioni�fanno�il�loro� ingresso�nel�mercato�unico.�Non�permettere�ad�un�lavoratore�di�godere�delle� ferie�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�congedo�di�maternita�,�vuol�dire�oltre� che�violare�i�diritti�dei�lavoratori,�anche�influire�sul�costo�del�lavoro�e�creare� fenomeni�di�concorrenza�sleale�tra�imprese�ed�operatori�economici�apparte- nenti�a�diversi�Stati,�che�vengono�cos|�a�sopportare�differenti�oneri�per�l'am- ministrazione�del�proprio�personale.�Se�queste�differenziazioni�si�vengano�a� creare�tra�paesi�con�cultura�sociale�e�giuridica�simile�come�l'Italia�e�la�Spa- gna,�a�maggior�ragione�aumenta�il�timore�di�una�spinta�al�ribasso�delle� garanzie�del�lavoro�da�parte�degli�Stati,�gia�appartenuti�al�blocco�socialista,� che�conoscono�oggi�forme�esasperate�e�deregolamentate�di�rampante�capita- lismo.�E�per�questo�che�si�avverte�l'esigenza�di�coltivare�la�competitivita�delle� nostre�imprese�non�nel�segno�della�diminuzione�dei�nostri�costi�del�lavoro,� ma�dell'aumento�per�i�nostri�concorrenti,�con�un�palese�vantaggio�per�tuttii� lavoratori�e�l'eliminazione�di�sgradevoli�migrazioni�di�capitali�verso�mercati� piu�convenienti.� La�globalizzazione�dei�mercati�e�la�libera�circolazione�dei�capitali�finan- ziari�che�migrano�la�dove�il�lavoro�privo�di�protezione�statale�e�sindacale� costa�meno,�in�paesi�cioe�dove�non�esiste�diritto�del�lavoro,�generano�l'impor- tazione�concorrenziale�delle�merci�cola�prodotte,�in�danno�all'occupazione� dei�nostri�lavoratori�(20).�Parafrasando�la�tesi�di�Ernesto�Galli�della�Loggia� che�esortava�gli�Europei�ad�esportare�i�loro�valori�democratici�nei�paesi� allora�emergenti�(le��tigri�del�Sud�Est�asiatico�),�per�impedirvi�lo�sfrutta- mento�del�lavoro�e�la�conseguente�sleale�concorrenza�ai�danni�del�nostro� lavoro�e�dei�nostri�prodotti,�e�necessario�considerare�che�le�imprese�europee� possono�temere�la�concorrenza�non�solo�da�parte�degli�Stati�extracomunitari� e�in�particolare�dalla�Cina,�dove�il�lavoro�e�pagato�trenta�volte�in�meno�che� in�Italia,�ma�anche�e�purtroppo�da�parte�dei�nuovi�adepti�nel�caso�che�non� conoscano�ancora�tutele�e�garanzie�collettive�del�lavoro�(21).� dott.�Pietro�Cesare�Vincenti� (20)�StellA G.A., Cos|�il�Nord�Est�ha�conquistato�la�Romania,�in�Corriere�della�Sera�del� 1.�febbraio�2001,�p.�20,�si�sofferma�sulle�diecimila�imprese�italiane�(generalmente�del�Nord� Est)�che�in�Romania�occupano�piu�di�250mila�persone�disposte�a�lavorare�per�meno�di�due- centomila�lire�al�mese�(oggi�100�. circa)�(poche�imposte,�niente��pizzo��da�pagare�alla�mala- vita�organizzata,�come�avverrebbe�invece�in�Russia,�in�Albania�e�nel�nostro�Mezzogiorno!!).� Per�tutte�queste�cause,�rivelatisi�mendaci�anche�le�speranze�sulle�conquiste�della�tecnica�che� avrebbero�dovuto�permettere�di�lavorare��tutti��poco�e�di�vivere��tutti��bene,�il�diritto�del� lavoro�(posta�come��immodificabile��^il�migliore�dei�mondi�possibile�^la�vecchia�organiz- zazione�capitalistica�della�produzione:�piu�vecchia�certo�del�vecchio�diritto�del�lavoro)�attra- versa�una�congiuntura�davvero�difficile,�perche�e�il�lavoro�che�deve��adattarsi��se�vuole� vivere.� (21)�GallI dellA LoggiA E., Partita�mondiale�tra�merci�e�valori,�in�Corriere�della�Sera� del�23�settembre�1996,�p.�1.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Corte di giustizia delle Comunita� europee, sezione sesta, sentenza 18 marzo 2004, nella causa C-342/01 ^Pres.�V.�Skouris�^Rel.�N.�Colneric�^Avv.�gen.�J.�Mischo�^Domanda�di�pro- nuncia�pregiudiziale�proposta�dal�Juzgado�de�Lo�Social�n.�33�de�Madrid�(Spagna)�nella� causa�tra�Mar|�a�Paz�Merino�Go�mez�e�Continental�Industrias�del�Caucho�SA�c/� Governi�spagnolo,�italiano�(cons.�220971/01,�Avv.�dello�Stato�G.�Fiengo),�Commissione� delle�Comunita�europee.� Premesso�che�leferie�costituiscono�un�diritto�irrinunciabileperciascun�lavoratore,finaliz- zato�alla�reintegrazione�delle�energie�psicofisiche�impegnate�nel�lavoro,�l'art.�7�n.�1�della�diret- tiva�93/104/CE,�in�materia�di�organizzazione�dell'orario�di�lavoro,�l'art.�11�n.�2�lett.�a)�della� direttiva�92/1985/CE�in�materia�di�salute�e�sicurezza�delle�lavoratrici�gestanti�puerpere�o�in� periodo�di�allattamento�e�l'art.�5�n.�1�della�direttiva�76/207/CE�in�materia�di�parita�di�tratta- mento�uomo�donna,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere� delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�congedo�di�maternita�,�anche�in� caso�di�coincidenza�tra�ilperiodo�di�congedo�e�ilperiodo�stabilito�in�via�generale,�da�un�accordo� collettivo�o�dalla�legge,�per�leferie�annuali�della�totalita�delpersonale.� La�lavoratricechebeneficidelleferie�in�unperiodo�diverso�da�quello�stabilitoper�idipen- denti�della�propria�impresa,�a�causa�della�coincidenza�del�congedo�di�maternita�con�il�periodo� di�riposo�annuale,�ai�sensi�dell'art.�11�n.�2�lett.�a)�della�direttiva�92/1985,�avra�comunque�diritto� alperiodo�diferie�nella�misurastabilita�dallanormativanazionale,�anche�ovequesto�risultipiu� lungo�rispetto�al�minimo�previsto�dall'art.�7�n.�1�della�direttiva�93/104.� �(omissis)�La�causa�principale.� 17.�^La�sig.ra�Merino�Go�mez�e�alle�dipendenze�della�Continental�Industrias�come�ope- raia�dal�12�settembre�1994.�Essa�e�stata�in�congedo�di�maternita�dal�5�maggio�2001�al� 24�agosto�2001.� 18.�^La�sig.ra�Merino�Go�mez�aveva�potuto�scegliere�le�date�delle�sue�ferie�nel�2000�e,�di� conseguenza,�in�conformita�delle�regole�fissate�dall'accordo�collettivo�del�7�maggio�2001,� essa�non�avrebbe�potuto�usufruire�del�congedo�annuale�nel�settembre�2001,�durante�il� periodo�eccezionale.� 19.�^Tuttavia,�essa�chiedeva�di�poter�beneficiare�di�tale�congedo�dal�25�agosto�al�21�set- tembre�2001�o,�in�subordine,�dal�1.�settembre�al�27�settembre�2001,�e�cioe�nel�corso�di�un� periodo�consecutivo�a�quello�del�suo�congedo�per�maternita�.� 20.�^La�Continental�Industrias�non�accoglieva�la�domanda�presentata�dallasig.ra� Merino�Go�mez.� 21.�^Il�6�giugno�2001,�quest'ultima�presentava�dinanzi�al�Juzgado�de�lo�Social�de� Madrid�un�ricorso�contro�la�Continental�Industrias,�in�merito�alla�sua�domanda�di�ferie� (omissis).� Sulle�questionipregiudiziali.� Sulla�prima�questione.� 28.�^In�conformita�dell'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/194,�gli�Stati�membri�prendono�le� misure�necessarie�affinche�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�4�set- timane,�secondo�le�condizioni�di�ottenimento�e�di�concessione�previste�dalle�legislazioni�e/o� prassi�nazionali.� 29.�^Da�quanto�precede�discende�che�il�diritto�di�ogni�lavoratore�alle�ferie�annuali�retri- buite�va�considerato�come�un�principio�particolarmente�importante�del�diritto�sociale�comu- nitario,�al�quale�non�si�puo�derogare�e�la�cui�attuazione�da�parte�delle�autorita�nazionali� competenti�puo�essere�effettuata�solo�nei�limiti�esplicitamente�indicati�dalla�stessa�direttiva� 93/104�(sentenza�BECTU,�cit.,�punto�43).� 30.�^Sembra�al�riguardo�significativo�che�tale�direttiva�sancisca�altres|�la�regola� secondo�cui�il�lavoratore�deve�di�norma�potere�beneficiare�di�un�riposo�effettivo,�per�assicu- rare�una�tutela�efficace�della�sua�sicurezza�e�della�sua�salute,�tant'e�vero�che�l'art.�7,�n.�2,�per- mette�di�sostituire�il�diritto�alle�ferie�annuali�retribuite�con�una�compensazione�finanziaria� solo�nel�caso�in�cui�si�ponga�termine�al�rapporto�di�lavoro�(sentenza�BECTU,�cit.,�punto�44).� 31.�^L'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104,�secondo�cui�gli�Stati�membri�prendono�le� misure�necessarie�affinche�ogni�lavoratore�benefici�di�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�4�set- timane,��secondo�le�condizioni�di�ottenimento�e�di�concessione�previste�dalle�legislazioni� e/o�prassi�nazionali�,�deve�intendersi�nel�senso�che�le�modalita�di�applicazione�nazionali� devono�comunque�rispettare�il�diritto�a�ferie�annuali�retribuite�di�almeno�quattro�settimane.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 32.�^La�finalita��del�diritto�alle�ferie�annuali�e��diversa�da�quella�del�diritto�al�congedo�di� maternita�.�Quest'ultimo�e��volto�alla�protezione�della�condizione�biologica�della�donna� durante�e�dopo�la�gravidanza�nonche�alla�protezione�delle�particolari�relazioni�tra�la�donna� e�il�bambino�durante�il�periodo�successivo�alla�gravidanza�e�al�parto�(v.�sentenze� 12�luglio�1984,�causa�n.�184/83,�Hofmann,�Racc. pag.�3047,�punto�25;�Thibault,�cit.,� punto�25,�eBoyleea.,�cit.,�punto�41).� 33.�^L'art.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104�deve�quindi�essere�interpretato�nel�senso�che,�in� caso�di�coincidenza�tra�le�date�del�congedo�di�maternita��di�una�lavoratrice�e�quelle�delle�ferie� annuali�della�totalita��del�personale,�i�dettami�della�direttiva�concernenti�le�ferie�annuali�retri- buite�non�possono�considerarsi�rispettati.� 34.�^Inoltre,�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85�prevede�che�i�diritti�collegati�al� contratto�di�lavoro�di�una�lavoratrice,�diversi�da�quelli�previsti�nella�stessa�disposizione,�alla lett.�b),�devono�essere�assicurati�in�caso�di�congedo�di�maternita��.� 35.�^Pertanto,�cio��deve�verificarsi�in�relazione�al�diritto�alle�ferie�annuali�retribuite.� 36.�^Per�quanto�riguarda�la�direttiva�76/207,�occorre�precisare�che�la�determinazione del�periodo�di�ferie�annuali�retribuite�rientra�in�tale�direttiva�(v.,�per�quanto�riguarda�la� determinazione�dell'inizio�del�congedo�di�maternita��,�sentenza�Boyle�e�a.,�cit.,�punto�47).� 37.�^Tale�direttiva�mira�al�conseguimento�di�un'uguaglianza�sostanziale�e�non�formale.� Infatti,�l'esercizio�dei�diritti�conferiti�alle�donne,�conformemente�all'art.�2,�n.�3,�della�mede- sima�direttiva,�con�disposizioni�destinate�a�tutelarle�per�quanto�riguarda�la�gravidanza�e�la� maternita��,�non�puo��essere�oggetto�di�un�trattamento�sfavorevole�per�quanto�riguarda�le�con- dizioni�di�lavoro�(v.�sentenza�Thibault,�cit.,�punto�26).� 38.�^Ne�consegue�che�l'art.�5,�n.�1,�della�direttiva�76/207�deve�essere�interpretato�nel� senso�che�una�lavoratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da� quello�del�suo�congedo�di�maternita��.� 39.�^La�soluzione�non�sarebbe�diversa�in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo� di�maternita��e�quello�stabilito�a�titolo�generale,�da�un�accordo�collettivo,�per�le�ferieannuali� della�totalita��del�personale.� 40.�^D'altra�parte�e��necessario�ricordare�che,�secondo�l'art.�5,�n.�2,�lett.�b),della�diret- tiva�76/207,�gli�Stati�membri�prendono�le�misure�necessarie�affinche�possano�essere�dichia- rate�nulle�o�possano�essere�modificate�le�disposizioni�contrarie�al�principio�della�parita��di� trattamento�contenute�nei�contratti�collettivi.� 41.�^Alla�luce�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�occorre�rispondere�alla�prima� questione�dichiarando�che�gli�artt.�7,�n.�1,�della�direttiva�93/104,�11,�n.�2,�lett.�a),della�diret- tiva�92/85�e�5,�n.�1,�della�direttiva�76/207�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�una�lavo- ratrice�deve�poter�godere�delle�sue�ferie�annuali�in�un�periodo�diverso�da�quello�del�suo�con- gedo�di�maternita��,�anche�in�caso�di�coincidenza�tra�il�periodo�di�congedo�di�maternita��e� quello�stabilito�a�titolo�generale,�da�un�accordo�collettivo,�per�le�ferie�annuali�della�totalita�� del�personale.� Sulla seconda questione. 42.�^Con�la�sua�seconda�questione,�il�giudice�del�rinvio�chiede,�in�sostanza,�se�il�numero� di�giorni�di�ferie�annuali�di�cui�puo��beneficiare�una�lavoratrice�in�circostanze�simili�a�quelle� della�causa�principale�sia�quello�previsto�come�minimo�dal�diritto�comunitario�o�quello�piu�� elevato�previsto�da�una�normativa�nazionale.� 43.�^Ai�sensi�dell'art.�15�della�direttiva�93/104,�quest'ultima�non�pregiudica�la�facolta�� degli�Stati�membri�di�applicare�od�introdurre�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�o� amministrative�piu��favorevoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori�o� di�favorire�o�consentire�l'applicazione�di�contratti�collettivi�o�accordi�conclusi�fra�le�parti� sociali�piu��favorevoli�alla�protezione�della�sicurezza�e�della�salute�dei�lavoratori.� 44.�^Nel�caso�in�cui�uno�Stato�membro�abbia�optato�per�un�periodo�di�ferie�annuali�piu�� lungo�del�periodo�minimo�previsto�dalla�direttiva,�il�diritto�alle�ferie�annuali�per�un�periodo� piu��lungo�delle�donne�che�hanno�usufruito�di�un�congedo�di�maternita��che�coincide�con�il� periodo�delle�ferie�annuali�della�totalita��del�personale,�rientra�nell'art.�11,�n.�2,�lett.�a),della� direttiva�92/1985.� 45.�^Occorre�quindi�rispondere�alla�seconda�questione�dichiarando�che�l'art.�11,�n.�2,� lett.�a),�della�direttiva�92/1985�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�riguarda�altres|��il� diritto�di�una�lavoratrice�in�circostanze�simili�a�quelle�della�causa�principale�a�ferie�annuali per�un�periodo�piu��lungo,�previsto�dalla�normativa�nazionale,�rispetto�al�minimo�previsto� dalla�direttiva�93/104�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� Le��quote�latte�:�l'Italia�e�in�regola� (Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�Sezione�Sesta,�25�marzo�2004� in�cause�C-231/00�ed�altre)� Dopo�lunga�gestazione�la�Corte�di�Giustizia�ha�finalmente�espresso�il� suo�verdetto�sull'annoso�e�spinoso�problema�delle�cosiddette��quote�latte�,�e� cioe�se�e�in�che�limiti�debbano�pagare�il�prelievo�supplementare�i�produttori� di�latte�italiano�che�hanno�sfondato�il�tetto�di�produzione�loro�assegnato,� anche�magari�se�tale�tetto�individuale�sia�stato�modificato�a�posteriori�a� seguito�di�controlli�(donde�il�falso�problema�di�una�pretesa��retroattivita��� nella�determinazione�delle�quote�individuali).�La�pronuncia�(le�tre�sentenze,� che�si�differenziano�solo�per�qualche�particolare�in�piu�o�in�meno)�non�potra� non�avere�un�notevole�impatto�sul�vastissimo�contenzioso�pendente�dinanzi� ai�giudici�amministrativi�e�ordinari�di�tutta�l'Italia,�portando��e�auspicabile� �ad�un�generale�abbandono�di�esso�da�parte�dei�produttori.� Le�vertenze�alla�base�dei�quesiti�posti�dal�T.A.R.�Lazio�alla�Corte�comu- nitaria�sono�relative�a�prelievo�supplementare�di�latte�bovino�prodotto�nelle� annate�1995/1996�e�1996/1997,�ma�la�soluzione�che�la�Corte�ha�dato�potra� riflettersi�anche�sui�prelievi�dovuti�per�le�due�annate�successive�per�le�quali� la�problematica�appare�molto�simile�e�potra�riguardare�tutti�quei�produttori� cui�il�pagamento�del�prelievo�e�stato�richiesto�e�che�non�si�sono�giovati�della� possibilita�loro�offerta�di�definire�la�propria�posizione�ai�sensi�dell'art.�10� commi�34�-40�della�legge�30�maggio�2003,�n.�119�e�del�decreto�di�attuazione� del�Ministro�per�le�politiche�agricole�30�luglio�2003�mediante�il�pagamento� del�prelievo�richiesto�in�14�rate�annuali�senza�interessi�previa�rinuncia�ad� ogni�contestazione�giudiziaria.� Il�punto�principale�di�contrasto�ha�riguardato�i�modi�e�i�tempi�in�cui� sarebbero�state�fissate�e�comunicate�alle�aziende�interessate�le�quote�indivi- duali�di�produzione�(i�cosiddetti�quantitativi�di�riferimento�individuali,�che� sommati�fra�loro�non�possono�superare�la�quota�globale�di�produzione�asse- gnata�all'Italia).� Hanno�sostenuto�le�aziende�produttrici�che,�al�momento�in�cui�commer- cializzavano�il�latte,�esse�non�sarebbero�state�in�grado�di�conoscere�i�quanti- tativi�oltre�i�quali�sarebbe�scattato�il�prelievo,�che�avrebbero�potuto�evitare� se�fossero�stati�tempestivamente�informate�della�quota�loro�assegnata.�L'im- posizio�del�prelievo�sarebbe�quindi�illegittima,�perche�sanziona�una�produ- zione�che,�all'epoca,�sarebbe�stata�pienamente�legittima,�in�quanto�non�erano� ancora�noti�i�quantitativi�individuali�di�riferimento.�Sarebbero�dunque�stati� violati�i�principi�del�legittimo�affidamento�e�della�certezza�del�diritto,�costi- tuendo�preciso�diritto�del�singolo�produttore�quello�di�conoscere�anticipata- mente�la�quota�ad�esso�assegnata,�anche�al�fine�di�poter�programmare�la�pro- pria�attivita�economica.� L'Avvocatura�dello�Stato�ha�sostenuto�in�giudizio�la�piena�conformita� alle�norme�comunitarie�del�comportamento�seguito�dalle�autorita�italiane.� Le�quote�individuali�^si�e�precisato�^sono�state�fissate�ben�prima�delle�cam- pagne�di�riferimento�con�bollettini,�suddivisi�per�provincia,�portati�a�piena� conoscenza�dei�produttori:�essi�gia�contenevano�un�elenco�dei�produttori�e� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'indicazione�delle�rispettive�quote�individuali.�E�vero�che�le�quote�cos|��deter- minate�subirono�variazioni�nel�corso�degli�anni,�ma�ben�puo��,anzideve,�lo� Stato�membro,�in�seguito�all'esecuzione�dei�controlli,�e�dopo�la�fine�del� periodo�di�produzione�relativo,�rettificare�il�quantitativo�di�riferimento�indi- viduale�assegnato�a�ciascun�produttore,�effettuare�le�riassegnazioni�dei�quan- titativi�non�utilizzati,�e�di�conseguenza�ricalcolare�i�prelievi�dovuti,�in�parti- colare�all'esito�di�controlli�piu��approfonditi�sulla�effettiva�produzione�denun- ciata�dagli�interessati�e�nell'ipotesi�in�cui�comunque�le�misure�nazionali� adottate�in�merito�abbiano�formato�oggetto�di�contestazione�amministrativa� e�giudiziale.� E�appunto�questo�^si�e��detto�^e��stato�il�caso�italiano�dove,�comunque,� nella�gran�parte�dei�casi�le�rettifiche�non�hanno�ritoccato�inpeius le�posizioni� dei�produttori�effettivi,�quanto�piuttosto�quelle�di�aziende�dichiarantiche� non�avevano�ab origine diritto�ad�alcuna�quota�o�avevano�titolo�ad�una� quota�ben�inferiore,�che�essi�erano�ben�in�grado�di�determinare�a�priori.� Sostanzialmente�nello�stesso�senso�si�sono�espressi�il�Consiglio�e�la� Commissione�delle�Comunita��europee,�la�quale�ultima�ha�ricordato,�in�par- ticolare,�che�uno�Stato�membro�non�puo��accollarsi�l'onere�del�pagamento� del�prelievo�in�luogo�del�produttore�eccedentario,�perche�cio��equivarrebbe� ad�integrare�un�aiuto�di�Stato�ai�produttori,�incompatibile�con�il�diritto� comunitario.� Anche�l'avvocato�generale�della�Corte�si�e��espresso�nelle�sue�conclusioni� scritte�nello�stesso�ordine�di�idee,�confermando�che�nulla�osta,�nel�diritto� comunitario,�a�che�uno�Stato�membro�rettifichi,�a�seguito�di�controlli,�i�quan- titativi�di�riferimento�individuali�assegnati�ad�ogni�produttore�e�ricalcoli,�pre- via�riassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supple- mentari�dovuti,�successivamente�al�termine�del�pagamento�di�tali�prelievi,� per�il�periodo�di�produzione�interessato;�ma�ha�anche�aggiunto�che,�secondo� il�diritto�comunitario�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�vanno�comuni- cati�ai�produttori,�in�occasione�della�loro�assegnazione�e�della�loro�modifica,� individualmente,�in�forme�che�consentano�alle�autorita��nazionali�competenti� di�avere�la�certezza�che�ogni�produttore�abbia�effettivamente�ricevuto�comu- nicazione�del�quantitativo�di�riferimento�individuale�attribuitogli.� La�Corte�ha�pienamente�accolto�la�tesi�italiana�partendo�dal�principio� che�la�normativa�sul�prelievo�supplementare�si�iscrive�nell'ambito�delle�fina- lita��di�sviluppo�razionale�della�produzione�lattiera�e�di�mantenimento�di�un� tenore�di�vita�equo�della�popolazione�agricola�interessata,�contribuendoad� una�stabilizzazione�del�reddito�di�quest'ultima,�che�verrebbe�penalizzato� invece�da�una�produzione�eccedentaria�a�vantaggio�di�chi�non�rispetta�le� quote�di�produzione:�il�pagamento�del�prelievo�(che�-come�precisato�al� punto�74�della�prima�sentenza�-�non�puo��essere�considerato�come�una�san- zione�analoga�alle�penalita��previste�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�536/� 1993�,�precisazione�questa�che�sembra�anticipare�quella�che�sara��la�pronun- cia�della�Corte�stessa,�nelle�cause�riunite�C-177�e�C-180/02�ancora�pendenti,� sulla�natura�del�prelievo,�sorta�a�seguito�di�quesiti�posti�dalla�Corte�di�cassa- zione�italiana,�davanti�alla�quale�pendono�centinaia�di�ricorsi:�molti�giudici� di�merito��si�ricorda��hanno�ritenuto�applicabile,�erroneamente�secondo� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� l'Avvocatura,�il�procedimento�di�cui�alla�legge�689/1981)�da�parte�del�produt- tore�eccedentario�ristabilisce�un�equilibrio�e�scoraggia�altri�eccessi�diprodu- zione�dannosi�per�l'intero�sistema.� La�Corte,�quindi,�ha�analiticamente�smontato�tutte�le�argomentazioni� dei�produttori�relative�a�pretese�violazioni�dei�principi�generali�di�proporzio- nalita��e�di�tutela�del�legittimo�affidamento.�E�nella�terza�sentenza,�in�partico- lare,�aderendo�alla�tesi�italiana�e�non�a�quella�espressa�nelle�conclusioni�del� suo�avvocato�generale�(secondo�il�quale�e��necessaria�una�comunicazione�indi- viduale�per�ciascun�produttore)�ha�osservato�che,�dato�per�scontato�che�i�pro- duttori�devono�essere�informati�della�quota�loro�spettante,�non�essendo�con- templata�dal�diritto�comunitario�una�forma�particolare�di�pubblicita��,e��suffi- ciente�una�pubblicita��secondo�le�norme�di�diritto�interno,�purche�essa�sia� adeguata,�mettendo�in�grado�gli�interessati�di�conoscere�la�portata�dei�loro� diritti�e�dei�loro�obblighi:�e�in�tale�angolazione,�pur�rimettendo�la�valutazione� al�giudice�nazionale,�la�Corte�ha�avuto�cura�di�precisare�che��non�e��escluso� che�una�comunicazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�a�mezzodi� una�pubblicazione�in�bollettini,�quale�quella�controversa�nella�causa�princi- pale,�possa�soddisfare�tale�condizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che,� come�ha�affermato�il�governo�italiano,�i�detti�bollettini�erano�stati�pubblicati� nella�Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana�.� In�effetti�in�sede�di�discussione�orale�l'Avvocatura�aveva�osservato�che� sin�dall'origine,�cioe��sin�dalla�prima�determinazione�di�quote,�la�situazione� individuale�era�la�risultante�di�una�denuncia�di�produzione�e�addirittura�di� un'autocertificazione�da�parte�del�produttore�e�poi�di�un�controllo�indivi- duale.�Determinate�tutte�le�quote,�in�un�primo�tempo�(cioe��secondo�l'art.�4� della�legge�468/1992)�venivano�redatti�bollettini�per�provincia,�nei�quali� erano�indicate�singolarmente�le�quote�individuali;�la�pubblicazione�era� annunciata�sulla�Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e�i�bollettini� stessi�erano�messi�a�disposizione�degli�operatori�presso�ciascun�servizio� decentrato�dell'agricoltura�in�ogni�capoluogo�di�provincia,�il�che�ha�sempre� assicurato�un'adeguata�ed�effettiva�conoscenza�da�parte�degli�associati�(non� vi�e��stata�mai�alcuna�lamentela,�per�difetto�di�conoscenza,�su�questo�punto).� Ora,�a�partire�dal�decreto�legge�411/1997�(art.�2,�punto�5)�la�comunicazione� e��fatta�al�singolo�produttore�con�lettera�raccomandata�con�ricevuta�di�ritorno� (e�a�tutti�i�produttori�e��stata�fatta�questa�comunicazione�individuale).�Quindi� ^si�era�concluso�^sotto�nessun�profilo�e��stato�mai�tradito�l'obbligo�di�far� conoscere�le�quote�individuali�a�ciascun�interessato.� Avv. Oscar Fiumara RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte di Giustizia delle Comunita� europee, sezione sesta, 25 marzo 2004, nelle cause riunite C-231/00, C-303/00 e C-451/00, Cooperativa�Lattepiu�s.r.l.�ed�altri�(prima�sentenza);� nelle cause riunite C-480, 481, 482, 484, 489, 490, 491, 497, 498, 499/00, Azienda�Agri- cola�Ettore�Ribaldi�ed�altri�(seconda�sentenza);�nella causa C-495/00, Azienda�Agricola� Giorgio,�Giovanni�e�Luciano�Visentin�ed�altri�(terza�sentenza)^Pres.�rel.�Skouris�^ Avv.�Gen.�Le�ger�^Interv.:�Governi�italiano�(avv.�Stato�O.�Fiumara�e�G.�Aiello)�ed�elle- nico�(ag.�G.�Kannellopoulos),�Consiglio�delle�Comunita�europee�(ag.�J.�Carbery�e�F.P.� Ruggeri�Laderchi)�e�Commissione�delle�Comunita�europee�(ag.�M.�Niejahr,�L.�Visaggio� e�C.�Cattabriga).� (Regolamento�CEE�del�Consiglio�27�giugno�1968,�n.�804�e�succ.�mod.;�regolamento�CEE�del�Con- siglio�28�dicembre�1992,�n.�3950;�regolamento�CEE�della�Commissione�9�marzo�1993,�n.�534;�legge� 26�novembre�1992�n.�468;�decreto�legge�23�dicembre�1994,�n.�727�conv.�con�mod.in�legge�24�feb- braio�1995,�n.�46;�legge�finanziaria�23�dicembre�1996�n.�662,�art.�2�comma�168;�decreto�legge� 31�gennaio�1997,�n.�11�conv.�con�mod.�in�legge�28�marzo�1997�n.�81;�decreto�legge�1.�dicembre� 1997,�n.�411�conv.�con�mod.�in�legge�27�gennaio�1998�n.�5;�decreto�legge�1.�marzo�1999,�n.�43�conv.� con�mod.�in�legge�27�aprile�1999,�n.�118;�d.P.R.�23�dicembre�1993,�n.�569).� (Nelle�tre�sentenze)�Gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre� 1992,�n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lat- tiero-caseari,�nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione�9�marzo�1993,� n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicazione�delprelievo�supplementare�nel�settore�del�latte� e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�non�ostano�a�che�a� seguito�dicontrolliuno�Statomembro�rettifichiiquantitatividiriferimento�individualiattribuiti� ad�ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di�riassegnazione�dei�quantitativi�di� riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,�successivamente�al�termine�di�scadenza� delpagamento�di�taliprelieviper�la�campagna�lattiera�interessata.� (Nella�seconda�sentenza)�I�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993�devono�essere�interpre- tati�nel�senso�che�l'assegnazione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�nonche�ogni� modificazione�successiva�di�tali�quantitativi�devono�essere�comunicate�ai�produttori�interessati� dalle�autorita�nazionali�competenti.�Ilprincipio�di�certezza�del�diritto�esige�che�codesta�comuni- cazionesia�taledafornireallepersonefisicheogiuridicheinteressateogniinformazionerelativa� all'assegnazione�iniziale�del�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modi- fica�di�quest'ultimo.�Spetta�al�giudice�nazionale�accertare,�in�base�agli�elementi�difatto�di�cui� dispone,�secio�siverifichinellecauseprincipali.� I� �(omissis)�1.��Con�sentenze�6�aprile,�6�luglio�e�28�giugno�2000,�pervenute�in�cancelle- ria�rispettivamente�il�9�giugno�(causa�C-231/00),�l'8�agosto�(causa�C-303/00)�e�l'8�dicembre� 2000�(causa�C-451/00),�il�Tribunale�amministrativo�regionale�del�Lazio�ha�proposto�alla� Corte,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�due�questioni�pregiudiziali�vertenti�sull'interpretazione�e� sulla�validita�degli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�28�dicembre�1992,� n.�3950,�che�istituisce�un�prelievo�supplementare�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero- caseari�(GU�L�405,�pag.�1),�e�degli�artt.�3�e�4�del�regolamento�(CEE)�della�Commissione� 9�marzo�1993,�n.�536,�che�stabilisce�le�modalita�di�applicazione�del�prelievo�supplementare� nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari�(GU�L�57,�pag.�12).� 2.��Tali�questioni�sono�state�sollevate�nell'ambito�di�controversie�tra�diversi�produttori� di�latte�italiani�e�l'Azienda�di�Stato�per�gli�interventi�nel�mercato�agricolo�(in�prosieguo:� l'``AIMA'')�e,�per�due�cause,�rispettivamente,�il�Ministero�delle�Politiche�Agricole�e�Forestali� e�la�Regione�Lombardia,�vertenti�sulla�legittimita�degli�atti�con�cui�l'AIMA,�nel�1999,�rettifi- cava�i�quantitativi�di�riferimento�attribuiti�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,� riassegnava�i�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati�per�queste�stesse�campagne�e,�conseguen- temente,�procedeva�ad�un�nuovo�calcolo�dei�prelievi�dovuti�dai�produttori�per�le�dette�cam- pagne.� La�normativa�comunitaria� 3.��Nel�1984,�in�ragione�di�un�persistente�squilibrio�tra�offerta�e�domanda�nel�settore� lattiero,�e�stato�introdotto�un�regime�di�prelievi�supplementari�mediante�il�regolamento� (CEE)�del�Consiglio�27�giugno�1968,�n.�804,�relativo�all'organizzazione�comune�dei�mercati� nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari�(GU�L�148,�pag.�13),�come�modificato�dal� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� regolamento�(CEE)�del�Consiglio�31�marzo�1984,�n.�856�(GU L�90,�pag.�10;�in�prosieguo:�il� ``regolamento�n.�804/68''),�e�dal�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�31�marzo�1984,�n.�857,� che�fissa�le�norme�generali�per�l'applicazione�del�prelievo�di�cui�all'articolo�5-quater del�rego- lamento�n.�804/68�(GU L�90,�pag.�13).�Secondo�il�detto�art.�5-quater,e�dovuto�un�prelievo� supplementare�per�i�quantitativi�di�latte�che�superino�un�quantitativo�di�riferimento�da�deter- minare.� 4.��Tale�regime�di�prelievo�supplementare,�la�cui�durata�era�inizialmente�stabilita�fino� al�1.�aprile�1993,�e�stato�prorogato�fino�al�10�aprile�2000�dal�regolamento�n.�3950/1992.� 5.��L'art.�1�di�tale�regolamento�stabilisce:� ``A�decorrere�dal�1.�aprile�1993�e�istituito,�per�altri�sette�periodi�consecutivi�di�dodici� mesi,�un�prelievo�supplementare�a�carico�dei�produttori�di�latte�vaccino;�tale�prelievo�si� applica�ai�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte,�consegnati�ad�un�acquirente�o�venduti� direttamente�per�il�consumo�nel�corso�del�periodo�di�dodici�mesi�di�cui�trattasi,�che�superano� un�quantitativo�da�determinare.� Il�prelievo�e�fissato�al�115%�del�prezzo�indicativo�del�latte''.� 6.��Ai�sensi�dell'art.�2,�n.�1,�dello�stesso�regolamento:� ``1. �Il�prelievo�si�applica�a�tutti�i�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte,� commercializzati�nel�periodo�di�dodici�mesi�in�questione,�che�superano�l'uno�o�l'altro�dei� quantitativi�di�cui�all'articolo�3.�Esso�e�ripartito�tra�i�produttori�che�hanno�contribuito�al� superamento.�A�seconda�della�decisione�dello�Stato�membro,�il�contributo�dei�produttori�al� pagamento�del�prelievo�dovuto�e�stabilito,�previa�riassegnazione�o�meno�dei�quantitativi�di� riferimento�inutilizzati,�a�livello�dell'acquirente�in�base�al�superamento�sussistente�dopo�la� ripartizione,�proporzionale�ai�quantitativi�di�riferimento�a�disposizione�di�ciascun�produt- tore,�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati�oppure�a�livello�nazionale�in�base�al�supera- mento�del�quantitativo�di�riferimento�a�disposizione�di�ciascun�produttore''.� 7.��L'art.�4�del�regolamento�n.�3950/1992,�che�stabilisce�i�criteri�per�il�calcolo�della� quota�latte�individuale�disponibile�per�ciascun�produttore,�prevede�quanto�segue:� ``1. �Il�quantitativo�di�riferimento�individuale�disponibile�nell'azienda�e�pari�al� quantitativo�disponibile�il�31�marzo�1993�e�adattato,�eventualmente�per�ciascuno�dei�periodi� di�cui�trattasi,�in�modo�che�la�somma�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�dello�stesso� tipo�non�superi�il�quantitativo�globale�corrispondente�di�cui�all'articolo�3,�tenuto�conto�delle� eventuali�riduzioni�imposte�per�alimentare�la�riserva�nazionale�di�cui�all'articolo�5.� 2. �Il�quantitativo�di�riferimento�individuale�e�aumentato�o�fissato�a�richiesta�del� produttore,�debitamente�giustificata,�per�tener�conto�delle�modifiche�che�incidono�sulle�sue� consegne�e/o�sulle�sue�vendite�dirette.�L'aumento�o�la�fissazione�di�un�quantitativo�di�riferi- mento�sono�subordinati�alla�riduzione�corrispondente�o�alla�soppressione�dell'altro�quantita- tivo�di�riferimento�di�cui�dispone�il�produttore.�Questi�adeguamenti�non�possono�compor- tare�per�lo�Stato�membro�interessato�un�aumento�della�somma�delle�consegne�e�delle�vendite� dirette�di�cui�all'articolo�3.�In�caso�di�modifiche�definitive�dei�quantitativi�di�riferimento� individuali,�i�quantitativi�di�cui�all'articolo�3�sono�adeguati�di�conseguenza�secondo�la�proce- dura�di�cui�all'articolo�11''.�(..)� 8.��L'art.�6�di�tale�regolamento�stabilisce�quanto�segue:� ``1. �Entro�una�data�da�determinarsi�e�non�oltre�il�31�dicembre�gli�Stati�membri� autorizzano,�per�la�durata�del�periodo�di�dodici�mesi�di�cui�trattasi,�cessioni�temporanee� del�quantitativo�di�riferimento�individuale�che�non�sara�utilizzato�dal�produttore�che�ne� dispone.�Tuttavia�i�quantitativi�di�riferimento�di�cui�all'articolo�4,�paragrafo�3�non�possono� formare�oggetto�di�siffatte�cessioni�temporanee�fino�al�31�marzo�1995.� Gli�Stati�membri�possono�modulare�le�operazioni�di�cessione�in�funzione�delle�categorie� di�produttori�o�delle�strutture�della�produzione�lattiera,�limitarle�al�livello�dell'acquirente�o� all'interno�delle�regioni�e�determinare�in�che�misura�il�cedente�possa�rinnovare�le�operazioni� di�cessione.� 2. �Ciascuno�Stato�membro�puo�decidere�di�non�applicare�il�paragrafo�1�sulla�base� di�uno�o�di�entrambi�i�seguenti�criteri:� la�necessita�di�facilitare�le�evoluzioni�e�gli�adeguamenti�strutturali;� imperative�esigenze�amministrative''.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 9.��Secondo�l'art.�7�dello�stesso�regolamento:� ``1. �Il�quantitativo�di�riferimento�disponibile�in�un'azienda�viene�trasferito�con� l'azienda�in�caso�di�vendita,�locazione�o�trasmissione�per�successione�ai�produttori�che�la� riprendono,�secondo�modalita�che�gli�Stati�membri�definiscono�tenendo�conto�delle�superfici� impiegate�per�la�produzione�lattiera�o�di�altri�criteri�oggettivi�e,�eventualmente,�di�un� accordo�tra�le�parti.�La�parte�del�quantitativo�di�riferimento�eventualmente�non�trasferita� con�l'azienda�viene�aggiunta�alla�riserva�nazionale.�Le�stesse�disposizioni�si�applicano�agli� altri�casi�di�trasferimenti�che�abbiano�analoghi�effetti�giuridici�per�i�produttori.�(...)� 2. �Qualora�non�vi�sia�accordo�tra�le�parti,�nel�caso�di�affitti�rurali�che�scadono�e� non�sono�rinnovabili�a�condizioni�analoghe,�o�in�situazioni�che�abbiano�analoghi�effetti�giu- ridici,�i�quantitativi�di�riferimento�disponibili�nelle�aziende�di�cui�trattasi�sono�trasferiti�tutti� o�in�parte�ai�produttori�che�li�riprendono,�secondo�le�disposizioni�che�gli�Stati�membri�hanno� adottato�o�adotteranno,�tenendo�conto�degli�interessi�legittimi�delle�parti''.� 10.��Infine,�ai�sensi�dell'art.�10�del�regolamento�n.�3950/1992:� ``Il�prelievo�e�considerato�parte�degli�interventi�intesi�a�regolarizzare�i�mercati�agricoli� ed�e�destinato�al�finanziamento�delle�spese�del�settore�lattiero-caseario''.� 11.��Il�regolamento�n.�536/1993�enuncia,�nel�suo�quinto�`considerando',�che�``l'espe- rienza�acquisita�ha�dimostrato�che�il�regime�non�era�pienamente�efficiente�a�causa�di�forti� ritardi�sia�nella�comunicazione�dei�dati�relativi�alla�raccolta�o�alla�vendita�diretta,�sia�nel� pagamento�del�prelievo''�e�``che�occorre�pertanto�trarre�da�questa�constatazione�le�conclu- sioni�che�si�impongono,�emanando�disposizioni�rigorose,�corredate�di�sanzioni,�per�quanto� riguarda�le�scadenze�di�comunicazione�ed�i�termini�di�pagamento''.� 12.��L'art.�3�di�tale�regolamento�dispone:� ``1. �Alla�fine�di�ciascuno�dei�periodi�di�cui�all'articolo�1�del�regolamento�(...)� n.�3950/1992,�l'acquirente�effettua,�per�ogni�produttore,�un�conteggio�nel�quale,�a�fronte�del� quantitativo�di�riferimento�di�cui�il�produttore�dispone�e�del�relativo�tenore�rappresentativo� di�materia�grassa,�indica�il�volume�e�il�tenore�di�materia�grassa�del�latte�e/o�dell'equivalente� latte�consegnato�dal�produttore�durante�il�periodo�in�questione.�(...)� 2. �Ogni�anno,�entro�il�15�maggio,�l'acquirente�trasmette�all'autorita�competente� dello�Stato�membro�interessato�una�distinta�dei�conteggi�effettuati�per�ogni�produttore,�o�se� del�caso��a�seconda�di�quanto�deciso�dallo�Stato�membro��comunica�a�detta�autorita� competente�il�volume�totale,�il�volume�rettificato�a�norma�dell'articolo�2,�paragrafo�2,�e�il� tenore�medio�di�materia�grassa�del�latte�e/o�dell'equivalente�latte�che�glie�stato�consegnato� da�produttori,�nonche�la�somma�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�di�cui�i�produttori� stessi�dispongono�e�il�relativo�tenore�rappresentativo�medio�di�materia�grassa.�Ove�non� rispetti�la�suddetta�scadenza,�l'acquirente�deve�pagare�una�penalita�pari�all'importo�del� prelievo�che�verrebbe�riscosso�se�i�quantitativi�di�latte�e�di�equivalente�latte�consegnatigli� da�produttori�lattieri�venissero�superati�dello�0,1%.�Detta�penalita�non�puo�superare�i� 20.000�ECU.� 3. �Lo�Stato�membro�puo�disporre�che�l'autorita�competente�notifichi�all'acquirente� l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�dopo�aver�o�non�aver�riassegnato��a�seconda�di� quanto�deciso�dallo�Stato�membro�stesso��la�totalita�o�una�parte�dei�quantitativi�di�riferi- mento�inutilizzati,�o�direttamente�ai�produttori�interessati�od�agli�acquirenti�affinche�li�ripar- tiscano�fra�i�produttori�stessi.� 4. �Ogni�anno,�anteriormente�al�10�settembre,�l'acquirente�versa�all'organismo�com- petente�l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�secondo�le�modalita�all'uopo�stabilite�dallo� Stato�membro.� Se�il�termine�di�pagamento�non�e�rispettato,�si�applica�alle�somme�dovute�un�interesse� annuale�ad�un�saggio�fissato�dallo�Stato�membro�e�che�non�puo�comunque�essere�inferiore� al�saggio�d'interesse�applicato�da�quest'ultimo�per�la�ripetizione�dell'indebito''.� 13.��L'art.�4�dello�stesso�regolamento�prevede:� �1. �Per�quanto�riguarda�le�vendite�dirette,�alla�fine�di�ciascuno�dei�periodi�di�cui� all'articolo�1�del�regolamento�(...)�n.�3950/1992�il�produttore�indica�in�una�dichiarazione�p rodotto�per�prodotto��il�volume�del�latte�e/o�degli�altri�prodotti�lattiero-caseari�venduti� direttamente�al�consumo�e/o�a�grossisti,�imprese�di�stagionatura�o�dettaglianti.�(...)� 2. �Ogni�anno,�entro�il�15�maggio,�il�produttore�trasmette�la�suddetta�dichiarazione� all'autorita�competente�dello�Stato�membro�interessato.�Qualora�non�rispetti�tale�scadenza,�il� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� produttore�e��soggetto�alprelievosututtiiquantitatividilatte�ediequivalentelattevendutidiret- tamentechesuperinoilquantitativodiriferimentodicuieglidispone,�oppure,�ovequest'ultimo� non�sia�stato�superato,�ad�una�penalita��pari�all'importo�del�prelievo�che�verrebbe�riscosso�se�il� quantitativo�di�riferimento�disponibile�venisse�superato�dello�0,1%.�Detta�penalita��non�puo�� superare�i�1.000�ECU.�Qualora�la�dichiarazione�non�venga�presentata�anteriormente�al� 1.�luglio,�si�applica�il�disposto�dell'articolo�5,�secondo�comma�del�regolamento�(...)�n.�3950/� 1992,�alla�scadenza�del�termine�di�30�giorni�dall'intimazione�dello�Stato�membro.� 3. �Lo�Stato�membro�puo��disporre�che�la�propria�autorita��competente�notifichi�al� produttore�l'importo�del�prelievo�da�lui�dovuto,�dopo�aver�o�non�aver�riassegnato��a� seconda�di�quanto�deciso�dallo�Stato�membro�stesso��ai�produttori�interessati�la�totalita�� o�una�parte�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati.� 4. �Ogni�anno,�anteriormente�al�10�settembre,�il�produttore�versa�all'organismo� competente�l'importo�dovuto,�secondo�le�modalita��all'uopo�stabilite�dallo�Stato�membro.� Se�il�termine�di�pagamento�non�e��rispettato,�si�applica�alle�somme�dovute�un�interesse� annuale�ad�un�saggio�fissato�dallo�Stato�membro�(...)''.� 14.��Ai�sensi�dell'art.�7�del�regolamento�n.�536/1993:� �1. �Gli�Stati�membri�adottano�le�necessarie�misure�di�controllo�per�garantirela� riscossione�del�prelievo�sui�quantitativi�di�latte�o�di�equivalente�latte�commercializzati�in� eccesso�rispetto�ai�quantitativi�di�cui�all'articolo�3�del�regolamento�(...)�n.�3950/1992.�(...)� 3. �Lo�Stato�membro�verifica�concretamente�l'esattezza�della�contabilizzazione�dei� quantitativi�commercializzati�di�latte�e�di�equivalente�latte;�a�tal�fine,essoprocedeadaccer- tamenti�sui�trasporti�di�latte�durante�le�operazioni�di�raccolta�nelle�aziende�e,�in�particolare,� controlla�sul�posto:� a) presso�gli�acquirenti,�i�conteggi�di�cui�all'articolo�3,�paragrafo�1,�nonche�l'atten- dibilita��della�contabilita��di�magazzino�e�degli�approvvigionamenti�di�cui�al�paragrafo�1,�let- tere�c) e�d),�sulla�base�dei�documenti�commerciali�e�d'altro�tipo�attestanti�l'uso�che�e��stato� fatto�del�latte�e�dell'equivalente�latte�raccolti;� b) presso�i�produttori�che�dispongono�di�un�quantitativo�di�riferimento��vendite� dirette�,�l'attendibilita��della�dichiarazione�di�cui�all'articolo�4,�paragrafo�1�e�della�contabilita�� di�magazzino�di�cui�al�paragrafo�1,�lettera�f).�(...)''.� La normativa nazionale 15.��Il�regime�italiano�del�prelievo�supplementare�sul�latte�e��stato�inizialmente�attuato� con�la�legge�26�novembre�1992,�n.�468�(GURI 4�dicembre�1992,�n.�286,�pag.�3;�in�prosieguo:� la�``legge�n.�468/1992'').�Tale�legge�stabiliva,�in�particolare,�i�criteri�di�attribuzione�dei�quan- titativi�di�riferimento�individuali�nonche�le�modalita��della�compensazione�nazionale�(riasse- gnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati).�La�suddetta�legge�e��stata�seguita�da� una�copiosa�normativa,�che�ha�formato�oggetto�di�numerose�modifiche.�Nel�corso�di�tale� evoluzione�legislativa�e�regolamentare�sono�stati�in�particolare�adottati,da�unlato,il� decreto�legge�23�dicembre�1994,�n.�727�(GURI 30�dicembre�1994,�n.�304,�pag.�5;�in�prosieguo:� il�``decreto�legge�n.�727/1994''),�convertito�con�modifiche�nella�legge�24�febbraio�1995,�n.�46� (GURI 27�febbraio�1995,�n.�48,�pag.�3;�in�prosieguo:�la�``legge�n.�46/1995''),�che�ha�regola- mentato�i�sistemi�di�riduzione�dei�quantitativi�assegnati,�e,�dall'altro,�la�legge�finanziaria� 23�dicembre�1996,�n.�662�(GURI 28�dicembre�1996,�n.�303,�Supplemento ordinario,�pag.�233;� in�prosieguo:�la�``legge�n.�662/1996''),�che�ha�disciplinato,�nel�suo�art.�2,�com- ma�168,�i�criteri�per�la�compensazione�nazionale.� 16.��Con�sentenza�28�dicembre�1995,�n.�520,�la�Corte�costituzionale�dichiarava�illegit- timo�l'art.�2,�comma�1,�del�decreto�legge�n.�727/1994,�convertito�con�modifiche�nella�legge� n.�46/1995,�nella�parte�in�cui,�nella�determinazione�delle�riduzioni�delle�quote�individuali� dei�produttori�di�latte,�escludeva�la�partecipazione,�quanto�meno�nella�forma�di�una�richiesta� di�parere,�delle�regioni�interessate.�Inoltre,�con�sentenza�11�dicembre�1998,�n.�398,�questo� stesso�giudice�dichiarava�illegittimo�l'art.�2,�comma�168,�della�legge�n.�662/1996,�poiche� non�prevedeva�che�fosse�richiesto�il�parere�delle�regioni�e�delle�province�autonome.� 17.��Nel�frattempo�la�Commissione�delle�Comunita��europee�avviava�un�procedimento� contro�la�Repubblica�italiana�ai�sensi�dell'art.�169�del�Trattato�CE�(divenuto�art.�226�CE),� riguardante�le�modalita��previste�nell'art.�5�della�legge�n.�468/1992�per�procedere�alla�riasse- gnazione�dei�quantitativi�individuali�inutilizzati.�Con�parere�motivato�20�maggio�1996,�la� Commissione�contestava,�con�riferimento�alle�consegne,�la�possibilita��di�riassegnare�i�quan- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� titativi�inutilizzati�alle�associazioni�di�produttori�e�non�ai�produttori�e�agli�acquirenti,�come� prevedono�i�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993.�Tale�procedimento�e�stato�poi�archiviato,� in�quanto�le�autorita�italiane�hanno�posto�fine�alla�violazione�contestata�attraverso�l'ado- zione�della�legge�n.�662/1996,�il�cui�art.�2,�comma�166,�ha�previsto�che�le�modalita�contro- verse�non�sarebbero�state�piu�applicabili�a�partire�dalla�campagna�lattiera�1995/1996.� 18.��Allo�scopo�di�porre�fine�alle�incertezze�relative�alla�determinazione�della�produ- zione�lattiera�effettiva,�causate�da�un�sistema�che�non�aveva�consentito�di�fornire�dati�affida- bili,�con�particolare�riferimento�alle�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,�il�legislatore� italiano�ha�deciso�di�istituire�una�commissione�governativa�d'indagine�prevista�dal�decreto� legge31gennaio�1997,n.�11(GURI31�gennaio�1997,�n.�25,�pag.�3),�convertito�con�modifiche� nella�legge�28�marzo�1997,�n.�81�(GURI 10�aprile�1997,�n.�81,�pag.�4).�A�tale�commissione� d'indagine�veniva�affidato�il�compito�di�accertare�l'esistenza�di�eventuali�irregolarita�nella� gestione�delle�quote�da�parte�dei�singoli�soggetti�e�di�enti�pubblici�o�privati,�nonche�nella� commercializzazione�di�latte�e�latticini�da�parte�dei�produttori�o�nella�relativa�utilizzazione� da�parte�degli�acquirenti.� 19.��In�tale�contesto�e�alla�luce�delle�conclusioni�cui�perveniva�la�commissione�gover- nativa�d'indagine,�si�apporto�una�nuova�modifica�alla�normativa�italiana�con�l'adozione�dei� decreti�legge�10�dicembre�1997,�n.�411�(GURI1.�dicembre�1997,�n.�208,�pag.�3;�in�prosieguo:� il�``decreto�legge�n.�411/1997''),�convertito�con�modifiche�nella�legge�27�gennaio�1998,�n.�5� (GURI 28�gennaio�1998,�n.�22,�pag.�3;�in�prosieguo:�la�``legge�n.�5/1998''),�e�1.�marzo�1999,� n.�43�(GURI2�marzo�1999,�n.�50,�pag.�8;�in�prosieguo:�il�``decreto�legge�n.�43/1999�),�conver- tito�con�modifiche�nella�legge�27�aprile�1999,�n.�118�(GURI30�aprile�1999,�n.�100,�pag.�4;�in� prosieguo:�la�``legge�n.�118/1999'').� 20.��L'art.�2�della�legge�n.�5/1998�affida�all'AIMA�il�compito�di�determinare,�sulla� base,�in�particolare,�della�relazione�della�commissione�governativa�d'indagine�nonche�dei� controlli�effettuati�e�comunicati�dalle�regioni,�gli�effettivi�quantitativi�di�latte�prodotto�e� commercializzato�nel�corso�delle�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997.�Ai�sensi�del� comma�5�dello�stesso�articolo,�l'AIMA�comunica�ai�produttori,�entro�60�giorni�a�decorrere� dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�decreto�legge,�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�loro� assegnati�nonche�i�quantitativi�di�latte�commercializzato.�Avverso�la�determinazione�dei� quantitativi�stabiliti�dall'AIMA�i�produttori�possono�presentare�ricorso�di�riesame�dinanzi� alle�regioni�e�alle�province�autonome,�che�devono�decidere�entro�un�termine�di80giornia� decorrere�dalla�scadenza�del�termine�di�60�giorni�per�la�presentazione�del�ricorso.�Il� comma�11�del�detto�articolo�dispone�che,�in�esito�agli�accertamenti�effettuati�e�alle�decisioni� sui�ricorsi�di�riesame,�l'AIMA�apporta�modifiche�ai�modelli�utilizzati�e�ai�quantitativi�di�rife- rimento�individuali,�ai�fini�delle�operazioni�di�compensazione�nazionale�e�del�pagamento� del�prelievo�supplementare.� 21.��L'art.�1,�comma�1,�del�decreto�legge�n.�43/1999�prevede,�da�un�lato,�che�l'AIMA� proceda�alle�compensazioni�nazionali�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997�in� base�ai�dati�relativi�alla�produzione�lattiera�dalla�stessa�determinati�e,�dall'altro,�che�essa�cal- coli�il�prelievo�supplementare�a�carico�di�ciascun�produttore.�Secondo�questa�stessa�disposi- zione,�l'AIMA�e�tenuta�a�comunicare�ai�produttori,�agli�acquirenti�ed�alle�regioni�e�province� autonome�il�risultato�dei�suoi�calcoli�entro�60�giorni�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�detto� decreto�legge.� 22.��Ai�sensi�del�comma�12�dell'art.�1�del�decreto�legge�n.�43/1999,�i�risultati�delle� compensazioni�nazionali�effettuate�ai�sensi�della�nuova�normativa�sono�definitivi�ai�fini�del� pagamento�del�prelievo�supplementare,�dei�relativi�conguagli�e�dello�svincolo�delle�garanzie.� In�base�al�comma�15�del�detto�articolo�gli�acquirenti,�ricevuta�la�comunicazione�dall'AIMA� dei�prelievi�da�effettuare�per�le�campagne�lattiere�1995/1996�e�1996/1997,�entro�30�giorni� devono�versare�gli�importi�di�cui�trattasi�e�restituire�le�eventuali�eccedenze,�dandone�comuni- cazione�alle�regioni�e�alle�province�autonome.� 23.��Riguardo�alle�modalita�di�vendita�dei�quantitativi�di�riferimento�senza�trasferi- mento�di�terreni,�l'art.�18,�commi�9�e�10,�del�decreto�del�Presidente�della�Repubblica� 23�dicembre�1993,�n.�569�(GURI31�dicembre�1993,�n.�306,�Supplemento ordinario;inprosie- guo:�il�``decreto�legge�n.�569/1993''),�prevede�che�``[1]�e�regioni,�verificata�l'idoneita�della�pre- detta�documentazione,�ed�il�rispetto�della�normativa,�fanno�pervenire�all'AIMA,�entro�il� 15�gennaio�di�ciascun�anno�l'elenco�delle�vendite�perfezionatesi�entro�il�30�novembre�(...).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� L'AIMA�entro�il�medesimo�termine�di�cui�al�precedente�comma,�effettua�i�necessari�controlli� al�fine�di�verificare�che�il�quantitativo�di�riferimento�oggetto�della�vendita�corrisponda�effet- tivamente�al�quantitativo�cui�ha�diritto�il�cedente�in�base�alla�legge�[n.�468/1992...]''.�Infine,� l'art.�18,�comma�12,�del�detto�decreto�stabilisce�che�``la�validita�della�cessione�delle�quote� latte�e�subordinata�all'esito�dei�controlli�di�cui�ai�precedenti�commi''.�Disposizioni�dello� stesso�tenore�sono�previste�nell'art.�20�dello�stesso�decreto�relativamente�alla�locazione�delle� quote�latte�(omissis).� Risposta della Corte. 55.��In�via�preliminare,�si�deve�osservare�che�nessuna�disposizione�dei�regolamenti� nn.�3950/1992e536/1993prevedelarettificaaposteriorideiquantitatividiriferimentoindi- viduali�attribuiti�ai�produttori�di�latte�ne�la�conseguente�rettifica�dei�prelievi�supplementari� dovuti�da�questi�ultimi.� 56.��Orbene,�conformemente�ai�principi�generali�su�cui�e�fondata�la�Comunita�eche� disciplinano�i�rapporti�fra�quest'ultima�e�gli�Stati�membri,�spetta�a�questi�ultimi,�in�forza� dell'art.�5�dei�Trattato�CE�(divenuto�art.�10�CE),�garantire�nel�loro�territorio�l'attuazione� della�normativa�comunitaria.�Qualora�il�diritto�comunitario,�ivi�compresi�i�principi�generali� di�quest'ultimo,�non�contenga�in�proposito�regole�comuni,�le�autorita�nazionali�procedono,� nell'attuazione�di�tale�normativa,�applicando�i�criteri�formali�e�sostanziali�del�loro�diritto� nazionale�(v.,�segnatamente,�sentenze�23�novembre�1995,�causa�C-285/93,�Dominikanerin- nen-Kloster�Altenhohenau,�Racc.,�1-4069,�punto�26,�e�Karlsson�e�a.,�cit.,�punto�27).� 57.��Tuttavia,�nell'adottare�provvedimenti�di�attuazione�di�una�regolamentazione� comunitaria,�le�autorita�nazionali�sono�tenute�ad�esercitare�il�proprio�potere�discrezionale� nel�rispetto�dei�principi�generali�del�diritto�comunitario,�tra�i�quali�si�annoverano�i�principi� di�proporzionalita�,�di�certezza�del�diritto�e�di�tutela�del�legittimo�affidamento�(v.,�in�tal� senso,�in�particolare,�sentenza�20�giugno�2002,�causa�C-313/99,�Mulligan�ea.,�Racc.,�1-57� 19,�punti�35�e�36).� 58.��Ne�consegue�che,�per�poter�rispondere�utilmente�alla�prima�questione�e,�piu� concretamente,�al�fine�di�accertare�se�le�disposizioni�pertinenti�dei�regolamenti�nn.�3950/1992� e�536/1993�ostino�arettificheaposteriorideiquantitatividiriferimentoassegnatiaiproduttori� e�alla�conseguente�rettifica�degli�importi�dei�prelievi�supplementari�dovuti�da�questi�ultimi,� occorre�esaminare�se�siffatti�provvedimenti�siano�conformi�alla�lettera�e�alla�finalita�ditali� disposizioni,�agli�obiettivi�e�alla�ratio generale�della�normativa�relativa�al�regime�del�prelievo� supplementare�sullatte,�nonche�ai�principi�generali�del�diritto�comunitario.� 59.��Con�riferimento�al�testo�delle�disposizioni�pertinenti�occorre�constatare�che�gli� artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�n.�3950/1992�nonche�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993� non�contengono�alcuna�disposizione�che�si�opponga�espressamente�all'adozione,�da�parte� delle�autorita�nazionali,�di�misure�quali�quelle�controverse�nelle�cause�principali.�Lo�stesso� vale�per�quanto�riguarda�l'insieme�delle�disposizioni�dei�detti�regolamenti.� 60.��Quanto�alla�finalita�di�tali�disposizioni,�non�si�puo�ritenere�che�gli�artt.�1�e�4�del�rego- lamenton.�3950/1992prevedanounanuovaassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimentoindivi- duali�ne�,�a�maggior�ragione,�che�stabiliscano�un�termine�specifico�per�una�tale�assegnazione.� 61.��Infatti,�il�regolamento�n.�3950/1992�e�volto�a�prorogare�il�regime�del�prelievo� supplementare�sul�latte�istituito�dalla�normativa�anteriore�e�si�fonda�sulla�premessa�secondo� la�quale�le�quote�latte�sono�gia�state�assegnate,�rispettivamente,�per�tutti�gli�Stati�membri� (v.,�in�tal�senso,�sentenza�Karlsson�e�a.,�cit.,�punto�32).� 62.��Cos|�il�primo�`considerando'�del�detto�regolamento�parla�dell'ulteriore�``applica- zione''�[``poursuite''�nella�versione�francese]�del�regime�introdotto�dal�regolamento�n.�856/� 1984�e�il�suo�art.�1�stabilisce�che�il�prelievo�supplementare�sul�latte�e�istituito�per�``altri''�sette� periodi�consecutivi�di�dodici�mesi.�Seguendo�lo�stesso�filo�logico,�l'art.�4,�n.�1,�del�regola- mento�n.�3950/1992�prevede�che�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�attribuiti�per�i� periodi�di�produzione�successivi�siano�determinati�partendo�dai�quantitativi�di�riferimento� di�cui�i�produttori�disponevano�l'ultimo�giorno�di�applicazione�della�normativa�anterior- mente�applicabile,�vale�a�dire�il�31�marzo�1993.� 63.��Tuttavia,�tenuto�conto�del�fatto�che�l'intenzione�del�legislatore�comunitario�non� era�quella�di�fissare�in�modo�definitivo�tali�quantitativi�di�riferimento�per�tutta�la�durata� della�proroga�del�regime�del�prelievo�supplementare�sul�latte,�l'art.�4,�n.�2,�del�regolamento� n.�3950/1992�prevede,�sostanzialmente,�che�i�detti�quantitativi�potranno�essere�adattati�per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ciascuna�campagna�lattiera�interessata,�a�condizione�che�la�somma�dei�quantitativi�di�riferi- mento�individuali�per�le�vendite�alle�latterie�e�per�le�vendite�dirette�non�superi�il�quantitativo� globale�garantito�assegnato�allo�Stato�membro,�tenuto�conto�delle�eventuali�riduzioni�effet- tuate�da�quest'ultimo�per�alimentare�la�propria�riserva�nazionale.� 64.��Inoltre,�l'art.�6�del�regolamento�n.�3950/1992,�il�quale�prevede�che�gli�Stati�mem- bri�autorizzino�le�cessioni�temporanee�di�quote�latte�per�un�periodo�di�dodici�mesi,�anterior- mente�ad�una�data�dagli�stessi�determinata�e�precedente�al�31�dicembre,�non�puo�essere� interpretato�nel�senso�che,�successivamente�a�tale�data,�il�quantitativo�trasferito�relativo�ad� una�campagna�lattiera�non�possa�costituire�oggetto�di�controlli�e�rettifiche.�Infatti,�la�detta� data�rappresenta�soltanto�il�limite�temporale�al�di�la�del�quale�i�produttori�non�sono�piu� autorizzati�a�stipulare�una�cessione�di�quote�latte�per�la�campagna�in�corso.� 65.��Quanto�all'art.�7�del�regolamento�n.�3950/1992,�si�deve�ricordare�che�esso�pre- vede�espressamente�che�debbano�essere�determinate�dagli�Stati�membri�le�modalita�secondo� le�quali,�in�caso�di�vendita,�di�locazione�o�di�trasmissione�per�successione�di�un'azienda� lattiera,�il�quantitativo�di�riferimento�disponibile�in�capo�a�tale�azienda�e�trasferito,�con�la� detta�azienda,�ai�produttori�che�la�riprendono.�E�pertanto�giocoforza�constatare�che�il�detto� articolo�non�puo�essere�considerato�un�ostacolo�per�le�autorita�competenti�degli�Stati�mem- bri�a�procedere�a�posteriori�a�controlli�finalizzati�a�verificare�l'esattezza�del�quantitativo�di� riferimento�oggetto�di�cessione.� 66.��In�queste�circostanze,�non�si�possono�interpretare�gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regola- mento�n.�3950/1992�nel�senso�che�essi�ostano�a�che�le�autorita�nazionali,�successivamente� alla�campagna�lattiera�interessata,�rettifichino�quantitativi�di�riferimento�individuali�errati,� quando�invece�tali�rettifiche�sono�specificamente�dirette�a�far�s|�che�la�produzione�esonerata� dal�prelievo�supplementare�di�uno�Stato�membro�non�superi�il�quantitativo�globale�garantito� assegnato�a�tale�Stato.� 67.��Le�stesse�considerazioni�valgono�con�riferimento�agli�artt.�3�e�4�del�regolamento� n.�536/1993.�Al�riguardo�occorre�ricordare�che�dalla�lettura�del�combinato�disposto�del�n.�2� di�questi�articoli�risulta�che�l'acquirente,�da�un�lato,�ed�il�produttore�che�esercita�la�vendita� diretta,�dall'altro,�devono�trasmettere�all'autorita�nazionale�competente,�anteriormente�al� 15�maggio,�rispettivamente�il�conteggio�del�quantitativo�di�prodotto�consegnato�e�quello� del�quantitativo�di�prodotto�venduto�nel�corso�dell'esercizio�trascorso.�Dalla�lettura�del�com- binato�disposto�dei�nn.�3�degli�stessi�articoli�risulta�altres|�che�gli�Stati�membri�possono� disporre�che�l'autorita�competente�notifichi�all'acquirente,�da�un�lato,�e�al�produttore,�dal- l'altro,�l'importo�del�prelievo�da�essi�dovuto�dopo�aver�riassegnato�o�meno,�in�tutto�o�in� parte,�i�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati.�Infine,�ai�sensi�del�comma�4�dei�detti�articoli,� l'acquirente,�da�un�lato,�e�il�produttore,�dall'altro,�devono�versare�le�somme�dovute�anterior- mente�al�10�settembre�successivo.� 68.��Se�e�vero�che�i�termini�previsti�in�tali�articoli�sono�imperativi�(v.,�in�tal�senso,�sen- tenza�Molkereigenossenschaft�Wiedergeltingen,�cit.,�punti�38-40),�rimane�pur�sempre�che� essi�non�ostano�alla�realizzazione,�da�parte�delle�autorita�competenti�di�uno�Stato�membro,� di�controlli�e�di�rettifiche�a�posteriori�volti�a�garantire�che�la�produzione�di�tale�Stato�mem- bro�non�superi�il�quantitativo�globale�garantito�ad�esso�assegnato.� 69.��Al�contrario,�sia�i�termini�previsti�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993� sia�i�controlli�e�le�rettifiche�a�posteriori,�quali�quelli�effettuati�dall'AIMA�nelle�cause�princi- pali,�sono�diretti�a�garantire�l'efficace�funzionamento�del�regime�del�prelievo�supplementare� sul�latte�e�l'applicazione�corretta�della�normativa�in�materia.� 70.��Al�riguardo�e�importante�altres|�ricordare�che,�ai�sensi�dell'ottavo�`considerando'� del�regolamento�n.�536/1993,�``gli�Stati�membri�devono�disporre�di�adeguati�mezzi�di�con- trollo�per�poter�verificare�a�posteriori�se,�ed�in�quale�misura,�il�prelievo�sia�stato�riscosso� conformemente�alle�disposizioni�in�vigore''.�Siffatti�controlli�sono�previsti�nell'art.�7�del�detto� regolamento�per�garantire�l'esattezza�dei�conteggi�riguardanti�il�prodotto�consegnato�e�la� vendita�diretta,�effettuati�dagli�acquirenti�e�dai�produttori.�E�evidente,�da�un�lato,�che�siffatti� controlli�possono�avere�luogo�soltanto�dopo�la�conclusione�della�campagna�lattiera�interes- sata�e,�dall'altro,�che�essi�possono�portare�alla�rettifica�dei�quantitativi�di�riferimento�asse- gnati�e,�conseguentemente,�ad�un�nuovo�calcolo�dei�prelievi�dovuti.� 71.�Taleinterpretazionedegliartt.�1,4,6e7delregolamenton.�3950/1992nonche�3e4� delregolamenton.�536/1993e�altres|�avvaloratadallafinalita�dellanormativacheistituisceil� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� prelievo�supplementare�sul�latte.�Come�l'avvocato�generale�ha�sottolineato�al�paragrafo�66� delle�sue�conclusioni,�gli�obiettivi�ditale�normativa�sarebbero�compromessi�se,�a�seguito�di� un'erronea�determinazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali,�la�produzione�di�latte�in� uno�Stato�membro�superasse�il�quantitativo�globale�garantito,�assegnato�a�quest'ultimo,�senza� che�tale�superamento�comportasse�il�pagamento�del�prelievo�supplementare�dovuto.�Infatti,�in� un'ipotesi�del�genere�la�solidarieta�sulla�quale�si�fonda�il�regime�del�prelievo�supplementare�sul� latte�sarebbe�infranta,�nel�senso�che�taluni�produttori�godrebbero�dei�vantaggi�derivanti�dalla� fissazione�diunprezzoindicativodellattesenzasopportarele�restrizionigraziealle�qualiuntale� prezzo�indicativo�puo�essere�mantenuto.�I�produttori,�la�cui�produzione�eccedentaria�sarebbe� cos|�indebitamente�esonerata�dal�prelievo�supplementare,�beneficerebbero�diun�vantaggio� concorrenziale�ingiustificato�rispetto�ai�produttori�degli�Stati�membri�che�applicano�in�modo� corretto�lanormativa�comunitaria.� 72.��Infine,�per�quanto�riguarda�la�compatibilita�di�misure�di�controllo�e�di�rettifica,� quali�quelle�adottate�dall'AIMA�nelle�cause�principali,�con�i�principi�generali�di�proporzio- nalita�e�di�tutela�del�legittimo�affidamento,�l'argomentazione�delle�ricorrenti�non�puo�essere� accolta.� 73.��Con�riferimento�al�principio�di�proporzionalita�,�si�deve�anzitutto�rilevare�che�il� regime�di�prelievo�supplementare�mira�a�ristabilire�l'equilibrio�fra�domanda�e�offerta�sul� mercato�lattiero,�caratterizzato�da�eccedenze�strutturali,�limitando�la�produzione�lattiera.� Tale�provvedimento�si�iscrive�dunque�nell'ambito�delle�finalita�di�sviluppo�razionale�della� produzione�lattiera�e�di�mantenimento�di�un�tenore�di�vita�equo�della�popolazione�agricola� interessata,�contribuendo�ad�una�stabilizzazione�del�reddito�di�quest'ultima�(sentenza� 17�maggio�1988,�causa�84/1987,�Erpelding,�Racc. pag.�2647,�punto�26).� 74.��Ne�consegue�che,�contrariamente�a�quanto�sostengono�le�ricorrenti�nelle�cause� principali,�il�prelievo�supplementare�non�puo�essere�considerato�come�una�sanzione�analoga� alle�penalita�previste�negli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993.�Infatti,�il�prelievosupple- mentare�sul�latte�costituisce�una�restrizione�dovuta�a�regole�di�politica�deimercatiodi� politica�strutturale�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�10�gennaio�1992,�causa�C-177/90,�Ku�hn,� Racc.,�1-35,�punto�13).� 75.��Inoltre,�come�risulta�chiaramente�dall'art.�10�del�regolamento�n.�3950/1992,�il� prelievo�supplementare�fa�parte�degli�interventi�intesi�a�regolarizzare�i�mercati�agricoli�ed�e� destinato�al�finanziamento�delle�spese�del�settore�lattiero.�Ne�consegue�che,�oltre�al�suo� obiettivo�manifesto�di�obbligare�i�produttori�di�latte�a�rispettare�i�quantitativi�di�riferimento� ad�essi�attribuiti,�il�prelievo�supplementare�ha�anche�una�finalita�economica,�in�quanto�mira� a�procurare�alla�Comunita�i�fondi�necessari�allo�smaltimento�della�produzione�realizzata� dai�produttori�in�eccedenza�rispetto�alle�loro�quote.� 76.��Al�riguardo�si�deve�aggiungere�che,�come�esposto�in�udienza�dalla�Commissione,� tale�eccedenza�di�produzione�perdura�per�molto�tempo�dopo�la�fine�della�campagna�lattiera� interessata,�in�particolare�sotto�forma�di�scorte�di�latticini.� 77.��Di�conseguenza,�occorre�constatare�che,�con�riferimento�a�misure�quali�quelle� adottate�dall'AIMA�di�cui�alle�cause�principali,�la�problematica�relativa�alla�compatibilita� dell'applicazione�retroattiva�delle�sanzioni�non�e�rilevante.� 78.��Inoltre,�e�assodato�che�misure�quali�quelle�controverse�nelle�cause�principali�sono� idonee�a�realizzare�il�fine�perseguito.� 79.��Riguardo�alla�questione�se�tali�misure�oltrepassino�quanto�necessario�a�raggiun- gere�il�loro�obiettivo,�si�deve�tener�conto�del�fatto�che,�come�risulta�dallesentenze�di�rinvio,� i�quantitativi�di�riferimento�individuali�inizialmente�attribuiti�dalle�autorita�italiane�contene- vano�numerosissimi�errori,�dovuti�in�particolare�al�fatto�che�la�produzione�effettiva�in�base� alla�quale�tali�quantitativi�erano�stati�attribuiti�era�stata�certificata�dai�produttori�stessi.� Tra�gli�errori�cos|�rilevati,�la�commissione�governativa�d'indagine�ha�accertato,�in�partico- lare,�che�piu�di�2000�aziende�agricole�che�avevano�dichiarato�di�produrre�latte�non�possede- vano�mucche.� 80.��In�queste�circostanze,�misure�come�quelle�adottate�dall'AIMA�nel�contesto�di� cui�alle�cause�principali�non�possono�essere�considerate�sproporzionate�rispetto�al�fine�per- seguito.� 81.��Con�riferimento,�infine,�al�principio�di�tutela�del�legittimo�affidamento,iricor- renti�ritengono�che,�adottando�le�misure�controverse,�le�autorita�italiane�non�abbiano�rispet- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tato�il�loro�legittimo�affidamento�in�quanto,�da�un�lato,�le�rettifiche�dei�quantitativi�di�riferi- mento�individuali�e�il�nuovo�calcolo�dei�prelievi�supplementari�dovuti�sono�intervenuti� rispettivamente�due�e�tre�anni�dopo�le�campagne�interessate�e,�dall'altro,�soltanto�nel�1999� tali�ricorrenti�hanno�avuto�conoscenza�dei�quantitativi�di�riferimento�assegnati.� 82.��Relativamente�al�primo�argomento,�occorre�constatare�che,�se�il�quantitativo�di� riferimento�individuale�di�un�produttore�corrisponde�effettivamente�al�quantitativo�di�latte� commercializzato�da�tale�produttore�durante�l'anno�di�riferimento,�tale�produttore,�che�in� linea�di�principio�conosce�il�quantitativo�che�ha�prodotto,�non�puo�nutrire�un�legittimo�affi- damento�sul�mantenimento�di�un�quantitativo�di�riferimento�inesatto.�(1)� 83.��Per�quanto�riguarda�il�secondo�argomento,�occorre�rilevare�che,�come�risulta�dal� fascicolo,�le�prime�disposizioni�legislative�dirette�ad�attuare�il�regime�del�prelievo�supplemen- tare�sul�latte�sono�state�adottate�in�Italia�soltanto�nel�1992.�Inoltre,�il�pagamento�di�tale� prelievo�e�stato�richiesto�dai�produttori�di�latte�italiani�solo�a�partire�dalla�campagna�lattiera� 1995/1996.�Orbene,�non�puo�configurarsi�un�legittimo�affidamento�in�ordine�al�manteni- mento�di�una�situazione�manifestamente�illegale�rispetto�al�diritto�comunitario,�vale�a�dire� la�mancata�applicazione�del�regime�di�prelievo�supplementare�sui�latte.�Infatti,�indipendente- mente�dalle�circostanze�particolari�del�caso�di�specie,�i�produttori�di�latte�degli�Stati�membri� non�possono�legittimamente�aspettarsi,�undici�anni�dopo�l'istituzione�di�tale�regime,�di�poter� continuare�a�produrre�latte�senza�limiti.� 84.��Del�resto,�occorre�aggiungere�che�i�casi�indicati�dal�giudice�del�rinvio�come�al- l'origine�dei�controlli�e�delle�rettifiche�operate�dalle�autorita�italiane�non�possono�avere� un'incidenza�sull'interpretazione�delle�disposizioni�pertinenti�dei�regolamenti�nn.�3950/1992� e�536/1993.�Infatti,�poco�importa�che�gli�errori�nella�determinazione�dei�quantitativi�di� riferimento�siano�stati�rilevati�dopo�che�i�provvedimenti�nazionali�adottati�per�l'attuazione� del�regime�del�prelievo�supplementare�fossero�stati�oggetto�di�un�ricorso�amministrativo�o� giurisdizionale,�o�nell'ambito�della�verifica�di�regolarita�della�cessione�di�una�quota�latte,�o� ancora�a�seguito�di�una�modifica�della�normativa�nazionale�diretta�a�renderla�compatibile� con�il�diritto�comunitario.�In�altri�termini,�nessuna�di�queste�ipotesi�puo�incidere�sull'obbligo� delle�autorita�italiane�di�rettificare�i�quantitativi�di�riferimento�individuali�erratialfinedi� assicurare�la�corretta�esecuzione�del�regime�comunitario�del�prelievo�supplementare�sul�latte.� 85.��Pertanto,�tenuto�conto�di�tutte�le�considerazioni�che�precedono,�allaprima�que- stione�si�deve�rispondere�dichiarando�che�gli�artt.�1,�4,�6�e�7�del�regolamento�n.�3950/1992,� nonche�gli�artt.�3�e�4�del�regolamento�n.�536/1993,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che� essi�non�ostano�a�che�a�seguito�di�controlli�uno�Stato�membro�rettifichi�i�quantitativi�di�rife- rimento�individuali�attribuiti�ad�ogni�produttore�e�conseguentemente�ricalcoli,�a�seguito�di� riassegnazione�dei�quantitativi�di�riferimento�inutilizzati,�i�prelievi�supplementari�dovuti,� successivamente�al�termine�di�scadenza�del�pagamento�di�tali�prelievi�per�la�campagna�lat- tiera�interessata.�(omissis)�.� II �(omissis) Risposta della Corte. 80.��E�importante�anzitutto�constatare�che,�anche�se�dai�regolamenti�nn.�3950/1992�e� 536/1993�non�e�espressamente�previsto�un�obbligo�di�comunicazione�a�produttori�dei�quanti- tativi�di�riferimento�individuali,�una�siffatta�comunicazione,�sia�in�occasione�dell'assegna- zione�iniziale�di�un�quantitativo�di�riferimento�che�in�occasione�di�ogni�successiva�modifica� (1)�Nella�terza sentenza,�al�punto�54,�la�Corte�aggiunge:��Da�un�altro�lato,�come�rilevato� dall'avvocato�generale�al�paragrafo�82�delle�sue�conclusioni,�i�produttori�non�possono�fare�legit- timo�affidamento�sulla�riassegnazione�al�termine�di�una�campagna�di�produzione,�di�un�determi- nato�quantitativo�di�riferimento�individuale�non�utilizzato.�Infatti�una�tale�riassegnazione�e�,per� sua�natura,�ipotetica�e�impossibile�da�determinare�in�anticipo�sul�suo�ammontare,�poiche�dipende� dall'attivita�degli�altri�produttori.�Un�produttore,�quindi,�non�puo�,�prima�di�una�campagna�di�pro- duzione,�fare�legittimo�affidamento�sulla�riassegnazione�di�una�determinata�parte�di�quote�non� utilizzate�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� di�tale�quantitativo,�dev'essere�ritenuta�obbligatoria�in�considerazione,�da�un�lato,�dell'obiet- tivo�principale�e�della�ratio del�regime�del�prelievo�supplementare�sul�latte�nonche�,�dall'altro,� del�principio�di�certezza�del�diritto.� 81.��Infatti,�e�assodato�che�questo�regime�e�diretto�a�far�s|�che�la�produzione�di�latte� nella�Comunita�non�superi�un�quantitativo�globale�garantito,�che�e�fissato�a�livello�comuni- tario�e�ripartito�tra�i�produttori�da�parte�degli�Stati�membri.�La�realizzazione�di�tale�obiet- tivo�implica�necessariamente�che�i�produttori�vengano�informati�della�parte�del�quantitativo� globale�garantito�loro�assegnata,�che�essi�non�devono�superare.� 82.��Inoltre,�considerato�che,�in�conformita�a�tale�regime,�il�produttore�la�cui�produ- zione�superi�il�suo�quantitativo�di�riferimento�individuale�e�costretto�a�pagare�un�prelievo� supplementare�pari�al�115%�del�prezzo�indicativo�del�latte,�l'omessa�comunicazione�al� produttore�interessato�di�tale�quantitativo�di�riferimento�sarebbe�manifestamente�contraria� al�principio�di�certezza�del�diritto.� 83.��Relativamente�alle�modalita�di�tale�comunicazione,�e�assodato�che�questo�stesso� principio�esige�una�pubblicita�adeguata�per�i�provvedimenti�nazionali�adottati�in�attuazione� di�una�normativa�comunitaria�(sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,�punto�51).�Poiche�la�comunica- zione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�ai�produttori�interessati�e�una�misura�adot- tata�nell'ambito�dell'applicazione,�da�parte�delle�autorita�nazionali�competenti,�della�norma- tiva�comunitaria�relativa�al�prelievo�supplementare�sul�latte,�essa�dev'essere�effettuata�nel� rispetto�del�dovere�di�una�pubblicita�adeguata.� 84.��Cio�nondimeno,�secondo�la�giurisprudenza�della�Corte,�il�principio�di�certezza� del�diritto�non�prescrive�alcuna�forma�particolare�di�pubblicita�,�quale�la�pubblicazione�dei� detti�provvedimenti�nella�Gazzetta Uf fficiale dello�Stato�membro�interessato,�la�comunica- zione�tramite�pubblicazione�in�bollettini�o�la�notifica�individuale�ad�ogni�produttore�(v.,�in� tal�senso,�sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,�punto�51).� 85.��Infatti,�la�ragione�per�cui�il�principio�di�certezza�del�diritto,�in�quanto�principio� generale�del�diritto�comunitario,�esige�una�pubblicita�adeguata�per�le�misure�adottate�dagli� Stati�membri�in�attuazione�di�un�obbligo�derivante�dal�diritto�comunitario�risiede�nel- l'evidente�necessita�di�garantire�che�i�soggetti�di�diritto�interessati�da�tali�misure�siano�messi� in�grado�di�conoscere�la�portata�dei�loro�diritti�ed�obblighi�nell'ambito�particolare�discipli- nato�dal�diritto�comunitario�(sentenza�Mulligan�e�a.,�cit.,punto�52).� 86.��Ne�consegue�che�una�pubblicita�adeguata�dev'essere�idonea�a�informare�le�per- sone�fisiche�o�giuridiche�interessate�riguardo�al�loro�quantitativo�di�riferimento�individuale.� Pertanto,�non�e�escluso�che�una�comunicazione�dei�quantitativi�di�riferimento�individuali�a� mezzo�di�una�pubblicazione�in�bollettini,�quale�quella�controversa�nella�causa�principale,� possa�soddisfare�tale�condizione,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che,�come�ha�affermato�il� governo�italiano,�i�detti�bollettini�erano�stati�pubblicati�nella�Gazzetta Ufficiale della Repub- blica italiana.�Tuttavia,�spetta�al�giudice�nazionale�decidere,�sulla�base�delle�precedenti�consi- derazioni�e�degli�elementi�di�fatto�di�cui�dispone,�se�cio�si�verifichi�nelle�cause�principali.� 87.��Tenuto�conto�delle�considerazioni�che�precedono,�alle�questioni�terza,�quarta�e� quinta�si�deve�quindi�rispondere�dichiarando�che�i�regolamenti�nn.�3950/1992�e�536/1993� devono�essere�interpretati�nel�senso�che�l'assegnazione�iniziale�dei�quantitativi�di�riferimento� individuali�nonche�ogni�modificazione�successiva�dei�detti�quantitativi�devono�essere�comu- nicate�ai�produttori�interessati�dalle�autorita�nazionali�competenti.� Il�principio�di�certezza�del�diritto�esige�che�codesta�comunicazione�sia�tale�da�fornire�alle� persone�fisiche�o�giuridiche�interessate�ogni�informazione�relativa�all'assegnazione�iniziale�del� loro�quantitativo�di�riferimento�individuale�o�alla�successiva�modifica�di�quest'ultimo.�Spetta� algiudicenazionale�accertare,�inbase�aglielementi�difatto�dicui�dispone,�secio�siverifichinelle� cause�principali�(omissis)�.� IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE IGIUDIZIINCORSO ALLACORTEDIGIUSTIZIACE Causa C-1/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Rifiuti ^Nozione di rifiuto ^Impresa petrolifera di produzione di idrocarburi ^Direttiva� 75/442/CEE�e�Direttiva�97/156/CEE�^Decisione�della��Cour d'Appel�� (Belgio),�emessa�in�data�3�dicembre�2002�e�notificata�l'11�febbraio�2003� nella�causa�Region�de�Bruxelles�^Capitale�(parte�civile)�^Ministe�re� public�contro�Paul�Van�de�Walle�e�a.�e�Texaco�Belgium�S.A.�(responsa- bile�civile)�(cs.�4225/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Nel�caso�di�specie,�cio�che�occorre�stabilire,�e�se�la�benzina�98�Ron�senza� piombo�e/o�le�cisterne�interrate�che�contenevano�tale�prodotto�e/o�l'efflusso� accidentale�di�idrocarburi�nel�sottosuolo�possano�costituire�rifiuto�ai�sensi� della�definizione�posta�dall'art.�2,�comma�1,�dell'ordinanza�7�marzo�1991.� Una�parte�della�dottrina�ritiene�che�non�si�possa�equiparare�lo�scarico�acci- dentale�di�un�prodotto�che�inquina�il�suolo�all'abbandono�di�rifiuto.�Altra� parte�della�dottrina�sostiene�invece�che�la�nozione�di�abbandono�di�rifiuti� debba�essere�intesa�in�senso�ampio.� IquesitI 1.�^Segliartt.�1�a),1�b) e1�c) della�Direttiva�del�Consiglio�15�luglio� 1975,�75/442/CEE,�relativa�ai�rifiuti,�modificata�dalla�Direttiva�18�marzo� 1991,�91/156/CEE,�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�si�possono� applicare�ad�un'impresa�petrolifera�che�produce�idrocarburi�e�li�vende�ad�un� soggetto�che�gestisce�una�delle�sue�stazioni�di�servizio�nell'ambito�di�un�con- tratto�di�gestione�autonomo�esclusivo�di�qualsiasi�vincolo�di�subordinazione� con�essa,�allorche�questi�idrocarburi�si�infiltrano�nel�suolo�comportando�cos|� un�inquinamento�del�terreno�e�delle�acque�sotterranee.� 2.�^Se�si�debba�ritenere�invece�che�la�qualificazione�giuridica�dei�rifiuti� ai�sensi�delle�disposizioni�sopra�menzionate�si�applichi�solo�allorche�il�terreno� cos|�inquinato�sia�stato�rimosso.� Causa C-22/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Intermediari di valori immobiliari ^Prelievi fiscali ^Nozione di tassa -Nozione di imposta ^ Art.�11�e�12�Direttiva�69/335/CEE�^Ordinanza�del��Rechtbank��(Paesi� Bassi)�emessa�in�data�21�gennaio�2003,�notificata�l'11�marzo�2003� (cs.�7360/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�questione�concerne�il�potere�impositivo�attribuito�dalla�legge�nazio- nale�olandese�all'autorita�di�controllo�sulla�borsa�che�addebita,�agli�interme- diari�di�valori�mobiliari�autorizzati,�le�spese�da�questa�sostenute�nell'esercizio� dell'attivita�istituzionale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�171 IL quesitO Se�la�direttiva�e�in�particolare�l'interpretazione�degli�artt.�11�e�12�della� stessa�ostino�alla�riscossione,�di�una�tassa,�come�sopra�descritta,�a�carico� degli�intermediari�di�valori�mobiliari�calcolata�sugli�utili�lordi�ricavati�da� attivita�relative�a�detti�valori�mobiliari.� NotA Il�Dipartimento�per�le�politiche�fiscali�del�Ministero�dell'Economia�e� delle�Finanze�ha�fatto�pervenire�le�seguenti�osservazioni.� �Lacontroversiainoggettoriguarda,piu� inparticolare,ilpotereimposi- tivo attribuito dalla legge nazionale olandese all'autorita� di controllo sulla borsa che addebita, agli intermediari di valori mobiliari autorizzati, le spese da questa sostenute nell'esercizio dell'attivita� istituzionale. Tali addebiti, a seconda dei servizi resi, possono essere fissi o modulati in base allaforbice dei redditi degli intermediari; solo quest'ultima tipologia costi- tuisce oggetto della controversia. In Italia l'Ente delegato al controllo degli intermediari dei valori mobiliari e� la Consob che, ai sensi dell'art. 40 della legge n. 724/94, si finanzia per un verso tramite fondi messi a disposizione direttamente dal Ministero del Tesoro e per l'altro tramite contribuzioni dovute dai soggetti sottoposti alla sua vigilanza. Taliforme di contribuzione, correlate al costo del servizio di vigilanza, sono diversamente modulate e costituiscono unaforma di tassazione che non ha come riferimento i redditi realizzati sui valori mobiliari da intermediari di valori mobi- liari. La diversita� dei presupposti impositivi tra la legislazione olandese e quella nazionale induce lo scrivente Ufficio a non ritenere opportuno in intervento in causa�. Causa C-25/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Edificio costruito a fini abitativi ^Utilizzo di parte di edificio per c.d. studio domestico ^Deduz ione di imposta ^VIdirettiva�IVA�77/388/CEE^Ordinanzadel��Bunde- sfinanzhof� (Germania)�emessa�in�data�29�agosto�2002,�notificata� l'11�marzo2003(cs.�6670/03,avv.delloStatoG.DeBellis).� IL fattO Il�ricorrente�e�uno�scrittore�specializzato�che�esercita�la�propria�attivita� professionale�presso�la�stanza�da�lavoro�della�propria�abitazione,�che�divide� con�la�moglie,�in�regime�di�comunione�di�beni.� Ritenendo�detraibile�dalla�tassazione�dei�proventi�della�propria�attivita� la�quota�relativa�alla�superficie�della�stanza�da�lavoro,�egli�ha�provveduto�a� far�valere�parte�degli�importi�tassati�a�monte�nelle�fatture�derivanti�dall'ac- quisto�del�terreno�e�dalla�costruzione�della�casa�unifamiliare�coniugale.� Tale�deduzione�delle�imposte�pagate�e�stata�contestata�in�quanto,� secondo�il�convenuto,�il�committente�e�destinatario�dell'opera�sarebbe�stata� la�comunione�immobiliare�composta�da�entrambi�i�coniugi�e�non�il�singolo� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� soggetto.�Pertanto,�la�mancata�suddivisione�dell'importo�tassato�a�monteed� il�fatto�che�la�fattura�fosse�indirizzata�ad�entrambi�i�coniugi,�sarebbe�ostativa� alla�deduzione�effettuata�dal�ricorrente.� IquesitI 1.�In�caso�di�acquisto�o�costruzione�di�un�edificio�a�fini�abitativi,�se�agi- sca�in�qualita�di�soggetto�passivo�colui�che�acquista�o�edifica�l'abitazione,� qualora�voglia�utilizzare�una�parte�dell'edificio�come�c.d.�studio�domestico.� In�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 1.� 2.�^In�caso�di�ordinativo�comune�di�un�oggetto�di�investimento�nell'am- bito�di�un�regime�di�comunione�legale�o�volontaria�che�di�per�se�non�svolge� attivita�d'impresa,�se�si�debba�confederare�che�l'acquisto�e�stato�effettuato� da�un�soggetto�non�fiscalmente�rilevante,�non�autorizzato�alla�deduzione�del- l'imposta�sul�valore�aggiunto�gravante�sull'acquisto,�ovvero�se�i�comunisti� siano�destinatari�della�prestazione.� In�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 2.� 3.�^In�caso�di�acquisto�di�un�bene�di�investimento�da�parte�di�coniugi�in� regime�di�comunione,�ove�tale�oggetto�venga�utilizzato�solo�da�uno�dei� comunisti�per�le�sue�finalita�imprenditoriali,�se�il�diritto�alla�deduzione�del- l'imposta�pagata�a�monte�spetti:� a) al�detto�comunista�solo�per�l'importo�tassato�a�monte�relativo�alla� parte�proporzionale�della�sua�quota�come�acquirente�oppure� b) se�spetti�al�comunista,�ai�sensi�dell'art.�17,�n.�2,�lett.�a),�della�diret- tiva,�importo�tassato�a�monte�gravante�sulla�parte�da�esso�utilizzata�a�fini� imprenditoriali�dell'oggetto�del�suo�complesso�(salvo�il�requisito�attinente� alla�fattura,�di�cui�alla�questione�sub 4).� 4.�^Se�ai�fini�dell'esercizio�del�diritto�alla�deduzione�dell'imposta�pagata� a�monte�conformemente�all'art.�18�della�direttiva,�occorra�una�fattura�ai� coniuge/comunista,�con�gli�importi�monetari�e�fiscali�proporzionalmentea� suo�carico,�o�se�sia�sufficiente�la�fattura�intestata�ai�coniugi/comunisti�priva� di�tale�ripartizione.� Causa C 26/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) �Appalti pubblici di servizi, forniture e lavori ^Contratto in proprio esente da gara di appalto ^Applicabilita�della�direttiva�89/665/CEE�^Ordinanza�dell'�Oberlan- dergericht� (Germania)�in�data�8�gennaio�2003,�notificata�il�3�aprile� 2003�(cs.�7357/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO La�ricorrente�(costituita�da�tre�societa�aventi�per�oggetto�sociale�la� gestione�di�impianti�di�riciclaggio�e�di�smaltimento�dei�rifiuti)�ha�presentato� ricorso�all'autorita�giudiziaria�competente�al�fine�di�obbligare�la�resistente�u n�ente�territoriale�in�qualita�di�ente�aggiudicatore�^a�bandire�la�procedura� di�appalto�aperta�per�il�conferimento�dell'incarico�di�smaltimento�della�quan- tita�di�rifiuti�che�verranno�a�prodursi�nel�territorio�a�partire�dal�mese�di�giu- gno�2005.�In�tale�ricorso�e�stata�eccepita�una�violazione�della�normativa�sugli� appalti�in�quanto,�in�mancanza�dei�presupposti�per�la�qualifica�di��contratto� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�173 interno�,�non�e�stata�indetta�alcuni�gara�d'appalto.�Risulta�pertanto�necessa- rio�stabilire,�ai�fini�della�fondatezza�del�ricorso,�se�la�fattispecie�posta�in� essere�possa�configurarsi�quale�contratto�in�proprio�esente�da�gara�di� appalto.�A�tal�fine,�occorre�chiarire�se�la�societa�di�partecipazione�in�mano� pubblica�(nella�quale�pertanto�vi�sia�una�partecipazione�societaria�privata)� possa�o�meno�essere�riconosciuta�quale�azienda�interna�dell'autorita�aggiudi- catrice�determinando�in�tal�modo�la�non�applicabilita�della�normativa�in� materia�di�appalti.� IquesitI 1.�^Con�riferimento�all'interpretazione�dell'art.�1,�n.�1,�della�Direttiva� 89/665/CEE�cos|�come�integrata�dall'art�41�della�Direttiva�92/50/CEE:� a) se�tale�articolo�imponga�agli�Stati�membri�di�garantire�un�ricorso� efficace�e�quanto�piu�rapido�possibile�avverso�la�decisione�dall'autorita�aggiu- dicatrice�di�non�aggiudicare�un�appalto�pubblico�mediante�un�procedimento� conforme�alle�disposizioni�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�degli� appalti�pubblici;� b) se�tale�articolo�imponga,�altres|�,�agli�Stati�membri�di�garantire�un� ricorso�efficace�e�quanto�piu�rapido�possibile�avverso�le�decisioni�assunte� dalle�autorita�aggiudicatrici�prima�della�formale�indizione�della�gara�d'ap- palto,�in�particolare�avverso�la�decisione�relativa�alla�questione,�di�carattere� preliminare,�se�un�determinato�procedimento�di�acquisizione�rientri�o�meno� nell'ambito�d'applicazione�soggettivo�o�oggettivo�delle�direttive�in�materia�di� aggiudicazione�degli�appalti�pubblici,�ovvero�se�in�via�di�eccezione�sussista� una�deroga�alla�normativa�sugli�appalti;� c) in�caso�di�risposta�positiva�sulla�questione�pregiudiziale�sub a) edi� risposta�negativa�alla�questione�pregiudiziale�sub b),�se�uno�Stato�membro� adempia�all'obbligo�di�cui�al�precitato�art.�1,�n.�1,�nel�caso�in�cui�l'accesso� alla�procedura�di�ricorso�venga�concesso�solamente�con�il�raggiungimento� di�una�fase�formale�determinata�del�procedimento�di�acquisizione,�ad�esem- pio�a�partire�all'avvio�delle�trattative�scritte�o�orali�con�un�terzo.� 2.�^Con�riferimento�all'interpretazione�dell'art.�1�lett.�a),�della�Direttiva� 92/50/CEE,�tenuto�conto�della�modifica�apportata�dal�Direttiva�97/52/CE:� 1.�presupponendo�che�un'Amministrazione�aggiudicatrice,�quale�un� ente�territoriale,�intenda�stipulare�con�un�ente�formalmente�distinto�da�essa� un�contratto�scritto�a�titolo�oneroso�avente�ad�oggetto�servizi,�quale�rientri� nell'ambito�d'applicazione�della�direttiva�di�coordinamento�dei�servizi:�pre- supponendo�inoltre�che�tale�contratto�non�rappresenti,�in�via�di�eccezione,� un�appalto�pubblico�di�servizi�ai�sensi�dell'art�1,�lett.�a),�della�direttiva�di� coordinamento�dei�servizi,�in�quanto�l'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto�sia� riconducibile�alla�Pubblica�Amministrazione�ovvero�sia�qualificabile�come� impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice,�se�la�qualificazione�di�un�tale� contratto�come�contratto�in�proprio�esente�da�gara�d'appalto�debba�sempre� escludersi�qualora�vi�sia�la�semplice�partecipazione�societaria�di�un'impresa� privata�nell'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto;� 2.�nel�caso�di�risposta�negativa�alla�precedente�questione�pregiudi- ziale,�a�quali�condizioni�un�ente�in�cui�vi�sia�la�partecipazione�societaria� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�privati�sia�riconducibile�alla�Pubblica�Amministrazione�ovvero�se� sia�qualificabile�come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice.�In� particolare:� 2.1�se,�per�poter�qualificare�una�societa��di�partecipazione�pubblica� come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice�con�riferimento�all'am- piezza�e�all'intensita��del�controllo,�sia�sufficiente�che�l'Amministrazione� aggiudicatrice�eserciti�sulla�societa��stessa�la�sua��influenza�dominante��ai� sensi�degli�artt.�1,�n.�2,�e�13,�n.�1,�della�Direttiva�93/38/CEE�(che�coordina� le�procedure�di�appalto�degli�enti�erogatori�di�acqua�e�di�energia,�degli�enti� che�forniscono�servizi�di�trasporto�nonche�degli�enti�che�operano�nel�settore� delle�telecomunicazioni);� 2.2�se�l'influenza,�giuridicamente�prevista,�che�puo��esercitare�il� socio�privato�della�societa��di�partecipazione�pubblica�quanto�all'individua- zione�degli�obiettivi�dell'ente�con�cui�si�stipula�il�contratto�e/o�quanto�alle� singole�decisioni�relative�alla�conduzione�dell'impresa,�escluda�la�qualifica- zione�di�quest'ultima�come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice;� 2.3�se,�per�poter�qualificare�una�Societa��di�partecipazione�pubblica� come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicatrice,�con�riferimento�al�crite- rio�dell'ampiezza�e�all'intensita��del�Controllo,�sia�sufficiente�un�ampio�potere� direttivo�in�ordine�alle�decisioni�relative�alla�stipulazione�del�contratto�e�alla� fornitura�dei�servizi�nella�concreta�procedura�di�acquisizione;� 2.4�se,�per�poter�qualificare�una�societa��di�partecipazione�pubblica� come�impresa�dell'Amministrazione�aggiudicaterice,�con�riferimento�al�crite- rio�dello�svolgimento�della�parte�piu��importante�della�sua�attivita��in�favore� dell'autorita��aggiudicatrice,�sia�sufficiente�che�almeno�l'80%�della�cifra�d'af- fari�media�realizzata�nella�Comunita��dalla�societa��in�questione�negli�ultimi� tre�anni�in�materia�di�servizi�derivi�dalla�fornitura�di�detti�servizi�all'autorita�� aggiudicatrice�ovvero�alle�imprese�ad�essa�collegate�o�ad�essa�riconducibili,� ovvero,�qualora�la�societa��mista�non�abbia�ancora�maturato�un'attivita��trien- nale,�sia�sufficiente�che�possa�prevedersi�il�rispetto�della�citata��norma� dell'80%�.� Causa C-37/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Imposte sul patrimonio ^Detrazioni ^Residenza ^Regime di rimborso di spese processuali ^ Principio di uguaglianza ^Artt.�56�e�segg.�CE�^Sentenza�del��Gerechts- hof� (Paesi�Bassi)�emessa�il�4�settembre�2003,�notificata�il�22�ottobre� 2003�(cs.�42401/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO L'interessato�ha�la�cittadinanza�tedesca�e�risiede�in�Germania.�In�data� 1.�gennaio�1998�egli�era�coniugato�e�il�suo�patrimonio�non�rientrava�in� alcuna�comunione.�Tale�patrimonio�era�composto�per�il�10%�di�beni�immo- bili�situati�nei�Paesi�Bassi.�In�base�alla�normativa�vigente�egli�era,�quindi,� soggetto�all'imposta�sul�patrimonio�dei�Pesi�Bassi�quale�soggetto�d'imposta� residente�all'estero�(tale�locuzione�indica�i�soggetti�che�non�risiedono�nei� Paesi�Bassi�ma�ivi�possiedono�un�patrimonio).�Ora,�i�soggetti�d'imposta�resi- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�175 denti�nei�Paesi�Bassi�hanno�sempre�diritto�ad�una�somma�esente�da�imposta,� mentre�per�i�soggetti�d'imposta�residenti�all'estero�tale�deduzione�si�applica� solo�a�condizione�che�il�loro�patrimonio�si�trovi�nel�predetto�Stato�per�una� quota�pari�al�90%�o�superiore.�Invocando�il�diritto�comunitario�l'interessato� ha�fatto�domanda�per�beneficiare�dell'esenzione,�ma�l'ufficio�competente�gli� ha�negato�tale�deduzione.� IquesitI 1.�^Se�il�diritto�comunitario,�e�in�particolare�gli�artt.�56�e�segg.,�CE,� ostino�ad�un�regime�quale�quello�di�cui�alla�causa�principale,�in�base�al�quale� un�soggetto�di�imposta�residente�nel�paese�ha�sempre�diritto�alla�detrazione� di�una�somma�esente�da�imposta�ai�fini�dell'imposta�sul�patrimonio,�mentre� un�soggetto�d'imposta�residente�all'estero�non�ha�diritto�a�tale�detrazione�nel- l'ipotesi�in�cui�il�patrimonio�si�trovi�principalmente�nello�stato�di�residenza� del�soggetto�d'imposta�(laddove�nello�Stato�di�residenza�non�viene�riscossa� alcuna�imposta�sul�patrimonio).� 2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�tale�soluzione�sarebbe�diversa�nella� fattispecie,�per�il�fatto�che�i�Paesi�Bassi,�in�forza�di�un�Trattato�bilaterale,� riconoscono�ai�residenti�in�Belgio,�che�per�il�resto�si�trovano�in�una�situa- zione�analoga,�il�diritto�ad�una�somma�esente�da�imposta�(laddove�neppure� in�Belgio�viene�riscossa�un'imposta�sul�patrimonio).� 3.�^Nell'ipotesi�in�cui�una�delle�due�questioni�precedenti�dovesse�essere� risolta�in�senso�affermativo,�se�il�diritto�comunitario�osti�ad�un�regime�di� rimborso�delle�spese�processuali�come�quello�in�esame,�in�base�al�quale,�in� linea�di�massima�viene�riconosciuto�solo�un�contributo�limitato�alle�spese� processuali�nel�caso�in�cui�un�cittadino�risulti�vittorioso�in�un�procedimento� dinanzi�al�giudice�nazionale�per�una�violazione�del�diritto�comunitario�da� parte�dello�Stato�membro.� Tali�domande�sono�state�formulate�nell'ambito�di�una�causa�pendente� dinanzi�al�predetto�giudice�olandese�in�ordine�ad�un�reclamo�relativo�ad�un� accertamento�di�imposta�sul�patrimonio,�la�cui�entita�e�stata�contestata�dal- l'interessato�ma�confermata�dall'ufficio�tributario�competente.� Causa C-68/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Yacht e imbarc azioni da diporto ^Intermediatore di acquisti ^Soggetto passivo ^ Luogo dell'intermediazione ^Art.�28-ter,�E,�n.�3�della�VI�direttiva�IVA� 77/388/CEE�^Ordinanza�del��Hoge Raad� (Olanda)�emessa�in�data� 14�febbraio�2002,�notificata�il�19�marzo�2003�(cs.�6669/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO A�seguito�di�accertamenti�relativi�all'imposta�sul�valore�aggiunto,�si�e� ritenuto�che�per�un�determinato�periodo�ed�in�merito�ad�una�mediazione�sul- l'acquisto�di�uno�yacht�(che�si�trovava�in�Francia),�il�ricorrente�non�avesse� dichiarato�e�versato�ne�in�Olanda�ne�in�Francia�l'imposta�relativa�alle�provvi- gioni�percepite�dall'operazione�andata�a�buon�fine.�Lo�yacht�in�questione�e� un'imbarcazione�utilizzata�da�piu�di�tre�mesi,�il�venditore�e�un�privato�resi- dente�in�Francia,�mentre�l'acquirente�e�un�privato�residente�in�Olanda.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI 1.�^Se�l'art.�28-ter,�E,�n.�3,�della�sesta�direttiva�debba�essere�interpretato� nel�senso�che�la�disposizione�riguarda�unicamente�i�servizi�dell'intermediario� nei�quali�il�destinatario�del�servizio�e�un�soggetto�passivo�ai�sensi�della�dirett iva�oppure�un�ente�che�non�sia�soggetto�passivo�ai�sensi�dell'art.�28-bis�della� direttiva.� 2.�^In�caso�di�soluzione�negativa,�se�l'art.�28-ter,�E,�n.�3�prima�frase� intera,�della�sesta�direttiva�debba�essere�invece�interpretato�nel�senso�che�tale� disposizione�prescrive�che,�qualora�venga�compiuta�una�mediazione�nell'acq uisto�e�nella�vendita�di�un�bene�materiale�tra�due�privati,�per�luogo�dell'int ermediazione�debba�farsi�riferimento�al�luogo�in�cui�e�avvenuta�l'operazione,� come�se�tale�operazione�consistesse�in�una�cessione�o�in�un�servizio,�ai�sensi� dell'art.�8�della�sesta�direttiva,�effettuati�da�un�soggetto�passivo.� NotA L'Avvocato�Generale�presso�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europ ee�ha�formulato�le�seguenti�conclusioni.� �(omissis)�Alla�luce�delle�considerazioni�che�precedono,�propongo�alla� Corte�di�risolvere�le�questioni�sottoposte�dallo�Hoge�Raad�nel�modo�seguente:� 1.�^L'art.�28-ter,�parte�E,�n.�3,�della�direttiva�del�Consiglio�17�maggio� 1977,�77/388/CEE,�sesta�direttiva�in�materia�di�armonizzazione�delle�legisla- zioni�degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari�^Sistema� comune�di�imposta�sul�valore�aggiunto:�base�imponibile�uniforme�^si�applica� anche�nel�caso�in�cui�i�servizi�di�intermediazione�ivi�menzionati�sianoforniti�ad� unprivato,�aprescinderedallaqualita�incuiagisceilsoggettocheeffettuailtra- sferimento�nell'ambito�del�negozio�giuridico�principale.� 2.�^In�tal�caso,�il�luogo�dell'intermediazione�dev'essere�determinato�confor- memente�ai�criteri�di�cui�all'art.�28-ter,�parti�A�e�B,�della�sesta�direttiva�.� Causa C-69/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Latte ^Prelievo sup plementare ^Nozione di acquirente cooperativa di produttori ^Reg.�Cee� 1079/1977�e�1822/1977�(ct.�37697/03,�avv.�dello�Stato�O.�Fiumara).� IL fattO La�Corte,�con�la�procedura�semplificata�di�cui�all'art.�104�n.�3�del�prop rio�regolamento�di�procedura,�trattandosi�di�questione�similare�a�quella� posta�in�precedenza�sulla�quale�si�era�gia�pronunciata�con�sentenza�29�aprile� 1999�nella�causa�C-288/1997,�ha�emesso�ordinanza�8�gennaio�2004�con�la� quale�ha�ribadito�che��il�regolamento�(Cee)�del�Consiglio�17�maggio�1977,� n.�1079,�relativo�ad�un�prelievo�di�corresponsabilita�ed�a�misure�destinate�ad� ampliare�i�mercati�nel�settore�del�latte�e�dei�produttori�lattiero-caseari,�ed�il� regolamento�(Cee)�della�Commissione�5�agosto�1977�n.�1822,�recante�modal ita�di�applicazione�relative�alla�riscossione�del�prelievo�di�corresponsabilita� istituito�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-caseari,�si�applicano�su� tutti�i�trasferimenti�di�latte�bovino,�dal�produttore�a�soggetto�terzo,�quale� che�sia�la�forma�giuridica�con�cui�detti�trasferimenti�vengono�attuati�.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�177 Cause riunite C-96/03 e C-97/03 (domande di pronuncia pregiudiziale) ^Afta epizootica ^Abbattimento di animali sospettati di essere infetti o contamin ati ^Misure nazionali supplementari ^Direttive�85/511/CEE�e� 90/423/CEE�^Ordinanze�del��College�van�Beroep��(Paesi�Bassi)�emesse� in�data�7�gennaio�2003,�notificate�il�23�maggio�2003�(cs.�11756/03,�avv.� dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Due�allevatori�di�bestiame�impugnano�le�decisioni�del�servizio�per�il� controllo�del�bestiame�e�delle�carni�che�in�applicazione�della��legge�sulla� salute�ed�il�benessere�degli�animali��e�del��decreto�sugli�animali�sospetti�� ha�dichiarato�gli�animali�artiodattili�degli�allevatori�sospetti�di�essere�animali� contagiati�dall'afta�epizootica�e�ne�ha�disposto�l'abbattimento�� IquesitI 1.�^Se�uno�Stato�membro�possa�trarre�dal�diritto�comunitario�il�potere� di�decidere�l'abbattimento�di�animali�che�sono�sospettati�di�essere�infetti�o� contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica;� 2.�^se�la�direttiva�85/511/CEE,�come�modificata�dalla�direttiva� 90/423/CEE,�offra�agli�Stati�membri�la�possibilita�di�adottare�misure�nazio- nali�supplementari�per�la�lotta�all'afta;� 3.�^quali�limiti�ponga�il�diritto�comunitario�ad�uno�Stato�membro� riguardo�all'adozione�di�misure�nazionali�supplementari�diverse�da�quelle� previste�nelle�direttive�sopra�indicate.� LA posizionE assuntA daL GovernO ItalianO �......La�problematica�inerente�all'abbattimento�degli�animali�sospetti�di� essereinfettio�contaminatirisultaparticolarmentecomplessaattesalanecessita� di�contemperare�le�esigenze�di�natura�economica�sanitaria�e�giuridica�ed�ilcaso� prospettato�sipresta�adun�chiarimento�in�merito�aipoteri�riconoscibili�agli�Stati� membri�a�livello�nazionale�nell'ambito�del�regime�comunitario�in�vigore.� La�tesi�del�Governo�italiano�e�che�la�direttiva�85/511/CE�e�le�successive� modifichenon�impedisconoagliStatimembridifruirediunpoterenormativo� supplementare�a�quello�da�esplicare�secondo�le�disposizioni�comunitarie,�in�par- ticolarequello�diprovvederelapossibilita�diabbattereanimalisospettidiessere� infetti�o�contaminati�dal�virus�dell'afta�epizootica.� Tale�interpretazione�deriva�sulpiano�sistematico�dalla�scelta�del�legislatore� comunitario�diregolamentare�lamateria�concernente�la�lottaall'aftaepizootica� con�lo�strumento�della�direttiva.�Ai�sensi�dell'articolo�249�del�trattato,�la�diret- tiva�e�un�atto�che�vincola�lo�Stato�membro�per�il�risultato�da�conseguire,� lasciandofermal'autonomiadellostessoperquantoriguardalaforma,�imezzi,� entro�certi�limiti�il�contenuto�dell'atto�di�recepimento,�che�puo�concretarsi�in� una�legge,�in�un�regolamento�o�in�un�atto�amministrativo�generale.� Va�altres|�rilevato�che�nei�considerando�della�direttiva�85/511/CE�il�legi- slatore�comunitariohaaffermato�lanecessita�diadottareunapoliticadipreven- zione�efficace�dell'afta�epizootica�in�ragione�delle�caratteristiche�intrinseche� della�malattia�(rapida�diffusione,�alto�tasso�di�mortalita�,�ecc.):�trattasipertanto� di�un�atto�che�ha�lo�scopo�di�indicare�le�misure�piu�opportune�per�contrastare� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO la�diffusione�della�malattia�senza�limitare�totalmente�la�discrezionalita��degli� Stati�membri�anche�in�considerazione�del�carattere�sperimentale,�in�funzione� della�evoluzione�nel�tempo�della�situazione�epidemiologica,�che�esplicitamente� hanno�le�misure�previste�nella�direttiva�stessa.� Le�disposizioni�di�cui�all'articolo�10�della�direttiva�90/425/CE�(relativa�ai� controlli�veterinari�e�zootecnici�applicabili�agli�scambi�intracomunitari�in�taluni� animali�vivi�e�prodotti�di�origine�animale�nella�prospettiva�del�mercato�interno),� suffragaquestainterpretazione,riconoscendoagliStatimembrilapossibilita��di� adottare�qualsiasi�altra�misura�che�sia�ritenuta�appropriata,�oltre�quellepreviste� dalla�normativa�comunitaria�nella�lotta�alle�malattie�che�possono�comportare� gravi�rischi�per�gli�animali.�Il�carattere�generale�della�disposizione�implica�il� riconoscimento�di�una�discrezionalita��degli�Stati�membri�nell'adottare�ulteriori� misure�preventive�e�combattive�delle�malattie�ancorche�coordinate�e�finalizzate� al�raggiungimento�degli�obiettivi�prestabiliti�dal�legislatore�comunitario.�Del� resto�storicamente�gli�Stati�membri�hanno�sempre�adottato�misure�restrittive� nella�lotta�all'afta�epizootica�eccedenti�iparametri�minimi�stabiliti�dalla�diret- tiva�85/511/CE,�senza�incorrere�in�censure�da�parte�della�Corte�di�giustizia�o� in�contenzioso�con�la�Commissione.� Questa�discrezionalita��residua�degli�Stati�membri�si�giustifica�alla�luce� dellapresenza,�inciascuncontestonazionale,didifferentisituazioniepidemiolo- giche,�didifferentiesigenzeperilcontenimentodeicostiinerentialleprocedure� di�abbattimento�e�di�indennizzo�degli�animali�e�di�indennizzo�degli�allevatori,�e� trova�fondamento�logico�nelle�peculiari�caratteristiche�della�malattia,che� essendo�come�rilevato�ad�altissima�diffusivita��,�trova�sovente�idonea�resistenza�e� prevenzione�soltanto�in�una�legislazione�d'emergenza.� Del�resto�questa�sembra�essere�anche�la�linea�adottata�dalla�Commissione� Europea,posto�che�lo�schema�dinuova�direttivaperdisciplinare�lamateriapre- vede�lapossibilita�dapartedegliStatimembridiadottareprogrammipreventivi� di�sradicazione�che,�quando�i�dati�epidemiologici�lo�consentono,�permettono�di� disporre�anche�l'abbattimento�degli�animali�di�specie�sensibili�che�rischiano�di� essere�contaminati.� Si�consideri�ancora�che�la�direttiva�2001/89/CE,�recante�norme�per�la�lotta� contro�la�peste�suina�classica,�malattia�della�lista�A�dell'elenco�dell'U.I.E.,� simile�all'afta�epizootica�per�effetti�e�caratteristiche,�all'articolo�4�paragrafo�3� dispone�che,�ove�la�situazione�epidemiologica�lo�consenta�e�in�particolarese�l'a- zienda�in�cui�sono�tenuti�animali�sospetti�e��situata�in�una�zona�ad�altra�densita�� di�suini,�equipara�il�caso�di�sospetto�della�malattia�a�quello�della�conferma�della� medesima�in�azienda.� In�definitiva�alla�luce�delle�considerazioni�espresse�vi�e��un�interesse�del� Governo�italiano�a�che�la�Corte�di�giustizia�riconosca�definitivamente�il�potere� governativo�supplementare�agli�Stati�membri�alla�lotta�all'afta�epizootica.� A�tale�soluzioni�conducono�inevitabilmente�valutazioni�di�natura�stretta- mente�sanitaria:�la�procedura�di�cui�all'art.�4�della�direttiva�85/511/CE�richiede� tempie�mezziadeguatiperfronteggiare�una�eventuale�situazione�diemergenza� di�afta�epizootica,�motivo�per�cui�invece�l'abbattimento�di�animali�sospetti�di� essere�venuti�in�contatto�con�il�virus�(contaminati)�ma�ancora�privi�di�sintomi� malattia,�puo��ragionevolmente�costituire�uno�strumento�fondamentale�per�evi- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�179 tare�l'ulteriore�diffusione�dell'agente�in�particolare�nelle�zone�ad�alta�densita�di� allevamenti.�Questa�misura�verrebbe�comunque�adottata�solo�a�seguito�di�consi- derazioni�di�carattere�epidemiologico�e�di�una�analisi�dei�costi-benefici,�come� del�resto�si�e�verificato�in�tutti�i�casi�in�cui�gli�Stati�membri�hannofatto�ricorso� a�questa�misura.� Il�riconoscimento�di�un�potere�di�intervento�suppletivo�del�Governo�dello� Stato�membro�garantisce�quindi�la�possibilita�di�prevenire�favorevolmente�le� emergenze,�infunzione�di�un�monitoraggio�delle�aree�sospette�della�consistenza� degli�allevamenti,�consentendo�quindi�in�ultima�analisi�di�procedere�tempestiva- mente�agli�abbattimenti�dei�casi�sospetti.� La�possibilita�di�disporre�di�un�potere�di�intervento�monitoraggio�e�con- trollo�della�situazioni�epidemiologica�relativa�all'afta�epizootica�garantisce�inol- tre�una�migliore�gestione�delle�risorse�economiche�da�impegnare�soprattutto� nelle�situazioni�di�emergenza.� Roma�31�luglio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.� Causa�C-145/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Assistenza�sanitaria�in� Paese�extracomunitario�^Pericolo�di�vita�^Ammissibilita�del�rimborso�^ Parita�di�trattamento�^Artt.�3;�19,�n.�1,�lett.�a)�e�22,�n.�1,�lett.�c)�e�i)� regolamento�1408/1971�^Artt.�1�e�3�regolamento�574/1972�-Ordinanza� del��Juzgado�de�lo�Social��(Spagna),�emessa�il�6�novembre�2001,�notifi- cata�il�27�maggio�2003�(cs.�11755/03,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).� IL fattO La�ricorrente,�affiliata�al�regime�generale�della�previdenza�sociale�spa- gnola�(INSS),�a�seguito�di�trasferimento�nel�suo�Paese�d'origine�(la�Germa- nia)�ha�richiesto�all'INSS�^previa�autorizzazione�dell'Instituto�nacional�de�la� salud�(INSALUD)�^il�necessario�modulo�di�trasferimento�E�111�per�un� periodo�iniziale�di�un�mese.�A�causa�di�una�grave�malattia�diagnosticata�in� Germania�l'interessata�ha�richiesto�all'INSALUD�il�modulo�E�112�che�le�e� stato�concesso�e�successivamente�rinnovato�dall'ottobre�'94�al�giugno�'96.� Nel�corso�del�suo�ricovero�presso�la�Clinica�universitaria�di�Colonia�i� medici�curanti�hanno�stabilito�che�l'unica�clinica�in�Europa�che�potesse� effettuare�il�necessario�intervento�chirurgico�era�una�particolare�clinica�sviz- zera�^Clinica�universitaria�di�Zurigo�^ove�venivano�effettuati,�con�ricono- sciuta�efficienza�scientifica,�interventi�del�tipo�richiesto�dalla�grave�patolo- gia�dell'interessata�che�veniva,�quindi,�trasferita�da�parte�del�servizio� medico�della�Clinica�universitaria�di�Colonia�presso�la�Clinica�universitaria� di�Zurigo�dove�le�veniva�praticato�un�intervento�chirurgico�ed�il�successivo� trattamento�terapeutico.� Secondo�la�normativa�tedesca,�nel�caso�di�specie,�le�spese�relative�al� ricovero�in�Svizzera�potevano�essere�poste�a�carico�dell'assicurazione�gene- rale�contro�le�malattie�tedesca�(OAK)�ove�l'interessata�fosse�stata�assicurata� nel�predetto�periodo�con�l'OAK.�Non�ricorrendo�tale�fattispecie,�la�richiesta� di�rimborso�delle�spese�sostenute�per�l'assistenza�sanitaria�ricevuta�in�Sviz- zera�veniva�presentata�all'INSALUD�che�la�respingeva�ritenendo�che,�trat- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tandosi�di�assistenza�sanitaria�in�un�Paese�extracomunitario,�questa�dovesse� essere�esplicitamente�autorizzata�dalla�Direzione�Generale�dell'INSALUD� stessa.� IquesitI 1.�^Se�il�modulo�E�111�ed�in�particolare�il�modulo�E�112,�il�cui�rilascio�e�� previsto�dall'art.�22,�n.�1,�lett.�e),�del�regolamento�n.�1408/1971�e�dall'art.�22,� nn.�1�e�3�del�regolamento�n.�574/1972�abbiano�forza�vincolante�per�l'ente� competente�che�li�rilascia�per�quanto�riguarda�la�diagnosi�effettuata�dall'isti- tuzione�del�luogo�di�residenza,�in�particolare�in�relazione�al�fatto�che�un� lavoratore�necessiti�di�un�intervento�chirurgico�immediato�come�unico�rime- dio�terapeutico�per�salvare�la�sua�vita�e,�anche,�in�relazione�al�fatto�che�detto� intervento�puo��essere�effettuato�solo�da�un�centro�ospedaliero�di�un�Paese� non�appartenente�all'Unione�europea,�per�cui�l'istituzione�del�luogo�di�resi- denza�puo��inviare�il�lavoratore�presso�detto�centro�ospedaliero�senza�che�l'i- stituzione�competente�sia�legittimata�a�richiederne�il�ritorno�al�fine�di�sotto- porre�il�lavoratore�agli�esami�medici�che�essa�ritiene�opportuni�e�offrirgli�le� opzioni�assistenziali�adeguate�alla�patologia�che�presenta.� 2.�^Se�il�principio�di�parita��di�trattamento�di�cui�all'art.�3�del�Regola- mento�n.�1408/1971,�nel�far�presente�che�i�lavoratori��ammessi�al�beneficio� della�legislazione�di�ciascuno�Stato�membro�alle�stesse�condizioni�dei�citta- dini�di�tale�Stato��in�relazione�con�quanto�stabilito�dagli�artt.�19,�n.�1,�lett.� a),�e�22,�n.�1,�lett.�i),�dello�stesso�Regolamento�^conformemente�ai�quali�il� lavoratore�migrante�ha�diritto�alle�prestazioni�in�natura�erogate�per�conto� dell'istituzione�del�luogo�di�dimora�o�di�residenza�secondo�le�disposizioni� che�questa�applica�come�se�fosse�ad�essa�iscritto�^debba�essere�interpretato� nel�senso�che�l'istituzione�competente�e��obbligata�ad�assumersi�le�spese�deri- vate�dall'assistenza�sanitaria�prestata�da�un�Paese�estraneo�all'Unione�euro- pea�allorche�sia�accertato�che�il�lavoratore,�se�fosse�stato�affiliato�o�assicu- rato�all'istituzione�del�luogo�di�residenza,�avrebbe�avuto�diritto�a�detta�pre- stazione�sanitaria,�quando�poi�risulta�che�detta�assistenza�sanitaria�^ossia� l'assistenza�sanitaria�in�caso�di�pericolo�di�vita�prestata�da�parte�di�centri�pri- vati,�anche�di�Paesi�non�appartenenti�all'Unione�europea�^figura�tra�le�pre- stazioni�previste�dalla�normativa�dello�Stato�competente.� Causa�C-184/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Condizioni�per�l'eser- cizio�di�attivita�professionale�^Spazio�economico�europeo�(SEE)�^Dispo- sizioni�interne�contrarie�al�diritto�comunitario�^Risarcibilita�del�danno� per�le�spese�legali�sostenute�^Artt.�12,�43�e�49�CE�^Ordinanza�del��Lan- desgericht� (Austria)�emessa�il�15�aprile�2003,�e�notificata�il�29�gennaio� 2004�(cs.�8906/04,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO La�parte�privata�esercitava�sin�dal�1994�l'attivita��di�fotografo�e�posse- deva�un�esercizio�commerciale.�Dovendo�scindere,�secondo�quanto�previsto� dalla�legge,�le�due�attivita��in�due�separate�forme�giuridiche�(impresa�uniper- sonale�per�il�commerciale�e�societa��di�persone�per�la�parte�fotografica)� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�181 affronto�notevoli�spese.�Richiese�quindi�il�rilascio�di�un�certificato�di�attitu- dine,�sulla�base�della�normativa�applicabile�ai�cittadini�SEE,�che�ne�preve- deva�l'ottenimento�quando�questi�avessero�dimostrato�di�aver�svolto�per�tre� anni�la�stessa�attivita�.�L'equivalenza�fu�rifiutata�dall'autorita�amministrativa� il�17�giugno�1998�perche�i�requisiti�erano�stati�conseguiti�in�Austria�e�non�in� altro�Stato�membro�della�SEE.�Stessa�sorte�sub|�il�ricorso�in�appello.�La�Ver- fassungsgerichtshof (Corte�costituzionale)�accolse�invece�le�ragioni�del�ricor- rente�abrogando�parzialmente�la�normativa,�sicche�il�fotografo�pote�infine� ottenere�il�riconoscimento�amministrativo�della�propria�qualifica.�Il�23�ago- sto�2002,�Helmut�Fro�schl�richiede�alla�Repubblica�austriaca�una�indennita� per�le�spese�giudiziarie�sostenute,�sebbene�questa�non�fosse�prevista�in�alcuna� forma�di�diritto�nazionale.� Secondo�il�ricorrente,�per�la�giurisprudenza�comunitaria�gli�Stati�mem- bri�sono�responsabili�del�pregiudizio�causato�a�privati�per�in�applicazione� del�diritto�comunitario�che�sia�loro�imputabile.� IquesitI 1.�^Se�sia�contraria�agli�articoli�12�(divieto�di�discriminazione),�43� (liberta�di�stabilimento)�e�49�(libera�prestazione�di�servizi)�CE�una�norma- tiva,�come�quella�austriaca�[art.�373�c),�par.�3�sub a),�b) e�c) della�Gewebeord- nung 1994,�BGBl�n.�194],�in�base�alla�quale�e�stato�negato�il�libero�esercizio� di�una�professione�ad�un�fotografo,�perche�aveva�acquisito�le�condizioni� necessarie�per�il�certificato�di�attitudine�non�in�Austria�ma�in�altro�Stato� membro�dello�Spazio�economico�europeo�(SEE).� 2.�^In�caso�di�risposta�affermativa,�si�chiede�anche�di�conoscere�se�sia� possibile�domandare�il�risarcimento�dei�danni�per�le�spese�processuali�dovute� all'annullamento�di�disposizioni�legislative�interne�contrarie�al�diritto�comu- nitario.� Causa�C-209/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Sussidi�di�mantenim ento�concessi�dallo�Stato�agli�studenti�universitari�^Divieto�di�ogni� forma�di�discriminazione�basata�sulla�nazionalita�^Artt.�12e18CEE^ Ordinanza�della��High Court of Justice (England and Wales), Queen's Bench Division, Administrative Court� (Regno�Unito)�del�12�febbraio� 2003,�notificato�il�24�settembre�2003�(cs.�18831/03,�avv.�dello�Stato� A.�Cingolo).� IL fattO Alla�base�della�controversia�che�ha�innescato�la�causa�pregiudiziale� risiede�la�valutazione�di�dare�alla�predetta��clausola�di�residenza��prevista� dalla�legislazione�britannica�per�la�concessione�di�sussidi�di�mantenimento� agli�studi.�Secondo�il�ricorrente�^cittadino�francese�iscritto�presso�la�facolta� di�economia�dell'�University�College��di�Londra,�ma�non�residente�nel� Regno�Unito�al�momento�dell'iscrizione�^tale�clausola�costituirebbe�una� forma�di�discriminazione�contraria�all'art.�12�CE,�in�quanto�quasi�tutti�gli� studenti�universitari�britannici�iscritti�nelle�Universita�britanniche�risiedereb- bero�nel�Regno�Unito,�mentre�una�buona�parte�degli�studenti�di�altri�Stati� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� membri�(CE�e�SEE)�iscritti�nelle�stesse�universita�non�risiederebbero�nel� Paese�(circa�42.000�nell'anno�accademico�2000/2001),�per�cui�la�differenza� di�trattamento�fondata�sulla�residenza�si�ripercuote�negativamente�sulla� nazionalita�dei�(potenziali)�beneficiari�dei�sussidi.� IquesitI 1.��Se,�in�considerazione�delle�sentenze�della�Corte�di�giustizia�21�giu- gno�1988,�causa�39/1986,�Lair�(Racc. 1988,�p.�3161)�e�causa�197/1986,�Brown� (Racc. 1988,�p.�3205)�ed�alla�luce�degli�sviluppi�del�diritto�comunitario,�ivi� compresa�l'introduzione�dell'art.�18�CE�e�con�riguardo�alle�competenze�attri- buite�all'Unione�europea�nel�settore�dell'istruzione,�i�sussidi�per�spesedi� mantenimento�concessi�agli�studenti�di�corsi�di�insegnamento�superiore,�vale� a�dire�i�sussidi�concessi�sotto�forma�di�(a) prestiti�sovvenzionati,�ovvero�(b) borse�di�studio�continuino�a�restare�esclusi�dalla�sfera�di�applicazione�del� Trattato,�con�riguardo�all'art.�12�CE�ed�al�divieto�di�discriminazioni�fondate� sulla�nazionalita�.� 2.��In�caso�di�soluzione�negativa�a�parte�della�questione�sub 1�e�qua- lora�i�sussidi�al�mantenimento�degli�studenti,�concessi�sotto�forma�di�prestiti� o�borse�di�studio,�dovessero�ora�ricadere�nella�sfera�dell'art.�12�CE,�quali� siano�i�criteri�che�il�giudice�nazionale�dove�applicare�al�fine�ci�accertaresei� requisiti�ai�quali�e�subordinata�la�concessione�di�tali�sussidi�si�fondino�su� considerazioni�obiettivamente�giustificate�non�fondate�sulla�nazionalita�.� 3.��In�caso�di�soluzione�negativa�a�parte�della�questione�sub 1,�se�sia�con- sentito�invocare�l'art.�12�CE�al�fine�di�ottenere�la�concessione�di�un�sussidio� per�spese�di�mantenimento�a�decorrere�da�una�data�anteriore�alla�emananda� pronuncia�della�Corte�nella�specie�e,�in�caso�affermativo,�se�possa�essere�fatta� eccezione�per�coloro�che,�prima�di�tale�data,�abbiano�adito�le�vie�legali.� NotA Il�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Universita�e�della�Ricerca�ha�fatto�pre- sente�le�seguenti�osservazioni.� �Sifapresente che la legislazione italiananonprevedeperglistudentiuni- versitari stranieri restrizionifondate sul requisito della stabile residenza in Ita- lia, ai fini dell'accesso ai servizi ed agli interventi per il diritto allo studio. Al riguardo, si richiama l'art. 3 del D.Lvo del 18 ottobre 2002, n. 52 che per i cittadini di uno Stato membri dell'Unione Europea iscritti ad una univer- sita� italiana, prevede il diritto di soggiorno conformemente alprincipio comuni- tario introdotto con l'art. 18 CE (diritto alla circolazione e al libero soggiorno) che sembra escludere l'adozione a livello nazionale dinorme limitanti ilprincipio stesso, quali quelle che condizionano l'erogazione di benefici a sostegno degli studenti all'obbligo della residenza. Per quanto sopra, si ritiene che la normativa britannica presenti aspetti eccessivamente restrittivi, tali da compromettere la parita� di trattamento tra gli studenti universitari dell'Unione riguardo al diritto allo studio secondo principi validipertuttigliStatimembri. Nederivaunsistemasbilanciato chenonpuo� che svantaggiare laposizione deglistudenti italiani che si recanoperstudio nelle universita� del Regno Unito.�. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�183 Il�Ministero�della�Giustizia�ha�fatto�pervenire�le�seguenti�diverse�osserva- zioni.� �...�Comesottolineatodallostessogiudicedirinvio,nessunadellemodi- fiche�apportate�dai�Trattati�e�successive�alla�giurisprudenza�citata�(cause� 39/1986e197/1986)�giustificherebbel'inserimentodeisussidiperlespesedi� mantenimento�nell'ambito�di�applicazione�dell'art.�12�CE�e,�pertanto,�il� divieto�di�discriminazioni�non�troverebbe�applicazione�con�riguardo�ai�requi- siti�aifini�dell'ottenimento�di�un�sussidio�di�mantenimento.�Inoltre,�anche�se� si�dovesse�ritenere�che�i�sussidi�concessi�sotto�forma�di�prestito�dovessero� ricadere�nel�dettato�dell'art.�12�CE,�il�trattamento�differenziato�potrebbe� essere�giustificato�in�quanto�i�requisiti�cui�e�subordinata�la�concessione�del� prestito�garantirebbero�un�collegamento�tra�lo�studente�richiedente�e�lo�Stato� erogatore.� Tuttavia,�va�allo�stesso�modo�considerato�ilfatto�che�gli�sviluppi�del�diritto� comunitario,�tra�i�quali�l'introduzione�dell'art.�18�CE�(�Ogni�cittadino�dell'U- nione�ha�il�diritto�di�circolare�e�di�soggiornare�liberamente�nel�territorio�degli� Statimembri,�...�),�apparirebberodaintendersinelsenso�cheildivietodidiscri- minazionifondate�su�nazionalita�(anche�residenza?)�stia�sempre�ampliandosi,� potendo�pertanto�considerare�discriminante�anche�un�requisito�per�l'ottenimento� diunsussidioallostudio.�...�� Causa C-213/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Scarichi di acque e sostanze non tossiche in stagni salati comunicanti col mar Mediterraneo ^Convenzione di Barcellona ^Art.�6,�n.�3�Protocollo�di�Atene�17�maggio� 1980�^Ordinanza�della��Cour�de�Cassation��(Francia)�emessa�il�6�mag- gio�2003�e�notificata�il�17�giugno�2003�(cs.�13820/03,�avv.�dello�Stato� M.�Salvatorelli).� IL fattO L'ordinanza�e�stata�pronunciata�nell'ambito�di�un�ricorso�proposto�dal� Syndacat�per�la�cassazione�di�una�sentenza�di�Corte�d'Appello�favorevole� all'EDF�chiamata�in�giudizio�affinche�fosse�ordinata,�con�comminatoria�di� penalita�,�la�sospensione�dello�sfruttamento�di�una�centrale�idroelettrica�che� scaricava�acqua�dolce�in�uno�stagno�salato,�comunicante�con�il�mar�Mediter- raneo,�provocando�fenomeni�di�eutrofizzazione.� IquesitI 1.��Se�si�debba�ritenere�che�l'art.�6,�n.�3,�del�Protocollo�di�Atene� 17�maggio�1980,�relativo�alla�protezione�del�mare�Mediterraneo�dall'inquina- mento�di�origine�tellurica�(Convenzione�di�Barcellona),�divenuto�art.�6,�n.�1,� nella�versione�modificata,�abbia�effetto�diretto,�di�guisa�che�ogni�interessato� possa�invocarlo�dinanzi�ai�giudici�nazionali�a�sostegno�di�un�ricorso�voltoa� far�cessare�scarichi�di�acqua�che�non�siano�stati�autorizzati�secondo�la�proce- dura�ed�i�criteri�da�esso�previsti.� 2.��Se�la�stessa�disposizione�debba�interpretarsi�nel�senso�che�vieti�a� chiunque�di�scaricare�in�uno�stagno�salato�comunicante�con�il�mare�Mediter- raneo�talune�sostanze�che,�pur�non�essendo�tossiche,�hanno�un�effetto�sfavo- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� revole�sul�contenuto�d'ossigeno�dell'ambiente�marino,�senza�aver�ottenuto� un'autorizzazione�rilasciata�dalle�competenti�autorita�degli�Stati�membri,� prendendo�in�considerazione�le�disposizioni�del�citato�Protocollo�e�dell'alle- gato�III�C�(divenuto�allegato�II).� Causa�C-223/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^IVA�^Universita�^ Operatore�parzialmente�esente�^Operazioni�finalizzate�ad�ottenere�resti- tuzione�integrale�dell'imposta�pagata�a�monte�^Nozione�di�forniture�tas- sabili�e�di�attivita�economiche�^Art.�4,�n.�2�sesta�direttiva�77/388/CEE� ^Decisione�del��VAT and Duties Tribuna� (Regno�Unito)�emessa�il� 16�maggio�2003,�notificata�il�23�luglio�2003�(ct.�33968/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO L'appellante�universita�lamentava�il�mancato�integrale�rimborso�da� parte�degli�appellati�Commissioners ofcustoms andexercice dell'IVA�pagata� a�monte�per�la�ristrutturazione�di�un�mulino�abbandonato�avuto�in�loca- zione�nell'ambito�di�una�fornitura�esente�(una�percentuale�della�quale�sol- tanto�sarebbe�stata�in�teoria�recuperabile,�essendo�l'universita�un�operatore� parzialmente�esente)�in�base�ad�un�piano�di�risparmio�finanziario�posto�in� essere�al�fine.�Il�piano�consisteva�nella�locazione�ad�un�trust appositamente� costituito�ed�in�un�leaseback,�in�relazione�alle�quali�l'IVA�pagata�avrebbe� dovuto�essere�recuperata�ma�che�erano�artificialmente�interposti.�Nel�caso� di�specie�il�giudice�ritiene�che�oggettivamente�si�determini�un�risultato�con- trario�allo�spirito�e�alla�finalita�della�direttiva,�e�che�tale�sia�lo�scopo�sog- gettivo,�integrandosi�quindi�la�fattispecie�dell'esclusione,�come�ritenuto�dai� Commissioners.� IquesitI Se,�nel�caso�in�cui:� 1.��un'universita�rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA� riguardante�qualsiasi�fornitura�ad�un�immobile�di�una�sua�proprieta�eda�in� locazione�l'immobile�ad�un�Trust costituito�e�controllato�dall'universita�;� 2.��il�Trust rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA�riguardante� qualsiasi�fornitura�a�tale�immobile�e�concede�all'universita�la�sublocazione� dell'immobile;� 3.��l'universita�ha�concluso�e�dato�esecuzione�alla�locazione�e�alla� sublocazione�al�solo�fine�di�ottenere�un�vantaggio�fiscale,�senza�intenzione� di�svolgere�un'attivita�economica�indipendente;� 4.��la�locazione�e�il�leaseback [retrolocazione]�costituivano,�nell'in- tenzione�dell'Universita�e�del�Trust,�un�piano�per�differire�il�pagamento�del- l'IVA�con�la�caratteristica�intrinseca�di�permettere�un�risparmio�fiscale�asso- luto�in�un�periodo�successivo:� a) la�locazione�e�la�sublocazione�costituiscano�forniture�tassabili�ai� fini�della�sesta�direttiva;� b) esse�costituiscano�attivita�economiche�nel�senso�della�seconda� frase�dell'art.�4,�n.�2,�della�sesta�direttiva�IVA.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 185 LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(omissis)�14.��Il�Governo�italiano�condivide�la�tesi�sostenuta�dal�Regno� di�Danimarca�e�si�associa�pertanto�alla�richiesta�di�rigetto�del�ricorso�della� Commissione�per�i�motivi�di�seguito�indicati.� 15.��In�base�all'art.�10�CE,� �GliStatimembriadottano�tutte�lemisure�di�caratteregeneraleepartico- lare�atte�adassicurare�l'esecuzione�degliobblighiderivantidalpresente�trattato� ovvero�determinati�dagli�atti�delle�istituzioni�della�Comunita�.�Essi�facilitano� quest'ultimanell'adempimento�deipropricompiti.� Essi�si�astengono�da�qualsiasi�misura�che�rischi�di�compromettere�la�realiz- zazione�degli�scopi�delpresente�trattato�.� 16.��Orbene�non�apparepossibile�dedurre�da�una�cos|�ampia�e�generica� formulazione,�l'esistenza�di�un�obbligo�a�carico�degli�Stati�membri�nel�senso� voluto�dalla�Commissione.� 17.��Laprevisione�di�una�responsabilita�degli�Statiper�errori�nell'accerta- mento�di�risorse�proprie�della�Comunita�,�avrebbe�dovuto�essere�oggetto�di�una� precisa�ed�inequivoca�disposizione,�non�certo�rinvenibile�nell'art.�10�CE.� 18.��Ne�una�simile�disposizione�puo�ritenersi�ricompresa�nell'art.�8�della� decisione�94/728/CEE-EURATOM�(applicabile�all'epoca�deifatti�di�causa,in� seguito�abrogata�dall'art.�10�della�decisione�2000/597/CE/EURATOM),�cheal� paragrafo�1�dispone�Lerisorseproprie�comunitariedicuiall'articolo2,paragrafo� 1,�lettere�a) e�b),�sono�riscosse�dagli�Stati�membri�conformemente�alle�disposizioni� legislative,�regolamentari�e�amministrative�nazionali,�eventualmente�adattate�alle� esigenze�della�normativa�comunitaria.�La�Commissione�procede,�ad�intervalli� regolari,�all'esame�delle�disposizioni�nazionali�che�le�vengono�comunicate�dagli� Stati�membri,�comunica�agli�Stati�membri�gli�adattamenti�che�ritiene�necessari� per�garantire�che�esse�siano�conformi�alle�normative�comunitarie�e�riferisce�all'au- torita�di�bilancio.�Gli�Stati�membri�mettono�a�disposizione�della�Commissione�le� risorse�di�cui�all'articolo�2,paragrafo�1,�lettere�da�a) a�d)�.� 19.��Tale�norma�prevede�infatti�una�sorta�di��controllo�permanente��da� parte�della�Commissione�delle�disposizioni�nazionali,�allo�scopo�di�verificarne� la�conformita�alla�normativa�comunitaria;�nulla�e�previsto�pero�in�tema�di� responsabilita�degli�Stati.� 20.��Una�simile�previsione�avrebbe�potuto�semmai�essere�contenuta�nelle� disposizioni�che�in�base�al�successivo�paragrafo�2(1)�dovevano�essere�adottate� dal�Consiglio�su�proposta�della�Commissione�per�l'attuazione�della�stessa�deci- (1) Il paragrafo 2 dispone: �Salvi�restando�la�verifica�dei�conti�ed�i�controlli�di�conformita� e�di�regolarita�previsti�all'articolo�188�C�del�trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea,�che� riguardano�essenzialmente�l'af ffidabilita�e�l'efficacia�dei�sistemi�e�delle�procedure�nazionali�di� determinazionedellabaseperlerisorseproprieprovenientidall'IVA�edalPNLefattisalvii� controlli�organizzati�a�norma�dell'articolo�209,�lettera�c),�di�questo�trattato,�il�Consiglio,�che� delibera�all'unanimita�su�proposta�della�Commissione�e�previa�consultazione�del�Parlamento� europeo,�adotta�le�disposizioni�necessarie�all'attuazione�della�presente�decisione�nonche�quelle� relative�al�controllo�della�riscossione,�alla�messa�a�disposizione�della�Commissione�e�al�versa- mento�delle�entrate�di�cui�agli�articoli�2�e�5�.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO sione.e.per.disciplinare.il.controllo.della.riscossione.nonche�la.messa.a.disposi- zione.della.Commissione.ed.il.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli2.e. 5..Ma.tale.normativa.non.risulta.essere.stata.emanata.. 21..�La.disposizione.dell'articolo.8.sopra.citato.e�.riprodotta.pressoche� integralmente.nella.decisione.2000/597/CE/Euratom.(articolo.8).che.ha.sosti- tuitolan..94/728dal1.gennaio2002(2).. 22..�Anche.l'articolo.17.del.Reg.(CEE-EURATOM).n..1552/1989. recante.�applicazione.della.decisione.88/376/CEE/Euratom.relativa.al.sistema. delle.risorse.proprie.delle.Comunita�.�,.pure.invocato.dalla.Commissione.come. base.giuridica.a.fondamento.dell'asserita.responsabilita�.del.Governo.danese,. non.contiene.una.espressa.previsione.al.riguardo.. 23..�Ilparagrafo.2.dispone: �Gli.Stati.membri.sono.dispensati.dall'obbligo.di.mettere.a.disposizione della.Commissione.gli.importi.corrispondenti.ai.diritti.accertati.soltanto.se.la. riscossione.non.abbia.potuto.essere.effettuata.per.ragioni.di.forza.maggiore.. Inoltre,.in.casi.particolari,.gli.Stati.membri.sono.dispensati.dal.mettere.tali. importi.a.disposizione.della.Commissione,.quando,.dopo.attento.esame.di.tutti. i.dati.pertinenti.del.caso,.risulta.definitivamente.impossibile.procedere.alla. riscossione.per.motivi.che.non.potrebbero.essere.loro.imputabili..Questi.casi. debbono.essere.menzionati.nella.relazione.di.cui.al.paragrafo.3,.qualora.gli. importi.superino.i.10.000.ECU,.convertiti.in.moneta.nazionale.al.tasso.del. primo.giornoferiale.del.mese.d'ottobre.dell'anno.civile.appena.trascorso;.questa. relazione.deve.contenere.un'indicazione.delle.ragioni.che.hanno.indotto.lo.Stato. membro.a.non.mettere.a.disposizione.gli.importi.di.cui.trattasi..La.Commis- sionedisponediunterminediseimesipercomunicare,sedelcaso,.leproprie. osservazioni.allo.Stato.membro.interessato�.. 24..�Analoghe.disposizioni.sono.contenute.nell'articolo.17.del. Reg..(CE-Euratom).n..1150/2000.(3),.recante.�applicazione.della.decisione. (2) l'articolo 8 della decisione 2000/597 prevede �1..Le.risorse.proprie.delle.Comunita�.di. cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.a) e.b) sono.riscosse.dagli.Stati.membri.ai.sensi.delle. disposizioni.legislative,.regolamentari.e.amministrative.nazionali,.eventualmente.adattate.alle. esigenze.della.normativa.comunitaria..La.Commissioneprocede,.ad.intervalli.regolari,.all'esame. delle.disposizioni.nazionali.che.le.sono.comunicate.dagli.Stati.membri,.comunica.agli.Stati. membri.gli.adattamenti.che.ritiene.necessari.per.garantire.che.esse.siano.conformi.alle.norma- tive.comunitarie.e.riferisce.all'autorita�.di.bilancio..Gli.Stati.membri.mettono.a.disposizione.della. Commissione.le.risorse.di.cui.all'articolo.2,.paragrafo.1,.lettere.da.a) ad).. 2..Fatti.salvi.la.verifica.dei.conti.e.i.controlli.di.conformita�.e.di.regolarita�.previsti.dall'articolo. 248.del.trattato.CE.e.dall'articolo.160.C.del.trattato.Euratom,.che.riguardano.essenzialmente. l'affidabilita�.e.l'efficacia.dei.sistemi.e.delle.procedure.nazionali.di.determinazione.della.base. perlerisorseproprieprovenientidall'IVA.edalPNL,.efattisalviicontrolliorganizzatianorma. dell'articolo.279,.lettera.c),.del.trattato.CE.e.dell'articolo.183,.lettera.c),.del.trattato.Euratom,. il.Consiglio,.che.delibera.all'unanimita�.su.proposta.della.Commissione.e.previa.consultazione. del.Parlamento.europeo,.adotta.le.disposizioni.necessarie.all'attuazione.della.presente.decisione,. nonche�quelle.relative.al.controllo.della.riscossione,.alla.messa.a.disposizione.della.Commis- sione.e.al.versamento.delle.entrate.di.cui.agli.articoli.2.e.5�.. (3) L'articolo 17 del Reg. 1150/2000 dispone ai paragrafi 1 e 2 �1..Gli.Stati.membri.sono. tenutiaprendere.tutte.le.misure.necessarie.affinche�gli.importi.corrispondentiai.dirittiaccertati. inconformita�.dell'articolo2sianomessiadisposizionedellaCommissioneallecondizioniprevi- IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 187 94/728/CE/Euratom, relativaalsistemadellerisorsepropriedella Comunita� (pubblicato nella G.U.C.E. 31 maggio 2000, n. L 130. Entrato in vigore il 31 maggio 2000). 25. �Appare evidente come la normativa sopra indicata presupponga l'in- tervenuta contabilizzazione del credito, mentre la previsione di una responsabi- lita� dello Stato membro e� limitata ad eventuali inadempienze nella fase di riscossione dei diritti gia� accertati. 26. �Lanormanondisciplinapertanto l'ipotesidicuisidiscutenellapre- sente causa, in cui la contabilizzazione dei diritti non sia intervenuta a causa di un errore delle autorita� nazionali, che a sua volta ha dato luogo aduna decisione (della Commissione) di esonero dal pagamento dei diritti per legittimo affida- mento ai sensi dell'art. 220 paragrafo 2 del Reg. (CEE) 2913/1992. 27. �Tale ultima disposizione prevede: �2. Eccetto i casi di cui all'articolo 217, paragrafo 1, secondo e terzo comma, non si procede alla contabilizzazione a posteriori quando: a) la decisione iniziale di non contabilizzare i dazi o di contabilizzarli a un livelloinferioreall'importolegalmentedovutoe� statapresainbaseadisposizioni di carattere generale successivamente invalidate da una decisione giudiziaria; b) l'importodeidazilegalmentedovutonone� statocontabilizzatoperun errore dell'autorita� doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana�. 28. �Ma una volta escluso l'obbligo di contabilizzazione non risulta piu� applicabile l'art. 17paragrafo 2 del Reg. n. 1552/1989 che, come si e� detto, pre- suppone l'avvenuta registrazione. 29. �D'altro canto la conferma della infondatezza della pretesa della Commissione e� data proprio dai vari tentativi (l'ultimo nel 1999, tramite una proposta di modifica dell'articolo 2 del Reg. 1552/1989), che la stessa Commis- sione ha posto in essere a partire dal 1990, per introdurre una esplicita previ- sione di responsabilita� degli Stati membri per gli errori verificatisi in sede di accertamento di risorse proprie della Comunita� . 30. �Come la stessa Commissione riconosce alpunto 22 della sua replica, queste proposte di modifica hanno sempre trovato l'opposizione di gran parte degli Stati membri. stedalpresenteregolamento. 2. GliStatimembrisonodispensatidall'obbligodimettereadispo- sizione della Commissione gli importi corrispondenti ai diritti accertati soltanto se la riscossione nonabbiapotutoessereeffettuataperragionidiforzamaggiore.Inoltre, incasiparticolari,gli Stati membri sono dispensati dal mettere tali importi a disposizione della Commissione, quando, dopo attento esame di tutti i dati pertinenti del caso, risulta definitivamente impossibile proce- dere alla riscossione per motivi che non potrebbero essere loro imputabili. Questi casi debbono essere menzionati nella relazione di cui al paragrafo 3, qualora gli importi superino i 10.000 EUR, convertiti in moneta nazionale al tasso nel primo giorno feriale del mese d'ottobre del- l'anno civile appena trascorso; questa relazione deve contenere un'indicazione delle ragioni che hanno indotto lo Stato membro a non mettere a disposizione gli importi di cui trattasi. La Com- missione dispone di un termine di sei mesi per comunicare, se del caso, le proprie osservazioni allo Stato membro interessato�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 31.��E�opportuno�precisare�che�non�si�tratta�di�una�difesa�di�posizioni�di� privilegio�mediante�l'esclusione�di�qualsiasi�responsabilita�degli�Stati�per�gli� errori�commessi.� 32.��Come�lastessa�CommissionehaprecisatonelDocumento�diLavoro� BUDG/266/00�(paragrafo4)��L'onerefinanziarioderivantedaerroriammini- strativi,�quando�gli�Stati�membri�non�ne�assumono�le�responsabilita�individuali,� e�distribuito�da�tutti�gli�Stati�membri�secondo�il�livello�dei�rispettivi�contributi� fondati�sul�PNL�(la�quarta�risorsa)�.� 33.��La�Commissione�pertanto�non�viene�a�subire�alcuna�effettiva�ridu- zione�delle�sue�risorse.�Ilproblema�e�soltanto�se�le�conseguenze�degli�errori�delle� autorita�nazionali�debbano�gravare�esclusivamente�sul�singolo�Stato�o�se�deb- bano�invece�essere�poste�a�carico�di�tutti�gli�Stati.� 34.��Come�e�confermato�dalla�stessa�Commissione,�la�maggior�parte� degli�Stati�e�favorevole�alla�seconda�soluzione.� 35.��D'altronde,�comecorrettamenteevidenziailRegnodiDanimarcanel� suo�controricorso�(punto�11),�la�prima�soluzione�porterebbe�a�conseguenze�spro- porzionate�nei�confronti�deipaesi�attraverso�i�quali�viene�importata�una�mag- giore�quantita�di�merci,�anche�destinate�ad�altri�Stati.�Per�i�suddetti�motivi�il� Governo�italiano�chiede�che�la�Corte�accolga�le�conclusioniformulate�dal�Regno� di�Danimarca.� Roma,�24�settembre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa�C-231/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Appalti�pubblici�di� servizi�nell'ambito�dei�cosiddetti��settori�esclusi��^Nozione�di�gestione� �in house��di�servizi�svolti�da�una�societa�controllata�dall'amministrazione� aggiudicatrice�^Ordinanza�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per� la�Lombardia�del�14�maggio�2003,�notificata�il�17�luglio�2003� (ct.�29306/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Il�giudice�di�rinvio�ha�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita� europee�di�pronunziarsi,�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�su�un�quesito�(pag.�16�del- l'ordinanza)�relativo�alla�possibilita�,�in�base�al�vigente�diritto�comunitario,� per�una�Amministrazione�aggiudicatrice�(nella�specie,�il�Comune�di�Cingia� De'�Botti,�in�provincia�di�Cremona)�di�affidare�in�via�diretta,�senza�l'indi- zione�di�una�gara,�la�gestione�del�servizio�di�distribuzione�del�gas�di�citta�a� una�societa�a�partecipazione,�pubblica�comunale�(nella�specie,�la�societa�Pada- nia�Acque�S.p.a.,�al�cui�capitale�partecipano�quasi�tutti�i�comuni�della�Pro- vincia�di�Cremona)�pur�trattandosi�di�partecipazione�minoritaria�(nella�spe- cie,�il�Comune�di�Cingia�De'�Botti�detiene�lo�0,97%�del�capitale�di�detta� societa�)�e�tale�da�non�consentire�alcun�controllo�diretto�sulla�gestione�della� societa�stessa.� IL quesitO Se�gli�artt.�43,�49�e�81�del�Trattato,�laddove�vietano�rispettivamente�le� restrizioni�alla�liberta�di�stabilimento�dei�cittadini�di�uno�Stato�membro�nel� territorio�di�un�altro�Stato�ed�alla�libera�prestazione�dei�servizi�all'interno� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�189 della�Comunita�nei�confronti�dei�cittadini�degli�Stati�membri,�nonche�le�pra- tiche�commerciali�e�societarie�idonee�ad�impedire,�restringere�o�falsare�il� gioco�della�concorrenza�nell'ambito�dell'Unione�europea,�ostino�a�che�sia� previsto�l'affidamento�diretto�e,�cioe�,�senza�l'indizione�di�una�gara,�della� gestione�del�servizio�pubblico�di�distribuzione�del�gas�a�Societa�a�partecipa- zione�pubblica�comunale,�ogni�volta�che�detta�partecipazione�al�capitale� sociale�sia�tale�da�non�consentire�alcun�possibile�controllo�diretto�sulla� gestione�stessa�e�se�debba�conseguentemente�affermarsi�che,�come�ricorre� nel�caso�di�specie,�ove�la�partecipazione�e�pari�allo�0,97%,�non�si�configurino� gli�estremi�della�gestione��in�house�.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO Sulla�questione�il�Governo�non�ha�svolto�osservazioni�scritte;�in�rela- zione�alla�rilevanza�della�questione,�in�vista�della�fase�orale�e�stata�predispo- sta�la�seguente�scheda�di�lavoro�predisposta�dall'Avvocatura�dello�Stato.� �La�materia�dei�servizi�pubblici�locali�deve�essere�approfondita�alla�luce� della�normativa�comunitaria�di�riferimento,�ed�a�talfine�si�e�delineato�un�quadro� complessivo�di�riferimento�sia�della�normativa�nazionale�che�comunitariain� tema�di�appalti�e�di�concessioni�con�la�dovuta�attenzione�alprincipio�delprimato� del�diritto�comunitario�rispetto�a�quello�nazionale�interno.� La�normativa�che�regola�la�materia�e�data�quindi�in�primo�luogo�dalle� norme�del�Trattato�(art.�28-30�e�art.�43-55),�poi�dalle�norme�di�diritto�derivato� contenute�nelle�direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�di�servizi�ed�infine� dalle�norme�nazionali�di�recepimento�e�di�attuazione.� Vediamo�quindi�che�nell'ambito�della�normativa�di�diritto�comunitario�ipub- blici�servizi�sono�oggetto�della�direttiva�92/50/CEE�che�coordina�le�procedure�di� aggiudicazionedegliappaltipubblicidiservizi,�recepitanelnostroordinamento� con�il�D.lgs.�17�marzo�1995,�n.�157,�e�della�direttiva�93/38/CEE�che�coordinale� procedure�di�appalto�deglientierogatori�diacqua�e�dienergia�e�deglienti�cheforni- scono�servizi�di�trasporto,�nonche��degli�enti�che�operano�nel�settore�delle�telecomu- nicazioni(c.d.settoriesclusi),recepitaconilD.lgs.�17marzo1995,n.�158.� Sideve�inprimo�luogo�considerare�che�talidirettivesonofinalizzate�all'obiet- tivofondamentale�dell'instaurazioneprogressiva�delmercato�interno�nelquale�sia� assicurata�la�libera�circolazionedellemerci,�dellepersone,�deiserviziedeicapitali.� Vienequindiadesseregarantito�un�regimedilibera�concorrenza�edinondiscrimi- nazione�tra�gli�operatori�sul�mercato�attraverso�l'imposizione�dell'aggiudicazione� degli�appalti�dei�pubblici�servizi�per�mezzo�di�procedure�ad�evidenza�pubblica.� Bisognapero�rilevare�come�talidirettivee�lenormenazionalidiattuazione� siano�applicabili�soltanto�ai�casi�in�cui�l'affidamento�avvenga�sulla�basedi�un� appalto,�ovvero�di�un�contratto�a�titolo�oneroso�stipulato�informa�scrittatra�un� prestatore�di�servizi�ed�un'amministrazione�aggiudicatrice�(8.�considerando� dir.�92/50�e�24.�considerando�dir.�93/38).� Nel�caso�di�una�concessione�di�servizi,�ossia�di�un�affidamento�avente�ad� oggetto�un�servizio�in�cambio�del�diritto�di�gestione�dello�stesso�quale�corrispet- tivo,�le�norme�di�dette�direttive�quindi�non�possono�essere�applicate�(cfr.�sent.� Corte�di�Giustizia�CE�7�dicembre�2000,�causa�C-324/1998,�punto�58),�e�ci�si� pone�il�problema�delle�norme�in�tal�caso�applicabili�in�quanto�le�concessioni�di� pubblici�servizi�non�sono�disciplinate�da�specifiche�direttive.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO In�merito,�la�comunicazione�interpretativa�della�Commissione�sulle�conces- sioni�nel�diritto�comunitario�del�12�aprile�2000�(2000/C�121/02)�ha�chiarito�che� le�concessioni,�anche�se�non�sono�disciplinate�da�specifiche�norme�di�diritto�deri- vato,�sono�comunquesottoposteaiprincipiedallenormedelTrattato�edinpartico- lare�alle�norme�che�vietano�qualsiasi�discriminazione�fondata�sulla�nazionalita� (art.�12,�par.�1),�alle�norme�relative�alla�libera�circolazione�delle�merci(art.�28),� alla�liberta�di�stabilimento�(art.�43),�alla�libera�prestazione�di�servizi�(art.�49),� nonche�alleeccezioniatalinormeprevistedagliartt.�30,45e46edalledisposizioni� dell'art.�86(cfr.�ConsigliodiStato,sent.�n.�253del17gennaio2002).� Nell'affidamentodeiservizipubblici,�aprescinderedall'applicabilita�dispe- cifici�regimi,�vanno�dunque�applicati�iprincipi�del�diritto�comunitario�desumibili� dal�Trattato�o�sanciti�dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�CE�in�tema� di�liberta�di�stabilimento�e�di�libera�prestazione�di�servizi,�ed�in�particolare�i� principi�di�non�discriminazione,�di�parita�di�trattamento,�di�trasparenza,�di� mutuo�riconoscimento,�di�proporzionalita�,�che�impongono�che�l'aggiudicazione� del�servizio�avvenga�ricorrendo�alle�procedure�dell'evidenza�pubblica.� Inparticolare,�nell'ambitodeiservizipubblici,�ilservizioditrasportoodistri- buzione�di�gas�o�energia�e�tra�le�attivita�che�rientrano�nel�campo�di�applicazione� della�direttiva�93/38/CEE�(art.�2,�par.�2,�lettera�a),�ovviamente�sempre�che�tale� prestazione�di�servizi�sifondi�su�un�contratto�d'appalto,�in�caso�contrario�gli�enti� aggiudicatoriditaleservizio�sono�comunque�tenutia�rispettare�iprincipifonda- mentali�del�Trattato,�come�esplicitati�dalla�stessa�comunicazione�interpretativa� del�12�aprile�2000,�e�che�in�definitiva�impongono�l'adozione�di�procedure�ad�evi- denzapubblicanell'affidamento�delservizio.