ANNO LVI -N. 2 APRILE-GIUGNO 2004 PUBBLICAZION. TRIMESTRAL. D. SERVIZI. ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO ROMA 2004 ComitatO scientifico: Presidente:�Luigi Mazzella. Componenti:�Franco Coppi ^Giuseppe Guarino ^Natalino Irti ^Eugenio Picozza ^Franco Gaetano Scoca. DirettorE responsabile: Oscar Fiumara ^Condirettore:�Giuseppe Fiengo. ComitatO dI redazione: Giacomo Aiello ^Vittorio Cesaroni ^Roberto de Felice ^Maurizio Fiorilli ^Massimo Giannuzzi ^Maria Vittoria Lumetti ^ Antonio Palatiello ^Giovanni Paolo Polizzi ^Mario Antonio Scino ^Tito Varrone. HannO collaboratO inoltrE aL presentE numero: Massimo Bachetti ^ Luciano Bologna ^Fausto Capelli ^Ignazio Francesco Caramazza ^Lorenza Carlassare ^Francesco Paolo Casavola ^Nicola Cirillo ^Maria Rosaria Fumarola ^Francesco Galgano ^Marco Natoli ^Glauco Nori ^Giancarlo Pampanelli ^Martina Sinisi. SegreteriA dI redazione: Francesca Pioppi. Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it ABBONAMENTI�ANNO�2004� ITALIA�ESTERO� ABBONAMENTO�ANNUO�....................�. 41,00 . 77,00 UNNUMEROSEPARATO�.....................�. 12,00 . 21,00 Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,� stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri� della�prevista�periodicita�annuale.� Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a: ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.� Funzione�Editoria� P.zza�Verdi,�10�^00198�Roma Tel.�0685082207�^0685084124 Fax�0685084117 E-mail:�venditeperiodici@ipzs.it c/c�postale�n.�387001 Stampato inItalia^PrintedinItaly Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966� (P401024/1)�Roma,�2004��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.� INDICE^SOMMARIO TemI istituzionalI Tecniche�normative,�orientamenti�interpretativi�e�contenzioso�(interventidal seminario svoltosi il 5marzo 2004 presso l'AvvocaturaGeneraledello Stato) ........................................Pag.�449 Interventi�di:� FrancescoPaoloCasavola ................................... � 449 GlaucoNori ............................................. � 453 FrancescoGalgano ........................................ � 464 LorenzaCarlassare ........................................ � 473 IL contenziosO comunitariO eD internazionalE L'accordo�raggiunto�dai�25�Stati�membri�sul�testo�della��Costituzione�europea�� rappresenta�un�grande�successo,�diFaustoCapelli................... � 485 1.�Le�decisioni:� Sulla�nozione�di�agente�commerciale,�sez.1.,ord.10febbraio2004,C-85/03, diOscarFiumara........................................ � 488 2.�IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 491 IL contenziosO nazionalE IgnazioFrancescoCaramazza,Limiti�all'irresponsabilita�del�Presidente�della� Repubblica�(CorteCost.,sent.24-26maggio2004n.154)............. � 547 OscarFiumara,La�nuova�disciplina�delfalso�in�bilancio�al�vaglio�della�Corte� Costituzionale�(CorteCost.,sent.26maggio-1giugno2004n.161eord. paridatan.165) .......................................... � 561 GiuseppeFiengo,La�via�amministrativa�sul�condono�edilizio�(CorteCost., sentt.28giugno2004nn.196,197,198,199) ...................... � 572 MassimoBachetti,MartinaSinisi,Omesso�avviso�al�difensore�nel�giudizio�di� cassazione�penale.�Mancanza�di�strumenti�di�tutela.�(Cassaz.,ord.27luglio 2000)................................................... � 603 AntonioPalatiello,�legge�Pinto��e�controversie�tributarie�(Cassaz.,sez.1., sent.17giugno2004n.11350)................................. � 614 GiancarloPampanelli,In�tema�di�annullamento�dell'aggiudicazione:�riflessi�sul� contratto�d'appalto�stipulato�per�la�realizzazione�di�opera�pubblica�e�tutela� risarcitoria�(C.d.S.,sez.4.,sent.27ottobre2003n.6666)............. � 618 MariaVittoriaLumetti,Atto�meramente�confermativo�e�impugnativa�(T.A.R. Toscana,Firenze,sez.1.,ord.Cam.Cons.4febbraio2004n.165) ...... � 630 MariaVittoriaLumetti,Impugnazione�della�Conferenza�dei�Servizi�e�legittimaz ione�ad�agire�(T.A.R.Toscana,Firenze,sez.1.,ord.20aprile2004n.456) � 635 IpareridelComitatoConsultivO ...................... ...... � 641 ContributI dI dottrinA NicolaCirillo,Il�diritto�di�accesso�e�l'attivita�di�diritto�privato�della�pubblica� amministrazione�............................................�� 675 MariaRosariaFumarola,Inquinamento�elettromagnetico�da�elettrodotti�.�.�.�.�� 685 MarcoNatoli,Ambiti�di�operativita�della�discrezionalita�amministrativa�e�di� quella�tecnica�alla�luce�dell'informatizzazione�dell'attivita�amministrativa�.�.�.�� 712 RecensionE GiuseppeDeMarzo,RobertoTomei(acuradi)Il�rapporto�di�lavoro�alle� dipendenze�degli�enti�locali.�RecensionediLucianoBolognA ......... � 731 IndicI sistematicI ............................................ � 733 TemiIstituzionaliTemiIstituzionali Tecniche normative, orientamenti interpretativi e contenzioso Dal�seminario�di�studio�svoltosi�a�Roma,�in�data�5�marzo�2004,� presso�l'Avvocatura�Generale�dello�Stato.� AlcunI interventI Prof.�Francesco�Paolo�Casavola;� Avv.�Glauco�Nori�-Vice�Avvocato�Generale�dello�Stato;� Prof.�Francesco�Galgano;� Prof.�Lorenza�Carlassare�-Ordinario�di�diritto�costituzionale�all'Universita� di�Padova.� Francesco Paolo Casavola. Introduzione. Per�muovere�da�un�punto�di�vista�adeguato�al�nostro�tema�puo�giovare� la�separazione�dei�tre�segmenti:� a)�le�tecniche�normative;� b)�l'interpretazione;� c)�il�contenzioso.� Le�tecniche�normative�dovrebbero�produrre�un�enunciato�il�piu�possibile� inequivoco,�e�quindi�strutturato�in�sintagmi�e�lessico�corrispondenti�alla�lin- gua�d'uso�nella�comunita�dei�parlanti�e�non�a�quella�speciale�e�gergale�degli� uomini�di�legge.�Il�target,�come�si�direbbe�oggi,�della�legge�sono�i�cittadini,� non�i�giudici,�gli�avvocati,�l'amministrazione.�Il�modulo�comunicativo�cos|� scelto�puo�evitare�quella�traduzione�in�lingua�comune�cui�allude�il�brocardo� in�claris�nonfit�interpretatio.� In�secondo�luogo�il�testo�normativo�dovrebbe�essere�illuminato�dalla� ratio�legis,�cioe�dalla�dichiarazione�del�fine�che�il�legislatore�vuole�raggiun- gere.�Questa�clausola�e�presente�ad�esempio�nelle�leggi�francesi,�non�nelle� nostre.�La�sua�assenza�rende�insicura�e�alla�fine�irrilevante�la�ricerca�delle� intenzioni�del�legislatore.� Lo�storico�sa�che�nel�Codice�Teodosiano�le�leggi�generali�avevano�un� dispositivo�essenziale,�preceduto�da�una�prolissa�esposizione�delle�cause�e� dei�fini�che�avevano�spinto�il�legislatore�ad�intervenire.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�terzo�luogo�la�norma�dovrebbe�stabilire�la�sua�portata�di�sistema� rispetto�ad�altre�norme,�che�ne�sono�alterate�od�abrogate�(anche�l'abroga- zione�e��dichiarata�nelle�leggi�francesi)�o�rispetto�a�princ|�pi�dell'ordinamento.� Quanto�al�contenuto�della�disposizione,�va�da�se�che�la�fattispecie� descritta�deve�avere�la�conclusivita��di�una�ipotesi�tassativa,�non�la�esempla- rita��di�un�paradigma�perche�in�quest'ultimo�caso�viene�sollecitata�un'attivita�� di�interpretazione�estensiva�o�analogica�tale�da�fare�dell'interprete�un�colegi- slatore.� Specie�nel�diritto�penale�dove�la�tassativita��della�fattispecie�incrimina- trice�dovrebbe�essere�inderogabile,�a�tutela�della�liberta��del�cittadino,�le� norme�in�bianco�come�abuso�di�potere,�violenza�privata�e�simili�scaricano� sull'interprete�compiti�non�assolti�dal�legislatore.� La�certezza�del�significato�della�legge�tuttavia�non�basta�a�realizzare�la� certezza�del�diritto.� La�esperienza�storica�romana�insegna�che�anche�quando�per�ottenere�la� certezza�della�legge�si�muto��l'intero�contesto�istituzionale�sostituendo�il� regime�monarchico,�nel�quale�la�legge�era�mero�comando�del�sovrano�e�cioe�� arbitrio,�con�la�repubblica,�in�cui�la�legge�e��volonta��del�popolo,�propter dispu- tationemfori nacque�l'interpretatio cioe��la�scienza�giuridica�per�l'applicazione� giudiziale�della�legge.�E�in�questa�attivita��interpretativa�che�consiste�il�ius civile.�Non�dissimilmente�oggi�chiamiamo�diritto�vivente�quello�consolidato� in�interpretazioni�costanti�delle�piu��alte�giurisdizioni�rispetto�ad�enunciati� legislativi,�nella�loro�astrattezza�ed�elementarita��impari�a�regolare�comples- sita��e�variabilita��dei�casi�concreti.�Gia��da�questa�prima�relazione�tra�legge�e� interpretazione�della�legge�puo��intendersi�la�natura�di�un�diritto�storico.�Per� il�diritto�romano�e�fino�alle�codificazioni�per�quello�europeo�la�maggior�fonte� formale�e�materiale�del�diritto�e��stata�la�scienza�giuridica.�Questo�e��il�diritto� giurisprudenziale�nel�senso�proprio�e�originario�di�diritto�dei�giuristi�(Juri- stenrecht).� Per�il�common law costituito�dalle�decisioni�giudiziali�(il�judge made law)� l'attivita��interpretativa�si�esercita�sul�corpus dei�precedenti�piu��che�su�un� enunciato�legislativo.� La�legge�in�questi�sistemi�ha�una�funzione�marginale�rispetto�ai�giuristi� nell'uno�e�ai�giudici�nell'altro.�Per�il�diritto�romano�e��nota�la�definizione�di� Schulz:��il�popolo�del�diritto�non�e��il�popolo�della�legge�.� E�tuttavia�valutiamo�gli�esiti�di�questi�diritti�storici.�Il�diritto�romano� costruito�dai�giuristi�come�diritto�casistico�divenne�diritto�controverso.�Si� dovettero�stabilire�regole�per�applicare�tra�le�plurime�e�opposte�opinioni�dei� giuristi�quelle�della�maggioranza�concorde.�E�quando�la�giurisprudenza� scomparve,�lasciando�l'immensa�biblioteca�delle�sue�opere,�si�dovette�conla� legge�delle�citazioni�stabilire�che�di�soli�cinque�tra�circa�un�centinaio�di�autori� si�potessero�leggere�in�tribunale�i�testi�(Gaio,�Papiniano,�Paolo,�Ulpiano,� Modestino)�e�che�tra�i�cinque�prevalesse�l'opinione�parteggiata�da�Papiniano.� E�non�a�caso�quella�regola�fu�detta�del�Tribunale�dei�morti.�Tribunale,�perche� la�recitatio codicum ad�opera�delle�parti�o�dei�loro�avvocati�teneva�luogo�della� interpretazione�giudiziale,�dei�morti,�perche�quei�giuristi�non�erano�che�rap- presentanti�di�una�corporazione�professionale�estinta.� TEMI�ISTITUZIONALI� Eppure�anche�quel�diritto�giurisprudenziale�ebbe�un�approdo�imprevedi- bile.�Malgrado�la�raffinatezza�scientifica�della�logica�dei�giuristi�le�cui�opere� soltanto�erano�considerate�ius,�al�plurale�iura,�crebbe�la�loro�polarita�antago- nistica�con�la�lex,�o�al�plurale�leges.�E�non�tanto�per�la�posizione�sovrana� del�legislatore�rispetto�alla�posizione�privata�dei�giuristi,�quanto�per�lo�spo- stamento�del�valore�della�certezza�dal�controversismo�casuistico�della�scienza� alla�univocita�del�comando�della�legge�astratta.�La�tendenza�fu�non�alla� sostituzione�della�fonte�legislativa�a�quella�giurisprudenza�ma�quella�alla� codificazione�di�leges�e�iura�e�a�fare�del�sovrano�il�solo�legislatore�e�il�solo� interprete�per�la�cui�bocca�parlavano�ancora�gli�antichi�giuristi.� E�significativo�che�nella�tradizione�europea�ius�e�lex�divennero�sinonimi� e�i�frammenti�delle�opere�dei�giuristi�venivano�citati�come�lex,�sottintende- dosi�legge�imperiale.�In�questo�composito�diritto,�legislativo�e�giurispruden- ziale�insieme,�si�esercito�l'interpretatio�dei�giuristi�del�diritto�comune.�E�anche� per�questi,�quando�la�mole�delle�opiniones�doctorum�oscuro�la�certezza�del� diritto�applicabile,�intervenne�la�interpretazione�del�sovrano�con�il�refere�legi- slatiffinche�non�si�ricorse�alle�codificazioni�moderne.� Con�il�Codice�Napoleone�si�pretese�di�stringere�in�articoli�leggi�dettate� dalla�ragione�piu�che�dalla�storia.�Ma�il�Codice�ebbe�bisogno�di�attivita�di� interpretazione�che�recuperarono�il�diritto�romano�e�quello�consuetudinario� francese�facendo�rivivere�la�ineliminabile�complementarieta�di�legislatore�e� giudice.�Si�puo�dire�semmai�che�con�le�codificazioni�il�ruolo�della�scienza� si�e�nascosto�dietro�quello�della�giurisdizione.�Legislazione,�dottrina�e�giuri- sprudenza,�quest'ultima�nell'accezione�moderna�equivalente�a�giurisdizione,� caratterizzano�la�produzione�del�diritto�negli�ordinamenti�contemporanei� di�civil�law.�Per�il�common�law�deve�dirsi�che�accanto�al�judge�made�law� della�tradizione�anglo-sassone,�cresce�lo�statute�law�della�esperienza�anglo-- americana.�Se�osserviamo�le�dimensioni�quantitative,�la�pur�imponente�pro- duzione�legislativa,�specie�in�Italia,�e�soverchiata�dalla�massa�crescente�delle� decisioni�giudiziali.�Sicche�si�potrebbe�affermare�che�siamo�di�nuovo� dinanzi�ad�un�ciclo�storico�di�dominanza�di�un�diritto�giurisprudenziale,� rispetto�ad�un�diritto�che�con�le�codificazioni�sembrava�dover�essere�essen- zialmente�se�non�soltanto�diritto�legiferato�(uno�dei�giuristi�padri�del� Codice�Napoleone�usava�dire�Je�n'enseigne�pas�droit�civil,�je�enseigne�code� civil).�La�causa�della�crescita�del�diritto�giurisprudenziale�rispetto�al�diritto� legiferato�e�la�crescita�del�contenzioso.�E�come�nei�sistemi�storici�di�Juri- stenrecht�il�diritto�controverso�nasceva�dalle�opposte�opinioni�scientifiche,� cos|�nei�sistemi�contemporanei�l'interpretazione�dei�giudici�da�luogo�a� opposti�orientamenti�giurisprudenziali.�Per�rincorrere�la�regola�da�applicare� nei�sempre�piu�mutevoli�casi�concreti�non�basta�la�prescrizione�astratta�e� generale�della�legge.�La�regula�iuris�sembra�voler�nascere�piu�ex�facto�che� non�dalla�legge.�E�secondo�un�intramontabile�principio�ermeneutico� romano,�factum�e�infinitum�mentre�il�iusfinirepotest�et�debet.�Il�diritto�deve� essere�ancorato�alla�certezza�e�percio�definito.�Da�qui�nasce�la�contesa�tra� legislatore�e�giudice.�Del�giudice�il�legislatore�teme�la�interpretazionecrea- tiva�che�condurrebbe�al�diritto�libero,�fondato�sull'equita�non�sulla�volonta� legislativa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Quando�pero�si�afferma,�come�nella�nostra�Costituzione,�che�il�giudice�e� soggetto�soltanto�alla�legge,�non�si�deve�intendere�che�il�potere�giudiziario�e� sottoposto�al�potere�legislativo,�come�purtroppo�nello�spirito�polemico�recente� cui�la�contesa�tra�legge�e�giurisdizione�si�e�degradata,�si�lascia�intendere.� Il�giudice�non�puo�che�interpretare�la�legge,�questo�e�soltanto�questo�e�il� significato�dell'art.�101�cat.�co.�2.�della�Costituzione.� Perche�la�sovrabbondanza�e�la�eterogeneita�delle�interpretazioni�giudi- ziali�non�cancelli�il�bene�della�certezza�del�diritto,�e�attribuita�al�vertice�della� giurisdizione�di�legittimita�una�funzione�nomofilattica,�di�custodia�del�diritto,� inteso�come�armonia�di�volonta�legislativa�e�di�applicazione�interpretativa.� Ma�che�dire�quando�nello�stesso�esercizio�della�funzione�nomofilattica�si� registrino�variazioni�di�orientamenti�o�di�piu�orientamenti�interpretativi� opposti?� Che�dire�quando�i�giudici�sottordinati�non�si�uniformano�alla�giurispru- denza�delle�Corti�superiori?� I�dati�di�tensione�e�di�disturbo�del�sistema�sono�molteplici.�Possono�pero� esserne�individuati�quelli�riconducibili�alle�cause�quantitative.�Un�eccesso�di� legiferazione�a�carattere�regolamentare�rende�incoerente�e�talora�irriconosci- bile�il�sistema�logico�della�produzione�legislativa.�La�accentuata�politicita� compromissoria�e�congiunturale�dell'intervento�legislativo�produce�conten- zioso.�E�il�giudice�dubita�dell'arbitrio�del�legislativo�non�meno�di�quantoil� potere�legislativo�non�dubiti�dell'arbitrio�del�giudice.�In�sistemi�di�costitu- zione�rigida�cresce�la�richiesta�dei�giudici�di�merito�di�valutazioni�di�costitu- zionalita�da�parte�del�giudice�delle�leggi.� Il�che�significa�che�il�comando�legislativo�anziche�essere�obbedito�e� assoggettato�a�verificare�della�sua�legittimita�costituzionale.� E�significativo�che�malgrado�la�Corte�Costituzionale�con�le�sentenze� interpretative�di�rigetto�proponga�una�interpretazione�adeguatrice�delle�leggi� alla�Costituzione�per�salvarle�dalla�pronuncia�di�incostituzionalita�,�i�giudici� di�merito�tendono�ad�evitare�questa�rotta�di�non�collisione�con�il�dettato�legi- slativo.�D'altra�parte�la�interpretazione�adeguatrice�spontanea�dei�giudici� comuni�puo�condurre�e�conduce�a�interpretazioni�assai�lontane�dalla�volonta� e�dai�fini�del�legislatore�e�spesso�lo�stesso�diritto�vivente�elaborato�dalla� Corte�di�Cassazione�e�dal�Consiglio�di�Stato�non�solo�rivela�scostamenti� dalla�legge�interpretata,�ma�e�difforme�tra�una�giurisdizione�e�l'altra,�come� e�accaduto�a�proposito�della�decisione�della�Corte�Costituzionale�che�ha�fatto� cadere�il�principio�della�inescusabilita�della�ignoranza�della�legge�penale.� Occorrerebbe�da�un�canto�contenere�la�produzione�legislativa,�dall'altro� rendere�piu�omogenei�gli�orientamenti�giurisprudenziali,�piu�limitata�e�pru- dente�la�enunciazione�di�principi�di�diritto,�scopo�cui�non�giova�il�metodo� della�massimazione�oggi�oltremodo�agevolato�e�distorto�dalle�tecnologie� informatiche.�E�opportuno�inoltre�che�non�si�enfatizzi�la�preoccupazione�di� una�gerarchizzazione�delle�attivita�interpretative�della�giurisdizione.� La�coerenza�del�diritto�applicato�e�un�bene�indeclinabile�della�vita�ordi- nata�della�comunita�.�I�giudici,�se�sono�soggetti�alla�legge�nel�senso�che�s'e�detto,� sono�interpreti�anche�del�sistema�di�valori�condivisi�su�cui�la�comunita�si�regge.� Se�questa�coerenza�fosse�costantemente�o�molto�frequentemente�smentita,�la� comunita�stessa�perderebbe�ogni�fiducia�e�nella�legge�e�nella�giurisdizione.� TEMI�ISTITUZIONALI� Glauco Nori. Ilperche�del�seminario.� Per�una�visione�complessiva�del�contenzioso�attuale�l'Avvocatura�dello� Stato�si�trova�in�una�situazione�favorevole,�da�un�lato,�ma�scomoda,�dall'altro.� La�posizione�e��favorevole�perche�l'Avvocatura�e��,�se�non�la�sola,�una� delle�pochissime�istituzioni�con�un�orizzonte�a�trecentosessanta�gradi,� compreso�il�settore�privato,�che�e��investito,�piu��spesso�di�quanto�non�si�possa� credere,�dalla�sua�attivita��,�anche�consultiva.� L'orizzonte�ampio,�dentro�il�quale�opera,�gli�consente�di�individuare�le� linee�di�coerenza�dell'ordinamento,�quando�ci�sono,�e�le�incoerenze�e�le�disar- ticolazioni�sia�nelle�norme�stesse�che�nei�criteri�secondo�i�quali�vengono� applicate.� Avendo�sotto�gli�occhi�gli�effetti�finali�che�le�norme�producono,�per� applicazione�spontanea�o�a�seguito�dell'intervento�del�giudice,�l'Avvocatura� dello�Stato�e��in�grado�di�cogliere�lo�stato�complessivo�dell'ordinamento.� L'ampiezza�dell'orizzonte�non�solo�consente,�ma�stimola�anche�a�riflet- tere�sulle�ragioni�delle�controversie,�sulle�loro�connessioni�oltre�che�sulla�loro� utilita��pratica�finale.� Il�fatto,�poi,�che�l'Avvocatura�dello�Stato�intervenga�per�la�tutela�di�inte- ressi�generali,�non�sempre�di�natura�economica,�riduce�gli�ostacoli�a�valuta- zioni�neutrali,�non�condizionate�dal�solo�interesse�del�soggetto�in�favore�del� quale�opera.� La�posizione�dell'Avvocatura�dello�Stato�e��,�peraltro,�anche�scomoda.� La�sua�attivita��e��svolta�o�per�lo�Stato�o,�in�genere,�per�pubbliche�ammi- nistrazioni�che�da�tempo�si�trovano�in�condizioni�di�inefficienza,�alla�quale� si�tenta�di�rimediare�con�risultati�che,�nella�migliore�delle�ipotesi,�richiedono� tempo�per�essere�apprezzabili.� I�corpi�giurisdizionali�davanti�ai�quali�esercita�la�difesa�lamentano�ineffi- cienze�a�loro�volta.�Gli�effetti�piu��visibili�di�queste�inefficienze,�e�non�i�soli,� sono�il�rallentamento�e�l'aumento�dei�procedimenti�contenziosi.� Nei�giudizi�ha�come�contraddittori�cittadini�che�dello�Stato�hanno,�piu�� spesso�di�quanto�si�possa�pensare,�una�nozione�assistenziale,�sulla�quale�si� fondano�aspettative�di�tutela�di�tutti�gli�interessi�personali.� L'effetto�e��una�moltiplicazione�dei�procedimenti�amministrativi�e�giuri- sdizionali�che�finisce�con�l'aggravare�la�posizione�dell'Amministrazione,�gia�� precaria.� Posta�all'interno�di�questo�triangolo�di�forze,�l'Avvocatura�dello�Stato� vede�cumularsi�su�di�se�le�difficolta��che�provengono�da�ciascuno�dei�vertici,� diventando�il�centro�di�convergenza,�senza�possibilita��di�difesa,�di�tutte�le� spinte�contrastanti.� Il�numero�delle�cause�dipende�dalla�iniziativa�dei�singoli�o�delle�ammini- strazioni�pubbliche,�a�loro�volta�condizionate�dal�moltiplicarsi�delle�leggi.� I�giudizi�vengono�trattati�secondo�le�esigenze�organizzative�dei�giudici� competenti,�che�ne�fissano�i�tempi�secondo�le�proprie�possibilita��operative.� La�quantita��di�lavoro�ed�i�tempi�di�trattazione�sono,�pertanto,�subiti�dal- l'Avvocatura�dello�Stato�che�al�suo�interno,�in�quanto�parte�dell'organizza- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� zione�statale,�ha�anche�essa�problemi�di�efficienza,�aggravati�dal�fatto�che�la� sua�struttura,�per�le�ragioni�appena�rilevate,�e��sottoposta�a�sollecitazioni� esterne,�ormai�sproporzionate�alle�sue�capacita��operative.� La�scomodita��della�sua�posizione�ha�come�effetto�parzialmente�positivo� lo�stimolo�ulteriore�a�riflettere�sul�moltiplicarsi�del�contenzioso.� Sono�queste�le�ragioni�per�le�quali�e��stato�ritenuto�utile�questo�semina- rio.� Ci�si�e��domandati�se�per�caso�una�parte�del�contenzioso�non�sia�provo- cata�dal�modo�in�cui�le�norme�vengono�redatte,�dalla�formazione�culturale� dei�giudici�chiamati�ad�applicarle�e�dai�conflitti�in�cui�incorre�la�Corte�di�cas- sazione�nell'enunciare�i�principi�di�diritto�ai�sensi�dell'art.�384�c.p.c.� Senza�avventurarsi�nella�valutazione�delle�leggi,�della�opportunita��della� loro�disciplina�e�della�coerenza�del�sistema�complessivo,�si�e��ritenuto�utile� verificare�se�il�contenzioso�possa�essere�ridotto�solo�aggiornando�le�tecniche� normative�ed�i�parametri�culturali�degli�interpreti.� Quando�si�parla�di�interpretazione�non�ci�si�richiama�solo�ai�giudici�ed,� in�genere,�ai�tecnici�del�diritto,�ma�anche�ai�singoli�destinatari�delle�norme� che�spesso�partono�da�posizioni�contestative.� Individuare�i�problemi�e�fissare�i�termini�nei�quali�si�propongono�e��indi- spensabile�per�la�ricerca�della�loro�soluzione,�soluzione�che�in�teoria,�ma�solo� in�teoria,�dovrebbe�essere�non�difficile�per�il�fatto�che�non�richiede�modifiche� legislative.� Un�dato�si�impone�all'attenzione:�il�contenzioso�italiano�ha�raggiunto� ormai�una�dimensione�che�nessuna�organizzazione�di�giustizia,�che�voglia� veramente�essere�tale,�puo��sostenere.� Non�e��pensabile�di�adeguare�il�numero�dei�giudici�ad�un�carico�del�con- tenzioso�finito�fuori�controllo.� Le�ragioni�per�le�quali�questa�via�non�sembra�praticabile�utilmente�sono� note�e�non�e��il�caso�di�ripeterle.� Non�resta,�pertanto,�che�operare�sul�lato�del�contenzioso�per�cercare�di� ridurlo.� Il�modo�di�fare�le�leggi�e��un�problema�attuale�non�solo�in�Italia,�anche� se�altrove�si�propone�in�forma�meno�preoccupante.� L'argomento�e��stato�messo�alla�studio�dalla�Comunita��europea.� E�stato�costituito,�su�iniziativa�del�Consiglio,�un�gruppo�informale�(wor- king group on better regulation)�il�cui�compito�e��appunto�quello,�una�volta� individuati�i�principi�ed�accertate�le�situazioni�dei�singoli�Paesi�membri,�di� dare�indicazioni�per�il�miglioramento�delle�normazioni�nazionali.� In�questa�iniziativa�e��interessata�anche�la�Commissione�con�l'obiettivo�di� arrivare�ad�una�normazione�comunitaria�che�sia�omogenea�con�quelle�nazio- nali,�a�loro�volta�rese�piu��omogenee�tra�di�loro.� Gli�studi�preliminari�risultano�gia��fatti.�Il�Gruppo�sta�cercando�di�supe- rare�le�difficolta��per�mettere�in�pratica,�naturalmente�con�gradualita��,�le�indi- cazioni�di�principio�alle�quali�e��pervenuto.� Il�problema�non�e��teorico,�ma�pratico;�non�e��ipotetico,�ma�reale�perche� legato�a�situazioni�di�fatto�che�stanno�provocando�gia��da�tempo�inconve- nienti�non�di�poco�conto.� TEMI�ISTITUZIONALI� Non�e��il�caso�di�soffermarsi�sulla�forma�in�cui�sono�redatte�le�leggi�ita- liane.� Le�critiche�sono�state�molte,�da�vari�punti�di�vista,�e�sono�note.� Puo��essere�utile�cercare�di�individuarne�le�ragioni.� I�difetti�di�ordine�formale�e�la�mancanza�di�coordinamento�con�norme� precedenti,�oltre�un�certo�limite,�non�sono�giustificabili�ed�e��ancora�meno� giustificabile�che�non�si�sia�gia��provveduto�a�rimediare�con�interventi�anche� severi.� L'uso,�ormai�radicato,�di�non�riscrivere�le�norme�nel�loro�testo�defini- tivo,�una�volta�che�sia�stato�modificato,�ma�di�far�stratificare�piu��modifiche,� che�si�succedono�nel�tempo,�cosicche�la�ricostruzione�del�testo�in�vigore�viene� ad�essere�non�facile�anche�per�chi�e��del�mestiere,�e��un�inconveniente�che� anche�gli�ambienti�non�specializzati�hanno�denunciato�da�tempo.� E�singolare,�se�cos|��si�puo��dire,�la�ragione�per�la�quale�questo�capita�tal- volta.� Alcune�regioni�hanno�fatto�rilevare�che,�riscritta�l'intera�norma�per� renderne�piu��agevole�la�comprensione�al�lettore,�si�sono�viste�sollevare�la� questione�di�costituzionalita��anche�per�la�parte�non�modificata,�perche�intesa� come�norma�nuova�nel�suo�complesso.� Non�ci�vorrebbe�molto�per�rimediare.�Basterebbe�che�la�Presidenza�del� Consiglio�non�assumesse�piu��iniziative�del�genere.�Se�ne�avrebbero�solo�bene- fici�senza�alcun�inconveniente.� Lo�Stato�non�si�vedrebbe�preclusa�alcuna�questione�di�legittimita��costi- tuzionale,�perche�la�prassi�richiamata�gia��gliela�impedisce;�nel�frattempo�si� avrebbero�norme�che,�almeno�per�la�individuazione�del�loro�testo�attuale,� non�richiederebbero�una�apposita�attivita��di�ricostruzione.� Alcuni�caratteri�della�normativa�hanno�cause�piu��serie.� Una�buona�parte�delle�norme�sono�redatte�in�modo�tale�che�provocano� necessariamente�un�contenzioso;�sono�norme�che�nascono,�per�cos|��dire,�con- flittuali.� Secondo�rilevazioni�fatte�da�chi�si�e��soffermato�sull'argomento,�e��soprat- tutto�nelle�commissioni�parlamentari�che�si�forma�questo�loro�carattere:�o� perche�vi�si�inseriscono�discipline�di�dettaglio�confliggenti,�e�questo�capita� prevalentemente�nelle�leggi�di�minore�rilievo�politico;�o�perche�,�nella�impossi- bilita��di�pervenire�ad�un�testo�che�possa�riportare�il�consenso�voluto,�si�adot- tano�formulazioni�non�precise,�suscettibili�di�interpretazioni�diverse.� Per�dare�alle�norme�un�significato�coerente,�nel�primo�caso,�o�preciso,� nel�secondo,�si�deve�investire�il�giudice.� Il�sistema�risulta�cos|��distorto�sotto�un�duplice�profilo.� Prima�di�tutto�si�moltiplica�il�contenzioso,�traducendo�in�contestazioni,� del�tutto�evitabili,�difficolta��ad�arrivare�ad�una�volonta��normativa�omogenea� e�coerente.� In�secondo�luogo�il�legislatore�abdica,�almeno�in�parte,�alla�sua�fun- zione.�Nella�impossibilita��di�introdurre�discipline�complete,�ne�rimette�una� parte�ai�giudici,�spostando�il�baricentro�normativo�verso�questi�ultimi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� I�giudici,�in�questo�modo,�si�trovano�investiti�non�di�quel�potere�di� modellamento�della�norma�al�caso�che�esaminano,�ma�di�completamento� delle�norma,�funzione�della�quale,�in�linea�di�principio,�non�dovrebbero� essere�investiti�oltre�una�certa�misura.� Nello�svolgimento�di�questa�funzione�atipica�diventano�piu��probabili� risultati�confliggenti.�Al�giudice,�infatti,�viene�richiesto�di�attingere�non�solo� alla�sua�preparazione�tecnica,�ma�anche�alla�sua�visione�politica,�da�inten- dersi�in�senso�aristotelico.� Nel�provvedere�al�completamento�della�norma�il�giudice,�peraltro,�non� sconfina�nella�sfera�del�legislatore�perche�e��proprio�il�legislatore�che,�sia�pure� inconsapevolmente,�gliene�assegna�il�compito.� Una�situazione�analoga�si�riscontra�nella�contrattazione�collettiva.�Se�in� un�lungo�negoziato�notturno�non�si�trova�una�formula�accettabile�dalle�parti,� se�ne�cerca�una�meno�precisa�sulla�quale�si�possa�formare�il�consenso,�anche� se�a�costo�di�riserve�mentali.� E�stata�portata,�talvolta,�come�giustificazione�una�sorta�di�stato�di� necessita��.Sie��detto�che,�in�certe�situazione�difficili,�e��meglio�una�normazione� imprecisa�piuttosto�che�nessuna�normazione.� Si�deve,�peraltro,�accettare�la�conseguenza�che�gran�parte�di�coloro�ai� quali�la�norma�e��applicabile�finiranno�con�il�rivolgersi�al�giudice�fino�a�che� non�si�sia�formata�una�giurisprudenza�stabile,�ammesso�che�si�formi.� La�stessa�giustificazione�non�puo��essere�estesa�ad�altri�casi.� Quando�viene�modificata�una�normazione�preesistente�il�primo�accorgi- mento�da�adottare�dovrebbe�essere�quello�di�individuare�le�questioni�provo- cate�dalle�norme�precedenti�in�modo�da�evitare�che�continuino�ad�insorgere,� per�giunta�aggravate�dalle�innovazioni.� Per�quanto�si�e��potuto�verificare�sino�ad�ora,�questo�non�viene�fatto.� Le�modifiche�legislative�finiscono�quasi�sempre�con�l'aggravare�il�con- tenzioso,�invece�di�ridurlo.� Un�esempio�si�trova�nel�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione.� Per�ripartire�il�potere�legislativo�tra�Stato�e�Regioni�e��stato�adottato�il� criterio�della�legislazione�esclusiva e�della�legislazione�concorrente. Ci�si�poteva�aspettare�che�il�legislatore�costituzionale�avesse�cercato�di� arrivare�al�massimo�della�precisione�possibile�in�considerazione�del�rilievo� degli�effetti.� In�particolare,�sarebbe�stato�auspicabile�che�avesse�precisato�come� andasse�intesa�la�legislazione�esclusiva dello�Stato.� Le�difficolta��che,�in�caso�contrario,�sarebbero�sorte�erano�prevedibili.� Un�esempio�puo��essere�utile.� Tra�le�materia�di�legislazione�esclusiva nel�secondo�comma�dell'art.�117,� lettera�s),e��compresa�anche�la�tutela dell'ambiente. La�Corte�costituzionale�gia��da�tempo�aveva�chiarito�che�l'ambiente�e�� materia�trasversale,�vale�a�dire�che�investe�settori�di�interessi�diversi,�alcuni� dei�quali,�tutela della salute e governo del territorio,�rientrano�oggi�nella�legi- slazione�concorrente�delle�Regioni.� TEMI�ISTITUZIONALI� Sarebbe�stato�bene�che�il�legislatore�costituzionale�avesse�precisato�se�il� carattere�esclusivo�della�legislazione�statale�impedisse�il�sovrapporsi�della� legislazione�regionale�e,�in�caso�affermativo,�in�quali�limiti.� Il�legislatore�non�lo�ha�fatto;�vi�ha�provveduto�la�Corte�costituzionale.� Resta�il�dubbio�se�la�volonta�del�legislatore�fosse�diversa�o�se�effettiva- mente�si�sia�inteso�rimettere�alla�Corte�costituzionale�la�definizione�di�un� assetto�istituzionale�che,�almeno�cos|�si�ritiene,�non�dovrebbe�essere�compito� di�un�giudice,�anche�se�del�livello�massimo.� Questo�modo�di�procedere�del�legislatore�costituzionale�ha�provocato� non�solo�un�contenzioso�anche�esso�costituzionale�che,�almeno�in�parte,�si� sarebbe�potuto�evitare,�ma�insieme�un�notevole�contenzioso�amministrativo,� insorto�per�l'applicazione�di�leggi�la�cui�legittimita�costituzionale�era�stata� nel�frattempo�messa�in�dubbio.� Non�sembrano�necessari�altri�esempi,�tra�i�tanti�che�si�potrebbero�fare.� Resta�la�questione�ulteriore:�in�che�modo�sono�interpretate�le�norme,� che�gia�nella�loro�redazione�si�presentano�conflittuali?� Malgrado�spesso�si�dica�il�contrario,�nella�cultura�dei�giudici�italiani�si� riscontra�un�formalismo�residuo�che�viene�ad�essere�a�sua�volta�causa�di�un� contenzioso�evitabile.� E�sufficiente�un�esempio�nel�contenzioso�amministrativo.� Nel�primo�comma�dell'art.�7�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�e�previsto� che�l'avvio�del�procedimento�e�comunicato�ai�soggetti�nei�confronti�dei�quali� il�provvedimento�finale�e�destinato�a�produrre�effetti�diretti�ed�a�quelli�che� per�legge�debbono�intervenire.� La�giurisprudenza�amministrativa�e�ormai�stabile�nel�ritenere�che,�man- cata�la�comunicazione,�il�procedimento�nasce�con�un�vizio�che�provoca�l'ille- gittimita�del�provvedimento�finale.� Un�giudice�di�cultura�anglosassone,�probabilmente,�non�si�sarebbe� fermato�ad�accertare�la�mancanza�della�sola�comunicazione,�ma�avrebbe� voluto�sapere�quale�interesse�avrebbe�fatto�valere�il�destinatario�della�comu- nicazione�per�verificarne�la�rilevanza�in�linea�di�principio.� Se�l'interesse,�si�ripete,�in�linea�di�principio,�fosse�risultato�rilevante,� avrebbe�annullato�il�provvedimento.� L'interessato,�in�questo�caso,�avrebbe�potuto�far�valere�le�sue�ragioni�e� l'organo�competente�ne�avrebbe�tenuto�conto�nel�provvedere.� Annullando�l'atto�per�la�sola�mancanza�della�comunicazione,�si�e�tal- volta�verificato�che,�rinnovato�il�procedimento�ed�inviata�la�comunicazione,� il�destinatario�non�ha�preso�nessun�iniziativa�cosicche�il�procedimento�si�e� svolto�nelle�stesse�forme�e�con�la�stessa�conclusione�finale.� Il�solo�interesse�protetto�e�stato,�pertanto,�non�quello�sostanziale�a�far� valere�le�proprie�ragioni�nel�procedimento,�ma�quello�solo�formale�a�ricevere� la�comunicazione.� E�questo�sicuramente�un�contenzioso�inutile�che�provoca�costi�all'ammi- nistrazione�e�aggravi�di�lavoro�al�giudice.� Il�settore�nel�quale�la�formazione�culturale�del�giudice�italiano�puo� provocare�gli�inconvenienti,�se�non�piu�seri,�quanto�meno�piu�evidenti�e� quello�economico.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Anche�i�rapporti�sociali�presentano�oggi�una�velocita�di�evoluzione,�non� comparabile�con�quella�di�venti�o�piu�anni�fa.� La�struttura�della�famiglia,�ad�esempio,�e�tutto�quello�che�ad�essa�e� legato,�come�le�successioni,�non�ha�piu�la�stabilita�che,�fino�a�qualche�decen- nio�fa,�costituiva�il�suo�carattere�principale.� Ma�dove�la�velocita�di�evoluzione�e�tanto�elevata,�da�non�consentire�a� nessun�legislatore,�per�quanto�rapido�nelle�sue�reazioni,�di�tenergli�dietro,�e� nella�economia,�soprattutto�nei�settori�a�tecnologia�avanzata�o�organizzati� in�via�informatica.� Non�e�pensabile�che�il�legislatore�possa�provvedere�con�norme�a�fattispe- cie�rigorosa.�Norme�del�genere�diventerebbero�obsolete�in�tempi�brevissimi� e�richiederebbero�un�aggiornamento�continuo,�che�interverrebbe�sempre�in� ritardo.� Al�legislatore�non�resta�che�provvedere�per�clausole�generali.� Per�quanto�qui�puo�essere�utile,�anche�a�costo�di�qualche�approssima- zione,�si�puo�dire�che�la�clausola�generale�si�ha�quando�il�legislatore,�per�la� valutazione�di�certi�fatti,�si�rimette�a�canoni�rilevabili�dall'ambiente�sociale� o�economico;�fissa,�cioe�,�un�parametro�elastico�la�cui�portata�concreta�il�giu- dice�deve�estrarre�dall'ambiente�in�cui�andra�applicato.� Gli�esempi�classici�sono�quelli�della�buonafede,�del�danno�ingiusto,�della� diligenza e�tanti�altri.� Per�attenersi�a�normative�piu�recenti,�come�clausola�generale�puo�essere� intesa�la�libera concorrenza,�tutelata�dalla�normativa�sia�comunitaria�che� nazionale,�ma�non�definita�da�nessuna�delle�due. E�libera�concorrenza�quella�che,�secondo�le�convenzioni�del�momento,�e� considerata�tale.� L'uso�della�clausola�generale�non�costituisce�per�il�legislatore�un�venire� meno�ai�suoi�compiti,�ma�una�necessita�imposta�dalla�peculiarita�dei�rapporti� da�disciplinare,�le�cui�capacita�evolutive�sono�tali�da�non�consentire�inter- venti�piu�precisi.� In�corrispondenza,�si�fa�piu�incisivo�l'intervento�del�giudice�al�quale�e� richiesto,�prima�di�applicarla�al�caso�che�gli�viene�sottoposto,�di�integrare�la� norma�secondo�i�parametri�che�vi�sono�fissati.� La�formazione�culturale�del�giudice�acquista�qui�una�importanza�del� tutto�particolare.� Il�legislatore,�infatti,�non�richiede�al�giudice�di�integrare�la�norma�con�il� suo�personale�canone�di�valutazione,�ma�di�ricavare�quel�canone�dagli� ambienti�di�riferimento.� Per�tornare�agli�esempi�gia�fatti:�non�richiede�al�giudice�quale�sia�la�sua� personale�nozione�di�buona�fede�in�quel�certo�rapporto�o�se�una�causa�di� recesso�sia�giusta�secondo�il�suo�modo�di�pensare;�gli�chiede,�invece,�di�ricer- care�quelle�nozioni�dall'ambiente�in�cui�andranno�applicate,�in�quanto�canoni� ritenuti�necessari�per�la�sua�funzionalita�.� Per�continuare�nell'esempio:�la�buona�fede�e�la�correttezza�andranno� valutate�diversamente�se�da�applicarsi�nei�rapporti�tra�un�orafo�ed�un�suo� cliente�o�tra�due�operatori�di�finanza�che�trattano�i�cosiddetti�prodotti� derivati.� TEMI�ISTITUZIONALI� Procedendo�con�questo�criterio,�si�avra�una�giurisprudenza�piu�omoge- nea,�con�quelle�differenze�che�si�possono�considerare�fisiologiche;�proce- dendo�con�canoni�personali,�si�arriva�a�disparita�di�trattamento�senza�giusti- ficazione.� E�rimasto�famoso�a�suo�tempo�il�caso�di�quel�pretore�che�considerava� offensivo�del�pudore�indossare�il�bikini,�col�risultato�che�le�giovani�che�prati- cavano�la�spiaggia,�rientrante�nel�suo�mandamento,�non�potevano�indossare� lo�stesso�costume�che�indossavano�liberamente�le�loro�coetanee�nel�manda- mento�vicino.� Una�parte�non�trascurabile�del�contenzioso�trova�la�sua�ragione�in�que- sto�modo�di�procedere�dei�giudici�italiani,�che�ha�provocato�come�reazione� alcuni�interventi�del�legislatore,�anche�essi�impropri,�in�quanto�rivolti�a�porre� rimedio�con�strumenti�che,�per�definizione,�sono�in�contrasto�con�le�ragioni� che�avevano�richiesto�la�clausola�generale.� Nei�settori�piu�sensibili�della�vita�economica�questi�inconvenienti,� almeno�in�parte,�sono�stati�evitati.� In�alcuni,�infatti,�la�clausola�generale�richiede,�per�la�decisione�finale,� indagini�complesse�sia�per�gli�strumenti�da�utilizzare�che�per�le�nozioni�tecni- che�da�applicare,�strumenti�e�nozioni�la�cui�individuazione�non�puo�essere� lasciata�ad�un�consulente�nominato�dal�giudice.� Per�tornare�ad�un�esempio�gia�fatto:�valutare�se�esiste�una�pratica�con- cordata�e�se�pregiudica�la�concorrenza,�o�se�c'e�un�abuso�di�posizione�domi- nante�richiede�indagini�complesse,�da�condursi�con�tecniche�diverse�e�quindi� da�specialisti�in�ciascuna�di�esse.� Indagini�del�genere�non�potrebbero�esser�condotte�utilmente�sotto�il� controllo�di�un�giudice,�quanto�meno�per�due�ragioni:�perche�talvolta�al�giu- dice,�per�individuare�il�tecnico�o�i�tecnici�in�grado�di�svolgere�le�indagini,� mancano�le�nozioni�indispensabili�cosicche�potrebbe�trovarsi�nella�necessita� di�servirsi�di�un�consulente�per�la�loro�individuazione;�perche�quasi�sempre� un�solo�consulente�non�e�sufficiente,�ma�ne�dovrebbero�essere�nominati� diversi,�che�sarebbero�poi�costretti�a�rivolgersi�a�strutture�complesse,�di�cui� in�genere�non�dispongono,�per�svolgere�le�attivita�strumentali�di�ricerca.� Per�averne�una�conferma,�basta�richiamare�la�complessita�dei�procedi- menti�che�si�svolgono�presso�l'autorita�antitrust,�dove�e�richiesto�con�fre- quenza�notevole�l'intervento�di�economisti,�statistici,�giuristi,�matematici� attuariali,�che�predispongono�gli�studi�preliminari�indispensabili�per�la�deci- sione�dell'organo�collegiale,�dove�ugualmente�confluiscono�competenze� diverse.� Sarebbe,�se�non�difficile,�spesso�impossibile�svolgere�le�stesse�attivita�in� sede�giudiziale�con�gli�stessi�risultati�e�le�stesse�garanzie.� Queste�autorita�si�interpongono�tra�la�norma�ed�il�giudice�e�fanno� quanto,�in�condizioni�normali,�le�clausole�generali�richiedono�al�giudicedi� fare:�desumere�dall'ambiente�interessato�il�canone�per�la�valutazione�del�caso� di�specie.� Il�loro�intervento�consente�di�realizzare�quegli�obiettivi�che�sono�fuori� della�portata�del�legislatore�per�la�mobilita�delle�situazioni�da�disciplinare�e� per�questo�non�inquadrabili�in�fattispecie�sufficientemente�determinate.�Per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� la�loro�disciplina�concreta,�caso�per�caso,�si�richiederebbero�al�giudice�una� competenza�tecnica�che�non�ha�e�che�verrebbe�ad�essere�di�difficile,�se�non� di�impossibile�acquisizione,�in�sede�giurisdizionale.� Queste�autorita��,�collocate�tra�legislatore�e�giudice,�assumono�una�posi- zione�piu��vicina�a�quest'ultimo�in�quanto�chiamate�ad�esprimersi�non�in�via� astratta,�ma�caso�per�caso.� Di�conseguenza�il�controllo�giurisdizionale�sulle�loro�decisioni�puo��inve- stire�solo�la�legittimita��del�procedimento,�la�regolarita��del�contraddittorio,� la�ragionevolezza�e�coerenza�desumibili�dall'esame�del�solo�provvedimento� senza�la�possibilita��di�controllare�e�ripetere�il�giudizio�di�merito,�rivalutando� gli�atti�del�procedimento.� Non�e��un�caso�che,�ad�esempio,�in�materia�di�antitrust�siano�pochi�gli� appelli�proposti�contro�le�sentenze�di�primo�grado:�non�essendo�possibile�un� riesame�del�merito,�le�parti�finiscono�spesso�con�il�ritenere�inutile�una� seconda�verifica�sulla�legittimita��del�procedimento�e�sulla�esistenza�di�una� palese�irragionevolezza�del�provvedimento�finale.� E�possibile�ridurre�il�contenzioso�adottando�qualche�cautela�nel�redigere� le�norme�e�nell'interpretarle?� Un�tentativo�vale�la�pena�di�essere�fatto,�anche�senza�creare�troppe� aspettative.� Prima�di�mettere�mano�ad�una�modifica�di�una�normativa,�si�dovrebbe� conoscere�il�contenzioso�provocato�da�quella�gia��in�vigore.�Come�e��stato�gia�� rilevato,�il�minimo�da�richiedere�al�legislatore�e��che�ponga�rimedio�ai�dubbi� interpretativi�provocati�dalla�legge�da�modificare�eliminando�il�contenzioso� conseguente.� Se�c'e��un�settore�in�cui�questo�accorgimento�sembra�indispensabile�e�� quello�costituzionale.� Quando�si�modifica�la�Costituzione�si�dovrebbe�prima�di�tutto�evitare� che�risorgano�le�stesse�controversie�o�controversia�analoghe�a�quelle�provo- cate�dalle�norme�modificate.� Nella�legislazione�ordinaria,�il�contenzioso,�non�solo�quando�eccessivo,e�� sempre�dannoso,�ma�lo�e��in�particolare�in�quelle�aree�dell'economia�soggette� a�rapida�evoluzione,�che�oggi�costituiscono�le�aree�nevralgiche�delle�economie� piu��avanzate,�perche�a�maggiore�valore�aggiunto.� In�queste�aree,�introducendo�una�nuova�disciplina,�il�legislatore,�soprat- tutto�in�caso�di�delega�legislativa,�potrebbe,�per�esempio,�prevedere,�quasi� sistematicamente,�un�suo�intervento�successivo,�e�con�effetti�retroattivi,�se�in� sede�applicativa,�per�il�modo�in�cui�la�norma�e��stata�redatta,�questa�produ- cesse�effetti�diversi�da�quelli�voluti.� Una�norma�del�genere�prima�di�tutto�non�creerebbe�affidamenti�nei� destinatari,�perche�gia��avvertiti�di�un�possibile�intervento�con�effetti�retroat- tivi;�eviterebbe�interpretazioni�avventurose�o�contraddittorie�da�parte�dei�giu- dici,�che�sarebbero�indotti�ad�una�maggiore�prudenza�applicativa;�ridurrebbe� il�contenzioso�successivo,�sempre�che�l'intervento�interpretativo�sia�fatto�tem- pestivamente�e�in�forma�corretta.� Nelle�materie�amministrative,�sempre�per�continuare�negli�esempi,�per� evitare�il�moltiplicarsi�del�contenzioso�sulle�competenze,�talvolta�difficili�da� TEMI�ISTITUZIONALI� individuare,�si�potrebbe�assegnare�agli�organi�o�agli�enti�le�cui�sfere�di�inter- vento�sono�in�discussione,�di�determinare�consensualmente�la�competenza� con�effetti�normativi.�Si�potrebbe�fare�qualche�cosa�di�analogo�a�quanto�e� stato�talvolta�previsto�nelle�materie�soggette�alla�contrattazione�collettiva.� Molto�si�potrebbe�fare�in�sede�giurisprudenziale.� Un�fenomeno�preoccupante�sono�i�contrasti�nella�giurisprudenza�della� cassazione.� In�materia�sono�state�svolte�indagini�alquanto�accurate,�anche�se�risa- lenti�a�qualche�anno�fa,�ed�i�risultati�hanno�dato�risultati�numerici�che�non� possono�essere�considerati�fisiologici.� La�Corte�di�cassazione,�come�e�previsto�nell'art.�384�c.p.c.,�quando� accoglie�il�ricorso�per�violazione�o�falsa�applicazione�di�norme�di�diritto,� enuncia�il�principio di diritto. La�valutazione�dei�fatti�e�della�loro�rilevanza�esula�dai�poteri�della� Corte.�Si�e�,�pertanto,�al�di�fuori�della�sfera�del�giudicato�per�mancanza�di� alcuni�dei�presupposti,�giudicato�che�si�formera�eventualmente�con�la�sen- tenza�di�rinvio.� Lo�stesso�si�puo�dire�anche�quando�la�Corte�cassa�senza�rinvio�ai�sensi� del�secondo�comma�dell'art.�384�c.p.c..� Anche�in�questo�caso�la�Corte�enuncia�il�principio�di�diritto�e�non�inve- ste�il�giudice�di�rinvio�solo�perche�le�conclusioni�di�quest'ultimo,�tenuto� conto�dei�termini�in�cui�la�questione�resta�fissata�a�seguito�della�sentenzadi� cassazione,�sarebbero�obbligate,�cosicche�un�grado�ulteriore�costituirebbe� una�dispersione�inutile�di�attivita�processuale.� Per�questo�non�si�possono�estendere�alle�sentenze�della�Corte�i�principi� che�la�Corte�costituzionale�ha�enunciato,�talvolta�incidentalmente,�a�propo- sito�dei�possibili�conflitti�tra�giudicati.� Il�principio di�diritto,�quando�e�la�stessa�norma�ad�essere�coinvolta,�pro- prio�per�essere�principio,�dovrebbe�essere�uno�ed�uguale�per�tutti.� Cos|�,�invece,�non�e�.� I�conflitti�sono�stati�rilevati,�e�continuano�a�rilevarsi,�in�numero�note- vole�proprio�nella�enunciazione�dei�principi�con�la�conseguenza�che�la�stessa� norma�in�un�giudizio�viene�intesa�in�un�certo�modo�ed�in�altri�in�modo� diverso.� Gli�esempi�che�si�possono�fare�sono�molteplici.� Il�caso�che�forse�provoca�il�maggiore�sconcerto�sugli�interessati,�non� pratici�della�materia,�e�quello�della�prescrizione:�e�veramente�difficile�accet- tare�come�fisiologico�che�uno�stesso�diritto�si�prescriva�per�alcuni�in�cinque� anni�e�per�altri�in�dieci.� Si�potra�argomentare�quanto�si�vuole,�ma�chi�viene�a�trovarsi�in�posi- zione�deteriore�restera�convinto�che�nei�suoi�confronti�non�ha�operato�il�prin- cipio�di�uguaglianza.� Causa�di�un�contenzioso,�che�potrebbe�essere�evitato,�e�anche�il�con- trollo�non�convincente�della�legittimita�costituzionale�del�principio�che�viene� enunciato.� La�Corte�di�cassazione,�anche�in�questo�caso�con�qualche�oscillazione� giurisprudenziale�a�pendolo,�che�l'ha�portata�a�ritornare�su�di�un�orienta- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� mento�iniziale,�dal�quale�si�era�discostata�successivamente,�e��ferma�nel�rite- nere�che,�per�l'applicazione�dell'art.�11,�comma�7,�della�legge�n.�413�del� 1991,�ci�si�deve�riferire�non�al�momento�in�cui�e��sorto�il�credito,�ma�al� momento�del�pagamento.� Questa�norma�e��stata�dichiarata�legittima�dalla�Corte�costituzionale,� naturalmente�sotto�i�profili�che�erano�stati�prospettati�nella�ordinanza�di� rinvio.� Anche�a�questo�principio�e��difficile�che�si�acquietino�gli�interessati�che,� infatti,�hanno�continuato�a�ricorrere�alla�Corte�di�cassazione.� Chi�si�rivolge�al�giudice�vi�e��costretto�dalla�posizione�negativa�del�sog- getto�tenuto�al�pagamento.� Si�e��cos|��verificato�che�chi�ha�ottenuto�tempestivamente�il�pagamento� dell'indennita��,�perche�ha�trovato�un�soggetto�espropriante�disponibile�e� corretto,�non�ha�incontrato�la�ritenuta;�non�l'ha�incontrata�ugualmente�chi� ha�avuto�la�fortuna�di�trovare�un�giudice�in�grado�di�provvedere�in�tempi� brevi;�vi�e��stato�assoggettato,�invece,�chi�si�e��imbattuto�in�un�ente�che�non� ha�voluto�pagare�il�dovuto�ed�in�un�giudice�che�ha�impiegato�tempi�lunghi� per�portare�a�termine�il�giudizio.� In�pratica,�la�capacita��contributiva,�ai�sensi�dell'art.�52�Cost.,�puo��finire� con�l'essere�fondata�sul�fatto�di�aver�avuto�un�creditore�contestatore,�cheha� ritardato�il�pagamento,�e�di�aver�trovato�un�giudice�incapace�di�portare�a� termine�il�giudizio�in�tempi�brevi.� In�un�periodo�in�cui�la�durata�eccessiva�dei�giudizi�e��rilevata�da�tutti,� anche�dagli�stessi�giudici,�un�orientamento�giurisprudenziale�del�generepro- voca�disappunto�e�moltiplica�le�contestazioni.�Ci�si�aspetterebbe�che�la�Corte� di�cassazione,�prima�di�assumere�posizioni�definitive,�sottoponesse�la�norma� al�controllo�della�Corte�costituzionale�sotto�tutti�i�possibili�punti�di�vista,� anche�se�non�fatti�valere�dalle�parti. E�illusorio�ritenere�che�in�questo�modo�le�casse�dello�Stato�ne�traggano� beneficio,�perche�sulle�casse�dello�Stato�incide�anche,�e�notevolmente,�il� carico�eccessivo�del�contenzioso.� Ne�andrebbe�trascurato�un�elemento�ulteriore.� Se�la�causa�di�questo�effetto�fosse�la�durata�del�giudizio,�lo�Stato� potrebbe�rispondere�ai�sensi�della�legge�n.�89�del�2001:�la�durata�eccessiva� avrebbe�provocato�non�solo�un�danno�all'interessato,�ma�anche�un�vantaggio� corrispondente�allo�Stato�stesso.� La�Corte�di�cassazione�ha�escluso�una�tale�possibilita��.� La�situazione�attuale�e��,�pertanto,�che,�mentre�la�gran�parte�degli�interes- sati�ha�subito�la�ritenuta,�qualcuno�l'ha�evitata,�in�deroga�ad�un�orienta- mento�giurisprudenziale�contrario�che�successivamente�e��stato�confermato.� E�prevedibile�una�obiezione:�anche�se�fosse�profilabile�una�violazione�del� principio�di�uguaglianza,�la�Corte�costituzionale�non�potrebbe�essere�chia- mata�a�pronunciarsi�poiche�la�violazione�dipenderebbe�dal�fatto�che�la�stessa� norma�e��interpretata�una�volta�in�un�senso�ed�una�volta�in�un�altro.� Un�conflitto�giurisprudenziale�su�una�stessa�norma�non�potrebbe�essere� risolto�dalla�Corte�costituzionale.� TEMI�ISTITUZIONALI� Il�principio,�comunque,�e��violato�e�se�c'e��violazione�un�rimedio�va�ricer- cato�perche�e��contro�la�nozione�dello�Stato�di�diritto,�almeno�nella�sua� versione�aggiornata,�che�i�principi di diritto non�siano�gli�stessi�per�tutti.� La�singolarita��della�situazione,�che�costituisce�anche�la�ragione�della� difficolta��all'intervento�della�Corte�costituzionale,�sta�nel�fatto�che�in�contra- sto�con�l'art.�3�Cost.�non�e��la�norma,�di�per�se�considerata,�ma�l'interpreta- zione�oscillante�della�Corte�di�cassazione.� Il�difetto,�se�cos|��si�puo��dire,�sta�non�nella�legislazione,�ma�nella�nomofi- lachia della�Corte.� Se�non�puo��intervenire�la�Corte�costituzionale,�e�si�vuole�rimediare�alla� situazione,�non�resta�che�un'alternativa:�o�la�Corte�di�cassazione�provvede� direttamente,�o�provvede�il�legislatore,�anche�se�il�suo�intervento�sarebbe�da� evitare�perche�incongruo�rispetto�alla�funzione�legislativa.� La�prima�eventualita��sembra�difficile,�almeno�per�il�momento,�conside- rata�la�tradizione�culturale�sulla�quale�si�fonda�la�giurisprudenza�di�legitti- mita��.�La�seconda�non�risulta�mai�presa�in�considerazione.� Desta�perplessita�,�peraltro,�che�la�Corte�di�cassazione�continui�a�ritenere� fisiologica�questa�situazione,�che�porta�alla�moltiplicazione�di�un�contenzioso� che�sarebbe�evitato�se�le�cose�andassero�diversamente.� In�presenza�di�contrasti�sui�principi�di�diritto�e��scontato�che�gli�interes- sati�insistano�sino�al�terzo�grado�di�giudizio�nella�speranza�che�a�decidere� sia�un�collegio�orientato�in�senso�favorevole.� L'esito�del�giudizio�finisce,�in�una�certa�misura,�col�dipendere�dal�caso.� La�confluenza�verso�un�risultato�dannoso�di�cause�cos|��diverse�ed�appa- rentemente�indipendenti�impone�qualche�considerazione�di�sintesi.� Il�cittadino�italiano,�e��questa�una�osservazione�ricorrente,�ha�scarso� senso�dello�Stato,�senso�dello�Stato�la�cui�prima�manifestazione�e��la�fiducia� nella�legge,�intesa�come�mezzo�di�tutela�di�tutti,�in�particolare�delle�persone� meno�protette.� Per�chi�ha�senso�dello�Stato�la�norma,�in�quanto�elemento�dell'ordina- mento�che�dello�Stato�costituisce�la�struttura�portante,�va�rispettata�perche� c'e��e�non�perche�la�sua�osservanza�risulti�utile.�Se�quel�senso�manca,�la� norma�e��vista�come�ostacolo�da�superare,�cercando�di�evitare�o�di�ridurre� gli�effetti�negativi�provocati�dalla�sua�inosservanza.� In�pratica,�la�norma�viene�sottoposta�ad�una�valutazione�personale�di� opportunita��e�la�si�osserva�nei�limiti�della�propria�utilita��:�ognuno�si�sente�giu- dice�della�norma�che�lo�riguarda.� Una�volta,�poi,�che�la�violazione�sia�stata�rilevata,�si�percorrono�tutte�le� vie�che�possano�portare,�quanto�meno,�a�ritardare�l'applicazione�della�san- zione.� Diventa�questa�una�costante�quando,�per�il�moltiplicarsi�del�conten- zioso,�i�giudizi�si�allungano�tanto�da�far�s|��che�la�giustizia�non�sia�piu��tale.� Il�contenzioso�in�eccesso,�dunque,�come�capita�spesso�in�fenomeni�del� genere,�finisce�con�l'alimentare�se�stesso. E�il�cittadino�con�questa�base�culturale�che�diventa�legislatore,�funziona- rio�pubblico�e�giudice.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�legislatore,�di�conseguenza,�non�ha�la�visione�di�insieme�dell'ordina- mento,�ma�si�concentra�sulle�singole�norme�in�funzione�degli�interessi�contin- genti�da�realizzare,�senza�darsi�cura�delle�possibili�incongruenze�tra�norme�e� norme�e�dei�contrasti�che�ne�derivano.� Il�titolare�di�poteri�amministrativi�e�portato�ad�operare�tenendo�conto� degli�interessi�che�ritiene�di�dover�perseguire,�trascurando�i�limiti�di�procedi- mento�e�di�funzione�imposti�dalla�norma.� Il�giudice�interpreta�la�norma�non�attingendo�alle�sue�cognizioni�tecni- che�per�individuare�canoni�sociali,�a�cui�la�norma�stessa�lo�richiama,�ma� applicando�i�suoi�personali�criteri�di�valutazione.� Nel�servizio�della�giustizia�queste�tre�distorsioni�si�sommano,�portando� il�contenzioso�ai�livelli�attuali.� La�conclusione�da�trarre,�sempre�che�si�concordi�su�queste�premesse,� non�e�confortante.� Una�delle�cause,�non�certo�trascurabile,�dell'entita�del�contenzioso�ita- liano�non�e�tecnica,�ma�culturale.� Poiche�il�tempo�per�rimediarvi�non�puo�essere�breve,�il�rimedio�va�messo� allo�studio�il�prima�possibile.� E�anche�questa�la�ragione�per�la�quale�si�e�ritenuto�utile�un�seminario.� Francesco Galgano. Quale stare decisis per la giurisprudenza italiana? 1. ^Il carico crescente degli uffici giudiziari. Comincio�con�una�rileva- zione�sul�campo,�certamente�insolita�nella�cultura�giuridica�italiana,�portata� per�la�sua�formazione�idealistica�piu�all'argomentazione�speculativa�che�non� allaverifica�empirica.�I�dati�sulla�giustizia�civile�in�Italia,�annualmente�divulgati� dall'Istituto�centrale�di�statistica,�consentono�di�tracciare�tre�curve:�la�prima�e� una�curva�ascendente,�ma�modestamente�ascendente,�che�corrisponde�all'incre- mento�della�litigiosita�;�la�seconda�e�una�curva�che,�all'opposto,�si�impennaverso� l'alto,�ed�e�quella�che�denota�l'incremento�del�carico�degli�uffici�giudiziari;�la� terza�e�,�piu�che�una�curva,�una�linea�piatta,�e�riguarda�il�numero�delle�sentenze� emesseinunanno.�E�unnumerocherestapressoche�immutatodiannoinanno.� La�macchina�della�giustizia�e�,�dunque,�una�macchina�che�lavora�a�pro- duttivita�costante;�sicche�un�modesto�aumento�della�litigiosita�e�in�grado�di� generare,�di�anno�in�anno,�una�qualita�crescente�di�carichi�giudiziari,�fino�a� provocare�il�collasso�del�sistema.� In�verita�,�non�e�sempre�stato�cos|�.C'e�stato�un�tempo�felice,�conclusosi� purtroppo�nel�1980,�nel�quale�la�curva�della�produttivita�giudiziaria�era�una� curva�ascendente:�il�numero�delle�sentenze�emesse�tendeva�al�raddoppiarsi� di�decennio�in�decennio.�La�quantita�di�lavoro�giudiziario�svolto�era�propor- zionale�all'aumento�del�lavoro�da�svolgere:�i�procedimenti�chiusi�con� sentenza�erano�pari�ai�nuovi�procedimenti�introitati.�Nell'ultimo�periodo�il� meccanismo�si�e�rotto:�alla�curva�ascendente�e�subentrata�la�linea�piatta.�La� giustizia�civile�ordinaria�si�e�collassata;�funzionano�solo�la�giustizia�monito- ria,�cautelare,�camerale,�ossia�la�giustizia�senza�contraddittorio,�resa�con� decreto,�ordinanza,�sentenza�camerale.�Per�il�giudizio�ordinario�di�cognizione� si�e�al�limite�del�diniego�di�giustizia.� TEMI�ISTITUZIONALI� Quali�le�ragioni�della�odierna�linea�piatta?�Evitiamo�le�risposte�banali� (che�pure�circolano,�persino�nel�dibattito�politico).�Il�punto�e�che�i�compiti� della�giustizia�e�i�suoi�metodi�di�azione�sono�fortemente�cambiati.�La�durata� dei�processi�si�allunga�a�misura�che�si�accentuano�le�garanzie�del�contraddit- torio�processuale,�che�ora�e�anche�un�valore�protetto�della�Costituzione(1).� Basti�un�esempio:�la�Cassazione�decide(2)�che,�se�il�giudice�intende�rilevare� d'ufficio�una�nullita�,�deve�rimettere�la�causa�in�trattazione,�perche�sulla�que- stione�di�nullita�si�apra�il�contraddittorio.�E�si�consideri�l'odierno�processo� civile,�quale�risulta�dalla�riforma�del�1990:�oggi�occorrono,�in�limine�litis,� ben�tre�udienze�dove�prima�bastava�una�sola�udienza.�La�lunghezza�dei�pro- cessi�e�anche�un�costo�della�civilta�processuale.� 2.�^La�nomofilachia�come�riduttore�della�litigiosita�.�La�litigiosita�,in�se� considerata,�non�e�una�perversione;�equivale,�nel�linguaggio�della�statistica� giudiziaria,�alla�conflittualita�,�che�e�carattere�fisiologico�della�odierna�societa� competitiva.�E�pero�tutt'altro�che�fisiologico�l'odierno�collasso�della�giustizia� civile�in�Italia.� Quali�i�rimedi?�Si�puo�,�in�astratto,�agire�sulla�macchina�della�giustizia,� perche�incrementi�la�sua�produttivita�,�adeguando�gli�organici�della�magistra- tura�al�carico�degli�uffici�giudiziari,�rendendo�piu�efficiente�l'organizzazione� della�giustizia.�Ma�ci�si�puo�anche�domandare�se�la�litigiosita�emergente�dalle� statistiche�giudiziarie�sia�tutta�e�soltanto�la�fisiologica�espressione�della� conflittualita�civile,�economica�e�sociale�del�nostro�tempo�o�se�piuttosto�non� agiscano�entro�la�macchina�della�giustizia�anche�fattori,�questi�s|�perversi,� che�generano�un�tasso�ulteriore�di�non�fisiologica�litigiosita�.� Sotto�il�primo�aspetto�non�si�puo�fare�un�gran�che:�l'organico�dei�magi- strati,�e�vero,�non�aumenta�in�proporzione�all'aumento�del�carico�giudiziario.� Ma�non�credo�che�il�problema�vada�posto�in�questi�termini:�gli�organici�non� possono�aumentare�oltre�un�certo�limite�senza�che�cio�vada�a�detrimento� della�qualita�del�prodotto�giudiziario.� Sotto�il�secondo�aspetto�si�deve�prendere�atto�che�altrove�operano�forti� riduttori�della�litigiosita�e,�quanto�meno,�della�litigiosita�in�diritto.�Mi�riferi- sco�al�sistema�giudiziario�basato�sul�precedente�vincolante,�allo�stare�decisis� dei�Paesi�di�common�law�o,�se�si�preferisce�un�termine�di�raffronto�continen- tale,�al�sistema�processuale�spagnolo,�che�ammette�il�ricorso�per�Cassazione� per�violazione�della�doctrina�legal,�ossia�per�violazione�dei�precedenti�del�Tri- bunale�Supremo(3).� (1)�Sul�nuovo�art.�111�Cost.�mi�sono�soffermato�nello�scritto�Il�contraddittorio�proces- suale�e�,�dunque,�nella�Costituzione,in�Contratto�e�Impresa,�2000,�p.�1081.� (2)�Mi�riferisco�a�Cass.,�21�novembre�2001,�n.�14637,�in�Giust.�Civ.,�2002,�I,�p.�1611,�per� la�quale��e�nulla�la�sentenza�che�si�fonda�su�una�questione�rilevata�d'ufficio,�e�non�sottopo- sta�dal�Giudice�al�contraddittorio�delle�parti�.�La�sentenza�da�rilievo�alla��dialettica�del�pro- cesso��ed�all'esigenza�di�evitare��una�decisione�a�sorpresa,�adottata�sulla�base�di�una�terza� via�rispetto�a�quelle�alternativamente�sostenute�dalle�parti�.� (3)�E�pero�richiesto�che�si�tratti�di�un�indirizzo�consolidato;�il�che,�del�resto,�corrisponde� a�quanto�si�richiede,�se�non�in�Gran�Bretagna,�negli�Stati�Uniti.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Noi�non�siamo�del�tutto�sprovveduti:�a�presidio�della�certezza�del�diritto� e�dell'uguaglianza�dei�cittadini�abbiamo�l'art.�65�dell'ordinamento�giudiziario� (il�r.d.�30�gennaio�1941,�n.�12),�che�conferisce�alla�Corte�di�Cassazione,�quale� �organo�supremo�della�giustizia�,�la�funzione�di�assicurare��l'esatta�osser- vanza�e�l'uniforme�interpretazione�della�legge,�l'unita�del�diritto�oggettivo� nazionale�,�facendo�di�essa,�secondo�un�sinonimo�largamente�utilizzato�nel� linguaggio�forense,�la�Corte�regolatrice�del�diritto,�nell'assolvimentodiun� compito�cui�si�e�dato�il�nome�colto�di�nomofilachia.� La�lettura�di�questa�norma�in�termini�di�stare decisis ha�trovato,�per� decenni,�un�elemento�di�apparente�contrasto�nell'art.�101,�comma�2,�Cost.,� per�il�quale�i�giudici�sono�soggetti�soltanto�alla�legge,�inteso�come�norma� che�fa�riferimento�non�al�corpo�giudiziario,�indipendente�da�ogni�altro� potere,�ma�al�singolo�giudice,�indipendente�da�ogni�altro�giudice,�anche�sesi� tratta�della�Corte�regolatrice.�Sono�percio�prevalse�per�lungo�tempo�le�inter- pretazioni�riduttive�dell'art.�65,�la�cui�portata�e�stata�circoscritta�a�quanto� dispongono�gli�articoli�dell'ordinamento�giudiziario�subito�successivi,�relativi� alla�istituzione�dell'Ufficio�del�massimario�(art.�68),�inteso�quale�mero�stru- mento�conoscitivo,�e�alla�assegnazione�alle�sezione�unite�(art.�67,�comma�2)� delle�controversie�precedentemente�risolte�dalle�sezioni�singole�in�modo�contra- stante�(art.�374,�comma�2,�c.p.c.),�quale�strumento�di�uniformita�interna�alla� sola�Corte�di�Cassazione.� Un�esempio�di�questa�visione�riduttiva�si�ritrova�in�Cass.,�17�marzo� 1980,�n.�1772:��esposti�in�modo�conciso�i�motivi�di�fatto�e�di�diritto�della�pro- pria�decisione,�il�giudice�non�deve�dimostrare�esplicitamente�l'infondatezza� o�la�non�pertinenza�della�giurisprudenza�eventualmente�difforme,�poiche�i� motivi�della�decisione�in�tanto�possono�essere�viziati�in�quanto�siano�di�per� se�erronei�in�fatto�o�in�diritto�in�relazione�alla�fattispecie�concreta,�non�gia� in�quanto�eventualmente�in�contrasto�con�quelli�addotti�in�decisioni�riguar- danti�altre�fattispecie�analoghe,�simili�o�addirittura�identiche�.� Ma�poi�le�cose�sembrano�cambiare;�la�Cassazione,�pochi�anni�dopo,� enuncia�tre�principi:� a) il�giudice�di�merito�soddisfa�l'obbligo�di�motivazione�della�sentenza,� impostagli�dall'art.�132,�n.�4,�cod.�proc.�civ.,�anche�con�il��mero�riferimento�alla� giurisprudenza�della�Cassazione��(Cass.,�13�maggio�1983,�n.�3275);� b) il�giudice�di�merito,�per�quanto��libero�di�non�adeguarsi�all'opinione� espressa�da�altri�giudici��ed�anche��di�non�seguire�l'interpretazione�proposta� dalla�Corte�di�cassazione�,�ha�pur�tuttavia�l'obbligo�di��addurre�ragioni�con- grue,�convincenti�a�contestare�e�a�fare�venire�meno�l'attendibilita�dell'indirizzo� interpretativo�rifiutato��(Cass.,�3�dicembre�1983,�n.�7248);� c) del�pari,�deve�motivare�adeguatamente�quando�si�discosti�dai�pro- pri�precedenti�(Cass.,�30�luglio�1986,�n.�4895).� Al�precedente�era,�dunque,�riconosciuto�questo�valore;�esso�dispensa�il� giudice�che�vi�si�adegui�dall'obbligo�di�motivare;�impone�al�giudice�che�voglia� discostarsene�l'obbligo�di�motivare�convincentemente�il�rifiuto.�L'efficacia�di� un�simile�sistema�e�,�tuttavia,�subordinata�alla�condizione�che�il�Supremo�Col- legio�tenga�fermi,�quanto�meno�per�un�tempo�apprezzabile,�i�propri�orienta- menti.�Sennonche�l'esperienza�denota�una�progressiva�volubilita�della�Cassa- TEMI�ISTITUZIONALI� zione:�rilevazioni�statistiche�hanno�messo�in�evidenza�oltre�200��contrasti�di� giurisprudenza��all'anno,�ossia�oltre�200�sentenze�all'anno�nelle�quali�la�Cas- sazione�ha�contraddetto�principi�in�precedenza�accolti(4).� 3.�^La��volubile�giurisprudenza�continentale�.�Entro�la�stessa�Corte�di� cassazione�operano�cos|�due�opposte�tensioni:�da�un�lato�il�proposito�di�realiz- zare�il�piu�alto�grado�di�certezza�e�di�uguaglianza�del�diritto,�oltre�che�di�con- tenere�l'incremento�della�litigiosita�,�di�ovviare�al�collasso�del�sistema�giudizia- rio;�dall'altro,�l'ideologia�propria�del�giudice�di�civil�law,�che�a�null'altro�si� ritiene�sottoposto�se�non�alla�legge�e�che�in�nome�di�una�interpretazione�della� legge�che�sia�la�migliore�possibile,�non�esita�a�contraddire�l'altrui�e�proprie� precedenti�interpretazioni,�e�cio�anche�a�costo�di�dovere�emettere,�come�ora�e� dato�di�constatare�per�la�Cassazione�civile,�circa�ventimila�sentenze�all'anno.� Puo�essere�significativo�considerare,�sotto�questo�aspetto,�l'impressione� che�la�giurisprudenza�continentale�suscita�nel�mondo�di�common�law:�nel� caso�Fothergill�v.�Monarch�Airlines�del�1980�i�Law�Lords,�dovendo�fare�rife- rimento,�in�forza�dei�principi�di�diritto�internazionale�privato,�al�diritto� vigente�in�un�paese�di�civil�law�e�non�trovando�una�precisa�norma�di�legge� nella�materia�della�controversia,�scrissero�che�il�giudice�di�common�law�deve� applicare�il�diritto�continentale,�ed�e�preferibile�che�tenga�conto�della�dot- trina�piuttosto�che�della�sua��volubile�giurisprudenza�.� L'indirizzo�inaugurato�negli�anni�'80�non�ha�avuto�lunga�tenuta.�La� stessa�Cassazione�lo�contraddice�negli�anni�'90.�Statuisce�Cass.,�28�luglio� 1997,�n.�7050�che��non�e�configurabile�il�vizio�di�violazione�di�legge�se�il�giu- dice�non�spiega�perche�la�sua�decisione�si�discosta�dai�precedenti�giurispru- denziali;�se�essa�e�giuridicamente�corretta,�non�e�soggetta�a�cassazione,�anche� se�manca�o�e�erronea�la�motivazione�seguita�per�qualificare�i�fatti�ed�indivi- duare�la�norma�applicabile�(secondo�comma�dell'art.�384�c.p.c.)�.� 4.�^Lo�stare�decisis�della�Sezione�lavoro.�E�cos|�si�chiude�questa�stagione� della�nomofilachia.�Un'altra�si�inaugura�nello�stesso�periodo�con�una�sen- tenza�della�Corte�Costituzionale,�che�nel�decidere�sulla�legittimita�costituzio- nale�di�norme�di�legge�ha�tenuto�conto�della�interpretazione�che�delle�norme� in�questione�e�data�dalla�Cassazione,�e�si�e�pronunciata�per�l'illegittimita� della�norma�solo�se�essa�risulta�illegittima��cos|�come�intesa�dalla�Cassa- zione�,�mentre�la�questione�di�legittimita�e�da�rigettare�se�sollevata�in�rela- zione�ad�una�sua�interpretazione�non�corrispondente�a�quella�datale�dalla� Corte�Suprema.�Cos|�Corte�cost.,�12�giugno�1991,�n.�271,�nella�quale�e�detto� che�l'interpretazione�data�dalla�Cassazione�vale�a�rendere�la�norma�quale� �diritto�vivente��e�si�fa�anche�menzione�della��funzione�di�nomofilachia�che� l'ordinamento�assegna�alla�Cassazione�(5).� Il�tema�si�ripropone�in�Cassazione,�e�questa�volta�davanti�alla�Cassa- zione�penale.�Statuisce�Cass.�pen.,�sez.�III,�23�febbraio�1994,�che��l'uniforme� (4)�E�cfr.�al�riguardo�Moneta,�Conflitti�giurisprudenziali�in�Cassazione,�Padova,�1995;� nonche�ID.,�Nomofilachia,�in�Contratto�e�impresa,�1997,�p.�368.� (5)�In�argomento�Pugiotto,�Sindacato�di�costituzionalita�e��diritto�vivente�,�Milano,� 1994.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� interpretazione�della�legge�significa�uguaglianza�di�trattamento�dei�cittadini� di�fronte�alla�legge�sicche�la�nomofilachia�e��diretta�espressione�di�un�princi- pio�cardine�della�Costituzione,�l'art�3.�Certo�la�funzione�nomofilattica�appar- tiene�ad�ogni�sezione�della�Corte,�ma�quando�essendovi�decisioni�in�contra- sto,�intervengono�le�Sezioni�unite�per�mettere�fine�ad�una�incertezza�interpre- tativa,�la�decisione�delle�Sezioni�unite�costituisce�una�sorta�di�annuncio� implicito�di�giurisprudenza�futura,�determinante�affidamento�per�gli�utenti� della�giustizia�in�genere�e�per�il�cittadino�in�particolare:�in�tale�ipotesi�la�fun- zione�nomofilattica�ha�un�peso�determinante�su�altri�valori,�e�le�sezioni�sem- plici�devono�prenderne�atto��(6).� Dalla�Cassazione�penale�alla�Sezione�lavoro�della�Cassazione�civile,�e�se� ne�comprende�il�perche�se�si�considera,�sempre�sulla�base�delle�statistiche�giu- diziarie,�che�il�quaranta�per�cento�circa�dell'intero�carico�giudiziario�civile�e�� formato�dalle�cause�in�materia�di�lavoro�e�previdenza�sociale.�Escono�diverse� sentenze,�la�prima�delle�quali�e��del�22�ottobre�1998,�n.�10514(7).�Punto�di� partenza�del�loro�discorso�e��il�concetto�di��norma�elastica�;�tali�sono,�anzi- tutto,�le�clausole�generali,�come�quelle�di�buona�fede�(cui�si�riferisce�una�delle� due�sentenze),�di�correttezza,�di�giusta�causa�(cui�si�riferisce�un'altra�sen- tenza),�di�danno�ingiusto�e�cos|��via;�ma�sono�anche�i�concetti�giuridici�non� definiti�legislativamente,�come�ad�esempio�il�concetto�di�causalita��(il��cagio- nare��di�cui�all'art.�2043�c.c.)�o�il�concetto�di�gravita��dell'inadempimento�o� quello�di�causa�che�non�consente�la�prosecuzione�del�rapporto�(cui�un'altra� delle�sentenze�fa�esplicito�riferimento�con�riguardo�all'art.�2119�c.c.).�Orbene,� come�il�giudice�di�merito�sussume�un�dato�comportamento�ad�una�data� norma�elastica?�Come�perviene�alla�conclusione�che�il�comportamento�di� Tizio�e��,�o�non�e��,�esecuzione�in�buona�fede�del�contratto?�O�che�il�comporta- mento�di�Caio�ha�cagionato,�o�non�ha�cagionato,�un�danno�a�Sempronio?� Cos|��argomenta�il�Supremo�Collegio:��nell'esprimere�tale�giudizio�il�giu- dice�di�merito�compie�un'attivita��di�integrazione�giuridica�^e�non�meramente� fattuale�^della�norma�stessa�(come�e��stato�rilevato�dai�piu��classici�contributi� dottrinali�sulla�funzione�della�Cassazione)�in�quanto�da��concretezza�a�quella� parte�mobile�(elastica)�della�stessa�che�il�legislatore�ha�voluto�tale�per�ade- guarla�ad�un�determinato�contesto�storico-sociale�.�Si�tratta,�in�altre�parole,� di�giudizio�di�diritto�e�non�di�giudizio�di�fatto.�E�in�cio��c'e��gia��una�profonda� innovazione�nella�giurisprudenza�della�Cassazione,�che�la�Corte�cos|��espli- cita:��il�giudizio�di�merito�applicativo�di�norme�elastiche�e��soggetto�al�con- trollo�di�legittimita��al�pari�di�ogni�altro�giudizio�fondato�su�qualsiasi�norma� di�legge�.� La�svolta�puo��sembrare�di�poco�conto,�giacche�i�repertori�di�giurispru- denza�sono�colmi�di�massime�della�Cassazione�che�danno�contenuto�alla� (6)�La�sentenza�(imputato�Lops)�si�legge�in�Riv.�Pen.,�1995,�p.�457.�La�commenta�Ange- loni,�AncorasulprecedentediCassazione:�questa�voltasecondo�la�Cassazionepenale,�in�Con- tratto�e�impresa,�2000,�p.�14.� (7)�La�si�legge�in�Foro�it.,�1999,�I,�c.�1819,�con�note�di�FabianI edi�DE Cristofaro.In� argomento�Maltese,�Norma�elastica,�giudizio�di�legittimita�e��stare�decisis�,�in�Contratto�e� impresa,�2000,�0.1.� TEMI�ISTITUZIONALI� buona�fede�e�la�tipizzano,�come�tipizzano�la�correttezza,�la�giusta�causa,� l'ingiustizia�del�danno�ecc.,�oppure�che�definiscono�il�concetto�di�causalita�,� di�importanza�dell'inadempimento�ecc.;�e�sono�massime�alla�stregua�delle� quali�sono�state�cassate,�oppure�confermate,�le�impugnate�sentenze�di�merito.� Dove�risiede�allora�l'innovazione?�Quelle�massime�non�nascono�da�ricorsi� per�violazione�di�norme�di�diritto,�ai�sensi�del�n.�3�dell'art.�360�c.p.c.,�mada� ricorsi�che�censurano�la�congruita�della�motivazione�della�impugnata�sen- tenza,�ai�sensi�del�n.�5�dell'art.�360.�Sicche�il�ricorrente�ex art.�360,�n.�5,�e� sempre�esposto�al�rischio�che�il�suo�ricorso�venga�respinto�perche�attinente� al�giudizio�di�fatto,�incensurabile�in�Cassazione�se�correttamente�motivato.� E�ad�uguale�rischio�egli�e�esposto�se�motiva�il�ricorso�per�violazione�della� norma�di�legge��elastica�.� L'innovazione�sta,�dunque,�nell'ammettere�che�viola�norme�di�diritto,�e� non�incorre�solo�in�vizio�di�motivazione,�il�giudice�di�merito�che�enuncia�cen- surabili�principi�in�sede�di��integrazione�giuridica��della�norma�elastica,� allorche��da�concretezza�,�per�usare�le�parole�della�Cassazione,�alla�sua� �parte�mobile�.� Questa�integrazione,�precisa�ancora�la�Cassazione,�implica��una�opzione� valutativa�,�un��giudizio�di�valore�tout court�;�dunque,�una�vera�e�propria� attivita�normativa.�E�allora�e�vero�che�il�giudice�crea�diritto,�e�non�si�limita� ad�applicare�la�legge;�e�vero�che�egli�crea�sub-norme,�nel�quadro�della�com- patibilita�con�le�norme�poste�dalla�legge,�secondo�un�postulato�largamente� diffuso�nella�moderna�teoria�generale�del�diritto.� Ma�qui�viene�il�punto:�come�la�Cassazione�esercita�il�proprio�sindacato� di�legittimita�su�questa�attivita�di��integrazione��ossia,�di�sub-normazione,� che�il�giudice�di�merito�compie�per�dare��concretezza��alle�norme�elastiche?� La�risposta�e�nel�seguente�passo�della�motivazione�di�una�di�queste�sen- tenze:��per�quanto�attiene�agli�obblighi�di�correttezza�e�buona�fede�il�Tribu- nale,�correttamente,�ne�individua�la�funzione�nell'obbligo�di�ciascuna�parte� di�salvaguardare�l'interesse�della�controparte�alla�prestazione�dovuta�ed� all'utilita�che�la�stessa�le�assicura,�imponendo�una�serie�di�comportamenti�a� contenuto�atipico.�Come�e�noto,�nella�funzione�integrativa�^di�tali�compor- tamenti�^del�contenuto�del�rapporto�obbligatorio�^in�relazione�alle�concrete� circostanze�in�cui�esso�si�svolge�^si�individua�l'essenza�degli�obblighi�in� questione.�I�quali,�tuttavia,�proprio�per�la�predetta�funzione�integrativa�del� contenuto�tipico�del�rapporto�(di�lavoro�nel�caso�di�specie)�non�possono� debordare�dal�complesso�di�regole�in�cui�si�sostanzia�la�civilta�del�lavoro�q uale�assieme�dei�principi�giuridici�^espressi�dalla�giurisdizione�di�legittimita� ^e�dei�comportamenti�che�in�un�certo�contesto�storico-sociale�e�ragionevole� esigere�dalle�parti�^sicche�essi�assumono�la�consistenza�di�standards eche� rispetto�ai�principi�stessi�sono�in�rapporto�coessenziale�ed�integrativo,�cos|� compendiando�il�diritto�vivente�del�lavoro�.� Astraiamo�dal�discorso�lavoristico�il�concetto�base,�suscettibile�di�gene- ralizzazione:�il�giudice�di�merito,�nello�svolgimento�delle�predetta�funzione� integrativa�delle�norme�elastiche,�non�puo�debordare�dai�principi�di�civilta� giuridica,��quale�assieme�dei�principi�giuridici�espressi�dalla�giurisdizione�di� legittimita��.�In�altre�parole:�le�sub-norme,�che�il�giudice�di�merito�crea�per� integrare�le�norme�di�legge�elastiche,�sono�sindacabili�in�Cassazione�per� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� violazione�di�quelle�norme�di�diritto�che�sono��i�principi�giuridici�espressi� dalla�giurisdizione�di�legittimita��,�i�quali�sono�anch'essi,�percio�,�altrettante� norme�di�diritto,�ma�sono�norme�di�diritto�di�grado�superiore,�dalle�quali�il� giudice�di�merito�non�puo��debordare�.� A�questa�gerarchia�delle�fonti�di�diritto�giurisprudenziale�la�stessa� Sezione�lavoro�fa�riferimento�allorche�adduce�che��la�valutazione�di�confor- mita�^agli�standards di�tollerabilita�dei�comportamenti�lesivi�posti�in�essere� dal�lavoratore�^dei�giudizi�di�valore�espressi�dal�giudice�di�merito�per�la�fun- zione�integrativa�che�essi�hanno�delle�regole�giuridiche�spetta�al�giudicedi� legittimita�nell'ambito�della�funzione�nomofilattica�che�l'ordinamento�ad�esso� affida�.� Stare decisis allora?�Pare�proprio�di�s|�:�risulta�ammesso�il�ricorso�per� cassazione�per�violazione�di�norme�di�diritto�quando�la�norma�di�diritto� violata�dal�giudice�di�merito�e�un�precedente�della�Corte�di�legittimita� (assunto�da�queste�sentenze,�come�gia�dalla�Corte�costituzionale,�come� �diritto�vivente�).�Se�non�e�proprio�lo�stare decisis di�common law,�che�rende� vincolanti�i�precedenti�di�tutte�le�corti�superiori,�oltre�che�quelli�dello�stesso� giudicante,�e�certamente�la�doctrina legal del�diritto�spagnolo,�che�impone�il� vincolo�del�precedente�di�Cassazione�ai�giudici�di�merito.� 5. ^La Terza Sezione si dissocia. Anche�questa�stagione�ha�un�suo�epi- logo.�La�chiude�la�stessa�Cassazione�civile,�III�sezione,�con�la�sentenza� 19�dicembre�2001,�n.�16007:�e�inammissibile�il�ricorso�per�Cassazione�avverso� la�sentenza�di�appello�che�non�ha�tenuto�conto�di�un�precedente�di�Cassa- zione,�dato�che�il�giudice�del�merito�non�e�vincolato�dai�riferimenti�di�giuri- sprudenza�della�Corte�di�legittimita�:�la�sentenza�di�appello�puo�essere�censu- rata�nei�casi�previsti�dall'art.�360�c.p.c.��tra�i�quali�non�rientra�quello�di�non� avere�tenuto�conto�di�un�precedente�di�Cassazione�(8).� E�cos|�la�macchina�della�giustizia,�piuttosto�che�ridurre�la�litigiosita�,� opera�per�incrementarla.�Si�dedica,�per�cos|�dire,�all'autoproduzione�di� litigiosita�.�In�Inghilterra�l'avvocato�che�perda�in�un�medesimo�anno�due� ricorsi�in�appello�e�censurato�per�temerarieta�e�sottoposto�a�sanzioni�discipli- nari.�Da�noi,�la�volubilita�della�giurisprudenza�agisce�come�incentivo�alla� temerarieta�:�qualsiasi�tesi,�per�quanto�ardita,�per�quanto�in�contrasto�con� gli�orientamenti�prevalenti,�puo�trovare�un�giudice�disposto�ad�accoglierla.� 6. ^Ilgiudice�boccadellalegge�eilgiudicechefalalegge. Per�realiz- zare�certezza�del�diritto�e�uguaglianza�dei�cittadini�i�paesi�anglosassoni� hanno�fatto�ricorso�allo�stare decisis,�e�sia�pure�con�i�correttivi�del�distinguis- hing e�dell'overruling.�Nell'Europa�continentale,�per�evitare�la�disparita�delle� decisioni�giudiziarie,�si�e�preferito�puntare�sulla�precostituzione�della�legge� al�giudizio.�Un�giurista�americano�dell'Ottocento,�John�Holmes,�defin|�il� diritto�come��cio�che�permette�di�prevedere�le�decisioni�giudiziarie�.�Un� secolo�prima,�il�nostro�Carlo�Ludovico�Muratori,�nel�suo�celebre�Dei difetti della giurisprudenza,�aveva�avvertito�il�medesimo�problema,�generato�da� (8)�La�sentenza�e�commentata�da�Riccio,�Un obiter�dictum�della Cassazione sull'ef ffica- cia del precedente giudiziario,in�Contratto e impresa,�2002,�p.�46.� TEMI�ISTITUZIONALI� esperienze�forensi�straordinariamente�simili�a�quelle�del�nostro�tempo:�gli� avvocati�mi�dicono�^egli�non�era�un�avvocato,�anche�se�era�laureato��in utro- que��^che�non�riescono�mai�a�immaginare�l'esito�delle�loro�cause;�quando� sono�convinti�di�vincere,�perche�ritengono�di�avere�fortissimi�argomenti,�per- dono,�e�quando�sono�invece�sicuri�di�perdere,�perche�sanno�che�la�loro�posi- zione�e�debole,�vincono.�Come�mai,�si�interrogava�Muratori,�questa�impreve- dibilita�?�Perche�sono�troppe�le�opinioni�sulle�medesime�questioni,�e�questa� enorme�disparita�di�vedute�genera�incertezza.�Occorre�dunque�eliminare�que- sti�elementi�di�incertezza.�Ma�come�eliminarli?�La�risposta�di�Muratori�s iamo�ancora�lontani�dalle�codificazioni,�siamo�alla�meta�del�Settecento�^e� questa:�occorrono�leggi�scritte,�occorrono�codici�ai�quali�vincolare�i�giudici.� Un�altro�nostro�pensatore�del�medesimo�tempo,�Pietro�Verri,�aveva� addirittura�asserito�che�bisognava�vietare�al�giudice�di�interpretare�la�legge.� Nella�tradizione�di�pensiero�dell'illuminismo�continentale�la�certezza�del� diritto�si�associa�cos|�al�primato�della�legislazione�sulla�giurisprudenza,�porta� alla�riduzione�del�giudice,�secondo�la�celebre�espressione�di�Montesquieu,�a� pura�e�semplice�bouche de la loi.� L'obiettivo�e�stato�tuttavia�mancato.�Il�diritto�resta�incerto�e�imprevedi- bile�nonostante�i�codici�e�le�leggi;�e�quantunque�si�sacrifichino�valori�forte- mente�sentiti�nel�tempo�presente.�Si�e�anzi�assistito�a�questo�paradosso:�quante� piu�leggi�intervengono�in�una�materia,�tanto�piu�esteso�e�il�contenzioso�giudizia- rio�che�ne�deriva,�giacche�ogni�nuova�norma�e�l'occasione�di�una�nuova�pretesa� ed�e�fonte�di�plurime�interpretazioni.� Di�certezza�e�di�prevedibilita�non�si�parla�solo�fra�i�giuristi.�Sono�con- cetti�che�ricorrono,�e�con�crescente�frequenza,�nel�discorso�degli�economisti.� Ogni�impresa�ha�bisogno�di�ridurre�il�piu�possibile�^o,�nel�linguaggio�degli� economisti�^di��minimizzare�l'incertezza�.�Non�potra�formare�i�propri�piani� aziendali�se�non�basandoli�sulla�previsione�degli�eventi�futuri,�e�le�probabilita� di�realizzarli�sono�tanto�maggiori�quanto�minore�e�il�margine�di�incertezza� e�di�non�prevedibilita�.�Nel�discorso�degli�economisti�l'incertezza�verte�sui� prezzi,�sul�volume�delle�vendite,�sul�costo�dei�fattori�produttivi;�verte�anche,� da�qualche�tempo,�sull'energia�disponibile.�Ma�troviamo�un�riferimento� all'incertezza�del�diritto�ed�al�pregiudizio�che�questa�arreca�alle�imprese�negli� atti�dell'Unione�europea,�in�relazione�all'obiettivo�della�armonizzazione�del� diritto�degli�Stati�membri�enunciato�nel�Trattato�di�Roma;��il�concetto�ispi- ratore��^si�legge�nella�relazione�alla�direttiva�9�marzo�1968�(la�prima�diret- tiva�di�armonizzazione�del�diritto�societario)�^�e�la�necessita�di�assicurare� la�rapidita�e�la�certezza�del�diritto�nelle�transazioni�internazionali�.� Non�si�dica�che�in�questo�modo�la�certezza�del�diritto,�da�valore�sommo� di�civilta�giuridica,�regredisce�a�materiale�necessita�economica.�Il�rapporto� della�certezza�del�diritto�con�le�ragioni�dell'economia�e�presente�fin�dalle�sue� origini,�le�quali�si�riportano�all'illuminismo,�ma�anche�alla�rivoluzione�indu- striale,�che�aspira�a�regole�di�diritto�chiare,�razionali,�previamente�conosci- bili,�capaci�di�superare�l'incertezza�dell'antico�particolarismo�giuridico.�Alle� tante�incertezze�del�mercato�le�imprese�non�possono�sopportare,�oltre�i�limiti� del�ragionevole,�anche�l'incertezza�del�diritto.� Le�nostre�preleggi,�all'art.�12,�vincolano�il�giudice�all'interpretazione�lette- rale,�e�la�Cassazione,�con�una�serie�di�ripetute�pronunce,�proclama�che�l'inter- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� pretazione�secondo�la�ratio legis e��eccezionale:��solo�eccezionalmente,�qualora� l'effetto�giuridico�risultante�dalla�formulazione�legislativa�sia�incompatibile� con�il�sistema,�l'interprete�e��autorizzato�in�base�all'intentio legis,�di�individuare� l'effetto�giuridico�che�in�realta��i�compilatori�della�norma�hanno�inteso�ricolle- gare�alla�tipizzata�fattispecie�astratta��(9).�Il�primato�dell'interpretazione�lette- rale�e��costantemente�ribadito:�all'intenzione�del�legislatore�ricostruibile��attra- verso�l'esame�complessivo�del�testo�,�puo��darsi�rilievo�pari�alla�lettera�della� norma,��mediante�valorizzazione�della�congiunzione��e�,�interposta,�nel� comma�1�dell'art.�12�prel,�fra�un�criterio�interpretativo�e�l'altro�,�solo��quando� la�lettera�della�norma�sia�ambigua�(10).�Queste�massime�danno�pero��una�falsa� rappresentazione�delle�operazioni�interpretative�che�i�giudici�sono�soliti�con- durre�circa�il�significato�proprio�delle�parole.�Basti,�comeesempio�emblematico,� la�clamorosa�interpretazione�che�a�cavallo�del�2000,�la�Cassazione�ha�dato� all'art.�2059�c.c.�relativo�al�risarcimento�del�danno�non�patrimoniale:�interpre- tazioneabrogativadell'inciso��neicasiprevistidallalegge�,�giudicatoincontra- sto�con�l'art.�2�della�Costituzione.�Operazione�interpretativa�encomiabile,�in�se� considerata;�ma�e��davverouna�interpretazione�onon�e�piuttostounaveraepro- pria�riforma�legislativa,�anche�se�attuata�per�sentenza?�Era��ambiguo��quell'in- ciso?Certamenteno:�laCassazionelo�cancella,�anche�sechiarissimo;�lo�cancella� perche�lesivo�di�un�diritto�fondamentale;�e�cancella,�al�tempo�stesso,�l'art.�12� dellepreleggi�(11).� 7. ^Codificare la nomofilachia. Montesquieu,�Muratori,�Verri�sono�oggi� improponibili.�In�una�societa��in�rapida�trasformazione,�come�quella�odierna,� l'adeguamento�del�diritto�ai�mutamenti�della�realta��non�puo��essere�rimesso� solo�alla�sede�legislativa.�Dalla�societa��si�leva,�anche�sul�giudice,�una�spinta� incontenibile,�cui�il�giudice�non�puo��sottrarsi,�adducendo�che�una�apposita� legge�non�c'e��o�che,�se�la�legge�che�c'e��e��una�legge�ingiusta,�non�puo��il�giudice� modificarla.�La�societa��di�cui�parliamo�e��poi�una�societa��sempre�piu��globaliz- zata,�le�cui�regole�non�sono�statuali,�come�non�sono�statuali,�bens|��planeta- rie,�le�regole�che�compongono�la�nuova�mercatoria,�sicche�e��vano�pretendere� di�vincolare�il�giudice�alla�legge�dello�Stato.�Nelle�controversie�che�insorgono� nel�commercio�internazionale�il�giudice�applichera��piuttosto�la�transnazio- nale�lex mercatoria,�come�la�nostra�Cassazione�ha�avvertito�gia��negli�anni� '80(12).� (9)�Cos|��Cass.,�6�agosto�1984,�n.�4631,�in�Giust. civ.,�1984,�I,�p.�2983.� (10)�Cfr.,�fra�le�altre,�26�febbraio�1983,�n.�1482;�Cass.,�2�marzo�1983,�n.�1557,�in�Dir. lav.,� 1984,�II,�p.�12;�Cass.,�27�ottobre�1983,�n.�6363;�Cass.,�7�aprile�1985,�n.�2454;�Cass.,�28�agosto� 1979,�n.�4699,�in�Giur. agr. it.,1980,�p.�359.� (11)�Fra�le�piu��recenti�ricordo�Cass.,�31�maggio�2003,�n.�8827,�in�Foro it.,�2003,�I,�c.�2273,� dove�gli�altri�riferimenti.�E�la�Corte�Cost.,�con�sentenza�11�luglio�2003,�n.�233,�ha�avallato� questa�innovazione�interpretativa�qualificandola�come��una�interpretazione�costituzional- mente�orientata�dell'art.�2059�cod.�civ.�.� (12)�Mi�riferisco�a�Cass.,�8�febbraio�1982,�n.�722,�in�Foro it.,�1982,�I,�c.�2285,�sulla�quale� mi�sono�soffermato�in�Lex mercatoria,�Bologna,�2001,�p.�232�ss.�E�segnalo�anche�la�recente� sentenza�del�Trib.�Busto�Arsizio,�27�ottobre�2003,�in�Nuova giur. civ. comm.,�2004,�con�nota� di�Marrella.� TEMI�ISTITUZIONALI� Non�viviamo�piu�nell'era�della�legislatio;�viviamo,�uso�ora�le�parole�di� nostri�filosofi,�nell'era�della�iurisdictio (e�al�riguardo�ricordo�Guido�Fasso�e� Nicola�Matteucci).� La�soluzione�del�problema�non�e�,�dunque,�nel�rapporto�tra�legislazione�e� giurisprudenza;�e�,�invece,�da�ricercare�all'interno�di�quest'ultima.� Se�una�legge�si�vuole�fare,�si�faccia�una�legge�che�codifichi�la�nomofila- chia�e�introduca,�fra�i�motivi�di�ricorso�per�Cassazione,�la�contrarieta�immo- tivata�della�sentenza�di�merito�ai�principi�gia�fissati�dalla�Corte�regolatrice,� precisando�altres|�che�il�giudice�di�merito�incorre�in�vizi�di�motivazione�se� disattende�immotivatamente�i�propri�precedenti.�Sara�meno�dello�stare decisis di�common law,�meno�della�doctrina legal spagnola,�meno�anche�del�sistema� predicato�dalla�nostra�Sezione�lavoro.� Lorenza Carlassare. Conflitti�nella�enunciazione�dei�principi�di�diritto:� problemi�di�costituzionalita�?� 1. ^La questione dei conflitti fra �l'indeclinabile funzione interpretativa� degli organi giurisdizionali e ilprincipio di eguaglianza. Il�tema�che�mi�e�stato� assegnato�dagli�organizzatori�e�veramente�arduo�e�il�punto�interrogativo�nel� titolo�e�d'obbligo.� Ladivergenzad'interpretazioniall'interno�stesso�dell'organo�cuie�affidata� la�funzione�nomofilattica�(13)�e�sicuramente�una�questione�seria�che�presenta� risvolti�assai�problematici�con�ricadute�non�lievi�sulle�situazioni�giuridiche�sog- gettive.� E�o�sembra�essere�in�causa�addirittura�il�principio�costituzionale�d'egua- glianza,�in�quanto�la�difformita�interpretativa�porta�a�soluzioni�diverse�nei� singoli�casi�concreti,�con�la�conseguenza�che�situazioni�eguali�o�analoghe� ricevono�poi�risposte�giurisdizionali�differenti.�I�soggetti�che�si�trovano�ad� essere�parte�di�un�giudizio�possono�infatti�vederlo�concludersi�con�una�sen- tenza�favorevole�o�contraria�a�seconda�dell'interpretazione�che�il�giudice�ha� seguito.� Gia�cos|�prospettata�la�questione�-nella�prospettiva�del�costituzionalista� -appare�assai�dubbia:�non�e�questa�diversita�possibile�il�necessario�portato� dell'ineliminabile�problematicita�dell'interpretazione�che�^come�ormai�e� stato�chiarito�da�troppo�tempo�perche�sia�necessario�insistervi�^non�e�riduci- bile�ad�un'operazione�matematica?�(14)� La�Corte�costituzionale,�del�resto,�riconosce�espressamente�che��a�tutti� gli�organi�giurisdizionali�spetta,�in�piena�indipendenza�e�autonomia,�una� indeclinabile�funzione�interpretativa�(15).� (13)�Ben�documentata�da�G. Moneta,�I mutamenti nella giurisprudenza della Cassazione civile,�Padova�1993�;�id.,�Conflitti giurisprudenziali in Cassazione,�Padova�1995.� (14)�Si�veda�gia�L. Caiani,�Igiudizi di valore nell'interpretazione giuridica,�Padova,�1953.� Di�recente,�spunti�di�notevole�interesse�in�A. Pugiotto,�La legge interpretativa e i suoi giu- dici. Strategie argomentative e rimedi giurisdizionali,�Milano,�2003.� (15)�Sent.�n.�456/1989.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Parrebbe�allora�di�dover�impostare�la�questione�in�termini�diversi,�e,� precisamente,�chiedendosi�quali�rimedi�siano�disposti�dall'ordinamentoper� garantire�(un�minimo�di)�certezza�e�omogeneita�interpretativa.�Cos|�pero�si� torna�al�punto�di�partenza:�la�risposta�fornita�dal�sistema�giuridico�italiano� sta�infatti�nella�Suprema�Corte�di�cassazione�che��assicura�l'esatta�osser- vanza�e�l'uniforme�interpretazione�della�legge,�l'unita�del�diritto�oggettivo� nazionale�(16).�Se�quest'organo,�diviso�in�piu�Sezioni,�esprime�orientamenti� interpretativi�disarmonici�e�contrastanti,�il�rimedio�sta�nelle�Sezioni�Unite;� non�sembra,�tuttavia,�che�si�raggiunga�l'obiettivo�desiderato.� Cosa�puo�dire�in�proposito�il�costituzionalista?�Puo�essere�chiamata�in� causa�la�Corte�costituzionale?�In�quale�modo�e�per�quali�ragioni?� 2.^Ilgiudizioincidentaledilegittimita� costituzionalefra�disposizione�e �norma�. Se�un�problema�e�particolarmente�complesso�conviene�ridurlo,�nei� limiti�del�possibile,�nei�suoi�termini�piu�semplici�ed�essenziali,�scomponen- dolo�nei�diversi�passaggi�affinche�la�linea�argomentativa�risulti�maggior- mente�chiara.� Inizierei�dai�presupposti,�ricordando�in�che�modo�interviene�la�Corte� costituzionale�e�in�che�modo�(e�da�chi)�puo�essere�chiamata�in�causa�quando� e�in�gioco�il�principio�di�eguaglianza�sancito�dall'art.�3�della�Costituzione.� I�giudizi�nei�quali�e�in�causa�il�principio�di�eguaglianza�sono�essenzial- mente�i�giudizi�sulla�legittimita�costituzionale�delle�leggi�(o�degli�atti�aventi� forza�di�legge)�in�via�incidentale;�chi�puo�investire�la�Corte�della�questione�e� il�giudice�nel�corso�di�un�giudizio,�d'ufficio�o�su�iniziativa�delle parti.� Quest'ultima�precisazione�va�per�ora�soltanto�sottolineata,�ma�sara�ripresa� in�quanto�suscettibile�di�aprire�qualche�possibile�via�alla�riflessione�che�qui� interessa.� Un�altro�punto�essenziale�per�il�nostro�discorso�e�il�seguente:�nei�giudizi� di�costituzionalita�delle�leggi,�su�cosa�si�pronuncia�la�Corte�?� La�questione�di�legittimita�costituzionale�e�sollevata�nei�confronti�di�una� disposizione legislativa:�la�disposizione�e�essenziale,�perche�,�com'e�noto,� norme�senza�disposizione�(ad�esempio�norme�di�fonte�consuetudinaria)�non� possono�normalmente�essere�sottoposte�al�controllo�di�legittimita�costituzio- nale.�Ho�detto��normalmente��perche�qualche�rarissima�eccezione�si�cono- sce:�mi�riferisco�in�particolare�alle�decisioni�nelle�quali�finalmente�la�Corte� ha�ritenuto�ammissibile�il�controllo�delle�norme�prodotte�da�un�decreto-legge� sanato�ma�non�convertito�(e�quindi�nel�frattempo�decaduto),�dopo�una�lunga� prassi�giurisprudenziale�che�vedeva�concludersi�il�giudizio�con�una�dichiara- zione�di�inammissibilita�della�questione�per�mancanza�dell'attofonte.(17)� (16)�Art.�65�del�R.D.�30�gennaio�1941,�n.�12.� (17)�Contro�questa�giurisprudenza�avevo�richiamato�l'attenzione�gia�in�Le decisioni di inammissibilita� e di manifesta infondatezza della Corte costituzionale,in�AA.VV.,�Strumenti e tecniche di giudizio della Corte costituzionale,�(Atti�del�Convegno�di�Trieste),�Milano�(Giuffre�,� 1988,�27ss.).�La�Corte�costituzionale,�eliminando�finalmente�una�grave�lacuna�nel�sindacato� sugli�atti�legislativi,�muta�giurisprudenza�con�la�sent.�n.�84/1996�che�ammette�il�trasferi- mento della�censura�di�incostituzionalita�dal�decreto�impugnato�al�successivo�decreto-legge� TEMI�ISTITUZIONALI� Se�la�disposizione�e�essenziale,�la�Corte�tuttavia�giudica�quasi�sempre�di� norme,�ossia�di�disposizioni�interpretate,�pronunciandosi�dunque�su�signifi- cati�normativi�ricavabili�dalle�disposizioni�impugnate(18).� Il�discorso�sembra�doversi�necessariamente�muovere�entro�questo�bina- rio,�costituito�dalle��disposizioni��e�dalle��norme�:�si�tratta�di�vedere�se�sia� possibile�riuscire�ad�inserire�in�questo�spazio�e�collocare�nell'area�del�con- trollo�di�legittimita�costituzionale�la�questione�delle�interpretazioni�divergenti� provenienti�dall'organo�che�dovrebbe�assicurare�l'uniforme�interpretazione� della�legge.�A�causa�dei�conflitti�nell'enunciazione�dei�principi�di�diritto� (art.�384�c.p.c.)�i�destinatari�dei�provvedimenti�giurisdizionali,�pur�trovandosi� in�situazioni�(astrattamente)�eguali,�in�concreto�ricevono�un�trattamento�dise- guale�in�contrasto�col�principio�di�eguaglianza.� La�risposta�sembra�subito�negativa:�sul�versante�della�disposizione,� almeno�nel�modo�in�cui�fin�qui�si�e�posto�l'interrogativo,�non�si�vede�proprio� quale�possa�essere�la�disposizione�da�sottoporre�al�giudizio�di�costituzionali- ta�(19).� Piu�problematica�appare�la�risposta�sul�versante�della�norma.�Ma,�come� ho�appena�ricordato,�a�fronte�di�significati�normativi�divergenti,�non� abbiamo�le�corrispondenti�disposizioni:�la�disposizione�diversamente�inter- pretata�e�una�sola�e�l'eventuale�incostituzionalita�non sarebbe�riconducibile� ad�essa�in�una delle�sue�interpretazioni,�ma�alla�divergenza�delle�soluzioni� interpretative�adottate�da�diversi�organi�giurisdizionali�nell'applicazione�della� disposizione�medesima.�Quindi�l'eventuale�illegittimita�sarebbe�dovuta�a� qualcosa�che�stafuori dalla�disposizione�collegandosi�direttamente�a�compor- tamenti�di�organi�diversi�dal�legislatore�e�ad�atti�(le�sentenze)�diversi�dalla� legge,�atti�che�il�giudice�costituzionale�non�puo�sottoporre�al�sindacato�di� legittimita�costituzionale.� E�qui�essenziale,�fra�l'altro,�non�dimenticare�che�la�giurisprudenza�costi- tuzionale�e�ferma�e�costante�nel�rifiutare,�dichiarandole�inammissibili,�tutte� le�questioni�nelle�quali�il�giudice�remittente�non�indica�il�significato�norma- tivo�-un�solo significato�normativo�-da�lui�attribuito�alla�disposizione,�ma� prospetta�invece�diverse�interpretazioni.�Si�tratta�di�un�orientamento�giuri- sprudenziale�costante�che�continua�nel�tempo.� In�base�ai�dati�rapidamente�riassunti�non�risulta�facile�individuare�come� si�potrebbe�investire�la�Corte�di�simili�questioni.� avente�contenuto�normativo�eguale,�oppure�-cio�che�piu�conta�-sulla legge di sanatoria,� affermando�la�possibilita�di�continuare�il�giudizio�sulla norma anche�se�contenuta�in�fonte diversa da quella originaria.� (18)�V. Crisafulli,�Lezioni di diritto costituzionale,�II,�Padova�1978,�38�ss.� (19)�A�meno�di�non�pensare�di�portare�al�controllo�della�Corte�l'art.�384�chiedendo�una� sentenza�additiva�che�ne�dichiari�l'incostituzionalita�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�tutti� i�giudici�-e�non�solo�quello�del�rinvio�-siano�vincolati�dai�principi�di�diritto�enunciati�dalla� Cassazione.�Cosa�incongrua�da�un�lato�-dato�che�si�lamenta�proprio�la�difformita�d'inter- pretazioni�da�parte�di�quest'ultima�-e�non�ipotizzabile,�dall'altro�lato�perche�cio�che�si� chiede�e�sicuramente�incostituzionale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Resta�da�chiedersi�se�potrebbe�essere�d'aiuto�il�carattere�trilatero�dei�giu- dizi�di�eguaglianza,�nei�quali�appunto,�oltre�al�principio�costituzionale�vio- lato�^l'art.�3�^altre�due�norme�sono�poste�a�confronto.�Due�norme�ricavate� normalmente�da�due�diverse�disposizioni�legislative,�ma�talvolta�da�una� medesima�disposizione�quando,�indicando�le�situazioni�o�i�soggetti�tutelati,� la�disposizione�stessa�implicitamente�esclude�altre�categorie�non�espressa- mente�menzionate�che�pure�si�trovano�in�situazioni�eguali.� In�alcuni�casi,�dalla�stessa�disposizione�deriva�dunque�sia�la�norma�che� attribuisce�una�posizione�giuridica�di�vantaggio�ad�alcuni,�sia�la�norma�che� esclude�altri�senza�la�giustificazione�della�diversita�delle�situazioni;�e�sara� questa�norma�di�esclusione�ad�essere�impugnata.�L'esempio�piu�chiaro�e�notis- simo�e�la�sentenza,�ormai�risalente,�con�la�quale�venne�dichiarato�illegittimo� l'articolo�del�codice�civile�che,�non�indicando�anche�i�figli�naturali�tra�coloro� che�succedevano�per�rappresentazione,�li�escludeva�irragionevolmente�dalla� successione,�ledendo�cos|�il�principio�d'eguaglianza.� 3.�^Segue:�la�peculiare�struttura�dei�giudizi�di�eguaglianza.�Tuttavia,�non� sembra�agevole�trovare�la�via�d'accesso�al�giudizio�di�costituzionalita�neppure� utilizzando�la�particolare�struttura�del�giudizio�di�eguaglianza,�che�nonsi� esaurisce�nel�confronto�fra�la�norma�impugnata�e�il�parametro�costituzionale� richiamato��bens|�richiede�che�il�giudizio�stesso�comprenda�almeno�tre�ter- mini,�vale�a�dire�la�norma�impugnata,�il�principio�costituzionale�d'egua- glianza�ed�un�tertium�comparationis,�in�vista�del�quale�possa�dirsi�che�la�diffe- renziazione...�sia�ragionevole�oppure�arbitraria��in�quanto��provvista�o� carente�di�un�adeguato�fondamento�giustificativo�.�Non�e�infatti�la�bonta� ne��l'intrinseca�giustezza��di�questa�o�quella�scelta�che�la�Corte�viene�chia- mata�a�valutare.�(20)� Il�tentativo�di�trovare�uno�spiraglio�nella�peculiarita�del�giudizio�di� eguaglianza�si�rivela�peraltro�infruttuoso�quando�si�rifletta�sul�tertium�compa- rationis.�In�primo�luogo�la�disparita�di�trattamento��denunciata�con�riferi- mento�alla�disciplina�di�certe�fattispecie�o�categorie�di�soggetti,�dev'essere� apprezzata�in�rapporto�alla�disciplina�che�l'ordinamento�riserva�ad�altre�cate- gorie�o�fattispecie�del�tutto�o�in�parte�distinte�da�quella�che�forma�l'oggetto� della�norma�impugnata��chiarisce�Paladin.�(21)� (20)�Secondo�la�dottrina�prevalente�cui�la�Corte�normalmente�si�attiene.�Sivedainparti- colare�L. Paladin,�Corte�costituzionale�e�principio�generale�d'eguaglianza:�aprile�1979�- dicembre�1983,�in�Scritti�in�onore�di�Vezio�Crisafulli,�I,Padova,�1985,�609,ilquale,com'e�noto,� ha�inteso�rendere�il�piu�possibile�giuridico�il�giudizio�di�eguaglianza�per�non�consentire�che� sia�affidato�a�valutazioni�condotte�alla�stregua�di�valori,�principi�o�criteri�che�sconfinino�in� altri�piani�aprendo�spazi�non�delimitabili�al�giudice�costituzionale.�La�Corte,�come�egli� stesso�ha�dimostrato,�nel�complesso�vi�si�e�attenuta,�anche�se�il�discorso�e�complesso�e�quella� rigorosa�posizione�non�e�da�tutti�interamente�condivisa.�Sulla�questione�si�vedano�in�partico- lare�S. Bartole,�L'elaborazione�del�parametro�e�del�protocollo�delle�argomentazioni,e�G. Zagrebelsky,�Eguaglianza�e�giustizia�nella�giurisprudenza�costituzionale,�oltre�all'Introdu- zione�di�L. Carlassare,in�Cortecostituzionaleeprincipio�d'eguaglianza�(Atti�del�Convegno� in�ricordo�di�Livio�Paladin),�Padova,�2002,�15�ss.,�35�ss.,�56�ss.�e�gli�interventi�di�S. FoiS e� F. Greco,�ivi�141�ss.,�147�ss.� (21)�L. Paladin,�Corte�costituzionale,�cit.,�609.� TEMI�ISTITUZIONALI� Si�vede�subito�che�non�e��il�nostro�caso�nel�quale�le�categorie�o�fattispecie� sono�invece�le�stesse.�Inoltre,�e��necessario�separare�nettamente�le�discrimina- zioni�rilevanti�sul�piano�normativo,�dalle�disparita�di�merofatto.� Il�principio�d'eguaglianza�si�rivolge�alla�legge,�per�vietare�che�essa�intro- duca�arbitrarie�differenziazioni�(22).�Viceversa,�nel�caso�di�decisioni�ispirate� a�interpretazioni�contrastanti,�non�si�ha�diseguaglianza�derivante�da�disci- pline�legislative�differenti�dettate�per�situazioni�eguali,�ma�diseguaglianza�nel- l'applicazione�di�una�disposizione�a�causa�delle�divergenti�interpretazioni� degli�organi�giurisdizionali.�I�quali�peraltro�^art.�101�comma�2�Cost.�^sono� soggetti�soltanto�alla�legge.� In�definitiva�mancano�entrambe�le�condizioni�che�caratterizzano�i�giu- dizi�di�eguaglianza:�che�le�fattispecie�o�categorie�disciplinate�in�modo�diffe- rente�siano�distinte�fra�loro,�che�la�disparita��non�sia�di�mero�fatto,�ma�derivi� dalla�legge.� Se�questa�non�sembra�una�via�praticabile�non�si�puo��tuttavia�escludere� che�attraverso�altre�e�meno�dirette�strade�la�giustizia�costituzionale�possa� essere�in�qualche�modo�di�aiuto.� 4.�^Le�decisioni�interpretative�e�le�decisioni�d'inammissibilita�della�Corte� costituzionale.�E�da�chiedersi�se�attraverso�le�decisioni�interpretative�di�vario� tipo�la�Corte�costituzionale�possa�intervenire�utilmente�riducendo�almeno� l'entita��del�fenomeno.� La�risposta�e��sicuramente�positiva,�anche�se�necessariamente�articolata.� Mentre�non�sembra�possibile�ipotizzare�un�giudizio�di�legittimita��costitu- zionale�fondato�su�contrastanti�enunciazioni�del�punto�di�diritto�invocando�la� violazione�dell'art.�3�Cost.�per�la�conseguente�diseguaglianza�che�si�produce,� none��dubbiocheladisposizioneoggettodellecontrastantiinterpretazionipossa� essere�portata�al�giudizio�di�costituzionalita��in�una�delle�interpretazioni�stesse.� Non�perche�in�contrasto�con�altre,�ma�perche�non�conforme�a�Costituzione.� Percio��ho�voluto�sottolineare�la�possibilita��che�siano�le�parti�del�giudizio� principale�a�sollevare�l'eccezione�nel�corso�del�giudizio.�Infatti,�se�il�signifi- cato�normativo�che�il�giudice�e��tenuto�ad�assumere�ai�sensi�dell'art.�384� c.p.c.�e��ritenuto�da�una�delle�parti�tale�da�recare�pregiudizio�alla�sua�posi- zione,�sara��possibile�chiedere�che�la�disposizione,�in�quel�significato�norma- tivo,�sia�sottoposta�al�controllo�di�costituzionalita��;�in�presenza�di�interpreta- zioni�divergenti�non�e��difficile�ipotizzare�che�una�delle�due�sia�in�contrasto� con�la�Costituzione.�Qualora�la�Corte,�cos|��investita�della�questione,�ne�rico- nosca�la�fondatezza,�puo��ben�concludere�con�una�sentenza�di�accoglimento� interpretativa�che,�dichiarando�incostituzionale�quel�significato�normativo�ne� determini�l'annullamento,�lasciando�in�vita�la�disposizione�in�tutti�gli�altri� significati�da�essa�ricavabili.� Il�dubbio,�sollevato�in�dottrina,�che�il�giudice�del�rinvio�possa�sollevare�la� questionedilegittimita��costituzionaledelladisposizionecomeinterpretatadalla� (22)�Op.�ult.�cit.,611.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Corte di Cassazione, nell'enunciazione del principio di diritto (che eglie� tenuto a seguire) e� stato superato dalla giurisprudenza costituzionale. Nonostante l'en- fasi di una parte della dottrina sulla situazione senza uscita del giudice del rin- vio posto di fronte a due contrastanti obblighi(23), la risposta affermativa della Corte costituzionale e� stata chiara(24) e risulta pienamente giustifi- cata in particolare nell'ottica della teoria del �diritto vivente� che esclude- rebbe peraltro, in simile ipotesi, la possibilita� che il giudice costituzionale risponda con una sentenza interpretativa di rigetto (25). In via generale l'esame della giurisprudenza condurrebbe a concludere che �l'attivita� interpretativa della Consulta non e� condizionata, nei suoi esiti, dalla soluzione ermeneutica adottata dalla Cassazione�(26) e non da oggi. Del resto la dottrina ha messo in luce che da tempo la giurisprudenza della Cassazione, pur essendo una delle matrici del �diritto vivente� anzi la piu� importante, da un lato non e� l'unica, dall'altro e� talora disattesa dalla Corte costituzionale che se ne discosta assumendo altre soluzioni interpretative(27). La Corte costituzionale interviene dunque in vario modo sulle interpre- tazioni della Cassazione per correggerne o eliminarne alcune; in tal modo sicuramente facilitando la ricomposizione dell'unita� Una riprova forte e� l'ordinanza n. 338 del 2001, dove la Corte costitu- zionale risponde con una decisione puramente processuale ad una questione sollevata dalle Sezioni Unite civili(28), seguendo cos|� l'orientamento ormai affermato di dichiarare inammissibile la questione se la disposizione e� suscet- tibile di un'interpretazione diversa non contrastante con la Costituzione, richiamando il giudice al suo dovere di cercare egli stesso un'interpretazione� conforme�a Costituzione prima di sottoporla al controllo di costituzionalita� da riservare ai soli casi in cui non sia possibile rinvenirne alcuna. La decisione e� significativa nei suoi passaggi. Considerato: che dalla stessa ordinanza di rimessione risulta che la giurisprudenza �anche di legitti- mita� � ha oscillato fra due�soluzioni interpretative; che il remittente �non ha saggiato la tenuta dell'interpretazione cui e� giunto alla luce sistematica dei principi costituzionali� che egli stesso �ritiene reggere la materia� (infatti li ha invocati nel proporre la questione); che �in�relazione�alprincipio�di�unita� dell'ordinamento�giuridico� il giudice deve ricorrere ai principi costituzionali (23) Di cui da� conto ampiamente A. Pugiotto, Sindacato�di�costituzionalita�e��diritto� vivente�. Genesi,�uso,�implicazioni, Milano, 1994, 608 ss. (24) La conferma e� in molte decisioni costituzionali, a partire dalla n. 39/1961: indica- zioni in A. Pugiotto, Sindacato, cit., 609. (25) In quanto, in quel caso, non vi sarebbero interpretazioni alternative possibili per il giudice del rinvio e, quindi, il giudizio di costituzionalita� dovrebbe necessariamente assu- mere la disposizione nel significato normativo fissato dalla Cassazione:se e� incostituzionale dichiarandone l'illegittimita� , altrimenti dichiarando infondata la questione (senza contrap- porre interpretazioni diverse): A. Pugiotto, ult.�cit., 612 ss. (26) A. Cardone, Funzione�di�nomofilachia�della�Cassazione�e�pronunce�della�Corte�costi- tuzionale,in Giur.�Cost.�2001, 2896. (27) Cfr. A. Pugiotto, sindacato di costituzionalita� , cit., 368-392. (28) In Giur.�cost.�2001, 2884 ss. TEMI�ISTITUZIONALI� per�giustificare�la�proposizione�della�questione�solo�dopo�che��siano�stati� considerati�per�interpretare�in�loro�conformita��le�disposizioni�che�il�giudice� deve�applicare�;�che,�sotto�questo�profilo�la�questione�risulta�carente��per� difetto�d'interpretazione�della�norma�censurata��tanto�piu��evidente�in�quanto� �altra�giurisprudenza�e��potuta�giungere�a�un�risultato�interpretativo�che� avrebbe�reso�superflua...�la�questione�di�costituzionalita��proposta�,�la�que- stione�dev'essere�dichiarata��manifestamente inammissibile��(29).� Di�uno�dei�passaggi�vorrei�sottolineare�un�punto�per�il�suo�grande�inte- resse�ai�fini�del�nostro�discorso:�il�richiamo�al�principio�di�unita��dell'ordina- mento�giuridico,�costituita�dall'intero�sistema�con�al�vertice�la�Costituzione;� unita��che,�di�conseguenza,�alla�Corte�costituzionale�spetta�assicurare.� La�decisione�non�ha�mancato�di�suscitare�qualche�perplessita��.E�nontanto� per�il�fatto�che�il�principio�di�diritto�era�stato�enunciato�dalle�Sezioni�Unite,� ma�soprattutto�unendo�questo�al�tipo�di�decisione�prescelto:�una�ordinanzadi� inammissibilita�.�La�Corte�costituzionale,�in�nome�dell'interpretazione�con- forme�a�Costituzione,�ha�addirittura�rifiutato�di�entrare�nel�merito(30).� 5. ^Le sentenze interpretative di rigetto. Dalle�decisioni�interpretative�di� rigetto,�pur�senza�voler�attribuire�un�vincolo�positivo�oltre�che�negativoche� sembra�proprio�da�respingere,�deriva�comunque�per�tutti�i�giudici�l'obbligo� �di�non�ritenere�manifestamente�infondata�la�quaestio legitimitatis risolta�in� senso�negativo�dalla�Corte�costituzionale��(31).�Ad�ogni�giudice,�e�dunque� anche�alla�Suprema�Corte�di�cassazione,��sarebbe�inibita�la�reiezione�per� manifesta�infondatezza�della�questione�sollevata�dalle�parti�.�Su�quest'ultima� affermazione�sicuramente�si�puo��concordare.� Cio��significa�che,�non�solo�il�giudice�del�rinvio,�ma�la�stessa�Cassazione� (le�singole�Sezioni�o�le�Sezioni�unite)�sarebbe�tenuta,�quando�decide�definiti- vamente�(ai�sensi�del�novellato�art.�384),�a�sollevare�la�questione�di�costitu- zionalita��di�una�disposizione�su�richiesta�di�una�delle�parti�che�da�quel�signi- ficato�normativo�si�ritiene�danneggiata.�Dopo�essersi�preoccupata�di�cercare� l'interpretazione�conforme a�Costituzione(32).� Anche�mediante�questo�tipo�di�decisioni�il�giudice�costituzionale�puo�� incidere�sul�significato�della�disposizione.�E�pertanto�utile�un�breve�cenno� agli�effetti�di�queste�sentenze�e�al�rapporto�giudici/Corte�costituzionale�che� in�qualche�modo�va�in�due�direzioni.� (29)�La�Corte�richiama�espressamente�i�suoi�precedenti,�in�particolare��tra�molte,�ordd.� Nn.�592�e�117�del�2000�.� (30)�Il�che�sembra�compromettere�del�tutto�la�funzione�nomofilattica:�A. Carbone,�Fun- zione di nomofilachia,�cit.,�2891�ss.�il�quale�ricorda�anche�che�la�Corte�costituzionale,�pur� avendo�avuto�occasione�di�pronunziarsi�sull'art.�65�dell'ordinamento�giudiziario�alla�luce� della�Costituzione,�non�abbia�veramente�chiarito�il�ruolo�della�funzione�nomifilattica�in�tale� luce�(sent.�n.�134/1968,�in�Giur. Cost. 1968,�2249�ss.�con�nota�di�V. Andrioli).� (31)�L. Elia,�Sentenze interpretative di norme costituzionali e vincolo dei giudici, in�Giur. Cost. 1966,�1719.�Anche�per�G. Zagrebelsky,�La giustizia costituzionale,�294,�ogni�giudice� dovrebbe�risollevare�la�questione�ogniqualvolta�volesse�dare�alla�disposizione�il�significato� escluso�dalla�Corte.� (32)�Infra enota23.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�una�prima�fase�la�Corte�costituzionale�nel�decidere�con�una�sentenza� interpretativa�di�rigetto�la�questione�sottopostale�dal�giudice�remittente�non� teneva�in�particolare�considerazione�l'esistenza�di�un'interpretazione�consoli- data�in�giurisprudenza,�tendendo�a�reinterpretare�comunque�la�disposizione� in�modo�conforme�a�Costituzione.�Con�la�conseguenza�che,�successivamente,� persistendo�l'interpretazione�da�essa�disattesa,�di�fronte�alla�riproposizione� della�medesima�questione,�si�trovava�costretta�ad�emanare�una�decisione�di� accoglimento,�rimuovendo�cos|�,�con�effetto�erga omnes,�il�significato�norma- tivo�incostituzionale,�passando�da�un'interpretativa�di�rigetto�ad�un'interpre- tativa�di�accoglimento.� In�proposito,�oltre�al�caso�piu�noto�^le�due�decisioni�sull'art.�2�t.u.p.s.,� un'interpretativa�di�rigetto�del�1956�(n.�8)�e�un'interpretativa�di�accogli- mento�del�1961�(n.�26)�^e�interessante�ricordare�il�contrasto�con�la�Cassa- zione�che�manteneva�la�stessa�interpretazione�dell'art.�392�c.p.p.�allora� vigente,�pur�dopo�la�sentenza�n.�11/1965�(che,�come�dira�poi�la�Corte,�for- niva�l'unica�interpretazione�non�contrastante�con�l'art.�24�Cost.):�nellasen- tenza�n.�52�dello�stesso�anno,�la�Corte�costituzionale�dice�espressamente� che��avendo�la�magistratura�ordinaria�continuato�a�ribadire�l'indirizzo� seguito�fin�dal�1958��e�continuando�percio�la�disposizione��a�``vivere''�nella� realta�concreta�in�modo�incompatibile�con�la�Costituzione��deve�esserne� dichiarata�l'illegittimita�.� Successivamente�e�piu�attenta�al�diritto vivente e�a�questo�spesso�si�ade- gua.�Laddove�il�diritto�vivente�non�si�e�ancora�formato,�e�sussistono�interpre- tazioni�divergenti,�la�Corte�costituzionale�puo�contribuire�a�consolidare�e� far�diventare��diritto�vivente��un'interpretazione�della�Cassazione:�ad�esem- pio�nella�sent.�325/1983�assume�come�conforme�a�Costituzione,�e�dunque,� da�seguire,�quella�fornita�dalla�Cassazione.� Abbiamo�quindi�la�possibilita�che�l'interpretazione�della�Cassazione� diventi�maggiormente�vincolante�proprio�in�virtu�di�una�decisione�costituzio- nale.�In�questo�senso�si�puo�dire�che�l'esistenza�del�giudice�della�costituziona- lita�delle�leggi�puo�costituire�in�parte�un�rimedio�alle�divergenze�interpreta- tive�lamentate.� Come�gia�accennavo,�cio�non�sempre�avviene,�nonostante�il�forte�impe- gno�della�dottrina�(Pugiotto)�a�vincolare�la�Corte�costituzionale�al�diritto� giurisprudenziale�effettivamente�applicato,�onde�evitare�che�si�ritenga�libera� di�interpretare�in�modo�del�tutto�autonomo�le�disposizioni�legislative�sotto- poste�al�suo�controllo�(lasciando�in�vita�norme�incostituzionali�che�i�giudici� continuano�effettivamente�ad�applicare).� Va�ricordato�che�non�di�rado�nella�conferenza�stampa�di�fine�anno�i� Presidenti�della�Corte�hanno�trattato�la�questione.�Nell'84�Leopoldo� Elia(33)�chiarisce�che�le�sentenze�interpretative�di�rigetto�vanno�distinte�in� due�specie��facendo�riferimento�alcune�al��diritto�vivente��quale�enunciato� dalla�Corte�di�cassazione,�diritto�che�inficia�il�presupposto�da�cui�muove�il� giudice�a quo per�denunciare�il�contrasto�della�norma�con�la�Costituzione,� (33)�L. Elia,�La giustizia costituzionale nel 1984, in�Giur. cost. 1985,�393�ss.� TEMI�ISTITUZIONALI� altre,�nelle�quali�in�assenza��di�qualunque�``diritto�vivente''�,�si�procede��a�un� intervento�esegetico�adeguato�alla�Costituzione�circa�il�senso�della�norma� impugnata�.� 6.�^Segue:�gli��altri��giudici�di�fronte�alle�sentenze�interpretative�di� rigetto;�le�precisazioni�del�Presidente�Vassalli�dopo�alcune�affermazioni�della� Cassazione.�In�altra�occasione�sottolineavo�che�le�sentenze�di�rigetto�interpre- tativepossonoprestarsiadiverseletture(34).�DaunlatolaCorte,�conquesto� tipo�di�decisioni,�riconosce�a�se�il�potere�di�reinterpretare�le�disposizioni�sot- toposte�al�suo�giudizio�dalle�autorita�remittenti.�Dall'altro�lato�invitando�i� giudici�ad�utilizzare�la�Costituzione�nell'interpretare�le�leggi�e��ad�utilizzare� fino�in�fondo�gli�strumenti�interpretativi��a�loro�disposizione(35),�apread� essi�spazi�ampi.�L'invito�a�regolarsi�autonomamente�quando��si�dia�la�possi- bilita�di�una�diversa�lettura...�tale�da�evitare�le�conseguenze�della�illegittimita� costituzionale��si�fa�sempre�piu�deciso:�il�canone�dell'interpretazione�con- forme�a�Costituzione�e�considerato,�per�l'interprete,�addirittura�un��dovere�� (sent.�n.�232/1998)(36).� In�questa�luce�tali�decisioni�appaiono�pienamente�rispettose�della�liberta� dei�giudici.� Puo�sembrare�dunque�strano�che�dalla�stessa�Corte�costituzionale�venga� segnalato�un�rischio�alle�sentenze�interpretative�di�rigetto��nelle�qualisi� addita�la�soluzione�ermeneutica�che�facendo�salvo�il�sistema�in�ossequio�al� principio�della�conservazione�dei�valori�giuridici,�lo�rende�immune�sul�piano� della�costituzionalita��.�Nella�conferenza�stampa�relativa�all'attivita�svolta� nel�1999�(37)�il�Presidente�Vassalli�sottolinea�che�una�decisione�di�questo�tipo� da�un�lato��puo�far�assumere�alla�Corte�una�funzione�nomofilattica�che�non� le�appartiene��e,�dall'altro,��specie�dopo�talune�sentenze�della�Corte�di�Cas- sazione�in�ordine�alla�portata�vincolante�delle�sentenze�costituzionali�formal- mente�interpretative�,�puo�determinare�l'insorgere�di�un�nuovo�contenzioso� qualora�gli�organi�giurisdizionali�non�ritengano�di�condividere�la�soluzione� ermeneutica�indicata�dalla�Corte�costituzionale�ove�questa�dovesse�ritenersi� vincolante(38).� Quali�sono�e�cosa�dicono�le�sentenze�della�Cassazione�cui�il�presidente� della�Corte�costituzionale�allude?�Di�quale��portata�vincolante��si�parla�e� nei�confronti�di�chi?� (34)�L. Carlassare,�Perplessita�che�ritornano�a�proposito�delle�sentenze�interpretative�di� rigetto,in�Giur.�Cost.,�2001,�186�ss.� (35)�Le�sentenze�interpretative�di�rigetto�erano�considerate��impliciti�inviti��in�tal�senso,� soprattutto�rispetto�alle�leggi�anteriori�alla�Costituzione:�V. Onida,�L'attuazione�della�Costi- tuzione�fra�magistratura�e�Corte�costituzionale,�in�Scritti�in�onore�di�Mortati,IV,�Milano� 1977,�541.�Oggi,�come�si�dira�subito�nel�testo,�l'invito�e�sempre�piu�pressante.� (36)�Sul�punto,�anche�per�il�richiamo�ad�altre�sentenze�piu�recenti,�si�veda�E. Lamarque,� Glieffettidellapronuncia�interpretativa�dirigetto�della�Cortecostituzionalenelgiudizio�a�quo,� in�Rivista�2000,�727�ss.�L'orientamento�della�Corte�costituzionale,�come�dicevo,�continua:�si� vedano,�ad�esempio�le�decisioni�n.�3,�n.�89,�n.�366�del�2002.� (37)�In�Giur.�Cost.,�2000,�1225�ss.� (38)�Si�veda�ancora�G. Vassalli,�La�giustizia�costituzionale�nel�1999,�cit.,1227.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Le�incertezze�in�ordine�al�carattere�negativo�o�positivo�del�vincolo�delle� sentenze�di�rigetto�interpretative�per�l'autorita�remittente�sono�oggetto�di� dibattito�dottrinale�fin�dagli�anni�cinquanta(39).�Ora,�rispetto�al�passato,�le� posizioni�delle�due�Corti�^Corte�costituzionale�e�Corte�di�cassazione�^risul- tano�in�un�certo�senso�invertite.� E�infatti�il�Presidente�della�prima�a�sottolineare�il�rischio�di�attribuire�al� giudice�costituzionale�una��funzione�nomofilattica�che�non�le�appartiene�,� ed�e�,�viceversa,�la�Cassazione,�in�definitiva,�a�riconoscergliela.�Ed�e�sempre� la�Corte�costituzionale�a�concepire�in�senso�limitativo�il�vincolo�di�tali� sentenze�^un�vincolo�negativo�per�il�giudice�a�quo,�tenuto�a��uniformarsi�alla� pronuncia�della�Corte�anche�per�quanto�riguarda�l'interpretazione�esclu- sa��(40),�non�piu�utilizzabile�in�quel�giudizio�-mentre�e�la�Corte�di�cassazione� ad�ampliarne�sia�l'intensita�sia�i�destinatari.� Il�vincolo�per�il�giudice�remittente�e�inteso�infatti�da�quest'ultima�come� �positivo�,�almeno��ove,�per�avventura,�dal�contesto�della�motivazione�della� decisione�della�Corte�costituzionale,�appaia�chiaro�che�la�soluzione�adottata� sia�``l'unica�compatibile'',�essendo�state�scartate�tutte�le�altre�(41).� Ma�pure�per�gli�altri�giudici�la�sentenza�interpretativa�di�rigetto�cree- rebbe�un�vincolo�non�solo�negativo,ma�positivo,�in�quanto��tutti�i�giudici� sono�tenuti�a�non�fare�applicazione�delle�disposizioni�in�un�senso�diverso�da� quello�affermato�dalla�Corte�costituzionale�senza�aver�prima�sollevato�que- stione�di�legittimita�costituzionale�(42).�Non�si�tratta�soltanto,�dunque,di� non�applicare�la�disposizione�nel�significato�disatteso�(o�implicitamente�rite- nuto�illegittimo)�dalla�Corte�costituzionale,�come�talora�era�stato�sostenu- to�(43)�ma�di�applicarla�nell'interpretazione�proposta�dal�giudice�delle�leggi.� (39)�Questione�ben�nota�e�assai�risalente,�in�cui�si�sono�impegnati,�solo�per�citare�alcuni,� Esposito,�Crisafulli,�Sandulli,�Mazziotti,�Elia.� (40)�Interpretazione��che�costituisce�parte�integrante�della�decisione�che�egli�deve�assu- mere�:�Corte�Cost.,�ord.�n.�268/1990,�in�Giur.�Cost.�1990,�1599�ss.� (41)�Cass.,�Sez.�un.�penali,�16�dicembre�1998,�in�Giur.�Cost.,�2000,�1407,�commentata�da� E. Lamarque,�Le�sezioni�unite�penali�della�Cassazione��si�adeguano��...all'interpretazione� adeguatrice�della�Corte�costituzionale,�ivi,�1412�ss.,�la�quale�sottolinea�che�la�Cassazione� �modula�gli�effetti�delle�pronunce�interpretative�di�rigetto�in�relazioneaimotiviper�i�quali� la�Corte�dichiara�di�abbandonare�una�interpretazione�della�legge�in�favorediun'altra�� (1417).� (42)�In�questo�senso�ancora�Cassazione,�sez.�un.�pen.,�cit.,�1409�cos|�conclude�(al�punto� 8),�dopo�aver�richiamato�la�(scarsa)�giurisprudenza�precedente�della�stessa�Corte�suprema� di�Cassazione�al�riguardo�(loc.�cit.,�1406�s),�considerato�che�l'affermazione�secondo�cui� �non�esiste�alcun�effetto�vincolante�della�decisione�di�rigetto�interpretativa��in�relazione�a� tutti�gli�altri�giudizi,��esatta�nella�sua�premessa�generale,�trova�dei�correttivi�e�necessita�di� chiarimenti�.� (43)�Nella�decisione�menzionata�(loc.�cit.�1408)�la�Cassazione�si�riferisce�esplicitamente� alla�doppia�pronuncia�contenuta�nella�motivazione�della�sentenza�interpretativa�di�rigetto,� sulla�conformita�a�Costituzione�del�significato�normativo�attribuito�dalla�Corte�costituzio- nale�alla�disposizione�impugnata�e�sulla�contrarieta�a�Costituzione�di�quello�attribuito�alla� medesima�disposizione�dal�giudice�aquo�come�gia�in�altre�decisioni�precedenti�(in�partico- lare�Cass.,�sez.�un.,�n.�930�del�1996,�in�Gazz.�Giur.�Giuffre�,�n.�9/1996,�46)�dove�di�parlava�di� TEMI�ISTITUZIONALI� Contro�il�valore�vincolante�delle�sentenze�interpretative�di�rigetto�^che� restano�comunque�sentenze�di�rigetto,�benche�la�loro�influenza�nei�confronti� dei�giudici�comuni�non�sia�discutibile,�gli�argomenti�non�mancano.� In�primo�luogo�ne�vanno�sottolineate�le�conseguenze�negative�per�la� liberta�dei�giudici:�nessuna�opzione�interpretativa�rimarrebbe�aperta�se�dav- vero�l'interpretazione�assunta�dalla�Corte�fosse,�per�tutti,�vincolante.�Ma�la� Corte�stessa�era�stata�esplicita�sulla�natura�del�vincolo�^sicuramente�nega- tivo�^delle�decisioni�di�rigetto�interpretative�nei�confronti�dell'autorita�remit- tente(44).�Difficile�ipotizzare�un�generale�vincolo�positivo.� D'altra�parte,�se�il�giudice�costituzionale�intendesse�attribuire�efficacia� generale�alle�sue�pronunce,�disporrebbe�di�altro,�sicuro�e�non�controverso� strumento:�le�sentenze�di�accoglimento�interpretative�utilizzate�fin�dall'inizio� qualora,�dopo�una�sentenza�di�rigetto�interpretativa,�la�disposizione�conti- nuava�ad�essere�applicata�nel�significato�disatteso�dalla�Corte�che�in�tal� modo�veniva�eliminato�erga�omnes�e�retroattivamente.(45)� Se�la�sentenza�di�accoglimento�interpretativa�preclude�ai�giudici�l'appli- cazione�della�disposizioni�nel�solo�significato�normativo�dichiarato�incostitu- zionale�(restando�aperta�ogni�altra�opzione�interpretativa),�come�si�puo� ipotizzare�che�dalle�decisioni�di�rigetto�(interpretative)�derivi�un�vincolo�piu� intenso�(cioe�un�vincolo�positivo)?(46)� 7.�^La�ricomposizione�dell'unita�a�livello�costituzionale.�Con�le�decisioni� interpretative�di�accoglimento�e�di�rigetto,�e�con�il�richiamo�al�dovere�peri� giudici�di�ricorrere�all'interpretazione�conforme�a�Costituzione,�la�Corte� ribadisce�l'intreccio�fra�interpretazione�della�legge�e�interpretazione�della� Costituzione,�eliminando�gli�ultimi�residui�dell'idea�risalente�che�poneva�que- st'ultima�su�un�piano�diverso�e�separato�rispetto�al�piano�delle�leggi(47).� Quasi�che�la�Costituzione�non�riguardasse�i�giudici�e�che�i�suoi�principi�non� fossero�immediatamente�vincolanti�nell'applicazione�del�diritto.� In�questa�luce�risalta�appieno�la�funzione�delle�decisioni�con�le�quali�la� Corte�costituzionale�dichiara�inammissibile�la�questione�proposta,�con�la� motivazione�che�il�giudice�remittente�ha�omesso�di�cercare�l'interpretazione� conforme�a�Costituzione�prima�di�sottoporre�al�giudizio�di�costituzionalita� la�disposizione�legislativa�che�egli�deve�applicare.� Attraverso�i�diversi�strumenti�considerati�il�giudice�costituzionale�e�dunque� in�grado�di�ripristinare�l'unita�,�che�si�ricompone�ormai�a�livello�costituzionale.� un�generale�vincolo�negativo.Per�altriprecedenti�e�per�piu�approfondite�considerazioni,�si� veda�ancora�E. Lamarque,�Gli�effetti�della�pronuncia�interpretativa�di�rigetto,�cit.,in�partico- lare�517-522.� (44)�Si�veda�la�decisione�gia�menzionata�supra�alla�nota�Corte�Cost.,�ord.�n.�268/1990,�in� Giur.�Cost.,1990,1599�ss.� (45)�Cass.,�Sez.�un.�penali,�16�dicembre�1998,�in�Giur.�Cost.,�2000,�1407�(vedi�nota�29).� (46)�Come�ho�ricordato�supra,�4.� (47)�Intreccio�sulla�cui�necessarieta�,�del�resto,�da�tempo�insiste�la�dottrina�(in�particolare� C. Mezzanotte)�sensibile�ai�valori�costituzionali,�rifiutando�la�concezione�della�Costitu- zione�come��separata��dal�piano�delle�leggi.� Ilcontenzioso comunitario edinternazionale Ilcontenzioso comunitario edinternazionale L'accordo raggiunto dai 25 Stati membri sul testo della �Costituzione europea� rappresenta un grande successo (*) Nonostante le valutazioni critiche o negative di alcuni com- mentatori, e� da ritenere che l'accordo conseguito a Bruxelles il 18 giugno scorso dai 25 Stati membri sul testo del Trattato costi- tuzionale, istitutivo dell'Unione europea, rappresenti un grande successo. I commenti negativi, che hanno raggiunto l'opinione pub- blica, sono per lo piu� espressi da politologi, sociologi o filosofi usi a considerare piu� importante l'attivita� dell'Unione europea in politica estera nei suoi rapporti con i Paesi che non ne fanno parte. Questo e� soltanto un aspetto, e non il piu� rilevante, dell'ori- ginale struttura istituzionale che e� stata realizzata in mezzo secolo di integrazione europea. A partire dal primo Trattato, quello della Comunita� europea del carbone e dell'acciaio, di oltre cinquant'anni fa, ogni succes- sivo trattato, destinato ad istituire una nuova Comunita� oad ampliare i poteri e gli obiettivi di quelle gia� istituite, ha avuto i suoi critici, sempre solleciti a vaticinarne il fallimento o quanto meno l'irrilevanza dell'impatto. (*) Questo testo e� pubblicato sul sito: www.lavoce.info. Su richiesta dell'Autore, chi ne condivide il contenuto puo� segnalarlo ad altre persone interessate. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Ogni volta le critiche si sono dimostrate infondate e spesso sono state clamorosamente smentite. Alla base di tali critiche vi e� sempre stata la delusa aspetta- tiva di veder trasformata l'Unione europea in un'entita� in grado di gestire in modo unitario i rapporti di politica estera con gli altri Paesi. Ci si e� dimenticati e ancora ci si dimentica che lo straordina- rio risultato raggiunto, grazie alla geniale intuizione di Jean Monnet, e� stato quello di creare una struttura che consentisse, tramite una normativa vincolante, di gestire in modo unitario i rapporti tra gli stessi Stati membri, sotto il profilo economico, sociale, giuridizo e alla fine, anche politico. L'impatto di tale normativa e� sotto gli occhi di tutti. L'abolizione delle dogane, l'abbattimento degli ostacoli al commercio intra ed extra-comunitario, la competitivita� nel sistema bancario e in quello assicurativo, la trasparenza negli appalti pubblici, la disciplina della concorrenza, la soppressione dei monopoli, il controllo degli aiuti di Stato, la liberalizzazione dei trasporti e delle telecomunicazioni, l'armonizzazione fiscale e societaria, una completa integrazione monetaria, un'ampia nor- mativa per la tutela dei consumatori, un'avanzatissima disciplina di protezione dell'ambiente etc.: tutto cio� e� la conseguenza del- l'applicazione di una serie impressionante di disposizioni comuni- tarie che, lentamente e silenziosamente, nell'arco di qualche decennio, hanno trasformato il contesto giuridico ed economico dell'Europa e soprattutto del nostro Paese. La normativa che sta all'origine dei predetti cambiamenti e� stata prevalentemente adottata sulla base di quel particolare meccanismo decisionale dell'Unione europea che, coinvolgendo le tre istituzioni piu� importanti (Parlamento europeo, Consiglio dei Ministri e Commissione) consente di ottenere accordi ragio- nevoli a tutela degli interessi della generalita� dei cittadini, evi- tando il perpetuarsi dei conflitti unicamente dovuti agli scontri politici tra maggioranza e opposizione che vengono scatenati per mere ragioni di potere. Nell'unione europea, mancando un governo da far cadere e una maggioranza da sconfiggere, tutti i soggetti coinvolti nel pro- cesso decisionale finiscono per seguire quel criterio logico-razio- nale che John Rawls chiama �dissenso ragionevole�. IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE� L'esperienza�ha�dimostrato�che�il�sistema�decisionale�comu- nitario�funziona�e�permette�di�ottenere�risultati�eccezionali�senza� determinare�insanabili�lacerazioni�fra�coloro�che�sostengono� posizioni�divergenti.� Questo�sistema�ha�permesso�di�erodere�gradatamente�e�pro- gressivamente�la�sovranita�degli�Stati�membri,�trasformando�l'U- nione�europea�in�una�specie�di�Federazione�in�tutti�i�settori�nei� quali�le�decisioni�devono�essere�adottate�a�maggioranza�qualifi- cata,�e�in�una�sorta�di�Confederazione�nei�settori�nei�quali�le� decisioni�possono�essere�adottate�soltanto�all'unanimita�.� Le�decisioni�di�politica�estera,�per�le�quali�i�politologi,�i� sociologi�e�i�filosofi�mostrano�specifico�interesse,�devono�ancora� essere�adottate�all'unanimita�.� Si�tratta�quindi�di�passare�da�una�votazione�all'unanimita�ad� una�votazione�a�maggioranza�qualificata,�magari�con�maggio- ranze�diverse�a�seconda�dell'importanza�della�materia�sulla�quale� occorre�decidere.� Ma�noi�sappiamo�che�lo�sviluppo�dell'integrazione�europea�e� avvenuto�proprio�in�questo�modo�nel�corso�dei�suoi�cinquan- t'anni�di�storia.� Negli�anni�'60�occorreva�l'unanimita�persino�per�modificare�i� dazi�doganali;�oggigiorno�con�la�sola�maggioranza�qualificata�e� stato�possibile�eliminare�i�monopoli�statali�ritenuti�indistruttibili.� Si�arrivera�quindi�ad�adottare�le�decisioni�a�maggioranza� anche�in�politica�estera.�Sara�la�forza�delle�cose�che�lo�esigera�e� lo�imporra�a�tutti�gli�Stati,�perche�e�una�soluzione�ragionevole� che�va�nel�senso�della�storia.� E�la�storia�stessa�dell'Unione�europea�costituisce�la�prova� formidabile�dell'esattezza�di�una�massima�troppe�volte�dimenti- cata:��gli uomini e le nazioni ricorrono a soluzioni ragionevoli dopo aver sperimentato ogni altro mezzo�. P.S.:�Per�saperne�di�piu�:�FaustO Capelli, Il sistema istituzionale dell'Unione europea come fondamento di una nuova forma di democrazia, pubblicato�sul� n.�2/2004�della�Rivista:�Diritto Comunitario e degli Scambi internazionali. Fausto Capelli Collegio europeo di Parma LEDECISIONILEDECISIONI Sulla nozione di agente commerciale (Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee,�Sezione�Prima,� ordinanza�10�febbraio�2004,�nella�causa�C-85/03)� La�Corte�di�giustizia�si�e�pronunciata�con�ordinanza,�ai�sensi�del- l'art.�104�n.�3�del�suo�regolamento�di�procedura,�considerando�che�la�risposta� ai�quesiti�posti�dal�Giudice�greco��non�da�adito�ad�alcun�ragionevole�dub- bio�.� Il�Tribunale�greco�aveva�chiesto�alla�Corte�di�pronunciarsi�sull'interpre- tazione�dell'art.�1�n.�2�della�direttiva�86/653/CEE�(relativa�al�coordinamento� della�legislazione�degli�Stati�membri�concernenti�gli�agenti�commerciali�indi- pendenti)�per�chiarire�se�(primo�quesito)�debba�essere�considerata��agente� commerciale��anche�la�persona�che,�in�qualita�di�intermediario�indipendente,� acquista�a�nome�proprio�merci�presso�il�preponente,�detraendo�dal�prezzo�le� proprie�provvigioni,�e�successivamente�venda�tali�merci�a�terzi,�agendo�per� conto�del�preponente;�in�caso�di�risposta�negativa�a�questa�domanda,�prose- guiva�il�Giudice�remittente,�la�Corte�dovrebbe�precisare�(quesiti�secondo,� terzo�e�quarto)�se�si�e�in�presenza�di�una�lacuna�della�direttiva,�eventual- mente�colmabile�dal�legislatore�nazionale�in�via�analogica.� Rileva�la�Corte�che�l'art.