ANNO 
LV 
-N. 
4 
OTTOBRE-DICEMBRE 
2003 



PUBBLICAZION. 
TRIMESTRAL. 
D. 
SERVIZI. 


ISTITUTO 
POLIGRAFICO 
E 
ZECCA 
DELLO 
STATO 
ROMA 
2003 



ComitatO 
scientifico: 
Presidente:�Luigi�Mazzella.�Componenti:�Franco�
Coppi�^Giuseppe�Guarino�^Natalino�Irti�^Eugenio�Picozza�^Franco�
Gaetano�Scoca.�

DirettorE 
responsabile: 
Oscar�Fiumara�^Condirettore:�Giuseppe�Fiengo.�

ComitatO 
dI 
redazione: 
Giacomo�Aiello�^Vittorio�Cesaroni�^Roberto�de�
Felice�^Maurizio�Fiorilli�^Massimo�Giannuzzi�^Antonio�Palatiello�G
iovanniPaoloPolizzi^MarioAntonioScino^Tito�Varrone.�

HannO 
collaboratO 
inoltrE 
aL 
presentE 
numero: 
Massimo�Bachetti�^
Paola�Balacco�^Alessandra�Bruni�^Ignazio�Francesco�Caramazza�^
Fernando�Carangelo�^Pierpaolo�Carbone�^Antonio�Cingolo�^Gianni�
De�Bellis�^Valeria�Fedele�^Wally�Ferrante�^Gian�Carlo�Ferrero�^Daria�
Fortuna�^Marco�Fratini�^Paolo�Marchini�^Maria�Vittoria�Lumetti�^
Claudio�Paris�^Vincenzo�Rago�^Flavia�Risso�^Emanuela�Rosano�^Pietro�
Cesare�Vincenti.�

SegreteriA 
dI 
redazione: 
Francesca�Pioppi.�

Telefono:�066829431�^E-mail:�rassegna@avvocaturastato.it�

ABBONAMENTI�ANNO�2004�

ITALIA�ESTERO�
ABBONAMENTO�ANNUO�....................�. 
41,00 
. 
77,00 


UNNUMEROSEPARATO�.....................�. 
12,00 
. 
21,00 


Prezzi�doppi,�tripli,�quadrupli�ecc.�per�tutti�quei�fascicoli�che,�
stampati�in�unico�volume,�sostituiscono�altrettanti�numeri�
della�prevista�periodicita�annuale.�

Per�abbonamenti�e�acquisti�rivolgersi�a:�

ISTITUTO�POLIGRAFICO�E�ZECCA�DELLO�STATO�S.p.A.�
Funzione�Editoria�

P.zza�Verdi,�10�^00198�Roma 
Tel.�0685082207�^0685084124 
Fax�0685084117 
E-mail:�venditeperiodici@ipzs.it 
c/c�postale�n.�387001 


Stampato�in�Italia^PrintedinItaly�

Autorizzazione�Tribunale�di�Roma�^Decreto�n.�11089�del�13�luglio�1966�

(P401043/1)�Roma,�2003��Istituto�Poligrafico�e�Zecca�dello�Stato�S.p.A.�^S.�


INDICE^SOMMARIO 


TemI 
istituzionalI 


Relazione�sul�patrocinio�delle�Amministrazioni�Pubbliche,�diVincenzoRago�Pag.�1�

IL 
contenziosO 
comunitariO 
eD 
internazionalE 


Le�sentenze�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�dell'anno�2003�

emesse�in�cause�cui�ha�partecipato�l'Italia,�diOscarFiumara�...........���23 


1.�Le�decisioni:�

L'amministrazione�straordinaria�di�grandi�imprese�in�crisi�e�il�diritto�comunit
ario,�sez.5.,24luglio2003,C-297/01,diOscarFiumara...........���37�

Disapplicazione�di�normativa�interna�e�non�punibilita�di�precedenti�condotte�
poste�in�essere�secundumlegem,9settembre2003,C-198/01,diClaudio�
Paris.................................................���43�

La�raccolta�di�scommesse�su�eventi�sportivi:�usi�e�abusi,�Plenum,�6novembre�
2003,C-243/01,diAntonioCingolo�..........................���53�
Titolo�di�studio�estero�e�ammissione�alla�pratica�forense�in�Italia,�sez.5.,�
13novembre2003,C-313/01,diAntonioCingolo�................���59�

Lacompetenzadelgiudicepreventivamenteaditonella�ConvenzionediBruxel


les:�irrilevanza�di�una�durata�eccessivamente�lunga�del�processo,�Plenum,�

9dicembre2003,C-116/02,diOscarFiumara�...................���64�
2.�IgiudiziincorsoallaCortediGiustiziaCE�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���69�

IL 
contenziosO 
nazionalE 


AntonioPalatiello(acuradi),dossier:L'ambito�di�operativita�del�condono�di�

cui�all'art.�12�della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289�e�successive�modifiche:la�

nozionediruolistatali�........................................���135 


GiuseppeFiengo,Beni�culturali:�estensione�dei�benefici�fiscali�agli�immobili�
degli�entipubblici�(CorteCost.,sent.28novembre2003,n.345)�........���141�
IgnazioFrancescoCaramazza,Ilprincipio��simulstabunt,simulcadent�nello�
Statuto�regionale�siciliano�(CorteCost.,sent.13gennaio2004,n.2)�.....���145�
MarcoFratini,Effettidelprovvedimento�difermo�amministrativo�edesigibilita�

della�pretesa�creditoria�nel�giudizio�ordinario�(Cassaz.,S.U.,sent.21maggio�
2003,n.7945)�............................................���159�

AlessandraBruni,PaoloMarchini,Indirizzididifesa�in�tema�dipersonalea.t.a.�
transitato�nella�scuola�(Trib.Torino,sez.lav.,sent.9aprile2003n.1940;�
Corted'appelloFirenze,sez.lav.,sent.10febbraio2004,n.115)........���167�

DariaFortuna,Su�alcune�questioni�relative�all'impugnazione�dei�bandi�di�gara�
(C.d.S.,Ad.�Plen.,�sent.27gennaio2003n.1)�.....................���182�
PierpaoloCarbone,Rivalutazione�ed�interessi:�accessori��dipendenti��dalprinc
ipale�obbligo�risarcitorio�(C.d.S.,Ad.plen.,�sent.14febbraio2003,n.2)...���192�

WallyFerrante,Limiti�ed�effetti�dell'esecuzione�deiprovvedimentigiurisdizionali�
(C.d.S.Ad.Plen.,�sent.27febbraio2003,n.3)......................���197�
MassimoBachetti,ValeriaFedele,Pregiudizialita�amministrativa�e�disapplicaz
ione�(C.d.S.,Ad.Plen.,�sent.26marzo2003,n.4)�..................���214�
EmanuelaRosano�,La�destituzione�dei�pubblici�dipendenti�nell'evoluzione�nor


mativa�e�giurisprudenziale:�rapporti�tra�procedimento�penale�e�procedimento�

disciplinare�(C.d.S.,sez.4.,9dicembre2002,n.6669)................���233�
Giuseppe�Fiengo,�Alcuni�punti�fermi�sulla�sanatoria�degli�abusi�paesistici�
(C.d.S.,sez.6.,21luglio2003,n.4192)�..........................���243�
MariaVittoriaLumetti,FernandoCarangelo,Lo�svolgimento�adinterimdi�

mansioni�inferiori�non�comporta�nel�pubblico�impiego�demansionamento�e�
dequalificazione�professionale�(T.A.R.Toscana,sez.1.,sent.9giugno2003,�
n.2359).................................................���247�


RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO 


WallyFerrante,Componenti�laici�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�

la�Regione�Siciliana�e�dubbi�di�costituzionalita�(C.G.A.R.S.,ord.13maggio 
2003,n.185) 
............................................. 
Pag.�250 


IparerI 
1.�Del�Comitato�Consultivo:�
Dal15settembreal29dicembre2003........................... 
� 
301 
2.�Altri�................................................ 
� 
135 


ContributI 
dI 
dottrinA 


Giacomo 
Aiello, 
Dal�decreto�legislativo�n.�29/93�al�decreto�legislativo�

n.�165/01:�prospettive�di�cambiamento�........................... 
� 
359 
MariaVittoriaLumetti,Ilprincipio�diprecauzionenellalegislazione,�nellagiur
isprudenza�e�nelle�recenti�sentenze�della�Corte�Costituzionale�.�.�.�.�.�.�.�..�..�� 
365 
MassimoBachetti,Rapporto�fra�gestione�del�contenzioso�e�tecnica�legislativa�

neiparametridell'analisieconomica�..............................�� 
397 
GianCarloFerrero,FlaviaRisso,Il�risarcimento�del�danno�ambientale�.�.�.�.�.�� 
408 
GianniDeBellis,Aiuti�di�Stato�mediante�misurefiscali:�l'esperienza�italiana�� 
417 
MariaVittoriaLumetti,Il�decreto�inauditaalterapartee�il�diritto�di�difesa�del


l'Amministrazione�...........................................�� 
429 


IndicI 
sistematicI 
............................................ 
� 
463 



TemiIstituzionaliTemiIstituzionali
Relazione: 
patrocinio 
delle 
Amministrazioni 
Pubbliche 


1.�-Storia. 
L'idea�della�istituzione�di�un��corpo�di�funzionari�^avvocati�
specializzati�ed�in�grado�di�imprimere�un�orientamento�unitario�alla�
difesa�delle�amministrazioni�,�cos|�come�si�legge�nel�nuovo�sito�
Internet�della�Avvocatura�Generale�dello�Stato�(www.avvocaturasta-
to.it),�ha�cominciato�a�nascere�a�seguito�della�abolizione�del�sistema�
del�contenzioso�amministrativo�e�della�conseguente�devoluzione�al�
giudice�ordinario�di�tutte�le�controversie�nelle�quali�si�facesse�que-
stione�di�un��diritto�civile�o�politico��e�che�interessassero�le�pubbli-
che�amministrazioni�(art.�2�legge�n.�2248/1865,�all.�E).�Tenuto�
conto�della�esigenza�di�fare�chiarezza�sui�problemi�di�riparto�della�
giurisdizione,�nonche�quella�di�assicurare�un�coerente�disegno�uni-
tario�in�tema�di�patrocinio�dello�Stato,�molte�erano�le�possibili�solu-
zioni�^ad�es.�affidare�la�difesa�al�Pubblico�Ministero,�prevedere�la�
istituzione�di�una�figura�che,�come�l'United 
State 
Attorney 
negli�
Stati�Uniti,�riassumesse�in�se�le�funzioni�di�avvocato�dello�Stato�e�
Pubblico�Ministero�al�tempo�stesso,�ecc.�^ma,�alla�fine,�ha�prevalso�
l'idea�di�istituire�la�Regia�Avvocatura�Erariale,�che�riflette�la�orga-
nizzazione�della�Avvocatura�Regia�di�Toscana,�che,�per�la�prima�
volta,�aveva�istituito�un�corpo�unico�di�avvocati�specializzati�nella�
difesa�dello�Stato;�con�il�regolamento 
16 
gennaio 
1876, 
n. 
2914 
si�
attribu|�agli�organi�difensori�delle�amministrazioni�dello�Stato�la�
denominazione�di�Uffici�di�regi�avvocati�erariali,�incardinati�presso�
il�Ministero�delle�Finanze.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nei�primi�decenni�del�1900�il�patrocinio�venne�esteso�dapprima�
ad�enti�diversi�dello�Stato�come�il�Fondo�per�il�culto�e�degli�Econo-
mati�dei�benefici�vacanti�e�gli�enti�sovvenzionati�o�vigilati�dallo�
Stato�(legge�14�luglio�1907,�n.�485�e�R.D.�24�novembre�1913,�n.�1304)�
(cfr.�le�pagine�del�libro��Lo�stato�in�giudizio��di�PietrO 
Pavone,�
Ed.�Editoriale�Scientifica),�e�successivamente�agli�agenti�e�agli�
impiegati�dello�Stato�e�delle�persone�giuridiche�pubbliche�per�fatti�
connessi�al�servizio�svolto�(R.D.�30�dicembre�1923,�n.�2828);�con�
questo�stesso�decreto,�inoltre,�al�fine�di�garantire�una�maggiore�effi-
cienza�della�difesa,�venne�introdotto�il�c.d.foro�erariale�in�virtu�del�
quale,�per�le�cause�in�cui�fosse�parte�una�pubblica�amministrazione,�
il�giudice�competente�e�quello�del�luogo�dove�ha�sede�l'ufficio�del-
l'Avvocatura�erariale�nel�cui�distretto�si�trova�il�giudice�che�sarebbe�
competente�secondo�le�norme�ordinarie�e�venne,�altres|�,�prevista�la�
regola�secondo�la�quale�gli�atti�giudiziari�diretti�contro�le�pubbliche�
amministrazione�dovevano�essere�notificati,�a�pena�di�nullita�,�presso�
l'Avvocatura�erariale.�

Con�il�Testo�Unico�approvato�con�R.D.�30�ottobre�1933,�n.�1611�
la�Regia�Avvocatura�divenne��Avvocatura�dello�Stato�,�incardinata�
presso�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�con�la�funzione�di�
provvedere�alla�difesa�ed�alla�consulenza�legale�di�tutte�le�Ammini-
strazione�statali�centrali�e�periferiche�e�degli�enti�ad�esse�collegati�su�
tutto�il�territorio�nazionale.�

2. 
-AmministrazionI 
pubbliche: 
regolE 
deL 
patrociniO 
del-
l'AvvocaturA 
dellO 
Stato. 
a)�AMMINISTRAZIONI�DELLO�STATO.�Tutte�le�Amministrazioni�
dello�Stato�sono�rappresentate�e�difese�dalla�Avvocatura�ex�art.�1�del�
testo�unico�n.�1611/1933�cit.�secondo�il�quale��la�rappresentanza,�il�
patrocinio�e�l'assistenza�in�giudizio�delle�Amministrazioni�dello�Stato,�
anche�se�organizzate�ad�ordinamento�autonomo,�spettano�all'Avvo-
catura�dello�Stato�.�

In�particolare,�l'Avvocatura�assicura�il�patrocinio:�

degli�organi�costituzionali�(Cass.,�SS.UU.,�n.�1667�del�
23�marzo�1981)�^Presidenza�della�Repubblica,�Camera�e�Senato,�
Governo,�Corte�Costituzionale,�Consiglio�di�Stato,�Corte�dei�Conti,�
C.N.E.L.,�ecc.,�


TEMI�ISTITUZIONALI�

degli�organi�giudiziari�(Cassazione,�Corti�di�Appello,�ecc.),�

di�tutte�le�amministrazioni�dello�Stato,�sia�i�Ministeri�sia�le�
Amministrazioni�organizzate�con�ordinamento�autonomo�(qual�era,�
ad�esempio,�l'AIMA�prima�della�istituzione�dell'AGEA),�

nonche�tutti�gli�organi�comunque�inseriti�nella�organizzazione�
statale�(quali,�ad�esempio,�la�Cassa�Ufficiali�Esercito,�il�Collegio�
Regionale�elettorale�di�Garanzia,�ecc.).�

Questo�particolare�patrocinio�e�definito�patrocinio�obbligatorio�
ed�ha�la�caratteristica�di�essere�esclusivo�e,�appunto,�obbligatorio,�
sicche�gli�avvocati�dello�Stato�non�possono�prestare�la�propria�atti-
vita�congiuntamente�ad�un�avvocato�del�libero�foro,�mentre�una�
amministrazione�statale�non�potrebbe�chiedere�l'assistenza�di�avvo-
cati�del�libero�foro,�se�non�per�in�casi��assolutamente�eccezionali��
(art.�5�del�testo�unico�n.�1611/1933).�

Il�Consiglio�di�Stato�ha�ritenuto,�poi,�che�le�stesse�regole�val-
gono�anche�per�il�patrocinio�delle�Autorita�indipendenti,�che�sono�
state�ritenute�inserite�nello�Stato,�ancorche�dotate�di�una�partico-
lare�autonomia�(cfr�Consiglio�di�Stato,�Sez.�VI,�25�novembre�1994,�

n.�1716).�
Nell'esercizio�della�attivita�di�rappresentanza�ed�assistenza�in�
giudizio,�a�differenza�degli�avvocati�del�libero�foro,�gli�Avvocati�
dello�Stato�non�hanno�bisogno�di�alcun�mandato,�essendo�sufficiente�
che,�in�udienza,�facciano�constare�la�propria�qualita�(cfr.�Consiglio�
di�Stato�Sez.�IV,�14�gennaio�1997,�n.�1;�Cass.,�Sez.�III,�26�luglio�
1997�n.�7011),�norma�ritenuta�costituzionalmente�legittima�(Cass.,�
Sez.�I,�22�febbraio�1990,�n.�1308).�

Gli�avvocati�dello�Stato,�a�differenza�degli�avvocati�del�libero�
foro,�possono�compiere,�anche�senza�mandato�speciale,�tutti�gli�atti�
processuali�che�le�ordinarie�norme�di�procedura�vietano�ai�difensori�
con�procura�che�non�siano�forniti�di�mandato�o�procura�speciale,ivi�
compreso�il�potere�di�rinuncia�agli�atti�del�giudizio,�con�la�eccezione�
del�potere�di�disporre�del�diritto�sostanziale�controverso,�di�cui�e�
titolare�l'Amministrazione�(cfr.�Cass.,�2�febbraio�1973,�n.�321;�
C.d.S.,�Sez.�IV,�6�aprile�2000,�n.�1995).�

Nella�gestione�della�lite,�l'Avvocatura�dello�Stato�ha�piena�auto-
nomia,�sia�nella�decisione�dei�tempi�e�delle�modalita�di�inizio�di�
una�lite�giudiziaria,�sia�nella�conduzione�del�processo�(contenuto�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

delle�eccezioni�da�proporre,�decisione�relative�alla�proposizione�di�
un�regolamento�di�giurisdizione�o�di�competenza,�alla�declinazione�
di�una�competenza�arbitrale,�alla�proposizione�di�una�impugna-
zione).�

b)�REGIONIA�STATUTO�SPECIALE.�La�fonte�del�patrocinio�obbliga-
torio�ed�esclusivo�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�favore�delle�Regioni�
a�statuto�speciale�(per�quanto�riguarda�la�regolamentazione�parzial-
mente�diversa�per�la�Regione�Sardegna,�si�veda�piu�oltre�al�punto�
d)),�nonche�delle�Province�di�Trento�e�Bolzano�e�costituito�dalle�
varie�disposizioni�contenute�nei�singoli�statuti,�approvati,�come�e�noto,�
con�legge�costituzionale,�nonche�nelle�diverse�disposizioni�di�attua-
zione,�che�richiamano�l'art.�1�del�R.D.�n.�1611/1933.�

La�legittimita�costituzionale�di�alcune�delle�disposizioni�che�
attribuiscono�il�patrocinio�delle�Regioni�a�statuto�speciale�e�stata�
esaminata�con�riferimento�alla�Regione�Sicilia�(Corte�Cost.�n.�455�
del�26�luglio�1988)�e�alla�Regione�Sardegna�(Corte�Cost.�n.�30�del�
9�aprile�1968),�ma�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�sono�state�
ritenute�infondate,�essendo�stato�correttamente�ritenuto�dalla�Corte�
Costituzionale�che�non�vi�e�alcuna�limitazione�o�lesione�della�auto-
nomia�regionale.�

La�sussistenza�del�patrocinio�obbligatorio�per�le�Regioni�a�sta-
tuto�speciale�comporta�la�applicabilita�degli�stessi�principi�del�
patrocinio�delle�Amministrazioni�statali�e,�dunque,�la�non�necessita�
del�mandato�(Cass.�Sez.�1,�14�marzo�2001,�n.�3677)�e�l'obbligo�di�
notifica�degli�atti�giudiziari�presso�la�competente�Avvocatura�dello�
Stato�(Cons.�Giust.�Amm.�Regione�Sicilia,�5�dicembre�1994,�

n.�412).�
Per�la�Regione�Siciliana,�poi,�i�singoli�assessorati,�per�pacifica�
giurisprudenza,�hanno�una�particolare�autonomia,�della�quale�si�
deve�tenere�conto�in�sede�di�notifica�degli�atti�giudiziari�(Cass.,�
SS.UU.,�6�febbraio�1998,�n.�1275)�ed�in�sede�di�esercizio�del�patroci-
nio�da�parte�della�Avvocatura�dello�Stato�(Cass.,�SS.UU.,�23�feb-
braio�1995,�n.�2080�secondo�cui��ciascun�assessore�e�legittimato�a�
stare�in�giudizio�per�il�ramo�di�attivita�amministrativa�che�a�lui�fa�
capo�).�

c)�REGIONIA�STATUTO�ORDINARIO.�Le�Regioni�a�Statuto�ordina-
rio�godono�di�un�patrocinio�speciale�che,�cos|�come�e�stato,�proprio�


TEMI|ISTITUZIONALI|

di|recente,|chiarito|in|apposita|circolare|dell'Avvocato|Generale,|
�sorge|da|una|manifestazione|autonoma|e|spontanea|dell'ente|in|
questione|che,|sulla|base|di|una|previsione|normativa|che|gli|confe-
risce|la|relativa|facolta�|,|decide|di|affidarsi|al|patrocinio|dell'Avvo-
catura|dello|Stato�.|La|fonte|di|questo|patrocinio|e�|costituita|dal-
l'art. 
43, 
5� 
comma, 
R.D. 
1611/1933 
cit., 
come 
integrato 
dagli 
artt. 
10 
e 
11 
della 
legge 
103/1979,|secondo|cui|�le|funzioni|dell'Avvocatura|
dello|Stato|nei|riguardi|dell'amministrazione|statale|sono|estese|alle|
Regioni|a|statuto|ordinario|che|decidano|di|avvalersene|con|delibe-
razione|del|consiglio|regionale|da|pubblicarsi|per|estratto|nella|
Gazzetta 
Ufficiale 
della|Repubblica|e|nel|Bollettino 
Ufficiale 
della|
regione�.|

Quando|la|Regione|a|statuto|ordinario|(o|l'ente|regionale)|ha|
stabilito|di|avvalersi|del|patrocinio|della|Avvocatura,|il|patrocinio|
ha|lo|stesso|carattere|e|viene|esercitato|con|le|stesse|modalita�|che|
sono|connaturali|a|tutto|il|patrocinio|reso|dalla|Avvocatura|(cfr.|
Cass.|1086/2001,|Consiglio|di|Stato,|Sez.|II,|n.|2025/1986,|Corte|
dei|Conti|n.|1432/1984),|sicche�la|Regione|non|e�|onerata|della|pro-
duzione|del|provvedimento|del|competente|organo|regionale|di|
autorizzazione|del|legale|rappresentante|ad|agire|o|resistere|in|giu-
dizio|(Cass.,|SS.UU.,|4|novembre|1996,|n.|9523;|Cass.,|Sez.|I,|14|
marzo|2001,|n.|3677),|mentre|gli|atti|giudiziari|devono|essere|notifi-
cati|presso|l'Avvocatura|dello|Stato|e|non|presso|la|sede|della|
Regione|(C.d.S.,|Sez.|IV,|7|marzo|1991,|n.|151).|

Alcune|Regioni|(ad|esempio|la|Regione|Lazio)|hanno|affidato|
il|patrocinio|alla|Avvocatura|dello|Stato,|in|virtu�|di|quanto|previsto|
dall'art. 
107 
d.P.R. 
n. 
616/1977,|secondo|cui|�le|Regioni|possono|
avvalersi|del|patrocinio|legale|e|della|consulenza|dell'Avvocatura|
dello|Stato�,|evidentemente|in|modo|non|esclusivo.|

d)|EVOLUZIONE 
DEL 
PATROCINIO 
DELLE 
REGIONI. 
Negli|ultimi|
anni,|invero,|specie|con|la|riforma|del|Titolo|V,|alcune|delle|Regioni|
a|statuto|speciale|(es.|Sardegna),|cos|�|come|pure|alcune|delle|
Regioni|a|statuto|ordinario|(Veneto|ed|Umbria)|che|avevano|scelto|
di|avvalersi|in|modo|esclusivo|del|patrocinio,|hanno|istituito|uffici|
legali|autonomi,|affidando|il|patrocinio|all'Avvocatura|dello|Stato,|
in|applicazione|dell'art.|107|del|d.P.R.|n.|616/1977|cit. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�proposito,�la�giurisprudenza�ha�affermato�il�principio�della�
compatibilita�delle�disposizioni�di�cui�all'art.�10�della�legge�n.�103/�
1979�con�quelle�di�cui�all'art.�107�del�d.P.R.�n.�616/1977,�disposi-
zione�che�si�deve�intendere�non�abrogata�per�effetto�della�entrata�
in�vigore�della�legge�n.�103/1979.�

La�giurisprudenza�ha�chiarito�che�mentre�l'art.�107,�in�via�
generale,�include��le�Regioni�a�statuto�ordinario�tra�gli�enti�dei�
quali�l'Avvocatura�dello�Stato�puo�assumere�la�rappresentanza�e�la�
difesa...�l'art.�10�della�legge�n.�103�del�1979�prevede�un�particolare�
procedimento�attraverso�il�quale�le�menzionate�Regioni�possono�
ottenere�l'applicazione�dell'intero�regime�processuale�speciale�di�
assistenza�legale�e�di�patrocinio�valevole��ex.lege�.per�le�ammini-
strazioni�dello�Stato�(cfr�Cass.,�SS.�UU.,�n.�9523�del�4�novembre�
1996).�

�De.iure.condendo�.l'Avvocatura�dello�Stato,�cos|�come�si�
vedra�meglio�in�seguito,�potrebbe�assumere,�in�rapporto�alle�
Regioni,�una�attivita�di�consulenza�precontenziosa,�sia�in�relazione�
ai�rapporti�con�lo�Stato�sia�(soprattutto)�nei�rapporti�con�l'Unione�
Europea.�

e)�ENTI.PUBBLICI.DIVERSI.DA.QUELLI.STATALI.E.DIVERSI.DALLE.
REGIONI..Questi�enti�possono�godere�del�patrocinio�in�virtu�di�quanto�
previsto�dall'art..43,.1.comma,.R.D..1611/1933.che�si�riferisce�alle�
�amministrazionipubblichenonstataliedentisovvenzionati,�sottopo-
sti�a�tutelaodanche�a�solavigilanzadelloStato,�sempre�che�ne�sia�auto-
rizzatadadisposizionidilegge,.diregolamentoodialtroprovvedimento.
approvatoconregiodecreto�.Comevienechiarito�nella�circolare�citata,�
il�detto�patrocinio��non�nasce�col�carattere�obbligatorio�derivante�per�
le�Amministrazioni�previste�nel�primo�caso�dalla�loro�stessa�natura,�
ma�nasce�con�un�provvedimento�estensivo�dell'originario�e�fondamen-
tale�compito�istituzionale�dell'Avvocatura,�e�mette�capo�al�cos|�detto�
patrocinio.autorizzato�.�L'autorizzazione�puo�essere�contenuta�sia�in�
unprovvedimento�normativo(legge�oregolamento)�siainunprovvedi-
mento�amministrativo�(oggi�un�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�
dei�Ministri�emesso�di�concerto�con�il�Ministro�della�Giustizia�e�con�il�
Ministerodell'EconomiaedelleFinanzeaisensidellalegge16�novem-
bre1939,n.�1889edellalegge12gennaio1991,n.�13).�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Quando�interviene�il�detto�provvedimento,�la�rappresentanza�e�
la�difesa�sono�assunte�dall'Avvocatura�in�via�organica�ed�esclusiva�
(Cass.�Sez.�1,�4�maggio�1993,�n.�5183).�

Cos|�,�si�parla�di�patrocinio�autorizzato�per�l'ANAS,�dopo�le�
modifiche�in�virtu�delle�quali�essa,�da�azienda�inserita�nella�organiz-
zazione�statale�^istituita�con�D.Lg.�27�giugno�1946,�n.�38�o
rgano�dello�Stato�senza�personalita�giuridica,�con�patrocinio�affi-
dato�all'Avvocatura�dall'art.�51�del�D.�Lg.�17�aprile�1948,�n.�547�e
�divenuta�ente�pubblico�economico�^Ente�nazionale�per�le�strade�
^con�D.Lgs�26�febbraio�1994,�n.�143,�ridenominato�ANAS�con�
art.�9�del�decreto�legge�26�gennaio�1995,�n.�24�(statuto�approvato�
con�d.P.R.�21�aprile�1995,�n.�242).�Ora�l'ANAS�e�stata�trasformata�
in�societa�per�azioni�a�partecipazione�pubblica�dall'art.�7�comma�
11�della�legge�8�agosto�2002,�n.�178�(di�conversione�in�legge�con�
modifiche�del�decreto�legge�8�luglio�2002,�n.�138)�disposizione�che,�
contrariamente�a�quanto�era�avvenuto�in�passato�per�altri�enti�pub-
blici�divenuti�societa�per�azioni�(ad�esempio�le�Ferrovie�dello�Stato�
e,�con�qualche�condizione,�le�Poste�Italiane),�ha�conservato�il�patro-
cinio�dell'Avvocatura�dello�Stato�ai�sensi�dell'articolo�43�del�R.D.�

n.�1611/1933.�
Questa��inversione��di�tendenza�del�legislatore�e�stata�confer-
mata�anche�per�il�CONI�(art.�7�della�legge�8�agosto�2002,�n.�178)�
e,�in�parte�almeno,�per�la�SACE�Servizi�Assicurativi�del�Commercio�
Estero�s.p.a.�e�per�la�CDP�^Cassa�e�Depositi�S.P.A.,�(decreto�legge�
30�settembre�2003,�n.�269��Gazzetta�Ufficiale�2�ottobre�2003,�

n.�229,�convertito�nella�legge�24�novembre�2003,�n.�326��Gazzetta�
Ufficiale�25�novembre�2003,�n.�181�Suppl.�181),�enti�che�sono�stati�
trasformati�in�societa�per�azioni,�con�affidamento�del�patrocinio�
alla�Avvocatura�dello�Stato�per�cio�che�concerne��le�attivita�che�
beneficiano�della�garanzia�dello�Stato��(art.�6�comma�15�per�la�
SACE�S.p.A.)�e��la�gestione�separata�di�cui�al�comma�8��(art.�5�
comma�15�per�la�CDP�S.p.A.).�
E�poi�interessante�esaminare�l'evoluzione�del�patrocinio�delle�
Universita�degli�Studi�per�le�quali,�in�un�articolato�parere,�e�stato�
ribadito�il�carattere�esclusivo�del�patrocinio�dell'Avvocatura�dello�
Stato,�essendosi�precisato�in�giurisprudenza�che��anche�dopo�l'en-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

trata�in�vigore�della�legge�168/1989�e�stato�costantemente�ribadito�
che��ai�sensi�dell'56�del�R.D.�31�agosto�1933,�n.�1592,�e�dell'art.�43�
del�R.D.�30�ottobre�1933,�n.�1611�come�modificato�dall'art.�11�della�
legge�3�aprile�1979,�n.�103,�la�rappresentanza�e�difesa�in�giudizio�di�
un'Universita�degli�Studi�statali,�ove�non�sussista�conflitto�con�lo�
Stato,�spetta��ope 
legis� 
all'Avvocatura�dello�Stato,�mentre�puo�
essere�affidata�ad�un�difensore�del�libero�foro�in�forza�di�apposita�
e�motivata�delibera�da�sottoporre�agli�organi�di�vigilanza��(cfr.�da�
ultimo�Cass.�1086/2001�e�prima�Cass.�13292/1999�e�Cass.�7649/�
1997),�nonche�che��le�Universita�statali,�al�pari�degli�altri�istituti�
statali�di�istruzione�superiore,�costituiscono�organi�dello�Stato�
muniti�di�personalita�giuridica,�essendo�inseriti�nell'organizzazione�
statale��(Cass.�13292/1999�cit.)�ed�in�ragione�di�cio�si�e�ritenuta�la�
nullita�della�notificazione�della�citazione�compiuta�presso�la�sede�
dell'Universita�e�non��dell'Avvocatura�dello�Stato��(Cass.�8877/�
1997).�

Di�particolare�rilievo�e�il�patrocinio�attribuito�ad�alcuni�enti�
privati,�di�alto�interesse�culturale,�come�la�Fondazione 
Scuola 
Nazio-
nale 
Cinema 
(D.Lgs.18�novembre�1997,�n.�426),�le 
Fondazioni 
Enti 
lirici 
(decreto�legge�24�novembre�2000,�n.�245�convertita�nella�legge�
25�gennaio�2001,�n.�6),�nonche�ad�enti�pubblici�importanti�in�mate-
ria�ambientale,�come�gli�Enti 
Parco 
Nazionale 
(decreto�del�Presi-
dente�del�Consiglio�dei�Ministri�29�agosto�2001).�

3. 
-EvoluzionE 
dellO 
Stato. 
rapportI 
coN 
l'UnionE 
Euro-
peA 
E 
coN 
glI 
entI 
locali. 
conseguenzE 
iN 
materiA 
dI 
patrocinio. 
Nel�patrimonio�genetico�dell'Avvocatura�dello�Stato�vi�e�,�dun-
que,�il�perseguimento�dell'interesse 
generale 
dello 
Stato,�piu�che�la�
vittoria�nel�singolo�giudizio:�cio�ha�consentito�agli�avvocati�dello�
Stato�di�operare�un�collegamento�e�una�mediazione�tra�lo�Stato�e�i�
numerosi�enti�pubblici�difesi�e�favorendo�il�necessario�processo�di�
integrazione�dello�Stato.�

Con�la�realizzazione�effettiva�dell'ordinamento�regionale�e�per�
effetto�del�trasferimento�in�sede�periferica�di�poteri�e�competenze,�
l'istituto�ha�avvertito�l'esigenza�di�un�rafforzamento�dell'autonomia�
professionale,�che�si�e�tradotto�nella�legge 
3 
aprile 
1979, 
n. 
103 
con�


TEMI�ISTITUZIONALI�

la�quale�si�e�voluto�attribuire�alla�Avvocatura�dello�Stato�non�solo�
una�piu�accentuata�indipendenza 
funzionale,�ma�anche�la�funzione�
di�assicurare�il�collegamento�e�la�intermediazione�fra�le�amministra-
zioni�statali�e�quelle�regionali,�attraverso�il�filtro�di�una�visione�
generale�degli�interessi�pubblici.�

Oggi,�lo�Stato�italiano�e�in��crisi�,�per�cos|�dire,�evolutiva:�

1)�all'interno 
perche�allo�Stato�in�senso�classico�e�agli�enti 
territoriali 
locali 
sempre�piu�rilevanti,�in�specie�dopo�la�riforma�del�
titolo�V�della�Costituzione,�che�ha�previsto�un�piu�accentuato�
decentramento�di�poteri�statali,�si�e�aggiunto�il�potere�delle�autorita. 
indipendenti 
e,�in�corrispondenza�della�frammentazione�del�potere�
pubblico,�la�moltiplicazione 
di 
enti 
pubblici 
nazionali 
e 
di 
figure 
ibride,�ed�oggi�si�puo�dire�che�lo�Stato�(nel�senso�di�Stato�^ammini-
strazione)�non�e�piu�una�persona�giuridica�unitaria;�

2)�all'esterno 
perche�il 
diritto 
comunitario,�a�differenza�che�
nell'ordinamento�internazionale,�e�fonte 
normativa 
all'interno 
dello 
Stato 
di�immediata�applicazione�anche�per�i�singoli�cittadini,�senza�
necessita�di�una�norma�interna�di�ricezione,�in�virtu�della�limita-
zione�di�sovranita�dello�Stato�ai�sensi�degli�artt.�10�e�11�Cost.,�cos|�
come�interpretati�anche�dalla�giurisprudenza�della�Corte�Costitu-
zionale�(si�pensi�alle�disposizioni�comunitarie�in�materia�di�produ-
zione�della�cioccolata,�di�limiti�dei�rumori�inquinanti,�delle�caratte-
ristiche�della�pasta,�di�caratteristiche�dell'impianto�elettrico,�di�
bandi�di�gara,�ecc).�

L'ordinamento�comunitario�ha,�cos|�,�una�influenza 
sull'ammini-
strazione 
interna 
per�quanto�riguarda�i�procedimenti�amministra-
tivi,�tenuto�conto�che,�in�diversi�casi,�la�fase�amministrativa�nazio-
nale�si�aggiunge�o�e�complementare�ad�una�fase�in�sede�comunitaria�
(ad�es.�in�materia�di�agricoltura�e�di�finanziamenti�per�le�regioni�
depresse�e�in�via�di�sviluppo,�od�anche�i�fondi�strutturali�comunitari�
che�sono�complementari�rispetto�alle�azioni�condotte�dagli�Stati�
membri�e�non�si�sostituiscono�ai�c.d.�aiuti�di�Stato).�

Quanto,�poi,�alla�nozione�di�pubblica 
amministrazione,�per�l'or-
dinamento�comunitario�ha�rilievo�la�circostanza�che�un�soggetto,�
pur�se�formalmente�privato,�sia�di 
fatto 
controllato 
dalla 
pubblica 
amministrazione 
ed 
agisca 
ai 
fini 
del 
perseguimento 
di 
fini 
pubblici 



1O 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

(si�pensi�al�settore�degli�appalti,�in�cui,�se�fosse�valido�solo�il�dato�
formale,�sarebbe�facile�la�elusione�delle�disposizioni�in�materia�delle�
gare�comunitarie).�

Se�cos|�e�,�allora�lo�Stato�non�abdica�alle�proprie�competenze,�
ma�si�evolve�in�uno�Stato�diverso,�non�accentrato�maframmentato�in�
diversi�soggetti�giuridici,�nel�senso�che�agisce�a�mezzo�di�una�plura-
lita�di�enti�aventi�una�autonoma�soggettivita�.�

Quali�le�conseguenze�sul�piano�dei�procedimenti�giurisdizio-
nali?�E�prevedibile�che�aumenteranno�i�giudizi�di�costituzionalita�
delle�leggi�in�via�principale,�nei�quali�la�legittimazione�al�ricorso�e�
a�favore�dello�Stato�e�della�Regione,�mentre�le�stesse�Regioni,�con�-
maggiore�frequenza,�impugneranno�una�legge�statale�o�di�un'altra�
Regione,�che�invada�la�loro�competenza.�E�anche�probabile�un�
aumento�del�contenzioso�di�legittimita�degli�atti�amministrativi,�nei�
quali�sempre�piu�spesso�si�vedranno�in�posizione�contrapposta�enti�
pubblicidiversi,�inquantoportatorididiversiinteressipubblicitraessi�
contrastanti�^alcune�materie�sono�in�stretta�correlazione�tra�loro,�
con�conseguente�difficolta�di�distinguere�le�competenze�statali�e�
regionali�(ad�esempio�urbanistica,�edilizia,�lavori�pubblici,�tutela�
dei�beni�artistici�e�storici,�istruzione,�sport,�ambiente�naturale,�ecc).�

4.�-Varie�attivita�di�patrocinio�e�prospettive.�
Le�funzioni�ed�il�patrocinio�dell'Avvocatura�dello�Stato,�si�puo�
dunque�dire,�si�sono�adeguati,�di�volta�in�volta,�alla�evoluzione�dello�
Stato.�Oggi,�con�la�riforma�del�titolo�V,�cos|�come�si�legge�sul�sito�
Internet�dell'Avvocatura,�si�avverte�ancora�di�piu��la�necessita�di�
istituire�meccanismi�di�raccordo�giuridici�nel�rapporto�tra�Stato�e�
Regioni�(per�esempio�sul�modello�della�Conferenza�Stato-Regioni�

o�istituendo�un�apposito�organo�indipendente�diverso�dal�Consiglio�
di�Stato),�che�svolga�a�livello�statale-regionale,�in�occasione�della�
attivita�normativa�di�adeguamento�alla�normativa�comunitaria,�
ruolo�di�consulenza�giuridica�.�Nel�corso�del�tempo,�con�il�crescere�
della�richiesta�di�giustizia�e�con�la�istituzione�dei�Tribunali�Ammini-
strativi�Regionali,�
a)�e�aumentato�il�contenzioso:�la�seguente�tabella�mostra�il�
vertiginoso�aumento�degli�affari,�che�dal�1950�al�2002�sono�pas-
sati�da�31.665�a�ben�231.381�annui,�con�un�incremento�di�oltre�
sette�volte,�a�fronte�di�un�organico�di�avvocati�dello�Stato�rima-
sto�praticamente�quasi�immutato�(da�242�avvocati�a�370);�


TEMI�ISTITUZIONALI�


b)�sono�aumentate�notevolmente�le�attivita�di�patrocinio�
seguite�dalla�Avvocatura�dello�Stato;�

c)�infine�sono�aumentate�le�Amministrazioni�e�gli�enti�patro-
cinati.�

D'altra�parte,�e�in�continuo�aumento�anche�la�qualita�delpatro-
cinio�prestato�a�favore�non�solo�delle�Amministrazioni�statali,�ma�
anche�di�tutti�gli�altri�enti�difesi�(ad�esempio,�il�contenzioso��tec-
nico��a�favore�delle�Autorita�indipendenti).�

Trattandosi�di�un�istituto�unico,�seppure�articolato�nell'Avvo-
catura�Generale�e�25�sedi�distrettuali,�la�Avvocatura�dello�Stato�e�
in�grado�di�assicurare�una�considerazione�unitaria�degli�interessi�
dello�Stato,�garantisce�una�unita�di�indirizzo�nell'attivita�svolta,�puo�
evitare�il�rischio�del�proliferare�di�liti�giudiziarie,�attraverso�un�ocu-
lato�esercizio�dell'attivita�consultiva,�con�notevole�risparmio�per�le�
casse�pubbliche�(la�attivita�consultiva,�infatti,�e�sempre�gratuita�per�
tutte�le�Amministrazioni�difese,�quella�contenziosa�e�gratuita�per�le�
Amministrazioni�statali,�parzialmente�a�pagamento�per�gli�enti�a�
patrocinio�autorizzato).�

Particolarmente�rilevante�e�il�patrocinio�svolto�nei�giudizi�
davanti�alle�corti�internazionali,�ai�sensi�dell'art.�9�della�legge�3�
aprile�1979,�n.�103:�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a)�assunzione�della�difesa�dello�Stato,�quale�legislatore�o�
amministratore,�dinanzi�agli�organi�giurisdizionali�dell'Unione�euro-
pea:�Corte�di�giustizia�e�Tribunale�di�prima�istanza;�

b)�assistenza�di�carattere�consultivo�per�facilitare�l'osser-
vanza�dei�trattati�nelle�attivita�amministrative�e�favorire�il�recepi-
mento�legislativo�delle�norme�comunitarie�nell'ordinamento�ita-
liano;�

c)�attivita�svolta�nell'ambito�di�un�collegio�di�difesa�innanzi�
ad�alcuni�collegi�internazionali,�come�la�Corte�internazionale�di�giu-
stizia�dell'Aja;�

d)�attivita�davanti�alla�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo;�

e)�attivita�di�direzione�delle�attivita�defensionali�svolte�da�
professionisti�abilitati�secondo�gli�ordinamenti�nazionali�nelle�con-
troversie�incardinate�dinanzi�a�giudici�stranieri.�

Nell'ambito�di�questa�attivita�,�l'Avvocatura�svolge�importanti�
compiti�consultivi�per�prevenire�liti�o�facilitare�la�osservanza�dei�
trattati�e�l'inserimento�delle�norme�comunitarie�nell'ordinamento�
italiano.�Essa�opera�altres|�quale�collaboratore�della�Unione�Europea�
per�l'attuazione�delle�norme�comunitarie�anche�davanti�ai�giudici�
nazionali,�agendo,�si�e�detto,�quale�organo�indiretto�della�Comunita�,�
oggi�Unione�(in�tal�senso�Belli,�Enciclopedia�del�diritto,�Giuffre�,�
voce�Avvocatura�dello�Stato).�

Un�altro�aspetto�dell'attivita�e�quello�di�seguire�i�giudizi�davanti�
alla�Corte�Costituzionale,�nei�quali�l'Avvocatura�rappresenta�e�
difende�il�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�anche�su�materie�
che�rientrano�nella�competenza�di�altri�Ministeri�(Corte�cost.�sent.�

n.�1�del�1956)�o�il�Ministro�da�questi�delegato�per�la�partecipazione�
al�giudizio�(Art.�20�legge�11�marzo�1953,�n.�87).�
Neigiudizi�di�legittimita�costituzionale�di�leggio�atti�aventiforza�
di�legge�promossi�in�via�incidentale�in�altro�giudizio,�alla�luce�della�
riforma�del�titolo�V�diventa�ancora�piu�rilevante�la�possibilita�per�
l'Avvocatura�di�proporre�alla�Corte�costituzionale�la�questione�di�
legittimita�costituzionale�in�via�principale�di�una�legge�regionale,�non-
che�di�intervenire�nei�giudizi�di�legittimita�costituzionale�promossi�
dinanzi�alla�Corte�Costituzionale�in�via�principale�da�una�Regione�
contro�una�legge�o�un�atto�aventeforza�di�legge�della�Stato.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

Previa�deliberazione�del�Consiglio�dei�Ministri�(art.�23,�lett.�g�
della�legge�23�aprile�1988,�n.�400),�l'Avvocatura�Generale�dello�
Stato�partecipa,�in�rappresentanza�del�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�o�di�un�Ministro�a�cio�delegato,�ai�giudizi�dinanzi�alla�
Corte�Costituzionale�aventi�per�oggetto�la�risoluzione�di�conflitti�di�
attribuzione�tra�poteri�dello�Stato�(artt.�20�e�37�legge�11�marzo�1953,�

n.�87).�Particolare�rilievo�assume�la�partecipazione�nei�conflitti�di�
attribuzione�tra�Stato�e�Regioni,�alla�luce�della�riforma�del�titolo�V.�
Le�prospettive�di�evoluzione�sono�qui�collegate�alla�riforma�in�
senso�federalistico�dello�Stato,�nel�senso�che�si�porra�il�problema�
della�attivita�di�consultazione�sugli�atti�normativi�regionali,�anche�per�
verificare�la�corretta�applicazione�delle�direttive�dell'Unione�Europea.�

L'Avvocatura�Generale�dello�Stato�rappresenta�il�Governo�
anche�nei�giudizi�di�ammissibilita�di�referendum�abrogativi�dinanzi�
alla�Corte�costituzionale�di�cui�all'art.�75�Cost.�e�all'art.�2�della�
legge�cost�dell'11�marzo�1953,�n.�1.�

Dinanzi�alle�Sezioni�giurisdizionali�regionali�della�Corte�dei�
conti�l'amministrazione�statale�o�gli�enti�pubblici�che�godono�del�
patrocinio�sono�rappresentati�e�difesi�dall'Avvocatura�dello�Stato�
nei�soli�giudizi�in�materia�di�pensioni,�non�anche�nei�giudizi�di�
responsabilita�amministrativa,�nei�quali�la�presenza�dello�Stato�e�
assicurata�dal�Procuratore�presso�la�Corte�dei�Conti.�

Particolarmente�rilevante�e�poi�la�partecipazione�dell'Avvocatura�
dello�Stato�ai�giudizi�penali�esercitando�l'azione�civileperlerestituzioni�

o�il�risarcimento�del�danno�attraverso�la�costituzione�di�parte�civile�e�
non�di�rado�l'Avvocatura�assiste�nel�procedimento�penale�l'ammini-
strazione�citata�quale�responsabile�civile�per�un�fatto�illecito�(si�pensi�
al�recentissimo�caso�del�processo�di��Ustica�).�
Giova�sottolineare�pero�che�l'art.�1,�comma�3,�della�legge�
3�gennaio�1991,�n.�3�ha�subordinato�la�costituzione�di�parte�civile�
dello�Stato�all'autorizzazione�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Mini-
stri,�che�viene�concessa,�previo�parere�dell'ufficio�dell'Avvocatura�
competente�alla�trattazione�del�procedimento,�quando�vengano�in�
rilievo�interessi�pubblici,�patrimoniali�e�non�patrimoniali,�di�rile-
vanza�tale�da�ritenersi�opportuno�affiancare�la�presenza�nel�pro-
cesso�penale�del�pubblico�ministero.�

L'art.�44�del�t.u.�n.�1611/33�cit.�consente�altres|�all'Avvocatura�
dello�Stato�di�assumere�la�difesa�dei�dipendenti�statali�o�degli�altri�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

soggetti�pubblici�ammessi�al�patrocinio,�sia�nella�qualita�di�imputati�
chedipartecivile,�neigiudizipenalicheliinteressinoperfattiinerenti�
allefunzioni�espletate,�qualora�gli�enti�di�appartenenza�ne�facciano�
richiesta�e�l'Avvocato�Generale�ne�riconosca�l'opportunita�,�esclu-
dendo�la�sussistenza�di�un�conflitto�di�interessi�tra�amministrazione�
e�dipendente.�

Vi�sono,�invero,�dei�casi�in�cui�le�Amministrazioni�possono�
stare�in�giudizio�avvalendosi�direttamente�dipropri�dipendenti:�

1)�art.�2�testo�unico�n.�1611/33�con�possibilita�di�delega�a�
funzionari�dell'amministrazione�interessata�o�a�procuratori�legali,�
per�i�giudizi�che�si�svolgono�fuori�della�sede�della�Avvocatura�dello�
Stato�competente;�

2)�art.�417-bis�c.p.c.,�sulle�controversie�in�materia�di�lavoro;�

3)�art.�23�legge�n.�689/1981,�in�materia�di�opposizione�a�
ordinanze-ingiunzione;�

4)�i�giudizi�davanti�alla�Corte�dei�Conti.�

Si�tratta�di�casi�limitati�ed�espressamente�previsti�dalla�legge�
(es.�giudizi�che�si�svolgono�fuori�dalla�sede�della�Avvocatura�dello�
Stato)�e�vi�e�sempre�una�valutazione�da�parte�dell'Avvocatura,�circa�
la�opportunita�che�questi�giudizi�siano�seguiti�dalla�Amministra-
zione,�riservandosi�comunque�l'Avvocatura�di�predisporre�le�difese,�
tutte�le�volte�in�cui�venga�all'esame�una�questione�di�massima�(es.�
nelle�controversie�di�lavoro).�

Per�quanto�riguarda�i�giudizi�davanti�alle�Commissioni�Tributa-
rie,�innovando�la�precedente�disciplina,�l'art.�12,�comma�4,�del�
d.lgs.�31�dicembre�1992,�n.�546�prevede�che�gli�uffici�finanziari�sta-
tali�possano�essere�assistiti�dall'Avvocatura�dello�Stato�nel�procedi-
mento�di�secondo�grado�mentre,�per�quello�di�primo�grado,�l'Am-
ministrazione�puo�chiedere�di�essere�assistita�in�sede�consultiva�o�
anche�processuale,�in�casi�particolari.�

Particolarmente�importante�e�la�funzione�consultiva�svolta�dal-
l'Avvocatura�dello�Stato,�prevista�essenzialmente�dall'art.�13�R.D.�

n.�1611/33�cit.�e�che�consiste�nell'assicurare�alle�pubbliche�ammini-
strazioni�la�assistenza�legale�anche�in�sede�diversa�da�quella�giudizia-
ria,�nella�soluzione�di�questioni�tecnico-giuridiche�ed�interpretative.�
La�visione�unitaria�e�la�particolare�forza�che�assistono�i�pareri�
resi�dall'Avvocatura,�che�si�avvale�anche�di�un�organo�collegiale�


TEMI�ISTITUZIONALI�

specifico,�il�cosidetto�CO.CO.�^Comitato�Consultivo�^garante�di�
questa�visione�unitaria�oltre�che�della�legalita��e�correttezza,�e��in�
grado�di�fornire�un�ineliminabile�aiuto�alle�Amministrazioni�che�
possono�utilizzare�il�parere�reso�per�fornire�direttive�agli�uffici�in�
ordine�alla�corretta�attivita��amministrativa.�I�pareri�dell'Avvoca-
tura,�in�molti�casi,�sono�idonei�a�prevenire�il�sorgere�di�liti�in�sede�
giudiziaria�o�di�portare�a�soluzione�liti�gia��iniziate.�

La�circostanza,�poi,�che�l'Avvocatura,�su�tutto�il�territorio�
nazionale,�rappresenta�e�difende�le�amministrazioni�statali,�enti�ter-
ritoriali�e�molti�altri�enti�ad�essi�collegati�(con�esclusione�dei�
Comuni�e�delle�Province)�costituisce�un�osservatorio�privilegiato�
per�effettuare�indagini�statistiche,�sicche�l'Avvocatura�puo��orientare�
l'azione�amministrativa�del�Governo,�fornendo�un�ausilio�nella�for-
mazione�delle�leggi,�nonche�nella�individuazione�di�quei�settori�di�
contenzioso�che�possono�essere�evitati�o�limitati,�in�presenza�di�
una�pacifica�giurisprudenza�contraria�alla�tesi�seguita�dalla�Ammi-
nistrazione.�

5.�-AlcunI 
deI 
nuovI 
entI 
difesI 
dall'Avvocatura. 
L'Avvocatura�ha�assunto,�negli�ultimi�quindici�anni,�il�patroci-
nio�di�moltissimi�nuovi�enti,�di�diversa�tipologia,�tanto�che�di�
recente�si�e��sostenuto�che�l'Avvocatura�dello�Stato�e��anche��il�piu��
grande�studio�legale�italiano�,�in�grado�di�offrire�un�contributo�
nella�interpretazione�delle�norme�e�nella�evoluzione�del�nostro�ordi-
namento�statale.�

In�particolare,�si�riportano�alcuni�di�questi�enti�(vi�e��un�elenco�
piu��completo�sul�sito�Internet):�

a) 
varie�Agenzie 
(autonome):�Agenzia�Autonoma�Gestione�
Albo�Segretari�Comunali�e�Provinciali�(decreto�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�25�settembre�1998,�Gazzetta 
Ufficiale 
27�
novembre�1998,�n.�278),�le�Agenzie�Fiscali�(D.Lgs.�30�luglio�1999,�

n.�300,�Gazzetta 
Ufficiale 
30�agosto�1999,�n.�203,�S.O.),�l'Agenzia�
Nazionale�per�la�Sicurezza�del�Volo�(D.L.gvo�25�febbraio�1999,�
n.�66,�Gazzetta 
Ufficiale 
12�marzo�1999,�n.�67),�l'Agenzia�per�le�Ero-
gazioni�in�Agricoltura�(D.Lgs.�n.�165�del�27�maggio�1999,�Gazzetta 
Ufficiale 
14�giugno�1999,�n.�137,�Decreto�28�settembre�2000�art.�5�
lett.�B),�l'ARAN��Agenzia�Rappresentanza�Negoziale�Pubbliche�
Amministrazioni�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�

16 
RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


22 
giugno 
95, 
Gazzetta�Ufficiale�24 
luglio 
1995, 
n. 
171), 
l'Agenzia 
Spaziale 
Italiana 
(istituita 
con 
legge 
30 
maggio 
1998, 
n. 
186, 
Gaz-
zetta�Ufficiale�5 
giugno 
1998, 
n. 
133; 
patrocinio 
con 
decreto 
del 
Pre-
sidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
1 
settembre 
1999, 
Gazzetta�Uffi-
ciale�20 
ottobre 
1999, 
n. 
247); 


b)�enti�di�tutela�dell'ambiente�naturale: 
Istituto 
Nazionale 
per 
la 
Fauna 
Selvatica 
(legge 
11 
febbraio 
1992, 
n. 
157, 
Gazzetta�Ufficiale�
25 
febbraio 
1992, 
n. 
46, 
S.O.), 
Enti 
Parco 
Nazionale 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
29 
agosto 
2001, 
Gazzetta�Uffi-
ciale�5 
dicembre 
2001, 
n. 
283), 
Ente 
Parco 
Nazionale 
Arcipelago 
Toscano 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
29 
ago-
sto 
2001, 
Gazzetta�Ufficiale�5 
dicembre 
2001, 
n. 
283), 
Ente 
Regio-
nale 
Parco 
Naturale 
Veio 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
28 
maggio 
1999, 
Gazzetta�Ufficiale�22 
giugno 
1999, 
n. 
144); 


c)�le�autorita�indipendenti: 
Autorita� 
Garante 
per 
la 
Concor-
renza 
e 
il 
Mercato 
(legge 
10 
ottobre 
1990, 
n. 
287, 
Gazzetta�Ufficiale�
13 
ottobre 
1990, 
n. 
240), 
Autorita� 
per 
le 
Garanzie 
nelle 
Comunica-
zioni 
(legge 
31 
luglio 
1997, 
n. 
249, 
Gazzetta�Ufficiale�31 
luglio 
1997, 


n. 
177, 
S.O.), 
Autorita� 
per 
i 
Servizi 
di 
Pubblica 
Utilita� 
, 
per 
l'energia 
Elettrica 
ed 
il 
Gas 
e 
per 
le 
Telecomunicazioni 
(legge 
14 
novembre 
1995, 
n. 
481, 
Gazzetta�Ufficiale�18 
novembre 
1995, 
n. 
270, 
S.O.), 
Auto-
rita� 
per 
la 
Vigilanza 
sui 
Lavori 
Pubblici 
(art. 
4 
legge 
11 
febbraio 
1994, 
n. 
109, 
Gazzetta�Ufficiale�19 
febbraio 
1994, 
n. 
41), 
Commissione 
di 
Garanzia 
per 
l'attuazione 
della 
legge 
12 
giugno 
1990, 
n. 
146 
sul 
diritto 
di 
sciopero 
nei 
servizi 
pubblici 
essenziali 
(legge 
12 
giugno 
1990, 
n. 
146, 
Gazzetta�Ufficiale�14 
giugno 
1990, 
n. 
137), 
Garante 
per 
la 
Radiodiffusione 
e 
per 
l'Editoria 
(legge 
6 
agosto 
1990, 
n. 
223, 
Gaz-
zetta�Ufficiale�9 
agosto 
1990, 
n. 
185, 
S.O), 
Garante 
Protezione 
Dati 
Personali 
(legge 
31 
dicembre1996, 
n. 
675, 
Gazzetta�Ufficiale�8 
gennaio 
1997, 
n. 
5, 
S.O., 
d.P.R. 
31 
marzo 
1998, 
n. 
501, 
Gazzetta�Ufficiale�1O 
febbraio 
1999, 
n. 
25, 
art. 
22); 
d)�enti�culturali:�Centro 
Sperimentale 
Cinematografia 


(d.P.R. 
19 
luglio 
1984, 
n. 
598, 
Gazzetta�Ufficiale�24 
settembre 
1984, 
n. 
263) 
ora 
Fondazione 
Scuola 
Nazionale 
Cinema 
(D.Lgs 
18 
novembre 
1997, 
n. 
426), 
Istituto 
Nazionale 
di 
Oceanografia 
e 
Geo-
fisica 
(art. 
94 
della 
Deliberazione 
30 
gennaio 
2001 
n. 
15), 
Accade-
mia 
Georgofili 
Firenze 
(d.P.R. 
25 
agosto 
1995, 
Gazzetta�Ufficiale�

TEMI�ISTITUZIONALI�

27�settembre�1995,�n.�226),�Fondazione�Italia-Giappone�(decreto�del�
Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�10�aprile�2001,�Gazzetta 
Uf
ffi-
ciale 
20�settembre�2001,�n�219),�Fondazioni�Enti�Lirici�(D.LGS.�23�
aprile�1998,�n.�134,�Gazzetta 
Ufficiale 
8�maggio�1998,�n.�105;�vedi�
legge�14�agosto�1967�n.�800�art.�5�u.c.)�vedi�ora�art.�1�decreto�legge�
24�novembre�2000,�n.�345�con�la�legge�di�conversione�25�gennaio�
2001,�n.�6),�Istituto�Nazionale�per�il�Dramma�Antico�(legge�20�
marzo�1975,�n.�70�ora�Fondazione�di�diritto�privato�D.Lgs.�29�gen-
naio�1998,�n.�20,�Gazzetta 
Ufficiale 
12�febbraio�1998,�n.�35);�Ente�
nazionale�di�assistenza�e�previdenza�per�i�pittori�e�gli�scultori,�i�
musicisti,�gli�scrittori�e�gli�autori�drammatici�(ENAPPS)�(decreto�
del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�13�febbraio�2003,�Gazzetta 
Ufficiale 
8�aprile�2003,�n.�82);�

e) 
enti 
collegati 
all'economia: 
Cassa�Conguaglio�Zucchero�
(D.Lgs.�30�luglio�1999,�n.�284,�Gazzetta 
Ufficiale 
17�agosto�1999,�

n.�192�che�modifica�decreto�legge�18�gennaio�1993,�n.�8,�Gazzetta 
Ufficiale 
19�gennaio�1993,�n.�14,�conv.�legge�19�marzo�1993,�n.�68),�
Commissione�Vigilanza�Fondi�Pensione�(decreto�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�27�marzo�1998,�Gazzetta 
Ufficiale 
8�giugno�
1998,�n.�131),�CONSOB��Commissione�Nazionale�per�Societa�e�
la�Borsa�(legge�4�giugno�1985,�n.�281,�Gazzetta 
Ufficiale 
n.�142/�
1985),�ICE�^Istituto�Commercio�Estero�(art.�5-bis 
legge�25�marzo�
1997,�n.�68,�Gazzetta 
Ufficiale 
27�marzo�1997,�n.�72,�art.�4�legge�28�
ottobre�1994,�n.�600,�Gazzetta 
Ufficiale 
29�ottobre�1994,�n.�254),�
Ente�Sviluppo�dell'irrigazione�e�la�Trasformazione�Fondiaria�in�
Puglia,�Lucania�ed�Irpinia�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�18�aprile�2001,�Gazzetta 
Ufficiale 
20�settembre�2001,�
n.�219);�Registro�Italiano�Dighe�(decreto�del�Presidente�del�Consi-
glio�dei�Ministri�25�settembre�2003,�Gazzetta 
Ufficiale 
17�ottobre�
2003,�n.�242);�
f) 
enti 
e 
soggetti 
di 
diritto 
internazionale,�cresciuti�di�numero,�
che�si�sono�aggiunti�agli�organi�della�Comunita�Europea,�alla�Com-
missione�delle�Comunita�europee�ed�alla�BEI�-Banca�europea�per�
gli�investimenti�(d.P.R.�17�febbraio�1981,�n.�173,�Gazzetta 
Ufficiale 
4�marzo�1981,�n.�120)�ed�alla�NATO��Comando�Forze�Alleate�
Sud�Europa�e�Comandi�NATO�da�esso�dipendenti�(d.P.R.�9�luglio�
1953,�n.�693,�Gazzetta 
Ufficiale 
22�settembre�1953,�n.�217):�Autorita�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Centrale 
ex 
art. 
3 
Convenzione 
Aja 
sul 
rimpatrio 
dei 
minori 
(legge 
15 
gennaio 
1994, 
n. 
64, 
Gazzetta 
Ufficiale 
29 
gennaio 
1994, 
n. 
23, 
S.O.), 
AIEA 
^Agenzia 
Internazionale 
dell'energia 
Atomica 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
15 
dicembre 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
25 
gennaio 
1995, 
n. 
20), 
Commissione 
per 
le 
Adozioni 
Internazionali 
(d.P.R. 
1 
dicembre 
1999, 
n. 
492, 
Gazzetta 
Ufficiale 
27 
dicembre 
1999, 
n. 
302), 
FAO 
^Food 
And 
Agricolture 
Organization 
(decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
10 
giugno 
1989, 
Gazzetta 
Ufficiale 
23 
aprile 
90, 
n. 
94), 
International 
Labour 
Office 
(d.P.R. 
7 
febbraio 
1990, 
Gazzetta 
Ufficiale 
n. 
41/1990), 
UNI-
CRI 
�United 
Nations 
Interregional 
Crime 
and 
Justice 
Research 
Institute 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
25 
feb-
braio 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
7 
aprile 
1994, 
n. 
80), 
UNIDO 
�Uni-
ted 
Nations 
Institute 
Development 
Organization 
(decreto 
del 
Presi-
dente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
16 
gennaio 
1995, 
Gazzetta 
Ufficiale 
3 
febbraio 
1995 
n. 
98), 
IDLO 
�International 
Development 
Law 
Organization 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
11 
settembre 
1998, 
Gazzetta 
Ufficiale 
n. 
236 
del 
9 
ottobre 
1998), 
Repubblica 
Senegal 
per 
una 
sola 
controversia 
(decreto 
del 
Presi-
dente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
19 
luglio 
1996, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
agosto 
1996, 
n. 
186); 


g) 
enti 
di 
istruzione 
e 
ricerca 
scientifica: 
C.N.R. 
�Consiglio 
Nazionale 
Ricerche 
^per 
il 
patrocinio 
dopo 
la 
riforma 
dell'ente 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
21 
maggio 
1999, 
Gazzetta 
Ufficiale 
22 
giugno 
1999, 
n. 
144), 
Consorzio 
obbligatorio 
per 
l'impianto, 
la 
gestione 
e 
lo 
sviluppo 
della 
ricerca 
scientifica 
e 
tecnologica 
nella 
provincia 
di 
Trieste 
(d.P.R. 
11 
dicembre 
1990, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
marzo 
1991, 
n. 
58), 
gli 
EDISU 
�Enti 
diritto 
allo 
studio 
di 
Campobasso 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
6 
agosto 
1998, 
Gazzetta 
Ufficiale 
9 
ottobre 
98, 
n. 
236), 
di 
Caserta 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
2 
mag-
gio 
1996, 
Gazzetta 
Ufficiale 
22 
giugno 
1996, 
n. 
145), 
di 
Lecce 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
9 
aprile 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
29 
luglio 
1994, 
n. 
176), 
di 
Napoli 
(d.P.R. 
27 
marzo 
1995, 
Gazzetta 
Ufficiale 
14 
aprile 
1995, 
n. 
88), 
di 
Salerno 
(decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
27 
maggio 
1994, 
Gazzetta 
Ufficiale 
16 
giugno 
1994, 
n. 
139), 
di 
Cagliari 
(decreto 
del 



TEMI�ISTITUZIONALI�

Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�21�maggio�1991,�Gazzetta 
Uffi-
ciale 
6�luglio�1991�n.�257),�di�Roma�(decreto�del�Presidente�del�Con-
siglio�dei�Ministri�28�ottobre�1993,�Gazzetta 
Ufficiale 
29�dicembre�
1993,�n.�304),�A.CO.STUD.��Azienda�Comunale�Diritto�Studio�
Universale�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�17�
ottobre�1995,�Gazzetta 
Ufficiale 
16�novembre�1995,�n.�268),�

A.D.I.S.U.�Tor�Vergata�(d.P.R.�28�ottobre�1993,�Gazzetta 
Ufficiale 
29�dicembre�1993),�A.D.I.S.U.�di�Bologna�^Azienda�Regionale�
per�il�Diritto�allo�Studio�Universitario�di�Bologna�(decreto�del�Pre-
sidente�del�Consiglio�dei�Ministri�2�luglio�1998,�Gazzetta 
Ufficiale 
14�agosto�1998,�n.�189),�ENEA�(ex�CNEN)�(D.Lgs�30�gennaio�
1999,�n.�36�Gazzetta 
Ufficiale 
25�febbraio�1999,�n.�46�di�riordino�
dell'Ente�per�le�nuove�tecnologie,�l'energia�e�l'ambiente��ENEA�
�a�norma�degli�articoli�11,�comma�1�e�18,�comma�1�della�legge�
15�marzo�1997,�n.�59),�Ente�Autonomo�la�Biennale�di�Venezia,�
legge�26�luglio�1973,�n.�438,�Gazzetta 
Ufficiale 
27�luglio�1973,�
n.�193�e�legge�13�giugno�1977,�n.�324)�ora�societa�di�cultura�la�bien-
nale�di�Venezia�(D.Lgs�29�gennaio�1998,�n.�19,�Gazzetta 
Ufficiale 
11�febbraio�1998,�n.�34),�Ente�Autonomo�La�Triennale�di�Milano�
(legge�1�giugno�1990,�n.�137,�art.�14,�2.�comma),�Istituto�Elettrotec-
nico�Nazionale�Galileo�Ferraris�(decreto�del�Presidente�del�Consi-
glio�dei�Ministri�12�dicembre�1995,�Gazzetta 
Ufficiale 
1�febbraio�
1996,�n.�26),�INDAM��Istituto�Nazionale�di�Alta�Matematica�
�Francesco�Severi��(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Mini-
stri�3�dicembre�1993,�Gazzetta 
Ufficiale 
21�gennaio�1994,�n.�16�v
edere�anche�decreto�11�giugno�1999),�Osservatorio�Geofisico�Trie-
ste�(legge�11�febbraio�1958,�n.�73�e�deliberazione�6�febbraio�1995),�
Osservatorio�Vesuviano�(decreto�direttoriale�5�ottobre�1998),�Isti-
tuto�Nazionale�di�Astrofisica��INAF�(decreto�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�29�agosto�2001,�Gazzetta 
Ufficiale 
22�novem-
bre�2001,�n.�272),�ENAM��Ente�Nazionale�Assistenza�Magistrale�
(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�12�marzo�1996,�
Gazzetta 
Ufficiale 
23�aprile�1996,�n.�95),�Istituto�Nazionale�Fisica�
Nucleare��INFN�(d.P.R.�15�ottobre�1990,�Gazzetta 
Ufficiale 
10�
dicembre�1990,�n.�287),�Istituto�per�l'Africa�e�l'Oriente��ISIAO�
(legge�25�novembre�1995,�n.�505,�Gazzetta 
Ufficiale 
30�novembre�
1995,�n.�280)�che�incorpora�l'Istituto�per�l'Africa�(cfr.�legge�15�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

marzo�1956,�n.�154�art.�10,�Gazzetta�Ufficiale�30�marzo�1956,�n.�76)�
e�l'ISMEO;�Istituzioni�Scolastiche�(Scuole)�(d.P.R.�4�agosto�2001,�

n.�352�recante�modifiche�al�d.P.R.�8�marzo�1999,�n.�275�in�materia�
di�autonomia�delle�istituzioni�scolastiche:�art.�1�lett.�B)),�Istituti�
Superiori�Educazione�Fisica�ora�Istituto�universitario�di�scienze�
motorie�(D.Lgs�8�maggio�1998,�n.�178,�Gazzetta�Ufficiale�8�giugno�
1998,�n.�131);�
h)�enti�trasformati�in�societa�per�azioni�con�partecipazione�
pubblica:�ANAS��Azienda�Nazionale�Autonoma�Strade�Statali,�
ora�Ente�Nazionale�per�le�Strade�e�il�CONI��Comitato�Olimpico�
(art.�7�comma�11�e�8�comma�10�della�legge�8�agosto�2002,�n.�178,�
di�conversione�in�legge�con�modifiche�del�decreto�legge�8�luglio�
2002,�n.�138),�recentissamente�la�Cassa�e�Depositi�e�Prestiti�
S.p.A.(cfr�D.L.n.�269/03�cit.,�art.�5�comma�15)�e�la�SACE��Isti-
tuto�Servizi�Assicurativi�Commercio�Estero�S.p.A.(cfr�decreto�legge�

n.�269/03�cit.,�art.�6�comma�15);�
i)�enti�vari:�Autorita�Portuale�di�Ancona,�Bari,�Brindisi,�
Cagliari,�Civitavecchia,�Genova,�La�Spezia,�Marina�di�Carrara,�
Messina,�Palermo,�Piombino,�Taranto�e�Trieste�(decreto�del�Presi-
dente�del�Consiglio�dei�Ministri�4�dicembre�1997,�G.U,�7�gennaio�
1998,�n.�4),�Aziende�ad�Ordinamento�Autonomo��Patrocinio�
Dipendenti�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�14�
ottobre�1997�su�Gazzetta�Ufficiale�n.�286�del�9�dicembre�1997,�
art.�37),�CRI��Croce�Rossa�Italiana�con�personalita�di�diritto�
pubblico�(cfr.�d.P.R.�7�marzo�1997,�n.�110�artt.�5�e�39;�decreto�del�
Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�5�luglio�2002,�n.�208),�Ente�
Nazionale�Aviazione�Civile�(D.Lgvo�25�luglio�1997�n.�250,�Gazzetta�
Ufficiale�31�luglio�1997,�n.�177),�ENAV��Ente�Assistenza�Volo�
(legge�21�dicembre�1996,�n.�665,�Gazzetta�Ufficiale�30�dicembre�
1996,�n.�304��decreto�ministeriale�22�aprile�1997,�Gazzetta�Uf
ffi-
ciale�20�gennaio�1998,�n.�15),�Ente�Sardo�Acquedotti�Fognatura�
(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�16�luglio�1993,�
Gazzetta�Ufficiale�27�luglio�1993,�n.�174),�Centro�Tecnico�di�cui�
all'art.�24�comma�6�legge�n.�340/2000�(decreto�del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�9�dicembre�2000�art.�5),�Fondo�di�Solida-
rieta'�per�le�Vittime�dell'usura�(d.P.R.�29�gennaio�1997,�n.�51),�Cassa�
Ufficiali�Esercito�(decreto�legge�16�novembre�1996,�n.�313,�conv.�


TEMI�ISTITUZIONALI�

legge�8�agosto�1996,�n.�416),�Gestione�Fondo�Indennita�Buonuscita�
Poste�Italiane�(legge�27�dicembre�1997,�n.�449�art.�53,�Gazzetta 
Uf
ffi-
ciale 
30�dicembre�1997,�n.�302),�INPDAP�(D.Lgs�30�giugno�1994�

n.�479,�Gazzetta 
Ufficiale 
1.�agosto�1994,�n.�178,�che�concede�il�
patrocinio�dell'Avvocatura�limitatamente�al�giudizio�in�corso,�a�
mezzo�di�convenzioni),�ISPSEL��Istituto�Superiore�Previdenza�e�
Sicurezza�Lavoro�(per�il�riordino�cfr.�D.Lgs�29�ottobre�1999,�n.�419�
Gazzetta 
Ufficiale 
15�novembre�1999,�n.�268),�Istituto�Italiano�di�
Medicina�Sociale�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�
6�ottobre�2000,�Gazzetta 
Ufficiale 
6�dicembre�2000,�n.�285),�Istituto�
Postelegrafonici�(decreto�ministeriale�12�giugno�1995,�n.�329,�Gaz-
zetta 
Ufficiale 
5�agosto�1995,�n.�182),�I.S.T.A.T.��Istituto�Centrale�
Statistica�(art.�15�del�D.Lgs.�6�settembre�1989,�n.�322,�Gazzetta 
Uffi-
ciale 
22�settembre�1989,�n.�222),�U.N.I.R.E.��Unione�nazionale�
incremento�razze�equine�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�18�aprile�2003,�Gazzetta 
Ufficiale 
18�giugno�2003).�
Roma,�4�dicembre�2003�

Avv. 
Vincenzo 
Rago 



Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Ilcontenzioso
comunitario
edinternazionale
Le 
sentenze 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita. 
Europee 
dell'anno 
2003 
emesse 
in 
cause 
cui 
ha 
partecipato 
l'Italia. 