� Ulteriore�regolamentazione�di�tale�attivita�si�e�avuta�con�la�direttiva� 98/30/CErecantenormecomuniperilmercato�internodelgasnaturale,�attuata� nel�nostro�ordinamento�con�il�D.�lgs.�del�23�maggio�2000,�n.�164.�Tale�norma- tiva�tende�alla�liberalizzazione�del�mercato�interno�del�gas�naturale�(per�cio� che�attiene�alle�attivita�di�importazione,�esportazione,�trasporto,�dispaccia- mento,�distribuzione�e�vendita�di�gas�naturale�in�qualunque�forma�e�comunque� utilizzato),edall'art.�14relativoalla�attivita�didistribuzione�sanciscechetale� attivita�costituisce�serviziopubblico�e�che�l'affidamento�di�tale�serviziopuo�avve- nire�esclusivamente�mediante�gara�per�periodi�non�superiori�a�dodici�anni,e� che�gli�enti�locali�svolgono,�a�regime,�solo�attivita�di�indirizzo,�vigilanza,�pro- grammazione�e�controllo.�Con�tale�riforma�viene�dunque�escluso�che�l'ente�locale� possadirettamentefarsicaricodellaproduzioneegestionedelservizio,�cheven- gono�ad�essere�ora�sempre�esternalizzate�(cfr.�Cons.�Stato�sent.�902/2002).� All'art.�15�del�D.lgs.�viene�poi�regolato�il�periodo�transitorio�e�si�prescrive� che�tutte�le�gestioni�dirette�decadono�dal1.gennaio�2003�e�sono�sostituitetra- mite�affidamento�a�seguito�di�gara�ovvero�di�costituzione�di�societa�miste.�Al� comma�4,�poi,�e�previsto�che��con�riferimento�al�servizio�di�distribuzione�del� gas,�l'affidamento�diretto�a�societa�controllate�dall'ente�titolare�del�servizio�pro- segueperiperiodiindicatineicommi5e6�,�ovverose�l'affidamento�e�inessere� alladatadientratain�vigoredeldecreto,�essoproseguefinoallascadenzastabi- lita,�ed�in�ogni�caso�non�oltre�il�periodo�transitorio;�laddove�non�sia�previsto�un� terminediscadenza�l'affidamentoproseguefino�alcompletamentodelperiodo� transitorio,�che�si�conclude�il�31�dicembre�2005,�salve�le�ulteriori�proroghe�alle� condizioni�stabilite�dal�comma�7.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 191 Si deve comunque tenerepresente chefino alla riforma l'attivita� di distribu- zioneadusocivilee� stataeffettuatasecondoleformeorganizzativeprevistedal- l'art. 22 della legge n. 142/1990. Nell'ambito di tale quadro generale si colloca l'ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Sezione di Brescia del 14 maggio 2003, con la quale il giudice di rinvio ha chiesto alla Corte di Giustizia delle Comunita� Europee di pronunciarsi, ai sensi dell'art. 234 CE, sulla possibilita� , in base al vigente diritto comunitario, per un'Amministrazione aggiudicatrice di affidare in via diretta, senza l'indizione di una gara, la gestione del servizio di distribuzione del gas ad una societa� a partecipazione pubblica comunale, pur trattandosi di partecipazione minoritaria e tale da non consentire alcun con- trollo diretto sulla gestione della societa� stessa. Inparticolare, ilT.A.R. dellaLombardiahasollevatoildubbiodiconfor- mita� all'ordinamento comunitario dell'art. 113 del D.lgs. n. 267/2000, inerente ad una modalita� organizzativa nella gestione dei servizi pubblici locali che si viene a concretizzare in una gestione in house. L'ordinanza in esame verte sul ricorso proposto dal Consorzio Aziende Metano �Co. Na. Me. contro il Comune di Cingia De' Botti e nei confronti della Padania Acque S.p.a. per l'annullamento della delibera con la quale il Consiglio Comunale del Comune di Cingia De' Botti ha affidato a Padania Acque S.p.a. il servizio di gestione, distribuzione e manutenzione degli impianti per l'erogazione del gas metano, nonche� per l'accertamento dell'inadempimento del Comune alle obbligazioni derivanti dal contratto stipulato con il Consorzio Aziende Metano �Co. Na. Me. ed ancora per la condanna del Comune al risarcimento dei danni che il Consorzio assume di aver subito in conseguenza del dedotto inadempimento. La convenuta Padania Acque S.p.a. sipalesa come una societa� aprevalente capitalepubblico, nata dalla trasformazionedell'ex Consorzioperl'acquapota- bile ai Comuni della Provincia di Cremona, cuipartecipano quasi tutti i Comuni dellaProvincia, inclusoilComunediCingiaDe'Bottichedetienelo0,97%del capitale sociale. Il servizio di gestione, distribuzione e manutenzione degli impianti per l'e- rogazione del gas metano e� stato alla stessa societa� affidato in via diretta rite- nendosi sussistenti i presupposti cui e� specificatamente subordinato l'utilizzo di tale strumento. Tuttavia, al fine di valutare la legittimita� del ricorso a tale procedura, occorrepreliminarmente accennare alle varieforme digestione deiservizipub- blici locali. Anzitutto si devono considerare �servizi pubblici locali� quei servizi pub- blicichehannoperoggettolaproduzionedibeniedattivita� rivoltearealizzare finisocialieapromuoverelosviluppoeconomicoeciviledellecomunita� locali. Afferma la giurisprudenza che tali sono �tutte quelle attivita� che si concretiz- zanonellaproduzionedibenioserviziinfunzionediun'utilita� perlacomunita� locale, non solo in termini economici, ma anche in termini di promozione sociale, purche� rispondano ad esigenze di utilita� generale o ad essa destinata in quantopreordinateasoddisfareinteressicollettivi� (Cons. Stato, n. 2605/2001). RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO In�via�preliminare,�e�inoltre�necessario�precisare�che�la�controversia�in� oggetto,�mirando�all'annullamento�di�una�delibera�comunale�del�21�dicembre� 1999,�si�colloca�in�un�assetto�normativo�che�ancora�non�risentiva�delle�modifiche� apportate�al�regime�della�gestione�dei�servizi�pubblici�locali.� Ci�si�riferisce,�in�particolare,�all'art.�35�della�legge�del�28�dicembre�2001,� n.�448�che,�riscrivendo�completamente�l'art.�113�del�D.lgs.�n.�267/2000,�che�rical- cavaasuavoltaingranparteilvecchioart.�22dellaleggen.�142del1990,hadel� tutto�innovato�ilregimedellagestionedelleretiedell'erogazionedeiservizipubblici� locali�di�rilevanza�industriale�verso�un�regime�maggiormente�concorrenziale.� Restano�tuttavia�salve,�per�quanto�propriamente�attiene�al�settore�del�gas� naturale,�le�disposizioni�previste�dal�D.lgs.�n.�164/2000,�di�attuazione�della� direttiva�comunitaria�n.�98/30,�in�virtu�del�quale,�secondo�quanto�si�evince�dal- l'art.�14,�definital'attivita�didistribuzionedelgasmetanocomeattivita�diservi- zio�pubblico,�gli�Enti�locali,�una�volta�terminato�il�regime�transitorio,�potranno� svolgere�solo�attivita�di�indirizzo,�vigilanza,�programmazione�e�controllo�esclusi- vamente�a�mezzo�di�gara.� Tale�assunto�deve�pero�essere�letto�in�combinato�disposto�con�l'art.�15�del� D.lgs.�n.�164/2000�che�prevede�un�complesso�regime�transitorio�la�cui�scadenza,� nel�caso�in�questione,�resta�ferma�al�31�dicembre�2005�e�che�fino�a�tale�data� implica�dunque�la�legittimita�delle�delibere�di�affidamento�diretto�del�servizio� didistribuzionedelgasallaPadaniaAcque�S.p.a.� Ripercorrendo�la�storia�di�tale�societa�,sie�gia�affermato�come�essa�sia� nata�dalla�trasformazione�dell'ex�Consorzio�per�l'acqua�potabile�ai�Comuni� della�Provincia�di�Cremona,�in�conformita�ai�dettami�della�legge�n.�142�del� 1990�che�gradualmente�tendeva�al�superamento�dei�tradizionali�modelli�stret- tamente�pubblicistici�attraverso�l'adozione�di�modelli�strutturali�privatistici.� A�seguito�della�soppressione�imposta�dalla�citata�legge�n.�142�del�1990�dei� vecchi�consorzi,�la�quasi�totalita�dei�Comuni�della�Provincia�di�Cremona,�anzi- che�optare�per�la�costituzione�di�un�nuovo�consorzio,�ha�operato�la�trasforma- zione�del�sopra�richiamato�Consorzio�in�una�Societa�per�azioni,�ben�potendo� avvalersi�dei�modelli�delineati�dall'allora�vigente�art.�22�della�legge�n.�142�del� 1990�(Cfr.�Cons.�Stato,�sent.�n.�3348/2002).� Da�tale�articolo�si�poteva�infatti�desumere�la�possibilita�che�i�Comuni� gestissero�iservizipubblicilocaliancheamezzodisocieta�perazionioarespon- sabilita�limitata�a�prevalente�capitale�pubblico�locale,�qualora�fosse�opportuna� in�relazione�alla�natura�o�all'ambito�territoriale�del�servizio,�la�partecipazione� dipiu�soggettipubblici�oprivati.� IComuni,�pertanto,�hanno�affidato�direttamente�ilservizio�adunorgani- smo�costituito�appositamente per�gestire�in�via�diretta�i�servizi�pubblici� locali,�nei�limiti�consentiti�dalla�normativa�vigente�ed�in�particolare�dal- l'art.�22�della�legge�n.�142/1990�che�espressamente�contempla�diverse�moda- lita�di�gestione�dei�servizi�pubblici�locali,�la�cui�scelta,�conformemente�alle� caratteristiche�del�servizio,�e�rimessa�all'apprezzamento�discrezionale�del- l'Ente�chedeveavvalersene.� In�talmodohannoquindiposto�inessereunagestione�in house,figura�deli- neata�dalla�Corte�di�Giustizia�della�Comunita�Europea�che�ricorre�laddove�l'ente� aggiudicatore�eserciti�sul�prestatore�di�servizi�un�controllo�analogo�a�quello�sui� propri�servizi,�ovvero�equivalente�ad�una�relazione�di�subordinazione�organica� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�193 che�si�verifica�nel�caso�in�cui�sussiste�un�controllo�gestionale�efinanziario�strin- gente,�equando�lostessoprestatorerealizzilapartepiu�importantedellapropria� attivita��con�l'ente�che�la�controlla.�In�tal�caso�la�Corte�sostiene�che�l'applica- zione�delle�direttive�comunitarie�puo��essere�esclusa�e�l'affidamento�diretto�del� servizioe��consentitosenzaricorrerealleproceduredell'evidenzapubblica(Cfr.� Corte�Giustizia�C.E.,�sent.�18�aprile�1999,�Teckal�srl.�/�Comune�di�Viano�e� Azienda�Gas-Acqua�Consortile�di�Reggio�Emilia,�C-107/1998;�sent.�9�settembre� 1999RI.SANS.r.l./ComunediIschia,�C-108798;sent.10novembre1998,BFI� Holding�Bv/Gemente�Arnhem�e�Gemente�Rheden�C-360/1996).� E�opportuno�rilevare�che,�nel�caso�di�affidamento�diretto�ad�una�societa�� mista,�ilprincipio�della�libera�concorrenza�e��pur�sempre�soddisfatto�dall'obbligo� della�gara�nella�fase�della�scelta�del�socio�privato�che�eventualmente�voglia� acquistare�una�quota�del�capitale�sociale.� Ilfondamento�della�disciplina�derogatoria�rispetto�alprincipio�della�libera� concorrenza�e��stato�rinvenuto�dalla�giurisprudenza�nel�rapporto�di�strumentalita�� che�lega�l'Ente�locale�alla�Padania�Acque�S.p.a.�che�viene�dunque�a�palesarsi� quale�longa�manus�del�Comune�medesimo.� La�modesta�entita��della�partecipazione�societaria�del�Comune�di�Cingia� De'�Botti�(0,97%)�non�deve�poi�essere�considerata�come�un�elemento�atto�ad� inficiare�la�regolarita��della�procedura�seguita�dagli�Enti�locali,�dal�momento� che�i�singoli�comuni,�date�le�loro�spesso�ridotte�dimensioni,�non�sarebberoin� grado�da�soli�di�assumere�i�servizi�che�ben�invece�possono�espletare�associan- dosi,�dovendosiguardareaivaricomuninellalorototalita�.� IntalsensoilConsigliodiStatohaprecisatocheconl'art.�22leggen.�142/1990� �si�e��voluto�apprestare�unaformula�organizzativa�che�consente�non�solo�la�coopera- zione�tra�l'interesse�delle�Pubbliche�Amministrazioni�con�quello�dell'impresa�pri- vata,�maanchel'esercizioincomunediservizidapartedientipubbliciaventiinte- ressiomogenei�,�quindisecondoilConsigliodiStato�lanorma�riferiscelapreva- lenza�del�capitale,�attraverso�la�quale�si�esplica�ilcontrollo�sulla�societa��all'insieme� degli�enti�e�non�a�ciascuno�di�essi�singolarmente�considerato��(C.d.S.,�sent.� 2297/02;�sent.�3864/03;�sent.�3448/02).� Dott.ssa�Paola�Balacco�-Dott.ssa�Marzia�Ciafrino�.� Causa C 234/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Appalti pubblici di servizi ^Requisiti di ammissione e di aggiudicazione discriminatori ^ Artt.�12,�43,�49�CE�^Art.�3,�n.�2�direttiva�92/50CEE�^Sentenza�della� �Audienzia�Nacional��(Spagna)�del�16�aprile�2003,�notificata�il�23�luglio� 2003�(cs�14712/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO L'interesse�del�quesito�pregiudiziale,�strettamente�connesso�con�altro� giudizio�sul�ricorso�di�inadempimento�presentato�dalla�Commissione�con�la� Spagna�in�relazione�a�queste�pratiche�contrattuali�(C-158/03),�risiede�nella� peculiarita�dei�servizi�su�cui�vertono�gli�appalti�contestati,�che�riguardano�le� terapie�respiratorie�a�domicilio�prestate�nell'ambito�del�sistema�sanitario� pubblico,�comprendenti�in�particolare:�l'ossigenoterapia;�l'apnea�del�sonno;� l'aerazione�meccanica;�l'aerosolterapia.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Tali�servizi,�che�l'amministrazione�sanitaria�interessata�non�e�in�grado�di� prestare�direttamente,�giustificherebbero,�secondo�quest'ultima,�un�partico- lare�trattamento�delle�imprese�che�li�forniscono,�nel�senso�di�imporre�loro� particolari�condizioni�circa�la�localizzazione�delle�sedi�e�degli�impianti,�al� fine�di�evitare�qualsiasi�forma�di�problema�per�pazienti�aventi�una�dipen- denza�vitale�dall'ossigeno�e�dalle�tecniche�di�ossigenazione�(ed�assimilate).� IL quesitO Se�le�norme�di�cui�agli�artt.�12,�43�e�segg.�e�49�e�segg.�del�Trattato�CE,� nonche�l'art.�3,�n.�2,�della�direttiva�del�Consiglio�18�luglio�1992,�92/50/CEE,� che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�servizi,� ostino�all'inclusione,�nei�capitolati�d'appalto�e�nelle�clausole�amministrative� particolari�e�nelle�prescrizioni�tecniche�che�disciplinano�le�gare�di�appalto� pubbliche�su�terapie�respiratorie�a�domicilio�e�altre�tecniche�di�aerazione� assistita,�di:� 1.��requisiti�che�subordinino�l'ammissione�delle�imprese�al�fatto�che� le�stesse�dispongano�preventivamente�di�uffici�aperti�al�pubblico�nella�provin- cia�o�nel�capoluogo�della�provincia,�in�cui�si�deve�prestare�il�servizio;� 2.��criteri�di�aggiudicazione�che�a) favoriscano�le�offerte,�presentate� in�un�raggio�di�1000�km�calcolati�dal�capoluogo�in�cui�si�deve�prestare�il�ser- vizio,�da�imprese�che�b) dispongano�previamente�di�uffici�aperti�al�pubblico� in�determinate�localita�della�stessa�provincia�o�c) si�trovassero�a�gestire�in� precedenza�il�servizio.� Causa�C-268/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Regime�fiscale�delle� plusvalenze�azionarie�(c.d.��capitai gains�)�^Normativa�di�uno�Stato� membro�che�subordina�la�loro�non�imputabilita�alla�condizione�che�siano� state�realizzate�in�occasione�della�cessione�di�titoli�azionari�a�societa�od� enti�in�tale�Stato�^Sentenza�del��Rechtbank van verste Aanleg te Antwer- pen� (Tribunale�di�primo�grado�di�Anversa�^Belgio)�del�13�giugno� 2003,�notificata�il�17�luglio�2003�(cs.�14894/03,�avv.�dello�Stato� G.�Fiengo).� IL fattO Secondo�l'amministrazione�nel�1989�il�ricorrente,�agendo�in�proprio� nome�e�per�conto�terzi,�avrebbe�venduto�a�una�societa�francese�azioni�di� societa�belghe�appartenenti�al�gruppo��Antverpia�.� Considerato�che�la�vendita�ha�avuto�luogo�a�favore�di�una�societa�stra- niera,�e�considerato�che�la�famiglia�del�ricorrente�doveva�aver�detenuto� una�considerevole�partecipazione�nelle�societa�belghe�appartenenti�al� gruppo��Antverpia�,�secondo�l'amministrazione�la�plusvalenza�realizzata� era�impossibile.� IL quesitO Segliartt.�43,46,48,56e58ostinoaunanormativanazionalebelga,quale� prevista�negli�artt.�67,�n.�8,�e�67-ter dello�WIB64,�ai�sensi�della�quale�le�plusva- lenze�che�siano�state�realizzate�in�occasione�della�cessione�a�titolo�oneroso,�al�di� fuori�dell'esercizio�di�un'attivita�professionale,�di�azioni�o�di�quote�rappresenta- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�195 tive�di�societa�,�associazioni,�enti�o�istituzioni�belghe,�sono�imponibili,�qualora�la� cessione�avvenga�a�favore�di�una�societa�,�associazione,�ente�o�istituzione�stra- nieri,mentrenellastessasituazionetaliplusvalenzenonsonoimponibili,�qualora� la�cessione�avvenga�a�favore�di�una�societa�,�associazione,�ente�o�istituzione�belga.� Causa C-302/03 (Commissione c/ repubblica italiana) ^Ricorso per inadempim ento ^Custodia di animali selvatici in giardini zoologici ^Direttiva� 1999/22/CE�del�Consiglio�del�29�marzo�1999�(ct.�28289/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL ricorsO La�Commissione�delle�Comunita�europee�ha�adito�la�Corte�di�giustizia� delle�Comunita�europee�allo�scopo�di�far�constatare�che�la�Repubblica�ita- liana��non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�ammi- nistrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�1999/22/CE�del�Consiglio� del�29�marzo�1999�relativa�alla�custodia�degli�animali�selvatici�nei�giardini� zoologici�e,�in�ogni�caso,�non�avendole�comunicate�alla�Commissione,�e� venuta�meno�agli�obblighi�imposti�dall'articolo�9�di�tale�direttiva�.� IL controricorsO �Il�Governo�italiano�precisa�che�il�23�ottobre�2003�il�Parlamento�italiano� haapprovato�la�legge�recante��Disposizioniper�l'adempimento�diobblighideri- vanti�dall'appartenenza�dell'Italia�alle�Comunita�europee,�legge�comunitaria� 2003��(non�ancora�pubblicata�nella�Gazzetta�Ufficiale)�il�cui�art.�1,�comma�1,� dispone:��Il�Governo�e�delegato�ad�adottare,�entro�il�termine�di�diciotto�mesi� dalla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge,�i�decreti�legislativi�recanti� le�norme�occorrenti�per�dare�attuazione�alle�direttive�comprese�negli�elenchi�di� cui�agli�allegati�A�e�B�.� Nell'elenco�delle�direttive�da�recepire�nell'allegato�B�e�espressamente�indi- cata�la��1999/22/CE�del�Consiglio,�del�29�marzo�1999,�relativa�alla�custodia� degli�animali�selvatici�nei�giardini�zoologici�.� Ilprocedimento�direcepimento�si�completera�neiprossimimesicon�l'ema- nazione�del�decreto�legislativo�previsto�dal�citato�articolo�1�comma�1.� Sifa�pertanto�riserva�di�comunicare�l'avvenuta�emanazione�di�tale�decreto� confidandonelladisponibilita�della�Commissionedirinunciarealricorsoproposto.� L'Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa C-313/03 (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inadempim ento ^Organizzazione dell'orario di lavoro della gente di mare ^Diret- tiva�1999/63/CE�del�Consiglio�[P.I.�02/0372]�notificato�in�data�6�agosto� 2003�(ct.�30128/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL ricorsO Conclusioni.� La�Commissione�auspica�che�la�Corte�voglia:� 1.�constatare�che�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le� disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�confor- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� marsi�alla�direttiva�1999/63/CE�del�Consiglio,�del�21�giugno�1999,�relativa� all'accordo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�con- cluso�dall'Associazione�armatori�della�Comunita�europea�(ECSA)�e�dalla� Federazione�dei�sindacati�dei�trasportatori�dell'Unione�europea�(FST)�^Alle- gato:�Accordo�europeo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della�gente� di�mare,�o�comunque�non�avendo�comunicato�dette�disposizioni�alla�Com- missione,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�virtu�dell'art.�3,� par.�1,�di�detta�direttiva;� 2.�condannare�la�Repubblica�italiana�alpagamento�dellespeseprocessuali.� IL controricorsO �(omissis).�Si�costituisce�in�giudizio�con�ilpresente�atto�il�Governo�della� Repubblica�italiana,�per�resistere�al�ricorso�della�Commissione�CE,�in�ragione� delle�seguenti�considerazioni.� L'asserito�inadempimento�dell'obbligo�di�attuazione�della�direttiva�di�cui�si� tratta�non�sussiste.� La�direttiva�1999/63/CE�detta�disposizioni�in�materia�di�organizzazione� dell'orario�di�lavoro�della�gente�di�mare�ed�ha�come�obiettivo�l'attuazione�del- l'accordo�stipulato�dalle�parti�sociali�il�30�settembre�1998,�applicabile�alla� gente�di�mare�presente�a�bordo�di�ogni�nave�marittima,�impegnata�normal- mente�in�operazioni�di�marina�mercantile.�Ipuntiprincipali�di�siffatto�accordo� si�rinvengono:� a)�alla�Clausola�4,�secondo�la�quale�il�modello�normale�di�orario�di� lavoro�della�gente�di�mare�si�basa�in�linea�di�massima�su�una�durata�di�otto�ore� al�giorno,�con�un�giorno�di�riposo�per�settimana�e�riposo�nei�giorni�festivi;� b)�alla�Clausola�5,�ai�sensi�della�quale�sono�stabiliti,�anzitutto,�il�numero� massimo�di�ore�di�lavoro�(14�ore�su�un�periodo�di�24�ore�e�72�ore�su�un�periodo� di�7�giorni)�ed�il�numero�minimo�di�ore�di�riposo�(10�ore�su�un�periodo�di�24� ore�e�77�ore�su�un�periodo�di�7�giorni),�prevedendosi�inoltre�che�le�ore�di�riposo� possanoessereripartiteinnonpiu�didueperiodi,�unodeiqualidialmeno6ore� con�un�intervallo�tra�periodi�consecutivi�di�riposo�non�superiore�a�14�ore.� Nella�medesima�Clausola�si�prevedono�inoltre�disposizioni�in�materia�di:� �appelli,�esercitazioni�antincendio�e�salvataggio�ed�esercitazioni�da� svolgersi�in�modo�da�ridurre�al�minimo�il�disturbo�nei�periodi�di�riposo�e�da� non�provocare�affaticamento;� �situazioni�in�cui�la�gente�di�mare�e�a�disposizione�eper�le�quali�si�deve� prevedere�un�periodo�compensativo�di�riposo�qualora�il�normale�periodo�di� riposo�sia�disturbato�da�ordini;� �derogheche,�nellamisuradelpossibile,�devonorispettareimodellifis- satimapossono�tenerecontodicongedipiu�frequentiopiu�lunghiodellacon- cessione�di�congedi�compensativi�per�la�gente�di�mare�addetta�alla�guardia� ovvero�operante�a�bordo�di�navi�su�brevi�rotte;� �tabelleindicantiilprogrammadiservizioinmaree�inportononche�le� ore�di�lavoro�o�le�ore�di�riposo�richieste.� c)�alla�Clausola�7,�secondo�la�quale�il�comandante�di�una�nave�ha�il� diritto�di�esigere�dalla�gente�di�mare�lo�svolgimento�di�ore�di�lavoro�necessario� per�la�sicurezza�immediata�della�nave,�delle�persone�imbarcate�e�del�caricoo� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 197 perfornire�assistenza�adaltre�naviopersone�inpericolo�in�mare�con�l'obbligo,� non�appena�possibile,�di�far�s|�che�la�gente�di�mare�che�ha�svolto�lavoro�in�un� periodo�previsto�di�riposo�benefici�di�un�adeguato�periodo�di�riposo.� 3.��Con�riferimento�a�tali�Clausole�il�Decreto�Legislativo�27�luglio�1999� n.�271,�recante�adeguamento�della�normativa�sulla�sicurezza�e�salute�dei�lavora- tori�marittimi�a�bordo�delle�navi�mercantili�da�pesca�nazionali,�a�norma�della� legge�31�dicembre�1998�n.�485,�l'Italia�ha�gia�dato�sostanziale�applicazione�alla� direttivadicuitrattasi:inparticolare,�l'art.�11ditaleDecreto(cfr.�testoinalle- gato)�disciplina�dettagliatamente�l'orario�di�lavoro�a�bordo�delle�navi�mercantili� e�da�pesca,�dettando�disposizioni�praticamente�non�dissimili�da�quelle�concor- date�nel�sopra�richiamato�accordo�sull'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�della� gente�di�mare.� Con�specifico�riferimento�al�personale�addetto�al�servizio�di�guardia�viene� invece�in�rilievo�il�Decreto�del�Presidente�della�Repubblica�9�maggio�2001�n.�324,� di�attuazione�delle�direttive�94/58/CE�e�98/35/CE,�relative�ai�requisiti�minimi�di� formazioneperlagentedimare:inparticolare,ledisposizionienunciateall'art.�12� di�tale�Decreto�(cfr.�testo�in�allegato)�disciplinano�i�periodi�di�guardia�e�i�conse- guenti�riposi�compensativi,�nonche�gli�inerenti�poteri�del�comandante�della�nave,� soprattutto�in�ipotesidinecessita�odipericolo.� 4.��Allastreguaditalispecifichedisposizioni,�cheperaltrosiinseriscononel� piu�ampio�quadro�di�disciplina�della�navigazione�marittima�regolata�dal�Codice� dellanavigazioneedalrelativoRegolamentoperlanavigazionemarittima,�etenuto� conto�dell'avviso�espresso�dalle�organizzazioni�dei�datori�e�prestatori�di�lavoro�del� settore,�risulta�inconfutabilmente�che�le�esigenze�di�tutela�di�cui�alla�direttiva� 1999/63/CEsiano�sostanzialmente�assicurate�dall'ordinamento�nazionale.� 5.��In�ogni�caso,�il�Governo�italiano�si�sta�adoperando�per�concludere�in� tempi�brevi�il�gia�avviato�confronto�con�le�parti�sociali�in�ordine�ai�contenuti� della�disciplina�comunitaria,�anche�alfine�della�eventualeformulazionedipro- poste�normative�in�materia,�da�inserirsi�nel�disegno�di�legge�comunitaria�2003,� attualmente�all'esame�del�Parlamento.� 6.��Infine,�circa�la�mancata�comunicazione�delle�misure�di�attuazione�nel� diritto�interno�della�direttiva�1999/95/CE�del�Consiglio�del�13�dicembre�1999,� relativa�all'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente� dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella�Comunita�,�occorrerile- vare�che�tale�direttiva�ha�inteso�istituire�un�sistema�di�controllo�e�di�verifica�del- l'osservanza�delle�disposizioni�di�cui�alla�direttiva�1999/63/CE,�in�ordine�alla� quale�non�vi�e�che�da�richiamare�le�osservazioni�sin�qui�svolte.� Alla�stregua�di�cio��e�tenuto�pertanto�conto�del�disposto�dell'articolo�11� del�Decreto�Legislativo�n.�271/1999��va�evidenziato�che�l'Amministrazione� delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�ha�gia�definito,�in�via�amministrativa,�la� tabella�relativa�all'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo�ed�il�registro�del- l'orario�di�lavoro�a�bordo.� Come�e�ovvio,�Tabella�e�Registro�sono,�rispettivamente,�conformi�al� �Modello�di�tabella�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo��di�cui� all'allegato�I�della�direttiva�1999/95/CE�ed�al��Modello�per�la�registrazione� delle�ore�di�lavoro�e�di�riposo�della�gente�di�mare��di�cui�all'allegato�II�della� direttiva�1999/95/CE.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 7.��Potendosipertanto�ritenere�venuta�meno,�dalpunto�di�vista�siafor- male�che�sostanziale,�la�materia�del�contendere,�il�Governo�italiano�invita�la� Commissionearinunciarealpropostoricorso,�nelconsuetospiritodicollabo- razione.� In�diversa�ipotesi�conclude�chiedendo�che�il�ricorso�stesso�sia�respinto,�per- che�infondato.� Roma,�14�ottobre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.� Causa C-329/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Movimenti di capitali ^Autorizzazioni di cambio ^Obbligazioni ^Attivi di deposito di moneta nazionale convertibile ^Art.�4,�elenco�D�e�voci�della�nomenclatura�VI�e� IX�della�direttiva�del�Consiglio�60/921�^Sentenza�del��Areios�Pagos�� (Grecia)�del�31�marzo�2003,�notificata�il�30�settembre�2003�(cs.� 39086/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL FattO La�controversia�in�questione�vede�contrapposte�la�Banca�Artesia,�con� sede�in�Bruxelles�e�succursale�in�Grecia,�e�la�Banca�Ellenica�per�lo�Sviluppo� Industriale�(ETBA);�questa�ultima,�ancorche�abbia�assunto�la�forma�di� persona�giuridica�di�diritto�privato,�svolge,�per�quanto�riguarda�la�politica� valutaria�ed�in�particolare�il�diritto�di�decidere�in�merito�alle�condizioni�di� acquisto�e�di�disposizione�in�valuta�estera,�funzioni�rientranti�nella�compe- tenza�dello�Stato.� Nel�caso�di�specie�la�banca�attrice�(Artesia),�resistente�in�cassazione,� manteneva�in�tale�succursale�un�conto�in�dracme�convertibili�in�valuta�estera� costituito�dalla�conversione�in�dracme�di�valuta�estera�e�da�trasferimenti� interbancari�di�dracme�convertibili�effettuati�per�mezzo�della��ETBA�,�banca� convenuta,�ricorrente�in�cassazione,�trasferimenti�per�i�quali�non�era�richiesta� l'emissione�di�certificati�di�acquisto�di�valuta.�Nel�periodo�compreso�fra� l'aprile�1981�ed�il�luglio�1982,�Artesia�acquistava�da��ETBA��obbligazioni� della�durata�di�un�anno�dall'emissione�e�successivamente�negoziabili�in�borsa.� Alla�richiesta�della�banca�attrice�di�concessione�dell'autorizzazione�di� cambio�per�l'accreditamento�in�suo�favore�del�prodotto�della�liquidazione� delle�predette�obbligazioni,�la�convenuta�respingeva�ripetutamente�la�richie- sta�nell'arco�di�un�periodo�che�va�dall'agosto�1982�ed�il�novembre�1986�e,� successivamente,�la�accoglieva.�Per�tale�comportamento,�ritenuto�illegittimo� ai�sensi�dell'art.�2,�dell'elenco�B�e�della�voce�di�nomenclatura�IV�A�della� direttiva�60/921,�veniva�riconosciuto��e�confermato�in�appello��un�risar- cimento�in�favore�della�banca�attrice�per�danni�subiti�nel�periodo�agosto� 1982/novembre�1986.� IQuesitI 1.��Si�chiede,�con�riferimento�alla�disposizione�del�citato�art.�4�della� prima�direttiva�del�Consiglio�60/921,�dell'elenco�D�e�della�voce�della�nomen- clatura�VI,�che�riguarda�gli��Investimenti�a�breve�termine�in�Buoni�del�Tesoro� e�altri�titoli�trattati�normalmente�sul�mercato�monetario�,�secondo�lo�spirito� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�199 di�tale�disposizione�e�lo�scopo�da�essa�perseguito,�o�interpretandola�alla�luce� della�prassi�comune�eventualmente�esistente�nelle�transazioni�internazionali,� in�base�alla�quale�titoli�come�le�controverse�obbligazioni�della��Banca�elle- nica�per�lo�sviluppo�industriale�,�della�durata�di�un�anno,�sono�considerati� investimenti�a�breve�termine,�se�siano�soggette�a�tale�disposizione:�a) le� obbligazioni�emesse�da�una�banca�avente�la�forma�giuridica�di�societa�ano- nima,�le�cui�azioni�appartengono�allo�Stato,�della�durata�di�un�anno�dal- l'emissione,�negoziabili�e�quotate�in�borsa,�o�b) le�obbligazioni�emesse�da� una�banca�avente�la�forma�giuridica�di�societa�anonima,�della�durata�di�un� anno�dall'emissione,�negoziabili�e�trattate�in�borsa.� 2.��Si�chiede�inoltre,�con�riferimento�alla�disposizione�del�citato�art.�4� della�stessa�direttiva,�dell'elenco�D,�e�della�voce�della�nomenclatura�IX,che� riguarda�la��Costituzione�e�alimentazione�di�conti�correnti�e�di�deposito,�rim- patrio�o�impiego�di�disponibilita�in�conto�corrente�o�in�deposito�presso�isti- tuti�di�credito�,�alla�luce�dello�spirito�di�tale�disposizione�e�dello�scopoda� essa�perseguito,�se�sia�soggetto�alla�disciplina�di�questa�disposizione�l'im- piego�presso�una�banca,�in�quanto�istituto�di�credito,�degli�attivi�di�un�conto� di�deposito,�alimentato�come�prevede�la�decisione�del�Comitato�monetario� 1097/1959,�menzionata�nella�presente�sentenza�(con�il�prodotto�di�valuta� estera�importata�ecc.)�e�consistente�in�depositi�espressi�in�moneta�nazionale,� convertibile�in�valuta�estera.� Causa C-336/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Protezione dei consum atori in materia di contratti a distanza ^Contratti per la fornitura di servizi di autonoleggio stipulati via Internet ^Inquadramento�nell'ambito� della�direttiva�97/7/CE�^Ordinanza�delle��High Court oJ Justice (England and Wales), Chancery Division��(Regno�Unito)�del�21�luglio� 2003,�notificata�il�3�settembre�2003�(cs.�18885/03,�avv.�dello�Stato�A.� Cingolo).� IL fattO Il�quadro�di�protezione�giuridica�offerto�al�consumatore��specie�in� caso�di�recesso�dal�contratto�e�di�rimborso�del�prezzo�pagato��della�diret- tiva�97/7�non�trova�applicazione��inter alia �ai��contratti�di�fornitura�di� servizi�relativi�[...]�ai�trasporti�[...]�quando�all'atto�della�conclusione�del�con- tratto�il�fornitore�si�impegna�a�fornire�tali�prestazioni�ad�una�data�determi- nata�o�in�un�periodo�prestabilito��(art.�3,�n.�2),�senza�pero�che�la�direttiva� stessa�definisca�chiaramente�la�nozione�di�contratti�di�fornitura�di�servizi�di� trasporto.�Pertanto,�al�giudice�di�rinvio�non�sembra�chiaro�se�i�predetti�con- tratti�di�autonoleggio�stipulati�via�Internet�dalla�societa�Easy Car �che� pure�costituiscono�pacificamente�contratti�di�prestazioni�di�servizi�a�distanza,� e�come�tali�astrattamente�coperti�dalla�direttiva�97/7��possano�o�meno� considerarsi�ascrivibili�alla�categoria�dei�servizi�di�trasporto:�se�lo�fossero,�le� garanzie�della�detta�direttiva�non�troverebbero�applicazione;�se�invece�non� lo�fossero,�ricadrebbero�nel�contesto�generale�di�protezione�rafforzata�del� consumatore.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IL quesitO Se�la�nozione�di��contratti�per�la�fornitura�di�servizi�relativi�ai�trasporti� nell'art.�3,�n.�2,�della�direttiva�97/7/CE�sulla�protezione�dei�consumatori�in� materia�di�contratti�a�distanza,�includa�contratti�per�la�fornitura�di�servizi� di�autonoleggio.� Cause�riunite�C-354/03�e�C-355/03�(domande�di�pronuncia�pregiudiziale)�^ Cifra�d'affari�(IVA)�^Societa�di�intermediazione�^Recuperi�d'imposta�^ Accertamenti�d'imposta�^Direttive�67/227/CEE�e�77/388/CEE�^Ordi- nanze�della��High Court oJ Justice (England & Wales) Chancery Divi- sion��(Alta�Corte�di�giustizia�per�l'Inghilterra�e�il�Galles)�emesse�il� 28�luglio�2003�e�notificate�il�14�ottobre�2003�(cs.�39083/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Tali�domande�sono�formulate�nell'ambito�di�due�discorsi�pendenti� dinanzi�alla�predetta�High Court avverso�una�sentenza�del�VATand Duties Tribunal [Tribunale�per�l'IVA�e�le�accise].�Le�ricorrenti�sono�due�societa� (�Optigen�e�Fulcrum�;�la�seconda,�peraltro,�e�in�liquidazione�in�conse- guenza�della�presente�controversia)�che�hanno�impugnato�tali�decisioni�dei� convenuti�(�The Commissioners�,�l'organismo�responsabile�del�Regno�Unito� per�la�riscossione�e�l'amministrazione�dell'IVA).�I�punti�controversi�emer- genti�da�ciascuna�delle�decisioni�dei�Commissioners sono�identici.�Entrambe� le�societa�,�hanno�reclamato�un�saldo�netto�di�imposta�rimborsabile�su�beni� in�entrata,�e�cioe�l'imposta�netta�pagata�dalle�due�societa�ai�propri�fornitori.� IquesitI 1.��Se,�ai�sensi�del�Sistema�comune�IVA�ed�alla�luce�delle�direttive� 67/227/CEE�e�77/388/CEE,�sussista�il�diritto�di�un�operatore�economico� all'accredito�di�un�pagamento�in�relazione�all'IVA�sulle�base�di�una�transa- zione�che�va�giudicata�con�riferimento:� a) soltanto�alla�transazione�specifica�di�cui�era�parte�l'operatore� stesso�incluso�l'intento�perseguito�dal�medesimo�all'atto�della�sua�conclu- sione,�oppure� b) alla�totalita�di�transazioni,�incluse�transazioni�successive�che� formano�una�serie�circolare�di�cessioni�in�cui�rientra�la�transazione�specifica,� compreso�l'intento�perseguito�da�altri�partecipanti�alla�serie�di�cui�l'operatore� non�e�a�conoscenza�e/o�che�non�ha�modo�di�conoscere�e/o� c) agli�atti�fraudolenti�ed�agli�intendimenti,�che�sorgano�o�no�prima�o� dopo�la�transazione�specifica,�di�altri�partecipanti�alla�serie�circolare�in�cui� coinvolgimento�era�ignoto�all'operatore�e�dei�quali�quest'ultimo�non�cono- sceva�affatto�e/o�non�aveva�modo�di�conoscere�atti�ed�intendimenti,�o� d) ad�altri�criteri�e,�all'occorrenza,�a�quali�?� 2.��Se�l'esclusione�dalla�disciplina�IVA�di�transazioni�concluse�da�una� parte�innocente�ma�che�costituiscono�gli�anelli�di�un�concatenamento�di�frodi� ad�opera�di�altri�violi�i�principi�generali�di�proporzionalita�,�parita�di�tratta- mento�o�certezza�del�diritto.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�201 NotA L'Ufficio�legislativo�del�Ministero�delle�Finanze�ha�ritenuto�non�neces- sario�l'intervento�del�Governo�italiano.� Cause riunite C-356/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Previdenza integrativa ^Discriminazione in base al sesso ^141�CE�^Artt.�11,�n.�2,� lett.�a),�92/85/CEE�^Art.�6,�n.�1,�lett.�g),�direttiva�86/378/CE�come� modificata�dalla�direttiva�96/97/CE�^Ordinanza�del��Bundesgerichts- hof��(Germania),�emessa�il�9�luglio�2003�e�notificata�il�22�ottobre�2003� (cs.�42119/04,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).� IL fattO La�ricorrente,�che�attualmente�esercita�una�attivita�di�lavoro�autonomo� come�avvocato,�lavorava�nel�periodo�compreso�tra�il�gennaio�1990�e�il�set- tembre�1999�quale�pubblico�dipendente�nell'amministrazione�di�un�Land tedesco�ed�era,�pertanto,�obbligatoriamente�affiliata�presso�l'ente�di�previ- denza�integrativa�dei�pubblici�dipendenti�resistente�(VBL).�La�ricorrente� chiede�che�i�periodi�di�congedo�di�maternita�di�cui�ha�fruito��dal�dicembre� 1992�all'aprile�1993�nonche��dal�gennaio�all'aprile�1994��vengano�computati� nel�calcolo�dei�diritti�alla�rendita�assicurativa�da�essa�maturata�nell'ambito� del�regime�previdenziale�integrativo�gestito�dal�resistente.� IquesitI 1.��Se�l'art.�119�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,� art.�141�CE)�e/o�l'art.�11,�n.�2,�lett.�a),�della�direttiva�92/85/CEE�nonche�� l'art.�6,�n.�1,�lett.�g),�della�direttiva�86/378/CEE,�nel�testo�novellato�dalla� direttiva�96/97/CE,�ostino�all'applicazione�di�disposizioni�statutariediun� regime�di�previdenza�integrativa�del�genere�oggetto�del�presente�giudizio,�ai� sensi�delle�quali�una�lavoratrice,�nel�corso�del�periodo�di�congedo�per�mater- nita�(nella�specie:�dal�16�dicembre�1992�al�5�aprile�1993�e�dal�7�gennaio�al� 22�aprile�1994),�non�matura�alcun�diritto�ad�una�rendita�assicurativa�corri- sposta,�in�caso�di�uscita�prematura�dal�regime�obbligatorio,�mensilmente�ea� decorrere�dal�verificarsi�dell'evento�assicurato�(raggiungimento�dell'eta�di� collocamento�a�riposo,�incapacita�o�inabilita�al�lavoro),�atteso�che�la�matura- zione�di�tali�diritti�e�e�subordinata�alla�condizione�che�il�lavoratore�percepi- sca�nel�corso�del�periodo�di�riferimento�un�reddito�imponibile,�laddove�le� prestazioni�erogate�alla�lavoratrice�durante�il�congedo�di�maternita�non� costituiscono,�in�base�alla�legge�nazionale,�reddito�imponibile.� 2.��Se�cio�valga�soprattutto�in�considerazione�del�fatto�che�la�rendita� assicurativa��a�differenza�della�pensione�integrativa�di�vecchiaia�corrispo- sta�al�verificarsi�dell'evento�assicurato�qualora�l'assicurato�sia�rimasto�affi- liato�al�regime�obbligatorio��non�e�diretta�a�garantire�il�lavoratore�assicu- rato�in�caso�di�vecchiaia�o�di�incapacita�lavorativa,�bens|�costituisce�la�capita- lizzazione�dei�relativi�contributi�versati�durante�il�periodo�di�affiliazione�al� regime�assicurativo�obbligatorio.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-373/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Associazione CEE/ Turchia ^Lavoratore turco ^Familiare ^Assenza dal mercato del lavoro per esecuzione pena detentiva ^Libera circolazione ^Requisiti ^Art.�6,� n.�1,�terzo�trattino�e�art.�7,�n.�1,�secondo�trattino�Decisione�1/1980�^ Ordinanza�del��Verwaltungsgericht��(Germania),�emessa�il�12�marzo� 2003�e�notificata�il�18�dicembre�2003�(cs.�3550/04,�avv.�dello�Stato�A.� Cingolo).� IL fattO Si�tratta,�in�particolare�di�valutare�l'eventuale�perdita�di�diritti�acquisiti� da�un�lavoratore�turco�nel�corso�di�una�attivita�salariata�svolta�per�piu�anni� un�uno�Stato�membro�(art.�6,�n.�1,�terzo�trattino)�o�da�un�familiare�di�lavora- tore�turco�rientrante�nel�mercato�del�lavoro�(art.�7,�primo�e�secondo�comma)� a�causa�della�sua�assenza�dal�regolare�mercato�del�lavoro,�assenza�dovuta� all'esecuzione�di�un�periodo�di�pena�detentiva�(pp.�2�e�3�dell'ordinanza�di�rin- vio�che�qui�si�allega�nel�testo�italiano).� IquesitI 1.��Se�l'assenza�dal�regolare�mercato�del�lavoro�di�un�lavoratore�turco� dovuta�all'esecuzione�di�un�periodo�di�pena�detentiva�implichi�la�separazione� del�detto�lavoratore�da�tale�mercato�e�la�perdita�dei�diritti�cos|�acquisiti�ai� sensi�dell'art.�6,�n.�1,�terzo�trattino,�della�decisione�19�settembre�1980,� n.�1/80�del�Consiglio�di�associazione�relativa�allo�sviluppo�dell'associazione� �decisione�n.�1/80��nel�corso�di�una�attivita�lavorativa�salariata�svolta� per�piu�anni�in�uno�Stato�membro.� 2.��Come,�se�del�caso,�vada�definivo�il�periodo�di�assenza�dal�mercato� del�lavoro�dovuto�all'esecuzione�di�una�pena�detentiva�che�comporta�l'annul- lamento�dei�diritti.� 3.��Se�ai�fini�della�definizione�di�tale�periodo�debba�essere�preso�in� considerazione�anche�il�periodo�di�assenza�del�lavoratore�turco,�dovuto�ad� un�ordine�di�carcerazione�cautelare�emesso�immediatamente�prima�dell'ese- cuzione�della�pena�detentiva.� 4.��Se�ai�fini�della�definizione�di�tale�periodo�possa�anche�essere�preso� in�considerazione�il�fatto�che�il�ricorrente�al�momento�della�decisione�di� espulsione�sarebbe�presumibilmente�rimasto�fuori�del�mercato�del�lavoro� ancora�per�un�certo�periodo�di�tempo,�poiche�egli,�senza�la�decisione�di� espulsione,�con�grande�probabilita��con�il�rinvio�dell'esecuzione�della�pena� detentiva��puo�sottoporsi�ad�una�terapia�di�disintossicazione�di�lunga� durata�intesa�alla�sua�reintegrazione�sociale�e�professionale�e�sussistono� entro�questi�termini�sufficienti�probabilita�di�successo.� 5.��Se�ai�fini�della�cessazione�dello�status giuridico�di�familiare�di�un� lavoratore�turco�ai�sensi�dell'art.�7,�n.�1,�secondo�trattino,�della�decisione� 1/80,�occorra�sia�lo�scioglimento�della�comunanza�familiare�del�familiare� con�il�lavoratore�turco,�dal�quale�egli�ha�in�origine�derivato�il�suo�dirittodi� soggiorno,�sia�la�separazione�definitiva�di�tale�familiare�dal�regolare�mercato� del�lavoro�dello�Stato�membro�dove�i�due�vivono.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 203 6. �Se sussista uno scioglimento della comunanza familiare rilevante nel senso sopradetto, nei casi nei quali il figlio maggiorenne del lavoratore turco, si allontani durevolmente dall'abitazione di questi, e non ha piu� biso- gno di una particolare vicinanza e assistenza del lavoratore turco. 7. �Se rispetto alla posizione giuridica di familiare di un lavoratore turco di cui all'art. 7, secondo trattino, una separazione rilevante dal mercato del lavoro debba definirsi sulla base degli stessi criteri, di quelli relativi alla perdita dei diritti ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino. 8. �Se il figlio di un lavoratore turco, che ha conseguito nel paese ospi- tante una formazione professionale perda il diritto di rispondere a qualsiasi offerta sul mercato del lavoro nello Stato membro ospitante ai sensi del- l'art. 7, n. 2, della decisione 1/80 qualora abbia gia� fatto ingresso nel locale mercato del lavoro assumendo uno stabile impiego. 9. �Se il diritto derivante dall'art. 7, secondo comma della decisione 1/80 vada perduto, qualora l'avente diritto si sia separato dal regolare mer- cato del lavoro di tale Stato membro secondo modalita� che comporterebbero la perdita dello statusfgiuridico di lavoratore turco ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino. Causa C-374/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Associazione CEE-Turc hia ^Assegno di studio per soggiorno all'estero ^Art. 9 della decisione del Consiglio di Associazione n. 1/80 ^Ordinanza della �Bundesverwal- tungserichtfSigmaringen� (Germania), emessa il 31 luglio 2003 e notificata il12novembre2003 (cs.44591/03,avv.delloStatoA. Cingolo). IL fattO La ricorrente chiede l'erogazione di prestazioni ai sensi della legge fede- rale tedesca in materia di sostegno individuale all'istruzione (il �Bafo�G�) per un anno di studio all'Universita� di Istambul (Turchia). Essa, cittadina turca nata in Germania i cui genitori vivono in Germania, studia presso l'universita� tedesca di Tubinga dal semestre 1995/1996. Per seguire tale corso di studi la stessa aveva beneficiato di prestazioni statali di aiuto allo studio. All'inizio del suo corso di studi la ricorrente ha indicato come propria resi- denza principale Tubinga, conservando tuttavia una residenza secondaria presso l'abitazione dei propri genitori a Philippsburg. Durante il suo soggiorno all'estero, dal settembre 1999 all'ottobre 2000, la ricorrenteera registrata presso l'abitazione dei genitori, questa volta indicata come resi- denza principale. Al suo ritorno in Germania la ricorrente ha riportato la propria residenza principale a Tubinga lasciando nuovamente quella secon- daria presso i genitori. IquesitI 1. �Se l'art. 9 della decisione n. 1/80 sia direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri della Comunita� europea, di modo che i figli di lavoratori turchi che sono o sono stati regolarmente occupati in uno Stato membro della Comunita� , regolarmente residenti con i RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO loro genitori, abbiano un diritto ad essere ammessi in tale Stato ai corsi di insegnamento generale, di tirocinio, di formazione professionale alle stesse condizioni di ammissione richieste ai figli dei cittadini dagli Stati membri. 2. �In caso di soluzione affermativa della questione sub 1, se soddi- sfino il requisito della �residenza regolare con i loro genitori� i figli dilavo- ratori turchi che dimostrano e mantengono la loro residenza principale nel luogo della loro formazione universitaria ed hanno presso i loro genitori solo una residenza secondaria. 3. �In caso di soluzione affermativa della questione sub 2, se l'art. 9 della decisione n. 1/8O comprenda, accanto ad un diritto, per i soggetti tute- lati, ad un accesso a condizioni di parita� agli enti di istruzione, anche un diritto, su basi paritarie, alle prestazioni statali erogate dallo Stato membro con lo scopo di agevolare lo svolgimento della formazione, ovvero se l'art.9 della decisione n. 1/8O debba essere interpretato nel senso che agli Stati membri rimane riservata la possibilita� di collegare ad altre condizioni l'ero- gazione di prestazioni sociali ai soggetti tutelati nell'ambito della formazione, ovvero di limitare tali prestazione. 4. �In caso di soluzione affermativa della questione sub 3, se cio� possa essere applicato ai soggetti tutelati anche nel caso di una formazione univer- sitaria nel Paese d'origine (Turchia). Causa C-383/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Associazione CEE/ Turchia ^Lavoratore turco ^Assenza dal mercato del lavoro per esecuz ione pena detentiva ^Libera circolazione ^Requisiti ^Art. 6, n. 1, terzo trattino decisione 1/8O ^Ordinanza del �Verwaltungsgericht� (Austria), emessa il 4 settembre 2003 e notificata l'8 gennaio 2004 (cs. 3552/04, avv. dello Stato A. Cingolo). IL fattO Veniva emesso nei confronti del ricorrente, cittadino turco, un divieto di soggiorno a tempo indeterminato. Fino a quel momento questi viveva da circa 27 anni in Austria e fino al suo arresto (1O agosto 1999), occupava da molti anni un impiego. Per il giudice austriaco cio� che e� in dubbio e� se il ricorrente abbia perduto lo status di cui all'art. 6, n. 1, della decisione 1/80, con espiazione della pena o quantomeno fino al momento determinante del- l'emissione del divieto di soggiorno. IL quesitO Se l'art. 6, n. 2, della decisione 19 settembre 198O n. 1/8O del Consiglio di associazione tra la Comunita� Economica Europea e la Turchia (istituito mediante l'Accordo che crea un'associazione fra le Comunita� europee e la Turchia) relativa allo sviluppo dell'associazione (in prosieguo: la �decisione 1/80�) debba essere interpretato nel senso che un cittadino turco perde i diritti concessi dall'art. 6, n. 1, della decisione 1/80, qualora si trovi in stato di reclusione in esecuzione di una pena detentiva della durata di tre anni. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�205 Causa�C-400/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Classificazione�dogan ale�di�merce�^Nozione�di�fogli�di�materie�plastiche�^Astucci�per�penne� stilografiche�^Tariffa�doganale�comune�^Ordinanza�del��Tribunal d'In- stance��(Francia)�emessa�il�21�agosto�2003,�notificata�il�9�dicembre� 2003�(cs.�1514/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�societa�Waterman,�che�importa�nell'Unione�europea�astucci�per� penne�stilografiche,�contesta�l'informazione�tariffaria�vincolante�rilasciata� dalla�Direzione�generale�delle�dogane�(in�prosieguo��CCED�)�secondo�la� quale�gli�astucci�in�questione,�che�presentano�una�superficie�esterna�costituita� da�un�foglio�di�plastica�di�un�determinato�spessore�medio,�debbono�essere� classificati�sotto�la�voce�4202�92�19�00�della�nomenclatura�doganale,�essendo� tale�materiale�una�materia�plastica�ai�sensi�della�nomenclatura�combinata� della�tariffa�doganale�comune.�Secondo�la�ricorrente,�invece,�lo�strato�esterno� degli�astucci�in�questione�non�sarebbe�costituito�da�un�foglio�di�plastica�ma� da�una��pellicola��spalmata�a�rullo�in�modo�che�gli�astucci�stessi�debbano� essere�classificati�sotto�la�voce�doganale�4202�99�00�non�essendo�composti� da�fogli�di�plastica,�ma�da�strati�di�pittura�o�di�vernice.� IQuesitI Si�sia�compatibile�con�la�tariffa�doganale�comune�la�nota�esplicativa� della�nomenclatura�combinata�relativa�alle�voci�4202�12�11�e�4202�12�19,�nel� precisare�la�nozione�di��fogli�di�materie�plastiche��nel�seguente�modo:��[a]i� sensi�della�sottovoci�della�voce�4202,�qualora�la�superficie�esterna�di�un� prodotto�sia�costituita�da�un�materiale�stratificato�il�cui�strato�esterno�visibile� ad�occhio�nudo�e�un�foglio�di�plastica�(per�esempio:�tessuto�ricoperto�da�un� foglio�di�plastica),�e�irrilevante�ai�fini�della�classificazione�in�queste�sottovoci� che�il�foglio�sia�stato�realizzato�anteriormente�alla�fabbricazione�del�mate- riale�stratificato�o�che�lo�strato�di�materia�plastica�risulti�ottenuto�per� spalmatura�o�ricopertura�di�materia�(per�esempio:�tessuto)�con�della�materia� plastica,�a�condizione�che�lo�strato�esterno�visibile�presenti�un�aspetto�simile� a�quello�di�un�foglio�di�materia�plastica�applicato�.� Causa�C-403/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Imposta�sul�reddito^ Deduzioni�per�prestazioni�alimentari�^Residenza�^Discriminazione� basata�sulla�nazionalita�^Diritto�di�circolazione�e�di�soggiorno�^Artt.�12� e�18,�n.�1�CE�^Ordinanza�della��Bundesfinanzhof��(Germania)�emessa� il�22�luglio�2003,�notificata�il�12�ottobre�2003�(cs.�43434/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Il�ricorrente,�tenuto�alla�prestazione�di�alimenti�alla�ex�moglie�residente� in�Austria,�ha�dedotto�tali�prestazioni�nella�sua�dichiarazione�dei�redditi� come�spese�particolari�ai�sensi�dell'art.�10,�n.�1,�sub 1)�e�dell'art.�1�a) n.�1� sub 1)�della�legge�sull'imposta�sul�reddito.� Il�convenuto�e�resistente�in�cassazione�ha�rifiutato�tale�deduzione�asse- rendo�che�l'assoggettamento�ad�imposta�dei�versamenti�presso�la�moglie� non�era�dimostrato�con�attestazione�dell'autorita�fiscale�austriaca.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI 1.��Se�l'art.�12�del�Trattato�CE�vada�interpretato�nel�senso�che�si� oppone�all'art.�1�a)�n.�1,�sub�1),�e�all'art.�10,�n.�1,�sub�1)�dell'Einkommen- steuergesetz�(legge�sull'imposto�sul�reddito)�secondo�cui�un�soggetto�passivo� di�imposta�residente�in�Germania�non�puo�dedurre�prestazioni�alimentari� versate�alla�moglie�da�cui�e�divorziato�residente�in�Austria,�mentre�sarebbe� legittimato�a�farlo,�qualora�essa�fosse�ancora�residente�in�Germania.� 2.��In�caso�di�soluzione�negativa�della�questione�1:�se�l'art.�18,�n.�1�del� Trattato�CE�vada�interpretato�nel�senso�che�si�oppone�all'art.�1�a),n.�1,� sub�1);�che�all'art.�10,�n.�1,�sub�1)�dell'Einkommensteuergesetz�(legge�sull'im- posta�sul�reddito),�secondo�cui�un�soggetto�passivo�di�imposta�residente�in� Germania�non�puo�dedurre�prestazioni�alimentari�versate�alla�moglie�da�cui� e�divorziato�residente�in�Austria,�mentre�sarebbe�legittimato�a�farlo,�qualora� essa�fosse�ancora�residente�in�Germania.� NotA L'Ufficio�Legislativo�del�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�ha� espresso�il�seguente�avviso.� �I�quesiti�rimessi�dal�giudice�aquo�alla�Corte�di�Giustizia,�sono�volti�a� verificare�la�compatibilita�comunitaria�della�legislazione�tributaria�tedesca�nella� parte�in�cui�essa�non�consente,�in�sostanza,�il�diritto�a�deduzione�dei�versamenti� per�alimenti�che�un�soggetto�residente�in�Germania�corrisponde�al�coniuge� (divorziato)�residenteinunaltroPaesemembro�(nelcasodispecie,�inAustria),� se�gli�stessi�``alimenti''�non�sono�assoggettati�ad�imposta�in�quest'ultimo�Paese.� In�base�alla�disciplina�italiana�(combinato�disposto�dell'articolo�10,�comma�1,� lett.�c),�dell'articolo�47,�comma�1,�lett.�i),�del�Tuir),�gli�assegni�di�mantenimento�a� favore�del�coniuge�a�seguito�di�separazione�legale,�scioglimento�o�annullamento�del� matrimonio,�risultantidaprovvedimentigiudiziari,sonodeducibilidalredditocom- plessivo�e�assimilati�a�reddito�da�lavoro�dipendente.�Inoltre,�tali�assegni�sono�consi- derati(aisensidell'articolo20,�comma2,�delTuir)�comeredditicomunqueprodotti� inItalia,�indipendentementequindidallacircostanzacheilsoggettobeneficiariosia� o�non�sia�residente�nel�nostro�Paese;�conseguendone�quindi,�che�ilnostro�sistema,�a� differenza�di�quello�tedesco,�non�e�certamente�lesivo��sotto�ilprofilo�che�qui�inte- ressa��delprincipio�comunitario�di�non�discriminazione�in�base�alla�nazionalita��.� Causa�C-409/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Restituzione�all'esport azione�di�prodotti�agricoli�^Carni�^Qualita�leale�e�mercantile�delle�merci� ^Merci�per�cui�vigono�determinate�restrizioni�^Art.�13�Regolamento� n.�3665/1987�^Ordinanza�della��Bundesfinanzhof��(Germania)�emessa� il�15�luglio�2003,�notificata�il�7�novembre�2003�(cs.�43433/03,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL FattO Nel�1997�la�ricorrente�presentava�una�dichiarazione�per�l'esportazione� relativa�ad�una�spedizione�di�carne�bovina�congelata.�Di�tale�spedizione�face- vano�parte�anche�222�confezioni�di�carne�macellata�in�un�cosiddetto��matta- IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 207 toio isolato�. Il ricorso a questi speciali mattatoi e� imposto dalla normativa tedesca per la macellazione di quei capi di bestiame che devono essere sotto- posti a macellazione speciale o che diffondono agenti patogeni. La carne proveniente da tale macellazione puo� essere immessa in com- mercio a fini alimentari solamente in punti vendita dei detti mattatoi apposi- tamente riconosciuti e controllati dalle competenti autorita� e deve essere con- trassegnata in modo speciale. La normativa tedesca impone, inoltre, che la carne proveniente dai mattatoi isolati possa essere immessa in commercio solo se proveniente da capi sottoposti ad ispezioni ante mortem e giudicata sana, e che possa essere venduta solo al consumatore finale. Nessun divieto espresso di esportazione in Paesi terzi di carne proveniente da macellazione di animali malati e� contenuto nella normativa interna; anzi, simili esporta- zioni vengono apertamente ammesse dalle autorita� tedesche. La carne del ricorrente era stata giudicata sana dal veterinario compe- tente e soddisfaceva, peraltro, anche le altre condizioni previste dalla legge. Ciononostante lo Hauptzollamt ha respinto la domanda della ricorrente diretta alla concessione di restituzioni all'esportazione. IQuesitI 1. �Se l'art. 13 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalita� comuni di applicazione del regime delle restitu- zioni all'esportazione per i prodotti agricoli, mediante il concetto di �qualita� leale emercantile�esigache 1aproduzionee 1acommercializzazionedellemerciinte- ressate siano soggette solamente alle disposizioni normative di applicazione generale, valide per ogni merce di quel tipo, ed escluda conseguentemente dalle restituzioni all'esportazione le merci per le quali vigono determinate restrizioni, in particolare per quanto riguarda la loro produzione, manipolazione o commer- cializzazione, come ad esempio l'imposizione di controlli speciali sull'idoneita� al consumo o la restrizione a determinati circuiti distributivi. 2. �Se l'art. 13 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novem- bre 1987, n. 3665, mediante il concetto di �qualita� leale e mercantile� esiga una qualita� media delle merci da esportazione ed escluda conseguentemente dalla concessione di restituzioni all'esportazione merci di qualita� inferiore, che tuttavia sono normalmente oggetto di commercio con la denominazione attribuita nella domanda di restituzione all'esportazione, e se sia cos|� anche quando la qualita� inferiore non abbia avuto alcuna incidenza sull'esecuzione della transazione commerciale. Causa�C-410/03�(Commissione�c/�Repubblica�italiana)�^Ricorso�per�inademp imento�^Applicazione�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente� di�mare�a�bordo�di�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�^Diret- tiva 1999/95/CE [P.I. 02/0373] ^Notificato in data 14 ottobre 2003 (ct. 36615/03, avv. dello Stato A. Cingolo). LE richiestE dellA CommissionE �La Commissione delle Comunita� europee si pregia concludere che la Corte voglia: 1. �constatare che non avendo adottato le misure legislative, regola- mentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1999/95/CE�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�del�13�dicembre�1999� concernente�l'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�della�gente�di� mare�a�bordo�delle�navi�che�fanno�scalo�nei�porti�della�Comunita�o�comun- que�non�avendo�comunicato�tali�disposizioni�alla�Commissione,�la�Repub- blica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�di�tale� direttiva;� 2.��condannare�la�Repubblica�italiana�alle�spese�.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �Comegia�fattopresente�nell'atto�dicostituzione�ingiudizio�delGoverno�ita- liano�nella�causa�C-313/03�(relativa�ad�asserito�inadempimento�delle�direttiva� 1999/63/CE),�in�ordine�alla�mancata�comunicazione�delle�misure�di�attuazione� nel�diritto�interno�della�direttiva�1999/95/CE�del�Consiglio�del13�dicembre�1999,� relativa�all'applicazione�delle�disposizioni�relative�all'orario�di�lavoro�della�gente� dimareabordodellenavichefannoscaloneiportidella�Comunita�,�occorrerile- vare�che�la�direttiva�ha�inteso�istituire�un�sistema�di�controllo�e�di�verifica�dell'os- servanza�delle�disposizioni�di�cui�alla�direttiva�1999/63/CE.� Alla�stregua�di�cio��e�tenuto�conto�deldisposto�dell'articolo�11�deldecreto� legislativo�n.�271/1999,�attraverso�il�quale�la�direttiva�199/63/Ce�ha�ricevuto� sostanziale�applicazione��va�evidenziato�che�l'Amministrazione�delle�Infra- strutture�e�dei�Trasporti�ha�gia�definito,�in�via�amministrativa,�la�tabella�relativa� all'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo�ed�il�registro�dell'orario�di�lavoro� a�bordo.� Come�e�ovvio,�Tabella�e�Registro�sono,�rispettivamente,�conformi�al� ``Modello�di�tabella�dell'organizzazione�dell'orario�di�lavoro�a�bordo''�di�cui� all'allegato�I�della�direttiva�1999/95/CE�ed�al�``Modello�per�la�registrazione� delle�ore�di�lavoro�e�di�riposo�della�gente�di�mare''�di�cui�all'allegato�II�della� direttiva�1999/95/CE.� Ogni�eventuale�completamento�applicativo�che�si�rendesse�tuttora�necessa- rio�verra�perfezionato�nell'ambito�della�legge�comunitaria�2003�(legge�31�otto- bre�2003�n.�306),�ove�la�direttiva�1999/63�e�stata�inserita,�all'allegato�B.� Cio�posto,�il�Governo�italiano�conclude�chiedendo�che�il�ricorso�della�Com- missione�sia�respinto,�perche�nonfondato.� Roma,�25�ottobre�2003�-Avvocato�dello�Stato�Antonio�Cingolo�.� Cause riunite C-411/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Diritto societa- rio ^Fusioni di imprese a carattere transfrontaliero ^Diritto di stabili- mento ^Artt.�43�e�48�CE�Ordinanza�del��Landgericht�Koblenz��(Germa- nia)�emessa�il�16�settembre�2003,�notificata�il�7�novembre�2003�(cs.� 43540/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Il�Tribunale�tedesco�di�prima�istanza�di�Neuwied�ha�respinto�la� domanda�di�iscrizione�della�fusione�nel�registro�delle�imprese�Sevic�Systems� Aktiengesellschaft�con�sede�in�Neuwied�e�Security�Vision�Concept�S.A.�con� sede�in�Lussemburgo�con�la�motivazione�che�l'art.�1,�n.�1,�Umwg�prevede�uni- camente�la�fusione�di�soggetti�di�diritto�con�sede�nel�territorio�nazionale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�209 IL quesitO 1.��Se�gli�artt.�43�CE�e�48�CE�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che� e�in�contrasto�con�la�liberta�di�stabilimento�delle�societa�il�fatto�che�ad�una� societa�estera�europea�si�neghi�l'iscrizione�della�fusione�da�questa�prevista� con�una�societa�tedesca�nel�registro�tedesco�delle�imprese�ai�sensi�degli� artt.�16�e�segg.�Dell'Umwandlungsgesetz�(legge�sulle�trasformazioni�delle� societa�;�in�prosieguo:��UmwG�),�in�quanto�l'art.�1,�n.�1,�primo�comma,� UmwG�prevede�la�trasformazione�solo�a�favore�di�soggetti�di�diritto�aventi� sede�in�Germania.� NotA Il�Ministero�della�Giustizia�ha�fatto�pervenire�il�seguente�avviso.� �(omissis)�2.��La�normativa�italiana�sulle�fusioni,�novellata�dal�decreto� legislativo�n.�6�del�2003,�trova�applicazione�a�tutte�le�ipotesi�di�fusione,�sia� propria�che�per�incorporazione,�a�prescindere�dallo�Stato�d'origine�delle�societa�� partecipanti;�per�rendere�ancora�piu��evidente�tale�interpretazione,�l'articolo� 2328�del�codice�civile,�nel�testo�novellato�ad�opera�del�citato�d.lgs.�n.�6�del� 2003,e��statooggettodiuninterventocorrettivoadoperadelloschemadidecreto� legislativo�approvato�in�prima�lettura�dal�Consiglio�dei�Ministri�nella�riunione� del�27�novembre�2003;�in�esso�si�precisa�che,�nell'atto�costitutivo,�deve�essere� indicato�anche��lo�Stato�di�costituzione�,�cos|��da�chiarire,�da�un�lato,�la�legge� applicabile�e,�dall'altro,�l'estensione�della�legge�italiana�a�tutte�le�societa�� operantisulterritorionazionale,�aprescinderedallaloroprovenienza.� 3.��Cio��dimostra�appieno,�per�un�verso,�l'assoluta�compatibilita��della� normativa�italiana�sulla�costituzione�delle�societa��commerciali�con�il�Trattato� dell'Unione�e,�per�altro,�l'assoluta�eterogeneita��della�diversa�previsione�della� leggesulletrasformazionitedescache,oveinterpretatanelsensopiu��restrittivo� traquellipropostidalgiudicerimettente,�dovrebbecertamenteessereincompa- tibile�con�il�diritto�di�stabilimento�e�con�il�divieto�di�discriminazione�sanciti� dal�Trattato�.� Causa C-412/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Servizio mensa aziendale ^Cessione di beni ^Prestazione di un servizio ^Art.�2,�5,�n.�6� e�6,�n.�2,�lettera�b)�sesta�direttiva�IVA�^Ordinanza�del��Regeringsra�t- ten��(Svezia)�emessa�il�29�settembre�2003,�notificata�il�21�novembre� 2003�(cs.�45491/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Secondo�il�diritto�interno�svedese�l'acquisizione�dei�beni�e�la�prestazione� di�servizi�devono�essere�assoggettale�ad�imposta,�sia�quando�la�cessione� avvenga�a�titolo�gratuito,�sia�quando�avvenga�a�titolo�oneroso,�anche�se�il� relativo�corrispettivo�risulti�inferiore�al�valore�di�acquisto�od�al�prezzo�di� costo�intrinseco�del�bene�ovvero�inferiore�ai�costi�del�servizio.�Nel�sistema� dell'imposta�sul�valore�aggiunto,�infatti,�l'assoggettamento�ad�imposta�del� prelievo�di�beni�e�essenzialmente�diretto�a�tassare�l'utilizzazione�privata�di� beni�e�servizi�che�il�soggetto�passivo�offra�abitualmente�in�vendita�nell'ambito� della�propria�attivita�imprenditoriale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�domanda�pregiudiziale�concerne�il�trattamento�tributario�previsto� dalla�normativa�svedese�in�relazione�alla�fornitura�di�pasti�ai�dipendenti�delle� societa�in�apposite�mense�self-service.� IquesitI 1.��Se�nel�caso�in�cui�questo�Regeringsra�tt,�dinanzi�al�quale�la�contro- versia�e�attualmente�pendente,�dovesse�giungere�alla�conclusione�che�l'opera- zione�compiuta�dalla�societa�costituisca�una�cessione�di�beni��gli�artt.�2�e� 5,�n.�6,�della�sesta�direttiva�IVA�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�essi� ostino�a�disposizioni�nazionali�a�termini�delle�quali�sussiste�prelievo�diun� bene�nel�caso�in�cui�il�soggetto�passivo�ceda�ad�altri�un�bene�a�fronte�di�un� corrispettivo�inferiore�al�valore�di�acquisto�del�bene�medesimo�o�di�beni�ana- loghi�ovvero�inferiore��quando�risulti�impossibile�l'accertamento�di�tale� valore��al�costo�intrinseco�per�il�cedente.� 2.��Se�nel�caso�in�cui�questo�Regeringsra�tten,�dinanzi�al�quale�e�pen- dente�la�controversia,�dovesse�giungere�alla�conclusione�che�l'operazione� della�societa�costituisca�la�prestazione�di�un�servizio��gli�artt.�2�e�6�n.�2,�let- tera�b),�della�sesta�direttiva�IVA�debbano�essere�interpretati�nel�senso�che�tali� disposizioni�ostino�a�disposizioni�nazionali�a�termini�delle�quali�sussiste�il� prelievo�di�un�servizio�nell'ipotesi�in�cui�il�soggetto�passivo�effettui�o�faccia� effettuare,�direttamente�o�indirettamente,�a�favore�di�se�stesso�o�del�proprio� personale,�per�fini�privati�o�comunque�estranei�a�quelli�dell'impresa,�una� prestazione�di�servizi�a�fronte�di�un�corrispettivo�inferiore�ai�costi�di�realizza- zione�della�prestazione�del�servizio�medesimo.� NotA L'Ufficio�legislativo�del�Ministero�dell'economia�e�delle�finanze�ha�fatto� pervenire�il�seguente�avviso.� �La�questione�inesamevedecontrapposta,�daunlato,l'amministrazionefiscale� svedese,�edall'altro,�unasocieta�diristorazionecheforniscepastianchealproprio� personaledietropagamento�diun�corrispettivo�inferiorealcosto�deimedesimi.� In�particolare,�i�quesiti�rimessi�al�vaglio�del�giudice�comunitario�sono� sostanzialmente�mirati�a�stabilire�se�detta�operazione�di�tale�societa�costituisca:� una�prestazione�di�servizio�ovvero�una�cessione�di�beni;� un�autoconsumo�di�servizi�la�cui�base�imponibile�vada�commisurata�non� sul�corrispettivo�pagato�dal�dipendente�ma�sui�costi�sostenuti�dall'impresa�per� lafornitura�del�servizio�medesimo.� Secondo�lasocieta�ricorrente�l'operazioneposta�in�essere�afavore�deipro- pri�dipendenti�deve�essere�inquadratafra�le�cessioni�di�beni,�la�cui�base�imponi- bile�e�costituita�dal�corrispettivo�versato�dal�dipendente,�ai�sensi�dell'articolo� 11,�parte�A,�n.�1�lettera�a)�della�VI�direttiva.�A�sostegno�della�propria�tesi,�la� predetta�societa�svedese�ha�richiamato�la�sentenza�della�Corte�di�Giustizia�delle� comunita�europee�relativa�alla�causa�C-231/1994�nella�quale�viene�precisato� chel'inquadramentodiun'operazionecomeprestazione,�anziche�comecessione,� dipenderebbe�sostanzialmente�dalla�presenza�di�servizi�aggiuntivi�e�che�l'esi- stenza�di�una�mensa�attrezzata,�come�offerta�dei�datori�di�lavoro,�non�puo�costi- tuire�elemento�decisivo�per�considerare�la�distribuzione�di�pasti�quale�presta- zione�di�ristorazione.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�211 L'amministrazionefiscale�svedese,�di�contrario�avviso,�ritiene�che:� lacitatasentenzadella�Cortedebbaessereinterpretatanelsenso�chenon� e�possibile�considerare�prestazione�di�un�servizio�di�ristorazione�unicamente�la� distribuzione�di�pasti�mediante�self-service,�non�accompagnata�da�alcunaaltra� prestazionediservizi,�comeadesempiolapreparazionenonche�iltrasportodel� cibo,�aifinidelsuccessivoconsumo,�inpostodiversodaquellodiregolaprevisto;� l'operazione�posta�in�essere�dal�soggetto�passivo�scandinavo�costituisca� autoconsumo�di�servizio�e�che�la�base�imponibile�sia�pari�ai�costi�sostenuti�dalla� societa�.� Atalproposito,�e�necessariorilevareunaposizionedicontrastoconlatesi� sostenuta�dallapredetta�amministrazionefiscale�chenella�legislazione�interna� prevede�l'ipotesi�di�autoconsumo�anche�in�presenza�di�un�corrispettivo�inferiore� al�valore�di�acquisto�(o�alprezzo�di�costo�intrinseco�del�bene�ovvero�inferiore� al�costo�del�servizio)�mentre�secondo�la�normativa�nazionale,�come�principio�di� carattere�generale,�le�ipotesi�di�autoconsumo�sono�limitate�alle�fattispecie�in� cui�difetti�uno�specifico�corrispettivo�ed�il�valore�(normale)�della�prestazione� sia�superiore�a�circa�venticinque�euro.� Inoltre,�si�osserva�che�in�merito�altrattamentofiscale�in�materia�di�IVA�riserv ata�ad�analogafattispecie�della�legislazione�italiana,�le�operazioni�dietro�paga mento�di�corrispettivoposte�in�essere�da�mense�aziendaliper�la�somministrazione� di�pasti�sono�considerate,�a�prescindere�dalle�modalita�,�prestazioni�di�servizi,�ai� sensidell'articolo3,comma2,n.4)deld.P.R.�26ottobre1972,�n.�633eperquanto� concerne�la�base�imponibile,�essa�e�costituita,�ai�sensi�dell'articolo�13,�comma�1,� delcitatod.P.R.633/1972�``dall'ammontarecomplessivodeicorrispettividovutial� cedente�oprestatoresecondo�le�condizioni�contrattuali...''.� Pertanto,�dall'analisi�di�quanto�esposto,�si�ritiene�di�rimettere�alprudente� apprezzamento�di�codesti�Uffici�di�valutare�l'opportunita�di�intervenire�nellapre sente�causa,�sebbene�non�sembrino�emergere�elementi�tali�da�giustificare�un� intervento�da�parte�del�Governo�italiano.� Il�Capo�dell'Ufficio�legislativo�Italo�Volpe�.� Causa C-434/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Regime IVA su beni a destinazione mista (privata e commerciale) ^VI direttiva IVA n. 77/388/CEE ^Ordinanza�del��Hoge�Raad��(Paesi�Bassi)�emessa�il� 10�ottobre�2003,�notificata�il�9�dicembre�2003�(ct.�1527/04,�avv.�dello� Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Due�cittadini�tedeschi�hanno�richiesto�alle�competenti�autorita�olandesi� la�deduzione�totale�dell'IVA�per�un�bungalow�acquistato,�per�le�vacanze,�nei� Paesi�Bassi.�Il�bene�era�destinato�tanto�alla�locazione�(87,5%)�come�all'uso� privato�(12,5%),�in�conseguenza�della�locazione�gli�interessati�sono�soggetti� d'imposta�ai�sensi�della�VI�direttiva�e�sono,�altres|�,�imprenditori�ai�sensi�della� locale�legge�sull'imposta�sulla�cifra�d'affari�1968.�Il�giudice�olandese�ha� accordato�la�deduzione�di�imposta�solo�per�la�parte�relativa�alla�locazione� del�bungalow�e�non�per�la�parte�relativa�al�suo�uso�privato,�perche�il�bene� non�sarebbe�ascrivibile�in�questo�caso�al�patrimonio�d'impresa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI Se�sia�compatibile�con�la�sesta�direttiva,�ed�in�particolare�con�l'art.�17,� nn.�1,2e6nonche�conl'art.6,n.2�unsistemanormativocomequelloolan- dese�che�esclude�la�possibilita�di�scegliere�se�far�rientrare�interamente�nel�patri- monio�di�un'impresa�un�bene�di�investimento�o�un�bene�o�servizio�ad�esso�equi- parato�qualora�l'acquirente�utilizzi�tale�bene�a�servizio�tanto�nell'ambito�del- l'impresa�quanto�al�di�fuori�di�essa�(in�particolare�a�fini�privati),�esclude�anche� la�possibilita�di�dedurre�integralmente�ed�immediatamente�l'imposta�versata�al� momento�dell'acquisto�di�tale�bene�o�servizio�e�non�prevede�un�prelievo�del- l'IVA�come�inteso�all'art.�6.�n.�2,�lett.�a) della�sesta�direttiva.� C�^443/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Notifiche�^Rifiuto�rice- zione�atti�^Omessa�traduzione�^Efficacia�della�notifica�^Possibilita�di� sanare�l'omissione�^Art.�8�del�regolamento�n.�1348�del�29�maggio�2000� ^Ordinanza�del��Hoge Raad� (Paesi�Bassi)�emessa�il�21�ottobre�2003�e� notificata�il�1.�dicembre�2003�(cs�43430/03,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Un�cittadino�olandese�ha�proposto�ricorso�per�cassazione�lamentando� che�la�Corte�di�appello�avrebbe�commesso�un�errore�di�diritto�negando�una� dichiarazione�di�contumacia�nei�confronti�di�una�societa�di�diritto�tedesco� che�non�aveva�voluto�accettare�la�notifica�o�comunicazione�dell'atto�di�cita- zione,�avvenuta�secondo�la�normativa�nazionale,�in�quanto�tali�atti�erano� privi�di�traduzione.� In�tal�modo�non�si�sarebbe�ottemperato�all'art.�8�del�regolamento�(CE)� n.�1348/2000�che�riguardo�alle�notifiche�dispone�la�consegna�dell'atto�di�cita- zione�nella�lingua�ufficiale�dello�Stato�di�consegna�o�in�una�lingua�che�sia�com- presa�dal�destinatario�dell'atto.�Pertanto,�il�giudice�di�merito�avrebbe�dovuto� senz'altro�dichiarare�la�contumacia�della�Societa�tedesca�ovvero,�in�subordine,� fissare�una�nuova�udienza�e�ordinare�che�la�societa�fosse�nuovamente�citata� per�tale�giorno�con�sanatoria�degli�eventuali�vizi�della�precedente�notifica.� IquesitI 1.��Se�l'art.�8,�n.�1�del�regolamento�debba�essere�interpretato�nel�senso� che,�in�caso�di�rifiuto�da�parte�del�destinatario�di�accettare�l'atto,�per�il�fatto� che�non�sono�state�osservate�le�prescrizioni�in�materia�di�lingua�di�cui�alla� menzionata�disposizione,�sia�aperta�per�il�mittente�la�possibilita�di�porre� rimedio�a�tale�omissione.� 2.��Per�il�caso�in�cui�la�soluzione�alla�questione�1�sia�di�senso�negativo,� se�al�rifiuto�di�accettare�l'atto�debba�essere�collegata�la�conseguenza�chela� notifica�e�del�tutto�priva�di�effetti.� 3.��Per�il�caso�in�cui�la�soluzione�alla�questione�1�sia�di�senso�affermativo:� a) entro�quale�termine�e�con�quali�modalita�si�debba�portare�a�cono- scenza�del�destinatario�la�traduzione.�Se�per�l'invio�della�traduzione�vigano�i� requisiti�prescritti�dal�regolamento�per�le�notifiche�e�le�comunicazioni�di�atti� o�se�l'invio�sia�in�forma�libera;� b) se�alla�possibilita�di�sanare�l'atto�si�applichi�il�diritto�processuale� civile�nazionale.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�213 Causa C-446/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Imposte sulle persone giuridiche ^Filiali ^Succursali ^Sgravi di gruppo ^Artt.�43�e�48�CE� Ordinanza�del��High Court ofJustice� (Regno�Unito)�emessa�il�22�mag- gio�2003,�notificata�il�9�dicembre�2003�(cs.�1552/04,�avv.�dello�Stato�G.� De�Bellis).� IL fattO La�ricorrente�(Marks and Spencer PLC �che�rappresenta�la�maggiore� societa�commerciale�e�finanziaria�per�una�serie�di�societa�britanniche�ed� estere�e�nel�Regno�Unito�e�leader nel�mercato�al�dettaglio�per�l'abbiglia- mento,�i�prodotti�alimentari�ed�i�servizi�finanziari�^ha�impugnato�una�deci- sione�degli�Special Commissioners,�giudice�tributario�inglese�di�primo�grado,� che�rispondeva�negativamente�alla�sua�domanda�di�sgravio�di�gruppo�per�le� perdite�occorse�fra�il�marzo�1998�ed�il�marzo�2001�a�talune�delle�sue�filiali� in�Germania,�Francia�e�Belgio,�filiali�non�registrate�nel�Regno�Unito�nel� periodo�preso�in�esame.� IquesitI 1.��Se�sussista�una�restrizione�ai�sensi�dell'art.�43�CE,�in�combinato� disposto�con�l'art.�48�CE,�e,�in�caso�affermativo,�se�essa�sia�giustificata�ai� sensi�del�diritto�comunitario,�laddove,�in�una�situazione�in�cui:�a) disposi- zioni�di�uno�Stato�membro,�come�le�disposizioni�britanniche�sullo�sgravio�di� gruppo,�vietano�ad�una�societa�controllante�registrata�fiscalmente�nel�detto� Stato�di�ridurre�i�suoi�redditi�imponibili�deducendovi�le�perdite�occorse�in� altri�Stati�membri�a�societa�controllate�ivi�registrate�ai�fini�fiscali,�mentre� una�siffatta�deduzione�sarebbe�possibile�qualora�le�perdite:�fossero�occorse�a� societa�controllate�registrate�nello�Stato�della�societa�controllante;�b) lo� Stato�membro�della�societa�controllante:��assoggetti�una�societa�registrata� nel�suo�territorio�all'imposta�sulle�persone�giuridiche�sull'insieme�dei�suoi� profitti,�compresi�i�profitti�delle�succursali�in�altri�Stati�membri,�con�accordi� sulla�disponibilita�di�sgravio�della�doppia�imposizione�per�le�imposte�gia� riscosse�in�un�altro�Stato�membro�e�per�le�quali�sono�gia�state�prese�in�consi- derazione�le�perdite�sofferte�dalla�succursale;��non�assoggetti�all'imposta� sulle�persone�giuridiche�i�profitti�non�distribuiti�delle�filiali�registrate�in�altri� Stati�membri;��assoggetti�la�societa�controllante�all'imposta�sulle�persone� giuridiche�su�tutto�quanto�le�viene�distribuito�per�via�di�dividendi�dalle�filiali� registrate�in�altri�Stati�membri,�mentre�non�assoggetta�la�societa�controllante� all'imposta�sulle�persone�giuridiche�su�quanto�le�viene�distribuito�per�via�di� dividendi�dalle�societa�controllate�registrate�nello�Stato�della�controllante;� �garantisca�lo�sgravio�della�doppia�imposizione�alla�societa�controllante� mediante�un�credito�nei�confronti�della�ritenuta�alla�fonte�sui�dividendi�e� sulle�imposte�estere�versate�sui�profitti�sulla�base�dei�quali�sono�stati�distri- buiti�i�dividendi�dalle�societa�controllate�registrate�in�altri�Stati�membri.� 2.��a) Se�la�soluzione�della�questione�sub 1�possa�eventualmente�essere� diversa�qualora,�sulla�base�dell'ordinamento�dello�Stato�membro�della�filiale,� sia�possibile,�in�certe�circostanze,�ottenere�uno�sgravio�per�talune�o�tutte�le� perdite�occorse�alla�filiale�nei�confronti�dei�profitti�imponibili�nello�Stato� della�filiale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� b)�Se�possa�modificare�la�soluzione�l'importanza�eventualmente�da� ricollegare�al�fatto�che:��una�filiale�registrata�in�un�altro�Stato�membro�ha� cessato�il�commercio�e,�sebbene�una�disposizione�di�tale�Stato�conceda,�a� determinate�condizioni,�lo�sgravio�delle�perdite,�non�risulta�che�tale�sgravio� sia�stato�ottenuto;��una�filiale�registrata�in�un�altro�Stato�membro�e�stata� venduta�a�un�terzo�e,�sebbene�una�disposizione�di�tale�Stato�conceda�all'ac- quirente,�a�determinate�condizioni,�il�diritto�di�avvalersi�delle�perdite,�non�e� certo�che�esso�se�ne�sia�avvalso�nel�caso�di�specie;��gli�accordi�ai�sensi�dei� quali�lo�Stato�membro�della�societa�controllante�prende�in�considerazione�le� perdite�delle�societa�registrate�nel�Regno�Unito�trovano�applicazione�indi- pendentemente�dal�fatto�che�1e�perdite�siano�state�dedotte�o�meno�in�un�altro� Stato�membro.� c)�Se�la�soluzione�sarebbe�diversa�qualora�risultasse�che�lo�sgravio�e� stato�ottenuto�per�le�perdite�nello�Stato�membro�in�cui�la�filiale�e�registrata� e,�in�questo�caso,�se�rilevi�il�fatto�che�lo�sgravio�e�stato�ottenuto�da�un� gruppo�non�collegato�di�societa�al�quale�e�stata�venduta�la�filiale.� C-458/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Servizio di parcheggi pubb lici a pagamento ^Appalti di pubblici servizi ^Concessione di pubblici servizi ^Ordinanza�del�Tribunale�Amministrativo�^Sezione�autonoma� per�la�provincia�di�Bolzano,�emessa�il�23�luglio�2003�e�notificata�il� 18�dicembre�2003�(cs�1558/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO Alla�base�della�controversia�che�ha�innescato�la�presente�causa�pregiudi- ziale�risiede�la�decisione�del�Comune�di�Bressanone�(Bolzano)�di�attribuire,� nel�2002,�senza�ricorso�a�gara,�la�gestione�di�un�parking�edi�due�autosilos�sot- terranei�(il�primo�gia�esistente,�il�secondo�da�costruire),�destinati�a�parcheggi� pubblici�a�pagamento,�all'Azienda�Servizi�Municipalizzati�Bressanone� S.p.A./A.G.,�societa�nata�dalla�privatizzazione��intervenuta�nel�2000�d ell'allora�azienda�speciale��Servizi�municipalizzati�Bressanone�,�in�spregio� alle�aspettative�della�Societa�Parking�Brixen�S.r.l.,�che�dal�1992�gestiva�uno� dei�due�parcheggi�sotterranei,�da�lei�stessa�edificato.� IquesitI 1.��Se�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a� pagamento,�oggetto�della�materia�controversa,�si�tratti�di�un�appalto�di�pub- blico�servizio�ai�sensi�della�direttiva�92/50/CEE�ovvero�di�una�concessione� di�pubblico�servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obblighi�di�parita�di� trattamento�e�trasparenza.� 2.��Se,�qualora�si�dovesse�effettivamente�trattare�di�una�concessione�di� pubblico�servizio�avente�ad�oggetto�la�gestione�di�un�servizio�pubblico�locale,� l'attribuzione�della�gestione�di�un�pubblico�parcheggio�a�pagamento,�che� puo�essere�effettuata�senza�svolgimento�di�pubblica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,� n.�6,�lett.�b)�della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10�della� legge�regionale�22�gennaio�1998,�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lett.�a)� e�b)�del�testo�coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�comuni,�sia� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�215 compatibile�con�il�diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della� libera�prestazione�dei�servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discri- minazione�e�degli�obblighi�che�ne�conseguono�di�parita�di�trattamento�e�di� trasparenza�come�pure�del�principio�di�proporzionalita�,�nel�caso�in�cui�si� tratti�di�una�societa�per�azioni�che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto� legislativo�n.�267/2000,�e�stata�costituita�mediante�la�trasformazione�di�un'a- zienda�speciale�di�un�comune�e�il�cui�capitale�azionario�al�momento�dell'attri- buzione�era�detenuto�al�100%�dal�comune,�ma�il�cui�Consiglio�di�amministra- zione�dispone�pero�dei�piu�ampi�poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro� un�valore�di�Euro�5.000.000�per�affare.� LE osservazionI deL GovernO italianO �........Ilgiudicedirinviodubitadellalegittimita��dellaproceduradiaffida mentodelserviziopubblicodiparcheggioall'A.S.M.BressanoneS.p.a.�che,con- formemente�all'art.�115�D.lgs.�n.�267/2000,�e��stata�costituita�mediante�la�tra- sformazione�dell'azienda�speciale�del�Comune�di�Bressanone�ed�il�cui�capitale�e�� detenutoal100%dallostessoComune.Eglifondalapropriaperplessita�,�inpar- ticolare,�sugli�ampipoteri�di�ordinaria�amministrazione�del�consiglio�di�ammini- strazione�della�societa��che�non�consentirebbero�di�accostarla�alla�preesistente� azienda�speciale.� Taledoglianzanonpuo��essereaccoltaedalfinediesplicitarneimotivi,� appare�anzitutto�opportuno�procedere�alla�definizione�della�natura�giuridica�di� talisocieta��menzionateall'art.�115delD.�lgs.�n.�267/2000.� Dopo�una�inizialefasedicontrasto�circa�la�qualificazionediessecomeorgani- smididirittopubblico�ovvero�come�organismididirittoprivato�distintidall'ammi- nistrazionepubblica,�dottrinaegiurisprudenzasisonoorientateescludendochela� semplicevestediS.p.a.�siaidoneaatrasformarelanaturapubblicisticadisoggetti� che�continuano�adessere�affidataridirilevanti�interessipubblici.� La�tutela�di�questi�ultimi�non�puo��infatti�essere�compressa�in�seguito�al� semplice�mutamento�della�veste�formale�del�soggetto�giuridico�che�conserva�la� propria�connotazione�pubblicistica�e�continua�ad�operare�in�funzione�strumen- tale�rispetto�all'ente�locale�che�mantiene�la�titolarita��del�servizio�pubblico.� E�dunque�la�sola�gestione�di�esso�che�viene�delegata�alla�S.p.a.�per�garanti- re�maggiori�livelli�di�efficacia,�efficienza�ed�economicita��del�servizio�stesso,� gestionechenonvalediperse�asvincolarelasocieta��dalcomplessoorganizza- tivofacente�capo�all'ente�locale.� L'accoglimento�della�natura�pubblicistica�delle�aziende�speciali�trasformate� in�societa��per�azioni,�rende�agevole�l'inquadramento�di�esse�nell'amministrazione� concedente�e�la�loro�stretta�interdipendenza�e��peraltro�evidente�laddove�si�consi- deri�la�natura�giuridica�dell'atto�di�trasformazione.�Non�si�tratta,�infatti,�di�una� vera�e�propria�trasformazione,�che�presuppone�una�struttura�societaria,�bens|�� di�un�conferimento�di�azienda�contestuale�alla�costituzione�di�una�nuova�societa�� per�azioni.� Il�Comune�si�e��pertanto�avvalso�della�cd.�gestione�in�house�affidando�diret- tamente�il�servizio�ad�un�organismo�costituito�appositamente�per�gestire�in�via� direttaiservizipubblicilocali,organismochevieneinrealta��apalesarsiquale� longa�manus�del�Comune�stesso.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La�considerazione�che�la�societa�per�azioni�possieda�una�spiccata�autono- miarispetto�all'aziendaspeciale,�nonvalepoiadescluderneilcollegamentofun- zionale�con�il�Comune,�anzi�la�stessa�autonomia�e�finalizzata�alpiu�efficiente� perseguimento�dell'interesse�pubblico.� Lo�stesso�termine�adoperato�dal�legislatore,�all'art.�115�del�D.lgs.� n.�267/2000,�di�trasformazione�e�non�gia�di�costituzionefa�propendere�per�una� visione�del�nuovo�organismo�ancorata�all'azienda�speciale�da�cui�proviene,� essendo�dotato�dei�medesimi�poteri�e�strumenti,�discostandosene�solo�per� la�maggiore�autonomia�organizzativa.� Ancheladdovepoinonsipotesseoperarel'equiparazione�traaziendaspe- ciale�e�societa�per�azioni,�dato�l'incremento�di�autonomia�della�societa�,�tuttavia� neppuresipotrebbeprocedereadunaqualificazionedellaS.p.a.�comesoggetto� terzo�rispetto�all'ente�locale�che�detiene�interamente�il�suo�capitale,�circostanza� questa�che�vale�a�giustificare�il�mancato�espletamento�della�gara�pubblica�per� la�scelta�del�concessionario�del�servizio.� Alriguardo�si�deve�anziprecisare�che�lapossibilita�di�trasformare�l'azienda� speciale�in�societa�per�azioni,�e�stata�dettata�proprio�dall'esigenza�di�attuare�il� principio�della�libera�concorrenza,�stante�il�carattere�non�concorrenziale�dell'at- tivita�delle�aziende�speciali�e�quindi�nelpieno�rispetto�deiprincipi�delprevalente� diritto�comunitario.� La�trasformazione�dell'azienda�speciale�in�S.p.a.�ha�infatti�aperto�il�campo� all'eventualeingressodisociprivatinellastessa,�inattuazionedelprincipiodella� libera�concorrenza,�data�la�brevita�del�termine�(due�anni�dalla�trasformazione)� in�cui�e�consentito�all'ente�locale�di�rimanere�unico�socio�della�societa�medesima.� Ilprincipiodellaparita�ditrattamentoimporra�quindisolointalcaso,�ossia� nella�scelta�del�socio�privato,�di�ricorrere�alla�procedura�ad�evidenza�pubblica,� come�del�resto�sancito�dallo�stesso�art.�116�del�testo�unico�delle�leggi�sull'ordina- mento�degli�enti�locali.� In�conclusione,�l'art.�115�del�D.lgs.�n.�267/2000,�descrive�ilfenomeno�della� costituzione�di�enti�pubblici�strumentali�nella�forma�di�S.p.a.,�ovvero�di�stru- menti�di�azione�dell'ente�locale;�trattasi�di�entita�formalmente�private,�ma� sostanzialmentepubblichepoiche�gravatedaun�vincolo�didestinazionepubblici- stica�che�ne�consente�una�sostanziale�assimilazione�tra�le�stesse�amministrazioni� locali.� Sulla�base�di�tali�premesse�si�suggerisce�di�rispondere�al�quesito�nel�senso:� 1.��che,�nel�caso�di�attribuzione�della�gestione�di�parcheggi�pubblici�a� pagamento,�oggetto�della�materia�controversa�sia�una�concessione�di�pubblico� servizio,�nei�cui�confronti�si�applicano�gli�obblighi�diparita�di�trattamento�e�tra- sparenza;� 2.��che�l'attribuzione�dellagestione�diunpubblicoparcheggio�apaga- mento,�senza�svolgimento�di�pubblica�gara�ai�sensi�dell'art.�44,�n.�6,�lettera�b)� della�legge�regionale�4�gennaio�1993,�modificata�dall'art.�10�della�legge�regio- nale�22�gennaio�1998,�n.�10�e�ai�sensi�dell'art.�88,�n.�6,�lettera�a)�e b)�del�testo� coordinato�delle�disposizioni�sull'ordinamento�dei�Comuni,�e�compatibile�con�il� diritto�comunitario�e,�in�particolare,�con�i�principi�della�libera�prestazione�dei� servizi�e�della�libera�concorrenza,�del�divieto�di�discriminazione�e�degli�obblighi� chene�conseguono�diparita�ditrattamento�editrasparenza�comepuredelprin- IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 217 cipiodiproporzionalita�,�anchenelcasoincuisitrattidiunasocieta�perazioni� che,�conformemente�all'art.�115�del�decreto�legislativo�n.�267/2000,�e�stata�costit uita�mediante�la�trasformazione�di�un'azienda�speciale�di�un�Comune�e�il�cui� capitale�azionario�al�momento�dell'attribuzione�era�detenuto�al�100%�dal� comune,�ma�il�cui�il�Consiglio�di�amministrazione�dispone�pero�dei�piu�ampi� poteri�di�ordinaria�amministrazione�entro�un�valore�di�Euro�5.000.000�per� affare.� Roma,�4febbraio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.� Causa C-461/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Accertamento dell 'invalidita� di atti emanati da Istituzioni comunitarie ^Importazione di prodotti nel settore dello zucchero diversi dai melassi ^Dazi addizionali ^Art. 4, nn. 1 e 2 regolamento (CE) 1423/95 ^Ordinanza del �College� van�Beroep� (Paesi Bassi), emessa il 24 ottobre 2003 e notificata il 18 dicembre 2003 (cs. 3529/04, avv. dello Stato A. Cingolo). IL fattO Le questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la Gaston�Schul�Douane-Expediteur�B.V.�(appellante) ed il Ministro olandese dell'Agricoltura (resistente) in merito alla riscossione a posteriori di dazi doganali addizionali per l'importazione di zucchero greggio di canna. Per l'appellante, infatti, solo qualora il prezzo di importazione sia inferiore al prezzo limite sarebbe dovuto un dazio addizionale, mentre il resistente ha basato il dazio addizionale sull'art. 15 del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1994, n. 3290. IquesitI 1. �Se un organo giurisdizionale, come inteso all'art. 234 CE, terzo comma, sia tenuto a rivolgersi alla Corte di giustizia con una questione pregiudiziale come quella che segue per stabilire la validita� delle disposi- zioni di un regolamento, anche laddove l'invalidita� di disposizioni corri- spondenti di un altro regolamento simile sia stata dichiarata dalla Corte di giustizia, ovvero se le disposizioni sopra menzionate possano essere disap- plicate, tenuto conto delle particolari analogie con le disposizioni dichiarate invalide. 2. �Se l'art. 4, nn. 1 e 2, del regolamento (CE) della Commissione 23 giugno 1995, n. 1423, che stabilisce le modalita� di applicazione per l'importazione dei prodotti del settore dello zucchero diversi dai melassi, sia invalido nella parte in cui stabilisce che il dazio addizionale in esso menzio- nato, in via di principio, viene determinato sulla base del prezzo rappresenta- tivo di cui all'art. 1, n. 1, del regolamento (CE) n. 1423/95, e che tale dazio e� determinato sulla base del prezzo d'importazione della spedizione conside- rata solo nei caso in cui l'importatore ne faccia domanda. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-467/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Apparecchio di video-sorveglianza ^Nomenclatura tariffaria ^Tariffa doganale comune ^ Nota 5E della nomenclatura combinata ^Allegato�I�del�regolamento�(CE)� n.�2031/01chemodificaal.Idelregolamento(CE)n.�2658/87^Ordinanza� del��Finanzgericht��(Germania)�emessa�il�24�giugno�2003�nella�causa�tra� Ikegami�Electronics�^Europa�(ricorrente)�e�Oberfinazdirektion�Nurberg�^ Ufficio�per�le�Imposte�Doganali�e�per�le�Imposte�di�Consumo�(convenuta),� notificata�il�29�gennaio�2004�(cs.�8901/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO Il�6�dicembre�2001�la�ricorrente�ha�chiesto�all'Ufficio�doganale�(ZPLA)� di�Monaco�di�procedere�alla�classificazione�doganale�di�un��Digital Recorder SDR �G�8000-8��come�unita�di�elaborazione�digitale�nella�sottovoce�8471� 5090�della�nomenclatura�combinata.�La�ZPLA�di�Monaco�non�ha�accolto� tale�richiesta�ed�ha�inserito�la�merce�nella�sottovoce�8521�9000�900�della� tariffa�doganale�come��apparecchio�per�la�registrazione�dell'immagine�e�del� suono,�senza�nastri�magnetici�.� Contro�tale�decisione�la�ricorrente�ha�presentato�un�ricorso,�col�quale� sostiene,�in�sostanza,�che�se�la�funzione�di�un�apparecchio�consiste�nell'elabora- zione�dell'informazione,�l'apparecchio�deve�essere�classificato�come�macchina� per�l'elaborazione�dell'informazione.�Sia�i�singoli�componenti�del��DigitalRecor- der SDR �G�8000-8��sia�il�suo�modo�di�funzionare�hanno�esclusivamente� natura�di�elaborazione�dell'informazione.�Anche�se�sull'apparecchio�e�installato� solo�un�software collegato�alla�funzione�ed�e�sempre�possibile�installare�altri�pro- grammi.�L'equipaggiamento�standard di�un�PC�e�una�caratteristica�idonea�per�la� classificazione�e�tutti�i�componenti�della�presente�merce�devono�essere�classificati� singolarmentenellavoce8471.�Inoltre,adifferenzadeivideoregistratoritradizio- nali,�questa�apparecchiatura�non�puo�registrare�alcuna�immagine�di�sequenza� animata,�ma�solo�immagini�isolate�senza�connessione�tra�loro.� IL quesitO Se�la�normativa�comunitaria��nota�5E�della�nomenclatura�combinata� nella�formulazione�dell'allegato�I�del�regolamento�CE�23�ottobre�2001,�n.�2031� che�modifica�l'allegato�I�del�regolamento�CE�del�consiglio�n.�2658/87�relativo� alla�nomenclatura�tariffaria�e�statistica�ed�alla�tariffa�doganale�comune��vada� interpretata�nel�senso�che�un�apparecchio�di�videosorveglianza,�che�memorizza� su�disco�fisso�segnali�di�diverse�videocamere�per�la�riproduzione�su�schermi,� esercita�una�funzione�diversa�dall'elaborazione�dell'informazione.� Causa C-469/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Associazione CEE-Turc hia ^Accordo di Schengen ^Principio ne bis in idem ^Procedimento penale per traffico di stupefacenti ^Mancato esercizio di azione penale da parte di uno Stato membro per inizio di procedimento penale in altro Stato membro ^Art.�54�Convenzione�applicativa�Accordo�di�Schengen�^Ordinanza�del� Tribunale�di�Bologna�(Italia),�emessa�il�22�settembre�2003�e�notificata�il� 22�gennaio�2004�(cs.�10342/04,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).� IL fattO Nel�febbraio�2001�M.�F.�M.�e�stato�arrestato�in�Italia�per�traffico�di�droga,� nell'ambito�di�una�complessa�indagine�che�ha�visto�la�collaborazione�delle�auto- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�219 rita�italiane�ed�olandesi,�e�sottoposto�ad�una�ordinanza�di�custodia�cautelare�in� carcere�emessa�dal�G.I.P.�del�Tribunale�di�Bologna.�Un�anno�dopo�il�G.U.P.� dello�stessoTribunale�ha�disposto�la�sostituzione�della�custodia�cautelare�carce- raria�con�gli�arresti�domiciliari�e�successivamente�revocato�ogni�misura�caute- lare�per�cui�attualmente�l'imputato�e�in�uno�stato�di�liberta�.� Per�gli�stessi�fatti�criminosi�l'Autorita�giudiziaria�olandese�ha�aperto�un� procedimento�penale�nei�confronti�del�M.�con�l'accusa�di�traffico�di�droga� in�Olanda.�Occorre�osservare�che�al�suddetto�procedimento�penale�non�ha� fatto�seguito�azione�penale�nei�confronti�dell'imputato;�e�cio�in�considera- zione�del�fatto�che,�nel�frattempo,�in�Italia�era�iniziato�un�procedimento� penale�nei�confronti�del�M.�per�gli�stessi�fatti�criminosi.�L'Ufficio�del�procu- ratore�del�Tribunale�di�Amsterdam�ha�infatti�respinto�la�richiesta�della�Pro- cura�di�Bologna�di�cooperazione�giudiziaria�in�materia�penale�per�il�caso�in� esame�in�virtu�del�principio��ne�bis�in�idem�.� IL quesitO Se�debba�applicarsi�l'art.�54�della�Convenzione�di�applicazione�del- l'Accordo�di�Schengen�14�giugno�1985�qualora�la�decisione�giudiziaria�adot- tata�nel�primo�Stato�risulti�essere�di�rinuncia�a�promuovere�l'azione�penale� senza�alcun�giudizio�nel�merito�del�fatto�e�sul�solo�presupposto�che�si�stia� gia�procedendo�in�un�altro�Stato.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(omissis)�Osservazioni�giuridiche.� 15.��Come�sottolineato�dallo�stesso�Tribunale�di�Bologna,�l'Accordo�di� Schengen�e�la�Convenzione�di�applicazione�dell'Accordo�di�Schengen�14�giugno� 1985�hanno�quali�obiettivi�l'eliminazione�dei�controlli�allefrontiere�alfine�di� garantire�ai�cittadini�membri�delle�Comunita�europee�la�libera�circolazione�e� consentire�all'Unione�Europea�di�trasformarsi�in�uno�spazio�di�liberta�,�sicurezza� e�giustizia.� 16.��L'art.�54dellaConvenzionesiinserisceperfettamenteintaleconte- sto�di�integrazione�europea�sancendo�che�una�persona�che�sia�stata�giudicata� con�sentenza�definitiva�in�una�Parte�contraente�non�puo�essere�sottoposta�ad� unprocedimentopenaleper�imedesimifatti�in�un'altraParte�contraentea�con- dizione�che,�in�caso�di�condanna,�la�pena�sia�stata�eseguita�o�sia�ef ffettivamente� in�corso�di�esecuzione�attualmente�o,�secondo�la�legge�dello�Stato�contraente�di� condanna�non�possa�essere�eseguita.� 17.��In�sostanza�tale�norma�introduce�nell'ambito�territoriale�dell'U- nione�Europea�ilprincipio�del�ne�bis�in�idem�attraverso�il�quale�si�vuole�garan- tire�che�una�persona,�esercitando�il�suo�diritto�alla�libera�circolazione,�non�sia� sottopostaaprocedimentopenaleperimedesimifattisulterritorio�dipiu�Stati� membri.� 18.��Il�suddetto�articolo�e�stato�oggetto�di�interpretazione,�per�la�prima� volta,�dapartedicodesta�CortediGiustiziadelle�Comunita�Europeecon�lasen- tenza�11febbraio�2003�(cause�riunite�C-187/2001�e�C-385/2001).� 19.��In�tale�sentenza�codesta�Corte�ha�affermato�che�il�principio�del�ne� bis�in�idem�si�applica�anche�alle�procedure�di�estinzione�dell'azione�penale� mediante�le�quali�ilpubblico�ministero,�legittimato�a�talfine�dall'ordinamento� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO giuridico�nazionale�competente,�decide�di�chiudere,�senza�l'intervento�di�un�giu- dice,�ilprocedimentopenaleacaricodell'imputatodopochequest'ultimohasod- disfatto�certi�obblighi�e,�in�particolare,�ha�versato�una�determinata�somma�di� denaro�stabilita�dal�detto�pubblico�ministero.� 20.��Di�conseguenza,�prosegue�codesto�Giudice,�occorre,�in�primo�luogo,� rilevare,�che�nell'ambito�di�siffatte�procedure,�l'azione�penale�si�estingue� mediante�una�decisione�emessa�da�un'autorita�incaricata�di�amministrare�la�giu- stizia�penale�nell'ordinamento�giuridico�nazionale�interessato.� 21.��In�secondo�luogo�e�importante�rilevare�che�procedure�di�tale�tipo,�i� cui�effetti,�quali�previsti�dalla�legge�nazionale�applicabile,�sono�subordinati� all'impegno�dell'imputato�di�eseguire�determinati�obblighiprescritti�dalpubblico� ministero,�colpiscono�il�comportamento�illecito�contestato�all'imputato.� 22.��Di�conseguenza�gli�elementi�che�determinano�l'applicazione�delprin- cipio�del�ne bis in idem nell'ambito�delle�procedure�di�estinzione�dell'azione� penale�sonofondamentalmente�due:� �ladecisionedichiudere�ilprocedimentopenalea�carico�dell'imputato� deve�essere�assunta�da�un�organo�legittimato�dall'ordinamento�giuridico�nazio- nale�ad�amministrare�la�giustizia�penale;� �il�comportamento�illecito�dell'imputato�deve�essere��colpito��da�tali� procedure�i�cui�effetti�si�esplicano�solo�a�seguito�dell'esecuzione�da�parte�dell'im- putato�di�certi�obblighi�impostigli�dall'autorita�giudiziaria.� 23.��Una�diversa�lettura�interpretativa,�conclude�codesta�Corte,�che�limiti� l'applicazione�dell'art.�54�della�CAAS�alle�sole�decisioni�di�archiviazione�del- l'azione�penale�adottate�da�un�giudice�o�emanate�sotto�forma�di�sentenza� avrebbe�il�risultato�di�far�beneficiare�del�principio�del�ne bis in idem previsto� da�questa�disposizione�e�pertanto,�della�libera�circolazione�che�quest'ultima�mira� adagevolare,�isoliimputaticolpevolidireatiperiquali,acausadellalorogra- vita�o�delle�sanzioni�per�essi�applicabili,�e�impossibile�far�ricorso�a�procedure� alternative�semplificate.� 24.��Alla�luce�dell'orientamento�giurisprudenziale�suesposto,�si�ritiene� condivisibile�quanto�affermato�dal�Tribunale�di�Bologna�circa�l'erroneita�del- l'interpretazionepostainesseredallaProcura�Olandeseedaventeadoggettoil� disposto�dell'art.�54�della�CAAS.� 25.��L'applicazione�di�tale�articolo�e,�di�conseguenza,�delprincipio�del�ne bis in idem da�esso�espresso,�ruota,�infatti,�intorno�al�concetto�di�``sentenza�defi- nitiva''.� 26.��Come�detto�in�precedenza,�codesta�Corte�di�Giustizia�delle�Comu- nita�Europee�ha�chiarito�che�tale�concetto�ricorre�in�presenza�dei�due�elementi� fondamentali�cui�si�e�gia�accennato.� 27.��Orbene,�nel�caso�di�specie,�non�si�ravvisa�l'applicazione�da�parte� delleAutorita�Olandesidiunaproceduracheabbia�colpito�ilcomportamento� illecito�dell'imputato.� 28.��Dai�documenti�in�possesso�del�Tribunale�di�Bologna�sembra,�infatti,� emergere�che�la�Procura�diAmsterdam�sisia�limitataa�rinunciareall'esercizio�del- l'azione�penale�nei�confronti�del�M.�a�causa�della�pendenza�di�un�procedimento� penaleinItaliaacaricodellostesso�imputato�eperglistessifatticriminosi.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�221 29. �Non sipuo� dunque, legittimamente sostenere che ilprovvedimento adottato dalla Procura Olandese e qualificato dalla medesima ``decisionefinale di un giudice''possa essere considerato alla stregua della ``sentenza definitiva'' di cui all'art. 54 della CAAS. 30. �Sulla base delle considerazioni espresse appare evidente che le Auto- rita� Giudiziarie Olandesi hanno erroneamente ravvisato un'ipotesi di ne�bis�in� idem�nellafattispecie in esame e altrettanto erroneamente hanno opposto alle Autorita� Giudiziarie Italiane il loro rifiuto di assistenza legale. 31. �Diversamenteopinandosipermetterebbedifarprevalereaspettipro- cedurali o meramente formali, che ovviamente variano a seconda degli Stati membri interessati, sullo scopo della disposizione contenuta nell'articolo 54. 32. �In particolare tale prevalenza rischierebbe di trasformare una legit- tima garanzia in una iniqua sostanziale immunita� , privando entrambi gli Stati della concreta possibilita� di sottoporre l'imputato ad un effettivo accertamento delle sue responsabilita� . 33. �Ricordiamo infatti che ilprovvedimento assunto dalle Autorita� Olan- desi nei confronti del M. si e� concretizzato in realta� in una rinuncia all'esercizio dell'azione penale senza accertamento alcuno delle sue responsabilita� proprio inconsiderazionedelfatto cheilcompitodiperseguirepenalmenteilM.spet- tava alle Autorita� giudiziarie Italiane. 34. �Parimenti il Tribunale di Bologna si troverebbe nella reale impossi- bilita� di accertare la colpevolezza o l'innocenza dell'imputato. 35. �Infatti l'Autorita� Giudiziaria Italiana, qualora accogliesse la lettura interpretativa che dell'articolo 54 haprospettato laProcura diAmsterdam, non potrebbe instaurare un nuovo processo in Italia a carico del M. essendo stato lo stesso gia� giudicato con �decisione finale di un giudice� e dunque ostandovi ilprincipio del ne�bis�in�idem. 36. �Al contrario, anche nell'ipotesi in cui non ravvisasse un caso di ne� bis�in�idem�cos|�comeprospettatodalleAutorita� Olandesi,ilTribunalediBolo- gna sarebbe costretto a valutare la responsabilita� del M. senza l'importante contributo rappresentato dal materiale probatorio acquisito dalle suddette Auto- rita� e l'indispensabile assistenza giudiziaria delle stesse. Alla stregua di quantoprecede il Governo Italiano ritiene che l'Art. 54 della Convenzione debba essere interpretato nel senso della non ricorrenza del limite del divieto del ne�bis�in�idem�per l'attivazione o la prosecuzione dell'azione penale nei casi in cui vi sia stata una mera rinuncia al suo esercizio da partedi uno dei Giudici nazionali che si sono pronunciati sul caso concreto. Roma 22 marzo 2004 -Avvocato dello Stato Giacomo Aiello�. Causa C-472/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Nozione di operazioni di assicurazione ^Esenzioni IVA ^Art.�13,�parte�B,�lett.�a) della�Direttiva�77/388/CEE�(sesta�direttiva�IVA)�^Ordinanza�del��Hoge Raad der Nederlanden��(Paesi�Bassi)�emessa�il�7�novembre�2003,�notifi- cata�il�22�gennaio�2004�(cs.�10340/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�societa�Andersen Consulting Management Consultants (ACMC)� faceva�parte�dell'Arthur Andersen e Co Accountants,�che�costituiva�un'unita� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� fiscale�ai�fini�dell'IVA.�Nel�maggio�1997�la�Royal nederlandVerzekeringsgroep N.V.,�la�Universal Leven N.V.�(UL)�e�l'ACMC�stipulavano�un�accordo�deno- minato��accordo�di�ripartizione�degli�utili�,�in�base�al�quale�la�ACMC�prov- vedeva�ad�assumere�a�favore�dell'UL�varie�attivita�,�che�nell'accordo�venivano� indicate�come��attivita�di�supporto�di�ufficio��(backoffice).� L'UL�assumeva�l'impegno�di�sviluppare�e,�tramite�agenti,�concludere� assicurazioni�sulla�vita,�e�a�tale�titolo�forniva�prestazioni�esenti�da�IVA,�ai� sensi�dell'art.�11,�n.�1,�lett.�k) della�legge�sull'imposta�sulla�cifra�d'affari�del� 1968.�Nell'accordo�sulla�ripartizione�degli�utili�vengono�previste�disposizioni� per�la�remunerazione�base�e�per�la�remunerazione�minima�delle�attivita�di� backoffice.�La�remunerazione�base�viene�calcolata�mensilmente�dall'ACMC� facendo�riferimento�a�due�elementi:�il�portafoglio�contratti�e�la�raccolta� premi.�Le�disposizioni�relative�alla�remunerazione�minima�comportano�che� l'ACMC�riceve�una�remunerazione�minima�nel�caso�in�cui�la�remunerazione� base,�calcolata�su�base�annuale,�risulti�inferiore�al�detto�importo.� La�questione�discussa�dinanzi�alla�Corte�d'Appello�era�se�l'interessato� fosse�debitore�dell'imposta�del�giro�d'affari�realizzato�per�conto�dell'UL�con� riferimento�alle�attivita�di�backoffice.� IL quesitO Se�le�attivita�prestate�dal�soggetto�passivo�di�imposta,�ACMC,�in�esecu- zione�del�detto�accordo�con�l'UL,�rientrano�nel�concetto�di��prestazioni�di� servizi�relative�a�(...)�operazioni�(di�assicurazione�e�riassicurazione),�effettuate� dai�mediatori�e�dagli�intermediari�di�assicurazione��ai�sensi�dell'art.�13B,� lett.�a),�della�sesta�direttiva.� Causa�C-484/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�IVA�^Microprocessori� ^Imposta�a�monte�^Nozione�di�soggetto�passivo�che�agisce�in�quanto�tale� ^Attivita�economica�^Cessione�di�beni�^Frode�^Art.�28�CE�^Art.�2,� n.�1,�art.�4�ed�art.�n.�1�sesta�direttiva�^Ordinanza�del��High Court of Justice� (Regno�Unito)�emessa�il�27�ottobre�2003,�notificata�il�29�gen- naio�2004�(cs.�8892/04,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO La�societa�ricorrente�e�la�Bond House System Limited che�all'epoca�dei� fatti�commerciava�prevalentemente�in�microprocessori�(�central process units� o�CPU).�La�sua�attivita�consisteva�soprattutto�nell'acquisto�da�opera- tori�registrati�ai�fini�IVA�nel�Regno�Unito�di�CPU�che�poi�vendeva�ad�opera- tori�registrati�ai�fini�IVA�in�altri�Stati�membri.�Il�convenuto�e�il�Commissio- ners ofCustoms and Excise,�l'ufficio�responsabile�per�la�gestione�e�la�riscos- sione�dell'IVA�nel�Regno�Unito.� In�linea�di�principio�una�societa�come�la�ricorrente,�che�paga�l'IVA�sui� suoi�acquisti,�acquisisce�un�credito�d'IVA�per�il�fatto�che�le�sue�vendite�ad� altri�Stati�cembri,�denominate�nel�Regno�Unito�come�vendite��ad�aliquota� zero�,�sono�esenti�ed�incorporano�il�diritto�di�richiedere�il�rimborso�dell'im- posta�pagata�a�monte.�E�quanto�ha�fatto�la�societa�ricorrente�quando,�nel� maggio�2002,�ha�presentato�una�dichiarazione�IVA�con�cui�chiedeva�il�rim- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�223 borso�dell'importo�addebitatole�a�titolo�IVA,�da�essa�pagata�sui�suoi�acquisti� per�una�somma�pari�a�piu�di�sedici�milioni�di�sterline.�Il�Convenuto�ha,�pero�,� respinto�questa�richiesta,�sostenendo�che�la�maggior�parte�delle�transazioni� economiche�effettuate�erano�da�inserire�in�una��frode�a�carosello�:�una�sorta� di�concatenazione�di�acquisti�e�vendite�tra�diverse�aziende�in�cui�e�almeno� una�che�lucra�un�guadagno�illecito.�Accogliendo�questa�tesi�il�Tribunale�ha� sostenuto�che�gli�acquisti�della�ricorrente�non�potevano�essere�considerati� come�invita�economiche�ai�sensi�della�sesta�direttiva�ed�esulavano�dall'ambito� di�implicazione�dell'IVA.� IquesitI 1.��Se�(in�ordine�all'interpretazione�dell'art.�28�CE,�nonche�della�sesta� direttiva�sull'IVA)�nelle�circostanze�rilevanti�per�la�fattispecie:� a) la�ricorrente�fosse�un��soggetto�passivo�che�agisce�in�quanto�tale�� ai�sensi�dell'art.�2,�n.�1,�della�sesta�direttiva�allorche�ha�acquistato�micropro- cessori�(CPU)�da�venditori�britannici�e�ha�venduto�gli�stessi�ad�acquirenti� non�britannici;� b) la�ricorrente�stesse�svolgendo�una��attivita�economica��ai�sensi�del- l'art.�4�della�sesta�direttiva�allorche�ha�acquistato�CPU�da�venditori�britan- nici�ed�ha�venduto�i�medesimi�ad�acquirenti�non�britannici;� c) l'acquisto�da�parte�della�ricorrente�di�CPU�da�venditori�britannici� fosse�una��cessione�di�beni��alla�ricorrente,�od�una��cessione�di�bene��da� parte�della�ricorrente�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�della�sesta�direttiva;� d) la�vendita�da�parte�della�ricorrernte�di�CPU�ad�acquirenti�non�bri- tannici�fosse�una��cessione�di�beni��da�parte�della�ricorrente�ai�sensi�del- l'art.�5�n.�1�della�sesta�direttiva.� 2.��Se�dalle�risposte�alle�precedenti�questioni�sub 1,�lett.�a) e�d),�possa� derivare�una�violazione�dei�principi�generali�del�diritto�comunitario�e,�in� particolare,�dei�principi�di�proporzionalita�e�di�certezza�del�diritto.� Causa C-525/03 (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inademp imento ^Non corretta applicazione ^Gare d'appalto per l'acquisizione di veicoli aerei per la lotta agli incendi boschivi ^Titoli�III�e�IV�direttiva� 93/36/CEE�e�titoli�III�e�V�direttiva�92/50/CEE;�notificato�l'8�gennaio� 2004�(ct.�1500/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO Il�ricorso�e�diretto�a�far�constatare�che�la�Repubblica�italiana,�avendo� adottato�l'art.�1,�secondo�comma�e�l'art.�2,�primo,�secondo�e�terzo�comma,� dell'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�n.�3231�del�24�luglio� 2002,�che�consentono:� ^di�ricorrere�alla�trattativa�privata,�in�deroga�alle�disposizioni�delle� direttive�comunitarie�in�materia�di�appalti�pubblici�di�forniture�e�di�servizi� e,�in�particolare,�alle�norme�comuni�di�pubblicita�e�di�partecipazione�previste� dai�titoli�III�e�IV�della�direttiva�93/36/CEE,�per�l'acquisto�di�velivoli�aerei� per�la�lotta�agli�incendi�boschivi�nonche�per�l'acquisizione�di�servizi�di�spe- gnimento�degli�incendi;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ^di�far�ricorso�alla�procedura�suddetta�per�l'acquisto�di�attrezza- ture�tecnologiche�ed�informatiche�nonche�di�apparati�radio�ricetrasmit- tenti,�senza�che�alcuna�delle�condizioni�legittimanti�la�deroga�alle�suddette� norme�comuni�sia�soddisfatta�e,�comunque,�senza�garantire�alcuna�forma� di�pubblicita�diretta�a�consentire�un�confronto�concorrenziale�fra�i�poten- ziali�offerenti,� ha�violato�gli�obblighi�che�Le�incombono�in�virtu�della�direttiva� 93/36/CEE,�della�direttiva�92/50/CEE�del�Consiglio,�del�18�giugno�1992,� nonche�degli�articoli�43�e�49�del�Trattato�CE.� IL controricorsO �Diritto.�Daifatti�esposti�appare�evidente�la�assoluta�estraneita�tra�ifatti�e� comportamentirelativiallegare�(sospeseeripristinatedalgiudiceamministra- tivo)�e�l'acquisto�di�due�elicotteri�AB�412�EP�che�traggono�origine,�in�un�conte- sto�di�emergenza�quale�quello�specificatamente�indicato�nell'ordinanza�delPresi- dente�del�Consiglio�dei�Ministri�n.�3231�del�24�luglio�2002,�da�normali�processi� di�completamento�dellaflotta�esistente.�Si�verte�comunque�in�un�ambito�riser- vato�alla�valutazione�concreta�dell'amministrazione�che,�legittimamente,�ha�rite- nuto�di�doversi�approvvigionare�di�due�elicotteri,�specificatamente�individuati� come�Agusta�AB412�EP�complementari�alle�strutture�gia�utilizzate�per�il�suo� servizio�e�immediatamente�utilizzabili�nel�contesto�dell'emergenza.� Valgono�al�riguardo�le�seguenti�argomentazioni.� A�sostegno�della�legittimita�dell'acquisto�dei�suddetti�elicotteri�daparte�del- l'Agusta�mediante�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�in�attuazione�di�quanto�san- cito�dall'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�appare�opportuno� richiamare�l'art.�6�par.�6�della�direttiva�93/36/CEE�(appalti�pubblici�di�forni- ture),�dalla�cui�lettera�d)�si�evince�che�si�puo�ricorrere�alla�trattativa�privata,� senza�preliminare�pubblicazione�di�un�bando�di�gara,��nella�misura�strettamente� necessaria,�quando�l'eccezionale�urgenza�risultante�da�avvenimenti�imprevedibili� per�l'amministrazione�aggiudicatrice�non�sia�compatibile�con�i�termini�imposti� dalle�procedure�aperte�e�ristrette�o�da�quelle�negoziate;�le�circostanze�addotte� non�devono�essere�in�nessun�caso�imputabili�all'amministrazione�.� L'operato�del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�autorizzato�dal�Presidente�del� Consiglio�dei�Ministri�ad�individuare,�con�somma�urgenza,�i�mezzi�aerei�ritenuti� piu�idonei�all'assolvimento�dei�suoi�compiti�e�ad�acquisire�la�disponibilita�degli� stessiatrattativaprivata,�sie�dunquerivelatopienamenteinlineaconlaprevi- sione�legislativa�richiamata�che�consente�di�derogare�all'esperimento�della�gara� pubblica�in�presenza�di�determinati�presupposti.�Primofra�tutti�il�requisito�del- l'urgenza�che�sola�legittima�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�urgenza�connessa� all'indifferibilita�dell'atto�dovuta�alla�situazione�di�pericolo�inevitabile�che� minaccia�gli�interessi�pubblici.� In�particolare,�nella�fattispecie�in�esame,�il�rischio�di�insorgenza�di�situa- zionidigravepericolo�apersoneea�cose�era�determinato�daifenomenidiecce- zionale�siccita�che�hanno�colpito�il�nostro�territorio�nei�primi�mesi�del�2002,�i� quali�avrebbero�richiesto�un'intensa�e�non�preventivabile�attivita�di�lotta�agli� incendi�boschivi�che�sarebbero�peraltro�aumentati�in�conseguenza�dell'innalza- mento�delle�temperature�tipico�delperiodo�estivo.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 225 A�conferma�del�quadro�calamitoso�assolutamente�sintomatico�della�gravita� delcontesto,�vapoisottolineato�ildatosignificativoche,�neiprimitremesidel� 2002,�laflottaareastatalehaeffettuatomilleoredivolosulfuoco,�afrontedi� appena�duecento�nel�2001.� Tali�considerazioni�valgono�pertanto�ad�evidenziare�il�carattere�meramente� rafforzativo�dell'ordinanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�che�ha�auto- rizzato�l'acquisto�dei�due�velivoli�per�il�potenziamento�della�flotta�aerea�nella� disponibilita�del�Corpo�Forestale�dello�Stato,�collocandosi�essa�in�un�contesto� eccezionale�che�diper�se�avrebbe�consentito�di�derogare�alla�normativa�comuni- taria,�pur�in�assenza�di�una�specifico�atto�amministrativo�in�tal�senso.� L'ordinanza�n.�3231�del�24�luglio�2002�si�palesa�dunque�come�un�quid plu- ris (adottato�infunzione�di�dare�certezza�in�ordine�alla�reale�situazione�di�emer- genzaaglioperatoriamministrativi)�idoneoadavallareulteriormentelaproce- dura�negoziata�che�sarebbe�stata�normalmente�seguita�in�conformita�alla�nor- mativa�comunitaria,�che�non�richiede,�in�caso�di�ricorrenza�dell'urgenza,� nessuna�adozione�di�atto�propedeutico.� Per�quanto�poi�attiene�al�requisito�dell'urgenza�non�puo�in�nessun�caso� esser�accolta�la�tesi�avanzata�dalla�Commissione�che�ne�nega�la�ricorrenza�per� la�semplice�circostanza�che�la�legge�n.�68/1998,�quattro�anni�prima,�avessepre- visto�la�necessita�diprocedere�all'acquisto�di�elicotteri.�Mentre,�infatti�la�legge� si�concreta�in�una�previsione�astratta,�preventiva�rispetto�ad�eventi�futuri�e�di� caratteregenerale,�l'ordinanzadiprotezionecivilesicollocainuncontestocon- creto,�determinato�e�cricoscritto,�rispetto�al�quale�prevede�una�regolamentazione� ad hoc,�destinataaprodurreeffettidelimitatidallestessenecessita�chenehanno� determinatol'emanazione.�Inparticolarelaleggen.�61/1998noncontienealcun� riferimento�ad�una�specifica�e�determinata�situazione�emergenziale�ma�si�limita� a�descrivere�la�funzione�per�la�quale�veniva�autorizzato�l'acquisto�di�un�certo� numero�di�elicotteri��per�prevenire�e�fronteggiare�gravi�situazioni�di�pericolo�o� didannoacoseopersone�.�Nonsembrainaltriterminicorrettosulpianologico� e�giuridico�dedurre�dall'esistenza�nell'ordinamento�nazionale�di�una�legge�che� consente�semplicemente�di�approvvigionare�le�amministrazioni�di�elicotteri�anti- ncendio,�l'insussistenza�di�un'urgenza�successivamente�dichiarataperfarfronte� ad�una�situazione�di�necessita�effettivamente�determinatasi�in�termini�vasti�ed� imprevedibili.� Si�deve�peraltro�precisare�che�la�suddetta�ordinanza,�e�stata�emessa�sulla� base�della�decretazione�dello�stato�di�emergenza�nel�territorio�nazionale�aifini� della�lotta�aerea�agli�incendi�boschivi,�emanata�dal�Presidente�del�Consiglio�dei� Ministri�in�data�28�giugno�2002.�In�verita�,�nel�ricorsopresentato�dalla�Commis- sione�delle�Comunita�Europee�non�v'e�alcuna�menzione�del�suddetto�decreto� con�la�conseguenza�che�detta�carenza�vale�ad�inficiare�la�validita�della�stessa� contestazione�che�avrebbe�dovuto�interessare�non�solo�l'ordinanza�diprotezione� civile,�quale�atto�finale,�ma�anche�la�decretazione�che�ne�costituisce�il�logico� antecedente�epresuppostofondante.� A�riprova�del�contesto�assolutamente�eccezionale�nel�quale�sono�stati�eser- citati�i�suddetti�poteri�extra ordinem da�parte�del�Presidente�del�Consiglio�dei� Ministri,�e�poi�opportuno�specificare�l'assoluta�novita�della�decretazione�dello� stato�di�emergenza�nel�settore�degli�incendi�boschivi,�la�cui�validita�temporale� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO era�peraltro�limitata�al�31�ottobre�2002�e�che,�non�essendo�stata�oggetto�di�pro- roga,�ha�terminato�di�espletare�i�suoi�effetti.�La�definita�validita��temporale�della� predetta�deliberazione�testimonia,�pertanto,�a�favore�della�tesi�della�ecceziona- lita�,straordinarieta��edimprevedibilita��deglieventipostiafondamentodelladeli- berazione�medesima�ed�e��,�al�contempo,�causa�di�cessazione�della�materia�del� contendere�dato�che�l'ordinanza�n.�3231�del�24�luglio�2002�e��divenuta�priva�di� ogniefficaciaprimaancora�chequalsiasiorganismo�comunitarione�contestasse� la�legittimita��e/o�ne�chiedesse�la�rimozione.� Per�dovere�di�completezza�vaperaltro�sottolineata�la�ricorrenza�degli�ulte- riori�requisiti�richiesti�dall'art.�6,�par.�4,�lett.�d),�della�direttiva�93/36/CEE� per�giustificare�il�ricorso�alla�trattativa�privata,�quali�la�misura�strettamente� necessaria�della�deroga�rispetto�allaprocedura�dell'evidenzapubblica�elanon� imputabilita��delle�circostanze�addotte�dall'amministrazione�a�sostegno�della� deroga�medesima.�E�infatti�evidente�che�l'esiguita��del�numero�di�elicotteri� acquistati�(due)�non�puo��che�confermare�la�stretta�necessarieta��della�proce- dura�seguita�dal�Corpo�Forestale�dello�Stato�per�fronteggiare�un�oggettivo� incremento�degli�incendi�assolutamente�anomalo,�imprevedibile�e�di�eccezio- nale�consistenza�connesso,�tra�l'altro,�ad�eventi�meteorologici�che,�cometali,� benpossono�considerarsiqualicausediforza�maggiore,�assolutamenteinimpu- tabili�all'amministrazione.� Le�considerazioni�svolte�risultano�confermate�nella�Determinazione� n.�18/2000�del�5�aprile�2000�dell'Autorita��sui�lavori�pubblici,�laddove�si�legge� che�le�situazioni�d'urgenza�idonee�a�giustificare�l'esperimento�della�trattativa� privata�vanno�circoscritte�in�ambiti�definiti�e�che�l'urgenza�deve�essere�qualifi- cata,�non�generica�e�deve�corrispondere�ad�esigenze�eccezionali�e�contingenti�e� tale�da�far�ritenere�che�il�rinvio�dell'intervento�comprometterebbe�irrimediabil- mente�il�raggiungimento�degli�obiettivi�che�la�stazione�appaltante�si�e��posta� mediante�la�realizzazione�dell'intervento�stesso�(cfr.�anche�C.�Conti,�Sez.�contr.,� 9�gennaio�1996,�n.�1).� Anche�la�giurisprudenza�(T.A.R.�Puglia,�n.�208/1997)�ha�ammesso�in�linea� diprincipio,inuncasoanalogo,laderogabilita��delledirettivecomunitarieper� effetto�del�rapporto�tra�diritto�comunitario�e�nazionale,�con�particolare�riferi- mentoadunappaltoindettoedaggiudicatoinvirtu��diun'ordinanzanecessitata,� costituita�da�un�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�dichiarativo� dello�stato�di�emergenza�relativo�alla�situazione�socio-economico-ambientale� della�regione�Puglia.� La�conformita��dell'ordinanza�alla�normativa�comunitaria�e�quindi�la�sua� piena�legittimita��deve�poi�essere�sostenuta,�oltre�che�sulla�base�della�gravita��,� eccezionalita��ed�imprevedibilita��della�situazione�relativa�agli�incendi�boschivi� nel�2002,�anche�muovendo�dalla�considerazione�che�il�Corpo�Forestale�dello� Stato�ha�acquistato�i�due�elicotteri�Agusta�per�mantenere�invariato�il�numero� della�flotta,�che�era�passato�da�21�a�19,�in�perfetta�aderenza�alla�disposizione� di�cui�all'art.�6,�part.�3,�lett.�e),�della�direttiva�93/36/CEE.�Si�legge�infatti�da� tale�articolo�che�il�ricorso�alla�trattativa�privata�e��ammesso�anche��per le forni- ture complementari effettuate dal fornitore originario e destinate al rinnovo parziale di forniture o impianti d'uso corrente o all'ampliamento di forniture o impianti esistenti, qualora la sostituzione del fornitore obblighi l'ammini- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�227 strazione�aggiudicatrice�ad�acquistare�materiale�di�tecnica�differente,�l'im- piego�o�la�manutenzione�del�quale�comporti�incompatibilita�o�difficolta�tec- niche�sproporzionate�...�.� Pertanto,�anche�nella�denegata�ipotesi�in�cui�non�si�rinvenisse�il�requisito� dell'urgenza,�la�molteplicita��degli�incendi�divampati�su�tutto�il�territorio�nazio- nale�nel�2002�vale�di�per�se�a�giustificare�l'acquisto�dei�due�elicotteri�da�parte� dell'amministrazione�che,�in�conformita��al�principio�di�ragionevolezza�che� sostiene�l'attivita��amministrativa�ha�ritenuto�di�provvedere�in�tal�senso�alla�cura� dei�pubblici�interessi,�ispirando�altres|��il�proprio�operato�ai�consueti�criteri�di� efficacia,�efficienza�ed�economicita��.� Infatti,�proprio�in�considerazione�della�necessita��di�sostituire�due�elicotteri� bimotore�ormai�danneggiati�in�seguito�ai�numerosi�interventi,�si�e��optato�per�il� ripristino�dellaflotta�esistente�attraverso�l'acquisizione�di�elicotteri�gia��in�dota- zionedelCorpoForestaledelloStato,�elicotterideltipodiquelliprodottidalla� Societa��Agusta�e�rispetto�ai�quali,�la�stessa�Commissione�Interministeriale� (CFS�e�Aeronautica),�redigendo�il��Requisito�tecnico�per�la�fornitura�di�elicot- teri�bi-turbina�leggeri�per�il�Corpo�Forestale�dello�Stato�,�ne�aveva�suggerito� ilpotenziamento.� Recente�giurisprudenza�ha�poi�affermato�che�gli�elicotteri�su�cui�si�contro- verte�sono�gli�unici�che�soddisfano�pienamente�le�esigenze�logistiche�dell'Ammi- nistrazione�per�i�motivi�di�standardizzazione�dei�materiali�in�esercizio�ed�econo- micita��della�gestione,�ritenendo�che�venga,�in�tal�caso,�in�considerazione�un� �approvvigionamento�complementare�effettuato�dal�fornitore�originario�.� La�valorizzazione�delle�esigenze�riguardanti�la�standardizzazione�dei�materiali� e�della�economicita��della�gestione,�si�rivela�pienamente�rispondente�all'operata� scelta�di�ricorrere�alla�trattativa�privata�per�l'approvvigionamento�degli�elicot- teri�in�questione,�attesa�l'identita��di�tipologia�da�questi�rivelata�rispetto�ai�mezzi� gia��in�uso�presso�una�pluralita��di�Forze�con�cui,�tra�l'altro,�viene�assicurato�un� sistema�di�interoperativita��funzionale.� Per�quanto�concerne�in�particolare�il�modello�di�elicottero�AB�412,�osserva� la�stessa�giurisprudenza,�l'approvvigionamento�di�ulteriori�esemplari�di�tale�veli- volo,�ha�consentito�l'ottimizzazione�delle�esigenze�di�mantenimento�del�gia��rag- giunto�standard�di�condizioni�complessive�di�navigabilita��dell'aeromobile,�attra- verso�il�coordinamento�e�la�pianificazione�di�acquisite�modalita��operative�con- cernenti�le�riparazioni,�la�manodopera,�la�disponibilita��della�componentistica�di� ricambio,�la�formazione�del�personale�specialista;�intuibilmente,�l'acquisizione� di�un�modello�diverso�di�aeromobile��venendo,�nel�caso�di�specie,�in�considera- zione�l'esigenza�di�completamento�di�una�flotta�gia��composta�di�elicotteri�del� tipo�AB�412��avrebbe�necessariamente�determinato�un�ben�diverso�impatto� sulle�modalita��operativo-gestionali,�sia�in�termini�di�riconversione�e�riqualifica- zionedelleprofessionalita��maturate,siainrelazioneall'esigenzadidiversificare� lefonti�di�approvvigionamento�della�componentistica�di�ricambio�e,�piu��in�gene- rale,�il�complesso�delle�attivita��manutentive�del�mezzo�(T.A.R.�Lazio,�Sez.� I-bis,�n.�9088/2003).� A�completamento�di�quanto�in�precedenza�esposto,�appare�infine�giustifi- cato�anche�il�richiamo�all'art.�6,�par.�3,�lett.�c),�della�direttiva�93/36/CEE,�lad- dove�si�ammette�il�ricorso�alla�trattativa�privata��per�le�forniture�la�cui�fabbri- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cazione�o�consegna�puo�essere�affidata,�a�causa�di�particolarita�tecniche,�arti- stiche�o�per�ragioni�inerenti�alla�protezione�di�diritti�di�esclusiva,�unicamente� ad�un�fornitore�determinato�.�In�realta�,infatti,l'Agusta�e�la�sola�societa�in� gradodifornireivelivoliAB412,�bimotorimedi,�omogeneiallaflottaesistente,� in�quanto�ne�detiene�laprivativa�industriale�con�irequisiti�tecniciedilgrado�di� perfezionamento�richiesto.� In�linea�difatto�si�rappresenta�che�il�T.A.R.�Lazio,�con�una�decisione�di�cui� e�noto�il�solo�dispositivo,�ha�di�recente�rigettato�il�ricorso�proposto�da�un'� impresa�(per�la�verita�,�non�appartenente�all'area�comunitaria)�avverso�l'acquisto� dei�due�elicotteriAgusta�AB412,presumibilmenteproprio�sulla�base�di�tali�argo- mentazioni,�dal�momento�che�era�contestata�in�quella�sede�dalla�parte�privata� proprio�la�violazione�della�normativa�comunitaria.� Allo�stato�e�salvo�ognisuccessivo�sviluppo�della�vicenda�all'esito�degliaccerta- menti�che�risultera�ulteriormente�possibile�esperire,�il�Governo�italiano�conclude� chiedendo�che�sia�dichiarata�la�cessazione�della�materia�del�contendere�ante�cau- sam�ovvero�che�il�ricorso�della�Commissione�sia�respinto�perche�non�fondato.� Roma�l|�19�febbraio�2004�-Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�� Causa C-536/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Impresa immo- biliare ^Settore vendita (esente) e settore appalti (imponibile) ^Volume degli affari ^Calcolo percentuale di deduzione di IVA ^Prorata di dedu- zione ^Art.�19,�n.�1�Direttiva�77/388/CEE�^VI�direttiva�^Ordinanza� del��Supremo�Tribunal�Administrativo��(Portogallo)�emessa�il�22�dicem- bre�2003,�notificata�il�9�febbraio�2004�(cs.�13179/04,�avv.�dello�Stato�G.� De�Bellis).� IL fattO La�societa�portoghese�ricorrente,�Antonio�Jorge�Lda,�dedita�all'esercizio� di�attivita�di�edilizia�civile�e�di�opere�pubbliche,�sostiene�l'errore�tecnico� dell'Amministrazione�finanziaria�nel�calcolo�delle�somme�dovute�dal�sog- getto�passivo�a�titolo�di�IVA,�ai�sensi�dell'art.�23,�n.�4�del�CIVA.� L'Amministrazione�avrebbe,�infatti,�escluso�dal�denominatore�della�fra- zione�di�cui�all'art.�19,�n.�1�della�sesta�direttiva�la�variazione�di�valore�allapro- duzione�o�delle�opere�in�corso�di�esecuzione,�ai�fini�del�calcolo�del�prorata�di� deduzione,�negando�in�tal�modo�alla�societa�edilizia�portoghese�il�diritto�alla� deduzione�parziale�dell'IVA.�La�ricorrente�afferma�che�la�variazione�di� valore�alla�produzione�o�delle�opere�in�corso�corrisponderebbe,�infatti,�ai� costi�sostenuti�da�un'impresa�in�un�dato�esercizio�e�non�integrerebbe,�invece,� il�concetto�di�volume�d'affari�annuo�cui�si�riferisce�l'art.�19�della�Direttiva� 77/388/CEE;�non�aggiungerla�nel�calcolo�del�pro�rata�di�deduzione�signifi- cherebbe�imporre�alla�stessa�un�doppio�impiego�dei�costi,�dal�momento�che� si�ridurrebbe�la�percentuale�di�deduzione�IVA�cui�essa,�soggetto�passivo,� avrebbe�diritto.� IL quesitO Se�l'art.�23,�n.�4�del�CIVA�(codice�IVA),�vigente�in�Portogallo,�che�da� attuazione�all'art.�19�della�Direttiva�77/388/CEE,�sia�compatibile�con�tale� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�229 norma�qualora�sia�interpretato�nel�senso�che�ai�fini�del�calcolo�della�percen- tuale�di�deduzione�IVA�(il�c.d.�prorata)�posta�a�carico�del�detto�soggetto�si� debba�prendere�in�considerazione�nel�denominatore�della�frazione,�oltre�al� volume�di�affari�annuo,�anche�il�valore�delle�opere�in�corso�alla�fine�di�cia- scun�anno�e�non�ancora�commercializzate,�a�seguito�dell'acquisizione�di�beni� e�servizi�destinati�all'attivita�in�ambedue�i�settori�(le�c.d.�acquisizioni�di� immobilizzazioni).�Ovvero�nel�senso�di�prendere�in�considerazione�unica- mente�il�volume�degli�affari.� Ilcontenzioso nazionale Ilcontenzioso nazionale Dossier A proposito di recenti controversie sull'esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche (*) La recente cronaca giudiziaria, e non, ha rivestito di attualita� la discus- sione attorno alla laicita� nella nostra societa� e nel nostro ordinamento giu- ridico. L'aspetto attorno al quale si sono sviluppate vivaci discussioni e� quello del rapporto fra spazio pubblico e simboli religiosi, sotto il duplice profilo dei simboli imposti dallo Stato in quello spazio, la cosiddetta �que- stione del crocefisso�, e dei simboli portati dai singoli in quello stesso spa- zio, la cosiddetta �questione del velo�. In questa sede ci occuperemo del primo dei due. Il primo atto che ha illuminato la scena e� stata l'ordinanza del Tribu- nale dell'Aquila 3 ottobre 2003 nel procedimento 1383/03. Con la nota deci- sione il giudice condannava �l'istituto comprensivo di scuola materna ed elementare di Navelli, [...], a rimuovere il crocifisso esposto nelle aule della scuola materna ed elementare ``Antonio Silveri'' di Ofena�. La causa era nata da un ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto da un genitore di fede isla- mica, in proprio ed in quanto esercente la patria potesta� sui figli minori fre- quentanti, uno, la scuola materna, l'altro, la scuola elementare in questione, al fine di ottenere la rimozione del crocefisso dalle aule frequentate dai figli. Sul reclamo ex art. 669-terdecies c.p.c., proposto dall'istituto compren- sivo di Navelli e dal Ministero dell'Istruzione, dell'Universita� e della Ricerca, si e� pronunciato poi il Collegio dichiarando �il difetto di giurisdi- zione del giudice ordinario in ordine alla domanda proposta con ricorso ex art. 700 c.p.c. [...]�, revocando per l'effetto l'ordinanza pronunciata in prima istanza. (*) I materiali di studio sono stati in gran parte forniti dalle Avvocature distrettuali dello Stato di Bologna, L'Aquila e Venezia. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Nello�stesso�filone�si�inserisce�anche�la�controversia�tuttora�pendente� davanti�alla�Corte�costituzionale�e�sospesa�davanti�al�Tribunale�Ammini- strativo�Regionale�per�il�Veneto,�sezione�I,�quale�giudice�a quo con�ordi- nanza�(di�rimessione)�13�novembre�2003,�depositata�il�14�gennaio�2004.�In� questo�caso�la�madre�di�due�studenti�di�scuola�elementare�aveva�impugnato� la�deliberazione�del�27�maggio�2003�del�Consiglio�di�Istituto�dell'Istituto� comprensivo�statale��Vittorino�da�Feltre��di�Abano�Terme,�che,�respin- gendo�una�contraria�proposta�di�delibera,�ha�disposto��di�lasciare�espostii� simboli�religiosi��all'interno�della�scuola(1).� Cerchiamo�dunque�di�esaminare�gli�aspetti�piu�rilevanti�della�que- stione�(2).� La giurisdizione. Il�primo�aspetto�da�discutere�e�sicuramente�quello�della�giurisdizione,�in� altre�parole�se�essa�spetti�al�giudice�ordinario�o�a�quello�amministrativo.La� questione�non�e�di�poco�momento�visto�il�diverso�strumentario�di�rimedi� che�l'ordinamento�appresta�a�favore�delle�due�istanze.� Punto�centrale�e�il�disposto�dell'art.�33�del�d.lgs.�31�marzo�1998,�n.�80,� cos|�come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�200,�n.�205,�il�quale� recita:��1.�Sono�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministra- tivo�tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi�[...].�2.�Tali�controver- sie�sono�in�particolare�quelle:�[...]�e) riguardanti�le�attivita�e�le�prestazioni�di� ogni�genere,�anche�di�natura�patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici� servizi,�ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�del�Servizio�sanitario�nazionale� e�della�pubblica�istruzione,�con�esclusione�dei�rapporti�individuali�d'utenza� con�soggetti�privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano� il�danno�alla�persona�o�a�cose�[...]�.� Vediamo�innanzitutto�come�si�sono�orientate�le�tre�pronunce�menzio- nate.�Non�va�peraltro�dimenticato�che�le�cause�non�si�presentano�del�tutto� identiche,�essendovi�il�primo�caso�una�domanda�tendente�alla�rimozione�del� crocefisso�dalle�aule�di�scuola�materna�ed�elementare,�nel�secondo�l'impugna- zione�di�una�delibera�del�consiglio�di�istituto;�tuttavia�sembra�che�la�solu- zione�possa�essere�la�stessa�nei�due�casi.� L'ordinanza�23�ottobre�2003�del�Tribunale�dell'Aquila�si�pronuncia�a� favore�della�giurisdizione�ordinaria�(punto�2�della�motivazione)�e�lo�fa�sulla� base�di�due�motivi.�In�primo�luogo�configura�il�caso�di�specie�come�una� (1)�Vi�e�in�verita�una�terza�notizia�che�tocca�questo�stesso�argomento,�riferita�dai�quotidiani� del�2�aprile�scorso:�il�giudice�Luigi�Tosti�del�Tribunale�di�Camerino�ha�deciso�di�tenere�udienza� portando�con�se�due�menorah minacciando�di�sospendere�le�sue�funzioni�e�denunciare�per�discri- minazione�religiosa�chi�avesse�cercato�di�imporgli�di�rimuovere�i�due�candelabri.�Cio�in�segno�di� protesta�contro�la�mancata�rimozione�dei�crocefissi�dalle�aule�dello�stesso�Tribunale.� (2)�Non�ci�occuperemo�della�questione�della�validita�del�ricorso�in subiecta materia proposto� da�uno�soltanto�dei�genitori�di�figli�minori�(eccezione�sollevata�dall'Avvocatura�dello�Stato�in� entrambe�le�cause,�ed�in�entrambe�disattesa�dal�giudice),�in�quanto�la�soluzione�di�questo�pro- blema�non�influisce�in�maniera�alcuna�sulla�questione�sostanziale�qui�discussa,�ma�solamente�sulla� concretezza�processuale�dei�casi�di�specie.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� controversia�sul�rapporto�individuale�di�utenza,�rafforzando�l'assunto�con�il� rilievo�che�si�sarebbe�trattato�di�un�attentato�ad�un�diritto�assoluto�costitu- zionalmente�tutelato�e�non�di�una�censura�verso�un�profilo�relativo�all'orga- nizzazione�dei�mezzi�(arredo)�nell'ambito�di�un�pubblico�ufficio.�In�secondo� luogo,�ricostruendo�la�tutela�richiesta�come�funzionale�al�fruttuoso�esercizio� di�una�azione�di�responsabilita�aquiliana�per�lesione�del�diritto�di�liberta�reli- giosa,�con�richiesta�di�reintegrazione�in�forma�specifica�ex art.�2058�c.c.,�essa� sarebbe�esclusa�dalla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva�in�quanto� controversia�meramente�risarcitoria.�Negata�poi�la�giurisdizione�esclusiva�si� argomenta�sulla�natura�di�diritto�soggettivo�assoluto,�per�fondare�secondo�i� noti�criteri�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�nell'area�non�compresa�nella� giurisdizione�esclusiva.� Di�diverso�avviso�l'ordinanza�19-29�novembre�2003�del�Collegio�del� medesimo�Tribunale.�Vi�si�afferma�infatti�che�la�controversia�non�rientre- rebbe�in�nessuna�delle�due�esclusioni�previste�dal�secondo�comma�dell'art.33� d.lgs.�80/1998.�In�particolare,�non�atterrebbe�ad�un�rapporto�individuale� d'utenza�con�soggetti�privati�in�quanto,�da�un�lato,�supera�il�livello�mera- mente�individuale�involgendo�le�disposizioni�di�carattere�organizzativoche� prevedono�la�presenza�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�(i�discussi�regi� decreti�30�aprile�1924,�n.�965,�e�26�aprile�1938,�n.�1297),�dall'altro�in�quanto� il�collegio�aderisce�all'indirizzo�che�interpreta�la�formula��rapporto�indivi- duale�d'utenza�con�soggetti�privati��come�indicante�il�rapporto�che�intercorre� fra�un�privato�esercente�un�pubblico�servizio�ed�i�suoi�utenti.�Inoltre,�a�diffe- renza�del�primo�giudicante,�non�si�ritiene�di�poter�ricondurre�la�domanda� cautelare,�e�la�domanda�di�rimozione�del�crocefisso�tout court,�all'azione� prevista�dal�combinato�disposto�degli�artt.�2043�e�2058�c.c.,��la�natura�risar- citoria�della�domanda�dovendo�essere�qualificata�per�se�stessa,�cioe�in�rela- zione�al�suo�contenuto�ed�alla�sua�formulazione,�indipendentemente�dalle� modalita�attraverso�le�quali�la�domanda�andra�attuata�,�mentre�nel�caso�di� specie�si�rinviene�una�domanda�tendente�non�al�risarcimento�del�danno,�ma� ad��una�misura�di�carattere�inibitorio�(rimozione�del�crocifisso)�volta�a�far� cessare�il�comportamento�asseritamente�lesivo�;�anche�a�voler�diversamente� considerare�l'azione�inibitoria�come�un'azione�di�risarcimento�in�forma�speci- fica�ex art.�2058�c.c.,��nel�caso�di�specie�la�cognizione�sulla�stessa�apparter- rebbe�comunque�al�giudice�amministrativo�in�base�alla�considerazione�che�il� comportamento�lamentato,�e�del�quale�si�chiede�l'interruzione,�riguarda�le� modalita�di�erogazione�del�pubblico�servizio�e,�piu�esattamente,�il�potere�del- l'amministrazione�nei�rapporti�afferenti�la�prestazione�del�servizio�pubblico�.� Non�si�sarebbe,�insomma,�davanti�ad�una�azione�meramente risarcitoria.� Veniamo�quindi�alla�terza�ordinanza.�Molto�stringatamente�l'ordinanza� del�T.A.R.�Veneto�afferma�che��L'atto�impugnato�si�riferisce�ad�un�arredo� scolastico,�seppure�certamente�sui generis,ed�e�dunque�espressione�di�una� potesta�organizzativa�che�appartiene�all'Amministrazione�scolastica,�a�fronte� della�quale�i�singoli�utenti�hanno�posizioni�di�interesse�legittimo�.� In�linea�di�massima�gli�argomenti�piu�convincenti�sono�quelli�spesi�dal�Col- legio�aquilano,�ci�si�consenta�tuttavia�qualche�osservazione.�L'interpretazione� della�formula��rapporto�individuale�di�utenza�con�soggetti�privati�,�pur�critica- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� bile,�e�quella�che�pare�prevalere�in�dottrina(3)�e�giurisprudenza(4).�In�breve,� essa�si�basa�sull'argomento�per�il�quale�non�potendosi�avere�che�rapporti�indivi- duali�d'utenza�con�soggetti�privati,�dal�momento�che�anche�gli�enti�pubblici�usu- fruiscono�dei�servizi�pubblici�iureprivatorum,�la�specificazione�contenuta�nella� norma�deve�riferirsi�all'esercente�il�pubblico�servizio�e�non�all'utente�dello� stesso,�nonche�sul�rilievo�che�il�rapporto�intercorrente�tra�privato�esercente�e� privato�utente�si�configura�come�un�rapporto�di�pieno�diritto�privato,�mentre� al�giudice�amministrativo�va�la�cognizione�degli�aspetti�di�regolazione�generale.� Possiamo,�tuttavia,�ancora�domandarci�se�le�fattispecie�concrete�di�cui�si�discute� rientrino�nella�previsione�dell'art.�33�d.lgs.�80/1998.�Nel�caso�dell'esposizione� del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�si�e�davanti�ad�una�attivita�o�prestazione� resa�nell'espletamento�del�servizio�di�pubblica�istruzione,�come�recita�l'art.�33,� 2.�co.,�lettera�e)?�Se�si�ritiene�che�la�devoluzione�in�competenza�esclusiva�al�giu- dice�amministrativo�in�materia�di�servizio�di�pubblica�istruzione�copra�anche�i� comportamenti�materiali�ed�i�provvedimenti�adottati�in�carenza�di�potere,pur- che�connessi�con�l'ambito�di�attivita�del�servizio�pubblico,�la�domanda�e�inin- fluente,�se�invece�si�ritiene�che�queste�ultime�figure�esulino�dal�campo�della�com- petenza�esclusiva�dei�T.A.R.,�la�domanda�si�fa�interessante.�Per�l'esclusione� depongono�il�tenore�del�successivo�art.�34�che�specificamente�elenca��gli�atti,�i� provvedimenti�e�i�comportamenti�,�nonche�il�concetto�stesso�di�carenza�di� potere,�per�cui�non�si�puo�ritenere�che�un�atto�o�un�provvedimento�rientri�nell'e- sercizio�di�un�servizio�pubblico,�se�ne�esula�per�la�sua�stessa�essenza(5).�Se�si� opta�per�questa�interpretazione,�la�situazione�muta,�per�diverse�ragioni.In� primo�luogo,�almeno�per�il�caso�di�Ofena�diviene�necessario�un�distinguo:�i� minori�coinvolti�sono�due,�frequentati�l'uno�la�scuola�materna,�l'altro�quella�ele- mentare.�Ora�non�sembra�potersi�rinvenire�nell'ordinamento�la�norma�che� imporrebbe�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�di�scuola�materna.�In�questo� caso�siamo�di�fronte�ad�un�comportamento�palesemente�privo�di�qualsiasi�base� normativa�e�quindi�in�totale�carenza�di�potere.�Ma�v'e�un�secondo�e�piu�ampio� argomento.�Se�si�accede�alla�tesi�dell'abrogazione�implicita�o�della�illegittimita� sopravvenuta,�in�virtu�della�Costituzione�o�del�Concordato�dell'85�poco� importa,�delle�norme�che�dispongono�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�sco- lastiche,�se�ne�deve�conseguentemente�inferire�che�essa�esposizione�e�un�com- (3)�Ex multis,�AlessandrO Pajno,�Il riparto di giurisdizione,in�S. CassesE (a�cura�di),�Trat- tato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale,�2.�ed.,�Tomo�V�^Ilprocesso ammini- strativo, Giuffre�,�2003,�4193�e�FabriziO Fracchia, La giurisdizione esclusiva,in�F. CaringellA ^M. Protto, Il nuovoprocesso amministrativo dopo due anni di giurisprudenza, Giuffre�2002,�405.� (4)�Cons.�Stato,�sez.�V,�31�luglio�2002,�n.�4086;�T.A.R.�Puglia,�Lecce,�sez.�II,�29�novembre� 2003,�8696;�T.A.R.�Veneto,�Venezia,�sez.�I,�22�giugno�2002,�n.�2968;�contra Cass.,�S.U.,�9�agosto� 2000,�n.�558�(obiter dictum);�T.A.R.�Liguria,�Genova,�sez.�II,�26�marzo�2003,�n.�400.�V.�anche�la� giurisprudenza�riportata�nei�saggi�succitati.� (5)�D'altro�canto�va�riconosciuto�che�un�tale�ragionamento�cozza�con�il�concetto�di�compe- tenza�esclusiva�e�con�l'utilita�che�esso�apporta�al�sistema,�nonche�con�la�ragione�della�nascita�del� concetto�di�carenza�di�potere,�utile�a�distinguere�situazioni�di�interesse�legittimo�e�diritto�sogget- tivo�ai�fini�del�riparto�di�giurisdizione.�Il�tema�e�tuttavia�troppo�complesso�per�poter�essere�com- piutamente�affrontato�in�questa�sede.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� portamento�non�supportato�da�adeguato�potere.�Se�tale�ricostruzione�fosse�cor- retta,�la�giurisdizione�dovrebbe�seguire�gli�ordinari�criteri�e�sarebbe�quindi�del� giudice�ordinario,�vertendo�la�causa�su�situazioni�di�diritto�soggettivo.