�1�della�direttiva�86/653�definisce�la�figura�del- l'agente�commerciale�in�maniera�chiara�ed�esaustiva:��per�agente�commer- ciale�si�intende�la�persona�che,�in�qualita�di�intermediario�indipendente,�e� incaricata�in�maniera�permanente�di�trattare�per�un'altra�persona�la�vendita� o�l'acquisto�di�merci,�ovvero�di�trattare�e�di�concludere�dette�operazioni�in� nome�e�per�conto�del�preponente�.�Nessuna�delle�disposizioni�della�direttiva� menziona�le�persone�che,�pur�agendo�per�conto�di�un�altro,�lo�fanno�tuttavia� in�nome�proprio:�l'attivita�di�queste�persone��che�rientrano�nella�categoria� giuridica�dei�commissionari��e�differente�da�quella�degli�agenti�commer- ciali,�e�gli�interessi�ed�il�bisogno�di�protezione�delle�due�professioni�non�sono� gli�stessi.�Il�campo�di�applicazione�della�direttiva�in�oggetto�non�include�per- tanto�la�situazione�contemplata�dal�Giudice�di�rinvio.� In�Italia�l'art.�1742�del�codice�civile�definisce�quale�contratto�di�agenzia� quello�mediante�il�quale��una�parte�assume�stabilmente�l'incarico�di�promuo- vere,�per�conto�dell'altra,�verso�retribuzione,�la�conclusione�di�contratti�in� una�zona�determinata�.�Tale�definizione�appare�piu�vasta�di�quella�contenuta� nella�direttiva.�Si�profila�quindi�un�contrasto�tra�l'interpretazione�della�diret- tiva�offerta�dalla�Corte�di�giustizia�e�la�disposizione�nazionale,�che,�indi- cando�come�elemento�centrale�del�contratto�di�agenzia�quello�della�stabilita� dell'incarico,�sembra�consentire�di�includere,�nella�nozione�di�agente�com- merciale,�anche�chi�svolga�tale�attivita�in�proprio�nome.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni� La�Corte�rileva�come�ad�oggi�non�si�e�realizzata�un'armonizzazione�delle� regole�degli�Stati�membri�tendenti�alla�protezione�dei�commissionari�e�una� tale�armonizzazione�non�potrebbe�tuttavia�essere�introdotta�per�via�giuri- sprudenziale.�Cio�posto,�e�da�considerare�che�la�sua�interpretazione��auten- tica��della�direttiva�sugli�agenti�commerciali�esplica�effetti�vincolanti�nei�con- fronti�degli�organi�amministrativi�o�giurisdizionali�di�tutti�gli�Stati�membri.� Pertanto,�anche�in�presenza�di�una�disposizione�nazionale�quale�quella�del- l'art.�1742�c.c.,�gli�organi�amministrativi�o�giurisdizionali�nazionali�dovreb- bero�applicare�la�nozione�di�agente�commerciale�che�la�Corte�di�giustizia�ha� elaborato�nella�sua�pronuncia.�E�auspicabile,�comunque,�che�il�legislatore� nazionale�proceda�ad�una�correzione�formale�della�normativa�interna�che� sia�tale�da�chiarire�l'esatta�nozione�di�agente�commerciale�secondo�quanto� attualmente�indicato�dalla�Corte�comunitaria.� O.F.� Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee,�sezione�prima,�ordinanza�10�febbraio�2004,�nella� causa�C-85/03�^Pres. rel. Jann�^Avv. Gen. Geelhoed�^Domanda�di�pronuncia�pregiu- diziale�proposta�dal�Polymeles�Protodikeio�di�Atene�nella�causa�Mavrona�c/�Delta�Etai- reia�Symmetochon.�Interv.:�governi�ellenico,�italiano�(avv.�Stato�O.�Fiumara)�e�tedesco� e�Commissione�delle�Comunita�europee.� (direttiva�del�Consiglio�18�dicembre�1986,�n.�86/653/CEE,�art.�1).� La direttiva del Consiglio 18 dicembre 1986, n. 86/653/CEE, relativa al coordinamento dei diritti degli Stati membri concernenti gli agenti commerciali indipendenti, deve essere interpre- tata nel senso che essa non si applica alle persone che agiscono per conto di un preponente, ma in nome proprio. �(omissis) 12.�^Con�le�sue�questioni,�che�occorre�esaminare�complessivamente,�il�giu- dice�remittente�chiede�in�sostanza�se�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva�86/653�rien- trino,�oltre�agli�intermediari�che�agiscono�in�nome�e�per�conto�di�un�preponente,�anche�le� persone�che�agiscono�per�conto�di�quest'ultimo�ma�a�nome�proprio�e,�in�caso�di�risposta� negativa,�se�i�giudici�nazionali�possano�nondimeno�applicare�per�analogia�ai�commissari�le� disposizioni�della�detta�direttiva.� 13.�^I�governi�ellenico�e�tedesco�nonche�la�Commissione�ritengono�che�il�tenore�chiaro� e�inequivocabile�della�direttiva�86/653�ne�escluda�l'applicazione,�sia�pure�analogica,�ai�com- missionari.�Tale�esclusione�varrebbe�a�livello�comunitario�come�a�livello�nazionale.�Gli� agenti�commerciali�e�i�commissionari,�infatti,�eserciterebbero�professioni�diverse�e�diversa� sarebbe�la�tutela�di�cui�hanno�bisogno�nei�rapporti�con�i�preponenti.�Una�misura�d'armoniz- zazione�del�diritto�applicabile�ad�un�rapporto�contrattuale�dato�e�ben�definito�non�puo�essere� estesa�ad�altri�tipi�di�rapporti�contrattuali�che�tale�misura�non�contempla.� 14.�^La�Mavrona�e�il�governo�italiano�sostengono�nondimeno�la�necessita�dell'applica- zione�della�direttiva�86/653�alla�situazione�oggetto�della�causa�principale�perche�cio�che� importa�ai�suoi�fini�e�che�la�persona�interessata�agisca�per�conto�del�preponente.�Un�com- missionario�potrebbe�percio�essere�trattato�alla�stregua�di�un�agente�commerciale.� 15.�^A�tale�riguardo�occorre�constatare�che�all'art.�1,�n.�2,�della�direttiva�86/653�l'a- gente�commerciale�e�chiaramente�definito�come��la�persona�che,�in�qualita�di�intermediario� indipendente,�e�incaricata�in�maniera�permanente�di�trattare�per�un'altra�persona,�in�prosie- guo�definita�preponente,�la�vendita�o�l'acquisto�di�merci,�ovvero�di�trattareedi�concludere� dette�operazioni�in�nome�e�per�conto�del�preponente�.�Ai�suoi�artt.�1,�n.�3,�e�2ladetta�diret- tiva�definisce�esattamente�la�nozione�di�agente�commerciale�circoscrivendola�a�situazioni� ben�precise.� 16.�^La�direttiva�86/653�non�si�riferisce�in�nessuna�disposizione�alle�persone�che,�pur�se� per�conto�di�terzi,�agiscono�a�nome�proprio�e�inoltre�non�indica�alcunche�che�possa�far�presu- mere�la�sua�eventuale�applicazione�a�rapporti�contrattuali�quali�quelli�della�causa�principale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 17.�^L'attivita�delle�persone�che�agiscono�per�conto�terzi�ma�a�nome�proprio�e�infatti� diversa�da�quella�degli�agenti�commerciali�e,�come�giustamente�rileva�il�governo�tedesco,� gli�interessi�e�la�tutela�necessaria�alle�due�professioni�non�sono�gli�stessi.� 18.�^Non�sussistono�dunque�ragionevoli�dubbi�quanto�al�fatto�che�la�situazione�oggetto� della�causa�principale�non�rientri�nell'ambito�di�applicazione�della�direttiva�86/653.� 19.�^Indipendentemente�dalla�questione�della�possibile�utilita�di�un'armonizzazione� delle�normative�degli�Stati�membri�per�la�tutela�della�professione�dei�commissionari,�que- stione�su�cui�non�spetta�alla�Corte�pronunciarsi,�e�pacifico�che�un'armonizzazione�siffatta� al�momento�non�esiste�e�comunque�non�puo�essere�introdotta�nel�diritto�comunitario�per� via�pregiudiziale.� 20.�^Tale�situazione�normativa�a�livello�comunitario�non�impedisce,�del�resto,�che�un� legislatore�nazionale�preveda,�per�tutelare�i�commissionari,�regole�appropriate�che�si�ispirino� a�disposizioni�della�direttiva�86/653,�ove�cio�appaia�opportuno�e�sempre�che�non�vi�osti�nes- sun'altra�disposizione�di�diritto�comunitario.� 21.�^Alle�questioni�sottoposte�occorre�percio�rispondere�che�la�direttiva�86/653�dev'es- sere�interpretata�nel�senso�che�essa�non�si�applica�alle�persone�che�agiscono�per�conto�di�un� preponente,�ma�a�nome�proprio�(omissis)�.� IGIUDIZIAINACORSOA CORTEGIUSTIZIACE IGIUDIZIAINACORSOA CORTEGIUSTIZIACE Causa�C-45/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Provvedimenti�di�espuls ione�^Motivi�di�ordine�pubblico�^Parere�autorita�competente�^Cittadini� ucraini�^Articoli 7, 8 e 9 della direttiva 64/221/CEE Articoli 2, 5, 6, 13 e CEDU 14 (ct 124497/03, avv. dello Stato M. Fiorilli). IL fattO Una cittadina Ucraina, arrivata in Italia dal territorio austriaco in cui era entrata in conformita� del visto Schengen di tipo �C�, e� stata espulsa per non aver richiesto il permesso di soggiorno entro otto giorni lavorativi dal- l'entrata in Italia, come invece esige l'articolo 5, comma 2, del decreto legisla- tivo 286/1998. L'espulsione e� stata coattivamente eseguita immediatamente dopo la notifica del decreto di espulsione del Prefetto e la richiesta di conva- lida e� stata presentata il giorno successivo all'espulsione, comunque entro il termine di 48 ore posto dall'articolo 13, comma 5, del decreto legislativo 286/1998. Il giudice a quo lamenta l'inutilita� di una convalida legittimamente richiesta successivamente alla esecuzione del provvedimento, dal momento che tale richiesta di convalida e� stata presentata non solo dopo la esecuzione dell'espulsione, ma anche con la presentazione di una documentazione inido- nea a verificare la effettiva sussistenza dei presupposti del provvedimento di espulsione. IquesitI 1. ^Se le norme comunitarie soprarichiamate ^articoli 7, 8 e 9 della direttiva del Consiglio della Comunita� europea n. 221 del 25 febbraio 1964, e gli articoli 2, 5, 6, 13 e 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti del- l'uomo e delle liberta� fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 ^e i principi generali e fondamentali del diritto comunitario vadano interpretati nel senso che ogni straniero che venga espulso da uno Stato membro della Comu- nita� europea ha diritto di ottenere che il provvedimento di espulsione, prima di essere eseguito, sia sottoposto al giudizio di una autorita� imparziale diversa da quella che ha adottato l'atto. 2. ^Se le singole norme comunitarie soprarichiamate e i principi gene- rali e fondamentali del diritto comunitario vadano interpretati nel sensoche e� inammissibile e illegittimo che la polizia di uno Stato membro della Comu- nita� europea possa, senza il controllo preventivo di alcuna altra autorita� , prendere con la forza ed espellere chi essa unilateralmente ritenga non avere diritto di restare nel territorio dello Stato membro e possa farlo in tempi e con modalita� tali da sottrarre tale sua attivita� al concreto ed effettivo con- trollo di una autorita� terza e imparziale sia prima che durante che dopo l'ese- cuzione della attivita� medesima. 3. ^Se le singole norme comunitarie sopra richiamate e i principi gene- rali e fondamentali del diritto comunitario vadano interpretati nel sensoche e� illogico o illegittimo che uno Stato membro della Comunita� europea pre- veda un sistema di controllo giurisdizionale dei provvedimenti di espulsione RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� degli�stranieri�e�dell'attivita�di�polizia�esecutiva�degli�stessi�tale�da�essere� sostanzialmente�del�tutto�ininfluente�sugli�effetti�di�quei�provvedimenti�e�sulle� attivita�esecutive�degli�stessi�e�da�costituire,�conseguentemente,�null'altro�che� una�parvenza�formale�di�tutela�giudiziaria,�del�tutto�priva�di�concreto�rilievo� e�pratica�utilita�.� 4.�^Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�e�i�principi�gene- rali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�vadano�interpretati�o�no�nel�senso� che�e�illegittimo�che�uno�Stato�membro�della�Comunita�europea�disciplini�i� provvedimenti�di�espulsione�degli�stranieri�e�la�esecuzione�degli�stessi�in� modo�tale�da�impedire�concretamente�l'esercizio�da�parte�degli�espulsi�del� loro�eventuale�diritto�di�asilo�e�rifugio.� 5.�^Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�e�i�principi�gene- rali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�vadano�interpretati�o�no�nel�senso� che�e�illegittimo,�perche�sproporzionatamente�e�iniquamente�afflittivo�e�limi- tativo�dei�diritti�di�liberta�personale�a�tutti�riconosciuti�nella�Comunita�euro- pea,�che�uno�Stato�membro�della�Comunita�preveda�che�i�decreti�di�espul- sione�di�stranieri�muniti�di�regolare�passaporto�siano�eseguiti�coattivamente,� con�la�forza,�immediatamente�(nel�senso�di�pochi�minuti)�dopo�la�loro�notifi- cazione�allo�straniero�destinatario�dell'atto�anche�in�assenza�di�concrete�e� specifiche�esigenze�di�ordine�e�sicurezza�pubblica�che�giustifichino�un�tale� ricorso�alla�coazione�fisica.� 6.�^Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�e�i�principi�gene- rali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�vadano�interpretati�nel�sensoche� contrastano�con�essi�le�disposizioni�normative�di�cui�all'articolo�13,�commi� 3,�4�e�5-bis�del�decreto�legislativo�25�luglio�1998,�n.�286/1998�dello�Stato�ita- liano�nel�testo�oggi�vigente.� OsservazionI L'Italia�ha�presentato�osservazioni�chiedendo�di�dichiarare�la�inammissi- bilita�della�questione�pregiudiziale�proposta�senza�entrare�nel�merito�delle� singole�questioni�pregiudiziali�non�riformulandole�neppure�come�questioni� di�interpretazione�del�diritto�comunitario.�La�Corte�di�giustizia�con�ordi- nanza�18�marzo�2004�ha�dichiarato�di�essere�manifestamente�incompetente� a�risolvere�le�questioni�sottopostole�dal�Tribunale�di�Catania�con�ordinanza� 19�gennaio�2003.� Osserva�la�Corte:� �Sulla�competenza�della�Corte.� 23.�Con�le�sue�questioni�il�Tribunale�di�Catania�chiede�in�sostanza�se�gli� articoli�7,�8�e�9,�della�direttiva�64/221�e�i�dirittifondamentali�dei�quali�la�Corte� garantisce�rispetto,�quali�risultano,�in�particolare,�dalla�convenzione�ostino�a� disposizioni�nazionali�relative�alle�misure�di�espulsione�di�cittadini�stranieri�e� all'esecuzione�delle�dette�misure,�quali�quelle�previste�dal�decreto�legislativo� n.�286/1998.� 24.�Occorre�rilevare�che�tutti�gli�interessati�che�hanno�presentato�osserva- zioni�scritte,�vale�a�dire�i�governi�italiano�e�francese,�nonche�la�Commissione,� avanzano�dubbi�riguardo�alla�competenza�della�Corte�a�rispondere�alle�dette� questioni�o�a�taluni�aspetti�delle�stesse.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 493 25. Occorre, alfine di verificare la competenza della Corte, esaminare, da un lato, le condizioni nelle quali essa e� adita dal Tribunale di Catania e, dall'alt ro, l'oggetto delle questioni poste a titolo pregiudiziale. 26. Riguardo, inprimo luogo, alle condizioni nelle quali la Corte e� adita dal giudice nazionale, occorre ricordare che secondo la giurisprudenza costante, risultadall'articolo CE234 che igiudicinazionalipossono adirela Corteunicam ente se dinanzi ad essi sia pendente una controversia e se essi siano chiamati a statuire nell'ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale (ordinanza 5 marzo 1986, causa 318/1985, Greis Unterweger, Racc. pag. 955, punto 4; sentenze 19 ottobre 1995, causa C-111/1994, Job Centre, detta �Job Center I�, Racc. pag. I-3361, punto 9; 12novembre1998�causa C-134/1997,VictoriaFilm, Racc.pag. 7023,punto14, e 14 giugno 2001, causa C-178, Salzmann, Racc. pag. I-4421, 99.14; ordinanze 10 luglio 2001 e causa C-86/00,HSB-Wohnbau, Racc. pag.I-5353, punto 11,22 gennaio 2002, causa C-447/ 00, Racc. pag. I-735, punto 17). 27. Occorre quindi determinare la legittimazione di un organo ad adire la Cortesecondo criteritantostrutturaliquantofunzionali. Inproposito, unorgano nazionale puo� essere qualificato come �giurisdizione� ai sensi dell'articolo 234 CEquando esercitafunzionigiurisdizionali, mentre, nell'esercizio dialtrefunz ioni, in particolare di natura amministrativa, tale qualifica non puo� essergli riconosciuta (pv. Ordinanza 26 novembre 1999, causa C-192/1998, ANAS, Racc. pag. I-8583, punto 22). 28. Ne consegue che, per stabilire se un organo nazionale con la legge affida funzione di natura diversa e debba essere qualificato come �giurisdizion e� C ai sensi dell'articolo CE 234, e� necessario accertare quale sia la natura specifica dellefunzioni che esso esercita nelparticolare contesto normativo in cui e� indotto a rivolgersi alla Corte (v. ordinanza ANAS, cit.). 29. Nellafattispecie risulta dalfascicolo che il decreto di accompagnam entocoattivodellasig.raD.Allafrontieraaifinidellasuaespulsionee� stato adottato dal Questore di Catania. Quest'ultimo, ai sensi dell'articolo 13, n. 5-bis, del decreto legislativo n. 286/1998, lo ha successivamente sottoposto alTribunalediCataniaperlaconvalida. Quandolarichiestadiconvalidae�perv enuta al detto tribunale tale decreto era gia� stato eseguito e l'interessata aveva lasciato il territorio italiano. 30. Occorrericordareche,aisensidell'articolo13,n. 5-bis,deldecretolegis lativo n. 286/1998, l'autorita� incaricata della convalida di un decreto di accomp agnamentoforzato allafrontiera deve verificare se sussistono o meno dei requis iti di tale accompagnamento. 31. La commissione sostiene che l'intervento del giudice civile in sede di convalida e� diretto ad of ffrire ai cittadini stranieri interessati le garanzie previste dalla costituzione italiana. Essa si fonda sull'articolo 13 della Costituzione, secondo il quale la liberta� personale e� inviolabile, e sulla giurisprudenza della Corte costituzionale, sulla premessa del decreto legge 4 aprile 2002, n. 51, e sui lavori preparatori. 32. Pursetaletesiparemeritareattenzione,restailfattocheglielementidi cui dispone la Corte non le consentono di determinare con certezza se ilTribunale RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO di Catania, nell'esercizio delle suefunzioni a norma dell'articolo 13, n. 5 bis, del decreto legislativo n. 286/1998, agisca in qualita� di giudice ai sensi dell'articolo 234CE. Nondimeno, allalucedelleconsiderazionisvolteinproseguepunti33-47, non e� necessario approfondire l'esame didetta questione. 33. Riguardo, insecondoluogo,all'oggettodellequestionipostedalgiudice del rinvio, occorre esaminare se la direttiva 64/221 si applichi nelle circostanze della causa principale e se ricorrano le condizioni nelle quali la Corte e� compe- tente afornire algiudice nazionaleglielementidi interpretazionenecessariper la valutazione, da parte di quest'ultimo, della conformita� di una disposizione nazionale con i dirittifondamentali dei quali la Corte garantisce rispetto. 34. Per quanto riguarda l'applicazione delle disposizioni della direttiva 64/221fattispecieprincipale, occorrericordareche, aisensidell'articolo1, tale direttiva si applica, da un lato, nei confronti dei cittadini di uno Stato membro che soggiornino o si trasferiscano in un altro Stato membro della comunita� allo scopo di esercitare una attivita� salariata o non salariata in qualita� di destinatari di servizi e, dall'altro lato, nei riguardi del coniuge o dei familiari che rispon- dono alle condizioniprevistedairegolamentie dalle direttiveadottate in questo settore in esecuzione al Trattato. 35. Nellafattispecie e� accertato che la sig.ra D. e� cittadina Ucraina. Dall'e- samedelfascicolononrisulta inoltrealcunelemento checonsentadiassumeresus- sistente un legamefamiliare o matrimoniale tra essa e un cittadino comunitario. 36. Pertantoallafattispecieprincipalenonsiapplicaladirettiva64/221. 37. Tuttavia, perfornire una soluzione utile al giudice che le ha sottoposto una questione pregiudiziale, la Corte puo� essere indotta a prendere in considera- zione norme di diritto comunitario alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nel testo della sua questione (v., in particolare, sentenze 20 marzo 1986, causa C-35/1985, Tissier, punto 9; 27 marzo 1990 causa C-315/1988, Bagli Pennacchiotti, punto 10; 18 novembre 1999, causa C-107/1998, Teckal, punto 39, e 7 novembre 2002, cause riunite C-228/01 e C-289/01, Bourrasse e Perchiot, punto 33). 38. Inproposito occorre constatare che l'accordo dipartenariato e di coope- razionetraleComunita� europeeeiloroStatimembri,daunaparte,el'Ucraina, dall'altra, firmato a Lussemburgo il 14 giugno 1994 e approvato, a nome delle Comunita� europee dalla decisione 26 gennaio 1998, 98/149/CE,CECA, Eura- tom (Gazzetta UfficialeL49,pag. 1), noncontienedisposizionipertinentinel- l'ambito delprocedimentoprincipale. 39. Per contro, l'articolo 23 della CAAS stabilisce le circostanze nelle quali glistranierichenonsoddisfanopiu� lecondizioniperilsoggiornodibrevedurata devono lasciare i territori delle Parti contraenti. Detto articolo prevede al suo n. 3 che, qualora tale straniero non lasci volontariamente il territorio o se puo� presumersi che non lo fara� , quest'ultimo deve essere allontanato dal territorio della Parte contraente nel quale e� stato fermato, alle condizioni previste dal diritto nazionale di tale Parte contraente. 40. Come risulta dal punto 10 della presente ordinanza, il Consiglio ha indicatogliarticoli82,n. 3,e63,n. 3, CEqualefondamentonormativodell'arti- IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 495 colo�23,�n.3,�della�CAAS.�Di�conseguenza�occorre�esaminare�se�ricorrono�le�con- dizioni,�stabilite�dall'articolo�CE,�68�nelle�quali�trova�applicazione�l'articolo� 234�CE.� 41.�Si�deve�ricordare�che�l'articolo�68,�n.�1,�CE,�riserva�lafacolta�di�doman- dare�alla�Cortedipronunciarsiinviapregiudizialesull'interpretazionedelcapoIV� del�trattato�agli�organi�giurisdizionali�nazionali�contro�le�cui�decisioni�non�sono� esperibilirimedigiurisdizionalididiritto�interno.� 42.�Orbene,�come�sostiene�la�commissione�ai�punti�35-36�delle�sue�osserva- zioni,�risulta�che�l'ordinamento�giuridico�italiano�ha�previsto�un�rimedio�giuri- sdizionale�avverso�la�decisione�di�convalida�adottata�da�un�tribunale�a�norma� dell'articolo�13,�n.�5-bis,�del�decreto�legislativo�n.�286/1998.� 43.�Non�essendo�stata�adita�da�un�giudice�di�cui�all'articolo�68�CE,�la�Corte� non�e�pertanto�competente�a�pronunciarsi�sull'eventuale�applicazione�dell'arti- colo�23,�n.�3�della�CAAS.� 44.�Si�deve�quindi�constatare,�da�un�lato,�che�la�controversia�principale� riguarda�una�situazione�che�non�rientra�nell'ambito�di�applicazione�della�diret- tiva�64/221�e,�dall'altro�lato,�che�l'interruzione�dell'articolo�23,�n.�3,�della�CAAS� esula�nelle�circostanze�dallafattispecie,�dalla�competenza�della�Corte.� 45.�Per�quanto�riguarda�la�conformita�delle�disposizioni�nazionali�di�cui� trattasinellacausaprincipaleconidirittifondamentali,�qualirisultano,�inparti- colare,�dalla�convenzione,�si�deve�ricordare�che,�secondo�la�giurisprudenza� costante,�idirittifondamentalifannoparteintegrantedeiprincipigeneralidel� diritto�dei�quali�la�Corte�garantisce�l'osservanza.�In�tale�contesto,�la�convenzione� riveste�un�significato�particolare�(v.�in�particolare,�parere�28�marzo�1996,� 2/1994,�punto�33).�Ne�consegue�che�nella�Comunita�non�possono�essere�consen- tite�misure�incompatibili�con�il�rispetto�di�diritti�dell'uomo�in�tal�modo�ricono- sciuti�e�garantiti�(v.,�in�particolare,�sentenza�18�giugno�1991,�causa� C-260/1989,�ERT,�punto�41.)� 46.�Risulta�inoltre�dalla�giurisprudenza�della�Corte�che,�quando�la�norma- tiva�nazionale�entra�nel�campo�di�applicazione�del�diritto�comunitario,�laCorte,� adita�in�viapregiudiziale,�devefornire�tuttiglielementidiinterpretazioneneces- sariperlavalutazione,�dapartedelgiudicenazionale,�dellaconformita�ditale� normativaconidirittifondamentalidicuila�Corteassicurailrispetto,�qualiessi� risultano,�in�particolare,�dalla�convenzione.�Per�contro,�essa�non�ha�tale�compe- tenza�nei�confronti�di�una�normativa�che�non�si�colloca�nell'ambito�del�diritto� comunitario�(v.,�in�particolare,�sentenza�29�maggio�1997,�causa�C-299/1995,� Kremzow,�punto�15).� 47.�Alla�lucedelle�considerazionienunciatealpunto44dellapresenteordi- nanza,�si�deve�constatare�che�non�ricorrono�circostanze�nelle�quali�la�Corte�sia� competente�a�fornire�al�giudice�nazionale�elementi�e�interpretazioni�necessarie� affinche�esso�valuti�la�conformita�di�una�tale�disposizione�nazionale,�quale�il� decreto�legislativo�n.�286/1998,�con�i�diritti�fondamentali�dei�quali�la�Corte� garantisce�l'osservanza.� 48.�Risultadalleconsiderazionisvolteneipunti33-47dellapresenteordi- nanza�che�si�deve�dare�applicazione�gli�articoli�92,�n.1,�e�103,�n.1,�del�regola- mento�di�procedura�e�constatare�che�la�Corte�e�manifestamente�incompetente�a� pronunciarsi�sulle�questioni�sottoposte�dal�Tribunale�di�Catania�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-202/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale ) ^Appalto di forniture ^Tutela cautelare nel processo amministrativo ^Articolo�21�legge� n.�1034/1971,�cos|�come�novellato�dalla�legge�205/2000�(cs.8876/04,� avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO Una�societa�partecipante�ad�una�gara�per�la�aggiudicazione�di�un� appalto�di�fornitura�impugna�il�rifiuto�della�stazione�appaltante�di�rilascio� della�documentazione�di�gara.�Il�Presidente�del�TAR�per�la�Lombardia�s ezione�staccata�di�Brescia�^ha�sospeso�l'aggiudicazione�dell'appalto�facendo� divieto�alla�stazione�appaltante�di�dare�corso�alla�sottoscrizione�del�contratto� d'appalto.� IquesitI 1.�^Se�la�diversa�tutela�cautelare�prevista�per�le�pretese�comunitarie� accordabile�dal�giudice�amministrativo�nazionale�nelle�procedure�d'appalto� rispetto�a�quella�prevista�nell'ordinamento�interno�per�i�diritti�riconosciuti� nelle�liti�fra�soggetti�privati�ovvero�in�quelle�fra�questi�ultimi�e�l'ammini- strazione�per�le�quali�abbia�giurisdizione�nell'ordinamento�nazionale�ilgiu- dice�ordinario�violi�o�meno�il�principio�di�collaborazione�sancito�dall'arti- colo�10�del�Trattato,�che�fa�obbligo,�in�assenza�di�un�sistema�processuale� armonizzato,�di�riconoscere�alle�suddette�pretese�comunitarie�l'identica� forma�di�tutela�e�non�gia�una�tutela�meramente�incidentale�e,�dunque,� meno�efficace�rispetto�a�quella�garantita�con�caratteri�di�generalita�agli�altri� diritti�nazionali.� 2.�^Se�inoltre�l'articolo�21�della�legge�6�dicembre�1971,�n.�1034,�cos|� come�novellato�dall'articolo�3�della�legge�21�luglio�2000,�n.�205,�nella�parte� in�cui�non�prevede�che�fra�i�possibili�mezzi�di�ricorso�urgente�sia�previsto� quello�ante causam,�come�tale�diretto�ad�impedire�in�via�immediata�che�l'am- ministrazione�dia�ulteriore�corso�alla�sottoscrizione�del�contratto�dopola� conclusione�di�una�procedura�di�gara,�del�tutto�indipendentemente�dalla�pro- posizione�di�una�previa�azione�di�impugnazione�di�un�atto�della�stessa�proce- dura,�rappresentino�o�meno�sufficiente�adempimento�della�previsione�di�cui� all'articolo�1,�n.�3�della�direttiva�21�dicembre�1989,�n.�665/CEE,�che�fa� obbligo�a�tutti�gli�Stati�membri�di�introdurre�nei�rispettivi�ordinamenti�nazio- nali�ricorsi�pienamente�accessibili�per�quanti�intendano�richiedere�la�ripara- zione�di�un�danno�subito�o�comunque�temano�di�subire�una�lesione�in�dipen- denza�di�una�decisione�della�commissione�di�gara�e�per�il�conseguimento�di� un�appalto�pubblico.� 3.�^Se�la�suddetta�tutela�cautelare�e�contabile�del�giudice�amministra- tivo�nazionale�integri�o�meno�violazione�dell'articolo�2,�lett.�a) della�suddetta� direttiva,�che�fa�obbligo�di�prendere�con�la�massima�sollecitudine�e�con�pro- cedura�d'urgenza�provvedimenti�provvisori�intesi�a�riparare�la�violazione�o� impedire�che�altri�danni�siano�causati�agli�interessi�coinvolti,�compresii� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�497 provvedimenti�intesi�a�sospendere�o�far�sospendere�la�procedura�di�aggiudi- cazione�pubblica�di�un�appalto�o�l'esecuzione�di�qualsiasi�decisione�presa� dalle�autorita�aggiudicatrici.� 4.�^Se,�infine,�la�stessa�forma�di�tutela�cautelare�violi�o�meno�concor- rentemente�l'articolo�6,�2.�comma�del�Trattato�che,�nel�codificare�il�rispetto� da�parte�della�Unione�dei�diritti�fondamentali�garantiti�dalla�Convenzione� europea�per�la�salvaguardia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamen- tali,�ha�fatto�proprio�il�principio�dell'effettivita�della�tutela�giurisdizionale� stabilito�dagli�articoli�6�e�13�della�stessa�Convenzione,�facendo�obbligo�agli� Stati�membri�di�assicurarne�la�piena�operativita�nei�rispettivi�ordinamenti� nazionali.� NotA La�Cancelleria�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�ha�invitato� le�parti�a�pronunciarsi�in�merito�alla�statuizione�con�ordinanza�motivata�sulla� questionepregiudizialesollevatanelpresenteprocedimento,�motivando�con�la� giurisprudenza�risultante�dalle�sentenze�della�Corte�19�settembre�1996�nelpro- cedimento�C-236/1995,�Commissione/Grecia,�punto�11,�e�15�maggio�2003�nel� procedimento�C-214/00,�Commissione/Spagna,�punti�98�^100.� Nella�citata�sentenza�Commissione/Grecia,�vertente�sulla�conformita�alla� direttiva�89/665�di�una�normativa�nazionale�che,�da�un�lato,�limitava�la�tutela� giurisdizionale�provvisoria�alle�sole�procedure�di�sospensione�dell'esecuzione� di�un�atto�amministrativo�e,�dall'altro,�subordinava�ilprovvedimento�di�sospen- sione�alla�proposizione�di�un�ricorso�d'annullamento�contro�l'atto�impugnato,� la�Corte�ha�avuto�modo�di�precisare�la�portata�degli�obblighi�derivanti�a�tale� proposito�dalla�detta�direttiva.�Inparticolare,�ha�affermato�che,�inforza�del- l'articolo�2�di�questa�direttiva,�gli�Stati�membri�sono�tenuti,�piu�in�generale,�a� conferire�ai�loro�organi�competenti�a�conoscere�dei�ricorsi�lafacolta�di�adot- tare,�indipendentementedaogniazioneprevia,�qualsiasiprovvedimentoprovvi- sorio,�compresiiprovvedimentiintesiasospendereofarsospenderelaproce- dura�di�aggiudicazione�pubblica�di�un�appalto�(sentenza�Commissione/�Gre- cia,�cit.,�punto�11).�A�tale�proposito,�si�deve�rilevare�che,�sebbene�la� normativa�spagnolapreveda�lapossibilita�di�adottareprovvedimentiprovvisori� consistenti�in�un�``facere'',�tuttavia�essa�non�puo�essere�considerata�come�un� sistemaditutelagiurisdizionaleprovvisorio�adeguato�alfinediporrerimedio� in�modo�efficace�alle�violazioni�eventualmente�commesse�dalle�amministra- zioni�aggiudicatrici,�in�quanto�essa�impone,�come�regola�generale,�la�previa� proposizione�diun�ricorso�dimerito�quale�condizioneperadottare�unprovvedi- mento�provvisorio�o�contro�una�decisione�dell'amministrazione�giudicatrice.� Tale�considerazione�non�e�confortata�dalfatto�che,�nell'ambito�della�sospen- sione�per�via�giudiziaria,�il�ricorso�puo�essere�proposto�con�semplice�atto� scritto�e�che�l'atto�introduttivo�del�ricorso�puo�essere�formulato�successiva- mente�alla�domanda�di�provvedimento�provvisorio,�dal�momento�che�l'obbligo� di�unprevio�esperimento�di�taleformalita�nonpuo�neanche�essere�considerato� compatibileconiprecettidelladirettiva89/669,�comeprecisatinellagia�citata� sentenza�Commissione/Grecia.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-223/03 (*)�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^IVA�^Universita� ^Operatore�parzialmente�esente�^Operazioni�finalizzate�ad�ottenere� restituzione�integrale�dell'imposta�pagata�a�monte�^Nozione�di�forniture� tassabili�e�di�attivita�economiche�^Art.�4,�n.�2�sesta�direttiva� 77/388/CEE�^Decisione�del��VATandDuties Tribuna� (Regno�Unito)� emessa�il�16�maggio�2003,�notificata�il�23�luglio�2003�(ct.�33968/03,�avv.� dello�Stato�G.�De�Bellis).� IL fattO L'appellante�universita�lamentava�il�mancato�integrale�rimborso�da� parte�degli�appellati�Commissioners ofcustoms andexercice dell'IVA�pagata� a�monte�per�la�ristrutturazione�di�un�mulino�abbandonato�avuto�in�loca- zione�nell'ambito�di�una�fornitura�esente�(una�percentuale�della�quale�sol- tanto�sarebbe�stata�in�teoria�recuperabile,�essendo�l'universita�un�operatore� parzialmente�esente)�in�base�ad�un�piano�di�risparmio�finanziario�posto�in� essere�al�fine.�Il�piano�consisteva�nella�locazione�ad�un�trust appositamente� costituito�ed�in�un�leaseback,�in�relazione�alle�quali�l'IVA�pagata�avrebbe� dovuto�essere�recuperata�ma�che�erano�artificialmente�interposti.�Nel�caso� di�specie�il�giudice�ritiene�che�oggettivamente�si�determini�un�risultato�con- trario�allo�spirito�e�alla�finalita�della�direttiva,�e�che�tale�sia�lo�scopo�sog- gettivo,�integrandosi�quindi�la�fattispecie�dell'esclusione,�come�ritenuto�dai� Commissioners.� IquesitI Se,�nel�caso�in�cui:� 1.��un'universita�rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA� riguardante�qualsiasi�fornitura�ad�un�immobile�di�una�sua�proprieta�eda�in� locazione�l'immobile�ad�un�Trust costituito�e�controllato�dall'universita�;� 2.��il�Trust rinuncia�al�suo�diritto�all'esenzione�dall'IVA�riguardante� qualsiasi�fornitura�a�tale�immobile�e�concede�all'universita�la�sublocazione� dell'immobile;� 3.��l'universita�ha�concluso�e�dato�esecuzione�alla�locazione�e�alla� sublocazione�al�solo�fine�di�ottenere�un�vantaggio�fiscale,�senza�intenzione� di�svolgere�un'attivita�economica�indipendente;� 4.��la�locazione�e�il�leaseback [retrolocazione]�costituivano,�nell'in- tenzione�dell'Universita�e�del�Trust,�un�piano�per�differire�il�pagamento�del- l'IVA�con�la�caratteristica�intrinseca�di�permettere�un�risparmio�fiscale�asso- luto�in�un�periodo�successivo:� a) la�locazione�e�la�sublocazione�costituiscano�forniture�tassabili�ai� fini�della�sesta�direttiva;� b) esse�costituiscano�attivita�economiche�nel�senso�della�seconda� frase�dell'art.�4,�n.�2,�della�sesta�direttiva�IVA.� (*)�La�presente�causa�e�stata�gia�pubblicata�nel�precedente�fascicolo�(p.�184)�con�le� Osservazioni�del�Governo�italiano�relative�pero�ad�altra�controversia.�Si�provvede�ora�a� ripubblicare�la�versione�corretta.� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 499 LA posizionE assuntA daL GovernO italianO �(omissis)�7.��Il�Governo�italiano�ritiene�che�oggetto�del�contendere�nel� giudizio�pendente�davanti�al�Tribunale�di�Manchester,�sia�ilfatto�che�l'Univer- sita�abbiapotutoportare�integralmente�in�detrazione�l'IVA�assoltaper�la�ristrut- turazione�di�due�immobili,�nonostante�gli�stessifossero�destinati�all'esercizio�di� attivita�per�la�gran�parte�esenti�da�imposta.� 8.�SecondoiCommissioners(punto55delladecisionedel16�ottobre2002)� ``la�locazione�e�la�sublocazione�con�ilTrust�sono�giustamenteclassificate�come�atti� artificialmenteinterposti(....)�echetaliattinonpossonoesserepresiinconsidera- zioneperdeterminare�la�validita�dellepretese�relativeall'impostapagata�a�monte� avanzate�dall'Universita�..�.......Se�non�siprendono�in�considerazione�la�locazione e�la�sublocazione�risulta�che�l'imposta�pagata�a�monte�imputata�da�Properties� all'Universita�e�stata�gestita�non�correttamente�da�quest'ultima�in�quanto�e�stata� imputata�aprestazionitassabilie�integralmente�recuperata�.� 9.��Essendo�in�contestazione�il�diritto�della�detrazione�dell'imposta� assoltaamonte,�sipone�inrealta�unproblemadiinterpretazionedell'articolo�17� della�direttiva�n.�77/388/CEE,�il�quale�dispone�alparagrafo�2:� ``2Nellamisurain�cuibenieservizisono�impiegatiaifinidisueoperazioni� soggetteadimposta,�ilsoggettopassivoe�autorizzatoadedurredall'impostadi� cui�e�debitore:� a) l'imposta�sul�valore�aggiunto�dovuto�o�assoltaper�le�merci�che�glisono� o�glisarannofornite�eper�i�servizi�che�glisono�o�gli�sarannoprestati�da�un�altro� soggetto�passivo;� b) l'impostasulvaloreaggiunto�dovuta�o�assoltaper�lemerciimportate;� c) l'imposta�sul�valore�aggiunto�dovuta�ai�sensi�dell'articolo�5,�para- grafo�7,�lettera�a), e�dell'articolo�6,�paragrafo�3''.� 10.��Il�successivo�paragrafo�5�dispone:� ``5.�Perquantoriguardaibeniediserviziutilizzatidaunsoggettopassivo� sia�per�operazioni�che�danno�diritto�a�deduzione�di�cui�ai�paragrafi�2�e�3,�sia� per�operazioni�che�non�conferiscono�tale�diritto,�la�deduzione�e�ammessa�sol- tantoper�ilprorata�dell'imposta�sulvalore�aggiunto�relativo�allaprima�catego- ria�di�operazioni.� Detto�prorata�e�determinato�ai�sensi�dell'articolo�19�per�il�complesso�delle� operazioni�compiute�dalsoggettopassivo''.� 11.��Il�quesito�formulato�dal�giudice�aquo riguarda�allora�sostanzial- mente�l'esatta�portata�dell'articolo�17�paragrafo�5�della�direttiva�n.�77/388/� CEE�e�cioe�se�tale�disposizione�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�per�valu- tare�in�quale�misura�i�beni�ediservizi�la�cuiIVA�si�intendeportare�in�detrazione� siano�utilizzati�sia�per�operazioni�che�danno�diritto�a�detrazione,�sia�per�opera- zioni�che�non�conferiscono�tale�diritto,�non�devono�considerarsi�quegli�accorgi- menti�o�quelle�operazioniposte�in�essere�allo�scopo�esclusivo�di�evitare�l'applica- zione�del�meccanismo�delpro-rata�usufruendo�dell'intera�detrazione.�Ad�un�tale� quesito�ilGoverno�italiano�ritienedebba�esseredata�rispostapositiva.� 12.��Le�condizioni�di�ammissibilita�del�diritto�alla�detrazione�previsto� dall'articolo�17�della�direttiva�n.�77/388/CEE�sono�state�chiaramente�enunciate� dalla�Corte�nella�sentenza�13�dicembre�1989�emessa�nella�causa�C-342/1987� (Genius�Holding�BV).� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO 13.��In�tale�decisione�la�Corte�ha�stabilito�il�principio�che�il�diritto�a� detrazione�dell'imposta�assolta�``e�limitato�soltanto�alle�imposte�dovute,�vale�a� dire�alle�imposte�corrispondenti�ad�un'operazione�soggetta�all'IVA�o�versate�in� quanto�erano�dovute''.� 14.�InparticolarelaCorte,�dopoaveranalizzatovariedisposizioninon- che�i�lavoripreparatori�della�direttiva�77/388/CEE,�haprecisato�(alpunto�17)� che�``Questa�interpretazione�dell'art.�17,�n.�2,�lett.�a),e�quella�che�meglio�con- sente�diprevenire�lefrodifiscali�che�sarebbero�agevolate�qualora�ogni�imposta� fatturatapotesse�essere�detratta''.�Taleposizione�e�stata�di�recente�ribadita�dalla� stessa�Corte�nella�sentenza�19�settembre�2000�in�causa�C-454/1998�(punto�53).� 15.��Nel�giudizio�aquo,�il�Tribunale�ha�accertato�che�le�operazioni�di� costituzione�del�Trust,�di�locazione�e�successiva�sublocazione,�avevano�come� esclusivafinalita�``l'ottimizzazionedell'IVA''nelsensodiconsentireladetraibi- lita�intera�(anziche�nella�percentuale�del�pro-rata)�dell'IVA�assolta�per�la� ristrutturazione�degli�immobili.� 16.��Tali�operazioni,�afferma�il�Tribunale�(punto�136)�``sono�state�effet- tuate�ed�eseguite�con�l'unica�intenzione�di�ottenere�un�vantaggio�fiscale:�esse� non�avevanofinalita�economica�autonoma''.� 17.��Una�simile�connotazione�(mancanza�di�una�finalita�economica� diversa�dalrisparmiofiscale),porta�adescludere�che�di�talioperazionisipossa� tenere�conto�alfine�di�verificare�la�sussistenza�deipresupposti�di�applicabilita� dell'articolo�17paragrafo�5�della�direttiva�n.�77/388/CEE.� 18.��La�difesa�dell'Universita�davanti�al�Tribunale�(punti�da�94�a�98)�ha� sostenuto�che�i�Commissioners�avevano�illegittimamente�proceduto�ad�una� riclassificazione�delle�operazioni;�a�conferma�di�cio�ha�citato�la�sentenza�9�otto- bre�2001�(in�causa�C-108/1999�^Cantor)�nella�quale�la�Corte�ha�affermato� (punto33)�``Ilprincipiodellaneutralita�fiscalenonimplicacheunsoggettopas- sivo�ilqualeha�lascelta�tra�dueoperazionipossascegliere�l'una�efar�valeregli� effetti�dell'altra''.� 19.��Ilrichiamoatalepronuncianonapparepero�pertinente,�inquanto�in� quel�giudizio�non�era�in�discussione�la�circostanza�che�le�operazioni�postein� essere�avevano�realifinalita�economiche.� 20.��Una�questione�del�genere�e�stata�invece�affrontata�nella�sentenza� 17�luglio�1997�(in�causa�C-28/1995�A.�Leur�Bloem)�in�cui�la�Corte�era�chia- mata�ad�interpretare�l'articolo�11�n.�1�lett.�a) della�direttiva�90/434/CEE�il� quale�dispone:� ``1.�Uno�Stato�membropuo�rifiutare�di�applicare�in�tutto�o�in�parte�le�dispo- sizioni�dei�titoli�II,�III�e�IVo�revocarne�il�beneficio�qualora�risulti�che�l'opera- zione�di�fusione�di�scissione,�di�conferimento�d'attivo�o�di�scambio�di�azioni:� a) ha�come�obiettivoprincipale�o�come�uno�degli�obiettiviprincipali�lafrode� o�l'evasione�fiscale;�il�fatto�che�una�delle�operazioni�di�cui�all'art.�1,�non�sia� effettuatapervalideragionieconomiche,�qualilaristrutturazioneolaraziona- lizzazione�delle�attivita�delle�societa�partecipanti�all'operazione,�puo�costituire� la�presunzione�che�quest'ultima�abbia�come�obiettivo�principale�o�come�uno� degliobiettiviprincipalilafrodeo�l'evasionefiscali''.� 21.��Aipunti46e47dellasentenza�la�Corteha�affermato:� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�501 ``Con�la�seconda�questione�sub�e),�il�giudice�nazionale�domanda�se�una� compensazione�fiscale�orizzontale�delle�perdite�tra�le�societa�che�partecipano� all'operazione�costituisca�una�valida�ragione�economica�ai�sensi�dell'art.�11�della� direttiva.� Dallaformulazione�e�dagli�obiettivi�dell'art.�11,�come�da�quelli�della�diret- tiva,�risulta�che�la�nozione�di�valide�ragioni�economiche�trascende�la�mera� ricercadiun'agevolazionepuramentefiscale.�Pertanto,�un'operazionedifusione� per�scambio�di�azioni�unicamente�volta�a�raggiungere�tale�scopo�non�puo�costi- tuire�una�valida�ragione�economica�ai�sensi�del�detto�articolo''�.� 22.��Analoghiprincipi�si�ritiene�debbano�valere�in�sede�di�interpretazione� della�direttiva�n.�77/388/CEE,�la�quale�nel�prevedere�all'articolo�4�il�concetto� diattivita�economicaaifinidell'IVA,�nonpuo�inalcunmodoriferirsiadattivita� cheabbianofinalita�dipura�elusionefiscale.� 23.��Ma�allora�se�una�operazione�(quale�la�locazione�e�sublocazione� effettuatadall'Universita�)�nonpuo�esserequalificata�comeeconomicanelsenso� voluto�dalla�direttiva�n.�77/388/CEE,�alla�stessa�operazione�non�potra�essere� attribuito�alcun�rilievo�in�sede�di�determinazione�della�percentuale�di�IVA� detraibile�agli�effetti�dell'articolo�17paragrafo�5�della�medesima�direttiva.� In�conclusione�il�Governo�italiano�suggerisce�alla�Corte�rispondere�al�que- sito�sottoposto�alsuo�esameaffermando�cheper�valutare�in�qualemisura�ibeni� ed�i�servizi�la�cui�IVA�si�intende�portare�in�detrazione�siano�utilizzati�sia�per� operazioni�che�danno�diritto�a�detrazione�sia�per�operazioni�che�non�conferi- scono�tale�diritto,�non�devono�essere�presi�in�considerazione�quegli�accorgimenti� o�quelle�operazioni�poste�in�essere�allo�scopo�esclusivo�di�evitare�l'applicazione� delmeccanismodelpro-rata�(usufruendodell'interadetrazione),�inquanto�tali� accorgimentiedoperazioninon�costituiscono,�neiconfrontidelsoggettoautoriz- zato�ad�operare�la�detrazione,�attivita�economica�ai�sensi�dell'articolo�4�para- grafo�2�della�direttiva�n.�77/388/CEE.� Roma,�2�ottobre�2003�^Avvocato�dello�Stato�Gianni�De�Bellis�.� Causa C-270/03 (Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Raccolta e trasporto rifiuti pericolosi ^Articolo�30,�comma�4,�decreto�legislativo�22/1997�^ Articolo�12�direttiva�75/40642/CEE.� IlfattoeledifesE La�Commissione�contesta�all'Italia�di�permettere�alle�imprese,�in�virtu�� dell'articolo�30,�comma�4,�del�decreto�legislativo�22/1997�(modificato�dalla� legge�426/1998),�di�esercitare�la�raccolta�e�il�trasporto�dei�propri�rifiuti�non� pericolosi�come�attivita��ordinaria�e�regolare�senza�obbligo�di�essere�iscritte� all'albo�nazionale�delle�imprese�esercenti�servizi�di�smaltimento�rifiuti,�non- che�di�trasportare�i�propri�rifiuti�pericolosi�in�quantita��inferiore�ai�30�chilo- grammi�o�30�litri�al�giorno.�In�tal�modo�si�viola�l'articolo�12�della�direttiva� 75/442/CEE.� Nel�controricorso�si�contrappone�che�l'articolo�12�della�direttiva�deve� essere�interpretato�non�formalisticamente,�ma�nel�quadro�degli�obbiettivi� principali�perseguiti�dalla�normativa�comunitaria�in�materia�ambientale;�il� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� primo�riguarda�la�prevenzione,�il�secondo�la�gestione�integrata�dei�rifiuti� secondo�le�seguenti�priorita��:�^riduzione�alla�fonte�della�quantita��e�della�noci- vita��dei�rifiuti;�^recupero�dei�rifiuti�mediante�riciclo,�reimpiego,�riutilizzo,� nonche�il�loro�uso�come�fonte�di�energia;�^infine,�come�ultima�e�solo�resi- duale�possibilita��,�l'interramento�in�discarica.�In�tema�di�rifiuti�pericolosi,�la� direttiva�91/689/CEE�stabilisce�^fermi�restando�i�principi�generali�comuni- tari�sulla�gestione�di�rifiuti�^norme�supplementari�piu��severe�che�tengono� conto�della�natura�di�tali�rifiuti�mirando�ad�avvicinare�le�legislazioni�degli� stati�membri�nella�gestione�controllata�dei�rifiuti�pericolosi�per�migliorarne� le�condizioni�di�smaltimento�e�di�gestione.�La�raccolta�e�il�trasporto�di�rifiuti,� che�sono�considerati�merci�ad�ogni�effetto,�rientra�nella�gestione�integrata� dei�rifiuti.�Nessuna�norma�comunitaria�prescrive�che�la�raccolta�ed�il�tra- sporto�di�rifiuti�avvenga�ad�opera�di�terzi�rispetto�al�produttore�dei�mede- simi.�Cio��che�interessa�per�la�realizzazione�degli�obiettivi�propri�delle�norma- tive�di�settore�e��che�vi�sia�un�controllo�del�ciclo�dei�rifiuti.�Si�puo��convenire� che�il�termine��professionale��indichi��attivita��abituale�.�La�normativa� comunitaria�stabilisce�la�responsabilita��del�produttore�di�rifiuti�persino�al� momento�della�loro�consegna�per�il�riutilizzo,�riciclaggio�o�recupero�di�mate- ria�ed�energia,�o�lo�smaltimento.�L'esigenza�sottesa�alla�disposizione�conte- nuta�nell'articolo�12�della�direttiva�e��,�dunque,�quella�di�controllare�il�rifiuto� allorche�esce�dalla�disponibilita��del�produttore�per�proseguire�il�suo�ciclo�di� utilizzazione�con�smaltimento,�attivita��che�debbono�avvenire�in�sicurezza� per�la�salute�e�nel�rispetto�degli�ecosistemi.�Invero,�la�norma�ha�riguardo�alla� fase�del�recupero�e�dello�smaltimento�ed�e��costituita�da�due�segmenti:�la�rac- colta�ed�il�trasporto�dei�rifiuti,�e�lo�smaltimento�o�il�recupero.�La�disposi- zione�prescrive�che�chi�effettua�la�raccolta�dal�produttore�del�rifiuto�ed�il�tra- sporto�del�rifiuto�a�titolo�imprenditoriale��o��a�titolo�imprenditoriale�effet- tua�lo�smaltimento�o�il�recupero�di�rifiuti�per�conto�di�commercianti�o� intermediari�(che�hanno�acquistato�il�rifiuto�dal�produttore,�che�se�ne�e�� disfatto�perdendone�la�disponibilita��)�deve�essere�iscritto�presso�le�competenti� autorita��qualora�non�siano�soggetti�ad�autorizzazione.�La�sostanza�della� disposizione�e��che�il�rifiuto�non�deve�sottrarsi�al�controllo�dell'autorita��pub- blica�deputata�alla�salvaguardia�degli�interessi�generali�della�salute�umana�e� della�protezione�dell'ecosistema.�Cio��per�permettere�il�controllo�della�fase� successiva�a�quella�in�cui�produttore�del�rifiuto��si�disfa��del�medesimo.�Il� produttore�del�rifiuto�che�trasporti�direttamente�il�rifiuto�allo�stabilimento� di�recupero�o�di�smaltimento�si��disfa��del�rifiuto�medesimo�solo�al� momento�della�consegna�allo�stabilimento�per�il�riutilizzo�o�lo�smaltimento� e,�quindi,�non�vi�e��necessita��dell'iscrizione�all'albo�per�il�controllo�della�rac- colta�e�del�trasporto�del�rifiuto�e,�quindi,�permane�nell'ambito�della�sua� responsabile�vigilanza.�La�necessita��del�controllo�da�parte�delle�pubbliche� autorita��sorge,�invece,�allorche�e��uscito�dalla�disponibilita��del�produttore�o� del�detentore.�All'iscrizione�all'albo�si�riconnette�un�obbligo�di�registrazione� e�comunicazione�dei�quantitativi�di�rifiuti�raccolti�e�trasportati�all'autorita�� pubblica,�che�consente�a�quest'ultima,�raffrontando�i�dati�forniti�dal�produt- tore�con�quelli�forniti�dagli�altri�soggetti�che�intervengono�nel�ciclo�dei�rifiuti,� di�verificare�il�conseguimento�degli�obiettivi�della�gestione�integrata�dei� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�503 rifiuti.�L'articolo�30,�comma�4,�del�decreto�legislativo�22/1997�(come�modifi- cato�dalla�legge�426/1998)�non�ostacola�il�raggiungimento�degli�obiettivipro- pri�dell'articolo�12�della�direttiva�75/402/CEE�e,�quindi,�non�e�sostenibile� l'assunto�inadempimento�italiano.�La�disposizione�in�esame,�invero,�letta�ed� applicata�nell'ambito�della�normativa�italiana�di�recepimento�realizza�piena- mente�gli�obiettivi�della�gestione�integrata�dei�rifiuti.� Causa C-393/03 (Repubblica austriaca c/ Commissione) ^Distribuzione degli �ecopunti� per il 2003 (cs�217556/03,�avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IlfattoeledifesE L'Austria�chiede�l'annullamento�della�decisione�della�Commissione�delle� Comunita�europee�di�rigetto�della�richiesta�di�un�progetto�di�riduzione�del� numero�di��ecopunti��per�l'anno�2003.� Il�protocollo�n.�9,�relativo�al�trasporto�su�strada�e�ferrovia�e�quello�com- binato�in�Austria�dell'atto�di�adesione�dell'Austria�alla�Comunita�Europea� istituisce�un�regime�speciale�per�il�traffico�commerciale�attraverso�l'Austria.� Tale�regime�speciale,�derogatorio�al�principio�di�libera�circolazione�delle� merci�in�ambito�comunitario,�e�volto�a�limitare�le�emissioni�inquinanti�deri- vanti�dal�traffico�di�transito.�Tale�regime,�applicabile�fino�al�31�dicembre� 2003,�ha�comportato�l'introduzione�di�un�sistema�contingentato�di�dirittidi� transito�(c.d.�ecopunti)�da�utilizzare�per�l'attraversamento�del�territorio� austriaco,�disponibili�per�gli�Stati�membri�della�Comunita�europea.�L'articolo� 11,�paragrafo�2�lettera�c) contiene�la�c.d.��clausola�del�108%�.�Tale�clausola� comporta�per�un�determinato�anno�il�numero�dei�transiti�effettuati�attraverso� il�territorio�austriaco�non�debba�superare�di�piu�dell'8%�il�numero�dei�transiti� determinati�per�il�1991.�L'eventuale�superamento�del�limite�comporta�una� diminuzione�del�contingente�di�ecopunti�spettante�agli�Stati�membri,�calco- lato�ai�sensi�dell'allegato�5,�paragrafo�3,�del�Protocollo.� La�contestazione�verte�sul�conteggio�degli�attraversamenti,�effettuato�in� base�ad�un�sistema�elettronico�di�rilevamento�predisposto�all'ingresso�delle� territorio�austriaco.� L'Italia,�intervenendo�in�causa,�ha�contestato�la�veridicita�dei�dati�forniti� dall'Austria�alla�Commissione�sottolineando�che,�rimanendo�impregiudicata� la�questione�su�chi�gravi�effettivamente�l'onere�della�prova�dei�transiti,per� ottenere�una�migliore�valutazione�di�singoli�viaggi�e�sufficiente�utilizzare� tutte�le�informazioni�registrate�dal�sistema�elettronico,�in�particolare�quelle� relative�alle�stazioni�di�confine�di�entrata�e�di�uscita,�non�limitandosi�alla� sola�considerazione�della��dichiarazione��automatica�di�transito,�come,� invece,�ritengono�corretto�fare�le�autorita�austriache.�Si�tratta�di�una�opera- zione�di�valutazione�gia�effettuata�dai�singoli�Stati�membri�relativamente�ai� viaggi�di�propria�pertinenza,�nonche�da�parte�della�Commissione,�che�ha� condotto�alla�conclusione�che�numerosi�viaggi�registrati�come��transiti�in� realta�non�lo�erano�stati.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Causa C-398/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Prodotti alimentari Classificazione ^Antiparassitari chimici ^Direttiva 90/642/CEE (cs. 43432/03, avv. dello Stato M. Fiorilli). IL fattO La causa ha ad oggetto il divieto di importazione di �foglie di vite� risultati all'analisi contenenti antiparassitari vietati. Il giudice finlandese deve risolvere la questione se l'amministrazione doganale potesse vietare l'impor- tazione e la commercializzazione dei detti prodotti alimentari contenenti resi- dui tossici in misura superiore a quelli consentiti dalla legislazione nazionale, che recepisce la direttiva 90/642/CEE. IquesitI 1. ^Se l'articolo 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 27 novembre 1990, 90/642/CEE, che fissa le percentuali massime di residui di antiparassitari su e in alcuni prodotti di origine vegetale, compresi gli ortofrutticoli, con le suc- cessive modifiche, vada interpretato nel senso che la direttiva si applica alle �foglie di vite�. 2. ^Qualora la direttiva si applichi alle �foglie di vite�: se l'allegato I della direttiva vada interpretato nel senso che le foglie di vite vanno classificate nella categoria di prodotti �ortaggi a foglia ed erbe fresche� e l' allegato II nel senso che le foglie di vite vanno classificate sotto la voce �erbe altre�. 3. ^Qualora le �foglie di vite� non vadano classificati sotto la voce �erbe e altre�, si desidera sapere in quale categoria di prodotti e sotto quale voce vadano classificate. OsservazionI Il Governo italiano non ha presentato osservazioni. Dai considerando della direttiva 92/642/CEE si riscontra che l'impiego degli antiparassitari chimici e� ritenuto necessario per proteggere i vegetali e i prodotti vegetali dall'azione degli organismi nocivi. Tuttavia, e� stato ritenuto opportuno fissare le quantita� massime obbligatorie ^al livello minimo consen- tito dalle buone pratiche agricole ^per taluni antiparassitari utilizzati su e in taluni altri prodotti di origine vegetale, sopprimendo la possibilita� per gli Stati membri di autorizzare quantita� piu� elevate. Infatti, il rispetto delle quantita� mas- sime e obbligatorie per talune sostanze attive presenti sugli e negli ortofrutticoli assicurasiala liberacircolazionediquestiprodotticheunaadeguataprotezione della salute dei consumatori e degli animali. Tale imposizione e disciplina comuneconsente,pertanto, lapienarealizzazionedelmercatointernoegaranti- scelaliberacircolazionedellemercinellaComunita� L'articolon. 1delladiret- tiva oggetto del quesito stabilisce che �La presente direttiva riguarda i pro- dotti che rientrano neigruppidiprodottielencatinellaprima colonna dell'alle- gato e di cui sono indicati esempi nella seconda colonna, nella misura in cuii prodottidiquestigruppi, olerelativepartidescrittenella terzacolonna,possano contenere taluni residui di antiparassitari. L'elenco dei residui di antiparassitari interessati e delle relative quantita� massime ammesse e� stabilito dal Consiglio IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�505 che delibera a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione. I resi- duidiantiparassitarinonpossono cheessereinclusiin taleelencofinoaquando la direttiva 76/895/CEE stabilisce una quantita� massima per questo residuo�. Conildocumento�Classificationof(minor) cropsnotlistedintheAppen- dix of Council Directive 90/642� (cfr. europa.eu.int/comm/food/fs/ph-ps/- index-en.htm) vienestabilitochele�fogliedivite�, cuisiriferiscel'ordinanza in questione, appartengono alla classe �Erbe� e, pertanto, a tale classe sideve far riferimento per l'applicazione dei limiti massimi di residui. Il documento e� stato predisposto per evitare problemi al commercio e facilitare l'applicazione dei limiti massimi di residui stabiliti dalla direttiva 90/462/CEE e dai successivi aggiornamenti. Causa C-444/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Medicinali omeopatici ^Procedura speciale semplificata di registrazione ^Nozione di medicinali omeopatici tradizionali ^Articoli�14�e�15,�n.�2�della�direttiva� 2001/1983/CE�(cs.2248/04,�avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO L'attrice�ha�chiesto�alla�competente�autorita�federale�la�registrazione�del� medicinale�omeopatico��metaipecac��aisensi�dellanormativatedescasui�medi- cinali.�L'autorita�federale�ha�respinto�la�domanda�di�registrazione�adducendo� che�non�sarebbe�stato�soddisfatto�il��requisito�della�generale�notorieta���del� preparato�nell'impiego�come�medicinale�omeopatico,�ai�sensi�del�paragrafo�39,� secondo�comma,�n.�7a�della�normativa�tedesca�sui�medicinali�(AMG).�La� sostanza�de qua,�infatti,�e�composta�da�sostanze�tutte�note,�ma�in�una�nuova� combinazione�che�non�si�trova�sul�mercato�nella�medesima�composizione�e� nella�medesima,�o�quanto�meno�analoga,�forma�di�somministrazione.�Essa� sarebbe,�pertanto,�una�combinazione�del�tutto�nuova�e�nulla�rileva,�ai�fini�della� registrazione,�la�(controversa)�notorieta�dei�singoli�componenti�principi�attivi.� Infatti,�considerando�tutte�le�possibili�interazioni�delle�singole�sostanze,�non�e� a�tal�riguardo�possibile�una�valutazione�del�rischio,�qualora�la�composizione� concreta�del�medicinale�non�sia��di�generale�conoscenza�.� IquesitI Se�la�norma�adottata�nel�paragrafo�39,�secondo�comma,�n.�7a�della� AMG,�laddove�fa�divieto�di�registrare�un�medicinale�costituito�da�compo- nenti�omeopatici�giustificati�dalla�bibliografia,�quando�il�suo��uso�come� medicinale�omeopatico�(...)�non�e�di�generale�conoscenza�,�sia�compatibile� con�la�direttiva�6�novembre�2001,�2001/83/CE,�del�Parlamento�europeo�e� del�Consiglio.� In�particolare:� 1.�^Se�sono�soggetti�alla�procedura�speciale�semplificata�di�registra- zione,�ai�sensi�degli�articoli�14�e�seguenti�della�direttiva�2001/1983/CE�solo�i� medicinali�omeopatici��tradizionali�.� 2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�di�tale�questione,�se�possa�inten- dersi�come��tradizionale��anche�un�medicinale�prodotto�utilizzando�materiali� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� di�partenza�omeopatici�giustificati�dalla�bibliografia,�senza�che�prima�della� domanda�di�registrazione�in�tale�combinazione�sia�stato�effettivamente�usato� omeopaticamente,� oppure� se�l'articolo�15,�n.�2,�secondo�trattino�del�regolamento�2001/CE/83� consente�che�uno�Stato�membro�richieda�per�la�registrazione�di�un�medici- nale�omeopatico�prodotto�utilizzando�piu�materiali�di�partenza�omeopatici,� la�presentazione�di�documentazione�bibliografica�avente�ad�oggetto�il�com- posto�in�quanto�tale.� OsservazionI Il�Governo�italiano�non�ha�presentato�osservazioni�scritte.� Sipuo�rilevare�che�la�direttiva2001/83/CE,�recante�un�codice�comunitario� relativo�a�medicinali�per�uso�umano,�ha�previsto,�ai�sensi�dell'articolo�14,�una� procedura�speciale�semplificata�di�registrazione�soltanto�per�medicinali�omeopa- tici�che�soddisfano�a�delle�condizioni�ben�precise:� ^via�di�somministrazione�orale�o�esterna;� ^assenza�di�indicazioni�terapeutiche�particolari�sull'etichetta�o�tra�le� informazioni�di�qualunque�tipo�relative�al�medicinale;� ^grado�di�diluizione�che�garantisca�l'innocuita�del�medicinale;�in�parti- colare�il�medicinale�non�puo�contenere�piu�di�una�parte�per�10.000�di�tintura� madrene�piu�di1/100�dellapiu�piccoladoseeventualmenteutilizzatanell'alleo- patia�per�le�sostanze�attive�la�cui�presenza�in�un�medicinale�omeopatico�com- porta�l'obbligo�dipresentare�unaprescrizionemedica.� L'articolo�15�della�predetta�direttiva�definisce,�inoltre,�la�documentazione� da�presentare�a�sostegno�della�domanda.� Pertanto,�la�risposta�al�primo�quesito�formulato�dal�giudice�tedesco�relati- vamente�all'applicabilita�della�procedura�speciale�semplificata�di�registrazione� soltanto�aimedicinali�omeopatici��tradizionali��e�gia�insita�nell'articolo�14�della� direttiva�2001/83/CE,�poiche�non�e�presente�alcun�riferimento�ai�medicinali� omeopatici��tradizionali�.�Ne�segue�che�i�quesiti�successivi�vengono�a�decadere.� Causa C-447/03 (Commissione c/ Repubblica italiana) ^Ricorso per inadem pimento ^Discariche e nell'area di Manfredonia ^Recupero Smaltimento ^Articoli�4�e�8�della�direttiva�75/442/CEE.� I fattI eledifesE La�Commissione�contesta�la�mancata�adozione�di�misure�necessarie�ad� assicurare�che�i�rifiuti,�stoccati�o�depositati�in�discarica,�presenti�nelsito�ex� Enichem�di�Manfredonia�e�nella�discarica�Pariti�I�(nella�zona�di�Manfredo- nia)�fossero�recuperati�o�smaltiti�senza�pericolo�per�la�salute�dell'uomo�e� senza�usare�procedimenti�o�metodi�che�potessero�arrecare�pregiudizio�all'am- biente,�ed�altres|�di�non�avere�adottato�le�misure�necessarie�affinche�il�deten- tore�dei�rifiuti,�stoccati�o�depositati�in�discarica,�presenti�in�detti�siti�conse- gnassero�tali�rifiuti�ad�un�collettore�privato�o�pubblico�o�ad�un'impresa�che� effettua�le�operazioni�previste�nell'allegato�II�A�e�II�B�della�direttiva�75/� 442/CEE.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�507 Il�Governo�italiano�nel�controricorso�ha�rilevato�come�la�tempestivita� dell'intervento�sostitutivo,�visto�che�quello�repressivo�non�muta�la�situazione� di�illegittimita�creata�nel�comportamento�dei�detentori�dei�rifiuti,�richiede� risorse�economiche�adeguate�alla�situazione�di�illegittimita�accertata�nel� rispetto�delle�procedure�che�legittimano�l'intervento�sostitutivo,�posto�che� l'obbligo�imposto�agli�Stati�dalla�normativa�di�settore�non�esonera�il�produt- tore�e�detentore�di�rifiuti�di�adempimento�diretto�dell'obbligo�dello�smalti- mento�e�della�osservanza�delle�disposizioni�armonizzate.�Ha�quindi�indicato� che�i�due�siti�sono�stati�inseriti�tra�i�siti�inquinati�contemplati�dal�Programma� Nazionale�di�bonifica�e�ripristino�ambientale,�approvato�con�decreto�del� Ministro�dell'ambiente�e�della�tutela�dei�territorio�e�nel�n.�468�del�18�settem- bre�2001.�Detto�decreto,�fermo�restando�l'obbligo�dei�responsabili�di�soste- nere�le�spese�di�bonifiche�e�ripristino�stabilito�per�legge�(articolo�17�del� decreto�legislativo�n.�22/1997),�ha�stanziato,�per�gli�anni�2001,�2002�e�2003,� l'importo�di�37,8�miliardi�di�lire�a�titolo�di�concorso�pubblico�per�l'opera- zione�di�messa�in�sicurezza�e�bonifica.�Nell'ambito�di�detto�programma�sono� iniziate�le�operazioni�di�messa�in�sicurezza�dell'area.�Il�Governo�italiano�ha� chiesto,�quindi,�che�sulla�documentata�attivazione�per�la�messa�in�sicurezza� dei�siti,�unico�provvedimento�dovuto�in�assenza�della�iniziativa�dei�contrav- ventori,�venga�respinta�la�domanda�di�condanna�proposta�dalla�Commis- sione.� Causa C-459/03 (Commissione c/ Irlanda) ^Procedimento di infrazione avviato dalla Commissione europea contro l'Irlanda per violazione delle competenze comunitarie in materia di accordi misti (cs.�1922/04,�avv.� dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO La�Commissione�europea�ha�avviato�un�procedimento�giudiziario�per� contestare�all'Irlanda�il�fatto�di�avere�intrapreso�contro�il�Regno�Unito,�accu- sato�di�avere�inquinato�con�scorie�radioattive�un�tratto�costiero�prospiciente� le�coste�irlandesi,�un�procedimento�giudiziario�innanzi�alla�Tribunale�interna- zionale�del�diritto�del�mare�(Amburgo)�secondo�la�Convenzione�delle� Nazioni�Unite�sul�diritto�del�mare�(CNUDM),�un�accordo�multilaterale�di� tipo�misto�del�quale�sono�parti�contraenti�tutti�gli�Stati�membri�(eccetto�il� Regno�di�Danimarca)�e�la�Comunita�europea.� La�Commissione�europea�nel�suo�ricorso�di�inadempimento,�deduce:� a) violazione�dell'articolo�291/CE:�mancato�rispetto�della�competenza� esclusiva�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�in�materia�di� controversie�fra�Stati�membri.�La�Commissione�ritiene�che�le�pertinenti� disposizioni�della�CNUDM�invocate�dall'Irlanda�in�appoggio�alla�sua�azione� dinanzi�al�Tribunale�internazionale�del�diritto�del�mare�ricadono�nelle�com- petenze�comunitarie,�essendo�stata�tale�convenzione�sottoscritta�anche�dalla� Comunita�europea,�per�cui�la�loro�interpretazione�ed�applicazione�nell'am- bito�di�rapporti�fra�Stati�membri�spetterebbero�esclusivamente�alla�Cortedi� Giustizia�delle�Comunita�europee�in�virtu�della�clausola�finale�contenuta�nel- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'articolo�292/CE.�Del�resto,�le�competenze�trasferite�alle�Comunita�europee� in�base�all'articolo�4.3�dell'allegato�IX�della�CNUDM�ed�alla�Dichiarazione� relativa�alle�competenze�comunitarie,�connessa�a�quest'ultima,�escludereb- bero�non�soltanto�l'esercizio�di�quelle�a�carattere�esclusivo,�ma�anche� l'esercizio�delle�competenze�di�tipo�non�esclusivo�ripartito,�il�che�impedirebbe� comunque�ad�uno�Stato�membro�di�rivolgersi,�per�dispute�concernenti�altri� Stati�membri,�giurisdizioni�diverse�da�quella�esclusiva�della�Corte�di�Giusti- zia�delle�Comunita�europee,�in�modo�da�garantire�la�coerenza�e�l'uniformita� del�sistema�giuridico�comunitario;� b) ulteriore�relazione�dell'articolo�292/CE�in�combinato�disposto�con� l'articolo�EA�193;�sottoposizione�ad�un�Tribunale�internazionale�diverso�dalla� Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�di�una�controversia�relativa�all'inter- pretazione�dall'applicazione�di�atti�di�diritto�comunitario.�Nella�sua�azione�con- tro�il�Regno�Unito,�l'Irlanda�ha�chiesto�al�Tribunale�internazionale�del�diritto� del�mare�di�prendere�in�considerazione,�oltre�a�varie�convenzioni�internazionali� in�materia�di�inquinamento�marittimo,�anche�alcuni�atti�di�diritto�comunitario� (nella�specie,�tre�direttive�CE�e�due�direttive�EA�in�tema�di�rispetto�dell'am- biente).�La�Commissione�ritiene�che�tale�riferimento�al�diritto�comunitario�inte- gri�una�ulteriore�violazione�dell'articolo�292/CE,�letto�in�combinato�disposto� conl'articolo�CEEA193�dalmomentochel'unicoedesclusivo�giudicedell'inter- pretazione�dell'applicazione�di�tale�diritto�dei�rapporti�fra�gli�Stati�membri� resterebbe�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee;� c) violazione�dell'articolo�CE�10,�in�combinato�disposto�con�l'articolo� 192�CEEA:�mancato�rispetto�dell'obbligo�di�cooperazione�leale�in�materie� coperte�da�accordi�di�tipo�misto.� Secondo�la�Commissione,�nel�contesto�di�un�accordo�di�tipo�misto,� come�la�CNUDM,�uno�Stato�membro�sottoposto�al�dovere�di�cooperare�leal- mente�con�le�Istituzioni�comunitarie�al�fine�di�agevolare�l'esercizio�delle�com- petenze�di�queste�ultime�non�dovrebbe�atteggiare�la�sua�posizione�di�parte� dell'accordo�in�modo�tale�da�pregiudicare�il�raggiungimento�degli�obiettivi� del�trattato�CE.�Nella�specie,�l'Irlanda,�agendo�individualmente�contro�il� Regno�Unito,�avrebbe�mancato�all'obbligo�di�coordinare�la�propria�attivita� in�ambito�CNUDM,�mettendo�cos|�a�rischio�la�coerenza�e�l'efficacia�della� politica�estera�comunitaria.� Cause riunite C-462/03 e C-163/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^ Appalti ^Servizi di trasporto ferroviario ^Nozione di gestione di reti ^Arti- colo,�n.�2�lett.�c) 2�direttiva�93/38/CEE�(cs�5712/04,�avv.�dello�Stato� M.�Fiorilli).� IL fattO Si�controverte�della�aggiudicazione�di�un�appalto�per�la�realizzazione�di� lavori�di�costruzione�di�ponti�e�di�opere�di�calcestruzzo�per�il�raddoppio�dei� binari�di�una�tratta�ferroviaria.�L'ufficio�federale�per�la�procedura�di�assegna- zione�degli�appalti�pubblici�ha�ritenuto�che�i�progetti�di�infrastruttura�oggetto� dell'appalto�vanno�qualificati�come��messa�a�disposizione�di�una�rete�di�tra- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�509 sporti�.�Ai�sensi�delle�disposizioni�legislative�nazionali�tale�attivita�non�rap- presenterebbe�una�attivita�del�settore.�Occorre�chiarire�se�concreti�interventi� nelle�infrastrutture�ferroviarie�costituiscono�un'attivita�del�settore�ai�sensi� dell'articolo�2,�n.�2,�lett.�c) della�direttiva�93/38/CEE.�L'ente�aggiudicatore� afferma�in�sostanza�che�considerazioni�di�ordine�sistematico�ostano�ad�una� distinzione�tra�gestione�e�messa�a�disposizione�di�reti�di�trasporto.�Se�la� messa�a�disposizione�di�una�rete�ferroviaria�non�dovesse�essere�considerata� alla�stregua�di�una�attivita�del�settore,�cio�significherebbe�che�imprese�che� realizzano�infrastrutture�ferroviarie�potrebbero�del�tutto�liberamente�asse- gnare�appalti,�ed�e�dubbio�che�cio�corrisponda�all'intenzione�del�legislatore� comunitario.� IquesitI 1.�^Se�l'articolo�2,�n.�2,�lett.�c),�della�direttiva�93/38/CE�vada�interpre- tato�nel�senso�che,�contrariamente�alle�altre�fattispecie�dell'articolo�2,�n.�2� della�detta�disposizione,�per�quanto�riguarda�i�servizi�trasporto,��solamente�� la�gestione�di�reti�vada�considerata�come�attivita�del�settore.� 2.�^Quali�attivita�rientrino�nella�nozione�di��gestione�di�reti�destinate�a� fornire�un�servizio�pubblico�nel�settore�dei�trasporti�per�ferrovia��ai�sensi�del- l'articolo�2,�n.�2,�lett.�c),�della�direttiva�93/38/CEE;�in�che�misura�vadano� inclusi�in�tale�nozione,�in�particolare,�interventi�nell'ambito�delle�infrastrut- ture;�se�tali�interventi�di�carattere�infrastrutturale�possano�essere�inclusi�nella� nozione�di��messa�disposizione�di�reti�.� 3.�^Se�^qualora�nell'ambito�dei�servizi�di�trasporto�(ferroviario)�sia�sog- getta�alla�direttiva�93/98/CE�solamente�la�gestione�di�reti�(soluzione�afferma- tiva�della�questione�sub 1)�pratica�^l'autorita�competente�a�conoscere�dei�ricorsi� debba�disapplicare�una�disposizione�nazionale�secondo�la�quale,�contraria- mentealdispostodelladirettiva93/98/CE,anchela�messadisposizionedireti� destinate�a�fornire�un�servizio�al�pubblico�nei�settore�dei�trasporti�per�ferrovia�� costituisce�attivita�del�settore.� Causa C-468/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Codice doganale comu nitario (CDS) ^Valore in dogana delle merci importate ^Prezzo delle merci e commissione d'acquisto ^Rimborso dei dazi pagati sull'intero importo ^ Articoli�29�e�33�del�regolamento�del�Consiglio�2913/92�(cs�6254/04,�avv.� dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO La�ricorrente,�societa�con�sede�nel�Regno�Unito,�all'atto�di�immissione� in�libera�pratica�di�un�certo�quantitativo�di�calzature�provenienti�dall'estremo� oriente,�indicava�come�valore�in�dogana�delle�merci�un�importo�comprensivo� della�commissione�d'acquisto�e�del�relativo�dazio.�Accortasi�dell'errore,�avan- zava,�successivamente,�quattro�domande�di�rimborso�degli�importi�erronea- mente�pagati;�tre�di�tali�importi�le�venivano�dapprima�riconosciuti�ed�un� secondo�tempo�negati,�mentre�la�quarta�domanda�di�rimborso�veniva� respinta.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IquesitI 1.^Sela�commissioned'acquisto�effettivamenteprevistasiaassoggettabile� a�dazio,�in�quanto�parte�del�prezzo�effettivamente�pagato�o�da�pagare�per�le� merci�ai�sensi�dell'articolo�29�del�codice�doganale.� 2.�^In�caso�di�soluzione�negativa�della�prima�questione,�se�la�commis- sione�d'acquisto�effettivamente�prevista�sia�detraibile�dal�valore�di�transa- zione�dichiarato,�tenuto�conto�di�quanto�disposto�dagli�articoli�32,�n.�3,�e33� del�codice�doganale.� 3.�^Se,�in�simili�circostanze,�le�autorita�doganali�siano�tenute,�in�forza� del�codice�doganale,�in�particolare�dell'articolo�78,�n.�3,�del�medesimo,�ad� accettare�la�rettifica�del�prezzo�pagato�o�da�pagare�per�le�merci�importate�e,� quindi,�la�riduzione�del�relativo�valore�in�dogana.� Se,�pertanto,�l'importatore�abbia�diritto,�in�forza�del�codice�doganale,�in� particolare�dell'articolo�236�del�medesimo,�ad�ottenere�un�rimborso�del�dazio� pagato�sulla�commissione�d'acquisto.� OsservazionI Il�Governo�italiano�non�ha�presentato�osservazioni�scritte.� Si�puo�,�peraltro,�osservare�quanto�segue.�La�norma�applicabile�in�materia� (articolo33delcodicecomunitariodoganale)prevedeche,�ove,�lafatturapresen- tataperstabilireilvaloreindoganacomprenda,�oltreilprezzodellamerce,�anche� il�corrispettivo�dovuto�per�una�commissione�di�acquisto,�quest'ultima�sia�esclusa� dalvaloreimponibiledellamerceimportata,acondizione,pero�,�cheilsuoammon- taresiadistintodalprezzopagatoodapagareperlamerce.�Pertanto,�inpresenza� di�unafattura�unica�comprendente,�senza�distinzione�alcuna,�ilprezzo�della�merce� elacommissionediacquisto,�e�tuttaviapossibileperl'operatorerichiedereladedu- zione�dellaparte�disomma�chesiriferisce�alla�commissione,previapresentazione� dinecessariadocumentazionechepermettal'esattaquantificazione�(fatture,�con- tratto�di�commissione,�eccetera).�Fatto�e�,�che�qualora�l'autorita�doganale�abbia� gia�autorizzato�lo�svincolo�delle�merci,�come�nel�caso�di�specie,�tale�operazione�di� revisione�dell'accertamento�relativo�all'importazione�in�questione�non�puo�piu� essere�effettuata,�ai�sensi�dell'articolo�65�delpredetto�codice�doganale�comunita� comunitario�che,�difatti,�prevede�che�nessuna�rettifica�della�dichiarazione�puo� essere�autorizzata.� Causa C-498/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^IVA ^Esenzione di imposta ^S.r.l. fornitrice di servizi di assistenza ^Nozione di �charitable� ^Art.�13,�parte�A,�n.�1,�lett.�g)�e�h)�sesta�Direttiva�77/388/CEE^Ordi- nanza�del��VATandDuties�Tribunal��(Regno�Unito)�emessa�il�10�giugno� 2003,�notificata�il�9�febbraio�2004�(cs.�12125/04,�avv.�dello�Stato�G.�De� Bellis).� IL fattO Nel�caso�di�specie�le�ricorrenti,�societa�a�responsabilita�limitata,�hanno� costituito�una�societa�(Kingscrest�RCH)�che�gestisce�nel�Regno�Unito�sei�isti- tuti�di�assistenza�per�adulti�con�difficolta�di�apprendimento�e�di�assistenza� per�l'infanzia;�tale�societa�e�gestita�a�scopi�lucrativi�e�non�si�configura�come� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�511 una�charity (istituto�caritativo�che�persegue�scopi�di�pubblica�utilita�)�secondo� il�diritto�inglese.�Il�ricorso�e�diretto�avverso�la�decisione�dei�Commissioners ofCustom and Excise di�cancellare�la�registrazione�delle�ricorrenti�ai�fini�del- l'IVA�a�partire�dal�marzo�2002,�in�quanto�le�stesse�avevano�smesso�di�fornire� servizi�tassabili�a�tale�data.� IquesitI Con�la�predetta�ordinanza,�e�stato�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�delle� Comunita�europee�di�pronunciarsi,�ai�sensi�dell'articolo�234�CE,�in�ordine� all'interpretazione�dell'art.�13,�parte�A,�n.�1,�lett.�g) ed�h) della�sesta�direttiva� del�Consiglio,�n.�77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legislazioni� degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulle�cifre�d'affari.�In�particolare,�il� giudice�a quo chiede:� 1.�^se�sia�ammissibile�il�ricorso�ad�altre�versioni�linguistiche�della�stessa� direttiva�del�Consiglio�77/388/CEE�per�chiarire�il�significato�del�termine� �charitable��(versione�inglese)�dell'art.�13,�parte�A,�n.�1,�lett.�g) e�h) ose� invece�il�termine�debba�avere�lo�stesso�significato�attribuitogli�nella�norma- tiva�nazionale;� 2.�^se�l'art.�13,�parte�A,�n.�1,�lett.�g) e�h),�qualora�interpretato�come� applicabile�a�un�organismo�a�cui�e�stato�riconosciuto�carattere�sociale,�debba� essere�interpretato�nel�senso�che�esso�si�applica�a�un�ente�a�scopi�lucrativi� quale�la�societa�Kingscrest Residential Care Homes;� 3.�^se�l'art.�13,�parte�A,�n.�1,�lett.�g) e�h) della�direttiva�debba�essere� interpretato�nel�senso�che�conferisce�agli�Stati�membri�il�potere�discrezionale� di�attribuire,�ai�fini�di�tale�disposizione,�carattere�sociale�ad�un�organismo� registrato�ai�sensi�del�Care Standards Act 2000�(o�del�Registered Homes Act 1984�o�del�Children Act 1989),�ma�che�non�e�un�ente�disciplinato�dal�diritto� pubblico�e�che�non�ha�lo�status di��istituto�caritativo��in�base�alla�normativa� nazionale�dello�Stato�membro�considerato.� Causa C-535/03 (domanda di pronuncia pregiudiziale ) ^Regime comunitario della pesca ^Limitazioni alla pesca ^Utilizzo di particolari attrezzi da pesca ^Sfogliare a rete aperta ^Regolamenti�(CE)�2341/02�e�671/02�^ Decisione�03/185/CE�^Articoli�33,34,28�e�CE�29�(cs�12736/04,�avv.� dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO Due�societa�inglesi�che�operano�nel�settore�della�pesca�nelle�acque� inglesi�impugnano�le�disposizioni�con�le�quali�il�Regno�Unito�ha�dato�appli- cazione�al�regolamento�(CE)�2341/200;�detto�regolamento�mira�alla�salva- guardia�del�merluzzo�bianco�nel�mare�del�Nord,�di�Irlanda�ed�altri�mari� vicini�disponendo�un�contingentamento�del�pescato�e�la�restrizione�del� numero�di�giorni�che�una�imbarcazione�di�lunghezza�superiore�ai�dieci�metri� puo�trascorrere�fuori�dal�porto�per�pescare.�Il�regolamento,�nel�suo�punto�6,� determina�il�variabile�numero�di�giornate�di�pesca�a�seconda�del�tipo�di�pesce� pescato�e�di�attrezzature�e�da�,�altres|�,�alla�Commissione�la�facolta�di�asse- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO gnare i giorni aggiuntivi agli Stati ricorrendo certe condizioni. La norma inglese di attuazione vieta ad un peschereccio britannico di rimanere fuori del porto per un numero di giornate superiore a quello previsto per le imbar- cazioni di quel tipo dall'allegato XVII del regolamento. Con decisione 2003/185/CE, la Commissione ha concesso agli Stati, a certe condizioni, la facolta� di assegnare giorni aggiuntivi al naviglio da pesca. Con regolamento 671/2003, il Consiglio ha modificato l'allegato XVII al regolamento e con- sentito agli Stati membri, a certe condizioni di attrezzatura dei pescherecci, di trascorrere un massimo di 16 giorni fuori dal porto purche� da un lato vi fosse una previa notifica alla Commissione, dall'altro un controllo dellapro- porzione di merluzzo bianco pescato tenuta ad essere meno del 5%. I ricor- renti precisano, in punto di fatto, che i pescherecci a sfogliare a rete aperta (quelli della ditta ricorrente) hanno in assoluto la cattura di merluzzo piu� esi- gua di tutti i pescherecci superiori a dieci metri e, dai dati disponibili ad opera dello stesso ente britannico, tale percentuale si assesta sullo 0,6% men- tre la ricorrente l'ha stimato all'1,6%; l'impatto di conservazione sul mer- luzzo bianco delle disposizioni richiamate dalla ricorrente e� quindi minimo eloe� ancora di piu� se rapportato all'impatto della pesca illimitata dell'orso bianco consentito ai pescherecci di meno di dieci metri. Le disposizioni con- testate riducono la redditivita� della pesca sfogliare a rete aperta anche nel caso che, ed e� quello della ricorrente, la flotta di pescherecci non e� intesa a catturare merluzzo bianco ma pleuronettiformi e cioe� passeri di mare e sogliole. Non solo, ma con la riduzione dei giorni di pesca, verra� logicamente a ridursi la cattura pur legittima dei pleuronettiformi. La situazione quale descritta comportera� l'abbandono della attivita� da parte di molte societa� quale quelle identiche alla ricorrente (pescherecci di piu� di dieci metri a sfo- gliare a rete aperta destinate alla pesca di pleuronettiformi) per ragioni legate alla tutela del merluzzo bianco che, nei fatti, la ricorrente non minaccia.Ne� pare agevole una riconversione in altri settori ittici poiche� parte il pro- blema delle licenze, il riadattamento delle imbarcazioni a diversi tipi di pesca e� problematico. Le ricorrenti ne deducono che le disposizioni del Regno Unito adottate in adesione al regolamento sono discriminatorie poiche� dan- neggiano di piu� quelle societa� di pesca che hanno una minore incidenza sulla conservazione degli stocks di merluzzo bianco mentre sono incompatibili con il diritto fondamentale del libero esercizio di attivita� economica, poiche� possono porre fuori mercato delle societa� di pesca sulla scorta di un assunto, peraltro in fatto contestabile, che esse piu� di altre societa� di pesca minacce- rebbero gli stocks di merluzzo bianco che nel caso in esame restando l'ordi- nanza non intenderebbero pescare, presterebbero solo in via incidentale e comunque in quantita� rilevante. IquesitI Si chiede di chiarire se: 1. ^i punti 4, lett. b) e 6, lett. a) nella parte che rinvia al punto 4, lett. b), dell'allegato XVII al regolamento del Consiglio 20 dicembre 2002, n. 2341 e/o IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�513 2.�^i�punti�4,�lett.�b),�e�6,�lett.�a),�nella�parte�che�rinvia�al�punto�4,� lett.�b).�dell'allegato�XVII�al�regolamento�del�Consiglio�20�dicembre�2002,� n.�2341,�come�modificato�dal�regolamento�10�aprile�2003,�n.�671�e/o� 3.�^l'articolo�1�della�decisione�della�Commissione�14�marzo�2003,� 2003/185/CE,�nella�parte�in�cui�la�Commissione�rifiuta�di�aumentare�di�due� giorni,�ai�sensi�del�punto�6,�lett.�b),�dell'allegato�XVII�al�regolamento�del� Consiglio�n.�2341/2002,�il�numero�dei�giorni�assegnati�alle�navi�che�deten- gono�attrezzi�denominati��sfogliare�a�rete�aperta��(punto�4,�lett.�b),�dello� stesso�allegato),�sia�legittima�nella�parte�applicabile�a�pescherecci�a�sfogliara� a�rete�aperta,�in�quanto�gli�stessi�sono:�a) e�b) incompatibili�con�gli�articoli� 34�e�CE�34�(politica�agricola�comune),�nonche�con�gli�articoli�28�e�CE�29� (divieto�di�restrizioni�quantitative�e�misure�ad�effetto�e�equivalente);�c) spro- porzionati;�d) discriminatori,�e/o�e) incompatibili�con�il�diritto�fondamentale� al�libero�esercizio�di�una�attivita�economica.� Causa C-9/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Immissione nel mercato di sostanze pericolose ^Contenuto di cadmio nei prodotti ^Sicurezza dei giocattoli ^Art.�1,�parte�seconda�direttiva�91/338/CEE�^Direttiva� 88/378/CEE�^Ordinanza�della�Hoge Raad (Paesi�Bassi),�emessa�il� 23�dicembre�2003,�notificata�il�10�marzo�2004�(cs�20805/04,�avv.�dello� Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO A�seguito�dell'importazione�nei�Paesi�Bassi�di�una�partita�di�giocattoli� che,�ad�un�esame�dell'Ispettore�della�salute,�e�risultata�avere�un�contenuto�di� cadmio�superiore�a�100�mg/Kg,�la�societa�Geharo�B.V.,�ricorrente�nella�causa� principale,�e�stata�condannata�per�violazione�dell'art.�2�della�legge�nazionale� di�recepimento�della�direttiva�sul�cadmio.�La�ricorrente�ha�tuttavia�contestato� la�rilevanza�penale�dell'addebito,�adducendo�a�motivo�del�ricorso�l'applicabi- lita�al�caso�di�specie�della�direttiva�sulla�sicurezza�dei�giocattoli,�e�del�limite� del�contenuto�di�cadmio�per�questi�ultimi�ivi�indicato,�sul�presupposto�che� l'art.�1,�parte�2�dell'Allegato�alla�suddetta�direttiva�dispone�l'inapplicabilita� dellenuove�disposizioni�(modificative�della�direttiva�76/769/CEE)�ai�prodotti� contenenti�cadmio�gia�contemplati�da�altre�disposizioni�comunitarie.� IL quesitO Con�la�predetta�ordinanza�il�giudice�a quo ha�chiesto�alla�Corte�di�Giusti- zia�delle�Comunita�Europee�di�pronunciarsi,�ai�sensi�dell'articolo�234�CE,�su� un�quesito�pregiudiziale�vertente�sull'interpretazione�dell'articolo�1,�seconda� parte�della�direttiva�del�Consiglio�n.�91/338/CEE,�la�cosiddetta��direttiva sul cadmio�,�al�fine�di�stabilire�se�il�limite�posto�dalla�suddetta�normativa�relativo� al�contenuto�di�cadmio�dei�prodotti�sia�applicabile�anche�ai�giocattoli,�o�se,� piuttosto,�a�questi�ultimi�debbano�applicarsi�le�sole�disposizioni�previste�dalla� direttivadelConsigliodel3�giugno1988,n.�88/378/CEE,lacosiddetta��diret- tiva sulla sicurezza dei giocattoli�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa�C-14/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Organizzazione�dell'or ario�di�lavoro�^Prescrizioni�minime�di�sicurezza�e�di�salute�^Definizione� di�orario�di�lavoro�^Applicabilita�ai�diritti�nazionali�^Computabilita� dei�periodi�di�inoperosita�^Direttiva�93/104/CE^Ordinanza�del�Conseil� d'Etat�(Francia)�^Section�du�Contentieux,�emessa�il�3�dicembre�2003�e� notificata�il�18�febbraio�2004,�nella�causa�Abdelkader�Della�e�a.�contro� Secre�tariat�ge�ne�ral�du�gouvernement;�parte�interveniente:�Union�desfe�de�- rations�et�syndicats�nationaux�d'employeurs�sans�but�lucratifs�du�secteur� sanitaire,�social�et�me�dico-social�(cs�17558/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del� Gaizo).� IL fattO I�ricorrenti,�con�separati�atti�successivamente�riuniti�in�unico�procedi- mento,�hanno�richiesto�tutti�l'annullamento�per�eccesso�di�potere�del�decreto� 31�dicembre�2001,�n.�2001-1384,�adottato�ai�fini�dell'applicazione� dell'art.�L�212-4�del�codice�del�lavoro,�il�quale�istituisce�un�orario�di�durata� equivalente�all'orario�legale�di�lavoro�nei�centri�sociali�e�medico-sociali�gestiti da�persone�private�senza�scopo�di�lucro.�E�in�seguito�intervenuta�nel�procedi- mento�un'altra�parte�controinteressata�al�mantenimento�del�decreto�impu- gnato.� IquesitI 1.�^Se�^tenuto�conto�dell'oggetto�della�direttiva�del�Consiglio� 23�novembre�1993�(93/104/CE)�che�e�,�a�tenore�dell'art.�1,�n.�1�della�stessa,� quello�di�stabilire�prescrizioni�minime�di�sicurezza�e�di�salute�in�materiadi� organizzazione�dell'orario�di�lavoro�^la�definizione�di�orario�di�lavoro�ivi� enunciata�si�applichi�solo�alle�soglie�indicate�dalla�direttiva�o�sia�applicabile� anche�alle�soglie�accolte�dai�diritti�nazionali,�quand'anche�le�stesse�siano� state�fissate�(come�nel�caso�della�Francia)�ad�un�livello�di�maggior�tutela�di� quella�direttiva.� 2.�^In�quale�misura�un�regime�di�equivalenza�strettamente�proporzio- nale,�consistente�nel�prendere�in�considerazione�la�totalita�delle�ore�di�pre- senza�pur�applicando�a�queste�ultime�un�meccanismo�di�ponderazione�rela- tivo�alla�minore�intensita�del�lavoro�fornito�durante�i�periodi�di�inoperosita� potrebbe�considerarsi�compatibile�con�gli�obiettivi�della�direttiva�citata�al� punto�precedente.� Causa�C-15/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Appalti�pubblici�di�fornit ure�e�di�lavori�^Revoca�del�bando�dopo�l'apertura�delle�offerte�^Effetto� diretto�delle�direttive�in�materia�di�aggiudicazione�^Articoli�1�e�2,�n.�1,� lettera�b)�direttiva�89/665/�CEE�(avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO Un�ente�pubblico�austriaco�ha�avviato�una�prima�procedura�di�aggiu- dicazione�di�lavori�pubblici�ed�ha�revocato�il�bando�relativo�per�gravi� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�515 motivi�dopo�la�scadenza�del�termine�per�la�presentazione�delle�offerte.�Ha,� quindi,�avviato�una�seconda�procedura�di�aggiudicazione�avente�ad�oggetto� le�medesime�prestazioni.�Un�concorrente�ha�impugnato�la�decisione�di� revocare,�dopo�la�scadenza�del�termine�per�le�offerte,�il�bando�di�gara�per� l'aggiudicazione�del�lotto�di�lavori�pubblici�chiedendo�che�il�provvedimento� sia�dichiarato�nullo�o,�in�subordine,�annullabile;�in�questo�caso�chiede�che� sia�affermato�il�divieto�di�apertura�della�nuova�procedura�di�aggiudicazione� mediante�pubblicazione�di�un�bando�di�gara�relativo�alle�medesime�presta- zioni�antecedentemente�alla�conclusione�della�prima�gara..�L'ente�appalta- tore�sostiene�che�il��grave�motivo��che�giustifica�la�revoca�del�bando�di� gara�dopo�la�scadenza�del�termine�delle�offerte�ai�sensi�della�legge�federale� e�costituito�dalla�circostanza�che�tutti�i�prezzi�di�offerta,�malgrado�l'accu- rata�valutazione�dell'appalto,�sono�risultati�notevolmente�superiori�al� valore�stimato�dell'appalto.�Diversamente,�la�ricorrente�ritiene�che�tale� disciplina�nazionale�contrasti�con�la�normativa�comunitaria�relativa�alle� procedure�di�ricorso�in�materia�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di� forniture�e�lavori,�in�particolare�con�la�direttiva�del�consiglio�89/665/� CEE,�la�quale�potrebbe�trovare�diretta�applicazione�in�quanto�sufficiente- mente�incondizionata�e�precisa.� IquesitI 1.�^Se�le�disposizioni�dell'articolo�1,�in�combinato�disposto�con�l'arti- colo�2,�n.�1,�lettera�b),�della�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,� 89/665/�CEE,�siano�cos|�incondizionate�e�sufficientemente�precise�che�un�sin- golo,�nel�caso�di�revoca�del�bando�di�gara�dopo�l'apertura�delle�offerte�possa� direttamente�far�valere�tali�disposizioni�dinnanzi�al�giudice�nazionale�e�possa� legittimamente�proporre�al�riguardo�una�procedura�di�ricorso.� 2.�^Per�il�caso�in�cui�la�questione�sub1)�vada�risolta�in�senso�negativo:� se�l'articolo�1,�in�combinato�disposto�con�l'articolo�2,�n.�1,�lett.�b),�della�diret- tiva�del�Consiglio�21�dicembre�1989,�89/665/�CEE,�debba�interpretarsi�nel� senso�che�gli�Stati�membri�sono�obbligati�a�rendere�possibile�in�ogni�caso�sot- toporre�ad�una�procedura�di�ricorso�la�decisione�della�aggiudicatrice,�prece- dente�alla�revoca�del�bando�di�gara,�di�voler�revocare�il�bando�di�gara�(deci- sione�di�revoca�analoga�alla�decisione�di�aggiudicazione);�procedura�in�cui�il� ricorrente,�indipendentemente�dalla�possibilita�di�richiedere�un�risarcimento� danni�dopo�la�revoca,�possa�ottenere�l'annullamento�della�decisione�ove�ne� ricorrano�i�presupposti.� NotA Il�Governo�italiano�non�ha�presentato�osservazioni.� L'articolo�1�della�direttiva�89/665/CE�rinvia�agli�Stati�membri�l'adozione� dei��provvedimenti�necessari�per�garantire�che...�le�decisioni�prese�possano� essere�oggetto�di�un�ricorso�efficace�e�quanto�piu�rapido�possibile��(articolo�1,� comma�1),�ponendo�a�carico�degli�stessi�l'obbligo�di�garantire�che�non�vi�sia� �alcuna�discriminazione�tra�imprese��(articolo�1,�comma�2)�e�che��le�procedure� di�ricorso�siano�accessibili�a�chiunque�abbia�interesse�a�ottenere�l'aggiudicazione� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO e�che�sia�stato�o�rischi�di�essere�leso��(articolo�1,�paragrafo�3).�Negli�stessi�ter- mini�l'articolo�2,�comma�1,�lett.�b), stabilisce�che��gli�Stati�membri�fanno�s|� che�i�provvedimenti�presi�permettano�di�annullare�o�far�annullare�le�decisioni� illegittime�.� Dal�tenore�letterale�delle�disposizioni,�appare�evidente�che�la�norma�non�e� ingradodiprodurreeffettidirettinegliordinamentiinterni.�L'ampiorinvioagli� Stati�circa�l'individuazione�dei�mezzi�e�delle�forme�necessarie�al�recepimento� induce�a�ritenere�che�non�si�tratta�di�norme�sufficientemente�dettagliate�e,� quindi,�self-executing. Per�quanto�riguarda�la�seconda�questione�bisogna�stabilire�se�il�provvedi- mento�di�revoca�di�un�bando�di�gara,�anche�dopo�che�siano�scaduti�i�termini� per�la�presentazione�delle�offerte,�rientri�o�meno�tra�le�decisioni�oggettodi� ricorsogiurisdizionale.�Ilproblemasorgeinparticolareperildiritto�austriaco� che�distingue�tra�decisioni�separatamente�impugnabili�(bando�di�gara,�determi- nazione�in�pendenza�del�termine�per�le�offerte�e�aggiudicazione)�e�decisioni� non�separatamente�impugnabili.�Per�l'ordinamento�italiano�non�esiste�questa�dif- ferenziazionepercuila�tutelagiurisdizionalee�sempreammessa�contro�tuttigli� attidellapubblicaamministrazionelesivididirittieinteressilegittimi,�ivicom- preso�il�provvedimento�di�revoca�di�un�bando�di�gara.�La�revoca,�invero,�e� espressione�dello�iuspoenitendi�dellapubblica�amministrazione�che,�in�base�ad� una�diversa�valutazione�dell'interesse�pubblico,�ritorna�sulla�decisione�presa.� Trattasi�di�esercizio�di�amministrazione�attiva,�inerente�alla�medesimafunzione� esercitata�a�suo�tempo�con�l'emanazione�dell'atto�revocato,�attraverso�il�quale� lapubblica�amministrazione�adotta�un�atto�uguale�e�contrario�a�quelloposto�a� base�dell'adozione�di�un�bando�di�gara.�Giova�sottolineare�che�la�giurisprudenza� della�Corte�di�Giustizia�tende�ad�attribuire�ampio�significato�alle��decisioni�� oggetto�di�impugnazione�dinanzi�alle�autorita�nazionali.�Con�sentenza�del� 18�giugno�2002�(in�C-92/00)�la�Corte�di�giustizia�ha�sottolineato�che�la�stessa� struttura�della�direttiva�89/664/�CEIsuggerisce�un'interpretazione�ampia�della� nozione�di��decisione��comprensiva�anche�della�revoca�(�la�decisione�dell'am- ministrazione�aggiudicatrice�di�revocare�il�bando�di�gara�deve�poter�costituire� oggetto�di�ricorso�ed�essere�eventualmente�annullata�nel�caso�in�cui�risulti�con- traria�al�diritto�comunitario�in�materia�di�appalti�pubblici�).�Non�ammettere�la� procedura�di�ricorso�d'annullamento�nei�riguardi�di�decisione�di�revoca�di�bandi� di�gara�significherebbe�impedire�a�coloro�che�sono�stati�danneggiati�da�una�deci- sione�assunta�in�violazione�delle�norme�di�diritto�comunitario�di�agire�in�giudi- zio.�Pertanto,�la��decisione��di�revoca�di�un�bando�di�gara�sembra�rientraretra� quelle��decisioni��per�le�quali�gli�Stati�membri�debbono�istituire�procedure�di� ricorso�di�annullamento�che�assicurino�l'osservanza�delle�norme�di�diritto�comu- nitario�nel�settore�degli�appalti�pubblici�e�delle�norme�nazionali�che�recepiscono� tale�diritto.�La�Corte�di�Giustizia�nella�sentenza�del�28�ottobre�1999,�causa� C-81/1998,�ha�affermato�che��l'articolo�2,�n.�1,�lettera�b)�della�direttiva�(...)� deve�essere�interpretato�nel�senso�che�gli�Stati�membri�sono�tenuti�a�prevedere� inognicasounaproceduradiricorso�che�consentaagliof fferentirespintidiotte- nere�l'annullamento�delle�decisioni�di�aggiudicazione�in�presenza�delle�relative� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�517 condizioni,�indipendentemente�dallapossibilita�di�ottenere�un�risarcimento�danni� dopo�la�conclusione�del�contratto�:�secondo�la�applicazione�analogica�delprinci- pio�tale�possibilita�dovrebbe�essere�prevista�anche�nel�caso�di�decisione�di� revoca.� Causa C-30/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Sicurezza sociale ^ Pensione di vecchiaia ^Calcolo dell'importo teorico della prestazione ^ Integrazioni al minimo ^Art.�42�CE�^Art.�46,�par.�2�lett.�b)�regola- mento�1408/1971�^Ordinanza�del�Tribunale�di�Bolzano�^Cancelleria� del�Lavoro�^emessa�il�9�gennaio�2004,�notificata�il�25�marzo�2004� (ct�22307/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�ricorrente�e�titolare�di�una�pensione�di�vecchiaia�a�decorrere�dall'ot- tobre�1996.�Essa�ha�maturato�262�settimane�contributive�in�Italia�e�533�setti- mane�contributive�in�un�Paese�dell'Unione�europea�(Germania),�per�un�totale� di�795�settimane�contributive.�Ai�fini�del�diritto�all'integrazione�della�pen- sione�al�trattamento�minimo,�la�ricorrente,�alla�data�sopra�indicata,�dispo- neva�di�un�reddito�familiare�superiore�al�limite�indicato�dalla�legge�nazionale italiana.�E�sorta�cos|�una�controversia�tra�la�ricorrente�e�l'INPS,�sull'inter- pretazione�da�dare�all'art.�46,�paragrafo�2�lett.�b)�del�regolamento�CE� 1408/1971.� I�due�metodi�di�calcolo�del�prorata�danno�infatti�un�risultato�differente�a� seconda�che�il�metodo�di�calcolo�parta�da�un�importo�teorico�integrato�al� trattamento�minimo�(c.d.�pensione�virtuale�integrata),�secondo�quanto�soste- nuto�dalla�ricorrente,�oppure�da�un�importo�teorico�non�integrato�al�minimo� (c.d.�pensione�virtuale�pura),�secondo�il�metodo�di�calcolo�applicato�dal- l'INPS.� Secondo�la�tesi�dell'INPS,�il�metodo�di�calcolo�proposto�dalla�ricorrente� produrrebbe�un�risultato�iniquo�sotto�il�profilo�di�parita�di�trattamento� sostanziale�tra�pensionato�italiano�e�pensionato��internazionale�.� IquesitI Se,�alla�luce�dell'art.�42�CE�che�in�materia�di�sicurezza�sociale�impone� l'adozione�di�misure�atte�a�garantire�la�libera�circolazione�dei�lavoratori:� l'art.�46�paragrafo�2�lett.�b)�del�regolamento�1408/1971�possa�essere� interpretato�nel�senso�che�la�base�di�calcolo�del�prorata�italiano�debba�essere� costituita�sempre�dalla�pensione�virtuale�integrata�al�minimo,�anche�se�fos- sero�superati�i�limiti�di�reddito�sanciti�dalla�legge�nazionale�italiana�per�l'in- tegrazione�al�trattamento�minimo�(art.�6�legge�638/1983,�modificato�dal- l'art.�4�d.l.vo�503/1992),�oppure� se�lo�stesso�articolo�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�la�base�di� calcolo�del�prorata�italiano�debba�essere�costituita�dalla�pensione�virtuale� non�integrata�al�minimo�nei�casi�in�cui�il�pensionato�superi�i�limiti�di�reddito� sanciti�dalla�legge�per�ottenere�l'integrazione�al�minimo.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-42/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Afta epizootica ^ Misure eccezionali ^Aiuti settore carne suina e di vitello ^Nozione di �partij� ^Art.�4,�n.�3�e�punto�1�allegato�II�del�regolamento�(CE)� n.�1046/01�^Ordinanza�del�CollegefvanfBeroepf(Paesi�Bassi),�emessa�il� 23�gennaio�2004,�notificata�il�17�marzo�2004�(cs�20807/04,�avv.�dello� Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�ricorrente,�allo�scopo�di�beneficiare�di�un�aiuto�concesso�dalle�com- petenti�autorita�olandesi�(parte�convenuta)�a�sostegno�del�settore�delle�carni� suine�e�di�vitello,�aveva�ceduto�un�certo�numero�di�vitelli�da�macello�destinati� alla�distruzione.�Tali�capi�venivano�quindi�trasportati�con�quattro�autocarri� e�pesati�per�carico�di�ciascun�autocarro.�Sulla�base�di�informazioni�fornite� per�le�vie�brevi�dal�servizio�nazionale�per�l'esecuzione�dei�regolamenti�del� Ministero�dell'Agricoltura�la�ricorrente�riteneva�che�tutti�gli�animali�doves- sero�essere�considerati�come�un'unica��partita�,�circostanza�questa�che� avrebbe�garantito,�in�relazione�al�peso�dei�vitelli,�il�diritto�all'importo�mas- simo�del�sussidio�ministeriale.�Diversamente�la�convenuta,�richiamandosi� alla�definizione�di��partita��di�cui�al��decretofinfmateriafdifsussidiofperfl'ac- quistofnellefzonefdiprotezionefefsorveglianzafdell'aftafepizootica�fconsiderava� come��partita��ciascun�autocarro�carico�e,�di�conseguenza,�riconosceva�alla� ricorrente�un�importo�inferiore.� IL quesitO Si�chiede�alla�Corte�di�chiarire�se�il�termine��partij�f(partita)�di�cui� all'art.�4,�n.�3,�del�Regolamento�(CE)�n.�1046/2001,�abbia�lo�stesso�signifi- cato�del�termine��vracht�f(carico)�di�cui�al�punto�1�dell'allegato�II�del�detto� regolamento,�oppure�se�per��partita�fdebba�intendersi:�tutti�gli�animali�di� una�azienda�agricola�che�in�un�unico�giorno,�oppure�in�base�ad�una�sola�deci- sione�relativa�all'acquisto,�sono�ceduti�ai�fini�della�distruzione.� Causa C-53/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Contratti di lavoro a termine ed a tempo indeterminato ^Contratti stipulati con la P.A. ^Cont ratti di lavoro privati ^Direttiva�99/70�^Ordinanza�del�Tribunale�di� Genova�^Sezione�Lavoro�^emessa�il�21�gennaio�2004,�notificata�il� 25�marzo�2004�(ct.�19480/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO Recesso�da�parte�della�Pubblica�Amministrazione,�nella�specie�l'Azienda� Ospedaliera�Ospedale�San�Martino�di�Genova�e�Cliniche�Universitarie�Con- venzionate,�dal�contratto�di�lavoro�^ultimo�di�una�serie�di�4,�in�un�caso,�e� di�5,�nell'altro�^da�quest'ultima�stipulato�con�i�due�lavoratori�ricorrenti.� Questi�ultimi�lamentano�l'illegittimita�del�licenziamento�invocando�l'ap- plicazione�della�disciplina�di�cui�al�d.l.vo�368/2001�(che,�unitamente�alla� legge�422/2000�ha�dato�applicazione�alla�direttiva�1999/70),�in�virtu�del�quale� la�riassunzione�a�termine��entro�un�periodo�di�dieci�giorni�dalla�data�di�sca- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�519 denza�di�un�contratto�di�durata�fino�a�sei�mesi��comporta�che�il�rapporto�di� lavoro�si�consideri�automaticamente�a�tempo�indeterminato.�Di�contro�l'a- zienda�datrice�di�lavoro�contesta�le�pretese�avverse�adducendo�il�divieto�di� costituzione�di�rapporti�di�lavoro�a�tempo�indeterminato�da�parte�delle�pub- bliche�amministrazioni�sancito�dall'articolo�36,�secondo�comma�del�d.l.vo� 165/2001.�Quest'ultimo�articolo,�sottoposto�al�vaglio�della�Corte�Costituzio- nale,�e�stato�dichiarato�legittimo�sul�presupposto�che�l'articolo�97�della�Costi- tuzione�impedisce�che�possa�instaurarsi�un�rapporto�di�impiego�con�enti�pub- blici�mediante�procedure�diverse�dal�pubblico�concorso.� IL quesitO Se�la�Direttiva�1999/70/CE�(articolo�1�nonche�clausole�1,�lett.�B,�e�clau- sola�5�dell'Accordo�quadro�sul�lavoro�CES-UNICE-CEEP�recepito�dalla� Direttiva)�debba�essere�intesa�nel�senso�che�osta�ad�una�disciplina�interna� (previgente�all'attuazione�della�Direttiva�stessa)�che�differenzia�i�contratti�di� lavoro�stipulati�con�la�pubblica�amministrazione,�rispetto�ai�contratti�con� datori�di�lavoro�privati,�escludendo�i�primi�dalla�tutela�rappresentata�dalla� costituzione�d'un�rapporto�di�lavoro�a�tempo�indeterminato�in�caso�di�viola- zione�di�regole�imperative�sulla�successione�dei�contratti�a�termine.� LA posizionE assuntA daL governO italianO Il�Governo�Italiano�ha�presentato�le�seguenti�osservazioni.� �(omissis)�2.�La�suddetta�questione�e�stata�formulata�nell'ambito�di�due� giudizi�riuniti,�instaurati�su�ricorsi�proposti�da�lavoratori�occupati�alle�dipen- denze�dell'Azienda�Ospedaliera�Ospedale�San�Martino�di�Genova�e�Cliniche�Uni- versitarie�Convenzionate�(ente�che�ha�natura�di�pubblica�amministrazione� secondolaleggeitaliana)�consuccessivicontrattidilavoroatempodeterminato.� Come�si�desume�dall'ordinanza�del�giudice�aquo,�per�entrambi�i�lavoratori� l'ultima�assunzionee�avvenutanelmomento�in�cuiera�vigente�ildecreto�legisla- tivo�6�settembre�2001,�n.�368,�recante��attuazione�della�direttiva�1999/70/CE� relativa�all'accordo�quadrosullavoro�a�tempo�determinato�concluso�dall'UNICE,� dal�CEEP�e�dal�CES�.� L'articolo5�delpredetto�decreto�legislativo�detta�disposizioniinmateria�di� scadenza�del�termine�e�sanzioni,�nonche�di�successione�dei�contratti.� Inparticolaredettanormaprevedealcomma3�che:��Qualora�illavoratore� venga�riassunto�a�termine,�ai�sensi�dell'articolo�1,�entro�un�periodo�di�dieci� giorni�dalla�data�di�scadenza�di�un�contratto�di�durata�fino�a�sei�mesi,�ovvero� venti�giorni�dalla�data�di�scadenza�di�un�contratto�di�durata�superiore�ai�sei� mesi,�ilsecondocontrattosiconsideraatempoindeterminato.�� Poiche�in�entrambi�i�casi�l'ultima�assunzione�a�tempo�determinato�e�avve- nuta�otto�giorni�dopo�la�scadenza�del�precedente�contratto,�i�lavoratori�in�que- stione�hanno�chiesto�al�giudice�nazionale�il�riconoscimento,�ai�sensi�della�norma� predetta,�del�rapporto�di�lavoro�intercorrente�con�l'Azienda�sanitaria�come�rap- porto�di�lavoro�a�tempo�indeterminato.� A�tale�tesi�l'Azienda�convenuta�ha�opposto�che,�in�base�all'art.�36�del� decreto�legislativo�30�marzo�2001,�n.�165�(recante��Norme�generali�sull'ordina- mento�del�lavoro�alle�dipendenze�delle�amministrazioni�pubbliche�),�la�viola- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO zione di disposizioni imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavora- tori, da parte di pubbliche amministrazioni, non puo� comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, dando luogo soltanto al diritto al risarcimento del danno. Nell'ordinanza di remissione alla Corte il giudice aquo si diffonde ampia- mente in considerazioni atte a dimostrare che questa ultima disposizione sarebbe implicitamente abrogata, o comunque derogata dalle norme del d.lgs. n. 368/2001, in quanto successive edincompatibili con la stessa e non richiamate da tale decreto, in base alla previsione contenuta nell'articolo 11 dello stesso. Il Tribunale di Genova ha, peraltro, sollevato la questione pregiudiziale dinanzi alla Corte, ritenendo che �nell'ipotesi che debba opinarsi in senso oppo- sto, inragionedellaportataspecialedellanormadicuialsecondocommadel- l'art. 36 del T. U. e della ritenuta sua conformita� con l'art. 97 Cost.� siponga il �dubbio se la disposizione sia in conflitto con i principi dettati dalla Direttiva 1999/70/CE, cos|� come attuati dalla legge 422/1990 e dal d. L.vo 368/2001 che hanno cosi reso operativa la Direttiva stessa nell'ordinamento interno� (pag. 11 dell'ordinanza). 3. ^Cos|� formulata la questione pregiudiziale e� , ad avviso del Governo ita- liano, irricevibile, in quanto, come si e� gia� osservato, il giudice nazionale, al quale indubbiamente spetta interpretare le norme di diritto interno, non mostra alcun dubbio circa la asserita applicabilita� al caso di specie dell'art. 5 d.lgs. 368/2001 e circa la asserita deroga che tale norma apporterebbe all'art. 36del d.lgs. n. 165/2001 (ovvero circa l'avvenuta abrogazione implicita di quest'ultima da parte della prima). Ne consegue che il quesito sottoposto alla Corte risulta puramente ipote- tico, come del resto sembra riconoscere lo stesso giudice aquo, e quindi che, conformemente alla propria giurisprudenza, la Corte non dovrebbe statuire sulla stessa. 4. ^Fermoquantoprecede, nell'ipotesiincuila Corteritenessecomunque sussistente la propria competenza a pronunciare sulla questione suddetta, il Governo italiano ritiene che alla stessa debba rispondersi negativamente. Alriguardoe� infatti, necessarioconsiderareche, comeemergedalpream- bolo dello stesso, l'accordo recepito dalla direttiva 1999/70 mira a �stabilire un quadro generale che garantisca la parita� di trattamento ai lavoratori a tempo determinato, proteggendoli dalle discriminazioni, e un uso dei contratti di lavoro a tempo determinato accettabile siaper i datori di lavoro siaper i lavoratori�. In tale contesto la clausola 5, paragrafo l, dell'accordo stabilisce che gli Stati nazionali debbano adottare, previa consultazione delle parti sociali, le misure ivi previste per prevenire gli abusi derivanti dall'utilizzo di una succes- sione di contratti a tempo determinato o rapporti di lavoro a tempo determinato �in assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori�. Ai sensi delparagrafo 2 della stessa clausola spetta inoltre agli stessi Stati membri stabilire, previa consultazione delle parti sociali, a quali condizioni i IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 521 contratti�o�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato�debbano�essere�considerati� �successivi��ovvero�debbano�essere�considerati�contratti�o�rapporti�a�tempo� indeterminato.� Dal�combinato�disposto�delle�disposizioni�sopra�menzionate�emerge�che,� nell'esercitare�quest'ultimo�potere�discrezionale�gli�Stati�membri�devono�preve- nire�gli�abusi,�sempre�che�non�sussistano�norme�equivalenti�a�tal�uopo.� Orbene�l'articolo�36,�comma�2,�del�d.lg.s�n.�165/2001,�ove�ritenuto�applica- bile�dal�giudice�nazionale,�stabilisce�che,�in�presenza�del�divieto�di�trasforma- zione�dei�contratti�o�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato�in�contratti�o�rap- porti�di�lavoro�a�tempo�indeterminato,�il�lavoratore�interessato�ha�comunque� diritto�al�risarcimento�del�danno�derivante�dalla�prestazione�di�lavoro�in�viola- zionedinormeimperativeerestanofermeleresponsabilita��elesanzionineicon- fronti�dei�dirigenti�responsabili�del�mancato�rispetto�della�normativa.�Nei�cui� confronti�le�amministrazioni�pubbliche�hanno�anche�l'obbligo�di�recuperare�le� somme�pagate�a�titolo�risarcitorio.� Diversamente�da�quanto�sembra�ritenere�il�giudice�aquo,�tale�forma�di� tutela�ben�puo��considerarsi�equivalente�ai�sensi�dell'accordo;�quest'ultimo,� infatti,�miraapreveniregliabusiderivantidallaapplicazioneindiscriminataed� ingiustificata�dei�contratti�e�dei�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determinato�in�luogo� di�quelli�a�tempo�indeterminato,�e�non�gia��ad�assicurare�a�tutti�i�costi�la�stabilita�� delpostodilavoro,�comesidesumeanchedalfattochenelsecondoparagrafo� delpreambololepartiriconosconoespressamentelaliceita��deicontrattiatempo� determinato�e�la�loro�rispondenza,�in�determinate�circostanze,�sia�alle�esigenze� dei�datori�di�lavoro�che�a�quelle�dei�lavoratori.� Ne�consegue�che�la�previsione�di�un�risarcimento�e�della�responsabilita��del� dirigente�risultano,�in�un�settore�come�quello�pubblico,�un�adeguato�deterrente� al�verificarsi�di�abusi,�posto�anche�che�non�pare�sussistere�alcuna�particolare� gravosita��dell'oneredellaprovadeldannosubitodapartedellavoratoreetenuto� conto�del�principio�di�accesso�alla�pubblica�amministrazione�per�pubblicocon- corso�(contenuto�nell'art.�97�della�Costituzione�italiana).� 5.�^Tanto�premesso�il�Governo�italiano�propone�alla�Corte:� a)�di�pronunciare�nel�senso�che�non�si�deve�statuire�sulla�questione�pre- giudiziale�posta�dal�Tribunale�di�Genova;� b)�in�subordine,�di�rispondere�al�quesito�posto�dallo�stesso�Tribunale� come�segue:��la�Direttiva�1999/70/CE�debba�essere�intesa�nel�senso�che�essa� non�osta�ad�una�disciplina�interna�che�differenzia�i�contratti�di�lavoro�stipulati� dalla�pubblica�amministrazione,�rispetto�ai�contratti�di�lavoro�privati,�esclu- dendo�i�primi�dalla�tutela�rappresentata�dalla�costituzione�d'un�rapportodi� lavoro�a�tempo�indeterminato�in�caso�di�violazione�di�regole�imperative�sulla� successione�dei�contratti�a�termine,�in�presenza�di�norme�nazionali�equivalenti� per�la�prevenzione�degli�abusi�che�la�stessa�direttiva�mira�ad�evitare,�aventi,�in� particolare,�ad�oggetto�la�previsione�di�un�risarcimento�danno�per�il�lavoratore� assuntoinviolazionedellenormesuddette,�ancheacaricodeidirigentiresponsa- bili�della�violazione,�nonche�di�sanzioni�a�carico�di�questi�ultimi�.� Roma,�4�giugno�2004�^L'Avvocato�dello�Stato�Danilo�Del�Gaizo�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Causa C-62/04 ^Commissione c/ Repubblica italiana ^Ricorso per inadempi mento ^Requisiti per la determinazione dei livelli di diossina e P C B diossina ^Simili nei mangimi ^Direttiva�02/70/�CE�(avv.�dello�Stato� M.�Fiorilli).� IL fattO La�Commissione�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�di�constatare�che�la� Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regola- mentari�ed�amministrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva� 02/70/CE�della�Commissione�del�26�luglio�2002,�che�stabilisce�i�requisiti� per�la�determinazione�dei�livelli�di�diossina�e�P�C�B�diossina�^simili�nei�man- gimi�^o,�comunque,�non�avendo�comunicato�tali�disposizioni�alla�commis- sione,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�imposti�dall'articolo�3,�primo� comma,�della�direttiva�stessa.� NotA Ladirettiva02/70/CEstabilisce|irequisitiperla|determinazionedeilivelli| di|diossina|e|P|C|B|diossina|^simili|nei|mangimi|^e,|come|indicato|nei|suoi| considerando,|siproponedifissareicriterigeneralicuisidebbonoconformare| i|metodi|di|analisi|affinche�i|laboratori|incaricati|dei|controlli|nei|vari|stati| membri|operino|in|condizioni|comparabili;|prevede,|altres|�,|che|le|modalita�|di| prelievo|deicampioniedimetodidianalisipossano|essereadeguate|infunzione| dell'evoluzione|delle|conoscenze|scientifiche|e|tecnologiche|ed|indica,|nei|suoi| allegati,|i|metodi|di|campionamento|per|il|controllo|ufficiale|dei|limiti|delle|di| tossine|nei|mangimi,|individuando|i|criteri|da|seguire|per|la|preparazione|dei| campioni|ed|i|metodi|d'analisi|per|il|controllo|ufficiale|dei|livelli|di|diossina.| Il|Governo|ha|controdedotto|che,|in|ottemperanza|alla|legge|comunitaria| 2002|(legge|3febbraio|2003,|n.|14)|e�|stato|gia�|predisposto|uno|schema|di| decreto|legislativo|di|recepimento,|della|cui|pubblicazione|nella|GURI|si|dara�| immediata|comunicazione|alla|Commissione.| Causa C-69/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Prestazione di servizi aeroportuali ^Obblighi di assunzione di personale ^Mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, stabilimenti o parti di stabilimenti ^Art.�18�della�direttiva�97/67/CEE�e�art.�49�CE�^ Ordinanza�del�Tribunale�di�Civitavecchia�emessa�il�12�gennaio�2004,� notificata�il�16�aprile�2004�(ct�24869/04,�avv.�dello�Stato�O.�Fiumara).� IL fattO E I quesitI E�stato�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�di�pro- nunciarsi�in�ordine�all'interpretazione�dell'articolo�18�della�direttiva� 96/67/CE�in�combinato�disposto�con�l'art.�49�CE,�con�riferimento�ad�una� controversia�in�materia�di�obblighi�di�assunzione�di�personale�in�capo�al�pre- statore�di�servizi�aeroportuali:�si�domanda��se�l'art.�18�della�direttiva�consi- derata�unitamente�al�suddetto�art.�49,�sia�di�ostacolo�all'applicazione�di�una� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�523 legislazione�nazionale�(nella�specie�l'art.�14�del�d.lgs.�18/99)�che�impone� obblighi�di�assunzione�di�personale�in�capo�al�soggetto�prestatore�di�servizi� aeroportuali�cos|�restringendo�la�corrispondente�facolta�di�determinazione� delle�strategie�imprenditoriali�per�quanto�attiene�alla�scelta,�al�numeroeal� trattamento�dei�propri�dipendenti�.� LA posizionE assuntA daL GovernO italianO L'Avvocatura�ha�rilevato�che�la�questione�e�stata�gia�sottoposta�all'esame� della�Corte�di�Giustizia�nella�causa�C-460/02,�introdotta�con�ricorso�della�Comm issione�C.E.�control'Italiaperpretesoinadempimentoagliobblighiimpostile� dalladirettiva.�Inattesadellapronunciadella�Corte,�l'Avvocaturaharichiamato� le�difese�svolte�in�tale�causa,�con�le�quali�si�era�osservato�che�la�norma�nazionale� noncontrastaconlaDirettiva�(cfr.�stralciodellamemoriaprodottaintalecausa� in�questa�Rassegna�2003,�I,�107).� Causa C-73/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale): competenza giurisdizion ale ^Contratto di �time sharing� ^Contratto d'affitto di immobili ^ Contratto di associazione ^Indebito arricchimento ^Articolo�16,�n.�1,�let- tera�a)�della�Convenzione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968�(avv.�dello� Stato�M.�Fiorilli).� I fattI Due�cittadini�tedeschi�hanno�adito�il�giudice�tedesco�per�ottenere�il�rim- borso�del�pagamento�di�una�somma�di�denaro�corrisposta�ad�una�societa� inglese�per�l'uso�di�un�appartamento�per�le�vacanze�situato�a�Rodi�(Grecia).� Gli�attori�hanno�sostenuto�di�aver�pagato,�in�un�primo�momento,�l'anticipo� richiesto�e�di�avere�poco�dopo�versato�il�prezzo�totale�dovuto�sulla�base�del� contratto�stipulato�con�la�societa�,�senza�dedurre�la�somma�anticipata.�La� societa�convenuta�ha�eccepito�l'incompetenza�del�tribunale�tedesco�adito,� sostenendo�che,�in�caso�di�controversia�in�tema�di�contratto�d'affitto�di� immobili,�quale�quella�in�esame,�ai�sensi�dell'articolo�16,�n.�1,�lettera�a)�della� Convenzione�di�Bruxelles�e�competente�il�giudice�dello�Stato�in�cui�l'immo- bile�si�trova�(il�c.d.�forum�rei�sitae),�indipendentemente�dal�domicilio�delle� parti.�In�realta�,�la�fattispecie�contrattuale�sulla�quale�si�fonda�la�controversia� non�ha�ad�oggetto�soltanto�l'acquisto�del�diritto�d'uso�dell'appartamentoper� le�vacanze�per�una�determinata�settimana�di�calendario�di�ogni�anno�fino�al� 2031,�ma�anche�l'associazione�ad�un�club,�essendo�l'acquisto�del�diritto�d'uso,� senza�l'associazione�al�club,�nemmeno�previsto.� IquesitI 1.�^Se�la�locuzione��in�materia�di�contratti�di�affitto�di�immobili��di�cui� all'articolo�16,�n.�1,�lettera�a),�della�Convenzione�di�per�se�,�debba�essere� interpretata�nel�senso�che�comprenda�controversie�vertenti�sull'uso�di�un� alloggio�in�un�hotel,�individuato�per�tipo�e�collocazione,�per�una�determinata� settimana�di�calendario�ogni�anno�e�per�un�periodo�di�quasi�quarant'anni,� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO qualora il contratto comprenda contemporaneamente e necessariamente l'as- sociazione ad un club, il cui compito principale consiste nell'assicurareai membri l'esercizio del menzionato diritto d'uso. 2. ^In caso di soluzione affermativa della questione sub�1): Se la compe- tenza esclusiva ai sensi dell'articolo 16, n. 1, lettera a), della Convenzione di Bruxelles valga anche per diritti, i quali sorgono da un rapporto di affittoin tal senso, ma non hanno nulla a che fare in diritto e in fatto con l'affitto e, precisamente, per il diritto al rimborso di una parte del corrispettivo, erro- neamente pagato in eccesso, per l'uso dell'appartamento per le vacanze o per l'associazione al club. NotA Il�Governo�italiano�non�ha�presentato�osservazioni�scritte.� La�questione�di�diritto�controversa�attiene�al�problema�dell'applicabilita� della�regola�di�competenza�esclusiva�prevista�dall'articolo�16,�n.�1�lettera�a)� della�Convenzione�di�Bruxelles,�in�materia�di�contratti�di�affitto�di�immobili,� ad�una�azione�di�indebito�arricchimento�sorto�nell'ambito�di�un�contratto�di� affitto�di�immobile�stipulato�tra�un�privato�ed�una�societa�,�aventi�domicilio�(o� sede)�indueStatidiversi.�Taledisposizione,inderogaaiprincipigenerali,previ- sti�dall'articolo�2�della�medesima�Convenzione,�attribuisce,�in�materia�di��diritti� reali�immobiliari�e�di�contratti�di�affitto�di�immobili��la�competenza,�in�via� esclusiva,�al�giudice�del�luogo�ove�e�situato�l'immobile.�In�proposito�la�Corte�di� Giustizia,purpendendoperun'interpretazionerestrittivadell'articolo�16.1�lette- raa)�dellaConvenzionediBruxelles,inquantoeccezionerispettoalprincipio� generale�(sancito�dalla�medesima�Convenzione)�che�attribuisce�la�competenza� al�giudice�dello�Stato�in�cui�e�domiciliato�il�convenuto,�ha�piu�volte�applicato� l'invocata�disposizione�a�controversie�riguardanti�diritti�e�obblighi�discendenti� da�un�contratto�di�locazione�di�un�bene�immobile,�indipendentemente�dalfatto� che�l'azione�siafondata�su�un�diritto�reale�o�su�un�diritto�di�obbligazione.Cio�e� quanto�accade,�anche�nella�fattispecie�in�esame,�atteso�che�l'azione�giudiziaria� intentata�dai�coniugi�tedeschi,�sorta�da�un�inadempimento�del�contratto�di�affitto� di�immobile,�e�fondata�sull'obbligo�dell'affittuario�di�restituire�la�caparra�rice- vuta.�L'oggetto�della�controversia�pendente�dinanzi�al�giudice�tedesco,�si�ricol- lega�cos|�direttamente�adun�contratto�di�locazione�di�immobilisicuramente�rien- trantenell'ambitodellaprevisionedicuiall'articolo16,punto1,�letteraa), della� Convenzione,�che�in�materia�di�affitti�di�immobili�attribuisce�la�competenza� esclusivaalgiudicedelluogo�dovee�situato�l'immobile.�La�questione�controver- sianonsuscita�inambito�nazionaledubbiinterpretativi,�ne�problemiapplicativi.� Difatti,�la�Corte�di�Cassazione�hapiu�volte�chiarito,�intervenendo�sull'interpre- tazione�dell'articolo�21�c.p.c.,�che�pone�una�regola�di�competenza�esclusiva� simile�a�quella�prevista�dall'articolo�16,�punto�1,�della�Convenzione,�che�tale� eccezione�trova�applicazione�ogni�qualvolta�sorga�una�controversia�comunque� riferibile�ad�un�contratto�di�affitto�di�immobile,�che�attenga,�cioe�,�non�solo�alla� sua�esistenza,�validita�ed�efficacia,�ma�altres|�a�tutte�le�altre�possibili�sue� vicende,�e�segnatamente�a�quelle�che�involgano�l'adempimento�delle�obbligazioni� derivanti�dal�rapporto�in�base�alla�disciplina�codicistica�o�a�quella�di�settore� della�legislazione�speciale�(Cass.�10070/2001;�Cass.�6962/00).� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�525 Causa�C-83/03�(Commissione�c/�Repubblica�italiana)�^Ricorso�per�inadempi- mento�^Valutazione�dell'impatto�ambientale�di�determinati�progetti�pub- blici�e�privati�^Progetto�di�costruzione�di�un�porto�turistico�a�Fossacesia� ^Articolo�4,�paragrafo�2�direttiva�85/337/CEE�(ct�111536/03,� avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IfattieledifesE La�Commissione�delle�Comunita�europee�ha�contestato�alla�Repubblica� italiana�la�violazione�degli�obblighi�derivanti�dall'articolo�4,�paragrafo�2,� della�direttiva�85/337/CEE,�concernente�la�valutazione�dell'impatto�ambien- tale�di�determinati�progetti�pubblici�privati,�nella�misura�in�cui�non�ha�cor- rettamente�verificato�se�il�progetto�per�la�costruzione�di�un�porto�turistico�a� Fossacesia,�progetto�ricompreso�nella�lista�di�cui�all'allegato�II�della�direttiva� stessa,�avesse�caratteristiche�tali�da�richiedere�l'effettuazione�di�una�proce- dura�di�impatto�ambientale.� L'intervento�urbanistico�oggetto�di�infrazione�deve�essere�correttamente� classificato�come�approdo�turistico�in�darsena�posizionata�sulla�terraferma�e� collegata�al�mare�tramite�un�canale�artificiale�di�40�metri�e,�quindi,�non�e� assoggettato�a�valutazione�di�impatto�ambientale,�ne�a�verifica.�La�verifica� di�assoggettabilita�alla�VIA�risulta�essere�stato�effettuato�dal�Comitato�di� coordinamento�regionale�sulla�VIA,�che�ha�concluso�per�la�non�assoggettabi- lita�del�progetto�alla�procedura.�A�seguito�del�procedimento�di�infrazione�il� Ministero�dell'ambiente�si�e�attivato�presso�la�regione�perche�accerti�quale� sia�la�natura�dell'opera.� Causa�C-89/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Nozione�di�trasmis- sione�televisiva�^Servizio�della�societa�dell'informazione�^Articoli�1,�let- tera�a) e�6�della�direttiva�89/552/�CEI,�come�modificata�dalla�direttiva� 97/36/�CE�^Articolo�1,�n.�2�e�allegato�A,�V�n.�3�della�direttiva�98/34/� CE,comemodificatadalladirettiva98/48/CE(avv.delloStatoM.Fiorilli).� IlfattO I�quesiti�sono�sorti�nell'ambito�di�una�controversia�avente�ad�oggetto�il� servizio�prestato�dall'emittente�Mediakabel,�il�c.d.��Filmtime�,�costituito�dal- l'offerta�di�film�sotto�forma�di�segnali�modificati,�scelti�dall'offerente�e�diffusi� sulla�sua�rete,�che�possano�essere�decodificati�e�visti�dall'abbonato�in�diversi� orari�stabiliti�dall'offerente,�contro�speciale�versamento�per�ciascun�film,�gra- zie�ad�una�chiave�elettronica�e�individuale.�Al�fine�di�valutare�se�nel�caso� descritto�trovino�attuazione�le�disposizioni�della�direttiva�89/552/�CE,�e�la� cosiddetta�direttiva��Televisione�senza�frontiere��(di�seguito�TSF),�occorre� stabilire�se�tale�servizio�vada�qualificato�come���servizio�di�trasmissione�tele- visiva��o��servizio�della�societa�dell'informazione�.�Piu�in�generale,�la�que- stione�pregiudiziale�concerne�l'individuazione�del�criterio�in�base�al�quale� distinguere�i�due�tipi�di�servizi.� IquesitI 1.�^Sinteticamente,�il�Nederlands Raad Van State si�domanda�se�la� nozione�di��trasmissione�televisiva��di�cui�all'articolo�1,�lettera�a) della�diret- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tiva�TSF�debba�intendersi�come�comprensiva�dei�servizi�definiti�nell'elenco� indicativo�riprodotto�nell'allegato�V�della�direttiva�98/34/CE,�come�modifi- cata�dalla�direttiva�98/48/CE,�in�particolare,�nel�n.�3�di�detto�elenco,�nel� quale�figurano�i��servizi�di�radio�diffusione�televisiva�di�cui�alla�direttiva� TSF��e�i��near video on demand�,�ovvero�se�in�tale�nozione�rientri�un��servi- zio�della�societa�dell'informazione��come�menzionato�nell'articolo�1,�n.�2� della�direttiva�98/34/�CE�(quesito�1�a).�In�caso�di�risposta�negativa�a�tale� quesito,�e�cioe�qualora�si�ritenesse�che�la�direttiva�TSF�sia�applicabile�anche� ai�servizi�della�societa�dell'informazione,�il�giudice�del�rinvio�pone�una�que- stione�complementare�relativa�all'individuazione�delle�modalita�con�le�quali� distinguere�la�nozione�di��trasmissione�televisiva��da�quella�di��servizidi� comunicazione�che�forniscono�informazioni�specifiche�su�richiesta�indivi- duale�,�contemplati�nel�su�citato�articolo�1,�lettera�a) della�direttiva�(que- sito�1).� 2.�^Dalla�lettura�congiunta�delle�due�normative�in�materia�di�televisione� e�di�telecomunicazioni,�rilevanti�nel�caso�di�specie,�emerge�che�le�nozionidi� �programma��e�di��servizio�della�societa�dell'informazione�,�in�esse�definite,� debbano�essere�interpretate�conformemente�alle�direttive�comunitarie�dalle� quali�hanno�tratto�origine�e�che�disciplinano�il�settore.�Alla�luce�delle�caratte- ristiche�del�servizio,�e�evidente�che�esso�presenta�elementi�sia�a�favore�del- l'una�che�dell'altra�categoria,�tali�da�giustificare�l'incertezza�intorno�all'inter- pretazione�dell'articolo�1,�lettera�a) della�direttiva�TSF;�invero,�da�un�lato,�il� fatto�che�l'abbonato�scelga�un�film�e�l'orario�di�visione�tra�quelli�messi�a� disposizione�dall'offerente,�depone�a�favore�della�presenza�di�un��servizio� individuale�a�richiesta�,�di�cui�all'articolo�1,�n.�2�della�direttiva�98/34/CE�e� della�direttiva�2000/31/CE.�In�tale�ottica,�decisivo�ai�fini�della�risoluzione� della�questione�sarebbe�il�punto�di�vista�dell'abbonato.�Dall'altro�lato,�invece,� il�fatto�che�la�scelta�dei�film�disponibili,�cos|�come�la�frequenza�e�gli�orari� in�cui�questi�vengono�trasmessi�spetti�all'offerente�del�servizio,�rappresentano� elementi�a�favore�dell'esistenza�di�un�servizio�di�trasmissione�televisiva,�ai� sensi�dell'articolo�1,�lettera�a) della�direttiva�89/552/CEE,�in�quanto�la�scelta� dell'abbonato�non�sarebbe�effettiva.�Decisivo�in�tale�seconda�ipotesi�sarebbe� il�punto�di�vista�dell'offerente�del�servizio.�Da�tali�osservazioni�discende�per- cio�l'ulteriore�questione�pregiudiziale,�se,�al�fine�di�stabilire�se�un�servizio� come�quello�in�esame�sia�una�trasmissione�televisiva�o�servizio�della�societa� dell'informazione,�si�debba�attribuire�particolare�importanza�al�punto�di� vista�dell'abbonato�o�piuttosto�al�punto�di�vista�dell'offerente�del�servizio,�e� se,�a�tal�fine,�rilevino�i�tipi�di�servizi�che�sono�in�concorrenza�con�quello�in� esame�(al�riguardo�si�puo�pensare,�da�un�lato,�ad�esempio,�a�videoteche�o�a� diffusione�individuale�di�film�tramite�Internet e,�dall'altro,�a�trasmettitori� televisivi,�nella�forma�o�meno�di�un�abbonamento�televisivo).� 3.�^Inoltre,�poiche�la�direttiva�TSF�contiene�norme�che�disciplinano�il� contenuto�audiovisivo,�il�giudice�di�rinvio�si�chiede�ancora�quale�sia�la�por- tata�dell'articolo�6�di�quest'ultima�direttiva�al�caso�principale:�se�nella�specie� rileva�il�fatto�che�la�qualificazione�del�servizio�come�quello�in�esame,�quale� �servizio�della�societa�dell'informazione��e�la�conseguente�non�applicazione� della�direttiva�TSF�potrebbe�compromettere�l'efficacia�della�direttiva,�in�par- ticolare,�tenuto�conto�dell'obiettivo�di�riservare�una�determinata�percentuale� IL CONTENZIOSO COMUNITARIO ED INTERNAZIONALE ^I giudizi in corso alla Corte di Giustizia CE 527 di ore di trasmissione ad opere europee; o se, piuttosto, tale norma non trovi attuazione al caso di specie, in quanto gli utenti pagano per la ricezione del servizio. NotA Il�Governo�italiano�non�e�intervenuto�nellafase�scritta.� Causa C-93/04 (Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Ricorso per inadempim ento notificato il 10 marzo 2004 ^Misure comunitarie di lotta contro la peste suina classica ^Direttiva 01/89/CE. IL ricorsO La Commissione ha chiesto alla Corte di Giustizia di constatare che la Repubblica italiana, non avendo adottato le disposizioni legislative, regola- mentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2001/89/CE del Consiglio del 23 ottobre 2001, che stabilisce misure comuni- tarie di lotta contro la peste suina classica o, comunque, non avendo comuni- cato tali disposizioni alla Commissione, e� venuta meno agli obblighi ad essa imposti dall'art. 30 1O comma della direttiva stessa. IL controricorsO �(omissis)�II�Governo�italiano�desidera�rappresentare�alla�Corte�che�la� direttivainquestionee�statarecepitaconilD.Lgs.20febbraio2004,n.�55,pub- blicato�sulla�Gazzetta�Ufficiale�del�28�febbraio�2004,�n.�30/L�e�ritualmente�noti- ficata�alla�Rappresentanza�Permanente�d'Italia�presso�l'Unione�europea�con� nota�n.�2566�del�1�marzo�2004.� Tanto�premesso�il�Governo�italiano�auspica�che�la�Commissione�voglia� rinunciare�al�ricorso,�con�compensazione�di�spese,�atteso�che�l'adozione�del� decreto�legislativo�in�questione�e�avvenutaprima�deldeposito�delricorsopresso� la�Corte.� Roma,�29�marzo�2004�^L'Avvocato�dello�Stato�Danilo�Del�Gaizo�.� Causa C-97/04 (Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Ricorso per inadempim ento notificato il 10 marzo 2004 ^Incenerimento rifiuti ^Direttiva 00/76/CE (ct 15611/04, avv. dello Stato G. Fiengo). IL ricorsO La Commissione delle Comunita� Europee chiedeva alla stessa Corte di constatare che la Repubblica Italiana, non avendo dettato le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 4 dicem- bre 2000 sull'incenerimento dei rifiuti o, in ogni caso, non avendole comuni- cate alla Commissione e� venuta meno agli obblighi imposti dall'art. 21 di tale direttiva. IL controricorsO �IlGoverno�dellaRepubblicaItalianafapresente�che�loschemadidecreto� legislativopredisposto�dal�Ministero�dell'Ambiente�sulla�base�di�specifica�delega� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� contenuta nella legge 31 ottobre 2003, n. 306 (legge Comunitaria 2003), e� stato trasmesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ^Dipartimento dellepoliti- che comunitarie. Successivamente lo schema di decreto dovra� essere sottoposto ai pareri della Conferenza Stato-Regioni e delle Commissioni parlamentari ed approvato dal Consiglio dei Ministri. Si confida che nel prosieguo del giudizio il Governo Italiano possa dare notizia della conclusione dell'iter di adeguamento alla direttiva, nellaprospettiva che la Commissione delle Comunita� Europee voglia aderire ad una cessazione della materia del contendere. Roma 8 maggio 2004 ^L'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo�. Causa C-99/04 (Commissione c/ Repubblica Austriaca) ^Ricorso per inadem- pimento notificato il 10 marzo 2004 ^Liquidazione delle emissioni nell'at- mosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione^ Direttiva�2001/080/CE�(ct�19778/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO La�Commissione�delle�Comunita�Europee�chiedeva�alla�stessa�Corte�di� constatare�che�la�Repubblica�Italiana,�non�avendo�dettato�le�disposizioni� legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessarie�per�conformarsi�alla� direttiva�2001/80/CE�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio,�del�23�ottobre� 2001�relativa�ai�limiti�nazionali�di�emissione�di�taluni�inquinanti�originati� dai�grandi�impianti�di�combustione�o,�in�ogni�caso,�non�avendole�comunicate� alla�Commissione�e�venuta�meno�agli�obblighi�imposti�dall'art.�18,�para- grafo�1�di�tale�direttiva.�Chiedeva�altres|�la�condanna�al�pagamento�delle� spese�di�lite.� IL controricorsO �IlGoverno dellaRepubblicaItalianafapresente che loschemadidecreto ministeriale, predisposto dal Ministero dell'Ambiente e� all'esame dei Ministeri della salute e delle Attivita� Produttive per l'acquisizione del relativo assenso. Successivamente ilprovvedimento dovra� essere sottoposto alparere della Confe- renza Stato-Regioni e del Consiglio di Stato e, per completare l'iter di adozione, esser comunicato alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Si confida che nel prosieguo del giudizio il Governo Italiano possa dare notizia della conclusione dell'iter di adeguamento alla direttiva, nellaprospettiva che la Commissione delle Comunita� Europee voglia aderire ad una cessazione della materia del contendere. Roma 8 maggio 2004 ^L'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo�. Causa C-100/04 (Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Ricorso per inadem- pimento notificato il 10 marzo 2004 ^Limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici (avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO La�Commissione�delle�Comunita�Europee�chiedeva�alla�stessa�Corte�di� constatare�che�la�Repubblica�Italiana,�non�avendo�dettato�le�disposizioni� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�529 legislative,�regolamentari�ed�amministrative�necessario�per�conformarsi�alla� direttiva�2001/81/CE�del�Parlamento�Europeo�e�del�Consiglio,�del�23�ottobre� 2001�relativa�ai�limiti�nazionali�di�emissione�di�alcuni�inquinanti�atmosferici� o,�in�ogni�caso,�non�avendole�comunicate�alla�Commissione�e�venuta�meno� agli�obblighi�imposti�dall'art.