Nel�corso�dell'anno�2003�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�
ha�emesso�39�sentenze�ed�una�ordinanza�decisoria�in�cause�cui�ha�partecipato�
l'Italia:�15�pronunce�riguardano�ricorsi�diretti�della�Commissione�CE�contro�
l'Italia�e�3�pronunce�ricorsi�diretti�dell'Italia�contro�la�stessa�Commissione;�
22�pronunce�sono�state�emesse�su�domande�in�via�pregiudiziale�di�giudici�ita-
liani�(14)�o�di�altri�Paesi�comunitari�(8).�Altre�cause�sono�state�cancellate�
dal�ruolo�per�sopravvenuta�definizione�stragiudiziale.�

Le�pronunce�sono�le�seguenti:�

�9 
gennaio 
2003,�nella�causa�C-177/00,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,�con�
la�quale�la�Corte�ha�respinto�un�ricorso�italiano�avverso�la�decisione�della�
Commissione�sulla�liquidazione 
dei 
conti 
FEOGA 
per 
gli 
esercizi 
1995/1998,�
relativamente�a�finanziamenti�comunitari�per�restituzioni�all'importazione,�
all'olio�di�oliva�e�alla�vendita�di�alcole�d'intervento�(cont.�17495/00,�Avv.�
Stato�M.�Fiorilli);�

�9 
gennaio 
2003,�nella�causa�C-178/00,�Italia 
c. 
Commissione 
CE,�con�
la�quale�la�Corte�ha�respinto�il�ricorso�italiano�avverso�la�decisione�della�
Commissione�sulla�liquidazione 
dei 
conti 
FEOGA 
per 
l'esercizio 
1995,�relativa-
mente�ad�interventi�per�cereali,�frumento,�orzo�e�granturco�(cont.�17490/00,�
Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�16 
gennaio 
2003,�nella�causa�C-14/00,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�e�stato�statuito�che��vietando�che�i�prodotti�di�cacao�e�di�cioccolato�
che�rispettano�i�contenuti�minimi�fissati�all'allegato�I,�n.�1,�punto�1.16,�della�
direttiva�del�Consiglio�24�luglio�1973,�73/241/CEE,�relativa�al�ravvicina-
mento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�concernenti�i�prodotti 
di 
cacao 
e 
di 
cioccolato 
destinati�all'alimentazione�umana,�ai�quali�sono�state�aggiunte�
sostanze�grasse�vegetali�diverse�dal�burro�di�cacao�e�che�sono�legalmente�fab-
bricati�negli�Stati�membri�che�autorizzano�l'aggiunta�di�tali�sostanze,�pos-
sano�essere�commercializzati�in�Italia�con�la�denominazione�impiegata�nello�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Stato�membro�di�produzione�e�prevedendo�che�tali�prodotti�possano�essere�
commercializzati�solo�con�la�denominazione��surrogato�di�cioccolato�,�la�
Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�
dell'art.�30�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.�28�CE)��
(cont.�5456/00,�Avv.�Stato�O.�Fiumara),�pubblicata�in�questa�Rassegna,�
2003,�n.�1,�p.�48,�con�nota�di�O.�Fiumara,�Cioccolato�e�cioccolato�puro;�

�16 
gennaio 
2003,�nella�causa�C-388/01,�Commissione�CE�c.�Italia,con�
la�quale�la�Corte��riservando�agevolazioni�tariffarie�discriminatorie�per�l'in-
gresso�ai�musei,�monumenti,�gallerie,�scavi�archeologici,�parchi�e�giardini�monu-
mentalipubblici,�concesse�da�enti�locali�o�decentrati�dello�Stato�unicamente�ai�
cittadini�italiani�o�alle�persone�residenti�nel�territorio�dei�detti�enti�locali�che�
gestiscono�i�beni�culturali�di�cui�trattasi�di�eta�superiore�ai�sessanta�o�ai�ses-
santacinque�anni,�ed�escludendo�da�tali�agevolazioni�i�turisti�cittadini�di�altri�
Stati�membri�o�i�non�residenti�che�soddisfano�le�stesse�condizioni�oggettive�di�
eta�,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�ai�
sensi�degli�artt.�12�CE�e�49�CE��(cont.�40634/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�11 
febbraio 
2003,�nelle�cause�riunite�C-187/01�e�C-385/01,�Go�zu�tok�e�
Brugge,�con�la�quale�e�stato�statuito�che��ilprincipio�delne�bis�in�idem,�sancito�
dall'art.�54�della�Convenzione�di�applicazione�dell'Accordo�di�Schengen�14�giu-
gno�1985,�tra�i�governi�degli�Stati�dell'Unione�Economica�Benelux,�della�
Repubblica�federale�di�Germania�e�della�Repubblica�francese�relativo�all'eli-
minazione�graduale�nei�controlli�alle�frontiere�comuni,�firmata�a�Schengen�il�
19�giugno�1990,�si�applica�anche�nell'ambito�di�procedure�di�estinzione�dell'a-
zione�penale,�quali�quelle�di�cui�trattasi�nelle�cause�principali,�in�forza�delle�
quali�il�pubblico�ministero�di�uno�Stato�membro�chiude,�senza�l'interventodi�
un�giudice,�un�procedimento�penale�promosso�in�questo�Stato�dopo�che�l'im-
putato�ha�soddisfatto�certi�obblighi�e,�in�particolare,�ha�versato�una�determi-
nata�somma�di�denaro,�stabilita�dal�pubblico�ministero��(cons.�17131/01,�
Avv.�Stato�G.�Aiello;�pubblicata�in�questa�Rassegna,�2003,�n.�2-3,�p.�28,�con�
nota�a�cura�della�Direzione�Generale�per�l'Integrazione�Europea�del�Mini-
stero�degli�Esteri,�Il�principio�del�ne�bis�in�idem�nell'accordo�di�Schengen);�

�13 
febbraio 
2003,�nella�causa�C-131/01,�Commissione�CE�c.�Italia,�
dove�e�stato�dichiarato�che��mantenendo�una�regolamentazione�che�impone�
ai�consulenti�in�materia�di�brevetti�stabiliti�in�altri�Stati�membri�di�essere�
iscritti�all'albo�italiano�dei�consulenti�in�materia�di�brevetti�e�di�avere�una�
residenza�o�un�domicilio�professionale�in�Italia�per�prestare�servizi�dinanzi�
all'Ufficio�italiano�dei�brevetti,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�agli�
obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�degli�artt.�49�CE�55�-CE��(cont.�
16712/01,�Avv.�Stato�O.�Fiumara);�

�2S 
febbraio 
2003,�nella�causa�C-59/01,�Commissione�CE�c.�Italia,�con�
la�quale�e�stato�parzialmente�accolto�il�ricorso�della�Commissione�diretto�a�
far�dichiarare�l'inadempimento�dell'Italia�agli�obblighi�comunitari�peraver�
istituito�e�mantenuto�in�vigore�un�sistema�di�blocco�delle�tariffe�applicabile�a�
tutti�i�contratti�di�assicurazione�della�RCA;�la�Corte�ha�dichiarato�che��avendo�
istituito�e�mantenuto�in�vigore�un�sistema�di�blocco�delle�tariffe�applicabile�
a�tutti�i�contratti�di�assicurazione�della�responsabilita�civile�derivante�dalla�
circolazione�dei�veicoli�a�motore,�relativi�a�un�rischio�situato�sul�territorio�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

italiano,�senza�distinzione�fra�le�compagnie�di�assicurazione�che�hanno�sede�
in�Italia�e�quelle�che�ivi�svolgono�le�proprie�attivita�tramite�succursali�o�in�
regime�di�libera�prestazione�dei�servizi,�in�violazione�del�principio�della�
liberta�tariffaria�di�cui�agli�artt.�6,�29,�e�39�della�direttiva�del�Consiglio�
18�giugno�1992,�92/49/CEE,�che�coordina�le�disposizioni�legislative,�regola-
mentari�e�amministrative�riguardanti�l'assicurazione�diretta�diversa�dall'assi-
curazione�sulla�vita�e�che�modifica�le�direttive�73/239/CEE�e�88/357/CEE�
(terza�direttiva�assicurazione�non�vita),�la�Repubblica�italiana�e�venuta�meno�
agli�obblighi�che�ad�essa�incombono�in�forza�della�direttiva�;�la�Corte�ha�
invece�respinto�il�ricorso�relativamente�alla�contestazione�mossa�dalla�Com-
missione�relativamente�all'obbligo�posto�a�carico�delle�compagnie�di�assicu-
razioni�di�contribuire�al�finanziamento�della�banca�dati�istituita�dalla�norma�
nazionale�(cont.�9089/01,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis);�

�27 
febbraio 
2003,�nella�causa�C-327/00,�SantexS.p.A. 
e 
USLdiPavia,�
con�la�quale�e�stato�dichiarato�che��la�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�
1989,�89/665/CEE,�che�coordina�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�
amministrative�relative�all'applicazione�delle�procedure�di�ricorso�in�materia�
di�aggiudicazione 
degliappaltipubblicidiforniture 
e 
dilavori,�come�modificata�
dalla�direttiva�del�Consiglio�18�giugno�1992,�92/50/CEE,�che�coordina�le�
procedure�di�aggiudicazione�degli�appaltipubblici 
di 
servizi,�deve�essere�inter-
pretata�nel�senso�che�essa�^una�volta�accertato�che�un'autorita�aggiudicatrice�
con�il�suo�comportamento�ha�reso�impossibile�o�eccessivamente�difficile�l'e-
sercizio�dei�diritti�conferiti�dall'ordinamento�giuridico�comunitario�a�un�citta-
dino�dell'Unione�leso�da�una�decisione�di�tale�autorita�^impone�ai�giudici�
nazionali�competenti�l'obbligo�di�dichiarare�ricevibili�i�motivi�di�diritto�basati�
sull'incompatibilita�del�bando�di�gara�con�il�diritto�comunitario,�dedotti�a�
sostegno�di�un'impugnazione�proposta�contro�la�detta�decisione,�ricorrendo,�
se�del�caso,�alla�possibilita�prevista�dal�diritto�nazionale�di�disapplicare�le�
norme�nazionali�di�decadenza�in�forza�delle�quali,�decorso�il�termine�per�
impugnare�il�bando�di�gara,�non�e�piu�possibile�invocare�una�tale�incompati-
bilita���(cont.�40206/00,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�20 
marzo 
2003,�nella�causa�C-143/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�e�stato�statuito�che��la�Repubblica�italiana,�avendo�adottato�una�
normativa�di�recepimento�della�direttiva�del�Consiglio�21�maggio�1992,�
92/43/CEE,�relativa�alla�conservazione 
degli 
habitat 
naturali 
e 
seminaturali 
e 
dellaflora 
e 
dellafauna 
selvatiche,�che:��esclude�dall'ambito�di�applicazione�
delle�norme�relative�alla�valutazione�dell'incidenza�sull'ambiente�i�progetti,�
suscettibili�di�avere�significative�incidenze�sui�siti�di�importanza�comunitaria,�
diversi�da�quelli�elencati�nella�normativa�italiana�di�recepimento�delle�diret-
tive�sulla�valutazione�di�impatto�ambientale;��non�prevede�l'applicabilita�
alle�zone�di�protezione�speciale�dell'obbligo,�per�le�autorita�competenti�dello�
Stato�membro,�di�adottare�le�opportune�misure�per�evitare�il�degrado�degli�
habitat 
naturali�e�degli�habitat 
di�specie�nonche�la�perturbazione�delle�specie�
per�cui�tali�zone�sono�state�designate,�nella�misura�in�cui�tale�perturbazione�
potrebbe�avere�conseguenze�significative�per�quanto�riguarda�gli�obiettivi�
della�direttiva�92/43;��non�prevede�l'applicabilita�delle�misure�di�conserva-
zione�di�cui�all'art.�6,�n.�2,�di�tale�direttiva�ai�siti�di�cui�all'art.�5,�n.�1,�della�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

medesima�direttiva;��e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�in�
forza�degli�artt.�5,�6�e�7�della�direttiva�stessa.��(cont.�18073/02,�Avv.�Stato�

M.�Fiorilli);�
�20 
marzo 
2003,�nella�causa�378/01,�Commissione 
CE 
cp 
Italia,�con�la�
quale�e�stato�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�classificato�
in�misura�sufficiente�come�zone�di�protezione�speciale�i�territori�piu�idonei,�
per�numero�e�per�superficie,�alla�conservazione�delle�specie�di�cui�all'allegato�
I�della�direttiva�del�Consiglio�2�aprile�1979,�79/409/CEE,�concernente�la�con-
servazione�degli�uccelli�selvatici,�e�successive�modifiche,�e�delle�altre�specie�
migratrici�che�ritornano�regolarmente�in�Italia,�e�non�avendo�comunicato�
alla�Commissione�tutte�le�informazioni�opportune�in�merito�alla�maggior�
parte�delle�dette�zone�da�essa�classificate,�e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�
incombono�in�virtu�dell'art.�4,�nn.�1-3,�della�predetta�direttiva��(cont.�
40597/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�10 
aprile 
2003,�nella�causa�C-65/01,�Commissione 
CE 
cp 
Italia,dove�e�
stato�dichiarato�che��non�adottando�le�disposizioni�legislative�e�regolamen-
tari�necessarie�per�recepire�nell'ordinamento�interno�taluni�requisiti�minimi�
vincolanti�della�direttiva�del�Consiglio�30�novembre�1989,�89/655/CEE,�rela-
tiva�ai�requisiti�minimi�di�sicurezza�e�di�salute�per�l'uso�di�attrezzature 
di 
lavoro 
da 
parte 
dei 
lavoratori 
durante 
il 
lavoro 
(seconda�direttiva�particolare�
ai�sensi�dell'articolo�16,�paragrafo�1�della�direttiva�89/391/CEE),�come�modi-
ficata�dalla�direttiva�del�Consiglio�5�dicembre�1995,�95/63/CE,�la�Repubblica�
italiana�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�dell'art.�4,�

n.�1,�e�dell'allegato�I,�punti�2.1,�sesta�frase,�2.2,�seconda�frase,�2.3,�terza�e�
quarta�frase,�e�2.8,�seconda�frase,�dal�secondo�al�quinto�trattino,�della�detta�
direttiva��(cont.�9088/01,�Avv.�Stato�D.�Del�Gaizo);�
�8 
maggio 
2003,�nella�cause�riunite�C-328/1999�e�C-399/00,�Italia 
e 
SIM 
2 
Multimedia 
S.p.Ap 
cp 
Commissione 
CE,�con�la�quale�la�Corte�ha�
respinto�in�parte�il�ricorso�italiano�con�il�quale�si�era�impugnata�la�decisione�
della�Commissione�che�aveva�qualificato�aiuti�di�Stato�alcune�operazioni�
finanziarie�adottate�dalla�REL�-Ristrutturazione�Elettronica�S.p.A.�e�da�
altri�enti�per�il�salvataggio�della�impresa�Seleco�S.p.A.,�operante�sul�mercato�
dell'elettronica�di�consumo,�mentre�lo�ha�accolto�nel�punto�riguardante�il�
recupero�dell'aiuto�nei�confronti�della�societa�Multimedia,�succeduta�in�un�
settore�operativo�della�Seleco�stessa�(cont.�2320/1999,�Avv.�Stato�O.�Fiu-
mara);�

�20 
maggio 
2003,�nella�causa�C-108/01,�Consorzio 
del 
prosciutto 
di 
Parma 
e 
Salumificio 
Sp 
Rita 
cp 
Asda 
Stores 
Ltd 
e 
Hygrade 
Foods 
Ltd,�con�la�
quale�la�Corte,�in�relazione�a�controversia�sulla�commercializzazione�delpro-
sciutto�di�Parma�affettato,�ha�affermato�che:���il�regolamento�(CEE)�del�
Consiglio�14�luglio�1992,�n.�2081,�relativo�alla�protezione�delle�indicazioni�
geografiche�e�delle�denominazioni�d'origine�dei�prodotti�agricoli�ed�alimen-
tari,�modificato�dall'Atto�relativo�alle�condizioni�di�adesione�della�Repub-
blica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli�
adattamenti�dei�Trattati�sui�quali�si�fonda�l'Unione�europea,�dev'essere�inter-
pretato�nel�senso�che�non�si�oppone�a�che�l'uso�di�una�denominazione�di�ori-
gine�protetta�sia�subordinato�a�una�condizione�di�realizzazione,�nella�zona�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

di�produzione,�di�operazioni�quali�l'affettamento�e�il�confezionamento�del�
prodotto,�qualora�una�tale�condizione�sia�prevista�nel�disciplinare;��il�fatto�
di�subordinare�l'uso�della�denominazione�di�origine�protetta��prosciuttodi�
Parma��per�il�prosciutto�commercializzato�a�fette�alla�condizione�che�le�ope-
razioni�di�affettamento�e�di�confezionamento�siano�effettuate�nella�zona�di�
produzione�costituisce�una�misura�di�effetto�equivalente�a�una�restrizione�
quantitativa�all'esportazione�ai�sensi�dell'art.�29�CE,�ma�puo�essere�conside-
rato�giustificato�e�quindi�compatibile�con�quest'ultima�disposizione;��tutta-
via,�la�condizione�di�cui�trattasi�non�e�opponibile�agli�operatori�economici,�
se�non�e�stata�portata�a�loro�conoscenza�mediante�una�pubblicita�adeguata�
nella�normativa�comunitaria��(cont.�29622/01,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�la�
sentenza�e�pubblicata�in�questa�Rassegna,�2003,�n.�2-3,�p.�34,�con�nota�di�

O.�Fiumara,�La�tutela�dei�prodotti�alimentari�di�qualita�dinanzi�ai�giudici�
comunitari:�le�operazioni�in�loco�di�affettamento�del�Prosciutto�di�Parma�edi�

grattugia�del�Grana�Padano);�

�20 
maggio 
2003,�nella�causa�C-469/00,�soc.�Ravil�c.�Bellon�e�Biraghi,�
con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�a�proposito�di�controversia�riguardante�
la�commercializzazione�delformaggio�Grana�Padano�grattugiato,�con�la�quale�
la�Corte�ha�statuito�che:���per�quanto�riguarda�il�periodo�precedente�l'en-
trata�in�vigore�del�regolamento�(CE)�della�Commissione�12�giugno�1996,�

n.�1107,�relativo�alla�registrazione�delle�indicazioni�geografiche�e�delle�deno-
minazioni�di�origine�nel�quadro�della�procedura�di�cui�all'articolo�17�del�
regolamento�(CEE)�n.�2081/1992�del�Consiglio,�l'art.�29�CE�deve�essere�inter-
pretato�nel�senso�che�non�si�oppone�a�che�una�convenzione�conclusa�fra�due�
Stati�membri�A�e�B,�quale�la�convenzione�tra�la�Repubblica�francese�e�la�
Repubblica�italiana�per�la�protezione�delle�denominazioni�di�origine,�delle�
indicazioni�di�provenienza�e�delle�denominazioni�di�alcuni�prodotti,�sotto-
scritta�a�Roma�il�28�aprile�1964,�renda�applicabile�nello�Stato�membro�A�
una�normativa�nazionale�dello�Stato�membro�B,�come�quella�cui�si�riferisce�
il�giudice�nazionale,�in�forza�della�quale�la�denominazione�di�origine�di�un�
formaggio,�protetta�nello�Stato�membro�B,�e�riservata,�per�il�formaggio�com-
mercializzato�grattugiato,�a�quello�grattugiato�e�confezionato�nella�zona�di�
produzione;��il�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�14�luglio�1992,�n.�2081,�
relativo�alla�protezione�delle�indicazioni�geografiche�e�delle�denominazioni�
d'origine�dei�prodotti�agricoli�ed�alimentari,�modificato�dall'Atto�relativo�alle�
condizioni�di�adesione�della�Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Fin-
landia�e�del�Regno�di�Svezia�e�agli�adattamenti�dei�Trattati�sui�quali�si�fonda�
l'Unione�europea,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�non�si�oppone�a�
che�l'uso�di�una�denominazione�di�origine�protetta�sia�subordinato�a�una�
condizione�di�realizzazione,�nella�zona�di�produzione,�di�operazioni�quali�la�
grattugiatura�e�il�confezionamento�del�prodotto,�qualora�una�tale�condizione�
sia�prevista�nel�disciplinare;��il�fatto�di�subordinare�l'uso�della�DOP�
�Grana�Padano��per�il�formaggio�commercializzato�grattugiato�alla�condi-
zione�che�le�operazioni�di�grattugiatura�e�di�confezionamento�siano�effettuate�
nella�zona�di�produzione�costituisce�una�misura�di�effetto�equivalente�a�una�
restrizione�quantitativa�all'esportazione�ai�sensi�dell'art.�29�CE,�ma�puo�
essere�considerato�giustificato�e�quindi�compatibile�con�quest'ultima�disposi-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zione;��tuttavia,�la�condizione�di�cui�trattasi�non�e�opponibile�agli�opera-
tori�economici,�se�non�e�stata�portata�a�loro�conoscenza�mediante�una�pub-
blicita�adeguata�nella�normativa�comunitaria.�Nondimeno,�il�principio�di�cer-
tezza�del�diritto�non�esclude�che�questa�condizione�sia�considerata�dal�giu-
dice�nazionale�opponibile�ad�operatori�che�abbiano�avviato�un'attivita�di�
grattugiatura�e�di�confezionamento�del�prodotto�nel�corso�del�periodo�prece-
dente�l'entrata�in�vigore�del�regolamento�n.�1107/1996,�qualora�questo�giu-
dice�ritenga�che,�nel�corso�di�tale�periodo,�il�decreto�4�novembre�1991�fosse�
applicabile�in�forza�della�convenzione�tra�la�Repubblica�francese�e�la�Repub-
blica�italiana,�di�cui�sopra,�ed�opponibile�ai�soggetti�interessati�in�forza�delle�
norme�nazionali�in�materia�di�pubblicita���(cont.�18131/01,�Avv.�Stato�O.�Fiu-
mara;�anche�questa�sentenza�pubblicata�in�questa�Rassegna,�2003,�n.�2-3,�

p.�36);�
�20 
maggio 
2003,�nella�causa�C-111/01,�Gantner�Electronic�GmbH�c.�
Bosch�Exploitatie�Maatschappij�BV,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito�che�
�l'art.�21�della�Convenzione�27�settembre�1968,�concernente�la�competenza�giu-
risdizionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�
come�modificata�dalla�Convenzione�9�ottobre�1978�relativa�all'adesione�del�
Regno�di�Danimarca,�dell'Irlanda�e�del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�
Irlanda�del�Nord,�dalla�Convenzione�25�ottobre�1982,�relativa�all'adesione�
della�Repubblica�ellenica,�dalla�Convenzione�26�maggio�1989,�relativa�all'a-
desione�del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�portoghese,�e�dalla�Conven-
zione�29�novembre�1996,�relativa�all'adesione�della�Repubblica�d'Austria,�
della�Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia,�deve�essere�interpretato�
nel�senso�che,�per�stabilire�se�due�domande�proposte�davanti�a�giudici�di�Stati�
contraenti�differenti�e�tra�le�stesse�parti�abbiano�il�medesimo�oggetto,�sono�
determinanti�unicamente�le�domande�dei�rispettivi�attori,�con�l'esclusione�
dei�mezzi�di�difesa�fatti�valere�da�un�convenuto��(cont.�27058/01,�Avv.�Stato�

O.�Fiumara);�
�5 
giugno 
2003,�nella�causa�C-145/01,�Commissione�c.�Italia,�con�la�
quale�la�Corte�ha�dichiarato�irricevibile�un�ricorso�della�Commissione�che�
rilevava�l'inadempimento�italiano�riguardo�a�particolari�aspetti�della�diret-
tiva�77/187/CEE�(trasferimento�automatico�dal�cedente�al�cessionario�dei�
contratti�e�rapporti�di�lavoro�nelle�imprese�oggetto�di�concordato�preventivo),�
avendo�rilevato�diversita�fra�il�parere�motivato�ed�il�conseguente�ricorso�da�
una�parte�e�la�precedente�lettera�di�diffida�alle�autorita�nazionali�dall'altra�
(cont.�17075/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

�12 
giugno 
2003,�nella�causa�C-112/00,�Schmidberger�c.�Repubblica�
austriaca,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato,�in�tema�di�liberta�di�riunione�
e�libera�circolazione�delle�merci,�che��il�fatto�che�le�autorita�competenti�di�
uno�Stato�membro�non�abbiano�vietato�una�manifestazione�nelle�circostanze�
di�cui�alla�causa�principale�non�e�incompatibile�con�gli�artt.�30�e�34�del�Trat-
tato�CE�(divenuti,�in�seguito�a�modifica,�artt.�28�CE�e�30�CE),�letti�in�combi-
nato�disposto�con�l'art.�5�del�Trattato�CE�(divenuto�art.�10�CE)��(cont.�
26731/00,�Avv.�Stato�O.�Fiumara:�la�sentenza�e�pubblicata�in�questa�Rasse-
gna,�2003,�n.�2-3,�p.�45,�con�nota�di�O.�Fiumara,�Un�blocco�autostradale�per�
motivi�ambientali:�liberta�di�riunione�e�liberta�di�traffico);�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

�12 
giugno 
2003,�nella�causa�C-363/00,�Commissione 
c. 
Italia,�con�la�
quale�la�Corte,�in�relazione�al�ritardato 
accreditamento 
per 
alcuni 
giorni 
(dal�
30�maggio�al�27�giugno�1996)�di 
risorse 
proprie 
comunitarie 
ha�dichiarato�
che��non�avendo�messo�a�disposizione�della�Commissione�delle�Comunita�
europee�l'importo�di�ITL�1.484.936.000.000�a�titolo�di�risorse�proprie�entro�
il�termine�previsto�dagli�articoli�9�e�10�del�regolamento�(CE,�Euratom)�del�
consiglio�22�maggio�2000,�n.�1150,�recante�applicazione�della�decisione�
94/728/CE,�Euratom,�relativa�al�sistema�delle�risorse�proprie�delle�Comun
ita�,�e�rifiutando�di�pagare�gli�interessi�di�mora�dovuti�su�tale�importo�ai�
sensi�dell'art.�11�dello�stesso�regolamento,�la�Repubblica�italiana�e�venuta�
meno�agli�obblighi�impostile�dagli�artt.�9,�10�e�11�del�regolamento�

n.�1150/2000,�che�dal�31�maggio�2000�ha�abrogato�e�sostituito�il�regolamento�
(CE,�Euratom)�del�Consiglio�29�maggio�1989,�n.�152,�recante�applicazione�
della�decisione�88/376/CEE,�Euratom,�relativa�al�sistema�delle�risorse�prop
rie�delle�Comunita�,�avente�identico�oggetto�(cont.�36402/00,�Avv.�Stato�G.�
De�Bellis).�
�19 
giugno 
2003,�nella�causa�C-420/01,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�applicando�alle�
bevande 
fabbricate 
e 
messe 
in 
commercio 
in 
altri 
Stati 
membri 
un�regime�che�
vieta�la�commercializzazione�in�Italia�di�bevande�energetiche�il�cui�contenuto 
di 
caffeina 
sia 
superiore 
ad 
un 
certo 
limite,�senza�dimostrare�perche�tale�limite�
sia�necessario�e�proporzionato�in�vista�della�tutela�della�salute�umana,�e�
venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�in�forza�degli�artt.�28�CE�e�30�
CE��(cont.�43359/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�19 
giugno 
2003,�nella�causa�C-467/01,�Ministero 
delle 
Finanze 
c. 
Eri-
brand 
S.p.A.,�con�la�quale�la�Corte�ha�statuito�che:��Il�regolamento�(CEE)�
della�Commissione�27�novembre�1987,�n.�3665,�recante�modalita�comuni�di�
applicazione�del�regime�delle�restituzioni�all'esportazione�per�i�prodotti�come�
modificato�dal�regolamento�(CE)�della�Commissione�26�luglio�1994,�n.�1829,�
non�fissa�alcun�limite�alla�durata�dei�termini�supplementari�che�possono�
essere�concessi�all'esportatore�in�forza�dell'art.�47,�n.�4,�di�questo�regolam
ento.�Spetta�alle�autorita�nazionali�competenti�fissare�la�durata�di�questi�
termini�in�funzione�delle�circostanze�specifiche�di�ogni�caso,�tenendo�conto�
in�particolare�della�diligenza�dimostrata�dall'esportatore�che�chiede�il�benefic
io�di�un�termine�supplementare,�della�natura�delle�difficolta�obiettive�da�lui�
incontrate�e�del�periodo�di�tempo�ragionevolmente�necessario�per�superare�
tali�difficolta�(cont.�4899/02,�Avv.�Stato�I.M.�Braguglia);�

�19 
giugno 
2003,�nella�causa�C-34/02,�Pasquini 
c. 
INPS,dove�e�stato�
statuito�che:��-Poiche�il�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�14�giugno�1971,�

n.�1408,�relativo�all'applicazione�dei�regimi 
di 
sicurezza 
sociale 
ai 
lavoratori 
subordinatie 
ai 
lorofamiliari 
che�si�spostano�all'interno�della�Comunita�,�nella�
versione�modificata�e�aggiornata�dal�regolamento�(CE)�del�Consiglio�
2�dicembre�1994�n.�118,�assicura�solo�il�coordinamento�delle�normative�
nazionali�in�materia�di�previdenza�sociale,�si�applica�il�diritto�nazionale�ad�
una�situazione�derivante�dal�pagamento�indebito�a�causa�del�superamento�
del�reddito�massimo�autorizzato�di�un'integrazione�di�pensione�effettuato�a�
un�interessato�che,�in�ragione�della�sua�affiliazione�a�regimi�di�previdenza�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sociale�di�vari�Stati�membri,�percepisce�piu�pensioni.�Il�termine�di�due�anni�
figurante�negli�artt.�94,�95,�95-bis 
e95-ter,�del�regolamento�n.�1408/1971,�
come�modificato,�non�puo�essere�applicato�per�analogia�a�una�siffatta�situa-
zione;�^il�diritto�nazionale�deve�tuttavia�rispettare�il�principio�comunitario�
di�equivalenza,�il�quale�esige�che�le�modalita�procedurali�di�trattamento�di�
situazioni�che�trovano�la�loro�origine�nell'esercizio�di�una�liberta�comunitaria�
non�siano�meno�favorevoli�di�quelle�aventi�ad�oggetto�il�trattamento�di�situa-
zioni�puramente�interne,�nonche�il�principio�comunitario�di�effettivita�che�
esige�che�le�dette�modalita�procedurali�non�rendano�in�pratica�impossibile�o�
eccessivamente�difficile�l'esercizio�dei�diritti�risultanti�dalla�situazione�di�ori-
gine�comunitaria.�^Tali�principi�si�applicano�all'insieme�delle�modalita�pro-
cedurali�di�trattamento�di�situazioni�che�trovano�la�loro�origine�nell'esercizio�
di�una�liberta�comunitaria,�indipendentemente�dal�fatto�che�le�dette�modalita�
siano�di�natura�amministrativa�o�giudiziaria,�come�le�norme�nazionali�in�
materia�di�prescrizione�e�di�ripetizione�dell'indebito�o�quelle�che�impongono�
alle�istituzioni�competenti�di�prendere�in�considerazione�la�buona�fede�degli�
interessati�o�di�controllare�regolarmente�la�loro�posizione�pensionistica��
(cons.�7891/02,�Avv.�Stato�A.�Cingolo);�

�24 
luglio 
2003 
(ordinanza�ai�sensi�dell'art.�104�n.�3�reg.�proc.),�nella�
causa�C-297/01,�Sicilcassa 
S.p.A. 
c. 
IRA 
Costruzioni,�con�la�quale,�in�tema�
di�amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
la�Corte�ha�statuito�
che:��1.��Un�regime�transitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�
decreto�legislativo�8�luglio�1999,�n.�270,�contenente�una�nuova�disciplina�del-
l'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�in�stato�d'insolvenza,�
che�proroga�l'efficacia�di�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato,�non�notificato�
alla�Commissione�delle�Comunita�europee�e�dichiarato�incompatibile�con�il�
diritto�comunitario,�costituisce�esso�stesso�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�
ai�sensi�degli�artt.�87�CE�e�88�CE.�2.��Le�questioni�dirette�ad�ottenere�dalla�
Corte�la�valutazione�della�compatibilita�con�il�mercato�comune�di�un�regime�
transitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�

n.�270/1999�sono�irricevibili��(cont.�45027/01,�Avv.�Stato�O.�Fiumara:�l'ordi-
nanza�e�pubblicata�in�questa 
Rassegna, 
infra,�p.�40,�con�nota�di�O.�Fiumara,�
L'amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
e 
il 
diritto 
comunita-
rio);�
�9 
settembre 
2003,�nella�causa�C-236/01,�Monsanto 
Agricoltura 
Italia 


S.p.A. 
c. 
Presidenza 
Consiglio 
Ministri,�con�la�quale�la�Corte,�in�tema�di�pro-
dotti 
(nella 
specie 
granturco) 
geneticamente 
modificati,�ha�statuito�che:��1.L
'art.�3,�n.�4,�primo�comma,�del�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�
e�del�Consiglio�27�gennaio�1997,�n.�258,�sui�nuovi�prodotti�e�i�nuovi�ingre-
dienti�alimentari,�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�la�mera�presenza,�
all'interno�di�nuovi�prodotti�alimentari,�di�residui�di�proteine�transgeniche�a�
determinati�livelli�non�osta�a�che�tali�prodotti�alimentari�siano�considerati�
come�sostanzialmente�equivalenti�a�prodotti�alimentari�esistenti�e,�pertanto,�
non�osta�al�ricorso�alla�procedura�semplificata�per�l'immissione�sul�mercato�
di�detti�nuovi�prodotti�alimentari.�Cio�tuttavia�non�vale�qualora�le�cono-
scenze�scientifiche�disponibili�all'epoca�della�valutazione�iniziale�permettano�
di�individuare�l'esistenza�di�un�rischio�di�effetti�potenzialmente�pericolosi�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

per�la�salute�umana.�Spetta�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�sia�soddisfatta�
tale�condizione.�2.��In�linea�di�principio,�la�questione�della�regolarita��del�
ricorso�alla�procedura�semplificata�di�immissione�sul�mercato�di�nuovi�pro-
dotti�alimentari,�prevista�dall'art.�5�del�regolamento�n.�258/1997,�non�incide�
sul�potere�degli�Stati�membri�di�adottare�misure�ai�sensi�dell'art.�12�del�citato�
regolamento,�quale�il�decreto�4�agosto�2000,�di�cui�trattasi�nella�causa�princi-
pale.�Poiche�la�procedura�semplificata�non�implica�alcun�consenso,�ancorche�
tacito,�della�Commissione,�uno�Stato�membro�non�e��tenuto,�al�fine�di�adot-
tare�tali�misure,�a�mettere�previamente�in�discussione�la�legittimita��di�tale�
consenso.�Tuttavia,�tali�misure�possono�essere�adottate�solamente�se�lo�Stato�
membro�ha�previamente�svolto�una�valutazione�dei�rischi�quanto�piu��possi-
bile�completa,�tenuto�conto�delle�circostanze�specifiche�del�caso�di�specie,�
valutazione�da�cui�risulti�che,�con�riferimento�al�principio�di�precauzione,�
l'attuazione�di�tali�misure�e��necessaria�a�garantire,�ai�sensi�dell'art.�3,�n.�1,�
primo�trattino,�del�regolamento�n.�258/1997,�che�i�nuovi�prodotti�alimentari�
non�presentano�rischi�per�il�consumatore.�3.��L'esame�della�quarta�que-
stione�non�ha�messo�in�luce�alcun�elemento�atto�a�inficiare�la�validita��del-
l'art.�5�del�regolamento�n.�258/1997,�per�quanto�riguarda�in�particolare�il�
presupposto�applicativo�di�tale�disposizione�relativo�all'equivalenza�sostan-
ziale,�ai�sensi�dell'art.�3,�n.�4,�primo�comma,�di�tale�regolamento��(cont.�
32575/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�11 
settembre 
2003,�nella�causa�C-207/01,�Altair 
Chimica 
S.p.A. 
c. 
ENEL,�con�la�quale�si�e��statuito�che��gli�artt.�81�CE,�82�CE�e�85�CE,�nonche�
la�direttiva�del�Consiglio�25�febbraio�1992,�92/12/CEE,�relativa�al�regime�
generale,�alla�detenzione,�alla�circolazione�ed�ai�controlli�dei�prodotti�sog-
getti�ad�accisa,�quale�modificata�dalla�direttiva�del�Consiglio�30�dicembre�
1996,�96/99/CE,�devono�essere�interpretati�nel�senso�che�essi�non�ostano�ad�
una�normativa�nazionale�che�prevede�il�prelievo 
di 
sovrapprezzi 
sull'energia 
elettrica 
quali�quelli�di�cui�alla�causa�principale�quando�detta�energia�e��utiliz-
zata�in�un�processo�elettrochimico�e�che�la�raccomandazione�del�Consiglio�
27�ottobre�1981,�81/924/CEE,�concernente�le�strutture�tariffarie�per�
l'energia�elettrica�nella�Comunita��,�non�puo��impedire�ad�uno�Stato�membro�
di�prelevare�sovrapprezzi�di�tal�genere��(cont.�32823/01,�Avv.�Stato�G.�De�
Bellis);�

�11 
settembre 
2003,�nella�causa�C-22/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�
con�la�quale�e��stato�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adot-
tato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�
conformarsi�alla�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�13�dicem-
bre�1999,�1999/94/CE,�relativa�alla�disponibilita��di�informazioni�sul�rispar-
mio�di�carburante�e�sulle�emissioni�di�CO2�da�fornire�ai�consumatori�per�
quanto�riguarda�la�commercializzazione 
di 
autovetture 
nuove,e��venuta�meno�
agli�obblighi�che�le�incombono�in�virtu��di�tale�direttiva��(cont.�8665/02,�
Avv.�Stato�A.�De�Stefano);�

�11 
settembre 
2003,�nella�causa�C-13/01,�Safalcro 
S.r.l. 
c. 
Prefetto 
di 
Genova,�con�la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��il�principio�della�tutela�giu-
risdizionale�effettiva�dei�diritti�conferiti�ai�cittadini�dall'ordinamento�giuri-
dico�comunitario�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�esso,�in�una�situazione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quale�quella�oggetto�della�causa�principale,�non�osta�a�una�normativa�nazio-
nale�ai�sensi�della�quale�l'importatore�non�ha�la�possibilita�di�presentare�un�
ricorso�giurisdizionale�contro�un�provvedimento�di�sequestro�delle�merci�ven-
dute�a�un�rivenditore�al�minuto,�adottato�dalla�Pubblica�Amministrazione�
nei�confronti�di�quest'ultimo,�quando�tale�importatore�dispone�di�un�rimedio�
giurisdizionale�idoneo�ad�assicurargli�il�rispetto�dei�diritti�attribuitigli�dall'or-
dinamento�comunitario��(cont.�9498/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�

�18 
settembre 
2003,�nelle�cause�riunite�C-292/01�e�C-293/01,�Albacom�

S.p.A.�eInfostradaS.p.A.�c.�Ministerieconomia,�dellefinanzeedellecomunica-
zioni.�Le�disposizioni�della�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
10�aprile�1997,�97/13/CE,�relativa�ad�una�disciplina�comune�in�materia�di�
autorizzazioni�generali�e�di�licenze�individuali�nel�settore�dei�servizi�di�teleco-
municazione,�in�particolare�l'art.�11�della�medesima,�vietano�agli�Stati�mem-
bri�di�imporre�alle�imprese�titolari�di�licenze�individuali�nel�settore�dei�servizi�
di�telecomunicazione,�per�il�solo�fatto�che�detengono�tali�licenze,�prestazioni�
pecuniarie�come�quelle�in�esame�nelle�cause�principali,�diverse�e�supplemen-
tari�rispetto�a�quelle�consentite�da�tale�direttiva��(nella�specie�era�in�que-
stione�un�decreto�interministeriale�che�assoggettava�le�societa�titolari�delle�
licenze�al�pagamento�di�un�contributo�calcolato�in�base�ad�una�percentuale�
del�loro�fatturato)�(cont.�34822/01�e�34825/02,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli);�
�2S 
settembre 
2003,�nella�causa�C-58/01,�Oce�Van�der�Grinten,�con�la�
quale�la�Corte,�riguardo�all'imposta�sulle�societa�,�ha�dichiarato�che:��1.U
n'imposizione�come�il�prelievo�del�5%�previsto�dalla�convenzione�sulla�dop-
pia�imposizione,�oggetto�del�procedimento�principale,�costituisce,�nella�
misura�in�cui�colpisce�i�dividendi�versati�dalla�societa�controllata�con�sede�
nel�Regno�Unito�alla�sua�societa�capogruppo�con�sede�in�un�altro�Stato�mem-
bro,�una�ritenuta�alla�fonte�sugli�utili�distribuiti�da�una�societa�controllata�
alla�propria�societa�capogruppo�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�della�direttiva�del�
Consiglio�23�luglio�1990,�90/435/CEE,�concernente�il�regime�fiscale�comune�
applicabile�alle�societa�madri�e�figlie�di�Stati�membri�diversi.�Per�contro,�nella�
misura�in�cui�colpisce�il�credito�d'imposta�cui�tale�distribuzione�di�dividendi�
da�diritto�nel�Regno�Unito,�la�detta�imposizione�non�costituisce�una�ritenuta�
alla�fonte�vietata�dall'art.�5,�n.�1,�della�direttiva.�2.��L'art.�7,�n.�2,�della�
direttiva�90/435/CEE,�va�interpretato�nel�senso�che�consente�un'imposizione�
come�il�prelievo�del�5%�previsto�dalla�convenzione�sulla�doppia�imposizione�
oggetto�del�procedimento�principale�anche�se�tale�prelievo,�in�quanto�si�
applica�ai�dividendi�versati�dalla�societa�controllata�alla�sua�societa�capo-
gruppo,�costituisce�una�ritenuta�alla�fonte�ai�sensi�dell'art.�5,�n.�1,�della�mede-
sima�direttiva.�3.��Dall'esame�della�terza�questione�non�sono�emersi�vizi�di�
forma�o�di�procedura�idonei�ad�inficiare�la�validita�dell'art.�7,�n.�2,�della�diret-
tiva�suddetta�(cont.�27060/01,�Avv.�Stato�G.�De�Bellis).�

�2S 
settembre 
2003,�nella�causa�C-437/01,�Commissione�c.�Italia,�con�
la�quale�la�Corte�dichiara�e�statuisce�che��la�Repubblica�italiana,�mante-
nendo�in�vigore,�con�l'art.�62,�primo�comma,�del�decreto�legislativo�26�otto-
bre�1995,�n.�504,�dal�titolo�``Testo�unico�delle�disposizioni�legislative�concer-
nenti�le�imposte�sulla�produzione�e�sui�consumi�e�relative�sanzioni�penali�e�
amministrative'',�un'imposta�sul�consumo�degli�oli�lubrificanti�alla�scadenza�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

del�termine�stabilito�nel�parere�motivato,�ha�violato�gli�obblighi�ad�essa�
imposti�dall'art.�3,�n.�2,�della�direttiva�del�Consiglio�25�febbraio�1992,�92/�
12/CEE,�relativa�al�regime�generale,�alla�detenzione,�alla�circolazione�ed�ai�
controlli�dei�prodotti�soggetti�ad�accisa�e�dall'art.�8,�n.�1,�lett.�a),�della�diret-
tiva�del�Consiglio�19�ottobre�1992,�92/81/CEE,�relativa�all'armonizzazione�
delle�strutture�delle�accise�sugli�oli�minerali,�come�modificata�dalla�direttiva�
del�Consiglio�22�dicembre�1994,�94/74/CE.��(cont.�44893/01,�Avv.�Stato�G.�
Aiello.�

�2 
ottobre 
2003,�nella�causa�C-12/02,�Grilli,�con�la�quale�la�Corte�ha�
dichiarato�che��l'art.�29�CE�osta�a�che�una�normativa�di�uno�Stato�membro�
vieti�ad�un�cittadino�di�un�altro�Stato�membro,�sotto�minaccia�di�sanzioni�
penali�quali�una�pena�detentiva�o�un'ammenda,�di�avviare�verso�tale�altro�
Stato�un�veicolo�acquistato�nel�primo�Stato�membro,�sul�quale�siano�apposte�
targhe�di�immatricolazione�provvisorie�rilasciate,�ai�fini�dell'esportazione�del�
veicolo�verso�tale�altro�Stato�membro,�dalle�autorita�competenti�di�quest'ul-
timo,�se�la�detta�normativa�e�tale�da�restringere�le�correnti�di�esportazione,�
crea�una�differenza�di�trattamento�tra�il�commercio�interno�di�uno�Stato�e�il�
suo�commercio�esterno,�e�all'origine�di�un�vantaggio�per�il�commercio�nazio-
nale�a�detrimento�di�quello�di�un�altro�Stato�membro,�qualora�tale�normativa�
non�possa�essere�giustificata�ai�sensi�dell'art.�30�CE.�Spetta�al�giudice�nazio-
nale�verificare�se�cio�avvenga�nella�fattispecie�oggetto�della�causa�principale.��
(cons.�5304/02,�Avv.�D.�Del�Gaizo).�

�2 
ottobre 
2003,�nella�causa�C-348/02,�Commissione 
c. 
Italia,�con�la�
quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adot-
tato�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�amministrative�necessarie�per�
conformarsi�alla�direttiva�del�Consiglio�11�marzo�1999,�1999/13/CE,�sulla�
limitazione�delle�emissioni�di�composti�organici�volatili�dovute�all'uso�di�sol-
venti�organici�in�talune�attivita�e�in�taluni�impianti,�e�venuta�meno�agli�obbli-
ghi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�dell'art.�15�della�stessa��(cont.�38109/92,�
Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

�16 
ottobre 
2003,�nella�causa�C-455/01,�Commissione 
c. 
Italia,dovela�
Corte�ha�dichiarato�che��Mantenendo�in�vigore�una�legislazione�che�subor-
dina�la�commercializzazione 
di 
prodotti 
non�ancora�totalmente�armonizzati,�
destinati 
all'impiego 
su 
navi 
mercantili 
battenti 
bandiera 
italiana, 
al�rilascio�di�
un�certificato�di�conformita�da�parte�di�un�istituto�nazionale��limitando�
eventualmente�al�solo�titolare�il�diritto�di�commercializzare�i�suddetti�pro-
dotti��e�non�riconoscendo�la�validita�delle�prove�effettuate�conformemente�
alle�norme�internazionali�da�organismi�accreditati�negli�altri�Stati�membri,�
anche�quando�i�dati�sono�posti�a�disposizione�dell'autorita�competente�e�dai�
certificati�emerge�che�i�materiali�garantiscono�un�livello�di�sicurezza�equiva-
lente�a�quello�che�devono�soddisfare�i�prodotti�italiani,�la�Repubblica�italiana�
e�venuta�meno�agli�obblighi�che�le�incombono�in�virtu�dell'art.�28�CE.��(cont.�
47785/01,�Avv.�Stato�M.�Fiorilli).�

�16 
ottobre 
2003,�nella�causa�C-32/02,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�la�Corte�ha�statuito�che��La�Repubblica�italiana,�non�adottando�le�
disposizioni�necessarie�relative�ai�datori�di�lavoro�che�nell'ambito�delle�loro�
attivita�non�perseguono�fini�di�lucro,�e�venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

incombenti�in�forza�della�direttiva�del�Consiglio�20�luglio�1998,�98/59/CE,�
concernente�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�materia�
di�licenziamenti 
collettivi��(cont.�8666/02,�Avv.�Stato�M.�Mari);�

�6 
novembre 
2003,�nella�causa�C-243/01,�Gambelli,�con�la�quale�la�
Corte,�in�tema�di�diritto�di�stabilimento�e�di�libera�prestazione�dei�servizi,�
ha�statuito�che��una�normativa�nazionale�contenente�divieti��penalmente�
sanzionati��di�svolgere�attivita�di�raccolta,�accettazione,�prenotazione�e�tra-
smissione�di�proposte�di�scommessa,�relative,�in�particolare,�ad�eventi�spor-
tivi,�in�assenza�di�concessione�o�autorizzazione�rilasciata�dallo�Stato�membro�
interessato,�costituisce�una�restrizione�alla�liberta�di�stabilimento�ed�alla�
libera�prestazione�dei�servizi�previste,�rispettivamente,�agli�artt.�43�CE�e�49�
CE.�Spetta�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�tale�normativa,�alla�luce�delle�
sue�concrete�modalita�di�applicazione,�risponda�realmente�ad�obiettivi�tali�
da�giustificarla�e�se�le�restrazioni�che�essa�impone�non�risultino�sproporzio-
nate�rispetto�a�tali�obiettivi.��(cont.�36220/01,�Avv.�Stato�A.�Cingolo;�la�sen-
tenza�e�pubblicata�in�questa�Rassegna,�infra,�p.�53,�con�nota�di�A.�Cingolo,�
La 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi: 
usi 
e 
abusi).�

�13 
novembre 
2003,�nella�causa�C-313/01,�Stix-Hacke,�con�la�quale�la�
Corte�ha�stabilito�che��il�diritto�comunitario�si�oppone�al�rifiuto�da�parte�
delle�autorita�di�uno�Stato�membro�di�iscrivere,�nel�registro�di�coloro�che�
effettuano�il�periodo�di�pratica�necessario�per�essere�ammessi�alla�professione�
di�avvocato,�il�titolare�di�una�laurea�in�giurisprudenza�conseguita�in�un�altro�
Stato�membro�per�il�solo�motivo�che�non�si�tratta�di�una�laurea�in�giurispru-
denza�conferita,�confermata�o�riconosciuta�come�equivalente�da�un'universita�
del�primo�Stato��(cont.�39627/01,�Avv.�Stato�G.�Fiengo:�la�sentenza�e�pubbli-
cata�in�questa 
Rassegna, 
infra, 
p.�59,�con�nota�di�A.�Cingolo,�Titolo 
di 
studio 
estero 
eammissioneallapraticaforense 
inItalia). 