� Tra giudice comune e giudice costituzionale. Il�problema�della�legittimita�dell'esposizione�dei�crocifissi�nelle�scuole�e� nelle�aule�scolastiche�e�noto�a�sufficienza�per�poter�affrontare,�prima�del� merito,�la�questione�della�competenza�del�giudice�comune�o�costituzionalea� conoscere�della�asserita�illegittimita�costituzionale�o�abrogazione�delle�norme� che�dispongono�in�tal�senso.� Come�noto,�la�Corte�costituzionale�e�chiamata�a�pronunciarsi�sulle�anti- nomie�che�si�verifichino�tra�la�Costituzione�e�le�leggi�o�atti�aventi�forza�di� legge�(art.�134�Cost.),�mentre�il�contrasto�fra�le�norme�di�rango�secondarioe� la�Carta�costituzionale�deve�essere�risolto�dal�giudice�comune,�ordinarioo� amministrativo�che�sia.�Questa�regola�non�e�pero�priva�di�eccezioni,�come� fra�breve�vedremo.� Il�primo�quesito�a�cui�bisogna�rispondere�e�,�dunque,�quale�sia,�nella� gerarchia�delle�fonti,�il�rango�dei�Regi�decreti(6)�che�prevedono�l'esposizione� del�crocefisso,�se�si�tratti�cioe�di�regolamenti�o�di�decreti�legislativi.� Vediamo�come�si�sono�espresse�sul�punto�le�ordinanze�in�commento�ed� altre�precedenti�pronuncie.�Innanzitutto�vi�sono�due�sentenze�della�Consulta� nelle�quali�viene�riconosciuto�il�rango�regolamentare�del�r.d.�30�aprile�1924,� n.�965�(sentt.�25�luglio�1997,�n.�273�(7)�e�3�giugno�1998,�n.�205).�Il�Parere� 27�aprile�1988,�Adunanza�Sezione�III�del�Consiglio�di�Stato,�poi,�attribuisce� ad�entrambe�le�norme��natura�regolamentare�,�pur�non�argomentando�tale� valutazione.�Nello�stesso�senso�si�esprime�la�Corte�di�Cassazione�nella�sen- tenza�1.�marzo�2000(8),�n.�439�(9),�anch'essa�senza�esplicitare�il�fondamento� di�tale�considerazione.�Alle�decisioni�appena�ricordate�si�richiama�anchel'or- (6)��La�forma�del�decreto�reale,�se�normalmente�e�destinata�al�compimento�di�atti�che� hanno,�per�riguardo�al�loro�oggetto�o�contenuto�e�per�l'efficacia�propria�di�essi,�natura�di�atti�ese- cutivi�(atti�amministrativi:�atti�di�governo),�non�e�escluso�pero�che�la�forma�del�decreto�reale�possa� anche�usarsi,�e�di�fatto�si�usi�per�il�compimento�di�atti�che,�per�riguardo�al�loro�oggetto�o�conte- nuto�e�alla�loro�efficacia�giuridica,�hanno�natura�diversa�da�quelli�esecutivi�o�amministrativi.�Da� un�lato�infatti�il�decreto�reale,�[...],�puo�essere�invece�destinato�all'emanazione�di�un�complesso�di� norme�di�carattere�generale�ed�astratto,�di�leggi�in�senso�sostanziale�o�materiale�(regolamenti);�e� dall'altro�lato,�[...],�esso�puo�anche�avere�per�oggetto�manifestazioni�di�volonta�dirette�ad�innovare� il�diritto�vigente�con�autorita�pari�a�quella�della�legge,�ogni�qualvolta�il�Re�sia�stato�investito�di� tale�potesta�dal�Parlamento�con�una�legge�di�delegazione�(decreto�legislativo)�.�GinO Solazzi, voce��Decreto reale�,�in�Nuovo digesto italiano,�IV,�629,�Utet,�Torino�1938.� (7)��La�questione,�tuttavia,�non�e�ammissibile�con�riferimento�all'art.�22�del�regio�decreto� 30�aprile�1924,�n.�965.�Tale�disposizione�e�difatti�inserita�in�un�atto,�l'ordinamento�interno�delle� giunte�e�dei�regi�istituti�di�istruzione�media,�che�nelle�sue�stesse�premesse�si�qualifica�come�regola- mento.�Per�tale�sua�natura,�e�una�norma�non�suscettibile�di�essere�oggetto�del�giudizio�incidentale� di�legittimita�costituzionale�,�punto�3�della�motivazione�in�diritto.� (8)�La�numerazione�di�questa�sentenza�non�e�univoca.�La�si�legge�in�Foro Italiano,�2000,� parte�II,�c.�521�e�in�Giur. Cost.�2000,�p.�1121.� (9)�Punto�7�delle�motivazioni�in�diritto,�tuttavia�le�considerazioni�appaiono�ad abundantiam.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dinanza�aquilana�del�23�ottobre.�Maggiore�attenzione�dedica,�invece,�al� punto�il�T.A.R.�veneziano�(10),�il�quale�desume�la�natura�regolamentare�dei� decreti�in�primo�luogo�osservando�che�essi�si�autoqualificano�per�tali,�in� secondo�luogo�dal�richiamo�effettuato�nei�rispettivi�preamboli�ad�atti�di� grado�legislativo�dei�quali�i�decreti�pongono�norme�attuative�di�dettaglio.� In�senso�contrario�si�e�osservato�daparte�della�dottrina(11)�che�l'autoqua- lifica�degli�atti�non�e�decisiva�e�che�la�natura�secondaria�sarebbe�contraddetta� dal�fatto�che�i�regi�decreti�in�parola�abroghino�norme�di�legge.�Tale�ultima�cir- costanza�non�appare�tuttavia�verificata�dal�tenore�dei�regi�decreti�di�cui�si� discute(12),�che�sembra�compatibile�con�la�natura�di�fonti�secondarie.� Ulteriormente�si�puo�osservare�che�sotto�la�vigenza�dello�Statuto�Alber- tino�si�riteneva(13)�esservi�delegazione�legislativa�solo�per�materie�eccedenti� l'ordinaria�competenza�del�Governo�ed�in�presenza�di�espressa�ed�esplicita� norma�di�legge�in�tal�senso.�Cio�che�non�sembra�rispondere�al�caso�in�esame.� Pare�invece�che�si�sia�di�fronte�ad�un�regolamento�che��per�sua�natura,�con- tiene�un�complesso�di�disposizioni�per�la�facile�esecuzione�di�una�legge,�o� per�l'ordinamento�di�un�ramo�di�pubblico�servizio;�ha�il�carattere�di�genera- lita�e�di�permanenza,�appunto�perche�integra,�specializza�e�sviluppa�una� legge�e�talvolta�tien�luogo�di�questa��(14).� Altro�dubbio,�sollevato�dalla�stessa�dottrina(15),�si�pone�sulla�presenza� nell'ordinamento�di�piu�recenti�norme�che�impongano�l'esposizione�del�croci- fisso�nella�aule�scolastiche.�In�particolare�e�stato�richiamato�il�disposto�del- l'art.�30�legge�28�luglio�1967,�n.�641(16),�il�quale�pero�non�prevede�l'esposi- (10)�Punto�3.3�delle�motivazioni�in�diritto.� (11)�RenatO Baccari, Vigenza�e�validita�delle�norme�sull'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule� scolastiche,�intervento�17�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argo- mento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.uni- fe.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.� (12)�Le�norme�di�abrogazione�recitano:��Sono�abrogati�i�regi�decreti�3�febbraio�1901,�n.�31,� 21�giugno�1885,�n.�3413,�e�3�dicembre�1896,�n.�592,�le�modificazioni�ad�essi�apportate�con�succes- sivi�decreti�e�ogni�altra�disposizione�contraria�al�presente�regolamento��(art.�144,�r.d.�965/24)�e� �Sono�abrogate�tutte�le�disposizioni�regolamentari,�in�precedenza�emanate,�concernenti�materie� contemplate�nel�regolamento�generale�approvato�con�il�presente�decreto,�ad�eccezione�delle�norme� relative�alla�istituzione�dei�diplomi�di�benemerenza�di�cui�al�regio�decreto�19�gennaio�1928,� n.�201�e�di�quelle�relative�ai�libri�di�testo��(art.�2�r.d.�1297/28).� (13)�Cfr.�FrancescO PaolO Contuzzi,�voce��Atti�di�Governo�,�in�Digesto�italiano,IV,�2,�p.� 169,�Unione�tipografico�editrice,�Torino�1893-1899.� (14)�Ibidem.� (15)�Nello�stesso�senso�anche�GiovannI Cimbalo,�Laicita�dello�Stato�ed�esposizione�del�croci- fisso�negli�ufficipubblici,�intervento�11�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedi- cato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure� �http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.� (16)�In�particolare�i�commi�1�e�2:��La�facolta�spettante�al�Ministero�della�pubblica�istruzione,� a�norma�degli�articoli�119,�120,�121�del�regolamento�generale�sui�servizi�delle�scuole�elementari,� approvato�con�regio�decreto�26�aprile�1928,�n.�1297,�e�estesa�per�l'arredamento�delle�scuole�medie.� La�facolta�di�provvedere�alle�spese�per�l'arredamento,�attribuita�al�Ministero�della�pubblica�istru- zione�dall'articolo�12�della�legge�1.�giugno�1942,�n.�675,�e�estesa�a�tutte�le�scuole�dell'obbligo�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zione�del�crocifisso,�ma�sostanzialmente�conferisce�al�Ministro�della�Pubblica� Istruzione�il�potere�di�stabilire�l'arredamento�delle�scuole�medie.�A�prescin- dere�dal�dubbio�sulla�sua�successiva�abrogazione,�non�espressa,�ad�opera� della�legge�23�dicembre�1991,�n.�430,�e�del�d.lgs.�16�aprile�1994,�n.�297�(17),� la�questione�resta�immutata,�trattandosi�di�norma�che�abilita�una�fonte� secondaria�e�che�va�interpretata�in�coerenza�con�la�disciplina�costituzionale.� Appurato�il�carattere�regolamentare�delle�norme�sull'esposizione�del� crocefisso�nelle�aule�scolastiche,�il�problema�dell'intervento�della�Corte�costi- tuzionale�sembrerebbe�superato.�Il�T.A.R.�per�il�Veneto�ci�invita�invece�ad� un'ulteriore�analisi.�L'ordinanza�di�rimessione,�infatti,�propone�alla�Consulta� di�valutare�non�in�via�diretta,�ma�indiretta,�i�regolamenti.�Si�richiamano�in� tal�senso�le�sentenze�della�Corte�costituzionale�20�dicembre�1988,�n.�1104,e� 30�dicembre�1994,�n.�456,�le�quali�hanno�ammesso�la�possibilita�per�la�Con- sulta�di�valutare�in�via�indiretta�regolamenti�che,�richiamati�ed�espressamente� fatti�salvi�dalla�norma�di�rango�primario,�la�rendono�concretamente�applica- bile,�integrandone�il�contenuto�(18).�Le�norme�di�rango�primario�richiamate� dal�giudice�veneto�sono�l'art.�159,�primo�comma,�e�l'art.�190�d.lgs.�297/1994,� nella�misura�in�cui�utilizzano�le�locuzioni�generiche��arredi��o��arreda- mento�,�le�quali,�combinandosi�con�le�disposizioni�regolamentari�preesi- stenti,�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�scolastici,�in�virtu�di�detta�specifi- cazione.�V'e�da�notare�tuttavia�che�tali�norme�non�contengono�un�rinvio�spe- cifico�a�quei�regolamenti,�ne�una�loro�espressa�salvezza.�L'ordinanza� richiama�poi�l'art.�676�d.lgs.�297/1994,�il�quale�fa�salve�le�norme�non�incom- patibili�con�la�disciplina�dettata�e�tra�di�esse�gli�artt.�118�r.d.�965/24�e�119� r.d.�1297/28,�che�in�base�all'art.�15�delle�preleggi�sarebbero�state�invece�abro- gate�dalla�normativa�che�regola�ex�novo�l'intera�materia.�Tale�articolo�costi- tuirebbe�ulteriormente�norma�di�rango�legislativo�attraverso�la�quale�l'ob- bligo�di�esposizione�conserva�vigenza�nell'ordinamento,�anche�qui�pero�non� si�riscontra�una�espressa�salvezza.�Le�peculiarita�appena�messe�in�rilievo� motivano�piu�d'una�perplessita�sulla�possibilita�che�la�Corte�costituzionale� accetti�di�dirimere�la�questione.� Conclusivamente�si�puo�osservare�che,�sebbene�sia�ipotizzabile�l'ecce- zione�di�costituzionalita�,�non�e�assolutamente�preclusa�al�giudice�comune� la�valutazione�della�vigenza�e�della�validita�dell'art.�118�r.d.�30�aprile� 1924,�n.�965,�e�dell'art.�119�ed�annesso�allegato�C�del�r.d.�26�aprile�1928,� n.�1297,�nonche�delle�circolari�ministeriali�che�quelle�norme�abbiano�riba- dito.� (17)�In�tal�senso�v. SergiO Lariccia,�La�Costituzione�e�lafonte�di�tutte�le�garanzie,�intervento� 19�novembre�2003�nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argomento�all'indirizzo� �http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.unife.it/progetti/forum- costituzionale/contributi/lib%20rel2.htm��e�Torniamo�alla�costituzione,in�Critica�liberale,�ottobre� 2003,�n.�96,�p.171.�V.�anche�oltre�nel�testo.� (18)�L'ordinanza,�tuttavia,�si�limita�ad�affermare�che�il�controllo�indiretto�sarebbe�possibile� qualora�una�disposizione�di�legge�trovi�applicazione�attraverso�le�specificazioni�espresse�dalla�nor- mativa�regolamentare,�i�cui�contenuti�integrano�il�precetto�della�norma�primaria.�Tale�definizione� del�controllo�indiretto�sembra�pero�piu�ampia�di�quella�attualmente�accolta�dalla�Consulta.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sulla�vigenza�e�la�validita�delle�norme�che�dispongono�l'esposizione�del�croci- fisso�nelle�aule�scolastiche.� Veniamo�dunque�al�punto�centrale:�debbono�considerarsi�valide�e� vigenti�le�norme�che�prescrivono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle� scuole�elementari�e�medie�?� Innanzitutto�si�puo�affermare�che�non�sono�esplicitamente�abrogate�le� disposizioni�regolamentari�in�causa.�Sul�punto�concordano�sia�l'ordinanza� 23�ottobre�2003�del�Tribunale�dell'Aquila�sia�quella�14�gennaio�2004�del� T.A.R.�per�il�Veneto.� Vi�e�l'ulteriore�ipotesi�che�quelle�norme�regolamentari�siano�state�abro- gate�implicitamente�o�siano�da�considerarsi�affette�da�sopravvenuta�illegit- timita�.� Il�T.A.R.�veneziano�ritiene�che�le�due�disposizioni�non�siano�state�abro- gate�neppure�implicitamente�da�norme�di�grado�legislativo�ne�regolamentare.� Gli�argomenti�portati�ripercorrono�il�citato�parere�63/1988�del�Consigliodi� Stato.�Innanzitutto�non�ritengono�sussistente�il�contrasto�tra�le�norme�che� prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�ed�i�c.d.�Patti�lateranensi,�poiche�essi� nulla�dispongono�in�materia.�Per�lo�stesso�motivo�non�sarebbero�in�contrasto� con�l'Accordo�tra�Stato�italiano�e�Santa�Sede�di�cui�alla�legge�25�marzo� 1985,�n.�121.�Come�gia�accennato,�il�giudice�veneto�ritiene�che�tali�norme� siano�fatte�salve�dall'art.�676�d.lgs.�297/1994(19)�poiche�non�confliggono� con�il�t.u.�Come�visto,�pero�,�il�T.A.R.�ritiene�che�le�norme�debbano�essere� sottoposte�al�giudizio�di�costituzionalita�.�Cio�perche�le�norme�richiamate� impongono��che�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie,�luoghi�sicura- mente�pubblici,�sia�apposto�un�simbolo�il�quale�mantiene�comunque�un�uni- voco�significato�confessionale�[...]�e�non�si�puo�essere�certi�che�una�siffatta� prescrizione�sia�compatibile�con�i�principi�stabiliti�dalla�Costituzione�repub- blicana,�nell'interpretazione�che�la�Corte�ha�nel�tempo�delineato�.�Anzi,l'or- dinanza,�dopo�aver�richiamato�i�passaggi�fondamentali�della�giurisprudenza� costituzionale�sul�principio�di�laicita�,�prosegue�affermando�che��la�norma� che�prescrive�un�tale�obbligo�[l'esposizione�del�crocifisso,�ndr]�sembra�cos|� delineare�una�disciplina�di�favore�per�la�religione�cristiana,�rispetto�alle�altre� confessioni,�attribuendole�una�posizione�di�privilegio�che,�secondo�i�rammen- tati�principi�costituzionali,�non�puo�trovare�giustificazione�neppure�nella� sua�indubbia�maggiore�diffusione�.� Il�ragionamento�del�T.A.R.�lascia�perplessi.�Si�ritengono�vigenti�disposi- zioni�regolamentari�delle�quali�si�argomenta�poi�il�non�infondato�contrasto� con�norme�costituzionali�successivamente�entrate�in�vigore,�fenomeno�che,� se�accertato,�dovrebbe�causarne�l'abrogazione.�Ma�tali�norme�regolamentari� non�vengono�neppure�giudicate�illegittime,�giudizio�che�pacificamente�rientra� nelle�competenze�del�giudice�amministrativo.�L'incidente�di�costituzionalita� (19)��Le�disposizioni�inserite�nel�presente�testo�unico�vigono�nella�formulazione�da�esso�risul- tante;�quelle�non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni�contrarie�od�incompatibili� con�il�testo�unico,�che�sono�abrogate�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� tende�qui�evidentemente�ad�interpellare�il�custode�della�Costituzione,�piutto- sto�che�il�giudice�delle�leggi,�nell'intento�di�ottenerne�una�pronuncia�valida� erga omnes e�possibilmente�definitiva�della�querelle(20).� D'altra�parte�bisogna�riferire�l'opinione�di�autorevole�dottrina(21)� secondo�la�quale�l'art.�676�del�t.u.�in�materia�di�istruzione�non�farebbe�salve� le�norme�dei�regi�decreti�di�cui�si�discute,�ma,�al�contrario,�ne�sancirebbe�l'a- brogazione.�Cio��perche�alcuni�dei�principi�informatori�della�legislazione� introdotta�dal�t.u.�(promozione�della�piena�formazione�della�personalita��degli� alunni�attraverso�un�confronto�aperto�di�posizioni�culturali�-art.�1,�rispetto� della�coscienza�morale�e�civile�degli�alunni�-art.�2,�formazione�dell'uomoe� del�cittadino�secondo�i�principi�sanciti�dalla�Costituzione�e�nel�rispettoe� nella�valorizzazione�delle�diversita��individuali�sociali�e�culturali�-art.�118,� liberta��di�coscienza�di�tutti�-art.�311)�renderebbero�incompatibili�i�regola- menti�con�la�nuova�normativa.� Un�diverso�percorso�argomentativo�e��seguito,�invece,�dal�giudice�aqui- lano,�per�giungere�alla�conclusione�del�contrasto�fra�le�norme�che�stabili- scono�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�ed�il�principi�di�laicita�� ed�imparzialita��dello�Stato,�con�conseguente�abrogazione�(22).�Premesso�che� le�norme�sull'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�trovavano�fon- damento�nel�confessionismo�di�Stato�(art.�1�dello�Statuto�Albertino),�il�primo� rilievo�del�Tribunale�dell'Aquila�attiene�all'abrogazione�esplicita�da�parte�del� Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di�modifica�del�Concordato�del�principio� della�religione�cattolica�come�religione�di�Stato(23),�con�la�conseguente� caducazione�delle�norme�di�rango�regolamentare�che�ivi�trovavano�giustifica- zione�e�legittimita��.�L'ordinanza�prosegue�poi�ancorandosi�al�principio�di� eguaglianza,�in�virtu��del�quale�i�diritti�non�possono�essere�condizionati�all'ap- partenenza�ad�una�maggioranza�piuttosto�che�ad�una�minoranza;�lo�Stato� deve�invece�garantire�il�rispetto�delle�convinzioni�altrui�e�la�neutralita��delle� strutture�pubbliche�di�fronte�ai�contenuti�ideologici.�Secondo�il�Tribunale,� quindi,�la�necessaria�imparzialita��dell'istituzione�scolastica�e�la�concreta� realta��di�una�societa��multietnica�e�disomogenea�sotto�il�profilo�religioso,� depongono�quindi�per�l'impossibilita��di�porre�al�centro�un�simbolo�religioso,� quale�il�crocifisso,�cos|��come�depongono�contro�la�possibilita��di�esporre�piu�� simboli�religiosi�che�lederebbero�la�liberta��di�religione�nel�suo�aspetto�nega- tivo�e�altrettanto�contro�la�possibilita��che�l'esposizione�o�meno�di�uno�o�piu�� simboli�religiosi�sia�lasciata�all'arbitrio�degli�utenti,�dal�momento�che�l'im- parzialita��dello�Stato�non�puo��attuarsi��a�richiesta�.� (20)�In�caso�di�inammissibilita��,�gli�argomenti�della�Consulta�costituirebbero�comunque�una� base�ben�solida�ad�una�sentenza�del�T.A.R.�che�si�prospetta�comunque�orientata�verso�l'illegitti- mita��dell'obbligo�di�esposizione�del�crocefisso.� (21)�SergiO Lariccia, cito (22)�L'ordinanza�mostra�una�profonda�condivisione�della�motivazione�di�Cass.�439/00.� (23)�Sulla�posizione�della�religione�cattolica�nell'ordinamento�italiano�tra�l'entrata�in�vigore� della�Costituzione�e�la�revisione�dei�Patti�lateranensi�v. FrancescO Finocchiaro, Diritto eccle- siastico,�Zanichelli,�Bologna�2000,�pp.�43�e�ss.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Cerchiamo�dunque�di�svolgere�i�notevoli�argomenti�sin�qui�accumulati.� L'esposizionedel�Crocefisso�traprincipio�di�laicita�e�liberta�direligione.� Prendiamo�le�mosse�dal�parere�del�Consiglio�di�Stato�27�aprile�1988,� n.�63.�Questi�i�punti�fondamentali:�1.�^distinta�disciplina�dell'insegnamento� della�religione�cattolica�e�dell'esposizione�del�crocifisso;�2.�^assenza�di�disci- plina�della�materia�nei�Patti�lateranensi�e�conseguente�ininfluenza�delle�loro� modifiche;�3.�^assenza�di�una�nuova�disciplina�complessiva�dell'intera�mate- ria;�4.�^in�ragione�dei�punti�precedenti,�mancata�abrogazione�dell'art.�188� r.d.�30�aprile�1924,�n.�965,�e�della�tabella�C�r.d.�26�aprile�1928,�n.�1297,�ai� sensi�dell'art.�15�delle�preleggi.�A�cio��si�aggiunga�la�considerazione�che:��il� Crocifisso�o,�piu��semplicemente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,� rappresenta�il�simbolo�della�civilta��e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice� storica,�come�valore�universale,�indipendente�da�specifica�confessione�reli- giosa�.� Il�primo�rilievo�e��estrinseco.�Il�parere�e��del�1988,�ovvero�precedente�alla� sentenza�della�Corte�costituzionale�12�aprile�1989,�n.�203,�ed�a�tutto�il�filone� di�giurisprudenza�costituzionale(24)�che�ha�delineato�il�principio�di�laicita�� nel�nostro�ordinamento�ricavandolo�dagli�artt.�2,�3,�7,�8,�19�e�20�Cost.,�valo- rizzando�altres|��l'art.�1�del�Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di�revisione� del�Concordato,�che��considera�non�piu��in�vigore�il�principio,�originaria- mente�richiamato�dai�Patti�lateranensi,�della�religione�cattolica�come�sola� religione�dello�Stato�italiano��(25).� Proprio�sul�valore�da�attribuire�agli�Accordi�dell'84�ed�al�superamento� del�principio�della�religione�di�Stato�vi�e��un�primo�significativo�contrasto� tra�il�parere�citato�e�l'ordinanza�Tribunale�dell'Aquila�23�ottobre�2003.�Il� Consiglio�di�Stato�afferma,�a�dir�il�vero�troppo�stringatamente,�che��che�le� due�norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono�preesistenti�ai�Patti�latera- nensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi.�Nulla,�infatti,� viene�stabilito�nei�Patti�lateranensi�relativamente�all'esposizione�del�Croci- fisso�nelle�scuole�o,�piu��in�generale�negli�uffici�pubblici,�nelle�aule�dei�tribu- nali�e�negli�altri�luoghi�nei�quali�il�Crocifisso�o�la�Croce�si�trovano�ad�essere� esposti.�Conseguentemente,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�latera- nense,�con�l'accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985,� n.�121,�non�contemplando�esse�stesse�in�alcun�modo�la�materia�de�qua,�cos|�� come�nel�Concordato�originario,�non�possono�influenzare,�ne�condizionare� (24)�Si�veda�in�particolare�Corte�cost.�14�novembre�1997,�n.�329.� (25)�Si�puo��prescindere�in�questa�sede�dalla�disputa�circa�il�valore�costitutivo�o�di�accerta- mento�da�attribuirsi�a�tale�enunciato.�Peraltro�la�stessa�Corte�costituzionale,�in�precedenti�sen- tenze�in�materia�penale�aveva�provveduto�a�ridimensionare�il�richiamo�alla�religione�di�Stato,� mutando�il�bene�protetto,�in�considerazione�della�nuova�forma�di�Stato,�facendo�in�un�primo� momento�(in�particolare�sentt.�30�novembre�1957,�n.�125�e�30�dicembre�1958,�n.�79)�riferimento� allo�Stato-comunita��e�quindi�alla�religione�seguita�dalla�maggior�parte�degli�italiani�ed�in�un� secondo�momento�(in�particolare�sent.�27�febbraio�1973,�n.�14)�alla�tutela�del�sentimento�religioso� della�stessa�maggioranza,�per�abbandonare�finalmente�del�tutto�il�criterio�quantitativo�(a�partire� dalla�sent.�28�luglio�1988,�n.�925).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�.�Piu�approfondita�si� dimostra�invece�l'analisi�del�giudice�aquilano,�il�quale�ricostruisce�la�genesi�e� la�mens legis per�individuare�lo�stretto�nesso�che�univa�il�principio�della�reli- gione�di�Stato�alle�norme�sull'esposizione�del�crocefisso(26),�che�assumeva� una�profonda�valenza�formativa�di�stampo�confessionale.�Proprio�la�conti- nuita�di�quel�principio�tra�l'art.�1�dello�Statuto�Albertino�e�l'art.�1�del�Con- cordato�del�1929�rende�particolarmente�rilevante�il�suo�superamento�per�la� nostra�discussione.�Secondo�l'ordinanza�dunque,�poiche�l'abrogazione�espli- cita�di�un�principio�comporta�anche�quella�della�normativa�di�rango�seconda- rio�che�in�esso�trova�fondamento,�cos|�dovrebbe�ritenersi�abrogata�la�norma- tiva�sull'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie.� Si�puo�pianamente�concordare�sul�fatto�che�il�venir�meno�del�principio� della�religione�di�Stato�ha�tolto�ai�regolamenti�in�parola�quella�base�norma- tiva.�Ci�si�puo�pero�chiedere�ulteriormente�se�l'esposizione�del�crocifisso�nelle� aule�scolastiche�trovi�o�meno�altro�adeguato�fondamento�giuridico�o�se,�vice- versa,�tale�esposizione�sia�inammissibile�alla�stregua�del�nostro�ordinamento.� Uno�degli�argomenti�spesi�in�tempi�recenti�e�meno�recenti�per�sostenere� una�disciplina�preferenziale�a�favore�della�religione�cattolica,�ed�in�questo�caso� a�favore�dell'esposizione�del�crocefisso,�sottolinea�il�particolare�ruolo�di�quella� confessione�nella�nostra�societa�,�in�considerazione�del�consistente�numero�di� persone�che�vi�si�richiamano�e�del�peso�che�essa�ha�avuto�nella�formazione�della� nostra�cultura.�In�questo�senso�viene�chiamato�in�causa�l'art.�9�del�Protocollo� addizionale�agli�Accordi�di�Villa�Madama,�il�quale,�a�proposito�dell'insegna- mento�della�religione�cattolica�nelle�scuole�riconosce��il�valore�della�cultura� religiosa�[...]�tenendo�conto�che�i�principii�del�cattolicesimo�fanno�parte�del� patrimonio�storico�del�popolo�italiano�.�In�questo�senso�andrebbe�dunque�letta� l'affermazione�del�Consiglio�di�Stato�per�cui��il�Crocifisso�o,�piu�semplice- mente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,�rappresenta�il�simbolo�della� civilta�e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,�come�valore�universale,� indipendente�da�specifica�confessione�religiosa�(27).�Ci�si�deve�dunque�doman- dare�da�un�lato�se�l'appartenenza�(peraltro�solo�affermata)�della�maggior�parte� degli�italiani�ad�una�confessione�giustifichi�l'assunzione�da�parte�dello�Stato� dei�suoi�simboli,�dall'altro�se�l'affermata�condivisione�di�principi�e�valori�possa� costituire�sufficiente�base�per�la�stessa�assunzione�simbolica�e,�naturalmente,� se�nulla�osti�a�cio�.�La�risposta�al�primo�interrogativo�e�sicuramente�negativa.� A�tanto�osterebbe�una�lunga�teoria�di�considerazioni,�ma�basta�riflettere�sul- l'art.�3�Cost.��Tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita�sociale�e�sono�eguali�davanti� (26)�Nesso�reso�particolarmente�esplicito�dalla�Circolare�del�Ministero�della�Pubblica�istru- zione�26�maggio�1926�secondo�cui�si�tratta�di�fare�in�modo�che��il�simbolo�della�nostra�religione,� sacro�alla�fede�e�al�sentimento�nazionale,�ammonisca�ed�ispiri�la�gioventu�studiosa,�che�nelle�uni- versita�e�negli�studi�superiori�tempra�l'ingegno�e�l'animo�agli�alti�compiti�cui�e�destinata��(cos|� citato�da�Cass.�1.�marzo�2000,�n.�439,�cit.).� (27)�Ci�si�potrebbe�interrogare�sulla�correttezza�dell'identificazione�di�un�elemento�di�una� cultura�come��universale�,�ma�la�sede�non�lo�consente.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� alla�legge,�senza�distinzioni�[...]�di�religione�.�Il�principio�di�eguaglianza�tra- sforma�il�pluralismo�da�semplice�concetto�descrittivo�in�concetto�prescrittivo.� Lo�chiarisce�la�stessa�Corte�costituzionale:��la�limitazione�della�previsione�legi- slativa�alle�offese�contro�la�religione�cattolica�non�puo�continuare�a�giustificarsi� con�l'appartenenza�ad�essa�della�quasi�totalita�dei�cittadini�italiani�e�nemmeno� con�l'esigenza�di�tutelare�il�sentimento�religioso�della�maggior�parte�della� popolazione�italiana:�non�tanto�vi�si�oppongono�ragioni�di�ordine�statistico� (comunque�sia,�la�religione�cattolica�resta�la�piu�seguita�in�Italia),�quanto� ragioni�di�ordine�normativo.�Il�superamento�della�contrapposizione�fra�la�reli- gione�cattolica,��sola�religione�dello�Stato�,�e�gli�altri�culti��ammessi�,�sancito� dal�punto�1�del�Protocollo�del�1984,�renderebbe,�infatti,�ormai�inaccettabile� ogni�tipo�di�discriminazione�che�si�basasse�soltanto�sul�maggiore�o�minore� numero�degli�appartenenti�alle�varie�confessioni�religiose.��(sent.�28�luglio� 1988,�n.�925),�quindi��L'abbandono�del�criterio�quantitativo,�cos|�argomentato� dalla�Corte,�significa�che�in�materia�di�religione,�non�valendo�il�numero,�si� impone�ormai�la�pari�protezione�della�coscienza�di�ciascuna�persona�che�si� riconosce�in�una�fede,�quale�che�sia�la�confessione�religiosa�di�appartenenza�� (sent.�18�ottobre�1995,�n.�440);�ed�ancora��Il�superamento�di�questa�soglia� attraverso�valutazioni�e�apprezzamenti�legislativi�differenziati�e�differenziatori,� con�conseguenze�circa�la�diversa�intensita�di�tutela,�infatti,�inciderebbe�sulla� pari�dignita�della�persona�e�si�porrebbe�in�contrasto�col�principio�costituzionale� della�laicita�o�non-confessionalita�dello�Stato,�affermato�in�numerose�occasioni� da�questa�Corte:�principio�che,�come�si�ricava�dalle�disposizioni�che�la�Costitu- zione�dedica�alla�materia,�non�significa�indifferenza�di�fronte�all'esperienza�reli- giosa�ma�comporta�equidistanza�e�imparzialita�della�legislazione�rispetto�a� tutte�le�confessioni�religiose��(sent.�14�novembre�1997,�n.�329).�Non�si�puo� peraltro�non�ribadire�che�in�materia�di�diritti�fondamentali�non�puo�farsi� ricorso�al�principio�di�maggioranza,�anzi,�essi�sono�proprio�posti�come�principi� contro�le�maggioranze,�sottratti�alla�loro�disponibilita�.�Pernicioso�sarebbe� quindi�superare�quegli�argini�spostando�la�considerazione�del�peso�della�mag- gioranza�dalle�aule�parlamentari�a�quelle�giudiziarie�o,�meglio,�dalla�violazione� dei�diritti�costituzionali�alla�loro�conformazione.� Prescindendo�dunque�dal�criterio�numerico�bisogna�valutare�se�quella� partecipazione�dei�principii�del�cattolicesimo�al�patrimonio�storico�del� popolo�italiano,�a�cui�si�e�accennato,�possa�costituire�base�adeguata�alle� norme�sull'esposizione�del�crocefisso.�In�dottrina�e�giurisprudenza�il�ruolo� dell'art.�9�della�legge�121/1985�viene�ridimensionato�in�considerazione�del� suo�stretto�nesso�con�l'insegnamento�della�religione�cattolica,�del�cui�inseri- mento�nei�programmi�didattici�statali�costituisce�giustificazione(28).�Tutta- (28)�Si�vedano�in�tal�senso�SergiO Lariccia,�cit.,�e�C.�Cass.�1.�marzo�2000,�n.�439,�adesiva- mente�AndreA Guazzarotti, Crocefissi�ed�identita�comuni,�intervento�del�25�novembre�2001� nel�Forum�dei�Quaderni�Costituzionali�dedicato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/� progetti/forumcostituzionale/��oppure��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contri- buti/lib%20rel.htm�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� via,�anche�a�voler�considerare�quell'affermazione�come�dotata�di�valenza� generale,�s'impongono�due�osservazioni,�una�di�carattere�normativo�e�siste- matico,�l'altra�di�merito.�Non�si�puo�trascurare,�in�primo�luogo,�che�gli� Accordi�tra�lo�Stato�e�la�Chiesa�pur�godendo�del�regime�preferenziale�loro� assegnato�dall'art.�7�Cost.,�tuttavia�devono�essere�inseriti�nel�contesto�della� Carta�costituzionale�per�essere�sistematicamente�interpretati�ed�in�particolar� modo�devono�essere�letti�assieme�a�quei�principi�fondamentali�dell'ordina- mento,�tra�cui�appunto�il�principio�di�laicita�(29),�che�nella�costante�interpre- tazione�della�Consulta�costituiscono�il�proprium immodificabile�del�nostro� ordinamento.�Questo�rilievo�torna�pero�sostanzialmente�a�porre�il�quesito� circa�l'esistenza�nel�nostro�ordinamento�di�principii�che�ostino�all'esposizione� del�crocifisso�nelle�aule,�problema�che�si�cerchera�di�affrontare�tra�breve.� Neppure�si�potrebbe�sostenere�che�per�semplice�affermazione�di�quell'articolo� l'intera�tradizione�del�cattolicesimo�entri�a�far�parte�in�maniera�prescrittiva� della�cultura�italiana;�sembra�piu�sensato�affermare�che�i�principi�del�cattoli- cesimo�entrano�a�far�parte�del�patrimonio�del�popolo�italiano�in�quanto�con- divisi.�Cio�sembra�particolarmente�vero�dal�momento�che�la�stessa�legge� 121/1985�prevede�che�l'insegnamento�della�religione�cattolica,�che�a�quei� principi�si�ispira,�sia�opzionale�e�non�obbligatorio.�In�secondo�luogo,�va� osservato�che�possono�considerarsi�come�valori�condivisi�dal�cattolicesimo�e� dalla�cultura�degli�italiani�i�principii�di�pari�dignita�degli�uomini,�di�solida- rieta�,�o�le�liberta�fondamentali,�ma,�banale�osservarlo,�nessun�principio�della� cultura�cattolica�sembra�imporre�l'esposizione�del�crocefisso�in�tutte�le�scuole� o�semplicemente�nelle�scuole�pubbliche.�Il�discorso�si�sposta�di�piano,�per� indirizzarsi�nel�simbolico:�si�deve�ipotizzare�che�il�crocifisso�rappresenti�quei� valori�e�principii�condivisi,�tanto�da�assurgere�a�simbolo�della�nostra�cultura,� meritandosi�cos|�uno�spazio�privilegiato.�Come�e�stato�osservato,�pero�,�non� si�puo�pretendere�di�assegnare�ad�un�simbolo�soltanto�uno�dei�significati� che�esso�porta�con�se�per�storia�e�per�tradizione,�per�sensibilita�e�per�esplicita� affermazione(30).� Come�non�si�puo�pretendere�di�privare�il�crocifisso�del�suo�significato� religioso�(31),�cos|�non�si�puo�privarlo�dei�significati�che�esso�storicamente�si� (29)�Si�veda�in�particolare�Corte�cost.�12�aprile�1989,�n.�203,�laddove�afferma�che:��i�principi� supremi�dell'ordinamento�costituzionale�hanno�una�valenza�superiore�rispetto�alle�altre�norme�o� leggi�di�rango�costituzionale�,�sia�quando�ha�ritenuto�che�anche�le�disposizioni�del�Concordato,� le�quali�godono�della�particolare�copertura�costituzionale�fornita�dall'art.�7,�secondo�comma,� della�Costituzione,�non�si�sottraggono�all'accertamento�della�loro�conformita�ai�principi�supremi� dell'ordinamento�costituzionale.� (30)�vedi�AlessandrO Morelli,�Isimbolipresisulserio. Riflessionisulla�simbolicadiStato� nelle democrazie pluraliste,�intervento�del�4�novembre�2003�nel�Forum dei�Quaderni Costituzionali dedicato�all'argomento�all'indirizzo��http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/��oppure� �http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm�.� (31)�Cfr.�BartolomeO SorgE S.I., Il simbolo della croce,in�Aggiornamenti sociali,dicembre� 2003,�anno�54,�n.�12,�p.�756.�Sul�fatto�che�un�significato�anche�parzialmente�religioso�renda�impos- sibile�una�considerazione�esclusivamente�civile�si�veda,�circa�il�giuramento,�gia�Corte�cost.�10�otto- bre�1979,�n.�117.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� e�trovato�a�rappresentare�per�volonta�di�chi�lo�ha�imbracciato�(32)(33).�Esso� veicola�significati�non�condivisi�anche�da�chi�invece�condivide�quei�valo- ri(34).�Per�lo�stesso�ordine�di�ragioni,�non�convince�il�discorso�specularedi� chi�vorrebbe�completamente�secolarizzato�il�crocefisso,�come�simbolo�della� civilta�occidentale(35).�Se�e�possibile�ravvisare�nella�comune�cultura�civile� degli�italiani�valori�condivisi�con�la�tradizione�cattolica,�questi�non�esauri- scono�i�significati�del�crocefisso�e,�sicuramente,�trovano�gia�adeguata�rappre- sentazione�nella�simbologia�ufficiale�della�Repubblica,�in�particolare�nella� bandiera,�che�a�simbolo�della�nazione�e�della�sua�identita�e�posta�dall'art.�12� Cost.,��simbolo�``aperto''�che�non�esclude,�ma�include;�un�simbolo�che�per� sua�natura�appartiene�a�tutti�i�cittadini,�per�il�solo�fatto�di�essere�tali��(36).� Ragionando�a�contrario�ci�si�puo�domandare�se�quei�valori�siano�invece� lesi�dall'assenza�del�crocefisso�dalle�aule�scolastiche.�Come�e�stato�molto� autorevolmente�sostenuto(37)��il�tanto�vituperato�muro�bianco�[...]�avrebbe� proprio�in�un'aula�scolastica�un�grande�significato�simbolico.�Non�sarebbe� affatto�il�simbolo�dei�nemici�della�religione,�ma�piuttosto�metafora�di�un� silenzio�carico�di�rispetto�ed�attese�nei�confronti�dei�discorsi�che�in�quell'aula� le�testimonianze�del�passato,�le�voci�di�docenti�e�discenti,�la�critica�e�lo�studio� possono�intrecciare�con�onesta�intellettuale�.�In�un�approccio�aperto�e�plura- lista,�non�si�puo�vedere�nella�rimozione�del�crocefisso�un��furore�iconocla- sta�,�poiche�essa�non�sarebbe�motivata�da�una�concezione�negativa�del�sim- bolo�o�dei�suoi�significati,�ma�da�una�visione�inclusiva�dello�spazio�pubblico� anche�a�livello�simbolico.� Veniamo�dunque�alla�domanda,�piu�volte�rinviata,�circa�l'esistenza�nel� nostro�ordinamento�giuridico�di�impedimenti�all'esposizione�del�crocifisso� nelle�aule�scolastiche�e�ci�si�permetta�di�tornare�su�alcune�considerazioni�gia� parzialmente�svolte.� (32)�Si�vedano�in�tal�senso�le�dichiarazioni�di�RiccardO DI SegnI riportate�dalla�rassegna� stampa�Adista�del�2�novembre�2003,�nonche�DanielE Garrone,�Ilmurobianco�delpluralismo,in� Critica�liberale,�ottobre�2003,�n.�96,�p.�181.� (33)�Assolutamente�fuorviante�e�poi�parlare,�come�stato�fatto�(Via�il�crocifisso�dalle�scuole� italiane?,�Editoriale,�Civilta�cattolica,�5�gennaio�2002,�p.�3)�dell'esposizione�del�crocifisso�come� manifestazione�di�liberta�religiosa.�Bisogna�aver�chiaro�in�mente�che�l'esposizione�del�crocefisso� nelle�aule�scolastiche�non�avviene�ad�opera�di�un�qualsiasi�cittadino,�ma�ad�opera�dello�Stato.� Da�un�lato�questo�non�gode�di�diritti�di�liberta�ma�di�poteri�(cfr.�per�tutti�AlessandrO Pace, Pro- blematica�delle�liberta�costituzionali,�Cedam,�Padova�2003),�dall'altro�esso�e�astretto�ai�principi�di� laicita�,�di�imparzialita�e�di�eguaglianza,�alla�stregua�dei�quali�bisogna�valutare�tale�esposizione.� (34)�Interessante�sotto�questo�profilo�e�la�proposta�di�Stefano�Ceccanti�di�una�continua�sti- pulazione�tra�gli�alunni,�tale�da�portare�alla�rimozione�del�crocefisso�quando�anche�uno�soltanto� la�richieda.�Tuttavia�gli�inconvenienti�di�tale�soluzione�sembrano�superarne�i�benefici,�fino�a�ren- derla�impraticabile.� (35)�Lo�dimostrano�proprio�le�reazioni�suscitate�dall'ordinanza�che�ne�imponeva�la�rimo- zione.� (36)�AlessandrO Oddi, Un'ordinanza�ben�motivata,in�Critica�liberale,�ottobre�2003,�n.�96,�p.� 177,�nonche�AlessandrO Morelli, cit.� (37)�DanielE Garrone, cit.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Se�consideriamo�il�crocifisso,�come�fanno�i�regi�decreti,�quale�parte�del- l'arredamento�delle�aule�scolastiche,�la�previsione�della�loro�affissione�puo� effettivamente�farsi�rientrare�nel�potere�di�autoorganizzazione�della�pubblica� amministrazione,�da�esplicarsi�a�livello�regolamentare.�Tuttavia�tale�potere� deve�esplicarsi�nel�pieno�rispetto�non�solo�delle�norme�di�rango�primario,� ma�innanzitutto�della�Costituzione(38),�dove�vanno�quindi�cercati�i�principi� ispiratori�dell'azione�amministrativa�e�della�disciplina�della�scuola(39).� Vengono�qui�in�rilievo�non�solo�il�principio�di�laicita�,�cos|�come�elabo- rato�dalla�giurisprudenza�costituzionale,�ma�anche�le�singole�norme�da�cui� quel�principio�viene�ricavato,�in�particolare�gli�artt.�3,�7,�8�e�19�Cost.,�nonche� il�principio�di�imparzialita�dell'azione�amministrativa�di�cui�all'art.�97�Cost.� Iniziamo�dai�singoli�parametri,�per�poi�giungere�a�considerazioni�com- plessive�sul�principio�di�laicita�.� L'esposizione�del�crocefisso�viola�l'eguaglianza�dei�cittadini�garantita� dall'art.�3�Cost.?�Sembrerebbe�di�s|�.�Orienta�in�tal�senso�gia�il�tenore�di�quella� norma��Tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita�sociale�e�sono�eguali�davanti�alla� legge,�senza�distinzioni�[...]�di�religione�.�Ogni�simbolo�instaura,�almeno� potenzialmente,�un�meccanismo�di�identificazione.�Questo�meccanismo�dun- que�pone�gli�studenti�ed�i�cittadini�che�professano�la�fede�rappresentata�da� quel�simbolo�in�una�condizione�diversa�e,�per�cos|�dire,�superiore�rispetto�a� chi�non�aderisca�a�quella�religione�o�non�ne�professi�alcuna.�Non�convince� neppure�l'idea�che�esso�possa�rappresentare�la�tradizione�culturale�italiana,� in�quanto,�per�un�verso,�ne�rappresenta�un�formante,�e�non�si�vede�perche� escluderne�gli�altri,�per�altro�verso�non�e�ragionevole�utilizzare�un�simbolo� parziale�e�non�uno�inclusivo�ed�unitario,�quale�la�bandiera�nazionale,�che�il� nostro�ordinamento�e�la�nostra�cultura�conoscono,�in�ultimo�non�e�possibile� escludere�da�una�rappresentazione�simbolica�significati�assai�rilevanti�di�essa� e�diversi�da�quelli�al�cui�scopo�verrebbe�utilizzata(40).�In�virtu�del�principio� di�eguaglianza,�si�potrebbe�ipotizzare�l'esposizione�di�piu�simboli�religiosi�o� generalmente�culturali.�La�soluzione�e�suggestiva,�anche�se�dagli�esiti�vaga- mente�kitsch.�Tuttavia�l'ordinamento�italiano�non�contempla�allo�stato� attuale�tale�possibilita�(41).�Una�risposta�positiva�implicherebbe�sia�che�l'e- (38)�v.�per�tutti�le�belle�pagine�di�FilippO Satta, Isoggetti dell'ordinamento,in�Riv. Dir. Civ. 1977,�p.�29.� (39)�Anche�qualora�si�volesse�ritenere�che�l'esposizione�del�crocefisso�non�rientri�nella�mate- ria�scolastica,�ma�in�quella�della�simbologia�dello�Stato,�non�sembra�che�i�parametri�di�riferimento� possano�essere�diversi.� (40)�Potrebbe�invece�sostenersi�che�il�secondo�comma�dello�stesso�art.�3,�affermando�che��e� compito�della�Repubblica�rimuovere�gli�ostacoli�di�ordine�economico�e�sociale,�che,�limitando�di� fatto�la�liberta�e�leguaglianza�dei�cittadini,�impediscono�il�pieno�sviluppo�della�personaumana�� inviti�legislativo�ed�esecutivo�ad�impegnarsi�per�la�piena�integrazione�delle�differenti�anime�cultu- rali�e�religiose�del�paese,�in�un'ottica�concretamente�pluralista.� (41)�Anzi,�secondo�il�Ministero�dell'Istruzione��non�e�consentita�l'esposizione�nelle�aule�sco- lastiche�di�simboli�religiosi,�fatto�salvo�il�crocifisso�,�come�affermato�dal�Ministro�in�risposta�ad� interrogazione�parlamentare,�Resoconto stenografico della�seduta�della�Camera�dei�Deputati�del� 24�settembre�2003.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sposizione�di�piu�simboli�religiosi�non�leda�la�liberta�di�coscienza��negativa�� di�alcuno,�e�di�cio�si�puo�dubitare,�sia�che�tale�esposizione�non�assuma�carat- teri�confessionisti,�che�non�sia�cioe�una�imposizione�dello�Stato,�ma�una� libera�espressione�di�chi�vive�quelle�aule,�in�uno�spirito�aperto�di�confronto.� Non�sembrano�invece�chiamate�direttamente�in�causa�le�disposizioni� degli�artt.�7�e�8�Cost.�Non�il�primo,�perche�,�come�rilevato�dal�Consiglio�di� Stato,�ne�i�Patti�lateranensi,�ne�gli�Accordi�di�revisione�prevedono�alcunche� in�relazione�all'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�e�piu�general- mente�negli�edifici�pubblici.�Dovrebbe�anzi�ritenersi�tale�materia�estranea�ai� rapporti�fra�Stato�e�confessioni�religiose(42).�Neppure�sembra�venire�in�con- siderazione�il�secondo,�dal�momento�che�si�discute�certo�di�eguaglianza�fra� confessioni�religiose,�ma�non�di�liberta�(43),�a�meno�di�ritenere�erroneamente� che�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolastiche�rappresenti�esercizio� del�diritto�di�liberta�religiosa�(44).� Domandiamoci�ora�se�l'esposizione�del�crocifisso�non�leda�la�liberta�di� religione,�di�cui�all'art.�19�Cost.�(45)�Di�cio�si�e�dubitato,�affermando�che�l'e- sposizione�di�un�simbolo�come�il�crocifisso�non�reca�alcun�danno�e�che�la� eventuale�lesione�non�rientra�nella�tutela�dell'art.�19�Cost.� La�prima�obiezione�non�puo�condividersi.�Ormai�e�pacifico�in�dottrina�e� giurisprudenza�(46)�che�in�caso�di�lesione�di�un�diritto�fondamentale,�non�e� necessario�che�all'evento�lesivo�segua�il�cosiddetto�danno-conseguenza,�poi- che�tale�lesione�e�di�per�se�sufficiente�a�concretare�un�vulnus all'individuo.� Piu�difficile�e�stabilire�se�l'esposizione�del�crocefisso�nelle�aule�scolasti- che�violi�la�liberta�di�coscienza.�A�tutta�prima�sembrerebbe�doversi�propen- dere�per�la�negativa,�in�quanto�la�semplice�presenza�di�quel�simbolo�non�inte- gra�un�atto�di�culto�e�non�obbliga�all'adesione�chi�sia�presente�in�un'aula�sco- lastica(47),�rispettandone�quindi�anche�la�liberta�negativa.�Due�indici� inducono�pero�a�maggiore�riflessione.�In�primo�luogo�la�giurisprudenza� costituzionale(48)�sottolinea�come�il�significato�religioso�possa�avere�manife- stazioni�anche�non�cultuali.�In�secondo�luogo�si�deve�considerare�che�l'esposi- zione�di�quello�che�resta�il�simbolo�di�una�specifica�confessione(49)�esprime� (42)�In�tal�senso�AlessandrO Oddi, cito (43)�l'art.�8,�1.�co.�afferma:��Tutte�le�confessioni�religiose�sono�egualmente libere davanti�alla� legge�.� (44)�V.�nota�32.� (45)��Tutti�hanno�diritto�di�professare�liberamente�la�propria�fede�religiosa�in�qualsiasi� forma,�individuale�o�associata,�di�farne�propaganda�e�di�esercitarne�in�privato�o�in�pubblico�il� culto,�purche�non�si�tratti�di�riti�contrari�al�buon�costume�.� (46)�Si�veda�la�miliare�Corte�cost.�14�luglio�1986,�n.�184.� (47)�E�stato�pero�osservato�che�mai�il�potere�puo�pretendere�l'intima�adesione,�dacche�nell'in- timo�si�e�sempre�liberi,ma�alpiu�puo�imporre�delle�espressioni�esteriori�o�di�subire�espressioni� di�una�confessione�di�Stato,�questione�che�tange�piuttosto�il�principio�di�laicita�e�che�con�esso�cer- cheremo�di�affrontare.� (48)�In�particolare�Corte�cost.�10�ottobre�1979,�n.�117�e�8�ottobre�1996,�n.�334.� (49)�Come�noto,�il�crocefisso�e�prevalentemente�riferibile�al�cattolicesimo,�ma�non�alla�mag- gior�parte�delle�confessioni�cristiane�riformate.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� agli�occhi�di�chi�frequenta�quei�luoghi�un�particolare�appoggio�dello�Stato,� che�viene�invece�ad�altri�negato,�ponendo�cos|�un�ostacolo�a�quella�libera� espressione�delle�proprie�convinzioni�religiose�che�l'art.�19�tutela.�Questo� discorso�vale�tanto�piu�nel�caso�della�scuola,�a�ragione�del�fatto�che�gli�alunni� sono�tenuti�a�frequentare�quelle�aule�ed�in�virtu�del�compito�che�grava�quel- l'istituzione,�dove�ogni�input tende�ad�avere�un�senso�pedagogico�e�dove�gli� studenti�dovrebbero�essere�in�grado�di�esprimersi�in�piena�liberta�.� Si�deve,�poi,�considerare�brevemente�l'art.�97�Cost.�il�quale�stabilisce�il� principio�di�imparzialita�dell'amministrazione.�Per�i�motivi�che�si�e�gia� cercato�di�esporre,�l'esposizione�del�crocefisso�minerebbe�la�posizione�di� imparzialita�dello�Stato�di�fronte�alle�posizioni�di�coscienza�portate�da� docenti�e�discenti,�che�si�tratti�di�confessioni�o�di�religioni�diverse�dalla� cristiana�cattolica,�come�di�atei�e�agnostici.�In�quest'ottica�sembra�davvero� che�la�soluzione�piu�coerente�sia�l'assenza�di�simboli�religiosi�posti�dallo� Stato.� Infine�poniamo�la�vicenda�sotto�la�luce�del�principio�di�laicita�dello� Stato.��Il�principio�di�laicita�,�quale�emerge�dagli�artt.�2,�3,�7,�8,�19�e�20�della� Costituzione,�implica�non�indifferenza�dello�Stato�dinanzi�alle�religioni�ma� garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�della�liberta�di�religione,�in�regime� di�pluralismo�confessionale�e�culturale��(50)�e��comporta�equidistanza�e� imparzialita�della�legislazione�rispetto�a�tutte�le�confessioni�religiose�(51).� La�prima,�banale,�osservazione�che�viene�alla�mente�e�che�l'assunzione�da� parte�dello�Stato�di�un�simbolo�religioso�che�identifica�una�particolare�con- fessione�non�sia�imparziale�ed�equidistante�rispetto�a�tutte�le�confessioni�reli- giose,�ma�ne�ponga�una�in�posizione�di�privilegio.�Non�sembra�sufficiente� rilevare�che�il�crocefisso�rappresenta�valori�civili�propri�della�cultura�occiden- tale�ed�italiana,�poiche�esso�rappresenta�anche,�ma�non�solo�quei�valori.� Ignorare�il�significato�che�un�simbolo�puo�avere�per�chi�ha�una�sensibilita� diversa�da�chi�vi�professa�totale�adesione,�questo�s|�sarebbe�atto�d'indiffe- renza�davanti�alla�religione�ed�alla�coscienza�degli�individui.�Si�e�levata�da� piu�parti�la�preoccupazione�per�una�concezione��ostile��della�laicita�,�tale�da� non�accettare�il�ruolo�fondamentale�che�spesso�e�riservato�nella�vita�all'espe- rienza�religiosa�e�spirituale,�ma�la�laicita�e�stata,�e�spesso�e�tuttora,�la�prote- zione�che�la�nostra�civilta�ed�il�diritto�offrono�all'esperienza,�alla�professione� ed�al�sentimento�religioso,�e�e�deve�essere�la�garanzia�della�liberta�in�scelte� che�solo�all'individuo�sono�demandate,�e�e�deve�essere�il�segno�del�rigoroso� rispetto�da�parte�dello�Stato�delle�scelte�di�fede�e�di�coscienza�di�chi�ad�esso� e�sottoposto,�senza�pretese�da�parte�di�alcuno�di�poter�usare�lo�Stato�per�vei- colare�con�maggior�forza�le�proprie�scelte�fino�a�farle�diventare�imposizione.� Dott. Mario Di Carlo (50)�Cos|�Corte�cost.�12�aprile�1989,�n.�203.� (51)�Corte�cost.�14�novembre�1997,�n.�329.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�Croce,��scandalo per i Giudei, stoltezza per i pagani� (*)�e�ancora�un�segno di�contraddizione�per�la�nostra�societa� Negli�ultimi�anni�le�aule�giudiziarie�e�parlamentari,�i�salotti�televisivi,�le� diverse�testate�giornalistiche,�i�sapienti�ragionamenti�di�molti�giuristi,�il� mondo�del��web�,�si�stanno�occupando�di�un�tema�apparentemente�inusuale,� la�permanenza�del�Crocifisso�nelle�scuole�e�nei�Tribunali�ed�in�tutti�gli�altri� ambienti�pubblici�in�cui�le�pubbliche�amministrazioni�svolgono�la�loro�pub- blica�funzione�e/o�servizio.� La�questione�si�e��posta�in�relazione�alla�interpretazione�dell'art.�118�del� R.D.�30�aprile�1924,�n.�965�relativamente�agli�istituti�di�istruzione�media,� nonche�dell'Allegato�C�al�R.D.�26�aprile�1928,�n.�1297,�relativamente�agli�isti- tuti�di�istruzione�elementare�che,�appunto�^cos|��come�precisato�anche�in�un� parere�dell'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Bologna�del�16�luglio� 2002�^prevedono�che�ogni�aula�abbia,�nel�suo�arredo�normativamente�stabi- lito,�l'immagine�del�Crocifisso.� L'occasione�di�queste�note�e��data�dalla�famosa�vicenda�del��crocifisso�di� Ofena�,�piccolo�centro�dell'Abruzzo,�in�cui�risiede�con�la�sua�famiglia�il� sig.�Adel�Smith,�italianissimo�nonostante�il�nome,�di�religione�islamica.� Con�ordinanza�del�22�ottobre�2003�del�Tribunale�di�L'Aquila�d ott.�Montanari,�in�sede�di�richiesta�di�provvedimento�di�urgenza�ex art.�700�c.p.c.,�il�Giudice�aveva�condannato�l'Istituto�scolastico�resistente�a� rimuovere�il�crocifisso�esposto�nelle�aule�della�Scuola�statale�materna�ed� elementare�frequentate�dai�figli�del�ricorrente,�avendo�riconosciuto�chela� semplice�permanenza�del�crocifisso�sarebbe�stata�in�grado�di�ledere�in� maniera�irreparabile�il�diritto�di�liberta��di�religione�del�sig.�Smith,�nella�sua� qualita��di�esercente�la�potesta��familiare�sui�figli�minori.� Questa�ordinanza,�avente�peraltro�natura�esclusivamente�cautelare,�e�� stata�successivamente�revocata�con�provvedimento�del�19�novembre�2003� dal�Tribunale�di�L'Aquila,�in�sede�collegiale�del�reclamo�tempestivamente� proposto�dall'Avvocatura�dello�Stato�di�L'Aquila�^senza�affrontare�il�merito� della�controversia�^nel�presupposto�che�sulla�richiesta�di�rimozione�del� crocifisso,�sussiste�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo,�trattandosi�di� controversia�tra�un�utente�del�servizio�scolastico�e�l'amministrazione� pubblica�in�relazione�a�norme,�quali�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scola- stiche,�che�spiegano�i�loro�effetti�verso�una�platea�indifferenziata�di�soggetti.� Si�tratterebbe,�dunque,�non�di�un�rapporto�individuale�di�utenza�con� soggetti�privati�ai�sensi�dell'art.�33,�lett.�e) del�D.Lgs�n.�80/1998�e�quindi,�in� quanto�tale,�non�sottratto�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.� Nel�parere�sopra�citato�l'Avvocatura�dello�Stato�di�Bologna�ha�corretta- mente�sostenuto�la�persistente�vigenza�delle�dette�norme,�tenuto�anche�conto� (*)�1�Corinzi�1,�23.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� del�parere�del�Consiglio�di�Stato�n.�63/1988�del�27�aprile�1988,�che�ha�giusta- mente�ritenuto��distinta�la�normativa�riguardante�l'affissione�dell'immagine� del�crocifisso�nella�scuola�da�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione� cattolica�.� Ed�infatti,�ha�chiarito�anche�il�Consiglio�di�Stato,��il�Crocifisso�o,�piu� esattamente�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i�credenti,�rappresenta�il�simbolo� della�civilta�e�della�Cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,�come�valore�uni- versale,�indipendentemente�da�specifica�confessione�religiosa�.� Posto�che�le�disposizioni�del�1924�e�del�1928,��di�natura�regolamentare,� sono�preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con� questi�ultimi�,�perche�nulla�viene�stabilito�nei�detti�Patti�a�proposito�della� esposizione�del�Crocifisso�nelle�scuole�e�negli�altri�locali�pubblici,�anche�le� modificazioni�apportate�al�Concordato�Lateranense�con�la�legge�25�marzo� 1985,�n.�121,�che�non�disciplinano�in�alcun�modo�questa�materia,�non�pos- sono�influenzare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�de�quibus.� La�presenza�del�Crocifisso,�proprio�perche��fa�parte�del�patrimonio�sto- rico��della�nazione,�dunque,�da�una�parte�non�e�vietata�dalla�Costituzione� Repubblicana,�dall'altra�^sempre�secondo�il�Consiglio�di�Stato�^non�puo� �costituire�motivo�di�costrizione�della�liberta�individuale�a�manifestare�le�pro- prie�convinzioni�in�materia�religiosa�.� D'altra�parte,�questo�orientamento�interpretativo,�non�costituisce�sem- plicemente�un�parere�di��un�legale�di�parte�privata��^peraltro�fondato�sulla� normativa�vigente�e�seguito�anche�dal�Consiglio�di�Stato�^come�pure�e�stato� sostenuto�(Crocifisso�neipubblici�uffici:�Avvocatura�dello�Stato�e�recenti�inizia- tive�legislative�assestano�un�altro�colpo�al�supremo�principio�di�Laicita�,�dott.� AntonellO DE Oto,�Universita�di�Bologna,�sul�sito�www.filodiritto.com/- diritto/pubblico/ecclesiastico/).� Considerato�il�prestigio,�la�funzione�giustiziale,�specie�in�materia�consul- tiva,�l'autonomia�ed�indipendenza�rispetto�alle�Amministrazioni�difese,�non- che�la�imparzialita�dell'Avvocatura�dello�Stato,�la�tesi�sostenuta�dall'Avvoca- tura�e�in�linea�con�il�sentire�diffuso�di�tantissimi�illustri�cittadini�italiani�laici,� primo�dei�quali�il�Presidente�Ciampi�che,�in�occasione�della�vicenda�di�Ofena,� ha�espressamente�detto�che��...�il�crocifisso�nelle�scuole�e�sempre�stato�conside- rato�non�solo�come�segno�distintivo�di�un�determinato�credo�religioso,�ma� soprattutto�come�simbolo�di�valori�che�stanno�alla�base�della�nostra�identita��.� Nel�corso�degli�anni�(sentenze�n.�203�del�1989,�n.�13�del�1991,�n.�290�del� 1992),�la�Corte�Costituzionale�ha�avuto�modo�di�chiarire�che�le�norme�di� cui�agli�artt.�2,�7,�8�e�20�Cost.�sono�dirette�a�tutelare��il�principio�di�laicita� dello�Stato,�che�non�implica�indifferenza�dello�Stato�dinanzi�alle�religioni,�ma� garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�delle�liberta�di�religione,�in�regime�di� pluralismo�confessionale�e�culturale�.� Ed�anche�la�Cassazione�con�decisione�Sez.�III�del�13�ottobre�1998�ha� affermato,�in�particolare,�che��non�contrasta�con�il�principio�di�liberta�reli- giosa,�la�presenza�del�Crocifisso�nelle�aree�scolastiche�.� Le�discutibili�ed�inopportune�affermazioni�e�prese�di�posizione�di�Adel� Smith�(quando,�ad�esempio,�defin|�il�Crocifisso�un��cadaverino�,�e�quando,� di�recente,�effettuo�il��lancio��del�crocifisso�dalla�stanza�dell'ospedale�nel� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quale�era�stata�ricoverata�sua�madre)�^azioni�e�proclami�che�hanno�solleci- tato�l'inizio�di�un'indagine�giudiziaria�a�suo�carico�e�dalle�quali,�pero�,�hanno� subito�preso�le�distanze�le�prudenti�ed�illuminate�osservazioni�della�Comu- nita�ufficiale�dei�musulmani�in�Italia�^hanno�provocato,�di�volta�in�volta:� la�sconsiderata�violenza�di�un�gruppo�non�meglio�identificato�di�estre- misti�(in�occasione�di�un�programma�di�una�piccola�televisione�privata�del� Nord�Italia);� la�presentazione�di�ben�sei�progetti�di�legge�ordinaria�(rispettivamente� recanti�i�numeri�2643,�4427,�4426,�3182,�1717�e�2749�^cfr.�ricerca�sul�sito� www.senato.it/�)�dei�quali�quattro�favorevoli�alla�esposizione�del�Crocifisso� e�due�decisamente�contrari;� un�progetto�di�legge�costituzionale,�con�cui�si�intende�riconoscere� �ilfondamento�spirituale�nelpatrimonio�religioso�cristiano��della�Repubblica� italiana�(art.�1�del�detto�progetto�n.�4523,�di�modifica�dell'art.�8�della�Costi- tuzione,�presentato�il�26�novembre�2003�ed�assegnato�in�sede�Referente�alla� Commissione�I�Affari�costituzionali�in�data�4�febbraio�2004);� il�fiorire�di�un�dotto�forum�di�discussione�della�dottrina�giuspubblici- stica�(cfr.�a�solo�titolo�di�esempio,�il�sito�www.filodiritto.com/diritto/- pubblico/ecclesiastico);� gli�interventi�di�vari�giuristi�sul�sito�dell'Universita�di�Ferrara�(http://� web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/contributi/lib%20rel2.htm),�che�si� sono�schierati�ora�a�favore�di�una�strenua�difesa�del�principio�di�laicita�dello� Stato�e�di�pluralismo�^con�conseguente�contrarieta�a�tutte�le�disposizioni� che�ancora�oggi�impongono�la�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�o ra�in�senso�favorevole�al�mantenimento�del�simbolo;� la�raccolta�di�un�interessante�materiale�normativo,�giurisprudenziale�e� di�prassi�amministrativa�sul�sito�dell'Osservatorio�delle�liberta�ed�istituzioni� religiose�(http://www.olir.it/ricerca/index.php�^ricerca�con�la�parola:��cro- cifisso�);� la�difesa�della�abolizione�del�crocifisso�da�parte�di�alcuni�partiti,�in� specie�di�sinistra�(cfr.�sul�sito�del�partito�marxista-leninista�www.pmli.it/- viacrocifissoscuole.htm/�l'articolo��Appoggiamo�la�sentenza�del�giudice�di�L'A- quila.�Via�il�crocifisso�dalle�scuole��che�si�fa�bandiera�di�questo�provvedi- mento�giurisdizionale�per�sostenere�una�vera�e�propria��battaglia�politica�).� Di�recente,�le�discussioni�sull'argomento�si�sono�arricchite�di�un�ulte- riore�elemento,�costituito�dall'ordinanza�14�gennaio�2004,�n.�56,�emessa�dal� T.A.R.�Veneto�in�un�giudizio�di�impugnazione,�da�parte�dei�genitori�di�una� scolara�finlandese,�di�una�deliberazione�di�una�scuola�di�Abano�Terme,�con� la�quale�si�stabiliva�di��lasciare�esposti�i�simboli�religiosi��della�scuola.� Il�T.A.R.,�aderendo�alla�impostazione�di�molti�costituzionalisti,�ha�solle- vato�la�questione�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�159�e�160�del�D.Lgs.� 16�aprile�1994,�n.�297,�come�specificati�rispettivamente�dall'art.�119�del�R.D.� 26�aprile�1928,�n.�1297�(Tabella�C)�e�dall'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924,� n.�965,�nella�parte�in�cui�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�delle�aule�scola- stiche�e�dell'art.�676�del�D.Lgs.�16�aprile�1994,�n.�297,�nella�parte�in�cui�con- ferma�la�vigenza�delle�disposizioni�di�cui�agli�artt.�119�del�R.D.�26�aprile� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 1928,�n.�1297�(Tabella�C)�e�all'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924,�n.�965,�con� riferimento�al�principio�della�laicita�dello�Stato�e,�comunque,�agli�artt.�2,�3,� 7,�8,�19�e�20�della�Costituzione.� Giova,�in�proposito,�precisare�che,�in�ordine�alla�vigenza�di�queste� norme,�si�era�discusso�anche�nella�vicenda�di�Ofena�davanti�al�giudice�di�L'A- quila�che�^in�relazione�alla�nota�del�Ministero�dell'istruzione�3�ottobre� 2002,�n.�2667,�che�aveva�confermato�la�vigenza�delle�sopra�dette�disposizioni,� emettendo�apposita�direttiva�n.�2666�del�3�ottobre�2002�con�cui�assicurare� �da parte dei dirigenti scolastici l'esposizione del Crocifisso nelle aule scolasti- che� ^aveva osservato che si tratta di �disciplina di rango regolamentare�,che� e�stata�abrogata�per�effetto�della�entrata�in�vigore�della�legge�25�marzo� 1985,�n.�121�di�modifica�del�concordato�(Ratifica ed esecuzione dell'accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato Lateranense dell'11febbraio 1929, tra la Repub- blica Italiana e la Santa Sede).� Il�punto�di�vista�del�giudice�di�L'Aquila,�cos|�come�quello�di�molti�giuri- sti�pubblicisti,�e�che�le�norme�che�prevedono�la�esposizione�del�crocifisso� �partono dalla logica della confessione cattolica come istituzione religiosaprivi- legiata� e,�in�ogni�caso,�come�religione di stato (art.�1�dello�Statuto�albertino)� Queste�norme,�dunque,�in�uno�stato�moderno�aconfessionale�nel�quale�e� stato�riconosciuto�espressamente�il�pluralismo�religioso�^l'art.�1�del�nuovo� Concordato�ha�abrogato�il�principio�della�religione�cattolica�come�religione� di�Stato�^non�hanno�piu�ragione�di�essere�e��debbono ritenersi abrogate� (ordinanza�del�Tribunale�di�L'Aquila,�pag.�17).� Certo�ora,�sul�punto,�si�pronuncera�la�Corte�Costituzionale.� In�questa�sede,�peraltro,�non�si�puo�non�considerare�che,�stando�alle� norme�vigenti,�e�pur�essendo�affermato,�ovviamente,�il�principio�di��uguale� liberta���tra�le�diverse�confessioni,�il�trattamento�della�religione�cattolica�s ul�piano�costituzionale�^sia�diverso�da�quello�riservato�alle�altre�religioni,� proprio�in�relazione�alle�sopra�indicate�ragioni�storiche,�oltre�che�per�la�sua� maggiore�diffusione�sul�territorio�nazionale.� A�titolo�di�esempio,�si�ricorda�che:� a) gli�artt.�7�e�8�prevedono�che�solo�i�rapporti�con�la�Chiesa�cattolica� sono�regolati�con�il�c.d.�Concordato,�mentre�quelli�con�le�altre�confessioni� religiose��sulla base di intese con le relative rappresentanze�;� b) solo�per�la�Chiesa�cattolica�e�detto�che�e��indipendente e sovrana�,� mentre�le�altre�confessioni��hanno diritto diorganizzarsisecondo ipropristatuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano� (art.�8�Cost.);� c) l'art.�9�della�legge�25�marzo�1985,�n.�121�di�modificazione�dei�Patti� Lateranensi�precisa�che��iprincipi del cattolicesimofannoparte delpatrimonio storico del popolo italiano� e�sceglie�di�continuare�ad�assicurare�l'insegna- mento�della�religione�cattolica�nelle�scuole�pubbliche�non�universitariedi� ogni�ordine�e�grado,�sia�pure�rendendolo�facoltativo;� d) l'assistenza�religiosa�ai�militari�e�assicurata�dai��cappellani�:�mentre� i�cappellani�cattolici�sono�incardinati�nella�struttura�militare�e�sono�da�rite- nersi�pubblici�dipendenti,�gli�altri�sono�estranei�alla�pubblica�amministrazione;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� e) le�stesse�festivita��civili��^ivi comprese le �domeniche� ^sono� modellate�su�quelle�previste�dalla�Chiesa�cattolica�e�non�invece�sui�giornidi� riposo�stabiliti�dalle�altre�religioni�(in�diversi�organismi�internazionali,�nei� quali�e�piu�variegata�la�composizione�dei�lavoratori�dipendenti,�sono�stabilite� festivita�anche�diverse�da�quelle�cattoliche,�in�stile��politically correct�).� Cio�detto,�va�precisato�che�anche�molti�giuristi�cattolici�pensano�che,� proprio�in�relazione�ai�principi�di�laicita�dello�Stato,�di�pluralismo�religioso,� nonche�di�separazione�tra�Stato�e�Chiesa,�non�si�possano�imporre�a�tutti�sim- boli�religiosi,�quali�il�Crocifisso�che,�in�quanto�tale,�offenderebbero�la�sensibi- lita�e�la�liberta�di�coscienza�di�quanti�hanno�un�diverso�credo�religioso.� La�necessita�di�conservare�negli�uffici�pubblici�questi�simboli,�inoltre,� ricordano�tutti,�e�stata�espressamente�negata�in�alcune�fondamentali�deci- sioni�della�Cassazione.� In�particolare�si�ricorda�la�sentenza�della�Cassazione�penale�n.�439/2000� che,�in�relazione�al�caso�di�rifiuto�di�uno�scrutatore�di�un�seggio�elettorale� di�svolgere�la�sua�funzione�perche�disturbato�dalla�presenza,�all'interno�della� scuola�di�vari�crocifissi,�assolvendo�l'�obiettore�di�coscienza�,�ha�anche�rico- struito,�da�un�punto�di�vista�normativo�e�dogmatico,�la�ratio delle�norme� che�per�tanti�anni�hanno�imposto�la�presenza�di�questo�simbolo�religioso�in� ambienti�pubblici.� Secondo�la�Corte�di�legittimita�,�la�presenza�del�Crocifisso�sarebbe�colle- gata�non�al�c.d.�patrimonio�comune�del�popolo�italiano,�bens|�esclusivamente� all'insegnamento�della�religione�nelle�scuole,�ratio dunque�che�viene�comune- mente�ritenuta�non�piu�vigente.� Cos|�,�sulla�base�di�una�richiesta�di�uno�solo�degli�utenti�del�servizio�pub- blico�presente�nel�luogo�nel�quale�si�deve�espletare�una�determinata�funzione� pubblica,�l'Amministrazione�sarebbe�obbligata�ad�eliminare�quel�simbolo� (cfr.�prof.�Ceccanti�^Diritto�Pubblico�Comparato�presso�l'Universita�di� Bologna).�Altri�sono,�invece,�dell'opinione�che�dovrebbe�essere,�quanto�meno,� la�maggioranza�a�richiedere�la�rimozione,�per�potersi�provvedere�(Prof.�Di� Cosimo�^Ricercatore�presso�l'Universita�di�Macerata).� Veramente�il�massimo�del��politically correct�,�tenuto�anche�conto�di� quanti�ritengono�che�nella�scuola�non�solo�non�si�debbano�piu��catechizzare�� gli�alunni,�ma�non�dovrebbe�essere�neppure�permesso�di�insegnare�i�tradizio- nali�canti�di�Natale,�per�non�offendere�la�sensibilita�dei�ragazzi�di�altra�fede� religiosa!� L'impressione�di�chi�scrive�e�che�la�cieca�difesa�del�principio�di�laicita� dello�Stato�in�forza�di�un�mal�posto�senso�di�tolleranza�delle�opinioni�altrui,� senza�tenere�conto�del�millenario�retroterra�storico�e�culturale�del�nostro� popolo,�cos|�come,�d'altra�parte,�una�acritica�crociata�a�favore�dei�simboli� religiosi�e�delle�tradizioni�di�una�nazione�siano�entrambe�molto�pericolose,� perche�rappresentano�un�reale�integralismo�^laico�o�cattolico�che�sia�^e� conducono,�in�definitiva,�alla�intolleranza.� In�Francia,�ad�esempio,�sono�stati�recentemente�presi�provvedimenti�tali� che�impediscono,�di�fatto,�l'uso�del�velo�islamico�alle�scolare�nelle�scuole� pubbliche.� IL CONTENZIOSO NAZIONALE Dopo l'11 settembre 2001 e dopo l'11 marzo 2004, si avverte forte il rischio di una guerra di religione e tra religioni, rischio di �instabilita� �e, quindi, di conflitto�, come ha affermato il Pontefice (Corriere�della�Sera, 31 ottobre 2003). L'alternativa non e� e non deve essere �scrocifiggere� lo Stato, cos|� come richiedono i rappresentanti dell'Unione degli atei e degli agnostici razionali- sti (cfr il sito www.uaar.itl ), ovvero imporre biecamente le tradizioni reli- giose nazionali, sintomo di una �separazione ostile� di tipo francese. Quale la soluzione? Occorre una forte riflessione sul significato della Croce, significato che oggi e� stato dimenticato. Qualche anno fa, da un sondaggio internazionale effettuato tra un certo numero di ragazzi, e� emerso, ad esempio che, mentre a quasi tutti era fami- liare il simbolo di Mc Donald, la maggioranza ignorava il significato della Croce. Il titolo di queste note e� tratto da una frase di S. Paolo che, portando l'annunzio di �Cristo e Cristo crocifisso�, precisava che la Croce e� realmente segno di contraddizione sia per l'uomo �religioso� che per il �razionalista�: il primo non puo� accettare che, nonostante le sue preghiere ed i ceri accesi davanti all'altare, a volte la storia personale risulti carica di sofferenze; il razionalista, di fronte alla sofferenza, non sopporta la propria impotenza e non riesce a dare ad essa un senso. In fondo, entrambi questi due �tipi� hanno la tentazione di fuggire dalla Croce, il primo cercando una mera �consolazione� che sublima, il miracolo a tutti i costi, il secondo ritenendo che, con le sole proprie forze, sia possibile essere felici, entrambi senza riuscire a realizzare fino in fondo i propri desi- deri, non essendo evidentemente possibile eliminare la Croce dalla vita del- l'uomo. Quale allora il vero, profondo, esistenziale significato della Croce? Mi piace qui ricordare la sintesi dell'apostolo Paolo: �La�parola�della� croce�infatti,�e�stoltezza�per�quelli�che�vanno�in�perdizione,�ma�per�quelli�che�si� salvano,�per�noi,�e�potenza�di�Dio.�Sta�scritto�infatti:�Distruggero�la�sapienza� dei�sapienti�e�annullero�l'intelligenza�degli�intelligenti.�Dov'e�il�sapiente?�Dov'e� il�dotto?�Dove�mai�il�sottile�ragionatore�di�questo�mondo?�Non�ha�forse�Dio� dimostrato�stolta�la�sapienza�di�questo�mondo?�Poiche�,�infatti,�nel�disegno� sapiente�di�Dio�il�mondo,�con�tutta�la�sua�sapienza,�non�ha�conosciuto�Dio,�e� piaciuto�a�Dio�salvare�i�credenti�con�la�stoltezza�della�predicazione.�E�mentre�i� Giudei�chiedono�i�miracoli�e�i�Greci�cercano�la�sapienza,�noipredichiamo�Cristo� potenzadiDioesapienzadiDio.�Perche�cio�chee�stoltezzadiDioe�piu�sapiente� degliuomini,�ecio�chee�debolezzadiDioe�piu�fortedegliuomini��(cfr. 1 Cor. 1,18-25). Questo simbolo, che esprime anche un linguaggio universale e compren- sibile per chiunque, credente o laico, ateo o di fede diversa da quella catto- lica, non puo� offendere nessuno, non puo� e non deve separare gli uomini, piuttosto li unisce e li rende figli di un unico Padre celeste. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sulla�Croce�si�infrange�e�si�polverizza�il�male�dell'umanita�,�perche�c'e� stato�uno�che�lo�ha�subito�come�un��agnello��mansueto,�muto�di�fronte�ai� suoi�tosatori,�senza�giudicare�chi�lo�stava�uccidendo.� Ecco�perche�la�Croce�non�puo�turbare�nessuno,�ecco�perche�^attraverso� la�Croce�^l'uomo�potra�trovare�realmente�la�pace�e�la�comunione�tra�i� popoli.� Avv.�Vincenzo�Rago� I documenti Sara�bene�iniziare�con�l'ordinanza�del�Tribunale�de�L'Aquila,�che�ha�sol- levato�il�caso�nell'autunno�scorso.�(doc.�1).� Seguiva�il�reclamo�dell'Avvocatura�Distrettuale�(Procuratore�dello�Stato� L.�Di�Bartolomeo).�(doc.�2).� Il�Presidente�del�Tribunale�sospendeva�l'efficacia�esecutiva�dell'ordi- nanza�con�decreto�del�31�ottobre�2003.�Seguiva�l'ordinanza,�che�riformava� la�precedente.�(doc.�3).� Infine�si�pubblica�il�meno�noto�provvedimento�del�T.A.R.�Veneto�di� rimessione�della�questione�alla�Corte�Costituzionale.�(doc.�4).� Avv.�Roberto�de�Felice� (doc.�1)� Tribunale de L'Aquila, ordinanza 23 ottobre 2003 Giudice�M.�Montanaro�^A.�S.�(Avv.�D.�Visconti)� c/Istituto�comprensivo�discuolamaternaedelementare�diN.,� Ministero�dell'istruzione,�dell'universita�e�della�ricerca� �(omissis)�Ilfatto.�Con�ricorso�ex�art.�700�c.p.c.,�A.�S.,�in�proprio�e�quale�esercente�la� potesta�sui�due�figli�minori,�premesso�che:� lo�stesso,�cittadino�italiano,�risiede�in�Ofena�insieme�alla�propria�famiglia,�i�cui�com- ponenti�professano�tutti�la�religione�islamica;� in�occasione�dell'inizio�dell'anno�scolastico�ha�potuto�constatare�che�nei�locali�della� Scuola�materna�ed�elementare�statale�di�Ofena,�in�cui�si�svolge�l'attivita�didattica�cui�parteci- pano�anche�i�figli�dello�stesso,�vi�e�esposto�il�crocifisso,�simbolo�con�valenza�religiosa�riferi- bile�soltanto�a�coloro�che�professano�la�religione�cristiana;� autorizzato�dalle�maestre,�il�ricorrente�ha�affisso�anche�un�quadretto�riportante�un� versetto�della�Sura�112�del�Corano,�che�e�stato�pero�rimosso�il�giorno�successivo�su�disposi- zionedel�dirigentescolastico;� il�permanere�dell'affissione�del�solo�crocifisso�costituirebbe�lesione�delle�liberta�di� religione�e�di�uguaglianza,�costituzionalmente�tutelati,�tanto�del�ricorrente�quanto�dei�figli� minori,�ponendosi�peraltro�in�contrasto�con�il�principio�di�laicita�della�Repubblica�italiana� affermato�dalla�Corte�costituzionale�con�la�sentenza�n.�203�del�1989,�che�peraltro�qualifica� lo�stesso�come��principio�supremo�dell'ordinamento�costituzionale�;� ha�domandato�in�via�cautelare�d'urgenza�la�rimozione�del�crocifisso�dalle�aule�della� scuola�statale�materna�ed�elementare�frequentata�dai�suddetti�figli�minori�(omissis).� 2.�^Esclusa�la�nullita�del�ricorso�introduttivo,�questo�Giudice�deve�esaminare�l'ecce- zione�di�difetto�di�giurisdizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria,�poiche�^secondo�l'assunto� difensivo�dei�resistenti�^la�presente�controversia�rientrerebbe�nella�giurisdizione�esclusiva� sancita�dall'art.�33�del�D.Lgs.�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|�come�modificato�dall'art.�7�della� legge�21�luglio�2000,�n.�205,�per��tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi��tra� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� cui,�in�particolare,�ai�sensi�della�lettera�e) del�comma�2�di�detta�disposizione,�quelle��riguar- danti�le�attivita�e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�[...]�rese�nell'espletamento�di�servizi�pubblici,� ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�[...]�della�pubblica�istruzione�.� Benche�,�ad�avviso�di�questo�Giudice,�sia�necessario�tenere�distinta�la�domanda�^caute- lare�e�di�merito�^proposta�dal�ricorrente�in�proprio�e�quella�proposta�dallo�stesso�quale� esercente�la�potesta�genitoriale�sui�figli�minori,�cio�non�di�meno�comunque�l'eccezione�non� e�fondata�e�deve�affermarsi�la�giurisdizione�dell'autorita�giudiziaria�ordinaria�adita.� La�lettera�e) del�comma�2�dell'art.�33�suddetto,�infatti,�prosegue�escludendo�espressa- mente�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�i��rapporti�individuali�di� utenza�con�soggetti�privati��e�le��controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�il� danno�alla�persona�.�Orbene,�proprio�considerando�tali�espresse�esclusioni�dall'ambito�di� estensione�della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�nella�materia�dei�servizi� pubblici,�procedendo�alla�qualificazione�della�domanda�^rilevando�a�tal�fine�non�il�conte- nuto�dei�provvedimenti�d'urgenza�richiesti,�bens|�l'azione�di�merito�che�si�intenda�intrapren- dere,�rispetto�alla�quale�la�cautela�invocata�si�pone�come�strumentale�^deve�ritenersi�sussi- stere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario.� 2.1.�^In�primo�luogo,�infatti,�deve�rilevarsi�come�la�pretesa�di�tutela�del�diritto�inviola- bile�e�costituzionalmente�garantito�di�liberta�religiosa�dei�figli�minori�del�ricorrente,�che�si� assume�leso�in�conseguenza�all'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�della�scuola�pubblica� �A.S.��di�Ofena�(facente�capo�all'Istituto�comprensivo�di�scuola�materna�ed� elementare�di�N.)�che�gli�stessi�frequentano,�attiene�al�rapporto�individuale�di�utenza�del� pubblico�servizio�di�istruzione�tra�detti�alunni�e�l'istituto�scolastico�alla�cui�attivita�i�mede- simi�attendono.� Orbene,�il�legislatore�del�1998-2000,�nel�prevedere�un�riparto�di�giurisdizione�per�settori� omogenei�di�materie�^con�criterio,�in�verita�,�non�esente�da�censure�di�incostituzionalita� (cfr.�Trib.�Roma,�Sez.�II,�16�novembre�2000,�in�Corr. giur.,�2001,�72)�^ha,�pero�,�con�assoluta� chiarezza,�lasciato�al�giudice�naturale�dei�diritti�le�controversie�che�attengano�alla�tutela�del� cittadino�quale�fruitore�di�un�servizio�pubblico�in�relazione�agli�attentati�che�ai�propri�diritti� possano�derivare�nello�svolgersi�del�rapporto�che�viene�in�essere�con�la�fruizione�del�servizio� stesso.� Ne�sembra�possibile�svilire�la�questione�all'esame�di�questo�Giudice�riconducendola�c ome�ritengono�i�resistenti�(cfr.�pag.�5�della�memoria�difensiva�depositata�in�data�14�ottobre� 2003)�^ad�un�profilo�organizzativo�del�pubblico�servizio�di�istruzione.�A�ben�vedere,�affer- mare�cio�vorrebbe�dire�che�con�il�ricorso�in�esame�il�ricorrente�abbia�inteso�censurare�un� profilo�relativo�all'organizzazione�dei�mezzi�nell'ambito�di�un�ufficio�pubblico,�essendo� appunto�mezzi�materiali�anche�quelli�facenti�parte�dell'arredo�scolastico,�nel�cui�ambito� verrebbero�dettate�le�disposizioni�che�prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle� scuole�pubbliche�(come�si�dira�diffusamente�di�seguito).�Tale�prospettazione,�benche�in� passato�sostenuta�in�giurisprudenza�(cfr.�Pret.�Roma,�17�maggio�1986,�in�Riv. giur. scuola,� 1986,�619),�sembra�non�voler�cogliere�la�vera�essenza�della�questione,�elidendo�il�profilo�della� lesione�^seppure�prospettata�^di�un�diritto�assoluto�costituzionalmente�tutelato.�Evidente� forzatura�che,�di�fronte�al�rilievo�in�tal�senso�del�resistente�in�sede�di�discussione�del�ricorso,� ha�spinto�il�rappresentante�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�contestare�che�l'assunto�difensivo� possa�essere�riassunto�nella�riconducibilita�della�questione�a�meri�profili�attinenti�all'arredo� scolastico�(cfr.�verbale�dell'udienza�del�15�ottobre�2003).� Non�appare�pertinente,�pertanto,�il�richiamo�a�quella�giurisprudenza�amministrativa� per�cui��rientra�nella�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�la�controversia� promossa�da�genitori�e�alunni�maggiorenni�e�relativa�a�provvedimento�di�carattere�organiz- zativo�del�servizio�scolastico,�in�quanto�l'esclusione�della�giurisdizione�e�del�giudice�ammini- strativo�delle�controversie�con�gli�utenti�non�si�estende�anche�alle�ipotesi�in�cui�sono�in� discussione�gli�aspetti�organizzativi�e�generali�per�la�prestazione�del�servizio�e�quindi�anche� spaziale�entro�cui�il�potere�e�gestito,�tanto�piu�che�e�sommamente�interessante�per�la�colletti- vita�,�e�specialmente�per�il�settore,�il�modo�con�cui�l'istruzione�pubblica�e�erogata�alla�genera- lita�dei�cittadini��(cos|�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�21�febbraio�2001,�n.�896).�La�questione�all'esame� della�giustizia�amministrativa�riguardava,�infatti,�un�provvedimento�amministrativo�avente� ad�oggetto�l'assegnazione�di�edifici�agli�istituti�scolastici,�sicche�,�anche�laddove�si�voglia� ritenere�che�tale�controversia�rientrasse�nell'ambito�dell'espletamento�del�servizio�pubblico� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�istruzione�(in�verita�,�con�evidente�dilatazione�del�concetto�di��pubblica�istruzione�),� comunque�non�si�trattava�di�questione�riconducibile�ad�un�rapporto�privatodiutenza,�ma� appunto�^come�si�legge�^afferente�profili�organizzativi�generali,�funzionali�alla�prestazione� del�servizio.� 2.2.�^In�verita��,�a�ben�vedere,�anche�laddove�nel�caso�in�esame�si�fosse�in�presenza�s econdo�la�prospettazione�di�parte�resistente�^di�questione�attinente�profili�organizzatori� dell'amministrazione�pubblica,�cio��non�di�meno�dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione�del- l'autorita��giudiziaria�ordinaria.� Come�e��possibile�evincere�dal�ricorso�^e�come,�comunque,�precisato�dal�ricorrente,�per� il�tramite�del�proprio�difensore,�all'udienza�del�15�ottobre�2003�(cfr.�verbale)�^la�cautela� richiesta�e��funzionale�al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita��aquiliana�per�l'asse- rita�lesione�del�diritto�di�liberta��religiosa�di�cui�si�invoca�la�tutela�con�la�reintegrazione�in� forma�specifica�ex art.�2058�c.c..�Conseguentemente,�tanto�l'azione�proposta�da�A.S.�in�pro- prio,�quanto�quella�proposta�da�questi�quale�genitore�esercente�la�potesta��sui�figli�minori,� rientrerebbero�nell'ulteriore�esclusione�sancita�dalla�lettera�e) dell'art.�33�del�D.Lgs.� n.�80/1998�(e�successive�modificazioni)�rispetto�alla�previsione�della�giurisdizione�del�giudice� amministrativo�per�le�controversie�relative�a�servizi�pubblici,�ossia�le�azioni�risarcitorie.� La�circostanza�stessa�che�il�rimedio�invocato�dal�ricorrente�si�concreti�in�una�richiesta� di�ordinare�ai�resistenti�unfacere,�prima�in�via�provvisoria�ed�urgente�e,�quindi,�in�via�defini- tiva,�discende�dal�fatto�stesso�che�venga�proposta�un'azione�risarcitoriainforma�specificae� non�puo��determinare�^come�invece�ritiene�parte�resistente�^una�diversa�qualificazione�della� domanda�quale�attinente�ad�un�aspetto�organizzativo�del�servizio�pubblico,�atteso�che�la� reintegrazione�in�forma�specifica�implica�sempre�la�condanna�ad�unfacere, ad�un�nonfacere ead�un�dare da�parte�del�soggetto�danneggiante�(cfr.�Trib.�Venezia,�ord.�14�aprile�2003,� n.�214,�in�AmbienteDiritto.it).� Conseguentemente,�deve�ritenersi�sussistere�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario� adito�anche�in�relazione�alla�domanda�cautelare�proposta�da�A.S.�in�proprio,�benche�in� relazione�a�questi�non�possa�configurarsi�o�un�rapporto�individuale�di�utenza�del�servizio� pubblico�di�istruzione�con�l'Istituto�resistente,�non�essendo�questi�fruitore�di�siffatto�servi- zio�pubblico�presso�la�Scuola�materna�ed�elementare�statale�di�Ofena.� 3.�^Esclusa�in�relazione�alla�presente�controversia�la�giurisdizione�esclusiva�dell'auto- rita��giudiziaria�amministrativa,�e��appena�il�caso�di�rilevare�che�puo��ritenersi�pacifica�la� sussistenza�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�vertendosi�in�materia�di�diritti�soggettivi� e,�per�di�piu��,�venendo�in�rilievo�un�diritto�di�liberta��inviolabile�e�costituzionalmente�garantito� (cfr.�Trib.�Roma,�Sez.�II,�ord.�18�dicembre�2002,�in�www.edscuola.it;�Pret.�Milano,�ord.� 15�febbraio�1990,�in�Foro it.,�I,�1746;�Trib.�Milano,�18�dicembre�1986,�ivi,�1987,�I,�2496).�Ne� appare�dubitabile�che�la�situazione�giuridica�soggettiva�dedotta�dal�ricorrente,�in�proprio�e� in�relazione�ai�figli�minori,�sia�di�diritto�soggettivo,�poiche�si�riconnette�in�via�diretta�alla� norma�costituzionale�dell'art.�19,�che�tutela�non�solo�al�liberta��di�culto,�ma�anche�^e�come� si�dira��piu��ampiamente�di�seguito�^la�liberta��c.d.�negativa�di�religione�e�la�liberta��di� coscienza�in�relazione�al�fenomeno�religioso�(come�sostenuto�dalla�dottrina�e�come�affer- mato�dalla�Corte�costituzionale�in�piu��decisioni).�E�comunque,�anche�scendendo�al�rango� della�legislazione�ordinaria,�posizione�di�diritto�sarebbe�quella�in�capo�ai�ricorrenti�alla�luce� della�disciplina�del�nuovo�concordato.�In�tal�senso,�del�resto,�si�e��espressa�la�stessa�Corte� costituzionale�nella�sentenza�n.�203�del�1989,�orientamento�ribadito�nella�sentenza�n.�13�del� 14�gennaio�1991�in�relazione�al�diritto�di�avvalersi�o�non�avvalersi�dell'insegnamento�della� religione�cattolica.� Ad�affermare�cio��,�del�resto,�sarebbe�sufficiente�l'art.�2�della�legge�20�marzo�1865,� n.�2448,�All.�E,�che�devolve�alla�giurisdizione�dell'autorita��giudiziaria�ordinaria�le�materie� riguardanti�un�diritto�civile�o�politico�(cfr.�Pret.�Milano,�ord.�15�febbraio�1990,�cit.).� 4.�^E�stata�in�passato�controversa,�piuttosto,�la�possibilita��di�emanare�provvedimenti� che�prevedano�un�facere (come�richiesto,�appunto,�nel�caso�in�esame)�ovvero�un�non facere da�parte�della�pubblica�amministrazione.� A�norma�dell'art.�4�della�legge�n.�2248/1865,�All.�E,�nonostante�la�posizione�di�diritto� soggettivo�del�privato�che�si�assuma�violata�da�un�atto�o�da�un�comportamentodella� pubblica�amministrazione,�e��infatti�vietato�al�giudice�di�sostituirsi�all'autorita��amministra- tiva,�sicche�^salvo�deroghe�espresse�^non�e��ammessa,�tanto�in�sede�di�giudizio�ordinario� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� di�cognizione�quanto�in�sede�cautelare�ed�urgente,�non�solo�l'adozione�di�provvedimenti�di� annullamento,�modifica�o�sospensione�di�un�atto�amministrativo,�ma�anche�di�un�comporta- mento�(come�appunto�la�condanna�ad�un�facere oad�un�nonfacere)�direttamente�incidente� nella�sfera�di�discrezionalita�della�pubblica�amministrazione,�ossia�in�quegli�atti�o�comporta- menti�attuativi�dei�fini�istituzionali�della�pubblica�amministrazione.� A�fronte�di�tale�divieto,�che�e�logica�e�necessaria�conseguenza�della�separazione�della� funzione�giurisdizionale�dalla�funzione�amministrativa,�oggi�sancita�dagli�artt.�97,�102,�104� e�113,�ultimo�comma,�Cost.,�la�giurisprudenza�di�merito�ha�individuato�il�presupposto�giuri- sdizionale�della�carenza�assoluta�di�potere�della�pubblica�amministrazionecomeidoneo�a� rendere�inoperante�il�divieto�di�cui�all'art.�4�suddetto�(cfr.�Pret.�Monza,�23�marzo�1990,�in� Foro it.,�1990,�I,�1745).�Tale�giurisprudenza�evolutiva�dei�giudici�di�merito�e�stata�successiva- mente�fatta�propria�dalla�Suprema�Corte�di�Cassazione,�che�ha�affermato�come,�allorche�il� privato�chieda�la�tutela�di�un�proprio�diritto�soggettivo�non�condizionato�dal�potere�in� concreto�esercitato�dalla�pubblica�amministrazione,�la�giurisdizione�appartenga�al�giudice� ordinario.�Versandosi�inoltre�in�ipotesi�di�attivita�materiale�lesiva�posta�in�essere�dalla�pub- blica�amministrazione�in�carenza�di�potere,�non�opera�il�divieto�di�condanna�della�stessa�ad� un�facere (cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�1.�luglio�1997,�n.�9557)�che�e�ammessa�nella�misura�in�cui�la� stessa�non�interferisca�su�atti�discrezionali�dell'amministrazione�(cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�29�gen- naio�2001,�n.�39)�e�non�contrasti�con�il�divieto�riguardante�la�diversa�ipotesi�di�attivita�rien- tranti�nella�sfera�dei�poteri�e�delle�finalita�istituzionali�di�essa�(cfr.�Cass.�civ.,�S.U.,�30�dicem- bre�1998,�n.�12906).� Orbene,�premesso�che�nel�caso�all'esame�di�questo�Giudice�la�condanna�alla�rimozione� del�crocifisso�dalle�aule�scolastiche�non�determina�un'ingerenza�nell'attivita�discrezionale� della�pubblica�amministrazione�volta�alla�realizzazione�delle�finalita�istituzionali�della� stessa,�occorre�verificare�se�nella�fattispecie�in�esame�sussista�un�potere�^che�non�puo�che� essere�attribuito�da�norme�di�legge,�stante�il�principio�costituzionale�di�legalita�dell'azione� amministrativa�(art.�97�Cost.)�^che�consenta�all'amministrazione�scolastica�l'esposizione� del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche�frequentate�dai�minori�figli�del�ricorrente.� Escluso�cio�,�potra�ritenersi�che�nel�giudizio�^ordinario�e,�quindi,�anche�cautelare�d'ur- genza�^che�verta�sulla�presunta�violazione�o�compressione�di�un�diritto�costituzionalmente� garantito,quale�il�diritto�alla�liberta�religiosa,�non�sussiste�il�limite�interno�alla�giurisdi- zione�ordinaria�che�vieta�all'autorita�giudiziaria�ordinaria�di�emettere�un�ordine�di�fare�(o� di�non�fare)�a�carico�della�pubblica�amministrazione,�quando�quest'ultima�non�sia�dotata� di�alcun�potere�ablatorio�o�compressivo�del�diritto�medesimo�(cfr.�Pret.�Torino,�ord.�11�feb- braio�1991,�in�Foro it.,�1991,�I,�2586;�Pret.�Torino,�ord.�19�luglio�1988,�in�Foro it.,�1988,�I,� 3343;�Cass.�civ.,�S.U.,�9�marzo�1979,�n.�1463).� 5.�^Secondo�il�Ministero�dell'istruzione�(cfr.�nota�3�ottobre�2002,�prot.�n.�2667),�l'espo- sizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche�sarebbe�prescritta�dall'art.�118�del� R.D.�30�aprile�1924,�n.�965,�recante�disposizioni�sull'ordinamento�interno�degli�istituti�di� istruzione�media,�e�dall'art.�119�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�precisamente�nella�Tabel- la�C�allo�stesso�allegata�(Regolamento generale sul servizi dell'istruzione elementare),�quanto� agli�istituti�di�istruzione�elementare.� Si�puo�subito�rilevare�che�nessuna�disposizione�prescrive�l'affissione�del�crocifisso�nelle� aule�delle�scuole�materne,�mentre�e�pacifico�che�anche�nell'aula�in�cui�svolge�attivita�didat- tica�il�piccolo�K.,�di�anni�quattro,�e�esposto�il�simbolo�della�croce.� Con�riferimento�all'altro�figlio�del�ricorrente,�verrebbero�invece�in�rilievo�le�disposizioni� da�ultimo�citate,�che�appunto�prescrivono�che�il�simbolo�della�croce�debba�far�parte�del� l'ordinario�arredamento�delle�aule�scolastiche�e�che�spetta�al�capo�d'istituto�(art.�10,� comma�3,�e�art.�119�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297)�^oggi,�a�seguito�della�riforma�operata� dal�D.Lgs.�6�marzo�1998,�n.�59,�al�dirigente�scolastico�^assicurare�la�completezza�(nonche� la�buona�conservazione)�di�tutti�gli�arredi�occorrenti.�Si�tratterebbe�di�disciplina�di�rango� regolamentare,�dunque,�in�relazione�alla�quale,�peraltro,�la�stessa�pubblica�amministrazione� si�e�piu�volte�interrogata�circa�la�permanente�vigenza�nel�nostro�ordinamento�(si�veda�anche,� in�relazione�all'esposizione�del�crocifisso�nella�aula�giudiziarie,�il�quesito�del�29�maggio� 1984�-prot.�n.�612/14-4�posto�al�Ministero�dell'interno�dal�Ministero�di�grazia�e�giustizia).� In�particolare,�con�riferimento�alle�scuole�pubbliche,�a�seguito�dell'entrata�in�vigore� della�legge�25�marzo�1985,�n.�121�di�modifica�del�concordato�(Ratifica ed esecuzione del RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'accordo, conprotocolloaddizionale,firmatoaRomail18febbraio1984, cheapportamodifica- zioni al Concordato lateranense dell'11febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede),�l'allora�Ministero�della�pubblica�istruzione�si�e�interrogato�circa�il�possibile�contrasto� con�il�nuovo�quadro�normativo�in�base�al�quale�viene�impartito�l'insegnamento�della� religione�cattolica�nelle�scuole.� Al�riguardo�il�Consiglio�di�Stato,�Sezione�III,�con�il�parere�27�aprile�1988,�n.�63/88,�ha� preliminarmente�distinto�la�normativa�riguardante�l'affissione�del�crocifisso�nelle�scuole�da� quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica;�ha�quindi�rilevato�che��le�due� norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono�preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono� mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi��e�che��nulla,�infatti,�viene�stabilito�nei�Patti�Late- ranensi�relativamente�all'esposizione�del�Crocifisso�nelle�scuole�,�sicche��le�modificazioni� apportate�al�Concordato�Lateranense,�con�l'accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge� 25�marzo�1985,�n.�121,�non�originario,�non�possono�influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza� delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�;�ha�cos|�concluso�che�le�suddette�disposizioni� devono�intendersi��tuttora�legittimamente�operanti�.�Le�stesse�motivazioni,�peraltro,�sono� state�fornite�dall'Avvocatura�dello�Stato�di�Bologna�nel�parere�reso�in�data�16�luglio�2002� (menzionato�nella�suddetta�nota�3�ottobre�2002�del�Ministero�dell'istruzione),�che�ha�affer- mato�la�permanenza�in�vigore�di�tale�disciplina�e�la�non�lesivita�della�liberta�di�religione� della�stessa�nel�prevedere�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche.� Siffatto�argomentare�e�,�in�verita�,�eccessivamente�semplicistico.�Non�e�necessario�un� particolare�approfondimento,�infatti,�per�rilevare�come�le�norme�che�prevedono�l'esposizione� del�crocifisso�nelle�scuole�pubbliche�non�siano�entrate�in�contrasto�con�le�disposizioni�con- cordatarie�poiche�entrambe�partono�dalla�logica�della�confessione�cattolica�come�istituzione� religiosa�privilegiata.� Un�minimo�approfondimento�della�natura�stessa�della�normativa�in�questione�consente,� invece,�di�giungere�ad�una�soluzione�del�tutto�opposta.�Il�R.D.�30�aprile�1924,�n.�965�esten- deva�quanto�gia�previsto�con�ininterrotta�continuita�da�una�norma�del�regolamento�per� l'istruzione�elementare�(R.D.�15�settembre�1860,�n.�4336�di�attuazione�della�legge�13�novem- bre�1859,�n.�3725�-c.d.�legge�Casati),�poi�ripresa�dal�Regolamento�generale�dell'istruzione� elementare�del�1908�(R.D.�6�febbraio�1908,�n.�150).�In�tale�solco�si�pone,�quindi,�l'art.�10� del�R.D.�n.�1297/1928�nel�prevedere�l'affissione�nelle�aule�delle�scuole�elementari�del�croci- fisso.�Si�tratta,�quindi,�di�una�normativa�regolamentare�di�esecuzione�di�una�legge�che,�per� quanto�laica�si�voglia�ritenere,�appartiene�comunque�ad�un�sistema�costituzionale,�quale� quello�disegnato�dallo�Statuto�Albertino,�che�all'art.�1�sanciva�che�la�religione�cattolica�era� la�sola�religione�dello�Stato.� E�benche�l'origine�della�disposizione�in�parola�risalga�all'epoca�dello�Stato�liberale,�cio- nonostante�la�previsione�dell'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�risponde�ad� intenti�confessionali,�come�e�stato�da�piu�parti�e�autorevolmente�osservato�dalla�dottrina� storica.��Dall'unita�d'Italia�la�scuola�costituisce�[...]�terreno�tradizionale�di�confronto�fra�gli� interessi�ideologici�dello�Stato�e�della�Chiesa,�forse�l'oggetto�privilegiato�delle�pretese�confes- sionali�e�probabilmente,�quindi,�anche�il�luogo�ove�si�avverte�piu�forte�l'esigenza�di�laicita��.� In�altri�termini,�anche�all'epoca�dello�stato�liberale,�la�previsione�dell'affissione�del�crocifisso� nella�aule�della�scuola�pubblica�esprimeva�il�regime�di�privilegio�accordato�alla�religione� cattolica.� La�dottrina�giuridica�(oltre�che�storica)�indica,�poi,�nella�previsione�dell'esposizione�del� crocifisso�nelle�aule�scolastiche�contenuta�nei�RR.DD.�n.�965/1924�e�n.�1297/1928,�nonche� negli�altri�uffici�pubblici�(a�proposito�della�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�giudiziarie,�si� veda�la�Circolare�n.�1867�della�Div.�III�n.�2134�del�Reg.�Circ.�emessa�in�data�29�maggio� 1926),�uno�dei�sintomi�piu�evidenti�del�neo-confessionismo�statale�del�regime�fascista,�che� ha�nel�Concordato�del�1929�il�suo�ideale�punto�di�arrivo.�Conclusioni�cui�detta�dottrina� perviene�anche�sulla�scorta�del�chiaro�tenore�delle�circolari�dell'epoca�(basti�riportare�un� passo�della�circolare�del�Ministero�dell'interno�del�16�dicembre�1922,�indirizzata�ai�Prefetti,� in�cui�si�rileva�come��in�questi�ultimi�anni�in�molte�scuole�sono�state�tolte�le�immagini�del� Crocifisso�e�il�ritratto�del�Re:�tutto�cio�costituisce�aperta�e�non�piu�oltre�tollerabile�viola- zione�d'una�precisa�disposizione�regolamentare,�offende�altres|�,�e�soprattutto,�la�religione� dominante�dello�Stato�e�il�principio�unitario�della�Nazione�[...]�,�diffidandosi��perche�siano� immediatamente�restituiti�[...]�i�due�simboli�sacri�alla�fede�e�al�sentimento�nazionale�).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Premesse�le�ragioni�storiche�e�l'interesse�pubblico�perseguito�dalla�disciplina�in�parola,� la�funzione�regolamentare�esplicata�dai�suddetti�regi�decreti�non�puo��non�ritenersi�superata,� a�meno�di�affermare�che�ci�sia�un�altro�interesse�pubblico�che,�sostituendosi�al�precedente,� continui�a�giustificarne�il�vigore.�Nel�caso�in�esame,�pero��,cio��non�puo��sostenersi,�proprio� alla�luce�del�nuovo�quadro�normativo�di�riferimento�disegnato�dalle�disposizioni�del- l'Accordo�di�modifica�del�concordato,�come�peraltro�correttamente��intuito��sul�finire�degli� anni�ottanta�del�secolo�scorso�dall'Amministrazione�di�grazia�e�giustizia�prima�(si�veda�il� citato�quesito�del�29�maggio�1984)�e�della�pubblica�istruzione�poi,�quest'ultima�nel�richiedere� il�citato�parere�reso�dal�Consiglio�di�Stato.� L'esplicita�abrogazione�del�principio�della�religione�cattolica�come�religione�di�Stato,� contenuta�nel�punto�1,�in�relazione�all'art.�1,�del�Protocollo�addizionale�agli�Accordi�di� modifica�del�Concordato�del�1929,�ha�sicuramente�introdotto�un�nuovo�assetto�normativo� che�si�pone�in�contrasto�insanabile�con�la�disciplina�(scolastica�e�non)�che�impone�l'esposi- zione�del�crocifisso.�Per�quanto�l'accordo�di�revisione�del�1984�non�contenga�alcun�riferi- mento�esplicito�all'affissione�del�crocifisso,�assorbente�e��il�rilievo�che�i�provvedimenti�che� cio��prescrivono,�peraltro�di�rango�secondario,�in�quanto�intimamente�legati�al�principio�della� religione�di�Stato,�debbano�ritenersi�abrogati.� Come�noto,�l'abrogazione�esplicita�di�un�principio�giuridico�comporta�necessariamente� e�naturalmente�l'abrogazione�tacita�delle�disposizioni�che�vi�fanno�riferimento,�in�particolare� se�si�tratta�di�normativa�di�rango�secondario,�che�offre�una�minore�resistenza�nell'eventuale� contrasto�determinatosi�con�l'introduzione�di�una�nuova�disciplina�della�materia,�dovendo� le�disposizioni�regolamentari,�per�loro�stessa�natura,�eseguire�il�dettato�di�determinate�dispo- sizioni�di�legge.� Nel�caso�del�nuovo�concordato,�poi,�l'eliminazione�del�primo,�lasciando�intatte�le� seconde,�vorrebbe�dire�eludere�una�delle�poche�novita��sostanziali�contenute�nella�riforma� sancita�dall'accordo�di�Villa�Madama.� Non�puo��negarsi�che�tanto�la�dottrina�^soprattutto�certi�studiosi�di�diritto�ecclesia- stico�^quanto�anche�la�giurisprudenza,�ordinaria�e�amministrativa,�hanno�avuto�la�ten- denza�a�ridimensionare�la�portata�dell'innovazione�conseguente�all'art.�1�del�Protocollo� addizionale�suddetto.�La�stessa�Corte�costituzionale,�per�ribadire�la�legittimita��costituzionale� delle�disposizioni�del�codice�penale�in�tema�di�reati�contro�il�sentimento�religioso,�ha�preci- sato,�che�le�stesse��troverebbe[ro]�tuttora�un�qualche�fondamento�nella�constatazione,�socio- logicamente�rilevante,�che�il�tipo�di�comportamento�vietato�dalla�norma�impugnata� concerne�un�fenomeno�di�malcostume�divenuto�da�gran�tempo�cattiva�abitudine�per�molti�� (cfr.�Corte�cost.�sentenza�n.�925/1988).�In�altri�termini,�sebbene�non�possa�ritenersi,�nell'or- dinamento�costituzionale,�la�Repubblica�italiana�come�uno�stato�confessionale�in�senso� cattolico,�tale�religione�e��pero��professata,�nella�comunita��statale,�dalla�maggioranza�dei�suoi� cittadini.�Cos|��ragionando,�pero�,�si�continua�sostanzialmente�a�considerare�la�religione� cattolica�come��religione�dello�Stato�.� Come�e��stato�rilevato�in�dottrina,�evocare�il�criterio�della�maggioranza,�del�gruppo� (numericamente�e�culturalmente)�prevalente,�cui�debba�guardare�il�legislatore,�in�tema�di� liberta��e��l'argomento�piu��denso�di�pericoli�per�le�liberta��dei�consociati.��Una�delle�piu��signi- ficative�rivoluzioni�del�ventesimo�secolo�e��rappresentata�dall'esplosione�dell'idea�democra- tica:�un'idea�che�trova�un'essenziale�riferimento�nei�principi�di�sovranita��della�persona� umana�e�di�eguaglianza�di�tutti�gli�uomini�davanti�alla�legge�.� Il�principio�di�uguaglianza�assume,�inoltre,�un�significato�particolare�nelle�societa�� plurietniche,�culturalmente�variegate,�dove�vi�sono�delle�minoranze�per�cui�l'eguaglianza� �rimane�solo�saldissimo�principio�contro�ingiustizie,�discriminazioni,�razzismi.�Diviene�l'asse� portante�per�l'affermazione�del�``diritto�alla�differenza''�.� In�molte�norme�della�Costituzione�italiana�(artt.�3�e�8,�comma�1),�ed�in�verita��anche� nella�comune�valutazione�dei�rapporti�sociali,�il�principio�di�liberta��si�pone�in�diretta�connes- sione�con�quello�di�uguaglianza.�Ed�anche�a�proposito�della�liberta��di�religione�e��necessario� considerare�la�relazione�che�sussiste�tra�i�principi�di�liberta��e�di�uguaglianza.�E�quanto�ha� ritenuto�di�recente�la�IV�Sezione�penale�della�Suprema�Corte�di�Cassazione�con�la�sentenza� n.�439�del�1.�marzo�2000.�Richiamandosi�anche�ad�esperienze�di�altri�paesi,�il�Supremo� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Collegio�ha�ritenuto�che�la�rimozione�del�simbolo�del�crocifisso�da�ogni�seggio�elettorale�si� muovesse�nel�solco�tracciato�dalla�giurisprudenza�costituzionale�in�termini�di�laicita�e�plura- lismo,�reciprocamente�implicantisi.� Vero�e�che�tale�decisione�fa�perno�sul�concetto�di�neutralita�del�pubblico�ufficiale,�ma� essa�e�solo�apparentemente�lontana�dalla�questione�all'attenzione�di�questo�Giudice�^come,� invece,�ha�ritenuto�l'Avvocatura�nel�discutere�il�presente�ricorso�^poiche�,a�ben�vedere,� proprio�in�considerazione�del�fatto�che�la�scuola�pubblica�rientra�(espressamente,�nella�previ- sione�della�lettera�e) dell'art.�33�del�D.Lgs.�n.�80/1998�e�successive�modificazioni)�nel� novero�dei�servizi�pubblici,�anche�l'oggetto�del�ricorso�in�esame�riguarda�la�questione�della� laicita�delle�istituzioni.� Alcuni�commentatori�hanno�rilevato�criticamente�come�la�conclusione�cui�e�pervenuta� la�Suprema�Corte�nella�decisione�sopra�riportata�tragga�origine�da�una�lettura�parziale,�e� per�cio�solo�non�corretta,�del�concetto�di�laicita�,�poiche�,�come�tratteggiato�dalla�nota� sentenza�n.�203�del�1989�della�Corte�costituzionale,�laicita�non�significa�indifferenza�nei�con- fronti�delle�religioni,�ma�implica�la��garanzia�dello�Stato�per�la�salvaguardia�della�liberta� di�religione�in�regime�di�pluralismo�confessionale�e�culturale�,�non�comportando�tuttavia�il� rinnegamento�o�l'abbandono�delle�proprie�radici�storico-religiose.�Esisterebbe�^secondo� detta�opinione�^un'identita�italiana,�forgiata�dai�principi�del�cattolicesimo,�che�non�puo� essere�cancellata,��cos|�come�non�si�possono�cancellare�la�Divina�Commedia�o�gli�affreschi� di�Giotto�,�che�pur�nel�rispetto�delle�diverse�sensibilita�,�del�multiculturalismo�e�del�concetto� di�laicita�dello�Stato,�non�potrebbe�essere�intesa�quasi�come�una�sorta�di�onta�da�cancellare,� giacche�,�anche�da�un�punto�di�vista�pedagogico,�il�nascondimento�di�quell'identita�costituisce� un�disvalore�che�priverebbe�la�popolazione�di�fondamentali�elementi�di�identificazione� personale�e�comunitaria.� Tale�ragionamento,�cui�fa�riferimento�^e�su�cui�sembrerebbe,�in�realta�,�fondarsi�^il� parere�n.�63/1988�del�Consiglio�di�Stato,�e�quello�diffusamente�utilizzato�dalla�giurispru- denza�e�dalla�dottrina�per�giustificare�nell'attuale�regime�costituzionale�la�legittimita�delle� norme�penali�a�tutela�del�sentimento�religioso.�Sennonche�,�anche�tali�disposizioni,�come� quelle�relative�all'esposizione�del�crocifisso�nelle�scuole�pubbliche,�hanno�la�medesima� origine�ideologica,�trovavano�fondamento�nella�previsione�della�religione�cattolica�come�reli- gione�di�Stato�di�cui�all'art.�1�del�Trattato�lateranense,�venuto�meno�il�quale,�il�permanente� vigore�e�stato�motivato�con�il�passaggio�della�religione�cattolica�da�religione�di�Stato�a�fatto� culturale�e�sociale�di�rilievo�nazionale,�procedendo�attraverso�il�concetto�di�religione�della� maggioranza�dei�cittadini.� E�questa,�in�buona�sostanza,�l'opinione�di�coloro�che�ritengono�che�il�perdurante�vigore� dei�provvedimenti�che�dispongono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�possa�desumersi�dal- l'art.�9�dell'Accordo�di�revisione�concordataria�del�1984,�che�prevede�l'insegnamento�della� religione�cattolica�nelle�scuole�e�riconosce��i�principi�del�cattolicesimo�fanno�parte�del�patri- monio�storico�del�popolo�italiano�.� Orbene,�non�si�puo�negare�che�tale�norma�del�nuovo�concordato�abbia�in�un�certo�senso� riassunto�le�due�formule�precedenti�della�religione�di�Stato�e�della�religione�della�maggio- ranza�dei�cittadini�nel�quadro�di�un�rinnovato�rapporto�fra�istituzioni�e�societa�civile.�Cio� costituisce�lo�sviluppo�di�una�costruzione�giuridica�che�si�fonda�su�un�fatto�incontrovertibile,� il�ruolo�storico�e�quello�attuale�della�Chiesa,�e�continua�a�tradursi�in�un�diffuso�atteggia- mento�privilegiato�per�la�religione�cattolica.�Sennonche�,come�hagia�osservato�il�Supremo� Collegio�nella�sentenza�n.�439/2000,��il�riconoscimento�contenuto�nell'art.�9�legge�cit.e� privo�di�valenza�generale�perche�non�e�un�principio�fondamentale�dei�nuovi�accordi�di� revisione�ma�e�funzionale�solo�all'assicurazione�dell'insegnamento�della�religione�cattolica� nelle�scuole�pubbliche:�peraltro,�non�obbligatorio�ma�pienamente�facoltativo,�limitato�cioe� agli�alunni�che�dichiarino�espressamente�di�volersene�avvalere,�senza�cheaglialtri�possa�farsi� carico�di�un�onere�alternativo�(infatti,�gli�alunni�possono�anche�non�presentarsi�o�allonta- narsi�dalla�scuola:�Corte�cost.�14�gennaio�1991,�n.�13)�.�Ritenere�la�rilevanza�sociale�e�cultu- rale�della�religione�cattolica�in�quanto�religione�della�maggioranza�dei�cittadini�equivale�a� stabilire�una�perfetta�identita�tra�cultura�cattolica�e�cultura�civile�nel�nostro�Paese,�che�^in� verita�^non�corrisponde�neanche�al�significato�della�nuova�norma�concordataria�in�materia� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� scolastica,�la�quale,�pur�tra�tante�(in�parte�certamente�volute�ed�in�parte�in�ogni�caso�inevita- bili)�ambiguita�,�fa�riferimento�ad�un�patrimonio�storico�in�cui�si�collocano�anche�^e�non� solo�^i�principi�del�cattolicesimo.� Le�giustificazioni�addotte�per�ritenere�non�in�contrasto�con�la�liberta�di�religione�l'espo- sizione�del�crocifisso�nelle�scuole�(e�negli�uffici�pubblici),�cos|�come�di�ogni�altra�forma�di� confessionalismo�statale,�sono�divenute�ormai�giuridicamente�inconsistenti,�storicamente�e� socialmente�anacronistiche,�addirittura�contrapposte�alla�trasformazione�culturale�dell'Italia� e,�soprattutto,�ai�principi�costituzionali�che�impongono�il�rispetto�per�le�convinzioni�degli� altri�e�la�neutralita�delle�strutture�pubbliche�di�fronte�ai�contenuti�ideologici.� Per�tale�ragione,�non�puo�concordarsi�con�quell'opinione�che�ritiene�che�il�crocifisso� potrebbe�rimanere�nella�aule�scolastiche��quando�l'insieme�degli�studenti�(se�maggiorenni,� o�dei�loro�genitori�se�minorenni)�di�una�scuola�pubblica�vi�colgano�tutti�pacificamente,� implicitamente,�un�comune�significato�culturale�(oltre�a�quello�di�fede�dei�soli�cristiani);�se� viceversa�anche�un�solo�alunno�ritenga�di�essere�leso�nella�propria�liberta�religiosa�negativa,� essi�andrebbero�rimossi�.�Proprio�perche�e�in�questione�non�solo�la�liberta�di�religione�degli� alunni,�ma�anche�la�neutralita�di�un'istituzione�pubblica,�non�e�possibile�prospettare�una� realizzazione�del�principio�di�laicita�dello�Stato�e,�quindi,�della�liberta�di�religione�dei�conso- ciati��a�richiesta�,�ma�piuttosto�deve�essere�connaturato�all'operare�stesso�dell'amministra- zione�pubblica.� Acio�si�aggiunga�che�ritenere�il�crocifisso�sia�solo�un��simbolo�passivo�,�oltre�a�svilire� la�forte�valenza�religiosa�per�la�fede�cristiana�di�tale�simbolo,�costituisce�una�forzatura.�Il� crocifisso�assume,�infatti,�nella�sua�sinteticita�evocativa�una�particolarmente�complessa� polivalenza�significante:�se�ogni�simbolo�e�costituito�da�una�realta�conoscitiva,�intuitiva,� emozionale�molto�piu�ampia�di�quella�contenuta�nella�sua�immediata�evidenza,�per�il�croci- fisso�cio�si�esalta,�comprende�una�realta�complessa,�che�intrinsecamente�non�si�puo�espri- mere�per�tutti�nello�stesso�modo�univoco.�Appare�persino�riduttivo�affermarne�l'ambivalenza� di�cuisie�detto�sopra,�che,�peraltro,�veniva�storicamente�ricomposta�fino�a�quando�la� contrapposizione�tra�cristiani�e�non�cristiani�e�rimasta�comunque�circoscritta�a�coloro�che� nel�crocifisso�leggano�pacificamente�un�simbolo�culturale�e�cristiani�che�sottolineano�il�signi- ficato�religioso�e�assolutamente�non�culturale,�ma�confessionale,�del�simbolo�della�croce� (che�a�rigore,�come�e�stato�osservato�in�dottrina,��esprimerebbe�un�conflitto�radicale�con�la� cultura,�la�politica�e�l'istituzione�giudiziaria�del�tempo�e�che�di�conseguenza�non�potrebbe� essere�utilizzata�per�un��concordismo��con�qualsiasi�Stato�sulla�terra,�anche�col�migliore�di� essi�).�Cio�ha�consentito�^piu�da�parte�degli�studiosi�del�diritto�ecclesiastico�che�del�pensiero� costituzionalistico�^di�ricondurre�i�profili�individuali�della�liberta�religiosa�ai�rapporti�tra� Stato�e�culti�religiosi,�che�nell'esperienza�storica�italiana�altro�non�sono�stati�che�sfumature� di�un'omogenea�tradizione�giudaico-cristiana.� La�societa�multietnica�odierna�introduce,�pero�,�delle�incrinature�che�sicuramente�sono� provocate�dalla�necessita�di�contemperare�concezioni�etico-religiose�fortemente�divergenti� dalla�tradizione�culturale�italiana,�mettendo�cos|�in�luce�tutti�i�limiti�di�un'impostazione�che� dei�due�profili�della�liberta�di�religione,�la�fede�e�il�culto�^peraltro�mantenuti�con�chiarezza� distinti�dalla�Corte�costituzionale�sin�dalle�sue�prime�sentenze�^ha�visto�prevalere�il�secondo.� In�particolare,�nell'ambito�scolastico,�la�presenza�del�simbolo�della�croce�induce�nel- l'alunno�una�comprensione�profondamente�scorretta�della�dimensione�culturale�della�espres- sione�di�fede,�perche�manifesta�l'inequivoca�volonta�^dello�Stato,�trattandosi�di�scuola�pub- blica�^di�porre�il�culto�cattolico��al�centro�dell'universo,�come�verita�assoluta,�senza�il� minimo�rispetto�per�il�ruolo�svolto�dalle�altre�esperienze�religiose�e�sociali�nel�processo� storico�dello�sviluppo�umano,�trascurando�completamente�le�loro�inevitabili�relazioni�e�i�loro� reciproci�condizionamenti�.�Come�e�stato�acutamente�osservato�in�dottrina,��e�anche�il� segno�visibile�che�la�scuola�di�fronte�al�fatto�religioso�arretra�la�sua�sfera�d'azione,�rinuncia� alla�sua�funzione�educativa,�compie�la�precisa�scelta�di�abbandonare�il�criterio�dell'approccio� culturale�e�critico,�accogliendo�simboli�e�concetti�la�cui�interpretazione,�quando�non�e�dele- gata�per�legge�all'autorita�ecclesiastica,�risulta�in�ogni�caso�inevitabilmente�riconducibile�alla� tradizione�cattolica�per�i�forti�condizionamenti�che�essa�ancora�esercita�sul�corpo�sociale�ed� ai�quali�e�molto�difficile�sfuggire�specie�in�giovane�eta��.� Alla�luce�di�quanto�si�e�detto,�si�comprende�anche�come�non�possa�condividersi�la�netta� distinzione�operata�dal�Consiglio�di�Stato�tra�la�normativa�riguardante�l'affissione�del�croci- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� fisso�nelle�scuole�e�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica.�Come�era�stato� correttamente�avvertito�dallo�stesso�Ministero�della�pubblica�istruzione,�che�detto�parere� aveva�richiesto,�l'affissione�del�crocifisso�nelle�aule�e��questione�non�neutra�rispetto�al� problema�dell'istruzione�o,�piu��in�generale,�non�puo��essere�dissociato�da�quello�dell'educa- zione.�La�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche,�infatti,�comunica�un'implicita� adesione�a�valori�che�non�sono�realmente�patrimonio�comune�di�tutti�i�cittadini,�presume� un'omogeneita��che,�in�verita��,�non�c'e��mai�stata�e,�soprattutto,�non�puo��sicuramente�affer- marsi�sussistere�oggi,�e�che,�pero��,�chiaramente�tende�a�determinare,�imponendo�un'istruzione� religiosa�che�diviene�obbligatoria�per�tutti,�poiche�non�e��consentito�non�avvalersene,�conno- tando�cos|��in�maniera�confessionale�la�struttura�pubblica��scuola��e�ridimensionandone� fortemente�l'immagine�pluralista.�E�cio��facendo�si�pone�in�contrasto�con�quanto�ha�stabilito� la�Corte�costituzionale�al�riguardo,�rilevando�come�il�principio�di�pluralita��debba�intendersi� quale�salvaguardia�del�pluralismo�religioso�e�culturale�(cfr.�Corte�cost.�12�aprile�1989,� n.�203�e�14�gennaio�1991,�n.�13),�che�puo��realizzarsi�solo�se�l'istituzione�scolastica�rimane� imparziale�di�fronte�al�fenomeno�religioso. E�appena�il�caso�di�rilevare,�seppure�in�estrema�sintesi,�che,�alla�luce�di�quanto�si�e�� detto,�parimenti�lesiva�della�liberta��di�religione�sarebbe�l'esposizione�nelle�aule�scolastiche� di�simboli�di�altre�religioni.�L'imparzialita��dell'istituzione�scolastica�pubblica�di�fronte�al� fenomeno�religioso�deve�realizzarsi�attraverso�la�mancata�esposizione�di�simboli�religiosi� piuttosto�che�attraverso�l'affissione�di�una�pluralita��,�che�peraltro�non�potrebbe�in�concreto� essere�tendenzialmente�esaustiva�e�comunque�finirebbe�per�ledere�la�liberta��religiosa�nega- tiva�di�coloro�che�non�hanno�alcun�credo.�Sebbene�non�possa�negarsi�che�la�contemporanea� presenza�di�piu��simboli�religiosi�eliderebbe�la�valenza�confessionale�che�si�e��detto�avere� l'esposizione�del�solo�crocifisso.� (doc. 2) Avvocatura Distrettuale dello Stato de L'Aquila -Tribunale de L'Aquila Reclamo al Collegio con istanza di sospensione del�29�ottobre�2003�(cont.�3563/2003).� �(omissis) Difetto di giurisdizione ^Non�puo��condividersi�l'interpretazione�data�dall'or- dinanza�in�ordine�alle�fattispecie�sottratte�dall'art.�33�D.Lgs.�31�marzo�1998�n.�80�modif.� dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205�alla�cognizione��esclusiva��del�giudice�ammini- strativo.� In�conclusione,�ritenuta�la�mancanza�di�una�norma�^sia�essa�di�legge�che�di�rango� secondario�^che�prescriva�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche,�considerato�con- seguentemente�che�non�v'e��preclusione�alla�condanna�dell'Amministrazione�ad�un�facere,� premessa�la�ricostruzione�del�diritto�di�liberta��nell'attuale�assetto�costituzionale,�ad�avviso� di�questo�Giudice,�deve�ritenersi�che�sussista�il�fumus boni iuris per�la�concessione�della�cau- tela�invocata�dal�ricorrente.� 6.1.�-Quanto�alla�sussistenza�dell'imminenza�e�dell'irreparabilita��del�pregiudizio�lamen- tato�dai�ricorrenti,�richiesto�dall'art.�700�c.p.c.,�e��invece�necessario�distinguere�la�posizione� del�ricorrente�in�proprio�da�quella�dei�figli�minori.�Solo�in�relazione�a�questi�ultimi,�infatti,� puo��ritenersi�sussista�il�requisito�dell'imminenza�del�danno,�che�consente�di�accordare�l'invo- cata�cautela�atipica,�e�che�esso�sia�di�tutta�evidenza�in�considerazione�della�natura�del�bene� giuridico�leso�(cfr.�Pret.�Monza,�ord.�23�marzo�1990,�cit.).� La�valutazione�della�sussistenza�del�pericolo�discende�dall'accertata�sussistenza�dello� �scuotimento��o�della�crisi�del�diritto�di�liberta��di�religione�come�si�e��cercata�di�delineare�sopra.� Se�il�concetto�di�pericolo�si�risolve�in�un�rapporto�tra�eventi,�di�cui�il�primo�^ossia� l'evento�lesivo�denunciato�^si�e��gia��verificato,�e�l'altro,�invece,�futuro,�nel�caso�all'esame�di� questo�Giudice�il�giudizio�probabilistico�volto�a�porre�in�correlazione�i�due�eventi�e��quanto� mai�agevole:�vi�e��un�grado�di�probabilita��assai�elevato�circa�il�permanere�del�suddetto� simbolo�confessionale�nelle�aule�della�scuola�pubblica,�e�quindi�anche�in�quella�di�Ofena�di� cui�si�tratta,�proprio�in�considerazione�dell'orientamento�espresso�dall'amministrazione� centrale�con�la�nota�3�ottobre�2002�-prot.�n.�2667�e�del�vincolo�che�la�stessa�determina�per� i�dirigenti�scolastici;�ne�consegue�che�continuera��a�perpetrarsi�la�lesione�al�diritto�inviolabile� di�religione�dei�piccoli�alunni�di�fede�islamica.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�altri�termini,�nel�caso�all'esame�di�questo�Giudice,�e��la�circostanza�di�fatto�^paci- fica�^dell'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�frequentate�da�A.�e�K.�S.�ad�essere�di�per�se� sufficiente�per�ritenere�la�sussistenza�dell'imminenza�del�pregiudizio.� Acio��si�aggiunga�che�se�un�adulto�puo��^in�teoria�^essere�meno�esposto�a�condiziona- menti�culturali,�i�piu��giovani,�e�in�particolare�gli�alunni�delle�scuole�elementari�e�medie,�in� assenza�di�convinzioni�radicate,�tendono�a�dare�al�simbolo�religioso�la�valenza�che�gli�e�� immediatamente�propria.�Come�e��stato�lucidamente�rilevato,�affermare�il�contrario�vorrebbe� dire�dare�per�scontata�la�formazione�culturale�e�delle�coscienze�dei�giovani,�e�quindi�ritenere� gia��realizzato�lo�scopo�stesso�dell'istruzione�pubblica.� Il�danno�lamentato,�poi,�e��per�definizione�irreparabile.�Come�piu��volte�si�e��ripetuto,�si�e�� in�presenza�di�un�diritto�di�liberta��assoluto�e�costituzionalmente�garantito,�non�suscettibile� di�essere�risarcito�in�relazione�alla�lesione�medio tempore patita.�Non�a�caso,�infatti,�la� domanda�di�merito�proposta�dal�ricorrente�e��di�risarcimento�in�forma�specifica�attraverso� la�condanna�dell'Istituto�convenuto�alla�rimozione�del�simbolo�della�croce,�trattandosi�di� lesione�per�definizione�non�risarcibile�in�termini�economici.� A�tal�proposito�non�appare�superfluo�osservare�che�la�rimozione�del�crocifisso,�che�il� ricorrente�invoca�come�indispensabile�per�prevenire�la�(ulteriore)�lesione,�e��l'unica�misura� possibile�per�inibire�la�lesione�del�diritto�di�liberta��dei�figli�minori,�poiche�l'alternativa� sarebbe�non�far�partecipare�all'attivita��didattica�i�piccoli�A.�e�K.�In�relazione�al�primo,�in� particolare,�non�e��neanche�rimesso�alla�discrezione�dell'utente�(o�dei�genitori�di�questo)�la� scelta�se�fruire�o�meno�del�servizio�di�istruzione�pubblica:�infatti,�la�legge�31�dicembre� 1962,�n.�1859�prevede�l'obbligo�e�prevede�all'art.�8�la�responsabilita��dei�genitori�o�di�chi�ne� fa�le�veci�^anche�penale�per�l'istruzione�elementare�(art.�731�c.p.)�^per�l'adempimento�del- l'obbligo�da�parte�dei�figli�minori�per�complessivi�dieci�anni�(cfr.�legge�20�gennaio�1999,� n.�9)�(omissis)�.� Come�noto�il�citato�art.�33�sancisce�la�devoluzione�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giu- dice�amministrativo�di��tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi��tra�cui�in�partico- lare,aisensi�della�lettera�e) del�comma�2�di�detta�disposizione,��quelle�riguardanti�le�attivita�� e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�[...]�rese�nell'ambito�della�pubblica�istruzione,�con�esclusione� dei�rapporti individuali di utenza con�soggetti�privati,�delle�controversie meramente risarcitorie che�riguardano�il�danno�alla�persona�o�alle�cose�e�delle�controversie�in�materia�di�invalidita���.� L'impugnata�ordinanza�ha�ritenuto�infondata�l'eccezione�di�difetto�di�giurisdizione� dell'autorita��giurisdizionale�ordinaria�a�favore�della�giurisdizione�del�giudice�amministrativo� sulla�base�dell'assunto�che�la�pretesa�azionata�dal�ricorrente�con�la�domanda�cautelare,�cos|�� come��qualificata��dal�giudicante,�rientra�nell'ambito�delle�espresse�esclusioni�dall'ambito� di�estensione�della�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.� In�particolare,�si�legge�in�motivazione�che��[...]�la�pretesa�di�tutela�del�diritto�inviolabile� e�costituzionalmente�garantito�di�liberta��religiosa�dei�figli�minori�del�ricorrente�[...]�attiene� al�rapporto�individuale�di�utenza�del�pubblico�servizio�di�istruzione�tra�detti�alunni�e� l'istituto�scolastico�alla�cui�attivita��i�medesimi�attendono��(cfr.�pag.�7).� Con�un�ulteriore�passaggio�logico,�il�paradigma�argomentativo�dell'impugnata�ordinanza� prosegue�con�l'affermazione�a�tenore�della�quale��[...]�anche�laddove�si�fosse�in�presenza�di� questione�attinente�profili�organizzatori�dell'amministrazione�pubblica,�cio��non�di�meno� dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione�dell'autorita��giurisdizionale�ordinaria��atteso�che��[...]� la�cautela�richiesta�e��funzionale�al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita��aquiliana� perlalesionedeldirittodiliberta��religiosa[...]conseguentementetantol'azionepropostadal� A.S.�in�proprio,�quanto�quella�proposta�da�questi�quale�genitore�esercentelapotesta��sui�figli� minori,�rientrerebbero�nell'ulteriore�esclusione�sancita�dalla�lettera�e) dell'art.�33�d.lgs.� 80/1998�(e�successive�modificazioni)�rispetto�alla�previsione�della�giurisdizione�del�giudice� amministrativo�per�le�controversie�relative�a�servizi�pubblici,�ossia�le�azioni�risarcitorie�.� Entrambi�gli�assunti�che�reggono�la�struttura�logico-argomentativa�del�profilo�relativo� al�rilevato�difetto�di�giurisdizione�e�il�conseguente��risultato��interpretativo�a�cui�e��giunto� l'adito�Giudicante�si�fondano�su�un'errata�applicazione�dell'art.�33,�lettera�e) d.lgs.� 31�marzo�1998�n.�80�cos|��come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205�per� le�considerazioni�che�seguono.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� a) Preliminarmente,�si�contesta�l'ordinanza�impugnata�laddove�qualifica�la�pretesa�azio- nata�dal�ricorrente�quale�attinente�ad�un�rapporto individuale di utenza del�pubblico�servizio� di�istruzione,�come�tale�sottratto�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�giu- sta�clausola�di�esclusione�di�cui�al�citato�art.�33,�lettera�e). Invero,�pur�non�avendo�la�legge�fornito�una�esplicita�definizione�della�nozione�di��rap- porti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati�,�la�prassi�applicativa�della�norma�in�que- stione�e�giunta�ad�una�sufficiente�delimitazione�della�nozione�in�adesione�allo�spirito�oltre� che�alla�lettera�della�disciplina�che�reinscrive�gli�ambiti�della�tutela�giurisdizionale�esclusiva� innanzialG.A.� L'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(ord.�n.�1/2000)�ha�opinato�nel�senso�della� identificazione�dei��rapporti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati��con�quelli�intercorrenti� tra�utenti�individuali�e��gestori�privati��dei�servizi.�In�particolare�si�legge�nella�motivazione� dell'ordinanza�1/2000�che��il�legislatore�delegato�ha�attribuito�alla�giurisdizione�esclusiva�le� controversie�intercorrenti�tra�l'amministrazione�e�i�singoli�utenti,�mentre ha lasciatoferma la giurisdizioneordinaria traquelle intercorrentitra igestoriprivatie isingoliutenti,�in�quanto�esse� (oltre�che�per�il�notevole�numero)�sono�caratterizzate�il�piu�delle�volte�dal�loro�modesto�valore� economico�e�dalla�applicabilita�integrale�del�diritto�privato,�in�particolare�della�normativa� sui�contratti�per�adesione�e�sulle�clausole�vessatorie��(v.�punto�6.6�della�mot.;�nello�stesso� senso�v.,�tra�le�tante,�Trib.�Trento,�sez.�lav.,�3�marzo�2000�n.�33;�Trib.�Bologna,�7�aprile�2000;� T.A.R.�Lazio�4�maggio�1999�n.�371;�T.A.R.�Toscana,�18�aprile�2000�n.�724).� Occorre�poi�osservare�che�trattandosi�di�attribuzione�alla�giurisdizione�esclusiva,�rien- trano�nella�previsione�dell'attribuzione�al�G.A.�tutte�le�controversie�che�insorgono�nella�rela- zione�instaurata�con�gli�utenti�ovvero�nello�svolgimento�dei�rapporti�utenti-gestore�pubblico� del�pubblico�servizio,�a�prescindere�dalla�qualificazione�della�posizione�giuridica�tutelanda,� considerato�oltretutto�che�nella�nuova�configurazione�della�tutela�giurisdizionale�ammini- strativa�il�giudice�amministrativo�puo�disporre�il�risarcimento�del�danno�subito�dal�ricor- rente�che�assume�la�lesione�di�un�diritto�e/o�di�un�interesse�(art.�35�d.lgs.�80/1998).� D'altronde,�non�e�assolutamente�percorribile�un'eventuale�opzione�ermeneutica�che� intendesse�per��soggetti�privati��gli�utenti;�a�tacer�del�fatto�che�risulterebbe�irragionevole� discriminare�tra�utenti�privati�e�utenti�non�privati,�si�finirebbe�per�privare�il�giudice�ammini- strativo�di�tutte�le�controversie�attinenti�a�quella�parte�del�servizio�pubblico�che�interessa�i� singoli�utenti,�dovrebbero�rientrare�nella�giurisdizione�esclusiva�soltanto�quelle�con�gli�utenti� pubblici,�in�aperto�dispregio�delle�ragioni�di�politica�legislativa�e�giudiziaria�che�hanno� portato�all'ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva�in�materia�di�pubblici�servizi.� Trattandosi�di�eccezione�a�regola�generale,�l'esclusione�delle�controversie�con�gli�utenti� di�gestori�privati�si�spiega�soltanto�con�la�volonta�del�legislatore�di�evitare�al�giudice�ammi- nistrativo�l'intromissione�nelle�contese�cosiddette�bagatellari�(v.�in�questo�senso,�anche�Cons.� Stato�21�febbraio�2001�n.�896).� Tali�non�possono�giudicarsi�quelle�in�cui�sono�in�discussione�aspetti�generali�delle� modalita�di�prestazione�del�servizio�(scolastico)�che�investono�scelte�che�coinvolgono�la� generalita�della�collettivita�.� Orbene,�non�puo�revocarsi�in�dubbio�che�la�presente�controversia�attenga�ad�attivita�e� prestazioni�rese�nell'espletamento�del�servizio�pubblico�^pubblica�istruzione�^reso�da�un� gestore�per�c.d.�pubblico�(scuola�statale)�come�tale�sottratta�all'esclusione�della�previsione� di�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.� Rispetto�a�detto�risultato�interpretativo,�pianamente�discendente�dallameralettera� della�norma,�e�assolutamenteinconferentela�circostanza�cheilricorrenteagisca�per�la�tutela� di�un�proprio�diritto�ovvero�di�un�interesse�meritevole�di�tutela�e,�pertanto,�appare�priva�di� fondamento�l'affermazione�del�giudice�della�cautela�secondo�cui��il�legislatore�del� 1998-2000�nel�prevedere�un�riparto�di�giurisdizione�per�settori�omogenei�[...]�ha�con�assoluta� chiarezza�lasciato�al�giudice�dei�diritti�le�controversie�che�attengono�alla�tutela�del�cittadino� quale�fruitore�di�un�servizio�pubblico�in�relazione�agli�attentati�che�ai�propri�diritti�possano� derivare�nello�svolgersi�del�rapporto�che�viene�in�essere�con�la�fruizione�del�servizio�stesso�.� Per�non�appesantire�l'esposizione�con�l'enunciazione�di�principi�gia�noti�a�codesto�Colle- gio,�e�sufficiente�il�rilievo�che�la�devoluzione�della�giurisdizione�nella�materia�delle�contro- versie�insorgenti�tra�gestore�pubblico�di�un�servizio�pubblico-utente�comporta�che�il�giudice� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� amministrativo�(tranne�le�eccezioni�espressamente�previste)�conosca�di�tutti�i�diritti�assoluti� o�relativi�e�possa�condannare�l'Amministrazione�al�risarcimento�del�danno�causato�da�atto� e/o�comportamento�illegittimo�(v.�parere�Cons.�Stato�1/2000,�cit.,�punto�4.3).� Pertanto,�atteso�che�il�ricorrente�agisce�per�la�tutela�del�diritto�soggettivo�alla�liberta� religiosa,�che�assume�violato�dalla�P.A.�nell'espletamento�del�servizio�di�pubblica�istruzione� reso�da�un�gestore�per�c.d.�pubblico�(scuola�statale),�deve�escludersi�la�giurisdizione�del�giu- dice�ordinario�per�essere�la�controversia�attratta�alla�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.� b) L'impugnata�ordinanza�viola�lo�spirito,�oltre�che�la�lettera,�dell'art.�33�lettera�e) citato�anche�laddove�fonda�la�giurisdizione�dell'A.G.O.�sull'assunto�che�le�azioni�proposte� da�A.S.�in�proprio�e�quale�esercente�la�potesta�sui�figli�rientrerebbero�nell'ulteriore�esclu- sione�sancita�dalla�lettera�e) dell'art.�33�d.lgs.�80/1998�per�essere�azioni��meramente�risarci- torie�.� L'assunto�presta�il�fianco�ad�una�serie�di�censure.� Innanzitutto,�si�contesta�la�qualificazione�operata�dal�giudice�della�cautela�dell'azione� d'urgenza�proposta�dal�ricorrente�come�azione�meramente�risarcitoria�perche��funzionale� al�fruttuoso�esercizio�dell'azione�di�responsabilita�aquiliana�per�l'asserita�lesione�del�diritto� di�liberta�religiosa�di�cui�si�invoca�tutela�con�la�reintegrazione�in�forma�specifica�ex art.�2058�c.c.�.�Invero,�dalla�mera�lettura�del�petitum azionato�in�via�d'urgenza�dal�ricor- rente,�quale�emerge�dalla�prospettazione�della�narrativa�del�ricorso�nonche�nelle�spiegate� conclusioni,�risulta�per tabulas che�la�domanda�cautelare�del�sig.�A.S.�ha�ad�oggetto��la� rimozione�del�simbolo�cristiano�presente�nei�locali�dell'Istituto�e�specificatamente�nelle�aule� materna�ed�elementare�frequentate�dai�figli�del�ricorrente�.� Dunque,�l'esperita�azione�ex art.�700�c.p.c.,�cos|�come�concretamente�proposta,�si�con- figura�come�azione�di�accertamento�di�un�obbligo�in�capo�della�P.A.�(petitum mediato)�con� conseguente�condanna�della�P.A.�ad�un�facere (la�rimozione�del�crocifisso,�petitum imme- diato).� Solo�con�un'interpretazione��intraprendente��del�petitum sostanziale�azionato�dal�ricor- rente�il�giudice�della�cautela�ha�potuto�ravvisare�nel�ricorso�in�esame�l'indole�di�un'azione� risarcitoria�sebbene�in�forma�specifica�(mai�proposta)�ovvero�la�funzionalita�della�domanda� cautelare�al�fruttuoso�esercizio�di�una�(futura)�azione�di�responsabilita�aquiliana�di�cui�non� c'e�traccia�nelle�conclusioni�rassegnate.� Invero,�nessuna�domanda�risarcitoria�ne�per�equivalente�e�neppure�in�forma�specifica�e� stata�proposta�dal�sig.�A.S.� Con�riguardo�a�quest'ultimo�profilo,�si�rileva�che�il�risarcimento�in�forma�specifica�non� va�confuso�con�la�richiesta�di�inibitoria,�quale�forma�di�tutela�preventiva�del�danno.� Qualora�per�ipotesi�^il�ricorrente�avesse�agito�per�ottenere�la�condanna�dell'istituto� scolastico�alla�collocazione�del�quadretto�riportante�un�versetto�della�Sura�112�del�Corano� sulle�pareti�dell'aula�scolastica,�prima�disposta�poi�rimossa�dal�Dirigente�scolastico,�la�rela- tiva�azione�si�sarebbe�potuta�qualificare�come�cautelare�rispetto�ad�una�proponenda�azione� di�risarcimento�in�forma�specifica.� Al�contrario,�il�ricorrente�agisce�per�ottenere�l'accertamento�di�un�obbligo�dell'istituto�e� la�conseguente�condanna�ad�un�facere consistente�nella�rimozione�del�crocifisso,�al�fine�di� prevenire�un�fatto�idoneo�a�causare�un�danno.� Ma�c'e�di�piu�.�L'art.�33�lettera�e) sottrae�alla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.�le�contro- versie��meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla�persona�o�a�cose�.� Orbene,�qualificare�come�meramente�risarcitoria,�come�tale�sottratta�alla�previsione�di� generale�attribuzione�in�via�esclusiva�al�G.A.,�l'azione�con�cui�il�ricorrente�chiede�l'accerta- mento�dell'illegittimita�di�un�comportamento�dell'Amministrazione�posto�in�essere�nell'eser- cizio�di�un�servizio�pubblico�e�la�contestuale�condanna�ad�un�facere specifico�significa� forzare�la�lettera�oltre�che�lo�spirito�della�norma�per�farvi�rientrare�ipotesi�certamente� escluse�dalla�previsione�legislativa�quali�quelle�in�cui,�come�nella�fattispecie�che�ne�occupa,� l'eventuale�pretesa�risarcitoria�(peraltro�mai�azionata)�sia�in�rapporto�di�connessione�causale� con�pretesi�comportamenti�lesivi�dell'Amministrazione�resi�nell'ambito�di�materie�attratte� alla�giurisdizione�esclusiva.� Infine,�un�ulteriore�approdo�interpretativo�contenuto�nella�motivazione�della�sentenza� merita�di�essere�sottoposto�a�critica.�Ci�si�riferisce,�in�particolare,�allo�snodo�motivazionale� che,�facendo�leva�sulla�nota�teoria�della�carenza�di�potere�in�capo�alla�P.A.comepresuppo- 266 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sto�giurisdizionale�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�fa�derivare�l'appartenenza�al� G.O.�dell'azione�per�la�tutela�di�un�diritto�soggettivo�non�condizionato,�appunto,�dal�potere� in�concreto�esercitato�della�pubblica�amministrazione�(oltre�che�l'inoperativita�del�divieto� di�condanna�ad�un�facere).� In�disparte�la�questione�della�sussistenza�del�potere�dell'amministrazione�scolastica�di� disporre�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle�scuole�pubbliche,�su�cui�si�tornera�nel� prosieguo�essendo�una�questione�connessa�con�il�merito,�non�puo�non�rilevarsi�l'inutilizzabi- lita�,�alla�luce�delle�novita�introdotte�con�le�riforme�del�1998-2000,�del�suesposto�criterio�di� riparto�quando�si�tratti�di�materie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva.� Con�l'attribuzione�alla�giurisdizione�esclusiva�di�determinate�materie�^tra�cui�i�pubblici� servizi�(compreso�il�servizio�della�pubblica�istruzione),�il�legislatore�del�1998�ha�inteso�devol- vere�alla�giurisdizione�amministrativa�le�controversie�concernenti�i�diritti�soggettivi�di�cui� in�precedenza�conosceva�l'autorita�giurisdizionale.�Detta��estensione��non�puo�che�riferirsi� che�a�tali�diritti,�poiche�in�base�all'art.�103�Cost.�ed�alle�leggi�ordinarie�gia�sussisteva�la� giurisdizione�amministrativa�di�legittimita�a�tutela�degli�interessi�legittimi�nelle�materie�dei� servizi�pubblici�(nonche�dell'edilizia�e�dell'urbanistica).�E�nel�disporre�detta��estensione��ha� inteso�superare,�in�nome�dell'effettivita�della�tutela�giurisdizionale,�nelle�vaste�materie�in� considerazione,�le�incertezze�applicative�derivanti�dai�precedenti�criteri�di�riparto�(v.�in�tal� senso�parere�Cons.�Stato�1/2000�cit.),�dotando�oltretutto�i�giudici�amministrativi�di�nuovi� poteri�istruttori�e�cognitori�per�assicurare�la�piena�tutela�dei�diritti�soggettivi�(v.�art.�35� d.lgs�80/1998�e�succ.�mod.).� Pertanto,�quando�viene�in�considerazione�un'attivita�amministrativa�rientrante�nel- l'espletamento�di�pubblico�servizio�di�istruzione�e�irrilevante�^ai�fini�della�giurisdizione�i ndagare�se�l'Amministrazione�abbia�agito�in�carenza�di�potere�o�facendone�cattivo�uso� appartenendo�in�ogni�caso�la�cognizione�della�controversia�alla�giurisdizione�esclusiva�del� giudice�amministrativo.� In�subordine�la�reiezione�dell'eccepito�difetto�di�giurisdizione�in�quanto�la�domanda� contiene�pretesa�di�facere�improponibile�contro�la�P.A.�non�risulta�correttamente�giustifi- cata,�nella�reclamata�ordinanza,�con�il�presupporre�carenza�di�giurisdizione�nell'agire�del- l'Amministrazione.� A�parte�ogni�considerazione�attinente�al�merito�e�confutante�la�premessa�(particolar- mente�quanto�alla�pretesa�abrogazione�tacita�della�norma�regolamentare�disponente�l'appo- sizione�del�crocifisso),�certo�e�che�l'Amministrazione�avrebbe�agito�nell'ambito�delle�sue� attribuzioni�istituzionali.� Per�l'avveramento�della�carenza�dipotere�occorre�invece�che�la�P.A.�eserciti�potesta�radi- calmente�in�esistente�e�non�pure�eserciti�illegittimamente�la�potesta�.�Per�la�relativa�verifica� occorre�far�riferimento�alle�attribuzioni�istituzionali,�quale�certamente�e�quella�della�gestione� dell'insegnamento�nelle�sue�varie�articolazioni�anche�logistiche�e�quindi�in�materia�di�dispo- sizioni�sulla�predisposizione�degli�ambienti�ove�l'istruzione�viene�impartita.� Ne�puo�contrastarsi�la�improponibilita�del�facere�col�negare�che�il�crocifisso�non� costituirebbe�arredo,�con�cio�quasi�addebitando�all'Amministrazione�valutazione�riduttiva� del�simbolo,�che�pur�deve�avere�un�aspetto�materiale�e�una�conseguente�qualificazione�giuri- dica.�(omissis).� Sul�fumus�del�ricorso.�Si�ribadisce�quanto�esposto�in�prime�difese,�vale�a�dire�che�anche� a�livello�costituzionale�(e�proprio�secondo�la�sentenza�n.�203�del�12�aprile�1989),�ancorche� alla�luce�del�concordato�del�1984�(che�avrebbe�secondo�la�interpretazione�dell'ordinanza� abrogato�tacitamente�le�norme�incompatibili)�pur�viene�esplicitamente�affermato�che��la� considerazione�dei�principi�del�Cattolicesimo�come�parte�del�patrimonio�storico�del�popolo� italiano�(come�si�legge�nell'art.�9�n.�2�della�legge�25�marzo�1985�n.�121�ratificantelemodifi- cazioni�al�concordato�con�la�Santa�Sede)��rappresenta�una�novita�coerente�con�la�forma�di� Stato�laico�della�Repubblica�italiana�.� Semplicistica�e�la�confutazione�di�tale�principio�in�quanto�inserito�nell'art.�9�della�legge� 821�a�proposito�dell'insegnamento�della�religione�cattolica.� Invero�l'affermazione�ribadisce�una�valutazione�generale,�presupposta�e�esulante�dal- l'oggetto�specifico�dell'insegnamento�di�religione,�valutazione�che�nonpuo�quindi�riferirsi� solo�a�tale�oggetto�ma�preesistente�e��tenuta�in�conto��anche�quanto�all'insegnamento�della� religione�cattolica.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�ogni�caso�neppure�dall'art.�676�del�D.Lvo�16�aprile�1994�n.�797�secondo�cui�le�norme� non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni�contrarie�ed�incompatibili�con�il� testo�unico�stesso,�che�sono��abrogate�,�risulterebbe�(attraverso�una�lettura�sistematica�del� predetto�testo�unico�delle�disposizioni�legislative�vigenti�in�materia�di�istruzione,�relative�alle� scuole�di�ogni�ordine�e�grado)�incompatibilita�con�l'art.�118�del�R.D.�30�aprile�1924�n.�965� e�dell'allegato�C�al�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�punto�1.� Conformemente�il�citato�parere�del�Consiglio�di�Stato�(Cons.�St.�II,�n.�63/1988�del� 27�aprile�1988,�in�Cons. di St. 1992,�I,�507)�affermo�che:��La�Sezione�ritiene,�anzitutto,�di� dover�evidenziare�che�il�Crocifisso�o,�piu�esattamente,�la�Croce,�a�parte�il�significato�per�i� credenti,�rappresenta�il�simbolo�della�civilta�e�della�cultura�cristiana,�nella�sua�radice�storica,� come�valore�universale,�indipendente�da�specifica�confessione�religiosa.� In�disparte�da�cio�,�sembra�alla�Sezione�che�ai�fini�di�un�piu�razionale�esame�del�quesito,� sia�opportuno�tenere�distinta�la�normativa�riguardante�l'affissione�dell'immagine�del�Croci- fisso�nelle�scuole�da�quella�relativa�all'insegnamento�della�religione�cattolica.� L'indagine�deve�mirare�a�stabilire,�in�buona�sostanza,�se,�a�parte�l'indubbio�significato� storico-culturale�cui�si�e�prima�accennato,�le�disposizioni�citate�in�premessa,�le�quali�consen- tono�l'esposizione�dell'immagine�del�Crocifisso�nelle�scuole,�siano�tuttora�vigenti�oppure� siano�da�ritenere�implicitamente�abrogate,�perche�in�contrasto�con�il�nuovo�assetto�norma- tivo�in�materia,�derivante�dall'accordo,�con�protocollo�addizionale,�intervenuto�tra�la� Repubblica�italiana�e�la�Santa�Sede,�con�il�quale�sono�state�apportate�modificazioni�al� Concordato�Lateranense�dell'�11�febbraio�1929.� A�tale�riguardo,�devesi�rilevare�che�le�due�norme�citate,�di�natura�regolamentare,�sono� preesistenti�ai�Patti�Lateranensi�e�non�si�sono�mai�poste�in�contrasto�con�questi�ultimi.� Nulla,�infatti,�viene�stabilito�nei�Patti�Lateranensi�relativamente�all'esposizione�del� Crocifisso�nelle�scuole�o,�piu�in�generale�negli�uffici�pubblici,�nelle�aule�dei�tribunali�e�negli� altri�luoghi�nei�quali�il�Crocifisso�o�la�Croce�si�trovano�ad�essere�esposti.� Conseguentemente,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�Lateranense,�con�l'ac- cordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985�n.�121,�non�contemplando�esse� stesse�in�alcun�modo�la�materia�de qua cos|�come�nel�concordato�originario,�non�possono� influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi.� Non�si�e�quindi,�tuttora,�verificata�nei�confronti�delle�medesime,�alcuna�delle�condizioni� previste�dall'art.�15�delle�disposizioni�sulla�legge�in�generale.�In�particolare,�non�appare�rav- visabile�un�rapporto�di�incompatibilita�con�norme�sopravvenute�ne�puo�configurarsi�una� nuova�disciplina�dell'intera�materia,�gia�regolata�dalle�norme�anteriori.� Occorre,�poi,�anche�considerare�che�la�Costituzione�Repubblicana,�pur�assicurando�pari� liberta�a�tutte�le�confessioni�religiose,�non�prescrive�alcun�divieto�alla�esposizione�nei� pubblici�uffici�di�un�simbolo�che,�come�quello�del�Crocifisso,�per�i�principi�che�evoca�e�dei� quali�si�e�gia�detto,�fa�parte�del�patrimonio�storico.� Ne�pare,�d'altra�parte,�che�la�presenza�dell'immagine�del�Crocifisso�nelle�aule�scolasti- che�possa�costituire�motivo�di�costrizione�della�liberta�individuale�e�manifestare�le�proprie� convinzioni�in�materia�religiosa.� Conclusivamente,�quindi,�poiche�le�disposizioni�di�cui�all'art.�118�del�R.D.�30�aprile� 1924�n.�965�e�quelle�di�cui�all'allegato�C�del�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�concernenti�l'esposi- zione�del�Crocifisso�nelle�scuole,�non�attengono�all'insegnamento�della�religione�cattolica,� ne�costituiscono�attuazione�degli�impegni�assunti�dallo�Stato�in�sede�concordataria,�deve� ritenersi�che�esse�siano�tuttora�legittimamente�operanti�.� Al�che�puo�aggiungersi:� l'art.�1dellalegge121/1985diratificadelnuovoConcordatononpuo�essereinvocato� nella�fattispecie�come�abolitivo�della�normativa�invocata�dall'Amministrazione�scolastica,� perche�,comee�ovvio�rilevare,�le�norme�del�1924�e�del�1928�non�sono�date�nel�nostro�ordina- mento�come�l'effetto�di�un�dialogo�pattizio�tra�Stato�e�Chiesa,�ma�entrano�nel�nostro�sistema� giuridico�come�atti�aventi�contenuto�normativo�unilateralmente�determinati�dall'Autorita� statale.� Pertanto,�queste�norme,�che�sono�per�quanto�detto,�non�eterodeterminate,�cioe�determi- nate�da�Accordi�esterni�all'ordinamento,�che�l'ordinamento�recepisce�con�fonte�di�legge�suc- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cessiva,�sono,�come�la�stragrande�maggioranza�delle�fonti�che�disciplinano�le�attivita��umane� che�si�svolgono�nel�territorio�nazionale,�autodeterminate�dallo�Stato,�che�le�impone�in�base� alla�propria�potesta��autoritativa�e�legislativa.� Il�giudice�a quo erroneamente�si�pone�di�fronte�ad�un�aut-aut non�richiesto,�ne�esistente� nella�realta��giuridica;�nel�senso�che�il�giudicante�ritiene�che�lo�Stato�italiano�o�e��laico�o�con- fessionale,�cioe��oe��assolutamente�indifferente�al�fenomeno�religioso�o�segue�pedissequa- mente�nella�propria�legislazione�i�dettami�di�qualche�religione.� Sennonche�,�e�le�pagine�di�qualche�affermata�dottrina�(ad�esempio�senza�presunzione�di� completezza�il�Manuale di Diritto Ecclesiastico del�Finocchiaro,�edito�Zanichelli�)�potrebbero� essere�d'ausilio,�la�storia�giuridica�del�nostro�Paese�e��sempre�stata�un�coacervo�ed�un�com- promesso�tra�diverse�istanze,�sussumibili,�ma�solo�per�esigenza�di�sintesi,�nelle�tre�grandi� anime�del�nostro�popolo,�cattolica,�liberale�e�socialista.�E�l'incontro�tra�queste�diverse� culture�ha�generato�la�cultura�nazionale�che�riverbera�nelle�leggi,�frutto�di�ricerca�di�una� identita��comune,�che�ora�mutua�un�concetto�od�un�simbolo�da�una�corrente�di�pensiero,� ora�dall'altra,�ora�le�rielabora�in�una�ricerca�di�sintesi.� Norme,�pertanto,�come�quelle�del�1924�sono�ancora�oggi�applicate�e�sentite�dal�popolo� come�appartenenti�ancora�al�suo�ordinamento,�proprio�perche�rispecchiano�una�realta��ordi- namentale�necessariamente,�ma�anche�felicemente�elastica,�terreno�di�compromessi�e�di� reciproca�convivenza�e�non�rigidamente�orientata�come�lascia�intendere�l'analisi�del�giudice� aquo.L'aut-aut sopra�ricordato�potra��forse�appartenere�ad�altri�Paesi�europei,�alla�laicis- sima�Francia�od�alla�confessionale�ed�anglicana�Gran�Bretagna,�ma�importare�un�simile� concetto�nel�nostro�ordinamento�vuol�dire�partire�con�le�premesse�sbagliate,�come,�infatti,� e��accaduto.� Questo�per�dire�che�lo�Stato�e��libero�nel�darsi,�nell'ambito�della�propria�discrezionalita�� legislativa�o�amministrativa,�l'organizzazione�che�meglio�crede�e�se�nell'ambito�dell'organiz- zazione�scolastica�e�piu��nel�particolare�nell'ambito�della�determinazione�dei�beni�costituenti� gli�arredi�delle�scuole�si�e��determinato�da�solo,�e�non�per�scelte�condizionate�da�accordi� con�Stati�esteri,�facendo�delle�scelte�di�opportunita��,�di�merito,�di�comparazione�di�interessi,� di�manifestazione�di�una�propria�cultura�o�di�un�proprio�modo�di�essere�popolo�e�Nazione� (omissis)�.� (doc. 3) Tribunale de L'Aquila ordinanza 29 novembre 2003, n. 1563 -Pres. Est. Villani. Spetta alla giurisdizione amministrativa conoscere della domanda proposta da un genitore di minore frequentante istituto scolastico pubblico, per la rimo zione del crocifisso dall'aula scolastica. (art.�33,�d.lgs.�80/1998).� �(omissis) Ritiene�il�Collegio�di�dover�esaminare�dapprima,�avendo�la�questione�carat- tere�pregiudiziale,�il�problema�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario�riproposto�dalle�parti� reclamanti�in�base�al�disposto�dell'art.�33,�comma�2,�lettera�c),�decreto�legislativo�31�marzo� 1998�n.�80�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000�n.�205.