�15�di�tale�direttiva.�Chiedeva�altres|�la�con- danna�al�pagamento�delle�spese�di�lite.� IL controricorsO Nel costituirsi al presente giudizio, il Governo della Repubblica Italiana, come sopra rappresentato e difeso, fa presente che, con deliberazione 7 maggio 2004, a seguito del complesso iter legislativo previsto dalla normativa nazionale, e� stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei ministri il decreto legislativo recante il �recepimento della direttiva 2001/81/CE relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici�. L'atto e� allafirma del Capo dello Stato e sara� pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Nel prosieguo del giudizio il Governo Italiano dara� notizia della conclu- sione dell'iter di adeguamento alla direttiva, nella prospettiva che la Commis- sione delle Comunita� Europee voglia aderire ad una cessazione della materia del contendere, con compensazione delle spese di lite. Roma 8 maggio 2004 ^L'Avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo�. Causa C-107/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Prodotti agricoli ^ Nozione di �biologico� e di �ecologico� ^Metodo di produzione biologico ^ Regolamento�(CEE)�n.�2092/91�^Regolamento�(CE)�n.�1804/99�(avv.� dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO Il�Comite� Andaluz de Agricoltura ha�chiesto�l'annullamento�del�Regio� decreto�11�maggio�2001,�n.�506,�recante�modifica�al�Regio�decreto�22�ottobre� 1993,�n.�1852,�relativo�al�metodo�di�produzione�biologico�di�prodotti�agricoli� e�alla�indicazione�di�tale�metodo�sui�prodotti�agricoli�e�sulle�derrate�alimen- tari�.� Il�Comite� Andaluz de Agricoltura osserva:��E�la�Commissione�europea� ad�incarnare�l'interesse�generale�della�Unione�a�fissarne�gli�indirizzi�e�ad�ese- guire�le�azioni�deliberate�dal�Consiglio�e�dal�Parlamento.�Tra�le�funzioni�della� Commissione�europea�vi�e�quella�di�garantire�il�rispetto�del�diritto�comunita- rio�(alla�stregua�della�Corte�di�giustizia).�Cio�significa�che�la�Commissione� controlla�che�la�legislazione�europea�sia�applicata�correttamente�negli�Stati� membri�al�fine�di�mantenere�un�clima�di�fiducia�reciproca�tra�gli�Stati�mem- bri,�gli�operatori�economici�e�i�privati�cittadini.�Vi�e�gia�stato�uno�studio� approfondito�della�Commissione�sulla�possibilita�di�utilizzare�i�termini�e� vocaboli�protetti�(``ecologico'',�``biologico'',�``organico'',�``bio'',�``eco''),�che� questa�Corte�puo�richiedere,�evitando�cos|�che�la�detta�Corte�di�giustizia� delle�Comunita�europee�debba�esaminare�un�problema�che�dovra�essere� risolto�in�futuro�nell'ambito�del�procedimento�per�inadempimento�contro�la� Spagna�per�violazione�del�regolamento�(CEE)�24�giugno�1991,�n.�2092,�e�suc- cessive�modifiche,�principalmente�quelle�apportate�dal�regolamento�(CE)� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 4/1999�.�In�definitiva,�il�Comite�,�per�evitare�lungaggini�processuali,�sottoli- nea�che�le�risposte�alle�domande�presentate�alla�Corte�di�giustizia�delle� comunita�europee�le�detiene�gia�la�stessa�Commissione�europea��nella�sua� relazione,�ove�sono�specificamente�studiate�e�motivate�con�riferimento�al� diritto�comunitario�.�Il�Pubblico�ministero�afferma�che�non�appare�necessa- rio�adire�la�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee�gia�che�si�tratta�del� valore�semantico�di�determinati�vocaboli�e,�nonostante�siano�caratterizzati� da�un'identica�morfologia�nelle�varie�lingue�comunitarie,�il�loro�significato�e� ben�distinto�in�ciascuna�di�esse,�fenomeno�del�resto�piuttosto�frequente.�Lo� stesso�regolamento,�all'articolo�2,�specifica�quale�termine,�tra��ecologico�,� �biologico��e��organico��e�applicato�in�ogni�Paese.�L'amministrazione�ritiene� inopportuno�un�rinvio�pregiudiziale�e,�data�la�chiarezza�dei�termini�in�cuisi� esprimono�i�regolamenti�comunitari,�non�violati�in�alcun�modo�dal�Regio� decreto�n.�506/01.� IquesitI 1.�^Se�il�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�24�giugno�1991,�n.�2092,�inte- grato�dal�regolamento�(CE)�e�del�Consiglio�19�luglio�1999,�n.�1804,�relativo� al�metodo�di�produzione�biologico�di�prodotti�agricoli�e�alla�indicazione�di� tale�metodo�sui�prodotti�agricoli�e�le�derrate�alimentari,�consideri�in�tutti�gli� Stati�membri�i�termini��biologico��ed��ecologico�,�nonche�i�loro�prefissi��� bio���ed��eco�,�come�indicazioni�che�suggeriscono�al�compratore�che�il�pro- dotto�o�gli�ingredienti�sono�stati�ottenuti�in�conformita�delle�norme�sulla� produzione�biologica.� 2.�^Se�il�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�24�giugno�1991,�n.�2092,�inte- grato�dal�regolamento�(CE)�e�del�Consiglio�19�luglio�1999,�n.�1804,�relativo� al�metodo�di�produzione�biologico�di�prodotti�agricoli�e�alla�indicazione�di� tale�metodo�sui�prodotti�agricoli�e�le�derrate�alimentari,�riservi�necessaria- mente,�in�tutti�gli�Stati�membri,�i�termini��biologico��ed��ecologico�,�nonche� i�loro�prefissi��bio��e��eco�,�ai�prodotti�ottenuti�in�conformita�delle�norme� stabilite�per�la�produzione�biologica�da�tale�regolamento.� 3.�^Se�l'articolo�2�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�24�giugno�1991,� n.�2092,�integrato�dal�regolamento�(CE)�e�del�Consiglio�19�luglio�1999,� n.�1804,�relativo�al�metodo�di�produzione�biologico�di�prodotti�agricoli�e�alla� indicazione�di�tale�metodo�sui�prodotti�agricoli�e�le�derrate�alimentari�riservi� in�spagnolo�solo�il�termine��ecologico��e�il�suo�prefisso��eco��ai�prodotti� ottenuti�in�conformita�delle�norme�stabilite�per�la�produzione�biologica�del� citato�regolamento,�cosicche�puo�non�essere�in�contrasto�con�quanto�disposto� dalla�normativa�europea�l'utilizzo�in�Spagna�del�termine��biologico��e�del� suo�prefisso��bio��in�relazione�a�prodotti�non�biologici,�se�l'uso�di�tale�ter- mine�e�di�tale�prefisso�li�ha�resi�generici�e�non�destinati�a�designare,�in�Spa- gna,�prodotti�alimentari�con�determinate�caratteristiche�connesse�al�metodo� di�produzione�biologico.� NotA Le�amministrazioni�interessate�non�hanno�rappresentato�l'interesse�a�pre- sentare�osservazioni�scritte.� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�531 Causa C-108/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Regime speciale di previdenza sociale per i lavoratori agricoli ^Requisiti ^Discriminazioni basate sul sesso ^Art.�4�direttiva�97/7/CEE�^Sentenza�del��Tribunal� Superior�de�Justizia��(Spagna)�emessa�il�19�gennaio�2004�e�notificata� l'8�aprile�2004�(avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL fattO La�signora,�ricorrente,�richiedeva�la�sua�iscrizione,�come�lavoratrice� autonoma,�al�Re�gimen�Especial�Agrario�de�la�Seguridad�Social�(Regime�spe- ciale�di�previdenza�sociale�per�i�lavoratori�agricoli),�iscrizione�che�le�veniva� negata�con�risoluzione�18�luglio�2000�della�Tesoreria�General�de�la�Seguridad� Social,�con�la�motivazione�che�essa�svolge�lavori�agricoli�senza�che�questi� ultimi�costituiscano�il�suo�mezzo�principale�di�sussistenza,�poiche�suo�marito�e� iscritto�come�lavoratore�autonomo.�Inoltre�veniva�disposta�la�registrazione� d'ufficio�della�ricorrente�al�Re�gimen�Especial�de�Trabajadores�Auto�nomos� (regime�speciale�dei�lavoratori�autonomi).� IquesitI 1.�^Se�sia�contraria�al�disposto�della�direttiva�19�dicembre�1978,� 79/7/CEE�e,�in�particolare�dell'art.�4�di�quest'ultima,�una�norma�di�diritto� interno�in�forza�della�quale,�per�potersi�iscrivere�ad�un�regime�speciale�di�pre- videnza�sociale�dei�lavoratori�agricoli,�oltre�alla�sussistenza�dei�requisiti�di� carattere�generale,�occorre,�nel�caso�in�cui�il/la�lavoratore/lavoratrice�sia� coniugato/a,�che�i�redditi�provenienti�dall'attivita�compresa�in�tale�regime� rappresentino�i�redditi�principali�dei�coniugi,�cioe�quelli�piu�elevati.� 2.�^Se�sia�contraria�al�disposto�della�direttiva�19�dicembre�1978,� 79/7/CEE�e,�in�particolare�dell'art.�4�di�quest'ultima,�una�norma�di�diritto� interno�in�forza�della�quale,�in�ragione�della�semplice�iscrizione�del�coniuge� ad�un�altro�regime�di�previdenza�sociale,�il/la�lavoratore/lavoratrice� agricolo/a�deve�provare�che�i�redditi�provenienti�dall'attivita�compresa�nel� regime�speciale�di�previdenza�sociale�dei�lavoratori�agricoli�sono�superiori�a� quelli�del�coniuge,�presumendosi,�in�assenza�di�tale�prova,�che�non�lo�siano.� Causa C-118/04 (Commissione c/ Repubblica Italiana) ^Ricorso per inademp imento notificato il 17 marzo 2004 ^Norme minime per la protezione dei suini ^Direttiva�01/88/CE�recante�modifica�della�direttiva� 91/630/CEE.�(ct�17032/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL ricorsO La�Commissione�ha�chiesto�alla�Corte�di�Giustizia�di�constatare�che�la� Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�disposizioni�legislative,�regola- mentari�ed�amministrative�necessarie�per�conformarsi�alla�direttiva� 2001/88/CE�del�Consiglio�del�23�ottobre�2001,�recante�modifica�della�diret- tiva�n.�91/630/CE�che�stabilisce�misure�minime�per�la�protezione�dei�suini� o,�comunque,�non�avendo�comunicato�tali�disposizioni�alla�Commissione,�e� venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�imposti�dall'art.�30,�primo�comma,�della� direttiva�stessa.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� IL controricorsO �(omissis)�II�Governo�italiano�desidera�rappresentare�alla�Corte�che�la� direttivainquestionee�statarecepitaconilD.Lgs.20febbraio2004,n.�53,pub- blicato�sulla�Gazzetta�Ufficiale�del�28�febbraio�2004,�n.�30/L�e�ritualmente�noti- ficata�alla�Rappresentanza�Permanente�d'Italia�presso�l'Unione�europea�con� nota�n.�2564�del�1�marzo�2004.� Tanto�premesso�il�Governo�italiano�auspica�che�la�Commissione�voglia� rinunciare�al�ricorso,�con�compensazione�di�spese,�atteso�che�la�pubblicazione� del�decreto�legislativo�in�questione�e�avvenuta�prima�del�deposito�del�ricorso� presso�la�Corte.� Roma,�2�aprile�2004�^Avvocato�dello�Stato�Danilo�del�Gaizo�.� Causa�C-139/04�(Commissione�c/�Repubblica�Austriaca)�^Ricorso�per�cattiva� applicazione�notificato�il�25�marzo�2004�^Qualita�dell'aria�nell'ambiente� ^Valori�limite�di�particolari�sostanze�(biossido�di�zolfo,�d'azoto...)�^Manc ata�trasmissione�di�informazioni�^Direttive�99/30/CE�e�96/62/CE�^ Decisione�01/839/CE�(ct�19777/04,�avv.�dello�Stato�G.�Fiengo).� IL ricorsO La�Commissione�delle�Comunita�Europee�chiedeva�alla�Corte�di�consta- tare�che�la�Repubblica�Italiana,�avendo�comunicato,�solo�in�parte,�alla�Com- missione�i�metodi�utilizzati�per�la�valutazione�della�qualita�dell'aria�di�cui� all'art.�3,�per�quanto�riguarda�le�sostanze�coperte�dalla�direttiva� 1999/30/CE,�e�avendo�inviato,�peraltro�dopo�il�30�settembre�2002,�il�questio- nario�adottato�dalla�decisione�2001/839/CE,�fornendo�solo�alcune�delle� informazioni�relative�al�2001,�sulle�sostanze�coperte�dalla�direttiva� 1999/30/CE,�come�previsto�dall'art.�11,�comma�1,�lettera�a),�sottoparagra- fi�i),�ii)�e�comma�1�lettera�b),�della�direttiva�1996/62/CE,�e�venuta�meno� rispettivamente�agli�obblighi�derivanti�dall'articolo�11�della�direttiva� 1996/62/CE,�in�combinazione�con�l'articolo�4,�comma�1�della�stessa�direttiva� e�con�la�direttiva�1999/30/CE�e�agli�obblighi�derivanti�dall'art.�11�delle�diret- tiva�1996/62/CE�in�combinazione�con�l'art.�4�comma�1�della�stessa�direttiva,� con�la�direttiva�1999/30/CE�e�con�l'articolo�1�della�decisione�2001/839/CE.� La�Commissione�ha�richiesto�altres|�la�condanna�alle�spese�del�giudizio.� IL controricorsO �(omissis)�In�sintesi,�le�inadempienze�contestate�al�Governo�italiano� riguardano�la�parziale�comunicazione�dei�metodi�utilizzati�per�la�valutazione� preliminare�della�qualita�dell'aria,�di�cui�all'articolo�5�della�direttiva� 1996/62/CE,�per�le�sostanze�coperte�dalla�direttiva�1999/30/CE�e�la�incom- pleta,�oltre�che�tardiva,�comunicazione�dei�dati�della�qualita�dell'aria�relativi� all'anno�2001,�secondo�il�questionario�previsto�dalla�decisione�2001/839/CE,�ai� sensi�dell'articolo�11�della�direttiva�1996/62/CE.� Fermo�restando�il�ritardo�con�il�quale�l'Italia�ha�trasmesso�alla�Commis- sione�europea�i�dati�e�le�informazioni�previsti�dall'articolo�11�della�direttiva� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�533 1996/62/CE�rispetto�ai�termini�stabiliti,�attualmente�si�puo�tuttavia�affermare� che�tutte�le�comunicazioni�oggetto�della�contestazione�e�del�ricorso�sono�state� regolarmente�effettuate.� Si�riassumono,�brevemente�qui�di�seguito,�le�modalita�di�comunicazione�di� quanto�richiesto�dalla�Commissione�europea:� a)�in�data�10�ottobre�2003,�il�Ministero�dell'Ambiente�e�della�tutela�del� territoriohatrasmessoperviadiplomatica,connotan.�7333/UL/2003,laprima� parte�della�documentazione�in�questione,�e�piu�precisamente:� i�questionari�2001�delle�Regioni�Emilia�Romagna,�Lazio,�Liguria,� Lombardia,�Marche,�Piemonte,�Toscana,�Valle�d'Aosta�e�Veneto�e�della�Provin- cia�autonoma�di�Trento;� i�questionari�2002�delle�Regioni�Emilia�Romagna,�Lazio,�Liguria,� Lombardia,�Marche,�Piemonte�e�Valle�d'Aosta�e�della�Provincia�autonoma�di� Trento;� i�metodi�utilizzati�per�la�valutazione�preliminare�della�qualita�dell'aria� delle�Regioni�Liguria,�Lombardia,�Marche,�Piemonte,�Toscana�e�valle�d'Aosta� e�della�Provincia�autonoma�di�Trento;� b)�indata19�marzo2004,�conlettera�UL/2004/2087,ilMinisterodell'am- bienteedellatuteladelterritoriohainoltre�trasmesso,�sempreperviadiplomatica:� i�questionari�relativi�all'anno�2001�di�tutte�le�Regioni�e�Province�auto- nome,�completandopercio�ilprecedente�invio;� una�sintesi�dei�metodi�utilizzati,�per�la�valutazione�preliminare�della� qualita�dell'aria,�da�tutte�le�Regioni�e�Province�autonome.� Tuttiidati�trasmessisonostatianchepubblicatisulsito�delMinistero�del- l'Ambiente�e�della�Tutela�del�Territorio�e�sono�liberamente�consumabili�da�citta- dini�ed�enti.� Sulla�base�di�tali�risultanze�si�confida�che�la�Commissione�voglia�aderire� alla�declaratoria�di�cessazione�della�materia�del�contendere,�con�compensazione� delle�spese�di�lite.� Roma�8�maggio�2004�^L'Avvocato�dello�Stato�Giuseppe�Fiengo�.� Causa�C-144/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Lavoro�a�tempo�determ inato�^Parita�di�trattamento�^Ragione�obiettiva�^Direttive� 1999/70/CEe2000/78/CE.�Ordinanzadell'Arbeitsgericht�Munchen�(Ger- mania)�notificata�l'11�maggio�2004�(cs�29426/04,�avv.�dello�Stato�D.� Del�Gaizo).� IL fattO La�controversia�verte�su�un�contratto�di�lavoro�a�tempo�determinato�stipu- lato�con�un�lavoratore�di�54�anni.�Per�la�normativa�tedesca�la�limitazione�di� tempo�del�contratto�con�lavoratori�anziani�si�fonda�sull'art.�14,�n.�3,�quarta� frase,�in�combinato�disposto�con�la�prima�frase,�del�TzBfG�(legge�sul�lavoroa� tempo�parziale�e�a�tempo�determinato)�in�quanto�il�lavoratoreha�piu�di�52�anni.� II�ricorrente�ritiene�che�tale�disciplina�nazionale�contrasti�con�la�norma- tiva�comunitaria,�ed�in�particolare�con�le�direttive�1999/70/CE�e� 2000/78/CE.�Egli�chiede�pertanto�che�il�contratto�a�tempo�determinato�sia� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dichiarato�inefficace�e�sia�in�corso�un�rapporto�di�lavoro�a�tempo�indetermi- nato.�Il�convenuto�dal�canto�suo,�fa�valere�che�esiste�una�ragione�obiettiva� che�sottende�alla�conclusione�di�tale�contratto,�proprio�per�il�fatto�che�i�lavo- ratori�anziani�risultano�difficilmente�collocabili�sul�mercato�del�lavoro,�e�que- sto�in�osservanza�della�clausola�5�dell'allegato�alla�direttiva�1999/70/CE,� che�stabilisce�per�gli�Stati�membri�di�prevedere�misure�legislative�per�evitare� gli�abusi�derivanti�da�una�successione�di�rapporti�di�lavoro�a�tempo�determi- nato.�Questa�ragione�obiettiva�giustificherebbe�anche�la�disparita�di�tratta- mento�prevista�dall'art.�6,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva�2000/78/CE.� IquesitI 1.�^a) Se�la�clausola�8,�n.�3,�dell'accordo�quadro�(direttiva�del�Consiglio� 28�giugno�1999,�1999/70/CE,�relativa�all'accordo�quadro�CES,�UNICE�e� CEEP�sul�lavoro�a�tempo�determinato)�debba�essere�interpretata�nel�senso� che�nell'ambito�della�sua�attuazione�nell'ordinamento�interno�essa�vieta�una� reformatio inpeius attraverso�un�abbassamento�dell'eta�da�60�a�58�anni;� b) Se�la�clausola�5,�n.�1,�dell'accordo�quadro�(direttiva�del�Consiglio� 28�giugno�1999,�1999/70/CE,�relativa�all'accordo�quadro�CES,�UNICE�e� CEEP�sul�lavoro�a�tempo�determinato)�debba�essere�interpretata�nel�senso� che�essa�osta�ad�una�normativa�nazionale�la�quale�^come�quella�controversa� nel�caso�di�specie�^non�contenga�alcuna�limitazione�ai�sensi�delle�tre�alterna- tive�previste�al�n.�1;� 2.�^Se�l'art.�6�della�direttiva�del�Consiglio�27�novembre�2000,� 2000/78/CE,�che�stabilisce�un�quadro�generale�per�la�parita�di�trattamento� in�materia�di�occupazione�e�condizioni�di�lavoro,�debba�essere�interpretato� nel�senso�che�esso�osta�ad�una�normativa�nazionale�la�quale�^come�quella� controversa�nel�caso�di�specie�^consenta�di�concludere�contratti�a�tempo� determinato�con�lavoratori�che�abbiano�compiuto�i�52�anni�in�assenza�di� una�ragione�obiettiva,�cos|�derogando�al�principio�della�necessaria�presenza� di�una�ragione�obiettiva;� 3.�^Se,�nel�caso�in�cui�una�delle�precedenti�questioni�venga�risolta�affer- mativamente,�il�giudice�nazionale�debba�disapplicare�la�normativa�nazionale� contrastante�con�il�diritto�comunitario�e�se�trovi�quindi�applicazione�il�princi- pio�generale�di�diritto�interno�secondo�cui�un�contratto�di�lavoro�a�tempo� determinato�e�ammissibile�solo�in�presenza�di�una�ragione�obiettiva.� Causa C-148/04 (domanda di pronuncia pregiudiziale) ^Misure fiscali per le banche e le fondazioni bancarie ^Decisione�della�Commissione�europea� n.�2002/58/CE�^Compatibilita�con�il�diritto�comunitario�^Principio�di� affidamento,�certezza�del�diritto�e�proporzionalita�(avv.�dello�Stato� M.�Fiorilli).� IL fattO 1.�^Sulla�base�della�legge�di�delega�al�Governo�del�23�dicembre�1998,� n.�461�per�il�riordino�della�disciplina�fiscale�delle�operazioni�di�ristruttura- zione�del�settore�bancario,�il�decreto�legislativo�17�maggio�1999,�n.�153�ha� introdotto�benefici�e�vantaggi�per�favorire�una�piu�completa�ristrutturazione� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�535 e�consolidamento�del�settore�bancario.�In�particolare,�la�riduzione�al�12,50%� dell'aliquota�dell'imposta�sul�reddito�IRPEG�per�le�banche�che�effettuano� fusioni�o�analoghe�operazioni�di�ristrutturazione�per�cinque�periodi�d'impo- sta�consecutivi,�a�condizione�che�gli�utili�siano�destinati�a�una�Riserva�Spe- ciale�non�distribuita�per�un�periodo�di�tre�anni.�Detti�utili�non�possono�supe- rare�l'1,20%�della��differenza�tra�la�consistenza�complessiva�dei�crediti�e�dei� debiti�delle�banche�che�hanno�partecipato�alla�fusione�e�l'aggregato�della- maggiore�banca��che�ha�partecipato�a�tale�operazione;�agevolazioni�fiscali� per�le�operazioni�di�fusione�e�concentrazione�realizzate�negli�anni�dal�1998� al�2004�incluso.�La�Commissione�europea�con�decisione�n.�2002/581/�CE� dell'�11�dicembre�2001�ha�stabilito�che�tali�agevolazioni�non�sono�compatibili� con�il�Mercato�comune,�ai�sensi�dell'articolo�87�del�Trattato�CE,�perche�:� 1) concedono�vantaggi�fiscali�per�le�fusioni�bancarie�a�talune�imprese�per- mettendo�loro�di�raggiungere�una�maggiore�dimensione�in�seguito�all'opera- zione�di�fusione�e�di�trarre�vantaggio�dall'economia�di�scala�a�un�costo� ridotto;�2) il�vantaggio�e�concesso�mediante�rinuncia�alla�percezione�di� entrate�tributarie�da�parte�dello�Stato�italiano,�ossia�tramite�risorse�dello� Stato,�e�tale�aiuto�influisce�sugli�scambi�tra�Stati�membri�perche�facilita�l'e- spansione�all'estero�di�banche�italiane�e�rende�piu�ardua�l'entrata�delle�ban- che�estere�in�Italia.�L'articolo�4�della�predetta�Decisione�cos|�dispone:��1)�l'I- talia adotta tuttiiprovvedimentinecessariperrecuperaredaibeneficiari l'aiuto concesso in base al regime di cui all'articolo 1 e gia� posto illegalmente a loro disposizione. 2) Il recupero viene eseguito senza indugio secondo le procedure del diritto interno, a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione. L'aiuto da recuperare comprende gli interessi, che decorronodalladataincuil'aiutoe� divenutodisponibileperibeneficiarifinoa quello del suo effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti afinalita� regionale�. 2.�^La�Unicredito�Italiano�s.p.a.�ha�impugnato�il�silenzio�rifiuto�della� Agenzia�delle�Entrate�^Ufficio�di�Genova�1�^in�relazione�all'istanza�di�rim- borso�del�versamento�delle�imposte�e�degli�interessi�per�complessivi� euro�244.712.646,�05�e�per�quanto�la�societa�ricorrente�ha�fruito�per�le�agevo- lazioni�previste�dagli�articoli�22�e�23�del�decreto�legislativo�153/1999.�Eccepi- sce�la�ricorrente�che�il�silenzio�opposto�dall'ufficio�e�illegittimo�e�che�la� societa�ha�diritto�al�rimborso�per�i�seguenti�motivi:�1) Il�provvedimento�cen- surato�dalla�Commissione�europea�non�e�altro�che�il�proseguimento�di�leggi,� che�non�erano�state�censurate�dalla�Commissione�delle�Comunita�europee,� aventi�l'obiettivo�di�ammodernare�e�ristrutturare�il�settore�bancario�fermo� alla�legge�bancaria�del�1936.�2) Il�provvedimento�normativo�censurato�dalla� Commissione�europea�non�e�lesivo�della�concorrenza�e�del�mercato,�perche� tutte�le�banche�^comprese�le�filiali�delle�banche�estere�^possono�usufruire� delle�agevolazioni�fiscali,�mentre�la�disparita�del�trattamento�rispetto�agli� altri�settori�di�attivita�,�si�giustifica�per�la�natura�e�struttura�del�sistema�ban- cario.�3) Il�provvedimento�di�recupero�viola�il�principio�della�irretroattivita� delle�leggi�tributarie,�che�nell'ordinamento�italiano�si�fonda�sul�principio� costituzionale�della�capacita�contributiva�e�della�riserva�di�legge,�nonche�il� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� principio�del�legittimo�affidamento�e�della�certezza�del�diritto.�4) La�deci- sione�della�Commissione�europea�che�configura�il�decreto�legislativo� 153/1999�come��aiuto�di�Stato��e�in�contrasto�con�i�precedenti�orientamenti� della�Commissione�medesima.�5) L'articolo�1�del�decreto�legge�282/2002,� convertito�in�legge�27/2003,�essendo�norma�di�attuazione�di�una�decisione� illegittima�della�Commissione�deve�essere�disapplicato.�In�subordine,�la� societa�ricorrente�chiede�che�sia�sollevata�questione�pregiudiziale�di�validita� e/o�di�interpretazione�ai�sensi�dell'articolo�234�del�Trattato.� IquesitI 1.�^Se�la�decisione�della�Commissione�delle�Comunita�europee� n.�2002/581/CE�del�11�dicembre�2001�(in�GUCE L�184�del�13�luglio�2002)� sia�invalida�ed�incompatibile�con�il�diritto�comunitario,�in�quanto�le�disposi- zioni�della�legge�Ciampi�e�del�relativo�decreto�legislativo�riguardante�le�ban- che,�contrariamente�a�quanto�ritenuto�dalla�Commissione�CE,�sono�compati- bili�con�il�mercato�comune�e,�comunque,�rientrano�nelle�deroghe�di�cui�all'ar- ticolo�87,�paragrafo�3,�lettere�b) e�c) del�Trattato�CE.� 2.�^Se,�in�particolare,�l'articolo�4�della�citata�decisione�sia�invalido�ed� incompatibile�con�il�diritto�comunitario,�in�quanto�la�Commissione:�a) ha� violato�il�dovere�di�fornire�adeguata�motivazione�ai�sensi�dell'articolo�253� delle�Trattato�CE;�e/o�b) ha�violato�il�principio�di�legittimo�affidamento;� e/o�c) ha�violato�il�principio�di�proporzionalita�.� 3.�^In�ogni�caso�se�la�corretta�interpretazione�degli�articoli�87�e�seguenti� del�Trattato�CE,�dell'articolo�14�del�Regolamento�CE�n.�659/1999�ed�i�prin- cipi�generali�del�diritto�comunitario�e�segnatamente�di�quelli�richiamatiin� motivazione,�ostino�all'applicazione�dell'articolo�1�del�decreto�legge� 24�dicembre�2002,�n.�282�(convertito�in�legge�21�febbraio�2003,�n.�27,�recante� �Disposizioni�urgenti�in�materia�di�adempimenti�comunitari�fiscali,�di�riscos- sione�e�di�procedure�di�contabilita��in�Suppl. ord. n.�29�alla�Gazzetta Ufficiale n.�44�del�22�febbraio�2003).� NotA Il Governo ha presentato osservazioni scritte. Si sono ribaditi i motivi di illegittimita� della decisione della Commissione svolti nel ricorso diretto alla Corte di Giustizia (Causa C-66/02). In relazione aiprofili dei quesiti che atten- gono ai rapporti tra i beneficiari delle agevolazionefiscali e Stato membro, si e� dedotto: 1. ^la infondatezza dell'assunto della non applicabilita� dell'articolo 1 del decreto legislativo 282/2002, in quanto norma di attuazione di una decisione illegittima della Commissione: trattandosi di atto emesso da una Istituzione sopranazionalee�attodovutochepotra� esseredisapplicatosoloaseguitodell'ac- certamento della illegittimita� della decisione della Commisione; 2. ^la assenza di fondamento giuridico dell'eccezione di lesione del disposto dell'articolo 14 delregolamentodiproceduraintemadiaiutidiStato(Reg. CEn.659/1999), che consente di escludere il recupero nel caso siano riscontrate �circostanze eccezionali�; 3. ^la assenza di fondamento giuridico dell'argomentazione basata sulla non applicabilita� retroattiva delle disposizioni di un atto comunita- rio: l'articolo 4 della decisione in esame dispone il recupero dell'imposta �senza indugio�, secondo le procedure di diritto interno, a condizione che questecon- IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�537 sentano�l'esecuzione�immediata�ed�effettiva�della�decisione,�con�corresponsione� degli�interessi�che�decorrono�dalla�data�in�cui�l'aiuto�e�divenuto�disponibile�per� i�beneficiari.� Causa�C-154/04�e�155/04�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Integratori� alimentari�^Sostanze�non�consentite�^Libera�circolazione�delle�merci�^ Principi�di�proporzionalita�e�sussidiarieta�^Direttiva�2002/46/CE�^ Ordinanza�della�High�Court�ofJustice�(Inghilterra�e�Galles)�notificata�il� 25�maggio�2004�(cs�31428/04�e�31429/04,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).� IL fattO La�presente�domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�e�sorta�nell'�ambito�di� due�distinti�procedimenti�pendenti�dinanzi�alla�High�Court�of�England�and� Wales,�volti�ad�ottenere�l'annullamento�della�normativa�nazionale�di�attua- zione�delle�disposizioni�della�direttiva�che�secondo�le�ricorrenti�introducono� restrizioni�al�commercio�delle��sostanze�non�consentite�.� Le�ricorrenti�in�entrambi�i�procedimenti�sostengono�che�le�restrizioni� agli�scambi�di��sostanze�non�consentite��introdotte�dagli�artt.�3,�4�e�15,� lett.�b),�della�direttiva�sono�contrarie�al�diritto�comunitario�e�che�pertanto�i� detti�articoli�dovrebbero�essere�annullati.� IquesitI 1.�^Se�l'art.�95�CE�costituisca�un�valido�e/o�sufficiente�fondamento�nor- mativo�per�l'adozione�delle�restrizioni�agli�scambi�commerciali�delle� �sostanze�non�consentite��introdotte�dagli�artt.�3,�4,�n.�1,�e�15,�lett.�b),�della� direttiva.� 2.�^Se�gli�eventuali�effetti�reali�o�potenziali�sugli�scambi�commerciali� delle�disposizioni�della�direttiva�violino�una�serie�di�norme�primarie�del� diritto�comunitario�attinenti�in�particolare:� a)�alla�libera�circolazione�delle�merci; b)�alla�politica�commerciale�comune; c)�ai�principi�generali�di�proporzionalita�,�parita�di�trattamento�e�sussi diarieta�;� d)�alla�tutela�dei�diritti�fondamentali;�e�all'obbligo�di�motivazione.� Causa�C-187/04�^Commissione�contro�Repubblica�italiana�^Ricorso�per�inad empimento�^Norme�per�l'aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di�lavori� ^Direttiva�93/37/�CEE�(avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO La�Commissione�delle�Comunita�europee�chiede�che�si�accerti�che�la� Repubblica�italiana,�avendo�l'ANAS�s.p.a.�affidato�la�concessione�di�costru- zione�e�gestione�dell'autostrada�denominata��Pedemontana�Veneta�Ovest�� alla�societa�per�l'autostrada�Brescia�^Verona�^Vicenza�^Padova�s.p.a.� mediante�concessione�diretta�attuata�a�mezzo�di�una�convenzione�stipulata� il�7�dicembre�1999�non�preceduta�da�pubblicazione�di�un�bando�di�gara,� senza�che�ne�ricorressero�i�presupposti,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� incombono�in�virtu�della�direttiva�93/776/�CEE�del�Consiglio�del�14�giugno� 1993�che�coordina�le�procedure�di�aggiudicazione�degli�appalti�pubblici�di� lavori�e,�in�particolare,�dei�suoi�articoli�3,�paragrafo�1�e�11,�paragrafi�3,6,�7.� LE difesE Il�Governo�ha�controdedotto�come�segue.� �(...)�3.�^Descrizione�dell'intervento.�Il��raccordo�autostradale�tra�l'auto- stradaA�4e�la�Valtrompia�siprefigge�l'obiettivo�direalizzare�un�collegamento� rapido�efunzionale�della�Valle�Trompia�e�della�Valle�Gobbia�all'autostrada�A4� ed�al�sistema�della�grande�viabilita�dell'area�metropolitana�di�Brescia.�Esso�e� composto�da�un�ramo�che�si�sviluppa�a�nord�di�Concesio�e�che�raccoglie�il�traf- fico�dell'alta�Valle�Trompia�e�della�Valle�Gobbia�(denominato,�per�brevita�,� tronco�Concesio�^Lumezzane)�mentre�a�sud�di�Concesio�il�tracciato�si�divide� in�due�rami�dei�quali,�uno�dirige�verso�il�casello�autostradale�di�Ospitaleto� (tronco�Concesio-Ospitaletto),�eduno�verso�Brescia�(tronco�Concesio-Brescia).� Il�tronco�Concesio-Brescia�raggiunge�l'autostrada�A4�congiungendosi�e�sovrap- ponendosi�alla�tangenziale�ovest�di�Brescia�che�presenta�due�corsie�per�senso�di� marcia�e,�per�la�quale,�nello�stesso�progetto�del�raccordo�autostradale�sono�pre- visti�interventi�di�riqualificazione.�Dall'interconnessione�tra�la�tangenziale�ovest� e�la�tangenziale�sud�di�Brescia�sono�raggiungibili�i�caselli�di�Brescia�ovest,�Bre- scia�centro�e�Brescia�est,�utilizzando�un�tratto�della�stessa�tangenziale�sud,�gia� dotata�di�due�corsieper�senso�di�marcia.�Il�tronco�Concesio-Lumezzane�e�intera- mente�innuovasedeepotra�essere�utilizzato�degliutenti�in�alternativa�allavia- bilita�esistente.�Per�il�tronco�Concesio-Ospitaletto�e�prevista�la�riqualificazione� di�un�tracciato�stradale�esistente�(la�strada�provinciale�SP�19).�Nel�tronco� Concesio-Brescia�sono�previsti�sia�tratti�in�nuova�sede,�sia�interventi�di�riqualifi- cazione�dell'esistente�tangenziale�ovest�di�Brescia.�La�lunghezza�complessiva� degli�interventi�e�di�circa�31�chilometri�con�riqualificazione�di�tratti�di�viabilita� gia�esistente�e�realizzazione�di�nuovi�tratti�per�16�chilometri�circa.�La�sezione� stradale�scelta�prevede�due�corsie�per�ogni�senso�di�marcia�ad�eccezione�della� parte�terminale�del�tronco�Concesio�Lumezzane�dove,�per�circa�6,�5�chilometri,� la�sezione�presenta�una�corsia�per�ogni�senso�di�marcia.�Tutti�gli�svincoli�sono� privi�di�sistemi�di�esazione,�mentre�e�prevista�la�riscossione�di�un�pedaggiofor- fettariopresso�una�barriera�automatizzata�ubicata�in�itinere�all'inizio�del�tronco� Concesio-Lumezzane.�L'intervento�rientra�nelle�opere�strategiche�di�interesse� nazionale�ai�sensi�della�legge�n.�443/2001�(legge��obiettivo�)�come�da�elenco� della�delibera�CIPE�n.�121�del�21�dicembre�2001.� 4.�^Presupposti�normativi.�La�applicabilita�della�normativa�comunitaria� in�materia�di�appalti�di�lavoripubblicipresuppone�la�verifica�in�concreto�dell'in- teresse�alla�comparazione�tra�l'interesse�pubblico�alla�realizzazione�della�costru- zione�e�l'interesse�alla�concorrenza�nel�mercato�di�riferimento.�La�legittimita� delladecisionedicostruireun'operapubblica,�cherilevaaifinidell'apprezza- mentodell'interessepubblicodacompararenellafattispecieconcreta�con�l'inte- resse�concorrenziale�del�singolo�imprenditore�operante�nel�mercato�di�riferi- mento,�deve�essere�rinvenuta�nella�legge.�In�Italia,�la�costruzione�di�autostrade� e�affidataperleggeallaANAS,�cheivipuo�provvederedirettamenteomediante� affidamento�in�concessione�a�enti�pubblici�e�privati�(...)�la�legge�28�aprile� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�539 1971,�n.�287�(modifiche�ed�integrazioni�all'attuale�legislazione�autostradale)� prevede�all'articolo�11�la�sospensione�delle�concessioni�per�la�costruzione�di� autostrade�e�l'articolo�18�bis�della�legge�16�ottobre�1975,�n.�492�ha�aggiunto�la� sospensione�della�costruzione�(evidentemente�anche�da�parte�dell'ANAS)�di� nuove�autostrade�o�tratte�autostradali�e�di�trafori�di�cui�nonfosse�stato�effet- tuato�l'appalto��ancorche�assentiti�amministrativamente�.�Ne�deriva�che�sostan- zialmente�le�societa�concessionarie�di�costruzione�e�gestione�delle�autostrade,� ove�abbiano�esaurito�la�realizzazione�di�tratte�a�suo�tempo�affidate�sono�dive- nutesoprattutto�concessionariedelsolo�esercizio�delsistemaautostradale.�Altra� conseguenza�e�che�e�necessaria�una�apposita�previsione�di�legge�per�la�realizza- zione�di�nuovi�tratti�autostradali.�In�tale�contesto�la�legge�12�agosto�1982,� n.�531,�chedeveritenersileggefondamentaleperl'ordinamentodelsettoreauto- stradale,�dopo�aver�definito�all'articolo�1�la�natura�dei�singoli�collegamenti�viari� (distinguendo�l'autostrada�dalle�strade�che�congiungono�la�rete�viaria�principale� internazionale),�per�quanto�qui�interessa,�prevede�espressamente�numerose�dero- ghe�al�divieto�posto�dall'articolo�18�bis�della�legge�492/1975�disponendo�la�rea- lizzazione�di�nuovi�interventi�e�completamenti�autostradali�(articoli�5,6,�7,�8,�9,� 11�comma�1�lettera�c)�affidati�alle�societa�concessionarie.�Invero,�con�norma� interpretativa,�l'articolo�14�dispone�che�la�sospensione�della�costruzione�di�auto- strade�di�cui�l'articolo�18-bis�citato��deve�intendersi�riferita�ai�soli�lavori�di� primo�impianto�con�esclusione�degli�eventuali�successivi�interventi�di�adegua- mento,�tra�i�quali�la�realizzazione�di�corsie�aggiuntive,�di�connessioni�varie�e�di� raccordi�che�sia�richiesta�da�esigenze�relative�alla�sicurezza�del�traffico�e�mante- nimento�del�livello�del�servizio�.�La�disposizione�e�stata�interpretata�nel�senso� che�i�lavori�di�ammodernamento,�ampliamento�e�completamento�dell'autostrada� in�esercizio�(quali�le�terze�corsie,�le�corsie�aggiuntive,�i�raccordi�autostradali,�le� connessioni�tra�le�varie�autostrade,�nonche�la�viabilita�di�adduzione�ai�trafori� alpiniesistentiegia�finanziati,�aivalichidiconfineelaviabilita�alserviziodelle� grandi�aree�metropolitane)�sono�fuori�della�sospensione�limitata�alla�fase�della� costruzione�di�nuove�autostrade,�in�quanto�ricomprese�dal�legislatore�tragli� interventi�riguardanti�il�corretto�ed�adeguato�esercizio�della�rete�autostradale� esistente�epercio�rientrante�sostanzialmente�tra�i�compitigestionalidelconces- sionario,�in�quanto�opere�che�consentono�una�migliore�funzionalita�della�rete� autostradale��esistente��e�ricomprese�pertanto�nella�originaria�concessione,� ovviamente�da�integrare�soprattutto�nella�parte�del�piano�finanziario�attraverso� apposite�convenzioni�aggiuntive�secondo�le�disposizioni�vigenti�in�materia�di� revisione�delle�concessioni�autostradali,�dipianifinanziari�e�di�tarif ffe�autostra- dali.�La�norma�dell'articolo�14�la�legge�531/1982�e�norma�speciale�rispetto�le� disposizioni�generali�in�materia�di�costruzioni�autostradali.�La�concessione�di� tali�lavori�non�e�dunque�sul�mercato�(costruzioni�stradali)�in�quanto�sono�parti� dell'originariaconcessione,�epertantoadessanontrovaapplicazioneladirettiva� 93/37/CEE.� 5.�^La�vigente�convenzione�ANAS/societa�autostrada�Brescia-VeronaV icenza-Padova�(...)� 6.�^Caratterizzazione�dell'intervento�in�termini�funzionali�e�economici.� L'ANAS�ha�qualificato�l'infrastruttura�autostradale�in�parola,�quale��raccordo� autostradale,�tra�autostrada�A�4�e�la�Valtrompia�,�ovvero�opera�priva�di�una� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� autonoma�funzionalita��e�priva�di�uno�specifico�bacino�di�utenza�aggiuntivo.� Sono�state�svolte�dall'ANAS�accurate�valutazioni�specifichefinalizzate�a�verifi- care�la�possibilita��dell'intervento�di�autofinanziamento,�nel�caso�lo�stesso�inter- ventofosseoggettodiunaautonomaconcessione,�assumendocomeparametri� di�riferimento�quelli�che�erano�a�disposizione�al�momento�della�stipula�della� nuovaconvenzioneconlasocieta��Brescia-Padova.E�statosviluppatolo``scena- rio�1''�relativo�all'ipotesi�di�una�autonoma�concessione�con�glistessiparametri� inseriti�nel�Piano�Finanziario�1999-2004�allegato�alla�predetta�Convenzione,� nonche�lo�``scenario�2''�che,�a�differenza�dei�precedenti,�considera�le�tariffe�di� pedaggio�piu��elevate,�nonche�il�tempo�di�costruzione�strettamente�necessario� sotto�l'aspetto�tecnico,�e�cioe��quattro�anni.�(...).�Dalle�valutazioni�effettuate�e�� emerso,�con�tutta�evidenza,�che�se�il�Raccordo�autostradale�fosse�oggetto�di� una�concessione�autonoma�non�consentirebbe�il�recupero�dei�costi�di�investi- mento�nei�trent'anni�di�concessione�ipotizzata.�Di�nessuna�utilita��sarebbe,� altres|�,�un�tempo�ancora�piu��lungo�di�durata�della�concessione,�in�quanto�la� liquidita��necessaria�nella�fase�di�realizzazione�non�potrebbe�essere�comunque� garantita.�(...).�Si�puo��pertanto�concludere�che�la�realizzazione�del�raccordo� autostradale�tra�l'autostrada�A�4�e�la�Valtrompia�non�risulta�un�investimento� fattibilesotto�l'aspettofinanziario�e�che�la�eventualegara�diappaltoper�l'asse- gnazione�dell'autonoma�concessione�risulterebbe�verosimilmente�priva�di�con- correntioporterebbealfallimentodell'aggiudicatarioconcessionario.�Viceversa� laSocieta�Brescia-Padovapotra�farfronteatalerealizzazione,�chesiribadisce� essere�pesantemente�in�perdita,�solo�razionalizzando�e�assorbendo�una�parte� dei�costi�con�la�propria�struttura�esistente�e�distribuendo�l'onere�di�investimento� sull'intero�Piano�Finanziario.�Cio��e��reso�possibile�dalla�presenza�prevalente�di� azionariato�pubblico�costituito�dagli�Enti�locali,�i�soli�che�possono�permettersi� diprivilegiare�l'assetto�del�territorio�a�discapito�del�livello�di�utili�da�distribuire.� Peraltro�essi,�come�rilevato,�al�momento�del�subentro,�a�seguito�di�gara�ad�evi- denza�pubblica,�di�un�nuovo�concessionario�recupereranno�almeno�le�quote�degli� investimenti�non�ammortizzati�al�2013.� 7.�^Qualificazione�dei�lavori�relativi�al�raccordo�A/Montebello-A31/- Tiene�(ovvero�Autostrada�Pedemontana�Ovest)�come��opera��ai�sensi�dell'ar- ticolo�1,�lettera�c),�della�direttiva�n.�93/37/CEE.� Non�si�puo��negare�che�la�direttiva�93/37/CEE�abbia�assimilato�l'affida- mento�della�concessione�di�costruzione�e�gestione�a�quello�dei�lavori,�con�il�con- seguenteobbligodellapubblicita�.Cio��chee��ingioco,inquestocaso,pero��e��la� definizionestessadioperadaassoggettareaproceduradigara,�ovverol'appro- fondimento�se�nel�caso�specifico�del�raccordo�autostradale�tra�la�A�4�e�la�Val- trompia,�si�configuri�o�meno�l'ipotesi�dell'articolo�1�lett.�c)�della�direttiva� 93/37/�CEE�:��c)�Si�intende�per�``opera''�il�risultato�di�un�insieme�di�lavori� edilizi�o�di�genio�civile�che�di�per�se�esplichi�una�funzione�economica�o�tec- nica.��Si�deve�verificare�in�altri�termini,�se�il�raccordo�autostradale�in�parola� esplichio�meno�una�autonomafunzione�tecnica�oppure�una�autonomafunzione� economica.�Per�una�corretta�interpretazione�di�questa�clausola�sembra�necessa- rio�tenerepresente�che�la�direttiva�in�questione�e��relativa�sia�all'appalto�di�lavori,� che�all'affidamento�di�concessione�di�costruzione�e�gestione:�il�requisito�dell'au- tonomia�tecnico-funzionale�sembra�sia�essenziale�aifini�dell'appaltabilita��di�un� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�541 lavoro�adintero�caricopubblico,�mentrequellodell'autonomiaeconomicaessen- ziale�per�l'affidamento�in�concessione,�che�puo�aver�luogo�solamente�se�sussi- stono�le�condizioni�dell'equilibrio�economico�della�concessione.�In�mancanza�di� una�specifica�previsione�nella�direttiva,�deve�intendersi�rimessa�alla��sussidia- rieta���ovvero�la�libera�decisione�dello�Stato�membro�se�realizzare�un'opera�a� suo�totale�carico�mediante�appalto,�ovvero�in�concessione�mediante�finanzia- mento�e�gestione�diprivati.�Nel�caso�specifico,�per�quanto�riguarda�la��funzione� tecnica�,�sembra�che�le�contestazioni�della�Commissione�(vedi�punto�33�della� Sezione��in�diritto�)�abbiano�alpiu�evidenziato�la��separabilita���tecnica�dell'o- pera;�infatti,�nelcasochesitrattassedirealizzarel'accordoinparolanell'ambito� di�un�appalto�di�lavori�dell'autostrada�A�4,�l'affidamento�dell'opera�sarebbe�sicu- ramente�separabile�dall'appaltoprincipale�e�realizzabile�da�un�diverso�assuntore,� non�essendoci�necessaria�connessione�tecnica�di�cantiere�e�l'inscindibilita�dell'in- tervento�appaltato.�L'approfondimento�della�autonoma��funzione�tecnica��del- l'intervento�appare�carente,�in�relazione�alla�considerazione�della�funzione�pro- pria�dello�stesso�nell'ambito�della�concessione�gia�a�suo�tempo,�prima�dell'en- trata�in�vigore�della�direttiva�89/44�CEE,�regolarmente�assentita.�Infatti,�per�le� considerazioni�esposte,�la�funzione�tecnica�di�infrastruttura,�nell'ambito�della� concessione�vigente,�e�:^Sistemazione�della�gia�esistente�viabilita�di�adduzione� all'interno�dello�stesso�bacino�di�utenza�dell'autostrada�A�4�gia�concessa,� per�un�piu�comodo�accesso�all'autostrada,�senza�incremento�del�traffico� addotto�dalla�Valtrompia�l'autostrada�stessa.�Essa,pertanto,�siconfiguraeffet- tivamente�quale��raccordo�autostradale�privo�di�unapropria�autonomia�tecnico� funzionale�nell'ambito�della�convenzione�vigente.�Cio�e�tanto�piu�evidente�qua- lora�si�immaginasse�l'autonoma�realizzazione�del�collegamento�in�parola,�pur� inassenzadell'autostrada�collegata�(A4):�l'infrastrutturaperderebbe�qualunque� significato�tecnico,�sarebbe,�infatti,�privo�di�senso�realizzare�opere�di�caratteri- stiche�autostradali�solamente�per�adeguare�l'esistente�viabilita�locale.�Circa�la� presunta�mancanza�di�collegamento�funzionale�con�la�tratta�Brescia-Padova,� piuttosto�che�con�la�tratta�Milano-Brescia�come�sostenuto�dalla�Commissione,� sifapresente�che�la�trattaMilano-Brescia�in�carico�adaltro�concessionario�ter- minaadovestdiBrescia,�mentreicollegamentipreferenzialidella�Valtrompia� sono�con�il�capoluogo�diprovincia�e,�quindi,�riferibili�ai�caselli�nell'ambito�della� concessione�della�tratta�Brescia-Padova�cuifa,�dunque,�capo�la�maggioreparte� del�traffico.�Sifa,�inoltre,�presente�che�l'attuale�concessionario,�in�caso�di�affida- mento�dell'intervento�ad�altro�concessionario,�potrebbe�sostenere�che�attraverso� talioperesisottrarrebbepartedeltraffico�ricompresonelbacino�diutenzadella� sua�concessione�e�avanzare�richiesta�di�danni�allo�Stato�italiano.�Per�quanto� riguarda�l'autonoma��funzione�economica��dell'intervento,�elemento�necessario� per�l'assoggettamento�alla�direttiva�per�l'affidamento�in�concessione�sembra� che�tale�argomento�sia�stato�sostanzialmente�non�trattato�nell'ambito�delle�con- testazioni�della�Commissione.�Essa�non�sembra�contestare�la�chiara�e�documen- tatamancanzadiautonomaredditivita�dell'intervento,�masilimitaadosservare� chel'unicaprovadellastessasarebbefornitadaunagaradiaffidamento�incon- cessione�andata�deserta�(vedi�punto�36�sezione��in�diritto�).�Al�riguardo�non� pare�possa�essere��imposta��l'effettuazione�di�una�gara,�quando�gli�studi�econo- RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO miciefinanziarinonquantifichino,�almenoipoteticamente,�lapossibilita�direa- lizzare�condizioni�di�mercato,�in�base�alle�quali�sia�possibile�ottenere�offerte� valide.�Un�siffatto�comportamento�dello�stato�italiano�sarebbe�contrario�alle� regole�di�correttezza�e�di�buon�andamento�dell'amministrazione.�In�sintesi�sem- bra�che,�diversamente�da�quanto�sostenuto�dalla�Commissione,�sussistano�sia�le� condizionitecniche,�cheeconomicheperlalegittimita�dell'affidamentoincon- cessionedell'opera�inparola�aisensideldirettiva93/37/CEE�(...)�.� Causa C-188/04 ^Commissione c/ Repubblica italiana ^Ricorso per inademp imento ^Norme per l'aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori ^ Direttiva 93/37/CEE ^Autostrada della Valtrompia (avv. dello Stato M. Fiorilli). IL fattO La Commissione ha adito la Corte di Giustizia delle Comunita� europee per far constatare che la Repubblica italiana, avendo l'ente ANAS s.p.a. affid ato la concessione di costruzione e gestione dell'autostrada denominata �Pedemontana Veneta Ovest� alla societa� per l'autostrada Brescia -Verona-Vicenza-Padova S.p.a., mediante concessione diretta attuata per mezzo di una convenzione stipulata il 7 dicembre 1999 non preceduta da pubblicazione di un bando di gara, senza che ne ricorressero i presupposti, e� venuta meno agli obblighi che le incombono in virtu� della direttiva 93/37/CEE del Consiglio del 14 giugno 1993 che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori e, in particolare dei suoi artic oli 3, paragrafo 1 e 11, paragrafi 3, 6, 7. LE difesE �3.�^Descrizione dell'intervento. Il�raccordo�autostradale�A4/�A/31�col- lega�le�tratte�esistenti�Brescia-Padova�(A�4)�e�Vicenza-Piovene�Rocchette�per� complessivi�31�chilometri.�Esso�si�sviluppa�completamente�nell'ambito�del�qua- drante�territoriale�a�ovest�della�Provincia�di�Vicenza�collegando�la�bassa�Valle� dell'Agno�all'area�Pedemontana�Vicentina�con�orientamento�sud-nord�e�lungo� la�Valle�dell'Agno�nord-est�dopo�Castelgomberto,�verso�Malo�e�Tiene.�L'innesto� a�nord�e�previsto�sulla�A/31�in�Comune�di�Tiene�con�una�lunghezza�complessiva� del�collegamento�di�circa�27�chilometri,�compresa�una�galleria�dello�sviluppo�di� circa�5�chilometri.�La�sezione�stradale�scelta�prevede�due�corsie�per�ogni�senso� di�marcia,�con�predisposizione�per�l'eventuale�futura�terza�corsia.�Il�sistema�di� esazione�previsto�e�di�tipo�chiuso�con�tre�caselli�intermedi�e,�precisamente,�quelli� di�Montecchio�Nord,�Calstelgomberto�e�Malo.�La�posizione�dei�caselli�e�pros- sima�alla�intersezione�con�la�viabilita�di�maggiore�deflusso�al�fine�di�limitare� l'interferenza�del�traffico�sui�centri�abitati�posti�nelle�vicinanze.�Gli�interventi� diprogetto�sono�completatida�circa�19�chilometridiviabilita�diadduzionenon� soggetta�a�pedaggio.�Complessivamente�l'intervento�interessa�un�bacino�di� utenza�di�circa�100000�abitanti.�In�prossimita�dell'attestamento�sud�del�rac- cordo,�in�Comune�di�Montebello,�e�prevista�la�realizzazione�di�altre�importanti� opere�quali�il�nuovo�casello�di�Montecchio�sulla�A�4,�da�realizzare�in�sostitu- zionedell'esistente;�lanuovaSS246,�incorsodirealizzazioneacuradell'ANAS;� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�543 un Centro Intermodale Merci previsto degli strumenti di pianificazione regio- nale e provinciali; una stazione ferroviaria passeggeri connessa con il previsto sistema ferroviario ad Alta Velocita� . Tali opere costituiscono un complesso sistema infrastrutturale e intermodale di cui il raccordo A 4-A 31 diviene ele- mento indispensabileperla completezzafunzionaledelnodo erientrantenelle opere strategiche di interesse nazionale ai sensi della legge n. 443/2001 (legge �obiettivo�), comedaelencodellaDelibera CIPEn. 121del21dicembre2001. (...) 4. ^Presupposti�normativi�(quelli svolti nella causa C-187/04). 5. ^La�vigente�convenzione�ANAS/�Societa�Autostrada�Brescia-VeronaV icenza-Padova.�Il vigente atto convenzionale ANAS/ Concessionariofu stipu- lato in data 7 dicembre 1999 e approvato con D.I. n. 612/Segr. DICOTER del 21dicembre1999(regolarmenteregistrato). Essofacevaseguitoaiprecedenti affidamenti fiduciari alla concessionaria (la cui composizione societaria per circail70% e�costituitadasoggettidinaturapubblicistica) dellaA4(Brescia-- Padova) e della A 31 (Trento-Val Valdastico-Rovigo) e di connesse infrastrut- ture. L'attoprevedevaunaseriedioperecomplementariedipotenziamentodella rete, tra le quali, testualmente: 1) Raccordo autostradale tra l'autostrada A/4 Brescia-Padova e la Valtrompia; 2) Realizzazione del raccordo tra l'autostrada A/4 (Montebello Vicentino) e la autostrada A/31 (Tiene). La convenzione, pre- disposta in conformita� alla direttiva Costa/Ciampi (D.I. n. 283 delle 20 ottobre 1998), prevedeva, sulla base della delibera CIPE del 20 dicembre 1996, ilpas- saggiodalsistemadelle tariffeamministrateaquellodelle tariffeconvenzionali, con concessione di una proroga fino al 30 giugno 2013, dovuta esclusivamente alla compensazione del contenzioso insorto con il concessionario, cui non erano stati consentiti, ai fini del contenimento dell'inflazione, gli aumenti tariffari spettanti per i precedenti contratti. Tale proroga non aveva, pertanto, alcun legame con le nuove opere affidate al concessionario. La convenzione all'arti- colo 25 prevede, infatti, che alla scadenza della concessione le opere tornino alla ANASecheilconcessionarioavra� dirittoadunindennizzodapartedelconces- sionario subentrante, da ricercare con procedura ad evidenza pubblica secondo le direttive europee, nelfrattempo entrata in vigore, pari alle quote delle opere non ammortizzate. Ilpianofinanziario allegato alla convenzione1999 inparola prevede: ^Raccordo Valtrompia ^costo euro 271 (costo aggiornato euro 338)- -progettazione e costruzione tra l'anno 2002 e il 2010;-Raccordo A 4/ Montebello-A 31/Tiene ovvero Autostrada pedemontana Veneta Ovest-costo euro 279 (costo aggiornato euro 350) ^progettazione e costruzione tra l'anno 2004 ed e il 2011. Il piano finanziario prevede che gli ammortamenti dei nuovi investimenti, per quanto gia� esposto, siano conclusi entro l'anno 2024 e, per- tanto, si conferma che nel 2013, scadenza di concessione, le due opere sopraindi- cate non saranno ammortizzate e le relative quote dovranno essere rimborsate dal concessionario subentrante. 6. Caratterizzazione�dell'intervento�in�termini�funzionali�e�economici. L'ANAS ha qualificato l'infrastruttura autostradale in parola, quale �raccordo autostradale, tra l'autostrada A4 l'autostrada A31�, ovvero opera priva di una autonoma funzionalita� e priva di uno specifico bacino di utenza aggiuntivo. Essa, infatti, per la vicinanza tra le due autostrade interessate (A4 e A31) non RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO e��in�grado�di�attrarre�nuovo�traffico�ma�consente�solamente�un�alleggerimento� del�traffico�per�coloro�che�percorrono�la�A4�(forse�la�piu��congestionata�auto- strade�italiana)�in�direzione�della�A31,�offrendo�una�alternativapiu��scorrevole.� Ne�sipuo��ritenere�che�i�caselli�intermedi,�tra�Montebello�e�Tiene,�aggiungano� nuovo�traffico�alle�infrastruttura,�in�quanto�rientrano�nel�bacino�di�utenza�delle� autostrade�gia��concesse:�ed�essi�consentono�unicamente�un�confortevole�accesso� al�sistema�autostradale�ad�utenti�gia��consolidati.�E�appena�il�caso�di�accennare� che,�in�coerenza�a�quanto�sopra�esposto,�ilpianofinanziario�della�convenzione� del�1999,�per�la�parte�relativa�alle�previsioni�di�traffico,�non�prevede�un�traffico� aggiuntivo�autonomo�per�il�collegamento�autostradale�in�parola.�Esaminando� le�tabelle�dell'allegato�n.�1��Traffico�e�Pedaggi�,�infatti,�risulta�che�il�traffico� totale�della�concessione�risulta�dalla�sommatoria�di�tre�tabelle�A�+B+C.La� tabella�A�relativa�all'autostrada�A�4,�la�tabella�B�relativa�all'autostrada�A�31� della�Valdastico,�la�tabella�C�relativa�alla�Valtrompia.�Il�traffico�del�raccordo� autostradaleinparolae��compresoinquellodellatabellaA,cioe�nellaproiezione� ragionata�in�base�di�studi�specifici�svolti�sul�traffico�esistente�sulla�attuale�A�4,� senza�alcuna�valutazione�aggiuntiva�di�ampliamento�del�bacino�di�utenza.�Cio�� in�coerenza�con�il�citato�articolo�14�della�legge�n.�531/1982�in�quanto�l'opera�si� configura�quale�derivante��da�esigenze�relative�alla�sicurezza�del�traffico�o�al� mantenimento�del�livello�di�servizio�.�Ne�vale�a�qualificare�diversamente�lafun- zione�tecnica�delle�infrastrutture�in�parola,�con�richiamo�di�maggior�traffico,�la� previsione�di�realizzazione�da�parte�della�Regione�Veneto�della��Pedemontana� Est�:�essa,�infatti,�non�sara��direttamente�collegata�al�raccordo�autostradale�in� parola�e,�comunque,�potrebbe�esplicare�la�suafunzione�di�richiamo�solamente� dopo�la�sua�ultimazione�e,�quindi,�ragionevolmente,�successivamente�allasca- denza�(giugno�2013)�della�convenzione�di�concessione�oggetto�di�contestazione.� Nella�relazione�(di�cui�la�nota�ANAS�26�settembre�2002)�emerge,�inoltre,�la� carenza�assoluta�di�equilibrio�economico-finanziario�del�raccordo�autostradale� in�parola�autonomamente�considerato.�Infatti,�gli�elementi�caratteristici�del�rac- cordo�autostradale�in�parola,�secondo�la�valutazione�dell'ANAS�in�relazione�a� studi�sul�traffico�effettuate�da�soggetti�indipendenti�e�nell'arco�temporale� 2004/2034,�sono�i�seguenti:�(.....)�Da�quanto�esposto�risulta�che�i�rientri�tarif- fari�potenziali�della�tratta�autostradale�interessata�non�coprono�interamente� neanche�i�costi�di�manutenzione�e�gestione�ordinari�dell'intervento.�Non�e��possi- bile,�neanche,�impostareunpianofinanziario,�inaccordoallenormativevigenti� (delibera�CIPE�20�dicembre�1996),�che�preveda�tutte�le�spese�per�la�progetta- zione,�manutenzione�dell'infrastruttura,�e�di�ritorno�sul�capitale�investito�con� una�ragionevole�remunerazione.�Dalle�valutazioni�esposte�e��emerso,�con�tutta� evidenza,�che�se�il�raccordo�autostradalefosse�oggetto�di�una�concessioneauto- noma,�essa�non�consentirebbe�il�recupero�dei�costi�di�investimento�qualunque� fosse�la�durata�della�concessione�ipotizzata.�Di�nessuna�utilita��sarebbe,�altres|�,� un�tempo�piu��lungo�di�durata�della�concessione�in�quanto�la�liquidita��necessaria� nella�fase�di�realizzazione�non�potrebbe,�comunque,�essere�garantita.�Nonsolo� non�si�recupera�il�capitale�iniziale,�ma�la�passivita��incrementa�ad�ogni�anno�di� gestionedell'opera.�Sipuo�pertantoconcluderechelarealizzazionedelRaccordo� autostradale�tra�la�Autostrada�A4�e�la�A�31�non�risulta�un�investimentofattibile� sotto�l'aspettofinanziario�e�che�un'eventualegara�diappaltoper�l'assegnazione� IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�545 dell'autonoma concessione risulterebbe verosimilmentepriva di concorrenti, che o porterebbe al fallimento dell'aggiudicatario concessionario. Viceversa la societa� Brescia-Padova potra� far fronte a tale realizzazione, che si ribadisce essere pesantemente in perdita, solo razionalizzando e assorbendo una parte dei costi con la propria struttura esistente e distribuendo l'onere dell'investi- mentosull'interoPianoFinanziario. Cio� e� resopossibiledallapresenzadelpre- valente azionariato pubblico costituito dagli Enti locali, i soli che possono per- mettersi di privilegiare l'assetto del territorio a discapito del livello di utili da distribuire. Peraltro, essi, come rilevato, al momento del subentro, a seguito di gara ad evidenza pubblica, di un nuovo concessionario recupereranno almeno le quote degli investimenti non ammortizzate alla 2013. 7.�Qualificazione�dei�lavori�relativi�al�raccordo�A�4/Montebello-A31/- Tiene�(ovvero�Autostrada�Pedemontana�Veneta�Ovest)�come��opera��ai�sensi� dell'articolo�1,�lettera�c),�della�direttiva�n.�93/37/�CEE.�(.....)�Nel caso speci- fico, per quanto riguarda la �funzione tecnica�, sembra che le contestazioni della Commissione (vedipunto 26 della Sezione �In diritto�) abbiano alpiu� evi- denziato la �separabilita� � tecnica dell'opera; infatti, nel caso che si trattasse di realizzare il raccordo in parola nell'ambito di un appalto di lavori delle due auto- strade, l'affidamento dell'opera sarebbe sicuramente separabile dall'appalto principale e realizzabile da un diverso assuntore, non essendoci la necessaria connessione tecnica di cantiere e l'inscindibilita� dell'intervento appaltato. L'ap- profondimento sulla autonoma �funzione tecnica� dell'intervento appare carente, in relazione alla considerazione della funzione propria dello stesso nel- l'ambito della concessione gia� a suo tempo, prima dell'entrata in vigore della direttiva 89/44/ CEE, regolarmente assentita. Infatti, per le considerazioni gia� espostealprecedentepunto, lafunzionetecnicadell'intervento,nell'ambitodella concessione vigente, e� : ^smaltire il traffico in eccesso sulla A4 in direzione della A 31; ^consentire, all'interno dello stesso bacino di utenza delle due autostrade A4edilA31gia� connesseunpiu� comodoaccessoalleduepredetteautostrade senza incremento del traffico. Essa, pertanto, si configura effettivamente quale �raccordo autostradale�privo diunapropria autonomia tecnicofunzionalenel- l'ambito della convenzione vigente. Cio� e� tantopiu� evidente qualora si immagi- nasse l'autonoma realizzazione del collegamento in parola, in assenza delle due autostrade collegate (A4 edA31): l'infrastrutturaperderebbequalunquesignifi- cato tecnico, sarebbe, infatti, privo di senso realizzare opere di caratteristiche autostradalisolamenteperadeguarel'esistenteviabilita� locale.....� Causa C-211/04 ^Regolamento (CE) n. 316/04 della Commissione del 20 gen- naio 2004 recante modifica del regolamento (Ce) n. 753/01 ^Designa- zione, denominazione, presentazione e protezione di taluni prodotti vitivi- nicoli (avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).� IL fattO Il�regolamento�(CEE)�n.�316/2004�recante�modifica�del�regolamento� (CE)�n.�753/2002,�fissa�talune�modalita�di�applicazione�del�regolamento� (CEE)�n.�1493/1999�del�Consiglio�per�quanto�riguarda�la�designazione,�la� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� denominazione,�la�presentazione�e�la�protezione�di�taluni�prodotti�vitivini- coli.�Il�Governo�ha�impugnato�detto�regolamento�nella�parte�in�cui�modifica� gli�articoli�24,�36�e�37�del�citato�regolamento�n.�753/2002�concernenti�la�pro- tezione�delle��menzioni�tradizionali�.�Pervero,�l'unificazione�delle�due�liste� (sezione�A�e�B�dell'allegato�III�del�regolamento�753/2002)�che�originaria- mente�valevano�a�proteggere�i�vini�di�produzione�comunitaria�riportanti� denominazioni�geografiche�associate�a�menzioni�tradizionali�(lista�B)�ha� comportato�la�perdita�di�tutela�di�tali�ultimi�vini.�In�termini�concreti,�mentre� in�precedenza�un�vino�prodotto�in�un�paese�terzo�poteva�denominarsi� �Ambra��(lista�A)�e�non��Brunello��(lista�B),�ora�puo�indifferentemente� denominarsi��Ambra��o��Brunello�,�alle�condizioni�indicate�nel�nuovo�arti- colo�37�del�regolamento.�La�commercializzazione�di�vini�con�la�denomina- zione��Brunello��genera�confusione�nel�consumatore�in�quanto�non�conosce� se�ha�acquistato�un��Brunello��di�Montalcino,�denominazione�che�identifica� nella�comune�opinione�un�vino�dalle�caratteristiche�acquisite�alla�comune� considerazione,�o�un�vino�con�caratteristiche�non�acquisite�alla�comune�con- siderazione�prodotto�in�uno�Stato�terzo�e�con�uve�non�rispondenti�al�discipli- nare�del�Brunello�di�Montalcino�(e,�quindi,�non�rispondente�alla�tradizionale� apprezzabilita�),�denominato�pure��Brunello��per��factum�principiis�.La� disposizione�ha�quindi�equivocamente�e�contraddittoriamente�soppresso�una� distinzione�posta�a�tutela�della�tradizione�vitivinicola�europea,�con�valenza� diretta�sulla�concorrenza� Inoltre,�le���menzioni�tradizionali��sono�da�ritenere�oggetto�di�diritto�di� proprieta�intellettuale,�come�tale�rilevante�ai�fini�della�concorrenza�nel�mer- cato�europeo�ed�extra-europeo,�con�palese�violazione�delle�finalita�della�poli- tica�agricola�comune.� NotA La�Corte�di�Giustizia�con�una�ordinanza�8�giugno�2004�ha�rimesso�la�causa� alTribunalediprimogradodelle�Comunita�europee.�Ecio�,�inapplicazionedella� decisione�2004/407/CE,�EURATOM�del�26�aprile�2004,�che�modifica�gli�arti- coli51e54delprotocollosullo�Statuto�della�Cortedigiustizia,�modificando�l'e- numerazione�contenuta�nell'articolo�51�del�detto�Statuto�delle�categoriedi� ricorso�che,�in�deroga�alla�norma�di�cui�all'articolo�225,�paragrafo�1,�del�Trat- tato�CE�e�dell'articolo�140�A,�paragrafo�1,�del�Trattato�CEE,�sono�di�compe- tenza�della�Corte�di�giustizia.�L'articolo�2�della�citata�decisione�del�Consiglio,� dispone�che�le�cause�di�cui�la�Corte�e�investita�alla�data�di�entrata�in�vigore�della� detta�decisione�e�che�rientrano�ormai�nella�competenza�del�Tribunale�di�primo� grado,�sono�rimesse�al�Tribunale�diprimo�grado�se,�in�tale�data,�ilprocedimento� e�sospeso�(articolo�54,�terzo�comma,�ultima�frase,�dello�Statuto)�o�in�tale�data� la�fase�scritta�del�procedimento�non�si�e�ancora�conclusa�a�norma�dell'articolo� 44�del�regolamento�di�procedura�della�Corte.� Ilcontenzioso nazionale Ilcontenzioso nazionale Limiti�all'irresponsabilita del�Presidente�della�Repubblica (Corte�Costituzionale,�sentenza�24-26�maggio�2004�n.�154)� Con�la�sentenza�in�rassegna�la�Corte�Costituzionale�ha�affrontato�due� delicatissimi�problemi,�quello�dei�limiti�della�immunita�di�giurisdizione�del� Presidente�della�Repubblica�e�quello�della�ammissibilita�di�un�conflitto�fra� poteri�dello�Stato�sollevato�da�una�persona�fisica�che�all'atto�della�proposi- zione�del�ricorso�non�impersoni�piu�quel�potere.� Il�primo�nodo�e�stato�sciolto�dalla�Corte�con�la�piana�ed�ortodossa� applicazione�del�principio�di�funzionalita�.� Il�secondo,�piu�delicato,�e�stato�risolto�attraverso�un'interpretazione�par- ticolarmente�pregnante�del�diritto�di�difesa.� Ha�rilevato�la�Corte�che,�nella�specie,�la�tutela�delle�attribuzioni�della� carica�dinanzi�alla�Corte�coincide�con�la�protezione�della�persona�fisica�dalla� responsabilita�.�Pertanto�il�rimettere�l'attivazione�dello�strumento�costituzio- nale�di�difesa�delle�prerogative�della�carica�soltanto�alla�scelta�di�opportunita� politica�di�un�titolare�diverso�da�quello�evocato�nel�giudizio�ordinario�di� responsabilita�come�persona�fisica,�vulnererebbe�il�diritto�di�difesa�di�que- st'ultimo.� Come�risulta�dalla�narrativa�in�fatto�della�sentenza�la�particolare�delica- tezza�dei�risvolti�politici�involti�dalla�controversia�hanno�indotto�l'Avvoca- tura�ad�assumere�una�linea�difensiva�sostanzialmente�neutrale.� Avv.�Ignazio�Francesco�Caramazza� Corte�Costituzionale,�sentenza�24-26�maggio�2004,�n.�154�^Pres.�G.�Zagrebelsky�^Red.�V.� Onida�^Francesco�Cossiga�c/�Corte�di�Cassazione�(avv.�Stato�O.�Fiumara)�^Interv.:� Presidenza�della�Repubblica�(avv.�Stato�I.F.�Caramazza)�^Conflitto�di�attribuzioni�tra� poteri�dello�Stato.� Nei�conflitti�di�attribuzione�tra�poteri�dello�Stato�la�legittimazione�a�sollevare�il�conflitto� puo�esserepropostadallapersonafisicachehacessatodiricoprirelacaricamonocratica�inpar- ticolari�situazioni�in�cui�concorrono�le�seguenti�due�circostanze:�a)�la�controversia�sulle�attribu- zioni�e�sulla�loro�ipotizzata�lesione�coincide�con�la�controversia�circa�l'applicabilita�,�nel�caso� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� concreto, di una norma costituzionale la cui portata si sostanzia nell'escludere o nel limitare, in viadieccezionaleprerogativa,laresponsabilita� dellapersonafisicatitolaredellacaricacostitu- zionaleperatti da essa compiuti; b)�vie� coincidenzafralapersonafisicadellacuiresponsabilita� si discute, e il titolare, nel momento in cui e� stato compiuto l'atto da cui sifa discendere la responsabilita� , della carica monocratica alla quale la norma costituzionale collega la preroga- tiva della immunita� . Spetta all'Autorita� giudiziaria, investita di controversie sulla responsabilita� del Presidente della Repubblica in relazione a dichiarazioni da lui rese durante il mandato, accertare se le dichiarazioni medesime costituiscano esercizio dellefunzioni, o siano strumentali ed accessorie ad una funzione presidenziale, e solo in caso di accertamento positivo ritenerle coperte dalla immunita� del Presidente della Repubblica, di cui all'art. 90 della Costituzione. (artt.�21,�68,�89� e�90�Cost.;�art.�37�legge�11�marzo�1953,�n.�87).� �(Omissis) Ritenuto infatto 1.�^Con�ricorso�depositato�l'11�febbraio�2002�il�senatore�a� vita�Francesco�Cossiga,�nella�sua�qualita�di�ex Presidente�della�Repubblica,�ha�sollevato� conflitto�di�attribuzione�tra�poteri�dello�Stato�nei�confronti�della�Corte�suprema�di�cassa- zione,�III�sezione�civile,�chiedendo�l'annullamento�delle�sentenze�n.�8733�e�n.�8734�del�27�giu- gno�2000,�rese�nell'ambito�di�due�distinti�giudizi�civili�per�risarcimento�dei�danni�intentati� nei�confronti�del�senatore�Cossiga�stesso,�rispettivamente,�dai�senatori�Sergio�Flamigni�e� Pierluigi�Onorato,�a�causa�di�dichiarazioni�pronunciate�nel�corso�del�mandato�presidenziale� che�questi�ultimi�assumono�essere�ingiuriose�e�diffamatorie�nei�loro�riguardi.� Le�decisioni�della�Corte�di�cassazione�hanno�disposto�l'annullamento�con�rinvio�di�due� sentenze�della�Corte�d'appello�di�Roma�^rispettivamente�del�21�aprile�1997e�del�16�marzo� 1998,�che�avevano�a�loro�volta�riformato�due�pronunce�di�condanna�del�senatore�Cossiga,� emesse�dal�Tribunale�di�Roma�adito�per�il�risarcimento�dei�danni�dai�due�parlamentari�a ffermando�i�seguenti�principi�di�diritto:� �a) Ai�sensi�dell'art.�90,�primo�comma�della�Costituzione,�l'immunita�del�Presidente� della�Repubblica�(che�attiene�sia�alla�responsabilita�penale�che�civile�o�amministrativa)�copre� solo�gli�atti�compiuti�nell'esercizio�delle�sue�funzioni�(nelle�quali�rientrano,�oltre�quelle�previ- ste�dall'art.�89�della�Costituzione,�anche�quelle�di�cui�all'art.�87�della�Costituzione,�tra�le� quali�la�stessa�rappresentanza�dell'unita�nazionale)�e�non�quelli�`extrafunzionali';�ne�la�conti- nuita�del�munus comporta�che�l'immunita�riguardi�ogni�atto�compiuto�dalla�persona�che�ha� la�titolarita�dell'organo�per�quanto�monocratico.� b) Tra�le�funzioni�del�Presidente�della�Repubblica,�coperte�dall'immunita�,�puo� annoverarsi�anche�l'`autodifesa'�dell'organo�costituzionale,�ma�solo�allorche�l'ordinamento� non�assegni�detta�difesa�alle�funzioni�di�altri�organi�ovvero�nel�caso�in�cui�oggettive�circo- stanze�concrete�impongano�l'immediatezza�dell'autodifesa.� c) L'autorita�giudiziaria�ha�il�potere�di�accertare�se�l'atto�compiuto�sia�funzionale� o�extrafunzionale,�salva�la�facolta�per�il�Presidente�della�Repubblica�di�sollevare�il�conflitto� di�attribuzione�per�menomazione.� d) Pur�non�essendo�il�Presidente�della�Repubblica�vincolato�ad�esprimersi�solo�con� messaggi�formali�(controfirmati�a�norma�dell'art.�89�della�Costituzione),�il�suo�c.d.�`potere� di�esternazione',�che�non�e�equiparabile�alla�libera�manifestazione�del�pensiero�di�cui� all'art.�21�della�Costituzione,�non�integra�di�per�se�una�funzione,�per�cui�e�necessario�che�l'e- sternazione�sia�strumentale�o�accessoria�ad�una�funzione�presidenziale,�perche�possa�benefi- ciare�dell'immunita�.� e) Le�ingiurie�o�le�diffamazioni�commesse�nel�corso�di�un'esternazione�presiden- ziale�beneficiano�dell'immunita�solo�se�commesse��a�causa��della�funzione,�e�cioe�come� estrinsecazione�modale�della�stessa,�non�essendo�sufficiente�la�mera�contestualita�cronolo- gica,�che�da�luogo�solo�ad�atto�arbitrario�concomitante.� f) Il�legittimo�esercizio�della�critica�politica,�riconosciuto�ad�ogni�cittadino,�pur� potendo�sopportare�toni�aspri�e�di�disapprovazione,�non�puo�trasmodare�nell'attacco�perso- nale�e�nella�pura�contumelia,�con�lesione�del�diritto�di�altri�all'integrita�morale�.� Il�ricorrente�ripercorre�i�passaggi�centrali�delle�decisioni,�da�quelle�diprimo�grado�b asate�su�una�lettura��stretta��della�disciplina�dell'immunita�del�Presidente�della�Repubblica� ex art.�90�della�Costituzione,�ricollegata�ai�soli�atti�espressivi�di�esercizio�delle�funzioni�pre- sidenziali�proprie�^,�a�quelle�di�appello�^viceversa�fondate�su�una�concezione�ampia�della� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� prerogativa,�anche�alla�stregua�delle�prassi�costituzionali�recentemente�poste�in�essere�^,�fino� a�quelle�della�Cassazione,�che�hanno,�per�la�prima�volta,�delineato�ambito�e�contenuti�della� responsabilita�del�Capo�dello�Stato.� Secondo�il�ricorrente,�la�Corte�di�cassazione�in�tali�sentenze�si�sarebbe�attenuta�ai� seguenti�criteri:�(a) una�lettura�ampia�dei�poteri�del�Presidente�della�Repubblica,�titolare� non�solo�delle�funzioni�elencate�nell'art.�87�della�Costituzione�ma�anche�legittimato�al�com- pimento�di�atti�o�dichiarazioni�non�tipizzati,�correlati�a�dette�funzioni,�tra�cui�le�espressioni� del�c.d.��potere�di�esternazione�,�convalidato�dalla�prassi�costituzionale�e�dal��diritto� vivente�;�(b) per�converso,�e�in�contrario�avviso�rispetto�all'impostazione�dei�giudicid'ap- pello,�la�sottolineatura�dell'esigenza�di�agganciare�la�irresponsabilita�penale,�civile,�ammini- strativa�alla�sussistenza�di�un�nesso�funzionale�tra�l'illecito�commesso�e�i�poteri�propri�del� Presidente,�dovendosi�ammettere�la�possibilita�di��esternazioni��solo�alla�condizione�della� loro�strumentalita�rispetto�a�un�compito�presidenziale,�ratione materiae dunque,�e�non� ratione personae,�diversamente�che�nella�forma�di�Stato�monarchica;�(c) l'affermazione�che� l'irresponsabilita�giuridica�del�Capo�dello�Stato�puo�essere�pertanto�riconosciuta�solo�in�pre- senza�di�atti�e�comportamenti�che�siano�diretto�esercizio�delle�funzioni�o�che�trovino�la�loro� causa�in�queste,�escludendosi�in�tal�modo�le�attivita��extrafunzionali�;�(d) il�rilievo�per�il� quale�spetta�al�giudice�comune�accertare�l'esistenza�di�detto�nesso�funzionale,�salva�la� facolta�del�Presidente�della�Repubblica�di�promuovere�il�conflitto�di�attribuzioni�di�fronte� alla�Corte�costituzionale;�(e) l'osservazione�secondo�cui�le�dichiarazioni�eventualmente�diffa- matorie�pronunciate�dal�Capo�dello�Stato,�se�connesse�nel�senso�detto�alla�funzione,�non� hanno�a�che�fare�con�il�diritto�di�libera�manifestazione�del�pensiero�ex art.�21�della�Costitu- zione,�al�quale�si�riconnette�la�critica�politica�che�e�facolta�comune�a�tutti�i�cittadini,�ma� che�deve�comunque�essere�contenuta�in�limiti�espressivi,�comuni�anch'essi�alla�generalita� dei�cittadini.� Cio�premesso,�il�ricorrente�svolge�in�primo�luogo�alcune�considerazioni�in�punto�di� ammissibilita�del�ricorso,�sotto�il�profilo�della�legittimazione�a�ricorrere�di�chi�sia�stato�Pre- sidente�della�Repubblica.� Posta�l'elasticita�della�nozione�di��potere��ai�fini�del�promovimento�del�conflitto,�che�si� tradurrebbe�nella�necessita�di�valutare�caso�per�caso�l'individuazione�del�potere�confliggente,� nell'ambito�del�pluralismo�istituzionale�che�contrassegna�il�quadro�costituzionale,�il�ricor- rente�ritiene�di�trarre�argomenti�in�senso�favorevole�dalla�piu�recente�giurisprudenza�costitu- zionale�resa�in�materia�di�insindacabilita�ex art.�68�della�Costituzione�a�fronte�di�ricorsi�pro- posti�da�singoli�parlamentari,�nella�quale,�pur�ribadendo�l'attinenza�della�prerogativa�alla� Camera�e�non�al�singolo�parlamentare,�la�Corte�avrebbe�mostrato�talune�aperture�alla�possi- bilita�che�in�concreto�si�diano�ipotesi�in�cui�si�configuri�una�attribuzione�costituzionale�di� potere�individuale,�per�la�cui�tutela�pertanto�sia�legittimato�a�ricorrere�il�singolo�(ordinanze� n.�177�del�1998�e�n.�101�del�2000).�Cio�equivarrebbe�a�dire�che�l'aspetto�centrale�e�quello� �oggettivo��del�conflitto,�essendo�impossibile�predefinire�i�soggetti�che�possono�entrare�in� conflitto�e�che�possono�ricevere�tutela�in�sede�di�giurisdizione�costituzionale.� Alla�stregua�di�questi�rilievi,�il�fatto�che�il�senatore�Cossiga�non�rivestapiu�la�carica�di� Presidente�della�Repubblica�non�ne�escluderebbe�la�legittimazione,�tantopiu�considerando� che�egli�e�stato�citato�in�giudizio�durante�il�mandato�e�che�attualmente,�pur�pendendoi�giu- dizi�civili,�non�potrebbe�far�valere�le�garanzie�che�gli�spettano�qualora�si�adottasse�una� nozione�formalistica�di��potere�.� In�questa�direzione,�assumerebbe�rilievo�la�posizione�peculiare�rivestita�da�colui�che� abbia�ricoperto�un�ufficio�pubblico�e�per�il�quale,�conseguentemente,�la�qualita�di��ex�abbia� rilievo�giuridico,�come�elemento�impeditivo�rispetto�a�ulteriori�munera,�o�all'inverso�come� requisito�o�come�vera�e�propria�condizione�per�accedere�a�ulteriori�cariche.� In�questo�ordine�di�idee,�l'art.�59�della�Costituzione,�che�stabilisce�che�e�senatore�di� diritto�a�vita�chi�sia�stato�Presidente�della�Repubblica,�testimonierebbeesplicitamenteche� anche�dopo�la�scadenza�del�mandato�presidenziale�il�titolare�conserva�una�posizione�giuridi- camente�rilevante�sul�piano�costituzionale,�essendo�tra�l'altro�tenuto�al�segreto�d'ufficio�sui� fatti�appresi�durante�il�settennato.� Si�potrebbe�percio�desumere�dal�contesto�costituzionale�complessivo�che�l'avere�rivestito� la�carica�di�Capo�dello�Stato�produce�una�sorta�di��effetto�di�irradiamento��sulla�posizione� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� del�soggetto�cessato�dalla�carica,�e�che�non�puo��dunque�negarsi�la�legittimazione�al�ricorso,� tanto�piu��in�relazione�ad�un�giudizio�pendente�su�fatti�che�riguardavano�l'ufficio�presiden- ziale�durante�l'esercizio�del�mandato.� Quanto�al�profilo�oggettivo�del�conflitto,�osserva�il�ricorrente�che�si�e��in�presenza�di�un� conflitto�da�menomazione,�che�avrebbe�origine�da��eccedenze��del�potere�giudiziario�e�in� particolare�dall'attribuzione�di�responsabilita��civile�per�condotte,�come�l'esercizio�del�potere� di�esternazione,�che�sarebbero�da�ricollegare�alla�funzione�presidenziale�e�che�dunque�non� ammetterebbero�tale�ascrizione�di�responsabilita��,�secondo�la�disciplina�dell'immunita��deli- neata�in�Costituzione�(art.�90).� Peraltro,��nel�nostro�ordinamento�,�sostiene�il�ricorrente,��deve�essere�la�Corte�costitu- zionale,�e�nessun�altro�organo,�a�risolvere�le�controversie�che�possono�insorgere�tra�gli� organi�giudiziari�e�gli�organi�titolari�delle�immunita���,�sicche�farebbe��molto�dubitare�l'asse- rita�compatibilita��costituzionale�di�una�verifica�effettiva�di�cio��che�sia�esercizio�delle�funzioni� presidenziali�e�di�cio��che�non�lo�sia,�lasciata�alla�giurisdizione�ordinaria�.� In�ordine�ai�confini�della�responsabilita��giuridica�del�Presidente�della�Repubblica�vi� sarebbe�inoltre�una�notevole�incertezza�interpretativa,�avendo�questa�materia�ricevuto�nel� testo�costituzionale�una�disciplina�particolarmente��ambigua�.� Muovendo�dalle�origini�storiche�dell'istituto,�nel�passaggio�dall'inviolabilita��personale� del�Re�propria�dell'esperienza�monarchica�^espressione�della�sacralita��del�titolare�e�della� necessita��che�un�soggetto�responsabile�affiancasse�l'agire�del�sovrano,�imputandosene�la� responsabilita��,�donde�l'origine�della�controfirma�del�ministro�per�l'atto�del�sovrano�^alprin- cipio�della�irresponsabilita��non�piu��personificata�ma��oggettivata�nella�funzione�,�il�ricor- rente�sottolinea�come�nel�disegno�costituzionale,�una�volta�effettuata�la�scelta�per�la�forma� repubblicana,�la�figura�del�Presidente�della�Repubblica�presenti�tuttavia�una�persistente�dif- ficolta��di�ricostruzione�unitaria�e�generalmente�accettata,�coesistendo�in�essa�aspettidiun� organo��governante��e�aspetti�di�un�organo��garante�:�per�i�primi�rileva�la�astrattezza�di� una�tesi�che�configuri�un�organo�totalmente�super partes,�data�la�valenza�politica�della� carica,�per�i�secondi�rileva�una�ulteriore�sottodistinzione,�tra�chi�riconosce�in�capo�al�Presi- dente�della�Repubblica�un�ambito�di�indirizzo�politico-costituzionale�rivolto�a�dare�attua- zione�^e�appunto�a�garantire�^principi�e�fini�costituzionali,�per�tutelare�gli�aspetti�fonda- mentali�e�permanenti�della�comunita��statale,�e�chi�accentua�invece�la�funzione�di�stretta� garanzia;�non�senza�registrare�ulteriori�disparita��di�accenti�e�di�vedute�circa�l'essenza�di�detta� funzione�garante.� Da�cio��l'eterogeneita��di�letture�sul�connesso�tema�della�responsabilita��,�accentuandosi�l'e- sigenza�della�piena�e�totale�irresponsabilita��nell'ottica�della�funzione��governante��e�restrin- gendosi�invece�tale�prerogativa�nell'ambito�del�profilo�di�garanzia,�con�una�gamma�di�rico- struzioni�che�vanno�dalla�tesi�della�totale�immunita��,�di�diritto�sostanziale�e�processuale,� durante�e�dopo�il�mandato,�alla�tesi�della�responsabilita��piena�e�secondo�il�diritto�comune� per�tutte�le�attivita��del�Capo�dello�Stato�che�non�si�possano�ricondurre�alla�funzione�asse- gnata�ed�esercitata�secondo�la�Costituzione.� E�in�questo�composito�e�non�stabilizzato�quadro�teorico,�prosegue�il�ricorrente,�che�la� Corte�costituzionale�e��chiamata�a�valutare�se�delle�dichiarazioni�per�le�quali�il�senatore�Cos- siga�e��stato�citato�in�giudizio�egli�debba�rispondere.�Questa�verifica,�si�precisa,�era�stata�gia�� effettuata�dalla�Corte�d'appello�di�Roma,�che�aveva�vagliato�la�portata��offensiva��delle� dichiarazioni,�per�pervenire�a�escludere�ogni�responsabilita��in�base�a�una�^dal�ricorrente� condivisa�e�fatta�propria�^ricostruzione�del�ruolo�e�delle�funzioni�del�Presidente�della� Repubblica�quale�si�e��venuta�delineando�nella�forma�di�governo�e�nella�prassi�costituzionale.� Un�risultato,�questo,�che�tra�l'altro�impedisce�il�paradosso�di�una�garanzia�del�Capo�dello� Stato�di�livello�inferiore�a�quella�dei�parlamentari,�e�che�tutela�le�comunicazioni�del�Presi- dente�con�l'immunita��,�quale�aspetto�della�assoluta�indipendenza�di�esso�di�fronte�a�qualsiasi� altro�organo�o�potere,�superando�l'idea,�inattuale,�di�un�Presidente�avulso�dalla�formazione� dell'indirizzo�politico-costituzionale.� Quanto�al�potere�di��esternazione��del�Presidente�della�Repubblica,�esso�dovrebbe�ora- mai�ritenersi�riconosciuto�in�via�di�principio,�quale�facolta��di�svolgere�e�chiarire�le�proprie� valutazioni�e�i�propri�orientamenti�se�reputati�indispensabili�per�lo�svolgimento�delle�fun- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zioni�attribuite�dalla�Costituzione,�tra�cui�in�primo�luogo�l'indirizzo,�autonomo,�volto�a� garantire�il�rispetto�e�l'attuazione�dei�principi�costituzionali�che�appartengono�all'intera� comunita��.� Cio��discenderebbe�dalla�nuova�e�differente�collocazione�del�Capo�dello�Stato,che�finisce� per�trovarsi�in�un�ambito�di��frontiera��rispetto�agli�altri�organi�definiti�politici,�e�che�risen- tirebbe�del�mutare�degli�assetti�che�si�danno�nelle�altre��zone��dell'ordinamento�costituzio- nale,�cos|��che�la�caratteristica�monocratica�della�carica�ha�finito�per�differenziare�ruolo�e� caratteristiche�dell'organo,�in�una�logica�di��personalizzazione��intrinseca�a�questa�figura.� Caratteristica�evidente�della�presidenza�del�senatore�Cossiga�sarebbe�stata�appunto�la� prassi�delle��esternazioni�,�attraverso�i�media e�in�vista�di�una�comunicazione�diretta�e�non� mediata�con�i�cittadini�e�la�pubblica�opinione.� Questo�potere,�prosegue�il�ricorrente,�e��oggetto�di�discussione�teorica,�e�la�sua�configu- razione�e��in�continua�evoluzione,�di�pari�passo�con�lo�sviluppo�pluralistico�della�societa��e� con�l'aumentata�importanza�della�comunicazione�politica,�in�un�circuito�volto�a�ricercare�l'a- desione�della�pubblica�opinione�intorno�a�temi�di�rilevanza�costituzionale;�e�cio�,�si�conclude� sul�punto,�non�puo��certo�essere�oggetto�di�sindacato�da�parte�dell'autorita��giudiziaria.� Sotto�altro�aspetto,�poi,�il�ricorrente�osserva�come�sia�estremamente�difficile�una�rigo- rosa�distinzione�tra�le�manifestazioni�del�pensiero�uti singulus e�le�enunciazioni�riconducibili� alla�funzione,�in�particolare�quando,�nel�circuito�comunicativo�che�si�e��sopra�detto,�le�ester- nazioni�si�sottraggono�alla�dimensione�formale�dello�scritto:�anche�questo�aspetto,�prosegue� il�ricorrente,�e��stato�affrontato�dalla�Corte�d'appello�di�Roma,�che�ha�concluso�per�l'irre- sponsabilita��di�esse,�in�quanto�comunque�riferibili�alla�realizzazione�dell'indirizzo�politico- costituzionale,�ai�poteri�di�stimolo�e�di�persuasione,�alle�forme�di��autotutela��della�istitu- zione�presidenziale,�prescindendosi�dunque�del�tutto�dal�formalistico�collegamento�^istituito� invece�dai�giudici�di�primo�grado�^tra�irresponsabilita��e�controfirma�ministeriale.� Questa�conclusione,�afferma�il�ricorrente,�deve�ora�essere�ribadita,�per��superare�l'ana- cronistica�concezione�dei�poteri�e�delle�prerogative�presidenziali�dei�Costituenti,�costante- mente�smentita�nella�prassi�recente�e�non�piu��compatibile�con�la�logica�del�sistema�costitu- zionale�:�deve�affermarsi�che�sono�coperte�dall'immunita��le�esternazioni�non�direttamente� ascrivibili�a�una�delle�funzioni�tipizzate�del�Capo�dello�Stato,�ma�comunque�riferibili�alla� dimensione�politico-rappresentativa�che�a�questa�carica�e��connaturata.� Alla�stregua�di�tali�premesse,�le�dichiarazioni�rese�dal�senatore�Cossiga�nei�confronti�dei� senatori�Flamigni�e�Onorato�non�potrebbero�essere�qualificate�come�atti�privati,�trattandosi� della�reazione�del�titolare�della�piu��elevata�carica�della�Repubblica�agli�attacchi�a�essa�rivolti� suotramite;ne�^prosegue�il�ricorrente�^avrebbe�serio�fondamento�il�tentativo�di�sostenere� la�non�riconducibilita��delle�reazioni�del�Presidente�della�Repubblica�all'esercizio�delle�fun- zioni,�essendo�una�mera��finzione��la�distinzione�tra�sfera�privata�e�sfera�pubblica�nelle� comunicazioni�di�valore�e�contenuto�politico�da�parte�di�un�organo�monocratico,�il�cui�tito- lare�e��investito�del�munus in�modo�permanente,�non�a�date�e�orari�prestabiliti.� Nella�specie,�talune�delle�frasi�pronunciate�nei�confronti�del�senatore�Onorato�costitui- rebbero�la�reazione�^�franca�e�senza�ipocrisie�,�ma�non�gratuitamente�denigratoria�^nei� riguardi�di�posizioni�espresse�dal�medesimo�su�temi�di�straordinario�rilievo�istituzionale,� come�la�collocazione�dell'Italia�nel�sistema�di�alleanze�internazionali�in�occasione�della� guerra�del�Golfo,�e�come�la�vicenda��Gladio�,�in�relazione�alla�quale�il�parlamentare,�con� altri,�aveva�sollecitato�una�messa�in�stato�di�accusa�del�Presidente,�cio��che�comportava�un� attacco�evidente�alla�massima�carica�dello�Stato,�finalizzato�a�screditarne�il�titolare;�altre� frasi�rivolte�sempre�al�senatore�Onorato�^quali�quelle�circa�la��faziosita���,�cioe��l'essere�di� parte,�o�quelle�circa�il�senso�dello�Stato�e�della�Patria,�oltretutto�reciproche�^dovrebbero� reputarsi�perfino�prive�di�contenuto�offensivo;�mentre�le�frasi�pronunciate�nei�riguardi�del� senatore�Flamigni�costituirebbero�reazione�alle�posizioni�da�costui�espresse,�sia�in�sede�di� commissione�parlamentare�di�inchiesta�sul�caso�Moro�sia�in�un�libro,�relativamente�a� vicende�anch'esse�di�indubbia�rilevanza�politico-costituzionale,�come�il�presunto�coinvolgi- mento�del�senatore�Cossiga,�allora�Ministro�dell'interno,�in�trame�legate,�nell'ambito�della� vicenda�Moro,�alla�loggia�massonica�P2�e�ai�servizi�segreti�deviati.� Il�ricorrente�rileva�quindi�la�riconducibilita��di�tutte�queste��esternazioni��all'immunita�� ex art.�90�della�Costituzione,�anche�alla�luce�dei�principi�elaborati�dalla�giurisprudenza� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� costituzionale�nel�contiguo�settore�dell'insindacabilita�dei�parlamentari�ex art.�68�della� Costituzione,�attraverso�il�criterio�del�nesso�funzionale�tra�opinioni�e�attivita�parlamentare� tipica.� Infine,�il�ricorrente�affronta�l'aspetto�del�regime�dei�c.d.�atti��extrafunzionali��del�Presi- dente�della�Repubblica,�disciplinando�la�Costituzione�solo�quelli��funzionali�,�cioe�com- piuti,�come�recita�l'art.�90�della�Costituzione,��nell'esercizio�delle�sue�funzioni�:�richiamati� i�lavori�sul�punto�dell'Assemblea�costituente,�si�sottolinea�come�alla�fine�prevalse,�per�ragioni� di�opportunita�,�l'idea�di�non�disporre�espressamente�alcunche�sulla�responsabilita�del�Capo� dello�Stato�per�illeciti�comuni.� Al�riguardo�^sottolinea�il�ricorrente�^anche�le�opinioni�di�dottrina�maggiormente�pro- pense,�per�non�trasformare�la�garanzia�in�privilegio,�a�delimitare�un'area��stretta��di�irre- sponsabilita�del�Presidente�della�Repubblica,�devono�pur�sempre�riconoscere�l'esistenza�di� aspetti�particolari,�specie�nel�settore�delle�opinioni�o��esternazioni�,�aspetti�che�male�si�pre- stano�a�una�generica�riconduzione�alla�responsabilita�comune�tout court;�di�qui�la�ricostru- zione,�proposta�da�una�dottrina�ampiamente�citata�nell'atto�introduttivo�e�fatta�propria�dal� ricorrente,�che,�partendo�dalla�identificazione�tra�carica�monocratica�e�soggetto�ad�essa�pre- posto,�afferma�che�l'integrita�della�persona�vale,�data�questa�identificazione,�anche�a�tutela� dell'istituzione.�In�questo�senso,�la�lacuna�costituzionale�nella�disciplina�dell'irresponsabilita� del�Presidente�della�Repubblica�viene�colmata�con�l'affermazione�che�l'immunita�presiden- ziale�preserva�da�ogni�procedimento�giudiziario�che�possa�limitare�la�liberta�d'azione�del� titolare�o�che�lo�ponga�in�condizione�di�soggezione�o�subalternita�di�fronte�ad�un�potere� diverso;�e�la�residua�responsabilita�comune,�certo�sussistente,�non�potra�essere�fatta�valere� durante�l'esercizio�del�mandato:�in�una�logica�secondo�cui�e�rovesciata�la�tesi�che�le�immu- nita�debbano�configurarsi�come�eccezioni�al�diritto�comune,�essendo�esse�^sempre�nella� ricostruzione�proposta�^un�postulato�coessenziale�agli�organi�supremi�costituzionali.� Il�ricorrente�conclude��affinche�codesta�Ecc.ma�Corte�voglia�dichiarare�ammissibile��il� ricorso.� 2.�^Con�memoria�depositata�nell'imminenza�della�delibazione�sull'ammissibilita�del� conflitto�il�ricorrente�ha�insistito��affinche�questa�Corte,�previa�declaratoria�di�ammissibi- lita���del�ricorso,��annulli�le�sentenze��della�Corte�di�cassazione.� A�conforto�dell'ammissibilita�del�ricorso,�il�ricorrente�sostiene�che�si�verta�in�una�situa- zione�di��ultrattivita�del�potere�,�analoga�a�quella�che�questa�Corte�ebbe�a�risolvere�con�la� sentenza�n.�7�del�1996,�concernente�il�conflitto�sollevato�dall'ex Ministro�della�giustizia.� Nel�caso�di�specie,�il�senatore�Cossiga,�convenuto�in�giudizio��in�prossimita�dello�spi- rare�del�mandato�settennale�,��non�e�stato�neppure�destinatario,�in�pendenza�della�funzione,� di�un�atto�o�di�un�provvedimento�proveniente�da�altro�Potere�dello�Stato�,�tale�da�consentir- gli�di�sollevare�contro�di�esso�conflitto�di�attribuzione.� Negare�successivamente�tale�facolta�significherebbe,�prosegue�il�ricorrente,��privare�il� soggetto�titolare�della�funzione�di�qualsiasi�tutela�,�legando�quest'ultima�ad�un�evento�indi- pendente�dalla�volonta�del�titolare�del�potere,�quale�la�durata�del�processo.� Il�ricorrente�aggiunge�che�solo�a�seguito�delle�sentenze�rese�dalla�Corte�dicassazione�il� conflitto�avrebbe�potuto�essere�sollevato,�poiche�si�tratta�dell'organo�che�esprime��l'ultima� parola��del�potere�giudiziario,�e�perche�,�in�ogni�caso,�la�sentenza�di�primo�grado�e�interve- nuta�successivamente�allo�spirare�del�mandato�presidenziale.� 3.�^Con�ordinanza�n.�455�del�2002�questa�Corte�ha�dichiarato�l'ammissibilita�del�con- flitto�ai�sensi�dell'art.�37�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�disponendo�l'integrazione�del�con- traddittorio�anche�nei�confronti�del�Presidente�della�Repubblica,��la�cui�posizione�costituzio- nale,�in�relazione�alle�questioni�di�principio�circa�l'immunita�di�cui�all'art.�90�della�Costitu- zione,�e�oggetto�delle�due�decisioni�della�Corte�di�cassazione�e�del�ricorso�per�conflitto�� proposto�nei�confronti�di�esse.� Il�ricorso�e�l'ordinanza�sono�stati�notificati�nei�termini�ai�contraddittori�cos|�individuati.� 4.�^Si�e�costituito�in�giudizio�il�Presidente�della�Repubblica,�rappresentato�e�difeso� dall'Avvocatura�generale�dello�Stato,�riservando��al�prosieguo�la�formulazione�delle�proprie� conclusioni�.� Osserva�il�Presidente�della�Repubblica�di�essere�stato�destinatario�dellanotificadell'or- dinanza�di�questa�Corte�dichiarativa�dell'ammissibilita�del�conflitto,�non�tanto�in�relazione� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� �al�profilo�contingente�(...)�collegato�ad�eventi�puntuali�e�ad�altrettanto�puntuali�interessi,� sia�pur�di�rilievo�costituzionale,�contrapposti�,�quanto�in�relazione�al��profilo�immanente� di�una�`actiofinium regundorum'�fra�potere�presidenziale�e�potere�giudiziario�.� Per�tale�ragione,��ogni�argomentazione�e�conclusione�non�potra��quindi�prescindere� dalla�posizione�che�assumera��in�giudizio�il�potere�giudiziario�nella�sua�epifania�della� Suprema�Corte�di�cassazione�.� 5.�^Con�atto�denominato��di�intervento��si�e��costituita�in�giudizio�la�Corte�di�cassa- zione,�in�persona�del�Primo�Presidente�pro tempore,�e,��per�quanto�possa�occorrere�,�la� Sezione�III�civile�della�Corte�di�cassazione,�in�persona�del�Presidente�pro tempore,�rappresen- tate�e�difese�dall'Avvocatura�generale�dello�Stato,�concludendo�per�il�rigetto�del�ricorso.� L'Avvocatura�ritiene�sufficiente�ripercorrere�l'iter logico�cui�si�sono�attenute�le�due�sen- tenze�della�Suprema�Corte�oggetto�del�conflitto.� La�Cassazione�sarebbe�partita�dalla�premessa�secondo�cui,�ai�sensi�dell'art.�90�della� Costituzione,�il�Presidente�della�Repubblica�gode�di�immunita���penale,�civile�o�amministra- tiva��per�i�soli�atti�compiuti�nell'esercizio�delle�funzioni.� Tra�questi�non�si�potrebbero�ricomprendere�i�soli��atti�ufficiali�controfirmati�,�ma�le� stesse�manifestazioni�del�potere�di�esternazione,�purche��strumentale�ed�accessorio�ad�una� funzione�presidenziale.� Esso�costituirebbe,�infatti,�non�una�funzione,�bens|���solo�un�mezzo,�cioe��uno�dei�possi- bili�strumenti�con�cui�il�Presidente�provvede�all'esercizio�di�alcune�funzioni�presidenziali�.� Altro�sarebbe,�invece,�la�manifestazione�del�pensiero�della�persona�fisica�che�ricopre�la� carica.� Tra�le�funzioni�presidenziali,�cui�si�connette�il�potere�di�esternazione,�la�Suprema�Corte� avrebbe�annoverato�anche��l'autodifesa��delle�prerogative�e�del�prestigio�dell'organo�costitu- zionale,�a�fronte�di�lesioni�arrecatevi�da�terzi.� Tuttavia,�il�compito�di�tutelare�sotto�tale�profilo�il�Presidente�sarebbe�in�via�ordinaria� assegnato�dall'ordinamento�ad�altri��organi�istituzionali��(articoli�278�e�313�del�codice� penale;�art.�343�del�codice�di�procedura�penale),�salva�l'ipotesi�residuale��in�cui�le�oggettive� circostanze�concrete�impongano�al�Presidente�l'immediatezza�nel�respingere�gli�attacchi� offensivi�.� Spetterebbe�all'autorita��giudiziaria�valutare�se,�in�concreto,�si�versi�nella�sfera�di�immu- nita��cos|��delineata;�salvo�che�il�Presidente�della�Repubblica�non�si�esprima�sul�punto�egli� stesso�con��un�atto�valutativo�presidenziale�,�impugnabile�solo�tramite�la�via�del�conflitto� di�attribuzione.� Nel�caso�di�specie,�in�mancanza�di�cio��(posto�che�a�tale�atto�non�sarebbe�equiparabile� l'eccezione�proposta�nel�giudizio�civile�tramite�memoria�di�difesa),�toccherebbe�al�Presidente� sollevare�il�conflitto,�avverso�la�pronuncia�dell'autorita��giudiziaria,�mentre�e��compito�del� giudice�dimerito,innanzi�acui�le�causesonostate�rinviate,stabilire�se�ricorra�oppure�no�l'e- simente�del�legittimo�esercizio�della�critica�politica.� Sulla�circostanza�secondo�cui�l'odierno�conflitto�non�e��stato�sollevato�avverso�le�sen- tenze�del�Tribunale�di�Roma�che�affermarono�in�primo�grado�la�responsabilita��del�senatore� Cossiga,�nonche��su��ogni�altro�punto�riguardante�l'ammissibilita��definitiva�del�ricorso�,� l'Avvocatura��si�rimette�al�giudizio��di�questa�Corte.� 6.�^E�intervenuto�in�giudizio�Pierluigi�Onorato,�attore�in�uno�dei�giudizi�che�hanno� originato�il�conflitto.� L'interveniente�ritiene�di�essere�legittimato�all'intervento,�in�quanto��titolare�di�un�inte- resse�giuridicamente�qualificato�e�differenziato,�che�puo��essere�compromesso�(o�soddisfatto)� dall'esito�della�controversia�,�e�chiede�che�il�ricorso�sia�dichiarato�inammissibile�e�in�subor- dine�infondato.� 7.�^In�prossimita��dell'udienza�il�ricorrente�ha�depositato�ampia�memoria�illustrativa� con�la�quale,�dopo�aver�ripercorso�i�passaggi�della�vicenda�ed�i�temi�implicati�nel�conflitto,� chiede�che�siano�annullate��le�sentenze�della�Suprema�Corte�di�cassazione�per�la�non�spet- tanza�all'autorita��giudiziaria�del�potere�di�individuare�il�contenuto�delle�immunita��presiden- ziali�di�cui�all'art.�90�della�Costituzione,�nonche��di�giudicare�se�gli�atti�compiuti�dal�Presi- dente�della�Repubblica�abbiano�natura�funzionale�o�extrafunzionale�,�previa�definitiva�pro- nuncia�di�ammissibilita��del�ricorso.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�ricorrente�ribadisce,�in�ordine�all'ammissibilita�del�conflitto,�l'analogia�fra�il�presente� conflitto�e�quelli�sollevati�dal�Ministro�della�giustizia�nel�caso�deciso�con�la�sentenza�n.�7� del�1996,�osservando�che�le�citazioni�^riguardanti�il�contenuto�di�esternazioni�pronunciate� durante�il�mandato�presidenziale�e�ritenute�offensive�^proposte�dagli�attori�nei�suoi�con- fronti�davanti�al�Tribunale�di�Roma�gli�erano�state�notificate�durante�il�mandato�presiden- zialeedinprossimita�della�scadenza�di�esso,�ma�che�nessun�provvedimento�menomativo� della�propria�sfera�di�attribuzioni�era�stato�adottato�dall'autorita�giudiziaria�in�pendenza� del�mandato,�sicche�non�vi�erano�stati�ne�l'interesse�da�parte�del�Presidente�a�sollevare�con- flitti�di�attribuzione,�cioe�a�difendere�le�proprie�prerogative�costituzionali,�ne�,�a�maggior� ragione,�la�necessita�e�la�materiale�possibilita�di�farlo.� Se�dunque�non�si�consentisse�oggi�ad�esso�ricorrente�di�sollevare�conflitto�nei�confronti� dell'autorita�giudiziaria�di�ultima�istanza,�si�priverebbe�il�soggetto,�scaduto�dalla�carica,� della�benche�minima�tutela,�perche�la�possibilita�di�sollevare�o�meno�il�conflitto�per�fatti�ine- renti�alla�carica�non�sarebbe�piu�collegata�alla�libera�scelta�del�titolare�del�potere,�ma�ad� un�mero�criterio�di�decorrenza�temporale.� Quanto�al�merito,�il�ricorrente�ribadisce�e�sviluppa�le�argomentazioni�gia�svolte�nel� ricorso�introduttivo,�ed�in�particolare�si�sofferma�sulla�necessita�di�negare�ogni�distinzione� tra�le�manifestazioni�di�pensiero�compiute�uti singulus dal�Presidente�e�le�enunciazioni�ricon- ducibili�all'esercizio�della�carica.� Il�titolare�di�un�organo�monocratico�di�vertice�come�il�Presidente,�si�osserva�in�propo- sito,�non�avrebbe�una�dimensione�politica�privata�^la�sfera�delle�esternazioni�informali�c ontrapposta�ad�una�dimensione�pubblica,�ma�una�sfera�assolutamente�privata�^nella�quale� rientrerebbero,�ad�esempio,�l'intervista�ad�un�giornale�sulle�proprie�preferenze�calcistiche�o� le�dichiarazioni�sui�propri�gusti�letterari�in�occasione�della�consegna�diunpremio^,nella� quale�egli�e�pienamente�responsabile,�contrapposta�ad�una�sfera�pubblica�nella�quale�esercita� le�sue�funzioni,�che�sono�quelle�previste,�esplicitamente�o�implicitamente,�dalla�Costituzione:� �le�esternazioni,�di�conseguenza,�o�riguardano�le�funzioni�tipiche�oppure�no�,�essendo�inse- rite�in�un�circuito�politico-culturale�e�collegate�al�ruolo�svolto�dal�Presidente�quale�organo� �moderatore��del�sistema�politico,�di��stimolo�,�di��persuasione�,�di��monito�,�di� �influenza�,�di��garante��dei�valori�costituzionali,�di��rappresentante��dell'unita�nazionale.� Quanto�al�tema�del�regime�dei�c.d.�atti�extrafunzionali�del�Presidente�della�Repubblica,� nella�disciplina�della�responsabilita�per�fatti�estranei�all'esercizio�di�funzioni�si�rivelerebbe�una� lacunache�lascia�esposto�ilPresidente�alleconseguenze�di�iniziative�arbitrarie�o�destabilizzanti.� Non�sarebbe�pertanto�ammissibile�che�l'autorita�giudiziaria�possa�sostituirsi�al�Presi- dente�nel�valutare�la�congruita�dei�mezzi�per�soddisfare�gli�interessi�istituzionali�affidati�alla� sua�tutela,�non�prestandosi�tale�valutazione�^per�l'indiscutibile�politicita�che�comporta�a d�essere�svolta�da�organi�la�cui�azione�non�e�discrezionale�ma�vincolata,�e�che,�comunque,� non�sono�titolati�ad�affrontare�e�decidere�questioni�di�tono�costituzionale,�in�quanto�cio� determinerebbe�una�lesione�del�principio�della�divisione�dei�poteri.� 8.�^Ha�depositato�memoria�il�Presidente�della�Repubblica,�che�si�e�rimesso��integral- mente�al�giudizio�di�questa�Corte��sia�per�la�questione�pregiudiziale�di�ammissibilita�del� conflitto,�sia,��in�caso�di�soluzione�positiva�della�stessa,�per�quanto�attiene�alla�perimetra- zione�dei�confini�funzionali�della�responsabilita�presidenziale�.� La�difesa�del�Presidente,�richiamando�la�sentenza�di�questa�Corte�n.�116�del�2003,� osserva�che��i�conflitti�fra�poteri�dello�Stato�vedono�assai�spesso�il�profilo�giuridico�indisso- lubilmente�intrecciato�con�quello�politico�e�talvolta�accade�addirittura�che�in�essi�la�dimen- sione�giuridica�della�controversia�finisca�per�essere�assorbita�da�quella�politica�;�e�rileva� che��in�conflitti�di�tale�natura�oltretutto�possono�emergere�risvolti�personali�indotti�dalla� natura�monocratica�dell'organo�che�impersona�il�potere�chiamato�in�causa�.� Sulla�base�di�tali�premesse,�conclude�essere��pertanto�intendimento�del�Potere�evocato� in�giudizio�astenersi�dal�prendere�posizione�sulle�questioni�pregiudiziali�di�ammissibilita�del� ricorso�e�limitare�la�propria�presa�di�posizione�alla�condivisione�del�principio�del�necessario� collegamento�fra�irresponsabilita�ed�esercizio�della�funzione.�Principio�non�revocato�in�dub- bio�dal�ricorrente�.� 9.�^Ha�altres|�depositato�memoria�il�sen.�Pierluigi�Onorato,�insistendo�nelle�conclu- sioni�rassegnate�nell'atto�di�intervento.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� L'interveniente�anzitutto�illustra�i�motivi�a�sostegno�della�ammissibilita�dell'intervento� di�un�terzo�dalla�posizione�qualificata�nel�giudizio�per�conflitto�di�attribuzione�fra�poteri,� valorizzando,�tra�l'altro,�il�caso,�relativo�ad�un�conflitto�tra�enti�(sentenza�n.�76�del�2001),� nel�quale�tale�intervento�e�stato,�appunto,�ritenuto�ammissibile.�Confuta�quindi�la�tesi�della� tardivita�dell'intervento�nella�fattispecie,�dovendo�necessariamente�decorrere�il�termine�per� lo�stesso�dalla�pubblicazione�del�ricorso�nella�Gazzetta Uf fficiale. Dopoaverricordatoifattiall'originedelgiudiziopromossodavantialgiudicecivile,�ecce- piscel'inammissibilita�delconflitto,�tanto�sottoilprofilooggettivo^segnatamenteperlaman- canza�di�unpetitum e�dell'indicazione�delle�attribuzioni�lese�nel�ricorso�^,�che�sotto�quello�sog- gettivo,�perpiu�ragioni,�edinparticolareinquantoleprerogativediunacaricanonpotrebbero� nellapresentesede�essere�tutelateche�adiniziativadell'attuale�titolarediessa.� Nel�merito,�ad�avviso�dell'interveniente,�piena�adesione�meritano�i�principi�affermati� dalle�sentenze�della�Corte�di�cassazione,�che�disegnerebbero�una�nozione�dell'irresponsabilita� presidenziale�tutt'altro�che�restrittiva,�la�quale�valorizza�al�massimo�il�ruolo�presidenziale� di�rappresentante�dell'unita�nazionale.� 10.�^In�prossimita�dell'udienza�pubblica�ha�depositato��atto�di�intervento�in�giudizio�� il�sen.�Sergio�Flamigni,�attore�nell'altro�giudizio�civile�all'origine�del�conflitto,�il�quale,�assu- mendo�di�averne�tardivamente�avuto�notizia�informale,�chiede,�in�ragione�della�propria�posi- zione�nel�detto�giudizio,�che�rischierebbe�di�essere�compromessa�o�soddisfatta�all'esito�del� giudizio�in�corso�davanti�a�questa�Corte,�di�essere�ammesso�a�parteciparvi,�concludendo� affinche�il�ricorso�sia�dichiarato�inammissibile�e�in�subordine�infondato.� Considerato in diritto 1.�^Il�ricorso�per�conflitto�di�attribuzione�fra�poteri�dello�Stato�e� proposto�dal�sen.�Francesco�Cossiga�in�qualita�di�ex Presidente�della�Repubblica�(il�suo� mandato,�esplicatosi�negli�anni�1985-1992,�e�terminato�il�28�aprile�1992)�contro�la�Corte� suprema�di�cassazione,�III�sezione�civile,�in�relazione�a�due�sentenze�da�questa�pronunciate� il�27�giugno�2000,�n.�8733�(in�causa�Flamigni�contro�Cossiga)�e�n.�8734�(in�causa�Onorato� contro�Cossiga).� Le�due�sentenze,�largamente�analoghe�nella�motivazione,�sono�state�rese�in�due�giudizi� civili�instaurati,�rispettivamente,�dal�sen.�Sergio�Flamigni�e�dal�sen.�Pierluigi�Onorato�nei� confronti�del�sen.�Cossiga,�per�ottenere�il�risarcimento�del�danno�morale�che�sarebbe�deri- vato�agli�attori�da�alcune�dichiarazioni�asseritamente�diffamatorie�o�ingiuriose�rese�dal� medesimo�sen.�Cossiga,�allorquando�ricopriva�la�carica�di�Presidente�della�Repubblica.�Esse,� in�accoglimento�dei�ricorsi�principali�degli�attori,�nonche�dei�ricorsi�incidentali�del�conve- nuto,�annullano�con�rinvio�due�sentenze�della�Corte�d'appello�di�Roma�(rese�rispettivamente� il�16�marzo�1998�e�il�21�aprile�1997),�le�quali,�riformando�le�pronunce�del�Tribunale�di�Roma,� di�condanna�del�convenuto�sen.�Cossiga,�avevano�dichiarato�improponibili�le�domande�giu- diziali�dei�sen.�Flamigni�e�Onorato.� Nei�due�giudizi,�instaurati�quando�ancora�era�in�corso�il�mandato�presidenziale�del� sen.�Cossiga,�ma�che�erano�proseguiti,�giungendo�alle�decisioni�del�Tribunale,�dopo�la�sca- denza�di�tale�mandato,�il�convenuto�sen.�Cossiga�^costituendosi,�nel�primo�caso,�prima�della� scadenza�del�mandato�presidenziale�(con�atto�del�14�febbraio�1992),�nel�secondo�caso,�nello� stesso�giorno�della�sua�scadenza�(con�atto�del�28�aprile�1992)�^aveva�eccepito,�preliminar- mente,�la�improponibilita�o�la�inammissibilita�delle�domande�in�base�all'art.�90�della�Costi- tuzione,�sostenendo�che�le�dichiarazioni�per�cui�era�giudizio�fossero�coperte�dalla�immunita� ivi�sancita�per�gli�atti�del�Presidente�della�Repubblica�compiuti�nell'esercizio�delle�sue�fun- zioni:�tesi�respinta�dai�giudici�di�primo�grado,�e�accolta�invece�in�appello.� La�Corte�di�cassazione,�nel�rinviare�le�cause�ai�nuovi�giudici�di�merito,�ha�stabilito�i� punti�di�diritto�(identici�nelle�due�pronunce)�che�si�sono�integralmente�riportati�nell'esposi- zione�in�fatto�della�presente�sentenza.�Essi,�in�sintesi,�si�sostanziano�nell'affermazione�che� l'immunita�di�cui�all'art.�90�della�Costituzione�copre�solo�gli�atti��funzionali��del�Presidente� della�Repubblica,�comprendendosi�fra�questi�quelli�compiuti�nell'esercizio�della�funzione�di� rappresentanza�dell'unita�nazionale�di�cui�all'art.�87�della�Costituzione,�nonche�gli�atti�di� �autodifesa��dell'organo�costituzionale�quando�l'ordinamento�non�assegni�detta�difesa�alle� funzioni�di�altri�organi�ovvero�nel�caso�in�cui�in�concreto�si�imponga�l'immediatezza�dell'au- todifesa�medesima;�che�le��esternazioni��del�Presidente�della�Repubblica,�non�equiparabili� a�libere�manifestazioni�di�pensiero�ai�sensi�dell'art.�21�della�Costituzione,�sono�coperte�da� immunita�solo�quando�siano�strumentali�o�accessorie�ad�una�funzione�presidenziale;�che�le� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ingiurie�o�le�diffamazioni�commesse�nel�corso�di�una�esternazione�presidenziale�sono�coperte� da�immunita�solo�se�commesse�come��estrinsecazione�modale��della�funzione;�che�l'autorita� giudiziaria�ha�il�potere�di�accertare�se�l'atto�compiuto�sia�funzionale�o�extrafunzionale,�salva� la�facolta�per�il�Presidente�di�sollevare�conflitto�di�attribuzioni�per��menomazione�;�che,� infine,�il�legittimo�esercizio�della�critica�politica,�riconosciuto�ad�ogni�cittadino,�pur�potendo� sopportare�toni�aspri�e�di�disapprovazione,�non�puo�trasmodare�nell'attacco�personale�e� nella�pura�contumelia,�con�lesione�dell'altrui�diritto�all'integrita�morale.� Il�ricorrente,�nell'articolare�diffusamente�le�proprie�censure�nei�confronti�delle�pronunce� del�giudice�di�legittimita�,�prospetta�sostanzialmente�due�tesi�principali�ed�una�subordinata.� In�via�principale�egli�sostiene,�in�primo�luogo,�che�non�potrebbe�riconoscersi�all'autorita�giu- diziaria,�ma�solo�alla�Corte�costituzionale,�il�potere�di�tracciare�la�distinzione�fra�atti�coperti� e�atti�non�coperti�dalla�prerogativa�di�irresponsabilita�di�cui�all'art.�90�della�Costituzione.� Si�dovrebbe�pertanto�affermare,�secondo�la�testuale�conclusione�formulata�nella�memoria� del�ricorrente,��la�non�spettanza�all'autorita�giudiziaria�del�potere�di�individuare�il�conte- nuto�delle�immunita�presidenziali�di�cui�all'art.�90�Costituzione,�nonche�di�giudicare�se�gli� atti�compiuti�dal�Presidente�della�Repubblica�abbiano�natura�funzionale�o�extrafunzionale�.� In�secondo�luogo,�e�sul�terreno�sostanziale,�la�tesi�del�ricorrente�e�che�non�si�potrebbe�fare� alcuna�distinzione,�nell'ambito�delle�esternazioni�non�appartenenti�alla��sfera�assolutamente� privata��del�presidente,�ma�in�qualche�modo��riferibili�o�genericamente�connesse�alla�carica� rappresentativa�,�fra�manifestazioni�di�pensiero�compiute�uti�singulus�ed�enunciazioni�ricon- ducibili�all'esercizio�della�carica;�o,�sotto�un�altro�profilo,�che�la�garanzia�di�assoluta�indi- pendenza�del�Presidente�nei�confronti�di�qualsiasi�atto�proveniente�da�altro�organo�o�potere� richiederebbe�che�l'immunita�si�estenda��anche�alla�persona�del�titolare,�e�quindi�alla�sfera� della�sua�responsabilita�extra-funzioni�.� In�via�non�formalmente,�ma�logicamente�subordinata�rispetto�alle�tesi�ora�esposte,�il� ricorrente�argomenta�circa�la�necessita�di�riconoscere�che�le�dichiarazioni�alle�quali�si�riferi- scono�le�domande�giudiziali�del�sen.�Flamigni�e�del�sen.�Onorato�sono�da�ritenersi�ricom- prese�nella�sfera�della�irresponsabilita�presidenziale,�in�quanto�espressione�di�legittima�rea- zione�di�natura�politica�e�di�autodifesa�da�attacchi�portati�alla�istituzione�presidenziale,�in� relazione�a�posizioni�espresse�dagli�attori�con�riguardo�a�vicende�di�straordinaria�valenza� istituzionale�(rapimento�e�uccisione�dell'on.�Moro,�posizione�italiana�nella��guerra�del� Golfo�,�vicenda��Gladio�,�richieste�di�messa�in�stato�d'accusa�del�Presidente�della�Repub- blica),�e�in�quanto�dunque�strumentali�al�ruolo��pubblico,�politico�ed�istituzionale��del�Pre- sidente�e�di��indubbia�valenza�politica�.�Inoltre�il�ricorrente,�con�riguardo�al�giudizio�che� lo�vede�opposto�al�sen.�Onorato,�nega�il��carattere�denigratorio�ed�offensivo��delle�dichiara- zioni�addebitategli�e�nega�che�esse�superassero�i�limiti�del�legittimo�diritto�di�critica�politica.� 2.�^Devono�essere�innanzitutto�dichiarati�ammissibili�gli�interventi�spiegati�nel�pre- sente�giudizio�dalle�parti�attrici�nei�due�giudizi�civili�in�cui�sono�state�rese�le�impugnate�sen- tenzedella�Cortedi�cassazione.� Questa�Corte,�pur�confermando�che�di�norma�nei�giudizi�per�conflitto�di�attribuzioni� non�e�ammesso�l'intervento�di�soggetti�diversi�da�quelli�legittimati�a�promuovere�il�conflitto� o�a�resistervi,�ha�riconosciuto�che�tale�preclusione�non�opera�quando�l'oggetto�del�giudizio� per�conflitto�consista�proprio�nella�affermazione�o�negazione�dello�stesso�diritto�di�agire�in� giudizio�di�chi�pretende�di�essere�stato�leso�da�una�condotta�in�relazione�alla�quale�si�contro- verte,�nel�giudizio�costituzionale,�se�essa�sia�o�meno�da�ritenersi�coperta�dalle�eccezionali� immunita�previste�dalla�Costituzione�(sentenza�n.�76�del�2001).�Tale�conclusione,�raggiunta� dalla�Corte�con�riguardo�ad�un�conflitto�avente�ad�oggetto�l'applicabilita�della�immunita� prevista�dall'art.�122�della�Costituzione�per�le�opinioni�espresse�e�i�voti�dati�dai�consiglieri� regionali�nell'esercizio�delle�loro�funzioni�(e�dunque�implicitamente�riferibile�anche�all'ana- loga�ipotesi�concernente�l'applicazione�della�prerogativa�della�insindacabilita�di�cui�godono� i�membri�del�Parlamento�ai�sensi�dell'art.�68,�primo�comma,�della�Costituzione),�non�puo� non�estendersi,�per�l'evidente�identita�di�ratio,�al�caso�presente,�in�cui�il�conflitto�riguarda� l'applicabilita�della�ipotesi�di�immunita�prevista�dall'art.�90�della�Costituzione�per�gli�atti� del�Presidente�della�Repubblica�compiuti�nell'esercizio�delle�sue�funzioni.� In�siffatte�ipotesi,�infatti,�negare�ingresso�alla�difesa�delle�parti�del�giudizio�comune,�in� cui�si�controverte�sull'applicazione�della�immunita�,�significherebbe�esporre�tali�soggetti�all'e- ventualita�di�dover�subire,�senza�possibilita�di�far�valere�le�proprie�ragioni,�una�pronuncia� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� il�cui�effetto�potrebbe�essere�quello�di�precludere�definitivamente�la�proponibilita�dell'azione� promossa�davanti�alla�giurisdizione:�il�che�contrasterebbe�con�la�garanzia�costituzionale�del� diritto�al�giudice�e�ad�un�pieno�contraddittorio,�che�discende�dagli�articoli�24�e�111�della� Costituzione,�ed�e�protetto�altres|�dall'art.�6�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti� dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�come�applicato�dalla�giurisprudenza�della�Corte� europea�di�Strasburgo�(cfr.,�da�ultimo,�sentenze�30�gennaio�2003,�Cordova c. Italia I,�ric.� n.�40877/1998,�e�Cordova c. Italia II,�ric.�n.�45649/1998).� 3.�^Il�ricorso�e�rivolto�contro�pronunce�dell'autorita�giudiziaria�che�si�sostiene�abbiano� leso�la�prerogativa�della�irresponsabilita�presidenziale�sancita�dall'art.�90�della�Costituzione:� sotto�il�profilo�oggettivo,�dunque,�esso�prospetta�indubbiamente�un�conflitto��per�la�delimi- tazione�della�sfera�di�attribuzioni�determinata�per�i�vari�poteri�da�norme�costituzionali�� (art.�37,�primo�comma,�della�legge�n.�87�del�1953),�alla�stessa�stregua�degli�altri�casi�gia�pre- sentatisi�in�passato,�in�cui�la�Corte�ha�riconosciuto�l'ammissibilita�di�ricorsi�con�i�quali� organi�costituzionali�(in�un�caso�anche�il�Presidente�della�Repubblica)�contestavano�atti�di� autorita�giurisdizionali�ritenuti�lesivi�della�propria�posizione�costituzionale�(cfr.�ad�es.�sen- tenze�n.�129�del�1981,�n.�435�del�1995,�n.�379�del�1996,�n.�225�del�2001,�n.�263�del�2003�e� n.�58�del�2004).� Ne�possono�sorgere�incertezze�circa�l'oggetto�della�domanda�giudiziale,�ancorche�l'atto� introduttivo�non�contenga�un�esplicito�petitum di�merito�ma�si�limiti�a�chiedere�che�la�Corte� dichiari�ammissibile�il�ricorso�medesimo:�infatti�dal�ricorso,�proposto�per�l'annullamento� delle�sentenze�impugnate,�si�ricavano�in�modo�univoco�le�ragioni�per�le�quali�il�ricorrente� ritiene�dette�sentenze�lesive�delle�prerogative�costituzionali�dell'istituzione�presidenziale.� 4.�^Essendo�parimenti�fuori�discussione�la�legittimazione�passiva�della�Corte�di�cassa- zione�che�ha�reso�le�pronunce�impugnate,�la�Corte�deve�invece�interrogarsi�sulla�sussistenza� della�legittimazione�attiva�del�ricorrente,�che�nella�specie�e�la�persona�fisica�che�ricopriva�la� carica�di�Presidente�della�Repubblica�all'epoca�in�cui�effettuo�le�dichiarazioni�a�lui�addebi- tate�come�fonte�di�responsabilita�per�danni,�ma�che�al�momento�dell'emanazione�degli�atti� impugnati�e�della�proposizione�del�ricorso�era�cessato�dalla�carica�medesima.� Non�e�qui�in�gioco�la�posizione�costituzionale�dell'ex titolare�della�carica�in�quanto�tale,� ne�lo�sono�eventuali�attribuzioni�costituzionali�a�lui�spettanti�in�tale�qualita�.�L'oggetto�del� conflitto�e�infatti�una�prerogativa�e�dunque�un'attribuzione�spettante�alla�istituzione�presi- denziale�e�ad�essa�sola.� E�ovvio�che,�di�norma,�legittimato�a�ricorrere�per�conflitto�di�attribuzionie�soltanto�chi� impersona�il�potere�delle�cui�attribuzioni�si�discute,�nel�momento�in�cui�il�ricorso�viene�pro- posto.� Tuttavia,�la�Corte�ritiene�che�la�legittimazione�possa�estendersi�a�chi�ha�cessato�di�rico- prire�la�carica,�nelle�particolari�situazioni,�come�quella�che�si�verifica�nel�presente�caso,�in� cui�concorrono�le�seguenti�due�circostanze:�a) la�controversia�sulle�attribuzioni�e�sulla�loro� ipotizzata�lesione�coincide�con�una�controversia�circa�l'applicabilita�,�nel�caso�concreto,�di� una�norma�costituzionale�la�cui�portata�si�sostanzia�nell'escludere�o�nel�limitare,�in�via�di� eccezionale�prerogativa,�la�responsabilita�della�persona�fisica�titolare�della�carica�costituzio- nale�per�atti�da�essa�compiuti;�b) vi�e�coincidenza�fra�la�persona�fisica�della�cui�responsabi- lita�si�discute,�e�il�titolare,�nel�momento�in�cui�e�stato�compiuto�l'atto�da�cui�si�fa�discendere� la�responsabilita�,�della�carica�monocratica�alla�quale�la�norma�costituzionale�collega�la�pre- rogativa�della�immunita�.� Infatti�tale�prerogativa�e�bens|�connessa�ad�atti�di�organi�costituzionali,�ma,�riguar- dando�la�persona�fisica,�si�estende�nel�tempo�anche�al�di�la�della�cessazione�dalla�carica�di� chi�tali�atti�ha�posto�in�essere.�E�poiche�l'applicazione�in�giudizio�della�norma�che�sancisce� la�prerogativa�avviene�per�sua�natura�a�posteriori,�anche�a�distanza�di�tempo�dal�momento� in�cui�gli�atti�forieri�di�responsabilita�sono�stati�compiuti�(�ora�per�allora�),�e�evidente�come� possa�accadere�che�il�giudizio�sulla�responsabilita�,�in�coincidenza�col�quale�si�prospetta�la� controversia�costituzionale�sulle�attribuzioni,�si�svolga�quando�la�persona�fisica�della�cui� responsabilita�si�discute�non�e�piu�titolare�della�carica�costituzionale.� Il�giudizio�per�conflitto�di�attribuzioni�e�bens|�uno�strumento�apprestato�dalla�Costitu- zione�a�tutela�delle�attribuzioni�proprie�della�carica�di�Presidente�della�Repubblica,�ma�tale� tutela,�in�queste�situazioni,�coincide�con�la�protezione�della�persona�fisica�dalla�responsabi- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� lita��,�in�forza�della�prerogativa;�e�quindi�il�conflitto�opera�anche�o�principalmentecomestru- mento�di�difesa�nei�confronti�di�possibili�applicazioni�giudiziali�delle�norme�che�si�traducano� in�violazioni�della�prerogativa.� Non�appare�allora�ragionevole�che�la�possibilita��di�sollevare�conflitto,�di�cui�il�titolare� della�carica�gode�finche�dura�il�mandato,�in�relazione�agli�atti�da�lui�compiuti,�sia�invece� rimessa�alle�scelte�di�un�titolare�diverso�da�quello�della�cui�responsabilita��si�discute�per�il� solo�fatto�casuale�che�il�giudizio�di�responsabilita��^che�riguarda�sempre�la�persona�fisica�i nsorga�dopo,�anziche�prima�della�scadenza�di�detto�mandato:�tenendo�anche�conto�del�fatto� che�non�solo�diversi�titolari�della�carica�possono�valutare�in�modo�diversola�portata�ol'ap- plicabilita��concreta�della�norma�sulla�prerogativa,�ma�che,�per�un�nuovo�e�diverso�titolare� della�carica,�la�scelta�del�ricorrere�per�conflitto�non�si�configura�come�atto�dovuto,�ma�piut- tosto�come�scelta�di�opportunita��politica,�da�cui�verrebbe�pero��a�dipendere�l'attivazione,�in� concreto,�dello�strumento�di�difesa�della�prerogativa�di�immunita�.� Si�deve�dunque�concludere�che,�verificandosi�la�situazione�indicata,�la�legittimazione�a� ricorrere�^ovviamente�sempre�spettante�al�titolare�attuale�della�carica�^spetta�anche�ai�pre- cedenti�titolari.�Una�legittimazione�^quella�dei�precedenti�titolari�^,�peraltro,�limitata�stret- tamente�non�solo�ai�conflitti�concernenti�atti�da�loro�stessi�compiuti�durante�il�mandato,� ma�a�quelli�soltanto�nei�quali�la�lesione�lamentata�consista�proprio�nella�negazione�in�con- creto,�nei�loro�confronti,�della�prerogativa�di�irresponsabilita��:�in�cui�quindi�l'interesse�al� ricorso�nasca�dal�fatto�che�oggetto�del�conflitto�sia�l'affermazione�o�la�negazione�della�possi- bilita��di�far�valere�in�concreto�la�responsabilita��per�detti�atti.� Nonostante�la�scissione�e�quindi�la�possibile�duplicita��della�legittimazione�a�ricorrere�in� questi�casi,�le�regole�del�giudizio�costituzionale,�il�contraddittorio�che�in�esso�si�svolge,�e�in� definitiva�la�decisione�della�Corte,�consentirebbero�in�ogni�modo�di�dare�soluzione�alle�pos- sibili�ipotesi�di�divaricazione�o�di�contrasto�fra�le�posizioni�processuali�eletesisostanziali� del�titolare�in�carica�dell'organo�e�del�precedente�titolare�della�cui�responsabilita��si�discute.� Nellaspecie,peraltro,ilPresidentedellaRepubblica,�evocatoingiudizioperiniziativadiquesta� Corte(ordinanzan.�455del2002),sie��costituitosenzanullaeccepirequantoallalegittimazione� delricorrente,mentre,nelmerito,sie��limitatoadichiararelapropria�condivisionedelprinci- pio�del�necessario�collegamento�fra�irresponsabilita��ed�esercizio�della�funzione�.� 5.�^Il�ricorso�e��in�parte�non�fondato,�in�parte�inammissibile�sotto�un�profilo�diverso�da� quello�precedentemente�esaminato.� Non�puo��accogliersi,�in�primo�luogo,�la�tesi�secondo�cui�l'autorita��giudiziaria�ordinaria� difetterebbe�radicalmente�di�competenza�giurisdizionale�in�ordine�alla�qualificazione�degli� atti�del�Presidente�della�Repubblica,�al�fine�di�verificare�l'applicabilita��o�meno�della�clausola� di�esclusione�della�responsabilita��di�cui�all'art.�90�della�Costituzione.� Tale�clausola�non�fa�che�recare,�infatti,�una�eccezione�alla�regola�della�responsabilita��di� ciascuno�per�gli�atti�compiuti�in�violazione�di�diritti�altrui.�Questa�regola,�che�discende�dallo� stesso�principio�di�legalita��e�di�giustiziabilita��dei�diritti,�e�che�per�i�pubblici�funzionari�e�� espressamente�ribadita�dall'art.�28�della�Costituzione,�col�rinvio�alle��leggi�penali,�civili�e� amministrative��caso�per�caso�applicabili,�fonda�la�generale�competenza�delle�autorita��giudi- ziarie�all'accertamento�dei�presupposti�della�responsabilita��e�alla�pronuncia�delle�eventuali� misure�sanzionatorie,�restitutorie�o�risarcitorie�conseguenti. E�pertanto�alla�stessa�autorita��giudiziaria�che�spetta,�in�prima�istanza,�decidere�circa� l'applicabilita��in�concreto,�in�rapporto�alle�circostanze�del�fatto,�della�clausola�eccezionale� di�esclusione�della�responsabilita��.�Se�nel�decidere�in�proposito�l'autorita��giudiziaria�venisse� ad�apprezzare�erroneamente�la�portata�della�clausola�o�a�negare�ad�essa�erroneamente�appli- cazione,�con�conseguente�lesione�della�prerogativa�e�dunque�dell'attribuzione�presidenziale,� oltre�ai�normali�rimedi�apprestati�dagli�istituti�che�consentono�il�controllo�sulle�decisioni� giudiziarie�ad�opera�di�altre�istanze�pure�giudiziarie,�varra��il�rimedio�del�conflitto�di�attribu- zioni�davanti�a�questa�Corte.�Ma�non�puo��essere�negata�la�competenza�dell'autorita��giudizia- ria�a�pronunciarsi,�nell'esercizio�della�sua�generale�funzione�di�applicazione�delle�norme,�ivi� comprese�quelle�della�Costituzione.� La�competenza�di�questa�Corte�a�risolvere�i�conflitti�di�attribuzione�non�puo��sostituirsi� a�quella�del�giudice�comune�per�l'accertamento�in�concreto�dell'applicabilita��della�clausola� di�esclusione�della�responsabilita��.�Infatti�la�giurisdizione�costituzionale�sui�conflitti�non�e�� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� istituto�che�sostituisca�l'esercizio�della�funzione�giurisdizionale�la��dove�siano�in�gioco�diritti� dei�soggetti�di�cui�si�chieda�l'accertamento�e�il�ristoro�(e�l'azione�di�responsabilita��integra� tipicamente�tale�fattispecie),�ma�vale�solo�a�restaurare�la�corretta�osservanza�delle�norme� costituzionali�nei�casi�in�cui,�in�concreto,�a�causa�di�un�cattivo�esercizio�della�funzione�giuri- sdizionale,�questa�abbia�dato�luogo�ad�una�illegittima�menomazione�delle�attribuzioni�costi- tuzionali�di�un�altro�potere.� Nemmeno�potrebbe�ipotizzarsi�un�qualsiasi�effetto�inibitorio�dell'esplicarsi�dell'esercizio� della�funzione�giurisdizionale,�collegabile�alla�semplice�affermazione,�da�parte�di�colui�la� cui�responsabilita��viene�evocata�in�giudizio,�della�applicabilita��della�prerogativa,�stante�la� non�configurabilita��di�un�potere�di�definizione�unilaterale,�in�causa�propria,�dei�limiti�della� propria�responsabilita��.� La�garanzia�del�rispetto�della�norma�costituzionale,�anche�nei�confronti�di�eventuali� erronee�applicazioni�da�parte�dell'autorita��giudiziaria,�non�sta�nell'esclusione�a�priori�della� competenza�di�questa�^che�verrebbe�in�pratica�a�configurare�una�esenzione�senza�limiti� dalla�giurisdizione�e�un�privilegio�personale�privo�di�fondamento�costituzionale�^ma�nella� possibilita��(esplicitamente�riconosciuta,�del�resto,�anche�dalle�pronunce�impugnate)�di�solle- vare�conflitto�di�attribuzioni�contro�le�determinazioni�dell'autorita��giudiziaria.� 6.�^Nemmeno�puo��condividersi,�sul�piano�sostanziale,�la�tesi�secondo�cui�anche�gli�atti� extrafunzionali,�oalmeno�tuttele�dichiarazioninonafferentiesclusivamente�allasferaprivata,� del�Presidente�della�Repubblica�dovrebbero�ritenersi�coperti�da�irresponsabilita��,�a�garanzia� della�completa�indipendenza�dell'alto�ufficio�da�interferenze�di�altri�poteri,�o�in�forza�della� impossibilita��di�distinguere,�in�relazione�alle�esternazioni,�il�munus�dallapersona�fisica.� E�appena�il�caso�di�precisare�che�non�viene�qui�in�considerazione�il�diverso�e�discusso� problema�degli�eventuali�limiti�alla�procedibilita��di�giudizi�(in�particolare�penali)�nei�con- fronti�della�persona�fisica�del�Capo�dello�Stato�durante�il�mandato,�limiti�che,�se�anche�sus- sistessero,�non�varrebbero,�appunto,�se�non�fino�alla�cessazione�della�carica.�Qui�si�discute� invece�dei�limiti�della�responsabilita�,�che�come�tali�valgono�allo�stesso�modo�sia�durante�il� mandato�presidenziale,�sia,�per�gli�atti�compiuti�durante�il�mandato,�dopo�la�sua�scadenza.� A�questo�riguardo,�quale�che�sia�la�definizione�piu��o�meno�ampia�che�si�accolga�delle� funzioni�del�Presidente,�quale�che�sia�il�rapporto�che�si�debba�ritenere�esistente�fra�l'irrespon- sabilita��di�cui�all'art.�90�della�Costituzione�e�la�responsabilita��ministeriale�di�cui�all'art.�89,� e,�ancora,�quale�che�sia�la�ricostruzione�che�si�adotti�in�relazione�ai�limiti�della�cosiddetta� facolta��di�esternazione�non�formale�del�Capo�dello�Stato,�una�cosa�e��fuori�discussione:� l'art.�90�della�Costituzione�sancisce�la�irresponsabilita��del�Presidente�^salve�le�ipotesi� estreme�dell'alto�tradimento�e�dell'attentato�alla�Costituzione�^solo�per�gli��atti�compiuti� nell'esercizio�delle�sue�funzioni�.� E�dunque�necessario�tenere�ferma�la�distinzione�fra�atti�e�dichiarazioni�inerenti�all'eser- cizio�delle�funzioni,�e�atti�e�dichiarazioni�che,�per�non�essere�esplicazione�di�tali�funzioni,� restano�addebitabili,�ove�forieri�di�responsabilita��,�alla�persona�fisica�del�titolare�della�carica,� che�conserva�la�sua�soggettivita��e�la�sua�sfera�di�rapporti�giuridici,�senza�confondersi�con� l'organo�che�pro�tempore�impersona.� Si�puo��riconoscere�che�operare�la�distinzione,�nell'ambito�delle��esternazioni�,�fra�quelle� riconducibili�all'esercizio�delle�funzioni�presidenziali�e�quelle�ad�esse�estranee�puo��risultare,� in�fatto,�piu��difficile�di�quanto�non�sia�distinguere�nel�campo�dei�comportamenti�o�degli�atti� materiali,�o�anche�di�quanto�non�sia�distinguere�fra�opinioni��funzionali��ed��extrafunzio- nali��espresse�dai�membri�di�un'assemblea�rappresentativa,�che�si�differenzia�dagli�individui� che�ne�fanno�parte,�laddove�nel�caso�del�Presidente�l'organo�e��impersonato�dallo�stesso�indi- viduo:�ma�l'eventuale�maggiore�difficolta��della�distinzione�non�toglie�che�essa�sia�necessaria.� Quando�dunque�la�Corte�di�cassazione,�nelle�pronunce�impugnate,�stabilisce�i�principi� di�diritto�secondo�cui�l'immunita��del�Presidente�della�Repubblica�riguarda�solo�gli�atti�che� costituiscono�esercizio�delle�funzioni�presidenziali�e�le�dichiarazioni�strumentali�o�accessorie� rispetto�a�tale�esercizio,�coglie�correttamente�la�portata�dell'art.�90�della�Costituzione�e�non� reca�lesione�alle�prerogative�del�Presidente.� Anche�la�possibilita��che�nell'ambito�dell'esercizio�delle�funzioni�possano�rientrare,�in� determinate�ipotesi,�attivita��o�dichiarazioni�intese�a�difendere�l'istituzione�presidenziale�non� puo��mai�tradursi�automaticamente�in�una�estensione�della�immunita��a�dichiarazioni�extra- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� funzionali�per�la�sola�circostanza�che�esse�siano�volte�a�difendere�la�persona�fisica�del�tito- lare�della�carica�e,�come�tali,�possano�indirettamente�influire�sul�suo�prestigio�o�sulla�sua� �legittimazione��politica.� 7.�^Restano�da�considerare�le�censure,�avanzate�dal�ricorrente�in�via�logicamente� subordinata,�con�le�quali�si�sostiene�che�le�dichiarazioni�nella�specie�addebitate�al�sen.�Cos- siga�sarebbero�tutte�legate�da��nesso�funzionale��con�l'esercizio�delle�funzioni�presidenziali,� e�come�tali�tutte�coperte�dalla�clausola�di�immunita�.� Ma�su�questo�terreno�e�con�riguardo�a�questi�motivi�il�ricorso�e�inammissibile�in�quanto� rivolto�contro�pronunce�che�non�affermano�in�concreto�la�responsabilita�delsen.Cossiga,�e� nemmeno�escludono�in�concreto�che�le�dichiarazioni�a�lui�addebitate�possano,�in�tutto�o�in� parte,�risultare�coperte�dalla�immunita�alla�stregua�dei�criteri�indicati,�ma�si�limitano�a�fis- sare�i�principi�di�diritto�cui�dovra�attenersi�il�giudice�di�merito�in�sede�di�giudizio�di�rinvio,� esplicitamente�affermando,�inoltre,�che�contro�l'accertamento�da�parte�dell'autorita�giudizia- ria�puo�essere�sollevato�conflitto�di�attribuzione��per�menomazione��davanti�a�questa�Corte.� Le�censure�in�esame�sono�dunque�premature,�potendo,�se�del�caso,�essere�proposte�solo� nei�confronti�delle�pronunce�con�le�quali�l'autorita�giudiziaria�abbia�giudicato�nel�merito� sugli�addebiti�mossi�al�sen.�Cossiga,�escludendo�che�essi�siano�coperti�dalla�immunita�.� 8.�^Restano�fuori�dall'ambito�del�giudizio�costituzionale�per�conflitto�le�censure�e�le� affermazioni�del�ricorrente�relative�al�carattere,�che�si�sostiene�non�denigratorio�ne�offensivo,� di�talune�fra�le�dichiarazioni�per�cui�e�giudizio,�che�non�travalicherebbero�i�limiti�della��con- tinenza��come�espressione�del�legittimo�diritto�di�critica�politica.�Si�tratta�infatti�di�profili� (apparentemente�da�riferire�all'ultimo�dei�principi�di�diritto�enunciati�dalla�Corte�di�cassa- zione)�che�non�possono�venire�in�considerazione�nella�presente�controversia�sulle�attribu- zioni,�e�attengono�piuttosto�alla�valutazione,�spettante�all'autorita�giudiziaria,�delle�dichiara- zioni�che,�in�ipotesi,�dovessero�essere�in�concreto�riconosciute�come�estranee�all'ambito�del- l'immunita�costituzionale.�Onde�anche�per�questo�aspetto�il�ricorso�e�inammissibile.�(omissis)�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La nuova disciplina del falso in bilancio al vaglio della Corte Costituzionale. (Corte Costituzionale, sentenza 26 maggio -1 giugno 2004 n. 161e ordinanza inparidata n. 165) L'Avvocatura�dello�Stato�nell'atto�di�intervento�per�la�Presidenza�del� Consiglio�dei�Ministri�aveva�rilevato,�al�di�la�dei�profili�di�inammissibilita� pur�evidenti,�la�infondatezza�delle�questioni�poste�dai�vari�giudici�di�merito.� La�nuova�disciplina�delle�false�comunicazioni�sociali�dettata�dal�decreto� legislativo�11�aprile�2002�n.�61,�secondo�i�principi�della�legge�delega�3�ottobre� 2001�n.�366�^aveva�rilevato�l'Avvocatura�^ha�razionalmente�graduato�le� varie�ipotesi�di�illecito�nelle�comunicazioni�dei�dati�sociali:�dall'illecito�ammi- nistrativo�per�la�mancanza�di�pubblicita�,�sanzionato�dal�nuovo�art.�2630� cod.�civ.,�si�passa�al�reato�contravvenzionale�del�mero�falso�dell'art.�2621,� reato�di�pura�condotta�a�tutela�della�fede�pubblica,�e�si�finisce�con�il�delitto� di�cui�all'art.�2622,�reato�di�evento�in�cui�si�profili�il�danno,�punibile�a�querela� se�esso�riguarda�pochi�soggetti�ben�individuabili,�d'ufficio�se�esso�riguarda� una�moltitudine�di�soggetti,�come�avviene�per�le�societa�quotate�in�borsa,� salva�la�non�perseguibilita�di�falsi�al�di�sotto�di�una�certa�soglia�di�rilevanza.� Il�tutto�in�una�logica�di�ponderazione�dei�diversi�interessi�lesi�e�della�poten- zialita�del�fatto�offensivo.�Il�che�non�toglie�^si�era�aggiunto�^che�possa� anche�essere�rivalutata�in�sede�legislativa�la�eventualita�di�una�riconsidera- zione�di�alcune�fattispecie,�in�particolar�modo�per�i�falsi�riguardanti�imprese� che�fanno�capo�al�risparmio�(in�relazione�ad�alcuni�eclatanti�e�ben�noti�casi� sopravvenuti),�a�maggior�tutela�di�una�categoria�di�cittadini�particolarmente� esposti�ed�indifesi.� Nella�relazione�al�decreto�legislativo�^si�era�detto�^si�e�inteso�perse- guire,�nel�solco�tracciato�dai�principi�enunciati�dalla�legge�delega,��un'inci- siva�razionalizzazione�del�sistema�penale�societario,�da�un�lato,�restringendo� il�numero�delle�fattispecie�penali�e,�dall'altro,�introducendo�nuove�ipotesi� incriminatrici�volte�a�colmare�talune�lacune�di�tutela�da�tempo�segnalate� dalla�dottrina�penalistica�,�cos|��che�le�nuove�fattispecie�fossero�rispettose� dei�principi-cardine�del�diritto�penale�fissati�dalla�Costituzione:�determina- tezza�e�tassativita�dell'illecito,�in�modo�da�garantire�la�conoscibilita�del�pre- cetto;�sussidiarieta�,�con�conseguente�contrazione�del�tradizionale�spazio�di� intervento�penalistico�a�favore�di�altri�strumenti�in�grado�di�assicurare�l'effet- tivita�della�tutela;�ma�soprattutto�offensivita�,�intesa�sia�come�attenta�sele- zione�dei�beni�giuridici�penalmente�rilevanti,�sia�come�tipizzazione�delle�sole� condotte�realmente�lesive�di�tali�beni�.