�27 
novembre 
2003,�nelle�cause�riunite�C-34/01�e�C-38/01,�Enirisorse 
c. 
Ministero 
delle 
finanze,�con�la�quale�la�Corte,�in�tema�di�aiuti 
di 
Stato,in�
occasione�di�una�controversia�riguardante�tasse 
portuali 
richieste 
per 
operaz
ioni 
di 
carico 
e 
scarico 
nelporto 
di 
Cagliari 
dall'Azienda�dei�mezzi�meccanici�
e�dei�magazzini,�ente�pubblico�economico�sottoposto�a�vigilanza�ministeriale,�
ha�statuito�che:��Una�misura�mediante�la�quale�uno�Stato�membro�devolve�
ad�un'impresa�pubblica�una�rilevante�quota�di�un�tributo,�quale�la�tassa�por-
tuale�controversa�nelle�cause�principali,�deve�essere�considerata�aiuto�di�
Stato�ai�sensi�dell'art.�92,�n.�1,�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modi-
fica,�art.�87,�n.�1,�CE),�in�quanto�incide�sugli�scambi�tra�Stati�membri,�qua-
lora:��la�devoluzione�del�tributo�non�sia�connessa�ad�una�missione�di�servi-
zio�pubblico�chiaramente�definita,�e/o�^il�calcolo�della�compensazione�che�
si�asserisce�necessaria�allo�svolgimento�della�detta�missione�non�sia�stato�
effettuato�sulla�base�di�parametri�previamente�definiti�in�modo�obiettivoe�
trasparente,�al�fine�di�evitare�che�tale�compensazione�comporti�un�vantaggio�
economico�atto�a�favorire�l'impresa�pubblica�interessata�rispetto�a�imprese�
concorrenti.�Non�solo�la�devoluzione�di�una�parte�del�tributo�all'impresa�
pubblica,�ma�anche�la�riscossione�in�capo�agli�utenti�della�parte�corrispon-
dente�all'importo�cos|�attribuito�possono�costituire�un�aiuto�di�Stato�incom-
patibile�con�il�mercato�comune.�In�mancanza�di�notifica�di�tale�aiuto,�spetta�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�

al�giudice�nazionale�prendere�tutti�i�provvedimenti�necessari,�in�conformita�
del�suo�diritto�nazionale,�per�impedire�sia�la�devoluzione�di�una�parte�del�tri-
buto�alle�imprese�beneficiarie�sia�la�riscossione�dello�stesso.�Il�carattere�even-
tualmente�illegittimo�della�riscossione�e�della�devoluzione�della�tassa�portuale�
riguarda�solamente�la�parte�del�gettito�del�tributo�devoluta�all'impresa�pub-
blica�e�non�riguarda�il�tributo�nella�sua�interezza.�Un�tributo�quale�la�tassa�
portuale�controversa�nelle�cause�principali�costituisce�un'imposizione�interna�
ai�sensi�dell'art.�95�del�Trattato�CE�(divenuto,�in�seguito�a�modifica,�art.90�
CE)�che�non�rientra�nella�sfera�di�applicazione�degli�artt.�12�e�30�del�Trattato�
CE�(divenuti,�in�seguito�a�modifica,�artt.�25�CE�e�28�CE).�In�mancanza�di�
qualsiasi�discriminazione�nei�confronti�dei�prodotti�provenienti�da�altri�Stati�
membri,�la�misura�mediante�la�quale�uno�Stato�membro�prevede�la�riscos-
sione�di�tale�tributo�e�la�devoluzione�di�una�quota�rilevante�del�gettito�dello�
stesso�ad�un�impresa�pubblica,�senza�che�all'importo�cos|�attribuito�corri-
sponda�un�servizio�effettivamente�reso�da�quest'ultima,�non�viola�le�disposi-
zioni�del�citato�art.�95�.�(cont.�22959/01,�Avv.�Stato�G.�Aiello).�

�27 
novembre 
2003,�nella�causa�C-283/01,�ShieldMarkBVc. 
JoostKist 


h.o.d.n. 
Meme,�con�la�quale�la�Corte,�in�tema�di�tutela 
del 
marchio,�ha�sta-
tuito�che:��1.��L'art.�2�della�prima�direttiva�del�Consiglio�21�dicembre�
1988,�89/104/CEE,�sul�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�
in�materia�di�marchi�d'impresa,�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�i�segni�
sonori�devono�poter�essere�considerati�come�marchi�quando�siano�idonei�a�
distinguere�i�prodotti�o�i�servizi�di�un'impresa�da�quelli�di�altre�imprese�e�
siano�suscettibili�di�riproduzione�grafica.�2.��L'art.�2�della�direttiva�89/104�
deve�essere�interpretato�nel�senso�che�puo�costituire�un�marchio�un�segno�
che�di�per�se�non�e�suscettibile�di�essere�percepito�visivamente,�a�condizione�
che�esso�possa�essere�oggetto�di�una�rappresentazione�grafica,�in�particolare�
mediante�figure,�linee�o�caratteri,�che�sia�chiara,�precisa,�di�per�se�completa,�
facilmente�accessibile,�intellegibile,�durevole�ed�oggettiva.�
Con�riguardo�a�un�segno�sonoro,�tali�requisiti�non�sono�soddisfatti�
quando�il�segno�venga�rappresentato�graficamente�mediante�una�descrizione�
che�si�avvalga�del�linguaggio�scritto,�come�l'indicazione�che�il�segno�e�costi-
tuito�dalle�note�che�compongono�un'opera�musicale�conosciuta�o�l'indica-
zione�che�esso�consiste�nel�verso�di�un�animale,�o�mediante�una�semplice�
onomatopea�senza�ulteriori�precisazioni,�ovvero�mediante�una�sequenza�di�
note�musicali�senza�ulteriori�precisazioni.�Per�contro,�tali�requisiti�sono�sod-
disfatti�quando�il�segno�venga�rappresentato�mediante�un�pentagramma�
diviso�in�battute�in�cui�figurino,�in�particolare,�una�chiave,�note�musicali�e�
pause�la�cui�forma�indichi�il�valore�relativo�e,�eventualmente,�alterazioni��
(cont.�44143/01,�Avv.�Stato�O.�Fiumara);�

�9 
dicembre 
2003,�nella�causa�C-116/01,�Gasser 
c. 
Misat,�con�la�quale�
la�Corte,�in�ordine�alla�interpretazione 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
sulla 
competenza 
giurisdizionale,�ha�statuito�quanto�segue:��1.��Un�giudice�
nazionale�puo�,�in�forza�del�protocollo�3�giugno�1971�relativo�all'interpreta-
zione�da�parte�della�Corte�di�giustizia�della�convenzione�27�settembre�1968�
concernente�la�competenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�
materia�civile�e�commerciale,�come�modificato�dalla�convenzione�9�ottobre�


36 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

1978,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Danimarca,�dell'Irlanda�e�del�Regno�
Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�del�Nord,�dalla�convenzione�25�ottobre�
1982�relativa�all'adesione�della�Repubblica�ellenica,�dalla�convenzione�
26�maggio�1989�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblica�
portoghese�e�dalla�convenzione�29�novembre�1996�relativa�all'adesione�della�
Repubblica�d'Austria,�della�Repubblica�di�Finlandia�e�del�Regno�di�Svezia,�
sottoporre�alla�Corte�una�domanda�d'interpretazione�di�questa�convenzione,�
nonostante�essa�si�basi�su�affermazioni�di�una�parte�nella�causa�principale�
di�cui�il�detto�giudice�non�ha�ancora�verificato�la�fondatezza,�qualora�ritenga,�
tenuto�conto�della�particolarita�della�causa,�che�una�pronuncia�pregiudiziale�
sia�necessaria�per�poter�emettere�la�sua�sentenza�e�le�questioni�pregiudiziali�
che�sottopone�alla�Corte�siano�pertinenti.�Spetta�ad�esso�tuttavia�fornirea�
quest'ultima�elementi�di�fatto�e�di�diritto�che�le�consentano�di�dare�un'inter-
pretazione�della�detta�convenzione�che�sia�utile�nonche�di�indicare�i�motivi�
per�cui�ritiene�che�una�soluzione�delle�sue�questioni�sia�necessaria�per�la�defi-
nizione�della�controversia.�2.��L'art.�21�della�convenzione�27�settembre�
1968�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�il�giudice�successivamente�adito�e�
la�cui�competenza�e�stata�fatta�valere�in�forza�di�una�clausola�attributiva�di�
competenza�deve�tuttavia�sospendere�il�procedimento�finche�il�giudice�pre-
ventivamente�adito�si�sia�dichiarato�incompetente.�3.��L'art.�21�della�con-
venzione�27�settembre�1968�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�non�si�puo�
derogare�alle�sue�disposizioni�allorche�,�in�generale,�la�durata�dei�procedi-
menti�dinanzi�agli�organi�giurisdizionali�dello�Stato�contraente,�in�cui�ha�
sede�il�giudice�preventivamente�adito,�e�eccessivamente�lunga�(cont.�
31721/02,�Avv.�Stato�O.�Fiumara;�la�sentenza�e�pubblicata�in�questa 
Rasse-
gna, 
infra,�p.�64,�con�nota�di�O.�Fiumara,�La 
competenza 
del 
giudice 
preventi-
vamente 
adito 
nella 
convenzione 
di 
Bruxelles: 
irrilevanza 
di 
una 
durata 
eccessi-

vamente 
lunga 
delprocesso); 


�9 
dicembre 
2003,�nella�causa�C-129/00,�Commissione 
CE 
c. 
Italia,�con�
la�quale�la�Corte�ha�dichiarato�che��non�avendo�modificato�l'art.�29,�secondo�
comma,�della�legge�29�dicembre�1990,�n.�428,�intitolata��Disposizioni�per�l'a-
dempimento�di�obblighi�derivanti�dall'appartenenza�dell'Italia�alle�Comunita�
europee�(legge�comunitaria�per�il�1990)�,�che�viene�interpretato�e�applicato�
in�sede�amministrativa�e�da�una�parte�significativa�degli�organi�giurisdizio-
nali�^compresa�la�Corte�suprema�di�cassazione�^in�modo�tale�da�rendere�
l'esercizio 
del 
diritto 
al 
rimborso 
di 
tributi 
riscossi 
in 
violazione 
del 
diritto 
comu-
nitario 
eccessivamente�difficile�per�il�contribuente,�la�Repubblica�italiana�e�
venuta�meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�in�forza�del�Trattato�CE��
(cont.�15023/00,�Avv.�Stato�I.M.�Braguglia).�


LEDECISIONILEDECISIONI
L'amministrazione 
straordinaria 
di 
grandi 
imprese 
in 
crisi 
e 
il 
diritto 
comunitario 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sezione�quinta,�ordinanza�24�luglio�2003,�

nella�causa�C-297/01).�

All'epoca�dei�fatti�di�causa�era�vigente�in�Italia�la�cosiddetta��legge�
Prodi��(decreto�legge�30�gennaio�1979,�n.�26�contenente��provvedimenti�

urgenti�per�l'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�in�crisi��con-
vertito�con�modificazioni�nella�legge�3�aprile�1979,�n.�95,�piu�volte�in�seguito�
modificata).�

Con�la�sentenza�17�giugno�1999,�nella�causa�C-295/1997,�Industrie�Aero-
nautiche�e�Meccaniche�Piaggio,�in�Racc.�3735,�la�Corte�di�giustizia,�confer-
mando�in�relazione�al�Trattato�CE�quanto�gia�statuito�in�relazione�al�Trat-
tato�CECA�con�sentenza�1.�dicembre�1998,�nella�causa�C-200/1997,�Ecotrade�
(entrambe�le�sentenze�in�questa�Rassegna,�1999,�327,�con�nota�di�O.�Fiumara)�
ha�dichiarato�che��...�l'applicazione�ad�un'impresa�di�un�regime�come�quello�

istituito�dalla�legge�italiana�3�aprile�1979,�n.�95,�e�derogatorio�alle�regole�nor-

malmente�vigenti�in�materia�difallimento�da�luogo�alla�concessione�di�un�aiuto�

di�Stato,�ai�sensi�dell'art.�92,�n.�1,�del�Trattato�allorche�e�dimostrato�che�questa�
impresa:�

-e�stata�autorizzata�a�continuare�la�sua�attivita�economica�in�circostanze�in�
cui�tale�eventualita�sarebbe�stata�esclusa�nell'ambito�dell'applicazione�delle�
regole�normalmente�vigenti�in�materia�difallimento,�o�

-habeneficiatodiunoopiu�vantaggi,�qualiunagaranziadiStato,�un'ali-
quota�d'imposta�ridotta,�un'esenzione�dall'obbligo�dipagamento�di�ammende�e�

altre�sanzioni�pecuniarie�o�una�rinuncia�effettiva,�totale�o�parziale,�ai�crediti�

pubblici,�deiqualinonavrebbepotutousufruireun'altraimpresainsolventenel-

l'ambito�dell'applicazione�delle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�falli-

mento�.�

Quasi�nello�stesso�tempo,�in�attuazione�della�legge�delega�30�luglio�1998,�

n.�274,�e�stato�emesso�in�Italia�il�decreto�legislativo�8�luglio�1999�n.�270,�con-
tenente��nuova�disciplina�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�
imprese�in�stato�di�insolvenza�:�con�tale�disciplina�si�e�inteso,�da�un�lato,�met-
tere�la�normativa�al�passo�con�il�mutar�del�tempo�e�l'acquisizione�delle�espe-
rienze�applicative�e,�da�un�altro�lato,�eliminare�qualsiasi�elemento�di�contra-
sto�con�la�normativa�comunitaria,�tenendo�conto�di�tutto�quanto�veniva�
emergendo�sia�dalle�statuizioni�della�Corte�sia�dalle�contestazioni�mosse�
dalla�Commissione�delle�C.E.�nel�corso�di�specifica�procedura�di�infrazione.�
Pur�abrogando�specificamente�la�precedente�normativa,�il�nuovo�decreto�
legislativo�ha�precisato,�fra�l'altro,�nell'art.�106,�primo�comma,�che��...le�pro-
cedure�di�amministrazione�straordinaria�in�corso�alla�data�di�entrata�in�vigore�
del�presente�decreto�continuano�ad�essere�regolate�dalle�disposizioni�anterior-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mentevigenti,�ancheperquantoattienealsuccessivoassoggettamentoadammi-

nistrazione�straordinaria�delle�societa�o�imprese�controllate...�.�E�poi�interve-
nuto�l'art.�7�della�legge�12�dicembre�2002�n.�273,�contenente��misureperfavo-
rire�l'iniziativa�privata�e�lo�sviluppo�della�concorrenza�,�il�quale,�pur�mante-
nendo�la�vigenza�del�suddetto�art.�106,�ha�precisato�da�una�parte�che�e�
comunque�esclusa�la�possibilita�della�estensione�delle�procedure�esistenti�ad�
altre�imprese�del�gruppo�e�dall'altra�che�le�procedure�in�corso�proseguono�
nella�gestione�liquidatoria�secondo�le�norme�della�liquidazione�coatta�ammi-
nistrativa.�

Con�decisione�16�maggio�2000�(2001/212/CE)��concernente�il�regime�di�

aiuto�posto�in�essere�dall'Italia�in�favore�delle�grandi�imprese�in�crisi�(legge�

n.�95/1979�di�conversione�del�d.l.�26/1979�recante�interventi�urgentiper�l'ammi-
nistrazione�straordinaria�delle�grandi�imprese�in�crisi)�,�la�Commissione�delle�
Comunita�europee,�chiudendo�la�procedura�di�infrazione�aperta�nei�confronti�
dell'Italia,�preso�atto�della�nuova�normativa�italiana,�ha�ritenuto�illegittimo�
e�incompatibile�con�il�mercato�comune�il�regime�di�cui�alla�precedente�nor-
mativa�ma�ha�altres|�ritenuto�che�non�vi�e�motivo�di�ingiungere�all'Italia�di�
procedere�al�recupero�presso�le�imprese�beneficiarie�degli�aiuti�concessi,�in�
applicazione�del�principio�del�legittimo�affidamento.�

Nel�frattempo�il�regolamento�CE�del�Consiglio�n.�1346/2000�del�
29�maggio�2000,�relativo�alle�procedure�di�insolvenza,�ha�ricompreso�l'ammi-
nistrazione�straordinaria�italiana�fra�le�procedure�concorsuali�fondate�sull'in-
solvenza�del�debitore�(all.�A�in�relazione�agli�articoli�1�e�2).�

In�questo�quadro�si�e�pronunciata�la�Corte,�con�mera�ordinanza�ai�sensi�
dell'art.�104,�n.�3�del�regolamento�di�procedura,�considerato�che�la�risposta�
ai�quesiti�posti�dal�giudice�nazionale�non�dava�adito�a�dubbi�ragionevoli.�

Invero�l'art.�106�del�decreto�legislativo�270/1999�non�avrebbe�derogato�
ne��sul�piano�formale�ne��sul�piano�sostanziale�alle�norme�comunitarie�sugli�
aiuti�di�Stato,�ne�,�in�particolare,�alla�decisione�della�Commissione�2001/212�
sopra�indicata.�Esso�rappresentava�soltanto�una�norma�di�raccordo�nel�pas-
saggio�fra�la�vecchia�normativa,�che�presentava�alcune�misure�incompatibili�
con�il�diritto�comunitario,�e�la�nuova�normativa,�che�ha�inteso�pienamente�
conformarsi�a�quest'ultimo,�seguendo�le�statuizioni�della�Corte�e�accogliendo�
i�suggerimenti�della�Commissione.�Nessuna�conferma�tale�norma�proponeva�
di�quelle�misure�che�la�Corte�e�la�Commissione�avevano�ritenuto�potessero�
costituire�un�aiuto�di�Stato�non�compatibile�con�il�diritto�comunitario�(in�
particolare�quelli�scaturenti�dalle�norme�che�consentivano�la�continuazione�
dell'esercizio�di�impresa�in�condizioni�diverse�da�quelle�richieste�per�le�ordi-
narie�procedure�fallimentari,�quelle�riguardanti�la�garanzia�dello�Stato,�la�
sospensione�di�azioni�esecutive�individuali�in�materia�fiscale,�la�esenzione�
dalle�ammende�e�pene�pecuniarie�sui�contributi�sociali,�la�riduzione�dell'im-
posta�di�registro).�L'art.�106,�invero,�pur�disponendo�che��le�procedure�di�
amministrazione�straordinaria�in�corso�dalla�data�di�entrata�in�vigore�delpre-
sente�decreto�continuano�ad�essere�regolate�dalle�disposizioni�anteriormente�
vigenti��aveva�inteso�solo�prorogare�gli�effetti�dell'apertura�di�procedure�con-
corsuali�disposte�nel�vigore�della�previgente�normativa,�confermando�la�legit-
timita�del�procedimento�allora�seguito�nonche��la�distribuzione�delle�compe-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

tenze�tra�autorita�amministrativa�ed�autorita�giudiziaria�(ad�evitare�che�si�
dubitasse�non�solo�della�stessa�legittimita�delle�procedure�in�corso,�ma�anche�
dei�poteri�dei�commissari�nominati�secondo�le�precedenti�regole,�della�effica-
cia�dei�provvedimenti�amministrativi�ad�effetti�continuativi�emessi�in�prece-
denza�ecc.�ecc.),�senza�che�questo�significasse�in�alcun�modo�che�le�vecchie�
procedure�fossero�legittimate�a�chiedere�per�il�futuro�le�provvidenze�pubbli-
che�previste�dalle�precedenti�normative,�da�intendersi�o�ormai�abrogate�con�
efficacia�generale�ovvero�disapplicabili�in�forza�della�regola�incontestata�della�
prevalenza�del�diritto�comunitario�sul�diritto�nazionale�eventualmente�incom-
patibile�(fermo,�per�quanto�precisato�dalla�Commissione�con�la�sua�decisione�
2001/212,�la�definitivita�degli�aiuti�eventualmente�gia�fruiti).�Con�l'art.�7�
della�legge�273/2002,�poi,�si�e�anche�normativamente�preclusa�l'applicazione�
delle�misure�di�aiuto�previste�dalla�legge�95/1979,�che�potra�invece�essere�
applicata�solo�nella�parte�in�cui�richiama�le�disposizioni�della�liquidazione�
coatta�amministrativa,�che,�come�e�noto,�configura�la�procedura�concorsuale�
liquidatoria�per�eccellenza.�

La�Corte�nella�sua�ordinanza,�pur�affermando�che�il�regime�transitorio�
di�cui�all'art.�106�del�decreto�legislativo�270/1999�costituisce�esso�stesso�un�
regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�ai�sensi�degli�artt.�87�CE�e�88�CE,�si�e�limitata,�
nella�sostanza,�a�confermare�la�propria�pronuncia�nella�citata�causa�Piaggio�
C-295/1997,�invitando�il�giudice�nazionale�a�tener�conto�dei�principi�generali�
del�proprio�ordinamento�giuridico,�in�particolare�del�principio�di�tutela�del�
legittimo�affidamento�nonche�delle�circostanze�del�caso�di�specie�ed�in�parti-
colare�della�decisione�della�Commissione�2001/212,�con�la�quale�l'esecutivo�
comunitario�ha�espressamente�rinunciato�ad�esigere�il�recupero�degli�aiuti�
concessi�sul�fondamento�della�vecchia��legge�Prodi�,�e�in�particolare�invi-
tando�lo�stesso�giudice�a�dare�alle�norme�nazionali�contestate��una�interpre-
tazione�quanto�piu�conforme�possibile�al�diritto�comunitario,�tenuto�conto�
della�sentenza�Piaggio�e�della�decisione�della�Commissione�,�vale�a�dire�
un'interpretazione�che�non�consenta�di�concedere�nuovi�aiuti�di�Stato�sul�
fondamento�di�tale�art.�106�successivamente�all'entrata�in�vigore�del�decreto�
legislativo�270/1999.�

E�risultato�quindi�vano�il�tentativo�di�trarre�argomenti�dalla�giurispru-
denza�comunitaria�per�dichiarare�inapplicabile�la�legge�Prodi�nella�sua�tota-
lita�,�con�conseguente�caducazione�delle�procedure�di�amministrazione�straor-
dinaria�aperte�sotto�la�sua�originaria�vigenza.�Ed�invero�la�piu�recente�e�mag-
gioritaria�giurisprudenza�nazionale�ha�respinto�le�istanze�dirette�a�
disapplicare�la�vecchia�legge�n.�95/1979�nella�sua�interezza,�ritenendo�questa�
applicabile,�senza�alcun�contrasto�con�la�normativa�comunitaria,�nelle�sue�
parti��concorsuali�.�Si�e�osservato,�con�richiamo�alla�sentenza�della�Corte�
nella�causa�Piaggio,�che�nulla�autorizza�ad�estendere�all'intera��legge�Prodi�,�
considerandola�come�unita�inscindibile,�la�valutazione�di�incompatibilita�
con�la�normativa�comunitaria�sanzionata�dalla�Commissione.�Con�la�conse-
guenza�che��dalle�pronunce�degli�organi�comunitari�non�discende�l'obbligo�per�

il�giudice�di�una�automatica�disapplicazione�dell'intera�legge,�bens|�soltanto�di�
quegli�istituti�della�stessa�che�sipresentino�eccentrici�rispetto�all'ordinaria�disci-
plina�dell'insolvenza��e,�pertanto,��non�v'e�ragione�per�ritenere�disapplicabile�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

il�decreto�di�apertura�della�procedura�e�di�nomina�dei�commissari,�tanto�piu�
quando�l'esercizio�dell'impresa�e�ormai�cessato�e�si�e�determinata�la�riduzione�
della�amministrazione�straordinaria�all'istituto�della�liquidazione�coatta�
amministrativa�con�dichiarazione�d'insolvenza��(cos|�vari�giudici�di�merito).�

Si�segnala�che,�in�corso�di�stampa�del�presente�numero�della�Rassegna,e�
intervenuta�la�legge�18�febbraio�2004,�n.�39,�che�ha�convertito�in�legge,�con�
modificazioni,�il�decreto-legge�23�dicembre�2003,�n.�347,�contenente��misure�
urgenti�per�la�ristrutturazione�industriale�di�grandi�imprese�in�stato�d'insol-
venza�,�emesso�per�far�fronte,�in�modo�particolare,�al�noto�caso�Parmalat.�

Avv.�Oscar�Fiumara�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sezione�5.,�ordinanza�24�luglio�2003,�nella�causa�
C-297/01�-Pres.rel.�Wathelet�-Avv.�Gen.�Ruiz-Jarabo�Colomer�-Domanda�di�pronun-
cia�pregiudiziale�proposta�dal�Tribunale�di�Catania�nella�causa�Sicilcassa�s.p.a.�c.�IRA�
Costruzioni�^Interv.:�Governo�italiano�(avv.�Stato�O.Fiumara)�e�Commissione�delle�
CE.�

(Trattato�CE,�art.�87�e�88;�legge�3�aprile�1979,�n.�95;�decreto�legislativo�8�luglio�1999,�

n.�270,�art.�106;�legge�12�dicembre�2002,�n.�273,�art.�7).�
Un�regime�transitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�8�luglio�

1999,�n.�270,�contenente�una�nuova�disciplina�dell'amministrazione�straordinaria�delle�grandi�

impreseinstatod'insolvenza,�cheprorogal'efficaciadiunregimenuovodiaiutidiStato,�non�

notificato�alla�Commissione�delle�Comunita�europee�e�dichiarato�incompatibile�con�il�diritto�

comunitario,�costituisce�esso�stesso�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�ai�sensi�degli�artt.�87�CE�

e88�CE.�
Le�questioni�dirette�ad�ottenere�dalla�Corte�la�valutazione�della�compatibilita�con�il�mer-

cato�comune�di�un�regime�transitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�

n.�270/1999�sono�irricevibili.�
�(omissis)�Sulle�questionipregiudiziali�
33.�-Considerando�che�la�risposta�a�tali�questioni�non�da�adito�a�dubbi�ragionevoli,�la�
Corte,�in�conformita�all'art.�104,�n.�3,�del�regolamento�di�procedura,�informava�il�giudice�
del�rinvio�che�essa�si�proponeva�di�statuire�con�ordinanza�motivata�e�invitava�gli�interessati�
di�cui�all'art.�20�dello�Statuto�della�Corte�di�giustizia�a�presentare�le�loro�eventuali�osserva-
zioni�al�riguardo.�
34.�-La�Sicilcassa,�la�IRA,�il�governo�italiano�e�la�Commissione,�in�risposta�a�tale�
invito,�attiravano�l'attenzione�della�Corte�sull'art.�7�della�legge�12�dicembre�2002,�n.�273,�
contenente�misure�per�favorire�l'iniziativa�privata�e�lo�sviluppo�della�concorrenza�(GURI�
n.�293�del�14�dicembre�2002,�Supplemento�ordinario�n.�230;�in�prosieguo:�la��legge�
n.�273/2002�),�dal�quale�risulterebbe,�in�sostanza,�che�gli�effetti�della�legge�n.�95/1979,�man-
tenuti�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999�nei�confronti�delle�imprese�gia�sotto-
poste�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria,�riguardano�soltanto�gli�aspetti�proce-
durali�dell'attivita�di�liquidazione,�ma�non�la�parte�della�legge�che�istituiva�gli�aiuti�di�Stato�
ritenuti�incompatibili�con�il�Trattato.�Il�governo�italiano�ritiene�che�l'art.�7�della�legge�
n.�273/2002�offra�in�tal�modo�un'interpretazione�autentica�dell'art.�106�del�decreto�legisla-
tivo�n.�270/1999.�
35.�-La�Sicilcassa�ritiene�di�non�avere�piu�interesse�alla�prosecuzione�della�causa�princi-
pale,�mentre�la�IRA,�il�governo�italiano�e�la�Commissione�comunicano�di�non�avere�obie-
zioni�all'applicazione�dell'art.�104,�n.�3,�del�regolamento�di�procedura.�
Sulla�prima�questione�

36.�-Con�la�prima�questione�il�giudice�del�rinvio�chiede�in�sostanza�se�un�regime�transi-
torio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999,�che�proroga�l'effi-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

cacia�di�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�non�notificato�alla�Commissione�e�dichiarato�
incompatibile�con�il�diritto�comunitario,�costituisca�esso�stesso�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�
Stato�ai�sensi�degli�artt.�87�CE�e�88�CE.�

37.�-A�tal�riguardo�la�Corte�ha�gia�dichiarato�nella�sentenza�Piaggio,�citata,�che�un�
regime�quale�quello�istituito�dalla�legge�n.�95/1979�era�idoneo,�di�per�se�,�a�dar�luogo�alla�
concessione�di�aiuti�di�Stato�ai�sensi�dell'art.�92,�n.�1,�del�Trattato,�cosicche�non�poteva�
essere�attuato�senza�essere�stato�notificato�alla�Commissione�e,�una�volta�notificato,�prima�
di�una�decisione�della�Commissione�che�riconoscesse�la�compatibilita�del�progetto�di�aiuto�
con�il�mercato�comune�o,�se�la�Commissione�non�adottava�una�decisione�nel�termine�di�due�
mesi�dalla�notifica,�prima�della�scadenza�di�detto�termine.�
38.�-Inoltre,�nella�sua�decisione�2001/212,�la�Commissione�ha�dichiarato�che�il�regime�
istituito�con�la�legge�n.�95/1979�costituiva�un�regime�di�aiuti�di�Stato�nuovo�illegittimamente�
posto�in�essere�dalla�Repubblica�italiana�in�violazione�degli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�
sensi�dell'art.�88,�n.�3,�CE.�
39.�-Considerazioni�simili�valgono�necessariamente�anche�per�un�regime�transitorio�
quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999,�se�e�in�quanto�lo�stesso�
proroga�l'efficacia�della�legge�n.�95/1979�nei�confronti�delle�imprese�gia�sottoposte�ad�ammi-
nistrazione�straordinaria�alla�data�di�entrata�in�vigore�di�detto�decreto�legislativo.�Si�deve�
rilevare�del�resto�che�il�regime�transitorio�previsto�da�detto�art.�106�non�e�stato�ritualmente�
notificato�alla�Commissione�dalle�autorita�italiane.�
40.�-Occorre�tuttavia�rilevare�che�la�proroga�dell'efficacia�della�legge�n.�95/1979,�ad�
opera�dell'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999�e,�in�particolare,�degli�aiuti�concessi�
in�attuazione�di�questa�legge�sino�alla�data�di�entrata�in�vigore�di�detto�decreto�legislativo,�
non�e�di�per�se�incompatibile�con�la�decisione�2001/212.�Infatti�in�tale�decisione,�mai�impu-
gnata�dinanzi�al�giudice�comunitario,�la�Commissione�ha�espressamente�rinunciato�ad�esi-
gere�il�recupero�degli�aiuti�concessi�sul�fondamento�della�legge�n.�95/1979,�pur�avendoli�con-
siderati�incompatibili�con�il�mercato�comune.�
41.�-Spetta�al�giudice�nazionale�decidere�se,�a�causa�della�loro�mancata�notifica,�tali�
aiuti�nuovi�debbano�essere�recuperati�o�meno.�Al�riguardo�esso�dovra�tener�conto�dei�prin-
cipi�generali�del�proprio�ordinamento�giuridico,�in�particolare�del�principio�di�tutela�del�
legittimo�affidamento,�nonche�delle�circostanze�del�caso�di�specie�ed�in�particolare�della�
citata�decisione�2001/212.�
42.�-D'altronde,�la�rinuncia�della�Commissione�al�recupero�degli�aiuti�concessi�in�base�
alla�legge�n.�95/1979�non�puo�riguardare�quelli�che�potrebbero�esser�concessi�dopo�l'abroga-
zione�di�tale�legge,�anche�nei�confronti�delle�imprese�gia�sottoposte,�alla�data�di�entrata�in�
vigore�del�decreto�legislativo�n.�270/1999,�alla�procedura�di�amministrazione�straordinaria.�
Per�quanto�riguarda�tali�aiuti,�il�giudice�nazionale�dovrebbe�ordinarne�il�recupero.�
43.�-La�IRA,�la�Holding�Graci�e�il�governo�italiano�osservano�comunque�che�non�vi�
sono�elementi�che�consentano�di�interpretare�l'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999�
nel�senso�che�le�imprese�di�cui�trattasi�potrebbero�effettivamente�beneficiare�in�futuro�di�
nuovi�aiuti�di�Stato�in�base�alla�legge�n.�95/1979,�oggi�abrogata.�Secondo�gli�stessi�una�simile�
interpretazione�sarebbe�manifestamente�in�contrasto�con�il�diritto�comunitario�e�dovrebbe�
pertanto�essere�esclusa.�
44.�-Al�riguardo�spetta�al�giudice�del�rinvio�determinare�la�portata�dell'art.�106�del�
decreto�legislativo�n.�270/1999,�se�del�caso�alla�luce�dell'art.�7�della�legge�n.�273/2002,�
avendo�cura�di�darne�un'interpretazione�quanto�piu�conforme�possibile�al�diritto�comunita-
rio,�tenuto�conto�della�sentenza�Piaggio,�citata,�e�della�decisione�2001/212,�vale�a�dire�un'in-
terpretazione�che�non�consenta�di�concedere�nuovi�aiuti�di�Stato�sul�fondamento�di�tale�
art.�106�successivamente�all'entrata�in�vigore�del�decreto�legislativo�n.�270/1999.�
45.�-Alla�luce�delle�considerazioni�che�precedono,�si�deve�rispondere�alla�prima�que-
stione�dichiarando�che�un�regime�transitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�
legislativo�n.�270/1999,�che�proroga�l'efficacia�di�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�non�noti-
ficato�alla�Commissione�e�dichiarato�incompatibile�con�il�diritto�comunitario,�costituisce�
esso�stesso�un�regime�nuovo�di�aiuti�di�Stato�ai�sensi�degli�artt.�87�CE�e�88�CE.�
Sulla 
seconda 
e 
sulla 
terza 
questione 


46.�-Con�le�sue�questioni�seconda�e�terza�il�giudice�del�rinvio�chiede�se�un�regime�tran-
sitorio�quale�quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999�sia�compatibile�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

con�il�diritto�comunitario,�tenuto�conto�in�particolare�dell'art.�87,�n.�3,�lett.�b),CEe�dei�
principi�di�certezza�del�diritto,�di�tutela�del�legittimo�affidamento,�di�non�discriminazione�e�
di�proporzionalita�.�

47.�-Al�riguardo�occorre�ricordare�che,�secondo�una�giurisprudenza�costante,�la�valutaz
ione�della�compatibilita�con�il�mercato�comune�di�misure�di�aiuto�o�di�un�regime�di�aiuti�
rientra�nella�competenza�esclusiva�della�Commissione,�che�opera�sotto�il�controllo�del�giud
ice�comunitario�(sentenze�21�novembre�1991,�causa�C-354/1990,�Fe�de�ration�nationale�du�
commerce�exte�rieur�desproduits�alimentaires�e�Syndicat�national�des�ne�gociants�et�transforma-
teurs�de�saumon,�Racc.�1-5505,�punto�14;�11�luglio�1996,�causa�C-39/1994,�SFEI�e�a.,�Racc.�
1-3547,�punto�42,�e�Piaggio,�cit.,�punto�31).�Di�conseguenza,�un�giudice�nazionale�non�puo�,�
nell'ambito�di�un�rinvio�pregiudiziale�ex�art.�234�CE,�interrogare�la�Corte�sulla�compatibilita�
con�il�mercato�comune�di�un�aiuto�di�Stato�o�di�un�regime�di�aiuti.�

48.�-Pertanto�la�seconda�e�la�terza�questione�devono�essere�giudicate�irricevibili�
(omissis)�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Disapplicazione 
di 
normativa 
interna 
e 
non 
punibilita. 
di 
precedenti 
condotte 
poste 
in 
essere 
secundum 
legem 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�9�settembre�2003,�

nella�causa�C-198/01)�

La�Corte�di�giustizia�CE�si�e�pronunciata�su�due�questioni�pregiudiziali�
sollevate�dal�T.A.R.�Lazio�nell'ambito�di�un�contenzioso�fra�CIF�(Consorzio�
Italiano�Fiammiferi)�ed�Autorita�garante�della�concorrenza�e�del�mercato.�

La�vicenda�traeva�origine�da�una�denuncia�di�un�fabbricante�di�fiammi-
feri�tedesco�che�segnalava�all'Autorita�le�difficolta�incontrate�nel�distribuire�
i�propri�prodotti�sul�mercato�italiano;�cosicche�la�medesima�Autorita�apriva�
un'istruttoria�nell'ambito�della�quale�veniva�in�rilievo�la�compatibilita�con�
il�diritto�comunitario�del�R.D.�n.�560/1923�e�dell'annessa�convenzione�(piu�
volte�modificata),�nella�parte�in�cui,�appunto,�istituisce�un�Consorzio�Ita-
liano�Fiammiferi�cui�affida�il�monopolio�commerciale�consistente�nel�diritto�
esclusivo�di�fabbricazione�e�di�vendita�dei�fiammiferi�necessari�al�fabbiso-
gno�del�mercato�nostrano.�Il�procedimento�dell'Autorita�Garante�si�conclu-
deva�con�deliberazione�in�base�alla�quale�l'esistenza�e�l'attivita�del�CIF,�
quali�disciplinate�dal�R.�D.�n.�560/1923�e�dall'ultima�modifica�(1992)�del-
l'annessa�convenzione,�sono�in�contrasto�con�gli�articoli�3,�n.�1,�lett.�g),�
10e81,n.�1,CE.�

In�particolare,�fino�al�1994,�e�cioe�fino�all'entrata�in�vigore�del�

d.l.�331/1993,�che�ha�abolito�il�divieto�di�svolgere�le�suddette�attivita�di�fab-
bricazione�e�vendita�di�fiammiferi�per�imprese�non�appartenenti�al�CIF,�lo�
svolgimento�in�forma�consortile�delle�medesime,�pur�determinando�condotte�
anticoncorrenziali�ai�sensi�dell'art.�81�CE,�non�poteva�costituire�fonte�di�
addebito�verso�le�imprese�associate�perche�imposto�dalla�normativa�nazio-
nale.�Tuttavia,�sul�presupposto�che�la�liberta�di�concorrenza�-anche�se�forte-
mente�ostacolata�-non�viene�del�tutto�impedita�dalla�normativa�de�qua,l'Au-
torita�aveva�ritenuto�censurabili�alcuni�comportamenti�relativi�alle�concrete�
modalita�di�svolgimento�delle�attivita�del�CIF,�in�quanto�capaci�di�ulterior-
mente�falsare�la�concorrenza�del�mercato.�Tali�comportamenti�sarebbero�
stati�semplicemente�agevolati�dalla�normativa�nazionale�piu�volte�citata,�per�
cui�sarebbero�riconducibili�ad�autonome�scelte�d'impresa.�
In�particolare,�la�ripartizione�delle�quote,�assegnata�dall'art.�4�della�con-
venzione�ad�un'apposita�commissione�composta�prevalentemente�da�rappre-
sentanti�dei�produttori,�nei�fatti,�avrebbe�sempre�seguito�un�criterio�che�riflet-
teva�le�quote�storiche�di�ciascuna�impresa,�per�non�dire�delle�frequenti�ces-
sioni�di�quote�di�produzione�o�degli�scambi�di�produzione�tra�le�imprese�
consorziate�(1).�

(1)�Piu�nel�dettaglio,�la�convenzione�allegata�al�decreto�560/23,�all'art.�4,�affida�il�com-
pito�di�contingentare�e�di�ripartire�le�quote�di�produzione�di�fiammiferi�tra�le�imprese�del�
CIF�ad�un'apposita�commissione,�composta�da�un�funzionario�dell'Amministrazione�dei�
Monopoli�di�Stato�che�ne�e�il�presidente,�da�un�rappresentante�del�CIF�e�da�tre�rappresen-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Dal�'94�in�poi,�da�quando�cioe�il�d.l.�331/1993�ha�reso�volontaria�e�non�
piu�obbligatoria�la�partecipazione�al�CIF�per�le�imprese�che�intendano�fab-
bricare�o�vendere�fiammiferi�nel�territorio�nazionale,�abolendo�di�fatto�il�
monopolio,�il�mancato�abbandono�della�forma�consortile�costituirebbe�auto-
noma�scelta�delle�imprese�produttrici,�uniche�responsabili,�dunque,�della�vio-
lazione�della�norma�comunitaria�sulla�concorrenza.�

Avverso�la�delibera�che�inibiva�il�prosieguo�di�tali�comportamenti�anti-
concorrenziali�il�CIF�proponeva�ricorso�al�TAR�Lazio,�sostenendo�in 
primis 
che�l'Autorita�Garante�non�fosse�legittimata�a�sindacare�la�validita�e�l'effica-
cia�delle�norme�di�diritto�nazionale,�attraverso�accertamenti�in�via�principale�
con�autonoma�statuizione,�non�ricevendo�una�legittimazione�in�tal�senso�ne�
dalla�legge�n.�52/1996�ne�dal�principio�del�primato�del�diritto�comunitario,�
che�autorizzerebbe�solo�un�meccanismo�di�disapplicazione�di�tipo�incidentale;�
in�secondo�luogo,�trattandosi�di�un�settore�di�mercato�che�si�caratterizza�per�
l'eteronoma�determinazione�del�prezzo�e�per�il�contingentamento�dei�livelli�
produttivi�(2),�la�concorrenza�sarebbe�preclusa�in�radice�e�dunque�non�resi-
duerebbero�margini�per�autonome�condotte�anticoncorrenziali�delle�imprese�
che�vi�operano.�

Convinto�che�perlomeno�alcune�delle�prospettazioni�del�CIF�potessero�
avere�un�qualche�fondamento�(3),�il�TAR�Lazio�rimetteva,�ex 
art.�234delTrat-
tato�CE,�due�questioni�pregiudiziali�relative�all'interpretazione�dell'art.�81�CE.�

In�particolare�si�chiedeva�di�chiarire:��1.�^se,�in�presenza�di�circostanze�
per�cui�un'intesa�tra�imprese�provoca�effetti�pregiudizievoli�al�commercio�

tanti�delle�imprese�consorziate�nominati�dal�consiglio�di�amministrazione�del�Consorzio�
stesso.�Essa�delibera�a�maggioranza�e�le�proprie�decisioni�sono�comunicate�per�approvazione�
all'Amministrazione�dei�Monopoli�di�Stato;�alcune�decisioni�devono�essere�comunicate�per�
approvazione�al�Ministero�delle�Finanze.�Lo�statuto�del�CIF�prevede�che�la�ripartizione�della�
produzione�deve�essere�stabilita��tenendosi�conto�del�rapporto�percentuale�esistente�.�La�
regolarita�di�tale�ripartizione�viene�poi�controllata�da�un'altra�commissione,�prevista�dal-
l'art.�23,�secondo�comma,�dello�stesso�statuto,�composta�da�tre�membri�nominati�dal�consi-
glio�di�amministrazione�del�Consorzio,�che�al�principio�di�ogni�anno�propone�alla�direzione�
del�CIF�il�programma�delle�consegne�di�fiammiferi�da�parte�delle�singole�imprese.�

(2)�Ai�sensi�dell'art.�6�della�convenzione�il�prezzo�e�determinato�dal�Ministero�delle�
Finanze;�nel�contempo�vige�un�regime�di�contingentamento�(secondo�la�tesi�difensiva,�con-
tingentamento�solo�attenuato 
nei�suoi�effetti�pregiudizievoli�dalla�soppressione�del�monopo-
lio�commerciale�del�consorzio)�consistente,�come�detto,�nella�ripartizione�tra�le�imprese�con-
sorziate�della�produzione�occorrente�per�il�consumo�interno�da�parte�della�commissione�di�
cui�all'art.�4�(in�seno�alla�quale,�sempre�secondo�le�tesi�del�ricorrente,�verrebbe�adeguata-
mente�garantito�il�pubblico�interesse)�
(3)�Non�tanto�la�doglianza�relativa�alla�impossibilita�per�l'Autorita�Garante�di�sinda-
care,�con�accertamenti�in�via�principale,�la�validita�delle�norme�di�diritto�nazionale,�quanto�
quella�relativa�alla�inesistenza�originaria�di�una�pur�minima�liberta�di�concorrenza�nel�set-
tore�considerato,�cos|�come�regolamentato�dal�diritto�nazionale,�che�imporrebbe 
alle�imprese�
condotte�che�in�ultima�analisi�si�rivelavano�anticoncorrenziali;�in�particolare,�secondo�il�
TAR�Lazio,�sarebbe�problematico�disapplicare�la�normativa�de 
qua 
e�considerare�illegali�
quelle�condotte�almeno�per�due�ordini�di�ragioni:�1)�per�evitare�una�disapplicazione�che�sor-
tisca�effetti�in�malam 
partem 
in�primo�luogo;�2)�ancora,�per�una�elementare�esigenza�di�cer-
tezza,�anch'esso�principio�senz'altro�sposato�dal�diritto�comunitario.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

comunitario,�e�qualora�l'intesa�stessa�sia�imposta�o�favorita�da�un�provvedi-
mento�legislativo�nazionale�che�ne�legittima�o�rafforza�gli�effetti,�con�speci-
fico�riguardo�alla�determinazione�dei�prezzi�e�alla�ripartizione�del�mercato,�
l'articolo�81�CE�impone�o�consente�all'Autorita��nazionale�preposta�alla�tutela�
della�concorrenza�di�disapplicare�comunque�tale�disciplina�e�di�provvedere�a�
sanzionare�o�almeno�a�vietare�per�il�futuro�il�comportamento�anticoncorren-
ziale�delle�imprese,�e�con�quali�conseguenze�giuridiche;�2.�^se�una�normativa�
nazionale�che�rimette�alla�competenza�ministeriale�la�determinazione�della�
tariffa�di�vendita�di�un�prodotto�e�affida,�inoltre,�ad�un�consorzio�obbligato-
rio�tra�i�produttori�il�potere�di�ripartire�la�produzione�fra�le�imprese�possa�
essere�considerata,�per�quanto�rileva�ai�fini�dell'applicazione�dell'articolo�81,�

n.�1,�CE,�come�una�disciplina�che�lascia�sussistere�la�possibilita��di�una�con-
correnza�suscettibile�di�venire�ostacolata,�ristretta�o�falsata�da�comporta-
menti�autonomi�delle�imprese�.�
La�risposta�della�Corte�di�Giustizia�spicca�per�chiarezza�e�linearita��argo-
mentative.�

Sulla�prima�questione�la�Corte�non�ha�dubbi.�Sebbene�di�per�se�gli�
artt.�81�e�82�CE�mirino�a�stigmatizzare�esclusivamente�le�condotte�anticon-
correnziali�delle�imprese�e�non�riguardino�disposizioni�legislative�o�regola-
mentari�emanate�dagli�Stati�membri,�esiste�pur�sempre�l'articolo�10�del�trat-
tato�che�fissa�per�questi�ultimi�un�dovere�di�collaborazione�e�li�obbliga,�letto�
in�combinato�disposto�con�gli�articoli�prima�citati,�a�non�adottare�o�mante-
nere�in�vigore�provvedimenti,�anche�di�natura�legislativa�o�regolamentare,�
idonei�a�mortificare�l'effetto�utile�delle�regole�di�concorrenza�applicabili�alle�
imprese.�E�cio��si�verifica�quando�la�normativa�di�uno�Stato�membro,�
appunto,�imponga�o�agevoli�la�conclusione�di�accordi�in�contrasto�con�l'arti-
colo�81�CE,�o�ne�rafforzi�gli�effetti,�ovvero�deleghi�ad�operatori�privati�la�
responsabilita��di�adottare�decisioni�d'intervento�in�materia�economica.�

La�questione�non�e��nuova�e�viene�riferito�della�copiosa�giurisprudenza�
della�stessa�Corte�che�gia��l'aveva�risolta�applicando�queste�coordinate�erme-
neutiche.�

Cio��posto,�per�il�principio�di�primazia�del�diritto�comunitario,�anch'esso�
affermato�in�maniera�costante�nelle�sentenze�del�Giudice�europeo,�quella�nor-
mativa�va�senz'altro�disapplicata,�e�tale�obbligo�incombe�non�solo�per�il�giu-
dice�ma�per�tutti�gli�organi�dello�Stato,�ivi�comprese�le�autorita��amministra-
tive,�pena�l'affievolimento�dell'effetto�utile�delle�norme�comunitarie.E�del�
tutto�irrilevante�che�per�gli�operatori�privati�non�possa�configurarsi�la�viola-
zione�degli�artt.�81�e�82�CE,�se�le�loro�condotte�anticoncorrenziali�siano�ori-
ginate�da�una�normativa�nazionale�che�le�imponga.�Gli�obblighi�incombenti�
sugli�Stati�membri�ai�sensi�degli�artt.�3,�n.�1,�lett.�g),�10,�81�e�82�CE,�che�sono�
distinti�da�quelli�che�scaturiscono�a�carico�delle�imprese�ex 
artt.�81�e�82�CE,�
continuano�ad�esistere,�cosicche�l'autorita��nazionale�garante�della�concor-
renza�conserva�l'obbligo�di�disapplicare�la�normativa�nazionale�illegittima.�

E�solo�sul�piano 
sanzionatorio 
che�si�devono�operare�alcune�distinzioni.�
Invero,�se�effettivamente�la�normativa�nazionale�esclude�in�radice�la�liberta��
di�concorrenza,�nessun�addebito�e��possibile�muovere�alle�imprese�che�ope-
rano�nel�settore�una�volta�disapplicata�quella�normativa�e�venuta�meno�con�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cio�la��copertura�legale��che�ha�scriminato,�fino�ad�allora,�le�loro�condotte.�
Vi�si�oppone�appunto�il�principio�generale�di�diritto�comunitario�della�cer-
tezza�del�diritto.�

Se�cio�vale�per�i�comportamenti�pregressi,�analoga�esenzione�da�respon-
sabilita�non�opera�per�i�comportamenti�futuri,�ossia�una�volta�divenuta�defi-
nitiva�la�decisione�dell'Autorita�Garante�nei�loro�confronti.�In�seguito�le�
imprese�saranno�senz'altro�responsabili�del�prosieguo�di�condotte�di�quella�
natura.�

Del�tutto�diverse�le�conclusioni�qualora�si�consideri�il�mercato�de 
quo,�
sebbene�perfettibile�sotto�il�profilo�della�concorrenza,�comunque�non�incom-
patibile�con�un�pur�ridotto�esercizio�di�essa,�inferendone�la�possibilita�di�ulte-
riore�affievolimento�a�causa�di�comportamenti�autonomi�delle�imprese�pri-
vate.�Tanto�prima,�quanto�(afortiori)�dopo 
l'intervento�di�natura�inibitoria�
dell'Autorita�Garante,�queste�saranno�soggette�alle�sanzioni�che�conseguono�
alle�violazioni�degli�artt.�81�e�82�CE.�Non�si�esclude,�peraltro,�che�l'aver�
tenuto�siffatti�comportamenti�in�un�contesto�giuridico�interno�gia�di�per�se�
limitativo�della�liberta�di�concorrenza�e�che�in�qualche�misura�li�ha�agevolati,�
al�momento�della�determinazione�della�sanzione�potra�valere�come�circo-
stanza�attenuante.�

Sulla�seconda�questione�la�Corte�ritiene�di�non�poter�pronunciare.�
Invero,�ai�sensi�dell'art.�234�CE�essa�e�investita�del�solo�compito�di�interpre-
tare�il�diritto�comunitario,�non�anche�del�potere�di�applicarlo�alla�causa�prin-
cipale,�cos|�risolvendo�il�caso�concreto.�Cio�spetta�al�giudice�nazionale.�Non-
dimeno�il�giudice�adito�non�ricusa�di�fornire�pertinenti�indicazioni�per�la�
risoluzione�del�caso�sottoposto�alla�sua�attenzione.�

In�particolare,�non�sarebbe�decisivo�il�dato�della�eteronoma�determina-
zione�del�prezzo,�perche�sotto�altri�profili�e�con�altre�modalita�potrebbe�
esprimersi�l'esercizio�di�attivita�concorrenziali.�Nella�specie,�la�normativa�ita-
liana,�dopo�aver�attribuito�al�CIF�il�potere�di�ripartire�la�produzione�tra�le�
imprese�consorziate,�non�si�spinge�fino�a�determinare�i�criteri�di�tale�riparti-
zione.�Le�concrete�modalita�di�riparto,�in�quanto�autonomamente�determi-
nate,�sono�quindi�suscettibili�di�violare�gli�artt.�81�e�82�del�Trattato.�Sara�
dunque�il�giudice�a 
quo 
a�dover�accertare,�cos|�come�ritiene�di�aver�fatto�l'Au-
torita�Garante,�l'esistenza�di�accordi�anticoncorrenziali.�Nello�specifico,�
accordi�che�nello�stabilire�le�quote�percentuali�non�si�discostino�dalle�quote�
storiche�delle�imprese�produttrici,�ossia�le�percentuali�di�ciascuna�impresa�
sul�mercato�nell'anno�precedente,�come�pure�intese�con�operatori�stranieri�
volti�a�contingentare�il�livello�delle�importazioni�(4).�

Fin�qui�le�argomentazioni�della�Corte�di�Giustizia�che,�come�ho�gia�
avuto�modo�di�dire,�rassicurano�per�la�loro�linearita�e�coerenza�logica:�con


(4)�Secondo�la�Commissione,�esisterebbe�una�quota�fissa�del�15�%�riservata�alle�impor-
tazioni,�assolutamente�non�prescritta�dalla�legge.�Si�fa�particolare�riferimento�ad�un�accordo�
con�un�operatore�svizzero,�additato�dall'Autorita�Garante�come�anticoncorrenziale,�che�gli�
avrebbe�assicurato�tutto�il�mercato�delle�importazioni�di�fiammiferi�in�Italia,�contro�l'impe-
gno�a�non�procedere�direttamente�alla�commercializzazione�dei�propri�prodotti�nel�nostro�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

dotte�antigiuridiche�poste�in�essere�apparentemente�secundum�legem.�Disappli-

cazione.�Principio�di�non�contraddizione�dell'ordinamento�e�certezza�del�diritto.�

Non�colpevolezza�degli�autori�delle�condotte�medesime.�Inammissibilita�di�una�

qualsiasi�sanzione,�oltre�naturalmente�al�principio�di�primazia�del�diritto�
comunitario,�da�ritenere�in�questo�schema�riassuntivo�come�l'antecedente�
logico�della�disapplicazione.�

Questa�in�sostanza�la�soluzione�(5)�della�quaestio�iuris�prospettata�
innanzi�la�Corte�di�Giustizia.�

Orbene,�i�principi�affermati�in�questa�pronuncia�potrebbero�essere�utiliz-
zati,�mutatis�mutandis,�per�risolvere�l'analogo�problema�dell'ammissibilita��
della�disapplicazione�da�parte�del�giudice�penale�con�riferimento�ad�un�prov-
vedimento�illegittimo�che�assuma�rilevanza�quale�presupposto�per�la�integra-
zione�di�una�fattispecie�di�reato.�

Il�dibattito�giurisprudenziale�e��quanto�mai�vivace.�Nessuno�dubita,�
ovviamente,�della�possibilita��per�il�giudice�penale�di�procedere�alla�disappli-
cazione�quando�il�reato�consista�nell'aver�disatteso�un�provvedimento�(rivela-
tosi�poi�illegittimo)�dell'autorita��.�Invero,�una�volta�accertata�tale�illegittimita��,�
ricostituzione�dell'ordine�giuridico�violato�e�principio�delfavor�rei�collimano.�

Il�punto�controverso�invece�e��proprio�la�possibilita��per�il�giudice�penale�
di�una�disapplicazione�in�peius,�e�la�sede�elettiva�di�questo�dibattito�e��in�par-
ticolare�l'art.�20�lett.�b)�della�legge�47/1985,�ora�confluito�nell'art.�44�del�

d.P.R.�380/01,�che�vieta�le�realizzazioni�edilizie�senza�concessione.�La�giuri-
sprudenza�di�merito�e��favorevole�alla�disapplicazione�delle�concessioni�illegit-
time�posto�che�negli�artt.�4�e�5�della�legge�abolitrice�non�si�riscontrano�pre-
giudiziali�di�sorta�per�il�giudice�penale.�Invero,�se�ai�sensi�dell'art.�4�il�giudice�
ordinario�conosce�degli�effetti�degli�atti�amministrativi�oggetto�di�contesta-
zione�perche�lesivi�di�un�diritto,�l'articolo�successivo�lo�legittima�a�disappli-
care�gli�atti�della�pubblica�amministrazione�in�questo,�come�in�ogni�altro�caso.�
Paese.�Secondo�la�Commissione,�tale�convenzione�violerebbe�palesemente�le�norme�sulla�
concorrenza�e�sarebbe�riconducibile�a�libera�scelta�imprenditoriale�del�CIF.�E�la�stessa�Corte�
poi�a�rilevare�che�la�commissione�responsabile�di�ripartire�le�quote�di�produzione�sarebbe�
composta,�almeno�per�i�4/5,�da�rappresentanti�dei�produttori�cui�nulla�impedisce�di�agire�
nell'esclusivo�interesse�di�questi�ultimi.�Invero,�tale�commissione�delibera�a�maggioranza�
dei�suoi�membri�e�puo��adottare�decisioni�nonostante�il�voto�contrario�del�suo�presidente,�
unico�soggetto�investito�di�un�compito�di�tutela�dell'interesse�pubblico.�Per�non�dire,�poi,�
che�l'Autorita��Garante�avrebbe�accertato�che�l'effettiva�ripartizione�delle�quote�sarebbe�in�
realta��predisposta,�sulla�base�di�accordi�definiti�dalle�imprese�consorziate,�dalla�commissione�
per�il�rispetto�delle�quote,�costituita�unicamente�da�rappresentanti�del�CIF,�e�non�come�pre-
visto�dalla�legge,�dalla�commissione�per�la�ripartizione.�Compito�primario�del�giudice�del�
rinvio�e��dunque�quello�di�accertare�se�tali�accertamenti�siano�veritieri.�

(5)�In�astratto,�perche�nel�caso�di�specie�la�Corte�di�giustizia�sembra�propensa�ad�affer-
mare,�in�sintonia�con�l'istruttoria�dell'Autorita��Garante,�la�possibilita��per�le�imprese�italiane�
consorziate�di�determinarsi�autonomamente�su�condotte�di�per�se�idonee�a�violare�gli�artt.�81�
e�82�del�Trattato.�E�dunque�viene�meno�la�premessa�di�quello�schema�logico-giuridico�data�
dalla�copertura�legale�rispetto�a�quelle�condotte�(sempre�che�il�giudice�del�rinvio�accerti�l'ef-
fettiva�esistenza�di�quei�comportamenti�e�di�quegli�accordi�giudicati�dall'Autorita��anticon-
correnziali).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Quindi,�secondo�quest'opzione�ermeneutica,�tanto�nel�caso�in�cui�sia�leso�un�
diritto�soggettivo,�quanto�nel�caso�in�cui�l'atto�sia�contrario�al�diritto�oggetti-
vo�(6).�Nella�materia�edilizia,�dunque,�la�disapplicazione�della�concessione�
illegittima�permetterebbe�la�tutela�massima�dell'interesse�al�corretto�assetto�
urbanistico�del�territorio.�Chiaro�che�considerare�tamquam�non�esset�la�conces-
sione�illegittima,�nel�che�consiste�la�disapplicazione,�vorrebbe�dire�equiparare�
l'ipotesi�di�costruzione�in�base�a�concessione�illegittima�all'ipotesi�di�costru-
zione�in�assenza�di�concessione,�facendo�ritenere�integrato�il�reato�di�cui�
all'art.�20,�lett.�b)�della�legge�47/1985.�L'inconveniente�e�pero�agevolmente�
superabile,�secondo�questa�giurisprudenza,�dando�rilievo�all'elemento�psicolo-
gico,�per�cui�si�procedera�ad�assoluzione�ove�si�accerti�che�il�destinatario�del�
provvedimento�concessorio�non�era�a�conoscenza�della�sua�illegittimita�.�

Numerose�altre�sentenze�sono�ispirate�ad�un�maggior�rigore�ermeneu-
tico�nel�senso�di�ritenere�del�tutto�impossibile�questo�livellamento�interpreta-
tivo�fra�ipotesi�cos|�eterogenee.�Vi�si�opporrebbero�il�divieto�di�analogia�
(in�malam�partem)�e�il�principio�di�irretroattivita�della�norma�penale�incrimi-
natrice,�e,�piu�in�generale,�il�principio�delfavor�rei�(7).�

In�ogni�caso,�si�tratta�di�preoccupazioni�analoghe�a�quelle�paventate�
nella�causa�su�cui�ha�pronunciato�il�Giudice�europeo,�in�particolare�nelle�
conclusioni�dell'Avvocato�Generale,�laddove�si�afferma�che�sanzionare�le�
imprese�per�comportamenti�posti�in�essere�nel�rispetto�della�normativa�
interna��violerebbenonsoltanto�ilprincipio�dell'eccezionefondatasulcompor-
tamento�dello�Stato�(...)�ma�anche�iprincipifondamentali�dell'ordinamento�giu-
ridicocomunitario,�inparticolareilprincipiodellacertezzadeldirittoeildivieto�
connesso�di�retroattivita�della�pena�(nulla�poena�sine�lege)�.�

Ora,�ovviamente�una�cosa�e�la�legge�nazionale�che�imponga�certi�com-
portamenti,�altra�cosa�e�il�provvedimento�amministrativo�che�autorizzi�una�
determinata�attivita�.�Ancora,�una�cosa�sono�le�risposte�lato�sensu�sanzionato-
rie�dell'ordinamento�comunitario,�che�allo�stato�non�puo�spingersi�oltre�l'ir-
rogazione�di�sanzioni�di�natura�amministrativa�(8)�altra�cosa�le�conseguenze�
dell'accertamento�di�un'ipotesi�di�reato�da�parte�del�giudice�penale.�

(6)�Questa�impostazione,�per�verita�,�ha�fatto�breccia�anche�in�alcune�sentenze�del�giu-
dice�di�legittimita�.�Cfr.�Cass.�pen.,�Sez.�III,�20�luglio�1996,�Cass.,�Sez.�III,�14�maggio�1999,�
n.�6054;�Cass.,�21�gennaio1997,�n.�146�e,�soprattutto,�Cass.,�Sez.�Un.,�8�febbraio�2002.�
(7)�Facile�obiettare�che�questo�ipergarantismo�potrebbe�prestare�il�fianco�ad�ipotesi�di�
collusione�tra�amministratori�preposti�al�rilascio�delle�concessioni�e�privati.�A�tal�proposito,�
v.�Cass.�7�luglio�1998,�che�fa�salvo�il�sindacato�sulla�legittimita�della�concessione�ove�potreb-
bero�emergere��eventuali�ipotesi�di�illecite�collusioni�fra�gli�amministratori�e�il�beneficiario�
dell'atto�o,�comunque,�ipotesi�di�reato�.�Per�una�efficace�disamina�dei�termini�del�dibattito,�
tanto�in�dottrina�quanto�in�giurisprudenza,�v.�CARINGELLA,�Il�Diritto�Amministrativo�
Napoli,�2002,�1230.�
(8)�Cfr.�C.�Giust.�Com.�eur.,�11�giugno�1987,�n.�14/1986,�secondo�cui�non�e�possibile�per�
gli�organi�delle�Comunita�adottare�direttive�che�direttamente,�a�prescindere�da�un�atto�emu-
lativo�interno,�determinino�o�aggravino�la�responsabilita�penale�di�coloro�che�agiscono�in�
violazione�delle�sue�disposizioni.�Inoltre,�per�un'analisi�dei�fattori�che�ancora�si�oppongono�
all'ammissibilita�di�sanzioni�penali�comunitarie,�v.�GAROFOLI,�Manuale�di�diritto�penale,�
Milano,�2003,�47.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Cio�non�toglie�che�le�quaestiones�iuris�che�vengono�in�rilievo�nelle�due�
fattispecie�siano�assimilabili.�Abbiamo�pur�sempre�un�comportamento�che�
in�qualche�misura�non�nasce�autonomamente,�ma�sulla�base�di�un�presuppo-
sto�giuridico�(generale�ed�astratto�in�un�caso,�puntuale�e�concreto�nell'altro)�
che�comunque�gli�assicura�una�parvenza�di�legittimita�(perlomeno�formale�e�
momentanea).�In�secondo�luogo,�e�possibile�affermare�che�quel�comporta-
mento�e�in�realta�antigiuridico�se�stimato�alla�stregua�di�principi�superiori�
in�quanto�rivenienti�da�un�ordinamento�istituzionalmente�preposto�a�valuta-
zioni�piu�generali�e�selettive�rispetto�agli�interessi�pubblici�e�privati�coinvolti.�
In�entrambi�i�casi�possibile�soluzione�puo�essere�quella�di�considerare�inesi-
stente�quel�presupposto�giuridico�(o�presunto�tale),�s|�da�ricomporre�il�vulnus�
creatosi�nell'ordinamento�sovraordinato,�cio�che�avviene,�appunto,�con�il�
meccanismo�della�disapplicazione.�Ecco�che,�nell'un�caso�come�nell'altro,�
per�esigenze�di�certezza�del�diritto�e�di�garanzia�per�gli�autori�di�quelle�con-
dotte�e�necessario�astenersi�dall'irrogare�qualsiasi�sanzione,�se�le�stesse�sono�
state�poste�in�essere�in�buona�fede�ovvero�perche�obbligatorie.�

Quest'ultima�soluzione,�secondo�la�Corte�di�Giustizia,�puo�rappresen-
tare�un�equo�contemperamento�di�interessi�senza�pregiudizio�per�il�diritto�
comunitario.�Una�soluzione�che�muove�da�un�approccio,�come�e�consuetu-
dine�per�la�sua�giurisprudenza,�estremamente�pragmatico�e�cio�nondimeno�
verosimile�da�un�punto�di�vista�logico-giuridico.�Queste,�dunque,�potrebbero�
essere�le�coordinate�attraverso�cui�ricomporre�il�dibattito�sull'ammissibilita�
della�disapplicazione�(in�malam�partem)�di�atti�amministrativi�da�parte�del�
giudice�penale,�di�cui�peraltro�la�giurisprudenza�ha�gia�fatto�applicazione.�
In�definitiva,�e�con�qualche�variante:�condotte�antigiuridiche�poste�in�essere�
apparentemente�secundum�legem.�Salvaguardia�dell'effetto�utile�di�norme�

sovraordinate.�Disapplicazione.�Principio�di�non�contraddizione�dell'ordina-

mento,�certezza�del�diritto�e�tutela�della�buona�fede.�Non�colpevolezza�degli�
autori�delle�condotte�medesime.�Necessaria�assoluzione�dell'imputato.�

Dott.�Claudio�Paris�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�9�settembre�2003,�nella�causa�C-198/01�-Presi-
dente�Rodriguez�Iglesias�-Avv.�Gen.�Jacobs�-Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�pro-
posta�dal�T.A.R.�Lazio,�ord.�24�gennaio�2001,�nella�causa�C.I.F.�c/�Autorita�garante�
concorrenza�e�mercato.�(cont.�34687/01,�avv.�Stato�I.M.�Braguglia).�

Incasodiattivita�diimpreseanticoncorrenzialipercontrastoconl'art.�81�delTrattato�CE,�

anche�se�imposte�ofavorite�da�una�normativa�di�uno�Stato�membro�che�ne�legittima�o�rafforza�

glieffetti,�l'autorita�nazionalegarantedellaconcorrenzaedelmercatoconservailpotere/dovere�

di�disapplicare�la�suddetta�normativa�per�il�combinato�disposto�degli�artt.�10,�81�e�82�del�Trat-

tato;�non�puo�irrogare�sanzioni�alle�imprese�per�le�condotte�anteriori�all'accertamento�della�vio-

lazioneealla�decisionedidisapplicarelanormativa�interna;puo�irrogaresanzionipercompor-

tamenti�reiterati�delle�imprese�una�volta�diventata�definitiva�nei�loro�confronti�quella�decisione;�

puo�infliggere�sanzioni�per�i�comportamenti�anteriori�solo�se�la�normativa�disapplicata�lasciava�
spazio�per�autonome�condotte�anticoncorrenziali.�

Spetta�al�giudice�del�rinvio�valutare�la�normativa�della�Stato�membro�per�accertare�la�pos-
sibilita�di�ulteriore�af
ffievolimento�della�concorrenza�ad�opera�di�condotte�autonome�delle�

imprese�non�obbligatorie�ai�sensi�di�quella�normativa.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

�(omissis)�A�questo�proposito,�si�deve�ricordare,�in�primo�luogo,�che,�sebbene�di�per�se�
gli�artt.�81�CE�e�82�CE�riguardino�esclusivamente�la�condotta�delle�imprese�e�non�le�disposi-
zioni�legislative�o�regolamentari�emanate�dagli�Stati�membri,�cio��non�toglie�che�tali�articoli,�
in�combinato�disposto�con�l'art.�10�CE,�che�instaura�un�dovere�di�collaborazione,�obbligano�
gli�Stati�membri�a�non�adottare�o�mantenere�in�vigore�provvedimenti,�anche�di�natura�legi-
slativa�o�regolamentare,�idonei�a�eliminare�l'effetto�utile�delle�regole�di�concorrenza�applica-
bili�alle�imprese�[v.�sentenze�16�novembre�1977,�causa�13/1977,�INNO/ATAB,�Racc.,2115,�
punto31;21�settembre1988,causa267/1986,VanEycke,�Racc., 
4769,�punto�16;�17�novembre�
1993,�causa�C-185/1991,�Reiff,�Racc., 
I-5801,�punto�14;�9�giugno�1994,�causa�C-153/1993,�
Delta�Schiffahrts�und�Speditionsgesellschaft,�Racc.,�I-2517,�punto�14;�5�ottobre�1995,�causa�
C-96/1994,�Centro�Servizi�Spediporto,�Racc.,�I-2883,�punto�20,�e�19�febbraio�2002,�causa�
C-35/1999,�Arduino,�Racc.,�I-1529,�punto�34).�

46.�^La�Corte�ha�in�particolare�dichiarato�che�si�e��in�presenza�di�una�violazione�degli�
artt.�10�CE�e�81�CE�quando�uno�Stato�membro�imponga�o�agevoli�la�conclusione�di�accordi�
in�contrasto�con�l'art.�81�CE,�o�rafforzi�gli�effetti�di�siffatti�accordi,�ovvero�tolga�alla�propria�
normativa�il�suo�carattere�pubblico�delegando�ad�operatori�privati�la�responsabilita��di�adot-
tare�decisioni�d'intervento�in�materia�economica�(v.�precitate�sentenze�Van�Eycke,�punto�16,�
Reiff,�punto�14,�Delta�Schiffahrts�und�Speditionsgesellschaft,�punto�14,�Centro�Servizi�Spedi-
porto,�punto�21,�e�Arduino,�punto�35).�
47.�^Del�resto,�dall'entrata�in�vigore�del�Trattato�di�Maastricht,�il�Trattato�CE�prevede�
espressamente�che�l'azione�degli�Stati�membri,�nell'ambito�della�loro�politica�economica,�
debba�rispettare�il�principio�di�un'economia�di�mercato�aperta�e�in�libera�concorrenza�[v.�
artt.�3�A,�n.�1,�e�102�A�del�Trattato�CE�(divenuti�rispettivamente�artt.�4,�n.�1,�CE�e�98�CE)].�
48.�^Si�deve�ricordare,�in�secondo�luogo,�che,�secondo�una�giurisprudenza�costante,�il�
principio�del�primato�del�diritto�comunitario�esige�che�sia�disapplicata�qualsiasi�disposizione�
della�legislazione�nazionale�in�contrasto�con�una�norma�comunitaria,�indipendentemente�
dal�fatto�che�sia�anteriore�o�posteriore�a�quest'ultima.�
49.�^Tale�obbligo�di�disapplicare�una�normativa�nazionale�in�contrasto�con�il�diritto�
comunitario�incombe�non�solo�al�giudice�nazionale,�ma�anche�a�tutti�gli�organi�dello�Stato,�
comprese�le�autorita��amministrative�(v.,�in�questo�senso,�sentenza�22�giugno�1989,�causa�
103/1988,�Fratelli�Costanzo,�Racc.,�1839,�punto�31),�il�che�implica,�ove�necessario,�l'obbligo�
di�adottare�tutti�i�provvedimenti�necessari�per�agevolare�la�piena�efficacia�del�diritto�comuni-
tario�(v.�sentenza�13�luglio�1972,�causa�48/1971,�Commissione/Italia,�Racc.,�529,�punto�7).�
50.�^Dal�momento�che�un'autorita��nazionale�garante�della�concorrenza,�quale�l'Auto-
rita��,e��investita�della�missione�di�vigilare,�in�particolare,�sul�rispetto�dell'art.�81�CE�e�che�tale�
norma,�in�combinato�disposto�con�l'art.�10�CE,�impone�un�obbligo�di�astensione�a�carico�
degli�Stati�membri,�l'effetto�utile�delle�norme�comunitarie�sarebbe�affievolito�se,�nell'ambito�
di�un'inchiesta�sul�comportamento�di�imprese�ai�sensi�dell'art.�81�CE,�quell'autorita��non�
potesse�accertare�se�una�misura�nazionale�sia�in�contrasto�con�il�combinato�disposto�degli�
artt.�10�CE�e�81�CE�e�se,�conseguentemente,�non�la�disapplicasse.�
51.�^A�questo�proposito,�poco�importa�che,�nell'ipotesi�che�la�normativa�nazionale�
imponga�a�delle�imprese�l'adozione�di�comportamenti�anticoncorrenziali,�non�possa�essere�
addebitata�a�queste�anche�una�violazione�degli�artt.�81�CE�e�82�CE�(v.,�in�questo�senso,�sen-
tenza�Commissione�e�Francia/Ladbroke�Racing,�cit.,�punto�33).�Infatti,�gli�obblighi�incom-
benti�agli�Stati�membri�ai�sensi�degli�artt.�3,�n.�1,�lett.�g),CE,�10�CE,�81�CEe�82�CE,che�
sono�distinti�da�quelli�che�scaturiscono�a�carico�delle�imprese�dagli�artt.�81�CE�e�82�CE,�con-
tinuano�ad�esistere,�cosicche�l'autorita��nazionale�garante�della�concorrenza�mantiene�l'ob-
bligo�di�disapplicare�la�misura�nazionale�di�cui�si�tratta.�
52.�^In�relazione,�invece,�alle�sanzioni�che�possono�essere�inflitte�alle�imprese�interes-
sate,�si�deve�operare�una�doppia�distinzione�a�seconda�che�la�normativa�nazionale�escluda�
omenola�possibilita��di�una�concorrenza�che�potrebbe�ancora�essere�ostacolata,�ristretta�o�
falsata�da�comportamenti�autonomi�delle�imprese�e,�nel�primo�caso,�a�seconda�che�i�fatti�in�
causa�siano�precedenti�o�successivi�alla�dichiarazione�dell'autorita��nazionale�garante�della�
concorrenza�sulla�disapplicazione�della�normativa�nazionale.�
53.�^In�primo�luogo,�se�una�legge�nazionale�esclude�la�possibilita��di�una�concorrenza�
che�possa�essere�ostacolata,�ristretta�o�falsata�da�comportamenti�autonomi�delle�imprese,�si�
deve�constatare�che,�a�meno�che�non�si�intenda�violare�il�principio�generale�di�diritto�comu-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

nitario�della�certezza�del�diritto,�l'obbligo�delle�autorita�nazionali�garanti�della�concorrenza�
di�disapplicare�tale�legge�anticoncorrenziale�non�puo�esporre�le�imprese�interessate�a�san-
zioni,�di�natura�penale�o�amministrativa,�per�un�comportamento�pregresso,giacche�tale�
comportamento�era�imposto�da�quella�legge.�

54.�^La�decisione�di�disapplicare�la�legge�di�cui�si�tratta,�infatti,�non�toglie�che�nel�pas-
sato�essa�abbia�condizionato�il�comportamento�delle�imprese.�Tale�legge�continua�quindi�a�
costituire,�per�il�periodo�precedente�la�decisione�di�disapplicazione�della�legge,�una�causa�
giustificatrice�che�sottrae�le�imprese�interessate�a�qualsiasi�conseguenza�della�violazione�
degli�artt.�81�CE�e�82�CE,�sia�nei�confronti�delle�pubbliche�autorita�sia�degli�altri�operatori�
economici.�
55.�^Quanto�al�sanzionamento�di�comportamenti�futuri�di�imprese�fino�a�quel�
momento�costrette�da�una�legge�nazionale�ad�adottare�comportamenti�anticoncorrenziali,�
occorre�rilevare�che,�dal�momento�in�cui�la�decisione�dell'autorita�nazionale�garante�della�
concorrenza�che�constata�la�violazione�dell'art.�81�CE�e�disapplica�tale�legge�anticoncorren-
ziale�diventa�definitiva�nei�loro�confronti,�tale�decisione�s'impone�alle�imprese�interessate.�
A�partire�dal�quel�momento,�le�imprese�non�possono�piu�asserire�di�essere�costrette�da�detta�
legge�a�violare�le�regole�comunitarie�sulla�concorrenza.�Il�loro�comportamento�futuro�e�
quindi�passibile�di�sanzioni.�
56.�^In�secondo�luogo,�se�una�legge�nazionale�si�limita�a�sollecitare�o�a�facilitare�l'ado-
zione�di�comportamenti�anticoncorrenziali�autonomi�da�parte�delle�imprese,�queste�riman-
gono�soggette�agli�artt.�81�CE�e�82�CE�e�possono�incorrere�in�sanzioni,�anche�per�comporta-
menti�anteriori�alla�decisione�di�disapplicare�detta�legge.�
57.�^Occorre�sottolineare,�cionondimeno,�che�una�situazione�del�genere,�benche�non�
possa�servire�a�giustificare�pratiche�atte�ad�aggravare�ulteriormente�le�violazioni�delle�con-
correnza,�ha�comunque�come�conseguenza�il�fatto�che,�nel�momento�della�determinazione�
del�livello�della�sanzione,�il�comportamento�delle�imprese�interessate�puo�essere�valutato�alla�
luce�della�circostanza�attenuante�costituita�dal�contesto�giuridico�interno�(v.,�in�questo�
senso,�sentenza�16�dicembre�1975,�cause�riunite�40/1973-48/1973,�50/1973,�54/1973-56/1973,�
111/1973,�113/1973�e�114/1973,�Suiker�Unie�e�a./Commissione,�Racc.,�1663,�punto�620).�
59.�^Mediante�la�seconda�questione,�il�giudice�del�rinvio�intende�sapere�se�una�norma-
tiva�nazionale�che�rimette�alla�competenza�ministeriale�la�determinazione�delprezzodi�ven-
dita�al�dettaglio�di�un�prodotto�e�affida,�inoltre,�ad�un�consorzio�obbligatorio�tra�i�produt-
tori�il�potere�di�ripartire�la�produzione�fra�le�imprese�possa�essere�considerata,�per�quanto�
rileva�ai�fini�dell'applicazione�dell'art.�81,�n.�1,�CE,�come�una�disciplina�che�lascia�sussistere�
la�possibilita�di�una�concorrenza�suscettibile�di�venire�ostacolata,�ristretta�o�falsata�da�com-
portamenti�autonomi�di�quelle�imprese�(...)�
62.�^(...)�si�deve�ricordare�che,�nell'ambito�di�un�procedimento�ai�sensi�dell'art.�234�CE,�
che�e�basato�sulla�netta�separazione�di�funzioni�tra�i�giudici�nazionali�e�la�Corte,�questa�
puo�pronunciarsi�unicamente�sull'interpretazione�o�sulla�validita�di�una�norma�comunitaria,�
sulla�base�dei�fatti�indicati�dal�giudice�nazionale�(v.�sentenza�2�giugno�1994,�causa�
C-30/1993,�AC-ATEL�Electronics�Vertriebs,�Racc.,�I-2305,�punto�16).�Non�spetta�alla�Corte�
applicare�il�diritto�comunitario�alla�causa�principale�(v.�sentenza�10�luglio�1980,�cause�riunite�
253/1978�e�1/1979-3/1979,�Giry�e�Guerlain�e�a.,�Racc.,�2327,�punto�6)�ne�valutare�i�fatti�di�
cui�alla�causa�principale�(...).�
66.�^Per�risolvere�la�seconda�questione,�occorre�stabilire�innanzi�tutto�se�una�normativa�
nazionale�come�quella�di�cui�alla�causa�principale�lasci�sussistere�la�possibilita�di�una�con-
correnza�che�potrebbe�essere�ancora�ostacolata,�ristretta�o�falsata�da�comportamenti�auto-
nomi�delle�imprese�e,�in�caso�affermativo,�verificare�successivamente�se�le�eventuali�ulteriori�
restrizioni�addebitate�alle�imprese�non�siano�di�fatto�imputabili�allo�Stato�membro�interes-
sato.�
67.�^In�primo�luogo,�si�deve�ricordare�che�la�possibilita�di�escludere�un�determinato�
comportamento�anticoncorrenziale�dall'ambito�di�applicazione�dell'art.�81,�n.�1,�CE�per�il�
fatto�che�esso�e�stato�imposto�alle�imprese�in�questione�dalla�normativa�nazionale�esistente�
ovvero�per�il�fatto�che�questa�ha�eliminato�ogni�possibilita�di�comportamento�concorrenziale�
da�parte�loro�e�stata�ammessa�solo�in�maniera�restrittiva�dalla�Corte�(v.,�ad�esempio,�sen-
tenze�29�ottobre�1980,�cause�riunite�209/1978-215/1978�e�218/1978,�Van�Landewyck/Com-
missione,�Racc.,�3125,�punti�130-134;�20�marzo�1985,�causa�41/1983,�Italia/Commissione,�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Racc.,�873,�punto�19,�e�10�dicembre�1985,�cause�riunite�240/1982-242/1982,�261/1982,�
262/1982,�268/1982�e�269/1982,�Stichting�Sigarettenindustrie/Commissione,�Racc.,�3831,�
punti�27-29).�

68.�^Si�deve�ricordare,�in�secondo�luogo,�che�la�concorrenza�dei�prezzi�non�e�la�sola�
forma�efficace�di�concorrenza�ne�quella�cui�si�debba�dare�in�ogni�caso�la�preminenza�asso-
luta�(v.�sentenza�25�ottobre�1977,�causa�26/1976,�Metro/Commissione,�Racc. 
pag.�1875,�
punto�21).�
69.�^Di�conseguenza,�la�fissazione�preliminare�dei�prezzi�di�vendita�dei�fiammiferi�da�
parte�dello�Stato�italiano�non�esclude,�di�per�se�,ognipossibilita�di�comportamento�concor-
renziale.�Seppur�limitata,�la�concorrenza�puo�prodursi�attraverso�altri�fattori.�
70.�^Si�deve�rilevare,�in�terzo�luogo,�che�la�legislazione�italiana�controversa�nella�causa�
principale,�benche�attribuisca�al�CIF,�consorzio�obbligatorio�di�produttori,�il�potere�di�ripar-
tire�la�produzione�tra�le�imprese�consorziate,�non�definisce�i�criteri�ne�le�modalita�in�base�
ai�quali�tale�ripartizione�deve�avvenire.�Inoltre,�come�rilevato�dall'avvocato�generale�al�para-
grafo�7�delle�sue�conclusioni,�il�monopolio�commerciale�del�CIF�sembra�essere�stato�abolito�
gia�nel�1993,�con�l'abolizione�del�divieto�di�fabbricazione�e�di�vendita�di�fiammiferi�a�carico�
delle�imprese�non�consorziate.�
71.�^Pertanto,�la�libera�concorrenza�residua�tra�le�imprese�consorziate�puo�essere�fal-
sata�oltre�quanto�derivante�dall'obbligo�di�legge�stesso.�
72.�^A�questo�proposito,�l'istruzione�condotta�dall'Autorita�avrebbe�rivelato�un�sistema�
di�cessioni�fisse�e�temporanee�delle�quote�di�produzione,�nonche�accordi�sugli�scambi�di�pro-
duzione�effettuati�tra�le�imprese,�cioe�accordi�che�non�sarebbero�stati�previsti�dalla�legge.�
73.�^Inoltre,�la�Commissione�si�e�riferita�ad�una�quota��fissa��del�15%�circa�riservata�
alle�importazioni.�A�suo�avviso,�tale�quota�non�sarebbe�determinata�dalla�normativa�nazio-
nale,�cosicche�il�CIF�avrebbe�disposto�di�un'autonomia�decisionale�in�merito.�
74.�^Sempre�secondo�la�Commissione,�l'accordo�concluso�tra�il�CIF�e�la�Swedish�Match�
che,�dal�1994,�ha�consentito�a�quest'ultima�di�fornire�importanti�quantita�di�fiammiferi�al�
fine�della�loro�commercializzazione�in�Italia�da�parte�del�CIF,�a�fronte�dell'impegno�della�
Swedish�Match�di�non�penetrare�direttamente�sul�mercato�italiano,�sarebbe�l'espressione�
della�libera�scelta�imprenditoriale�del�CIF.�
75.�^Spetta�al�giudice�del�rinvio�valutare�se�tali�asserzioni�siano�fondate.�
76.�^In�quarto�ed�ultimo�luogo,�dal�fascicolo�non�risulta�che�le�decisioni�del�CIF�come�
quelle�citate�ai�punti�70-74�della�presente�sentenza�sfuggano�all'applicazione�dell'art.�81,�
n.�1,�CE�in�seguito�all'intervento�di�un�atto�della�pubblica�autorita�.�
77.�^Da�un�lato,�quattro�dei�cinque�membri�della�commissione�per�la�ripartizione�delle�
quote�sono�rappresentanti�dei�produttori�cui�nulla,�nella�normativa�nazionale�in�discussione,�
impedisce�di�agire�nell'interesse�esclusivo�di�questi�ultimi.�Tale�commissione,�che�statuisce�
a�maggioranza�semplice,�puo�adottare�risoluzioni�nonostante�il�voto�contrario�del�suo�presi-
dente,�sola�persona�investita�di�un�compito�di�interesse�pubblico,�talche�essa�puo�confor-
marsi�alle�esigenze�delle�imprese�consorziate.�
78.�^Inoltre,�le�pubbliche�autorita�non�disporrebbero�di�un�effettivo�potere�di�controllo�
sulle�decisioni�della�commissione�per�la�ripartizione�delle�quote.�
79.�^D'altro�lato,�l'istruzione�condotta�dall'Autorita�avrebbe�rivelato�che�il�compito�di�
ripartire�la�produzione�tra�le�imprese�consorziate�e�effettuato�in�realta�non�dalla�commis-
sione�per�la�ripartizione�delle�quote,�bens|�dalla�commissione�per�il�rispetto�delle�quote,�che�
e�costituita�unicamente�da�membri�del�CIF,�sulla�base�di�accordi�definiti�dalle�imprese�con-
sorziate.�
80.�^La�seconda�questione�pregiudiziale�dev'essere�pertanto�risolta�dichiarando�che�
spetta�al�giudice�del�rinvio�valutare�se�una�normativa�nazionale�come�quella�di�cui�alla�causa�
principale,�che�rimette�alla�competenza�ministeriale�la�determinazione�del�prezzo�di�vendita�
al�dettaglio�di�un�prodotto�e�affida,�inoltre,�ad�un�consorzio�obbligatorio�tra�i�produttori�il�
potere�di�ripartire�la�produzione�tra�le�imprese,�possa�essere�considerata,�per�quanto�rileva�
ai�fini�dell'applicazione�dell'art.�81,�n.�1,�CE,�come�una�disciplina�che�lasciasussisterelapos-
sibilita�di�una�concorrenza�che�sia�ancora�suscettibile�di�venire�ostacolata,�ristretta�o�falsata�
da�comportamenti�autonomi�di�quelle�imprese�(...)�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

La 
raccolta 
di 
scommesse 
su 
eventi 
sportivi: 
usi 
e 
abusi 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Plenum,�6�novembre�2003,�nella�causa�C-243/01).�

La�questione�oggetto�della�sentenza�della�Corte�e�sorta�nell'ambito�di�un�
procedimento�penale�a�carico�di�138�soggetti,�imputati�di�aver�organizzato�
abusivamente�scommesse�clandestine�e�di�essere�proprietari�di�centri�che�
effettuano�attivita�di�raccolta�e�trasmissione�di�dati�in�materia�di�scommesse�
accettate�all'estero:�nella�specie,�attraverso�agenzie�italiane�collegate�via�
Internet�con�un�bookmaker�inglese,�venivano�raccolte�e�trasmesse�al�mede-
simo�scommesse�sportive,�in�contrasto�con�il�regime�sostanzialmente�mono-
polistico�attribuito�al�CONI.�

Il�giudice�rimettente�(Tribunale�di�Ascoli�Piceno)�ha�dubitato�circa�la�
sussistenza�di�effettive�ragioni�di�ordine�pubblico�atte�a�giustificare�la�norma�
penale�di�cui�alla�legge�n.�388/2000�con�la�quale�^a�modifica�del�testo�origi-
nario�della�1egge�n.�401/1989�^sono�stati�introdotti�divieti�penalmente�san-
zionati�di�raccolta,�accettazione�e�trasmissione�di�proposte�di�scommessain�
assenza�di�concessione�o�autorizzazione�statale.�

Il�Tribunale�ha�dubitato�altres|�della�coerenza�di�simili�previsioni�con�i�
principi�di�liberta�di�stabilimento�e�di�prestazione�di�servizi�transfrontalieri�
sanciti�dagli�artt.�43�e�49�del�Trattato�CE.�

In�effetti,�con�la�sentenza�annotata�(che�fa�seguito�alla�precedente�del�
21�ottobre�1999�in�causa�C-67/1998,�Zenatti),�e�ben�vero�che�la�Corte�in�linea�
generale�ha�affermato�(e�ben�difficilmente�avrebbe�potuto�non�farlo)�che�
una�normativa�nazionale�che�contiene�divieti�penalmente�sanzionati�di�svol-
gimento�delle�attivita�di�raccolta,�accettazione,�prenotazione�e�trasmissione�
^anche�mediante�strumenti�informatici�^di�proposte�di�scommesse�in�
assenza�dei�presupposti�concessori�e�autorizzatori�prescritti�dal�diritto�
interno�costituisce�restrizione�alle�liberta�di�stabilimento�e�di�prestazione�dei�
servizi,�garantite�in�ambito�comunitario�dagli�articoli�43�e�49�del�Trattato�
CE.�Ma�e�altres|�vero�che,�in�conformita�alla�propria�giurisprudenza�(sentt.�
31�marzo�1993�in�causa�C-19/1992,�Kraus�e�30�novembre�1995�in�causa�C-
55/1994,�Gebhard),�la�Corte�ha�soggiunto�che�simili�restrizioni�possono�sussi-
stere�se,�in�primo�luogo,�giustificate�da�motivi�imperativi�di�interesse�gene-
rale;�in�secondo�luogo,�se�idonee�a�garantire�il�conseguimento�dello�scopo�
perseguito;�in�terzo�luogo,�se�non�spinte�oltre�quanto�necessario�per�il�rag-
giungimento�di�questo;�in�ogni�caso,�solo�se�applicate�in�modo�non�discrimi-
natorio.�

Cio�premesso,�la�Corte�ha�dichiarato�che�spetta�solo�al�giudice�italiano�
(in�ultima�istanza,�quindi,�alla�Corte�di�Cassazione)�stabilire�se�la�richiamata�
normativa�penale,�alla�luce�delle�reali�esigenze�di�tutela�dell'ordine�pubblico�
in�materia�di�scommesse�e�gioco�d'azzardo,�risponda�in�concreto�ad�obiettivi�
tali�da�giustificare�le�restrizioni�adottate�e�se�tali�restrizioni�siano�proporzio-
nate�rispetto�agli�obiettivi�stessi.�

L'Avvocatura�dello�Stato,�nei�propri�interventi�sia�scritti�che�orali,�dopo�
aver�ricordato�che�l'ordinamento�italiano�qualifica�in�generale�come�reato�il�
gioco�d'azzardo�(salve�le�eccezioni�autorizzate�dallo�Stato),�aveva�sottolineato�
i�gravi�rischi�che�l'apertura�indiscriminata�del�mercato�delle�scommesse�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

(soprattutto�mediante�l'ausilio�di�appositi�siti�della�rete�Internet)�comporte-
rebbe�a�danno�dei�partecipanti�e�della�collettivita�,�anche�in�relazione�ai�con-
nessi�intuibili�pericoli�di�estensione�di�varie�attivita�criminose�collegate.�

E�allora�positivo�che�la�Corte�di�Giustizia�CE,�pur�sottolineando�la�
necessita�che�le�liberta�fondamentali�di�stabilimento�e�prestazione�di�servizi,�
previste�dal�Trattato,�possano�subire�deroghe�solo�in�casi�specifici,�senza�
generare�discriminazioni�a�carico�di�operatori�stranieri�e�senza�eccedere�
rispetto�all'obiettivo�di�tutela�dell'ordine�pubblico,�abbia�rimesso�la�verifica�
in�concreto�di�tali�aspetti�al�giudice�nazionale,�lasciando�in�sostanza�a�
quest'ultimo�la�valutazione�della�giustificabilita�di�una�previsione�penale�
nella�materia�in�questione.�

Previsione�di�rilevanza�penale�che,�secondo�quanto�sostenuto�dall'Avvo-
catura�dello�Stato,�e�l'unica�veramente�in�grado�di�assicurare�che�l'esercizio�
dell'attivita�di�scommessa,�socialmente�pericolosa�se�svolta�al�di�fuori�di�
precise�regole�limitative,�resti�circoscritta�entro�confini�accettabili�e�non�fini-
sca�per�dilagare�in�modo�del�tutto�indiscriminato:�il�mero�divieto�in�sede�
amministrativa�infatti�non�costituirebbe�rimedio�adeguato�per�impedire�che�
l'attivita�di�raccolta,�prenotazione�e�trasmissione�di�scommesse�venga�di�fatto�
esercitata�anche�in�mancanza�della�prescritta�autorizzazione�amministrativa.�

Peraltro,�non�va�sottaciuto�che�la�Corte�di�Giustizia,�nella�parte�finale�
della�propria�pronuncia,�si�diffonde�nella�enunciazione�di�diversi�elementi�di�
valutazione�dei�quali�il�giudice�del�rinvio�dovra�tener�conto,�quali:�a) 
la�
sostanziale�incompatibilita�di�una�politica�di�espansione�del�gioco�e�delle�
scommesse�(sia�pure�allo�scopo�di�raccogliere�fondi)�con�l'esigenza�dell'ordine�
pubblico�sociale;�b) 
la�necessita�che�gli�operatori�stranieri�non�siano�discrimi-
nati�quanto�all'accesso�alle�concessioni�per�la�gestione�di�scommesse;�
c) 
l'eventuale�eccessivita�di�una�previsione�penale�rivolta�anche�a�chiunque�
effettui�scommesse�dal�proprio�domicilio�via�Internet;�d) 
l'eccessivita�,�pari-
menti,�della�previsione�penale�a�carico�anche�degli�intermediari�che�si�limi-
tino�a�porre�a�disposizione�degli�scommettitori�nei�propri�locali�la�connes-
sione�via�Internet�con�il�bookmaker.�

Va,�a�tal�proposito,�sottolineato�che�la�Corte�di�Cassazione,�con�recente�
sentenza�5�novembre�2003�n.�42187�(Sez.�terza�Pen.)�ha�affermato�la�piena�
compatibilita�con�i�principi�comunitari�della�disciplina�sanzionatoria�di�cui�
alla�legge�n.�401�del�1988�(come�modificata�con�legge�n.�388�del�2000),�rico-
noscendo�che�la�legislazione�italiana�non�e�stata�dettata�da�ragioni�esclusive�

o�prevalenti�di�carattere�economico,�ma�anche�dall'esigenza�di�evitare�che�
l'esercizio�e�la�gestione�di�scommesse�clandestine�favorisca�lo�sviluppo�di�
criminalita�,�anche�organizzata,�mirante�all'accaparramento�di�lauti�guadagni�
o�al�riciclaggio�di�denaro�sporco.�
Non�solo,�ma�la�Cassazione�ha�anche�precisato�che�la�legislazione�
italiana�appare�improntata�al�criterio�di�proporzionalita�al�fatto�criminoso�
che�mira�a�regolare,�prevenire�e,�se�necessario,�punire;�e�che,�nella�subiecta 
materia,�la�normativa�che�riserva�a�determinati�enti�il�diritto�di�esercitare�
scommesse�su�eventi�sportivi�e�effettivamente�giustificata�da�obiettivi�di�poli-
tica�sociale�tendenti�a�limitare�le�conseguenze�nocive�di�tale�attivita�.�

Avv. 
Antonio 
Cingolo 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Corte�di�giustizia�delle�Comunita�Europee,�Plenum, 
6�novembre�2003,�nella�causa�C-243/01�^
Pres.�Skouris�^Rel.�Edward�^Avv.�Gen.�Alber�^Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�
proposta�dal�Tribunale�di�Ascoli�Piceno�nel�procedimento�penale�c.�P.G.�ed�altri.�
Interv.:�Governi�italiano�(cont.�36220/01,�avv.ti�Stato�D.�Del�Gaizo�e�A.�Cingolo),�
belga,�ellenico,�francese,�spagnolo,�lussemburghese,�portoghese,�finlandese�e�svedese,�e�
Commissione�delle�C.E.�
(Trattato�CE,�artt.�43�e�49;�regio�decreto�18�giugno�1931,�n.�773,�art.�88;�legge�23�dicembre�2000,�

n.�388,�art.�37;�legge�13�dicembre�1989,�n.�401,�art.�4,�4-bis�e4-ter).�
Una�normativa�nazionale�contenente�divieti�^penalmente�sanzionati�^di�svolgere�attivita�
diraccolta,�accettazione,prenotazioneetrasmissionedipropostediscommessa,�relative,�inpar-

ticolare,�ad�eventi�sportivi,�in�assenza�di�concessione�o�autorizzazione�rilasciata�dallo�Stato�

membro�interessato,�costituisce�una�restrizione�alla�liberta�di�stabilimento�ed�alla�liberapresta-

zione�dei�servizipreviste,�rispettivamente,�agli�artt.�43�CE�e�49�CE.�Spetta�al�giudice�del�rinvio�

verificare�se�tale�normativa,�alla�luce�delle�sue�concrete�modalita�di�applicazione,�risponda�real-

mente�ad�obiettivi�tali�da�giustificarla�e�se�le�restrizioni�che�essa�impone�non�risultino�spropor-

zionate�rispetto�a�tali�obiettivi.�
�(Omissis)�44.��Occorre�esaminare,�in�primo�luogo,�se�una�normativa�quale�la�legge�

n.�401/1989�di�cui�alla�causa�principale�costituisca�una�restrizione�alla�liberta�di�stabili-
mento.�
45.��Si�deve�ricordare�che�le�restrizioni�alla�liberta�di�stabilimento�da�parte�dei�citta-
dini�di�uno�Stato�membro�nel�territorio�di�un�altro�Stato�membro,�ivi�comprese�le�restrizioni�
all'apertura�di�agenzie,�di�succursali�o�di�filiali,�sono�vietate�dall'art.�43�CE.�
46.��Laddove�una�societa�,�quale�la�Stanley,�con�sede�in�uno�Stato�membro,�effettui�
un'attivita�di�raccolta�di�scommesse�con�l'intermediazione�di�una�organizzazione�di�agenzie�
situate�in�un�altro�Stato�membro,�quali�le�agenzie�degli�indagati�di�cui�alla�causa�principale,�
le�restrizioni�imposte�alle�attivita�di�tali�agenzie�costituiscono�ostacoli�alla�liberta�di�stabili-
mento.�
47.��Inoltre,�in�risposta�ai�quesiti�posti�dalla�Corte�all'udienza,�il�governo�italiano�ha�
riconosciuto�che�la�normativa�italiana�relativa�ai�bandi�di�gara�per�le�attivita�di�scommessa�
in�Italia�contiene�restrizioni.�Secondo�il�detto�governo,�la�circostanza�che�nessun�ente�abbia�
ottenuto�l'omologazione�per�tali�attivita�,�salvo�quello�detentore�del�monopolio�nel�settore,�
troverebbe�spiegazione�nel�fatto�che�la�normativa�italiana�e�concepita�in�modo�tale�che�solo�
alcuni�soggetti�possano�ottenere�la�concessione.�
48.��Orbene,�nella�misura�in�cui�l'assenza�di�operatori�stranieri�tra�i�concessionari�del�
settore�delle�scommesse�relative�ad�eventi�sportivi�in�Italia�e�dovuta�alla�circostanza�che�la�
normativa�italiana�in�materia�di�bandi�di�gara�esclude,�in�pratica,�che�le�societa�di�capitali�
quotate�sui�mercati�regolamentati�degli�altri�Stati�membri�possano�ottenere�concessioni,�la�
detta�normativa�costituisce,�prima�facie,�una�restrizione�alla�liberta�di�stabilimento,�anche�
se�tale�restrizione�si�impone�indistintamente�a�tutte�le�societa�di�capitali�potenzialmente�inte-
ressate�da�tali�concessioni,�indipendentemente�dal�fatto�che�abbiano�sedein�Italia�oinun�
altro�Stato�membro.�
49.��Non�si�puo�pertanto�escludere�che�i�requisiti�dettati�dalla�normativa�italiana�per�
partecipare�ai�bandi�di�gara,�ai�fini�dell'attribuzione�delle�dette�concessioni,�costituiscano�
parimenti�un�ostacolo�alla�liberta�di�stabilimento.�
50.��In�secondo�luogo,�si�deve�esaminare�se�la�detta�normativa�costituisca�una�restri-
zione�alla�libera�prestazione�dei�servizi.�
51.��L'art.�49�CE�vieta�le�restrizioni�alla�libera�prestazione�dei�servizi�all'interno�della�
Comunita�nei�confronti�dei�cittadini�degli�Stati�membri�stabiliti�in�un�paese�della�Comunita�
che�non�sia�quello�del�destinatario�della�prestazione.�L'art.�50�qualifica��servizi��le�presta-
zioni�fornite�normalmente�dietro�retribuzione,�in�quanto�non�siano�regolate�dalle�disposi-
zioni�relative�alla�libera�circolazione�delle�merci,�dei�capitali�e�delle�persone.�
52.��La�Corte�ha�gia�affermato�che�l'importazione�di�documenti�pubblicitari�e�di�
biglietti�di�lotteria�in�uno�Stato�membro�per�far�partecipare�gli�abitanti�di�detto�Stato�mem-
bro�ad�una�lotteria�organizzata�in�un�altro�Stato�membro�si�ricollega�ad�un'attivita�di��ser-
vizi��(sentenza�Schindler,�citata�supra,�punto�37).�Analogicamente,�l'attivita�consistente�nel�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

far�partecipare�i�cittadini�di�uno�Stato�membro�a�giuochi�di�scommesse�organizzati�in�un�
altro�Stato�membro,�ancorche�aventi�ad�oggetto�eventi�sportivi�organizzati�nel�primo�Stato�
membro,�si�ricollega�ad�un'attivita��di��servizi��ai�sensi�dell'art.�50�CE.�

53.��La�Corte�ha�affermato,�del�pari,�che�l'art.�49�CE�dev'essere�interpretato�nel�senso�
che�esso�concerne�i�servizi�che�un�prestatore�offre�telefonicamente�a�potenziali�destinatari�
stabiliti�in�altri�Stati�membri�e�che�questi�fornisce�senza�spostarsi�dallo�Stato�membro�nel�
quale�e��stabilito�(sentenza�10�maggio�1995,�causa�C-384/93,�Alpine�Investments,�Racc.,�
I-1141,�punto�22).�
54.��Applicando�tale�interpretazione�alla�problematica�della�causa�principale,�ne�con-
segue�che�l'art.�49�CE�riguarda�i�servizi�che�un�prestatore�quale�la�Stanley,�con�sede�in�uno�
Stato�membro,�nella�specie�il�Regno�Unito,�offre�via�Internet�^e�dunque�senza�spostarsi�a
�destinatari�che�si�trovino�in�un�altro�Stato�membro,�nella�specie�la�Repubblica�italiana,�
sicche�ogni�restrizione�a�tali�attivita��costituisce�una�restrizione�alla�libera�prestazione�dei�ser-
vizi�da�parte�di�un�tale�prestatore.�
55.��Inoltre,�la�libera�prestazione�dei�servizi�comprende�non�solo�la�liberta��del�presta-
tore�di�offrire�ed�effettuare�servizi�per�destinatari�stabiliti�in�uno�Stato�membro�diverso�da�
quello�sul�cui�territorio�si�trovi�il�detto�prestatore,�ma�anche�la�liberta��di�ricevere�o�benefi-
ciare,�in�quanto�destinatario,�dei�servizi�offerti�da�un�prestatore�stabilito�in�un�altro�Stato�
membro,�senza�essere�impedito�da�restrizioni�(v.,�in�tal�senso,�sentenze�31�gennaio�1984,�
cause�riunite�286/1982�e�26/1983,�Luisi�e�Carbone,�Racc.,�377,�punto�16,�e�26�ottobre�1999,�
causa�C-294/97,�Eurowings�Luftverkehr,�Racc.,I-7447,�punti33e34).�
56.��Orbene,�rispondendo�ai�quesiti�posti�dalla�Corte�all'udienza,�il�governo�italiano�
ha�confermato�che�l'attivita��di�un�privato�che�si�connette�in�Italia�dal�proprio�domicilio,�via�
Internet,�con�un�bookmaker 
stabilito�in�un�altro�Stato�membro,�facendo�uso�della�propria�
carta�di�credito�quale�mezzo�di�pagamento,�costituisce�un�reato�ai�sensi�dell'art.�4�della�legge�
n.�401/1989.�
57.��Tale�divieto,�penalmente�sanzionato,�di�partecipare�a�scommesse�organizzate�in�
Stati�membri�diversi�da�quello�sul�cui�territorio�risiede�il�giocatore,�costituisce�una�restri-
zione�alla�libera�prestazione�dei�servizi.�
58.��Lo�stesso�vale�per�il�divieto,�del�pari�penalmente�sanzionato,�nei�confronti�degli�
intermediari,�quali�gli�indagati�nella�causa�principale,�di�agevolare�la�prestazione�di�servizi�
di�scommesse�su�eventi�sportivi�organizzati�da�un�prestatore,�quale�la�Stanley,�con�sede�in�
uno�Stato�membro�diverso�da�quello�in�cui�i�detti�intermediari�svolgono�la�propria�attivita��,�
poiche�un�tale�divieto�costituisce�una�restrizione�al�diritto�del�bookmaker 
alla�libera�presta-
zione�dei�servizi,�anche�se�gli�intermediari�si�trovano�nello�stesso�Stato�membro�dei�destina-
tari�dei�servizi�medesimi.�
59.��Si�deve�pertanto�rilevare�che�una�normativa�nazionale�quale�la�legislazione�
italiana�sulle�scommesse,�in�particolare�l'art.�4�della�legge�n.�401/1989,�costituisce�una�restri-
zione�alla�liberta��di�stabilimento�ed�alla�libera�prestazione�dei�servizi.�
60.��Cio��premesso,�occorre�esaminare�se�tali�restrizioni�possano�essere�ammesse�a�
titolo�di�misure�derogatorie�espressamente�previste�agli�artt.�45�CE�e�46�CE,�ovvero�se�pos-
sano�essere�giustificate,�conformemente�alla�giurisprudenza�della�Corte,�da�motivi�impera-
tivi�di�interesse�generale.�
61.��Quanto�agli�argomenti�fatti�valere,�in�particolare,�dai�governi�ellenico�e�porto-
ghese�al�fine�di�giustificare�le�restrizioni�ai�giuochi�di�azzardo�e�alle�scommesse,�e��sufficiente�
ricordare�che,�secondo�costante�giurisprudenza,�la�riduzione�o�la�diminuzione�delle�entrate�
fiscali�non�rientra�fra�i�motivi�enunciati�all'art.�46�CE�e�non�puo��essere�considerata�come�
un�motivo�imperativo�di�interesse�generale�che�possa�essere�fatto�valere�per�giustificare�una�
restrizione�alla�liberta��di�stabilimento�o�alla�libera�prestazione�dei�servizi�(v.,�in�tal�senso,�
sentenze�16�luglio�1998,�causa�C-264/1996,�ICI,�Racc., 
I-4695,�punto�28,�e�3�ottobre�2002,�
causa�C-136/00,�Danner,�Racc.,�I-8147,�punto�56).�
62.��Come�si�evince�dal�punto�36�della�menzionata�sentenza�Zenatti,�le�restrizioni�
devono�perseguire�in�ogni�caso�l'obiettivo�di�un'autentica�riduzione�delle�opportunita��di�
giuoco�e�il�finanziamento�di�attivita��sociali�attraverso�un�prelievo�sugli�introiti�derivanti�dai�
giuochi�autorizzati�costituisce�solo�una�conseguenza�vantaggiosa�accessoria,�e�non�la�reale�
giustificazione,�della�politica�restrittiva�attuata.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

63.��Per�contro,�come�ricordato�sia�dai�governi�che�hanno�presentato�osservazioni�sia�
dalla�Commissione,�nelle�menzionate�sentenze�Schindler,�La��a��ra��e�a.�e�Zenatti,�la�Corte�ha�
affermato�che�le�considerazioni�di�ordine�morale,�religioso�o�culturale,�nonche�le�conseg
uenze�moralmente�e�finanziariamente�dannose�per�l'individuo�e�la�societa��che�sono�colleg
ate�ai�giuochi�d'azzardo�e�alle�scommesse�possono�giustificare�che�le�autorita��nazionali�
dispongano�diun�poterediscrezionale�sufficienteadeterminareleesigenze�di�tutela�del�cons
umatore�e�dell'ordine�sociale.�
64.��In�ogni�caso,�per�risultare�giustificate,�le�restrizioni�alla�liberta��di�stabilimento�e�
alla�libera�prestazione�dei�servizi�devono�presentare�i�requisiti�previsti�dalla�giurisprudenza�
della�Corte�(v.,�in�particolare,�sentenze�31�marzo�1993,�causa�C-19/92,�Kraus,�Racc.,I-1663,�
punto�32,�e�30�novembre�1995,�causa�C-55/94,�Gebhard,�Racc.,�I-4165,�punto�37).�
65.��Ai�sensi�di�tale�giurisprudenza,�infatti,�le�dette�restrizioni�devono,�in�primo�luogo,�
essere�giustificate�da�motivi�imperativi�di�interesse�generale;�in�secondo�luogo,�devono�essere�
idonee�a�garantire�il�conseguimento�dello�scopo�perseguito�e,�in�terzo�luogo,�non�andare�
oltre�quanto�necessario�per�il�raggiungimento�di�questo.�In�ogni�caso,�devono�essere�applic
ate�in�modo�non�discriminatorio.�
66.��Spetta�al�giudice�del�rinvio�stabilire�se,�nella�causa�principale,�le�restrizioni�alla�
liberta��di�stabilimento�e�alla�libera�prestazione�di�servizi�previste�dalla�legge�n.�401/1989�
rispettino�tali�requisiti.�A�tal�fine,�il�detto�giudice�dovra��tener�conto�degli�elementi�precisati�
nei�punti�seguenti.�
67.��Anzitutto,�anche�se,�nelle�menzionate�sentenze�Schindler,�La�a��ra��e�a.�e�Zenatti,�la�
Corte�ha�ammesso�che�le�restrizioni�alle�attivita��di�giuoco�possono�essere�giustificate�da�
motivi�imperativi�di�interesse�generale,�quali�la�tutela�del�consumatore�e�la�prevenzione�della�
frode�e�dell'incitazione�dei�cittadini�ad�una�spesa�eccessiva�collegata�al�giuoco,�occorre�tuttav
ia�che�le�restrizioni�fondate�su�tali�motivi�e�sulla�necessita��di�prevenire�turbative�all'ordine�
sociale�siano�idonee�a�garantire�la�realizzazione�dei�detti�obiettivi,�nel�senso�che�tali�restriz
ioni�devono�contribuire�a�limitare�le�attivita��di�scommessa�in�modo�coerente�e�sistematico.�
68.��A�tale�riguardo,�riferendosi�ai�lavori�preparatori�della�legge�n.�388/2000,�il�giud
ice�del�rinvio�ha�sottolineato�che�lo�Stato�italiano�persegue,�a�livello�nazionale,�una�politica�
di�forte�espansione�del�giuoco�e�delle�scommesse�allo�scopo�di�raccogliere�fondi,�tutelando�i�
concessionari�del�CONI.�
69.��Orbene,�laddove�le�autorita��di�uno�Stato�membro�inducano�ed�incoraggino�i�
consumatori�a�partecipare�alle�lotterie,�ai�giuochi�d'azzardo�o�alle�scommesse�affinche�il�
pubblico�erario�ne�benefici�sul�piano�finanziario,�le�autorita��di�tale�Stato�non�possono�invoc
are�l'ordine�pubblico�sociale�con�riguardo�alla�necessita��di�ridurre�le�occasioni�di�giuoco�
per�giustificare�provvedimenti�come�quelli�oggetto�della�causa�principale.�
70.��Inoltre,�le�restrizioni�imposte�dalla�normativa�italiana�in�materia�di�bandi�di�gara�
devono�essere�indistintamente�applicabili,�vale�a�dire�con�le�stesse�modalita��e�con�gli�stessi�
criteri�agli�operatori�stabiliti�in�Italia�ed�a�quelli�provenienti�da�altri�Stati�membri.�
71.��Spettera��al�giudice�del�rinvio�esaminare�se�i�requisiti�di�partecipazione�ai�bandi�di�
gara�per�le�concessioni�relative�alla�gestione�di�scommesse�su�eventi�sportivi�siano�fissati�in�
termini�tali�da�poter�essere�soddisfatti,�in�pratica,�piu��facilmente�dagli�operatori�italiani�che�
non�da�quelli�stranieri.�In�tale�ipotesi,�i�detti�requisiti�non�rispetterebbero�il�criterio�di�non�
discriminazione.�
72.��Infine,�le�restrizioni�imposte�dalla�normativa�italiana�non�devono�eccedere�
quanto�necessario�per�conseguire�l'obiettivo�perseguito.�A�tal�riguardo,�il�giudice�del�rinvio�
dovra��esaminare�se�la�sanzione�penale�irrogata�a�chiunque�effettui�scommesse�dal�proprio�
domicilio�in�Italia�via�Internet�con�un�bookmaker 
situato�in�un�altro�Stato�membro�non�sia�
sproporzionata�alla�luce�della�giurisprudenza�della�Corte�(v.�sentenze�29�febbraio�1996,�
causa�C-193/94,�Skanavi�e�Chryssanthakopoulos,�Racc.,�I-929,�punti�34-39,�e�25�luglio�
2002,�causa�C459/99,�MRAX,�Racc.,�I-6591,�punti�89-91),�soprattutto�dal�momento�che�la�
partecipazione�alle�scommesse�viene�incoraggiata�allorche�si�svolge�nel�contesto�di�giuochi�
organizzati�da�enti�nazionali�autorizzati.�
73.��Il�giudice�del�rinvio�dovra��inoltre�chiedersi�se�la�circostanza�di�imporre�restrizioni�
penalmente�sanzionate�sino�a�unannodiarrestoper�gliintermediariche�facilitino�la�prestaz
ione�di�servizi�da�parte�di�un�bookmaker 
stabilito�in�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�
in�cui�i�detti�servizi�sono�offerti,�mettendo�a�disposizione�degli�scommettitori�nei�propri�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

locali�la�connessione�via�Internet�con�il�bookmaker,�costituisca�una�restrizione�che�ecceda�
quanto�necessario�per�la�lotta�alla�frode,�soprattutto�in�considerazione�del�fatto�che�il�presta-
tore�di�servizi�e�sottoposto,�nello�Stato�membro�in�cui�e�stabilito,�ad�un�sistema�normativo�
di�controlli�e�sanzioni,�gli�intermediari�sono�legittimamente�costituiti�e,�prima�delle�modifi-
che�normative�di�cui�alla�legge�n.�388/2000,�tali�intermediari�si�ritenevano�autorizzati�a�
trasmettere�scommesse�su�eventi�sportivi�esteri.�

74.��Quanto�alla�proporzionalita�della�normativa�italiana�con�riguardo�alla�liberta�di�
stabilimento,�anche�se�l'obiettivo�perseguito�dalle�autorita�di�uno�Stato�membro�e�quello�di�
evitare�il�rischio�che�i�concessionari�dei�giuochi�siano�implicati�in�attivita�criminali�o�fraudo-
lente,�escludere�la�possibilita�per�le�societa�di�capitali�quotate�sui�mercati�regolamentati�degli�
altri�Stati�membri�di�ottenere�concessioni�per�la�gestione�di�scommesse�sportive,�soprattutto�
quando�esistano�altri�strumenti�di�controllo�dei�bilanci�e�delle�attivita�delle�dette�societa�,�
puo�risultare�una�misura�eccessiva�rispetto�a�quanto�necessario�per�impedire�la�frode.�
75.��Spetta�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�la�normativa�nazionale,�alla�luce�delle�sue�
concrete�modalita�di�applicazione,�risponda�realmente�ad�obiettivi�tali�da�giustificarla�e�se�
le�restrizioni�che�essa�impone�non�appaiano�sproporzionate�rispetto�a�taliobiettivi.�
76.��Alla�luce�di�tutte�le�suesposte�considerazioni,�la�questione�pregiudiziale�deve�
essere�risolta�nel�senso�che�una�normativa�nazionale�contenente�divieti�^penalmente�sanzio-
nati�^di�svolgere�attivita�di�raccolta,�accettazione,�prenotazione�e�trasmissione�di�proposte�
di�scommessa,�relative,�in�particolare,�a�eventi�sportivi,�in�assenza�di�concessione�o�autoriz-
zazione�rilasciata�dallo�Stato�membro�interessato,�costituisce�una�restrizione�alla�liberta�di�
stabilimento�e�alla�libera�prestazione�dei�servizi�previste,�rispettivamente,�agli�artt.�43�CE�e�
49�CE.�Spetta�al�giudice�del�rinvio�verificare�se�tale�normativa,�alla�luce�delle�sue�concrete�
modalita�di�applicazione,�risponda�realmente�ad�obiettivi�tali�da�giustificarla�e�se�le�restri-
zioni�che�essa�impone�non�risultino�sproporzionate�rispetto�a�tali�obiettivi�(omissis)�.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

Titolo 
di 
studio 
estero 
e 
ammissione 
alla 
pratica 
forense 
in 
Italia 


(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sezione�quinta,�

13�novembre�2003,�nella�causa�C-313/01)�

La�questione�posta�dalla�remittente�Corte�di�Cassazione�italiana�consi-
steva�nello�stabilire�se�un�titolo�di�studio,�conseguito�da�un�cittadino�comuni-
tario�in�un�Paese�della�Comunita�possa�^ai�fini�dell'iscrizione�nel�registro�
dei�praticanti�avvocati�^essere�fatto�valere�in�altro�Paese�indipendentemente�
dal�suo�riconoscimento�e�dalla�sua�convalida.�Nel�caso�di�specie,�una�citta-
dina�francese�ha�sostenuto�che�le�dovesse�essere�riconosciuto�automatica-
mente�il�titolo�di�studio�di�maitrise�en�droit�per�l'iscrizione�al�Registro�dei�
praticanti�avvocati,�al�fine�di�ovviare�alla�richiesta�dell'Universita�di�Genova�
di�frequentare�un�corso�abbreviato�e�di�superare�13�esami�onde�le�fosse�con-
validato�il�titolo�di�studio�ai�sensi�dell'articolo�17�del�Regio�Decreto�legge�

n.�1578�del�1933�(articolo�che�a�tale�limitato�fine�e�tuttora�vigente).�
L'Avvocatura�dello�Stato�ha�sostenuto�in�giudizio:�a)�l'inapplicabilita�
della�direttiva�n.�5/98,�che�riguarda�gli�avvocati,�cioe�soggetti�gia�in�possesso�
del�titolo�sia�accademico�che�professionale;�b)�l'inapplicabilita�della�direttiva�
89/48/CEE,�che�concerne�il�riconoscimento�dei�titoli�che�attestano�una�for-
mazione�professionale�ai�fini�dell'accesso�ad�una�professione�regolamentata,�
non�sussistente�nella�fattispecie�dedotta�in�giudizio;�c)�conseguentemente,�
l'impossibilita�di�consentire�un�riconoscimento��automatico��del�titolo�di�
studio�conseguito�all'estero,�ai�fini�dell'iscrizione�al�praticantato.�

Tutte�tali�proposizioni�sono�state�integralmente�condivise�dalla�Corte�di�
Giustizia,�la�quale�ha�precisato:�che�la�direttiva�n.�5/98�non�e�applicabile�poi-
che���riguarda�solo�l'avvocato�completamente�qualificato�come�tale�nel�suo�
Stato�membro�di�origine�;�che�neppure�la�direttiva�n.�89/48�e�pertinente,�poi-
che���l'attivita�di�praticante-patrocinante�non�puo�essere�qualificata�come�
professione�regolamentata��ai�sensi�di�detta�direttiva.�

La�Corte�si�e�peraltro�successivamente�soffermata�su�ulteriori�rilievi�
prospettati�dalla�Commissione�europea,�nel�senso�dell'asserita�difformita�
rispetto�all'art.�43�CE�della�prassi�applicativa�nel�senso�di�esigere�dal�richie-
dente�l'iscrizione�al�registro�dei�praticanti�la�frequenza�di�un��corso�abbre-
viato��con�il�superamento�di�13�esami�e�la�discussione�di�una�tesi.�

A�tale�riguardo�la�Corte�ha�chiarito,�anche�mediante�il�richiamo�ad�
alcuni�propri�precedenti�(sentt.�7�maggio�1991,�causa�C-340/1989,�Vlassopou-
lou�e�8�luglio�1999,�causa�C-234/1997,�Fernandez�de�Bobadilla),�che�per�non�
incorrere�in�violazione�dei�principi�di�libera�circolazione�dei�lavoratori�
(art.�39�CE)�e�di�liberta�di�stabilimento�(art.�43�CE),�lo�Stato�membro�ha�
l'obbligo�di�prendere�in�considerazione�la�qualifica�straniera�presentata�dal�
richiedente�l'ammissione�al�tirocinio,�verificando�in�concreto�se�il�diploma�
posseduto,�eventualmente�combinato�con�un'esperienza�professionale,�possa�
considerarsi�o�meno�equivalente�al�titolo�generalmente�richiesto.�

Ne�consegue�che,�nel�contesto�della�procedura�di�ammissione�alla�pra-
tica�forense,�il�diploma�di�studi�superiori�conseguito�in�altro�Stato�membro,�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sebbene�non�debba�essere�automaticamente�riconosciuto,�puo�essere�fatto�
valere�dal�cittadino�comunitario�ai�fini�di�un�raffronto�con�le�conoscenze�e�
le�qualifiche�richieste�dallo�Stato�ospitante.�

Spetta�pertanto�comunque�all'autorita�italiana�di�verificare,�nell'ambito�
di�una�valutazione�complessiva�della�posizione�del�richiedente,�se�e�in�quale�
misura�le�conoscenze�attestate�dal�diploma�nonche�l'esperienza�professionale�
comunque�acquisita�possano�soddisfare,�anche�parzialmente,�le�condizioni�
richieste�per�l'accesso�al�praticantato.�

Avv.�Antonio�Cingolo�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�sezione�quinta,�13�novembre�2003,�nella�causa�
C-313/01�^Rel.�Edward�^Avv.�Gen.�Stix-Hackl.�^Domanda�di�pronuncia�pregiudiziale�
proposta�dalla�Corte�suprema�di�cassazione�nella�causa�tra�Christine�Morgenbesser�
(Avv.ti�G.�Conte�e�G.�Borneto)�e�Consiglio�d'Ordine�degli�avvocati�di�Genova(Avv.�

M.�Condinanzi).�Interv.:�Governi�italiano�(cont.�39627/01�Avv.�Stato�G.�Fiengo),�
danese�e�Commissione�delle�C.E. 
(Trattato�CE,�artt.�10,�12,�14,�39,�43�e�149). 


Il�diritto�comunitario�si�oppone�al�rifiuto�da�parte�delle�autorita�di�uno�Stato�membro�di�

iscrivere,�nelregistrodicolorocheeffettuanoilperiododipraticanecessarioperessereammessi�

alla�professione�di�avvocato,�il�titolare�di�una�laurea�in�giurisprudenza�conseguita�in�un�altro�

Stato�membroper�il�solo�motivo�che�non�si�tratta�di�una�laurea�in�giurisprudenza�conferita,�con-

fermata�o�riconosciuta�come�equivalente�da�un'universita�delprimo�Stato.�
�(omissis)�43.��Per�risolvere�la�questione�pregiudiziale�occorre�innanzi�tutto�esami-
nare�se�un�soggetto�quale�la�ricorrente�nella�causa�principale�possa�beneficiare�delle�disposi-
zioni�della�direttiva�n.�98/5�relativa�alla�professione�di�avvocato�o�di�quelle�della�direttiva�

n.�89/48�relativa�al�reciproco�riconoscimento�di�diplomi.�Se�queste�direttive�non�sono�appli-
cabili,�occorrera�poi�esaminare�se�gli�artt.�39�CE�o�43�CE,�come�interpretati�dalla�Corte,�in�
particolare�nella�citata�sentenza�Vlassopoulou,�possano�essere�fatti�valere�in�una�situazione�
quale�quella�di�cui�alla�causa�principale.�
44.��Occorre�precisare,�in�via�preliminare,�in�considerazione�della�formulazione�della�
questione�posta,�che�ne�la�direttiva�98/5,�ne�la�direttiva�n.�89/48,�ne�gli�artt.�39�CE�e�43�CE�
richiedono�che�il�riconoscimento�di�un�diploma�sia�puramente��automatico�.�
45.��La�direttiva�n.�98/5�riguarda�solo�l'avvocato�completamente�qualificato�come�tale�
nel�suo�Stato�membro�di�origine�di�modo�che�essa�non�si�applica�a�coloro�che�non�hanno�
ancora�acquisito�la�qualificazione�professionale�necessaria�per�esercitare�la�professione�di�
avvocato.�Essa�quindi�non�si�applica�in�un�caso�quale�quello�di�cui�alla�fattispecie�della�causa�
principale.�
46.��Per�quanto�riguarda�la�direttiva�n.�89/48,�essa�si�applica,�ai�sensi�dell'art.�2,�a�
qualunque�cittadino�di�uno�Stato�membro�che�intenda�esercitare�come�lavoratore�autonomo�
o�subordinato�una��professione�regolamentata��in�uno�Stato�membro�ospitante.�
47.��La�sig.ra�Morgenbesser�sostiene�ch'essa�non�rivendica�l'accesso�alla�professione�di�
avvocato,�in�quanto�tale,�ma,�in�questa�fase,�l'accesso�a�quella�di�praticante.�A�suo�parere,�
l'attivita�del�praticante�rientra�nella�nozione�di��professione�regolamentata��ai�sensi�della�
direttiva�n.�89/48.�Poiche�la�sola�condizione�preliminare�per�accedere�a�questa�professione�e�
la�laurea�in�giurisprudenza,�essa�potrebbe�far�valere�la�sua��maitrise�en�droit��per�ottenere�
tale�accesso.�Un�numero�non�trascurabile�di�praticanti�e�di�praticanti-patrocinanti�che�non�
hanno�superato�l'esame�finale�continuerebbero�ad�esercitare�la�loro�attivita�legale�senza�tut-
tavia�essere�cancellati�dal�registro�dei�praticanti.�
48.��Secondo�la�definizione�che�risulta�all'art.�1,�lett.�e),�della�direttiva�n.�89/48,�una�
professione�regolamentata�e��l'attivita�o�l'insieme�delle�attivita�professionali�regolamentate�
che�costituiscono�questa�professione�in�uno�Stato�membro��e,�secondo�la�definizione�che�
figura�in�tale�articolo,�lett.�d),�l'attivita�professionale�regolamentata�e��un'attivita�professio-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

nale�per�la�quale�l'accesso�alla�medesima�o�l'esercizio�o�una�delle�modalita�di�esercizio�del-
l'attivita�in�uno�Stato�membro�siano�subordinati,�direttamente�o�indirettamente�mediante�
disposizioni�legislative�regolamentari�o�amministrative�al�possesso�di�un�diploma�.�

49.��Una�professione�deve�quindi�essere�considerata�regolamentata,�ai�sensi�della�
direttiva�n.�89/48,�allorche�l'accesso�all'attivita�professionale�di�cui�trattasi�o�l'esercizio�della�
medesima�e�disciplinato�da�disposizioni�legislative,�regolamentari�o�amministrative�che�isti-
tuiscono�un�regime�che�produce�l'effetto�di�riservare�espressamente�tale�attivita�professionale�
alle�persone�che�soddisfano�talune�condizioni�e�di�vietarne�l'accesso�a�quelle�che�non�le�sod-
disfano�(v.�sentenze�1.�febbraio�1996,�causa�C-164/1994,�Aranitis,�Racc.,�I-135,�punto�19,�e�
Ferna�ndez�de�Bobadilla,�cit.,punto�17).�
50.��L'accesso�alle�attivita�di�praticante�e�di�praticante-patrocinante�di�cui�trattasi�
nella�causa�principale,�nonche�l'esercizio�delle�medesime�sono�disciplinati�da�disposizioni�
legislative�che�istituiscono�un�regime�che�riserva�tali�attivita�a�coloro�che�soddisfano�talune�
condizioni�e�ne�vieta�l'accesso�a�coloro�che�non�le�soddisfano.�
51.��Tuttavia,�dalle�dette�disposizioni�deriva�che�l'esercizio�di�queste�attivita�e�conce-
pito�nel�senso�che�costituisce�la�parte�pratica�della�formazione�necessaria�per�accedere�alla�
professione�di�avvocato.�Dopo�sei�anni,�il�praticante-patrocinante�che�non�supera�l'esame�
previsto�all'art.�17,�primo�comma,�punto�6,�del�decreto�legge�n.�1578/1933�non�sara�piu�auto-
rizzato,�secondo�i�termini�di�queste�disposizioni,�a�continuare�l'attivita�che�esercitava�in�tale�
qualita�.�
52.��In�tale�contesto,�l'attivita�di�praticante-patrocinante�non�puo�essere�qualificata�
come��professione�regolamentata��ai�sensi�della�direttiva�n.�89/48,�separabile�da�quella�della�
professione�di�avvocato.�
53.��Il�fatto�che�un�numero�non�trascurabile�di�praticanti-patrocinanti,�che�non�hanno�
superato�l'esame�finale,�continui�ad�esercitare�attivita�legali�e�non�sia�cancellato�dal�registro�
dei�praticanti,�non�puo�avere�la�conseguenza�di�qualificare�le�attivita�di�praticante�o�di�
patrocinante,�considerate�isolatamente,�come�professione�regolamentata�ai�sensi�della�diret-
tiva�n.�89/48.�
54.��Risulta�inoltre�che�la�sig.ra�Morgenbesser,�non�avendo�ottenuto�in�Francia�il�
�certificat�d'aptitude�a�laprofession�d'avocat��(CAPA)�(certificato�d'idoneita�alla�professione�
di�avvocato),�non�possiede�i�titoli�professionali�per�accedere�allo�status�di��stagiaire��(prati-
cante)�nell'ambito�della�professione�di�avvocato�in�questo�Stato�membro.�In�tale�contesto,�
la��maitrise�en�droit��di�cui�dispone�non�costituisce,�di�per�se�sola,�un��diploma,�certificato�
o�altro�titolo��ai�sensi�dell'art.�1,�lett.�a),�della�direttiva�n.�89/48.�
55.��Ne�deriva�che�la�sig.ra�Morgenbesser�non�puo�avvalersi�della�direttiva�n.�89/48.�
56.��In�considerazione�di�quanto�precede,�occorre�esaminare�se�gli�artt.�39CE�e�43�
CE�trovino�applicazione�nella�fattispecie�di�cui�alla�causa�principale.�Solo�nel�caso�in�cui�
queste�disposizioni�non�fossero�applicabili�sarebbe�necessario�esaminare�le�altre�disposizioni�
del�Trattato�menzionate�dal�giudice�del�rinvio�nella�sua�questione.�
57.��Secondo�la�giurisprudenza,�i�cui�principi�sono�stati�enunciati�nella�citata�sentenza�
Vlassopoulou,�le�autorita�di�uno�Stato�membro,�quando�esaminano�la�domanda�di�un�citta-
dino�di�un�altro�Stato�membro�diretta�a�ottenere�l'autorizzazione�all'�esercizio�di�una�profes-
sione�regolamentata,�debbono�prendere�in�considerazione�la�qualificazione�professionale�
dell'interessato�procedendo�ad�un�raffronto�tra,�da�un�lato,�la�qualificazione�attestata�dai�
suoi�diplomi,�certificati�e�altri�titoli�nonche�dalla�sua�esperienza�professionale�nel�settore�e,�
dall'altro,�la�qualificazione�professionale�richiesta�dalla�normativa�nazionale�per�l'esercizio�
della�professione�corrispondente�(v.,�da�ultimo,�sentenza�16�maggio�2002,�causa�C-232/�
1999,�Commissione/Spagna,�Racc.,�I-4235,�punto�21).�
58.��Tale�obbligo�si�estende�a�tutti�i�diplomi,�certificati�ed�altri�titoli,�nonche�all'espe-
rienza�acquisita�dall'interessato�nel�settore,�indipendentemente�dal�fatto�che�siano�stati�
conseguiti�in�uno�Stato�membro�o�in�un�paese�terzo,�e�non�cessa�di�esistere�in�conseguenza�
dell'adozione�di�direttive�relative�al�reciproco�riconoscimento�dei�diplomi�(v.�sentenze�14�set-
tembre�2000,�causa�C-238/1998,�Hocsman,�Racc.,�I-6623,�punti�23�e�31,�e�Commissione/Spa-
gna,�cit.,�punto�22).�
59.��Secondo�il�Consiglio�dell'Ordine�di�Genova,�l'attivita�di�praticante�costituisce�
un'attivita�di�formazione,�alla�quale�non�si�applicano�le�disposizioni�degli�artt.�39�CE�e�43�CE.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

60.��Tuttavia,�il�periodo�di�pratica�di�cui�trattasi�nella�causa�principale�comporta�
l'esercizio�di�attivita�,�normalmente�retribuite�o�dal�cliente�o�dallo�studio�dove�il�praticante�
lavora,�al�fine�di�accedere�a�una�professione�regolamentata�alla�quale�si�applica�l'art.�43�CE.�
Nella�misura�in�cui�la�retribuzione�del�praticante�assume�la�forma�di�un�salario,�puo�trovare�
applicazione�anche�l'art.�39�CE.�
61.��Sia�l'art.�39�CE�sia�l'art.�43�CE�possono�quindi�trovare�applicazione�a�una�situa-
zione�quale�quella�di�cui�alla�causa�principale.�Tuttavia,�l'analisi�non�differisce�a�seconda�
che�venga�fatta�valere�la�libera�circolazione�dei�lavoratori�o�la�liberta�di�stabilimento�per�
opporsi�al�rifiuto,�da�parte�del�Consiglio�dell'Ordine�di�Genova�che�opera�in�qualita�di�auto-
rita�competente�per�l'iscrizione�nel�registro�dei�praticanti,�di�prendere�in�considerazione,�ai�
fini�dell'iscrizione,�la�laurea�in�giurisprudenza�ottenuta�in�un�altro�Stato�membro�e�l'espe-
rienza�professionale�acquisita.�
62.��Come�la�Corte�ha�gia�precisato,�l'esercizio�del�diritto�di�stabilimento�viene�osta-
colato�se�le�norme�nazionali�fanno�astrazione�dalle�conoscenze�e�dalle�qualifiche�gia�acqui-
site�dall'interessato�in�un�altro�Stato�membro,�di�modo�che�le�autorita�nazionali�competenti�
devono�valutare�se�tali�conoscenze�siano�valide�ai�fini�dell'accertamento�del�possesso�delle�
conoscenze�mancanti�(v.�citt.�sentenze�Vlassopoulou,�punti�15�e�20,�e�Ferna�ndez�de�Boba-
dilla,�punto�33).�
63.��In�tale�contesto,�contrariamente�a�quanto�sostiene�il�governo�italiano,�non�si�
tratta,�in�un�caso�quale�quello�di�cui�alla�fattispecie�della�causa�principale,�di�una�semplice�
questione�di�riconoscimento�di�titoli�accademici.
64.��E�vero�che�il�riconoscimento,�per�fini�accademici�e�civili,�dell'equivalenza�di�un�
diploma�ottenuto�in�un�primo�Stato�membro�puo�essere�pertinente,�e�persino�determinante,�
per�l'iscrizione�all'albo�degli�avvocati�di�un�secondo�Stato�membro�(v.,�a�tale�riguardo,�
sentenza�28�aprile�1977,�causa�n.�71/1976,�Thieffry,�Racc.,765).�
65.��Non�ne�deriva�tuttavia�che,�ai�fini�dei�controlli�che�l'autorita�competente�dello�
Stato�membro�ospitante�deve�effettuare�in�circostanze�quali�quelle�della�fattispecie�di�cui�alla�
causa�principale,�e�necessario�verificare�l'equivalenza�accademica�del�diploma�di�cui�si�
avvale�l'interessato�rispetto�al�diploma�normalmente�richiesto�dai�cittadini�di�tale�Stato.�
66.��La�presa�in�considerazione�del�diploma�dell'interessato,�quale�la��maitrise 
en 
droit��rilasciata�da�un'universita�francese,�deve�quindi�essere�effettuata�nell'ambito�della�
valutazione�dell'insieme�della�formazione,�accademica�e�professionale,�che�quest'ultimo�puo�
far�valere.�
67.��Ne�deriva�che�spetta�all'autorita�competente�verificare,�conformemente�ai�prin-
cipi�sanciti�dalla�Corte�nelle�citate�sentenze�Vlassopoulou�e�Ferna�ndez�de�Bobadilla,�se,�e�
in�quale�misura,�si�debba�ritenere�che�le�conoscenze�attestate�dal�diploma�rilasciato�in�un�
altro�Stato�membro�e�le�qualifiche�o�l'esperienza�professionale�ottenute�in�quest'ultimo,�non-
che�l'esperienza�ottenuta�nello�Stato�membro�in�cui�il�candidato�chiede�di�essere�iscritto,�sod-
disfino,�anche�parzialmente,�le�condizioni�richieste�per�accedere�all'attivita�di�cui�trattasi.�
68.��Questa�procedura�di�valutazione�deve�consentire�alle�autorita�dello�Stato�membro�
ospitante�di�assicurarsi�obiettivamente�che�il�diploma�straniero�attesti,�da�parte�del�suo�tito-
lare,�il�possesso�di�conoscenze�e�di�qualifiche,�se�non�identiche,�quanto�meno�equivalenti�a�
quelle�attestate�dal�diploma�nazionale.�Tale�valutazione�dell'equivalenza�del�diploma�stra-
niero�deve�effettuarsi�esclusivamente�in�considerazione�del�livello�delle�conoscenze�e�delle�
qualifiche�che�questo�diploma,�tenuto�conto�della�natura�e�della�durata�degli�studi�e�della�
formazione�pratica�di�cui�attesta�il�compimento,�consente�di�presumere�in�possesso�del�tito-
lare�(v.�sentenze�15�ottobre�1987,�causa�n.�222/1986,�Heylens�e�a.,�Racc.,�4097,�punto�13,�e�
Vlassopoulou,�cit.,�punto�17).�
69.��Nel�contesto�di�questo�esame�uno�Stato�membro�puo�tuttavia�prendere�in�consi-
derazione�differenze�obiettive�relative�tanto�al�contesto�giuridico�della�professione�conside-
rata�nello�Stato�membro�di�provenienza�quanto�al�suo�campo�di�attivita�.�Nel�caso�della�
professione�di�avvocato,�lo�Stato�membro�ha�pertanto�il�diritto�di�procedere�ad�un�esame�
comparativo�dei�diplomi�tenendo�conto�delle�differenze�rilevate�tra�gli�ordinamenti�giudiziari�
nazionali�interessati�(sentenza�Vlassopoulou,�cit.,punto�18).�
70.��Se�a�seguito�di�questo�esame�comparativo�dei�diplomi�si�arriva�alla�constatazione�
che�le�conoscenze�e�le�qualifiche�attestate�dal�diploma�straniero�corrispondono�a�quelle�
richieste�dalle�disposizioni�nazionali,�lo�Stato�membro�e�tenuto�ad�ammettere�che�questo�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

diploma�soddisfa�le�condizioni�fissate�da�dette�disposizioni.�Se,�invece,�a�seguito�di�tale�con-
fronto�emerge�una�corrispondenza�solo�parziale�tra�dette�conoscenze�e�qualifiche,�lo�Stato�
membro�ospitante�ha�il�diritto�di�pretendere�che�l'interessato�dimostri�di�aver�maturato�le�
conoscenze�e�le�qualifiche�mancanti�(sentenza�Vlassopoulou,�cit.,punto�19).�

71.��A�questo�proposito,�spetta�alle�autorita�nazionali�competenti�valutare�se�le�cono-
scenze�acquisite�nello�Stato�membro�ospitante�nel�contesto�di�un�ciclo�di�studi�ovvero�anche�
di�un'esperienza�pratica�siano�valide�ai�fini�dell'accertamento�del�possesso�delle�conoscenze�
mancanti�(sentenza�Vlassopoulou,�cit.,�punto�20).�
72.��In�considerazione�di�quanto�precede,�occorre�risolvere�la�questione�posta�dal�giu-
dice�nazionale�nel�senso�che�il�diritto�comunitario�si�oppone�al�rifiuto�da�parte�delle�autorita�
di�uno�Stato�membro�di�iscrivere,�nel�registro�di�coloro�che�effettuano�il�periodo�di�pratica�
necessario�per�essere�ammessi�alla�professione�di�avvocato,�il�titolare�di�una�laurea�in�giuri-
sprudenza�conseguita�in�un�altro�Stato�membro�per�il�solo�motivo�che�non�si�tratta�di�una�
laurea�in�giurisprudenza�conferita,�confermata�o�riconosciuta�come�equivalente�da�un'uni-
versita�del�primo�Stato.�(omissis)�. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La 
competenza 
del 
giudice 
preventivamente 
adito 
nella 


Convenzione 
di 
Bruxelles: 
irrilevanza 
di 
una 
durata 


eccessivamente 
lunga 
del 
processo 
(*).�

(Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Plenum,�9�dicembre�2003,�nella�causa�C-116/02).�

Il�giudice�austriaco,�adito�dopo�il�giudice�italiano�per�la�risoluzione�di�
una�medesima�controversia,�chiedeva�se,�a�norma�dell'art.�21�della�Conven-
zione�di�Bruxelles�del�27�settembre�1968�(e�succ.�mod.�e�integr.)�sulla�compe-
tenza�giurisdizionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commer-
ciale,�ove�ritenesse�di�essere�(in�via�di�ipotesi)�competente�in�forza�di�una�
clausola�attributiva�di�competenza�ai�sensi�dell'art.�17�della�convenzione,�
dovesse�comunque�sospendere�ogni�decisione�in�attesa�di�quella�della�compe-
tenza�da�parte�del�giudice�adito�per�primo.�

L'Avvocatura�dello�Stato�per�il�Governo�italiano�e�la�Commissione�ave-
vano�suggerito�una�risposta�positiva,�pur�apprezzando�la�tesi�opposta�patro-
cinata�dal�Governo�britannico,�che,�molto�sensibile�a�soluzioni�che�rispon-
dono�ad�una�politica�del�commercio�internazionale,�proponeva,�proprio�per�
esigenze�di�incoraggiamento�e�sostegno�di�essa,�la�prevalenza�in�ogni�caso�
di�pattuizione�di�proroga�della�competenza�fra�le�parti.�Diverso�e�non�assimi-
labile�appariva�il�caso,�invero�ambiguamente�deciso�dalla�Corte�con�la�sen-
tenza�27�giugno�1991,�nella�causa�C-351/1989,�Overseas�Union�Insurance,in�
Racc.�I,�3317,�nel�quale�il�giudice�successivamente�adito�era�competente�in�
via�esclusiva�ai�sensi�dell'art.�16�della�Convenzione,�in�materie�^cioe�^sot-
tratte�alla�disponibilita�delle�parti.�

La�Corte�ha�accolto�la�tesi�nostra�e�della�Commissione�ed�ha�precisato�
(punti�44�e�45�della�sentenza)�la�portata,�ben�piu�limitata�di�quella�apparente,�
della�sua�precedente�pronuncia�sopra�indicata:�e�vero�^dice�ora�la�Corte�c
he�ivi�essa��ha�fatto�salvo�il�caso�in�cui�il�giudice�adito�per�secondo�abbia�
una�competenza�esclusiva�contemplata�dalla�Convenzione�e,�in�particolare,�
dall'art.�16�della�stessa�,�ma�allora��in�assenza�di�una�qualsiasi�rivendica-
zione�di�competenza�esclusiva�del�giudice�successivamente�adito�nella�causa�
principale,�la�Corte�si�e�semplicemente�astenuta�dal�pronunciarsi�sull'inter-
pretazione�dell'art.�21�della�Convenzione�nel�caso�che�essa�ha�specificamente�
fatto�salvo�.�

Piu�interessante,�anche�se�di�ovvia�soluzione,�e�il�punto�relativo�alla�tas-
sativita�della�regola�dell'art.�21�della�Convenzione�anche�nel�caso�di�una�rite-
nuta�durata�eccessivamente�lunga�dei�processi�dinanzi�agli�organi�giurisdizio-
nali�dello�Stato�del�giudice�preventivamente�adito,�malgrado�le�contrarie�
osservazioni�del�Governo�britannico,�che�suggeriva�quantomeno�che�la�Corte�
fissasse�limiti�temporali�alla�pronuncia�di�tale�giudice.�

(*)�Vedi�A. 
Palatiello,��Il�termine�ragionevole�delprocesso:�la�memoria�dell'Avvocatura�

dello�Stato�alle�Sezioni�Unite�,in�questa�Rassegna,�2003,�n.�2-3,�209.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

�La�Corte�europea�dei�diritti�dell'uomo�di�Strasburgo�^aveva�osservato�
l'Avvocatura�dello�Stato�nella�discussione�orale�^nella�sua�meritoria�ed�
apprezzatissima�opera�di�tutela�dei�diritti�fondamentali,�nel�tempo�ha�
bacchettato�numerosi�Stati�membri�della�Comunita�europea�per�violazioni�
piu�o�meno�gravi�e�della�piu�varia�natura�della�convenzione�per�la�salvaguar-
dia�dei�diritti�dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali.�Non�intendiamo�certo�
fare�una�graduatoria�della�maggiore�o�minore�gravita�,ne�del�numero�piu�o�
meno�consistente�delle�violazioni�accertate�e,�ricordato�pero�che�ognuno�ha�
i�suoi�peccati�(chi�e�senza�peccato�scagli�la�prima�pietra),�riconosciamo�con�
tutta�franchezza�che�la�giustizia�in�Italia�ha�avuto�un�corso�piuttosto�lento�e�
che�a�causa�di�cio�numerosissime�sono�state�le�sentenze�della�Corte�di�Stra-
sburgo�che�hanno�sanzionato,�in�concreto,�tale�situazione�riconoscendo�
un'equa�riparazione�a�chi�ha�avuto�giustizia�in�tempo�non�ragionevole.�Ora�
l'Italia�non�solo�ha�adottato�o�e�in�procinto�di�adottare�provvedimenti�accele-
ratori�dei�processi,�ma�ha�anche�predisposto�un�meccanismo�di�ricorso�
interno�(la�cosiddetta�legge 
Pinto 
27�marzo�2001,�n.�89)�che�consente�a�
coloro�che�lamentano�un�irragionevole�ritardo�il�conseguimento�in�tempi�
rapidi�di�un'equa�riparazione,�senza�piu�passare�per�la�Corte�di�Strasburgo.�

�Fatta�questa�premessa�generale�occorre�pero�avvertire�che�la�lentezza�
della�giustizia�non�e�affatto�un�fenomeno�generalizzato�in�Italia,�pur�riguar-
dando�^in�effetti�^un�buon�numero�di�processi,�civili�e�penali.�Vi�sono�pero�
numerosissimi�uffici�giudiziari�che�assicurano�una�giustizia�rapida�in�tempi�
piu�che�ragionevoli�e�vi�sono�anche�numerosissime�controversie�che,�qualun-
que�sia�l'ufficio,�vengono�comunque�definite�rapidamente.�

�A�prescindere�dal�caso�concreto,�con�riferimento�al�quale�non�e�portato�
alcun�elemento�a�dimostrazione�di�un'eccessiva�lentezza�del�processo�italiano�
^ha�proseguito�la�difesa�del�Governo�italiano�^,�la�questione�e�ancor�piu�
sorprendente�se�si�intende,�come�sembra,�generalizzare�la�questione,�coinvol-
gendo�l'intera�giustizia�italiana�e�addirittura�la�giustizia�di�tutti�i�paesi�latini.�
E�cio�lasciando�al�giudice�secondo�adito,�appartenente�ad�un�paese�evidente-
mente��virtuoso�,�il�potere�di�valutare�esso�se�il�giudice�adito�per�primo�e�
attendibilmente�rapido�nel�dare�giustizia.�

�E�vero�che�almeno�da�parte�del�Governo�del�R.U.,�si�chiede�alla�Corte�
di�fissare�i�paletti�fra�i�quali�dovrebbe�scorrere�la�valutazione�del�giudice�
adito�per�secondo.�Ma�anche�con�questi�limiti�una�disapplicazione�della�
convenzione�di�Bruxelles�sarebbe�palesemente�inaccettabile.�Tanto�varrebbe�
sopprimerla�e�lasciare�che�ogni�Stato�si�fidi�dei�propri�giudici,�si�faccia�le�pro-
prie�sentenze�e�tutto�resti�come�era�prima�che�nascesse�la�Comunita�europea.�
Non�v'e�dubbio�che�nel�regime�comunitario�vigente�possa�anche�esserci�qual-
che�caso�in�cui�si�adisca�maliziosamente�un�giudice�incompetente�non�solo�
per�creare�di�per�se�un�ostacolo�all'instaurazione�e�allo�sviluppo�del�giudizio�
davanti�al�giudice�effettivamente�competente,�ma�anche�confidando�in�un�
possibile�ritardo�nella�decisione�del�primo�giudice,�magari�abilmente�provo-
cato�con�questioni�preliminari.�Questo�e�pero�un�fenomeno�che�non�riguarda�
solo�i�rapporti�fra�i�giudici�di�due�Stati�membri,�ma�anche�quelli�fra�giudici�
diversi�di�un�medesimo�Stato:�anche�in�tal�caso�puo�verificarsi�che�il�giudice�
per�primo�adito�ritardi�la�sua�decisione�e�che,�per�litispendenza,�non�possa�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


proseguire 
la 
causa 
davanti 
ad 
un 
secondo 
giudice. 
In 
tali 
casi 
il 
rimedio 
non 
e� 
quello 
di 
fissare 
al 
primo 
giudice 
un 
termine 
per 
pronunciarsi, 
ma 
quello 
di 
sollecitare 
nei 
limiti 
consentiti 
la 
sua 
pronuncia 
e 
comunque 
richiedere 
alla 
controparte 
i 
danni 
per 
lite 
temeraria 
o 
altro. 


�I 
rimedi 
suggeriti 
dal 
Governo 
britannico 
per 
limitare 
la 
competenza 
del 
primo 
giudice 
^ha 
concluso 
la 
difesa 
italiana 
^non 
solo 
non 
trovano 
alcun 
supporto, 
dejure�condito, 
nella 
convenzione 
per 
quanto 
largamente 
la 
si 
voglia 
interpretare; 
ma 
non 
sarebbero 
neanche 
opportuni 
dejure�condendo�
in 
una 
modifica 
della 
convenzione 
(ora 
del 
regolamento 
n. 
44/2001). 
Scopo 
della 
convenzione 
e� 
la 
costituzione 
di 
uno 
spazio 
giudiziario 
europeo 
e, 
come 
e� 
avvenuto 
e 
avviene 
in 
molti 
altri 
settori, 
la 
comunanza 
puo� 
creare 
qualche 
inconveniente 
in 
concreto: 
e� 
questo 
pero� 
il 
prezzo 
da 
pagare 
perche� 
si 
costi-
tuisca 
una 
Europa 
unita�. 


La 
Corte 
ha 
pienamente 
accolto 
tale 
punto 
di 
vista, 
sottolineando 
come 
la 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
si 
basi 
necessariamente 
sulla 
fiducia 
che 
gli 
Stati 
contraenti 
accordano 
reciprocamente 
ai 
loro 
sistemi 
giuridici 
e 
alle 
loro 
isti-
tuzioni 
giudiziarie. 


Avv.�Oscar�Fiumara�

Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�Plenum,�9�dicembre�2003,�nella�causa�C-116/02�^

Pres.�Skouris 
^Rel.�Schintgen 
^Avv.�Gen.�Le� 
ger 
^Domanda 
di 
pronuncia 
pregiudi-

ziale 
proposta 
dall'Oberlandesgericht 
Innsbruck 
nella 
causa 
Gasser 
c. 
Misat 
^Interv.: 


Governi 
italiano 
(avv. 
Stato 
O. 
Fiumara) 
e 
del 
Regno 
Unito 
e 
Commissione 
delle 
C.E. 


(Convenzione 
di 
Bruxelles 
27 
settembre 
1968 
e 
succ. 
mod. 
e 
integr., 
artt. 
17e21). 


Ungiudicenazionalepuo�,�inforzadelprotocollo3giugno1971relativoall'interpretazione�

dapartedella�Cortedigiustizia�della�convenzione27�settembre1968�concernente�la�competenza�

giurisdizionale�e�l'esecuzione�delle�decisioni�in�materia�civile�e�commerciale,�come�modificato�

dalla�convenzione�9�ottobre�1978,�relativa�all'adesione�del�Regno�di�Danimarca,�dell'Irlanda�e�

del�Regno�Unito�di�Gran�Bretagna�e�Irlanda�del�Nord,�dalla�convenzione�25�ottobre�1982�

relativa�all'adesione�della�Repubblica�ellenica,�dalla�convenzione�26�maggio�1989�relativa�al-

l'adesione�del�Regno�di�Spagna�e�della�Repubblicaportoghese�e�dalla�convenzione�29�novembre�

1996relativaall'adesionedellaRepubblicad'Austria,�dellaRepubblicadiFinlandiaedelRegno�

di�Svezia,�sottoporre�alla�Corte�una�domanda�d'interpretazione�di�questa�convenzione,�nono-

stante�essa�si�basi�su�affermazioni�di�una�parte�nella�causa�principale�di�cui�il�detto�giudice�

non�ha�ancora�verificato�la�fondatezza,�qualora�ritenga,�tenuto�conto�delle�particolarita�della�

causa,�che�una�pronuncia�pregiudiziale�sia�necessaria�per�poter�emettere�la�sua�sentenza�e�le�

questionipregiudizialichesottoponeallaCortesianopertinenti.�Spettaadessotuttaviafornire�

a�quest'ultima�elementi�difatto�e�di�diritto�che�le�consentano�di�dare�un'interpretazione�della�

dettaconvenzionechesiautilenonche��diindicareimotivipercuiritienecheunasoluzionedelle�

sue�questioni�sia�necessaria�per�la�definizione�della�controversia.�

L'art.�21�della�convenzione�27�settembre�1968�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�il�giu-

dice�successivamenteadito�e�la�cuicompetenza�e�statafatta�valere�inforza�diuna�clausolaattri-

butivadicompetenzadevetuttaviasospendereilprocedimentofinche��ilgiudicepreventivamente�

adito�si�sia�dichiarato�incompetente.�

L'art.�21�della�convenzione27settembredev'essere�interpretatonelsenso�chenonsipuo�

derogare�alle�sue�disposizioni�allorche�,�in�generale,�la�durata�dei�procedimenti�dinanzi�agli�

organi�giurisdizionali�dello�Stato�contraente,�in�cui�ha�sede�il�giudice�preventivamente�adito,�e�

eccessivamente�lunga.�
�(omissis)�Sulla�seconda�questione�

41. 
�Occorre 
ricordare, 
in 
via 
preliminare, 
che 
l'art. 
21 
della 
Convenzione 
di 
Bruxelles 
figura, 
unitamente 
all'art. 
22, 
relativo 
alla 
connessione, 
nel 
titolo 
II, 
sezione 
8, 
di 
tale 
convenzione, 
la 
quale 
mira, 
nell'interesse 
di 
una 
buona 
amministrazione 
della 
giustizia 
nel-

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^le�decisioni�

l'ambito�della�Comunita��,�ad�evitare�procedimenti�paralleli�dinanzi�ai�giudici�di�diversi�Stati�
contraenti�e�il�contrasto�di�decisioni�che�potrebbe�conseguirne.�Pertanto,�questa�disciplina�e��
volta,�per�quanto�possibile,�ad�escludere,�fin�dall'inizio,�una�situazione�come�quella�contem-
plata�dall'art.�27,�punto�3,�della�suddetta�convenzione,�vale�a�dire�il�mancato�riconoscimento�
di�una�decisione�in�quanto�contrastante�con�una�decisione�pronunciata�tra�le�stesse�parti�
nello�Stato�richiesto�(v.�sentenza�Gubisch 
Maschinenfabrik,�sopramenzionata,�punto�8).�Ne�
consegue�che,�per�raggiungere�questi�scopi,�l'art.�21�deve�costituire�oggetto�di�un'interpreta-
zione�ampia,�che�ricomprende,�in�linea�di�massima,�tutte�le�situazioni�di�litispendenza�
dinanzi�ai�giudici�di�Stati�contraenti,�indipendentemente�dal�domicilio�delle�parti�(sentenza�
Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,�sopramenzionata,�punto�16).�

42.��Risulta�dalla�chiara�formulazione�dell'art.�21�che,�in�una�situazione�di�litispen-
denza,�il�giudice�successivamente�adito�deve�sospendere�d'ufficio�il�procedimento�finche�sia�
stata�accertata�la�competenza�del�giudice�previamente�adito�e,�in�tal�caso,�deve�dichiarare�
la�propria�incompetenza�a�favore�di�quest'ultimo.�
43.��A�tal�riguardo,�come�la�Corte�ha�rilevato�al�punto�13�della�sentenza�Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,�sopramenzionata,�l'art.�21�non�opera�alcuna�distinzione�tra�i�vari�fon-
damenti�di�competenza�contemplati�dalla�convenzione�di�Bruxelles.
44.��E�vero�che,�al�punto�26�della�sentenza�Overseas 
Unione 
Insurance 
e 
a.,�sopramen-
zionata,�prima�di�dichiarare�che�l'art.�21�della�Convenzione�di�Bruxelles�deve�essere�interpre-
tato�nel�senso�che,�quando�la�competenza�del�giudice�adito�per�primo�e��contestata,�il�giudice�
adito�per�secondo�puo��solo�sospendere�il�procedimento,�qualora�non�si�dichiari�incompe-
tente,�e�non�puo��accertare�egli�stesso�la�competenza�del�giudice�adito�per�primo,�la�Corte�
ha�fatto�salvo�il�caso�in�cui�il�giudice�adito�per�secondo�abbia�una�competenza�esclusiva�con-
templata�dalla�detta�convenzione�e,�in�particolare,�dall'art.�16�della�stessa.�
45.��Tuttavia,�dal�punto�20�della�stessa�sentenza�risulta�che,�in�assenza�di�una�qual-
siasi�rivendicazione�di�competenza�esclusiva�dal�giudice�adito�successivamente�nella�causa�
principale,�la�Corte�si�e��semplicemente�astenuta�dal�pronunciarsi�sull'interpretazione�del-
l'art.�21�della�convenzione�nel�caso�che�essa�ha�specificamente�fatto�salvo.�
46.��Nella�fattispecie,�una�competenza�del�giudice�successivamente�aditoe��rivendicata�
sulla�base�dell'art.�17�della�convenzione.�
47.��Tuttavia,�questa�circostanza�non�e��tale�da�rimettere�in�discussione�l'applicazione�
della�regola�procedurale�contenuta�nell'�art.�21�della�detta�convenzione,�la�quale�si�basa�chia-
ramente�ed�unicamente�sull'ordine�cronologico�in�cui�i�giudici�di�cui�trattasi�sono�stati�aditi.�
48.��Inoltre,�il�giudice�adito�per�secondo�non�e��,�in�nessun�caso,�piu��qualificato�del�giu-
dice�adito�per�primo�a�pronunciarsi�sulla�competenza�di�quest'ultimo.�Infatti,�questa�compe-
tenza�e��determinata�direttamente�dalle�norme�della�Convenzione�di�Bruxelles,�chevalgono�
per�entrambi�i�giudici�e�che�possono�venire�interpretate�ed�applicate�con�pari�autorita��da�
ciascuno�di�essi�(v.,�in�tal�senso,�sentenza�Overseas 
Union 
Insurance 
e 
a.,�sopramenzionata,�
punto�23).�
49.��Pertanto,�in�presenza�di�una�clausola�attributiva�di�competenza,�ai�sensi�del-
l'art.�17�della�Convenzione�di�Bruxelles,�non�solo,�come�rilevato�dalla�Commissione,�le�parti�
hanno�sempre�la�possibilita��di�rinunciare�ad�avvalersene�e,�in�particolare,�il�convenuto�ha�
la�possibilita��di�comparire�dinanzi�al�giudice�preventivamente�adito�senza�sollevare�l'incom-
petenza�di�quest'ultimo�sulla�base�della�clausola�di�attribuzione�di�competenza,�conforme-
menteall'art.�18�della�convenzione,�ma,inoltre,�aldifuoridi�questa�ipotesi,�spetta�al�giudice�
preventivamente�adito�verificare�l'esistenza�della�clausola�e�dichiararsi�incompetente,�se�e��
accertato,�secondo�la�formulazione�dell'art.�17,�che�le�parti�hanno�effettivamente�convenuto�
la�competenza�esclusiva�del�giudice�successivamente�adito.�
50.��Cio��non�toglie�tuttavia�che,�nonostante�il�riferimento�agli�usi�del�commercio�
internazionale,�contenuto�nell'art.�17�della�convenzione�di�Bruxelles,�la�reale�esistenza�del�
consenso�degli�interessati�costituisca�sempre�uno�degli�obiettivi�di�questa�disposizione,�
giustificato�dall'intento�di�tutelare�il�contraente�piu��debole,�evitando�che�clausole�attributive�
di�competenza,�inserite�nel�contratto�da�una�sola�delle�parti,�passino�inosservate�(v.�sentenza�
20�febbraio�1997,�causa�C-106/1995,�MSG,�Racc.,�p.�I-911,�punto�17,�e�Castelletti,�sopramen-
zionata,�punto�19).�
51.��In�tale�situazione,�tenuto�conto�delle�contestazioni�che�possono�sorgere�circa�
l'esistenza�stessa�di�un�incontro�di�volonta��delle�parti,�espresso�in�osservanza�delle�condi-
zioni�di�forma�restrittive�enunciate�all'art.�17�della�Convenzione�di�Bruxelles,�e��conforme�alla�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

certezza�del�diritto�da�quest'ultima�perseguita�che,�in�caso�di�litispendenza,�sia�determinato�
in�maniera�chiara�e�precisa�quale�dei�due�giudici�nazionali�accertera�se�sia�competente�
secondo�le�norme�della�detta�convenzione.�Deriva�chiaramente�dalla�formulazione�del-
l'art.�21�di�quest'ultima�che�spetta�al�giudice�preventivamente�adito�pronunciarsi�sulla�sua�
competenza,�eventualmente�in�relazione�ad�una�clausola�attributiva�di�competenza�che�ver-
rebbe�fatta�valere�dinanzi�ad�esso,�la�quale�dev'essere�considerata�come�una�nozione�auto-
noma�che�dev'essere�valutata�solo�in�relazione�ai�requisiti�del�detto�art.�17�(v.,�in�tale�senso,�
sentenza�10�marzo�1992,�causa�C-214/1989,�Powell 
Duffryn,�Racc. 
I-1745,�punto�14).�

52.��Per�il�resto,�l'interpretazione�dell'art.�21�della�Convenzione�di�Bruxelles�che�
deriva�da�quanto�precede�e�corroborata�dall'art.�19�della�detta�convenzione�che�prevede�l'ob-
bligo�per�un�giudice�di�uno�Stato�contraente�di�dichiararsi�d'ufficio�incompetente�solo�nel�
caso�in�cui�viene��investito�a�titolo�principale�di�una�controversia�per�la�quale�l'art.�16�
prescrive�la�competenza�esclusiva�di�un�organo�giurisdizionale�di�un�altro�Stato�contraente�.�
L'art.�19�della�Convenzione�di�Bruxelles�non�fa�riferimento�all'art.�17.�
53.��Infine,�le�difficolta�,�quali�quelle�fatte�valere�dal�governo�del�Regno�Unito,�
derivanti�dai�comportamenti�dilatori�delle�parti�che,�intendendo�ritardare�la�soluzione�della�
controversia�nel�merito,�avviano�una�azione�dinanzi�ad�un�giudice�della�cui�incompetenza�
sono�a�conoscenza�a�causa�dell'esistenza�di�una�clausola�attributiva�di�competenza,�non�sono�
tali�da�rimettere�in�discussione�l'interpretazione�di�una�delle�disposizioni�della�convenzione�
di�Bruxelles,�quale�risulta�dalla�sua�formulazione�e�dalla�sua�finalita�.�
54.��Tenuto�conto�di�quanto�precede,�occorre�risolvere�la�seconda�questione�dichia-
rando�che�l'art.�21�della�Convenzione�di�Bruxelles�dev'essere�interpretato�nel�senso�che�il�giu-
dice�successivamente�adito�e�la�cui�competenza�e�stata�fatta�valere�in�forza�ad�una�clausola�
attributiva�di�competenza�deve�tuttavia�sospendere�il�procedimento�finche�il�giudice�preven-
tivamente�adito�si�sia�dichiarato�incompetente.�
Sulla 
terza 
questione. 


55. 
�Con�la�terza�questione,�il�giudice�del�rinvio�chiede�in�sostanza�se�l'art.�21della�
Convenzione�di�Bruxelles�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�si�puo�derogare�alle�sue�
disposizioni�allorche�,�in�generale,�la�durata�dei�procedimenti�dinanzi�agli�organi�giurisdizio-
nali�dello�Stato�contraente�nel�quale�ha�sede�il�giudice�preventivamente�adito�e�eccessiva-
mente�lunga.�(Omissis). 
Giudizio 
della 
Corte 
sulla 
terza 
questione. 


70.��Come�hanno�rilevato,�da�un�lato,�la�Commissione�e,�dall'altro,�l'avvocato�gene-
rale�a�paragrafi�88�e�89�della�sue�conclusioni,�un'interpretazione�dell'art.�21�della�Conven-
zione�di�Bruxelles�secondo�cui�l'applicazione�di�questo�articolo�dovrebbe�essere�esclusa�nel-
l'ipotesi�in�cui�il�giudice�preventivamente�adito�appartenesse�ad�uno�Stato�membro�i�cui�
organi�giurisdizionali�hanno,�in�generale,�termini�di�trattazione�delle�cause�eccessivamente�
lunghi�sarebbe�manifestamente�incompatibile�sia�con�la�lettera�sia�con�la�struttura�e�la�fina-
lita�di�questa�convenzione.�

71.��Infatti,�da�un�lato,�la�detta�convenzione�non�contiene�alcuna�disposizione�in�forza�
della�quale�le�sue�norme�e,�in�particolare,�l'art.�21�cesserebbero�di�trovare�applicazione�a�
causa�della�lunghezza�del�procedimento�dinanzi�ai�giudici�dello�Stato�contraente�in�
questione.�
72.��D'altra�parte,�occorre�ricordare�che�la�Convenzione�di�Bruxelles�si�basa�necessa-
riamente�sulla�fiducia�che�gli�Stati�contraenti�accordano�reciprocamenteai�loro�sistemi�giuri-
dici�e�alle�loro�istituzioni�giudiziarie.�Questa�fiducia�reciproca�ha�consentito�la�creazione�di�
un�sistema�obbligatorio�di�competenza,�che�tutti�i�giudici�che�rientrano�nel�campodiappli-
cazione�della�convenzione�sono�tenuti�a�rispettare,�e�la�correlativa�rinuncia�da�parte�di�questi�
stessi�Stati�alle�loro�norme�interne�di�riconoscimento�e�di�delibazione�delle�sentenze�straniere�
a�favore�di�un�meccanismo�semplificato�di�riconoscimento�e�di�esecuzione�delle�decisioni�
giudiziarie.�E�anche�pacifico�che�la�detta�convenzione�mira�cos|�a�garantire�la�certezza�del�
diritto�consentendo�ai�singoli�di�prevedere�con�sufficiente�certezza�il�giudice�competente.�
73.��Tenuto�conto�di�quanto�precede,�occorre�risolvere�la�terza�questione�dichiarando�
che�l'art.�21�della�Convenzione�di�Bruxelles�deve�essere�interpretato�nel�senso�che�non�si�
puo�derogare�alle�sue�disposizioni�allorche�,�in�generale,�la�durata�dei�procedimenti�dinanzi�
agli�organi�giurisdizionali�dello�Stato�contraente,�in�cui�ha�sede�il�giudice�preventivamente�
adito,�e�eccessivamente�lunga�(Omissis)�.�

IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
IGIUDIZIINCORSO
ALLACORTEDIGIUSTIZIACE
Causa 
T-46/03 
^Decisione 
della 
Commissione 
in 
materia 
di 
violazione 
dell'art
icolo 
6S 
del 
trattato 
CECA 
(cs.�9488/03,�avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).�

IL 
fattO 


Con�decisione�del�17�dicembre�2000�e�2�C�(2002)�5087�del�f.�E,�relativa�
ad�una�procedura�di�applicazione�dell'articolo�65�del�trattato�CECA�nel�caso�
COMP/317.956��tondo�per�cemento�armato��ha�inflitto�alla�L.�s.p.a.�
un'ammenda,�in�solido�con�la�societa�A.F.�in�liquidazione,�per�aver�posto�in�
essere,�assieme�ad�altre�dieci�imprese�e,�per�il�periodo�6�dicembre�1989�e�
27�giugno�2002,�un'intesa�unica,�complessa�e�continuata�sul�mercato�italiano�
del�tondo�per�cemento�armato�in�rotoli,�avente�per�oggetto�o�per�effetto�la�
fissazione�dei�prezzi�(prezzo�base�prezzo�dell'extra),�in�funzione�della�quale�
e�stata�anche�concordata�la�limitazione�o�il�controllo�della�produzione�o�della�
vendita.�

ConsiderazionI 


Il�Governo�italiano�e�intervenuto�in�giudizio,�duplicando�un�ricorso�
diretto�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�per�far�rilevare�la�
nullita�della�decisione�per�carenza�assoluta�di�potere�della�Commissione.�

Causa 
C-19/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Conversione 
in 
euro 
di 
tariffe 
contrattuali 
^Tutela 
del 
consumatore 
^Regolamento�CE�

n.�1103/997�del�Consiglio�del�17�giugno�1997�^Ordinanza�del��Landge-
richt� 
(Germania)�emessa�il�17�dicembre�2002,�notificata�l'11�marzo�
2003�(cs.�6421/03,�avv.�dello�Stato�G.�Aiello).�
IL 
fattO 


Le�questioni�traggono�origine�nell'ambito�di�una�azione�giudiziaria�
intentata�da�un�istituto�qualificato�per�la�ricerca�delle�violazioni�del�diritto�
dei�consumatori�ai�sensi�della�legge�sulle�azioni�inibitorie.�La�convenuta�
gestisce�una�rete�di�telefonia�cellulare.�Nell'estate�2001,�per�effettuare�il�
passaggio�delle�tariffe�telefoniche�dal�marco�tedesco�all'euro,�ha�convertito�il�
prezzo�per�minuto�conformemente�al�tasso�di�cambio�arrotondandolo�ai�
sensi�dell'articolo�5�e�ricavando�da�tale�prezzo�quello�dei�singoli�scatti,�arro-
tondando�ulteriormente�quest'ultimo�in�decimillesimi�e�ricavando�il�prezzo�
finale�della�conversazione�dalla�somma�degli�scatti,�arrotondato�a�sua�volta�
in�centesimi.�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�5,�prima�frase�del�regolamento�debba�essere�interpretato�nel�
senso�che�in�un�rapporto�contrattuale�di�diritto�privato�puo�e�deve�essere�
arrotondato�solo�l'importo�finale�fatturato�oppure�la�singola�voce�riportata�
nella�fattura,�ovvero�se,�ai�sensi�della�detta�disposizione,�un�importo�moneta-
rio�da�pagare�o�da�contabilizzare�sia�rappresentato�da�una�tariffa�o�da�un�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

prezzo�stabilito�contrattualmente.�Se�sia�rilevante,�ai�fini�della�soluzione�della�
questione�se�una�tariffa�rappresenti�un�importo�da�pagare�o�da�contabilizzare�
ai�sensi�dell'art.�5�del�regolamento,�la�circostanza�che�la�detta�tariffa�faccia�
riferimento�ad�un�determinato�multiplo�(nel�caso�di�specie:�il�sestuplo)�del-
l'unita�a�base�della�determinazione�dell'importo�finale�fatturato�(nel�caso�di�
specie:�lo�scatto�ogni�dieci�secondi)�oppure�rappresenti,�dal�punto�di�vista�
del�consumatore,�lentita�di�calcolo�decisiva.�

2.�^Se�il�regolamento�(in�particolare�il�suo�art.�5)�debba�essere�interpre-
tato�nel�senso�che�esso�contiene�una�disciplina�esaustiva,�di�modo�che�
importi�diversi�da�quelli�da�pagare�o�da�contabilizzare�(ove�ve�ne�possano�
essere)�non�possono�essere�arrotondati�secondo�le�modalita�prescritte�
all'art.�5�e�quindi�devono�essere�comunicati�ancora�nella�vecchia�valuta�
nazionale�ovvero�si�deve�procedere�ad�una�comunicazione�esatta�del�risultato�
della�conversione.�
Causa�C-45/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Provvedimenti�di�espuls
ione�^Motivi�di�ordine�pubblico�^Parere�autorita�competente�^Cittadini�
ucraini�^Articoli�7,�8�e�9�direttiva�64/221/CEE�^Articoli�2,�5,�6,�13�e�
14�CEDU.�

IL 
fattO 


Il�caso�riguarda�una�cittadina�Ucraina,�arrivata�in�Italia�dall'Austria�in�
cui�era�entrata�munita�di�visto�Schengen�di�tipo��C�,�espulsa�per�non�aver�
richiesto�il�permesso�di�soggiorno�entro�otto�giorni�lavorativi�dall'ingresso�
in�Italia,�come�invece�esige�l'articolo�5,�comma�2,�del�decreto�legislativo�
286/1998.�Tale�espulsione�e�stata�coattivamente�eseguita�immediatamente�
dopo�la�notifica�del�decreto�di�espulsione,�presentato�per�la�convalida�il�
giorno�seguente,�comunque�entro�il�termine�di�48�ore�dalla�sua�emissione�
posto�dall'articolo�13,�comma�5�bis 
del�decreto�legislativo�286/1998.�

IquesitI 


1.��Se�le�singole�norme�comunitarie�soprarichiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�del�Consiglio�delle�Comunita�europee�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�13�e�14�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1957�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�^vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�ogni�straniero�che�venga�espulso�da�uno�Stato�membro�
della�Comunita�Europea�ha�diritto�di�ottenere�che�il�provvedimento�di�espul-
sione,�prima�di�essere�eseguito,�sia�sottoposto�al�giudizio�di�un'autorita�
diversa�rispetto�quello�che�lo�ha�adottato�e�imparziale.�
2.��Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�del�Consiglio�delle�Comunita�europee�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�13�e�14�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1957�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�^vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�e�inammissibile�e�illegittimo�che�la�polizia�di�uno�Stato�
membro�della�Comunita�europea�possa,�senza�il�controllo�preventivo�di�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�71 


alcuna�altra�autorita�,�pretendere�con�forza�di�espellere�chi�essa�unilateral-
mente�ritenga�non�avere�diritto�di�restare�nel�territorio�dello�Stato�medesimo�
e�possa�farlo�in�tempi�e�con�modalita�tali�da�sottrarre�tale�sua�attivita�al�con-
creto�ed�effettivo�controllo�di�autorita�terza�e�imparziale�sia�prima�che�
durante�che�dopo�l'esecuzione�dell'attivita�medesima.�

3.��Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�del�Consiglio�delle�Comunita�europee�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�13�e�14�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1957�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�^vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�e�logico�e�legittimo�che�uno�Stato�membro�della�Comunita�
europea�preveda�un�sistema�di�controllo�giurisdizionale�dei�provvedimenti�
di�espulsione�degli�stranieri�e�della�attivita�di�polizia�esecutiva�degli�stessi�tale�
da�essere�sostanzialmente�del�tutto�e�ininfluente�sugli�effetti�di�quei�provvedi-
menti�e�sulle�attivita�esecutive�degli�stessi�e�da�costituire,�conseguentemente,�
null'altro�che�una�parvenza�formale�di�tutela�giudiziaria,�del�tutto�privadi�
concreto�rilievo�e�pratica�utilita�.�
4.��Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�delle�Consiglio�delle�Comunita�europee�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�13�e�14�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�di�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1950,�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�^vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�e�legittimo�che�uno�Stato�membro�della�Comunita�europea�
disciplini�provvedimenti�di�espulsione�degli�stranieri�ed�esecuzione�degli�stessi�
in�modo�tale�da�impedire�concretamente�l'esercizio�da�parte�degli�espulsi�l'e-
sercizio�del�loro�eventuale�diritto�di�asilo�e�rifugio.�
5.��Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�del�Consiglio�delle�Comunita�europee�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�1314�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1950,�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�^vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�e�illegittimo,�perche�sproporzionatamente�e�iniquamente�
afflittivo�e�limitativo�dei�diritti�di�liberta�personale�tutti�riconosciuti�nella�
Comunita�europea,�che�uno�Stato�membro�della�Comunita�preveda�che�i�
decreti�di�espulsione�di�stranieri�muniti�di�regolare�passaporto�siano�eseguiti�
coattivamente,�con�la�forza,�immediatamente�(nel�senso�di�pochi�minuti)�
dopo�la�loro�notificazione�allo�straniero�destinatario�dell'atto�anche�in�
assenza�di�concrete�specifiche�esigenze�di�ordine�e�sicurezza�pubblica�che�
giustifichino�un�tale�ricorso�alla�coazione�fisica.�
6.��Se�le�singole�norme�comunitarie�sopra�richiamate�^articoli�7,�8�e�9�
della�direttiva�del�Consiglio�della�Comunita�europea�n.�221�del�25�febbraio�
1964�e�articoli�2,�5,�6,�13�e�14�della�Convenzione�per�la�salvaguardia�dei�diritti�
dell'uomo�e�delle�liberta�fondamentali,�firmata�a�Roma�il�4�novembre�1950,�
e�i�principi�generali�e�fondamentali�del�diritto�comunitario�vadano�interpre-
tati�nel�senso�che�contrastano�con�essi�le�disposizioni�normative�di�cui�all'ar-
ticolo�13,�commi�3,�4�e�5-bis 
del�decreto�legislativo�25�luglio�1998,�n.�286�
dello�Stato�italiano�nel�testo�oggi�vigente.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


NotA 


Il�Giudice�remittente�espone�che�la�rilevanza�delle�questioniposte�discende-

rebbe�dalfatto�che�ove�la�Corte�di�Giustizia�e�delle�Comunita��Europee�dovesse�

ritenerefondate,�la�richiesta�di�convalida�delprovvedimento�andrebbe�dichiarata�

inammissibile�perche�illogicamente�ed�illegittimamente�presentata�dopo�che�il�

provvedimento�da�giudicare�era�stato�eseguito�e�i�provvedimenti�adottati�dal�

Prefetto�e�dal�Questore�nei�confronti�dell'interessata�andrebbero�dichiarati�ille-

gittimi.�

Il�Governo�italiano�e��intervenuto�in�giudizio�evidenziando�quanto�di�seguito�

sintetizzato.�

1.��Le�questioni�interpretative�attengono�al�generale�problema�della�
immigrazione�clandestina�e�alla�espulsione�degli�immigrati�in�posizione�irrego-

lare.�Non�esiste�una�posizione�comune�europea�sulla�immigrazione�e�non�esiste�

una�politica�europea�sulla�immigrazione.�La�presa�di�posizione�del�

Parlamento�europeo�sul�punto�sono�indicative�della�ricerca�di�un�progetto�poli-

tico�sulla�immigrazione�in�presenza�di�una�situazione�assai�articolata�e�con�evi-

denze�di�pratiche�generali�illegittime�e�di�singoli�comportamenti�delle�autorita��

competenti�degli�Stati�membri�discriminatorie.�I�documenti�rilevanti�sono:�la�

�Risoluzione�sulle�pratiche�di�espulsione�degli�immigrati�in�situazione�irrego-

lare��(in�GUCE 
n.�320�del�28�ottobre�1996,�pagina�198);�la��Risoluzione�sulla�

morte�di�Semira�Samer�a�seguito�della�sua�espulsione��(in�GUCE 
n.�C328�

delle�26�ottobre�1998,�pagina�188),�nel�cui�corpo�vengono�richiamate�le�prece-

denti�risoluzioni.�Ciascuna�di�dette�risoluzioni�e��datata�e�meriterebbe�un�appro-

fondimento�critico�in�relazione�alla�situazione�normativa�italiana�e�in�materia�

di�ingresso�e�permanenza�di�stranieri.�Sinteticamente�si�puo��affermare:�^che�

l'ordinamento�italiano�rispetta�il�diritto�al�ricongiungimento;�^non�pratica�il�

�respingimento��dei�rifugiati;�^assicura�l'assistenza�sanitaria�dei�clandestini;�


assicura�il�diritto�di�difesa.�La�normativa�italiana�in�materia�di�immigrazione�e��

stata�piu��volte,�e�correttamente�in�relazione�al�riparto�della�giurisdizione�tra�

Corte�Costituzionale�italiana�e�Corte�di�Giustizia�della�Comunita��europea,�sot-

toposta�a�valutazione�di�legittimita��costituzionale�ed�ha�acquisito�assetto�di�

legittimita��costituzionale�sul�punto�della�tutela�dei�diritti�fondamentali�del-

l'uomo.�Questo�e��importante�perche�proprio�la�Corte�di�Giustizia�nella�sentenza�

emessa�nella�causa�C-459/1999�ha�fatto�richiamo�alle�tradizioni�costituzionali�

comuni�degli�membri�e�le�pronunce�della�Corte�costituzionale�concorrono�a�tale�

tradizione�comune.�

2.��Lequestionipostedalgiudiceitalianodebbonoessereesaminatesotto�
un�duplice�profilo:�a) 
la�tutela�di�diritti�dell'uomo;�b) 
il�diritto�comunitario.�

a) 
La�tutela�dei�diritti�dell'uomo�ha,�in�relazione�alla�posizione�del�singolo,�

due�livelli.�L'uno�e��quello�proprio�del�cittadino�(e�del��non��cittadino�parificato)�

neiconfrontidelloStatodiappartenenzaesifondasullasuaqualita��dimembro�

di�una�specifica�comunita��politica,�della�quale�il�singolo�Stato�e��ente�esponen-

ziale.�L'altro�e��quello�proprio�del��non��cittadino�nei�confronti�della�comunita��

politica�con�la�quale�viene�in�contatto.�La�tutela�a�questo�livello�e��limitata�ai�

diritti�qualificati�come�essenziali�per�il�rispetto�della�dignita��comune.�Nella�

prima�ipotesi�il�livello�di�tutela�e��piu��elevato�e,�comunque,�deve�corrispondere�

al�livello�qualificato�come�essenziale�dalla�Dichiarazione�universale�dei�diritti�

dell'uomo�e�dalle�Dichiarazioni�regionali.�La�giurisprudenza�delle�Corti�interna-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
73 


zionali�e��posta�a�tutela�di�detto�livello�essenziale,�mentre�la�giurisdizione�nazio-

nale�e��posta�a�tutela�del�livello�proprio�dei�cittadini�nei�confronti�di�quello�

�essenziale��e�nei�confronti�dei��non�cittadini�.�Nell'ipotesi�della�giurisdizione�

nazionale,�rimangonofermiiricorsiallagiurisdizioneinternazionalepergaran-

tire�la�tutela�di�diritti�essenziali,�in�quanto�condizione�indeclinabile�della�tutela�

della�dignita��dell'essere�umano.�Nessuna�norma�internazionale�riconosce�alla�

persona�quale�diritto�essenziale�il�risiedere�in�uno�Stato�diverso�da�quello�di�cui�

ha�la�cittadinanza,�e�quindipresso�una�comunita��politica�diversa�da�quella�di�cit-

tadinanza.�L'ammissione�alla�residenza�nel�territorio�nazionale�dipende,�in�gene-

rale,�da�un�atto�proprio�dello�Stato�ospitante�ed�e��espressione�di�sovranita��.�

b) 
Il�diritto�europeo�non�parifica�il�cittadino�di�uno�Stato�terzo�al�cittadino�

di�uno�Stato�membro.�Per�parificare�i�cittadini�degli�Stati�membri�in�relazione�

al�soggiorno�in�uno�Stato�membro�diverso�da�quello�di�appartenenza�ha�dovuto�

prevedere�il�diritto�sotto�forma�di���liberta����nel�Trattato�istitutivo�ed�emanare�

ladirettivan.�64/221/CEE.Iltrattatoprevedela�liberacircolazione�delleper-

sone,�liberta��che�si�articola�nella��non�discriminazione��dei�lavoratori�dipendenti�

appartenenti�ad�uno�Stato�membro�rispetto�ai�lavoratori�nazionali�(articolo�

39);�enel�dirittodistabilimento�perilavoratoriautonomicittadinideglistati�

membri��(articolo�43)�e�i��lavoratori�degli�Stati�membri��(articolo�39)�e�nel�

diritto�di��stabilimento��(articolo�43).�

La�normativa�comunitaria�non�prende�posizione,�in�generale,�in�merito�alle�

modalita��di�esercizio�del�diritto�di�difesa.�Laddove�lo�ha�ritenuto�necessario�per�

salvaguardare�la�parita��di�trattamento�dei�cittadini�di�uno�Stato�membro�nell'�

esercizio�delle�liberta��riconosciute�dal�Trattato,�lo�hafatto�espressamente.�

E�quanto�hafatto�con�gli�articoli�8�e�9�della�direttiva�64/221/CEE.�

L'articolo�7�della�direttiva,�per�quanto�riguarda�il��tempo��concesso�per�

lasciare�il�territorio�nazionale�al�cittadino�di�uno�Stato�membro,�indica�un�

tempo��noninferiorea15giorninelcaso�didiniego�delpermesso�disoggiorno��

(a);�e�adunmeseneglialtricasi�(b).�Laprescrizionediun�termineminimo��

non�e��giustificata�con�riferimento�alla�proposizione�del�ricorso�giurisdizionale,�

in�quanto�la�tutela�giurisdizionale�e��concessa�senza�riferimento�alla�presenza�

del�cittadino�comunitario�nel�territorio�dello�Stato�che�ha�emanato�il�provvedi-

mento.�La�ragione�della�previsione�di�uno�spazio�temporale�per�lasciare�il�terri-

torio�non�ha,�quindi,�causa�nella�salvaguardia�diprincipifondamentali�(la�tutela�

delladignita��umana),manellapresunzionedellainsussistenzadimotividitutela�

dell'interessepubblico�generico�dello�Stato�ospitante�all'abbandono�delsuo�terri-

torio�da�parte�del�cittadino�comunitario.�Gli�articoli�8�e�9�riguardano�l'esercizio�

del�diritto�di�difesa�rispetto�all'atto�di�diniego�e�di�allontanamento.�Il�tratta-

mento�del��non�cittadino�,�cui�e��attribuita�la�liberta��di�stabilimento,�che�in�linea�

diprincipio�replica�quella�del��cittadino�,�in�questafattispecie�ammette,�quindi,�

unadiversificazione,�ilcuilimitepero�,�quantoallatutelagiurisdizionale,�e��previ-

sto�dall'articolo�9�nel�caso�di��diniego�del�rilascio�del�permesso�di�soggiorno��

(sempre�necessario,�quindi,�in�quanto�espressione�della�sovranita��dello�Stato�

ospitante)�o��del�suo�rinnovo��o�contro�la��decisione�di�allontanamento��(che�

presuppone�l'esercizio�di�un�potere�distinto�da�quello�di�concedere�o�rinnovare�il�

soggiorno).�L'articolo�9�mira�ad�assicurare�una�valutazione�di��merito��della�

posizione�del�cittadino�comunitario�da�parte�di�un�soggetto�terzo�rispetto�all'au-

torita��che�assume�il�provvedimento�(giudice:�nel�caso�che�venga�riconosciuta�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


una�giurisdizione�anche�nel�merito;�parere�dell'autorita�competente:�nel�caso�in�

cui�si�riconosca�una�giurisdizione�di�sola�legittimita�o�il�ricorso�non�abbia�avuto�

sospensione�o�il�provvedimento�non�sia�giustiziabile)�e�l'articolo�conferma�che�

ildiritto�didifesapuo�essere�assicurato�anche�con�laprevisione�che�il�non�citta-

dino��possa�chiedere�di�essere�personalmente�sentito�da�una�autorita�indipen-

denteperl'espressionediunpareresullasuarichiestadisoggiorno.�Lasentenza�

emessa�nella�causa�C-459/1999�con�il�predicare�un'interpretazione�estensiva�

della�disposizione�dell'articolo�9�della�direttiva,�in�quanto�conforme�alla�tradi-

zione�costituzionale�comune�agli�Stati�membri��sancita�dalla�Convenzione�nei�

suoi�articoli�6�e�13�,�non�affronta�il�tema�della��valutazione�della�sufficienza��

dei�mezzi�di�tutela�del�diritto�di�difesa.�Il�diritto�di�difesa�dei�diritti�riconosciuti�

dallaCEDUsilimitaalprocessoincondizionidi�nondiscriminazione��(arti-

coli�6,�13�e�14).�

La�CEDU�non�garantisce�il�diritto�della�persona�a�risiedere�in�uno�Stato�

diverso�da�quello�di�cui�si�ha�la�cittadinanza.�La�Convenzione�riconosce�solo�

divieti�attinenti�alla�salvaguardia�della�dignita�dell'uomo�o�che�devono�essere�

rispettatidatuttiesuiqualie�richiamato,�inprincipio,�l'impegnoditutti.�IlPar-

lamento�europeo�nella�Risoluzione�28�ottobre�1996,�si�limita�ad�una�raccoman-

dazione�agli�Stati�membri��a�trattare�le�questioni�relative�agli�immigratiin�

situazioneirregolareprocedendoaunesamecasopercaso,�evitandoilpiu�possi-

bile�qualsiasi�procedura�sommaria�e�applicando�a�detti�casi�il�principio�di�

equita��enonpuo�faredipiu�,�inquantosoloneicasidirifugiatiediasilopoli-

tico�esistono�Convenzioni�internazionali�che�impongono�concreti�adempimenti�

da�parte�degli�Stati,�che�le�hanno�ratificate.�

3.��Il�punto�di�diritto�che�si�pone�al�giudice�italiano�e�,�per�sua�stessa�
ammissione,�se��abbia�un�senso�e�quale�una�legge�che�consente�alla�polizia�di�

sottoporrealsottoscrittogiudice,perche�decidaseconvalidareono,�unprovvedi-

mento�gia�eseguito,�che�ha�esaurito�tutti�i�suoi�effetti�e�con�riferimento�al�quale�

deltutto�e�irrilevanteesotto�tuttiiprofilil'esito�diquestoprocedimento�dicon-

valida�.�Sitrattadiunfalsoproblema.Lamancanzadiconvalidarendeillegit-

timoilprovvedimentodiespulsionedel�noncittadino�,�conl'effettochecessano�

tutti�gli�effetti�ad�esso�connessi,�quali�^ed�e�il�piu�importante�^il�divieto�di�

ingresso�nel�territorio�italiano�per�un�periodo�determinato�(articolo�13,�comma�

14�del�decreto�legislativo�n.�286/1998).�L'interesse�del��non�cittadino��che�e�vio-

lato�da�un�provvedimento�illegittimo�di�espulsione�e�unicamente�quello�di�non�

poter�soggiornare�nel�territorio�italiano�e�l'annullamento�delprovvedimentofor-

malmenteripristinalostatoantecedente,�conl'effettodirenderelegittimoilsog-

giorno�(se�la�espulsione�non�e�stata�eseguita)�o�di�attribuitigli�il�diritto�al�rientro�

(se�la�espulsione�e�stata�eseguita�o�il��non�cittadino��ha�abbandonato�sponta-

neamente�il�territorio�nazionale).�

4.��Si�e�concluso,�pertanto,�rilevando�che�i�presupposti�delle�questioni�
interpretative�sono�errati�e�l'argomentazione�svolta�dal�giudice�italiano�eviden-

ziano�una�angolatura�di�giudizio�che�non�ha,�all'oggi,�un�aggancio�ne�nel�diritto�

positivo,�ne�nel�diritto�costituzionale�italiano,�ne�europeo.�Si�e�sottolineato,�

infine,�che�eventuali�comportamenti�non�improntati�alla�prudenza�che�la�mate-

ria,�assai�sensibile�sulpiano�umanitario�e�di�solidarieta�internazionale,�richiede�

trovano�sanzione�nei�meccanismi�di�controllo�interni�dell'ordinamento�e,�quindi,�

anche�sotto�questo�profilo�non�vi�e�spazio�per�una�valutazione�della�normativa�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�75 


nazionale,�tra�l'altro�di�competenza�della�Corte�costituzionale�italiana�e�non�

della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�trattandosi�di�valutazione�di�

una�disciplina�interna�di�settore�non�armonizzato.�

Causa 
C 
^104/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Dichiarazioni 
testi-
moniali 
rese 
prima 
della 
pendenza 
di 
un 
giudizio 
Nozione 
di 
provvedi-
mento 
^Art.�24�Convenzione�di�Bruxelles�^Ordinanza�del��Gerechts-
hof��(Paesi�Bassi)�emessa�in�data�12�dicembre�2002,�notificata�il�
22�aprile�2003�(cs.�8169/03,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�societa�appellante�^con�sede�in�Belgio�^ha�proposto�ricorso�avverso�
l'ordinanza�del�Tribunale�di�Harem�con�cui�veniva�disposta�l'assunzione�pre-
ventiva�di�testimoni;�nel�caso�di�specie�trattasi�di�persona�residente�nei�Paesi�
Bassi.�Viene�eccepito�dalla�ricorrente�l'errato�riconoscimento�della�compe-
tenza�del�giudice�olandese�ai�sensi�di�quanto�disposto�dall'art.�24�della�Con-
venzione�di�Bruxelles.�

IquesitI 


1.��Se�l'istituto�dell'�audizione�preventiva�di�testimoni�antecedente�alla�
pendenza�di�un�giudizio�,�disciplinato�dagli�artt.�186�e�seguenti�del�codice�di�
procedura�civile�olandese,�rientri�nella�sfera�di�applicazione�della�Conven-
zione�di�Bruxelles,�tenendo�presente�che�tale�istituto,�quale�disciplinato�nel�
detto�codice,�non�solo�mira�a�consentire�che�subito�dopo�lo�svolgimento�dei�
fatti�controversi�possano�essere�rese�dichiarazioni�testimoniali�a�tale�riguardo�
e�ad�evitare�che�una�prova�vada�perduta,�ma�ha�anche�e�soprattutto�il�fine�
di�offrire�alle�persone�interessate�all'introduzione�di�un'eventuale�successiva�
causa�dinanzi�al�giudice�civile�^intendendosi�per�interessati�sia�coloro�i�quali�
riflettono�sull'ipotesi�di�intentare�una�causa,�sia�quelli�che�si�aspettano�che�
una�causa�possa�essere�intentata�contro�di�loro,�sia�i�terzi�che�per�altre�
ragioni�possono�avere�interesse�al�caso�^la�possibilita�di�ottenere�in�anticipo�
chiarimenti�concernenti�i�fatti�(dei�quali�essi�probabilmente�non�hanno�
ancora�una�precisa�cognizione),�e�cio�affinche�essi�siano�posti�in�condizione�
di�valutare�meglio�la�loro�posizione,�in�particolare�anche�relativamente�al�
problema�della�persona�contro�1a�quale�la�causa�debba�essere�promossa.�
2.��In�caso�di�soluzione�affermativa,�se�tale�istituto�rientri�nella�
nozione�di�provvedimento�ai�sensi�dell'art.�24�della�Convenzione�di�Bruxelles.�
Cause 
C-128/03 
e 
C-129/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Regime 
di 
accesso 
ed 
uso 
di 
rete 
elettrica 
^Oneri 
aggiuntivi 
imposti 
per 
la 
valorizza-
zione 
del 
comparto 
idroelettrico 
e 
geotermico 
^Aiuti 
di 
stato 
^Direttiva�
96/92/CEE�(cont.�21295/03,�avv.�dello�Stato�M.�Fiorilli).�

IL 
fattO 


L'AEM�s.p.a.�ha�impugnato�la�deliberazione�della�Autorita�per�l'energia�
elettrica�e�gas�20�dicembre�2000,�n.�231,�recante��Definizione�della�maggio-
razione�ai�corrispettivi�di�accesso�e�di�uso�della�rete�di�trasmissione�nazionale�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

per�l'energia�elettrica�prodotta�da�impianti�idroelettrici�e�geotermoelettrici�
per�l'anno�2000�;�la�deliberazione�della�Autorita�del�20�dicembre�2000,�

n.�232,�recante��Definizione�della�maggiorazione�ai�corrispettivi�di�accesso�e�
uso�della�rete�di�trasmissione�nazionale�di�energia�elettrica�prodotta�da�
impianti�idroelettrici�e�termoelettrici�per�gli�anni�dal�2001�al�2006�;�nonche�
il�decreto�del�Ministro�dell'industria�26�gennaio�2000�recante��Individua-
zione�degli�oneri�generali�afferenti�al�sistema�elettrico�.�I�provvedimenti�
impugnati�si�collocano,�in�generale,�nell'ambito�della�disciplina�riguardante�
il�complesso�tema�degli�oneri�generali�afferenti�al�sistema�elettrico.�Gli�oneri�
generali�afferenti�al�sistema�elettrico�sono�costi,�di�natura�eterogenea,che�
gravano�gia�attualmente�sugli�utenti�attraverso�le�tariffe�di�distribuzione�e�
vendita�di�energia�elettrica�ai�clienti�del�mercato�vincolato.�La�progressiva�
liberalizzazione�del�settore�elettrico�richiede�che�questi�costi�siano�quantifi-
cati�puntualmente,�per�essere�addossati,�nella�massima�trasparenza,�a�tutti�i�
clienti:�ai�clienti�del�mercato�vincolato,�attraverso�apposite�componenti�tarif-
farie�e�ai�clienti�del�mercato�libero,�attraverso�il�corrispettivo�per�l'accesso�e�
l'uso�della�rete�di�trasmissione�nazionale.�
IquesitI 


1.��Se,�ai�sensi�degli�articoli�87�e�seguenti�del�Trattato,�possa�essere�
considerato�un�aiuto�di�Stato,�una�misura�amministrativa�che,�nei�termini�e�
ai�fini�in�motivazione�specificati,�impone�a�determinate�imprese�che�usufrui-
scono�della�rete�di�trasmissione�dell'energia�elettrica�un�corrispettivo�maggio-
rato�per�l'accesso�e�l'uso�al�fine�di�finanziare�gli�oneri�generali�del�sistema�
elettrico.�
2.��Se�i�principi�stabiliti�dalla�direttiva�96/02/CEE,�in�materia�di�libe-
ralizzazione�del�mercato�interno�dell'energia�elettrica,�e�segnatamentele�
disposizioni�dettate�dagli�articoli�7�e�8�in�materia�di�gestione�della�rete�di�tra-
smissione�dell'energia,�vadano�interpretate�nel�senso�di�ostare�o�meno�alla�
possibilita�per�lo�Stato�nazionale�di�dettare�misure�che�impongano,�in�via�
transitoria,�a�determinate�imprese�per�l'accesso�e�l'uso�della�rete�di�trasmis-
sione,�un�corrispettivo�maggiorato�al�fine�di�compensare�la�maggiore�valoriz-
zazione�dell'energia�idroelettrica�e�geotermoelettrica�provocata,�nei�termini�
in�motivazione�specificati�dal�mutato�scenario�normativo�e�volta�a�finanziare�
gli�oneri�generali�del�sistema�elettrico.�
NotA 


�1.��Con�il�decreto�legislativo�16�marzo�1999,�n.�79�e�stata�data�attua-
zione�alla�direttiva�europea�96/92/CE,�recante�norme�comuni�per�il�mercato�

interno�dell'energia�elettrica�aifini�della�liberalizzazione�del�settore.�In�confor-

mita�ai�principi�fissati�dalla�normativa�comunitaria,�il�decreto�legislativo�di�

recepimento:�a)�haliberalizzatoleattivita�diproduzione,�importazioneedespor-

tazione,�acquisto�e�vendita�di�energia�elettrica;�b)�ha�riservato�allo�Stato�le�atti-

vita�di�trasmissione�e�dispacciamento,�attribuendole�in�concessione�al�gestore�

della�rete�di�trasmissione�nazionale;�c)�ha�previsto�che�l'attivita�di�distribuzione�

sia�esercitata�in�regime�di�concessione;�d)�ha�attribuito,�sulla�base�di�criteri�defi-

niti�tassativamente�in�relazione�alle�caratteristiche�del�consumo,�la�qualifica�di�

cliente�idoneo,�cioe�la�capacita�di�acquistare�energia�elettrica�da�qualsiasi�pro-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
77 


duttore,�distributore�grossista,�sia�in�Italia�che�all'estero;�e) 
ha�previsto�che�gli�

acquirenti�che�non�acquisiscono�la�qualifica�di�clienti�idonei�rimangono�vincolati�

ad�acquistare�l'energia�elettrica�dal�distributore-fornitore�locale,�il�quale�a�sua�

volta�ha�l'obbligo,�per�tale�energia�elettrica,�di�approvvigionarsi�attraverso�l'ac-

quirente�unico;�f) 
ha�disposto�che�l'acquirente�unico�stipuli,�con�procedure�tra-

sparenti�e�non�discriminatorie,�e�gestisca�contratti�di�approvvigionamento�con�i�

produttori�di�energia�elettrica�alfine�di�garantire�ai�clienti�vincolati�la�disponibi-

lita�della�capacita�produttiva�di�energia�elettrica�e,�attraverso�le�imprese�

distributrici-fornitrici,�la�fornitura�di�energia�elettrica;�g) 
ha�previsto�che,�a�

decorre�dall'1�gennaio�2001,�l'acquisto�e�la�vendita�di�energia�elettrica�all'in-

grosso�(includendo�le�transazioni�tra�produttori�ed�acquirente�unico)�avvengono�

sulla�base�di�of
fferte�gestite�dal�gestore�del�mercato;�h) 
ha�previsto�che�ENEL�

s.p.a.�costituiscasocieta�separateperlosvolgimentodelleattivita�inprecedenza�
esercitate.�Nel�nuovo�contesto�previsto�dal�decreto�legislativo�n.�79/1999,�la�

Autorita�per�l'energia�elettrica�ed�il�gas,�ai�sensi�della�legge�n.�481/1995,�sotto-

pone�a�regolazione�tariffaria:�a) 
l'accesso�alle�reti�di�trasmissione�e�distribuzione�

ed�i�loro�uso;�b) 
lafornitura�di�servizi�elettrici�ai�clienti�vincolati.�In�entrambi�i�

casi,�l'autorita�fissa�i�livelli�iniziali�delle�tariffe,�intese�come�prezzi�massimi�al�

netto�dell'imposta,�e�i�parametri�per�il�loro�aggiornamento�con�il�metodo�del�

price 
cap,�per�un�periodo�pluriennale.�Al�termine�di�tale�periodo�procede�ad�

una�nuovafissazione�del�livello�tariffario.�L'Autorita�ha�inoltre�la�responsabilita�

di�controllare�iprezzidi�cessione�di�energia�elettrica�all'ingrosso�anche�alfine�

di�evitare�che�posizioni�dominanti�nella�generazione�elettrica�si�traducano�in�

livelli�di�prezzo�eccessivamente�onerosi.�E�l'articolo�3,�comma�11,�del�decreto�

legislativo�n.�79/1999�dispone�che�siano�individuati�gli�oneri�generali�afferenti�

al�sistema�elettrico,�inclusi�gli�oneri�concernenti�le�attivita�di�ricerca�e�le�attivita�

di�smantellamento�delle�centrali�elettro�nucleari�dismesse,�di�chiusura�del�ciclo�

del�combustibile�nucleare,�nonche�le�attivita�connesse�e�conseguenti;�e�inoltre�

che�l'Autorita�provvede�al�conseguente�adeguamento�del�corrispettivo�per�l'ac-

cesso�all'uso�della�rete�di�trasmissione�nazionale,�tra�l'altro�definendo�la�quota�

parte�del�corrispettivo�a�copertura�dei�suddetti�oneri�a�carico�dei�clientifinali,�

in�particolare�per�l'attivita�ad�alto�consumo�di�energia,�in�misura�decrescente�in�

rapporto�ai�consumi�di�energia.�In�attuazione�del�citato�articolo�3,�comma�11,�

e�stato�emanato,�su�proposta�della�Autorita�,�il�decreto�ministeriale�26�gennaio�

2000�inteso�all'individuazione�degli�oneri�generali�afferenti�al�sistema�elettrico.�

L'articolo�3,�comma�3�del�decreto�ministeriale�dispone�che��e�recuperata,�alfine�

di�compensare�anche�solo�parzialmente�gli�oneri�generali�afferenti�al�sistema�

elettrico,�per�un�periodo�di�sette�anni�a�partire�dal�giorno�1�gennaio�2000�e�con�

le�modalita�specificate�all'articolo�5,�esclusivamente�la�maggiore�valorizzazione�

della�energia�elettrica�prodotta�da�impianti�idroelettrici�e�geotermoelettrici�non�

ammessa�a�contribuzione�ai�sensi�dei�provvedimenti�del�Comitato�interministe-

riale�dei�prezzi�12�luglio�1989,�n.�15,�14�novembre�1990,�n.�34,�e�29�aprile�1992�

n.�6,�e�successive�modificazioni�e�integrazioni�...�;�l'articolo�5,�comma�9,�infine,�
prevede�le�modalita�per�quantificare�la�maggiore�valorizzazione�da�recuperare.�

Gli�oneri�aggiuntivi�vengono�incassati�dal�Gestore,�che�li�versa�alla�Cassacon-

guaglio�per�il�settore�elettrico,�sullo�speciale��conto�per�la�gestione�della�com-

pensazione�e�della�maggiore�valorizzazione�dell'energia�elettrica�nella�transi-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


zione�.�Le�eventuali�disponibilita�finanziarie�di�tale�conto,�in�eccesso�rispetto�ai�

fabbisogni,�sono�trasferiti�al��conto�per�i�nuovi�impianti�da�fonti�rinnovabili�e�

assimilate�.�Proprio�sulla�portata�e�la�legittimita�comunitaria�di�tali�oneri�

aggiuntivi�(c.d.��estrazione�della�rendita�geotermoelettrica�)�vertono�le�due�

questioni�pregiudiziali�sollevate�dal�giudice�amministrativo�italiano.�In�primo�

luogo,�il�giudice�di�rinvio�ritiene�necessario�verificare�se�il�regime�di�prelievo�in�

precedenza�descritto,�che�impone�a�determinate�imprese�che�usufruiscono�della�

rete�di�trasmissione�dell'energia�elettrica�un�corrispettivo�maggiorato�per�l'ac-

cesso�e�l'uso�alfine�difinanziare�gli�oneri�generali�del�sistema�elettrico,�possa�

considerarsi�alla�stregua�di�un�aiuto�di�Stato�e,�come�tale,�sottoposto�alla�disci-

plina�di�cui�agli�articoli�87�CE�e�seguenti.�Al�riguardo,�giova�segnalare�cheil�

giudice�remittente�propende�per�la�soluzione�negativa�quanto�alla�struttura�

generale�della�precitata�normativa,�dal�momento�che�i�proventi�delle�quote�

di�maggiorazione�non�andrebbero�a�beneficio�di�determinate�imprese�o�categorie�

di�imprese�operanti�sul�mercato�dell'elettricita�,�secondo�una�logica�di�sussidio�

incrociato,�ma�sarebbe�concepita�in�funzione�di�sostegno�degli�oneri�generali�

del�sistema�elettrico�italiano,�a�beneficio�dell'utenza�e�dell'equilibrio�complessivo�

del�mercato.�Semmai,�secondo�lo�stesso�giudice,�suscettibile�della�qualificazione�

di�aiuto�potrebbe�rivelarsi�l'eventuale�separata�e�successiva�determinazione�di�

trasferire�parte�delle�somme,�giacenti�nel��conto�compensazione��nella�disponi-

bilita�di�determinate�imprese�o�produzioni.�
In�secondo�luogo,�il�giudice�amministrativo�italiano�si�interroga�sulla�com-

patibilita�delprecitato�regime�di�oneri�aggiuntivi�con�iprincipi�di�cui�alla�surri-

cordata�direttiva�96/92/CE,�e�piu�precisamente�sulla�possibilita�che�detto�

regime,�apparentemente�discriminatorio�e�distorsivo�della�concorrenza,�possa�

giustificarsi�sulla�base,�da�un�lato�della�necessita�di�evitare�che�i�produttori�di�

energia�termoelettrica,�che�devono�sostenere�il�costo�del�combustibile,�siano�

penalizzati�rispetto�ai�produttori�di�energia�idroelettrica�e�geotermica,�che�tale�

costonondevonososteneree,�dall'altrolato,�dall'esigenzadinonpenalizzarel'u-

tenza,�chiamata�a�sopportare�oneri�non�sopportati�dalle�imprese�che�beneficiano�

della�detta��rendita�.�Il�regime�giuridico�de 
quo 
e�stato�notificato�alla�Commis-

sione�europea�il�25�luglio�2000�ai�sensi�dell'articolo�88�CE,�paragrafo�3,�nei�ter-

mini�di�un�aiuto�di�stato�relativo�agli��oneri�generali�afferenti�il�sistema�elet-

trico�,�detti�anche��costi�non�recuperabili�del�mercato�elettrico��(c.d.�stranded 


costs).�Il�Governo�italiano�ha�presentato�Osservazioni,�di�seguito�sintetizzate.�

2.��Nonvie�violazionedell'articolo24delladirettiva96/92/CEperavere�
compreso,�fra�le�misure�rientranti�nel��regime�transitorio��adottato�dall'Italia,�

un�onere�non�compatibile�con�il�sistema�di�deroghe�consentito�da�tale�norma.�

L'Italia�non�ha�potuto�adottare�alcun�regime�transitorio,�in�quanto�la�Commis-

sione�europea�ha�affermato�che�le�misure�di�sostegno�finanziario�per�la�coper-

tura�dei�cosiddetti�costi�non�recuperabili�vanno�analizzate�nell'ambito�delle�

disposizioni�del�trattato�in�materia�di�aiuti�di�Stato.�Il�doveroso�richiamo�nelle�

premesse�del�decreto�ministeriale�26�gennaio�2000�all'articolo�24�della�direttiva�

e�facilmente�ricollegabile�all'iniziale�individuazione�in�tale�disposizione�delfon-

damento�giuridico�per�introdurre�un�sistema�di�misure�compensative�dei�costi�

di�impegnio�garanzie�che�rischiano�dinonpotere�essere�adempiuti�dalle�imprese�

del�settore�elettrico�proprio�a�seguito�dell'applicazione�delle�disposizioni�della�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
79 


direttiva�96/92/CE.�Il�decreto�ministeriale�si�e�rigorosamente�attenuto�nella�ste-

suradelledisposizionichehannoriguardatolaindividuazionedeic.d.�costiinca-

gliati�e�delle�misureprevisteper�il�lorofinanziamento�alle�linee�guida�comunita-

rie�contenute�nel�documento��Metodologie�per�l'analisi�degli�aiuti�di�stato�con-

nessi�ai�cosiddetti�costi�non�recuperabili�,�predisposto�dalla�D.G.�IV,�nel�quale�

vengono�proposti�criteri�di�ammissibilita�dei�costi�non�recuperabili�al�fine�del�

riconoscimento�diaiutidapartedegliStatimembri.�Ilregimedifinanziamento�

previsto�non�integra,�quindi,�un�aiuto�di�Stato�incompatibile�con�il�mercato�

comune.�L'avvenuta�liberalizzazione�del�settore�della�generazione�elettrica�e�l'in-

staurarsi�di�meccanismi�trasparenti�e�concorrenziali�di�determinazione�del�

prezzo�dell'energia�elettrica�all'ingrosso�hanno�comportato�un�aumento�del�

valoredellaenergiaelettricaprodottada�taliimpiantipreesistentidelle�imprese�

produttrici-distributrici,�ilcuiprezzosulmercatosie�automaticamenteallineato�

a�quello�dell'energia�elettrica�prodotta�da�altri�impianti,�caratterizzati�peraltro�

da�costi�notevolmente�superiori�(ad�esempio,�per�il�combustibile�utilizzato,�per�

le�tecnologie�innovative�adottate).�Tale�maggiore�valorizzazione�se�non�adegua-

tamente�individuata�e�riallocata�avrebbe�comportato,�da�un�lato,�un�ingiustifi-

cato�beneficio�infavore�delle�citate�impreseproduttrici-distributrici,�che�avreb-

bero�ottenuto�un�prezzo�maggiorato�per�l'energia�elettrica�prodotta�a�costi�deci-

samente�inferiori�e,�dall'altro�lato,�una�grave�penalizzazione�dell'intera�utenza,�

vincolata�e�non,�sulla�quale�sarebbe�integralmente�ricaduto,�in�termini�di�tariffe�

e�di�costi�energetici,�il�peso�di�tale�adeguamento�del�mercato.�In�dispregio�dei�

dichiarati�obiettivi�della�liberalizzazione�del�settore�elettrico�si�sarebbe�pertanto�

determinata,�a�spese�dei�consumatori,�una�nuova�categoria�di�oneri�generali�del�

sistema�elettrico,�rappresentata�dalla�rendita�economica�riconosciuta�alla�ener-

gia�elettrica�prodotta�dagli�impianti�idroelettrici�e�geotermoelettrici,�con�intro-

duzione�diun�vero�eproprio��regimeprotetto��infavore�di�talune�imprese�e�di�

talune�produzioni�in�grado�di�alterare��questa�volta�realmente��le�regole�

della�concorrenza.�Con�il�decreto�ministeriale�si�e�invece�provveduto�ad�elimi-

nare�tale�elemento�di�distorsione�del�mercato�e�di�lesione�dei�consumatori�attra-

verso�la�creazione�di�un�meccanismo�di�compensazione,�dianzi�descritto,�in�virtu�

del�quale�la�maggiore�valorizzazione�dell'energia�elettrica�prodotta�da�impianti�

idroelettriciegeotermoelettrici�(nonammessaacontribuzioneaisensideiprov-

vedimenti�del�CIP)�viene�recuperata�alfine�di�impedire�l'insorgere�di�un�(mag-

giore)�onere�generale�afferente�al�sistema�elettrico,�nonche�,�ma�solo�in�via�indi-

retta,�per�finanziare,�a�beneficio�dell'intera�utenza,�gli�altri�oneri�generali�di�

sistema�definiti�del�medesimo�decreto�ministeriale.�Sostenere,�pertanto,�che�il�

sistema�di�compensazione�soprascritto�rappresenta�un�aiuto�di�Stato�in�grado�

di�falsare�la�concorrenza�evidenzia�esclusivamente�una�lettura�miope�del�testo�

del�decreto�che,�nell'individuare�una�serie�di�costi�incagliati�e�di�misure�per�il�

loro�finanziamento,�ha�altres|�introdotto�l'art.�2�lettera�b) 
�a�fronte�di�uno�

degli�ef
ffetti�distorsivi�derivanti�dall'avvenuta�liberalizzazione�(la�c.d.�rendita�

idroelettrica)��unaforma�di�riequilibrio�e�di�mantenimento�dell'intero�sistema�

elettrico�che�chiaramente�non�e�un�aiuto�di�Stato,�costituendo�in�realta�una�

forma�di�prelievo�che,�lungi�dall'essere�destinato�in�favore�di�una�determinata�

categoria�di�imprese�per�i�rispettivi��strended 
costs�,�previene,�a�vantaggio�del-

l'intera�utenza�elettrica,�un�potenziale�ed�ingiustificato�privilegio�dei�suindicati�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

produttori�di�energia�idro-geotermoelettrica.�Cos|�operando�l'Italia�non�ha�vio-

lato�l'articolo�88�del�trattato�per�l'anticipata�attuazione�di�un�sistema�di�aiuti�

anteriormente�alla�decisione�in�merito�da�parte�della�Commissione�europea.�

Invero,�la�c.d.�estrazione�della�rendita�idroelettrica,�lungi�dall'integrare�gli�

estremidiunaiutodistato,�costituisceinrealta�unaformadiprelievo�(sub�spe-

cie�dimaggiorazionedeicorrispettiviperaccedereallarete)�chepreviene,�avan-

taggio�dell'intera�utenza�elettrica,�un�ingiustificato�privilegio�che�altrimenti�sor-

gerebbe�a�vantaggio�dei�produttori-distributori�di�energia�idroelettrica.�La�ren-

dita�non�e�estratta�alfine�di�essere�allocata�afavore�di�un'impresa�o�di�una�

determinata�categoria�di�imprese,�assolvendo�invece�la�diversafunzione�dipreve-

nire�l'insorgere�di�un�ingiustificato�beneficio�delle�imprese�produttrici-distribu-

trici�che,�collocando�l'energia�sul�vincolato,�avrebbero�incassato�componenti�

tariffarie�destinate�alla�copertura�dei�costi�del�combustibile�che�esse�non�soppor-

tano;�ovvero,�che�collocando�l'energia�sul�mercato�libero,�avrebbero�incassato�

unprezzochee�ovviamenteprivodicomponentitariffarie,�macheprendearife-

rimento�le�tariffe�elettriche�definite�per�il�mercato�vincolato�(comprensive�


queste�ultime��di�componenti�a�copertura�dei�costi�del�combustibile).�Essa�

consente�inoltre�di�impedire�una�grave�penalizzazione�per�l'intera�utenza,�vinco-

lata�o�non,�sulla�quale�sarebbe�integralmente�ricaduto,�in�termini�tariffari,�il�

peso�della�rendita�(e�cioe�di�quella�maggiore�valorizzazione�che,�oltre�a�tradursi�

in�un�ingiustificato�privilegio�per�alcuni�produttori-distributori,�sarebbe�stata�

per�l'appunto�scaricata�in�toto�sull'utenza)�e�di�finanziare,�sempre�a�beneficio�

della�utenza�(che�altrimenti�ne�sarebbe�stata�gravata)�una�quota�parte�degli�

oneri�generali�del�sistema�elettrico,�definiti�dal�d.m.�26�gennaio�2000.�Senza�la�

c.d.�estrazione�della�rendita�idroelettrica�si�sarebbe�pertanto�determinata,�in�
modo�surrettizio�e�a�spese�dei�consumatori,�una�nuova�tipologia�di�oneri�generali�

del�sistema�elettrico,�rappresentata�dalla�rendita�riconosciuta�agli�impianti�idro-

elettriciegeotermoelettrici,�conl'introduzionediunregimeprotettoafavoredi�

talune�imprese.�
Per�quel�che�attiene�invece�ai��costi�intagliati��derivanti�dall'attuazione�

della�direttiva�96/92/CE,�essendosi�esplicitamente�previsto�un�meccanismo�

inteso�a�permettere�alle�imprese�elettriche�di�adeguarsi�utilmente�e�gradual-

mente�all'introduzione�della�concorrenza,�nessuna�delle�disposizioni�del�decreto�

ministeriale�26�gennaio�2000�realmente�pertinenti�ai�suddetti��costi�intagliati��

ha�avuto�e�potra�avere�attuazione�anteriormente�ad�una�favorevole�decisione�

della�Commissione�.�

Causa 
C-148/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Convenzione 
di 
Bru-
xelles 
del 
27 
novembre 
1968 
^Disposizioni 
in 
materia 
giurisdizionale 
con-
tenute 
in 
altre 
convenzioni 
^Art.�57,�n.�1�e�n.�2,�lett.�a)�^Ordinanza�del-
l'�Oberladesgericht��(Germania)�emessa�in�data�27�marzo�2003,�notifi-
cata�il�7�maggio�2003�(cs.�8408/03,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


La�societa�ricorrente�^una�compagnia�di�assicurazione�di�trasporti�tede-
sca,�che�agisce�nei�confronti�di�un'impresa�di�trasporti�olandese�per�ottenere�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�81 


il�risarcimento�di�un�danno�^ha�proposto�ricorso�avverso�la�sentenza�del�Tri-
bunale�di�Memmingen�con�la�quale�veniva�dichiarata�l'inammissibilita�della�
domanda�per�difetto�di�giurisdizione.�

In�considerazione�della�mancata�costituzione�della�convenuta�il�tribu-
nale�ha�ritenuto�che�pur�applicando�la�norma�sulla�competenza�giurisdizio-
nale�della�convenzione�sul�contratto�di�trasporto�nel�trasporto�internazionale�
di�merci�su�strada�(in�prosieguo�CMR),�in�base�all'art.�57,�n.�2,�lett.�a)�della�
Convenzione�di�Bruxelles�dovesse�applicarsi�l'art.�20�della�convenzione�
stessa,�che�vuole�che�il�giudice�adito�dichiari�d'ufficio�il�difetto�di�giurisdi-
zione�qualora�il�convenuto�non�si�costituisca�in�giudizio�e�la�sua�giurisdizione�
non�risulti�dalle�disposizioni�di�tale�convenzione.�

L'attrice�aveva�proposto�azione�per�ottenere�il�risarcimento�del�danno�
consistente�nella�perdita�di�merci�consegnate�all'impresa�di�trasporti�in�Ger-
mania�e�dirette�in�Gran�Bretagna.�

IL 
quesitO 


Se�le�disposizioni�in�materia�di�competenza�giurisdizionale�contenute�in�
altre�convenzioni�prevalgano�sulle�disposizioni�generali�in�materia�di�compe-
tenza�giurisdizionale�contenute�nella�Convenzione�di�Bruxelles�anche�quando�
il�convenuto,�residente�sul�territorio�di�uno�Stato�contraente�della�conven-
zione�di�Bruxelles�e�citato�in�giudizio�dinanzi�ai�giudici�di�un�altro�Stato�con-
traente,�non�si�costituisca�in�giudizio�dinanzi�a�tale�giudice.�

IL 
MinisterO 
dellA 
giustiziA 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avvisO 


�A�termini�dell'articolo�57,�n.�2,�lett.�a),�secondo�periodo�della�Convenzione�

di�Bruxelles,�in�caso�di�contumacia�o�di�mancata�costituzione�in�giudizio�del�

convenuto,�il�giudice�adito�deve�applicare�l'articolo�20�della�Convenzione�di�Bru-

xelles�e�dichiarare�d'ufficio�il�proprio�difetto�di�giurisdizione,�qualora�il�conve-

nuto�non�si�costituisca�in�giudizio�e�la�giurisdizione�non�risulti�fondata�sulla�
base�delle�disposizioni�della�stessa�Convenzione�di�Bruxelles.�

Da�tale�principio�non�sembra�possa�derivare�la�conseguenza�che,�in�caso�di�
mancata�costituzione�in�giudizio�o�di�contumacia,�debbano�applicarsi�solamente�

le�disposizioni�generali�in�materia�di�giurisdizione�contenute�nella�Convenzione�
di�Bruxelles.�

La�norma�di�rinvio�di�cui�all'articolo�57,�n.�2,�lett.�a),�secondoperiodo,�della�
convenzione�di�Bruxelles�precisa�solamente�che�la�verifica�della�giurisdizione�

deve�essere�effettuata�anche�quando�la�giurisdizione�internazionale�risulti�da�
una�prevalente�convenzione�in�una�materia�particolare.�

Va�considerato,�infine,�che�se�l'interpretazione�dell'articolo�57,�n.�2,�lett.�a)�
nonfosse�quella�di�cui�sopra,�l'articolo�57,�n.�1,�della�convenzione�di�Bruxelles,�

relativo�al�primato�delle�convenzioni�in�materie�particolari,�sarebbe�privo�di�

significato.�Infatti,�il�convenuto�disporrebbe�della�possibilita�di�escludere�la�giu-

risdizione�internazionale�stabilita�da�tali�convenzioni�particolari,�a�cui�sarebbe�
sottoposto,�semplicemente�non�comparendo�volutamente.�

In�considerazione�di�tali�rilievi,�ci�si�rimette�alle�valutazioni�di�opportunita�
che�codesta�Amministrazione�riterra�di�adottare�alfine�di�deliberare�o�meno�un�

intervento�nella�causa�pendente�davanti�alla�Corte�di�giustizia�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-152/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Persona�fisica�sog-
getta�ad�obbligo�fiscale�in�un�Paese�membro�^Non�riconoscimento�di�per-
dite�da�locazione�o�affitto�in�altro�Paese�membro�^Diritto�di�stabilimento�
^Liberta�di�circolazione�^Articoli�43�e�56�CE�^Ordinanza�del��Bunde-
sfinanzhof��(Germania)�emessa�il�13�novembre�2002,�notificata�il�10�giu-
gno�2003�(cs.�12551/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Il�caso�di�specie�riguarda�due�coniugi�che�realizzano�redditi�da�lavoro�
dipendente�in�Germania,�in�qualita�di�insegnanti�di�liceo,�ma�abitano�in�una�
casa�di�loro�proprieta�in�Francia.�Essi�ritengono,�per�l'applicazione�dell'im-
posta�sui�redditi�in�Germania,�di�aver�diritto�che�si�tenga�conto�dei��redditi�
negativi�da�locazione�o�da�affitto��per�il�fatto�che�essi�stessi�abitano�la�pro-
pria�casa�unifamiliare,�in�applicazione�della�cosiddetta�riserva�di�progressi-
vita�negativa�della�legge�del�1987�sull'imposta�sui�redditi.�

A�parere�di�questo�servizio�il�diniego,�opposto�a�persone�fisiche�soggette�
all'obbligo�fiscale�in�un�Paese�comunitario,�alla�deduzione�nello�stesso�Paese�
dei�redditi�negativi�provenienti�da�locazioni�e�da�affitti,�per�il�fatto�che�tali�
persone�fisiche�abitino�una�casa�unifamiliare�(situata�in�un�altro�Stato�mem-
bro),�mentre�il�diritto�alla�deduzione�viene�concesso�a�persone�fisiche�resi-
denti�che�utilizzano�la�casa�nel�Paese�di�residenza�fiscale,�si�prospetta�come�
una�disparita�di�trattamento�in�violazione�delle�liberta�fondamentali�garan-
tite�dagli�articoli�43�e�56�del�Trattato�CE.�

IquesitI 


1.��Se�la�circostanza�che�una�persona�fisica�soggetta�all'obbligo�fiscale�
in�Germania,�che�realizzi�redditi�derivanti�da�lavoro�subordinato�in�tale�
Paese,�non�possa�dedurre�in�Germania�le�perdite�da�locazione�o�affitto,�avve-
nute�in�un�altro�Stato�membro,�sia�in�contrasto�con�gli�articoli�43�CE�e�
56�CE;�
2.��in�caso�di�soluzione�negativa�della�predetta�questione:�se�la�circo-
stanza�che�le�perdite�menzionate�non�possano�essere�prese�in�considerazione�
neppure�in�applicazione�della�cosiddetta�riserva�di�progressivita�negativa�sia�
in�contrasto�con�gli�articoli�43�CE�e�56�CE.�
Causa�C�^161/03�(Administration�des�douanes�contro�Societa�Cafom�e�Sam-
sung�Electronics�France)�^(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Deci-
sione�della��Commission�de�conciliation�et�d'expertise�douaniere��(France)�

emessa�il�18�marzo�2003,�notificata�il�24�settembre�2003�(cs.�18178/03,�
avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IquesitI 


1.��Se�l'art.�27�del�protocollo�n.�4�allegato�all'accordo�13�marzo�1993�
CE/Ungheria�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�le�autorita�dello�Stato�
d'importazione�debbano�applicare�il�regime�preferenziale�previsto�da�tale�
accordo�allorche�,�interpellate�dalle�autorita�dello�Stato�di�importazione�su�
taluni�fatti�specifici�dai�quali�dipende�la�concessione�del�detto�regime,�le�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�83 


autorita��dello�Stato�di�esportazione�si�limitano�a�indicare�che�i�prodotti�ai�
quali�si�riferiscono�i�certificati�di�origine�che�esse�stesse�hanno�rilasciato�sod-
disfano�le�condizioni�alle�quali�e��subordinata�la�concessione�di�tale�regime.�

2.��se�una�risposta�delle�autorita��dello�Stato�di�esportazione�fornita�
dopo�la�scadenza�del�termine�di�dieci�mesi�menzionato�all'art.�27,�punto�7,�
del�medesimo�accordo,�debba�essere�presa�in�considerazione�per�stabilire�se�
le�merci�di�cui�trattasi�possono�beneficiare�del�regime�preferenziale.�
3.��se�dall'art.�27,�punto�2�del�medesimo�accordo�si�puo��dedurre�che,�
allorche�la�domanda�di�controllo�viene�presentata�dalle�autorita��dello�Stato�
d'importazione�piu��di�due�anni�dopo�le�operazioni�controverse,�l'impossibi-
lita��nella�quale�versano�le�autorita��dello�Stato�di�esportazione�di�effettuare�
tale�controllo�in�caso�di�mancata�conservazione�dei�documenti�necessari�
debba�implicare�il�riconoscimento�del�beneficio�del�regime�preferenziale�alle�
merci.�
C-165/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Notai 
pubblici 
funzionari 
^

Diritti 
da 
versare 
per 
certificazioni 
notarili 
^Imposte 
^Direttiva�69/�

335/CEE�^Ordinanza�del��Landgericht��(Germania)�emessa�il�7�aprile�

2003�e�notificata�il�5�giugno�2003�(cs.�13247/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�

Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�in�specie,�un�notaio�statale�residente�nel�distretto�della�Corte�di�
Appello�di�Stoccarda�ha�certificato,�nella�sua�qualita��di�pubblico�funzionario�
alcune�deliberazioni�per�conto�di�una�societa��a�responsabilita��limitata�
(SARU)�debitrice�della�spesa�per�un�importo�complessivo�di�. 
2.892,46.�

Il�superiore�gerarchico�del�notaio�pubblico�ha�fatto�rilievo�al�suo�subor-
dinato,�rilevando�che�le�spese�liquidate�risultano�parzialmente�in�contrasto�
con�la�direttiva�n.�69/335�relativamente�alle�spese�di�certificazione�riguar-
dante�l'aumento�del�capitale�e�quelle�relative�alla�modifica�dello�Statuto.�
Nel�formulare�il�rilievo,�il�superiore�gerarchico�invitava�il�subordinato�a�chie-
dere�una�decisione�del�Landgericht 
(organo�regionale�che�ha�emanato�le�
disposizioni�per�la�riscossione�delle�imposte)�per�correggere�il�calcolo�delle�
spese�al�fine�di�renderle�compatibili�con�quanto�previsto�dalla�direttiva�sopra�
menzionata�(spese�depurate�di�quelle�relative�alla�certificazione�dell'aumento�
del�capitale�e�quelle�relative�alla�modifica�dello�Statuto).�

IquesitI 


1.��Se,�a�differenza�della�fattispecie�all'origine�dell'ordinanza�della�
Corte�21�marzo�2002,�causa�C-264/00,�Grunderzentrum-Betriebs-GmbH,deb-
bano�essere�considerati�imposte�ai�sensi�della�direttiva�n.�69/335,�nella�ver-
sione�modificata,�i�diritti�da�versare�per�la�certificazione�notarile�di�un�nego-
zio�giuridico�che�rientra�nella�sfera�di�applicazione�della�detta�direttiva,�certi-
ficazione�effettuata�da�un�notaio�pubblico�funzionario�in�un�ordinamento�
giuridico�come�quello�della�regione�del�Wurttemberg�(Land 
Baden-Wurttenb
erg,�distretto�di�Corte�d'Appello�di�Stoccarda),�nel�quale�esercitano�tanto�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

notai�pubblici�funzionari�quanto�notai�liberi�professionisti,�che�comunque�
percepiscono�i�diritti,�ma�in�cui,�nel�caso�di�attivita�svolta�dai�notai�pubblici�
funzionari,�questi�ultimi,�ai�sensi�di�una�legge�del�Land,�devono�versare�una�
quota�forfettaria�dei�diritti�allo�Stato,�al�quale�sono�subordinati�e�che�li�uti-
lizza�per�finanziare�le�sue�funzioni.�

2.��in�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub�1,�se�venga�
meno�il�carattere�tributario�della�percezione�dei�diritti�ove�lo�Stato�rinunci�a�
far�valere�la�sua�quota�relativa�al�negozio�giuridico,�non�applicando�la�
norma�dell'ordinamento�del�Land�che�dispone�il�versamento�allo�Stato�di�
una�quota�dei�diritti.�
LA 
posizionE 
deL 
GovernO 
italianO 


Con�la�nota�4�agosto�2003�il�Ministero�dell'economia�e�delle�finanze�ha�
espresso�il�seguente�avviso.�
�...Il�quesito�sottoposto�all'esame�della�Corte�di�giustizia�e�sostanzialmente�

mirato�a�verificare�se�i�dirittipercepiti�da�notai��pubblicifunzionari�per�la�cer-

tificazione�di�un�negozio�giuridico�rientrante�nella�sfera�applicativa�della�diret-

tiva�n.�69/335/CEE�(diritti�che�gli�stessi�notai�versano�a�loro�volta�allo�Stato),�

possano�configurarsi�o�meno�come�aventi�natura�tributaria,�nel�qual�caso�non�

sarebbero�compatibili�con�le�disposizioni�contenute�nella�stessa�direttiva,�in�par-

ticolare�con�l'art.�10,�che�vieta�l'applicazione�di�altre�imposte�oltre�a�quella�sui�

conferimenti.�
Presentando�il�notaio,�nel�contesto�giuridico�in�esame,�lo�status�di��pub-

blicofunzionario�,�considerate�le�notevoli�divergenze�rispetto�al�nostro�sistema�

(ilnotaioe�,comee�noto,�unliberoprofessionista�icuionorarinonvengonover-

sati�neanche�in�parte�allo�Stato,�e�non�possono�pertanto�essere�in�nessun�caso�

quantificati�come�imposte�indirette),�non�si�ravvisa,�per�quanto�di�competenza,�

la�necessita�di�un�intervento�in�causa�da�parte�del�Governo.��

Causa 
C-170/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Autovetture 
^Regime 
comunitario 
delle 
franchigie 
doganali 
^Nozione 
di 
bene 
personale 
^Poss
esso 
e/o 
uso 
di 
autovettura 
^Articoli�1,�n.�2,�lettera�c)�e�3,�lettera�a)�
regolamento�n.�83/19918/CEE�^Ordinanza�del��Hoge�Raad��(Paesi�
Bassi)�emessa�il�giorno�11�aprile�2003,�notificata�il�27�maggio�2003�
(cs.�12553/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�il�Ministero�delle�finanze�olandese�ha�presentato�
ricorso�in�cassazione�avverso�la�pronuncia�della�Corte�d'Appello�(Hof)�che�
aveva�autorizzato�l'interessato�a�registrare�con�esenzione�condizionata�dal-
l'imposta�sulle�autovetture�e�sui�motoveicoli�una�autovettura�precedente-
mente�messa�a�sua�disposizione�dal�datore�di�lavoro�in�Austria,�per�un�
periodo�di�circa�un�anno.�Durante�tale�periodo�il�datore�di�lavoro�rimaneva�
proprietario�dell'autovettura�che�era,�tuttavia,�tenuta�a�disposizione�dell'inte-
ressato�che�poteva�utilizzarla�tanto�a�fini�personali�quanto�per�le�attivita�
lavorative�a�favore�del�datore�di�lavoro.�Al�momento�del�suo�trasferimento�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�85 


nei�Paesi�Bassi�l'interessato�si�e�avvalso�dell'opzione�per�l'acquisto�concessa-
gli�al�momento�della�messa�a�disposizione�dell'autovettura�ed�ha�acquistato�
dal�suo�datore�di�lavoro�l'autovettura�poco�prima�(meno�di�due�mesi)�di�tra-
sferire�la�sua�residenza�abituale�dall'Austria�nei�Paesi�Bassi.�

IquesitI 


1.��Se�un'autovettura�che�sia�stata�messa�a�disposizione�di�una�per-
sona�fisica�da�parte�del�suo�datore�di�lavoro�e�che�sia�utilizzata�da�tale�per-
sona�fisica�tanto�ai�fini�professionali�quanto�a�fini�privati,�debba�essere�con-
siderata�quale�bene�personale�ai�sensi�dell'art.�1,�n.�2,�lettera�c) 
del�regola-
mento�(CEE)�del�Consiglio�28�marzo�1983,�n.�918,�relativo�alla�fissazione�
del�regime�comunitario�delle�franchigie�doganali.�
2.��Se�la�disposizione�i�cui�all'art.�3,�lettera�a) 
di�tale�regolamento,�che�
esige�che�un�bene�sia�stato�in�possesso�di�un�interessato�per�un�periodo�di�
almeno�sei�mesi�prima�della�data�in�cui�ha�cessato�di�avere�la�sua�residenza�
normale�nel�Paese�terzo�di�provenienza,�debba�essere�interpretata�nel�senso�
che�l'interessato�che�abbia�ottenuto�un�bene�a�disposizione,�dietro�corrispet-
tivo�o�meno,�nell'ambito�dell'esecuzione�di�attivita�lavorative�a�favore�del�
proprietario�del�bene,�possiede�detto�bene�ai�sensi�delle�disposizioni�in�prece-
denza�menzionate.�
3.��Se�per�la�soluzione�della�questione�di�cui�al�n.�2�abbia�rilevanza�se�
l'interessato�durante�l'intero�periodo�di�sei�mesi�avesse�o�meno�il�dirittodi�
acquistare�l'autovettura.�
Causa�C�^172/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Medici�^Operazioni�
assoggettate�ad�imposta�su�cifra�d'affari�^Operazioni�esenti�^Non�ridu-
zioni�di�deduzioni�gia�accordate�^Aiuti�di�Stato�^Art.�87�CE�^Art.�20�
sesta�direttiva�IVA�77/388/CEE�^Ordinanza�del��Verwaltungsgerichts-
hof� 
(Austria)�emessa�il�31�marzo�2003,�notificata�il�30�maggio�2003�
(cs.12552/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�prospettato,�che�riguarda�la�dichiarazione�di�imposta�di�un�
medico�austriaco�specialista�in�odontoiatria,�odontostomatologia�e�ortodon-
zia,�il�Tribunale�amministrativo�si�chiede�se�la�legge�austriaca�che�prevede�
agevolazioni�per�una�categoria�di�imprenditori�(medici-ortodentisti)�rispetto�
ad�altri�imprenditori�comunitari�che�non�godono�delle�stesse�agevolazioni�
sia�in�contrasto�con�i�principi�sanciti�dall'art.�3,�n.�1,�lettera�g,�del�Trattato�
CE.�

IL 
quesitO 


Se�una�normativa,�come�disposta�dall'art.�XIV�Z3�della�legge�federale�
BGB1�21/1995�nella�versione�BGB1�756/1996,�quindi�una�normativa�secondo�
cui�per�i�medici�il�passaggio�dallo�svolgimento�di�operazioni�soggette�al-
l'imposta�sulla�cifra�di�affari�allo�svolgimento�di�operazioni�esenti�dall'impo-
sta�sulla�cifra�di�affari�in�rapporto�a�beni�impiegati�in�seguito�nell'impresa�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

non�implica�la�riduzione�della�deduzione�gia�accordata�prevista�dall'art.�20�
della�Sesta�direttiva�77/388/CEE,�costituisca�un�aiuto�di�Stato�ai�sensi�del-
l'art.�87�CE�(rispettivamente�art.�92�CEE).�

Causa 
C 
^188/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Licenziamenti 
collettivi 
^Nozione 
di 
licenziamento 
e 
di 
dichiarazione 
di 
licenziamento^
Procedura 
di 
consultazione 
e 
notifica 
^Artt.�1,�n.�1,�lett.�a);2;3e4�
direttiva�98/59/CE�^Ordinanza�dell'�Arbeitsgericht��(Germania)�
emessa�il�30�aprile�2003,�notificata�il�17�giugno�2003�(cs.�14522/03,�
avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�l'attrice�era�dipendente�come�aiuto�assistente/assi-
stente�domiciliare�presso�la�GmbH,�una�impresa�per�prestazioni�assistenziali�
a�domicilio�che�impiegava�circa�43�lavoratrici�e�lavoratori.�In�ragione�di�diffi-
colta�nei�pagamenti�la�GmbH�presentava�un'istanza�per�l'avvio�di�una�proce-
dura�di�insolvenza�e,�con�effetto�dal�1.�febbraio�2002,�esonerava�tutte�le�col-
laboratrici�e�tutti�i�collaboratori�dall'obbligo�di�prestazione�lavorativa�e�non�
pagava�la�retribuzione�per�il�mese�di�gennaio�2002.�Nel�giugno�2002�il�cura-
tore�del�patrimonio�della�ditta�(convenuto)�comunicava�al�consiglio�di�
gestione�^con�cui�aveva�raggiunto�un�c.d.�compromesso�sulla�chiusura�del-
l'attivita�aziendale�ed�aveva�concordato�un�piano�sociale�ai�sensi�della�legge�
sull'ordinamento�aziendale�^che,�in�ragione�della�chiusura�dell'azienda�inten-
deva�risolvere�tutti�i�rapporti�di�lavoro�ancora�esistenti,�tra�cui�quello�dell'at-
trice,�ed�eseguire�un�licenziamento�collettivo.�

L'attrice�contesta�questo�licenziamento�ritenendolo�socialmente�ingiusti-
ficato,�ai�sensi�della�legge�per�la�tutela�contro�il�licenziamento�(KSchG),�inef-
ficace�per�irregolare�consultazione�del�consiglio�di�gestione�e�contrarioal�
buon�costume�perche�l'impresa�sarebbe�stata��dissanguata��prima�dell'aper-
tura�della�procedura�di�insolvenza�e�perche�sarebbe�stata�esercitata�sui�dipen-
denti�una�forte�pressione�per�convincerli�a�rassegnare�le�proprie�dimissioni.�

IquesitI 


1.�Se�la�direttiva�del�Consiglio�20�luglio�1998,�98/59/CE,�concernente�il�
ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�Stati�membri�in�materia�di�licenzia-
menti�collettivi,�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�la�nozione�di��Entlas-
sung��(licenziamento)�di�cui�all'art.�1,�n.�1,�lett.�a),�della�direttiva,�corri-
sponda�alla�dichiarazione�di�licenziamento�(�Ku�ndigung�)�intesa�come�il�
primo�atto�diretto�ad�estinguere�il�rapporto�di�lavoro�oppure�essa�significhi�
l'estinzione�del�rapporto�di�lavoro�conseguente�al�decorso�del�termine�di�
preavviso�di�licenziamento.�
2.�Nell'eventualita�che�la�nozione�di��Entlassung��debba�essere�intesa�
come�dichiarazione�di�licenziamento�(�Ku�ndigung�),�se�la�direttiva�richieda�
che�tanto�la�procedura�di�consultazione�di�cui�all'art.�2�della�direttiva�quanto�
la�procedura�di�notifica�di�cui�agli�artt.�3�e�4�della�direttiva�siano�concluse�
prima�della�dichiarazione�dei�licenziamenti.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�87 


Causa 
C-193/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Assicurazione 
per 
malattie 
^Spese 
mediche 
^Rimborso 
di 
spese 
sostenute 
in 
altro 
Stato 
membro 
^Applicazione 
di 
tariffa 
dello 
Stato 
di 
residenza 
^Art.�34,�
nn.�1�e�3�regolamento�72/574/CEE�^Ordinanza�del��Sozialgericht�f
(Germania)�emessa�il�19�marzo�2003,�notificata�il�7�luglio�2003.�

IL 
fattO 


La�ricorrente�(istituzione�tedesca�competente�in�materia�di�assicurazione�
malattia�obbligatoria)�pretende�di�mantenere�una�prassi�amministrativa�
interna�che,�per�cure�mediche�effettuate�all'estero�che�hanno�comportato�
spese�di�scarsa�entita�(fino�a�100�e),�prevede�che�il�rimborso�sia�basato�sulle�
tariffe�nazionali�per�evitare�la�ricerca,�ritenuta�economicamente�e�temporal-
mente�dispendiosa,�delle�tariffe�richieste�negli�Stati�in�cui�effettivamente�gli�
assicurati�hanno�utilizzato�e�pagato�il�servizio�medico.�

La�convenuta�Repubblica�federale�tedesca,�rappresentata�dall'Ufficio�
federale�di�assicurazione�controllo,�vede�in�tale�prassi�una�violazione�della�
norma�comunitaria�imperativa�e�preminente,�la�dove�la�ricorrente,�trattan-
dosi�di�importi�di�modesta�entita�,�non�riscontra�alcuna�lesione�dei�diritti�
degli�interessati�che,�anzi,�risulterebbero�avvantaggiati�da�un�rimborso�piu�
celere�delle�parcelle�pagate�all'estero.�Peraltro,�sempre�a�parere�della�ricor-
rente,�la�convenuta�incorrerebbe�in�un�errore�di�valutazione�violando�il�prin-
cipio�di�proporzionalita�.�

IL 
quesitO 


Se,�in�sede�di�attuazione�dell'art.�13,�n.�3,�SozialgesetzbuchfVf(libro�
quinto�del�codice�di�previdenza�sociale;�in�prosieguo:��SGB�V�),�l'art.�34�del�
regolamento�(CEE)�n.�574/1972�osti�a�una�prassi�di�rimborso�forfetario�da�
parte�dell'istituzione�competente�in�materia�di�assicurazione�malattia�delle�
spese�mediche�sostenute�in�un�altro�Paese�comunitario�basata�su�disposizioni�
normative�simili�concernenti�importi�modesti.�

Causa 
C 
^206/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Tariffa 
Doganale 
Comune 
^Voce 
tariffaria 
^Classificazione 
^Informazione 
tariffaria 
vinc
olante 
^Cerotto 
alla 
nicotina 
^Art.�12,�n.�5�regolamento�2913/1992�^
Regolamento�2658/1987�^Ordinanza�emessa�in�data�7�dicembre�2000�
dall'�HighfCortfofJustice�f(England�and�Wales)�notificata�il�23�giugno�
2003�(cs.�14523/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


La�controversia�in�questione�trae�origine�da�un�ricorso,�presentato�dal-
l'ufficio�britannico�delle�imposte�doganali�e�di�fabbricazione,�avverso�una�
pronuncia�della�commissione�Tributaria�(VAT)�che�ha�accolto�il�ricorso�della�
societa�SmithklinE 
BeechaM 
PLC 
contenente�un'informazione�tariffaria�a
rt.�12�del�regolamento�2913/1992�^che�istituisce�un�codice�doganale�comu-
nitario�riguardante�un�prodotto�noto�come�il�cerotto�alla�nicotina��Niquitin�
CQ�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'ufficio�britannico�delle�imposte�doganali�aveva�classificato�il�prodotto�
sotto�la�voce�tariffaria�3824�della�tariffa�doganale�comune.�Nel�classificare�
il�prodotto�in�questione�alla�voce�3824,�il�VAT�ha�fatto�riferimento�ad�un�
parere�di�classificazione�dell'Organizzazione�Mondiale�delle�Dogane�(OMD).�

La�ditta�sosteneva,�invece,�che�il�prodotto�doveva�essere�classificato�
sotto�la�voce�doganale�3004�come��medicamento�per�scopi�terapeutici�o�pro-
filattici�.�

IquesitI 


1.��Se�la�voce�3004�dell'allegato�I�al�regolamento�del�Consiglio�
n.�2658/1987,�e�successive�modifiche,�vada�interpretata�nel�senso�che�essa�
comprende�un�prodotto�che�si�presenta�sotto�forma�di�un�cerotto�alla�nico-
tina,�destinato�ad�aiutare�chi�cerchi�di�smettere�di�fumare,�e�che�consiste�in�
un�cerotto�adesivo�impregnato�di�nicotina,�che�e�assorbita�attraverso�1a�pelle,�
offerto�in�vendita�confezionato�in�carta�di�alluminio.�
2.��Se�l'art.�12,�n.�5,�del�regolamento�del�Consiglio�n.�2913/1992�(in�
prosieguo:�il��codice�doganale�)�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�
impone�o�consente�al�giudice�competente�di�annullare�una�decisione�del-
l'autorita�doganale�senza�sostituirla�con�un'informazione�tariffaria�vincolante�
che�sia�in�contrasto�con�il�parere�di�classificazione�dell'Organizzazione�mon-
diale�delle�dogane,�ma�dichiarando�che�un�prodotto�e�correttamente�classifi-
cabile�in�modo�diverso�rispetto�a�quanto�indicato�in�detto�parere,�quando:�
a) 
un'autorita�doganale�di�uno�Stato�membro�ha�fornito�un'informa-
zione�tariffaria�vincolante�in�osservanza�dell'art.�12�del�codice�doganale�in�
relazione�al�prodotto;�

b) 
l'informazione�tariffaria�vincolante�di�cui�trattasi�e�conforme�ad�un�
parere�di�classificazione�che�sia�stato�precedentemente�pubblicato�dall'Orga-
nizzazione�mondiale�delle�dogane�e�di�cui�sia�stata�data�notizia�con�una�
comunicazione�della�Commissione,�in�osservanza�dell'art.�12,�n.�5,�del�codice�
doganale;�

c) 
l'importatore�proponga�ricorso�dinanzi�a�un�giudice�nazionale,�in�
forza�dell'art.�243�del�codice;�
d) 
detto�giudice�sia�in�disaccordo�con�il�parere�di�classificazione.�

Cause 
riunite 
C-211/03, 
C-299/03, 
C-316/03, 
C-317/03 
e 
C-318/03 
(domande 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Classificazione 
di 
un 
prodotto 
come 
alimento 


o 
medicinale 
^Regolamento�97/258/CE�e�02/178/CEE�^Direttiva�
02/46/CE.�
I 
fattI 


Un�importatore�tedesco�ha�presentato�infruttuosamente�domanda�al�
competente�Ministero�federale�per�la�tutela�dei�consumatori,�per�l'alimenta-
zione�e�per�l'agricoltura�al�fine�di�ottenere�la�concessione�della�autorizzazione�
generale�ai�sensi�dell'articolo�47,�lett.�a) 
dello�LMBG�per�importare�e�immet-
tere�in�commercio�come�integratore�alimentare�il�prodotto��Lacyobat 
omni 
Fos�,�visto�che�nei�Paesi�Bassi�il�prodotto�controverso�e�stato�autorizzato�
come��novelfood� 
e�si�trova�in�commercio.�Per�permettere�la�commercializ-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�89 


zazione�del�prodotto�di�cui�e�causa�esso�veniva�offerto,�secondo�la�domanda,�
come��integratore�alimentare�per�l'alimentazione�programmata�a�base�di�bat-
teriocultura�a�base�vegetale�.�Veniva�consigliato�il�dosaggio�giornaliero�del�
prodotto,�una�polvere�da�sciogliere�in�acqua,�che�pero�ben�si�adatta�anche�
alla�preparazione�di�uno�yogurt�probiotico.�Il�Ministero�della�sanita�tedesco,�
a�cui�in�seguito�era�stata�trasferita�la�competenza�del�caso,�sentiti�i�pareri�
dell'Istituto�federale�per�la�tutela�della�salute�dei�consumatori�e�dello�Istituto�
federale�per�i�farmaci�e�i�prodotti�medicinali,�respingeva�la�domanda�di�con-
cessione�del�predetto�provvedimento.�I�due�Istituti�federali,�infatti,�prende-
vano�entrambi�posizione�nel�senso�che�il�prodotto�de 
quo 
non�era�un�ali-
mento,�bens|�un�medicinale.�E�vero�che�le�batteriocolture�utilizzate�per�la�
preparazione�del�prodotto�controverso�trovano�sovente�impiego�negli�ele-
menti�(come�ad�es:�il�latte�acido),�ma�questi�ultimi�vengono�consumati�per�il�
loro�valore�nutritivo.�Nel�caso�di�Lactobat 
pose 
omni 
FOS,�invece,�alla�base�
del�consumo�stanno�finalita�mediche,�non�essendo�in�alcun�modo�accertato�
dal�punto�di�vista�scientifico�in�misura�sufficiente�che�vi�sia�un�fabbisogno�
di�tale��materia�probiotica�attiva�.�Avverso�tale�decisione�la�ricorrentepro-
poneva�ricorso�per�sentire�dichiarare�l'obbligo�di�concessione�di�detta�auto-
rizzazione.�La�convenuta�confermava�innanzi�al�giudice�amministrativo�la�
classificazione�come�medicinale�del�prodotto�controverso,�esprimendo�inoltre�
dubbi�riguardo�la�sicurezza�dei�ceppi�batterici�utilizzati.�Il�Tribunale�ammini-
strativo�respingeva�la�domanda�della�ricorrente�perche�si�era�in�presenza�di�
un�medicinale�e�non�di�un�alimento.�La�ricorrente�proponeva�appello�contro�
tale�pronuncia�e,�nel�frattempo,�importava�a�proprio�rischio�il�prodotto�con-
troverso�come�integratore�alimentare.�Il�Giudice�di�appello�tedesco,�richia-
mandosi�al�primato�del�diritto�comunitario,�afferma�che�la�definizione�del�
concetto�di��alimento��di�cui�all'articolo�2�del�regolamento�78/2002/CE�pre-
vale�su�quella�contenuta�nella�normativa�interna,�l'articolo�1�dello�LMBG.�
In�particolare,�la�sezione�adita�ritiene�che�la�delimitazione�tra�alimentie�
medicinali�non�e�piu�data�da�una�prevalente�ed�obbiettiva�destinazione,�ma�
che�un�prodotto�che�integra�sia�le�caratteristiche�di�alimento,�come�pure�
quelle�di�medicinale,�e�,�dal�punto�di�vista�giuridico,�sempre�e�soltanto�un�
medicinale.�Per�la�decisione�della�causa�si�e�ritenuto�comunque�necessario�
rimettere�alla�Corte�di�Giustizia�alcuni�quesiti�interpretativi.�

IquesitI 


A). 
1.��Se�il�prodotto�controverso��Lactobat 
omni 
Fos� 
sia�un�alimento�(se�
del�caso�sotto�la�forma�di�un�integratore�alimentare)�ovvero�un�medicinale�e�
se�tale�accertamento�sia�vincolante�per�tutti�gli�Stati�membri.�

2.��Se�ai�fini�della�classificazione�entra�in�considerazione�il�fatto�che�il�
prodotto,�secondo�le�istruzioni�per�l'uso,�deve�essere�agitato�nell'acquao�
nello�yogurt�e�se�il�criterio�e�dato�dallo�Stato�nel�quale�esso�viene�importato.�
3.��Qualora�la�Corte�di�giustizia�dovesse�pervenire�ad�accertare�che�il�
prodotto�di�cui�trattasi�sia�un�medicinale,�ma�negli�Stati�membri�nei�quali�
esso�e�stato�fino�ad�ora�considerato�prodotto�alimentare�continui�a�restare�
tale,�questa�sezione�si�troverebbe�di�fronte�a�problemi,�quali�quelli�che�stanno�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

alla�base�delle�questioni�sub 
B.�VI)�in�combinato�come�le�questioni�sub 
B.�
III);�se�ne�chiede�la�soluzione�e�si�fa�pertanto�rinvio�alle�questioni�cola�for-
mulate�e�alla�loro�esposizione.�

4.��Nel�caso�in�cui�il��Lactobat 
omni 
FOS� 
sia�a�un�alimento�(un�inte-
gratore�alimentare),�se�esso�sia�un�prodotto�alimentare�di�nuovo�tipo�ai�sensi�
del�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�27�gennaio�
1997,�n.�258,�sui�nuovi�prodotti�e�nuovi�ingredienti�alimentari�(GUCE 
L43,�
pag.�1).�Quale�sia�il�rapporto�intercorrente�tra�le�varie�basi�legali.�
B). 
Nel�caso�in�cui�le�questioni�relative�alla�classificazione�esposte�sub 
A) 
debbano�essere�risolte,�come�fino�ad�ora�e�stato,�non�gia�dalla�Corte�di�giu-
stizia,�bens|�dai�giudici�nazionali,�si�chiedono�cio�nondimeno�indicazioni�per�
una�corretta�soluzione�delle�questioni�sub 
A 
2)�dal�punto�di�vista�del�diritto�
comunitario,�nella�misura�in�cui�il�diritto�comunitario�sia�pertinente.�

Sipongono 
inoltre 
le 
seguenti 
questioni: 


I.�a.��Se�la�classificazione�del�prodotto�controverso�debba�essere�effet-
tuata�secondo�l'articolo�2,�numeri�1�e�2,�in�combinato�con�il�n.�3,�lett.�d) 
del�
medesimo�articolo�del�regolamento�(CE)�del�Parlamento�europeo�e�del�Con-
siglio�28�gennaio�2002,�n.�178�che�stabilisce�i�principi�e�i�requisiti�generali�
della�legislazione�alimentare,�istituisce�la�Autorita�europea�per�la�sicurezza�
alimentare�e�fissa�procedure�nel�campo�della�sicurezza�alimentare�(GUCE 
L�
31,�pag.�1);�ovvero,�dopo�la�scadenza�del�termine�di�trasposizione�del�
31�luglio�2003,�secondo�la�direttiva�del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�
10�giugno�2002,�2002/46/CE,�per�il�ravvicinamento�delle�legislazioni�degli�
Stati�membri�relative�agli�integratori�alimentari�(GUCE 
L�183,�pag.�51)�e,�se�
del�caso,�secondo�quali�parti�della�direttiva.�
b.��Nel�caso�in�cui�fosse�applicabile�l'articolo�2,�numeri�1�e�2,�in�com-
binato�il�n.�3,�lett.�d) 
del�medesimo�articolo�del�regolamento�178/2002,�si�
pone�la�seguente�questione:�se�sia�esatto�che�non�viene�piu�in�considerazione�
il�prevalere�dello�scopo�specifico�(obiettivo)�del�prodotto,�bens|�il�fatto�che�
un�prodotto,�che�integra�sia�i�presupposti�di�un�prodotto�alimentare�come�
pure�quelli�di�un�medicinale�sia,�per�legge,�sempre�e�solo�una�medicinale.�In�
quale�misura�entra�in�considerazione�nel�singolo�caso�specifico�il�genere�ein�
quale�misura�il�prodotto.�
II.��Come�debba�definirsi�dal�punto�di�vista�del�diritto�comunitario�il�
concetto�di��azione�farmacologica��determinante�ai�fini�della�classificazione�
dei�prodotti�e,�tra�l'altro,�ai�sensi�dell'articolo�2,�numeri�1�e�2�in�combinato�
con�il�n.�3,�lett.�d),�del�medesimo�articolo�del�regolamento�178/2002.�Se�inte-
gri�parte�della�definizione,�in�particolare,�la�necessita�di�un�rischio�per�la�
salute.�
III.��Se�il�punto�di�vista�formulato�dalla�Corte�di�giustizia�nella�sen-
tenza�30�novembre�1983,�causa�227/1982,�Racc. 
1983,�n.�3883�(�van 
Benne-
kom�),�al�punto�39,�in�occasione�di�una�valutazione�generica�di�preparati�
vitaminici�secondo�cui�l'importazione�di�un�prodotto�che�puo�circolare�come�
prodotto�alimentare�nello�Stato�membro�di�produzione,�deve�essere�possibile�
mediante�il�rilascio�di�una�autorizzazione�di�immissione�sul�mercato,�sia�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�91 


valido�se�il�detto�prodotto�viene�invero�considerato�come�medicinale�nello�
Stato�di�importazione,�ma�l'utilizzazione�di�immissione�sul�mercato�deve�
essere�compatibile�con�le�esigenze�di�tutela�della�salute,�anche�per�i�prodotti�
probiotici�del�tipo�di�quelli�di�cui�trattasi�e�la�Corte�di�giustizia�mantenga�il�
suo�punto�di�vista�nel�confronti�del�successivo�diritto�comunitario.�

IV.��Qualora�in�dipendenza�del�concetto�di��rischio�per�la�salute��di�
cui�alla�questione�sub 
II)o�III)�o�di�altra�pertinente�norma�di�diritto�comuni-
tario,�ad�esempio�gli�articoli�28�o�30�CE,�si�pervenga�a�tale�concetto:�
a.��Se�si�debba�prescindere�dal�cosiddetto��Upper-Safe-Level� 
l
ivello�di�sicurezza�superiore�^o�se�esso�possa�essere�graduato,�ad�esempio,�
perche�le�sostanze�controverse�vengono�assunte�anche�semplicemente�come�
l'alimentazione�e/o�^quanto�meno�in�caso�di�assunzione�protratta�per�lungo�
tempo�^debbano�tenersi�in�considerazione�vari�gruppi�di�consumatori�e�la�
loro�differente�sensibilita�.�
b. 
�Se,�in�caso�di�fissazione�^individuale�^dell'Upper 
Safe 
Level 
o�
di�una�sua�graduazione�^individuale�^sia�in�contrasto�con�il�diritto�comuni-
tario�un�margine�di�discrezionalita�dei�funzionari�della�Pubblica�Amministra-
zione�competente�in�materia,�soggetto�ai�sensi�della�normativa�nazionale�in�
misura�solo�limitata�a�verifica�giurisdizionale.�
V.�a. 
�Se,�trattandosi�di�un�prodotto�che�possa�circolare�almeno�in�
un'altro�Stato�membro�come�prodotto�alimentare,�sia�determinante�ai�fini�
della�libera�circolazione�in�Germania�del�detto�prodotto�come�prodotto�
alimentare�(integratore�alimentare)�che�le�competenti�autorita�tedesche�su�
un�piano�formalmente�logico�si�esprimono�nel�senso�che�in�Germania��non�
vi�e�alcuna�necessita�nutrizionale��per�il�prodotto�di�cui�trattasi.�
b. 
�In�caso�di�soluzione�affermativa:�se�l'autorita�,�nella�misura�in�cui�
sia�competente�secondo�il�diritto�nazionale,�disponga,�in�sintonia�con�il�
diritto�comunitario,�di�un�margine�di�discrezionalita�che�solo�in�misura�limi-
tata�e�soggetto�a�verifica�giurisdizionale.�
VI.��Qualora�la�Corte�di�giustizia�dovesse�dare�soluzione�affermativa�
alle�questioni�sub 
II)�relative�alla�causa��van 
Bennekom� 
e�nel�caso�di�specie�
non�dovesse�sussistere�alcuna�incompatibilita�con�l'esigenza�della�tutela�della�
salute,�come�possa�essere�attuato�il�diritto�all'autorizzazione�all'immissione�
in�commercio.�Se�la�domanda�di�decisione�di�portata�generale�ai�sensi�del-
l'articolo�47�a) 
dello�LMBG�possa�essere�respinta�senza�violare�il�diritto�
comunitario,�in�quanto�si�e�in�presenza�di�un�medicinale,�secondo�i�criteri�di�
classificazione�tedeschi,�mentre�nello�Stato�membro�di�produzione�il�prodotto�
puo�circolare�come�alimento.�
Se�sia�conforme�al�diritto�comunitario,�in�particolare�con�gli�articoli�28�e�
30�CE,�non�applicare�a�un�siffatto�medicinale,�per�analogia,�la�disposizione�
di�cui�all'articolo�47�a) 
dello�LMBG.�

In�caso�di�soluzione�negativa:�

se�lo�Stato�tedesco�possa�escludere�il�rilascio�di�una�decisione�di�por-
tata�generale�ai�sensi�dell'articolo�47�a) 
dello�LMBG�(in�applicazione�per�
analogia)�di�un�obbligo�previsto�dal�giudice�tedesco�senza�violare�il�diritto�
comunitario,�in�quanto�lo�stesso�o�l'autorita�competente�per�i�prodotti�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

alimentari,�ma�non�per�i�medicinali,�obietta�che�secondo�i�criteri�di�classifica-
zione�tedeschi�si�sia�in�presenza�di�un�medicinale�e�la�decisione�generale�
ex 
articolo�47�a) 
dello�LMBG,�per�analogia,�potrebbe�non�essere�pronun-
ciata:�

a) 
per�motivi�di�incompetenza�del�funzionario�preposto�al�rilascio�
delle�ordinanze�generali�ex 
articolo�47�a) 
dello�LMBG�per�quanto�riguarda�
anche�i�medicinali;�

b) 
per�mancanza�di�autorizzazione�in�quanto�medicinale.�

VII.�^Per�il�caso�in�cui,�in�considerazione�delle�soluzioni�fornite�dalla�
Corte�di�giustizia,�i�prodotti�considerati�dovessero�risultare�essere�alimenti�
(se�del�caso�anche�integratori�alimentari),�si�pongono�per�questa�sezione�
questioni�per�quanto�riguarda�l'applicabilita�del�regolamento�258/97/CE�da�
considerarsi�prevalente�rispetto�all'articolo�47�a) 
dello�LMBG�e�che�esclude,�
se�del�caso,�interesse�alla�tutela�giuridica�per�la�presente�domanda.�
Come�debba�essere�interpretata�la�parte�della�frase�figurante�all'arti-
colo�1,�n.�2,�del�regolamento�258/1997��non�ancora�utilizzato�in�misura�
significativa�.�Se�a�tal�riguardo�sia�sufficiente�che�nella�Gazzetta 
Ufficiale 
del�16�febbraio�1995�sia�stato�dichiarato�commerciabile�un�probiotico�deno-
minato�Ecologic 
326,�comparabile�con�il�prodotto�qui�controverso�e�sulla�
base�della�fattura�20�maggio�1996�ha�avuto�luogo�una�fornitura�alla�ricor-
rente�di�Ecologic 
326,�ovvero�quali�siano�i�requisiti�che�debbono�essere�soddi-
sfatti�perche��possa�considerarsi�un�utilizzo�in�misura�significativa,�ai�sensi�
dell'articolo�1,�n.�2,�del�regolamento�258/1997.�Qual'e�punto�di�incidenza�in�
relazione�alla�parte�di�frase��non 
ancora�. 


VIII.�^Qualora�la�Corte�di�giustizia�non�dovesse�risolvere�essa�stessa�le�
questioni�sub 
A),�se�il�giudice�nazionale�puo�rivolgere�quesiti�in�materia�di�
classificazione�di�prodotti�o�anche�in�materia�di�scienze�naturali�e�di�metodo�
alle�autorita�europee�per�i�prodotti�alimentari,�e�quale�effetto�vincolante�
eventualmente�abbiano�le�loro�informazioni�per�il�giudice�nazionale.�Se�la�
possibilita�di�verificare�l'informazione�(se�del�caso�l'obbligo�di�verifica)�esista�
solo�per�i�giudici�comunitari,�o�anche�per�il�giudice�nazionale�che�opera�il�
rinvio�pregiudiziale.�
Causa 
C-224/03 
^Trattato 
CECA 
^Termine 
di 
scadenza 
^Esercizio 
dei 


poteri 
in 
materia 
di 
concorrenza 
successivamente 
al 
termine 
di 
scadenza 


del 
Trattato 
^Accertamento. 


IL 
fattO 


La�Commissione�ha�sanzionato�alcune�societa�italiane�metallurgiche�per�
comportamenti�anticoncorrenziali,�posti�in�essere�nella�vigenza�del�Trattato�
CECA,�dopo�la�sua�scadenza.�Le�societa�hanno�impugnato�le�relative�deci-
sioni�innanzi�al�Tribunale�di�Primo�Grado.�Il�Governo�italiano�ha�ritenuto�
di�proporre�ricorso�alla�Corte�di�Giustizia�per�fare�constare�la�inesistenza�
delle�decisioni�di�condanna�per�carenza�assoluta�di�potere�da�parte�della�
Commissione,�quale�istituzione�della�Comunita�europea.�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
93 


NotA 


Si�riproduce,�in�sintesi,�il�ricorso�proposto�dal�Governo�italiano,�rilevando�

che�la�Commissione�ha�eccepito�il�difetto�di�giurisdizione�della�Corte�in�rela-

zione�all'oggetto�del�ricorso,�relativo�ad�una�azione�di�accertamento�e�nondi�

annullamento.�

1.��La�Commissione�delle�Comunita��Europee�ha�emanato�un�
Comunicazione(1)�relativa�ad�alcuni�aspetti�del�trattamento�di�casi�in�materia�

di�concorrenza�a�seguito�della�scadenza�del�trattato�CECA�(2002/C�152/03)�

con�lo�scopo�di�sintetizzare�per�gli�operatori�economici�e�gli�Stati�membri,�nella�

misura�in�cui�essi�sono�interessati�dal�trattato�CECA�e�dalla�relativa�legisla-

zione�secondaria,�i�piu��importanti�cambiamenti�che�il�passaggio�al�regime�CE�

comporta�relativamente�alle�norme�sostanziali�e�procedurali�applicabili,�nonche�

di�spiegare�come�intende�affrontare�questioni�specifiche�sollevate�dalpassaggio�

dal�regime�CECA�al�regime�CE�nei�settori�dell'antitrust,�del�controllo�delle�con-

centrazioni�e�del�controllo�degli�aiuti�di�Stato.�
Alpunto�3�della�Comunicazione,�si�legge:��Iprincipi�che�sono�alla�base�

delle�regole�di�concorrenza�dei�due�trattati�sono�simili.�Gli�articoli�81�e�82�del�

trattato�CE�sono�chiaramente�ispirati�ai�corrispondenti�articoli�65�e�66,�para-

grafo�7,�del�trattato�CECA.�Inoltre�da�molti�anni�la�prassi�di�applicazione�dei�

due�trattati�convergono.�Nella�Ventesima�relazione�sulla�politica�di�concorrenza�

(1990)�la�commissione�ha�annunciato�che�era�giunto�il�momento�di�armonizzare�

il�piu��possibile�l'applicazione�delle�norme�di�concorrenza�CECA�con�la�prassi�

seguita�in�base�al�trattato�CE.�Nel�1998�la�Commissione�ha�pubblicato�una�

comunicazione�relativa�all'armonizzazione�delle�procedure�di�esame�delle�con-

centrazioninelquadrodeitrattatiCECAe�CE�edalpunto31:��SelaCommis-

sione,�nell'applicare�il�diritto�della�concorrenza�comunitario�alle�intese,�indivi-

dua�una�violazione�in�un�settore�rientrante�nel�campo�di�applicazione�del�trattato�

CECA,�il�diritto�sostanziale�applicabile�sara��,�indipendentemente�dal�momento�

in�cui�tale�applicazione�ha�luogo,�quello�in�vigore�nel�momento�in�cui�si�sono�

verificati�i�fatti�che�hanno�costituito�la�violazione.�In�ogni�caso,�per�quanto�

riguarda�la�procedura,�dopo�la�scadenza�del�trattato�CECA,�si�applichera��il�

diritto�CE�(ivi�compresa�la�comunicazione�della�Commissione�relativa�all'immu-

nita��dalle�ammende�e�alla�riduzione�dell'importo�delle�ammende�nei�casi�di�car-

telli�tra�imprese,�Gazzetta�Ufficiale�C 
45 
del 
19 
febbraio 
2002)�. 
Nelle�Comunicazioni�e��contenuta�la�riserva:��La�presente�comunicazione�

vieneadottatafattasalval'interpretazionedellenormeCECAe�CEEdaparte�

delTribunalediprimogradoedella�Cortedigiustizia�.�
L'affermazione�che�richiede�un�chiarimento�quanto�alla�sua�applicazione�

nel�concreto�e��che,�in�linea�di�principio,�a�partire�dal�24�luglio�2002,�in�quanto�

il�Trattato�CECA�ai�sensi�dell'articolo�97�e��scaduto�il�23�luglio,��i�settori�che�

precedentemente�rientravano�nell'ambito�di�applicazione�del�trattato�CECA,�

delle�norme�procedurali�e�della�restante�legislazione�secondaria�derivanti�dal�

trattato�CECAsarannosoggettiallenormedeltrattato�CE,�allenormeprocedu-

(1) 
GUCE�C 
152 
del 
26 
giugno 
2002. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


rali�e�alla�restante�legislazione�secondaria�derivante�dal�trattato�CE�.�La�que-

stione�applicativa�e�relativa�alla�determinazione�di�quali�norme�siano�applicabili�

ai�singoli�casi�aperti�prima�della�scadenza�del�trattato�CECA�e�che�al�23�luglio�

2002�non�siano�stati�completamente�chiusi.�E�cio�,�in�quanto�la�soluzione�adot-

tata�ha�effetti�sostanziali�e�processuali�ed,�inoltre,�ai�sensi�dell'articolo�256�del�

trattato�CE�l'esecuzione�dell'obbligo�pecuniario�derivante�da�una�decisione�di�

condanna�e�regolata�dalle�norme�di�procedura�civile�vigenti�nello�Stato�sul�cui�

territorio�essa�viene�effettuata�e��(...)�Laformula�esecutiva�e�apposta,�con�la�

sola�verificazione�della�autenticita�del�titolo,�dall'autorita�nazionale�che�il�

governodiciascunodegliStatimembridesignera�atalfine�(...)�Assoltetalefor-

malita�arichiestadell'interessato,�quest'ultimopuo�ottenerel'esecuzioneforzata�

richiedendola�direttamente�all'organo�competente,�secondo�la�legislazione�nazio-

nale�(...)�.�

Gli�Stati�membri�non�hanno�adottato�alcuna�decisione�generale�di�proroga�

delle�disposizioni�del�trattato�CECA.�

2.��Il�Trattato�istitutivo�della�CECA�e�un�trattato�internazionale,�istitu-
tivo�di�una�organizzazione�internazionale.�Per�le�finalita�che�perseguiva,�la�

CECA�sipresento�,�peraltro,�con�caratteri�assaiparticolari�rispetto�alle�organiz-

zazioni�precedenti,�tanto�che�^utilizzando�una�espressione�usata�dal�Trattato�

(articolo�9)�relativamente�allefunzioni�dei�membri�dell'Alta�Autorita�^fu�defi-

nita�un�ente��sopranazionale�.�Tale�carattere�di��sopranazionalita��e�venuto�

scemando�nelle�organizzazioni�successive�della�CEE�e�dell'Euratom�e�tanto�non�

e�irrilevante�sulpiano�della�valutazione�della�sussistenza�di�una�eventuale�inclu-

sione�delle�norme�contenute�nel�trattato�CECA�in�quello�della�CEE.�Sul�punto�

si�deve�sottolineare�che�il��trattato��o�la���convenzione��sono�strumenti�del�

diritto�internazionale�e�mantengono�taleprerogativa�anchese�e�quando�utilizzati�

inforza�di�norme�comunitarie,�in�quanto�in�nessun�modo�si�confondono�o�assu-

mono�la�natura�di�atti�comunitari,�tassativamente�indicati�nell'articolo�249�CE.�

3.��L'articolo�97�del�Trattato�CECA�recita:��Il�presente�trattato�e�con-
cluso�per�la�durata�di�cinquant'anni�a�decorrere�dalla�data�di�entrata�in�vigore�.�

Ilproblema�giuridico�che�sipone�alpresente�non�e�quello�di�definire�la�suc-

cessione�delle�leggi�nel�tempo�nell'ambito�dell'ordinamento�giuridico�comunita-

rio,�bens|�di�risolvere�iproblemi�di�regolamentazione�difattispecie�di�rilievo�giu-

ridico�determinati�dalla�cessazione�degli�effetti�di�un�trattato�internazionale�

con�il�conseguente�venire�meno�del�relativo�ordinamento�giuridico,�problema�

che�va�risolto�alla�luce�dell'ordinamento�internazionale,�l'unico�competente�al�

riguardo.�

Nello�stabilire�che�il�trattato�CECA�avra�una�durata�di�50�anni�a�decorrere�

dalla�sua�entrata�in�vigore�(23�luglio�1952)�l'art.�97�colloca�il�trattato�medesimo�

nella�categoria�degli�accordi�a�durata�limitata.�

Caratteristica�degli�accordi�a�durata�determinata�e�che�in�essi�lo�scadere�

delterminefinaleproduceautomaticamente�l'estinzionedeltrattato.�

Alla�fattispecie�deve�applicarsi�l'articolo�54�della�Convenzione�di�Vienna�

sul�diritto�dei�trattati,�firmata�il�23�maggio�1969,�il�cui�articolo�54,�rubricato�

Estinzione�di�un�trattato�o�recesso�in�virtu�delle�disposizioni�del�trattato�o�per�

consenso�delle�parti,�dispone�che�l'estinzione�di�un�trattato�internazionale,�sia�

esso�totale�oparziale,puo�avvenire�o�in�conformita�delle�disposizionideltrattato�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
95 


medesimo�o,�in�ogni�momento,�per�consenso�di�tutte�le�parti�dopo�reciproche�

consultazioni.�Tralecauseestintivericonducibiliallaprimadelleduefattispecie�

rientra�certamente�il�termine�finale,�che�di�fatto�rappresenta�il�dies 
ad 
quem. 