� La�detta�norma�si�scompone�in�due�distinte�previsioni:�la�prima�che�individua�una�sfera� di�contenzioso,�tra�cui�quello�relativo�al��servizio�della�pubblica�istruzione�,�attribuita�alla� giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�una�seconda�che�sottrae�alla�sua�giurisdi- zione�esclusiva,�per�quanto�interessa�ai�fini�della�presente�decisione,�i��rapporti�individuali� di�utenza�con�soggetti�privati��e��le�controversie�meramente�risarcitorieche�riguardano�il� danno�alla�persona�o�alle�cose�.� L'impugnata�ordinanza�ha�ritenuto�che�la�presente�controversia�rientri�in�entrambe�le� espresse�esclusioni�del�citato�art.�33�in�considerazione�della�pretesa�azionata�dal�ricorrente� con�la�domanda�cautelare.� In�particolare,�nel�caso�di�specie�il�carattere�individuale�del�rapporto�deriverebbe�dalla� pretesa�di�tutela�del�diritto�di�liberta��religiosa�che�non�potrebbe�essere�ricondotta�ad�un� profilo�organizzativo�del�pubblico�servizio�di�istruzione;�non�potendosi�cioe��ritenere�che�il� ricorrente�abbia�inteso�censurare�un�profilo�relativo�all'organizzazione�dei�mezzi�materiali� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� di�un�ufficio�pubblico�tra�cui�anche�quelli�facenti�parte�dell'arredo�scolastico,�nel�cui�ambito� verrebbero�dettate�le�disposizioni�che�prevedono�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�delle� scuole�pubbliche;�una�tale�prospettazione,�elidendo�il�profilo�della�lesione�di�un�diritto�asso- luto�costituzionalmente�garantito,�trascurerebbe�la�vera�essenza�della�questione.� Le�parti�reclamanti�contestano�il�detto�risultato�interpretativo�osservando�che�rientrano� nella�previsione�dell'attribuzione�al�G.A.�tutte�le�controversie�che�insorgono�nella�relazione� instaurata�con�gli�utenti�ovvero�nello�svolgimento�dei�rapporti�utenti-gestore�pubblico�del� servizio,�a�prescindere,�trattandosi�di�giurisdizione�esclusiva,�dalla�qualificazione�della�posi- zione�giuridica�tutelanda.� Aggiungono�che,�nella�specie,�sono�in�discussione�aspetti�generali�delle�modalita�di�pre- stazione�del�servizio�(scolastico)�che�investono�scelte�che�coinvolgono�la�generalita�della�col- lettivita�per�cui�non�puo�parlarsi�di�rapporto�individuale�di�utenza;�che,�comunque,�la�con- troversia�attiene�ad�attivita�e�prestazioni�rese�nell'espletamento�di�servizio�pubblico�(pub- blica�istruzione)�reso�da�un�gestore�pubblico�(scuola�statale),�come�tale�sottratta� all'esclusione�della�previsione�di�giurisdizione�amministrativa�esclusiva.� Ricorda�il�collegio�che,�con�la�previsione�di�ipotesi�di�giurisdizione�esclusiva�per�parti- colari�materie,�viene�normativamente�determinato�un�novero�di�casi�in�cui�il�giudice�ammini- strativo�prende�piena�cognizione�della�controversia�pur�se�sussistano�posizioni�di�diritto� soggettivo.�Pertanto,�come�giustamente�rilevano�i�reclamanti,�per�la�individuazione�della� giurisdizione,�quando�la�stessa�e�esclusiva,�non�rileva�il�motivo�della�domanda�(lesione�di� un�diritto),�ma�unicamente�il�criterio�della�materia�ovverosia�l'insieme�dei�rapporti�afferenti� ad�un'area�di�potere�dell'amministrazione.� Nel�caso�di�specie�non�potendo�esserci�questione�sul�versante�del�pubblico�servizio�(la� pubblica�istruzione�e�espressamente�indicata�come�tale�dalla�norma),�rilevano,�per�la�risolu- zione�della�questione�della�giurisdizione,�le�gia�ricordate�eccezioni�che�delimitano�i�confini� della�giurisdizione�esclusiva�sottraendole,�come�gia�ricordato,�le�materie�costituite�dai�rap- porti�individuali�di�utenza�con�soggetti�privati�e�dalle�azioni�meramente�risarcitorie.� La�prima�delle�due�eccezioni�ha�suscitato�non�poche�difficolta�interpretative�sia�sul� carattere��individuale��del�rapporto,�sia�sul�soggetto�cui�riferire�la�natura��privata��se,�cioe�,� il�rapporto�vada�individuato�in�base�ad�una�qualita�(il�carattere�privato)�del�soggetto�utente� ovvero�del�soggetto�che�presta�il�servizio.� In�ordine�alla�prima�delle�due�peculiarita�(individualita�del�rapporto),�parte�della� dottrina�ha�differenziato�tra�le�controversie�che�investono�direttamente�il�singolo�rapporto� e�le�prestazioni�che�ne�costituiscono�l'oggetto,�e�le�controversie�involgenti,�invece,�gli�atti� generali�adottati�dal�gestore�in�sede�di�organizzazione�dell'attivita�.� A�conclusioni�conformi�a�detto�indirizzo�giunge,�in�sede�giurisprudenziale,�il�Cons.� Stato�(ord.�Sez.�VI,�15�dicembre�1998�n.�1884�e�Sez.�VI,�27�marzo�2001,�n.�1807)�osservando� che,�in�quanto�eccezione�alla�regola�generale,�la�disposizione�in�questione�va�interpretata�in� modo�necessariamente�rigoroso�per�cui�l'esclusione�presuppone�che�si�tratti�di�controversie� che�investano�direttamente�il�rapporto�individuale�e�le�prestazioni�che�ne�derivano,�rima- nendo�invece�attratte�nella�giurisdizione�esclusiva�le�controversie�nelle�quali�sono�in�discus- sione,�oltre�la�fonte�del�potere,�i�precetti�generali.� Secondo�il�detto�indirizzo�giurisprudenziale,�poiche�,�nel�caso�di�specie,�alla�base�del� ricorso�e�della�conseguente�decisione�e�la�discussione�della�vigenza�delle�norme�(R.D.� 30�aprile�1924�n.�965�e�R.D.�26�aprile�1938�n.�1297)�che�prevedono,�tra�le�altre�disposizioni� di�carattere�generale�ed�organizzativo,�la�presenza�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�e,� quindi,�spiegano�i�loro�effetti�verso�una�platea�indifferenziata�di�soggetti�(alunni�di�tutte�le� scuole�pubbliche),�e�da�escludere�che�la�controversia�attenga�ad�un�rapporto�esclusivamente� �individuale��di�utenza.� Per�i�reclamanti�l'esclusione�della�controversia�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�G.A.,� deve�essere�ritenuta�infondata�anche�sotto�l'ulteriore�profilo�della�deroga�alla�giurisdizione� amministrativa,�cioe�la�natura��privata��del�soggetto�con�cui�deve�intercorrere�il�rapporto� di�utenza�e�che,�secondo�l'assunto�delle�suddette�parti,�andrebbe�necessariamente�riferita�ai� gestori�del�servizio.� La�tesi�sostenuta�dai�reclamanti�appare�corretta.� Sul�riferimento�della��natura�privata��al�fruitore�del�servizio�ovvero�al�gestore,�la�dot- trina�e�la�giurisprudenza�appaiono�contrastanti�ma�ritiene�il�collegio�che�debba�preferirsi� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'interpretazione�secondo�cui�l'espressione��soggetti�privati��e��da�riferirsi�ai�gestori�del�servi- zio�considerato�che�una�diversa�interpretazione�comporterebbe,�come�e��stato�autorevolmente� osservato,�una�non�comprensibile�discriminazione�tra�utenti�privati�e�non�privati�a�parita��di� controversie�sul�piano�sostanziale�e�sarebbe,�inoltre,�non�compatibile�con�il�testo�della� norma�atteso�che�i�rapporti�individuali�non�possono�che�riguardare�soggetti�privati�quali� utenti.� A�favore�di�tale�lettura�e��anche�la�genesi�del�decreto�legislativo�n.�80/1998:�infatti�in�una� delle�formulazioni�intermedie�del�testo�era�precisato�che�fossero�sottratti�alla�giurisdizione� esclusiva��i�rapporti�individuali�di�vertenza�con�soggetti�privati��(formulazione�proposta� dal�Cons.�Stato,�Ad.�Gen.,�12�marzo�1998�n.�30/1998)�e�la�Commissione�parlamentare�chiese� che�il�testo�originario�fosse�modificato�in�modo�che�risultasse�chiaro�che�non�erano�devolute� alla�giurisdizione�amministrativa�le�controversie�aventi�ad�oggetto�rapporti�individuali�di� utenza�con�gestori�privati.� All'esclusione�del�rapporto�in�questione�da�quelli��individuali�di�utenza��di�cui�al�piu�� volte�citato�art.�33,�conduce�anche�recente�dottrina�secondo�cui�i�detti�rapporti�devono� essere�intesi�come�rapporti�contrattuali�dei�gestori�(pubblici�e�privati)�con�gli�utenti�(privati� o�pubblici)�retti�dalle�regole�del�diritto�comune�e�nei�quali�l'ammissione�al�servizio�e��subordi- nata�alla�stipulazione�di�un�contratto�di�utenza�piu��che�ad�un�atto�amministrativo.� In�altri�termini�i�rapporti�individuali�di�utenza�sono�quelli�incentrati�su�un�rapporto� negoziale�e�paritetico,�comune�nei�servizi�pubblici�economici�quali�energia,�acqua,�gas,�tele- comunicazioni.� Per�le�esposte�considerazioni�si�deve�concludere�che�la�presente�controversia�non�attiene� ad�un�rapporto��individuale��di�utenza�di�un�servizio�pubblico�e,�sotto�detto�profilo,�non�e�� sottratta�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo.� Afferma�la�reclamata�ordinanza�che,�in�ogni�caso,�dovrebbe�affermarsi�la�giurisdizione� dell'autorita��giudiziaria�ordinaria�perche�l'azione�proposta�rientra�nell'ulteriore�esclusione� sancita�dalla�lettera�e) dell'art.�33�del�decreto�legislativo�80/1998�essendo�azione�risarcitoria� mediante�una�reintegrazione�che�implica�sempre�la�condanna�ad�un�facere. Le�parti�reclamanti�contestano�la�qualificazione�operata�dal�giudice�della�cautela,�osser- vando�che�dalla�mera�lettura�del�petitum azionato�in�via�d'urgenza�dal�ricorrente,�quale� emerge�dalla�narrativa�del�ricorso�nonche�dalle�formulate�conclusioni,�risulta�per tabulas che�la�domanda�cautelare�ha�per�oggetto��la�rimozione�del�simbolo�cristiano�presente�nei� locali�dell'Istituto�e�precisamente�e�specificamente�nelle�aule�materna�ed�elementare�frequen- tate�dai�figli�del�ricorrente�.� Ne�consegue,�sempre�secondo�i�reclamanti,�che�l'azione,�cos|��come�concretamente�pro- posta,�si�configura�come�azione�di�accertamento�di�un�obbligo�in�capo�alla�P.A.�(petitum mediato)�con�conseguente�condanna�della�P.A.�ad�unfacere (la�rimozione�del�crocifisso,�peti- tum immediato)�di�guisa�che�non�e��ravvisabile�nel�contenuto�del�ricorso�un'azione�risarcito- ria�sebbene�in�forma�specifica�ovvero�la�funzionalita��della�domanda�cautelare�al�fruttuoso� esercizio�di�una�futura�azione�di�responsabilita��aquiliana.� Rileva�il�collegio�che,�in�effetti�nessuna�domanda�risarcitoria,�ne�per�equivalente�ne�in� forma�specifica,�e��stata�proposta�dal�ricorrente�la�cui�azione�espressamente�ed�esclusiva- mente�mira�alla�rimozione�del�crocifisso�dalle�aule�frequentate�dai�figli.� Ne�appare�corretto�desumere�unicamente�dalla�proposizione�di�una�richiesta�di�con- danna�ad�un�facere,�la�natura�risarcitoria�della�domanda�dovendo�questa�essere�qualificata� per�se�stessa,�cioe��in�relazione�al�suo�contenuto�ed�alla�sua�formulazione,�indipendentemente� dalle�modalita��attraverso�le�quali�la�domanda�andra��attuata�e�nel�caso�di�specie,�come�gia�� sottolineato,�il�ricorrente�chiede,�non�il�risarcimento�del�danno,�ma�una�misura�di�carattere� inibitorio�(rimozione�del�crocifisso)�volta�a�far�cessare�il�comportamento�asseritamene�lesivo.� In�tale�ipotesi,�secondo�una�convincente�lettura�della�norma,�non�si�rientra�nelle�ecce- zioni�previste�dalla�citata�lettera�e) del�comma�2�dell'art.�33,�del�d.lvo�90/1998�atteso�che� la�misura�di�carattere�inibitorio�e��idonea�ad�interferire�nella�gestione�del�pubblico�servizio� (in�tal�senso�v.�ord.�Trib.�Aosta,�26�giugno�2001�n.�8076).� Anche�a�voler,�in�ipotesi,�ritenere,�secondo�diverso�orientamento,�che�l'azione�inibitoria� sia�un'azione�di�risarcimento�in�forma�specifica�ex art.�2058�cod.civ.,�nel�caso�di�specie�la� cognizione�sulla�stessa�apparterrebbe�comunque�al�giudice�amministrativo�in�base�alla�consi- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� derazione�che�il�comportamento�lamentato,�e�del�quale�si�chiede�l'interruzione,�riguarda�le� modalita�di�erogazione�del�pubblico�servizio�o,�piu�esattamente,�il�potere�dell'amministra- zione�nei�rapporti�afferenti�la�prestazione�del�servizio�pubblico.� Infatti�la�lettera�e)�del�secondo�comma�dell'art.�33�del�decreto�sottrae�alla�giurisdizione� esclusiva�del�G.A.�le�controversie��meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla� persona�o�alle�cose��e�come�tali�vanno�considerate�le�controversie�relative�a�pretese�che�pre- scindono�dalla�valutazione�di�provvedimenti�amministrativi.�In�altri�termini,�come�ritenuto� dall'Adunanza�generale�del�Consiglio�di�Stato�con�il�gia�citato�parere�del�12�marzo�1998� n.�30,�non�possono�considerarsi�meramente�risarcitorie�le�controversie�per�danno�nei�con- fronti�dell'autorita�di�settore�che�investono�ambiti�di�esercizio�del�potere.� Poiche�nella�fattispecie�in�esame�viene�proprio�in�discussione�l'ambito�del�potere� dell'amministrazione�scolastica�in�ordine�all'organizzazione�ed�alle�modalita�di�prestazione� del�servizioscolastico(se�essa,�cioe�,�abbia�l'obbligo�o,�comunque,�il�potere�di�disporre�l'espo- sizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche)�anche�sotto�quest'ultimo�profilo�viene�in�rilievo� il�difetto�di�giurisdizione�di�questo�giudice.� In�detti�termini,�e�cioe�che�conoscere�della�domanda�non�spetta�al�giudice�ordinario�ma� al�giudice�amministrativo,�va,�quindi,�emessa�pronuncia�rimanendo�assorbite�le�altre�censure� mosse�dalle�parti�reclamanti�e,�per�l'effetto,�va�disposta�la�revoca�del�reclamato�provvedi- mento�(omissis)�.� (doc.�4)� Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto sezione prima, ordinanza 14 gennaio 2004 n. 56 - Pres.�S.�Baccarini�-Rel.�A.�Gabbricci�-S.�L.�(Avv.�L.�Ficarra)� c/�Amministrazione�dell'istruzione,�dell'universita�e�della�ricerca� (cont.�2115/02,�avv.�dello�Stato�Gasparin)� Non�e�manifestamente�infondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale� degli�artt.�159�e�190�del�d.lgs.�16�aprile�1994�n.�297,�come�specificata�dagli� artt.�119�R.D.�26�aprile�1928�n.�1297,�Tabella�C,�e�118�R.D.30�aprile�1924� n.�965,�nella�parte�in�cui�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�delle�aule�scolastic he�in�riferimento�al�principio�della�laicita�dello�Stato�e�comunque�agli� artt.2,3,7,8,�19�e�20�Cost.� �(omissis)�Il�22�aprile�2002,�nel�corso�di�una�seduta�del�consiglio�d'istituto�^come�si� legge�nel�verbale�della�riunione�^lo�stesso�M.�A.,��in�riferimento�all'esposizione�di�simboli� religiosi��all'interno�della�scuola,�ne�propose�la�rimozione;�dopo�un'approfondita�discus- sione,�la�decisione�fu�rinviata�alla�seduta�del�27�maggio,�quando�fu�posta�in�votazione�ed� approvata�una�deliberazione�che�proponeva��di�lasciare�esposti�i�simboli�religiosi�.� S.�T.�L.,�in�proprio�e�quale�genitore�esercente�la�potesta�sui�figli�minori,�ha�impugnato� tale�determinazione�con�il�ricorso�in�esame;�nel�successivo�giudizio�si�e�costituito�il�Ministero� dell'istruzione�(omissis).� Diritto�1.1.�^Il�ricorso�censura�la�deliberazione�impugnata�anzitutto�per�violazione�dei� principi�d'imparzialita�edi�laicita�dello�Stato,�e�segnatamente�del�secondo,�quale�principio� supremo�dell'ordinamento�costituzionale,�avente�priorita�assoluta�e�carattere�fondante,�desu- mibile�insieme�dall'articolo�3�della�Costituzione,�che�garantisce�l'uguaglianza�di�tutti�i�citta- dini,�e�dal�successivo�articolo�19,�il�quale�riconosce�la�piena�liberta�di�professare�la�propria� fede�religiosa,�includendovi�anche�la�professione�di�ateismo�o�di�agnosticismo:�principio� confermato�dall'articolo�9�della�Convenzione�europea�dei�diritti�dell'uomo,�resa�esecutiva� in�Italia�con�legge�4�agosto�1955,�n.�848,�che�riconosce�la�liberta�di�manifestare��la�propria� religione�o�il�proprio�credo�.� Il�rammentato�principio�di�laicita�,�prosegue�la�ricorrente,�precluderebbe�l'esposizione� dei�crocefissi�e�di�altri�simboli�religiosi�nelle�aule�scolastiche,�disposta�in�violazione�della� �parita�che�deve�essere�garantita�a�tutte�le�religioni�e�a�tutte�le�credenze,�anche�a-religiose�:� l'impugnata�deliberazione�del�consiglio�della�scuola��V.F.��costituirebbe��aperta�e�palese� violazione�dei�suesposti�principi�fondamentali�del�nostro�ordinamento�giuridico�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1.2.�^Inoltre,�continua�la�L.,�la�stessa�deliberazione�sarebbe�illegittima�anche�per� eccesso�di�potere�sotto�il�profilo�della�sua�contraddittorieta��logica.� Si�desume�invero�dal�verbale�della�seduta,�in�cui�il�provvedimento�fu�assunto,�che�uno� dei�membri�dell'organo�aveva�espresso�l'auspicio�per�cui��tale�problema�possa�incentivare� una�maggiore�educazione�all'integrazione�religiosa�e�al�rispetto�della�liberta��di�ideeedipen- siero�per�tutti�:�ma,�secondo�la�L.,�non�si�potrebbe�affermare�cio��e�nel�contempo�negarlo,� �dicendo�che�nella�scuola�debbono�essere�presenti�i�simboli�religiosi�appartenenti�peraltro� ad�una�sola�determinata�confessione�religiosa��(omissis).� 2.2.1.�^L'Amministrazione�pone�altres|��un�dubbio�sulla�giurisdizione�del�giudice�ad|�to,� che�il�Collegio�non�ritiene�peraltro�di�condividere.� L'atto�impugnato,�infatti,�si�riferisce�ad�un�arredo�scolastico,�seppure�certamente�sui� generis,ed�e��dunque�espressione�di�una�potesta��organizzativa�che�appartiene�all'Amministra- zione�scolastica,�a�fronte�della�quale�i�singoli�utenti�hanno�posizioni�di�interesse�legittimo.� 2.2.2.�^Quest'ultima�considerazione�consente�di�respingere�altres|��l'ulteriore�eccezione� proposta�dalla�difesa�erariale,�per�cui�il�ricorso�non�sarebbe�stato�notificato�a�quei�genitori� ed�allievi�dell'istituto��V.F.�,�i�quali�vogliono�mantenere�nelle�aule�scolastiche�il�crocifisso� ^che�e��l'unico�simbolo�religioso�cola��attualmente�presente�^e�che�per�questo�avrebbero�la� qualita��di�controinteressati.� Invero,�nel�giudizio�amministrativo�la�posizione�di�controinteressato�variconosciutac on�il�conseguente�onere�di�notificazione�del�ricorso�introduttivo�^ai�soggetti�che�si�trovano� in�una�posizione�antitetica�a�quella�del�ricorrente,�traendo�utilita��propria�e�diretta�dal�prov- vedimento�impugnato,�e�sono�facilmente�individuabili�in�base�a�questo:�in�specie�manca� senz'altro�questo�secondo�requisito,�poiche�la�ricorrente�(come�d'altronde�la�stessa�resistente)� non�era�certamente�in�grado�di�stabilire,�nel�momento�in�cui�ha�proposto�il�ricorso,�chi�con- dividesse�la�decisione�assunta�dal�consiglio�d'istituto�e�qui�impugnata.� 2.3.1.�^Ancora,�lo�stesso�Ministero�sostiene�di�aver�diramato,�sia�pure�dopo�l'avvio�del� processo,�una�circolare,�datata�3�ottobre�2002,�in�cui�si�inviterebbero�i�dirigenti�scolastici� ad�assicurare�l'esposizione�del�crocefisso�nella�aule�scolastiche:�e�tale�disposizione,�secondo� la�difesa�erariale,��sarebbe�comunque�ostativa�alla�possibilita��per�la�parte�ricorrente,�di�otte- nere�la�rimozione�del�simbolo�cristiano�.� 2.3.2.�^Si�deve�peraltro�anzitutto�osservare�come�la�circolare�non�risultiesserestata� ufficialmente�pubblicata,�ne�comunicata�direttamente�alla�ricorrente,�e�neppure�prodotta�in� giudizio:�sicche�neppure�il�Collegio�e��in�grado�di�valutarne�la�rilevanza,�e�l'effettivo�valore� vincolante.� La�stessa�circolare,�comunque,�non�costituirebbe�in�ogni�caso,�per�ammissione�della� stessa�Amministrazione�resistente,�un�atto�presupposto�del�provvedimento�gravato,�ne�cio�� sarebbe�possibile,�essendo�a�questo�successiva.� Non�si�potrebbe�dunque�far�carico�alla�ricorrente�di�non�averla�impugnata�con�il�ricorso� introduttivo,�ne�di�non�averla�successivamente�gravata�mediante�motivi�aggiunti,�come�pure� si�sostiene�nel�controricorso,�non�trattandosi�di�un�atto�appartenente�allo�stesso�procedi- mento�ed�adottato��tra�le�stesse�parti��(articolo�21,�I�comma,�legge�1034/1971):�si�deve� quindi�concludere�che,�allo�stato,�la�L.�conserva�integro�il�proprio�interesse�all'annullamento� della�deliberazione�27�maggio�2002,�la�quale�incide�direttamente�sulla�sua�posizione�sogget- tiva�d'interesse�legittimo.� 3.1.�^(omissis)�La�P.A.�rileva�che�l'esposizione�del�crocifisso�nelle�aule�scolastiche�e�� espressamente�prescritta�da�due�disposizioni,�l'articolo�118�del�R.d.�30�aprile�1924,�n.�965,� recante�disposizioni�sull'ordinamento�interno�degli�istituti�di�istruzione�media,�e�dall'articolo� 119�del�R.d.�26�aprile�1928�n.�1297�(e,�in�particolare,�nella�Tabella�C�allo�stesso�allegata),� riferito�agli�istituti�di�istruzione�elementare.� Tali�norme,�sebbene�risalenti,�sarebbero�tuttora�in�vigore,�come�confermato�dal�parere� 27�aprile�1988�n.�63,�reso�dalla�seconda�sezione�del�Consiglio�di�Stato:�e,�sebbene�non�espres- samente�richiamate�nell'atto�impugnato,�ne�fonderebbero�la�legittimita��,�e�dovrebbero�dunque� condurre�alla�reiezione�del�ricorso�proposto.� 3.2.�^Invero,�va�anzitutto�riconosciuto�che�le�disposizioni�richiamate�dall'Amministra- zione�resistente�costituiscono,�per�tali,�pertinente�ed�adeguato�fondamento�giuridico�positivo� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� del�provvedimento�gravato,�seppure�limitatamente�ad�un�particolare�simbolo�religioso,�il� crocifisso,�che�e�,�peraltro,�l'unico�cui�il�ricorso�si�riferisce�esplicitamente�e,�con�ragionevole� certezza,�quello�cui�si�vuole�riferire�il�provvedimento�impugnato.� Il�citato�articolo�118�del�R.d.�965/24�^incluso�nel�capo�XII�intitolato��deilocali�e�del- l'arredamento�scolastico��^dispone�che�ogni�istituto�d'istruzione�media��ha�la�bandiera� nazionale;�ogni�aula,�l'immagine�del�Crocifisso�e�il�ritratto�del�Re�;�l'articolo�119�del�R.d.� 1297/28,�a�sua�volta,�stabilisce�che�gli�arredi�delle�varie�classi�scolastiche�sono�elencati�nella� tabella�C,�allegata�allo�stesso�regolamento:�e�tale�elencazione�include�il�crocifisso�per�cia- scuna�classe�elementare.� Tali�previsioni,�anteriori�al�Trattato�ed�al�Concordato�tra�la�Santa�Sede�e�l'Italia�^cui�fu� data�esecuzione�con�la�legge�27�maggio�1929,�n.�810�^non�appaiono�contrastare�con�le� disposizioni�contenute�in�quegli�atti�pattizi,�in�cui�nulla�viene�stabilito�relativamente�all'espo- sizione�del�crocifisso�nelle�scuole,�come�in�qualsiasi�ufficio�pubblico;�inoltre,�come�rileva�il� Consiglio�di�Stato�nel�citato�parere�63/1988,�le�modificazioni�apportate�al�Concordato�con� l'Accordo,�ratificato�e�reso�esecutivo�con�la�legge�25�marzo�1985,�n.�121,��non�contemplando� esse�stesse�in�alcun�modo�la�materia�de qua,cos|�come�nel�Concordato�originario,�non�pos- sono�influenzare,�ne�condizionare�la�vigenza�delle�norme�regolamentari�di�cui�trattasi�,� mancando�i�presupposti�di�cui�all'articolo�15�delle�disposizioni�sulla�legge�in�generale.� In�particolare,�prosegue�lo�stesso�parere,��non�appare�ravvisabile�un�rapporto�di�incom- patibilita�con�norme�sopravvenute�ne�puo�configurarsi�una�nuova�disciplina�dell'intera�mate- ria,�gia�regolata�dalle�norme�anteriori�:�sicche�,�in�conclusione,�poiche�le�disposizioni�in� parola��non�attengono�all'insegnamento�della�religione�cattolica,�ne�costituiscono�attuazione� degli�impegni�assunti�dallo�Stato�in�sede�concordataria,�deve�ritenersi�che�esse�siano�tuttora� legittimamente�operanti�.� 3.3.�^Orbene,�il�Collegio�a�sua�volta�deve�riconoscere�che�le�due�disposizioni�in� questione�non�sono�state�abrogate,�ne�espressamente,�ne�implicitamente,�da�norme�di�grado� legislativo�ovvero�regolamentare.� Il�R.d.�965/24�ed�il�R.d.�1297/28,�infatti,�costituiscono�certamente�fonti�regolamentari,� come�si�desume,�anzitutto,�da�specifiche�previsioni�che�li�autoqualificano�per�tali�(ad�esem- pio�l'articolo�144�del�R.d.�965/24,�e�la�stessa�intestazione�per�il�R.d.�1297/28);�a�cio�si� aggiunga�che,�nei�rispettivi�preamboli,�vengono�richiamati�atti�di�grado�sicuramente�legisla- tivo�^il�T.u.�delle�leggi�sull'istruzione�elementare,�approvato�con�il�R.d.�5�febbraio�1928� n.�577,�da�una�parte,�ed�il�R.d.�6�maggio�1923,�n.�1054,�recante�l'ordinamento�della�istruzione� media,�dall'altra�^rispetto�ai�quali�sono�destinati�ad�introdurre�norme�attuative�di�dettaglio.� 3.4.�^E�tuttavia�evidente�che�la�controversia�non�puo�cos|�ritenersi�definita,�poiche�,� attese�le�censure�proposte,�il�thema decidendum si�sposta�dal�contrasto�tra�il�provvedimento� impugnato�e�l'invocato�principio�di�laicita�a�quello�dell'illegittimita�costituzionale�delle�due� citate�disposizioni:�questione�che,�in�generale,�puo�essere�sollevata�d'ufficio�innanzi�al�Giu- dice�delle�leggi�per�quelle�disposizioni�che�costituiscano�presupposto�di�legittimita�dell'atto� impugnato.� 4.1.�^Ora,�tenuto�anche�conto�che�il�provvedimento�e�stato�emesso�dal�consiglio�d'isti- tuto�d'un�istituto�comprensivo�^che,�cioe�,�riunisce�la�scuola�elementare�e�media�^non�pare� dubbio�che�la�questione�di�costituzionalita�,�riferita�sia�all'articolo�118�del�R.d.�965/24�che� all'articolo�119�del�R.d.�1297/28,�abbia�qui�rilevanza�in�quanto�su�queste�disposizioni�e�fon- dato�il�potere�esercitato�con�il�provvedimento�impugnato.� Per�quanto�invece�concerne�la�rilevanza�della�questione�sotto�il�profilo�della�natura�giu- ridica�delle�disposizioni�oggetto�del�giudizio�di�legittimita�costituzionale,�ferma,�secondo� l'insegnamento�della�Corte,�l'inammissibilita�del�controllo�diretto�dei�regolamenti�da�parte� della�Corte�costituzionale,�ne�e�invece�ammissibile�il�controllo�indiretto�(cfr.�le�sentenze� 30�dicembre�1994,�n.�456,�e�20�dicembre�1988,�n.�1104),�nei�casi�in�cui�una�disposizione�di� legge��trova�applicazione�attraverso�le�specificazioni�espresse�dalla�normativa�regolamen- tare,�i�cui�contenuti�integrano�il�precetto�della�norma�primaria��(Corte�costituzionale,� 456/1994�cit.).� 4.2.�^Orbene,�ad�avviso�del�Collegio,�tale�relazione�sussiste�tra�le�norme�regolamentari� in�questione�e�quelle�primarie�di�cui�le�prime�costituiscono�specificazione:�il�R.d.�1054/23� quanto�all'istruzione�media,�il�R.d.�577/28�quanto�all'istruzione�elementare,�attualmente� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� vigenti�nella�formulazione�di�cui�al�D.lgs�297/1994,�mediante�il�quale�e��stato�approvato�il� T.u.�delle�disposizioni�legislative�vigenti�in�materia�di�istruzione,�relative�alle�scuole�di�ogni� ordine�e�grado�(articolo�676�D.lgs�cit.).� Invero,�rammentato�nuovamente�che�il�crocifisso�costituisce,�secondo�le�disposizioni� regolamentari�in�questione,�un�arredo�scolastico,�va�anzitutto�ricordato�come�l'articolo�159,� I�comma,�del�D.lgs�297/1994,�corrispondente�all'articolo�55�del�Rd�577/28,disponga�che� spetta�ai�comuni�provvedere,�tra�l'altro,��alle�spese�necessarie�per�l'acquisto,�la�manuten- zione,�il�rinnovamento�del�materiale�didattico,�degli�arredi�scolastici,�ivi�compresi�gli�armadi� o�scaffali�per�le�biblioteche�scolastiche,�degli�attrezzi�ginnici�e�per�le�forniture�dei�registri�e� degli�stampati�occorrenti�per�tutte�le�scuole�elementari�;�per�la�scuola�media,�poi,�l'articolo� 190�D.lgs�297/1994�cit.,�corrispondente�all'articolo�103�del�R.d.�1054/23,�egualmente�dispone� che�i�comuni�sono�tenuti�a�fornire,�oltre�ai�locali�idonei,�l'arredamento,�l'acqua,�il�telefono,� l'illuminazione,�il�riscaldamento,�e�cos|��via.� Orbene,�alla�specificazione�del�contenuto�minimo�necessario�delle�locuzioni�di�genere:� �arredi��ovvero��arredamento�,�contenute�negli�articoli�159�e�190,�concorrono�le�due�dispo- sizioni�regolamentari�citate,�comprendendovi�anche�il�crocifisso:�cos|��si�puo��senz'altro�affer- mare�che�le�disposizioni�degli�articoli�159�e�190,�come�specificati�dalle�norme�regolamentari� citate,�includono�il�crocifisso�tra�gli�arredi�scolastici,�e�per�questa�parte,�possono�formare� oggetto�di�sindacato�di�costituzionalita��innanzi�al�Giudice�delle�leggi.� 4.3.�^V'e��poi�un'altra�disposizione,�contenuta�nello�stesso�D.lgs.�297/1994,�che�va�consi- derata�ai�fini�della�rilevanza�della�questione,�ed�e��l'articolo�676,�intitolato��norma�di�abroga- zione�,�il�quale�dispone�che��le�disposizioni�inserite�nel�presente�T.u.�vigono�nella�formula- zione�da�esso�risultante;�quelle�non�inserite�restano�ferme�ad�eccezione�delle�disposizioni� contrarie�od�incompatibili�con�il�T.u.�stesso,�che�sono�abrogate�.� Invero,�le�norme�recate�dall'articolo�118�del�R.d.�965/24�e�dall'articolo�119�del�R.d.� 1297/28�non�confliggono�con�il�T.u.,�ma�dovrebbero�comunque�ritenersi�implicitamente� abrogate�ex articolo�15�preleggi,�perche�il�D.lgs�297/1994�regola�l'intera�materia�scolastica:� restano�dunque�in�vigore�esclusivamente�in�forza�dello�stesso�articolo�676,�il�quale,�dunque,� costituisce,�al�pari�dei�richiamati�articoli�159�e�190,�una�norma�primaria�attraverso�la�quale� l'obbligo�di�esposizione�del�crocifisso�conserva�vigenza�nell'ordinamento�positivo.� 5.1.�^Accertato�cos|��che�la�questione�e��rilevante,�e��ora�necessario�stabilire�se�la�stessa� sia�o�meno�non�manifestamente�infondata.� Invero,�il�crocifisso�rappresenta�la�massima�icona�cristiana,�presente�in�ogni�luogo�di� culto�e�piu��di�ogni�altra�venerata:�esso�puo��bens|��assumere�ulteriori�valori�semantici,�ma�que- sti�non�possono�comunque�mai�completamente�elidere�quello�religioso,�da�cui�traggono� comunque�giustificazione�e�fondamento.� La�norma�in�questione,�dunque,�impone�che�nelle�aule�delle�scuole�elementari�e�medie,� luoghi�sicuramente�pubblici,�sia�apposto�un�simbolo�il�quale�mantiene�comunque�un�univoco� significato�confessionale,�per�tale�percepito�dalla�massima�parte�dei�consociati:�e�non�si� puo��essere�certi�che�una�siffatta�prescrizione�sia�compatibile�con�i�principi�stabiliti�dalla� Costituzione�repubblicana,�nell'interpretazione�che�la�Corte�ha�nel�tempo�delineato.� 5.2.�^Invero,�la�laicita��dello�Stato�italiano�^come�ricorda�la�ricorrente�^costituisce,� secondo�il�Giudice�delle�leggi,�un�principio�supremo,�emergente�dagli�articoli�2,3,7,8,�19�e� 20�della�Costituzione,�e,�dunque,��uno�dei�profili�della�forma�di�Stato�delineata�dalla�Carta� costituzionale�della�Repubblica��(cos|��Corte�costituzionale,�203/1989)�e�nel�quale��hanno� da�convivere,�in�uguaglianza�di�liberta�,�fedi,�culture�e�tradizioni�diverse��(Corte�costituzio- nale,�440/1995).� Quale�riflesso�del�principio�di�laicita��(successivamente�ribadito�dalla�Corte�costituzio- nale�con�le�sentenze�259/1990,�195/1993�e�329/1997),�e,�piu��specificatamente,�dell'ugua- glianza�di�tutti�i�cittadini�senza�distinzione�di�religione�(articolo�3�Costituzione)�e�dell'eguale� liberta��davanti�alla�legge�di�tutte�le�confessioni�religiose�(articolo�8�Costituzione),��l'atteggia- mento�dello�Stato�non�puo��che�essere�di�equidistanza�e�imparzialita����nei�confronti�di�ogni� fede,��senza�che�assumano�rilevanza�alcuna�il�dato�quantitativo�dell'adesione�piu��omenodif- fusa�a�questa�o�a�quella�confessione�religiosa�(sentenze�925/1988,�440/1995�e�329/1997)�� (cos|��Corte�costituzionale,�508/00).� In�tale�contesto,�credenti�e�non�credenti�si�trovano��esattamente�sullo�stesso�piano� rispetto�all'intervento�prescrittivo,�da�parte�dello�Stato,�di�pratiche�aventi�significato�reli- IL CONTENZIOSO NAZIONALE gioso: esso e� escluso comunque, in conseguenza dell'appartenenza della religione a una dimensione che non e� quella dello Stato e del suo ordinamento giuridico, al quale spetta sol- tanto il compito di garantire le condizioni che favoriscano l'espansione della liberta� di tutti e, in questo ambito, della liberta� di religione� (Corte costituzionale, 334/1996); mentre �valutazioni ed apprezzamenti legislativi differenziati e differenziatori� tra le diverse fedi, con diverse intensita� di tutela, verrebbero ad incidere sulla pari dignita� della persona e si porrebbero �in contrasto col principio costituzionale della laicita� o non-confessionalita� dello Stato� (Corte costituzionale, 329/1997). 5.3. ^V'e� dunque da dubitare che siano compatibili con le precedenti enunciazioni le norme dell'ordinamento generale le quali prescrivono, come detto, l'esposizione di un sim- bolo venerato dal cristianesimo nelle aule scolastiche (cos|� come lo sarebbe ogni altra dispo- sizione che stabilisse la presenza di simboli di altre fedi): cio� non pare pienamente concilia- bile con la posizione di equidistanza ed imparzialita� tra le diverse confessioni che lo Stato deve comunque mantenere, tanto piu� che la previsione si riferisce agli spazi destinati all'i- struzione pubblica, cui tutti possono accedere ^ed anzi debbono, per ricevere l'istruzione obbligatoria (articolo 34 Costituzione) ^e che lo Stato assume tra i suoi compiti fondamen- tali, garantendo la liberta� d'insegnamento (articolo 33 Costituzione). Diversamente da quanto avviene per l'insegnamento della religione, che liberamente gli studenti ed i loro genitori possono o meno accogliere ^e solo cos|� il principio di laicita� dello Stato e� osservato: cfr. Corte costituzionale 203/1989 cit., e 13/1991 ^la presenza del croci- fisso viene obbligatoriamente imposta agli studenti, a coloro che esercitano la potesta� sui medesimi e, inoltre, agli stessi insegnanti: e la norma che prescrive tale obbligo sembra cos|� delineare una disciplina di favore per la religione cristiana, rispetto alle altre confessioni, attribuendole una posizione di privilegio che, secondo i rammentati principi costituzionali, non puo� trovare giustificazione neppure nella sua indubbia maggiore diffusione,cio� che puo� semmai giustificare nelle singole scuole, secondo specifiche valutazioni, il rispetto di tra- dizioni religiose ^come quelle legate al Natale o alla Pasqua ^ma non la generalizzata pre- senza del crocifisso (omissis)�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Dossier Il�termine�ragionevole�del�processo�e�le�Sezioni�Unite:� davvero�non�c'e�altro�da�dire?�(*)� Con�le�sentenze�di�seguito�pubblicate�le�Sezioni�Unite�della�Corte�di� Cassazione�hanno�affrontato�i�gravi�problemi�che�la�legge�24�marzo�2001,� n.�89,�aveva�portato�all'attenzione�della�nostra�giurisprudenza�e�della�Corte� Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.�La�soluzione�offerta�fa�salvi�i�principi�fonda- mentali�del�nostro�ordinamento�e�riafferma,�ben�lungi�dalle�richieste�di�una� parte�della�dottrina,�che�il�diritto�internazionale�convenzionale�entra�nel� nostro�ordinamento�per�il�tramite�della�legge�di�ratifica�e�di�esecuzione,�pur� quando�trattasi�di�diritti�fondamentali;�la�Convenzione�Europea�dei�Diritti� dell'Uomo,�le�cui�norme�sono�interpretate�dall'apposita�Corte,�e�applicabile,� per�come�vive�nella�giurisprudenza�di�quella�Corte,�nei�limiti�in�cui�il�diritto� interno�lo�consenta;�nello�specifico,�con�il�diritto�fondamentale�alla�ragione- vole�durata�del�processo�per�come�valutato�e�riconosciuto�dalla�Corte�di� Strasburgo�e�del�tutto�compatibile�la�disciplina�nazionale�della�legge� n.�89/2001,�la�quale�non�accorda�l'equa�riparazione�alla�vittima�della�viola- zione�per�cio�solo�che�la�violazione�sia�stata�commessa:�per�l'equa�ripara- zione�occorre�che�dalla�violazione�sia�derivato�un�danno,�patrimoniale�o� non�patrimoniale,�quest'ultimo�di�regola�presente,�secundum�quodplerumque� accidit.� Avv.�Antonio�Palatiello� Corte�di�Cassazione,�Sezioni�Unite�Civili,�sentenza�26�gennaio�2004,�n.�1338� Pres.�G.�Ianniruberto�^Est.�E.�Lupo�^B.O.�(Avv.�G.�Romano)� c/�Ministero�della�Giustizia�(cont.�35648/01,�Avv.�dello�Stato�A.�Palatiello)� Nel�sistema�introdotto�dalla�legge�n.�89/2001�il�danno�non�patrimoniale�da�irragionevole� duratadelprocessononpuo�essereidentificatonellastessaviolazionedeldirittoallaragionevole� duratadelprocesso,�edunquenonpuo�affermarsicheesso�conseguaautomaticamenteall'accer- tamento�di�tale�violazione,�anche�se�di�questo�e�effetto�normale,�secondo�l'id�plerumque�accidit.� Ilfatto�costitutivo�del�diritto�attribuito�dalla�legge�n.�89/2001�consiste�in�una�determinata� violazione�della�CEDU,�per�cui�spetta�al�giudice�della�CEDU�individuare�tutti�gli�elementi�di� talefatto�giuridico,�che�dunquefinisce�con�l'essere��conformato��dalla�Corte�di�Strasburgo:�nel- l'accordare�la�dovuta�riparazione�alla�vittima�della�violazione�del�diritto�fondamentale�alla� ragionevole�durata�del�processo�il�giudice�nazionale�deve�per�quanto�possibile�interpretare�ed� applicare�il�diritto�nazionale�conformemente�alle�convenzioni.� �(omissis)�8.�^Occorre,ora,�prendere�in�esame�la�parte�piu�consistente�delle�censure� prospettate�dal�ricorrente�principale,�che�si�indirizzano�contro�la�mancata�liquidazione�del� danno�non�patrimoniale.�Dette�censure�pongono�la�questione�di�massima�di�particolare� importanza�per�la�cui�soluzione�il�presente�ricorso�e�stato�assegnato�alle�Sezioni�Unite.� La�questione�di�massima�puo�cos|�individuarsi:�se,�nel�sistema�introdotto�dalla�legge� n.�89/2001,�il�danno�non�patrimoniale�da�irragionevole�durata�del�processo�vada�identificato� nella�stessa�violazione�del�diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo�e�percio�consegua� automaticamente�all'accertamento�di�tale�violazione,�ovvero�se,�al�contrario,�tale�danno� (*)�Vedi�questa�Rassegna�n.�1/2003,�41�e�200,�n.�2-3/2003,�209.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� debba�essere�qualificato�in�termini�di�elemento�costitutivo�del�diritto�alla�riparazione,�come� tale�distinto�dalla�violazione�del�termine�ragionevole,�non�ravvisabile�in re ipsa e�necessario� a�completarne�la�fattispecie,�e�quindi�debba�formare�oggetto�di�prova�da�parte�del�ricorrente,� ancorche�questa�sia�in�concreto�agevolata�dal�ricorso�allo�strumento�presuntivo�e�alle�mas- sime�di�esperienza.� 9.�^La�Sezione�Prima�di�questa�Corte,�avente�competenza�interna�sui�ricorsi�relativi� all'applicazione�della�legge�n.�89/2001,�ha,�con�orientamento�costante,�seguito�la�seconda� delle�due�interpretazioni�ora�prospettate,�negando�che�il�danno�non�patrimoniale�causato� dalla�durata�irragionevole�del�processo�derivi�automaticamente�dall'accertamento�di�tale�vio- lazione�ed�escludendo�quindi�che�tale�danno�possa�ritenersi�in�re ipsa,sia�cioe�un��danno- evento��correlato�al�ritardo�nella�definizione�del�processo.�Secondo�l'orientamento�della� Cassazione,�il�danno�riparabile�ai�sensi�della�legge�n.�89/2001�va�individuato�nella�conse- guenza�immediata�e�diretta�della�violazione�prevista�da�detta�legge,�onde�l'indennizzo�ivi� previsto�passa�necessariamente�attraverso�il�filtro�del�danno,�distinto�dalla�violazione�del� diritto�alla�ragionevole�durata�(che�in�se�concreta�il�fatto�lesivo)�e�ad�essa�eziologicamente� riferibile.�Dalla�qualificazione�del�danno�in�termini�di�elemento�costitutivo�del�diritto�all'e- qua�riparazione�discende�che�esso�deve�formare�oggetto�di�allegazione�e�di�prova�da�parte� dell'interessato,�sebbene�tale�prova,�per�quanto�attiene�al�danno�non�patrimoniale,�sia�facili- tata�dall'�impiego�delle�presunzioni�e�delle�massime�di�esperienza,�purche�individuate�in�rela- zionealcaso�dispecie.� Questo�orientamento�interpretativo�fa�leva,�essenzialmente,�su�due�diverse,�concorrenti� ragioni.� a) Per�quanto�attiene�alla�fonte�normativa,�il�diritto�alla�ragionevole�durata�del�pro- cesso�non�puo�essere�incluso�tra�i�diritti�fondamentali�della�persona,�la�cui�inviolabilita�sia� garantita�da�norme�costituzionali�immediatamente�precettive�e�la�cui�violazione�non�possa� rimanere�senza�la�minima�sanzione�risarcitoria,�costituendo�percio��danno-evento��di�per� se�risarcibile.�Tale�diritto��trova�invece�la�sua�fonte�a�livello�di�legge�ordinaria�(legge� n.�89/2001)��e��non�e�direttamente�riconducibile�alla�previsione�dell'art.�l11�Cost.�,�il�quale� �contiene�una�norma�meramente�programmatica��(cos|�la�sentenza�8�agosto�2002�il�1987;� nello�stesso�senso,�tra�le�altre,�le�sentenze�2�agosto�2002�n.�11573;�19�dicembre�2002� n.�l8130;�3�aprile�2003�n.�5129,�n.�5131�e�n.�5133).� b) La�formulazione�letterale�dell'art.�2,�comma�1,�della�legge�n.�89/2001�(�chi�ha� subito�un�danno�patrimoniale�o�non�patrimoniale�per�effetto�di�violazione�della�Conven- zione�),��lungi�dal�collegare�direttamente�l'indennizzo�alla�protrazione�del�giudizio�oltre�il� termine�ragionevole�di�durata,�si�incardina�invece�sul�rapporto�eziologico�tra�quest'ultima� ed�il�danno�(patrimoniale�o�non�patrimoniale)�che�si�pretende�venga�indennizzato,�onde�tale� danno�rappresenta�un�evento�diverso�ed�ulteriore�rispetto�al�fatto�lesivo�(la�violazione�della� Convenzione�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�di�cui�all'art.�6,� paragrafo�1)�che�puo�averlo�generato,�senza�cioe�che�vi�sia�danno�suscettibile�di�equa�ripara- zione�per�il�solo�fatto�del�verificarsi�della�violazione�medesima,�dovendone�esso�costituire� comunque�l'effetto��(cos|�la�sentenza�5�novembre�2002�n.�15449;�nello�stesso�senso,�tra�le� tante,�5�novembre�2002�n.�15443;�19�novembre�2002�n.�16256;�28�novembre�2002�n.�16879;� 5�settembre�2003�n.�12935).� 10.�^La�prima�delle�due�rationes decidendi (quella�indicata�sub lettera�a) non�puo�essere� condivisa.� L'art.�111,�secondo�comma,�Cost.�(nel�testo�risultante�a�seguito�della�legge�costituzio- nale�23�novembre�1999�n.�2)�nella�norma�secondo�cui��la�legge�assicura�la�ragionevole� durata��di�ogni�processo,�non�va�contrapposto�ma�si�integra�con�l'art.�6�della�CEDU,�il� quale�dispone�che��ogni�persona�ha�diritto�ad�una�udienza�entro�un�termine�ragionevole�.� La�disposizione�costituzionale,�inserita�tra�le�norme�sulla�giurisdizione,�si�rivolge�al�legisla- tore,�imponendogli�di�disciplinare�il�processo�in�modo�da�consentirne�una�durata�ragione- vole.�La�CEDU,�che�ha�il�compito�di�definire�i�diritti�dell'uomo,�attribuisce�un�diritto�alla� persona,�che�costei�puo�fare�valere�nei�confronti�dello�Stato.�Il�bene�tutelato�dalle�due�dispo- sizioni�normative�e�il�medesimo:�la�durata�ragionevole�del�processo.�E�diversa�soltanto�la� prospettiva�secondo�la�quale�esso�viene�considerato:�garanzia�oggettiva�dell'ordinamento� nella�norma�costituzionale,�garanzia�soggettiva�della�persona�nella�CEDU.�Puo�,�a�conferma� di�tale�rapporto,�farsi�riferimento�alla�visione�della�Corte�costituzionale�(25�luglio�2001� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� n.�305),�secondo�cui��il�bene�costituzionale�della�ragionevole�durata�del�processo,�...�gia�� implicito�nell'art.�24�Cost.,�e��ora�oggetto�di�specifica�enunciazione�nel�nuovo�testo�del- l'art.�111�Cost.,�sulla�scia�dell'art.�6�della�Convenzione�europea�.� Non�puo��,�quindi,�trarsi�alcun�argomento�interpretativo�dal�fatto�che�il�diritto�alla�ragio- nevole�durata�del�processo�non�sia�stato�inserito�tra�i�diritti�posti�nella�parte�prima�della� Costituzione.�La�stessa�Corte�costituzionale�(22�ottobre�1999�n.�388),�proprio�con�riferi- mento�alla�durata�ragionevole�del�processo,�aveva�gia��affermato�che��i�diritti�umani,�garan- titi�anche�da�convenzioni�universali�o�regionali�sottoscritte�dall'Italia,�trovano�espressione,� e�non�meno�intensa�garanzia,�nella�Costituzione�(cfr. sent.�n.�399�del�1998):�non�solo�per�il� valore�da�attribuire�al�generale�riconoscimento�dei�diritti�inviolabili�dell'uomo�fatto�dal- l'art.�2�Cost.,�sempre�piu��avvertiti�dalla�coscienza�contemporanea�come�coessenziali�alla� dignita��della�persona�(cfr. sent.�n.�167�del�1999),�ma�anche�perche�,al�di�la��della�coincidenza� nei�cataloghi�di�tali�diritti,�le�diverse�formule�che�li�esprimono�si�integrano,�completandosi� reciprocamente�nella�interpretazione.�Cio��che,�appunto,�accade�per�il�diritto�di�agire�in�giu- dizio�a�tutela�dei�propri�diritti�ed�interessi,�garantito�dall'art.�24�Cost.,�che�implica�una� ragionevole�durata�del�processo,�perche�la�decisione�giurisdizionale�alla�quale�e��preordinata� l'azione,�promossa�a�tutela�del�diritto,�assicuri�l'efficace�protezione�di�questo�e,�in�definitiva,� la�realizzazione�della�giustizia�(sent.�n.�345�del�1987)�.� Ancora�piu��esplicito�e��divenuto�di�recente�l'orientamento�della�Corte�costituzionale,�la� quale,�nella�sentenza�21�marzo�2002�n.�78,�ha�affermato�che�la�ragionevole�durata�dei�pro- cessi��e��oggetto,�oltre�che�di�un�interesse�collettivo,�di�un�diritto�di�tutte�le�parti,�costituzio- nalmente�tutelato��(par.�3�della�motivazione).�Deve,�quindi,�ritenersi,�in�conformita��con�l'in- terpretazione�del�Giudice�istituito�a�garanzia�della�Costituzione,�che�il�diritto�della�parte�ad� un�processo�che�non�si�protragga�in�modo�irragionevole�sia�previsto�e�trovi�la�propria�tutela� nella�Costituzione,�di�cui�pertanto�la�legge�n.�89/2001�costituisce�attuazione.� 11.�^La�seconda�delle�due�rationes decidendi sopra�individuate�(par.�9,�sub lettera�b) a� fondamento�dell'orientamento�interpretativo�finora�seguito�da�questa�Corte�esige�una�consi- derazione�dell'intera�legge�n.�89/2001�e�delle�finalita��che�con�essa�il�legislatore�ha�inteso�per- seguire.� Come�chiaramente�si�desume�dall'art.�2,�comma�1,�della�detta�legge,�il�fattogiuridico� che�fa�sorgere�il�diritto�all'equa�riparazione�da�essa�prevista�e��costituito�dalla��violazione� della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta��fondamentali,�rati- ficata�ai�sensi�della�legge�4�agosto�1955�n.�848,�sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�ter- mineragionevoledicuiall'art.6,paragrafo1,dellaConvenzione�.Laleggen.�89/2001,cioe�,� identifica�il�fatto�costitutivo�del�diritto�all'indennizzo�per relationem,�riferendosi�ad�una�spe- cifica�norma�della�CEDU.�Questa�Convenzione�ha�istituito�un�giudice�(Corte�europea�dei� diritti�dell'uomo,�con�sede�a�Strasburgo)�per�il�rispetto�delle�disposizioni�in�essa�contenute� (art.�19),�onde�non�puo��che�riconoscersi�a�detto�giudice�il�potere�di�individuare�il�significato� di�dette�disposizioni�e�percio��di�interpretarle.� Poiche�il�fatto�costitutivo�del�diritto�attribuito�dalla�legge�n.�89/2001�consiste�in�una� determinata�violazione�della�CEDU,�spetta�al�Giudice�della�CEDU�individuare�tutti�gli�ele- menti�di�tale�fatto�giuridico,�che�pertanto�finisce�con�l'essere��conformato��dalla�Corte�di� Strasburgo,�la�cui�giurisprudenza�si�impone,�per�quanto�attiene�all'applicazione�della�legge� n.�89/2001,�ai�giudici�italiani.� Non�e��necessario,�allora,�porsi�il�problema�generale�dei�rapporti�tra�la�CEDU�e�l'ordina- mento�interno,�su�cui�si�e��ampiamente�soffermato�il�Procuratore�Generale�in�udienza.�Qua- lunque�sia�l'opinione�che�si�abbia�su�tale�controverso�problema,�e�quindi�sulla�collocazione� della�CEDU�nell'ambito�delle�fonti�del�diritto�interno,�e��certo�che�l'applicazione�diretta�nel- l'ordinamento�italiano�di�una�norma�della�CEDU,�sancita�dalla�legge�n.�89/2001�(e�cioe��dal- l'art.�6,�par.�1,�nella�parte�relativa�al��termine�ragionevole�),�non�puo��discostarsi�dall'inter- pretazione�che�della�stessa�norma�da��il�giudice�europeo.� L'opposta�tesi,�diretta�a�consentire�una�sostanziale�diversita��tra�l'applicazione�che�la� legge�n.�89/2001�riceve�nell'ordinamento�nazionale�e�l'interpretazione�data�dalla�Corte�di� Strasburgo�al�diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo,�renderebbe�priva�di�giustificazione� la�detta�legge�n.�89/2001�e�comporterebbe�per�lo�Stato�italiano�la�violazione�dell'�art.�1�della� CEDU,�secondo�cui��le�Parti�Contraenti�riconoscono�ad�ogni�persona�soggetta�alla�loro�giu- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� risdizione�i�diritti�e�le�liberta��definiti�al�titolo�primo�della�presente�Convenzione��(in�cui�e�� compreso�il�citato�art.�6,�che�prevede�il�diritto�alla�definizione�del�processo�entro�un�termine� ragionevole).� Le�ragioni�che�hanno�determinato�l'approvazione�della�legge�n.�89/2001�si�individuano� nella�necessita��di�prevedere�un�rimedio�giurisdizionale�interno�contro�le�violazioni�relative� alla�durata�dei�processi,�in�modo�da�realizzare�la�sussidiarieta��dell'intervento�della�Corte�di� Strasburgo,�sancita�espressamente�dalla�CEDU�(art.�35:��la�Corte�non�puo��essere�adita�se� non�dopo�l'esaurimento�delle�vie�di�ricorso�interne�).�Sul�detto�principiodisussidiarieta��si� fonda�il�sistema�europeo�di�protezione�dei�diritti�dell'uomo.�Da�esso�deriva�il�dovere�degli� Stati�che�hanno�ratificato�la�CEDU�di�garantire�agli�individui�la�protezione�dei�diritti�rico- nosciuti�dalla�CEDU�innanzitutto�nel�proprio�ordinamento�interno�e�di�fronte�agli�organi� della�giustizia�nazionale.�E�tale�protezione�deve�essere��effettiva��(art.�13�della�CEDU),�e� cioe��tale�da�porre�rimedio�alla�doglianza,�senza�necessita��che�si�adisca�la�Corte�di�Stra- sburgo.� Il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge�n.�89/2001,�in�precedenza,�non�esisteva�nell'or- dinamento�italiano,�con�la�conseguenza�che�i�ricorsi�contro�l'Italia�per�la�violazione�del- l'art.�6�della�CEDU�avevano��intasato��(e��il�termine�usato�dal�relatore�Follieri�nella�seduta� del�Senato�del�28�settembre�2000)�il�giudice�europeo.�Rilevava�la�Corte�di�Strasburgo,�prima� della�legge�n.�89/2001,�che�le�dette�inadempienze�dell'Italia��riflettono�una�situazione�che� perdura,�alla�quale�non�si�e��ancora�rimediato�e�per�la�quale�i�soggetti�a�giudizio�non�dispon- gono�di�alcuna�via�di�ricorso�interna.�Tale�accumulo�di�inadempienze�e��,�pertanto,�costitutivo� di�una�prassi�incompatibile�con�la�Convenzione��(quattro�sentenze�della�Corte�in�data� 28�luglio�1999).� La�legge�n.�89/2001�costituisce�la�via�di�ricorso�interno�che�la��vittima�della�violazione�� (cos|��definita�dall'art.�34�della�CEDU)�dell'art.�6�(sotto�il�profilo�del�mancatorispetto�del� termine�ragionevole)�deve�adire�prima�di�potersi�rivolgere�alla�Corte�europea�per�chiedere� la��equa�soddisfazione��prevista�dall'art.�41�della�CEDU,�la�quale,�quando�sussista�la�viola- zione,�viene�accordata�dalla�Corte�soltanto��se�il�diritto�interno�dell'Alta�Parte�contraente� non�permette�che�in�modo�incompleto�di�riparare�le�conseguenze�di�tale�violazione�.�La� legge�n.�89/2001�ha,�pertanto,�consentito�alla�Corte�europea�di�dichiarare�irricevibili�i�ricorsi� ad�essa�presentati�(anche�prima�dell'approvazione�della�stessa�legge)�e�diretti�ad�ottenere�l'e- qua�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU�per�la�lunghezza�del�processo�(sentenza�6�set- tembre�2001,�Brusco�c/�Italia).� Tale�meccanismo�di�attuazione�della�CEDU�e�di�rispetto�del�principio�di�sussidiarieta��del- l'intervento�della�Corte�europea�di�Strasburgo,�pero��,�non�opera�nel�caso�in�cui�essa�ritenga� che�le�conseguenze�della�accertata�violazione�della�CEDU�non�siano�state�riparate�dal�diritto� interno�o�lo�siano�state��in�modo�incompleto�,�perche�,�in�siffatte�ipotesi,�il�citato�art.�41�pre- vede�l'intervento�della�Corte�europea�a�tutela�della��vittima�della�violazione�.�In�tal�caso�il� ricorso�individuale�alla�Corte�di�Strasburgo�ex art.�34�della�CEDU�e��ricevibile�(sentenza� 27�marzo�2003,�Scordino�ed�altri�c/�Italia)�e�la�Corte�provvede�a�tutelare�direttamente�il� diritto�della�vittima�che�essa�ha�ritenuto�non�completamente�tutelato�dal�diritto�interno.� Il�giudice�della�completezza�o�meno�della�tutela�che�la�vittima�ha�ottenuto�secondo�il� diritto�interno�e��,�ovviamente,�la�Corte�europea,�alla�quale�spetta�di�fare�applicazione�del- l'art.�41�CEDU�per�accertare�se,�in�presenza�della�violazione�della�norma�della�CEDU,�il� diritto�interno�abbia�permesso�di�riparare�in�modo�completo�le�conseguenze�della�violazione� stessa.� La�tesi�secondo�cui,�nell'applicare�la�legge�n.�89/2001,�il�giudice�italiano�puo��seguire� un'interpretazione�non�conforme�a�quella�che�la�Corte�europea�ha�dato�della�norma�del- l'art.�6�CEDU�(la�cui�violazione�costituisce�il�fatto�costitutivo�del�diritto�all'indennizzo�attri- buito�dalla�detta�legge�nazionale),�comporta�che�la�vittima�della�violazione,�qualora�riceva� in�sede�nazionale�una�riparazione�ritenuta�incompleta�dalla�Corte�europea,�ottenga�da�que- st'ultimo�Giudice�l'equa�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU.�Il�cherenderebbeinutile� il�rimedio�predisposto�dal�legislatore�italiano�con�la�legge�n.�89/2001�e�comporterebbe�una� violazione�del�principio�di�sussidiarieta��dell'intervento�della�Corte�di�Strasburgo.� Deve,�allora,�concordarsi�con�la�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�la�quale,�nella� citata�decisione�sul�ricorso�Scordino�(relativo�alla�incompletezza�della�tutela�accordata�dal� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� giudice�italiano�in�applicazione�della�legge�n.�89/2001),�ha�affermato�che��deriva�dal�princi- pio�di�sussidiarieta�che�le�giurisdizioni�nazionali�devono,�per�quanto�possibile,�interpretare� ed�applicare�il�diritto�nazionale�conformemente�alla�Convenzione.� Questo�dovere�per�il�giudice�italiano,�chiamato�a�dare�applicazione�alla�legge� n.�89/2001,�di�interpretare�detta�legge�in�modo�conforme�alla�CEDU�per�come�essa�vive� nella�giurisprudenza�della�Corte�europea,�opera��per�quanto�possibile�,�e�quindi�solo�nei� limiti�in�cui�detta�interpretazione�conforme�sia�resa�possibile�dal�testo�della�stessa�legge� n.�89,�non�potendo�certo�il�giudice�violare�quest'ultima�legge,�alla�quale�egli�e�pur�sempre� soggetto�(concetto�esattamente�sottolineato�nella�memoria�del�Ministero�della�Giustizia).� Ma�un�eventuale�contrasto�tra�la�legge�n.�89/2001�e�la�CEDU�porrebbe�una�questione�di� conformita�della�stessa�con�la�Costituzione�che,�come�si�e�visto,�tutela�lo�stesso�bene�della� ragionevole�durata�del�processo,�oltre�a�garantire�i�diritti�inviolabili�dell'uomo�(art.�2).� Occorre,�allora,�accertare�se�possa�darsi�alla�detta�legge�un�interpretazione�che�sia�conforme� alla�CEDU,�in�applicazione�del�canone�ermeneutico�secondo�cui�va�preferita�l'interpreta- zione�della�legge�che�la�renda�conforme�alla�Costituzione.� 12.�^Dalla�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo�si�desume�che�il�danno�non�patri- moniale�conseguente�alla�durata�non�ragionevole�del�processo,�una�volta�che�sia�stata�pro- vata�detta�violazione�dell'art.�6�della�CEDU,�viene�normalmente�liquidato�alla�vittima�della� violazione,�senza�bisogno�che�la�sua�sussistenza�sia�provata,�sia�pure�in�via�soltanto�presun- tiva.�E�cio�a�differenza�del�danno�patrimoniale,�per�cui�si�richiede�invece�la�prova�della�sua� esistenza.� Al�riguardo�possono�consultarsi�le�recenti�sentenze�della�Corte�di�Strasburgo�su�ricorsi� contro�l'Italia,�emanate�in�data�31�luglio�2003�(cause�Battistoni,�FerroniRossi,LaPaglia,� Tempesti�Chiesi,�Fezia,�Marigliano,�De�Gennaro,�Miscioscia,�Gatti),�in�data�28�marzo� 2002�(cause�Soave,�Contardi,�Lattanzi�e�Cascia),�in�data�19�febbraio�2002�(cause�Piacenti,� De�Cesaris,�Sardo,�Donato,�Di�Pede),�in�data�12�febbraio�2002�(cause�Ventrone,�Seccia,� E.M.,�De�Rosa.�It.R.,�societa�Croce�Gialla�Romana�s.a.s.),�sentenze�tutte�che,�accertata�la� violazione�del�termine�ragionevole�di�durata,�hanno�liquidato�alle�vittime�il�danno�non�patri- moniale�ritenuto�sussistente�senza�bisogno�di�alcun�accertamento�al�riguardo.� Siffatto�orientamento�interpretativo�della�Corte�europea�non�significa,pero�,che�il� danno�non�patrimoniale�sia�insito�nella�mera�esistenza�della�violazione,�sia�cioe�,come�si� usa�dire,�in re ipsa.Cio�comporterebbe�che,�accertata�la�violazione,�dovrebbe�necessaria- mente�conseguirne�il�risarcimento�del�danno�non�patrimoniale,�che�non�potrebbe�giammai� essere�escluso.�Ma�tale�tesi�interpretativa�si�porrebbe�in�chiaro�contrasto�proprio�con�l'art.�4l� CEDU,�ove�si�prevede�che,�accertata�la�violazione,�la�Corte�europea�accorda�un'equa�soddi- sfazione�alla�parte�lesa��quando�e�il�caso�,�e�quindi�non�in�tutti�i�casi.�E,�in�applicazione�di� tale�disposizione,�la�Corte�di�Strasburgo,�alcune�volte,�ha�ritenuto�sufficiente�a�riparare�il� danno�morale�della�vittima�il�riconoscimento�solenne,�contenuto�nella�decisione�di�merito,� che�la�violazione�dedotta�nel�ricorso�sussiste�(tra�le�decisioni�recenti�v.,�in�relazione�pero�a� violazioni�diverse�da�quella�sulla�durata�ragionevole,�sentenza�14�novembre�2000,�causa�Rie- pan�c/�Austria;�sentenza�10�ottobre�2000,�causa�Daktaras�c/�Lituania;�sentenza�6�giugno� 2000,�causa�Magee�c/�Regno�Unito;�e,�nei�confronti�dell'Italia,�sentenza�30�ottobre�2003,� su�ricorso�Ganci,�che�ha�accertato�la�violazione�del�diritto�di�accesso�ad�un�tribunale).� Non�e�,�quindi,�accettabile�la�tesi�del�c.d.�danno-evento,�e�cioe�del�danno�non�patrimo- niale�insito�nella�violazione�della�durata�ragionevole�del�processo.�Il�danno�non�patrimo- niale,�anche�secondo�la�CEDU,�costituisce�una�conseguenza�della�detta�violazione,�la�quale,� pero�,�a�differenza�del�danno�patrimoniale,�si�verifica�normalmente,�e�cioe�di�regola,�per� effetto�della�violazione�stessa.�Ed�invero�e�normale�che�la�anomala�lunghezza�della�pendenza� di�un�processo�produca�nella�parte�che�vi�e�coinvolta�un�patema�d'animo,�un'ansia,�una�sof- ferenza�morale�che�non�occorre�provare,�sia�pure�attraverso�elementi�presuntivi.�Trattasi�di� conseguenze�non�patrimoniali�che�possono�ritenersi�presenti�secondo�l'id quod plerumque accidit,�senza�bisogno�di�alcun�sostegno�probatorio�relativo�al�singolo�caso.� Possono,�pero�,�aversi�situazioni�concrete�in�cui�tali�conseguenze�normali�della�pendenza� del�processo�vanno�escluse,�perche�il�protrarsi�del�giudizio�risponde�ad�un�interesse�della� parte�o�e�comunque�destinato�a�produrre�conseguenze�che�la�parte�percepisce�a�se�favorevoli.� Si�pensi,�per�fare�un�esempio�(che�prescinde�dal�caso�oggetto�del�presente�giudizio,�ma�che� e�consentito�dal�fatto�che�le�Sezioni�unite�sono�chiamate�a�risolvere�una�questione�di�mas- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� sima�rilevante�anche�in�altri�giudizi),�al�caso�di�un�locatario�che,�durante�il�giudizio,�continui� a�detenere�l'immobile�locato�e�quindi�a�beneficiare�delle�utilita�derivanti�dalla�detenzione� del�bene,�onde�la�lunghezza�del�giudizio�comporti�per�lui�effetti�favorevoli,�anziche�negativi.� Piu�in�generale,�puo�dirsi�che�la�piena�consapevolezza�nella�parte�processuale�civile�della� infondatezza�delle�proprie�istanze�o�della�loro�inammissibilita�rende�inesistente�il�danno� non�patrimoniale,�perche�tale�consapevolezza�fa�venire�meno�1'�ansia�ed�il�malessere�corre- lati�all'�incertezza�della�lite,�essendo�con�gli�stessi�incompatibile�(v.,�in�tal�senso,�Cass.� 11�dicembre�2002�n.�17650;�18�settembre�2003�n.�13741).� In�assenza�di�tali�situazioni�particolari�che�si�rilevino�presenti�nel�singolo�caso�concreto,� il�danno�non�patrimoniale�non�puo�essere�negato�alla�persona�che�ha�visto�violato�il�proprio� diritto�alla�durata�ragionevole�del�processo,�ed�ha�percio�subito�l'afflizione�causata�dall'�esor- bitante�attesa�della�decisione�(a�prescindere�dall'�esito�della�stessa,�e�quindi�anche�se�di�con- tenuto�sfavorevole�alla�vittima�della�violazione).� 13.�^Il�ritenere�che�il�danno�non�patrimoniale�si�verifica�normalmente�per�effetto�della� violazione�dell'art.�6�della�CEDU�(sotto�il�profilo�del�mancato�rispetto�del�termine�ragione- vole)�non�si�pone�in�contrasto�con�le�disposizioni�della�legge�n.�89/2001,�ed�in�particolare� con�l'art.�2,�che�configura�il�diritto�all'equa�riparazione.� La�legge�nazionale,�in�coerenza�con�la�sua�ratio giustificativa�(v.�retro,���11),�non�si�e� voluta�discostare�dalla�CEDU.�Particolarmente�significativo�in�tal�sensoe�il�disposto�del� comma�2�dell'art.�2,�ove�sono�indicati�i�criteri�che�il�giudice�italiano�e�tenuto�a�considerare� al�fine�di�accertare�se�vi�sia�stata�o�meno�violazione�del�termine�ragionevole:�la�complessita� del�caso,�il�comportamento�delle�parti�e�quello�del�giudice�e�delle�altre�autorita�.�Sono�questi� i�tre�criteri�principali�elaborati�dalla�giurisprudenza�europea�sulla�CEDU,�che�vengono�nor- malmente�enunciati�nello�stesso�ordine�seguito�dalla�citata�norma�della�legge�italiana.� Ed�ancora�piu�espliciti�sono�i�lavori�preparatori�della�legge�n.�89/2001.�Nella�relazione� al�disegno�di�legge�del�sen.�Pinto�(atto�Senato�n.�3813�del�16�febbraio�1999)�si�afferma�che�il� meccanismo�riparatorio�proposto�con�l'iniziativa�legislativa�(e�poi�recepito�dalla�legge�citata)� assicura�al�ricorrente��una�tutela�analoga�a�quella�che�egli�riceverebbe�nel�quadro�della� istanza�internazionale�,�poiche�il�riferimento�diretto�all'art.�6�della�CEDU�consente�di�tra- sferire�sul�piano�interno��i�limiti�di�applicabilita�della�medesima�disposizione�esistenti�sul� piano�internazionale,�limiti�che�dipendono�essenzialmente�dallo�stato�e�dalla�evoluzione� della�giurisprudenza�degli�organi�di�Strasburgo,�specie�della�Corte�europea�dei�diritti�del- l'uomo,�le�cui�sentenze�dovranno�quindi�guidare�^come�del�resto�anche�negli�altri�aspetti� qui�rilevanti�^il�giudice�interno�nella�definizione�di�tali�limiti�.� Per�quanto�attiene�specificamente�alla�liquidazione�del�danno,�va�tenuto�presente�che�la� Camera�dei�deputati,�nella�seduta�del�6�marzo�2001,�respinse�un�emendamento�presentato� dagli�on.li�Pecorella�e�Saponara,�secondo�cui��il�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole...� da�diritto�ad�un'equa�riparazione�.�Tale�modifica�del�disegno�di�legge�Pinto�avrebbe�ricolle- gato�l'indennizzo�al�semplice�accertamento�della�violazione,�recependo�la�tesi�del�danno�in re ipsa e�rendendo�automatica�la�riparazione;�ma,�come�si�e�visto�(v.�retro,ilprecedentepara- grafo),�tale�tesi�non�e�conforme�all'art.�41�CEDU,�che�non�contempla�tale�automatismo.� Deve,�quindi,�ritenersi�che�non�sia�in�contrasto�con�la�CEDU�la�norma�dell'art.�2�della� legge�n.�89/2001,�la�quale�ricollega�l'indennizzo�all'avere��subito�un�danno�patrimoniale�o� non�patrimoniale�,�non�considerando�sufficiente�l'accertamento�della�mera�violazione�della� CEDU.� La�formula�della�legge�nazionale�non�impedisce,�pero�,�di�ravvisare�una�diversita�della� prova�richiesta�per�la�sussistenza�dei�due�tipi�di�danno,�diversita�strettamente�correlata�alle� differenti�caratteristiche�del�danno�patrimoniale�e�di�quello�non�patrimoniale.�Mentre�l'esi- stenza�del�primo,�derivando�da�circostanze�esteriori�e�sensibili,�puo�(e�deve)�formare�oggetto� di�specifica�dimostrazione,�la�sofferenza�di�un�danno�non�patrimoniale�per�la�lungaggine� del�processo,�avendo�natura�meramente�psicologica,�non�e�suscettibile�di�ricevere�una�obiet- tiva�dimostrazione,�onde�l'interprete�deve�prendere�atto�che�esso�si�verifica�nella�normalita� dei�casi,�secondo�l'id quod plerumque accidit.Puo�,�allora,�parlarsi,�a�proposito�del�danno� non�patrimoniale�derivante�dalla�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�(nel�profilo�considerato� dalla�legge�n.�89/2001),�non�di�danno�insito�nella�violazione�(danno�in re ipsa),�ma�di�prova� (del�danno)�di�regola�in re ipsa,�nel�senso�che�provata�la�sussistenza�della�violazione,�cio� comporta,�nella�normalita�dei�casi,�anche�la�prova�che�essa�ha�prodotto�conseguenze�non� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO patrimoniali in danno della parte processuale. Ma tale consequenzialita� proprio perche� nor- male e non necessaria o automatica, puo� trovare, nel singolo caso concreto, una positiva smentita qualora risultino circostanze che, come si e� precisato (v. retro,ilprecedentepara- grafo), dimostrino che quelle conseguenze non si sono verificate. Siffatta interpretazione, relativa alla prova del danno non patrimoniale richiesto dalla legge n. 89/2001, deve ritenersi consentita dalle disposizioni contenuteindetta legge,e va adottata al fine di porla in piena sintonia con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sulle conseguenze del mancato rispetto del termine ragionevole, evitandosi cos|� i dubbi di contrasto della stessa legge con la Costituzione italiana. 14. ^Per le ragioni qui esposte nei � 8-13 le censure del ricorso con cui si lamenta la mancata liquidazione del danno non patrimoniale vanno ritenute fondate, perche� la deci- sione impugnata ha affermato la necessita� che tale danno debba essere provato dall'attore nello stesso modo richiesto per la prova del danno patrimoniale e, avendo ritenuto non pro- vato ne� l'uno ne� l'altro, ha respinto la domanda di equa riparazione, pur avendo accertato la sussistenza della violazione del mancato rispetto del termine ragionevole. Consegue che la decisione impugnata va cassata nella parte in cui ha respinto la domanda di riparazione del danno non patrimoniale. La causa va rinviata alla Corte di appello di Campobasso che, in diversa composizione, si pronunziera� nuovamente sulla domanda di riparazione del danno non patrimoniale proposta dal B., previa determinazione precisa del periodo di tempo eccedente il termine ragionevole (art. 2, comma 3, lettera a, della legge n. 89/2001). La decisione impugnata, invero, come si e� detto in narrativa, ha accertato la sussistenza della violazione, ma non ha determinato tale periodo di tempo, avendo probabilmente ritenuto che tale determinazione non era indispensabile in considera- zione del rigetto della domanda di equa riparazione. Essa, pero� , appare necessaria anche per l'accertamento in ordine all'esistenza del danno non patrimoniale, il quale va riferito sol- tanto al �periodo eccedente il termine ragionevole> di durata del processo. In ordine a quest'ultimo accertamento il giudice di rinvio si atterra� al seguente principio di diritto: �una volta accertata e determinata l'entita� della violazione relativa alla durata ragionevole del processo secondo le norme della legge n. 89/2001, il giudice deve ritenere sussistente il danno non patrimoniale ogni qualvolta non ricorrano, nel caso concreto, circo- stanze particolari che facciano positivamente escludere che tale danno sia stato subito dal ricorrente (omissis)�. Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, sentenza 26 gennaio 2004, n. 1339 Pres. G. Ianniruberto ^Est. E. Lupo ^L.A. (Avv. G. Romano) cl Ministero della Giustizia (Avv. dello Stato A. Palatiello) Nelcaso diviolazionedeldirittofondamentalealla ragionevoleduratadelprocesso lapos- sibilita� di escludere il danno non patrimoniale e� preclusa dalle decisioni della Corte Europea che,conriferimentoallostessoprimopresupposto,abbiagia� accertatocheilritardoingiustifi- cato ha prodotto conseguenze non patrimoniali in danno del ricorrente, che la Corte stessa ha soddisfatte per un periodo limitato. L'entita� dellaparte ingioco nelprocesso ovesi e� verificato ilmancato rispetto deltermine ragionevole non puo� mai avere effetto preclusivo del danno non patrimoniale dato che l'ansia e ilpatema d'animo conseguentiallapendenza delprocesso siverificano normalmente, anchenei giudizi in cui sia esigua l'entita� della posta in gioco, onde tale aspetto potra� avere un effetto riduttivo dell'entita� del risarcimento, ma non totalmente esclusivo dello stesso. (1) �(omissis). Nella presente fattispecie, pero� , ogni possibilita� per il giudice nazionale di escludere il danno non patrimoniale (pure avendo accertato la violazione dell'art. 6 della CEDU) deve ritenersi inesistente perche� preclusa dalla precedente decisione della Corte europea che, con riferimento allo stesso processo presupposto, ha gia� accertato che il ritardo ingiustificato nella sua decisione ha prodotto conseguenze non patrimoniali in danno del (1) La sentenza n. 1341/2004 e� indicata, per quanto interessa. IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� ricorrente,�che�la�Corte�stessa�ha�soddisfatto�per�un�periodo�limitato.�Da�tale�pronunzia� della�Corte�europea�consegue�che,�una�volta�accertato�dal�giudice�nazionale�il�protrarsi�della� violazione�nel�periodo�successivo�a�quello�considerato�dalla�detta�pronunzia,�il�ricorrente� ha�continuato�a�subire�un�danno�non�patrimoniale,�da�indennizzare�in�applicazione�della� legge�n.�89/2001.� Non�puo��,�quindi,�affermarsi�^come�ha�fatto�la�Corte�di�appello�di�Roma�^che�l'inden- nizzo�non�e��dovuto�per�l'esiguita��della�posta�in�gioco�nel�processo�presupposto.�Tale�ragione,� oltre�ad�essere�resa�non�rilevante�dal�fatto�che�la�Corte�europea�ha�gia��ritenuto�sussistente� il�danno�non�patrimoniale�per�il�ritardo�dello�stesso�processo,�non�e��comunque�corretta,�per- che�l'entita��della�posta�in�giuoco�nel�processo�ove�si�e��verificato�il�mancato�rispetto�del�ter- mine�ragionevole�non�puo��mai�avere�effetto�preclusivo�del�danno�non�patrimoniale,�dato� che�l'ansia�ed�il�patema�d'animo�conseguenti�alla�pendenza�del�processo�si�verificano�nor- malmente�anche�nei�giudizi�in�cui�sia�esigua�l'entita��della�posta�in�gioco,�onde�tale�aspetto� potra��avere�un�effetto�riduttivo�dell'entita��del�risarcimento,�ma�non�totalmente�esclusivo� dello�stesso.� In�conclusione,�la�decisione�impugnata�va�cassata�e�la�causa�va�rinviata�alla�Corte�di� appello�di�Roma,�che,�in�diversa�composizione,�liquidera��al�ricorrente�il�danno�non�patrimo- niale�conseguente�alla�violazione�del�termine�di�durata�per�il�solo�periodo�successivo�al� 16�aprile�1996,�prendendo�come�punto�di�riferimento�la�liquidazione�dello�stesso�tipo�di� danno�effettuata�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo,�rispetto�alla�quale�peraltro�essa� potra��differenziarsi,�pure�se�in�misura�ragionevole�(Corte�Europea,�27�marzo�2003,�Scordino� e�altri�c/�Italia)�(omissis)�.� Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, sentenza 26 gennaio 2004, n. 1340 Pres.�G.�Ianniruberto�^Est.�E.�Lupo�^C.L.�(Avv.�G.�Romano)� c/�Ministero�della�Giustizia�(Avv.�dello�Stato�A.�Palatiello)� L'entita�degli�interessi�in�gioco�nel�processo�presupposti�puo�determinare�una�riduzione� significativa�dell'indennizzo,�ma�non�in�misura�notevolmente�ed�irragionevolmente�difforme� dalla�normativa�delle�CEDUper�come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo.� �(omissis).�Nella�stessa�decisione�Scordino�si�e��precisato,�con�specifico�riferimento�alla� riparazione�del�danno�non�patrimoniale,�che�il�giudice�nazionale��puo��allontanarsi�da�un'ap- plicazione�rigorosa�e�formale�dei�criteri�adottati�dalla�Corte��europea,�ma,�pure�conser- vando�un��margine�di�valutazione�,�non�puo��liquidare�somme�che�non�siano�in��relazioni� ragionevoli�con�la�somma�accordata�dalla�Corte�negli�affari�simili�,�restando�quindi�fermo� il�suo�dovere�di��conformarsi�alla�giurisprudenza�della�Corte�cos|��accordando�somme�conse- guenti�.� La�legge�n.�89/2001�non�pone�alcun�ostacolo�a�tale�dovere�di�prendere�a�punto�di�riferi- mento�dell'equa�riparazione�del�danno�non�patrimoniale�la�giurisprudenza�della�Corte�euro- pea,�perche�detta�legge�richiama,�attraverso�l'art.�2056�c.c.,�l'art.�1226�c.c.,�che�prevede�una� valutazione�con�criteri�equitativi,�i�quali�possono�essere�commisurati,�in�linea�generale,�all'e- qua�soddisfazione�prevista�dall'art.�41�CEDU.� Consegue�che�i�criteri�di�determinazione�del�quantum�della�riparazione�applicati�dalla� Corte�europea�non�possono�essere�ignorati�dal�giudice�nazionale,�anche�se�questi�puo��disco- starsi�in�misura�ragionevole�dalle�liquidazioni�effettuate�a�Strasburgo�in�casi�simili.� Tale�regola�di�applicazione�della�legge�n.�89/2001,�per�quanto�attiene�allariparazione� del�danno�non�patrimoniale,�ha�natura�giuridica,�perche�inerisce�ai�rapporti�tra�la�detta� legge�e�la�CEDU,�onde�il�mancato�rispetto�di�essa�da�parte�del�giudice�del�merito�concretizza� il�vizio�di�violazione�di�legge�denunziabile�a�questa�Corte�di�legittimita��.�Occorre,�cioe��,�preci- sare�che,�mentre,�in�linea�generale,�il�criterio�adottato�dal�giudice�del�merito�per�la�liquida- zione�equitativa�del�danno,�in�applicazione�dell'art.�1226�c.c.,�non�e��censurabile�in�cassa- zione,�quando�il�relativo�potere�di�scelta�e��stato�esercitato�in�maniera�logica�(v.,�ex�plurimis,� Cass.�5�giugno�1996�n.�5265;�10�aprile�1996�n.�3341),�la�liquidazione�del�danno�non�patrimo- niale�effettuata�dalla�Corte�di�appello�a�norma�dell'art.�2�della�legge�n.�89/2001,�pur�conser- vando�la�sua�natura�equitativa,�e��tenuta�a�muoversi�entro�un�ambito�che�e��definito�dal� diritto,�perche�deve�riferirsi�alle�liquidazioni�effettuate�in�casi�simili�dalla�Corte�di�Stra- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sburgo,�da�cui�e��consentito�discostarsi�purche��in�misura�ragionevole.�L'ambito�giuridico�della� riparazione�equitativa�del�danno�non�patrimoniale�e��,�in�altri�termini,�segnato�dal�rispetto� della�CEDU,�per�come�essa�vive�nelle�decisioni,�da�parte�di�detta�Corte,�di�casi�simili�a� quello�portato�all'esame�del�giudice�nazionale.� L'accertamento�dei�casi�simili�e�delle�eque�soddisfazioni�del�danno�non�patrimoniale�in� essi�operate�dalla�Corte�di�Strasburgo,�pur�rientrando�nei�doveri�di�ufficio�del�giudice,�puo�� giovarsi�della�collaborazione�delle�parti,�ed�in�particolare�dell'attore,�che�ha�interesse�a�for- nire�al�giudicante�ogni�elemento�utile�alla�determinazione�del�quantum del�danno�nella� misura�da�lui�chiesta,�anche�nelle�ipotesi�in�cui�non�sia�configurabile�a�suo�carico�un�onere� probatorio�(in�senso�analogo�v.�l'art.�14�della�legge�31�maggio�1995�n.�218,�per�quanto�attiene� all'�aiuto�delle�parti��nell'accertamento�della�legge�straniera,�che�pure�e��compiuto�di�ufficio� dal�giudice).� Va,�infine,�avvertito�che,�in�ogni�caso,�nella�determinazione�del�quantum dell'indennizzo,� il�giudice�e��vincolato,�sul�piano�processuale,�al�rispetto�della�domanda�e�della�corrispon- denza�tra�il�chiesto�ed�il�pronunciato,�onde�egli�non�puo��mai�liquidare�un�ammontare�supe- riore�a�quello�chiesto�dall'attore.� 4.�^Applicando�i�principi�espressi�nel�precedente�paragrafo,�si�rileva�che�la�decisione� impugnata�ha�liquidato�come�danno�non�patrimoniale,�causato�da�un�giudiziodi�primo� grado�in�cui�essa�ha�ravvisato�un�ritardo�ingiustificato�di�otto�anni,�la�somma�di� L.�1.000.000.�La�Corte�europea,�in�due�recenti�decisioni�emanate�il�19�febbraio�2002�e�rela- tive�a�ritardi�della�giustizia�italiana,�ha�determinato�l'equa�soddisfazione�per�il�danno�non� patrimoniale�nella�somma�di�Euro�10.000�per�un�giudizio�di�primo�grado�che�e��durato�poco� piu��di�otto�anni�(Sardo�c.�Italia)�e�nella�somma�di�Euro�8.000�per�un�giudizio�che�e��durato� sette�anni�ed�undici�mesi�(Donato�c.�Italia).� La�decisione�impugnata�ha�liquidato,�quindi,�una�somma�che�e��meno�di�un�decimo�di� quella�accordata�in�casi�simili�dalla�Corte�europea,�onde�si�ha,�nel�presente�caso,�un�divario� analogo�a�quello�gia��censurato�dalla�Corte�europea�nella�citata�decisione�Scordino.� La�Corte�di�appello,�a�giustificazione�della�riparazione�da�essa�effettuata,�ha�fatto� richiamo�ad�altre�due�pronunzie�della�Corte�europea�del�19�febbraio�1991:�quella�sul�caso� Manzoni,�in�cui�e��stata�liquidata�la�somma�di�L.�1.000.000�per�un�tempo�di�oltre�sette�anni� e�quella�sul�caso�Pugliese�in�cui�non�e��stata�riconosciuta�alcuna�somma�per�un�tempo�di�oltre� cinque�anni�(essendosi�la�Corte�limitata�al�riconoscimento�dell'avvenutaviolazione).�Va,� pero��,�rilevato�che,�come�ha�esattamente�osservato�il�ricorrente,�non�vi�e��alcuna�somiglianza� tra�i�due�casi�richiamati�dalla�decisione�impugnata�e�la�situazione�posta�a�base�del�presente� giudizio.�In�detti�due�casi�si�tratta�di�processi�penali�protrattisi�per�piu��gradidi�giudizioed� in�cui�la�Corte�ha�emanato�decisioni�non�recenti,�mentre�vanno�preferite�come�punti�di�rife- rimento,�in�linea�generale,�decisioni�recenti�della�Corte�europea�e,�con�riferimento�al�caso� di�specie,�pronunce�su�ritardi�verificatisi�in�giudizi�non�penali�(come�le�due�decisioni�del� 19�febbraio�2002�che�si�sono�in�precedenza�qui�richiamate).� Ne��la�liquidazione�esigua�puo��trovare�giustificazione�nella�entita��degli��interessi�in� gioco��nel�processo�presupposto.�Tale�entita��puo��determinare�una�riduzione�significativa�del- l'indennizzo,�ma�non�puo��ridurlo�a�meno�di�un�decimo�di�quanto�normalmente�venga�liqui- dato�dalla�Corte�europea�in�casi�simili.� 5.�^In�conclusione,�la�decisione�impugnata,�avendo�fissato�una�riparazione�del�danno� non�patrimoniale�in�misura�notevolmente�ed�irragionevolmente�difforme�dalla�normativa� della�CEDU,�per�come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo,�e��viziata� per�violazione�di�legge,�onde�essa�va�cassata.� La�causa�va�rinviata�alla�Corte�di�appello�di�Roma,�che,�in�diversa�composizione,�deter- minera��nuovamente�l'indennizzo�da�corrispondere�al�ricorrente�per�la�riparazione�del�danno� non�patrimoniale�derivante�dal�mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�di�durata�del�pro- cesso,�adeguandosi�ai�criteri�adottati�in�casi�simili�dalla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo,� pure�se�con�un�margine�di�valutazione�che�sia�ragionevole�(omissis)�. ����� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Non�puo�non�condividersi�l'impianto�logico�della�ricostruzione�giuri- sprudenziale:�e�la�legge�interna�che,�attraverso�il�richiamo�all'art.�6�della� Convenzione,�evidenzia�che�il��fatto��generatore�del�diritto�all'equa�ripara- zione�e�la�violazione�di�quel diritto�fondamentale�che�venne�dedotto�in�con- venzione�nel�1950;�la�norma�convenzionale,�per�volonta�degli�stipulanti,�ha� un�proprio�giudice�che�la�interpreta�e�la�fa�vivere�nel�concreto�dell'esperienza� giuridica;�dunque�e�a�quella�interpretazione�che�ci�si�deve�riferire.� Qualche�perplessita�suscita,�nella�sua�assolutezza,�la�riconduzione�del� diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo�nel�novero�di�quelli�costituzional- mente�tutelati�dall'art.�24�e�dall'art.�2,�e�la�contemporanea�affermazioneche� �il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge�n.�89/01,�in�precedenza,�non�esisteva� nell'ordinamento�italiano�:�se�gia�nella�Costituzione�esisteva�tale�diritto�fon- damentale,�avrebbe�sbagliato�la�CEDU�a�non�richiedere�il�previo�esperimento� del�rimedio�interno�(ogni�diritto�fondamentale,�se�violato,�trova�riparazione� nel�nostro�ordinamento)�e�la�legge�Pinto�avrebbe�finito�con�il�rivedere�la�tutela� (da�risarcitoria�ad�indennitaria,�nei�limiti�degli�stanziamenti�in�bilancio).�E� probabile,�pero�,�che�la�legge�Pinto�abbia�fornito�una�tutela�(interna)�aggiuntiva� a�quella�risarcitoria,�preesistente�e�di�difficile�realizzazione�(l'illecito�presup- pone�la�colpa,�ed�in�genere,�nelle�vicende�in�discorso,�la�colpa�non�c'e�);�in�tal� senso�l'apparente�contraddizione�puo�considerarsi�risolta.� Desta�preoccupazione,�invece,�il�riferimento�all'idquodplerumque accidit,� che�finisce�con�il�vanificare�la�ferma�esclusione�del��danno�in re ipsa��(coinci- dente�con�la�violazione,�o,�come�si�dice,�danno�evento):�la�Corte�Suprema� non�ha�potuto�parlare�di�presunzione�legale,�per�l'ovvia�ragione�che�di�danno� presunto�non�vi�e�traccia�nella�legge�n.�89/01�e�che�l'art.�41�CEDU�non�per- mette�tale�interpretazione.�Ha�dunque�ricostruito�una�massima�d'esperienza� che�non�e�affatto�sentita�come�tale�e�che�pericolosamente�se�portata�alle�natu- rali�conseguenze�pone�la�lettura�giurisprudenziale�assai�vicina�al�contrasto� con�l'art.�6�CEDU,�sotto�il�parallelo�profilo�della�negazione�del�diritto�di� difesa�(diritto�fondamentale,�di�elementare�civilta�giuridica).� Se�si�vuole,�cos|�come�si�deve,�applicare�l'art.�6�della�Convenzione,�cui�fa� espresso�rinvio�l'art.�2�della�legge�n.�89/01,�nell'interpretazione�che�neda�la� Corte�Europea,�occorre�procedere�nelle�singole�fattispecie�ad�accertare�che� vi�sia�la�prova�del�danno�(sia�pure�attraverso�la�ragionevole�esclusione�di�ele- menti�ostativi�all'applicazione�dell'id quodplerumque accidit),�che�tale�danno� non�sia�irrilevante,�e,�infine,�che�tale�danno,�ove�rilevante,�non�sia�riparabile� con�la�solenne�affermazione�dell'inadempimento�statuale.� Nelle�prime�applicazioni�della�ricostruzione�operata�dalle�Sezioni�Unite,� la�sezione�prima�della�Corte�di�Cassazione�ha�esattamente�ricercato,�nelle� motivazioni�dei�decreti�impugnati,�la�consapevolezza�o�meno�da�parte�del�giu- dicedimerito��delnesso�dinormalita�traevento�econseguenza�perverificare� che�il�danno�non�fosse�stato�erroneamente�considerato��in re ipsa�;�ed�ha�sotto- lineato�che��prova�del�danno�in re ipsa significa�accertamento della�sussistenza� di�un�nesso�di�normalita�tra�l'irragionevole�durata�del�processo�e�il�danno�non� patrimoniale�(Cass.,�5�marzo�2004,�n.�4508�ed�altre�coeve�e�successive).� Il�richiamo�alla�concretezza�delle�singole�fattispecie,�escluso�ogni�auto- matismo�e�ripudiata�ogni�astrattezza,�e�dunque�operato�dalle�Sezioni�Unite� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� della�Cassazione�e�dalla�Corte�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo.�Ed�e�logico� che�sia�cos|�,�perche�tale�impostazione�e�l'unica�coerente�con�l'altro�principio� fondamentale,�affermato�dal�medesimo�art.�6�CEDU,�che�e�quello�del�diritto� di�difesa�il�quale�spetta�anche nei�procedimenti�in�questione�e�di�cui�pure�lo� Stato�convenuto�in�giudizio�e�titolare.�Il�diritto�di�difesa�impone�che�lo�Stato� convenuto�nei�giudizi�di�equa�riparazione�sia�posto�in�grado�di�concreta- mente�difendersi�nell'an e�nel�quantum,�e�cioe�possa�concretamente�controde- durre�sia�in�merito�all'esistenza�del�danno�non�patrimoniale,�sia�in�riferi- mento�alla�consistenza�di�questo,�che�va�dal�minimo�dell'irrilevanza�a�quello� che�puo�essere�soddisfatto�con�affermazioni�di�principio,�a�quello�che�va� ristorato�con�una�somma�di�denaro,�a�sua�volta�da�un�minimo�ad�un�mas- simo�indefinito.� Dall'insegnamento�impartito�dalle�sentenze�del�26�gennaio�2004�risulta� allora�ben�evidente�e�ben�fermo�che�siccome�il�danno�non�patrimoniale�e�un� quid pluris rispetto�alla�violazione�e�che�e�possibile�affermarne,�nei�singoli� casi�di�specie,�l'inesistenza,�e�necessario�che�la�parte�istante�quantomeno� indichi,�nel�catalogo�dei�vari,�possibili�eventi�aggiuntivi,�quelli�che�afferma� essersi,�in�suo�pregiudizio,�verificati.�Senza�questa�indicazione�il�convenuto� ^che�ha�diritto�di�difendersi�e�che�fino�al�momento�della�domanda�nessun rapporto ha avuto con l'attore e dunque non ne conosce la vita, la psicologia etc. ^non�puo�assolutamente�articolare�difese�mirate,�cioe�efficaci,�cioe�difese� che�non�siano�di�mera�forma.�Escludere�l'onere�di�indicazione�del�fatto� aggiuntivo�costituente�il�danno�non�patrimoniale�nella�specie�sofferto�e�esat- tamente�come�affermare�l'impossibile�tesi�del�danno�in re ipsa,�tesi�che�la� Corte�Europea�ha�da�sempre�ripudiato�(ex art.�41�della�Convenzione).� A�tali�argomenti�e�destinata�la�memoria�depositata�in�occasione�di�una� delle�prime�udienze�successive�delle�Sezioni�Unite,�qui�di�seguito�riportata,� dove,�in�particolare,�argomentandosi�dalla�nozione di danno non patrimoniale, si rivendica anche per lo Stato il diritto di difesa nell'an e nel quantum.� Avv. Antonio Palatiello IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Corte di Cassazione, sezione prima civile -Memoria dell'Avvocatura Generale dello Stato per il Ministero della Giustizia. �(omissis).�I�fatti�per�cui�e�ricorso�incidentale�offrono�l'occasione�per�alcune�brevi�con- siderazioni�in�merito�alle�note�sentenze�delle�Sezioni�Unite�depositate�il�26�gennaio�u.s.,� nn.�1338/04�ed�altri:�l'insegnamento�delle�Sezioni�Unite�deve avere�seguito�nella�sua�inte- rezza�ed�in�piena�lealta�,�e�dunque�sia�dalle�sue�prime�applicazioni�occorre�apprezzarne�inte- ramente�i�contenuti.� Le�Sezioni�Unite,�dopo�aver�sottolineato�che��il�rimedio�interno�introdotto�dalla�legge� n.�89/2001,�in�precedenza,�non�esisteva�nell'ordinamento�italiano,�con�la�conseguenza�che�i� ricorsi�contro�l'Italia�per�la�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�avevano�intasato�...�il�giudice� europeo�,�e�dopo�aver�precisato�che��e�dovere�per�il�giudice�italiano,�chiamato�a�dare�appli- cazione�alla�legge�n.�89/2001,�di�interpretare�la�legge�in�modo�conforme�alla�CEDU�per� come�essa�vive�nella�giurisprudenza�della�Corte�Europea�...�per�quanto�possibile,�e�quindi� solo�nei�limiti�in�cui�detta�interpretazione�conforme�sia�resa�possibile�dal�testo�della�stessa� legge�n.�89�,�riconoscono�che�tanto�nel�sistema�convenzionale�quanto�nella�disciplina�della� legge�n.�89/01�il�danno�non�patrimoniale,�sofferto�dalla�vittima�della�violazione�dell'art.�6� CEDU,�e�un��danno-conseguenza�,�che�dunque�non�e�necessariamente�insito�nella�viola- zione�della�durata�ragionevole�del�processo;�si�tratta�di�una��realta���aggiuntiva,�chesi�veri- fica�normalmente,�e�cioe�di�regola�per�effetto�della�violazione�stessa�.�Opportunamente�le� Sezioni�Unite�non�hanno�evitato�di�fornire�la�nozione�di�quella�realta��aggiuntiva�,�e�ne� hanno�forniti�alcuni�esempi:�il�danno�non�patrimoniale�consiste,�hanno�detto,�nel��patema� d'animo,�ansia,�sofferenza�morale�che�non�occorre�provare�sia�pure�attraverso�elementi�pre- suntivi.�Trattasi�di�conseguenze�non�patrimoniali,�che�possono�ritenersi�presenti�secondo� l'id quod plerumque accidit,�senza�bisogno�di�alcun�sostegno�probatorio�relativo�al�singolo� caso�;�si�tratta�infatti�di��ansia�e�malessere�correlati�all'incertezza�della�lite��ovvero�consi- stenti��nell'afflizione�causata�dall'esorbitante�attesa�della�decisione�.��Patema�d'animo��e� �sofferenza�morale��sono,�per�la�persona�fisica,�evidentemente,�sinonimi�di�danno�non�patri- moniale;�ma�quale�e�il�fenomeno�psicologico�^la�reazione�dell'animo�^che�provoca�il� patema�o�la�sofferenza�e�dunque�il�danno�morale?�Questo�fenomeno�ha�forme�e�contenuti� assai�diversi:�le�Sezioni�Unite�ne�hanno�indicati�due�a�titolo�di�esempio�che�neppure�sono�i� piu�frequenti,�l'ansia�da�incertezza��e�l'�afflizione�per�l'esorbitanza�dell'attesa�;�e�esperienza� comune�che�ne�esistano�altri,�e�numerosi�e�per�nulla�necessariamente�presenti�o�coesistenti:� la�giurisprudenza�conosce�l'ansia�angosciata,�la�menomazione�dell'equilibrio�psichico,�la� compromissione�della�personalita�,�l'incidenza�sulla�qualita�della�vita,�il�vero�e�proprio�danno� biologico,�la�forzata�distrazione�dalle�ordinarie�occupazioni,�il�tormento�di�un�pensiero�che� incombe�e�che�non�si�riesce�ad�allontanare,�etc.�etc.:�il�catalogo�dei�fatti��aggiuntivi��alla� violazione,�che�costituiscono�il�danno�non�patrimoniale,�e�assai�ampio�nella�nostra�giuri- sprudenza,�come�nella�giurisprudenza�della�CEDU,�la�quale,�si badi,�non�fa�per�nulla�coinci- dere�quel�danno�con�un�mero�e�generico�disagio�o��ordinario��fastidio:�nella�giurisprudenza� CEDU�il�danno�morale�e�attribuito�solo�quando�se�ne�accerta�l'esistenza�come�danno�reale� (sentenze�2�giugno�1986,�Bonisch;�4�dicembre�1995,�Terranova;�26�settembre�1996,�Zappia;� 15�novembre�1996,�Ceteroni;�2�settembre�1997,�De�Santa;�23�aprile�1998,�S.R.;�23�aprile� 1998,�Fisanotti;�18�febbraio�1999,�Laino;�12�maggio�1999,�Saccomanno;�28�luglio�1999,�Di� Mauro;�28�luglio�1999,�Bottazzi;�6�settembre�1999,�Bosio;�8�giugno�2000,�Oliveira;�21�dicem- bre�2000,�F.S.,�16�gennaio�2003,�Obasa;�31�luglio�2003,�Battistini:�tutti�casiincui,�giusta�con- solidato orientamento,�la�CEDU,�inpositivo,�ha�affermato�l'esistenza�del�danno�non�patrimo- niale,�per�esempio��suchasdistressandfrustrationresultingfrom theprotractedlenght ...�:� cos|�in�decisione�21�dicembre�2000;�le�formule�sono�varie;�e�costante�e�pacifica�la�ricerca� del��danno�morale�certo�,�senza�il�quale�la�CEDU�non�concede�indennizzo).� Uno�dei�principi�supremi�del�nostro�ordinamento,�come�tutti�sanno�e�come�le�stesse� Sezioni�Unite�del�26�gennaio�2004�hanno�opportunamente�ricordato,�e�il��diritto�alla�difesa�� il�quale�e��inviolabile�in�ogni�stato�e�grado�del�giudizio��(art.�24�Cost.;�art.�6�CEDU),�e�dun- que�anche�nei�procedimenti�contenziosi�in�camera�di�consiglio,�di�cui�all'art.�737�e�seguenti� c.p.c..�Dall'insegnamento�impartito�dalle�sentenze�del�26�gennaio�2004,�risulta�allora�ben� evidente�e�ben�fermo�che�siccome�il�danno�non�patrimoniale�e�un�quidpluris rispetto�alla�vio- lazioneeche�e�possibile�affermarne,�nei�singoli�casi�di�specie,�l'inesistenza,�e�necessario�che� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� la�parte�istante�quantomeno�indichi,�nel�catalogo�dei�vari,�possibili�eventi�aggiuntivi,�quelli� che�afferma�essersi,�in�suo�pregiudizio,�verificati:�senza�questa�indicazione�il�convenuto�c he�ha�diritto�di�difendersi�e�che�fino�al�momento�della�domanda�nessun�rapporto�ha�avuto� con�l'attore:�e�dunque�non�ne�conosce�la�vita,�lapsicologia�etc.�^non�puo�assolutamente�artico- lare�difese�mirate,�cioe�efficaci,�cioe�difese�che�non�siano�di�mera�forma.�Escludere�l'onere� di�indicazione�del�fatto�aggiuntivo�costituente�il�danno�non�patrimoniale�nella�specie�sofferto� e�esattamente�come�affermare�l'impossibile�tesi�del�danno�in�re�ipsa,�tesi�che�la�Corte�Euro- peahadasempreripudiato�(ex�art.�41�della�Convenzione).� Peraltro�le�medesime�Sezioni�Unite�sottolineano�che�altro�e�la�prova�presuntiva,�altro�e� l'applicazione�del�notorio�avente�ad�oggetto�l'id�quodplerumque�accidit:�nelle�vicende�della� irragionevole�durata�del�processo�il�danno�non�patrimoniale�va�considerato,�e�vero,�una�con- seguenza��ordinaria��o��normale��della�violazione�del�diritto,�ma�pur�sempre�secondo��id� quodplerumque�accidit�:�si�adopera�cioe�una�massima�d'esperienza,�senza�bisogno�di�utiliz- zare�il�sistema�probatorio�delle�presunzioni.�Ma�la�massima�d'esperienza�presuppone�la� conoscenza�del��fatto-conseguenza��in�ordine�al�quale�possa�dirsi�o�negarsi,�nella�specie,� �id�est��(il�fatto�si�e�verificato)��quia�hoc�plerumque�accidit�.� L'esempio�offerto�nelle�quattro�sentenze�del�26�gennaio�2004�e�assai�eloquente:�per�la� parte�processuale�civile�la��piena�consapevolezza�...�della�infondatezza�delle�proprie�istanze� ...�rende�inesistente�il�danno�non�patrimoniale�perche�tale�consapevolezza�fa�venire�meno� l'ansia�e�il�malessere�correlati�all'incertezza�della�lite�:�cio�e�vero�perche�risponde�alla�mas- sima�d'esperienza�dell'id�quodplerumque�accidit;�dunque�il�convenuto�agevolmente�articola� la�difesa�se�la�parte�allega�il��malessere�correlato�all'incertezza�;�il�convenuto�non�si�difende� invece�per�nulla�(o�con�intollerabile�difficolta�)�se�il��fatto-conseguenza��non�viene�allegato,� perche�questo�non�consiste�soltanto�nel��malessere�correlato�all'incertezza�;�negli�esempi� delle�Sezioni�Unite�vi�e�anche�la�ben�diversa�vicenda�della�frustrazione�dell'attesa,�la�quale� puo�essere�sofferta�anche�da�chi�non�ha�nessuno�stress�da�incertezza�(non�solo�perche�sia� sicuro�del�suo�buon�diritto:�puo�ben�accadere�che�l'interesse�ad�una�definitiva�pronuncia�di� rigetto�delle�proprie�domande�sia�strumentale�in�ordine�ai�rapporti�verso�terzi:�i�casi�della� vita�sono�tanti�...!)�Il��patema�d'animo�,�che�e�passione�acuta�e�sofferta,�ben�oltre�l'ordinario� fastidio�o�il�mero�disagio,�puo�invero�consistere,�come�si�e�sopra�accennato,�nell'ansia,�nell'a- spettazione�angosciosa,�nello�stato�di�insicurezza�dolorosa�nei�confronti�di�un�pericolo� futuro,�nell'inquietitudine�di�chi�attende�possibili�cattivi�eventi,�nell'aspettazione�inquieta,� nella�trepidazione,�nell'angoscia,�nel�vero�e�proprio�danno�biologico�e�cos|�via:�ed�e�necessa- rio�conoscere�quale�sia�l'evento�aggiuntivo�che�da�luogo�al�patema�da�indennizzare�non�solo� per�accertarne�l'esistenza�ma�anche�per�misurarne�la�gravita�:�il�convenuto,�secondo�la�nostra� Costituzione�e�secondo�la��legge��europea,�ha�diritto�di�difendersi�anche�nel�quantum�(l'ansia,� l'ansieta�e�l'angoscia,�ad�esempio,�sono�stati�dolorosi�di�progressiva�intensita�che�sarebbe� giusto�indennizzare�in�modo�diverso:�ma�se�non�vengono�neppure�allegati�come�puo�difen- dersi�il�convenuto?�e�dunque�come�si�rispetta�il�valore�fondamentale�dell'equo�processo� ex�art.�6�CEDU?).� L'applicazione�dell'insegnamento�delle�Sezioni�Unite,�leale,�conforme�allo�spirito�del- l'appartenenza�del�nostro�Paese�al�sistema�europeo�dei�diritti�fondamentali�e�completo,� postula�l'affermazione�dell'onere�della�parte�istante�di�indicare�i��fatti�aggiuntivi�,�diversi� dal�semplice�fastidio�o�mero�disagio�e�costituenti��patema�,�cioe��sofferenza��morale,�che� a�suo�giudizio�rappresentano�il�danno�non�patrimoniale�da�indennizzare,�affinche�,�nel� rispetto�dell'art.�24�Cost.�e�dell'art.�6�CEDU,�il�convenuto�possa�verificare,�secondo�l'id�quod� plerumque�accidit,�la��normalita���del�fatto�allegato�nella�data�situazione�e�la�sua�gravita�,e� possa�dunque�svolgere�le�proprie�difese;�correlativamente�e�di�conseguenza�il�minimo�moti- vazionale�da�richiedere�alla�Corte�d'appello�e�l'indicazione�del��fatto�aggiuntivo�,�costi- tuente,�nel�caso�di�specie,�il�danno�non�patrimoniale�affinche�sia�permessa�la�verifica,�in�sede� di�legittimita�,�della�congruita�dell'applicazione�della�massima�d'esperienza�nella�vicenda�con- creta.� Roma�16�febbraio�2004�^f.to�Palatiello�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Un�ulteriore�contributo.� Ma e� diritto dell'uomo avere anche un giudice indipendente. La�decisione�n.�1338/04�e�stata�salutata�da�molti�come�fortemente�inno- vativa,�quasi�a�consacrare�il�principio�che�la�violazione�dell'art.�6�CEDU� (dove�prevede�che�il�processo�debba�svolgersi�in�un�tempo�ragionevole)�dia� ingresso�ad�un�risarcimento�automatico,�senza�che�ci�sia�necessita�di�provare� il�danno.�E�che�l'interpretazione�della�Corte�di�Strasburgo�(anche,�per�esem- pio,�sulla�entita�degli�indennizzi)�si�imponga�al�giudice�italiano�nei�ricorsi�ex� lege�n.�89/01.� Non�e�cos|�.�Nel�caso�esaminato�dalle�SS.UU.�la�Corte�Europea�aveva� accertato�(e�indennizzato)�la�violazione�dell'art.�6�sino�al�1996,�il�giudice�ita- liano,�adito�ex�lege�n.�89/01,�no,�ritenendo�mancare�la�prova�del�danno.�In� sostanza�le�SS.UU.,�non�volendo�affrontare�il�piu�difficile�tema�dei�rapporti� tra�l'ordinamento�italiano�e�la�CEDU,�finiscono�per�dire�troppo,�e�cio�solo� per�affermare�che�e�ovvio�che�se�vi�e�un�giudicato�(internazionale)�per�la�vio- lazione�di�una�norma�sino�al�1996,�allora�il�giudice�(italiano)�deve�tenerne� conto,�quando�applica�la�stessa�norma�alla�stessa�violazione,�dopo�il�1996.� Viene�ribadita�l'estraneita�al�nostro�ordinamento�del��danno�evento�,� occorre�dunque�provarlo,�e�la�prova�deriva�da�massima�di�comune�esperienza� (il�che�e�quanto�si�dice�per�il�danno�morale�da�delitto:�nessuno�ha�mai�pro- vato�in�Tribunale�il��patema�d'animo�).� Del�resto,�anche�se�si�rileva�che�l'ordinamento�CEDU�(meglio:�la�prassi� della�Corte)�non�richiede�tale�prova,�le�norme�sulla�prova�sono�processuali� e�quindi�ogni�giudice�nazionale�ha�le�sue.�Il�nostro�le�ha,�diverse,�vanno� applicate.�Non�mi�pare�una�rivoluzione�copernicana,�dunque.� Le�affermazioni�sulla�necessita�di�conformarsi�al�diritto�CEDU�da�parte� dei�giudici�nazionali�sono,�da�una�parte,�abbastanza�banali,�essendo�ovvia� la�distinzione�tra�proposizione�normativa�e�norma;�la�norma�si�trae�dall'in- terpretazione,�chi�interpreta�e�la�Corte,�percio�il�diritto�vivente�e�dato�dalla� sua�giurisprudenza.�Tuttavia�essa�vincola�in�quanto�specifica�le�norme,�non� in�quegli�apprezzamenti�discrezionali�(tempi�ragionevoli,�entita�dell'inden- nizzo)�che�sono�propri�ed�esclusivi�del�giudice-persona,�pena�la�nullificazione� del�suo�ruolo�a�mero�apparitore�dell'istanza�internazionale.� Dall'altra,�sono�scontate�perche�il�decisum�e�:se�vie�un�giudicato�a�Stra- sburgo,�il�giudice�italiano�lo�deve�rispettare.�Che�poi,�senza�bisogno�di�sco- modare�gli�artt.�1�e�35�CEDU,�e�quanto�dice�l'articolo�46�della�stessa�Con- venzione.� Notazioni.�Non�tutti�i�diritti�riconosciuti�dalla�CEDU�fanno�parte�delle� �norme�di�diritto�internazionale�generalmente�riconosciute�.�Se�lo�e�il�divieto� di�discriminazione�per�ragioni�di�razza,�riportato�da�altri�Patti�e�Convenzioni� con�aderenti�rappresentanti�di�molte�culture�e�continenti,�questo�diritto�sem- bra�proprio�di�paesi�di�elevata�civilta�e�comunque�limitati�all'Europa.�Dun- que�queste�norme�CEDU�non�entrano�nell'ordinamento�ex�10�Cost.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�norma�di�diritto�internazionale�pattizio,�con�la�singolarita�di�poter� essere�azionata�dalla�Commissione�o�dal�Ricorrente.� La�responsabilita�dello�Stato�ha�carattere�misto�perche�la�soddisfazione che�la�Corte�accorda�(che�puo�limitarsi�alla�pubblicazione�della�sentenza)�a� un�tempo�e�obbligo�verso�l'interessato�e�verso�gli�altri�Stati,�che�con�il�Trat- tato�vogliono�garantire�a�tutti�i�cittadini�il�rispetto�della�Convenzione.�Resta� il�fatto�che�la�legge�di�ratifica,�di�per�se�,�comporta�limitazioni�di�sovranita�,� quali�accettare�tale�giurisdizione,�e�comporta�diritti�azionabili da�parte�dei� singoli�avanti�al�giudice�nazionale.�Solo�in�caso�di�estrema�violazione�(e�di� �esaurimento�delle�vie�interne�di�ricorso�)�delle�stesse�o�di�tali�diritti�e�aperta� questa�via��superiore��e�sopranazionale.�Ma�non�avrebbe�senso�sostenere� che�le�norme�della�CEDU�(visto�anche�che�la�loro�violazione�crea�un�obbligo verso i cittadini, azionabile, come estrema ratio,�a Strasburgo)�non�conferi- scono�diritti.�Invero�l'art.�1�obbliga�gli�Stati�non�solo�(come�ogni�trattato)� verso�le�altre�Parti,�ma�verso�i�cittadini�stessi.�De hoc satis.� La�seconda�decisione�(n.�1339/04)�non�mi�convince�e�sembra�un�pallia- tivo�al�nuovo�indirizzo�di�Strasburgo,�sindacatorio�della�applicazione��frau- dolenta��della�legge�89,�con�indennizzi�simbolici.�Per�porre�fine�all'infinito� circolo,�si�obbliga�il�giudice�a�decidere�sul��tariffario��di�Strasburgo.�Se� vanno�approvati�gli�intenti�pratici,�in�punto�di�diritto�dovrebbe�applicarsi� un�principio�di��serio�ristoro�.�La�norma�e�la�prassi�nazionale�non�possono� vanificare�il�trattato.�Ma,�ripeto,�attaccare�il�giudice�nella�sua�sovrana�valu- tazione�discrezionale�ex 1226�c.c.�al�carro�(opinabile,�di�difficile�computo,� considerati�i�ricorsi�esitati�senza�indennizzo)�di�Strasburgo�viola�i�precetti�di� soggezione�alla�legge�consacrati�dalla�Costituzione.� Avv. Roberto de Felice IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Dossier Un confine non ben demarcato in tema di ricorso per cassazione La�sentenza�in�rassegna�offre�occasione�di�meditazione�sull'incerta��bor- der line� tra��nuova�questione�,�inammissibile�in�Cassazione,�e�censura�di� violazione�di�legge.� Il�caso�deciso,�dal�quale�converra�prendere�le�mosse�per�esporre�poche� riflessioni,�e�presto�sintetizzato.� Veniva�in�questione�l'assoggettabilita�a�ritenuta�Irpef�dell'indennita�di� esproprio�di�terreni�occorrenti�alla�realizzazione�di�un�programma�di�alloggi� di�edilizia�economica.� La�norma�impositiva�(art.�11,�legge�n.�413/1993)�sottopone�a�prelievo� fiscale�le�somme�erogate�a�titolo�di�indennita�d'esproprio�(o�risarcimento� danni�da�occupazione�appropriativi)��di terreni destinati ad opere pubbliche o ad infrastrutture urbane all'interno delle zone omogenee A, B, C, D di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968 pubblicato in Gazzetta�Ufficiale�n. 97 del 16 aprile 1968, definite dagli strumenti urbanistici ovvero ad interventi di edili- zia residenziale pubblica ed economica e popolare�. La�C.T.R.�aveva�accolto�la�domanda�di�rimborso�delle�somme�oggetto� della�ritenuta,�operata�dall'espropriante�(ITEA),�sul�rilievo�che�nella�specie� ^come�documentato�in�appello�dai�contribuenti�e�come�desumibile�dagli� acquisiti�atti�della�procedura�dell'esproprio�^il�terreno�era�agricolo�e�percio�,� siccome�riconducibile�a�zona�omogenea�E,�estraneo�all'ambito�di�applica- zione�della�norma.� Orbene,�fermo�che�agli�atti�del�giudizio�esisteva�bene�il�decreto�di�espro- prio�(in�favore�dell'ITEA��Istituto�Trentino�Ed.�Abitativa)�e�che�il�fatto� della�utilizzazione�dei�terreni�per�la�costruzione�di�alloggi�popolari�doveva� risultare�dagli�atti�amministrativi�esaminati�dal�giudice�tributario,�pare�di� poter�affermare�che�la�censura�svolta�^e�diretta�a�dedurre�(con�la�violazione� dell'art.�11,�5.�comma,�legge�n.�413/1991)�omessa�motivazione�sul�punto�deci- sivo�rappresentato�dalla�preordinazione�dell'esproprio�de quo alla�realizza- zione�di�un�piano�di�alloggi�popolari�^non�fosse�suscettibile�d'integrare� �questione�nuova��(come�ha�ritenuto�invece�il�S.C.).� Avuto�riguardo�alla�formulazione�della�norma�impositiva,�e�indubbio�i n�particolare��che�la�destinazione�dell'esproprio�alla�costruzione�di�alloggi� di�edilizia�residenziale�pubblica�costituisse��punto�decisivo�,�siccome�inte- grante�una delle fattispecie astratte prefigurate, alternativamente,�dalla�legge� fiscale�quale�presupposto d'imposta.�E,�sotto�tale�aspetto,�appare�altrettanto� indubbio�che�si�trattasse�di�punto�rilevabile�d'ufficio,�spettando�al�giudice� (ed�in�specie,�a�quello�di�legittimita�)�di�ricercare�la�norma�applicabile�al�caso� concreto�per�una�soluzione�della�lite�conforme�a�diritto.�Cio�che,�d'altra� parte,�era�quanto�dedotto�a�sostegno�della�pur�formulata�censura�di�viola- zione�di�legge,�manifestamente�intesa�ad�integrarsi�con�quella�di�vizio�di� motivazione�(sub specie d'omessa�motivazione�su�punto�decisivo).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�vuol�dire,�in�definitiva,�che�il��fatto��rilevante�non�richiedeva�opera- zione�particolare�di�riconduzione�logico-giuridica�a�quello�costituente�titolo� dell'obbligazione�tributaria,�coincidendo�esattamente�col��fatto��(indicato� dalla�norma�quale)��presupposto��dell'imposta.�E�a�chiedersi,�allora:�a)�se,� indipendentemente�dalla�specifica�prospettazione�della�parte�(segnatamente,� dell'Amministrazione)�ed�indipendentemente�altres|�dalla�piu�o�meno�pun- tuale�esattezza,�o�pertinenza,�delle�argomentazioni�difensive�svolte�nelle�fasi� di�merito�(iuria�novit�curia,�o�no?),�potesse�la�Corte��alla�stregua�degli�ele- menti�pacificamente�acquisiti�e�risultanti�(almeno�per�l'essenziale)�dalle�carte� processuali�cos|�come�menzionate�dalla�stessa�sentenza�impugnata�rilevare�il� �punto�risolutivo��secondo�la�corretta�interpretazione�da�dare�alla�norma;� b)�se,�ancora,�il��fatto��da�accertare�richiedesse�ulteriori�indagini�(non�com- piute�dal�giudice�di�merito)�per�la�ricerca�di�altri�dati�ed�elementi�qualificanti� (della�fattispecie�concreta)�oltre�quelli�suaccennati,�di�per�se�sufficiente�c ome�pare��al�giudizio�di�riconducibilita�del�caso�sub�iudice�al�paradigma� di�quello�astratto,�prefigurato�dalla�norma,�come�presupposto�impositivo� (nella�seconda�delle�alternative�fattispecie�delineata�dalla�legge).� �Salvo�il�caso�che�il�punto�decisivo�sia�da�esaminare�anche�d'ufficio�:e� questa�l'avvertenza�che��nelle�piu�attente,�se�pur�risalenti,�pronunce�del� S.C.�(v.�sent.�2124/1975;�3400/1981)��si�accompagna�all'insegnamento� secondo�cui�il�vizio�di�omessa�motivazione�richiede,�per�la�sua�scrutinabilita� in�cassazione,�una�necessaria�prospettazione�delle�parti,�non�bastando��a� tal�fine��che�il�fatto�decisivo�possa�desumersi�dagli�atti�di�causa.� Sembra,�dunque,�di�poter�osservare�(anche�sulla�scorta�della�sentenza�in� rassegna)�che�nel�piu�recente�indirizzo�del�S.C.�abbiano�finito�per�prevalere� �sulla�delicata�questione��considerazioni��formali��(in�buona�misura�tra- lasciate,�da�qualche�tempo�in�qua)�largamente�svelate�dal�richiamo�al��fetic- cio��della�autosufficienza�del�ricorso:�principio�sacrosanto,�che�pero�non� sembrerebbe�invocato�in�maniera�pertinente,�almeno�nei�casi,�come�questo,� in�cui�questioni�di�fatto�(dichiarate��nuove�)�e�questioni�di�diritto�(nei�sensi� suaccennati)�appaiono�indissolubilmente�legate�(involgendo�punto�decisivo,� rilevabile�d'ufficio,�per�la�sussunzione�della�fattispecie�concreta��in�se�risul- tante�dal�giudizio�di�merito�completa�di�ogni�elemento��sotto�la�norma�di� legge�applicabile).� G.F.� Commissione Tributaria di secondo grado di Trento, sezione terza, sentenza 18 maggio 1999, n. 100 Pres.S.Coraiola�Rel.D.V.Presta��A.eL.B.(Avv.E.Fronza)� c/�Imposte�Dirette�di�Trento.� �(omissis)�Motivi�della�decisione��La�prova�richiesta�dai�primi�Giudici�ai�ricorrenti,�si� ritiene�infine�prodotta�in�questo�grado�del�giudizio�e,�pertanto,�l'appello�puo�trovare�accogli- mento.� L'art.�81TUIR,richiamatodall'art.�11,comma5,legge413/1991,rappresentaunelenco� tassativo�di�fattispecie,�che�configurano�redditi�diversi,�una�categoria�di�redditi�che�assume� carattere�residuale�(il�Capo�VII�del�titolo�del�d.P.R.�916/1987�reca�il�titolo��redditi�diversi�),� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� poiche�comprende�redditi�non�contemplati�nelle�cinque�precedenti�categorie�(Capi�II,�III,�IV,� V�e�VI�del�d.P.R.�916:�fondiari,�capitale,�lavoro�dipendente,�lavoro�autonomo,�d'impresa)�ed� accomunati�dalla�circostanza�che�tutti�determinano�un�incremento�patrimoniale.� Ritenute�le�plusvalenze�di�cui�all'art.�1�legge�413/1991�assimilate�alle�indennita�liquidate� e�percepite�dal�proprietario�dei�fondi�espropriati,�queste�sono�assoggettabili�alle�imposte� sui�redditi�se�quegli�stessi�terreni,�destinati�ad�opere�pubbliche�ed�a�infrastrutture�urbane,� risultano�essere�compresi�all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D,�di�cui�al�decreto� ministeriale�2�aprile�1968.�Risultano�pero�esenti�da�imposizione�le�indennita�di�esproprio� liquidate�per�terreni�destinati�ad�uso�agricolo,�rientranti�cioe�nella�zona�omogenea�di�tipo�E,� di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile�1968.� Pertanto,�la�tesi�degli�appellanti,�avallata�dalla�documentazione�prodotta�in�questa�fase� del�giudizio,�in�uno�con�quella�gia�in�atti,�e�condivisa.� Le�certificazioni�consentono�di�individuare�le�singole�particelle�fondiarie�e�la�relativa� coltura;�inoltre�di�accertare�che,�al�tempo�dell'avvenuta�espropriazione,�i�proprietari�erano� coltivatori�diretti,�senza�lavoratori�dipendenti�a�tempo�indeterminato.�Essi,�cioe�,�vivevano� del�loro�lavoro�di�imprenditori�agricoli�e�la�loro�terra�rappresentava�la�fonte�del�loro�reddito� principale.� Occorre�anche�prendere�in�esame�il�decreto�del�Presidente�della�Giunta�Provinciale�di� Trento,�dd.�12�marzo�1992:�in�base�a�detto�decreto,�le�indennita�sono�state�liquidate,�ritenuto� il�valore�agricolo�di�cui�all'art.�28,�comma�1�L.P.�30�dicembre�1972�n.�31�e�successive�modifi- che.� Dalla�lettura�del�primo�comma�della�norma�dianzi�citata,�si�deduce�che�il�legislatore� della�Provincia�Autonoma�di�Trento�ha�voluto�quantificare�l'indennita�di�esproprio�valu- tando�se�l'area�espropriata�e�esterna al�centro�edificato�e�considerando�la�medesima�quale� terreno�agricolo,�il�cui�apprezzamento�finalizzato�alla�liquidazione�dipendera�anche�dal�tipo� di�coltura�in�atto�al�momento�dell'espropriazione.� Il�differente�testo�del�comma�2�dell'art.�28�L.P.�n.�31/1972,�riferentesi�adaree�comprese nei�centri�edificati,�sottolinea�la�diversa�ed�autonoma�posizione�dei�terreni�agricoli�indivi- duati�dal�primo�comma,�il�cui�valore�e�conseguente�indennizzo�risultano�legati�anche�alla� coltura�in�atto.�Tutto�cio�fa�ritenere�che�la�proprieta�dei�ricorrenti�fosse�destinata�ad�uso� agricolo�e�compresa�nella�zona�omogenea�di�tipo�E,�di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile� 1968,�che�di�fatto�reca�la�descrizione�topografica�del�territorio.� Si�rileva�che�la�Giunta�Provinciale�ha�riconosciuto�ai�ricorrenti�l'ulteriore�somma,�pre- vista�dall'art.�29�L.P.�n.�31/1972,�in�quanto�imprenditori�agricoli.� Considerata�la�specifica�natura�di�questa�indennita�,�prevista�da�una�legge�della�Provin- cia�Autonoma�di�Trento�e�intimamente�legata�alla�professione�di�agricoltore,�quindi�finaliz- zata�a�compensare�la�perdita�del�reddito�che�il�lavoro�della�terra�assicura�allo�stesso;�consi- derato,�altres|�,�come�gia�precisato,�che�il�legislatore�ha�indicato�tassativamente�le�indennita� che�intendeva�assoggettare�a�imposizione,�si�ritiene�che�anche�la�somma�di�L.�181.101.400,� riconosciuta�sia�al�B.L.�che�al�B.A.,�sia�esente�da�imposizione,�perche��non�riconducibile�alle� indennita�costituenti�reddito�imponibile,�a�norma�dell'art.�81�d.P.R.�917/1986.� Quanto�all'ulteriore�eccezione�dell'Ufficio,�secondo�cui�l'art.�2�della�legge�24�marzo� 1993,�n.�75�ha�fatto�salvi�gli�effetti�dei�decreti�legge�n.�174/1992,�n.�269/1992�e�n.�319/1992� non�convertiti,�che�avevano�inserito�la�zona�omogenea�tra�le�fattispecie�da�assoggettare�a� tassazione,�si�rileva�che�le�indennita�di�esproprio,�come�da�dichiarazione�di�parte�ricorrente� non�contestata,�risultano�liquidate�dall'Ente�ITEA�il�4�maggio�1993�a�B.A.�ed�il�15�maggio� 1993�a�B.L.,�pertanto,�in�data�successiva�alla�vigenza�dei�decreti�legge�richiamati�dall'Ufficio;� considerato�che,�a�norma�del�comma�7�dell'art.�11�legge�413/1991,�gli�Enti�eroganti�sono� tenuti�ad�operare�la�ritenuta�a�titolo�di�imposta�all'atto�della�corresponsione�delle�somme� di�cui�ai�commi�5�e�6�dell'art.�11,�la�ritenuta�sulle�indennita�liquidate�a�seguito�di�esproprio� di�terreni�ad�uso�agricolo,�pertanto�rientranti�nelle�zone�omogenee�di�tipo�E e�F,�non�avrebbe� comunque�dovuto�essere�operata,�perche��non�supportata�da�alcuna�norma�di�legge�in�vigore� al�tempo�della�erogazione.� Devono�ritenersi�assorbite�le�altre�eccezioni�di�parte�appellante.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Questa�Commissione,�in�base�alle�considerazioni�esposte,�ritiene�non�condivisibili�le� ragioni�dell'Ufficio�e,�conseguentemente,�fondata�la�richiesta�dei�contribuenti�di�rimborso� della�ritenuta�operata�dall'Istituto�ITEA.� Considerate�le�questioni�trattate,�appare�equo�compensare�le�spese.� P.Q.M. Accoglie�l'appello;�spese�compensate.�Trento,�17�novembre�1998�.� Avvocatura Generale dello Stato ^Corte di Cassazione Ricorso dell'AmministrazionedelleFinanzec/A. eL.B. �Nel�maggio�1993�l'Istituto�Trentino�per�l'Edilizia�Abitativa�(ITEA)�corrispondeva�ai� sigg.ri�A.�e�L.B.�l'indennita�loro�dovuta�per�l'espropriazione,�pronunciata�con�decreto�1.�set- tembre�1991�del�Presidente�della�Giunta�Provinciale,�di�alcuni�terreni�(...)�occorrenti�alla�rea- lizzazione�del�piano�di�costruzione�di�48�alloggi.� Per�il�rimborso�della�ritenuta�del�20%�(in�L.�263.387.648)�operata�dall'ITEA�ai�sensi�del- l'art.�11�legge�n.�413/1991�ed,�a�loro�dire,�non�dovuta�sull'indennita�percepita�(per�esser�que- sta�non�configurabile�come�plusvalenza),�i�B.�proponevano�istanza�amministrativa�colti- vando,�in�prosieguo,�la�domanda�con�ricorso�alla�Commissione�Tributaria�di�1.�grado�di� Trento.� Questa�respingeva�il�ricorso,�sul�rilievo�che�i�contribuenti,�gravati�del�relativo�onere,� non�avessero�provato�il�fondamento�della�pretesa�restitutoria�(in�particolare,�relativamente� all'assunta�natura�agricola�dei�terreni�e�alla�estraneita�degli�stessi�ad�una�delle�zone�omoge- nee�^di�tipo�A,�B,�C o�D ^menzionate�dalla�norma�impositiva).� Appellavano�i�B.�e�la�Commissione�di�2.�grado�di�Trento,�nel�ricostituito�contradditto- rio�con�l'Ufficio�finanziario,�accoglieva�il�gravame�all'uopo�considerando,�con�sentenza� 18�maggio�1999,�che�alla�stregua�della�documentazione�^infine�^fornita�dagliappellantii� terreni�espropriati�dovessero�ritenersi�agricoli�e�come�tali�^ricompresi,�cioe�,�nella�zona�omo- genea�di�tipo��E��^insuscettibili�di�integrare�il�presupposto�impositivo�delineato�dall'art.�11� legge�n.�413/1991�con�esclusivo�riferimento�ai�terreni�all'interno�delle�zone�omogenee�A,�B,� C,�D. Specificava�il�Giudice�tributario�d'appello�che�le�certificazioni�esibite�in�ordine�alla��col- tura��delle�singole�particelle�fondiarie,�alla�qualita�di��coltivatori�diretti��rivestita�dai�B.�ed� al�riconoscimento�agli�espropriati�della��indennita�aggiuntiva��spettante,�ex art.�29�L.P.� n.�31/1972,�agli�imprenditori�agricoli�deponessero�nel�senso�della�destinazione�ad�uso�agri- colo�e�della�inclusione�dei�terreni�in�zona�di�tipo��E�.�Soggiungeva,�con�riguardo�alle�dedu- zioni�^sul�punto�^dell'appellato�Ufficio,�che�l'estensione�del�prelievo�fiscale�anche�ai�terreni� di�zona�F (operata�con�dd.ll.�non�convertiti)�non�potesse�ritenersi�vigente�alla�data�del�pre- lievo�fiscale�(perche�non�contemplata�nella�norma�impositiva�come,�originariamente,�formu- lata�con�legge�413/1991).� Per�la�cassazione�di�tale�sentenza,�meglio�in�epigrafe�indicata,�ricorre�ladeducente� Amministrazione�per�il�seguente�motivo:�Violazione e falsa applicazione dell'art. 11, 5" comma, legge 30 dicembre 1991, n. 413, in relazione all'art. 81, 1" comma, lett. b, d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (sub�art. 11 legge 413/1991). Omessa motivazione su punto decisivo (art. 360. nn. 3 e 5 cod. proc. civ.). L'imposizione�fiscale�de qua,�come�disciplinata�dall'art.�11,�5.�comma,�della�legge� n.�413/1991�riguarda�^in�parallelo�con�le�plusvalenze�imponibili�a�sensi�dell'art.�81,� 1.�comma,�lett.�f,�del�d.P.R.�917/1986�(come�novellato�dal�primo�comma�del�gia�citato� art.�11)�^le�indennita�di�esproprio�di�terreni�suscettibili�di�utilizzazione�edificatoria,�destinati� alla�realizzazione�di�opere�pubbliche�o�di�infrastrutture�urbane��all'interno�delle�zone�omo- genee�di�tipo�A,�B,�C,�D��(di�cui�al�decreto�ministeriale�2�aprile�1968)�quali�definite�dagli� strumenti�urbanistici.� Ma�l'imposizione�riguarda,�altres|�,�le�indennita�d'esproprio�di�terreni�destinati��ad�inter- venti�di�edilizia�residenziale�pubblica,�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�167/1962�e�suc- cessive�modifiche�.� La�formulazione�sintattico-letterale�della�norma�non�lascia,�quindi,�margine�di�dubbio:� deve�trattarsi�di�terreni�destinati��ad�opere�pubbliche�od�infrastrutture��ovvero��ad�inter- venti�di�edilizia�residenziale�pubblica�.�Solo�nel�primo�caso�(di�destinazione�ad�opere�pubbli- che,�in�genere)�la�legge�richiede�che�i�terreni�espropriati�siano�compresi�in�una�delle�zone� omogenee�A,�B,�C,�D definite�dagli�strumenti�urbanistici;�non�nel�secondo�caso,�nel�quale� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� tale�condizione�non�e��necessaria�(ad�integrare�il�presupposto�impositivo),�bastando�che�l'e- spropriazione�del�terreno�(anche�non�compreso�in�una�di�quelle�zone)�sia�preordinata�alla� realizzazione�di�interventi�di�edilizia�pubblica�economica�e�popolare.� Di�cio��non�s'e��resa�avvertita�la�Commissione�di�2.�grado�di�Trento,�cos|��incorrendo�in� violazione�dell'art.�11,�5.�comma,�della�legge�n.�413/1991�oltre�che�in�omessa�motivazione� su�punto�decisivo�per�non�aver�riflettuto�alla�alternativa�caratterizzazione�del�presupposto� impositivo�delineata�dalla�norma�e,�conseguentemente,�per�aver�trascurato�del�tutto�di�consi- derare�che,�nella�specie,�l'esproprio�in�favore�dell'Istituto�Trentino�per�l'Edilizia�abitativa� era�preordinato�alla�realizzazione�d'un�piano�di�48�alloggi�economico-popolari.� Su�questo�punto�di�fatto�^decisivo�alla�stregua�della�commentata�portata�della�norma� impositiva�e,�per�cio��stesso,�rilevabile�d'ufficio�^la�denunciata�sentenza�non�ha�speso�nep- pure�una�parola�di�motivazione,�affannandosi�in�una�sterile�^ed�anche�erronea,�come�si� vedra��^indagine�sul�carattere�agricolo�o�edificatorio�dei�terreni�(che�sarebbe�stato�determi- nante,�al�pari�della�inclusione�delle�aree�in�una�delle�zone�omogenee�A,�B,�C,�D,senon�si� fosse�trattato�di�esproprio�ai�fini�di�edilizia�pubblica�bens|��preordinato�alla�realizzazione�di� opere�pubbliche�o�infrastrutture�urbane,�in�genere).� Ma�la�sentenza�impugnata�deve�riconoscersi�affetta,�anche�per�altro�verso,�da�violazione� dell'art.�11,�5.�comma,�legge�n.�413/1991�giacche�il�Giudice�tributario�d'appello�si�e��affidato� ^ai�fini�della�ritenuta�qualificazione�agricola�dei�terreni�^alla��certificazione�catastale�� (attestante�qualita��e�classe�delle�singole�particelle�espropriate),�la��dove�avrebbe�dovuto�avere� riguardo�^in�via�esclusiva�^alle�risultanze�degli�strumenti�urbanistici�(P.R.G.,�Piano�di�fab- bricazione�ecc.)�dei�quali�non�ha,�viceversa,�fatto�parola�(cos|��trascurando,�insieme�al�pun- tuale�richiamo�normativo�al�decreto�ministeriale�16�aprile�1968,�il�gia��evidenziato�paralleli- smo�tra�l'art.�11�cit.�ed�il,�novellato,�art.�81,�1.�comma,�lett.�f,�del�d.P.R.�817/1986).� Superfluo�rimarcare,�poi,�che�nessuna�rilevanza�avrebbe�potuto�attribuirsi�^contraria- mente�a�quanto�ha�fatto�la�Commissione�tributaria�^alla�comprovata�qualita��di�coltivatori� diretti�dei�B.,�ne�alla�maggiorazione�d'indennita��agli�stessi�riconosciuta�(per�tale�loro�qua- lita��)�trattandosi�di�circostanze�affatto�ininfluenti�a�fronte�della�gia��sottolineata�preordina- zione�dell'esproprio�a�fini�di�edilizia�pubblica.� Per�le�accennate�considerazioni,�la�ricorrente�chiede�che�sia�cassata�l'impugnata�sen- tenza,�con�le�conseguenti�statuizioni�di�legge�(...).� Roma,�26�giugno�2000�^Avvocato�dello�Stato�Sergio�Laporta�.� Corte Suprema di Cassazione, Sezione Tributaria, sentenza 4 febbraio 2004 n. 2090 Pres. U. Favara ^Rel. S. Del Core ^Ministero delle Finanze (avv. dello Stato S. Laporta, cont. 123193/00) c/oA. eL.B. (Avv.tiD. ContieE. Fronza) �(Omissis) Motivi della decisione. Con�l'unico�complesso�motivo,�il�Ministero�ricor- rente,�denunciando�violazione�dell'art.�11,�comma�5,�della�legge�30�dicembre�1991�n.�413,�in� relazione�all'art.�81,�primo�comma,�lett.�b) del�d.P.R.�22�dicembre�1986�n.�917,�e�omessa� motivazione�su�punto�decisivo,�ascrive�alla�Commissione�tributaria�regionale�di�non�avere� considerato�che�l'imposizione�in�contestazione�riguarda�le�indennita��di�esproprio�di�terreni� destinati�non�solo��ad�opere�pubbliche�o�a�infrastrutture��ma�anche��ad�interventi�di�edilizia� residenziale�pubblica,�economica�e�popolare�di�cui�alla�legge�n.�167/1962�e�successive�modi- fiche�.�Deduce�in�proposito�che�solo�nella�prima�ipotesi�(di�destinazione�ad�opere�pubbliche� in�genere)�la�legge�richiede�che�i�terreni�siano�compresi�in�una�delle�zone�omogenee�A,�B,� C,�D,�quali�definite�dagli�strumenti�urbanistici;�nel�secondo�caso,�tale�condizione�non�e�� invece�necessaria�per�integrare�il�presupposto�impositivo,�essendo�all'uopo�sufficiente�che�l'e- spropriazione�del�terreno�(pur�non�ubicato�in�dette�zone)�sia�preordinata,�come�nella�fatti- specie,�alla�realizzazione�di�interventi�di�edilizia�pubblica�economica�e�popolare.�Viene,�per� altro�verso,�addebitato�al�giudice�a quo di�essersi�affidato,�ai�fini�della�ritenuta�qualificazione� agricola�dei�terreni�espropriati,�alla�certificazione�catastale�(attestante�qualita��eclassedelle� singole�particelle�espropriate)�e�alla�comprovata�qualita��di�coltivatori�diretti�dei�contri- buenti,�mentre�avrebbe�dovuto�attenersi�in�via�esclusiva�alle�risultanze�degli�strumenti�urba- nistici.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Entrambi�i�profili�di�censura�sono�inammissibili.� Sulla�questione,�agitata�con�il�primo�profilo,�relativa�alla�incidenza�della�condizione� richiesta�a�fini�impositivi�dal�comma�quinto�dell'art.�11�legge�n.�413/1991�esclusivamente�in� caso�di�destinazione�a�opere�pubbliche�in�genere�dei�terreni�oggetto�di�provvedimenti�abla- tivi,�e�implicante�l'accertamento�in�fatto�della�utilizzazione�dei�terreni�espropriati�per�la� costruzione�di�alloggi�popolari,�nulla�e�detto�in�sentenza.�In�questa�anzi�si�legge�che,�per� contrastare�la�pretesa�dei�contribuenti,�la�Direzione�delle�entrate�per�la�provincia�autonoma� di�Trento�dedusse�che�in�base�al�combinato�disposto�degli�artt.�11�legge�n.�413/1991�e�81� d.P.R.�n.�917/1986,�le�indennita�di�esproprio�a�seguito�di�acquisizione�coattiva�di�terreni� destinati�a�opere�pubbliche�o�a�infrastrutture�urbane,�all'interno�delle�zone�omogenee�di�tipo� A,�B,�C,�D di�cui�al�decreto�ministeriale�1.�aprile�1968,�n.�1444,�devono�ritenersi�redditi� diversi,�soggetti�a�imposizione�fiscale.�Dal�provvedimento�impugnato�si�evince,�quindi,�che� la�tesi�dell'Erario�era�nel�senso�che,�diversamente�da�quanto�dedotto�in�giudizio�dai�contri- buenti,�i�terreni�espropriati�non�avevano�natura�agricola,�ricadendo�in�una�delle�zone�con- template�dalla�norma�impositiva.�In�un�simile�contesto,�sarebbe�stato�onere�del�ricorrente� Dicastero�specificare�in�quale�scritto�difensivo�o�atto�del�processo�propugno�la�tesi,�basata� su�una�particolare�interpretazione�del�dato�normativo,�dell'assoggettabilita�a�imposta�dell'in- dennita�di�esproprio�percepita�per�la�espropriazione�di�terreni�destinati�alla�costruzione�di� alloggi�popolari,�anche�se�non�localizzati�in�zone�omogenee�di�tipo�A,�B,�C,�D.� Infatti,�secondo�la�giurisprudenza�di�questa�Corte,�da�anni�pacifica,�ove�una�determi- nata�questione�giuridica�^che�implichi�un�accertamento�in�fatto�^non�risulti�trattata�in� alcun�modo�nella�sentenza�impugnata,�il�ricorrente�che�riproponga�detta�questione�in�sede� di�legittimita�,�al�fine�di�evitare�una�statuizione�d'inammissibilita�,�per�novita�,�della�censura,� ha�l'onere�non�soltanto�di�allegare�l'avvenuta�deduzione�della�questione�davanti�al�giudice�a quo ma�anche,�per�il�principio�di�autosufficienza�del�ricorso�per�cassazione,�di�indicare�in� quale�atto�e/o�in�quale�momento�del�giudizio�precedente�lo�abbia�fatto,�in�modo�da�dare�al� Collegio�il�modo�di�controllare,�ex actis,�la�veridicita�di�tale�asserzione�prima�di�esaminare� nel�merito�la�questione�stessa�(vedi,�solo�per�citare�le�piu�recenti,�sent.�nn.�5150/2003,� 2331/2003,�1273/2003,�16303/2002,�14905/2002,�8932/2002,�9336/2001).�Nella�specie,�il� ricorrente�non�ha�assolto�un�tale�onere�non�avendo�neanche�accennato,�in�qualche�parte� del�ricorso,�al�fatto�di�aver�dedotto�la�tesi�interpretativa�ora�sostenuta�nel�corso�del�giudizio� di�merito.�La�questione�va,quindi,presunta�siccome�dedotta�per�la�prima�volta�in�questa�sede� in�contrasto�col�principio�secondo�cui�nel�giudizio�di�cassazione�i�motivi�del�ricorso�devono� investire,�a�pena�di�inammissibilita�,�statuizioni�e�questioni�che�abbiano�formato�oggetto�del� giudizio�di�merito,�restando�esclusa�la�prospettazione�di�questioni�nuove�o�di�nuovi�temi�di� contestazione�involgenti�accertamenti�di�fatto�non�compiuti,�perche�non�richiesti,�in�sede�di� merito.� Il�secondo�profilo�attiene�a�un�accertamento�in�fatto�che,�per�essere�esaurientemente�e� logicamente�motivato,�si�sottrae�al�sindacato�di�questa�Corte.� La�Commissione�tributaria�regionale�ha,�infatti,�rilevato�che�la�prova�della�natura�agri- cola�dei�terreni�e�della�loro�ricomprensione�in�una�zona�^la�E ^non�compresa�tra�quelle� indicate�nella�norma�impositiva�era�data�da�vari�elementi�acquisiti�in�giudizio�quali:�la�certi- ficazione�catastale�che�consentiva�di�individuare�le�singole�particelle�fondiarie�e�la�relativa� coltura;�la�certificazione�attestante�la�qualifica�di�coltivatori�diretti�dei�B.;�il�fatto�che�l'in- dennita�liquidata�in�sede�di�decreto�di�esproprio�era�stata�calcolata�ai�sensi�dell'art.�28�della� legge�provinciale�30�dicembre�1972,�n.�l3,�ritenendo�il�terreno�agricolo�e�valutandone�il� valore�in�relazione�al�tipo�di�coltura�in�atto�al�momento�del�provvedimento�ablativo;�il�parti- colare�per�cui�la�Giunta�Provinciale�aveva�riconosciuto�l'ulteriore�sommaprevista�dal- l'art.�29�della�legge�citata�a�favore�degli�imprenditori�agricoli.� La�doglianza�prospettata�sub specie del�vizio�motivatorio,�dal�ricorrente�dicastero,� secondo�cui�la�natura�agricola�del�terreno�espropriato�doveva�essere�provata�esclusivamente� con�riferimento�allo�strumento�urbanistico,�si�risolve,�a�ben�vedere,�nella�pretesa�di�contrap- porre�agli�elementi�istruttori�valorizzati�dal�giudice�del�merito�un�diverso,�possibile�elemento� probatorio�ritenuto�dalla�parte�piu�idoneo�ai�fini�dell'accertamento�in�questione.�Cio�in�netto� contrasto�con�il�noto�principio�per�cui�in�tema�di�accertamento�dei�fatti�storici�allegati�dalle� parti�a�sostegno�delle�rispettive�pretese�e�di�valutazione�delle�risultanze�istruttorie,�i�vizi� motivazionali�non�possono�consistere�nella�circostanza�che�la�determinazione�e/o�la�valuta- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zione�delle�prove�siano�state�eseguite�dal�giudice�in�senso�difforme�da�quello�preteso�dalla� parte,�perche�a�norma�dell'art.�116�c.p.c.�rientra�nel�potere�discrezionale�^e�come�tale�insin- dacabile�^del�giudice�di�merito�individuare�le�fonti�del�proprio�convincimento,�apprezzare� all'uopo�le�prove,�controllarne�l'attendibilita�e�la�concludenza�e�scegliere,�tra�le�varie�risul- tanze�istruttorie,�quelle�ritenute�idonee�e�rilevanti,�con�l'unico�limite,�nella�specie�ampia- mente�rispettato,�di�supportare�con�adeguata�e�congrua�motivazione�l'esito�del�procedimento� accertativo�e�valutativo�seguito.� Con�il�ricorso�incidentale�i�B.,�denunziata�la�violazione�degli�artt.�91�e�92�c.p.c.,�lamen- tano�che�il�giudice�di�appello�ha�compensato,�con��striminzita��motivazione,�le�spese�proces- suali.� La�censura�e�inammissibile.� Da�tempo�questa�Corte�va�ripetendo�che�la�compensazione,�totale�o�parziale,�delle�spese� del�giudizio�costituisce�una�facolta�discrezionale�del�giudice�di�merito,�sia�nell'ipotesi�di�soc- combenza�reciproca,�sia�nel�concorso�di�giusti�motivi.�La�valutazione,�da�parte�dello�stesso� giudice,�della�ricorrenza�dell'una�o�dell'altra�ipotesi�e�rimessa�al�suo�prudente�apprezza- mento�ed�e�sottratta�all'obbligo�di�una�specifica�motivazione.�La�relativa�pronuncia�soggiace� al�sindacato�di�legittimita�solo�quando�il�giudice,�a�giustificazione�della�disposta�compensa- zione,�enunci�motivi�illogici�o�erronei�(cfr.�sentt.�nn.�5386/2003,�16057/2002,�14095/2002,� 1898/2002,�889/2000,�5174/1997).� Tanto�non�e�avvenuto�nella�specie,�avendo�la�Commissione�adeguatamente�motivato,� con�riferimento�alla�peculiarita�^obiettivamente�apprezzabile�^delle�questioni�trattate,�le� ragioni�per�le�quali�ha�ritenuto�di�disporre�la�compensazione�delle�spese�di�ambo�i�gradi;� senza�che�possa�assumere�rilievo�alcuno�il�dissenso�che�verso�tali�ragioni�manifestano�i�ricor- renti.� La�reciproca�soccombenza�giustifica�di�per�se�la�compensazione�totale�delle�spese�anche� in�questa�fase�del�giudizio.� P.Q.M. La�Corte,�riuniti�i�ricorsi,�li�rigetta,�compensando�le�spese. Cos|�deciso�in�Roma,�il�30�settembre�2003�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� I�processi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche� dello�Stato:�una�questione�di�costituzionalita� (Corte Costituzionale, sentenza 13-20 gennaio 2004 n. 24) La�sentenza�della�Corte�Costituzionale�sottoriportata,�che�si�e�pronun- ciata�sulle�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�1�della�legge�20�giu- gno�2003,�n.�140,�contenente��disposizioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della� Costituzione�nonche�in�materia�di�processi�penali�nei�confronti�delle�alte� cariche�dello�Stato��(il�cosiddetto��lodo�Maccanico��o��lodo�Schifani�),�ha� riconosciuto�che�il�legislatore�puo�stabilire�sospensioni�finalizzate�alla�soddi- sfazione�di�esigenze�extraprocessuali,�il�che�implica�la�necessita�di�identificare� i�presupposti�delle�sospensioni�stesse�e�le�finalita�perseguite,�eterogenee� rispetto�a�quelle�del�processo.�In�questa�angolazione�la�Corte�ha�quindi�giudi- cato,�in�cio�condividendo�in�pieno�la�tesi�prospettata�dall'Avvocatura�dello� Stato�(v.�la�memoria�sotto�riportata),�che�la�misura�contestata,�che�intende� assicurare�il�sereno�svolgimento�delle�rilevanti�funzioni�che�ineriscono�alle� cinque�alte�cariche�dello�Stato,�e��interesse�apprezzabile�che�puo�essere�tute- lato�in�armonia�con�i�principi�fondamentali�dello�Stato�di�diritto,�rispetto�al� cui�migliore�assetto�la�protezione�e�strumentale�.� Dopo�questa�rilevante�affermazione�di�principio,�che�sembra�riguardare� il�punto�essenziale�della�misura�contestata,�la�Corte�ha�portato�la�sua�atten- zione�sulle�modalita�di�funzionamento�del�meccanismo�di�garanzia�stabilito� dalla�norma.�Essa�ha�quindi�espresso�perplessita�sulla�generalita�,�l'automati- cita�e�la�durata�della�disposta�sospensione.�Se�e�vero�-ha�affermato�ancora� una�volta�la�Corte,�condividendo�l'avviso�espresso�dall'Avvocatura�dello� Stato�^che�un�regime�differenziato�ben�puo�prospettarsi�a�fronte�dell'indub- bia�posizione�particolare�delle�persone�rivestenti�le�alte�cariche�cui�la�norma� si�riferisce,�l'automatismo�della�sospensione�viene�addirittura�a�comprimere� il�diritto�di�difesa�dello�stesso�imputato�(in�cio�dissentendo�da�quanto�aveva� rilevato�l'Avvocatura�dello�Stato,�secondo�cui�la�irrinunciabilita�della�sospen- sione�era�stata�stabilita�a�tutela�della�carica,�lasciando�fuori�ogni�interesse� individuale),�nonche�la�posizione�della�parte�civile�(e�cio�malgrado�che�-come� sostenuto�dall'Avvocatura�dello�Stato�-il�danneggiato�avrebbe�comunque� potuto�ricevere�tutela�delle�sue�ragioni�in�sede�civile).�La�Corte,�infine,ha� espresso�perplessita�sulla�indefinitivita�della�sospensione�in�caso�di�rinnovo� della�carica�e�sulla�disuguaglianza�che�si�e�venuta�a�creare�fra�presidenti�e� membri�dei�massimi�organi�considerati:�profili�questi�che�sembrano�indicare� la�percorribilita�di�una�strada�autorizzativa�generalizzata.� Con�separata�ordinanza�n.�23�dello�stesso�giorno�20�gennaio�2004�la� Corte,�in�accoglimento�della�proposta�dell'Avvocatura,�ha�dichiarato�manife- stamente�inammissibile�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�110,� comma�5,�dell'ordinamento�giudiziario�relativa�all'applicazione�al�Tribunale� di�Milano,�al�di�la�dei�limiti�temporali�indicati�nella�norma�stessa,�di�un�giudice� gia�destinato�a�sua�domanda�ad�un�altro�incarico:�la�Corte�ha�rilevato�che�la� norma�contestata�non�veniva�in�considerazione�nel�momento�in�cui�la�que- stione�era�stata�sollevata,�donde�la�irrilevanza�della�questione�prospettata.� Avv. Oscar Fiumara IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Corte Costituzionale, sentenza 13-20 gennaio 2004, n. 24 ^Pres.�Chieppa�-Red.�Amirante�- Giudizio�incidentale�di�legittimita�costituzionale�promosso�dal�Tribunale�di�Milano�nel� processo�penale�contro�S.B.�(avv.ti�G.�Pecorella�e�N.�Ghedini)�-Interv.:�CIR�s.p.a.� (avv.ti�G.�Pisapia,�A.�Pace�e�R.�Mastroianni)�e�Presidenza�del�Consiglio�deiMinistri� (avv.�Stato�O.�Fiumara).� La�Corte�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003�n.�140,� contenente�disposizioniper�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in�materia�dipro- cessi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato.� (Costituzione,�artt.�3,�101,�112,�68,�90,�96,�24,�111�e�117;�legge�20�giugno�2003�n.�140,�art.�1).� �(omissis)�1.�^Il�Tribunale�di�Milano�solleva�questione�di�legittimita�costituzionale�del� comma�2,�in�relazione�al�comma�1,�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003,�n.�140�(Disposi- zioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in�materia�di�processi�penali�nei� confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato),�il�quale,�fatti�salvi�gli�articoli�90�e�96�della�Costitu- zione,�dispone�la�sospensione,�dall'entrata�in�vigore�della�legge�stessa,�dei�processi�penali�in� corso�nei�confronti�dei�soggetti�di�cui�al�comma�1�(Presidente�della�Repubblica,�Presidente� del�Senato�della�Repubblica,�Presidente�della�Camera�dei�deputati,�Presidente�del�Consiglio� dei�ministri,�Presidente�della�Corte�costituzionale),�in�ogni�fase,�stato�o�grado,�per�qualsiasi� reato,�anche�riguardante�fatti�antecedenti�l'assunzione�della�carica�o�della�funzione,�fino�alla� cessazione�delle�medesime.� Secondo�il�giudice�remittente�la�norma�censurata,�nello�stabilire�per�i�processi�suindicati� la�sospensione�automatica,�generalizzata�e�senza�prefissione�di�un�termine�finale,�viola� l'art.�3�Cost.,�anzitutto�con�riguardo�all'art.�112�Cost.,�che�sancisce�il�principio�dell'obbliga- torieta�dell'azione�penale;�in�secondo�luogo�con�riferimento�agli�artt.�68,�90�e�96�Cost.,�in� quanto�attribuisce�alle�persone�che�ricoprono�una�delle�menzionate�alte�cariche�dello�Stato� una�prerogativa�non�prevista�dalle�citate�disposizioni�della�Costituzione,�che�verrebbero� quindi�ad�essere�illegittimamente�modificate�con�legge�ordinaria,�in�violazione�anche�del- l'art.�138�Cost.,�disposizione�questa�che�il�remittente�non�indica�nel�dispositivo�dell'ordi- nanza,�ma�cita�in�motivazione�ed�alla�quale�fa�implicito�ma�chiaro�riferimento�in�tutto�l'iter� argomentativo�del�provvedimento;�infine�viola�gli�artt.�24,�111�e�117�Cost.,�perche�non�con- sente�l'esercizio�del�diritto�di�difesa�da�parte�dell'imputato�e�delle�parti�civili,�in�contrasto� anche�con�la�Convenzione�per�la�protezione�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali.� 2.�^In�via�preliminare�si�osserva�che�l'astensione�dei�magistrati�componenti�del�collegio� presso�il�quale�era�incardinato�il�processo�penale�e�che�ha�sollevato�la�presente�questione� incidentale�non�ha�influenza�sulla�rilevanza�e�quindi�sull'ammissibilita�della�medesima.� L'astensione,�infatti,�non�comporta�la�regressione�del�giudizio�ad�una�fase�preproces- suale,�tale�da�escludere�l'immediata�applicazione�della�norma�da�scrutinare.� E�opportuno�soggiungere�che,�secondo�il�principio�affermato�dall'indirizzo�di�gran� lunga�prevalente�di�questa�Corte�(v.,�ex�plurimis,�ordinanze�n.�270�del�2003,�n.�383�del�2002,� n.�110�del�2000,�sentenze�n.�171�del�1996�e�n.�300�del�1984),�le�vicende�del�giudizio�aquo� non�incidono�sullo�svolgimento�del�processo�costituzionale,�caratterizzato�dall'interesse� generale�alla�risoluzione�della�prospettata�questione.�Ne�si�puo�aderire�alla�tesi�difensiva� secondo�la�quale,�non�essendovi�altri�processi�pendenti�nei�quali�potrebbe�ipotizzarsi�l'appli- cazione�della�norma�censurata,�non�sarebbe�configurabile�alcun�interesse�generale�cui�rife- rirsi.�Non�soltanto,�infatti,�non�e�provata�tale�situazione,�ma�la�tesi�non�tiene�conto�del� rilievo�secondo�cui�la�disposizione�in�oggetto�(comma�2�dell'art.�1�della�legge�n.�140�del� 2003)�ha�carattere�di�transitorieta�anche�rispetto�alla�norma�non�espressamente�formulata� ma�necessariamente�desumibile�la�quale�impone�l'immediata�sospensione�di�quei�processi� penali�nei�quali�dovesse�verificarsi�in�qualsiasi�momento�la�coincidenza�della�qualita�d'impu- tato�con�quella�di�titolare�di�una�delle�cinque�alte�cariche�indicate�nel�comma1dello�stesso� art.�1.� La�questione,�pertanto,�non�riguarda�soltanto�il�processo�in�cui�e�stata�sollevata,�ma�ha� valenza�generale,�sicche�dev'essere�esaminata�nel�merito.� 3.�^Per�rispondere�agli�interrogativi�posti�dall'ordinanza�di�rimessione�occorre,�in� primo�luogo,�definire�quali�siano�la�natura,�la�funzione�e�la�portata�della�normativa�impu- gnata.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Essa�riguarda�una�sospensione�del�processo�penale,�istituto�che�si�sostanzia�nel�tempo- raneo�arresto�del�normale�svolgimento�del�medesimo�ed�e�oggetto�non�di�una�disciplina� generale,�bens|�di�specifiche�regolamentazioni�dettate�con�riguardo�alla�diversita�dei�presup- posti�e�delle�finalita�perseguite.� Le�sospensioni�possono�essere�cos|�raggruppate:� a) sospensioni�per�l'esistenza�di�una�pregiudiziale�(costituzionale,�comunitaria,�civile,� amministrativa,�tributaria,�etc.);� b) sospensioni�dovute�all'instaurazione�di�procedimenti�incidentali�finalizzati�ad�assi- curare�la�terzieta�del�giudice�o�la�serenita�dello�svolgimento�del�processo�(ricusazione,�rimes- sione);� c) sospensioni�per�il�compimento�di�atti�e�comportamenti�che�possono�influire�sull'e- sito�del�processo�in�modo�tale�da�rendere�tale�esito,�nella�valutazione�del�legislatore,�preferi- bile�rispetto�a�quelli�prevedibili�sulla�base�del�normale�svolgimento�del�processo�stesso�(come� avviene�per�l'affidamento�in�prova�dell'imputato�nel�processo�minorile�e�per�il�compimento� delle�riparazioni,�delle�restituzioni�e�del�risarcimento�del�danno�nel�processo�davanti�al�giu- dice�di�pace);� d) sospensioni�per�ragioni�soggettive,�quali�quella�dipendente�dalla�condizione�del- l'imputato�che�per�infermita�di�mente�non�e�in�grado�di�partecipare�coscientemente�al�pro- cesso,�e�quella�degli�appartenenti�a�reparti�mobilitati�prevista�dall'art.�243�del�codice�penale� militare�di�guerra.� Se�si�prescinde�da�quest'ultima,�peraltro�prevista�in�un�testo�risalente�(regio�decreto� 20�febbraio�1941,�n.�303),�mai�sottoposto�a�scrutinio�di�costituzionalita�e�soprattutto�con- nesso�ad�una�situazione�eccezionale�quale�lo�stato�di�guerra,�le�altre�sospensioni�soddisfano� esigenze�del�processo�e�sono�finalizzate�a�realizzare�le�condizioni�perche�esso�abbia�svolgi- mento�ed�esito�regolari,�anche�se�cio�puo�comportare�la�temporanea�compressione�dei�diritti� che�vi�sono�coinvolti.�Cio�vale�anche�per�la�sospensione�stabilita�per�l'ipotesi�dell'imputato� incapace,�perche�la�capacita�dell'imputato�di�partecipare�coscientemente�al�processo�e� aspetto�indefettibile�del�diritto�di�difesa�senza�il�cui�effettivo�esercizio�nessun�processo�e� immaginabile,�come�questa�Corte�ha�affermato�fin�dai�primi�anni�della�sua�attivita�(cfr.�sen- tenze�n.�59�del�1959�e�n.�354�del�1996).�Da�quanto�fin�qui�esposto�emerge�che�la�sospensione,� di�solito�prevista�per�situazioni�oggettive�del�processo,�e�funzionale�al�suo�regolare�prosegui- mento.� Cio�non�significa�che�quello�delle�sospensioni�sia�un�sistema�chiuso�e�che�il�legislatore� non�possa�stabilire�altre�sospensioni�finalizzate�alla�soddisfazione�di�esigenze�extraproces- suali,�ma�implica�la�necessita�di�identificare�i�presupposti�di�tali�sospensioni�e�le�finalita�per- seguite,�eterogenee�rispetto�a�quelle�proprie�del�processo.� 4.�^La�situazione�cui�si�riconnette�la�sospensione�disposta�dalla�norma�censurata�e� costituita�dalla�coincidenza�delle�condizioni�di�imputato�e�di�titolare�di�una�delle�cinque� piu�alte�cariche�dello�Stato�ed�il�bene�che�la�misura�in�esame�vuol�tutelare�deve�essere�ravvi- sato�nell'assicurazione�del�sereno�svolgimento�delle�rilevanti�funzioni�che�ineriscono�a�quelle� cariche.� Si�tratta�di�un�interesse�apprezzabile�che�puo�essere�tutelato�in�armonia�con�i�principi� fondamentali�dello�Stato�di�diritto,�rispetto�al�cui�migliore�assetto�la�protezione�e�strumen- tale.� E�un�modo�diverso,�ma�non�opposto,�di�concepire�i�presupposti�e�gli�scopi�della�norma� la�tesi�secondo�la�quale�il�legislatore,�considerando�che�l'interesse�pubblico�allo�svolgimento� delle�attivita�connesse�alle�alte�cariche�comporti�nel�contempo�un�legittimo�impedimentoa� comparire,�abbia�voluto�stabilire�una�presunzione�assoluta�di�legittimo�impedimento.�Anche� sotto�questo�aspetto�la�misura�appare�diretta�alla�protezione�della�funzione.� Occorre�ora�accertare�e�valutare�come�la�norma�incida�sui�principi�del�processo�e�sulle� posizioni�e�sui�diritti�in�esso�coinvolti.� 5.�^La�sospensione�in�esame�e�generale,�automatica�e�di�durata�non�determinata. Ciascuna�di�siffatte�caratteristiche�esige�una�chiarificazione. La�sospensione�concerne�i�processi�per�imputazioni�relative�a�tutti�gli�ipotizzabili�reati, in�qualunque�epoca�commessi,�che�siano�extrafunzionali,�cioe�estranei�alle�attivita�inerenti� alla�carica,�come�risulta�chiaro�dalla�espressa�salvezza�degli�artt.�90�e�96�della�Costituzione.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Essa�e��automatica�nel�senso�che�la�norma�la�dispone�in�tutti�i�casi�in�cui�la�suindicata� coincidenza�si�verifichi,�senza�alcun�filtro,�quale�che�sia�l'imputazione�ed�in�qualsiasi� momento�dell'iter processuale,�senza�possibilita��di�valutazione�delle�peculiarita��dei�casi�con- creti.� Infine�la�sospensione,�predisposta�com'e��alla�tutela�delle�importanti�funzioni�di�cui�si�e�� detto�e�quindi�legata�alla�carica�rivestita�dall'imputato,�subisce,�per�quanto�concerne�la� durata,�gli�effetti�della�reiterabilita��degli�incarichi�e�comunque�della�possibilita��di�investitura� in�altro�tra�i�cinque�indicati.�E�non�e��fondata�l'obiezione�secondo�la�quale�il�protrarsi�dell'ar- resto�del�processo�sarebbe�da�attribuire�ad�accadimenti�e�non�alla�norma,�perche�e��questa�a� consentire�l'indefinito�protrarsi�della�sospensione.� 6.�^Da�quanto�detto�emerge�anzitutto�che�la�misura�predisposta�dalla�normativa�censu- rata�crea�un�regime�differenziato�riguardo�all'esercizio�della�giurisdizione,�in�particolare�di� quella�penale.� La�constatazione�di�tale�differenziazione�non�conduce�di�per�se�all'affermazione�del�con- trasto�della�norma�con�l'art.�3�della�Costituzione.�Il�principio�di�eguaglianza�comporta� infatti�che,�se�situazioni�eguali�esigono�eguale�disciplina,�situazioni�diverse�possono�impli- care�differenti�normative.