� Nell'intento�di�allineare�il�sistema�ai�modelli�europei,�il�legislatore�dele- gato�si�e�mosso�in�una�logica�che�fa�risaltare�la�rilevanza�del�dolo�specifico� di��ingiusto�profitto�per�se�o�per�altri�,�discriminando�l'assunzione�di�rischi� patrimoniali�non�sempre�evitabili�dai�fatti�meritevoli�di�sanzione�penale;�che� distingue�i�reati�di�pericolo�da�quelli�di�danno,�subordinando�la�procedibilita� dei�secondi�alla�presentazione�di�querela�da�parte�della�persona�offesa;�che� predilige�la�selezione�di�modalita�comportamentali�direttamente�offensive�di� singoli�beni�giuridici,�piuttosto�che�ricostruzioni�in�chiave�di�plurioffensivita�,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� le�quali,�come�l'esperienza�ha�dimostrato,�recano�con�se�l'effetto,�difficilmente� arginabile,�di�estendere�a�dismisura�talune�fattispecie,�lasciando�eccessiva� discrezionalita��nell'applicazione�giurisprudenziale.� Nella�fattispecie,�i�principi�ed�i�criteri�direttivi�appaiono�assolutamente� chiari�e�specifici:�l'intenzione�del�legislatore�delegante�era�di�condizionare�la� rilevanza�dell'alterazione�del�documento�contabile�ad�un�primo�requisito,�di� portata�generale,�costituito�dalla�sensibilita��dello�scostamento�tra�il�risultato� contabile�dichiarato�e�quello�reale,�consentendo�di�utilizzare�all'uopo�anche� una�determinazione�quantitativa�di�soglie�di�rilevanza.� Il�legislatore�delegato�altro�non�ha�fatto,�al�terzo�e�quarto�comma�del- l'articolo�2621�c.c.,�che�attuare�i�criteri�di�delega,�individuando�un�principio� generale�di�irrilevanza�del�falso�che�non�determina�una�sensibile�alterazione� del�risultato�globale�dell'esercizio,�precisando�con�l'introduzione�dei�limiti� percentuali�che�^in�ogni�caso�^piccoli�scostamenti�sul�risultato�complessivo� non�sono�comunque�mai�punibili.� Il�meccanismo�che�ne�risulta�ha�tradotto�la�specificita��del�criterio�diret- tivo:�esiste�un�insieme�piu��ampio�costituito�dalla�necessaria�individuazione� della�sensibilita��dell'alterazione,�come�pre-condizione�per�la�punibilita��;�esiste,� al�suo�interno,�un�ambito�piu��ridotto,�rappresentato�dalla�necessita��che�lo� scostamento�abbia�prodotto�una�variazione�percentuale�superiore�ad�un� limite�quantitativo,�che�e��stato�individuato�in�maniera�differente�a�seconda� che�ci�si�riferisca�al�risultato�dell'esercizio�od�al�patrimonio�netto;�infine,�e� comunque,�un�ultimo�requisito�condiziona�la�punibilita��alla�circostanza�che� lo�scostamento�delle�singole�valutazioni�dichiarate�rispetto�a�quelle�reali�deve� essere�almeno�superiore�ad�una�percentuale�del�dieci�per�cento.� Il�sistema�non�affida�al�giudicante�un'eccessiva�discrezionalita��,ne�avalla� scostamenti�rilevanti�delle�singole�poste�compensate�in�sede�di�bilancio�da� altre�poste:�se�l'alterazione�della�singola�posta�supera�la�soglia�del�10%�e� causa�una�sensibile�alterazione�del�bilancio,�il�fatto�sara��punibile;�se�non� determinera��la�sensibile�alterazione�del�bilancio,�cio��sara��dovuto�al�fatto�che� in�altre�parti�del�documento�contabile�altre�poste�avranno�compensato�lo� squilibrio;�e�siccome�cio��che�interessa�ai�soci�ed�ai�terzi�e��che�il�bilancio� rispecchi�complessivamente�lo�stato�economico-finanziario�di�un'impresa,� sia�in�termini�di�solvibilita��che�di�affidabilita��complessiva,�non�appare�irra- gionevole�non�punire�penalmente�uno�scostamento�che�non�abbia�determi- nato�alcuna�rilevante�alterazione�del�risultato�dimostrativo�del�documento� contabile.� La�Corte�ha�risolto�i�problemi�a�monte,�dichiarando�inammissibili�tutte� le�questioni�sollevate.�Essa,�invero,�ha�osservato,�in�particolare,�che�le�que- stioni�risultavano�espressamente�finalizzate�ad�ottenere�una�pronuncia�di� estensione�dell'ambito�di�applicazione�della�norma�discriminatoria�a�fatti� che�attualmente�non�sono�in�essa�compresi.�Il�principio�secondo�cui�nessuno� puo��essere�punito�se�non�in�forza�di�legge�entrata�in�vigore�prima�del�fatto� commesso�(art.�25�Cost.)�esclude�che�l'effetto�di�una�sentenza�della�Corte� possa�essere�quello�di�introdurre�nuovi�reati�o�di�ampliare�o�aggravare�figure� di�reato�gia��esistenti,�essendo�ammesso�il�giudicato�di�costituzionalita��in malam partem solo�in�presenza�delle�c.d.�norme�penali�di�favore�(la�cui�rimo- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� zione,�comunque,�non�incide�sul�divieto�di�applicazione�retroattiva�del�regime� penale�piu�severo�ai�fatti�commessi�sotto�il�vigore�della�norma�di�favore� rimossa):�e�nella�specie�non�e�configurabile�alcuna�norma�penale�di�favore,� trattandosi�di�una�scelta�a�carattere�generale�del�legislatore,�che�puo�presen- tare�piu�o�meno�ampi�margini�di�opinabilita�,�ma�che�resta�comunque�sot- tratta�al�sindacato�della�Corte.� Di�ovvia�inammissibilita�era�la�questione�relativa�alla�brevita�del�ter- mine�prescrizionale�applicabile,�secondo�la�norma�generale�dell'art.�159�cod.� pen.�non�derogata�per�il�caso�in�esame:�la�riduzione�del�termine�di�prescri- zione�^ha�osservato�la�Corte�^rappresenta�una�conseguenza�naturale�del- l'opzione,�fatta�a�monte�dal�legislatore,�per�il�modulo�contravvenzionale,� opzione�che�puo�anche�essere�opinabile,�ma,�essendo�insindacabile�dalla� Corte,�porta�alla�corretta�applicazione�del�termine�ordinario�di�prescrizione� fissato�in�via�generale�per�i�reati�contravvenzionali.� Con�separata�ordinanza�la�Corte�ha�rinviato�a�nuovo�ruolo�le�cause�nelle� quali�il�Tribunale�di�Palermo�aveva�sollevato�questioni�di�costituzionalita�delle� medesime�disposizioni�sopra�indicate�sotto�il�profilo�del�contrasto�con�la�nor- mativa�comunitaria�(le�direttive�68/151/CEE,�78/660/CEE�e�83/349/CEE).� Come�rilevato�dall'Avvocatura�dello�Stato,�e�opportuno�attendere�il�giudizio� della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee,�investita�di�analoga�problema- tica,�sotto�il�profilo�dell'interpretazione�della�normativa�comunitaria�richia- mata:�(stralcio�delle�osservazioni�presentate�nelle�cause�pendenti�dinanzi�al� Giudice�comunitario�dall'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Governo�italiano�sono� riportate�in�questa�Rassegna,�2002,�luglio-dicembre,�pag.�245):�l'udienza�di� discussione�dinanzi�alla�Corte�di�Lussemburgo�e�fissata�per�il�13�luglio�2004.� Avv.�Oscar�Fiumara� Corte Costituzionale, 26 maggio ^1 giugno 2004, sentenza n. 161 e ordinanzan. 165 ^Pres.� G.�Zagrebelsky�^Red.�Flick�^Giudizio�di�legittimita�in�via�incidentale�sollevato�in�vari� processi�penali�dai�tribunali�di�Forl|�,�Melfi,�Milano�e�Palermo.�Presidenza�del�Consiglio� dei�Ministri�(avv.�Stato�O.�Fiumara).� La�Corte:� 1)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�11,�comma�1,� lettera�a),�numero�1),�della�legge�3�ottobre�2001,�n.�366�(Delega�al�Governo�per�la�riforma�del� diritto�societario),�e�dell'art.�2621,�terzo�e�quarto�comma,�del�codice�civile,�come�sostituito�dal- l'art.�1�del�decreto�legislativo�11�aprile�2002,�n.�61�(Disciplina�degli�illecitipenali�e�amministra- tivi�riguardanti�le�societa�commerciali,�a�norma�dell'articolo�11�della�legge�3�ottobre�2001,� n.�366),�sollevate,�in�riferimento�agli�artt.�3,�25,�76�e�117�della�Costituzione�ed�all'art.�8�della� Convenzione�OCSEsullalottaallacorruzionedipubbliciufficialistranierinelleoperazionieco- nomiche�internazionali,�fatta�a�Parigi�il�17�dicembre�1997,�dal�Tribunale�di�Milano�con�l'ordi- nanza�in�epigrafe;� 2)�dichiara�la�manifesta�inammissibilita�delle�questioni�di�legittimita�costituzionale�degli� artt.�2621�e�2622�del�codice�civile,�come�sostituiti�dall'art.�1�del�predetto�decreto�legislativo� 11�aprile�2002,�n.�61,�sollevate,�in�riferimento�agli�artt.�3,�24,�primo�comma,�e�27,�terzo�comma,� della�Costituzione,�dal�giudice�per�le�indagini�preliminari�del�Tribunale�di�Forl|�con�l'ordinanza� indicata�in�epigrafe;� 3)�dichiara�la�manifesta�inammissibilita�della�questione�di�legittimita�costituzionale�del- l'art.�1�del�predetto�decreto�legislativo�11�aprile�2002�e�dell'art.�11�della�citata�legge�3�ottobre� 2001,�n.�366,�sollevata,�in�riferimento�all'art.�3�della�Costituzione,�dal�Tribunale�di�Melfi�con� l'ordinanza�indicata�in�epigrafe;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 4)�(ordinanza�n.�165)�le�cause�relative�alle�questioni�di�legittimita�costituzionale�degli� artt.�2621e2622cod.civ.,comesoprasostituiti,inriferimentoagliartt.�10,11e117dellaCosti- tuzione�e�in�relazione�alla�Direttiva�68/151/CEE�del�9�marzo�1968,�sono�rinviate�a�nuovo�ruolo� in�attesa�della�pronuncia�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�su�analoghe�questioni.� (Costituzione,�artt.�3,�10,�11,�24,�25,�27,�76�e�117;�Cod.�Civ.,�artt.�2621�e�2622,�come�sostituiti�dal� d.lgs.�11�aprile�2002�n.�61;�legge�delega�3�ottobre�2001,�n.�366).� I� �(omissis).�1.�^Il�Giudice�per�le�indagini�preliminari�del�Tribunale�di�Forl|�solleva�tre� distinte�questioni�di�legittimita�costituzionale�concernenti�la�nuova�disciplina�delle�false� comunicazioni�sociali�prevista�dagli�artt.�2621�e�2622�cod.�civ.,�come�sostituiti�dall'art.�1�del� decreto�legislativo�11�aprile�2002,�n.�61�(Disciplina�degli�illeciti�penali�e�amministrativi� riguardanti�le�societa�commerciali,�a�norma�dell'articolo�11�della�legge�3�ottobre�2001,� n.�366).� Il�rimettente�assume,�in�primo�luogo,�che�il��combinato�disposto��delle�due�norme�^le� quali�delineerebbero�una��fattispecie�a�formazione�progressiva�,�reprimendo�l'una�la� �dichiarazione�infedele�,�e�l'altra��la�dichiarazione�infedele�a�cui�consegua�un�danno�speci- fico�e�concreto�per�singoli�soci�e�creditori��^violi�l'art.�3�Cost.�in�rapporto�alla�diversita� delle�risposte�repressive�da�esse�rispettivamente�prefigurate,�che�implica�il�passaggio�da�un� illecito�contravvenzionale�(art.�2621�cod.�civ.)�ad�altro�di�natura�delittuosa�(art.�2622�cod.� civ.);�con�conseguente�non�configurabilita�della�forma�tentata�del�primo.�L'identita�del�dolo� specifico�^di�inganno�dei�soci�o�del�pubblico�e�di�ingiusto�profitto�^che�caratterizza�le�due� figure�criminose�renderebbe�infatti�irragionevole�tale�scarto�sanzionatorio;�ne�basterebbe� far�leva,�in�contrario,�sul�rilievo�che�l'evento�di�danno,�costitutivo�dell'ipotesi�delittuosa,�deve� riflettersi�nella�relativa�componente�psicologica:�e�cio�in�quanto�l'elemento�differenziale�si� esaurirebbe�nella�rappresentazione�^anche�in�termini�di�mera�accettazione�del�rischio,�ossia� di�dolo�eventuale�^di�un�danno�causato�a�terzi�(soci�e�creditori)�quale�conseguenza�di�una� �primaria�e�diversa�volonta�di�base�,�comune�alle�due�ipotesi�(la�frode�in�danno�dei�soci�o� del�pubblico).� Il�giudice�a�quo�ritiene,�in�secondo�luogo,�che�l'art.�2621�cod.�civ.�^nel�configurare�il� reato�di�false�comunicazioni�sociali�come�illecito�contravvenzionale�^contrasti�con�gli� artt.�27,�terzo�comma,�e�3�Cost.�Il�primo�dei�due�parametri�sarebbe�compromesso,�in�parti- colare,�a�fronte�della�manifesta�inadeguatezza�del�modulo�contravvenzionale�rispetto�alle� caratteristiche�oggettive�e�soggettive�dell'illecito:�quest'ultimo,�per�un�verso,�si�tradurrebbe� in�un�fatto�lesivo�di�un�interesse�pubblico�primario,�quale�quello�alla�trasparenza�del�mer- cato;�e,�per�un�altro�verso,�lungi�dall'essere�punibile�indifferentemente�a�titolo�di�dolo�o�di� colpa,�richiede�il�dolo�nella�sua�forma�piu�intensa�(il�dolo�specifico).�L'art.�3�Cost.�risulte- rebbe�a�sua�volta�vulnerato�sotto�un�duplice�profilo:�la�irragionevole�disparita�di�trattamento� della�fattispecie�criminosa�considerata�rispetto�ad�altri�reati�di�frode�lesivi�del�medesimo� interesse�alla�trasparenza�del�mercato,�quali,�in�assunto,�i�delitti�di�aggiotaggio�(artt.�501� cod.�pen.�e�2637�cod.�civ.),�ben�piu�severamente�repressi;�e�la�impossibilita�di�perseguire,�ai� sensi�degli�artt.�9�e�10�cod.�pen.,�i�fatti�commessi�all'estero,�con�conseguente�asserita�impu- nita�^nel�caso�di�bilanci�consolidati�di�gruppi�internazionali��del�falso�consumato�in�una� societa�controllata�avente�sede�all'estero,�ma�i�cui�effetti�lesivi�dell'interesse�pubblico�alla�tra- sparenza�del�mercato�si�determinino�nel�territorio�dello�Stato.� In�terzo�luogo�e�da�ultimo,�il�giudice�rimettente�impugna,�in�riferimento�agli�artt.�3�e�24,� primo�comma,�Cost.,�l'art.�2622�cod.�civ.,�nella�parte�in�cui�prevede�la�perseguibilita�aque- rela�delle�false�comunicazioni�sociali�che�hanno�cagionato�danno�ai�soci�o�ai�creditori,�allor- che�si�tratti�di�fatto�commesso�nell'ambito�di�societa�non�quotate.�L'art.�3�Cost.�sarebbe�leso,� in�specie,�sotto�tre�diversi�aspetti.�Anzitutto,�per�la�irragionevole�subordinazione�all'inizia- tiva�privata�della�perseguibilita�di�un�reato�anch'esso�lesivo�del�fondamentale�interesse�pub- blico�alla�trasparenza�del�mercato,�tramite�la�cui�preliminare�offesa�transita�la�lesione�degli� interessi�patrimoniali�dei�soci�e�dei�creditori.�Poi,�per�la�ritenuta�impossibilita�di�perseguire� d'ufficio�la�falsita�del�bilancio�consolidato�di�societa�quotate�che�derivi�da�falsita�dei�bilanci� di�societa�controllate�non�quotate:�si�dovrebbe�infatti�escludere�^secondo�il�rimettente�^alla� stregua�della�giurisprudenza�di�legittimita�formatasi�in�rapporto�all'originario�art.�2621� cod.�civ.,�che�in�simile�ipotesi�gli�amministratori�della�societa�controllante�rispondano�penal- mente�della�falsita�del�bilancio�consolidato,�in�quanto�privi�di�poteri�di�accertamento�della� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� veridicita�dei�dati�trasmessi�dalle�societa�del�gruppo.�Infine,�per�l'irragionevole�prevalenza� accordata�^con�riferimento�all'istituto�della�remissione�della�querela�^a�soluzioni�concilia- tive�di�natura�privata�rispetto�all'esigenza�di�tutela�diffusa�dei�soggetti�tratti�in�inganno.� Posto,�infatti,�che�tra�le�ipotesi�criminose�previste�dagli�artt.�2621�e�2622�cod.�civ.�sarebbe� ravvisabile�^anche�alla�luce�della�clausola�di�salvezza�con�cui�la�prima�delle�due�norme�esor- disce�^un�rapporto�di�specialita�,�la�remissione�della�querela�per�il�delitto�di�cui�all'art.�2622� cod.�civ.�escluderebbe,�per�il�suo�effetto�estintivo,�anche�la�configurabilita�della�contravven- zione�di�cui�al�precedente�art.�2621:�con�la�conseguenza�che�iniziative�transattive�private�fini- rebbero�per�prevalere�su�un�interesse�pubblico�comunque�tutelato�dall'ordinamento�tramite� il�citato�art.�2621�cod.�civ.�Per�quel�che�concerne,�poi,�l'art.�24,�primo�comma,�Cost.,�il�pre- cetto�costituzionale�risulterebbe�violato�in�quanto�i�soggetti�legittimati�alla�proposizione� della�querela�^soci�e�creditori�^si�troverebbero�nella�pratica�impossibilita�di�esercitare�il� relativo�diritto,�non�disponendo�di�strumenti�conoscitivi�adeguati�al�fine�di�verificare�la�sus- sistenza�della�falsita�integratrice�del�reato.� 2.�^Il�Tribunale�di�Melfi�dubita�della�legittimita�costituzionale,�in�riferimento�all'art.�3� Cost.,�dell'art.�1�del�decreto�legislativo�11�aprile�2002,�n.�61,�e�dell'art.�11�della�legge�delega� 3�ottobre�2001,�n.�366,�nella�parte�in�cui�hanno�modificato�il�termine�di�prescrizione�del� reato�di�false�comunicazioni�sociali�previsto�dalle�norme�vigenti�anteriormente�alla�riforma.� Piu�in�particolare,�il�rimettente�lamenta�che�l'originario�termine�di�prescrizione�del�delitto� di�cui�al�previgente�art.�2621,�numero�1),�cod.�civ.�^pari�a�dieci�anni,�prolungabili�fino�ad� un�massimo�di�quindici�in�presenza�di�atti�interruttivi�^risulti�ora�ridotto,�per�il�reato�di� cui�all'art.�2621�cod.�civ.�^in�base�alle�disposizioni�generali�degli�artt.�157�e�160�cod.�pen.,� trattandosi�di�contravvenzione�punita�con�la�pena�dell'arresto�^a�soli�tre�anni,�prolungabili� al�massimo�fino�a�quattro�e�mezzo.� La�questione�di�costituzionalita�,�ad�avviso�del�giudice�a quo,�sarebbe�ammissibile�alla� luce�della�piu�recente�giurisprudenza�di�questa�Corte�in�tema�di�sindacato�sulle�norme�penali� di�favore�e�di�rispetto�dei�principi�di�uguaglianza�e�di�ragionevolezza,�in�quanto�concerne� esclusivamente�il�termine�di�prescrizione�e�non�anche�l'entita�della�pena;�fermo�restando�il� principio�di�irretroattivita�in malam partem,�che�nella�specie�verrebbe�comunque�rispettato,� essendo�il�fatto�oggetto�di�giudizio�anteriore�alla�norma�modificativa.� Cio�premesso,�il�rimettente�assume�che�il�nuovo�termine�di�prescrizione,�per�lasua� eccessiva�brevita�,�impedirebbe�sistematicamente�e��fisiologicamente��^a�fronte�delle�rile- vanti�difficolta�di�accertamento�della�fattispecie�criminosa�e�della�sua�attribuzione�alla� cognizione�del�giudice�collegiale�(ex art.�33-bis,�comma�1,�lettera�d,�cod.�proc.�pen.),�con�cor- relata�necessita�di�celebrazione�dell'udienza�preliminare�^di�definire�il�processo�prima�che� sopravvenga�l'estinzione�del�reato.�Situazione,�questa,�che�implicherebbe,�per�un�verso,�una� irrazionale�contraddizione�della�stessa�scelta�legislativa�di�sottoporre�a�pena�le�false�comuni- cazioni�sociali,�assicurandone�di�fatto�l'impunita�;�per�un�altro�verso,�una�altrettanto�irragio- nevole�disparita�di�trattamento�del�reato�di�cui�all'art.�2621�cod.�civ.�rispetto�al�complesso� degli�altri�fatti�cui�il�legislatore�ha�attribuito�rilievo�penale,�stabilendo�pero�un�termine�di� prescrizione�che�non�esclude�la�possibilita�di�definire�il�processo�in�tempo�utile;�e,�per�un� altro�verso�ancora,�una�irragionevole�equiparazione�del�medesimo�reato�a�tutte�le�altre�con- travvenzioni�punite�con�l'arresto,�pur�in�presenza�di�elementi�differenziali�^quali,�appunto,� le�difficolta�di�accertamento�e�la�cognizione�collegiale�^che�dilatano�la�durata�del�processo.� Al�riguardo,�il�giudice�a quo evoca�come�tertium comparationis la�disposizione�di�cui� all'art.�9�del�decreto-legge�10�luglio�1982,�n.�429,�convertito,�con�modificazioni,�in�legge�7�ago- sto�1982,�n.�516,�che�stabiliva�per�determinate�contravvenzioni�in�materia�tributaria�^caratte- rizzate,�in�tesi,�da�difficolta�di�accertamento�analoghe�a�quelle�del�reato�di�cui�all'art.�2621� cod.�civ.�^termini�di�prescrizione�piu�lunghi�di�quelli�ordinari:�e�cio�proprio�nella�prospettiva� di�evitare�una�sistematica�estinzione�del�reato�prima�della�pronuncia�definitiva.�Tale�ratio tro- verebbe�conferma�nella�successiva�riforma�della�materia�attuata�dal�d.lgs.�10�marzo�2000,� n.�74,�con�la�quale�il�legislatore,�nel�riformulare�le�fattispecie�contravvenzionali�tributarie� non�abrogate,�le�ha�trasformate�in�delitti,�eliminando�correlativamente�la�deroga�all'art.�157� cod.�pen.,�in�quanto�il�piu�ampio�termine�di�prescrizione�^conseguente�alla�nuova�qualifica- zione�^risultava�gia�di�per�se�idoneo�a�soddisfare�l'esigenza�dianzi�indicata.� 3.�^La�nuova�disciplina�delle�false�comunicazioni�sociali�e�sottoposta�altres|�ascrutinio� di�costituzionalita�dal�Tribunale�di�Milano,�con�specifico�ed�esclusivo�riguardo�ai�previsti� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� limiti�di��significativita���penale�della�falsa�od�omessa�informazione:�limiti�correlati�tanto�al� requisito�dell'alterazione�sensibile�della�rappresentazione�della�situazione�economica,�patri- moniale�e�finanziaria�della�societa�o�del�gruppo�al�quale�essa�appartiene;�quanto�alla�fissa- zione�di�specifiche��soglie�quantitative��di�rilevanza�del�fatto.� Il�Tribunale�rimettente�muove�dalla�premessa�che�i�quesiti�di�costituzionalita�sollevati�t endenti�alla�rimozione�dei�predetti�limiti�^debbano�considerarsi�ammissibili�alla�luce�della� giurisprudenza�di�questa�Corte,�secondo�cui�e�possibile�sottoporre�a�sindacato�di�costituzio- nalita�,anche�in malam partem,�le��norme�penali�di�favore�,�ossia�le�norme�che�abbiano�l'ef- fetto�di�escludere�o�attenuare�la�responsabilita�penale�in�favore�dell'agente;�e�cio�perche�l'in- validazione�di�tali�disposizioni�non�determina�la�configurazione�di�nuove�fattispecie�penali,� ma�si�limita�a�ricondurre�alle�norme�penali�comuni�casi�che�la�disposizione�impugnata,�in� ipotesi,�abbia�loro�arbitrariamente�sottratto.�Tale�sarebbe,�appunto,�l'effetto�della�caduca- zione�delle�limitazioni�censurate,�la�quale�^senza�creare�alcuna�nuova�norma�penale�^var- rebbe�soltanto�a�riportare�le�falsita�rimaste�al�di�sotto�delle�soglie�di�rilevanza�nell'ambito� della��norma�generale��di�cui�allo�stesso�art.�2621�cod.�civ.:�incidendo�quindi,�in�tale�ottica,� sulla�formula�di�proscioglimento�che�il�Tribunale�rimettente�dovrebbe�adottare�nelcasodi� specie�(dichiarazione�dell'intervenuta�prescrizione,�anziche�proscioglimento�perche�il�fatto� non�e�piu�previsto�dalla�legge�come�reato,�stante�la�mancata�contestazione�del�superamento� delle�soglie�da�parte�del�pubblico�ministero).� Su�tale�premessa,�il�giudice�a quo impugna�quindi,�in�primo�luogo,�per�contrasto�con� l'art.�76�Cost.,�1'art.�11,�comma�1,�lettera�a),�numero�1),�della�legge�3�ottobre�2001,�n.�366,� nella�parte�in�cui�^nel�dettare�i�principi�e�criteri�direttivi�della�riforma�della�disciplina�penale� delle�societa�commerciali,�oggetto�di�delega�legislativa�al�Governo�^prescrive�di�precisare,� quanto�alla�nuova�formulazione�del�reato�di�false�comunicazioni�sociali,��che�le�informa- zioni�false�od�omesse�devono�essere�rilevanti�e�tali�da�alterare�sensibilmente�la�rappresenta- zione�della�situazione�economica,�patrimoniale�e�finanziaria�della�societa�o�del�gruppo�al� quale�essa�appartiene,�anche�attraverso�la�previsione�di�soglie�quantitative�;�nonche�nella� parte�in�cui�prescrive,�agli�stessi�fini,�di��prevedere�idonei�parametri�per�i�casi�di�valutazioni� estimative�.�Ad�avviso�del�rimettente,�si�sarebbe�difatti�al�cospetto�di�una��delega�in� bianco�,�in�quanto�la�previsione�di�generiche��soglie�quantitative�,�non�accompagnata�dal- l'indicazione�di�specifici�parametri�di�riferimento,�non�sarebbe�idonea�ad�indirizzare�in�alcun� modo�l'attivita�normativa�del�legislatore�delegato.� Il�rimettente�dubita,�per�altro�verso,�sotto�plurimi�profili,�della�legittimita�costituzionale� dell'art.�2621,�terzo�e�quarto�comma,�cod.�civ.,�come�sostituito�dall'art.1�del�d.lgs.�n.�61�del� 2002,�che�alla�predetta�norma�di�delega�ha�dato�attuazione.� La�disposizione�denunciata�violerebbe,�anzitutto,�i�principi�di�determinatezza�dell'ille- cito�penale�e�di�uguaglianza,�di�cui�agli�artt.�25�e�3�Cost.,�nella�parte�in�cui�subordina�la�sus- sistenza�del�reato�ad�una�alterazione��sensibile��della�rappresentazione�della�situazione�eco- nomica,�patrimoniale�e�finanziaria�della�societa�o�del�gruppo�di�appartenenza.�Il�disposto� normativo�risulterebbe,�difatti,�talmente�astratto�da�non�poter�essere�riempito�di��contenuto� oggettivo,�coerente�e�razionale�,�lasciando�cos|�aperta�la�via�all'arbitrio�giudiziale�e�alla� creazione�di�contrastanti�orientamenti�applicativi�(nella�motivazione�dell'ordinanza�^ma� non�nel�dispositivo�^tale�censura�viene�riferita�anche�alla�corrispondente�previsione�che� figura�nell'art.�11,�comma�1,�lettera�a,�numero�1,�della�legge�delega�n.�366�del�2001).� Il�terzo�ed�il�quarto�comma�dell'art.�2621�cod.�civ.�si�porrebbero�inoltre�in�contrasto�con� gli�artt.�25,�secondo�comma,�e�76�Cost.,�nella�parte�in�cui�delineano�una�serie�di�soglie�di� punibilita�a�carattere�percentuale:�in�specie,�escludendo��comunque��la�punibilita�delle�fal- sita�o�delle�omissioni�che�determinano�una�variazione�del�risultato�economico�di�esercizio,� al�lordo�delle�imposte,�non�superiore�al�cinque�per�cento,�o�una�variazione�del�patrimonio� netto�non�superiore�all'uno�per�cento;�nonche�escludendo�la�punibilita�dei�fatti�conseguenti� a�valutazioni�estimative�che,�singolarmente�considerate,�differiscono�in�misura�non�superiore� al�dieci�per�cento�da�quella�corretta.�Da�un�lato,�infatti,�le�soglie�di�punibilita�introdotte� dal�decreto�legislativo�^in�mancanza�della�fissazione�di�direttive�nella�legge�delega�^verreb- bero�ad�integrare�il�contenuto�precettivo�della�norma�penale�in�contrasto�con�il�principio� della�riserva�assoluta�di�legge.�Da�un�altro�lato,�il�legislatore�delegato�avrebbe�attuato�la� generica�indicazione�della�legge�delega�stabilendo�soglie�percentuali��tipizzate�,�senza�spie- gare�le�ragioni�delle�sue�scelte,�ovvero�fornendo�giustificazioni��non�veritiere��o�non�perti- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� nenti�rispetto�all'oggetto�della�delega.�Cos|�,�in�particolare,�non�sarebbe�veritiera�la�giustifica- zione�addotta�dalla�relazione�al�d.lgs.�n.�61�del�2002�riguardo�alla�soglia�del�cinque�per�cento� del�risultato�di�esercizio;�secondo�la�relazione�la�soglia�esprimerebbe�un�criterio�ritenuto�cor- retto�dalla�SEC�(Security and Exchange Commission)�degli�Stati�Uniti:�in�realta�,�invece,�detta� Autorita�,�lungi�dall'avallare�un�simile�margine�di�tolleranza�^seguito�per�prassi�da�alcune� societa�di�revisione�nel�sindacato�sulle�valutazioni�di�bilancio�(e�comunque�escluso�per�le� ipotesi�di�frode)�^lo�avrebbe�apertamente�censurato,�giudicando�irragionevole�e�contra- stante�con�il�diritto�statunitense�la�pretesa�di�subordinare�la�rilevanza�delle�falsita�di�bilancio� al�superamento�di�soglie�quantitative�prestabilite.�Non�sarebbe�pertinente,�poi,�la�giustifica- zione�addotta�riguardo�alla�soglia�in�materia�di�valutazioni�estimative,�che�la�relazione� governativa�afferma�essere�stata�mutuata�dalla�recente�normativa�penale�tributaria:�con� cio�,�peraltro,�fondando�l'esercizio�del�potere�discrezionale�conferito�al�Governo�su�soluzioni� adottate�in�una�materia�diversa�da�quella�oggetto�della�delega�legislativa�e�su�criteri��tec- nico-normativi��ad�esso�estranei,�posto�che�l'evasione�d'imposta�e�in�ogni�caso�direttamente� correlata�all'entita�del�mendacio�che�sottrae�la�base�imponibile.� Il�sistema�delle�soglie�vulnererebbe,�ancora,�l'art.�3�Cost.,�in�quanto�^in�contrasto�con� la�finalita�di�tutela�della�fiducia�nella�veridicita�dei�bilanci�e�delle�comunicazioni�dell'impresa� societaria,�assegnata�dallo�stesso�legislatore�alla�norma�incriminatrice�impugnata�^lasce- rebbe�esenti�da�pena�fatti�idonei�a�pregiudicare�gravemente�la�capacita�informativa�delle� comunicazioni�sociali�(come�nel�caso�di�falsita�di�poste�di�bilancio�superiori�di�per�se�alle� soglie,�che�pero�si�neutralizzino�reciprocamente);�e�farebbe�altres|�dipendere�la�responsabilita� penale�non�dallo�spessore�del�mendacio�in�rapporto�alle�esigenze�informative�del�destinata- rio�^costituenti�il�bene�oggetto�di�tutela�^ma�da�fattori�ad�esse�estranei.� Sarebbe�violato,�infine,�l'art.�117,�primo�comma,�Cost.,�in�relazione�all'art.�8�della�Con- venzione�OCSE�sulla�lotta�alla�corruzione�di�pubblici�ufficiali�stranieri�nelle�operazioni�com- merciali�internazionali�^fatta�a�Parigi�il�17�dicembre�1997�e�ratificata�dall'Italia�con�legge� 29�settembre�2000,�n.�300�^che�impone�alle�Parti�di�prevedere�adeguate�sanzioni�per�le�vio- lazioni�contabili�delle�imprese,�al�fine�di�impedire�la�creazione�di��fondi�neri��utilizzabili�a� scopo�di�corruttela:�finalita�,�questa,�frustrata�dalla�introduzione�di�soglie�di�punibilita�che� in�quanto�parametrate�percentualmente�al�risultato�economico�di�esercizio�o�al�patrimonio� netto�della�societa�^renderebbero�penalmente�lecite�falsita�anche�molto�rilevanti.� 4.�^Poiche�le�questioni�di�costituzionalita�attengono,�in�parte,�alle�medesime�norme�e� risultano�comunque�tra�loro�connesse,�i�relativi�giudizi�vanno�riuniti�per�essere�definiti�con� un'unica�decisione.� 5.�^Le�questioni�sollevate�dal�Giudice�per�le�indagini�preliminari�del�Tribunale�di�Forl|� sono�manifestamente�inammissibili,�avendo�il�rimettente�offerto�una�motivazione�insuffi- ciente,�implausibile�e�contraddittoria�^nei�singoli�passaggi�^circa�la�loro�rilevanza�nel�pro- cedimento�a quo.� Nel�formulare�i�quesiti�di�costituzionalita�^che�investono,�nella�sostanza,�i�primi�due�il� trattamento�sanzionatorio�della�fattispecie�contravvenzionale�di�cui�all'art.�2621�cod.�civ.;�e� il�terzo�il�regime�di�perseguibilita�a�querela�del�delitto�di�cui�al�successivo�art.�2622�(quando� si�tratti�di�societa�non�quotate)�^il�rimettente�ne�afferma�infatti�la�rilevanza�nel�procedi- mento�a quo sulla�base�di�un�triplice�assunto,�e�cioe�:�a) che�il�fatto�di�false�comunicazioni� sociali,�relativo�a�societa�non�quotata,�per�cui�si�procede�sarebbe�attualmente�riconducibile� tanto�all'ipotesi�contravvenzionale�che�a�quella�delittuosa;�b) che�mancherebbe�peraltro,� nella�specie,�la�condizione�di�procedibilita�del�delitto;�c) che,�in�conseguenza�di�cio�,�il�fatto� dovrebbe�essere�valutato�come�ipotesi�contravvenzionale.� Riguardo�al�primo�assunto,�il�rimettente�omette�tuttavia�di�spiegare�per�quale�ragione�la� falsita�oggetto�del�procedimento�principale�integrerebbe,�oltre�alla�contravvenzione,�anche� il�delitto:�puntualizzazione�viceversa�indispensabile�a�fronte�della�preliminare�narrazione� della�vicenda�concreta�contenuta�nella�stessa�ordinanza�di�rimessione,�dalla�quale�non� emerge�che�detta�falsita�abbia�cagionato�concretamente�un�danno�patrimoniale�al�soggetto� offeso,�tanto�che�alla�persona�sottoposta�alle�indagini�e�stato�ascritto�il�concorrente�reato� di�truffa�soltanto�tentata.� Nel�ravvisare,�poi,�il�difetto�della�condizione�di�procedibilita�del�delitto,�il�giudice�a quo,� da�un�lato,�non�specifica�perche�non�consideri�idonea,�a�tal�fine,�l'originaria�notitia criminis,� che�egli�stesso�pure�qualifica�come��denuncia-querela�;�dall'altro�lato�e�comunque,�fornisce� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� una�motivazione�implausibile�in�ordine�alla�presunta�inefficacia�dell'ulteriore�querela�propo- sta�per�iscritto�dalla�persona�offesa�successivamente�all'entrata�in�vigore�del�d.lgs.�n.�61�del� 2002,�in�base�all'art.�5�del�medesimo�decreto.�Cio�,�in�particolare,�allorche�egli�esclude�che� l'atto�di��ratifica��e��conferma�del�contenuto�della�querela��^redatto�in�calce�alla�stessa�e� sottoscritto�dalla�persona�offesa�in�occasione�della�sua�presentazione�ad�un�ufficiale�di�poli- zia�giudiziaria�^possa��sanare��le�conseguenze�del�fatto�che�l'atto�di�querela�era�stato�pre- sentato�in�copia�fotostatica,�anche�quanto�alla�sottoscrizione;�in�tal�modo�trascurando,�tra� l'altro,�sia�il�principio�del�favor quaerelae,�sia�la�possibilita�^prevista�dalla�legge�processuale� ^che�la�querela�venga�proposta�anche�in�forma�orale�(art.�337,�comma�2,�cod.�proc.�pen.),� a�prescindere�dal�nomen attribuito�all'atto.� Infine,�nelle�premesse�dell'ordinanza�di�rimessione�il�giudice�a quo postula�^come� segnalato�^che�la�mancata�proposizione�della�querela�per�il�delitto�lasci�salva�la�possibilita� di�perseguire�ex officio come�contravvenzione�il�falso�dannoso�per�i�soci�o�i�creditori�(formu- lando,�di�conseguenza,�autonome�censure�di�costituzionalita�in�ordine�all'art.�2621�cod.� civ.).�Al�contrario,�nella�parte�finale�dell'ordinanza�stessa�^allorche�si�duole�del�regime�di� perseguibilita�a�querela�del�delitto�^egli�afferma�espressamente�che�la�remissione�della�que- rela�impedirebbe�di�configurare�nel�fatto�l'ipotesi�contravvenzionale,�stante�il�rapporto�di� specialita�che�intercorrerebbe�tra�gli�artt.�2621�e�2622�cod.�civ.�Non�viene�in�alcun�modo� chiarito,�tuttavia,�per�quale�ragione�due�evenienze�primo visu omologhe,�quanto�al�risultato� del�difetto�della�condizione�di�procedibilita�^mancata�proposizione�e�remissione�della�que- rela�^dovrebbero�determinare�conseguenze�diametralmente�opposte�sul�versante�conside- rato.� Le�manchevolezze�dell'ordinanza�di�rimessione�in�punto�di�motivazione�sulla�rilevanza,� ora�evidenziate,�comportano,�alla�luce�della�giurisprudenza�di�questa�Corte,�l'inammissibi- lita�delle�questioni�(cfr.,�ex plurimis,�ordinanze�n.�119,�n.�199�e�n.�238�del�2002);�esse�risul- tano,�in�tal�senso,�assorbenti�rispetto�ad�ogni�ulteriore�profilo�di�inammissibilita�,ed�inparti- colare�a�quelli�^pur�evidenti�^connessi�al�tenore�dei�primi�due�quesiti,�con�i�quali�si�censura� il�trattamento�punitivo�della�fattispecie�di�cui�all'art.�2621�cod.�civ.�senza�neppure�specifi- care,�tra�l'altro,�in�quale�direzione�dovrebbe�concretamente�esplicarsi�l'ipotetico�intervento� �correttivo��della�Corte.� 6.�^La�questione�sollevata�dal�Tribunale�di�Melfi�e�,del�pari,manifestamenteinammis- sibile.� Il�giudice�aquo ^nel�dolersi�del�fatto�che�le�norme�impugnate�abbiano�modificato�il� regime�anteriore�delle�false�comunicazioni�sociali�in�punto�di�prescrizione,�in�maniera�tale� da�rendere�praticamente�impossibile�l'esaurimento�delle�attivita�processuali�prima�dell'estin- zione�del�reato�^chiede�difatti�a�questa�Corte�di�sottoporre�la�figura�contravvenzionale�di� cui�all'art.�2621�cod.�civ.�ad�un�termine�di�prescrizione�diverso�e�piu�lungo�rispetto�a�quello� stabilito�per�la�generalita�delle�contravvenzioni�punite�con�l'arresto�dall'art.�157,�primo� comma,�numero�5),�cod.�pen.,�e�coincidente,�in�specie,�con�il�termine�di�prescrizione�dell'a- brogata�fattispecie�delittuosa�gia�prevista�dall'originario�art.�2621,�numero�1),�cod.�civ.� A�prescindere�da�ogni�altro�possibile�rilievo�circa�i�limiti�dei�poteri�di�questa�Corte� allorche�si�discuta�di�interventi�inpeius sulla�disciplina�della�prescrizione,�risulta�tuttavia�evi- dente�come�una�soluzione�di�tal�fatta�^lungi�dal�potersi�considerare�costituzionalmente� obbligata,�nella�stessa�prospettiva�del�rimettente�^avrebbe�carattere�non�solo�spiccatamente� �creativo�,�ma�addirittura�totalmente��eccentrico�,�in�una�cornice�di�sistema.�Tale�soluzione� implicherebbe�difatti�una�frattura,�extra ordinem,�tra�natura�dell'illecito�e�regime�della�pre- scrizione,�attraverso�la�quale�il��declassamento��delle�false�comunicazioni�sociali�da�delitto� a�contravvenzione�(in�assenza�del�danno�patrimoniale�per�i�soci�o�i�creditori),�attuato�dalla� riforma�del�2002,�si�accompagnerebbe�al�mantenimento,�per�la�nuova�ipotesi�contravvenzio- nale,�del�termine�di�prescrizione�gia�proprio�del�delitto.� In�realta�,e�palese�come�la�riduzione�del�termine�di�prescrizione,�oggetto�di�doglianza,� rappresenti�una�conseguenza��naturale��dell'opzione,�fatta��a�monte��dal�legislatore,�per�il� modulo�contravvenzionale:�ed�e�questa�opzione�che�assume,�semmai,�una�valenza�derogato- ria�rispetto�alle�linee�generali�del�sistema�sanzionatorio,�tenuto�conto�sia�delle�particolari�e� complesse�note�di�disvalore�che�contrassegnano�la�condotta�costitutiva�del�reato�in�parola;� sia�del�fatto�che�esso�richiede�un�dolo�intenzionale-specifico�a�contenuto�plurimo�(animus IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� decipiendi et lucrandi).�Peculiarita��,�queste,�che�allontanano�la�figura�dal�modello��ordinario�� della�contravvenzione,�quale�illecito�a�carattere�piu��o�meno�marcatamente�preventivo-caute- lare�e�punibile�anche�a�titolo�di�semplice�colpa.� Senonche��,�non�e��comunque�ipotizzabile�che�la�scelta�derogatoria��a�monte��(adozione� dello�schema�contravvenzionale�per�un�fatto�che�presenta�i�tratti�ordinariamente�propri�del� delitto)�possa�essere��neutralizzata��proparte ^ossiaquantoairiflessisui�terminidiprescri- zione�^tramite�una�pronuncia�di�questa�Corte�che�introduca�una�anomalia��a�valle��(appli- cazione�ad�una�contravvenzione�del�termine�di�prescrizione�valevole�per�un�delitto�ormai� abrogato);�in�specie��recuperando��^come�pretende�il�giudice�a quo ^la�ratio sottesa�ad� altra�previsione�derogatoria�anch'essa�ormai�non�piu��presente�nell'ordinamento�(quella�del- l'art.�9�del�decreto-legge�n.�429�del�1982,�convertito,�con�modificazioni,�in�legge�n.�516�del� 1982,�in�materia�di�contravvenzioni�tributarie).�Intervento,�questo,�che�^per�le�ragioni�dianzi� indicate�^certamente�esorbita�dai�limiti�del�sindacato�di�costituzionalita��.� 7.1.�^Inammissibili�sono�infine�le�questioni�sollevate�dal�Tribunale�di�Milano.� Prendendo�anzitutto�in�esame�^per�le�ragioni�di�priorita��logica�che�piu��oltre�si�chiari- ranno�^le�censure�inerenti�alle�soglie�di�punibilita��a�carattere�percentuale,�va�rilevato�come� dette�questioni�risultino�espressamente�finalizzate�ad�ottenere�una�pronuncia�che�^tramite� la�rimozione�delle�soglie�stesse�^estenda�l'ambito�di�applicazione�della�norma�incriminatrice� di�cui�all'art.�2621�cod.�civ.�a�fatti�che�attualmente�non�vi�sono�compresi.� All'adozione�della�pronuncia�invocata�osta,�tuttavia,�il�secondo�comma�dell'art.�25� Cost.,�il�quale�^per�costante�giurisprudenza�di�questa�Corte�^nell'affermare�il�principio� secondo�cui�nessuno�puo��essere�punito�se�non�in�forza�di�una�legge�entrata�in�vigore�prima� del�fatto�commesso,�esclude�che�la�Corte�costituzionale�possa�introdurre�in�via�additiva� nuovi�reati�o�che�l'effetto�di�una�sua�sentenza�possa�essere�quello�di�ampliare�o�aggravare� figure�di�reato�gia��esistenti,�trattandosi�di�interventi�riservati�in�via�esclusiva�alla�discrezio- nalita��del�legislatore�(cfr.,�ex plurimis,�sentenze�n.�49�del�2002;�n.�183,�n.�508�e�n.�580�del� 2000;�n.�411�del�1995).� Contrariamente�a�quanto�sostiene�il�giudice�a quo,�non�vale�richiamarsi,�in�senso�oppo- sto,�all'orientamento�di�questa�Corte�che�ha�ritenuto�suscettibili�di�sindacato�di�costituziona- lita��,�anche�in malam partem,�le�c.d.�norme�penali�di�favore:�ossia�le�norme�che�stabiliscano,� per�determinati�soggetti�o�ipotesi,�un�trattamento�penalistico�piu��favorevole�di�quello�che� risulterebbe�dall'applicazione�di�norme�generali�o�comuni�(cfr.,�tra�le�altre,�sentenze�n.�25� del�1994;�n.�167�e�n.�194�del�1993;�n.�148�del�1983).� Orientamento,�questo,�fondato�^quanto�all'esigenza�di�rispetto�del�principio�di�legalita�� ^essenzialmente�sul�rilievo�che�l'eventuale�ablazione�della�norma�di�favore�si�limita�a�ripor- tare�la�fattispecie�gia��oggetto�di�ingiustificato�trattamento�derogatorio�alla�norma�generale,� dettata�dallo�stesso�legislatore�(fermo�restando,�altres|�,�il�divieto�di�applicazione�retroattiva� del�regime�penale�piu��severo�ai�fatti�commessi�sotto�il�vigore�della�norma�di�favore�rimossa).� Al�riguardo,�non�puo��essere�infatti�condiviso�l'assunto�del�rimettente,�secondo�cui�le� soglie�di�punibilita��di�cui�discute�si�presterebbero�ad�essere�ricomprese�nell'anzidetta�catego- ria�normativa,�perche�la�loro�soppressione,�senza�creare�alcuna�nuova�norma�penale,�var- rebbe�soltanto�a�ricondurre�le�falsita��rimaste�al�di�sotto�dei�limiti�percentuali�nell'ambito� della��norma�generale��di�cui�allo�stesso�art.�2621�cod.�civ.�Tale�ragionamento�porta�invero� a�confondere�le�norme�penali�di�favore�con�gli�elementi�di�selezione�dei�fatti�meritevoli� di�pena�che�il�legislatore�ritenga�di�introdurre�in�sede�di�descrizione�della�fattispecie�astratta,� nell'esercizio�di�scelte�discrezionali��primarie��di�politica�criminale,�di�sua�esclusiva� spettanza.� Alla�stregua�dell'opinione�largamente�maggioritaria,�le�soglie�di�punibilita��contemplate� dall'art.�2621�cod.�civ.�integrano�requisiti�essenziali�di�tipicita��del�fatto:�e�la�stessa�ordinanza� di�rimessione�non�esita,�del�resto,�a�qualificarle�espressamente�come��elementi�costitutivi�� del�reato.�Ma�la�conclusione�non�potrebbe�essere�diversa�neppure�qualora�si�aderisse�alla�tesi� minoritaria�che�assegna�alle�soglie�il�ruolo�di�condizioni�di�punibilita��.�Nell'una�prospettiva� e�nell'altra,�difatti,�si�tratta�comunque�di�un�elemento�che��delimita��l'area�di�intervento� della�sanzione�prevista�dalla�norma�incriminatrice,�e�non�gia���sottrae��determinati�fatti� all'ambito�di�applicazione�di�altra�norma,�piu��generale:�un�elemento,�dunque,�che�esprime� una�valutazione�legislativa�in�termini�di��meritevolezza��ovvero�di��bisogno��di�pena,�ido- nea�a�caratterizzare�una�precisa�scelta�politico-criminale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Tale�scelta�^pur�a�fronte�di�una�generale�tendenza�alla�valorizzazione�dei�c.d.��indici�di� esiguita����del�fatto�espressi�da�elementi�numerici�nella�delimitazione�delle�fattispecie�penali� ^puo��presentare�piu��o�meno�ampi�margini�di�opinabilita��,�avuto�riguardo�alla�natura�degli� interessi�coinvolti�ed�agli�effetti�indotti�dalla�concreta�architettura�delle�soglie�di�punibilita�� a�carattere�percentuale.�Ma�resta�comunque�una�scelta�sottratta�al�sindacato�di�questa� Corte,�la�quale�non�potrebbe,�senza�esorbitare�dai�propri�compiti�ed�invadere�il�campo�riser- vato�dall'art.�25,�secondo�comma,�Cost.�al�legislatore,�sovrapporre�ad�essa�^tramite�l'inter- vento�ablativo�invocato�^una�diversa�strategia�di�criminalizzazione,�volta�ad�ampliare�l'area� di�operativita��della�sanzione�prevista�dalla�norma�incriminatrice.� A�riprova�dell'assunto,�e��appena�il�caso�di�soggiungere�che,�diversamente�opinando,�e� seguendo�cioe��l'impostazione�del�giudice�a quo,�tutti�gli�elementi�che�concorrono�alla�defini- zione�del�reato�di�cui�all'art.�2621�cod.�civ.�(come�di�qualsiasi�altra�fattispecie�criminosa)�i l�dolo�specifico,�l'idoneita��all'inganno,�le�caratteristiche�limitative�delle�comunicazioni� penalmente�rilevanti,�e�cos|��via�dicendo�^si�presterebbero�ad�essere�qualificati�come�norme� penali�di�favore,�giacche�anch'essi�finiscono�per�espungere�determinati�fatti�dalla�sfera�di� operativita��della�norma�incriminatrice:�sicche�,�in�tale�prospettiva,�la�norma�stessa�potrebbe� essere��smantellata��pezzo�a�pezzo�in�sede�di�sindacato�di�costituzionalita�,�trasformandola� ^con�vanificazione�del�principio�espresso�dal�citato�precetto�costituzionale�^in�un�quid alii rispetto�alla�figura�voluta�dal�legislatore.� Giova�ancora,�per�altro�verso,�precisare�che�il�profilo�di�inammissibilita��ora�evidenziato� preclude�l'esame�nel�merito�anche�delle�censure�di�violazione�dell'art.�76Cost.�^riferitetanto� alla�norma�di�delega�che�alla�norma�delegata�^basate�sull'asserita�carenza,�o�insufficiente� specificazione,�dei�principi�e�criteri�direttivi�relativi�alla�configurazione�delle�soglie�in�que- stione,�nonche�sull'arbitraria�o�scorretta�attuazione�della�delega�da�parte�dell'esecutivo.�Ove� pure,�in�ipotesi,�le�censure�fossero�fondate,�la�Corte�non�potrebbe,�difatti,�comunque�perve- nire�al�risultato�richiesto�dal�giudice�rimettente�(ossia�alla�eliminazione�delle�sole�soglie,�sia� nella�norma�di�delega�che�in�quella�delegata),�perche�cio��equivarrebbe�pur�sempre�ad�intro- durre�una�norma�incriminatrice�diversa�e�piu��ampia�di�quella�prefigurata�dal�legislatore�dele- gante;�ma�dovrebbe,�semmai,�rimuovere�l'intera�norma�(di�delega�e�delegata),�con�un�effetto� diametralmente�opposto,�che�sovvertirebbe�il�risultato�perseguito�dal�giudice�a quo:�non� piu��,cioe��,�di�dilatazione�dell'ambito�di�rilevanza�penale�delle�false�comunicazioni�sociali,� ma�di�esclusione�totale�della�rilevanza�stessa.� 7.2.�^L'inammissibilita��,�per�la�ragione�ora�evidenziata,�delle�questioni�inerenti�alle� soglie�numeriche�rende�inammissibile,�per�difetto�di�rilevanza,�la�questione�relativa�all'ulte- riore�requisito�di�fattispecie�rappresentato�dall'alterazione�sensibile�della�rappresentazione� della�situazione�economica,�patrimoniale�o�finanziaria�della�societa��o�del�gruppo�cui�que- st'ultima�appartiene�(requisito�censurato,�in�specie,�sotto�il�profilo�della�violazione�del�prin- cipio�di�determinatezza�dell'illecito�penale):�e�cio��a�prescindere�dalla�riferibilita��anche�a�tale� questione�della�preclusione�di�una�pronuncia�di�incostituzionalita��in malam partem.� Il�rapporto�esistente,�nella�struttura�della�fattispecie,�tra�il�requisito�in�parola�e�le�soglie� di�tipo�numerico�e�,�per�vero,�allo�stato,�alquanto�controverso.�Si�discute,�in�specie,�se�il�limite� dell'�alterazione�sensibile��venga�in�rilievo�esclusivamente�nei�casi�in�cui�le�soglie�numeriche� non�possano�trovare�applicazione�(in�quanto�si�tratti�di�falsita��in�comunicazioni�sociali�non� destinate�ad�esporre�il�risultato�economico�di�esercizio�o�il�valore�del�patrimonio�netto�della� societa��o�del�gruppo);�ovvero�se�detta��clausola�generale��possa�fungere�(anche)�da��corret- tivo��verso�l'alto�delle�soglie�quantitative,�abilitando�il�giudice�a�ritenere,�in�rapporto�alle�cir- costanze�del�caso�concreto,��non�sensibile��^e�dunque�non�punibile�^una�alterazione�che� pure�si�situi�al�di�sopra�delle�soglie.�Al�di�la��di�cio��,siregistra�pero��generale�convergenza�di� opinioni�sul�fatto�che�il�criterio�dell'�alterazione�sensibile��resti�inoperante�rispetto�alle�fal- sita��che�rimangono�al�di�sotto�delle�soglie�percentuali,�le�quali�si�traducono�in�altrettante� presunzioni�iuris et de iure di��non�significativita����dell'alterazione.�Conclusione,�questa,�che� trova�sicuro�conforto�nella�perentorieta��del�dettato�normativo�(�la�punibilita��e��comunque� esclusa�...�).� A�fronte�di�cio��,�la�circostanza�che�^per�espressa�affermazione�del�giudice�a quo ^gli� imputati�dovrebbero�essere�nel�caso�di�specie�assolti�in�ragione�della�mancata�contestazione� del�superamento�delle�soglie�numeriche,�rende�dunque�irrilevante�la�questione�relativa�al� requisito�dell'alterazione�sensibile,�trattandosi�di�elemento�di�fattispecie�che�non�viene� comunque�in�rilievo�nel�giudizio�aquo.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 7.3.�^I�profili�di�inammissibilita�dianzi�evidenziati�risultano�assorbenti�rispetto�alle� altre�eccezioni�di�inammissibilita�per�difetto�di�rilevanza�sollevate�dall'Avvocatura�dello� Stato�e�dalla�parte�privata�U.�L.,�nonche�a�quella�^egualmente�qualificabile�come�eccezione� di�inammissibilita�^sollevata�dalla�parte�privata�G.�F.�in�rapporto�alla�sola�questione�con- cernente�l'art.�11�della�legge�n.�366�del�2001.�(omissis)�.� II� �(omissis). Ordinanza nei�giudizi�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�2621�e�2622�del� codice�civile,�sostituiti�dall'art.�1�del�decreto�legislativo�11�aprile�2002,�n.�61�(Disciplina�degli� illeciti�penali�e�amministrativi�riguardanti�le�societa�commerciali,�a�norma�dell'articolo�11� della�legge�3�ottobre�2001,�n.�366),�promossi�con�ordinanze�del�21�gennaio�2003,�del� 20�novembre�2002�e�del�6�marzo�2003�dal�giudice�dell'udienza�preliminare�del�Tribunale�di� Palermo,�rispettivamente�iscritte�ai�numeri�162,�232�e�335�del�registro�ordinanze�2003�e�pub- blicate�nella�Gazzetta Uf fficiale della�Repubblica�numeri�14,�18�e�24,�1.�serie�speciale,�del- l'anno�2003.� Visti gli�atti�di�intervento�del�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�e�l'atto�di�costituzione� di�F.G.;� Udito nell'udienza�pubblica�del�9�marzo�2004�il�giudice�relatore�Giovanni�Maria�Flick;� Uditi l'avvocato�dello�Stato�Oscar�Fiumara�per�il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�e� gli�avvocati�Roberto�Tricoli�e�Francesco�Bertorotta�per�F.G.;� Ritenuto che�con�le�tre�ordinanze,�di�analogo�tenore,�indicate�in�epigrafe,�il�giudice�del- l'udienza�preliminare�del�Tribunale�di�Palermo�ha�sollevato,�in�riferimento�agli�artt.�10,�11�e� 117�della�Costituzione�e�in�relazione�alla�direttiva�68/151/CEE�del�9�marzo�1968,�questione� di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�2621�e�2622�del�codice�civile,�nella�parte�in�cui�non� prevedono�un��adeguato�mezzo�processuale��atto�a�consentire�la�definizione�del�processo� penale�entro�i�termini�di�prescrizione�dei�reati�previsti�dalle�stesse�norme;� che�il�quesito�di�costituzionalita�si�incentra,�in�specie,�sull'asserito�contrasto�delle� norme�impugnate�con�l'art.�6�della�citata�direttiva,�che�impone�agli�Stati�membri�di�preve- dere��adeguate�sanzioni��per�i�casi�di��mancata�pubblicita�del�bilancio�e�del�conto�dei�pro- fitti�e�perdite,�come�prescritto�dall'art.�2,�paragrafo�1,�lettera�f)��della�direttiva�medesima;� che,�nella�memoria�difensiva�depositata�nell'imminenza�dell'udienza�pubblica,�l'Avvo- catura�generale�dello�Stato�ha�dedotto�che�nel�corso�del�2002�il�Tribunale�di�Milano�(con� due�distinte�ordinanze)�e�la�Corte�di�appello�di�Lecce�hanno�posto�alla�Corte�di�giustizia� delle�comunita�europee,�ai�sensi�dell'art.�234�del�Trattato�CE,�quesiti�analoghi�a�quello�for- mulato�dal�giudice�rimettente,�tendenti�a�conoscere�se�le�sanzioni�stabilite�dagli�artt.�2621�e� 2622�cod.�civ.�possano�ritenersi��adeguate��in�rapporto�alle�previsioni�della�direttiva� 68/151/CEE�(e�a�quelle��parallele��delle�direttive�78/660/CEE�e�83/349/CEE,�rispettiva- mente�sui�conti�annuali�e�consolidati);� che�la�difesa�erariale�ha�conseguentemente�segnalato�^stante�l'assoluta�coincidenza�di� oggetto�fra�giudizio�di�costituzionalita�e�giudizio�comunitario,�e�pur�a�fronte�della��ben� nota�...�indipendenzae�...�separatezza�deiduegiudizi^l'opportunita��didarelaprecedenza� temporale�alla�Corte�comunitaria�,�formulando�quindi,�nel�corso�dell'udienza�pubblica,� richiesta�di�rinvio,�a�tal�fine,�della�decisione�sui�giudizi�incidentali�di�legittimita�costituzio- nale.� Considerato che�le�tre�ordinanze�di�rimessione�sollevano�identiche�questioni,�onde�i�rela- tivi�giudizi�vanno�riuniti�per�essere�definiti�con�un'unica�decisione;� che�la�richiesta�di�rinvio�formulata�dall'Avvocatura�generale�dello�Stato,�in�vista�della� decisione�della�Corte�di�giustizia�delle�comunita�europee�nelle�cause�C-387/2002,�C- 391/2002eC-403/2002,�apparemeritevolediaccoglimento,�stantelasostanzialecoincidenza� fra�il�quesito�di�costituzionalita�,�attinente�all'asserito�contrasto�delle�norme�impugnate�con� il�diritto�comunitario,�e�quello�che�costituisce�oggetto�delle�predette�cause.� Per�questi�motivi,�la�Corte�Costituzionale�riuniti�i�giudizi,�rinvia�le�cause�a�nuovo� ruolo�.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La via amministrativa sul condono edilizio (Corte�Costituzionale,�sentenze�28�giugno�2004�nn.�196,�197,�198,�199)� Con le quattro decisioni del 28 giugno 2004 la Corte Costituzionale supera con una sostanziale �pari�e�patta� il conflitto insorto tra il Governo della Repubblica e le autonomie regionali sul condono edilizio. Nel dichia- rare l'illegittimita� costituzionale di alcune disposizioni del decreto legge omnibus, adottato dall'ex ministro Tremonti, come anticipazione della mano- vra della legge Finanziaria 2004, la Corte indica anche le prospettive secondo le quali dovrebbe correttamente muoversi nel nostro ordinamento il nuovo (ed�e�il�terzo) condono edilizio. In sintesi, l'idea e� che una nuova sanatoria edilizia possa essere costituzionalmente ammissibile ma che, comunque, le decisioni, sul come debba concretamente articolarsi la relativa fase ammini- strativa e su quali oneri e garanzie debbono accompagnarla, sono scelte che spettano oramai in gran parte alla legislazione regionale. Le quattro controversie decise dalla Corte Costituzionale riguardavano nell'ordine: a)�l'impugnazione da parte delle regioni dell'articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, recante Disposizioni�urgentiperfavo- rire�lo�sviluppo�e�per�la�correzione�dell'andamento�dei�conti�pubblici�e la rela- tiva legge di conversione del 24 novembre 2003, n. 326; b)�l'impugnazione da parte del Governo nazionale di alcune leggi regionali che dichiaravano, direttamente o indirettamente, la non applicabilita� al territorio regionale delle disposizioni legislative statali in materia di condono edilizio; c)�la que- stione incidentale di costituzionalita� sollevata da alcuni Tribunali ammini- strativi regionali e da alcuni giudici delle indagini preliminari nei giudizi in corso su abusi edilizi; d)�l'adozione da parte della Regione Campania di una �linea�guida� per la pianificazione territoriale, che nell'applicazione pra- tica eludeva per l'intero territorio regionale l'applicabilita� del nuovo condono edilizio. Le conclusioni alle quali giunge la Corte Costituzionale sono, a loro volta, una declaratoria di illegittimita� della normativa adottata dal Governo, �nella�parte�in�cui� interferisce su aree di legislazione riservate al concorso della legislazione regionale (essenzialmente, i profili amministrativi ed econo- mici delle procedure di sanatoria edilizia); la declaratoria di illegittimita� costituzionale delle leggi regionali che, in luogo di risolvere il conflitto insorto con il Governo nazionale nell'ambito delle procedure giurisdizionali, previste innanzi alla stessa Corte Costituzionale, disponevano sic�et�simplici- ter�l'inapplicabilita� al territorio di una singola regione del nuovo condono introdotto dalla legislazione nazionale; l'annullamento, infine, dell'atto della giunta regionale della Campania ^la linea guida di elusione del condono p er la violazione del dovere di �leale�collaborazione� tra lo Stato e le regioni nell'esercizio di un'attivita� amministrativa, che interferisce nelle due sfere di competenza. Quanto alle questioni sostanziali di legittimita� costituzionale, quali l'as- sunta irragionevolezza della nuova normativa e le altre violazioni dei principi della Costituzione, sollevate dai Tribunali amministrativi regionali e dai giu- dici penali nei riguardi delle disposizioni statali di cui si discute, la Corte IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Costituzionale�ha�rinviato�indietro�i�fascicoli�ai�giudici�a quo,�invitandoli�a� svolgere�un�nuovo esame delle norme alla�luce�delle�decisioni�della�stessa� Corte�(che,�come�detto,�ha�annullato�alcune�disposizioni�del�contestato�arti- colo�32�del�decreto�legge�n.�269�del�2003)�e�delle�norme�che�il�Parlamento� nazionale�e�le�regioni,�su�sollecitazione�della�Corte,�dovranno�adottare�entro� un�termine�ragionevole,�al�fine�di�completare�in�modo�costituzionalmente� corretto�il�quadro�normativo�della�nuova�sanatoria�edilizia.� E�noto�che,�a�seguito�delle�decisioni�della�Corte�Costituzionale,�il� Governo�ha�adottato�il�decreto�legge�12�luglio�2004,�n.�168�convertito�in� legge�30�luglio�2004,�n.�191,�che�all'art.�5,�sotto�la�rubrica��Esecuzione di sen- tenza della Corte Costituzionale in materia di definizione di illeciti edilizi�,� dispone�una�serie�di�proroghe�dei�termini,�gia�contenuti�nel�decreto�legge�Tre- monti,�necessari�perche�la�legislazione�regionale�possa�ragionevolmente�inter- venire�in�materia.� Nel�valutare�le�decisioni�che�si�pubblicano�di�seguito,�l'attenzione�va� rivolta�^al�di�la�degli�aspetti�processuali,�che�costituiscono�e/o�ribadiscono� importanti�innovazioni�della�Corte�nei�giudizi�costituzionali�^ad�alcune� affermazioni�sostanziali,�che�si�rinvengono�soprattutto�nella�sentenza� n.�196/2004�e�che�appaiono�idonee�a�prefigurare�i�contenuti�ed�i�limiti�della� misura�di�sanatoria�che�dovrebbe�derivare�dal�concorso,�sia�pure�diacronica- mente�sfalsato,�tra�la�legislazione�nazionale,�sostanzialmente�salvata�dalla� Corte,�e�la�legislazione�regionale,�la�cui�mancanza�^come�detto�^ha�reso,� almeno�provvisoriamente,�impossibile�dar�corso�effettivo�alle�proceduredi� condono�edilizio.� Una�prima�affermazione�riguarda�la�competenza�esclusiva�dello�Stato�a� trattare�le�questioni�di�abusi�edilizi�che�assumono�valenza�di�diritto�penale.� Il�problema�non�si�pone,�ovviamente,�sotto�il�profilo�dell'applicazione�di�san- zioni�afflittive�o�pecuniarie,�dal�momento�che�appariva�ovvio�che�il�tratta- mento�dei�cittadini�non�potesse�ragionevolmente�essere�diversificato�sul� piano�penale�in�relazione�a�comportamenti�simili�che�si�realizzano�in�parti� diverse�del�territorio�nazionale.�La�questione�riguarda,�invece,�le�misure�cau- telari�ed�accessorie,�che�il�magistrato�procedente�e,�piu�ancora,�il�giudice� penale�puo�adottare�al�momento�in�cui�verifica�la�sussistenza�di�un�reato�di� abuso�edilizio:�sequestro,�confisca,�ordine�di�remissione�in�pristino�etc.�Qui� l'incidenza�sul�territorio�e�sulla�gestione�diventa�di�assoluto�rilievo�e�spesso� l'azione�penale�si�presenta�come�l'unica�misura�idonea�a�frenare�un�feno- meno,�che�ha�presentato�e�presenta�notevole�diffusione�su�quasi�tutto�il�terri- torio�nazionale.� Al�riguardo�l'indicazione�della�Corte�gioca�sul�ruolo�della�separatezza:� la�fattispecie�penale�conserva�dall'inizio�alla�fine�una�sua�autonomia�sulle� vicende�amministrative�dell'abuso�edilizio,�ha�i�suoi�tempi,�le�sue�regole,�le� sue�difficolta�(lo strumento resta infatti non duttile)�e�viene�regolato�integral- mente�dalla�legislazione�statale.� Sotto�questo�profilo�il�condono�edilizio,�cos|�come�voluto�dal�ministro� Tremonti,�appare�pienamente�operativo:�con�la�domanda�di�condono�ed�il� pagamento�della�relativa�oblazione�(e�degli�altri�oneri)�la�rilevanza�penale� dell'abuso�edilizio�viene�meno,�anche�nell'ipotesi�in�cui�per�il�concorso�della� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� legislazione�regionale�e�per�le�scelte�gestionali�della�pianificazione�comunale,� la�sanatoria�edilizia�non�abbia�seguito�sul�piano�del�diritto�civile�(ad�esempio� la�commerciabilita�del�bene�realizzato�con�l'abuso)�e�del�diritto�amministra- tivo�(il�rilascio�dell'autorizzazione).� E�evidente�quindi�che�la�norma�statale�finisce�per�funzionare�come�una� sorta�di�amnistia�impropria�che�si�realizza,�prima,�attraverso�la�sospensione� dei�processi�in�corso,�indi,�con�la�declaratoria�di�estinzione�dei�reati�e,�con� essa,�di�tutte�quelle�misure�che�derivano�dalla�solenne�declaratoria�di�respon- sabilita�penale.�Exit�curia�e,�se�si�considera�la�difficolta�di�gestire�con�il�pro- cesso�penale�un�fenomeno�cos|�diffuso�quale�l'abusivismo�fino�ad�oggi�realiz- zato,�la�cessazione�degli�effetti,�anche�interinali,�delle�azioni�giurisdizionali� in�corso�non�crea�poi�grandi�danni...� La�seconda�affermazione�della�Corte�e�che�la�sanatoria�edilizia�resta�e� debba�restare�sempre�una�misura�eccezionale,�che�trova�ragion�d'essere�e�giu- stificazione�solo�in�una�particolare�sopravvenienza�dell'ordinamento�giuri- dico.�Cos|�come,�alla�fine�di�una�fase�di�guerra�civile�(ad�esempio�la�Resi- stenza),�si�decise�l'amnistia�ed�il�perdono�nazionale,�cos|�come�nel�1985,�dopo� trent'anni�di�boom�economico�ed�uno�sviluppo�urbanistico�non�regolato� dalla�pianificazione�comunale,�fu�deciso�il�primo�condono�edilizio�(la�legge� 28�febbraio�1985,�n.�47),�cos|�^e�la�tesi�della�Corte�^oggi�l'entrata�in�vigore� del�Testo�Unico�sull'edilizia�e�la�riforma�del�Titolo�V�della�Costituzione�costi- tuisconofatti�nuovi,�che�giustificano�la�scelta�del�legislatore�nazionale�di�rico- minciare�ex�imis,�senza�il�peso�del�passato,�una�nuova�gestione�dell'edilizia�e� del�territorio.� Tuttavia,�sembra�evidente�che,�se�si�confrontano�i�fatti�posti�a�base�delle� scelte�legislative�del�condono,�nel�passato�ed�oggi,�la�giustificazione�della� Corte�Costituzionale�resta�in�ogni�caso�oggettivamente�debole.�Nessuna� coscienza�avverte,�infatti,�ne�nel�Titolo�V�della�Costituzione,�ne�tanto�meno� nell'entrata�in�vigore�del�Testo�Unico�sull'edilizia,�quei�fatti�innovativi�che� facciano�sperare,�per�la�loro�oggettiva�incidenza,�in�una�nuova,�diversa�e� piu�responsabile�gestione�dell'attivita�edilizia�e�del�territorio.�Unica�vera� ragione,�avvertita�dai�comuni�e�dalle�regioni�ma�anche�dai�cittadini,�per�dar� corso�al�condono�edilizio,�resta�l'idea,�tipica�della�finanza�creativa�del�ces- sato�ministro�del�Tesoro,�di�poter��far�cassa�.� In�realta�,�sul�piano�dogmatico,�la�Corte�Costituzionale,�nel�mantener� fermo�il�requisito�della�cosiddetta�eccezionalita�della�sanatoria,�continua�a� mantenere�l'occhio�esclusivamente�all'amministrazione�della�giustizia�penale,� senza�rendersi�conto�che,�nel�sistema�civile�e,�ancor�piu�,�in�quello�ammini- strativo,�la�sanatoria�degli�abusi�edilizi,�sia�pure�con�particolari�procedimenti� e�cautele,�e�fenomeno�insito�nel�sistema�e�resta�strettamente�funzionale�alla� stessa�cura�degli�interessi�pubblici�da�parte�dell'autorita�preposta�alla� gestione�dell'edilizia�e�del�territorio.� L'autorizzazione�in�sanatoria�e�infatti�prevista�in�generale�dal�Testo� Unico�sull'edilizia�ed�anche�in�relazione�alle�stesse�aree�protette�(parchi,�beni� paesistici�e�ambientali),�l'attivita�svolta�senza�consenso�dell'amministrazione� competente�puo�essere�autorizzata�ex�post.�Vale�al�riguardo�la�solenne�affer- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� mazione�dell'Adunanza�Generale�del�Consiglio�di�Stato�n.�4�del�24�aprile� 2002,�ma�valgono�soprattutto�le�tante�pronunce�del�giudice�amministrativo� che�non�ammettono�la�demolizione�di�una�costruzione�abusiva�se�non� quando�vi�sia�una�specifica�prova�dell'interesse�pubblico�a�procedere�in�tal� senso.�Tale�interesse�coincide�sostanzialmente�con�la�verifica�di�non�confor- mita�della�costruzione�realizzata�con�i�piani�edilizi�e�paesistici�vigenti�al- l'attualita�sul�sito�(vedi�anche�al�riguardo�l'Adunanza�plenaria�del�Consiglio� di�Stato�n.�20�del�22�luglio�1999).�In�altri�termini,�mentre�un�reato�si�estingue� solo�con�la�condanna�e/o�l'amnistia,�un�abuso�edilizio�o�paesistico�va�valu- tato�sempre�in�relazione�alle�pianificazioni�esistenti�e�l'attivita�amministrativa� che�ne�consegue�non�e�razionalmente�eludibile�e/o�semplificabile�ne�surroga- bile�da�autorita�diversa.�Non�esistono,�in�altri�termini��scorciatoie�oauto- matismi�per�sanare�situazioni�di�abuso�e/o�di�degrado�edilizio,�se�non�una� realistica�pianificazione�del�territorio�interessato�dal�fenomeno,�i�piani�di� recupero�e�di�risanamento,�e�comunque�sempre�e�soltanto��piani regolatori�.� Tuttavia�il�legislatore�del�1939,�con�le��leggi�Bottai�,�aveva�previsto�peri� beni�paesistici�(che�oramai�costituiscono�quasi�il�40%�del�territorio�nazionale)� un�particolare�meccanismo�sanzionatorio,�tuttora�vigente�all'articolo�167�del� Codice�Urbani�che,�correttamente�applicato,�potrebbe�condurre�a�risultati� apprezzabili.� Per�questa�disposizione�il�trasgressore�e�tenuto��alla rimessione in pri- stino a proprie spese o al pagamento di una somma equivalente al maggior importo traildannoarrecatoeilprofittorealizzatoattraversolatrasgressione�.� Il�riferimento�al�profitto�realizzato,�come�misura�minima�sulla�quale�comun- que�si�fissa�la�sanzione,�consente�di�trasferire�alla�collettivita�interessata�(ai� comuni�ed�alle�regioni)�una�massa�di�risorse�idonee�a�dar�luogo�a�quei�piani� di�risanamento�e/o�comunque�a�quei�nuovi�piani�che�giustificano,�in�un� nuovo�e�diverso�assetto,�la�sanatoria�dell'abuso�ed�il�rilascio�dell'autorizza- zione�ex post.�In�altri�termini�il�problema,�salvo�che�per�abusi�che�oggettiva- mente�restino�non�compatibili�con�qualsiasi�evoluzione�della�pianificazione,� non�e�quindi�tra�il�sanare�o�il�non�sanare,�ma�quello�di��nonfare sconti��sui� vantaggi,�che�il�trasgressore�acquista�con�l'abuso�e�consolida�con�il�condono.� E�ferma�convinzione�di�chi�scrive�che�alla�base�dell'abusivismo�edilizio�non� vi�sia�alcun�bisogno�di�abitazioni,�ma�la�semplice�circostanza�che�un�terreno� agricolo,�normalmente�incolto�e�frazionato,�non�vale�nulla,�mentre�al�contra- rio�una�costruzione,�comunque�realizzata�(e�all'occorrenza�condonata)�resta� in�ogni�caso�un�bene�apprezzabile,�fruibile�e�commerciabile:�il�rapporto�spe- culativo�tra�l'utilita�di�partenza�e�il�valore�della�costruzione�realizzata�e�una� delle�poche�prospettive��capitalistiche��rimasta�intatta�nel�nostro�Paese.� Non�v'e�dubbio�che�la�via�delle�pianificazioni�(di�area,�di�quartiere,�di� agglomerato�etc..),�per�condonare�abusi,�crea�reali�vantaggi:�i�privati�pagano� somme�considerevoli�(quelle�di�cui�si�vanno�arricchendo),�ma�ottengono�ser- vizi�collettivi�ed�un�bene�liberamente�commerciabile;�i�comuni�e�le�regioni� acquistano�risorse�da�destinare�al�risanamento�del�territorio�e�adeguano�le� loro�pianificazioni�all'effettiva�realta�territoriale;�lo�Stato�consolida�a�favore� delle�casse�nazionali�il�prezzo�del�perdono�penale.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�vero�limite�di�questa�soluzione�amministrativa�^che�la�legislazione� demandata�alle�regioni�dovrebbe�in�vari�modi�prospettare�per�l'intero�territor io,�anche�quello�privo�di�vincoli�paesistici�e�ambientali,�in�considerazione� del�fatto�che�la�tutela�paesistica,�per�effetto�della�Convenzione�europea�sul� paesaggio,�tende�ad�assumere�carattere�esteso�^e�che,�per�buona�parte�del� territorio�nazionale�(quello�interessato�agli�abusi),�non sarebbero i piani ad indicare come costruire, ma sarebbero i privati, con i loro comportamenti al di fuori della legge, a condizionare difatto gli indirizzi e i contenuti dellapianifica- zione.�Il�limite�e�chiaramente�ideologico,�ma�forse,�se�incominciassimo�ad� accettarlo,�invertendo�l'approccio�al�sistema,�finiremmo�per�valutare�con�real ismo�il�problema�dell'abusivismo�in�Italia�e�troveremmo�anche�il�modo�di� evitare�il�riproporsi�a�scadenze�fisse�di�una�esigenza�di�dar�vita�ad�una�nuovo� condono�edilizio.� Avv. Giuseppe Fiengo Corte Costituzionale, sentenza 28 giugno 2004, n. 196 ^Pres. G.�Zagrebelsky�^Red. U.�De� Siervo.� �1.��Le�Regioni�Campania,�Marche,�Toscana,�Emilia-Romagna,�Umbria�e�Friuli- Venezia�Giulia�hanno�impugnato�l'art.�32�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269� (Disposizioniurgentiperfavorire lo sviluppo eper la correzione dell'andamento deicontipub- blici),�ed�in�particolare�i�commi:�1,�2,�3,�5,�14-20;�25-31;�32�e�seguenti�(reg.�ric.n.�76del� 2003);�1,�2,�3,�5,�6,�9,�10,�13,�14-20;�24-41;�(reg.�ric.�n.�81�del�2003);�1,�3,�5,�6,�9,�10,�14-20;� 24,�25-40�(reg.�ric.�n.�82�del�2003);�1,�2,�3,�25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�37,�38,�40,�nonche� l'Allegato�1�(reg.�ric.�nn.�83,�87�del�2003);�1,�2,�3,�4,�25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�37,�38,�40,� nonche�l'Allegato�1�(reg.�ric.�n.�89�del�2003).�La�Regione�Marche�ha�impugnato�anche� l'art.�32�citato�nel�suo�complesso.� Le�prospettazioni�contenute�nei�ricorsi�introduttivi�dei�giudizi�sollevano�rilievi�di�costit uzionalita�sostanzialmente�analoghi�e�sintetizzabili�nella�pretesa�violazione�dei�seguenti� parametri�costituzionali:� 1�^l'art.�117,�quarto�comma,�della�Costituzione�(nonche�,�secondo�i�ricorsi�della� Regione�Campania,�l'art.�114�Cost.),�in�quanto�la�normativa�impugnata�interverrebbe�nella� materia�dell'edilizia,�affidata�alla�competenza�residuale�delle�Regioni;�ovvero,�in�subordine,� l'art.�117,�quarto�comma,�Cost.,�in�quanto�interverrebbe�nella�materia�dell'urbanistica,�affid ata�alla�competenza�residuale�delle�Regioni�(cos|�,�in�particolare,�i�ricorsi�della�Regione� Campania�e�della�Regione�Marche);�ovvero,�in�via�ulteriormente�subordinata,�l'art.�117,� terzo�comma,�Cost.,�in�quanto�interverrebbe�con�una�disciplina�di�dettaglio�in�una�materia,� quale�quella�del��governo�del�territorio�,�affidata�alla�competenza�concorrente�di�Stato�e� Regioni,�e�non�essendo,�piu�in�generale,�la�stessa�idea�di�condono�edilizio�idonea�ad�essere� qualificata�quale�principio�fondamentale�della�materia;� 2�^l'art.�118�Cost.,�in�quanto�la�disciplina�del�condono�edilizio�determinerebbe�la� vanificazione�degli�interventi�di�pianificazione�e�controllo�locale,�nonche�la�necessita�di� apprestare�appositi�strumenti�urbanistici�e�soluzioni�di�governo�del�territorio�che�tengano� conto�delle�conseguenze�della�disciplina�statale�impugnata,�cosicche�le�Regioni�e�gli�enti� locali�sarebbero�costretti�a�subire,�anziche�governare,�le�destinazioni�urbanistiche�del�territor io�(cos|�,�in�particolare,�i�ricorsi�della�Regione�Campania,�della�Regione�Marche�e�della� Regione�Toscana);� 3�^l'art.�77�Cost.,�dal�momento�che�difetterebbero�i�presupposti�costituzionali�per� l'esercizio�della�decretazione�d'urgenza�(cos|�i�ricorsi�della�Regione�Campania�e�della� Regione�Marche);�difetterebbe�inoltre�il�requisito,�costituzionalmente�necessario,�della�omog eneita�del�contenuto�del�decreto-legge�(cos|�i�ricorsi�della�Regione�Campania);�infine,�il� decreto-legge�sarebbe�inidoneo�a�porre�i�principi�fondamentali�di�cui�all'art.�117,�terzo� comma,�Cost;� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 4�^l'art.�119�Cost.,�e�l'autonomia�finanziaria�delle�regioni�e�degli�enti�locali�in�esso� contemplata,�in�quanto�il�condono�edilizio,�disposto�in�vista�di�esigenze�finanziarie�del�bilan- cio�statale,�comporterebbe�spese�particolarmente�ingenti�e�di�vario�genere�a�carico�delle� finanze�delle�autonomie�territoriali,�a�fronte�di�una�compartecipazione�al�gettito�delle�opera- zioni�di�condono�che�sarebbe�decisamente�esigua;� 5�^l'art.�25�Cost.,�in�quanto�la�reiterazione�con�cadenza�novennale�della�sanatoria� edilizia,�implicando��non�solo�la�lesione�del�principio�di�legalita���,�ma�ledendo��soprattutto� la�fiducia�dei�cittadini�sulla�effettiva�capacita��degli�organi�pubblici�di�garantire�il�rispetto� dei�valori�costituzionali�coinvolti�nella�disciplina�urbanistica�ed�edilizia�,�determinerebbe�la� violazione�del�principio�di�tassativita��e�certezza�delle�norme�penali�(cos|��i�ricorsi�della� Regione�Marche);� 6�^l'art.�3�Cost.,�in�quanto�la�disciplina�in�esame,�riaprendo�ed�estendendo�i�termini� del�condono,�introdurrebbe�un�sistema�discriminatorio�a�svantaggio�di�coloro�che,�rispet- tando�la�normativa,�non�hanno�costruito�perche�privi�del�titolo�abilitativo,�dovendo�subire� pero��le�conseguenze�in�termini�di�degrado�urbanistico�del�condono,�trattando�in�modo� uguale�situazioni�diverse,�ossia�quella�di�chi�ha�costruito�in�base�ad�un�titolo�legittimo�e� quella�di�chi�ha�costruito�abusivamente,�e�non�consentendo��di�riportare�ad�uguaglianza,� attraverso�la�sanzione,�chi�si�e��astenuto�da�comportamenti�illeciti�e�chi�illecitamente�li�ha� compiuti�;� 7�^l'art.�3�Cost.,�sotto�il�profilo�della�ragionevolezza,�in�quanto�la�reiterazione�del� condono�edilizio�farebbe�venir�meno�i�caratteri�di�assoluta�straordinarieta��,�eccezionalita��ed� irripetibilita��che�soli,�secondo�la�giurisprudenza�costituzionale,�possono�giustificare�la�sana- toria;�nel�caso�in�questione�mancherebbero�del�tutto�quelle�circostanze�eccezionaliche,nelle� precedenti�situazioni,�hanno�portato�la�Corte�costituzionale�a�ritenere�giustificata�la�sanato- ria;�sarebbero�incisi�numerosi�principi�costituzionali,�senza�pero��che�sia�perseguito�adeguata- mente�l'obiettivo�della�stessa�disciplina�impugnata;� 8�^l'art.�97�Cost.,�ed�in�particolare�i�principi�di�imparzialita��deipubblici�poterie�di� buon�andamento�dell'amministrazione,�che�sarebbero�frustrati�dalla�inanita��degli�sforzi�com- piuti�dalle�amministrazioni�locali�al�fine�di�reprimere�l'abusivismo;� 9�^l'art.�9�e�l'art.�117,�terzo�comma,�Cost.�(che�sancisce�la�competenza�regionale�in� tema�di�valorizzazione�dei�beni�ambientali),�nonche�il��principio�costituzionale�di�indisponi- bilita��dei�valori�costituzionalmente�tutelati�,�in�quanto�il�valore�costituzionale�dell'ordinato� assetto�del�territorio�non�potrebbe��essere�scambiato�con�valori�puramente�finanziari�,�come� invece�avviene�nel�caso�del�condono�edilizio;� 10�^gli�artt.�9,�32,�41�e�42�Cost.,�dal�momento�che�la�sanatoria�prevista�dalladisci- plina�impugnata�inciderebbe�negativamente�nei�confronti�di�valori�costituzionali�che�tutti�i� livelli�di�governo�e�in�particolare�le�regioni�hanno�il�diritto-dovere�di�tutelare�nella�loro�effet- tivita��,�quali:�i�valori�paesistico-ambientali,�il�valore�della�salute,�il�valore�del�corretto�e�ordi- nato�svolgimento�dell'attivita��imprenditoriale�in�materia�edilizia,�la�tutela�del�diritto�di�pro- prieta��(cos|��i�ricorsi�della�Regione�Marche);� 11�^il�principio�di�leale�collaborazione�tra�i�diversi�livelli�di�governo,�nonche�l'art.�2� del�d.lgs.�28�agosto�1997,�n.�281�(Definizione�e�ampliamento�delle�attribuzioni�della�Conferenza� permanente�per�i�rapporti�tra�lo�Stato,�le�regioni�e�le�province�autonome�di�Trento�e�Bolzano� ed�unificazione,�per�le�materie�ed�i�compiti�di�interesse�comune�delle�regioni,�delle�province�e� dei�comuni,�con�la�Conferenza�Stato-citta�ed�autonomie�locali),�che�tale�principio�recepisce,�e� il�principio�costituzionale�che�prescrive��la�partecipazione�regionale�al�procedimento�legisla- tivo�delle�leggi�statali�ordinarie,�quando�queste�intervengano�in�materiadi�competenza�con- corrente�,�desumibile�dall'art.�11�della�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3�(Modifiche� al�titolo�Vdella�parte�seconda�della�Costituzione),�dal�momento�che,�in�sede�di�adozione�del� decreto-legge,�le�autonomie�regionali�non�sono�state�consultate�attraverso�la�Conferenza� Stato-Regioni;� 12�^il�giudicato�costituzionale,�ed�in�particolare�le�sentenze�di�questa�Corte�n.�427�del� 1995,�n.�416�del�1995,�n.�231�del�1993,�n.�369�del�1988�e�n.�302�del�1988,�con�cui�sarebbe�stato� �attribuito�al�regime�di�sanatoria�[...]�carattere�episodico�e�delimitato�temporalmente�,�pena� la�illegittimita��costituzionale�(cos|��i�ricorsi�della�Regione�Campania);� 13�^l'art.�4,�numero�12,�e�l'art.�8�della�legge�costituzionale�31�gennaio�1963,n.1�(Stat uto�speciale�della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia),�in�riferimento�all'autonomia�legislativa�e� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� amministrativa�della�Regione�nella�materia�urbanistica,�in�quanto�le�competenze�regionali�in� detta�materia�potrebbero�essere�legittimamente�vincolate�solo�dalla�Costituzione,�dai�prin- cipi�generali�dell'ordinamento�giuridico�e�dalle�norme�fondamentali�di�grande�riforma� economico-sociale,�tra�le�quali�non�potrebbe�certo�essere�annoverata�la�previsione�di�un�con- dono�edilizio.� 2.��Le�ricorrenti�hanno�altres|�proposto,�in�via�subordinata,�le�seguenti�specifiche� censure:� 14�^il�comma�26,�lettera�a),�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003,�nella�parte�in�cui� subordina�la�sanabilita�alla�legge�regionale�nel�caso�degli�abusi�minori�in�zone�non�vincolate,� sottraendo�viceversa�alla�decisione�regionale�gli�abusi�maggiori�e�gli�abusi�minori�in�zone� vincolate,�violerebbe�i�principi�di�eguaglianza�e�ragionevolezza,�nonche�gli�artt.�117�e�118� Cost;� 15�^il�comma�25,��in�quanto�non�eccettua�dal�condono�gli�abusi�per�i�quali�il�proce- dimento�sanzionatorio�sia�gia�iniziato�,�violerebbe�il�principio�di�ragionevolezza,�poiche� u na�volta�iniziato�il�procedimento�sanzionatorio��il�condono�edilizio�non�porterebbe�alcun� vantaggioalpubblicointeresse,ne�in�termini�di��uscita�allo�scoperto��di�situazioni�di�illega- lita�,ne�in�termini�economici,�poiche�le�sanzioni�urbanistiche�sono�essenzialmente�di�carat- tere�pecuniario;� 16�^i�commi�3,�25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�lettere�b) e�c),�37,�38,�40�e�l'Allegato�1,�in� quanto�con�disciplina�dettagliata�ed�autoapplicativa�stabiliscono�le�modalita�,�i�termini�e�le� procedure�relative�al�condono�edilizio,�violerebbero�l'art.�117�Cost.,�perche�la�competenza� dello�Stato�a�dettare�norme�non�cedevoli�non�sarebbe�giustificata,�nel�caso�di�specie,�ne�da� materie�indicate�dall'art.�117,�secondo�comma,�ne�dall'attrazione�di�funzioni�amministrative� allo�Stato�in�base�all'art.�118;� 17�^i�commi�25�e�35�violerebbero�il�principio�di�ragionevolezza,�in�quanto�ladisci- plina�del�comma�25�estende�il�condono�agli�abusi�compiuti�sino�a�sei�mesi�prima�dell'entrata� in�vigore�del�decreto-legge�impugnato�(mentre�nel�caso�dei�due�precedenti�condoni�il�termine� era�rispettivamente�di�un�anno�e�di�diciassette�mesi)�e�cio�renderebbe�particolarmente�diffi- cile�distinguere�le�opere�ultimate�da�quelle�non�ultimate,�complicando�notevolmente�l'attivita� di�vigilanza�amministrativa;�la�disciplina�risulterebbe�collegata�al�disposto�del�comma�35,� in�forza�del�quale�e�sufficiente,�ove�l'opera�abusiva�non�superi�i�450�metri�cubi,�una�autocer- tificazione�per�la�prova�dello��stato�dei�lavori�,�consentendo�cos|�di�far�passare�per�gia� costruite�opere�in�corso�di�costruzione�o�ancora�da�costruire;� 18�^il�comma�25�violerebbe�gli�artt.�3,�9,�97,�117�e�118�Cost.,�nella�parte�in�cui�pre- vede�un�limite�di�volume�(750�metri�cubi)�per�ogni�singola�richiesta�di�sanatoria,�senza�pero� precisare�che�non�sono�ammesse�piu�richieste�riferite�alla�medesima�area;� 19�^il�comma�37�violerebbe�il�principio�di�ragionevolezza,�dal�momento�che�sarebbe� �palese��il�contrasto�con�tale�principio�di�una�norma�che�sana�gli�abusi�in�virtu�del�solo� decorso�del�tempo�con�un�meccanismo�di��silenzio-assenso�,�nonche�gli�artt.�9,�97,�117�e� 118�Cost.�(e�gli�artt.�4�e�8�dello�Statuto�speciale�della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia),�perche� renderebbe�eventuale�il�controllo�dei�comuni�sull'ammissibilita�delle�domande�di�condono,� ledendo�altres|�le�competenze�regionali�in�materia�di�governo�del�territorio;� 20^icommi�da�14a20ed�ilcomma�24,che�disciplinano�la�sanatoriadegli�abusi� commessi�sulle�aree�di�proprieta�statale,�facendola�dipendere�unicamente�dalla�volonta�e� dalla�decisione�dello�Stato�proprietario,�senza�dare�alcuna�rilevanza�a�quanto�in�merito�sta- bilito�dal�legislatore�regionale,�violerebbero�l'art.�117�Cost.,�che�affida�alle�Regioni�la�com- petenza�a�disciplinare�l'ammissibilita�urbanistica�degli�interventi�anche�sulle�aree�di�pro- prieta�dello�Stato,�nonche�gli�artt.�118�e�119,�perche�la�decisione�sulla�ammissibilita�della� sanatoria�viene�riservata�al�soggetto�proprietario�dell'area,�senza�possibilita�di�contradditto- rio�con�gli�enti�locali�interessati�e�in�assenza�di�una�previa�intesa�con�le�Regioni;� 21�^il�comma�5,�il�quale�affida�al�Ministro�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�un� ruolo�di�coordinamento�per�l'applicazione�della�normativa�sul�condono,�violerebbe�gli� artt.�117�e�118�Cost.,�perche�non�vi�sarebbe�alcuna�esigenza�unitaria�in�grado�di�giustificare� l'attribuzione�ad�un�organo�statale�di�tale�funzione,�in�una�materia,�come�il��governo�del�ter- ritorio�,�attribuita�alla�competenza�regionale;� 22�^il�comma�6�violerebbe�l'art.�118�Cost.,�perche�in�una�materia�regionale�determi- nerebbe�la�avocazione�di�funzioni�amministrative�al�centro�senza�prevedere,�come�richiesto� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� dalla�sentenza�n.�303�del�2003,�l'intesa�con�la�Regione�interessata,�nonche�l'art.�119�Cost.,�il� quale�non�ammette�finanziamenti�vincolati�alla�realizzazione�di�interventi�scelti�dal�Minis tro;� 23�^i�commi�9�e�10�violerebbero�gli�artt.�118�e�119�Cost.�per�ragioni�analoghe�aquelle� appena�richiamate.� 3.��Le�Regioni�Campania,�Marche,�Toscana�ed�Emilia-Romagna�(quest'ultimacon� atto�separato,�notificato�il�9�febbraio�2004�e�depositato�il�10�febbraio�2004)�chiedono�inoltre� l'applicazione�dell'art.�35�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87�(Norme sulla costituzione e sulfun- zionamento della Corte costituzionale),�come�sostituito�dall'art.�9�della�legge�5�giugno�2003,� n.�131�(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzio- nale 18 ottobre 2001, n. 3),�ritenendo�sussistenti�le�condizioni�ivi�previste�perche�la�Corte� possa�sospendere�in�via�cautelare�l'esecuzione�della�normativa�impugnata.� 4.��Le�Regioni�Lazio,�Marche,�Toscana,�Umbria,�Friuli-Venezia�Giulia,�Emilia- Romagna�e�Campania�hanno�impugnato�l'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003,�cos|�come�risult ante�dalla�conversione�in�legge�ad�opera�della�legge�24�novembre�2003,�n.�326�(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgentiperfavorirelosviluppo eperlacorrezionedell'andamento deicontipubblici),�ed�in�part icolare�i�commi:�1,�2,�3,�9,�14-23;�25,�26,�32-38;�41�e�42�(reg.�ric.�n.�6�del�2004);�1,�2,�3,�5,�6,� 9,�10,�13,�14-20;�24-41�(reg.�ric.�n.�8�del�2004);�1,�3,�5,�14-20;�25-43;�49-ter (reg.�ric.�n.�10�del� 2004);�1,�3,�25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�37,�38,�40�e�l'Allegato�1�(reg.�ric.�n.�11�del�2004);�1,� 3,�4,�25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�37,�38,�40�e�l'Allegato�1�(reg.�ric.�n.�12�del�2004);�1,�2,�3,� 25,�26,�lettera�a),�28,�32,�35,�37,�38,�40�e�l'Allegato�1�(reg.�ric.�n.�13�del�2004);�1,�2,�3,�5,�142 0;�25-50�(reg.�ric.�n.�14�del�2004).�Le�Regioni�Marche�e�Campania�hanno�impugnato�anche� l'art.�32�citato�nel�suo�complesso.� Le�ricorrenti�ripropongono�sostanzialmente�le�medesime�censure�gia�sollevate�nei�conf ronti�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003�nel�testo�originario,�con�le�seguenti�precisazioni�e� aggiunte.� L'art.�77�Cost.�sarebbe�violato�anche�dalla�legge�n.�326�del�2003,�dal�momento�che�la� carenza�dei�requisiti�costituzionalmente�previsti�per�la�decretazione�d'urgenza�si�ripercuoter ebbe,�quale�vizio�in procedendo,�anche�nei�confronti�della�legge�di�conversione.� La�Regione�Marche�lamenta�la�violazione�dell'art.�79�Cost.,�in�quanto�il�provvedimento� normativo�impugnato�costituirebbe,�nella�sostanza,�una�vera�e�propria�amnistia,�adottata� senza�percorrere�le�vie�del�procedimento�aggravato�previsto�dalla�citata�disposizione�costituz ionale� L'art.�3�Cost.�e�invocato,�nel�ricorso�della�Regione�Lazio,�anche�in�quanto�la�disciplina� impugnata�violerebbe�il�principio�di�eguaglianza�a�causa�della�perdita�di�valore�degli�immob ili�dei�cittadini�rispettosi�della�legge�conseguente�alla�immissione�sul�mercato�di�immobili� abusivi,�nonche�dell'aumento�della�pressione�fiscale�a�carico�dei�medesimi�cittadini�al�fine� di�reperire�le�risorse�finanziarie�volte�alla�realizzazione�delle�opere�di�urbanizzazione.� Sempre�secondo�la�Regione�Lazio,�il�principio�di�ragionevolezza,�sancito�dal�medesimo� art.�3�Cost.,�sarebbe�violato�anche�perche�dalla�normativa�risultante�dalle�modifiche�operate� in�sede�di�conversione�e�derivante�dalle�abrogazioni�disposte�dalla�legge�finanziaria�per�il� 2004,�emergerebbe�chiaramente�che�sarebbe�rimasto�soltanto�il�condono�edilizio,�mentre� sarebbero�stati�abrogati�i�fondi�per�la�riqualificazione�urbanistica�e�ambientale,�pur�ritenuti� evidentemente�insufficienti�dalle�Regioni,�cio�che�renderebbe�palese��la�irragionevolezza�e� la�scarsa�attendibilita�del�meccanismo�congegnato�attraverso�le�varie�disposizioni�di�cui� all'art.�32,�per�realizzare�finalita�di�reale�e�credibile�intento�di�riqualificazione�del�territorio�;� inoltre,�la�modifica�dell'art.�32�della�legge�n.�47�del�1985�renderebbe�applicabile�il�condono� anche�alla�pratiche�restate�inevase�sotto�l'egida�di�precedenti�condoni,�con�il�risultato�di�real izzare�l'effetto�di�un��condono�``open''�.� Per�quel�che�concerne�le�singole�disposizioni�contenute�nell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del� 2003,�cos|�come�risultante�dalla�conversione�ad�opera�della�legge�n.�326�del�2003,�le�Regioni� ricorrenti�ribadiscono�le�censure�gia�proposte�nei�confronti�del�testo�originario�del�decretol egge,�evidenziando,�tuttavia,�alcuni�profili�nuovi�di�impugnazione�connessi�con�le�modifiche� normative�introdotte�dalla�legge�di�conversione.� Il�comma�25�dell'art.�32�viene�censurato�in�quanto,�prevedendo�un�limite�massimo�per� la�costruzione�abusiva�considerata�nel�suo�complesso�pari�a�3000�metri�cubi,�violerebbe�gli� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� artt.�3,�9,�97,�117�e�118�Cost.,�poiche��non�preciserebbe�che�non�sono�ammesse�piu�richieste� riferite�alla�medesima�area;�viene�peraltro�mantenuta�ferma�la�censura�rivolta�al�medesimo� comma�25�nella�versione�originaria�del�d.l.�n.�269�del�2003,�in�quanto�gli�emendamenti�intro- dotti�in�sede�di�conversione�opererebbero�soltanto�profuturo.� Dei�commi�9�e�10�si�ribadisce�il�contrasto�con�l'art.�118�Cost.,�nonostante�che�il� comma�9,�nel�testo�risultante�a�seguito�della�conversione,�preveda�l'intesa�con�la�Conferenza� unificata,�in�quanto�risulterebbe�comunque�riconosciuta�una�priorita�alle�aree�oggetto�di� programmi�di�riqualificazione�approvati�con�decreto�del�Ministro�dei�lavori�pubblici.� Nei�ricorsi�suddetti�si�propone,�infine,�censura�avverso�il�comma�49-ter,�introdotto�in� sede�di�conversione,�il�quale,�determinando�l'accentramento�della�competenza�concernente� le�demolizioni�in�capo�al�prefetto,�violerebbe�gli�artt.�117,�terzo�comma,�e118�Cost;�cio�in� quanto�tale�norma�non�esprimerebbe�un�principio�fondamentale,�ne��del�resto�sarebbe�giusti- ficabile�in�base�ad�esigenze�unitarie,�in�quanto�l'amministrazione�statale�non�sarebbe�ade- guata�allo�svolgimento�di�tale�funzione,�non�disponendo�nemmeno�dei�dati�per�effettuare�il� controllo�degli�interventi�edilizi.� 5.��Le�Regioni�Campania,�Marche,�Toscana�ed�Emilia-Romagna�chiedono�inoltre,� anche�nei�confronti�dell'art.�32�come�risultante�dalle�modifiche�operate�in�sede�di�conver- sione,�l'applicazione�dell'art.�35�della�legge�n.�87�del�1953,�come�sostituito�dall'art.�9�della� legge�n.�131�del�2003,�ritenendo�sussistenti�le�condizioni�ivi�previste�perche��la�Corte�possa� sospendere�in�via�cautelare�l'esecuzione�della�normativa�impugnata.� 6.��La�Regione�Basilicata�ha�impugnato,�con�un�unico�ricorso,�l'art.�32�del�d.l.�n.�269� del�2003,�sia�nel�testo�originario�che�nel�testo�risultante�dalla�legge�di�conversione,�espo- nendo�censure�rivolte�in�generale�nei�confronti�dell'intero�art.�32,�e�sostanzialmente�corri- spondenti,�nel�merito,�a�quelle�piu�sopra�richiamate.� 7.��La�Regione�Toscana,�con�il�ricorso�n.�10�del�2004,�ha�impugnato�anche�l'art.�14,� commi�1�e�2,�del�d.l.�n.�269�del�2003,�come�convertito�della�legge�di�conversione�n.�326�del� 2003,�mentre�la�Regione�Emilia-Romagna,�con�il�ricorso�n.�13�del�2004,�ha�impugnato�anche� l'art.�21,�nonche��i�commi�21�e�22�dell'art.�32.�Tali�ultime�disposizioni,�congiuntamente�al� comma�23,�risultano�impugnate�altres|�dalla�Regione�Campania,�con�entrambi�i�propri� ricorsi�(n.�76�del�2003�e�n.�14�del�2004).� Per�ragioni�di�omogeneita�di�materia,�tali�questioni�di�costituzionalita�verranno�trattate� separatamente�da�quelle�concernenti�la�disciplina�del�condono�edilizio�di�cui�all'art.�32�solle- vate�con�i�medesimi�ricorsi�e�appena�illustrate,�per�essere�definite�con�distinte�decisioni�di� questa�Corte.� 8.��In�considerazione�dell'identita�della�materia,�nonche��dei�profili�di�illegittimita� costituzionale�fatti�valere,�i�ricorsi,�per�la�parte�relativa�all'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003,� sia�nel�testo�originario,�che�in�quello�risultante�dalla�conversione�ad�opera�della�legge� n.�326�del�2003,�possono�essere�riuniti�per�essere�decisi�con�un'unica�pronuncia.� 9.��Con�ordinanza�letta�nella�pubblica�udienza�dell'11�maggio�2004�e�allegata�alla� presente�sentenza,�sono�stati�dichiarati�inammissibili�gli�interventi�spiegati�nel�giudizio�dai� comuni�di�Roma,�Salerno,�Ischia�e�Lacco�Ameno,�dal�CODACONS�e�dal�World Wide Fund for Nature (WWF)�ONLUS.� 10.��Deve�essere�dichiarata�l'inammissibilita�del�ricorso�n.�6�del�2004,�proposto�dalla� Regione�Lazio,�in�quanto�notificato�al�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�presso�l'Avvoca- tura�generale�dello�Stato�e�non�presso�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�ministri�(cfr.,�da� ultimo,�la�sentenza�n.�333�del�2000).� 11.��Il�ricorso�della�Regione�Basilicata�si�rivolge�genericamente�nei�confronti�del- l'intero�art.�32,�pur�motivando�soltanto�in�relazione�al�condono�edilizio.E�possibile�tuttavia� �non�essendo�specificamente�indicati�i�commi�dell'articolo�nei�cui�confronti�vengono� rivolte�le�doglianze��interpretare�il�ricorso�come�rivolto�esclusivamente�nei�confronti�delle� disposizioni�che�disciplinano�il�condono�edilizio�(cfr.,�ad�esempio,�sentenza�n.�15�del�2004).� Analogamente�e�da�dirsi�in�relazione�ai�ricorsi�delle�Regioni�Marche�e�Campania,�nella� parte�in�cui�si�rivolgono�all'art.�32�nella�sua�interezza.� 12.��Inammissibili,�invece,�devono�essere�ritenute�le�censure�rivolte�dalla�Regione� Campania�specificamente�nei�confronti�dei�commi�44,�45,�46,�47,�48,�49�e�50�del�d.l.�n.�269� del�2003�e�dei�medesimi�commi,�nonche��dei�commi�49-bis e�49-quater,�del�testo�dell'art.�32� convertito�dalla�legge�n.�326�del�2003,�in�quanto�non�sorrette�da�alcuna�delle�argomentazioni� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� in�diritto�rinvenibili�nei�ricorsi.�Cio�a�prescindere�dal�fatto�che�la�medesima�Regione�Campa- nia,�nel�ricorso�n.�14�del�2004�avverso�il�testo�del�decreto-legge�cos|�come�convertito�in�legge� dalla�legge�n.�326�del�2003,�impugna�erroneamente�i�commi�48�e�49,�soppressi�in�sede�di�con- versione�in�legge.� Ancora,�va�esclusa�l'ammissibilita�delle�censure�sollevate�dalla�Regione�Marche,�con�i� ricorsi�n.�81�del�2003�e�n.�8�del�2004,�in�relazione�ai�parametri�costituiti�dagli�artt.�32,�41�e� 42�Cost.,�in�quanto�non�viene�fornita�alcuna�motivazione�autonoma�rispetto�agli�altri�profili� di�doglianza.� Delpariinammissibile�e�la�censura�proposta�dalla�Regione�Campania,�con�i�ricorsi� n.�76�del�2003�e�n.�14�del�2004,�in�riferimento�al�parametro�dell'art.�114�Cost.,�anch'essa� non�motivata�in�alcun�modo.� Il�rilievo�di�incostituzionalita�di�cui�alla�sopra�indicata�lettera�h) �fondato�sulla�viola- zione�dell'art.�97�Cost.,�in�quanto�i�principi�di�imparzialita�dei�pubblici�poteri�e�di�buon� andamento�dell'amministrazione�sarebbero�frustrati�dalla�inanita�degli�sforzi�compiuti�dalle� amministrazioni�locali�al�fine�di�reprimere�l'abusivismo��deve�invece�essere�dichiarato� inammissibile�perche�eccessivamente�generico.� Quanto�alla�censura�concernente�il�comma�10�dell'art.�32,�formulata�in�entrambi�i� ricorsi�della�Regione�Marche�e�nel�ricorso�della�Regione�Toscana�avverso�il�testo�del�d.l.� n.�269�del�2003,�ne�va�dichiarata�l'inammissibilita�con�riferimento�al�ricorso�n.�8�del�2004� della�Regione�Marche�per�carenza�di�qualunque�autonoma�motivazione,�mentre�le�modifiche� apportate�dalla�legge�di�conversione�debbono�ritenersi�satisfattive�delle�doglianze�prospet- tate�delle�ricorrenti�in�relazione�al�testo�originario�del�decreto-legge,�consentendo��in� assenza�di�un'attuazione�medio tempore della�norma�impugnata��di�dichiarare�la�cessa- zione�della�materia�del�contendere�(cfr.,�da�ultimo,�ordinanza�n.�137�del�2004).� 13.��Numerose�tra�le�questioni�proposte�dalle�Regioni�ricorrenti�fanno�riferimento�a� parametri�differenti�da�quelli�specificamente�concernenti�il�riparto�di�competenze�tra�le� stesse�e�lo�Stato.�Non�possono�essere�ritenute�ammissibili�le�censure�relative�ad�aspetti�che� non�siano�potenzialmente�idonei��a�determinare�una�vulnerazione�delle�attribuzioni�costitu- zionali�delle�Regioni�o�Province�autonome�ricorrenti��(sentenza�n.�303�del�2003;�cfr.,�inoltre,� le�sentenze�n.�353�del�2001,�n.�503�del�2000,�n.�408�del�1998,�n.�87�del�1996).�Alla�luce�di�tale� criterio�deve�essere�dichiarata�l'inammissibilita�della�questione�di�cui�alla�sopra�indicata� lettera�f),�secondo�la�quale�la�disciplina�impugnata�violerebbe�l'art.�3�Cost.,�sotto�il�profilo� del�principio�di�eguaglianza,�perche�discriminerebbe�tra�cittadini�rispettosi�della�legalita�e� cittadini�che�non�lo�siano,�in�sfavore�dei�primi.�E�del�tutto�evidente,�infatti,�che�tale�vizio� non�sarebbe�in�grado�di�incidere�in�alcun�modo�sulla�sfera�di�autonomia�delle�ricorrenti.� Per�le�medesime�ragioni�e�inammissibile�anche�la�censura�di�cui�alla�sopra�indicata�lettera�e),� secondo�la�quale�la�disciplina�impugnata�violerebbe�l'art.�25�Cost.�e,�in�particolare,�i�principi� di�legalita�,�tassativita�e�certezza�delle�norme�penali.� 14.��Vanno�disattese,�invece,�le�eccezioni�di�inammissibilita�formulate�dall'Avvoca- tura�dello�Stato�nei�confronti�delle�censure�di�cui�alle�sopra�indicate�lettere�d) e�t),�secondo� le�quali�le�Regioni�non�sarebbero�legittimate�a�ricorrere�avverso�la�disciplina�impugnata,�in� quanto�pretenderebbero�di�far�valere�competenze�non�solo�proprie,�ma�anchedegli�enti� locali.� Infatti,�la�stretta�connessione,�in�particolare�in�materia�urbanistica�e�in�tema�di�finanza� regionale�e�locale,�tra�le�attribuzioni�regionali�e�quelle�delle�autonomie�locali�consente�di� ritenere�che�la�lesione�delle�competenze�locali�sia�potenzialmente�idoneaadeterminare�una� vulnerazione�delle�competenze�regionali.�Cio�al�di�la�del�fatto�che�il�nuovo�quarto�comma� dell'art.�123�Cost.�ha�configurato�il�Consiglio�delle�autonomie�locali�come�organo�necessario� della�Regione�e�che�l'art.�32,�secondo�comma,�della�legge�n.�87�del�1953�(cos|�come�sostituito� dall'art.�9,�comma�2,�della�legge�n.�131�del�2003),�ha�attribuito�proprio�a�tale�organo�un� potere�di�proposta�alla�Giunta�regionale�relativo�al�promovimento�dei�giudizi�di�legittimita� costituzionale�in�via�diretta�contro�le�leggi�dello�Stato.� 15.��Nel�periodo�intercorrente�tra�l'approvazione�della�legge�di�conversione�n.�326� del�2003�e�la�proposizione�dei�ricorsi�nei�confronti�di�quest'ultima,�e�intervenutalalegge� 24�dicembre�2003,�n.�350�(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ^legge finanziaria 2004),�che�ha�abrogato�i�commi�6,�9�e�24�dell'art.�32�in�que- stione.�Tale�sopravvenienza�normativa,�in�considerazione�del�tenore�delle�censure�rivolte� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� avverso�le�disposizioni�menzionate,�deve�essere�ritenuta�satisfattiva�delle�pretese�regionali.� Conseguentemente,�anche�alla�luce�della�evidente�inattuazione�medio�tempore�di�tali�disposi- zioni,�deve�essere�dichiarata�la�cessazione�della�materia�del�contendere�riguardo�alle�predette� censure.� 16.��A�questo�punto�e�possibile�passare�ad�esaminare�i�profili�di�merito�delle�rima- nenti�censure�prospettate�dalle�Regioni�ricorrenti,�tenendo�conto�che�i�riferimenti�che�si� faranno�di�seguito�alle�disposizioni�oggetto�del�giudizio�devono�intendersi�relativi,�salvo� diversa�esplicita�indicazione,�al�testo�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003�quale�convertito�in� legge�dalla�legge�n.�326�del�2003.� 17.��In�via�preliminare�appare�opportuno�evidenziare�alcune�caratteristiche�generali� di�questo�nuovo�condono�edilizio.� Malgrado�la�titolazione�dell'art.�32�sia��Misure�per�la�riqualificazione�urbanistica,� ambientale�e�paesaggistica,�per�l'incentivazione�dell'attivita�di�repressione�dell'abusivismo� edilizio,�nonche�per�la�definizione�degli�illeciti�edilizi�e�delle�occupazioni�delle�aree�demaniali�,� l'oggetto�fondamentale�di�tale�disposizione�e�la�previsione�e�la�disciplina�di�un�nuovo�con- dono�edilizio�esteso�all'intero�territorio�nazionale,�di�carattere�temporaneo�ed�eccezionale� rispetto�all'istituto�a�carattere�generale�e�permanente�del��permesso�di�costruire�in�sanato- ria�,�disciplinato�dagli�artt.�36�e�45�del�d.P.R.�6�giugno�2001,�n.�380�(Testo�unico�delle�dispo- sizioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�edilizia),�ancorato�a�presupposti�in�parte�diversi� e�comunque�sottoposto�a�condizioni�assai�piu�restrittive.� Si�tratta,�peraltro,�di�un�condono�che�si�ricollega�sotto�molteplici�aspetti�ai�precedenti� condoni�edilizi�che�si�sono�succeduti�dall'inizio�degli�anni�ottanta:�cio�e�reso�del�tutto�palese� dai�molteplici�rinvii�contenuti�nell'art.�32�alle�norme�concernenti�i�precedenti�condoni,�ma� soprattutto�dal�comma�25�dell'art.�32,�il�quale�espressamente�rinvia�alle�disposizioni�dei� �capi�IV�e�V�della�legge�28�febbraio�1985,�n.�47,�e�successive�modificazioni�e�integrazioni,� come�ulteriormente�modificate�dall'art.�39�della�legge�23�dicembre�1994,�n.�724,�e�successive� modificazioni�e�integrazioni�,�disponendo�che�tale�normativa,�come�ulteriormente�modifi- cata�dal�medesimo�art.�32,�si�applica��alle�opere�abusive��cui�la�nuova�legislazione�appunto� si�riferisce.�Attraverso�questa�tecnica�normativa,�consistente�nel�rinvio�alle�disposizioni�del- l'istituto�del�condono�edilizio�come�configurato�in�precedenza,�si�ha�una�esplicita�saldatura� fra�il�nuovo�condono�ed�il�testo�risultante�dai�due�precedenti�condoni�edilizi�di�tipo�straordi- nario,�cui�si�apportano�solo�alcune�limitate�innovazioni.� Resta,�in�particolare,�la�caratteristica�fondamentale�di�mantenere�collegato�il�condono� penale�con�la�sanatoria�amministrativa:�l'integrale�pagamento�dell'oblazione,�oltre�a�costi- tuire�il�presupposto�per�l'estinzione�dei�reati�edilizi,�estingue�anche�i�relativi�procedimenti� di�esecuzione�delle�sanzioni�amministrative�(cfr.�art.�38,�secondo�comma,�della�legge�n.�47� del�1985)�e�costituisce�uno�dei�requisiti�per�il�rilascio�del�titolo�abilitativo�in�sanatoria� (commi�32�e�37�dell'art.�32�in�questione);�ancora,�l'oblazione�interamente�corrisposta�costi- tuisce�condizione�perche�la�sanatoria�renda�inapplicabili�le�sanzioni�amministrative,��ivi� comprese�le�pene�pecuniarie�e�le�sovrattasse�previste�per�le�violazioni�delle�disposizioni�in� materia�di�imposte�sui�redditi�relativamente�ai�fabbricati�abusivamente�eseguiti��(cfr.� art.�38,�quarto�comma,�della�legge�n.�47�del�1985).� Cio�non�esclude,�peraltro,�che��ove�sia�stata�effettuata�l'oblazione��pur�in�presenza� di�diniego�di�sanatoria,�si�estinguano�i�reati�edilizi�e�le�sanzioni�amministrative�consistenti� nel�pagamento�di�una�somma�di�denaro�siano��ridotte�in�misura�corrispondente�all'obla- zione�versata��(art.�39�della�legge�n.�47�del�1985).� Rispetto�ai�precedenti,�l'attuale�condono�risulta�per�alcuni�profili�piu�ristretto,�dal� momento�che�il�comma�25,�relativamente�alle�nuove�costruzioni�residenziali,�pone�un�limite� complessivodi3.000�metricubiai�volumisanabili,�e�definisceanaliticamenteletipologie�di� abusi�condonabili�(comma�26�e�Allegato�1),�introducendo�altres|�alcuni�nuovi�limiti�all'appli- cabilita�del�condono�(comma�27),�che�si�aggiungono�a�quanto�previsto�negli�artt.�32�e�33� della�legge�n.�47�del�1985.�A�fianco�di�tali�previsioni,�viene�disciplinata�analiticamente�la�pos- sibilita�di�sanare�opere�abusive�edificate�su�aree�di�proprieta�dello�Stato�o�facenti�parte�del� demanio�statale�o�su�aree�gravate�da�diritti�di�uso�civico�(commi�da�14�a�20).� Il�richiamo�all'intero�capo�IV�della�legge�n.�47�del�1985�rende�applicabile�anche�al�pre- sente�condono�la�sospensione�dei�procedimenti�amministrativi�e�giurisdizionali�disposta�dal- l'art.�44�della�legge�n.�47�del�1985,�con�effetto�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�decreto�e� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� fino�alla�scadenza�dei�termini�fissati�per�la�presentazione�delle�domande�di�sanatoria�[stabi- lito,�come�e�noto,�originariamente�al�31�marzo�2004,�quindi�differito�al�31�luglio�2004�dal� decreto-legge�31�marzo�2004,�n.�82�(Proroga di termini in materia edilizia),�convertitoinlegge� ad�opera�della�legge�28�maggio�2004,�n.�141�(Conversione in legge del decreto-legge 31 marzo 2004, n. 82, recante proroga di termini in materia edilizia)].� La�regolare�e�tempestiva�presentazione�di�tale�domanda�al�comune�competente,�nonche� il�versamento�dell'oblazione,��sospende�il�procedimento�penale�e�quello�per�le�sanzioni� amministrative��(art.�38,�primo�comma,�della�legge�n.�47�del�1985).� Il�titolo�abilitativo�e�rilasciato�dal�comune,�ove�non�vi�siano�motivi�ostativi�(art.�35�della� legge�n.�47�del�1985),�ma�il�comma�37�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003�dispone�che�il� decorso�di�24�mesi�dalla�consegna�della�documentazione,�senza�che�l'amministrazione�abbia� adottato�un�provvedimento�negativo,�integra�un'ipotesi�di�silenzio-assenso,�che�equivale�al� rilascio�del�titolo�abilitativo�in�sanatoria.� Da�notare,�infine,�che�permane�l'atipicita�dell'oblazione�delineata�da�questa�legislazione� (e�destinata�all'erario�statale,�ai�sensi�dell'art.�34,�primo�comma,�della�legge�n.�47�del�1985),� che�differisce�sotto�piu�profili�dall'istituto�disciplinato�in�generale�dagli�artt.�162�e�162-bis del�codice�penale,�e�la�cui�quantificazione�e�determinata�o�forfetariamente�o�in�misura�rap- portata�alla�tipologia�dell'abuso,�alla�qualita�degli�immobili�e�alla�superficie�della�costru- zione�abusivamente�realizzata�(si�veda,�al�riguardo,�la�sentenza�n.�369�del�1988).� Quanto�al�ruolo�riconosciuto�in�questa�legislazione�alle�autonomie�territoriali,�i�comuni,� principali�titolari�dei�poteri�pianificatori�in�materia�urbanistica�nonche�deipoterigestionali,� ivi�compreso��come�accennato��il��permesso�di�costruire�in�sanatoria�,�sono�tenuti�da� questa�legislazione�a�rilasciare�il�titolo�abilitativo�in�sanatoria�(artt.�31�e�35,�quattordicesimo� comma,�della�legge�n.�47�del�1985),�anche�per�le�opere�edilizie�contrastanticon�i�loro�attidi� pianificazione.�A�seguito�della�sanatoria�sono�altres|�vincolati�a�rilasciare��il�certificato�di� abitabilita�o�agibilita�anche�in�deroga�ai�requisiti�fissati�da�norme�regolamentari,�qualora�le� opere�sanate�non�contrastino�con�le�disposizioni�vigenti�in�materia�di�sicurezza�statica�� (art.�35,�diciottesimo�comma,�della�legge�n.�47�del�1985).� Tutto�cio�comporta,�come�gia�ricordato,�prima�la�sospensione�del�procedimento�relativo� alle�sanzioni�amministrative,�poi�l'estinzione�dei�relativi�procedimenti�di�esecuzione,�e�infine,� ove�si�giunga�al�rilascio�del�titolo�in�sanatoria,�la�loro�inapplicabilita�.Altempo�stesso,que- sto�condono�straordinario�di�fatto�esclude,�o�comunque�limita�fortemente,�la�possibilita�per� i�comuni�di�rilasciare�l'ordinario��permesso�di�costruire�in�sanatoria�.� Per�quel�che�concerne�i�maggiori�costi�che�le�amministrazioni�comunali�devono�affron- tare,�sia�per�lo�svolgimento�delle�procedure�amministrative�sia�per�la�realizzazione�delle� opere�di�urbanizzazione�e�in�genere�per�gli�interventi�di�riqualificazione�delle�aree�interessate� dalle�opere�abusive,�l'art.�32�prevede�il�ricorso�a�quattro�diverse�forme�di�introiti.�La�legge� regionale�puo�disporre�un�incremento�dell'oblazione�fino�al�massimo�del�10�per�cento�della� misura�indicata�dallo�stesso�art.�32�(Tabella�C�dell'Allegato�1)��ai�fini�della�attivazione�di� politiche�di�repressione�degli�abusi�edilizi�e�per�la�promozione�di�interventi�di�riqualifica- zione�dei�nuclei�interessati�da�fenomeni�di�abusivismo�edilizio�,�nonche�per�l'effettuazione� di�controlli�periodici�del�territorio�(comma�33).�La�legge�regionale,�ancora,�puo�incrementare� �fino�al�massimo�del�100�per�cento��gli�oneri�di�concessione�relativi�alle�opere�abusive� oggetto�di�sanatoria�(comma�34).�La�stessa�amministrazione�comunale�puo�aumentare�fino� ad�un�massimo�del�10�per�cento�i�diritti�ed�oneri�ordinariamente�previsti�peril�rilasciodei� titoli�abilitativi�edilizi��da�utilizzare�con�le�modalita�di�cui�all'articolo�2,�comma�46,�della� legge�23�dicembre�1996,�n.�662��(comma�40).�Infine,�il�Ministero�dell'economia�attribuisce� ai�comuni�il�50�per�cento�delle�somme�riscosse�a�conguaglio�dell'oblazione,��al�fine�di�incen- tivare�la�definizione�delle�domande�di�sanatoria��(comma�41).� La�nuova�normativa�sul�condono,�peraltro,�prevede�direttamente�(al�comma�38,�che�rin- via�all'Allegato�1)�la�misura�dell'anticipazione�degli�oneri�concessori,�la�cui�determinazione� e�,�invece,�di�competenza�del�comune�e�della�legge�regionale�(cfr.�art.�37�della�legge�n.�47�del� 1985,�nonche�art.�16�del�d.P.R.�n.�380�del�2001).� Quanto�alle�Regioni,�malgrado�l'intervenuto�accrescimento�dei�loro�poteri�in�conse- guenza�della�riforma�del�Titolo�V�della�parte�II�della�Costituzione,�l'art.�32�del�d.l.�n.�269� del�2003�riserva�loro�ambiti�di�intervento�assai�ristretti�ed�entro�termini�molto�esigui.�Infatti,� la�normativa�oggetto�del�presente�giudizio�prevede�che�le�Regioni�mediante�leggi�possano� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO intervenire solo in questi limiti: per i soli illeciti relativi ad opere di restauro e risanamento conservativo o ad opere di manutenzione straordinaria realizzate in aree non soggette ai vincoli di cui all'art. 32 della legge n. 47 del 1985, come modificato dal comma 43 dell'impu- gnato art. 32, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della disciplina qui esami- nata, la Regione, con propria legge, puo� determinare �la possibilita� , le condizioni e le moda- lita� per l'ammissibilita� a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio� (comma 26, lettera b); entro i medesimi sessanta giorni, possono anche essere emanate �norme per la definizione del procedimento amministrativo relativo al rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanato- ria� (comma 33); inoltre, nello stesso termine, puo� essere previsto, tra l'altro, �un incremento dell'oblazione fino al massimo del 10 per cento della misura determinata nella tabella C� (comma 33); ancora, e� possibile aumentare �gli oneri di concessione relativi alle opere abusive oggetto di sanatoria [...] fino al massimo del 100 per cento�, nonche� individuare modalita� di attuazione della norma secondo cui chi esegua in tutto o in parte le opere di urbanizzazione primaria o secondaria puo� detrarre dall'importo complessivo degli oneri concessori quanto gia� versato a titolo di anticipazione (comma 34); infine, si puo� prevedere l'obbligo di allegare alla domanda di definizione dell'illecito ulteriore documentazione rispetto a quella gia� determinata dalla legge statale (comma 35, lettera c). 18. �La pluralita� ed eterogeneita� dei profili di costituzionalita� sollevati dalle ricor- renti rende opportuno esaminare, in via prioritaria, le censure mosse nei confronti dell'intero istituto disciplinato dall'art. 32 oggetto del presente giudizio e delle sue caratteristiche com- plessive. A tale riguardo, e� ovviamente preliminare l'analisi dei rilievi di costituzionalita� relativi alla fonte utilizzata. Le Regioni ricorrenti hanno anzitutto impugnato l'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 per asserito contrasto con l'art. 77 Cost., sia per carenza dei presupposti di necessita� e urgenza, sia per la disomogeneita� del contenuto del decreto-legge, sia, infine, perche� il decreto-legge sarebbe inidoneo a porre i principi fondamentali di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Inol- tre, le ricorrenti hanno negato la legittimita� costituzionale della conversione in legge del- l'art. 32 ad opera della legge n. 326 del 2003, in quanto i vizi del decreto-legge si ripercuote- rebbero come vizi in�procedendo�sulla stessa legge di conversione. Le questioni non sono fondate. Per cio� che riguarda in particolare l'art. 32 nel testo originario del decreto-legge n. 269 del 2003, non puo� negarsi che la delicata materia del condono edilizio potrebbe meritare una piu� meditata elaborazione tramite l'ordinario procedimento di formazione delle leggi; al tempo stesso, peraltro, potrebbero essere addotti per questo particolare istituto anche alcuni specifici motivi per un'immediata adozione ed entrata in vigore del testo normativo, destinato ad avere �come prima esposto �efficacia sulle procedure giurisdizionali ed amministrative in corso, ma soprattutto per evitare o ridurre spinte alla modifica del disegno di legge sotto la pressione di interessi favorevoli a nuove opere abusive. Se a cio� si aggiunge che in questo caso sembra aver pure pesato �seppur opinabil- mente �la necessita� di inserire questo provvedimento in un assai piu� ampio decreto-legge intitolato �Disposizioni�urgenti�per�favorire�lo�sviluppo�e�per�la�correzione�dell'andamento�dei� conti�pubblici�, non puo� negarsi che ci si trovi in un contesto nel quale la Corte costituzio- nale non puo� rilevare un caso di �evidente mancanza� dei presupposti di necessita� edi urgenza prescritti dal secondo comma dell'art. 77 Cost., secondo la sua ormai consolidata giurisprudenza in materia (fra le molte, cfr. da ultimo la sentenza n. 341 del 2003 e la sen- tenza n. 6 del 2004). Quanto poi alla presunta carenza di omogeneita� dell'oggetto del decreto-legge, e� suffi- ciente rilevare che non si tratta di requisito costituzionalmente imposto (seppur opportuna- mente previsto dal comma 3 dell'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante �Disci- plina�dell'attivita�di�Governo�ed�ordinamento�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�). In ordine alla pretesa secondo la quale il decreto-legge sarebbe una fonte struttural- mente inidonea alla posizione di principi fondamentali, deve essere osservato che questa Corte ha gia� piu� volte chiarito che �un decreto-legge puo� di per se� costituire legittimo eserci- zio dei poteri legislativi che la Costituzione affida alla competenza statale, ivi compresa anche la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di cui al terzo comma del- l'art. 117 Cost.� (sentenza n. 6 del 2004). IL CONTENZIOSO NAZIONALE Tali considerazioni, peraltro, valgono anche ad escludere la lamentata violazione del- l'art. 77 Cost. da parte della legge di conversione, senza che occorra in questa sede prendere in esame la possibilita� secondo la quale i vizi del decreto-legge relativi alla carenza dei presupposti costituzionali per la sua adozione si riverberino anche su quest'ultima quali vizi in procedendo (sul punto, cfr. comunque le sentenze n. 341 del 2003, n. 29 e n. 16 del 2002, n. 398 del 1998 e n. 330 del 1996). 19. �La Regione Marche, nel ricorso contro l'art. 32 convertito dalla legge n. 326 del 2003, ha sollevato anche la questione di legittimita� costituzionale dell'intero istituto del condono in riferimento alla presunta lesione dell'art. 79 Cost., cos|� riproponendo una tesi che gia� piu� volte in passato era stata sostenuta in atti introduttivi di giudizi di legittimita� costituzionale. In base a tale ricostruzione, il condono costituirebbe inrealta� un tipo di amnistia impropria, che quindi andrebbe prevista e disciplinata solo tramite una legge con- forme alle rigide prescrizioni di cui all'art. 79 Cost. La questione non e� fondata. L'assoluta mancanza di nuove argomentazioni a sostegno del rilievo di costituzionalita� sollevato, rispetto a quelle gia� in passato affrontate da questa Corte, induce a confermare gli esiti della precedente giurisprudenza: se nella sentenza n. 369 del 1988 si era negata la natura di amnistia impropria al condono, a causa della �complessa fattispecie estintiva� del reato, che �viene ad essere [...] almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed estintiva (di effetti penali)�, e nella quale la non punibilita� si produce �soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volonta� degli interessati e dell'autorita� amministrativa�, nella sentenza n. 427 del 1995 �adottata dopo la modificazione dell'art. 79 Cost. ad opera della legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1 (Revisione dell'articolo 79 della Costituzione in materia di concessione di amnistia e indulto) �questa tesi e� stata esplicitamente confermata, sottolineandosi inoltre come esistano nell'ordinamento casi di altre leggi determinanti �lo stesso effetto estintivo del reato prodotto dal condono edilizio�. D'altra parte �come in precedenza evidenziato �l'attuale testo dell'art. 45 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un analogo effetto estintivo del reato a seguito del rilascio del permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36 del medesimo d.P.R. 20. �In relazione alle censure di ordine sostanziale che le ricorrenti muovono nei con- fronti dell'intero istituto disciplinato nelle disposizioni impugnate, nonostante alcune di esse si rivolgano a contestare la stessa ammissibilita� di un condono edilizio, e� opportuno pren- dere in esame anzitutto i rilievi fondati sulla lamentata violazione del sistema costituzionale delle competenze, dal momento che tutte le Regioni ricorrenti contestano primariamente la legittimita� costituzionale dell'art. 32 sulle base delle proprie attribuzioni costituzionali in tema di edilizia, di urbanistica o di governo del territorio: se le Regioni ad autonomia ordi- naria lo fanno in riferimento ai commi terzo o quarto dell'art. 117 e all'art. 118 Cost., la Regione Friuli-Venezia Giulia lo fa in riferimento all'art. 4, numero 12, e all'art. 8 della legge costituzionale n. 1 del 1963 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia). Solo la Regione Campania e la Regione Marche sostengono la tesi secondo la quale il condono edilizio inciderebbe in una materia di competenza residuale delle Regioni di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost. (l'edilizia o l'urbanistica), mentre tutte le Regioni ad auto- nomia ordinaria ritengono che, ove la disciplina oggetto del presente giudizio dovesse essere collocata nell'ambito di una materia affidata alla competenza concorrente di Stato e Regioni (nel caso di specie, �governo del territorio�), comunque contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei limiti posti da tale disposizione al legislatore statale. Cio� , innanzi tutto, in quanto l'art. 32 detterebbe una normativa di dettaglio, per di piu� intrinseca- mente non cedevole; in secondo luogo, a causa della circostanza secondo la quale la stessa idea di condono edilizio, in quanto disciplina eccezionale, non sarebbe idonea ad essere qua- lificata quale principio fondamentale della materia. Inoltre, si sostiene che, anche non contestandosi il pieno ed esclusivo potere del legisla- tore statale in materia penale, che lo abilita ad escludere la punibilita� di determinate con- dotte, sarebbe inammissibile che la legge statale incida contestualmente sulla sanzionabilita� amministrativa degli illeciti edilizi, che invece spetta all'autonomia regionale in quanto rela- tiva alla disciplina del �governo del territorio�. La Regione Friuli-Venezia Giulia sostiene che, disponendo essa di competenza legisla- tiva primaria in materia di urbanistica, l'autonomia regionale in tale ambito potrebbe essere RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� legittimamente�vincolata�esclusivamente�dalla�Costituzione,�dai�principi�generali�dell'ordina- mento�giuridico�e�dalle�norme�fondamentali�delle�leggi�di�grande�riforma�economico-sociale,� tra�le�quali�non�potrebbe�essere�annoverata�la�previsione�di�un�condono�edilizio�quale�disci- plinato�dall'art.�32�anche�sul�versante�della�disciplina�urbanistica.� A�loro�volta,�alcune�Regioni�ad�autonomia�ordinaria�(la�Regione�Campania,�la�Regione� Marche�e�la�Regione�Toscana)�evidenziano�che�alcune�parti�significative�della�disciplina�del� condono�di�cui�all'art.�32�contrasterebbero�con�il�nuovo�art.�118�Cost.,�specie�in�riferimento� al�radicale�svuotamento�del�principio�di�sussidiarieta�che�deriverebbe�dalla�disciplina�impu- gnata�in�un�ambito�caratterizzato�sia�da�funzioni�indubbiamente�proprie�delle�regioni,�che� da�un'area�di�tradizionale�titolarita�di�funzioni�di�gestione�amministrativa�da�parte�dei� comuni.�Ne�,�certo,�la�natura�delle�funzioni�amministrative�di�gestione�in�materia�urbanistica� potrebbe�legittimare�la�loro�attribuzione�al�livello�centrale�in�nome�del�principio�di�adegua- tezza,�come�dimostrato�dalla�stessa�legislazione�sul�condono,�che�le�mantiene�ai�comuni� pur�vincolandone�radicalmente�l'esercizio.� I�suddetti�rilievi�appaiono�in�parte�fondati,�secondo�quanto�meglio�di�seguito�specifi- cato.� Il�condono�edilizio�di�tipo�straordinario,�quale�finora�configurato�nella�nostra�legisla- zione,�appare�essenzialmente�caratterizzato�dalla�volonta�dello�Stato�di�intervenire�in�via� straordinaria�sul�piano�della�esenzione�dalla�sanzionabilita�penale�nei�riguardi�dei�soggetti� che,�avendo�posto�in�essere�determinate�tipologie�di�abusi�edilizi,�ne�chiedano�il�condono� tramite�i�comuni�direttamente�interessati,�assumendosi�l'onere�del�versamento�della�relativa� oblazione�e�dei�costi�connessi�all'eventuale�rilascio�del�titolo�abilitativo�edilizio�in�sanatoria,� appositamente�previsto�da�questa�legislazione.� Non�vi�e�dubbio�sul�fatto�che�solo�il�legislatore�statale�puo�incidere�sulla�sanzionabilita� penale�(per�tutte,�v.�la�sentenza�n.�487�del�1989)�e�che�esso,�specie�in�occasione�di�sanatorie� amministrative,�dispone�di�assoluta�discrezionalita�in�materia��di�estinzione�del�reato�o�della� pena,�o�di�non�procedibilita���(sentenze�n.�327�del�2000,�n.�149�del�1999�e�n.�167�del�1989).� Peraltro,�la�circostanza�che�il�comune�sia�titolare�di�fondamentali�poteri�di�gestione�e�di�con- trollo�del�territorio�rende�necessaria�la�sua�piena�collaborazione�con�gliorganigiurisdizio- nali,�poiche�,�come�questa�Corte�ha�affermato,��il�giudice�penale�non�ha�competenza�``istitu- zionale''�per�compiere�l'accertamento�di�conformita�delle�opere�agli�strumenti�urbanistici�� (sentenza�n.�370�del�1988).�Tale�doverosa�collaborazione�per�concretizzare�la�scelta�del�legi- slatore�statale�di�porre�in�essere�un�condono�penale�si�impone�quindi�su�tutto�il�territorio� nazionale,�inerendo�alla�strumentazione�indispensabile�per�dare�effettivita�a�tale�scelta.� Al�tempo�stesso�rileva�la�parallela�sanatoria�amministrativa,�anche�attraverso�la�previ- sione�da�parte�del�legislatore�statale�di�uno�straordinario�titolo�abilitativo�edilizio,�a�causa� dell'evidente�interesse�di�coloro�che�abbiano�edificato�illegalmente�ad�un�condono�su� entrambi�i�versanti,�quello�penale�e�quello�amministrativo;�ma�sul�piano�della�sanatoria� amministrativa�i�vincoli�che�legittimamente�possono�imporsi�all'autonomia�legislativa�delle� Regioni,�ordinarie�e�speciali,�non�possono�che�essere�quelli�ammissibili�sulla�base�rispettiva- mente�delle�disposizioni�contenute�nel�nuovo�art.�117�Cost.�e�degli�statuti�speciali.� Per�cio�che�riguarda�l'art.�117�Cost.,�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�ha�gia�chiarito� (cfr.�le�sentenze�n.�303�e�n.�362�del�2003)�che�nei�settori�dell'urbanistica�e�dell'edilizia�i�poteri� legislativi�regionali�sono�senz'altro�ascrivibili�alla�nuova�competenza�ditipoconcorrente�in� tema�di��governo�del�territorio�.�E�se�e�vero�che�la�normativa�sul�condono�edilizio�di�cui� all'impugnato�art.�32�certamente�tocca�profili�tradizionalmente�appartenenti�all'urbanistica� e�all'edilizia,�e�altres|�innegabile�che�essa�non�si�esaurisce�in�tali�ambiti�specifici�ma�coinvolge� l'intera�e�ben�piu�ampia�disciplina�del��governo�del�territorio���che�gia�questa�Corte�ha� ritenuto�comprensiva,�in�linea�di�principio,�di��tutto�cio�che�attiene�all'uso�del�territorio�e� alla�localizzazione�di�impianti�o�attivita���(cfr.�sentenza�n.�307�del�2003)��ossia�l'insieme� delle�norme�che�consentono�di�identificare�e�graduare�gli�interessi�in�base�ai�quali�possono� essere�regolati�gli�usi�ammissibili�del�territorio.�Se�poi�si�considera�anche�l'indubbio�collega- mento�della�disciplina�con�la�materia�della��valorizzazione�dei�beni�culturali�ed�ambientali�,� appare�evidente�che�alle�Regioni�e�oggi�riconosciuta�al�riguardo�una�competenza�legislativa� piu�ampia,�per�oggetto,�di�quella�contemplata�nell'originario�testo�dell'art.�117�Cost;�cio� e �bene�ricordarlo��mentre�le�potesta�legislative�dello�Stato�di�tipo�esclusivo,�di�cui�al� secondo�comma�dell'art.�117�Cost.,�sono�state�consapevolmente�inserite�entro�un�elenco�con- chiuso.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Inoltre,�nel�nuovo�art.�118�Cost.�per�la�prima�volta�si�e��stabilito�che,�in�virtu��del�princi- pio�di�sussidiarieta��garantito�in�una�disposizione�costituzionale,�i�comuni�sono�normalmente� titolari�delle�funzioni�di�gestione�amministrativa,�riconoscendosi�inoltre�che��i�comuni,�le� Province�e�le�Citta��metropolitane�sono�titolari�di�funzioni�amministrative�proprie�.�A�sua� volta,�il�quarto�comma�del�nuovo�art.�119�Cost.�per�la�prima�volta�afferma�chelenormali� entrate�dei�comuni�devono�consentire��di�finanziare�integralmente�le�funzioni�pubbliche�loro� attribuite�.� Tutto�cio��implica�necessariamente�che,�in�riferimento�alla�disciplina�del�condono�edili- zio�(per�la�parte�non�inerente�ai�profili�penalistici,�integralmente�sottratti�al�legislatore�regio- nale,�ivi�compresa��come�gia��affermato�in�precedenza��la�collaborazione�al�procedi- mento�delle�amministrazioni�comunali),�solo�alcuni�limitati�contenuti�di�principio�di�questa� legislazione�possono�ritenersi�sottratti�alla�disponibilita��dei�legislatori�regionali,�cui�spetta� il�potere�concorrente�di�cui�al�nuovo�art.�117�Cost.�(ad�esempio�certamente�la�previsione� del�titolo�abilitativo�edilizio�in�sanatoria�di�cui�al�comma�1,�dell'art.�32,�il�limite�temporale� massimo�di�realizzazione�delle�opere�condonabili,�la�determinazione�delle�volumetrie�mas- sime�condonabili).�Per�tutti�i�restanti�profili�e��invece�necessario�riconoscere�al�legislatore� regionale�un�ruolo�rilevante��piu��ampio�che�nel�periodo�precedente��di�articolazione�e� specificazione�delle�disposizioni�dettate�dal�legislatore�statale�in�tema�di�condono�sul�ver- sante�amministrativo.� Al�tempo�stesso,�se�i�comuni�possono,�nei�limiti�della�legge,�provvedere�a�sanare�sul� piano�amministrativo�gli�illeciti�edilizi,�viene�in�evidente�rilievo�l'inammissibilita��di�una�legi- slazione�statale�che�determini�anche�la�misura�dell'anticipazione�degli�oneri�concessori�e�le� relative�modalita��di�versamento�ai�comuni;�d'altronde,�l'ordinaria�disciplina�vigente�attribui- sce�il�potere�di�determinare�l'ammontare�degli�oneri�concessori�agli�stessi�comuni,�sulla�base� della�legge�regionale�(art.�16�del�d.P.R.�n.�380�del�2001).� Per�cio��che�riguarda�le�Regioni�ad�autonomia�particolare,�ove�nei�rispettivi�statuti�si� prevedano�competenze�legislative�di�tipo�primario,�lo�spazio�di�intervento�affidato�al�legisla- tore�regionale�appare�maggiore,�perche�in�questo�caso�possono�operare�solo�il�limite�della� �materia�penale��(comprensivo�delle�connesse�fasi�procedimentali)�e�quanto�e��immediata- mente�riferibile�ai�principi�di�questo�intervento�eccezionale�di��grande�riforma��(il�titolo�abi- litativo�edilizio�in�sanatoria,�la�determinazione�massima�dei�fenomeni�condonabili),�mentre� spetta�al�legislatore�regionale�la�eventuale�indicazione�di�ulteriori�limiti�al�condono,�deri- vanti�dalla�sua�legislazione�sulla�gestione�del�territorio:�d'altra�parte,�su�questo�piano�esiste� il�precedente�costituito�dalla�sentenza�di�questa�Corte�n.�418�del�1995,�pronunciata�appunto� in�relazione�al�rapporto�tra�le�competenze�statali�relative�al�condono�edilizio�del�1994�e�le� competenze�della�Provincia�autonoma�di�Trento,�dotata�in�materia�di�potesta��legislativa� primaria. E�significativo�che�questa�stessa�sentenza�prendesse�positivamente�atto�dell'avvenuta� adozione,�nelle�more�del�giudizio,�della�legge�della�Provincia�autonoma�di�Trento�18�aprile� 1995,�n.5�(Definizione agevolata delle violazioni edilizie ^condono edilizio),�che,�determi- nando��disposizioni�di�coordinamento�per�l'applicazione�nel�territorio�nella�Provincia�delle� norme�contenute�nell'articolo�39�della�legge�23�dicembre�1994,�n.�724�,�subordinava�la�sana- bilita��amministrativa�delle�opere�abusive�anche�al�rispetto�di�tutta�una�serie�di�vincoli�deter- minati�dalla�legislazione�provinciale�(cfr.,�in�particolare,�gli�artt.�1�e�8),�da�accertare�tramite� speciali�procedimenti�dell'amministrazione�provinciale,�con�esiti�vincolanti�per�le�ammini- strazioni�comunali�(cfr.�gli�artt.�5,�6�e�7).� Questa�legislazione�conferma,�in�una�particolare�realta��territoriale,�quella�che�e��una�piu�� generale�caratteristica�della�legislazione�sul�condono,�nella�quale�normalmente�quest'ultimo� ha�effetti�sia�sul�piano�penale�che�sul�piano�delle�sanzioni�amministrative,�ma�che�non� esclude�la�possibilita��che�le�procedure�finalizzate�al�conseguimento�dell'esenzione�dalla�puni- bilita��penale�si�applichino�ad�un�maggior�numero�di�opere�edilizie�abusive�rispetto�a�quelle� per�le�quali�operano�gli�effetti�estintivi�degli�illeciti�amministrativi;cio��e��reso�d'altra�parte� evidente�nelle�disposizioni�dello�stesso�Capo�IV�della�legge�n.�47�del�1985,�e�successive�modi- ficazioni�e�integrazioni,�che�nell'art.�38�disciplina�separatamente,�al�secondoedal�quarto� comma,�i�presupposti�del�condono�penale�(il�versamento�dell'intera�oblazione)�ed�ammini- strativo�(il�conseguimento�del�titolo�abilitativo�in�sanatoria)�e�nell'art.�39�prevede�che,�ove� si�sia�effettuata�l'oblazione,�si�produca�comunque�l'estinzione�dei�reati�anche�ove��le�opere� non�possano�conseguire�la�sanatoria�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� D'altra�parte,�anche�l'art.�32�impugnato�prevede,�al�comma�36,�i�presupposti�per�il�veri- ficarsi�dell'effetto�estintivo�penale,�mentre�i�diversi�presupposti�per�il�conseguimento�del� titolo�abilitativo�in�sanatoria�sono�regolati�dal�comma�37,�cos|�confermando�che�i�due�effetti� possono�essere�indipendenti�l'uno�dall'altro,�dal�momento�che�l'effetto�penale�si�produce�a� prescindere�dall'intervenuta�concessione�della�sanatoria�amministrativa�e�anche�se�la�sanato- ria�amministrativa�non�possa�essere�concessa.� 21.��L'insieme�delle�considerazioni�fin�qui�sviluppate�induce�a�ritenere�alcune�parti� della�nuova�disciplina�del�condono�edilizio�contenuta�nell'art.�32�impugnato�contrastanti� con�gli�artt.�117�e�118�Cost.,�per�cio�che�riguarda�le�Regioni�ad�autonomia�ordinaria,�nonche� con�gli�artt.�4,�numero�12,�e�8�della�legge�costituzionale�n.�1�del�1963,�per�cio�che�riguarda� la�Regione�Friuli-Venezia�Giulia:�cio�perche�questa�norma,�in�particolare,�comprime�l'auto- nomia�legislativa�delle�Regioni,�impedendo�loro�di�fare�scelte�diverse�da�quelle�del�legislatore� nazionale,�ancorche�nell'ambito�dei�principi�legislativi�da�questo�determinati.� L'individuazione�di�profili�di�sicura�competenza�statale�nella�disciplina�in�esame,�sia�per� la�parte�relativa�agli�aspetti�penalistici�sia�per�la�parte�relativa�alla�determinazione�dei�prin- cipi�fondamentali�sul�governo�del�territorio,�inducono�questa�Corte�ad�una�dichiarazione�di� illegittimita�costituzionale�solo�parziale,�limitandola�a�quelle�disposizioni�del�testo�legislativo� che,�in�contraddizione�con�gli�stessi�enunciati�dell'art.�32�(il�comma�3�afferma�che��le�condi- zioni,ilimitiele�modalita�del�rilascio�del�predetto�titolo�abilitativo�sono�stabilite�dal� presente�articolo�e�dalle�normative�regionali�,�mentre�il�comma�4�stabilisce�che��sono�in� ogni�caso�fatte�salve�le�competenze�delle�Regioni�a�statuto�speciale�e�delle�Province�auto- nome�di�Trento�e�di�Bolzano�),�escludono�il�legislatore�regionale�da�ambiti�materiali�che� invece�ad�esso�spettano,�sulla�base�delle�disposizioni�costituzionali�e�statutarie.� Il�riconoscimento�in�capo�alle�regioni�di�adeguati�poteri�legislativi,�da�esercitare�entro� termini�congrui,�rafforza�indirettamente�anche�il�ruolo�dei�comuni,�dal�momento�che�indub- biamente�questi�possono�influire�sul�procedimento�legislativo�regionale�in�materia,�sia�infor- malmente�sia,�in�particolare,�usufruendo�dei�vari�strumenti�di�partecipazione�previsti�dagli� statuti�e�dalla�legislazione�delle�Regioni�(in�anticipazione�o�in�attuazione�di�quanto�ora�pre- visto�dal�nuovo�quarto�comma�dell'art.�123�Cost.).� Alla�stregua�di�quanto�sopra�detto,�deve�essere�dichiarato�costituzionalmente�illegittimo� anzitutto�il�comma�26�dell'art.�32,�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�la�legge�regionale�possa� determinare�la�possibilita�,�le�condizioni�e�le�modalita�per�l'ammissibilita�asanatoriadi�tutte� le�tipologie�di�abuso�edilizio�di�cui�all'Allegato�1�del�d.l.�n.�269�del�2003.� Analoga�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�va�pronunziata�per�il�comma�25� dell'art.�32,�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�la�legge�regionale�di�cui�al�comma�26,�possa� determinare�limiti�volumetrici�inferiori�a�quelli�indicati�nella�medesima�disposizione.� In�terzo�luogo,�i�possibili�diversi�limiti�opponibili�dalla�legge�regionale�non�possono�non� riguardare�anche�quelle�opere�situate�nel�territorio�regionale�cui�i�commi�14�e�seguenti�del- l'art.�32�rendono�applicabile�il�condono,�malgrado�si�tratti�di�beni�che�insistono�su�aree�di� proprieta�dello�Stato�o�facenti�parte�del�demanio�statale:�da�cio�la�dichiarazione�di�illegitti- mita�costituzionale�del�comma�14,�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�la�legge�regionale�di� cui�al�comma�26�si�applichi�anche�a�questa�categoria�particolare�di�opere.� In�quarto�luogo,�appare�del�tutto�incongrua,�rispetto�alla�complessita�delle�scelte�spet- tanti�alle�autonomie�regionali,�la�determinazione�nel�comma�33�di�un�termine�perentorio�di� sessanta�giorni��connesso�alla�previsione�di�cui�alla�lettera�b) del�comma�26��entro�il� quale�le�Regioni�dovrebbero�esercitare�il�loro�potere�normativo;�da�cio�la�dichiarazione�di� illegittimita�costituzionale�dell'inciso��entro�sessanta�giorni�dalla�data�di�entrata�in�vigore� del�presente�decreto��e�la�necessita�che�esso�sia�sostituito�con�il�rinvio�esplicito�alla�legge� regionale�di�cui�al�comma�26.