Ilcompiersidiesso,�invero,ponefineallapersistenzadideterminatiimpegni,o�

alla�esistenza�del�trattato�medesimo.�L'effetto�giuridico�spiegato�da�termine�

nella�economia�del�trattato�e�risolutiva.�
L'articolo�70�della�Convenzione,�rubricato�Conseguenze�della�estinzionedi�

un�trattato,�prevede:��1.�Salvo�diversa�disposizione�del�trattato�o�diverso�

accordodelleparti,�ilfattocheuntrattatosisiaestintoinvirtu�delledisposizioni�

del�trattato�medesimo�o�in�conformita�alla�presente�Convenzione:�
a) 
libera�le�parti�dall'obbligo�di�continuare�ad�applicare�il�trattato;�
b) 
non�pregiudica�alcun�diritto,�obbligo�o�situazione�giuridica�delle�parti�

sortiperef
ffetto�dellaesecuzionedeltrattatoprimadellasuaestinzione.�

2.�Quando�uno�Stato�denuncia�un�trattato�multilaterale�o�esercita�il�
recesso,�il�paragrafo�1�si�applica�ne�rapporti�fra�questo�Stato�e�ciascuna�delle�

altre�parti�del�trattato�a�partire�dalla�data�in�cui�la�denuncia�o�il�recesso�prende�

effetto.�
Nel�suo�commento�all'articolo�in�esame,�Capotorti(2) 
evidenzia�come�l'e-

stinzione�di�un�trattato�produce,�secondo�l'articolo�70,�comma�1�a), 
�la�conse-

guenza�fondamentale�di�liberare�le�parti�dall'obbligo�di�continuare�ad�ese-

guirlo�,�mentre,�per�quel�che�attiene�alle�situazioni�giuridiche�richiamate�nell'a-

linea�b),�precisa�come��si�deve�necessariamente�intendere�che�le�situazioni�

giuridiche�prese�in�considerazione�siano�quelle�acquisite�^esauritesi,�cioe�,o�

concretatesiinsituazionidifatto^primacheiltrattatovengameno,�inquanto�

e�ovvio�che�i�diritti,�gli�obblighi�e�le�situazioni�giuridiche�ancora�pendenti�sono�

tutti�coinvolti�dall'estinzione�(beninteso�ex 
nunc, 
non�ex 
tunc)�e�questo�proba-

bilmente�si�e�voluto�significare�.�Dello�stesso�avviso,�Haraszti�per�il�quale�

�unless�the�treatyprovides�otherwise,�a�termination�ofthe�treaty�can�takeplace�

only�ex 
nunc�(3). 
E�da�sottolineare�che�l'articolo�70�ha�natura�di�norma�suppletiva,�facendo�

esplicitamente�salva��la�possibilita�che�il�trattato�disponga�in�modo�diverso,�o�

che�una�diversa�intesa�si�stabiliscafra�i�contraenti�.�
Da�quanto�precede�discende,�quindi,�che�l'estinzione�di�un�trattato,�se�da�un�

lato�non�ha�alcun�effetto�su�quelle�situazioni�giuridiche�che�si�sono�esaurite�

prima�dell'estinzione,�concretando�una�ipotesi�di�estinzione�parziale�diun�trat-

tato,�e�per�le�quali�le�norme�del�trattato�estinto�manterranno�un'automatica�

valenza;�dall'altro,�travolge�tutte�quelle�situazioni�che�non�si�siano�perfezionate�

(2) 
Capotorti, 
Convenzione�di�Vienna�sul�diritto�dei�trattati, 
Padova, 
1977, 
73 
e 
ss.; 
id.,�
L'extintion�et�la�suspension�des�traite�s,in 
Recuel�des�Cours�de�l'Acade�mie�de�Droit�Internatio-
nal�de�La�Haye, 
1971, 
III, 
tomo 
134, 
452 
o 
ss. 
Nello 
stesso 
senso, 
si 
vedano 
Aust, 
Modern�
Treaty�Law�and�Practice, 
Cambridge, 
2000, 
225, 
per 
il 
quale 
�Article70�(1)provides�(...)�that�
intheabsence�ofanytransitionalprovisions,ifatreatyisterminatedunderitsprovisionsthe�

partiesarereleasedfromanyobligationfurthertoperform�it�.�

(3) 
Haraszti,�Somefundamentalproblems�ofthe�law�treaties, 
Budapest, 
1973, 
242. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


prima�della�scadenza�del�trattato�medesimo;fatta�salva,�in�quest'ultimo�caso,�la�

possibilita�di�stabilire�l'ultrattivita�delle�norme�del�trattato�attraverso�uno�speci-

fico�ed�unanime�accordo�delle�parti�interessate.�

4.��In�generale,�affinche�le�norme�di�un�trattato�internazionale�possano�
continuare�ad�avere�effetto�anche�dopo�la�sua�naturale�scadenza�e�necessario�

che�una�tale�decisione�venga�presa�di�concerto�dagli�Stati�firmatari�e�solo�da�

essi.�Che�la�volonta�degli�Stati,�e�soltanto�questa,�sia�fondamentale�per�le�sorti�

del�Trattato�CECA,�cos|�per�ogni�altro�trattato�internazionale,�e�confermato�

dalla�Commissionenella�Comunicazionedel27novembre2000incui,�nelprefi-

gurare�alcune�soluzioni�riguardo�alla��devolution�ofECSC�assets�to�the�Euro-

pean�Community�, 
aveva 
premesso 
che 
�The�starting-point�of�any�analysis�

mustbe�the�willingness�ofthe�Member�Statesnot�to�extendthe�life�oftheECSC�

regime�and�bodies�beyond�the�time-limit�laid�down�in�the�treaty�(4). 
Al�

riguardo,�non�vi�e�stata�alcunapresa�diposizione�congiunta�degli�Statifirmatari�

del�Trattato�CECA,�prima�dell'estinzione�dello�stesso,�per�rinnovarne�la�validita�

nella�sua�interezza�o�per�prevedere�un�generale�regime�transitorio�che�assicu-

rasse�l'ultrattivita�di�tutte�le�sue�norme.�Gli�Stati�firmatari,�invece,�hanno�

lasciato�che�il�Trattato�CECA�si�estinguesse,�limitandosi�a�regolare�ilpassaggio�

delle�norme�CECA�al�regime�CE�soltanto�per�alcuni�settori.�In�particolare,�nes-

suna�disposizione�congiunta�e�stata�presa�con�riguardo�ad�un�regime�transitorio�

in�materia�di�concorrenza�ai�sensi�del�Trattato�CECA.�
Per�le�istruttorie�ancora�in�corso�al�momento�della�estinzione�del�Trattato�

CECA�non�si�potrebbe,�quindi,�invocare�la��non�re�troactivite�de�l'extinction�,�

in�quanto�cio�comporterebbe�la�ultrattivita�delle�disposizioni�dello�stesso,�in�

quanto�nessun�diritto,�obbligo�o�situazione�giuridica�delle�parti�e�sorto�nella�

vigenza�del�Trattato�stesso.�

5.��La�necessita�di�un�intervento�degli�Statifirmatari�del�Trattato�CECA�
perfare�si�che�leprevisioni�contemplate�in�quest'ultimopotessero�rientrare�nel�

Trattato�CE�trovano�conferma,�inoltre,�in�alcuni�Accordi�tra�gli�Statifirmatari�

che�sono�stati�presi�prima�del�23�luglio�2002,�e�quindi�tempestivamente,�per�

regolare�specifici�aspetti�conseguenti�alla�scadenza�del�Trattato�CECA.�Tale�la�

Decisione�dei�rappresentanti�dei�governi�degli�Stati�membri,�riuniti�in�sede�di�

Consiglio,�del�19�luglio�2002,�relativa�agli�Accordi�internazionali�conclusi�dalla�

CECA,�che�non�contemplavano�affatto�la�scadenza�del�Trattato�CECA,�per�i�

quali�si�e�stabilito�che:��Le�questioni�contemplate�dal�trattato�CECA�rientre-

ranno,�alla�scadenza�di�questo,�nel�trattato�che�istituisce�la�Comunita�europea��
In�data�27febbraio�2002�la�Conferenza�dei�Rappresentanti�dei�Governi�

degli�Stati�membri�con�il�Consiglio�ha�adottato�una�decisione(5)�sulle�conse-

guenzefinanziarie�della�scadenza�del�trattato�CECA�(2002/234/ECSC)�stabi-

(4) 
Communication�from�the�Commission�to�the�Council,�the�European�Parliament,�the�
Economic�and�Social�Committee,�the�ECSC�Consultative�Committee�and�the�Committee�of�

the�Regions�^Thefuture�of�structural�dialogue�after�the�expiry�of�the�ECSC�Treaty,�COM 
(2000) 
588 
final.�

(5) 
GUCE�L 
79 
del 
22 
marzo 
2002. 

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
97 


lendo: 
�1. 
All 
assets 
and 
liabilities 
ofthe 
ECSC, 
as 
they 
exist 
on 
23 
July 
2002, 


shall, 
as 
from 
24 
July 
2002, 
be 
managed 
by 
the 
Commission 
on 
behalfofthe 


Member 
States. 


2. 
Thenetworthoftheseassetsandliabilities, 
astheyappearinthebalance 
sheetoftheECSCofthe23July2002, 
subjecttoanyincreaseordecreasewhich 


mayoccurasaresultoftheliquidationoperations, 
shallbeconsideredasassets 


intendedforresearchinthesectorsrelatedtothecoalandsteelindustry, 
referred 


to 
as 
the 
``ECSC 
in 
liquidation''. 
On 
completion 
ofthe 
liquidation 
they 
shall 
be 


referredtoasthe 
``AssetoftheResearchFundfor 
CoalandSteel''. 


3. 
The 
revenue 
from 
these 
assets, 
referred 
to 
as 
the 
``Research 
Fund 
for 
Coal 
and 
Steel'', 
shall 
be 
used 
exclusivelyfor 
research 
in 
the 
section 
related 
to 


the 
coal 
and 
steel 
industry 
in 
accordance 
with 
the 
previsions 
ofthe 
Decision 
of 


acts 
adopted 
on 
the 
basis 
hereof�. 
Inoltre, 
norme 
transitorie 
regolanti 
in 
passaggio 
dalla 
disciplina 
CECA 
a 


quella 
CE 
sono 
state 
previste 
per 
la 
disciplina 
antidumping: 
�Le 
inchiesteanti-

dumping 
in 
corso 
dopo 
la 
data 
di 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 
proseguiranno 
e 


saranno 
portate 
a 
termine 
ai 
sensi 
delle 
disposizioni 
del 
regolamento 
antidum-

ping 
di 
base 
e 
le 
misure 
antidumping 
adottate 
saranno 
disciplinate 
dalle 
disposi-

zioni 
di 
detto 
regolamento. 
Analogamente, 
dopo 
la 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 


le 
domande 
antidumping 
pendenti 
saranno 
evase 
ai 
sensi 
delle 
disposizionidel 


regolamento 
antidumping 
di 
base�(6). 
Con 
una 
procedura 
simile 
e� 
stata 
risolta 
la 
problematica 
relativa 
agli 
aiuti 


di 
Stato 
all'industria 
carbonifera. 
La 
materia 
era 
regolata 
esclusivamente 
dal 


Trattato 
CECA 
e 
dalle 
regole 
adottate 
per 
la 
sua 
applicazione, 
in 
particolare 


dalla 
decisione 
n. 
3632/93/CECA 
della 
Commissione, 
anch'essa 
con 
scadenza 


al 
23 
luglio 
2002 
(7). 
In 
vista 
della 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA 
la 
Commis-

sione 
aveva 
dapprima 
presentato, 
il 
15 
marzo 
1991, 
una 
Comunicazione 
al 
Con-

siglio 
e 
al 
parlamento 
europeo 
sul 
futuro 
del 
Trattato(8) 
e, 
successivamente, 


nel 
2001, 
una 
Proposta 
di 
regolamento 
del 
Consiglio(9). 
Nella 
Proposta 
di 


regolamento, 
la 
Commissione 
ha 
ritenuto 
cruciale 
che 
il 
Consiglio 
prevedesse 


un 
nuovo, 
specifico 
sistema 
di 
aiuti 
relativo 
ai 
settori 
in 
parola, 
con 
entrata 
in 


vigore 
immediatamente 
successiva 
alla 
scadenza 
del 
Trattato 
CECA, 
espri-

mendo 
la 
sua 
preoccupazione 
in 
questo 
modo: 
�Il 
settore 
e� 
(...) 
destinato 
a 


scomparire 
a 
brevissimo 
terminesenon 
siprenderanno 
iprovvedimentinecessari 


per 
autorizzare 
la 
concessione 
di 
aiuti 
di 
Stato 
dopo 
la 
scadenza 
del 
trattato 


CECA(...);(...)glisforzidiristrutturazioneediriduzionediattivita� 
dell'indu-

stria 
carbonifera 
che 
hanno 
caratterizzato 
i 
regimi 
di 
aiuti 
di 
Stato 
del 
Trattato 


CECA, 
devono 
proseguire 
dopo 
il 
luglio 
2002�. 
Questa 
impostazione 
ricalcadi 


fatto 
quella 
del 
Comitato 
consultivo 
della 
CECA 
che 
sosteneva 
nel 
1990 
che 
il 


(6) 
Regolamento 
(CE) 
n. 
963/2002 
del 
Consiglio 
del 
3 
giugno 
2002, 
in 
GUCE 
L149/3 
del 
7 
giugno 
2002. 
(7) 
GUCE 
L 
329 
del 
30 
dicembre 
1993. 
(8) 
SEC 
(1991) 
407 
def. 
(9) 
GUCE 
C 
304E 
del 
30 
ottobre 
2001. 

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Trattato 
CECA 
dovesse 
restare 
in 
vigorefino 
al 
2002 
�come 
strumento 
giuridico 


autonomo�, 
inconsiderazionedelfattocheperpoterefarfronteallespecifiche 


problematiche 
della 
industria 
carbosiderurgica, 
erano 
necessarieparticolari 
con-

dizioni 
che 
determinassero 
�il 
mantenimento 
di 
un 
quadro 
che 
consenta 
di 
tenere 


conto 
di 
tali 
problemi 
economici 
e 
sociali� 
e 
che 
�le 
disposizioni 
del 
trattato 


CEE 
non 
soddisfano 
queste 
condizioni�(10). 
Le 
indicazioni 
della 
Commissione 


hanno 
trovato 
applicazione 
con 
il 
Regolamento 
(CE) 
n. 
1407/2002 
del 
Consi-

glio 
applicabile 
dal 
24 
luglio 
2002 
(11). 
Il 
paragrafo 
22 
indica 
come 
�L'attua-

zione 
delle 
disposizioni 
del 
presente 
regolamento 
dopo 
la 
scadenza 
del 
trattato 


CECA 
e 
della 
decisione 
n. 
3632/93/CECA 
potrebbe 
creare 
difficolta� 
per 
le 


imprese, 
poiche� 
nel 
corso 
dello 
stesso 
anno 
civile 
saranno 
applicabili 
due 
regimi 


di 
aiuti. 
Occorre, 
di 
conseguenza, 
prevedere 
un 
periodo 
transitorio 
fino 
al 


31 
dicembre 
2002�. 
Anche 
in 
questo 
settore, 
quindi, 
il 
passaggio 
dal 
trattato 


CECA 
a 
quello 
CE 
e� 
stato 
caratterizzato 
da 
una 
posizione 
puramente 
proposi-

tiva 
della 
Commissione, 
necessariamente 
completata 
poi 
dall'intervento 
degli 


Statifirmatari. 


6. 
�Daquantoprecedeemergelaconfermadelprincipiosancitodall'arti-
colo 
70 
della 
Convenzione 
di 
Vienna, 
in 
virtu� 
del 
quale 
l'assorbimento 
della 
nor-

mativa 
CECA 
in 
quella 
CEpuo� 
avvenire 
solo 
attraverso 
atti 
che 
siano 
l'espres-

sione 
della 
comune 
volonta� 
degli 
Statifirmatari. 
L'unico 
provvedimento 
dal 
quale 
la 
Commissione 
farebbe 
discendere 
l'ul-

trattivita� 
delle 
norme 
in 
materia 
di 
concorrenza 
CECA 
(articolo 
65 
trattato 


CECA) 
e� 
rappresentato 
dalla 
Comunicazione 
del 
26 
giugno 
2002(12). 
Si 
sot-

tolinea, 
al 
riguardo, 
che 
le 
comunicazioni 
della 
Commissione 
non 
hanno 
valore 


vincolante, 
ne� 
possono 
essere 
in 
alcun 
modo 
considerate 
come 
espressione 
della 


volonta� 
degli 
Stati 
firmatari. 
La 
comunicazione 
del 
26 
giugno 
2002, 
dunque, 


non 
puo� 
avere 
l'effetto 
di 
fare 
sopravvivere 
le 
norme 
del 
trattato 
CECA 
non 


piu� 
in 
vigore 
in 
relazione 
aifattipregressi, 
ne� 
di 
regolarne 
ilpassaggio 
sotto 
la 


disciplina 
normativa 
CE 
per 
cio� 
che 
attiene 
specificamente 
alla 
procedura 
del 


settore 
della 
concorrenza. 
Si 
tratta 
semplicemente, 
come 
chiarito 
al 
paragrafo 


2 
della 
introduzione 
della 
comunicazione 
stessa, 
di 
una 
indicazione 
di 
come 
la 


Commissione 
medesima, 
unilateralmente, 
�intende 
affrontare 
questioni 
specifi-

chesollevatedalpassaggiodalregime 
CECAalregime 
CEneisettoriantitrust 


(..)�. 
Anchenellacomunicazionedel2marzo1998la 
Commissioneprecisava 


come 
�la 
presente 
comunicazione 
va 
intesa 
anche 
come 
uno 
sforzo 
di 
semplifi-

cazione 
nei 
limiti 
tuttavia 
inerenti 
alla 
esistenza 
di 
due 
trattati 
distinti�(13). 


Tanto 
dimostra 
che 
era 
convinzione 
della 
stessa 
Commissione 
che 
il 
Trattato 


di 
fusione 
del 
1965 
non 
abbia 
comportato 
la 
�trasfusione� 
del 
contenuto 
del 


trattato 
CECA 
nel 
trattato 
CEE, 
che 
sembra 
ora 
contraddittoriamente 
soste-

nere. 


(10) 
Memorandum 
del 
Comitato 
consultivo 
della 
CECA 
sul 
futuro 
del 
trattato 
CECA, 
in 
GUCE 
C 
302 
del 
1O 
dicembre 
1990. 
(11) 
GUCE 
L 
205 
del 
2 
agosto 
2002. 
(12) 
GUCE 
C 
152 
del 
26 
giugno 
2002. 
(13) 
GUCE 
C 
66 
del 
2 
marzo 
1998. 

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�99 


Causa 
C-228/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Marchio 
d'impresa 
^
Apparecchi 
per 
rasatura 
^Definizione 
di 
pezzi 
di 
ricambio 
o 
accessori 
^
Utilizzo 
di 
marchio 
da 
parte 
di 
terzo 
per 
illustrare 
il 
funzionamento 
di 
accessori 
^Limiti 
di 
tale 
utilizzo 
^Buoni 
usi 
commerciali 
^Art.�6,�n.�1,�
lett.�c) 
direttiva�89/104/CE�^Ordinanza�della��Korkein 
Oikeus� 
(Finlan-
dia)�emessa�in�data�23�maggio�2003,�notificata�il�1.�luglio�2003�
(cs.14530/03,�avv.�dello�Stato�M.�Salvatorelli).�

IL 
fattO 


Le�suindicate�questioni�pregiudiziali�sono�state�sollevate�dalla�Suprema�
Corte�finlandese�nell'ambito�di�una�controversia�che�vede�schierati�la�Gillette 
Company 
ela�Gillette 
Group 
Finland 
Oy 
(ricorrenti)�contro�la�societa�
LA-Laboratoiries 
Ltd 
Oy 
(resistente)�accusata�di�aver�violato�il�diritto�di�mar-
chio�per�aver�posto�in�commercio�lamette�sulle�cui�confezioni�e�incollato�un�
adesivo�su�cui�figura�che�le�lamette�stesse�sono�utilizzabili�su�rasoi�di�sicu-
rezza�con�impugnatura�Parason 
Flexor 
(commercializzati�dalla�resistente)�e�
con�impugnatura�Gillette 
Sensor 
(del�cui�marchio�e�titolare�la�Gillette 
Comp
any).�

Secondo�le�ricorrenti�la�resistente�ha�utilizzato,�senza�averne�titolo,�i�
marchi�della�Gillette 
Company 
sulle�confezioni�dei�suoi�prodotti�ingenerando�
nei�consumatori�l'errata�impressione�che�vi�fosse�un�collegamento�fra�i�suoi�
prodotti�e�i�quelli�della�Gillette 
Company.�La�resistente�fa�valere,�invece,�che�
la�menzione�di�un�terzo�sui�propri�prodotti�sia�conforme�agli�usi�consueti�di�
lealta�in�campo�commerciale�ed�alle�finalita�perseguite�che�consistono�nel�
fornire�ai�propri�consumatori�informazioni�in�merito�a�quali�impugnature�si�
adattino�alle�proprie�lamette,�senza�ingenerare�alcuna�confusione.�

IquesitI 


Si�chiede,�in�particolare,�alla�Corte�di�chiarire:�

1.��quali�siano�i�criteri:�
a) 
per�decidere�se�un�prodotto�vada�considerato�pezzo�di�ricambio�
o�accessorio;�
b) 
per�decidere�quali�prodotti,�diversi�dai�pezzi�di�ricambio�e�dagli�
accessori,�possano�rientrare�nella�sfera�di�applicazione�della�summenzionata�
disposizione.�

2.��Se�la�liceita�dell'uso�di�un�marchio�altrui�debba�essere�valutata�
diversamente�a�seconda�che�il�prodotto�sia�simile�a�un�pezzo�di�ricambio�o�
ad�un�accessorio�oppure�si�tratti�di�un�prodotto�che,�per�un'altra�ragione,�
possa�rientrare�nella�sfera�di�applicazione�della�summenzionata�disposizione.�
3.��Come�debba�interpretarsi�l'esigenza�che�l'uso�del�marchio�sia�
�necessario��per�fornire�istruzioni�per�l'uso�del�prodotto.�Se�il�criterio�della�
necessita�possa�risultare�soddisfatto,�sebbene�sia�di�per�se�possibile�fornire�
istruzioni�per�l'uso�senza�menzionare�specificamente�un�marchio�altrui,�limi-
tandosi�a�menzionare�semplicemente,�per�esempio,�il�principio�tecnico�di�fun-
zionamento�del�prodotto.�Quale�significato�abbia�a�questo�riguardo�il�fatto�
che�per�il�consumatore�le�istruzioni�per�l'uso�possano�risultare�piu�difficili�
da�capire,�qualora�non�si�faccia�un�riferimento�nominale�al�marchio�di�un�
terzo.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

4.��Di�quali�fattori�occorra�tener�conto�nel�valutare�i�buoni�usi�com-
merciali.�Se�la�menzione�di�un�marchio�altrui�nel�contesto�della�vendita�dei�
propri�prodotti�implichi�l'affermazione�che�i�prodotti�del�venditore�corrispon-
dono�per�l'origine,�per�le�qualita�tecniche�o�per�altre�caratteristiche�ai�
prodotti�cui�si�riferisce�il�marchio�altrui.�
5.��Se�rilevi�per�la�liceita�dell'uso�di�un�marchio�altrui�il�fatto�che�
l'operatore�commerciale�che�fa�riferimento�al�marchio�altrui�venda,�oltreai�
pezzi�di�ricambio�e�agli�accessori,�anche�altri�prodotti�propri,�insieme�ai�quali�
tali�pezzi�di�ricambio�o�accessori�devono�essere�usati.�
Causa 
C 
^230/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Lavoratore 
turco 
^
Diritto 
al 
permesso 
di 
soggiorno 
^Nozione 
di 
integrazione 
nel 
mercato 
del 
lavoro 
^Requisitidicuiadart.6nn.�1e2^Decisione1/80delCon-
siglio�di�Associazione�CEE/Turchia�^Ordinanza�del��Bundesverwaltung-
sgericht��(Germania)�emessa�il�18�marzo�2003�e�notificata�il�7�luglio�
2003�(cs.�14529/03,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�un�cittadino�turco,�in�cerca�di�un'occupazione�diversa�
da�quella�in�mare,�fino�ad�allora�praticata�e�svolta�sulla�base�di�permessi�di�
durata�determinata�corrispondente�a�quella�dei�singoli�contratti�di�lavoro,�si�
e�visto�rifiutare�il�diritto�di�cui�al�terzo�trattino�a�causa�della�discontinuita�
della�sua�occupazione�nell'arco�dei�15�anni.�

IquesitI 


1.��Se�l'art.�6,�n.�1,�terzo�cpv.�e�il�n.�2�della�precitata�decisione�n.�1/80�
(in�proseguo��ARB�1/80�)�sia�da�interpretare�nel�senso�che�un�lavoratore�
turco,�regolarmente�occupato�dal�1977�per�piu�di�15�anni�e�senza�necessita�di�
permesso�di�lavoro,�presso�diversi�datori�di�lavoro�(nella�fattispecie�imprese�
di�navigazione)�realizzando�in�tale�periodo�i�requisiti�previsti�dall'art.�6,�
n.�1,�primo�cpv.�dello�stesso,�possa�legittimamente�pretendere�la�concessione�
di�un�permesso�di�soggiorno,�qualora�l'attivita�lavorativa�in�tal�settore�sia�
stata�interrotta�tra�i�singoli�periodi�lavorativi�^oltre�che�per�motivi�di�malat-
tia�e�disoccupazione�non�imputabile�all'interessato�ed�accertata�dall'ufficio�
competente�^per�17�volte�con�durata�da�1�a�70�giorni�per�un�totale�di�circa�
13�mesi�ed�il�medesimo�abbia�trascorso�i�periodi�piu�lunghi�presso�la�famiglia�
in�Turchia,�senza�in�tal�modo�che�potesse�essere�accertato�lo�stato�di�disoccu-
pazione�involontaria.�In�particolare�il�giudice�chiede�se�in�tal�contesto�possa�
rilevare�la�circostanza�che�le�interruzioni�dell'attivita�lavorativa�siano�tipiche�
dell'occupazione�nel�settore�marittimo.�
2.��Se�il�diritto�al�permesso�di�soggiorno�di�cui�sopra�presupponga,�ex�
art.�6,�n.�1,�terzo�cpv.,�che�il�lavoratore�sia�gia�inpossesso�dei�requisitiprevisti�
dall'art.�6,�n.�1,�secondo�cpv.�e�se�in�tal�contesto�rilevi�la�circostanza�che�il�
cambiamento�di�datore�di�lavoro�prima�del�decorso�di�3�anni�sia�tipico�del�
settore.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�101 


Causa 
C-235/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Spese 
legali 
^Proce-
dimento 
di 
ingiunzione 
^Costi 
recupero 
crediti 
^Rimborso 
spese 
facolta-
tive 
^Articolo�3,�n.�1,�lettera�e)�direttiva�2000/35/CE.�

IL 
fattO 


La�societa�Q.M.�ha�presentato�al�Tribunale�di�Barcellona�un'istanza�per�
l'emissione�di�decreto�ingiuntivo�nei�confronti�di�un�proprio�debitore�chie-
dendo�il�rimborso�anche�delle�spese�di�patrocinio.�La�normativa�spagnola�
non�prevede�per�la�richiesta�di�emissione�di�decreto�ingiuntivo�il�patrocinio�
di�un�legale,�e�pertanto�il�giudice�spagnolo�ha�sottoposto�alla�Corte�un�que-
sito�interpretativo�sulla�possibilita�di�chiedere�il�rimborso�degli�onorari�ver-
sati�ad�un�legale�in�occasione�di�un�procedimento�di�ingiunzione.�

IL 
quesitO 


1.��Se�nell'ambito�della�tutela�del�creditore�quale�deriva�dalla�direttiva�
del�Parlamento�europeo�e�del�Consiglio�29�giugno�2000,�2000/35/CE,�rela-
tiva�alla�lotta�contro�i�ritardi�di�pagamento�nelle�transazioni�commerciali,�
sia�possibile�includere�fra�i�costi�di�recupero�del�credito�le�spese�derivanti�
dalla�esistenza�di�un�legale�richieste�in�occasione�del�procedimento�di�ingiun-
zione�promosso�per�recupero�del�detto�credito.�
NotA 


L'articolo�3,�n.�1,�lettera�e),�della�direttiva�2000/35/CEprevede:��a�meno�

che�il�debitore�non�sia�responsabile�del�ritardo,�il�creditore�ha�il�diritto�di�esigere�

dal�debitore�un�risarcimento�ragionevole�per�tutti�i�costi�di�recupero�sostenuti�a�

causa�del�ritardo�di�pagamento�del�debitore.�Questi�costi�di�recupero�devono�

rispettare�i�principi�della�trasparenza�e�della�proporzionalita�per�quanto�

riguarda�il�debito�in�questione.�Gli�Stati�membri�possono,�nel�rispetto�dei�sud-

detti�principi,�fissare�un�importo�massimo�per�quanto�riguarda�i�costi�di�recu-

peropervarilivellididebito�.�Ilgiudicespagnolofapresentecheneilavoripre-

paratori�della�direttiva�e�fatto�esplicito�riferimento�alle�spese�giudiziali�edextra-

giudiziali�legate�alla�domanda�e�fa�presente�che�il�riferimento�del�suo�

preambolo�alla�possibilita�di�considerare�il�pagamento�degli�interessi�moratori�

nel�determinare�il�ragionevole�risarcimento�(considerando�17)�non�rileva�in�casi�

come�quello�di�specie�poiche�,�per�quanto�riguarda�il�procedimento�di�ingiun-

zione,�gli�interessi�moratori�cominciano�a�maturare�solo�dopo�l'emanazione�del�

decreto�ingiuntivo.�L'Italia�ha�recepito�la�direttiva�in�questione�con�decreto�legi-

slativo�n.�231/2002�che�all'articolo�6�prevede:��1.�Il�creditore�ha�diritto�al�risar-

cimento�dei�costi�sostenuti�per�il�recupero�delle�somme�non�tempestivamente�

corrispostegli,�salva�la�prova�del�maggior�danno,�ove�il�debitore�non�dimostri�

che�il�ritardo�non�sia�a�lui�imputabile.�

2.Icosti,�comunquerispondentiaprincipiditrasparenzaediproporziona-
lita�,�possono�essere�determinati�anche�in�base�ad�elementi�presuntivi�e�tenuto�

conto�delle�tariffeforensi�in�materia�stragiudiziale�.�
Poiche�il�codice�procedura�civile�italiano�consente�di�stare�in�giudizio�per-

sonalmente�(articolo82c.p.c.),�ilgiudiziodellaCortesara�utileperlacorretta�

applicazione�degli�articoli�91e�92�dello�stesso�codice�in�materia�di�condanna�alle�

spese�processuali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-242/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Regime�fiscale�degli�
acquisti�di�titoli�azionari�^Normativa�di�uno�Stato�membro�che�prevede�
una�detrazione�fiscale�in�favore�di�contribuenti�che�acquistano�titoli�azion
ari�emessi�da�societa�residenti�in�tale�Stato�(cs.�14892/03,�avv.�dello�
Stato�M.�Fiorilli).�

IL 
fattO 


Due�cittadini�lussemburghesi�hanno�adito�il�Tribunale�amministrativo�di�
Lussemburgo�per�chiedere�la�riforma�dell'avviso�di�accertamento�dell'impo-
sta�sul�reddito�per�mancata�detrazione�di�un�importo�pari�all'investimento�
mobiliare�effettuato�sottoscrivendo�azioni�di�una�societa�anonima�di�diritto�
belga,�operante�nel�settore�del�rilancio�degli�investimenti�nell'interesse�dello�
sviluppo�economico.�La�detrazione�non�e�stata�concessa�in�quanto�l'agevola-
zione�e�subordinata�all'acquisto�di�titoli�azionari�emessi�da�societa�di�capitali�
stabilite�in�Lussemburgo�ed�ivi�pienamente�imponibili.�

IquesitI 


Se�l'articolo�129�della�legge�4�dicembre�1967,�relativa�all'imposta�sul�red-
dito�successivamente�modificata,�nella�versione�applicabile�all'esercizio�
fiscale�2000�che�concede�entro�taluni�limiti�e�condizioni�una�detrazione�
fiscale�a�contribuenti�persone�fisiche�che�acquistano�azioni�o�quote�sociali�
rappresentative�di�apporti�di�denaro�in�societa�di�capitali�residenti�piena-
mente�imponibili,�sia�compatibile�con�il�principio�della�libera�circolazione�
dei�capitali�all'interno�della�Comunita�europea,�quale�sancito�dall'articolo�56,�

n.�1,�del�trattato�CE,�tenuto�conto�delle�restrizioni�apportate�a�tale�principio�
in�particolare�dall'articolo�58,�primo�comma,�sub�a),�del�trattato�CE.�
NotA 


In�materia�esiste�una�giurisprudenza�comunitaria�parzialmente�discor-

dante.�Infatti,�nelle�sentenze�28�gennaio�1992,�causa�C-204/1990,�Bachmann�

(Racc.�1992,�I-249)�e�causa�C-300/1990,�Commissione/Belgio�(1992,�I-305),�

la�Corte�ha�ritenuto�che�talune�disposizioni�fiscali�nazionali,�che�operavano�

distinzionifondate�sulla�residenza�dei�contribuenti�subordinando�la�deducibilita�

di�certi�contributi�assicurativi�alla�condizione�del�loro�versamento�in�un�determi-

nato�Stato�membro,�potessero�giustificarsi�sulla�base�della��necessita�di�garan-

tire�la�coerenza�del�regimefiscale�.�Invece�nella�sentenza�6�giugno�2000,�causa�

C-35/1998,�Verkooijen�(Racc.�2000,�I-4202),�la�Corte�ha�mutato�indirizzo,�rite-

nendo�incompatibile�con�il�diritto�comunitario�una�normativa�nazionale�che�

subordinava�la�concessione�di�un'esenzione�dall'impostasulreddito�cuisono�sog-

getti�i�dividendi�azionari�riscossi�dapersonefisiche�alla�condizione�che�tali�divi-

dendi�fossero�versati�da�societa�aventi�sede�in�un�determinato�Stato�membro.�

L'articolo�58�CE,�par.�1,�lett.�a),�consente�agli�Stati�membri�di�continuaread�

�applicare�le�pertinenti�disposizioni�della�loro�legislazione�tributaria�in�cui�si�

opera�una�distinzione�tra�i�contribuenti�che�non�si�trovano�nella�medesima�situa-

zione�per�quanto�riguarda�il�loro�luogo�di�residenza�o�il�luogo�di�collocamento�

del�loro�capitale�,�sempreche�tale�disposizione�non�costituisca�un�mezzo�di�

discriminazione�arbitraria,�ne�una�restrizione�dissimulata�al�libero�movimento�

dei�capitali�e�deipagamenti.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�103 


Siritiene�che�nonsiano�in�linea�diprincipio�infondati�irilievi�circa�unapos-

sibile�incompatibilita�con�il�principio�della�libera�circolazione�dei�capitali�della�

richiamata�normativa�lussemburghese,�la�quale�assegna�il�vantaggio�fiscale�

della�deducibilita�alle�sole�azioni�di�ditte�o�societa�di�capitali�residenti;�ne�

appare�applicabile�la�tesi�secondo�la�quale�la�misura�interna�sarebbe�giustificata�

dall'esigenzadipreservarelacoerenzadelsistemafiscale.�Ecio�,�inquantotale�

principio�viene�interpretato�in�maniera�sempre�piu�restrittiva�dalla�Corte.�In�

ambito�comunitario,�l'eliminazione�delle�normative�nazionali�di�natura�fiscale�

aventi�natura�protezionistica�comporta�benefici�effetti�sulla�libera�circolazione�

dei�capitali�e,�di�conseguenza,�sulla�liquidita�dei�mercati�di�strumentifinanziari.�

Nella�legislazione�italiana�non�esistono�disposizioni�che�prevedono�vantaggi�

fiscaliperlepersonefisiche�chedetengono�investimentiazionario�quotesociali�

in�societa�residenti.�In�ambito�comunitario,�l'eliminazione�delle�normative�nazio-

nali�dinaturafiscale�aventinaturaprotezionistica�comporta�benefici�effettisulla�

libera�circolazione�dei�capitali�e,�di�conseguenza,�sulla�liquidita�dei�mercati�

finanziari.�

Causa 
C-245/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Richiesta 
di 
inclusione 


nel 
regime 
nazionale 
di 
assicurazione 
malattia 
^Silenzio 
assenso 
e 
silenzio 


rifiuto 
^Articolo�6,�punto�1,�primo�comma,�direttiva�89/105/CEE.�

IL 
fattO 


Una�societa�farmaceutica�chiede�l'annullamento�del�tacito�rigetto�da�
parte�del�Ministero�degli�affari�sociali�belga�della�domanda�di�ammissione�
al�rimborso�di�una�specialita�medica,�in�quanto�assolutamente�indispensabile.�
Deduce,�tral'altro,�asostegnodelricorso,�laviolazionedell'articolo�6,punto�1,�
primo�comma�della�direttiva�89/105/CEE,�riguardante�la�trasparenza�delle�
misure�che�regolano�la�fissazione�dei�prezzi�delle�specialita�medicinali�per�uso�
umano�e�la�loro�inclusione�nei�regimi�nazionalidi�assicurazione�malattia.L'arti-
colo�6,�punto�1,�primo�comma,�della�direttiva�e�redatto�nei�termini�seguenti:�
�Le�disposizioni�seguenti�sono�applicabili�se�una�specialita�medicinale�e�coperta�

da�un�regime�nazionale�di�assicurazione�malattia�solo�dopo�che�le�autorita�compe-

tenti�hanno�deciso�di�includerla�nell'elenco�positivo�delle�specialita�medicinali�

coperte�da�tale�regime.�

1.�Glistatimembriassicuranochesiaadottataunadecisionesuunarichiesta�
di�inclusione�di�una�specialita�medicinale�nell'elenco�delle�specialita�medicinali�

coperte�da�un�regime�nazionale�di�assicurazione�malattia,�presentata,�conforme-

mente�alle�condizioni�stabilite�dallo�Stato�membro�in�questione,�dal�detentore�di�

una�autorizzazione�di�commercializzazione�e�che�detta�decisione�sia�comunicata�

al�richiedente�entro�un�termine�di�90�giorni�dal�ricevimento�della�richiesta.�Il�

terminee�prorogato�di90giornisee�presentataunarichiestaaisensidelpresente�

articoloprima�che�le�autorita�competenti�concordino�ilprezzo�da�imporre�alpro-

dottoinapplicazionedell'articolo2oppuresesonoadottateconun'unicaprocedura�

amministrativa�una�decisione�sulprezzo�delle�specialita�medicinali�e�una�decisione�

sull'inclusione�di�quest'ultima�nell'elenco�delle�specialita�medicinali�coperte�dal�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

regimediprevidenzasociale.�Ilrichiedentefornisceall'autorita�competenteinfor-

mazioni�sufficienti.�Se�l'informazione�a�sostegno�della�richiesta�sono�insufficienti,�

il�termine�e�sospeso�e�le�autorita�competenti�notificano�immediatamente�alrichie-

dentequalisianoleinformazionisupplementaridettagliaterichieste.�(...)�.�

IquesitI 


1.��Se�il�termine�di�90�giorni,�che�puo�essere�prorogato�di�90�giorni�
supplementari,�di�cui�all'articolo�6,�punto�1,�primo�comma,�della�direttiva�
89/105/CEE,�riguardante�la�trasparenza�delle�misure�che�regolano�la�fissa-
zione�dei�prezzi�delle�specialita�medicinali�per�uso�umano�e�la�loro�inclusione�
nel�regime�nazionale�di�assicurazione�malattia,�debba�essere�consideratoun�
termine�semplicemente�indicativo,�oppure�un�termine�imperativo�e,�in�
quest'ultimo�caso,�quali�siano�le�conseguenze�del�suo�eventuale�superamento�
riguardo�alla�risposta�che�deve�essere�fornita�per�una�domanda�di�iscrizione�
di�un�medicinale�nell'elenco�dei�medicinali�coperti�dal�regime�di�assicura-
zione�malattia.�
2.��Se�tale�superamento�debba�essere�interpretato�nel�senso�che�esso�
equivale�all'iscrizione�nell'elenco�summenzionato.�
NotA 


La�direttiva�89/105/CEE�prevede�espressamente�il�meccanismo�del�silen-

zio-assenso�per�quanto�riguarda�l'approvazione�delprezzo�di�unfarmaco�(arti-

coli2�e�3).�

Le�sentenze�29�novembre�2001,�nella�causa�C-24/99,�Commissione�c.�

Austria;�e�la�sentenza�12�giugno�2003,�nella�causa�C-229/00,�Commissione�c.�

Finlandia(concl.�Tizzano)riaffermanol'obbligopergliStatidiadattarelapro-

pria�normativa�ai�requisitiprocedimentali�delineati�dalla�direttiva.�

Causa�C-250/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Accesso�all'esercizio�

dell'attivita�professionale�di�avvocato�e�ruolo�degli�ordini�forensi�^Regole�

di�concorrenza�e�non�discriminazione.�

IL 
fattO 


Il�ricorrente�ha�presentato�ricorso�innanzi�al�T.A.R.�per�la�Lombardia�al�
fine�di�ottenere�l'annullamento�del�giudizio�di�non�ammissione�alla�prova�
orale�dell'esame�di�stato�per�l'abilitazione�all'esercizio�della�professione�di�
avvocato.�Avverso�la�decisione�negativa�della�Commissione�esaminatrice�
eccepisce�l'imparzialita�della�valutazione�e�la�distorsione�del�meccanismo�
concorrenziale�per�l'accesso�alla�professione�di�avvocato�derivante�dalla�com-
posizione�della�Commissione�stessa.�Il�fatto�che�la�maggioranza�dei�membri�
di�quest'ultima�rivesta�la�qualifica�di�avvocati�iscritti�nel�medesimo�Consiglio�
dell'ordine�avrebbe�come�conseguenza�di�porre�tale�Consiglio�nella�posizione�
di�condizionare,�piu�o�meno�direttamente,�l'accesso�alla�professione,�a�tutela�
degli�interessi�corporativi�di�coloro�che�risultano�essere�gia�iscritti�all'ordine�
stesso.�Tale�sarebbe�l'effetto�della�normativa�italiana�che�disciplina�l'accesso�
all'esercizio�della�professione�di�avvocato,�nella�quale�si�configurerebbe�una�
violazione�del�principio�della�concorrenza�nella�misura�in�cui�la�stessa�
consentirebbe�l'esistenza�di�un�potere�di�controllo�sull'ingresso�di�nuovi�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�105 


operatori�sul�mercato�da�parte�della�Commissione�esaminatrice,�nonche�la�
selezione�dei�candidati�in�funzione�non�di�requisiti�minimi�di�preparazione�
attitudinale�e�capacita�tecnica�per�lo�svolgimento�della�professione,�bens|�in�
funzione�di�mere�logiche�di�mercato.�

IL 
quesitO 


Se�le�norme�del�trattato�che�nell'interpretazione�della�Corte�di�Giustizia�
delle�Comunita�Europee�sanciscono�la�tutela�dei�principi�comunitari�di�
concorrenza�e�di�non�discriminazione�debbano�essere�interpretate�nel�senso�
della�incompatibilita�,�e�quindi�della�illegittimita�,�della�normativa�nazionale�
italiana,�ed�in�particolare�dell'articolo�22�del�regio�decreto�legge�27�novembre�
1933,�n.�1578,�che�sottopone�l'ingresso�all'esercizio�dell'attivita�economica�
professionale�forense�ad�un�previo�esame�di�stato,�per�la�parte�in�cui�attribui-
sce,�ai�fini�della�valutazione�delle�attitudini�e�capacita�professionali,�un�pene-
trante�potere�agli�organi�direttivi�locali�dell'ordine�professionale�cui�aderi-
scono�gli�operatori�economici�gia�operanti�nell'area�territoriale�interessata.�

NotE 


Il�Governo�italiano�ha�presentato�osservazioni,�che�si�possono�cos|�
sintetizzare.�

�1.��La�questione�pregiudiziale�e�irricevibile�in�quanto�non�e�necessaria�
per�la�decisione�del�ricorso�proposto�dal�candidato�escluso�dall'esame�di�abilita-

zione�all'esercizio�dellaprofessioneforense�e,�comunque,�in�quanto�tale�necessita�

nonpuo�esseredesuntadall'ordinanzadirimessione.�Sottoilprimoprofilo,non�

vi�e�nel�ricorso,�ne�tantomeno�nella�motivazione�dell'ordinanza�di�rimessione,�

riferimento�a�fatti�specifici�che�trovino�che�la�mancata�ammissione�del�candi-

dato�sia�la�prova�del�disegno�dei�commissari�avvocati,�in�quanto�appartenenti�

all'ordine�al�quale�intende�iscriversi�ilprofessionista�(di�Milano�o�dei�Tribunali�

del�distretto�della�Corte�di�appello�di�Milano),�di�limitare�l'accesso�alla�profes-

sioneforensea�tuteladeigia�iscritti.�E�pacifico�che�ilricorso�almeccanismo�di�

cooperazione�fra�giudici�nazionali�e�Corte,�costituito�dal�rinvio�pregiudiziale�

(articolo�234�del�trattato),�e�strettamente�limitato�ai�casi�nei�quali�la�pronuncia�

della�Corte�sull'interpretazione�o�sulla�validita�della�norma�comunitaria�sia�

necessaria�per�la�definizione�nel�merito�della�causa�principale�da�parte�del�giu-

dice�del�rinvio.�La�Corte,�dunque,�non�puo�statuire�su�una�questione�pregiudi-

ziale�sollevata�da�un�giudice�nazionale�qualora�appaia�in�modo�manifesto�che�

l'interpretazione�di�una�norma�comunitaria�o�il�giudizio�sulla�sua�validita�chiesti�

da�tale�giudice�non�hanno�alcuna�relazione�con�l'effettivita�o�con�l'oggetto�della�

causa�principale;�oppure�se�il�problema�sia�di�natura�ipotetica�e�la�Corte�non�

disponga�dielementi�difatto�o�di�diritto�necessariperfornire�una�soluzione�utile�

alle�questioni�che�vengono�sottoposte.�Sotto�il�secondo�profilo,�l'ordinanza�non�

spiega�affatto�perche�l'articolo�22�del�regio�decreto�n.�1578/33�sia�ritenuto�

rilevante�per�la�decisione�del�ricorso�Mauro;�in�particolare,�quale�sia�il�legame�

causale�tra�le�norme�(asseritamente�restrittive�della�concorrenza)�sulla�composi-

zione�delle�Commissioni�di�esame�e�la�valutazione�negativa�delle�prove�scritte�

del�candidato.�

2.��Se�la�Corte�ritenesse�ricevibile�la�questione�pregiudiziale,�i�``principi�
comunitari�di�concorrenza�e�di�non�discriminazione''�ai�quali�ha�fatto�riferi-


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


mento�il�giudice�del�rinvio�(pur�senza�individuare�correttamente�le�norme�rile-

vante�del�trattato),�ed�in�relazione�ai�quali�occorre�assumere�posizione�sono,�

rispettivamente:�

^i�divieti,�aventi�ef
ffetto�diretto�nei�confronti�delle�imprese,�di�restringere�

o�falsare�il�libero�gioco�della�concorrenza�mediante�accordi�o�pratiche�concor-
date�(ovvero�ancora�mediante�decisioni�adottate�da�associazione�di�imprese)�

(articolo�81�CE);�o�di�sfruttare�abusivamente�una�posizione�dominante�sul�mer-

cato,�che,�in�ipotesi,�un'impresa�detenga�individualmente�ovvero�congiuntamente�

con�altre�(articolo�82�CE),�nella�misura�in�cui�dette�condotte�possono�essere�

pregiudizievoli�al�commercio�tra�Stati�membri;�in�combinazione�con�la�clausola�

generale�di�leale�cooperazione�aifini�delperseguimento�degli�obiettivi�del�Trat-

tato�(articolo�10�CE)�dalla�quale�discende,�in�particolare,�il�divieto�agli�Stati�

membri�di�indebolire�la�portata�e�l'effetto�utile�delle�regole�di�concorrenza�appli-

cabili�alle�imprese;�

^l'obbligo�imposto�gli�Stati�membri�nella�loro�azione�legislativa,�ammini-

strativaeregolamentare,diestendereilc.d.trattamentonazionaleallepersonefisi-

che�aventi�la�cittadinanza�di�un�altro�Stato�membro,�e�comunque�di�astenersi�dal�

creare�ostacolinongiustificati�e/o�nonproporzionaliall'esercizio�daparte�di�citta-

dinicomunitariedelleliberta�fondamentalidistabilimentodiprestazionediservizi,�

insituazionicaratterizzatedaelementitransfrontalieri(articoli43e49CE).�

3.��NellafattispecieipotizzatadalTAR�(senzaperaltroevocareelementi�
fattuali�a�supporto)�i�passaggi�logici�consecutivi�dell'analisi�giuridica,�sotto�il�

profilo�delle�regole�sulla�concorrenza�contenute�nel�trattato,�possono�essere�cos|�

sintetizzati:�

a)�Qualificazione�dell'attivita�professionale�come�attivita�di�impresa,�e�

quindi,�necessariamente,�degli�avvocati�come�imprese�(eventualmente�titolari�di�

un�significativo�potere�di�mercato,�congiuntamente�fra�loro)�e�degli�ordini�

professionali�come�associazione�di�imprese.�

Nella�sentenza�Wouters�(19febbraio�2000,�causa�C-309/99)�la�Corte�ha�

stabilito,�in�via�incidentale,�che�gli�avvocati�iscritti�all'albo�nei�Paesi�Bassi�costi-

tuiscono�imprese�ai�sensi�delle�regole�comunitarie�della�concorrenza�in�quanto�

``gli�avvocati�offrono,�dietro�corrispettivo,�servizi�di�assistenza�legale�consistenti�

nellapredisposizionedipareri,�dicontrattiodialtriattinonche�nellarappresen-

tanza�e�nella�difesa�in�giudizio.�Inoltre,�essi�assumono�i�rischifinanziari�relativi�

all'esercizio�di�tali�attivita�poiche��,�in�caso�di�squilibrio�tra�le�spese�e�le�entrate,�

l'avvocato�deve�sopportare�direttamente�l'onere�dei�disavanzi''�(punto�48);�e�

che�il�NOVA�^vale�a�dire,�il�loro�Ordine�nazionale,�composto�esclusivamente�

da�avvocati�e�non�vincolato�per�legge�ad�adottare�le�proprie�deliberazioni�nel-

l'interesse�generale,�in�quanto�organo�di�regolamentazione�della�professione,�

che�adotta�un�regolamento�vincolante�nei�confronti�di�tutti�i�suoi�membri�volto�

ad�imporre�agli�iscritti�comportamenti�determinati�nell'ambito�della�loro�attivita�

economica�^deve�essere�considerato�come�associazione�di�imprese�ai�sensi�del�

diritto�comunitario�della�concorrenza.�Per�quanto�tali�affermazioni�della�Corte�

non�risultino�applicabili�telles 
quelles 
all'ordinamento�italiano,�esse�costitui-

scono�un�dato�autorevole�che�non�e�possibile�ignorare�in�sede�di�ricostruzione�

delle�regole�di�concorrenza�applicabili�alla�professione�forense�in�Italia�come�

negli�altri�Stati�membri�diversi�dai�Paesi�Bassi.�Nella�specie,�tuttavia,�gli�avvo-


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
107 


cati�componenti�della�Commissione�di�esame�non�agiscono�come�professionisti,�

operatori�economici�attivi�sul�mercato�mediante�la�prestazione�di�serviziforensi,�

bens|�come�esperti�chiamati�a�far�parte�di�una�Commissione�che�e�un�organo�

delMinisterodellaGiustiziae,�inquanto�tali,�assumonoilruolodipubbliciuffi-

ciali.�La�fattispecie�oggetto�della�causa�principale�va,�pertanto,�analizzata�alla�

luce�della�``dottrina�funzionalistica'',�seguita�dal�giudice�comunitario�e�dalla�

Commissione�europea�in�sede�di�interpretazione�della�nozione�di�impresa.�

Secondo�tale�dottrina,�qualora�un'impresa�cumuli�attivita�di�natura�economica�

edattivita�rientrantinell'ambitodeipubblicipoteri,�siconsiderachequest'ultime�

sono�sottratte�alla�applicazione�delle�regole�di�concorrenza�(vedi�sentenza�

19�gennaio�1994,�Eurocontrol,�causa�C-364/92);�
b)�Qualificazione�della�designazione�degli�avvocati�componenti�la�

Commissione�di�esame�da�parte�del�Consiglio�Nazionale�Forense,�su�proposta�

congiunta�dei�Consigli�dell'Ordine�del�distretto,�come�decisione�di�una�associa-

zione�di�imprese�e/o�come�sfruttamento�abusivo�di�una�posizione�dominante�

collettiva�ovvero,�in�alternativa,�^qualificazione�come�intesa�e/o�come�sfrutta-

mento�abusivo�di�unaposizione�dominante�collettiva�della�valutazione�congiunta�

delle�attitudini�e�capacita�professionale�dei�candidati�da�parte�di�avvocati�

componenti�la�Commissione�d'esame,�in�quanto�rappresentanti�degli�Ordinidel�

distretto�e,�quindi,�portatori�di�interessi�economici�di�categoria,�primo�fra�tutti�

quelloallalimitazionedella�concorrenzadapartedioperatorieconomicipoten-

ziali�nuovi�entranti.�
Iprincipi�stabiliti�dalla�Corte�nella�giurisprudenza�Wouters�in�materia�di�

posizione�dominante�collettivaportano�adescludere�che�nella�speciepossa�confi-

gurarsi�uno�sfruttamento�abusivo�delpotere�di�mercato�detenuto�congiuntamente�

dagli�avvocati�iscritti�agli�Ordini�di�ciascun�distretto.�A�merifini�di�completezza,�

va�considerata�altres|�la�possibilita�che�l'insistito�riferimento�del�T.A.R.�alla�

comunanza�di�interessi�economicifra�gli�iscritti�a�ciascun�Ordine�(e�in�primo�

luogo�l'asserito�interesse�a�impedire�l'ingresso�di�potenziali�nuovi�entranti�nel�

mercato�locale�dei�servizi�forensi),�possa�ispirare�la�Corte�a�rinvenire�nella�

specie�un�sufficiente�vincolo�economico�fra�gli�iscritti�e,�di�conseguenza,�ad�

ammettere�la�natura�collettiva�della�posizione�dominante�da�essi�detenutain�

detto�mercato,�soggetto�all'accertamento�fattuale�del�giudice�del�rinvio.�Anche�

in�tale�scenario,�peraltro,�una�conclusione�di�incompatibilita�della�normativa�ita-

lianacon�l'articolo82�CEnonpotrebbeesserefondatasullameraconstatazione�

delsupposto�coordinamento�restrittivo�della�concorrenzafra�le�imprese�congiun-

tamente�dominanti,�che�la�normativa�in�questione�incoraggia�o�del�quale�essa�

rafforza�gli�effetti,�atteso�che�``per�dimostrare�la�violazione�dell'articolo�86�del�

trattatonone�sufficiente�(...)''riciclare�``ifatticostitutividiun'infrazioneal-

l'articolo85,�traendonelaconstatazionechelepartidiunaccordodiunapratica�

illecita�detengono�insieme�una�parte�di�mercato�rilevante,�che�per�questo�solo�

fatto�esse�detengono�una�posizione�dominante�collettiva�e�che�il�loro�comporta-

mento�illecito�costituisce�un�abuso�di�questa�posizione''�(sentenza�Wouters,�

punti�112-114).�
c)Constatazionedellacircostanzachetaleintesahaperoggettoo,alterna-
tivamente,pereffettodirestringerelaconcorrenzanelmercatorilevante,�definibile�
come�il�mercato�di�servizi�forniti�dai�professionisti�della�categoria�interessata�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


iscritti�all'albo�nel�territorio�(ovvero�nei�singoli�distretti�di�Corte�d'appello)�dello�

Statomembrodalqualelamisurapromana;ovvero,�inalternativa,�constatazione�

della�circostanza�chetaleabuso�diposizionedominantee�suscettibilediinfluenzare�

la�struttura�ditale�mercato;�
Nellafattispecie�inesamefa�difetto�lapossibilita�stessadirinvenireuna�

condotta�privata�anticoncorrenziale�con�la�quale�la�disciplina�dell'articolo�22�

del�regio�decreto-legge�n.�1578/33�possa�dirsi�collegata.�Secondo�la�Corte,�

incombe�al�privato�che�chiede�al�giudice�nazionale�la�disapplicazione�della�

normativa�interna�per�contrasto�con�le�regole�comunitarie�di�concorrenza,di�

provarne�l'illegittimita�,�non�allo�Stato�membro�interessato�oprovare�la�compati-

bilita�della�propria�legislazione�con�il�trattato�(v.�sentenza�21�settembre�1988�

in�una�causa�C-267/86).�
4.�Postatalefondamentalepremessa,occorrerichiamarelagiurisprudenza�

consolidata,�secondo�la�quale�non�concreta�una�violazione�dell'articolo�81�CE�il�

fatto�che�i�membri�di�una�Commissione�o�ente�chiamato�ad�adottare�decisioni�di�

intervento�in�materia�economica�siano�designati�dai�pubblici�poteri�su�proposta�

deisettoriprofessionaliinteressati,�qualoraessinoncostituiscanorappresentanti�

di�questi�ultimi�chiamati�a�negoziare�e�concludere�un�accordo,�ma�espertiindipen-

denti�chiamati�a�decidere�in�funzione�di�considerazioni�di�interesse�generale,�e�

purche�ipubblicipoterinonrinuncinoalleloroprerogativeevigilino,�inparticolare,�

affinche�le�commissionioperino�infunzione�diconsiderazionidiinteressegenerale,�

sostituendo,�se�necessario,�la�loro�decisione�a�quella�delle�commissioni�(sentenza�

17�novembre1993,�causa�C-185/91,punto16).�
In�punto�di�diritto,�va�rilevato�che�gli�avvocati�componenti�della�Commis-

sionediesame,�organodelMinisterodellagiustizia,�che�``e�istituita''e�``hasede''�

presso�lo�stesso,�non�agiscono,�limitatamente�all'esercizio�delle�prerogative�in�

questione,�come�operatori�privati,�ma�sono�nominati�per�esercitare�``una�pub-

blicafunzioneamministrativa''.Essihanno,pertanto,�lo�status 
di�pubblici�uffi-

ciali:�in�quanto�tali,�da�un�lato�sono�titolari�di�poteri�certificativi,�deliberativi�

ed�autoritativi,�e�della�speciale�tutela�apprestata�dall'ordinamento�a�favore�dei�

soggetti�che�rivestono�tale�qualifica;�dall'altro�lato,�sono�soggetti�a�tutti�i�doveri�

ad�essa�inerenti,�anche�ai�fini�dell'applicazione�della�legge�penale�al�loro�ope-

rato.�Inoltre,�non�sussiste�alcuna�indicazione�normativa�nel�senso�che�le�compo-

nenti�della�Commissione�per�gli�esami�di�avvocato�hanno�carattere�rappresenta-

tivo�di�interessi�settoriali,�``al�contrario�l'esame�di�stato�per�l'abilitazione�all'eser-

cizio�delle�libere�professioni�(articolo�33,�comma�5,�della�costituzione)e�

previstoperfornire�alcittadino�una�garanzia�circa�lapreparazione�e�la�capacita�

dei�professionisti�ai�quali�puo�rivolgersi,�e�rispetto�a�questo�fine�non�hanno�

rilievo�interessi�di�categoria,�ma�la�capacita�di�giudizio�assicurata�dalle�doti�

professionali�dei�singoli�membri�del�collegio''�(C.d.S.,�sez.�IV,�25�luglio�2001,�

n.�4069).�Infine,�la�proposta�congiunta,�da�parte�degli�organi�direttivi�locali�del-
l'ordineprofessionale,�diduedeicinquecomponentidellaCommissionediesame�

e�la�loro�successiva�designazione�da�parte�delle�Consiglio�nazionale�forense,�

non�sono�sufficienti�ad�assicurare�che�l'intesa�da�essi�in�ipotesi�conclusa�sia�

suscettibile�di�esecuzione�in�concreto,�dato�che�tale�esecuzione�implicherebbe�

che�l'asserito�coordinamento�sia�esteso�ad�almeno�un�altro�dei�tre�componenti�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�109 


rimanenti. 
Ora, 
non 
solo 
i 
due 
componenti 
magistrati 
sono 
nominati 
dal 
Mini-

stro 
nell'ambito 
delle 
indicazioni 
fornite 
dai 
presidenti 
delle 
Corti 
di 
appello, 


ma 
il 
docente 
universitario 
in 
materie 
giuridiche 
e� 
nominato 
dal 
Ministro 
su 


designazionedelleConsigliodifacolta� 
dell'Universita� 
deglistudiinteressata.In 


queste 
condizioni, 
non 
e� 
possibile 
configurare 
alcuna 
`" 
decisione 
di 
una 
associa-

zionediimprese''rilevanteaifinieperglieffettidell'articolo81CE, 
datoche 


la 
designazione 
di 
soli 
due 
dei 
cinque 
componenti 
e� 
manifestamente 
insufficiente 


a 
consentire 
alla 
categoriaforense 
di 
restringere 
la 
concorrenza 
mediante 
l'ope-

rato 
della 
Commissione 
di 
esame. 
Che 
i 
poteri 
pubblici 
non 
abbiano 
delegato 


adoperatorieconomiciprivatilaloro 
competenzainmateriadivalutazionedel-

l'attitudine 
e 
capacita�professionale 
dei 
candidatipartecipanti 
all'esame 
di 
abili-

tazione 
professionale 
risulta, 
in 
via 
ulteriore 
rispetto 
a 
quanto 
si 
e� 
gia� 
osservato, 


dalla 
previsione 
normativa 
del 
conferimento 
al 
Ministro 
del 
potere 
di 
``alta 


sorveglianza'' 
sugli 
esami, 
confacolta� 
di 
annullarli 
quando 
siano 
avvenute 
irre-

golarita� 
. 
Egli, 
inoltre, 
puo� 
intervenire 
in 
seno 
alle 
commissioni 
esaminatrici, 


anchepermezzodiunpropriorappresentante, 
ilqualeimpartisceledisposizioni 


chedebbonoessereosservateperdisciplinarelosvolgimentodiesami. 
Ne�risulta 


che 
lo 
Stato 
italiano 
abbia 
rinunciato 
ad 
esercitare 
il 
suo 
potere 
di 
decisione 
in 


ultima 
istanza 
o 
a 
controllare 
l'esercizio 
da 
parte 
delle 
commissioni 
di 
esame 


dellepubblichefunzioni 
loro 
demandate, 
atteso 
che 
i 
candidati, 
come 
avvenuto 


nel 
giudizio 
principale, 
sono 
legittimati 
a 
ricorrere 
contro 
l'eventuale 
decisione 


di 
non 
ammissione 
alla 
prova 
orale, 
provocandone 
il 
riesame 
da 
parte 
del 
giu-

dice 
amministrativo�.�

Causa 
C 
^252/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Farmaci 
^Certifi-
cato 
di 
Protezione 
Complementare 
^Autorizzazione 
di 
immissione 
in 
commercio 
rilasciata 
in 
Svizzera 
^Art.�13�regolamento�92/1768/CEE�^
Ordinanza�della��Cour 
Administrative� 
(Lussemburgo)�emessa�il�
18�dicembre�2003,�notificata�il�6�agosto�2003�(cs.15466/03,�avv.�dello�
Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�il�rappresentante�del�Governo�del�Lussemburgo�ha�
interposto�appello�avverso�una�sentenza�del�Tribunale�amministrativo�che�
aveva�accolto�il�ricorso�presentato�da�una�societa�di�diritto�americano�contro�
tre�provvedimenti�del�Ministro�dell'Economia�che�indicavano�quale�data�di�
prima�autorizzazione�di�immissione�in�commercio�di�alcuni�medicinali�quella�
conferita�agli�stessi�dall'autorita�svizzera.�L'appellante�fa�valere�che,�in�forza�
del�diritto�del�Liechtenstein�^membro�dell'accordo�sullo�Spazio�economico�
europeo�^una�autorizzazione�di�immissione�in�commercio�di�medicinali�con-
ferita�da�un'autorita�svizzera�e�valida�nello�Spazio�economico�europeo�e�
che,�pertanto,�l'autorizzazione�di�immissione�in�commercio�da�prendere�in�
considerazione�per�il�calcolo�della�durata�del�CPC�e�quella�della�prima�auto-
rizzazione�di�immissione�in�commercio�accordata�conformemente�alla�legi-
slazione�nazionale�di�una�parte�contraente�dell'accordo�SEE.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