�In�tale�seconda�ipotesi,�tuttavia,�ha�decisivo�rilievo�il�livello�che� l'ordinamento�attribuisce�ai�valori�rispetto�ai�quali�la�connotazione�di�diversita��puo��venire� in�considerazione.� Nel�caso�in�esame�sono�fondamentali�i�valori�rispetto�ai�quali�il�legislatore�ha�ritenuto� prevalente�l'esigenza�di�protezione�della�serenita��dello�svolgimento�delle�attivita��connesse� alle�cariche�in�questione.� Alle�origini�della�formazione�dello�Stato�di�diritto�sta�il�principio�della�parita��di�tratta- mento�rispetto�alla�giurisdizione,�il�cui�esercizio,�nel�nostro�ordinamento,�sotto�piu��profili�e�� regolato�da�precetti�costituzionali.� L'automatismo�generalizzato�della�sospensione�incide,�menomandolo,�sul�diritto�di� difesa�dell'imputato,�al�quale�e��posta�l'alternativa�tra�continuare�a�svolgere�l'alto�incarico� sotto�il�peso�di�un'imputazione�che,�in�ipotesi,�puo��concernere�anche�reati�gravi�e�particolar- mente�infamanti,�oppure�dimettersi�dalla�carica�ricoperta�al�fine�di�ottenere,�con�la�conti- nuazione�del�processo,�l'accertamento�giudiziale�che�egli�puo��ritenere�a�se�favorevole,�rinun- ciando�al�godimento�di�un�diritto�costituzionalmente�garantito�(art.�51�Cost.).�Ed�e��appena� il�caso�di�osservare�che,�in�considerazione�dell'interesse�generale�sotteso�alle�questioni�di� legittimita��costituzionale,�e��ininfluente�l'atteggiamento�difensivo�assunto�dall'imputato�nella� concretezza�del�giudizio.� Sacrificato�e��altres|��il�diritto�della�parte�civile�la�quale,�anche�ammessa�la�possibilita��di� trasferimento�dell'azione�in�sede�civile,�deve�soggiacere�alla�sospensione�prevista�dal� comma�3�dell'art.�75�del�codice�di�procedura�penale.� 7.�^Si�e��affermato,�per�sostenere�la�legittimita��costituzionale�della�legge,�che�nessun� diritto�e��definitivamente�sacrificato,�nessun�principio�costituzionale�e��per�sempre�negletto.� La�tesi�non�puo��essere�accolta.� All'effettivita��dell'esercizio�della�giurisdizione�non�sono�indifferenti�i�tempi�del�processo.� Ancor�prima�che�fosse�espressamente�sancito�in�Costituzione�il�principio�della�sua�ragione- vole�durata�(art.�111,�secondo�comma),�questa�Corte�aveva�ritenuto�che�una�stasi�del�pro- cesso�per�un�tempo�indefinito�e�indeterminabile�vulnerasse�il�diritto�di�azione�e�di�difesa� (sentenza�n.�354�del�1996)�e�che�la�possibilita��di�reiterate�sospensioni�ledesse�il�bene�costitu- zionale�dell'efficienza�del�processo�(sentenza�n.�353�del�1996).� 8.�^La�Corte�ritiene�che�anche�sotto�altro�profilo�l'art.�3�Cost.�sia�violato�dalla�norma� censurata.� Questa,�infatti,�accomuna�in�unica�disciplina�cariche�diverse�non�soltanto�per�le�fonti�di� investitura,�ma�anche�per�la�natura�delle�funzioni�e�distingue,�per�la�prima�volta�sotto�il�pro- filo�della�parita��riguardo�ai�principi�fondamentali�della�giurisdizione,�i�Presidenti�delle� Camere,�del�Consiglio�dei�ministri�e�della�Corte�costituzionale�rispetto�agli�altri�componenti� degli�organi�da�loro�presieduti.�Ne�vale�invocare,�come�precedente�e�termine�di�compara- zione,�l'art.�205�cod.�proc.�pen.�il�quale�disciplina�un�aspetto�secondario�dell'esercizio�della� giurisdizione,�ossia�i�luoghi�in�cui�i�titolari�delle�cinque�piu��alte�cariche�dello�Stato�possono� essere�ascoltati�come�testimoni.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Non�e��superfluo�soggiungere�che,�mentre�vengono�fatti�salvi�gli�artt.�90�e�96�Cost.,�nulla� viene�detto�a�proposito�del�secondo�comma�dell'art.�3�della�legge�costituzionale�9�febbraio� 1948,�n.�1,�che�ha�esteso�a�tutti�i�giudici�della�Corte�costituzionale�il�godimento�dell'immu- nita��accordata�nel�secondo�comma�dell'art.�68�Cost.�ai�membri�delle�due�Camere.�Ne�conse- gue�che�si�riscontrano�nella�norma�impugnata�anche�gravi�elementi�di�intrinseca�irragionevo- lezza.� La�questione�e��pertanto�fondata�in�riferimento�agli�artt.�3�e�24�della�Costituzione.� Resta�assorbito�ogni�altro�profilo�di�illegittimita��costituzionale.� 9.�^La�disposizione�direttamente�impugnata�si�inserisce�in�un�contesto�normativo�le�cui� articolazioni,�per�quanto�riguarda�i�primi�due�commi�che�si�riferiscono,�rispettivamente,�alle� due�situazioni�della�non�sottoponibilita��a�processo�e�della�sospensione�dei�processi�eventual- mente�gia��in�corso�sono�dirette�alla�medesima,�sostanziale�finalita��,�hanno�lo�stesso�ambito� soggettivo�di�applicazione�ed�entrano�in�contrasto�con�gli�stessi�precetti�costituzionali.�Per- tanto,�in�via�conseguenziale�ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�la�dichiara- zione�di�illegittimita��costituzionale�deve�estendersi�anche�ai�commi�1�e�3,�non�direttamente� impugnati,�dell'art.�1�della�legge�n.�140�del�2003:�al�comma�1�per�le�ragioni�appena�dette,� ed�al�comma�3,�concernente�la�sospensione�della�prescrizione�per�il�tempo�di�applicazione� delle�misure�di�cui�ai�primi�due�commi,�perche�lo�stesso,�caducati�i�precedenti,�non�ha�alcuna� autonomia�applicativa�(omissis)�.� Corte Costituzionale -Memoria dell'Avvocatura dello Stato (cont.�30768/03,�avv.�Stato� O.�Fiumara).� �(omissis) 1.�^Il�Tribunale�di�Milano�ha�sollevato�due�distinte�questioni�di�legittimita�� costituzionale:�a) l'una�riguardante�il�secondo�comma�dell'art.�1�della�legge�20�giugno�2003� n.�140,�contenente�disposizioni�per�l'attuazione�dell'art.�68�della�Costituzione�nonche�in� materia�di�processi�penali�nei�confronti�delle�alte�cariche�dello�Stato,�in�relazione�al�primo� comma,�in�quanto�prevede�la�sospensione�obbligatoria�dei�processi�penali�in�corso�per�qual- siasi�reato�a�carico�delle�massime�cariche�dello�Stato�(nella�specie�del�Presidente�del�Consi- glio�dei�Ministri�in�carica),�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�24,�68,�90,�96,�101�e�112�della�Costi- tuzione,�sotto�vari�profili;�b) l'altra�riguardante�il�quinto�comma�dell'art.�110�del�r.d.�30�gen- naio�1941�n.�12,�sull'ordinamento�giudiziario,�nel�testo�attualmente�vigente,�nella�misura�in� cui�nella�norma�non�e��prevista�la�sospensione�o�comunque�la�proroga�dell'applicazione�del� giudice�nelle�funzioni�esercitate�prima�del�trasferimento�nel�caso�in�cui�l'applicazione�stessa� attenga�ad�un�dibattimento�sospeso�ex lege e�per�la�durata�della�sospensione�medesima,�per� contrasto�con�gli�artt.�97�e�111�della�Costituzione.� Entrambe�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�sollevate�appaiono�infondate.� 2.�^Relativamente alla prima questione (art. 1 legge 140/03).� Il�Tribunale�remittente�parte�dal�presupposto�che��prerogative�riguardanti�cariche�o� funzioni�costituzionali�sono�disciplinate�nella�Costituzione�(artt.�90�e�96)�ovvero�in�leggi� costituzionalisuccessive(art.3comma2leggeCost.�1/1948)�:�insintesi^osservailTribu- nale�^il�nostro�sistema�costituzionale�prevede,�per�un�verso,�l'art.�3,�che�stabilisce�il�princi- pio�che�tutti�i�cittadini�hanno�pari�dignita��sociale�e�sono�eguali�davanti�alla�legge,�senza� distinzione,�tra�l'altro,�di�condizioni�personali�e�sociali;�per�altro�verso,�la�stessa�Costituzione� prevede�immunita��e�prerogative�che,�come�e��noto,�si�giustificano�con�la�necessita��di�garantire� l'autonomia�e�il�libero�svolgimento�delle�proprie�funzioni�dei�diversi�poteri�dello�Stato�e�pare� necessario�concludere�che�in�questo�quadro�soltanto,�salvo�modifiche�costituzionali,�e��allo� stato�individuabile�il�punto�di�equilibrio�tra�esercizio�della�giurisdizione�e�lo�svolgimento�di� funzioni�di�rilievo�costituzionale�.� Il�privilegio�costituito�con�la�norma�contestata,�di�rango�ordinario,�violerebbe�sotto�vari� profili�il�principio�di�eguaglianza,�prevedendo�una�deroga�al�principio�della�obbligatorieta�� dell'azione�del�pubblico�ministero,�creando�immunita��e�prerogative�non�compatibili�con�le� uniche�consentite�dalla�Costituzione,�violando�il�diritto�di�difesa�dello�stesso�imputato�e� quello�della�parte�offesa�costituitasi�parte�civile,�anche�in�relazione�al�principio�della�ragio- nevole�durata�del�processo.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�punto�di�partenza�del�Tribunale,�che�sembra�considerare�la�norma�contestata�come�se� essa�istituisse�nuovi�casi�di�immunita�,e�errato�e�appare�inficiare�tutti�i�successivi�passaggi� del�suo�argomentare.� Invero�il�secondo�comma�dell'art.�1,�in�collegamento�con�il�primo�comma,�introduce� una�norma�di�natura�meramente�procedurale,�disponendo�la�sospensione�dei��processi�in� corso�in�ogni�fase,�stato�o�grado,�per�qualsiasi�reato�anche�riguardante�fatti�precedenti�l'as- sunzione�della�carica�o�della�funzione,�fino�alla�cessazione�della�medesima�,�con�conse- guente�espresso�fermo�del�corso�della�prescrizione�per�tutta�la�durata�della�sospensione� stessa.� La�norma�non�sancisce�alcuna�nuova�immunita�,�non�ha�nulla�a�che�vedere�con�la�rego- lamentazione�dell'istituto�dell'immunita�gia�contenuta�nella�Costituzione,�ma�riguarda�la� tutt'affatto�diversa�questione�della�sospensione�dei�processi�penali�a�carico�delle�piu�alte� autorita�dello�Stato,�ferma�rimanendo�l'obbligatorieta�dell'azione�penale�e�la�soggezione� delle�stesse�persone�alla�legge�penale.� L'ordinamento�giuridico�italiano�ben�conosce,�attraverso�disposizioni�di�legge�ordinaria,� l'impiego,�anche�nell'ambito�processualpenalistico,�della�categoria�concettuale�della�sospen- sione,�riferibile,�in�linea�generale,�alle�ipotesi�in�cui�il�normale�esplicarsi�dell'attivita�proces- suale�risulta�colpito�da�una�temporanea�paralisi,�non�necessariamente�assoluta�e�totale,�ma� anche�limitata�nel�tempo.� Si�rinvengono,�invero,�numerosi�casi�di��sospensione��riferiti�sia�al��procedimento��sia� al��processo�,�operati�con�legge�ordinaria�in�rapporto�alle�tematiche�piu�varie,�come�ad� esempio�in�materia�di�violazioni�edilizie�ed�ambientali;�in�materia�di�violazioni�tributarie,� di�tutela�della�circolazione�dei�titoli�di�credito,�ecc.;�nelle�ipotesi�di�ricusazione�e�astensione� del�giudice.�Rientrano,�altres|�,�certamente�nella�medesima�categoria�i�casi�contemplati�nel- l'art.�71�c.p.p.,�laddove�e�prevista�la�sospensione�del�procedimento�nel�caso�in�cui�emerga� una�incapacita�dell'imputato�tale�da�impedire�la�sua�cosciente�partecipazione�al�processo,�e� nell'art.�3�comma�5�della�stessa�legge�n.�140/2003,�dove�e�prevista�la�sospensione�in�attesa� dell'autorizzazione�a�procedere�parlamentare.� A�queste�eterogenee�ipotesi�e�ad�altre�similari�(che�la�prevalente�dottrina�definisce�di� �sospensione�obbligatoria�)�si�aggiungono�altre�ipotesi�(definite�di��sospensione�facolta- tiva�),�caratterizzate�non�gia�da�un�merum arbitrium,bens|�da�uno�spazio�di�apprezzamento� piu�ampio�delle�ragioni�da�porre�a�base�del�provvedimento�di�sospensione:�tale�puo�conside- rarsi�l'ipotesi�disciplinata�dall'art.�486�c.p.p.�sul�legittimo�impedimento�a�comparire�da�parte� dell'imputato.� Peraltro,�la�distinzione�tra�le�due�categorie�non�pare�decisiva,�dovendosi�piuttosto�sotto- lineare�come�nelle�ipotesi�di�sospensione��facoltativa��il�legislatore�ha�inteso�consentire� una�integrazione�della�fattispecie�presupposta�con�elementi�valutativi�non�specificamente� descritti�da�porre�a�fondamento�di�un�atto�da�qualificare�egualmente�doveroso�(sul�punto� cfr.�anche�la�sentenza�n.�274/1974�della�Corte�costituzionale).� Appare�dunque�infondato�il�richiamo�ad�un�presunto�contrasto�con�l'art.�112Cost.,e� con�esso�ad�una�pretesa�di�estensione�dell'istituto�dell'immunita�.�atteso�che�l'azione�penale,� anche�in�presenza�di�un�imputato�che�rivesta�un'alta�carica�dello�Stato�(tra�quelle�elencate� al�primo�comma�dell'art.�1�della�legge�in�questione),�viene�obbligatoriamente�esercitata�nei� suoi�confronti,�come�e�avvenuto�nel�caso�di�specie,�trattandosi�di�un�dibattimento�in�stato� di�avanzata�trattazione,�che�viene�temporaneamente�sospeso�per�la�durata�della�carica�pub- blica�ricoperta,�senza�che�il�decorso�del�tempo�abbia�ad�incidere�sulla�pretesa�punitiva�dello� Stato,�in�virtu�dell'espresso�richiamo�all'art.�159�c.p.,�che�sospende�il�corso�della�prescrizione.� Fermo,�dunque,�che�la�sospensione�di�cui�si�tratta�non�ha�nulla�in�comune�con�le�immu- nita�riservate�alla�regolamentazione�costituzionale,�non�si�rinvengono�nella�norma�denun- ciata�vizi�di�costituzionalita�sotto�alcuni�dei�profili�adombrati.� Ogni�caso�di�sospensione�contemplato�dall'ordinamento�ha�la�sua�ratio.�E�certamente� risponde�ad�una�logica�evidente�la�determinazione�assunta�dal�legislatoredi�evitare,con�la� sospensione�processuale�ora�disposta,�che�vicende�processuali�di�diritto�comune�possano� intralciare�l'operato�dei�vertici�costituzionali�democraticamente�scelti,�per�tutto�e�solo�il� tempo�in�cui�essi�svolgono�la�loro�funzione:�non�dunque�un��privilegio��a�favore�di�un� ristrettissimo�numero�di�persone�non�piu�soggette�alla�legge,�ma�una�scelta�ponderata�che,� valutando�e�bilanciando�interessi,�tutti�meritevoli�di�tutela�ma�di�differente�incidenza,�con- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sente�il�corretto�svolgimento�dell'alta�funzione�e�rinvia�la�valutazione�di�eventuali�comporta- menti�penalmente�rilevanti�alla�cessazione�dalla�carica,�con�la�protezione�non�^dunque�d el�soggetto,�ma�delle�funzioni�ad�essa�collegate.� Che�tutto�cio�possa�determinare�una�ragionevole�diversita�di�trattamento�da�parte�del� legislatore�delle�persone�che�le�alte�cariche�ricoprono�rispetto�a�tutte�le�altre�persone�non� sembra�possa�essere�messo�in�dubbio.�Ed�allora�la�lamentata�violazione�dell'art.�3�della� Costituzione�che�sancisce,�come�principio�fondante�dell'ordinamento,�l'uguaglianza�dei�citta- dini�di�fronte�alla�legge�appare�destituita�di�fondamento,�atteso�che,�comelastessaCorte� costituzionale�ha�piu�volte�affermato,�la�previsione�di�ipotesi�differenti�per�talune�categorie� di�soggetti�trova�giustificazione�nel�contemperamento�del�principio�di�uguaglianza�dei�citta- dini�con�altri�principi�costituzionali,�dovendosi�ritenere�violato�quel�principio�anche�nella� contrapposta�circostanza�che�situazioni�differenti�vengano�regolate�in�modo�eguale.� Irrazionale�^secondo�l'ordinanza�di�rinvio�^sarebbe�la�disciplina�del�processo�contro�le� alte�cariche�dello�Stato�per�reati�comuni,�quale�contenuta�nella�norma�denunciata,�e�il�dispo- sto�degli�artt.�68,�90�e�96�della�Costituzione,�dei�quali�ultimi�due�pur�viene�fatta�riserva�nella� norma�stessa,�in�quanto�la�sospensione�riguarderebbe�solo,�appunto,�i�processi�per�reati� comuni�mentre�rimarrebbe�ferma�^per�determinazione�di�rango�costituzionale�^la�piena� soggezione�delle�stesse�alte�cariche�al�procedimento�penale�per�reati�commessi�nell'esercizio� delle�loro�funzioni.�Ma�non�sembra�che�vi�sia�alcunche�di�irragionevole�in�tale�diversita�di� disciplina.�In�una�logica�conseguente�ad�una�ponderazione�e�ad�un�bilanciamento�degli�inte- ressi�in�giuoco,�il�perseguimento�di�reati�funzionali,�ben�protetto�comunque�da�adeguate� garanzie�costituzionali,�si�presenta�ineluttabile�nella�sua�immediatezza�per�la�rilevanza�di� carattere�generale�degli�interessi�incisi�e�l'indubbia�maggior�gravita�dal�punto�di�vista�istitu- zionale,�mentre�il�perseguimento�di�reati�comuni�ben�puo�attendere�^per�libera�e�congrua� scelta�del�legislatore�ordinario�^la�cessazione�dell'esercizio�delle�funzioni�per�gli�interessi� cedevoli�che�essi�hanno�potuto�ledere.� Non�fondata�e�la�questione�di�legittimita�costituzionale�con�riferimento�all'art.�24�della� Costituzione,�sotto�il�duplice�profilo�del�diritto�di�difesa�dell'imputato�e�del�diritto�della�per- sona�offesa�ad�un�giudizio�rapido�ed�efficace.�Riguardo�al�diritto�di�difesa�dell'imputato,� invero,�la�norma�e�di�rilevanza�oggettiva�nell'interesse�dell'ordinamento�e�non�soggettiva� come�privilegio�di�cui�l'imputato�possa�godere�a�sua�scelta:�viene�protetta�obbligatoriamente� la�carica�e�non�la�persona�che�la�ricopre.�Quanto�al�richiamo�alla�violazione�dei�diritti�della� parte�offesa,�costituitasi�parte�civile�nel�procedimento�penale�sospeso�per�effetto�della�norma� in�esame,�nonche�al�richiamo�all'art.�117�della�Costituzione�in�relazione�all'art.�6�della�Con- venzione�europea�sui�diritti�dell'uomo�del�4�novembre�1950,�va�rilevato�che,�nella�ipotesi� della�norma�di�cui�si�tratta,�la�parte�offesa�soffre�un�ritardo�nella�delibazione�delle�sue�pre- tese�del�tutto�analogo�non�solo�alle�numerose�altre�ipotesi�di�sospensione,�ma�anche�ad�altre� ordinarie�ipotesi�previste�dall'ordinamento:�basti�considerare�la�sorte�della�parte�offesa�nei� casi�in�cui�il�procedimento�si�concluda�con�una�sentenza�di�patteggiamento�ai�sensi�del- l'art.�444�c.p.p.,�che,�normativamente,�pretermette�ogni�sua�tutela,�senza�possibilita�di�gio- varsi�di�quella�decisione�in�sede�civile�(art.�445�c.p.p.).�Ne�appare�conferente�far�riferimento� alla�Convenzione�europea�solo�nel�caso�di�specie,�avuto�riguardo�al�fatto�che�tutti�i�fenomeni� sospensivi�confliggono�con�la�esigenza�di�definire�il�processo�nel�tempo�piu�rapido.�Questa� pur�giusta�esigenza�non�puo�non�trovare�un�ponderato�temperamento�nell'esigenza�di�tutela� di�altri�interessi�ritenuti�anch'essi�di�rilevanza�primaria:�in�tale�prospettiva�non�puo�parlarsi� di�violazione�del�principio�di�definizione�del�processo��in�un�tempo�ragionevole��da�parte� della�norma�denunciata.� Poco�comprensibile�appare,�infine,�il�rilievo�relativo�alla�mancata�previsione,�nella� norma�contestata,�di�una�clausola�che�faccia�salvo�il�compimento�degli�atti�urgenti�che� abbiano�natura�e�valenza�processuale,�in�preteso�contrasto�con�gli�artt.�24�e�111�della�Costi- tuzione.�A�parte�il�fatto�che�il�rilievo�non�incide�sulla�norma�nella�sua�sostanza�essenziale,� ma�semmai�solo�su�una�sua�ipotetica�manchevolezza,�v'e�da�osservare�che�comunque�la�pro- blematica�(la�cui�rilevanza�nel�processo�a quo non�e�in�alcun�modo�precisata,�donde�l'inam- missibilita�della�questione�sotto�questo�profilo),�ove�non�altrimenti�risolvibile�in�via�di�inter- pretazione�delle�norme�vigenti�a�seconda�delle�circostanze�sostanziali�e�procedurali�del�caso� concreto,�si�presenta�comune�per�tutti�i�casi�di�sospensione�del�processo�previsti�dall'ordina- mento:�valgono,�quindi,�mutatis mutandis,�le�considerazioni�svolte�sopra.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 3.�^Relativamente alla seconda questione (art. 110 ord. giud). La�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�110�comma�5�del�r.d.�30�gennaio�1941 n.�12,�sull'ordinamento�giudiziario,�con�riferimento�agli�artt.�97�e�111�della�Costituzione,� relativa�al�perdurare�dell'applicazione�di�un�membro�del�collegio�titolare�del�dibattimento� sospeso,�appare�innanzitutto�inammissibile,�quantomeno�per�l'intempestivita�della�sua�pro- posizione.�Il�Tribunale�precisa,�in�effetti,�che�l'applicazione�del�suddetto�giudice�al�collegio� giudicante�verra�a�scadere�improrogabilmente,�ai�sensi�del�predetto�art.�110,�comma�5,�il� 9�gennaio�2004,�sicche�sarebbe�ragionevole�pensare�che�a�quella�data�perdurerebbe�la�causa� di�sospensione�o�comunque�il�tempo�di�sospensione�intercorso�non�consentirebbe�la�conclu- sione�del�processo�con�lo�stesso�collegio�giudicante�e�la�rinnovazione�del�dibattimento�richie- derebbe�un�tempo�talmente�lungo�che�sarebbe�inevitabile�il�maturarsi�dellaprescrizione�del� reato.�Ma�il�ragionamento�del�Tribunale�e�la�risultante�di�una�serie�di�ipotesi�prive�del�cri- sma�dell'attualita�,�sicche�allo�stato�degli�atti�la�questione�sollevata�appare�priva�di�rilevanza.� La�questione�appare,�comunque,�infondata.�Innanzitutto�v'e�da�rilevare�che�gli�inconve- nienti�lamentati�non�possono�collegarsi�direttamente�alla�norma�denunciata,�la�quale�ha� cura�di�precisare�che�durante�il�periodo�di�sospensione�anche�il�corso�della�prescrizione�resta� fermo:�l'eventuale,�ipotetico�decorso�del�termine�prescrizionale�e�conseguenza�del�tempo�tra- scorso�dall'epoca�dei�fatti�e�la�prescrizione�e�un�istituto�che�sancisce�il�disinteresse�dell'ordi- namento�giuridico�all'applicazione�della�pena�dopo�un�lasso�di�tempo�proporzionato�all'en- tita�del�fatto�(salvi�i�casi�di�imprescrittibilita�).�E�comunque�il�giudice�di�cui�si�tratta�e�stato� legittimamente�e�a�sua�richiesta�destinato�da�tempo�ad�altre�funzioni�ed�e�stato�applicato�al� collegio�giudicante�per�il�tempo�massimo�previsto�dalla�legge�(un�anno�prorogabile�una�sola� volta):�l'istituto�dell'applicazione�di�un�magistrato�ad�altro�ufficio�ha�natura�sicuramente� eccezionale�e,�dunque,�non�puo�che�avere�carattere�temporaneo,�venendo,�altrimenti,�ad� appannare�il�principio�del�giudice�naturale�precostituito�per�legge�(art.�25�Cost.);�e�il� richiamo�al��buon�andamento�dell'amministrazione��di�cui�all'art.�97�Cost.,�ben�si�attaglie- rebbe�piuttosto�alla�circostanza�per�la�quale�il�giudice�di�cui�si�tratta,�a�causa�del�protrarsi� dell'applicazione�presso�la�prima�sezione�del�tribunale�di�Milano,�non�ha�occupato�il�posto� assegnatogli�presso�il�Tribunale�di�Sorveglianza�di�Milano,�con�sicuri�riflessi�negativi�sul� buon�andamento�di�quest'ultimo�ufficio.� 4.�^Per�queste�ragioni�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�conclude�chiedendo�che� la�Corte�dichiari�infondata�la�prima�questione�di�legittimita�costituzionale�e�inammissibile� o�comunque�infondata�la�seconda.� Roma,�29�settembre�2003�^Vice�Avvocato�generale�dello�Stato�Oscar�Fiumara�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:�fino�a�dove� puo�spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?� (Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, sentenza 6 maggio 2003, n. 6851) L'Amministrazione�pubblica�e�chiamata�ad�affrontare�quotidianamente� gravi�responsabilita�,�se�non�altro�perche�le�sue�scelte�comportano�esborso�di� pubblico�denaro�e�direttamente�o�indirettamente�ricadono�sulla�qualita�della� vita�degli�amministrati.�L'art.�97�Cost.�indica�il��buon�andamento��della� P.A.�tra�i�valori�costituzionali,�mentre�l'art.�98�ricorda�che�i�pubblici�impie- gati�sono�al�servizio�esclusivo�della�Nazione.� La�dignita�del�pubblico�amministratore�non�e�dunque�sostanzialmente� diversa�da�quella�del�parlamentare,�che��rappresenta�la�Nazione��(art.�67�Cost.)� o�del�giudice,�che�e�soggetto��soltanto�alla�legge��(art.�101�Cost.).�Sono�nozioni� e�principi�a�tutti�noti,�ma�a�volte�dimenticati�nei�fatti,�come�quando,�pur� accanto�alle�corrette�affermazioni�di�principio,�si�assiste�in�concreto�a�vere�e� proprie�invasioni�di�campo�o�surrogatizie�usurpazioni.�Certo,�il�principio�del� sindacato�della�Corte�di�Cassazione�sulle�sentenze�del�Consiglio�di�Stato�e�della� Corte�dei�Conti�per�i�soli�limiti�esterni�della�giurisdizione�non�aiuta�a�contenere� gli�episodi�di�patologia�sociale�appena�ricordati,�perche�il�sindacato�sui�limiti� interni�e�quelli�esterni�della�giurisdizione�non�e�idoneo�a�fornire�rimedio�anche� agli�errori�piu�gravi,�se�compiuti�nel��territorio��di�competenza.�Il�costo�sociale� di�irrimediabili�invasioni�di�campo�e�assai�elevato:�l'amministratore�pubblico,� cui�competono�le�scelte�amministrative,�non�e�certo�incoraggiato�a��fare�,� quando�il��fare��lo�espone�al�rischio�di�successive�recriminazioni�o�incompren- sioni,�e�del�pagamento�di��tasca�propria�.� La�sentenza�che�si�pubblica�segna�un�momento�importante�di�civilta�giu- ridica,�specie�per�il�superamento�di�un�pregiudizio�abbastanza�diffuso,�che�a� volte�si�manifesta�in�una�sorta�di�sospetto�intorno�all'attivita�di�chi�gestisce� il�denaro�pubblico�ed�a�volte�-in�modo�solo�apparentemente�piu�raffinato�- in�una�specie�di�ritenuta�superiorita�della�giurisdizione�sull'Amministrazione.� La�sentenza�va�segnalata�perche�,�nella�concreta�affermazione�dell'ovvio�ed� elementare�principio�che�la�Costituzione�vuole�che�ognuno�faccia�il�suo� �mestiere�,�riconosce�che�la�scelta�discrezionale�e�tutta�e�solo�dell'ammini- stratore:�non�e�sindacabile�da�parte�del�giudice�contabile�(tutt'altro�discorso,� ovviamente,�va�fatto�per�i�diritti�dei�terzi). E�chiaro�che�deve�trattarsi�di�attivita�in�astratto�non�estraneaai�fini�dell'ente:� non�solo,�ma�opportunamente�la�sentenza�in�esame�sottolinea�che�tale�estraneita� puo�essere�affermata�dal�giudice�solo�quando�sia��assoluta��ed��incontroverti- bile�.�Il��territorio��riservato�all'amministratore�diventa,�cos|�,�impenetrabile� per�il�giudice�contabile,�a�pena�di�violazione�del�limite�esterno�della�giurisdizione� e�di�conseguente�intervento�repressivo�della�Corte�di�Cassazione.� Il�principio,�gia�in nuce in�Cassazione,�S.U.,�23�novembre�1999,�n.�822,�e� chiaramente�espresso�in�Cassazione,�S.U.,�29�gennaio�2001,�n.�33,�ha�avuto� una�definitiva�conferma�nella�decisione�in�commento,�e�nella�successiva�Cas- sazione,�S.U.�29�settembre�2003,�n.�14488�(dove�pero�,�nell'applicazione�pra- tica�del�principio,�si�dice�che�la�Corte�dei�Conti�puo�sindacare�il�rapporto�di� ragionevole��proporzionalita�tra�costi�e�benefici�).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Credo�sia�interessante�notare�come�le�affermazioni�della�Corte�siano�in� linea�con�la�tendenza�legislativa�ad�una�piu�adeguata��protezione��di�chi� bene�amministra�(cfr.,�ad�esempio,�il�novellato�art.�323�c.p.);�ed�e�anche�utile� sottolineare�la�forza��espansiva��del�principio,�che�conduce�nella�riserva�del� merito�amministrativo�insindacabile�non�solo�ogni�scelta�nell'��an�,�nel� �quando��enel�quantum��ma�anche�nel��quomodo�:�la�scelta�tra�piu�solu- zioni�tecniche�possibili�(come�avviene,�ad�esempio,�abitualmente�nell'attivita� consultiva�in�vista�di�una�condotta�da�tenere)�non�puo�essere�valutata�dal� giudice�contabile,�se�non�nei�ricordati�limiti�della�manifesta��assoluta�ed� incontrovertibile�ordinarieta�dei�mezzi�rispetto�ai�fini�;�il�giudice�contabile� deve�accertare�se�vi�sia�o�no�detta�estraneita�,�ma�non�puo�mai�ritenere��giu- sta��o��sbagliata��una�condotta��non�estranea�.� Avv.�Antonio�Palatiello� Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, sentenza 6 maggio 2003, n. 6851 ^Pres.�G.�Ianniru- berto�^Est.�M.�Varrone.�-P.G.�TR.�Palmieri�(diff.)�^L.G.�c/�Procuratore�Generale� presso�la�Corte�dei�Conti.� Neigiudizidiresponsabilita�contabile�la�Cortedei�Continonpuo�sindacare�l'articolazione� concreta�eminuta�delle�iniziative�intraprese�dalpubblico�amministratore�e�dedotte�dallaProcura� qualifatti�causativi�di�danno�erariale,�dovendo�limitare�ilproprio�sindacato�alla�verifica�di�com- patibilita�in�astratto�delle�scelte�amministrative�con�ifinipubblici�dell'ente.�Tale�limite,�disposto� dall'art.�3,�1�comma,�punto�1,�lett.�a,�del�decreto-legge�23�ottobre�1996,�n.�543,�convertito�con� modifiche�in�legge�20�dicembre�1996,�n.�543,�attiene�alla�giurisdizione,�e�dunque�il�suo�supera- mento�comporta�che�la�pronuncia�e�resa�in�difetto�di�giurisdizione,�per�cui�va�annullata�dalla� Corte�di�Cassazione.� �(omissis).�Svolgimento�delprocesso�^Con�atto�di�citazione�del�6�dicembre�1995,�il�pro- curatore�regionale�conveniva�davanti�alla�Sezione�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�per� il�Lazio,�L.G.,�presidente�dell'A.S.I.,�C.�B.,�direttore�generale�e�segretario�del�consiglio�di� amministrazione�della�stessa,�[ed�altri]�componenti�del�consiglio�di�amministrazione,�per� avere�con�atti�di�gestione�adottati�dal�1989�al�1992�procurato�al�patrimonio�dell'ente�un� danno�di�lire�520.325.250,�a�cui�andava�aggiunto�il�valore�di�dollari�10.000alcambio�del� 21�aprile�1989,�oltre�accessori.� I�convenuti�avevano�deliberato�e�disposto�la�partecipazione�a�ventuno�manifestazioni� espressamente�elencate�da�cui�sarebbero�derivate�spese��non�strettamente�correlate�con�gli� scopi�istituzionali�dell'ente�.� Con�sentenza�n.�2252/1998/R�del�12�novembre�1998�l'adita�Sezione,�riconosciuta�la�pro- pria�giurisdizione,�condannava�tutti�i�convenuti�al�risarcimento�del�danno�erariale�in�misura� varia�e,�segnatamente,�il�L.G.�a�lire�42.663.820�ed�a�$$�277�al�cambio�del�21�aprile�1989.� Proponeva�appello,�fra�gli�altri,�L.G.�e�la�Sezione�Prima�Giurisdizionale�Centrale�di� Appello,�con�sentenza�n.�101/2001/A�del�24�aprile�2001,�ridotte�a�tre�le�manifestazioni�estra- nee�ai�fini�istituzionali�dell'A.S.I.,�condannava�il�suddetto�per�lo�stesso�titolo�al�pagamento,� in�favore�dell'A.S.I.,�della�somma�di�lire�27.315.000�ed�accessori.�Detta�sentenza,�in�estrema� sintesi,�e�partendo�dal�presupposto�che�l'attivita�dell'A.S.I.�fosse�limitata�rigidamente�dalla� finalizzazione�specifica�al�piano�spaziale�nazionale,�riteneva�che�fossero�estranee�a�detti�fini� le�attivita�meramente�autoreferenziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informa- zioni�sull'Ente,�nel�cui�ambito�faceva�quindi�ricadere�il�(finanziamento�al)�concerto�planeta- rio�di�Spoleto,�lo�spettacolo�Green�Planet�di�Spoleto�e�la�partecipazione�alla�Festa�Nazionale� dell'Unita�(manifestazioni�tenutesi�tra�il�1989�e�il�1991,�per�le�cui�spese�L.G.�veniva�appunto� �pro-quota��condannato).� Avverso�tale�sentenza�L.G.�ha�proposto�ricorso�per�cassazione,�ai�sensi�dell'art.�111� Cost.,�3.�comma,�affidato�ad�un�unico�articolato�motivo,�denunciando�il�difetto�di�giurisdi- zione�del�giudice�contabile�per�travalicamento�del�limite�esterno�della�giurisdizione�rappre- sentato�dal�merito�delle�scelte�discrezionali�della�P.A.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ha�resistito�la�Procura�Generale�della�Corte�dei�Conti�con�controricorso.� Il�ricorrente�ha�depositato�memoria.� Motivi della decisione ^Lamenta�L.G.�chelapronunciaimpugnataabbiaviolatoil�disposto� dell'art.�3,�1.�comma,�punto�1,�lett.�a),�del�decreto�legge�23�ottobre�1996�n.�543,�coordinato�con� la�legge�20�dicembre�1996�n.�639�(legge�di�conversione),�recante��disposizioni�urgenti�in�materia� di�ordinamento�della�Corte�dei�Conti�,�di�modifica�dell'art.�1�della�legge�14�gennaio�1994,�n.�20,� che�recita:��La�responsabilita�dei�soggetti�sottoposti�alla�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�in� materia�di�contabilita�pubblica�e�personale�e�limitata�ai�fatti�e�alle�omissioni�commessi�con�dolo� ecolpagrave,�fermarestandol'insindacabilita�nelmerito�delle�sceltediscrezionali�(...)�.�Piu�pre- cisamente,�abbiasindacatonelmeritolesceltediscrezionalidell'A.S.I.�attraversounavalutazione� diestraneita�aifinidell'Ente�delle�attivita�cosiddetteautoreferenziali�ogenericamente�diinforma- zioni�sull'ente�e�di�ricomprensione�in�dette�tipologie�di�attivita�,�estranee�ai�fini�istituzionali,�delle� manifestazioni�contestate�(pag.�13�del�ricorso).� La�censura�e�fondata.�Per�verificarlo�occorre,�in�primo�luogo,�prendere�le�mosse�dalla� motivazione�impugnata�la�quale,�premesso�che�e�riduttivo�affermare�che�l'attivita�dell'A.S.I.� sia�rigidamente�limitata�dalla�finalizzazione�specifica�al�piano�nazionale�spaziale�(come�rite- nuto�in�prime�cure),�cos|�prosegue:��Invero�tra�i�fini�dell'A.S.I.,�secondo�la�legge�istitutiva�e� lo�statuto,�e�sicuramente�ricompresa�la�diffusione�delle�conoscenze�dell'attivita�spaziale�tra� i�soggetti�operanti�nei�settori�scientifici�ed�economici�nazionali�ed�internazionali�interessati� all'attivita�stessa,�e�cioe�nei�settori�nei�quali�possono�trovare�attuazione�i�programmioipro- getti�dell'ente,�e�dei�soggetti�che�possono�essere�stimolati�a�partecipare�all'attivita�dell'ente� o�ne�possono�trarre�benefici�ovvero�possono�consentire��partnership�,�interscambio�e�appro- fondimento�utili�alle�conoscenze�scientifiche�che�costituiscono�il�substrato�esistenziale�del- l'ente�stesso.�Di�conseguenza�si�deve�affermare�che�rientra�nei�fini�dell'ente�la�partecipazione� a�convegni�nazionali�e�internazionali�a�carattere�scientifico�od�economico�che�attengano�al� campo�di�attivita�dell'ente.�La�scelta�di�volta�in�volta�effettuata,�ove�non�ne�venga�dimostrata� la�assoluta�irrazionalita�,�rientra�nella�discrezionalita�dell'ente,�insindacabile�in�questa�sede.� Risultano�invece�del�tutto�estranee�dai�fini�dell'A.S.I.,�che�come�ente�strumentale�deve� perseguire�nel�settore�finalita�pubbliche�riferibili�allo�Stato,�le�attivita�meramente�autorefe- renziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informazioni�sull'ente.� In�questo�ambito�ricadono�il�finanziamento�del�concerto�planetario�di�Spoleto�e�dello� spettacolo�Green Planet di�Spoleto�e�la�partecipazione�alla�festa�nazionale�dell'Unita�.� Il�finanziamento�delle�prime�due�manifestazioni�ha�avuto�un�evidente�scopo�autorefe- renziale.�Infatti�l'unica�attinenza�del�concerto�e�dello�spettacolo�con�l'attivita�dell'A.S.I.�e�la� qualificazione�di��spaziale��della�musica�eseguita.� Quanto�alla�partecipazione�alla�Festa�dell'Unita�questa�puo�essere�stata�utilizzata,�per� la�natura�stessa�della�manifestazione�che�prevede�spazi�meramente�divulgativi�di�attivita� destinati�alla�generalita�del�pubblico,�per�un�fine�di�generica�conoscenza�dell'esistenza�del- l'Ente�intesa�a�promuovere�nell'opinione�pubblica�indifferenziata�un�acritico�apprezzamento� dell'attivita�dell'A.S.I.� Ne�a�giustificare�detta�partecipazione�puo�essere�invocata�la�presenza�di�uno�spazio� espositivo�dell'Unione�Sovietica.�Infatti�il�tema�della�tavola�rotonda,�tenuto�in�quella�occa- sione,�era�lo�spazio�come�strumento�di�conoscenza�tra�i�popoli,�e�cioe�un�tema�non�scienti- fico�ma�semmai�interessante�il�tema�politico�della�conoscenza�e�collaborazione�tra�popoli.� In�ogni�caso�l'A.S.I.�attraverso�suoi�qualificati�rappresentanti�ben�avrebbe�potuto�parteci- pare�in�quella�^come�in�altre�^occasioni�a�tavole�rotonde�o�ad�altri�dibattiti�sui�temi�dello� spazio,�anche�se�questi�come�e�ovvio�non�potevano�costituire�sede�per�approfondimenti� scientifici�per�essere�rivolti�ad�un�pubblico�da�presumersi�privo�di�conoscenze�scientifiche� nel�settore,�sostenendo�pero�le�modeste�spese�connesse�allo�specifico�evento.� In�secondo�luogo,�bisogna�tenere�presente�l'unico�precedente�di�queste�Sezioni�Unite� sulla�questione�specifica,�non�solo�perche�non�ha�trovato�occasione�di�ulteriore�approfondi- mento�ma�soprattutto�perche�sia�il�ricorrente�che�il�P.G.,�pur�pervenendo�a�conclusioni� opposte,�hanno�dichiarato�di�condividerne�e�di�applicarne�il�principio�di�diritto,�che�la�mas- sima�ufficiale�ha�cos|�sintetizzato:�La�Corte�dei�Conti,�nella�sua�qualita�di�giudice�contabile,� puo�e�deve�verificare�la�compatibilita�delle�scelte�amministrative�con�i�fini�pubblici�dell'ente� pubblico;�ma,�per�non�travalicare�i�limiti�esterni�del�suo�potere�giurisdizionale,�una�volta� accertata�tale�compatibilita�,non�puo�estendere�il�suo�sindacato�all'articolazione�concreta�e� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� minuta�dell'iniziativa�intrapresa�dal�pubblico�amministratore,�la�quale�rientra�nell'ambito�di� quelle�scelte�discrezionali�di�cui�la�legge�stabilisce�l'insindacabilita�(art.�1,�comma�primo,� della�legge�n.�20�del�1994,�nel�testo�di�cui�all'art.�3�del�decreto�legge�n.�543�del�1996,�conver- tito�con�modificazioni�dalla�legge�n.�639�del�1996),�e�puo�dare�rilievo�alla�non�adeguatezza� di�mezzi�prescelti�dal�pubblico�amministratore�solo�nell'ipotesi�di�assoluta�ed�incontroverti- bile�estraneita�dei�mezzi�stessi�rispetto�ai�fini.�(Fattispecie�relativa�alla�spesa�sostenuta�dal� Comune�di�Milano�ai�fini�della�presenza�anche�di�alcuni�giornalisti�italiani�ad�una�mostra� sul�disegno�industriale�italiano�organizzata�nel�1983�in�Cina,�nella�citta�di�Shanghai,�nell'am- bito�di�un�patto�di�gemellaggio;�la�S.C.�ha�in�particolare�ritenuto�controvertibili�e�inerenti� al�merito�delle�scelte�amministrative�i�rilievi�della�sentenza�impugnata�^annullata�senza�rin- vio�^circa�la�non�riconducibilita�della�partecipazione�di�detti�giornalisti�ai�fini�perseguibili� dall'ente�pubblico,�se�si�considera�l'esigenza�di�pubblicizzare�l'iniziativa�anche�nel�territorio� nazionale�e,�segnatamente,�nel�mondo�industriale�e�commerciale�milanese)�(Cass.�sez.� un.�29�gennaio�2001,�n.�33).�In�particolare,�ha�affermato�questa�sentenza�(con�parole�lette- ralmente�ripetute�dal�P.G.�nella�sua�requisitoria)�che�nella�specie�il�giudice�contabile�aveva� travalicato�i�limiti�esterni�della�sua�giurisdizione�in�quanto��non�si�e�limitato�ad�apprezzare,� in�astratto,�la�compatibilita�dell'iniziativa�promozionale�con�i�fini�istituzionali�dell'ente�terri- toriale,�ma�ne�ha�accertato�l'incongruenza�e�l'irrazionalita�entrando�nel�merito�delle�scelte� con�le�quali,�in�concreto,�quel�fine�e�stato�perseguito.�La�questione�^come�premesso�^e�assai� delicata,�perche�il�discrimine�tra�sindacabilita�ed�insindacabilita�delle�opzioni�possibili�nel- l'ambito�dell'attivita�amministrativa�e�assai�sottile�ed,�inoltre,�perche�si�tratta�di�contempe- rare�due�esigenze,�ambedue�meritevoli�di�tutela�ma�talora�divergenti,�comel'esigenza�di� impedire�e/o�sanzionare�la�dissipazione�del�pubblico�danaro�e�la�necessita�di�non�ingessare� l'iniziativa�dei�pubblici�amministratori�in�confini�cos|�angusti�da�paralizzare�o,�quanto�meno,� gravemente�condizionarne�l'attivita�.�Il�principio�generale�ed�astratto�e�che�il�giudice�conta- bile�puo�e�deve�verificare�la�compatibilita�delle�scelte�amministrative�con�i�fini�pubblici�del- l'ente;�ma�una�volta�accertata�tale�compatibilita�,�l'articolazione�concreta�e�minuta�dell'inizia- tiva�intrapresa�dall'amministratore�rientra�nell'ambito�di�quelle�scelte�discrezionali�per�le� quali�il�legislatore�ha�stabilito�l'insindacabilita�(art.�3,�n.�1,�lett.�a),�del�decreto-legge�n.�543� del�1996�citato)�.� Ora�nel�caso�di�specie�il�giudice�contabile�ha�bocciato�la�partecipazione�dell'A.S.I.�alle� tre�manifestazioni�sopraindicate�con�due�argomenti:�uno,�in�premessa,�che�le��attivita�mera- mente�autoreferenziali�o�comunque�genericamente�divulgative�di�informazioni�sull'ente�sono� del�tutto�estranee�dai�fini�dell'A.S.I.�;�l'altro,�che�le�suddette�partecipazioni�avevano��un�evi- dente�scopo�autoreferenziale��o��meramente�divulgativo�presso�un'opinione�pubblica�indif- ferenziata�.�Si�tratta�di�un�giudizio�che�comporta�l'accertamento�dei�fini�e�dei�mezzi,�nel� senso�che�le�due�proposizioni�sopramenzionate�non�vivono�di�vita�autonoma,�ma�risultano� strettamente�intrecciate.�Ed�allora�il�sindacato�di�questa�Corte�deve�valutarle�entrambe,�veri- ficare�cioe�se,�in�astratto,�iniziative��autoreferenziali��(cioe�di�promozione�della�propria�atti- vita�)�siano�estranee�alle�finalita�dell'ente�e�se�le�tre�manifestazioni�siano�o�meno�funzionali� agli�scopi.�Ora�e�sufficiente�il�tenore�dell'art.�2,�punto�2,�lett.�I),�della�legge�30�maggio�1988� n.�186�istitutiva�dell'A.S.I.�per�appurare�che�e�suo�compito�promuovere�la�diffusione�e�l'uti- lizzazione�delle�conoscenze�derivanti�dalle�attivita�spaziali,�con�la�partecipazione�a�con- gressi,�convegni,�simposi,�tavole�rotonde�ed�altre�consimili�manifestazioni�(come�prevede�il� regolamento�delle�spese�di�rappresentanza).�Niente�da�cui�possa�dedursi�l'inconciliabilita�di� iniziative�promozionali�di�conoscenza�dell'attivita�e�dei�risultati�dell'Ente,�di�recente�istitu- zione�e�relativo�a�campi�di�ricerca�modernissimi�e�dai�grandiosi�ed�imprevedibili�sviluppi,� anche�presso�un�pubblico�ed�in�ambienti�non�strettamente�scientifici.� In�questo�ordine�di�idee�la�partecipazione�a�manifestazioni�musicali�con�notevole�parte- cipazione�giovanile�ed�alla�festa�di�un�grosso�partito�politico�(in�quest'ultimo�caso�poi�a� fianco�di�uno��stand��spaziale�sovietico)�sembrano�in�linea�con�quei�fini�promozionali�nor- mativamente�consentiti.�Opinando�diversamente,�il�giudice�contabile�ha�sostituito,�senza� una�ragionevole�motivazione,�le�sue�scelte�a�quelle�dell'amministrazione�nell'esercizio�del� potere�discrezionale�ad�essa�istituzionalmente�devoluto,�con�una�valutazione��ex post�e� senza�adeguata�comparazione�fra�costi�sostenuti�e�risultati�perseguiti�e/o�conseguiti,�come� gia�una�lucida�e�corretta�giurisprudenza�della�stessa�Corte�dei�Conti�(opportunamente� richiamata�da�L.G.�e�precedente�al�decreto-legge�n.�549�del�1996�convertito�in�legge�n.�639� del�1996),�aveva�insegnato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�discorso�non�sarebbe�tuttavia�completo�se�non�si�facesse�carico�di�un'obiezione�di� fondo:�che�nel�censurare�un'eventuale�intrusione�del�giudice�contabile�nel�merito�delle�scelte� discrezionali�della�P.A.,�questa�stessa�Corte�abbia�finito�con�il�censurare�non�un�fenomeno� di�travalicamento�dei�limiti�esterni�della�giurisdizione�contabile�ma,�inammissibilmente,�un� limite�interno�e,�cioe�,�la�legittimita�dell'esercizio�di�tale�giurisdizione,�trasformando�una�que- stione�di�merito�in�un�problema�di�giurisdizione�sindacabile�in�questa�sede.�L'obiezione�e�cer- tamente�suggestiva�ma,�ad�un�ulteriore�approfondimento,�non�sembra�cogliere�nel�segno,� ove�si�consideri:�che�nella�specie�^a�differenza�di�quanto�si�verifica,�ad�esempio,�nei�con- fronti�delle�pronunce�del�giudice�amministrativo�^esiste�una�norma�specifica�che�preclude� al�giudice�contabile�di�sindacare�nel�merito�le�scelte�discrezionali�della�P.A.;�che,�pertanto,� il�fenomeno�del�travalicamento�si�verifica�non�nei�riguardi�di�un'altra�giurisdizione�ma�nei� confronti�dell'amministrazione;�che,�soprattutto,�se�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti�sull'at- tivita�discrezionale�della�P.A.�e�subordinato�ad�un�limite�preciso�ed�invalicabile,�volto�ad� escludere�che�le�valutazioni�di�tale�giudice�possano�sovrapporsi�e/o�sostituirsi�alle�scelte� rimesse�in�via�esclusiva�alla�discrezionalita�amministrativa,�pena�l'invasione�della�sfera�delle� attribuzioni�istituzionali�della�stessa�P.A.,�e�inevitabile�che�anche�questa�Corte�ripercorra�lo� stesso��iter��logico�e�giuridico,�perche�diversamente�nessun�controllo�sarebbe�possibile�e�la� tassativa�preclusione�della�legge�non�troverebbe�possibilita�di�accertamento.� Tirando�i�fili�del�discorso�e�concludendolo,�deve�quindi�dichiararsi�che�il�giudice�contabile�ha� travalicato�i�limiti�esterni�della�sua�giurisdizione�nei�confronti�dell'A.S.I.�ed�il�ricorso�di�L.G.�va� accolto,�con�conseguente�dichiarazione�del�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�e�cassa- zionesenzarinviodellasentenzaimpugnata(art.�382c.p.c.,3.comma).� Non�vi�e�luogo�a�pronuncia�sulle�spese�di�questo�giudizio,�stante�la�natura�di�parte� meramente�formale�della�Procura�Generale�della�Corte�dei�Conti.� P. Q.M. La�Corte�accoglie�il�ricorso,�dichiara�il�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei� Conti�e�cassa�senza�rinvio�la�sentenza�impugnata;�nulla�per�le�spese.� Cos|�deciso�in�Roma,�il�20�febbraio�2003,�nella�Camera�di�Consiglio�delle�Sezioni�Unite� Civili�della�Corte�Suprema�di�Cassazione�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il demansionamento per breve periodo rappresenta comunque una violazione dell'art. 2103 c.c. (Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, sentenza 25 febbraio 2004, n. 3772) La�brevita�del�periodo�di�demansionamento�non�puo�giustificare�di�per� se�una�deroga�al�divieto�dell'art.�2103�del�Codice�civile.� In�tal�modo�la�Corte�di�Cassazione�si�e�espressa�decidendo�sul�ricorso�pre- sentato�dalla�signora�M.�D.�V.�che�aveva�chiesto�la�condanna�al�risarcimento� dell'azienda�presso�cui�lavorava�per�essere�stata�destinata,�dall'ottobre�1994� all'inizio�del�febbraio�1995,�a�mansioni�inferiori�rispetto�alla�sua�qualifica.� Sia�il�Pretore�in�primo�grado�che�il�Tribunale�di�Milano�in�grado�di� appello�avevano�respinto�la�domanda�della�signora�V.�ritenendo�che�la�breve� durata�del�periodo�di�demansionamento�(circa�tre�mesi)�non�permetteva�nean- che�di�accertare�se�vi�fosse�stata�un'effettiva�dequalificazione�professionale.� La�tesi�dei�giudice�di�prime�cure�e�stata�invece�ritenuta�dalla�Suprema� Corte�contraria�al�disposto�dell'art.�2103�del�Codice�civile�che�prevede� testualmente�che��Il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali e� stato assunto o a quelle corrispondenti alla categoria superiore che abbia successivamente acquisito ovvero a mansioni equivalenti alle ultime effettivamente svolte, senza alcuna diminuzione della retribuzione. Nelcaso di assegnazione a mansioni superiori il prestatore ha diritto al trattamento corrispondente all'attivita� svolta, e l'assegnazione stessa diviene definitiva, ove la medesima non abbia avuto luogo per sostituzione di lavoratore assente con diritto alla conservazione del posto, dopo un periodo fissato dai contratti collettivi, e comunque non superiore a tre mesi. Egli non puo� essere trasferito da una unita� produttiva ad un'altra se non per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive. Ogni patto contrario e� nullo�. Nonostante�la�perentorieta�di�tale�divieto,�come�correttamente�rilevato� dal�giudice�della�legittimita�,�non�sono�pero�mancati�interventi�del�legislatore� e�pronunce�giurisprudenziali�che�hanno�parzialmente�derogato�a�tale�dispo- sizione.� Per�esempio,�viene�citato,�tra�le�disposizioni�di�legge,�l'art.�6�della�legge� 13�maggio�1985,�n.�190�(Riconoscimento�giuridico�dei�quadri�intermedi)�che� ha�consentito�al�contratto�collettivo�di�fissare�un�periodo,�anche�superiore�a� tre�mesi,�dopo�del�quale�l'assegnazione�di�fatto�a�mansioni�di�quadro�o�di� dirigente�diviene�definitiva;�o�ancora�l'art.�4,�comma�11,�della�legge� 223/1991�che�ha�stabilito�che�gli�accordi�sindacali�stipulati�nel�corso�delle� procedure�di�mobilita�,�che�prevedano�il�riassorbimento�totale�o�parziale�dei� lavoratori�ritenuti�eccedenti,�possano�stabilire,�anche�in�deroga�al�secondo� comma�dell'art.�2103�del�Codice�civile,�la�loro�assegnazione�a�mansioni� diverse�da�quelle�svolte.� Viene�richiamata�inoltre�la�giurisprudenza�della�Cassazione�a�Sezioni� Unite�che�ha�ritenuto�illegittimo�il�recesso�del�datore�di�lavoro�per�sopravve- nutainfermita�permanentedellavoratore,�ovesiapossibileadibireillavoratore� a�mansioni�diverse,�anche�inferiori�(Cass.,�Sez.�Un.,�7�agosto�1998�n.�7755).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� O�ancora�la�sentenza�della�Cassazione�che�ha�ritenuto�legittimo�che�il� lavoratore�fosse�adibito,�per�motivate�esigenze�aziendali,�anche�a�compiti� inferiori,�in�misura�marginale,�rispetto�a�quelli�propri�del�suo�livello�(Cass.� 8�giugno�2001�n.�7821)�ritenendo�quindi�lecito�il�demansionamento�in� presenza�di�un'attribuzione�di�compiti�inferiori�in�via�occasionale�e�non� rilevante.� E,�infine,�viene�citata�la�giurisprudenza�della�Corte�Suprema�che�ha� ammesso�la�liceita�dell'adibizione�temporanea�del�lavoratore�a�diverse�man- sioni,�seppure�non�strettamente�equivalenti�a�quelle�di�appartenenza,�al�fine� di�acquisire�una�piu�ampia�professionalita�(Cass.�1�marzo�2001�n.�2948).� Alla�luce�di�tali�pronunce,�la�Suprema�Corte,�nel�caso�di�specie,�ha�rite- nuto�pertanto�che�sussistono�delle�circostanze�che�di�per�se�legittimano�un� trattamento�derogatorio�rispetto�alla�precettivita�dell'art.�2103�Codice�civile,� circostanze�che�possono�essere�rappresentate,�ad�esempio,�dal�superiore�inte- resse�del�lavoratore�a�mantenere�il�proprio�posto�di�lavoro.� In�base�ad�una�recentissima�pronuncia�della�Cassazione,�inoltre,�le�stesse� ragioni�produttive�non�possono�giustificare�un�demansionamento�atteso�che� �le�stesse�non�possono�ledere�il�diritto�alla�conservazione�della�professiona- lita�la�cui�tutela�e�prevalente�rispetto�alle�esigenze�organizzative�del�datore� di�lavoro��(cos|�Cass.�Civ.�n.�5161�del�12�marzo�2004).� La�Corte�Suprema,�nel�caso�della�signora�V.,�ha�pero�ritenuto�che� nessuna�delle�citate�circostanze�fosse�sussistente�e�che�pertanto�il�demansio- namento,�anche�per�breve�periodo,�violava�la�disposizione�dell'art.�2103� Codice�civile.� Il�principio�di�diritto�affermato�con�tale�pronuncia�dalla�Suprema�Corte� e�rilevante�in�quanto�sottrae�al�giudice�del�merito�ogni�valutazione�in�ordine� alla��durata��del�demansionamento�stesso�e�limita�i�poteri�del�medesimo� all'esclusivo�accertamento�della��sussistenza��del�demansionamento�sia�sul� piano�oggettivo,�sotto�il�profilo�cioe�della�inclusione�nella�medesima�area� salariale�e�professionale,�sia�sul�piano�soggettivo,�in�relazione�al�qualee� necessario�verificare�che�le�mansioni�siano�professionalmente�affini�(cfr.� Cass.�Civ.�11457/2000).� Cio�significa�da�una�parte�che,�ai�fini�dell'art.�2103�Codice�civile,�e�indif- ferente�il�periodo�di�adibizione�a�mansioni�inferiori,�potendo�verificarsi�il� demansionamento�anche�nel�breve�periodo.�Dall'altra�che�il�giudice�di�merito� resta�comunque�competente�a�verificare�se,�in�quel�breve�periodo,�un�effettivo� demansionamento�c'e�stato�e�quale�e�l'entita�dei�danni�risarcibili.� dott.�Maurizio�Iacono�Quarantino� Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, sentenza del 25 febbraio 2004 n. 3772 ^Pres.�Mattone�^ Rel.�De�Matteis�-M.D.V.�c/�C.�S.p.A.� Il�demansionamento�del�lavoratore,�anche�se�protratto�solo�per�pochi�mesi,�costituisce� violazione�dell'art.�2103�Cod.�civ.�che�non�ammette�deroghe�se�non�per�tutelare�il�diritto�del� lavoratore�alla�conservazione�del�proprio�posto�di�lavoro,�per�permettere�al�lavoratore�di� acquisire�unapiu�ampiaprofessionalita�o�in�caso�disvolgimento�dimansioni�inferioriin�via�del� tutto�marginale�e�occasionale.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� �(omissis)�^Con�ricorso�depositato�il�18�gennaio�1996,�la�signora�M.�D.�V.�ha�conve- nuto�davanti�al�Giudice�del�lavoro�di�Milano�la�C.�S.p.a.�(poi�incorporata�in�B.�S.p.a.,�a� sua�volta�divenuta�I.�S.p.a.),�proponendo�due�gruppi�di�domande,�tutte�relative�ad�asserita� lesione�della�sua�posizione�e�dignita��professionale.� Il�primo�gruppo�era�relativo�alla�mancata�promozione�a�funzionario�di�grado�4.,�nel� periodo�tra�il�luglio�1993�ed�i1�febbraio�1994;�in�relazione�a�cio��,�chiedeva�al�Pretore�di� �accertare�e�dichiarare�la�discriminazione�ingiustificata�operata�dalla�C.�e�la�conseguente� violazione�degli�artt.�15�e�16�della�legge�20�maggio�170�n.�300;�condannare�la�societa��conve- nuta�a�disporre�la�promozione�a�funzionario�di�grado�quarto�a�far�tempo�dal�febbraio�1994� o�dalla�data�diversa�che�risultera��di�giustizia;�condannare�la�C.�a�risarcire�il�danno�quantifi- cato�nel�mancato�ulteriore�guadagno�scaturente�dalla�mancata�promozione�a�funzionario� grado�4.�dal�febbraio�1994�all'effettiva�promozione�.� Il�secondo�gruppo�di�domande�era�relativo�alla�pretesa�dequalificazione�successiva� all'ottobre�1994,�quando�fu�assegnata�all'Ufficio�Contabilita��titoli,�a��mansioni�palesemente� inferiori�a�quelle�proprie�del�suo�livello�contrattuale�.�In�relazione�a�cio��chiedeva�la� condanna�della�C.��al�risarcimento�dell'ulteriore�danno�per�lesione�delladignita��personale� e�professionale�della�ricorrente�la�cui�quantificazione�era�richiesta�in�via�equitativa�nella� misura�di�una�retribuzione�mensile�per�ogni�mese�di�intervenuto�demansionamento�.� Il�Pretore�prima,�e�poi�il�Tribunale�di�Milano�in�sede�di�appello�(con�sentenza�19�marzo� 1999/19�luglio�2000�n.�9014),�hanno�respinto�le�due�domande.� 1.�-Quanto�alla�prima,�la�ricorrente�contestava�l'incidenza�relativa�dei�vari�criteri�di� valutazione�previsti�dal�contratto�collettivo�e�la�loro�verifica�nel�caso�concreto.�Sotto�il� primo�profilo,�il�Tribunale�ha�rilevato�che�il�procedimento�per�la�promozione�a�funzionario� di�grado�quarto�e��disciplinato�dall'art.�100,�comma�8,�contratto�collettivo�nazionale�di� lavoro,�il�quale�rinvia�alla�procedura�prevista�dallo�stesso�articolo�al�comma5per�gli� impiegati,�secondo�cui��agli�effetti�delle�promozioni�al�grado�piu��elevato�della�categoria� impiegati��il�merito�e��determinato�sulla�base�delle�competenze�professionali�acquisite�anche� mediante�esperienze�lavorative�e�formative�nonche�sulla�base�della�attitudine�ad�ulteriori� sviluppi�professionali�tenendo�anche�conto�dei�precedenti�di�lavoro�e�delle�note�di�qualifica�;� si�applica�anche�il�comma�6:��A�parita��di�merito,�prevarra��l'anzianita��di�servizio�nella�cate- goria�o�grado�inferiore�al�posto�da�coprire�.�Ha�dedotto�che�le�note�di�qualifica,�come�si� evince�dalla�indicazione�per�ultime�e�dopo�un��anche�,�non�costituiscono�il�criterio�princi- pale,�come�pretende�l'appellante�facendo�leva�erroneamente�sul�4.�comma.�Quanto�alla� anzianita��,�l'8�comma�la�identifica�in�quella�della�categoria�o�grado�inferiore�al�posto�da�rico- prire,�togliendo�rilevanza�alla�generica�anzianita��di�servizio�e/o�nella�mansione�ed�alla�anzia- nita��anagrafica,�e�ne�stabilisce�il�carattere�supp1etivo�a�parita��di�merito.� Quanto�al�secondo�profilo�(verifica�in�concreto�dei�criteri�seguiti),�il�Tribunale�ha� convenuto�con�il�primo�giudice�circa�l'inammissibilita��,�oltre�che�la�impossibilita��di�sindacare� i�singoli�punteggi�valutativi�espressi�sulle�prestazioni�nelle�note�caratteristiche.� Ha�poi�ritenuto�corretto�l'accurato�esame�delle�note�caratteristiche�acquisite,�effettuato� dal�primo�giudice.�In�base�a�tale�materiale�probatorio,�ha�escluso�che�l'appellante�potesse� fondatamente�sostenere�1'�uguaglianza�nel�merito�con�i�colleghi�promossi,ne�tanto�meno�la� propria�superiorita��rispetto�anche�ad�uno�solo�di�essi.� 2.�-Circa�la�lamentata�discriminazione�sindacale,�il�giudice�d'appello�ha�rilevato�che�la� V.�ha�sempre�svolto�in�azienda�attivita��sindacale,�e�questa�non�le�ha�impedito�in�precedenza� una�carriera�di�tutto�rispetto�(da�impiegata�di�grado�quarto�a�quadro).�In�sostanza,il�giudice� d'appello�ha�condiviso�espressamente�il�convincimento�del�Pretore�secondo�cui�l'onere�della� prova�era�a�carico�della�ricorrente,�la�quale�non�l'ha�assolto.� Parimenti�ha�condiviso�l'ulteriore�convincimento�del�primo�giudice�sulla�carenza�di� prova�in�ordine�alla�denunciata�violazione�della�legge�n.�125/1991�sulle�azioni�positive,�tema� non�riproposto�in�questa�sede.� Circa�il�preteso�demansionamento�per�i�compiti�assegnatile�a�partire�dal�febbraio� (rect|�us�ottobre,�vedi�infra)�1994,�il�Tribunale�ha�condiviso�il�rilievo�del�primo�giudice�che� il�periodo�oggetto�dell'accertamento�appare�estremamente�breve�per�potersi�affermare�la� ricorrenza�di�una�concreta�dequalificazione.�Intanto,�ha�limitato�il�periodo�dai�primi�di�otto- bre�1994,�quando�l'azienda�ha�dislocato�la�V.�al�settore�contabilita��titoli,�al�gennaio�1995,� quando�la�V.�opto��per�un�distacco�totale�presso�il�Sindacato,�che�perdurava�alla�data�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ricorso�introduttivo,�indicata�quale�dies ad quem nelle�relative�conclusioni.�Ha�rilevato�che�in� tale�periodo,�che�il�giudice�d'appello�ha�calcolato�inferiore�ai�tre�mesi,�si�ebbero�una� ventinadigiornidiassenza�dal�lavoro.Cos|��limitato�il�periodo,�il�Tribunale�ha�affermato� �la�carenza�del�substrato�materiale�per�il�demansionamento�.� Avverso�tale�sentenza�ha�proposto�ricorso�per�Cassazione�la�V.,�con�tre�motivi,�illustrati� da�memoria�ai�sensi�dell'art.�378�c.p.c.� La�societa��intimata�si�e��costituita�con�controricorso,�resistendo;�ha�proposto�ricorso� incidentale�condizionato,�dolendosi�del�mancato�integrale�accoglimento�delle�proprie�richie- ste�istruttorie.� Motivi della decisione. Vanno�preliminarmente�riuniti�il�ricorso�principale�ed�il�ricorso� incidentale�proposti�avverso�la�stessa�sentenza,�ai�sensi�dell'art.�335�c.p.c.� Con�il�primo�motivo�la�ricorrente,�deducendo�violazione�e�falsa�applicazione�degli� artt.�1362�e�segg.�cod.civ.�(art.�360,�n.�3�c.p.c.),�censura�la�interpretazione�delle�norme� contrattuali�operata�dalla�sentenza�impugnata.�Assume�che�questa�ha�svalutato�il�rilievo� rivestito�dalle�note�di�qualifica;�nel�delineare�il��merito��ai�fini�della�promozione,�le�parti� avrebbero�attribuito�rilievo�preponderante�alle��note�di�qualifica�;�a�parita��di�queste,�il� richiamo�dovrebbe�essere�operato�agli�altri�fattori�che�il�contratto�pone�a�specificazione:�le� esperienze�lavorative�e�formative,�quale�indice�rivelatore�delle�competenze�professionali;�atti- tudine�ad�ulteriori�sviluppi�professionali;�nonche�il�criterio�dell'��anzianita��di�servizio�nella� categoria�o�nel�grado�inferiore�a�quella�da�ricoprire�,�individuato�dal�comma�dell'art.�10� C.C.N.L.� Il�motivo,�piu��che�infondato,�e��irrilevante,�e�quindi�inammissibile.� Si�deve�preliminarmente�ricordare�la�costante�giurisprudenza�di�questa�Corte,�secondo� cui�il�ricorrente�che�deduce�violazione�dell'art.�1362�nella�interpretazione�di�un�contratto,� non�puo��limitarsi�a�fare�astratto�richiamo�agli�artt.�1362�e�seguenti�cod.�civ.�ma�e��necessario� che�lo�stesso�indichi,�in�modo�specifico,�i�canoni�in�concreto�inosservati�e,�soprattutto,�il� modo�in�cui�il�giudice�del�merito�si�sia�da�essi�discostato,�non�essendo�idonea�la�mera�critica� del�risultato�raggiunto�dal�giudice�medesimo�mediante�la�contrapposizione,�a�quella�datane� dal�giudice�stesso,�di�una�sua�difforme�interpretazione�(Cass.�30�gennaio�1995�n�1092,�Cass.� 5606/1986,�Cass.�2782/1987).� Ma�soprattutto,�nello�specifico�della�presente�causa,�la�ricorrente�espressamente� ammette�che,�a�parita��di�note�di�qualifica,�intervengono�gli�altri�criteri�indicati�dalla�norma� contrattuale�ed�utilizzati�dalla�banca�controricorrente.�Orbene,�la�qualifica,�o�nota�di�quali- fica,�si�risolve�ed�e��espressa�da�un'unica�parola:�ottimo,�distinto,�buono,�sufficiente,�medio- cre,�insufficiente.�Ella�non�contesta�quanto�affermato�dalla�sentenza�impugnata,�che�la�nota� di�qualifica�e��praticamente�priva�di�funzione�selettiva,�perche�tutti�i�candidati�si�collocano� nella�qualifica�massima�di�ottimo.�Quali�che�siano�le�ragioni�sociologiche�di�tale�costume�e� di�tale�situazione,�di�qui�sorge�la�necessita��di�ricorrere�ad�ulteriori�criteri.� Poiche�la�ricorrente�non�deduce�che�siano�stati�promossi�candidati�con�qualifica�infe- riore�a�quella�di�ottimo�da�lei�rivestita,�le�doglianze�relative�alla�nota�di�qualifica�sono�irrile- vanti.�La�Commissione�consultiva�(la�cui�composizione�paritaria�^rappresentanti�del�datore� di�lavoro�e�rappresentanti�delle�Organizzazioni�sindacali�^ed�il�cui�ruolo�differenziato� rispetto�all'assetto�gerarchico�della�banca�la�ricorrente�non�contesta),�proprio�per�la�man- canza�di�funzione�selettiva�della�nota�di�qualifica,�ha�dovuto�ricorrere�agli�ulteriori�criteri� contrattuali,�la�cui�applicazione�in�concreto�la�ricorrente�non�censura.� Ella�ricorda�i�propri�meriti�professionali,�ma�non�deduce�ne�indica�che�almeno�uno�dei� promossi�ne�avesse�di�meno.� Conilsecondomotivodiricorso�la�ricorrente,�deducendo�omesso�esamediun�fatto�e�di� prove�vertenti�su�un�fatto�decisivo;�omessa�e/o�insufficiente�motivazione�su�un�punto�deci- sivo�della�controversia�(art.�360,�n.�5�c.p.c.),�censura�la�sentenza�impugnata�nella�parte�in� cui�non�ha�rilevato�la�discriminazione�sindacale�costituita�dall'abbassamento�delle�note�di� qualifica�nell'anno�1994,�a�causa�della�sua�attivita��sindacale.� Circa�la�sussistenza�di�tale�abbassamento,�questo�risulterebbe�dalla�testimonianza�del� dott.�L.�T.�(redattore�delle�note�caratteristiche�della�signora�V.�fino�al�1994),�la�cui�valuta- zione�sarebbe�stata�omessa�dalla�sentenza�impugnata;�il�T.�ha�affermato�che�per�il�1994��le� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� note�caratteristiche�erano�meno�positive�rispetto�all'anno�precedente,�in�quanto,�per�le�sue� assenze,�pur�giustificate,�era�meno�presente�in�ufficio,�aggiungendo�che��le�assenze�di�cui� parlavo�erano�anche�per�impegni�sindacali�.� La�ricorrente�fa�rilevare�che�l'incidenza�negativa�nella�va1utazione�della�lavoratrice� delle�assenze�sindacali�contrasta�con�1'art.�98,�comma�2,�del�C.C.N.L.�A.c.r.i.�del�1991,� secondo�cui��le�assenze�dal�servizio�per�gravidanza�e�puerperio,�servizio�militare,�malattia� e�permessi�retribuiti�non�pregiudicano�l'attribuzione�della�nota�di�qualifica.�In�tali�casi,�qua- lora�la�prestazione�non�consenta�la�valutazione�del�lavoratore�ai�fini�della�valutazione�delle� note�caratteristiche,�si�fara�riferimento�all'ultima�qualifica�conseguita�dall'interessato�.� Anche�tale�motivo�non�e�fondato.� Come�osservato�dalla�controricorrente,�la�garanzia�contrattuale�(art.�98,�c.�2)�riguarda� non�le�note�caratteristiche,�ma�la�nota�di�qualifica�(�ottimo�,�o��distinto�,�ecc.)�dell'anno� precedente.�La�controricorrente,�non�smentita�dalla�ricorrente,�afferma�che�la�V.�ha�sempre� avuto�l'�ottimo�,�e�che�fino�all'1�gennaio�l995�la�ricorrente�non�ha�avuto�un�numero�di� assenze�tali�da�non�consentire�una�valutazione�della�prestazione�di�fatto�svolta.� Il�beneficio�in�caso�di�assenza�(nei�permessi�retribuiti�vanno�ricompresi�anche�quelli�per� motivi�sindacali)�si�arresta�qui:�se�la�presenza�vi�e�stata�in�misura�tale�da�consentire�una� valutazione�analitica�(note�caratteristiche),�la�valutazione�del�lavoro�svolto�in�periodo�di� presenza�non�ha�motivo�di�differenziarsi�nei�criteri�da�quella�svolta�da�ogni�altro�lavoratore� presente.�I1�Tribunale�osserva�che�neppure�la�ricorrente�pretende�una�supervalutazione�dei� giorni�di�presenza.� Il�comportamento�del�datore�di�lavoro�appare�quindi�corretto,�perche�,�da�una�parte,�ha� osservato�la�garanzia�contrattuale�delle�note�di�qualifica�dell'anno�precedente,�dall'altre,�ha� formulato�le�note�caratteristiche�secondo�le�note�effettive.� E�viceversa�fondato�e�va�accolto�il�terzo�motivo�di�ricorso,�con�il�quale�la�ricorrente,� deducendo�violazione�e�falsa�applicazione�dell'art.�2103�del�Codice�civile�(art.�360,�n.�3� c.p.c),�censura�la�sentenza�impugnata�nella�parte�in�ha�negato�che�vi�sia�stato�demansiona- mento�dal�momento�cui,�nell'ottobre�1994,�e�stata�adibita�all'Ufficio�contabilita�titoli.�Conte- sta�che�possa�qualif|�carsi�un�periodo�ricompreso�tra�l'ottobre�1994�ed�il�febbraio�(rectius�il� 1�febbraio)�1995,�in�relazione�anche�alle�mansioni�elementarissime,�consistenti,�come� ammesso�sempre�dal�teste�T.,�nell'esame�e�nell'inserzione�nel�sistema�informatico�dei�con- tratti�di�conto�pronto�termini.� La�Corte�osserva:� Il�giudice�d'appello�ha�respinto�la�doglianza,�rilevando,�con�il�primo�giudice,�che�il� periodo�di�preteso�demansionamento�era��estremamente�breve�,�s|�da�consentire�neppure� la�valutazione�se�un�demansionamento�effettivamente�ci�fu.� Tale�periodo�va�dai�primi�di�ottobre�1994�ai�primi�di�febbraio�1995,�sicche�ha�la�durata� di�circa�quattro�mesi.� Nel�pensiero�del�giudice�di�appello�una�situazione�siffatta�precluderebbedi�per�se�la�pos- sibilita�di�valutare�se�un�demansionamento�ci�fu,�indipendentemente�da�qualsiasi�ulteriore� caratteristica�della�fattispecie.� Tale�tesi�costituisce�violazione�e�falsa�applicazione�dell'art.�2103�del�Codice�civile.� L'art.�2103�c.c.,�come�novellato�dall'art.�13�legge�20�maggio�1970,�n.�300,�proibisce�l'adi- bizione�del�lavoratore�a�mansioni�inferiori�a�quelle�di�assunzione�o�corrispondenti�alla�cate- goria�superiore�successivamente�acquisita�e,�all'ultimo�comma,�fulmina�di�nullita�qualsiasi� patto�contrario,�volto�a�derogare�ai�precetti�in�materia�di�tutela�della�professionalita�.� La�perentorieta�di�tale�principio�ha�successivamente�subito�parziali�modifiche,�per� ipotesi�circoscritte,�ad�opera�della�giurisprudenza�e�del�legislatore.� La�giurisprudenza,�partendo�dalla�ratio della�norma,�di�tutela�del�lavoratore,�ne�ha� ammesso�deroghe�nell'interesse�di�quest'ultimo,�soprattutto�al�fine�di�evitare�la�perdita�del� posto�di�lavoro�(Cass.�12�gennaio�1984,�n.�266;�Cass.�7�marzo�1986,�n.�1536,�Cass.�4�maggio� 1987,�n.�4142;�Cass.�29�novembre�1988,�n.�6441;�Cass.�24�ottobre�1991,�n.�11297;�Cass.� 2�novembre�1993,�n.�10793;�Cass.�29�settembre�1998,�n.�9734,�in�tema�di�necessita�del� consenso�del�lavoratore�all'accordo�sindacale�di�attribuzione�di�mansioni�inferiori,�al�di�fuori� dell'ipotesi�di�cui�all'art.�4,�comma�11�legge�23�luglio�1991,�n.�223,�che�ne�prescinde;�Cass.,� Sez.�Un.,�7�agosto�1998,�n.�7755,�che�ha�ritenuto�illegittimo�il�recesso�del�datore�di�lavoro� per�sopravvenuta�infermita�permanente�del�lavoratore,�ove�sia�possibile�adibire�il�lavoratore� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� a�mansioni�diverse,�anche�inferiori;�Cass.�5�agosto�2000�n.�10339;�Cass.�18�ottobre�n.�11727;� Cass.�14�settembre�1995�n.�9715).�L'art�6�della�legge�13�maggio�1985,�n.�190�(Riconoscimento� giuridico�dei�quadri�intermedi)�ha�consentito�al�contratto�collettivo�di�fissare�un�periodo,� anche�superiore�a�tre�mesi�dopo�del�quale�l'assegnazione�di�fatto�a�mansioni�di�quadro�o�di� dirigente�diviene�definitiva.� L'art.�4,�comma�11,�della�legge�223/1991�ha�consentito�che�gli�accordi�sindacali�stipulati� nel�corso�delle�procedure�di�mobilita�,�che�prevedano�il�riassorbimento�totale�o�parziale�dei� lavoratori�ritenuti�eccedenti,�possono�stabilire,�anche�in�deroga�al�secondo�comma�del- l'art.�2103�del�Codice�civile,�la�loro�assegnazione�a�mansioni�diverse�da�quelle�svolte�(vedi� Cass.�7�settembre�1993�n.�9386,�che�ha�dichiarato�legittimo�l'accordo�sindacale�concluso�dai� rappresentanti�dei�lavoratori�e�dall'azienda,�il�quale�al�fine�di�salvaguardare�il�bene�primario� del�posto�di�lavoro,�ha�riformato�in peius le�mansioni�ed�il�trattamento�dei�dipendenti;�Cass.� 7�settembre�2000,�n.�11206).� La�giurisprudenza�ammette�anche�la�liceita�dellosvolgimentodimansioniinferiori�in� misura�non�prevalente�e�non�caratterizzante,�ma�occasionale�e�marginale�(�Cass.�8�giugno� 2001,�n.�7821,�che�ha�ritenuto�legittimo�che�il�lavoratore�fosse�adibito,�per�motivate�esigenze� aziendali�anche�a�compiti�inferiori,�in�misura�marginale,�rispetto�a�quelli�propri�del�suo� livello;�nella�specie�un�lavoratore,�addetto�alla�gestione�dei�crediti�della�societa�T.,�era�stato� addetto�anche�^a�turno�^a�compiti�di�informazione�all'utenza;�Cass.�25�febbraio�1998� n.�2045�ha�ritenuto�suscettibile�di�valutazione�in�sede�disciplinare�il�comportamento�di�una� dipendente�di�una�Cassa�di�Risparmio�che,�avendo�compilato�atti�delicati�che�avrebbero� potuto�essere�esposti�al�rischio�di�disguidi�smarrimenti,�si�era�rifiutata�di�imbustarli).� Infine�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�ha�ammesso�la�liceita�dell'adibizione�tempora- nea�del�lavoratore�a�diverse�mansioni,�seppure�non�strettamente�equivalenti�a�quelle�di� appartenenza,�al�fine�di�acquisire�una�piu�ampia�professionalita�(Cass.�1�marzo�2001� n.�2948).� La�fattispecie�decisa�dal�giudice�d'appello�non�rientra�in�alcuna�delle�predette�ipotesi� eccettuative�al�rigore�dell'art.�2103�del�Codice�civile.�Detta�norma�non�consente�l'adibizione� a�mansioni,�se�inferiori,�per�la�durata�di�quattro�mesi,�se�non�ricorre�alcuna�delle�circostanze� cennate�sopra.� Il�terzo�motivo�di�ricorso�va�pertanto�accolto,�la�sentenza�impugnata�cassata�e�gli�atti� trasmessi�alla�Corte�di�appello�di�Brescia,�la�quale�decidera�la�causa�attenendosi�ai�principi� di�diritto�sopra�enunciati;�essa�provvedera�altres|�alle�spese�del�presente�giudizio.� Quanto�al�ricorso�incidentale�condizionato,�esso�si�compone�di�due�motivi,�entrambi� relativi�al�mancato�accoglimento�delle�istanze�istruttorie�della�B.� Il�primo�motivo�e�relativo�ai�mezzi�istruttori�volti�a�dimostrare�la�correttezza�dell'ope- rato�della�B.�in�punto�di�mancata�promozione�a�funzionario�di�grado�4.;�essendo�stato� rigettato�il�ricorso�principale�sul�punto,�il�motivo�del�ricorso�incidentale�e�assorbito.� Il�secondo�motivo�e�relativo�alla�prova�dell'ultimo�periodo,�oggetto�del�terzo�motivo�di� ricorso�principale;�essendo�compito�del�Giudice�del�rinvio�effettuare�la�relativa�istruttoria,� omessa�dai�giudice�del�giudizio�rescisso,�sull'erroneo�presupposto�che�il�periodo�fosse�breve� per�una�sua�valutazione,�anche�questo�motivo�e�assorbito�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In tema di giurisdizione sulla remunerazione dei medici specializzandi 1983 -91 (*)� Merita�di�essere�segnalata�questa�sentenza�del�Tribunale�di�Firenze� n.�3387�depositata�in�data�11�dicembre�2003�in�un�giudizio�nel�quale�era�stata� proposta�una�domanda�di�riconoscimento�del�diritto�alla�remunerazione�per� l'attivita�prestata�dal�medico�ricorrente�nell'ambito�dei�corsi�di�specializza- zione�organizzati�dallo�Stato.� La�decisione�ha�dichiarato:� 1)�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�ordinario�in�favore�del�giudice� amministrativo�ai�sensi�dell'art.�33�del�D.Lgs�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|�come� sostituito�dalla�legge�21�luglio�2000,�n.�205;� 2)�la�prescrizione�quinquennale�delle�domande�proposte.� Nei�numerosissimi�giudizi�pendenti�nei�diversi�Tribunali�italiani,�gli� attori�chiedono:� a) la�condanna�dell'Amministrazione�al�pagamento�di�una�somma�a� titolo�di�remunerazione�per�la�formazione�specialistica;� b) il�risarcimento�dei�danni�subiti�per�effetto�del�tardivo�adeguamento� da�parte�dello�Stato�italiano�alla�normativa�comunitaria,�risalente�al�1982.� Le�richieste�sono,�in�sostanza,�fondate�sulla�direttiva�n.�82/1976�del� 26�gennaio�1982�(e�successive�modificazioni),�che�ha�stabilito�i�requisiti�minimi� del�corso�che�il�medico�deve�frequentare,�con�conseguente�previsione�di�una� adeguata�remunerazione,�stanti�suo�impegno�a�tempo�pieno�nella�formazione� specialistica;�la�direttiva�prescriveva,�poi,�agli�Stati�membri�di�adottare�le� misure�necessarie�per�conformarsi�entro�e�non�oltre�il�31�dicembre�1982.� Lo�Stato�italiano�rimaneva�inadempiente�ed�era�condannato�dalla�Corte� di�Giustizia�con�decisione�7�luglio�1987�(causa�49/1986).� Il�Legislatore,�in�effetti,�interveniva�con�il�D.�L.gvo�8�agosto�1991,�n.�257� con�cui�si�istituiva�una�borsa�di�studio�a�favore�dei�medici�specializzandi,� per�tutta�la�durata�del�corso�di�formazione,�decorrente�dall'anno�accademico� 1991-92,�con�esclusione�sia�dei�medici�che�avevano�cominciato�il�corso�dal� 1.�gennaio�1983�e�conseguito�il�titolo�prima�del�1991�sia�dei�medici�che�nel� 1991�ancora�frequentavano�il�corso�cominciato�negli�anni�precedenti.� La�giurisprudenza�amministrativa�riteneva�la�disposizione�di�cui� all'art.�8�secondo�comma�del�D.L.gvo�n.�257/1991�illegittima�per�contrasto� con�la�direttiva�n.�82/1976/CEE�e�disapplicava�la�norma,�nella�parte�in�cui� escludeva�il�doppio�beneficio�della�remunerazione�e�dello�specifico�punteggio� da�valere�nelle�procedure�concorsuali,�in�ragione�della�immediata�applicabi- lita�della�direttiva�comunitaria.� Igiudici�amministrativi,�in�particolare,�precisavano�che�la�direttiva�era�suffi- cientemente�precisa�ed�incondizionata�e,�dunque,�immediatamente�applicabile.� (*)�Sull'argomento�vedi�anche�SvevA deL Gatto, MariO AntoniO Scino, I medici specializzandi mettono alla prova la procedura speciale ed il silenzio-rifiuto, in�questa Rassegna, 2002,�n.�3-4,�377.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Lo�stesso�principio�veniva,�successivamente,�affermato�anche�dalla� Corte�di�Giustizia�con�le�pronunce�del�25�febbraio�1999�e�30�ottobre�2000� (C^131/1997�e�C^371/1997)�che�stabilivano�che�l'obbligo�di�retribuire�i� medici�specializzandi�riguarda�sia�i�periodi�di�formazione�a�tempo�pieno,� che�quelli�a�tempo�ridotto,�che�l'obbligo�si�impone�per�le�specialita�comuni� a�tutti�gli�Stati�membri�ovvero�a�due�o�piu�di�essi,�che�e�compito�del�giudice� nazionale�accertare�la�sussistenza�dei�presupposti.� Il�legislatore�nazionale,�con�la�legge�19�ottobre�1999,�n.�370�(art.�11)�ha� previsto�la�corresponsione�di�una�borsa�di�studio�annua�a�favore�dei�medici� ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�dall'anno�accademico�1983^84� all'anno�1990^91,�destinatari�di�alcune�specifiche�sentenze�del�T.A.R.�Lazio� passate�in�giudicato,�subordinatamente�all'accertamento�delle�condizioni� pure�specificatamente�indicate�nella�legge.� Per�quanto�concerne�la�richiesta�del�risarcimento�dei�danni�per�il�tardivo� ed�incompleto�recepimento�della�normativa�comunitaria�(nel�1991�invece�che� nel�1983),�l'orientamento�ora�assunto�dalla�Corte�di�Cassazione�e�nel�senso� di�riconoscere�la�risarcibilita�del�danno�(Cass.�9�aprile�2001,�n.�5249�e,� soprattutto�16�maggio�2003,�n.�7630;�contraria�alla�risarcibilita�,�Cass.� 1.�aprile�2003,�n.�4915).� Cio�premesso,�si�osserva�che�la�sentenza�del�Tribunale�ha�ritenuto�il� difetto�di�giurisdizione�dell'A.G.O.,�sulla�base�di�una�nozione�estremamente� larga�di��servizio�pubblico��ex art.�33�del�D.�L.gvo�31�marzo�1998,�n.�80,�cos|� come�modificato�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000,�n.�205,�e�si�pone�in� contrasto�con�la�giurisprudenza�della�Corte�di�legittimita�,�secondo�cui�la�giu- risdizione�a�conoscere�l'azione�di�risarcimento�per�tardivo�recepimento�di� una�direttiva�comunitaria�appartiene�al�giudice�ordinario,�anche�tenendo� conto�del�fatto�che,�in�relazione�al�riparto�di�giurisdizione�in�materia�di�ser- vizi�pubblici,�essa�ha�chiarito�che,�nel�caso�di�specie,�i�medici�specializzandi� non�risulta�che�versino�in�situazione�di�interesse�legittimo,�vantando�essi�un� vero�e�proprio�diritto�alla�remunerazione�prevista�dalle�disposizioni�CEE� (Cass.�SS.UU.�ord.�n.�6719�del�2�maggio�2003;�n.�5125/2002);�anche�il�giu- dice�amministrativo,�sulle�richieste�avanzate�dai�medici�specializzandi,�in� pressocche��tutte�le�sentenze,�ha�sempre�declinato�la�propria�giurisdizione�in� favore�di�quella�dell'A.G.O.� Per�quanto�concerne�la�questione�della�prescrizione,�la�decisione�e�in� linea�con�il�pacifico�orientamento�che,�appunto,�applica�alla�fattispecie� l'art.�2948�n.�4�c.c.�^ove�si�consideri�che�si�tratta�di�emolumenti�pagabili�ad� anno�^ovvero�l'art.�2947,�1.�comma�c.c.�^in�quanto�diritto�al�risarcimento� del�danno�subito.� In�tutti�e�due�i�casi,�giustamente�la�prescrizione�e��quella�quinquennale�e� non�la�ordinaria�decennale.� Giova,�per�completezza,�precisare�che,�su�questo�argomento,�attual- mente�pendono�diversi�progetti�di�legge,�alcuni�volti�a�regolare�per�il�futuro� la�remunerazione�per�i�medici�specializzandi,�prevedendo�la�stipula�di�con- tratti�di�formazione�lavoro�(recanti�i�numeri�C.�4859,�S.�2589,�S.�2500,�S.� 2400,�C.�3687),�altri�invece,�specifici�per�la��corresponsione�di�borse�di�studio� ai�medici�specializzandi�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�dal�1983al� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 1991�(numeri�S.�933,�C.�2242,�C.�2466�e�C.�2475).�Di�questi�progetti�quello�in� stato�di�piu�avanzata�istruttoria�e�quello�recante�il�numero�S.�933�presentato� il�6�dicembre�2001,�che�ha�avuto�gia�i�pareri�favorevoli�da�parte�di�alcune� Commissioni�^ultimo�parere�favorevole�con�osservazioni�Commissione�12,� Igiene�e�sanita�,�del�12�febbraio�2004).� Alla�fine�del�2003,�sembrava�che�le�norme�contenute�in�uno�di�questi�pro- getti�potessero�entrare�nella�finanziaria,�ma�alla�fine�cio�non�e�stato�possibile.� Il�nodo�di�fronte�al�quale�le�varie�iniziative�parlamentari�si�scontrano�e� certamente�quello��economico��della�mancanza�di�fondi�disponibili,�tenuto� conto�dell'altissimo�numero�di�medici�che�si�sono�specializzati�negli�anni�con- siderati�(1983^1991).� Avv. Vincenzo Rago Tribunale Penale e Civile di Firenze, sezione seconda civile, sentenza 11 dicembre 2003, n. 3387 ^G.U. P.�Pompei�^C.M.C.�(Avv.ti�C.�Bulleri�e�V.�Fidolini)�c/� Universita�degli�Studi�di�Pisa,�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�(cont.�2775/02,� Avv.�dello�Stato�G.Cortigiani).� Difetto di giurisdizione del G.O. in ordine alle domande di medici ex specializzandi (ante 1991) sia di corresponsione ora per allora della borsa di studio, sia di risarcimento del danno per tardivo recepimento della normativa comunitaria. �(omissis). E�opportuno,�ai�fini�della�decisione�della�controversia,�effettuare�una�sinte- tica�ricognizione�del�quadro�normativo�e�giurisprudenziale�relativo�alla�complessa�vicenda� del�diritto�alla�remunerazione�per�l'attivita�prestata�dai�medici�nell'ambito�dei�corsi�di�spe- cializzazione,�organizzati�dallo�Stato�italiano.� Come�e�noto,�le�scuole�di�specializzazione�annesse�alle�facolta�di�medicina�e�chirurgia� delle�Universita�,�alle�quali�potevano�accedere�i�medici�^chirurghi�gia�abilitati�all'esercizio� della�professione,�erano�disciplinate�in�piena�autonomia�dai�singoli�statuti�delle�Universita� (d.P.R.�10�marzo�1982�n.�162).� La�situazione�veniva�a�mutare�radicalmente,�a�seguito�dell'emanazione�della�direttiva� 75/362/CEE�del�16�giugno�1975,�relativa�al�reciproco�riconoscimento,�nei�paesi�membri�del- l'Unione�europea,�dei�diplomi,�certificati�e�altri�titoli�di�medico,�e�contenente�misure�desti- nate�ad�agevolare�l'esercizio�effettivo�del�diritto�di�stabilimento�e�di�libera�prestazione�dei� servizi�di�medico,�e�della�direttiva�75/363/CEE�del�16�giugno�1975,�relativa�al�coordina- mento�delle�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�che�disciplinano�l'atti- vita�del�medico�^chirurgo�nel�territorio�comunitario.� Direttive,�come�si�vede,�volte�ad�assicurare�in�Europa�uniformita�alla�disciplina�della� professione�del�medico�^chirurgo,�uniformita�resa�necessaria�dall'introduzione�del�principio� di�libera�circolazione�in�ambito�comunitario.� Una�prima�trasposizione�nel�diritto�italiano�delle�direttive�in�questione�veniva�attuata� con�la�1egge�22�maggio�1978,�n.�217,�sul�diritto�di�stabilimento�e�libera�prestazione�di�servizi� da�parte�dei�medici�cittadini�di�Stati�membri�della�comunita�europea,�che�riguardava�sia�i� medici�(generici),�sia�i�medici�specialisti.� Le�due�direttive�innanzi�ricordate�subirono�modifiche�a�seguito�dell'emanazione�della� direttiva�82/1976/CEE,�del�26�gennaio�1982,�relativa�alla�formazione�dei�medici�specialisti.� Nel�nostro�ordinamento,�la�formazione�dei�medici�generici�(formazione�specifica�in� medicina�generale)�e�stata�poi�disciplinata�attraverso�l'art.�5�della�legge�di�delega�30�luglio� 1990,�n.�212,�ed�il�D.Lvo�8�agosto�1991,�n.�256,�di�attuazione�della�direttiva�86/457/CEE� del�15�settembre�1986,�con�normativa�che�stabilisce�i�requisiti�minimi�del�corso�che�il�medico� deve�frequentare,�assicurando�la�sua�partecipazione�alla�totalita�delle�attivita�mediche�pro- prie�del�servizio�nel�quale�e�acquisita�la�specializzazione,�comprese�le�guardie,�in�modo�che� sia�dedicata�alla�formazione�pratica�e�teorica�l'intera�attivita�professionale,�per�la�durata� della�normale�settimana�lavorativa,�e�per�tutto�l'anno�secondo�le�modalita�fissate�dalle�auto- rita�competenti,�e�con�conseguente�previsione,�in�considerazione�dell'impegno�esclusivo� richiesto,�di�una�adeguata�remunerazione,�necessaria�al�sostentamento�degli�specializzandi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�tendenza�a�privilegiare�una�formazione�quanto�piu�completa,�obiettivo�meglio�perse- guibile�attraverso�un�impegno�a�tempo�pieno,�era�evidenziata,�nella�normativa�comunitaria,� dalla�residualita�della�previsione�della�formazione�a�tempo�ridotto�(nel�preambolo�della� direttiva�82/76�e�prevista�la�soppressione�della�formazione�a�tempo�ridotto�non�conforme� ai�requisiti�minimi�indicati�nella�direttiva�medesima,�e�l'art.�20�della�direttiva�82/76/CEE,� che�sostituisce�l'art.�3�della�direttiva�75/363/CEE,�afferma�il�principio�della�formazione�a� tempo�pieno�con�possibilita�che�le�autorita�nazionali�competenti,�per�singoli�casi�giustificati,� autorizzino�una�formazione�a�tempo�ridotto�quando�non�sia�realizzabile�una�formazione�a� tempo�pieno),�e�dalla�particolare�attenzione�prestata�alla�disciplina�di�quest'ultima,�rivolta� comunque�ad�assicurare�che�la�durata�totale�e�la�qualita�della�formazione�non�fossero�infe- riori�a�quelle�della�formazione�a�tempo�pieno,�dalla�quale�la�formazione�a�tempo�ridotto�si� differenziava�per�la�possibilita�di�limitare�la�partecipazione�alle�attivita�mediche�ad�una� durata�corrispondente�quanto�meno�alla�meta�di�quella�prevista�per�il�tempo�pieno,�ed�in� modo�tale�da�salvaguardare�un'identica�qualita�di�specializzazione,�con�una�remunerazione� proporzionalmente�ridotta.� Il�rigore�comunitario,�era,�come�gia�osservato,�finalizzato�a�conseguire�una�formazione� seria,�omogenea�ed�effettiva�per�le�specializzazioni�mediche�che�conseguono�presso�i�diversi� Stati�membri,�a�tutela�degli�utenti�di�tutta�la�comunita�,�ed�evidentemente�correlato,�come� pure�gia�osservato,�al�reciproco�riconoscimento,�in�ciascuno�degli�Stati�membri,�dei�diplomi,� dei�certificati�e�degli�altri�titoli�di�medico;�ma�non�e�estranea�a�detto�rigore,�a�ben�guardare,� neppure�l'esigenza�di�un�trattamento�paritario�dei�singoli�medici,�all'interno�della�Comunita�.� La�direttiva�in�questione�si�chiudeva�(articoli�16�e�17)�con�la�prescrizione,�rivolta�agli� Stati�membri�destinatari,�di�adottare�le�misure�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva� stessa�entro�e�non�oltre�il�31�dicembre�1982.� Lo�Stato�italiano�rimaneva�inadempiente�ed�era,�pertanto,�condannato�dalla�Corte�di� giustizia�delle�Comunita�europee,�con�sentenza�del�7�luglio�1987�(causa�49/86).� Con�detta�pronuncia,�si�accertava�che�la�Repubblica�italiana�non�aveva�adottato�nel�ter- mine�prescritto�le�disposizioni�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�82/76/CEE�ed�era� venuta�meno�agli�obblighi�che�su�di�essa�incombevano�in�forza�del�Trattato�istitutivo.� Illegislatoreinterveniva,pertanto,conild.l.vo8�agosto1991,n.�257,istituendounaborsa� di�studio�a�favore�dei�medici�specializzandi,�da�corrispondersi�per�tutta�la�durata�del�corso�di� formazione,�determinata�per�l'anno�1991�in��.�21.500.000,�importo�da�incrementarsi�annual- mente�(a�decorrere�dal�10�gennaio�1992),�in�misura�corrispondente�al�tasso�programmato�di� inflazione�sulla�base�di�un�decreto�del�Ministero�della�Sanita�da�emanarsi�ogni�tre�anni.� La�decorrenza�del�beneficio�era�fissata�a�partire�dall'anno�accademico�1991^92,�con� esclusione,�pertanto,�sia�dei�medici�che�avevano�cominciato�il�corso�di�specializzazione�dal� 10�gennaio�1983�e�conseguito�il�titolo�prima�del�1991,�sia�dei�medici�che�nel�1991�ancora�fre- quentavano�il�corso�cominciato�in�anni�precedenti.� Le�direttive�75/362/CEE�e�75/363/CEE,�nonche�la�direttiva�82/76/CEE,�sono�poi�state� abrogate�e�sostituite�dalla�direttiva�del�Consiglio�93/16/CEE�del�5�aprile�1993,�volta�a�codi- ficare�ed�a�riunire�in�un�testo�unico,�incorporante�anche�la�direttiva�86/457/CEE�del�Consi- glio�del�15�settembre�1986,�relativa�alla�formazione�specifica�in�medicina�generale,�le�disposi- zioni�delle�direttive�sopra�ricordate,�nel�frattempo�ripetutamente�modificate,�ribadendosi,� sempre,�la�necessita�dell'adeguata�remunerazione�della�formazione�sia�a�tempo�pieno,�sia�a� tempo�ridotto,�dei�medici�specializzandi.� Successivamente,�la�giurisprudenza�amministrativa�riteneva�la�disposizione�di�cui� all'art.�8,�secondo�comma,�d.l.vo�n.�257/1991,�in�contrasto�con�la�direttiva�82/76/CEE�e� disapplicava�la�norma�nella�parte�in�cui�escludeva�dal�doppio�beneficio�della�retribuzione�e� dell'autonoma�valutazione�del�titolo�conseguito,�con�assegnazione�di�specifico�punteggio�da� valere�nelle�procedure�concorsuali,�i�medici�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�negli� anni�accademici�anteriori�al�1991/1992;�si�riteneva,�infatti,�l'immediata�applicabilita�delle� disposizioni�comunitarie,�in�quanto�normativa�del�tutto��incondizionata�,�tale�da�non� lasciare�allo�Stato�margini�di�discrezionalita�,�e�sufficientemente�precisa,�essendo�il�contenuto� enunciato�senza�margini�di�certezza�(sul�punto,�Corte�Cost.�n.�168/1991)�e�si�rilevava�la�sus- sistenza�dell'ulteriore�presupposto�della�inadempienza�dello�Stato,�una�volta�decorso�inutil- mente�il�termine�previsto�per�dare�attuazione�alla�direttiva�(si�veda,�sul�punto,�la�pronuncia� 25�febbraio�1994,�n.�279).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Anche�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita��europee,�con�le�pronunce�del�25�febbraio� 1999�e�3�ottobre�2000�(C-131/1997�e�C-371/1997),�ha�ritenuto�che�l'obbligo�imposto�dalla� direttiva�82/76/CEE�di�retribuire�i�periodi�di�formazione�relativi�alle�specializzazioni�medi- che�deve�essere�inteso�come�condizionato�e�sufficientemente�preciso,�in�relazione�alle�fatti- specie�in�cui�i�requisiti�prescritti�per�la�formazione,�a�tempo�pieno�o�ridotto,�siano�rigorosa- mente�rispettati.� La�Corte�ha�quindi�statuito�che�l'obbligo,�incondizionato�e�sufficientemente�preciso,�di� retribuire�in�misura�adeguata�i�medici�specializzandi,�riguarda�sia�i�periodi�di�formazione�a� tempo�pieno,�che�quelli�a�tempo�ridotto�(punto�2�dell'allegato�sopra�citato),�che�detto� obbligo�si�impone�unicamente�per�le�specializzazioni�mediche�comuni�a�tutti�gli�Stati�membri� ovvero�a�due�o�piu��di�essi,�che�siano�in�ogni�caso�menzionate�negli�articoli�5�e�7�della�diret- tiva�75/362,�che�e��compito�del�giudice�nazionale�accertare�la�sussistenza�del�detto�presuppo- sto,�atteso�che�le�direttive�75/362/CEE�e�75/363/CEE�elencano�chiaramente,�per�le�forma- zioni�specializzate�considerate,�tanto�le�denominazioni�in�vigore�negli�Stati�membri,�quanto� le�autorita��o�gli�enti�competenti�a�rilasciare�i�diplomi,�i�certificati�e�gli�altri�titoli�corrispon- denti�alle�specializzazioni�considerate,�che,�infine,�l'obbligo�incondizionato�e�sufficiente- mente�preciso�di�retribuire�in�modo�adeguato�il�medico�che�partecipa�al�corso�di�formazione� sussiste�solo�se�le�condizioni�di�formazione�a�tempo�pieno�o�ridotto�prescritte�dalla�direttiva� 82/1976/CEE�siano�rispettate�rigorosamente�dai�medici�in�formazione.� La�Corte�ha,�per�contro,�ritenuto�che�le�disposizioni�della�normativa�comunitaria�non� siano�incondizionate,�ne�sufficientemente�precise�nella�parte�in�cui�non�contengono�alcuna� indicazione�sull'istituzione�che�deve�provvedere�al�pagamento�dell'adeguata�remunerazione,� ne�con�riferimento�a�cio��che�debba�essere�inteso�per��adeguata�remunerazione�,�o�riguardo� al�metodo�di�determinazione�di�tale�remunerazione.� Si�sottolinea,�peraltro,�nella�pronuncia�in�questione,�che�tanto�il�giudice�comunitario� quanto�il�giudice�nazionale�sono�tenuti,�nell'applicazione�di�disposizioni�di�diritto�nazionale� precedenti�o�successive�a�una�direttiva,�ad�un'interpretazione�quanto�piu��conforme�alla�let- tera�ed�allo�scopo�della�direttiva,�precisandosi�che,�comunque,�nel�caso�in�cui�il�risultato�nel- l'adeguata�remunerazione�non�potesse�essere�conseguito�attraverso�un'interpretazione�con- forme�alle�direttive,�il�diritto�comunitario�imponeva�alla�Repubblica�italiana�di�risarcire�i� danni�causati,�qualora�fossero�soddisfatte�tre�condizioni,�e,�cioe��,�che�la�norma�violata�attri- buisse�diritti�soggettivi�a�favore�dei�singoli,�il�cui�contenuto�potesse�essere�agevolmente�iden- tificato,�che�la�violazione�fosse��sufficientemente�grave�,�e�che�esistesse�un�nesso�di�causalita�� diretta�tra�la�violazione�dell'obbligo,�ed�il�danno�subito�dai�soggetti�lesi.� La�stessa�Corte�di�giustizia,�inoltre,�suggerisce�di�dare�applicazione�retroattiva�e�com- pleta�alle�misure�di�attuazione�della�direttiva�82/76/CEE,�rimediandosi,cos|�,�alla�tardiva� attuazione,�subordinatamente�alla�imprescindibile�condizione�che�la��direttiva�stessa,�per� questa�parte,�sia�stata�regolarmente�recepita��(punto�53�della�sentenza�25�febbraio�1999).� Da�siffatte�argomentazioni,�discende�l'affidamento�al�prudente�apprezzamento�del�giu- dice�nazionale�della�soluzione�di�applicare�la�normativa�comunitaria�anche�nel�periodo�in� cui�sia�mancata�l'emanazione�di�forme�specifiche�da�parte�dello�Stato�italiano,�disapplicando� la�normativa�nazionale,�e�cioe��,�il�decreto�legislativo�257�del�1991,�che�prevede�e�disciplina,� come�detto,�l'adeguata�remunerazione�solo�per�i�medici�iscritti�successivamente�all'anno� accademico�1991-1992,�prevedendo,�peraltro,�altres|��un�impegno�diverso�rispetto�a�quello� precedentemente�richiesto�agli�specializzandi�e�collegato�all'obbligo�di�non�svolgere�alcuna� attivita��professionale�retribuita�(giustificandosi,�pertanto,�una�remunerazione�necessaria�al� sostentamento�per�tutto�il�periodo�di�durata�della�specializzazione).� Occorre,�ancora,�per�completare�il�quadro�normativo�implicato�dalla�decisione�della� controversia�in�questione,�ricordare�l'entrata�in�vigore�della�nuova�disciplina�in�materia�di� libera�circolazione�dei�medici�e�di�reciproco�riconoscimento�dei�loro�diplomi,�certificati�e� altri�titoli,�di�cui�al�d.lvo�17�agosto�1999,�n.�368�(relativa�agli�anni�1995-97),�con�cui�viene� data�attuazione�alla�direttiva�del�Consiglio�93/16/CEE�e�alle�sue�modificazioni�introdotte� con�le�direttive�97/50/CE,�98/21/CE,�98/63CE�e�99/46/CE,�prorogandosi�quasi�totalmente� il�d.lvo�n.�256/1991�ed�il�d.lvo�n.�257/1991,�ed�introducendosi�una�nuova�regolamentazione� della�materia�dei�corsi�di�formazione�(sia�per�i�medici�generici,�che�per�i�medici�specialisti,� trasformandosi�il�rapporto�dello�specializzando�da�fruitore�di�borsa�di�studio�a�que1lo�di� �medico�in�formazione�specialistica��^artt.�38,�39�^legato�alle�amministrazioni�universitarie� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� e�regionali�da�uno�specifico�rapporto�esclusivo�che�ha�origine�in�un�contratto�di��formazione� lavoro��^art.�37�^,�come,�d'altro�lato,�il�titolo�di�specializzazione,�da��attestato�di�forma- zione�,�diventa�un�vero�e�proprio��diploma�di�specializzazione�).� Infine,�e��da�registrare�l'intervento�della�legge�19�ottobre�1999,�n.�370,�che�all'art.�11,�pre- vede�la�corresponsione,�per�tutta�la�durata�del�corso,�di�una�borsa�di�studio�annua�onnicom- prensiva�di�lire�13.000.000,�a�favore�dei�medici�ammessi�alle�scuole�di�specializzazione�in� medicina�dall'anno�accademico�1983^84�all'anno�accademico�1990^91,�che�siano�destinatari� delle�sentenze�passate�in�giudicato�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�del�Lazio� numero�601�del�1993�e�numeri�279,�280,�281,�282�e�283�del�1994,�subordinatamente�all'accer- tamento�da�parte�del�Ministero�dell'Universita��di�determinate�condizioni,�tra�le�quali�la�cir- costanza�che�i�beneficiari�abbiano�seguito�il�corso�con�impegno�a�tempo�pieno�e�che,�per� tutta�la�sua�durata,�non�abbiano�svolto�alcuna�attivita��libero^professionale�retribuita.� Infine,�e��da�ricordare�che�l'orientamento�maggioritario�della�Suprema�Corte�e��nel�senso� di�riconoscere�la�risarcibilita��del�danno�subito�dal�privato�in�conseguenza�della�tardiva� attuazione�(nel�1991�anziche�nel�1983),�delle�direttive�sull'istituzione�di�corsi�di�specializza- zione�medica�con�previsione�di�adeguata�remunerazione�per�i�partecipanti�(Cass.�9�aprile� 2001,�n.�5249;�da�ultimo,�Cass.�16�maggio�2003,�n.�7630);�in�senso�contrario,�con�sentenza� in�data�1.�aprile�2003,�n.�4915,�la�Corte�ha,�invece,�negato�detta�risarcibilita��,�sostenendo� che�dalle�norme�del�diritto�comunitario�non�possa�derivare,�all'ordinamento�italiano,�il� diritto�del�singolo�all'esercizio�della�funzione�legislativa.� Costante,�e��,�invece,�l'orientamento�della�giurisprudenza�comunitaria�nel�caso�della� responsabilita��dello�Stato�per�i�danni�derivanti�ai�singoli�dalla�violazione�del�diritto�comuni- tario�(Corte�Giust.�19�novembre�1991,�in�cause�riunite�C/6/'90�e�C/9/'90,�c.d.�caso��Franco- vich�,�Corte�Giust.5�marzo�1996,�cause�riunite�C/46/'93�e�C/48/'93).� Nell'ambito�del�descritto�quadro�normativo�e�giurisprudenziale,�numerose�sono�le�con- troversie�introdotte�dai�medici�che�hanno�iniziato�la�specializzazione�negli�anni�precedenti� al�1991,�terminandola�prima�di�detto�anno,�ovvero�anche�successivamente�allo�stesso,�volte� ad�ottenere�l'applicazione�della�disciplina�dettata�dal�d.lvo�n.�257/1991,�ovvero�il�risarci- mento�del�danno�conseguente�alla�tardiva�attuazione,�da�parte�dello�Stato�italiano,�della�nor- mativa�comunitaria.� Tra�dette�cause�si�inserisce�la�controversia�in�questione,�in�relazione�alla�quale�va,�in� primo�luogo,�verificata�l'esistenza�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario.� Sul�punto�va�osservato�che�la�Suprema�Corte,�con�sentenza�delle�Sezioni�unite�civili�del� 10�aprile�2002,�n.�5125,�ha�ritenuto�che�nel�sistema�di�riparto�di�giurisdizione�anteriore�alle� innovazioni�apportate�dal�d.1vo�31�marzo�8,�n.�80,�e�successive�modificazioni,�l'azione�di� responsabilita��nei�confronti�dello�Stato,�per�tardivo�riconoscimento�di�direttive�comunitarie,� entra�nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario.� In�detta�pronuncia,�infatti,�la�Corte�osserva�che,�applicandosi�i�principi�pronunciati�con� la�sentenza�n.�500/'99�delle�Sezioni�Unite,�con�riferimento�al�regime�previgente�alle�innova- zioni�del�sistema�di�riparto�della�giurisdizione�del�giudice�ordinario�e�giudice�amministrativo� apportate�dal�d.l.vo�n.�80/1998,�e�con�la�successiva�legge�n.�205/2000,�deve�ritenersi�che�l'a- zione�di�responsabilita��nei�confronti�dello�Stato�per�tardivo�riconoscimento�di�direttive� comunitarie�correttamente�sia�proposta�davanti�al�giudice�ordinario,�in�quanto�competente� a�conoscere�delle�questioni�di�diritto�soggettivo,�tale�natura�rivestendo�il�diritto�al�risarci- mento�del�danno,�che�e��diritto�in�se�distinto�dalla�posizione�giuridica�soggettiva�la�cui�lesione� e��fonte�di�danno�ingiusto,�che�puo��avere,�indifferentemente,�natura�di�diritto�soggettivo,�di� interesse�legittimo,�nelle�sue�varie�configurazioni,�o�di�interesse�comunque�rilevante�per�l'or- dinamento.� La�stessa�pronuncia,�peraltro,�esplicita�la�riserva�relativa�all'intervento,�successivamente� alla�sentenza�n.�500/1999,�del�d.lvo�31�marzo�1998,�n.�80,�e�della�successiva�1egge�21�luglio� 2000,�n.�205.� L'art.�33,�d.lvo�n.�80/'98,�comma�primo,�ha�attribuito�alla�giurisdizione�esclusiva�del� giudice�amministrativo�tutte�le�controversie�in�materia�di�pubblici�servizi,��ivi�compresi� quelli�afferenti�al�credito,�alla�vigilanza�sulle�assicurazioni,�al�mercato�mobiliare,�al�servizio� farmaceutico,�ai�trasporti,�alle�telecomunicazioni,�e�ai�sevizi�di�cui�alla�legge�14�novembre� 1995,�n.�481�,�specificando�poi,�nel�secondo�comma,�lett.f),�che�tra�le�controversie�rientranti� nella�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�rientrano��le�attivita��e�le�prestazioni�di�ogni� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� genere,�anche�di�natura�patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi,�ivi�comprese� quelle�rese�nell'ambito�del�servizio�sanitario�nazionale,�con�esclusione�dei�rapporti�indivi- duali�di�utenza�con�soggetti�privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano� il�danno�alla�persona,�e�delle�controversie�in�materia�di�invalidita��.� Il�primo�comma�dell'articolo�in�questione�e�poi�stato�dichiarato�costituzionalmente�ille- gittimo�dalla�Corte�Costituzionale,�con�sentenza�17�luglio�2000,�n.�292,�per�violazione�del- l'art.�76�Cost.,�in�relazione�all'art.�11,�comma�4,�lett.�g),�legge�15�marzo�1997,�nella�parte�in� cui�istituisce�una�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�in�materia�di�pubblici� servizi,�anziche�limitarsi�ad�estendere�in�tale�materia�la�giurisdizione�del�giudice�amministra- tivo�alle�controversie�aventi�ad�oggetto�diritti�patrimoniali�conseguenziali,�ivi�comprese� quelle�relative�al�risarcimento�del�danno,�in�quanto�l'art.�11,�comma�4,�lett.�g) legge� n.�59/1997�non�consentiva�l'ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva�all'intero�ambito�della� materia�dei�servizi�pubblici.� Con�la�legge�n.�204/2000�e�stata�quindi�prevista,�all'art.�7,�la�sostituzione�del�disposto� dell'art.�33,�dichiarato�incostituzionale�per�eccesso�di�delega,�stabilendosi�nuovamente� (peraltro�con�legge�formale),�la�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�su�tutte�le� controversie�in�materia�di�pubblici�servizi,�ivi�compresi�quelli�afferenti�al�credito,�alla�vigi- lanza�sulle�assicurazioni,�al�mercato�mobiliare,�al�servizio�farmaceutico,�ai�trasporti,�alle� telecomunicazioni,�e�ai�servizi�di�cui�alla�legge�n.�481/1995,�specificandosi,�nel�secondo� comma,�lett.f),�che�tra�le�controversie�rientranti�nella�giurisdizione�del�giudice�amministra- tivo�devono�ricomprendersi��le�attivita�e�le�prestazioni�di�ogni�genere,�anche�di�natura�patri- moniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi,�ivi�comprese�quelle�rese�nell'ambito�del� servizio�sanitario�nazionale,�con�esclusione�dei�rapporti�individuali�di�utenza�con�soggetti� privati,�delle�controversie�meramente�risarcitorie�che�riguardano�il�danno�alla�persona,�e� delle�controversie�in�materia�di�invalidita��.� Cio�premesso,�ritiene�questo�giudice�che�la�formazione�del�medico�europeo�vada�qualifi- cata�come�servizio�pubblico,�in�quanto�consistente�in�attivita�svolta�dalla�P.A.�per�fornire� ai�partecipanti�un�bagaglio�professionale�da�utilizzare�in�qualsiasi�Stato�membro�dell'U- nione,�garantendosi,�tramite�la�disciplina�di�accesso�ai�corsi�e�delle�modalita�di�svolgimento� degli�stessi,�il�raggiungimento�di�quelle�finalita�di�adeguata�ed�uniforme�preparazione�dei� medici�appartenenti�ad�ogni�singolo�Stato,�che�intuiscono�il�presupposto�per�consentire�la� libera�circolazione�delle�professionalita�all'interno�dell'Unione�(in�tal�senso,�anche�T.A.R.� Lazio�2�maggio�2002,�n.�3824,�e�T.A.R.�Lazio�27�novembre�2002,�n.�19729).� D'altro�canto,�la�stessa�Suprema�Corte�ha�ritenuto�che�il�rapporto�che�si�instaura�tra�gli� specializzandi�e�le�universita�nonche�il�Ministero�dell'universita�e�della�ricerca�scientifica� non�e�qualificabile�come�rapporto�di�lavoro,�e,�in�particolare,�come�rapporto�di�lavoro�para- subordinato�ai�sensi�dell'art.�409�n.�3�c.p.c.,�atteso�che�si�traduce�in�prestazioni�finalizzate� soprattutto�alla�formazione�teorica�e�pratica�del�medico�specializzando�e�non�a�procacciare� utilita�alle�strutture�sanitarie�nelle�quali�si�svolge�l'attivita�necessaria�per�tale�formazione,� di�modo�che�la�corresponsione�di�emolumenti�allo�specializzando�e�essenzialmente�destinata� a�sopperire�alle�esigenze�materiali�dello�stesso�in�relazione�all'attuazione�dell'impegno�a� tempo�pieno�per�l'apprendimento�e�la�formazione�(Cass.�16�settembre�1995,�n.�9789).� Deve,�dunque,�ritenersi,�in�base�al�disposto�del�citato�art.�7,�1egge�n.�204/2000,�la�giuri- sdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�sia�nell'ipotesi�in�cui�sia�questa�la�condanna� delle�Amministrazioni�convenute�al�pagamento�di�somme�quali�emolumenti�dovuti�ritenen- dosi�la�diretta�applicabilita�della�normativa�comunitaria�(anche�se�cio�,poi,nel�merito,� importerebbe�il�problema�dell'immediata�applicabilita�di�detta�normativa,�in�quanto�l'ob- bligo�di�remunerazione�dalla�stessa�imposto�non�sarebbe,�per�quanto�gia�osservato,�condi- zionato�e�sufficientemente�preciso;�la�Corte�di�Cassazione�ha,�di�recente,�con�sentenza�del� 5�luglio�2000,�n.�2626,�riaffermato�il�principio�secondo�cui�l'estensione�della�disciplinadi� cui�al�d.lvo�4�agosto�1991,�n.�67,�a�tutti�gli�specializzandi�ammessi�negli�anni�precedenti� richiede�una�specifica�normativa,�volta�a�disciplinare�sia�gli�aspetti�organizzativi,�sia�i�conse- guenti�oneri�finanziari),�ovvero�ritenendosi�l'applicabilita�della�normativa�di�cui�al�d.lvo� 8�agosto1991,n.256,disapplicatalaparteincuiescludedallaprevisionecolorocheabbiano� iniziato�la�specializzazione�in�epoca�precedente�a�quella�stabilita�dalla�legge�(nel�qual�caso,� peraltro,�e�sempre�nel�merito,�dovrebbe�osservarsi�che�e�difficile�poter�ritenere�la�possibilita� di�un'interpretazione�della�normativa�interna�in�senso�conforme�a�quella�comunitaria,�attesa� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� la�previsione�di�specifiche�modalita��di�formazione�del�medico,�di�cui�si�e��ampiamente�detto,�e� l'esplicita�previsione�del�limite�temporale�per�l'applicazione�della�normativa;�d'altro�canto,� la�applicazione�della�normativa�interna�riporterebbe�la�situazione�di�coloro�i�quali�hanno�ini- ziato�la�specializzazione�anteriormente�nel�vuoto�normativo,�proponendo�il�problema�della� non�diretta�applicabilita��della�direttiva�comunitaria,�per�l'assenza�di�un�obbligo�incondizio- nato�e�sufficientemente�preciso�di�retribuzione),�sia,�infine,�che�si�agisca�per�ottenere�il�risar- cimento�del�danno�per�il�ritardo�dello�Stato�nell'attuazione�della�normativa�comunitaria,� trattandosi,�in�ogni�caso,�di�controversia�riguardante��attivita��e�prestazioni,�anche�di�natura� patrimoniale,�rese�nell'espletamento�di�pubblici�servizi�.� Ne�puo��indurre�a�far�ritenere�diversamente�la�considerazione�della�natura�di�diritto�sog- gettivo�della�pretesa�azionata�(meglio�configurabile�come�tale�peraltro,�allorche�si�agisca� per�ottenere�il�risarcimento�del�danno),�atteso�che,�dopo�l'introduzione�dei�criteri�di�riparto� della�giurisdizione�di�cui�al�d.lvo�n.�80/1998,�la�natura�della�posizione�giuridica�azionata� non�rileva�a�determinare�l'attribuzione�della�controversia�al�giudice�ordinario�piuttosto�al� giudice�amministrativo.� Nemmeno�rileva�in�tal�senso�la�giurisprudenza�della�Suprema�Corte,�richiamata�nella� discussione�orale,�di�cui�alla�sentenza�delle�Sezioni�Unite,�2�maggio�2003,�n.�6719,�che�ha� ritenuto�sussistente�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�in�fattispecie�pur�attinente�all'am- bito�dell'esercizio�di�pubblico�servizio,�in�base�alla�considerazione�che,�nel�caso�sottoposto� all'esame�della�Corte�(azione�volta�a�far�valere�la�responsabilita��della�Consob�per�avere� tenuto�un�comportamento�negligente�nell'esercizio�dei�propri�obblighi�di�vigilanza�pruden- ziale�sul�mercato�mobiliare;�la�Corte�non�ha�pronunciato�sulla�giurisdizione�in�relazione�alla� stessa�domanda�con�riferimento�alla�posizione�della�Banca�d'Italia,�non�avendo�quest'ultima� formulato�istanza�di�regolamento�preventivo,�e�ritenendo�ancora,�per�quanto�riguardava�la� posizione�dello�Stato�italiano,�che�il�comportamento�allo�stesso�imputato�non�fosse�ricondu- cibile�alla�nozione�di�servizio�pubblico,�riferita�alla�vigilanza�sul�credito�e�sul�mercato�mobi- liare),�il�risarcimento�del�danno�non�si�presentava�come�mezzo�di�completamento�della� tutela,�non�vertendosi�in�ipotesi�in�cui�l'utente�attendeva�dal�titolare�del�servizio�la�soddisfa- zione�di�un�suo�interesse�non�realizzato,�ma�era�l'unico�mezzo�di�tutela�che�l'ordinamento� offriva�ai�soggetti�rimasti�danneggiati�per�colpa�del�titolare�del�servizio,�in�occasione�dell'e- sercizio�dei�poteri�e�dello�svolgimento�dell'attivita��in�cui�il�pubblico�servizio�si�esplicava,�in� modo�tale�che�poteva�ritenersi,�nel�caso�di�specie,�l'esistenza�di�una�controversia��meramente� patrimoniale�,�sottratta,�per�il�disposto�dell'art.�33,�legge�n.�80/1998,�alla�giurisdizione� esclusiva�del�giudice�amministrativo.� A�prescindere,�infatti,�dalla�considerazione�che�non�appare�molto�chiaro�in�che�senso�si� configurino,�secondo�quanto�ritenuto�dalla�Corte,�situazioni�in�cui�il�risarcimento�del�danno� sia�l'�unica�tutela�accordata�dall'ordinamento�,�a�meno�di�voler�fare�riferimento�ad�una�dif- ferenziazione�rispetto�all'ipotesi�di�danno��conseguenziale�,�ed�a�prescindere�dal�fatto�che� proprio�la�sentenza�della�Suprema�Corte�n.�500/1999�sottolinea�che�la�tutela�risarcitoria� deve�essere�sganciata�dal�collegamento�esclusivo�a�situazioni�di�diritto�soggettivo�ed�interesse� legittimo,�sembra�a�chi�scrive�che�tale�espressione,�contenuta,�come�gia��osservato,�nel- l'art.�33,�legge�n.�80/'98,�e�succ.�mod.,�non�possa�essere�separata�dall'ulteriore�specificazione� �che�riguardano�il�danno�alla�persona�e�sulle�controversie�in�materia�di�invalidita���,�come�e�� reso�evidente�proprio�dalla�formulazione�della�norma;�d'altro�canto,�il�danno�alla�persona� in�genere�attiene�a�situazioni�difficilmente�sostanziantisi�nella�sola�tutela�risarcitoria,�e�l'ac- cezione�della�norma�sembra�far�riferimento�piuttosto�a�situazioni�che�attengono�a�diritti� assoluti�della�persona,�come�e��reso�evidente�anche�dal�riferimento�alle�controversie��in�mate- ria�di�invalidita��.� Comunque,�ai�fini�che�in�questa�sede�interessano,�non�puo��non�osservarsi�come�la�fatti- specie�presa�in�esame�dalla�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�si�differenzi�radicalmente�da�quella� oggetto�della�presente�decisione.� Invero,�non�puo��trascurarsi�di�considerare�che�la�pronuncia�delle�Sezioni�Unite�si�riferi- sce�alla�posizione�di�soggetti�che�sono�lesi�da�un'attivita��svolta�dal�titolare�del�servizio�pub- blico,�ma�non�si�verte�in�ipotesi�in�cui�l'utente�pretendeva�dal�titolare�del�servizio�la�soddisfa- zione�di�un�suo�interesse�non�finalizzato�(nel�senso�inteso�nella�pronuncia�della�Suprema� Corte,�e�con�le�riserve�manifestate�sul�significato�di�talune�espressioni�ricorrenti�nella�priva- zione�di�detta�pronuncia),�come�e��,invece,�nelcaso�inesame.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Si�e��gia��osservato,�infatti,�come�la�situazione�degli�specializzandi�sia�piu��complessa,�poi- che�l'opera�dagli�stessi�prestata,�in�conseguenza�della�quale�sorge�l'interesse�alla�correspon- sione�degli�emolumenti�previsti�dalla�normativa�europea,�abbia�importato�il�conseguimento� di�utilita��per�la�Pubblica�amministrazione,�ma,�anche,�per�gli�specializzandi�medesimi;� comunque,�il�conseguimento�di�detta�utilita��(una�completa�formazione),�e��uno�degli�obiettivi� perseguiti�dall'amministrazione�con�l'organizzazione�dell'attivita��formativa,�in�quanto�neces- sario�in�relazione�all'interesse�pubblico�sotteso�all'espletamento�dell'attivita��medica.� Infine,�e��anche�il�caso�di�osservare�che�non�influisce�su�quanto�ritenuto�in�punto�di�giu- risdizione�la�circostanza�che�il�legislatore�abbia,�con�il�d.lvo�17�agosto�1999,�n.�368,�in�attua- zione�della�direttiva�93/16/CEE�in�materia�di�libera�circolazione�dei�medici�e�di�reciproco� riconoscimento�dei�loro�diplomi,�certificati�ed�altri�titoli,�configurato�il�rapporto�intercor- rente�tra�gli�specializzandi�e�le�Universita��come�contrattuale,�devolvendo�all'AGO�le�relative� controversie�(art.�37,�comma�sette).� In�tali�ipotesi,�infatti,�vi�e��la�vera�e�propria�previsione�di�un�rapporto�contrattuale,�e�cio��gia�� distingue,�formalmente,�la�situazione�degli�specializzandi�la�cui�formazione�ricade�nell'ambito� temporale�della�disciplina�legislativa,�rispetto�alle�situazioni�giuridiche�per�cui�e��causa.� D'altro�canto,�che�l'atteggiarsi�del�rapporto�possa�essere�diverso�a�seconda�della�scelta� legislativa,�appare�fuori�di�dubbio,�considerata,�anche,�la�diversita��della�normativa�rispetto� a�quella�di�cui�al�d.lvo�8�agosto�1991,�n.�256,�che,�invece,�disciplinava�il�rapporto�prevedendo� la�corresponsione�degli�emolumenti�nella�forma�di�borse�di�studio�(si�veda,�sul�punto,�quanto� ritenuto�da�Cass.,�Sez.�Lav.,�18�giugno�1998,�n.�6089).� La�diversa�disciplina�legislativa�potrebbe,�semmai,�essere�fonte�di�disparita��di�tratta- mento,�ingenerando�conseguentemente�dubbi�di�legittimita��istituzionale�che,�peraltro,�non� potrebbero�attenere�al�profilo�della�giurisdizione,�attesa�la�modifica�della�disciplina�del�pro- cedimento�davanti�al�giudice�amministrativo,�attuata�con�la�legge�n.�204/2000,�ma�al�diverso� profilo�della�diversita��del�trattamento�sostanziale�operato�nei�confronti�degli�specializzandi,� in�relazione�al�periodo�di�svolgimento�dell'attivita��di�specializzazione.� Deve,�dunque,�ritenersi�il�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�adito. E�appena�il�caso�di�osservare,�atteso�il�ritenuto�difetto�di�giurisdizione,�che,�comunque,� nel�merito,�le�pretese�azionate�sarebbero�prescritte.� Deve�infatti,�ritenersi�applicabile�alla�fattispecie�il�termine�di�prescrizione�quinquennale,� sia�che�si�azioni�la�pretesa�relativa�alla�corresponsione�degli�emolumenti,�trattandosi�di� somme�pagabili�ad�anno�(od�addirittura�in�termini�piu��brevi),�onde�si�renderebbe�applicabile� l'art.�2948,�n.�4�c.c.,�sia�ove�si�azioni,�invece,�il�diritto�al�risarcimento�del�danno,�disponendo,� in�tal�senso,�l'art.�2947,�comma�primo�c.c.� Il�termine�di�decorrenza�della�prescrizione�deve�essere�individuato,�per�quanto�riguarda� la�pretesa�volta�alla�corresponsione�degli�emolumenti,�al�piu��tardi�al�momento�in�cui�e��termi- nata�l'attivita��di�specializzazione�per�ogni�anno�accademico,�ovvero�dalla�data�in�cui�esso� diritto�e��stato�sostanzialmente�negato,�e�cioe��con�l'emanazione�del�d.lvo�n.�257/'91�(cos|�� anche�T. A.R.�Lazio�2�maggio�2002,�n.�3824).� In�quest'ultimo�periodo,�inoltre,�si�e��consolidato�il�danno�derivante�dall'inadempimento� dello�Stato�all'obbligo�di�attuare�la�normativa�comunitaria,�poiche�in�tale�data�lo�Stato�ha� definitivamente�reso�inattuato�l'obbligo,�imposto�da�normativa�comunitaria�previgente,�nei� confronti�degli�specializzandi�che�avevano�svolto�l'attivita��anteriormente�al�termine�previsto� dalla�normativa;�in�detta�data,�pertanto,�deve�fissarsi�la�decorrenza�del�termine�iniziale�di� prescrizione�del�diritto�al�risarcimento�del�danno,�termine�che�e��,�come�si�vede,�in�ogni�caso� successivo�alla�data�di�emanazione�della�direttiva�comunitaria�82/1976�(in�senso�diverso,�ed� ancor�meno�favorevole,�potrebbe�argomentarsi�che�il�termine�previsto�dalla�normativa� comunitaria,�come�sopra�osservato,�per�l'adozione�da�parte�dello�Stato�dellemisurenecessa- rie�per�conformarsi�a�detta�normativa,�era�quello�massimo�del�31�dicembre�1982,�e�che�con� sentenza�del�7�luglio�1987�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita��europee�(causa�4986),�si� accertava,�come�pure�gia��osservato,�che�la�Repubblica�italiana�non�aveva�adottato�nel�ter- mine�prescritto�le�disposizioni�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva�82/76/CEE�ed�era� venuta�meno�agli�obblighi�che�su�di�essa�incombevano�in�forza�del�Trattato�istitutivo,�facen- dosi,�pertanto,�decorrere�da�tale�data�la�prescrizione).� In�ogni�caso,�deve�osservarsi�che,�secondo�la�giurisprudenza�comunitaria,�il�diritto� comunitario�non�vieta�ad�uno�Stato�membro�di�opporre�alle�pretese�dei�singoli�fondate�sul� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� diritto�comunitario,�termini�nazionali�di�decadenza�o�prescrizione,�non�solo�assoggettabili�ad� un�termine�piu�favorevole,�ma,�anche,�il�cui�decorso�prescinda�dalla�considerazione�del�fatto� che,�alla�data�in�cui�la�pretesa�poteva�essere�fatta�valere,�la�direttiva�non�era�stata�ancora� correttamente�attuata�nell'ordinamento�nazionale.� Detto�principio�e�stato�enunciato�dalla�Corte�di�Giustizia�nel�procedimento�C-231/1996.� La�Corte,�investita�della�questione�dal�Tribunale�di�Genova�con�ordinanza�del�18�giu- gno�1996,�nell'ambito�di�un�procedimento�avente�ad�oggetto�la�richiesta�di�rimborso�di�una� tassa�di�concessione�governativa�per�l'iscrizione�delle�societa�nel�registro�delle�imprese,�ha� affermato�i�seguenti�principi:�a) la�circostanza�che�la�Corte�abbia�pronunciato�una�sentenza� pregiudiziale�avente�ad�oggetto�l'interpretazione�di�una�disposizione�di�diritto�comunitario� senza�limitare�gli�effetti�nel�tempo�della�detta�sentenza�non�incide�sul�diritto�di�uno�Stato� membro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�dei�tributi�riscossi�in�violazione�del�diritto� comunitario�un�termine�nazionale�di�decadenza;�b) il�diritto�comunitario�non�vieta�ad�uno� Stato�membro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�dei�tributi�riscossi�in�violazione�del�diritto� comunitario�un�termine�nazionale�di�decadenza�triennale�che�deroga�al�regime�ordinario�del- l'azione�di�ripetizione�dell'indebito�tra�privati,�assoggettata�ad�un�termine�piu�favorevole,� purche�il�detto�termine�di�decadenza�si�applichi�allo�stesso�nodo�alle�azioni�di�ripetizione�di� tali�tributi�fondate�sul�diritto�comunitario�e�quelle�fondate�sul�diritto�interno;�c) in�circo- stanze�come�quella�della�causa�principale,�il�diritto�comunitario�non�vieta�ad�uno�stato�mem- bro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�di�tributi�riscossi�in�violazione�di�una�direttiva�un� termine�nazionale�di�decadenza�che�decorra�dalla�data�del�pagamento�dei�tributi�di�cui�si� tratta,�anche�se,�a�tale�data,�la�direttiva�non�era�stata�ancora�correttamente�attuata�nell'ordi- namento�nazionale.� Pertanto,�anche�a�volere�ritenere�la�giurisdizione�di�questo�Giudice,�la�domanda�comun- que�non�potrebbe�trovare�accoglimento,�stante�l'intervenuta�prescrizione.� Attesa�la�peculiarita�e�complessita�delle�questioni�trattate,�ricorrono�giusti�motivi�per� compensare�tra�le�parti,�in�relazione�alle�posizioni�contrastanti�da�loro�assunte,�le�spese�di� lite.� P. Q.M. Il�Tribunale�di�Firenze,�definitivamente�pronunciando,�in�nome�del�popoloita- liano:�dichiara�il�proprio�difetto�di�giurisdizione;�dichiara�interamente�compensate�tra�le� parti�le�spese�di�lite�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�pubblicazione�per�estratto�della�VIA:� congruita�della�forma�al�raggiungimento�dello�scopo� (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 30 gennaio 2004 n. 316). A�pochi�mesi�di�distanza�dal�diuturno�black out elettrico�nazionale,�il� Consiglio�di�Stato,�con�sentenza�316/2004,�ha�accolto�il�ricorso�della�V.�E.� S.p.a.�e�del�Comune�di�Voghera,�i�quali,�con�separati�appelli,�chiedevano�la� riforma�del�provvedimento�con�il�quale�il�T.A.R.�Lombardia�aveva�annullato� il�decreto�ministeriale�di�autorizzazione�alla�costruzione�e�all'�esercizio�della� centrale�di�produzione�dell'�energia�elettrica�in�Voghera,�nonche�il�presuppo- sto�decreto�di�valutazione�di�impatto�ambientale�della�medesima�centrale�e� la�deliberazione�del�Consiglio�Comunale�di�Voghera�di�variante�urbanistica� relativa�all'�area�interessata�dalla�centrale�de qua. Il�Supremo�Consesso�ha�accolto�l'�eccezione�di�irricevibilita��per�tardivita�� del�ricorso�di�primo�grado�proposto�avverso�il�provvedimento�dirigenziale� di�autorizzazione�e�la�presupposta�valutazione�di�impatto�ambientale.� Tale�eccezione�fonda�le�proprie�ragioni�su�una�interpretazione�non� rigidamente�formalistica�dell'�art.�14-ter, 10.�com.,�legge�241/1990,�che,� stando�alla�lettera�della�norma,�prescrive�la�pubblicazione�del�decreto�di� autorizzazione�unitamente�all'�estratto�della�V.I.A.�quale�requisito�formale� richiesto�per�il�verificarsi�della�presunzione�di�conoscenza�e,�quindi,�per�il� decorrere�dei�termini�di�impugnazione�dei�suddetti�provvedimenti.� Sul�punto,�la�Sezione�sesta�del�Consiglio�di�Stato,�riformando�la�sen- tenza�del�giudice�a quo,�ha�accolto�le�doglianze�dei�ricorrenti,�applicando� all'�istituto�della�pubblicazione�del�provvedimento�amministrativo,�pur�senza� esplicita�menzione,�il�principio�generale�di�congruita��della�forma�al�raggiun- gimento�dello�scopo.� Nella�circostanza,�il�decreto�dirigenziale�di�autorizzazione�alla�costru- zione�della�centrale�e��stato�pubblicato�senza�l'estratto�della�V.I.A.,�separata- mente�e�precedentemente�pubblicata�in�integro.�Ma�cio��,�pur�contravvenendo� alla�prescrizione�dell'�art.�14-ter, 10.�com.,�non�ha�impedito�il�prodursi�degli� effetti�che�l'�ordinamento�riconduce�a�ben�specifiche�formalita��.� Il�provvedimento�di�autorizzazione,�nella�specie,�contiene�gli�elementi� essenziali�della�valutazione�di�compatibilita��ambientale,�sicche��,�in�tal�caso,� la�pubblicazione�dell'�estratto�dell'�atto�presupposto�nulla�avrebbe�potuto� aggiungere�alla�pubblicazione�dell'�atto�finale.� In�rapporto�allo�scopo�voluto�dalla�norma,�id est la�conoscibilita��del- l'esistenza�di�un�provvedimento�di�V.I.A.,�il�Supremo�Consesso�ha�statuito� per�l'�idoneita��del�decreto�di�autorizzazione�al�raggiungimento�di�detto� scopo,�vale�a�dire�la�conoscibilita��della�sua�lesivita��.� �Il�Collegio�rileva�che�l'elemento�centrale�richiesto�dalla�legge�e��la� pubblicazione�del�provvedimento�finale,�unitamente�ad�un�estratto�dell'atto� presupposto,�pubblicazione�quest'�ultima�dell'�estratto�che�puo��considerarsi� effettuata�anche�nel�caso�in�cui�il�provvedimento�finale�contenga�tutti�gli� elementi�essenziali�dell'�atto�presupposto,�risolvendosi�altrimenti�la�misura� di�pubblicita��nell'�espletamento�di�vuote�formalita��...�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�decreto�di�autorizzazione�pubblicato�realizza,�quindi,�gli�elementi�di� fatto�voluti�dalla�legge�a�fini�di�garanzia�della�conoscibilita�dell'�atto�presup- posto.� Nel�merito,�la�questione�principale�e�rappresentata�dalla�competenza�ad� adottare�la�V.I.A.� Il�Consiglio�di�Stato,�prendendo�anche�atto�della�situazione�energetica� italiana�e�dei�piu�recenti�conseguenti�accadimenti,�ed,�in�particolare,��del� gravissimo�deficit produttivo�che�ha�concorso�ai�clamorosi�black out verifica- tisi�negli�ultimi�mesi�,�ha�invertito�il�proprio�precedente�orientamento,che� aveva�statuito�la�competenza�dirigenziale�ad�adottare�l'�atto�conclusivo�del� procedimento�di�valutazione�ambientale,�cui�rimane�estranea�la�funzione�di� programmazione�e�di�indirizzo�tipica�dell'�azione�dell'�organo�di�governo.� Il�discrimen tra�atto�politico�e�atto�amministrativo�e,�quindi,�tra�compe- tenza�dell'�organo�politico�e�determinazione�amministrativo-dirigenziale,� alla�luce�del�recente�Testo�unico�sul�lavoro�alle�dipendenze�delle�P.A� (D.lgs.�165/2001),�risulta�estremamente�elastico�e�di�improbabile�tipizzazione� casistica.� �L'introduzione�del�nuovo�assetto�organizzativo�^basato�sul�principio� di�separatezza�tra�politica�e�gestione�^nella�concreta�e�variegata�realta�della� pubblica�amministrazione,�pone�il�problema�della�individuazione�dell'organo� competente�in�ordine�a�provvedimenti,�non�esplicitamente�rientranti�nel� novero�dei�provvedimenti�considerati�dall'art.�4,�1.�comma,�del�d.lgs.�30� marzo�2001,�n.�165,�ma�aventi�indubbi�riflessi�politici�di�carattere�generale�.� Il�principio�acclarato�dal�Consiglio�di�Stato�nell'operazione�ermeneutica� della�norma,�sulla�cui�base�il�Supremo�Consesso�ha,�nella�circostanza,�rico- nosciuto�la�competenza�dell'organo�politico�all'adozione�della�V.I.A.,�risulta� anch'�esso�di�non�facile�cristallizzazione:�il�principio,�con�espressione�del� Collegio,�ha��natura�tendenziale�,�ed�e�volto�alla�sostanziale�valutazione,� nel�singolo�caso�concreto,�della��politicita���dell'atto,�id est �dell'ampiezza�e� della�rilevanza�degli�interessi�coinvolti,�dell'ampia�discrezionalita�delle�valu- tazioni�da�effettuare,�dell'�incidenza�sociale�degli�interventi�.� La�V.I.A.,�nell'attuale�statuizione�del�Supremo�Consesso,�puo�rappresen- tare�uno��strumento�di�politica�ambientale�,�rientrante�in�una�generale�atti- vita�di�pianificazione�e�programmazione�spettante�all'organo�politico,�stante� anche�la�complessita�del�procedimento�e�la�sussistenza�di�interessi�costituzio- nalmente�protetti�(all'ambiente�e�allo�sviluppo�compatibile)�che�rendono� necessaria�una�valutazione�politica.� dotto Marco Fratini IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 30 gennaio 2004 n. 316 ^Pres.�M.E.�Schinaia�^ Est.�G.�Montedoro�^Comune�di�Voghera�(Avv.ti�G.F.�Ferrari�e�L.�Manzi)�c/�Ministero� per�le�attivita�produttive,�Ministero�dell'ambiente�e�della�tutela�del�territorio� (cont.�125770/03,�Avv.�dello�Stato�C.�Sica)�ed�altri.� �(omissis)�6.�-L'eccezione�di�irricevibilita�e�in�parte�fondata�per�quanto�si�specifichera� di�seguito.� 6.1.�-Il�problema�posto�dall'eccezione�di�irricevibilita�avanzata�dagli�odierni�appellanti� e�risolvibile�solo�previa�delineazione�delle�coordinate�dell'istituto�della�pubblicazione�del� provvedimento�amministrativo.� 6.2.�-In�materia�di�organizzazione�e�tutela�della�circolazione�delle�conoscenze�e�invalso� il�principio�secondo�cui,�se�un�soggetto�ha�interesse�a�rispettare�una�situazione,�sia�per�trarne� un�beneficio,�sia�per�evitarne�uno�svantaggio,�deve�essere�posto�in�grado�di�poter�acquisire� la�conoscenza.� 6.3.�-La�situazione�oggettiva�di�conoscibilita�di�un�fatto,�nell'ambito�del�diritto� pubblico�e�designabile�con�il�termine�pubblicita�.�La�pubblicazione�e�uno�dei�mezzi�di�cui� l'ordinamento�si�avvale�per�creare�la�situazione�di�conoscibilita�di�un�fatto.� 6.4.�-Naturalmente�la�pubblicazione�^che�non�e�l'unica�misura�di�conoscenza�prevista� dall'ordinamento�^assume�diversa�rilevanza�a�seconda�che�sia�preordinata�alla�conoscenza� legale�di�atti�normativi�od�amministrativi�(assumendo�nel�primo�caso�maggiore�rilievo�il� tassativo�rispetto�di�tutte�le�operazioni�legislativamente�previste�per�portare�una�norma�a� conoscenza�della�generalita�dei�consociati�mentre�nel�secondo�caso,�l'inserimento�delle� formalita�predette�nell'ambito�del�procedimento�consentono�di�valutare�le�formalita�in�cui� essa�consiste�secondo�i�principi�generali�in�tema�di�procedimento�amministrativo�che�consent ono�di�fare�riferimento,�al�fine�di�ritenere�concretata�la�fattispecie,�all'irrilevanza�delle�mere� irregolarita�).� 6.5.�-Va�ricordato�che�nel�valutare�la�pubblicazione�non�c'e�rilevanza�di�alcun�giudizio� di�culpa-diligentia�nell'ambito�delle�valutazioni�inerenti�la�concretizzazione�di�una�fattispecie� di�pubblicazione,�poiche�l'ordinamento�persegue�i�suoi�fini�con�la�semplice�statuizione�che� determinate�conseguenze�si�conseguono�in�seguito�alla�pubblicazione.� 6.6.�-La�pubblicazione�puo�essere�^quanto�all'oggetto�^di�atti�o�di�informazioni�di� avvenute�operazioni;�la�pubblicazione�degli�atti�puo�essere�integrale�o�parziale�e�quest'ultima� puo�avvenire�per�sunto,�per�estratto�o�riguardare�il�solo�titolo.� 6.7.�-Quanto�alla�forma,�la�pubblicazione�deve�manifestarsi�nel�modo�prescritto�dalla� legge.�La�legge�definisce�il�comportamento�da�tenere�(pubblicazione�oralead�esempio�per� banditore,�scritta,�attraverso�l'inserzione�in�fogli�o�giornali�ecc.),�la�durata�della�pubblicaz ione,�il�luogo�della�medesima.� 6.8.�-La�pubblicazione,�sotto�il�profilo�formale,�e�un'operazione�normalmente�avente� struttura�procedimentale,�trattandosi�di�un'attivita�diretta�a�creare�uno�stato�materiale�non� una�dichiarazione.�Essa�puo�riguardarsi�come�un�procedimento,�quando�consista�in�una�serie� di�atti�e�comportamenti�materiali,�ontologicamente�e�cronologicamente�distinti,�unificati� dall'identica�finalita�costituita�dal�conseguimento�dell'effetto�della�conoscenza�legale.�Nella� valutazione�deiprofiliformali�dellafattispecie�dipubblicazione�di�un�atto�amministrativo�alfine� di�valutare�se�l'autore�della�pubblicazione�ne�ha�integrato�gli�elementi�richiesti�dalla�legge,�non� puo�di�norma�ricorrersi�a�giudizi�di�equipollenza�delle�forme,�ma,�stante�la�natura�procedimen tale�delle�operazioni�dipubblicazione,�puo�ammettersi�che�limitate�irregolarita�nelle�operazioni,� rispettosedelleformeindicate,�siano�valutatenonincidentisulperfezionamentodellafattispecie,� ove,�nelcomplesso,�sisianorealizzatiglielementidifattovolutidallaleggeafinidigaranzia� della�conoscibilita�dell'atto.� 6.9.�-In�particolare�la�societa�interessata�ha�prima�pubblicato�integralmente�il�decreto� di�valutazione�di�impatto�ambientale,�poi�ha�pubblicato�integralmente�il�decreto�di�autorizz azione�alla�costruzione�della�centrale,�mentre�la�legge�(art.�14-ter�della�legge�n.�241/1990)� prevede�che�la�pubblicazione�del�decreto�di�autorizzazione�avvenga�unitamente�all'estratto� della�predetta�V.I.A.� 6.10.�-Il�decreto�di�autorizzazione,�nel�corpo�del�suo�testo�cita�il�decreto�di�V.I.A.,� chiarisce�che�si�tratta�di�una�pronuncia�favorevole�di�compatibilita�ambientale,�ne�riporta� gli�estremi�(DEC/VIA/6906�dell'8�gennaio�2002),�e�ne�fa�proprie�le�prescrizioni�(viste�le� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� lettere�del�22�gennaio�2002�e�23�gennaio�2002,�rispettivamente�della�V.�E.�S.r.l.�e�della� A.S.M.�V.�S.p.a.�che,�per�gli�aspetti�di�competenza,�accettando�le�prescrizioni�del�decreto�di� pronuncia�di�compatibilita�ambientale),�chiudendosi�anche�con�il�rinvio�a�detto�decreto�per� tutto�quanto�non�disposto�nei�punti�precedenti.� 6.11.�-E�vero�che�e�mancata�una�pubblicazione�della�V.I.A.�separata�e�distinta,�con� specifico�estratto,�rispetto�alla�pubblicazione�del�decreto�di�autorizzazione,�ma�e�indubbio� che�il�tenore�del�provvedimento�di�autorizzazione,�nella�specie,�ricalcava�gli�elementi�essen- ziali�della�valutazione�di�compatibilita�ambientale.�Sicche�in�tal�caso�la�pubblicazione� dell'estratto�dell'atto�presupposto�nulla�avrebbe�potuto�aggiungere�alla�pubblicazione� dell'atto�finale.� 6.12.�-Va�poi�chiarito�cosa�debba�intendersi�per�pubblicazione�per�estratto:�in�propo- sito�il�Consiglio�Stato,�sezione�quarta,�3�dicembre�1992,�n.�100�ha�statuito�che�la�pubblica- zione�per�estratto�di�una�deliberazione�non�e�idonea�a�far�decorrere�il�termine�per�l'impugna- zione,�qualora�non�contenga�gli�elementi�essenziali�della�delibera,�ai�fini�della�conoscibilita� della�sua�lesivita�.� 6.13.�-Cio�significa�che�la�pubblicazione�di�un�estratto�del�provvedimento�presupposto� e�idonea�a�raggiungere�lo�scopo�voluto�dalla�norma�(che�non�e�l'effettiva�conoscenza,�ma�la� conoscibilita�della�determinazione)�se�vengono�esposti�dell'atto�presupposto�gli�elementi� essenziali.� 6.14.�-Nella�specie�tale�atto�e�stato�menzionato,�ne�sono�stati�citati�gli�estremi,�e�stato� esposto�il�suo�contenuto�dispositivo�favorevole,�e�sono�state�espressamente�riportate�molte� delle�prescrizioni�ivi�contenute.�In�tale�condizione�la�pubblicazione,�distinta�dal�provvedi- mento�di�autorizzazione,�dell'estratto�del�provvedimento�di�V.I.A.,�si�appalesa�un�elemento� non�idoneo�ad�aggiungere�alcuna�utilita�ulteriore�al�pubblico�dei�destinatari�indeterminati� della�misura�di�pubblicita�,�poiche�il�contenuto�legale�dell'estratto�sarebbe�stato�sostanzial- mente�riproduttivo�di�quanto�gia�riportato�nel�provvedimento�finale.� 6.15.�-La�sentenza�del�giudice�di�primo�grado�si�incentra�sulla�rilevanza�della�man- canza�della�specifica�formalita�richiesta�dalla�legge�della�pubblicazione�separata�e�distinta,� unitamente�al�provvedimento�finale�di�autorizzazione,�dell'estratto�della�predetta�V.I.A.� senza�valutare�la�peculiare�situazione,�ritenendo�irrilevante�che�il�provvedimento�riportasse� le�prescrizioni�della�V.I.A.�poiche�non�sarebbe�stato�comprensibile�che�le�prescrizioni�impar- tite�fossero�il�risultato�della�valutazione�di�impatto�ambientale.� 6.16.�-Ma�il�Collegio�rileva�che�l'elemento�centrale�richiesto�dalla�leggee�la�pubblica- zione�del�provvedimento�finale,�unitamente�ad�un�estratto�dell'atto�presupposto,�pubblica- zione�quest'ultima�dell'estratto�che�puo�considerarsi�effettuata�anche�nel�caso�in�cui�il�prov- vedimento�finale�contenga�tutti�gli�elementi�essenziali�dell'atto�presupposto,�risolvendosi� altrimenti�la�misura�di�pubblicita�nell'espletamento�di��vuote�formalita��,�quali�la�mancata� distinzione,�nell'ambito�degli�stessi�dati�comunque�offerti�al�pubblico�e�sottoposti�alla�misura� di�pubblicita�,�fra�una�parte�degli�stessi�soggetta�a�pubblicazione�integrale�ed�altra�parte�sog- getta�a�pubblicazione�per�estratto�(omissis). 7.�-Nel�merito�la�Sezione�osserva�comunque�che�gli�appelli�proposti�da�V.�E.�S.r.l.�e�dal� Comune�di�Voghera�sono�fondati.� 7.1.�-In�ordine�alla�principale�questione,�relativa�alla�competenza�ad�adottare�la� V.I.A.,�ritiene�la�Sezione�che�ben�possa�affermarsi�che�la�competenza�spetta�all'organo�poli- tico,�nel�caso�in�cui�l'opera�sia�una�centrale�termoelettrica.� 7.2.�-Di�tutta�evidenza�e�la�rilevanza�dell'interesse�pubblico�e�generale�all'incremento� della�produzione�elettrica�del�paese,�e�nota�la�situazione�energetica�in�Italia,�ed,�in�partico- lare,�il�gravissimo�deficit produttivo�che�ha�concorso�ai�clamorosi�black outs verificatisi�negli� ultimi�mesi.� 7.3.�-Non�si�tratta�di�situazioni�sporadiche�come�giustamente�sottolineato�dalla�difesa� di�V.�E.�-Gestore�della�Rete�di�Trasporto�Nazionale�e�Governo�sono�concordi�nel�prevedere� che�il�deficit energetico�nazionale�crescera�nei�prossimi�anni�e�che�le�centrali�in�costruzione� potrebbero�non�essere�sufficienti�a�fronteggiare�la�situazione.� 7.4.�-In�tale�quadro�l'interesse�pubblico�alla�produzione�energetica�e�sicuramente� qualificabile�come�interesse�pubblico�di�natura�primaria,�strettamente�legato�allo�sviluppo� economico�e�sociale�del�Paese.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 7.5.�-La�realizzazione�della�centrale�in�Voghera�non�puo��essere�quindi�considerato�un� problema�di�rilevanza�meramente�locale,�ma�va�considerato�nell'ottica�dei�bisogni�di�approv- vigionamento�energetico�nazionale�e�deve�essere�riguardato�a�livello�complessivo.� 7.6.�-Orbene�il�giudizio�sui�presupposti�ambientali�e�sulle�necessita��energetiche� nazionali�impone�una�ponderazione�complessa�che�coinvolge�profili�tecnici�e�profili�di� vera�e�propria�opportunita��che�ben�possono�farsi�rientrare�nell'ambito�dei�poteri�di�indirizzo� politico�amministrativo,�eccedendo�la�mera�attivita��gestionale.� 7.7.�-L'introduzione�del�nuovo�assetto�organizzativo�^basato�sul�principiodisepara- tezza�fra�politica�e�gestione�^nella�concreta�e�variegata�realta��della�pubblica�amministra- zione,�pone�il�problema�dell'individuazione�dell'organo�competente�in�ordine�a�provvedi- menti,�non�esplicitamente�rientranti�nel�novero�dei�provvedimenti�considerati�dall'art.�4� comma�1�del�d.lgs.�30�marzo�2001,�n.�165,�ma�aventi�indubbi�riflessi�politici�di�carattere� generale.� 7.8.�-Va�rilevato�che�l'elencazione�degli�atti�di�indirizzo�politico�effettuata�dall'art.�4� comma�1�del�t.u.�sull'ordinamento�del�lavoro�alle�dipendenze�della�p.a.�none��tassativa,�ma� esemplificativa�di�atti�amministrativi�aventi�rilievo�politico�e�quindi�demandati�agli�organi� di�Governo.� 7.9.�-Ne�consegue�un�principio�aperto�ed�elastico,�di�natura�tendenziale,�di�generale� attribuzione�delle�competenze�amministrative�ai�dirigenti,�dovendo�valutarsi�tuttavia�le�fun- zioni�devolute�ai�dirigenti�come�funzioni�che�non�si�possono�allargare�all'adozione�di�atti� amministrativi�aventi�oggettivi�e�fondamentali�tratti�di�politicita��desumibili�dall'ampiezza�e� dalla�rilevanza�degli�interessi�coinvolti,�dall'ampia�discrezionalita��delle�valutazioni�da�effet- tuare,�dall'incidenza�sociale�degli�interventi.� 7.10.�-La�V.I.A�puo��(non�necessariamente�deve)�essere�uno�strumento�di�politica� ambientale,�quandocon�essa,aldila��dell'aspetto�tecnico,�si�valuta�a�fini�ambientali�la�loca- lizzazione�di�progetti�di�importanti�opere�pubbliche�e�si�coopera�in�sostanza�ad�un'attivita�� di�pianificazione�e�programmazione�che�e��sicuramente�spettante�all'organo�politico.�Va� anche�sottolineato�che�il�procedimento�e��complesso;�esso�si�snoda�attraverso�l'istruttoria� tecnica,�l'inchiesta�pubblica,�la�fase�decisoria,�con�necessita��di�mediazione�fra�interessi�com- plessi,�degli�enti�locali�e�dell'amministrazione�centrale,�con�conferenze�di�servizi�e�penetranti� poteri�del�Consiglio�dei�Ministri,�circostanze�queste�che�fanno�concludere�per�la�sussistenza� di�interessi�costituzionalmente�protetti�(all'ambiente�ed�allo�sviluppo�compatibile)�di�fonda- mentale�importanza,�che�rendono�necessaria�una�valutazione�politica.� 7.11.�-Non�ignora�la�Sezione�l'esistenza�di�un�proprio�precedente�contrario:�per�Consi- glio�di�Stato,�sezione�sesta,�23�ottobre�2001,�n.�5590�il�potere�esercitato�in�sede�di�valutazione� di�impatto�ambientale�ha�natura�marcatamente�tecnico-discrezionale,�per�cui,�pur�volendo� ammettere,�infatti,�che�possano�permanere�funzioni�le�quali�(ancorche�oggettivamente� amministrative)�continuino�ad�essere�sottratte�alla�dirigenza,�cio��certamente�non�puo��dirsi� per�la�V.I.A.�che,�in�concreto,�deve�essere�compiuta,�per�cio��che�concerne�un�determinato� intervento,�alla�quale�resta�estranea�la�funzione�di�programmazione�e�di�indirizzo�e�che�deve� essere�esercitata�secondo�criteri�e�modalita��predeterminati�da�leggi,�regolamenti�ed�atti� generali,�ovvero�determinazioni�regionali;�legittimamente,�pertanto,�il�procedimento�di� valutazione�impatto�ambientale�si�conclude�con�una�determinazione�dirigenziale.� Ma�tale�precedente�era�relativo�a�V.I.A�regionale�ossia�a�valutazione�di�opera�di�minore� importanza�rispetto�all'opera�di�costruzione�di�una�centrale�elettrica�(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il controllo sulle concentrazioni: questioni processuali e di sostanza (Tribunale�Amministrativo�Regionale�del�Lazio,�sezione�prima,�20�febbraio�2004�n.�1631)� La�pregevole�decisione�del�T.A.R.�Lazio�condivide�con�puntuale�motiva- zione�l'organica�ricostruzione,�in�sede�difensiva,�degli�elementi�della�com- plessa�vicenda(1),�dimostrativa�della�logicita�e�ragionevolezza�delle�valuta- zioni�espresse�dall'Autorita�garante�della�concorrenza�e�del�mercato,�con� provvedimento�di�solido�impianto,�nell'ambito�della�sua�specifica�ed�esclusiva� (1)�Il�caso,�interessante�specificamente�il�settore�assicurativo�ed�i�rapporti�tra�imprese�assi- curatrici�e�banche,�concerne�un'articolata�operazione�^acquisto�da�parte�di�S.A.I.�del�29%�del� capitale�di�Fondiaria�con�successiva�fusione�per�incorporazione�di�quest'ultima�nella�prima�o ggetto�di�comunicazioni�all'Autorita�garante�della�concorrenza�e�del�mercato.�L'Autorita�ha� dichiarato�il�non�luogo�a�provvedere�sull'operazione�come�notificatale,�ritenendo�che�questa�si� configurasse�in�modo�diverso�da�quanto�prospettato�dalle�due�anzidette�societa�e,�in�ragione�del� ravvisato�acquisto�di�un�controllo�congiunto�da�parte�di�Mediobanca�(ritenuta�altres|�controllante� di�fatto�di�Generali)�e�di�Premafin�(controllante�di�S.A.I.)�su�Fondiaria,�ha�contestualmente� avviato�d'ufficio�un'istruttoria�nei�confronti�di�Premafin,�Mediobanca,�S.A.I.�e�Fondiaria�per�la� valutazione�della�relativa�concentrazione.�Mediobanca�ha�impugnato�l'atto�di�avvio�di�tale�istrut- toria�e,�successivamente,�ha�notificato�motivi�aggiunti�per�censurare�il�provvedimento�conclusivo� del�procedimento.�Con�questo�l'Autorita�-ritenuto�che�l'operazione�conducesse�alla�costituzione� di�un�nuovo�aggregato�di�assoluto�rilievo�nella�quasi�generalita�dei�mercati�dell'assicurazione� danni�(in�particolare�per�i�rami�i�cui�mercati�hanno�dimensione�esclusivamente�nazionale,�di�pre- valente�domanda�di�copertura�di�piccoli�rischi,�rappresentanti�oltre�il�90%�dell'intera�raccolta� premi�del�settore�danni,�ma�anche�nei�mercati�assicurativi�per�i�rischi�catastrofali,�di�dimensione� sovranazionale)�in�grado�di�sfruttare�i�vantaggi�derivanti�dalla�possibilita�di�offrire�l'intera�gamma� di�prodotti�con�un�ampio�numero�di�marchi�noti�ed�affermati�^ha�autorizzato�l'operazione�da� lei�accertata�ponendo�come�condizione�determinate�misure�sino�al�permanere,�a�giudizio�dell'Au- torita�medesima,�del�controllo�di�Mediobanca�su�Fondiaria-Sai�(1-non�aumento,�inmisura�ecce- dente�il�2,43%,�della�quota�dei�diritti�di�voto�di�Fondiaria-S.A.I.�nelle�assemblee�ordinarie�di� Generali�complessivamente�detenuti�a�qualunque�titolo;�2-non�partecipazione�di�Fondiaria__S.A.I.,� neppure�ai�fini�della�regolare�costituzione�dell'assemblea,�alle�assemblee�ordinarie�di�Generali� per�l'intera�partecipazione�del�2,43�%�del�capitale�ordinario;�3-astensione�da�parte�di�Mediobanca� dall'esercizio�del�diritto�di�voto�nelle�assemblee�ordinarie�di�Generali�relativamente�ad�una�propria� partecipazione�del�2%�nonche�dall'espressione�di�voti�nelle�stesse�assemblee�in�virtu�di�delega�con- ferita�da�altri�soggetti).�Nel�successivo�provvedimento�con�il�quale,�a�seguito�di�mutamenti�soprav- venuti�in�senso��deconcentrativo�,�sono�state�revocate�le�anzidette�misure,�l'Autorita�ha�espresso� alcune�considerazioni�di�sintesi�:��Leproblematiche�emerse�nell'analisi�dell'operazione�di�concentra- zione�Fondiaria�Sai�e�della�successiva�evoluzione�pongono�in�evidenza�talune�caratteristiche�del� sistemafinanziarioitalianosicuramenterilevantisottoilprofiloantitrust.�Lapresenzadipartecipa- zioni�di�minoranza�spesso�incrociate,�in�cui�Mediobanca�assume�un�ruolo�centrale;�la�condivisione�di� membri�negli�organi�sociali�anche�di�imprese�concorrenti;�il�duplice�ruolo�di�alcune�tra�le�principali� bancheitaliane,�chedaunlatosipongonocomefinanziatoriedall'altrocomeazionistidelleimprese� finanziate,�costituiscono�tutti�elementi�in�grado�di�incidere�profondamente�sulla�contendibilita�delle� imprese,�isolandole�da�un�contesto�concorrenziale�ed�alterando�gli�incentivi�per�le�stesse�alla�ricerca� dell'efficienzaproduttiva.�Quandotalilegamiinteressanoimpresepresentisullostessomercato,�come� avvienenelsettoreassicurativo,�laconcorrenzapuo�risultarefalsata.�� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� competenza�(2).�La�decisione�reca�nel�contempo�una�serie�di�affermazioni�di� grande�interesse�in�termini�di�principio�(solo�alcune�delle�quali�confermative� di�precedenti�arresti),�sia�concernenti�il�procedimento�sia�attinenti�all'espe- rienza�attuativa�della�disciplina�comunitaria�della�materia,�costantemente� richiamata�a�supporto�degli�apprezzamenti�espressi�sui�molteplici�aspetti� della�vicenda�venuti�in�rilievo�per�le�censure�prospettate�dalla�ricorrente.� Possono�segnalarsi,�in�particolare,�le�precisazioni�circa:� a) l'inammissibilita��dell'impugnativa�avverso�l'atto�di�avvio�del� procedimento;�(3)� b) l'ammissibilita��di��motivi�aggiunti��concernenti�atto�sopravvenuto,� pur�nel�caso�di�ricorso�originario�inammissibile(4);� c) la�non�computabilita��,�ai�fini�della�verifica�della�dimensione�comu- nitaria�di�un'operazione�di�concentrazione,�dei�fatturati�relativi�a�societa��che� le�imprese�direttamente�interessate�neghino�di�controllare,�con�conseguente� competenza�dell'Autorita��nazionale�e�non�della�Commissione�europea�per�la� (2)�Ha�formato�oggetto�di�analisi,�per�stabilirne�il�reale�significato�e�l'esatta�portata�nello� specifico�contesto�in�esame,�una�copiosa�serie�di�documenti�acquisiti�dall'Autorita��in�sede�ispet- tiva.� (3)�Si�veda�sul�punto�la�chiara�sentenza�della�Corte�di�giustizia�11�novembre�1981�in�causa� 60/81�-IBM/Commissione,�che�ha�dichiarato�irricevibile�un�ricorso�proposto�dall'IBM�per�l'an- nullamento�dell'atto�della�Commissione�con�il�quale�era�stato�avviato�un�procedimento�in�materia� di�concorrenza�ed�era�stata�notificata�all'impresa�una�contestazione�degli�addebiti,�sul�presuppo- sto�che�tale�atto�non�rispettasse�le�esigenze�minime�per�gli�atti�di�questo�tipo,�non�consentisse�di� difendersi�per�i�vizi�inficianti�la�contestazione�e�per�l'insufficienza�del�termine,�con�radicale�asse- rito�vizio�sin�dall'origine�del�procedimento�amministrativo�anche�sotto�il�profilo�della�competenza.� Ha�osservato�la�Corte�che�la�non�impugnabilita��dell'atto�di�avvio�del�procedimento,�che�non�ha� effetto�sospensivo�ne�incide�in�alcun�modo�sulla�posizione�giuridica�dell'impresa�interessata,non� preclude�la�piena�tutela�giurisdizionale�di�questa�nel�momento�dell'impugnazione�del�provvedi- mento�decisorio,�nel�cui�ambito�potranno�essere�fatti�valere�tutti�gli�eventuali�vizi�del�procedi- mento.� (4)�La�sentenza�richiama�i�precedenti�di�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�879/02�e�T.A.R.�Campania,� sez.�II,�1071/02.�A�quanto�sembra,�secondo�il�T.A.R.