� In�quinto�luogo,�va�altres|�dichiarata�la�incostituzionalita�del�comma�37,�nella�parte�in� cui�non�prevede�che�la�legge�regionale�di�cui�al�comma�26�possa�disciplinare�diversamente� gli�effetti�del�silenzio,�protratto�oltre�il�termine�ivi�previsto,�del�comune�cui�gli�interessati� abbiano�presentato�la�documentazione�richiesta.� In�sesto�luogo,�va�dichiarata�l'illegittimita�costituzionale�del�comma�38,�nella�parte�in� cui�prevede�che�sia�l'Allegato�1�dello�stesso�d.l.�n.�269�del�2003,�anziche�la�legge�regionale� di�cui�al�comma�26,�a�determinare�la�misura�dell'anticipazione�degli�oneri�concessori,�non- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� che�le�relative�modalita�di�versamento;�conseguentemente,�e�da�dichiarare�costituzional- mente�illegittimo�lo�stesso�Allegato�1,�nelle�parti�in�cui�determina�la�misura�dell'anticipa- zione�degli�oneri�concessori�e�le�relative�modalita�di�versamento.� In�settimo�luogo,�deve�essere�dichiarata�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�32�impu- gnato,�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�la�legge�regionale�di�cui�al�comma�26�debba�essere� emanata�entro�un�congruo�termine�da�stabilirsi�ad�opera�del�legislatore�statale.� Infatti,�il�necessario�riconoscimento�del�ruolo�legislativo�delle�regioni�nella�attuazione� della�legislazione�sul�condono�edilizio�straordinario�esige,�ai�fini�dell'operativita�della� normativa�in�esame,�che�il�legislatore�nazionale�provveda�alla�rapida�fissazione�di�un�ter- mine,�che�dovra�essere�congruo�perche�le�regioni�e�le�province�autonome�possano�determi- nare�tutte�le�specificazioni�cui�sono�chiamate�dall'art.�32��quale�risultante�dalla�presente� sentenza��sulla�base�del�dettato�costituzionale�e�dei�rispettivi�statuti�speciali.�Il�legislatore� nazionale�dovra�inoltre�provvedere�a�ridefinire�i�termini�previsti,�per�gli�interessati,�nei� commi�15�e�32�dell'art.�32,�nonche�nell'Allegato�1�al�d.l.�n.�269�del�2003,�convertito�in�legge� ad�opera�della�legge�n.�326�del�2003,�di�recente�gia�prorogati�dal�d.l.�n.�82�del�2004,�conver- tito�dalla�legge�n.�141�del�2004�(cio�ovviamente�facendo�salve�le�domande�gia�presentate).�E� peraltro�evidente�che�la�facolta�degli�interessati�di�presentare�la�domanda�di�condono�dovra� essere�esercitabile�in�un�termine�ragionevole�a�partire�dalla�scadenza�deltermine�ultimo� posto�alle�Regioni�per�l'esercizio�del�loro�potere�legislativo.� In�considerazione�della�particolare�struttura�del�condono�edilizio�straordinario�qui�esa- minato,�che�presuppone�un'accentuata�integrazione�fra�il�legislatore�statale�ed�i�legislatori� regionali,�l'adozione�della�legislazione�da�parte�delle�Regioni�appare�non�solo�opportuna,� ma�doverosa�e�da�esercitare�entro�il�termine�determinato�dal�legislatore�nazionale;�nell'ipo- tesi�limite�che�una�Regione�o�Provincia�autonoma�non�eserciti�il�proprio�potere�legislativo� in�materia�nel�termine�massimo�prescritto,�a�prescindere�dalla�considerazione�se�cio�costitui- sca,�nel�caso�concreto,�un'ipotesi�di�grave�violazione�della�leale�cooperazione�che�deve�carat- terizzare�i�rapporti�fra�Regioni�e�Stato,�non�potra�che�trovare�applicazione�la�disciplina�del- l'art.�32�e�dell'Allegato�1�del�d.l.�n.�269�del�2003,�cos|�come�convertito�in�legge�dalla�legge� n.�326�del�2003�(fatti�salvi�i�nuovi�termini�per�gli�interessati).� Le�suddette�considerazioni�assorbono�i�rilievi�mossi�contro�i�commi�1,�2,�3�e4del- l'art.�32.� 22.��Le�conclusioni�appena�raggiunte�circa�la�parziale�illegittimita�costituzionale� delle�disposizioni�impugnate�per�violazione�delle�attribuzioni�costituzionalmente�ricono- sciute�alle�autonomie�regionali�non�possono�non�influire�sulla�valutazione�delle�ulteriori�e� piu�generali�censure�di�ordine�sostanziale�proposte�dalle�Regioni�ricorrenti.� 23.��Alcune�delle�Regioni�ricorrenti�contestano�la�complessiva�legittimita�costituzio- nale�della�nuova�legislazione�sul�condono�edilizio�poiche�opererebbe�un�illegittimo�bilancia- mento�fra�valori�costituzionali�primari�ed�altri�interessi�pubblici:�in�particolare,�si�sacrifiche- rebbe�irrimediabilmente�la�tutela�dei�beni�ambientali�e�paesaggistici�di�cui�al�secondo�comma� dell'art.�9�Cost.,�cos|�violando�anche�l'art.�117,�terzo�comma,�Cost.,�che�affida�alla�compe- tenza�regionale�la�valorizzazione�dei�beni�ambientali.�La�giurisprudenza�costituzionale� avrebbe�elaborato�un��principio�costituzionale�di�indisponibilita�dei�valori�costituzional- mente�tutelati�;�conseguentemente,�il�valore�costituzionale�di�un�ordinato�assetto�del�territo- rio�non�potrebbe��essere�scambiato�con�valori�puramente�finanziari�,�come�invece�avver- rebbe�nel�caso�della�sanatoria�edilizia.� La�questione�non�e�fondata.� Non�v'e�dubbio�che�gli�interessi�coinvolti�nel�condono�edilizio,�in�particolare�quelli�rela- tivi�alla�tutela�del�paesaggio�come��forma�del�territorio�e�dell'ambiente�,�siano�stati�ripetuta- mente�qualificati�da�questa�Corte�come��valori�costituzionali�primari��(cfr.,�tra�le�molte,�le� sentenze�n.�151�del�1986,�n.�359�e�n.�94�del�1985);�primarieta�che�la�stessa�giurisprudenza� costituzionale�ha�esplicitamente�definito�come��insuscettibilita�di�subordinazione�ad�ogni� altro�valore�costituzionalmente�tutelato,�ivi�compresi�quelli�economici��(in�questi�termini,� v.�sentenza�n.�151�del�1986).�Tale�affermazione�rende�evidente�che�questa��primarieta���non� legittima�un�primato�assoluto�in�una�ipotetica�scala�gerarchica�dei�valori�costituzionali,�ma� origina�la�necessita�che�essi�debbano�sempre�essere�presi�in�considerazione�nei�concreti�bilan- ciamenti�operati�dal�legislatore�ordinario�e�dalle�pubbliche�amministrazioni;�in�altri�termini,� la��primarieta���degli�interessi�che�assurgono�alla�qualifica�di��valori�costituzionali��non� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� puo��che�implicare�l'esigenza�di�una�compiuta�ed�esplicita�rappresentazione�di�tali�interessi� nei�processi�decisionali�all'interno�dei�quali�si�esprime�la�discrezionalita��delle�scelte�politiche� o�amministrative.� Il�bilanciamento�che�nel�caso�di�specie�verrebbe�in�considerazione,�secondo�le�ricorrenti,� e��quello�tra�i�valori�tutelati�in�base�all'art.�9�Cost.�e�le�esigenze�di�finanza�pubblica;�a�questo� proposito,�pero��,�le�Regioni�ritengono�che�nella�disciplina�impugnata�si�opererebbe�una�totale� e�definitiva�compromissione�dell'interesse�paesistico-ambientale:�cio��in�quanto�uno�dei�due� interessi�(quello�relativo�alla�tutela�dell'ambiente,�del�paesaggio�e�del�territorio)�apparirebbe,� a�differenza�dell'altro,�sacrificato�in�via�del�tutto�definitiva�(e�cio��a�differenza�di�altri�con- doni,�come�quello�fiscale,�che�pure�comportano�effetti�di�clemenza�penale).� In�realta��,�questa�Corte,�nella�sua�copiosa�giurisprudenza�in�tema�di�condono�edilizio,�ha� piu��volte�riconosciuto��in�particolare�nella�sentenza�n.�85�del�1998��come�in�un�settore� del�genere�vengano�in�rilievo�una�pluralita��di�interessi�pubblici,�che�devono�necessariamente� trovare�un�punto�di�equilibrio,�poiche��il�fine�di�questa�legislazione�e��quello�di�realizzare�un� contemperamento�dei�valori�in�gioco:�quelli�del�paesaggio,�della�cultura,�della�salute,�della� conformita��dell'iniziativa�economica�privata�all'utilita��sociale,�della�funzione�sociale�della� proprieta��da�una�parte,�e�quelli,�pure�di�fondamentale�rilevanza�sul�piano�della�dignita�� umana,�dell'abitazione�e�del�lavoro,�dall'altra�(sentenze�n.�302�del�1996�e�n.�427�del�1995).� Alla�luce�di�tali�considerazioni,�la�disciplina�del�condono�edilizio�di�cui�all'art.�32�impu- gnato,�come�risultante�dalle�gia��argomentate�dichiarazioni�di�illegittimita��costituzionale�par- ziale�(che�ne�determinano,�tra�l'altro,�la�sostanziale�discontinuita��rispetto�ai�precedenti� condoni�del�1985�e�del�1994),�non�appare,�allo�stato�attuale,�in�contrasto�con�la�primarieta�� dei�valori�sanciti�nell'art.�9�Cost.�E�infatti�evidente�che�la�tutela�di�un�fondamentale�valore� costituzionale�sara��tanto�piu��effettiva�quanto�piu��risulti�garantito�che�tutti�i�soggetti�istitu- zionali�cui�la�Costituzione�affida�poteri�legislativi�ed�amministrativi�siano�chiamati�a�contri- buire�al�bilanciamento�dei�diversi�valori�in�gioco.�E�il�doveroso�riconoscimento�alla�legisla- zione�regionale�di�un�ruolo�specificativo��all'interno�delle�scelte�riservate�al�legislatore� nazionale��delle�norme�in�tema�di�condono�contribuisce�senza�dubbio�a�rafforzare�la�piu�� attenta�e�specifica�considerazione�di�quegli�interessi�pubblici,�come�la�tutela�dell'ambiente�e� del�paesaggio,�che�sono��per�loro�natura��i�piu��esposti�a�rischio�di�compromissione�da� parte�delle�legislazioni�sui�condoni�edilizi.� 24.��Non�pochi�rilievi�di�costituzionalita��sollevati�dalle�Regioni�concernono�la�viola- zione�dell'art.�3�Cost.,�sotto�il�profilo�della�pretesa�irragionevolezza�del�nuovo�condono� edilizio,�in�relazione�ad�una�serie�di�elementi�convergenti,�essenzialmente�caratterizzati�dalla� mancata�considerazione,�da�parte�del�legislatore�statale,�dei�mutamenti�che�si�sono�prodotti� nel�periodo�piu��recente�nella�legislazione�e�nella�gestione�urbanistica.�In�sostanza,�la�attuale� disciplina�in�tema�di�condono�edilizio�si�porrebbe�in�contrasto�con�il�principio�di�ragionevo- lezza,�poiche��mancherebbero�del�tutto�quelle�circostanze�eccezionali�che,�nelle�precedenti� situazioni,�avevano�portato�la�Corte�costituzionale�a�ritenere�giustificata�la�sanatoria;�inol- tre,�l'irragionevolezza�scaturirebbe�dalla�inidoneita��intrinseca�dello�strumento�rispetto�agli� scopi�perseguiti�in�modo�esplicito�o�implicito.� Le�predette�argomentazioni�sono�basate�sulla�circostanza�secondo�la�quale,�nelle�prece- denti�occasioni,�il�condono�era�stato�ritenuto�strumento�costituzionalmente�accettabile�in� quanto�inteso�come��chiusura�di�una�epoca�di�illegalita��e�punto�di�partenza�di�una�nuova� legalita���;�e�cio��in�considerazione�sia�delle�caratteristiche�della�normativa�urbanistica�allora� in�vigore,�che�appariva�arcaica�e�farraginosa,�sia�della�evidente�incapacita��deicomunidiassi- curare�il�rispetto�della�medesima�normativa.� Secondo�le�ricorrenti,�invece,�occorrerebbe�prendere�atto�che��al�momento�attuale�d a�una�parte�la�ripetizione�nel�tempo�del�condono�vanificherebbe�i�suoi�effetti�positivi,� rinviando�di�continuo�il�punto�di��ripartenza��della�nuova�legalita��,�mentre,�dall'altra,� sarebbe�venuta�meno�quella�situazione�di�farraginosita��normativa�che�aveva�giustificato�la� sanatoria�del�1985�e�che�gia��nel�1994�(sentenza�n.�427�del�1995)�non�era�piu��considerata� elemento�rilevante.�Inoltre,�nel�periodo�piu��recente�si�sarebbe�potuto�registrare�non�solo�il� consolidamento�della�nuova�legislazione�urbanistica,�specie�tramite�l'adozione�del�testo� unico�delle�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�materia�edilizia�di�cui�al�d.P.R.�n.�380� del�2001,�ma�anche�un�significativo�incremento�delle�attivita��di�repressione�degli�illeciti�edi- lizi�e�dunque�un�aumento�del�tasso�complessivo�di�legalita��nel�settore.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Conseguentemente,�la�disciplina�di�sanatoria�in�esame,�per�le�ricorrenti,da�unlato� sarebbe�priva�degli�antichi�presupposti�che�ne�potevano�sorreggere�l'intrinseca�adeguatezza� rispetto�agli�obiettivi�di�riassetto�del�territorio,�dall'altro�assumerebbe�inevitabilmente�una� potenzialita��dannosa�rispetto�ai�medesimi�obiettivi,�poiche�si�vanificherebbe�quanto�fino�ad� oggi�e��stato�realizzato�con�il�decisivo�apporto�delle�autonomie�territoriali.� In�relazione�agli�obiettivi�impliciti�(l'entrata�finanziaria),�le�Regioni�ricorrenti�affer- mano�che�la�quantificazione�delle�risorse�acquisibili�alle�casse�dello�Stato�risulterebbe�fon- data�su�elementi�assolutamente�incerti�e�aleatori;�in�secondo�luogo,�si�afferma�che�alle� entrate�programmate�dovrebbero�corrispondere�certamente�ingenti�oneri�di�spesa�aggiuntiva� a�carico�degli�enti�territoriali�per�la�realizzazione�delle�opere�di�urbanizzazione�e�per�la� riqualificazione�del�territorio,�oneri�che�non�sarebbero�stati�stimati�esattamente�dal�legisla- tore�statale,�cos|��impedendo�ogni�corretto�bilanciamento�dei�valori�costituzionali�in�gioco.� Le�questioni,�nei�termini�appena�precisati,�non�sono�fondate.� Questa�Corte,�nella�gia��richiamata�giurisprudenza�in�tema�di�condono�edilizio,�ha�piu�� volte�messo�in�evidenza�che�fondamento�giustificativo�di�questa�legislazione�e��statalaneces- sita��di��chiudere�un�passato�illegale��in�attesa�di�poter�infine�giungere�ad�una�repressione� efficace�dell'abusivismo�edilizio,�pur�se�non�sono�state�estranee�a�simili�legislazioni�anche� �ragioni�contingenti�e�straordinarie�di�natura�finanziaria��(tra�le�altre,�cfr.�sentenze�n.�256� del�1996,�n.�427�del�1995�e�n.�369�del�1988,�nonche�ordinanza�n.�174�del�2002).� Cio��a�giustificazione�di�un�provvedimento�normativo�senza�dubbio�eccezionale�e�straor- dinario,�che�deve�trovare�la�propria�ratio sia�nella��persistenza�del�fenomeno�dell'abusivi- smo,�con�conseguente�esigenza�di�recupero�della�legalita���,�sia�nella�imputabilita��di�tale�feno- meno�di�abusivismo��almeno�in�parte,�proprio�alla�scarsa�incisivita��e�tempestivita��dell'azione� di�controllo�del�territorio�da�parte�degli�enti�locali�e�delle�Regioni��(cfr.�sentenza�n.�256�del� 1996�e,�analogamente,�sentenze�n.�302�del�1996�e�n.�270�del�1996).� Su�questo�piano,�non�puo��negarsi�che�la�legislazione�statale�negli�ultimi�anni�sia�profon- damente�mutata,�prevedendo�ormai�strumenti�preventivi�e�repressivi�adeguati,�e�che�abbia� trovato�anche�una�sua�relativa�stabilizzazione�nel�recente�testo�unico�delle�disposizioni�legi- slative�e�regolamentari�in�materia�edilizia�adottato�con�d.P.R.�n.�380�del�2001�(non�a�caso,� il�comma�2�dello�stesso�art.�32�impugnato�si�riferisce�appunto��seppur�con�norma�conte- stata�dalle�ricorrenti�ed�alla�quale�si�fara��riferimento�oltre��a�questo�testo�unico�come�ad� una�fonte�idonea�a�creare�discontinuita��nella�stessa�legittimazione�ad�adottare�un�condono� edilizio).� Al�tempo�stesso,�non�poche�realta��comunali�e�regionali�sembrano�aver�assunto�linee�di� politica�amministrativa�e�legislativa�coerenti�con�un'azione�di�contrasto�dell'abusivismo� edilizio,�anche�se�certo�non�in�modo�omogeneo�in�tutto�il�territorio�nazionale.� In�realta��,�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�ha�sempre�considerato�ogni�condono�edili- zio,�che�incide��come�si�e��ripetutamente�sottolineato��sulla�sanzionabilita��penale�e�sulla� stessa�certezza�del�diritto,�nonche�sulla�tutela�di�valori�essenziali�come�il�paesaggio�e�l'equili- brato�sviluppo�del�territorio,�solo�come�un�istituto��a�carattere�contingente�e�del�tutto�ecce- zionale��(in�tale�senso,�ad�esempio,�sentenze�n.�427�del�1995�e�n.�416�del�1995),�ammissibile� solo��negli�stretti�limiti�consentiti�dal�sistema�costituzionale��(sentenza�n.�369�del�1988),� dovendo�in�altre�parole��trovare�giustificazione�in�un�principio�di�ragionevolezza��(sentenza� n.�427�del�1995).� Pertanto�questa�Corte,�specie�dinanzi�alla�sostanziale�reiterazione��tramite�l'art.�39� della�legge�n.�724�del�1994��del�condono�edilizio�degli�anni�ottanta,�piu��volte�ha�ammonito� che�non�avrebbe�superato�il�vaglio�di�costituzionalita��una�ulteriore�reiterazione�sostanziale� della�preesistente�legislazione�del�condono�(fra�le�molte,�cfr.�sentenze�n.�427�del�1995�e� n.�416�del�1995,�nonche�ordinanze�n.�174�del�2002,�n.�45�del�2001�e�n.�395�del�1996).� Tali�affermazioni,�tuttavia,�non�implicano�l'illegittimita��costituzionale�di�ogni�tipo�di� condono�edilizio�straordinario,�mai�affermata�da�questa�Corte.� Piuttosto,�occorre�uno�stretto�esame�di�costituzionalita��del�testo�legislativo�che�preveda� un�nuovo�condono�edilizio,�al�fine�di�individuare�un�ragionevole�fondamento,�nonche� elementi�di�discontinuita��rispetto�ai�precedenti�condoni�edilizi,�in�modo�da�evitare�l'obie- zione�secondo�cui�si�sarebbe�in�realta��prodotto�un�vero�e�proprio�ordinamento�legislativo� stabile,�diverso�e�contrapposto�a�quello�ordinario,�della�cui�gestione�perdi�piu��sono�in�larga� parte�titolari�soggetti�istituzionali�diversi�dallo�Stato.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Sottoponendo�l'art.�32�oggetto�del�presente�giudizio�all'esame�se�sussista�una�giustifica- zione�del�condono,�rileva�il�comma�2�di�questo�articolo,�il�quale�esprime��seppure�con�lin- guaggio�in�parte�improprio��l'opportunita�che�si�preveda�ancora�una�volta�un�intervento� straordinario�di�condono�edilizio�nelle�contingenze�particolari�della�recente�entrata�in�vigore� del�testo�unico�delle�disposizioni�in�materia�edilizia�(che��tra�l'altro��disciplina�analitica- mente�la�vigilanza�sull'attivita�urbanistico-edilizia�e�le�relative�responsabilita�e�sanzioni),� nonche�dell'entrata�in�vigore�del�nuovo�Titolo�V�della�seconda�Parte�della�Costituzione,�che� consolida�ulteriormente�nelle�regioni�e�negli�enti�locali�la�politica�di�gestione�del�territorio.� In�tale�particolare�contesto,�pur�trattandosi�ovviamente�di�scelta�nel�merito�opinabile,�non� sembrano�rilevare�elementi�di�irragionevolezza�tali�da�condurre�ad�una�dichiarazione�di�ille- gittimita�costituzionale�dell'art.�32.� In�realta�,�il�comma�2�dell'art.�32�e�stato�interpretato�da�alcune�ricorrenti�come�finaliz- zato�a�sospendere�l'esercizio�dei�poteri�legislativi�delle�stesse�Regioni��nelle�more�dell'ade- guamento�della�disciplina�regionale�ai�principi�contenuti�nel�testo�unico��e�quindi�a�legitti- mare�l'intervento�legislativo�statale,�che�supplirebbe�al�mancato�intervento�delle�Regioni.� Peraltro,�un'interpretazione�del�genere�urterebbe�in�modo�palese�sia�con�la�nuova�disciplina� costituzionale,�che�non�subordina�l'esercizio�dei�poteri�regionali�al�previo�recepimento�dei� principi�fondamentali,�sia�con�l'indirizzo�giurisprudenziale�di�questa�Corte�sul�principio�di� continuita�legislativa�(cfr.�fra�le�altre,�sentenze�n.�383�e�n.�376�del�2002,�nonche�ordinanza� n.�270�del�2003).� Da�cio�la�necessita�che,�invece,�al�comma�2�dell'art.�32�si�dia�l'interpretazione�prima� esposta,�compatibile�con�l'attuale�ordinamento�costituzionale,�tra�l'altro�cos|�valorizzando� il�dato�testuale�dell'inciso�in�esso�contenuto��in�conformita�al�titolo�V�della�Costituzione�.� 25.��Quanto�agli�altri�rilievi�di�costituzionalita�formulati�dalle�Regioni�ricorrenti�in� relazione�alla�complessiva�normativa�di�cui�all'art.�32,�va�anzitutto�fatto�riferimento�a�quello� fondato�sulla�pretesa�violazione�del�giudicato�costituzionale�e�cioe�di�quanto�previsto�dal� terzo�comma�dell'art.�137�Cost.:�a�tal�fine�vengono�citate,�in�particolare,�le�sentenze�n.�427� e�n.�416�e�del�1995,�n.�231�del�1993,�n.�369�e�n.�302�del�1988,�con�cui�sarebbe�stato��attribuito� al�regime�di�sanatoria�[...]�carattere�episodico�e�delimitato�temporalmente�,�pena�la�sua�ille- gittimita�costituzionale.� La�questione�non�e�fondata.� Anche�volendosi�prescindere�dal�fatto�che,�come�affermato�in�precedenza,�la�giurispru- denza�di�questa�Corte�non�puo�essere�interpretata�come�assolutamente�preclusiva�rispetto� alla�ammissibilita�di�condoni�edilizi�straordinari,�la�censura�e�priva�di�fondamento,�in� quanto�l'ultimo�comma�dell'art.�137�Cost.�non�puo�essere�riferito�ad�un�nuovo�atto�legisla- tivo�ritenuto�contrastante�con�precedenti�affermazioni�di�questa�Corte�relative�ad�altri�atti� legislativi.� 26.��Le�ricorrenti�sostengono,�inoltre,�che�l'art.�32�contrasterebbe�con�l'art.�119� Cost.,�in�quanto�il�condono�edilizio�previsto�dalla�normativa�impugnata�sarebbe�stato�dispo- sto�in�vista�di�esigenze�finanziarie�del�bilancio�statale,�ma�comporterebbe�spese�particolar- mente�ingenti,�di�vario�genere,�a�carico�delle�finanze�comunali,�a�fronte�di�una�comparteci- pazione�al�gettito�delle�operazioni�di�condono�che�sarebbe�decisamente�esigua.� La�questione�non�e�fondata.� All'evidente�interesse�dello�Stato�agli�introiti�straordinari�derivanti�dall'oblazione�(solo� parzialmente�ridotti�dalla�previsione,�di�cui�al�comma�41,�secondo�cui�spettaaicomunila� meta�delle�somme�riscosse�a�conguaglio�dell'oblazione),�corrispondono,�nell'art.�32�impu- gnato,�quattro�diverse�forme�di�possibile�incremento�delle�finanze�locali,�previste�dai� commi�33,�34,�40�e�41;�tali�entrate�non�solo�sono�di�ardua�quantificazione,�ma�sono�difficil- mente�raffrontabili�con�gli�impegni�finanziari�delle�amministrazioni�comunali�conseguenti� all'applicazione�del�condono�edilizio�(a�loro�volta�di�incerta�entita�).�Inoltre,�l'attribuzione�al� legislatore�regionale�del�potere�di�specificare�la�disciplina�del�condono�sul�piano�amministra- tivo,�secondo�quanto�esposto�al�precedente�punto�21,�potra�far�considerare�in�questa�legisla- zione�regionale�i�profili�attinenti�alle�conseguenze�del�condono�sulle�finanze�comunali.� 27.��In�relazione�alla�censura�concernente�la�pretesa�illegittimita�costituzionale�del- l'art.�32,�per�violazione�del�principio�di�leale�collaborazione�nei�procedimenti�legislativi�c he�sarebbe�affermato�o�deducibile�dall'art.�2�del�d.lgs.�n.�281�del�1997��e�del�principio� costituzionale�che�prescriverebbe��la�partecipazione�regionale�al�procedimento�legislativo� IL CONTENZIOSO NAZIONALE delle leggi statali ordinarie, quando queste intervengono in materia di competenza concor- rente�, che sarebbe desumibile dall'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo le ricorrenti tale violazione sarebbe resa palese dal fatto che le Regioni non sono state consultate attraverso la Conferenza Stato-Regioni ne� in sede di adozione del decreto-legge, ne� in sede di adozione del disegno di legge di conversione. La questione non e� fondata. Cio� anzitutto perche� non e� individuabile un fondamento costituzionale dell'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (ne� risulta suffi- ciente il sommario riferimento all'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001). Quanto alla disciplina contenuta nell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997 (atto normativo primario), essa prevede solo un parere non vincolante della Conferenza Stato-Regioni sugli �schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di regolamento�, mentre non prevede ovviamente nulla di analogo per i decreti-legge, la cui adozione e� consentita, ai sensi del- l'art. 77, secondo comma, Cost., solo �in casi straordinari di necessita� e di urgenza�; ne� e� pensabile che il parere della Conferenza Stato-Regioni possa essere chiesto sul disegno di legge di conversione, che deve essere presentato immediatamente alle Camereenon puo� che avere il contenuto tipico di un testo di conversione. In relazione alla previsione, nel comma 5 dell'art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997, che il Governo debba sentire la Conferenza Stato-Regioni successivamente, nella fase della conversione dei decreti-legge, la procedura ivi prevista appare configurata come una mera eventualita� . 28. �Debbono a questo punto essere esaminati gli specifici profili di censura di sin- gole disposizioni avanzati dalle ricorrenti nell'ipotesi in cui questa Corte non avesse dichia- rato la complessiva illegittimita� costituzionale dell'art. 32. Al riguardo sono da considerare assorbiti non soltanto i rilievi relativi alle disposizioni in precedenza dichiarate in parte costituzionalmente illegittime �commi25, 26 e 37 �ma anche la specifica impugnazione del comma 35 (relativo alla documentazione da allegare alla domanda di condono), in quanto il particolare ruolo che viene ad essere riconosciuto ai legislatori regionali consente di ritenere soddisfatte le pretese delle ricorrenti. Analoga- mente e� da dirsi in riferimento alla censura relativa ai commi da 14 a 20 dell'art. 32, dal momento che la dichiarazione di parziale illegittimita� costituzionale del comma 14 risponde pienamente alle ragioni di doglianza fatte valere nei ricorsi introduttivi del giudizio. Va invece dichiarata non fondata la particolare questione concernente il comma 5 in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., la� dove e� affidato al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, d'intesa con le Regioni interessate, un compito di supporto alle amministrazioni comunali ai fini dell'applicazione della disciplina oggetto del presente giudizio e per il coor- dinamento con la legge n. 47 del 1985 e con l'art. 39 della legge n. 724 del 1994. La previ- sione dell'intesa con ciascuna delle Regioni interessate, quale condizione affinche� il Mini- stero possa esercitare questa attivita� di semplice �supporto� agli enti locali, rende evidente l'assenza di qualunque profilo di lesione delle competenze costituzionalmente riconosciute alle ricorrenti. 29. �Da ultimo, viene in considerazione la questione concernente il comma 49-ter, introdotto dalla legge di conversione, che viene impugnato in quanto, concentrando nell'au- torita� prefettizia la competenza a far effettuare le demolizioni conseguenti ad abusi edilizi, violerebbe il terzo comma dell'art. 117 Cost., in quanto norma di dettaglio e non principio fondamentale, e l'art. 118 Cost., in quanto sottrarrebbe ai comuni una funzione amministra- tiva, concentrandola in un organo statale senza che cio� sia giustificabile in base ad esigenze unitarie. La questione e� fondata. La norma in oggetto sostituisce l'art. 41 del d.P.R. n. 380 del 2001, che, nella sua formu- lazione originaria, prevedeva le diverse procedure che il comune poteva seguire in tutti i casi in cui la demolizione dovesse avvenire a cura dello stesso comune (anche con l'intervento a sostegno di organi statali), con la possibilita� , qualora si rivelasse impossibile l'affidamento dei lavori di demolizione, di darne notizia all'ufficio territoriale del Governo, il quale prov- vedeva alla demolizione. Il comma 49-ter prevede invece che il comune, cos|� come le ammi- nistrazioni statali e regionali, debbano trasmettere ogni anno al prefetto l'elenco delle opere da demolire e che il prefetto provveda all'esecuzione delle demolizioni. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La disposizione in oggetto contrasta con il primo ed il secondo comma dell'art. 118 Cost., dal momento che non si limita ad agevolare ulteriormente l'esecuzione della demoliz ione delle opere abusive da parte del comune o anche, in ipotesi, a sottoporre l'attivita� comunale a forme di controllo sostitutivo in caso di mancata attivita� , ma sottrae al comune la stessa possibilita� di procedere direttamente all'esecuzione della demolizione delle opere abusive, senza che vi siano ragioni che impongano l'allocazione di tali funzioni amministrat ive in capo ad un organo statale. 30. �Resta assorbito l'esame di ogni altra doglianza relativa ad ulteriori singoli commi dell'art. 32. 31. �Non vi e� luogo a provvedere sulle istanze di sospensione dell'art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 e dell'art. 32 dello stesso d.l. come risultante dalla conversione in legge ad opera della legge n. 326 del 2003, presentate dalle Regioni Campania, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna. Per questi motivi la Corte costituzionale, riservata ogni decisione sulle questioni di legitt imita� costituzionale relative agli artt. 14, 21 e 32, commi 21, 22 e 23 del decreto-legge 30 sett embre 2003, n. 269 (Disposizioniurgentiperfavorirelo sviluppo eperla correzione dell'anda- mento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, sollevate dalle Regioni Campania, Toscana ed Emilia-Romagna con i ricorsi citati in epigrafe; Riuniti i giudizi, 1) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 25 dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioniurgentiperfavorirelosviluppo eperlacorrezionedel- l'andamento dei conti pubblici), nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conv ersione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli ivi indicati; 2) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 26 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale possa determinare la possibil ita� , le condizioni e le modalita� per l'ammissibilita� a sanatoria di tutte le tipologie di abuso edilizio di cui all'Allegato 1; 3) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 14 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede il rispetto della legge regionale dicui al comma 26; 4) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 33 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui prevede le parole �entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto� anziche� le parole �tramite la legge di cui al comma 26�; 5) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 37 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa disciplinare diversamente gli effetti del prolungato silenzio del comune; 6) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 38 dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui prevede che sia l'Allegato 1 dello stesso decreto-legge n. 269 del 2003, anziche� la legge regionale di cui al comma 26, a determinare la misura dell'anticipaz ione degli oneri concessori, nonche� le relative modalita� di versamento; 7) dichiara l'illegittimita� costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 debba essere emanata entro un congruo termine da stabilirsi dalla legge statale; 8) dichiara l'illegittimita� costituzionale del comma 49-ter dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 2003, introdotto dalla legge di conversione n. 326 del 2003; 9) dichiara l'illegittimita� costituzionale dell'Allegato 1 del decreto-legge n. 269 del 2003, nel testo originario e in quello risultante dalla legge di conversione n. 326 del 2003, nella parte in cui determina la misura dell'anticipazione degli oneri concessori elerelativemodal ita� di versamento; 10) dichiara inammissibile il ricorso n. 6 del 2004, proposto dalla RegioneLazio; IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� 11)�dichiara�inammissibili�le�questioni�proposte�dalla�Regione�Campania,con�iricorsi� indicati�in�epigrafe,�nei�confronti�dei�commi�44,�45,�46,�47,�48,�49�e�50�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nonche�dei�commi�44,�45,�46,�47,�48,�49,�49-bis,�49-quater e� 50�dell'art.�32�del�decreto-legge�n.�269�del�2003,�come�risultanti�dalla�conversione�in�legge� ad�opera�della�legge�n.�326�del�2003;� 12)�dichiara�inammissibile�la�questione�proposta�dalla�Regione�Marche,�con�il�ricorso� n.�8�del�2004,�nei�confronti�del�comma�10�dell'art.�32�del�decreto-legge�n.�269�del�2003�come� risultante�dalla�conversione�in�legge�ad�opera�della�legge�n.�326�del�2003;� 13)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�degli�artt.�32,�41�e�42�Cost.,�proposte�dalla�Regione� Marche�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 14)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�114�Cost.,�proposte�dalla�Regione�Campania� con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 15)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�97�Cost.,�proposte�dalle�Regioni�Emilia-Romag na,�Umbria�e�Friuli-Venezia�Giulia,�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 16)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�3�Cost.,�sotto�il�profilo�del�principio�di�eguag lianza,�proposte�dalle�Regioni,�Marche,�Toscana,�Emilia-Romagna,�Umbria�e�Friuli-Venez ia�Giulia,�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 17)�dichiara�inammissibili�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�25�Cost.,�proposte�dalla�Regione�Marche�con� i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 18)�dichiara�cessata�la�materia�del�contendere�in�relazione�alle�questioni�di�legittimita�� costituzionale�del�comma�10�dell'art.�32�del�decreto-legge�n.�269�del�2003,�per�violazione� degli�artt.�118�e�119�Cost.,�proposte�dalle�Regioni�Marche�e�Toscana�con�i�ricorsi�n.�81�e� n.�82�del�2003;� 19)�dichiara�cessata�la�materia�del�contendere�in�relazione�alle�questioni�di�legittimita�� costituzionale�dei�commi�6,�9�e�24�dell'art.�32�del�decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�orig inario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�conversione�n.�326�del�2003,�proposte�dalle� Regioni�Marche�e�Toscana�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 20)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�77�Cost.,�proposte�con�i�ricorsi�indicati�in�epig rafe;� 21)�dichiara�non�fondata�la�questione�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�come�risultante�dalla�conversione�in�legge�ad�opera�dalla�legge� n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�79�Cost.,�proposta�dalla�Regione�Marche�con�il� ricorso�n.�10�del�2004;� 22)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�9�Cost.,�proposte�con�i�ricorsi�indicati�in�epig rafe;� 23)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�3�Cost.,�sotto�il�profilo�del�principio�di�ragionev olezza,�proposte�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 24)�dichiara�non�fondata�la�questione�di�legittimita��costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�convers ione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�137,�terzo�comma,�Cost.,�proposta�dalla� Regione�Campania�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe;� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 25)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�conver- sione�n.�326�del�2003,�per�violazione�dell'art.�119�Cost.,�proposte�con�i�ricorsi�indicati�in�epi- grafe;� 26)�dichiara�non�fondate�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�32�del� decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�conver- sione�n.�326�del�2003,�per�violazione�del�principio�di�leale�collaborazione,�proposte�con�i� ricorsi�indicati�in�epigrafe;� 27)�dichiara�non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�del�comma�5�del- l'art.�32�del�decreto-legge�n.�269�del�2003,�nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla� legge�di�conversione�n.�326�del�2003,�per�violazione�degli�artt.�117�e�118�Cost.,�proposta�dalle� Regioni�Marche�e�Toscana�con�i�ricorsi�indicati�in�epigrafe.� Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta�il�24� giugno�2004�.� AllegatO Ordinanza emessa nell'udienza pubblica dell'1l maggio 2004 ^Pres. G.�Zagrebelsky.� �Considerato�che�il�giudizio�di�costituzionalita�delle�leggi,�promosso�in�via�di�azione�ai� sensi�dell'art.�127�Cost.�e�degli�artt.�31�e�seguenti�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87�(Norme sulla costituzione e sulfunzionamento della Corte costituzionale),�e�configurato�come�svolgen- tesi�esclusivamente�fra�soggetti�titolari�di�potesta�legislativa,�fermi�restando,�per�i�soggetti� privi�di�tale�potesta�,�i�mezzi�di�tutela�delle�loro�posizioni�soggettive,�anche�costituzionali,di� fronte�ad�altre�istanze�giurisdizionali�ed�eventualmente�anche�di�fronte�aquestaCorte�in� via�incidentale;� Che�pertanto,�alla�stregua�della�normativa�in�vigore�e�conformemente�alla�costante�giu- risprudenza�di�questa�Corte�(da�ultimo,�cfr.�sentenza�n.�338�del�2003),�non�e�ammesso�l'inter- vento�in�tali�giudizi�di�soggetti�privi�di�potere�legislativo.� Per questi motivi la Corte costituzionale dichiara�inammissibili�gli�interventi�spiegati�nei� giudizi�in�via�principale�relativi�all'art.�32�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269� (Disposizioniurgentiperfavorire lo sviluppo e la correzione dell'andamento deicontipubblici)� nel�testo�originario�e�in�quello�risultante�dalla�legge�di�conversione�n.�326�del�2003,�dai� comuni�di�Roma,�Salerno,�Ischia�e�Lacco�Ameno,�nonche�dal�CODACONS�e�dal�World Wide Fund For Nature (WWF)�ONLUS�.� Corte costituzionale, ordinanza 28 giugno 2004, n. 197 ^Pres. G.�Zagrebelsky�^Red. U.�De� Siervo.� �(Omissis). Ritenuto�che�con�ordinanza�del�20�novembre�2003�(R.O.�n.�10�del�2004),�il� Tribunale�amministrativo�regionale�per�l'Emilia-Romagna,�sezione�di�Parma,�ha�sollevato� questione�di�legittimita�costituzionale�in�via�incidentale�dell'art.�32�del�decreto-legge�30�set- tembre�2003,�n.�269�(Disposizioniurgentiperfavorirelo sviluppo eperla correzione dell'anda- mento dei contipubblici),�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�9,�secondo�comma,�32,�primo�comma,� 97,�primo�comma,�e�117,�terzo�comma,�della�Costituzione.� (Omissis). Che�con�otto�ordinanze�di�identico�contenuto,�tutte�adottate�il�10�dicembre� 2003�(R.O.�numeri�104,�105,�106,�107,�108,�109,�241�e�242�del�2004),�il�Tribunale�amministra- tivo�regionale�per�il�Piemonte�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�32� del�d.l.�n.�269�del�2003,�convertito,�con�modificazioni,�dalla�legge�n.�326�del�2003,�per�con- trasto�con�gli�artt.�117,�terzo�comma,�e�118,�primo�comma,�Cost.� Che�le�ordinanze�di�rimessione�sono�state�pronunciate�nella�fase�cautelaredi�giudizi� instaurati�a�seguito�di�ricorsi�presentati�per�l'annullamento,�previa�sospensione,�di�ordinanze� comunali�con�le�quali�si�dispone�la�demolizione�di�opere�eseguite�abusivamente.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� (Omissis).�Che�con�quattro�ordinanze�rese�in�data�5�dicembre�2003�(R.O.�numeri�246,� 247,�248�e�249�del�2004),�di�contenuto�sostanzialmente�identico,�il�giudice�per�le�indagini�pre- liminari�del�Tribunale�di�Verona�ha�sollevato�questione�di�legittimita�costituzionale�del- l'art.�32,�commi�1,�2,�25,�26,�27,�28,�32-37,�del�d.l.�n.�269�del�2003,�per�contrasto�con�gli� artt.�1,�2,�9,�secondo�comma,�32,�primo�comma,�79,�primo�comma,�97,�primo�comma,�111,� secondo�comma,�112,�117,�terzo�comma,�118,�secondo�comma�e�120�Cost.,�e�con�ilprincipio� di�uguaglianza;� (Omissis).�Considerato�che�l'identita�della�normativa�impugnata,�la�parziale�coinci- denza�delle�censure�proposte�e�dei�parametri�costituzionali�invocati,�nonche�delle�argomen- tazioni�svolte�nelle�ordinanze�di�rimessione,�rendono�opportuna�la�riunione�dei�giudizi.� Che�questa�Corte,�con�sentenza�n.�196�resa�in�data�odierna,�nel�pronunciarsi�sui�ricorsi� proposti�da�diverse�Regioni�avverso�l'art.�32�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269� (Disposizioniurgentiperfavorire�lo�sviluppo�eper�la�correzione�dell'andamento�deicontipub- blici),�nonche�sul�testo�del�medesimo�art.�32�cos|�come�risultante�ad�opera�della�conversione� in�legge�intervenuta�con�la�legge�24�novembre�2003,�n.�326�(Conversione�in�legge,�con�modi- ficazioni,�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269,�recante�disposizioni�urgenti�per�favo- rire�lo�sviluppo�e�per�la�correzione�dell'andamento�dei�conti�pubblici),�con�cui�venivano�sol- levate�questioni�in�parte�analoghe�a�quelle�formulate�dai�rimettenti,�ha�dichiarato�l'illegitti- mita�costituzionale�parziale�della�normativa�impugnata.� Che,�pertanto,�tale�sentenza�ha�sostanzialmente�modificato�la�disciplina�dell'art.�32�sul� quale�i�giudici�rimettenti�hanno�sollevato�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�oggetto� del�presente�giudizio,�rendendo�necessario,�conseguentemente,�un�nuovo�esame�dei�termini� delle�questioni�e�della�loro�perdurante�rilevanza�nei�giudizi�a�quibus�(si�vedano,�analoga- mente,�ordinanze�n.�184�del�2003�e�n.�67�del�2002).� Che,�alla�luce�delle�predette�considerazioni,�gli�atti�devono�essere�restituiti�ai�giudici� rimettenti.� Per�questi�motivi�la�Corte�costituzionale,�riuniti�i�giudizi,�ordina�la�restituzione�degli�atti�al� Tribunale�amministrativo�regionale�per�l'Emilia-Romagna,�sezione�di�Parma,�al�Tribunale� amministrativo�regionale�per�il�Piemonte�e�al�giudice�per�le�indagini�preliminari�del�Tribu- nale�di�Verona.� Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�24� giugno�2004�.� Corte costituzionale, ordinanza 28 giugno 2004, n. 198 ^Pres.�G.�Zagrebelsky�^Red.�U.�De� Siervo.� �(Omissis)�1.��Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�ha�impugnato,�con�distinti� ricorsi,�la�legge�della�Regione�Toscana�4�dicembre�2003,�n.�55�(Accertamento�di�conformita� delle�opere�edilizie�eseguite�in�assenza�di�titoli�abilitativi,�in�totale�o�parziale�difformita�ocon� variazioni�essenziali�del�territorio�della�Regione�Toscana),�l'art.�4�della�legge�della�Regione� Marche�23�dicembre�2003,�n.�29�(Norme�concernenti�la�vigilanza�sull'attivita�edilizia�nel�terri- torio�regionale),�la�legge�della�Regione�Emilia-Romagna�16�gennaio�2004,�n.�1�(Misure� urgentiperlasalvaguardia�delterritorio�dall'abusivismo�urbanistico�ededilizio),�per�violazione� degli�artt.�3,�5,�81,�primo�e�quarto�comma,�117,�secondo�comma,�lettera�l),eterzo�comma,� 119,�127�e�134�della�Costituzione.� Ha�inoltre�proposto�impugnazione�avverso�la�legge�della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia� 11�dicembre�2003,�n.�22�(Divieto�di�sanatoria�eccezionale�delle�opere�abusive),�denunciando� la�violazione,�oltre�che�dei�parametri�costituzionali�appena�richiamati,�anche�dell'art.�4�della� legge�costituzionale�31�gennaio�1963,�n.�1�(Statuto�speciale�della�Regione�Friuli-Venezia�Giu- lia).� 2.��Considerata�l'identita�delle�doglianze�formulate�avverso�le�leggi�regionali�impu- gnate,�i�relativi�giudizi�possono�essere�riuniti�per�essere�decisi�con�un'unica�pronuncia.� 3.��In�via�preliminare,�devono�essere�dichiarate�inammissibili�le�censure�sollevate�nei� ricorsi�in�riferimento�sia�all'art.�51�che�all'art.�134�della�Costituzione,�dal�momento�che�non� vengono�addotte�motivazioni�a�loro�sostegno.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 4.��Quanto�alle�altre�censure,�occorre�prendere�preliminarmente�in�esame�le�que- stioni�sollevate�dal�ricorrente�con�riferimento�agli�artt.�5�e�127�della�Costituzione,�in�quanto� concernenti�la�possibilita�per�le�Regioni�di�disporre�dell'efficacia�di�una�legge�dello�Stato�nel- l'ambito�del�territorio�regionale.� 4.1.��Il�ricorrente�sostiene,�a�tale�riguardo,�che�le�leggi�regionali�impugnate�violereb- bero�l'art.�5�Cost.,�in�quanto�l'adozione�di�norme�regionali��meramente�demolitorie��e��di� reazione��alle�norme�statali,�che�statuiscono�la�non�applicazione�nel�territorio�regionale�di� disposizioni�dello�Stato,�pregiudicherebbe�l'unita�giuridica�della�Repubblica;�inoltre,�le�leggi� regionali�violerebbero�l'art.�127,�secondo�comma,�Cost.,�in�quanto�tale�disposizione,�ricono- scendo�alle�Regioni�la�possibilita�di�impugnare�di�fronte�a�questa�Corte�le�norme�statali� ritenute�illegittime,�implicitamente�escluderebbe�che�il�potere�legislativo�regionale�possa� essere�utilizzato�per�contrastare�l'applicazione�di�norme�dello�Stato.� 4.2.��La�questione�e�fondata.� Il�Titolo�V�della�parte�II�della�Costituzione,�cos|�come�le�corrispondenti�disposizioni� degli�statuti�speciali,�presuppongono�che�l'esercizio�delle�competenze�legislative�da�parte� dello�Stato�e�delle�Regioni,�secondo�le�regole�costituzionali�di�riparto�delle�competenze,�con- tribuisca�a�produrre�un�unitario�ordinamento�giuridico,�nel�quale�certo�non�si�esclude�l'esi- stenza�di�una�possibile�dialettica�fra�i�diversi�livelli�legislativi,�anche�con�la�eventualita�di� parziali�sovrapposizioni�fra�le�leggi�statali�e�regionali,�che�possono�trovare�soluzione� mediante�il�promuovimento�della�questione�di�legittimita�costituzionale�dinanzi�a�questa� Corte,�secondo�le�scelte�affidate�alla�discrezionalita�degli�organi�politici�statali�e�regionali.� Cio�che�e�implicitamente�escluso�dal�sistema�costituzionale�e�che�il�legislatore�regionale� (cos|�come�il�legislatore�statale�rispetto�alle�leggi�regionali)�utilizzi�la�potesta�legislativa�allo� scopo�di�rendere�inapplicabile�nel�proprio�territorio�una�legge�dello�Stato�che�ritenga�costitu- zionalmente�illegittima,�se�non�addirittura�solo�dannosa�o�inopportuna,�anziche�agire�in�giu- dizio�dinnanzi�a�questa�Corte,�ai�sensi�dell'art.�127�Cost.�Dunque�ne�lo�Stato�ne�le�Regioni� possono�pretendere,�al�di�fuori�delle�procedure�previste�da�disposizioni�costituzionali,�di� risolvere�direttamente�gli�eventuali�conflitti�tra�i�rispettivi�atti�legislativi�tramite�proprie� disposizioni�di�legge.� 4.3.��La�legge�della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia�11�dicembre�2003,�n.�22,�significa- tivamente�intitolata��Divieto di sanatoria eccezionale delle opere abusive�,�non�si�limita�ad� adottare�una�legislazione�piu�restrittiva�della�sanatoria�edilizia,�o�parzialmente�diversa� rispetto�a�quanto�previsto�dall'art.�32�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269�(Disposi- zioniurgentiperfavorirelosviluppo eperlacorrezionedell'andamento deicontipubblici)quale� risultante�dalla�conversione�in�legge�ad�opera�della�legge�24�novembre�2003�n.�326�(Conver- sione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposi- zioni urgentiperfavorire lo sviluppo eperla correzione dell'andamento dei contipubblici),�come� e�attualmente�possibile�sulla�base�della�sentenza�n.�196�del�2004�di�questa�Corte,�ma�nega� la�stessa�possibilita�di�applicare�la�sanatoria�edilizia�statale�di�tipo�straordinario�nel�territo- rio�regionale,�escludendo�altres|�che�la�presentazione�della�domanda�di�condono�possa�deter- minare�la�sospensione�del�procedimento�finalizzato�alla�irrogazione�delle�sanzioni�ammini- strative.� Come�chiarito�nella�sentenza�appena�richiamata,�le�Regioni�a�statuto�speciale�che� dispongono�di�potesta�legislativa�di�tipo�primario�nel�settore�dell'urbanistica,�tra�le�quali�e� da�annoverare�la�Regione�Friuli-Venezia�Giulia�in�base�all'art.�4,�numero�12,�del�suo�statuto� �diversamente�da�quanto�sembra�sostenere�la�Avvocatura��devono�rispettare�la�disci- plina�statale�concernente�la�misura�dell'oblazione,�i�relativi�termini�diversamento,�ed�in� genere�le�relative�articolazioni�procedimentali�ed�organizzative,�mentre�possono�disciplinare� diversamente�la�sanatoria�amministrativa�degli�abusi�edilizi�commessi�nel�proprio�territorio� (al�pari�delle�Regioni�ad�autonomia�ordinaria)�ed�eventualmente�subordinarla�anche�al� rispetto�dei�vincoli�previsti�da�proprie�specifiche�normative�(secondo�quanto�questa�Corte� aveva�gia�affermato�nella�sentenza�n.�418�del�1995,�relativa�alla�Provincia�autonomadi� Trento).� 4.4.��L'art.�1,�comma�2,�della�legge�della�Regione�Toscana�n.�55�del�2003�e�l'art.�4,� comma�6,�della�legge�della�Regione�Marche�n.�29�del�2003�esplicitamente�dichiarano�inap- plicabili�nei�rispettivi�territori�regionali�numerosi�commi�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Entrambe�queste�leggi�muovono�dal�presupposto�che�il�comma�2�dell'art.�32�del�d.l.� n.�269�del�2003�disponga�l'applicazione�del�condono�straordinario�solo�in�caso�di�mancato� adeguamento�da�parte�delle�Regioni�ai�principi�fondamentali�in�materia�edilizia�di�cui�al� d.P.R.�6�giugno�2001,�n.�380�(Testo�unico�delle�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�mate- ria�edilizia)�e�che�quindi�Regioni�come�la�Toscana�e�le�Marche,�gia�adeguatesi�alla�nuova� normativa,�ben�potrebbero�disporre�diversamente.� Anche�a�prescindere�dalla�considerazione�che,�comunque,�una�tale�previsione�non�gius tificherebbe�l'unilaterale�dichiarazione�di�inapplicabilita�nei�territori�regionali�di�parte�di� un�testo�legislativo�statale�esplicitamente�riferito�all'intero�territorio�nazionale,�questa�Corte,� nella�sentenza�n.�196�del�2004�(che�pure�riconosce�nella�materia�in�questione�un�significativo� potere�legislativo�anche�alle�Regioni�ad�autonomia�ordinaria),�ha�chiarito�che�il�solo�signific ato�del�comma�2�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003�compatibile�con�la�vigente�disciplina� costituzionale�e�l'individuazione�del�contesto�normativo�entro�il�quale�il�condono�e�stato� adottato.� 4.5.��Anche�la�legge�della�Regione�Emilia-Romagna�n.�1�del�2004,�all'art.�1,� comma�3,�lettera�d),�stabilisce�la��generale�non�sanabilita�delle�violazioni�in�contrasto�con� la�strumentazione�urbanistica�vigente��e,�all'art.�2,�prescrive�che�i�comuni�sospendano��ogni� determinazione�circa�la�conclusione�dei�procedimenti�relativi�alla�definizione�degli�illeciti� edilizi,�cos|�come�regolati�dall'art.�32�del�decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269�.�Intal� modo,�la�legge�regionale�dell'Emilia-Romagna�sostanzialmente�esclude�anch'essa�la�possibil ita�di�applicazione�della�disciplina�della�sanatoria�edilizia�dettata�dall'art.�32�del�d.l.�n.�269� del�2003.� 5.��Per�le�ragioni�assorbenti�sopra�indicate�(cfr.�il�precedente�punto�4.2.),�la�legge� della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia�n.�22�del�2003,�la�legge�della�Regione�Toscanan.�55del� 2003,�l'art.�4�della�legge�della�Regione�Marche�n.�29�del�2003�e�la�legge�dellaRegione�Emil ia-Romagna�n.�1�del�2004,�devono�quindi�essere�dichiarate�costituzionalmente�illegittime.� 6.��La�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale�delle�norme�impugnate�esime�dall 'analisi�delle�ulteriori�censure�proposte.� 7.��Non�vi�e�luogo�a�provvedere�sulle�istanze�di�sospensione�formulate�dallo�Stato� avverso�la�legge�della�Regione�Toscana�n.�55�del�2003,�la�legge�della�Regione�Friuli-Venezia� Giulia�n.�22�del�2003,�l'art.�4�della�legge�della�Regione�Marche�n.�29�del�2003�e�la�legge�della� Regione�Emilia-Romagna�n.�1�del�2004.� Per�questi�motivi�la�Corte�costituzionale,�riuniti�i�giudizi:� 1)�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�della�legge�della�Regione�Toscana�4�dicembre� 2003,�n.�55�(Accertamento�di�conformita�delle�opere�edilizie�eseguite�in�assenza�di�titoli�abilita- tivi,�in�totale�o�parziale�difformita�o�con�variazioni�essenziali,�nel�territorio�della�Regione� Toscana);� 2)�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�della�legge�della�Regione�Friuli-Venezia�Giulia� 11�dicembre�2003,�n.�22�(Divieto�di�sanatoria�eccezionale�delle�opere�abusive);� 3)�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�4�della�legge�della�Regione�Marche� 23�dicembre�2003,�n.�29�(Norme�concernenti�la�vigilanza�sull'attivita�edilizia�nel�territorio� regionale);� 4)�dichiara�l'illegittimita�costituzionale�della�legge�della�Regione�Emilia-Romag na�16�gennaio�2004,�n.�1�(Misure�urgenti�per�la�salvaguardia�del�territorio�dall'abusivismo� urbanistico�ed�edilizio).� Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�24� giugno�2004�.� Corte costituzionale, sentenza 28 giugno 2004, n. 199 ^Pres.�G.�Zagrebelsky�^Red.�U.�De� Siervo.� �(Omissis)�1.��Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�ha�sollevato�conflitto�di�attrib uzione�nei�confronti�della�Regione�Campania�in�relazione�alla�deliberazione�della�Giunta� 30�settembre�2003,�n.�2827�(Integrazione�alle�linee�guida�per�la�Pianificazione�Territoriale� Regionale�in�Campania,�di�cui�alla�delibera�di�Giunta�Regionale�n.�4459�del�30�settembre� 2002,�in�materia�di�sanatoria�degli�abusi�edilizi),�poiche�tale�atto�mirerebbe�a�disapplicare�nel RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� l'ambito�del�territorio�regionale�la�disciplina�del�condono�edilizio�contenuta�nell'art.�32�del� decreto-legge�30�settembre�2003,�n.�269�(Disposizioni�urgenti�per�favorire�lo�sviluppo�e�per�la� correzione�dell'andamento�dei�contipubblici).� L'atto�impugnato��emanato�allorche�si�aveva�gia��notizia�della�approvazione�del�sud- detto�decreto-legge�da�parte�del�Consiglio�dei�ministri��consiste�in�una�integrazione�alle� �linee�guida��per�la�pianificazione�territoriale�regionale�in�Campania,�previste�dall'art.�14� della�legge�regionale�18�ottobre�2002,�n.�26�(Normeedincentiviperla�valorizzazionedeicentri� storici�della�Campania�e�per�la�catalogazione�dei�beni�ambientali�di�qualita�paesistica.�Modifi- che�alla�legge�regionale�19�febbraio�1996,�n.�3),�che�erano�state�approvate�con�deliberazione� n.�4459�della�Giunta�regionale�del�30�settembre�2002.�Nell'atto�censurato,�con�il�quale�viene� approvato�un�allegato�dal�titolo��Integrazione�alle�linee�guida�per�la�pianificazione�regio- nale,�in�materia�di�sanatoria�degli�abusi�edilizi.�Divieto�di�sanatoria�,�si�stabilisce�che��al� fine�di�salvaguardare�l'identita��e�l'integrita��del�territorio�regionale,�non�e��ammessalasanato- ria�delle�opere�edilizie�realizzate�in�assenza�dei�necessari�titoli�abilitativi,�ovvero�in�diffor- mita��o�con�variazioni�essenziali�rispetto�a�questi�ultimi,�e�che�siano�in�contrasto�con�gli�stru- menti�urbanistici�generali�vigenti�;�cio��sulla�base�della�premessa��che,�al�fine�di�salvaguar- dare�l'identita��e�l'integrita��del�territorio�regionale,�sempre�piu��compromesso�dal�dilagante� fenomeno�dell'abusivismo�edilizio,�occorre�prevedere�che�non�saranno�ammesse�ipotesi�di� condono�edilizio�ulteriori�rispetto�a�quelle�previste�dal�Capo�IV�della�legge�28�febbraio� 1985,�n.�47,�e�dall'art.�39�della�legge�23�dicembre�1994,�n.�724�.� Il�Governo�lamenta�che�in�tal�modo�la�Regione�intenderebbe�disapplicare�sul�territorio� regionale�una�legge�statale,�con�cio��violando�il�principio�di�leale�cooperazione�fra�le�istitu- zioni�repubblicane,�nonche�la�competenza�statale�a�disciplinare�i�titoli�abilitativi�ad�edificare.� La�delibera�regionale,�inoltre,�trascurerebbe�che�il�fondamento�dell'art.�32�del�d.l.�n.�269� del�2003�andrebbe�ravvisato�nella�competenza�esclusiva�dello�Stato�in�materia�di�ordina- mento�civile�e�penale,�nonche�negli�artt.�81,�primo�e�quarto�comma,�119,�secondo�comma,�e� 120,�secondo�comma,�Cost.�L'atto�della�Giunta�regionale,�infine,�sarebbe�illegittimo�e�inido- neo�a�produrre�effetti�giuridici.� 2.��Preliminarmente,�devono�essere�esaminate�le�eccezioni�di�inammissibilita��del� ricorso�governativo�prospettate�dalla�Regione�Campania.� Innanzitutto,�secondo�la�Regione,�l'atto�introduttivo�del�giudizio�non�individuerebbe�il� parametro�costituzionale�violato,�ne�motiverebbe�la�asserita�lesione�di�norme�costituzionali� da�parte�della�delibera�regionale,�cos|��oltretutto�ponendo�a�carico�della�difesa�regionale� l'onere�di�dimostrare�la��legittimita����dell'atto�impugnato.� Pur�senza�negare�un�non�sempre�chiaro�sovrapporsi�di�motivazioni�diverse�nelle�memo- rie�dell'Avvocatura�(la�maggior�parte�delle�quali�riferite,�in�realta��,�al�problema�della�titola- rita��del�potere�legislativo�in�materia),�il�rilievo�va�respinto,�poiche�i�motivi�del�ricorso�emer- gono�con�sufficiente�chiarezza.�La�censura�fondamentale,�prospettata�dallo�Stato,�e��costi- tuita�dal�rilievo�che�l'atto�regionale��come�si�esprime�il�ricorso�governativo���mira�[...]� a�sottrarre�effettivita��a�disposizioni�legislative�prodotte�dallo�Stato;�esso�appare�percio��atto� che�contrasta�anche�con�il�canone�della�leale�cooperazione�tra�istituzioni�della�Repubblica�.� La�giurisprudenza�di�questa�Corte�e��costante�nel�riconoscere�che�il�principio�della�leale�col- laborazione�costituisca�parametro�invocabile�nel�conflitto�di�attribuzione,�in�quanto�la�sua� violazione�determini�la�lesione�delle�competenze�riconosciute�allo�Stato�e�alle�Regioni�(cfr.� sentenze�n.�255�del�2002�e�n.�133�del�2001).� Altro�motivo�di�inammissibilita��eccepito�dalla�Regione�deriverebbe�dalla�carenza�di�un� interesse�attuale�al�ricorso�conseguente�alla�mancanza�di�lesivita��dell'atto�regionale.�Questo,� infatti,�sarebbe�in�realta��inidoneo�a�produrre�effetti�giuridici.� Anche�tale�eccezione�deve�essere�respinta.�Occorre�infatti�tenere�distinto�il�profilo�della� concreta�efficacia�dell'atto�regionale,�rispetto�alla�lesione�della�sfera�di�attribuzioni�dello� Stato�che�comunque�si�produce�attraverso�l'adozione�di�un�atto�regionale�di�indirizzo�che� nega�efficacia�giuridica�ad�un�atto�normativo�statale.�L'atto�impugnato,�in�sostanza,�in� quanto�volto�espressamente�ad�escludere�l'applicazione�della�normativa�statale�nel�territorio� regionale,�risulta�idoneo�ad�incidere�sulle�competenze�rivendicate�dallo�Stato.�E�tanto�e��suf- ficiente�a�ritenere�ammissibile�il�ricorso.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Infine,�secondo�la�difesa�regionale,�il�conflitto�sarebbe�privo�di��tono�costituzionale�,�in� quanto�il�ricorrente�lamenterebbe�semplicemente�l'illegittimita��dell'atto�regionale,�che�costi- tuirebbe�un�vizio�dell'atto�amministrativo�censurabile�avanti�all'autorita��giudiziaria.� In�realta��,�la�delibera�della�Giunta�della�Regione�Campania�non�viola�semplicemente�un� decreto-legge�dello�Stato,�ma�contiene�addirittura�un�rifiuto�di�riconoscere�efficacia�ad�un'in- tera�normativa�statale,�pur�disponendo�la�Regione�degli�strumenti�costituzionali�per�conte- starne�la�eventuale�illegittimita��costituzionale;�cio��che�poi�e��avvenuto�con�il�ricorso�della� stessa�Regione�Campania�n.�76�del�2003,�proposto�avverso�l'art.�32�del�d.l.�n.�269�del�2003,� nonche�con�il�ricorso�n.�14�del�2004,�avverso�l'art.�32�del�medesimo�d.l.,�cos|��come�convertito� in�legge�dalla�legge�24�novembre�2003,�n.�326�(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei contipubblici).� 3.��Deve�invece�essere�dichiarata�inammissibile�la�censura,�formulata�dal�ricorrente,� secondo�cui�la�delibera�impugnata�non�terrebbe�conto�del�fatto�che�l'art.�32�del�d.l.�n.�269� del�2003�sarebbe�fondato�sull'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�sull'art.�120,�secondo� comma,�nonche�sul�combinato�disposto�dell'art.�81,�primo�e�quarto�comma,�e�dell'art.�119,� secondo�comma,�Cost.� E�evidente�infatti�come�il�richiamo�di�tali�norme�non�costituisca�riferimento�ad�un�para- metro�di�costituzionalita��su�cui�valutare�la�delibera�della�Giunta�regionale�della�Campania,� ma�attenga�al�diverso�problema�della�titolarita��della�potesta��legislativa�in�tema�di�condono� edilizio�di�tipo�straordinario,�che�non�e��oggetto�del�presente�giudizio,�bens|��dei�ricorsi�decisi� con�sentenza�di�questa�Corte�n.�196�del�2004.�Il�problema�che�si�pone�in�questa�sede,�invece,� prescinde�dalla�legittimita��o�illegittimita��costituzionale�del�decreto-legge�che�disciplina�il� condono�edilizio�e�al�quale�si�riferisce�l'atto�regionale�impugnato,�ma�riguarda�semplice- mente�la�sussistenza�della�potesta��della�Regione�di�dichiarare,�in�un�provvedimento�ammini- strativo,�l'inapplicabilita��di�un�atto�con�forza�di�legge�nel�proprio�territorio.� 4.��La�fondamentale�censura�mossa�avverso�la�deliberazione�della�Giunta�regionale� della�Campania�e��che�tale�atto�manifesterebbe�la�volonta��della�Regione�di�non�dare�efficacia� ad�un�atto�avente�forza�di�legge�dello�Stato,�in�tal�modo�violando��il�canone�della�leale�coo- perazione�tra�istituzioni�della�Repubblica�.� In�questi�termini,�il�ricorso�e��fondato.� Il�Titolo�V�della�Parte�II�della�Costituzione,�cos|��come�le�corrispondenti�parti�degli�sta- tuti�speciali,�presuppongono,�infatti,�che�l'esercizio�delle�potesta��legislative�da�parte�dello� Stato�e�delle�Regioni,�secondo�le�regole�costituzionali�di�riparto�delle�diverse�competenze,� contribuisca�a�produrre�un�unitario�ordinamento�giuridico,�nel�quale,�certo,�non�si�esclude� l'esistenza�di�una�possibile�dialettica�fra�i�diversi�livelli�legislativi,�anche�con�la�eventualita�� di�parziali�sovrapposizioni�fra�le�leggi�statali�e�regionali�che�possono�trovare�soluzione� mediante�il�promovimento�della�questione�di�legittimita��costituzionale�dinanzi�a�questa� Corte,�secondo�le�scelte�affidate�alla�discrezionalita��degli�organi�politici�statali�e�regionali.� Cio��che�e��implicitamente�escluso�dal�sistema�costituzionale�e��che�il�legislatore�regionale� (cos|��come�il�legislatore�statale�rispetto�alle�leggi�regionali)�utilizzi�la�potesta��legislativa�allo� scopo�di�rendere�inapplicabile�nel�proprio�territorio�una�legge�dello�Stato�che�ritenga�costitu- zionalmente�illegittima,�se�non�addirittura�solo�dannosa�o�inopportuna,�anziche�agire�in�giu- dizio�dinnanzi�a�questa�Corte,�ai�sensi�dell'art.�127�Cost..�Dunque�ne�lo�Stato�ne�le�Regioni� possono�pretendere,�al�di�fuori�delle�procedure�previste�da�disposizioni�costituzionali,�di� risolvere�direttamente�gli�eventuali�conflitti�di�competenza�tramite�proprie�disposizioni�di� legge�(cfr.�sentenza�n.�198�del�2004)�o,�tanto�meno,�tramite�atti�amministrativi�di�indirizzo� che�dichiarino�o�presuppongano�l'inapplicabilita��di�un�atto�legislativo�rispettivamente�delle� Regioni�o�dello�Stato.� Cio��e��quanto�appunto�fa�la�deliberazione�della�Giunta�della�Regione�Campania�30�set- tembre�2003,�n.�2827.�Essa,�infatti,�da�un�lato,�non�ammette��la�sanatoria�delle�opere�edilizie� realizzate�in�assenza�dei�necessari�titoli�abilitativi,�ovvero�in�difformita��ocon�variazioni� essenziali�rispetto�a�questi�ultimi,�e�che�siano�in�contrasto�con�gli�strumenti�urbanistici�gene- rali�vigenti�;�dall'altro�lato,�dispone�che�da�questo�divieto�restano�escluse�le�opere�abusive� che�risultino�ultimate�entro�il�31�dicembre�1993,�per�le�quali�sia�stata�presentata�domanda� di�rilascio�di�titolo�edilizio�in�sanatoria�ai�sensi�e�nei�termini�previsti�dalle�disposizioni�di� cui�al�Capo�IV�della�legge�28�febbraio�1985,�n.�47,�ed�all'art.�39�della�legge�23�dicembre� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1994,�n.�724�.�In�tal�modo�la�delibera�regionale�esclude�l'applicazione�nel�territorio�della� Regione�Campania�delle�disposizioni�concernenti�il�condono�edilizio�contenute�nell'art.�32� del�d.l.�n.�269�del�2003.� Tanto�basta�per�ritenere�che�essa�leda�le�attribuzioni�costituzionali�dello�Stato�e�debba� essere,�conseguentemente,�annullata.� Perquestimotivila Cortecostituzionale, dichiara che�non�spetta�alla�Regione�Campania,� e�per�essa�alla�Giunta�regionale�adottare�un�atto�con�il�quale�si�nega�efficacia,�all'interno� del�proprio�territorio,�ad�un�atto�legislativo�dello�Stato;�e�per�l'effetto�annulla�la�delibera- zione�della�Giunta�della�Regione�Campania�30�settembre�2003,�n.�2827�(Integrazione�alle� linee�guida�per�la�Pianificazione�Territoriale�Regionale�in�Campania,�di�cui�alla�delibera�di� Giunta�Regionale�n.�4459�del�30.09.2002,�in�materia�di�sanatoria�degli�abusi�edilizi).� Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�24� giugno�2004�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Omesso avviso al difensore nel giudizio di cassazione penale. Mancanza di strumenti di tutela. (Corte di Cassazione, ordinanza 27 luglio 2000) Premesse inpunto difatto. La�vicenda�trae�origine�da�un�ricorso�per�Cassazione�proposto�dall'Av- vocatura�Generale�dello�Stato�nell'interesse�del�Preside�dell'I.T.C.�M.�dott.� V.�P.�che�si�era�avvalso�del�patrocinio�erariale�ex art.�43�R.D.�1611/33.�Il� medesimo�era�stato�condannato�dal�Pretore�di�Roma�per�diffamazione�nei� confronti�di�un�docente�dell'Istituto�da�lui�diretto.�La�Corte�d'Appello�aveva� confermato�la�condanna.�Avverso�tale�decisione�l'Avvocatura�dello�Stato� aveva�adito�la�Corte�di�Cassazione.�La�Corte,�probabilmente�per�una�svista,� omise�di�dare�comunicazione�della�data�dell'udienza�all'Avvocatura�dello� Stato.�Non�risultando�agli�atti�alcun�difensore�di�fiducia�la�Suprema�Corte� procedeva�alla�nomina�di�un�difensore�d'ufficio.�Il�ricorso�era�respinto�dalla� Corte�di�Cassazione.�L'Avvocatura,�solo�a�seguito�della�comunicazione�della� sentenza,veniva�a�conoscenza�della�fissazione�dell'udienza.� La�singolarita�ed�anomalia�della�situazione,�che�non�aveva�consentito� alla�Avvocatura�di�esplicare�la�propria�attivita�difensiva�nell'interesse�del� dott.�V.P.,�fu�segnalata�alla�Cancelleria�della�Corte�di�Cassazione,�che�sugger|� informalmente�al�difensore�del�suddetto�funzionario�di�proporre�istanza�di� correzione�di�errore�materiale.�Cio�in�quanto�per�analoghi�precedenti�la� Corte�avrebbe�ovviato�all'omissione�con�la�procedura�della�correzione�di� errore�materiale.�L'istanza�di�correzione�veniva�proposta�alla�Suprema�Corte� che�la�respingeva�affermando�il�principio�che�l'omesso�avviso�al�difensore� costituisce�causa�di�nullita�assoluta�sanata�con�il�passaggio�in�giudicato�della� sentenza;�la�questione�sottoposta�quindi�sarebbe�stata�estranea�all'istituto� della�correzione�di�errore�materiale�che�non�inerisce�certamente�alle�nullita� intervenute�nel�corso�del�giudizio�ma�riguarda�errori�di�mera�forma.� A�questo�punto�l'Avvocatura,�ritenendo�ingiustamente�pretermessa�la� possibilita�di�esperire�il�proprio�mandato�difensivo,�decideva�di�proporre�inci- dente�di�esecuzione,�sostenendo�che�la�sentenza�emessa�senza�contraddittorio� andava�considerata�tamquam non esset perche�in�contrasto�con�i�principi�fon- damentali�dell'ordinamento�giuridico�soprattutto�alla�luce�della�formulazione� dell'art.�111�della�Costituzione�che�ha�sancito�il�diritto�al�contraddittorio�nel� processo�penale�come�regola�costituzionale.� Il�giudice�dell'esecuzione�respingeva�il�ricorso,�contro�il�parere�favore- vole�all'accoglimento�espresso�dal�P.M.�in�udienza,�affermando�che�l'omesso� avviso�al�difensore�costituisce�causa�di�nullita�della�sentenza,�sanata�dal�giu- dicato.� La�decisione�suddetta�era�impugnata�avanti�alla�Suprema�Corte�che�si� pronunciava�in�senso�sfavorevole�al�ricorrente�con�la�medesima�motivazione� del�giudice�dell'esecuzione.� Dalle�premesse�di�fatto�suesposte�emerge�che�il�diritto�alla�difesa�in�giu- dizio�del�V.P.�e�stato�leso,�ma�che�il�nostro�ordinamento�non�prevede�alcuno� strumento�giuridico�di�tutela.� Tale�situazione�eccezionale�suggerisce�alcune�considerazioni.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il commento. Il�principio�del�contraddittorio�(art.�101�c.p.c.,�111�Cost.)�e�nel�nostro� ordinamento�uno�dei�cardini�del�giusto�processo,�posto�a�garanzia�del�diritto� di�difesa�in�giudizio(1).� La�necessaria�correlazione�tra�la�sentenza�e�l'accusa�contestata�nei�con- fronti�dell'imputato�risponde�all'esigenza�di�evitare�che�possa�formare� oggetto�di�pronuncia�nei�suoi�confronti�un�fatto�rispetto�al�quale�egli�non� abbia�avuto�la�possibilita�di�esporre�le�ragioni�a�sua�discolpa(2).� Tale�ratio garantistica�impone�di�considerare�il�contraddittorio�tra�le� parti�uno�fra�gli�elementi�essenziali�per�la�costituzione�e�l'immanenza�di�un� rapporto�processuale�valido�(3).� In�virtu�di�quanto�detto,�l'obbligo�di�notificazione�dell'udienza�assume� evidentemente�un�ruolo�(di�conoscenza)�essenziale�ai�fini�della�corretta� instaurazione�del�contraddittorio�tra�le�parti�e�dunque�non�solo�non�puo�in� alcun�modo�essere�eluso,�ma�impone�di�distinguere�tra�notificazione�alla� parte,�che�e�espressione�del�generico�potere�di�autodifesa�riconosciutole,�e� notificazione�al�difensore�della�parte�costituita,�in�ossequio�al�principio�che� garantisce�l'assistenza�tecnica�alla�parte�in�giudizio(4).� (1)�La�regolare�costituzione�della�(giusta)�parte�e�requisito�indefettibile�per�la�statuizione� del�giudice.�L'integrita�della�domanda,�istituto�a�tutela�del�quale�e�preposto�il�contraddittorio,� e�tutelata�anche�da�tutta�una�serie�di�altre�disposizioni�che�ruotano�intorno�alle�due�maggiori� enunciate�nel�testo�(cfr.�quella�sul�litisconsorzio�necessario�ex art.�102�c.p.c.;�il�comma�3�del- l'art.�307�c.p.c.,�che�dispone�l'estinzione�del�processo�per�mancata�integrazione�del�giudizio;� l'art.�354�c.p.c.�che�prevede�la�rimessione�della�causa�al�primo�giudice�qualora�il�giudice�d'ap- pello�riconosca�che�nel�giudizio�di�primo�grado�doveva�essere�integrato�il�contraddittorio;�il� contraddittorio�e�garantito�anche�in�altre�ipotesi,�come�in�quella�ex 633�c.p.c.,�sia�pur�recupe- rato�in�un�momento�successivo�all'emissione�del�decreto�ingiuntivo�e�subordinato�alla�proposi- zione�dell'opposizione�ex art.�645�c.p.c.�da�parte�del�destinatario).� (2)�Cfr.�Cass.,�5�aprile�1968,�n.�130;�Cass.,�28�ottobre�1980,�n.�11227.� (3)�Cfr.�Cass.,�3�giugno�1968,�n.�42;�Cass.�23�febbraio�1970,�n.�127;�C.�Cass.,�sez.�I,� 21�dicembre�1984,�n.�2623;�Cass.,�17�ottobre�1984,�n.�2026,�in�cui�si�afferma�il�principio,�piu� volte�ribadito�in�giurisprudenza,�secondo�cui�l'omissione�della�citazione�dell'interessato�per� la�udienza�e�causa�di�nullita�assoluta�per�violazione�delle�norme�relative�al�contraddittorio;� C.�Cass.,�sez.�V,�5�aprile�1968,�n.�130;�C.�Cass.,�sez.�V,�23�febbraio�1970,�n.�127.� (4)�Sul�punto�molto�chiara�e�la�sentenza�della�Cassazione�del�21�dicembre�1984,�n.�2632:� pur�articolandosi�la�difesa�piena�dell'imputato�attraverso�i�due�poli�dell'autodifesa�e�dell'assi- stenza�tecnica,�le�rispettive�posizioni�conservano,�di�regola,�carattere�di�piena�autonomia�e� la�prima�assume�certamente�nel�momento�genetico�della�necessita�della�difesa�un�carattere� indefettibilmente�prioritario�e�non�puo�essere�sostituita�dalla�seconda,�che�pur�integrando� nei�casi�previsti�dalla�legge,�necessariamente�l'altra,�e�pur�sempre�condizionata�ad�un�atto� di�libera�scelta�da�parte�del�giudice.�In�particolare,�in�tema�di�notificazioni�^le�quali�assu- mono�nella�dinamica�processuale,�un�ruolo�funzionale�alla�attuazione�del�principio�del�con- traddittorio,�condizionandone�lo�stesso�instaurarsi�ed�il�grado�di�efficienza�^le�singole�posi- zioni�restano�sempre�rigorosamente�distinte,�persino�nell'ipotesi�di�elezione�di�domicilio�del- l'imputato�presso�il�difensore,�che,�in�tale�ipotesi,�assume�esclusivamente�il�ruolo�di� destinatario�ai�fini�delle�notifiche�dovute�al�suo�assistito,�senza�che�concio�solo�possa�rite- nersi�sussistere�equipollenza�ai�fini�delle�notifiche�dovutegli�nella�sua�qualita�di�difensore;� cfr.�anche�l'art.�6,�lett.�C),�CEDU,�che�garantisce�a�ciascun�accusato�il�diritto�di�difendersi� personalmente�o�di�avere�l'assistenza�di�un�difensore�di�sua�scelta.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Dunque�la�notifica�dell'udienza,�garantendo�la�presenza�del�difensore� che�ha�normalmente�assistito�ai�diversi�gradi�di�giudizio,�costituisce�una� garanzia�partecipativa�minima�posta�a�tutela�del�diritto�alla�difesa�che,�nel� caso�di�specie,�sembra�essere�stato�menomato�proprio�per�la�nomina�di�un� difensore�d'ufficio,�estraneo�al�corso�dell'intero�processo.� Tale�omissione�ha�precluso�all'imputato�la�possibilita�di�interloquire� dinanzi�alla�Suprema�Corte�seguendo�la�linea�difensiva�tenuta�durante�tutti� i�precedenti�stati�e�gradi�del�giudizio,�violando�quello�che�e�un�suo�diritto� potestativo�personalissimo�di�scegliere�le�modalita�della�propria�difesa.� Con�la�nomina�del�difensore�d'ufficio�si�ritiene�che�la�determinazione�del� giudice�si�sia�autoritativamente�sostituita�atale�scelta(personale)�dell'imputato.� La�lesione�del�diritto�di�scelta�si�ripercuote�inevitabilmente�sulla�pienezza� delcontenutodeldirittodicuiall'art.�24Cost.e,inparticolare,sullapossibilita� dell'imputato�di�far�valere�le�proprie�ragioni�difensive�in�condizioni�di�parita�,� essendo�stato�privato�di�quella�difesa�tecnica�in�grado�di�vantare�un�grado�di� consapevolezza�dell'�iter�processuale�svolto�fino�a�quel�momento�sicuramente maggiore�rispetto�alla�conoscenza�degli�atti�che�puo�avere�un�difensore�nomi- nato�successivamente,�rimasto�estraneo�ai�precedenti�stati�del�processo.� Non�vi�sono�dubbi�che�l'omessa�notifica�abbia�prodotto�una�lacuna difensiva�a�danno�dell'imputato,�ma�a�cio�segue�un�paradosso�anche�mag- giore�e�cioe�la�(presunta)�non�rilevabilita�di�tale�violazione.� Se�cos|�fosse�infatti�vi�sarebbe�una�gravissima�contraddizione�interna� all'ordinamento,�dovendosi�ammettere�la�sopravvivenza,�per�un��vuoto�nor- mativo�,�di�un�provvedimento�emesso�dall'autorita�giudiziaria,�palesemente� incompatibile�con�i�principi�fondamentali.� L'importanza�del�diritto�ad�avere�l'assistenza�di�un�difensore�di�propria� scelta�appartiene�al�comune�sentimento�di�giustizia�e�di�buon�senso,�ed�e� per�questo�sancito�anche�dall'art.�6,�lett.�c),�CEDU,�proprio�in�ragione�del fatto�che�tale�circostanza�si�presenta�come�condizione�imprescindibile�per�la� realizzazione�del�diritto�di�ciascuno�ad�un�processo��equo�(5).� Ebbene,�senza�alcun�dubbio�l'omissione�dell'avviso�al�difensore�di�fiducia� della�data�di�udienza�viola�tale�diritto�dell'imputato,�precludendogli�la�possibi- lita�di�proseguire�attraverso�una�linea�difensiva�costante�che�costituisca�il�filo� conduttore�di�ciascun�grado�di�giudizio,�nonche�lo�priva�dello�strumento�gene- ralmente�apprestato�dall'ordinamento�perdispiegare�al�meglio�leproprie�difese.� In�tal�modo�l'imputato�risulta�non�essere�piu�coadiuvato�da�un�difensore� che,�in�primo�luogo,�intrattenga�un�rapporto�fiduciario�con�il�proprio�assi- stito,�ma�soprattutto,�che�vanti�una�conoscenza�esaustiva�dei�fatti�di�causa� ed�abbia�gia�approntato�la�migliore�strategia�difensiva.� Il�non�aver�rilevato�da�parte�della�Corte�il�suddetto�vizio�^per�il�princi- pio�secondo�cui�il�giudicato�sana�ogni�vizio�^ha�messo�l'imputato�in�condi- zioni�di�impossibilita�di�esperire�qualunque�rimedio�processuale�che�gli�per- mettesse�di�reagire�al�colpo�inferto.� (5)�Sul�contraddittorio�come�corollario�dell'art.�6�CEDU,�e�dunque�garanzia�fondamen- tale�del�processo,�cfr.�Corte�Brandstetter�c/�Austria,�28�agosto�1991,�serie�A/211.�Si�rinvia� per�ulteriori�approfondimenti�in�tema�di�violazione�della�norma�comunitaria�ai�seguenti� paragrafi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Poiche�l'ordinamento�non�ammette�certamente�la�sussistenza�di�un�con- trasto�con�i�suoi�stessi�principi�fondamentali�cos|��grave�ed�insanabile� (l'art.�24�Cost.�che�garantisce�la�difesa�in�giudizio�come�minimum concesso� a�ciascun�imputato�(6)),�si�rende�opportuna�una�disamina�dei�mezzi�appre- stati�dall'ordinamento�al�fine�di�individuare�lo�strumento�piu��idoneo�cui� ricorrere�e,�qualora�non�ve�ne�fossero,�segnalare�la�lacuna�legislativa,�sem- brando�irragionevole,�se�non�incostituzionale,�cedere�all'interpretazione�che� sorregga�la�non�rilevabilita��di�tale�nullita��.� Partendo�da�tale�presupposto,�sembra�opportuno�muoversi�attraverso� una�analisi�comparata�dei�modelli�processualcivilistico�e�del�giudizio�penale.� Mentre�infatti�il�processo�civile�appresta�come�mezzo�di�tutela�la�revoca- zione�ex art.�395�c.p.c.,�nulla�dispone�in�tema�di�processo�penale,�se�non�il� rimedio�della�revisione�ex art.�630�c.p.p.� Si�cerchera��dunque�verificare�preliminarmente�la�possibilita��che�l'istituto� della�revocazione�trovi�ingresso�nel�processo�penale�e,�subordinatamente,�se� la�revisione�possa�estendersi�oltre�le�ipotesi�tassativamente�enunciate.� In�caso�positivo,�la�configurabilita��dell'errore�revocatorio�si�avrebbe,�ai� sensi�del�n.�4),�se�la�sentenza�sia�l'effetto�di�un�errore�di�fatto�risultante�dagli� atti�o�dai�documenti�della�causa(7).� La�Cassazione�penale�ha�avuto�modo�di�pronunciarsi�sulla�questione� relativa�alla�(8)�eccezione�di�legittimita��costituzionale�avente�ad�oggetto� l'art.�630�c.p.p.�nella�parte�in�cui�non�prevede�come�motivo�di�revisione�una� ipotesi�analoga�a�quella�prevista�come�causa�di�revocazione�dall'art.�395,� n.�4)�c.p.c.,�sollevata�per�contrasto�con�gli�artt.�3,�24,�111�Cost.� Il�problema�della�possibilita��di�trasfondere�nel�giudizio�penale�la�norma� processualcivilistica�e��stato�sollevato�gia��dalla�Corte�Costituzionale,�che�ha� ritenuto�illegittimo�l'art.�395,�n.�4�c.p.c.�nella�parte�in�cui�non�prevede�la� revocazione�di�sentenze�della�Corte�di�Cassazione�per�errore�di�fatto�nella� lettura�di�atti�interni�al�suo�stesso�giudizio,�in�quanto��il�diritto�di�difesa�in� ogni�stato�e�grado�del�procedimento�sarebbe�gravemente�offeso�laddove�tale tipo�di�errore�non�fosse�suscettibile�di�emenda�solo�per�essere�stato�perpe- trato�dal�giudice�cui�spetta�il�potere-dovere�di�nomofilachia�.�(9)� (6)�Il�comma�2.�dell'art.�24�Cost.�cos|��dispone:��La�difesa�e��diritto�inviolabile�in�ogni� stato�e�grado�del�procedimento�,�mentre�i�commi�2.�e�3.�dell'art.�111�Cost.�rafforzano�tale� principio�con�l'affermazione�per�cui�ogni�processo�di�svolge�in�contraddittorio�tra�le�parti,� in�condizioni�di�parita��;sidispone�altres|��che�nel�processo�penale�si�assicura�alla�persona� accusata�di�un�reato�la�possibilita��di�disporre�del�tempo�e�delle�condizioni per�preparare�la� sua�difesa.� (7)�Peraltro,�contro�cfr.�Cass.�civ.,�sez.�I,�1�dicembre�1999,�n.�13401,�in�Giust. civ. Mass.,� 1999,�2420,�in�cui�la�Cassazione�ritiene�che�l'errore�di�fatto�che�legittima�l'impugnazione� per�revocazione�ai�sensi�dell'art.�395�c.p.c.�e��configurabile�quando�sussiste�un�contrasto�tra� la�rappresentazione�della�realta��emergente�dalla�sentenza�e�quella�che�risulta�dagli�atti�del� giudizio,�e�non�piuttosto�quando�si�lamenti�l'omessa�o�errata�valutazione�di�un�atto�proces- suale�(nel�caso�di�specie�si�trattava�proprio�di�mancato�rilievo�della�nullita��della�notifica�del� ricorso).� (8)�Cass.�Pen.,�sez.�IV,�20�febbraio�1995,�n.�593,�in�Cass. Pen.,�1997,�810.� (9)�Cfr.�C.�Cost.,�31�gennaio�1991,�n.�36,�in�Giur. It.,�1992,�I,�1,�1010;�cfr.�Anche�Cass.,� ord.�del�2�giugno�1995:��quando�l'errore�investe�non�la�motivazione,�ma�la�stessa�esistenza� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� In�nessun�caso�pero�sembra�ammettersi�l'ingresso�nel�processo�penale� del�rimedio�della�revocazione.� La�revisione�sembra�dunque�essere�l'unico�strumento�apprestato�dall'ordi- namento�per�superare�il�giudicato�penale,�costituendo�un�mezzo�straordinario� di�impugnazione�che�consente�di�rimuovere�gli�effetti�della�cosa�giudicata.� Viene�allora�da�chiedersi�se�i�casi�di�cui�all'art.�630�c.p.p.�costituiscano� una�indicazione�tassativa�oppure�se�essi�possano�prestarsi�ad�una�interpreta- zione�estensiva.� Per�dare�una�risposta�occorre�premettere�brevi�cenni�sulla�natura�e�sulle� caratteristiche�della�revisione.� Essa�si�configura�come�uno�strumento�processuale�attraverso�il�quale�e� dato�rimuovere�le�sentenze�affette�da�un�errore�giudiziario�emendabile(10).� In�tali�casi�la�giustizia�sostanziale�prevale�sulla�generica�esigenza�di�cer- tezza�e�stabilita�dei�rapporti�giuridici;�l'unico�limite�e�quello�che�circoscrive� l'applicabilita�del�rimedio�della�revisione�ad�elementi�nuovi,�non�potendo�la� risoluzione�del�giudicato�fondarsi�su�una�diversa�valutazione�del�dedotto(11).� Ci�si�deve�dunque�chiedere�se�il�legislatore�abbia�ritenuto�di�aver�esau- rito,�con�l'enunciazione�contenuta�nell'art.�630�c.p.p.,�il�novero�di�situazioni� che�per�caratteristiche�ed�importanza�siano�tali�da�meritare�una�tutela�chesi� spinga�oltre�il�giudicato,�o�se�abbia�piuttosto�inteso�dettare�fattispeciedi� fondo�da�cui�possa�di�volta�in�volta�trarre�avvio�un�giudizio�concreto�di�meri- tevolezza�della�fattispecie.� A�monte�del�problema�si�pone�il�grado�di��forza��riconosciuto�al�giudi- cato:�tanto�maggiore�e�quest'ultimo,�tanto�minore�sara�la�sfera�derogatoria� ammissibile.� Se�infatti�si�muove�da�una�presunta�eccezionalita�alla�fermezza�della�res iudicata,�l'opera�dell'interprete�e�evidentemente�stretta�entro�binari�che�impon- gono�una�interpretazione�del�tutto�misurata�e�restrittiva�del�dato�normativo.� Tuttavia�e�nota�in�materia�penale�la�vigenza�del�principio�del�favor rei,� che�potrebbe�giustificare�una�interpretazione�estensiva�del�disposto�di�cui� all'art.�630�c.p.p.� della�sentenza,�occorrera�adottare�soluzioni�interpretative�che�facciano�salvi�i�principi�costi- tuzionali�e,�analogamente�a�quanto�avvenuto�nel�processo�civile,�distinguere�tra�un�momento� rescindente�da�attuarsi�attraverso�la�procedura�di�correzione�degli�errori�materiali�e�una�fase� rescissoria�da�demandarsi�alla�pubblica�udienza�.�Il�caso�era�analogo,�trattandosi�di�rap- porto�irregolarmente�costituito�in�sede�di�ricorso�per�Cassazione�a�causa�di�un�errore�nella� notifica�dell'avviso�di�fissazione�dell'udienza.� (10)�Il�giudicato,�in�qualita�di�strumento�diretto�a�garantire�la�coerenza�logico-formale� dell'ordinamento,�e�legato�a�doppio�filo�alla�revisione,�intesa�a�salvaguardare�i�principi�di� giustizia�sostanziale;�le�esigenze�di�coerenza�e�di�uguaglianza�non�ammettono�infatti�la�coe- sistenza�di�due�giudicati�contrastanti.�Sulla�coerenza�logico-sistematica�dell'ordinamento,� cfr.�DE Luca,�voce��Giudicato (diritto processuale penale)�,�in�Enco Giuro Treccani,XV,� Roma,�1989,�2.� (11)�Cfr.�Cass.�Pen.,�sez.�II,�2�dicembre�1998,�n.�7111;�Cass.�Pen.,�sez.�V,�29�dicembre� 1998,�n.�7263,�in�Giusto Pen.,�2000,�III,�126�;�Cass.�Pen.,�sez.�IV,�5�maggio�1999,�in�Foro it.,� 1999,�II,�499�;�Cass.�Pen.,�sez.�IV,�20�febbraio�1995,�n.�593,�in�Casso Peno 1997,�810;�Cass.� Pen.,�sez.�IV,�12�maggio�1999,�in�Giuro It.,�2000,�1695,�con�nota�di�A.�Ricci;�Cass.�Pen.,�sez.� III,�20�settembre�1995,�n.�2940,�in�Giusto Pen.,�III,�662.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Se�e�vero�che�la�revisione�nasce�per�incontenibili�esigenze�di�giustizia� sostanziale,�tanto�piu�si�deve�ammettere�che�laddove�tali�esigenze�sussistano� (siano�esse�prescritte�o�meno),�debbano�necessariamente�trovare�nel�referente� normativo�di�cui�all'art.�629�c.p.p.�il�proprio�baluardo.� La�soluzione�e�dunque�insita�nel�giudizio�di�ponderazione�tra�interessi� (individuali�e�superindividuali)�da�cui�l'interprete�non�puo�prescindere.� La�portata�dirompente�della�revisione�non�puo�tuttavia,�seppure�legitti- mata�dagli�interessi�sottesi,�costituire�un'arma�di�facile�ricorso.� Del�resto�lo�stesso�legislatore,�se�si�ha�riguardo�alla�formulazione�lette- rale�dell'art.�629�c.p.p.�(�nei�casi�determinati�dalla�legge�),�sembra�essersi� orientato�per�una�soluzione�restrittiva�dell'istituto.� Laddove�il�legislatore�avesse�voluto�lasciare�aperta�la�porta�del�rimedio� apprestato�avrebbe�infatti�potuto�indicare�sommariamente�gli�estremi�che� giustificassero�il�ricorso�alla�revisione.� Tuttavia�si�potrebbe�tentare�una�ulteriore�strada.� L'omessa�notifica�dell'udienza�al�difensore�di�fiducia�potrebbe�infatti�rien- trare,�almeno�in�prima�approssimazione,�nell'ipotesi�sub d), ex art.�630�c.p.p.� La�lettera�citata�parla�infatti�di�sentenza�di�condanna�pronunciata�in conseguenza�di��falsita�in�atti�.� E�tuttavia�quanto�meno�dubbia�(se�non�addirittura�artificiosa)�la�possi- bilita�di�far�rientrare�l'aver�pronunciato�una�sentenza�nell'erroneo�convinci- mento�della�sussistenza�dei�presupposti�(nel�caso�di�specie,�della�notifica�al� difensore�della�data�dell'udienza),�nella�ipotesi�sub d).� Non�sembra�infatti�propriamente�configurabile�come�falsita�in�atti�la� �svista��del�giudice,�ne�il�suo�erroneo�convincimento�circa�la�sussistenza�di� un�contraddittorio�regolarmente�incardinato�tra�le�parti.� Dunque�se�quanto�detto�e�vero,�si�dovrebbe�arrivare�a�ritenere�che�nel- l'ordinamento�sussiste�una�lacuna�il�cui�peso�si�fa�sentire�in�modo�particolare� proprio�per�gli�interessi�su�cui�incide.� Prima�di�arrivare�a�tali�conclusioni,�paradossali�per�un�sistema�rigorosa- mente�garantistico,�occorre�esplorare�un'altra�strada�percorsa�nel�presente� giudizio:�quella�dell'errore�materiale.� In�realta�l'istituto�della�correzione�dell'errore�materiale�ex art.�130�c.p.p.,� gia�a�prima�vista,�lascia�qualche�perplessita�in�ordine�alla�possibilita�che�trovi� applicazione�in�una�simile�fattispecie.� Sembrerebbe�infatti�da�escludere�a�priori�il�ricorso�a�tale�procedura�al� fine�di�emendare�un�errore�di�fatto�in�cui�sia�incorso�il�giudice,�trattandosi� di�un�istituto�i�cui�presupposti�di�applicabilita�,�nonche�gli�effetti,�sono�infatti� assai�diversi�da�quelli�propri�della�revocazione(12).� Anzitutto,�ai�fini�una�possibile�estensione�dell'applicabilita�di�tale�stru- mento,�va�individuata�l'esatta�estensione�della�nozione�di�errore(13).� (12)�Cfr.�Cass.�Pen.,�sez.�VI,�24�settembre�1998,�n.�2676,�in�Casso Pen.,�2000,�398;�7Cass.,� sez.�VI,�7�luglio�1998,�n.�2076.� (13)�Cfr.�Cass.,�sez.�VI,�14�marzo�1995,�n.�420,�in�cui�si�definisce�l'errore�come�la�diver- genza�tra�la�decisione�adottata�dal�giudice�e�la�sua�manifestazione�esterna,�cioe�tra�la�rap- presentazione�della�realta�emergente�dalla�sentenza�e�quella�emergente�dagli�atti�e�docu- menti�processuali.�La�discrasia�tra�il�dispositivo�letto�in�udienza�e�quello�risultante�dalla�sen- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�disposizione�parla�di�errori�od�omissioni�che�non�determinino�nullita� e��la cui eliminazione non comporti una modifica essenziale dell'atto�.� Dunque�l'errore�(qualunque�ne�sia�la�causa)�che�abbia�inciso�sul�pro- cesso�formativo�della�volonta�giudice,�si�riverbera�necessariamente�sulla�deci- sione,�ammettendo�correttivi�volti�solo�a�creare�quella�stretta�aderenza� richiesta�tra�il�contenuto�decisorio�e�la�sua�estrinsecazione�formale.� Tale�assestamento�e�del�tutto��formale�,�non�potendo�incidere�sulla� decisione�gia�assunta.� Si�avrebbe�infatti�modifica�essenziale,�se�non�addirittura�sostituzione�del� provvedimento,�qualora�l'istanza�di�correzione�fosse�volta�a�sollecitarela� corte�ad�un�nuovo�esame�del�merito�(14).� Cio�che�l'ordinamento�vuole�evitare�e�che�l'emenda�degli�errori�di�fatto� commessi�dal�giudice�si�trasformi�in�un�mezzo�di�elusione�del�principio�del� giudicato(15).� Tale�principio�costituisce�un�valore�superindividuale�costituzionalmente protetto�in�quanto�direttamente�connesso�al�diritto�alla�tutela�giurisdizionale� di�cui�all'art.�24�Cost.,�la�cui�effettivita�risulterebbe�evidentemente�menomata� laddove�fosse�permessa�una�rivisitazione�(un�esame�di�rito�o�di�merito)�delle sentenze�passate�in�giudicato,�avverso�le�quali�gli�unici�rimedi�dati�dall'ordi- namento�sono�di�carattere�straordinario(16).� Non�sembra�dunque�ammissibile�una�estensione�dell'ambito�di�applica- bilita�della�correzione�agli�errori�di�fatto�di�cui�agli�artt.�287�e�288�c.p.c.� Tali�errori�non�implicano�solo�una�disattenzione�del�giudice,�bens|�un� vero�e�proprio�vizio�del�giudizio,�instauratosi,�nel�caso�di�specie,�irregolar- mente.� In�piu�casi�analoghi�la�Corte�ha�negato�la�possibilita�di�ricorrere�alla� procedura�di�correzione�laddove�fosse�stato�omesso�l'avviso�al�difensore�della� data�di�udienza(17).� tenza�configura�errore�(materiale)�nella�formazione�di�quest'ultima.�Cfr.�anche�Cass.,�sez.�V,� 31�gennaio�2000,�n.�4973;�Cass.�Civile,�sez.�I,�1�dicembre�1999,�n.�13401,�in�Giust. civ. Mass. 1999,�2420;�Cass.�Civile,�sez.�I,�12�gennaio�1999,�n.�226,�in�Giust. civ., Mass. 1999,�50.� (14)�Contro�modifiche�di�carattere�sostanziale,�cfr.�le�ripetute�pronunce�della�Corte;�ex multis,�Cass.,�sez.�V,�11�giugno�1999,�n.�2284;�Cass.,�sez.�VI,�7�luglio�1998,�n.�2076;�Cass.,� sez.�III,�25�maggio�1992,�n.�6301;�Cass.,�sez.�I,�21�giugno�1991,�n.�6848;�Cass.,�sez.�I,�25�giu- gno�1993,�n.�2094;�Cass.,�sez.�VI,�23�agosto�1994,�n.�29024;�Cass.,�sez.�VI,�2�giugno�1995,� n.�2005;�Cass.,�sez.�I,�18�gennaio�1999,�n.�5881.� (15)�Cfr.�C.�Cass.,�31�gennaio�1991,�n.�36,�con�cui�la�Corte�ha�dichiarato�l'illegittimita� costituzionale�dell'art.�391�bis c.p.c.�nella�parte�in�cui�equipara,�prevedendo�un�medesimo� termine�per�la�presentazione�delle�istanze,�la�procedura�di�correzione�degli�errori�materiali� a�quella�di�revocazione;�Cass.�Pen.,�sez.�VI,�3�giugno�1998,�in�Giust.pen.,1999,�III,�599;�Cass.� pen.,�sez.�un.,�9�ottobre�1996,�n.�19,�in�Giur. it.,�1997,�II,�578;�Cass.�pen.,�sez.�I,�21�febbraio� 2001,�n.�18923;�Cass.�pen.,�sez.�II,�10�luglio�1996,�n.�3164,�in�Cass. pen.,�1997,�750;�Cass.� pen.,�sez.�VI,�22�maggio�1995,�n.�2005,�in�Arch. nuovaproc. pen.,�1995,�629.� (16)�Esigenze�di�certezza�delle�situazioni�giuridiche�richiedono�che�il�processo�non�risulti� indefinitamente�pendente,�costantemente�soggetto�al�rischio�di�una�impugnazione,�bens|� che�esso�venga�definito�irretrattabilmente�(cfr.�Cass.�Pen.,�s.u.,�9�ottobre�1996,�n.�19;�C.� Cost.,�n.�224�del�1996).� (17)�Cass.,�sez.�II,�19�agosto�1996,�n.�3164;�Cass.,�sez.�VI,�9�ottobre�1998,�n.�2676;�Corte� Cost.,�18�aprile�1996,�n.�119.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�mancata�notifica�infatti,�in�quanto�causa�di�nullita�assoluta�del�giudi- zio�(e�dunque�della�sentenza�emessa),�impone�un�nuovo�esame�(del�merito)� della�questione�con�conseguente�(inammissibile)�modifica�della�decisione.� Alla�luce�delle�riflessioni�svolte�non�sembra�percorribile�neanche�la� strada�della�correzione�dell'errore�materiale.� Da�cio�risulta�un�vuoto�normativo�paradossale�per�il�palese�contrasto� con�i�principi�cardine�dell'ordinamento�interno�e�di�quello�europeo.� Il�principio�della�giusta�difesa,�oltre�che�quelli�della�parita�delle�armi�e� del�contraddittorio,�e��blindato��dall'art.�6�CEDU,�in�cui�sono�trasfusi�i�prin- cipi�nazionali�in�tema�di�giusto�processo�e�garanzie�di�difesa(18).� Ci�si�potrebbe�dunque�legittimamente�aspettare�un�intervento�della� Corte�di�Strasburgo,�con�cui�si�accerti�la�clamorosa�lacuna�presente�nell'ordi- namento�italiano�(e�per�l'effetto�si�condanni�al�risarcimento�del�danno),� oppure�un�intervento�della�Corte�Costituzionale�con�cui�si�prenda�atto�della� illegittimita�dell'articolo�395�c.p.c.�nella�misura�in�cui�si�adotti�una�interpreta- zione�restrittiva.� A�questo�punto�viene�da�chiedersi�come�sia�da�configurare�una�sentenza� inficiata�da�un�vizio�cos|�grave�come�quello�della�mancata�costituzione�del� rapporto�processuale;�se�essa�sia�cioe�nulla�o�piuttosto�inesistente.� La�giurisprudenza�sembra�orientata�nel�senso�di�far�rientrare�il�vizio�di� mancata�comparizione�del�difensore�dell'imputato�per�omessa�notifica,�nel� novero�delle�nullita�ex artt.�127�e�178�c.p.p.�(19)� (18)�Del�resto�la�Convenzione�europea�rappresenta�il�naturale�sviluppo�deiprincipi� espressi�dalla�Dichiarazione�universale�dei�diritti�dell'Uomo,�acquisita�da�ciascun�ordina- mento.�La�Carta�dei�diritti�fondamentali,�originata�dall'�esperienza�francese�del�1789,�costi- tuisce�da�sempre�una�sorta�di�codice�etico�comune�a�tutti�i�popoli.�In�piu�la�Convenzione� europea�non�si�risolve�in�una�mera�enunciazione�di�principi,�ma�appresta�anche�una�garanzia� di�effettivita�dei�suoi�contenuti:�la�tutela�giurisdizionale�realizzata�mediante�la�facolta�di� ricorso�individuale�concessa�ex art.�34�della�Convenzione.�Il�diritto�dunque�non�e�solo�scol- pito�nella�Carta,�ma�direttamente�azionabile�da�ciascun�individuo.�Sul�diritto�alla�difesa�in� giudizio,�cfr.�il�celebre�caso�Artico�del�1980.�Cfr.�anche�la�Carta�dei�diritti�fondamentali�del- l'Unione�Europea,�approvata�il�7�dicembre�2000,�nel�corso�del�Consiglio�europeo�di�Nizza,� in�cui�l'art.�41,�in�forza�del�principio�di�buona�amministrazione,�dispone�che:��ogni�individuo� ha�diritto�a�che�le�questioni�che�lo�riguardano�siano�trattate�in�modo�imparzialeedequoed� entro�un�termine�ragionevole�(...).�Tale�diritto�comprende�in�particolare�il�diritto�di�ogni�cit- tadino�di�essere�ascoltato�prima�che�nei�suoi�confronti�venga�adottato�un�provvedimento� individuale�che�gli�rechi�pregiudizio�.� (19)�Cfr.�Cass.�Pen.,�sez.�V,�7�aprile�1998,�n.�6239,�in�Casso Pen.,�1999,�2943;�Cass.�Pen.,� sez.�I,�6�aprile�2000,�n.�2640;�Cass.�Pen.,�sez.�V,�5�novembre�1992,�in�Casso Pen.,�1994,�2180;� per�tutte�cfr.�Cass.�Pen.,�sez.�V,�6�giugno�2001,�n.�32450,�in�Casso Peno 2002,�3502:���(...)�l'o- messa�notifica�allo�stesso�difensore�della�data�di�fissazione�della�nuova�udienza�da�luogo�a� una�nullita�assoluta�e�insanabile,�a�causa�dell'assenza�del�medesimo�al�dibattimento,�mentre� la�presenza�del�difensore�di�ufficio�costituisce�equipollente�della�notifica�solo�quando�questo� agisca�da�sostituto�dell'altro�e�rappresenti�il�di�lui�impedimento,�insistendo�per�il�rinvio�a� nome�e�per�conto�del�medesimo�;�Cass.�Pen.,�sez.�III,�21�marzo�1985,�n.�2700;�Cass.�Pen.,� sez.�VI,�15�marzo�1982,�n.�2736;�Cass.�Pen.,�sez.�III,�28�maggio�1997,�n.�6328,in�Casso Pen.,� 1998,�2629,�e�Cass.�Pen.,�sez.�VI,�9�marzo�1982,�in�Giusto pen.,�1983,�III,�98,�in�cui�si�afferma� che�l'omessa�notifica�al�difensore�della�data�di�fissazione�dell'udienza�da�luogo�ad�una�nul- lita�assoluta�ed�insanabile�inquadrabile�nelle�previsioni�dell'art.�179�c.p.p.,�rendendo�invalidi� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Il�nocumento�che�si�verifica�a�carico�dell'imputato�e�infatti�tale�da�giu- stificare�una�nullita�in�radice�degli�atti�del�giudizio,�adottati�senza�quella� garanzia�minima�e�imprescindibile�che�e�il�contraddittorio�tra�le�parti.� Per�quanto�riguarda�il�regime�delle�nullita�,c'e�da�fare�una�breve�pre- messa.� L'articolo�178�c.p.p.�annovera,�al�punto�c),�tra�le�nullita�di�ordine�gene- rale�l'intervento, l'assistenza e la rappresentanza dell'imputato. La�mancata�comparizione�del�difensore�di�fiducia�per�omessa�notifica� integrerebbe�dunque�un'ipotesi�di�nullita�di�ordine�generale�ex art.�178�c.p.p.� Con�questa�disposizione�il�legislatore�ha�voluto�aggirare�il�rischio,� dovuto�al�principio�di�tassativita�che�governa�la�materia�delle�nullita�,di� lasciare�prive�di�tutela�situazioni�rilevanti,�per�il�solo�fatto�di�non�avere�una� specifica�previsione�normativa.� Non�vi�e�dubbio�che�la�situazione�in�esame�configura�una�ipotesi�di�nul- lita�assoluta,�e�come�tale�rilevabile�anche�d'ufficio�in�ogni�stato�e�grado�del� procedimento.� Requisito�indefettibile�delle�nullita�e�tuttavia�la�loro�rilevabilita�(anche)� su�istanza�di�parte,�soprattutto�in�considerazione�della�preclusione�che�eser- cita�il�giudicato�sulle�cause�di�nullita�.� Dal�principio�della�conversione�dell'invalidita�nel�mezzo�di�gravame� deriva�che�una�nullita�non�dedotta�viene�superata�dall'intervento�del�giudica- to�(20).� La�nullita�infatti,�esprimendo�la�irregolarita�di�un�atto,�e�tale�finche�il� procedimento�perduri�e�non�anche�oltre�la�sua�conclusione.� L'effetto�sanante�del�giudicato�e�tuttavia�stato�eccepito�dalla�Corte�nel� caso�di�specie�senza�pero�che�la�parte�avesse�potuto�in�alcun�modo�rilevare� le�nullita�(si�e�detto�infatti�come�ogni�tentativo�di�trovare�uno�strumento�pro- cessuale�idoneo�si�sia�rivelato�fallimentare).� Viene�dunque�da�chiedersi�se�sia�possibile�riscontrare�in�tale�sentenza�il� carattere�di�nullita�senza�che�peraltro�esso�sia�associato�al�generale�carattere� di�rilevabilita�proprio�del�regime�delle�nullita�.� Cio�sarebbe�paradossale�giacche�col�giudicato�si�verrebbe�a�sanare�un� vizio�che�alle�parti�non�e�dato�rilevare�nel�corso�del�processo.� L'istituto�della�sanatoria�e�infatti�strettamente�connesso�all'inerzia�delle� parti,�essendo�prescritto�laddove�queste�ultime�non�esperiscano�gli�ordinari� mezzi�di�impugnazione.� gli�atti�consecutivi�e�dunque�la�sentenza�resa�nel�medesimo�giudizio;�cfr.�ancora,�Cass.�Pen.,� sez.�V,�6�luglio�1984,�in�Cass. Pen.,�1986,�948,�in�cui,�in�tema�di�omessa�notifica�al�difensore� di�fiducia�della�data�fissata�per�il�dibattimento�di�secondo�grado,�ai�sensi�dell'art.�410� c.p.p.,�si�riscontra�una�nullita�assoluta�in�quanto�la�nomina�di�un�difensore�d'ufficio�disposta� nel�dibattimento�non�elimina�il�pregiudizio,�sotto�il�profilo�della�tutela�del�diritto�alla�difesa,� derivante�dalla�mancata�partecipazione�del�difensore.� (20)�Cfr.�Cass.�Civ.,�sez.�I,�8�ottobre�1993,�n.�10011,�in�Giust. civ. Mass.,�1993,�1454;�Cass.� Civ.,�sez.�I,�25�giugno�2002,�n.�9258,�in�Giust. civ., Mass.,�1091;�Cass.Pen.,�sez.V,�24�febbraio� 1987,�in�Cass. Pen.,�1988,�1658.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Per�superare�l'ostacolo�della�non�rilevabilita��,�e�il�conseguente�effetto� sanante�del�giudicato,�bisognerebbe�negare�che�la�sentenza�emessa�senza�la� regolare�costituzione�del�rapporto�processuale�sia�ascrivibile�al�novero�delle� sentenze�nulle,�trattandosi�piuttosto�di�sentenza�inesistente.� La�categoria�dell'inesistenza�consegue�naturalmente�al�principio�di�tas- sativita��delle�cause�di�nullita��e�della�loro�generica�sanabilita�.� Esistono�infatti�altre�cause�di�invalidita��di�un�atto,�piu��gravi�di�quelle�per� le�quali�e��prevista�la�nullita��assoluta,�e�che�necessariamente�devono�trovare� tutela�nell'ordinamento.� La�funzione�cui�e��deputata�la�cosiddetta��inesistenza��di�un�atto�e��quella� di�superare�lo�sbarramento�preclusivo�dovuto�all'intervento�del�giudicato.� Un�atto�inesistente�infatti�e��un�non-atto�e�come�tale�puo��essere�privato� della�sua�consistenza�dal�momento�che�un�giudicato�simile�sarebbe�solo� apparente.� L'assenza�dei�presupposti�legali�su�cui�si�dovrebbe�fondare�la�decisione� puo��essere�dunque�rilevata�in�ogni�tempo�ed�in�qualsiasi�sede(21).� L'inesistenza�infatti�e��vista�dall'ordinamento�come�assenza�dei�requisiti� minimi�richiesti,�quindi�un�vizio�tale�da�escludere�anche�l'ipotesi�di�nullita�� assoluta�(caso�in�cui�l'atto,�seppure�affetto�da�vizi,�possiede�quel�minimo� richiesto�dall'ordinamento�affinche�si�producano�determinati�effetti).� L'assenza�di�tali�requisiti�impedisce�addirittura�che�essi�siano�ricono- sciuti�come�atti�processuali,�dunque�inidonei�a�produrre�gli�effetti�propri�che� la�legge�ad�essi�connette.� Se�questo�e��il�caso�(cioe��se�si�tratta�di�inesistenza�della�sentenza)�il�rime- dio�esperibile�e��l'incidente�d'esecuzione(22).� Il�procedimento�d'esecuzione�si�innesta�infatti�sulla�validita��del�titolo�da� portare�ad�esecuzione;�validita��la�cui�esistenza�va�accertata�dal�giudice�dell'e- secuzione�ex art.�666�c.p.p.� Tale�verifica�deve�sussistere�anche�sulle�sentenze�divenute�inoppugnabili� che�si�ritengono�affette�da�vizi�cos|��gravi�da�rendere�la�decisione�tamquam non esset. Non�trattandosi�di�un�vizio�endoprocessuale,�ma�di�una�causa�di�inesi- stenza�dell'atto,�il�giudicato�puo��essere�rimesso�in�discussione�tramite�l'i- stanza�di�incidente�d'esecuzione.� La�Corte�ha�tuttavia�rigettato�anche�questo�mezzo�di�eccezione,�rite- nendo�che�si�trattasse�piuttosto�di�nullita��e�non�invece�di�inesistenza�della� sentenza.� La�sentenza�emessa�sarebbe�dunque�stata�affetta�da�un�vizio�endopro- cessuale,�non�rilevato�e�sanato,�per�il�principio�della�conversione�delle�cause� di�nullita��nei�mezzi�di�gravame,�con�il�passaggio�in�giudicato�della�decisione� finale.� (21)�Cfr.�Cass.�Pen.,�sez.�V,�24�febbraio�1987,�in�Cass. Pen.,�1988,�1658;�Cass.�Pen.,�sez.�II,� 15�novembre�1986,�in�Cass. Pen.,�1988,�1871;�Cass.�Pen.,�2�settembre�1985,�in�Cass. Pen.,� 1986,�498;�Cass,�sez.�VI,�30�marzo�1999,�n.�4069.� (22)�Cfr.�Cass.,�S.U.,�20�novembre�1985,�n.�13,�in�cui�la�Corte�afferma�come�rimedio� alternativo�all'incidente�d'esecuzione,�quello�della�correzione�di�errore�materiale.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� La�questione�e�dunque�a�monte:�l'ordinamento�non�appresta�alcun�rime- dio�idoneo�a�far�valere�la�suddetta�nullita�,�con�palese�contraddizione�interna� per�contrasto�con�i�principi�fondanti,�di�cui�non�viene�in�tal�modo�garantita� l'effettivita�.� Tale�paradosso�puo�trovare�soluzione�solo�in�una�declaratoria�di�illegit- timita�costituzionale�dell'art.�395�n.�4�c.p.c.�laddove�questo�fosse�interpretato� restrittivamente,�oppure�in�una�pronuncia�della�Corte�di�Strasburgo�che�rilevi� la�lacuna�(ed�eventualmente�disponga�il�risarcimento�del�danno).� La�stessa�Corte�Europea�accoglie�(ex art.�80�Reg.�proc.)�una�portata�ben� piu�ampia�dell'istanza�di�revisione�di�una�sentenza�che,�al�contrario�della� stretta�tassativita�che�domina�il�panorama�interno,�e�ammessa�ogniqualvolta� si�venga�a�conoscenza�di�un��fatto�che,�per�sua�natura,�avrebbe�potuto�eserci- tare�una�influenza�decisiva�sulla�sorte�di�un�caso�gia�definito�e�che,�al� momento�della�sentenza,�era�sconosciuto�alla�Corte�e�non�poteva�essere� ragionevolmente�conosciuto�da�una�parte�.� Tale�interpretazione�appare�senz'altro�piu�conforme�alla�struttura�garan- tisca�dell'ordinamento,�nonche��rimedio�necessario�contro�eventuali�falle�del� sistema.� Avv. Massimo Bachetti Dott.ssa Martina Sinisi Corte di Cassazione, ordinanza 27 luglio 2000. �(omissis). Considerato�che�il�ricorrente�ha�chiesto�la�correzione�dell'errore�materiale,� per�aver�la�Corte�di�legittimita�pronunciato�l'ordinanza�impugnata,�nonostante�l'evidente� esistenza�di�un�vizio�del�contraddittorio,�per�non�essere�stato�notificato�l'avviso�della�fissa- zione�dell'udienza�in�Camera�di�Consiglio,�al�ricorrente�personalmente�ed�al�difensore�d'uffi- cio,�ignorando�l'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�costituita�quale�difensore�di�fiducia;� Ritenuto�che,�per�il�principio�di�definitivita�delle�decisioni�della�Corte�Suprema,�(v.� Cass.,�sez.�VI,�9�ottobre�1998,�n.�02676�e�Cass.,�sez.�I,�31�gennaio�1996,�n.�06037),�agli�even- tuali�errori�processuali�o�sostanziali�che�si�verifichino�nel�corso�del�giudizio�di�Cassazione,� non�puo�porsi�rimedio�mediante�il�ricorso�alla�procedura�di�correzione�degli�errori�materiali,� prevista�dall'art.�130�c.p.p.,�non�potendosi�equiparare�tale�istituto�con�quello,�del�tutto� diverso�quanto�a�presupposti�ed�effetti,�della�revocazione;� Considerato�che�il�ricorso�va�dichiarato�inammissibile�con�il�conseguente�obbligo�del� ricorrente�a�pagare�le�spese�del�procedimento�ed�a�versare�alla�Cassa�delle�ammende�la� somma�equitativamente�fissata,�in�ragione�dei�motivi�dedotti,�nella�misura�di�lire�500.000� (omissis)�. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� �Legge Pinto� e controversie tributarie (CortediCassazione,sezioneprimacivile,sentenza17giugno2004n. 11350). Con�la�sentenza�in�rassegna�la�Corte�di�Cassazione�ha�escluso�che�la� disciplina�dell'equa�riparazione�per�il�mancato�rispetto�del�termine�ragione- vole�di�durata�del�processo�sia�operante�nella�materia�tributaria�quando� non�si�faccia�questione�di�un��diritto�civile��o�di�una�controversia�di�natura penale.�Per�diritto�civile�si�intende�la�situazione�di�diritto�soggettivo�che�il�cit- tadino�puo�vantare�nei�confronti�dello�Stato�anche�nella�materia�tributaria� (come�e�nelle�controversie�di�rimborso);�per�materia�penale�si�intende�anche� la�vicenda�che�abbia�ad�oggetto�l'applicazione�di�sanzioni�tributarie�ove�que- ste�siano�commutabili�in�misura�detentiva�ovvero�siano,�per�la�loro�gravita�,� assimilabili�sul�piano�dell'afflittivita�ad�una�sanzione�penale,�giusta�la�simme- tria�elaborata�dalla�giurisprudenza�CEDU.� La�soluzione�e�coerente�con�le�premesse�logiche�e�sistematiche,�secondo� le�quali�l'art.�2�della�legge�n.�89/2001,�attraverso�il�richiamo�all'art.�6�della� Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo,�impone�di�interpretare�la�nostra� legge�tenendo�conto�in�primo�luogo�del�diritto�convenzionale��vivente�,�per come�interpretato�ed�applicato�dalla�giurisprudenza�della�Corte�Europea:� sul�punto�si�vedano�le�note�sentenze�delle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassa- zione�26�gennaio�2004,�n.�1338�e�coeve(23).�La�giurisprudenza�CEDU�nega� che�il�contenzioso�tributario�rientri�nell'ambito�dei��diritti�e�obbligazioni�di� carattere�civile,�malgrado�gli�effetti�patrimoniali�che�necessariamenteprodu- cono�,�poiche�la�materia�tributaria�e�di�diritto�pubblico�e��fa�parte�del nucleo�duro�delle�prerogative�della�potesta�pubblica�:�cos|�sentenza�CEDU� 12�luglio�2001,�affare�Ferrazzini�c/�Italia(24).� Avv. Antonio Palatiello Corte di Cassazione, sezione prima civile, sentenza 17 giugno 2004, n. 11350 ^Pres. G.�Olla�^ Est. M.R.�Morelli�^P.M. F.�Sorrentino�(conf.)�^Ministero�Economia�e�Finanze�(avv.� Stato�M.L.�Guida)�c/�D.�C.�I.�(avv.�T.�Carpinella).� La disciplina dell'equa riparazione di cui alla legge n. 89/01 non opera in materia tributa- ria quando non siano coinvolti veri e propri diritti soggettivi del cittadino e non si controverta per l'applicazione di sanzioni di tipo penale. IlGiudiceitalianodeve,perquantopossibile,interpretarelaleggen. 89/01inmanieracoe- rente con la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, a cio� essendo tenuta dal- l'espresso rinvio che l'art. 2 della ricordata legge opera all'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo. �(omissis) Motivi della decisione 1.�^La�questione�sottesa�al�motivo�impugnatorio�del- l'Avvocatura�di�Stato�^se�sia,�o�non,�applicabile�anche�ai�giudizi�in�materia�tributaria�la� disciplina�dell'equa�riparazione,�per��mancato�rispetto�del�termine�ragionevole�di�cui� all'art.�6,���1,�della�CEDU.�,�quale�introdotta�dagli�artt.�2�ss.�della�legge�n.�89/2001�^va risolta�in�senso�negativo�per�le�ragioni�e�nei�limiti�di�cui�appresso�si�dira�.� Conducono�convergentemente�infatti�a�tale�soluzione:� a) la�considerazione�del�collegamento�genetico (quale�reiteratamente�sottolineato� pure�nei�lavori�preparatori)�efunzionale (testualmente�ed�univocamente�postulato�dall'art.�2)� della�citata�legge�nazionale�con�la�Convenzione�Europea�dei�Diritti�dell'Uomo;� (23)�In�questa Rassegna,�gennaio-marzo�2004,�276.� (24)�In�questa Rassegna,�gennaio-dicembre�2001,�124.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� b)�il�valore�conformativo,�in�termini�di�diritto�vivente�(o�del�c.d.�valore�di�cosa�inter- pretata)�che�riveste�la�giurisprudenza�della�Corte�di�Strasburgo,�relativamente�alla�defini- zione�e�delimitazione�della�portata�applicativa�della�fattispecie�disciplinata�dalla�norma� europea�(art.�6,���1�cit.),�alla�cui�violazione,�appunto,�il�nostro�legislatore�ha�inteso�porre� rimedio�con�il�meccanismo�riparatorio�che�qui�viene�in�discussione;� c)�le�citate�indicazioni�emergenti�dalla�giurisprudenza�di�quella�Corte�Europea�(anche� di�recente�ribadite)�nel�senso�della�non�estensibilita�del�campo�di�applicazione�dell'art.�6,���1� CEDU�alle�controversie�tra�il�cittadino�ed�il�Fisco,�aventi�ad�oggetto�provvedimenti�imposi- tivi.� 1.1.�^Come�riassuntivamente�infatti�ricordato�anche�nelle�recenti�pronunzie�delle� Sezioni�Unite�nn.�1338�e�1340�del�2004,�l'approvazione�della�legge�n.�89/01�(o�c.d.�legge� Pinto)e�stata�determinata�dalla�necessita�di�prevedere�un�rimedio�giurisdizionale�interno� contro�le�violazioni�relative�alla�durata�dei�processi�in�modo�da�realizzare�quel�principio�di� sussidiarieta�dell'intervento�della�Corte�di�Strasburgo,�sul�quale�si�fonda�il�sistema�europeo� di�protezione�dei�diritti�dell'uomo�e�dal�quale�deriva�che�gli�Stati�che�hanno�ratificato�la� CEDU�debbano�riconoscere�a�tali�diritti�una��protezione�effettiva�(art.�13CEDU)�ecioe�tale� da�porre�rimedio�[alle�eventuali�loro�violazioni]�senza�necessita�che�si�adisca�la�Corte�di�Stra- sburgo�.� Un�tale�rimedio�in�precedenza�non�esisteva�nell'ordinamento�italiano,�con�la�conse- guenza�che�i�ricorsi�contro�l'Italia�per�violazione�dell'art.�6�della�CEDU�avevano��intasato�� (e�il�termine�usato�dal�relatore�Follieri�nella�seduta�del�Senato�del�28�settembre�2000)�il�giu- dice�europeo.�Rilevava�la�Corte�di�Strasburgo,�prima�della�legge�n.�89/01,�che�le�dette�ina- dempienze�dell'Italia��riflettono�una�situazione�che�perdura,�alla�qualenon�si�e�ancora�rime- diato�e�per�la�quale�i�soggetti�a�giudizio�non�dispongono�di�alcuna�via�di�ricorso�interna.� Tale�accumulo�di�inadempienze�e�pertanto�costitutivo�di�una�prassi�incompatibile�con�la� Convenzione�(quattro�sentenze�della�Corte�in�data�28�luglio�1999,�su�ricorsi�di�Bottazzi,�Di� Mauro,�Ferrari).� La�legge�89/01�ha�cos|�dunque�posto�riparo�a�quelle�precedenti�inadempienze�dell'Italia,� restituendo�all'intervento�della�Corte�Europea�il�carattere�suo�proprio�di�sussidiarieta�(e� non�di�supplenza)�rispetto�all'intervento�interno.� Da�cio�la�perfetta�simmetria�di�contenuto�della�norma�nazionale�rispetto�alla�prescri- zione�comunitaria,�nel�senso�e�per�la�ragione�(chiaramente�esplicitati�nei�lavori�preparatori:� vd.�Relazione�alla�legge�Pinto,�in�atti�Senato,�n.�3813�del�16�febbraio�1999)che�il�meccani- smo�riparatorio�introdotto�dal�legislatore�italiano�nel�2001�mira�ad�assicurare�al�ricorrente� �una�tutela�analoga�a�quella�che�egli�riceverebbe�nel�quadro�della�istanza�internazionale�,� poiche�il�riferimento�diretto�all'art.�6�(quale�all'uopo�inserito�nel�testo�dell'art.�2�della�legge� 89/01),�consente�di�trasferire�sul�piano�interno��i�limiti�di�applicabilita�della�medesima�dispo- sizione�esistenti�sul�piano�internazionale�.� 1.2.�^Questa�simmetria�tra�i�due�piani�(interno�ed�internazionale)�di�tutela�dei�diritti� dell'uomo�^coessenziale,�come�detto,�all'attuazione�del�principio�di�sussidiarieta�che�deve� ricondurli�a�sistema�^si�realizza,�appunto,�conformando�la�fattispecie�violativa�cui�e�ricolle- gata�l'equa�riparazione�ex�lege�89/01�a�quella�disegnata�dalla�norma�comunitaria�di�riferi- mento,�come�in�concreto�(quest'ultima)�attraverso�l'esegesi�della�Corte�di�Strasburgo,�atteso� che�^come�pure�precisato�nei�richiamati�recenti�arresti�delle�S.U.�^poiche�ilfatto�costitutivo� del�diritto�attribuito�dalla�legge�n.�89/2001�consiste�in�una�determinata�violazione�della�CEDU,� spettaalGiudicedella�CEDUindividuare�tuttiglielementiditalefattogiuridico�che,pertanto,� finisceperessere�conformato�dallaCortediStrasburgo,�lacuigiurisprudenzasiimpone,per� quanto�attiene�alla�applicazione�della�legge�n.�89/2001,�ai�giudici�italiani.� 1.3.�^Ora,�appunto,�con�riguardo�al�quesito�esegetico�posto�dal�ricorso�in�esame,�la� Corte�dei�Diritti�dell'Uomo,�dopo�aver�premesso�che�la�nozione�di�controversia�in�materia� civile�e�di�controversia�in�materia�penale�(in�relazione�e�nei�limiti�delle�quali�e�tutelato�dal- l'art.�6,���1�CEDU�il�diritto�alla�ragionevole�durata�del�processo)�va�determinata��in�modo� autonomo��da�essa�Corte,�poiche�qualsiasi�altra�soluzione�rischierebbe�di�portare�a�risultati� incompatibili�con�l'oggetto�e�la�portata�della�Convenzione�(vd.�Sentenza�in�cause�Konig�c/� Repubblica�Federale�di�Germania�del�28�giugno�1978�^Baraona�c/�Portogallo�dell'8�luglio� 1987�^Maaonia�c/�Francia�n.�39652/1998�^Pierre�Bloch�c/�Francia�del�21�ottobre�1997)�h a�gia�poi�avuto,�a�tale�fine,�occasione�di�escludere�che�rientrino�nella�sfera�di�applicazione� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� della�Convenzione�le�controversie�relative�ad�obbligazioni,�pur�di�natura�patrimoniale,�che �risultino�da�una�legislazione�fiscale��ed�attengano,�invece�che�a�diritti�di�natura�civile,�a� doveri�civici��imposti�in�una�societa�democratica��(vd.�Schontene�Meldrum�c/�Paesi�Bassi� del�9�dicembre�1994).�Mentre�con�la�piu�recente�sentenza�Ferrazzini�c/�Italia�del�12�luglio� 2001�quella�stessa�Corte�^ripropostasi�di�(e�dopo�aver�provveduto�a)��verificare�,�alla�luce� dei�cambiamenti�interventi�nella�societa�con�riguardo�alla�tutela�concessa�agli�individui�nei� loro�rapporti�con�lo�Stato,�se�il�campo�di�applicazione�dell'art.�6,���1�CEDU�dovesse�o�meno� estendersi�alle�vertenze�relative�alla�legittimita�dei�provvedimenti�dell'Amministrazione� finanziaria�^ha�ancora�una�volta�ribadito�la�estraneita�ed�irriducibilita�delle�suddette�ver- tenze�al�quadro�di�riferimento�delle�liti�in�materia�civile,�cui�ha�riguardoilpiu�volte�citato� art.�6�CEDU.�Ed�ha�all'uopo�sottolineato�che��le�evoluzioni�verificatesi�nelle�societa�demo- cratiche�non�riguardano�la�natura�essenziale�dell'obbligazione�per�gli�individui�di�pagare�le� tasse��poiche��lamateriafiscalefaparteancoradelnucleo�duro�delleprerogativedellapotesta� pubblica�.� 2.�^Dacio�,�quindi,�la�conclusione,�per�quel�che�qui�rileva,�che�l'equa�riparazione�previ- sta�dalla�legge�nazionale�per�la�violazione�dell'art.�6,���1�CEDU�non�e�riferibile�alla�eventuale� eccessiva�protrazione�della�durata�di�controversie,�involgenti�la�potesta�impositiva�dello� Stato,�che�da�quadro�di�tutela�della�norma�comunitaria�restano,�per�come�visto,�escluse.� 3.�^Ne�e�sostenibile�che�siffatta�conclusione�sia�contraddetta�dalla�previsione�dell'art.�3� della�legge�89/01,�che�include,�tra�i�soggetti�legittimati�passivi�rispetto�all'azione�di�ripara- zione,�anche�il�Ministero�delle�Finanze�quando�si�tratti�di�procedimenti�tributari.�Detta� ultima�disposizione�^che�per�la�sua�natura�di�norma�processuale�attinente�alleforme�di�eser- cizio�del�diritto�non�potrebbe�immutare�ed�ampliare�i�contenuti�della�tutela,�quale�definita�e� circoscritta�dalla�normativa�di�portata�sostanziale�di�cui�al�precedente�art.�2�legge�cit.�va� letta,�infatti,�in�modo�assolutamente�coerente�con�il�complessivo�impianto�sistematico�della� legge�nazionale�e�della�Convenzione,�nel�senso�della�sua�riferibilita�a�quelle�(e�soltanto�a� quelle)�controversie�di�competenza�del�giudice�tributario,�che�siano�riferibili:� a)�alla�materia�civile,�in�quanto�riguardanti�pretese�del�contribuente�che�non�inve- stano�la�determinazione�del�tributo�ma�solo�aspetti�a�questa�consequenziali,�come�nel�caso,� ad�esempio,�del�giudizio�di�ottemperanza�ad�un�giudicato�del�giudice�tributario�ex�art.�70� d.leg.�546/1992�od�in�quello�(anch'esso�di�competenza�di�quel�Giudice�come�rammentato� da�S.U.�18208/03)�di�giudizio�vertente�sull'individuazione�del�soggetto�di�un�credito�di�impo- sta�non�contestato�nella�sua�esistenza;� b)�alla�materia�penale,�intesa�quest'ultima�^secondo�la��nozione�autonoma��elabo- rata�anche�per�tal�profilo�dalla�giurisprudenza�della�CEDU,�di�cui�il�giudice�nazionale�deve� tener�conto�^come�comprensiva�anche�delle�controversie�relative�alla�applicazione�di�san- zioni�tributarie,�ove�queste�siano�commutabili�in�misure�detentive�ovvero�siano,�per�la�loro� �gravita��,�assimilabili�sul�piano�della�afflittivita�ad�una�sanction�pe�nale�(vd.�Affaire� Janoseviv�c/�Suede�del�23�luglio�2002).� 4.�^Priva�di�concreto�rilievo�e�,�a�questo�punto,�anche�l'argomentazione�della�ricorrente,� per�cui�nulla�impediva�al�legislatore�nazionale�di�ampliare�l'ambito�di�tutela�predisposto� dalla�Convenzione,�estendendo�l'equa�riparazione�anche�alle�procedure�tributarie�in�senso� stretto.� Quel�che�vincola�l'interprete�e�,�infatti,�non�cio�che�il�legislatore�avrebbe�in�astratto� potuto�ma�cio�che�effettivamente�esso�ha�in�concreto�voluto�disporre.Edillegislatore�del� 2001�(come�inequivocabilmente�si�e�visto�emergere�dalla�lettera,�dalla�ratio,dal�sistemae� dalle�finalita�della�legge�n.�89)�ha�inteso�propriamente,�ed�esclusivamente,�far�coincidere�l'a- rea�di�operativita�dell'equa�riparazione�con�quella�(di�violazione)�delle�garanzie�assicurate� dalla�CEDU.� 5.�^Ne�,�la�legge�n.�89/01�^cos|�come�interpretata�in�correlazione�e�piena�sintonia�con� l'art.�6,���1�della�Convenzione�^autorizza�il�dubbio,�adombrato�dal�P.G.�in�udienza,�di�un� suo�possibile�contrasto�con�il�novellato�art.�111�della�Costituzione�che,�nel�tutelare�a�sua� volta�la�ragionevole�durata�come�elemento�del�giusto�processo,�fa�riferimento�ad�ogni�tipolo- gia�di�processo,�non�escluso�quello�tributario.� Una�siffatta�questione�di�legittimita�costituzionale�sarebbe�infatti,�per�definizione,� inammissibile�con�riguardo�ai�limiti�istituzionali�della�funzione�sindacatoria�della�Corte� Costituzionale�in�rapporto�alla�funzione�legislativa,�non�essendo�richiedibile�a�quella�Corte� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� un�intervento�volto�ad�elevare�il�tasso�di�costituzionalita�di�norme�che�siano�(come�si�pro- spetta�per�quelle�in�esame)�non�integralmente�attuative�e�comunque�non�pienamente�in�sin- tonia�con�il�precetto�costituzionale.� In�tal�caso,�invero,�resta�in�premessa�escluso�alcun�vulnus alla�Costituzione�e�la�possibile� correzione�migliorativa�della�norma�^in�direzione�di�una�integrale�o�piu�completa�realizza- zione�del�valore�costituzionale�^resta�di�esclusiva�competenza�del�legislatore�(Corte�Cost.,� n.�188/1995).� 6.�^In�conclusione,�deve�escludersi,�in�relazione�all'oggetto�del�processo�a quo invol- gente�l'imposizione�tributaria)�che�fosse�in�relazione�alla�durata�dello�stesso�proponibile� domanda�di�equa�riparazione�ex art.�2,�legge�n.�89/01.� Dal�che�l'accoglimento�del�ricorso�del�Ministero�con�la�conseguente�cassazione�senza� rinvio�del�decreto�impugnato.� 7.�^Ai�sensi�ed�in�applicazione�del�novellato�art.�384�cod.�proc.�civ.,�la�causa�puo�deci- dersi�nel�merito,�conseguendo�direttamente�^alla�rilevata�estraneita�della�domanda�al�qua- dro�normativo�di�tutela�della�citata�legge�n.�89/01�^il�rigetto�della�stessa�(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In tema di annullamento dell'aggiudicazione: riflessi sul contratto d'appalto stipulato per la realizza- zione di opera pubblica e tutela risarcitoria. (Consiglio di Stato, Sezione quarta, sentenza 27 ottobre 2003 n. 6666). 1.�^Con�la�sentenza�n.�6666�del�27�ottobre�2003�la�Sezione�IV�del�Con- siglio�di�Stato,�ponendosi�nel�solco�di�precedenti�pronunzie�dell'Alto�Con- sesso,�ha�affrontato�la�complessa�tematica�^che�ha�dato�luogo�ad�un�ampio� dibattito�dottrinale�e�giurisprudenziale�^afferente�i�riflessi�dell'annullamento� della�aggiudicazione�sul�contratto�d'appalto�eventualmente�concluso,�in�base� alla�pronunziata�aggiudicazione,�volto�alla�realizzazione�dell'opera�pubblica.� La�decisione�ha�trattato�anche�delle�connesse�problematiche�giuridiche�p ur'esse�di�non�poco�momento�^concernenti�la�spettanza�al�Giudice�ammi- nistrativo�(affermata�in�sentenza)�del�sindacato�sulla�efficacia�e�validita�del� contratto�d'appalto,�nonche�i�rapporti�tra�interesse�pubblico�alla�rapida�con- clusione�dei�lavori�in�forza�del�contratto�gia�stipulato�ed�interesse�della� impresa�ingiustamente�esclusa�dall'aggiudicazione.� 2.�^Anzitutto,�interessa�qui�focalizzare�l'orientamento�di�fondo�assunto� dalla�sentenza�de qua.� Ed�invero,�una�prima�massima,�evincibile�dalla�articolata�decisione�in� esame,�recita�che��L'annullamento�dell'aggiudicazione�di�una�gara�per�un� appalto�pubblico�rende�inefficace�il�contratto�d'appalto�eventualmente�stipu- lato,�fatti�salvi�i�diritti�acquisiti�dal�contraente�in�buona�fede�.� Al�riguardo,�occorre�anzitutto�osservare�che�il�Consiglio�di�Stato�da� conto,�nel�proprio�iter argomentativo,�dei�contrasti�giurisprudenziali�presenti� in�materia.� In�argomento�sono�state�formulate�varie�tesi.� La�giurisprudenza�del�Giudice�ordinario�ritiene�che�l'annullamento�con� effetti�ex tune degli�atti�amministrativi�emanati�in�vista�della�conclusione�del� contratto�^deliberazione�di�contrattare,�bando,�aggiudicazione�^incida�sulla� sua�validita�,�od�in�quanto�priva�l'Amministrazione�della�capacita�stessa�a� contrattare�(art.�1425�cod.�civ.)�ovvero�in�quanto�la�volonta�espressa�dall'Am- ministrazione�viene�ritenuta�viziata�nella�sua�formazione,�determinandosi� l'annullabilita�del�contratto;�l'annullamento�del�contratto�puo�essere�pronun- ziato�soltanto�su�richiesta�dell'Amministrazione�contraente,�quale�unica�parte� interessata�ai�sensi�dell'art.�1441�cod.�civ.,�secondo�cui��l'annullamento�del� contratto�puo�essere�domandato�solo�dalla�parte�nel�cui�interesse�e�stabilito� dalla�legge��(cfr.�Cass.,�21�febbraio�1995,�n.�1885;�Cass.,�8�maggio�1996,� n.�4269;�Cass.,�30�luglio�2002,�n.�11247;�isolata,�per�la�tesi�della�nullita�,� Cass.,�9�gennaio�2002,�n.�193).� La�posizione�del�Giudice�amministrativo�non�coincide�con�quella�del� Giudice�ordinario.� Si�legge�in�sentenza�che��L'orientamento�prevalente�del�Giudice�ammi- nistrativo�afferma�la�tesi�della�caducazione�automatica�(cos|�,�Cons.�Stato,� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Sez.�V,�25�maggio�1998,�n.�677,�in�caso�di�annullamento�in�autotutela�dell'ag- giudicazione;�30�marzo�1993,�n.�435,�che�afferma�il�travolgimento�automatico� del�contratto�per�effetto�dell'annullamento�giurisdizionale�dell'aggiudica- zione;�Sez.�VI,�14�gennaio�2000,�n.�244,�muovendo�dal�principio�di�conserva- zione�degli�atti,�per�cui�la�graduatoria�della�gara�conserva�i�suoi�effetti�per� il�caso�in�cui�venga�meno�la�prima�aggiudicazione,�afferma�che�l'annulla- mento�dell'aggiudicazione�in�favore�del�primo�graduato�comporta�l'aggiudi- cazione�automatica�in�favore�del�secondo�graduato;�di�recente,�Cons.�Stato,� Sez.�V,�5�marzo�2003,�n.�1218;�Sez.�VI,�14�marzo�2003,�n.�1518).�� �Altro�orientamento�della�Sezione�VI�ritiene�accoglibile�l'impostazione� tradizionale�relativa�alla�normale�efficacia�caducante�dell'annullamento�del- l'aggiudicazione�sul�contratto�conseguente,�ma�con�il�temperamento�costi- tuito�dalla�salvezza�dei�diritti�dei�terzi�in�buona�fede,�in�applicazione�analo- gica�degli�artt.�23,�2.�comma,�e�25,�2.�comma�c.c.,�applicabili�alla�Pubblica� Amministrazione�in�quanto�persona�giuridica�ex art.�11�stesso�codice�(cfr.� Cons.�Stato,�30�maggio�2003,�n.�2992).�� �Per�la�tesi�della�nullita�si�e�,�poi,�di�recente�pronunciata�la�Sezione�V� (cfr.�dec.�13�novembre�2002,�n.�6281)�che,�pero�,�ha�esaminato�il�caso�partico- lare�della�carenza�di�potere�della�Pubblica�Amministrazione�(rinegoziazione,� dopo�la�gara,�delle�condizioni�economiche�previste�in�sede�di�aggiudica- zione).�� Ebbene,�nella�sentenza�in�parola�si�opera�una�reiezione�degli�orienta- menti�precedentemente�ricordati,�viceversa�accogliendosi�una�tesi�finora� poco�seguita,�vale�a�dire�quella�di�una��inefficacia��del�contratto�d'appalto� per�l'esecuzione�dell'opera�pubblica�a�seguito�dell'annullamento�dell'aggiudi- cazione.� Si�afferma�che��La�tesi�che�appare�preferibile,�ad�avviso�del�Collegio,�e� quella�della�mancanza�del�requisito�della�legittimazione�a�contrarre.� E,�invero,�la�caducazione,�in�sede�giurisdizionale�o�amministrativa,�di� atti�della�fase�di�formazione,�attraverso�i�quali�si�e�formata�in�concreto�la� volonta�dell'amministrazione,�da�luogo�alla�conseguenza�di�privare�l'ammini- strazione�stessa,�con�efficacia�ex tunc,�della�legittimazione�a�negoziare...�.� �La�categoria�che�viene�in�gioco�in�tal�caso�non�e�l'annullabilita�,�ma�l'i- nefficacia.�E,�infatti,�nei�contratti�ad�evidenza�pubblica�gli�atti�della�serie� pubblicistica�e�quelli�della�serie�privatistica�sono�indipendenti�quanto�alla� validita�;�i�primi�condizionano,�pero�,�l'efficacia�dei�secondi,�di�modo�che�il� contratto�diviene�ab origine inefficace�se�uno�degli�atti�del�procedimento� viene�meno�per�una�qualsiasi�causa...�.� 3.�^L'�arresto�giurisdizionale�e�le�citate�precedenti�pronunzie�del�G.A.� portano�a�formulare�alcune�riflessioni.� Una�prima�essenziale�considerazione�attiene�al�fatto�che�l'illegittimita�e� l'annullamento�degli�atti�del�procedimento�pubblicistico�volto�alla�scelta�del� contraente�ed�il�venir�meno�dell'aggiudicazione�non�paiono�poter�comportare� una�carenza�di�legittimazione�dell'Amministrazione�a�contrarre�ed�una�ineffi- cacia�del�contratto�d'appalto�stipulato.� Al�riguardo,�si�deve�infatti�osservare�che�l'Amministrazione�era�e�rimane� pienamente�legittimata,�in�quanto�idonea�a�disporre�ed�obbligarsi,�mediante� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO propria dichiarazione di volonta� e stipula di negozio giuridico, onde dar corso alla realizzazione dell'opera pubblica e la legittimazione, sotto il profilo dell'operato �iure privatorum�, prescinde dal regolare svolgimento della fase di evidenza pubblica. Il contratto concluso appartiene alla tipologia degli atti negoziali ed e� disgiunto dal diverso e prodromico procedimento pubblicistico relativo al meccanismo giuridico di scelta del contraente, non reagente di per se stesso sul negozio stipulato. Le posizioni che, dall'annullamento della aggiudicazione, fanno discen- dere la nullita� , la caducazione automatica o, come visto, l'inefficacia del con- tratto d'appalto, devono istituire e postulare, dunque, una pregnante conta- minazione senza mediazioni tra procedimento amministrativo e negozio, tra atti provvedimentali e fattispecie contrattuale. L'evenienza concreta, pero� sembra piuttosto appalesare che, a seguito dei difetti affliggenti la fase procedimentale e l'aggiudicazione, la volonta� del- l'Amministrazione e la sua determinazione di contrattare si e� formata in modo non corretto. Ed invero, la prossimita� ad una situazione di dichiarazione contrattuale dell'Amministrazione affetta da vizio della volonta� appare evidente, pur mantenendo la casistica di che trattasi una sua specificita� . In argomento, l'ordinamento civilistico fornisce un supporto normativo che puo� orientare nella problematica che ne occupa. Si tratta della disciplina contemplata dal codice civile in tema di associa- zioni e fondazioni e che deve ritenersi senz'altro applicabile anche alla Pub- blica Amministrazione, in quanto persona giuridica ex art. 1l cod. civ., e quindi assoggettata anche alle fondamentali norme civilistiche che regolano l'attivita� delle persone giuridiche. Per vero, e per quanto qui interessa, dall'art. 23 cod. civ. emerge che il rimedio espressamente consentito a fronte di �deliberazioni dell'assemblea contrarie alla legge, all'atto costitutivo o allo Statuto� e� quello dell' �annulla- mento su istanza degli organi dell'ente�. E cio� ^si badi ^anche al cospetto di violazioni che potrebbero giustifi- care la diversa piu� grave sanzione della nullita� . �L'annullamento della deliberazione non pregiudica i diritti acquistati dai terzi di buona fede in base ad atti compiuti in esecuzione della delibera- zione medesima� (art. 23, comma 2). Da tali previsioni (ed altres|� dall'art. 25 del cod. civ.) sembra poter emer- gere un indice normativo per affermare che, a fronte di determinazioni con- trattuali viziate dell'Amministrazione, scaturenti da illegittimita� riconnesse alla fase pubblicistica di scelta del contraente od all'aggiudicazione con con- seguente annullamento pronunziato dai competenti organi giurisdizionali, il rimedio disegnato dall'ordinamento di diritto comune sia quello di potersi richiedere, dall'Amministrazione medesima, l'annullamento del negozio sti- pulato, salvi i diritti acquisiti dai terzi di buona fede. Del resto, va sottolineato che il richiamo alle disposizioni civilistiche de quibus e� effettuato anche dalla sentenza che si annota, ma limitato alla rile- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� vanza�della�salvezza�dei�terzi�di�buona�fede;�ed�anzi,�viene�in�effetti�affermata� la�tutela�dei�diritti�acquisiti�dalla�ditta�che�in�buona�fede�ha�gia�contrattato� con�l'Amministrazione�(che�tuttavia�non�e�propriamente�un��terzo�).� D'altro�canto,�va�fatto�presente�ed�e�significativo�che,�pur�dopo�gli�inter- venti�legislativi�degli�anni�1998-2000,�la�Suprema�Corte�di�Cassazione�ha� riaffermato�il�proprio�orientamento�favorevole�a�ravvisare�una�volonta�nego- ziale�viziata�dall'Amministrazione�a�seguito�delle�illegittimita�del�prodromico� procedimento�amministrativo,�con�conseguente�annullabilita�del�contratto.� �La�deliberazione�di�concludere�il�contratto�da�parte�dei�competenti� organi�dell'ente�attiene�alla�fase�preparatoria�e�riguarda�il�processo�(pur�esso� disciplinato�dalle�regole�c.d.�dell'evidenza�pubblica)�di�formazione�della� volonta�dell'ente�di�addivenirvi.�� �L'eccesso�di�potere�dell'organo�avente�rilevanza�esterna�si�traduce�in� vizio�del�consenso�dell'ente�ed�importa�l'annullabilita�del�contratto.�La�quale� tuttavia�deve�essere�fatta�valere�in�via�di�azione,�ai�sensi�dell'art.�1441,� comma�1,�c.c.,�ovvero�di�eccezione,�ai�sensi�dell'art.�1442,�comma�1,�c.c.� esclusivamente�dall'ente�pubblico��(Cass.,�Sez.�I,�sent.�30�luglio�2002,� n.�11247�non�citata�nella�decisione�in�rassegna).� Anche�alcuni�TAR,�ed�in�particolare�il�TAR�Lombardia,�da�ultimo�con� la�sentenza�della�Sez.�III�^n.�3738�del�9�maggio�2001,�nonche�il�TAR�Puglia� ^Lecce�^Sez.�II�^sent.�n.�746�del�28�febbraio�2001,�propendono�a�far�pro- prio�l'indirizzo�del�Giudice�ordinario.� Peraltro,�l'orientamento�su�menzionato�della�Cassazione�puo�trovare� aggancio�anche�alla�ricordata�disciplina�ex art.�23�cod.�civ.,�comportante�la� tutela�dei�terzi�di�buona�fede,�invece�sempre�esclusa�a�mente�dell'art.�1445� cod.�civ.�nella�diversa�ottica�di�una�radicale�carenza�della�capacita�dell'Am- ministrazione�a�contrattare�ex art.�1425�del�cod.�civ.� 4.�^Osservato�quanto�sopra,�occorre�comunque�riscontrare�che,�come� da�piu�parti�avvertito,�le�opzioni�ermeneutiche�da�operarsi�in�materia�devono� derivare,�oltre�che�da�considerazioni�strettamente�giuridiche,�anche�da�una� valutazione�degli�interessi�in�gioco,�da�cui�pure�non�deve�prescindersi.� Viene�cos|�anzitutto�in�luce�l'interesse�dell'Amministrazione�ad�utilizzare� convenientemente�la�procedura�di�scelta�del�contraente�e�ad�ottenere�il� miglior�equilibrio�tra�costi�e�qualita�.� Vi�e�poi�l'interesse�del�contraente�con�l'Amministrazione,�che�intende� conseguire�il�divisato�utile�e�completare�quel�rapporto�gia�instaurato�con� l'Amministrazione�medesima.� Vi�e�ancora�l'interesse�del�ricorrente�a�far�valere�i�vizi�del�procedimento� ed�a�conseguire,�secondo�un�atteggiarsi�volta�a�volta�diverso�in�base�alla�con- creta�casistica,�l'aggiudicazione�dell'intero�contratto�od�il�risarcimento�per� equivalente�del�relativo�profitto,�od�il�risarcimento�parziale�unito�alla�stipula� del�contratto�in�ordine�a�quel�segmento�dal�rapporto�ancora�da�eseguire,�o� la�partecipazione�alla�gara�da�cui�era�stato�ingiustamente�escluso,�o�infine� la�riedizione�ex novo della�procedura.� Ebbene,�la�tendenza�di�cui�e�espressione�la�decisione�in�questione�del� Consiglio�di�Stato�e�mossa�dalla�condivisibile�esigenza�di��giustizia�sostan- ziale��ed��effettivita�della�tutela�,�per�cui�si�rileva�che�la��tesi�tradizionale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� della�annullabilita�del�contratto,�a�ben�vedere,�finisce�con�il�vanificare�la� tutela�del�soggetto�controinteressato,�il�quale,�pur�avendo�ottenuto�ragione� davanti�al�Giudice�amministrativo,�ove�il�contratto�sia�stato�gia�concluso,� resta�privo�di�alcun�risultato�praticamente�utile,�non�essendo�in�grado�di�sod- disfare�la�propria�aspirazione�finale�ad�essere�il�contraente�.� Tuttavia,�nella�disamina�degli�interessi�in�campo�nelle�vicende�di�che� trattasi�rimane�come�sullo�sfondo,�ma�non�e�meno�incidente�e�non�puo�essere� svalutato,�l'interesse�pubblico�e�della�collettivita�direttamente�coinvolta�alla� fruizione�dell'opera�pubblica�a�che�vi�sia�non�solo�una�certezza�giuridica�di� assetti�consolidati�nella�realizzazione�dei�lavori,�ma�altres|�che�l'esecuzione� dell'opera�pubblica�avvenga�senza�ritardi�e�compromissioni�dovute�ad�esiti� giurisdizionali�intervenuti�s|�con�effetti�retroattivi,�ma�di�fatto�expost,�a�con- tratto�d'appalto�stipulato�ed�in�corso�di�esecuzione.� Ovviamente,�il�segnalato�interesse�e�tanto�piu�intenso�quanto�piu�ampia� e�la�divaricazione�temporale�tra�sentenza�e�contratto�e�fase�di�esecuzione�rag- giunta�dello�stesso.� Al�riguardo,�non�puo�sottacersi�che,�com'e�noto,�il�legislatore�ha�rite- nuto�di�dare�espressa�protezione�e�rango�normativo�alla�predetta�esigenza� nell'art.�14�del�D.Lg.�n.�190�del�2002,�con�cui�si�esclude�che�l'annullamento� dell'aggiudicazione�comporti�la�caducazione�(la�norma�la�definisce��risolu- zione�)�del�contratto�nel�frattempo�stipulato�dall'Amministrazione.� La�disposizione�e�stata�letta�dal�Consiglio�di�Stato,�nella�pronunzia�in� parola,�quale�segno�di�una�volonta�derogatoria�manifestata�dal�legislatore� nel�particolare�settore�delle�infrastrutture��strategiche�.� Comunque,�il�medesimo�Alto�Consesso,�consapevole�dell'interesse�da� ultimo�sopra�evidenziato,�ha�risolto�in�sentenza�la�problematica�giuridica� che�ne�deriva,�inerente�il�bilanciamento�delle�esigenze�compresenti,�fissando� il�principio�enucleabile�nella�seguente�massima:��Nel�caso�di�annullamento� dell'aggiudicazione�di�un�appalto�pubblico,�il�Giudice�amministrativo,�se� ritiene�preminente�l'interesse�pubblico�ad�una�rapida�conclusione�dei�lavori,� ai�sensi�dell'art.�2058�c.c.�puo�mantenere�fermo�il�contratto�d'appalto�gia�in� corso�di�esecuzione�e�condannare�l'Amministrazione�a�risarcire�l'impresa� ingiustamente�esclusa�dall'aggiudicazione,�per�il�danno�emergente�e�per�il� lucro�cessante�.� 5.�^Il�principio�espresso�dal�Consiglio�di�Stato�porta�dunque�a�confi- nare�la�problematica�afferente�l'alternativa�tra�la�conservazione�del�contratto� stipulato�con�il�completamento�dell'esecuzione�dello�stesso�(salvo�il�risarci- mento�pecuniario�dei�danni)�ed�il�subentro�del�ricorrente�vittorioso�con�la� conclusione�eventuale�di�un�nuovo�contratto�d'appalto,�nella�sfera�del�risarci- mento�(riparazione),�rispettivamente�per�equivalente�ovvero�in�forma�speci- fica.� Tale�posizione,�pero�,�sembra�incontrare�alcune�difficolta�e�problemi�di� carattere�giuridico.� Ed�invero,�e�da�chiedersi,�puo��mantenersi�fermo�,�per�scelta�del�Giu- dice,�un�contratto�che�lo�stesso�organo�giudicante�ha�affermato�essere�ineffi- cace�(nullo�o�caducato�ipso iure)�a�seguito�del�pronunziato�annullamento�del- l'aggiudicazione?�In�quale�tipologia�e�specie�di�riconoscibili�poteri�giudiziali� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� si�inscrive�il��tener�fermo��un�contratto�(ex tunc)�inefficace?�E�correttamente� possibile�una�reviviscenza�di�effetti�di�negozi�nulli�(non�convalidabili)�o�cadu- cati�ipso iure e�non�idonei�a�generare�obbligazioni?�E�pertinente�il�richiamo� al�risarcimento�in�forma�specifica�ex art.�2058�cod.�civ.,�che�non�e�conse- guenza�dell'annullamento�di�provvedimenti,�ma�rimedio�concesso�alla�parte� a�seguito�di�fatto�illecito?� A�fronte�degli�interrogativi�che�si�pongono,�deve�osservarsi�che�l'indi- rizzo�della�Suprema�Corte,�il�quale�^come�sopra�rammentato�^afferma�che� l'annullamento�dell'aggiudicazione�non�comporta�ex se il�venir�meno�del�con- tratto�d'appalto�stipulato,�bens|�fa�scaturire�la�sua�annullabilita�ad�istanza� dell'Amministrazione,�consente�di�evitare�de plano che�^ad�esempio�nel�caso� di�annullamento�giurisdizionale�dell'aggiudicazione�dovuto�ad�ingiusta�esclu- sione�di�una�ditta�aspirante�dalla�partecipazione�alla�gara�(fattispecie�in�cui� non�sia�possibile�una�celere�sostituzione�di�una�impresa�contraente�all'altra� ed�occorra�reiterare�la�procedura)�^si�determini�un�venir�meno�delle�obbliga- zioni�contrattuali�ed�una�paralisi�nella�realizzazione�in�tempi�ragionevoli�del- l'opera�pubblica,�rapida�realizzazione�che�pure�costituisce�un�interesse�diffu- samente�sentito.� Ne�appare�pienamente�convincente�che,�proprio�in�forza�di�una�assunta� visuale�di�mera�applicazione�dell'art.�2058�cod.�civ.,�l'importante�opzione� circa�la�sorte�del�contratto�d'appalto�stipulato�^se�tenerlo�fermo�ovvero�in� prospettiva�piu�o�meno�immediata�far�subentrare�altri�^decisione�che�involge� una�valutazione�della�situazione�di�fatto�e�di�diritto,�del�livello�raggiunto�dal- l'esecuzione�dei�lavori,�del�rapporto�tra�costi�e�qualita�dell'opera,�dell'entita� del�risarcimento�per�equivalente�spettante�al�vincitore�nel�giudizio�ammini- strativo,�sia�sottratta�alla�naturale�attribuzione�all'Amministrazione�e�rimessa� al�potere�assorbente�dell'organo�giudicante.� Sul�punto,�va�segnalato�che�lo�stesso�Consiglio�di�Stato�(cfr.�Sez.�V,� 20�maggio�2002,�n.�2723;�v.�anche�TAR�Campania,�Sez.�I,�29�maggio�2002,� n.�3177)�si�era�espresso�in�senso�contrario,�ritenendo�demandato�all'Ammini- strazione�il�compito�della�valutazione�delle��sopravvenienze��in�materiadi� affidamento�di�servizi�pubblici.� Peraltro,�la�riparazione�in�forma�specifica�non�puo�consistere�nell'ordine� del�Giudice�all'Amministrazione�di�emanare�determinati�provvedimenti� amministrativi,�anche�se�di�carattere�vincolato�(cfr.�Cons.�Stato,�Sez.�VI,� 3�aprile�2003,�n.�1716�ed�ivi�precedenti).� In�diversa�prospettiva,�qualora�si�volesse�viceversa�aderire�alla�predetta� ricostruzione�del�Giudice�ordinario,�dovrebbe�tuttavia�essere�ben�chiaroe� da�rimarcare�che,�in�ragione�dell'annullamento�dell'aggiudicazione,�la� �regola��del�tutto�consequenziale�che�si�impone�all'Amministrazione�e�quella� del��dovere��di�attivarsi�onde�far�annullare�dal�Giudice�il�contratto�d'appalto� (invalido)�gia�stipulato,�cos|�non�solo�ripristinando�una�situazione�di�legalita� e�facendo�poi�conseguire�al�controinteressato�l'utilita�finale�cui�aspirava,�ma� attuando�quel�ripetuto�rapporto�tra�costi�e�qualita�dell'opera�che�rientra�pie- namente�nei�doveri�del�soggetto�pubblico-stazione�appaltante.� Ed�a�tenere�tale�comportamento�attivo�l'Amministrazione�dovrebbe� essere�oggi�vieppiu�compulsata�dal�peso�del�risarcimento�dei�danni�dovuto� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� al�ricorrente�vincitore�e�riconnesse�eventuali�responsabilita�degli�organi� amministrativi�competenti,�il�quale�avra�diversa�consistenza�e�connotazione� a�seconda�del�possibile�soddisfacimento�dell'utilita�percepita�dal�ricorrente� medesimo�rispettivamente�nella�sua�integralita�ovvero�per�equivalente.� Il�limite�ostativo�alla�regola�della�eliminazione�del�contratto�di�appaltoa� seguito�dell'annullamento�dell'aggiudicazione�dovrebbe�essere�rappresentato,� dunque,�esclusivamente�dall'interesse�pubblico,�al�quale�l'Amministrazione� dovra�attenersi,�potendosi�in�merito�utilizzare�parametri�non�dissimili�da� quelli�indicati�dal�Consiglio�di�Stato�circa�l'accoglibilita�e�praticabilita�di� quella�che�e�stata�definita�tutela��in�forma�specifica�.� 6.�^Conclusivamente,�preme�sottolineare�che�quanto�si�e�fin�qui�venuto� esponendo�dimostra�la�necessita�che,�al�di�la�della�tendenza�e�propensione� per�l'una�o�l'altra�tesi,�debba�essere�comune�l'intento�di�non�pervenire�a� costruzioni�e�conclusioni�artificiose,�che�siano�foriere�d'incertezze�e�si�allon- tanino�dalle�sicure�coordinate�e�dai�principi�generali�che�sovrintendono�al� sistema.� Risulta�pure�evidente�che,�ad�oggi,�non�puo�dirsi�essere�raggiunta�nella� giurisprudenza�una�posizione�univoca�e�consolidata,�per�cui�il�dibattito�nella� non�facile�materia�appare�ancora�aperto�e�suscettibile�di�ulteriori�sviluppi.� Avv.�Giancarlo�Pampanelli� Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 27 ottobre 2003, n. 6666 ^Pres.�G.�Trotta�^ Est.�N.�Russo�^Soc.�T.V.c.�(Avv.�P.�Piselli)�c/�Ministero�dei�Lavori�Pubblici�e�Provvedi- torato�regionale�alle�opere�pubbliche�per�l'Umbria�(Avv.�dello�Stato),�Soc.�T.�e�a.� (Avv.�E.�Picozza).� L'annullamento�dell'aggiudicazione�di�una�gara�per�un�appalto�pubblico�rende�inefficace�il� contratto�d'appalto�eventualmente�stipulato,fatti�salvi�i�diritti�acquisiti�dal�contraente�in�buona� fede.� Il�giudice�amministrativo,�nell'ambito�della�sua�giurisdizione�esclusiva�in�materia�di�affida- mento�di�appalti�pubblici�prevista�dall'art.�6,�l.�21�luglio�2000,�n.�205�e�dall'33�d.leg.�31�marzo� 1998,n.�80,e�competenteancheapronunciarsi,consentenzedichiarativeocostitutive,sull'ef ffi- cacia�e�sulla�validita�del�contratto�d'appalto.� Nel�caso�di�annullamento�dell'agiudicazione�di�un�appalto�pubblico,�il�giudice�amministra- tivo,�seritienepreminentel'interessepubblicoallarapidaconclusione,puo�mantenerefermo�il� contratto�d'appalto�gia�in�corso�di�esecuzione�e�condannare�l'amministrazione�a�risarcire�l'im- presa�ingiustamente�esclusa�dall'aggiudicazione,�per�il�danno�emergente�e�per�il�lucro�cessante.� �(omissis)�Prima�di�passare�ad�esaminare�funditus�l'odierna�materia�del�contendere,� appare,�tuttavia,�necessario�fare�qualche�breve�cenno�alla�problematica,�di�notevole�rile- vanza�pratica,�relativa�alle�conseguenze�giuridiche�determinate�dall'annullamento�giurisdi- zionale�del�provvedimento�di�aggiudicazione�sulla�sorte�del�contratto�stipulato�dall'Ammini- strazione.� Com'e�noto,�sussiste�al�riguardo�un�acceso�contrasto�giurisprudenziale.� La�giurisprudenza�del�giudice�ordinario�ritiene�che�l'annullamento�con�effetti�ex�tunc� degli�atti�amministrativi�emanati�in�vista�della�conclusione�del�contratto�^deliberazione�di� contrattare,�bando,�aggiudicazione�^incida�sulla�sua�validita�,�in�quanto�priva�l'Amministra- zione�della�legittimazione�e�della�capacita�stessa�(art.�1425�c.c.)�a�contrattare,�determinando� l'annullabilita�del�contratto;�siffatto�annullamento,�pero�,puo�essere�pronunciato�solo�su� richiesta�dell'Amministrazione�contraente,�la�quale�sarebbe�l'unica�parte�interessata�ai�sensi� dell'art.�1441�c.c.,�secondo�cui��l'annullamento�del�contratto�puo�essere�domandato�solo� dalla�parte�nel�cui�interesse�e�stabilito�dalla�legge��(cfr.�Cass.,�Sez.�II,�8�maggio�1996,� n.�4269;�Cass.,�Sez.�I,�28�marzo�1996,�n.�2842;�Cass.,�Sez.�II,�21�febbraio�1995,�n.�1885).� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Altro�orientamento�del�giudice�ordinario�propende,�invece,�per�la�tesi�della�nullita�per� mancanza�del�consenso�(cfr.�Cass.,�Sez.�III,�9�gennaio�2002,�n.�193).� Viene,�poi,�riconosciuta�la�nullita�del�contratto�nel�caso�di�incompetenza�assoluta�del- l'organo�stipulante�(cfr.�Cass.,�9�ottobre�1961,�n.�2058;�Cass.,�10�aprile�1978,�n.�1668).� La�posizione�del�giudice�amministrativo�non�coincide�con�quella�del�giudice�ordinario.� L'orientamento�prevalente�del�giudice�amministrativo,�infatti,�afferma�la�tesi�della�cadu- cazione�automatica�(cos|�Cons.�St.,�Sez.�V,�25�maggio�1998,�n.�677,�in�un�caso�di�annulla- mento�in�autotutela�dell'aggiudicazione;�id.,�30�marzo�1993,�n.�435,�che�afferma�il�travolgi- mento�automatico�del�contratto�per�effetto�dell'annullamento�giurisdizionale�dell'aggiudica- zione;�Cons.�St.,�Sez.�VI,�14�gennaio�2000,�n.�244,�muovendo�dal�principio�di�conservazione� degli�atti,�per�cui�la�graduatoria�della�gara�conserva�i�suoi�effetti�per�il�caso�in�cui�venga� meno�la�prima�aggiudicazione,�afferma�che�l'annullamento�dell'aggiudicazione�in�favore�del� primo�graduato�comporta�l'aggiudicazione�automatica�in�favore�del�secondo�graduato;�di� recente,�Cons.�St.,�Sez.�V,�5�marzo�2003,�n.�1218;�Cons.�St.,�Sez.�VI,�14�marzo�2003,�n.�1518).� Il�profilo�della�caducazione�automatica�e�stato,�poi,�di�recente�approfondito�dalla�VI� Sezione�di�questo�Consiglio�(cfr.�dec.�5�maggio�2003,�n.�2332),�che�ha�ripreso�la�tesi,�di� matrice�dottrinaria,�della�inefficacia�del�contratto�per�mancanza�legale�del�procedimento,� vale�a�dire�per�carenza�del�presupposto�legale�di�efficacia�del�contratto�costituito�dalla�fase� di�evidenza�pubblica�mancanza�legale�del�procedimento),�riconducendone�l'effetto�al�princi- pio�generale,�proprio�anche�dei�negozi�giuridici�privati�collegati�in�via�necessaria,�secondo� cui�simul stabunt, simul cadent.� Altro�orientamento�della�VI�Sezione�di�questo�Consiglio�ritiene�accoglibile�l'imposta- zione�tradizionale�relativa�alla�normale�efficacia�caducante�dell'annullamento�dell'aggiudica- zione�sul�contratto�conseguente,�ma�con�il�temperamento�costituito�dalla�salvezza�dei�diritti� dei�terzi�in�buona�fede�in�applicazione�analogica�degli�artt.�23,�comma�2�e�25,�comma�2,� del�codice�civile,�applicabili�alla�Pubblica�amministrazione�in�quanto�persona�giuridica�ex art.�11�dello�stesso�codice�(cfr.�Cons.�St.,�Sez.�VI,�30�maggio�2003,�n.�2992).� Secondo�un�orientamento�dei�giudici�amministrativi�di�primo�grado,�invece,�nella�fatti- specie�si�sarebbe�in�presenza�di�un'ipotesi�di�nullita�per�violazione�di�norme�imperative�ex artt.�1418,�primo�comma�c.c.�(c.d.�nullita�virtuale�o�extratestuale:�cfr.�TAR�Campania,� Napoli,�Sez.�I,�29�maggio�2002,�n.�3177;�TRGA�Bolzano,�12�febbraio�2003,�n.�48;�TAR� Puglia,�Bari,�Sez.�I,�28�gennaio�2003,�n.�394;�TAR�Sicilia,�Catania,�Sez.�II,�7�maggio�2002,� n.�802).� Per�la�tesi�della�nullita�si�e�,�poi,�di�recente�pronunciata�la�V�Sezione�di�questo�Consiglio� (cfr.�dec.�13�novembre�2002,�n.�6281),�che,�pero�,�ha�esaminato�il�caso�particolare�della� carenza�di�potere�della�P.A.�(rinegoziazione,�dopo�la�gara,�delle�condizioni�economiche�pre- viste�in�sede�di�aggiudicazione).� Ad�avviso�del�Collegio,�la�tesi�tradizionale�dell'annullabilita�relativa�del�contratto,�a�ben� vedere,�finisce�col�vanificare�la�tutela�del�soggetto�controinteressato,�il�quale,�pur�avendo� ottenuto�ragione�davanti�al�giudice�amministrativo,�ove�il�contratto�sia�stato�gia�concluso,� resta�privo�di�alcun�risultato�praticamente�utile,�non�essendo�in�grado�di�soddisfare�la�pro- pria�aspirazione�finale�ad�essere�il�contraente;�il�contratto,�infatti,�sarebbe�impugnabile� dinanzi�al�giudice�ordinario�su�iniziativa�della�sola�Amministrazione�soccombente�nel�giudi- zio�amministrativo�ed�avrebbe�una�sua�vita�autonoma,�preclusiva�di�ogni�utilita�dell'annulla- mento�dell'aggiudicazione�in�sede�giurisdizionale�amministrativa,�che�non�sia�quella�legata� alla�possibilita�di�richiedere�il�risarcimento�del�danno�per�equivalente.� Sul�piano�del�buon�senso,�poi,�appare�iniquo�che�l'Amministrazione�sia�l'unico�soggetto� legittimato�a�lamentare�la�violazione�delle�norme�ad�evidenza�pubblica�per�ottenere�l'annul- lamento�del�contratto�quando�le�illegittimita�accertate�in�tale�procedimento�di�regola�non� sono�subite�da�essa�Amministrazione,�ma�sono�da�questa�provocate.� Senza�dire�che�tale�opzione�ermeneutica�potrebbe�finire�per�risolversi�in�una�facile�elu- sione�del�principio�di�effettivita�della�tutela�giurisdizionale�da�parte�dell'Amministrazione,� mediante�l'immediata�stipula�del�contratto�pur�in�presenza�di�violazioni�della�par condicio e� di�illegittimita�degli�atti�di�gara,�se�si�considera�che�il�piu�delle�volte�ben�difficilmente�l'an- nullamento�dell'aggiudicazione�puo�essere�pronunciato�prima�della�stipulazione�del�con- tratto.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO La tesi della nullita� del contratto, del pari, non convince, in quanto la nullita� configura una patologia del contratto consistente in un vizio genetico che lo inficia ab origine mentre nella specie trattasi di una vicenda sopravvenuta all'annullamento giurisdizionale dell'atto conclusivo della procedura di gara. Accogliere la tesi della nullita� del contratto, poi, significherebbe consentire la proposi- zione della relativa azione dichiarativa in ogni tempo ^stante l'imprescrittibilita� della mede- sima (art. 1422 c.c.) ^da parte di chiunque vi abbia interesse e anche la rilevabilita� ex officio (art. 1421 c.c.), a prescindere, quindi, da una previa rituale e tempestiva impugnazione, da parte dei soli soggetti legittimati a ricorrere, dell'atto amministrativo viziato (deliberazione di contrattare, bando, aggiudicazione) nel termine di decadenza proprio del giudizio ammi- nistrativo. Ma cio� , a ben considerare, finirebbe per pregiudicare alquanto la certezza dei rapporti giuridici, atteso che esporrebbe il contratto, magari a distanza di molto tempo dalla sua con- clusione ed in corso di avanzata esecuzione, al rischio di venire travolto con effetto retroat- tivo ad iniziativa di chiunque vi abbia interesse. Per gli stessi motivi non convince la tesi della caducazione automatica dell'intero con- tratto a seguito dell'annullamento dell'aggiudicazione (o di altri atti della serie procedimen- tale) da parte del giudice amministrativo, caducazione automatica che, del resto, non trova appigli nella lettera della legge e contrasta con il principio della soggezione del contratto alla disciplina del diritto comune. La tesi che appare preferibile, ad avviso del Collegio, e� quella della mancanza del requi- sito della legittimazione a contrarre. E, invero, la caducazione, in sede giurisdizionale o amministrativa, di atti della fase della formazione, attraverso i quali si e� formata in concreto la volonta� contrattuale dell'Am- ministrazione, da� luogo alla conseguenza di privare l'Amministrazione stessa, con efficacia ex tunc, della legittimazione a negoziare; in sostanza, l'organo amministrativo che ha stipu- lato il contratto, una volta che viene a cadere, con effetto ex tunc, uno degli atti del procedi- mento costitutivo della volonta� dell'Amministrazione, come la deliberazione di contrattare, il bando o l'aggiudicazione, si trova nella condizione di aver stipulato injure, privo della legittimazione che gli e� stata conferita dai precedenti atti amministrativi (cfr. Cass., 20 novembre 1985, n. 5712). La categoria che viene in gioco in tal caso non e� l'annullabilita� , ma l'inefficacia. E, infatti, nei contratti ad evidenza pubblica gli atti della serie pubblicistica e quelli della serie privatistica sono indipendenti quanto alla validita� ;i primicondizionano, pero� , l'efficacia dei secondi, di modo che il contratto diviene ab origine inefficace se uno degli atti del proce- dimento viene meno per una qualsiasi causa (cfr. Cass., 5 aprile 1976, n. 1197). Di mancanza del presupposto o della condizione legale di efficacia, invece, deve parlarsi a proposito della fattispecie della mancata approvazione del contratto, che afferisce sostan- zialmente alla fase dell'integrazione dell'efficacia del procedimento contrattuale e non incide sulla perfezione del contratto; l'approvazione, infatti, opera quale condicio juris e consiste in un atto amministrativo esterno al contratto ed alla sua struttura, condizionante l'efficacia giuridica di questo e non la sua esistenza. La mancata approvazione rende il contratto non piu� eseguibile, cos|� da liberare il privato contraente, come ovviamente l'Amministrazione, da ogni obbligo (cfr. Cass., 12 novembre 1992, n. 12182). E, invece, l'inefficacia sopravvenuta derivante dall'annullamento degli atti di gara ovvero del provvedimento di aggiudicazione, sia in sede giurisdizionale, che amministrativa o in via di autotutela (sempre che, in tal caso ne ricorrano tutti i presupposti sostanziali) e� relativa e puo� essere fatta valere solo dalla parte che abbia ottenuto l'annullamento dell'ag- giudicazione. Piu� problematica appare, invece, la posizione dell'Amministrazione. Di regola il contratto rimane vincolante inter partes, nonostante l'intervenuto annulla- mento dell'aggiudicazione in sede giurisdizionale, fino all'adozione di apposite iniziative da parte degli interessati. Tuttavia, appare meritevole di protezione anche l'interesse dell'Amministrazione a rimuovere gli effetti di situazioni ormai riconosciute illegittime. In tale eventualita� , tuttavia, la P.A. puo� determinare l'inefficacia del contratto, ma attraverso il procedimento di annulla- IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� mento�degli�atti�di�gara�in�via�di�autotutela,�applicando�i�principi�garantistici�in�materia� (avviso�di�avvio�del�procedimento;�congrua�motivazione;�adeguata�valutazione�dell'interesse� pubblico�e�dell'affidamento�del�contraente).� Per�quanto,�piu�in�particolare,�riguarda�la�tutela�dei�soggetti�che�abbiano�ottenuto� ragione�dinanzi�al�giudice�amministrativo�tramite�l'annullamento�dell'atto�di�aggiudicazione,� nei�casi�in�cui�il�contratto�sia�gia�stato�concluso,�ritiene�il�Collegio�preferibile�la�posizione� dottrinale�orientata�nel�senso�dell'applicazione�della�normativa�dettata�dal�codice�civile�a� proposito�delle�associazioni�e�fondazioni,�in�quanto�esprimente�principi�generali,�applicabili� anche�alla�Pubblica�amministrazione,�quale�persona�giuridica�ex art.�11�c.c.,�soggetta,� quindi,�oltre�che�alle�norme�di�diritto�pubblico,�anche�alle�norme�civilistiche�essenziali�che� disciplinano�le�persone�giuridiche�(cfr.,�in�tal�senso,�anche�se�nell'ambito�della�teoria�della� inefficacia�del�contratto�per�difetto�di�un�presupposto�o�di�una�condizione�di�efficacia�del� contratto,�Cons.�St.,�Sez.�VI,�n.�2992�del�2003�cit.).� Secondo�tali�principi,�l'annullamento�della�deliberazione�formativa�della�volonta�con- trattuale�dell'ente��non�pregiudica�i�diritti�acquistati�dai�terzi�di�buona�fede�in�base�ad�atti� compiuti�in�esecuzione�della�deliberazione�medesima��(art.�23�e�25�c.c.).� Questo�criterio,�invero,�consente�di�tutelare�la�posizione�del�contraente�di�buona�fede,� ma�allo�stesso�tempo�consente�di�dare�pieno�riconoscimento�alle�ragioni�di�colui�che�abbia� ottenuto�l'annullamento�di�atti�della�fase�di�formazione�(e�segnatamente,�dell'aggiudicazione)� laddove�possa�essere�esclusa�la�buona�fede�del�contraente,�travolgendo�in�tal�caso�detto� annullamento�la�fattispecie�contrattuale�nella�sua�interezza.� Cio�detto,�un�argomento�sistematico�in�favore�della�tesi�della�inefficacia�sopravvenuta� puo�,�a�ben�vedere,�trarsi�dalla�legge�21�dicembre�2001�n.�443�(�Delega�al�Governo�in�materia� di�infrastrutture�ed�insediamenti�produttivi�strategici�ed�altri�Interventi�per�il�rilancio�delle� attivita�produttive�,�c.d.�legge�obiettivo),�la�quale,�all'art.�1,�comma�2,�contiene�una�delega� al�Governo�ad�emanare�disposizioni�volte�a�definire�un�quadro�normativo�finalizzato�alla� celere�realizzazione�di�infrastrutture�pubbliche�e�private�e�insediamenti�produttivi�strategici� e�di�preminente�interesse�nazionale�da�realizzare�per�la�modernizzazione�elo�sviluppodel� Paese,�indicando,�tra�gli�altri,�il�seguente�principio�e�criterio�direttivo�(lettera�n):��previsione,� dopo�la�stipula�dei�contratti�di�progettazione,�appalto,�concessione�o�affidamento�a�con- traente�generale,�di�forme�di�tutela�risarcitoria�per�equivalente,�con�esclusione�della�reinte- grazione�in�forma�specifica;�...�.� La�delega,�com'e�noto,�e�stata�attuata�con�l'art.�14�del�D.Lgs.�n.�190�del�2002,�con�cui,� appunto,�si�esclude�che�l'annullamento�dell'aggiudicazione�comporti�la�caducazione�(si�parla� espressamente�di��risoluzione�)�del�contratto�nelle�more�stipulato�dallaP.A..� Ora,�se�il�legislatore,�in�applicazione�di�una�facolta�riconosciuta�dalla�direttiva�89/665� (art.�2,�par.�5�e�6)�^che�postula�il�principio�in�forza�del�quale,�di�regola,�la�stipulazione�del� contratto�non�preclude�affatto�la�reintegrazione�in�forma�specifica,�anche�se�gli�Stati�membri� potrebbero�introdurre�norme�interne�con�tale�contenuto�^ha�avvertito�la�necessita�di�stabi- lire�una�apposita�norma�derogatoria�di�tale�principio�in�un�particolare�settore,�allora�signi- fica�che,�in�linea�generale,�la�stipulazione�del�contratto�non�e�di�ostacolo�alla�tutela�in�forma� specifica�della�parte�interessata,�assicurata�attraverso�la�verificazione�del�contratto�e�la�con- seguente�possibilita�di�subentro.� D'altronde,�il�riferimento�del�legislatore�delegato�(anche�se�per�escluderla)�alla�risolu- zione�del�contratto�conseguente�all'annullamento�della�procedura�sembra�far�propendere� per�il�rifiuto�della�categoria�della�invalidita�e�per�l'adesione�a�quella�della�perdita�di�efficacia� del�contratto.� Tanto�premesso,�deve�osservarsi�che,�secondo�una�massima�che�si�iscrive�nelfilone�della� caducazione�automatica��l'annullamento�dell'aggiudicazione�di�una�gara�pubblica�elide�il� vincolo�negoziale�sorto�con�l'adozione�del�provvedimento�rimosso,�con�la�conseguenza�che� restituisce�in�pieno�alla�potesta�di�diritto�pubblico�della�stazione�appaltante�la�scelta�fra�l'av- valersi�della�procedura�espletata,�ovvero�procedere�ad�una�nuova�gara�previa�revoca�degli� atti�che�vi�hanno�dato�luogo,�a�fronte�della�quale�non�sono�rinvenibili�posizioni�di�diritto� soggettivo�in�capo�agli�altri�partecipanti�alla�gara,�ancorche�costoro�si�trovino�in�posizione� utile�per�subentrare�all'aggiudicatario�rimosso��(cfr.�Cons.�St.,�Sez.�VI,�14�gennaio�2000,� n.�244;�id.,�19�dicembre�2000,�n.�6838).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ora,�appare�poco�condivisibile�una�soluzione�che�lasci�alla�piena�discrezionalita�del�sog- getto�soccombente�nel�giudizio�di�annullamento�dell'aggiudicazione�(la�Pubblica�ammini- strazione)�la�decisione�sulle�sorti�del�contratto.� Preferibile,�invece,�appare�quell'indirizzo�che,�pur�ritenendo�che�il�prius nella�materia�in� esame�(appalti)�sia�sempre�costituito�dalla�reintegrazione�in�forma�specifica,�anche�mediante� l'adempimento�parziale,�ammette,�tuttavia,�che�il�debitore�(l'Amministrazione)�possa�denun- ciarne�la�gravosita�^o�anche�l'impossibilita�^rimettendosi�comunque�sul�punto�all'apprezza- mento�del�giudice�(cfr.�Cons.�St.,�V,�6�marzo�2002,�n.�1373).� Ed�e�nel�solco�di�tale�orientamento�che�pare�iscriversi�la�pronuncia�in�esame,� n.�5363/2002�^della�quale�la�presente�costituisce�il�seguito�^che�ha�s|�devoluto�prioritaria- mente�all'Amministrazione�un�accertamento�obiettivo�sull'effettivo�andamento�dei�lavori� affidati�all'originaria�aggiudicataria�T.�e�sulla�praticabilita�operativa�del�subentro�di� T.�d.�V.,�ma�poi�si�e�riferita�alle�determinazioni�della�stessa�Amministrazione�come�presup- posto�della�valutazione,�riservata,�invece,�all'esclusiva�competenza�del�Collegio�giudicante,� della�domanda�risarcitoria�avanzata�dalla�T.d.V.�medesima.� E,�del�resto,�il�carattere�esclusivo�della�giurisdizione�amministrativa�sulle�controversie�in� materia�di�procedure�di�aggiudicazione,�espressamente�sancito�dall'art.�6�della�legge�n.�205� del�2000�e�dall'art.�33�del�D.�Lgs.�n.�80�del�1998,�e�sintomatico�di�una�tendenza�ad�un�con- trollo�giurisdizionale�piu�incisivo�e�pieno�sui�rapporti�giuridici,�anche�di�tipo�contrattuale�o� paritetico,�originati�da�atti�a�contenuto�provvedimentale�contestati�innanzi�al�G.A..� In�tale�contesto,�il�potere�del�G.A.�di�condannare�l'Amministrazione�al�risarcimento�del� danno,�anche�mediante�la�reintegrazione�in�forma�specifica,�appare�indicativo�della�volonta� legislativa�di�collegare�alla�tradizionale�tutela�di�annullamento�una�tutela�piu�intensa�ed� effettiva�della�situazione�giuridica�fatta�valere,�realizzata�attraverso�il�ripristino,�ove�possi- bile,�della�situazione�giuridica�e�materiale�alterata�dall'attivita�illegittima�dell'Amministra- zione.� Da�tale�punto�di�vista,�ad�avviso�di�questo�Collegio,�deve,�anzi,�in�via�assolutamente� pregiudiziale,�affermarsi�che�la�giurisdizione�esclusiva�e�la�tutela�reintegratoria�specifica� (considerata�non�come�eventuale�o�eccezionale,�essendo,�invece,�sussidiaria,�rispetto�ad�essa,� quella�risarcitoria�per�equivalente,�praticabile�solo�quando�quella�restitutoria�non�possa� essere�conseguita�con�successo:�cfr.,�in�tal�senso,�Cons.�St.,�Sez.�IV,�29�aprile�2002,�n.�2280,� in�tema�di�danni�da�occupazione�illegittima�e�da�irreversibile�trasformazione�del�fondo),�pre- viste�dalla�normativa�poc'anzi�citata�determinano,�in�punto�di�giurisdizione,�che�anche�il�giu- dizio�sulla�sorte�del�contratto�a�seguito�di�vizi�del�procedimento�di�scelta�del�contraente� debba�spettare�al�giudice�amministrativo�(cos|�anche�Cons.�St.,�Sez.�VI,�dec.�n.�2332�del� 2003�cit.);�in�tale�prospettiva,�la�rimozione�del�contratto�si�connette�non�tanto�ad�un�giudizio� civilistico�sul�rapporto�negoziale,�bens|�ad�una�forma�di�tutela�reintegratoria�in�forma�speci- fica,�la�quale,�in�sede�di�giurisdizione�esclusiva,�deve�necessariamente�comprendere�anche� statuizioni�dichiarative�o�costitutive�concernenti�la�sorte�(validita�o�efficacia)�del�contratto� stipulato.� Quanto�ai�limiti�che�puo�trovare�il�principio�della�tutela�ripristinatoria,�consistente�nella� reintegrazione�in�forma�specifica�del�danno�ingiusto�causato�dalla�Pubblica�amministra- zione,�intesa�come�istituto�speciale�del�diritto�processuale�amministrativo,essisono�stati� individuati�da�questa�Sezione�(cfr.�IV�Sez.,�dec.�14�giugno�2001,�n.�3169)�nella�speciale�rile- vanza�dell'interesse�pubblico,�sotto�l'aspetto�della�eccessiva�onerosita�per�ilpubblicointe- resse�e�per�la�collettivita�.� Tuttavia,�prima�di�passare�ad�esaminare�piu�da�vicino�il�problema�dell'accertamento�del� danno�patrimoniale�risarcibile,�occorre�premettere�che�nella�specie,�ai�fini�della�fondatezza� nell'an della�domanda�risarcitoria,�sussiste�la�responsabilita�della�P.A.,�in�quanto�l'evento� dannoso�(mancata�aggiudicazione�dell'appalto�dei�lavori)�puo�dirsi�imputabile�al�comporta- mento�negligente�e,�pertanto,�colposo�dell'Amministrazione�appaltante;�e,�infatti,�come� accertato�nella�citata�decisione�n.�5363/2002,�l'adozione�e�l'esecuzione�dell'atto�illegittimo� (aggiudicazione�alla�controinteressata�A.�T.)�e�avvenuta�in�violazione�delle�regole�di�impar- zialita�e�correttezza�che�l'Amministrazione�stessa�si�era�data�in�sede�di�gara�nella�lex specialis a�pena�di�esclusione�(cfr.�pag.�18�dec.�cit.).� Tanto�premesso,�per�quanto�riguarda�la�domanda�di�reintegrazione�in�forma�specifica� proposta�in�via�principale�dalla�T.�d.�V.,�deve�dirsi�che�la�stessa�appare�infondata.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� E,�infatti,�come�si�e�visto,�ostativa�a�tale�forma�di�tutela�deve�ritenersi�la�eccessiva�one- rosita�per�l'interesse�pubblico�e�la�collettivita�(che�e�quella�che�sopporta�gli�oneri�dell'azione� amministrativa:�cfr.�Cons.�St.,�Sez.�IV,�dec.�n.�3169�del�2001�cit.),�nonche�,�ad�avviso�del�Col- legio,�l'impossibilita�(totale�o�parziale)�della�reintegrazione�in�forma�specifica�(arg.�ex art.�2058�c.c.).� Ora,�come�emerge�dalla�relazione�tecnica�depositata�dal�Provveditorato�indata� 13�dicembre�2002,��non�poche�sono�le�difficolta�di�carattere�tecnico�operative��derivanti�da� un�eventuale�subentro�(quali��il�fermo�dei�lavori,�nonche�la�duplicazione�dei�tempi�necessari� alla�ripetizione�dei�monitoraggi�prodromici�alla�scelta�dei�macchinari�di�scavo�dei�collettori� principali�e�delle�perforazioni�in�microtunnelling�:�v.�pag.�14�relazione�cit.)e��certamentesi� andrebbe�incontro�ad�un�prolungamento,�anche�di�non�poca�entita�,dei�tempidiesecuzione�,� con�tutte�le�conseguenze��che�potrebbero�derivare�per�un'opera�che�e�finalizzata�al�consoli- damento�di�una�vasta�area�soggetta�a�movimenti�franosi��(cfr.�pag.�13�relazione�cit.;l'ap- palto�de quo,�infatti,�concerne�lavori�di�sistemazione�idrogeologica�di�un�versante�in�frana).� E,�ad�avviso�del�Collegio,�tanto�basta�per�far�ritenere�sicuramente�preminente,�nel� necessario�giudizio�di�bilanciamento�dei�contrapposti�interessi�in�gioco,�l'interesse�pubblico� e�della�collettivita�alla�rapida�conclusione�dei�lavori,�a�fronte�dell'interesse�privato�dell'origi- naria�ricorrente,�odierna�appellante,�a�che�l'iniziativa�non�abbia�seguito�a�favore�dell'aggiu- dicataria.� La�domanda�di�reintegrazione�in�forma�specifica�riproposta�in�via�principale�dalla� societa�appellante�e�,�dunque,�infondata.� Cio�detto,�occorre�ora�esaminare�la�domanda�di�risarcimento�del�danno�per�equivalente,� proposta�in�via�subordinata�dalla�societa�ricorrente�in�primo�grado�ed�odierna�appellante� nell'eventualita�del�mancato�accoglimento�della�domanda�di�reintegrazione�in�forma�speci- fica�(subentro).� Al�fini�della�liquidazione�di�tale�danno�si�puo�,�a�ben�vedere,�utilizzare�lo�strumento�pre- visto�dall'art.�35,�comma�2,�del�D.Lgs�n.�80�del�1998,�come�sostituito�dall'art.�7�della�legge� n.�205�del�2000,�che�consente�al�giudice�amministrativo�di�stabilire�i�criteriin�baseaiquali� l'Amministrazione�(l'art.�7�cit.�ha�aggiunto�anche�il�gestore�del�servizio�pubblico)�deve�pro- porre�a�favore�dell'avente�titolo�il�pagamento�della�somma�entro�un�congruo�termine,�preve- dendo�che,�qualora�permanga�il�disaccordo,�le�parti�possano�rivolgersi�nuovamente�al�giu- dice�per�la�determinazione�delle�somme�dovute�nelle�forme�del�giudizio�di�ottemperanza.� La�possibilita�di�limitarsi�alla�fissazione�dei�criteri�e�un�utile�strumento�di�semplifica- zione�posto�a�disposizione�del�giudice�amministrativo,�che�tiene�conto�dell'obiettiva�comples- sita�delle�operazioni�di�liquidazione�del�danno�in�questa�materia�e�che�comunque�persegue� finalita�di�accelerazione�e�di�economia�processuale,�in�sintonia�con�l'intero�impianto�della� legge�n.�205�del�2000.� Si�dispone,�pertanto,�che�l'Amministrazione�provveda�a�liquidare�una�somma�a�favore� della�societa�T.�d.�V.�a�titolo�sia�di�danno�emergente�(costi�di�partecipazione�alla�gara)�che� di�lucro�cessante�(mancato�utile),�secondo�i�criteri�appresso�indicati,�entro�il�termine�mas- simo�di�sessanta�giorni�dalla�data�di�comunicazione,�o,�se�anteriore,�da�quella�di�notifica,� della�presente�decisione�(omissis)�.� P.Q.M. ^Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale,�Sezione�Quarta,�definitivamente� pronunziando�sul�capo�della�sentenza�appellata�relativo�alle�questioni�risarcitorie�ed�in�acco- glimento�dell'appello�sul�punto�proposto�dalla�T.�d.�V.�S.p.a.,�cos|�provvede:� condanna�il�Ministero�dei�Lavori�Pubblici�(ora�delle�Infrastrutture�e�Trasporti),�non- che�il�Provveditorato�alle�Opere�pubbliche�per�l'Umbria,�in�solido�fra�loro,�alrisarcimento� dei�danni�subiti�dalla�T.�d.�V.�S.p.a.�a�causa�della�mancata�aggiudicazione�dei�lavori,�nella� misura�e�secondo�i�criteri�di�cui�in�motivazione,�provvedendo�alla�liquidazione�ed�al�paga- mento�di�tali�danni�entro�il�termine�massimo�di�sessanta�giorni�dalla�comunicazione,�o�se� anteriore,�dalla�notifica,�della�presente�decisione�(omissis)�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Atto meramente confermativo e impugnativa (Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza 4 febbraio 2004, n. 165). Con�l'ordinanza�che�si�commenta�il�T.A.R.�Toscana�respinge�la�richiesta� di�sospensione�dei�provvedimenti�di�rigetto�emessi�dalla�Questura�di�Livorno,� delle�istanze�di�riesame�inoltrate�dai�ricorrenti�in�data�20�agosto�2003�(tutti� di�identico�contenuto)�e�relative�al�provvedimento�di�divieto�di�accesso�agli� stadi�emessi�dal�Questore�di�Livorno�in�data�20�febbraio�2003�e�notificato� in�data�25�marzo�2003.� Sono�stati�impugnati�gli�atti�con�cui�l'Amministrazione�ha�confermato� tre�divieti�di�accesso�a�manifestazioni�sportive.� Il�T.A.R.�Toscana�ha�respinto�motivando�con�riferimento�al�fatto�che� �i�provvedimenti�confermati�sono�divenuti�inoppugnabili�per�mancata� tempestiva�impugnazione�e�che�l'Amministrazione,�rispetto�a�una�richiesta� di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne�l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di� fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente�confermativo�.� La�pronuncia,�resa�in�sede�cautelare,�sgombra�il�campo�dalla�confu- sione,�spesso�strumentale,�che�viene�fatta�in�riferimento�ai�provvedimenti� confermativi.� Differenza con la conferma propria. Com'e�noto�la�conferma�in�senso�proprio�si�distingue�dalla�conferma� impropria.� La�prima�e�un�atto�discrezionale�della�P.A.,�adottato�nell'interesse�pub- blico,�nei�casi�in�cui�essa�non�ravvisi�l'esistenza�di�vizi�(conferma�propria):� non�e�da�considerarsi�rientrante�nella�categoria�della�sanatoria,�in�quanto� si�tratta�di�un�atto�nuovo,�frutto�di�riponderazione�di�interessi,�come�tale� impugnabile�come�nuovo�atto.� La�conferma�propria�si�distingue�dalla�conferma�impropria�o�mero�atto� confermativo�in�quanto,�in�questo�caso,�non�si�riscontra�alcuna�ripondera- zione�da�parte�della�P.A.�e,�pertanto,�non�e�impugnabile,�in�quanto�atto� meramente�ricognitivo.� L'atto�e�meramente�confermativo�nel�caso�in�cui,�senza�alcuna�nuova� valutazione,�si�limita�a�richiamare,�ricordandone�il�contenuto,�un�precedente� provvedimento,�senza�effettuare�nuova�istruttoria�e�senza�alcun�nuovo�esame� degli�elementi�di�fatto�gia�considerati�in�precedenza(1).� Quando�l'atto�impugnato,�infatti,�si�inquadra�come�atto�meramente�con- fermativo�di�determinazioni�negative�gia�assunte�dalla�P.A.�(non�ritualmente� gravate),�non�puo�essere�ascritto�alla�categoria�della�conferma�in�senso� proprio:�l'Amministrazione,�con�il�nuovo�atto,�non�procede�ad�un�riesame� (1)�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�26�giugno�2002,�n.�3551,�in�Foro Amm. C.D.S.,�2002,�1424� T.A.R.�Puglia�Bari,�Sez�II,�13�maggio�2002,�n.�2296,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�1741;�Cons.� Stato,�Sez.�IV,�30�maggio�2002,�n.�3019�in�Foro Amm. C.D.S.,�2002,�1222.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� della�situazione�che�aveva�portato�all'emanazione�dell'atto�precedente,�cioe� non�provvede�ad�una�nuova�introduzione�e�valutazione�degli�elementi�di�fatto� e�di�diritto�che�gia�sono�stati�considerati�in�precedenza.� In�altri�termini,�per�qualificare�come�costitutiva�la�portata�dell'atto�col� quale�l'Amministrazione�conferma�una�pregressa�statuizione,�occorre�verifi- care�se,�in�seconda�battuta,�sia�stato�effettuato�un�riesame�delle�questioni� gia�in�precedenza�valutate�(2).� E�necessario,�poi,�accertare�se�l'Amministrazione�si�sia�limitata�a�richia- mare�la�determinazione�in�precedenza�adottata,�senza�procedere�a�nuova� istruttoria�e�a�nuova�valutazione�degli�elementi,�di�fatto�e�di�diritto,�gia�con- siderati�ovvero�di�quelli,�nuovi,��medio tempore��acquisiti.� Un�atto�amministrativo�deve�rappresentare�una�nuova�manifestazione�di� volonta�dell'Amministrazione,�e�l'Amministrazione�non�si�deve�limitare�a� constatare�che�le�ragioni�poste�a�base�della�adozione�del�precedente�atto� erano�state�gia�esaminate�e�ponderate�in�quel�procedimento�(3).� Indipendentemente�dal�nomen iuris e�dalle�formulazioni�utilizzate,�gli� atti�impugnati,�come�nel�caso�in�esame,�sono�entrambi�confermativi�^e�come� tali�non�sono�impugnabili�autonomamente:�l'atto�amministrativo�si�configura� identico�al�precedente�quanto�ad�oggetto,�competenza,�forma�e�contenuto,� e�non�ha�comportato�nuova�istruttoria,�nuova�valutazione�di�fatti,�norme� e�circostanze,�nuova�ponderazione�degli�interessi�in�gioco�e�riesame�della� questione�alla�luce�di�diversi�elementi�(4).� Tali�atti,�dunque,�confermerebbero�delle�statuizioni�che�fanno�parte�di� un�precedente�atto�non�piu�suscettibile�di�essere�messo�in�discussione(5).� Ne�consegue�che�provvedimenti�confermati,�se�non�impugnati�tempesti- vamente,�diventano�inoppugnabili�per�mancata�tempestiva�impugnazione.� (2)�Cons.�Stato,�Sez.�IV,�29�ottobre�2002,�n.�5947,�in�Diritto e Giustizia, 2002,�f.�44,�81;� T.A.R.�Basilicata,�14�febbraio�2002,�n.�137,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�701.� (3)�F.�Satta, Atto amministrativo, voce�Enc. Giur.,�1.�Cfr.�anche�la�nozione�elaborata�da� Zanobini�e�riportata�da�M.S.�Giannini, Atto amministrativo, voce�Enc. Dir.,163�in�base�al� quale�per�provvedimento�amministrativo�si�intende��qualunque�dichiarazione�di�volonta�,di� desiderio,�di�conoscenza,�di�giudizio,�compiuta�da�un�soggetto�della�pubblica�amministra- zione�nell'esercizio�di�una�potesta�amministrativa�.�M.S.�Giannini, Diritto amministrativo, Milano,�1988,�671.� (4)�T.A.R.� A.R.�Friuli-V.�Giulia,�31�maggio�2001,�n.�325�in�Giur. di Merito, 2001,�1148;�T. Toscana,�Sez.�II,�20�febbraio�2001,�n.�315,�in�Foro Amm., 2001,�1284;�Cons.�Stato,�Sez.�V,� 13�marzo�2000,�n.�1328,�in�Foro Amm., 2000,�897;�T.A.R.�Liguria,�Sez.�II,�24�dicembre� 1998,�n.�974,�in�Ragiusan, 1999,�f.186-7,�32.� (5)�T.A.R.�Lazio,�Latina,�17�gennaio�2000,�n.�23�in�Foro Amm., 2000,�2364;�a contrariis Cons.�Stato,�Sez.�IV,�4�aprile�1998,�n.�548,�in�Foro Amm., 1998,�1012�e�T.A.R.�Marche,� 7�ottobre�1999,�n.�1068�in�Foro Amm., 2000,�1443;�PifferI G.,�Individuazione e presupposti dell'atto confermativo (nota�a�Cons.�giust.�amm.�sic.,�sez.�giurisdiz.,�8�aprile�1989,�n.�118);� PifferI G.,�Individuazione e presupposti dell'atto confermativo (nota�a�Cons.�giust.�amm.� sic.,�sez.�giurisdiz.,�8�aprile�1989,�n.�118);�PifferI G.,�Sanatoria o atto confermativo in tema di opere edilizie, in�Amm. It., 1991,�1574;�PifferI G.,�In tema di atto confermativo, in�Riv. Amm. della Repubblica Italiana,�1984,�520;�PifferI G.,�Sanatoria o atto confermativo in tema di opere edilizie, in�Amm. It., 1991,�1574.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Autotutela�e�discrezionalita�.� Un�altro�aspetto�analizzato�dall'ordinanza�investe�la�natura�discrezio- nale�dell'Amministrazione�in�ordine�alle�istanze�di�riesame�avanzate�dai� privati.� La�pronuncia�ribadisce�il�principio�per�cui�non�esiste�alcun�obbligo� giuridico�dell'amministrazione�ad�iniziare,�sia�pure�ad�istanza�di�parte,�alcun� procedimento�di�autotutela�o,�comunque,�di�secondo�grado,�incidente�su� precedente�attivita�amministrativa,�rientrando�l'esercizio�della�autotutela�in� una�sfera�ampliamente�discrezionale(6).� Non�solo,�ma�l'Amministrazione,�qualora�decida�di�pronunciarsi,�non� ha�neppure�l'obbligo�di�motivare�in�maniera�dettagliata:��rispetto�a�una� richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne�l'obbligo�di�provvedere�ne� l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente�confer- mativo��(7).� Il�concetto�di�autotutela,�ossia��la�possibilita�di�farsi�giustizia�da�se��,� ricorre�nel�diritto�amministrativo�in�quanto�l'Amministrazione�ha�la�facolta� di�adottare�strumenti�autoritativi�per�realizzare�risultati�che�si�potrebbero� conseguire�attraverso�il�ricorso�alle�autorita�giurisdizionali.� E�la�stessa�Amministrazione�che�provvede�a�risolvere�i�conflitti,�poten- ziali�o�attuali,�che�sorgono�con�altri�soggetti,��in�relazione�ai�propri�provve- dimenti�o�pretese�...�L'Amministrazione,�come�parte�di�quel�tutto�che�e�lo� Stato,�riproduce�in�se�potenzialmente�tutti�gli�aspetti�dello�Stato��(8).� Ne�consegue�che�l'autotutela�deve�essere�considerata�come�un'attivita� amministrativa,��anche�se�nel�quadro�piu�ampio�dell'attivita�della�P.A.,� essa�possa�essere�considerata�come�attivita�secondaria�e�cioe�di�assicura- zione�della�giustizia�e�della�efficienza�dei�provvedimenti�di�autarchia�e�di� autonomia�(9).� L'esercizio�del�potere�di�autotutela�risulta�coerente�con�la�finalita�di� assicurare�dall'interno�della�stessa�compagine�amministrativa�il�rispetto�dei� principi�costituzionali�in�sede�di�azione�amministrativa�fissati�dall'art.�97� della�Costituzione(10).� A�maggior�ragione�l'esercizio�dell'autotutela,�proprio�perche�mira� alla�restaurazione�dell'ordine�giuridico�violato,�ma�nella�realizzazione�del- l'interesse�pubblico�ad�essa�affidato,�deve�essere�esercitato�discrezionalmente.� (6)�T.A.R.�Puglia,�Bari,�Sez.�II,�11�dicembre�2001,�n.�5416,�in�Foro�Amm.,�2001,�3310.� (7)�Ord.�T.A.R.�Toscana,�4�febbraio�2004�n.�165.� (8)�F.�Benvenuti, Autotutela,�cit...,�538:��In�effetti�si�puo�pensare�che�lo�Stato�assoluto,� dal�quale�il�nostro�Stato�presente�ha�tratto�inevitabilmente�le�proprie�principali�caratteristi- che�strutturali�e�funzionali,�si�riassumesse�nel�tipo�di�uno�Stato�amministrativo�...�talche�il� passaggio�allo�Stato�moderno,�con�la�conseguente�divisione�dei�poteri�...�lasciava�sussistere� nell'Amministrazione�residui�di�funzioni�legislative�e�giurisdizionali�...�.� (9)�F.�Benvenuti, Autotutela,�voce�Enc.�del�Dir,�539,�540.� (10)�Cons.�Stato,�Sez.�V,�18�novembre�2002,�n.�6389,�in�Foro�Amm.�C.D.S.,�2002,�f.�11;� Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�Sez.�Giurisdiz.,�31�maggio�2002,�n.�276,�in�Foro�Amm.�C.D.S.,� 2002,�1351.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Nemmeno�l'invalidita�di�un�pregresso�provvedimento�costituisce�di�per� se�ragione�sufficiente�a�disporre�la�caducazione,�in�quanto�lo�stesso,�pur�se� illegittimo,�puo�^una�volta�assunto�nel�complessivo�divenire�dell'attivita� amministrativa,�quale�si�dispiega�nel�tempo�^avere�concretamente�realizzato� quell'interesse�(11).� L'esercizio�dei�poteri�di�autotutela�presuppone,�dunque,�che�un�determi- nato�assetto�di�interessi�sia�stato�realizzato�e�che�la�modificazione�(o�demoli- zione)�di�quello,�richieda�un'ulteriore�determinazione�dell'autorita�ammini- strativa(12).� Quello�discrezionale�costituisce�uno�dei�momenti�piu�delicati�dell'eserci- zio�della�cosa�pubblica:�l'uso�della�potesta�discrezionale�permette�alla�P.A.� di�decidere�al�meglio�in�merito�all'opportunita�di�agire�e�al�contenuto� dell'attivita�pubblica.� Ne�consegue�che,�qualora�l'Amministrazione�ritenga�che�non�vi�sia�nes- sun�interesse�pubblico�da�tutelare,�essa�stessa�ha�la�potesta�di�decidere�di� non�intervenire,�senza�neppure�avere�l'obbligo�di�provvedere�ne�,�se�ritiene�di� farlo,�deve�fornire�una�dettagliata�motivazione�in�proposito.� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza 4 feb- braio 2004, n. 165 ^Pres.�Rel.�G.�Vacirca�^S.M.�ed�altri�(Avv.ti�A.�Serafino�e�L.�Tarta- rini)�c/�Ministero�dell'Interno�(Avv.�dello�Stato�M.V.Lumetti).� I�provvedimenti�confermati�se�non�tempestivamente�impugnati,�sono�inoppugnabili.� L'Amministrazione,�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o�annullamento,�non�ha�ne�l'obbligo�di� provvedere�ne�l'obbligo�difornire�una�dettagliata�motivazione�dell'atto�meramente�confermativo.� �Ordinanza�(omissis)�per�l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�dei�prov- vedimenti�di�rigetto�delle�istanze�di�riesame�inoltrate�dai�ricorrenti�in�data�20�agosto�2003� (tutti�di�identico�contenuto)�e�relative�al�provvedimento�di�divieto�di�accesso�agli�stadi� emessi�dal�Questore�di�Livorno�in�data�20�febbraio�2003�e�notificato�in�data�25�marzo�2003� e�numero:�Cat.�II�n.�1000�p.a.c.�1-CL�che�si�allegano�in�copia�(all.�n.�1).� Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;� Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,� presentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;�(omissis);� Considerato�che�i�ricorrenti�hanno�impugnato�gli�atti�con�cui�l'Amministrazione�ha� confermato�tre�divieti�di�accesso�a�manifestazioni�sportive;� Considerato�che�i�provvedimenti�confermati�sono�divenuti�inoppugnabili�per�mancata� tempestiva�impugnazione�e�che�l'Amministrazione,�rispetto�a�una�richiesta�di�revoca�o� annullamento,�non�ha�ne�l'obbligo�di�provvedere�ne�l'obbligo�di�fornire�una�dettagliata� motivazione�dell'atto�meramente�confermativo;� Ritenuto�che�il�ricorso�non�sia�provvisto�di�fumus�boni�iuris;� Considerato,�altres|�,�che�dai�provvedimenti�impugnati�non�derivano�danni�gravi�e� irreparabili,�come�e�confermato�dalla�circostanza�che�gli�interessati�non�avevano�ritenuto� nemmeno�di�impugnare�i�provvedimenti�confermati;� (11)�T. A.R.�Puglia,�Bari,�28�maggio�1999,�n.�470,�in�Ragiusan,�2000,�f.�192,�38.� (12)�C.D.S.,�Sez.�IV,�11�marzo�1999,�n.�259,�in�Foro�Amm.,�1999,�613.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup- posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge� 6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con� l'art.�1�della�legge�stessa;� P. Q.M. respinge�la�suindicata�domanda�cautelare. La�presente�ordinanza�sara�eseguita�dalla�Amministrazione�ed�e�depositata�presso�la Segreteria�della�prima�Sezione�che�provvedera�a�darne�comunicazione�alle�parti.� Firenze,�4�febbraio�2004�.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Impugnazione della Conferenza dei Servizi e legittimazione ad agire (Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza 20 aprile 2004, n. 456) L'ordinanza�che�si�annota�si�pronuncia�in�merito�al�ricorso�con�cui�viene� impugnata�la�determinazione�della�Conferenza�dei�Servizi�di�conclusione� favorevole�del�procedimento�relativamente�agli�interventi�funzionali�del��Pas- sante�AV/AC��e�della�Stazione��AV�,�delle�decisioni�assunte�dalla�Confe- renza�dei�Servizi�il�3�marzo�1999,�nonche�dell'accordo�procedimentale�del� 3�marzo�1999�sottoscritto�da�F.S.,�Alta�Velocita�TAV�s.p.a.,�Regione� Toscana,�Provincia�di�Firenze�e�Comune�di�Firenze,�nonche�di�ogni�altro�atto� e�provvedimento,�connesso�e�conseguente,�ancorche�incognito.� L'ordinanza�rigetta�il�ricorso�in�quanto,�ad�una�prima�delibazione�possi- bile�in�sede�cautelare,�sembrano�sussistere�dubbi�sul�piano�del�fumus,�sotto� il�profilo�della�legittimazione�attiva�e�della�attualita�del�danno.� Il�problema�riguarda,�preliminarmente,�il�difetto�di�legittimazione�pro- cessuale�dei�ricorrenti,�in�secondo�luogo,�la�carenza�ad�agire�dei�ricorrenti� per�mancanza�di�un�interesse�attuale�e�diretto.� Riguardo�alla�legittimazione�ad�agire�non�sembra�che�gli�odierni�ricor- renti�non�possano�legittimamente�impugnare�il�provvedimento.� La�condizione�di�proprietari�di�aree�confinanti�con�quella�interessata� dall'intervento�di�sotto attraversamento della�citta�di�Firenze�nel�tratto�da� Campo�di�Marte�a�Castello,�non�vale,�infatti,�a�qualificarli�come�diretti�inte- ressati�e�quindi�come�legittimati�a�proporre�ricorso�giurisdizionale.� Ne�,�a�maggior�ragione,�la�semplice�condizione�di�essere�cittadini�di� Firenze.� La�carenza�di�legittimazione�ad�agire�scaturisce,�innanzi�tutto�dalla� inammissibilita'�di�azioni�popolari�nel�vigente�ordinamento.� Tali�soggetti�infatti�non�sono,�solo�perche�proprietari�o�abitanti�residenti� nelle�strade�e�zone�interessate�dal�passaggio�della�realizzanda�opera�ferrovia- ria,�destinatari�di�un�possibile�pregiudizio,�dovendo�essi�provare il danno con- seguente alla localizzazione dell'impianto e l'interesse attuale e concreto ad agire. Inoltre,�i�ricorrenti�non�si�possono�definire�nemmeno�soggetti�portatori� di�interessi�diffusi�costituiti�in�associazioni�o�comitati�cui�possa�derivare�un� pregiudizio�dal�provvedimento.� Essi,�infatti,�non�rientrano�nell'ipotesi�prevista�dall'art.�7�legge�7�agosto� 1990�n.�241.� Non�solo,�ma�tale�norma,�nell'introdurre�eccezionalmente�la�tutela�degli� interessi�diffusi�a�condizioni�particolari,�non�riconosce�di�per�se�legittima- zione�processuale�nemmeno�a�tutti�i�soggetti�portatori�di�interessi�collettivi� che�abbiano�in�concreto�partecipato�al�procedimento�(cosa�che�non�era�avve- nuta�nel�caso�de quo).� La�norma,�a�differenza�di�quelle�che�attribuiscono�a�specifici�enti�espo- nenziali�di�interessi�collettivi�la�facolta�di�partecipare�ad�un�particolare�pro- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� cedimento,�si�limita�a�sancire�un�principio�generale,�ed�e�percio�rimesso� all'amministrazione�procedente�ed�all'autorita�giudiziaria�il�compito�di�verifi- care�nel�singolo�caso�se�il�soggetto�interveniente�abbia�effettiva�legittimazione� procedimentale�e�processuale�in�quanto�portatore�di�un�interesse�differen- ziato�e�qualificato,�senza�che�la�valutazione�operata�in�sede�procedimentale� vincoli�quella�da�rinnovarsi�nella�sede�processuale(1).� Il�ricorso�proposto�da�semplici�cittadini�non�portatori�di�un�interesse� qualificato,�confligge�con�i�principi�generali�elaborati�dalla�giurisprudenza� in�materia�di�interesse�e�legittimazione�ad�agire�in�giudizio�e�di�tutela�giuri- sdizione�dei�c.d.�interessi�diffusi(2).� Non�solo,�ma�la�giurisprudenza�ha�anche�escluso�la�legittimazione�ad� agire�di�comitati�costituiti�in�forma�associativa�temporanea,�con�scopo�speci- fico�e�limitato,�caratterizzati�dalla�proiezione�di�fatto�degli�interessi�dei�sog- getti�che�ne�sono�parte,�e�quindi�strumentali�all'esercizio�di�una�sorta�di� azione�popolare,�non�ammessa�dal�vigente�ordinamento,�in�quanto�privi�del� carattere�di�enti�esponenziali�portatori�in�via�continuativa�di�interessi�diffusi� radicati�nel�territorio(3).� Il�fatto�che�i�soggetti�siano��residenti�nella�zona���non�basta�per�diffe- renziare�e�qualificare�adeguatamente�la�posizione�delle�associazioni�dal� punto�di�vista�della�legittimazione�e�dell'interesse�)(4).� Peraltro,�anche�in�caso�di�facolta�di�intervento�nel�procedimento�ammi- nistrativo�da�parte�dei�soggetti�portatori�di�interessi�diffusi�costituiti�in�asso- ciazioni�o�comitati,�cui�possa�derivare�un�pregiudizio�dal�provvedimento,di� per�se�,�non�comporta�in�via�automatica�la�legittimazione�processuale,�che� deve�essere�verificata�nel�singolo�caso�dall'autorita�giudiziaria(5).� Se�tutte�le�suesposte�limitazioni�sono�previste�a�carico�delle�associazioni� o�comitati,�a�maggior�ragione�e�da�ritenersi�esclusa�la�possibilita�per�i�citta- dini�di�proporre�ricorso�giurisdizionale�innanzi�al�T.A.R.� Gli�interessi�diffusi�non�sono�suscettibili,�infatti,�di�fare�ingresso�nel� processo�amministrativo�(6).� Ai�fini�della�proposizione�di�un�ricorso�giurisdizionale�amministrativo�e� necessario�che�sussista�un�interesse�sostanziale,�connesso�allo�specifico�proce- dimento�instaurato.� Occorre,�infatti,�che�l'interessato�possa�lamentare�un�concreto�pregiudi- zio�della�propria�sfera�giuridica,�non�essendo�sufficiente�la�sua�mera�apparte- nenza�alla�collettivita�locale�(7).� (1)�Cfr.�sul�punto�Cons.�Stato,�Sez.IV,�29�agosto�2002,�n.�4343,�in�Foro Amm. C.D.S.,�2002,� f.�8.� (2)�Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�Sez.Giurisdiz.,�24�dicembre�2002,�n.�693,�in�Foro Amm. C.D.S.,� 2002,�3285.� (3)�T.A.R.�Sicilia�Palermo,�Sez.�II,�11�luglio�2002,�n.�1984,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�2693.� (4)�T.A.R.�Veneto,�Sez.I,�4�aprile�2002,�n.�1256,�in�Foro Amm. T.A.R.,�2002,�1205.� (5)�T.A.R.�Campania�Napoli,�Sez.I,�7�dicembre�2001,�n.�5335,�in�Foro Amm.,2001.� (6)�T.A.R.�Calabria�Catanzaro,�17�maggio�1999,�n.�701,�in�Foro Amm.,�2000,�625.� (7)�T.A.R.�Piemonte,�Sez.II,�6�maggio�1999,�n.�244,�in�Riv. giur. Polizia,�2000,�909.� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Gli�odierni�ricorrenti,�infatti,�non�sono�portatori�di�un�interesse�legit- timo�e�titolari�di�una�posizione�da�cui�derivi�una�lesione�attuale�alla�propria� sfera�giuridica�soggettiva.� Essi�sono�esclusivamente�titolari�di�interessi�di�fatto�come�tali,�non�qua- lificati�dalla�previa�titolarita�di�una�posizione�soggettiva�giuridicamente�pro- tetta.� Quest'ultima�e�strumentale�all'esercizio�di�una�sorta�di�azione�popolare,� non�ammessa�dal�vigente�ordinamento,�in�quanto�priva�del�carattere�di�ente� esponenziale�portatore�in�via�continuativa�di�interessi�diffusi�radicati�nel�ter- ritorio,�e�altres|�sprovvista�della�legittimazione�che�deriva�dalla�individua- zione�ministeriale�ai�sensi�dell'art.�3�legge�n.�349�del�1986(8).� Anche�riguardo�alla�diretta�impugnabilita�della�conferenza�di�servizi� sussistono�dubbi.� L'impugnabilita�immediata�dell'atto�conclusivo�di�una�conferenza�di�ser- vizio�e�possibile�soltanto�in�quanto�esso�esprima�di�per�se�un�contenuto� immediatamente�lesivo.� Lo�stesso�atto,�invece,�non�e�immediatamente�impugnabile�ove,�pur� impegnando�le�amministrazioni�che�l'abbiano�sottoscritto,�non�contenga� alcuna�proposizione�di�per�se�immediatamente�costitutiva,�modificativa�od� estintiva�di�situazioni�soggettive�degli�amministrati(9).� La�conferenza�di�servizi,�infatti,�costituisce�una�formula�organizzativa� assimilabile�al�previo�concerto,�strumento�procedimentale�di�emersione�e� comparazione�di�interessi�pubblici,�destinati�a�sintetizzarsi�nel�provvedi- mento�finale,�e�non�un�vero�e�proprio�organo�collegiale�ove�le�singole�manife- stazioni�di�volonta�si�fondono�in�una.� Pertanto�gli�enti�partecipanti�alla�conferenza�non�consumano�i�loro� poteri�in�tale�sede,�ma�conservano�comunque�la�facolta�di�opporsi�giudizial- mente�a�decisioni�ritenute�lesive�degli�interessi�di�cui�sono�portatori(10).� L'aver�espresso�un�parere�positivo�in�seno�alla�conferenza�di�servizi,�non� incide�sulla�legittimazione�al�ricorso,�anche�perche�ben�potrebbero�sopravve- nire�motivi�nuovi�da�indurre�l'ente�a�motivatamente�disattendere�cio�cui� prima�aveva�consentito(11).� Orbene,�anche�ora�che�l'originario�modello�della�conferenza�di�servizi� decisoria�ha�subito�una�ulteriore�trasformazione�a�seguito�dell'ultimo�inter- vento�normativo�(l.�n.�340�del�2000)�che�l'avvicina�sempre�di�piu�a�quello� degli�organi�collegiali,�conserva�inequivocabilmente�le�caratteristiche�del� modello�base.� E�cioe�non�ricorre�la�prefigurazione�rigorosa�degli�interessi�coinvolti,�ma� viene�conservato�il�tratto�fisionomico�originale�della�loro�duttilita�e�flessibilita�,� valutabile�solo�nella�concretafase�operativa.� (8)�cfr.�sul�punto�T.A.R.�Piemonte,�Sez.�II,�6�maggio�1999,�n.�240,�in�Ragiusan,�1999,�f.186-7,� 163.� (9)�Trib.�Sup.�Acque,�8�ottobre�2002,�n.�122,�in�Foro�Amm.�C.D.S,�2002,�2662.� (10)�T.A.R.�Veneto,�24�luglio�1996,�n.�1425,�in�Giust.�Civ.,�1997,�I,�1140.� (11)�T.A.R.�Veneto,�24�luglio�1996,�n.�1425,�in�Giust.�Civ.,�1997,�I,�1140.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Permane,�infatti,�in�capo�alla�conferenza�di�servizi�decisoria,�l'indiscusso� ruolo�istituzionale�di�mero�strumento�di�riannodo�di�competenze�funzionali� omogenee�e�connesse,�ma�frazionate�tra�piu�organi,�che�e�autentica�espres- sione�di�coordinamento�e�razionalizzazione,�e�nulla�di�piu�.� Anche�in�ordine�al�danno�grave�e�irreparabile�sussistono�dei�dubbi.� Infatti,�non�sussiste�alcun�danno�grave�ed�irreparabile�in�capo�ai�ricor- renti.� Il�provvedimento�finale�deve�infatti�ancora�essere�emesso.� Inoltre�non�e�stata�fornita�prova,�nel�concreto,�di�danni�gravi�in�capo�ad� essi:�anzi,�l'apprestamento�di�un�servizio�come�quello�ipotizzato�potrebbe� sortire�invece�effetti�positivi�sul�valore�degli�immobili.� Inoltre�faciliterebbe�la�fruizione�dei�servizi�pubblici�e�migliorerebbe�la� qualita�della�vita.� L'interesse�pubblico�sotteso�all'intervento�di�cui�ci�si�duole�condurrebbe� ad�inequivocabili�miglioramenti�dell'assetto�urbano�e�territoriale�e�ad�un�gio- vamento�della�viabilita�in�generale�e�della�qualita�della�vita�di�tutti�i�cittadini.� L'interesse�pubblico�e�,�dunque,�da�ritenersi�prevalente.� Il�danno,�se�mai,�si�prospetterebbe�in�capo�alle�Amministrazioni�pubbli- che�che�hanno�investito�energie�e�tempo,�nonche��sostenuto�costi�non�indiffe- renti�per�addivenire�alla�conclusione�di�una�conferenza�di�servizi�di�notevole� complessita�,�anche�tecnica.� Pertanto,�in�assenza�di�un�provvedimento�finale,�che�potrebbe�risultare� anche�differente�dai�pareri�espressi�in�sede�istruttoria,�puo�risultare�eccessivo� il�blocco�di�una�attivita�che�ricopre�un�notevole�interesse�di�carattere�pubbli- cistico.� Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti� Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, sezione prima, ordinanza nella Camera di Consiglio 20 aprile 2004, n. 456 ^V.�G.�ed�altri�(Avv.ti�F.�Montesi,�G.�Nac- carato)�c/�Ministeri�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti,�della�difesa,�dei�beni�e�delle�atti- vita�culturali,�dell'ambiente�e�tutela�territorio�(cont.�9112/04,�Avv.�dello�Stato�M.V.� Lumetti);�Regione�Toscana,�Provincia�di�Firenze,�Comune,�Comando�provinciale�vigili� del�fuoco�di�Firenze,�Soc.�di�bacino�del�fiume�Arno,�Rete�ferroviaria�italiana�s.p.a.,�ed� altri�^Pres.�G.�Vacirca�^Rel.�est.�E.�Di�Santo.� Non�sussiste�il�fumus�boni�iuris�sotto�ilprofilo�della�legittimazione�attiva�e�della�attualita� del�danno,�circa�l'impugnazione�di�una�conferenza�di�servizi�da�parte�di�alcuni�cittadini�di� Firenze.� �(omissis)�Ordinanza�(...)�per�l'annullamento,�previa�sospensione�dell'esecuzione,�della� determinazione�della�Conferenza�dei�Servizi�assunta�il�23�dicembre�2003�26�gennaio�2004� di�conclusione�favorevole�del�procedimento�relativamente�agli�interventi�funzionali�del� ``Passante�AV/AC''�e�della�Stazione�``AV'',�delle�decisioni�assunte�dalla�Conferenza�dei� Servizi�il�3�marzo�1999,�nonche��dell'accordo�procedimentale�del�3�marzo�1999�sottoscritto� da�F.S.,�Alta�Velocita�TAV�s.p.a.,�Regione�Toscana,�Provincia�di�Firenze�e�Comune�di� Firenze,�nonche��di�ogni�altro�atto�e�provvedimento,�connesso�e�conseguente,�ancorche��inco- gnito.� Visti�gli�atti�e�i�documenti�depositati�con�il�ricorso;� Vista�la�domanda�di�sospensione�della�esecuzione�del�provvedimento�impugnato,� presentata�in�via�incidentale�dal�ricorrente;� IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE� Visto�l'atto�di�costituzione�in�giudizio�di:�Autorita�di�bacino�del�fiume�Arno,�Ministero� dell'ambiente�e�tutela�territorio,�Ministero�della�Difesa,�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei� trasporti,�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita'�culturali,�Provincia�di�Firenze,�Regione�Toscana,� Comune�di�Firenze,�Rete�Ferroviaria�Italiana�S.P.A.;�(...)� Considerato,�a�quella�prima�delibazione�possibile�in�sede�cautelare,�che�sembrano�sussi- stere�dubbi�sul�piano�del�fumus,�sotto�il�profilo�della�legittimazione�attiva�e�della�attualita� del�danno;� Considerato�pertanto�che,�in�relazione�agli�elementi�di�causa,�non�sussistono�i�presup- posti�per�l'accoglimento�della�domanda�incidentale�in�esame,�ai�sensi�dell'art.�21,�della�legge� 6�dicembre�1971�n.�1034,�come�modificato�dall'art.�3�della�legge�205/2000�coordinato�con� l'art.�1�della�legge�stessa;� P. Q.M.,�respinge�la�suindicata�domanda�incidentale�di�sospensione�Firenze,�20�aprile� 2004�(omissis)�.� Ipareri delcomitato consultivo Ipareri delcomitato consultivo A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 107, prot. n. 93110 ^Circolare n. 37, prot. n. 93115, del 10 luglio 2004. Contenzioso inmateriaditasseeconcessionigovernative. Istruzionioperative. �Con�l'allegata�circolare�1.�giugno�2004�n.�20/E,�l'Agenzia�delle�Entrate� ha�recepito�il�parere�di�questa�Avvocatura�in�ordine�alla�condotta�proces- suale�da�tenere�nelle�numerose�controversie�aventi�ad�oggetto�domande�di� rimborso�di�tasse�e�concessioni�governative,�dopo�la�sentenza�10�settembre� 2002�emessa�nelle�cause�riunite�C-216/99�e�C-222/99�con�la�quale�la�Corte� di�Giustizia�delle�Comunita�europee�si�e�pronunciata�sulla�compatibilita�delle� disposizioni�contenute�nell'art.�11�della�legge�n.�448/1998�rispetto�alla�diret- tiva�69/335/CEE.� Alla�luce�dei�principi�contenuti�in�tale�pronuncia,�nonche�delle�succes- sive�sentenze�della�Corte�di�Cassazione�in�materia,�l'interesse�dell'Ammini- strazione�alla�prosecuzione�delle�cause�residua�nei�soli�casi�in�cui�l'istanza�di� rimborso�sia�stata�presentata�(o�spedita)�oltre�il�termine�di�decadenza�trien- nale�dalla�data�del�versamento.� In�tutti�gli�altri�casi�in�cui�si�e�sostenuta�l'applicabilita�dellojus superve- niens costituito�dall'art.�11�della�citata�legge�n.�448/1998,�sara�opportuno� desistere�dai�relativi�giudizi�anche�abbandonando�le�impugnazioni�gia�propo- ste,�al�fine�di�evitare�aggravi�di�spese�legali.� Le�Avvocature�Distrettuali�avranno�cura�di�inviare�alla�Scrivente�le� proposte�di�ricorso�in�cassazione�nei�soli�casi�in�cui�residui�un�interesse�alla� prosecuzione�del�giudizio�nei�termini�suindicati.� L'Avvocato�Generale�Aggiunto:�Giuseppe�Stipo�.� Circolare n. 20/E ^Roma, 10 giugno 2004 ^Direzione�Centrale�Normativa�e�Contenzioso.� Tassa sulle concessioni governative per l'iscrizione nel registro delle imprese ^Art. 1l legge 23 dicembre 1998, n. 448 ^Sentenza 10 settembre 2002 della Corte di Giustizia delle Comunita� Europee. 1. ^Sentenza 10 settembre 2002 della Corte Di Giustizia. �L'art.�3�del�decreto-legge�19�dicembre�1984,�n.�853,�convertito,�con�modificazioni,�nella� legge�17�febbraio�1985,�n.�17,�fissava�gli�importi�della�tassa�di�concessione�governativa�per� l'iscrizione�delle�societa�nel�registro�delle�imprese�e�stabiliva�che�la�tassa�era�dovuta�anche� per�ciascun�anno�solare�successivo�a�quello�dell'iscrizione.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�Corte�di�giustizia�^con�sentenza�20�aprile�1993�^ha�dichiarato�l'incompatibilita�con� la�direttiva�comunitaria�n.�69/335/CEE�di�tale�tributo,�in�quanto�non�correlato�al�costo�del� servizio�concretamente�reso.� A�seguito�di�detta�pronuncia�il�legislatore�statale�si�e�adeguato�alla�normativa�comuni- taria�stabilendo�una�tassa�fissa�per�l'iscrizione�dell'atto�costitutivo�e�una�per�l'iscrizione�degli� altri�atti�sociali,�abolendo�la�tassa�di�rinnovo�annuale�(art.�61�del�decreto-legge�30�agosto� 1993,�n.�331,�convertito,�con�modificazioni,�dalla�legge�29�ottobre�1993,�n.�427).� Per�sanare�la�situazione�relativa�al�periodo�anteriore�all'entrata�in�vigore�di�tale�disposi- zione,�l'art.�11�della�legge�23�dicembre�1998,�n.�448�ha�stabilito,�per�gli�anni�dal�1985�al� 1992,�nuovi�importi�sia�per�la�tassa�di�iscrizione�dell'atto�costitutivo�fissata�in�lire�500.000� indipendentemente�dalla�forma�giuridica�della�societa�che�per�la�tassa�di�iscrizione�degli�altri� atti�sociali,�differenziata�secondo�il�tipo�di�societa�richiedente.� Inoltre,�detta�norma�ha�confermato�l'applicabilita�alle�relative�istanze�di�rimborso�del� termine�di�decadenza�triennale,�previsto�dall'art.�13�del�citato�d.P.R.�n.�641�del�1972,�ed�ha� stabilito�che�gli�interessi�sull'importo�da�rimborsare�sono�dovuti�nella�misura�del�tasso�legale� vigente�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�legge�medesima,�con�decorrenza�dalla�data�di� presentazione�dell'istanza�di�rimborso.� Con�circolare�n.�32/E�del�12�febbraio�1999�sono�state�impartite�istruzioni�in�ordine� all'applicabilita�della�nuova�disposizione,�mentre�con�circolare�n.�106/E�dell'11�maggio� 1999�sono�state�indicate�le�modalita�per�la�trattazione�delle�istanze�di�rimborso�e�per�l'uti- lizzo�della�relativa�procedura�automatizzata.� Peraltro,�nella�giurisprudenza�interna�l'applicazione�della�disciplina�prevista�dall'art.�11� citato�non�e�stata�pacifica,�in�quanto�sovente�ritenuta�anch'essa�incompatibile�con�la�norma- tiva�comunitaria.� Sulla�compatibilita�delle�disposizioni�contenute�nell'art.�11�della�legge�n.�448�del�1998� rispetto�alla�citata�direttiva�69/335/CEE�si�e�pronunciata�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comu- nita�Europee�con�sentenza�10�settembre�2002.� In�particolare,�la�Corte�si�e�pronunciata�sulla�compatibilita�della�norma�con�gli�artt.�10� e�12�della�direttiva,�in�relazione:� 1.�al�tributo�previsto�retroattivamente�dalla�norma�in�esame;� 2.�alla�misura�degli�interessi�da�applicare�in�sede�di�rimborso�delle�somme�versate�in� eccedenza;� 3.�all'applicabilita�del�termine�triennale�di�decadenza�per�la�presentazione�dell'istanza� di�rimborso.� 2.�^Applicazione�retroattiva�del�tributo.� Quanto�al�primo�punto,�e�stato�ribadito�che�gli�importi�riscossi�per�l'iscrizione�nel�regi- stro�delle�imprese�sono�conformi�alla�direttiva�69/335�solo�in�quanto�abbiano�carattere� remunerativo�e�siano�richiesti�a�titolo�di�corrispettivo�di�operazioni�imposte�dalla�legge�per� uno�scopo�di�interesse�generale,�qual�e�quello�della�pubblicita�degli�atti�sociali.� Pertanto,�gli�importi�di�tali�tributi,�che�possono�variare�secondo�la�forma�giuridica�della� societa�,�devono�essere�calcolati�in�base�al�solo�costo�delle�formalita�di�cui�trattasi,�che�puo� essere�determinato�anche�forfetariamente�e�tenendo�conto�del�costo�di�eventuali�operazioni� minori�effettuate�gratuitamente.� Nel�determinare�tali�importi�si�deve�tenere�conto�anche�di�altri�eventuali�diritti�versati� parallelamente�e�intesi�anch'essi�a�retribuire�lo�stesso�servizio�fornito.� Uno�Stato�membro,�quindi,�ha��lafacolta�diprevedere�dirittiforfetari�e�distabilirne�gli� importiper�unperiodo�indeterminato,�qualorasiassicuri,�adintervalliregolari,�che�tali�importi� continuano�a�non�superare�il�costo�medio�delle�operazioni�di�cui�trattasi�.� Alla�luce�di�tali�principi�generali�la�Corte�di�giustizia�ha�specificato�che:� -la�tassa�annuale�relativa�ad�anni�per�i�quali�non�vi�sia�stata�iscrizione�di� alcun�atto�sociale,�non�potendo�avere�carattere�remunerativo,�e�incompatibile�con� il�diritto�comunitario;� -le�tasse�versate�nel�periodo�1985-1992�per�l'iscrizione�dell'atto�costitutivo�o�di�altri� atti�sociali�sono�ammissibili�solo�nella�misura�in�cui�i�costi�del�servizio�fornito�non�siano� stati�coperti,�in�tutto�o�in�parte,�dai�diritti�di�cancelleria�riscossi�parallelamente.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Una�siffatta�enunciazione�comporta�notevoli�conseguenze�nell'ambito�dei�processi�in� corso.�Infatti,�in�primo�luogo,�la�tassa�forfetaria�non�puo�essere�richiesta�in�pagamento�per� gli�anni�in�cui�non�vi�e�stata�iscrizione�di�atti�diversi�da�quello�costitutivo.� In�secondo�luogo,�non�risulta�agevole�provare�la�congruita�della�tassa�pagata�rispetto�al� costodelservizione�dimostrare,�tramiteriscontrieffettuatiadintervalliregolari,�chel'importo� della�tassa�continui�a�non�superare�ilcosto�medio�delle�formalita�diiscrizione.� Peraltro,�l'importo�della�tassa�dovuta�dovra�calcolarsi�al�netto�dei�diritti�di�cancelleria� corrisposti�dalla�societa�in�occasione�delle�singole�iscrizioni.� Si�deve�considerare,�inoltre,�che�a�seguito�della�menzionata�pronuncia�della�Corte�di� Giustizia�Europea,�la�Corte�di�Cassazione�ha�piu�volte�affermato�l'immediata�disapplicabi- lita�della�norma�recata�dall'art.�11�in�argomento,�poiche�essa�prevede�una��vera�e�propria� tassa�...�in�quanto�l'importo�relativo�e�del�tutto�avulso�dal�costo�del�servizio�e,�soprattutto,�in� quanto,�nonostante�la�sua�affermataforfetarieta�,�l'obbligo�delpagamento�...�prescinde�del�tutto� dalla�concreta�prestazione�di�un�servizio�e�non�tiene�conto�di�`altri�diritti'�a�suo�tempo�versati,� `intesi�anch'essi�a�retribuire�lo�stesso�serviziofornito'��(Cass.,�sez.�V,�12�maggio�2003,�n.�7236;� 21�maggio�2003,�n.�8012).� 3.�^Interessi�dovuti�sui�rimborsi.� Per�quanto�concerne�la�questione�relativa�alla�misura�degli�interessi,�la�sentenza�della� Corte�europea�ne�rimette�la�soluzione�al�giudice�nazionale�sulla�base�del�principio�secondo� cui�non�e�consentito�agli�Stati�membri�adottare�norme�che�subordinano��la�restituzione�di� un�tributo�dichiarato�incompatibile�con�il�diritto�comunitario�da�una�sentenza�della�corte,� o�la�cui�incompatibilita�con�il�diritto�comunitario�derivi�da�una�sentenza�del�genere,�a�condi- zioni�riguardanti�specificamente�detto�tributo�e�che�sono�meno�favorevoli�di�quelle�che�si� applicherebbero,�in�mancanza�di�dette�norme,�alla�restituzione�del�tributo�di�cui�trattasi�.� Alriguardovaconsideratocheilcomma3dell'art.�11dellaleggen.448del1998prevedeun� tasso�diinteresseparial2,5percentoannuo.�Tale�tassoe�inferioreaquelloprevistodallalegge� 26�gennaio�1961,�n.�29,�con�riguardo�al�rimborso�delle�tasse�di�concessione�governativa,�appli- cabileinassenzadi�diversaprevisione�(pariinizialmente�al6percentosemestrale�e�successiva- mente�modificato�piu�volte�sino�a�giungere�all'attuale�misura�del�1,375�per�cento�semestrale).� Anche�sotto�tale�profilo,�la�pretesa�dell'Amministrazione�finanziaria,�ancorata�al�dispo- sto�della�legge�n.�448�del�1998�ha�incontrato�seri�ostacoli�in�sede�contenziosa.� D'altronde,�in�ordine�alla�disapplicazione�di�tale�norma�e�alla�spettanza�degli�interessi� nella�misura�prevista�dalla�legge�26�gennaio�1961,�n.�29,�e�successive�modificazioni,�si�era� gia�espressa�specificamente�la�Suprema�Corte�(sentenze�6�dicembre�2001,�n.�15448�e� 21�dicembre�2001,�n.�16130),�che�ha�recentemente�ribadito�tale�principio�con�le�sentenze� 12�maggio�2003,�n.�7236�e�16�maggio�2003,�n.�7682.� Siinvitano,�pertanto,�gliuffici�acalcolaregliinteressisulle�sommedarimborsare�secondo� le�disposizioni�della�citata�legge�n.�29�del�1961,�con�decorrenza�dalla�data�di�presentazione�del- l'istanza�di�rimborso,�come�da�ultimo�confermato�dalla�Suprema�Corte�con�sentenza�28�gen- naio�2004,�n.�1541.� 4.�^Applicabilita�del�termine�triennale�di�decadenza�per�la�presentazione�dell'istanza�di� rimborso.� Sull'ultimo�punto�esaminato�dalla�sentenza�in�rassegna,�concernente�il�termine�di�deca- denza�entro�cui�deve�essere�presentata�istanza�di�rimborso�delle�tasse�dichiarate�contrastanti� con�il�diritto�comunitario,�la�Corte�di�Giustizia�ha�affermato�che��il�diritto�comunitario�non� vieta�a�uno�Stato�membro�di�opporre�alle�azioni�di�ripetizione�di�tributi�riscossi�in�violazione� del�diritto�comunitario�un�termine�nazionale�di�decadenza�triennale�che�deroga�al�regime�ordina- riodell'azionediripetizionedell'indebitotraprivati,�assoggettataaunterminepiu�favorevole,� purche�detto�termine�di�decadenza�si�applichi�allo�stesso�modo�alle�azioni�di�ripetizione�di�tali� tributi�basate�sul�diritto�comunitario�e�a�quelle�basate�sul�diritto�nazionale�.� Tale�principio,�gia�accolto�dalla�Corte�di�Cassazione,�consente�di�escludere�il�rimborso� di�quei�tributi�per�i�quali�non�sia�stata�presentata�istanza�di�rimborso�entro�il�termine�di� decadenza�di�tre�anni�a�decorrere�dal�giorno�del�pagamento�(Cass.�22�marzo�2000,�n.�3422� e�29�agosto�2000,�n.�11316).� Da�ultimo,�la�Corte�Costituzionale�ha�ritenuto,�con�ordinanza�19�dicembre�2003,�n.�365,� manifestamenteinfondatalaquestionedilegittimita�costituzionaledelcitatoart.�11,comma2� della�legge�n.�448�del�1998.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 5.�^Conclusioni.� Per�quanto�esposto,�si�ritiene�di�dover�prendere�atto�delle�richiamate�determinazioni� assuntedalla�CortediGiustizia�econfermatedalla�CortediCassazione.� Conseguentemente�^conformandosi�alle�predette�posizioni�giurisprudenziali�^gli�uffici� provvederanno�all'esecuzione�dei�rimborsi,�senza�coltivare�ulteriormente�le�controversie�in� cui�sia�in�discussione�il�diritto�delle�societa�al�rimborso�della�tassa�di�concessione�governa- tiva�e/o�la�misura�degli�interessi�relativi.� Devono�invece�essere�proseguite�le�controversie�relative�a�domande�di�rimborso�presen- tate�oltre�il�termine�di�decadenza�triennale.�E�opportuno�in�proposito�ricordare�il�prevalente� orientamento�giurisprudenziale,�secondo�cui,�qualora�detta�istanza�di�rimborso�sia�inviata� a�mezzo�posta,�e�sufficiente�che�entro�il�termine�triennale�sia�effettuata�la�spedizione,�risul- tando�irrilevante�il�momento�della�ricezione�da�parte�dell'ufficio�(Cass.�25�ottobre�1999,� n.�11973;�21�maggio�2003, n.�8012;�11�giugno�2003,�n.�9311;�5�settembre�2003,�n.�12978).� In�senso�conforme,�si�e�espressa�anche�l'Avvocatura�Generale�dello�Stato�con�nota� n.�103703�del�17�ottobre�2002.� In�relazione�ai�rapporti�tributari�pendenti,�pertanto,�sempre�che�l'istanza�di�rimborso� sia�stata�presentata�nei�termini,�si�dovra�procedere�al�rimborso�delle�somme�dovute,�in�parti- colare,�nei�casi�in�cui:� a)�sia�pendente�un�contenzioso�in�sede�giurisdizionale;� b)�non�sia�stato�instaurato�un�contenzioso�giurisdizionale,�sempre�che�non�siano� intervenute�cause�di�decadenza�o�prescrizione;� c)�sia�stato�proposto�ricorso�solo�in�sede�amministrativa,�anche�in�presenza�di�deci- sione�favorevole�o�sfavorevole�al�contribuente�e�sempre�che�non�vi�ostino�cause�di�decadenza� o�prescrizione.� Si�invitano�quindi�gli�uffici�dell'Agenzia�a�riesaminare�caso�per�caso,�secondo�i�criteri� esposti�nella�presente�circolare,�il�contenzioso�pendente�concernente�la�materia�in�esame�e� ^se�del�caso�^eseguire�i�rimborsi,�provvedendo�altres|�a�chiedere�all'Avvocatura�dello�Stato� l'abbandono�dei�relativi�giudizi.� Le�Direzioni�Regionali�vigileranno�sulla�corretta�applicazione�delle�presenti�istruzioni�.� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 44028. Legge�22�dicembre�1999,�n.�512,�istitutiva�del�Fondo�di�rotazione�per�la� solidarieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso.�Notifiche�ex�art.�5�(consultivo� n.�18678/02,�avvocato�S.�Sabelli).� �1.�^Con�nota�in�data�4�settembre�2003�prot.�n.�030950/US-N/198-9� codesta�Amministrazione�ha�richiesto�alcuni�chiarimenti�ed�indicazioni�in� merito�a�specifici�problemi�emersi�dall'esame�dei�pareri�di�massima�resi�dalla� Scrivente�con�note�del�22�luglio�2003,�26�settembre�2003�e�29�settembre� 2003.�Con�la�successiva�nota�del�27�gennaio�2004,�cui�si�fa�riferimento�^con- seguente�alla�riunione�informale�tenutasi�presso�questa�Avvocatura�il�22�feb- braio�2004�^sono�stati�ulteriormente�precisati�i�seguenti�punti�che�ad�avviso� di�codesta�Amministrazione�necessitano�di�chiarimento:� a)�considerato�che,�in�caso�di�mancata�notifica�dell'atto�introduttivo� dell'azione�civile,�l'inosservanza�da�parte�dell'attore�della�disposizione�di�cui� al�comma�3�dell'art.�5,�della�legge�n.�512�del�1999,�comporterebbe,�secondo� l'avviso�di�questa�Avvocatura,�la�preclusione�dell'accesso�al�Fondo,�occorre- rebbe�chiarire�se�il�medesimo�effetto�preclusivo�possa�essere�legittimamente� rilevato�allorche�l'omissione�riguardi�le�notifiche�previste�dai�commi�1�e�2� del�medesimo�art.�5,�concernenti�l'avvio�di�procedimenti�penali�e�le�costitu- zioni�di�parte�civile�all'udienza�preliminare�ovvero�al�dibattimento,�notifiche� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� che,�come�e�noto,�la�legge�demanda�alle�competenti�Autorita�Giudiziarie,� non�sembrando,�a�parere�di�codesto�Ufficio,�che�possa�farsi�ricadere�sul�sog- getto�istante�la�conseguenza�dell'inosservanza�di�un�adempimento�che�la� legge�non�pone�a�carico�dello�stesso.� b) L'esigenza,�gia�dettagliatamente�motivata�nella�precedente�nota�del� 4�settembre�2003,�che�l'Amministrazione�o�il�Fondo�non�diventino�destinatari� diretti�della�pronuncia�di�condanna�che�chiudera�il�processo,�pronuncia�che� deve�essere�riferita�soltanto�ai�responsabili�dei�reati�ed�alla�quale�deve�risul- tare�estranea�l'Amministrazione�stessa.� A�tal�riguardo�sarebbe�fondamentale�pervenire�ad�una�chiara�defini- zione�della�natura�dell'intervento�in�giudizio�del�Fondo,�da�esplicarsi�da� parte�delle�Avvocature�Distrettuali�di�volta�in�volta�territorialmente�compe- tenti.� 2.�^Rispondendo�a�quanto�richiesto,�relativamente�al�punto�sub a),�preme� preliminarmente�chiarire�il�senso�che�la�Scrivente�intendeva�attribuire�alla� seguente�espressione�contenuta�nel�penultimo�capoverso�del�paragrafo�3�del� precedente�parere:��in�caso�di�mancata�notifica,�si�ritiene,�infatti,�che�la�deci- sione�di�risarcimento�potra�valere�nei�soli�confronti�del�convenuto,�autore�del� reato,�ma�non�sara�opponibile�nei�confronti�del�Fondo,�ne�potra�costituire�il� legittimo�presupposto�per�attivare�la�domanda�di�accesso�ai�sensi�della�legge� n.�512/1999�e�del�relativo�regolamento�di�attuazione�.�Dall'inopponibilita�al� Fondo�della�decisione�giudiziale�di�risarcimento�incaso�di�mancatanotifica�del- l'atto�introduttivo�^giacche�la�decisione�stessa�non�fa�stato�se�non�fra�le�parti� del�giudizio�^non�discende,�infatti,�come�conseguenza�di��re iudicata�,�la�per- dita�(ne�la�decadenza)�del�diritto�nascente�dalla�legge�in�favore�delle�vittime�(o� loro�aventi�causa),�dei�reati�di�tipo�mafioso,�che�potranno�sempre�proporrein� sede�amministrativa�domanda�di�accesso�al�Fondo,�da�sottoporre�alle�valuta- zioni�del�Comitato�di�solidarieta�.�In�tal�senso�e�il�parere�di�questa�Avvocatura� Generale.� Cio�puntualizzato,�a�maggior�ragione,�ad�integrazione�di�precedenti� pareri�di�massima,�nei�quali�non�era�stato�considerato�il�problema�specifico� delle�conseguenze�derivabili�dalla�mancata�notificazione�al�Fondo�^in�sede� di�procedimento�penale�instaurato�per�i�reati�di�cui�all'art.�4�della�legge� n.�512/1999�^della�richiesta�di�rinvio�a�giudizio�(art.�5,�comma�1)�o�del� verbale�di�costituzione�di�parte�civile�delle�persone�offese�(art.�5,�comma2),� concordando�con�l'avviso�espresso�da�codesto�Ministero,�si�ritiene�che�nessun� effetto�preclusivo�all'accesso�al�Fondo�di�rotazione�possa�determinarsi�a� danno�del�soggetto�istante�nell'ipotesi�in�cui�il�magistrato�trascuri�di�provve- dere�agli�adempimenti�posti�a�suo�carico�dalle�citate�disposizioni�della�legge.� La�contraria�opinione�si�tradurrebbe�in�una�ingiusta�ed�insostenibile�^su� un�piano�logico-giuridico�^vanificazione�degli�intenti�di�solidarieta�perseguiti� dalla�legge,�che�e�stata�adottata�proprio�per�garantire�un�soccorso�economico� alle�vittime�dei�reati�di�mafia.� 3.�^Con�riguardo�all'esigenza�sottolineata�sub b),�non�si�puo�non�condivi- dere�l'interesse�^pur�ravvisandone�la�rilevanza�essenzialmentesul�piano�teorico� ^all'evidenziazione�della�incontestabile�diversita�delle�posizioni�sostanziali� rispettivamente�attribuibili�ai�soggetti�responsabili�dei�reati�e�all'Amministra- zionedell'Interno,�edelFondodirotazionepressodiessaistituito.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� E�giusto�sottolineare,�infatti,�la�netta�linea�di�demarcazione�che�esiste�tra� la�responsabilita�penale�degli�autori�del�reato,�cui�consegue,�agli�effetti�civili,� la�condanna�dei�medesimi�al�risarcimento�dei�danni�in�favore�delle�vittime�o� dei�loro�eredi,�e�l'obbligazione�che�una�legge�speciale�ha�posto�a�carico�di� un�Fondo�appositamente�istituito�in�vista�di�uno�scopo�di�solidarieta�.�Cio� posto,�la�chiara�diversita�delle�fonti�e�dei�titoli�di�obbligazione�(non�attri- buendosi,�da�parte�della�legge,�all'Amministrazione�la�figura�del�fideiussore� di�obbligazioni�altrui)�esclude�che�possa�essere�fondatamente�ipotizzatala� configurabilita�di�un�rapporto�giuridico�solidale.� Da�un�punto�di�vista�processuale,�poi,�la�notificazione�al�Fondo�di�rota- zione,�effettuata�a�norma�dell'art.�5�della�legge�citata,�assolve�alla�funzione� di�mera��denuntiatio litis�,�in�quanto�diretta�a�determinare�la�conoscenza�da� parte�del�soggetto�destinatario�della�pendenza�della�lite,�diversamente�da� quella�della�citazione�in�giudizio,�che�e�finalizzata�ad�ottenere�la�condanna� del�convenuto.� Ilgiudice�civile^o�il�giudicepenaleinrelazionealladomandapropostacon� la�costituzione�di�parte�civile�^rilevata�la�sussistenza�del�diritto�al�risarcimento� del�danno�dovra�dunque�pronunciare�sentenza�di�condanna�nei�confronti�del� responsabile�del�reato,�mentre�dovra�limitarsi�a�dichiarare�ai�sensi�della�legge� n.�512/1999�^salvi�i�poteri�discrezionali�dell'Amministrazione�alla�luce�del� dispostodell'alt.14delregolamentodiattuazione(emanatocond.P.R.28mag- gio2001,n.�284)�^l'obbligazionedelFondodirotazione,chiamatoinviasucce- danea�ad�esercitare�l'intervento�finanziario�in�favore�della�parte�lesa�nell'even- tualita�^realisticamente�molto�probabile�^che�il�responsabile�si�dimostri�insol- vibile.� E�opportuno,�pertanto�che�le�competenti�Avvocature�^alle�quali�il� presente�parere�verra�sollecitamente�trasmesso�^in�caso�di�costituzione�in� giudizio,�tengano�conto�di�questa�impostazione�di�principio�nel�formularele� conclusioni�nell'interesse�dell'Amministrazione,�provvedendo�poi�all'impu- gnazione�delle�eventuali�sentenze�di�condanna�diretta�pronunciate�nei�con- fronti�dell'Amministrazione.� 4.�^Quanto�alla�definizione�della�natura�dell'intervento�da�esplicare�in� giudizio�nell'interesse�del�Fondo�di�rotazione,�questa�Avvocatura�ha�gia� posto�in�evidenza,�nei�pareri�di�massima�gia�resi,�la�peculiarita�da�un�punto� di�vista�processuale�della�partecipazione�del�Fondo�al�giudizio�civile�di�risar- cimento�a�seguito�della�notificazione�dell'atto�introduttivo.� Infatti,�qualora�l'Amministrazione�decida�di�intervenire�in�giudizio,�cio�di� cui�non�si�puo�dubitare�e�che�si�tratti�di�un�intervento�volontario,�concretantesi� pero�in�una�fattispecie�del�tutto�atipica�in�quanto�non�rientra�in�nessuna�delle� fattispecieprevistedall'art.�105c.p.c.:l'Amministrazionenonintervieneperfar� valere,�nei�confronti�di�tutte�le�parti�o�alcune�di�esse�un�proprio�diritto�nel�pro- cesso�(primocomma),nepersostenere(adadjuvandum)�leragionidialcunedelle� parti�quando�vi�ha�un�proprio�interesse�(secondo�comma),�poiche�l'interesse�a� partecipare�al�processo,�essendo�in�realta�finalizzato�alla�tutela�dell'interesse� della�parte�attrice,�non�si�giustifica�come�iniziativa�a�tutela�di�una�situazione� sostanziale�riferibile�all'Amministrazione,�ma�e�conseguenza�di�una�scelta�di� legge�ispirata�a�scopi�di�solidarieta�pubblica.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Cio�chiarito,�pur�tenendo�conto�della�suggestiva�espressione�della�legge� messa�in�evidenza�nella�nota�che�si�riscontra,�non�si�ritiene�di�condividere� l'opinione�di�codesto�Ministero,�tendente�ad�escludere�l'attribuzione�della� qualita�di�parte�al�Fondo�intervenuto�in�giudizio,�con�la�conseguenza�che� non�potrebbe�far�stato�nei�suoi�confronti�la�sentenza�pronunciata�tra�le� �vere��parti�processuali.�Infatti,�l'effetto�dell'intervento�nel�processo,�in�qual- siasi�forma�attuato,�e�quello�di�dar�luogo�ad�una�fattispecie�di�litisconsorzio� processuale,�che�conferisce�all'interventore�la�qualita�di�parte�^sia�pure�con� i�connotati�dell'imparzialita�per�favorire�una�corretta�applicazione�della�legge� ^non�meno�che�alle�parti�originarie�del�giudizio.� Per�quanto�precede�si�deve�dunque�ribadire�il�convincimento,�gia� espresso�dalla�Scrivente,�della�efficacia�prodotta�nei�confronti�del�Fondo�di� rotazione�dalle�liquidazioni�operate�dall'organo�giudicante�in�accoglimento� delle�domande�civili�di�risarcimento�proposte�dalle�vittime�o�loro�aventi� causa�contro�soggetti�giudicati�penalmente�responsabili�di�reati�di�tipo� mafioso.� 5.�^Con�riferimento,�infine,�alle�considerazioni�di�opportunita�esternate� nella�parte�conclusiva�della�nota�che�si�riscontra,�la�Scrivente�concorda�con� codesta�Amministrazione�sull'esigenza�che�la�tutela,�in�sede�giudiziale,�degli� obiettivi�conseguiti�dalla�legge,�venga�attuata�attraverso�la�reciproca�collabo- razione�con�le�Avvocature�interessate,�che�in�sede�di�valutazione�in�merito� all'opportunita�ed�alle�modalita�dell'eventuale�costituzione�in�giudizio� dovranno�tenere�conto�dell'avviso�espresso,�in�riferimento�alla�concreta�fatti- specie,�da�codesto�Ufficio�o�dal�Comitato�di�solidarieta�.� Resta�ferma,�naturalmente,�la�discrezionalita�della�competente�Avvoca- tura�nella�scelta�tecnica�delle�attivita�difensive,�che�dovranno�ispirarsi�alle� linee�interpretative�e�ai�criteri�gia�indicati�da�questa�Avvocatura�Generale� nei�gia�citati�pareri�di�massima,�peraltro�evitando�di�ricorrere,�ove�sia�possi- bile,�all'utilizzazione�di�eccezioni�di�tipo�essenzialmente�processuale�(come� quella�di�incompetenza�territoriale),�tenendo�presente�lo�spirito�di�solidarieta� che�ha�ispirato�l'emanazione�della�legge�n.�512�del�1999�.� A.G.S. ^Parere dell'8 aprile 2004, n. 51975. Determinazione�indennita�di�carica�spettante�ai�Presidenti�delle�Autorita� portuali�(consultivo�n.�39223/03,�avvocato�F.�Clemente).� �Si�fa�riferimento�alla�nota�prot.�n.�DNM/CD/2413,�in�cui�codesta� Amministrazione�ha�chiesto�a�questa�Avvocatura�un�parere�in�merito�alla:� a)�``includibilita�del�TFR�nel�``trattamento�economico�del�Segretario� generale�assunto�a�base�di�calcolo�dell'indennita�lorda,�spettante�ai�Presidenti� delle�Autorita�portuali�locali,�maggiorato�del�30%''''�(d.m.�10�luglio�1997);� b)�``legittimita�delprovvedimento�adottato�dal�Segretario�generale�del- l'Autorita�cheharideterminatolasuddettaindennita�'',�in�mancanza�della�determi- nazione�del�Comitato�portuale�di�cui�all'art.�7,�co.�2.,�della�legge�n.�84/1994�di� riordino�in�materia�portuale�(provvedimento�n.�1/2003�Segr.�gen.�emesso�in� data�13�gennaio�2003);� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� c)�``prescrizione�dell'eventuale�diritto�del�Presidente�di�pretendere�la� rideterminazionedellapropriaindennita�,�qualorasiritenessefondatalapretesa� di�ricomprendere�nella�base�di�calcolo�dell'indennita�stessa�anche�il�TFR'',in� particolare�l'inizio�di�decorrenza�dei�termini�prescrizionali.� Preliminarmente�appare�chiaro,�come�nota�esattamente�codesta�ammini- strazione,�che�il�decreto�ministeriale�del�10�luglio�1997�fa�riferimento�``alla� consolidata�accezione�di�trattamento�economico,�intendendo�con�tale�ter- mine�la�retribuzione�diretta�cioe�il�corrispettivo�previsto�per�l'attivita�prestata� dal�Segretario�generale:�il�trattamento�di�fine�rapporto�fa�parte�invece�delle� forme�speciali�di�retribuzione�(retribuzione�indiretta�o�differita)�dovendo� essere�corrisposta�a�titolo�previdenziale�alla�cessazione�del�rapporto�di� lavoro''.�A�cio�deve�aggiungersi�la�considerazione�che�il�TFR�in�base� all'art.�2120�c.c.�(cui�fa�rinvio,�altres|�,�l'art.�10�comma�6.�della�legge�di�rior- dino�n.�84/1994)�spetta�soltanto�ai�lavoratori�subordinati.� Peraltro�il�d.m.�31�marzo�2003�intervenuto�medio�tempore�ha�ridetermi- nato,�tenuto�conto�della�natura�degli�incarichi�presidenziali�ma�pur�sempre�in� via�provvisoria,�stante�la�mancata�adozione�del�decreto�di�classificazione�dei� porti�ex�artt.�4�e�7,�co.�2.,�della�legge�n.�84/1994,�l'indennita�dei�Presidenti�degli� Enti,�nella�specie�rapportandola�al��trattamento�economicofondamentale�dei� dirigenti�generali�del�Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti�,�moltipli- cato�per�determinati�coefficienti�diversificati�in�ragione�del�volume�di�traffico� che�interessa�l'Autorita�portuale�di�cui�si�tratta.� Queste�constatazioni�sono�del�tutto�assorbenti�rispetto�agli�ulteriori�que- siti�proposti�in�via�subordinata�a�questa�Avvocatura,�in�particolare�rispetto� al�punto�b)�e,�afortiori,�rispetto�al�punto�c).� Ciononostante,�giova�ribadire�^in�riferimento�al�punto�b)�^che�ai�sensi� dell'art.�7,�co.�2.,�della�legge�di�riordino�gli�emolumenti�del�Presidente�``ven- gono�determinati�dal�Comitato�portuale�entro�i�limiti�massimi�stabiliti,�per� ciascuna�delle�categorie�e�classi�di�cui�all'art.�4,�con�decreto�del�Ministro�dei� Trasporti�e�della�Navigazione,�da�adottare�entro�trenta�giorni�dalla�entrata� in�vigore�della�presente�legge�.� Ebbene,�considerato�che�dal�quadro�normativo�delineato�dall'art.�6�della� suddetta�legge�in�materia�emerge�la�natura�prevalentemente�pubblicistica�del- l'Autorita�di�regolamentazione�e�di�controllo�delle�attivita�di�impresa�nell'am- bito�portuale�(``l'Autorita�portuale�ha�personalita�giuridica�di�diritto�pubblico''� ex�art.�6,�co.�2.,�della�legge�n.�84/1994;�ai�sensi�del�co.�6.�del�medesimo�arti- colo,�``le�Autorita�portuali�non�possono�esercitare�ne�direttamente�ne�tramite� la�partecipazione�di�societa�,�operazioni�portuali�ed�attivita�ad�esse�stretta- mente�connesse'',�potendo�invece�costituire�o�partecipare�a�societa�esercenti� attivita�accessorie�o�strumentali�rispetto�ai�compiti�istituzionali�affidati);�che,� infatti,�gli�Enti�de�quibus�sono�Entipubblici�di�disciplina�autoritativa�(a�garan- zia)�di�settori�economici;�tutto�cio�considerato,�l'adozione�del�provvedimento� n.�1/2003�del�13�gennaio�2003,�con�il�quale�il�Segretario�generale�ha�rideter- minato�l'indennita�lorda�spettante�al�Presidente�poi�cessato�dall'incarico� (oltretutto�comprensiva�anche�del�TFR),�senza�sottoporre�la�questione�al�com- petente�organo�(id�est�il�Comitato�portuale),�non�potrebbe�essere�ricondotta� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� ad�una�presunta�attivita�organizzatoria�e�decisoria�dell'Ente,�di�cui�il�Segreta- rio�generale�costituisce�un�organo�a�cui�la�legge�non�attribuisce�tali�compe- tenze,�nell'ambito�di�regole�pubblicistiche�di�cornice.� Invero,�l'adozione�di�un�siffatto�provvedimento�collide�con�una�norma�di� legge,�la�quale�^per�cio�che�in�questa�sede�interessa�^prescrive�la�determina- zione�del�competente�organo�di�amministrazione�ai�sensi�del�richiamato� art.�7,�co.�2.�.� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52725. Gara aprocedura ristrettaperlosvolgimento diservizidisviluppo egestione del Sistema Informativo dell'Istruzione ^Comportamento da adottare a seguito delle sentenze n. 1458/04 e 1459/04 (contenziosi�n.�13160/03�e�12629/03,� avvocato�V.�Nunziata).� �Con�la�nota�in�riferimento�si�chiede�un�parere�in�merito�alle�modalita�con� cuiprestare�esecuzionealledecisionisfavorevoliemessedalgiudiceamministra- tivo�relativamente�alla�gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi� di�sviluppo�e�gestione�del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione.� Codesta�Amministrazione�premette�al�riguardo�di�avere�bandito�il� 19�marzo�2002�una�gara�a�procedura�ristretta�(appalto�concorso)�per�l'affida- mento�di�un�contratto�quinquennale�per�la�gestione�e�la�realizzazione�del� nuovo�sistema�informativo�dell'istruzione.� Al�bando�di�gara�hanno�risposto,�nella�fase�di�prequalifica,�sette�societa� o�RTI,�di�cui�cinque�sono�state�ammesse�alla�partecipazione�alla�gara;�di� queste�ultime,�solo�tre�hanno�presentato�l'offerta,�ed�in�particolare�i�due�rag- gruppamenti�con�mandatarie�rispettivamente�le�societa�X�S.p.a.�ed�Y�S.p.a.� e�la�societa�K.�Al�termine�della�valutazione�tecnica,�considerato�che�l'offerta� della�societa�K�non�aveva�conseguito�il�punteggio�minimo�previsto�(35/50),� venivano�ammesse�alla�valutazione�economica�solo�le�offerte�dei�due�Rag- gruppamenti,�che�riportavano�rispettivamente�il�punteggio�di�80,�25/100�e� di�77,71.� Su�proposta�della�Commissione�giudicatrice,�quindi,�l'Amministrazione� ha�provveduto�all'aggiudicazione�della�gara�al�RTI�X�e�con�esso�ha�sotto- scritto�il�contratto.� E�seguito�il�noto�contenzioso�dinanzi�al�giudice�amministrativo,�conclu- sosi�con�le�decisioni�del�Consiglio�di�Stato�della�cui�esecuzione�oggi�si� discute.�Tali�decisioni�sono�state�notificate�presso�questo�Generale�ufficio�in� data�24�marzo�2004,�onde�non�si�e�ancora�formata�la�cosa�giudicata�formale� (art.�324�c.p.c.).�E�quindi�pendente�il�termine�per�un�possibile�ricorso�per� motivi�di�giurisdizione�dinanzi�alla�Suprema�Corte�di�Cassazione.� Ai�fini�che�interessano,�peraltro,�tale�ultima�circostanza�non�appare�rile- vante,�sussistendo�comunque�in�capo�all'Amministrazione�l'obbligo�di�prestare� esecuzione�alle�decisioni�del�giudice�amministrativo.�In�tal�senso�risulta,�anzi,� gia�notificato�a�codesta�Amministrazione�specifico�atto�di�diffida�ad�istanza� del�RTI�Y.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1.�^Venendo�quindi�ai�quesiti�posti,�si�osserva�che�il�Consiglio�di�Stato� ha�emesso�due�distinte�decisioni,�come�si�e��detto,�entrambe�notificate.� Con�la�decisione�n.�1458/2004,�in�accoglimento�dell'appello�proposto�da� K�S.p.a.,�il�Consiglio�di�Stato�ha�affermato�l'illegittimita��del�provvedimento� di�esclusione�della�societa��appellante,�ritenendo�viziata�la�relativa�delibera- zione�della�commissione�di�gara,�sostanzialmente�sotto�il�profilo�della�verba- lizzazione�e�comunque�della�esternazione�della�decisione�con�la�quale�si�e�� attribuito�alla�relativa�offerta�il�punteggio,�risultato�inferiore�al�minimo�fis- sato�nel�bando�cos|��da�precluderne�la�valutazione�economica.� Con�la�decisione�n.�1459/2004,�respingendo�le�impugnazioni�proposte� dalla�parte�privata�e�da�questa�Avvocatura�nell'interesse�di�codesto�Mini- stero,�e�cos|��accogliendo�le�censure�proposte�in�primo�grado�dal�RTI�Y,�il� Consiglio�di�Stato�ha�annullato�l'aggiudicazione�della�gara,�ritenendo�viziata� l'offerta�del�RTI�X�per�carenza�dei�requisiti�soggettivi�da�parte�della�societa�� M,�facente�parte�di�tale�raggruppamento.� 2.�^Prendendo�dunque�in�esame�la�decisione�n.�1458/2004�di�accogli- mento�del�ricorso�proposto�da�K�S.p.a.,�va�innanzitutto�precisato�che�il�Con- siglio�di�Stato,�aderendo�sul�punto�alle�tesi�difensive�formulate�da�questa� Avvocatura,�ha�escluso�che�in�sede�collegiale�debba�essere�necessariamente� seguita�la�regola�della�media�aritmetica�rispetto�a�quella�del�voto�a�maggio- ranza�prescelta�dalla�Commissione.� Deriva�da�tale�considerazione�che�il�procedimento�seguito�e��formal- mente�corretto�e�non�richiede�pertanto�di�essere�rinnovato.� L'accoglimento�del�ricorso�risulta�invece�motivato�con�la�ritenuta�man- canza,�o�comunque�laconicita��,�della�verbalizzazione,�che�non�consentirebbe� di�verificare�l'iter�logico�seguito�dai�commissari�e�le�proposte�da�questi�rispet- tivamente�formulate�nella�sede�collegiale.�E�evidente�allora�che�all'esecuzione� della�sentenza�potra��provvedersi,�per�il�principio�di�conservazione�degli�atti� legittimamente�emessi,�con�la�riconvocazione�della�Commissione,�la�quale� dovra��procedere�alla�nuova�compiuta�verbalizzazione�delle�operazioni�a�suo� tempo�svolte,�dalla�quale�risulti,�come�richiesto�in�sentenza,�``voce�per�voce,� puntoperpunto,�lapropostamotivatadiattribuzionedeipunteggimessaaivoti,� il�soggetto�che�avanza�la�proposta,�nonche�eventualmente�(non�necessaria- mente)�l'esistenza�di�riserve�o�dichiarazioni�di�dissenso�o�proposte�alternative� dei�commissari�rimasti�in�minoranza''.�Una�diversa�e�piu��ampia�valutazione� della�latitudine�della�decisione�del�Consiglio�di�Stato�cui�occorre�prestare� esecuzione�potrebbe�infatti�presentare�autonomi�ed�ulteriori�profili�di�censu- rabilita��(cfr.�Cons.�Stato,�V,�26�giugno�1981,�n.�309).� Cio��,�si�intende,�sempre�che�l'iter�logico�e�le�valutazioni�a�suo�tempo� espresse�in�seno�alla�Commissione�siano�oggi�ricostruibili.� AtalfinelaCommissione,salvoconcreteipotesidiimpossibilita��aparteci- pare,�allo�stato�peraltro�non�prospettate,�non�potra��che�essere�riconvocata�nella� precedente�composizione,�atteso�che�una�pacifica�giurisprudenza�escludeche� sia�configurabile�in�simili�ipotesi�una�incompatibilita��dei�commissari�che�si�sono� gia��pronunziati�in�precedenza�sulla�stessa�gara�(Cons.�Stato,�VI,�24�ottobre� 2000,�n.�5706;�VI,�10�maggio�1990,�n.�512).� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� 3.�^Con�la�decisione�1459/2004�il�Consiglio�di�Stato,�come�si�e�detto,�ha� annullato�l'aggiudicazione�per�un�vizio,�di�carattere�soggettivo,�connesso�alla� partecipazione�del�RTI�X�ed�in�particolare�per�carenza�dei�requisiti�da�parte� della�societa�M.� Per�effetto�di�tale�statuizione,�il�gruppo�ricorrente�in�primo�grado�chiede,� da�ultimo�con�diffida�notificata�a�codesta�Amministrazione,�l'immediata�aggiu- dicazione,�e�cio�sulla�scorta�delle�risultanze�degli�atti�di�gara,�che�lo�vedevano� secondo�classificato,�con�un'offerta�economica�di�Euro�199.848,836,00�(contro� Euro�193.572.035,00�del�gruppo�X).� Tanto�premesso,�e�evidente,�innanzitutto,�che�i�motivi�di�annullamento� non�travolgono�l'intera�procedura,�lasciando�dunque�potenzialmente�indenne� da�censura�almeno�un�parte�degli�atti�posti�in�essere�ed,�in�particolare,�l'of- ferta�dell'altro�concorrente.� Cio�per�la�considerazione�che,�in�ossequio�a�principi�di�efficacia�e�cele- rita�dell'azione�amministrativa�e�per�il�generale�principio�di�conservazione� (principi�questi�tutti�desumibili�dalla�legge�n.�241/1990),�tali�atti�sono�suscet- tibili�di�continuare�a�produrre�effetti�nell'ordinamento�giuridico.� Va�osservato�per�completezza,�ed�in�relazione�agli�specifici�quesiti�posti� in�tal�senso,�che�comunque�una�consolidata�giurisprudenza�del�Consiglio�di� Stato�tende�a�salvaguardare�la�possibilita�per�l'amministrazione�di�valutare,� una�volta�apprezzato�l'interesse�pubblico�prevalente,�se�procedere�alternati- vamente�all'annullamento�dell'intera�procedura�e,�quindi,�al�rinnovo�della� stessa,�ovvero�alla�salvezza�degli�atti�non�annullati,�con�la�riconvocazione� della�commissione�di�gara�e�la�conseguente�(probabile�nella�specie)�aggiudi- cazione�al�secondo�concorrente.� Trova�in�simili�ipotesi�applicazione�il�principio,�piu�volte�affermato�dalla� giurisprudenza,�secondo�cui�``in�materia�di�procedure�ad�evidenza�pubblica,� l'annullamento�giurisdizionale�(o�anche�in�via�di�autotutela)�dell'aggiudicazione,� facendo�venir�meno�il�vincolo�negoziale�sorto�con�l'adozione�del�provvedimento� rimosso,�restituisce�in�pieno�alla�potesta�di�diritto�pubblico�della�stazione�appal- tante�ilpoteredisceltafral'avvalersi^perilconseguimentodelbeneperseguito� ^dellaprocedura�espletata�oppure�di�revocaregliatti�che�vihanno�dato�luogo,� con�ampia�discrezionalita�,�interagente�sui�limiti�del�sindacato�di�legittimita�ed� anche�sulla�individuazione�dei�soggetti�legittimati�a�richiedere�il�controllo�giuri- sdizionale�(...).�Peraltro,�l'alternativafral'avvalersidegliattidellaprocedurao� procedere�aduna�nuova�gara,�puo�essere�sciolta�afavore�della�seconda�soluzione� soltantopreviarevoca,inviadiautotutela,degliattivalididellaprocedura.�(...).� In�assenza�di�una�regola�di�carattere�generale�che,�nella�materia�in�esame,� imponga�scelte�vincolate�del�tipo�indicato�dell'abrogato�art.�30�D.Lvo�n.�406� del�1991�(aggiudicazione�al�secondo�classificato),�l'Amministrazione�^una�volta� annullata,�con�effetto�ex�tunc,�laprimitivaaggiudicazione^e�,�comunquetenuta� ad�operare�le�proprie�scelte�attenendosi�alle�regole�di�imparzialita�e�buona� amministrazione�che�hanno�trovato�^nella�legge�generale�sul�procedimento� amministrativo^unapuntualespecificazione,�nelsenso�dell'economiadeimezzi� procedimentali�per�soddisfare�il�pubblico�interesse,�e�dell'obbligo,�a�carico�del- l'Amministrazione,�di�non�aggravare�il�procedimento''�(cos|�,�Cons.�Stato,�VI,� 19�dicembre�2000,�n.�6838;�analogamente,�VI,�14�gennaio�2000,�n.�244;�V,� 6�marzo�2002,�n.�1367).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Resta�inteso�che�l'eventuale�esercizio�del�potere�di�autotutela�e�soggetto� ad�un�penetrante�sindacato�giurisdizionale,�non�tanto�perche�si�tratterebbe� di�provvedimento�incidente�su�posizioni�consolidate,�bens|�perche�lesivo�del- l'affidamento�posto�dai�partecipanti�alla�conclusione�del�procedimento,�alla� stregua�delle�regole�generali�stabilite�dalla�legge�n.�241�del�1990�(cfr.�Cons.� Stato,�VI,�6838/2000,�cit.).� Tali�soggetti�hanno�evidentemente�interesse�alla�conservazione�degli�atti� della�procedura�ancora�utilizzabili�e�sono�destinati�a�ricevere�un�innegabile� pregiudizio�dall'eventuale�annullamento.�Tale�provvedimento�di�annulla- mento�richiederebbe�pertanto�una�puntuale�e�specifica�motivazione�relativa� all'interesse�pubblico�che�abbia�indotto�l'Amministrazione�a�provvederein� tal�senso;�la�valutazione�ed�individuazione�in�concreto�di�tale�interesse,�atte- nendo�all'esercizio�di�competenze�gestionali,�esula�dal�carattere�di�principio� del�presente�parere.� A�fini�meramente�collaborativi�si�possono,�peraltro,�formulare�talune� considerazioni�in�punto�di�diritto�rispetto�a�quanto�evidenziato�con�la�nota� che�si�riscontra.� Per�quanto�concerne�il�requisito�della�segretezza�delle�offerte,�non�sembra� che�la�questione�sia�nella�specie�rilevante.�La�pubblicita�delle�offerte�medesime� sarebbe�preclusiva�dell'aggiudicazione�ove�l'esecuzione�della�sentenza�compor- tasse�la�formulazione�di�nuove�offerte,�in�ipotesi�da�parte�di�un�soggetto�che� non�abbia�partecipato�alla�gara.� Poiche�nella�specie�si�tratta�di�valutare�le�offerte�gia�presentate,�oramai� cristallizzate,�la�gara�potrebbe�essere�aggiudicata�sulla�base�delle�offerte� pervenute�(cfr.,�Cons.�Stato,�VI,�11�dicembre�1998,�n.�1668).� Ne�puo�considerarsi�preclusivo�il�fatto�che�sia�residuata�una�sola�offerta� utilmente�valutata,�posto�che�nel�corso�della�procedura�svolta�vi�e�stata�com- petizione�tra�le�offerte�del�RTI�X�(la�cui�partecipazione�e�stata�ritenuta�ille- gittima�in�sede�giurisdizionale),�del�RTI�Y�e�della�societa�K,�la�cui�offerta�e� stata�sottoposta�a�valutazione�tecnica,�pur�non�superandola.� Codesta�Amministrazione�segnala,�come�fatto�sintomatico�della�possi- bile�configurabilita�dell'interesse�pubblico�all'annullamento�dell'intera�proce- dura,�che�l'offerta�Y�risulta�piu�onerosa�di�quella�formulata�da�X�per�circa�6� milioni�di�euro.�Questa�Avvocatura�non�puo�evidentemente�ingerirsi�nel� merito�delle�scelte�che�si�riterra�di�adottare;�in�punto�di�diritto,�si�deve�solo� confermare�l'esigenza�di�una�puntuale�ed�esauriente�motivazione:�l'eventuale� annullamento�della�gara�per�tali�ragioni�dovrebbe�dare�conto�del�ritenuto� rilievo�del�maggior�onere�in�termini�assoluti,�posto�che�in�termini�percentuali� esso�potrebbe�non�essere�significativo,�se�rapportato�all'elevato�valore�globale� del�contratto�ed�al�notevole�ribasso�comunque�effettuato�dai�concorrenti� rispetto�al�costo�a�base�d'asta�(euro�339.789.715).�Andrebbe�inoltre�tenuto�in� debito�conto�che�la�nuova�gara�non�potrebbe�che�tenersi�entro�un�lasso�di� tempo�non�breve�con�una�possibile�lievitazione�dell'offerta:�anche�su�tale� punto,�peraltro,�questo�Generale�ufficio�non�puo�che�rimettersi�alle�prudenti� valutazioni�di�codesta�Amministrazione.�A�tal�proposito,�non�resta�esclusa� la�possibilita�che�si�verifichi�con�il�RTI�Y�la�disponibilita�,�ferme�tutte�le�altre� condizioni�contrattuali,�evidentemente�non�modificabili�affinche�non�sia�alte- I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� rata�la�par�condicio�tra�i�concorrenti,�ad�una�diminuzione�del�prezzo�offerto,� cos|�da�ridurre�il�divario�rispetto�a�quello�offerto�dal�gruppo�X�(cfr.�Cons.� Stato,�V,�8�luglio�1995,�n.�1029).� 4.�^Resta�inoltre�da�valutare�se�il�soggetto�che�vanta,�come�si�e�detto,� un�interesse�di�carattere�essenzialmente�pretensivo�a�vedersi�ora�aggiudicata� la�gara,�possa�altres|�reclamare�dall'Amministrazione�il�risarcimento�dei� danni�subiti�per�effetto�della�mancata�aggiudicazione.�Come�e�noto,�il�princi- pio�del�risarcimento�per�equivalente�in�sostituzione�di�quello�specifico�e�stato� generalizzato�dall'articolo�35�del�decreto�legislativo�80�del�1998.�Sulle�proble- matiche�relative�al�risarcimento�del�danno�per�equivalente�la�giurisprudenza� del�Consiglio�di�Stato�non�ha�ancora�assunto�indirizzi�del�tutto�univoci�e�ras- sicuranti.� E�certo�peraltro�che�ove�il�concorrente�abbia�ottenuto�il�``bene�della� vita''�reclamato�in�sede�contenziosa,�cio�vale�di�norma�ad�escludere�la�confi- gurabilita�di�un�obbligo�risarcitorio�a�carico�dell'Amministrazione.� Con�riferimento�ad�una�fattispecie�del�tutto�analoga�a�quella�che�ne� occupa�(nella�specie�il�ricorrente�chiedeva�l'annullamento�dell'aggiudicazione� ad�un�concorrente�la�cui�offerta�era�anormalmente�bassa)�il�Consiglio�di� Stato�ha�rilevato�quanto�segue:�``Nella�impugnazione�dei�risultati�di�una�gara,� occorre�distinguere�ilcaso�in�cui�l'interessatofa�valere�vizidiordineformale� chehanno�comeobiettivoquellodifarcaderel'interaproceduraaifinidiunrin- novo�della�gara,�dal�caso�in�cuifa�valere�vizi�di�carattere�sostanziale,�con�ilfine� di�ottenere�l'annullamento�dell'aggiudicazione�operata�dall'amministrazione�e� la�vittoria�nella�gara.�Nelprimo�caso�non�esiste�un�interesse�ulteriore�rispetto�a� quello�del�ripristino�della�situazione�preesistente�di�tal�che�l'unica�forma�di� tutela�possibile�si�risolve�nell'annullamento�della�procedura.� Nelsecondo�caso,�invece,�sussiste�la�concreta�utilita�che�l'interessato�avrebbe� tratto�dall'aggiudicazione�in�suofavore�della�gara�se�l'amministrazione�avesse� agito�in�modo�legittimo.�Dall'annullamento�dell'aggiudicazione,�conseguente�alla� verificadellafondatezzadelladomanda,�consegue,�inpresenzadeglialtripresup- posti�che�determinano�l'applicabilita�allafattispecie�concreta�dell'art.�2043�cod.� civ.,�anche�la�tutela�risarcitoria.�Questapotra�essere�conseguita�o�informa�speci- fica,�conl'aggiudicazionedellagaraall'interessatolesodall'illegittimocomporta- mentodell'amministrazioneovveroperequivalente,�conl'attribuzionealsoggetto� leso�di�una�somma�di�denaro�che�compensi�il�danno�ingiustamente�subito,�ove�la� prima�risulti�troppo�generosa�(rectius,�onerosa,�n.�d.e.)�per�l'amministrazione''� (V,�13�maggio�2002,�n.�2579).� In�sostanza,�dunque,�secondo�la�citata�decisione,�la�mancata�aggiudica- zione�legittimerebbe�il�concorrente�danneggiato,�che�neanche�in�sede�di�esecu- zione�del�giudicato�riesca�a�trovare�soddisfazione�con�l'aggiudicazione,�a�richie- dere�il�risarcimento�del�danno�(in�termini,�anche�T.A.R.�Latina,�1�ottobre� 2002,�n.�912).�Tali�affermazioni�giurisprudenziali�inducono�evidentemente�que- sta�Avvocatura�a�suggerire�a�codesta�Amministrazione�un�atteggiamento�parti- colarmente�prudenziale�ed�a�valutare�con�cautela�la�sussistenza�di�un�interesse� pubblico�prevalente�che�possa�indurre�a�questo�punto�ad�annullarelaprocedura� (v.�precedente�punto�3).� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 5.�^Codesta�Amministrazione�chiede�altres|�suggerimenti�sul�comporta- mento�da�tenere�nella�fase�transitoria.� E�pacifica�affermazione�della�giurisprudenza�piu�recente�del�Consiglio�di� Stato�(cfr.�VI,�19�novembre�2003,�n.�7470)�che�l'annullamento�giurisdizionale� dell'aggiudicazione�travolge�anche�il�contratto�stipulato�con�l'aggiudicatario;� in�tal�senso�risulta�anzi�inserita�anche�una�specifica�clausola�nel�contratto�in� questione.� Si�chiede�quindi�a�questa�Avvocatura�di�voler�chiarire�se,�nell'ipotesi�in� cui�codesta�Amministrazione�decida�di�annullare�la�gara�ed�in�attesa�di�ban- dirne�altra,�possa�procedersi�ad�affidare�il�servizio�a�trattativa�privata�al�fine� di�assicurare�la�essenziale�continuita�di�esercizio�del�sistema�informativo.� Dal�punto�di�vista�strettamente�giuridico,�tale�soluzione�e�praticabile�ai�sensi� dell'articolo�7�del�decreto�legislativo�n.�157/1995,�previa�acquisizione,�come� osserva�opportunamente�codesta�Amministrazione,�del�parere�di�congruita� tecnico�economica�del�CNIPA,�ai�sensi�dell'articolo�8�del�decreto�legislativo� 39/1993.� Questo�Generale�ufficio�non�puo�entrare�ovviamente�nel�merito�dell'in- dividuazione�del�soggetto�al�quale�potrebbe�essere�affidato�il�servizio�nella� fase�transitoria,�costituendo�la�valutazione�delle�capacita�operative�dello� stesso�tipico�esercizio�di�un�apprezzamento�tecnico-gestionale�.� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52885. Se�l'Istitutoper�il�Commercio�con�l'Estero,�quale�ente�pubblico,�possa�avva- lersi�del�disposto�dell'art.�8�del�D.L.�n.�79/1997,�conv.�con�legge�n.�140/1997,� cedendo�a�terzi�i�propri�crediti�relativi�ad�attivita�istituzionali�e�promozionali� (consultivo�n.�15296/00,�avvocato�V.�Nunziata).� �Codesto�Istituto�ha�chiesto�il�parere�di�questa�Avvocatura�in�merito� alla�possibilita�di�procedere�alla�cessione�a�terzi�dei�propri�crediti�relativi�ad� attivita�istituzionali�e�promozionali.� Si�e�sottolineata,�inparticolare,�lanotevole�parcellizzazione�di�tale�conten- zioso,�cheha�indotto�a�ritenerepreferibile�la�cessione�aterzi�del�complesso�delle� situazioni�creditorie�rispetto�ad�una�attivita�di�recupero�a�volte�defatigante�e� dall'esito�spesso�sfavorevole.� Osserva�al�riguardo�questa�Avvocatura�che�l'articolo�8�del�decreto�legge� 28marzo1997,n.79,conv.�conlegge28maggio1997,n.�140,haespressamente� previsto�che�le�amministrazioni�pubbliche�di�cui�all'articolo�1,�comma�2,�del� decreto�legislativo�3�febbraio�1993,�n.�29�(ora�decreto�leg.vo�n.�165/2001),� ``dopo�avere�esperito�le�ordinarie�procedure�previste�dai�rispettivi�ordinamenti� per�il�pagamento�da�parte�dei�terzi�debitori�di�quanto�ad�esse�dovuto�per�obbli- gazioni�pecuniarie�liquide�ed�esigibili'',�possano�procedere,�al�fine�di�realizzare� celermente�i�relativi�incassi,�alla�cessione�dei�relativi�crediti,�con�esclusione�di� quelli�di�natura�tributaria�e�contributiva,�a�soggetti�abilitati�all'esercizio�del- l'attivita�di�recupero�crediti�di�comprovata�affidabilita�e�che�siano�abilitati�alla� suddetta�attivita�da�almeno�un�anno,�individuati�sulla�base�di�apposita�gara.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Nessun�dubbio�sussiste,�quindi,�innanzitutto,�sull'applicabilita�sotto�il� profilo�soggettivo�della�disposizione�a�codesto�Istituto,�definito�ente�pubblico� non�economico�dall'art.�1�della�legge�di�riforma�25�marzo�1997,�n.�68.� Sotto�il�profilo�della�natura�dei�crediti�da�cedere,�essi�ineriscono�alle� finalita�istituzionali�dell'Ente�ed,�in�particolare,�allo�svolgimento�dell'attivita� promozionale;�quindi,�non�rientrano�nelle�categorie�dei�crediti�(contributivi� o�tributari)�esclusi�in�via�generale�(e�salve�le�successive�deroghe�espresse;�cfr.� art.�13�della�legge�n.�448/1998)�dalla�possibile�cessione.� Ai�fini�della�cedibilita�,�la�disposizione�richiamata�prescrive�che�debbano� essere�state�esperite�``le�ordinarie�procedure�previste�dai�rispettivi�ordina- menti�per�il�pagamento�da�parte�dei�terzi�creditori''.� Tali�procedure,�per�i�crediti�gia�liquidi,�si�ritiene�consistano�nelle�nor- mali�attivita�pre-contenziose�(diffide,�eventuali�possibili�compensazioni,�ecc.).� Deve�essere�rimessa�al�prudente�apprezzamento�di�codesto�Istituto�la� valutazione�della�congruita�del�prezzo�offerto�dalla�cessionaria�e�la�conse- guente�opportunita�di�prevedere�prezzi�minimi�di�aggiudicazione,�tenendo� conto�dei�criteri�all'uopo�fissati�dalla�norma�e�dalla�necessita�che�con�la�ces- sione,�come�si�deduce�anche�dalle�finalita�del�provvedimento�normativo�nel� quale�si�inserisce�la�disposizione,�si�realizzi�un�concreto�ed�effettivo�introito� finanziario.�Il�rispetto�di�tali�esigenze�e�peraltro�previsto�anche�dall'art.�54� del�Regolamento�di�Amministrazione�e�Contabilita�di�codesto�Istituto,�ove� si�dispone�che�la�gestione�dei�crediti�sia�comunque�ispirata�a�criteri�di�effi- cienza�e�di�economicita�.� Provvedera�,�altres|�,�codesto�Ente�a�fornire�le�opportune�informazioni�al� Ministero�del�Tesoro,�per�le�finalita�di�cui�al�secondo�comma�della�disposi- zione�piu�volte�citata.� Va,�infine,�sottolineato�che�la�possibilita�di�procedere�alla�cessione�dei�cre- diti�non�interferisce�con�la�diversa�questione�attinente�alla�possibilita�di�ricor- rere�al�decreto�legislativo�n.�46/1999�per�la�riscossione�coattiva�dei�crediti�di� codesto�Istituto.�Essa,�evidentemente,�presuppone�la�previa�formazione�del� titoloesecutivo(art.�21),manonescludecheicreditistessipossanopreventiva- mente�formare�oggetto�di�cessione�a�terzi,�ferme�restando,�in�ogni�caso,�le�esi- genze�di�economicita�anzidette.� Sulle�problematiche�relative�alla�applicabilita�del�T.U.�n.�639/1910�(che� resta�vigente�nella�prima�parte�anche�a�seguito�del�sistema�di�riscossione�esat- toriale:�cfr.�Cass.�2�settembre�2002,�n.�12761;�Cass.�11�luglio�2003,�n.�10923)� questo�Generale�ufficio�richiama�quanto�rilevato�nel�precedente�parere�6�giu- gno�2003,�n.�67053)�pure�diretto�a�codesto�Istituto�.� A.G.S. ^Parere del 19 aprile 2004, n. 56997. Art.�21R.D.�1611/1993^Applicabilita�alleliquidazionididirittiedonorari� dell'incremento�del�10%�a�titolo�di��spese�generali��ex�art.�15�D.M.�n.�585/� 1994�(consultivo�n.�6526/03,�avvocato�G.�D'Elia).� �Codesta�Avvocatura�Distrettuale�ha�posto�i�quesiti:�1)�se�nelle�parcelle� che�vengono�presentate�alle�Amministrazioni�patrocinate�ai�sensi�dell'art.�21,� terzo�comma,�del�R.D.�1611�del�30�ottobre�1933,�possano�essere�aggiunte�le� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� ``spese�generali''�previste�dall'art.�15�della�tariffa�forense�approvata�con�D.M.� 5�ottobre�1994,�n.�585;�ed�inoltre�2)�se�queste�possano�essere�richieste�alle� controparti�soccombenti�nel�caso�che�il�giudice�abbia�pronunciato� condanna�delle�medesime�al�pagamento�delle�spese.� Questo�Generale�ufficio�ritiene�che�per�dare�risposta�ai�due�quesiti� debba�precisarsi�la�natura�delle�``spese�generali''�previste�dalla�norma�citata.� Ove�detta�voce,�ad�onta�del�nome�con�cui�viene�chiamata,�potesse�farsi�rien- trare�fra�i�compensi�dovuti�agli�avvocati�(e�procuratori)�per�le�prestazioni� professionali�rese�in�giudizio,�dovrebbe�concludersi�che�e�corretta�l'applica- zione�del�10%�sui�diritti�e�gli�onorari�liquidati�dall'Avvocato�Generale�dello� Stato�ai�sensi�del�citato�terzo�comma�dell'art.�21,�ovvero�su�quelli�liquidati� dal�giudice�in�caso�di�condanna�alle�spese;�e�che,�di�conseguenza,�e�legittima� la�ripartizione�delle�somme�relative�fra�gli�avvocati�e�procuratori�dello�Stato.� Ove,�al�contrario,�dovesse�ritenersi�che�l'art.�15�si�riferisce�esclusivamente�ad� un�rimborso�delle�spese�affrontate�dal�difensore�nello�svolgimento�del�giudi- zio�e,�quindi,�a�qualcosa�di�diverso�dai�compensi�per�le�prestazioni�professio- nali,�dovrebbe�concludersi�che�dette�somme�esulano�dalla�previsione�del- l'art.�21�citato�e�non�possono�essere�inserite�fra�quelle�destinate�agli�avvocati� e�procuratori�dello�Stato.� L'esame�della�giurisprudenza�sulla�spettanza�in�questione�(che�venne� introdotta�per�la�prima�volta�con�la�tariffa�approvata�con�D.M.�22�giugno� 1982�e�poi�riprodotta�nelle�tariffe�successive)�porta�alla�constatazione�che�la� Cassazione�le�ha�senza�incertezze�annoverate�fra�le�spese�in�senso�proprio.� Secondo�Cass.�II,�24�gennaio�1995�n.�803,�ad�esempio,�``L'art.�15�del�D.M.� 31�ottobre�1985,�contenente�l'approvazione�della�tariffa�professionale�forense,� secondo�cui�all'avvocato�e�procuratore�e�dovuto�un�rimborso�forfettario�sulle� spese�generali�in�ragione�del�dieci�per�cento�sull'importo�dei�diritti�e�degli� onorari,�ha�lo�scopo�di�esonerare�il�professionista�dal�gravoso�onere�di�una� minuta�documentazione�di�spese�connesse�all'incarico�[...]''.� In�alcune�pronunce�riguardanti�casi�in�cui�era�parte�una�pubblica�ammi- nistrazione�che�era�stata�in�giudizio�personalmente�mediante�un�proprio� funzionario,�la�S.C.,�oltre�ad�escludere�che�possa�essere�pronunciata�con- danna�della�controparte�soccombente�al�pagamento�dei�diritti�di�procuratore� e�degli�onorari�di�avvocato,�difettando�nel�funzionario�le�relative�qualita�,ha� altres|�affermato�che�l'amministrazione�vittoriosa�``ha�solo�diritto�alla�restitu- zione�delle�spese,�diverse da quelle generali,�che�essa�abbia�concretamente� affrontato�per�lo�svolgimento�della�difesa,�da�indicarsi�in�apposita�nota�[...]''� (Cass.�I,�2�giugno�1995,�n.�6232;�Cass.�I,�6�maggio�1996,�n.�4213;�Cass.�I,� 23�settembre�1997,�n.�9365);�il�che�conferma�l'assimilazione�delle�spese�gene- rali�alle�spese�in�senso�proprio.� Questa�interpretazione�e�confermata�anche�da�Cass.�III,�23�gennaio� 2002,�n.�738,�che�ha�affermato�che�il�professionista��puo�anche�chiedere,�sulla� base�di�congrua�documentazione,�il�rimborso�per�un�importo�superiore�.� La�natura�di�spese�in�senso�stretto�ha�portato�la�S.C.�a�pronunciarsi�in� maniera�diversa�anche�per�quanto�riguarda�il�potere�dovere�del�giudice�di� provvedere�d'ufficio:�mentre�per�le�spese�giudiziali�di�cui�all'art.�91�c.p.c.�la� giurisprudenza�costante�ha�sempre�affermato�che�il�giudice�deve�liquidarle� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� d'ufficio,�anche�in�mancanza�di�esplicita�richiesta�di�parte�(Cass.�SS.UU.,� 10�ottobre�1997,�n.�9859;�Cass.�III,�9�febbraio�2000,�n.�1440;�Cass.�21�novem- bre�2000,�n.�15005),�per�quanto�riguarda�le�spese�di�cui�all'art.�15�della�tariffa� forense�la�Cassazione�si�e�per�molto�tempo�pronunciata�prevalentemente�nel� senso�che�esse�non�possono�essere�liquidate�se�non�vi�sia�apposita�domanda� da�parte�del�legale�(Cass.�II,�30�dicembre�1992,�n.�13742;�Cass.�II,�3�novem- bre�1994,�n.�9040;�Cass.�II,�28�agosto�1998,�n.�8558;�Cass.�III,�25�febbraio� 1999,�n.�1637;�Cass.�II,�4�giugno�2001,�n.�7487;�Cass.�III,�23�gennaio�2002,� n.�738),�salvo�cambiare�orientamento�in�epoca�piu�recente�(Cass.�1.�ottobre� 1999,�n.�10876;�Cass.�22�maggio�2000,�n.�6637;�Cass.�II,�9�novembre�2000,� n.�14596;�Cass.�III,�17�gennaio�2003,�n.�603;�Cass.�II,�18�marzo�2003,� n.�4002;�Cass.�III,�18�giugno�2003,�n.�9700).� 1.�^Accertato,�dunque,�che�la�norma�di�cui�all'art.�15�della�tariffa�si�rife- risce�alle�spese�in�senso�stretto�e�che�e�dettata�per�consentire�al�professionista� di�recuperare,�sia�pure�in�via�approssimativa,�tutti�quei�costi�che�non�possono� essere�documentati,�deve�escludersi�che�essa�sia�applicabile�alle�parcelle� redatte�dall'Avvocatura�dello�Stato�ai�sensi�del�terzo�comma�dell'art.�21�del� R.D.�n.�1611/1933,�dato�che,�come�osservava�codesta�Avvocatura�Distret- tuale�nella�propria�nota,�i�costi�del�funzionamento�del�servizio�legale�sono� integralmente�sostenuti�dallo�Stato,�e�richiederne�il�pagamento�ex art.�21� comporterebbe�una�duplicazione�di�spesa.� 2.�^Per�quanto�riguarda�l'eventualita�di�rivolgere�la�richiesta�di�corre- sponsione�delle�spese�generali�alle�controparti�soccombenti�condannate�ai� sensi�dell'art.�91�c.p.c.,�e�utile�ricordare�che,�con�precedente�parere�di�questa� Avvocatura�Generale�(21�marzo�2003�^cs.�20168/02),�approvato�dal�Comi- tato�Consultivo,�fu�espresso�l'avviso�che�la�maggiorazione�di�cui�si�discute� puo�essere�chiesta�soltanto�quando�il�giudice�ne�abbia�fatto�esplicita�men- zione�nel�dispositivo�della�sentenza.�Cio�premesso,�il�quesito�deve�ricevere� soluzione�analoga�a�quello�precedente,�dato�che�la�gia�sottolineata�natura�di� spese�in�senso�stretto�di�dette�somme�fa�s|�che�non�appaia�possibile�preve- derne�l'incameramento�nel�monte�onorari�da�ripartire�fra�gli�avvocati�e�pro- curatori�dello�Stato,�in�favore�dei�quali�l'art.�21�prevede�il�diritto�a�vedersi� attribuite�quote�``delle�competenze�di�avvocato�e�di�procuratore''.� Si�pone,�comunque,�il�problema�della�sorte�di�tali�somme�tutte�le�volte�in� cui�il�giudice,�come�sopra�si�diceva,�abbia�espressamente condannato�la�parte� privata�soccombente�anche�al�rimborso�forfettario�delle�spese.�Non�v'e�dub- bio�che�dette�somme�debbano�essere�recuperate,�costituendo�un�credito�dello� Stato,�di�per�se�irrinunciabile;�e�che,�non�potendo�essere�inserite�nel�monte� onorari�da�dividere�fra�gli�avvocati�e�procuratori�dello�Stato,�debbano�essere� corrisposte�all'Amministrazione,�mediante�versamento�sull'apposito�capitolo� ``conto�entrate�eventuali''�istituito�presso�la�Presidenza�del�Consiglio.� A�tale�proposito,�la�domanda�di�liquidazione�delle�spese�generali�giusta- mente�verra�inserita�sia�nelle�conclusioni�degli�atti�defensionali,�sia�nelle�note� spese�presentate�al�momento�del�passaggio�in�decisione�della�causa.� Il�rimborso�in�questione�potra�essere�chiesto�anche�sulle�spese�successive� alla�sentenza,�insieme�con�le�competenze�connesse�al�precetto.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Le�somme�riscosse�a�tale�titolo�verranno,�quindi,�versate�sul�menzionato� conto�``entrate�eventuali''.� Sul�punto�verra�emanata�apposita�circolare�con�dettagliate�istruzioni�per� l'esazione�e�riscossione�delle�somme�in�questione,�nonche�per�i�necessari� adempimenti�.� A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59153. Questioni di massima concernentiprocedura esecuzione obbligo alimentare ^Convenzione internazionale di New York del 20 giugno 1956 (consultivo� n.�5736/01,�avvocato�S.�Sabelli).� �Con�la�nota�che�si�riscontra�codesta�Avvocatura,�nel�riferire�in�merito�a� svariati�tentativi�infruttuosi�di�esecuzione�forzata�nei�confronti�di�un�citta- dino�riconosciuto�debitore�di�prestazioni�alimentari�da�sentenza�straniera� delibata�dalla�competente�Corte�di�Appello,�richiedeva�il�parere�della�Scri- vente�sulla�possibilita�di�procedere�a�riscossione�mediante�ruolo�in�applica- zione�del�D.Lgs.�n.�46�del�1999�(artt.�17�e�segg.)�anche�in�materia�di�alimenti� sulla�base�della�Convenzione�Internazionale�di�New�York�del�20�giugno� 1956,�ratificata�e�resa�esecutiva�in�Italia�con�legge�23�marzo�1958,�n.�338.� Analogo�quesito�e�stato�formulato�dal�Ministero�dell'Interno�con�nota� dell'11�maggio�2001�(prot.�1421�N.Y.).� Si�premette�che�la�predetta�convenzione,�intesa�a�favorire�il�recupero�degli� alimenti�all'estero�in�favore�di�cittadini�appartenenti�agli�Stati�firmatari,�tra�l'al- tro,�stabilisce�che``gli�organismi�che�saranno�utilizzati�a�tale�scopo�sono�indicati� qui�di�seguito�come�`autorita�speditrici'�e�`Istituzioni�intermediarie'''�(art.�14,� comma�1);�disciplina�lemodalita�di�trasmissionedellapraticadall'Autorita�spe- ditrice�all'Istituzione�intermediaria�designata�dallo�Stato�del�debitore�(art.�4)�e� quelle�di�trasmissione�delle�sentenze�e�di�altri�atti�giudiziari�(art.�5);�e,�nell'elen- care�le�funzioni�dell'Istituzione�intermediaria,�chiarisce�che�``la�legge,�che�regge� le�dette�azioni�e�ogni�questione�connessa�e�la�legge�dello�Stato�del�debitore,� particolarmente�in�materia�di�diritto�internazionale�privato''�(art.�6,�comma�3).� Con�specifico�riferimento�a�quest'ultima�disposizione�ci�si�chiede�ora�se� ai�fini�dell'esazione�nei�confronti�del�debitore�di�prestazioni�alimentari�sulla� base�di�un�titolo�esecutivo�trasmesso�da�Autorita�speditrice�di�uno�Stato� firmatario�della�convenzione�al�Ministero�dell'Interno,�designato�quale�Istitu- zione�intermediaria,�possa�trovare�applicazione�il�procedimento�di�riscos- sione�mediante�ruolo�previsto�dal�D.Lgs.�26�febbraio�1999,�n.�46,�la�cui�esten- sione�alle�entrate�dello�Stato�diverse�dalle�imposte�sui�redditi�e�contemplata� dall'art.�17�dello�stesso�decreto�legislativo.� La�Scrivente,�esaminato�il�contenuto�delle�normative�citate,�ritiene�che�si� debba�accogliere�la�soluzione�positiva�in�merito�al�quesito�prospettato,�in� cio�concordando�con�il�parere�di�alcune�Avvocature�Distrettuali�(Avvocatura� di�Napoli,�nota�21�luglio�2000,�n.�39852;�Avvocatura�di�Bologna,�nota�9�feb- braio�2001,�n.�2667;�Avvocatura�di�Potenza,�nota�10�novembre�2003,� n.�123348;�Avvocatura�di�Venezia),�mentre�non�ritiene�di�condividere�le�per- plessita�manifestate�dall'Ufficio�Studi�e�Cooperazione�Internazionale�di� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� codesto�Ministero�(nota�20�giugno�2000,�n.�7410�N.Y.),�in�ordine�all'applica- bilita�delle�disposizioni�degli�artt.�17�e�21�del�D.Lgs.�n.�46/1999�alle�ipotesi� di�riscossione,�anche�coattiva,�dei�crediti�alimentari�in�attuazione�della�Con- venzione�di�New�York.� Infatti,�secondo�costante�orientamento�giurisprudenziale�``il�Ministero� dell'Interno,�quale�istituzione�intermediaria�ai�sensi�della�convenzione�di� New�York�del�20�giugno�1956�sul�riconoscimento�all'estero�degli�obblighi� alimentari,�allorquando�chiede�la�delibazione�di�sentenze�straniere�recanti�la� condanna�di�alimenti�a�favore�di�minori�agisce�con�propria�legittimazione� come�portatore�di�un�interesse�proprio�di�natura�pubblicistica�ed�il�relativo� potere�di�azione�e�svincolato�dal�rilascio�della�procura�da�parte�del�soggetto� creditore�degli�alimenti�restando�subordinato�solo�alla�richiesta�avanzata� dalle�autorita�speditrici''�(Cass.�11�marzo�1996,1,�n.�1992;�dello�stesso�tenore� Cass.�17�luglio�1980,�n.�4648;�18�dicembre�1974,�n.�4346).�La�Suprema�Corte� ha�anche�precisato�che�``il�Ministero�dell'Interno,�nell'esercizio�delle�funzioni� conferitegli�dalla�citata�Convenzione�di�New�York,�non�si�pone�come�rappre- sentante�legale�del�minore...,�ma�assume�una�rappresentanza�`speciale',�che� prescinde�da�un�mandato�del�creditore�e�che�risponde�all'interesse�generale� di�assicurare�che�le�posizioni�dell'alimentando�trovino�effettivo�soddisfaci- mento''.