�Lazio,�a�seguito�della�legge�205/2000,�nel� caso�di�ricorso�inammissibile,�risulterebbero�inammissibili�solo�i�motivi�aggiunti�concernenti� nuove�o�piu��puntuali�censure�dell'atto�(o�degli�atti)�oggetto�dell'originaria�irrituale�impugnazione;� sarebbero�invece�ammissibili�motivi�aggiunti�concernenti�censure�rivolte�ad�atto�diverso�e�soprav- venuto,�in�quanto�in�tal�caso�i�motivi�aggiunti�sarebbero�dotati�di��autonomia�sostanziale�,�come� �espressione�di�un�autonomo�diritto�di�azione�,�e�possederebbero��l'intima�natura�di�un�auto- nomo�atto�introduttivo�di�giudizio��pur�non�essendone�rivestiti�delle�sembianze�formali.�Essi,�in� particolare,�darebbero�vita�ad��un�nuovo�rapporto�processuale�e�non�ad�uno�svolgimento�interno� al�rapporto�gia��in�essere�,�veicolando��un'autonoma�azione�impugnatoria��ricollegata��all'auto- noma�lesivita��del�provvedimento�sopravvenuto�.�Il�che�sarebbe�giustificato,�nella�ricostruzione� del�T.A.R.,�dal�dover�investire�l'accertamento�istituzionalmente�devolutoalgiudice,ben�piu��che� l'isolato�dato�della�legittimita��formale�di�un�singolo�provvedimento,�il�grado�di�fondatezza�delle� aspettative�e�delle�correlative�pretese�che�costituiscono�la�materia�del�singolo�rapporto�di�diritto� amministrativo.�Siffatte�enunciazioni�non�sembrano�peraltro�pienamente�condivisibili,�tenuto� conto�delle�ragioni�sostanziali�che�possono�giustificare�il�simultaneusprocessus e�che�debbono�rite- nersi�alla�base�della�previsione�legislativa�di�cui�al�novellato�comma�1�dell'art.�21�della�legge� 1034/1971.�Sul�piano�formale��l'autonomia�dell'azione��postula�inoltre�la�necessita��di�un�nuovo� �mandato�ad litem�.� Cio��,�in�particolare,�aldila��della�specifica�fattispecie,�con�riguardo�ai�ricorsi�in�sede�di�giuri- sdizione�generale�di�legittimita��.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� valutazione�di�una�concentrazione�concernente�imprese�il�cui�fatturato�com- plessivo�superi�la�soglia�comunitaria�solo�includendovi�il�fatturato�di�una� societa�il�cui�controllo�di�fatto�da�parte�di�un'impresa�direttamente�interessata,� pur�prospettato�dall'Autorita�,�non�sia�pacifico�ne�di�facile�accertamento;�(5)� d) la�necessarieta�di�una�lettura�coordinata�ed�organica�del�complesso� indiziario�raccolto�nel�procedimento,�i�cui�elementi�non�possono�soppesarsi� in�modo�decontestualizzato;� e) la�non�necessarieta�,�perche�sia�configurabile�una�comunanza�di� interessi�tra�due�soggetti�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo�con- giunto�di�un'impresa,�di�un'assoluta�convergenza�di�scopo,�ben�potendo� essere�differenti�le�finalita�che�rispettivamente�fondano�l'interesse�all'acquisi- zione�da�parte�dei�diversi�soggetti;� (5)�Tali�esplicite�affermazioni�rappresentano�il�quid novi di�maggior�rilievo.�Esse�si�ricolle- gano�alle�indicazioni�emergenti�dalla�Comunicazione�sul�calcolo�del�fatturato�98/C�66/04�e�conse- guono�ad�una�verifica�della�prassi�applicativa�dell'art.�5.4�del�Regolamento�Concentrazioni� n.�4064�del�Consiglio�da�parte�della�Commissione�(sia�antecedente�che�successiva�alla�Comunica- zione�anzidetta)�per�rilevare�la�compatibilita�ovvero�la�contraddizione�con�essa�della�contestata� determinazione�di�propria�competenza�assunta�nella�specie�dall'Autorita�nazionale.�Si�sono�quindi� analizzate�le�concrete�situazioni�ed�i�presupposti�effettivi�della�competenza�comunitaria�ricono- sciuta�relativamente�a�casi�in�cui�nel�calcolo�complessivo�del�fatturato�apparivano�compresi�quelli� delle�imprese�controllate�di�fatto�dalle�imprese�direttamente�interessate�alle�operazioni�da�valu- tare.�Si�era�premesso�in�linea�di�diritto,�in�opposizione�alle�argomentazioni�della�ricorrente,�che,� se�e�vero�che�l'art.�3�del�regolamento�concentrazioni�detta�la�nozione�di�controllo�ai�fini�dell'appli- cazione�del��presente�regolamento�,�e�tuttavia�da�rilevare�che�l'art.�5.4,�inerente�alle�modalita�di� calcolo�del�fatturato�complessivo finalizzato�esclusivamente�alla�determinazione�dell'Autorita�com- petente�secondo�il�criterio�di�cui�all'art.�1,�per�individuare�le�imprese�da�considerare�nel�gruppo� dell'impresa�interessata�non�fa�richiamo�all'art.�3�ne�,�direttamente�e�in�termini�generali,�alla� nozione�di�controllo�e�dunque�all'esistenza�di�un�rapporto�di��controllo��o��controllante/control- lata��tra�imprese.�L'art.�5.4,�infatti,�indica�e�definisce�direttamente,�in�modo�specifico�ed�auto- nomo,�senza richiami e qualificazioni,�le�situazioni�che�ritiene�rilevanti�ai�fini�della�ricomprensione� del�fatturato�di�talune�imprese�nel�calcolo�anzidetto.�In�particolare,�ai�fini�della�determinazione� della�competenza�si�vuole�misurare�la�forza�economica�delle�imprese�rispecchiata�dal�loro�fattu- rato�globale�indipendentemente dalfatto che l'operazione incida o meno sui settori inclusi nel calcolo.� Il�fatto�che�non�vada�calcolato�solo�il�fatturato�del�settore�interessato�dall'operazione�(elemento,� quest'ultimo,�interessante�invece�il�merito�delle�valutazioni�spettantiall'Autorita��competente�)� costituisce�la�miglior�riprova�della�distinzione�dei�criteri�da�adottare�per�l'individuazione�imme- diata�della�competenza�e,�rispettivamente,�per�l'accertamento�valutativo�di�merito.�In�altri�termini,� le�soglie�di�fatturato�di�cui�agli�artt.�1�e�5�del�Regolamento�concentrazioni�sono�destinate�a�stabi- lire�la�competenza�e�non�servono�a�valutare�le�quote�di�mercato�o�l'impatto�su�di�questo�dell'ope- razione.�Loro�scopo�e�quello�di�fornire�un�meccanismo�semplice�ed�obiettivo,�di�agevole�applica- zione,�facilmente�utilizzabile�dalle�societa�partecipanti�ad�una�concentrazione�ed�al�tempo�stesso� rispondente�ad�esigenze�di�certezza.�Per�tale�ragione�sono�puramente�quantitative�e�basate�sul�fat- turato�globale�delle�imprese.�Ovvio�quindi�che,�ai�fini�in�discorso,�non�possano�computarsi�fattu- rati�relativi�a�societa�che�le�imprese�direttamente�interessate�escludano�che�facciano�parte�del�loro� gruppo.�In�tal�caso,�infatti,�per�superare�la�prospettazione�delle�imprese�interessate�dovrebbe�pro- cedersi�ad�una�valutazione�preventiva,�peraltro�assolutamente�inconfigurabile�sia�perche�l'esatta� ricostruzione�dei�gruppi�attiene�sostanzialmente�e�propriamente�all'ambito�degli�apprezzamenti� di�merito�sull'operazione�(riguardando�un�aspetto�importante�per�cogliere�il�rilievo�di�questa�sul� mercato)�sia�perche�non�si�dispone�di�poteri�istruttori�prima�dell'apertura�del�procedimento.Al� di�la�di�ogni�questione�in�ordine�alla�distinzione�tra�diritto a�gestire�gli�affari�dell'impresa�e�potere� de facto di�ingerenza,�ai�fini�dell'individuazione�delle�imprese�da�considerare�aifinidel�calcolo� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� f) la�possibilita�di�asimmetrie�tra�imprese�madri�detentrici�di�un� controllo�congiunto,�anche�(eccezionalmente)�con�voto�preponderante�di� una�di�esse�(in�astratto�gia�di�controllo)�esercitabile�peraltro�solo�dopo�un� momento�di�confronto�con�l'altra;�(6)� g) il�valore�indiziante�di�un�concerto�nell'acquisto�di�partecipazioni�in� ordine�all'esistenza�di�interessi�comuni�delle�imprese�acquirenti,�interessi�a� loro�volta�rivelatori�di�una�possibile�esistenza�di�controllo�congiunto�da�parte� delle�imprese�medesime;(7)� h) il�valore�indiziante�di�preesistenti�rapporti�tra�azionisti�(finanziari,� economici,�personali)�in�ordine�ad�una�comunanza�di�interessi,�a�sua�volta� indicativa�di�un�possibile�controllo�congiunto;�(8)� del�fatturato�tra�quelle�che�hanno�legami�diretti�o�indiretti�con�le�imprese�direttamente�interessate,� e�stata�comunque�valorizzata�la�circostanza�che�nei�precedenti�esaminati,�quali�richiamati�dalla� ricorrente,�per�il�calcolo�del�fatturato�ai�fini�della�determinazione�della�competenza�non�si�era� posto�il�problema�di�considerare�o�meno�la�rilevanza�di�un�controllo�di�fatto�che�non�fosse�paci- fico;�ne�,�comunque,�un�controllo�di�fatto�contestato�era�mai�risultato�rilevante.�In�particolare:� -in�alcuni�casi�erano�state�le�stesse�imprese,�in�sede�di�notifica�dell'operazione,�ad�indicare� di�far�parte�di�un�gruppo�del�quale�indicavano�il�fatturato�complessivo;�tali�il�caso�Ifil/Alpitour� nonche�il�caso�Arjo�Wiggins/Arjo�Bex�(nel�quale,�tra�l'altro,�il�fatturato�di�Fiat�era�addirittura�irri- levante�perche�il�solo�fatturato�della�Toro�Assicurazioni,�controllata�dalla�capogruppo�GAC,�era� ben�superiore�a�quello�soglia�dell'epoca);� -in�alcuni�casi�la�stessa�Autorita�aveva�gia�precedentemente�accertato�con�proprio�provvedi- mento�(non�annullato)�l'esistenza�di�un�controllo�esclusivo;�tali�i�casi�Hopa,�rispetto�ai�quali�era� gia�intervenuto�il�provvedimento�C3966�del�giugno�2000,�che�aveva�accertato�il�controllo�esclusivo� di�Bell (controllata�da�Hopa)su�Olivetti (con�conseguente�considerazione,�nelle�successive�pro- nunce�coinvolgenti�Hopa,�del�fatturato�Olivetti�e�relativa�controllata�Telecom).�Estranei�alla�pro- blematica�accennata�erano�poi�i�casi�in�cui�era�stata�accertata�l'esistenza�di�un'unica�entita�econo- mica�senza�alcun�vincolo�di�controllo�tra�i�diversi�soggetti�che�la�costituivano�(situazione�molto� diversa�da�quella�in�discussione),�nella�quale�non�erano�stati�neppure�applicati�i�criteri�dell'art.�5.4� del�regolamento�concentrazioni;�tali�il�caso�Deloitte & Touche/Andersen UK nonche�il�caso�Snai servizi-San Siro/Trenno.Cio�ha�consentito�al�T.A.R.�di�convenire�motivatamente:�sul�carattere� autoreferenziale�delle�previsioni�dell'art.�5.4�del�Regolamento�concentrazioni,�fondate�su�elementi� di�immediata�ed�agevole�rilevabilita�integranti�nozione�di�controllo�sicuramente�piu�ristretta�di� quella�definita�dall'art.�3;�sulla�necessita�,�derivante�dalla�funzione�stessa�della�norma,�che�gli�ele- menti�considerati�nell'art.�5.4�assumano�rilievo�in�quanto�di�esistenza�apriori manifesta�o�pacifica� tra�le�parti;�sull'inaccettabilita�della�prospettazione�di�una�competenza�in�materia�di�carattere� provvisorio�e�destinata�a�risolversi�nel�caso�in�cui,�in�sede�di�merito,�si�pervenisse�all'accertamento� di�elementi�ulteriori�prima�incerti�o�contrastati�e�configurati�solo�a�titolo�ipotetico.� (6)�La�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione�98/C�66/02� espressamente�considera�che�all'interno�di�un�controllo�congiunto�uno�dei�controllanti�possa�avere� anche�un�ruolo�ridotto�o�addirittura�inesistente�nella�gestione�quotidiana�dell'impresa�ove�la�sua� presenza�sia�motivata�e�si�faccia�pesare�con�prevalenza�per�considerazioni�finanziarie,�di�strategia� a�lungo�termine,�di�politica�generale�e�che�vi�possa�essere�controllo�congiunto�anche�in�presenza� di�un�voto�preponderante�se�questo�puo�essere�espresso�solo�dopo�fasi�di�arbitrato,�tentativi�di� riconciliazione�o�in�ambito�molto�limitato�(punti�36�e�37).�Nella�specie�il�rapporto�Premafin/� Mediobanca�in�relazione�alla�nuova�entita�Fondiaria�^Sai�viene�ricostruito�come�ipotesi�di�codi- pendenza�di�una�societa�dal�socio�di�partecipazione�maggioritaria�e�da�altro�socio�in�grado� rispetto�al�primo�^che�pur�non�ne�e�economicamente�dipendente�^di�esercitare�un�certo�condizio- namento�in�ragione�di�rapporti�finanziari.� (7)�In�tal�senso�v.�Comunicazione�98/C�66/02,�citata,�punti�32,�33.� (8)�V.�nota�precedente.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO i) la non implicazione, nell'obbligo di valutare le memorie presentate dalle parti nel procedimento, della necessita� di analitica motivazione e confu- tazione in merito ad ogni argomento da esse utilizzato; (9) l) il rilievo che, se e� prassi comune alla vigilia di una fusione di societa� che vi siano contatti tra i soci per una definizione delle regole di corporate governance della nuova entita� ampiamente condivise, esorbitano tuttavia dalle modalita� tipicamente proprie di tali contatti (per assumere valore indiziario di una finalita� di gestione comune) quelle volte a definire anche i nominativi dei componenti dei nuovi organi, addirittura se presi in considerazione, promiscuamente, in rappresentanza di specifici soci; m) la possibilita� di ritenere, in relazione all'esercizio di �un'influenza significativa� da parte dell'azionista di riferimento su di un'impresa, titolare di diritti di voto in una societa� (i cui effettivi assetti sono oggetto di indagine), che la stessa impresa sia �particolarmente propensa� a seguireil proprio azionista di riferimento nell'esercizio del voto e che quindi i voti di entrambi possano essere sommati tra di loro ai fini della verifica della maggioranza assembleare nella societa� sub iudice;(10) n) la valutabilita� di qualsiasi significativo fattore che possa concorrere con la partecipazione azionaria in una societa� per integrare, unitamente a talepartecipazione,una�influenzasignificativanellasocieta� stessa;(11) o) la possibilita� che il controllo esclusivo di un'impresa possa essere acquisito anche attraverso una partecipazione di minoranza qualificata;il che va verificato in base ad analisi degli elementi di natura giuridica o fattuale che connotano la fattispecie;(12) p) i limiti dell'obbligo di motivazione dell'Autorita� garante della concorrenza e del mercato e la non necessarieta� di una motivazione specifica e rigorosa in caso di scostamento dalle considerazioni espresse nel parere (non vincolante) reso dall'Autorita� di settore, ove queste non riguardino la disciplina specifica e le caratteristiche proprie del settore interessato ma (9) Con specifico riferimento al procedimento antitrust v. Cons. Stato, sez. VI, 2199/02. (10) Cio� nell'applicazione del test di analisi delle serie storiche delle assemblee, per la verifica delle presenze nelle assemblee in un apprezzabile arco temporale, da cui puo� dedursi l'esistenza di una stabile maggioranza di voti. (11) Nella decisione 28 agosto 2001, M/2532 Fiat/Italenergia/Montedison, la Commissione ha affermato il principio in base al quale, ai fini dell'individuazione degli effettivi assetti di controllo di una societa� , devono essere prese in considerazione una serie di circostanze (patti parasociali, partnership industriali, rapporti di partecipazione etc.) in presenza delle quali deve ritenersi che una societa� partecipata sia particolarmente propensa a seguire il proprio azionista di riferimento nell'esercizio del voto. Al riguardo il T.A.R. ha riconosciuto il carattere meramente esemplificativo degli elementi indicati nella decisione citata ed ha quindi ritenuto ragionevole ritenere un'elevata propensione di Fondiaria ad uniformarsi alle decisioni di voto di Mediobanca in ragione del fatto che Mediobanca era secondo azionista di Fondiaria ed azionista di maggio- ranza di Montedison, prima azionista di Fondiaria, e che Fondiaria, a sua volta, era azionista e parte del patto di sindacato di Mediobanca. (12) V. Comunicazione 98/C 66/02; in particolare il punto 14 che considera, esemplificativa- mente, il caso che le azioni rimanenti siano disperse tra una moltitudine di proprietari. IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� concernano�l'interpretazione�della�disciplina�antitrust (in�particolare,� presupposti�tipici�dell'applicazione�della�normativa�in�materia)�inerente�al� proprium della�competenza�esclusiva�dell'Autorita�garante�della�concorrenza� e�del�mercato.(13)� Avv. Giorgio D'Amato Tribunale Regionale Amministrativo del Lazio, sezione prima, 20 febbraio 2004, n. 1631 ^ Pres. A.�Savo�Amodio�^Rel. N.�Gaviano�^Mediobanca-Banca�di�Credito�Finanziario� S.p.a.�(Avv.ti�G.�Scoca�e�P.�Fattori)�c/Autorita�Garante�della�Concorrenza�e�del�Merc ato�(cont.144876/02,�Avv.�dello�Stato�G.�D'Amato).� 1.�^Non e� suscettibile di autonomo gravame l'atto di avvio dell'istruttoria ai sensi del- l'art. 16, comma 4, della legge n. 287/1990. Tale atto esprime solo un punto di vista iniziale, tutto da verificare attraverso il contraddittorioprocedimentale, e le imprese che ne sono destina- tariepossono risentire dall'azione dell'Autorita� Garante unpregiudizio giuridicamente apprezza- bile solo allorche� al termine della medesima istruttoria, la stessa Autorita� adotti le proprie determinazioni finali (vietando la concentrazione, ovvero autorizzandola con misure riduttive del suo impatto sul mercato). 2.�^Quando, dunque, imotiviaggiuntiveicolino un'autonomaazione impugnatoria, qualee� quella che si ricollega all'autonoma lesivita� del provvedimento sopravvenuto, la loro indipen- denza sostanziale e pari dignita� rispetto al ricorso iniziale postula che essi non possano risentire dell'inammissibilita� di quest'ultimo. 3.�^Aifini del riparto di competenza tra Autorita� nazionale di vigilanza e Commissione europea, un accertamento solo postumo dell'esistenza di uno degli elementi indicati dall'art. 5.4 del Regolamento CEEn. 4064/1989 ma originariamente occulto e tutto da verificare, non reagi- scesuunacompetenzaormaigia� radicatasiall'iniziodelprocedimento. 4.�^L'obbligo della Pubblica Amministrazione di valutare le memorie presentate dalle parti del procedimento, contemplato dall'art. 10 della legge n. 241 del 1990, non comporta un obbligo di analitica motivazione e confutazione in merito ad ogni argomento utilizzato dalle parti stesse. 5.�^Aifinidegliaccertamentidevolutiall'Autorita� garanteperlaconcorrenzaeperilmer- catoe� indispensabilechesiprocedaadunavalutazionechetengacontodelcontestocomplessivo dirisultanzeincuiessasicolloca. Ilsoppesamentoparcellizzato delvaloreprobatorio deisingoli indizi decontestualizzati cede il passo alla lettura unitaria e all'apprezzamento organico della valenza propria del complesso indiziario raccolto. 6.�^L'interesse comune rilevante aifini dell'acquisizione del controllo congiunto di un'im- presa non implica assoluta convergenza di scopo tra i due acquirenti, ma la semplice volonta� di realizzare l'operazione anche se con finalita� diverse. In tale contesto e�'possibile ammettere, senzacadereincontraddizionelogica,checiascunasocieta� continuiacurarsidellapiu� efficace tutela dei propri interessi individuali non regolati dagli accordi intercorsi. 7.�^L'eserciziodiun'influenzasignificativasudiun'impresa, titolaredidirittidivoto inuna societa� , consente di affermare che la stessa impresa sia particolarmente propensa a seguire il proprio azionista di riferimento nell'esercizio del voto, e che quindi i voti di entrambi possano essere sommati tra loro aifini della verifica della maggioranza assembleare. 8.�^Allorche� l'Autorita� garanteperlaconcorrenzaeperilmercatosidiscostadaprecedenti valutazionidell'ISVAPnonhanecessita� dipoggiaresuunamotivazioneparticolarmenterigo- rosa allorche� le questioni oggetto di divergenza non riguardano la disciplina specifica e le carat- teristichepropriedelsettoreassicurativo interessatomaconcernonol'interpretazionedelladisci- plina antitrust, e segnatamente i consuetipresupposti dell'applicazione delle norme di tale mate- ria di competenza specifica ed esclusiva dell'Autorita� . (13)�Per�una�tale�distinzione�in�ordine�al�carattere�della�motivazione�v.�gia�citata�Cons.�Stato,� sez.�VI,�2199/02.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �Fatto e diritto. In�data�30�maggio�2002�la�SAI�S.p.a.�e�la�Fondiaria�S.p.a.�deliberavano� di�procedere�alla�loro�fusione.�Il�6�agosto�dello�stesso�anno�le�dette�societa�comunicavano� all'Autorita�Garante�della�Concorrenza�e�del�Mercato�l'operazione�che�le�riguardava,�e�che� avrebbe�permesso�alla�SAI�di�acquisire�il�controllo�su�Fondiaria:�l'operazione�consisteva,�in� sostanza,�nell'acquisto�da�parte�della�prima�del�29,97%�del�capitale�della�seconda,�e�nella� successiva�fusione�per�incorporazione�di�quest'ultima�nella�SAI.� L'Autorita�Garante,�avviata�l'istruttoria�di�propria�competenza�ai�sensi�dell'art.�16,� comma�4,�della�legge�n.�287�del�1990�al�fine�di�accertare�se�l'operazione�potesse�dare�luogo� ad�una�posizione�dominante�contraria�all'ordinamento,�con�deliberazione�del�successivo� 10�ottobre�del�2002,�ritenendo�che�la�concentrazione,�per�come�si�profilavain�base�agli� elementi�assunti,�diversamente�da�quanto�avevano�prospettato�le�parti�consistesse�nell'acqui- sto�del�controllo�congiunto�da�parte�di�Mediobanca��Banca�di�Credito�Finanziario�S.p.a.� (``Mediobanca'')�e�Premafin�s.p.a.�su�Fondiaria�-SAI�(e�ritenendo,�altres|�,�che�Mediobanca� esercitasse�anche�un�controllo�di�fatto�su�Generali),�dichiarava�il�non�luogo�a�provvedere�in� relazione�al- l'operazione�come�originariamente�notificatale,�e�l'avvio�dell'istruttoria�nei�confronti�delle� societa�Premafin,�Mediobanca,�SAI�e�Fondiaria�in�relazione�alla�diversa�operazione�emersa.� Avverso�tale�provvedimento�Mediobanca�notificava�l'atto�introduttivo�del�presente� giudizio,�che�veniva�affidato�a�censure�di�legittimita�(omissis). Unitamente�alla�domanda�di�annullamento�del�provvedimento�impugnato�la�ricorrente� spiegava�una�richiesta�di�condanna�dell'Autorita�al�risarcimento�dei�danni�ingiusti�conse- guentemente�ad�essa�arrecati.� Nel�frattempo�l'Autorita�Garante,�il�17�dicembre�2002,�perveniva�alla�chiusura�del- l'istruttoria�avviata�con�il�suo�precedente�atto�del�10�ottobre�nei�confronti�delle�societa�succi- tate,�ed�autorizzava�l'operazione�accertata��diversa�da�quella�segnalata��a�condizione� che�le�parti�dessero�attuazione�a�determinate�misure�(prescritte�sul�fondamento�dell'art.�6,� comma�2,�della�legge�n.�287/1990):� a) che,�con�riferimento�alla�partecipazione�di�Fondiaria-S.A.I.�in�Generali,�le�parti� non�effettuassero�alcuna�operazione�per�effetto�della�quale�la�quota�dei�diritti�di�voto� complessivamente�detenuti�nelle�assemblee�ordinarie�di�Generali�avrebbe�ecceduto�il�2,43%� del�suo�capitale�ordinario�complessivo;� b) che�Fondiaria-S.A.I.�non�partecipasse�alle�assemblee�ordinarie�di�Generali�per� l'intera�partecipazione�detenuta;� c) che�Mediobanca�si�astenesse�dall'esercitare�il�diritto�di�voto�nelle�assemblee�ordi- narie�di�Generali�relativamente�ad�una�propria�partecipazione�del�2%.� Contro�questo�nuovo�provvedimento�Mediobanca�deduceva�motivi�aggiunti�di�ricorso,� notificati�il�16�gennaio�2003�e�depositati�il�successivo�giorno�22.� I�nuovi�mezzi�venivano�articolati�secondo�le�seguenti�rubriche:�(omissis). Si�costituiva�in�giudizio�in�resistenza�all'impugnativa�l'Autorita�Garante�della�Concor- renza�e�del�Mercato�per�il�tramite�dell'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�la�quale�eccepiva� l'inammissibilita�dell'originario�ricorso,�siccome�proposto�contro�un�atto�preliminare�non� immediatamente�lesivo,�e�la�conseguente�inammissibilita�dei�successivi�motivi�aggiunti,�dei� quali�deduceva�in�subordine�l'infondatezza;�la�difesa�erariale�concludeva,�infine,�per�l'inam- missibilita�e�comunque�l'infondatezza�della�pretesa�risarcitoria�di�Mediobanca.� L'inammissibilita�dell'originario�gravame�veniva�eccepita�anche�dalla�societa�intimata� The�Liverpool�Limited�Partnership,�parimenti�costituita�in�resistenza�all'impugnazione.� La�ricorrente�con�successive�note�del�23�e�29�ottobre�2003�insisteva�sulle�proprie�cen- sure,�puntualizzando�che�le�vicende�di�riassetto�societario�sopraggiunte�in�corso�di�causa� non�avevano�intaccato�il�suo�interesse�ad�ottenerne�la�trattazione.� Alla�pubblica�udienza�del�29�ottobre�2003�la�causa�veniva�trattenuta�in�decisione.� Osserva�il�Tribunale�che�mentre�il�ricorso,�come�originariamente�introdotto,�deve�essere� dichiarato�inammissibile,�i�motivi�aggiunti�vanno�respinti�per�la�loro�infondatezza.� 1.�^Oggetto�dell'atto�di�impugnativa�notificato�in�data�3�dicembre�2002�eraun�provve- dimento�disponente�l'avvio�di�un'istruttoria�ai�sensi�dell'art.�16�comma�4�della�legge�n.�287/� 1990,e�quindi�un�semplice�atto�preparatorio�e�preliminare.� E�noto,�peraltro,�che�ai�fini�dell'ammissibilita�di�un�ricorso�giurisdizionale�amministra- tivo�occorre,�in�base�al�principio�generale�espresso�dall'art.�100�del�cod.�proc.�civ.,�che�la� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� sua�proposizione�sia�sorretta�da�un�corrispondente�interesse�ad�agire.�E�necessario,�pertanto,� che�il�ricorrente�denunzi�una�lesione�concreta�ed�attuale,�e�richieda�al�giudice�adito�l'ado- zione�di�una�pronuncia�suscettibile�di�arrecargli�una�utilita�che�possa�ovviare�alla�lesione� stessa.� Nella�costante�attuazione�che�la�giurisprudenza�fa�di�questi�pacifici�principi,�si�suole� ravvisare�la�possibilita�della�richiesta�concreta�lesione�soltanto�in�presenza�di�un�provvedi- mento�amministrativo�che�sia�immediatamente�e�praticamente�efficace.�Si�esclude,�dunque,� l'interesse�ad�impugnare�(oltre�che�gli�atti�non�ancora�emanati)�gli�atti�preparatori�ed�infra- procedimentali�o�comunque�meramente�prodromici,�per�l'ovvia�ragione�che�gli�stessi,� essendo�improduttivi�di�effetti�esterni,�non�sono�idonei�ad�incidere�concretamente�nella�sfera� giuridica�degli�amministrati,�e�che�la�concreta�lesione�di�un�interesse�potra�scaturire�unica- mente�dal�provvedimento�conclusivo�della�sequenza�procedimentale�(si�vedano,�a�puro�titolo� esemplificativo:�C.G.A.,�n.�103�del�2�giugno�1988;�IV,�n.�60�del�26�febbraio�1985�e�n.�715�del� 26�giugno�1980;�VI,�n.�345�del�7�luglio�1982;�V,�n.�101�del�5�febbraio�1976).� Degli�atti�interni�al�procedimento,�di�conseguenza,�si�nega�l'autonoma�impugnabilita�.� La�lesione�degli�interessi�in�giuoco�potra�verificarsi,�eventualmente,�solo�attraverso�l'ado- zione�dell'atto�conclusivo�del�procedimento,�contro�il�quale�dovra�essere�pertanto�rivolta� l'impugnativa�giurisdizionale,�salva�la�possibilita�,�in�tale�occasione,�di�impugnare�congiunta- mente�anche�l'atto�preparatorio�viziato.� Facendo�applicazione�di�questi�consolidati�principi�alla�sequenza�procedimentale�previ- sta�dalla�disciplina�vigente�in�materia�di�concentrazioni,�e�agevole�ricavare�l'insuscettibilita� di�autonomo�gravame�dell'atto�di�avvio�dell'istruttoria�ai�sensi�dell'art.�16,�comma�4,�della� legge�n.�287/1990.�Tale�atto�esprime�solo�un�punto�di�vista�iniziale,�tutto�da�verificare�attra- verso�il�contraddittorio�procedimentale,�e�le�imprese�che�ne�sono�destinatarie�possono�risen- tire�dall'azione�dell'Autorita�Garante�un�pregiudizio�giuridicamente�apprezzabile�solo�allor- che�,�al�termine�della�medesima�istruttoria,�la�stessa�Autorita�adotti�le�proprie�determinazioni� finali�(vietando�la�concentrazione,�ovvero�autorizzandola�con�misure�riduttive�del�suo� impatto�sul�mercato).� Ne�l'ammissibilita�dell'originario�atto�di�ricorso�in�epigrafe�potrebbe�essere�recuperata� richiamando�la�tematica�dell'arresto�del�procedimento,�e�rammentando�la�circostanza�che� con�il�provvedimento�del�10�ottobre�2002�l'Autorita�aveva,�innanzi�tutto,�dichiarato�il�non� luogo�a�provvedere�in�relazione�all'operazione�che�le�era�stata�inizialmente�notificata.� Questo�versante�di�incidenza�effettuale�del�provvedimento�potrebbe�essere�invocato,�in�tesi,� dalle�societa�che�erano�parti�del�procedimento�per�come�inizialmente�lo�stesso�era�stato� avviato�mediante�la�comunicazione�della�concentrazione,�vale�a�dire�da�S.A.I.�e�Fondiaria:� la�stessa�possibilita�sicuramente�non�spetta,�pero�,�ad�una�societa�che�rispetto�al�tratto� iniziale�del�procedimento�era�solo�terza,�quale�Mediobanca,�nei�cui�riguardi�la�deliberazione� del�10�ottobre�2002�valeva�quindi�effettivamente�solo,�sotto�ogni�profilo,�quale�mero�atto� preliminare�e�preparatorio.� Per�quanto�detto,�il�ricorso�originariamente�introdotto�deve�soggiacere�alla�preannun- ciata�declaratoria�di�inammissibilita�.� 2.�^Da�questa�considerazione�non�puo�trarsi,�pero�,�la�conseguenza,�sostenuta�dalla� difesa�erariale,�che�anche�i�motivi�aggiunti�dedotti�contro�l'atto�conclusivo�del�procedimento� sarebbero�di�riflesso�inammissibili.� 2a. ^Nella�memoria�dell'Avvocatura�Generale�dello�Stato�si�osserva�che,�data�l'inam- missibilita�del�gravame�introduttivo,�non�si�vede�come�il�presente�giudizio�potrebbe�avere� corso�ulteriore,�e�quindi�^nell'ambito�del�processo�cos|�illegittimamente�instaurato�^come� il�giudice�potrebbe�scendere�all'esame�del�merito�dei�motivi�successivamente�svolti�dalla� ricorrente,�sia�pure�in�relazione�ad�un�atto�sopravvenuto.� Ad�avviso�della�resistente�difesa,�invero,�la�legge�n.�205/2000,�con�l'introdurre�l'esperibi- lita�dei�motivi�aggiunti�avverso�gli�atti�sopravvenuti�connessi�al�provvedimento�inizialmente� gravato,�se�ha�avuto�di�mira�degli�obiettivi�di�economia�e�concentrazione�processuale,�non� per�questo,�pero�,�ha�messo�a�disposizione�degli�interessati�una�possibilita�di�rimediare�al- l'inammissibilita�dei�loro�ricorsi.�Avverso�l'atto�conclusivo�del�procedimento�Mediobanca� avrebbe�dovuto�proporre,�pertanto,�un�ricorso�autonomo,�immune�dai�vizi�inficianti�la�sua� prima�impugnativa:�e�non�avendo�ottemperato�a�questo�onere�dovrebbe�sottostareallerela- tive�conseguenze.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 2b. ^Il�Tribunale�non�condivide�questa�prospettazione.� E�indubbiamente�noto�che�la�tradizione�dottrinaria�e�giurisprudenziale�fa�discendere�dal� valore�inautonomo�e�dipendente�dei�motivi�aggiunti�il�corollario�che�le�loro�sorti�sono�desti- nate�a�seguire�le�vicende�processuali�del�ricorso�principale,�nel�senso�che�quando�questo�e�� inammissibile,�rinunciato�o�perento�la�relativa�condizione�si�estende�ai�motivi�aggiunti.� Altrettanto�noto�e�,pero�,�che�la�legge�n.�205�del�2000,�modificando�l'art.�21�della�legge� n.�1034/1971,�ha�previsto�in�termini�generali�che�``Tutti iprovvedimentiadottati inpendenza del ricorso tra le stesse parti, connessi all'oggetto del ricorso stesso, sono impugnati mediante proposizione di motivi aggiunti''.�E�questo�Tribunale�ha�avuto�gia��modo�di�considerare�(sen- tenza�n.�398�del�16�gennaio�2002)�che�questa�innovazione,�che�ha�permesso�di�far�confluire� all'interno�del�giudizio�tutti�gli�atti�connessi�al�suo�``oggetto'',�non�vavista�soltanto�come� uno�strumento�di�economia�processuale,�poiche�la�sua�portata�impone�in�primis�di�rivedere� la�tradizionale�identificazione�senza�residui�dell'oggetto�del�giudizio�amministrativo�con�il� singolo�provvedimento�impugnato.� Il�presupposto�logico�che�ha�reso�possibile�l'estensione�dell'impugnativa�ai�provvedi- menti�sopravvenuti�mediante�la�proposizione�di�semplici�motivi�aggiunti�all'interno�del� giudizio�gia��pendente�risiede�in�cio��,�che�il�legislatore�del�2000�ha�rimodellato�l'oggetto�del� processo�amministrativo�intorno�alla�pretesa�sostanziale�fatta�valere�dal�ricorrente�(in�tal� senso�v.�gia��C.G.A.,�n.�61�del�26�febbraio�1987�e�n.�343�del�4�novembre�1995,�con�un�cospicuo� orientamento�dottrinale).�Dal�che�si�e��pervenuti�a�concludere�che�il�processo�amministrativo� risulta�con�cio��impostato,�ormai,�come�giudizio�sulla�pretesa�sostanziale�del�ricorrente,�nel� quale�l'accertamento�istituzionalmente�devoluto�al�Giudice�deve�quindi�investire,�ben�piu�� che�l'isolato�dato�della�legittimita��formale�di�un�singolo�provvedimento,�il�grado�di�fonda- tezza�delle�aspettative�e�delle�correlative�pretese�che�costituiscono�la�materia�del�singolo�rap- porto�di�diritto�amministrativo.� Messo�in�risalto�lo�spessore�innovativo�della�recente�riforma,�va�detto�che�i�motivi� aggiunti�avversanti�l'atto�sopravvenuto�connesso�resi�possibili�dalla�legge�n.�205/2000�sono� dotati,�diversamente�da�quelli�conosciuti�dalla�tradizione,�di�autonomia�sostanziale,�in� quanto�costituiscono�espressione�di�un�autonomo�diritto�di�azione�(v.�T.A.R.�Toscana,�I,� n.�879�del�29�aprile�2002).�Essi,�pur�non�essendo�rivestiti�delle�sembianze�formali�dell'auto- nomo�atto�introduttivo�di�giudizio,�possiedono�di�questo�l'intima�natura�(v.�T.A.R.�Campa- nia,�Napoli,�II,�n.�1071�del�26�febbraio�2002;�cos|��anche�C.d.S.,�VI,�n.�5813�del�22�ottobre� 2002,�che�osserva�che�``ove�i�motivi�aggiunti�avverso�atti�diversi�siano�ritualmente�notificati,� gli�stessi�non�differiscono�da�un�atto�di�ricorso''),�e,�soprattutto,�danno�vita�ad�un�nuovo�rap- porto�processuale,�e�non�ad�un�mero�svolgimento�interno�al�rapporto�gia��in�essere.� Pur�essendo�rimasta�ferma�la�tradizionale�connotazione�impugnatoria�che�e��propria�di� tutti�gli�atti�di�gravame�nell'ambito�della�giurisdizione�amministrativa�generale�di�legittimita�� non�si�giustificherebbe�piu��,�quindi,�il�riconoscimento�di�alcuna�forma�di�vis adtractiva del� ricorso�iniziale�sui�motivi�aggiunti�appartenenti�alla�tipologia�in�discussione,�l'uno�e�gli�altri� presentandosi,�invece,�quali�veicoli�pariordinati�di�accesso�al�giudizio�a�disposizione�del�rap- porto�controverso�nella�dinamica�del�suo�progressivo�svilupparsi.�Quando,�dunque,�i�motivi� aggiunti�veicolino�un'autonoma�azione�impugnatoria,�quale�e��quella�che�si�ricollega�all'auto- noma�lesivita��del�provvedimento�sopravvenuto,�la�loro�indipendenza�sostanziale�e�pari� dignita��rispetto�al�ricorso�iniziale�postula�che�essi�non�possano�risentire�dell'inammissibilita�� di�quest'ultimo�(su�questa�conclusione�v.�gia��T.A.R.�Toscana�e�T.A.R.�Campania�citt.).� 2c. ^Per�le�ragioni�che�si�sono�appena�viste�l'inammissibilita��del�primitivo�ricorso�di� Mediobanca�non�e��in�grado�di�riverberarsi�sui�suoi�motivi�aggiunti.�Naturalmente,�pero��,essa� inficia�tutte�le�censure�che�sono�state�introdotte�con�il�primo�ricorso,�e�comporta�percio��che� le�doglianze�originarie�non�riproposte�avverso�l'atto�conclusivo�del�procedimento�sono�insu- scettibili�di�disamina�nel�merito�(non�potendo�essere�convertite�opejudicis in�motivi�contro� l'atto�finale�posteriormente�emesso).� 3.�^Non�resta,�allora,�che�passare�senza�indugio�all'esame�dei�motivi�aggiunti.� 3a. ^Con�il�primo�di�tali�motivi�viene�eccepita�l'incompetenza�dell'Autorita��aconoscere� dell'operazione�di�concentrazione�(configurata�secondo�la�ricostruzione�dalla�stessa�datane),� in�quanto�questa�avrebbe�assunto�una�dimensione�comunitaria�ai�sensi�del�regolamento� CEE�n.�4064/1989,�e�per�conseguenza�avrebbe�potuto�essere�esaminata�solo�dalla�Commis- sione�europea.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'Autorita��ha�ritenuto�^come�si�vedra��meglio�piu��avanti�^che�Mediobanca�controllasse� di�fatto�Generali�gia��prima�della�concentrazione�tra�S.A.I.�e�Fondiaria.�Di�qui,�ad�avviso� della�ricorrente,�la�necessita��logica�di�tenere�conto,�nel�computo�diretto�a�verificare�la� dimensione�comunitaria�dell'operazione,�anche�del�fatturato�di�Generali:�e�poiche�questa� Compagnia�realizzava�piu��di�due�terzi�del�proprio�fatturato�all'estero,�cio��comportava�il� superamento�delle�soglie�previste�dall'art.�1.2�del�predetto�Regolamento.� In�altre�parole,�la�ricorrente�lamenta�che�l'Autorita��,�pur�muovendo�dal�punto�fermo�del- l'asserito�controllo�di�Mediobanca�su�Generali,�ed�includendo�a�tutti�gli�effetti�quest'ultima� nella�propria�valutazione�dei�profili�concorrenziali�dell'operazione,�abbia�ritenuto�di�poter� escludere�il�suo�fatturato�dal�calcolo�rilevante�ai�fini�del�raggiungimento�delle�soglie�comuni- tarie.� A�sostegno�della�critica�negli�scritti�di�Mediobanca�si�puntualizza:�che�quella�della� dimensione�comunitaria�di�un'operazione�di�concentrazione�dovrebbe�essere�ritenuta�una� nozione�oggettiva;�che�la�sua�ricorrenza�comporta�la�soggezione�della�fattispecie�al�predetto� regolamento�CEE;�che�l'applicazione�di�tale�fonte,�all'interno�del�vigente�quadro�di�netta� ripartizione�delle�competenze�tra�la�Commissione�europea�e�le�autorita��nazionali,�e��riservata� alla�competenza�esclusiva�della�prima,�e�non�puo��percio��essere�oggetto�di�intervento�da�parte� delle�seconde.� Da�cio��,�in�prima�approssimazione,�la�censura�di�incompetenza.� 3b.�^L'Autorita��non�mostra�di�dubitare,�nel�proprio�provvedimento�finale,�che�la�consi- derazione�del�fatturato�di�Generali�all'interno�del�c.d.�gruppo�Mediobanca�avrebbe�determi- nato�il�superamento�della�soglia�di�cui�all'art.�1�del�Regolamento,�e�di�riflesso�la�dimensione� comunitaria�dell'operazione�(par.�n.�52).�Il�punto�puo��quindi�essere�reputato�pacifico.� L'Autorita��,�tuttavia,�ha�negato�che�il�suddetto�fatturato�potesse�essere�incluso�nel�com- puto�del�quale�si�tratta:�ed�e��su�questa�base�che�ha�ritenuto�la�propria�competenza.�Ai�fini� di�causa�dovra��verificarsi,�dunque,�la�legittimita��della�sua�mancata�inclusione�nel�conteggio� piu��volte�detto.� 3c.�^L'Autorita��ha�fondato�la�propria�determinazione�sul�convincimento�che,�a�mente� dell'art.�5.4�del�Regolamento,�non�sempre�il�fatturato�delle�imprese�sottoposte�al�controllo� di�altri�operatori�sarebbe�computabile�ai�fini�della�verifica�circa�il�superamento�delle�soglie� comunitarie.� Avuto�riguardo�anche�alla�Comunicazione�della�Commissione�sul�calcolo�del�fatturato� a�norma�dello�stesso�Regolamento,�l'Autorita��ha�ritenuto�che�il�criterio�rilevante�per�l'accer- tamento�del�controllo�ai�fini�del�calcolo,�ex�art.�5.4�cit.,�del�fatturato�connotante�una�concen- trazione,�sia�diverso�e�piu��ristretto�di�quello�previsto�per�accertare�la�sussistenza�di�un�con- trollo�su�un'impresa�ai�sensi�dell'art.�3.3�del�medesimo�Regolamento.�Ai�fini�del�primo�arti- colo�citato�verrebbe�in�rilievo�solo�la�sussistenza�in�capo�all'impresa�controllante�di�una� delle�situazioni�di�diritto�espressamente�previste�dalla�norma:�nella�fattispecie,�e��stato� notato,�pero��,che�``alcunaditalisituazionisie�verificata,�essendopiuttosto�emerso�uncontrollo� difatto�diMediobanca�su�Generali^semprenegato�dalleparti^sulla�base�diunapluralita�di� elementifattuali,�tral'altrononfornitidallepartimaacquisitinelcorsodellaprocedura''.�Ed� e��per�tale�ragione�che�e��stato�escluso�che�il�fatturato�di�Generali�fosse�valutabile.� 3d.�^Avverso�questo�ragionamento�Mediobanca�svolge�molteplici�critiche.� Essa�deduce,�innanzi�tutto,�che�dall'andamento�del�procedimento�emergerebbe�che� l'Autorita��,�che�aveva�sempre�nutrito�e�manifestato�dubbi�sulla�propria�competenza,�l'avrebbe� ritenuta,�strumentalmente,�solo�quando�era�apparso�che�la�Commissione,�investita�del�caso,� non�aveva�intenzione�di�intervenire.� Appare�peraltro�evidente�che�considerazioni�siffatte,�al�di�la��di�una�loro�ipotetica�plausi- bilita��sul�terreno�empirico,�non�sono�in�grado�di�assumere�rilievo�all'interno�di�uno�scrutinio� di�legittimita��inteso�alla�verifica�di�un�vizio,�quale�quello�di�incompetenza,�che�richiede�sem- plicemente�di�accertare�se�l'adozione�del�singolo�provvedimento�sub�judice�rientri,�o�meno,� nella�sfera�di�potere�assegnato�dall'ordinamento�all'organo�che�ha�agito.�Mentre�in�caso� negativo,�infatti,�nessun�argomento�potrebbe�valere�a�sottrarre�il�provvedimento�all'invalida- zione�consequenziale�all'accertamento�dell'incompetenza,�nell'eventualita��opposta�risulte- rebbe�recessiva�ogni�illazione�circa�la�genesi�ed�i�fini�reconditi�di�un'interpretazione�giuridica� dimostratasi,�alla�prova�dei�fatti,�corretta.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 3e. ^Secondo�Mediobanca,�inoltre,�l'interpretazione�dell'Autorita��sarebbe�errata,�non- che�(diversamente�da�quanto�si�legge�nel�suo�provvedimento)�in�contrasto�con�lacasistica� comunitaria�e�pregiudizievole�per�la�certezza�del�diritto.� Si�legge�nei�motivi�aggiunti�che�la�tesi�che�il�fatturato�delle�imprese�soggette�ad�un�con- trollo�di�fatto�non�sarebbe�rilevante�per�il�calcolo�del�fatturato�del�gruppo�ex art.�5.4�Regola- mento�(norma�che�darebbe�rilievo�solo�alle�situazioni�di�controllo�c.d.�di�diritto)�contraste- rebbe�con�l'intero�corpus del�diritto�comunitario�della�concorrenza,�all'interno�del�quale� controllo�di�fatto�e�di�diritto�costituirebbero�nozioni�equivalenti.�Posto�che�la�finalita��del- l'articolo�citato�e��quella�di�misurare�la�forza�economica�delle�imprese�interessate�alla�concen- trazione,�quale�si�esprime�attraverso�i�relativi�fatturati,�il�non�prendere�nella�fattispecie�in� considerazione�quello�di�Generali�significherebbe�recepire�una�visione�distorta�e�riduttiva� della�realta��economica�dell'operazione�(che�la�stessa�Autorita��individua�nella�creazione�di� un�nuovo�aggregato�imprenditoriale�comprendente�Generali,�S.A.I.�e�Fondiaria).� Una�simile�illogica�interpretazione,�sempre�secondo�la�ricorrente,�non�troverebbe,�inol- tre,�alcun�conforto�nella�formulazione�testuale�dell'art.�5.4�del�Regolamento�(che�non�intro- durrebbe�alcuna�distinzione�fra�controllo�di�diritto�e�controllo�di�fatto,e�percio��non�esclude- rebbe�punto�le�imprese�soggette�a�controllo�di�solo�fatto�dal�computo�in�discorso),�e�nem- meno�nella�Comunicazione�della�Commissione�sul�calcolo�del�fatturato�^tra�l'altro,�una� mera�comunicazione�interpretativa,�e�non�una�fonte�di�diritto�^,�la�quale�sarebbe�stata� richiamata�dal�provvedimento�impugnato�in�modo�parziale�(e�si�limiterebbe�ad�esplicitare� l'``ovvio�principio''�che�l'accertamento�dell'acquisizione�del�controllodiun'impresa,�chesi� fonda�su�di�un�esame�ex ante al�fine�di�determinare�anche�la�sola�possibilita��di�esercitare� un'influenza�dominante,�e��di�regola�piu��complesso�dell'accertamento�dell'esistenza�di�un� gruppo�ai�fini�della�verifica�delle�relative�soglie�di�fatturato,�mentre�la�Comunicazione�in� nessun�modo�affermerebbe�che,�qualora�sia�accertata�una�situazione�di�controllo�di�fatto,�il� fatturato�dell'impresa�cos|��controllata�non�debba�essere�incluso�nel�computo�ai�sensi�dello� stesso�art.�5.4).� La�prassi�della�Commissione�sarebbe�poi�univoca�nel�senso�di�tenere�conto,�nel�calcolo� del�fatturato�ai�fini�dell'accertamento�della�dimensione�comunitaria�di�un'operazione,�anche� di�quello�proprio�delle�imprese�controllate�defacto attraverso�una�quota�minoritaria�di�capi- tale�sociale�(decisioni�IFIL/Alpitour�del�7�settembre�2000�e�Deloitte�&�Touche/Andersen� del�1.�luglio�2002).�E�successivamente�alla�Comunicazione�gia��detta,�lungi�dall'essersi� formata�la�``piu��recente�prassi''�innovativa�cui�allude�il�provvedimento�in�epigrafe�^senza� menzionarne�esempi�^,�sarebbe�proseguita�la�precedente�(cui�si�conformerebbe�la�stessa� pratica�interpretativa�della�legge�n.�287/1990�seguita�dalla�resistente�Autorita��,�pur'essa� contraria�ad�ignorare,�nel�calcolo�del�fatturato�rilevante�ai�fini�del�rapportarsi�delle�singole� fattispecie�alle�soglie�dimensionali�fissate�dalla�legge�nazionale,�quello�relativo�a�societa�� legate�da�nessi�di�controllo�solo�di�fatto).� L'interpretazione�dell'Autorita��,�infine,�determinerebbe�gravi�conseguenze�sistematiche� sul�controllo�delle�concentrazioni,�in�quanto�farebbe�dipendere�l'applicazione�del�Regola- mento�comunitario,�piuttosto�che�dalle�reali�dimensioni�oggettive�della�singola�operazione,� dalla�mera�circostanza�che�il�controllo�preesistente�ad�essa�sia�^o�meno�^di�facile�dimostra- zione.� 3f. ^Conclude�la�ricorrente�che,�anche�a�volere�ipoteticamente�seguire�l'Autorita��nei� suoi�passaggi�argomentativi�fin�qui�esposti,�la�ricostruzione�dei�rapporti�tra�Mediobanca�e� Generali�cui�essa�e��approdata�condurrebbe�comunque,�all'esito,�a�riconoscere�la�dimensione� comunitaria�dell'operazione.� Viene�sottolineato,�infatti,�che�la�stessa�Autorita��ha�desunto�il�controllo�della�ricorrente� su�Generali�proprio�sulla�scorta�di�due�dei�criteri�espressamente�previsti�dall'art.�5.4�del� Regolamento�(segnatamente,�quelli�mettenti�capo�al�potere�di�esercitare�piu��della�meta��dei� diritti�di�voto�in�assemblea,�e�al�potere�di�designare�la�maggioranza�dei�membri�degli�organi� sociali�dell'impresa).�Ora,�se,�come�ritiene�l'Autorita��,�Mediobanca�dispone�nei�confronti�di� Generali�dei�poteri�corrispondenti�a�tali�criteri,�non�si�vede�come�si�possa�nello�stesso�tempo� negare�che�nella�fattispecie�i�criteri�di�cui�all'art.�5.4�risultino�integrati.�Sicche�,�conclude� Mediobanca,�una�volta�che�l'Autorita��abbia�accertato�la�sussistenza�delle�situazioni�espressa- mente�prese�in�considerazione�dal�suddetto�articolo,�essa�non�potrebbe�non�tenerne�conto� anche�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 3g.�^I�rilievi�esposti�non�possono�essere�accolti.� Osserva�il�Tribunale,�innanzi�tutto,�che�non�e�indispensabile�diffondersi�sugli�elementi� differenziali�esistenti�tra�le�previsioni�degli�artt.�3.3�e�5.4�del�Regolamento.�Mediobanca�ha� infatti�dichiarato�nelle�sue�ultime�note�di�udienza�di�essere�perfettamente�consapevole�della� diversita�di�ambito�di�applicazione,�ratio�e�valenza�sistematica�delle�due�disposizioni,�e�di� non�avere�mai�inteso�negare�che,�mentre�la�prima�ha�riguardo�alla�nozione�di�controllo�rece- pita�per�la�definizione�stessa�di�un'operazione�di�concentrazione,�la�seconda�si�riferisce� invece�alle�forme�di�controllo�rilevanti�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.� Le�due�norme�hanno,�dunque,�una�diversa�funzione:�l'art.�3.3�e�diretto�a�fornire�una� definizione�la�piu�ampia�possibile�^della�nozione�di�concentrazione,�laddove�l'art.�5.4�ha�la� specifica�finalita�di�concorrere�all'identificazione�delle�imprese�il�cui�fatturato�debba�essere� computato�ai�fini�del�raffronto�della�singola�operazione�con�le�soglie�di�fatturato�poste�dal- l'art.�1�dello�stesso�Regolamento.� Per�approfondire�il�senso�di�questa�seconda�operazione�appaiono�utili,�per�quanto�non� innovative,�le�affermazioni�della�Comunicazione�della�Commissione�piu�volte�citata�di�cui� appresso.� ``4.�Le�soglie�in�quanto�tali�sono�destinate�a�stabilire�la�competenza�e�non�servono�ne�avalu- tare�la�posizione�di�mercato�delle�parti�in�causa�nella�concentrazione�ne�l'impatto�dell'opera- zione.�L'articolo�1�del�Regolamento�fissa�le�soglie�da�utilizzare�per�determinare�la�dimensione� comunitaria�della�concentrazione,�mentre�l'art.�5�illustra�le�modalita�di�calcolo�del�fatturato.� 5.�Le�soglie�specificate�all'articolo�1�del�Regolamento�sono�puramente�quantitative,�si� basano�cioe�unicamente�sulfatturato�anziche�sulla�quota�di�mercato�o�altri�criteri,perche�il�loro� obiettivo�e�quello�difornire�un�meccanismo�semplice�e�obiettivo,�facilmente�utilizzabile�dalle� societa�partecipantiadunaconcentrazioneperaccertareselaloro�transazionesiadidimensione� comunitaria,�e�dunque�soggetta�a�notifica.''� Ora,�sia�la�peculiarita�della�funzione�perseguita�attraverso�l'art.�5.4,�rispetto�all'art.�3.3,� sia�il�fatto�del�fungere,�il�primo,�da�leva�di�un�meccanismo�operativo�concepito�per�essere� semplice,�obiettivo�e�facilmente�utilizzabile,�spiegano�come�nella�redazione�dell'art.�5.4�non� si�sia�affatto�seguito�(come�sarebbe�stato�assai�immediato�ed�agevole)�il�criterio�di�un�puro� e�semplice�rinvio�alla�complessa�nozione�di�controllo�dettata�dall'art.�3.3,�ma�si�sia�preferito� definire�in�modo�diretto�ed�autonomo�le�situazioni�rilevanti�ai�fini�del�calcolo�del�fatturato.� Il�concetto�di�controllo�valorizzato�dall'art.�5.4�si�presenta,�quindi,�differente�dal�prece- dente�ed�autoreferenziale,�ed�i�pur�plurimi�elementi�su�cui�tale�precetto�si�basa,�normalmente� di�immediata�ed�agevole�rilevabilita�,�integrano�una�nozione�sicuramente�piu�ristretta�di� quella�delineata�dall'art.�3.3.� La�stessa�interpretazione�dell'art.�5.4,�allora,�non�potra�che�procedere�in�modo�coerente� con�le�sue�finalita�ispiratrici.� 3h.�^Tanto�premesso,�occorre�fare�chiarezza�sulla�effettiva�causale�che�ha�indotto�l'Au- torita�Garante�ad�escludere�(ai�fini�indicati)�la�computabilita�del�fatturato�di�Generali.�L'ele- mento�determinativo�di�questa�posizione�non�e�stato�tanto,�come�assume�la�ricorrente,�il� fatto�in�se�stesso�che�il�controllo�di�Mediobanca�su�Generali�fosse�un�controllo�``di�fatto'',� piuttosto�che�``di�diritto'':�il�punto�valorizzato,�semmai,�e�stato�quello�che�si�era�trattato�di� un�controllo�^sia�pure�di�fatto,�ma�soprattutto�^sempre�negato�dalle�parti�interessate,�di� difficile�accertamento,�ed�emerso�solo�da�elementi�acquisiti�nel�corso�della�procedura�(cfr.�i� nn.�52�e�28�del�provvedimento).� Da�cio�si�puo�subito�desumere�che�le�pur�pregevoli�argomentazioni�di�parte�ricorrente� sulla�equivalenza�di�principio�tra�controllo�di�fatto�e�controllo�di�diritto�ai�fini�antitrust�si� rivelano�fuori�fuoco,�e�non�esigono�percio�approfondimento.�E�conclusione�analoga�vale� per�le�indicazioni�che�la�medesima�difesa�ha�fornito�di�casi�in�cui�la�Commissione�^o�la� stessa�Autorita�^avrebbe�continuato�a�ritenere,�anche�dopo�la�Comunicazione�piu�volte� citata,�che�nel�calcolo�del�fatturato�rilevante�ai�fini�dell'applicazione�delle�soglie�dimensionali� fissate�dalla�legge�debba�essere�incluso�anche�quello�realizzato�da�societa�legate�da�vincoli� di�controllo�solo�di�fatto�(con�specifico�riguardo�alla�decisione�IFIL/Alpitour�del�7�settem- bre�2000,�sulla�quale�la�ricorrente�ha�maggiormente�insistito,�l'esame�del�testo�del�provvedi- mento�fa�emergere�con�sufficiente�chiarezza�che�il�fatturato�della�societa�Giovanni�Agnelli� &�C.�Sapa�(G.A.C.)�era�stato�nell'occasione,�s|�,�conteggiato,�ma�il�controllo�che�tale�societa� aveva�su�IFIL�costituiva�un�pacifico�dato�di�partenza�della�procedura,�reso�palese�dalle�parti� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� sin�dalla�notifica�dell'operazione,�sul�quale�non�era�occorso�alcun�tipo�di�attivita��istruttoria).� La�riferita�casistica�risulta,�pertanto,�inconferente,�come�e��stato�posto�analiticamente�in�luce� nelle�note�d'udienza�della�difesa�erariale.� 3i. ^Quelche�pero��importa�soprattutto�mettere�in�luce�e��che�l'interpretazione�dell'Auto- rita��appena�riferita�appare�corretta.� Data�la�funzione�propria�dell'art.�5.4,�quale�e��stata�sopra�descritta,�si�puo��ben�compren- dere�come�gli�elementi�da�esso�valorizzati�(tra�i�quali�effettivamente�non�mancano,�come�e�� stato�detto�nelle�conclusive�note�d'udienza�di�Mediobanca,�anche�elementi�che�potrebbero� evocare�un�controllo�solo�``di�fatto''),�in�tanto�possano�assumere�rilievo,�in�quanto�la�loro� esistenza�sia�a priori manifesta�o�almeno�pacifica�tra�le�parti,�e�non�solo�ipotetica.� Posto,infatti,�chelanormainquestionevieneinrilievoproprioall'avvio�deiprocedimenti� inmateria,servendoadindividuarel'autorita��competenteacondurreleistruttorieprocedimen- tali�(oltreche�aprendereledecisionifinali)�e,�inparitempo,�ilcontestonormativodiloroperti- nenza,sie��trattiinmodonaturaleapensarecheessanonpossaessereintesanelsensodirichie- dereperlasuaapplicazionel'espletamentodiparticolariattivita��istruttorie.� Rettamente,�percio��,�la�difesa�erariale�ha�escluso�la�computabilita��ai�sensi�dell'art.�5.4�cit.� dei�fatturati�relativi�a�societa��che�le�imprese�direttamente�interessate�neghino�fare�parte�del� loro�gruppo:�``in�tal�caso,�infatti,�per�superare�l'impostazione�delle�imprese�interessate� dovrebbe�procedersi�ad�una�non�configurabile�valutazione�preventiva�di�merito;�tra�l'altro� l'Autorita��non�dispone�di�poteri�istruttori�prima�dell'apertura�del�procedimento''.� Non�va�dimenticato,�del�resto,�che�l'esistenza�di�un�rapporto�di�controllo�tra�Medio- banca�e�Generali,�oltre�ad�essere�stata�energicamente�esclusa�dall'interessata�per�tutto�il� corso�del�procedimento�amministrativo,�anche�in�questa�sede�contenziosa�viene�negata�(onde� questa�censura�di�incompetenza�avrebbe,�a�rigore,�valore�subordinato�rispetto�al�motivo�di� ricorso�di�cui�al�n.�5,�infra),�e�dunque�non�potrebbe�essere�definita�pacifica�ne�oggettiva- mente�certa�neppure�attualmente,�ma�solo�dopo�la�formazione�di�un�giudicato�sul�punto.� Non�e��irrilevante�sottolineare,�infine,�che�l'interpretazione�seguita�dall'Autorita��e��stata� condivisa�nei�fatti�in�modo�univoco�dalla�Commissione�europea,�che,�pur�avendo�seguito� l'istruttoria�condotta�dalla�prima,�partecipando�anche�all'audizione�finale,�non�ha�mai�riven- dicato�la�competenza�ad�occuparsi�della�vicenda�in�sua�vece�(e�tanto�meno�risulta�avere� preso�in�considerazione�in�alcun�modo�il�merito�dell'affare).�La�Commissione,�invero,�ha� inoltrato�la�propria�richiesta�di�informazioni�del�22�ottobre�2002�a�Mediobanca�al�fine�``di� accertare�l'applicabilita��del�regolamento�a�detta�concentrazione'':�e�poiche�,�dopo�avere�rice- vuto�le�informazioni�richieste,�si�e��astenuta�dal�procedere�oltre�nell'esame�del�caso,�e�non� risulta�avere�mai�preso�alcuna�posizione�formale�al�riguardo,�sembra�inevitabile�concludere� che�essa�non�ha�ravvisato�nella�vicenda�estremi�connotati�in�modo�idoneo�a�radicare�la�pro- pria�competenza.� 3l. ^Ne�puo��attribuirsi�rilievo�al�fatto�che�gli�elementi�acquisiti�dall'Autorita��a�mezzo� delle�sue�iniziative�istruttorie�l'abbiano�indotta�ad�accertare,�all'esito,�l'esistenza�di�elementi� idonei�ad�integrare�situazioni�ricadenti�nell'art.�5.4,�in�quanto�cio��e��avvenuto�solo,�appunto,� ad�istruttoria�ormai�compiuta,�in�sede�di�valutazione�di�merito,�quando�ormai�la�compe- tenza�doveva�intendersi�gia��definitivamente�radicata�in�capo�alla�procedente.� Non�puo��difatti�accedersi�all'idea,�adombrata�da�Mediobanca,�che�la�competenza�che� sia�stata�in�origine�fissata�sulla�base�dell'art.�5.4�abbia�un�carattere�meramente�provvisorio,� e�sia�destinata�quindi�a�risolversi�^retroattivamente�o�meno,�non�e��dato�intenderlo�^ove�al� momento�della�decisione�finale�si�addivenga�all'accertamento�dell'esistenza�degli�elementi� prima�configurati�solo�a�titolo�ipotetico�e�contestati�ex adverso.� Una�simile�interpretazione,�oltre�a�porsi�in�contrasto�con�quanto�e��stato�detto�nei� nn.�precedenti�(e�specialmente�al�n.�3i)�sul�senso�da�riconoscere�all'art�5.4,�sarebbe�anche�in� se�stessa�priva�di�fondamento�normativo.�Per�non�dire�della�irrazionalita��del- l'assetto�complessivo�che�sulla�sua�base�verrebbe�determinato:�dalla�possibilita��di�conduzione� di�istruttorie,�in�questa�materia�quantomai�complesse,�sotto�la�permanente�incertezza�dovuta� al�rischio�di�una�loro�vanificazione�a�seguito�di�un�posteriore�spostamentodicompetenza� (e�dello�spreco�di�risorse�che�cio��comporterebbe);�dall'ulteriore�complicazione�di�scenario� che�si�instaurerebbe�qualora�^atteso�l'inevitabile�margine�di�opinabilita��che�le�valutazioni� di�merito�comportano�^l'apprezzamento�espresso�dalla�prima�autorita��,�all'esito�di�un'istrut- toria,�declinando�la�propria�competenza�in�base�all'interpretazione�in�discussione,�non� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� venisse�condiviso�dall'organo�antitrust�comunitario;�infine,�e�soprattutto,�dal�negativo� impatto�che�una�simile�protratta�incertezza�sul�diritto�applicabile�e�sull'autorita�competente� a�determinarsi�riverbererebbe�sulla�platea�delle�imprese�interessate�e�degli�altri�operatori� comunque�coinvolti�nella�vicenda�(incertezza�destinata�a�protrarsi�ove�si�tenga�conto�che� gli�accertamenti�amministrativi�conclusivi�sui�quali�dovrebbe�in�tesi�basarsi�la�distribuzione� delle�competenze�sarebbero�pur�sempre�soggetti�a�sindacato�giurisdizionale,�e�quindi�nep- pure�essi�costituirebbero,�a�rigore,�un�definitivo�punto�di�arrivo�nella�cognizione�della�fatti- specie).� Questi�motivi�tutti�persuadono,�quindi,�che�un�accertamento�solo�postumo�dell'esistenza� di�uno�degli�elementi�valorizzati�dall'art.�5.4,�ma�originariamente�occulto�e�tutto�da�verifi- care,�non�possa�reagire�su�una�competenza�ormai�gia�radicatasi�all'inizio�del�procedimento.� 3m.�^Per�tutte�le�ragioni�illustrate�questo�primo�motivo�aggiunto�deve�essere,in�conclu- sione,�respinto,�senza�che�si�ravvisino�estremi�tali�da�far�ritenere�necessariounrinviopregiu- diziale�alla�Corte�comunitaria�da�parte�di�questo�giudice�di�prime�cure�ai�sensi�dell'art.�234� del�Trattato�UE�(rinvio�dalla�ricorrente,�del�resto,�neppure�sollecitato).� 4.�^Il�nucleo�centrale�dei�motivi�aggiunti�verte�sull'accertamento,�cui�e�pervenuta�l'Au- torita�,�dell'esistenza�di�un�controllo�congiunto�di�Premafin�e�Mediobanca�su�Fondiaria- S.A.I.� 4a.�^Si�legge�nel�provvedimento�in�contestazione,�infatti,�che�``la�lettura�combinata�degli� elementi�documentali�acquisiti�ha�consentito�di�qualificare�l'operazione�in�esame�come� l'acquisizionedelcontrollocongiuntosuFondiaria-SaidapartediPremafineMediobanca.�Tale� operazione�si�colloca�in�un�contesto�in�cui�Mediobanca�esercitava�un�controllo�difatto�su�Gene rali,�controllo�la�cui�stabilita�poteva�essere�compromessa�con�l'uscita�di�Fondiaria�dall'influenza� di�Mediobanca�conseguente�l'opa�di�Italenergia�su�Montedison,�ma�che�viene�preservata�grazie� all'operazione�in�esame.��(par.�n.�76).� E�l'acquisto�del�detto�controllo�congiunto�in�un�contesto�come�quello�indicato�e�stato� ritenuto�``idoneo�a�produrre�la�costituzione�di�una�posizione�dominante�in�capo�a�Mediobanca,� tramite�Generali�e�la�nuova�entita�Fondiaria-Sai,�nei�mercati�dell'assicurazione�danni,�atta�a� ridurre�in�modo�sostanziale�e�durevole�la�concorrenza.��(par.�n.�146).� 4b.�E�allora�opportuno�che�l'esposizione�delle�argomentazioni�di�parte�ricorrente�sia� preceduta�dal�richiamo�delle�osservazioni�che�fondano�nell'economia�del�provvedimento� l'accertamento�del�suddetto�controllo�congiunto.� 4c.�L'Autorita�ha�dapprima�dedicato�dei�cenni�al�concetto�di�controllo�nella�normativa� antitrust.� E�stato�rammentato�(par.�56)�che�``l'articolo�5�della�legge�n.�287/1990�prevede�che�il�cont rollopuo�essereacquisito�da�`unaopiu�imprese'.L'articolo�7,�inoltre,prevedeun'ampianozione� dicontrollo,�inbaseallaqualelapossibilita�diesercitareun'influenzadeterminantesulleattivita� di�un'impresa�deve�essere�valutata�`tenuto�conto�delle�circostanze�difatto�e�di�diritto'.�Detta� nozione,�invirtu�dellediversefinalita�,e�piu�estesadiquelladerivantedallanormativacivilistica� e�diversa�da�quellaprevista�dalla�normativa�di�vigilanza.�D'altro�canto,�la�stessa�Commissione� CE,�nella�Comunicazione�del�1998�sulla�nozione�di�concentrazione,�evidenzia�che�`la�nozione�di� controllo�accolta�aifini�del�regolamento�puo�non�coincidere�con�quella�applicata�in�altri�settori� specifici,�ad�esempio�nelle�normative�in�materia�di�vigilanza�prudenziale'''�(punto�17�della� Comunicazione�citata).� ...�Le�nozioni�di�concentrazione�e�di�controllo�aifini�antitrust�trovano�esplicitazione�nella� Comunicazione�della�Commissione�del�1998�sulla�nozione�di�concentrazione:�``il�controllo�puo� essere�acquisito�da�una�singola�impresa�o�congiuntamente�da�piu�imprese''�(Cfr.�punto�8�della� Comunicazione....).�Inoltre,�``l'acquisizione�del�controllo�dipende�da�una�serie�di�elementi�di� dirittoedifatto.�L'acquisizionedidirittidiproprieta�eipattitraazionistisonoimportanti,ma� non�sono�i�soli�elementi�pertinenti;�possono�essere�determinanti�anche�relazioni�economiche,�ed� ancora:�`il�controllo�(sia�esso�esclusivo�o�congiunto)�e�definito�come�la�possibilita�di�esercitare� un'influenza�determinante�sull'attivita�di�un'impresa�grazie�a�diritti,�contratti,�o�altri�mezzi'''� (Cfr.�punto�12�della�citata�Comunicazione)�(par.�n.�57).� 4d.�^Tanto�premesso,�l'Autorita�ha�ritenuto�che�gli�elementi�raccolti,�valutati�nel�loro� complesso,�inducevano�a�ritenere�(par.�n.�58)�``che�si�sia�verificata,�nel�caso�di�specie,�una�di� quelle�`situazioni�eccezionali',�previste�dalla�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione� di�concentrazione.�La�Comunicazione,�infatti,�prevede�che�`eccezionalmente�l'azione�congiunta� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO puo��verificarsi�de facto laddove�tra�gli�azionisti�di�minoranza�esistano�interessi�comuni�talmente� forti�da�impedire�uno�scontro�nell'esercizio�dei�diritti�di�voto�nel�contesto�dell'impresa�comune'� (punto�32,�Comunicazione�cit.).�Ed�inoltre,�`in�caso�di�acquisizione�di�partecipazioni�di�mino- ranza,�l'esistenza�di�tali�interessi�comuni�e��indicata�da�fattori�quali�la�preesistenza�di�legami� fragliazionistidiminoranza,�ol'acquisizionedellepartecipazionimedianteazioneconcordata'''� (punto�33,�Comunicazione�cit.).� 4e.�^Queste conclusioni sono sorrette dalla concatenazione argomentativa appresso trascritta. ``Le�circostanze�cui�la�Commissione�riconduce�l'esistenza�di�un�controllo�difatto�sono�tutte� rinvenibili�nel�caso�di�specie,�ove�si�riscontra�un'azione�concertata�tra�Premafin�e�Mediobanca� inordineallaprogettazione,�gestionedellediversefasierealizzazionedell'operazione,�lapreesi- stenzadifortilegamifinanziari,�economiciepersonalitraiduesoggettiimplicati,�nonche�una� comunanza�di�interessi�che�si�esplica�ben�oltre�la�definizione�della�governance. Afrontedelle�tesiavanzatedalleparti,�secondo�cuiidocumentisu�cuivienefondato�ilcon- trollo�congiunto�della�stessa�Mediobanca�e�Premafin�su�Fondiaria-Sai�avrebbero�una�spiega- zionealternativaaquellafornitadall'Autorita�,�sirilevapreliminarmentechetalidocumenti,� ampiamente�illustrati�nel�provvedimento�di�avvio�del�10�ottobre�2002,�non�possono�essere�letti� isolatamente,�cos|��come�suggeriscono�le�parti,�bens|��esigono�una�valutazione�che�tenga�conto� degli�stessi�nel�loro�complesso�e�per�il�significato�che�hanno�in�relazione�alla�loro�cronologia�e� contenuti.� La�lettura�combinata�di�tale�documentazione�mostra�che�ogni�iniziativa�assunta�da�Prema- fin�e��stata�assoggettata�al�vaglio�di�Mediobanca,per�essere�con�la�stessa�concordata�nei�minimi� dettagli.�La�numerosa�corrispondenza�intercorrente�tra�i�rappresentanti�legali�delle�due�societa�� testimonia�infatti�le�singole�fasi�di�trattativa�che�subisce�ogni�scelta�gestionale�che�Premafin� intenda�assumere.� Contrariamenteaquantosostenutodallepartiinordinealfattochel'Autorita��nonavrebbe� provato�l'esistenza�di�interessi�convergenti�di�Premafin�e�Mediobanca�alla�realizzazione�del- l'operazione,�l'interesse�comune�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo�congiunto�di� un'impresa�non�implica�assoluta�convergenza�di�scopo�tra�i�due�acquirenti,�malasemplice� volonta��di�realizzare�l'operazione�anche�se�confinalita��diverse.� Per�quanto�concernepoi�ilduplice�ruolo�che�contemporaneamente�Mediobanca�ha�ricoperto� nell'operazione-azionista�di�minoranza�di�Fondiaria�e�finanziatore�dell'operazione-esso�e��stato� debitamente�considerato�nell'ambito�della�procedura.�La�documentazione�analizzata�...�eviden- zia�che�l'interazione�tra�Mediobanca�e�Premafin�in�ordine�all'operazione�Fondiaria-Sai�non�si� e��limitata�alla�mera�definizione�dei�rapporti�difinanziamento�(che�tipicamente�intercorrono�tra� banca�finanziatrice�ed�impresa)�ed�alla�pretesa�difesa�dei�diritti�di�minoranza�di�Mediobanca� in�Fondiaria,�quali�quelli�legati�alla�governance�della�nuova�entita��Fondiaria-Sai,�ma�ha�riguar- dato�anche�elementi�diversi,�quali�la�soluzione�al�problema�delle�partecipazioni�incrociate,�la� collaborazione�per�evitare�che�Montedison�cedesse�ad�altri�il�pacchetto�di�azioni�Fondiaria,�la� ricerca�di�strumenti�alternativiper�evitare�l'obbligo�di�opa,�tra�cui�l'individuazione�di�investitori� che�subentrassero�a�Sai�nell'acquisto�di�azioni�Fondiaria.� Dalla�documentazione�acquisita�emerge�quindi�non�solo�l'esistenza�di�un�duplice�ruolo�di� Mediobanca�nella�realizzazione�dell'operazione�-principale�azionista�di�Fondiaria-Sai�dopo� Premafin�efinanziatore�della�stessa�Premafin�^,�ruolo�che�gia��diper�se�e��idoneo�ad�indicare�la� possibilita��per�Mediobanca�di�incidere�sulle�scelte�strategiche�di�Premafin�su�Fondiaria-Sai,� ma�anche�la�partecipazione�di�Mediobanca�ad�ulteriori�attivita��fondamentali�per�il�buon�esito� del- l'operazioneeperlagestionedellanuovaentita�.�LastessaPremafin,pergiustificaretaliulte- riori�attivita��della�banca�d'affari,�afferma�che�Mediobanca�avrebbe�agito�anche�come�advisor� nella�ricerca�di�acquirenti�alternativi.� Anche�l'Isvap�fa�presente�la�necessita��di�considerare�l'effettiva�attivita��svolta�da�Medio- bancainqualita��dibancad'af ffari,maalcontemporitienedinonpoternegarelacircostanza� che�Mediobanca�abbia�agito�come�`promotrice�dell'operazione'.� Peraltro,�gli�stessi�contatti�tra�Mediobanca�e�Premafin�finalizzati�alla�definizione�della� governance dellafuturaentita�,�sembranotrascenderequellitipicamenteintercorrentitraazioni- sti�alla�vigilia�di�unafusione....� IL CONTENZIOSO NAZIONALE Cio��testimonia�inequivocabilmente�come�i�contatti�di�Premafin�e�Mediobanca�in�ordine�alla� governance non�fossero�limitati�ad�una�ripartizione�dei�componenti�degli�organi�sociali�della� futura�entita��,�ma�mirassero�alla�gestione�comune�della�stessa,�come�indica�ilfatto�che�attraverso� tali�contatti�si�definiscono�anche�i�nominativi�di�tali�componenti,�e�che�alcuni�di�essi�vengono� presi�in�considerazione�in�rappresentanza�sia�di�Premafin�che�di�Mediobanca.�In�quest'ottica,� perderilievolacircostanzadinaturaformale,�evidenziatadalleparti,�cheilprogettodifusione� approvato�preveda�la�presenza�di�8�rappresentanti�Sai�nel�consiglio�di�amministrazione�della� nuova�entita�,�composto�da�15membri.� Ne�puo��ritenersi�rilevante�per�escludere�il�concerto�nella�realizzazione�dell'operazione,�la� circostanza,�evidenziata�dalle�parti,�che�detta�operazione�sarebbe�stata�ideata�dalla�sola�Sai� sindal1998.�Infatti�...�ilcoinvolgimentodiMediobancanellaprogettazioneerealizzazionedel- l'operazione�e��dimostrato�gia��a�partire�da�quella�data,�come�af ffermato�espressamente�dal� dott.�G.�nel�corso�dell'audizione�tenutasipresso�la�Consob�il�7�agosto�2001.� Con�riferimento�alle�condizioni�di�acquisto�di�azioni�Fondiaria,�contenute�nell'offerta�di�Sai� del1.luglio2001,�latesifondatasullaragionevolezzadelprezzo,�inconsiderazionedelridotto� tempo�a�disposizione�e�del�valore�dei�multipli�di�mercato,�non�e��condivisibile.�Le�argomentazioni� sostenutedallepartiimplicano�infatticheilpremio�dimaggioranzaeilprezzopagatoperilpac- chetto�azionario�non�possono�considerarsi�fuori�mercato,�in�quanto�consentirebbero�l'acquisto� del�controllo.�Al�riguardo,�non�puo��non�essere�evidenziato,�tuttavia,�che�al�momento�dell'offerta� nonesistevano�ipresuppostiperpoteresercitare�idirittidivoto.�Inoltre,�ilprezzo�vaconsiderato� unitamente�ad�una�ingente�caparra�penitenziale�ed�al�successivo�onere�derivato�dalla�necessita�� di�compensare�l'intervento�dei�5�investitori,�come�riconosciuto�dalla�stessa�Premafin.� In�merito�a�questi�ultimi,�si�ribadisce�che�le�evidenze�documentali�agli�atti�confermano�la� natura�di�interposizione�dell'intervento�degli�investitori�suddetti,�come�mostra�in�particolare�la� circostanza�che�i�contratti�sottoscritti�prevedono�una�remunerazione�a�carico�di�Sai�afronte�di� un�acquisto�di�azioni�privo�di�rischi�per�l'investitore.�Si�consideri�inoltre�che�Sai,�immediata- mente�dopo�aver�stipulato�i�contratti�con�gli�investitori,�ha�continuato�ad�agire�come�l'effettivo� titolare�delle�azioni�cedute,�come�dimostra�il�resoconto�dell'incontro�tenutosi�il�18�febbraio� 2002�tra�il�dott.�C.�e�il�dott.�P.�per�discutere�la�governance e�la�gestione�di�Fondiaria-Sai.� In�ogni�caso,�risulta�agli�atti�il�diretto�interessamento�di�Mediobanca�quantomeno�nella� prospettazionediquestasoluzione�(ricorsoaipredettiinvestitori)perportarea�terminel'opera- zione�senza�incorrere�nell'obbligo�di�opa�totalitaria.�Assume�pertanto�un�rilievo�del�tutto�secon- dario,�nell'ottica�della�dimostrazione�del�controllo�congiunto,�la�circostanza�che�non�Medio- banca,maJPMorgan,avrebbeformalmenteindividuatogliinvestitori.Ariguardoe��necessario� rammentare,comeperaltrofal'Isvap,larecentedecisionedelT.A.R.�inordineall'annullamento� della�decisione�della�Consob�che�aveva�dichiarato�venuto�meno�il�concerto�precedentemente� accertato�dalla�stessa�di�Premafin�e�Mediobanca.�Per�quanto�la�natura�interpositoria�dell'inter- vento�dei�cinque�investitori�debba�essere�soggetta�ad�ulteriore�verifica�da�parte�della�Consob,� in�questa�sede�rileva�che�il�T.A.R.�ha�ritenuto�sussistenti�ipresuppostiper�affermare�il�concerto� tra�le�due�societa��(Cfr.�Sentenza�T.A.R.�del�30�ottobre�2002,�n.�10709).� Con�riguardo�alla�rilevante�esposizione�debitoria�di�Premafin�nei�confronti�di�Mediobanca,� le�argomentazioni�delle�parti�mirano�a�smentire�la�possibilita��di�configurare�una�situazione�di� dipendenza�economica�in�capo�a�Premafin.�In�realta��,�l'Autorita��non�ha�mai�sostenuto�che�i�rap- porti�di�finanziamento�fra�Mediobanca�e�Premafin�potessero�configurare�una�situazione�di� dipendenza�economica�in�ragione�dell'entita��delfinanziamento,�ma�ha�accertato�che�la�rilevanza� dell'esposizione�debitoria,�peraltro�maturata�soprattutto�alfine�di�realizzare�l'operazione,�costi- tuisce�un�elemento�decisivo�al�fine�di�condizionare�Premafin�nell'espressione�delle�scelte�di� governance�e�strategiche�relative�alla�nuova�entita��Fondiaria-Sai,�anche�tenuto�conto�della� valenza�di�alcune�clausole�contrattuali,�quale�quella�cosiddetta�Materia! Adverse Change. Inoltre,�va�evidenziato�che�la�predetta�riduzione�del�debito�e��stata�realizzata�su�impulso�di� Mediobanca,�chehacedutopartedelpropriocreditoversoPremafinadun'altrabanca,mante- nendo�il�ruolo�di�agente�e�impresa�mandataria�a�favore�della�Banca�Popolare�di�Lodi�Scrl.� Dal�punto�di�vista�economico�e��di�tutta�evidenza�la�profonda�differenza�che�sussiste�tra�il� casoincuilaricercadelfinanziatoresia�effettuatadalsoggettochenecessitadelfinanziamento� ed�il�caso�in�cui�tale�ricerca�sia�svolta�da�parte�della�banca�che�abbia�gia��erogato�ilfinanzia- mentoedintendacederneunaparte.Nelprimocaso,�infatti,�ilcreditoredeveeffettuarelavalu- tazione�del�rischio�di�credito�sulla�base�delle�caratteristiche�del�soggetto�che�chiede�ilfinanzia- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO mento�nonche��di�una�serie�di�elementi�di�incerta�valutazione�e�si�espone�quindi�a�un�rischio�di� credito�particolarmente�elevato;�al�contrario,�chi�accetta�di�rilevare�parte�di�un�credito�gia� esistentepuo�contaresulla�valutazione�delrischiogia�effettuata�dallabanca�cedente�equindila� decisione�di�assumere�tale�credito�dipende�in�misura�rilevante�dalla�fiducia�riposta�nello�stesso� cedente.�Quando�poi�la�banca�cedente�e�un�soggetto�di�reputazione�consolidata,�come�Medio- banca,�che�decide�di�mantenere�una�parte�rilevante�del�debito,�di�fatto�e�lo�stesso�cedente�a� garantire�sulla�qualita�dello�stesso.� Nel�caso�di�specie,�assume�quindi�una�valenza�del�tutto�differente�il�fatto�che�sia�stata� Mediobanca�a�cedereparte�del�credito�verso�Premafin�e�non�Premafin�a�trovare�un�nuovofinan- ziatore.�Infatti,�Mediobanca�da�un�lato�garantisce�sulla�qualita�del�debito,�dall'altro,�proprio�in� ragione�dei�rapporti,�non�solo�economici,�che�la�legano�a�Premafin,�e�del�ruolo�di�agente�e�man- datario�cheassumenelpool,fornisceadeguaterassicurazioniallaBancaPopolarediLodicirca� lapossibilita�di�rinegoziare�le�condizioni�del�credito�qualora�si�verificassero�circostanze�che�inci- dono�sull'attuale�solvibilita�di�Premafin.�...� In�questa�prospettiva�i�legami�finanziari,�economici�e�personali�che�legano�Premafin�a� Mediobanca�e�di�cui�e�chiara�evidenza�agli�atti�del�procedimento�rappresentano�elementi� fondantiperl'esercizio�delcontrollocongiuntosuFondiaria-Sai,�ancheaprescinderedallaeffet- tivacompagineazionariachelanuova�entita�assumera�aseguito�dellafusione.�Risultapertanto� non�decisiva�per�la�qualificazione�dell'operazione�la�circostanza,�evidenziata�dalle�parti,�che�il� 34%�di�azioni�di�Premafin�nella�nuova�entita�sarebbe�sufficiente�a�garantirle�il�controllo�esclu- sivo.�Invero,�anche�qualora�si�convenisse�in�tal�senso,�i�vincoli�stringenti�e�consolidati�nel�tempo� esistentitraMediobancaePremafinnonsonorimovibilisicetsimpliciter,�comemostralacirco- stanza�evidenziata�che�la�riduzione�dell'indebitamento,�ad�oggi�realizzata,�e�avvenuta�sempre� conl'interventodiMediobanca.�In�virtu�ditalilegaminone�possibileoggiaffermarechePrema- fin�sia�in�grado�di�esercitare�un'influenza�determinante�nella�gestione�di�Fondiaria-Sai�senza�il� preventivo�concerto�con�Mediobanca.� Non�sono,�dunque,�pertinenti�le�osservazioni�delle�parti�circa�la�pretesa�contraddittorieta� insita�nel�ragionamento�dell'Autorita�,�che�avrebbe�utilizzato�il�criterio�delle�serie�storiche�delle� presenze�in�assemblea�per�accertare�il�controllo�esclusivo�su�Generali,�non�ritenendolo�invece� validoper�stabilire�il�controllo�esclusivo�di�Premafin�su�Fondiaria-Sai.�Basti�a�riguardo�conside- rare�che�per�l'accertamento�del�controllo�congiunto�in�esame�assumono�natura�dirimente� elementi�probatori�che�mostrano�come�la�concertazione�tra�Premafin�e�Mediobanca�sia�anche� preliminare�alle�assemblee�stesse.� 4f.�^Nei motivi aggiunti di parte ricorrente ciascuno degli snodi argomentativi passati in rassegna viene sottoposto a critica. 4f1. ^Una doglianza che per la sua ricorrenza va, peraltro, anticipata, e confutata una volta per tutte, e� quella gia� affiorata nel corso del procedimento ^che pone l'accento sulla denunziata non significativita� dei singoli passaggi argomentativi esposti, considerati di per se stessi (sovente definiti come ``neutri''). Perplessita� di questo genere sono, invero, destinate inevitabilmente a dissolversi ove di ciascun argomento ed elemento documentale valorizzato dall'Autorita� , da solo mai decisivo ma nemmeno mai privo di significato, si faccia una valu- tazione che tenga nel debito conto l'imponente contesto complessivo di risultanze in cui esso si colloca. Il soppesamento parcellizzato del valore probatorio dei singoli indizi decontestua- lizzati non puo� difatti che cedere il passo all'apprezzamento organico della valenza propria del complesso indiziario raccolto, alla cui lettura unitaria le prospettazioni di parte ricor- rente sistematicamente si sottraggono. 4f2. ^Quanto alla quasi altrettanto frequente sottolineatura della diversita� dei punti di mira di Mediobanca e Premafin nella vicenda, e� rimasta insuperata la corretta osservazione del provvedimento impugnato per cui ``l'interesse comune rilevante ai fini dell'acquisizione del controllo congiunto di un'impresa non implica assoluta convergenza di scopo tra i due acquirenti, ma la semplice volonta� di realizzare l'operazione anche se con finalita� diverse'' (par. 61). La ricorrente, per la verita� , ha lamentato che l'Autorita� non avrebbe mai individuato con chiarezza gli interessi che l'avrebbero accomunata a Premafin, ed ha soggiunto che la pacifica ``eccezionalita� '' della tipologia di controllo in discussione implicava che la resistente IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� assolvesse�con�maggior�rigore�l'onere�probatorio�a�proprio�carico;�ha�concluso,�infine,�che� nella�presente�vicenda�non�emergeva�una�situazione�di�comunanza�di�interessi�tale�da�poter� determinare�l'ipotizzato�controllo�congiunto�su�Fondiaria-SAI.� In�contrario�e�agevole�obiettare,�pero�,�che�sin�dalla�deliberazione�del�10�ottobre�2002�il� punto�della�convergenza�di�scopo�tra�Mediobanca�e�Premafin�e�stato�nitidamente�profilato� (parr.�nn.�14,�19�e�101),�essendo�stato�evidenziato�come�in�difetto�dell'operazione�in�questione� Mediobanca�avrebbe�perduto�l'influenza�fino�ad�allora�esercitata�su�Fondiaria,�e�non� sarebbe�riuscita�a�consolidare�definitivamente�quella�su�Generali.�Questa�impostazione�e� stata�poi�sostanzialmente�confermata,�sia�pure�con�formulazione�piu�stringata,�con�il�prov- vedimento�conclusivo�del�procedimento�(parr.�9,�58,�61�e�spec.�74),�nel�quale�l'Autorita�non� si�e�ugualmente�attardata�nell'identificazione�degli�interessi�di�Premafin�essendo�fin�troppo� ovvio�che�l'operazione�le�schiudeva�una�``prospettiva�imprenditoriale�di�straordinaria�rile- vanza''�(doc.�n.�188).�E�questa�comunanza�di�interessi,�che�trova�plastica�evidenza,�ad�esem- pio,�nella�lettera�dell'ing.�L.�del�16�maggio�2001�di�cui�al�doc.�n.�185,�e�nella�minaccia�di�rot- tura�di�``collaborazione''�contenuta�sostanzialmente�nella�lettera�del�dott.�C.�del�2�agosto� 2001�(doc.�n.�20�di�Mediobanca),�essendo�stata�gia�concordemente�ed�ampiamente�confer- mata,�come�si�sta�per�dire,�tanto�dalla�CONSOB�quanto�dalle�Corti�d'appello�di�Milano�e� Torino,�non�richiede�da�parte�del�Tribunale�ulteriori�sottolineature.� 4f3.�^Non�va�dimenticato,�invero,�che�la�coerenza�ed�attendibilita�dell'ordine�di�valuta- zioni�cui�e�pervenuta�l'Autorita�a�proposito�dell'operazione�SAI�^Fondiaria�e�convalidata� dalle�determinazioni�che�sono�state�assunte�nella�vicenda�dalla�CONSOB.�Questa�ha�rinve- nuto,�difatti,�indizi�gravi,�precisi�e�concordanti�tali�da�farle�desumere,�dapprima�^con�la� determinazione�in�data�10�agosto�2001�^l'esistenza�di�un�patto�occulto�tra�SAI�e�Medio- banca�per�l'acquisto�delle�azioni�Fondiaria�e�per�la�gestione�di�tale�societa�,�e�indi�il�18�dicem- bre�2002�^la�partecipazione�al�patto�anche�di�Premafin,�la�permanenza�del�patto�stesso,�e� la�natura�di�soggetti�interposti�di�SAI�dei�cinque�operatori�che�in�data�18�febbraio�2002�si� erano�resi�acquirenti�di�azioni�Fondiaria.� Ed�una�simile�rappresentazione�trova�ulteriore�e�significativa�conferma�nei�decreti�del� febbraio�del�2003�con�i�quali�le�corti�d'appello�di�Milano�e�di�Torino,�all'esito�di�laboriose� ed�articolate�disamine�del�materiale�documentale�disponibile,�hanno�respinto�i�ricorsi�che� erano�stati�proposti�da�Mediobanca�e�SAI�avverso�le�sanzioni�che�erano�state�loro�rispettiva- mente�inflitte�dal�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze�sulla�scorta�degli�accertamenti� dell'organo�di�vigilanza.� 4f4.�^Di�un'ultima�censura�e�il�caso�di�occuparsi�in�questa�sede�preliminare.� La�ricorrente�sostiene�che�nel�caso�di�specie�sarebbe�impossibile�riscontrare�gli�elementi� costitutivi�del�controllo�congiunto,�in�quanto�i�passaggi�della�Comunicazione�della�Commis- sione�richiamati�dall'Autorita�si�riferirebbero�unicamente�a�casi�di�azionisti�di�minoranza� portatori�di�interessi�comuni�ai�fini�della�gestione�dell'impresa�partecipata,�sulla�quale�nes- suno�di�loro�sarebbe�pero�in�grado�di�esercitare�da�solo�un�controllo.�E�solo�in�queste�circo- stanze,�prosegue�la�ricorrente,�che�sarebbe�possibile�presumere�che�degli�azionisti�esercitino� congiuntamente�i�loro�diritti�di�voto�in�ragione�della�comunanza�di�interessi�che�li�lega,� determinata�dal�fatto�che�soltanto�in�questo�modo�essi�potrebbero�controllare�la�societa�:ed� in�questa�tipologia�di�situazioni�rientrerebbe�la�prassi�applicativa�seguita�dalla�Commissione� in�ordine�ai�punti�32-33�della�propria�Comunicazione.�Di�contro,�un�controllo�congiunto� non�sarebbe�mai�stato�prima�d'ora�basato�su�di�una�comunanza�di�interessi�traimprese� agenti�su�mercati�differenti�(e�a�maggior�ragione�tra�banche�e�operatori�finanziati),�ne� sarebbe�configurabile�in�presenza�della�titolarita�individuale�di�una�partecipazione�gia� almeno�in�astratto�di�controllo.� Il�Tribunale�deve�tuttavia�osservare�che�in�merito�al�punto�sul�quale�viene�richiamata�la� sua�attenzione�i�contenuti�della�menzionata�Comunicazione�sono,�in�realta�,assaipiu�elastici� di�quanto�non�appaia�dalla�rappresentazione�fattane�dalla�ricorrente.�La�Comunicazione,� infatti,�non�solo�non�e�aliena�dall'ammettere�che�tra�le�imprese�madri�detentrici�del�controllo� congiunto�possano�esistere�delle�asimmetrie�(punto�36),�ma�perviene�anche�a�riconoscere�s ia�pure�in�chiave�di�eccezionalita�^che�una�delle�due�possa�in�concreto�disporre�di�un�voto� preponderante,�allorche�lo�stesso�possa�essere�espresso�solo�dopo�un�momento�di�confronto� con�l'altra�(v.�il�punto�37�della�Comunicazione,�raffrontando�ad�esso�il�paragr.�n.�70�del� provvedimento).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Cio��posto,�appare�altres|��evidente�che�non�sarebbe�comunque�corretto�fare�dipendere�le� sorti�dell'interpretazione�de qua dalla�circostanza�che�la�stessa�ricada�pedissequamente�e�di� peso,�o�meno,�in�una�specifica�previsione�della�Comunicazione,�non�potendodimenticarsi� che,�come�ha�ricordato�la�stessa�ricorrente,�la�Comunicazione�in�esame�e��uno�strumento� interpretativo�piu��che�una�fonte�del�diritto,�e�come�tale�le�sue�indicazioni�nell'esame�dei�sin- goli�casi�possono�ben�essere�ulteriormente�sviluppate�(punto�2),�nel�rispetto�^va�da�se�^delle� norme�sovraordinate.� 4f5.�^Disattese�queste�prime�doglianze,�si�deve�ora�passare�all'esame�delle�censure�che� investono�la�vicenda�della�fusione�SAI-Fondiaria�con�un�taglio�piu��ristretto�e�particolare.� 4g. ^Viene�assunto�nei�motivi�aggiunti�che�l'asserito�concerto�tra�le�due�societa��Medio- banca�e�Premafin�nella�ideazione�e�realizzazione�della�complessa�operazione�di�fusione�non� sarebbe�idoneo�neppure�in�astratto�a�dimostrare�che�Mediobanca�esercitera��,�congiuntamente� alla�stessa�Premafin,�una�influenza�determinante�(ai�sensi�dell'art.�7�della�legge�n.�287/� 1990)�sulla�societa��risultante�dalla�fusione.�Cio��in�quanto�il�mero�fatto�della�condivisione�di� un�progetto�di�integrazione�fra�due�societa��,�essendo�irrilevante�ai�fini�della�futura�gestione� della�nuova�impresa,�non�potrebbe�assurgere�ad�elemento�fondante�un�controllo�congiunto� da�parte�loro�sull'impresa�stessa.�E,�in�ogni�caso,�il�relativo�nesso�di�causalita��non�sarebbe� stato�messo�in�luce.� In�contrario�deve�essere�fatto�pero��notare�che�nell'economia�del�provvedimento�l'ele- mento�concertativo�di�cui�si�tratta,�lungi�dall'essere�stato�eretto�a�fattore�di�per�se�solo�dimo- strativo�del�controllo�congiunto,�riveste,�come�ha�notato�la�stessa�ricorrente,�il�piu��modesto� ruolo�del�semplice�indizio�^concorrente,�peraltro,�con�numerosi�altri�^del�suddetto�futuro� controllo.�Fatta�questa�precisazione,�non�pare�seriamente�contestabile�l'effettivita��del�valore� indiziario�che�lo�stesso�elemento,�per�le�sue�implicazioni�logiche,�presenta�(come�la�stessa� ricorrente�finisce�per�ammettere�alla�pag.�27�dei�suoi�motivi�aggiunti):�che�un�concerto�nel- l'acquisto�possa�fungere�da�indizio�dell'esistenza�di�interessi�comuni,�a�loro�volta�rivelatori� della�possibile�esistenza�di�un�controllo�congiunto,�e��confermato,�del�resto,�nei�punti�32-33� della�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione.� 4h. ^Viene�poi�sostenuto�che�le�conclusioni�dell'Autorita��circa�l'asserito�concerto�tra� Mediobanca�e�Premafin�nell'ideazione�e�realizzazione�della�fusione�sarebbero�il�frutto�di� un'errata�rappresentazione�dei�fatti.� Sul�punto�si�lamenta�anche�che�il�provvedimento�finale�non�contenga�una�puntuale� replica�alla�ricostruzione�della�vicenda�prospettata�nelle�memorie�procedimentali�di�Medio- banca.�Al�riguardo�e��pero��sufficiente�l'immediata�replica�che�l'obbligo�della�Pubblica�Ammi- nistrazione�di�valutare�le�memorie�presentate�dalle�parti�del�procedimento,�contemplato�dal- l'art.�10�della�legge�n.�241�del�1990,�non�comporta�un�obbligo�di�analitica�motivazione�e�con- futazione�in�merito�ad�ogni�argomento�utilizzato�dalle�parti�stesse�(v.�da�ultimo�C.G.A.,� n.�276�del�31�maggio�2002;�nello�stesso�senso,�proprio�in�materia�antitrust,�Tribunale�UE,� 4�marzo�2003,�F.E.N.I.N.�c/�Commissione,�T-319/99,�che�circoscrive�l'obbligo�di�motiva- zione�alle�considerazioni�giuridiche�aventi�un�ruolo�essenziale�nell'economia�della�decisione).� Per�il�resto,�la�difesa�di�parte�ricorrente�non�ha�la�possibilita��neppure�di�provare�a� contestare�che�sin�dall'iniziale�concepimento�del�progetto�dell'operazione�SAI-Fondiaria� Mediobanca�vi�si�trovo��coinvolta.� Quanto�alla�nuova�opportunita��offerta�dalla�possibilita��di�acquistare�la�partecipazione� in�Fondiaria�di�Montedison,�dalle�risultanze�disponibili�la�relativa�vicenda�si�rivela�essere� maturata,�ben�altro�che�con�l'estraneita��di�Mediobanca,�proprio�con�il�concorso�della� decisiva�volonta��della�detta�banca�d'affari�(che�era�stata�specificamente�richiesta�di�favorire� l'acquisto),�i�cui�contatti�con�Premafin�si�erano,�appunto,�intensificati�proprio�nel�periodo� della�nascita�dell'opportunita��indicata.� Mediobanca,�difatti,�grazie�alla�molteplicita��delle�sue�vesti,�di�finanziatrice�di�Premafin,� e�di�azionista�tanto�di�Fondiaria�quanto�di�Montedison,�conglobava�in�se�gia��solo�per�questo� un�notevole�potere�di�condizionamento,�al�cospetto�del�quale�non�consta,�per�contro,�da� parte�di�SAI,�alcun�elemento�di�reale�dialettica.� La�stessa�difesa�di�Mediobanca�non�ha�potuto�fare�a�meno�di�riconoscere�che�dai�docu- menti�in�atti�emerge�``il�favore''�con�cui�essa�guardava�all'operazione,�il�suo�``interessamento''� al�progetto,�il�suo�``essere�coinvolta�in�alcune�fasi''�della�sua�attuazione.�Mediobanca�insiste� pero��nel�sostenere�che,�altro�da�tutto�cio��essendo�una�previa�concertazione�da�parte�sua�del- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� l'operazione,�questo�elemento�sarebbe�invece�mancato.�La�spiegazione�che�si�offre�negli� scritti�di�parte�ricorrente�e�difatti,�in�pratica,�la�seguente:�Premafin�si�era�autonomamente� determinata�ad�effettuare�l'operazione,�e�si�era�poi�limitata�ad�informarne�Mediobanca�onde� accertare�se�questa�``fosse�eventualmente�disponibile�a�fornire�un�sostegno�finanziario''.� Appare�chiaro,�tuttavia,�come�una�ricostruzione�del�genere,�oltre�ad�essere�gia�ben�diffi- cilmente�compatibile�con�lo�stato�dei�rapporti�economico-finanziari�preesistenti�tra�le�due,� e�con�i�ben�modesti�propositi�di�diretto�impegno�finanziario�della�Premafin�nell'operazione,� la�quale�dunque�non�poteva�essere�immaginata�se�non�sul�presupposto�di�una�robusta�coper- tura�da�parte�della�banca�d'affari,�non�e�coerente�con�il�complessivo�quadro�delle�risultanze� disponibili�(cfr.�gli�elementi�citati�nei�parr.�10�e�14�del�provvedimento,�nonche�nelle�pagg.� 36-40�della�prima�memoria�erariale),�che�^come�si�vedra�meglio�piu�avanti�^trovano�una� spiegazione�ben�piu�congrua,�coerente�e�persuasiva�nella�lettura�fattane�dall'Autorita�.� 4i.�^Mediobanca�argomenta�anche�sulle�condizioni�economiche�della�propria�offerta�di� acquisto�a�Montedison�del�1.�luglio�2002.� Tali�condizioni,�viene�detto,�apparentemente�onerose�se�considerate�al�difuoridel� contesto�in�cui�l'offerta�fu�formulata,�e�prescindendo�dall'importanza�che�l'operazione�rive- stiva�per�SAI,�sarebbero�state�invece�agevolmente�comprensibili�e�giustificabili�tenendo� conto�di�tanto.�SAI�era�infatti�costretta�ad�offrire�un�prezzo�superiore�a�quello,�pari�a�9�euro,� che�Montedison�aveva�appena�rifiutato�(giacche�altrimenti�essa�si�sarebbe�fatta�sfuggire� una�preziosa�opportunita�di�crescita,�laddove�il�verosimile�epilogo�alternativo�di�un'integra- zione�Fondiaria�^Toro�l'avrebbe�relegata�in�una�posizione�secondaria).�D'altra�parte,�i� ristretti�margini�di�tempo�disponibili�impedivano�a�SAI�di�intraprendere�una�lunga�negozia- zione�sul�prezzo�e�di�fare�la�due�diligence�(peraltro,�il�disegno�di�una�sua�integrazione�con� Fondiaria�era�da�tempo�allo�studio),�ed�esigevano�che�essa�agisse�con�determinazione�presen- tando�subito�un'offerta�allettante.� Ad�avviso�del�Tribunale�questi�rilievi�sono�fuori�fuoco.� La�stessa�ricorrente�ha�ammesso�che�la�posizione�dell'Autorita�e�nelsenso�cheilprezzo� pattuito�non�sarebbe�stato�valutabile�come�``fuori�mercato''�qualora�il�pacchetto�negoziato� avesse�consentito�all'acquirente�l'esercizio�del�controllo,�laddove�pero�,�come�si�legge�nel� provvedimento,�``al�momento�dell'offerta�non�esistevano�i�presupposti�per�poter�esercitare�i� diritti�di�voto''�(par.�n.�66).� Il�punto,�infatti,�e�che,�come�era�stato�detto�nella�deliberazione�del�10�ottobre�2002,� ``...l'impresa�di�assicurazione,�al�momento,�non�poteva�essere�certa,�in�virtu�dell'esistenza�di� partecipazioni�incrociate,�di�poter�esercitare�i�diritti�di�voto�connessi�con�la�partecipazione� acquisita,�a�meno�di�accordi�gia�intercorrenti�con�gli�altri�azionisti�di�Fondiaria''�(par.�27).� E�a�quest'ultimo�riguardo�la�ricorrente�e�stata�costretta�a�riconoscere�che�la�tesi�del� ``congelamento''�del�diritto�di�voto�di�SAI�nell'assemblea�di�Fondiaria�si�basava�su�di� un'interpretazione�giuridica�oggettivamente�controversa�(cfr.�del�resto�la�lettera�2�agosto� 2001�del�dott.�C.�all'ing.�L.).� Tutto�conferma�quindi�la�verosimile�esistenza�di�un'intesa�occulta�con�Mediobanca,�che� sola�poteva�giustificare�una�convinzione�di�acquisire�con�il�prezzo�indicato�il�controllo�di� Fondiaria,�senza�il�quale�le�onerose�condizioni�economiche�complessive�sarebbero�state� anomale.� 4l.�^Venendo�al�sicuro�``diretto�interessamento�di�Mediobanca�quantomeno�nella�pro- spettazione''�della�soluzione�del�ricorso�ai�cinque�investitori�di�cui�in�atti�(par.�n.�66)�onde� evitare�di�incorrere�nell'Opa�totalitaria,�anche�il�relativo�dato,�pur�non�meritando�partico- lare�enfasi,�puo�essere�annoverato�senza�dubbio�tra�gli�indicatori�di�come�l'interazione�tra� Mediobanca�e�Premafin�spaziasse�anche,�ben�al�di�la�di�quanto�implicato�dai�ruoli�formali� di�socia�e�di�finanziatrice�facenti�capo�alla�prima,�su�ulteriori�punti,�fondamentali�per�la� buona�riuscita�dell'operazione,�in�funzione�della�rimozione�degli�ostacoli�che�alla�stessa�si� frapponevano�(si�vedano,�oltre�alla�sintesi�di�cui�al�par.�n.�62�del�provvedimento�finale,�i� paragrr.�31-38�della�delibera�del�10�ottobre�2002).�Non�senza�dire�che�il�riconoscimento�da� parte�di�CONSOB�del�carattere�interpositorio�dell'acquisto�dei�suddetti�investitori�priva�di� ogni�senso�la�precisazione�^sulla�quale�la�ricorrente�insiste�^che�la�formale�individuazione� di�questi�ultimi�e�stata�operata�da�un�soggetto�diverso�da�Mediobanca,�vale�a�dire�dall'advi- sor�J.�P.�Morgan.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Nel�provvedimento�e��stato�posto�in�luce�come,�``Anche�nelle�fasi�successive�alla�mera� progettazione,�Mediobanca�si�e�attivata�per�il�buon�esito�della�stessa,�tra�l'altro�intrattenendo� direttamente�i�rapporti�istituzionali�necessari�per�ottenere�le�prescritte�autorizzazioni�da�parte� degli�organi�di�vigilanza''�(par.�n.�12).� La�ricorrente�deduce�che�questa�affermazione�non�troverebbe�riscontro�nei�fatti�e�nei� documenti�acquisiti.�Cio��in�quanto�i�due�appunti�^del�3�agosto�e�del�28�dicembre�del�2001� ^sui�quali�l'asserto�sostanzialmente�si�fonderebbe,�riflettenti�il�contenuto�di�informali� conversazioni�telefoniche�tra�un�consigliere�di�Mediobanca�e�il�presidente�dell'ISVAP,�non� integrerebbero�dei�``rapporti�istituzionali�necessari�per�ottenere�le�prescritte�autorizzazioni�da� parte�degli�organi�di�vigilanza'',�ma�andrebbero�considerati�solo�come�un�momento�di�infor- mazione�da�parte�di�Mediobanca,�in�qualita��di�azionista�di�Fondiaria�convinto�della�bonta�� del�progetto�di�aggregazione�SAI-Fondiaria,�circa�lo�stato�del�procedimento�pendente�presso� l'ISVAP.� Il�Tribunale�condivide�pero��senz'altro�l'obiezione�avversaria�per�cui�l'univoco�tenore�dei� documenti�di�cui�si�tratta�rivela�che�l'intervento�sull'ISVAP�da�essi�rispecchiato�non�era�fina- lizzato�ad�una�semplice�acquisizione�di�informazioni�in�merito�al�procedimento,�bens|��pro- prio�al�sostegno�della�posizione�e�delle�esigenze�del�privato�che�vi�era�interessato.�E�questo� evidente�dato�impone�il�superamento�di�ogni�riserva�di�parte�sul�punto.� 4m.�^L'Autorita��,come�sie��visto,�a�base�delle�proprie�determinazioni�ha�posto�anche�il� rilievo�che�i�contatti�tra�Premafin�e�Mediobanca�finalizzati�alla�definizione�della�governance� della�futura�entita��trascendevano�quelli�tipicamente�intercorrenti�tra�azionisti�alla�vigilia�di� una�fusione,�in�quanto�non�erano�limitati�ad�una�mera�ripartizione�numerica�dei�posti�nei� nuovi�organi�sociali,�ma�miravano�a�definire�anche�i�nominativi�dei�loro�componenti,�e�pren- devano�addirittura�in�considerazione�alcuni�di�essi�in�rappresentanza,�promiscuamente,�sia� di�Premafin�che�di�Mediobanca:�tutto�lasciava�intendere,�dunque,�che�i�soggetti�trattanti� miravano,�in�realta��,�ad�una�gestione�comune�del�nuovo�soggetto.� Questo�nucleo�argomentativo�e��sottoposto�a�critica�dalla�parte�ricorrente�da�piu��punti� di�vista,�nessuno�dei�quali�e��pero��condivisibile.� Innanzitutto,�non�confligge�minimamente�con�la�ricostruzione�operata�dall'Autorita��il� fatto�che�i�contatti�Premafin-Mediobanca�attestati�dai�documenti�in�atti�non�abbiano�carat- tere�permanente�nel�tempo,�ma�lascino�scoperto�un�breve�periodo�intermedio,�tra�il�2�agosto� 2001�e�la�fine�dello�stesso�anno�(quando�SAI�avrebbe�esplorato�delle�ipotesi�di�impiego�della� partecipazione�ormai�acquisita�alternative�alla�fusione).� Negli�scritti�di�Mediobanca�si�insiste,�poi,�sull'assunto�che�i�contatti�in�questione�rappre- senterebbero�la�prassi�comune�in�caso�di�fusione�tra�societa��,�implicando�questa�la�definizione� di�regole�di�corporate�governance�della�nuova�entita��ampiamente�condivise,�affinche�il�pro- getto�di�fusione�possa�ottenere�l'approvazione�degli�organi�delle�societa��interessate�con� le�maggioranze�prescritte.� Il�rilievo,�pero��,�non�vale�a�superare�la�valutazione�di�anomalia�espressa�dall'Autorita��,la� quale�non�investe,�come�si�e��detto,�l'esistenza�dei�detti�contatti�in�quanto�tali,�bens|��le�moda- lita��conlequali�glistessisi�erano�svolti.�Talimodalita��sono�state�reputate,�infatti,�esorbitanti� rispetto�a�quanto�tipicamente�intercorre�tra�azionisti�alla�vigilia�di�una�fusione,�dal�momento� che�i�detti�contatti�miravano�^si�e��detto�^a�definire�anche�i�nominativi�dei�componenti�dei� nuovi�organi,�e,�come�le�risultanze�mostrano,�alcuni�nominativi�venivano�presi�in�considera- zione,�promiscuamente,�in�rappresentanza�sia�di�Premafin�che�di�Mediobanca�(meritando� sottolineatura�anche�il�fatto,�giustamente�sottolineato�dalla�Corte�d'Appello�di�Torino�^alla� pag.�18�del�suo�decreto�^e�qui�dalla�difesa�erariale,�che�sin�dal�1.�giugno�2001,�quando� ancora�la�SAI�non�aveva�acquisito�la�partecipazione�Montedison�in�Fondiaria,i�verticidi� Mediobanca�e�Premafin�affrontavano�gia��il�problema�di�come�ripartire�il�comando�nella� societa��che�sarebbe�dovuta�scaturire�dalla�fusione,�individuando�i�possibili�titolari�delle�sue� cariche�di�vertice).�E�questo�specifico�giudizio�dell'Autorita��di�``esorbitanza''�dei�contenuti� dei�contatti�registrati�tra�le�parti�e��rimasto�immune�da�effettive�critiche.� Altro�elemento�ribadito�negli�scritti�di�Mediobanca�e��quello�della�strutturale�differenza� tra�gli�interessi�di�Premafin-SAI�e�quelli�di�Mediobanca�(ed�ogni�altro�azionista�Fondiaria)� in�ordine�alla�definizione�del�rapporto�di�concambio�e�dell'assetto�di�governance,�diversita�� che�non�avrebbe�potuto�mancare�di�condurre�le�rispettive�societa��a�condotte�reciprocamente� autonome.� IL CONTENZIOSO NAZIONALE Questo Tribunale ha gia� confermato, peraltro, la validita� del passaggio del ragiona- mento dell'Autorita� che ``l'interesse�comune�rilevante�ai�fini�dell'acquisizione�del�controllo� congiunto�di�un'impresa�non�implica�assoluta�convergenza�di�scopo�tra�i�due�acquirenti,�ma�la� semplice�volonta�di�realizzare�l'operazione�anche�se�confinalita�diverse''. Ora, un simile punto di partenza fa comprendere che non contrasta con il quadro tracciato dal provvedimento impugnato la pluralita� delle vesti cumulate nella vicenda da Mediobanca, alla quale face- vano capo distinti fasci di interessi, non tutti evidentemente confluiti nella ^e regolati dalla ^intesa raggiunta con Premafin. Pare dunque possibile ammettere, senza cadere con cio� in alcuna contraddizione logica, che ciascuna societa� ben potesse curarsi della piu� efficace tutela dei propri interessi individuali non regolati dagli accordi intercorsi, interessi che si era evidentemente riservata di difendere nelle sedi e nei modi opportuni. La ricorrente ritiene, infine, che l'assunto dell'Autorita� che i contatti in questione miras- sero alla gestione comune della societa� derivante dalla fusione sarebbe smentito dall'assetto di governance�effettivamente adottato, che assegnava in via esclusiva a Premafin il controllo del nuovo soggetto con la maggioranza assoluta dei membri del suo consiglio di amministra- zione (e, per contro, appena due consiglieri a Mediobanca). Nel provvedimento in contestazione e� stato peraltro gia� fatto esattamente notare che, in un contesto in cui l'ingresso di un esponente di vertice di Premafin-SAI nel consiglio di amministrazione del nuovo soggetto veniva prospettato imputando il medesimo esponente in quota a Mediobanca (doc. n. 131), la circostanza formale che il progetto di fusione appro- vato prevedesse la presenza di 8 rappresentanti di SAI sui 15 membri del consiglio di ammi- nistrazione della nuova entita� non poteva che perdere il suo potenziale rilievo (par. n. 64). Tutto cio� posto, ad avviso del Tribunale non puo� negarsi che i contatti in questione miravano, in definitiva, alla gestione comune della nuova societa� , conclusione che si impone alla luce, in particolare, della combinata considerazione del contenuto dei docc.ti nn. 82, 128, 188 (ma cfr. anche i nn. 131 e 279) e n. 20 di Mediobanca, secondo le condivisibili considerazioni svolte dalla difesa erariale alle pagg. 36-41 della sua memoria sulla scia delle motivazioni dei decreti delle corti d'appello gia� occupatesi della vicenda. In sintesi, invero, si ha: ^che,come sie� detto poco sopra, sin dal 1O giugno 2001, quando ancora la SAI non aveva acquisito la partecipazione Montedison in Fondiaria, i vertici di Mediobanca e Prema- fin affrontavano gia� il problema di come sarebbe stato ripartito il comando nella societa� che sarebbe scaturita dalla fusione, individuando possibili personalita� quali titolari delle cariche di vertice (doc. n. 82); ^che nell'estate del 2001 il gruppo Premafin-SAI rappresentava, per mettere sotto pressione Mediobanca, di sentirsi ``svincolato da qualsiasi tipo di collaborazione'' con la banca d'affari fino allo ``scongelamento'' dell'investimento fatto in Fondiaria (doc. n. 20 di Mediobanca); ^che nella lettera del dott. C. all'ing. L. del 19 febbraio 2002, riferendo di una consul- tazione avuta con Mediobanca sul tema della spartizione delle cariche nella nuova societa� , il primo si richiamava all'esistenza, in materia, di ``vecchi accordi'' (doc. n. 128); ^che il 30 maggio 2002, a fusione ormai sostanzialmente conclusa, il vertice di Mediobanca, rammentato a Premafin il proprio contributo all'operazione, avvertiva che la gestione della nuova societa� non avrebbe potuto avere riguardo ai soli interessi del suo prin- cipale azionista (doc. n. 188). 4n.�Il provvedimento impugnato annovera in ultimo tra gli elementi giustificativi del- l'accertamento del controllo congiunto su Fondiaria-SAI anche la preesistenza di forti legami finanziari, economici e personali di Premafin verso Mediobanca (parr. 59 e 70). Gia� dalla Comunicazione sulla nozione di concentrazione (punti 32-33) risulta, del resto, come la preesistenza di legami tra gli azionisti possa fungere da indizio di una comunanza di inte- ressi tra loro, a sua volta indicativa di un possibile controllo congiunto. Rinviando a proposito dei legami di tipo personale tra le due societa� al n. 4o�infra,cisi deve soffermare qui sui vincoli finanziari ed economici esistenti fra loro. A questo riguardo nello stesso provvedimento, facendo riferimento alla rilevante esposi- zione debitoria di Premafin nei confronti di Mediobanca e alle argomentazioni procedimen- tali svolte dalle parti in proposito, viene precisato che ``l'Autorita�non�ha�mai�sostenuto�che�i� rapporti�di�finanziamento�fra�Mediobanca�e�Premafin�potessero�configurare�una�situazione�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dipendenza economica ...''.�Nondimento,�la�stessa�ha�``accertato che la rilevanza dell'esposi- zione debitoria, peraltro maturata soprattutto al fine di realizzare l'operazione, costituisce un elemento decisivo alfine di condizionare Premafin nell'espressione delle scelte di governance e strategiche relative alla nuova entita� Fondiaria-Sai''�(par.�n.�67).� La�ricorrente,�di�contro,contesta�che�ilegamifinanziari�indiscorso�fossero�idonei�a� fondare�il�controllo�congiunto�sulla�nuova�entita�nata�dalla�fusione.� Negli�scritti�di�Mediobanca�si�premette�che�ai�fini�del�diritto�antitrust�un�legame�finan- ziario�tra�due�imprese�puo�fungere�da�indice�dell'esistenza�di�un�controllo�dell'una�sull'altra� solo�nella�misura�in�cui�sia�idoneo�a�configurare�una�situazione�di�vera�e�propria�dipendenza� economica.�Di�conseguenza,�una�volta�esclusa�in�una�fattispecie�la�sussistenza�di�quest'ul- tima�condizione,�dovrebbe�essere�con�cio�stesso�esclusa�anche�la�possibilita�che�i�finanzia- menti�registrati�nel�relativo�caso�concreto�possano,�pur�se�di�ingente�entita�,�integrare�un�ele- mento�rilevante.� In�contrario�e�peraltro�doveroso�osservare�che,�sebbene�la�definizione�del�controllo�di� fatto�fornita�dalla�Comunicazione�piu�volte�citata�ruoti�intorno�al�concetto�di�dipendenza� economica,�cio�non�deve�far�perdere�di�vista�il�fatto�che�quanto�il�procedimento�in�esame�si� proponeva�di�accertare�non�era�un�ipotetico�controllo�Mediobanca-Premafin,�bens|�(piu� limitatamente)�un�controllo�congiunto�di�entrambe�su�Fondiaria-SAI.�In�quest'ottica,�quindi,� legittimamente�e�conformemente�a�logica�i�rapporti�finanziari�di�cui�si�tratta,�pur�non�inte- grando�una�vera�e�propria�dipendenza�economica�di�Premafin,�sono�stati�presi�in�considera- zione�quale�fattore�di�condizionamento�che,�concorrendo�con�altri�elementi�analoghi,�contri- buiva�a�tracciare�un�quadro�di�(co)dipendenza�(rectius,disoggezione�adinfluenza�determi- nante),�da�parte�di�Fondiaria-SAI,�oltre�che�da�Premafin,�anche�da�Mediobanca�(pure� titolare�di�una�cospicua�quota�di�Fondiaria).�E�questa�considerazione�avvia�a�reiezione�le� deduzioni�svolte�sull'argomento�da�parte�ricorrente.� Negli�scritti�di�Mediobanca�si�insiste,�inoltre,�sull'assunto�che�i�finanziamenti�da�essa� erogati�a�Premafin�(e�le�relative�garanzie)�integravano�un�rapporto�del�tutto�comune�e�fisio- logico�tra�un�istituto�di�credito�ed�una�impresa�cliente.�Mediobanca,�come�ogni�altro�istituto� creditizio,�tende�ad�instaurare�con�la�propria�clientela�rapporti�esclusivi,�con�la�conseguenza� che�l'elevatezza�della�percentuale�dei�crediti�da�essa�concessi�sul�totale�delle�pendenze�finan- ziarie�di�Premafin�non�avrebbe�avuto�alcunche�di�eccezionale.� Non�si�puo�tuttavia�negare�che�l'elevato�ammontare�e�la�notevole�incidenza�dei�detti� crediti�esprimessero�comunque�una�certa�possibilita�di�condizionamento�nei�termini�indicati� dall'Autorita�,�specialmente�se�si�considera�che�proprio�in�connessione�con�l'operazionedi� fusione�l'esposizione�in�discorso�si�era�rafforzata�mediante�gli�elevati�finanziamenti�addizio- nali�necessari�allo�scopo�perseguito.� Mediobanca�insiste,�altres|�,�sull'avvenuta�riduzione�dell'esposizione�del�gruppo�nei�pro- pri�riguardi,�contrastando�le�osservazioni�del�provvedimento�impugnato�(par.�n.�68)�che� hanno�svalutato�tale�circostanza.� Nemmeno�queste�contestazioni�possono�essere�condivise.� L'Autorita�ha�evidenziato,�in�proposito,�che�la�suddetta�riduzione�del�debito�era�stata� realizzata�su�impulso�di�Mediobanca,�che�aveva�ceduto�parte�del�proprio�credito�verso�Pre- mafin�ad�un�altro�istituto�mantenendo�il�ruolo�di�agente�e�impresa�mandataria:�ed�il�provve- dimento�si�e�quindi�intrattenuto�sulla�``profonda differenza che sussiste tra il caso in cui la ricerca delfinanziatoresia ef ffettuata dalsoggetto chenecessita delfinanziamento edilcaso in cui tale ricerca sia svolta da parte della banca che abbia gia� erogato ilfinanziamento ed intenda cederne unaparte''�(sottolineando�l'elevato�rischio�di�credito�cui�solo�nel�primo�caso�il�nuovo� creditore�si�espone).� Ora,�poiche�la�detta�riduzione�del�credito�non�risaliva,�appunto,�ad�iniziative�espressive� di�autonomia�di�Premafin�rispetto�a�Mediobanca,�ma�nasceva�su�impulso�di�questa,�non� puo�essere�ritenuta�irragionevole�la�valutazione�dell'Autorita�che�ha�ritenuto�persistere�il� valore�indiziario�dell'esposizione�della�prima,�pervenendo�alla�conclusione�che�tra�le�due�esi- stevano�tuttora�dei�forti�legami�finanziari�suscettibili�di�essere�annoverati,�in�quanto�fattori� di�condizionamento,�tra�gli�elementi�rivelatori�di�un�controllo�congiuntosuFondiaria-SAI.� Ne�la�ricorrente�ha�spiegato�-o�comunque�e�dato�altrimenti�comprendere�-la�ragione� per�la�quale�siffatto�mero�passaggio�della�motivazione�del�provvedimento�avrebbe�dovuto� esserle�preventivamente�contestato.� IL CONTENZIOSO NAZIONALE La ricorrente, infine, esclude che nei ragionamenti dell'Autorita� potesse essere dato spa- zio alla garanzia pignoratizia sulle azioni SAI costituita in favore di essa Mediobanca a garanzia dei propri finanziamenti, e alla stipulazione ^sempre in suo favore ^della clausola contrattuale c.d. Material�Adverse�Change: ma neppure questi assunti possono essere seguiti. Tenuto conto, a proposito del pegno sulle azioni, del limitato peso che il tema riveste nell'economia del provvedimento impugnato (nella cui sezione d) non figura, diversamente dal successivo, neppure richiamato), sembra sufficiente, al riguardo, osservare che la pre- senza di un assai esteso pegno a favore di Mediobanca oggettivamente ^e al dila� del carat- tere tutt'altro che eccezionale dell'istituto nella prassi ^non poteva non aggravare la pres- sione gia� esistente su Premafin in dipendenza della propria pesante esposizione debitoria verso la sua finanziatrice. E correttamente e� stata raggiunta la stessa conclusione anche a proposito della clausola nominata poco sopra, la cui portata, diversamente da quanto e� stato sostenuto negli scritti di Mediobanca, in realta� dilata, e consistentemente, il circo- scritto ambito tracciato dall'art. 1186 cod. civ. dei casi di decadenza del debitore dal benefi- cio del termine. 4o.�^Rimane da affrontare, a questo punto, il tema relativo ai forti legami personali accertati tra Premafin e Mediobanca, che nel giudizio dell'Autorita� sono stati annoverati, al pari degli analoghi vincoli economici e finanziari emersi tra gli stessi soggetti, fra gli ele- menti fondanti l'affermazione del controllo congiunto su Fondiaria-SAI (par. n. 70). Dei detti legami personali e� stata fornita una indicazione solo esemplificativa nel par. n. 18 del provvedimento finale, mentre piu� ampi ragguagli sono offerti nei parr. 47-49 della deliberazione del 10 ottobre 2002. In proposito la ricorrente, che non ha potuto negare che nella persona della sig.ra J. L. si realizzasse il cumulo di cariche indicato dall'Autorita� , non e� neppure riuscita a fornire ele- menti idonei a far disconoscere la valenza rivelatrice dell'ambigua collocazione riconosciuta al dott. C. (cui si e� fatto gia� cenno poco sopra, al n. 4m). Anche a proposito dei legami in parola puo� , quindi, ribadirsi quanto gia� detto nel senso dell'incensurabilita� della valutazione che li ha riconosciuti quali possibili indici del controllo congiunto in discussione, emergendo anche per questo aspetto dei fattori di condiziona- mento che, concorrendo con altri elementi convergenti, contribuivano a tracciare un quadro di soggezione di Fondiaria-SAI all'influenza determinante, oltre che di Premafin, ma anche di Mediobanca (in partenza titolare anche di una cospicua quota di Fondiaria). 5. ^Si e� avuto modo di vedere sopra come l'Autorita� abbia ravvisato nell'operazione al suo esame l'acquisizione di un controllo congiunto su Fondiaria-Sai da parte di Premafin e Mediobanca, e l'abbia inquadrata in un contesto in cui quest'ultimo istituto esercitava gia� un controllo di fatto su Generali, posizione ``la�cui�stabilita�poteva�essere�compromessa�con� l'uscita�di�Fondiaria�dall'influenza�di�Mediobanca�conseguente�l'opa�di�Italenergia�su�Montedi- son,�ma�che�vienepreservatagrazieall'operazione�in�esame''�(par. n. 76). Nel paragrafo precedente ci si e� dedicati al controllo congiunto su Fondiaria-Sai. Resta da dire, quindi, del controllo su Generali che l'Autorita� ha ascritto alla stessa Mediobanca (almeno a partire da quando, nell'aprile del 2001, la stessa aveva acquisito il controllo esclu- sivo di Euralux). 5a. Le valutazioni compiute al riguardo nel provvedimento impugnato richiedono il richiamo di alcune premesse di base. ``... Generali�e�una�societa�ad�azionariato�diffuso�con�un�capitale�flottante�pari�a�circa� l'80%.�In�essa�Mediobanca�ha�rappresentato�e�rappresenta�il�principale�azionista,�con�una�par- tecipazione�attualmente�superiore�al�14%.�Il�secondo�azionista�e�il�Fondo�Banca�d'Italia,�con�il� 4,7%�del�capitale�sociale,�gli�altri�azionisti�con�una�partecipazione�significativa,�diversi�dagli� investitori�istituzionali,�sono�Fondiaria�e�Sai�rispettivamente�con�l'1,47%�e�lo�0,37%�del�capitale� all'ultima�Assemblea�ordinaria''�(par. n. 20). Ora, l'Autorita� ha ritenuto che ``L'analisi�della�presenza�degli�azionisti�nelle�assemblee� ordinarie�di�Generali�dell'ultimo�quinquennio�...�mostra�come�Mediobanca�a�partire�dal�2001,� dopo�aver�acquisito�il�controllo�esclusivo�di�Euralux,�detenga�direttamente�una�partecipazione� vicina�alla�maggioranza.� ... Mediobanca�raggiungeva�la�maggioranza�assoluta�nelle�assemblee�di�Generali�potendo� contare�sui�diritti�di�voto�espressi�da�Fondiaria,�la�quale�si�trovava�comunque�nella�condizione� di�seguire�Mediobanca�nell'esercizio�del�voto�^e�difatto�l'ha�seguita�^,�in�considerazione�della� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rilevante�partecipazione�detenuta�dalla�banca�d'af ffari�non�solo�direttamente�in�Fondiaria,�nella� misura�del�13,8%,�ma�anche�nella�allora�controllante�Montedison,�che�deteneva�il�30�%�di�Fon- diaria.�Nel�complesso,�come�si�evince�dalla�tabella�1,�nelle�ultime�due�assemblee,�Mediobanca�e� Fondiaria�disponevano�della�maggioranza�dei�voti,�detenendo�il�51,51%�dei�voti�nell'assemblea� del�2001�e�il�51,15�nell'assemblea�del�2002''�(par.�n.�21).� Le�conclusioni�formanti�oggetto�di�contestazione�si�reggono,�piu�analiticamente,�sull'iti- nerario�argomentativo�appresso�riportato.� ``Con�riferimento�al�controllo�di�Mediobanca�su�Generali,�si�fa�presente�che�secondo�la� Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione,�il�controllo�esclusivo�di� un'impresa``puo��essereacquisitoancheattraversounapartecipazionediminoranzaqualificata.� Checio��siailcaso,puo��esserestabilitoinbaseadelementidinaturagiuridicaofattuale''.La� stessa�Comunicazione�precisa�che�un�azionista�di�minoranza�detiene�il�controllo�esclusivo� ``quando�e��altamente�probabile�che�l'azionista�possa�ottenere�la�maggioranza�nell'assemblea� degliazionistiperche�leazionirimanentisono�dispersetraunamoltitudinediproprietari''.Inol- tre�``il�controllo�esclusivopuo��essere�esercitato�anche�da�un�azionista�di�minoranza�che�ha�diritto� di�gestire�gli�affari�della�societa��e�di�determinare�la�sua�politica�aziendale'',�situazione�che�si� verifica�quando�questi�puo��fare�affidamento�sulla�maggioranza�dei�membri�degli�organi�sociali� dell'impresa.� In�merito�all'influenza�di�Mediobanca�nella�nomina�degli�organi�sociali�di�Generali,�inpar- ticolare�del�Consiglio�di�Amministrazione,�Mediobanca�e�Generali�sostengono�che�il�Comitato� Nomine�abbia�una�funzione�meramente�conoscitiva�circa�le�persone�designate�a�comporre�gli� organi�amministrativi.�In�realta��,�gli�elementi�documentali�acquisiti�nel�corso�del�procedimento� evidenziano�che,�in�seno�al�Comitato�Nomine,�si�definisce�la�ripartizione�dei�poteri�all'interno� di�Generali�e�l'assetto�dei�vertici,�come�poi�sistematicamente�e�pressoche�integralmente�appro- vati�dalle�Assemblee.� Quanto,poi,allapretesanormalita��deicontattipreventivitraiverticidiGeneralieMedio- banca,�che�sarebbero�funzionali�a�consentire�un�flusso�informativo�nei�confronti�dei�principali� azionisti,�propedeutico�all'esercizio�del�diritto�di�voto�in�Assemblea,�gli�ulteriori�accertamenti� istruttori�condotti�evidenziano�la�non�condivisibilita��di�tale�tesi.�Ed�infatti,�l'esito�della�richiesta� diinformazioniaiprincipaliazionistidiGeneralidiversidaMediobanca,�Premafin�eFondiaria,� inviataindata7novembre2002,alfinediverificarelemodalita��dipartecipazionealvotoalle� Assemblee�di�Generali,�nonche�la�natura�delle�informazioni�inviate�da�Generali�alla�vigilia�delle� Assemblee�stesse,�con�specifico�riferimento�alle�ultime�due�Assemblee�ordinarie,�ha�mostrato� una�situazione�affatto�diversa.� Gliazionistichehannorisposto,inclusiquellipiu��rilevanti,hannoevidenziatocomelescelte� di�voto�nell'Assemblea�di�Generali�siano�orientate�alla�``valorizzazione�degli�investimenti'',�e� soprattutto�l'informativa�preliminare�a�disposizione�per�la�partecipazione�alle�Assemblee,� inclusa�quella�del�28�aprile�2001,�contrariamente�a�quanto�sostenuto�da�Mediobanca,�consista� esclusivamente�in�``l'avviso�di�convocazione�con�ordine�del�giorno,�i�documenti�di�bilancio,�non- che�le�relazioni�del�Consiglio�di�Amministrazione�riguardanti�gli�altri�argomenti�all'ordine�del� giorno''.� La�capacita��di�Mediobanca�di�influenzare�in�modo�determinante�le�scelte�strategiche�di� Generalicostituisceunchiaroriflesso�dellaposizionediforzadetenutadallabancad'af ffarinelle� Assemblee�di�Generali,�dove�Mediobanca�dispone�direttamente�di�una�quota�prossima�alla�mag- gioranza�assoluta�dei�diritti�di�voto.�Tale�maggioranza�viene�raggiunta�considerando�i�voti�deri- vanti�dalle�azioni�detenute�da�Fondiaria,�a�prescindere�quindi�dal�comportamento�degli�altri� azionisti�importanti�di�Generali,�molti�dei�quali�di�naturafinanziaria.� Come�emerso�dalle�risultante�istruttorie,�l'analisi�delle�assemblee�ordinarie�di�Generali� mostra�come�dal�2001�Mediobanca,�dopo�aver�acquisito�il�controllo�esclusivo�di�Euralux,�detiene� direttamente�una�partecipazione�vicina�alla�maggioranza.�La�maggioranza�assoluta�viene�rag- giunta�con�i�voti�di�Fondiaria,�espressi�direttamente�o�in�delega.� In�questo�senso,�non�assumono�rilievo�le�argomentazioni�difensive�di�Generali�in�ordine�alla� necessita��di�computare�nelle�maggioranze�assembleari�i�soli�voti�espressi�direttamente;�la�stessa� Commissione�CEhadirecenteritenuto�chel'esercizio�di�``un'influenzasignificativa''[suun'im- presatitolaredidirittidivotoinunasocieta�]``invirtu��dellapartecipazionenelcapitalesociale'',� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� consente diaffermarechedetta impresa e� ``particolarmentepropensa''aseguire ilproprioazio- nista diriferimento nell'esercizio del voto e chequindiirelativi votidevono esseresommatiper la verifica della maggioranza assembleare. (...) NederivacheessendoFondiariapartecipatadirettamenteeindirettamente (tramiteMonte- dison) da Mediobanca, i voti dell'impresa di assicurazione devono essere computati unitamente a quellidellabancad'af ffari. Fino al lancio dell'Opa di Italenergia su Montedison, quindi, Mediobanca poteva contare sul voto di Fondiaria in ragione dei legamifinanziari intercorrenti tra l'impresa di assicurazione e la banca d'affari (Fondiariapartecipa alpatto disindacato di Mediobanca; quest'ultima ha unapartecipazionerilevante inFondiaria oltreadessere ilprincipaleazionista diMontedison). Successivamente all'Opa di Italenergia, la realizzazione dell'operazione in esame doveva consentire e ha consentito a Mediobanca dipoter continuare a contaresui voti diFondiaria nelle Assemblee di Generali e, quindi, di mantenerne il controllo difatto.'' 5b. ^Avverso�le�determinazioni�che�sono�state�assunte�sulla�base�delle�considerazioni� teste�trascritte�Mediobanca�muove,�in�primo�luogo,�un�appunto�di�ordine�procedimentale,� lamentando�il�mancato�rispetto�del�principio�del�contraddittorio�e�dei�suoi�diritti�di�difesa.� Essa�espone�che�nell'economia�della�decisione�impugnata�costituisce�una�circostanza� essenziale�il�punto�che�i�voti�di�Fondiaria�avrebbero�potuto�essere�computati�unitamente�ai� suoi,�giacche�proprio�sulla�considerazione�unitaria�delle�relative�partecipazioni�viene�basata� la�tesi�della�preesistenza�del�suo�controllo�su�Generali.�Cio�posto,�la�ricorrente�deduce�che� tale�fatto�non�le�sarebbe�stato�contestato�preventivamente,�ma�sarebbe�stato�esplicitato� ``in questi terminiperlaprima voltanelprovvedimentofinale''�(prima�di�allora�non�essendosi� l'Autorita�mai�spinta�a�sommare�le�partecipazioni�in�Generali�di�Mediobanca�e�di�Fondia- ria).� E�tuttavia�agevole�obiettare�che�il�provvedimento�del�17�dicembre�2002�anche�sul�punto� in�discussione�non�costituisce�che�una�coerente�proiezione�del�modello�interpretativo�che� era�stato�anticipato�dal�precedente�del�10�ottobre�2002�di�avvio�dell'istruttoria.�Tale�atto� indicava�chiaramente�che�l'Autorita�si�riprometteva�di�verificare,�nel�procedimento,�la�possi- bilita�di�aggiungere�ai�voti�di�Mediobanca�quelli�spettanti�a�SAI�e�Fondiaria�(le�quali�appa- rivano�essersi�``sistematicamente conformate al voto della banca d'affari'':v.�par.n.�58;�cfr.� anche�i�successivi�nn.�60,�62,�63),�sommatoria�che�avrebbe�permesso�alla�prima�di�raggiun- gere�in�sede�assembleare�la�maggioranza�assoluta�del�capitale�rappresentato.�Gia�allora�l'Au- torita�dichiarava,�invero,�che�appariva�probabile�che�Mediobanca�``esercitasse un'influenza significativa su Fondiaria, la quale si trovava nella condizione di essere particolarmente pro- pensa a seguire Mediobanca nel momento dell'esercizio del diritto di voto in Generali''� (par.�n.�105;�v.�anche�il�n.�108).� Se�ne�desume�che�il�quadro�tracciato�all'avvio�del�procedimento�non�ha�subito�al� riguardo,�nel�provvedimento�conclusivo,�modifiche�degne�di�nota.�Le�facolta�difensive�della� ricorrente�potevano�quindi�trovare�ogni�possibile�esplicazione�nel�procedimento�che�si�e� svolto,�nel�quale�non�hanno�percio�patito�alcuna�lesione.� 5c.�^A�parte�il�rilievo�procedurale�appena�disatteso,�la�ricorrente�non�manca�natural- mente�di�contestare�anche�sul�versante�dei�propri�rapporti�con�Generali�il�contenuto�intrin- seco�della�ricostruzione�operata�dall'Autorita�.� 5d.�^Essa�adduce�dunque�varie�ragioni�intese�ad�escludere,�innanzi�tutto,�che�ai�propri� voti�nelle�assemblee�di�Generali�potessero�essere�sommati�quelli�espressi�nello�stesso�conte- sto�da�Fondiaria�(direttamente�o�per�delega).� Viene�ricordato�che�Mediobanca,�con�una�partecipazione�del�13,8%,�non�controllava� Fondiaria�(controllata�invece�all'epoca�da�Montedison),�ma�ne�era�solo�un�azionista�rile- vante.�Ne�i�voti�di�Fondiaria�potevano�essere�riferiti�a�Mediobanca�in�nome�della�partecipa- zione�da�questa�detenuta�in�Montedison,�posto�che�nel�provvedimento�non�si�afferma�che� la�ricorrente�avesse�il�controllo�di�quest'ultima,�ne�si�fornisce�dell'assunta�riferibilita�altra� credibile�motivazione.� L'Autorita�sarebbe�incorsa,�pertanto,�nell'errore�di�attribuire�a�delle�semplici�partecipa- zioni�di�minoranza�l'effetto�proprio�(capacita�di�esercitare�un'influenza�determinante�sull'im- presa)�di�partecipazioni�di�controllo.� Il�diverso�e�corretto�ragionamento�seguito�dall'Autorita�muove�peraltro,�come�si�e�visto,� dalla�solida�premessa�che,�secondo�la�Comunicazione�della�Commissione�sulla�nozione�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� concentrazione,�il�controllo�esclusivo�di�un'impresa�``puo��essere�acquisito�anche�attraverso�una� partecipazione�di�minoranza�qualificata.�Che�cio��sia�il�caso,�puo��essere�stabilito�in�base�ad�ele- menti�di�natura�giuridica�o�fattuale''.�La�stessa�Comunicazione�precisa�che�l'esistenza�di�un� controllo�esclusivo�in�capo�ad�un�azionista�di�minoranza�puo�presumersi�sulla�base�di�ele- menti�fattuali�``quandoe��altamenteprobabilechel'azionistapossaottenerelamaggioranzanel- l'assemblea�degli�azionisti�perche�le�azioni�rimanenti�sono�disperse�tra�una�moltitudine�di�pro- prietari''�(punto�14).� Siffatta�premessa�imponeva�percio�,�e�tuttora�esige,�di�negare�valore�dirimente�in�senso� preclusivo�alla�natura�minoritaria�delle�partecipazioni�di�cui�si�tratta,�e�di�approfondire�lo� studio�del�caso�avendo�riguardo�ai�risultati�dell'istruttoria�condotta�nel�procedimento.� L'Autorita�,�invero,�dinanzi�ad�una�societa�,�quale�Generali,�con�un�capitale�flottante�pari� a�circa�l'80%�,�in�cui�Mediobanca�rappresentava�il�principale�azionista�con�una�partecipa- zione�vicina�al�14%,�ha�ritenuto�sussistessero�i�presupposti�per�procedere�ad�un'analisi�delle� presenze�degli�azionisti�nelle�assemblee,�al�fine�di�verificare�se�fosse�o�meno�``altamente�pro- babile''�per�Mediobanca�il�raggiungimento�della�maggioranza.�E�cio�che�e�emerso�dall'analisi� delle�assemblee�di�Generali�e�,�appunto,�che�Mediobanca,�dal�2001,�dopo�aver�acquisito�il� controllo�esclusivo�di�Euralux,�disponeva�gia�direttamente�di�una�quota�prossima�alla�mag- gioranza�assoluta�dei�diritti�di�voto,�e�poteva�raggiungere�tale�soglia�considerando�aggiunti- vamente�i�voti�derivanti�dalle�azioni�detenute�da�Fondiaria.� Ne�puo�condividersi�l'appunto�che�l'Autorita�avrebbe�stravolto�il�test�in�uso�nella�prassi� comunitaria,�fondato�sulla�semplice�verifica�della�presenza�degli�azionisti�in�assemblea,�attri- buendo�rilevanza�in�occasione�dell'accertamento�del�controllo�assembleare�di�Mediobanca� alla�natura�meramente�finanziaria�degli�altri�azionisti�di�Generali.�In�realta�,�infatti,�l'Auto- rita�si�e�strettamente�attenuta�al�test�in�uso�nella�prassi�comunitaria�(Comunicazione�della� Commissione�sulla�nozione�di�concentrazione,�punto�14),�ancorando�le�proprie�valutazioni� sulla�normale�rilevazione�delle�presenze�degli�azionisti�nelle�assemblee�ordinarie.� Venendo,�dunque,�al�punto�centrale�relativo�alla�possibilita�contestata�dalla�ricorrente- di�sommare�alla�partecipazione�in�Generali�di�Mediobanca�quella�di�Fondiaria,�l'Autorita� ha�messo�in�chiara�evidenza�gli�elementi�che�l'hanno�indotta�al�suo�convincimento�afferma- tivo.� Questi�elementi�si�riconducono�ai�molteplici�profondi�legami�ed�incroci�esistenti�tra�le� due�societa�.Se�e�vero,�infatti,�che�era�Montedison,�con�una�partecipazione�in�Fondiaria�di� circa�il�30%,�ad�averne�il�diretto�controllo,�e�stato�sottolineato,�peraltro,�che�Mediobanca,� oltre�ad�essere�il�secondo�azionista�di�Fondiaria�(con�una�partecipazione�di�circa�il�14%),� costituiva�nello�stesso�tempo�in�Montedison�l'azionista�di�maggioranza�relativa�in�termini� di�diritti�di�voto,�e�che�la�medesima�Fondiaria�era,�per�converso,�azionista�e�parte�del�patto� di�sindacato�di�Mediobanca.� Da�queste�concrete�e�peculiari�basi�l'Autorita�ha�potuto�desumere,�dunque,�che�Medio- banca�era�complessivamente�in�condizione�di�esercitare�una�notevole�influenza�su�Fondiaria,� la�quale�si�trovava�nella�conseguente�condizione�di�essere�particolarmente�propensa�a� seguirla�^ed�in�fatto�risulta�esserlesi�sistematicamente�conformata�^(cfr.�il�paragr.�n.�58� della�delibera�del�10�ottobre�2002�ed�il�paragr.�n.�21�del�provvedimento�finale)�nell'esercizio� del�diritto�di�voto�in�Generali.� Di�qui,�allora,�la�ragionevole�conclusione,�che�trova�un�oggettivo�sostegno�nelle�risul- tanze�istruttorie,�del�computo�congiunto�dei�voti�espressi�dalle�due�societa�.� Il�criterio�interpretativo�seguito�dall'Autorita�e�anche�corroborato�dalla�piu�recente� prassi�della�Commissione�(la�cui�missiva�del�20�luglio�2001�e�decisione�del�28�agosto�2001� sono�state�puntualmente�richiamate�dal�provvedimento�conclusivo),�evolutasi,�appunto,�nel� senso�che�l'esercizio�di�un'influenza�significativa�su�di�un'impresa,�titolare�di�diritti�di�voto� in�una�societa�,�puo�consentire�di�affermare�che�la�stessa�impresa�sia�``particolarmente�pro- pensa''�a�seguire�il�proprio�azionista�di�riferimento�nell'esercizio�del�voto,�e�che�quindi�i�voti� di�entrambi�possano�essere�sommati�tra�loro�ai�fini�della�verifica�della�maggioranza�asem- bleare�(decisione�cit.,�doc.�n.�37�di�Mediobanca,�punto�37).� Obietta�la�ricorrente�che�la�decisione�della�Commissione�richiamata�a�sostegno�delle� conclusioni�dell'Autorita�aveva�ad�oggetto�un�caso�del�tutto�diverso�dal�presente.�Al� riguardo�coglie�pero�nel�segno�la�replica�erariale�secondo�la�quale�(ferma�la�scontata�diver- sita�degli�elementi�concreti�connotanti�le�due�vicende)�cio�che�della�decisione�citata�si�segnala� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� e��l'apertura�che�non�vi�sarebbe�motivo�per�confinare�entro�il�caso�di�specie�^avalutare,�ai� fini�della�decifrazione�degli�effettivi�assetti�di�un'entita��economica�oggetto�di�indagine,�qual- siasi�significativo�fattore�che�possa�concorrere�con�la�partecipazione�azionaria�in�una� societa��,�integrando�complessivamente�una�``influenza�significativa''�su�di�essa,�onde�conside- rare�poi�rilevante�la�conseguente�``particolare�propensione''�di�quest'ultima�a�seguire�nelle� scelte�di�voto�il�proprio�azionista�di�riferimento,�al�fine�della�sommatoria�delle�partecipa- zioni�di�entrambi�nell'entita��subjudice.� Sicche��,come�e��stato�ben�detto,�gli�elementi�presi�in�considerazione�nel�presente�procedi- mento,�per�quano�diversi�da�quelli�a�suo�tempo�accertati�dalla�Commissione,�proprio�come� loro�risultano�convergenti�nel�denotare�la�specifica�propensione�di�un�soggetto,�nella�specie� Fondiaria,�ad�uniformarsi�alle�decisioni�di�voto�di�altri,�che�era�in�condizione�di�influenzarlo� (Mediobanca):�donde�la�ragionevolezza�della�conclusione,�in�questo�caso�come�nel�prece- dente,�nel�senso�del�computo�congiunto�dei�rispettivi�voti.� Va�poi�osservato�che�le�indagini�e�valutazioni�dell'Autorita��in�proposito�hanno�riguar- dato�un�lasso�di�tempo�non�privo�di�consistenza,�e�non�si�sono�nemmeno�basate�su�situazioni� strettamente�contingenti:�ne�discende�che�non�puo��neppure�dirsi�che�l'accertato�rapporto�di� controllo�fosse�carente�della�necessaria�stabilita��(requisito�che�non�potrebbe�essere�inteso� con�un�rigore�assoluto,�poiche�cio��priverebbe�di�ogni�effettivita��le�norme�in�materia).� La�ricorrente�ricorda,�infine,�che�l'esistenza�di�un�controllo�di�Mediobanca�su�Generali� era�stata�esclusa�per�ben�due�volte,�con�decisioni�del�19�dicembre�1991�e�del�12�gennaio�2000,� dalla�stessa�Commissione�europea.�Si�tratta�pero��di�precedenti�ai�quali�in�questa�sede�non� puo��annettersi�alcun�significato,�per�essere�stati�assunti�con�riferimento�a�situazioni�di�com- posizione�azionaria�anteriori�e�diverse�da�quella�oggetto�di�indagine�nel�presente�procedi- mento�(prima,�in�particolare,�dell'acquisizione�di�Euralux),�e�soprattutto�disponendo�di�un� quadro�meno�ricco�di�elementi�istruttori.� 5e.�^Venendo�ad�altro�tema�di�critica�prospettato�da�Mediobanca,�la�stessa�si�duole�che� nel�determinare�i�voti�a�lei�riferibili�nelle�assemblee�di�Generali�siano�state�conteggiate�anche� ``le azioni Spafid proprie e in delega da parte di imprese appartenenti al Gruppo Mediobanca inclusa Consortium''.� A�proposito�di�Spafid,�la�ricorrente�ricorda�di�avere�gia��rappresentato�nel�corso�del�pro- cedimento�la�non�riconducibilita��ase�dei�voti�che�erano�stati�espressi�dalla�suddetta�nell'as- semblea�di�Generali�in�virtu��di�partecipazioni�detenute�in�nome�proprio�ma�per�conto�di� terzi,�oppure�in�forza�di�delega.� Non�viene�negato,�cioe��,�che�la�Spafid�appartenga�al�Gruppo�Mediobanca.�Viene�eviden- ziato,�tuttavia,�che�essa,�in�quanto�societa��fiduciaria,�e��tenuta�ad�esercitare�i�diritti�di�voto� inerenti�ai�titoli�affidatile�secondo�le�istruzioni�impartitele�dalla�clientela�nell'ambito�dei� mandati�ricevuti,�senza�che�vi�sia�spazio�per�scelte�discrezionali�da�parte�della�fiduciaria�ne� di�istruzioni�da�Mediobanca.�Da�cio��l'impossibilita��di�considerare�tra�i�voti�a�disposizione� di�Mediobanca�quelli�di�cui�Spafid�disponeva�in�virtu��di�delega�o�intestazione�fiduciaria�da� parte�di�terzi,�senza�avere�dimostrato�che�i�voti�stessi�erano�stati�esercitati�su�indicazione� della�ricorrente.� Come�ha�replicato�la�resistente�difesa,�peraltro,�mai�nelle�tabelle�dell'Autorita��(pur�non� sempre�agevolmente�leggibili)�sono�state�computate�azioni�che�erano�state�affidate�in�delega� a�Spafid�da�parte�di�soggetti�diversi�da�Mediobanca,�SAI�e�Fondiaria,�e�quindi�da�veri�e�pro- pri�soggetti�terzi�(cfr.�sub n.�5d).� L'Autorita��ha�semplicemente�ritenuto�di�poter�conteggiare,�con�le�azioni�di�Mediobanca� in�Generali,�quelle�nella�stessa�Compagnia�in�titolarita��di�Spafid�(azioni�sue�proprie,�e�non� in�delega),�nonche�quelle�detenute�da�Spafid�su�delega�di�societa��dello�stesso�gruppo�Medio- banca,�trattandosi�di�azioni�certamente�riconducibili�alle�indicazioni�di�voto�promananti� dalla�banca�d'affari�(e,�analogamente,�di�computare�con�le�azioni�di�Fondiaria�in�Generali� quelle�detenute�su�delega�della�prima�da�Spafid).� Poiche�,�dunque,�la�ricorrente�non�ha�dimostrato�che�le�siano�stati�ascritti�titoli�ricondu- cibili�a�vere�e�proprie�societa��terze,�neppure�questo�profilo�di�illegittimita��risulta�sussistente.� Quanto�a�Consortium,�ci�si�duole�che�l'Autorita��abbia�attribuito�a�Mediobanca�i�voti� espressi�da�Spafid�in�virtu��di�delega�ricevuta�da�tale�ulteriore�soggetto.�E�si�soggiunge,� lamentando�di�non�essere�stati�posti�in�condizione�di�farlo�nel�corso�del�procedimento,�che� ^diversamente�da�quanto�e��leggibile�nel�provvedimento�^Mediobanca�non�aveva�il�con- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� trollo�di�Consortium�ma�ne�era�un�semplice�azionista�rilevante,�che�oltretutto�il�17�dicem- bre�2001�aveva�ceduto�la�propria�partecipazione�(la�ricorrente�richiama�in�proposito�i�propri� docc.ti�nn.�41�e�42).� La�resistente�difesa�ha�peraltro�dimostrato�(pagg.�49-51)�come�sin�dall'inizio�del�proce- dimento�anche�il�pacchetto�azionario�di�Consortium�fosse�stato�ascritto�a�Mediobanca�(onde� la�sottolineatura�recata�dalla�nota�in�calce�alla�tabella�1�del�provvedimento�del�17�dicem- bre�2002�non�aveva�alcuna�effettiva�portata�innovativa).�Sin�dall'avvio�del�procedimento�la� ricorrente�era,�pertanto,�in�grado�di�far�valere�in�proposito�le�proprie�riserve�ed�obiezioni,� che�invece�hanno�trovato�espressione�soltanto�in�questa�sede.� Venendo�al�contenuto�di�tali�riserve,�a�parte�la�mancanza�di�una�rigorosa�prova�degli� asserti�di�fatto�e�specialmente�dell'allegata�cessione�^svolti�dalla�ricorrente�(che�dal�doc.� n.�41�cit.�figurerebbe�in�ogni�caso�come�principale�azionista�di�Consortium)�circa�l'esatto� assetto�azionario�di�Consortium,�come�pure�circa�l'effettiva�estraneita��dei�nuovi�titolari�della� societa��al�gruppo�Mediobanca,�cio��che�va�soprattutto�condiviso�e��l'obiezione�erariale� secondo�la�quale�l'estrema�modestia�della�partecipazione�di�cui�si�discorre�avrebbe�richiesto� che�la�stessa�ricorrente�si�fosse�fatta�carico�^il�che�non�e��avvenuto�^della�dimostrazione�del- l'essenzialita��del�travisamento�da�essa�dedotto�(e�cioe��della�sua�idoneita��ad�incidere�sul�com- puto�delle�maggioranze�posto�a�base�del�provvedimento).� In�considerazione�di�tanto�anche�questa�doglianza�puo��essere�superata.� 5f.La�ricorrente�contrasta�altres|��quanto�sostenuto�nel�provvedimento�circa�l'influenza� da�essa�esercitata,�attraverso�il�proprio�c.d.�Comitato�Nomine,�nella�nomina�degli�organi� sociali�di�Generali,�definendo�anticipatamente�la�ripartizione�dei�poteri�e�l'assetto�dei�vertici� della�Compagnia.� Mediobanca�obietta�di�avere�gia��rappresentato�con�chiarezza�nel�corso�del�procedi- mento�il�ruolo�e�le�funzioni�del�Comitato�Nomine,�organismo�istituito�con�delibera�del� 28�marzo�2001�e�composto�dai�suoi�presidente,�vice�presidenti�ed�amministratore�delegato.� Compito�del�Comitato,�viene�detto,�e��solo�quello�di�decidere�il�voto�che�il�rappresentante�di� Mediobanca�dovra��esprimere�nell'assemblea�di�una�societa��compresa�tra�le�sue�``partecipa- zioni.permanenti''�e�che�sia�chiamata�a�rinnovare�i�propri�organi.�Conoscendo�preventiva- mente,�infatti,�i�nominativi�delle�persone�designate�per�le�relative�investiture�^aveva�esposto� eribadisce�la�ricorrente^puo��essere�piu��consapevolmente�stabilito�l'orientamento�da�assu- mere�nell'assemblea�della�partecipata:�e�il�Comitato�rappresenterebbe�solo�la�formalizza- zione�di�un�processo�decisionale�interno�del�tutto�conforme�a�quello�che�ciascun�altro�socio� conduce,�in�ogni�assemblea�analoga,�per�decidere�il�modo�di�esprimere�il�proprio�voto.�La� ricorrente�ha�soggiunto,�infine,�che�``non�tutti�i�nomi�elencati�nella�lista�trasmessa�...�sono� poi�stati�effettivamente�nominati�consiglieri�dall'assemblea''.� Osserva�il�Tribunale,�tuttavia,�che�la�lettura�cos|��proposta�del�ruolo�del�Comitato� Nomine,�ancorche�in�astratto�non�implausibile,�e��smentita�dalle�risultanze�acquisite�nel�pro- cedimento,�con�le�quali�non�e��conciliabile.�Dalle�dette�risultanze�traspare�che�il�``processo� decisionale�interno''�evocato�dall'abile�difesa�di�parte�era�in�realta��in�grado�di�tradursi�(ed�e�� proprioincio��che�sta�l'elemento�valorizzato�dall'Autorita��)�nell'esercizio�di�un�immanente� potere�di�condizionamento�da�parte�della�banca�d'affari�delle�scelte�degli�organi�sociali�di� Generali,�condizionamento�che�neppure�in�questo�giudizio�ha�potuto�trovare�smentita.� Come�gli�atti�dell'Autorita��hanno�puntualmente�messo�in�luce,�infatti,�almeno�per�le� assemblee�del�2001�e�2002�le�scelte�in�ordine�alla�gestione�di�Generali�preventivamente�com- piute�da�Mediobanca�sono�state�approvate�dalle�assemblee�stesse.�Ad�esempio,�l'assemblea� del�28�aprile�2001,�nella�quale�sono�stati�nominati�i�membri�del�Consiglio�di�Amministra- zione�per�il�triennio�successivo,�ha�confermato�l'elenco�proposto�dal�Comitato�Nomine�di� Mediobanca�due�giorni�prima,�il�26�aprile�2001,�con�la�mera�eccezione�di�un�solo�compo- nente.�E�il�nuovo�Consiglio�di�Amministrazione,�espressione�di�queste�puntuali�indicazioni,� nella�sua�prima�seduta,�tenutasi�il�28�aprile�2001�immediatamente�dopo�l'assemblea,�ha�pro- ceduto�alla�nomina�del�Comitato�Esecutivo�(cui�era�delegata�la�gestione�ordinaria�della� societa�),�composto�da�9�membri,�di�cui�ben�5,�e�quindi�la�maggioranza,�erano�collocati�in� posizioni�di�rilievo�nell'organigramma�di�Mediobanca.� Anche�nel�Consiglio�di�Amministrazione�consecutivo�all'assemblea�del�27�aprile�2002,� che�si�e��tra�l'altro�occupato�della�riorganizzazione�interna�attraverso�l'istituzione�di�nuovi� organi�di�gestione,�con�conseguente�ridefinizione�delle�deleghe�degli�amministratori�e�del� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Comitato�Esecutivo,�sono�state�sostanzialmente�ratificate�le�decisioni�prestabilite�da�Medio- banca.�A�parte,�infatti,�quanto�si�dira�di�qui�a�poco�(n.�5g2)�sull'incontro�preparatorio�che� si�era�tenuto�il�giorno�8�dello�stesso�mese,�va�rilevato�che�il�Comitato�nomine�tenutosi�il� 24�aprile�2002,�in�vista�dell'Assemblea,�che�aveva�avuto�il�medesimo�oggetto,�aveva�previsto� proprio�la�composizione�del�Comitato�Esecutivo�di�Generali�che�sarebbe�stato�nominato� senza�modifiche�nel�Consiglio�di�Amministrazione�immediatamente�successivo�(paragrr.� nn.�23�e�24�del�provvedimento�finale).� 5g.�^Queste�oggettive�convergenze�vengono,�poi,�corroborate�e�consolidate�da�ulteriori� elementi�istruttori,�la�cui�valenza�si�e�invano�tentato�di�sminuire,�e�che�confermano�inequivo- cabilmente�^al�di�la�di�ogni�possibile�sforzo�dialettico�^l'effettivita�delle�dinamiche�del�con- trollo�di�Mediobanca�su�Generali.� 5g1.�^A�proposito�dell'accordo�raggiunto�tra�gli�amministratori�delegati�delle�due� societa�in�data�26�aprile�2001,�cui�nel�provvedimento�viene�conferito�particolare�rilievo,� Mediobanca�ribadisce�il�proprio�assunto�che�l'intesa�era�priva�di�rilievo�giuridico�e�non�vin- colava�in�alcun�modo�le�rispettive�societa�,�essendo�stata�conclusa�tra�i�loro�vertici�solo�a� titolo�personale,�per�disciplinare�i�loro�rapporti�reciproci.� Secondo�la�versione�da�essa�offerta�il�dott.�G.,�allora�designato�ad�assumere�la�presi- denza�di�Generali,�si�impegnava�ad�intrattenere�preventivamente�il�dott.�M.�sui�programmi� strategici�della�Compagnia,�sulle�nomine�di�rilievo,�nonche�sulle�operazioni�che�potessero� toccare�gli�interessi�della�banca�d'affari,�senza�pero�garantire�a�questa�il�diritto�di�esercitare� alcuna�influenza�in�tali�aree.� La�stessa�circostanza�che�si�fosse�sentito�il�bisogno�di�formalizzare�un�accordo�siffatto� deponeva,�secondo�la�ricorrente,�nel�senso�dell'assenza�di�una�significativa�influenza�di� Mediobanca�su�Generali�(che�se�esistente�lo�avrebbe�reso�superfluo).�Un�accordo�simile,�del� resto,�era�stato�gia�concluso�il�16�maggio�1994�da�Mediobanca�e�Lazard�con�Generali,�ma� la�Commissione�europea�non�lo�aveva�ritenuto�meritevole�di�particolare�attenzione.� Per�tutte�queste�ragioni�(gia�illustrate�nel�corso�del�procedimento)�all'intesa�del�26�aprile� 2001�non�avrebbe�potuto�essere�attribuito,�percio�,�alcun�valore.� E�gia�,�peraltro,�la�collocazione�cronologica�di�tale�accordo�al�26�aprile�2001,�la�stessa� data�della�riunione�del�Comitato�Nomine�gravida�delle�conseguenze�sopra�esposte,�a�sugge- rire�un�differente�modo�di�intenderlo.�E�che�il�senso�dell'intesa�fosse�diverso�e�confermato� dalla�disamina�dei�suoi�circostanziati�contenuti.�Gli�impegni�assunti�nell'occasione�dall'am- ministratore�delegato�di�Generali�nei�confronti�del�suo�omologo�di�Mediobanca�esorbita- vano,�infatti,�dalle�linee�di�una�mera�^e�sia�pure�approfondita�^esigenza�informativa�dell'a- zionista�maggioritario�(esigenza�cui�sovveniva�solo�la�prima�parte�del�testo),�per�investire� anche�con�chiarezza,�e�sempre�in�termini�di�impegnativita�per�Generali,�il�merito�di�impor- tanti�scelte�organizzative�e�gestionali�(doc.�n.�47�di�Mediobanca).� L'accordo�andava,�quindi,�ben�oltre�la�semplice�funzione�di�regolamentare�un�flusso�di� informazioni�dirette�alla�ricorrente,�e,�lungi�dall'essere�incompatibile�con�l'esistenza�di�una� relazione�di�controllo,�se�ne�presentava�al�tempo�stesso,�come�bene�e�stato�detto�dalla�resi- stente�difesa,�come�manifestazione�e�strumento�(a�prescindere�da�ogni�questione,inquesta� sede�ultronea,�relativa�alla�sua�formale�validita�e�rilevanza�giuridica).� Niente�di�tutto�questo�e�dato�invece�rinvenire�nel�precedente�del�16�maggio�1994�richia- mato�nei�motivi�aggiunti�(prodotto�come�doc.�n.�49�di�Mediobanca),�che,�a�parte�l'impegno� reciproco�di�non�alienazione�delle�parti�firmatarie,�conteneva�nient'altro�che�una�generica� formula�con�cui�Generali�dichiarava�che�avrebbe�mantenuto�con�loro�``una�continuita�di�rap- portiediconsultazioniin�ordineafattieprogrammidimaggiorrilievo�della�vitadella�Compa- gnia''.�E,�d'altra�parte,�nessun�elemento�e�stato�offerto�per�rendere�verosimile�l'asserto�che� l'accordo�del�26�aprile�2001,�a�dispetto�delle�qualifiche�ricoperte�dalle�sue�parti�formali,�dei� suoi�contenuti,�e�della�connessione�esistente�tra�le�une�e�gli�altri,�sarebbe�stato�concluso�dai� suoi�autori�solo�``a�titolo�personale''.� Con�riferimento,�quindi,�al�rilievo�di�Mediobanca�che�degli�investitori�istituzionali�con� partecipazioni�limitate�in�una�societa�sarebbero�naturalmente�portatori�di�interessi�diversi� da�quelli�di�un�azionista�del�calibro�di�essa�ricorrente,�tali�da�non�spingerli�ad�attivarsi�per� acquisire�particolari�informazioni�prima�delle�assemblee,�si�deve�obiettare�alla�luce�di�tutto� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� quanto�precede�che�tra�Mediobanca�e�gli�altri�soci�c'era�ben�altro�e�ben�di�piu�che�un�sem- plice�differenziale�informativo,�posto�che�la�prima�disponeva�di�un�potere�condizionante�del� tutto�sconosciuto�ai�secondi.� 5g2.�^Valutazioni�simmetriche�possono�farsi�a�proposito�dell'appunto�predisposto�dal� dott.�M.�per�l'incontro�dell'8�aprile�2002�con�il�dott.�G.� Nemmeno�tale�appunto�meriterebbe,�secondo�le�tesi�della�ricorrente,�alcunriconosci- mento�di�rilevanza�ai�fini�in�discorso.