� ``Ne�discende�che�il�potere-dovere�del�Ministro�di�attivarsi�in�sostituzione� (processuale)�dell'avente�diritto,�anche�in�fase�d'impugnazione,�e�svincolato�dai� mutamenti�della�suddetta�rappresentanza�legale,�e�pure�dalla�cessazione�di�essa� per�compimento�della�maggiore�eta�,�non�interferendo�i�relativi�eventi�sul�titolo� di�quella�sostituzione,�a�fronte�del�perdurare�dell'esigenza�pubblicistica�a�che� venga�adempiuta�l'obbligazione�alimentare�verso�il�minore,�ancorche�limitata- mente�al�periodo�di�tempo�per�la�quale�essa�sia�stata�stabilita''�(cos|�Cass.,�1,� 17�dicembre�1996,�n.�11278).� La�natura�pubblicistica�della�funzione�che�la�Convenzione�ha�affidato�al- l'Istituzione�intermediaria�comporta,�dunque,�che�il�Ministero�dell'Interno� quando�agisce�in�tale�veste,�pur�operando�formalmente�quale�sostituto�proces- suale,�agisce�in�nome�di�un�interesse�pubblico�di�cui�e�titolare�per�l'espletamento� di�un�potere-dovere�conferitogli�dalla�legge;�e,�infatti,�la�Convenzione�di�New� York�attribuisce�all'azione�di�delibazione�natura�meramente�processualee� dichiarativa(noncostitutiva)�peruncontrollosoltanto�formalesullasussistenza� dellecondizionidelladelibazione(Cass.,�I,�11278/1996,�cit).� Naturalmente�la�medesima�natura�pubblicistica�della�funzione�si�deve� ravvisare�anche�in�sede�di�esercizio�dell'azione�esecutiva.� Da�cio�discende,�in�primo�luogo,�l'irrilevanza�del�fatto�che�il�beneficiario� finale�della�procedura�esecutiva�sia�un�privato�(il�titolare�del�credito�alimen- tare)�e,�in�secondo�luogo,�che�le�somme�che�a�conclusione�della�procedura� lo�Stato�riscuote�sono�da�qualificare�come�entrate�proprie,�sia�pure�destinate,� in�attuazione�delle�finalita�della�Convenzione,�al�soddisfacimento�di�un�inte- resse�privato.� Lo�stadio�conclusivo�di�questo�processo�logico�e�che�per�il�raggiungimento� di�tale�obiettivo�il�Ministero�e�da�ritenere�legittimato�a�valersi�dello�strumento� di�riscossione�mediante�ruolo�in�applicazione�dell'art.�17�del�D.Lgs.�n.�46�del� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� 1999,�che�ha�recentemente�esteso�tale�tipo�di�riscossione�coattiva�alle�entrate� patrimoniali�extratributarie�dello�Stato.�Infatti,�con�tale�disposizione�il�legisla- tore�ha�usato�il�termine�``entrate''�e�non�quello�di�``crediti''�dello�Stato,�inten- dendo�con�l'utilizzazione�della�nozione�piu�estesa�identificare�la�realizzazione� della�``ratio legis'',�intesa�alla�semplificazione,�dell'esecuzione�esattoriale,�con�il� momento�della�riscossione,�a�prescindere�dal�collegamento�di�tale�attivita�alla� titolarita�delle�situazioni�soggettive�beneficiarie.�L'unica�condizione�della� riscossione�mediante�ruolo�e�che�le�entrate�previste�dall'art.17�risultino�da�titolo� avente�efficacia�esecutiva�(art.�21�D.Lgs.�n.�46/1999).� Tale�e�l'efficacia�della�sentenza�straniera�o�di�altri�provvedimenti�adot- tati�all'estero,�resi�esecutivi�attraverso�il�giudizio�di�delibazione.�Peraltro,�va� considerata�la�novita�legislativa�introdotta�in�materia�dalla�recente�riforma� del�sistema�italiano�di�diritto�internazionale�privato�instaurato�con�la�legge� 31�maggio�1995,�n.�218:�l'art.�64�del�titolo�IV,�rivolto�a�disciplinare�l'efficacia� di�sentenze�ed�atti�stranieri,�ha�reso�non�necessario�il�ricorso�ad�alcun�proce- dimento�di�delibazione�^indispensabile�nel�sistema�previdente�culminante� nel�giudizio�appunto�di�delibazione�affidato�alla�Corte�di�Appello�compe- tente�^in�presenza,�sostanzialmente,�delle�medesime�condizioni�di�compatibi- lita�richieste�per�quel�giudizio�ai�fini�di�un�esito�positivo�della�domanda� (requisiti�di�competenza�del�giudice�straniero�secondo�le�norme�dell'ordina- mento�italiano,�del�rispetto�nel�processo�dei�diritti�essenziali�della�difesa,�del- l'effetto�di�giudicato�della�sentenza�straniera,�dell'esclusione�di�litispendenza� o�contrasto�con�giudicato�interno,�della�non�contrarieta�all'ordine�pubblico).� Analoga�incidenza�sulla�precedente�normativa�ha�il�successivo�art.�65�in�rife- rimento�all'efficacia�esecutiva�in�Italia�dei�procedimenti�stranieri�relativi�alla� capacita�delle�persone,�all'esistenza�dei�rapporti�di�famiglia�o�di�diritti�della� personalita�,�purche�non�siano�contrari�all'ordine�pubblico�e�siano�rispettati�i� diritti�essenziali�della�difesa.� Rispondendo�allo�specifico�quesito�rivolto,�in�proposito,�da�codesto� Ministero�con�la�recente�nota�del�17�dicembre�2003�cui�si�fa�riferimento,�c ioe�se�il�sistema�recentemente�introdotto�dalla�novella�del�1995�e,�quindi,� l'innovazione�del�riconoscimento�automatico�di�sentenze�e�provvedimenti� emessi�all'estero�sulla�base�presuntiva�della�concreta�sussistenza�delle�condi- zioni�di�compatibilita�con�il�nostro�ordinamento�previste�dagli�artt.�64�e�65� citati,�possa�trovare�applicazione�alla�materia�della�riscossione�delle�presta- zioni�alimentari�demandata�dalla�Convenzione�di�New�York�al�Ministero� dell'Interno,�designato�dal�nostro�ordinamento�quale�titolare�della�funzione� di�istituzione�intermediaria�^si�ritiene�che�debba�darsi�risposta�affermativa.� Trattasi,�infatti,�di�applicare�la�nuova�normativa�di�diritto�internazionale� privato�emanata�dallo�Stato�del�debitore�secondo�quanto�previsto�dal�citato� art.�6,�comma�3�della�Convenzione.� Per�l'assolvimento�di�tale�finalita�il�Ministero�potra�dunque�procedere� anche�alle�attivita�di�recupero�attraverso�lo�strumento�dell'iscrizione�a�ruolo� sulla�base�della�verifica�dei�requisiti�di�cui�agli�artt.�64�e�65�della�legge� n.�218/1995.� Peraltro,�deve�ritenersi�che�l'esercizio�delle�azioni�esecutive�rimanga�tut- tora�subordinato�al�previo�accertamento�dei�requisiti�di�riconoscimento�da� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� parte�della�competente�Corte�di�Appello,�come�si�desume�dal�contenuto�del- l'art.�67,�comma�1,�della�legge�citata,�che�recita:�``in�caso�di�mancata�ottem- peranza�o�di�contestazione�del�riconoscimento�della�sentenza�straniera.....� ovvero�quando�sia�necessario�procedere�ad�esecuzione�forzata,�chiunque�vi� abbia�interesse�puo�chiedere�alla�Corte�di�Appello�del�luogo�di�attua- zione...''.�.� A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59384. Modalita�di�recupero�dei�crediti�erariali�nei�confronti�di�dipendenti�statali� da�sentenza�della�Corte�dei�Conti�(ritenuta�^esecuzione�mobiliare�o�immobi- liare�-iscrizione�a�ruolo).�Parere�reso�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato� di�Milano.�Art.�2,�commi�1�e�4�del�d.P.R.�n.�260/1998�(consultivo�n.�12383/� 1999,�avvocato�P.�Marchini).� �Con�riguardo�al�quesito�segnalato�da�codesta�Avvocatura�Distrettuale� si�osserva�quanto�segue.� Non�pare�che�il�credito�per�danno�erariale�liquidato�dalla�Corte�dei� Conti,�con�sentenza�o�ordinanza�esecutiva,�possa�essere�recuperato�nei�con- fronti�del�dipendente�pubblico�in�servizio�o�in�quiescenza�unicamente�a� mezzo�ritenuta�nei�limiti�di�un�quinto�della�somma�dovuta�a�titolo�di�retribu- zione,�t.f.r.�o�di�pensione,�ammettendosi�la�riscossione�a�mezzo�ruolo�solo� in�caso�di�infruttuosita�del�recupero�a�mezzo�ritenute.� Non�pare�che�il�periodo�massimo�di�cinque�anni�previsto�dal�terzo� comma�dell'art.�3�del�d.P.R.�n.�1544�del�30�giugno�1955,�costituisca�limite� temporale�in�cui�esaurire�le�trattenute;�esso�piuttosto�riguarda�l'ammorta- mento�delle�rate.� E�,�piuttosto,�da�osservare�che�il�d.P.R.�24�giugno�1998,�n.�260,�e�un�regola- mento�di�semplificazione�dei�procedimenti�esecutivi�delle�decisioni�di�condanne� al�risarcimento�dei�danni�erariali�inflitte�dalla�Corte�dei�Conti�ed�opera�una� delegificazione�del�R.D.�5�settembre�1909,�n.�776,�che�disciplinava�la�materia� agli�artt.�3�e�4,�che�viene�contestualmente�abrogato.�La�legge�che�autorizzala� delegificazione�e�la�semplificazione�e�la�legge�15�marzo�1997,�n.�59,�art.�20,� comma�8,�il�quale�rinvia�all'allegato�1,�punto�22,�l'elencazione�dei�procedimenti� di�esecuzione�delle�decisioni�di�condanna�e�risarcimento�di�danno�erariale� oggetto�di�delegificazione.� Chiarita,�dunque,�la�natura�della�fonte,�esula�dallo�scopo�del�legislatore� l'introduzione�di�un'ulteriore�limitazione�della�responsabilita�del�debitore�ai� sensi�del�secondo�comma�dell'art.�2740�c.c.:�la�finalita�e�quella�di�snellire�le� procedure�di�recupero�del�credito,�non�quella�di�limitarle�a�tutela�del�debi- tore.�In�secondo�luogo,�nella�legge�di�autorizzazione�alla�delegificazione�non� e�contemplato�un�intervento�nel�senso�sostanziale�suddetto.�Tale�lettura�e� certo�preferita�a�quella�che�condurrebbe�a�ritenere�il�regolamento�illegittimo� rispetto�alla�legge�n.�59/1997�e,�quindi,�anche�rispetto�all'art.�2740�secondo� comma�c.c.�il�quale�riserva�solo�alla�legge�il�potere�di�introdurre�limitazioni� alla�responsabilita�del�debitore.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� D'altro�canto,�a�voler�concedere�una�copertura�da�parte�della�legge�di� autorizzazione,�questa�si�esporrebbe�alle�censure�di�incostituzionalita��per� ingiustificata�disparita��di�trattamento�rispetto�agli�altri�crediti�dello�Stato� verso�i�propri�dipendenti.� L'interpretazione�dei�commi�1�e�4�del�d.P.R.�n.�260/1998,�consente�di� ritenere�che�spetti�all'Amministrazione�la�scelta�dei�due�mezzi�di�recupero� (ritenute�e�esecuzioni�``esattoriali'').�Militano�a�favore�di�tale�conclusione� l'interpretazione�storica,�quella�letterale�e�quella�logico-sistematica.�E�invero:� a) il�1.�comma�ha�evidente�ambito�oggettivo�diverso�da�quello�impli- citamente�sotteso�al�4.�comma.�Nel�1.�comma�l'oggetto�del�recupero�tramite� ritenuta�riguarda�solo�gli�emolumenti�che�traggono�causa�dal�rapporto�di� lavoro�o�previdenziale�di�quiescenza.�Il�4.�comma�contempla�solo�un�mezzo,� che�ormai�e��generalizzato�per�le�entrate�patrimoniali�dello�Stato,�ossia�la� riscossione�a�mezzo�iscrizione�a�ruolo,�con�cio��sottintendendo�che�l'``oggetto''� del�recupero�e��l'intero�patrimonio�del�debitore�e�non�solo�gli�emolumenti�di� cui�sopra�(sulla�normalita��dell'iscrizione�a�ruolo�quale�strumento�di�recupero� delle�entrate�dello�Stato�anche�diverse�dalle�imposte�sui�redditi�v.�art.�17�del� D.Lgs.�22�febbraio�1999,�n.�37,�nonche�il�parere�n.�100390�del�Comitato�Con- sultivo�in�data�21�ottobre�1999);� b) il�4.�comma�non�prevede�alcuna�limitazione�alla�scelta�della�riscos- sione�a�mezzo�ruolo;�pone�solo�la�alternativita��al�metodo�delle�ritenute�che,� nella�sostanza,�altro�non�sono�che�compensazioni�limitate�al�quinto�della� somma�dovuta;� c) al�termine�``non�recuperati''�di�cui�al�primo�alinea�del�comma�4� deve�pertanto�attribuirsi�il�significato�di�``crediti�dello�Stato''�per�i�quali�non� e��stato�disposto�il�recupero�con�la�forma�della�ritenuta.� Anche�in�base�all'interpretazione�storica,�se�si�legge�l'art.�3�del�R.D.� n.�776/1909,�ora�abrogato,�si�constata�che�il�mezzo�delle�ritenute�sugli�assegni� e��posto�in�ordine�subalterno�al�mezzo�per�``ottenere�l'immediato�ed�integrale� pagamento�del�credito�ed�accessori''.�L'art.�4�del�citato�R.D.�consentiva,�poi,� il�passaggio�al�Demanio�della�riscossione�dei�crediti�che�fossero�rimasti�ine- satti�esperite�tutte�le�procedure�di�cui�all'art.�3,�avendo�cura�di�precisare�che� dovevano�ritenersi�inesatti�anche�quei�crediti�``per�il�rimborso�dei�quali�sono� state�imposte�le�ritenute�a�carico�dei�debitori,�quando�l'importo�di�esse,�com- pensati�gli�interessi�e�gli�accessori,�non�lasci�alcun�margine�per�ammortizzare� la�sorte''�(ed�e��il�caso�concreto�che�ha�originato�il�presente�parere).� Secondo�l'interpretazione�logico-sistematica�la�tesi�contraria�si�porrebbe� su�un�piano�di�incoerenza�con�il�sistema�generale�di�recupero�dei�crediti�dello� Stato.�Infatti,�come�sopra�gia��accennato,�i�crediti�dello�Stato�diversi�da�quello� in�questione,�pur�nei�confronti�del�dipendente,�non�subiscono�una�limitazione� quanto�alla�scelta�del�mezzo�di�recupero,�ben�potendo�l'Amministrazione�sce- gliere�di�seguire�lo�strumento�piu��efficace�al�recupero.� Occorre,�intanto,�chiedersi�se�in�alternativa�all'iscrizione�a�ruolo,�l'Ammi- nistrazionepossaprocedereinviaesecutivasecondolenormedelc.p.c..�Poiche� nella�fattispecie�lo�Stato�e��gia��in�possesso�del�titolo�esecutivo�checonsente�l'iscri- zione�a�ruolo�con�l'avvio�della�esecuzione�``esattoriale'',�ben�piu��rapida�di�quella� ordinaria,�sarebbe�del�tutto�inopportuno�provvederesecondo�leprocedure�codi- cistiche�.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� A.G.S. ^Parere del 24 maggio 2004, n. 75845. Esamidiavvocato^Ordinanze cautelaridisospensionedelgiudizio^Rie- same della commissione: limiti ed effetti ^Condotta da tenere nella gestione del contenzioso (consultivo�n.�19542/04,�avvocato�W.�Ferrante).� �Codesta�Avvocatura�ha�chiesto�un�riesame�della�problematica�attinente� agli�effetti�dell'esecuzione�dei�provvedimenti�cautelari,�in�caso�di�rivaluta- zione�con�esito�positivo�degli�elaborati�scritti�dei�ricorrenti,�candidati�agli� esami�di�avvocato.� Concircolaredell'AvvocatoGeneraleprot.n.�7/2004,�siera,infatti,�racco- mandato�di�opporre�tempestivamente�i�decreti�inaudita alteraparte emessi�dai� T.A.R.,�ex art.�9,�legge�n.�205/2000,�di�cessazione�della�materia�del�contendere,� per�effetto�della�favorevole�ricorrezione�delle�prove�scritte�e�del�successivo�supe- ramento�dell'esame�orale,�con�conseguente�iscrizione�all'albo�degli�avvocati,� tenuto�conto�delle�pronunce�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�IV,�21�novembre�2003,� n.�7634�e�n.�7630,�che�hanno�annullato�i�provvedimenti�di�rigetto�delle�opposi- zioni�proposte�dall'amministrazione�avverso�analoghi�decreti.� Codesta�Avvocatura,�nel�richiamare�la�recente�sentenza�del�T.A.R.� Lazio,�n.�1912�del�1.�marzo�2004�(identica�alla�coeva�n.�1913/04)�che,�con� ampia�motivazione,�ha�ribadito�la�cessazione�della�materia�del�contendere� nella�fattispecie�suindicata,�ritiene�che�occorrerebbe�tener�conto�dell'interesse� pubblico�concreto,�anche�alla�luce�delle�norme�di�rango�costituzionale�che� impongono�all'amministrazione�di�favorire�l'accesso�al�lavoro,�atteso�che�il� Ministero�della�Giustizia�avrebbe�demandato�all'Avvocatura�dello�Stato�il� riscontro�di�tale�interesse�sostanziale,�a�prescindere�dall'interesse�processuale� alla�decisione�del�ricorso.� Afferma,�inoltre,�codesta�Avvocatura�che�la�regola�dell'anonimato� sarebbe�un�mero�ausilio�allo�svolgimento�imparziale�della�funzione,�che� potrebbe�in�taluni�casi�anche�mancare�senza�costituire�causa�di�invalidita� del�giudizio,�soprattutto�quando�non�si�tratti�di�procedura�concorsuale�a� numero�chiuso�e�che,�comunque,�le�commissioni�d'esame�potrebbero,�in�sede� di�riesame,�anche�d'ufficio,�adottare�opportuni�accorgimenti�per�rivalutare� l'elaborato�senza�conoscerne�la�paternita�.� Osserva,�inoltre,�codesta�Avvocatura�che�l'estrazione�professionale�dei� componentidellacommissionedovrebbe,diperse�,costituiregaranziadiimpar- zialita�tale�da�comportare�un�giudizio�diverso,�in�sede�di�ricorrezione,�solo�in� caso�di�pregresso�errore�nella�valutazione�^tanto�che,�per�quanto�riguarda�gli� esami�di�avvocato�svoltisi�nel�corrente�anno�presso�la�Corte�d'appello�di�Cata- nia,�il�riesame�di�59�elaborati�scritti�avrebbe�dato�esito�positivo�solo�per�21�can- didati�^e�che�la�seconda�valutazione,�proprio�perche�connotata�da�particolari� oneri�procedimentali�e�di�motivazione�imposti�dal�giudice,�assicurerebbe�una� curapiu�attenta�e�puntuale�dell'interessepubblico.� Sostiene,�ancora,�codesta�Avvocatura�che,�alla�luce�dei�principi�affermati� dalla�sentenza�dell'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato,�n.�3�del�27�feb- braio�2003,�si�potrebbe�ritenere�che�la�Commissione,�nel�sostituire�un�giudi- zio�motivato�positivo�a�quello�numerico�originario�negativo,�ponga�in�essere� un'attivita�che�eccede�i�limiti�della�mera�esecuzione�dell'ordinanza�cautelare,� con�cio�integrando�una�nuova�autonoma�scelta�discrezionalmente�adottata.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Paventa,�infine,�codesta�Avvocatura�il�rischio�di�richieste�risarcitorie,�per� effetto�del�ritardo�nell'accesso�alla�professione,�qualora�l'iniziativa�dell'ammi- nistrazione�di�contestare�gli�esiti�del�riesame�e�la�conseguente�dichiarazione� di�cessazione�della�materia�del�contendere�non�venga�condivisa�dal�Consiglio� di�Stato,�alla�luce�dell'orientamento�espresso�in�relazione�alle�controversie�in� tema�di�prove�preselettive,�nonche�del�mutato�orientamento�di�alcune�recenti� pronunce�della�V�e�della�VI�sezione�del�Consiglio�di�Stato�in�ordine�alla�suffi- cienza�della�motivazione�esternata�con�il�solo�punteggio�numerico.� 1.�^In�relazione�al�foltissimo�contenzioso�nella�materia�degli�esami�di� abilitazione�e�dei�concorsi�pubblici�(in�particolare�l'esame�di�avvocato,�il�con- corso�notarile�e�il�concorso�per�uditore�giudiziario),�si�e�formata�una�consoli- data�giurisprudenza�cautelare�e�di�merito�della�IV�sezione�del�Consiglio�di� Stato,�anche�successiva�alla�nota�sentenza�dell'Adunanza�Plenaria�n.�3/2003,� che�ha�escluso,�in�caso�di�avvenuta�esecuzione�della�misura�cautelare�di�tipo� propulsivo�con�positiva�rivalutazione�degli�elaborati�scritti,�il�verificarsi�della� cessazione�della�materia�del�contendere.� Quanto�alle�citate�sentenze�del�T.A.R.�Lazio�n.�1912/04�e�n.�1913/04,�si� rappresenta�che�le�stesse,�con�il�concorde�avviso�scritto�del�Ministero�della� Giustizia,�sono�state�impugnate,�in�primo�luogo,�per�violazione�del�principio� di�diritto�enunciato�dal�Consiglio�di�Stato�nelle�richiamate�pronunce�n.�7634� e�7630�del�2003,�che�aveva�rimesso�gli�atti�al�giudice�di�primo�grado�affinche� decidesse�la�causa�nel�merito,�non�potendosi�ritenere�cessata�la�materia�del� contendere�e,�in�secondo�luogo,�per�violazione�del�principio�di�provvisorieta� e�strumentalita�della�tutela�cautelare.� Il�Consiglio�di�Stato�aveva�accolto�l'appello�del�Ministero�della�Giusti- zia,�``considerato�infatti�che�l'attivita�espletata�dall'amministrazione�non�puo� nellafattispecie�ritenersi�espressione�di�autonoma�scelta�discrezionale,�in�quanto� imposta�dall'imprescindibile�esigenza�di�eseguire�l'ordinanza�T.A.R.�Latina� n.�811/2002,procedendonelleformeda�questapuntualmentedettate;�conside- rato�chepertanto,�nellafattispecie�all'esame,�nonpuo�essere�utilmente�invocato� ilprincipio�diassorbimento�delvecchio�giudizio�negativo�in�quellopositivo�sor- tito�all'esito�della�ricorrezione�(arg.�ex�Ap.�N.�3�del�2003);�considerato�pertanto� che�la�mera�esecuzione�puntuale�di�un'ordinanza�cautelare�di�tipo�propulsivo� (peraltroimpugnatainappello)�noncostituisceattivita�diautotutelaenonpuo� comportare�il�venir�meno�della�res�litigiosa;�ritenuto,�in�definitiva,�che�le�utilita� cui�il�ricorrente�aspira�saranno�invece�ritraibili�solo�quando�una�sentenza�di� merito�favorevole�passata�in�giudicato�avra�annullato�il�provvedimento�impu- gnato�(nonammissionealleproveorali)''.� Tutte�quelle�attivita�poste�in�essere�dalla�Commissione�che,�nel�caso� portato�all'autorevole�esame�dell'Adunanza�Plenaria,�erano�state�fruttodi� un'autonoma�iniziativa�dell'amministrazione,�tale�da�far�considerare�la�nuova� valutazione�come�un�``quidnovi'',�nelle�summenzionate�fattispecie,�erano�invece� state�compiute�in�pedissequa�esecuzione�dell'ordinanza�cautelare,�che�aveva� espressamente�ordinato�il�riesame�degli�elaborati,�prevedendo�modalita�e�cri- teri,�cui�la�commissione�si�e�rigidamente�attenuta.� 2.�^Quanto�al�rischio�di�azioni�risarcitorie�per�la�ritardata�iscrizione� all'albo�degli�avvocati,�in�caso�di�rigetto�della�tesi�dell'amministrazione�da� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� parte�del�Consiglio�di�Stato,�si�osserva�che�la�consolidata�giurisprudenza� della�IV�sezione�(tabellarmente�competente�per�le�controversie�riguardanti� l'esame�d'avvocato,�il�concorso�notarile�e�quello�per�uditore�giudiziario)� consente�di�scongiurare,�allo�stato,�una�tale�eventualita�.� 3.�^Un�ultimo�cenno�merita�la�problematica,�richiamata�da�codestaAvvo- catura,�della�procedibilita�dell'appello�o�del�ricorso�in�caso�di�ammissione�con� riserva�a�sostenere�le�prove�scritte�a�seguito�del�mancato�superamento�della� prova�preselettiva,�prevista�sia�per�il�concorso�notarile,�sia�per�il�concorso�per� uditore�giudiziario�(per�quest'ultimo�la�prova�preliminare�a``quiz''e�stata�abro- gata�ma�contestualmente�mantenuta�in�vigore�da�una�norma�transitoria�in� attesa�dell'attuazione�del�nuovo�sistema�dei�c.d.�correttori�esterni).� Con�riferimento�al�concorso�per�uditore�giudiziario,�il�Consiglio�di� Stato,�abbandonando�un�precedente�orientamento�(Ad.�Plen.�Ord.�n.�2�del� 20�dicembre�1999,�ha�riformato�le�ordinanze�di�ammissione�con�riserva�alle� prove�scritte�anche�dopo�l'espletamento�delle�stesse�(sez.�IV,�nn.�2650�e�2655� del�24�giugno�2003;�nn.�2839�e�2846�del�1.�luglio�2003;�nn.�3411,�3414�e� 3415�del�29�luglio�2003;�3751�del�28�agosto�2003).� Quanto�al�concorso�notarile,�il�Consiglio�di�Stato�ha�accolto�gli�appelli� dell'amministrazione�anche�dopo�lo�svolgimento�delle�prove�scritte�(ex�multis,� sez.�IV,�ordinanza�n.�5115�del�18�novembre�2003;�id.�ordinanza�n.�5228�del� 25�novembre�2003),�affermando�che�tra�i�contrapposti�interessi,�e�prevalente� quello�alla�sollecita�definizione�della�procedura�concorsuale�che�sarebbe� ``ostacolato�non�solo�da�una�massiccia�ammissione�di�candidati�esclusi�dalla� preselezione,�ma�anche�da�ammissioni�con�riserva�allo�svolgimento�delle�prove� scritte,�comenelcasodispecie,pergliulteriorieffetticonseguentiaquest'ultima� (correzione�degli�elaborati,�eventuale�ammissione�all'orale)''.� Da�ricordare�e�,�inoltre,�la�recente�sentenza�del�Consiglio�di�Stato,�sez.� IV,�n.�2797�del�6�maggio�2004,�emessa�in�tema�di�ammissione�con�riserva�alle� prove�scritte�del�concorso�notarile�a�seguito�del�mancato�superamento�della� prova�preselettiva�informatica�che,�nonostante�l'avvenuta�esecuzione�della� sentenza�impugnata�e�il�superamento,�da�parte�del�candidato,�sia�delle�prove� scritte,�sia�delle�prove�orali,�ha�accolto�l'appello�dell'amministrazione�respin- gendo�l'eccezione�di�improcedibilita�per�sopravvenuta�carenza�di�interesse.� In�tale�decisione,�il�Consiglio�di�Stato�ha�ritenuto�applicabile,�in�quanto� espressione�di�un�principio�di�carattere�generale,�la�disposizione�di�cui� all'art.�336,�comma�2�c.p.c.,�affermando�che�``gli�atti�adottati�dall'amministra- zionepersostituire�ilprovvedimento�annullato,�aldichiaratofinedidareprovvi- soria�esecuzione�ad�una�pronuncia�del�Tribunale�amministrativo�regionale� avverso�la�quale�e�contestualmente�proposto�gravame,�non�esprimono�acquie- scenza�alla�decisione�del�tribunale.�L'efficacia�di�tali�atti�dovrebbe,�quindi,�venir� meno�nel�caso�di�eventuale�riforma�della�decisione�diprimo�grado�all'esitodel� giudizio�di�appello.�La�giurisprudenza�e�,�del�resto,�in�genere�restrittiva�nel�desu- mere�dal�comportamento�della�parte�gli�estremi�dell'acquiescenza�e�la�Cassa- zioneha�inpiu�occasioniribadito�chenon�importaacquiescenza�l'averdato�ese- cuzione,�anche�spontanea,�ad�una�sentenza�esecutiva�(cfr.�Cass.,�15febbraio� 1995,�n.�1616;�id.,�26�gennaio�1995,�n.�942;�id.,�9�marzo�1992,�n.�2823;�id.,� 7�maggio�1991,�n.�5068;�id.,�12�novembre�1986,�n.�6636).�Cio�,�evidentemente,� in�considerazione�delfatto�che�in�questi�casi�il�comportamento�della�parte�attua- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tivo�della�pronuncia�sfavorevole�e�necessitato�in�quanto,�essendo�la�stessa�esecu- tiva,�vi�e�l'obbligo�di�conformarvisi�salvo�che�il�giudice�d'appello�non�ne�sospenda� l'esecutivita�^diversamente�esponendosi�all'esecuzione�coattiva�sotto�il�controllo� e�la�vigilanza�del�giudice''.� Alla�luce�della�giurisprudenza�sopra�richiamata,�si�ritiene�che,�nella� materia�in�esame,�l'esecuzione�dell'ordinanza�cautelare�non�possa�compor- tare�una�declaratoria�di�improcedibilita�,ne�possa�costituire�una�preclusione� alla�proposizione�dell'appello�e�che�vadano,�quindi,�opposti,�in�mancanzadi� un�revirement�giurisprudenziale,�i�decreti�che�dichiarano�la�cessazione�della� materia�del�contendere�in�assenza�dei�presupposti�.� A.G.S. ^Parere del 28 maggio 2004, n. 78259. Rimborsabilita�delle�spese�di�giudizio�sostenute�da�funzionari�dello�Stato� nel�corso�di�giudizi�di�responsabilita�amministrativa�conclusisi�con�una�sentenza� di�proscioglimento�per�intervenuta�prescrizione�(consultivo�n.�1156/04,�avvo- cato�M.�Giannuzzi).� �La�scrivente�ritiene�che�l'istanza�in�oggetto�non�sia�meritevole�di�acco- glimento,�alla�luce�delle�seguenti�considerazioni.� La�Corte�dei�Conti�^sezione�Giurisdizionale�per�la�Regione�Lazio�^in� accoglimento�dell'eccezione�sollevata�dalla�difesa�dei�convenuti�in�giudizio� in�integrazione�del�contraddittorio,�tra�i�quali�figura�il�signor�G.�F.,�ha� dichiarato�la�prescrizione�dell'azione�di�responsabilita�esercitata�nei�loro�con- fronti.� In�tal�modo,�la�Corte�dei�Conti�non�ha�escluso�la�loro�responsabilita�per� danno�erariale,�all'esito�di�una�valutazione,�nel�merito,�dei�fatti�asseritamene� produttivi�di�un�danno�erariale�contestati�ai�convenuti,�avendo�accertato� l'intervenuta�prescrizione�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�erariale,�cio� che�ha�precluso�al�giudice�contabile�l'esame�della�fondatezza�dell'addebito� contestato�ai�convenuti.� In�mancanza�di�una�pronuncia�che�abbia�escluso�la�responsabilita�del� nominato�in�oggetto�in�ordine�al�fatto,�connesso�con�l'espletamento�del�servizio,� non�sorge�il�diritto�al�rimborso�delle�spese�legali,�ex�art.�18�del�decreto-legge� n.�67/1997,�convertito,�con�modificazioni,�nella�legge�n.�135/1997,�il�cui�dispo- sto�e�stato�costantemente�interpretato�dalla�scrivente�nel�senso�dell'insussi- stenza�di�tale�diritto�laddove�il�giudizio�avente�ad�oggetto�siffatta�responsabilita� si�sia�concluso�con�una�sentenza�che�abbia�dichiarato�la�prescrizione.� Alle�stesse�conclusioni�si�perviene�sulla�base�della�specifica�disciplina� dettata�dall'art.�3�del�decreto-legge�n.�543/1996,�convertito�nella�legge� n.�639/1996,�che,�solo�in�caso�di�definitiva�esclusione�della�responsabilita�dei� soggetti�sottoposti�alla�giurisdizione�della�Corte�dei�Conti�in�materia�di� contabilita�,�di�natura�personale�e�limitata�ai�fatti�ed�alle�omissioni�commessi� con�dolo�o�colpa�grave,�ex�art.�1,�comma�1�della�legge�n.�20/1994,�impone� che�le�spese�legali�sostenute�da�tali�soggetti�siano�rimborsate�dall'amministra- zione�di�appartenenza�(omissis).� Vorra�,�pertanto,�l'Amministrazione�in�indirizzo�rigettare�l'istanza�in� oggetto�.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� A.G.S. ^Parere del 16 giugno 2004, n. 86211. Appello�avverso�sentenza�del�Giudice�di�Pace�^Operativita�del��foro�era- riale��(consultivo�n.�22380/04,�avvocato�A.�Palatiello).� �Con�la�nota�in�riferimento�codesta�Avvocatura�chiede�di�conoscere� l'avviso�della�Scrivente�sul�punto�``se�l'appello�avverso�la�sentenza�del�Giudice� di�Pace�(in�materia�civile�ed,�ovviamente,�quando�sia�parte�un'Amministrazione� dello�Stato)�vadaproposto�in�ossequio�alle�regole�del�foro�erariale''.� Ampiamente�illustra�le�ragioni�di�dubbio�e�segnala�alcuni�arresti�giuri- sprudenziali�di�merito�di�segno�opposto.� Questa�Avvocatura�Generale�ha�avuto�occasione�di�occuparsi�del� problema�del�foro�erariale�a�seguito�della�riforma�abolitiva�del�pretore�in� sede�di�Comitato�Consultivo,�nelle�sedute�del�18�ottobre�2000�e�del�4�otto- bre�2001,�all'esito�delle�quali�vennero�approvati�i�pareri�poi�spediti,�rispetti- vamente,�il�30�novembre�2000,�n.�122417�(in�cs.�9303/00,�avv.�Cosentino)�e� il�20�ottobre�2001,�n.�114121�(in�cs.�6944/01,�avv.�Scino).�Con�il�primo�di� tali�pareri�si�evidenziarono�le�ragioni�in�favore�del�foro�erariale�per�le�cause� locatizie,gia�di�competenza�inderogabile�del�Pretore,�argomentandosi�dal� criterio�ermeneutico�di�specialita�ed�utilizzando�l'argumentum�a�contrariis:� sorressero�il�ragionamento�la�considerazione�della�natura�del�tutto�speciale� del�foro�dello�Stato�rispetto�alle�altre�competenze�territoriali�previstedal� codice�di�rito,�ancorche�a�loro�volta�speciali,�e�il�rilievo�dell'esclusione�del� foro�erariale�per�le�controversie�di�lavoro�(ubi�voluit�dixit)�operato�dal- l'art.�40�d.lgvo�n.�80/1998�(esclusione,�dunque,�successiva�all'art.�244�d.lgvo� 19�febbraio�1998,�n.�51,�che,�con�il�suo�indicare�quali�``successori''�degli� uffici�soppressi�quelli�ai�quali�``sono�state�trasferite�le�relative�funzioni''� contribuiva�a�determinare�l'insorgenza�del�dubbio�interpretativo).�Con�il� parere�del�20�giugno�2001,�con�riferimento�alle�cause�di�previdenza�e�assi- stenza,siprefer|�la�tesi�del�foro�ordinario�sostanzialmente�per�applicazione� estensiva�del�novellato�art.�413�c.p.c.,�e�si�evidenzio�l'inaccettabilita�della� tesi�di�una�generale�inoperativita�del�foro�erariale�per�il�Tribunale�mono- cratico.� Il�quesito�ora�proposto�offre�l'occasione�per�una�definitiva�considera- zione�del�tema,�tanto�piu�opportuna�in�quanto�le�norme�di�raccordo�tra�il� vecchio�sistema�e�il�giudice�unico,�suggerite�dall'Avvocatura�Generale�anche� per�cio�che�riguarda�il�foro�erariale,�non�hanno�ancora�visto�la�luce.� Sono,�invece,�intervenute�alcune�significative�pronunce�della�Corte� Costituzionale�e�della�Corte�di�Cassazione:�la�prima�con�ordinanza�del� 19�marzo�2002,�n.�66,�a�proposito�delle�controversie�previdenziali,�ha�valoriz- zato�l'elemento�della�``conservazione''�del�foro�ordinario,�che�peraltro�emer- geva�dall'art.�444�c.p.c.�nel�testo�sostituito�dall'art.�86�del�d.lgvo�n.�51/1998;� la�seconda�ha�sottolineato,�in�via�generale,�che�la�vecchia�competenza�preto- rile,�ora�trasferita�al�Tribunale�monocratico,�continua�a�seguire�le�regole�del� foro�ordinario�(Cass.�21�marzo�2003,�n.�4212,�dove�si�precisa�che�seguono�la� competenza�ordinaria�soltanto�le�cause�passate�dal�Pretore�al�Tribunale� monocratico,�e�non�gia�tutte�quelle�comunque�di�competenza�del�Tribunale� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� monocratico;�cos|��anche�Cass.�1.�aprile�2003,�n.�5004,�e�22�ottobre�2003,� n.�15853;�da�ultimo,�Cass.�15�aprile�2004,�n.�7216,�dove�si�conferma,�quale� conclusione�acquisita,�che�il�foro�erariale�non�trova�applicazione�soltanto� ``nei�giudizi�innanzi�ai�tribunali�in�composizione�monocratica�gia��attribuiti� alla�competenza�dei�pretori'').� In�tale�contesto�il�sistema�del�foro�erariale,�ricostruito�con�qualche� prudente�riserva�nei�ricordati�precedenti�pareri,�ora�puo��indicarsi�con�ragio- nevole�certezza,�come�segue:� a) Il�foro�erariale�e��la�regola�per�le�cause�in�Tribunale,�salve�le�ecce- zioni�espressamente�previste;� b) eccezione�generale�e��data�per�le�cause�pervenute�a�detto�giudice�in� virtu��della�soppressione�del�Pretore;� c) e��inevitabile,�in�particolare,�ritenere�che�il�Tribunale,�in�appello�su� sentenza�del�Giudice�di�Pace,�sia�quello�erariale,�perche�detta�competenza� non�e��stata�``ereditata''�a�motivo�della�soppressione�della�pretura�(art.�341� c.p.c.,�novellato�dall'art.�34�della�legge�21�novembre�1991,�n.�374).� Non�puo��,�allora,�non�confermarsi�la�prassi�operativa�seguita�dalla�Scri- vente�nel�senso�che�l'appello�contro�le�sentenze�del�Giudice�di�Pace�va�proposto� davantialTribunaleerariale.�Gia��fucos|�,peraltro,pergliappelliavversolesen- tenze�dei�Conciliatori�a�seguito�della�riforma�di�cui�alla�legge�30�luglio�1984,� n.�399:�la�circostanza�che�vi�fosse�stato�il�subentro�del�Tribunale�al�Pretore�fu� allora�ritenuto�irrilevante�ai�fini�dell'operativita��del�foro�erariale.� La�prassi�operativa�ha�finora�trovato�conferma�tanto�nella�giurisprudenzadi� merito�(salve�le�sporadicheinevitabilivocicontrarie),�quanto�nellaletturadei�primi� commentatori�(tra�cui�P.�Gallo,�nel�serrato�commento�in�Foro It.,�2002,�I,�2510,� opportunamente�segnalato�da�codesta�Avvocatura):�puo��aggiungersi,�quasi�a� titolo�di�curiosita��``paleografica'',�che�all'epoca�degli�artt.�19�e�20�del�R.D.� 30�dicembre1923,n.�2828,poiconfluitinell'art.�7delR.D.n.�1611/1933,l'``appel- lazione''�avverso�le�sentenze�dei�Conciliatori�era�del�tutto�eccezionale:anzila� regola�era�nel�senso�della�limitazione�alle�ipotesi�di�incompetenza�(artt.481�e�459� c.p.c.�del�1865),�cos|��che�all'esito�la�causa,�o�tornava�in�Conciliazione,�o�finiva�l|�,� con�la�conferma�della�sentenza�di�incompetenza:�non�c'era�il�gravame�di�merito�e,� dunque,�non�si�poneva�il�problema�del�foro�erariale�per�l'appello�avverso�la� sentenza�dei�Conciliatori;�e��verosimile�credere�che�la�norma�di�cui�all'art.�7,�cos|�� scritta,�si�sia�nel�tempo�consolidata�assumendo�le�vesti�di�regola�per�ogni�giudizio� pretorile�elasuaconsolidazionenonabbiafattosentireilbisognodiriesameparal- lelamente�all'estendersi�dei�casi�dell'ordinario�appello�avverso�lesentenze�dei�Con- ciliatori�(che�divenne�poi�la�regola,�restando�di�competenza�pretorile�conilCodice� del�1942�e�con�la�Novella�del�1950:�la�competenza�muto��,�in�favore�del�Tribunale,� con�la�ricordata�legge�n.�399/1984):�non�era,�insomma,�il�``fatto''�dell'appello,�ma� la``natura''del�giudice�adquem che�tornava�in�rilievo�ai�fini�del�foro�erariale,�della� cui�operativita��,�appunto,�non�si�dubito��quando�l'appello�delle�sentenze�dei�Conci- liatori�fu�affidato�al�Tribunale:�e,�dunque,�anche�la�storia�dell'istituto�milita�in� favore�della�lettura�che�privilegia�la�considerazione�della�natura�del�giudice,�piu�� che�l'``oggetto''della�causa�al�suo�esame.� Allo�stato,�pertanto,�non�puo��che�concludersi�nel�senso�che�l'appello� delle�sentenze�civili�del�Giudice�di�Pace�segue�le�regole�del�foro�erariale�.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� A.D.S. Bari ^Parere del 1o aprile 2004, n. 10178. (*)� Liquidazione spese di custodia veicoli sequestrati ^Prescrizione (consul- tivo�n.�2419/03,�avvocato�P.�G.�Marrone).� �Con�nota�del�3�aprile�2003�codesta�Prefettura�ebbe�a�richiedere�le�deter- minazioni�della�Scrivente�in�ordine�alla�diffida�stragiudiziale�con�cui�il�Sig.� G.S.�in�qualita�di�custode�di�veicoli�sottoposti�a�sequestro�amministrativo�chie- deva�la�revoca�del�provvedimento�di�diniego�delle�indennita�di�compenso�matu- rate�in�suo�favore.�Tale�diniego�era�stato�opposto�da�codesto�Ufficio�stantela� decorrenza�del�termine�di�prescrizione�del�diritto�di�controparte.� Alla�predetta�nota�veniva�allegato�il�carteggio�intercorso�con�il�Supe- riore�Dicastero�da�cui�emerge�l'assunto,�piu�volte�ribadito,�secondo�cui�detto� termine�deve�considerarsi�di�durata�quinquennale�ex art.�2948�cod.�civ.�e� decorrente�dalla�data�in�cui�il�decreto�che�dispone�la�confisca�sia�divenuto� inoppugnabile�ovvero�sia�stata�disposta�la�restituzione�del�veicolo�all'interes- sato.�Tale�avviso�risulta�manifestamente�espresso�con�circolare�ministeriale� n.�73�del�28�ottobre�1998,�la�cui�validita�veniva�ribadita�con�nota�del�Gene- rale�Ufficio�del�26�agosto�1999,�n.�82143�(Cs.�14086/1998�-109).� A�fronte�dell'inequivocabile,�orientamento�di�codesta�Amministrazione� non�ha�ritenuto�finora�di�dovere�intervenire�su�una�questione�gia�affrontata� e�risolta�sulla�scorta�di�affermazioni�di�principio�che�codesta�Prefetturaha� puntualmente�applicato�nel�cennato�provvedimento�di�diniego.� Sennonche�la�ditta�interessata�insiste�nella�proprie�richieste�e�ha�inol- trato�una�ulteriore�diffida�in�data�13�febbraio�u.s.�sollecitando�l'adozione�del� cennato�provvedimento�di�revoca,�che�allo�stato�del�ridetto�orientamento�del- l'Amministrazione�non�sembra�opportuno�adottare,�per�lo�meno�fino�a� quando�la�questione�non�trovi�una�soluzione�diversa�da�quella�sopra�esposta.� A�tale�ultimo�riguardo,�tuttavia,�e�il�caso�di�rilevare�la�sopravvenienza�di� due�recenti�pronunce�delle�Sezioni�civile�e�penali�della�S.C.�le�quali�hanno� incidenza�nel�caso�che�ci�occupa�^tanto�da�essere�state�invocate�da�alcuni� custodi�^e�inducono�questa�Avvocatura�ad�investire�nuovamente�della�que- stione�(per�i�profili�di�massima�che�essa�riveste)�codesto�Generale�Ufficio�alla� luce�dei�seguenti�rilievi.� In�particolare,�la�sentenza�n.�10672/03,�emessa�all'udienza�del�3�febbraio� 2003�dalla�Terza�Sezione�civile,�che�si�allega,�in�fattispecie�simile�a�quella�in� esame,�ha�affermato�il�seguente�principio�di�diritto:``in tema dicustodia in mate- riadisanzioniamministrativeildirittodelcustodeallaliquidazioneealpagamento dellesommedovuteglisorgesolo dopo chesia divenuto inoppugnabile ilprovvedi- mento che dispone la confisca ovvero sia stata disposta la restituzione delle cose sequestrate; di conseguenza solo da tale momento inizia a decorrere il termine di prescrizione;edettoterminee�quellodecennalestabilitodall'art. 2946c.c.,non essendoapplicabileilterminebreveprevistodall'art. 2948c.c.''.� (*)�Parere�di�rilievo,�reso�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Bari�in�via� ordinaria.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Orbene,�la�citata�pronuncia�affronta�e�risolve�le�due�questioni�che� vengono�in�rilievo�anche�nel�caso�di�specie:�1)�il�momento�della�decorrenza� iniziale�del�termine�di�prescrizione;�2)�la�durata�del�predetto�termine.� Con�riguardo�alla�prima delle�due�questioni�che�interessano,�va�detto�che� la�S.C.�richiama�il�parere�di�codesto�Generale�Ufficio�del�26�agosto�1999�e� giunge�a�ritenere�che�``nel campo delle sanzioni amministrative il diritto (non solo l'esigibilita�), ma addirittura il diritto predetto del custode sorge solo dopo che sia divenuto inoppugnabile il provvedimento che dispone la confisca ovvero sia stata disposta la restituzione delle cose sequestrate''�(art.�12,�terzo�comma� d.P.R.�29�luglio�1982,�n.�571).�Ne�consegue�che�il�termine�di�prescrizione� decorrere�dal�giorno�dell'emissione�del�provvedimento�di�confisca�senza�che� possa�avere�influenza�alcuna�sul�decorso�di�quel�termine�l'ignoranza�da�parte� del�custode,�come�esattamente�si�legge�nella�circolare�ministeriale�n.�73/� 1998�che�codesta�Prefettura�ha�correttamente�applicato.� Alla�stregua�del�principio�di�diritto�sopra�esposto�l'assunto�della�ditta� istante,�nella�parte�in�cui�adduce�l'illegittimita�del�diniego�del�pagamento� del�compenso�richiesto�per�la�mancata�comunicazione�del�provvedimento�di� confisca,�non�pare�fondato.� Se�si�pone�mente,�viceversa,�alla�soluzione�data�dalla�S.C.�alla�seconda delle�questioni�affrontate�l'istanza�di�controparte�potrebbe�rivelarsi�non�priva� di�fondamento�qualora�si�ritenesse�che�il�termine�di�prescrizione�del�diritto� sia�decennale�anziche�quinquennale.� A�tal�proposito�giova�rimarcare�che�la�citata�pronuncia�giunge�a�ritenere� applicabile�al�diritto�del�custode�alla�corresponsione�del�compenso�il�termine� di�prescrizione�decennale�di�cui�all'art.�2946�cod.�civ.� La�conclusione�cui�perviene�la�S.C.�riposa�sull'assunto�secondo�cui�e� impossibile�ritenere�periodica�l'obbligazione�del�pagamento�al�custode�del� compenso,�perche�il�relativo�diritto�di�credito�non�sorge�se�non�con�l'inoppu- gnabilita�della�confisca,�ovvero�con�la�restituzione�delle�cose�sequestrate.� Non�e�,�dunque,�possibile�ritenere�che�il�diritto�del�custode�matura�giorno� per�giorno�poiche�il�trascorrere�del�tempo,�nel�caso�che�ci�occupa,�ha�solo� la�funzione�di�consentire�la�quantificazione�del�compenso,�ma�non�determina� la�nascita�del�diritto�di�credito�che�sorge�(o�quanto�meno�diviene�esigibile)� con�la�confisca�definitiva�ovvero�con�la�restituzione.�Prima�di�tale�momento� non�sussiste�alcun�diritto�in�capo�al�custode�neppure�in�ordine�agli�acconti,� che�puo� chiedere�all'amministrazione�in�forza�del�terzo�comma�ultimo� periodo�dell'art.�12,�d.P.R.�n.�571/1982,�posto�che�il�riconoscimento�del- l'acconto�rimane�una�mera�facolta�della�P.A.�Del�resto,�prosegue�la�Corte,� diritto al�compenso�e�diritto all'acconto�rimangono�pretese�distinte�tra�loro� in�relazione�alle�quali�il�termine�di�prescrizione�ha�una�diversa�decorrenza;� con�l'ulteriore�conseguenza�che�le�vicende�connesse�al�diritto all'acconto�non� possono�avere�influenza�alcuna�sulla�prescrizione�del�diritto al�compenso� finale.� Non�e�questa�la�sede�per�sottoporre�a�revisione�critica�la�tesi�propugnata� dalla�S.C.,�tuttavia,�non�si�puo�fare�a�meno�di�sottolineare�la�difficolta�di� collegare�la�nascita�del�diritto�del�custode�alla�inoppugnabilita�della�confisca� ovvero�alla�restituzione,�dovendosi�piuttosto�ritenere,�in�linea�con�quanto� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� affermato�nel�citato�parere�del�Generale�Ufficio�del�26�agosto�1999,�che�tale� momento�segna�l'esigibilita�del�diritto�al�compenso�finale�spettante�al� custode,�come�del�resto�la�stessa�S.C.�non�sembra�escludere.�Il�rilievo�non� pare�di�poco�momento,�ai�fini�del�discorso�che�sta�svolgendo,�posto�che�anco- rare�l'esigibilita�del�credito�in�discorso�alla�inoppugnabilita�della�confisca,� ovvero�alla�restituzione,�non�esclude�(anzi�lascia�presupporre)�che�il�diritto� sia�sorto�in�momento�precedente.�Del�resto,�non�puo�nascondersi�qualche� perplessita�nel�conciliare�la�``mera�facolta�''�della�P.A.�di�concedere�l'acconto� con�l'esistenza�di�un�``diritto''�all'acconto�che�vivrebbe,�secondo�la�Corte,� una�vicenda�distinta�e�diversa�da�quella�del�diritto�alla�corresponsione�del� compenso�finale.� In�disparte�tali�considerazioni,�resta�il�fatto�che�la�costruzione�concepita� dalla�S.C.�suscita�qualche�problema�di�coordinamento�(anche)�con�le�affer- mazioni�contenute�nell'unita�sentenza�delle�Sezioni�Unite�penali�del�2�luglio� 1992,�n.�25161,�richiamata�dalla�Terza�Sezione�civile�a�sostegno�della�tesi� sopra�cennata.� Le�Sezioni�Unite,�infatti,�affrontando�una�serie�di�questioni�riguardanti� il�sequestro�penale,�hanno�asserito�che�il�termine�di�prescrizione�del�diritto� del�custode�e�decennale�con�argomentazioni�che�la�Terza�Sezione�civile�ha� ritenuto�di�dovere�condividere,�pur�rimarcando�la�peculiarita�della�custodia� connessa�al�sequestro�in�questione�rispetto�alla�custodia�derivante�dal�seque- stro�penale.�Sta�di�fatto,�pero�,�che�le�S.U.,�dopo�avere�qualificato�``ad�esecu- zione�continuata''�(e�non�periodica)�la�prestazione�del�custode,�sostengono� che�il�termine�di�prescrizione�del�diritto�e�s|�decennale�ma�decorre�da�ogni� singolo�giorno.�Viene�cos|�ad�essere�ulteriormente�incrinata�l'affermazione� della�Terza�Sezione�civile�secondo�cui�il�diritto�al�compenso�del�custode�sorge� dal�giorno�dell'inoppugnabilita�del�provvedimento�di�confisca�o�della�restitu- zione�del�bene�all'avente�diritto.� Va�rilevato,�invero,�che�la�costruzione�delle�Sezioni�Unite�penali�appare� piu�convincente�poiche�esclude�la�periodicita�della�prestazione�del�custode� nel�presupposto�che�l'adempimento�non�e�differito�nel�tempo,�ne�si�perfe- ziona�con�il�tempo�(dopo�un�certo�tempo),�ma�dura�continuamente.�Corretta- mente,�quindi,�le�S.U.�giungono�a�ritenere�che,�trattandosi�di�prestazione� ``ad�esecuzione�continuata'',�l'adempimento�dura�nel�tempo�e�il�relativo�com- penso�matura�giorno�per�giorno.�Cio�chiarito�in�linea�di�principio,�resta�con- fermato�che�l'art.�12�d.P.R.,�rinviando�la�liquidazione�del�compenso�all'inop- pugnabilita�della�confisca�o�alla�restituzione,�differisce�al�quel�momento�non� la�nascita�del�diritto�(che�matura�giornalmente),�ma�solo�la�esigibilita�della� pretesa�creditoria.�Cos|�come�resta�confermato�il�corollario�della�descritta� tesi�secondo�cui�l'impedimento�dell'esercizio�del�diritto,�ai�sensi�dell'art.�2935� cod.�civ.,�non�fa�decorrere�il�termine�di�prescrizione�prima�che�la�pretesa�cre- ditoria�diventi�esigibile.� Si�puo�,�pertanto,�pervenire�ad�una�prima�conclusione:�qualora�si�ritenga,� in�adesione�al�richiamato�orientamento�giurisprudenziale,�che�il�terminedi� prescrizione�del�diritto�in�parola�sia�decennale,�pare�preferibile,�per�le�ragioni� su�esposte,�accedere�all'opzione�interpretativa�accolta�dalle�Sezioni�Unite� penali�con�riguardo�al�momento�genetico�della�pretesa�creditoria�del�custode.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ma�il�punto�nodale�della�questione�in�esame�e�proprio�quello�di�stabilire� se�il�termine�di�prescrizione�e�davvero�decennale�(art.�2946�cod.�civ.),�ovvero� se�lo�stesso�deve�ritenersi�di�durata�quinquennale�(art.�2948�cod.�civ.).�E�evi- dente,�allora,�che�la�soluzione�del�problema�dipende�dalla�natura�della�pre- stazione�cui�e�collegato�il�diritto�del�custode.� Al�riguardo,�non�puo�non�concordarsi�con�l'avviso�di�chi�sostiene�indica- zioni�decisive�in�tal�senso�non�si�ricavano�dall'art.�12,�d.P.R.�n.�571/1982,�e,� quindi,�in�ipotesi�alla�tesi�sostenuta�nella�circolare�n.�73�si�oppone�quella� certo�non�meno�autorevole�propugnata�nelle�sentenze�sopra�richiamate,�che� in�ogni�caso�sembra�consigliare�il�riesame�della�posizione�assunta�finora�dal- l'Amministrazione�per�verificame�la�tenuta,�non�solo�dopo�i�citati�arresti�del� Supremo�Collegio,�ma�anche�alla�luce�delle�recenti�innovazioni�legislative� successive�addirittura�a�quei�dicta.� Deve�richiamarsi,�a�tale�ultimo�proposito,�l'art.�38,�comma�6,�d.l.�30�set- tembre�2003,�n.�269,�conv.�con�mod.�in�legge�24�novembre�2003,�n.�326�che�cos|� recita:�``AlAcustodeAe�riconosciuto,AinAderogaAalleAtariffeAdiAcuiAall'articoloA12AdelA decretoAdelAPresidenteAdellaARepubblicaA29AluglioA1982,An.A571,AunAimportoAcom- plessivoforfettario,Acomprensivodeltrasporto,Acalcolato,perciascunodegliultimiA dodiciAmesiAdiAcustodia,AinAeuroA6,00AperAiAmotoveicoliAedAiAciclomotori,AinAeuroA 24,00pergliAautoveicoliAediArimorchiAdimassaAcomplessivaAinferioreAaA3,5Atonnel- late,Anonche�perlemacchineagricoleedoperatrici,Aedineuro30,00pergliauto- veicoliAedAiArimorchiAdiAmassaAcomplessivaAsuperioreAaA3,5Atonnellate.AGliAimportiA sonoAprogressivamenteAridottiAdelAventiAperAcentoAperAogniAulterioreAanno,oAfra- zioneAdiAesso,AdiAcustodiaAdelAveicolo,AsalvaAl'eventualeAintervenutaAprescrizioneA delleAsommeAdovute.ALeAsommeAcomplessivamenteAriconosciuteAcomeAdovuteAsonoA versateAinAcinqueArateicostantiannui;AlaprimaArataAe�corrispostanell'annoA2004''.� L'articolo�che�detta�``NormeAdiAsemplificazioneAinAmateriaAdiAsequestro,A fermo,AconfiscaAeAalienazioneAdeiAveicoli'',�come�si�legge�nella�rubrica,�disci- plina,�tra�l'altro,�la�custodia�dei�veicoli�giacenti�presso�le�depositerie�autoriz- zate�a�seguito�dell'applicazione�di�misure�di�sequestro�e�sanzioni�accessorie� previste�dal�decreto�legislativo�30�aprile�1992,�n.�285�e�sembra�applicarsi�alla� fattispecie�in�parola,�atteso�che�la�ditta�istante�pare�avere�essenzialmente� custodito�veicoli�sequestrati�a�norme�del�codice�della�strada.�L'introduzione� della�norma,�come�evidenzia�la�relazione�di�accompagnamento�al�disegno�di� legge�governativo,�e�stata�dettata�dalla�necessita�di�predisporre�un�rimedio� strutturale�ed�efficace�alle�conseguenze�derivanti�dalla�lunga�permanenza� dei�veicoli�in�giacenza�presso�le�depositerie,�che�si�risolve�per�lo�Stato�in� un'abnorme�moltiplicazione�dei�costi�connessi�alla�loro�gestione.�La�nuova� disciplina�trova,�dunque,�applicazione�anche�per�la�custodia�dei�veicoli�seque- strati�o�fermati�anche�prima�dell'entrata�in�vigore�della�norma�in�parola.� In�particolare,�il�comma�6�introduce�una�previsione�che�derogaAalle�tariffe� di�cui�all'art.�12�d.P.R.�n.�571/1982�e,�quindi,�riguarda�essenzialmente�l'entita� del�compenso�spettante�al�custode,�senza�incidere�sulla�natura�giuridica�della� prestazione�di�custodia�che�resta�identica�nei�casi�disciplinati�dalle�due�norme.� Quel�che�di�interessante�sembra�emergere�dalla�lettura�del�comma�6�del- l'art.�38�e�l'applicazione�del�criterio�di�quantificazione�del�compenso�del� custode�maturato�anche�per�gli�anni�precedenti�all'entrata�in�vigore�della� norma,�``salvaAl'eventualeAprescrizioneAdelleAsommeAdovute''.� I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO� Resta,�dunque,�il�problema�della�determinazione�del�termine�di�prescri- zione�del�diritto�che�il�legislatore�non�ha�naturalmente�indicato,�dovendosi� lo�stesso,�come�si�e��detto,�ricavare�dalla�natura�della�prestazione�di�custodia.� Sotto�tale�profilo�il�comma�6�dell'art.�38�offre�qualche�significativo�spunto� all'interprete�nella�parte�in�cui�dispone�che�il�compenso�dovuto�al�custodee�� pari�ad�``un importo complessivoforfetario...calcolatoper ciascuno degliultimi dodici mesi di custodia''�prendendo�a�riferimento�una�somma�predeterminata� dalla�norma�stessa�a�seconda�del�mezzo�depositato.�Detti�importi,�prosegue� la�norma,�``sonoprogressivamente ridotti del ventiper centoper ogni ulteriore anno, o frazione di esso'',�mentre�``le somme complessivamente riconosciute come dovute sono versate in cinque ratei costanti annui''�dall'amministrazione� a�partire�dall'anno�2004.� Se,�dunque,�e��questo�il�tenore�letterale�del�disposto�legislativo�diventa� difficile�negare�che�la�prestazione�del�custode�non�abbia�carattere�periodico� considerato�che�il�compenso�dovuto�al�custode:� a) va�pagato�periodicamente�(ad�anno);� b) matura�periodicamente�in�quanto�la�fattispecie�costitutiva�del� diritto�si�perfeziona�compiutamente�in�modo�periodico�(ad�anno)�e�puo�� corrispondentemente�essere�fatto�valere�allo�scadere�di�ciascun�periodo.� In�altri�termini,�ai�sensi�del�comma�6�dell'art.�38,�la�fattispecie�costitu- tiva�del�diritto�del�custode�si�perfeziona�annualmente�e�il�credito�diviene� esigibile�al�termine�di�quel�periodo.�La�disciplina�positiva�determina,�quindi,� il�momento�in�cui�il�pagamento�puo��avvenire�chiarendo�cos|��che�l'attivita�� continuativo del�custode�si correla a pagamenti periodici e�deve�ritenersi,� pertanto,�operante il termine quinquennale di prescrizione, di cui all'art. 2948 n. 4 cod. civ. Se,�dunque,�il�diritto�del�custode�matura�periodicamente�e�il�diritto�si� prescrive�in�cinque�anni,�rimane�il�problema�della�decorrenza�del�termine�di� prescrizione,�con�riguardo�alla�previsione�dell'art.�38,�comma�6�d.l.�n.�296/� 2003.�Detto�termine,�infatti,�non�puo��coincidere�con�quello�indicato�dal- l'art.�12�d.P.R.�perche�il�legislatore�del�2003�collega�la�liquidazione�del�com- penso�del�custode�non�al�momento�dell'inoppugnabilita��della�confisca�o�della� restituzione�delle�cose�sequestrate,�bens|��alla�scadenza�di�ciascun�anno�o�di� anno�per�il�quale�la�custodia�si�e��protratta.�Ne�consegue�che�il�termine�di� prescrizione�non�puo��che�decorrere�dall'anno�o�dalla�frazione�di�anno�per� cui�la�custodia�si�e��protratta.� In�sostanza�l'art.�38,�comma�6,�d.l.�n.�269/2003,�deroga�alla�previsione� dell'art.�12,�d.P.R.�n.�571/1982,�sia�con�riguardo�al�criterio�di�calcolo�del� compenso�spettante�al�custode,�sia�con�riguardo�alla�decorrenza�del� momento�iniziale�del�termine�di�prescrizione,�ma�non�consente�di�ritenere� diversa�la�natura�della�prestazione�del�custode�che�rimane�identica�e,�in� entrambi�i�casi,�fa�sorgere,�in�capo�all'amministrazione,�una�obbligazione� periodica�soggetta�al�termine�quinquennale�di�prescrizione�(anche�se�lo�stesso� decorre�da�momenti�diversi).� Venendo,�in�conclusione,�alle�questioni�sollevate�con�riferimento�alla�fatti- specie�in�esame,�salvo�non�sussista�una�convenzione�intercorsa�con�la�ditta� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� istante�da�cui�emerga,�secondo�i�criteri�sopra�indicati,�la�periodicita�o�meno�del- l'obbligazione�della�P.A.,�per�quanto�fin�qui�esposto�va�in�sintesi�rilevato�che:� a) se�trattasi�di�compenso�custodiale�maturato�ai�sensi�dell'art.�12� d.P.R.�n.�571/1982,�partendo�dal�presupposto�che�la�prestazione�di�custodia� e�identica�per�natura�a�quella�prevista�dall'art.�38,�comma�6,�d.l.�n.�269/� 2003,�deve�ritenersi�che�l'obbligazione�della�P.A.�va�adempiuta�periodica- mente�e�che�il�termine�di�prescrizione�del�diritto�del�custode�deve�ritenersi� quinquennale,�con�decorrenza�dal�giorno�dell'inoppugnabilita�del�provvedi- mento�che�dispone�la�confisca,�ovvero�la�restituzione�delle�cose�sequestrate;� b) se�trattasi�di�compenso�custodiale�maturato�ai�sensi�dell'art.�38,� comma�6,�d.l.�n.�269/2003,�dalla�periodicita�dell'obbligazione�della�P.A.,�con- fermata�dal�testo�norma,�discende�che�il�termine�di�prescrizione�del�diritto� del�custode�e�di�durata�quinquennale�e�decorre�dall'anno�o�dalla�frazione�di� anno�per�la�custodia�si�e�protratta.� In�attesa�di�conoscere�l'avviso�del�Generale�Ufficio�si�invita,�nel�frat- tempo,�codesta�Prefettura�a�riscontrare�la�diffida�di�controparte�significando� alla�stessa�che�il�diniego�opposto�alla�richiesta�di�liquidazione�del�compenso� richiesto�deve�essere�confermato�in�forza�dell'orientamento�all'attualita� assunto�dall'Amministrazione,�salva�ogni�ulteriore�ed�eventuale�determina- zione�all'esito�della�risoluzione�delle�questioni�di�massima�sollevate.�.� dottrinadottrina Il�diritto�di�accesso�e�l'attivita�di�diritto�privato� della�pubblica�amministrazione.� di Nicola Cirillo L'accessibilita�degli�atti��iure privatorum� della�pubblica�amministra- zione�ha�costituito�per�lunghi�anni�una�vexata quaestio in�dottrina�e�in�giuri- sprudenza�con�numerose�oscillazioni�tra�l'orientamento�contrario�all'ostensi- bilita�degli�stessi,�quello�favorevole�e�quello,�cosiddetto,�di�carattere��inter- medio�.� La�presentazione�del�disegno�di�legge�n.�1281-b,�contenente��Modifiche� ed�integrazioni�alla�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�concernenti�norme�generali� sull'azione�amministrativa�,�ed�in�particolare�di�un��nuovo��testo�del- l'art.�22,�sembra�costituire�una�valida�occasione�per�ripercorrere�sommaria- mente�la�vicenda�sopra�menzionata�ed�affermare�che�si�e�ormai�di�fronte�al� definitivo�consolidamento�dell'indirizzo�giurisprudenziale�inaugurato�dal� Consiglio�di�Stato�nell'anno�1999.� Prima�dell'affermarsi�di�tale�odierno�orientamento�giurisprudenziale,� volto�a�riconoscere�esperibile�l'accesso�anche�su�documenti�espressione�di� attivita�di�diritto�privato,�era�prevalentemente�accolto�l'indirizzo�propenso�a� circoscrivere�la�sfera�di�applicazione�del�diritto�ai�soli�atti�riconducibili�ad� attivita�espressionedipotesta�autoritative(1).�Inunanotapronuncia(2)�con- cernente�gli�atti�relativi�all'esecuzione�di�un�contratto�d'appalto,�in�partico- lare�gli�atti�interni�del�procedimento�di�collaudo,�il�Consiglio�di�Stato,�quali- ficando�tali�atti�come�posti�in�essere�dalla�pubblica�amministrazione�in�qua- lita�di�parte�di�un�rapporto�contrattuale,�aventi�pertanto�natura�paritetica�e� non�autoritativa,�ha�escluso�che�gli�stessi�possano�costituire�oggetto�del�cor- retto�esercizio�del�diritto�di�accesso.� (1)�V.�Cons.�St.,�sez.�IV,�5�giugno�1995,�n.�412,�in�Giorn. dir. amm.,�1995,�1061.� (2)�Cons.�St.,�sez.�V,�17�dicembre�1996�n.�1559,�in�Urb. app.,�1997,�426�ss.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Rovesciando�l'orientamento�restrittivo�il�giudice�amministrativo,�sulla� base�di�un'interpretazione�letterale�e�teleologica�degli�artt.�22�e�23�della�legge� n.�241/1990,�ha�affermato�che�il�diritto�di�accesso�non�e�correlato�agli�atti� amministrativi�ma�all'attivita�amministrativa,�nel�cui�ambito�concettuale�si� deve�ricomprendere�non�solo�l'attivita�di�diritto�amministrativo,�ma�anche� l'attivita�di�diritto�privato�volta�alla�cura�di�interessi�della�collettivita�(3).� La�legge�n.�241/1990�nel�fornire�la�nozione�di�documento�amministra- tivo�fa�riferimento�alla�rappresentazione�degli�atti,�non�solo�formati�ma� anche�utilizzati�ai�fini�dell'attivita�amministrativa,�sicche�e�possibile�che�que- sti�provengano�da�soggetti�privati.�L'art.�23,�poi,�nell'individuare�i�soggetti� nei�cui�confronti�il�diritto�di�accesso�si�puo�esercitare,�comprende�i�gestori� di�pubblici�servizi,�categoria�comprensiva�anche�di�figure�soggettive�aventi� natura�privata.�Inoltre�sarebbe�illogico�discriminare�la�trasparenza�dell'atti- vita�amministrativa�in�base�al�criterio�formale�del�regime�giuridico,�ammini- strativo�o�privatistico,�dell'attivita�delle�amministrazioni�pubbliche.� In�una�decisione�con�la�quale�e�stata�sostenuta�l'applicazione�del�diritto� di�accesso�anche�nei�confronti�di�un�ente�pubblico�economico,�la�Sace(4),�il� giudice�amministrativo,�dopo�aver�ribadito�le�argomentazioni�proposte�nella� sentenza�n.�82/1997�(v.�nota�n.�3),�ha�tuttavia�rilevato�che�un'applicazione� ampiamente�estensiva�dell'indirizzo�giurisprudenziale�citato�potrebbe�con- durre�ad�effetti�ultronei�rispetto�ad�una�corretta�applicazione�dell'impianto� normativo�contemplato�dagli�artt.�22�e�ss.�della�legge�n.�241/1990,�arrivando� a�rendere�ostensibile�ogni�tipo�di�documento�posto�in�essere�da�una�persona� giuridica�di�diritto�pubblico�o�da�una�pubblica�amministrazione.�Il�Consiglio� ha�ritenuto�pertanto�che�il�diritto�di�accesso�non�poteva�essere�riconosciuto� in�presenza�di�attivita�esclusivamente�privatistica�e�del�tutto�disancorata�dal- l'interesse�pubblico�di�settore�istituzionalmente�rimesso�alle�cure�dell'appa- rato�amministrativo.�Ma�e�concretamente�configurabile�un'attivita�di�diritto� privato�della�pubblica�amministrazione�che�non�sia�finalizzata,�seppur�indi- rettamente�e�strumentalmente,�alla�cura�di�interessi�pubblici?� Al�fine�di�superare�il�criterio�che�assume�a�base�dell'applicazione�del� diritto�di�accesso�la�distinzione�tra�attivita�espressione�di�potesta�autoritative� e�attivita�di�diritto�privato,�l'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�(deci- sioni�nn.�4�e�5�del�1999)�(5)�ha�rilevato�che�cio�che�acquista�importanza�e�il� fatto�che�l'attivita�,�ancorche�di�diritto�privato,�costituisca�^nella�sua�essenza� ^cura�di�un�interesse�pubblico�ma,�soprattutto,�debba�essere�espletata�nel� rispetto�del�canone�dell'imparzialita�.�L'Adunanza�plenaria�ha�proseguito� affermando�che�l'istituto�dell'accesso�trova�applicazione�nei�confronti�di�ogni� tipologia�di�attivita�della�pubblica�amministrazione�e�agli�atti�di�diritto�pri- vato�adottati�da�un�soggetto�privato�concessionario�di�pubblici�servizi,�che,� (3)�V.,�in�tal�senso,�Cons.�St.,�sez.�IV,�4�febbraio�1997,�n.�82,�in�Dir.proc. amm.,�1998,�374�ss.� (4)�Cons.�St.,�sez.�IV,�15�gennaio�1998,�n.�14,�in�Guida dir.,�1998,�fasc.�10,�78�ss.� (5)�Cons.�St.,�Ad.�plen.,�22�aprile�1999,�n.�4,�in�Giust. civ.,�2000,�I,�591�ss.;�Cons.�St.,�Ad.� plen.,�22�aprile�1999,�n.�5,�in�Urb. app.,�1999,�643�ss.� DOTTRINA�677 in�quanto�funzionalmente�inerenti�alla�gestione�di�interessi�collettivi,�impon- gono�l'esigenza�di�garantire�il�rispetto�dei�principi�di�buon�andamento�e�di� imparzialita��di�cui�all'art.�97�Cost..�Tuttavia,�sempre�secondo�l'Adunanza� plenaria,�solo�l'attivita��governata�da�tali�principi�costituzionali�e��accessibile� e�pertanto�essa�ne�ha�delimitato�l'ambito:�nei�casi�in�cui�una�norma�di�diritto� comunitario�o�di�diritto�interno�imponga�al�gestore�di�un�pubblico�servizio� l'attivazione�di�procedimenti�per�la�scelta�delle�proprie�determinazioni,�in� particolare�la�scelta�dei�contraenti;�con�riguardo�agli�atti�afferenti�alle�scelte� organizzative�adottate�in�sede�di�gestione�del�servizio�stesso,�incidenti�sulla� qualita��del�servizio�stesso,�sul�rispetto�delle�norme�volte�a�proteggere�gli� utenti�ecc.;�con�riguardo�all'attivita��residuale�(ovvero�non�di�diretta�gestione)� in�cui,�a�seguito�del�bilanciamento�degli�interessi�perseguiti,�quello�pubblico� risulti�prevalente�rispetto�a�quello�imprenditoriale(6).�In�sostanza�sono�stati� considerati�ostensibili�gli�atti�posti�in�essere�nel�corso�di�procedimenti�con- nessi�e�strumentali�alla�gestione�del�servizio�pubblico�(oltreche�ogni�attivita�� della�pubblica�amministrazione�^attivita��privata�e�attivita��di�diritto�privato� ^essendo�essa�tutta�vincolata�all'interesse�collettivo).� Con�riferimento�alla�privatizzazione�del�pubblico�impiego�la�giurispru- denza�successiva�ha�affermato�che�il�carattere�privatistico�degli�atti�di� gestione�del�rapporto�di�impiego�privatizzato�non�incide�sul�permanente� carattere�amministrativo�degli�stessi�ai�fini�dell'accesso,�ovvero�sulla�strumen- talita��all'interesse�pubblico�e�sulla�soggezione�ai�parametri�costituzionali�di� cui�all'art.�97.� Da�ultimo,�riguardo�al�tema�della�gestione�di�un�servizio�pubblico,�con� due�sentenze�del�2002(7)�il�Consiglio�di�Stato�ha�puntualizzato�che�il�requi- sito�della�strumentalita��va�ridimensionato�allorquando�il�gestore�e��un�sog- getto�privato,�ma�va�dilatato�allorquando�la�gestione�del�servizio�e��affidata� a�soggetti�di�natura�pubblica,�per�i�quali�il�dovere�di�imparzialita��deriva,�oltre� che�dalla�natura�dell'attivita��espletata,�anche�dal�persistente�collegamento� strutturale�con�il�potere�pubblico.� Delle�due�sentenze�ora�citate�(v.�nota�n.�7),�soprattutto�la�n.�1303/02�e��di� fondamentale�importanza�nella�complessa�vicenda�di�cui�trattasi,�anche�se� essa�e��stata�analizzata�dalla�dottrina(8)�principalmente�per�quanto�riguarda� un�aspetto,�tutto�sommato,�di�dettaglio,�ovvero�l'aver�ritenuto�(il�Consiglio� di�Stato)�di�puntualizzare�la�nozione�di�strumentalita��^rispetto�a�quella�di� stretta�gestione�^dell'attivita��residualmente�svolta�dai�soggetti�preposti�all'e- spletamento�di�un�servizio�pubblico.� (6)�V.,insensoconforme,Cons.�St.,sez.V,8giugno2000,n.�3253,in�Cons.�St.,�2000,�I,�1401�ss.� (7)�Cons.�St.,�sez.�VI.,�5�marzo�2002,�n.�1303,�in�Foro�amm.�Cons.�St.,�2002,�705�ss.;�Cons.� St.,sez.�VI,�15maggio2002,n.2618,in�Foro�amm.�Cons.�St.,�2002,�1307.� (8)�V.,�ad�es.,�R.�Garofoli,�Accesso,�attivita�di�diritto�privato�e�principali�questioni�applica- tive,�in�F.�CaringellA ^R. GarofolI ^M.T. Sempreviva,�L'accesso�ai�documenti�amministra- tivi,profili�sostanziali�e�processuali,�II�ed.,�Milano,�Giuffre�,2003,�189�ss.,�e�B.�Argiolas, con�nota� a�sentenza�di�cui�trattasi,�Diritto�d'accesso�e�sdoppiamento�dei�gestori�di�servizio�pubblico,�in�Giorn.� dir.�amm.,�2002,�1062-1067.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Invece,�a�giudizio�di�chi�scrive,�la�sentenza�n.�1303/02�della�sezione�VI� del�Consiglio�di�Stato,�(senza�nulla�togliere�ad�essa�in�merito�al�fondamentale� contributo�chiarificatore�apportato�in�tema�di�strumentalita�^ai�fini�di�che� trattasi�^dell'attivita�residuale�rispetto�a�quella�di�stretta�gestione�di�un�servi- zio�pubblico)�e�unica�soprattutto�per�aver�affermato�a�chiare�lettere�la�basi- lare�importanza�del�principio�di�imparzialita�che�si�atteggia,�dunque,�ad� autentico�discrimine�tra�attivita�privatistica�ostensibile�e�non.� Infatti,�cio�che�era�gia�contenuto�nelle�motivazioni�delle�decisioni�nn.�4�e� 5/1999�dell'Adunanzaplenaria�ma�non�chiaramente�esplicitato�(tanto�da�aver� originato,�sul�criterio�discretivo,�differenti�correnti�dottrinali�interpretati- ve�(9)),�viene�portato�a�logiche�conseguenze�nella�sentenza�in�esame�in�due� fondamentali�passaggi:�il�primo,��non�puo�essere�piu�ascritto�alcun�rilievo�diri- mente�al�dato,�meccanicistico�e�tendenzialmente�neutro,�della�veste�privatistica� dell'atto�di�cui�si�chiede�l'ostensione,�dovendosi�invece�verificare�se�il�segmento� di�attivita�cui�la�documentazione�da�visionare�si�riferisce�debba�essere�esercitata� nel�rispetto�del�principio�di�imparzialita��,�afferma�l'assoluta�rilevanza�del� canone�dell'imparzialita�quale�criterio�identificativo�dell'attivita�amministra- tiva�accessibile;�il�secondo,��cio�che�assume�importanza,�invece,�e�che�l'attivita�,� ancorche�didirittoprivato,�costituiscanellasuaessenzacuradiuninteressepub- blico�e,�soprattutto,�debba�essere�espletata�nel�rispetto�del�canone�dell'imparzia- lita��,�coniuga�esplicitamente,�per�la�prima�volta,�il��principio�di�funzionalita��� e�il��principio�di�imparzialita���dell'attivita�della�pubblica�amministrazione,� facendone�una�sorta�di��supercriterio��alla�luce�del�quale�interpretare�la� sfera�di�applicabilita�degli�artt.�22�ss.�della�legge�n.�241/1990;�in�poche� parole,�l'interprete�deve�guardare�al�binomio��principio�di�funzionalita�-- principio�di�imparzialita���in�questo�senso:�e�il�primo�(inteso�come�finalizza- zione�dell'atto/attivita�alla�cura�di�un�interesse�pubblico,�a�prescindere�dalla� natura�pubblica�o�privata�del�soggetto�che�lo�ha�adottato�e�del�regime�giuri- dico�cui�e�sottoposto),�a�costituire�il�criterio�guida�ai�fini�dell'individuazione� dell'ambito�di�operativita�del�secondo.� L'indirizzo�interpretativo�estensivo,�inaugurato�con�le�decisioni�dell'Adu- nanza�plenaria�nn.�4�e�5/1999�e�portato�a�piu�chiare�conclusioni�con�la�sen- tenza�della�sezione�VI,�del�5�marzo�2002,�n.�1303,�ha�trovato�poi,�anche� recentemente,�l'adesione�della�pressoche�prevalente�giurisprudenza�ammini- strativa,�ormai�consolidata,�quindi,�nel�riconoscere�l'operativita�della�disci- plina�in�tema�di�accesso�anche�agli�atti�di�carattere�privatistico.� La�stessa�sezione�VI,�a�breve�distanza�di�tempo,�con�due�sentenze�aventi� ad�oggetto�di�nuovo,�entrambe,�l'attivita�privatistica�di�due�gestori�di�pubblici� servizi�(l'Enel�Distribuzione�S.p.a�nel�primo�caso,�le�Poste�Italiane�S.p.a.�nel� secondo),�ribadisce�i�concetti�espressi�nella�motivazione�della�n.�1303/02.� (9)�V.,�come�esempi�di�tre�diverse�impostazioni�nella�scienza�giuridica,�R.�Garofoli,� Accesso,�attivita�didirittoprivato...,�op.�cit.,�160�ss.;�F.�Brunetti,�nota�a�Cons.�St.,�Ad.�plen.,�22� aprile�1999,�n.�4,�in�Cons.�St.,�II,�1999,�1244�ss.;�M.�Protto,�nota�a�Cons.�St.,�Ad.�plen.,�22�aprile� 1999,n.�5,in�Urb.�App.,�1999,�654�e�655.� DOTTRINA 679 Nel primo caso(10), la massima della sentenza cos|� recita: �I�dipendenti� dell'Enel�Distribuzione�S.p.a.�hanno�il�diritto�di�accedere�alla�documentazione� relativa�alla�nomina�a�dirigenti�dell'ufficio�legale,�atteso�che�anche�l'attivita� degliEntipubblicieconomiciedeigestoridipubbliciservizi,�quandosimanife- sta�nella�gestione�di�interessi�pubblici,�rientra�nell'ambito�di�applicazione�del- l'art.�97Cost.,essendosvolta,pursesottopostadiregolaaldirittocomune,oltre� chenell'interesseproprio,�anchepersoddisfarequellidella�collettivita�;pertanto,� i�relativi�atti�sono�soggetti�all'accesso�ai�sensi�dell'art.�23�L.�7�agosto�1990� n.�241.�.� Nel secondo(11), avente ad oggetto (come nella fattispecie trattata dalla sentenza n. 1303/02) l'attivita� privatistica delle Poste Italiane S.p.a., la mas- sima della sentenza afferma: �Igestori�dipubblici�servizi�sono�inclusi�tra�i�sog- getti�sottoposti�alla�generale�disciplina�in�tema�di�accesso�agli�atti�amministra- tivi,�dettata�principalmente�con�riferimento�alle�Pubbliche�amministrazioni.� Ai�sensi�dell'art.�23�L.�7�agosto�1990�n.�241,�come�modificato�dall'art.�4� L.�3agosto1999n.�265,�nonpuo�negarsil'applicabilita�dell'istitutodell'accesso� aidocumentineiconfrontidellaSoc.�Poste�italiane,�stantelasuaqualita�dicon- cessionaria�di�un�pubblico�servizio,�senza�che,�in�contrario,�abbiano�rilievo�la� presunta�circostanza�che�il�detto�servizio�viene�svolto�in�regime�di�concorrenza� e�la�circostanza�che�la�societa�stessa�svolge�attivita�di�diritto�privato,�atteso�che� l'attivita�dei�gestori�di�pubblici�servizi,�quando�si�manifesta�nella�gestione�di� interessipubblici,�e�esercitata,�oltrechenell'interesseproprio,�anchepersoddi- sfarequellidella�collettivita�edha�quindirilievopubblicistico.�(12). Passando poi all'esame della giurisprudenza amministrativa conforme di primo grado, si puo� citare la massima della sentenza del T.A.R. Umbria, 26 ottobre 2002, n. 764(13): �Il�diritto�di�accesso�va�riconosciuto�anche�con� riguardo�ai�documenti�rappresentativi�di�attivita�contrattuale�svolta�dall'ammi- nistrazione�iure privatorum.�.� Ancora, con l'intento di fornire qualche significativa esemplificazione utilizzando un criterio cronologico, la massima della sentenza del T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 29 gennaio 2003, n. 50 (14): �Il�diritto�di� accesso�alla�documentazione�amministrativa�deve�essere�correlato,�non�gia�agli� atti,�ma�all'attivita�della�Pubblica�amministrazione;�pertanto,�l'accesso�stesso� puo�essere�esercitato�tanto�nei�confronti�degli�atti�amministrativi�in�senso�stretto� quanto�nei�confronti�degli�atti�di�dirittoprivato�comunque�utilizzati�aifini�del- l'attivita�amministrativa,�e�dunque�anche�nei�confronti�di�attiformati�da�soggetti� privati.�.� (10) Cons. St., sez. VI, 19 luglio 2002, n. 4009, in Cons.�St., 2002, I, 1598. (11) Cons. St., sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4152, in Cons.�St., 2002, I, 1656-7. (12) In senso conforme, ancora sulle Poste Italiane S.p.a., cfr. T.A.R. Marche, sez. V, 10 otto- bre 2002, n. 6257, in Foro�amm. TAR, 2002, 3346, e T.A.R. Emilia Romagna, sez. Bologna, 11 ottobre 2002, n. 1138, in Foro�amm.�TAR, 2002, 3242. (13) In Ragiusan, 2003, 65-66. (14) In TAR, 3, 2003, 1175. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Si�prosegue�l'excursus sulla�giurisprudenza�T.A.R.�conforme,�con�la�sen- tenza�del�T.A.R.�Campania,�Salerno,�sez.�I,�12�febbraio�2003,�n.�121(15),�la� cui�massima�recita:��Postoche,aisensidell'art. 33decretolegislativo31marzo 1998, n. 80, tra i concessionari di pubblici servizi vanno annoverati tutti i sog- getti, comunque denominati, che gestiscono un servizio pubblico sulla base di un titolo giuridico, sia esso la legge o un atto non avente il nomen�di conces- sione, costoro sono comunque inclusi tra i soggetti sottoposti alla generale disci- plina in tema di accesso agli atti amministrativi, dettata principalmentecon rife- rimento alle Pubbliche amministrazioni; pertanto, il diritto di accesso non puo� essere negato al richiedente in ragione della circostanza che il servizio viene svolto in regime di concorrenza e che la societa� svolge attivita� di diritto privato, atteso che l'attivita� dei gestori di pubblici servizi, quando si manifesta nella gestione di interessi pubblici, e� esercitata, oltre che nell'interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettivita� e ha quindi rilievo pubblicistico.�. Ultimo�esempio�di�giurisprudenza�di�primo�grado�e�costituito�dalla�sen- tenza�del�TA.R.�Valle�d'Aosta,�23�maggio�2003,�n.�102(16),�la�cui�massima� recita:��L'attivita�privataposta in esseredall'Amministrazione,peresseresotto- posta al diritto di accesso, deve avere comunque una rilevanza pubblicistica.�. Nella�fattispecie�e�evidente�come�l'utilizzo�del�termine��attivita�privata�,� anziche�attivita�privatistica�o�attivita�di�diritto�privato,�dia�il�senso�dell'avve- nuto�superamento,�ai�fini�pratici,�della�storica�distinzione�tra�attivita�privata� (intesa�come�quella�necessaria�alla�copertura�dei�puri�fabbisogni�dell'ammini- strazione�come�soggetto)�e�attivita�amministrativa�di�diritto�privato,�con�l'in- clusione�della�prima�nel�generale�concetto�di�attivita�amministrativa,�consi- derata,�quest'ultima,�come�l'attivita�rivolta�alla�cura�di�interessi�pubblici�e� governata�dal�principio�di�imparzialita�,�a�prescindere�dai�moduli�(pubblici�o� negoziali)�utilizzati. E�doveroso�segnalare�anche�la�sentenza�del�Cons.�St.,�sez.�VI,�27�maggio� 2003,�n.�2938(17),�non�solo�perche�di�pubblicazione�relativamente�recente�e� per�il�rango�del�giudice,�ma�soprattutto�in�quanto�nella�sua�motivazione�e� esplicitamente�richiamata�l'immanenza�in�ogni�attivita�della�pubblica�ammi- nistrazione�dei�principi�di�buon�andamento�e�imparzialita�e�di�quello�di�fun- zionalizzazione�alla�cura�dell'interesse�collettivo.�Il�Collegio,�nel�valutare�se� e�in�quali�limiti�debba�considerarsi�sottoposta�alla�disciplina�dell'accesso�a� documenti�amministrativi�^formati�nell'ambito�di�un�rapporto�di�lavoro�di� carattere�privatistico�^un'azienda�municipalizzata�che�gestisce�un�servizio� pubblico,�richiama,�sia�pur�concisamente,�le�decisioni�dell'Adunanza�plenaria� nn.�4�e�5/1999�e�le�qualifica�come�punti�di�partenza�di�un�indirizzo��ribadito da questa Sezione con decisioni 5 marzo 2002 n. 1303 e 15 maggio 2002 n. 2618�(18)�e�dal�quale��il Collegio non ha alcun motivo di discostarsi.�. (15)�In�TAR,�4,�2003,�1635�ss.� (16)�In�TAR,�7/8,�2003,�2562.� (17)�In�L'accesso ai documentiamministrativi,�a�cura�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Mini- stri-Dipartimento�per�l'informazione�e�l'editoria,�Roma,�Poligrafico�dello�Stato,�2004,�502�ss.� (18)�Cons.�St.,�sez.�VI,�15�maggio�2002,�n.�2618,�pienamente�conforme�alla�decisione�n.�1303/� 02,�v.,�ante, nota�n.�7.� DOTTRINA�681 Le�due�sentenze�da�ultimo�brevemente�analizzate�(T.A.R.�Valle�d'Aosta� n.�102/03�e�Cons.�St.,�VI,�n.�2938/03),�richiamanti�il�principio�di�funzionaliz- zazione�anche�dell'attivita�privatistica�della�pubblica�amministrazione�alla� cura�dell'interesse�pubblico,�sono,�tra�l'altro,�utili�per�introdurre�un�breve� commento�ad�un'interessante�sentenza�del�Consiglio�di�Stato(19),�importante� non�solo�perche�rappresenta�l'esempio�piu�recente�di�giurisprudenza�del� Supremo�Organo�di�giustizia�amministrativa�conforme�all'indirizzo�esten- sivo,�ma�anche�in�quanto�il�Consiglio�di�Stato,�analizzando�una�fattispecie� non�riguardante�direttamente�la�problematica�sin�qui�trattata,�da�una�con- ferma�indiretta�della�necessita�che�l'attivita�privatistica�di�una�pubblica� amministrazione,�per�essere�sottoposta�al�diritto�di�accesso,�deve�avere�una� rilevanza�pubblicistica�che,�oltretutto,�non�puo�essere�soltanto�eventuale.� Il�Collegio,�infatti,�per�giungere�a�giustificare�la�ratio della�norma� (art.�10�del�d.P.R.�21�dicembre�1999,�n.�554)�che�sottrae�all'accesso�le�rela- zioni�riservate�del�direttore�dei�lavori�e�dell'organo�di�collaudo�di�un'opera� pubblica�sulle�domande�e�sulle�riserve�avanzate�dall'impresa�appaltatri- ce(20),�ne�da�una�lettura�permeata�dal��principio�di�funzionalita��,�sottoli- neando�che�la�definizione�di��riservata��che�la�norma�attribuisce�alle�rela- zioni�de quibus, �denota che il legislatore ha voluto impedire la diffusione delle relazioni al difuori delle amministrazioni cui sono indirizzate, in quanto si inse- riscono in una controversia in atto o potenziale tra l'amministrazione e l'appal- tatore concernente l'esecuzione del contratto, nella quale si fronteggiano inte- ressi di natura patrimoniale e che solo indirettamente, per le possibili conse- guenze sulla finanza pubblica, presentano riflessi di ordine pubblicistico.�. Il� che�vuol�dire,�in�parole�piu�chiare,�che�le�relazioni�riservate�di�cui�trattasi� presentano�un�riflesso�pubblicistico�cos|�indiretto�ed�eventuale�(incerto)�da� giustificare,�nella�fattispecie,�la�sottrazione�normativa�delle�stesse�al�diritto� di�accesso,�facendo�prevalere�su�quest'ultimo�il�diritto�alla�riservatezza�della� pubblica�amministrazione,�riguardata,�nella�circostanza,�esclusivamente�nella� sua�veste�di�parte�negoziale�privata.� E�di�tutta�evidenza�che�anche�in�tale�fattispecie�viene�affermato�il�princi- pio�della�necessaria�rilevanza�pubblicistica,�ai�fini�della�sottoposizione�al� diritto�di�accesso,�dell'attivita�privatistica�della�pubblica�amministrazione,� potendosene�dedurre�come�ulteriore�corollario�la�necessita�che�tale�rilevanza� pubblicistica�non�sia�soltanto��eventuale�.� Questa,�in�sintesi,�ad�oggi,�la�vicenda�giurisprudenziale�riguardante�il� problema�dell'ostensibilita�degli�atti�di�diritto�privato�della�pubblica�ammini- strazione.� L'adesione�all'orientamento�estensivo,�per�cos|�dire,�di��ultima�genera- zione��(si�ricorda�anche�un�precedente�indirizzo�estensivo,�quello�iniziato� (19)�Cons.�St.,�sez.�V,�15�aprile�2004,�n.�2163,�in�Altalex -WebDeveloping & consulting,�rivista on-line,�11�maggio�2004.� (20)�V.,�sul�tema,�A.�Ponti,�Il diritto di accesso sulle relazioni riservate del direttore dei lavori e dell'organo di collaudo,in�N. rass. ldg.,�2002,�20,�p.2168.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dal�Consiglio�di�Stato,�sezione�IV,�con�la�sentenza�n.�82/1997)�e�stata,�come� si�e�visto,�pressoche�totale�da�parte�della�giurisprudenza�amministrativa,�ed� anche�il�dibattito�dottrinale,�ancora�vivo�dopo�la�pubblicazione�delle�deci- sioni�dell'Adunanza�plenaria,�nn.�4�e�5/1999(21),�si�e�spento�dopo�la�prege- volesentenzan.�1303/02dellaVIsezionedelConsigliodiStato.� Il�frutto�piu�consistente�di�questa�unanimita�di�vedute�in�materia�e�l|�per� venire�a�maturazione�ed�esso�consiste�in�una�modifica�sostanziale�dell'art.�22� della�legge�n.�241/1990,�contenuta�pero�in�un�documento�che�e�,�a�tutt'oggi,� ancora�un�disegno�di�legge,�sia�pur�in�uno�stadio�avanzato�di�approvazione.� Trattasi,�come�accennato�all'inizio�della�presente�trattazione,�del�disegno� di�legge�identificato�con�il�n.�1281-b,�contenente��Modifiche�ed�integrazioni� alla�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�concernenti�norme�generali�sull'azione� amministrativa�.�Esso�ha�osservato�il�seguente�iter parlamentare:�e�stato� approvato�con�modifiche�dal�Senato,�e�passato�alla�Camera,�dove�e�stato� modificato,�e�stato�ritrasmesso�al�Senato�il�15�gennaio�2004,�ivi�e�stato� approvato�con�modificazioni�dalla�1.�Commissione�permanente�(Affari�costi- tuzionali)�il�21�luglio,�ritrasmesso�alla�Camera�ed�ivi�assegnato�alla�1.�Com- missione�(Affari�costituzionali)�in�sede�referente�in�data�29�luglio�2004�con� il�n.�C.�3890-B.� Da�notare�che�il��nuovo��testo�dell'art.�22�della�legge�n.�241/1990�(arti- colo�di�preminente�interesse�nell'ambito�della�presente�trattazione,�rubricato� come��Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso�)�non�ha�subito�modifica- zioni�di�rilievo�nella��navetta��parlamentare�Senato-Camera-Senato-Camera� (solo�qualche�aggiustamento�di�carattere�lessicale),�per�cui�tutto�lascia�sup- porre�che�diverra�legge�dello�Stato�nella�forma�e�nella�sostanza�che�di�seguito� si�vanno�ad�esporre:� �(omissis) ... Art.�15.� L'articolo�22�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�e�sostituito�dal� seguente:��Art.�22.�(Definizioni�e�principi�in�materia�di�accesso).� 1.��Ai�fini�del�presente�capo�si�intende:� a) per��diritto�di�accesso�,�il�diritto�degli�interessati�di�pren- dere�visione�e�di�estrarre�copia�di�documenti�amministrativi;� b) per��interessati�,�tutti�i�soggetti�privati,�compresi�quelli� portatori�di�interessi�pubblici�o�diffusi,�che�abbiano�un�interesse� diretto,�concreto�e�attuale,�corrispondente�ad�una�situazione�giuri- dicamente�tutelata�e�collegata�al�documento�al�quale�e�chiesto�l'ac- cesso;� (21)�V.,comeesempiodivocecriticaversolestesse,connotaaCons.St.,Ad.plen.,22aprile� 1999,�n.�4,�F.�Compierchio,�Accesso ai documenti amministrativi dei concessionari di pubblici ser- vizi: una decisione non convincente,in�Giust. civ.,�2000,�I,�597�ss.� DOTTRINA�683 c) per��controinteressati�,�tutti�i�soggetti,�individuati�o�facilmente� individuabili�in�base�alla�natura�del�documento�richiesto,�che�dall'e- sercizio�dell'accesso�vedrebbero�compromesso�il�loro�diritto�alla� riservatezza;� d) per��documento�amministrativo�,�ogni�rappresentazione� grafica,�fotocinematografica,�elettromagnetica�o�di�qualunque�altra� specie�del�contenuto�di�atti,�anche�interni�o�non�relativi�ad�uno�spe- cifico�procedimento,�detenuti�da�una�pubblica�amministrazione�e� concernenti�attivita�di�pubblico�interesse,�indipendentemente�dalla� natura�pubblicistica�o�privatistica�della�loro�disciplina�sostanziale;� e) per��pubblica�amministrazione�,�tutti�i�soggetti�di�diritto� pubblico�e�i�soggetti�di�diritto�privato�limitatamente�alla�loro�atti- vita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto�nazionale�o�comu- nitario.� 2.��L'accesso�ai�documenti�amministrativi,�attese�le�sue�rile- vanti�finalita�di�pubblico�interesse,�costituisce�principio�generale� dell'attivita�amministrativa�al�fine�di�favorire�la�partecipazione�e� di�assicurarne�l'imparzialita�e�la�trasparenza,�ed�attiene�ai�livelli� essenziali�delle�prestazioni�concernenti�i�diritti�civili�e�sociali�che� devono�essere�garantiti�su�tutto�il�territorio�nazionale�ai�sensi�del- l'articolo�117,�secondo�comma,�lettera�m),�della�Costituzione.�Resta� ferma�la�potesta�delle�regioni�e�degli�enti�locali,�nell'ambito�delle� rispettive�competenze,�di�garantire�livelli�ulteriori�di�tutela.� 3.��Tutti�i�documenti�amministrativi�sono�accessibili,�ad� eccezione�di�quelli�indicati�all'articolo�24,�commi�1,�2,�3,�5�e�6.� 4.��Non�sono�accessibili�le�informazioni�in�possesso�di�una� pubblica�amministrazione�che�non�abbiano�forma�di�documento� amministrativo,�salvo�quanto�previsto�dal�decreto�legislativo� 30�giugno�2003,�n.�196,�in�materia�di�accesso�a�dati�personali�da� parte�della�persona�cui�i�dati�si�riferiscono.� 5.��L'acquisizione�di�documenti�amministrativi�da�parte�di� soggetti�pubblici,�ove�non�rientrante�nella�previsione�dell'articolo� 43,�comma�2,�del�testo�unico�delle�disposizioni�legislative�e�regola- mentari�in�materia�di�documentazione�amministrativa,�di�cui�al� decreto�del�Presidente�della�Repubblica�28�dicembre�2000,�n.�445,� si�informa�al�principio�di�leale�cooperazione�istituzionale.� 6.��Il�diritto�di�accesso�e�esercitabile�fino�a�quando�la�pub- blica�amministrazione�ha�l'obbligo�di�detenere�i�documenti�ammi- nistrativi�ai�quali�si�chiede�di�accedere�.� Come�si�puo�facilmente�notare,�il�recepimento�dei�principi�richiamati�da� dottrina�e�giurisprudenza�nella�complessa�vicenda�riguardante�l'ostensibilita� degli�atti�di�diritto�privato�della�pubblica�amministrazione�^e�consacrati� nelle�decisioni�dei�giudici�amministrativi�a�partire�dall'aprile�1999�ad�oggi�e �stato�totale�ed�ha�caratterizzato�il�tenore�di�buona�parte�del��nuovo�� comma�1�dell'articolo�22,�in�particolare�delle�lettere�d) ed�e).� Nella�lettera�d),�nell'ambito�della�definizione�di��documento amministra- tivo� ai�fini�dell'accesso,�non�si�fa�piu�riferimento�agli�atti��formati� (testo� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO vigente) dalla pubblica amministrazione ma a quelli da essa �detenuti�, anche se �non�relativiaduno�specificoprocedimento�:e� evidente che in tal modo si vogliono rendere accessibili anche gli atti, provenienti ^indifferentemente d a privati o dalla stessa pubblica amministrazione, utilizzati al di fuori del- l'attivita� procedimentalizzata e, quindi, utilizzati in quella di diritto privato. Sempre nella lettera d)�e� presente il principio cardine che ha informato l'indirizzo giurisprudenziale estensivo in tema di accessibilita� degli atti priva- tistici della pubblica amministrazione: il �principio di funzionalita� �, inteso come funzionalizzazione, necessariamente immanente, di ogni attivita� della pubblica amministrazione alla cura dell'interesse pubblico, governata dal principio di imparzialita� e buon andamento (le parole �rivelatrici�, a tal pro- posito, sono: �atti(...)�concernentiattivita�dipubblicointeresse,�indipendente- mente�dalla�natura�pubblicistica�o�privatistica�della�loro�disciplina�sostan- ziale;�).� Nella lettera e), nel definire il concetto di �pubblica�amministrazione��ai fini del diritto di accesso, la nuova norma vi comprende �tutti�i�soggetti�di� dirittopubblico�e�isoggettididirittoprivato��con limitazione, pero� alla �loro� attivita�di�pubblico�interesse�disciplinata�dal�diritto�nazionale�o�comunitario.�. Anche qui torna il concetto di �pubblico�interesse��come necessario requisito che ogni attivita� amministrativa, per essere accessibile, deve avere; in questo caso a sottolineare l'indifferenza, ai fini di cui trattasi, che essa sia posta in essere da un soggetto pubblico o da un privato. Tenendo presente che l'art. 23 della legge n. 241/1990, contenente l'elen- cazione dei soggetti passivi del diritto di accesso, non e� stato oggetto (almeno sinora) di alcuna modifica nell'ambito del disegno di legge di cui trattasi, e� di tutta evidenza che gli interventi modificativi apportati al testo vigente del- l'art. 22 debbono necessariamente essere interpretati come incidenti sull'atti- vita� ostensibile (non sui soggetti passivi), in particolare su quella di diritto privato (nella sua accezione piu� ampia), sottoposta all'accesso al pari di quella pubblicistica come necessaria conseguenza del consolidato indirizzo giurisprudenziale affermatosi a partire dall'aprile del 1999. DOTTRINA�685 Inquinamento elettromagnetico da elettrodotti di Maria Rosaria Fumarola (*)� 1. Inquinamento elettromagnetico e la legge quadro del 22febbraio 2001, n. 36. L'inquinamento�elettromagnetico(1)�e�stato�ritenuto�dall'Organizzazione� Mondiale�della�Sanita�come�una�delle�piu�gravi�problematiche�ambientali� che�continueranno�a�riguardare�il�pianeta�nei�prossimi�anni.� (*)�Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Firenze.�L'articolo�e�gia�stato�pubblicato�in� Gazzetta Ambiente,�n.�2/2004,�59.� (1)�La�parola�elettromagnetico�e�la�terminologia�usata�dai�fisici�per�spiegare�un�determinato� fenomeno:�l'elettromagnetismo.�Il�termine�inquinamento�indica�una�patologia�che�si�ha�nell'am- biente,�un'alterazione�dell'habitat naturale�perche�si�rompe�l'equilibrio.�Questo�e�dovuto�a�diversi� fattori�tutti�causati,�pero�,�dall'operare�dell'uomo.�Si�parla�di�inquinamento�elettromagnetico� quando�si�e�in�presenza�di�campi�elettromagnetici�superiori�a�quelli�del�fondo�naturaleein�parti- colare�ci�si�riferisce�agli�effetti�generati�dalle�onde�elettromagnetiche�prodotte�da�determinate�sor- genti�artificiali�e�con�certe�caratteristiche.�Di�questa�nuova�problematica�si�parlo�per�la�prima� volta�nel�1979;�venne�in�rilievo�casualmente�in�seguito�ad�una�ricerca�epidemiologica�condotta� dalla�dottoressa�Nancy�Whertheimer,�ricercatrice�del�dipartimento�di�Medicina�preventiva�dell'U- niversita�di�Denver,�Colorado.�Lei�stava�svolgendo�un'indagine�epidemiologica,�doveva�studiare�i� casi�di�tutti�i�bambini�e�gli�adolescenti�morti�di�cancro�a�Denver�dal�1950�al�1973.�I�tumori�che� riscontrava�erano�la�leucemia,�il�linfoma�e�il�tumore�al�cervello.�La�ricercatrice�dopo�aver�rico- struito�la�storia�clinica�dei�344�soggetti�e�averne�individuati�altri�344�ai�fini�del�controllo,�non�riu- sciva�ad�individuare�il�fattore�di�diversita�tra�le�due�categorie.�La�svolta�fu�casuale�come�spiega� la�stessa�dottoressa��uscendo dalla casa dove era vissuto un bambino malato di cancro, notai un tra- sformatore di corrente a pochi metri di distanza e improvvisamente mi ricordai di aver visto oggetti simili vicino alle abitazioni dei casi�in�Onde Sospette,L.�Carra,�Ed.�Riuniti,�Roma,�1994,�11.� Da�allora�sono�iniziate�nei�paesi�industrializzati�indagini�epidemiologiche�volte�ad�accertare�l'e- sistenza�di�una�possibile�correlazione�tra�i�campi�elettrici,�magnetici�generati�da�elettrodotti�e�le� forme�di�cancerogenesi.�In�Italia,�l'inquinamento�elettromagnetico�e�stato�conosciuto�in�seguito�alla� protesta�degli�abitanti�della�Versilia�preoccupati�per�l'impatto�ambientale�che�sarebbe�stato�provo- cato�dalla�costruzione�di�una�nuova�linea�elettrica�di�notevoli�dimensioni�diretta�a�collegare�una� partedellaLiguriaconlaToscana;�inizialmentele�argomentazioniaddottedaicittadinieranodi�tipo� paesaggistico,�ma�poi�un�cittadino�lesse�un�articolo�nel�quale�si�riferivano�i�risultati�dell'indagine�di� Whertheimer�e�Leeper�(il�fisico�che�la�affianco�nella�ricerca),�e�cos|�inizio�un�procedimento�civile�pre- ceduto�dalla�richiesta�di�sospendere�la�costruzione�del�nuovo�elettrodotto.�Il�Pretore�di�Pietrasanta� accolse�la�richiesta�che�fu�poi�revocata�dal�Tribunale�di�Lucca;�la�richiesta�si�fondava�sulla�lesione� del�diritto�fondamentale�alla�salute�riconosciuto�e�garantito�dall'articolo�32�della�Costituzione.� Il�caso�giurisprudenziale�ebbe�eco�e�numerose�furono�le�richieste�di�ordinanze�cautelari�che� sospendessero�l'attivazione�degli�elettrodotti�o�la�loro�costruzione:�iniziarono�a�costruirsi�comitati� di�cittadini�che�chiedevano�la�protezione�della�salute�dagli�effetti�provocati�dagli�impianti�di�pro- duzione,�trasporto�e�distribuzione�dell'energia�elettrica.�L'aumentata�preoccupazione�spinse�il� governo�ad�emanare�un�decreto�del�23�aprile�1992�nel�quale�si�fissavano�dei�limiti�di�esposizione� ai�campi�elettrici�e�magnetici�generati�dagli�elettrodotti.�Nei�giorni�successivi�fu�emanato�un� decreto,�27�aprile�1992,�attuativo�delle�norme�comunitarie�sulla�valutazione�di�impatto�ambientale� per�gli�elettrodotti�di�nuova�costruzione.�I�limiti�e�le�distanze�stabilite�nei�decreti�erano�diretti�a� proteggere�dagli�effetti�acuti�dei�campi�elettrici�e�magnetici,�ma�non�da�quelli�cronici;�i�primi� sono�quelli�immediatamente�percepibili�dal�soggetto,�gli�altri�sono�quelli�che�si�manifestano�in� modo�latente�e�solo�a�seguito�di�un'esposizione�prolungata�e�sono,�anche,�quelli�piu�pericolosi� perche�assumono�forme�tumorali.�Gia�nei�primi�anni�'90,�la�richiesta�di�protezione�da�parte�dei� cittadini�indusse�alcune�Regioni�quali�il�Veneto,�l'Emilia�Romagna,�a�emanare�delle�leggi�regio- nali�in�materia;�dal�1999�in�poi�molte�Regioni�hanno�legiferato�in�merito.�Sie�arrivati,�poi,�dopo� un�lungo�iter�parlamentare�all'approvazione�della�legge�quadro�del�22�febbraio�2001.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'attenzione�dell'opinione�pubblica�negli�ultimi�decenni�e�aumentata� insieme�ad�una�richiesta�di�intervento�dei�pubblici�poteri.�Intervento�chee� avvenuto�con�la�legge�n.�36�del�22�febbraio�2001,��legge�quadro�sulla�prote- zione�dalle�esposizioni�a�campi�elettrici,�magnetici�ed�elettromagnetici�.� Il�senatore�F.�Giovanelli,�Presidente�della�Commissione�Ambiente�del� Senato,�ad�un�incontro�antecedente�l'emanazione�della�legge�quadro,�alla� domanda�sul�perche�l'Italia,�prima�di�altri�paesi�dell'Unione�Europea,�avesse� deciso�di�adottare�una�disciplina�in�merito�(e�per�di�piu�contenuta�in�una� legge�quadro),�rispose�che�erano�stati�proprio�i�cittadini�a�chiederla.� Questa�risposta�e�la�migliore�spiegazione�che�un�legislatore�possa�dare� quando�e�chiamato�a�motivare�il�suo�agire�ed�e�la�prova�evidente�di�quanto� questo�problema�sia�stato,�come�tuttora�e�,�all'attenzione�di�una�larga�parte� della�popolazione.� Alla�legge�quadro�e�seguito�il�decreto�legislativo�4�settembre�2002,�n.�198� che,�pur�non�riguardando�direttamente�la�regolamentazione�delle�fonti�elettro- magnetiche,�tocca�questa�tematica.�L'atto�normativo�concerne,�difatti,�le� modalita�per�la�realizzazione�di�infrastrutture�di�telecomunicazioni�definite� strategiche�per�la�modernizzazione�e�lo�sviluppo�del�Paese,�ma�anche�fonti�di� emissione�dei�campi�elettromagnetici.�Questo�ultimo�atto�normativo�dimostra� come�questa�tematica�sia�interdisciplinare�(coinvolge�l'ingegneria,�la�medicina,� le�scienze�sociali,�la�filosofia)�e�complessa�in�quanto�ingloba�in�se�l'esigenza� di�trovare�un�punto�di�equilibrio�tra�diversi�interessi:�la�tutela�dell'ambiente�e� del�paesaggio,�la�tutela�della�salute�e�la�necessita�di�convivere�con�strumenti� tecnologici�rilevanti�per�lo�sviluppo�nazionale,�ma�anche�fonte�di�danno.� Raggiungere�un�equilibrio�tra�il�progresso�e�i�valori�salute�e�ambiente�non� e�mai�facile,�ma�in�tema�di�inquinamento�elettromagnetico�lo�e�ancor�meno,� perche�non�vi�e�la�certezza�scientifica�che�l'esposizione�ai�campi�elettrici,� magnetici�ed�elettromagnetici�sia�la�causa�dell'insorgenza�di�forme�tumorali.� Da�qui�forti�scontri�all'interno�della�comunita�scientifica,�politica�ed� economica�sul�se�intervenire�e�in�che�misura.� Alcuni�temono�gli�effetti�negativi�alla�salute�e�portano�a�sostegno�di� un'azione�concretai�risultatidialcuni�indaginiepidemiologichecheevidenziano� il�nesso�tra�le�sorgenti�(questo�in�particolare�per�gli�impianti�che�formano�onde� a�bassa�frequenza,�come�gli�elettrodotti)�e�alcune�forme�tumorali.� Altri,�invece,�come�i�produttori�di�energia�elettrica�e�delle�apparecchia- ture�elettriche,�i�gestori�delle�societa�di�telecomunicazioni�e�del�servizio�ferro- viario,�rilevano�che�e�irragionevole�limitare�lo�svolgimento�dell'attivita� imprenditoriali�per�l'emanazione�di�normative�cautelari,�senza�la�prova�di� un�danno�certo�(2).�A�questi�si�devono�sommare�anche�esigenze�di�tipo�mili- tare,�visto�che�tra�la�strumentazione�utilizzata�ci�sono�i�radar�i�quali�rappre- sentano�fonte�di�inquinamento�elettromagnetico.� (2)�Al�Convegno��Ambiente e Diritto��svoltosi�a�Firenze�nei�giorni�11�e�12�giugno�1998�la� dottoressa�M.�TallachinI ha�presentato�uno�studio�dettagliato�e�completo�sul�rapporto�che� dovrebbe�correre�tra�la�scienza�e�il�diritto�e�sui�canoni�che�il�diritto�dovrebbe�seguire�in�presenza� DOTTRINA�687 Con�la�legge�quadro�n.�36�del�22�febbraio�2001�il�legislatore�italiano�ha� fatto�una�scelta:�tutelare�le�persone�dalle�esposizioni�ai�campi�elettrici,� magnetici�ed�elettromagnetici,�e�al�tempo�stesso�evitare�di�eliminare�o�ren- dere�difficile�l'uso�di�strumenti�importanti�per�lo�sviluppo�del�paese.� Cio�trova�conferma�in�alcune�recenti�pronunce�della�Corte�Costituzio- nale�(sent.�del�7�ottobre�2003,�n.�307�e�sent.�del�7�ottobre�2203,�n.�308)�la� quale,�nella�sentenza�n.�307/03,�ha�esplicitato�che��la�fissazione�dei�valori- soglia�rappresenta�il�punto�di�equilibrio�fra�le�esigenze�contrapposte�di� evitare�al�massimo�l'impatto�delle�emissioni�elettromagnetiche,�e�di�realizzare� impianti�necessari�al�paese�.� Laleggequadron.�36/2001e�unaleggeimportanteperche�,comedall'arti- colo�1,��ha�lo�scopo�di�dettare�i�principi�fondamentali�,�in�materia�di�inquina- mento�elettromagnetico.�Questa�normativa�e�s|�una�delle�colonne�fondanti�di� una�disciplina�di�azione,�ma�non�si�puo�confidare�sulla�mera�applicazione�di� questa�legge�per�considerare�risolto�nel�nostro�paese�il�problema�dell'inquina- mento�elettromagnetico.�La�stessa�struttura�di�legge�quadro�dimostra�comeil� legislatoreabbiavoluto�fareunaleggechecostituiscaunimpiantopersuccessivi� interventi�che�necessariamente�dovranno�esserci.� Questa�e�legge�di�principio,�ma�altre�leggi�saranno�necessarie�sia�per� disciplinare�aspetti�citati,�ma�non�approfonditi�nella�legge�quadro�n.�36/� 2003�(come�l'aspetto�informativo�e�quello�educativo)�sia�per�intervenire�la� dove�e�preferibile�la�ponderazione�del�legislatore�a�quella�dell'amministratore.� di�incertezze�scientifiche,�Diritto�per�la�natura,in�Ambiente�e�diritto,S.�Grassi,M.�Cecchetti,� Firenze�1999,�73.�La�relatrice�afferma�che�il�sapere�incerto�non�puo�essere�considerato�luogo�dove� tutte�le�ipotesi�si�equivalgono�lasciando�l'ignoranza�in�una�condizione�di�non�argomentabilita�;evi- tare�di�affrontare�il�discorso�significa�adagiarsi�ad�un�atteggiamento�di�ripiegamento�e�di�difesa� che�sembra�chiudere�uno�sguardo�indagatore�sul�futuro.�Il�diritto�non�puo�esimersi�dall'intervenire� essendo�finalizzato�a�regolamentare�i�rapporti�tra�gli�uomini�come�a�garantire�i�loro�diritti�fonda- mentali.�In�situazioni�di�incertezza�scientifica�e�chiamato�a�svolgere�un�ruolo�attivo.�L'incertezza� che�c'e�e�che�difficilmente�da�qui�a�poco�tempo�puo�mutarsi�in�certezza�non�giustifica�una�rinuncia� da�parte�del�diritto�ad�intervenire,�invece,��acquista�una�connotazione�normativa�nel�senso�che� l'ignoranza�deifenomeni�naturali�che�la�determina�non�rimane�una�constatazione�inerte,�ma�diviene� una�consapevolezza�attiva�sulla�via�da�seguire.�Tale�condizione�deve,�cioe�,�determinare�l'adozione�di� unatteggiamentoprudenziale,�diundoveredicautelaediprevenzioneperche�nell'intervenireildiritto� operera�necessariamente�una�scelta�tra�le�diverse�opinioniscientifiche�sciogliera�ilnodo�non�districato� dalla�scienza�(M.�Tallachini).� Il�problema�diventa�allora,�quello�di�comprendere�in�che�modo�l'operatore�del�diritto�dovra� agire�per�garantire�che�le�scelte�fatte�siano�consapevoli�e�dotate�di�una�loro�scientificita�.Asuo� parere�si�tratta�di�adottare�il�metodo�scientifico�nel�diritto:�il�diritto,�assiologicamente�non�neu- trale,�deve�scegliere�tra�giudizi�scientifici�non�neutrali,�e�nel�fare�cio�deve�giustificare�nel�modo� piu�scientifico�e�neutrale.�La�ricerca�scientifica�nel�suo�operare�deve�mettere�in�risalto�i�valori� seguiti,�catalogarli,�chiarirli�e�motivarli�nelle�procedure�scientifiche;�allo�stesso�modo�il�diritto� quando�disciplina�una�situazione�di�incertezza�scientifica�deve�esplicitare�i�criteri�che�lo�hanno� portato�a�fare�una�determinata�scelta�e�deve�illustrare�questi�usando�le�migliori�procedure�scienti- fiche.�Quello�che�si�evince�e�l'osmosi�che�ci�deve�essere�tra�diritto�e�scienza,�dove�la�scienza�deve� essere�la�base�su�cui�il�diritto�fonda�le�sue�decisioni�e�per�questo�a�lei�spetta�il�compito�di�fornire� al�diritto�i�piu�adeguati�criteri�di�valutazioni�delle�proposizioni�scientifiche.�Al�diritto,�pero�,com- pete�esplicitare�i�criteri�di�valutazione�e�i�valori�disponendoli�nella�scala�gerarchica�e�la�scienza� deve�conseguentemente�adeguare�ai�valori�del�diritto�quelli�dei�suoi�giudizi.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� In�una�situazione�di�incertezza�scientifica,�di�continue�evoluzioni�della� tecnologia,�di�rapidi�cambiamenti�sociali�ed�economici,�e��necessario�anche� un�continuo�aggiornamento�e�non�si�puo��pensare�di�garantirlo�solo�con�lo� strumento�legislativo;�bisognera��ricorrere�agli�atti�secondari,�i�quali� dovranno�avere�come�fonte�di�legittimazione�la�legge�n.�36/2003�e�le�altre� leggi�che�eventualmente�verranno�adottate.� Ai�decreti�e��riservato�il�compito�di�operare�sugli�aspetti�pratici�e�contin- genti.�In�tal�senso�sono�da�segnalare�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio� del�23�febbraio�2003��Fissazione�dei�limiti�di�esposizione,�dei�valori�di�atten- zione�e�degli�obiettivi�di�qualita��per�la�protezione�dell'ambiente�e�della�popo- lazione�dalle�esposizione�ai�campi�elettrici�e�magnetici�alla�frequenza�di�rete� (50�Hz)�generati�dagli�elettrodotti��e�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio� �Fissazione�dei�limiti�di�esposizione,�dei�valori�di�attenzione�e�degli�obiettivi� di�qualita��per�la�protezione�dell'ambiente�e�della�popolazione�dalle�esposi- zione�ai�campi�elettrici,�magnetici�ed�elettromagnetici�generati�a�frequenze� comprese�tra�100�kHz�e�300�GHz�.�Questi�decreti�pubblicati�a�distanza�di� circa�due�anni�dal�termine�previsto�nella�legge�n.�36�del�2001,�e�riguardantii� limiti�di�esposizione,�e�gli�obiettivi�di�qualita��per�la�protezione�della�popola- zione�dalle�esposizioni,�richiederebbero�un�costante�aggiornamento,�affinche� non�sia�vanificata�la�funzione�degli�atti�secondari�di�fondarsi�sulle�cono- scenze�scientifiche�attuali�e�di�recepire�le�innovazioni�tecnologiche.� Decisivo�risulta�anche�l'apporto�della�magistratura�civile,�penale�e� amministrativa�chiamata�su�piani�diversi�a�rispondere�alle�istanze�dei�citta- dini�e�a�dare�soluzioni�concrete�a�problemi�specifici.� Questa�materia�richiede,�anche,�apporti�integrativi�e�successivi�da�parte� del�legislatore�e�dell'amministratore�e�valutazioni�contingenti�da�parte�del� giudice.�Tali�soggetti,�proprio�per�l'importanza�e�la�complessita��della�tema- tica,�nell'adozione�delle�loro�decisioni,�dovranno�essere�guidati�dai�principi�e� dai�valori�presenti�nel�nostro�ordinamento;�l'applicazione�pratica�dovra�� essere�orientata�da�vie�gia��segnate.� Prima�saranno�analizzate�le�norme�costituzionali�direttamente�riferibili� alla�problematica�dell'inquinamento�elettromagnetico�(3),�salute�ed�energia,� nella�seconda�parte�si�individueranno�i�principi�applicabili�in�questa�tema- tica,�quali�ulteriori�vie�guida�per�gli�operatori�del�diritto.� (3)�Comunemente�quando�si�parla�di�inquinamento�elettromagnetico�ci�si�riferisce�agli� effetti�prodotti�dalle�onde�elettromagnetiche�ricompresse�nella�frequenza�di�300�GHz,�e�prodotte� da�sorgenti�artificiali�quali�telefoni�cellulari,�apparecchi�di�telecomunicazioni,�elettrodomestici,� linnee�elettriche.�Nell'affrontare�questa�problematica�e��necessario,�pero��,�operare�una�distinzione� rispetto�al�tipo�di�frequenze�che�originano�tale�specie�di�inquinamento.�La�fisica�sanitaria�divide� lo�spettro�in�due�parti:�le�alte�frequenze�e�le�basse�frequenze.� Le�onde�che�caratterizzano�la�parte�dello�spettro�elettromagnetico�a�bassa�frequenza�sono� ricompresse�tra�3�Hz�e�300�Hz;�la�lunghezza�d'onda�e��inversamente�proporzionale�alla�frequenza,� ed�e��compresa�tra�100.000�Km�e�i�1000�KM.�Le�sorgenti�artificiali�sono�gli�apparecchi�elettrici� funzionanti�a�50�Hz�in�campo�industriale,�domestico�e�la�produzione,�trasformazione�e�distribu- zione�dell'energia,�ossia�gli�elettrodotti.�L'intensita��del�campo�determinato�dall'elettrodotto� dipende�dall'entita��delle�correnti�che�circolano�nei�conduttori,�dalla�distanza�dalla�linea,�dall'al- tezza�e�della�disposizione�dei�conduttori�e�nelle�linee�con�piu��terne�dall'ordine�delle�fasi.�Le�ricer- DOTTRINA�689 2. Inquinamento elettromagnetico e valori costituzionali. La�Costituzione�non�puo�che�essere�una�bussola�fondamentale�per�il� legislatore�e�per�gli�operatori�del�diritto�ogni�qual�volta�si�intrecciano�tra�loro� esigenze�primarie�per�la�collettivita�.�E�l'inquinamento�elettromagnetico�da� elettrodotti�e�un�problema�che�coinvolge�il�rispetto�e�il�coordinamento�di�valori� tutelati�nella�nostra�Costituzione,�in�particolare�il�diritto�alla�salute,�ricono- sciuto�e�tutelato�dall'art.�32�Cost.�e�il�bene�energia�previsto�dall'art.�43�Cost.� 2.1. Articolo 32 della Costituzione, diritto alla salute: integrita� psico-fisica e ambiente salubre. L'art.�32�al�I�comma�enuncia�che�la��la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita� �.�La�salute� quale�diritto�fondamentale�dell'individuo(4),�e�un�diritto�primario�ed�asso- luto�direttamente�tutelato�dalla�Costituzione.�(5)�(6)� Questo�non�significa�che�possa�essere�perfettamente�conseguito�o�tute- lato�semplicemente�con�una�norma�costituzionale�come�l'art.�32�della�nostra� Costituzione;�nella�nostra�societa�si�originano�situazioni�nuove�che�possano� ledere�il�diritto�alla�salute�e�di�conseguenza�viene�richiesto�un�sollecitoe� costante�intervento�delle�istituzioni�a�carattere�sia�preventivo�che�successivo.� Il�legislatore�deve�valutare�e�filtrare�le�situazioni�di�pericolo�per�la�salute,� che�epidemiologiche�sugli�effetti�degli�elettrodotti�sulla�salute�umana�sono�pervenute�a�risultati� piu�certi�rispetto�agli�effetti�provocati�da�sorgenti�di�campi�elettromagnetici�ad�alta�frequenza,� comunque,�anche�in�questo�settore�non�si�e�giunti�a�nessun�risultato�definitivo.�Gli�effetti�sanitari� sono�distinti�in�acuti�e�cronici.�Quelli�acuti�sono�direttamente�percepibili�in�seguito�ad�un'esposi- zione�e�in�relazione�a�questi�gli�studi�scientifici�hanno�raggiunto�uniformita�di�vedute�e�sono�pro- vocati�dall'effetto�di�riscaldamento�del�corpo�umano.�Quelli�cronici,�anche�detti�a�lungo�termine,� sono�in�maggioranza�forme�di�cancerogeni,�neoplasie�mammarie,�neoplasie�infantili,�tumori�al� cervello;�in�particolare�si�ritiene�che�esista�una�correlazione�tra�gli�elettrodotti�e�le�leucemie�infan- tili.Intal�senso�BevitorI P.,�Inquinamento elettromagnetico: aspetti tecnici, sanitari e normativi,� Maggioli,�Rimini,�1998,�70�ss.� Le�alte�frequenze�sono�le�onde�ricompresse�in�una�bada�di�frequenza�che�va�da�300�MHz�a� 300�GHz,�definite�piu�frequentemente�radiofrequenze�RF�e�microonde�MW.�Le�sorgenti�tipiche� sono�impianti�di:�telefonia�mobile,�diffusione�radio�tv,�radar,�satellitari,�radio�amatori,�ponti� radio.�Il�campo�elettromagnetico�prodotto�ha�la�proprieta�di�propagarsi�a�distanze�molto�grandi� dalla�sorgente�che�lo�ha�generato�ed�e�,�infatti,�su�questa�proprieta�che�si�basa�tutto�il�sistema�delle� telecomunicazioni�e�relative�tecnologie.�Differentemente�dalle�conoscenze�scientifiche�acquisite� sugli�effetti�prodotti�dalle�basse�frequenze�per�queste�non�si�sono�raggiunti�ancora�dati�abbastanza� certi.�In�relazione�al�tipo�di�frequenza�delle�onde�diversi�sono,�quindi,�gli�effetti�e�anche�le�cono- scenze�scientifiche�raggiunte.�In�queste�pagine�per�esigenza�di�sintesi�l'esposizione�fara�riferimento� al�solo�fenomeno�dell'inquinamento�elettromagnetico�da�elettrodotti.�Cio�non�esclude�che,�data� la�finalita�del�presente�lavoro,�alcune�osservazioni�siano�valide�per�qualsiasi�forma�di�inquina- mento�elettromagnetico.� (4)�La�salute�in�quanto�diritto�fondamentale�e�inalienabile,�intrasmittibile,�indisponibile�e� irrinunciabile,�caratteristiche�queste�che�evidenziano�l'impossibilita�di�porla�in�secondo�piano.� (5)�B.�CaravitA dI Toritto,�Costituzione,principicostituzionalie tecniche dinormazioneper la tutela dell'Ambiente, in Ambiente e diritto,diS.�Grassi,M.�Cecchetti,�Firenze,�1999.� (6)�La�norma�di�cui�all'art.�32�Cost.�va�ritenuta,�quindi,�precettiva�e�direttamente�applica- bile,�con�la�conseguenza�che�il�diritto�alla�salute�e�direttamente�azionabile�davanti�all'autorita�giu- diziaria�secondo�quanto�affermato�da�M.�Luciani,�Il diritto alla propria integrita� psico-fisica,in� Voce�Salute, Enciclopedia Giuridica,�Torino,�XXIV,�5.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� dopodiche�intervenire�disciplinandole�e�dando�alle�persone�la�possibilita��di� fronteggiarle;�la�pubblica�amministrazione�dal�canto�suo�deve�prestare�un� servizio�di�informazione�e�d'azione�concreta�per�tutelare�l'individuo�e�la� collettivita��.�Tali�compiti�la�P.A.�e�il�legislatore�non�li�svolgono�solo�quando� intervengono�direttamente�sulla�tematica�della�salute,�ma�anche�in�tutte� quelle�vicende�dove�il�bene�e��sfiorato.� Numerose�sono�le�situazioni�in�cui�la�P.A.�agendo�si�trova�a�porre�in� essere�atti�che�ricadono�sulla�salute�o�a�svolgere�procedimenti�contigui�a� quest'aspetto.�Il�legislatore,�per�la�generalita��delle�tematiche�su�cui�interviene,� indirettamente�puo��incidere�sul��bene�salute�.� L'articolo�32�Cost.�definisce�la�salute�non�solo�interesse�dell'individuo,� ma�anche�della�collettivita�e�questo�comporta�che�la�norma�non�garantisce�il� diritto�solo�da�un�punto�di�vista�del�singolo,�ma�richiede�un�comportamento� attivo�da�parte�dei�soggetti�governanti�i�quali�devono�attivarsi�e�per�evitare� la�compromissione�di�questo�bene�e�per�promuoverlo�nella�sua�totalita��.� Lo�Stato�e��chiamato�a�spiegare�un�ruolo�di�intervento�diretto�per�far�s|�� che�la�collettivita��non�subisca�dei�pregiudizi�alla�salute�e�che�possa�vivere�in� uno�stato�di�benessere.�Di�qui�l'esistenza�di�un�sistema�sanitario,�ma�anche� la�predisposizione�di�misure�a�carattere�generale�che�garantiscano�condizioni� di�sanita��.� Acio��deve�aggiungersi�che�l'espressione�salute�(7)�inizialmente�intesa� come�diritto�dell'individuo�all'integrita�psico-fisica(8),�a�partire�dagli�anni� settanta�(9)�si�e��arricchita�di�un�ulteriore�significato:�il�diritto�ad�un� ambiente�salubre.� (7)�Vedi�anche�voce�Salute,�dal�latino�salus,�-salutis=�salute,�incolumita��,�integrita��,�soprat- tutto�come�stato�di�benessere,�di�tranquillita��,�d'integrita��individuale�o�collettiva;�stato�di�benessere� fisico�e�di�armonico�equilibrio�psichico�dell'organismo�umano,�in�quanto�esente�da�malattia,� imperfezioni�e�disturbi�organici�o�funzionali;�in�Vocabolario�della�Lingua�Italiana,�Istituto�Enciclo- pedia�Italiana,�Treccani,�Roma,�1994.� (8)�Per�Integrita��psico-fisica�ci�si�riferisce�non�solo�ad�uno�stato�di�benessere�fisico,�ma� anche�mentale.�Nella�nostra�Costituzione�la�persona�e��intesa�come�qualcosa��di�assolutamente� unico�e�non�separabile,�composto�di�corpo�e�mente�.�Quest'accezione�della�salute�e��quella�che�l'ordi- namento�ha�garantito�fin�dall'inizio�e�in�modo�costante.�L'integrita��psico-fisica�e��diritto�negativo� ediritto�soggettivo�perfetto.�Diritto�negativo�perche�e��la�pretesa�a�che�i�terzi�si�astengano�da�qua- lunque�comportamento�pregiudicante�la�salute,�sia�nei�rapporti�di�diritto�pubblico�che�di�diritto� privato.�Diritto�soggettivo�perfetto�perche�esiste�anche�in�assenza�dell'intervento�del�legislatore�o� della�Pubblica�Amministrazione.�Il�bene�protetto�dalla�norma�non�ha�bisogno�dell'intervento�del� legislatore�per�ottenere�una�forma�di�tutela�(M.�Luciani,�Il�diritto�alla�salute�come�dirittofondam entale,in�Voce�Salute,�op.�cit.,2).� (9)�Negli�anni�'70�era�stata�sentita�la�necessita��di�tutelare�l'ambiente�circostante,�ma�nella� nostra�costituzione�manca�una�norma�che�riconosca�l'ambiente�in�se�come�bene�da�tutelare�o� valore�da�preservare.� I�giuristi�hanno�cercato�di�trovare�un�fondamento�normativo�a�tal�esigenza�e�la�loro�atten- zione�si�e��posta�inevitabilmente�sull'art.�9�della�costituzione�che�tutela�il�paesaggio�e�i�beni�archi- tettonici.�Questa�norma�pur�estendendola�non�e��in�grado�da�sola�di�ricomprendere�le�multiformi� sfaccettature�dell'ambiente�e�soprattutto�non�e��idonea�a�fondare�il�diritto�all'ambiente�quale�diritto� fondamentale�dei�singoli.� DOTTRINA�691 L'ambiente,�pur�inteso�in�senso�unitario,�viene�protetto�tramite�la�salva- guardia�di�tre�importanti�valori�della�moderna�societa�:�la�tutela�delle�bellezze� paesaggistiche�e�naturali�e�dei�beni�culturali,�l'impatto�e�la�produttivita�ela� salubrita�dell'ambiente�in�cui�viviamo.(10)�Il�referente�normativo�di�quest'ul- timo�valore�e�stato�individuato�nell'art.�32�della�Costituzione.(11)� La�cultura�contemporanea�concepisce�la�salute�non�solo�come�una�situa- zione�psico-fisica�dell'individuo,�ma�anche�come�uno�stato�di�benessere�con� l'esterno�(12).� Il�diritto�all'ambiente�salubre�e�,�quindi,�una�forma�del�diritto�alla�salute,� e�il�diritto�dell'individuo�a�vivere�in�un�habitat�sano�a�cui�corrisponde�il� dovere�di�rispettarlo�per�conservarlo�e�di�migliorarlo�per�raggiungere�una� maggiore�qualita�della�vita.(13)�L'esistenza�di�un�ambiente�salubre�dipende� dall'uomo�che�spesso�nell'applicare�nuove�tecnologie�altera�gli�equilibri� ambientali,�immette�sostanze�o�usa�strumenti�che�provocano�effetti�negativi� alla�stessa�salute�dell'individuo.�(14)� In�via�pretoria�e�da�parte�della�dottrina�(M.�Luciani,�Il�diritto�all'ambiente�salubre,�voce� Salute,�op.�cit.,7;�A.�Corassaniti,�La�tutela�degli�interessi�diffusi�davanti�al�giudice�ordinario,in� Riv.�Dir.�Civ,�1978,�180)�e�stato�utilizzato�l'art.�32�collegato�all'art.�9�Cost.�per�fondare�il�diritto�al- l'ambiente�salubre��come�condizione�e�garanzia�di�effettivita�dello�stesso�diritto�alla�salute�;�l'am- biente�non�e�inteso�in�senso�onnicomprensivo,�ma�in�relazione�ad�un�suo�particolare�aspetto� quello�di�essere�l'ambiente�di�vita�dell'uomo.� (10)�G.�Camera,�Rapporto�tra�danno�ambientale�e�danno�biologico,in�Rassegna�Amministra- tiva�della�Sanita�,�1997,�118.� (11)�La�differenza�tra�la�protezione�all'ambiente�ottenibile�dall'art.�9�della�Cost.�e�quella,� invece,�data�dall'art.�32�e�nel�diverso�modo�di�considerare�l'ambiente;�il�primo�lo�considera�come� paesaggio,�ambiente�naturale,�sistema�ecologico,�quindi��il�bene�ambiente��dell'art.�9�e�inteso�in� senso�generale,�habitat�naturale,�la�cui�protezione�e�un�interesse�qualificabile�della�collettivita�.� Quello,�invece,�a�cui�si�appresta�una�protezione�con�l'art.�32�della�Cost.�e�l'ambiente�dove�vive� l'uomo�e�la�cui�protezione�e�un�interesse�principalmente�dell'individuo,�e�l'interesse�a�vivere�in�un� ambiente�salubre.�L'art�9�tutela�la�natura�prescindendo�dall'importanza�e�dall'utilita�che�tale�tutela� possa�avere�sull'uomo.�L'art�32�considera�tutto�cio�che�e�finalizzato�a�garantire�la�salute�umana.� (12)�La�salute�dell'individuo�e�condizionata�dal�mondo�esterno�in�cui�vive,�si�muove�e�lavora.� La�salute�dell'uomo�puo�subire�danni�dalla�degradazione�dell'ambiente�e�la�tutela�dell'ambiente� comporta�di�norma�la�tutela�della�salute�umana.�Il�mantenimento�dello�stato�di�salute�dipende� quindi�anche�dall'ambiente�circostante.�M.�Comporti,�Tutela�dell'ambiente�e�tutela�della�salute,in� Rivista�Giur.�dell'Ambiente,�1990,�192.� (13)�G.�Camera,�op.�cit.�118.� (14)�M.�Luciani,�voce�Salute,�op.�cit.,�6;�nel�progetto�di�riforma�dell'art�32�della�Costitu- zione,�si�evidenzia�che�questo�modo�di�percepire�il�diritto�alla�salute�e�comune�anche�al�mondo� istituzionale;�infatti,�la�Commissione�Bozzi�prevedeva�al�I�comma��La�Repubblica�tutela�la�salute� degli�individui,�anche�mediante�cure�gratuite,�e�la�salubrita�degli�ambienti�di�vita�e�di�lavoro,�come� fondamentali�diritti�della�persona�umana�e�interesse�della�collettivita��.� Anche�la�giurisprudenza�ha�sottolineato�questo�legame,�fondando�il�diritto�all'ambiente�salu- bre�come�esplicazione�del�diritto�alla�salute�alla�pari�di�quello�all'integrita�psico-fisica.�La�Cassa- zione,�infatti,�ha�esteso�il�diritto�alla�salute,�dell'art.�32�Cost.,�oltre�i�normali�confini�della�tutela� della�vita�e�dell'incolumita�fisica�delle�persone,�fino�a�ricomprendervi�la�conservazione�delle�con- dizioni�esterne�alla�persona�stessa,�perche�considerate�necessarie�al�suo�benessere;�ha�cos|�ricon- dotto�il�diritto�all'ambiente�salubre�nel�diritto�alla�salute.�Nelle�sentenza�del�5�luglio�1979,� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Tale�visione�potrebbe�portare�a�tutelare�l'ambiente�salubre�solo�in� presenza�della�prova�di�un�effettivo�danno�alla�salute�subito�dai�privati,�ma� non�bisogna�dimenticarsi�che�oltre�a�essere�un�interesse�dell'individuo,� l'ambiente�salubre�e�anche�interesse�della�collettivita�perche�e�anche�res�com- munis�omnium(15).� Al�di�la�della�titolarita�soggettiva�o�collettiva�di�tale�bene,�il�problema�e� l'individuazione�dei�caratteri�che�un�evento�deve�avere�per�essere�considerato� lesivo�del�diritto�alla�salute�inteso�come�diritto�all'ambiente�salubre.�Cio� non�e�impossibile,�ma�si�presenta�di�difficile�realizzazione�perche�non�e�sem- plice�conoscere�le�cause�vere�e�proprie�degli�eventi�o�attribuire�le�mutate�con- dizioni�ambientali�a�fattori�specifici.� Il�legislatore,�allora,�piu�che�muoversi�in�una�classificazione�degli�eventi� come�cause�o�come�cambiamenti�all'ambiente,�dovrebbe�cercare�di�definire�i� rapporti�tra�il�diritto�all'ambiente�salubre�e�gli�altri�diritti�fondamentali�e�i� valori�sociali�potenzialmente�concorrenti�evitando�la��cristallizzazione�di� omogenei�e�duraturi�modelli�di�comparazione�degli�interessi�(16)�perche�vi� sono�diversita�morfologiche�e�di�sviluppo�economico�tra�le�varie�regioni�del� territorio�italiano�e�perche�l'equilibrio�tra�gli�interessi�raggiunto�in�un�deter- minato�momento�potrebbe�risultare�non�accettabile�in�un�altro.� Di�conseguenza�diventa�rilevante�il�ruolo�dell'amministrazione�pubblica,� perche�sono�i�suoi�apparati�nelle�situazioni�concrete�a�confrontare�i�diver- genti�bisogni�(di�sviluppo�economico,�assetto�del�territorio,�di�tutela�della� salute,�di�prevenzione�dell'inquinamento)�individuando�l'ordine�di�prece- denza�per�la�loro�soddisfazione.� n.�3819�e�del�6�ottobre�1979,�n.�5172�la�Suprema�Corte�ha�affermato�che�la�tutela�giuridica��non�si� limita�all'incolumita�fisica�dell'uomo�supposto�immobile�nell'isolamento�della�sua�abitazione,�ma�si� estende�alla�vita�associata�dell'uomo�nei�luoghi�delle�varie�aggregazioni�nelle�quali�questa�si�articola� e,�in�ragione�della�sua�effettivita�,�allapreservazione,�in�quei�luoghi,�delle�condizioni�indispensabili�o� anchesoltantopropizie�alla�sua�salute�.�Cass.,�SS.UU.,�del�6�ottobre�1979,�n.�5172,�in�Giur.�it.,I,� 1,�1980,�464.� (15)�Considerare�l'ambiente�salubre�interesse�della�collettivita�ha�portato�confusione�nello� stabilire�il�regime�giuridico�dell'ambiente�salubre,�sotto�il�profilo�in�particolare�del�diritto�di� difesa.�Alcuni�hanno�ritenuto�che�si�possa�esercitare�solo�un'azione�di�tipo�collettivo�perche�l'inte- resse�bene-ambiente�e�un�interesse�diffuso�o�collettivo;�in�senso�contrario�e�quella�parte�della�dot- trina�e�della�giurisprudenza�che,�partendo�dalla�constatazione�che�questoe�un�diritto�anche�del� singolo,�anzi�un��naturale�prolungamento�del�diritto�all'integrita�psico-fisica�,�conclude�nell'affer- mare�l'identita�del�regime�giuridico�dell'art.�32�Cost.�cioe�l'esistenza�di�un�parallelo�diritto�sogget- tivo�di�difesa�sia�per�l'integrita�psico-fisica�che�per�l'ambiente�salubre�(M.�Luciani,�Il�diritto�costi- tuzionale�alla�salute�in�Dir.�Soc.,�1980,�809).�Cio�si�spiega�perche�in�questo�contesto�il�termine� ambiente�e�inteso�in�una�dimensione�soggettiva,�e�derivato�dal�diritto�del�singolo�alla�salute,�e�esso� stesso�un�diritto�soggettivo�di�natura�personalissima�percio�la�protezione�giudiziale�dell'ambiente� si�ha�con�l'esercizio�dell'azione�individuale,�ma�questo�non�deve�far�escludere�la�necessita�di�poten- ziare�anche�le�forme�di�azione�collettiva.�La�protezione�dell'ambiente�salubre�e�insoddisfacente�se� si�limita�a�quella�promossa�dal�singolo,�allo�stesso�modo�di�una�tutela�che�siarrestisolo�alprofilo� della�difesa.� (16)�M.�Luciani,�op.�cit.,810;� DOTTRINA�693 Naturalmente�e�il�legislatore,�quale�rappresentante�dei�cittadini,�che� deve�indicare�le�linee�guida,�i�principi�a�cui�poi�l'amministrazione�deve�atte- nersi.�La�sinergia�tra�gli�organi�istituzionali�consentira�di�attuare�un'appro- priata�protezione�dell'ambiente�salubre.� 2.2. Salute ed elettrodotti. Precisato�il�valore�che�l'art.�32�Cost.�assume�nel�nostro�ordinamento�e� opportuno�verificare�la�portata�di�questa�norma�nel�dibattito�sull'inquina- mento�elettromagnetico.� Premessa�necessaria�non�puo�che�essere�la�constatazione�che�ancora�non� ci�sono�risultati�scientifici�certi�sul�legame�tra�i�CEM�prodotti�dagli�impianti� elettrici�e�le�malattie�ritenute�ad�essi�collegati.�Le�patologie�sospettate�non� sono�pero�di�lieve�entita�e�anche�questo�e�un�punto�da�dover�considerare� nella�riflessione�sul�come�e�quando�intervenire.�Si�tratta�di�forme�tumorali,� quali�leucemie,�tumori�al�sistema�cerebrale,�oltre�poi�ad�altre�forme�di�affe- zioni�quali�l'alterazione�del�sistema�metabolico.� L'art�32�della�Cost.�riconosce�quale�diritto�fondamentale�la�salute�che� deve�essere�garantita�anche�tramite�l'apporto�delle�istituzioni.�Una�protezione� dai�CEM�trova,�allora,�fondamento�in�questo�articolo�e�a�ben�vedere�si�tratta� di�una�copertura�poderosa.�Non�a�caso�l'art.�32�Cost.�e�stato�subito�invocato� da�parte�dei�ricorrenti�nelle�cause�sugli�elettrodotti�come�termine�di�riferi- mento�per�ottenere�dei�provvedimenti�che�consentissero�la�cessazione�del- l'esercizio�elettrico�o�la�non�attivazione�dei�nuovi�impianti.�(17)� Gli�effetti�negativi�possono�riguardare�non�solo�i�singoli,�ma�anche�la� collettivita�a�causa�della�propagazione�di�questi�entro�un�determinato�raggio,� che�comunque�non�ha�notevole�estensione.�La�creazione�del�campo�magne- tico,�inoltre,�puo�essere�vista�come�elemento�di�alterazione�delle�normali� condizioni�ambientali�in�cui�l'uomo�vive,�che�incide�sulla�salubrita�del- l'ambiente�perche�origina�una�zona�ad�alto�rischio�per�la�qualita�della�vita�e� puo�comportare�direttamente�sui�soggetti�patologie�e�lesioni.� Tali�osservazioni�dimostrano�come�sia�facile�ricondurre�la�tutela�dai� CEM�sia�al�diritto�all'integrita�fisica�che�a�quello�all'ambiente�salubre.� L'integrita�psico-fisica�puo�essere�lesa�quando�il�soggetto�riporta�delle� lesioni,�o�e�colpito�da�malattie�che�alterano�il�suo�equilibrio�fisico�e�alcune� volte�ne�possono�causare�la�morte.� Alcune�cause�sono�state�intentate�per�gli�effetti�che�gli�elettrodotti�hanno� causato�alla�salute�umana�dei�soggetti�residenti�in�prossimita�delle�linee�elet- (17)�Solitamente�l'uomo�ha�considerato�gli�effetti�negativi�di�alcune�sostanze�inquinanti�sulla� propria�salute,�ma�solo�successivamente�all'emersione�del�problema�a�livello�ambientale;�in�questa� tematica,�invece,�fin�dall'inizio�quello�che�e�risaltato�all'attenzione�dell'opinione�pubblica�e�stato� il�danno alla salute.�Questo�si�spiega�perche�alcune�ricerche,�iniziate�nei�primi�anni�70,�hanno�rile- vato�patologie�di�notevole�gravita�tra�le�quali�forme�di�cancerogenesi�in�prossimita�degli�elettro- dotti;�da�allora�e�stato�ipotizzato�un�nesso�di�casualita�tra�gli�elettrodotti�e�danni�alla�salute� umana.�Di�fronte�alla�possibilita�di�tali�malattie�i�soggetti�si�sono�mossi�per�vedere�tutelato�quello� che�e�un�diritto�fondamentale�e�costituzionalmente�garantito.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� triche�aeree.�Uno�di�questi�e��stato�quello�svoltosi�presso�la�Pretura�di�Rimini� e�che�si�e��concluso�in�primo�grado�con�la�condanna�dei�dirigenti�ENEL,�per� lesioni�colpose.�In�altri�procedimenti�si�sono�posti�all'attenzione�dell'organo� giudicante�gli�effetti�che�alcune�persone�ritenevano�causati�dagli�impianti.� Molte�volte,�pero��,�i�ricorrenti�si�sono�limitati�a�esibire�i�risultati�di�alcune� ricerche�epidemiologiche,�data�la�difficolta��di�stabilire�con�certezza�la�dipen- denza�diretta�di�patologie�dagli�elettrodotti.� La�protezione�della�salute�umana�da�tali�campi�non�e��detto�che�si� potrebbe�avere�solo�in�caso�di�effetti�fisici,�perche�,�stando�alla�portata�della� norma,�l'integrita��psico-fisica�e��parimenti�una�situazione�di�benessere�men- tale�e�anche�questa�puo��essere�lesa�da�questa�forma�di�inquinamento.� La�salute�e��uno�stato�di�equilibrio�anche�psichico,�l'allarmismo�puo�� provocare�un�paura�generale�che�spinge�gli�individui�a�vivere�nel�terrore�di� contrarre�qualche�malattia.� I�mezzi�d'informazione�hanno�per�un�certo�periodo�bombardato�la� popolazione�di�bollettini�medici�gravi�creando�angoscia�e�ansia.�Certamente� chi�vive�vicino�agli�impianti�non�si�sente�tranquillo�e�questo�incide�sul�suo� benessere;�e��pure�vero,�pero��,�che�non�si�puo��usare�la�norma�costituzionale� allargandola�fino�a�comprometterne�il�giusto�utilizzo.�Si�tratta�di�usare�la� norma�secondo�i�canoni�della�ragionevolezza.� Appare,�invece,�sicuramente�opportuna�una�disciplina�dai�CEM�che�sia� costruita�sul�rispetto�del�diritto�all'ambiente�salubre.� L'ambiente�nel�quale�l'uomo�vive�e�opera�non�puo��costituire�una�minaccia,� ma�deve�essere�il�piu��possibile�idoneo�a�permettere�un'esistenza�sana,�minac- ciata�il�meno�possibile�dagli�inquinanti.�I�soggetti,�inquanto�titolari�di�un�diritto� all'ambiente�salubre,�potranno�agire�davanti�al�giudice�per�ottenere�la�tutela�e� il�rispetto�dell'ambiente�in�cui�vivono,�soprattutto�potrebbero�invocare�l'art.�32� dellaCostituzioneperlegittimarele�richieste�di�spostamento�dellelineedell'alta� tensione�dalle�zone�residenziali�e�in�particolare�da�luoghi�in�cui�sorgono�strut- ture�ricreative�e�per�l'infanzia.� In�un�procedimento�civile�ancora�in�sede�cautelare�e��stato�invocato� proprio�il�rispetto�di�questo�articolo�per�chiedere�la�sospensione�dell'esercizio� di�un�impianto�dell'alta�tensione�prossimo�ad�una�zona�residenziale.�Ancora,� il�T.A.R.�del�Veneto,�alla�luce�del�disposto�costituzionale,�ha�accolto�la� richiesta�di�un�gruppo�di�genitori�di�annullare�un�provvedimento�comunale� che�trasferiva�una�scuola�elementare�in�un�edificio�vicino�ad�un�elettrodotto.� Gli�elettrodotti,�in�quanto�mezzi�capaci�di�provocare�alterazioni�dei� valori�di�induzione�magnetica�o�di�elettricita��presente�nell'ambiente�circo- stante,�devono�essere�controllati�e�disciplinati�e�qualora�si�accerti�che�gli� impianti�possano�provocare�effetti�indesiderati�si�devono�adottare�soluzioni� che�consentano�la�tutela�del�diritto�ad�una�ambiente�salubre.�Per�fare�questo� e��chiaro�che�non�e��sufficiente�la�precettivita��dell'art�32.� Accanto�alla�possibilita��di�una�tutela�azionabile�da�parte�del�singolo,�c'e�� anche�la�possibilita��di�un�intervento�degli�enti�di�governo.�La�salute�e��un�inte- resse�collettivo�e�il�compito�dello�Stato�e��garantire�condizioni�di�vita�ottimali.� Questo�dovere�trova�un'esplicazione�normativa�nella�legge�n.�833�del�1979� DOTTRINA�695 che�stabilisce�tra�i�fini�dello�Stato,�in�ambito�sanitario,�quello�di�garantire� condizioni�di�salute�uniformi�su�tutto�il�territorio�nazionale�e�per�questoe� previsto�che�siano�fissati�limiti�di�emissioni�di�fumi�gas,�ed�altro.�La�citata� norma�altro�non�e�che�una�previsione�puntuale�di�uno�dei�modi�in�cui�gli�enti� di�governo�possono�intervenire.� Il�legislatore�della�legge�quadro�ha�previsto�all'art.�4�che�decreti�gover- nativi�fissino�limiti�di�emissione�e�determinino�i�valori�di�attenzione�e�gli� obiettivi�di�qualita�.� La�stessa�scelta�di�fissare�dei�valori�su�scala�nazionale�indica�la�necessita� di�garantire�condizioni�di�salute�uniformi.�Pertanto�l'articolo�4�della�legge� n.�36/2001�e�rispondente�alla�legge�n.�833�del�1979,�ma�e�,�prima�di�tutto,� l'emanazione�naturale�di�un�diritto�riconosciuto�e�tutelato�nel�nostro�testo� costituzionale:�il�diritto�alla�salute.� La�tutela�del�diritto�alla�salute�e�,�infatti,�uno�degli�scopi�fondamentali� della�legge�quadro�che�proprio�come�prima�finalita�indica�quella�di�assicurare la tutela dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli effetti del- l'esposizione a determinati livelli di campi, ai sensi e nel rispetto dell'articolo 32 della Costituzione (articolo�1�legge�quadro�n.�36/2001).� Molte�disposizioni�del�testo�legislativo�sono�costruite�per�la�tutela�della� salute�e�dell'ambiente�salubre.�Queste�richiamano�i�vari�aspetti�in�cui�si� dovrebbe�articolare�un'azione�di�tutela�della�salute:�si�prevedono�fasce�di� rispetto�per�gli�elettrodotti�e�il�divieto�all'interno�delle�stesse�di�edifici�desti- nati�ad�uso�residenziale,�scolastico,�sanitario;�nonche�la�promozione�di�atti- vita�di�ricerca�e�di�sperimentazione�scientifica�e�l'adozione�di�un�programma� pluriennale�di�ricerca�epidemiologica�e�di�cancerogenesi�sperimentale,�per� approfondire�i�rischi�connessi�all'esposizione�a�campi�elettromagneticia� bassa�ed�alta�frequenza.� La�sperimentazione�e�la�ricerca�diventano�importanti�per�determinare� divieti�efficaci�e�ragionevoli.�A�tal�fine�e�importante�e�lo�studio�anche�a�lungo� termine�di�tutta�la�problematica.� La�soluzione�che�si�adotta�non�puo�essere�una�e�soprattutto�questa�non� puo�essere�drastica,�unidirezionale;�piu�che�mai�qui�si�avverte�la�necessita�di� cercare�un�punto�di�equilibrio�tra�la�necessita�della�tutela�della�salute�dagli� effetti�provocati�dagli�impianti�di�trasmissione�e�distribuzione�di�energia�elet- trica,�(ancora�non�accertati),�e�altri�valori�sociali�come�lo�sviluppo�econo- mico,�la�produzione,�peraltro�previsti�in�Costituzione.� 2.3. Articolo 43: l'energia nella Costituzione italiana. Altra�norma�costituzionale,�nella�problematica�sull'inquinamento� elettromagnetico,�e�l'art.�43�della�Costituzione�che�ha�ad�oggetto�tra�gli�altri� l'energia�vista�sotto�il�profilo�produttivo;�infatti,�non�a�caso�si�trova�inserita� nell'articolo�concernente�i�rapporti�tra�l'attivita�economica�privata�e�quella� pubblica.�La�definizione�di�tale�rapporto�e�fondamentale�in�una�costituzione� garantista�come�la�nostra.�Le�imprese�considerate�nell'art.�43,�ovvero�quelle� su�cui�lo�Stato�puo�riservarsi�la�titolarita�,�sono�solo�quelle�che�hanno�mag- RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� giore�importanza�nel�processo�sociale�di�produzione�e�di�distribuzione�di�beni� e�di�servizi.�L'importanza�riconosciuta�dal�nostro�ordinamento�all'energia�si� evidenzia:� dalla�collocazione�di�questa�tra�quella�categoria�di�imprese�previste� dall'art.�43;� dal�fatto�che�le�imprese�che�si�riferiscono�a�fonti�di�energie�sono�le� sole�che�lo�stesso�articolo�identifica�sulla�base�dell'ambito�materiale,�invece� che�sulla�scorta�della�loro�posizione�nel�mercato�o�della�loro�generica�impor- tanza�per�la�collettivita�;� dalla�portata�del�disposto�costituzionale�perche�riguardando�tutte�le� imprese�che�direttamente�o�indirettamente�si�riferiscono�a�fonti�di�energia,� l'articolo�vuole�sottintendere�l'importanza�del�settore-energia�nella�vita� economica;(18)� dal�fatto�che�e�considerata�nella�parte�sostanziale�della�nostra�Costitu- zione�e�non�in�quella�organizzativa,�cioe�in�quella�parte�che�i�costituzionalisti� ritengono�non�modificabile.� Nella�nostra�Costituzione�non�c'e�un�articolo�che�si�occupi�direttamente� della�produzione�e�distribuzione�di�energia�e�del�rapporto�fra�questa�ed�altri� interessi�costituzionalmente�protetti.� L'energia�e�,�pero�,�un�elemento�necessario�dell'attivita�economica�e�un� fattore�decisivo�per�lo�sviluppo�economico�di�un�paese,�quindi�i�principi� costituzionali�che�si�riferiscono�a�tale�materia�non�possono�che�essere�quelli� piu�generali�del�sistema�economico�e�quelli�che�governano�la�disciplina�della� produzione�economica.�(19)� La�Costituzione�italiana,�diversamente�da�altre,�non�prevede�principi� esclusivamente�economici�in�grado�di�far�individuare�una�Costituzione� economica�distinta�da�quella�politica�e�ispirata�ad�una�propria�logica.�La� nostra�carta�costituzionale�nel�trattare�gli�aspetti�economici�lo�fa�sottola� prospettiva�della�funzionalizzazione�dell'economia�ai�valori�sociali�e�alla� persona.�La�disciplina�economica�non�e�finalizzata�alla�massimizzazione� della�produzione�o�al�raggiungimento�di�un�benessere�economico�svincolato� dal�valore�della�persona.�L'art�3�Cost.�parla�di�eguaglianza�in�senso�sostan- ziale,��del�compito�della�Repubblica�di�rimuovere�gli�ostacoli�di�ordine�eco- nomico�e�sociale��perche�obiettivo�e��il�pieno�sviluppo�della�persona��e�la� partecipazione�alla�vita�politica,�economica�e�sociale�del�paese.� Gli�stessi�articoli�dedicati�all'economia�pongono�chiaramente�in�risalto� la�necessita�che�l'attivita�economica�non�possa�svolgersi��in�contrasto�con�l'u- tilita�sociale�o�in�modo�da�recare�danno�alla�sicurezza,�alla�liberta�,�alla�dignita� umana��e�che�questa�sia�svolta�sempre�in�vista�di��un'utilita�sociale��(art.�41� Cost.)�e�siano�comunque�garantiti�i��fini�di�utilita�generale��(art.�43�Cost.).� (18)�M.�Luciani,�Localizzazione�delle�centrali�elettriche,in�Riv.�Giur.�dell'Ambiente,�1990,�164.� (19)�M.�Luciani,�Localizzazione�delle�centrali�elettriche,�op.�cit.,169.� DOTTRINA�697 La�legge�puo�stabilire��i�programmi�e�i�controlli�opportuni�perche��l'attivita� economica�pubblica�e�privata�possa�essere�indirizzata�e�coordinata�a�fini� sociali�.� Come�si�evince�dal�testo�costituzionale�l'attivita�economica�non�e�garantita� di�per�se�stessa,�ma�e�vista�come�mezzo�per�realizzare�l'individuo�ed�eliminare� le�disuguaglianze�sociali.�Questo�comporta�che�lo�stato�possa�intervenire�al�fine� di�coordinarla�e�orientarla�verso�altri�scopi.�Tra�questi�certamente�ci�sono�la� tutela�dell'ambiente�e�della�salute.� Bisogna�sottolineare,�infatti,�che�la�produzione�energetica�non�e�un� campo�esente�da�discipline�di�tutela�dell'ambiente:�dettagliate�normative�tute- lano�i�beni�ambientali�da�aggressioni�arrecabili�da�questa.�Nella�legislazione� antinquinamento�ci�sono,�poi,�elementi�di�contatto�tra�l'energia�e�l'ambiente� dal�punto�di�vista�sanitario,�anche�se�oggi�tali�norme�non�appaiono�piu� soddisfacenti�perche��incidono�solo�nel�momento�successivo�alla�realizzazione� dell'impianto,�mentre�certi�valori,�quali�quelli�naturali,�rischiano�di�restare� compromessi�per�il�solo�fatto�dell'esecuzione�dell'opera.(20)� Sono,�inoltre,�previsti�limiti�e�standard�diretti�a�consentire�all'ecosistema� di�sopportare�l'impatto�prodotto�dall'attivita�energetica.�Questi�sono�anche� determinati�tenendo�conto�dei�costi�che,�dal�punto�di�vista�tecnico-econo- mico,�l'operatore�puo�sopportare�in�un�mercato�libero�come�il�nostro.�(21)� Tali�richiami�non�devono,�pero�,�far�concludere�per�un'aprioristica�subor- dinazione�dell'attivita�economica,�perche��lo�sviluppo�della�persona,�l'inseri- mento�alla�vita�del�paese�puo�essere�realizzata�con�l'apporto�determinante� della�produzione.�La�crescita�sociale,�il�superamento�delle�disuguaglianze�di� fatto�sono�possibili�solo�se�si�assicura�lo�sviluppo�economico�che�cos|�finisce� per�trovare�nella�Costituzione�italiana�una�garanzia�anche�se�indiretta.� Queste�stesse�osservazioni�valgono�per�l'energia�che�e�precondizione� materiale�della�produzione�economica;�senza�questa�non�solo�nelle�industrie� non�potrebbero�compiersi�i�cicli�produttivi,�ma�la�vita�delle�persone�sarebbe� completamente�diversa,�visto�l'uso�indispensabile�che�viene�fatto�di�tale� fonte.�La�rilevanza�di�questa,�allora,�non�puo�essere�offuscata�da�giudizi� non�ponderati�miranti�a�ridurne�l'uso�anche�in�situazioni�di�non�necessita�.� 2.4.�Iterminidelproblema.� L'esame�delle�due�norme�(art.�32�Cost.�e�art.�43�Cost.)�evidenzia�come� nel�nostro�ordinamento�il�valore�salute,�inteso�in�senso�ampio,�e�l'energia� siano�importanti�per�garantire�giuste�condizioni�di�vita;�entrambe�miranoa� questo�scopo,�ma�lo�fanno�secondo�prospettive�diverse,�per�non�dire�opposte.� La�salute�e�fondamentale�nella�vita�dell'individuo�e�questa�non�deve� essere�solo�garantita�con�la�cura,�ma�anche�con�la�prevenzione.� (20)�G.�Gentile,P.�Scarpitti,�Ambiente�ed�energia:�una�convivenza�difficile,in�Rassegna� Giuridica�dell'Energia,�1987,�870.� (21)�G.�Gentile,P.�Scarpitti,�Le�autonomie�locali�tra�ambiente�ed�energia,in�Sanita�Pub- blica,�1992,�1002.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� L'energia�e�condizione�per�lo�sviluppo�che�consente�all'individuo�di� vivere�in�condizioni�sempre�migliori�rispetto�al�passato,�ma�contemporanea- mente�comporta�dei�rischi,�alcuni�dei�quali�dannosi�alla�salute�e�all'ambiente� di�vita,�e�le�conseguenze�negative�dell'uso�dei�ritrovati�della�tecnica�molte� volte�si�manifestano�a�distanza�di�lunghi�periodi�di�tempo.� Sia�la�salute�che�l'energia�sono�aspetti�tutelati�dalla�costituzione;�impor- tante�e�individuare�il�rapporto�tra�la�salute,�l'ambiente�e�quello�contrapposto� dell'attivita�economica,�in�specie�di�quella�energetica.�Per�definire�i�termini� del�rapporto�e�necessario�cogliere�quelli�che�sono�i�diversi�interessi�sottesi� per�poi�tentare�di�individuare�le�vie�percorribili�per�una�loro�composizione,� aspetto�affrontato�successivamente.� La�realizzazione�delle�centrali�elettriche�e�da�tempo�un�risultato�difficile� da�ottenere�perche�facilmente�si�incontra�l'opposizione�delle�popolazioni�a� vedere�installate�nei�propri�territori�impianti�giudicati�lesivi�dell'ambiente�e� oggi�anche�della�salute.�Questo�atteggiamento�e�stato�potenziato�dalle�ricer- che�relative�agli�effetti�dannosi�dei�CEM�prodotti�dagli�elettrodotti;�si�assiste� cos|�ad�un'opposizione�che�si�e�allargata�anche�agli�impianti�di�distribuzione� e�trasformazione�di�energia.� Mentre�in�presenza�di�attivita�di�produzione�industriali�anche�nocive�e� pericolose�e�piu�facile�ottenere�il�consenso,�qui�la�mancanza�di�alti�vantaggi� occupazionali�nel�lungo-medio�periodo�porta�la�collettivita�a�prestare�mag- giore�attenzione�per�l'impatto�sul�paesaggio�e�oggi�anche�sulla�salute. E�incontestabile�che�non�possa�prodursi�energia�senza�indurre�una�qual- che�modificazione�nell'ambiente�circostante,�come�e�innegabile�la�centralita� dell'energia�per�lo�sviluppo�di�un�paese.�L'energia�non�e�solo�il�risultato�di� un�ciclo�produttivo,�ma�anche�un�fattore�di�produzione�e�questo�molte�volte� viene�dimenticato.�La�capacita�di�progresso�di�un�paese�dipende�anche�dalla� possibilita�di�usufruire�di�questa�risorsa.�Se�risulta�chiaro�che�non�si�puo� �fare�industria��mantenendo�integro�il�paesaggio�e�incontaminati�gli�ele- menti�naturali,�ancora�piu�assurdo�e�pensare�che�senza�industria�ed�energia� ci�possa�essere�sviluppo�economico�e�sociale�o�che�semplicemente�si�possa� continuare�a�mantenere�il�livello�di�vita�raggiunto.�(22)� Nei�paesi�industrializzati�l'energia�e�uno�dei�fattori�determinanti�della� crescita�e�la�limitazione�si�rifletterebbe�sul�sistema�economico�di�un�paese� incidendo�sulla�sua�capacita�di�concorrere�nel�sistema�economico�globale.� Questa�e�l'argomentazione�sostenuta�in�particolare�da�coloro�che�escludono� un�intervento�limitativo�sul�settore�energetico.�Gli�stessi,�anzi,�sottolineano� come�il�fabbisogno�energetico�sia�cresciuto�negli�ultimi�anni�e�che�sia�neces- sario�prevedere�nuove�centrali,�elettrodotti�a�maggiore�potenza,�anche�per� unificarsi�a�quanto�avviene�a�livello�europeo.� Tali�osservazioni�non�possono�condurre�all'estremizzazione�contraria,� ovvero�a�consentire�sempre�un'attivita�energetica.�Anche�nel�caso�della� (22)�G.�Gentili,P.�Scarpitti,�Ambiente�ed�energia:�una�convivenza�difficile,�op.�cit.,871.� DOTTRINA�699 produzione�di�energia�elettrica,�come�per�le�altre�attivita�economiche,�l'inte- resse�costituzionale�alla�sua�massimizzazione�sussistera�soltanto�nella�misura� in�cui�l'energia�sia�funzionale�al�raggiungimento�dei�valori�costituzionali� fondamentali�e�delle�situazioni�soggettive�riconducibili�agli�stessi.(23)� L'ambiente�in�generale,�la�salute�inparticolare�sonovaloripresenti�in�costi- tuzione�e�dotati�del�carattere�dell'assolutezza;�tuttavia,�l'incidenza�dell'ambiente� e�della�salute�nella�disciplina�energetica�non�possono�essere�assimilate.� C'e�stata�un'esaltazione�dell'ambiente�e�questo�e�stato�visto�come�l'ele- mento�di�opposizione�all'energia.�E�stata�affermata�la�sovraordinazione�del- l'ambiente�rispetto�ad�altri�beni�e�ad�altri�interessi�costituzionali,�come� appunto�l'energia,�pero�tale�posizione�e�stata�anche�contestata�da�parte�di� alcuni,�i�quali�hanno�evidenziato�che�non�si�puo�affermare�il�carattere�asso- luto�dell'ambiente�in�ogni�circostanza,�in�quanto�non�puo�ritenersi�degradato� a�interesse�secondario�qualunque�interesse�che�interferisca�o�collida�con� quello�ambientale.�(24)� L'attribuire�a�determinate�situazioni�il�carattere�dell'assolutezza��non�e� scevro�di�insidie�perche�consolida�la�tendenza�a�radicalizzare�i�conflitti�sino�a� renderli�irresolubili�giungendo�ad�inibire�necessarie�attivita�economiche�e�di�tra- sformazione�ambientale�sulla�soglia�di�un�intangibile�diritto�all'ambiente,�la�cui� garanziapuo�essereassicurata,�all'opposto,�ancheattraverso�altreforme�.�(25)� Diversamente,�nel�rapporto�che�intercorre�tra�la�salute�e�l'energia,�la�salute� per�la�sua�stessa�intima�essenza,�non�puo�prestarsi�ad�una�degradazione�in�vista� del�raggiungimento�di�un�obbiettivo�economico.�Lo�stesso�art.�41�della�Cost.� parla�di�attivita�economica�che��deve�svolgersi�in�modo�da�non�recare�danno�alla� sicurezza,�alla�liberta�alla�dignita�umana�.� Nel�caso�di�possibili�conflitti�tra�opposti�valori�costituzionali,�questi� devono�essere�ordinati�secondo�una�scala�gerarchica�favorendo�quello�che� sembra�essere�di�maggior�rilievo�e�di�grado�piu�elevato.�In�un�ipotetico� conflitto�tra�la�liberta�economica�e�la�salute,�quest'ultima�dovrebbe�essere� privilegiata,�perche�la�salute�e�un�diritto�assoluto�e�primario,�quindi�inviola- bile.�L'art�41�della�Cost.,�al�contrario,�non�prevede�una�situazione�giuridica� soggettiva�connotata�dai�caratteri�dell'assolutezza.�L'ottica�e�quella�di�una� funzionalizzazione�e�per�tale�motivo�l'attivita�economica�e�sottoposta�anche� al�controllo�conformativo�dei�pubblici�poteri.�Per�questo�il�diritto�alla�salute,� nel�caso�in�cui�sia�in�conflitto�con�diritti�soggettivi�connessi�all'esercizio�del- l'attivita�d'impresa,�non�potra�essere�sacrificato�ne�limitato�dal�confronto� con�situazioni�di�vantaggio�anche�se�costituzionalmente�riconosciute�e� tutelate.�(26)� (23)�M.�Luciani,�Localizzazione�delle�centrali�elettriche�,�op.�cit.,�170.� (24)�G.�Gentili,P.�Scarpitti,�Ambiente�ed�Energia:�una�convivenza�difficile,�op.�cit.,872.� (25)�F.�RoversI Monaco,�Le�liberta�individuali,�prerogative�regionali,in�Rass.�Giur.�del- l'Energia�Ell.,�1987,�280.� (26)�Voce��Salute�,�in�Digesto,526.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Lo�sviluppo�economico�e�l'efficienza�produttiva�non�sono�valori�in�se�,� ma�strumenti�per�realizzare�valori�costituzionali�autentici;�la�relazione�che� corre�e��quella�di�una��funzionalizzazione�unidirezionale��nel�senso�che�c'e��un� rapporto�di�mezzo-fine�per�cui�sara��sempre�il�secondo�a�prevalere.�Questo,� pero��,�deve�avvenire�nel�segno�della�ragionevolezza�e�congruita��.(27)� La�lieve�diversita��che�corre�tra�il�diritto�alla�salute�e�il�diritto�al- l'ambiente�inteso�in�senso�piu��generale,�quando�si�confrontano�con�l'attivita�� economica�si�denota�in�modo�ancora�piu��evidente�nella�sentenza�della�Corte� Costituzionale�n.�127�del�1990,�in�cui�il�rapporto�tra�la�tutela�della�salubrita�� dell'ambiente�e�gli�interessi�economici�vede�prevalere�la�prima�quando�si� tratti�di�salvaguardare�la�salute�umana.�Il�giudice�costituzionale�afferma� che��nello�svolgimento�delle�attivita��imprenditoriali�non�possono�essere� superati�i�limiti�di�tollerabilita��per�la�salute�umana.�Solo�al�di�qua�di�tali� limiti,�il�legislatore�potra��discrezionalmente�valutare�il�rapporto�tra�le�esi- genze�dello�sviluppo�(la�considerazione�dei�costi�delle�tecnologie�applicabili)� e�le�esigenze�di�tutela�dell'ambiente�(la�ricerca�della�migliore�tecnologia� disponibile)�.�(28)� La�salute�riceve,�quindi,�una�tutela�forte.� La�primarieta��della�salute�nel�nostro�ordinamento,�comunque,�non� esclude�che�questa�debba�essere�presa�in�considerazione�nel�bilanciamento� degli�interessi�e�puo��essere�ugualmente�tutelata�e�realizzata�senza�che�neces- sariamente�annulli�l'attivita��economica.�Vi�sono�diversi�livelli�di�pregiudizio� alla�salute�e�livelli�diversi�di�tutela�della�stessa.�Bardusco�in�un�articolo� sostiene�che�per�un'opera�pubblica�di�grande�importanza�e�di�vasta�utilita��si� possono�accettare�anche�modesti�sacrifici�alla�salute,�e,�in�tal�caso,�la�garan- zia�di�cui�all'art.�32�Cost.�rimane�in�ombra.�A�suo�parere�di�fronte�ad�un� rischio�grave�non�e��ammessa�una�possibile�limitazione�del�diritto�alla�salute� e,�in�ogni�caso,�le�stesse�opere�devono�rispondere�ad�un�interesse�pubblico.� Sarebbe,�invece,�ammissibile�tollerare�rischi�minori�quando�sia�da�raggiun- gere�un�interesse�o�un�opera�pubblica�di�importanza�fondamentale.� L'autore�indica�come�criterio�di�discernimento�il�tipo�di�rischio�alla� salute.� Decisivo�in�questa�circostanza�e��il�ruolo�dell'amministratore�pubblico� perche�avra��il�compito�di�assicurarsi�che�le�iniziative�e�le�opere�di�cui�si�e�� decisa�la�realizzazione�non�incidano�in�maniera�grave�sulla�salute�dei�citta- dini,�mentre�non�potra��farsi�carico�di�tutti�i�possibili�riflessi�minori.(29)� Trasportata�nell'ambito�dell'inquinamento�elettromagnetico�l'opinione�di� Bardusco�non�dovrebbe�determinare�l'affievolimento�del�diritto�alla�salute� perche�gli�elettrodotti�comportano�un�rischio�qualificabile�come�grave,�date� (27)�M.�Luciani,�Localizzazione�delle�centrali�elettriche,�op.�cit.,169.� (28)�S.�Grassi,�Problemi�di�diritto�costituzionale�ambientale,in�Raccolta�di�saggi�in�onore�di� Paolo�Barile,�Firenze,�1997,�6.� (29)�A.�Bardusco,�Diritto�alla�salute�e�decisioni,in�Sanita�Pubblica,�1983,�427.� DOTTRINA�701 le�forme�patologiche�prospettate�da�parte�della�letteratura�scientifica.Si�deve,� pero�,�considerare�che�i�risultati�delle�indagini�epidemiologiche�mancano�di� certezza�scientifica�e�il�numero�dei�soggetti�presumibilmente�affetti�e�limitato.� Difatti,�l'incremento�di�morbosita�e�mortalita�associato�all'esposizione�stu- diata�riguarda�solo�una�frazione�relativamente�piccola�della�popolazione.� Quest'ultimo�elemento,�emergente�dalle�ricerche�epidemiologiche,�ha� comportato�anche�un�atteggiamento�diverso�tra�gli�stessi�scienziati;�Valjus� ha�affermato�che��anche�un�solo�caso�in�piu�di�tumore�infantile�e�di�troppo� da�un�punto�di�vista�morale��(30),�mentre�altri�affermano�che��i�numeri�in� gioco�sono�troppo�piccoli�per�costituire�un�problema;�e�benche�sia�impossi- bile�valutare�una�vita�umana�in�denaro,�e�anche�impossibile�per�una�societa� salvare�tutte�le�vite�o�impedire�tutte�le�malattie�gravi,�vista�la�scarsita�delle� risorse;�pertanto,�si�deve,�comunque,�cercare�un�equilibrio�attraverso�qualche� tentativo�di�quantificazione�del�problema��(31).� Queste�diversita�di�posizioni�dipendono�dall'uso�di�due�criteri�diversi:� quello�della�sanita�pubblica�(32),�e�quello�della�medicina�clinica(33).� Chi�adotta�il�primo�metodo�risolve�il�conflitto�tra�la�tutela�della�salute� dei�pochi�soggetti�interessati�dal�rischio�e�il�costo�da�sostenere�per�proteg- gerla,�con�un�approccio�utilitaristico�o�d'analisi�costo/benefici�secondo�i� quali�la�scelta�migliore�sara�quella�che�massimizza�il�benessere�collettivo.� Ne�consegue�l'accettazione�di�certi�rischi�e�l'obiettivo�di�minimizzarli�per� quanto�possibile.�Diversamente,�chi�segue�i�criteri�della�medicina�clinica�con- siderera�la�vita�di�ogni�essere�umano�come�valore�illimitato.� Questo�dimostra�come�la�problematica�dell'inquinamento�elettromagne- tico�sia�complessa�per�i�valori�che�sottende,�per�la�difficolta�di�scegliere�tra� un�intervento�a�protezione�del�valore�salute�con�costi�alti�e�quello�di�accettare� dei�costi�umani.�La�questione,�se�posta�in�tal�senso,�probabilmente�alla�luce� del�testo�costituzionale,�dovrebbe�risolversi�verso�la�prima�soluzione,�in� realta�gli�aspetti�del�problema�possono�essere�considerati�in�termini�meno� assoluti�e�piu�relativi.�La�salute�puo�essere�protetta�e�allo�stesso�tempo�le� esigenze�energetiche�essere�soddisfatte�se�si�abbandona�la�logica�di�una� visione�a�senso�unico�di�ciascun�interesse;�e�necessaria�una�loro�convergenza� che�comporta�rinunce�e�sacrifici�da�ambo�le�parti.� (30)�Botti,P.�Comba,�Valori�etici�nella�regolamentazione�dell'esposizione�a�campi�elettroma- gnetici,in�Ann.�Ist.�Super.�Sanita�,�vol.�34,�n.�2,�1998,�277.� (31)�Botti,P.�Comba,�op�cit,277.� (32)�La�dottoressa�C.�Botti�e�il�dottor�P.�Comba�definiscono�il�criterio�della�sanita�pubblica:� �la�sanita�pubblica�si�occupa�della�salute�della�popolazione,�e�se�e�vero�che�le�popolazioni�sono� composte�da�singoli�individui,�e�anche�vero�che�la�protezione�della�salute�pubblica�a�volte�richiede� che�si�venga�meno�ai�diritti�dei�singoli,�come�quello�alla�privacy�o�alla�liberta��.� (33)�La�medicina�clinica,�dicono�gli�stessi�autori,��e�definita�dalla�considerazione�del�valore� assoluto�delle�singole�persone;�questo�e�un�assioma�fondamentale,�indispensabile�per�definire�i� concetti�stessi�di�malattia�e�salute�che�non�possono�essere�definiti�su�nessuna�base�oggettiva.�Il� riferimento�ai�singoli�individui�e�necessario�per�definire�malattia�e�salute�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Alcune�volte,�ad�esempio�gli�elettrodotti�devono�essere�comunque�realiz- zati�nella�zona�prescelta�per�l'importanza�che�assumono�per�il�contesto� economico�di�quel�territorio,�senza,�pero�,�comportare�una�minaccia�per�la� salute�dei�residenti.�Si�tratta�di�trovare,�allora,�soluzioni�per�i�singoli�casi.� Entrambi�gli�aspetti,�allora,�concorrono�a�dar�vita�ad�una�graduatoria�di� interessi�pubblici�e�privati�di�cui�bisogna�tener�conto�nell'esercizio�della�fun- zione�legislativa,�nell'intervento�sul�territorio�e�sull'ambiente�e�nell'ideazione� e�attuazione�di�programmi�di�vario�livello.� Ne�consegue�che�tutti�gli�interessi�presenti�siano�importanti�e�necessitino� di�essere�realizzati;�chiaramente�la�salute�ha�un�posto�preminente�e�non�e� consentita�costituzionalmente�una�sua�incisione.�Il�compito�del�giurista,�del� legislatore�degli�enti�di�governo�e�della�magistratura�e�quello�di�trovare�solu- zioni�adeguate�per�realizzare�un�contemperamento�tra�i�valori�e�consentire� scelte�basate�sulla�situazione�concreta�in�cui�si�interviene.� 3.�Principideldirittoambientaleguidaperlesceltedeglioperatori.� Nella�problematica�dell'inquinamento�elettromagnetico�gli�operatori�del� diritto�non�hanno�come�termini�di�riferimento�solo�l'articolo�32�e�l'articolo�43� della�Costituzione.� Nel�nostro�ordinamento�si�rinvengono,�infatti,�principi�ambientali�che� possono�rivelarsi�validi�strumenti�per�scelte�ragionevoli�in�tema�di�campi� magnetici,�elettrici�ed�elettromagnetici�creati�da�elettrodotti.� 3.1.�Ilprincipioprecauzionale.� In�materia�d'inquinamento�elettromagnetico�l'incertezza�scientifica�sugli� effetti�prodotti�dagli�elettrodotti�richiede�che�il�diritto�intervenga�in�modo� prudente.� La�prudenza�come�criterio�scaturente�dall'incertezza�si�concretizza�in� alcuni�principi,�che�in�parte�hanno�trovato�gia�forme�di�positivizzazione�legi- slativa�o�giurisprudenziale.� Questi�sono�la�valutazione�di�impatto,�il�principio�precauzionale�e�il� principio�di�conservazione.�Si�caratterizzano�per�un�diverso�grado�di�pru- denza,�massimo�nell'ipotesi�del�principio�di�conservazione�in�virtu�del�quale� si�deve�dare�preferenza�all'esistenza�dell'essere�umano,�mentre�e�minore�nella� valutazione�di�impatto�dove�c'e�un�approccio�prudenziale,�ma�non�tale�da� impedire�un'azione�probabilmente�lesiva.� In�tale�materia�non�e�sufficiente�solo�prevedere�la�valutazione�del- l'impatto�che�un�sistema�di�distribuzione�e�di�trasporto�di�energia�comporta,� ma�e�anche�indispensabile�assumere�l'atteggiamento�che�si�fonda�sul�principio� di�precauzione.� Tale�principio�e�nato�in�Germania�negli�anni�trenta�ed�ha�assunto�una� rilevanza�internazionale�con�la�sua�previsione�nel�principio�15�della�Carta� della�Terra�elaborata�alla�Conferenza�di�Rio�del�1992.� E�stato�poi�enunciato�anche�nel�Trattato�di�Maastricht�all'articolo�130�R,� paragrafo�due,�oggi�articolo�174�Trattato�di�Amsterdam,��La�politica�della� Comunita�inmateriaambientalemiraadunelevatolivelloditutela(...).Essae�fon- datasuiprincipidiprecauzione�(...)�.� DOTTRINA�703 L'approccio�precauzionale�e�diventato�negli�ultimi�dieci�anni�il�perno�di� una�politica�di�prevenzione�dai�rischi�ambientali�ed�e�fondamentale�perche� richiede�che�siano�adottate�misure�di�tutela�dell'ambiente�anche�quando�non� sussiste�interamente�l'evidenza�di�un�collegamento�causale�tra�una�situazione� potenzialmente�dannosa�e�le�sue�conseguenze�lesive�qualora�manchi�una� conoscenza�competa�del�fenomeno.(34)� Il�principio,�infatti,�si�basa�sul�fatto�che�manca�una�certezza�scientifica� rispetto�ai�meccanismi�che�provocano�alterazioni�o�patologie�e�che�le�conclu- sioni�scientifiche�sono�tra�loro�configgenti.�La�particolarita�e�la�decisivita�di� questo�principio�risiedono�nel�disciplinare�una�situazione�di�incertezza�scien- tifica�avendo�quale�meta�una�maggiore�sicurezza�nei�confronti�del�danno.� C'e�chi�ha�affermato�che�il�principio�di�precauzione�si�fonda�sull'idea�che� �la sicurezza deve essere tutelata cautelarmene pur in assenza di un'evidenza scientifica��e�questo�comporta�che��il diritto sia chiamato ad intervenire con un giudizio normativo di scientificita� in favore dell'esito scientifico maggior- mente prudenziale; se l'intervento precauzionale non esige la piena dimostra- zione dei nessi di casualita� , allora la presunzione del rischio deve prevalere ogni qual volta che un qualche collegamento causale tra attivita� e danno potenziale sia riscontrabile�.(35)� Tale�principio�determina�che�siano�adottabili�soluzioni�radicali�nei�casi� piu�dubbi.(36)� A�livello�normativo�comporta�l'inversione�dell'onere�della�prova�e�la� individuazione�di�standards probatori,�questi�ultimi�da�utilizzare�a�dimostra- zione�dell'esistenza�di�quel�minimo�sufficiente�per�ritenere�esistente�o�meno� il�nesso�di�casualita�.� La�prova�deve�essere�data�da�chi�provoca�il�danno�e�deve�dimostrarne� l'improbabilita�,�mentre�chi�lo�subisce�deve�controbattere�dimostrando�la�proba- bilita�.�Il�principio�precauzionale�si�sostanzia,�in�definitiva,�in�una�presunzione� di�un�potenziale�danno�all'ambiente�rispetto�a�determinate�attivita�:�ritiene� provati�eventi�la�cui�probabilita�sia�piuttosto�bassa�o�nel�caso�di�equivalenza� tra�ipotesi�contrarie�accorda�una�preferenza�all'ipotesi�maggiormente�pruden- ziale.�(37)� Stando�a�questa�logica,�quando�il�diritto�deve�operare�una�scelta�deve� schierarsi�verso�il�giudizio�scientifico�piu�prudente,�ma�e�pur�vero�che�deve� essere�anche�il�piu�attendibile.�(38)� Come�tutti�i�principi�anche�questo�e�una�formula�generale�e�ampia,�non� determinata�nello�specifico,�per�cui�nel�momento�in�cui�viene�ad�essere�appli- cato�richiede�che�sia�adattato,�modellato�alla�situazione�concreta�presa�in� esame.�Il�suo�utilizzo,�non�essendo�prestabilito,�consente�di�definire�un�giusto� (34)�M.�Tallacchini,�op. cit.,22.� (35)�M.�Tallacchini,�op. cit.,23� (36)�F.�Salvia,�Sviluppo sostenibile,in�Riv. Giur. dell'Ambiente,�1998,�241.� (37)�M.�Tallacchini,�op. cit.,24.� (38)�M.�Tallacchini,�op. cit.,25.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� rapporto�tra�il�valore�che�si�intende�tutelare�e�gli�altri�interessi.�Il�criterio� prudenziale�non�e�la�soluzione�estrema,�e�un�modo�di�procedere�che�puo� avvenire�secondo�diverse�gradualita�.� Il�principio�di�precauzione�e�stato�richiamato�anche�nella�problematica� dell'inquinamento�elettromagnetico;�se�ne�parla�in�una�risoluzione�del�Parla- mento�Europeo�del�5�maggio�1994(39)�come�giustificazione�dell'intervento� parlamentare�in�questa�materia. E�espressamente�richiamato�anche�dall'art.�1�della�legge�quadro.�Questo� e�uno�dei�principi�guida�della�politica�ambientale�comunitaria�e�il�suo� richiamo�non�fa�che�conferire�alla�decisione�dell'organo�rappresentativoun� supporto�autorevole.� Nell'articolo�1�della�legge�n.�36/2001�si�dice�che�scopo�della�presente� legge�e�tra�l'altro��attivare�misure�di�cautela�da�adottare�in�applicazione�del� principio�di�precauzione�di�cui�all'articolo�174,�paragrafo�2,�del�trattato�istitu- tivo�dell'Unione�Europea�.� Lavalenzachequestoprincipioassumeall'internodellaleggen.�36/2001�e� ben�evidenziato�dal�senatore�F.�Giovanelli;�quando�afferma�che��in�questalegge� quadro,�va�evidenziato�ilprincipio�diprecauzione�che�ne�e�ilfondamento�etico� politico�.�Ancora��ilprincipio�diprecauzione�e�fondamentale,�poiche�le�conclu- sioni�del�mondo�scientifico�e,�in�particolare�dell'autorita�sanitarie�sono�ancora� insoddisfacentiperpoter�basare�una�legislazione�su�certezzetalida�dare�alla�legge� una�caratteristicadiversa�(40).� E�la�prima�volta�che�il�legislatore�italiano�esplicita�chiaramente,�tra�le� finalita�di�una�normativa�il�principio�di�precauzione;�e�questo�addirittura� ispira�l'intero�impianto�normativo.� In�attuazione�di�questo�principio�il�legislatore�ha�deciso�di�adottare� misure�di�cautela�per�gli�effetti�a�lungo�termine,�pur�in�mancanza�di�dati� scientifici�certi�circa�le�conseguenze�cancerogene.�Sempre�in�linea�con�il�prin- cipio�citato�e�stato�inserito,�nel�testo�legislativo,�il�fine�di�promuovere�la� ricerca�scientifica.�L'art.�4�della�legge�quadro�alla�lettera�b)�prevede,�piu� specificatamente,�che�lo�Stato�promuova�la�ricerca�e�l'attivita�di�sperimenta- zione�tecnica-scientifica�oltre�ad�un�programma�pluriennale�di�ricerca�epide- miologica�e�di�cancerogenesi�sperimentale,�al�fine�di�approfondire�i�rischi� connessi�all'esposizione�ai�campi�elettromagnetici�ad�alta�e�bassa�frequenza.� Il�principio�di�precauzione�comporta�che�anche�di�fronte�all'incertezza�si� debba�intervenire�e�questo�puo�comportare�conseguenze�rilevanti�per�l'econo- mia�visto�la�necessita�di�adottare�misure�finanziariamente�gravose.� (39)�In�sede�Europea�il�problema�dell'inquinamento�elettromagnetico�e�stato�affrontato�per� la�prima�volta�dal�Parlamento�in�seguito�ad�una�proposta�di�risoluzione�presentata�dagli�onorevoli� Santos,�Venier�e�Pimenta�avente�ad�oggetto��la�lotta�contro�gli�inconvenienti�provocati�dalle� radiazioni�non�ionizzanti�.�Dopo�l'esame�della�Commissione�competente�e�stata�emanata�la�riso- luzione�rivolta�alla�Commissione�e�al�Consiglio;�Doc.�A3-0328/1994,�in�GUE�del�25/197/1994,� n.�C205/440.� (40)�F.�Giovanelli,�intervento�alla�tavola�rotonda�del�20�ottobre�1999�Esposizione�ai�Campi� Elettromagnetici�quale�informazione�normativa�o�scientifica?,in�Gazzetta�Ambiente,�1999,�49.� DOTTRINA 705 C'e� pero� chi ha sostenuto che il principio di precauzione �debba�temer� conto�dei�molteplici�aspetti�in�gioco,�in�attesa�che�gli�organismi�internazionali� competenti,�quali�l'OMS�diano�indicazioni�definitive.�E�essenziale�che�questo� principio�tenga�conto�non�solo�dell'orientamento�sull'argomento�indicato�dalla� comunita�scientifica�internazionale,�ma�valuti�attentamente�anche�le�ricadute� sociali�edoccupazionali�. (41) Il risvolto della medaglia e� , infatti, quello di possibili errori di valuta- zione ai quali si sommerebbero gli effetti negativi che l'adozione della misura prudenziale ha sull'attivita� economica, ma anche di fronte a questa eventua- lita� il conflitto tra un rischio economico e un rischio per la collettivita� deve essere risolto alla luce del principio prudenziale, in favore di questa ultima, �perche�e�preferibile�un�errore�dannosoper�l'economia,�errori�che�limitano�uno� sviluppo�difatto�nonrischioso,�ma�innocuoper�ilpubblico�.(42) Il principio non deve, pero� , essere utilizzato in maniera radicale, cioe� mirante a impedire ogni attivita� fonte di alterazioni rilevanti dei campi magnetici, elettrici ed elettromagnetici presenti in natura. Dovere di chi e� competente, quindi, e� quello di trovare un punto di equilibrio tra il principio di precauzione, che garantisca la sicurezza rispetto al rischio derivante dalle tecnologie, e l'adozione di soluzioni e forme idonee che consentano ugual- mente lo svolgimento delle attivita� produttive, senza escludere che queste possano subire dei costi aggiuntivi, giustificati dall'esigenza di tutelare un valore fondamentale come la salute umana. Adottare, poi, in tale problematica il principio della conservazione o dell'esistenza significherebbe solo non voler tutelare la salute, ma intavolare uno scontro ideologico senza possibilita� di una reale soluzione. 3.2.�Lo�sviluppo�sostenibile.� Un altro principio presente nel nostro ordinamento e derivante dalla nostra appartenenza all'Unione Europea e� il principio dello sviluppo sosteni- bile. Pur non essendo stato espressamente esplicitato nella legge quadro,deve essere considerato come uno dei principi fondamentali in materia di inquina- mento elettromagnetico. Tale principio e� stato formulato per la prima volta nel 1987 dalla Com- missione mondiale per l'ambiente e lo sviluppo (Wced) ed e� uno tra i capi- saldi dell'Unione Europea. (43) Con tale espressione si intende il bilanciamento tra lo sviluppo e l'ambiente.(44) (41) D. Kraus, intervento alla tavola rotonda del 20 ottobre 1999, Esposizione�ai�Campi�Elett romagnetici�quale�informazione�normativa�o�scientifica?,in Gazzetta�e�Ambiente, 2000, 43. (42) M. Tallacchini, op.�cit.,25. (43) F. Salvia, op.�cit.,237. (44) S. Grassi, Problemi�di�diritto�costituzionale�dell'ambiente, Raccolta di saggi dedicati a Paolo Barile, Firenze, 1997. RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO Lo sviluppo sostenibile e� posto insieme al rispetto dell'ambiente, nel- l'articolo due del Trattato di Maastricht, come uno degli obiettivi a cui si deve ispirare la politica dell'Unione Europea. Nel trattato di Amsterdam �ha�ricevuto�una�formulazione�ancora�piu� stringente�ed�incisiva�. Si legge all'articolo 2 che �La�comunita�ha�il�compito� di�promuovere,�mediante�l'instaurazione�di�un�mercato�comune,�di�un'unione� economica�e�monetaria,�e�mediante�l'attuazione�delle�politiche�e�delle�azioni� comuni,�uno�sviluppo�armonioso,�equilibrato,�e�sostenibile�delle�attivita�economi- che,�una�crescita�sostenibile,�(...)�un�elevato�livello�diprotezione�dell'ambiente,� (...)�il�miglioramento�del�tenore�e�della�qualita�della�vita�. Importante e� poi l'art. 6 del Trattato di Amsterdam: �Le�esigenze� connesse�con�la�tutela�dell'ambiente�devono�essere�integrate�nella�definizione�e� nell'attuazionedellepoliticheeazionicomunitarie,�inparticolarenellaprospettiva� dipromuovere�lo�sviluppo�sostenibile�. Lo sviluppo sostenibile, allora, non e� piu� solo lo scopo a cui si deve ispi- rare la politica comunitaria, ma assume il ruolo di guida nelle scelte fattea livello comunitario e significa un approccio diverso ai problemi. Si tratta di andare ad analizzare l'attivita� dell'uomo e i suoi valori in relazione al- l'ambiente, i modelli di comportamento e di consumo, per poi passare, una volta acquisita la conoscenza sulle origini dei problemi, ad agire sui modelli di comportamento della societa� al fine di modificarli.(45) C'e� chi afferma che lo sviluppo sostenibile non ha solo come raggio d'azione la politica ambientale, ma e� clausola�generale�che abilita la Comu- nita� , e piu� in generale i pubblici poteri ad orientare il sistema economico complessivo verso un certo tipo di sviluppo. Il problema diventa, pero� , quello di definire quali sono gli strumenti�da usare per ottenerlo. Se lo sviluppo sostenibile deve essere momento di fusione delle esigenze di produzione con quelle lato�sensu�ambientali allora cio� non puo� avvenire solo attraverso gli standard, i divieti e le normative conformative, ma attra- verso misure propulsive quali le infrastrutture di un certo tipo, i premi, le agevolazioni fiscali, le sovvenzioni. (46) Anche i prezzi di mercato possono essere funzionali allo scopo se questi vengono calcolati sommando anche il costo ambientale. Si tratta, allora, di realizzare una politica ambientale coordinatamentea quella economica che assuma, oltre ai suoi classici obiettivi, altri, determinati alla luce di uno sviluppo equilibrato. Alla base delle scelte strumentali vi deve essere il dialogo tra le parti interessate e la consapevolezza che �le�scelte�ambientali�non�danneggiano,�ma� favoriscono�la�crescita�economica�ed�il�benessere�sociale,�facendo�s|�che�gli� aspetti�ambientali�non�siano�considerati�ostacolo�allo�sviluppo,�ma�incentivo� per�una�maggiore�efficienza�e�competitivita��. (47) (45) G. Cocco, Nuoviprincipiedattuazionedella�tutelaambientale�tra�ildiritto�comunitario�e� il�diritto�interno,in Ambiente�e�Diritto,diS. Grassi,M. Cecchetti, Firenze, 1999. (46) F. Salvia, op.�cit., 238. (47) G. Cocco, op.�cit.,5. DOTTRINA�707 Lo�sviluppo�sostenibile�e�un�principio�imprescindibile�in�una�societa� industrializzata�che�voglia�cercare�degli�equilibri�tra�la�tutela�dei�valori� fondamentali�e�lo�sviluppo�tecnologico.� Di�conseguenza,�il�principio�menzionato�puo�essere�il�fondamento�di� scelte�razionali�anche�in�materia�di�inquinamento�elettromagnetico;�oltre�ai� limiti,�ai�divieti,�e�possibile�anche�adottare�misure�economiche�che�consen- tano�di�raggiungere�lo�scopo�di�una�maggiore�protezione�dai�campi�elettro- magnetici�con�l'attiva�collaborazione�delle�societa�responsabili�della�loro� creazione.� Pur�non�trovando�un�esplicito�riferimento�nel�testo�legislativo,�il�principio� in�esame�puo�essere�ritrovato�in�alcune�scelte�del�legislatore:�promuovere�tecno- logie�e�tecniche�di�costruzione�che�consentano�di�minimizzare�le�emissioni�nel- l'ambienteeditutelareilpaesaggio(articolo4,leggen.�36del2001);individuare� tipologie�di�strutture�a�minore�impatto�ambientale,�paesaggistico�e�sulla�salute� dei�cittadini�(articolo�5,�legge�36�del�2001);�promuovere�l'innovazione�tecnolo- gica�e�le�azioni�di�risanamento�volte�a�minimizzare�l'intensita�e�gli�effetti�dei� campi�elettrici,�magnetici�ed�elettromagnetici�secondo�le�migliori�tecnologie� disponibili(articolo2,leggen.�36del2001).� Non�irrilevante�e�,�inoltre,�il�mezzo�scelto�per�svolgere�queste�attivita�:� l'accordo�di�programma�tra�lo�Stato�e�coloro�che�abbiano�la�disponibilita� degli�elettrodotti,�delle�reti�di�trasmissione�e�degli�impianti�di�telefonia� mobile�e�di�emittenza�radiotelevisiva�(articoli�2�e�4�legge�n.�36�del�2001).� L'accordo�di�programma�e�funzionale�alla�ricerca�di�una�soluzione�di� equilibrio�tra�i�diversi�interessi�in�gioco,�pertanto,�il�prevederlo�in�questo� contesto�potrebbe�essere�indice�della�volonta�di�cercare�di�realizzare�uno� sviluppo�armonico�rispetto�al�bene�salute�e�ambiente.� Sono�previsti�anche�accordi�di�programma�tra�P.A.�e�gestori�dei�servizi� di�trasposto�pubblico�(articolo�13,�legge�n.�36�del�2001),�imprese�produttrici� di�apparecchiature�di�uso�domestico,�individuale�o�lavorativo,�al�fine�di�favo- rire�e�sviluppare�tecnologie�che�consentano�di�minimizzare�le�emissioni�e,� quindi,�tutelare�la�salute.� Queste�scelte�esprimono�l'intenzione�di�attuare�uno�sviluppo�sostenibile;� e�necessario�prevedere,�pero�,�ulteriori�strumenti�e�misure�specifiche,�altri- menti�questo�principio�potrebbe�rimanere�solo�un�buon�proposito.�Occorre� inoltre�un�ruolo�di�impulso�e�di�direzione�degli�enti�di�governo�onde�evitare� che�i�soggetti�gestori�sfuggano�ai�doveri�attribuiti�loro�dalla�legge.� Probabilmente,�una�misura�ben�rispondente�allo�spirito�dello�sviluppo� sostenibile�era�la�proposta�di�autotassare�i�cittadini�per�il�risanamento�degli� elettrodotti�con�valori�superiori�a�quelli�indicati�dal�decreto�del�Presidente� del�Consiglio�dei�Ministri�del�23�aprile�1992;�questa�proposta,�avanzata� durante�i�lavori�preparatori�della�legge�quadro,�non�e�stata�realizzata�perche� pur�se�accettata�positivamente�dai�comitati�di�protezione�dai�CEM�e�dal� maggiore�ente�energetico,�ha�suscitato�le�critiche�dell'associazione�consuma- tori.�Si�tratta�di�una�misura�che�con�un�piccolo�sacrificio�su�ogni�cittadino� consentirebbe�di�intervenire�a�protezione�della�salute�evitando�che�l'ENEL� 708 RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� per�gli�alti�costi�assuma�un�atteggiamento�di�forte�opposizione.�Sarebbe�uno� strumento�nel�quale�l'esigenza�economica�e�quella�della�salute�trovano�una� reciproca�realizzazione.� Altre�forme�di�intervento�potrebbero�essere�le�misure�economiche�o�gli� aiuti�di�Stato.� Il�discorso�diventa�delicato�perche�la�partecipazione�dello�Stato�italiano� all'Unione�Europea�comporta�l'impossibilita�di�aiutare�sia�direttamente�che� indirettamente�le�imprese�nazionali,�di�stabilire�misure�equivalenti��quando� falsino�o�minacciano�di�salvare�la�concorrenza��(articolo�92�comma�I,�del�Trat- tato�di�Amsterdam).�Lo�stesso�articolo,�pero�,�al�II�comma,�lettera�b),�prevede� che�gli�aiuti�possono�essere�concessi�perche�ritenuti�compatibili�quando� �sono�destinati�ad�ovviare�ai�danni�arrecati�dalle�calamita�naturali�oppure�da� altri�eventi�eccezionali�;�in�questo�caso�la�misura�dell'aiuto�si�ritiene�che�non� debba�essere�superiore�al�danno�ricevuto.�Il�problema�diventa�stabilire�se� nella�parola�danno�si�debba�far�ricomprendere�il�sacrificio�che�l'ente�energe- tico�deve�sopportare�perche�non�si�abbiano�effetti�sulla�salute�dei�cittadini,� o�se�danno�siano�le�patologie�ipotizzate�quale�effetto�dell'attivita�energetica;� in�questo�ultimo�caso�il�beneficiario�dell'aiuto�sarebbe�lo�stesso�soggetto�che� provoca�il�male.�Diventa�difficile,�quindi,�sostenere�che�lo�Stato�possa�dare� aiuti�in�materia�di�inquinamento�elettromagnetico�sulla�base�di�questa�dispo- sizione,�lo�potrebbe�fare�solo�nell'ipotesi�in�cui�non�abbia�riflessi�sul�mercato� europeo.� Del�resto�la�ratio�della�norma�non�e�quella�di�perseguire�uno�sviluppo� sostenibile,�ma�di�aiutare�imprese�che,�a�causa�di�eventi�fuori�dalla�loro� prevedibilita�,�rischiano�di�perdere�la�loro�capacita�concorrenziale.� 4.�L'importanza�dell'informazione.� 4.1�Lanotiziaprecisa�e�corretta�come�condizioneperdecisioni�consapevoli� e�adeguate.� Uno�degli�aspetti�piu�delicati�e�importanti�della�tematica�sull'inquina- mento�elettromagnetico�e�l'informazione.�Tramite�i�mezzi�di�comunicazione� il�problema�e�stato�portato�all'attenzione�dell'opinione�pubblica�e�tramite�gli� stessi�si�e�creato�un�allarmismo�pericoloso�causando�ansia�nei�cittadini.� La�gran�parte�dei�giornali,�dei�programmi�televisivi�che�hanno�trattato� l'argomento�hanno�mostrato�numerosi�casi�di�persone�malate�e�indicato� come�responsabili�gli�elettrodotti,�i�telefonini�o�le�antenne�usate�nelle�teleco- municazioni.� Al�di�la�del�riscontro�scientifico�di�tali�conclusioni�il�problema�che�e� emerso�e�stato�quello�di�un'informazione�trasmessa�ai�cittadini�non�sempre� completa�ed�esauriente.� L'informazione�e�,�insieme�con�il�criterio�della�prudenza�scientifica,� l'elemento�base�per�garantire�decisioni�adeguate�e�accettate�dalla�societa�.I� cittadini�possono�essere�in�grado�di�effettuare�delle�scelte,�di�agire�in�un� determinato�modo�solo�se�posseggono�quel�bagaglio�di�conoscenze�che� consente�loro�di�dare�un�giudizio�critico.��Il�compito�del�giornalista�e�rendere� DOTTRINA�709 l'opinionepubblica,�chehaononhaconoscenze,�consapevoledeiproblemida� affrontare.�Di�conseguenza�deve�informare�il�pubblico�dei�vantaggi,�dei� problemi,�eanchedeirischideiqualiilprogressoscientifico�e�portatore�.�(48)� Piu��che�mai�in�questa�materia�dove�vi�e��incertezza�e��necessario�che� l'informazione�sia�corretta�e�precisa.� Il�diritto�all'informazione�e��un�aspetto�fondamentale�della�politica� ambientale�che�si�esplica�nel�diritto�d'accesso�alle�informazioni�e�in�quello�a� riceverle.�E�il�diritto�a�ricevere�informazioni�si�puo��distinguere�in�tre�aspetti:� 1.�il�diritto�alla�correttezza�e�all'obiettivita��delle�informazioni;� 2.�il�diritto�ad�ottenere�il�massimo�di�informazioni�da�parte�dei�soggetti� che�intervengono;� 3.�il�diritto�alla�continuita��delle�informazioni.�(49)� Perche�sia�assicurato�il�diritto�alla�correttezza�e�all'obiettivita��delle�infor- mazioni�e��necessario�il�rispetto�di�alcuni�criteri�che�garantiscono�la�fase�del- l'acquisizione�dei�dati�e�quella�della�loro�raccolta�e�gestione.�Importante�e��la� fase�dell'istruttoria�a�cui�segue�quella�della�valutazione�dei�dati�nella�quale� si�possono�usare�diversi�metodi�valutativi.� In�tema�di�inquinamento�elettromagnetico�l'aspetto,�pero�,�maggior- mente�importante�e��il�diritto�a�ricevere�informazioni;�il�problema�non�e��,� infatti,�quello�di�ottenere�i�dati,�le�statistiche,�ma�semmai�quello�di�essere� informati.� La�legge�n.�36�del�2001�all'articolo�7�prevede�l'istituzione�di�un�catasto� nazionale�da�coordinare�con�quelli�regionali�nel�quale�sono�inseriti�i�dati� relativi�a�sorgenti�fisse�connesse�ad�impianti,�sistemi�ed�apparecchiature.�I� dati�devono�essere�raccolti�secondo�determinate�modalita��definite�dal�Mini- stro�dell'Ambiente�di�concerto�con�i�ministri�competenti�per�gli�specifici� impianti.�Questi�riguardano,�pero��,�solo�un�aspetto�dell'informazione.� L'informazione�concerne�i�risultati�scientifici,�le�innovazioni�tecnologiche,� gli�effetti�eliminabili�o�riducibili,�le�misure�di�prevenzione.�Rispetto�a�questi�dati� l'informazione�deve�essere�il�piu��possibile�obiettiva�e�completa�per�evitare� l'allarmismo,�l'indifferenza,�e�la�speculazione�di�chi�offre�falsi�rimedi.� L'articolo�4�della�legge�quadro�prevede�che�lo�Stato�coordini�l'attivita��di� raccolta,�di�elaborazione�e�di�diffusione�dei�dati�e�informi�annualmente�il� Parlamento.�Tale�compito�la�legge,�all'articolo�7,�lo�assegna�ad�un�comitato,� denominato�Comitato�2,�il�quale�si�dovrebbe�avvalere�del�contributo,�reso�a� titolo�gratuito,�di�enti,�agenzie,�istituti�ed�organismi�aventi�natura�pubblica� e�competenze�specifiche�nelle�diverse�materie�di�interesse�della�legge.� I�momenti�della�raccolta�dei�dati�scientifici�e�della�loro�valutazione�sono� fondamentali�per�avere�un'esatta�cognizione�del�problema;�rilevante�e��,�per- (48)�P.�DE Paoli,�intervento�alla�Tavola�Rotonda�del�20�ottobre�1999,�in�Gazzetta�Ambiente,� cit.,�44.� (49)�S.�Grassi,�Problemididiritto�costituzionaledell'ambiente,�op.�cit.,�111.� RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO tanto, garantire l'indipendenza di chi svolge queste attivita� , che per tale motivo dovrebbero essere affidate a un collegio, che abbia ricevuto una for- mazione tecnica. Nel disegno di legge si rinvenivano disposizioni che prevedevano l'utilizzo di consulenze tecniche e il contributo di organi competenti in materia ambien- tale, anchenonsoggettipubblici. Ildisegnodileggeprendevaatto, cos|� della situazione di fatto esistente in materia di inquinamento elettromagnetico: accantoalruoloistituzionalericopertodall'ISS edall'ISPESELvi sonofonda- zioni scientifiche che svolgevano e svolgono indagini epidemiologiche e che in passato erano state utilizzate anche da parte della magistratura. Laleggen. 36del2001prevedeilricorsoaistituzioniprivatenelprogramma pluriennale di ricerca epidemiologica e di cancerogenesi, richiedendo, pero� , quale requisito quello di essere enti senza fini di lucro, il che e� difficile per l'esistenza degli stessi soggetti. Il ricorso a tali organismi e� molte volte indispensabile per la carenza di strutture e di mezzi a livello amministrativo. Rispetto ai soggetti esterni all'organizzazione amministrava si tratta, allora, di individuare criteri che possano permettere di garantire la loro attendibilita� . Certamente un elemento decisivo e� dare agli istituti di ricerca dei sovvenzionamenti che, senza pesare sul bilancio dello Stato, potrebbero essere attinti dai proventi delle sanzioni irrogate. Altrimenti, il rischio e� quello che gli istituti siano finanziati da chi tra le parti ha maggiori disponibilita� economiche, provocando, cos|� un dubbio sulla validita� dei risultati ottenuti. L'altro momento importante per la corretta informazione e� quello della gestione dei dati. Sulla P.A. dovrebbe gravare l'obbligo di avere raccolte uffi- ciali di dati, tenute e gestite da soggetti dotati di indipendenza. (50) Le agen- zie regionali per l'ambiente hanno anche il compito di raccogliere i dati e organizzarli per settore; oramai quasi tutte quelle attualmente esistenti ne hanno un settore assegnato all'elettrosmog. Il problema e� , pero� , quello di assicurare un controllo di quegli organismi che operano fuori dall'ammini- strazione e acquisiscono informazioni che poi diffondono per conto di chi opera nel settore. L'indipendenza del soggetto che raccoglie e trasmette l'informazione e� necessaria proprio in quei settori dove vi sono interessi contrapposti, tra cui rileva quello economico. Un altro momento decisivo ai fini di una informazione corretta e� la capacita� di tradurre quelle che sono conoscenze altamente specialistiche e dati statistici in una forma idonea a rendere il cittadino edotto sul problema e capace di esprimere una propria valutazione. (51) Questo significa anche che le informazioni non devono essere frastagliate e sporadiche, ma continue ed aggiornate. Nel trattare la problematica dell'inquinamento elettromagnetico, gli organi di informazione non sono riusciti a trasmettere delle conoscenze completesul problema dell'inquinamento elettromagnetico nei suoi molteplici aspetti. (50) S. Grassi, Problemididirittocostituzionaledell'ambiente, opcit.,112. (51) S. Grassi, ivi,113. DOTTRINA�711 Probabilmente�il�motivo�e�nella�complessita�della�materia�che�avrebbe� richiesto�(come�ancor�oggi�richiede)�l'acquisizione�da�parte�dei�giornalisti�di� cognizioni�tecniche�e�di�approfondimenti.�Si�dovrebbe�consentire�a�coloro� che��fanno�informazione��di�frequentare�corsi�specifici�inerenti�tale�proble- matica.�Questo�e�quanto�e�stato�suggerito�anche�dagli�stessi�giornalisti�scienti- fici�che�hanno�sottolineato�la�necessita�di�capire�per�informare�correttamente.� C'e�,�inoltre,�il�diritto�ad�avere�il�massimo�delle�informazioni�e�questo�e� funzionale�a�garantire�la�partecipazione�e�l'intervento�degli�interessati�nei� procedimenti.�Si�tratta�di�ricevere�tutte�le�informazioni�per�poi�essere�in� grado�di�poter�dialogare�nel�dibattito�sugli�interessi�coinvolti.�Nella�proce- dura�di�VIA,�sede�privilegiata�per�valutare�in�contemporanea�la�molteplicita� degli�interessi,�la�raccolta�delle�informazioni�ha�un�ruolo�importante,� essendo,�infatti,�previste�inchieste�pubbliche.(52)� L'informazione,�inoltre,�non�deve�essere�vista�solo�come�diritto�dei�citta- dini,�ma�anche�come�diritto�di�chi�svolge�compiti�decisionali.�Il�legislatore,� come�l'amministratore�o�il�giudice�deve�poter�avere�la�possibilita�di�acquisire� informazioni�molteplici�e�corrette,�deve�poter�conoscere�tutte�le�angolature� della�questione�perche�poi�deve�prendere�delle�decisioni.� Da�qui�si�evince�l'importanza�che�l'informazione�e�le�connesse�proble- matiche�evidenziate�siano�trattate�nella�legge�sulla�protezione�dai�CEM:� un'informazione�correttamente�posta�puo�costituire�il�mezzo�per�una�disci- plina�che�risulti�pienamente�adeguata�e�rispondente�alla�situazione�concreta.� Lo�stesso�Presidente�del�Consorzio�Elios(53)�ha�affermato��Credo�che� l'obiettivo�di�fornire�una�corretta�informazione�sia�il�contributo�piu�significa- tivo�che�noi�possiamo�dare�per�far�conoscere�i�problemi�reali,�portandoli� nel�corso�della�discussione�nella�corretta�prospettiva�e�nella�giusta�valuta- zione�delle�questioni�rilevanti�.(54)� Questa�legge�quadro�manca�di�una�disciplina�informativa�completa�e� incisiva;�al�di�la�dei�riferimenti�normativi�inerenti�alla�raccolta�dei�dati,�la� legge�non�interviene�sull'informazione;�in�particolare�non�indica�criteri�e� modalita�per�garantire�la�corretta�informazione�del�cittadino�comune.�L'arti- colo�10�affida�al�Ministro�dell'Ambiente�di�concerto�con�i�Ministri�di�Sanita�,� dell'Universita�e�della�Ricerca�scientifica�e�della�scuola�di�inserire�la�tematica� dell'inquinamento�elettromagnetico�nelle�campagne�di�informazione�e�di� educazione�ambientale.�Una�campagna�ambientale�e�un�qualcosa,�ma�molto� poco�se�poi�non�si�interviene�sulla�validita�delle�notizie�acquisite�e�distribuite� alla�collettivita�.�L'informazione�ha�un�ruolo�importante�per�realizzare�un� intervento�efficace,�per�cui�forte�e�la�necessita�di�una�disciplina�legislativa� che�intervenga�a�tracciare�le�linee�guida�di�un�valido�sistema�informativo.� (52)�S.�Grassi,�ivi,114.� (53)�Il�Consorzio�Elios,�Qualita�e�ambiente�nelle�telecomunicazioni,e�stato�costituito�dalle� maggiori�imprese�nazionali�attive�nella�realizzazione�degli�impianti�di�terra�per�telefonia�mobile� Alcatel,�Ericson,�Italtel�e�Nokia,�tutte�rappresentate�in�Anie.� (54)�Vedi�anche�D.�Kraus,�intervento�alla�tavola�rotonda�del�20�ottobre�1999,�Esposizione�ai� Campi�Elettromagnetici�quale�informazione�normativa�o�scientifica?,�cit.�43.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ambiti�di�operativita�della�discrezionalita�amministra- tiva�e�di�quella�tecnica�alla�luce�dell'informatizza- zione�dell'attivita�amministrativa.� di Marco Natoli (*)� L'excursus�che�deve�essere�compiuto,�al�fine�di�comprendere�le�conse- guenze�giuridiche�che�il�nuovo�atto�amministrativo�informatico�produce�nei� confronti�della�medesima�attivita�amministrativa,�affronta�direttamente�le� problematiche�che�interessano�il�procedimento�amministrativo,�alla�luce�dei� nuovi�confini�delineati�dalla�legge�7�agosto�1990,�n.�241,�nei�rapporti�diritto- economia.� A�tal�punto�si�deve�evidenziare�che,�per�ottenere�un�equilibrio�nel�pre- detto�sistema�diritto-economia,�parte�della�dottrina�ha�avallato�la�tesi�forte- mente�radicale�ma�indubbiamente�innovatrice�in�base�alla�quale�i�mezzi�pub- blicistici�con�i�quali�operano�le�stesse�amministrazioni�verrebbero�in�parte� sostituiti�da�particolari�strumenti�privatistici.� Un�esempio�calzante�di�tale�innovazione�puo�essere�desunto�dal�progetto� di�riforma�della�succitata�legge�241/1990�che�disciplina�la�possibilita�per�le� amministrazioni�pubbliche�di�poter�agire�secondo�il�diritto�privato,�sempre,� naturalmente,�nel�perseguimento�del�pubblico�interesse.�Tutto�cio�,�a�ben� vedere,�rappresenta�la�progressiva�ma�inesorabile�trasformazione�che�ha�inte- ressato�negli�ultimi�tempi�la�res�publica�con�la�definitiva�creazione�di�un'am- ministrazione�per�risultati,�contrapposta�e�sempre�piu�sostitutiva�ad�un'am- ministrazione�per�atti.�Ma�l'attenzione�del�giurista�deve�essere�rivolta�verso� il�concepimento�di�tale�concetto�in�modo�non�distorto;�infatti,�inondare�la� citata�res�pubblica�di�iniezioni�di�diritto�privato�e,�in�primis,��consensualiz- zare��la�medesima�attivita�amministrativa,�non�rappresenta�senza�dubbio�il� trionfo�del�concetto�dell'autonomia�privata�nel�settore�pubblicistico.Infatti,� il�modus�agendi�della�P.A.�sara�sempre�contraddistinto�dalla�presenza�dei� sopra�indicati�principi�costituzionali�della�legalita�,�dell'imparzialita�,�della� buona�amministrazione�e�della�ragionevolezza.�Pertanto,�sempre�in�un�qua- dro�cos|�drasticamente�cambiato�rispetto�al�passato,�il�giudice�amministra- tivo,�andando�verso�un�costante�e�definitivo�cambiamento�in�giudice�non� solo�del�diritto�ma�anche�dell'economia,�si�affiancherebbe�piu�decisamente� al�giudice�contabile�nella�nuova�configurazione�di��magistratura�finanziaria� (Giacchetti),�cos|�come�delineata�dalla�legge�5�giugno�2003,�n.�131.� A�tal�punto�l'attenzione�non�puo�non�essere�rivolta�verso�gli�istituti�della� discrezionalita�tecnica�(in�tale�contesto�si�configura�la�presenza�di�una�fase di�giudizio�e,�pertanto,�di�un'istruttoria,�la�quale,�pero�,�non�viene�seguita� dalla�fase�c.d.�della�volonta�,�che,�invece,�rappresenta�quella�tipica�scelta�della� soluzione�piu�opportuna,�momento�tipico,�quest'ultimo,�della�d.a.�propria- mente�detta)�e�dell'accertamento�tecnico�(che�indica,�invece,�dichiarazioni� relative�a�situazioni�semplicemente�constatate).� (*)�Avvocato�^Dipartimento�per�gli�Affari�giuridici�e�legislativi�della�Presidenza�del� Consiglio�dei�Ministri.� DOTTRINA�713 Mentre�in�passato�tali�istituti�hanno�avuto�un�ruolo�sicuramente�princi- pale�nel�mondo�amministrativo,�oggi�gli�stessi�tendono�ad�assumere�una�con- figurazione�secondaria�rispetto�al�primario�principio�generale�del�buon�anda- mento.�Va�da�se�che�la�scelta�che�l'amministrazione�deve�effettuare�in�deter- minate�situazioni�venga�necessariamente�compiuta�sulla�base�di�ben� delineate�cognizioni�tecnico-scientifiche.�Tali�criteri�tecnici�possono�essere� caratterizzati�da�un'ampiezza�piu�o�meno�accentuata;�se,�infatti,�esiste�un� margine�di�scelta�per�la�P.A.�si�configura�la�discrezionalita�tecnica;�se,�al�con- trario,�non�esiste�alcun�margine�per�il�compimento�di�una�scelta�si�realizza� l'accertamento�tecnico.� Il�discrimen tra�le�due�succitate�definizioni�si�basa�sulla�circostanza�che� l'accertamento�tecnico,�proprio�per�la�mancanza�del�margine�di�scelta,�risulta� caratterizzato�dal�ricorso�alle�c.d.�scienze�esatte,�nell'ambito�delle�quali�la� funzione�di�riscontro�risulta�essere�totalmente�vincolata�a�parametri�rigida- mente�scientifici;�proprio�per�tale�fatto,�l'organo�decidente,�limitato�in toto in�tale�attivita�,�non�si�affida�a�valutazioni�di�convenienza�ma,�non�entrando� nell'esame�degli�interessi�pubblici,�inserisce�il�risultato�nell'ambito�di�un�atto� amministrativo.� In�concreto,�si�configura�la�discrezionalita�tecnica�nel�caso�in�cui�i�com- missari�di�un�concorso�pubblico�debbano�giudicare�gli�elaborati�degli�stessi� concorrenti;�si�realizza,�al�contrario,�l'accertamento�tecnico�quando�il�vigile� urbano�debba�controllare�se�una�costruzione�sia�conforme�o�meno�alla�con- cessione�edilizia.�Un�concetto,�quello�della�discrezionalita�tecnica,�che�auto- revole�dottrina�(Sandulli)�rende�simile�piu�al�potere�giudiziario�che�non�alla� discrezionalita�amministrativa�in�quanto,�come�nel�caso�dell'inflizione�di� una�pena,�cio�che�deve�essere�individuata�e�la�situazione�di�fatto�compiutasi� nella�realta�,�stabilito�ex ante dalla�norma�primaria�il�contenuto�del�provvedi- mento�successivo�da�adottare;�certamente�gli�istituti�in�argomento�risultano� essere�caratterizzati�dalla�natura�vincolata�dell'azione�amministrativa.� Una�problematica�che�a�tal�fine�deve�essere�affrontata�riguarda�i�rap- porti�che�intercorrono�tra�discrezionalita�tecnica�e�sindacato�del�giudice� amministrativo.�Ad�una�concezione�tradizionale�per�cui�tutti�gli�atti�adottati� nel�compimento�di�discrezionalita�tecnica�non�possano�essere�sostanzial- mente�sindacati,�si�contrappone�un'impostazione�attuale�in�base�alla�quale,� in�molti�casi�di�discrezionalita�tecnica,�l'amministrazione,�pur�essendo�dotata� di�un�certo�margine�di�scelta,�non�potra�superare�determinati�limiti,�oltrepas- sati�i�quali�la�stessa�P.A.�incorrerebbe�in�una�tipica�violazione�di�legge.�Ma� allora�il�quadro�che�si�presenta�risulta�sicuramente�cambiato�rispetto�al�pas- sato.�Infatti,�la�d.t.�sara�sottoposta�a�censura�nelle�fattispecie�in�cui�si�realizzi� un�manifesto�errore�di�fatto.�Se,�ad�esempio,�un�funzionario�dovendo�sce- gliere�per�il�proprio�ufficio�pubblico,�nell'ambito�di�una�vasta�gamma�di� modelli,�un�determinato�tipo�di�computer,�indirizza�la�propria�scelta�verso� un�tipo�palesemente�obsoleto�ed�ormai�fuori�commercio�da�molti�anni,�l'atti- vita�compiuta�dall'interessato�sara�volutamente�sbagliata.�Pertanto,�poiche� la�violazione�di�una�regola�tecnica�rappresenta�in toto la�violazione�di�una� regola�giuridica,�il�funzionario�in�argomento�commettera�una�violazione�di� legge�ed�il�comportamento�dello�stesso�sara�censurabile�sotto�il�profilo�della� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� legittimita�,�e�non�sotto�quello�del�merito.�Di�conseguenza�la�d.t.�verra�sempre� sindacata�non�solo�dall'A.G.A.�ma,�ove�occorra,�dall'A.G.O.;�inoltre�l'inda- gine�dovra�essere�svolta�in�base�alla�necessita�di�verificare�la�sussistenza,�nel- l'ordinamento�processuale,�di�mezzi�diretti�a�verificare�gli�errori�commessi� dalla�medesima�amministrazione,�con�la�conseguenza�che�l'attenzione�ricadra� sulla�situazione�probatoria.�E�nota,�a�tal�proposito,�l'annosa�querelle�in� merito�alla�possibilita�o�meno�di�sindacato�della�d.t.�nella�richiamata�materia� degli�esami�e�dei�concorsi�pubblici,�con�l'affermazione�della�teoria�dell'insin- dacabilita�dei�giudizi�espressi�nelle�prove�di�concorso�da�parte�delle�commis- sioni�giudicatrici;�e�anche�nota�la�questione�circa�l'effettuazione�di�consulenze� tecniche�nel�processo�amministrativo�prima�e�dopo�l'entrata�in�vigore�della� legge�21�luglio�2000,�n.�205�recante��Disposizioni�in�materia�di�giustizia� amministrativa��(ed,�inoltre,�sono�attuali�le�problematiche�relative�all'utiliz- zabilita�dei�mezzi�della�richiesta�di�chiarimenti,�acquisizione�di�documenti�e� verificazioni).� Ma�prima�di�rivolgere�l'attenzione�sulla�configurazione�che�ha�assunto� attualmente�la�consulenza�tecnica�alla�luce�della�richiamata�legge�sul�pro- cesso�amministrativo,�non�si�puo�non�esaminare�la�materia�della�sindacabi- lita�giurisdizionale�dell'accertamento�tecnico.� A�tal�fine,�secondo�un�orientamento�dottrinale,�il�predetto�accertamento� tecnico�verrebbe�individuato�nell'ambito�delle�valutazioni�di�legittimita�,�in� quanto,�non�essendo�presente�in�tale�contesto�alcun�spazio�di�scelta�per�la� pubblica�amministrazione,�non�dovrebbe�essere�valutato�dalla�stessa�p.a.il� fine�principale�del�pubblico�interesse;�la�violazione�da�parte�dell'amministra- zione�di�criteri�ben�precisi�e�determinati�farebbe�incorrere�la�stessa�P.A.�nel� vizio�della�violazione�di�legge,�con�la�conseguenza�finale�che�lo�stesso�accer- tamento�tecnico�verrebbe�sindacato�dall'A.G.A.� Secondo,�invece,�una�concezione�opposta�il�citato�accertamento�tecnico� deve�essere�sottoposto�a�sindacato�dell'A.G.O.,�in�quanto�la�stretta�connes- sione�della�valutazione�tecnica�con�le�scienze�esatte�impedirebbe�alla�predetta� P.A.�di�poter�infrangere�le�barriere�stabilite�dalle�stesse�scienze,�configuran- dosi,�in�caso�di�tale�effrazione,�un�vizio�per�carenza�di�potere.� Questo�piccolo�accenno�sull'accertamento�tecnico�serve�non�solo�a� distinguere�tale�istituto�dalla�fattispecie�della�discrezionalita�tecnica,�ma� induce�lo�studioso�ad�apprendere�e�a�cercare�di�risolvere�l'annosa�questione� che�ha�interessato�il�modus�agendi�dell'A.G.A.�circa�l'uso�della�sopra�indicata� consulenza�tecnica.� Indubbiamente�la�caratteristica�di�vera�debolezza�che�il�giudice�ammini- strativo�nutriva�verso�tale�strumento�probatorio�e�stata�notevolmente�ridotta� prima�dall'art.�35�del�D.lgs.�31�marzo�1998,�n.�80�e,�di�seguito,�dall'art.�16� della�gia�richiamata�legge�205/2000.� Lo�stesso�giudice�amministrativo�ha�preso�in�considerazione�quell'orien- tamento�che�legittima�un�piu�penetrante�sindacato�giudiziale�sulla�discre- zionalita�tecnica,�proprio�per�l'introduzione�nella�giurisdizione�di�legitti- mita�della�c.t.u..Ma�cio�che�rileva�in�tale�questione�e�un�recente�intervento� del�tribunale�amministrativo�campano�che�deve�essere�ricordato�per�la�por- tata�innovativa�e,�allo�stesso�tempo,�potenzialmente�conflittuale.�L'ordi- DOTTRINA�715 nanza�de qua,�disponendo�in�materia�di�giurisdizione�esclusiva,�ha�investito� il�consulente�tecnico�della�competenza�ad�elaborare�direttamente�soluzioni� di�interventi�appunto�tecnici�relativi�a�determinati�progetti�che,�peraltro,� non�avevano�fatto�il�loro�ingresso�nella�causa�in�corso.�La�novita�e�icto oculi:�non�piu�il�consulente�come�ausiliario�del�giudice,�ma�come�esperto� tecnico�della�parte�privata,�con�l'esaltazione�fin�troppo�evidente�della�pre- stazione�professionale�dello�stesso�e�nell'esclusivo�interesse�del�medesimo� soggetto�privato.� Ora�il�rilievo�che�viene�in�evidenza�e�quello�relativo�al�potere�che�attual- mente�detiene�il�giudice�amministrativo�in�sede�di�controllo�e,�pertanto,�quale� uso�della�consulenza�tecnica�potra�essere�effettuato�dalla�stessa�A.G.A.�per� la�verifica�della�legittimita�delle�decisioni�amministrative�prese�secondo�valu- tazioni�tecniche.� E�ormai�nota�la�distinzione�tra�controllo estrinseco,�ossia�compiuto�senza� il�ricorso�a�strumenti�tecnici,�e�controllo intrinseco,�effettuato�con�l'ausilio� delle�medesime�regole�tecniche�e�degli�esperti�ma,�a contrario,�desta�vari� spunti�di�riflessione�la�questione�concernente�il�grado�di�intensita�e�di�pene- trazione�del�citato�controllo�intrinseco�del�giudice,�ovverosia�la�contrapposi- zione�di�un�controllo di tipoforte con�un�controllo di tipo debole.� In�via�generale,�il�primo�rappresenta�la�supremazia�della�figura�del�giu- dice�sull'entita�amministrativa,�in�quanto�la�valutazione�tecnica�compiuta� nel�processo�prevale�a�tutti�gli�effetti�su�quella�esercitata�dalla�medesima� amministrazione;�il�secondo�rappresenta�un�modello�particolarmente�tenue,� giacche�con�lo�stesso�sono�sottoposte�a�censura�soltanto�quelle�determina- zioni�tecniche�cui�non�si�puo�in�nessun�modo�dare�corso.� Probabilmente�il�concetto�che�si�manifesta,�in�relazione�al�primo� modello,�genera�rilevanti�problematiche�giuridiche,�in�quanto�il�vero�e�pro- prio�potere�sostitutivo�che�il�giudice�puo�esercitare�nei�confronti�dell'ammini- strazione�e,�di�conseguenza,�la�sovrapposizione�della�sua�valutazione�su� quella�del�medesimo�organo�amministrativo�e,�ancor�piu�,�la�totale�afferma- zione�del�proprio�giudizio�su�quello�amministrativo,�potrebbero,�nel�caso� concreto,�determinare�conflitti�particolarmente�tesi�tra�i�due�poteri(1).� Infatti,�nelle�materie�in�cui�le�valutazioni�tecniche�indispensabili�per� l'oggetto�(ad�es.�nel�settore�di�rilevanti�appalti�pubblici)�vengono�effettuate� con�il�ricorso�ai�pareri�di�affermati�esperti,�si�verifica�gia�un�elevato�costo� (1)�Sulla�tematica�e�intervenuto�recentemente�il�Consiglio�di�Stato�(Sezione�sesta-deci- sionen.�3003/2004del27gennaio2004)ilquale,nell'affrontareunaquestionedivalutazioni� tecniche�in�materia�di�beni�culturali,�ha�evidenziato�che�proprio�una�dettagliata�valutazione� tecnica�compiuta�dall'Amministrazione�dei�beni�culturali�non�possa�essere�sostituita�da�un� successivo�giudizio�espresso�in�sede�di�consulenza�tecnica;�giudizio,�quest'ultimo�che,�se�con- trario,�legittimerebbe�il�giudice�a�sostituirsi nella�valutazione�effettiva�della�qualificazione� del�bene.�La�conseguenza�fondamentale�risiede,�pertanto,�nel�fatto�che�il�giudice,�anche� ricorrendo�all'ausilio�di�apposita�C.T.,�non�puo�sostituirsi�allo�stesso�giudizio,�peraltro�ade- guatamente�motivato�dall'Amministrazione.Le�conclusioni�cui�giunge�la�citata�sezione�indi- viduano,pertanto,��un'improponibile�alterazione�della�funzione�giurisdizionale�con�un'inac- cettabile�trasformazione�della�stessa�in�attivita�di�controllo�.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� per�il�budget della�stessa�P.A.;�tali�pareri�potrebbero�indubbiamente�deter- minare,�una�volta�sostituiti�dall'ulteriore�attivita�del�giudice,�un�palese� danno�per�l'apparato�amministrativo,�per�violazione�dei�criteri�di�efficienza� ed�economicita�.� Assume,�allora,�un�ruolo�fondamentale�nei�delicati�rapporti�tra�P.A.�e� giudice�il�secondo�modello�sopra�delineato,�in�base�al�quale�l'utilizzo�delle� cognizioni�tecniche�da�parte�del�medesimo�organo�giudiziario�viene�limitato� ad�un�controllo�di�ragionevolezza�e�coerenza�tecnica�del�comportamento� amministrativo.�In�tale�contesto�l'intervento�del�giudice�e�,�prima facie,�piu� leggero,�in�quanto�se�e�vero�che�la�stessa�autorita�giudiziaria�penetra�nel�pro- cedimento�amministrativo,�tuttavia�la�sua�attivita�si�limita�ad�accertare�se�la� decisione�amministrativa�sia�stata�presa�nel�rispetto�delle�leggi�tecnico-scien- tifiche.�Pertanto,�il�citato�giudice,�al�termine�del�proprio�ragionamento� tecnico-giuridico�e,�ritornando�all'esempio�del�sopra�indicato�settore�degli� appalti�pubblici,�accettera�la�decisione�ultima�dell'amministrazione�sull'of- ferta�considerata�anomala,�ma�a�condizione�che�la�medesima�autorita�ammi- nistrativa�abbia�tratto�le�proprie�conclusioni�dopo�aver�proceduto�ad�un'i- struttoria�completa.�Da�quanto�sopra�rappresentato�si�desume�facilmente� come�l'intervento�del�giudice�nel�controllo�della�funzione�amministrativa�cor- risponda�totalmente�al�secondo�modello�analizzato.� A�questo�punto�si�capisce�il�ruolo�assunto�dalla�consulenza�tecnica;�que- st'ultima,�infatti,�rappresenta�il�mezzo�processuale�piu�adatto�all'esame�del� procedimento�di�cognizione�tecnica�effettuato�dall'amministrazione�senza� per�questo�dimenticare�che�i�giudizi�ed�i�pareri�espressi�dal�consulente�sono� sempre�al�servizio�dello�stesso�giudice.� In�proposito,�bisogna�sottolineare�come�recente�giurisprudenza�ha� ancora�una�volta�delineato�l'esclusiva�competenza�del�giudice�nel�fissaree� qualificare�il�fatto�escludendo�in toto che�tale�attivita�possa�essere�delegata� al�c.t.u.;�alla�base�di�tale�principio�risulta�che�il�medesimo�giudice,�essendo� dominus della�stessa�qualificazione�del�fatto,�non�deve�recepire�acriticamente� le�risultanze�della�richiamata�c.t.u..�Cio�che�in�realta�rileva�non�e�la�valuta- zione�finale�dell'esperto,�bens|�il�percorso�conoscitivo�che�lo�stesso�consulente� ha�seguito;�quanto�sopra�indica�le�modalita�che�dovranno�essere�rispettate� per�un�corretto�inserimento�della�c.t.u.�nel�rapporto�processuale.�La�recente� giurisprudenza,�dopo�un'attenta�analisi�dei�due�modelli�di�sindacato�forte e debole,�giunge�alle�conclusioni�sopra�richiamate,�ossia�allo�svolgimento�ille- gittimo�del�controllo�di�tipo�forte e,�pertanto,�alla�conclusione�che�il�potere� amministrativo�sia�soggetto�al�sindacato�di�tipo�debole(2).� (2)�Explurimis Cons.�St.,�sez.�V,�5�marzo�2001,�n.�1247�dove�ancora�una�volta�viene�esa- minata�la�querelle dei�rapporti�tra�sindacato�forte e�sindacato�debole mettendo�in�risalto� i�maggiori�problemi�d'ingerenza�dell'apprezzamento�soggettivo�del�giudice,�con�la�conse- guente�propensione�della�stessa�sezione�verso�il�tipo�debole.�Inoltre,�nella�stessa�sentenza,� vengono�evidenziate�le�interconnessioni�tra�la�valutazione�dell'interesse�pubblico�e�la�sem- plice�opinabilita�del�giudizio.� DOTTRINA�717 Le�problematiche�sopra�rappresentate�caratterizzano�una�situazione� amministrativa�che�e�rimasta�per�lungo�tempo�fossilizzata�su�concetti�che,� seppur�in�qualche�occasione�astratti,�hanno�tuttavia�e�per�lungo�tempo�indi- viduato�gli�istituti�rientranti�nell'ambito�del�diritto�amministrativo.� Recentemente�tale�assetto�e�stato�notevolmente�scosso�con�la�configura- zione�del�nuovo�atto�amministrativo�informatico�che�ha�causato�un�problema� di�definizione�dello�stesso�istituto�e�del�relativo�inquadramento�giuridico.� Il�processo�di�informatizzazione,�consistente�nel�ricorso�sempre�piu�dif- fuso�all'utilizzo�dell'elaboratore�elettronico�nella�regolamentazione�dei�rap- porti�sociali,�ha�fatto�ingresso�anche�nel�mondo�della�pubblica�amministra- zione,�processo�a�sua�volta�collegato�allo�stesso�concetto�della�teleammini- strazione,�svolta�quest'ultima�dalla�P.A.�per�mezzo�di�terminali�collegati�ad� un�centro�di�elaborazione�dati.� Le�finalita�dell'istituto�de quo consistono,�come�e�ormai�noto,�nel�miglio- ramento�dei�servizi,�nella�trasparenza�dell'azione�amministrativa�ed,�in pri- mis,�nel�contenimento�dei�costi�dell'attivita�della�stessa�P.A.,�nel�rispetto�di� quel�sopra�indicato�budget che�assimila�ormai�a�tutti�gli�effetti�l'ordinamento� ed�il�modus agendi della�P.A.�alla�vera�e�propria�impresa.�Naturalmente�il� passaggio�dall'amministrazione��cartacea��all'amministrazione��automatiz- zata��comporta�difficolta�operative�e�pragmatiche;�infatti,�il�problema�essen- ziale�consiste�nel�fatto�che�tutti�gli�atti�amministrativi�siano�emanati�in�forma� elettronica,�ma�proprio�tale�procedura�puo�comportare�difficolta�operative.� Non�vi�e�dubbio�che�la�stessa�emanazione�degli�atti�amministrativi�in�for- mato�elettronico�deve�essere�oggetto�di�un'attenta�modifica�in�modo�che�i� necessari�interventi�degli�uffici�e�delle�amministrazioni�possano�essere�com- piuti,�nei�confronti�dell'atto�finale,�su�di�un'unica�pratica�che�fa�riferimento� al�centro�elaborazione�dati.�La�procedura�cos|�individuata�presuppone�la� creazione�di�quella�particolare�rete unitaria che�permette�la�condivisione�del- l'atto�amministrativo�elettronico�e�la�creazione�di�quelle�particolari�procedure� relative�all'adozione�di�standard nei�confronti�della�stesura�degli�atti�e,� soprattutto,�nel�collegamento�dei�singoli�domini�delle�amministrazioni�al� dominio�della�citata�rete�unitaria�(D.Lgs.�12�febbraio�1993,�n.�39�in�materia� di�informatizzazione�dell'attivita�delle�amministrazioni).� Il�quadro�sistematico�sopra�individuato�cerca�di�dare�un�risposta�a�tutta� quell'attivita�amministrativa�che�sia�concretamente�automatizzabile.�Tutto� questo�serve�ad�analizzare�il�procedimento�di�formazione�dell'atto�ammini- strativo�informatico�e,�di�conseguenza,�i�suoi�effetti�nell'ambito�delle�discre- zionalita�amministrativa�e�tecnica.� Bisogna,�in primis,�osservare�che�il�citato�atto�amministrativo�informa- tico�e�composto�di�due�caratteristiche�fasi:�la�prima�concernente�l'adozione� dell'atto programma (o�atto-software),�la�seconda�consistente�nell'emanazione� dell'atto�informatico�(o�atto automatico)(3).� (3)�La�materia�dell'atto�amministrativo�elettronico�e�delle�connesse�responsabilita�e�det- tagliatamente�analizzata�in��Gli atti amministrativi ad elaborazione elettronica� di DanielE MarongiU su�http://.spol.unica.it/teleamministrazione. RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� La�prima�fase�manifesta�l'importanza�nel�momento�in�cui,�nell'ambito� dello�stesso�atto-programma,�venga�effettuata�una�sintesi�della�valutazione� delle�situazioni�determinanti�per�l'esercizio�di�uno�specifico�potere�della�p.a.,� secondo�lo�schema�logico�dei�c.d.�programmi condizionali (se/allora),�in�base� alla�quale�ogni�volta�che�si�realizza�un�fattispecie�concreta�A�viene�presa�la� decisione�B.�E�utile�rammentare�che�il�predetto�atto-programma�non�con- tiene�in�alcun�modo�la�previsione�del�destinatario,�in�quanto�quest'ultimo� dovra�essere�individuato�nella�successiva�fase�relativa�all'emanazione�dell'atto� amministrativo�informatico;�solo�in�questo�momento�verranno�immessi�i�dati� relativi�alla�fattispecie�singola�i�quali,�elaborati�secondo�quanto�stabilito� nell'atto-programma,�porteranno�decisamente�all'individuazione�dell'atto� puntuale�che�causera�effetti�nella�sfera�giuridica�del�soggetto�destinatario.� Le�conseguenze�che�si�traggono�da�quanto�sopra�rappresentato�indu- cono�a�ritenere�che�l'adozione�del�succitato�atto-programma�implica�necessa- riamente�l'identificazione,�nei�confronti�dello�stesso,�del�fondamento�giuri- dico;�e�facile�immaginare�che�tale�fondamento�venga�individuato�nei�principi� di�imparzialita�e�di�buon�andamento�di�cui�all'art.�97�Cost.,�che�devono�sem- pre�permeare�la�potesta�organizzatoria�delle�istituzioni�pubbliche.�In�realta�,� l'interpretazione�rappresentata�trova�l'ulteriore�riscontro�in�quanto�affermato� dall'art.�12�della�sopra�indicata�legge�241/1990,�in�base�al�quale�la�medesima� amministrazione�ha�l'obbligo�di�predefinire�le�regole�della�propria�azione�rese� successivamente�palesi�in�modo�che�ne�venga�garantito�il�sindacato�giurisdi- zionale.� Problematiche�interpretative�sussistono,�invece,�in�relazione�alla�natura giuridica ed�alla�natura normativa del�gia�richiamato�atto-programma.�In� merito�al�primo�aspetto�la�dottrina�maggioritaria�afferma�che�in�tal�caso�sus- sisterebbe�una�volonta�formata�della�P.A.�e�non�un�atto�che�si�deve�ancora� perfezionare;�in�relazione,�invece,�alla�natura�normativa�ne�viene�rilevata�la� similitudine�dello�stesso�atto-programma�all'atto�regolamentare.�Tale�affinita� si�riscontra�soprattutto�verso�quei�regolamenti�volizioni-azioni che�sono�atti� normativi,�con�efficacia�erga omnes,�lesivi�ex se di�posizioni�individuali,�diret- tamente�impugnabili�e�differenti�dai�regolamenti�volizioni-preliminari;�que- st'ultimi,�al�contrario,�non�sono�autonomamente�e�immediatamente�impu- gnabili�e,�rispetto�ad�essi,�e�impugnabile,�insieme�al�regolamento,�l'atto� mediante�il�quale�quest'ultimo�riceve�esecuzione.� Appare�piu�consona�ad�un'interpretazione�moderna�e�propensa�a�quali- ficare�sempre�di�piu�l'attivita�amministrativa�come�attivita�moderna�per- meata�da�principi�di��consensualizzazione�,�quella�teoria�che�individua� l'atto-programma�come�atto�amministrativo�che�contiene�istruzioni�generali� e�astratte�con�le�quali�la�stessa�amministrazione�indirizza�le�proprie�decisioni� con�una�preventiva�individuazione�delle�modalita�e�dei�contenuti.�A�tal�punto� si�puo�agevolmente�affermare�che�l'atto�in�argomento�costituisca�un�atto amministrativo generale a contenuto non normativo che,�indirizzandosi�ad� una�pluralita�indeterminata�di�soggetti,�tende�ad�applicare�secondo�il�pro- gramma�elaborato�alcune�norme�preesistenti.�Ma�se�non�sussistono�piu� dubbi�sulla�natura�normativa�dell'atto�in�esame�si�deve,�tuttavia,�verificare� la�compatibilita�dello�stesso�alla�disciplina�del�procedimento�amministrativo� DOTTRINA�719 ed,�in�particolar�modo,�l'affinita�del�medesimo�atto�ai�principi�di�economicita� e�di�efficacia�richiamati�dall'art.�1�della�legge�241/1990.�Infatti,�l'atto�in� esame�deve�sempre�essere�adottato�nel�rispetto�degli�essenziali�principi�giuri- dici�dell'azione�amministrativa�e�delle�specifiche�e�particolari�discipline�con- cernenti�le�materie�interessate.�Pertanto,�dovranno�essere�sempre�rispettati�i� principi�generali�(imparzialita�,�buona�amministrazione,�proporzionalita�,� riserva�di�legge�etc.)�e�quelli�specifici�richiamati�dalla�gia�richiamata�legge� 241/1990�(economicita�,�efficacia,�obbligo�di�motivazione,�diritto�di�accesso,� diritto�di�partecipazione�dei�privati�al�procedimento�amministrativo�etc.).� Le�argomentazioni�sopra�riportate�inducono�l'interprete�a�valutare�che� proprio�per�la�natura�e�per�le�caratteristiche�dell'atto-programma�l'attivita� giuridica�oggetto�di�informatizzazione�deve�necessariamente�essere�ricon- dotta�ad�un�algoritmo,�consistente�in�un�insieme�ordinato�di�istruzioni�l'appli- cazioni�delle�quali�conduce�ad�una�soluzione�certa�e�predeterminabile.�Diffi- colta�nell'adozione�di�atti�mediante�il�computer si�riscontrano�nei�confronti� degli�atti di organi collegiali,�proprio�perche�l'esercizio�di�potesta�affidato�ad� un�collegio�non�e�predeterminabile,�come�invece�riguarderebbe�la�program- mazione�di�un�computer.� A�tal�proposito,�si�deve�affermare�che�la�tesi�dominante�ritiene�che�l'in- formatizzazione�possa�essere�applicata�solo�a�favore�dell'attivita� amministra- tiva vincolata,�con�esclusione,�pertanto,�di�quella�discrezionale.�Tale�imposta- zione�viene�giustificata�dal�fatto�che,�essendo�il�potere�discrezionale�l'eserci- zio�di�una�facolta�di�scelta�tra�piu�soluzioni,�tutte�astrattamente�possibili,� per�quella�concreta�che�sia�piu�idonea�al�raggiungimento�dell'interesse�pub- blico,�lo�stesso�potere�sarebbe�incompatibile�con�la�predeterminazione�diun� programma�limitato�ad�una�serie�di�ipotesi.�La�dottrina�in�esame�ha�avan- zato�l'ipotesi�dell'ammissione�del�processo�di�informatizzazione�all'attivita� amministrativa�a bassa complessita� ,�in�quanto�in�tale�fattispecie�le�alternative� possibili�si�riferiscono�ad�una�successione�limitata�di�passaggi.�La�medesima� dottrina�ha,�altres|�,�confermato�la�possibilita�di�automazione�per�le�fattispe- cie�di�discrezionalita� amministrativa tecnica,attivita�,�quest'ultima,�che�dal� punto�di�vista�amministrativo�e�vincolata,�essendo�il�giudizio�collegato�all'ap- plicazione�di�regole�non�giuridiche.�Bisogna,�altres|�,�rilevare�che�altro�orien- tamento�ammette�l'utilizzazione�dei�processi�di�automazione�indifferente- mente�per�i�tipi�di�discrezionalita�,�sulla�base�della�relativita�dei�criteri�distin- tivi�dell'attivita�amministrativa�in�discrezionale�e�vincolata.�Una�cosa�e� certa:�l'utilizzo�del�computer non�elimina�la�fase�riservata�alle�scelte�ovvero� all'esercizio�del�potere�discrezionale,�che,�invece,�viene�valorizzata�nel� momento�di�preparazione�del�programma�dove�vengono�riversate�le�scelte� relative�ad�una�serie�di�futuri�provvedimenti,�modificati�da�atti�discrezionali� in�accertamenti�semplici.� Il�secondo�momento�del�procedimento�di�formazione�dell'atto�ammini- strativo�informatico�e�rappresentato�dall'adozione�dell'atto automatico,che� produce�effetti�immediati�nella�sfera�giuridica�dei�destinatari.�Perplessita�sor- gono�in�merito�alla�natura�giuridica�dell'atto�in�questione,�in�quanto�i�dubbi� riguardano�la�circostanza�che�possa�essere�qualificato�provvedimento�un�pro- dotto�della�macchina�che�non�sia�piu�riferibile�alla�volonta�di�un�funzionario.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Ma�rivolgendo�l'attenzione�su�questa�problematica�non�si�puo��negare�che�in� realta��l'atto�informatico�viene�sempre�necessariamente�imputato�all'autorita��,� giacche�e��proprio�l'autorita��che�predispone�la�decisione�per�determinati�casi,� proprio�attraverso�l'atto-programma.�Infatti,�con�tale�atto�viene�data�attua- zione�alla�legge�per�ogni�singola�fattispecie,�conformemente�alle�differenti� caratteristiche�che�vengono�comunicate,�tramite�l'immissione�di�dati,�dalla� stessa�autorita��al�computer:�la�conseguenza�di�tutto�questo�e��che�la�stessa� autorita��sia�dominus dell'intero�procedimento,�in�base�all'equazione� matematico-giuridica�per�cui�il�computer potra��compiere�operazioni�previste� solo�dal�programma.� Si�deve�a�tal�punto�soffermare�l'attenzione�sulle�conseguenze�giuridiche� che�l'atto�telematico�determina,�che�si�concretizzano�su�tre�problematiche:� l'attribuzione�degli�atti,�l'impossibilita��di�contraffazione�degli�stessi,�la�sicu- rezza�delle�comunicazioni�tra�le�pubbliche�amministrazioni�e�con�gli�utenti.� In�merito�a�tali�questioni�si�evidenzia�come�in�realta��sussista�una�stretta� connessione�tra�rilevanza�giuridica,�aspetti�telematici�e�relative�interconnesse� responsabilita��.�Certamente�il�sistema�tradizionale�di�cifratura�a�chiave�sim- metrica�prevede�l'utilizzo�di�una�singola�chiave�sia�per�la�cifratura�sia�per�la� decifratura.�Tale�sistema�se�e��in�grado,�da�un�lato,�di�assicurare�la�riserva- tezza�di�un'informazione,�dall'altro,�rileva�aspetti�di�debolezza�in�relazione� all'autenticita��,�essendo�possibile�che�il�mittente�possa�essere�facilmente�sosti- tuito�una�volta�che�si�sia�venuti�a�conoscenza�dell'unica�chiave.�Per�risolvere� tali�difficolta��e��stato�elaborato�un�sistema�di�crittografia�piu��moderno�che�si� basa�sulla�presenza�di�due�chiavi,�una�privata�e�un'altra�pubblica,�differenti� tra�di�loro�in�quanto�la�prima�ha�la�funzione�di�cifrare,�mentre�la�seconda� serve�a�decifrare�e�che�risulta�essere�caratterizzato�dalla�presenza�dellafirma digitale;�si�deve�rammentare�che�il�sistema�della�doppia�chiave�simmetrica�e�� stato�definitivamente�regolamentato�dal�d.P.R.�28�dicembre�2000,�n.�445,�la� cui�peculiarita��consiste�nell'aver�dato�una�precisa�definizione�dei�termini�di� documento�informatico�e�di�firma�digitale,�l'utilizzo�della�quale�richiede� anche�l'esecuzione�di�una�particolare�procedura�di�certificazione.� A�tal�proposito�e��utile�precisare�che�il�recente�D.Lgs.�23�gennaio�2002,� n.�10,�recante�attuazione�della�direttiva�1999/1993/CE�relativa�ad�un�quadro� comunitario�per�le�firme�elettroniche,�ha�contribuito�a�rendere�chiarezza�sul- l'efficacia�giuridica�dei�documenti�informatici,�in�base�alle�diverse�fattispecie� di�firma�digitale�utilizzata.�L'importante�considerazione�e��che�in�tutti�i�docu- menti�informatici�emanati�dalle�amministrazioni�la�firma�autografa�o�la� firma,�comunque�prevista,�e��sostituita�a�tutti�gli�effetti�giuridici�dalla�mede- sima�firma�digitale;�inoltre,�il�documento�informatico�trasmesso�per�via�tele- matica�equivale�alla�notificazione�per�mezzo�della�posta.� Un'ulteriore�interessante�questione�deve�essere�affrontata�in�merito�ai� vizi�che�possono�inficiare�il�procedimento�telematico�ed�ai�rimedi�necessari� per�poter�ovviare�ai�vizi�in�argomento:�quest'ultimi�possono�manifestarsi� negli�errori�della�macchina,�nei�vizi�derivanti�dall'input,�relativi�ai�dati� immessi�nel�computer e�nei�vizi�che�inficiano�l'atto-programma�in�modo�tale� che�in�tale�fattispecie,�per�il�principio�di�derivazione,�l'illegittimita��del�pro- gramma�si�ripercuote�sul�definitivo�atto�finale.� DOTTRINA�721 Ma�bisogna�anche�rilevare�che,�secondo�quanto�evidenziato�da�autore- vole�dottrina,�la�classica�forma�di�controllo�che,�partendo�dall'atto�finale,� ripercorre�tutto�il�procedimento,�trova�una�difficile�collocazione�nell'ambito� del�procedimento�che�si�basa�su�atti�amministrativi�informatici.�La�possibilita� di�poter�effettuare�un�controllo�sullo�stesso�procedimento�telematico�risiede� sulla�circostanza�che�lo�stesso�controllo�si�svolga�in�due�fasi:�la�prima,�con- cernente�l'atto-programma�e�la�sua�legittimita�,�deve�essere�esaminata�una tantum;�la�seconda,�dovra�verificare�sempre�i�determinati�profili�di�legittimita� del�singolo�atto�finale.�La�dottrina�ha�affermato�a�tal�fine�che,�insieme� all'atto�finale,�venga�impugnato�anche�l'atto-programma,�per�tutti�quelli�che� non�ne�hanno�avuto�in�precedenza�conoscenza.� Naturalmente�l'equiparazione�atto�giuridico-atto�telematico�vale�in�rela- zione�ai�rimedi�generali�previsti�da�determinati�istituti:�dall'annullamento� nel�caso�in�cui�i�medesimi�vizi�causino�illegittimita�ineliminabili,�dalla� riforma,�nel�caso�in�cui�gli�stessi�vizi�di�legittimita�possano�essere�eliminati,� dalla�rettifica�in�caso�di�errori�di�macchina�e,�in�presenza�dei�presupposti,� dalla�convalida�e�dalla�rinnovazione.�Particolare�rilievo�assumono�le�conse- guenze�in�merito�all'adozione�di�un�atto�che�provochi�un�evento�dannoso,� con�l'eventuale�responsabilita�della�P.A.�nei�confronti�del�danneggiato.�A�tal� fine�si�rammenta�che�neppure�la�presunzione�di�colpa�introdotta�dalla�giuri- sprudenza,�basata�sull'equazione�responsabilita�della�P.A./colpevolezza�del� dipendente,�e�riuscita�a�fornire�un'adeguata�risposta�alla�tutela�contro�i�danni� causati�dall'adozione�di�atti�informatici.�In�realta�,la�questio iuris circa�l'im- putabilita�dell'atto�informatico�trova�difficile�soluzione�per�la�particolarita� che�alla�formazione�dello�stesso�partecipano�una�varieta�di�soggetti�(banche-- dati,�tecnici�etc.);�al�contrario,�proprio�per�la�particolarita�di�tale�situazione,� un�meccanismo�di�tutela�a�favore�del�danneggiato�potrebbe�essere�garantito� dalle�fattispecie�della�responsabilita�oggettiva.� Sulla�base�di�quanto�rappresentato�si�devono�esaminare�i�rilievi�giuridici� e�non�assunti�dal�contratto�telematico�ed�i�conseguenti�effetti�dello�stesso� sull'e-commerce,�sull'e-procurement e�sul�settore�delle�aste�on-line.� La�dottrina�ha�evidenziato�la�differenziazione�tra�contratto�telematico,� in�relazione�alla�forma�con�cui�il�medesimo�contratto�viene�stipulato,�ed�il� contratto�informatico,�in�relazione�invece�all'oggetto,�elemento�quest'ultimo� che�contribuisce�maggiormente�alla�qualificazione�di�un�contratto�come�con- tratto�informatico.�Si�rileva�che�nei�contratti�telematici�esiste�una�diversita� di�concetti�legali�di�fronte�al�termine�unico�di�soggetto�del�negozio:�il� soggetto-autore�che�partecipa�al�processo�di�determinazione�e�formazione� dell'atto�negoziale�ed�il�soggetto-parte�cui�spettano�gli�interessi�regolati�con� il�negozio.�Nell'accordo�telematico�inter absentes si�puo�con�sicurezza�identi- ficare�solo�il�soggetto-parte,�che�risulta�dal�contratto,�e�non�anche�il� soggetto-autore;�quindi,�il�problema�principale�e�quello�dell'imputabilita�giu- ridica�dei�dati�trasmessi�da�un�soggetto�individuato�inequivocabilmente.� La�questio iuris coinvolge�direttamente�le�problematiche�circa�la�valida� stipulazione�per�via�telematica�del�contratto�per�il�quale�la�legge�prescrive�la� forma�dell'atto�pubblico.�In�realta�,�il�contratto�in�esame,�come�ogni�accordo� tradizionale,�rappresenta�l'incontro�tra�proposta�e�accettazione.�In�merito�a� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� tale�punto�si�richiamano�due�diverse�scuole�di�pensiero:�una�(N.�Irti)�afferma� che��l'accordo,�quale�risultato�di�un�dialogo�linguistico�permeato�della�sog- gettivita��delle�parti,�in�quanto�tale,�non�e��piu��concepibile�negli�scambi�che� caratterizzano�la�moderna�economia�capitalistica,�a�vantaggio�della�pura� oggettivita��di�cose,�immagini,�gesti�anonimi�e�ripetitivi�;�l'altra�(Oppo)� osserva�che��l'accordo,�ottenuto�mediante�il�procedimento�delineato�nel- l'art.�1326,�comma�1�c.c.,�conosce�anche�altri�meccanismi�attraverso�i�quali� puo��perfezionarsi�ed�esistere�tra�le�parti.�Il�riferimento�normativo�esplicito�e�� agli�artt.1327�e�1333�c.c.,�laddove�c'e��accordo�ma�non�c'e��dialogo�fra�le�parti.� Pertanto�il�problema�procedurale�piu��importante�dell'accordo�telematico�che� si�perfeziona�tramite�e-mail consiste�nel�fatto�se�sia�o�meno�estensibile�quanto� previsto�dagli�articoli�1326�e�1335�c.c.�alle�transazioni�on line;�il�primo,�al� co.�1,�dispone�che�il�contratto�risultera��concluso�nel�momento�in�cui�chi�ha� fatto�la�proposta�avra��conoscenza�dell'accettazione�dell'altra�parte;�il�secondo� si�riferisce�a�tutti�gli�atti�recettivi,�e�in�particolare�alla�proposta,�all'accetta- zione�e�alla�revoca,�i�quali�producono�effetto�dal�momento�in�cui�giungono� a�conoscenza�del�destinatario.�Essendo�in�realta��molto�difficile�fornire�la� prova�che�il�destinatario�abbia�avuto�effettiva�notizia�di�tali�atti,�sara��suffi- ciente,�perche�possano�sortire�gli�effetti�desiderati,�che�questi�giungano�all'in- dirizzo�del�destinatario,�salvo�sempre�che�quest'ultimo�non�provi�di�essere� stato,�senza�sua�colpa,�nell'impossibilita��di�averne�notizia.�La�dichiarazione� effettuata�a�mezzo�e mail sara��efficace�appena�e��memorizzata�dalla�cassetta� di�posta�elettronica�del�destinatario,�indipendentemente�dal�momento�in�cui� questi�ne�prende�visione.�E�pero��evidente�che�lo�scambio�di�proposta�e�accet- tazione�attraverso�internet puo��determinare�una�situazione�di�incertezza� quanto�alla�data�e�al�luogo�di�conclusione�del�contratto�e,�di�conseguenza,� l'insorgenza�di�problematiche�inerenti�alla�ripartizione�del�rischio�relativa- mente�alla�trasmissione�del�messaggio�tra�dichiarante�e�ricevente.�La�giuri- sprudenza�a�tal�fine�ha�affermato�che�la�dichiarazione�si�considera�cono- sciuta�nel�momento�in�cui�entra�nella�sfera�del�controllo�del�ricevente,�che� potra��contestare�la�mancata�recezione�solo�nei�casi�in�cui�cio��non�dipenda� da�un�fatto�a�lui�riferibile�come,�ad�esempio,�nel�caso�di�trasmissione�di�un� documento�tramite�fax�cui�segue�il�rapporto�di�trasmissione�di��ok�:�in�tale� situazione�il�mancato�o�difettoso�funzionamento�dell'apparecchio�ricevente� si�imputa�al�destinatario�del�messaggio.� Cercando,�a�tal�punto,�di�evidenziare�le�connessioni�tra�contratto�tele- matico,�particolare�species di�contratto�digitale,�ed�attivita��amministrativa� della�P.A.,�con�lo�specifico�riferimento�all'attivita��contrattuale�amministra- tiva,�giova�utile�rammentare�che�per�gli�stessi�contratti�digitali�occorre�fare� una�distinzione�tra�contratti digitali in senso ampio e contratti digitali in senso stretto.�I�primi�sono�quelli�che,�pur�essendo�stati�conclusi�elettronicamente,� hanno�per�oggetto�la�consegna�di�un�bene�materiale,�o�che,�comunque,�non� hanno�avuto�adempimento�in�forma�esclusivamente�digitale,�come�ad�es.�nel- l'acquisto�di�un�libro�o�nella�compravendita�di�un�immobile.�La�seconda� categoria�di�contratti�digitali�consiste�nell'esecuzione�della�prestazione�intera- mente�e�direttamente�tramite�il�trasferimento�elettronico�di�dati,�come�nel� caso�di�acquisto�di�un�software effettuato�tramite�internet,�o�nella�consulta- DOTTRINA�723 zione,�a�pagamento,�di�una�banca-dati,�direttamente�on-line;�e��evidente,�in�tal� senso,�che�alle�due�tipologie�di�contratti�digitali�si�applicano�la�disciplina� dei�contratti�negoziati�fuori�dai�locali�commerciali,�ossia�fuori�dai�tradizio- nali�negozi.�Si�rammenta,�a�tal�proposito,�che�nei�contratti�conclusi�on-line il�luogo�della�conclusione�e��quello�nel�quale�ha�sede�il server,�ossia�il�comput er centrale.� Quanto�sopra�evidenziato�intende�mettere�in�risalto�le�recenti�aperture� della�P.A.�verso�il�mercato�privato�e�nei�confronti�del�ricorso�agli�strumenti� dell'e-procurement.�In�effetti,�operando�una�scelta�di�un�modello�di�outsourc ing,�la�gestione�dei�processi�di�acquisto�di�beni�e�servizi�viene�delegata�a� societa��specializzate�in�rappresentanza�dell'acquirente�e�mediante�il�sistema� delle�convenzioni.� Come�e��noto,�secondo�il�citato�modello�dell'outsourcing,�la�societa��viene� selezionata�con�procedure�di�evidenza�pubblica�e,�contestualmente,�la�stessa� si�impegna�ad�accettare�gli�ordinativi�delle�singole�amministrazioni�in�base� ai�prezzi�ed�alle�condizioni�stabilite�nelle�convenzioni�stipulate�con�la�societa�� di�consulenza�delegata.�Le�convenzioni�stipulate�sono�vincolanti�per�le� amministrazioni�centrali�e�periferiche�che�devono�approvvigionarsi�tramite� di�esse�(tying),�mentre�a�Regioni�ed�Enti�locali�e��riservata�la�facolta��di�ade- rirvi�(untying).�Bisogna�rammentare�che�sebbene�le�convenzioni�in�argomento� non�sono�vincolanti�per�le�medesime�amministrazioni,�tuttavia,�nel�momento� in�cui�si�proceda�all'acquisto�di�beni�e�servizi�comparabili�con�quelli�oggetto� dell'accordo�convenzionale,�le�stesse�convenzioni�costituiranno�un�parametro� di�riferimento,�qualitativo�e�di�prezzo,�cui�necessariamente�debba�farsi�capo.� Nell'ordinamento�italiano�il�modello�prescelto�di�outsourcing e��connesso�con� un�regime�proprietario�privato�(il�soggetto�esterno�alla�P.A.�e��una�S.p.A.,� anche�se�il�capitale�e��detenuto�dal�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze)� e�con�un�regime�di�untying (facolta�,�appunto,�di�adesione�alle�convenzioni� per�alcune�amministrazioni).�Un�ruolo�fondamentale�nel�sistema�di� e-procurement introdotto�nell'amministrazione�riveste�la�Concessionaria�ser- vizi�informatici�pubblici-Consip�S.p.A.�(il�Ministero�dell'Economia�e��titolare� di�una�partecipazione�rappresentativa�dell'intero�capitale�sociale�della� Societa��tramite�la�Consap�S.p.A.)�con�funzione�esclusiva�di�prestare�servizi� all'amministrazione�pubblica;�ad�essa�e��stata�affidata�la�realizzazione,�la� gestione�ed�il�controllo�delle�procedure�per�la�conclusione�delle�convenzioni� con�i�fornitori�di�beni�e�servizi,�nonche�l'esecuzione�di�tutti�i�servizi�informa- tici,�telematici�e�di�consulenza�connessi�a�questa�attivita��.�La�citata�Consip�e�� un�organismo�a�struttura�societaria�con�la�funzione�di�perseguire�attivita��di� natura�esclusivamente�pubblicistica�a�favore�dello�Stato,�e��equiparata�alle� amministrazioni�pubbliche�e�si�configura,�inoltre,�come�amministrazione� aggiudicatrice.�In primis, la�societa��in�argomento,�prima�di�progettare�e�rea- lizzare�strumenti�di�e-procurement,�e�prima�ancora�di�stabilire�contatti�con� soggetti�terzi�e�fornitori,�acquisisce�informazioni�sulla�domanda�e�sull'offerta� presenti�nel�mercato�in�relazione�a�determinati�beni�ed�esamina�le�strategie� di�approvvigionamento�e�fornitura.�Successivamente,�la�Consip�interviene� nella�fase�di�contrattazione�tra�amministrazione�e�fornitori,�concludendo� direttamente,�per�conto�del�Ministero�dell'Economia�e�delle�P.A.,�le�relative� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� convenzioni.�In�merito�a�quest'ultima�argomentazione�si�rileva�che�l'indivi- duazione�nella�predetta�struttura�statale�Consip�dell'unico�organo�compe- tente�ad�effettuare�gli�acquisti�per�le�amministrazioni�ha�indotto�la�dottrina� ad�evidenziare�un�contrasto�di�tale�situazione�con�l'affermazione�sempre�piu�� forte�di�una�logica�di�decentramento�e�di�autonomia�degli�enti�locali,�alla� luce�della�riforma�del�titolo�V�della�Costituzione�ed�in�violazione�dello�stesso� principio�costituzionale�di�sussidiarieta��.� Con�l'approvazione�del�d.P.R.�del�4�aprile�2002,�n.�101�(Regolamento� recante�criteri�e�modalita��per�l'espletamento�da�parte�delle�amministrazioni� pubbliche�di�procedure�telematiche�di�acquisto�per�l'approvvigionamentodi� beni�e�servizi)�ed�in�relazione�al�d.P.R.�7�aprile�2003,�n.�137�(in�materia�di� firme�elettroniche)�e�della�legge�1.�agosto�2003,�n.�212�di�conversione�del� decreto-legge�del�24�giugno�2003,�n.�143�(recante,�tra�l'altro,�disposizioni� urgenti�in�tema�di�versamento�e�riscossione�di�tributi,�di�Fondazioni�bancarie� e�di�gare�indette�dalla�Consip�S.p.A.),�si�sono�poste�le�basi�per�rendere�effet- tivamente�operative�le�procedure�per�l'acquisto�on line di�beni�e�servizi�nelle� P.A.�Il�fine�e��quello�di�rendere�piu��rapidi�le�fasi�della�gara�fino�all'aggiudica- zione�dell'appalto,�con�la�contemporanea�riduzione�dei�costi�ottenuta�con� l'abbattimento�dei�prezzi�su�beni�e�servizi�oggetto�delle�convenzioni.�Il�qua- dro�che�viene�cos|��a�realizzarsi�individua�l'innovativita��delle�procedure�tele- matiche,�intese�quest'ultime�come�alternativa�agli�attuali�sistemi�per�gli� approvvigionamenti�di�beni�o�servizi�e�come�un�valido�supporto�alle�classiche� forme�di�scelta�del�contraente�e�come�un�vero�e�proprio�aiuto�ai�tradizionali� modi�di�negoziazione.� Il�ricorso�sempre�piu��frequente�all'utilizzo�degli�strumenti�informatici�e�� finalizzato,�come�detto,�alla�semplificazione�delle�procedure�della�predetta� attivita��di�negoziazione,�la�quale�coinvolge�necessariamente�anche�la�tipica� attivita��amministrativa�di�verbalizzazione�della�gara;�quest'ultima�puo��essere� effettuata�con�la�sopra�richiamata�firma�digitale�dal�responsabile�del�procedi- mento�e�dall'ufficiale�rogante,�in�relazione�all'approvazione�del�contratto�tra- mite�strumenti�telematici.�I�conseguenti�effetti�giuridici�che�nascono�da�tali� attivita��e,�principaliter,�le�nuove�problematiche�sostanziali�e�procedurali�indu- cono�ad�individuare�quella�che�potrebbe�tranquillamente�essere�definita�come� la�nuova�impugnazione telematica dei�provvedimenti�lesivi.�Il�concetto�di�per� se�risulta�altamente�innovativo,�anche�in�considerazione�di�quanto�disposto� dal�d.P.R.�del�13�febbraio�2001,�n.�123,�sull'uso�degli�strumenti�informatici� nei�processi;�ma�se�si�presta�attenzione�alla�portata�innovativa�della�predetta� situazione�telematica�si�puo��scorgere�una�stretta�correlazione�tra�amministra- zione�telematica�(o�teleamministrazione)�e�procedimento�amministrativo,� con�i�necessari�profili�sulla�partecipazione�degli�interessati�allo�stesso�proce- dimento.�Gli�aspetti�sopra�richiamati�trovano�un�collegamento�diretto�con� la�progressiva�e�connessa�instaurazione�della�procedura�relativa�ai�servizi� dell'e-government,�principio�generale�indicante�la�trasformazione�della�P.A.� nell'innovativa�e�sostanziale�figura�dell'amministrazione��per�risultati��coa- diuvata�proprio�dall'attivita��telematica.�In�pratica,�i�richiamati�procedimenti� amministrativi,�anche�se�caratterizzati�da�alta�complessita��,�confluiranno�vir- tualmente�all'interno�di�un�atto�informatico�e�telematico�che�sara��ilfascicolo elettronico virtuale.� DOTTRINA 725 La quaestio iuris che ha sempre interessato la posizione della migliore dottrina e della giurisprudenza concerne la netta contrapposizione tra proce- dura di automazione, prevista per le scelte discrezionali a bassa complessita� , e negazione della stessa automazione in relazione alle scelte discrezionali a media ed alta complessita� . Tale differenza si basa sull'attuale riferimento al concetto di informatica tradizionale, basata sull'uso di software in uso negli elaboratori elettronici, in contrapposizione a quegli studi che, invece, inten- dono simulare il funzionamento della mente umana e che sono protesi verso quel nuovo concetto dell'intelligenza artificiale, percorso che trovera� indub- biamente degli ostacoli da superare in relazione ai diversi profili della responsabilita� delle amministrazioni. La richiamata summa divisio tra attivita� discrezionale e attivita� vincolata si basa sul fatto che le procedure amministrative discrezionali sono caratte- rizzate dalla presenza di almeno un elemento che non sia fissato dalla legge (an, quid, quomodo o quando); viceversa, nel caso in cui tali elementi non sono rimessi all'amministrazione, ma gli stessi sono determinati dal dettato nor- mativo le predette procedure amministrative saranno vincolate. La suddivi- sione si ripercuote sul piano sostanziale concreto in base alla differenziazione dei provvedimenti amministrativi negli atti negoziali, dove si individua sem- pre uno spazio di discrezionalita� per l'autorita� amministrativa, e negli accer- tamenti costitutivi, ossia accertamenti della sussistenza dei requisiti di legge in presenza dei quali viene emanato il provvedimento come atto dovuto.L'au- tomazione dell'attivita� vincolata non puo� che apportare benefici all'attivita� amministrativa sotto i profili costituzionali dell'imparzialita� e del buon anda- mento; problematiche sorgono, invece, nei confronti dell'attivita� discrezionale tradizionale in relazione alla possibilita� per la stessa P.A. di autolimitare se stessa in tale funzione, ossia alla possibilita� per la medesima P.A. di prefis- sare criteri generali che siano alla base della stessa attivita� e, pertanto, �a cascata�, alla necessita� di creare programmi informatici per l'emissione di atti amministrativi discrezionali. Ad un orientamento che esclude il ricorso all'esercizio dell'autolimite, si contrappone quella dottrina che invece lo giu- stifica e lo considera strettamente necessario proprio per l'attuazione dei principi di imparzialita� e buona amministrazione, pervenendo, altres|� alla distinzione della discrezionalita� dal mero arbitrio. Nella pratica, indipenden- temente dal fatto che la P.A. adotti atti espliciti di autolimitazione, un limite implicito alle decisioni amministrative viene dato dalla prassi amministrativa che, consistendo proprio nel compimento di una scelta nell'ambito degli spazi di discrezionalita� consentita, rappresenta un necessario parametro per future decisioni relativamente a simili fattispecie. Un'attenta dottrina afferma che la predeterminazione delle decisioni da assumersi non debba annullare la discrezionalita� delle singole scelte, ma, al contrario, debba rappresentare per l'amministrazione una vera e propria guida che impedisca alla medesima P.A. di cadere nel mero arbitrio. A tal punto si deve osservare che il ricorso dell'amministrazione al predetto autolimite della propria attivita� discrezio- nale, tramite la procedura di automazione, rappresenta per la stessa un'ipo- tesi molto rigida che fa sorgere il dubbio sul fatto che la stessa funzione di autolimitazione sia sempre possibile nelle scelte discrezionali. Ancora una RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� volta�tale�possibilita�si�individua�esclusivamente�nelle�scelte�a�bassa comples- sita� ,�nell'ambito�di�quel�generale�fenomeno�noto�come��economia�norma- tiva�,�a�favore,�quindi,�delle�scelte�discrezionali�ed�a�scapito�degli�interventi� normativi,�mentre�la�stessa�procedura�di�automazione�e�esclusa�per�le�scelte� a media e alta complessita� .�La�configurazione�che�si�e�realizzata�e�stata�defi- nita�dalla�dottrina�come�automazione��a�segmenti�,�ossia�con�l'automazione� delle�scelte�discrezionali�tipiche,�ripetitive�e�a�bassa�complessita�,�e�con�la�sog- gezione�di�tutte�le�altre,�a�media�e�alta�complessita�,�all'attivita�del�funziona- rio�pubblico�e,�di�conseguenza,�con�l'alternanza�delle�decisioni�al�calcolatore� e�all'organo�amministrativo�(4).�L'ulteriore�passo�in�avanti�che�caratterizzera� l'automazione�delle�scelte�discrezionali�delle�amministrazioni�ma�che�conte- stualmente�potrebbe�generare�confusione�in�merito�all'operativita�delle�mede- sime�scelte,�sotto�i�risvolti�dei�confini�della�discrezionalita�amministrativa�e� di�quella�tecnica,�e�manifestato�dalla�sopra�indicata�intelligenza�artificiale.� Tralasciando�improbabili�aspetti�virtuali,�con�tale�denominazione�si�e�tentato� di�individuare�tutte�quelle�applicazioni�informatiche�dirette�a�riprodurre�al� calcolatore�gli�stessi�meccanismi�cognitivi�della�mente�umana,�con�l'attribu- zione�allo�stesso�computer di�quelle�tipiche�capacita�dell'apprendimento,�del� compimento�delle�scelte�e�della�creativita�,�fino�ad�arrivare�all'assurda�e�possi- bile�ma�incomprensibile�sostituzione�dell'attivita�umana.�La�conseguente� individuazione�delle�c.d.�reti�neurali artificiali,�consistenti�nella�riproduzione� al�calcolatore�delle�connessioni�tra�i�neuroni�del�cervello�umano,�sottolineano� la�fondatezza�dei�citati�dubbi.�La�connessione�delle�predette�reti�con�i�c.d.� sistemi esperti,�programmi,�quest'ultimi,�dotati�di�alta�tecnologia�e�capaci�di� riprodurre�il�comportamento�di�un�essere�umano�in�una�determinata�mate- ria,�potrebbero,�tuttavia,�risolvere�molte�questioni.� Ma�se�e�vero�che�i�sopra�citati�sistemi�hanno�trovato�un'importante� applicazione�in�vari�settori�specialistici�come�la�medicina�per�scopi�diagno- stici�o�l'ingegneria�genetica�e�che,�sulla�base�di�queste�considerazioni,�la�dot- trina�ne�ha�sostenuto�l'introduzione�nel�mondo�giuridico�con�i�vantaggi�per� l'attivita�discrezionale�oggi�riservati�solo�all'attivita�vincolata�dall'informatica� tradizionale�(imparzialita�,�buona�amministrazione�etc.),�tuttavia,�un�altro� orientamento�ne�ha�negato�gli�aspetti�positivi�per�le�medesime�amministra- zioni.�Tale�considerazione�si�baserebbe�sulla�circostanza�che�anche�i�pro- grammi�basati�sulle�reti�neurali�artificiali�sarebbero�caratterizzati�da�rigidita� e�dal�rischio�di�un�utilizzo�acritico�e�riduttivo,�tale�da�portare�all'assurda�con- (4)�Un�esempio�d'automazione��a�segmenti��si�ha�nell'esclusione�delle�offerte�anomale� nelle�gare�d'appalto�e�della�successiva�aggiudicazione�del�vincitore�dove,�alla�fase�d'esame� della�documentazione�presentata�dalle�imprese�svolta�dal�calcolatore,�segue�il�momento� della�decisione�degli�organi�amministrativi�sull'accoglimento�o�meno�delle�offerte.�A�tale�fase� seguira�il�ritorno�del�calcolo�al�computer in�merito�alla�graduatoria�delle�offerte,�da�cui�sca- turira�,�infine,�l'aggiudicazione.�Tale�fase,�se�basata�sul�metodo�del�prezzo piu� basso,sara� decretata�automaticamente�dal�calcolatore�a�favore�del�vincitore,�in�base�alla�definizione� oggettiva�dell'offerta�con�il�maggior�ribasso;�se,�al�contrario,�si�ricorrera�al�metodo�dell'of- ferta piu� vantaggiosa la�decisione�spettera�agli�organi�amministrativi�in�base�alla�combina- zione�di�determinati�fattori�(prezzo,�tempi�d'esecuzione�etc.).� DOTTRINA�727 figurazione�di�situazioni�di�efficienza�formale�ma�allo�stesso�tempo�di� poverta�sostanziale�(G.�Taddei�Elmi).�Tuttavia,�l'aspetto�positivo�dei�predetti� sistemi�aperti�viene�individuato�nella�funzione�di�ausilio�compiuta�dagli�stessi� a�favore�del�funzionario�pubblico,�sempre,�tuttavia,�con�la�considerazione� che�il�facile�accesso�tramite�l'informatica�giuridica�ai�testi�legali�potrebbe�ral- lentare�o�addirittura�fermare�il�processo�di�obsolescenza�e�desuetudine�dei� medesimi�testi�legali�con�la�conseguente�e�pericolosa�staticita�del�diritto.�Da� qui�il�necessario�intervento�umano�diretto�a�razionalizzare�l'uso�degli�stru- menti�informatici�ed�a�fare�in�modo�che�non�vengano�conservati�inutili�testi� che,�sempre�secondo�il�Taddei,�causerebbe�un�elemento�pericoloso�per�la�dot- trina�e�la�giurisprudenza.� Ma�ritornando�alla�gia�data�definizione�dell'atto�amministrativo�elettro- nico,�si�deve�rammentare�che�nel�procedimento�amministrativo�automatiz- zato�l'elaboratore�non�solo�memorizza�e�ricerca�i�dati,�ma�puo�effettuare� anche�l'automazione�della�stessa�decisione�amministrativa�con�la�formazione,� appunto,�dei�predetti�atti�amministrativi�elettronici,�con�un�profilo,�pertanto,� che�interessa�non�solo�aspetti�formalistici,�ma�anche�e�soprattutto�elementi� della�stessa�decisione�amministrativa.� A�tal�punto�risulta�facile�confermare�quanto�sopra�descritto,�ossia�che� l'automazione�dell'attivita�amministrativa�e�utile�soprattutto�nei�confronti� dell'attivita�amministrativa�vincolata.�Infatti,�in�tale�fattispecie�l'elaboratore� compie�le�medesime�cose�che�farebbe�il�funzionario�pubblico,�con�pero�una� maggiore�efficienza�ed�uniformita�;e�,�altres|�,�chiaro�che�le�eventuali�responsa- bilita�ricadranno�esclusivamente�su�chi�ha�inserito�i�dati�nel�computer�osu� chi�ha�predispostoil�software�che�sulla�base�di�quei�dati�stabilisce�determi- nate�conseguenze.�E�rilevante�che�l'amministrazione�eserciti�il�proprio�potere� discrezionale�in�modo�che�le�proprie�decisioni�siano�piu�adatte�alla�fattispecie� concreta,�anche�se�in�alcuni�casi�deve�essere�limitato�un�potere�che�diventa� eccessivamente�discrezionale.�La�procedura�automatizzata�e�diretta�proprio� a�limitare�l'eccesso�di�discrezionalita�in�quei�settori�nei�quali�l'esercizio�dello� stesso�potere�discrezionale�potrebbe�essere�oggetto�di�abuso,�come�ad�es.� nelle�concessioni�edilizie�o�nel�riconoscimento�di�un'indennita�di�espropria- zione�per�pubblica�utilita�.� Ma�oltre�che�per�gli�atti�vincolati,�privi,�come�e�noto,�di�discrezionalita�,� la�procedura�di�automazione�degli�atti�amministrativi�puo�essere�vantaggiosa� per�atti�oggetto�di�interpretazione�discrezionale,�interpretazione�che�a�sua� volta�sara�applicata�a�tutti�gli�atti�di�quel�determinato�tipo.�Da�cio�si�desume� che�il�veder�automatizzabile�l'attivita�vincolata,�o�l'attivita�a�bassa�discrezio- nalita�,�in�quanto�la�stessa�automazione�riduce�il�potere�discrezionale,�ed� essere�dubbiosi�nei�confronti�dell'automazione�dell'attivita�ad�alta�discrezio- nalita�,�trova�un�valido�fondamento.�Infatti,�nel�caso�di�tale�attivita�,�la�stessa� automazione�contemplerebbe�la�sottoposizione�delle�procedure�amministra- tive�ad�adattamenti�matematici�concernenti�gli�algoritmi,�con�una�conse- guente�tipizzazione�minuziosa�delle�norme.�Tutto�questo�e�dovuto�al�fatto� che�il�sistema�non�puo�ragionare�in�modo�analogico,�con�il�contestuale�e�fon- dato�rischio�che�non�siano�previste�tutte�le�fattispecie�che�possono�verificarsi� nei�casi�concreti.�Bisogna,�altres|�,�rammentare�che�nel�descritto�processo�di� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� automazione,�ai�fini�dell'imputabilita�dello�stesso�atto�automatizzato�e�della� richiamata�impugnazione telematica dei�provvedimenti,�l'assenza�di�una�speci- fica�volonta�del�funzionario�non�giustifica�la�totale�assenza�di�volonta�della� stessa�amministrazione,�che�resta�determinante�giacche�la�medesima�P.A.�ha� fornito�all'elaboratore�le�preventive�ed�univoche�istruzioni�attraversoil�pro- gramma�che�muove�lo�stesso�elaboratore.� Da�quanto�sopra�rappresentato�una�fine�dottrina�(Duni�Giovanni)�ha� individuato,�nel�processo�di�informatizzazione�dell'attivita�amministrativa,�la� terza�e�finale�fase�della�teleamministrazione(5).� Proprio�per�sottolineare�le�difficolta�che�possono�essere�causate�dagli� effetti�dell'atto�informatico,�risulta�utile�citare�l'intervento�del�Tribunale�di� Cuneo�del�15�dicembre�2003�sul�documento�siglato�con�firma�leggera.�Il�tri- bunale�piemontese�ha�sottoposto�ad�esame�proprio�la�questione�in�argo- mento�affermando�che�la�e mai! debba�essere�considerata�una�promessa�uni- laterale�di�pagamento�(e/o�una�ricognizione�di�debito)�sotto�forma�di�scrit- tura�privata.�Infatti,�il�documento�informatico�(d.P.R.�445/2000)�e�valido�e� rilevante�agli�effetti�di�legge�e,�se�sottoscritto�con�firma�elettronica,�soddisfa� il�requisito�legale�della�forma�scritta;�per�poter�accedere�ad�un�indirizzo� e mai! occorre�inserire�gli�appositi�dati�identificativi�(username e�password)� ed�e�proprio�tale�procedura�di�validazione�che�porta�necessariamente�a�far� acquisire�al�messaggio�di�posta�elettronica�il�valore�di�documento�informa- tico�redatto�in�forma�scritta.�La�conclusione�cui�giunge�il�citato�tribunale� sulla�questione�sottoposta,�concernente�un�ricorso�presentato�da�una�societa� creditrice�per�il�mancato�pagamento�di�una�somma�di�denaro�per�prestazioni� e�forniture,�si�manifesta�nella�circostanza�che�le�stesse�e mai! inviate�dalla� societa�debitrice�e�contenenti�la�promessa�unilaterale�di�pagamento�legitti- mano�la�concessione�del�decreto�ingiuntivo�di�pagamento.� Al�riguardo�si�ritiene�che�la�necessaria�conformita�se�non�a�regole�tecni- che�quanto�meno�a�procedure�uniformi�sia�inevitabile�per�la�pubblica�ammi- nistrazione�ed�anche�per�i�privati,�proprio�per�le�conseguenze�che�possono� derivare�dall'utilizzo�della�procedura�eseguita�con�la�firma�elettronica.� Risulta�pertanto�chiaro�all'interprete�osservare�che�il�confine��telema- tico��tra�discrezionalita�pura�e�discrezionalita�tecnica�viene�ormai�indivi- duato�da�quella�che�un�noto�pensiero�(Borruso)�chiama��giurimetria�,�consi- stente�nella��scienza,�resa�possibile�soltanto�dall'uso�del�computer,�di�indivi- duare�e�misurare,�per�ogni�determinazione�quantitativa�o�comunque�di�fatto� affidata�alla�discrezionalita�del�giudice,�le�componenti�variabili�dalle�quali� scaturisce�il�giudizio,�al�fine�di�ragguagliare�ogni�nuova�determinazionea� quelle�precedentemente�applicate�e�di�assicurare,�cos|�,�in�concreto,�mediante� (5)�L'Autore�ha�affermato�che�la�prima�fase�e�stata�caratterizzata�dall'introduzione�di� tecnologie�di�meccanizzazione�per�mezzo�di�schede�perforate,�cui�ha�fatto�seguito�la�seconda� fase,�non�ancora�completamente�terminata,�caratterizzata�dall'utilizzo�di�elaboratori�elettro- nici�come�supporto�allo�svolgimento�dell'attivita�amministrativa,�ma�senza�il�riconoscimento� della�validita�giuridica�degli�atti�in�forma�elettronica,�con�la�necessaria�conseguenza�che�l'at- tivita�amministrativa�venga�duplicata.� DOTTRINA�729 un�sistema�di�confronto�eseguito�con�l'ausilio�di�modelli�statistici�formati�in� base�a�classificazioni�standard o�scale�predeterminate�di�punteggio,�quella� parita�di�trattamento�(almeno�approssimativa)�alla�quale�i�giudicandi�hanno� diritto�anche�rispetto�ai�giudizi�discrezionali�del�magistrato�.�Da�qui�il�conse- guente�corollario�per�cui�sia�indispensabile�la�trasparenza�informatica�del- l'amministrazione�della�giustizia�come�vero�rimedio�agli�eventuali�pericoli� delle�varie�species di�discrezionalita�;�finalita�raggiungibile�solo�con�la�costitu- zione�di�banche-dati�ove�sia�costantemente�monitorata�tutta�l'attivita�della� pubblica�amministrazione�e�delle�relative�connessioni�con�l'attivita�della�giu- stizia�amministrativa.� Gli�effetti�che�l'atto�telematico�puo�produrre�nell'ordinamento�giuridico� determinano�problematiche�sicuramente�soggette�a�difficile�soluzione,�ma� l'individuazione�delle�stesse�aiuta�l'operatore�amministrativo�ad�intervenire� efficacemente�su�tale�questione.�La�giurisprudenza�e�intervenuta�piu�volte� sul�tema�ed�ha�cercato�sempre�di�dare�una�risposta,�in primis,�ai�delicati�rap- porti�intercorrenti�sulla�questione�de qua tra�la�P.A.�ed�il�privato�in�materia� di�fornitura�di�dati�necessari�per�l'avvio�e�la�successiva�continuazione�dell'at- tivita�informatizzata,�in�relazione,�quindi,�ai�nuovi�aspetti�del�modus operandi delle�discrezionalita�amministrativa�e�di�quella�tecnica.�A�tal�proposito,� risulta�utile�citare�l'intervento�nel�febbraio�1985�della�Corte�di�appellodi� Torino;�quest'ultima�ha�affermato�che�in�un�contratto�di�compravendita�rela- tivo�ad�un�sistema�di�elaborazione�elettronica�di�dati�oggetto�del�negozio�e� l'intero�sistema,�da�adattarsi�alle�esigenze�dell'acquirente�e,�percio�,�compren- sivo�anche�del�software come�parte�indefettibile�per�il�raggiungimento�degli� scopi�voluti�dalle�parti�ed�essenziale,�pertanto,�al�sinallagma�negoziale.�L'im- portanza�della�pronuncia�de qua viene�in�risalto�proprio�nei�citati�rapporti� P.A.�^impresa�privata�fornitrice�del�sistema�di�elaborazione�dati�in�quanto� l'omessa�consegna�di�parte�dei�programmi�ad�opera�della�medesima�impresa� causa�un�inadempimento�non�di�scarsa�importanza,�ai�sensi�dell'art.�1455� c.c.,�come�tale�giustificante�la�risoluzione�del�contratto.Ma�gli�interventi�giu- risprudenziali�vengono�pronunciati�anche�per�tutelare,�sempre�secondo�il� sopra�delineato�schema�P.A.�^impresa�privata,�il�privato�che,�a�sua�volta,� potrebbe�subire�una�conseguenza�negativa�per�un�comportamento�della� stessa�P.A.�Il�Consiglio�di�Stato�(6)�e�intervenuto�nella�materia�dei�contratti� con�la�P.A.�sulla�circostanza�che,�in�forza�dei�principi�desumibili�dall'art.�41� del�r.d.�23�maggio�1924�n.�827,�il�ricorso�alla�trattativa�privata�con�unico� contraente�e�ammesso�solo�nei�casi�di�oggettiva�impossibilita�di�acquisire�la� prestazione�da�parte�di�altri�contraenti,�non�riconducibili�alla�volonta�oal� precedente�comportamento�della�stessa�Amministrazione�procedente;�per- tanto,�soffermandosi�sulla�fattispecie�relativa�al�contratto�di�informatizza- zione,�il�supremo�Organo�amministrativo�ha�concluso�che�la�proprieta�del� sistema�di�base�non�rende�di�per�se�legittimo�il�ricorso�alla�trattativa�privata� ai�fini�della�fornitura�di�sistemi�applicativi�e�di�sviluppo.� (6)�Cons.�Stato,�sez.IV,�24�gennaio�1995,�n.�29,�in�Cons. Stato 1995,�I,�30.� RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO� Il�processo�di��telematizzazione��che�sta�sempre�piu�interessando�l'atti- vita�della�pubblica�amministrazione,�ossia�la�trasformazione�indubbiamente� difficoltosa�ma�sempre�costantemente�univoca�dell'atto�amministrativo� �manuale��nell'atto��informatico�,�il�contestuale�avvicinamento�della�stessa� P.A.�alle�esigenze�del�cives nell'ottica�della�perdita�da�parte�dell'amministra- zione�dell'aspetto�concernente�i�delicati�equilibri�con�i�cittadini,�il�richiamato� principio�di��consensualizzazione��dell'attivita�amministrativa,�mettono�in� risalto�ancora�una�volta�un�processo�ormai�indirizzato�verso�un�unico�obiet- tivo:�la�voglia�da�parte�della�P.A.�di�rendersi�piu�efficiente�e�piu�moderna,� l'essersi�resa�conto�dei�cambiamenti�veloci�dell'ordinamento�pubblico,�ma� soprattutto�la�volonta�,�da�parte�della�medesima�Amministrazione,�di�potersi� avvantaggiare�di�queste�iniezioni�indubbiamente�dolorose�ma�quanto�mai� necessarie�di�diritto�privato.� Quello�che�ormai�rappresentava�agli�occhi�di�tutti�una�novita�giuridica� senza�precedenti,�consistente�nella�recente�e�nello�stesso�tempo�lontana�legge� 241/1990,�ha�sentito�ad�un�certo�punto�il�bisogno�di�scrollarsi�di�dosso�quelle� vesti�ormai�francamente�vissute�e�forse�fuori�moda�dell'agere administrandi carismatico�e�fin�troppo�gerarchico,�basato�proprio�su�quella�distinzione� della�discrezionalita�amministrativa�e�della�discrezionalita�tecnica�troppo� restrittiva�e,�forse,�superata.�Ecco�allora�l'occasione�storica�per�la�P.A.�di� cambiare�completamente�l'obiettivo�da�raggiungere:�non�piu�l'imposizione� dall'alto�del�proprio�atto�amministrativo�e�neppure�la�preclusione�al�singolo� ad�entrare�nel��proprio��procedimento�amministrativo�privo�ormai�di�insu- perabili�porte�blindate,�ma�la�possibilita�per�la�stessa�di�presentarsi�piu� moderna�ed�efficiente�e,�soprattutto,�piu�compatta�nel�raggiungimento�del� citato�obiettivo.� Tutto�questo,�grazie�ai�fondamentali�istituti�di�diritto�civile�ed�a�quella� particolare�fattispecie�della��responsabilita�da�contatto�sociale�qualificato�,� l'ha�resa�forse�un�po'�piu�debole,�ma�indubbiamente�le�ha�attribuito�quell'a- spetto�piu�umano�e�piu�giusto�verso�la�comunita�.�Un�contributo,�quest'ul- timo,�che�e�stato�proprio�fornito�dall'affermazione�dell'atto�informatico,� anche�alla�luce�del�progetto�di�riforma�della�sopra�indicata�legge�241/1990� che�ha�disposto,�tra�l'altro,�che��per�conseguire�maggiore�efficienza,�le�ammi- nistrazioni�pubbliche�incentivano�l'uso�della�telematica,�nei�rapporti�interni,� tra�le�diverse�amministrazioni�e�tra�queste�e�i�privati,�nelle�forme�previste� dal�testo�unico�in�materia�di�documentazione�amministrativa�di�cui�al� d.P.R.�445/2000�e�successive�modificazioni�.� RecensioniRecensioni �Il rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti locali�, a cura di GiuseppE DE MarzO e RobertO Tomei, Cedam, Padova, 2004, pp. XXV-921, . 70. Prendendo le mosse dalla storia del rapporto di lavoro presso gli Enti locali durante l'eta� liberale e il ventennio fascista, il volume ne descrive l'evo- luzione sino alle recenti riforme ed alla revisione costituzionale che ha esal- tato il ruolo della burocrazia locale, elevata a protagonista nel contesto del nuovo ordinamento repubblicano. L'esposizione si sviluppa in sei parti riguardanti, oltre ai profili storici e generali, la contrattazione collettiva e la rappresentanza sindacale, la disci- plina del rapporto di lavoro (dall'accesso alle varie vicende modificative fino all'estinzione), la flessibilita� , la dirigenza e i segretari comunali e provinciali. Aggiornato all'ultimo contratto collettivo nazionale, stipulato il 22 gen- naio 2004 e relativo al quadriennio 2002-2005, il volume, attraverso un'at- tenta disamina dei principi e degli istituti del rapporto di lavoro alle dipen- denze delle Regioni e degli Enti locali, evidenzia le connessioni esistenti tra la disciplina del rapporto di impiego privatizzato e le esigenze di efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, riportando le soluzioni elaborate dalla dottrina e gli orientamenti provenienti dalla giurisprudenza. Oltre alla conoscenza del nuovo assetto del rapporto di lavoro, il volume offre cos|� un contributo chiarificatore relativamente alle problematiche applicative del contratto e si presenta, anche grazie all'ampio e dettagliato indice analitico che lo correda, come un valido strumento di ausilio per tutti gli operatori del settore. Prof.LucianofBolognaf IndicisistematiciIndicisistematici 1 -ARTICOLI, NOTE, DOTTRINA, RECENSIONI Tecniche�normative,�orientamenti�interpretativi�e�contenzioso.�Dal seminario svoltosi il 5 marzo 2004 presso l'Avvocatura Generale dello Stato. Interventi di: FrancescO PaolO Casavola, GlaucO Nori, FrancescO Galgano, LorenzA Carlassare. ..................... ..... pag.�449 MassimO Bachetti, MartinA Sinisi, Omesso�avviso�al�difensore�nel�giudizio� di�cassazione�penale.�Mancanza�di�strumenti�di�tutela�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 603 LucianO Bologna, recensione a Il�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�degli�enti� locali,�acuradi GiuseppeDeMarzo,Roberto Tomei . ..... ..... ..... � 731 FaustO Capelli, L'accordo�raggiunto�dai�25�Stati�membri�sul�testo�della� �Costituzione�europea��rappresenta�un�grande�successo�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 485 IgnaziO FrancescO Caramazza, Limiti�all'irresponsabilita�del�Presidente� della�Repubblica�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.�� 547 NicolA Cirillo, Il�diritto�di�accesso�e�l'attivita�di�dirittoprivato�della�pubblica� amministrazione�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.�� 675 GiuseppE Fiengo, La�via�amministrativa�sul�condono�edilizio�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 572 OscaR Fiumara, La�nuova�disciplina�delfalso�in�bilancio�al�vaglio�della�Corte� Costituzionale�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 561 OscaR Fiumara, Sulla�nozione�di�agente�commerciale�.�..�..�...�..�..�...�..�.�� 488 MariA RosariA Fumarola, Inquinamento�elettromagnetico�da�elettrodotti�.�.�� 685 MariA VittoriA Lumetti, Atto�meramente�confermativo�e�impugnativa�.�.�.�.�.�� 630 MariA VittoriA Lumetti, Impugnazione�della�Conferenza�dei�Servizi�e� legittimazione�ad�agire�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 635 MarcO Natoli, Ambiti�di�operativita�della�discrezionalita�amministrativa�e�di� quella�tecnica�alla�luce�dell'informatizzazione�dell'attivita�amministrativa�.�.�.�� 712 AntoniO Palatiello, �Legge�Pinto��e�controversie�tributarie�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 61 4 GiancarlO Pampanelli, In�tema�di�annullamento�dell'aggiudicazione:�riflessi� sul�contratto�d'appalto�stipulato�per�la�realizzazione�di�opera�pubblica�e�tutela� risarcitoria�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�� 61 8 734 RASSEGNAAVVOCATURADELLO�STATO� 2 -INDICE DELLE SENTENZE CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE� sez.1.,ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03�....................�pag. 489� CORTECOSTITUZIONALE Sent.24-26maggio2004n.154..................................���547 Sent.26maggio-1giugno2004n.161�.............................���563 Ord.26maggio-1giugno2004n.165�.............................���563 Sent.28giugno2004n.196�....................................���576 Sent.28giugno2004n.197�....................................���596 Sent.28giugno2004n.198�....................................���597 Sent.28giugno2004n.199�....................................���599 CORTEDICASSAZIONE� Ord.27luglio2000�..........................................���613� Sez.1.,sent.17giugno2004n.11350�.............................���614� CONSIGLIODISTATO� Sez.4.,27ottobre2003n.6666�.................................���624� TRIBUNALEAMMINISTRATIVOREGIONALEPERLATOSCANA� Firenze,sez.1.,ord.4febbraio2004n.165�.........................���633� Firenze,sez.1.,ord.Cam.cons.20aprile2004,n.456.................���638� 3 -INDICE DEGLI ARGOMENTI Accesso�e�riservatezza�^Improcedibilita�perdifettodiinteresse^Inammiss ibilita�per�mancata�notifica�ai�controinteressati�(TAR Toscana, Firenze, sez.1.,ord.4febbraio2004n.165) ................................ ��630� Ambiente�^Urbanistica^Condonoedilizio^Questionidilegittimita�costit uzionale^ConflittotraGovernoeautonomieregionali^Decisionisullafase� amministrativa^Spettaalleregioni(Corte Cost.le, 28 giugno 2004 nn. 196, 197,198,199) ................................................ ��572� Appalti�^Contratti�per�realizzazione�di�opera�pubblica�^Annullamento� dell'aggiudicazione�^Tutela�risarcitoria�(C.d.S., sez. 4., 27 ottobre 2003 n.6666) .................................................... ��618 Comunita�europee�^Nozionediagentecommerciale^DirettivadelConsig lio86/653/CEE^CoordinamentodeidirittidegliStatimembri^Siapplica� alle�persone�che�agiscono�in�nome�proprio�(Corte di Giustizia CE, sez. 1., ord.10febbraio2004,nellacausaC-85/03) .......................... ��488� Conferenza�di�servizi�^Impugnazione^Legittimazioneadagiredeicittad inidiFirenze^Nonsussistenzadelfumus (TAR Toscana, Firenze, sez. 1., ord.20aprile2004,n.456) ...................................... ��635� Conflitto�di�attribuzioni�trapoteridelloStato^Legittimazioneasollev areilconflitto^PresidentedellaRepubblica^Responsabilita�inrelazionea� INDICI�SISTEMATICI 735 dichiarazioni�rese�durante�il�mandato�^Spetta�all'Autorita�giudiziaria�accer- tare�se�costituiscano�esercizio�delle�funzioni�(Corte Cost.le, 24-26 maggio 2004n.154) ................................................. pag. 547� GiudiziO penalE ^Mancata�comparizione�del�difensore�dell'imputato�per� omessa�notifica�^Nullita�della�sentenza,�sanata�dal�giudicato�(Cassaz., ord.27luglio2000) ............................................ ��603� ProcessI ^Ragionevole�durata�(�legge�Pinto�)�^Equa�riparazione�^Contro- versie�tributarie�(Cassaz.,sez.1.,17giugno2004n.11350) .............. ��614� ReatI E penE ^False�comunicazioni�sociali�^Dichiarazione�infedele�^Ipotesi� contravvenzionale�e�ipotesi�delittuosa�^Prescrizione�^Questioni�di�legittimita� costituzionale�^Inammissibilita�(Corte Cost.le, 26 maggio-1 giugno 2004, sent. n.161eord.n.165) ............................................ ��561 4 -PARERI A.G.S. ^Comunicazione di servizio n. 107, prot. n. 93110 ^Circolare n. 37, prot. n. 93115, del 1O luglio 2004. Contenzioso�in�materia�di�tasse�e�concessioni�governative.�Istruzioni�operative�pag. 641� A.G.S. ^Parere del 23 marzo 2004, n. 44028. Legge�22�dicembre�1999,�n.�512,�istitutiva�del�Fondo�di�rotazione�per�la�solida- rieta�alle�vittime�dei�reati�di�tipo�mafioso.�Notifiche�ex�art.�5�(consultivo n. 18678/02, avvocato S. Sabelli) ...............................���644 A.G.S. ^Parere dell'8 aprile 2004, n. 51975. Determinazione�indennita�di�carica�spettante�ai�Presidenti�delle�Autorita�por- tuali�(consultivo n. 39223/03, avvocato F. Clemente) .................���647� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52725. Gara�a�procedura�ristretta�per�lo�svolgimento�di�servizi�di�sviluppo�e�gestione� del�Sistema�Informativo�dell'Istruzione�^Comportamento�da�adottare�a� seguito�delle�sentenze�n.�1458/04�e�1459/04�(contenziosi n. 13160/03 e 12629/03, avvocato V. Nunziata) ...............................���649� A.G.S. ^Parere del 9 aprile 2004, n. 52885. Se�l'Istituto�per�il�Commercio�con�l'Estero,�quale�ente�pubblico,�possa�av- valersi�del�disposto�dell'art.�8�del�D.L.�n.�79/1997,�conv.�con�legge� n.�140/1997,�cedendo�a�terzi�i�propri�crediti�relativi�ad�attivita�istituzionali� e�promozionali�(consultivo n. 15296/00, avvocato V. Nunziata) .........���654� A.G.S. ^Parere del 19 aprile 2004, n. 56997. Art.�21�R.D.�1611/1993�^Applicabilita�alle�liquidazioni�di�diritti�ed�onorari� dell'incremento�del�10%�a�titolo�di��spese�generali��ex�art.�15�D.M.� n.�585/1994�(consultivo n. 6526/03, avvocato G. D'Elia) ..............���655 A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59153. Questioni�di�massima�concernenti�procedura�esecuzione�obbligo�alimentare�^ Convenzione�internazionale�di�New�York�del�20�giugno�1956�(consultivo n. 5736/01, avvocato S. Sabelli) ...............................���658 736 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO A.G.S. ^Parere del 23 aprile 2004, n. 59384. Modalita� di recupero dei crediti erariali nei confronti di dipendenti statali da sentenza della Corte dei Conti (ritenuta ^esecuzione mobiliare o immobi- liare -iscrizione a ruolo). Parere reso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano. Art. 2, commi 1 e 4 del d.P.R. n. 260/1998 (consultivo n. 12383/1999, avvocato P. Marchini) . ..... ...... ..... ..... ..... pag. 661 A.G.S. ^Parere del 24 maggio 2004, n. 75845. Esami di avvocato ^Ordinanze cautelari di sospensione del giudizio ^Rie- same della commissione: limiti ed effetti ^Condotta da tenere nella gestione del contenzioso (consultivo n. 19542/04, avvocato W. Ferrante) � 663 A.G.S. ^Parere del 28 maggio 2004, n. 78259. Rimborsabilita� delle spese di giudizio sostenute da funzionari dello Stato nel corso di giudizi di responsabilita� amministrativa conclusisi con una sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione (consultivo n. 1156/04, avvocato M. Giannuzzi) ... ..... ...... ..... ..... ..... � 666 A.G.S. ^Parere del 16 giugno 2004, n. 86211. Appello avverso sentenza del Giudice di Pace ^Operativita� del �foro erariale� (consultivo n. 22380/04, avvocato A. Palatiello) ..... ..... ..... ..... � 667 A.D.S. Bari ^Parere del 1� aprile 2004, n. 10178. (Parere in via ordinaria). Liquidazione spese di custodia veicoli sequestrati ^Prescrizione (consultivo n. 2419/03, avvocato P. G. Marrone) .. ..... ...... ..... ..... ..... � 669