�Da�esso�emergerebbe�solo�che�il�principale�azionista� di�Generali�si�interessava�alla�definizione�di�un�piu�efficiente�assetto�organizzativo�del� gruppo�e�ad�un�piu�adeguato�sistema�informativo,�allo�scopo�di�tutelare�il�valore�della�pro- pria�partecipazione�e�valutare�il�rischio�dei�finanziamenti�in�essere.� L'appunto�rivela�peraltro�nel�contesto�delle�risultanze�raccolte�un�ben�diverso�e�piu�pre- gnante�sensosol�chesi�notiche,come�e�stato�correttamente�sottolineato�nel�provvedimento� del�17�dicembre�2002,�il�suo�puntuale�contenuto�anticipava�e�prefigurava�(cfr.�il�doc.�n.�48� di�Mediobanca,�nonche�la�deliberazione�dell'Autorita�del�10�ottobre�2002�nei�paragrr.� nn.�76-78),�evidentemente�non�certo�per�caso,�i�lineamenti�della�riorganizzazione�interna� che�di�l|�a�poco,�nello�stesso�mese,�sarebbe�stata�deliberata�dal�Consiglio�di�amministrazione� della�Compagnia�nella�gia�citata�seduta�del�27�aprile.� Lo�scritto�costituisce�dunque�un�altro�plastico�saggio�della�capacita�di�Mediobanca�di� tradurre�la�propria�volonta�in�precetto�vincolante�per�Generali.� 5g3.�^Se�agli�elementi�fin�qui�esposti�si�aggiungono,�poi,�le�inequivocabili�affermazioni� rese�dal�presidente�uscente�dott.�D.�in�seno�all'assemblea�di�Generali�del�28�aprile�2001� (paragr.�n.�69�della�delibera�del�10�ottobre�2002),�che�non�si�vede�come�potrebbero�essere� intese�in�un�senso�diverso�da�quello,�in�definitiva�letterale,�seguito�dall'Autorita�,esi�ram- menta,�altres|�,�che�fu�proprio�il�presidente�di�Generali,�in�teoria�un�concorrente�di�SAI�e� Fondiaria,�ad�intervenire�preso�l'ISVAP�per�sostenere�il�buon�esito�del�procedimento�che�le� riguardava�(cfr.�sopra,�al�n.�4l),�si�e�in�definitiva�in�grado�di�apprezzare�la�pienezza�e�l'orga- nica�coerenza�del�quadro�di�risultanze�che�ha�permesso�all'Autorita�di�pervenire�alle�sue�logi- che�conclusioni,�le�quali�non�possono,�pertanto,�che�trovare�conferma.� 6.�^L'ultimo�motivo�aggiunto�si�richiama�al�parere�che�e�stato�reso�nel�procedimento� dall'ISVAP�(i�contenuti�del�quale�si�trovano�riassunti�nei�nn.�41-50�del�provvedimento).� L'Istituto�ha�espresso�un�punto�di�vista�difforme�da�quello�che�sarebbe�stato�conclusiva- mente�adottato�dall'Autorita�.�Ha�dissentito�dalla�qualificazione�dell'operazione�di�cui�si� discute�in�termini�di�acquisto�di�un�controllo�congiunto�di�Fondiaria-SAI�da�parte�di�Medio- banca�e�Premafin�(l'ISVAP�non�ha�ravvisato�nella�vicenda,�in�pratica,�un�ruolo�di�Medio- banca�diverso�da�quello�di�un�istituto�finanziario�che�presta�servizi�di�consulenza�e�assi- stenza�alle�imprese),�ed�ha�escluso,�altres|�,�di�poter�condividere�la�tesi�che�la�stessa�banca� d'affari�potesse�esercitare�un'influenza�dominante�su�Generali.� La�doglianza�di�parte�e�che�il�provvedimento�in�epigrafe�si�sarebbe�discostato�da�questo� parere�in�carenza�di�motivazione,�nel�senso�che�non�avrebbe�dato�ad�esso�un�rilievo�ade- guato.�E�a�rafforzamento�della�critica�viene�rappresentato�che,�essendo�l'Istituto�competente,� secondo�legge,�ad�esercitare�sulle�imprese�assicuratrici�una�funzione�di�vigilanza�implicante� un�costante�controllo�sulle�loro�situazioni�patrimoniali�e�finanziarie,�cio�rendeva�particolar- mente�significativa�la�sua�presa�di�posizione�(anche�a�prescindere�dal�fatto�di�essere�stata� richiesta�qui�allo�scopo�di�operare�qualificazioni�rilevanti�ai�sensi�della�legge�n.�287/1990)� ai�fini�di�un�retto�inquadramento�della�vicenda.� Anche�queste�censure�sono�prive�di�fondamento.� Si�puo�notare�che�la�ricorrente�non�mette�minimamente�in�discussione�il�fatto�che�il� parere�che�l'Amministrazione�intimata�e�chiamata�a�richiedere�all'autorita�di�settore,�ai�sensi� dell'art.�4�della�legge�n.�287/1990,�``nel caso di operazioni che coinvolgono imprese assicura- tive'',�non�ha�carattere�vincolante,�e�come�tale�puo�ben�essere�legittimamente�disatteso�(pur- che�sulla�scorta�di�un'adeguata�motivazione:�C.d.S.,�VI,�n.�2199�del�23�aprile�2002).� Venendo,�allora,�al�decisivo�punto�dello�spessore�della�motivazione�occorrente�a�giusti- ficare�la�divergenza�della�determinazione�dell'Autorita�dal�parere�ricevuto,�il�Tribunale�deve� condividere�la�precisazione�della�resistente�difesa�che�le�valutazioni�dell'ISVAP�oggetto�di� discostamento�non�riguardavano�la�disciplina�specifica�e�le�caratteristiche�proprie�del�settore� interessato�(nel�qual�caso�il�diverso�orientarsi�dell'Autorita�avrebbe�dovuto�poggiare,� secondo�la�giurisprudenza,�su�di�una�motivazione�particolarmente�rigorosa:�sentenza� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� n.�2199/2002�cit.),�ma�concernevano,�piuttosto,�l'interpretazione�della�disciplina�antitrust,e� segnatamente�i�consueti�presupposti�tipici�dell'applicazione�delle�norme�di�tale�materia,�l'ac- certamento�dei�quali�chiama�in�causa�il�proprium della�competenza�specifica�ed�esclusiva�del- l'Autorita�.� Nel�suo�parere,�difatti,�l'ISVAP,�dopo�avere�riconosciuto�che�la�nozione�di�controllo� prevista�dalla�normativa�assicurativa�presenta�caratteristiche�diverse�e�maggiormente�vinco- lanti�rispetto�agli�ordini�concettuali�propri�della�normativa�antitrust (ed�ignora,�tra�l'altro,� la�figura�del�controllo�congiunto),�con�la�sua�ricostruzione�dei�dati�forniti�dall'istruttoria� ha�finito�per�operare�un�autonomo�accertamento�circa�la�configurabilita�dei�rapporti�inda- gati�quali�relazioni�di�controllo�proprio�ai�fini�antitrust,�pronunciandosi�quindi�su�profili� rientranti�nelle�specifiche�competenze�dell'Autorita�ex lege n.�287/1990.� L'esposizione�motivatoria�che�era�lecito�attendersi�dalla�resistente�non�doveva�essere� dunque�nella�specie�improntata�al�massimo�rigore.�E�alla�luce�di�tanto�le�motivazioni�che� l'Autorita�ha�fornito�a�sostegno�del�proprio�giudizio,�non�solo�in�termini�generali�ma�anche� punto�per�punto�(cfr.�i�parr.�nn.�56,�62,�66,�69�e�134),�facendosi�doveroso�carico�dei�principali� argomenti�dell'Istituto�per�poi,�dal�proprio�decisivo�punto�di�vista,�superarli,�possono�giudi- carsi�senz'altro�adeguate.� 7.�^In�conclusione,�come�e�stato�anticipato,�mentre�il�ricorso�originariamente�intro- dotto�deve�essere�dichiarato�inammissibile,�i�motivi�aggiunti�e�la�domanda�risarcitoria�di� parte�ricorrente�devono�essere�respinti�per�la�loro�infondatezza.� Si�ravvisano,�tuttavia,�ragioni�tali�da�far�disporre�la�integrale�compensazione�delle�spese� processuali�tra�le�parti�in�causa.� P. Q.M. Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�il�Lazio,�Sezione�I,�dichiara�inam- missibile�il�ricorso�in�epigrafe�cos|�come�originariamente�introdotto�e�respinge�i�motivi� aggiunti.�Spese�compensate.�La�decisione�sara�eseguita�dall'Autorita�amministrativa.� Cos|�deciso�in�Roma,�Camere�di�consiglio�del�29�ottobre�e�5�novembre�2003�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Tempus regit actum e provvedimento amministrativo (Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza25novembre2003n. 1200;sentenza24febbraio2004,n. 522) Premessa. Con�le�pronunce�che�si�annotano�il�T.A.R.�Toscana�ribadisce�il�principio� secondo�cui�al�provvedimento�amministrativo�si�applica�la�normativa�vigente� al�momento�della�sua�emanazione.� Vediamone�sinteticamente�i�fatti�sottesi.� Nel�primo�caso�si�impugna�il�provvedimento�con�il�quale�e�stato�ripar- tito�il�monte�ore�disponibile�presso�un�Istituto�professionale�lamentandola� violazione�di�due�circolari�del�Ministero�della�Pubblica�istruzione�in�materia� di�organizzazione�scolastica.� Il�T.A.R.,�in�sede�di�merito,�ha�ribadito�il�concetto�in�materia�di�attivita�� di�autotutela�dell'Amministrazione�scolastica:�la�legittimita��degli�atti�ammini- strativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sussi- stente�al�momento�della�loro�adozione.� I�fatti�e�le�norme�sopravvenuti,�infatti,�non�possono�essere�presi�in�con- siderazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unicamente�nel�caso� di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita��ab origine. Con�la�seconda�pronuncia,�gia��in�sede�di�ordinanza,�il�T.A.R.�si�esprime� non�ravvisando�la�sussistenza�del�fumus proprio�in�virtu��dell'applicabilita�� del�principio�tempus regit actum al�provvedimento�amministrativo.� In�questo�caso�il�ricorrente�impugna�l'annullamento�della�cartolina�di� precetto�e�il�decreto�con�cui�il�Ministero�della�Difesa�rigettava�l'istanza�del� ricorrente�ex art.�7,�comma�3,�lett.�a) volta�ad�ottenere�la�dispensa�dal�servi- zio�di�leva,�adducendo�che�l'Amministrazione�aveva�operato�illegittimamente� avendo�essa�applicato�il�decreto�ministeriale�13�marzo�2003,�anziche�il� decreto�ministeriale�30�settembre�2001,�non�rispettando�il�principio�del�tem- pus regit actum e�della�irretroattivita��della�norma.� Il�T.A.R.�ha�invece�ritenuto�legittimo,�in�virtu��del�principio�tempus regit actum,�l'operato�della�Amministrazione�che�ha�applicato�il�decreto� ministeriale�13�marzo�2003�in�luogo�del�decreto�ministeriale�30�settembre� 2001.� Si�osserva�che�con�decreto�monocratico�inaudita altera parte,�il�Presi- dente�aveva�sospeso�la�cartolina�precetto�impugnata.� Il�ricorrente�ha�stipulato�un�contratto�di�lavoro�a�tempo�determinato�in� data�20�gennaio�2003�con�scadenza�20�gennaio�2004.�In�relazione�a�questo� aspetto,�si�potrebbe�ravvisare�l'insussistenza�del�danno�lamentato�in�ragione� del�limitato�periodo�di�tempo�effettivo�rimasto�alla�conclusione�del�contratto� (poco�piu��di�un�mese),�rilevando�a�tal�fine�unicamente�la�scadenza�fisiologica� indicata�dalle�parti.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�rinnovabilita��o�meno�di�tale�contratto,�poi,�e��un�evento�futuro�che,� prima�della�naturale�scadenza�dello�stesso,�non�e��possibile�prevedere,�essendo� legato�alle�esigenze�dell'impresa�e�alla�volonta��datoriale.� Ilprincipio�di�irretroattivita�e�ilprovvedimento�amministrativo.� Puo��accadere�che�l'emanazione�del�provvedimento�amministrativo�dia� luogo�a�problematiche�a�causa�della�successione�di�leggi�intervenute�nelle� more�del�procedimento�o�nel�tempo�intercorrente�tra�la�domanda�proposta� dall'istante�e�l'emissione�del�provvedimento�od�ancora,�prima�dell'intervento� in�autotutela�dell'Amministrazione.� Generalmente,�si�ritiene�che�in�forza�del�principio�tempus�regit�actum�la� disciplina�applicabile�sia�di�norma�quella�vigente�al�momento�dell'adozione� del�provvedimento�finale.� Il�principio�d'irretroattivita��costituisce�regola�generale�dell'ordinamento� giuridico�ai�sensi�dell'art.�11�disp.�prel.�c.c.,�espresso�dall'antico�brocardo� tempus�regit�actum,�secondo�il�quale�ciascun�fatto�deve�essere�assoggettato� alla�normativa�vigente�al�momento�in�cui�esso�si�e��verificato.� Costituisce�principio�consolidato�nel�nostro�ordinamento�il�fatto�che�lo� ius�superveniens,�pur�non�applicandosi�ai�fatti�compiuti,�sia�pur�sempre�appli- cabile�ai�fatti�pregressi�che�il�legislatore�stesso�consideri�nei�loro�effetti�futuri� allo�scopo�di�attribuire�loro�rilevanza�o�modificarli�(1).� L'irretroattivita��della�legge,�non�implica�l'impossibilita��che�essa,�benche� successiva,�regoli�fatti�e�provvedimenti�anteriori�quando�operino�su�situa- zioni�suscettibili�di�permanere�nel�tempo,�qualora�tali�situazioni�non�si�siano� esaurite�al�momento�dell'emanazione�della�nuova�normativa(2).� Ne�consegue�che�il�principio�di�irretroattivita��non�preclude�l'inapplicabi- lita��della�nuova�legge�agli�effetti�non�esauriti�di�un�rapporto�giuridico�sorto� anteriormente(3).�In�virtu��di�questi�principi,�l'operato�della�Amministrazione� che�ha�applicato�il�decreto�ministeriale�13�marzo�2003�in�luogo�del�decreto� ministeriale�30�settembre�2001�e��da�considerarsi�conseguentemente�legittimo.� Com'e�noto,�il�principio�di�irretroattivita��assume�rango�costituzionale� solo�in�riferimento�alle�norme�penali�incriminatrici�ed�alle�altre�norme�penali� di�carattere�afflittivo.� Ne�consegue�che�il�suddetto�principio�e��da�ritenersi�inderogabile�solo� nella�materia�penale:�fuori�da�tale�ambito,�essendo�esso�posto�da�una�norma� di�legge�ordinaria�e�risultando�privo�di�valenza�costituzionale,�puo��legittima- mente�essere�derogato.� La�volonta��del�legislatore�di�derogare�al�principio�della�irretroattivita�� della�legge,�ove�non�sia�esplicitamente�affermata,�puo��essere�ricavata�dall'in- terprete�qualora�il�significato�letterale�della�norma�sia�incompatibile�con�la� (1)�Comm.�Trib.�Centr.,�Sez.�Un.,�22�gennaio�2002,�n.�293,�anche�Cass.�civ.,�Sez.lav.,� 23�ottobre�2002,�n.�14943.� (2)�T.A.R.�Campania,�Napoli,�Sez.�II,�23�febbraio�1998,�n.�659.� (3)�Cds.�civ.,�Sez.�lav.,�5�aprile�2000,�n.�4221�in�Mass.�Giur.�It.,�2000.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� normale�destinazione�della�legge�di�disporre�esclusivamente�per�il�futuro(4)� e,�comunque,�puo��ricavarsi�in�via�implicita�dal�dato�normativo�nonche�dallo� spirito della�legge.� In�ogni�caso,�anche�a�voler�escludere�che�la�suddetta�revoca,�esplicita�o� implicita,�sia�intervenuta�oppure�no,�non�puo��disconoscersi�che�costituisce� principio�consolidato�il�fatto�che�lo�ius superveniens,�pur�non�applicandosi� ai�fatti�compiuti�(vale�a�dire�a�quei�fatti�che�il�legislatore�ha�considerato�come� totalmente�passati�e�che�si�sono�svolti�sotto�la�vigenza�della�legge�anteriore),� e��pur�sempre�applicabile�ai�fatti�pregressi�(presupposti),�che�il�legislatore� stesso�consideri�nei�loro�effetti�futuri�allo�scopo�di�attribuire�loro�rilevanza� o�modificarli.� Nell'ipotesi�che�la�novita��normativa�intervenga�prima�che�il�rapporto� giuridico�sorto�anteriormente�abbia�esaurito�i�suoi�effetti�e�non�sia�diretta� proprio�ad�incidere�sul�fatto�o�atto�genetico�di�quel�rapporto,�essa�deve�essere� comunque�applicata,�senza�che�cio��comporti�alcuna�violazione�del�principio� di�irretroattivita��della�legge�(5).� Lo�stesso�principio�comporta,�invece,�che�la�legge�nuova�possa�essere� applicata�ai�fatti,�allo��status��e�alle�situazioni�esistenti�o�sopravvenute�alla� data�della�sua�entrata�in�vigore,�ancorche�conseguenti�ad�un�fatto�passato.� Tutti�questi�elementi�ai�fini�della�disciplina�disposta�dalla�nuova�legge,� devono�essere�presi�in�considerazione�in�se�stessi,�prescindendo�totalmente� dal�collegamento�con�il�fatto�che�li�ha�generati.� Cio��al�fine�di�scongiurare�che,�attraverso�tale�applicazione,�venga�modi- ficata�la�disciplina�giuridica�che�il�legislatore�ha�inteso�introdurre�nell'ordina- mento.� E�,�pertanto,�la�condizione�stessa,�ovvero�lo�status di�cittadino�che�deve� prestare�il�servizio�militare,�che�rileva�ai�fini�dell'applicazione�della�legge� de qua.� Molto�esplicito�il�Consiglio�di�Stato(6):��il�principio�di�irretroattivita��di� disposizioni�normative�sopravvenute�su�situazioni�coperte�da�giudicato,�non� comporta�la�loro�piena�operativita��per�il�periodo�successivo,�atteso�che�il�giu- dicato�non�puo��ipotecare�il�futuro�prevalendo�su�nuove�disposizioni�di�legge� che�sopravvengano�a�regolare�la�stessa�materia,�in�quanto�altrimenti,�si�ver- rebbe�a�compromettere�il�pieno�esercizio�della�funzione�legislativa�.� E�evidente,�pertanto,�che�l'irretroattivita��della�legge�non�implica�l'impos- sibilita��che�essa,�benche�successiva,�regoli�fatti�e�provvedimenti�anteriori,� qualora�operino�su�situazioni�suscettibili�di�permanere�nel�tempo,�purche�tali� situazioni�non�siano�esaurite�al�momento�dell'emanazione�della�nuova�nor- mativa�(7).� (4)�T.A.R.�Toscana,�Sez.�I,�26�maggio�1998,�n.�271,�in�Trib. Amm. Reg.,�1998,�I,�2572.� (5)�Cass.�pen.,�Sez.�Un.,�9�maggio�2001,�n.�14,�in�Cass. Pen.,�2001,�2674.� (6)�Sez.�IV,�18�novembre�1999,�n.�1718,�in�Cons. Stato,�1999,�I,�1830.� (7)�Cfr.�in�dottrina�Giuliani, Le disposizioni sulla legge in generale: gli artt. da1a15, in� Trattato di diritto privato,�diretto�da�Rescigno,�I,�1,�Torino,�1984,�243�e�segg.;�R.�Caponi, In tema di �ius�superveniens��sostanzialenelcorsodelprocessocivile: orientamentigiurisprudenziali, in�Foro It.,�1992,�I,�132�e�segg.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Tempus regit actum e annullamento d'ufficio. Alla�medesima�conclusione�perviene�la�prima�pronuncia�in�esame,�la� sentenza�del�T.A.R.�Toscana�n.�522�del�25�febbraio�2004.� In�virtu�del�principio�tempus regit actum,�infatti:��la�legittimita�degli�atti� amministrativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto� esistente�al�momento�della�loro�adozione.� Ne�consegue�che�i�fatti�e�le�norme�sopravvenute�non�possono�essere� presi�in�considerazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio.� In�questo�caso�si�impugna�il�provvedimento�con�il�quale�e�stato�ripartito� il�monte�ore�disponibile�presso�un�Istituto�professionale�lamentando�la�viola- zione�di�due�circolari�del�Ministero�della�Pubblica�istruzione�in�materia�di� organizzazione�scolastica.� Anche�in�questa�ipotesi�il�T.A.R.�statuisce�che�la�legittimita�degli�atti� amministrativi�va�verificata�con�riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sus- sistente�al�momento�della�loro�adozione.�La�situazione�di�fatto�e�di�dirittoe� �presa�in�considerazione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unica- mente�nel�caso�di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita�ab origine�(8).� Nel�caso�di�specie,�alla�data�in�cui�e�stata�formulata�la�proposta�in� favore�del�controinteressato,�non�esistevano�condizioni�ostative�alla�sua� nomina,�ne�tantomeno�era�in�qualche�modo�manifesto�l'eventuale�interesse� del�ricorrente�a�conseguire�l'incarico�de quo per�il�numero�residuo�di�ore�e,� pertanto,�del�tutto�legittimamente�l'Amministrazione�scolastica�interessata� provvedeva�alla�stipulazione�del�relativo�contratto�di�lavoro�con�altro� docente.� Lo�stesso�principio�opera,�dunque,�anche�in�riferimento�all'attivita�di� autotutela�dell'Amministrazione.� In�particolare�per�quanto�riguarda�l'annullamento�d'ufficio�il�fine�speci- fico�si�rinviene�nella�necessita�di�sanare�il�provvedimento�amministrativo� viziato�ab origine.� In�realta�,�recentemente,�si�riscontra�l'esigenza�di�utilizzare�tale�inter- vento�in�autotutela�al�fine�di�adeguare�il�provvedimento�amministrativo�ad� una�situazione�che�e�mutata.� Il�disegno�di�legge�recante��Modifiche�ed�integrazioni�alla�legge�7�ago- sto�1990,�n.�241,�concernenti�norme�generali�sull'azione�amministrativa,�con- tiene�alcune�novita�in�merito�all'annullamento�d'ufficio.� In�particolare�e�previsto�che�il�provvedimento�illegittimo�ai�sensi�del- l'art.�21-octies (violazione�di�legge,�eccesso�di�potere�e�incompetenza)�possa� essere�annullato�d'ufficio,�sussistendone�le�ragioni�dell'interesse�pubblico,� entro�un�termine�ragionevole�e�tenendo�conto�degli�interessi�dei�destinatari� e�dei�controinteressati,�dall'organo�che�lo�ha�emanato,�o�da�altro�organo�pre- visto�dalla�legge.� (8)�In�proposito�si�citano�alcuni�precedenti�giurisprudenziali:�Cons.�Stato,�V�Sez.,�10�novem- bre�1992�n.�1262;�T.A.R.�Campania,�Napoli,�20�aprile�2000,�n.�1105;�T.A.R.�Toscana,�sez.�II,� 14�maggio�1998,�n.�400.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sfuma�l'accento�posto�sull'illegittimita��del�provvedimento�destinato�ad� essere�annullato�d'ufficio,�e�si�accentua�quello�relativo�all'esigenza�di�garan- tire�l'aderenza�di�una�moderna�Pubblica�Amministrazione�alle�circostanze� storiche�e�di�fatto�che�via�via�intervengono.� La�proposta�di�modifica�legislativa�conferma�l'esigenza�che�nell'esercizio� dell'autoannullamento�d'ufficio�venga�innanzi�tutto�valutata�la�sussistenza� dell'interesse�pubblico,�nell'esercizio�del�suo�potere�discrezionale(9).� Il�termine�ragionevole�viene�introdotto�in�quanto�non�esiste�alcun�prin- cipio�in�base�al�quale�un'Autorita��Amministrativa�perda�il�generale�potere� d'agire�in�autotutela�sui�propri�atti,�qualora�ne�ravvisi�la�illegittimita��,�e�non� si�configurano�motivi�ostativi�all'esercizio(10).� La dispensa e l'obbligo diprestare ilserviziomilitare. Ai�fini�della�completezza�del�commento,�si�ritengono�opportune�alcune� considerazioni�in�merito�ai�fatti�sottesi�all'ordinanza.� Il�legislatore,�di�fronte�all'obbligo�costituzionalmente�sancito�di�prestare� il�servizio�militare,�ha�previsto�dei�casi�di�esclusione�di�tali�obblighi,�sulla� basediunavalutazionegeneraledituteladiinteressieconomicie�sociali(11).� Tali�casi�di�esclusione�degli�obblighi�militari�rispondono�alla�esigenza�di� non�ostacolare�l'occupazione�e�in�generale�a�tutela�di�interessi�economicie� sociali.� Tuttavia,�l'esimente�in�questione�della�dispensa�dagli�obblighi�di�leva,�in� considerazione�(anche)�dell'imminente�termine�di�scadenza�del�contrattodi� lavoro�(20�gennaio�2004),�essendo�preordinata�a�dare�tutela�agli�interessi�eco- nomici�e�a�quelli�sociali�e�occupazionali�dei�chiamati�alle�armi,�nel�caso� de quo perde�ogni�valenza�pratica,�prima�ancora�che�giuridica.� La sospensione del rapporto di lavoro in attesa dell' adempimento degli oneri militari. Si�vuole�concludere�svolgendo�alcune�considerazioni�in�merito�alla�con- servazione�del�posto�di�lavoro�da�parte�del�lavoratore�subordinato.� Il�fatto�che�al�momento�della�presentazione�della�domanda�di�dispensa,� il�ricorrente�gia��avesse�in�corso�un�contratto�di�lavoro�a�tempo�determinato� non�significa�che�tale�requisito�sia��di�per�se�sufficiente�alla�concessione�del- l'esimente�di�cui�all'art.�7�D.�lgs.�504/1997�.� In�attuazione�del�principio�costituzionale�secondo�cui�l'adempimento� degli�obblighi�di�leva��non�pregiudica�la�posizione�di�lavoro�del�cittadino�� (9)�Non�esiste�alcun�obbligo�giuridico�dell'amministrazione�ad�iniziare,�sia�pure�ad�istanza� di�parte,�alcun�procedimento�di�autotutela�o,�comunque,�di�secondo�grado�incidente�su�precedente� attivita��amministrativa,�rientrando�l'esercizio�della�autotutela�in�una�sfera�ampliamente�discrezio- nale.�Non�solo,�ma�l'Amministrazione,�qualora�decida�di�pronunciarsi,�non�ha�neppure�l'obbligo� di�motivare�in�maniera�dettagliata:�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne� l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente� confermativo,�Ord.�T.A.R.�Toscana,�n.�165�del�4�febbraio�2004.� (10)�T.A.R.�Sardegna,�10�gennaio�2002,�n.�7,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�287.� (11)�Parere�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�III,�n.�2363�del�1.�luglio�2003.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� (art.�52,�comma�2�Cost.),�l'ordinamento�deve�prevedere�(come�prevede)�che,� in�caso�di�adempimento�di�tali�obblighi,�il�lavoratore�conservi�il�proprio� posto�di�lavoro.� Infatti,�il�D.�Lgs.�C.P.S.�del�13�settembre�1946,�n.�303,�nonche�il�d.P.R.� 14�febbraio�1964,�n.�237,�come�modificato�dalla�legge�24�dicembre�1986,� n.�958,�prevedono�la�sospensione�del�rapporto�di�lavoro�con�il�diritto�alla� conservazione�del�posto�di�lavoro�da�parte�del�lavoratore.�Tale�diritto�alla� conservazione�del�posto�di�lavoro�e�senza�limitazioni,�giacche�attiene�alla� persona�del�lavoratore�e�non�puo�essere�compresso.� La�tutela�del�posto�di�lavoro�in�caso�di�adempimento�di�tali�oneri� discende,�dunque,�da�una�norma�primaria�della�legge�fondamentale�dello� Stato,�e�normativamente�disciplinata,�ed�e�lo�strumento�necessario�per�garan- tire�l'assolvimento�degli�obblighi�inderogabili�di�leva.� Il�lavoratore�subordinato,�dunque,�non�ha�diritto�ad�ottenere�la�dispensa� dal�servizio�militare�poiche�la�prestazione�del�servizio�militare�non�incide� sulla�situazione�lavorativa,�essendo�il�datore�obbligato�a�conservargli�il�posto� di�lavoro(12).� Il�lavoratore,�pertanto,�non�subisce�il�danno�che�si�potrebbe�verificare� conseguentemente�all'espletamento�della�leva�militare,�essendo�accordata� all'arruolato�la�tutela�di�cui�all'art.�77,�comma�2,�d.P.R.�14�febbraio�1964,� n.�237.� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza nella Camera di Consiglio del 25 novembre 2003, n. 1200 ^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�E.�Di�Santo� P.�M.�(Avv.ti�M.�Manetti,�C.�Cossu,�A.�Fazio)�c/�Ministero�della�Difesa�^Distretto� Militare�di�Firenze�(Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti).� Inforzadelprincipio��Tempus�regit�actum�,�la�disciplina�applicabile�e�di�norma�quella� vigentealmomento�dell'adozione�delprovvedimentofinale.� �Ordinanza�(omissis)�per�l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,� ^della�cartolina�precetto�n.�163�dell'11�marzo�2003�comunicata�al�ricorrente�in�data�succes- siva�al�3�ottobre�2003�con�la�quale�e�stato�ordinato�al�ricorrente�di�presentarsi�il�giorno� 12�novembre�2003�per�essere�incorporato�presso�il�78.�Reggimento��Lupi�di�Toscana�;� ^del�Decreto�del�Ministero�della�Difesa,�Direzione�Generale�Leva�^Reclutamento� Obbligatorio�^Militarizzazione�Mobilitazione�Civile�Corpi�Ausiliari�n.�Lev/0344012007/� REA/4�del�16�settembre�2003�con�il�quale�e�stata�rigettata�l'istanza�del�ricorrente�ex�art.�7,� comma�3,�lett.�a)�volta�ad�ottenere�la�dispensa�dal�servizio�di�leva,�conosciuto�in�data� 30�ottobre�2003�a�seguito�di�invito�a�presentarsi�presso�il�Distretto�Militare�di�Firenze;� ^nonche�di�ogni�ulteriore�atto�presupposto,�connesso�e�conseguente�ancorche�non� conosciuto�dal�ricorrente.� Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;� Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,�pre- sentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;�(omissis);� Considerato�che,�in�forza�del�principio��Tempus�regit�actum�,�la�disciplina�applicabile�e� di�norma�quella�vigente�al�momento�dell'adozione�del�provvedimento�finale;� (12)�T.A.R.�Lombardia,�Milano,�sez.�III,�18�marzo�2002,�n.�1129.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup- posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge� 6�dicembre�1971,�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�n.�205/2000�coordinato� con�l'art.�1�della�legge�stessa;� P.Q.M.�^Respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione. La�presente�ordinanza�sara�eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e�depositata�presso�la Segreteria�della�I.�Sezione�che�provvedera�a�darne�comunicazione�alle�parti.� Firenze,�25�novembre�2003�.� Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sezione prima, sentenza 24 febbraio 2004, n. 522^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�B.�Massari�^R.A.�(Avv.�A.�Morini)�c/�Ministero�della� Pubblica�Istruzione�(Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti)�e�altri.� Aifini�dell'annullamento�d'ufficio,�la�legittimita�degli�atti�amministrativi�va�verificata�con� riguardo�alla�situazione�difatto�e�di�diritto�sussistente�al�momento�della�loro�adozione,�essendo� l'annullamento�consentito�unicamente�nel�caso�di�provvedimenti�inficiati�da�vizi�di�legittimita� ab�origine.� �(omissis)�F�a�t�t�o.�Il�ricorrente,�docente�incaricato�dell'insegnamento�di�religione�cat- tolica�sin�dall'anno�scolastico�1982-83,�ha�insegnato�nei�ultimi�sei�anni�conl'orariodi�catte- dra�di�diciotto�ore�settimanali.� In�occasione�della�stipulazione�del�nuovo�contratto�individuale�di�lavoro�con�l'Istituto� professionale��M.�P.��in�data�21�ottobre�1997,�veniva�a�conoscenza�di�esseredestinatario,� nel�predetto�istituto,�di�una�proposta�di�contratto�individuale�di�lavoro�a�tempo�determinato,� in�qualita�di�docente�per�un'ora�settimanale�di�lezione�e�che�proposta�analoga,�ma�per�l'inca- rico�di�cinque�ore�settimanali,�era�stata�fatta�al�collega�prof.�L.�B.,�ancorche�questi�non�fosse� ancora�in�possesso�dei�titoli�di�qualificazione�di�cui�al�d.P.R.�n.�751�del�16�dicembre�1985.� Contro�gli�atti�in�epigrafe�ricorre�il�sig.�R.�chiedendone�l'annullamento,�con�vittoria�di� spese�e�deducendo�i�motivi�che�seguono:� 1.�^Eccesso�di�potere�per�violazione�della�circolare�del�Ministro�della�pubblica�istru- zione�n.�182/1991.�Eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria�e�disparita�di�trattamento.� 2.�^Eccesso�di�potere�per�violazione�delle�circolari�del�Ministro�della�pubblica�istru- zione�n.�211/1986,�302/1995�e�158/1996.�Violazione�dell'art.�47,�comma�7�del�C.C.N.L.�del� Comparto�scuola.�Violazione�dei�principi�in�materia�di�organizzazione�scolastica.� 3.�^Eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria.�Violazione�dell'art.�3�della�legge� n.�241/1990.�Eccesso�di�potere�per�carenza�assoluta�di�motivazione.�Eccesso�di�potere�per� violazione�della�circolare�n.�206/1990.� Si�sono�costituite�in�giudizio�l'Amministrazione�intimata�e�la�Curia�vescovile�di�L.� opponendosi�all'accoglimento�del�gravame.� Alla�pubblica�udienza�del�14�gennaio�2004�il�ricorso�e�stato�trattenuto�per�la�decisone.� D�iritto.�Con�il�ricorso�in�esame�vengono�impugnati�gli�atti,�in�epigrafe�rubricati,�con� cui�il�Preside�dell'Istituto�professionale�ha�deliberato�di�conferire�al�prof.�L.�B.,�anziche�al� ricorrente,�l'incarico�di�insegnamento�per��ore�settimanali�5�di�lezione��con�decorrenza� 1.�settembre�1997�e�cessazione�31�agosto�1998.� Il�ricorrente�insorge,�peraltro,�sia�pure�in�via�subordinata,�anche�contro�gli�atti�emessi� della�Curia�di�L.�nella�parte�in�cui�propongono�per�l'incarico�di�insegnamento�per�5�ore�set- timanali�di�lezione�presso�il�predetto�Istituto�il�prof.�L.�B.,�anziche�il�deducente.� In�proposito,�anche�in�assenza�di�eccezione�di�parte,�deve�rilevarsi�il�difetto�di�giurisdi- zione�del�giudice�italiano�nei�confronti�di�atti�che�provengano�dall'Autorita�ecclesiastica� (Cass.�civ.,�sez.�un.,�10�aprile�1997,�n.�3127).� Per�tale�aspetto,�quindi,�il�ricorso�e�inammissibile�per�difetto�assoluto�di�giurisdizione.� Deve�poi,�in�limine�litis,�disattendersi�l'eccezione�di�tardivita�del�gravame�avanzata�da� controparte.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� E�nozione�del�tutto�incontroversa�che�la�tardivita��del�ricorso�deve�essere�provata�da�chi� solleva�l'eccezione�mediante�dimostrazione�rigorosa�della�data�in�cui�si�sostiene�sia�avvenuta� la�piena�conoscenza�dell'atto�da�parte�del�ricorrente,�dovendo�tale�prova�basarsi�su�elementi� certi�ed�univoci.� Orbene,�non�v'e��prova�nella�fattispecie�che�il�ricorrente�abbia�avuto�conoscenza�del� provvedimento�che�impugna�sin�dal�3�ottobre�1997,�come�ritenuto�da�controparte,�essendo,� anzi,�agli�atti�solo�copia�del�contratto�di�lavoro�stipulato�con�l'Istituto�in�data�21�ottobre� 1997,�con�la�conseguenza�che�del�tutto�tempestivo�appare�il�gravame�notificato�il�successivo� 20�dicembre.� Nel�merito�il�ricorso�e��,�peraltro,�infondato.� Il�ricorrente�fonda�le�sue�doglianze�sulla�violazione�della�circolare�del�Ministro�della� pubblica�istruzione�n.�182/1991,�secondo�cui,�la�mancanza�in�capo�ai�soggetti�interessati�dei� necessari�titoli�di�qualificazione,�varrebbe�qualificarli�come�supplenti�temporanei,�in�quanto� tali,�assoggettabili�alla�disciplina�giuridico�economica�prevista�per�tali�categorie�di�perso- nale,�con�la�conseguenza�che�il�posto�assegnato�ad�un�docente�che�si�trovi�nelle�suddette�con- dizioni�deve�considerarsi�comunque�vacante.� Ne�discenderebbe�che�illegittimamente�si�sarebbe�ripartito�il�monte�ore�disponibile�pre- sto�l'Istituto�stornando�cinque�ore�di�insegnamento�che�sarebbero�spettate,�invece,�al�ricor- rente�in�quanto,�tra�i�due�soggetti�coinvolti�nella�vicenda,�unico�insegnante�munito�dei�titoli� di�qualificazione�previsti�dal�d.P.R.�16�dicembre�1985,�n.�751�recante��Esecuzione�dell'intesa� tra�l'autorita��scolastica�italiana�e�la�Conferenza�episcopale�italiana�per�l'insegnamento�della� religione�cattolica�nelle�scuole�pubbliche�.� Lamenta�ancora�il�ricorrente�che,�in�contrasto�con�le�sopra�citate�circolari�ministeriali,� si�sarebbe�violato�il�principio�della�razionale�distribuzione�del�monte�ore�disponibile�presso� ciascun�istituto�scolastico�per�l'insegnamento�della�religione�cattolica.� La�ricostruzione�offerta�dal�ricorrente�non�tiene�peraltro�conto�della�successione�proce- dimentale�da�cui�e��scaturito�il�provvedimento�impugnato�dinanzi�a�questo�Tribunale.� Osserva,�infatti,�il�Collegio�che�la�legittimita��degli�atti�amministrativi�va�verificata�con� riguardo�alla�situazione�di�fatto�e�di�diritto�sussistente�al�momento�della�loro�adozione,�con� la�conseguenza�che�i�fatti�e�le�norme�sopravvenuti�non�possono�essere�presi�in�considera- zione�ai�fini�dell'annullamento�d'ufficio,�consentito�unicamente�nel�caso�di�provvedimenti� inficiati�da�vizi�di�legittimita��ab origine (Cfr.�Cons.�Stato,�V�Sez.,�10�novembre�1992� n.�1262;�T.A.R.�Campania,�Napoli,�20�aprile�2000,�n.�1105;�T.A.R.�Toscana,�sez.�II,�14�mag- gio�1998,�n.�400).� Non�e��invero�controverso,�essendo�ammesso�anche�dalla�controparte,�che�il�professor� L.�B.�non�fosse�all'epoca�titolare�dei�titoli�necessari�a�conseguire�in�via�stabile�l'insegna- mento�cui�trattasi.� Tuttavia�alla�data�del�29�agosto�1997,�in�cui�venne�formulata�la�proposta�della�Curia� vescovile�di�L.,�non�vi�erano�insegnanti�in�possesso�dei�suddetti�requisiti�e�con�orario�ancora� incompleto.�Cio��in�quanto,�a�tale�data,�non�risultava�che�il�ricorrente�fosse�titolare�di�un� incarico�annuale�inferiore�a�diciotto�ore�settimanali�di�insegnamento,�essendo�invece�titolare� di�incarico�ad�orario�completo�presso�l'istituto�professionale��C.C.��di�L.� Solo�successivamente,�ossia�il�2�ottobre�1997,�la�Curia�vescovile�di�L.,�alla�quale�compe- teva�il�potere�di�formulare�la�proposta�di�conferimento�dell'incarico�di�insegnamento�della� religione�cattolica,�veniva�a�conoscenza�della�circostanza�che�presso�il�suddetto�istituto,�per� effetto�della�riduzione�del�numero�delle�classi,�si�era�verificata�una�corrispondente�diminu- zione�del�numero�delle�ore�di�insegnamento�di�religione�disponibili�e,�per�l'effetto,�del� numero�di�ore�oggetto�del�contratto�di�insegnamento�del�ricorrente.� Ne�consegue�che,�alla�data�in�cui�e��stata�formulata�la�proposta�in�favore�del�controinte- ressato,�non�esistevano�condizioni�ostative�alla�sua�nomina,�ne�tantomeno�era�in�qualche� modo�manifesto�l'eventuale�interesse�del�ricorrente�a�conseguire�l'incarico�de quo per�il� numero�residuo�di�ore�e,�pertanto,�del�tutto�legittimamente�l'Amministrazione�scolastica� interessata�provvedeva�alla�stipulazione�del�relativo�contratto�di�lavoro�in�favore�del� prof.�L.�B.� Ne�consegue,�per�quanto�detto,�che�per�tale�aspetto�il�ricorso�deve�essere�rigettato.� Conclusivamente,�per�le�considerazioni�che�precedono�il�ricorso�deve�essere�in�parte� dichiarato�inammissibile�per�difetto�assoluto�di�giurisdizione�e�in�parte�rigettato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Siravvisanogiustimotiviperdisporrelacompensazione�tralepartidelle�spesedigiudizio.� P. Q.M. Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�la�Toscana,�Sezione�I,�definitiva- mente�pronunciando,�in�parte�dichiara�inammissibile�e�in�parte�respinge�il�ricorso�in�epi- grafe.� Spese�compensate.� Cos|�deciso�in�Firenze,�il�14�gennaio�2004,�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale� della�Toscana,�in�Camera�di�Consiglio�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure di�incostituzionalita�in�materia�di�regolarizzazione di�immigrati�clandestini (Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, sezione prima, sentenza 2 febbraio 2004 n. 201) Con�la�sentenza�n.�201�del�21�gennaio�2004,�depositata�il�2�febbraio� 2004,�il�T.A.R.�Toscana�si�pronuncia�in�merito�a�questioni�di�illegittimita� costituzionale�sollevate�in�riferimento�alla�normativa�in�materia�di�immi- grazione.� In�particolare,�con�la�sentenza�che�si�commenta�viene�respinta�l'ecce- zione�di�incostituzionalita�relativa�all'art.�1,�comma�8,�lett.�a) del�d.l.�9�set- tembre�2002,�n.�195�convertito�con�modificazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,� n.�222,�recante�la�normativa�in�materia�di�regolarizzazione�dello�straniero� clandestino�lavoratore�in�presenza�di�determinati�presupposti.� Il�comma�censurato�impedisce�la�regolarizzazione�dello�straniero�nel- l'ipotesi�in�cui�lo�straniero�risulti�destinatario�di�un�provvedimento�di�espul- sione�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�per�mezzo�della�forza� pubblica.� Il�ricorrente�chiedeva�al�Tribunale�Amministrativo�della�Toscana�l'an- nullamento�del�rigetto�della�dichiarazione�di�emersione�emesso�dal�Prefetto� di�Pisa�in�data�30�giugno�2003,�previa�dichiarazione�di�non�manifesta�infon- datezza�dell'art.�1,�comma�8,�lett.�a) della�legge�222/2002.� Parte�ricorrente�ritiene�che�l'art.�1,�comma�8,�lett.�a) della�legge� 222/2002�sia�incostituzionale�nella�parte�in�cui�statuisce�che��la�revoca�(del� provvedimento�prefettizio�di�espulsione)�non�puo�essere�in�ogni�caso�disposta� nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�extracomunitario�risulti�destinatariodi�un� provvedimento�di�espulsione�mediante�accompagnamento�alla�frontiera�a� mezzo�della�forza�pubblica,�per�contrasto�con�l'art.�3�della�Costituzione.� La�sentenza�rigetta�ritenendo�non�fondata�la�violazione�dell'art.�3�per� disparita�di�trattamento.� Ne�ripercorriamo�le�tappe�argomentative.� Non manifesta rilevanza sulpunto della eccepita disparita� di trattamento tra lo straniero espulso con accompagnamento coattivo alla frontiera ed espulso con altre modalita� In�particolare,�si�osserva�che�la�disparita�di�trattamento�non�sussiste�per� una�pluralita�di�motivi.� Nel�caso�in�esame�il�ricorrente,�infatti,�ha�integrato�piu�comportamenti� contrari�all'ordine�pubblico.� In�particolare,�si�evidenzia�la�particolare�pervicacia�nell'inosservanza� delle�norme�dell'ordinamento�giuridico�da�parte�dello�straniero�(che�ha�posto� in�essere,�oltre�che�una�condotta�passiva,�anche�una�condotta�attiva),�consi- derato�che:� -egli�non�ha�ottemperato�al�provvedimento�di�espulsione�emesso�dal� Prefetto�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�ed�imbarco�imme- diato,�in�quanto,�successivamente,�faceva�ancora�rientro�in�Italia,�e�inoltrava� istanza�di�regolarizzazione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� -lo�straniero,�dunque,�ha�fatto�un�nuovo�ingresso�prima�della�scadenza� del�previsto�divieto�di�reingresso,�senza�la�speciale�autorizzazione�del�Mini- stero�dell'Interno,�commettendo�reato�ai�sensi�dell'art.�13,�comma�13�del� decreto�legislativo�286�del�1998.� Inoltre,�lo�straniero�avrebbe�potuto�dal�proprio�Paese�di�origine,�presen- tare�istanza�al�fine�di�fare�rientro�regolarmente�in�Italia,�invece�ha�preferito� violare�nuovamente�le�leggi,�facendovi�rientro�clandestinamente.� Egli,�infatti,�avrebbe�potuto�presentare�istanza�di�regolarizzazione�dal- l'Albania�e�chiedere�l'inserimento�nelle�quote�massime�dei�flussi�di�stranieri� da�ammettere�nel�territorio�dello�Stato�per�lavoro�subordinato,�che�annual- mente�vengono�determinate�ai�sensi�dell'art.�3�comma�4�del�decreto� 286/1998.� Tale�possibilita�,�invece,�non�hanno�coloro�che,�clandestini�ed�espulsi,� non�sono�mai�stati�rintracciati�dalle�autorita�:�la�legge�n.�222�del�2002�per- mette�solo�a�questi�di�regolarizzarsi,�non�avendo�essi�altra�valida�alternativa� e�non�avendo,�comunque,�essi�commesso�il�reato�di�cui�all'art.�13,�comma�13� del�decreto�286/1998.� In�tal�modo,�essendo�stata�richiesta�l'istanza�di�regolarizzazione�in� Italia,�il�ricorrente�ha�anche�pregiudicato�la�posizione�degli�stranieri�che� regolarmente�hanno�presentato,�dal�proprio�paese�di�origine,�istanza�per� ottenere�il�permesso�di�soggiorno�e�accedere�al�territorio�italiano�con�rego- lare�contratto�di�lavoro,�usufruendo�delle�quote�disponibili�relative�ai�flussi,� gia�predeterminate�dal�governo�italiano:�non�ha�rispettato,�insomma,�come� altri�propri�connazionali,�l'iter procedurale�previsto�per�fare�ingresso�regolar- mente�nel�territorio�italiano,�tentando,�anzi,�di�passare�avanti�a�chi�legittima- mente�poteva�aspirarvi,�e�occupare�un�posto�di�lavoro�in�Italia�che�sarebbe� invece�stato�altrimenti�destinato.� Permettere�la�suddetta�regolarizzazione�avrebbe,�dunque�creato,�a�parita� di�condizioni,�una�disparita�di�trattamento�con�questi�ultimi�(e�questo�pur� nell'ambito�della�discrezionalita�del�legislatore�nel�fissare�i�criteri�di�regola- rizzazione�dei�clandestini).� L'unico�discrimen, per�la�controparte,�tra�le�due�categorie�di�soggetti,�e�il� fatto�che�lo�straniero�sia��incappato��nei�controlli�dell'Autorita�.� Lo�straniero�risultava�espulso�e,�come�tale,�aveva�violato�comunque�le� leggi�dell'ordinamento,�in�spregio�alle�norme�dell'ordinamento.� Norme�dell'ordinamento�che�in�seguito�ha�continuato�pervicacemente�a� violare,�reintroducendosi�nel�territorio�da�cui�era�stato�espulso�coattiva- mente.� E�indubbio�che�la�norma�tacciata�di�incostituzionalita�in�realta�intro- duce�un�temperamento�al�rigore�della�legge�e�concede�una�sanatoria�relativa� al�lavoro�sommerso.� Nell'attuare�questo,�tuttavia,�il�legislatore�si�e�posto�dei�criteri�ben� precisi,�per�non�porsi�in�contrasto�insanabile�con�i�principi�gia�espressi�nel� Testo�unico.� La�legge�del�2002�si�configura,�pertanto,�come�una�eccezione�al�testo� unico�e,�come�tutte�le�eccezioni,�va�interpretata�non�estensivamente.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'art.�3�della�Costituzione,�cos|�come�il�diritto�al�lavoro,�peraltro,�non� vengono�violati,�considerato�che�il�diritto�al�lavoro�e�alla�permanenza�sul�ter- ritorio�spetta�a�chi�ha�osservato�le�leggi,�e�non�a�chi�non�le�rispetta.� Alla�luce�delle�suesposte�considerazioni�risulta�evidente�che,�non�solo� il�provvedimento�si�configura�legittimo�e�correttamente�motivato,�ma�che� l'eccezione�di�incostituzionalita�proposta,�in�riferimento�all'art.�3�della� Costituzione,�e�infondata.� Non�manifesta�rilevanza�sulpunto�della�eccepita�disparita�di�trattamento�tra�lo� straniero�espulso�con�accompagnamento�coattivo�alla�frontiera�ed�espulso� per�mancato�rinnovo�delpermesso�di�soggiorno.� Anche�in�questo�caso�e�evidente�che�si�tratti�di�due�situazioni�differenti:� nella�prima�ipotesi�lo�straniero�si�trova�in�una�situazione�di�clandestinita�,� nella�seconda�ipotesi,�invece,�lo�straniero�e�in�possesso�di�regolare� permesso�di�soggiorno,�poi�non�rinnovato. E�evidente,�come�la�pericolosita�sociale�attribuibile�alle�due�categorie�si� presenti�con�una�gradazione�differente,�e�tale�da�giustificare�la�disparita�di� trattamento.� Non�avrebbe�senso�combattere�la�clandestinita�facendo�riferimento� anche�agli�stranieri�espulsi�che�hanno�lasciato�il�territorio�nazionale�con� accompagnamento�coattivo�alla�frontiera.� I�suddetti,�infatti,�hanno�violato�piu�volte�le�norme�sull'ingresso�ed�il� soggiorno,�dimostrando�una�particolare�pervicacia�nei�propri�intenti�illegali,� facendo�addirittura�ritorno�nel�territorio�da�cui�erano�stati�espulsi�con�le� forze�di�polizia.� Sulla�base�di�questo�ragionamento�si�e�gia�espresso�il�T.A.R.�Toscana� con�la�sentenza�n.�5984�del�1.�dicembre�2003,�pur�in�riferimento�alla��ipotesi� in�cui�il�lavoratore�(espulso�con�qualsiasi�formula)�abbia�lasciato�il�territorio� nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo� unico�di�cui�al�decreto�legislativo�n.�286�del�1998�e�successive�modificazioni,� secondo�cui�lo�straniero�espulso�non�puo�rientrare�nel�territorio�dello�Stato� senza�una�speciale�autorizzazione�del�Ministro�dell'interno�e�in�caso�di�tra- sgressione�e�punito�con�l'arresto�(originariamente�da�due�mesi�a�sei�mesi,� ora�da�sei�mesi�a�un�anno)�ed�e�nuovamente�espulso�con�accompagnamento� immediato�alla�frontiera�.� Ratio�e�disvalore�sociale�delle�differenti�modalita�espulsive.� Circa�il�dubbio�che�potrebbe�essere�sollevato�sulla�presunta�rilevanza� preclusiva�del�mero�provvedimento�di�espulsione,�statuito�con�la�modalita� dell'accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica,�indipen- dentemente�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�prefetto�a�scegliere�tale�moda- lita�,�si�osserva�comunque�quanto�segue.� Tale�punto,�in�realta�,�risulta�assorbito�dal�primo�punto�trattato�in� quanto,�a�prescindere�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�Prefetto�ad�adottare� il�provvedimento�di�espulsione�con�o�senza�accompagnamento�coattivo�alla� frontiera,�la�doppia�condotta�^omissiva�e�commissiva�^,�integra�un�reato�e,� come�tale,�detiene�un�disvalore�sociale�maggiore�di�quella�posta�in�essere�da� chi,�clandestino,�non�e��incappato��nei�controlli�della�forza�pubblica:�la� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� circostanza�del�rientro�clandestino�in�violazione�dell'espresso�divieto,�infatti,� e�sufficiente�ad�eliminare�qualsiasi�dubbio�sulla�rilevanza�dell'eccezione�di� costituzionalita�ex adverso sollevata.� In�ogni�caso�le�ragioni�sottese�all'adozione�del�provvedimento�di�espul- sione�prefettizio�si�prospettano�di�differente�valenza:�a�cio�consegue�l'ado- zione�del�provvedimento�espulsivo�con�o�senza�accompagnamento�coattivo� (sotto�la�vigenza�della�pregressa�normativa).� L'espulsione�con�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza� pubblica�viene�attuata�in�tutti�i�casi�di�accompagnamento�immediato,�nonche� quando�lo�straniero�si�sia�trattenuto�oltre�il�termine�dell'intimazione�a� lasciare�il�territorio�dello�Stato�entro�15�giorni.� In�particolare,�si�procede�con�accompagnamento�coatto�alla�frontiera� quando:� -l'espulsione�sia�disposta�dal�Ministro�dell'interno,�dal�Tribunale�per�i� minorenni,�per�motivi�di�ordine�pubblico�o�sicurezza�dello�Stato�(art.�13,� comma�4,�lett.�a), d.lgs.�286/1998);� -lo�straniero�si�trattenga�oltre�il�termine�fissato�con�l'intimazione� (art.�13,�comma�4,�lett.�a); -lo�straniero�sia�espulso�perche�sospettato�di�essere�pericoloso�social- mente,�sempre�che�il�Prefetto�che�ha�disposto�l'espulsione�rilevi,�sulla�base� di�circostanze�obiettive�da�indicarsi�nella�motivazione�del�decreto�di�espul- sione,�che�vi�sia�il�concreto�pericolo�che�il�soggetto�si�sottragga�all'esecuzione� del�provvedimento�(art.�13,�omma�4,�lett.�b); -lo�straniero�sia�espulso�per�ingresso�clandestino,�qualora�sia�privo�di� documenti�e�il�Prefetto�rilevi�un�concreto�pericolo�che�si�sottragga�all'esecu- zione�del�provvedimento,�tenendo�altres|�conto�del�suo�inserimento�sociale,� familiare�e�lavorativo�(art.�13,�comma�5).� Tale�disposizione�peraltro�non�si�applica�se�lo�straniero�dimostra,�sulla� base�di�elementi�obiettivi,�di�essere�entrato�in�Italia�prima�della�data�di� entrata�in�vigore�della�legge�40/1998�(27�marzo�1998),�art.�13,�comma�15;� -lo�straniero�sia�espulso�dal�giudice�a�titolo�di�sanzione�sostitutiva�della� detenzione,�anche�se�la�sentenza�non�e�irrevocabile.� In�tutti�i�casi�di�espulsione�immediata�o�comunque�eseguibile�con� accompagnamento�coattivo�alla�frontiera,�lo�straniero�puo�essere�trattenuto� presso�un�centro�di�permanenza�temporanea,�qualora�di�fatto�e�per�vari� motivi�l'espulsione�non�sia�in�concreto�immediatamente�eseguibile.� Si�tratta�di�un�aspetto�particolare�della�esecuzione�dell'espulsione�con� immediatezza�mediante�accompagnamento�alla�frontiera,�cui�il�questore� puo�peraltro�fare�ricorso�anche�nei�casi�in�cui�non�e�possibile�attuare�imme- diatamente�il�respingimento�alla�frontiera�(coordinamento�dei�controlli�alle� frontiere�esterne,�come�e�richiesto�al�nostro�Paese�dagli�accordi�stipulati�in� ambito�europeo,�con�particolare�riferimento�alle�disposizioni�contenute�nella� Convenzione�di�Schengen�del�1990.�In�tale�contesto�deve�essere�inquadrata� anche�la�nuova�disciplina�del�respingimento�alla�frontiera).� Alla�luce�di�quanto�suesposto,�il�differenziato�trattamento�previsto�dalla� legge�ai�fini�della�regolarizzazione�a�seconda�che�lo�straniero�sia�stato�o� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� meno�destinatario�di�un�provvedimento�di�espulsione�con�accompagnamento� coattivo�alla�frontiera,�non�lede�il�principio�di�eguaglianza,�in�quanto�il� legislatore�ha�disciplinato�fattispecie�tra�loro�diverse.� I�soggetti�sono�stati,�pur�con�differenti�modalita�,�destinatari�di�un�prov- vedimento�di�espulsione�fondato�sui�medesimi�motivi�costituiti�esclusiva- mente�dall'ingresso�e�soggiorno�clandestino�in�Italia.� In�realta�le�differenti�modalita�si�basano�su�accertamenti�che,�pur�rife- rendosi�a�motivi�di�ingresso�e�soggiorno�clandestino�in�Italia,�presentano,� tuttavia,�valenze�diverse�in�ordine�alla�valutazione�del�requisito�della�perico- losita�sociale.� La�sentenza�precisa,�inoltre,�che��rientra,�quindi,�nella�discrezionalita� del�legislatore�la�valutazione�negativa�di�tale�condotta�nel�determinare�le� condizioni�soggettive�per�fruire�di�un�beneficio�accordato�con�corrispondente� decurtazione�delle�quote�massime�di�stranieri�da�ammettere�nel�territorio� dello�Stato�per�lavoro�subordinato�di�cui�all'articolo�3,�comma�4,�d.lgs.� n.�286�del�1998�.� Anche�in�ordine�alla�censura�relativa�alla�violazione�dell'art.�4�della� Costituzione�il�T.A.R.�Toscana�osserva�che��anche�sotto�il�profilo�della�viola- zione�dell'art.�4�Cost.�la�questione�sollevata�dal�ricorrente�risulta�priva�di� fondamento,�giacche�la�tutela�del�diritto�al�lavoro�nei�confronti�dei�cittadini� stranieri�e�necessariamente�subordinata�al�possesso�di�idoneo�permesso�di� soggiorno�(Corte�Cost.,�30�dicembre�1998,�n.�454).�� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, 2 febbraio 2004 n. 201 -Pres.�Est.�G.�Vacirca�-Ditta�I.I.D.�(Avv.ti�M.�Cipriani�e�L.�Agnoloni)�c/�Mini- stero�dell'Interno,�Prefettura�di�Pisa�(cont.2350/03,�Avv.�dello�Stato�M.�V.�Lumetti).� E�manifestamente�infondata�la�censura�di�illegittimita�costituzionale,�per�violazione�degli� artt.�3�e�4�Cost.,�nei�confronti�dell'art.�1,�comma�8,�lett.�a),�d.l.�9�settembre�2002,�n.�195,�conver- tito�con�modificazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,�n.�222,�per�le�parti�in�cui�prevede�il�divieto�di� revoca�del�provvedimento�di�espulsione�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�risulti�destinatario�di�un� provvedimento�di�espulsione�mediante�accompagnamento�allafrontiera�a�mezzo�dellaforzapub- blica,�nonche�nell'ipotesiincuiillavoratore�(espulsoconqualsiasiformula)�abbialasciatoilter- ritorio�nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo�unico,�di�cui�al� d.lgs.�n.�286/1998�e�successive�modificazioni,�secondo�cui�lo�straniero�espulso�non�puo�rientrare� nel�territorio�dello�Stato�senza�una�speciale�autorizzazione�del�Ministero�dell'Interno.� �(Omissis)�Fatto�e�diritto�1.�-Il�ricorrente�ha�impugnato�il�diniego�di�regolarizzazione� motivato�con�il�carattere�ostativo�di�un��provvedimento�di�espulsione�con�accompagna- mento�alla�frontiera�per�mezzo�della�forza�pubblica�.� Il�caso�concreto�e�riconducibile�a�due�delle�fattispecie�ostative�alla�regolarizzazione� contemplate�dall'art.�1,�comma�8,�lett.�a),�d.l.�9�settembre�2002�n.�195,�convertito�con�modi- ficazioni�dalla�legge�9�ottobre�2002,�n.�222,�che�esclude�la�revoca�dell'espulsione�(disposta� per�motivi�diversi�dal�mancato�rinnovo�del�permesso�di�soggiorno):� a)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�extracomunitario�sia�o�sia�stato�sottoposto�a�procedi- mento�penale�per�delitto�non�colposo�che�non�si�sia�concluso�con�un�provvedimento�che� abbia�dichiarato�che�il�fatto�non�sussiste�o�non�costituisce�reato�o�che�l'interessato�non�lo� ha�commesso;� b)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�risulti�destinatario�di�un�provvedimento�di�espulsione� mediante�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica;� c)�nell'ipotesi�in�cui�il�lavoratore�(espulso�con�qualsiasi�formula)�abbia�lasciato�il�territo- rio�nazionale�e�si�trovi�nelle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�del�testo�unico�di�cui�al� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� decreto�legislativo�n.�286�del�1998�e�successive�modificazioni,�secondo�cui�lo�straniero� espulso�non�puo�rientrare�nel�territorio�dello�Stato�senza�una�speciale�autorizzazione�del� Ministro�dell'Interno�e�in�caso�di�trasgressione�e�punito�con�l'arresto�(originariamente�da� due�mesi�a�sei�mesi,�ora�da�sei�mesi�a�un�anno)�ed�e�nuovamente�espulso�con�accompagna- mento�immediato�alla�frontiera.� Nel�caso�in�esame�si�configurano�autonomamente�sia�la�fattispecie�sub c),�in�quanto� l'espulsione�e�stata�eseguita�(v.�nota�di�accompagnamento�con�timbro�dell'Ufficio�di�polizia� di�frontiera�di�Bari�attestante�l'imbarco�sulla�motonave�Laurana�diretta�a�Durazzo)�con�il� conseguente�verificarsi�delle�condizioni�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�d.lgs.�n.�286�del�1998,� sia�l'ipotesi�sub b),�in�quanto�il�decreto�di�espulsione�12�settembre�2000�del�Prefetto�di�Bari� disponeva�l'immediato�accompagnamento�alla�frontiera�a�mezzo�della�forza�pubblica.� 2.�-Il�ricorrente�deduce,�in�primo�luogo,�l'illegittimita�costituzionale�della�norma�in� riferimento�all'art.�3�Cost.,�sostenendo�l'irragionevole�disparita�di�trattamento�fra�chi,� essendo�stato�espulso,�sia�rimasto�in�Italia�e�chi�^come�nel�caso�in�esame�^essendo�stato� espulso�e�coattivamente�accompagnato�alla�frontiera,�sia�successivamente�rientrato�clande- stinamente.� Ai�fini�della�delibazione�della�questione,�va�preliminarmente�rilevato�che�i�precedenti� richiamati�dalla�difesa�del�ricorrente�(ordinanze�T.A.R.�Puglia,�sez.�Lecce,�19�marzo�2003,� n.�251;�T.A.R.�Liguria,�1.�agosto�2003�nn.�44�e�seguenti,�in�Gazz. Uff. 29�ottobre�2003)�si� riferiscono�alla�fattispecie�sub b)�e�prospettano�un�dubbio�sulla�rilevanza�preclusiva�del�mero� provvedimento�di�espulsione,�statuito�con�la�modalita�dell'accompagnamento�alla�frontiera� a�mezzo�della�forza�pubblica,�indipendentemente�dalle�ragioni�che�hanno�indotto�il�prefetto� asceglieretalemodalita�.� Nel�caso�in�esame,�invece,�viene�in�rilievo�preliminarmente�non�il�tipo�di�provvedimento� di�espulsione,�ma�la�circostanza�del�rientro�clandestino�in�violazione�dell'espresso�divieto� (fattispecie�sub c).� Il�diverso�trattamento�previsto�dalla�norma�per�il�soggetto�semplicementeespulso�eper� quello�che,�avendo�lasciato�il�territorio�nazionale�vi�rientri�clandestinamente�in�violazione� del�divieto�previsto�dall'art.�13,�comma�13,�cit., non�risulta�irragionevole,�giacche�,come� rileva�la�difesa�dell'Amministrazione,�le�due�situazioni�sono�differenti:�nel�primo�caso�si�e� in�presenza�di�una�semplice�omissione,�nel�secondo�si�configura�una�condotta�attiva,�punita� con�una�pena�detentiva�(significativamente�inasprita�dalla�legge�n.�189�del�2002).�Rientra,� quindi,�nella�discrezionalita�del�legislatore�la�valutazione�negativa�di�tale�condotta�nel�deter- minare�le�condizioni�soggettive�per�fruire�di�un�beneficio�accordato�con�corrispondente� decurtazione�delle�quote�massime�di�stranieri�da�ammettere�nel�territorio�dello�Stato�per� lavoro�subordinato�di�cui�all'articolo�3,�comma�4,�d.lgs.�n.�286�del�1998.� 3.�-Anche�sotto�il�profilo�della�violazione�dell'art.�4�Cost.�la�questione�sollevata�dal� ricorrente�risulta�priva�di�fondamento,�giacche�la�tutela�del�diritto�al�lavoro�nei�confronti� dei�cittadini�stranieri�e�necessariamente�subordinata�al�possesso�di�idoneo�permesso�di� soggiorno�(Corte�Cost.,�30�dicembre�1998,�n.�454).� 4.-Poiche�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�della�norma�applicata�dall'Ammini- strazione�sono�manifestamente�infondate,�il�provvedimento�risulta�legittimo�perche�suffi- cientemente�motivato�con�riferimento�alla�fattispecie�sub c);�di�conseguenza�e�irrilevante�la� questione�di�legittimita�costituzionale�relativa�alla�fattispecie�sub b).� Il�ricorso�deve,�pertanto,�essere�respinto.�Sussistono,�tuttavia,�giusti�motivi�per�dichia- rare�compensate�tra�le�parti�le�spese�del�giudizio.� P.Q.M.: il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�sezione�prima,�respinge� il�ricorso.�Spese�compensate.� Cos|�deciso�in�Firenze�il�21�gennaio�2004�dal�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della� Toscana,�sezione�prima,�in�camera�di�consiglio�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Accesso, riservatezza e tutela dei controinteressati (Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Toscana,�Firenze,�sezione�prima,� sentenza�2�febbraio�2004�n.�266)� Il�diritto�all'accesso�e�l'interesse�ad�agire.� Il�ricorrente�adiva�il�Tribunale�Amministrativo�al�fine�di�ottenere�l'an- nullamento�del�provvedimento�di�cui�alla�nota�prot.�ris.�50�dell'11�luglio� 2003�con�la�quale�il�dirigente�scolastico�dell'istituto�Statale�l'istruzione�di�I.� ha�rigettato�la�richiesta�del�9�luglio�2003�del�ricorrente�diretta�ad�ottenere� l'accesso�alla�documentazione�ai�sensi�della�legge�241/1990.� In�realta�il�ricorrente�propone�ricorso�ai�sensi�dell'art.�25�della�legge� 241/1990�in�merito�ad�un�procedimento�disciplinare�che�si�e�gia�concluso,� peraltro�in�maniera�positiva�per�il�docente,�in�quanto�non�sarebbero�stati�rav- visati�elementi�a�suo�carico�(cio�si�evince�dalla�nota�dell'Amministrazione� notificata�allo�stesso�in�data�29�agosto�2003).�La�sentenza�individua�proprio� in�questa�nota�il�rinnovato�diniego�che�non�risulta�essere�stato�impugnato,� con�la�conseguente�pronuncia�di�improcedibilita�per�difetto�di�interesse,� anche�perche�la�seconda�appare�congruamente�motivata.� Con�il�primo�capo�della�sentenza�viene,�dunque,�riconosciuto�il�sod- disfacimento�dell'interesse�azionato�dal�ricorrente�con�conseguente�dedotta� mancanza�di�interesse�ad�agire�in�capo�al�ricorrente�in�merito�alla�richiesta� di�atti.� Tale�punto�viene�ritenuto�assorbente�rispetto�ad�un�altro�aspetto�interes- sante�la�carenza�di�interesse�ad�agire:�il�fatto�che�l'amministrazione�non�ha� mai�adottato�alcun�provvedimento�disciplinare.� Conseguentemente�non�sussisteva�un�interesse�ad�agire�in�merito�all'ac- cesso�invocato,�in�quanto�non�vi�era�un�interesse�da�proteggere.� Irrilevanza�degli�interessi�emulativi�e�di�mera�curiosita�.� Il�contenuto�delle�segnalazioni�riguardanti�l'insegnante�si�sostanziava� nella�omessa�vigilanza�e�abbandono�di�minore�nella�palestra�e�nella�proie- zione�in�classe�di�un�film�fantascientifico�ad�alto�contenuto�violento,�senza� previa�visione�da�parte�del�docente�stesso.� In�realta�irrilevante�si�configura�l'accesso�alle�denunce�ed�agli�esposti,�in� quanto�il�contenuto�e�stato�gia�perfettamente�conosciuto�dal�docente.� Egli�adisce�il�T.A.R.�allo�scopo�di�conoscere�i�nominativi�dei�soggetti�che� hanno�segnalato�le�doglianze�circa�la�correttezza�della�sua�attivita�lavorativa.� La�giurisprudenza�ha�escluso�che�nei�procedimenti�amministrativi�atti- vati�sulla�base�di�esposti�e�denunce,�l'accesso�possa�investire�questi�ultimi� quando�non�siano�stati�utilizzati�a�fini�probatori,�ma�solo�quale�strumento� di�sollecitazione�dei�poteri�di�ufficio�(anche�disciplinari),�poi�autonomamente� esercitati�dall'Amministrazione�procedente:�(1)�legittimamente�e�negato�il� diritto�di�accesso�alla�documentazione�che�ha�indotto�la�P.A.�ad�una�ispe- (1)�T.A.R.�Abruzzo,�Pescara,�23�febbraio�2001,�n.�198�in�Giur.�di�Merito,�2001,�1085.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� zione�amministrativa,�in�relazione�all'esigenza�di�salvaguardare�vita�privata�e� riservatezza�degli�autori�delle�denunce�e�degli�esposti�che�hanno�preceduto� l'ispezione.� A�maggior�ragione�le�suddette�massime�giurisprudenziali�sono�da�rite- nersi�applicabili�nelle�ipotesi�in�cui�non�e�stato�adottato�alcun�provvedimento� da�parte�dell'Amministrazione.� Relativamente�alla�tutela�della�privacy degli�autori�degli�esposti,�e�da� segnalare�che�prevale�la�protezione�dei�dati��sensibili�,�quando�la�conoscenza� non�sia�indispensabile�per�il�richiedente�la�visione�o�l'accesso�al�documento.� L'interesse�che�legittima�l'esercizio�del�diritto�di�accesso,�infatti,�deve� essere�personale�e�concreto�per�la�tutela�di�situazioni�giuridicamente�rilevanti� e�non�deve�corrispondere�ad�un�interesse�emulativo�o�di�mera�curiosita�.� L'accesso,�nel�caso�de quo, oltre�ad�essere�inconferente�in�quanto�deter- minato�dalla�mera�curiosita�di�conoscere�i�nomi�degli�autori�degli�esposti�e� delle�segnalazioni,�e�non�da�un�preciso�interesse�finalizzato�alla�cura�o�alla� difesa�di�interessi�giuridici�dell'istante,�risulta�anche�pregiudizievole�alla� riservatezza�di�terzi,�anche�in�relazione�al�fatto�che�le�vicende�riguardano� minori�in�tenera�eta�.� Accesso e tutela dei terzi controinteressati. Chi�ricorre�al�giudice�amministrativo�per�accedere�a�documenti�ammi- nistrativi,�che�coinvolgano�aspetti�di�riservatezza�di�un�altro�soggetto,deve� a�questi�notificare�il�ricorso�ai�sensi�dell'art.�21�comma�1�legge�n.�1034/� 1971(2).� E�questo�un�altro�importante�punto�ribadito�dalla�sentenza�del�T.A.R.� Toscana,�cui�si�accenna�nonostante�la�riscontrata�carenza�di�interesse�ad� agire.� Il�problema�e�stabilire�in�quali�casi�i�soggetti�siano�da�considerarsi�con- trointeressati.� Solitamente�sono�considerati�tali�i�soggetti�determinati�cui�si�riferiscono� i�documenti�richiesti�con�la�domanda�di�accesso.� Chi�ricorre�al�giudice�amministrativo�ex art.�25�legge�7�agosto�1990� n.�241�per�accedere�a�documenti�amministrativi,�che�coinvolgono�aspetti� di�riservatezza�di�un�altro�soggetto,�e�sottoposto�alla�disciplina�generale�del� processo�amministrativo�e�deve�notificare�al�controinteressato�il�ricorso,�ai� sensi�dell'art.�21�comma�1�legge�T.A.R.(3).� (2)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Dir. Proc. Ammin., 2000,�148,�nota� di�Cacciavillani�e�in�Giur. It., 2000,�191.�Va�da�se�che�in�materia�di�accesso�ai�documenti� amministrativi�regolato�dagli�art.�22�^25�legge�7�agosto�1990�n.�241,�il�termine��diritto��va� considerato�atecnico,�essendo�ravvisabile�la�posizione�di�interesse�legittimo�quando�il�prov- vedimento�amministrativo�e�impugnabile,�come�nel�caso�del��diritto��di�accesso,�entro�un� termine�perentorio,�pure�se�incidente�su�posizioni�che�nel�linguaggio�comune�sono�piu�spesso� definite�come�di��diritto�,�in�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�Cons.�Stato,� 1999,�I,�784,�in�Giornale Dir. Amm., 2000,�71,�nota�di�Porro.� (3)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Foro Amm., 1999,�1205,�in�Studium juris, 1999,�1147,�in�Urbanistica e appalti, 1999,�861,�con�nota�di�Caringella.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Se�la�legge�241/1990�ha�inteso�garantire�il�principio�della�piena�conosci- bilita�dell'azione�amministrativa,�cio�non�significa�che�non�debbano�essere� tutelati�i�diritti�dei�terzi�che�dalla�conoscibilita�di�tali�atti�possano�ricavare� un�danno.� I�soggetti�controinteressati�nei�ricorsi�proposti�in�materia�di�accesso�ai� documenti�amministrativi�ai�sensi�dell'art.�25�legge�7�agosto�1990�n.�241� sono�gia�facilmente�individuabili�nei�soggetti�interessati�alla�riservatezza�dei� documenti�richiesti�con�la�domanda�di�accesso(4).� Il�giudizio�introdotto�con�il�ricorso�previsto�a�tutela�del��diritto��di� accesso�ai�documenti�amministrativi�ex�art.�25�legge�n.�241�del�1990,�ha,� infatti,�natura�impugnatoria�di�un�provvedimento�autoritativo�di�diniego� (o�dell'inerzia)�dell'amministrazione,�per�cui�tale�giudizio�e�sottoposto�alla� generale�disciplina�del�processo�amministrativo.� Ne�consegue�che�il�ricorso�deve�essere�notificato�a�pena�di�inammissibi- lita�tanto�all'organo�che�ha�emanato�l'atto�impugnato�quanto�ai�controinte- ressati,�quali�debbono�considerarsi�i�soggetti�determinati�a�cui�si�riferiscano� i�documenti�richiesti,�nel�termine�perentorio�di�trenta�giorni�fissato�dalla� legge.� E�,�infatti,�comunque�ravvisabile�una�posizione�di�interesse�legittimo,� tutelata�dall'art.�103�Cost.,�quando�un�provvedimento�amministrativo�e� impugnabile�come�di�regola�entro�un�termine�perentorio;�e�cio�anche�se�esso� incide�su�posizioni�che,�nel�linguaggio�comune,�sono�piu�spesso�definite�come� di��diritto��(5).� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, sentenza 2 feb- braio 2004, n. 266 ^Pres.�G.�Vacirca�^Est.�D.�Lundini�^B.�R.�c/�Dirigente�Scolastico� dell'istituto�Statale�di�istruzione�di�I.� E�improcedibile�il�ricorso�di�accesso�agli�atti�ai�sensi�degli�artt.�24�e�25�legge�241�del�1990� qualora�non�risulti�impugnato�il�rinnovo�di�diniego�agli�atti.� E �inammissibile�il�ricorso�consistente�nelfatto�che�esso�(chiaramente�preordinato�all'acqui- sizione�della�conoscenza�di�segnalazioni�ed�esposti�di�altri�soggetti)�none�stato�notificato�ad� alcun�controinteressato�(tale�dovendosi�infatti�considerare�il�soggetto�cui�si�riferiscono�i�docu- menti�richiesti�con�una�domanda�di�accesso).� �(omissis)�Fatto-diritto�^Con�il�ricorso�in�esame,�l'interessato,�docente�elementare�a� tempo�indeterminato�in�servizio�presso�l'Istituto�Statale�d'Istruzione�di�I.,�insta�al�fine�di� poter�accedere�a�tutti�gli�atti�dei�procedimenti�amministrativi,�di�cui�e�stato�destinatario,� relativi�alla�lettera�di�richiamo�prot.�ris.�n.�28�del�15�marzo�2003�e�alla�contestazione�di� addebiti�di�cui�alla�nota�prot.�ris.�n.�42�del�14�maggio�2003.�Pertanto,�impugna�il�diniego�di� accesso�agli�atti�richiesti,�espresso�dal�Dirigente�Scolastico�del�predetto�Istituto�con�nota� (4)�Sul�punto�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Cons.�Stato,�1999,�I,�784,� in�Foro�It.,�1999,�III,�433,�nota�di�Romeo�e�in�Giornale�Dir.�Amm.,�2000,�71,�nota�di�Porro.� (5)�Cons.�Stato,�Ad.�Plen.,�24�giugno�1999,�n.�16,�in�Giornale�Dir.�Amm.,�2000,�71,�nota� di�Porro:�nella�fattispecie�il�Consiglio�di�Stato�non�ha�peraltro�dichiarato�inammissibile�il� gravame�non�notificato�al�controinteressato,�ma�ha�concesso�d'ufficio�al�ricorrente�il�benefi- cio�della�rimessione�in�termini,�per�errore�scusabile,�ai�fini�dell'effettuazione�di�detta�notifi- cazione,�annullando�con�rinvio�la�sentenza�di�primo�grado.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� prot.�ris.�n.�50�dell'11�luglio�2003.�Deduce,�in�proposito,�violazione�degli�artt.�22�e�25�della� legge�n.�241/1990,�eccesso�di�potere�per�difetto�di�istruttoria,�violazione�dell'art.�2�del� decreto�ministeriale�10�gennaio�1996�n.�60,�difetto�di�motivazione.�Assume,�in�particolare,� che�le�esigenze�di�difesa�del�richiedente�prevalgono�sul�diritto�alla�riservatezza�dei�terzi�e� che�nella�specie�l'Amministrazione�richiama�genericamente,�nell'atto�impugnato,�norme�di� legge,�senza�specificare�la�sussistenza�di�ragioni�di�tutela�della�riservatezza�di�terzi�prevalenti� rispetto�al�diritto�di�accesso�del�ricorrente.� Al�riguardo�il�Collegio�reputa�anzitutto�di�poter�prescindere�dalle�eccezioni�di�inammis- sibilita�ed�improcedibilita�del�ricorso�^sollevate�dalla�difesa�erariale�sotto�i�profili,�rispetti- vamente,�della�mancata�notifica�dell'atto�introduttivo�al�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Uni- versita�e�della�Ricerca,�e�della�carenza�di�interesse�ad�agire�ai�fini�della�richiesta�di�atti�rela- tivi�ad�un�procedimento�disciplinare�conclusosi�in�maniera�positiva�per�il�docente� interessato�^dato�che�al�ricorso�stesso�non�puo�darsi�ingresso,�ai�fini�dell'esame�di�merito,� per�un�diverso�profilo�d'improcedibilita�,�che�al�Collegio�sembra�prioritario.�Ed�invero,�a� seguito�di�produzione�documentale�dell'Amministrazione�in�data�16�ottobre�2003,�e�emerso� che,�in�riferimento�alla�richiesta�di�accesso�ad�atti�da�parte�del�ricorrente,�il�Dirigente�Scola- stico�ha�espressamente�rinnovato�il�diniego�con�nota,�questa�volta�specificamente�motivata,� prot.�ris.�n.�54�del�26�agosto�2003�(in�ordine�ai�contenuti�e�alla�rilevanza�della�quale�nulla� l'istante�ulteriormente�deduce),�di�modo�che�non�sussiste�allo�stato�l'interesse�del�ricorrente� all'annullamento�dell'atto�impugnato,�in�presenza�di�tale�secondo�diniego,�che�comunque� preclude,�in�quanto�non�impugnato,�il�soddisfacimento�dell'interesse�azionato�dal- l'opponente.� L'improcedibilita�del�gravame�di�cui�trattasi,�sotto�l'aspetto�sopra�indicato,�consente�poi� al�Collegio�di�soprassedere�anche�dall'approfondimento�di�un�altro�profilo�d'inammissibilita� del�ricorso�consistente�nel�fatto�che�esso�(chiaramente�preordinato�all'acquisizione�della� conoscenza�di�segnalazioni�ed�esposti�di�altri�soggetti)�non�e�stato�notificato�ad�alcun� controinteressato�(tale�dovendosi�infatti�considerare�il�soggetto�cui�si�riferiscono�i�documenti� richiesti�con�una�domanda�di�accesso:�cfr.,�in�termini,�C.d.S.,�Ad.�Pl.,�n.�16�del�24�giugno� 1999).� Il�ricorso�in�esame�dev'essere�quindi�dichiarato�improcedibile�per�difetto�d'interesse,� ma�si�ravvisano�motivi�di�equita�sufficienti�per�indurre�il�Collegio�alla�compensazione�delle� spese�di�giudizio.� P.Q.M. Il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�per�la�Toscana,�Firenze,�I�Sezione,� dichiara�improcedibile�il�ricorso�di�cui�in�epigrafe�(omissis)�.� Ipareri delcomitato consultivo Ipareri delcomitato consultivo A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 12, prot. n. 6484 ^Circolare n. 3, prot. n. 6493, del 19 gennaio 2004. Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al� Consiglio�di�Stato.� �E�stato�segnalato�a�questa�Avvocatura�Generale�che�alcune�Avvoca- ture�Distrettuali�invitano�i�competenti�Uffici�delle�Amministrazioni�patroci- nate�a�depositare�direttamente�presso�la�Segreteria�del�T.A.R.��l'eventuale� provvedimento�impugnato,�nonche�gli�atti�e�documenti�in�base�ai�quali�l'atto�e� stato�emanato,�quelli�in�esso�citati�e�quelli�che�l'Amministrazione�ritiene�utili� al�giudizio�.� Occorre�osservare�che�il�disposto�dell'art.�21,�comma�4,�legge�1034/1971,� come�novellato�dall'art.�1,�legge�205/2000,�non�puo�certo�essere�inteso�come� rivolto�a�sminuire�i�compiti�professionali�del�patrocinatore�legale;�la�norma� deve�leggersi�come�destinata�direttamente�alla�P.A.�soltanto�nei�casi�in�cui� questa�non�si�costituisca�in�giudizio;�la�scelta�^nell'an,�nel�quomodo�e�nel� quando�^della�produzione�degli�atti�e�dei�documenti�relativi�alla�causa�spetta� invece�al�patrocinante�e,�dunque,�all'Avvocatura�dello�Stato�qualora,�come� di�norma,�quest'ultima�provveda�alla�costituzione�in�giudizio,�nell'interesse� dei�soggetti�patrocinati;�tale�scelta�va�operata�previo�attento�esame�di�quanto� si�va�a�produrre�nell'ottica�della�difesa�da�svolgere.� Dispongo,�pertanto,�che�gli�Avvocati�dello�Stato,�ricevuti�dalle�Ammini- strazioni�patrocinate�il�provvedimento�impugnato�e�gli�atti�e�documenti�rela- tivi�ed�utili,�ne�vaglinopreventivamente�ilcontenuto�e�provvedano�alla�produ- zione�in�giudizio�(a)�del�provvedimento/atto�impugnato,�(b)�degli�atti�e� documenti�in�base�ai�quali�l'atto�impugnato�e�stato�emanato,�(c)�degli�atti�e� documenti�citati�nell'atto�impugnato,�e�(d)�previa�attenta�selezione,�degli�altri� atti�e�documenti�utili�in�relazione�alla�strategia�difensiva�da�adottare.� Dispongo,�altres|�,�che�analogo�modus�operandi�sia�seguito�nel�corso�del� giudizio�a�seguito�di�decisione�interlocutoria,�dovendosi�evitare�che�siano� depositati�documenti�senza�il�previo�esame�e�il�consapevole�apporto�del- l'avvocato�incaricato.� Avvocato�generalei ff.�Avv.�Giuseppe�Stipo�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.G.S. ^Parere del 20 dicembre 2003, n. 144445. Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�del- l'art.�58�del�d.P.R.200/1967�(consultivo�n.�11741/01,�avvocato�R.�Tortora).� �In�occasione�della�ricezione�della�nota�in�riferimento�si�riesamina�la� questione�sottoposta,�inizialmente,�alla�Scrivente�con�la�nota�n.�14269�del� 13�giugno�2001,�con�la�quale�codesta�Amministrazione�ha�chiesto�alla�Scri- vente�se�l'art.�58,�lettera�e)�del�d.P.R.�5�gennaio�1967�n.�200,�che�prevede,� tra�le�categorie�di�pubblico�alle�quali�l'autorita�consolare�rilascia�gratuita- mente�atti�o�copie�di�atti,�quella�del��personale�civile�e�militare�dello�Stato�in� servizio�all'estero��possa�essere�applicato�anche�a�favore�del�personale� assunto�localmente�dalle�rappresentanza�diplomatiche,�dagli�uffici�consolari� e�dagli�istituti�italiani�di�cultura,�ai�sensi�del�Titolo�VI�del�d.P.R.�5�gennaio� 1967�n.�18,�cos|�come�novellato�dal�d.lgs.�7�aprile�2000�n.�103,�con�riguardo� ai�contratti�assoggettati�alla�legge�italiana.� La�Scrivente�ha�fornito�riscontro�con�la�propria�nota�n.�134597�del� 19�dicembre�2001,�con�la�quale�ha�fornito�una�soluzione�negativa�al�problema,� sulla�base�della�considerazione�che�la�norma�sembrava�distinguere�tra�perso- nale�in�servizio�all'estero�e�dunque,�presumibilmente,�fuori�dal�proprio�Paese� di�origine,�e�personale�locale,�sicche�l'agevolazione�in�parola�sembrava�spettare� solo�a�coloro�che�svolgessero�il�loro�servizio�fuori�dal�proprio�Paese�di�origine.� Tuttavia�con�la�nota�in�riferimento�viene�evidenziato�che�la�nuova�for- mulazione�dell'art.�93�della�legge�n.�18/67,�cos|�come�modificata�dalla�legge� 23�aprile�2003�n.�109,�precisa�che��Il�personale�dell'Amministrazione�degli� Affari�Esteri�e�costituito�dalla�carriera�diplomatica,�disciplinata�dal�proprio� ordinamento�di�settore,�dalla�dirigenza�e�dal�personale�delle�aree�funzionali� come�definiti�e�disciplinati�dalla�normativa�vigente,�nonche�dagli�impiegati�a� contratto�in�servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari� e�gli�istituti�italiani�di�cultura�.� Tale�nuova�formulazione�dell'art.�93�introduce�un�elemento�di�novita� idoneo�a�consentire�la�revisione�del�parere�precedentemente�espresso.� Infatti�ora�viene�espressamente�stabilito�che�il�personale�a�contratto�in� servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari�e�gli�isti- tuti�italiani�di�cultura,�qualunque�sia�la�legge�regolatrice�del�loro�contratto,� rientra,�a�tutti�gli�effetti,�nell'ambito�del�personale�civile�dell'Amministra- zione�degli�Affari�Esteri.�Tale�personale�viene,�abitualmente,�reclutato�tra� persone�aventi�la�cittadinanza�locale,�dunque�la�nuova�formulazione�della� suddetta�norma�sembra�affermare�che�anche�il�personale�non�solo�residente� all'estero,�ma�anche�cittadino�del�Paese�dove�presta�le�proprie�funzioni� rientra�nel��personale�dell'Amministrazione�degli�Affari�Esteri��e�dunque� nel��personale�civile�dello�Stato�.� L'agevolazione�in�parola,�dunque,�sembra�spettare�a�tutti�coloro�che,� rientrando�nel��personale�civile�e�militare�dello�Stato�,�prestino�servizio�al�di� fuori�del�territorio�italiano,�quindi�sembra�spettare�anche�al�personale�a�con- tratto�in�servizio�presso�le�rappresentanze�diplomatiche,�gli�uffici�consolari�e� gli�istituti�italiani�di�cultura,�atteso�che�tale�personale,�come�si�e�visto,�rientra� tra�il��personale�civile�e�militare�dello�Stato��e�presta�servizio�al�di�fuori�del� territorio�italiano�.� I PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO A.G.S. ^Parere dell'8 gennaio 2004, n. 1141. Se sussiste il diritto alla ripetizione delle spese sostenute dal dipendente qualora il giudizio di responsabilita� amministrativa si sia concluso con sentenza che afferma il difetto assoluto di giurisdizione per avere il giudice contabile sin- dacato il merito dell'attivita� amministrativa (consultivo n. 14654/03, avvocato P.U. Di Palma). �Il Prof. L.G., in qualita� di Presidente dell'A.S.I. (Agenzia Spaziale Ita- liana), con decisione della Corte dei Conti n. 101/2001 veniva ritenuto responsabile di danno erariale, per aver promosso e partecipato a talune ini- ziative culturali non ritenute compatibili con gli scopi istituzionali dell'Ente di appartenenza. Avverso la suddetta decisione il Prof. L.G. ha adito la Corte di Cassazione che, con sentenza n. 6851/2003, ha accolto il ricorso, statuendo il difetto di giurisdizione del Giudice contabile, cassando senza rinvio la sentenza impugnata. La decisione si e� pronunciata in relazione ad una ipotesi di danno era- riale per avere, gli organi dell'A.S.I., con atto di gestione adottati dal 1989 al 1992 procurato un danno per aver deliberato e disposto la partecipazione a ventuno manifestazioni da cui sarebbero derivate spese �non strettamente correlate con gli scopi istituzionali dell'Ente�. La sentenza di condanna adottata dalla Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per il Lazio ha trovato in appello una parziale riforma rite- nendo il giudice di secondo grado, l'estraneita� alle finalita� dell'Ente esclusiva- mente �le attivita� meramente autoreferenzionali o comunque genericamente divulgative di informazione sull'Ente�. In relazione alla richiesta, avanzata ex art. 18 del decreto legge 67/1997 dal Prof. L.G., al fine di ottenere il rimborso delle spese legali sostenute nel giudizio innanzi alla Suprema Corte, si osserva quanto segue. La Suprema Corte, in particolare, e� stata chiamata a pronunciarsi in merito alla presunta violazione dell'art. 3, 1O comma, punto 1, lett. a) del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, coordinato con la legge di conversione 20 dicembre 1996, n. 639, recante �Disposizioni urgenti in materia di ordina- mento della Corte dei Conti�, di modifica all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che recita: �La responsabilita� dei soggetti sottoposti alla giurisdi- zione della Corte dei Conti in materia di contabilita� pubblica e� personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l'insindacabilita� nel merito delle scelte discrezionali�. Dall'esame della decisione emerge che la Corte dei Conti, senza una ragionevole motivazione, nel sancire la responsabilita� del Prof. L.G. per danno erariale, ha travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione, sindacando nel merito le scelte discrezionali della Pubblica Amministra- zione. La Corte di Cassazione, infatti, ha statuito che il Giudice contabile ha indebitamente operato una valutazione di estraneita� dai fini istituzionali dell'A.S.I. delle attivita� cd. �autoreferenziali� o comunque genericamente divulgative di informazioni sull'Ente, ricomprendendo in dette tipologie di attivita� le manifestazioni in contestazione. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�ragione�del�suddetto�principio,�che�impone�un�limite�preciso�e�invali- cabile�alle�valutazioni�del�Giudice�contabile,�la�Corte�di�Cassazione�ha� dichiarato�il�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�e�cassato�senza�rin- vio�la�decisione�impugnata,�statuendo�che�il�Giudice�erariale��ha�sostituito,� senza�ragionevole�motivazione,�le�sue�scelte�a�quelle�dell'Amministrazione�nel- l'esercizio�del�potere�discrezionale�ad�essa�istituzionalmente�devoluto,�con�una� valutazione�ex�post�e�senza�adeguata�comparazionefra�costisostenuti�e�risultati� perseguiti�e/o�conseguiti�.� Conseguentemente,�risultando�esclusa�ogni�responsabilita�del�Prof.�L.G.� in�merito�al�danno�erariale�contestatogli,�in�ragione�della�insindacabilita�delle� scelte�di�merito�compiute,�la�richiesta�di�rimborso�delle�spese�legali�sostenute� dal�sig.�L.G.�va�accolta�a�norma�dell'art.�3,�comma�2�bis,�del�decreto�legge� 23�ottobre�1996�n.�543,�convertito�con�modificazioni�dall'art.�1,�comma�1,� legge�20�dicembre�1996�n.�639.� Si�invita,�pertanto,�codesta�Amministrazione�a�procedere�alla�liquida- zione�della�parcella�presentata,�la�cui�entita�,�in�ragione�della�peculiarita�e� complessita�della�causa,�risulta�congrua�nella�misura�di�Euro�35.833,00�oltre� C.P.A.�e�I.V.A.�dovuti�per�legge,�dovendosi�escludere�i�diritti�di�procuratore� in�quanto�non�previsti�davanti�le�magistrature�superiori�(nella�specie�Corte� dei�Conti�Sezione�Centrale�e�Corte�di�Cassazione).� La�liquidazione�complessiva�dovra�inoltre�tener�conto�di�. 8.007,52�per� spese�vive.�Si�rendono�gli�allegati�.� A.G.S. ^Parere del 22 gennaio 2004, n. 8790. Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle� Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115�del� 2002�(consultivo�n.�13825/03,�avvocato�C.�Sica).� �Con�la�nota�in�riscontro�codesta�Avvocatura�Distrettuale�ha�rappresen- tato�che�Le�vengono�comunicati,�con�certa�frequenza,�i�provvedimenti�con� cui�il�giudice�competente�(nella�specie,�il�giudice�dell'esecuzione)�liquida�il� compenso�al�custode�dei�beni�(automezzi�soprattutto)�sequestrati.� Al�riguardo,�si�e�provveduto�in�certi�casi�alla�contestazione�del�provvedi- mento�ex�art.�666�c.p.p.� E�,�pero�,�intervenuto�il�d.P.R.�n.�115�del�2002,�il�cui�art.�170�non�prevede� l'Amministrazione�Finanziaria�tra�i�soggetti�legittimati�a�proporre�opposi- zione�al�Presidente�dell'ufficio�giudiziario�competente.� Il�quesito�posto�concerne,�quindi,�se�l'Amministrazione�Finanziaria� abbia�ancora�titolo�per�interloquire�(quale�ricorrente�o�resistente)�verso�i� provvedimenti�con�cui�il�Giudice�dell'esecuzione�liquida�il�compenso�al� custode�dei�beni�sequestrati.� Secondo�la�giurisprudenza�formatasi�con�riguardo�all'art.�666�c.p.p.,�la� legittimazione�al�ricorso�od�alla�resistenza�dell'Amministrazione�Finanziaria� era�dapprima�pacifica�al�punto�che,�nel�procedimento�incidentale�di�liquida- zione�dell'indennita�di�custodia�delle�cose�sottoposte�a�sequestro�penale�e�di� ristoro�delle�spese�di�manutenzione,��dell'udienza�camerale�di�cui�all'art.�666� c.p.p.�devono�essere�avvertiti�tutti�gli�interessati,�tra�i�quali�e�da�comprendere�il� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Ministero�del�tesoro�perche�tenuto�all'esborso,�salvo�rivalsa��(Cass.�Pen.,�Sez.� IV,�27�luglio�1995,�n.�2489);��nelprocedimento�diesecuzioneaventeadoggetto� la�confiscabilita�di�un�bene�(n.d.r.:�cui�potrebbe�equipararsi,�proparte,�la�liqui- dazione�del�compenso�di�custodia),�l'Amministrazione�dello�Stato�e� titolare�di�un�interesse�alla�decisione�dalla�quale�puo�derivarle�un�pregiudizio�o� un�vantaggio�giuridicamente�apprezzabile;�alla�predetta�amministrazione� compete�pertanto�l'avviso�dell'udienza�in�camera�di�consiglio�fissata�perla� deliberazione�dell'incidente�...�Dall'omessa�notificazione�dell'avviso�di�udienza� deriva�una�nullita�generale�a�regime�intermedio��(Cass.,�SS.UU.�Penali,�8�giu- gno�1999,�n.�9).� Senonche�,�piu�recentemente�e�decidendo�sulla�questione�specifica�delle� spese�di�custodia�e�conservazione�delle�cose�sequestrate,�le�SS.UU.�Penali� (24�aprile-2�luglio�2002,�n.�15161)�hanno�affermato�che�l'Amministrazione� dell'Economia�e�delle�Finanze��nonpuo�considerarsiparte�inunafase�liquida- tiva�di�spese�processuali�in�cui�il�p.m.�deve�intervenire�necessariamente� all'udienzacamerale,previstadall'art.�666c.p.p.,propriopervegliareall'osser- vanza�delle�leggi�ed�alla�tutela�dei�diritti�e�degli�interessi�anchefinanziari�dello� Stato�,�richiamando,�quale�utile�termine�di�riferimento,�l'omologa�giurispru- denza�delle�Sezioni�civili�nel�procedimento�di�liquidazione�del�compenso�ai� periti,�consulenti�tecnici,�interpreti�e�traduttori.� In�tale�nuovo�quadro�interpretativo,�la�lettura�dell'art.�170�per�cui�e� parere�risulta�conseguente�ed�inequivoca�nel�senso�che�la�legittimazione� all'opposizione�de�qua�a�tutela�degli�interessi�anche�finanziari�dello�Stato� compete�in�via�esclusiva�al�pubblico�ministero�.� A.G.S. ^Parere del 23 gennaio 2004, n. 9544. T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�con� particolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nelperimetro�vinco- lato�(consultivo�n.�5265/03,�avvocato�M.�E.�Scaramucci).� �Codesta�Amministrazione�ha�chiesto�alla�Scrivente�di�esprimere�il�pro- prio�parere�sulla�questione�se�le�nuove�opere�che,�debitamente�autorizzate,� siano�state�realizzate�all'interno�della�perimetrazione�catastale�relativa�ad� immobili�(nel�caso�di�specie,�il�parco�di�una�villa�monumentale,�riconosciuto� di�per�se�meritevole�di�autonoma�tutela)�vincolati�in�precedenza,�debbano� essere�considerate�come�beni�comunque�assoggettati�alla�disciplina�di�tutela� storico-artistica�(e,�quindi,�anche�all'esercizio�della�prelazione�di�cui� all'art.�58�del�T.U�n.�490/1999),�anche�se,�di�per�se�,�privi�dei�requisiti�neces- sari�per�essere�dichiarati�beni�culturali�e�distinguibili�dal�bene�originaria- mente�oggetto�del�vincolo.� Osserva�la�Scrivente�che,�nel�settore�della�tutela�artistica,�lo�Stato� appare�titolare�di�un�vero�e�proprio�diritto�soggettivo�sulla�cosa�protetta,� tanto�che�da�taluni�autori�s|�e�parlato�addirittura�di�una�doppia�proprieta� (proprieta�privata�si,�ma�anche�appartenenza�pubblica�dei�beni�stessi).� I�beni�culturali�indicati�all'art.�2�del�citato�T.U.,�che�siano�stati�dichiarati� di�interesse�particolarmente�importante,�sono,�infatti,�soggetti�a�vincolo�di� conservazione�e�spesso�di�destinazione,�nonche�di�godimento�e�di�utilizza- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� zione�da�parte�del�pubblico;�sono�esposti�alla�facolta�di�prelazione�da�parte� dello�Stato�e,�in�conseguenza,�sono�sottoposti�a�notevoli�poteri�di�tutela,di� intervento�e�di�polizia�da�parte�di�quest'ultimo.� Tali�poteri�appaiono�riconducibili�ad�uno�ius in re aliena che,�in�quanto� riconosciuto�di�natura�demaniale,�e�stato�ricondotto�all'art.�825�c.c.� Dalla�rilevata�natura�di�diritto�reale�parziale�dello�Stato�sui�beni�cultu- rali�discende�la�necessaria�conseguenza�che,�in�analogia�con�quanto�previsto� dalla�disciplina�civilistica�per�gli�altri�diritti�reali�limitati�(v.�art.�2811�c.c.),� la�tutela�correlata�al�vincolo�sull'area�si�estende�di�diritto�alle�costruzioni�e� alle�altre�accessioni�dell'immobile�vincolato.� Alla�luce�di�quanto�sopra�esposto�si�condivide�il�parere�espresso�dalla� Avvocatura�Distrettuale�di�Venezia,�sottolineandosi�che�l'autorizzazione�alla� edificazione�su�parte�del�sedime�vincolato�non�comporta�una�revoca�implicita� (pro quota)�del�vincolo,�non�solo�in�quanto,�come�sottolineato�nella�citata� nota�della�Avvocatura�di�Venezia�del�10�dicembre�2002,�quest'ultima�sarebbe� illegittima�in�quanto�opera�di�un�organo�incompetente,�ma�soprattutto�per- che�tale�affermazione�si�basa�sull'errato�presupposto�che�la�autorizzazione� ad�edificare�comporti�il�sacrificio�di�una�parte�dell'area�vincolata,�dimenti- cando�che�l'autorizzazione�e�atto�di�gestione�del�vincolo.� Infatti,�non�e�consentito�in�sede�autorizzatoria�derogare�all'accertamento� dei�valori�contenuti�nel�provvedimento�di�tutela.� Pertanto,�una�valutazione�di�compatibilita�che�comporti�una�deroga�al� vincolo�si�risolve�in�una�autorizzazione�illegittima.� Con�riferimento�al�caso�specifico�sottoposto�all'esame�della�Scrivente,�si� ritiene�che�l'alienazione�del�manufatto�in�contestazione�avrebbe�dovuto�essere� comunicata�alla�amministrazione�per�l'eventuale�esercizio�del�diritto�di�prela- zione.�Tuttavia,�le�circostanze�dedotte�a�giustificazione�del�ritardo�nella� denuncia�da�parte�degli�acquirenti�del�manufatto�stesso�(mancata�menzione� negli�atti�di�provenienza�precedenti�da�parte�dei�notai�roganti�dell'esistenza� del�vincolo�in�favore�del�Ministero�per�i�beni�e�le�Attivita�culturali)�consentono� di�escludere�l'elemento�soggettivo�del�reato�di�cui�all'art.�122�del�testo�unico� e,�quindi,�la�necessita�di�segnalazione�del�fatto�alla�Autorita�giudiziaria.� Considerato,�infine,�l'effetto�automatico,�sopra�ricordato,�della�acces- sione,�non�si�ritiene�necessaria�una�nuova�notifica�del�vincolo,�ne�una�nuova,� autonoma�trascrizione�dello�stesso,�salvo�che�codesta�amministrazione,�in� relazione�alle�circostanze�del�caso�concreto,�non�ne�ravvisi�l'opportunita�al� fine�di�prevenire�l'insorgenza�di�contenziosi�con�i�futuri�acquirenti�del�bene�.� A.G.S. ^Parere del 9 febbraio 2004, n. 20036. Decreto Legislativo 19 marzo 2001 n. 69, art. 50: conseguenze della retro- datazione di promozioni ^Presupposti per le promozioni a generali di corpo d'Armata della Guardia di Finanza (consultivo�n.�5835/04,�avvocato�A.�Lin- guiti).� �A) Con�il�foglio�in�riscontro�codesta�Amministrazione�chiede�se,�a� seguito�della�pronunzia�giurisdizionale�di�annullamento�per�illegittimita�di� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� una�graduatoria�relativa�all'avanzamento�per�l'anno�2000�al�grado�di�gene- rale�di�divisione,�e�della�rinnovazione�della�detta�graduatoria�con�la�conse- guente�intervenuta�attribuzione�del�grado�di�generale�di�divisione�dal�1.�gen- naio�2000�ad�un�generale�di�brigata�rimasto�precedentemente�illegittima- mente�escluso�dall'avanzamento�a�generale�di�divisione,�debbono� considerarsi�esistenti�e�realizzati�i�presupposti�per�la�promozione�al�grado�di� generale�di�corpo�d'armata�voluti�dall'art.�50/2�D.Leg.vo�n.�69/2001�(eserci- zio�delle�attribuzioni�del�grado�di�generale�di�divisione�e�maturazione�al� 31�ottobre�dell'anno�precedente�quello�della�promozione�di�almeno�due�anni� di�anzianita�di�grado).� B)�Codesta�Amministrazione�evidenzia�che�sulla�questione�delle�conse- guenze�della�retrodatazione�della�promozione�ai�fini�del�calcolo�del�periodo� minimo�di�comando�nel�grado�superiore�in�vista�delle�successive�promozioni,� nonostante�che,�nei�casi�di�rinnovazione�con�esito�favorevole�di�un�giudizio� di�avanzamento�annullato�per�accoglimento�di�ricorso,�si�tratti�di�segmento� temporale�in�cui�l'ufficiale�ha,�in�concreto,�assolto�incarico�ed�ha�esercitato� attribuzioni�proprie�del�grado�inferiore,�e�stato�gia�interpellato�il�Consiglio� di�Stato,�che�ha�reso�il�proprio�parere�in�data�11�marzo�2003�col.,�n.�520.� In�tale�parere�il�Consiglio�di�Stato�ha�espresso�l'avviso�che�il�principio�(di� cui�agli�artt.�32-33�e�34�D.Leg.vo�n.�60/2001)�della�retroattivita�della�promo- zione��ora�per�allora��trova�il�suo�fondamento�nel�diritto�di�difesa�e�di�agire�in� giudizio�tutelato�dall'art.�24�Cost.,�sicche�le�eccezioni�alla�piena�retroattivita� dell'esecuzione�di�un�giudicato�(o�situazione�ad�esso�assimilata�dall'art.�34�del� D.Leg.vo�n.�69/2000)�devono�trovare�un�fondamento�derogatorio�di�diritto� positivo,�idoneo�a�superare�la�garanzia�della�piena�retroattivita�.� Al�fine�di�corroborare�tale�conclusione�il�detto�parere�del�Consiglio�di� Stato�si�rifa�a�proprie�sentenze�e�precedenti�pareri�ispirati�al�criterio�secondo�il� quale�la�promozione�ora�per�allora,�se�non�si�ricorresse�allafictio�iuris,��si�risol- verebbe�in�una�sostanziale�elusione�del�giudicato,�in�danno�di�colui�che�abbia� ottenuto�una�vittoria�giustiziale�o�giurisdizionale�per�effetto�della�quale�sia� intervenuto�l'annullamento�di�un�provvedimento�illegittimo�della�P.A.�.� Nel�richiamato�parere�del�Consiglio�di�Stato�viene�ricordato�pure�che� �il�D.Leg.vo�n.�69/1991�prescrive�che�la�promozione�al�grado�superiore� avvenga�con�l'anzianita�che�gli�sarebbe�spettata�qualora�la�promozione� avesse�avuto�luogo�a�suo�tempo��(art.�34�D.Leg.vo�citato).� C)�La�Scrivente,�investita�dello�specifico�quesito�relativo�alla�promo- zione�al�grado�apicale�di�nuova�istituzione�di�generale�di�Corpo�d'armata� (art.�4,�lett.�c,�legge�n.�78/2000)�di�un�generale�di�brigata�che�ha�ottenuto� l'annullamento�giurisdizionale�della�precedente�graduatoria�(con�sentenza� del�C.d.S.�n.�6337/2003)�di�avanzamento�ed�in�conseguenza�della�rinnova- zione�del�giudizio�di�avanzamento�(effettuata�in�data�10�dicembre�2003)�la� promozione�al�grado�di�generale�di�divisione�con�effetto�dal�1.�gennaio� 2000,�rileva�che�il�quesito�presenta�un�suo�proprio�specifico�e�particolarepro- filo�dato�dal�fatto�che�la�normativa�che�disciplina�la�promozione�al�grado�di� generale�di�corpo�d'armata�si�articola�in�due�ipotesi�distinte:�una�prima�ipo- tesi�legata�all'applicazione�di�una�norma�transitoria�(volta�a�disciplinare� �il�graduale�passaggio�dalla�vigente�normativa�a�quella�dettata�con�i�decreti� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� legislativi)�che�e�contenuta�nell'art.�50/2�D.Leg.vo�n.�60/2001,�ed�una� seconda�ipotesi�legata�all'applicazione�di�una�norma�a�regime�che�e�conte- nuta�nell'art.�50�D.Leg.vo�citato�commi�3-4-5�e�6.� D).La�norma.transitoria,�che�viene�qui�in�considerazione,�e�distinta�da� una�possibilita�di�utilizzazione�temporale�limitata�(solo�per�gli�anni� 2001-2002�e�2003)�ed�esige�che�l'interessato�abbia�esercitato�le�attribuzioni� previste�per�il�grado�rivestito�ed�abbia�maturato�al�31�ottobre�dell'anno�pre- cedente�quello�della�promozione�almeno�2�anni�di�anzianita�di�grado.� D1).Con.riguardo.allimite.temporale.di.utilizzabilita�.della.norma.transitoria.� Nel�caso�sottoposto�l'interessato�ha�ottenuto�la�promozione�al�grado�di� generale�di�divisione�il�10�dicembre�del�2003,�con�effetto�retroattivo�dal� 1.�gennaio�2000.� Non�puo�dirsi�pertanto,�almeno�sotto�il�profilo�della�data�di�consegui- mento�del�grado�di�generale�di�divisione�(10�dicembre�2003)�che�possa�esclu- dersi�la�applicazione�della�norma�transitoria�che�prevede�anche�per�il�2003� la�sua�utilizzabilita�.� Ma�non�sembra�neppure�(e�piu�radicalmente)�che�il�limite�temporale�in� questione�possa�essere�invocato�quando�^come�nel�caso�in�esame�^il�ritardo� nella�promozione�sia�imputabile�all'illegittimo�provvedimento�dell'Ammini- strazione�(mancato�avanzamento)�annullato�con�effetto�retroattivo�dal�giu- dice�amministrativo,�cos|�come�d'altro�canto�imputabile�alla�Amministra- zione�e�anche�la�mancata�tempestiva�adozione�dei�provvedimenti�riparatori� conseguenti�alla�promozione�al�grado�di�generale�di�divisione�intervenutas i�ripete�^il�10�dicembre�2003�e�cioe�entro�il�triennio�di�utilizzabilita�della� norma�transitoria,�ove�ricorrenti�(del�che�subito�si�dira�)�gli�altri�presupposti� voluti�dalla�norma�transitoria.� D2).Con.riguardo.alla.necessita�.dell'esercizio.di.attribuzioni.nel.grado. rivestito.e.di.almeno.di.due.anni.di.anzianita�.nel.grado.al�31�ottobre�dell'anno� precedente�la�promozione�si�osserva�che�tali�presupposti�non�possono�essere� richiesti�^in�coerenza�con�i�principi�piu�volte�indicati�al�Consiglio�di�Stato� in�sede�consultiva�e�giurisdizionale�^quando�l'impedimento�al�consegui- mento�effettivo�di�tali�presupposti�sia�stato�dovuto�ad�illegittimita�poste�in� essere�dalla�Amministrazione�e�rimosse�con�effetto�retroattivo�dall'annulla- mento�giurisdizionale.� L'effetto�ripristinatario�che�l'annullamento,�per�sua�natura�retroattivo,� ed�il�conseguente�provvedimento�di�promozione�devono�realizzare�non�puo� che�essere�in�linea�di�principio�pieno,�determinandosi�altrimenti�un�effetto� sostanzialmente�elusivo�del�giudicato.� Ne�tali�principi�possano�subire�^ad�avviso�della�scrivente�^in�assenza�di� espresse�e�razionali�disposizioni�in�senso�difforme,�deroghe�dovute�al�fatto� che�il�caso�in�esame�involge�la�promozione�a�grado�apicale.� E).Una�conferma�della�conclusine�di�cui�sopra�e�offerta�anzi�dal�dettato� dei�commi�5�e�6�dell'art.�50�D.lvo�n.�69/2001.� Il�quinto�comma�detta�per�i�soli�ufficiali�che�acquisiscano�il�grado�di� generale�di�divisione�dopo�il�1.ottobre.2000.(e�tale�non�e�il�caso�in�esame� essendo�stato�acquisito�a�grado�di�generale�di�divisione�al�1.�gennaio�2000),� una�norma�speciale�applicabile�fino�al�31�dicembre�2005.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Il�sesto�comma�prevede�per�i�generali�di�divisione�mancanti�dei�requisiti� occorrenti�per�rientrare�sulla�ipotesi�del�comma�5,�per�ragioni�di�servizio�o�di� malattia�(e�tale�non�e�la�situazione�di�chi�come�nel�caso�in�esame�non�e�stato� valutato�a�causa�di�una�illegittimita�posta�in�essere�dalla�amministrazione�e� rimossa�con�effetto�retroattivo�da�pronuncia�del�giudice�amministrativo)� una�disciplina�riparatoria�del�ritardo.� Se�una�disciplina�riparatoria�del�ritardo,�dovuta�a�fatti�che,�oggettiva- mente�esistenti�ed�impeditivi,�hanno�comportato�la�mancata�valutazione,�e� prevista,�a�maggiore�ragione�una�piena�riparazione�ripristinatoria�deve�essere� data,�quando�la�mancata�valutazione�sia�stata�dovuta�ad�illegittimita�imputa- bile�alla�Amministrazione.� Ne�sembra�irrilevante�osservare�che�diversamente�ragionando�l'esercizio� di�attribuzioni�nel�grado�di�generale�di�divisione�sarebbe�oggi�impossibile� con�le�caratteristiche�di�apicalita�che�aveva�fino�alla�introduzione�del�grado� di�generale�di�corpo�d'armata.� Una�soluzione�diversa�da�quella�ripristinatoriaqui�accoltaesporrebbe�peral- tro�ad�una�azione�risarcitoria�di�sicura�fondatezza�e�di�non�indifferente�rilievo�.� A.G.S. ^Parere dell'1H febbraio 2004, n. 21425. Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali� OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,�inden- nita�varieedaltro^Responsabiledelprocedimento^Alta�Vigilanza�(consultivo� n.�4444/02,�avvocato�M.�Corsini).� �Con�nota�10�dicembre�2003�n.�18913�codesto�Ministero�ripropone�la�que- stione�dell'avvalimento�da�parte�di�altre�Amministrazioni�dei�Provveditorati� Regionali�alle�Opere�Pubbliche�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�per�la�realizza- zione�di�lavori�pubblici�ai�sensi�dell'art.�19�della�legge�11�febbraio�1994�n.�109.� Ora,�richiamando�l'avviso�gia�espresso�da�questa�Avvocatura�circa�i� contenuti�e�la�natura�del�rapporto�che�si�viene�a�creare�tra�uffici�pubblici� per�effetto�dell'affidamento�delle�funzioni�di�stazione�appaltante�(parere�reso� con�nota�29�gennaio�2003,�n.�9417),�vengono�sollevati�ulteriori�profili�di�pro- blematicita�che�sarebbero�insorti�in�occasione�delle�funzioni�di�stazione� appaltante�che�il�Provveditorato�per�la�Basilicata�sarebbe�stato�chiamatoad� espletare�su�richiesta�del�Commissario�ad�acta�ex�art.�86�della�legge� 27�dicembre�2002,�n.�289�nominato�dal�Ministro�per�le�Attivita�Produttive.� In�particolare,�premesso�che�il�Provveditorato�assume�le�attivita�di�pro- gettazione,�affidamento�ed�esecuzione�lavori,�nonche�di�collaudo�statico,� mentre�il�Commissario�ad�acta�svolgerebbe�le�funzioni�di�supervisione,�dire- zione�lavori�e�di�collaudo�tecnico�amministrativo,�viene�riferito�che�nel�qua- dro�economico�degli�interventi�di�competenza�dell'ufficio�del�Commissario� sono�inseriti�gli�importi�corrispondenti�al�compenso�incentivante�per�il�perso- nale�interno�stabilito�dall'art.�18�della�legge�quadro,�ma�che�detti�importi� non�possono�ricomprendere�anche�le�spese�vive�di�missione�sostenute,�tal- volta�in�misura�rilevante,�dal�personale�stesso.� D'altra�parte,�si�rappresenta�che�le�spese�stesse�^unitamente�a�quelle� sostenute�per�l'espletamento�della�gara�e�alla�redazione�del�progetto�^non� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� possono�gravare�in�modo�definitivo�sulle�risorse�del�Provveditorato�stazione� appaltante,�le�cui�disponibilita��sono�parametrate�esclusivamente�alle�proprie� esigenze�funzionali�programmate,�mentre�le�esigenze�poste�dallo�svolgimento� delle�funzioni�di�stazione�appaltante�per�altri�soggetti�non�sarebbero�prevedi- bili�o�preventivamente�definibili.� Di�conseguenza,�codesto�Ministero�prospetta�l'esigenza�che�le�spese�vive� ora�dette,�tutte�rendicontabili,�siano�in�sede�convenzionale�poste�a�carico�del- l'amministrazione�che�si�avvale�del�Provveditorato.� In�occasione�del�precedente�parere�questa�Avvocatura�aveva�rilevato�che� per�effetto�dell'art.�19�della�legge�n.�109/1994�l'ufficio�delegato�delle�funzioni� di�stazione�appaltante�svolge�un�compito�rientrante�nelle�proprie�funzioni� istituzionali,�e�che�tale�considerazione�non�possa�non�riverberarsi�sugli� aspetti�economici�del�rapporto�con�il�soggetto�affidante,�nel�senso�che�questi� non�possono�essere�diversi�da�quelli�che�sarebbero�configurabili�nel�caso�di� svolgimento�in�proprio�delle�funzioni�stesse.�Di�conseguenza,�anche�secondo� l'indicazione�fornita�dall'Autorita��di�Vigilanza�nel�noto�atto�di�regolazione� n.�6/1999,�da�un�lato�l'esercizio�delle�relative�attivita��da�parte�del�personale� statale�rientra�tra�i�doveri�d'ufficio�dei�dipendenti�(senza�che�sia�configurabile� alcun�compenso�aggiuntivo�rispetto�al�normale�trattamento�economico),�dal- l'altro�il�ricorso�a�professionalita��esterne�costituisce�ipotesi�eccezionale�i�cui� costi�devono�essere�oggetto�di�rimborso.� L'aspetto�potenzialmente�critico�del�parere�in�rapporto�alle�esigenze�ora� prospettate�da�codesto�Ministero�risiederebbe�dall'avere�questa�Avvocatura� espressamente�detto�che��al�di�la��di�questo�importo�(ossia�oltre�al�compenso� incentivante�ex art.�18dellaleggen.�109/1994chel'enteaffidantedovrebbever- sare�al�Provveditorato�in�favore�del�personale�adibito�all'espletamento�delle�atti- vita��di�stazione�appaltante,�ed�oltre�al�rimborso�dei�costi�sostenuti�per�l'affida- mento�di�taluna�prestazione�professionale�all'esterno)�nulla�deve�essereulterior- mente�corrisposto�.....�nemmeno�a�titolo�di�rimborso�spese�per�straordinari�ed� attrezzature,�in�quanto�i�relativi�oneri�sono�sostenuti�dall'ufficio�affidatario�nel- l'ambito�delle�proprie�attribuzioni�istituzionali�;�le�espressioni�usate,�infatti,� potrebbero�precludere�il�rimborso�delle�ulteriori�spese�per�missioni,�gare,�e� redazione�progetti�la�cui�necessita��e��invece�ora�segnalata.� In�relazione�a�quanto�sopra,�la�Scrivente�osserva�quanto�segue.� Per�quanto�concerne�le�spese�connesse�allo�svolgimento�delle�gare�ed� alla�redazione�dei�progetti,�sembra�che�esse�trovino�copertura�pressoche�inte- grale�nelle�voci�del�quadro�economico�dell'intervento�(art.�17,�comma�1�let- tera�b),�numeri�9�e�10��spese�per�commissioni�giudicatrici�e�per�pubblicita�� �e�numero�7�spese�relative�alla�progettazione);�si�tratterebbe�in�sostanza� di�risorse�gia��a�disposizione�dell'amministrazione�titolare�dell'intervento,�e� come�tali�certamente�trasferibili�al�soggetto�che�svolge�le�funzioni�di�stazione� appaltante,�nelle�cui�attribuzioni�rientrano�sia�la�progettazione�che�la� gestione�della�gara.� Per�quanto�concerne�le�spese�di�missione,�invece,�il�carattere�istituzio- nale�del�compito�svolto�dal�Provveditorato�quale�stazione�appaltante� dovrebbe�condurre�a�ritenere�che�esse�gravino�come�costo�relativo�al�perso- nale�non�coperto�dal�quadro�economico�dell'intervento�sul�Provveditorato� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� stesso,�esattamente�come�accadrebbe�se�le�funzioni�svolte�a�favore�del�sog- getto�richiedente�fossero�svolte�direttamente�nell'interesse�dell'Amministra- zione�servente;�se�infatti�dovesse�trovare�rigorosa�applicazione�il�principio� affermato�dal�Consiglio�di�Stato�per�cui�quest'ultima�e�tenuta a svolgere la funzione affidata con ilpropriopersonale edilproprio apparato organizzativo,� ne�dovrebbe�discendere�che�tutte�le�connesse�spese�di�funzionamento�della� stazione�appaltante�che�non�trovano�collocazione�nelle�voci�di�quadro�econo- mico�dell'opera�(cioe�dalle�somme�appositamente�stanziate�dal�soggetto�tito- lare�dell'intervento)�sono�a�carico�del�Provveditorato.� Ne�a�diversa�conclusione�potrebbero�indurre�considerazioni�circa� la�maggiore�o�minore�prevedibilita�dell'onere,�dal�momento�che�^una�volta� assunto�il�compito�di�stazione�appaltante�^la�conosciuta�durata�dell'attivita� da�prestare�dovrebbe�ben�consentire�la�previsione�dei�suoi�costi�in�funzione� del�periodo�necessario�alla�funzione�e,�almeno�in�teoria,�l'iscrizione�in�bilan- cio�delle�connesse�risorse.�E�d'altra�parte,�il�soggetto�affidante�ha�nel�proprio� bilancio�solo�le�somme�necessarie�a�fronteggiare�i�costi�del�proprio�personale,� per�definizione�carente�rispetto�alle�esigenze�di�committenza,�e�non�del�per- sonale�di�altre�strutture.�Ne�nel�quadro�economico�dell'intervento�possono� inserirsi�voci�diverse�rispetto�a�quelle�elencate�dall'art.�17�del�regolamento.� Trattasi�tuttavia�di�aspetto�di�dettaglio,�rispetto�al�quale�non�sembra� esservi�un�particolare�interesse�a�che�le�parti�adottino�questa�piuttosto�che� quella�regola�di�riparto�dell'onere,�nell'ambito�del�disciplinare�volto�a�rego- lare�le�modalita�di�espletamento�della�funzione�di�stazione�appaltante;�e�dun- que,�ove�particolari�considerazioni�di�specie�(anche�legate�alle�effettive�dispo- nibilita�di�risorse�nei�rispettivi�bilanci)�ne�suggeriscano�la�possibilita�,�le�spese� di�missione�potrebbero�anche�essere�eccezionalmente�poste�a�carico�del�sog- getto�nel�cui�interesse�sono�svolte�le�funzioni�di�stazione�appaltante.� In�sostanza,�in�linea�di�principio�l'ente�che�richiede�la�prestazione�delle�atti- vita�di�stazione�appaltante�potrebbe�a�buon�titolo�pretendere�che�le�spese�di� missione�del�personale�gravino�sul�soggetto�servente,�ma�l'opposta�soluzione� potrebbe�in�particolari�circostanza�essere�convenuta�dalle�parti.�Quelloche� importa�^ed�in�tal�senso�deve�leggersi�la�regola�della��istituzionalita��della�fun- zione�svolta,�affermata�nel�parere�di�questa�Avvocatura�^e�che�sia�fatto�rigoro- samente�salvo�il�principio�della�inammissibilita�di�compensi�o�corrispettivi�di� sorta,�sia�riconosciuti�all'ufficio�sia�attribuiti�al�personale�incaricato,�specifica- mente�diretti�a�remunerare�le�prestazioni�di�stazione�appaltante�al�di�fuori�ed� in�aggiunta�alla�normale�retribuzione�prevista�dalla�legge.� Con�distinto�quesito�formulato�con�la�medesima�nota�che�si�riscontra,� poi,�codesto�Ministero�chiede�parere�in�merito�alla�possibilita�di�nominare�il� responsabile�del�procedimento�all'interno�del�Provveditorato�Regionale�alle� Opere�Pubbliche,�posto�che�le�attribuzioni�di�tale�figura�sarebbero�riferibili� alla�stazione�appaltante�e�che�^se�esercitate�all'interno�del�Provveditorato�a ssicurerebbero�meglio�il�coordinamento�delle�varie�fasi�di�realizzazione�del- l'intervento.� Ritiene�questa�Avvocatura�che�al�quesito�debba�senz'altro�darsi�risposta� affermativa.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Le diverse formulazioni dell'art. 7 che si sono succedute nel corso delle ripetute modifiche della legge n. 109/1994 hanno costantemente riferito la figura del responsabile del procedimento all'organico dell'amministrazione aggiudicatrice, prevedendo l'obbligatorieta� dell'appartenenza di quello a que- sto, ma deve ritenersi ^proprio in funzione della natura dei compiti attribuiti dall'ordinamento al responsabile del procedimento ^che tale collegamento operi se ed in quanto l'amministrazione aggiudicatrice sia effettivamente sta- zione appaltante: non altrimenti infatti sarebbero giustificabili in capo al responsabile del procedimento, tra quelle elencate dall'art. 8 del d.P.R. n. 554/1999, competenze (quali ad esempio quelle connesse alla progetta- zione, lettere c) d) e), all'espletamento della conferenza dei servizi, lettera q), e soprattutto all'intera fase di esecuzione dei lavori) che sono tipiche del committente di lavori pubblici. Il dubbio eventualmente insorto puo� essere giustificato dal fatto che la legge quadro, nel prevedere l'attuale riparto di competenze tra responsabile del procedimento, direttore dei lavori ed amministrazione, non puo� prendere in considerazione l'ipotesi della concessione di committenza, in quanto isti- tuto ora normalmente vietato; e dunque, nel caso di affidamento di funzioni di stazione appaltante eccezionalmente consentito, occorre operare lo scor- poro tra le funzioni in astratto riconducibili al compito di alta vigilanza (che tradizionalmente competono al soggetto che mantiene la titolarita� del- l'intervento) e le funzioni invece pertinenti alla gestione della gara e all'esecu- zione del contratto, che spettano per definizione alla stazione appaltante. La responsabilita� del procedimento, come centro unico di imputazione delle attivita� che in modo piu� stretto e qualificante ineriscono la realizza- zione dell'intervento dalla sua progettazione fino al collaudo, sembra non possa che far capo alla stazione appaltante e deve a questa essere riservata; mentre e� corretto che l'alta vigilanza (il cui contenuto tuttavia andrebbe con- cretamente precisato enucleando le attivita� , anche di natura autorizzatoria ed approvativa, che l'ordinamento attualmente attribuisce ora al responsabile del procedimento ora all' Amministrazione�) spetti al soggetto titolare del- l'intervento nei limiti e con la portata da precisarsi nel disciplinare. Peraltro, proprio in ossequio alla prospettata esigenza ^che si condivided i assicurare al meglio l'unitarieta� della funzione di stazione appaltante ed il necessario coordinamento tra tutte le attivita� che ad essa fanno capo, sembra da rilevarsi l'apparente incongruenza del riparto di funzioni attualmente conve- nuto tra ufficio commissariale e Provveditorato alle Opere Pubbliche. Codesto Ministero riferisce infatti che il Commissario ad acta si sarebbe riservato, oltre alla supervisione (che correttamente richiama il compito di alta vigilanza), anche le attivita� di direzione dei lavori e di collaudo tecnico amministrativo. Ma queste due funzioni tradizionalmente appartengono alla stazione appaltante e non potrebbero, secondo questa Avvocatura, che appartenere ad essa, in quanto intimamente connesse alla fase di realizza- zione dei lavori ed alla conseguente responsabilita� in ordine alla corretta ese- cuzione dell'intervento. I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Si�suggerisce�pertanto,�ove�possibile,�di�prevedere�in�sede�di�disciplinare� che�tutte�le�funzioni�della�stazione�appaltante�siano�attribuite�unitariamente� al�Provveditorato,�salvi�naturalmente�tutti�i�poteri�di�approvazione�e�di�con- certo�nelle�eventuali�designazioni�dei�soggetti�incaricati�che�possano�assicu- rare�un'efficace�controllo�e�vigilanza�al�Commissario�ad acta�.� A.G.S. ^Parere del 13 febbraio 2004, n. 23358. D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 ^Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (consultivo�n.�8229/03,�avvocato�P.�Palmieri).� �E�pervenuta�a�questa�Avvocatura�Generale�richiesta�di�parere�da�parte� dell'�Ufficio�Territoriale�per�il�Governo�di�Agrigento,�per�il�tramite�dell'Av- vocatura�Distrettuale�di�Palermo,�circa�l'esatta�interpretazione�del�D.lgs.� 231/02,�attuativo�della�direttiva�2000/35/CE,�relativo�alla�lotta�controi� ritardi�nei�pagamenti�delle�transazioni�commerciali.�In�particolare�l'U.T.G.� chiede�di�sapere�se,�in�deroga�alla�previsione�generale�di�cui�al�suindicato� decreto�legislativo�e�previo�espresso�consenso�delle�parti�creditrici-sia�possi- bile�prevedere�in�seno�agli�stipulandi�contratti�di�lavori�e/o�forniture�di�beni� e�servizi,�anche�nelle�ipotesi�di�spese�in�economia,�un�termine�per�l'effettua- zione�del�pagamento�superiore�a�quello�previsto�per�la�summenzionata�nor- mativa.� Si�premette,�in�via�preliminare,�che�il�Decreto�Lgs.�n.�231�del�2002�e� espressamente�volto�a�disciplinare�i�ritardi�nei�pagamenti�delle�transazioni� commerciali,�tali�essendo�definiti�dall'art.�2�comma�1�lett.�a) i�contratti�tra� imprese�o�tra�imprese�e�pubbliche�amministrazioni�che�comportano,�in�via� esclusiva�o�prevalente,�la�consegna�di�merci�o�la�prestazione�di�servizi,�contro� il�pagamento�di�un�prezzo.� Tale�definizione�dell'oggetto�della�disciplina�in�esame�porta�innanzitutto� ad�escludere,�a�parere�di�questo�Generale�Ufficio�l'applicabilita�della�norma- tiva�in�esame�anche�ai�contratti�di�lavori�pubblici,�come�adombrato�nella� richiesta�di�parere�che�si�riscontra.� Ad�avviso�di�questo�Generale�Ufficio�il�riferimento�espresso�di�cui� all'art.�2�comma�1�lett.�a) alla�consegna�di�merci�o�prestazione�di�servizi� quali�possibili�oggetto�delle�transazioni�commerciali�di�cui�al�comma�1�porta� a�ritenere�inequivocamente�esclusi�dall'area�di�applicazione�in�esame�i�con- tratti�di�lavori,�la�dove�possono,�per�contro,�ritenersi�ricompresi�i�contratti� tanto�di�forniture�quanto�di�servizi.� Nel�senso�qui�accolto�della�non�applicabilita�si�e�altres|�espressa�l'Auto- rita�garante�dei�lavori�pubblici�con�la�determinazione�n.�5�del�27�marzo�del� 2002�ad�avviso�della�quale�la�lettera�della�norma�non�consente�di�ricompren- dere�nella�nozione�di�transazione�commerciale�rilevante�ai�fini�dell'applica- zione�del�d.lgs.�n.�231/2002�gli�appalti�di�lavori�pubblici.� La�stessa�relazione�illustrativa�al�decreto�legislativo,�del�resto,�demanda� ad�un�apposito�intervento�legislativo�l'omogeneizzazione�della�disciplina�degli� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� appalti�pubblici�di�lavori�con�quella�di�cui�alla�direttiva�2000/35/CE,�in� assenza�del�quale�non�sembra�possibile,�de iure condito,�operare�l'estensione� anche�a�tipologie�di�contratto�non�espressamente�richiamate�dalla�norma.� Passando�all'esame�del�quesito�vero�e�proprio,�osserva�la�Scrivente� Avvocatura�che�con�il�citato�decreto�(art.�4),�e�stato�introdotto�il�principio� dell'automaticita�della�decorrenza�degli�interessi�(moratori)�a�partire�dal� giorno�successivo�a�quello�della�scadenza�del�pagamento,�senza�necessita�di� alcuna�intimazione�scritta�(comma�1).� Il�termine�rilevante�per�il�pagamento�e�,�in�prima�istanza,�quello�pattuito� tra�le�parti�nel�contratto;�in�mancanza,�opera�il�termine�legale�di�trenta� giorni�variamente�decorrenti�secondo�le�diverse�ipotesi�previste�dal�secondo� comma.�Con�riferimento�ai�contratti�aventi�per�oggetto�la�cessione�di�pro- dotti�alimentari�deteriorabili,�inoltre,�le�parti,�nella�propria�liberta�contrat- tuale,�possono�stabilire�un�termine�superiore�rispetto�a�quello�legale�di�cui� al�comma�3�del�citato�articolo�(60�giorni),�purche�le�diverse�pattuizioni�siano� stabilite�per�iscritto�e�rispettino�i�limiti�concordati�nell'ambito�di�accordi�sot- toscritti,�presso�il�Ministero�delle�attivita�produttive,�dalle�organizzazioni�di� categoria�maggiormente�rappresentative�sul�piano�nazionale�(comma�4).� Alla�luce�di�tale�disciplina�pare,�a�questo�Generale�Ufficio,�che�la�rispo- sta�al�riferito�quesito�debba�essere�affermativa,�quanto�meno�in�linea�gene- rale,�tenuto�conto�di�piu�di�un�indice�normativo�in�tal�senso.� Appare�determinante�all'uopo,�innanzitutto,�la�formulazione�letterale� della�norma�(se�il�termine�di�pagamento�non�e�stabilito�in�contratto�)�da�cui� si�evince�la�natura�meramente�suppletiva del�termine�legale�di�pagamento�di� cui�all'art.�4,�comma�2.�Tale�termine,�infatti,�e�stato�previsto�dal�Legislatore� per�colmare�l'eventuale�lacuna�del�regolamento�contrattuale,�ovvero�per�far� fronte�all'omessa�previsione,�da�parte�dei�contraenti,�di�un�termine�conven- zionale�che,�altrimenti,�troverebbe�applicazione�in�via�esclusiva.� Come,�inoltre,�gia�ricordato,�le�parti�hanno�la�possibilita�di�prevedere,� nei�contratti�per�la�cessione�di�alimenti�deteriorabili,�un�termine�di�paga- mento�superiore�a�quello�legale,�purche�detta�pattuizione�sia�stabilita�per� iscritto�ed�entro�certi�limiti�concordati�nell'ambito�di�accordi�sottoscritti�dalle� rispettive�organizzazioni�di�categoria�(art.�4,�comma�4,�d.lgs.�n.�231/2002).� Cio�depone,�evidentemente,�nel�senso�della�non�contrarieta�,�in�linea�di� principio,�alla�ratio del�decreto�(e�della�direttiva�comunitaria�di�cui�lo�stesso� costituisce�attuazione)�della�pattuizione�contrattuale�relativa�ad�un�termine� di�pagamento�superiore�a�quello�legale,�previsto�in�via�meramente�suppletiva,� secondo�quanto�si�e�detto�a�tale�proposito.� Ulteriore�argomento�a�sostegno�della�tesi�qui�sostenuta�e�infine�dato� dalla�previsione�dell'art.�7�del�citato�decreto�che�introduce�un'�ipotesi�di�nul- lita�parziale�del�contratto�^con�riferimento�alla�clausola�relativa�alla�data� del�pagamento,�o�alle�conseguenze�del�ritardato�pagamento�^ove,�avuto� riguardo�ad�una�serie�di�parametri�specificamente�indicati�(corretta�prassi� commerciale,�natura�della�merce�o�dei�servizi�oggetto�del�contratto,�condi- zione�dei�contraenti,�rapporti�commerciali�tra�i�medesimi),�nonche�ad�ogni� altra�circostanza,�detta�clausola�risulti�gravemente�iniqua�per�il�creditore� (comma�1�del�predetto�articolo).� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Si�reputa�gravemente�iniquo�l'accordo�che,�senza�alcuna�ragione�obiet- tiva,�abbia�per�scopo�principale�di�procurare�al�debitore�liquidita��aggiuntiva� a�spese�del�creditore,�ovvero�l'�accordo�con�il�quale�l'appaltatore�o�il�subfor- nitore�principale�impone�ai�propri�fornitori�o�subfornitori�termini�di�paga- mento�ingiustificatamente�piu��lunghi�rispetto�a�quelli�ad�esso�concessi� (comma�2).�Ove�il�giudice�rilevi,�anche�d'ufficio,�la�nullita��dell'�accordo,�lo� dichiara,�applicando�ex art.�1339�c.c.�i�termini�legali�ovvero�riconducendo� ad�equita��il�contenuto�dell'�accordo�(comma�3).� Se�dunque,�il�giudice�ha�il�potere�di�ricondurre�ad�equita��il�contratto� ovvero�di�valutare�se�il�termine�convenuto�tra�le�parti�possa�ritenersi�o�meno� equo�alla�luce�dei�criteri�fissati�dalla�normativa�in�esame,�non�sembra�possa� dubitarsi�della�possibilita��,�quanto�meno�in�linea�di�principio,�di�pattuire�un� termine�di�pagamento�superiore�a�quello�legale,�salvo�poi�verificare,�nel�caso� concreto,�se�esso�possa�o�meno�ritenersi�equo�alla�luce�degli�elementi�di�cui� al�comma�1�dell'�art.�7.�Come�visto,�il�giudice,�ove�accerti�la�nullita��della�pat- tuizione�relativa�al�termine�per�il�pagamento,�fara��applicazione�dei�termini� legali�suppletivi,�ovvero�ricondurra��ad�equita��il�contratto.�Cio��in�perfetta� aderenza�agli�obiettivi�della�direttiva�comunitaria�il�cui�scopo�era�proprio� quello�di�assicurare�l'equilibrio�contrattuale�per�le�possibili�ripercussioni,�in� caso�di�sua�violazione,�sullo�svolgimento�libero�della�concorrenza�tra�le� imprese.�Equilibrio�che�non�puo��escludersi�venga�rispettato,�nei�singoli�casi,� attraverso�la�pattuizione�di�un�termine�di�pagamento�superiore�a�quello� legale�purche��equo��nel�senso�voluto�dal�Legislatore.� Alla�luce�di�quanto�sopra�esposto�questa�Avvocatura�Generale�ritiene�di� dover�fornire�risposta�affermativa,�in�linea�di�principio,�al�quesito�sottoposto� alla�sua�attenzione,�avendo�chiarito�che�la�equita��o�meno�del�termine�conven- zionale�per�il�pagamento�non�e��stata�stabilita�una�volta�per�tutte�dal�Legisla- tore�ex ante,�potendo�essere�valutata�dal�giudice�ex post,�una�volta�che�sia� sorta�contestazione�sul�punto.� Sara��dunque�cura�dell'Amministrazione,�nel�predisporre�i�singoli�con- tratti,�verificare�se,�in�relazione�al�singolo�caso�e�dunque�con�valutazione�da� effettuarsi�di�volta�in�volta,�il�termine�superiore�a�quello�legale�possa�ritenersi� equo�in�relazione�al�tipo�di�accordo,�alla�prassi�commerciale�ed�agli�ulteriori� criteri�normativi�sopra�indicati�allo�scopo�di�evitare�probabili�contenziosi� sul�punto.� Ai�predetti�fini�valutera��codesta�Amministrazione�se�fare�riferimento,� nei�singoli�contratti,�ai�termini�eventualmente�previsti�dall'Amministrazione� dell'Interno�nel�regolamento�emesso�in�attuazione�dell'art.�2,�comma� secondo,�della�legge�n.�241/1990,�inerenti�alle�procedure�di�spesa�ovvero�alle� fasi�del�procedimento�che,�di�volta�in�volta,�vengono�in�considerazione.� In�ogni�caso,�con�particolare�riferimento�alle�circostanze�addotte�dal- l'Amministrazione�(U.T.G.�di�Agrigento)�e�relative�alle�complessita��delle�pro- cedure�di�spesa�ed�ai�conseguenti�tempi�necessari�per�provvedere�al�paga- mento�sembra�alla�Scrivente�che,�alla�luce�dei�criteri�suesposti,�potra��ritenersi� non�ingiustificatamente�lungo�solo�quel�termine�che,�benche�superiore�a� quello�legale,�appaia�coerente�con�le�fasi�strettamente�necessarie�al�paga- mento�e�che�non�valga�a�giustificare�mere�inerzie�ovvero�inutili�lungaggini� procedurali.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Non�sembra�possibile,�infine,�escludere�in�linea�di�principio�l'applicabi- lita�della�normativa�in�esame�ai�cosiddetti�contratti�in�economia�ove�l'oggetto� degli�stessi�coincida�con�quello�delle�transazioni�commerciali�di�cui�all'art.�2� comma�1�lett.�a) del�D.Lgs.�n.�231/2002�.� A.G.S. ^Parere del 17 febbraio 2004, n. 25110. D.P.R. n. 218/1978, artt. 101 e 105 ^Esenzione IRPEG e ILOR delle imprese di nuova costituzione nei territori di cui all'art. 1 d.P.R. n. 218/1978 ^ Estensione (consultivo�n.�7994/03,�avvocato�M.L.�Guida).� �Con�la�nota�indicata�a�margine�codesta�Amministrazione�ha�condiviso� il�parere�espresso�da�questa�Avvocatura�circa�l'insussistenza�dei�presupposti� per�impugnare�la�sentenza�della�C.T.R.�di�Napoli�perche�fondata�su�accerta- mento�di�fatto�sorretto�da�congrua�e�logica�motivazione;�ha�tuttavia�segna- lato�l'opportunita�di�coltivare�le�controversie�concernenti�il�diniego�di�esen- zione�IRPEG�per�le�societa�esercenti�attivita�commerciali.� Sostiene�in�proposito�codesta�Direzione�che�la�tesi�dell'inapplicabilita�di� tale�esenzione�ai�redditi�di�natura�commerciale�e�conforme�alla�prassi�ammi- nistrativa�e�alle�finalita�della�legislazione�agevolativa�che�e�quella�di�incenti- vare�l'industrializzazione�del�Mezzogiorno�di�Italia.� La�Scrivente�ritiene�che,�al�fine�di�delimitare�l'ambito�di�applicazione� dell'art.�105�del�d.P.R.�n.�218/1978�e�di�comprenderne�le�finalita�,e�necessario� inquadrare�attraverso�un'interpretazione�letterale,�nonche�logico-sistematica� di�essa�la�fattispecie�astratta�prevista.� L'art.�105�prevede�l'esenzione�dall'IRPEG�in�favore��delle�imprese�che�si� costituiscono�in�forma�societaria�nei�territori�indicati�all'art.�1�per�la�realizza- zione�di�nuove�iniziative�produttive�nei�territori�stessi�...�.�Tale�formula�ripro- duce�quella�gia�impiegata�dai�vari�testi�normativi�susseguitisi�in�tema�di�age- volazioni�fiscali�per�le�nuove�iniziative�produttive,�finalizzate�allo�sviluppo� nel�Mezzogiorno.� Gia�l'art.�14�della�legge�26�giugno�1965�n.�717�si�esprimeva�nel�senso�che� �le�societa�che�si�costituiscono�nei�territori�indicati�...�per�la�realizzazione�di� nuove�iniziative�produttive�nei�territori�stessi,�sono�esenti,�per�dieci�anni�dalla� loro�costituzione,�dall'imposta�sulle�societa�...�;�la�norma�fu�poi�riprodotta� nell'art.�115�d.P.R.�n.�1523/1967.� Successivamente,�in�via�di�interpretazione�autentica,�l'art.�15,�sesto� comma,�legge�6�ottobre�1971,�n.�853�preciso�che�la�norma�doveva�essere� interpretata�nel�senso�che�l'esenzione�ivi�prevista�spetta�anche�alle�societa� che�gestiscono,�a�seguito�di�fusione�per�incorporazione�o�di�concentrazione,� iniziative�produttive�realizzate�nei�territori�agevolati�ed�entrate�in�funzione� dopo�il�30�giugno�1965�.� Con�la�riforma�tributaria�l'esenzione�dall'imposta�sulle�societa�venne� trasformata�in�riduzione�al�50%�dell'IRPEG:�l'art.�26,�3.�comma,�d.P.R.� n.�601/1973,�poi�interamente�trasfuso�nell'art.�105�d.P.R.�n.�218/1978,�dispose� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� che��nei�confronti�delle�imprese�costituite�in�forme�societarie,�fermo�restando� il�disposto�dei�commi�precedenti,�l'IRPEG�e�ridotta�alla�meta�nelle�ipotesi�e� nei�limiti�di�cui�all'art.�115�testo�unico�delle�leggi�sul�Mezzogiorno.� Mentre�l'esenzione�ILOR�prevista�dall'art.�101�ha�carattere�oggettivo�e� riguarda�i�soli�redditi�industriali�afferenti�l'attivita�dei�nuovi�stabilimenti�o� dei�relativi�ampliamenti,�l'agevolazione�IRPEG�ha�carattere�misto,�richie- dendo�sia�la�costituzione�in�forma�di�societa�di�capitali�di�nuovi�soggetti�sia� la�realizzazione�di�nuove�iniziative�produttive,�senza�ulteriori�specificazioni� e�senza�riferimento�alle�modalita�attraverso�le�quali�la�nuova�iniziativa�pro- duttiva�viene�attuata�e�a�prescindere�dal�tipo�(industriale,�di�servizi�od�altro)� dell'attivita�svolta�(cfr.�Cass.�sent.�n.�1227/2001).� La�diversita�dei�requisiti�richiesti�per�le�due�esenzioni�in�correlazione� alla�loro�differente�natura,�consente�di�individuarne�i�rispettivi�ambiti�appli- cativi:�l'esenzione�ILOR�riguarda�il�solo�reddito�industriale�derivante�dall'at- tivita�produttiva�(di�beni�o�di�servizi)�realizzata�in�uno�stabilimento�tecnica- mente�organizzato,�sia�esso�nuovo�o�ampliato;�l'esenzione�IRPEG�riguarda� tutti�i�redditi�derivanti�dalle�attivita�poste�in�essere�dalle�nuove�societa�,�siano� esse�puramente�commerciali,�artigianali�ovvero�non�collegate�a�processi�pro- duttivi�di�tipo�industriale.� Si�osserva�in�proposito�che�la�nozione�di�reddito�di�natura�industriale� posta�a�base�dell'esenzione�ILOR�e�piu�ristretta�di�quella�di�reddito�derivante� dall'attivita�produttiva�utilizzata�dall'art.�105�ai�fini�IRPEG.�Infatti,�nel� primo�concetto�sono�ricompresi�i�soli�redditi�derivanti�dall'attivita�produttiva� di�beni�o�servizi�(intesa�come�realizzazione�di�un'utilita�nuova)�posta�in� essere�attraverso�un�opificio�tecnicamente�organizzato�e,�cioe�,�attraverso� l'impiego�prevalente�di�macchine.� Nel�concetto�di�attivita�produttiva�in�senso�ampio,�rientra�ogni�attivita� produttiva�di�beni�e/o�servizi�riconducibile�alla�nozione�di�impresa�commer- ciale�definita�dall'art.�2195�c.c.,�ivi�compresa,�quindi,�l'attivita�commerciale� in�senso�stretto�consistente�nella�intermediazione�nello�scambio�di�beni� (ovvero�le�attivita�ausiliarie,�cfr.�Cass.,�Sez.�Lav.,�22�agosto�2003�n.�12373;� Cass.,�Sez.�Lav.,�20�giugno�2003�n.�9910;�Cass.,�Sez.�Lav.,�3�ottobre�1992� n.�10849;�Cass.�9�maggio�1991�n.�5149).� Nei�sensi�sopraricordati�e�ferma�la�giurisprudenza�della�Corte�di�Cassa- zione�anche�con�specifico�riguardo�all'agevolazione�IRPEG�in�esame�che�e� costantemente�riconosciuta�anche�per�le�attivita�diverse�da�quelle�industriali:� in�tali�sensi,�ad�esempio,�e�stato�deciso�in�un'ipotesi�di�attivita�edile�di�servizi� (Cass.�5�agosto�2002,�n.�11696)�o�in�un�caso�di�attivita�di�programmazione� informatica�(Cass.�n.�1227/01)�o�in�un'ipotesi�di�servizi�parabancari�(c.d.fac- toring)�(Cass.�n.�15996/00).� Peraltro,�gia�con�risoluzione�n.�162/E�del�2001,�confermata�dalla�risolu- zione�prot.�n.�210942�del�26�novembre�2001,�codesta�Direzione�Centrale�ha� riconosciuto�la�diversita�dei�requisiti�richiesti�per�le�esenzioni�ILOR�ed� IRPEG,�ed�ha�ritenuto�che�la�prima�riguarda��i�frutti�di�un�determinato� cespite�collegato�al�territorio��e�la�seconda�e�attribuita��ad�un�nuovo�sog- getto�costituito�in�forme�di�societa�di�capitali�per�una�nuova�avventura� imprenditoriale�da�esercitare�nei�territori�agevolati�.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO A.G.S. ^Parere del 12 marzo 2004, n. 37959. Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo� da�diporto�e�sportivo�(consultivo n. 11889/03, avvocato F.Clemente). �In riferimento al parere richiesto da Codesto Aero Club d'Italia (cfr. nota prot. AGP/RF/8100 del 17 giugno 2003) concernente la possibilita� di iscrivere ipoteca volontaria su un apparecchio per il V.D.S. a garanzia di un contratto di mutuo concesso dall'Istituto per il Credito Sportivo a favoredi un Ente federato all'Aero Club per l'acquisto di un mezzo in questione, la� Scrivente�Avvocatura�fa�presente�che�la�materia�e�regolamentata�interamente� dalla�lex specialis contenuta�nella�legge�25�marzo�1985�n.�106�(rubricata �Disciplina�del�volo�da�diporto�o�sportivo�).� Con la normativa in riferimento il legislatore ha volutamente sottratto gli apparecchi per il Volo da Diporto o Sportivo alla stringente, ma generale, regolamentazione del codice della navigazione, predisponendo in funzione di tali velivoli una normativa ad�hoc�agile e sintetica, facilmente adattabile alle loro prevedibili trasformazioni tecnologiche (vedi precedente parere 6 ottobre 2003, cs. 3841/03). In particolare, l'art. 1, comma 1, della citata legge cos|� recita: �Gli�appa- recchi�utilizzatiper�il�Volo�da�Diporto�e�Sportivo,�sempreche�compresi�nei�limiti� indicatinell'allegatoannessoallapresentelegge,�nonsonoconsideratiaeromo- bili�ai�sensi�dell'art.�743�cod�nav.�(rubricato Nozione�di�aeromobile:�Per�aero- mobile�si�intende�ogni�macchina�atta�al�trasporto�per�aria�di�persone�o�cose�da� un�luogo�ad�un�altro)�. Quindi,�e�sempreche�compresi�nei�limiti�indicati�nell'allegato�annesso�alla� presente�legge,�non�sono�assoggettati�alla�complessa�regolamentazione� giuridico-amministrativa�(soprattutto�per�quanto�riguarda�i�controlli�da�parte� del�Registro�Aeronatico�Italiano)prevista�dal�corpus codicistico�(marittimo,� oltreche�civile)�in�materia�di�aeromobili.� In particolare, per cio� che in questa sede e� opportuno segnalare, ai sensi dell'art. 2810, comma 2, c.c. �Sono�capaci�di�ipoteca�le�navi,�gli�aeromobili�e� gli�autoveicoli,�secondo�le�leggi�che�li�riguardano�; inoltre, ai sensi del- l'art. 1027, commi 1 e 2, cod. nav. �Sull'aeromobilepuo�solo�concedersiipoteca� volontaria.�Laconcessionedell'ipotecadevefarsi,sottopenadinullita�,peratto� pubblico�o�per�scrittura�privata�contenente�la�specifica�indicazione�degli�ele- menti�di�individuazione�dell'aeromobile.� Conseguentemente, essendo chiaro il dettato normativo vigente in mate- ria e la ratio�ad esso sottesa, si deve escludere la possibilita� di una estensione analogica della disposizione di cui all'art. 2810, comma 2, c.c. agli apparecchi V.D.S. (e consequenzialmente di costituire una garanzia reale su essi), in quanto tali apparecchi non possono legittimamente annoverarsi tra gli oggetti capaci di ipoteca, per esplicita esclusione ex�art. 1, comma 1, della lex�specialis�(legge n. 106/1985) che non li considera appartenenti alla catego- ria giuridica di �aeromobili�, con tutte le conseguenze di legge. Purtuttavia ai sensi dell'art. 1, comma 2, legge n. 106/1985 si ammette che �Gliapparecchidicuialcommaprecedente,�eccedentiilimitiindicatinel- l'allegato�annesso�alla�presente�legge,�siano�soggetti�alle�disposizioni�vigenti�in� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� materia�di�aeromobili�;�in�particolare,�allora,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�del�com- binato�disposto�degli�artt.�743,�1027�cod.�nav.,�nonche�dell'art.�2810,� comma�2,�c.c.�su�di�essi�sara��possibile�iscrivere�ipoteca�reale�(volontaria)�a� garanzia�di�una�somma�di�denaro�erogata�per�il�loro�acquisto,�essendo�stato� stipulato�il�relativo�contratto�di�mutuo�.� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 43625. Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita�.� (affare�legale�n.�43064/03,�avvocato�A.�Soldani).� �La�Signora�I.Z.�ha�convenuto�davanti�il�Tribunale�di�Bologna�l'Univer- sita��ed�il�dott.�P.N.�(direttore�amministrativo)�chiedendo�la�condanna�in� solido�al�risarcimento�dei�danni�subiti�a�seguito�delle�ferite�infertele�da�uno� studente�mentre�svolgeva�servizio�di�segreteria.� L'Avvocatura�dello�Stato�si�costituiva�sia�per�l'Universita��che�per�il�N.,�il� giudizio�di�primo�grado�si�concludeva�con�sentenza�di�rigetto�della�domanda.� La�parte�soccombente�provvedeva�ad�impugnare�la�sentenza,�notifi- cando�l'atto�di�appello�all'Universita��ed�al�N.�presso�l'Avvocatura�dello�Stato.� Quest'ultima,�nel�costituirsi�per�la�sola�Universita��,�dichiarava�in�com- parsa�di�risposta�il�decesso�del�N.,�avvenute�peraltro�nelle�more�del�giudizio� di�primo�grado.� Si�ritiene�che�la�Corte�d'Appello�potrebbe�dichiarare�la�interruzione�del� processo�ai�sensi�dell'art.�300�c.p.c.�con�onere�della�riassunzione�nei�confronti� degli�eredi.� Non�risulta�che�cio��sia�avvenuto�ne�che�gli�eredi�abbiano�ricevuto�la� notifica�di�alcun�atto,�per�cui�allo�stato,�non�figurando�essere�parti�in�giudi- zio,�la�domanda�di�patrocinio�non�e��attuale.� Ad�ogni�modo,�per�il�caso�che�il�processo�venga�riassunto�nei�confronti� degli�eredi,�si�ritiene�che�l'Avvocatura�non�possa�proseguire�l'assistenza�legale� dei�medesimi.� Invero,�l'art.�44�R.D.�n.�1611/1933�prevede:� �L'Avvocatura�dello�Stato�assume�la�rappresentanza�e�la�difesa�degli� impiegati�e�agenti�delle�Amministrazioni�dello�Stato�o�delle�amministrazioni�o� deglientidicuiall'art.�43neigiudiziciviliepenalicheliinteressanoperfattie� cause�di�servizio,�qualora�le�amministrazioni�o�gli�enti�ne�facciano�richiesta,�e� l'Avvocatura�generale�dello�Stato�ne�riconosca�l'opportunita��.� Il�problema�dell'interpretazione�di�tale�norma�in�relazione�all'ipotesi�di� decesso�del�dipendente�non�si�pone�naturalmente�nel�caso�di�procedimento� penale;�ma�non�si�pone�neppure�nell'ipotesi�in�cui�tale�decesso,�verificatosi� nel�corso�del�processo�civile,�non�venga�dichiarato:�in�tale�circostanza,�infatti,� il�processo�prosegue�nei�confronti�dell'originario�soggetto�cui�era�stato�gia�� concesso�il�patrocinio�dell'Avvocatura.� Ai�fini�del�caso�di�specie,�va�rilevato�che�la�norma�di�cui�all'art.�44�R.D.� n.�1611/1933,�sulla�quale�si�fonda�il�patrocinio�erariale�del�dipendente�pub- blico,�deve�considerarsi�norma�di�carattere�eccezionale,�in�quanto�costituisce� una�deroga�da�un�lato�al�principio�che�l'Avvocatura�dello�Stato�ha�lo�ius� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� postulandi�delle�Amministrazioni�statali�e�degli�enti��ammessi��ex�art.�43� R.D.�cit.,�e�dall'altro�al�sistema�generale�della�difesa�in�giudizio�che�puo�� essere�svolta�solo�da�persone�fisiche�iscritte�nell'apposito�albo�professionale:� la�disposizione�non�puo��dunque�estendersi�a�soggetti�diversi�dagli��impiegati� e�agenti�delle�amministrazioni��destinatari�della�relativa�previsione�(art.�14� disp.�prel.�c.c.)� E�appena�il�caso�di�aggiungere�che�l'assunzione�della�difesa�in�difetto� dello�ius�postulandi�determina�la�nullita��degli�atti�compiuti�.� A.G.S. ^Parere del 1O aprile 2004, n. 48630. Legge22dicembre1999,n.�512^IstituzioneFondodirotazioneperlasoli- darieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,� comma�4�(affare�legale�n.�40782/03,�avvocato�G.�Fiengo).� �Con�nota�del�4�novembre�2003�codesto�Ufficio�richiede�il�parere�in� ordine�alle�modalita��di�surrogazione�del�Fondo�di�rotazione,�ai�sensi�del- l'art.�6,�comma�4�della�legge�n.�512/1999,�nei�diritti�delle�vittime�di�reatidi� stampo�mafioso,�a�favore�delle�quali�siano�intervenute�erogazioni�da�parte� del�Fondo�stesso,�contro�i�soggetti�responsabili�condannati�o�inquisiti�in�sede� penale.� Tale�attivita��,�allo�stato�degli�atti,�e��affidata�alla�societa��C.�S.p.A.,�con- cessionaria�dei�servizi�di�gestione�patrimoniale�del�Fondo�di�rotazione,�che,� di�norma�procede�alle�attivita��di�recupero�dei�crediti�previa�richiesta�di� decreto�ingiuntivo�e�successiva�notifica�del�precetto.� L'Amministrazione�in�particolare�mette�in�luce�il�mancato�equilibrio� economico�di�questo�settore�di�attivita�,�il�cui�costo�per�spese�legali,�secondo� stime�previste�per�l'anno�in�corso,�ammonta�a�euro�300.000,00�a�fronte�di� un�recupero�effettivo�ad�oggi�maturato�di�euro�5.510,89.� Le�fonti�che�regolano�la�materia�sono�le�seguenti.� L'art.�7�della�legge�22�dicembre�1999,�n.�512�prevedeva�la�necessita��che� un�regolamento�governativo�disciplinasse�tra�l'altro��la�procedura�e�le�moda- lita�di�surrogazione�del�Fondo�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�prevista� dall'art.�6�comma�4�.� Il�regolamento�di�attuazione�alla�legge�n.�512/1999,�adottato�con�d.P.R.� 28�maggio�2001,�n.�284,�nel�prevedere�in�generale�tra�le�risorse�patrimoniali� del�Fondo�(art.�6)��le�somme�eventualmente�introitate�per�effetto�dell'esercizio� della�surrogazione�del�Fondo�agli�aventi�titolo,�ai�sensi�dell'art.�6,�comma�4�della� legge��non�disciplina�direttamente�la�materia,�ma�rimette�alla�concessione�con� la�C.�S.p.A.,�da�approvarsi�con�successivo�decreto�ministeriale��(art.�7)�le�moda- lita�diesercizio�concernenti....�b)�la�ripetizione�neicasi�direvoca�o�riforma�disposta� dal�Comitato,�ai�sensi�dell'art.�15�delle�somme�gia�erogate,�nonche�l'esercizio�del� dirittodisurrogaprevistodall'art.�6comma4dellalegge�.� A�sua�volta�il�titolo�concessorio,�nell'affidare�globalmente�alla�C.�S.p.A.� la�gestione�di�cassa�e�patrimoniale�del�Fondo,�si�limita�a�stabilire:� �La�C.�provvede�inoltre,�a�norma�dell'art.�6�comma�4�della�legge,�all'e- sercizio�del�diritto�di�surroga�del�Fondo,�quanto�alle�somme�corrisposte�agli� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� aventi�titolo,�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�verso�il�soggetto�condan- nato�al�risarcimento�del�danno�anche�in�esecuzione�di�delibere�adottate�dal� Comitato�prima�della�stipula�dell'atto�di�concessione.� La�concessionaria,�in�caso�di�mancato�reintegro,�deve�inviare�all'ufficiodi� supporto�dicuiall'art.�4�delregolamento�unadocumentata�relazioneperleatti- vita�svolteper�ilrecupero�crediti.� L'Ufficio�di�supporto,�sentita�eventualmente�l'Avvocatura�dello�Stato,�puo� invitarelaC.�apersistereneitentativilegalidiescussionedeldebitore�.� Ci�si�trova,�come�sembra�evidente,�di�fronte�ad�una�disciplina�in�larga�parte� incompleta,�rispetto�alla�quale�^ad�avviso�della�Scrivente�^occorre�procedere� all'integrazione,�attraverso�il�rinvenimento�di�regole�e�modalita�che�traggono� fondamento�dalla�disciplina�generale�sul�recupero�di�crediti�dell'amministra- zione�statale�e�dagli�altri�principi�dell'ordinamento�amministrativo.� Al�riguardo�va�ricordato�che,�secondo�quanto�disposto�dall'art.�17�del� decreto�legislativo�26�febbraio�1999,�n.�46��si�effettua�mediante�ruolo�la�riscos- sione�coattiva�delle�entrate�dello�Stato,�anche�diverse�dalle�imposte�sui�redditi�e� di�quelle�degli�altri�enti�pubblici,�anche�previdenziali�esclusi�quelli�economici�.� L'art.�21�dello�stesso�decreto�legislativo�stabilisce�tuttavia�che,�salva�diversa� disposizione�di�legge,�le�entrate�aventi�causa�in�un�rapporto�di�diritto�privato� sono�iscritte�solo�quando�risultino�da�un�titolo�avente�efficacia�esecutiva,�sic- che�quelle�derivanti�da�rapporti�di�diritto�pubblico�sono�iscritte�a�ruolo�senza� la�necessita�che�vi�sia�previo�titolo�esecutivo.�(Cfr.�parere�A.G.S.�21�ottobre� 1999,�n.�100390�indirizzato�all'Ufficio�Legislativo�del�Ministero�delle�Finanze).� Mentre�per�quanto�concerne�le�procedure�di�revoca�e/o�rimborso�dei� contributi�erogati�non�appare�contestabile�la�natura�pubblica�del�rapporto� che�si�instaura�con�le�vittime�beneficiarie�degli�interventi�di�solidarieta�,per� quanto�riguarda�la�surroga�del�Fondo�nei�diritti�dei�beneficiari,�prevista�dal- l'art.�6,�comma�4�della�legge�n.�512/1999,�la�Scrivente�ritiene�che�la�succes- sione�del�Fondo�nella�situazione�giuridica�soggettiva�della�vittima�beneficia- ria�del�contributo�non�muta�la�natura�del�rapporto�nei�confronti�degli�inqui- siti�e/o�condannati�per�i�reati�di�stampo�mafioso.�Tale�rapporto�resta�infatti� di�natura�privatistica�e�viene�attivato�secondo�le�modalita�di�un�credito�e/o� di�un'azione�patrimoniale�dello�Stato� Quanto�ai�crediti,�il�titolo�esecutivo,�necessario�ai�sensi�del�citato�art.21� del�decreto�legislativo�n.�46/1996,�per�l'iscrizione�a�ruolo,�esso�appare�rin- tracciabile�nelle�statuizioni�esecutive�adottate�nelle�sentenze�penali�ai�fini� degli�effetti�civili�e�nelle�deliberazioni�del�Commissario�che�attestano�la�spesa� sostenuta�dal�Fondo�per�la�quale�viene�esercitata�la�surroga.�L'iscrizionea� ruolo�effettuata�dall'Ufficio�sulla�base�di�tali�presupposti�appare�sicuramente� legittima,�sicche�diviene�possibile�affidare�la�fase�esecutiva�al�concessionario� senza�la�necessita�di�richiedere�preventivamente�un�decreto�ingiuntivo�e�senza� costi�aggiuntivi�di�assistenza�legale.�Il�titolo�(nota�di�debito,�avviso�e/o� ingiunzione�di�pagamento,�o�altra�denominazione�che�si�intende�adottare,� purche�si�tratti�di�documento�idoneo�a�costituire�titolo�esecutivo)�resta�atto� dell'Amministrazione�statale�e�le�controversie�che�lo�riguardano�sono�di� stretta�competenza�del�Commissario.�Spettano�invece�al�concessionario�dei� servizi�di�riscossione�tutte�le�controversie�riguardanti�gli�atti�esecutivi�e�la� pignorabilita�dei�beni�sottoposti�ad�esecuzione.�E�chiaro�altres|�che,�sia�nella� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� fase�della�formazione�del�titolo,�che�in�fase�di�esecuzione,�il�Fondo�si�avvale� della�consulenza�dell'Avvocatura�dello�Stato,�in�ordine�alla�valutazione�dell'e- ventuale�inesigibilita�del�credito.� Per�quanto�riguarda�invece�la�surroga�nell'azione�del�beneficiario�(costi- tuzione�di�parte�civile�e/o�azione�di�risarcimento�del�danno�direttamente�pro- posta�in�sede�civile)�la�Scrivente�e�dell'avviso�che�il�regolamento�di�attuazione� adottato�con�d.P.R.�n.�284/2001,�che�nulla�dice�in�proposito,�non�avrebbe� comunque�la�forza�per�derogare�al�patrocinio�obbligatorio,�previsto�per� legge,�delle�Amministrazioni�statali�da�parte�dell'Avvocatura�dello�Stato,�sic- che�la�stessa�deve�essere�interpretata�nel�senso�che�sono�affidate�alla�C.� S.p.A.�solo�le�attivita�istruttorie�e�strumentali�alla�difesa�giudiziale,�restando� invece�la�rappresentanza�e�difesa�del�Fondo�di�stretta�pertinenza�dell'organo� di�difesa�legale.�Su�tale�aspetto�gli�affidamenti�effettuati�a�legali�esterni�da� parte�della�C.�appaiono�contra�legem.� Resta�un�ultimo�aspetto,�che�riguarda�la�possibilita�del�Fondo�di�attrarre� nella�concessione�con�la�C.,�oltre�alla�gestione�dei�fondi�e�l'organizzazione� delle�relative�attivita�,�anche�la�riscossione�delle�entrate�patrimoniali,�per�le� quali�gli�uffici�statali�si�avvalgono�di�norma�di�soggetti�privati,�scelti�con�pro- cedure�di�evidenza�pubblica,�con�competenza�delimitata�ad�aree�territoriali� predeterminate.� Al�riguardo�l'esigenza�di�specializzare�il�concessionario�nel�recupero�di� questi�crediti�ad�alto�rischio�puo�ragionevolmente�essere�fatta�valere,�con� adeguata�motivazione,�in�sede�di�revisione�della�concessione�con�la�C.� (in�scadenza�al�settembre�2004),�o,�meglio�ancora,�in�sede�di�revisione�del� regolamento�n.�284/2001,�che�resta�pur�sempre�delegato�dalla�legge� n.�512/1999�a�disciplinare�in�modo�compiuto�ed�esaustivo��la�procedura�e�le� modalita�di�surrogazione�del�Fondo�nei�diritti�della�parte�civile�o�dell'attore�pre- vista�dall'art.�6,�comma�4�.� A.G.S. ^Parere del 7 aprile 2004, n. 51314. Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex�art.�18�decreto� legge�n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo�5597/03,�avvocato� I.�Massarelli).� �L'art.�18�del�decreto-legge�25�marzo�1997,�convertito�in�legge�135�del� 23�maggio�1997,�del�quale�si�invoca�l'applicazione,�cos|�recita:��Le�spese� legali�relative�a�giudizi�per�responsabilita�civile,�penale�ed�amministrativa,� promossi�nei�confronti�di�dipendenti�di�amministrazioni�statali�in�conse- guenza�di�fatti�ed�atti�connessi�con�l'espletamento�del�servizio�o�con�l'assolvi- mento�di�obblighi�istituzionali�e�conclusi�con�sentenza�o�provvedimento�che� escluda�la�loro�responsabilita�,�sono�rimborsate�dalle�amministrazioni�di� appartenenza�nei�limiti�riconosciuti�congrui�dall'Avvocatura�di�Stato...�.� Orbene,�il�dott.�I.,�al�tempo�dei�fatti�(1994/1995),�svolgeva�la�funzione�e� l'incarico�di�segretario�comunale�presso�il�Comune�di�M.B.�ed�era,�a�tutti� gli�effetti,�un�dipendente�statale,�cos|�come�espressamente�riconosciuto�dal- l'art.�52�della�legge�n.�142/1990:�di�qui,�l'applicabilita�del�richiamato�art.�18�.� dottrinadottrina L'arbitrato come strumento di risoluzione delle controversie con la Pubblica Amministrazione. di Wally Ferrante Premessa. L'arbitrato�consiste�nella�devoluzione�ad�uno�o�piu��privati,�per�volonta�� delle�parti,�della�risoluzione�di�una�controversia�avente�ad�oggetto�diritti� disponibili,�in�deroga�alla�giurisdizione�statale.� Nonostante�la�pluralita��^come�si�vedra��^di�modelli�arbitrali,�tutti� comunque�sussumibili�in�uno�schema�unitario,�i�due�principi�che�costitui- scono�comune�denominatore�indefettibile�dell'istituto�arbitrale�sono�l'essere� espressione�di�autonomia�privata�e�quindi�di�libera�scelta�delle�parti�e�il� riguardare�materie�non�sottratte�alla�disponibilita��delle�parti,�come�si�evince� dall'art.�806�c.p.c.,�che�peraltro�non�esaurisce�le�ipotesi�di�non�comprometti- bilita��in�arbitri,�dovendosi�in�proposito�piu��opportunamente�far� riferimento�all'art.�1966�c.c.�che�si�riferisce,�in�linea�generale,�alla�capacita��di� disporre�dei�diritti�che�formano�oggetto�della�lite�(ai�fini�della�validita��di� una�transazione).� L'arbitrato in materie privatistiche Per�quanto�concerne�la�Pubblica�Amministrazione,�e��indubbio�che�la� stessa�abbia�una�capacita��privatistica�generale�di�concludere�contratti�con�il� privato�in�posizione�paritetica�e�non�autoritativa,�con�conseguente�disponibi- lita��dei�rapporti,�per�i�quali�l'arbitrato�segue�le�regole�del�codice�di�rito.�Sotto� tale�profilo,�l'ambito�di�arbitrabilita��delle�controversie�in�cui�e��parte�una�Pub- blica�Amministrazione�e��destinato�ad�espandersi�tenuto�conto�della�progres- siva�trasformazione�dell'amministrazione�moderna�alla�luce�del�diffondersi� del�processo�di�privatizzazione�in�ampi�settori�dell'apparato�pubblico,�accom- pagnato�dall'applicazione�di�norme�di�natura�privatistica�nonche�dall'ado- zione�di�moduli�consensuali�come�gli�accordi�provvedimentali�di�cui� all'art.�11�legge�241/1990,�per�mezzo�dei�quali�i�privati�possono�concludere� con�l'amministrazione�accordi��al fine di determinare il contenuto discrezio RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� nale delprovvedimentofinale ovvero, nei casiprevisti dalla legge, in sostituzione di questo�.�Anche�l'esercizio�discrezionale�della�pubblica�funzione�diviene� quindi�contrattabile�e,�come�tale,�disponibile,�sia�pure�nel�quadro�generale� del��perseguimento delpubblico interesse�,�cadendo�cos|�il�principale�ostacolo� che�aveva�portato�ad�escludere�la�compromettibilita�di�liti�in�cui�l'ammini- strazione�agiva�in�veste�di�soggetto�di�diritto�pubblico�e�quindi�rientranti� nella�giurisdizione�amministrativa,�sia�di�legittimita�che�esclusiva.� La�menzionata�trasformazione�dell'amministrazione�e�riscontrabile�sotto� diversi�profili:�la�Pubblica�Amministrazione�doveva�tradizionalmente�fondare� la�propria�azione�sul�principio�di�legittimita�;�era�pubblica�in�senso�soggettivo� ^nel�senso�che�era�necessariamente�caratterizzata�da�una�personalita�di� diritto�pubblico�^in�senso�strumentale�^in�quanto�svolgeva�la�propria�atti- vita�con�strumenti�di�diritto�pubblico�^e�funzionale�^essendo�preordinata� al�soddisfacimento�dell'interesse�pubblico.�Oggi,�la�Pubblica�Amminstrazione� deve�operare�secondo�le�regole�dell'efficienza;�puo�non�essere�pubblica�ne�in� senso�soggettivo�^come�sono�di�regola�i�concessionari�di�pubblici�servizi�n e�in�senso�strumentale�^potendo�operare�con�gli�strumenti�del�diritto� privato�^ne�in�senso�funzionale�^operando�il�gestore�privato�di�servizi�pub- blici�esclusivamente�per�propri�fini�di�lucro,�sebbene�il�servizio,�per�le�moda- lita�operative�impostegli,�consegua�anche�finalita�di�pubblico�interesse.�Si� pensi,�per�l'allargamento�del�concetto�di�amministrazione�in�senso�soggettivo,� all'espressione�usata�dall'art.�6,�comma�1�legge�205/2000�^�soggetti comun- que tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della norma- tiva comunitaria ovvero alrispetto deiprocedimenti di evidenzapubblicaprevisti dalla normativa statale o regionale��^nell'individuare�un�nuovo�blocco�di� materie�devolute�alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo:�le� procedure�di�affidamento�di�lavori,�servizi�e�forniture.� L'arbitrato in materia di opere pubbliche Gia�prima�dell'innovazione�introdotta�dall'art.�6,�comma�2�legge� 205/2000,�esistevano�ampi�settori�connotati�da�profili�pubblicistici�^di�cui�il� piu�rilevante�e�certamente�quello�in�materia�di�contratto�di�appalto�di�opere� pubbliche�^in�cui�l'arbitrato�e�previsto�da�un�regolamento�o�da�un�capitolato� e�quindi�da�una�fonte�eteronoma�rispetto�alla�volonta�delle�parti.�Sotto�tale� aspetto�la�Corte�Costituzionale,�con�numerose�sentenze,�a�partire�dalla�sen- tenza�n.�127�del�1977�per�arrivare�sino�alla�piu�recente�n.�115�del�2000,�ha� ripetutamente�ribadito�l'illegittimita�costituzionale�delle�norme�che�prevede- vano�l'obbligatorieta�dell'arbitrato�in�tale�materia,�venendo�a�mancare�uno� dei�due�requisiti�essenziali�per�la�deroga�alla�giurisdizione�statale�e�cioe�la� libera�scelta�delle�parti,�manifestata�di�regola�con�la�previsione�nel�contratto� di�una�clausola�compromissoria�e�che�invece,�per�i�contratti�di�appalto�di� opere�pubbliche,�era�prevista�automaticamente�nel�capitolato.� L'arbitrato amministrato Con�riferimento�alla�materia�degli�appalti�di�opere�pubbliche�e�con�par- ticolare�riferimento�alle�controversie�derivanti�dall'esecuzione�del�contratto,� rientranti�nella�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�l'art.�10�della�legge� n.�414/1998�che�ha�sostituito�l'art.�32�della�legge�109/1994�(cosiddetta�legge- DOTTRINA�407 quadro�in�materia�di�lavori�pubblici)�ed�in�attuazione�del�quale�e�stato�ema- nato�il�d.P.R.�n.�554/1999,�ha�introdotto�l'arbitrato�cosiddetto�amministrato,� istituendo�una�camera�arbitrale�presso�l'Autorita�di�Vigilanza�dei�lavori�pub- blici,�deputata�a�regolare�lo�svolgimento�degli�arbitrati�in�detta�materia,� informati�al�principio�della�consensualita�dell'arbitrato�ed�autonomamente� disciplinati�dal�decreto�ministeriale�2�dicembre�2000�n.�398,�recante�le�norme� di�procedura�del�giudizio�arbitrale�e�dal�decreto�ministeriale�19�aprile�2000� n.�415,�recante�il�capitolato�generale�d'appalto�dei�lavori�pubblici.� Originariamente,�l'art.�32,�cit.,�devolveva�le�controversie�in�tale�materia,� in�caso�di�insuccesso�della�conciliazione�in�via�amministrativa,�al�giudice� ordinario,�vietando�che�nei�capitolati�generali�o�speciali�fosse�previsto�il�defe- rimento�delle�controversie�ai�collegi�arbitrali�^norma�che�fu�criticata�in� quanto�privava�il�settore�di�un�istituto�come�l'arbitrato,�improntato�ad�agilita� e�celerita�,�particolarmente�idoneo�a�garantire�le�esigenze�di�rapidita�edispe- cializzazione�intrinsecamente�connesse�a�quel�tipo�di�controversie�^mentre� con�l'art.�9-bis legge�2�giugno�1995�n.�216�si�ebbe�il�capovolgimento�del�prin- cipio�con�il�deferimento,�in�mancanza�dell'accordo�bonario,�ad�arbitrato�che� venne�subito�interpretato�come�obbligatorio�e�quindi�suscettibile�di�essere� sospettato�di�incostituzionalita�,�fino�ad�arrivare�all'attuale�art.�10�legge� 414/1998�che�ha�opportunamente�ribadito�la�natura�facoltativa�e�volontaria� dell'arbitrato.� L'arbitrato�amministrato,�gia�ampiamente�sperimentato�in�altri�settori� come�ad�esempio�quello�degli�scambi�commerciali�interni�^amministrato� dalle�camere�di�commercio,�dall'Associazione�Italiana�per�l'Arbitrato�o�altri� organismi�italiani�^ed�internazionali�^amministrato�in�primo�luogo�dalla� Corte�internazionale�di�arbitrato�della�Camera�di�Commercio�Internazionale,� da�altri�organismi�internazionali,�quale�l'I.C.S.I.D.�(Centro�internazionale� per�la�risoluzione�di�controversie�in�materia�di�investimenti),�nonche�da� alcune�delle�principali�camere�di�commercio�italiane�e�dall'anzidetta�A.I.A.� ^altro�non�e�che�una�forma�di�arbitrato�assistita�da�un'istituzione�che�prov- vede�ad�una�serie�di�incombenze�pratiche,�svolgendo�una�funzione�di�con- trollo�del�processo�arbitrale�al�fine�di�assicurarne�il�regolare�svolgimento,� anche�intervenendo�in�via�surrogatoria�per�formare�o�integrare�la�volonta� delle�parti,�in�caso�di�necessita�.� La sentenza del Consiglio di Stato n. 6335/03� Il�citato�d.P.R.�559/1999�istitutivo�della�camera�arbitrale�e�stato�impu- gnato,�unitamente�al�capitolato�generale�approvato�con�decreto�ministeriale� 145�del�2000�e�al�regolamento�contenente�le�norme�di�procedura�del�giudizio� arbitrale�(decreto�ministeriale�2�dicembre�2000�n.�398)�da�numerosi�profes- sionisti�operanti�nel�settore�dei�lavori�pubblici�e�il�Consiglio�di�Stato,�con� sentenza�n.�6335�del�17�ottobre�2003,�in�parziale�accoglimento�degli�appelli� da�questi�proposti,�ha�annullato�la�disposizione�regolamentare�(art.�150,� comma�3�d.P.R.�554/1999)�che�prevedeva�in�capo�alla�camera�arbitrale,�il� potere�di�designare�il�terzo�arbitro�con�funzioni�di�presidente,�perche�in� contrasto�con�i�principi�inderogabili�del�codice�di�procedura�civile�attinenti� alla�nomina�degli�arbitri�(artt.�809�e�810�c.p.c.).�La�norma,�di�rango�seconda- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rio,�e�stata�dichiarata�illegittima�in�quanto�sottraeva�alle�parti�il�potere�di� scegliere�di�comune�accordo�il�terzo�arbitro,�che�sovente��costituisce�l'ago� della�bilancia�,�in�contrasto�con�le�norme�di�livello�primario�del�codice�di� procedura�civile�che�fondano�la�natura�volontaria�dell'arbitrato�anche�sulla� libera�scelta�degli�arbitri�ad�opera�delle�parti.�Inoltre,�la�camera�arbitrale,� pur�essendo�un�organo�operante�in�piena�autonomia�ed�indipendenza,�e�pur� sempre�incardinata�nell'ambito�della�Pubblica�Amministrazione�che,�nella� maggioranza�dei�casi,�e�parte�in�causa�nel�giudizio�arbitrale,�con�conseguente� compromissione�dei�connotati�di�terzieta�che�invece�caratterizzano�la�nomina� da�parte�del�Presidente�del�Tribunale,�peraltro�in�caso�di�disaccordo�delle� parti,�ai�sensi�degli�artt.�809�e�810�c.p.c.� Sono�state�rigettate�invece�tutte�le�altre�questioni�sollevate�in�relazione�a� numerose�regole�procedurali�nonche�alla�determinazione,�da�parte�della� camera�arbitrale,�dei�compensi�dovuti�agli�arbitri,�le�prime�perche�non�rite- nute�in�contrasto�con�le�norme�del�codice�di�rito,�ed�in�particolare�con� l'art.�816�c.p.c.�che�lascia�ampio�spazio�alle�parti�nello�stabilire�le�regole�pro- cedimentali�^fatto�salvo�il�principio�del�contraddittorio�^la�seconda�perche� ampiamente�diffusa�nell'esperienza�dell'arbitrato�amministrato.� L'arbitrato�nelle�controversie�societarie� Alla�luce�dei�principi�autorevolmente�affermati�dal�Consiglio�di�Stato� nella�citata�sentenza,�appare�in�contrasto�con�il�principio�della�libera�scelta� degli�arbitri�ad�opera�delle�parti�l'art.�34,�comma�2�D.Lgs�17�gennaio�2003� n.�5,�in�vigore�dal�1.�gennaio�2004,�sulla�riforma�del�diritto�societario,�nel- l'ambito�della�quale�e�stato�disciplinato�un�autonomo�modello�arbitrale�per� le�controversie�in�materia�societaria.�Trattandosi�pero�di�altra�norma�di� rango�primario,�potrebbe�ritenersi�legittima�la�facolta�di�creare�una�disci- plina�speciale�che�si�discosta�da�quella�generale�del�codice�di�rito,�a�meno� che�non�si�ritenga,�come�sembra�aver�fatto�il�Consiglio�di�Stato,�che�il�potere� di�nomina�degli�arbitri�in�capo�alle�parti�integri�un�principio�essenziale�ed� inderogabile�dell'istituto�arbitrale.� Il�predetto�art.�34,�comma�2�dispone�che��la�clausola�compromissoria� deve�prevedere�il�numero�e�le�modalita�di�nomina�degli�arbitri,�conferendo�in� ognicaso,�apenadinullita�,�ilpoteredinominadituttigliarbitriasoggetto� estraneo�alla�societa��.�Alle�parti�viene�quindi�sottratta�la�facolta�di�scelta,� sia�pure�affidandola�ad�un�soggetto�posto�in�posizione�di�terzieta�,�in�quanto� estraneo�alla�societa�,�in�relazione�addirittura�a�tutti�gli�arbitri�e�non�solo�al� presidente,�come�nella�disposizione�regolamentare�annullata�dal�Consiglio� di�Stato.� Altra�divergenza�della�disciplina�dell'arbitrato�in�materia�societaria� rispetto�a�quella�del�codice�di�rito,�fermo�restando�il�principio�di�cui� all'art.�818�c.p.c.�secondo�il�quale�gli�arbitri�non�possono�concedere�provvedi- menti�cautelari,�e�il�potere,�qualora�la�controversia�abbia�ad�oggetto�la�vali- dita�di�delibere�assembleari,�di�disporre,�con�ordinanza�non�reclamabile,�la� sospensione�dell'efficacia�della�delibera.�Tale�strumento�sembra�opportuna- mente�attagliarsi�alla�specificita�delle�controversie�e�tale�da�superare�il�tradi- zionale�ostacolo�al�riconoscimento�di�tale�potere�agli�arbitri,�la�cui�ratio�e� DOTTRINA�409 stata�variamente�giustificata�in�relazione�alla�carenza�di�imperium,�che�pre- clude�agli�arbitri�di�far�eseguire�coattivamente�i�provvedimenti�che�hanno� emanato�in�assenza�di�exequatur.� Ulteriore�specialita�della�disciplina�riguarda�il�conferimento�agli�arbitri� del�potere�di�conoscere�in�via�incidentale�di�questioni�pregiudiziali�non�com- promettibili,�in�deroga�all'art.�819,�primo�comma�c.p.c.�(art.�35,�comma�3� D.Lgs.�5/2003).�Tale�disposizione�e�correlata�con�la�previsione�dell'art.�36� D.Lgs.�cit.,�in�base�al�quale,�in�tal�caso,��anche�se�la�clausola�compromissoria� autorizza�gli�arbitri�a�decidere�secondo�equita�ovvero�con�lodo�non�impugnabile,� gli�arbitri�debbono�decidere�secondo�diritto,�con�lodo�impugnabile�anche�a� normadell'art.�829,secondocommadelcodicediproceduracivile�.� L'estensione�della�cognizione�degli�arbitri�alle�questioni�pregiudiziali� anche�in�materie�non�arbitrabili�e�quindi�controbilanciata�con�l'obbligo,�in� tale�ipotesi,�di�decidere�secondo�diritto�e�con�la�necessaria�impugnabilita�del� lodo�anche�per�inosservanza�delle�regole�di�diritto.� L'arbitrato�nelle�materie�di�cui�all'art.�6�legge�205/2000� Una�tale�disposizione�sarebbe�particolarmente�utile�anche�nell'arbitrato� nelle�materie�di�cui�all'art.�6�legge�205/2000,�in�cui�molto�spesso,�nelle�con- troversie�attinenti�al�risarcimento�del�danno,�anche�attraverso�la�reintegra- zione�in�forma�specifica,�e�agli�altri�diritti�patrimoniali�consequenziali,�attri- buite�dall'art.�7�legge�205/2000�alla�giurisdizione�(di�legittimita�ed�esclusiva)� del�giudice�amministrativo,�gli�arbitri�potrebbero�trovarsi�a�conoscere�inci- dentalmente�della�legittimita�dell'atto�amministrativo�presupposto�qualora� lo�stesso�non�sia�stato�gia�annullato�dal�giudice�amministrativo.�De�iure�con- dito,�deve�ritenersi�che,�in�assenza�di�una�previsione�analoga�a�quella�conte- nuta�per�le�controversie�societarie,�gli�arbitri�debbano�sospendere�il�procedi- mento�in�attesa�della�definizione,�innanzi�al�giudice�amministrativo,�della� questione�pregiudiziale�riguardante�la�legittimita�dell'atto�amministrativo.� Il�problema�si�pone�pero�per�i�provvedimenti�divenuti�inoppugnabili�per� mancanza�di�tempestiva�impugnazione�oppure�per�quelli�censurati�infruttuo- samente�in�sede�giurisdizionale�per�motivi�diversi�da�quelli�poi�prospettati� agli�arbitri.�In�tali�casi,�per�gli�arbitri,�si�pone�l'alternativa�tra�il�disapplicare� l'atto�incidentalmente�ritenuto�illegittimo�ovvero�giudicare�sul�presupposto� dell'esistenza�del�provvedimento�nonostante�la�sua�ritenuta�illegittimita�.�Per� la�prima�soluzione�(si�veda�P.�dE Lise,�Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,� in�Verso�il�nuovo�processo�amministrativo�a�cura�di�V.�Cerulli�Irelli,�Torino,� 2000)�milita�il�riconoscimento�dell'immanenza�del�potere�di�disapplicazione� in�mancanza�di�altri�rimedi,�anche�alla�luce�della�nota�sentenza�delle�SS.UU.� della�Corte�di�cassazione�n.�500/1999,�in�tema�di�risarcimento�del�danno� derivante�dalla�lesione�di�interesse�legittimo,�che�ha�escluso�la�pregiudizialita� necessaria�del�giudizio�di�annullamento�in�sede�di�esame�della�pretesa�risarci- toria.� L'art.�6,�comma�2�legge�205/2000�prevede�che��le�controversie�concer- nenti�diritti�soggettivi�devolute�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativopos- sono�essere�risolte�mediante�arbitrato�rituale�di�diritto�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�disposizione�e�frutto�di�un�emendamento�presentato�nel�corso�della� discussione�del�disegno�di�legge,�il�cui�testo�originario�era��La�devoluzione� alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�di�materie�attinenti�ai� diritti�soggettivi�non�preclude�il�ricorso�a�procedura�arbitrale�ove�ne�sussistano� i�presupposti�.�La�modifica�era�destinata�a�fugare�ogni�dubbio�interpretativo� in�ordine�alla�deferibilita�ad�arbitri�di�controversie�che,�pur�concernendo� diritti�soggettivi,�rientrano�nella�giurisdizione�di�legittimita�del�giudice�ammi- nistrativo�(come�si�e�visto,�ad�esempio,�ex�art.�7�legge�205/2000).� Le�condizioni�per�l'arbitrabilita�in�tali�materie�sono�quindi�l'attinenza�a� diritti�soggettivi�^in�quanto�a�fronte�di�una�posizione�di�interesse�legittimo� del�privato�corrisponde,�di�regola,�un�rapporto�indisponibile�da�parte�della� Pubblica�Amministrazione�^la�necessita�di�ricorrere�ad�arbitrato�rituale�i n�quanto�l'arbitrato�irrituale,�che�autorevole�dottrina�ha�definito��contratto� per�relationem�(E.�Fazzalari,�Istituzioni�di�diritto�processuale,Padova,� 1992)�in�cui�le�parti�deferiscono�ad�un�terzo�il�potere�di�determinare�il�conte- nuto�di�un�determinato�contratto�dalle�stesse�stipulato,�appare�per�sua�natura� inconciliabile�con�le�modalita�di�formazione�della�volonta�dell'amministra- zione,�improntate�all'osservanza�delle�regole�che�disciplinano�le�competenze,� i�procedimenti,�i�controlli�di�legittimita�e�contabili�dell'azione�amministrativa� ^e�l'osservanza�delle�norme�di�diritto,�con�esclusione�del�potere�degli�arbitri� di�decidere�secondo�equita�e�con�la�correlativa�impugnabilita�del�lodo�ai�sensi� dell'art.�829,�comma�2�c.p.c.�^apparendo�l'interesse�pubblico�comunque�sot- teso�alla�risoluzione�di�controversie�in�cui�e�parte�l'amministrazione�difficil- mente�compatibile�con�una�decisione�sganciata�dal�rispetto�delle�regole�di� diritto.� All'introduzione�dell'arbitrato�nelle�materie�rientranti�nella�giurisdizione� del�giudice�amministrativo�ed�afferenti�a�diritti�soggettivi,�si�accompagna�un� ampliamento�della�giurisdizione�esclusiva,�che�appunto�appresta�la�tutela� dei�diritti�soggettivi,�prima�con�gli�artt.�33,�34�e�35�D.Lgs.�80/1998,�che�ivi� hanno�fatto�confluire�le�controversie�in�materia,�rispettivamente,�di�servizi� pubblici,�di�urbanistica�ed�edilizia�e�del�risarcimento�del�danno,�e�poi�con� l'art.�7�legge�205/2000,�che�ha�confermato�e�precisato�l'attribuzione�al�giudice� amministrativo�di�blocchi�di�materie,�che�hanno�definitivamente�segnato�il� tramonto�del�criterio�di�riparto�della�giurisdizione�ancorato�alla�distinzione� tra�diritti�soggettivi�e�interessi�legittimi.� L'impugnazione�per�nullita� Nel�silenzio�dell'art.�6�legge�205/2000,�parte�della�dottrina�(P.�dE Lise,� Arbitrato�e�Pubblica�Amministrazione,�cit.;S.�Giacchetti,�Atti�del�Convegno� a�Palazzo�Spada�su��L'arbitrato�con�la�Pubblica�Amministrazione�,�5�giugno� 2001)�ritiene�il�lodo�pronunciato�su�materie�rientranti�nella�giurisdizione�del� giudice�amministrativo�impugnabile�innanzi�al�Consiglio�di�Stato�ed�altra� corrente�di�pensiero�sostiene�invece�che�il�giudice�naturale�dell'impugnazione� del�lodo�sia�la�Corte�d'appello�(RomanO Tassone,�Ilprocesso�davantialgiu- dice�amministrativo,�a�cura�di�Sassani�e�Villata,�Torino,�2001,�400;�Carin- gella,�La�nuova�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�Milano,� 2000,�699;�Verde,�Ancora�su�arbitri�e�Pubblica�Amministrazione,in�Riv.� DOTTRINA�411 Arb.,�2000,�389;�Consolo,�La�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�si�giu- stappone�a�quella�del�giudice�ordinario�e�ne�imita�il�processo,in�Giust.�Civ.,� 2000,�II,�537;�F.P.�Luiso,�Atti�del�Convegno�a�Palazzo�Spada�su��L'arbitrato� con�la�Pubblica�Amministrazione�,�5�giugno�2001).� Si�tratta�di�stabilire�se�debbano�prevalere�le�norme�del�codice�di�proce- dura�civile�che,�in�relazione�all'arbitrato,�qualunque�esso�sia,�affidanoal� giudice�ordinario�una�serie�di�interventi�(misure�cautelari,�impugnazione,� omologazione�del�lodo)�ovvero�se�debba�avere�prevalenza�l'attrazione�ratione� materiae�in�favore�del�giudice�amministrativo.� In�favore�della�prima�soluzione,�appare�decisivo�il�dato�testuale�del- l'art.�828�c.p.c.,�come�modificato�dalla�legge�5�gennaio�1994�n.�25,�che�indivi- dua�il�giudice�dell'impugnazione�nella��Corte�d'appello�nella�cui�circoscrizione� e�la�sede�dell'arbitrato�.�L'originaria�formulazione�della�norma�faceva�invece� riferimento�genericamente��al�giudice�del�luogo�in�cui�la�sentenza�e�deposi- tata�,�espressione�che�avrebbe�potuto�legittimare�l'individuazione�del�giudice� dell'impugnazione�nel�giudice�che�sarebbe�stato�competente�qualora�la�con- troversia�non�fosse�stata�devoluta�ad�arbitri.� L'attuale�tenore�della�disposizione�non�lascia�invece�margini�interpre- tativi.� Peraltro,�la�paventata�deroga�alla�giurisdizione�del�giudice�amministra- tivo�si�ha�non�al�momento�dell'impugnazione�del�lodo�ma�sin�dalla�scelta�e spressa�nell'ambito�dell'autonomia�negoziale�^di�deferire�ad�arbitri�la�con- troversia,�sottraendola�alla�giurisdizione�statale�ed�in�particolare�a�quella� del�Giudice�amministrativo.� Piu�problematica�e�la�questione�con�riferimento�all'ipotesi�in�cui,�a� seguito�della�fase�rescindente�con�l'annullamento�del�lodo�^che�attiene�a�pro- fili�del�tutto�estrinseci�alla�giurisdizione�amministrativa�^le�parti�non� abbiano�previsto�che�la�fase�rescissoria�si�svolga�innanzi�agli�arbitri.�Varra� anche�qui�la�regola�che�per�il�iudicium�rescissorium�e�competente�la�Corte� d'appello�ai�sensi�dell'art.�830,�comma�2�c.p.c.?�(per�la�soluzione�negativa� cfr.�Punzi,�Disegno�sistematico�dell'arbitrato,�Padova�1999,�II,�142;�C.�Sel- vaggi, Giurisdizione�esclusiva�ed�arbitrato,in�Riv.�Arb.,�1999,�616).�Un�inter- vento�chiarificatore�del�legislatore�sul�punto�sarebbe�tutt'altro�che�superfluo.� Notifica�dell'impugnazionepernullita� In�tema�di�impugnazioni,�merita�un�cenno�la�recente�sentenza�delle� SS.UU.�della�Corte�di�cassazione�n.�5074�del�2�aprile�2003�in�tema�di�notifica� dell'impugnazione�per�nullita�.� Secondo�un�risalente�orientamento�delle�SS.UU.�(sent.�14�dicembre�1981� n.�6596),�successivamente�confermato�dalle�stesse�SS.UU.�(sent.�18�gennaio� 1982�n.�292�e�n.�293,�12�ottobre�1983�n.�5922,�1.�aprile�1987�n.�3117�e� n.�3118)�e�piu�recentemente�riaffermato�dalla�Sezione�prima�della�Suprema� Corte�(sent.�27�luglio�1990�n.�7597�e�3�maggio�1999�n.�4397),�la�notificazione� dell'impugnazione�per�nullita�del�lodo�arbitrale�va�eseguita�presso�il�legale� che�sia�stato�difensore�e�domiciliatario�della�parte�nel�giudizio�arbitrale�in� quanto�il�relativo�mandato,�pur�non�essendo�qualificabile�come�procura�alle� liti�e,�conseguenzialmente,�sottraendosi�alle�disposizioni�di�cui�all'art.�330,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� comma�1�c.p.c.�per�il�caso�di�costituzione�mediante�procuratore,�comprende� la�ricezione�di�tale�atto�quale�adempimento�connesso�al�compito�affidato�ed� in�quanto�inoltre�l'elezione�di�domicilio�ai�sensi�dell'art.�141,�comma�2�c.p.c.� opera�per�tutti�gli�atti�concernenti�il�rapporto�contrattuale�cui�accede.� Nonostante�tale�consolidato�orientamento,�le�sezione�prima�della�Corte� di�Cassazione,�con�successive�sentenze�del�14�gennaio�1999�n.�345,�del�3�ago- sto�2001�n.�10699�e�del�17�settembre�2002�n.�13578,�ha�invece�considerato�irri- tuale�detta�notificazione,�sempre�che�l'elezione�di�domicilio�non�sia�inserita� pure�nel�compromesso�o�nella�clausola�compromissoria,�nel�qual�caso� sarebbe�applicabile�il�citato�art.�141,�comma�2�c.p.c.,�sul�rilievo�che,�a�seguito� della�legge�n.�25�del�1994,�l'arbitrato�avrebbe�assunto�connotazioni�sempre� piu�privatistiche�e�negoziali,�che�non�consentirebbero�di�applicare�al�difen- sore�nella�fase�arbitrale�le�norme�attinenti�alla�costituzione�in�giudizioa� mezzo�di�procuratore�(in�particolare�l'art.�330,�comma�1�c.p.c.)�e�non�autoriz- zerebbero�una�sorta�di�ultrattivita�del�mandato�dopo�la�pronuncia�del�lodo,� dovendosi�ritenere�cessato�ogni�collegamento�tra�la�parte�e�il�difensore�in�tale� giudizio.�Tale�rigoroso�orientamento�qualificava�inoltre�la�notificazione�non� solo�come�nulla�ma�addirittura�come�inesistente,�con�la�conseguenza�che� anche�l'eventuale�costituzione�del�convenuto�non�avrebbe�potuto�sanare�il� vizio�della�notifica,�con�conseguente�inammissibilita�dell'impugnazione.� Con�le�ordinanze�n.�8593�del�14�giugno�2002�e�n.�11667�del�3�agosto� 2002,�la�prima�sezione�della�Suprema�Corte�ha�rimesso�la�questione�alle� Sezioni�Unite�al�fine�di�dirimere�il�contrasto�formatosi�all'interno�della�mede- sima�sezione�e,�all'udienza�del�16�gennaio�2003,�il�Procuratore�Generale�ha� concluso�nel�senso�dell'inesistenza�della�notifica�dell'impugnazione�per�nul- lita�effettuata�al�difensore�nominato�per�il�giudizio�arbitrale�in�quanto,�in� quest'ultimo�procedimento,�non�e�previsto�lo�ius postulandi,�a�differenza�del� giudizio�statuale�che�richiede�obbligatoriamente�la�difesa�tecnica�a�norma� dell'art.�82,�comma�3�c.p.c.,�con�la�conseguenza�che�il�difensore�nominato� nel�corso�dell'arbitrato�e�da�considerare�un�quisque de populo,�legato�alla� parte�da�un�mandato�con�rappresentanza,�senza�che�la�procura�allo�stesso� conferita�possa�svolgere�un'ultrattivita�che�vada�oltre�il�giudizio�arbitrale,� salva�l'applicazione�dell'art.�141,�comma�2�c.p.c.�qualora�l'elezione�di�domici- lio�sia�stata�fatta�nella�clausola�compromissoria.� Con�la�richiamata�sentenza�delle�SS.UU.�n.�5074/03,�e�stata�prescelta� una�soluzione�intermedia,�affermando�che�l'impugnazione�per�nullita�va�noti- ficata�alla�parte�personalmente,�fermo�restando�che�la�notifica�al�difensore� implica�nullita�e�non�inesistenza�dell'atto,�con�conseguente�sanabilita�ex tune del�vizio�in�caso�di�costituzione�del�convenuto�o,�in�difetto,�con�la�rinnova- zione�della�notificazione�cui�la�parte�provveda�spontaneamente�o�in�esecu- zione�di�un�ordine�impartito�dal�giudice�ai�sensi�dell'art.�291�c.p.c.� Partendo�dall'accresciuta�natura�privatistica�dell'arbitrato�a�seguito�della� legge�n.�25/1994,�le�SS.UU.�hanno�ritenuto�che�la�delega�per�la�difesa�nel� giudizio�arbitrale�^che�non�necessita�la�difesa�tecnica�^quale�che�sia�la�qua- lita�del�delegato,�non�possa�includere�il�potere�di�ricevere�atti�secondo�le� disposizioni�dettate�per�il�procuratore�munito�dello�ius postulandi. DOTTRINA�413 Tale�soluzione�intermedia,�seppure�improntata�ad�un�eccessivo�formali- smo,�ha�comunque�avuto�il�merito,�rispetto�all'ipotesi�estrema�dell'inesi- stenza�della�notifica,�di�ammettere�la�sanabilita�ex tune del�vizio�riscontrato,� qualificabile�in�termini�di�mera�nullita�.� L'arbitrato internazionale Un�ultimo�cenno�merita�la�disciplina�speciale�dell'arbitrato�internazio- nale,�introdotta�nel�nostro�ordinamento�dalla�legge�n.�25�del�1994,�che�ha� aggiunto�gli�artt.�832�e�ss.�c.p.c.,�rispondente�ad�un'esigenza�legata�al�note- vole�incremento�del�commercio�internazionale�e�caratterizzata�dall'attenua- zione�del�formalismo,�dalla�limitazione�dell'intervento�del�giudice�togato�e� dalla�fissazione�di�un�criterio�per�la�determinazione�della�legge�applicabile� al�giudizio�arbitrale.�La�normativa�in�questione,�ispirandosi�alla�cosiddetta� legge�modello�elaborata�nel�1985�dalla�Commissione�delle�Nazioni�Unite� per�il�diritto�commerciale�^U.N.C.I.T.R.A.L.�^in�tema�di�arbitrato�commer- ciale�internazionale,�accoglie�quali�criteri�di�internazionalita�la�residenza� all'estero�di�almeno�una�delle�parti�o�l'attuazione�all'estero�di�una�parte�rile- vante�del�rapporto�contrattuale.� Nei�rapporti�contrattuali�che�si�svolgono�tra�parti�appartenenti�a�Stati� differenti,�l'arbitrato�trova�maggiore�espansione�poiche�a�nessun�contraente� e�gradito�essere�assoggettato�alla�giurisdizione�di�uno�Stato�al�quale�non� appartiene.� Coerente�con�tale�esigenza�e�la�previsione�che�inverte�la�regola�valida� per�l'arbitrato�domestico�stabilendo�che,�salvo�contraria�volonta�delle�parti,� in�caso�di�annullamento�del�lodo�arbitrale,�il�giudizio�rescissorio�compete�al� collegio�arbitrale�e�non�al�giudice�statale�(art.�838�c.p.c.).�Opposto�principio� e�stato�disposto�anche�in�tema�di�impugnazione�per�inosservanza�di�regole� di�diritto,�di�regola�ammessa�nell'arbitrato�domestico,�salva�contraria�volonta� delle�parti�e�di�regola�esclusa�nell'arbitrato�internazionale,�sempre�salva�con- traria�volonta�delle�parti.� Anche�l'Amministrazione�puo�essere�parte�in�un�arbitrato�internazionale.� Con�riferimento�alla�diversa�nazionalita�dei�contraenti,�si�pensi�all'arbi- trato�internazionale�di�diritto�pubblico�tra�Italia�e�Libia�per�la�delimitazione� della�piattaforma�continentale�e�la�determinazione�dei�confini�delle�acque�ter- ritoriali.� Quanto�ai�casi�di�arbitrati�internazionali�di�diritto�privato�si�possono� menzionare�quello�tra�l'Italia�e�la�Costa�Rica,�avente�ad�oggetto�un�cre- dito�a�dono,�insorto�allorquando�la�Costa�Rica�e�venuta�meno�ai�propri� obblighi�di�restituzione�del�capitale�all'Italia;�quello�tra�il�Ministero�della� difesa�italiano�e�il�Ministero�della�difesa�brasiliano,�avente�ad�oggetto�la� costruzione�di�un�aereo�militare�con�motore�Rolls Royce,�con�rapporto�di� concessione�in�favore�dell'Italia�e�di�subconcessione�in�favore�del�Brasile,� successivamente�venuto�meno�all'obbligo�del�pagamento�delle�royalties (trattatavasi�di�arbitrato�amministrato�dalla�camera�di�commercio�interna- zionale�di�Parigi);�quello�tra�il�Ministero�degli�affari�esteri�italiano�e�il� Governo�Cubano�avente�ad�oggetto�una�convenzione�di�tutela�reciproca� degli�investimenti�nei�due�Stati.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Accanto�a�questi�esempi�di�arbitrati�internazionali�veri�e�propri,�si�collo- cano�quelli�connotati�dal�fatto�che�una�parte�rilevante�della�prestazione�del� rapporto�controverso�debba�essere�eseguita�all'estero,�come�quelli�aventi�ad� oggetto�i�contratti�di�appalto�stipulati�dal�Ministero�degli�affari�esteri�con� imprese�italiane�nell'ambito�della�cooperazione�allo�sviluppo�dei�paesi�del� terzo�mondo,�che�riguardano�opere�da�eseguire�per�lo�piu�in�Africa�o�in� America�Latina�e�in�cui�parte�rilevante�del�rapporto�viene�eseguito�anche�in� Italia�(progettazione,�pagamento�del�corrispettivo).� In�tali�casi,�pur�essendo�le�parti�entrambe�italiane�e�dovendosi�eseguire� una�parte�rilevante�del�rapporto�anche�in�Italia,�la�Corte�di�cassazione,�con� sentenza�n.�13648�del�13�ottobre�2000,�ha�ritenuto�applicabile�la�disciplina� dell'arbitrato�internazionale,�ritenendo�inammissibile�l'impugnazione�per�nul- lita�del�lodo�arbitrale�per�inosservanza�di�norme�di�diritto.�In�proposito,� occorre�tenere�presente�che,�in�virtu�della�norma�transitoria�di�cui�all'art.�27� legge�n.�25/1994,�la�disciplina�dell'arbitrato�internazionale�e�applicabile� anche�ai�contratti�stipulati�prima�della�sua�entrata�in�vigore.�Tale�disposi- zione,�che�applica�retroattivamente�una�disciplina�che�esclude�l'impugnabilita� del�lodo�per�inosservanza�di�norme�di�diritto�senza�la�correlativa�possibilita� per�le�parti�di�manifestare�retroattivamente�una�volonta�contraria�nella�clau- sola�compromissoria,�sembra�comprimere�eccessivamente�il�diritto�di�difesa� delle�parti,�tenuto�conto�anche�del�fatto�che�la�disciplina�dell'arbitrato�inter- nazionale,�nata�per�le�controversie�del�commercio�internazionale,�per�le�quali� e�giustificata�un'attenuazione�del�rigore�delle�norme�di�diritto,�mal�si�attaglia� alle�fattispecie�sopra�descritte�che�riguardano�parti�entrambe�italiane.� Per�il�futuro�appare�quindi�opportuno�che�le�amministrazioni,�quando� stipulino�un�contratto�di�appalto�in�tali�materie,�abbiano�l'accortezza�di�pre- vedere�espressamente�nella�clausola�compromissoria�l'applicabilita�del- l'art.�829,�comma�2�c.p.c.�e�quindi�l'impugnabilita�del�lodo�anche�per�inosser- vanza�di�norme�di�diritto.� DOTTRINA�415 La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive ed�il�divieto�di�doping (legge 14 dicembre 2000, n. 376 ) di Silvana Pagliara (*)� 1.�La�disciplina�dellafrode�sportiva.� In�Italia�alla�fine�degli�anni�settanta�si�e�verificato�lo�scandalo�del�cosid- detto��calcio�scommesse�.�Alcune�partite�del�campionato�italiano�di�calcio� di�lega�professionista�sono�state��truccate��con�il�contributo�di�alcuni�gioca- tori�che,�dietro�promessa�di�denaro�o�di�altri�vantaggi,�hanno�fatto�perdere� la�propria�squadra�a�vantaggio�dell'avversario.� Con�comprensibile�e�profonda�amarezza�i�tifosi�scoprirono,�dunque,�che� spesso�la�partita�domenicale�non�era�il�frutto�di�una�leale�competizione�spor- tiva,�ma�il�risultato�di�un�accordo�posto�in�essere�fra�gli�stessi�protagonisti.� La�giustizia�sportiva�e�intervenuta�infliggendo�sanzioni�severe�ai�calcia- tori�risultati�responsabili.� L'ordinamento�sportivo,�infatti,�prevede�espressamente�e�sanziona�come� �illecito�sportivo�l'alterare�lo�svolgimento�o�il�risultato�di�una�gara,�o�l'assi- curare�a�chicchessia�un�vantaggio�in�classifica��(art.�2�comma�1�C.G.S.).� L'ordinamento�giuridico�non�contemplava�invece�una�norma�ad�hoc�che� regolasse�la�materia�e�cio�evidenzio�sia�l'inadeguatezza�dei�tradizionali�stru- menti�penalistici,�sia�l'urgenza�di�un�intervento�da�parte�del�legislatore.� Prima�dell'entrata�in�vigore�della�legge�n.�401�del�1989�l'unica�norma�che� avrebbe�potuto�prestarsi�a�reprimere�il�fenomeno�era�quella�sulla�truffa� (art.640�c.p.).� Per�poter�applicare�tale�norma�occorreva�pertanto�accertare�una� sequenza�causale�rappresentata�da�tre�anelli�fondamentali:�gli�artifici�oi�rag- giri�dei�giocatori,�il�risultato�artefatto�della�gara�conseguente�a�tali�artifici,� il�danno�patrimoniale�conseguente�al�risultato�artefatto.� In�definitiva,�la�difficolta�nell'accertamento�concreto�degli�elementi� costitutivi�della�truffa�portarono�sia�la�dottrina�che�la�giurisprudenza(1)�ad� esprimere�numerose�perplessita�sulla�applicabilita�dell'art.�640�c.p.�ai�com- portamenti�tipici�di�frode�sportiva.�Dopo�numerose�proposte(2)�che�suggeri- (*)�Universita�di�Firenze� (1)�Cass.,�30�aprile�1954,�in�RDS,�1954,�403�ss.;�id.,�12�marzo�1954,�ibidem,�143,�con�nota�ade- siva�di�Chiarotti, Dovere�giuridico�della�lealta�nelle�competizioni�sportive.� (2)�La�dottrina�maggioritaria�riteneva�indispensabile�la�configurazione�di�una�nuova�ipotesi� di�reato�in�tal�senso:�Nuvolone, L'illecito�sportivo�nella�prospettiva�dell'art.�640�c.p.,�in�RDS,� 1982,�204,�che�pur�delimita�il�contorno�di�un'eventuale�fattispecie�entro��ilquadro�diuna�generale� incriminazione�della�corruzione�nell'ambito�del�diritto�privato�;�la�dottrina�minoritaria�riteneva,� invece,�che�fossero�sufficienti�le�sanzioni�disciplinari�che�le�federazioni�comminavano�agli�iscritti,� in�tal�senso:�Vassalli, Lafrode�sportiva,�in�RDS,�1963,�50�s.;�Magnini, Considerazioni�sull'illecito� sportivo,in�RGU,1961,�367.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� vano�l'introduzione�di�specifiche�ipotesi�di�reato,�venne�dunque�approvata�la� legge�n.�401/1989�che�all'art.�1�configura�la�nuova�fattispecie�di�frode�in�com- petizione�sportiva.� Il�legislatore,�quindi,�ha�avvertito�l'esigenza�di�configurare�la�frode�in� competizioni�sportive�quale�fatto�tipico�antigiuridico�da�perseguire�anche� nell'ordinamento�statale�interpretando�l'esigenza�di�garantire�solo�la�regola- rita�delle�competizioni�sportive�svolte�sotto�la�tutela�di�determinati�enti�pub- blici�quali�il�CONI,�l'UNIRE�ed�altri�enti�riconosciuti�dallo�Stato�o�associa- zioni�ad�essi�aderenti�(3).� Il�legislatore,�inoltre�avendo�avvertito�il�disvalore�della�frode�sportiva�ha� previsto�due�condotte�incriminabili.� La�prima�si�concretizza�nell'offerta�o�nella�promessa�di�denaro�o�di�altra� utilita�o�vantaggio�che�devono�essere�effettuate�da�un�soggetto�estraneo�e� sono�rivolte�a�taluno�dei�partecipanti(4).� La�seconda�condotta�si�realizza,�invece,�con�il�compimento�di��altri�atti� fraudolenti��finalizzati�all'alterazione�del�risultato.� La�norma,�pero�,�nell'intento�di�prevedere�tutte�le�possibili�estrinseca- zioni�dell'agire�delittuoso�lascia�troppa�discrezionalita�individuale,�in�modo� particolare�quando�parla�di��atti�fraudolenti�,�di�conseguenza�nell'interpreta- zione�si�corre�il�rischio�di�un'estensione�talmente�snaturante�della�normada� renderla�uno�strumento�eccessivamente�repressivo�della�liberta�di�azione�e� di�volere�dei�singoli.� Un�problema�ancora�piu�grande�e�emerso�di�recente�ed�e�costituito�dalla� riconducibilita�o�meno�del�fenomeno�doping�alla�fattispecie�di�frode�sportiva� e�proprio�su�questo�problema�si�basa�l'indagine�avviata�in�molte�procure�ita- liane�sulla�liceita�d'uso�di�sostanze�da�parte�di�molti�atleti.� 2.�Il�problema�della�riconducibilita�del�doping�autogeno�al�delitto�di�frode� sportiva�(ex�art.1,�legge�13�dicembre�1989�n.�401).� Negli�ultimi�anni�sempre�piu�spesso�si�e�sentito�parlare�del�fenomeno� �doping��che�ha�assunto�vaste�dimensioni,�con�l'interessamento�di�numerose� discipline�sportive.� (3)�Significativa�al�riguardo�la�relazione�del�Sen.�Gallo�al�disegno�di�legge�n.1888,�di�inizia- tiva�del�Ministro�della�Giustizia�Giuliano�Vassalli,�in�Atti�Parlamentari,�Senato�della�Repubblica,� 10.�Legislatura,�Giunte�e�Commissioni�Parlamentari,�Commissione�Giustizia�(2),�seduta�del�9� novembre�1989,�402.�Resoconto,�p.5.� (4)�Alcuni�ritengono�che�debbano�essere�compresi�nel�novero�dei�partecipanti�anche�soggetti� diversi�dagli�atleti�come�gli�allenatori,�medici�sportivi�e�coloro�che�possono�influire�in�virtu�delle� funzioni�svolte�sul�risultato�della�gara�in�tal�senso:�Bologna, L'illecito�sportivo,in�Riv.�Dir.� sport.,1990,�146;�Lamberti, La�frode�sportiva,�Napoli,�1990,�213;�altri�ritengono�^e�pare�questa� la�soluzione�piu�corretta�perche�conforme�ai�principi�di�tassativita�^che�vadano�considerati�tali� solo�gli�atleti�e�gli�arbitri�in�virtu�dell'art.�36�d.P.R.�157/1986�(Nuove�norme�di�attuazione�della� legge�16�febbraio�1942�n.�426�recante�costituzione�ed�ordinamento�del�C.O.N.I.)�la�quale�afferma� relativamente�a�questi�ultimi�che��partecipano,�nella�qualifica�loro�attribuita,�allo�svolgimento� delle�manifestazioni�sportive�per�assicurarne�la�regolarita��.� DOTTRINA�417 Tutto�il�mondo�dello�sport�e�stato�colpito�da�questo�fenomeno�che�ha� insinuato�dubbi�e�veleni,�avvilendo�cos|�lo�stesso�spirito�di�competizione�che� da�sempre�ha�animato�i�duri�allenamenti�degli�atleti�e�gli�animi�infervorati� dei�tifosi.� In�Italia�il�fenomeno�e�emerso�fragorosamente�a�seguito�di�una�vasta� inchiesta�promossa�da�varie�procure�che�hanno�indagato�sull'uso�del�doping� e�l'abuso�di�farmaci�nel�mondo�dello�sport.� Quest'inchiesta�ha�investito�in�modo�particolare�il�mondo�del�calcio�fino� ad�arrivare�anche�al�ciclismo,�scatenando�il�caso�Pantani(5).� Puo�dirsi�che�il�germe�dell'indagine�sia�nato�con�la�gara�ciclistica� Milano-Torino�disputata�nell'ottobre�del�1995,�nel�corso�della�quale�il�famoso� ciclista�Marco�Pantani�incorse�in�un�incidente�che�gli�costo�la�frattura�di�tibia� e�perone.�Dalle�cartelle�cliniche�acquisite�dal�P.M.�Guariniello�al�C.T.O.�tori- nese�dove�il�corridore�era�stato�ricoverato�dopo�l'incidente�risulto�un�tasso� di�ematocrito�fuori�dalla�norma.� Marco�Pantani�e�stato�imputato�del�reato�di�cui�all'art.�1,�comma�1� legge�13�dicembre�1989�n�401��per�avere,�quale�atleta�professionista�del�cicli- smo�partecipante�a�competizioni�sportive�organizzate�dal�CONI�e�da�asso- ciazioni�ad�esse�aderenti,�compiuto�atti�fraudolenti�al�fine�di�raggiungere�un� risultato�diverso�da�quello�conseguente�a�corretto�e�leale�svolgimento�delle� competizioni�sportive�ricorrendo,�in�assenza�di�condizioni�climatiche�che� rientrassero�nelle�relative�indicazioni�terapeutiche�e�che�quindi�ne�giustificas- sero�l'impiego,�all'assunzione�di�medicamenti�atti�a�stimolare�l'eritropoiesi,� cos|�da�determinare�un�piu�elevato�rendimento�in�gara�(ematocrito�60.1%).� Commesso�in�Cesenatico,�accertato�in�Torino�il�18�ottobre�1995�.�Alla�luce� del�capo�d'imputazione�deve�essere�innanzitutto�valutato�il�fatto�se�il�Pantani� aveva�assunto�eritropoteina�prima�della�Milano-Torino�del�18�ottobre�1995.� Cio�ha�sollevato�una�problematica�ancora�piu�grande�e�cioe�la�ricondu- cibilita�o�meno�del�fenomeno��doping��alla�fattispecie�di��Frode�in�competi- zioni�sportive��(6).� La�dottrina�essenzialmente�si�divide�in�due�tesi,�una�favorevole�alla�ricon- ducibilita�del�doping�al�delitto�di�frode�sportiva�e�l'altra,�invece,�sfavorevole.� 3.�La�tesi�positiva�e�la�sua�confutazione.� La�tesi�positiva,�adottata�dal�GIP�di�Forl|�(7),�nel�procedimento�relativo� al�ciclista�Pantani,�sostiene�che�il�bene�giuridico�tutelato�dal�delitto�di�frode� sportiva�sia�da�individuare�nella�correttezza�e�nella�lealta�della�gara�e�che� (5)�RizzO Sergio, Pantani�indagato�da�Guariniello,�in�Corriere�dello�Sport�dell'11�novembre� 1999.� (6)�BorgognO R., Sulla�riconducibilita�del�doping�al�delitto��difrode�in�competizioni�spor- tive��ex�art.�1,�legge�13�dicembre�1989,�n.�401,in�Archivio�penale,1994,�606.� (7)�Tribunale�di�Forl|�,�ufficio�del�giudice�per�le�indagini�preliminari;�proc.�n.�1038/00�RG� NR;�proc.�n.1357/00�RG�GIP.�Rigetto�richiesta�di�archiviazione�del�P.M.,�20�aprile�2000.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO l'esclusione dal novero dei possibili autori del reato dei partecipanti alla com- petizione agonistica conduca a conseguenze inaccettabili sia sul piano del principio di uguaglianza, che su quello della ragionevolezza. Affermando, infatti, che il �chiunque� del 1O comma dell'art. 1 della legge 401/89 sia il soggetto che regge entrambe le previsioni delittuose, �offrire utilita� o vantaggio�, o �compiere atti fraudolenti� significa che coe- rentemente il soggetto attivo di tutta la previsione normativa, e quindi anche degli atti fraudolenti, non potrebbe essere il partecipante, ma un extraneus in quanto il promittente puo� essere solo persona diversa dal partecipante. Questa obiezione, tuttavia, trascura l'eventualita� che offerente o promit- tente possa anche essere un altro partecipante (cio� puo� verosimilmente avve- nire negli sport con due contendenti, tennis, pugilato, ciclismo su pista,ove uno dei due puo� corrompere l'altro affinche� non si impegni e lo lasci vincere). Ne consegue che, non essendovi ragione, anche per la formulazione let- terale della norma (chiunque), di escludere dalla gamma dei soggetti attivi del reato il partecipante eventualmente corruttore (in quanto cio� sarebbe in contrasto col principio di eguaglianza davanti alla legge), neppure vi e� ragione di escludere, quale soggetto attivo, il partecipante autore di una frode �unilaterale�. Appurato che il soggetto attivo del reato di frode in competizione spor- tiva possa essere anche lo stesso partecipante alla gara sportiva, resta da stabilire se nell'assunzione di sostanze stupefacenti da parte dello stesso, prima di una gara agonistica, sia da ravvisarsi un �atto fraudolento� voltoa raggiungere un risultato diverso da quello conseguente al corretto e leale svol- gimento della competizione ai sensi dell'art. 1, primo comma legge 401/1989. In proposito e� opportuno precisare il concetto di atto fraudolento pren- dendo spunto dalla nozione data espressamente dalla Corte di Cassazione, �qualsiasi artificio, inganno o menzogna concretamente idoneo a conseguire l'evento del reato� (8). Si ha mezzo fraudolento, quindi, quando viene posta in essere un'immutatio veri, ossia quando, attraverso un'attivita� di simula- zione o dissimulazione viene rappresentata come apparentemente regolare una situazione in realta� irregolare (e d'altronde, cio� , correttamente, corri- sponde all'etimo del termine usato dal legislatore, dal latino fraus, truffa, inganno). Non realizzano una frode, quindi, i casi (uso di tacchetti irregolari nel calcio, di biciclette irregolari nel ciclismo, di attrezzi non nella norma, di pra- tiche non ortodosse quali spintoni, gomitate, ecc.) in cui la violazione delle norme sportive e� immediatamente rilevabile ictu oculi, oppure attraverso il diretto controllo della sussistenza di requisiti o la diretta applicazione di canoni e misure, senza la mediazione di un'indagine su pratiche o espedienti simulatori o dissimulatori. Non vi e� dubbio che nell'ampio concetto di atto fraudolento si presti ad essere ricondotta l'assunzione di sostanze dopanti da parte dell'atleta in pros- (8) Cass. 17 luglio 1998, n. 8443, in Guida al diritto, 98, 36, 68, e in Casso peno 99, 2, 541. DOTTRINA�419 simita��della�gara�agonistica,�in�quanto�costituisce�un�espediente�occulto�per� simulare,�e�quindi�far�risultare�artificiosamente,�una�capacita��di�prestazione� che�non�corrisponde�a�quella�reale�dell'atleta.� L'autodoping posto�unilateralmente�in�essere�dal�partecipante,�essendo� volto�ad�alterare�con�l'inganno�la�propria�prestazione,�potendo,�quindi,�con- figurarsi�come�atto�fraudolento�teso�a�raggiungere�un�risultato�diverso�da� quello�conseguente�a�un�corretto�e�leale�svolgimento�della�competizione,�s'in- quadra�nel�pieno�rispetto�della�ratio della�legge�n.�401/1989,�la�quale�come� recita�il�suo�titolo,�e��anche�a��tutela�della�correttezza�dello�svolgimento�di� competizioni�agonistiche�.� Di�conseguenza�tutte�le�considerazioni�sopra�esposte�conducono�a�rite- nere�configurabile�il�reato�di�cui�all'art.1�comma�1�legge�401/89�in�caso�di� doping unilaterale�posto�in�essere�dall'atleta.� Nel�caso�Pantani,�inoltre,�il�giudice�si�richiama�alle�considerazioni�fatte� sopra�anche�alle�conclusioni�della�consulenza�tecnica�che�sarebbero�sufficien- temente�indizianti�dell'avvenuta�assunzione�continuata�da�parte�del�Pantani� di�eritropoietina,�ma�richiedono�un�ulteriore�vaglio�tecnico�in�dibattimento� nel�contraddittorio�delle�parti.� Cio��ammesso�e��tuttavia�necessario�fare�delle�precisazioni�essenziali.� La�prima�attiene�al�carattere�fraudolento�dell'assunzione�di�sostanze�vie- tate,�in�relazione�alla�partecipazione�dell'agente�ad�una�determinata�competi- zione�agonistica;�questa�condotta,�che�accompagnata�dal�mascheramento� messo�in�opera�dall'atleta�durante�la�gara�dell'alterato�stato�di�forma�fisica,� contribuisce�a�costituire�quel�quidpluris che�conferisce�al�fatto�rilievo�penale.� La�seconda�attiene�alla�necessaria�verifica�condotta�secondo�un�criterio� di�giudizio�ex ante in�concreto�circa�l'effettiva�idoneita��dell'atto�fraudolento� posto�in�essere�dall'atleta�a�conseguire�il�fine�illecito�tipizzato�dal�legislatore.� Il�GIP�nella�distinzione�introdotta�precedentemente�quando�parla�di�vio- lazione�di�norme�sportive�immediatamente�rilevabili�ictu oculi,�fa�riferimento� probabilmente,�e�in�modo�atecnico�a�quella�nozione�di�idoneita��ex ante della� condotta�qualificata�come�astrattamente�pericolosa�dal�legislatore�che,a� seguito�di�ripetuti�interventi�della�Corte�Costituzionale,�costituisce�un�limite� ed�un�contemperamento�all'operativita��dei�reati�di�pericolo�astratto�(9).� Questa�distinzione�operata�dal�GIP�porterebbe�a�non�considerare�atti� fraudolenti,�perche�totalmente�privi�di�idoneita��offensiva�nel�senso�di�poten- zialita��ingannatoria,�casi�come�quelli�di�una�squadra�di�calcio�che�schieri�in� campo�una�formazione�con�piu��di�undici�giocatori,�di�corridori�ciclisti�che� gareggino�con�biciclette�motorizzate.� Cosicche�il�problema�non�si�risolve�ritenendo�penalizzata�una�tipologia� di�scorrettezze�finalizzate�all'alterazione�del�risultato�della�gara�previa�distin- zione�tra�quelle�meno�evidenti,�bens|��valutando�quel�requisito�di�idoneita�� ormai�richiesto�dalla�giurisprudenza�della�Corte�Costituzionale.� (9)�Corte�Costituzionale,�sentenze�n�437/1989,�in�Riv. it.dir. Proc. Pen.,�1990,�725�ss.;�n�333/� 1991,�in�Foro it.,�1991,�parte�I,�2628�ss.;�n�360/1995,�in�Foro it.1995,�parte�I,�3083�ss.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Diversamente la conseguenza di questa tesi sarebbe quella di conside- rare qualsiasi irregolarita� , se accompagnata dall'abile dissimulazione della propria scorrettezza e dalla induzione in errore dell'arbitro (e/o degli altri concorrenti) circa la regolarita� del proprio comportamento, e commessa con il fine di modificare il risultato di una leale competizione, mezzo astratta- mente idoneo e pericoloso, come tale qualificabile come fraudolento. Alla luce di tali considerazioni, non potra� dirsi sufficiente ad integrare la fattispecie penale la mera violazione dei precetti di diritto sportivo, ma sara� necessario un agire qualificato, idoneo ad alterare sensibilmente un incontro agonistico. Il legislatore, pertanto, avendo strutturato la fattispecie incriminatrice alla luce del generale principio di offensivita� , ha stabilito che non puo� esservi punibilita� al di sotto di atti idonei, prima cioe� che si verifichi la situazione di pericolo per il bene tutelato. Questo criterio applicato alla detta fattispecie consente una piu� sicura delimitazione del campo di intervento della disciplina sportiva e di quella penale; infatti, la prima va applicata in relazione a qualsiasi violazione dei precetti di diritto sportivo, la seconda potra� essere applicata solo quando la condotta fraudolenta posta in essere dall'atleta raggiunga una soglia di inten- sita� lesiva tale da costituire una reale minaccia al corretto andamento della competizione sportiva, quindi, un concreto pericolo per il bene giuridico tutelato. 4. Latesinegativaelasuaadozionedapartedellamenorecentegiurisprudenza. La tesi negativa, contrariamente a quella esaminata precedentemente, sostiene che non sia configurabile a carico dell'atleta partecipante alla gara il reato di frode sportiva. L'art. 1 legge 401/89, infatti, contempla due tipi di incriminazione, la prima ricalca lo schema �della corruzione�, la seconda, di tipo residuale, punisce alla stessa maniera il compimento di �altri atti fraudolenti voltial medesimo scopo�. Si tratta di una norma a piu� fattispecie, quindi di modalita� alternativa e non cumulativa, sorretta da un unico tipo di dolo specifico(10). Nel caso detto si fa riferimento all'ipotesi del compimento di �altri atti fraudolenti�, consistenti nell'assunzione di sostanze cosiddette dopanti. Si pone, pertanto il problema della punibilita� dell'atleta che abbia fatto autonomamente ricorso a tali sostanze, del fenomeno cioe� del cosiddetto �doping autogeno�. La Corte di Cassazione ha risolto questo problema escludendo che rien- tri nell'ipotesi di reato di cui all'art. 1 legge 401/89, l'assunzione di sostanze dopanti da parte di un corridore, con una sentenza che, facendo ricorso ai (10) Padovani, Commento all'art.1, legge 13 dicembre 1989 n.401;in Legisl. Pen.,1990, 94; MeyeR A., Sport in diritto penale,in Dig. Disc. Pen., 1992, 579; ALBEGGIANI., Sport (dir. pen.: La �frode sportiva� e la sua rilevanza penale);in Voce dell'Enciclopedia del diritto, Milano 1990, 43, p. 538. DOTTRINAV421 generaliVcriteriVinterpretativiVdellaVlegge,VindividuaVcomeVloVscopoVdellaV normaVdettaVsiaVesclusivamenteVquelloVdiVevitareVl'irruzioneVnelVmondoVdelloV sportVdelleVattivita�diVgiocoVeVdiVscommesseVclandestineVe,Vpertanto,VcomeVleV dueVcondotteVmenzionateVpurVseValternativeVdebbanoVessereVconsiderateVtraV loroVstrutturalmenteVomogenee(11).V Cos|�,V�nelVcasoVinVspecieVnonVparVdubbioVcheVgliValtriVedVinnominati�VattiV fraudolentiVvoltiValVmedesimoVscopoVsanzionatiVdall'art.1VdellaVcitataVleggeV n.V401/89VdevonoVessereVidentificatiVallaVstreguaVdegliVattiVespressamenteVindi- catiVnellaVproposizioneVprincipale,Vcioe�nell'offertaVoVpromessaVdiVdenaroVoV diValtraVutilita�oVvantaggioVaVtalunoVdeiVpartecipantiVadVunaVcompetizioneV sportivaVorganizzataVdaValcuneVdelleVfederazioniVriconosciuteVdalVCONI.V LaVsentenzaVdellaVSupremaVCorteVprosegueVpoiVrilevandoVche,VaccantoV all'interpretazioneVdellaVnormaVcheVsiVfondaVsulVsignificatoVproprioVdelleV paroleVsecondoVlaVloroVconnessione,VnelVcasoVinVesameV�s'imponeVall'inter- preteVilVcongiuntoVricorsoVall'altroVcriterioVermeneuticoVsuggeritoVdall'art.V12V delleVpreleggi,VvaleVaVdireVallaVratio�legis,Vche,VcomeVresoVmanifesto,VoltreVcheV daiVlavoriVpreparatoriVeVdall'intestazioneVstessaVdellaVlegge,VdalleVnormeVinV essaVraccolte,VvolteVtutteVadVevitareVl'irruzioneVnelVmondoVdelloVsportVdelleV attivita�diVgiocoVeVscommesseVclandestine,VdimostranoVcheVl'ambitoVdiVappli- cazioneVdellaVleggeVinVesameVnonVsiVestendeVaiVfenomeniVautogeniVdiVdoping,V cheVtrovanoVadeguataVsanzioneVnegliVordinamentiVsportivi�.V LaVCorteVSupremaVevidenzia,Vinfine,VcheVunaVdiversaVletturaVdellaVnormaV porterebbeVadVunVparadosso:V�a�contrario�e�facileVosservareVdall'altraVparteV che,VseVcos|�nonVfosse,VqualsiasiVillecitoVsportivo,VdalloVspintoneValVcalciatoreV inVcorsaVallaVspintaVdelVgregarioValVcampioneVciclistaVinVdifficolta�,VsiccomeV oggettivamenteVvoltiVaVprovocareVunVesitoVdellaVgaraVdiversoVdiVquelloVcuiV avrebbeVdatoVluogoVunaVlealeVcompetizione,VdovrebberoVrientrareVnellaVprevi- sioneVdellaVnormativaVinVesame:VilVcheVall'evidenzaVnonVe��.V LaVgiustiziaVdiVmeritoVe�pervenutaValleVstesseVconclusioniVdellaVCorteV RegolatriceVinVquanto,VritieneVinsussistenteVilVreatoVdiVfrodeVinVcompetizioniV sportiveVquandoVilVcomportamentoVfraudolentoVsiaVpostoVinVessereVdagliVstessiV atletiVpartecipantiVallaVgaraVinVquantoV�laVratio�dellaVnormaVmiraVaVevitareV cheVextraneus�(personaVovviamenteVdiversaVdalVpartecipanteVallaVcompeti- zione)ValteriVoVtentiVdiValterareVilVrisultatoVancheVmedianteVlaVsempliceVpro- messaVdiVdenaroVoValtreVutilita��(12).V (11)VCfr.VCass.pen,Vsez.V,V25,1,96,VOmini,VinVCass,pen.�1997,V529Vss..V (12)VCfr.VGIPVRoma,V21VfebbraioV1992,VCarnevaleVeVPeruzzi,VinVRiv.�Dir.�Sport.,V1992,V123Vss.V conVnoteVdiVV. Leonoci, Profilipenalistici�del�dopingVsportivo�eG.VVidiri, Lafrode�sportiva:�sog- getti�e�condotta�del�reato�(art.�1�legge�1989�n�401);VTribunaleVdiVRoma.VSent.V27VgennaioV1992,VCar- nevale,VPeruzzi,VinVArchivio�penale,V1994,V606VconVnotaVdiVBorgognO R.; G. Vidiri, Il�dopingVtra� normativa�sportiva�ed�ordinamento�statale,inVForo�it.,V1991,V3,V225;VVigoritA A., Il�dopingVnegli� atleti�nel�diritto�ordinario�ed�in�quello�sportivo;inVRiv.�Dir.�sport.,V1971,V273;VIzzO Umberto, Quando�l'atleta�e�in�ritiro:�il�soggetto�attivo�l'elemento�soggettivo�nel�reato�difrode�in�competizioni� sportive,�inVRiv.�Dir.�sport.,V1993,V755;VMartonE A., Il�dopingVnell'ordinamento�sportivo;inVCor- riere�giuridico,1990,V1209.V RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� I�due�atleti�in�questione�furono�assolti�dalla�giustizia�ordinaria�perche�il� loro�comportamento�non�realizzava�la�fattispecie�dell'art.�1�di�detta�legge�e� condannati�da�quella�sportiva�per�aver�violato�l'art.�32�del�codice�di�giustizia� sportiva�della�F.I.G.C.�che�punisce�i�calciatori�professionisti�che,�con�con- dotta�cosciente�e�volontaria,�sia�essa�dolosa�o�colposa,�facciano�uso�di� sostanze�dopanti�con�la�sanzione�della�squalifica�giusta�e�vieta�il�ricorsoa� dette�sostanze�a�tutela�della�salute�dell'atleta�ed�a�difesa�della�lealta��e�della� rettitudine�sportiva(13).� Secondo�la�tesi�negativa,�abbracciata(14)�pienamente�dalla�difesa�nel� caso�Pantani,�la�non�punibilita��dei�fenomeni�di�cosiddetto�doping autogeno� discende�da�argomenti�in�parte�coincidenti,�in�parte�diversi�da�quelli�dell'in- terpretazione�prevalente�supportata�dalla�giurisprudenza�della�Corte�di� Cassazione.� La�tesi�negativa,�analizzando�il�testo�della�norma�incriminatrice,� secondo�il�principio�di�stretta�interpretazione�che�caratterizza�la�materia� penale,�evidenzia�sostanziali�differenze�che�la�portano�ad�affermare�la�non� imputabilita��del�partecipante�alla�gara.� In�primo�luogo�il�2.�comma�dell'art.�1�legge�401/89�prevede�espressa- mente�la�punibilita��anche�del�partecipante�alla�competizione�in�caso�di�accet- tazione�di�denaro�o�altra�utilita��o�vantaggio�o�di�accoglimento�della�promessa,� configurando�cos|��uno�schema�plurisoggettivo,�che�manca,�invece,�per�la�con- dotta�alternativa�consistente�nel�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�.� Gia��in�base�all'argomento�a contrario (ubi lex voluit dixit)�deve�pacifica- mente�escludersi�che�l'ipotesi�del�compimento�di�altri�atti�fraudolenti�con- templi�anche�la�punibilita��dell'atleta�a�cui�siano�somministrate�sostanze�proi- bite�o�che�se�le�somministri�da�se�.� E�necessario�pervenire�a�queste�conseguenze�nell'ambito�della�tematica� dell'illecito�plurisoggettivo.� Nel�caso�esaminato�e��indiscusso�come�al�Pantani�venga�contestato�un� caso�di�cosiddetto��doping autogeno�,�tale�da�escludere�l'ipotesi�di�un�con- corso�eventuale�con�il�soggetto�esterno�alla�competizione.� La�fattispecie�incriminatrice�in�questione�si�configura�come�una�sorta�di� reato�proprio��alla�rovescia�,�dove�autore�tipico�e��il�non�partecipante�alla� gara.�Il�partecipante�alla�gara�e��invece�punibile�per�i�casi�di�corruzione�in� virtu��del�2.�comma.�Deve�pertanto�escludersi�una�eguale�conclusione�nel� silenzio�della�legge�circa�la�punibilita��del�partecipante�alla�gara�nel�caso�di� condotta�alternativa�del�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�.� In�secondo�luogo,�l'interpretazione�prospettata�dalla�tesi�negativa�e�� basata�sui�ragionevolissimi�intenti�del�legislatore�di�demarcare�aree�di�com- (13)�In�questo�caso�i�due�calciatori�sono�stati�puniti,�dalle�cosiddette�multe�F.I.G.C.,�con�la� squalifica�per�un�anno�per�aver�assunto�in�prossimita��di�una�gara�di�campionato�di�calcio��fenter- mina�,�sostanza�vietata�dal�regolamento�dei�controlli�antidoping dell'UEFA�e�compresi�negli�elen- chi�compilati�dalla�Federazione�medico�sportiva�italiana.� (14)�Tribunale�di�Forl|�,�ufficio�del�giudice�per�le�indagini�preliminari;�proc.�n.�1038/2000� R.G.�P.M.;�proc.�n.�1357/2000�R.G.�GIP�udienza�preliminare:�6�giugno�2000.�Memoria�difensiva.� DOTTRINA�423 portamenti�da�sottoporre�al�controllo�penale�ed�aree�che,�invece,�nell'intento� della�legge�del�1989�volta�a�reprimere�l'irruzione�nel�mondo�dello�sport�di� attivita�di�gioco�e�scommesse�clandestine,�si�vollero�affidare�alla�disciplina� degli�ordinamenti�sportivi.� Dunque,�la�non�punibilita�del�partecipante�e�la�conseguenza�di�una� necessaria�ripartizione�di�aree�di�intervento�tra�ordinamento�penale�e�ordina- menti�sportivi,�considerata�l'indeterminatezza�della�formula��atti�fraudo- lenti�.� Di�conseguenza�la�somministrazione�di�sostanza�dopante�da�parte�di�un� partecipante�ad�un�altro�partecipante�alla�gara�non�potrebbe�essere,�quale� palese�irregolarita�sul�piano�sportivo,�sanzionata�ex art.1�legge�401/89,�bens|� dall'ordinamento�sportivo.� Secondo�l'autorevole�commento�del�Padovani�(15)�alla�legge,�la�condotta� prevista�dall'art.1�comma�1�data�dal�compimento�di��altri�atti�fraudolenti�,� costituisce�una�modalita�alternativa�e�non�cumulativa:�l'art.1�non�costituisce� una�disposizione�a�piu�norme,�ma�una�norma�a�piu�fattispecie.�Tale�conclu- sione�e�suggerita,�sia�dai�termini�disgiuntivi�presenti�nella�formulazione�della� stessa�disposizione,�che�dalla�stessa�dizione��altri��atti�fraudolenti�che�lascia� presupporre�il�carattere�fraudolento�anche�dei�primi�atti.� La�condotta�fraudolenta,�quindi,�alternativa�alla�corruzione�puo�dipen- dere��sia�da�un�artificio�(incidendo�sulla�realta�come�ad�esempio�attraverso� l'alterazione�degli�attrezzi�sportivi,�o�degli�strumenti�di�misurazione�della� prova,�o�mediante�il�cd.�doping degli�atleti�o�degli�animali�impiegati),�sia�da� un�raggiro�(ad�esempio,�con�false�indicazioni�fornite�all'arbitro�da�un�segnali- nee).�Non�puo�ovviamente�costituire�atto�fraudolento�la�mera�violazione� delle�regole�del�gioco;�e,�d'altro�canto,�se�l'atleta�si�e�risolto�ad�adottare�tale� comportamento�dietro�compenso,�sara�il�fatto�della�corruzione�ad�acquistare� autonoma�rilevanza�.� Solo�il�fenomeno�della�corruzione�porta�alla�punibilita�anche�dell'atleta,� posto�che�le�condotte�finalizzate�all'alterazione�del�risultato�della�gara�poste� in�essere�dai�partecipanti�finiscono�necessariamente�per�coincidere�con�viola- zioni�delle�regole�della�gara�stessa,�cos|�da�trasformare,�ragionando�nei�ter- mini�ipotizzati�dall'accusa,�l'intera�attivita�sportiva�in�una�attivita�costante- mente�sottoposta�a�controllo�penale.� Cio�comporterebbe�il�primato�della�frode�sportiva�nelle�procure�della� Repubblica�considerato�il�numero�di�persone�che�si�affrontano�nelle�varie� competizioni�riconducibili�al�concetto�di��gara�pubblica��della�legge�401/89.� 5. La conclusione del caso Pantani. L'inchiesta�a�carico�di�Pantani�si�e�conclusa�con�la�sentenza�del- l'11�dicembre�2000�del�giudice�monocratico�del�Tribunale�di�Forl|�che�lo�ha� condannato�a�mesi�tre�di�reclusione�con�sospensione�e�non�menzione�della� pena�e�sei�mesi�di�sospensione�dalle�gare.� (15)�PadovanI Tullio, op. cit., 91�ss.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�giudice�per�quanto�riguarda�gli�aspetti�tecnici�ha�ritenuto�di�dover� aderire�pienamente�alle�conclusioni�cui�sono�pervenuti�i�consulenti�del�Pub- blico�Ministero,�ritenendole�affidabili�per�il�rigore�logico�argomentativo�che� le�ha�supportate.� Dalla�motivazione�della�sentenza,�inoltre,�emerge�che�il�giudice�abbia� condiviso�pienamente�la�tesi�della�riconducibilita�del�doping al�delitto�di�frode� sportiva�ed�ha�asserito�che��attesa�la�statura�dell'atleta�in�oggetto,�indiscusso� campione�del�ciclismo�professionistico,�nazionale�e�internazionale,�e�quindi� l'entita�dell'offesa�arrecata�al�bene�giuridico�protetto,�e�cioe�la�correttezza� nello�svolgimento�di�competizioni�agonistiche�e�molto�maggiore�rispetto�alla� potenziale�offesa�arrecabile�da�atleti�dilettanti�o�comunque,�anche�nell'am- bito�del�professionismo,�da�atleti�che�non�abbiano�uno�standard�di�presta- zione�e�notorieta�quale�quello�vantato�da�Marco�Pantani�.� Successivamente�Pantani�ha�proposto�ricorso�in�appello.� Il�giudice�della�prima�sezione�della�Corte�d'Appello�di�Bologna�con�la� sentenza�23�ottobre�2001�ha�stabilito�che�non�ci�sono�prove�evidenti�che�Pan- tani�non si�sia�dopato.�Al�riguardo,�la�stessa�modalita�di�somministrazione� dell'eritropoietina,�esclusivamente�per�via�endovenosa,�esige�una�collabora- zione�del�soggetto�che�ne�e�destinatario�e�rende�non�verosimile�l'ipotesi�di� un'assunzione�inconsapevole�di�tale�sostanza.� Conseguentemente�il�giudice�ha�assolto�l'appellante�Marco�Pantani�non� con�formula�di�proscioglimento�piu�favorevole�ex art.�129�c.c.p.�per�insussi- stenza�del�fatto�addebitato�o�perche�l'imputato�non�lo�ha�commesso,�ma� con�la�formula�del��perche�il�fatto�non�era�previsto�dalla�legge�come�reato�.� Il�suddetto�episodio,�infatti,�non�era�punibile�in�base�alla�legge�401�dell'� 89,�la�legge�sulla�frode�sportiva,�che�aveva�portato�in�primo�grado�alla�con- danna�di�Pantani�da�parte�del�Giudice�monocratico�del�Tribunale�di�Forl|�.� 6. La legge 14 dicembre 2000, n 376 sulla assunzione e somministrazione di farmaci dopanti. a) La ratio legis. Dalla�mancanza�di�determinatezza�della�legge�401/89�e� scaturita�la�necessita�di�predisporre�un�provvedimento�sul�doping�ad hoc per� disciplinare�autonomamente�questo�fenomeno,�con�la�previsione�di�sanzioni� specifiche�anche�a�carico�del�partecipante�alla�gara(16).� La�nuova�legge�sul�doping del�14�dicembre�2000,�n.�376�disciplina,� infatti,�la�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive�e�la�lotta�contro�il�doping,� pero�,�con�una�grossa�novita�in�quanto�considera�reato�l'abuso�di�farmaci� per�l'esaltazione�delle�prestazioni�atletiche.� Tale�legge�disciplina�lo�spinoso�fenomeno�del�doping e�ne�precisa�il� contenuto�nell'art.�1�(Tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive.�Divieto�di� doping)�che�afferma:��1.�L'attivita�sportiva�e�diretta�alla�promozione�della� salute�individuale�e�collettiva�e�deve�essere�informata�al�rispetto�dei�principi� (16)�Disegno�di�legge�n.1637-1660-1714-1945/A/R-relazione�scritta,�relatore�sen.�Carella.� Legislatura�XIII;�Disegno�di�legge�n.�6276:�Disciplina�della�tutela�sanitaria�delle�attivita�sportive� e�della�lotta�contro�il�doping;�Camera�dei�deputati.� DOTTRINA�425 etici�e�dei�valori�educativi�richiamati�dalla�Convenzione�contro�il�doping� con�appendice,�fatta�a�Strasburgo�il�16�novembre�1995,�n�522.�Ad�essa�si� applicano�i�controlli�previsti�dalle�vigenti�normative�in�tema�di�tutela�della� salute�e�di�correttezza�delle�gare�e�non�puo�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tec- niche,�metodologie�o�sostanze�che�possano�metter�in�pericolo�l'integrita�psi- cofisica�degli�atleti.� 2.�Costituiscono�doping la�somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o� di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�e�l'adozione�o�la�sot- toposizione�a�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed� idonee�a�modificare�le�condizioni�psico-patologiche�o�biologiche�dell'organi- smo�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti.� 3.�Ai�fini�della�presente�legge�sono�equiparate�al�doping la�somministra- zione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive� e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche,� finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso� dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel�comma�2.� 4.�In�presenza�di�condizioni�patologiche�dell'atleta�documentate�e�certifi- cate�dal�medico,�all'atleta�stesso�puo�essere�prescritto�specifico�trattamento� purche�sia�attuato�secondo�le�modalita�indicate�nel�relativo�decreto�di�regi- strazione�europea�o�nazionale�ed�i�dosaggi�previsti�dalle�esigenze�terapeuti- che.�In�tal�caso�l'atleta�ha�l'obbligo�di�tenere�a�disposizione�delle�autorita� competenti�la�relativa�documentazione�e�puo�partecipare�a�competizioni� sportive,�purche�cio�non�metta�in�pericolo�la�sua�integrita�psicofisica�.� La�norma�mira�a�salvaguardare�sia�la�tutela�della�salute�stabilendo�che� l'attivita�sportiva�non�puo�essere�svolta�con�l'ausilio�di�tecniche,�metodologie� o�sostanze�che�possono�mettere�in�pericolo�l'integrita�psicofisica�degli�atleti,� sia�la�correttezza�della�gara�e�nello�stesso�tempo�definisce�il�doping classifi- candolo�come�la�somministrazione�o�l'assunzione�di�farmaci�o�la�sottoposi- zione�a�pratiche�mediche�che�non�sono�giustificate�da�condizioni�patologiche,� ma�idonee�ad�alterare�la�prestazione�agonistica�degli�atleti;�ovviamente�non� e�vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�pratiche�mediche�per�uso�terapeu- tico�purche�siano�rispettate�le�modalita�d'uso�indicate�nel�decreto�di�registra- zione�europeo�o�nazionale.� L'art.�7,�invece,�detta�una�severa�disciplina�per�i�farmaci�contenenti� sostanze�dopanti,�in�quanto�i�produttori�e�i�distributori�di�farmaci�vietati� dal�C.I.O.�e�dei�farmaci,�delle�sostanze�biologicamente�attive�e�delle�pratiche� mediche�considerate�doping�a�norma�dell'art.�1,�sono�tenuti�a�trasmettere� annualmente�al�Ministero�della�sanita�i�dati�relativi�alle�quantita�prodotte,� importate�e�distribuite�e�vendute�al�pubblico,�alle�farmacie�o�alle�palestre.� Le�confezioni�dei�farmaci,�inoltre,�devono�recare�un�apposito�contrasse- gno�stabilito�dalla�Commissione�e�le��indicazioni�per�coloro�che�praticano� attivita�sportiva�.�Il�Ministero�della�sanita�controlla�l'osservanza�di�tali� disposizioni.� La�novita�portante�della�nuova�legge�sul�doping e�data�dalle�disposizioni� penali�previste�dall'art.�9��1.�Salvo�che�il�fatto�costituisca�piu�grave�reato,�e� punito�con�la�reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�o�con�la�multa�da�. 2.582�a� . 51.645�(da�lire�5�milioni�a�lire�100�milioni)�chiunque�procura�ad�altri,�som- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ministra,�assume�o�favorisce�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di�sostanze� biologicamente�o�farmacologicamente�attive�ricompresi�nelle�classi�previste� all'articolo�2�comma�1�(17),�che�non�siano�giustificati�da�condizioni�patologi- che�e�siano�idonei�a�modificare�le�condizioni�psicofiche�o�biologiche�dell'or- ganismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti,�ovvero� siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso�di�tali�farmaci�o� sostanze.� 2.�La�pena�di�cui�al�comma�1�si�applica,�salvo�che�il�fatto�costituisca�piu� grave�reato,�a�chi�adotta�o�si�sottopone�alle�pratiche�mediche�ricomprese� nelle�classi�previste�dall'articolo�2,�comma�1,�non�giustificate�da�condizioni� patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�condizioni�psicofisiche�o�biologiche� dell'organismo,�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�ovvero� dirette�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sul�ricorso�a�tali�pratiche.� 3.�La�pena�di�cui�al�comma�1�e�aumentata:� a) se�dal�fatto�deriva�un�danno�per�la�salute;� b) se�il�fatto�e�commesso�nei�confronti�di�un�minorenne;� c) se�il�fatto�e�commesso�da�un�componente�o�da�un�dipendente�del� CONI�ovvero�di�una�federazione�sportiva�nazionale,�di�una�societa�,�di�un'as- sociazione�o�di�un�ente�riconosciuti�dal�CONI.� 4.�Se�il�fatto�e�commesso�da�chi�esercita�una�professione�sanitaria,�alla� condanna�consegue�l'interdizione�temporanea�dall'esercizio�della�profes- sione.� 5.�Nel�caso�previsto�dal�comma�3,�lettera�c), alla�condanna�consegue� l'interdizione�permanente�dagli�uffici�direttivi�del�CONI,�delle�federazioni� sportive�nazionali,�societa�,�associazioni�ed�enti�di�promozione�riconosciuti� dal�CONI.� 6.�Con�la�sentenza�di�condanna�e�sempre�ordinata�la�confisca�dei�far- maci�e�delle�sostanze�farmaceutiche�e�delle�altre�cose�servite�o�destinate�a� commettere�il�reato.� 7.�Chiunque�commercia�i�farmaci�e�le�sostanze�farmacologicamente�o� biologicamente�attive�ricompresi�nelle�classi�di�cui�all'art.�2,�comma�1,�attra- verso�canali�diversi�dalle�farmacie�aperte�al�pubblico,�dalle�farmacie�ospeda- liere,�dai�dispensari�aperti�al�pubblico�e�dalle�altre�strutture�che�detengono� farmaci�direttamente�destinati�alla�utilizzazione�sul�paziente,�e�punito�con�la� reclusione�da�due�a�sei�anni�e�con�la�multa�da�. 5.164�a�. 77.468�(da�lire� 10�milioni�a�lire�150�milioni)�.� La�nuova�fattispecie�a�differenza�della�precedente�legge�n.�401/89�san- ziona�il�doping autogeno�punendo�in�modo�inequivocabile�l'atleta�che�assume� sostanze�dopanti�o�si�sottopone�o�adotta�tecniche�dopanti�idonee�ad�alterare� le�proprie�prestazioni�agonistiche.�Inoltre,�anche�chi�somministra,�procura� ad�altri�o�in�qualche�modo�agevola�l'utilizzo�di�tali�farmaci�o�sostanze�vietate� e�severamente�punito.� (17)�V.�lista�delle�classi�delle�sostanze�vietate�e�metodi�proibiti�2003�in:�http//www.CONI- Antidoping.htm.� DOTTRINA�427 L'abuso�di�farmaci�diventa�cos|�un�vero�e�proprio�reato(18).� La�Cassazione�penale(19)�con�una�recente�sentenza�ha�osservato�che� l'art.�9�comma�1,�legge�376/2000�sanziona�la�condotta�di�procurare�ad�altri� o�di�somministrare,�assumere�o�favorire�comunque�l'utilizzo�di�farmaci�o�di� sostanze�ricompresi�nelle�classi�previste�all'art.�2�comma�1,�solo�se�tale�con- dotta�specificatamente�risponde��al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche� degli�atleti,�ovvero�siano�diretti�a�modificare�i�risultati�dei�controlli�sull'uso� di�tali�farmaci�o�sostanze�.� Il�ricorso,�pertanto,�e�stato�ritenuto�inammissibile�perche�il�fine�specifico� non�risultava�essere�stato�contestato�al�soggetto�in�questione�che�aveva� ceduto�al�prezzo�di���45.000�del�nandrolone,�quindi,�mancando�un�elemento� costitutivo�della�fattispecie�criminosa�non�e�configurabile�la�condotta�previ- sta�dall'art.�9�comma�1.�Secondo�il�commento�di�F.�Oberdan(20)�la�sentenza� essenzialmente�non�stabilisce�se�il�commercio�di�doping ex art.�9�comma�7� debba�intendersi�come�un'attivita�svolta�in�modo�continuo�ed�in�forma�orga- nizzata�per�la�distribuzione�ovvero�sia�sufficiente�qualsiasi�forma�di�cessione� a�titolo�oneroso.� La�problematica�nozione�di�commercio,�pertanto,�tende�a�creare�una� sovrapposizione�tra�la�condotta�di�commercio�ex art.�9�comma�7�con�quella� di�procacciamento�ex art.�9�comma�1,�non�tenendo�conto�delle�caratteristiche� che�le�differenziano.� Il�commercio,�infatti,�e�caratterizzato�dall'organizzazione�per�la�distribu- zione,�ma�non�dal�dolo�specifico�consistente�nell'alterazione�delle�prestazioni� agonistiche�dell'atleta�previsto,�invece,�dal�legislatore�per�il�procacciamento� e�gli�altri�reati�previsti�dall'art.�9�comma�1.� b) La struttura del reato. Una�volta�esaminata�la�ratio legis ed�i�caratteri� generali�della�nuova�legge�e�il�caso�di�analizzare�la�struttura�del�reato.� 1. L'oggettogiuridicodellatutelapenale. Il�legislatore�all'art.�1�comma�2�di�detta�legge�da�una�precisa�definizione� di�doping classificandolo�come��la�somministrazione�o�l'assunzione�di� farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�e�l'ado- zione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni� patologiche�ed�idonee�a�modificare�le�condizioni�psico-fisiche�o�biologiche� dell'organismo�al�fine�di�alterare�le�prestazioni�agonistiche�degli�atleti�,� ovviamente�in�presenza�di�patologie�dell'atleta�documentate�dal�medico�non� e�vietata�l'assunzione�di�tali�farmaci�ne�le�pratiche�mediche�purche�siano� rispettate�le�modalita�d'uso�terapeutiche�indicate�nel�decreto�di�registrazione� europeo�o�nazionale�(art.�2,�comma�4).� (18)�FrisonE Marcello, Doping: l'abuso difarmaci viene considerato reato;in�Il Sole 24 ore,� 18�luglio�2000,�26.� (19)�Cass.�penale�sez.�III,�20�marzo�2002,�n.�11277;�in�Guida al Diritto (il Sole 24 ore) del�20� aprile�2002,�n.�15.� (20)�Commento�di�OberdaN F., Dubbia la sussistenza dell'illecito penale senza la tabella delle sostanze proibite;in�Guida al Diritto (il Sole 24 ore) del�20�aprile�2002�n.�15.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ai�fini�della�presente�legge�l'art.�1�comma�4,�inoltre,�equipara�al�doping la�somministrazione�di�farmaci�o�di�sostanze�biologicamente�o�farmacologi- camente�attive�e�l'adozione�di�pratiche�mediche�non�giustificate�da�condizioni� patologiche,�finalizzate�e�comunque�idonee�a�modificare�i�risultati�dei�con- trolli�sull'uso�dei�farmaci,�delle�sostanze�e�delle�pratiche�indicati�nel� comma�2.� 2. La condotta e l'evento. Questa�norma�all'art.�9�punisce�sia�chi�procura�ad�altri�o�somministra�i� farmaci�dopanti�per�migliorare�le�prestazioni�atletiche,�considerandoloun� vero�e�proprio��spacciatore�,�sia�chi�assume�farmaci,�adotta�o�si�sottopone� a�pratiche�terapeutiche�non�giustificate�da�condizioni�patologiche�ed�idonee� a�migliorare�le�prestazioni�agonistiche�dell'atleta�stabilendo�pene�severe� (reclusione�da�tre�mesi�a�tre�anni�e�multa�da�. 2.582�a�. 51.645),�o�chi� comunque�favorisce�l'utilizzo�di�detti�farmaci.� La�pena�e�aumentata�nel�caso�che�l'assunzione�di�farmaci�comporti�un� danno�per�la�salute,�se�il�fatto�e�commesso�nei�confronti�di�un�minorenne�o,� infine,�se�a�compiere�il�reato�sia�un�componente�del�CONI�o�di�associazioni� sportive.� Inoltre,�e�punita�con�pene�ancora�piu�dure�dall'art.�6�(reclusione�da�due� a�sei�anni�e�multa�da�. 5.164�fino�a�. 77.468)�la�condotta�di�chi�commercia- lizza�i�farmaci�dopanti�attraverso�canali�diversi�dalle�farmacie�e�da�altre� strutture�che�detengono�le�sostanze�destinate�all'utilizzazione�sul�paziente.� L'assunzione�o�la�somministrazione�di�farmaci�biologicamente�o�farma- cologicamente�attivi�e�l'adozione�o�la�sottoposizione�a�pratiche�mediche�non� giustificate�da�condizioni�patologiche�e�idonee�a�modificare�le�condizioni�psi- cofisiche�degli�atleti�non�produce�un'effettiva�menomazione�del�bene,�ma� semplicemente�il�pericolo�di�pregiudizio�per�il�bene�stesso�che�e�dato�dalle� prestazioni�agonistiche�degli�atleti.� Di�conseguenza�se�per�il�perfezionamento�del�reato�non�occorre�la� lesione�del�bene,�ma�la�semplice�messa�in�pericolo�o�lesione�potenziale�del� bene�si�tratta�di�un�reato�di�pericolo�e�come�tale�la�soglia�di�punibilita�del�ten- tativo�si�avra�solo�in�coincidenza�con�la�messa�in�pericolo�del�bene�protetto.� 3. Il dolo. Il�dolo�specifico�caratterizza�questo�reato,�in�quanto,�la�legge�esige,�oltre� alla�coscienza�e�volonta�del�fatto�materiale,�che�l'agente�agisca�per�un�deter- minato�fine�che�sta�al�di�la�del�fatto�che�costituisce�reato,�quindi�il�consegui- mento�di�tale�fine�non�e�necessario�per�la�consumazione�del�reato.� Il�fine�dell'agente�in�questo�caso�e�dato�dall'alterazione�delle�prestazioni� agonistiche�degli�atleti�mediante�l'assunzione�o�la�somministrazione�di� farmaci�e�la�sottoposizione�e�l'adozione�delle�pratiche�mediche�gia�dette.� Questo�tipo�di�dolo�specifico�e�rapportabile�alla�categoria�di�dolo�speci- fico�di�offesa,�ove�la�norma�fa�dipendere�l'offesa�dall'intenzione�dell'agente,� svincolato�percio�da�qualsiasi�momento�oggettivo,�venendosi�a�punire�una� condotta�di�per�se�inoffensiva.� Detta�legge�regola�anche�la�parte�tecnica�per�la�concreta�attuazione�delle� sue�previsioni,�infatti,�nell'art.�2�le�sostanze�dopanti�e�le�pratiche�mediche,�il� DOTTRINA�429 cui�impiego�e��considerato�doping a�norma�dell'art.�1,�sono�ripartiti�nel� rispetto�della�Convenzione�di�Strasburgo�del�1995�n�522�e�delle�indicazioni� del�C.I.O.�e�degli�organismi�internazionali�preposti�al�settore�sportivo�in� classi�di�farmaci,�di�sostanze�o�di�pratiche�mediche�approvate�con�decreto� del�Ministero�della�sanita��.� L'art.�3�prevede�l'istituzione�presso�il�Ministero�della�sanita��della�Com- missione�per�la�vigilanza�ed�il�controllo�sul�doping. Questa�commissione,�basandosi�anche�sulle�indicazioni�del�Comitato� internazionale�olimpico�C.I.O.,�ha�il�compito�di�determinare�i�criteri�e�le� metodologie�dei�controlli�antidoping,�inoltre,�individua�le�competizioni�e�le� attivita��sportive�per�le�quali�il�controllo�sanitario�e��effettuato�dai�laboratori.� L'art.�4,�invece,�stabilisce�i�laboratori�dal�C.I.O.,�o�da�un�altro�organi- smo�internazionale�riconosciuto,�sulla�base�di�una�convenzione�stipulata�con� la�Commissione.�Gli�oneri�derivanti�dalla�convenzione�non�possono�superare� il�miliardo�all'anno.� E�regolato,�inoltre,�all'art.�6�l'adeguamento�da�parte�del�CONI�e�delle� altre�federazioni�sportive�nazionali�dei�loro�regolamenti�alle�disposizioni� della�seguente�legge,�prevedendo�le�sanzioni�e�le�procedure�disciplinari�nei� confronti�dei�tesserati�in�caso�di�doping o�di�rifiuto�di�sottoporsi�ai�controlli.� Tali�enti�sono�tenuti�a�predisporre�tutti�gli�atti�necessari�per�il�rispetto� delle�norme�di�tutela�della�salute�della�presente�legge.� 7. Ilavoripreparatoridellalegge14dicembre2000n376(la ratio�della nuova leggee leprospettivefuture). Dai�lavori�preparatori�emerge�che�la�conoscenza�della�reale�diffusione� del�doping,�sia�tra�gli�atleti�sia�tra�gli�sportivi�in�generale,�e��ancora�frammen- taria�e�cio��dipende�essenzialmente�da�alcuni�fattori.� In�primo�luogo�la�stampa�di�settore�e��solita�occuparsi�di�doping solo�di� fronte�al�caso�che�fa�notizia�(tipico�l'esempio�di�Pantani),�ma�non�si�occupa� del�doping quotidiano,�praticato�da�tanti�atleti�sconosciuti.� In�secondo�luogo�l'epidemiologia�doping si�e��fatta�in�questi�anni�con� l'antidoping che�ha�rilevato�dei�grossi�limiti.�Questo�metodo�di�indagine�e�� usato�per�i�test ufficiali�eseguiti�sia�durante�le�competizioni,�sia�durante�il� training o�subito�prima�della�competizione.� Infine,�l'efficacia�dei�controlli�e��fortemente�compromessa�sia�dal- l'impiego�di�metodi�di�assunzione�farmacologica�che�rendono�negativo�anche� l'atleta�che�assume�regolarmente�farmaci,�sia�dal�numero�limitato�di�casi�sui� quali�i�test vengono�eseguiti.� E�emerso�da�cio��il�bisogno�di�sostituire�alla�vecchia�ed�inefficace�meto- dologia�dell'anti-doping una�nuova�metodologia�piu��complessa.� Inoltre,�sempre�dai�lavori�preparatori�emerge�che�detta�legge��nasce� quindi�dall'esigenza�di�riportare�al�centro�dell'attenzione�l'identita��clinico- biologica�dell'atleta,�riconoscendo�che�accanto�ad�un�effetto�economico- sociale�del�doping (offesa�della�lealta��sportiva,�alterazione�delle�regole�della� libera�concorrenza,�eccetera)�esiste�un�ben�piu��grave�problema�etico-sanitario� legato�all'illecita�manipolazione�del�corpo�umano�ed�ai�gravi�esiti�per�la� salute�che�questa�manipolazione�comporta�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Da�recenti�studi�medici(21)�effettuati�sulle�sostanze�contenute�nella�lista� anno�2003�del�C.I.O.�gran�parte�delle��sostanze�illecite��incluse�come�tali� negli�elenchi,�assunte�dall'atleta�ai�fini�ergogenici�e�cioe�di�migliorare�le�pre- stazioni�sportive�o��mascheranti��nei�riguardi�dei�controlli�antidoping,�pos- sono�provocare�aritmie�cardiache�di�ogni�tipo,�per�via�di�modificazioni�pato- logiche�e�metaboliche,�endocrine,�ioniche�indotte�dalle�sostanze�stesse�o�della� loro�associazione�(cosiddetti�cocktail).� Secondo�il�giudizio�del�Soprani�(22),�invece,�questa�legge,�sotto�molti� aspetti,�presenta�delle�difficolta�di�tipo�investigativo.� In�primo�luogo�per�quanto�riguarda�l'incoercibilita�della�condotta�di� rifiuto�dell'atleta�che�non�e�stata�assoggettata�dall'art.�6�di�detta�legge�a�pene� (come�nel�caso�dell'accertamento�dello�stato�di�ebbrezza�da�alcool�o�da� sostanze�stupefacenti�ex�art.186,�comma�2�ed�art.187,�comma�5�codice�della� strada),�ma�solo�a�sanzioni�di�tipo�sportivo.� Con�tale�scelta�il�legislatore�ha�voluto�privilegiare�la�salvaguardia�del� principio�di�liberta�dell'uomo-atleta�rispetto�al�fine�di�tutela�della�sua�salute� e�cio�appare�discutibile�in�un�ambito�nel�quale�e�in�gioco�principalmente�la� tutela�di�beni�indisponibili�come�l'integrita�psicofisica.� A�mio�avviso,�considerando�il�fatto�che�la�ratio�legis�consiste�oltre�che� nella�garanzia�di�un�regolare�svolgimento�delle�competizioni�sportive,�soprat- tutto�nella�tutela�della�salute�dell'atleta,�piu�che�di�una�scelta�del�legislatore� parlerei�di�una�svista�derivata�dalla�fretta�di�arginare�il�complesso�e�dilagante� fenomeno�del�doping�nello�sport.� Peraltro,�non�si�puo�parlare�di�una�vera�e�propria�lacuna�della�legge,�in� quanto�l'art.�6�rimanda�alle�sanzioni�ed�alle�procedure�disciplinari�nei�con- fronti�dei�tesserati�in�caso�di�rifiuto�di�sottoporsi�ai�controlli.� In�secondo�luogo,�Soprani�afferma�che�la�punibilita�del�doping�autogeno� pur�costituendo�un�fattore�di�deterrenza�in�chiave�preventiva,�comporta�il� rischio�di�una�repressione�penale�nei�confronti�dell'atleta�piuttosto�che�nei� confronti�di�chi�opera�a�monte,�quali�i�gravi�fenomeni�commerciali�che�ali- mentano�illecitamente�il�mondo�dello�sport.� Esaminando�la�legge�pare�infondato�il�rischio�di�una�mancata�punibilita� di�chi�commercia�o�provvede�illecitamente�farmaci�dopanti,�in�quanto,� l'art.�7�detta�una�severa�disciplina�per�i�produttori�e�distributori�di�farmaci� vietati�dal�C.I.O.�imponendo�appositi�contrassegni�stabiliti�dalla�Commis- sione�e�le�indicazioni�per�coloro�che�praticano�attivita�sportive;�invece,� l'art.�9,�comma�7,�espressamente�punisce�con�la�reclusione�da�2�a�6�anni�e� (21)�Prof�.FrancescO Furlanello,�Sostanze�dopantiearitmie�cardiachenello�sport;in�http//� www.sportpro.it.� (22)�SopranI Pierguido, Vademecum�per�dribblare�le�difficolta�investigative,�in�Guida�al� diritto�(il�Sole�24�ore)�30�dic.�2000�n�47.�V.�anche�TricomI Irene, Ilgioco�sifa�duro,in�Guida�al� Diritto�(il�Sole�24�ore)�30�dicembre�2000�n.�47;�Umano-RonchI G., DI LucA N. M., Dietro�le� contraddizionidiunastrategia.�Lapartitaapertadiunefficacecontrasto;in�Guida�al�Diritto�(il�Sole� 24�ore)�30�dicembre�2000�n.�47.� DOTTRINA�431 con�la�multa�da�. 5.164�a�. 77.478�chiunque�illecitamente�commercia�i�far- maci�e�le�sostanze�biologicamente�o�farmacologicamente�attive�vietate�ed�al� comma�1�punisce�chiunque�procura�ad�altri�o�somministra�i�farmaci�dopanti� vietati,�considerandolo�un�vero�e�proprio�spacciatore. E�previsto,�inoltre,�l'aumento�delle�pene�ex art.�9�comma�1,�se�il�fatto�e� commesso�da�un�dipendente�del�CONI�o�da�associazioni�o�enti�riconosciuti� dal�CONI,�invece,�l'interdizione�temporanea�dall'esercizio�della�professione� se�il�fatto�e�commesso�da�chi�esercita�una�professione�sanitaria.� In�terzo�luogo,�per�quanto�riguarda�i�rapporti�tra�magistratura�sportiva� ed�ordinaria�e�prevista�la�possibilita�dall'art.�2,�legge�13�dicembre�1989� n.�401�di�chiedere�copia�degli�atti�del�procedimento�penale�che�rifluisce�nelle� disposizioni�dell'art.�116�c.c.p.�La�legge�tuttavia�appare�piuttosto�carente� sotto�il�profilo�del�coordinamento�tra�il�procedimento�sportivo�e�quello� ordinario.� L'entrata�in�vigore�della�legge�376/2000,�che�originariamente�era�stata� prevista�prima�delle�Olimpiadi�2000,�non�solo�potra�conferire�all'Italia�un� ruolo�molto�importante�per�perseguire�a�livello�internazionale�politicheche� mirino�alla�tutela�della�salute�degli�atleti�ed�all'etica�dei�risultati�sportivi,� ma�potra�anche�restituire�serenita�al�mondo�dello�sport,�in�quanto�e�tra�le� piu�avanzate�in�materia�di�doping. La�strada�a�livello�internazionale�sembra�essere�segnata�e�va�proprio� nella�direzione�indicata�dalla�presente�legge.�L'Agenzia�mondiale�antidoping (WADA-AMA),�fondazione�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,� al�fine�di�coordinare�e�promuovere�a�livello�internazionale�la�lotta�al�doping� ha�approvato�il�Codice�mondiale�antidoping e�la�lista�delle�sostanze�e�dei� metodi�vietati�anno�2003�(vedi�allegato�1).� Tale�Codice�prevede�che,�a�partire�dai�Giochi�olimpici�di�Atene�2004�o� dalle�Olimpiadi�invernali�di�Torino�2006,�i�Comitati�olimpici�nazionali�edi� Governi�che�non�siano�in�regola�con�l'adesione�e�il�conseguente�versamento� del�contributo�annuo�non�potranno�ospitare�i�Giochi�olimpici,�i�Giochi�olim- pici�invernali�o�i�Campionati�del�Mondo,�ne�proporne�la�candidatura.� A�tal�proposito�il�ministro�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�(Urbani)�ha� presentato�il�disegno�di�legge�n.�3918�(23)�che�prevede�l'impegno�da�parte� del�Governo�italiano�di�corrispondere�il�contributo�annuale�all'Agenzia�mon- diale�costituita�dal�Comitato�olimpico�internazionale,�al�fine�di�non�mettere� a�rischio�lo�svolgimento�delle�competizioni�gia�assegnate�(Giochi�olimpici� invernali�del�2006,�Universiadi�della�neve�nel�2007),�nonche�le�future�assegna- zioni�all'Italia�di�altre�competizioni�sportive�internazionali�(candidatura�per� i�Giochi�olimpici�estivi�del�2012�e�per�i�mondiali�di�nuoto�del�2005).�L'Italia,� inoltre,�il�12�settembre�2002�ha�sottoscritto�il�Protocollo�aggiuntivo�alla�Con- venzione�europea�antidoping,�impegnandosi�in�tale�modo�a�riconoscere�i�con- trolli�effettuati�sugli�atleti�italiani,�anche�fuori�dalle�competizioni�sportive,� dall'Agenzia�e�per�conto�della�stessa.� (23)�Vedi�Disegni di legge e relazioni in�http://�www.camera.it.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La tutela giuridica del mobbizzato (*)� di Maurizio Iacono Quarantino La�definizione�di�mobbing(1).� L'ordinamento�italiano�non�dispone�tutt'oggi�di�una�legge�organica�per� contrastare�il�fenomeno�del�mobbing.� Con�sentenza�n.�358�del�19�dicembre�2003,�infatti,�la�Corte�Costituzio- nale�ha�dichiarato�l'illegittimita�della�legge�Regione�Lazio�n.�16�dell'11�luglio� 2002,�intitolata��Disposizioni�per�prevenire�e�contrastare�il�mobbing�nei� luoghi�di�lavoro�,�ed�ha�espunto�in�tal�modo�dall'ordinamento�l'unica�legge� che,�fino�ad�allora,�aveva�dato�riconoscimento�giuridico�al�fenomeno�del� mobbing.� Non�puo�tuttavia�ritenersi�che�tale�pronuncia�abbia�privato�i�lavoratori� dei�necessari�strumenti�di�tutela�contro�il�mobbing.� E�cio�,�in�primo�luogo,�perche�la�Corte�Costituzionale�ha�ritenuto�la� legge�viziata�da�un�punto�di�vista�meramente�procedurale,�mentre�non�ha� sentenziato�sul�merito�della�legge�stessa,�che�pertanto�puo�costituire�valido� punto�di�riferimento�per�l'attivita�dell'interprete(2).� In�secondo�luogo�perche�,�pur�in�assenza�di�una�normativa�organica�in� materia,�la�giurisprudenza�ha�piu�volte�ormai�riconosciuto�apertis�verbis� l'esistenza�del�fenomeno�del�mobbing.� Nonostante�la�mancanza�di�una�norma�definitoria,�infatti,�i�giudici�si� sono�avvalsi�delle�nozioni�e�dei�contributi�forniti�dalla�psicologia�del�lavoro� ed,�in�particolar�modo,�degli�studi�compiuti�da�uno�dei�maggiori�esperti�in� Italia,�Herald�Ege,�che�ha�qualificato�il�mobbing�come��una�situazione� lavorativa�di�conflittualita�sistematica,�persistente�ed�in�costante�progresso�in� cuiunaopiu�personevengonofatteoggetto�diazioniadalto�contenutopersecu- torio�da�parte�di�uno�o�piu�aggressori�in�posizione�superiore,�inferiore�o�di� parita�,�con�lo�scopo�di�causare�alla�vittima�danni�di�vario�tipo�e�gravita�.�Il�mob- bizzato�si�trova�nell'impossibilita�di�reagire�adeguatamente�a�tali�attacchi�e�a� lungo�andareaccusadisturbipsicosomatici,�relazionaliedell'umorechepossono� portare�anche�a�invalidita�psicofisica�permanente�.� Secondo�tali�studi,�l'accertamento�dell'esistenza�concreta�del�fenomeno� passa�attraverso�la�verifica�della�ricorrenza�contestuale�di�alcuni�parametri� fondamentali.� (*)�Sul�tema�vedi�MariA VittoriA Lumetti, I�danni�derivanti�dal�mobbing�nell'impiego� pubblico�e�privato,in�questa�Rassegna,�n.�3-4/2002,�466.� (1)�La�necessita�di�fissare�gli�elementi�costitutivi�del�mobbing,�prima�dell'analisi�specifica� degli�strumenti�di�tutela�del�mobbizzato,�si�rende�necessaria�per�porre�un�freno�a�quella�che�e� una�tendenza�purtroppo�comune�e�cioe�di�far�rientrare�nel�fenomeno�qualsiasi�ipotesi�di�conflit- tualita�,�andando�ad�allargare�oltremodo�la�fattispecie�fino�a�farle�perdere�i�suoi�connotati�caratte- rizzanti�e�creando�un�alone�di�incertezza�circa�la�sua�riconoscibilita�.� (2)�La�Corte�Costituzionale�ha�infatti�affermato�l'illegittimita�della�legge�regionale�in�quanto� recante�disposizioni�nella�materia�dell'ordinamento�civile,�materia�nella�quale�lo�Stato�vanta�una� potesta�normativa�esclusiva.� DOTTRINA�433 In�particolare,�e�richiesto�che�il�mobbing si�realizzi�nell'ambito�di�un� contesto lavorativo,�non�rilevando�invece�tutte�le�ipotesi�di�clientelismo�nella� Pubblica�Amministrazione�ne��di�nonnismo�negli�ambienti�militari,�dal� momento�che�tali�condotte�rispondono�a�logiche�e�ragioni�diverse.� Ma,�se�e�pacifico�che�di�mobbing si�possa�parlare�rispetto�a�rapporti�di� lavoro�subordinato,�qualche�perplessita�ha�suscitato�la�configurabilita�del� fenomeno�anche�nell'ambito�dei�rapporti�di�lavoro�autonomo�o�parasubordi- nato.� D'altro�canto,�pero�,�non�e�ne��improbabile�ne��infrequente�che�nelle�asso- ciazioni�tra�professionisti�possano�crearsi�situazioni�di�persecuzione�psicolo- gica�del�singolo�lavoratore�autonomo�ne��che�il�prestatore�di�un'attivita�colla- borativa�e�coordinata�possa�subire�una�condotta�mobbizzante�da�parte�del� soggetto�committente.� Pertanto,�salvo�l'accertamento�che�il�nomen iuris non�celi�l'esistenza�di� un�sostanziale�rapporto�di�lavoro�subordinato,�nulla�osta�nel�riconoscere� che�di�mobbing possa�parlarsi�anche�nell'ambito�di�rapporti�non�dipendenti.� Inoltre,�cos|�come�previsto�nella�legge�Regione�Lazio�sopra�citata�e� come�ormai�riconosciuto�anche�dalla�giurisprudenza�unanime,�non�ha� rilevanza�la�forma�pubblica�o�privata�del�rapporto�di�lavoro,�essendo�possi- bile�che�anche�nella�Pubblica�Amministrazione�il�singolo�venga�sottopostoa� manovre�di�umiliazione�o�di�esclusione.� Tale�condotta mobbizzante si�puo�sostanziare�sia�in�provvedimenti�giuri- dici�(come�ad�esempio�il�diniego�all'esercizio�di�una�determinata�attivita�o� l'adibizione�a�mansioni�dequalificanti)�che�in�meri�comportamenti�materiali� (ad�esempio�pressioni�psicologiche,�critiche�immotivate,�delegittimazione� dell'immagine�di�fronte�ai�colleghi),�purche��rivestano�una�natura�vessatoria:� in�essi�deve�potersi�cioe�individuare�una�volonta�di�opprimere�o�di�mettere�a� disagio�il�lavoratore�per�ottenerne�l'allontanamento�o�la�semplice�umilia- zione.� Tali�condotte�possono�colpire�la�vittima�in�maniera�diretta,�con�rimpro- veri,�dinieghi,�critiche,�o�in�maniera�indiretta�attraverso�l'adozione�di�misure� discriminatorie�verso�gli�altri�colleghi.� Ma�quel�che�piu�conta�e�che�tali�comportamenti�si�manifestino�in� maniera�sistematica�e�perdurante�nel�tempo.� Cio�significa�che�non�basta,�ai�fini�dell'esistenza�del�mobbing,�l'adozione� di�un�unico�provvedimento�illegittimo�o�il�semplice�rimprovero�verbale�che� rivesta�i�caratteri�dell'eccezionalita�,�in�quanto�l'ambiente�lavorativo�e�un� luogo�in�cui�normalmente�possono�manifestarsi�dissapori�e�contrasti.� Perche��possa�riconoscersi�il�fenomeno�del�mobbing occorre�verificare,� invece,�che�tali�contrasti�abbiano�assunto�una�valenza�ulteriore�e�piu�accen- tuata,�e�cioe�che�si�siano�trasformati�in�una�forma�di�persecuzione�volta�a� creare�disagio�nei�confronti�del�mobbizzato�e,�spesso,�unicamente�predeter- minata�al�fine�di�emarginare�lo�stesso�o�di�ottenerne�le�dimissioni�volontarie.� Il�requisito�della�sistematicita�si�potra�pertanto�ritenere�raggiunto�solo� allorquando�le�condotte�non�siano�isolabili�ed�autonomamente�valutabili� ma�siano�inserite�nell'ambito�di�un�unico�e�specifico�modo�di�atteggiarsi�nei� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� confronti�del�lavoratore.�Cio�comporta,�di�conseguenza,�che�tra�un�atto�che� si�pretende�illegittimo�e�il�suo�successivo�non�deve�trascorrere�un�lasso�di� tempo�eccessivo�tale�da�far�ritenere�che�non�sussista�tra�i�due�alcun�nesso�di� relazione.� Per�quanto�riguarda�invece�il�requisito�temporale,�contrariamente�a� quanto�sostenuto�da�parte�della�dottrina�che�ha�individuato�un�tempo� minimo�di�sei�mesi�perche�si�concretizzi�una�condotta�mobbizzante,�si�ritiene� opportuno�non�predeterminare�in�astratto�siffatto�termine�dal�momento�che� solo�una�valutazione�del�caso�concreto�puo�dare�contezza�del�verificarsi�della� fattispecie,�non�potendosi�d'altronde�escludere�che,�anche�nel�breve�periodo,� possano�manifestarsi�fenomeni�di�mobbing.� Sotto�il�profilo�dei�soggetti,�si�distingue�generalmente�tra�autori�(c.d.� mobber)�e�vittime�(c.d.�mobbizzato).� Tra�i�primi�rientrano�sia�il�datore�di�lavoro(3)�sia�gli�altri�colleghi�(c.d.� mobbing�orizzontale).�Invero,�nella�definizione�che�viene�data�dal�professor� Ege�sopra�citato,�il�mobbing�puo�essere�realizzato�anche�da�chi�si�trovi�in� una�posizione�gerarchica�inferiore�rispetto�al�mobbizzato�(cosiddetto�mob- bing�ascendente),�e�cio�dimostra�che�il�fenomeno�non�deve�essere�unicamente� ricollegato�alla�posizione�di�sovraordinazione�di�un�soggetto�rispetto�adun� altro�(4).� L'analisi�compiuta�dal�sopra�citato�professor�Ege�prevede,�inoltre,�come� ulteriore�requisito�della�fattispecie�il�cosiddetto��andamento�secondofasi�suc- cessive�.� Esso�risponde�all'esigenza�di�inquadrare�il�mobbing�in�una�delle�sei�fasi� in�cui�e�stata�suddivisa�la�fenomenologia.��Dopo�la�cosiddetta�condizione�zero� di�conflitto�fisiologico�normale�ed�accettato,�si�passa�alla�prima�fase�delcon- flitto�mirato,�in�cui�si�individua�la�vittima�e�verso�di�essa�si�dirige�la�conflittua- lita�generale...�Lasecondafasee�ilveroeproprioiniziodel�mobbing�nel�quale� lavittimaprovaunsensodidisagioedifastidio...�Laterzafasee�quellanella� quale�il�mobbizzato�comincia�a�manifestare�i�primi�sintomi�psicosomatici,i� primiproblemiper�la�sua�salute...�La�quartafase�del�mobbing�e�quella�caratte- rizzata�da�errori�ed�abusi�dell'amministrazione�del�personale�che,�insospettita� dalle�assenze�del�soggetto�mobbizzato,�erra�nella�valutazione�negativa�del�caso� non�riuscendo,�per�carenza�di�informazione�sull'origine�della�situazione,�a�capire� (3)�A�cui�va�equiparato�colui�che,�pur�non�essendo�formalmente�tale,�rivestepero�una�posi- zione�di�superiore�gerarchico�formale�o�sostanziale�(c.d.�mobbing�verticale)� (4)�Se�e�pacifico�che�la�condotta�vessatoria�possa�manifestarsi�da�parte�di�uno�o�piu�soggetti� nei�confronti�di�uno�o�piu�soggetti,�occorre�chiedersi�se�sia�ugualmente�configurabile�il�fenomeno� in�presenza�di�un�atteggiamento�mobbizzante�tenuto�dal�datore�verso�tutti�i�dipendenti�indistinta- mente.� Tale�situazione�invero�non�sembra�possa�dar�luogo�ad�un'ipotesi�di�mobbing�in�quanto�in�essa� non�si�individua�uno�degli�elementi�costitutivi�della�fattispecie�e�cioe�l'esistenza�di�quello�che�e� stato�definito�dallo�stesso�Ege�un��conflitto�mirato��vale�a�dire�la�individuazione�di�una�possibile� vittima�del�comportamento�vessatorio.� DOTTRINA�435 le�ragioni�del�disagio�del�dipendente...�La�quinta�fase�del�mobbing�e�quella� dell'aggravamento�delle�condizioni�di�salute�psicofisica�del�mobbizzato�che�cade� inpiena�depressione�edentra�in�unasituazione�di�vera�epropriaprostrazione...� Resta�la�sesta�fase,�per�altro�indicata�solo�e�fortunatamente�eventuale,�nella� quale�la�storia�del�mobbing�ha�un�epilogo:�nei�casi�piu�gravi�nel�suicidio�del� lavoratore,�negli�altri�nelle�dimissioni,�o�anticipazione�di�pensionamenti,�o�in� licenziamenti��(5).� Tale�suddivisione,�se�puo�essere�utile�a�fini�semplificatori,�non�puo�pero� essere�ricompressa,�de�iure�condendo,�nell'ambito�di�una�definizione�giuridica� di�mobbing�in�quanto�rischierebbe�di�comprimere�il�fenomeno�in�categorie� che,�seppur�molto�generali,�si�rivelano�non�in�grado�di�rappresentare�tuttele� molteplici�sfaccettature�della�realta�.� Al�contrario,�un�requisito�indefettibile�della�fattispecie�e�sul�quale� ampiamente�si�discute�e�il�cosiddetto��intento�persecutorio��il�quale�deve� intendersi�come�la�finalizzazione�dei�comportamenti�del�mobber.�Esso�si� sostanzia�nel�collante�delle�varie�azioni�vessatorie�e�deve�essere�adeguata- mente�verificato�nella�sua�esistenza�dall'interprete,�che�non�deve�limitarsi�a� valutare�i�singoli�atti�senza�alcun�collegamento�tra�loro,�ma�dovra�indivi- duare�l'esistenza�di�un�disegno�vessatorio�piu�generale�all'interno�del�quale�i� singoli�atti�rappresentano�gli�strumenti�per�il�raggiungimento�di�un�fine�pre- stabilito.� La�legge�regionale�16/2001�sopra�richiamata�non�comprendeva�espressa- mente�l'intento�persecutorio�tra�gli�elementi�costitutivi�della�fattispecie,�pre- vedendo�solo�che�gli�atti�del�mobber�si�caratterizzassero�come��una�vera�e� propriaforma�dipersecuzionepsicologica�o�diviolenzamorale�.� Ai�fini�della�configurazione�dell'illecito,�la�norma�dunque�considerava� solo�la�condotta�oggettiva�e�dispensava�in�tal�modo�il�lavoratore�dal�gravoso� onere�di�dimostrare�anche�la�finalizzazione�dei�comportamenti�del�datore�di� lavoro,�in�considerazione�del�fatto�che�spesso�i�motivi�che�animano�la� condotta�del�mobber�sono�del�tutto�futili�e�difficilmente�dimostrabili.� In�vero,�pero�,�si�dubita�del�fatto�che�la�sola�condotta�oggettiva,�in� assenza�della�dimostrazione�della�finalizzazione�dell'agire,�possa�bastare�per� affermare�l'esistenza�del�fenomeno.�E�cio�perche�,�si�ripete,�il�conflitto�deve� avere�una�sua�preordinazione�senza�la�quale�i�singoli�atti�pur�se�illegittimi� rimangono�tali�e�non�potranno�essere�valutati�unitariamente�quale�ipotesidi� mobbing.� Strumenti�di�tutela�del�mobbizzato.� Venendo�all'analisi�specifica�della�tutela�del�mobbizzato,�occorre�sottoli- neare�che,�da�un�punto�di�vista�giuridico,�non�mancano�nell'ordinamento�i� necessari�strumenti�per�contrastare�il�fenomeno.� (5)�v.�Trib.�Forl|�,�sent.�15�marzo�2001� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�infatti,�contro�le�condotte�vessatorie�il�lavoratore�potrebbe,�in�primo� luogo,�far�valere�la�responsabilita�del�mobber in�base�al�generale�obbligo�del� neminem laedere dell'art.�2043�C.C.� In�tal�caso,�egli�sarebbe�certo�gravato�di�un�onere�probatorio�notevole,� dovendo�dimostrare�sia�l'evento,�cioe�la�condotta�colposa�o�dolosa,�sia�il� danno�che�il�nesso�di�causalita�.�Ma�sotto�il�profilo�risarcitorio,�egli�potrebbe� invece�ottenere�un'ampia�tutela�con�il�ristoro�non�solo�di�tutti�i�danni�preve- dibili�al�tempo�in�cui�e�sorta�l'obbligazione,�come�nel�caso�della�responsabi- lita�contrattuale�ex art.�1225,�bens|�di�tutti�i�danni�che,�prevedibili�o�no,�sono� conseguenza�immediata�del�fatto�dannoso.� Accanto�a�tale�rimedio,�in�via�alternativa,�il�lavoratore�potrebbe�far� valere�la�responsabilita�contrattuale�di�cui�all'art.�2087�C.C.�che�prevede�l'ob- bligo�del�datore�di�lavoro�di�tutelare�l'integrita�fisica�e�la�personalita�morale� dei�propri�dipendenti.� Tale�disposizione�offre�una�tutela�particolarmente�intensa�al�lavoratore.� Da�una�parte,�perche�,�pur�non�contemplando�una�responsabilita�di�tipo� oggettivo,�rappresenta�pero�un'ipotesi�tipica�di�diligenza�qualificata�del- l'art.�1176�C.C.�e�che�comporta,�pertanto,�l'attribuibilita�al�datore�anche�dei� danni�cagionati�per�colpa�lievissima.� Dall'altra,�perche�l'ampia�formulazione�della�norma,�che�tutela�oltre� all'integrita�fisica�anche�la�personalita�morale�del�lavoratore,�permette�di�far� valere�in�sede�giudiziale�tutte�quelle�lesioni�tipiche�del�mobbing che�si�sostan- ziano�in�stati�depressivi�e�traumatici.� Sembra�pertanto�che,�con�tale�disposizione,�il�legislatore�nazionale�abbia� voluto�sostanzialmente�trasferire�il�generale�obbligo�del�neminem laedere dell'art.�2043�C.C.�all'interno�dell'art.�2087�C.C.,�allo�scopo�di�agevolare�il� lavoratore�e�permettergli,�da�una�parte,�di�essere�tutelato�contro�i�danni� normalmente�risarcibili�per�via�extracontrattuale�e�di�godere,�contempora- neamente,�del�piu�favorevole�regime�probatorio�della�responsabilita�contrat- tuale:�al�lavoratore�l'onere�di�provare�il�danno�e�il�nesso�di�causalita�,al� datore�la�dimostrazione�di�aver�adottato�tutte�le�misure�idonee�ad�evitare�il� danno.� Alla�disposizione�generale�di�cui�all'art.�2087�C.C.,�si�affianca�inoltre� tutta�la�normativa�sul�contratto�di�lavoro�che�prevede�gia�delle�fattispecie� che�tutelano�il�lavoratore�contro�alcune�lesioni�tipicamente�riconducibili�al� mobbing,�come�l'ipotesi�di�cui�all'art.�2103�C.C.�sul�divieto�di�demansiona- mento�oppure�le�norme�dettate�dallo�Statuto�dei�lavoratori�in�tema�di�divieto� di�indagini�sulle�opinioni,�divieto�di�controlli�occulti�o�di�atti�di�gestione� discriminatori.� Non�e�preclusa,�dopotutto,�al�lavoratore�anche�una�terza�via�e�cioe�la� possibilita�di�utilizzare�entrambi�gli�strumenti�della�responsabilita�contrat- tuale�ed�extracontrattuale�dal�momento�che�si�tende�oggi�ad�ammettere�la� possibilita�di�cumulare�le�azioni�nell'ipotesi�in�cui�un�medesimo�comporta- mento�consista�allo�stesso�tempo�nell'inadempimento�di�un'obbligazione�e� nella�lesione�di�un�diritto�primario.� Legittimati�attivi�ad�esercitare�tali�forme�di�tutela�sono�sicuramente�il� lavoratore�e�i�suoi�eredi�mentre�si�discute�se�concedere�analoga�facolta�anche� ai�sindacati�dei�lavoratori�o�ai�patronati�di�rappresentanza.�In�vero�tale�solu- DOTTRINA�437 zione�si�ritiene�da�piu�parti�auspicabile�anche�in�vista�della�realizzazione,�in� futuro,�di�centri�in�grado�di�fornire�al�lavoratore�un'attivita�a�360�gradi,�di� sostegno�psicologico,�di�consulenza�specifica�e�di�rappresentanza�giudiziale.� Discorso�piu�complesso�riguarda�invece�la�legittimazione�passiva�del- l'azione,�per�la�quale�occorre�distinguere�le�ipotesi�in�cui�si�fa�valere�una� responsabilita�contrattuale�ovvero�extracontrattuale.� Nelprimocaso,�infatti,�legittimatopassivopotra�ritenersisoloildatoredi� lavoro:nell'ipotesidimobbingverticale,atitolodiresponsabilita�diretta,mentre� in�quella�di�mobbingorizzontale,�atitolo�diresponsabilita�peromessavigilanza.� Nel�secondo�caso,�invece,�legittimati�passivi�potranno�essere�anche�gli� altri�colleghi�che�hanno�posto�in�essere�la�condotta�di�mobbing,�da�soli�o�in� concorso�col�datore�di�lavoro(6).� Oltre�alla�tutela�civilista,�pur�in�assenza�di�una�fattispecie�penale�che� sanzioni�il�mobbing,�si�sottolinea�comunque�che�i�comportamenti�del�mobber� possono�assumere�anche�rilevanza�penale.�Per�esempio,�puo�essere�dimo- strata�l'esistenza�delle�lesioni�personali�colpose�di�cui�all'art.�590�C.P.,�oppure� la�sussistenza�di�un�pregiudizio�all'onere,�al�decoro�o�alla�reputazione�del� lavoratore�che�configuri�le�ipotesi�della�ingiuria�e�della�diffamazione,�fino� ad�arrivare�alla�prova�della�sussistenza�di�un�reato�di�violenza�privata�o�di� violenza�sessuale�in�presenza�di�una�costrizione�a�fare,�tollerare�od�omettere� qualche�cosa.� Accanto�alle�soluzioni�date�dalla�giurisprudenza,�non�possono�d'al- tronde�in�questa�sede�tacersi�le�proposte,�avanzate�dalla�dottrina�e�contenute� in�recenti�disegni�di�legge,�relative�alla�tutela�giuridica�del�mobbing.� Viene�al�tal�proposito�in�rilievo�il�disegno�governativo�di�legge�della� Commissione�Frattini�che,�oltre�a�sanzionare�con�la�nullita�qualsiasi�patto� od�atto�riconducibile�a�violenza�morale�o�psichica�in�occasione�di�lavoro,� prevede�una�speciale�tutela�dinnanzi�al�giudice�del�lavoro�che�puo�adottare� un�decreto�di�urgenza�immediatamente�esecutivo�ed�inibitorio�dei�comporta- menti�pregiudizievoli�del�datore.� I�medesimi�effetti�possono�tuttavia�gia�oggi�essere�ottenuti�dal�lavora- tore�facendo�ricorso�alla�tutela�d'urgenza�dell'art.�700�c.p.c..�Per�la�sussi- stenza�dei�requisiti�dell'art.�700�la�giurisprudenza�afferma�infatti�che�ilfumus boni iuris risiede�nel�fondato�rischio�di�pregiudicare�irrimediabilmente�il� diritto�del�lavoratore�a�realizzare�la�propria�personalita�sul�luogo�di�lavoro� (Trib.�Roma�11�gennaio�2001),�mentre,�per�quanto�riguarda�il�periculum in mora,�deve�aversi�riguardo�al�tempo�presumibilmente�occorrente�per�la�defi- nizione�del�giudizio�in�via�ordinaria�(Trib.�Roma�4�luglio�2002).� (6)�Naturalmente,�nel�caso�in�cui�l'attivita�del�superiore�gerarchico�(che�non�sia�anche� datore�di�lavoro)�integri�anche�la�violazione�di�fattispecie�penali,�per�i�principi�generali�sulla�per- sonalita�della�responsabilita�penale,�egli�dovra�essere�chiamato�a�rispondere�direttamente,�anche� per�i�susseguenti�danni�morali,�mentre�non�potra�attribuirsi�alcuna�responsabilita�al�datore�di� lavoro�nei�cui�confronti�non�e�ipotizzabile�alcuna�violazione�di�ipotesi�penalmente�rilevanti�(cos|� Trib.�Pisa�3�ottobre�2001).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Ci si rende conto che l'aspetto piu� difficile in questa materia e� dare la prova stessa del mobbing�perche� bisogna tener conto della difficolta� sovente di avere prove dirette delle vessazioni subite, di individuare colleghi disposti a testimoniare, e di dimostrare l'accanimento ingiustificato nei propri con- fronti. A cio� si aggiunga la difficolta� intrinseca di ricostruire la storia degli eventi dimostrando il loro collegamento funzionale, l'esistenza del danno lamentato ed il nesso causale. Proprio a tal proposito, in mancanza di una prova della vessazione subita, la Cassazione con sentenza 143/2000 ha statuito che �Il�comporta- mento�del�lavoratore�che�^mediante�una�lettera�di�diffida�comunicata�alla�diri- genza�aziendale�e�divulgata�a�mezzo�stampa�^rivolga�al�capo�del�personale� accuse,poinonprovate,�diatteggiamentipersecutorineisuoiconfronti,puo�con- figurare,�in�base�ad�una�valutazione�rimessa�al�giudice�di�merito�incensurabile� insededilegittimita�secongruamenteelogicamentemotivata,�unfattodigra- vita�tale�da�vulnerare�il�rapporto�difiducia�esistente�tra�le�parti�e�da�legittimare,� quindi,�il�licenziamento�per�giusta�causa�ex art.�2119�c.c.� Il�danno�da�mobbing.� Il riconoscimento del fenomeno del mobbing, pur se solo in via giudizia- ria, ha posto il fondamentale problema di individuare quali danni subisca effettivamente il mobbizzato e come essi possano essere risarciti. A tal proposito, la giurisprudenza ha fatto riferimento spesso alla tradi- zionale ripartizione tra danno patrimoniale e non patrimoniale ma, il piu� delle volte, ha riconosciuto anche che tale ripartizione non e� sufficiente per garantire il ristoro del lavoratore ed e� pervenuta, pertanto, alla individua- zione di nuove fattispecie di danno risarcibile. In particolare, i giudici hanno cercato di agire sulla categoria del danno morale dell'art. 2059 C.C. ed hanno tentato di superare le strettoie di tale articolo appellandosi alla giurisprudenza della Corte Costituzionale in base alla quale il danno non patrimoniale dell'art. 2059 C.C. non e� rappresentato solo dal danno morale soggettivo, e cioe� alle sofferenze e ai patemi d'animo transeunti, ma da tutte le ipotesi di danno legato ad interessi della persona costituzionalmente tutelati (Corte Costituzionale n. 233 /03; Corte di Cassa- zione sentt. n. 8827/03 e 8828/03). Accanto alla tradizionale voce del dannopatrimoniale, che viene general- mente commisurato allo stipendio che il soggetto non ha potuto percepire o causa del demansionamento o del divieto di compiere lavoro straordinario, la giurisprudenza di legittimita� tende, ad esempio, a riconoscere che dalla illegittima attribuzione di un lavoratore a mansioni inferiori rispetto a quelle assegnategli al momento della assunzione in servizio puo� derivare non solo la violazione dell'art. 2103 cod. civ., ma anche la violazione del diritto fonda- mentale alla libera esplicazione della propria personalita�nel luogo di lavoro, diritto tutelato dagli artt. 1 e 2 della Costituzione, avente indubbia natura patrimoniale, e da cui consegue il diritto dell'interessato al risarcimento del danno. Questo puo� essere determinato dal giudice mediante una valutazione equitativa ex�art. 1226 C.C., anche in mancanza di specifici elementi di prova da parte del danneggiato, in quanto la liquidazione puo� essere operata in DOTTRINA�439 base�all'apprezzamento�degli�elementi�presuntivi�acquisiti�al�giudizio�e�rela- tivi�alla�natura,�all'entita��e�alla�durata�del�demansionamento,�nonche�alle� altre�circostanze�del�caso�concreto�(omissis)�(Cass.,�12�novembre�2002� n.�15868,�Cass.,�Sez.�Lav.,�18�ottobre�1999�n.�11727)(7).� Accanto�a�tale�fattispecie�di�danno,�nei�casi�in�cui�al�lavoratore�sia�impe- dito�di�svolgere�le�mansioni�di�sua�competenza�o�sia�mortificato�nelle�sua� aspettative�professionali,�la�giurisprudenza�tende�a�riconoscere,�quale�specie� del�danno�patrimoniale,�anche�la�sussistenza�di�un�danno�alla�professionalita� che�consiste��non�gia��in�una�indefinita�``lesione�della�personalita��''�bens|��in� una�diminuzione�delle�nozioni�teoriche�e�della�capacita��pratica�o�comunque� di�vantaggi�connessi�all'esperienza�professionale�(ad�esempio�la�notorieta�� derivante�dall'esibizione�di�capacita��artistiche)�conseguenti�al�mancato�eserci- zio�delle�mansioni�spettanti��(Cass.,�n.�6992/2002).� Sostanzialmente�si�e��arrivati�ad�affermare�l'esistenza�di�un�vero�e�pro- prio��patrimonio�professionale��che�il�soggetto�deve�aver�la�possibilita��di� incrementare�nello�svolgimento�della�propria�attivita��lavorativa�e�che�non� deve,�al�contrario,�essere�diminuito�o�pregiudicato�nello�svolgimento�di�man- sioni�dequalificanti�o�umilianti.� La�professionalita��deve�intendersi�sia�come�competenza�professionale� acquisita�sia�come�identita��professionale�del�lavoratore�che�cagiona�un�danno� accertabile�anche�sulla�base�delle�sole�presunzioni�semplici.�Anche�in�tale� ipotesi,�il�giudice�operera��una�valutazione�equitativa�prendendo�a�riferi- mento,�come�afferma�la�giurisprudenza,�una�percentuale�variabile�della�retri- buzione�mensile�che�va�di�solito�dal�25%�al�100%�in�caso�di�totale�svuota- mento�dalle�mansioni.�Talvolta�i�giudici�hanno�associato�al�parametro�della� retribuzione�anche�il�fattore�tempo�arrivando�a�ritenere�che�la�perdita�della� professionalita��aumenti�con�il�passare�del�tempo�di�demansionamento�(cfr.� Pret.�Milano�9�dicembre�1997).� Passando�all'analisi�delle�voci�di�danno�non�patrimoniale,�la�giurispru- denza�tende�a�riconoscere�l'esistenza�del�danno�morale�dell'art.�2059�C.C.,� come�patema�d'animo�subito�dalla�vittima,�laddove�si�individui�l'esistenza� astratta�di�una�fattispecie�di�reato,�e�cio��anche�se�la�legge�penale�non�contem- pla�espressamente�la�condotta�mobbizzante�quale�ipotesi�di�reato�(cfr.� secondo�paragrafo).� A�prescindere�dalla�sussistenza�di�un�danno�patrimoniale�o�morale,�viene� inoltre�generalmente�riconosciuto�anche�il�danno�cd.�biologico,�quale�menoma- zione�dell'integrita��psico-fisica,�sia�in�riferimento�ad�una�responsabilita��con- trattuale�che�extracontrattuale.�L'ambito�applicativo�di�tale�danno�e��stato� pero��,�anche�in�questa�materia,�progressivamente�ampliato�fino�a�ricompren- (7)�Sotto�tale�profilo,�la�giurisprudenza�di�legittimita��sottolinea�pero��anche�che��se�e��indi- scutibile�che�la�prova�della�lesione�e��,�in�re�ipsa,�anche�prova�dell'esistenza�del�danno,�e��pur�sempre� necessaria�la�prova�ulteriore�dell'entita��del�danno,�ossia�la�dimostrazione�che�la�lesione�ha�pro- dotto�una�perdita�di�tipo�analogo�a�quello�indicato�dall'art.�1223�c.c.��(Cass.,�Sez.�Lav.,�sent.� 3�luglio�2001�n.�9009).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dere�il�danno cd. biologicopsichico,�nelle�ipotesi�in�cui�la�lesione�abbia�compor- tato�una�malattia�clinicamente�accertabile,�consistente�in�una�malattia�depres- siva�che�impedisce�di�vivere�la�vita�quotidiana�ed�avente�effetti�permanenti.� La�dottrina�e�la�giurisprudenza�prospettano,�infine,�un'ulteriore�figura� di�danno�risarcibile:�il�danno cosiddetto esistenziale come�diritto�alla�ricerca� di�un'esistenza�felice�purche�sia�individuabile,�nei�pregiudizi�causati�alla� vittima,�la�lesione�di�interessi�costituzionalmente�protetti.� Quindi,�in�tale�fattispecie,�non�vengono�in�rilievo�tutti�i�generici�pregiudizi� alla�vita�del�mobbizzato�ma�piu�specificatamente�quelle�lesioni�che�colpiscono� interessi�che�ricevono�la�tutela�diretta�o�indiretta�della�Carta�Costituzionale.� Il�riconoscimento�di�tale�voce�di�danno�permette�di�coprire�tutte�le�com- promissioni�delle�attivita�realizzatrici�della�persona�umana�(ad�esempio�impedi- menti�alla�serenita�familiare,�al�godimento�di�un�ambiente�salubre�e�di�una� situazione�di�benessere,�al�sereno�svolgimento�della�propria�vita�lavorativa),� poiche��non�e�solo�il�bene�della�salute�a�ricevere�una�consacrazione�costituzio- nalesullabasedell'art.�32Cost.,maancheilliberodispiegarsidelleattivita�del- l'uomo�nell'ambito�della�famiglia�o�di�altra�comunita���gode�di�una�speciale�con- siderazione�negli�artt.�2�e�29�Cost.�(Trib.�Pinerolo�6�febbraio�2003).� Tale�danno�puo�realizzarsi�senza�che�si�verifichi�alcun�danno�biologico�e� senza�che�il�fatto�costituisca�reato�e,�pertanto,�esso�non�puo�ritenersi�una� duplicazione�delle�altre�categorie�di�danno�non�patrimoniale.� Come�affermato�correttamente�dal�Tribunale�di�Pisa�con�sentenza�del� 3�ottobre�2001,�infatti,��la�logica�che�sorregge�il�danno�morale��e�quella�di� restaurare��il�prezzo�del�dolore��nei�casi�in�cui�la�lesione�sia�di�tale�gravita� da�comportare�l'applicazione�astratta�(anche)�della�sanzione�penale,�in�man- canza�di�una�norma,�legale�o�pattizia,�che�descriva�come�obbligatorio�un� certo�comportamento;�ipotesi,�questa,�diversa�da�quella�nella�quale�si�discute� della�violazione�dell'obbligo�contrattuale�(art.�2087�C.C.)�di�rispettare�la� personalita�morale�del�lavoratore,�cos|�trattandosi�di�una�forma�risarcitoria� ex se,�che�concorre�sia�con�il�risarcimento�patrimoniale,�sia�con�il�risarci- mento�alla�vita�di�relazione,�sia�con�il�risarcimento�da�fatto�delittuoso�(cosid- detto�danno�morale).� E�ancora,�come�afferma�il�Tribunale�di�Pinerolo,�la�categoria�del�danno� esistenziale�si�distingue�da�quella�del�danno�morale��^oltre�che�per�il�diverso� regime�giuridico,�la�prima�rientrando�nella�generale�disciplina�di�cui� all'art.�2043�C.C.�e�la�seconda�essendo�soggetta�alla�previsione�dell'art.2059� C.C.�^per�la�sua�caratteristica�di�abbracciare�quelle�compromissioni�dell'esi- stenza�quotidiana�che�siano�``naturalisticamente''�accertabili�e�percepibili,�tra- ducendosi�in�modificazioni�peggiorative�del�normale�svolgimento�della�vita� lavorativa,�familiare,�culturale,�di�svago,�laddove,�come�si�e�detto,�il�danno� morale�e�unpati interiore�che�prescinde�da�qualsiasi�ricaduta�sull'agire�umano.� E�ben�vero�che�la�sofferenza,�l'angoscia,�il�malessere�psichico�(non�rilevante� come�patologia�medica)�possono�indurre�sostanziali�cambiamenti�nell'esi- stenza�quotidiana;�occorre�tenere�conto,�tuttavia,�che,�per�un�verso,�non�sem- pre�cio�accade�e,�per�altro�verso,�laddove�tale�consequenzialita�si�apprezzi� saranno�ravvisabili�due�distinte�``voci''di�danno,�sicche�,�sul�piano�della�liquida- zione�^necessariamente�equitativa�^occorrera�valutare�attentamente,�e�distin- DOTTRINA�441 tamente,�la�natura�e�la�gravita�dei�diversi�profili�di�pregiudizio�per�indenniz- zare�``tutto''�il�pregiudizio,�evitando,�pero�,�duplicazioni�risarcitorie.�Dal�danno� biologico�^che,�pure,�rientra�in�una�concezione�lata�di�danno�esistenziale,� posto�che,�in�tal�caso,�cio�che�si�risarcisce�non�e�la�lesione�psico-fisica�in�se�,� ma�la�ricaduta�che�essa�produce�sull'agire�non�reddituale�del�danneggiato� (cfr.�Corte�Cost.,�sent.�372/1994),�sicche�il�regime�giuridico�e�il�medesimo�^il� danno�esistenziale�(in�senso�stretto)�si�distingue�a�seconda�che,�a�monte,�vi�sia� una�lesione�del�bene�della�salute�fisica�o�psichica�(accertabile�con�una�consu- lenza�medico-legale),�ovvero�l'ingiuria�concerna�la�lesione�di�altri�beni�della� persona�giuridicamente�rilevanti��(Trib.�Pinerolo�6�febbraio�2003).� Sotto�il�profilo�della�dimostrazione�dell'esistenza�di�un�danno,�la�Corte� di�Cassazione�osserva,�al�proposito,�come��il�pregiudizio�di�un�diritto�invio- labile�della�personalita�deve�essere�da�colui�che�lo�invoca�allegato�e�provato� (sia�pure�con�ampio�ricorso�alle�presunzioni,�allorche�non�si�versi�nell'ambito� del�pregiudizio�della�salute�in�senso�stretto,�in�relazione�al�quale�l'alterazione� fisica�o�psichica�e�oggettivamente�accertabile),�nei�suoi�caratteri�naturalistici� (incidenza�su�di�una�concreta�attivita�,�pure�non�reddituale,�e�non�mero� patema�d'animo�interiore)�e�nel�nesso�di�causalita��,�sicche�,��su�di�un�piano� diverso�e�logicamente�successivo,�una�volta�accertato�il�cd.�danno�evento� (cioe�il�pregiudizio�del�diritto�fondamentale),�si�colloca�la�valutazione�del� cd.�danno-conseguenza,�cioe�dell'entita�del�sacrificio�sofferto,�ai�fini�di�una� liquidazione�naturaliter equitativa��(Cass.,�sent.�9009/2001).� Quelle�analizzate�sono�le�categorie�di�danno�che�piu�frequentemente� sono�state�prese�in�considerazione�dalla�giurisprudenza�in�tema�di�mobbing.� Occorre�pero�sottolineare�che�di�fronte�al�proliferare�di�tutte�queste�cate- gorie�di�danno,�i�giudici�di�merito,�per�evitare�duplicazioni�dei�danni�risarci- bili,�hanno�ultimamente�ritenuto�necessario�porre�un�freno�alla�comune� tendenza�a�riconoscere�la�contestuale�sussistenza�di�tutte�le�suddette�lesioni.� Il�Tribunale�di�Pinerolo,�per�esempio,�con�la�sentenza�del�6�febbraio� 2003,�ha�da�ultimo�sottolineato�che�lo�spesso�invocato�danno�alla�professio- nalita�costituisce�una�categoria�disomogenea��in�cui�sono�stati�ricondotti� pregiudizi�di�svariata�natura,�i�quali�si�fondono�(e�si�confondono)�in�un�con- tenitore�che,�a�ben�vedere,�appare,�per�un�verso�privo�di�coerenza�logica�e� sistematica�e,�per�altro�verso,�foriero�di�complicazioni�processuali,�sia�quanto� al�problema�della�prova�del�pregiudizio,�sia�quanto�alla�sua�liquidazione�.� Sulla�stessa�linea�interpretativa�il�Tribunale�di�Pisa,�con�sentenza�del� 10�aprile�2002,�ha�ritenuto�che�il�danno�alla�professionalita�risulta�privo�di� contenuti�rispetto�al�danno�esistenziale.� Pertanto,�pur�di�fronte�al�riconoscimento�della�plurioffensivita�del�feno- meno,�si�e�compreso�che�occorre�cautela�nell'accertamento�delle�lesioni�da� mobbing e�nella�individuazione�di�nuove�fattispecie�di�danno�risarcibili.� A�tal�fine,�appare�dunque�condivisibile�il�tentativo�di�parte�della� dottrina�di�prospettare�la�configurabilita�di�un'originale�e�specifica�fattispecie� di��danno da mobbing��che�permetterebbe�di�valutare�la�peculiarita�dei� pregiudizi�del�mobbizzato�anche�alla�luce�di�eventuali�parametri�apposita- mente�individuati�che�escludano�la�totale�rimessione�al�criterio�equitativo� dell'art.�1226�C.C.� IndicisistematiciIndicisistematici 1 -ARTICOLI, NOTE, DOTTRINA, RECENSIONI Il contenzioso a tutela dell'ambiente. Atti del seminario del 1O marzo 2004. Interventi di: GiorgiO Cesari, FrancescO Cocco, GianpaolO Cogo, AldO Cosentino, GiancarlO Ferrero, GiuseppE Fiengo, MauriziO Fiorilli, SergiO LA Porta, PiO GiovannI Marrone, GianfrancO Mascazzini, GiuseppE Novaresi, GianpaolO Polizzi, EsteR Renella, GianpaolO Schiesaro, MariO AntoniO Scino, GiuseppE Stipo, PaolO Togni. Studi e contributi di: MauriziO Fiorilli, PiO GiovannI Mar- rone,GiampaoloSchiesarO ......................... ..... pag. 1 GiorgiO D'Amato, Il controllo sulle concentrazioni: questioni processuali e di sostanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 332 RobertO dE Felice, La Corte UE entra nel diritto difamiglia . . . . . . . . . . . . � 13 5 RobertO dE Felice, Ma e� diritto dell'uomo avere un giudice indipendente, nel dossier: Il termine ragionevole del processo e le Sezioni Unite: davvero non c'e� altro da dire? . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . � 289 MariO DI Carlo, dossier, A proposito di recenti controversie sull'esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 231 WallY Ferrante, L'arbitrato come strumento di risoluzione delle controversie conla Pubblica Amministrazione . . . ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . � 405 GiuseppE FiengO (a cura di), dossier, Un confine non ben demarcato in tema di ricorso per cassazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 291 MauriziO Fiorilli, La tutela dell'ambiente come �valore costituzionale� e come �materia� . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . � 5 9 OscaR Fiumara, Iprocessi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato: una questione di costituzionalita� .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . � 298 OscaR Fiumara, Le �quote latte�: l'Italia e� in regola . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 1 57 MarcO Fratini, Lapubblicazioneper estratto della VIA: congruita� dellaforma al raggiungimento dello scopo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . � 327 MauriziO IaconO Quarantino, Il demansionamento per breve periodo rapp resenta comunque una violazione dell'art. 2103 del codice civile . . . . . . . . . � 31 1 MauriziO IaconO Quarantino, La tutela giuridica del mobbizzato . . . . . . . � 432 444 RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO� MariA VittoriA Lumetti, Accesso,�riservatezza�e�tutela�dei�controinteressati�pag.�379� MariA VittoriA Lumetti, Il�T.A.R.�Toscana�rigetta�le�censure�di�incostituzion alita�in�materia�di�regolarizzazione�di�immigrati�clandestini�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���373� MariA VittoriA Lumetti, Tempus�regit�actum�e�provvedimento�amministrat ivo�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���364� PiO GiovannI Marrone, Il�processo�in�Cassazione�per�gli�abusi�di�Punta� Perotti�(Bari)�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���104� SilvanA Pagliara, La�tutela�della�salute�nelle�attivita�sportive�e�il�divieto�di� doping�.................................................���415� AntoniO PalatiellO (acuradi),dossier,Il�termine�ragionevole�delprocesso�e� le�Sezioni�Unite:�davvero�non�c'e�altro�da�dire?�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���276� AntoniO Palatiello, Scelte�discrezionali�e�giudizio�contabile:fino�a�dove�puo� spingersi�il�sindacato�della�Corte�dei�Conti?�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���306� VincenzO Rago, dossier,La�Croce,��scandalo�per�i�Giudei,�stoltezza�per�i� pagani��e�ancora�un�segno�di�contraddizione�per�la�nostra�societa�?�.�.�...�..�.���248� VincenzO Rago, In�tema�di�giurisdizione�sulla�remunerazione�dei�medici�spec ializzandi�1983-91�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���317� GiampaolO Schiesaro, Il�risarcimento�del�danno�ambientale�ex�art.�18,�legge� 349/86:�caratteri�tipici,�casistica�e�risultati�ottenuti�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�...�..�.���69� MariO AntoniO Scino, AlessandrO DE Rocchi, Le�nuove�direttive�europee� sugli�appaltipubblici�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.���131� PietrO CesarE Vincenti, Ferie�e�congedo�di�maternita�nella�giurisprudenza� della�Corte�di�Giustizia�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���142� 2 -INDICE DELLE SENTENZE CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE� Plenum,7gennaio2004,nellacausaC-117/01�.......................pag.� sez.6.,18marzo2004,nellacausaC-342/01�........................��� sez.6.,25marzo2004,nellecauseriun.C-231/00,303/00e451/00;C-480,� 481,482,484,489,490,491,495,497,498,499.....................��� 137� 155� 160� CORTECOSTITUZIONALE� sent.13-20gennaio2004,n.24..................................���299� CORTEDICASSAZIONE� Sez.Unite,6maggio2003n.6851................................� Sez.Unite,26gennaio2004,n.1338�..............................� Sez.Unite,26gennaio2004,n.1339�..............................� Sez.Unite,26gennaio2004,n.1340�..............................� Sez.trib.,4febbraio2004,n.2090�...............................� Sez.lav.,25febbraio2004,n.3772�...............................� �� �� �� �� �� �� 307� 276� 282� 283� 295� 312� CONSIGLIODISTATO� Sez.6.,sent.30gennaio2004,n.316..............................���329� INDICI�SISTEMATICI�445 TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�DEL�LAZIO� sez.�1.,�sent.�20�febbraio�2004,�n.�1631�.�.�.�.....�......�.....�.....�.....�pag. 337� TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�DELLA�TOSCANA� Firenze,ord.�25�novembre�2003,�n.�1200�.�.....�......�.....�.....�.....� Firenze,�sez.�1.,�sent.�24�febbraio�2004,�n.�522�.�.�......�.....�.....�.....� Firenze,�sez.�1.,�sent.�2�febbraio�2004,�n.�201�.�.�.�......�.....�.....�.....� Firenze,�sez.�1.,�sent.�2�febbraio�2004,�n.�266�.�.�.�......�.....�.....�.....� �� �� �� �� 369� 370� 377� 381� TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�PER�IL�VENETO� Sez.�1.,�ord.�14�gennaio�2004,�n.�56�.....�.....�......�.....�.....�.....���271� TRIBUNALE�DI�FIRENZE� Sez.�2.�civ.,�sent.�11�dicembre2003,�n.�3387�....�......�.....�.....�.....���319� TRIBUNALE�DE�L'AQUILA� Ord.�23�ottobre�2003�....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....� Ord.�29�novembre2003,�n.�1563�.�......�.....�......�.....�.....�.....� �� �� 254� 268� COMMISSIONE�TRIBUTARIA�DI�2.�GRADO�DI�TRENTO� Sez.�3.,sent.�18�maggio�1999,n.�100�....�.....�......�.....�.....�.....���292� 3 -INDICE DEGLI ARGOMENTI Accesso�e�riservatezza�^Improcedibilita��per�difetto�d'interesse�^Inammiss ibilita��per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(T.A.R. Toscana, sez. 1., 2 febbraio 2004 n. 266) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 381� Comunita�europee�^Diritto�alle�ferie�^Ferie�collettive�^Congedo�di�matern ita��^Direttive�93/104�art.�7�n.�1;�76/207�art.�5�n.�1;�92/85�art.�11�n.�2�lett.�a) ^Coincidenza�periodo�ferie�e�congedo�di�maternita��^Differimento�ferie�^ Applicazione�norme�nazionali�piu��favorevoli�in�tema�di�durata�delle�ferie�^ Applicazione�accordi�collettivi�(Corte di Giustizia CE, sez. 6., 18 marzo 2004, nella causa C-342/01) . . . . . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��1�55� Comunita�europee�^Divieto�di�discriminazione�dei�lavoratori�in�base�al� sesso�^Pensione�di�reversibilita��^E�retribuzione�^Famiglia�di�fatto�costituita� da�donna�e�da�transessuale�FTM�^Impossibilita��di�rettifica�del�sesso�anagraf ico�e�di�contrarre�matrimonio�^Ostativita��alla�Convenzione�Europea�dei� Diritti�dell'Uomo�^Sussistenza�^Relativo�ostacolo�al�membro�transessuale� della�coppia�di�ricevere�la�pensione�di�reversibilita��^Discriminazione�in�base� al�sesso�^Sussistenza�^Condizioni�(Corte di Giustizia CE, Plenum, 7 gennaio 2004, nella causa C-117/01) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��13�7� Comunita�europee�^Quote�latte�^Denuncia�di�produzione�^Autocertificaz ione�del�produttore�^Sufficienza�del�controllo�individuale�(Corte di giustizia CE, sez. 6., 25 marzo 2004, nella causa C-231/00 ed altre) . . . . . . . . . . . . . . . ��1�60� Concorrenza�^Societa��^Concentrazioni�^Controllo�(T.A.R. Lazio, sez. 1., 20 febbraio 2004 n. 1631) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��337� Corte�Costituzionale�^Lodo�Schifani�^Processi�penali�alte�cariche�dello� Stato�(Corte Cost., 13-20 gennaio 2004, n. 24) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��299� 446 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Corte�dei�Conti�^Giudizio�di�responsabilita�^Scelte�amministrative�^ Limiti�al�sindacato�giurisdizionale�della�Corte�dei�Conti�(Cassaz., S.U. civili, 6 maggio 2003, n. 6851) . .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . pag. 307� Demansionamento�^Art.�2103�Cod.�civ.�^Perentorieta�^Deroghe�^Brevita� del�demansionamento�^Esclusione�(Cassaz., sez. lav., 25febbraio 2004, n. 3772) . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��31�2� Diritto�Processuale�Amministrativo�^Motivi�aggiunti�^Inammissibilita� del�ricorso�principale�(T.A.R. Lazio, sez.1.,20febbraio 2004n. 1631) . . . . . . ��337� Diritto�Pubblico�^Ambiente^VIA^Pubblicita�^Raggiungimento�dello� scopo�(C.d.S., sez.6.,30 gennaio 2004 n. 316) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��329� Diritto�Pubblico�^Istruzione�pubblica�^Arredi�^Questione�di�costituzion alita�^Laicita�dello�Stato�(T.A.R.Veneto,sez.1., ord.14 gennaio 2004 n. 56) ��271� Diritto�Pubblico�^Istruzionepubblica^Scuole�^Arredi�scolastici�^Crocif isso�(Tribunale del'Aquila, ord.23 ottobre2003 e29 novembre2003, n. 1563) ��268� Diritto�Tributario�^IRPEF�^Indennita�di�esproprio�^Programma�di� alloggi�di�edilizia�economica�e�popolare�(Comm. Trib. 2� grado di Trento, sez. 3.,sent. 18 maggio 1999n. 100) . . . ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��292� Extracomunitari�^Art.�1,�co.�8,�lett.�a),�d.l.�195/02�^Divieto�di�revoca�del� provvedimento�di�espulsione�^Fattispecie�^Legittimita�costituzionale� (T.A.R.Toscana, sez. 1.,2febbraio 2004 n. 201) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��377� Giudizio�Civile�^Ricorso�per�Cassazione�^Omessa�motivazione�^Prospett azione�delle�parti�(Comm. Trib. 2� grado di Trento, sez. 3., sent. 18 maggio 1999 n. 100) .. .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��292� Medici�Specializzandi�^Remunerazione�^Il�Tribunale�dichiara�il�difetto�di� giurisdizione�dell'Autorita�giudiziaria�ordinaria�(Trib. Firenze, sez. 2a civ., 11 dicembre 2003, n. 3387) . .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��31�9� Situazione�di�fatto�e�di�diritto�e�legittimita�del�provvedimento�^ Applicabilita�disciplina�vigente�al�momento�dell'adozione�dell'atto�^I�fatti�e� le�norme�sopravvenuti�non�possono�essere�presi�in�considerazione�ai�fini�dell 'annullamento�d'ufficio�(T.A.R.Toscana, sez.1.,24febbraio 2004, n. 522) ��370� TEMPUSREGITACTUM e�provvedimento�amministrativo�^Disciplina�applicab ile�al�momento�dell'adozione�del�provvedimento�finale�(T.A.R. Toscana, sez.1., ord.25 novembre2003, n. 1200) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ��369� Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Convenzione�Europea�dei�Diritti� dell'Uomo�^Diritto�allo�svolgimento�del�processo�in�un�termine�ragionevole� ^Violazione�^Indennita�ex L.�89/01�^Prova�del�danno�^Presunzione�per�il� solo�superamento�del�termine�^Sussistenza�(Cassaz., S.U., 26 gennaio 2004, n. 1339) . . ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . ��282� Trattati�e�convenzioni�internazionali�^Liquidazione�del�danno�^ Misura�^Obbligo�del�giudice�di�adeguarsi�alla�media�dei�risarcimenti�accord ati�dalla�Corte�CEDU�^Sussistenza�(Cassaz.,S.U.,26gennaio2004,n. 1338) ��276� INDICI�SISTEMATICI�447 4 -P ARERI A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 12, prot. n. 6484 ^Circolare n. 3, prot. n. 6493, del 19 gennaio 2004. Direttiva�in�materia�di�produzioni�documentali�davanti�al�T.A.R.�ed�al� Consigliodi�Stato�....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....�pag. 383� A.G.S. ^Parere del 20 dicembre 2003, n. 144445. Nozione�di�personale�civile�e�militare�in�servizio�all'estero�ai�sensi�dell'art.�58� del�d.P.R.200/1967�(consultivo n. 11741/01, avvocato R. Tortora) ...�.....���384� A.G.S. ^Parere dell'8 gennaio 2004, n. 1141. Se�sussiste�il�diritto�alla�ripetizione�delle�spese�sostenute�dal�dipendente�qua- lora�il�giudizio�di�responsabilita�amministrativa�si�sia�concluso�con�sen- tenza�che�afferma�il�difetto�assoluto�di�giurisdizione�per�avere�il�giudice� contabile�sindacato�il�merito�dell'attivita�amministrativa�(consultivo n. 14654/03, avvocato P.U. Di Palma) .�.....�......�.....�.....�.....���385� A.G.S. ^Parere del 22 gennaio 2004, n. 8790. Liquidazione�spese�di�custodia�^Opposizione�^Se�l'Amministrazione�delle� Finanze�sia�ancora�legittimata�dopo�l'entrata�in�vigore�del�d.P.R.�n.�115� del�2002�(consultivo n. 13825/03, avvocato C. Sica) ..�.....�.....�.....���386� A.G.S. ^Parere del 23 gennaio 2004, n. 9544. T.U.�n.�490/99,�art.�58�e�segg.�^Ampiezza�dei�vincoli�storico-artistici�conpar- ticolare�riguardo�a�nuove�opere�autorizzate�ricomprese�nel�perimetro�vin- colato�(consultivo n. 5265/03, avvocato M. E. Scaramucci) ..�.....�.....���387� A.G.S. ^Parere del 9 febbraio 2004, n. 20036. Decreto�Legislativo�19�marzo�2001�n.�69,�art.�50:�conseguenze�della�retrodata- zione�di�promozioni�^Presupposti�per�le�promozioni�a�generali�di�corpo� d'Armata�della�Guardia�di�Finanza�(consultivo n. 5835/04, avvocato A. Ling uiti) ..�......�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���388� A.G.S. ^Parere dell'11 febbraio 2004, n. 21425. Avvalimento�da�parte�delle�Amministrazioni�dei�Provveditorati�Regionali� OO.PP.�in�qualita�di�stazioni�appaltanti�^Onere�delle�spese�di�missione,� indennita�varie�ed�altro�^Responsabile�del�procedimento�^Alta�Vigilanza� (consultivo n. 4444/02, avvocato M. Corsini) .�......�.....�.....�.....���391� A.G.S. ^Parere del 13 febbraio 2004, n. 23358. D.Lgs.�9�ottobre�2002,�n.�231�^Attuazione�della�direttiva�2000/35/CE�relativa� alla�lotta�contro�i�ritardi�di�pagamento�nelle�transazioni�commerciali�(cons ultivo n. 8229/03, avvocato P. Palmieri) ....�......�.....�.....�.....���395� A.G.S. ^Parere del 17 febbraio 2004, n. 25110. D.P.R.�n.�218/1978,�artt.�101�e�105�^Esenzione�IRPEG�e�ILOR�delle�imprese� di�nuova�costituzione�nei�territori�di�cui�all'art.�1�d.P.R.�n.�218/1978�^ Estensione�(consultivo n. 7994/03, avvocato M.L. Guida) ...�.....�.....���398� A.G.S. ^Parere del 12 marzo 2004, n. 37959. Possibilita�di�costituire�una�garanzia�ipotecaria�su�apparecchio�per�il�volo�da� diporto�e�sportivo�(consultivo n. 11889/03, avvocato F. Clemente) ..�.....���400� 448 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 43625. Richiesta�di�patrocinio�da�parte�degli�eredi�di�dipendente�dell'Universita� (affare legale no 43064/03, avvocato Ao Soldani) ....................�pago 401� A.G.S. ^Parere del 1o aprile 2004, n. 48630. Legge�22�dicembre�1999,�n.�512�^Istituzione�Fondo�di�rotazione�per�la�solida- rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso�^Surrogazione�di�cui�all'art.�6,� comma�4�(affare legale no 40782/03, avvocato Go Fiengo) .............���402� A.G.S. ^Parere del 7 aprile 2004, n. 51314. Segretario�comunale�^Richiesta�rimborso�spese�legali�ex art.�18�decreto�legge� n.�67/1997�convertito�con�legge�135/1997�(consultivo 5597/03, avvocato Io Massarelli) ............................................���404