IL 
quesitO 


Se�un'autorizzazione�di�immissione�in�commercio�rilasciata�dalle�auto-
rita�svizzere�costituisca�una�prima�autorizzazione�di�immissione�in�commer-
cio�nella�Comunita�ai�sensi�dell'art.�13�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�
18�giugno�1992,�n.�1768,�sull'istituzione�di�un�certificato�protettivo�comple-
mentare�per�i�medicinali.�

Causa�C-253/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Tassazione�su�utili�
societari�di�una�filiale�di�societa�lussemburghese�operante�in�Germania�^
Possibile�discriminazione�^Liberta�di�stabilimento�^Artt.�43�e48�CE^
Ordinanza�del��Bundesfinanzhof��(Germania)�emessa�il�1.�aprile�2003,�
notificata�il�6�agosto�2003�(cs.16038/03,�avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�^che�si�riferisce�ad�una�controversia�relativa�all'anno�
1994�^una�societa�per�azioni,�con�sede�e�direzione�commerciale�nel�Grandu-
cato�di�Lussemburgo�ed�operante�nella�Repubblica�Federale�di�Germania�
attraverso�una�filiale,�ricorre�contro�l'applicazione�dell'aliquota�del�42%,�da�
parte�del�Finanzamt,�sui�suoi�utili�come�societa�soggetta�ad�un�obbligo�fiscale�
limitato.�

La�ricorrente�lamenta�la�discriminazione�nei�confronti�di�societa�sempre�
straniere�(CE)�che�operino�attraverso�una�societa�di�capitali�controllata�sog-
getta�ad�un�obbligo�fiscale�illimitato�cui�viene�applicata�un'aliquota�piu�bassa�
e�quindi�la�violazione�della�liberta�di�stabilimento�c.d.�secondaria.�In�base�
alla�giurisprudenza�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�infatti�
la�liberta�di�scegliere�la�forma�giuridica�per�l'esercizio�dell'attivita�commer-
ciale�in�un�altro�Stato�membro�non�puo�essere�limitata�da�norme�tributarie�
discriminatorie�(sent.�13�luglio�1993,�Commerzbank,�C-330/1991;�sent.�Saint-
Gobain�ZN,�21�settembre�1999,�C-307/1997).�

IquesitI 


Le�questioni�pregiudiziali�che�il�giudice�a�quo�formula�sono:�

1.�^Se�l'art.�52�TCE�(attualmente�art.�43�CE)�in�combinato�disposto�con�
l'art.�58�TCE�(attualmente�art.�48�CE)�debba�essere�interpretato�nel�senso�
che�il�diritto�alla�liberta�di�stabilimento�e�violato�quando�gli�utili�ottenuti�
da�una�societa�di�capitali�straniera�dell'Unione�Europea�mediante�una�filiale�
situata�in�Germania�durante�l'esercizio�1994�sono�soggetti�ad�un'imposta�
tedesca�del�42%�a�titolo�dell'imposta�sulle�societa�(cosiddetta�aliquota�d'impo-
sta�sui�centri�di�attivita�stabile),�mentre:�
gli�utili�sarebbero�stati�soggetti�all'imposta�tedesca�sulle�societa�sol-
tanto�nella�misura�del�33,5%�se�una�societa�controllata�interamente�soggetta�
all'imposta�sulle�societa�in�Germania�e�appartenente�alla�societa�di�capitali�
di�un�altro�Paese�dell'Unione�europea�avesse�ottenuto�detti�utili�e�li�avesse�
interamente�versati�alla�societa�capogruppo�prima�del�30�giugno�1996;�

gli�utili�sarebbero�stati�in�un�primo�momento�soggetti�all'imposta�
tedesca�sulle�societa�nella�misura�del�45%�se�la�societa�di�capitali�controllata�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�111 


li�avesse�capitalizzati�fino�al�30�giugno�1996,�ma�la�tassazione�sulle�societa�in�
caso�di�una�distribuzione�integrale�si�sarebbe�ridotta�successivamente�al30�
%�dopo�il�30�giugno�1996.�

2.�^Se�l'aliquota�d'imposta�sui�centri�di�attivita�stabile�debba,�in�caso�di�
violazione�dell'art.�52�del�TCE,�essere�ridotta�al�30%�per�l'esercizio�contro-
verso,�al�fine�di�eliminare�tale�violazione.�
Causa 
C 
^265/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Societa� 
calcistiche 
comunitarie 
e 
giocatori 
provenienti 
da 
paesi 
terzi 
^Limitazioni 
imposte 
da 
federazioni 
quanto 
al 
numero 
di 
questi 
ultimi 
giocatori 
utilizzabili 
nelle 
partite 
nazionali 
di 
campionato 
e 
di 
coppa 
^Discriminazioni 
sulla 
base 
della 
nazionalita� 
^Art.23�dell'accordo�di�partenariato�e�di�cooperazione�
con�la�Federazione�russa�(cs.�15453/03,�avv.�dello�Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


Alla�base�del�contenzioso�nazionale�che�ha�innescato�la�causa�pregiudi-
ziale�risiede�la�vicenda�del�calciatore�russo�Igor�Simutenkov,�in�forza�al�Club�
Deportivo�Tenerife,�munito�di�regolare�permesso�di�soggiorno�in�Spagna�non-
che�di�licenza�federale�come�giocatore�non�comunitario�al�quale�le�regole�in�
vigore�adottate�dalla��Real�Federacion�Espan�ola�de�Futbol��quanto�al�numero�
di�giocatori�non�comunitari�che�e�possibile�schierare�contemporaneamente�(3�
per�la�prima�e�la�seconda�divisione)�nelle�competizioni�nazionali�(di�campio-
nato�e�di�coppa)�arrecano�pregiudizio�nella�misura�in�cui�ledono�il�suo�diritto�
fondamentale�^desumibile�dal�predetto�art.�23�dell'accordo�^a�non�essere�
discriminato,�a�causa�della�sua�nazionalita�russa�rispetto�ai�giocatori�comuni-
tari�(e�dello�Spazio�Economico�Europeo)�che�si�trovano�in�situazioni�analoghe.�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�23�dell'Accordo�di�partenariato�e�di�cooperazione�che�istituisce�
il�partenariato�tra�le�Comunita�europee�e�i�loro�Stati�membri,�da�una�parte,�
e�la�Federazione�russa�dall'altra,�sottoscritto�a�Corfu�il�24�giugno�1994�osti�
a�che�una�federazione�sportiva�applichi�ad�un�atleta�professionista�cittadino�
russo�come�quello�della�causa�principale,�che�ha�concluso�un�regolare�con-
tratto�con�una�squadra�di�calcio�spagnola,�una�normativa�in�forza�della�quale�
le�squadre�possono�utilizzare�nelle�competizioni�in�ambito�nazionale�soloun�
numero�limitato�di�calciatori�provenienti�da�Stati�terzi�non�appartenenti�allo�
Spazio�Economico�Europeo.�

Causa 
C-267/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Norme 
tecniche 
^
Inquadrabilita� 
in 
tale 
categoria 
di 
una 
disciplina 
nazionale 
che 
inibisce 
l'uso, 
non 
autorizzato, 
di 
apparecchi 
automatici 
da 
gioco 
d'azzardo 



Direttiva98/34/CEcheha�sostituito�laDirettiva�83/189/CEE�Sentenzad
el��Ho�gsta�domstolen��(Svezia)�del�10�aprile�2003,�notificata�il�6�agosto�
2003(cs.�17476/03,avv.delloStatoD.DelGaizo).�

IL 
fattO 


Il�sig.�S.L.�e�stato�incriminato�per�avere�organizzato�illegalmente�in�un�
locale�pubblico�giochi�aperti�al�pubblico�su�apparecchi�automatici�da�gioco.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�risultato�del�gioco�era�essenzialmente�determinato�dal�caso�e�l'attivita�risul-
tava�rischiosa�in�relazione�alla�natura�e�alla�entita�economica�delle�puntate.�
Dalle�indagini�e�risultato�che�il�gioco�e�avvenuto�con�apparecchi�automatici�
per�il�gioco�d'azzardo,�del�tipo��frutta��o��poker��che�rientrano�nella�catego-
ria�delle�ruote�della�fortuna.�I�giochi�sulla�ruota�della�fortuna�sono�simili�
nella�loro�concezione�ad�altri�tipi�di�giochi�su�apparecchi�automatici,�come�i�
giochi�che�distribuiscono�premi�in�prodotti,�in�denaro,�in�gettoni�di�valore�o�
i�giochi�di�destrezza.�Cio�che�distingue�principalmente�le���ruote�della�for-
tuna��dagli�altri�apparecchi�automatici�e�che�questi�ultimi�sono�concepiti�in�
modo�tale�che�in�caso�di�vincita�il�pagamento�viene�effettuato�direttamente�
dalla�macchina,�mentre�cio�non�avviene�nella�ruota�della�fortuna.�Quando�
si�gioca�sulle�ruote�della�fortuna�la�vincita�viene�consegnata�manualmente.�
In�subordine,�gli�si�contesta�la�circostanza�che�nella�qualita�di�rappresentante�
di�una�ditta�produttrice�di�apparecchi�automatici�da�gioco�ha�illegalmente�
organizzato�lotterie�in�forma�di�gioco�su�apparecchi�automatici.�

IquesitI 


La�Ho�gsta�Domstol�chiede�una�pronuncia�pregiudiziale�sulle�questioni�
seguenti,�relative�alla�interpretazione�della�direttiva�del�Consiglio�
83/189/CEE�(modificata�dalla�direttiva�88/182/CEE�e�dalla�direttiva�del�
Consiglio�e�del�Parlamento�europeo�94/10/CE)�con�riferimento�alle�modifi-
che�normative�introdotte�nella�Lotterilag,�entrate�in�vigore�il�1�gennaio�1997:�

1.��Se�l'introduzione�nella�normativa�nazionale�di�un�divieto�di�
impiego�di�un�prodotto�costituisca�una�regolamentazione�tecnica�che�deve�
essere�comunicata�secondo�la�direttiva.�
2.��Se�l'introduzione�nella�normativa�nazionale�di�un�divieto�di�un�ser-
vizio�che�influisce�sull'impiego�del�prodotto�costituisca�una�regolamentazione�
tecnica�che�deve�essere�comunicata�secondo�la�direttiva.�
3.��Se�la�ridefinizione�nella�normativa�nazionale�di�un�servizio�colle-
gato�alla�costruzione�di�un�prodotto�costituisca�una�regolamentazione�tec-
nica�tale�da�dover�essere�comunicata�secondo�la�direttiva,�qualora�la�nuova�
definizione�influisca�sull'impiego�del�prodotto.�
4.��Quale�effetto�abbiano�sull'obbligo�di�comunicazione�ai�sensi�della�
direttiva�circostanze�quali�il�passaggio�nella�normativa�nazionale�dall'obbligo�
di�autorizzazione�al�divieto,�il�maggior�o�minor�valore�del�prodotto/servizio,�
l'estensione�del�mercato�del�prodotto/servizio�nonche�l'effetto�di�una�nuova�
disposizione�nazionale�sull'impiego,�cioe�se�l'effetto�sia�un�divieto�assoluto�
di�impiego�oppure�se�l'impiego�sia�vietato�o�limitato�rispetto�ad�uno�dei�pos-
sibili�settori�di�impiego.�
NotE 


Si�contesta�un�sistema�giuridico�di�regolamentazione�del�gioco�d'azzardo�

alfine�dipromuovere�la�liberalizzazione�delsettore,finora�esclusa�dalla�nor-

mativa�nazionale�e�comunitaria,�nonche�della�giurisprudenza�della�Corte�di�

Giustizia,�per�garantire�una�migliore�protezione�dei�clienti�ed�evitare�possibili�

frodi�poste�in�essere�dalla�criminalita�organizzata.�La�relativa�problematica�e�

stata�di�recente�sottoposta�alla�Corte�nella�causa�C-34/01�(domanda�di�pro-

nuncia�pregiudiziale�nel�procedimento�penale�Gambelli),�nella�quale�la�sen-


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�113 


tenza�e�attesa�entro�la�fine�dell'anno.�L'articolo�1,�comma�9,�della�direttiva�

98/34/CEfornisce�la�nozione�di�regola�tecnica�nei�seguenti�termini:��una�spe-

cificazione�tecnica�o�altro�requisito,�comprese�le�relative�disposizioniammini-

strative,�la�cui�osservanza�sia�obbligatoria�de�iure�o�de�facto�per�la�commer-

cializzazione�e�utilizzazione�in�uno�Stato�membro�o�in�una�parte�rilevante�di�

esso,�nonche�le�disposizioni�legislative,�regolamentari�e�ed�amministrative�

degli�Stati�membri�(...)�intese�a�vietare�lafabbricazione,�la�commercializza-

zione�o�utilizzazione�di�un�prodotto�.�Se�da�un�lato�tale�definizione�si�riferisce�

essenzialmente�a�specifiche�tecniche�riguardanti�prodotti,�al�fine�di�evitare�

ostacoli�alla�libera�circolazione�di�questi�ultimi,�dall'altro�essa�non�esclude�

che�l'obbligo�di�previa�comunicazione�possa�applicarsi�anche�a�disposizioni�

normative�intese�a�vietare�l'utilizzazione�di�un�determinato�prodotto,�come�

nel�caso�di�specie.�Nel�caso�di�specie,�se�la�disciplina�inibitoria�nazionale�

dovesse�qualificarsi�come�norma�tecnica�ai�sensi�della�direttiva�98/34/CEne�

conseguirebbe�l'obbligo�per�il�Governo�interessato�della�previa�notificazione�

della�stessa,�allo�stadio�di�progetto,�alla�Commissione,�con�conseguente�avvio,�

da�parte�di�quest'ultima,�di�un�complesso�procedimento�di�valutazione�che�

coinvolge�anche�gli�Stati�membri.�In�caso�di�mancata�comunicazione,�la�nor-

mativa�nazionale�dovrebbe�considerarsi�inopponibile�agli�operatori�economici,�

con�la�conseguente�possibilita�per�il�giudice�nazionale�di�disapplicarla�in�corso�

di�giudizio�civile�o�penale.�

c 
^269/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^IVA 
su 
locazioni 
^Possi-
bile 
esenzione 
subordinata 
a 
particolari 
condizioni 
^Art.�13,�parte�C,�
primo�comma,�lett.�a),�direttiva�77/388/CEE�^Ordinanza�della��Cour�
supe�rieure�de�Justice��(Lussemburgo)�emessa�il�18�giugno�2003�e�notifi-
cata�il�6�agosto�2003�(cs.�16037/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
quesitO 


Se�l'art.�13,�parte�C,�primo�comma,�lett.�a),�della�sesta�direttiva�del�Con-
siglio�17�maggio�1977,�77/388/CEE,�in�materia�di�armonizzazione�delle�legi-
slazioni�degli�Stati�membri�relative�alle�imposte�sulla�cifra�di�affari�^sistema�
comune�di�imposta�sul�valore�aggiunto:�base�imponibile�uniforme,�consenta�
a�uno�Stato�membro,�che�si�sia�avvalso�della�facolta�di�concedere�ai�propri�
soggetti�passivi�il�diritto�di�optare�per�l'assoggettamento�ad�imposta�dell'af-
fitto�e�della�locazione�di�beni�immobili,�di�subordinare�l'integrale�deduzione�
dell'IVA�versata�a�monte�a�una�previa�autorizzazione,�non�retroattiva,�da�
parte�dell'amministrazione�tributaria.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


L'Agenzia�delle�Entrate,�con�nota�140565�del�22�settembre�2003�ha�
espresso�il�seguente�avviso:�

�...�Lavertenzaruotaintornoall'interpretazionediquantoprevisto�dall'ar-

ticolo13,�lettera�C)�dellaDirettiva�77/388/CEE;inparticolare,�ilcitatoarticolo�

13�consente,�tra�l'altro,�agli�Stati�membri�di�accordare�ai�loro�soggetti�passivi�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'opzione�per�l'imposizione�(in�alternativa�all'esenzione),�nell'affitto�e�nella�loca-

zione�di�beni�immobili,�precisando,�ai�contempo,�che�essi�``...�possono�restringere�

laportatadeldirittodiopzioneenestabiliscono�lemodalita�diesercizio''.�
L'articolo�5�del�regolamento�granducale�7�marzo�1980�dispone�una�restri-

zionealpredetto�diritto�diopzione�imponendo�alsoggettopassivo�didepositare�

una�dichiarazione�la�cui�efficacia�e�decorrenza,�sono�soggette�ad�un'autorizza-

zione�amministrativa.�La�descritta�modalita�,�secondo�quanto�sostenuto�dagli�

appellanti,�consentirebbe�all'amministrazione�di�verificare,�in�tempi�opportuni,�

la�possibilita�di�applicare�l'IVA�alla�locazione�immobiliare.�
La�Societa�ha�contestato�la�legittimita�dell'articolo�5�del�regolamento�gran-

ducale,�sostenendo�che�esso�contrasta�con�gli�articoli�4�e�17�della�Direttiva�

77/388/CEE�in�quanto�la�subordinazione�del�diritto�di�opzione�ad�una�previa�

autorizzazione�amministrativa�limiterebbe,�difatto,�lo�scopo�e�l'effetto�del�rico-

nosciuto�diritto�a�deduzione.�
A�parere�dell'appellata�il�diritto,�incardinandosi�prima�della�concessione�

dell'autorizzazione�amministrativa,�non�potrebbe�essere�leso�a�causa�dell'inos-

servanza�delle�modalita�di�esercizio�del�diritto�di�opzione.�
La�questione�pregiudiziale�sulla�quale�la�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�

europee�dovra�pronunciarsi�riguarda�la�possibilita�per�uno�Stato�membro�che�si�

sia�avvalso�dellafacolta�di�concedere�aiproprisoggettipassiviildiritto�dioptare�

per�l'assoggettamento�ad�imposta�dell'affitto�e�della�locazione�di�beni�immobili,�

di�subordinare�l'integrale�deduzione�dell'IVA�versata�a�monte�ad�una�previa�

autorizzazione,�non�retroattiva,�da�parte�dell'Amministrazione�tributaria.�
La�normativa�italiana,�in�proposito,�non�prevede�l'esercizio�di�un�diritto�

all'opzione�e,�per�tale�motivo,�questa�Agenzia�non�ritiene�che�sussista�un�inte-

resseadintervenirenellapresentecausa...���

Cause 
C-281/03 
e 
C-282/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sostanze 
pericolose 
^Biocidi 
^Immissione 
sul 
mercato 
e 
uso 
^Condizioni 
S
ufficienza/inderogabilita� 
^Direttiva�76/769�e�modifiche�(cs.17889/03�e�
17890/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Con�tali�sentenze�si�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Euro-
pee�di�pronunciarsi,�ai�sensi�dell'art.�234,�in�merito�alla�direttiva�del�Consi-
glio�76/769/CEE�del�27�luglio�1976�concernente�il�ravvicinamento�delle�
disposizioni�legislative,�regolamentari�ed�amministrative�degli�Stati�membri�
relative�alle�restrizioni�in�materia�di�immissione�sul�mercato�e�di�uso�di�
talune�sostanze�e�preparati�pericolosi�(in�prosieguo��direttiva�sulle�sostanze�
pericolose�).�

In�particolare�le�si�chiede�di�pronunciarsi�sulla�natura�^di�requisiti�
minimi�essenziali�o�invece�necessariamente�sufficienti�^delle�condizioni�poste�
dalla�stessa�per�la�messa�in�commercio�e�l'uso�delle�varie�sostanze�che�ne�
sono�oggetto�e�vengono�elencate�nell'allegato�1.�

Il�giudice�a�quo�chiede�in�particolare�se�la�direttiva�sulle�sostanze�perico-
lose�consenta�ad�uno�Stato�membro�di�stabilire�requisiti�supplementari�per�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�115 


l'immissione�sul�mercato�e�l'impiego�di�un�biocida,�la�cui�sostanza�attiva�e�
elencata�nell'allegato�I�di�detta�direttiva,�come�risultante�al�momento�rile-
vante�per�la�causa,�in�seguito�alle�modifiche�apportate�dalle�direttive�
94/40/CE�e�94/60/CE�(v.�punto�32).�

La�soluzione�al�quesito�posto�rileva�per�statuire�in�merito�ad�alcuni�
ricorsi�contro�decisioni�negative�delle�autorita�olandesi�sui�reclami�avverso�
la�revoca�di�autorizzazioni�e�contro�il�rigetto�di�richieste�di�proroga�di�auto-
rizzazione�alla�messa�in�commercio�di�prodotti�contenenti�tale�biocida�(si�
trattava�di�antiparassitari�per�la�conservazione�del�legno).�

IL 
quesitO 


Se�la�direttiva�sulle�sostanze�pericolose�consenta�ad�uno�Stato�membro�
di�stabilire�requisiti�supplementari�per�l'immissione�sul�mercato�e�l'impiego�
di�un�biocida�la�cui�sostanza�attiva�e�elencata�nell'allegato�1�di�detta�diret-
tiva.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
ministerO 
dellA 
giustiziA 


�(omissis)�La�questione�in�esame�appare�particolarmente�importante�in�

quanto,�seladirettivafossemalinterpretata,�verrebberodanneggiatisialavelo-

cita�degli�scambi�di�tali�sostanze�(scopo�della�direttiva)�che�la�tutela�della�salute�

e�dell'ambiente.�
Tuttavia,�lo�scopo�della�direttiva,�pur�considerando�l'ambiguita�dell'articolo�

2�(gli�Stati...),�sembra�consistere�nell'agevolazione�degli�scambi�che,�dunque,�

porterebbeafarpropendereperl'esaustivita�deirequisitipostia�livello�comuni-

tariodalladirettivastessaedallesuepiu�recentimodificazioni.�Vainoltreconsi-

derato�che�l'articolo�2-bis�della�direttiva�89/678/CEEprevede�lapredisposizione�

diun�appositoprocesso�a�livello�comunitarioper�l'aggiunta�disostanze�all'elenco�

della�direttiva�76/769�in�esame,�qualora�si�riscontrino�danni�o�gravi�ripercus-

sioni�alla�salute�per�l'uso�di�determinate�sostanze.�
La�previsione�di�ulteriori�limiti�nazionali�apparirebbe,�pertanto,�non�neces-

saria,�in�quanto�lafinalita�di�tutela�della�salute�verrebbeperseguita�dalprocesso�

di�cui�all'articolo�2bis�della�direttiva�89/678/CEE.�
In�considerazione�di�tali�rilievi,�ci�si�rimette�alle�valutazioni�di�opportunita�

che�codesta�Amministrazione�riterra�di�adottare�alfine�di�deliberare�o�meno�un�

intervento�nella�causa�pendente�avanti�la�Corte�di�giustizia�.�

Causa�C-283/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Sistema�nazionale�di�
prezzi�del�latte�legato�alla�qualita�^Mercato�comune�dei�prodotti�agricoli�
^Aiuti�di�Stato�^Regolamento�n.�804/68,�art.�24�^regolamento�CEE�

n.�1411/71,�art.�5�^Sentenza�del��College�van�Beroep�voor�het�bedriifsle-
ven��(Paesi�Bassi)�emessa�il�27�giugno�2003�(cs�15294/03,�avv.�dello�Stato�
O.�Fiumara).�
IL 
fattO 


Un�allevatore�lamenta�la�riduzione�dell'importo�dovutogli�dal�caseificio�
come�prezzo�per�le�consegne�effettuate�nell'anno�1995�e�giustifica�in�base�alla�
presenza�di�antibiotici�che�diminuiva�la�qualita�del�latte,�in�ossequio�al�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sistema�olandese�di�premi�e�riduzione�sul�prezzo�dovuto�per�le�consegne�del�
latte�mirante�ad�un�miglioramento�delle�qualita�dei�prodotti�offerti�sul�mer-
cato.�

IquesitI 


1.��Se�un�sistema�nazionale�di�riduzione�e�di�premi�legati�alla�qualita�
del�latte�appena�munto�fornito�ad�un�caseificio,�come�quello�del�caso�di�spe-
cie,�sia�compatibile�con�il�regolamento�(CEE)�n.�804/68,�relativo�all'organiz-
zazione�comune�dei�mercati�nel�settore�del�latte�e�dei�prodotti�lattiero-
caseari,�e�in�particolare�col�divieto�di�effettuare�una��perequazione�tra�i�
prezzi��di�cui�all'art.�24,�n.�2�(divenuto,�in�seguito�a�consolidazione�dei�testi�
modificati,�art.�38,�n.�2,�del�regolamento�CEE�n.�1255/99).�
2.��Se�un�sistema�nazionale�di�premi�legati�alla�qualita�del�latte�fornito�
al�caseificio,�come�quello�di�cui�trattasi,�sia�compatibile�col�divieto�di�versare�
aiuti�di�cui�all'art.�24,�n.�1,�del�regolamento�(CEE)�n.�804/68.�
3.��Se,�in�caso�di�soluzione�affermativa�della�seconda�questione,�tale�
sistema�nazionale�debba�essere�considerato�un�aiuto�la�cui�istituzione�deve�
essere�previamente�notificata�alla�Commissione�in�forza�dell'art.�93,�n.�3,�
TCE�(divenuto�art.�88,�n.�3,�CE).�
Causa 
C 
^284/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
IVA 
su 
locazioni 
^
Definizione 
di 
locazione 
^Art.�13,�parte�B,�lett.�b) 
^Direttiva�
77/388/CEE�^Sentenza�della��Cour 
d'Appel� 
(Bruxelles)�emessa�il�
19�giugno�2003,�notificata�il�6�agosto�2003�(cs.�16036/03,�avv.�dello�Stato�

A.�Cingolo).�
IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�la�S.A.�Temco 
Europe 
e�stata�convenuta�dallo�Stato�
belga�(Amministrazione�dell'IVA,�del�Registro�e�del�Demanio),�ricorrente�
contro�l'accoglimento�dell'opposizione�della�prima�ad�un'ingiunzione�di�
pagamento.�La�Temco 
Europe 
e�un�soggetto�IVA�per�la�sua�attivita�di�pulizia�
e�manutenzione�di�edifici�la�quale,�dopo�un'opera�di�restauro�di�un�immobile�
da�essa�non�utilizzato�ai�fini�della�propria�attivita�economica,�ha�stipulato�
con�tre�societa�appartenenti�al�suo�stesso�gruppo�degli�accordi�qualificati�
come��cessioni�,�che�autorizzano�l'esercizio�della�loro�attivita�nell'immobile,�
con�caratteristiche�tali�da�far�ritenere�di�essere�stati�stipulati�per�sfuggire�alla�
nozione�di�contratto�di�locazione�della�normativa�nazionale.�

IquesitI 


Se�l'art.�13,�parte�B,�lett.�b),�della�sesta�direttiva�possa�essere�interpre-
tato�nel�senso�che�operazioni,�corrispondenti�nel�diritto�belga�ad�un�contratto�
innominato�con�cui�una�societa�concede�simultaneamente�tramite�contratti�
differenti�a�societa�collegate�un�diritto�precario�di�occupazione�sul�medesimo�
immobile�dietro�pagamento�di�un'indennita�fissata�in�parte�ma�essenzial-
mente�in�funzione�della�superficie�occupata,�rimanendo�inteso�che�la�preca-
rieta�e�neutralizzata�da�una�direzione�comune�ai�cessionari�e�al�cedente,�
costituiscano�ai�sensi�del�diritto�comunitario�una�locazione�di�beni�immobili,�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�117 


o,�in�altri�termini,�se�la�nozione�autonoma�di�diritto�comunitario�di��loca-
zione�di�beni�immobili��di�cui�all'art.�13,�parte�B,�lett.�b),�della�sesta�direttiva�
ricomprenda�l'utilizzo�a�titolo�oneroso�di�un�bene�immobile�per�finalita�estra-
nee�all'attivita�economica�del�soggetto�passivo�^definizione�ripresa�nel-
l'art.�44,���3,�punto�2�alla�fine,�del�codice�belga�dell'IVA�^cioe�la�messa�a�
disposizione�a�titolo�precario�per�un�periodo�indeterminato�e�dietro�paga-
mento�di�un�corrispettivo�mensile,�foss'anche�variabile�e�soggetto�in�parte�ai�
risultati�del�contraente�che�gode�di�un�diritto�di�occupazione�non�esclusivo,�
rimanendo�inteso�che�la�precarieta�e�neutralizzata�da�una�direzione�comune�
al�cessionario�e�al�cedente.�

L'agenziA 
dellE 
entratE 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avviso. 


�La�vertenza�ruota�intorno�all'interpretazione�di��affitto�e�la�locazionedi�

beni�immobili��di�cui�all'articolo�13,�parte�B,�lett.�b),�della�Direttiva�

77/388/CEE,�fattispecie�per�la�quale�il�legislatore�comunitario�ha�previsto�il�
trattamento�di�esenzione�da�IVA.�

A�tale�proposito,�la�corrispondente�norma�di�attuazione�belga�ha�disposto�
l'esenzionedaIVAperla�locazionedibeniimmobiliperfiniestraneiall'attivita�
del�soggetto�concedente.�

La�S.A.�Temco�Europe�e�ditta�che�svolge�attivita�dipulizia�e�manutenzione�
di�edifici,�per�la�quale�e�soggetta�ad�IVA.�La�medesima�societa�e�proprietaria�

di�un�immobile�(presso�il�quale�non�ha�stabilito�propria�sede).�Con�tre�accordi�

separati,qualificatidalleparticontraenticomecessioni,�laS.A.�TemcoEurope�

ha�concesso�l'uso�esclusivo�dei�locali�del�predetto�immobile,�per�lo�svolgimento�

e�per�la�durata�delle�proprie�attivita�,�a�tre�societa�(cessionarie)�dipendenti,�si�

afferma,��dalla�stessa�direzione�della�cedente�.�Le�cessionarie�devono�rispettare�

un�regolamento�d'ordine�interno�stabilito�dalla�cedente�e�su�richiesta�di�quest'ul-

tima�dovranno,�in�ogni�momento�e�senza�preavviso,�rilasciare�i�locali.�L'affitto�

e�corrisposto�annualmente�e�comprende�un�importo�relativo�ai�locali�adibitiad�
ufficio�ed�uno,�diverso,�per�quelli�ad�uso�deposito.�

Dall'esame�dell'ordinanza�di�rinvio�sembrerebbe�emergere�una�divergenza�
diopinionetraleparti,�neiterminiquidiseguitodescritti,�inmeritoallapossibi-
lita�di�qualificare�o�meno�come�locazione�il�descritto�accordo�contrattuale.�

Infatti,�a�parere�del�contribuente,�tale�accordo�esulerebbe�dal�concetto�di�
�locazione��di�cui�al�citato�art.�13�della�VI�Direttiva,�con�la�conseguenza�che�

la�Temco�Europe�avrebbe�titolo�per�detrarre�l'IVA�corrisposta�sui�lavori�di�risa-
namento�dell'edificio.�

Al�contrario,�a�parere�dell'Amministrazione�belga,�tali�accordi�sembrereb-
bero�conclusi�con�il�solo�scopo�di�eludere�l'applicazione�della�normativa�IVA�

sui�contratti�di�locazione.�Infatti,�si�tratterebbe,�in�apparenza,�di�contratti�leo-
nini�con�iqualie�stato�concesso�un�diritto�dioccupazioneprecaria�dell'immobile,�
come�sembrerebbe�emergere�dalle�disposizioni�del�regolamento�prima�citato.�

Tuttavia,�sesiconsideralostrettolegameintercorrentetralepartifirmata-
rie,�tutte�riconducibili�al�medesimo�soggetto�economico,�risulta�evidente�che�i�

cessionari�godono�di�una�certa�continuita�nell'occupazione�degli�edifici�e�della�

garanzia�di�una�esecuzione�ragionevole�degli�accordi.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Almomento�non�visono�orientamentidefinitidapartedella�Cortedi�Giu-

stizia�sulla�questione�controversa.�Tuttavia,�la�Corte�ha�ritenuto�opportuno,�in�

conclusionedellacausaC-326/1999consentenzadel22febbraio2001,�chiarire�

che:��...perdefinirelanozionedi�`locazione'siimponeunapprocciofunzionale�

piuttosto�che�un�riferimento�alle�categorie�giuridiche�dei�diritti�nazionali�e�che�

essa�include�cos|�accordi�tramite�i�quali�una�parte�conferisce�all'altra�il�diritto�

di�occupare�un�immobile�come�se�si�trattasse�del�suo�per�una�durata�convenuta�

in�cambio�di�un�corrispettivo�collegato�alla�durata�.�
Tenuto�conto,�comunque,�che�la�questione�controversa�appare�piuttosto�

dubbia�e�che�lefattispecie�concrete�nelle�qualipotrebbero�essere�sollevate�analo-

ghe�problematiche�appaiono�alquanto�limitate,�non�si�ravvisa�l'opportunita�di�

un�intervento�nella�causa�in�oggetto.�

Causa�C�^286/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Sicurezza�sociale�^
Prestazioni�speciali�a�carattere�non�contributivo�^Non��esportabilita���
dei�relativi�trattamenti�^Ordinanza�dell'�Oberster�Gerichtshof��(Austria)�
del�27�maggio�2003,�notificata�il�26�agosto�2003�(cs.�18117/03,�avv.�dello�
Stato�D.�Del�Gaizo).�

IL 
fattO 


L'Amministrazione�austriaca�(Land�di�Salisburgo)�aveva�rifiutato�la�con-
cessione�di�tale�assegno�al�padre�^cittadino�tedesco�che�lavorava�in�Austria�
come�insegnante�^di�una�bimba�di�quattro�anni�portatrice�di�un�grave�handi-
cap�fisico,�con�la�motivazione�che�condizione�imprescindibile�per�tale�conces-
sione�era�che�il�beneficiario�avesse�la�residenza�in�Austria.�La�clausola�di�
residenza�sarebbe,�secondo�le�autorita�austriache,�conforme�al�diritto�comu-
nitario,�in�quanto�l'assegno�in�questione�dovrebbe�qualificarsi�alla�stregua�di�
una��prestazione�speciale�a�carattere�non�contributivo�,�come�tale�menzio-
nata�nell'allegato�11�del�regolamento�n.�1408/1971,�che�in�sintonia�con�
quanto�previsto�dall'art.�4�n.�2-ter�del�predetto�regolamento,�non�sarebbe�
suscettibile�di�essere�versato�a�persone�che�non�abbiano�la�loro�stabile�resi-
denza�nel�territorio�dello�Stato�pagatore�(non��esportabilita��).�

IquesitI 


1.�^Se�l'art.�4,�n.�2-ter,�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�14�luglio�
1971,�n.�1408,�relativo�all'applicazione�dei�regimi�di�sicurezza�sociale�ai�
lavoratori�subordinati,�ai�lavoratori�autonomi�e�ai�loro�familiari�che�si�spo-
stano�all'interno�della�Comunita�,�nella�versione�del�regolamento�(CEE)�
n.�1247/1992,�vada�interpretato�in�relazione�all'allegato�II,�rubrica�III,�nel�
senso�che�esclude�dal�campo�di�applicazione�del�regolamento�(CEE)�
n.�1408/1971,�in�quanto�prestazione�speciale�a�carattere�non�contributivo,�
un�assegno�di�assistenza�ai�sensi�del�Salzburger�Pflegegeldgesetz�per�il�
familiare�di�un�lavoratore�occupato�nel�Land�federale�di�Salisburgo�che�
abita,�unitamente�alla�propria�famiglia,�nella�Repubblica�federale�di�Ger-
mania.�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�119 


2.�^In 
caso 
di 
soluzione 
negativa 
della 
questione 
formulata 
sub 
1: 
se�il�
familiare�di�un�lavoratore�occupato�nel�Land 
federale�di�Salisburgo,�che�
abita,�unitamente�alla�propria�famiglia,�nella�Repubblica�federale�di�Germa-
nia,�possa�chiedere�il�versamento�di�un�assegno�di�assistenza�ai�sensi�del�
Salzburger 
Pflegegeldgesetz 
quale�prestazione�di�malattia�in�denaro�ai�sensi�
dell'art.�19�e�delle�corrispondenti�disposizioni�delle�altre�sezioni�del�capitolo�I�
del�titolo�III�del�regolamento�(CEE)�n.�1408/1971,�indipendentemente�dal�
fatto�che�la�sua�residenza�principale�sia�nella�Repubblica�federale�di�Germa-
nia,�ove�egli�soddisfi�le�altre�condizioni�per�averne�diritto.�
3.�^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questione 
formulata 
sub 
1: 
se�
una�prestazione�come�l'assegno�di�assistenza�di�cui�al�Salzburger 
Pflegegeld-
gesetz 
possa�essere�subordinata,�quale�concessione�di�un�vantaggio�sociale�
ai�sensi�dell'art.�7,�n.�2,�del�regolamento�(CEE)�del�Consiglio�15�ottobre�
1968,�n.�1612,�relativo�alla�libera�circolazione�dei�lavoratori�all'interno�della�
Comunita�,�al�fatto�che�il�beneficiario�abbia�la�sua�residenza�principale�nel�
Land 
federale�di�Salisburgo.�
4.�^In 
caso 
di 
soluzione 
affermativa 
della 
questioneformulata 
sub 
3: 
se�sia�
compatibile�con�il�diritto�comunitario,�in�particolare�con�i�principi�della�cit-
tadinanza�dell'Unione�e�di�non�discriminazione�di�cui�agli�artt.�12�e�17�CE,�
il�fatto�che�il�diritto�ad�un�vantaggio�sociale�ai�sensi�dell'art.�7,�n.�2,�del�rego-
lamento�(CEE)�n.�1612/68,�come�l'assegno�di�assistenza�previsto�dal�Salzbur-
ger 
Pflegegeldgesetz,�venga�negato�a�cittadini�dell'Unione�che,�pur�essendo�
occupati�come�lavoratori�frontalieri�nel�Land 
federale�di�Salisburgo�abbiano�
tuttavia�la�loro�residenza�principale�in�un�altro�Stato�membro.�
5.�^In 
caso 
di 
soluzione 
negativa: 
se�la�cittadinanza�dell'Unione�consenta�
anche�ai�familiari�a�carico�di�un�tale�lavoratore�frontaliero,�i�quali�abbiano�
anch'essi�la�loro�residenza�principale�in�un�altro�Stato�membro,�di�ottenere�
nel�Land 
federale�di�Salisburgo�un�assegno�di�assistenza�in�forza�del�Salzbur-
ger 
Pflegegeldgesetz.�
Causa 
C-290/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Valutazione 
di 


impatto 
ambientale 
^Procedimento 
urbanistico 
^Progetto 
di 
riqualifica


zione 
^Direttiva 
85/337/CEE. 


IL 
fattO 


Una�societa�ha�chiesto�alla�competente�Autorita�urbanistica�il�rilascio�di�
una�autorizzazione�urbanistica�per�la�riqualificazione�a�fini�ricreativi�del�sito�
dove�sorgeva�un�immobile�ad�utilizzazione�pubblica.�L'autorita�urbanistica�
ha�rilasciato�l'autorizzazione�ponendo�delle�specifiche�condizioni�per�la�rea-
lizzazione�del�progetto�di�riqualificazione.�Il�progetto�non�e�stato�sottoposto�
a�procedura�di�VIA.�Un�comitato�d'azione�locale�impugnava�la�concessione�
del�permesso�di�impianto�di�massima�non�contestando�la�obbligatorieta�della�
sottoposizione�del�progetto�alla�procedura�di�VIA.�Successivamente,�in�occa-
sione�della�presentazione�per�l'approvazione�di�dettagli�esecutivi�del�progetto,�
gli�organi�consultivi�interni�esprimevano�l'avviso�che�il�progetto�dovesse�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

essere�sottoposto�a�VIA,�ma�la�proposta�non�venne�accolta.�L'autorizzazione�
rilasciata�come�pure�il�parere�legale�sul�quale�essa�si�fonda�sono�stati�impu-
gnati�e�nel�corso�del�relativo�procedimento�e�stata�rimessa�alla�Corte�la�
domanda�di�pronuncia�pregiudiziale.�

IquesitI 


1.�^Se�l'identificazione�della��decisione�dell'autorita�competente,�o�delle�
autorita�competenti,�che�conferisce�al�committente�il�diritto�di�realizzare�il�
progetto��(articolo�1,�n.�2,�della�direttiva�85/337/CEE�(la��Direttiva�)�sia�di�
esclusiva�competenza�del�giudice�nazionale�che�applica�il�diritto�interno.�
2.�^Se�la�Direttiva�richieda�che�sia�sottoposto�ad�una�valutazione�del-
l'impatto�ambientale�un�progetto�per�il�quale,�in�seguito�al�rilascio�di�un�per-
messo�di�impianto�di�massima�con�riserva�di�approvazione�di�determinati�
dettagli�di�tale�progetto�senza�che�questo�abbia�formato�oggetto�di�una�valu-
tazione�dell'impatto�ambientale,�in�sede�di�richiesta�di�approvazione�dei�det-
tagli�in�ordine�ai�quali�l'autorita�competente�si�fosse�riservata�una�decisione�
definitiva�si�preveda�un�impatto�ambientale�importante,�segnatamente�perla�
natura,�le�dimensioni�o�l'ubicazione�del�progetto�stesso�(articolo�2,�n.�1,�della�
Direttiva).�
3.�^Se,�in�circostanze�nelle�quali:�
a)�il�diritto�urbanistico�interno�prevede�il�rilascio�di�autorizzazioni�
urbanistiche�di�massima�in�una�fase�iniziale�del�procedimento�urbanisticoe�
richiede�una�decisione�da�parte�dell'autorita�competente�in�tale�fase�in�ordine�
alla�necessita�di�una�valutazione�dell'impatto�ambientale�ai�fini�della�Diret-
tiva;�

b)�l'autorita�competente�decide�quindi�che�non�e�necessaria�una�valu-
tazione�dell'impatto�ambientale�e�rilascia�un�permesso�di�impianto�di�mas-
sima�condizionato�riservandosi�di�sottoporre�determinati�dettagli�ad�una�suc-
cessiva�approvazione;�

c)�tale�decisione�puo�quindi�essere�impugnata�davanti�ai�giudici�
nazionali;�

il�diritto�interno�possa,�compatibilmente�con�la�Direttiva,�precludere�
all'autorita�competente�la�facolta�di�richiedere�una�valutazione�dell'impatto�
ambientale�in�una�fase�ulteriore�del�procedimento�urbanistico.�

NotE 


Dal�1950�in�Inghilterra,�nel�Galles,�esiste�una�procedura�per�il�rilascio�di�

permessi�di�impianto�di�massima,�che�possono�essere�sottoposti�ad�una�o�piu�

condizioni�relative�a�determinati�dettagli�sui�quali�l'autorita�urbanistica�locale�

si�riserva�un'ulteriore�approvazione.�Il�rilascio�del�permesso�di�impianto�di�

massima�fonda�il�diritto�del�suo�titolare�a�realizzare�la�progettata�riqualifica-

zione�e�vedere�approvate�le�sue�proposte�concernenti�i�dettagli�sui�quali�l'Am-

ministrazione�si�sia�riservata�un�ulteriore�decisione,�se�tali�proposte�sono�

ragionevoli�e�coerenti�con�il�progetto�di�massima.�I�ricorrenti�sostengono�che�

la�definizione�di�autorizzazione�di�cui�all'articolo�1,�n.�2�della�Direttiva�(�la�

decisione�dell'autorita�competente,�o�delle�autorita�competenti,�che�conferisce�

al�committente�il�diritto�di�realizzare�ilprogetto�stesso�)�applica�un�significato�


IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
121 


autonomo�ai�fini�della�Direttiva�cui�diritto�interno�e�giudici�nazionali�devono�

dare�attuazione,�tenendo�presente�il�requisito�di�cui�all'articolo�2,�n.�1,�della�

Direttiva,�secondo�cui�i�progetti�per�i�quali�si�prevede�un�impatto�ambientale�

importante,�segnatamente�per�la�loro�natura,�le�loro�dimensioni�o�la�loro�ubi-

cazione,�devono�formare�oggetto�di�una�valutazione�del�loro�impatto.�La�deci-

sione�in�ordine�ai�dettagli�che�l'autorita��competente�si�e��riservata�di�approvare�

fa�parte�del�procedimento�volto�ad�ottenere�l'autorizzazione�che�conferisce�ai�

committenti�il�diritto�di�realizzare�il�progetto.�La�domanda�di�approvazione�

di�tali�dettagli�puo��sollevare�questioni�ambientali�che�a�rigore�dovrebbero�for-

mareoggettodiuna�VIA;intalefaseildirittointernononpuo�,�coerentemente�

con�la�Direttiva,�precludere�la�richiesta�di�una�VIA�nella�medesima�fase.�Gli�

Stati�membri�non�possono,�coerentemente�con�la�Direttiva,�vietare�all'autorita��

competente�di�valutare�la�necessita��e,�se�consigliata�in�tal�senso,�di�esigere�

una�VIA�in�qualsiasi�momento�prima�del�rilascio�dell'autorizzazione�definitiva�

a�realizzare�il�progetto,�se�in�quel�momento�emerge�l'attuabilita��di�rilevanti�

ripercussioni�ambientali�del�progetto�stesso.�Di�contro,�l'Amministrazione�

sostiene�che�per�molti�anni�il�diritto�urbanistico�interno�ha�previsto�che�la�deci-

sione�in�ordine�al�rilascio�di�un�permesso�di�impianto�fosse�adottata�in�unica�

fase,�nella�quale�dovevano�esaminarsi�tutte�le�questioni�rilevanti�ai�fini�della�

decisione�stessa.�Il�rilascio�di�un�permesso�di�impianto�di�massima�conferisce�

ildirittodirealizzareilprogettocos|��autorizzato,�indipendentementedalfatto�

che�tale�permesso�sia�condizionato�all'approvazione�di�dettagli�sui�quali�l'auto-

rita��si�sia�riservata�una�decisione.�L'identificazione�della��decisione�dell'auto-

rita��competente,�o�delle�autorita��competenti,�che�conferisce�al�committente�il�

diritto�di�realizzare�il�progetto�stesso��e��di�esclusiva�competenza�del�giudice�

nazionale.�La�decisione�sui�dettagli�che�l'autorita��si�sia�riservata�di�approvare�

non�puo��,�in�Inghilterra,�nel�Galles,�essere�la�decisione�di�conferma�che�conferi-

sce�al�committente�ildiritto�direalizzare�ilprogetto,poiche�ilrilascio�delper-

messo�di�impianto�di�massima�a�costituire�la�decisione�definitiva�conferisce�

tale�diritto�al�committente.�A�tal�fine�non�rileva�il�fatto�che�il�permesso�di�

impianto�di�massima�sia�stato�eventualmente�impugnato�con�successo�in�una�

fase�anteriore�sulla�base�del�fatto�che�avrebbe�dovuto�essere�richiesta�una�

VIA.�In�buona�sostanza,�si�ritiene�che�la�questione�inerente�al�momento�in�

cui�e��stato�rilasciata�l'autorizzazione�nel�senso�indicato�dalla�Direttiva�e��una�

questione�di�diritto�interno.�Sulla�base�della�corretta�interpretazione�del�diritto�

interno,�l'approvazione�di�dettagli�in�ordine�alla�quale�l'autorita��si�sia�riservata�

una�decisione�non�costituisce�un'autorizzazione�ai�sensi�della�Direttiva�con�

riferimento�ai�progetti�per�i�quali�sia�stato�rilasciato�un�permesso�di�impianto�

di�massima.�La�direttiva�consente�agli�stati�membri�di�richiedere�l'adempi-

mento�dell'obbligo�di�effettuare�una�VIA�ai�sensi�della�Direttiva�in�una�fase�

iniziale�del�procedimento�urbanistico,�come�ha�scelto�di�fare�il�Regno�Unito.�

La�Direttiva�non�richiede�una�valutazione�di�impatto�ambientale�in�ciascuna�

fase�del�procedimento�e�quella�dell'approvazione�di�dettagli�in�ordine�alla�

quale�l'autorita��si�sia�riservata�una�decisione�non�e��una�fase�del�procedimento�

autorizzativo�o�in�cui�possa�essere�riconsiderata�la�questione�della�necessita��o�

meno�di�una�VIA.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa 
C-291/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sesta 
direttiva 
IVA, 
art. 
26 
^Regime 
speciale 
di 
calcolo 
per 
gli 
operatori 
turistici 
^Sentenza 
Madgett 
e 
Baldwin 
^Pacchetti 
�tutto 
compreso�^Decisione�dello�
�VATandDutiesTribunal, 
ManchesterTribunalCentre��(Regno�Unito),�
emessa�il�30�giugno�2003,�notificata�il�26�agosto�2003�(cs.�17362/03,�
avv.�dello�Stato�G.�De�Bellis).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�l'interesse�della�ricorrente�all'applicazione�del�regime�
proposto�risiede�nella�possibilita�di�attribuire�una�porzione�maggiore�del�
prezzo�del�pacchetto�al�trasporto�aereo�effettuato�attraverso�i�propri�aerei,�
servizio�ad�aliquota�zero.�

IquesitI 


1.��Se,�ed�eventualmente�in�quali�circostanze,�un�organizzatore�di�giri�
turistici�il�quale�abbia�effettuato�la�propria�dichiarazione�IVA�concernente�
un�determinato�esercizio�in�base�al�metodo�dei�costi�effettivi,�che�era�l'unico�
metodo�contemplato�dalla�normativa�nazionale�che�ha�recepito�la�direttiva,�
possa�successivamente�ricalcolare�il�debito�d'imposta�utilizzando�in�parte�il�
metodo�del�valore�di�mercato�descritto�nel�punto�46�della�suddetta�sentenza.�
2.��In�particolare�se�tale�organizzatore�di�giri�turistici�possa�applicare�
selettivamente�il�metodo�del�valore�di�mercato�in�relazione�ad�esercizi�diversi�
e,�in�caso�affermativo,�in�quali�circostanze.�
3.�Seunorganizzatoredigirituristiciilqualevendaalpubblico,aldifuori�
della�formula��tutto�compreso�,�alcune�prestazioni�proprie�comprese�nei�suoi�
pacchetti�unitari�(nella�fattispecie�trasporti�aerei),�ma�non�venda�al�pubblico,�al�
di�fuori�di�detta�formula,�altre�prestazioni�proprie�comprese�in�alcuni�deisuoi�
pacchetti�unitari�(nella�fattispecie,�crociere�e�servizi�di�campeggio),�possa:�

utilizzare�il�metodo�del�valore�di�mercato�per�tali�pacchetti�(che�costi-
tuiscono�la�grande�maggioranza)�nel�caso�in�cui�possa�stabilire�il�valore�di�
tutte�le�prestazioni�proprie�(nella�fattispecie,�trasporti�aerei)�sulla�base�delle�
vendite�al�pubblico�effettuate�al�di�fuori�della�formula��tutto�compreso�;�

qualora�il�pacchetto�comprenda�prestazioni�proprie�che�detto�organiz-
zatore�di�giri�turistici�non�vende�al�pubblico�al�di�fuori�della�formula��tutto�
compreso��(nella�fattispecie,�servizi�di�campeggio�e�crociere),�utilizzare�il�
metodo�del�valore�di�mercato�per�stabilire�il�valore�delle�prestazioni�proprie�
che�offre�al�pubblico�al�di�fuori�di�detta�formula�(nella�fattispecie�trasporti�
aerei)�nel�caso�in�cui�non�sia�stato�possibile�stabilire�il�valore�di�mercato�delle�
altre�componenti�del�pacchetto.�

4.��Se�la�combinazione�dei�metodi�debba�essere�piu�semplice�oppure�
notevolmente�piu�semplice�oppure�non�notevolmente�piu�complessa.�
5.��Se�il�metodo�del�valore�di�mercato�debba�condurre�ad�un�debito�
IVA�identico�o�molto�simile�a�quello�determinato�mediante�il�metodo�basato�
sui�costi.�
6.��Se�nelle�circostanze�del�caso�di�specie�la�quota�della�prestazione�
propria�consistente�nel�trasporto�aereo�venduta�come�componente�di�un�
pacchetto�vacanza�sia�individuabile:�a) 
nel�costo�medio�di�un�posto�aereo�

IL 
CONTENZIOSO 
COMUNITARIO 
ED 
INTERNAZIONALE 
^I 
giudizi 
in 
corso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
CE 
123 


aumentato 
del 
margine 
medio 
ottenuto 
dall'organizzatore 
di 
giri 
turistici 
sulle 
vendite 
di 
soli 
posti 
nell'esercizio 
considerato 
ovvero 
b) 
nel 
ricavo 
medio 
da 
lui 
ottenuto 
sulle 
vendite 
di 
soli 
posti 
nell'esercizio 
considerato. 


IL 
MinisterO 
dell'economiA 
E 
dellE 
finanzE 
hA 
fattO 
pervenirE 
iL 
seguentE 
avviso. 


�(omissis) 
La 
problematica 
e� 
sorta 
nell'ambito 
del 
regime 
particolare 
di 


imposizione 
indiretta 
a 
cui 
sono 
sottoposte 
le 
agenzie 
di 
viaggio 
e 
gli 
organizza-

tori 
di 
giri 
turistici 
nel 
Regno 
Unito. 
Lanormativaingleseprevede, 
inparticolare,nell'ipotesidiprestazionifor-

nite 
dagli 
operatori 
utilizzando 
sia 
prestazioni 
proprie 
sia 
prestazioni 


fornitedaaltrisoggettipassivi, 
cheilmetododicalcolodautilizzarsiperl'appli-

cazione 
dell'imposta 
sia 
quello 
dei 
costi 
effettivi 
(metodo 
T.O.M.S.). 
Sul 
tema 
si 
e� 
peraltro 
gia� 
espressa 
la 
Corte 
di 
Giustizia 
CEE 
con 


sentenza 
del 
22 
ottobre 
1998 
(nelle 
Cause 
riunite 
C-308/96 
e 
C-94/97), 
che 
ha 


ritenuto 
che 
l'art. 
26 
della 
VI 
Direttiva 
(costi 
effettivi) 
sia 
applicabile 
unica-

mente 
alle 
prestazioni 
acquistate 
presso 
terzi 
(mentre 
nell'ipotesi 
di 
commi-

stione 
di 
due 
prestazioni 
eseguite 
dall'organizzatore 
``non 
si 
puo� 
esigere 
che 
un 


operatore 
economico 
calcoli 
la 
quota 
della 
sommaforfetaria 
corrispondente 
alla 


prestazione 
propria 
in 
base 
al 
principio 
dei 
costi 
effettivi 
qualora 
sia 
possibile 


ricavare 
detta 
quota 
della 
sommaforfetaria 
corrispondente 
allaprestazionepro-

prio 
in 
base 
al 
valore 
di 
mercato 
di 
prestazioni 
analoghe 
a 
quelle 
che 
compon-

gono 
ilpacchetto 
tutto 
compreso''). 
Nella 
causa 
in 
argomento, 
in 
conseguenza 
della 
sentenza 
di 
cui 
sopra, 
si 
e� 


posto 
il 
problema 
se 
la 
stessa 
avesse 
statuito 
una 
valida 
alternativa 
al 
metodo 


T.O.M.S. 
eseilvaloredimercatopotesseessereapplicatoadesercizidiversie 
adunapartesoltanto 
deipacchettivacanza. 
Per 
quanto 
concerne 
la 
disciplina 
italiana, 
rileva, 
innanzitutto, 
l'arti-

colo 
74-ter, 
comma 
2, 
del 
d.P.R. 
n. 
633/1972, 
il 
quale, 
per 
la 
determinazione 


dell'imposta 
relativamente 
ai 
``pacchetti 
turistici'' 
organizzati 
dalle 
agenzie 
di 


viaggio 
e 
turismo, 
prescrive, 
in 
generale, 
l'applicazione 
del 
criterio 
basato 
sui 


``costi 
effettivi'' 
(contemplato 
dall'articolo 
26 
della 
VI 
Direttiva). 
Con 
la 
risolu-

zione 
n. 
233 
del 
17 
luglio 
2002, 
l'Agenzia 
delle 
Entrate 
ha 
pero� 
precisato 
^in 


conformita� 
a 
quanto 
disposto 
dalla 
Corte 
di 
Giustizia 
^che 
lo 
stesso 
articolo 


74-ter, 
comma 
2, 
non 
si 
applica 
ai 
servizi 
resi 
direttamente 
dall'organizzatore 


di 
un 
pacchetto 
turistico 
che 
si 
avvale 
di 
strutture 
proprie, 
ma 
solo 
a 
quei 
servizi 


resi 
utilizzando 
servizi 
acquistati 
presso 
terzi. 
Viene 
comunque 
previsto 
che 
il 


soggettopassivochenell'ambitodiunpacchettoturistico, 
oltreafornireservizi 


alberghieri 
propri, 
fornisce 
anche 
servizi 
acquistati 
presso 
terzi, 
possa, 
in 
alter-

nativa, 
separare 
le 
due 
attivita� 
ai 
sensi 
dell'art. 
36 
del 
d.P.R. 
n. 
633/1972. 
La 
separazione 
delle 
attivita� 
comportera� 
che 
il 
ramo 
d'azienda 
�alber-

ghiero�fatturera� 
leproprieprestazioni 
in 
base 
alvalorenormale,provvedendo 


conseguentemente 
a 
liquidare 
l'imposta 
secondo 
il 
regime 
ordinario, 
mentre 


l'``agenzia 
di 
viaggio'' 
considerera� 
ilpacchetto 
turistico 
quale 
operazione 
unita-

ria 
assolvendo 
l'imposta 
secondo 
le 
disposizioni 
previste 
dal 
citato 
art.74-ter 


del 
d.P.R. 
n. 
633/1972. 
Cio� 
premesso, 
essendoilsistemaitalianoinlineaconiprincipicomunitari, 
non 


si 
ravvisa 
(omissis) 
un 
particolare 
interesse 
ad 
intervenire 
nella 
causa 
de 
qua�. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Causa�C-293/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Statuto�dei�funzionari�
comunitari�^Trasferibilita�dei�loro�diritti�pensionistici�dal�regime�previd
enziale�comunitario�ai�regimi�previdenziali�nazionali�^Art.�7�regola-
mento�(CEE)�15�ottobre�1968,�n.�1612�^Sentenza�del��Tribunal 
du 
travail 
de 
Bruxelles��(Belgio)�emessa�il�20�maggio�2003�e�notificata�il�6�agosto�
2003�(cs.�17387/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Alla�base�della�controversia�che�ha�innescato�la�presente�causa�pregiu-
diziale�risiede�la�particolare�disciplina�dei�diritti�pensionistici�di�cui�benefi-
ciano�i�funzionari�delle�Comunita�europee:�tali�diritti�non�possono�essere�
trasferiti�dal�regime�pensionistico�comunitario�a�quello�nazionale�(pur�
essendo�prevista�la�piena�trasferibilita�dei�diritti�maturati�sotto�il�regime�
nazionale�al�competente�organismo�comunitario),�e�di�essi�il�regime�nazio-
nale�non�puo�pertanto�tenere�conto�ai�fini�dell'attribuzione�dei�benefici�pen-
sionistici.�A�causa�di�tale�disciplina�un�funzionario�italiano,�che�aveva�lavo-
rato�per�ventisette�anni�presso�il�Consiglio�dell'Unione,�si�e�visto�escludere�
dal�beneficio�della�pensione�di�anzianita�sotto�il�regime�belga,�non�avendo�
quest'ultimo�potuto�prendere�in�considerazione�i�diritti�pensionistici�matu-
rati�sotto�il�regime�comunitario�e,�per�questo,�non�suscettibili�di�trasferi-
mento.�

IL 
quesitO 


Se�le�norme�nazionali,�come�la�legge�belga�21�maggio�1991�(che�stabilisce�
talune�relazioni�tra�regimi�pensionistici�belgi�e�quelli�di�organismi�di�diritto�
internazionale�pubblico�come�il�regio�decreto�23�dicembre�1996�recante�attua-
zione�degli�artt.�15,�16�e�17�della�legge�26�luglio�1996�recante�modernizzazione�
della�previdenza�sociale�e�volto�ad�assicurare�la�vitalita�dei�regimi�legali�delle�
pensioni),�nel�suo�art.�4,�n.�2,�o�lo�Statuto�dei�funzionari�delle�Comunita�euro-
pee,nelsuoallegatoVIII,articolo11,sianocompatibilicongliartt.�2,3,17,18,�
39,�40,�42�e�283�nuovi�del�Trattato�che�istituisce�l'Unione�europea�e�con�l'art.�7�
delregolamento(CEE)15ottobre1968,n.�1612,relativoallaliberacircolazione�
dei�lavoratori�all'interno�della�Comunita�:�

1.��nella�parte�in�cui�tali�norme�nazionali�e�tale�Statuto�non�consen-
tono�a�un�cittadino�dell'Unione�europea,�come�il�ricorrente,�la�cui�carriera�
professionale�si�e�svolta�in�un'impresa�o�in�un�servizio�pubblico�nazionale,�e�
successivamente�nella�funzione�pubblica�dell'Unione�europea,�o�viceversa,�di�
comparare�i�benefici�pensionistici�che�gli�spetterebbero�in�ciascun�regime,�
nazionale�o�europeo,�col�trasferimento�dei�diritti�maturati�negli�altri�regimi,�
e�di�chiedere,�in�base�a�tale�comparazione,�il�trasferimento�di�tali�diritti,�sia�
dal�regime�nazionale�a�quello�europeo,�sia�inversamente,�dal�regime�europeo�
a�quello�nazionale;�
2.��nella�parte�in�cui�tali�norme,�prevedendo�che�l'interessato�debba�
espressamente�rinunciare�al�trasferimento�dal�regime�belga�a�quello�europeo�
o�favorendo�una�prassi�amministrativa�in�tal�senso,�senza�che�sia�effettuata�
la�suddetta�comparazione,�inducono�o�possono�indurre�in�errore�il�lavoratore�
interessato;�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�125 


3.��nella�parte�in�cui�tali�norme�nazionali�non�consentono,�per�la�
concessione�di�una�pensione�nazionale�anticipata,�di�tener�conto�degli�anni�
di�attivita�professionale�svolti�in�qualita�di�dipendente�dell'Unione�europea.�
Causa 
C-296/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Richiesta 
di 
iscrizione 
nel 
registro 
dei 
medicinali 
rimborsabili 
^Direttiva�89/105/CEE�(arti-
colo�6)�^Perentorieta�del�termine�di�risposta�^Rifiuto�dell'iscrizione�
nell'elenco�successivo�all'annullamento�di�decisione�precedente�adottata�
nei�termini.�

IL 
fattO 


La�societa�farmaceutica�ricorrente�chiede�l'annullamento,�previa�sospen-
sione,�della�decisione�di�rifiuto�della�sua�richiesta�di�iscrizione�di�un�vaccino�
nella�lista�dei�farmaci�rimborsabili,�decisione�emessa�dal�Ministro�compe-
tente�a�dopo�l'annullamento�da�parte�del�Consiglio�di�Stato�del�precedente�
rifiuto�(per�vizio�di�motivazione�e�assenza�delle�condizioni�che�permettono�
di�discostarsi�dalla�proposta�della�Commissione�per�il�rimborso�dei�medici-
nali,�favorevole�nel�caso�alla�richiesta).�

IL 
quesitO 


Se�il�termine�di�90�giorni,�prorogabile�di�altri�90�giorni�addizionali,�
menzionato�nell'articolo�6,�n.�1,�primo�comma,�della�direttiva�del�Consiglio�
23�dicembre�1988,�n.�89/105/CEE,�riguardante�la�trasparenza�delle�misure�
che�regolano�la�fissazione�dei�prezzi�delle�specialita�per�uso�umano�e�la�loro�
inclusione�nei�regimi�nazionali�e�dell'assicurazione�malattia,�debba�essere�
considerato�un�termine�imperativo�preclusivo,�dopo�la�sua�scadenza,�di�qual-
siasi�decisione,�anche�in�caso�di�annullamento�di�una�prima�decisione�adot-
tata�in�tempo�utile.�

NotE 


Lasoluzionepositivadellaquestionerisultaessere�ilpresupposto�dellatesi,�

cui�lo�stesso�giudice�aderisce,�della�violazione,�oltre�che�delle�disposizioni�nazio-

nali,�dell'articolo�6�della�direttiva�89/105/CEE�dell'incompetenza�del�resistente�

successivamente�alla�scadenza�del�termine�previsto�dalla�direttiva.�La�ricorrente�

ritiene,�infatti,�invocando�la�giurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato,�che�dalla�noti-

fica�della�sentenza�il�Ministero�disponesse�dei�soli�quattro�giorni�che�mancavano�

al�momento�dell'adozione�della�decisione�annullata,�allo�scadere�dei�180�dalla�

domanda:�per�il�convenuto,�invece,�il�termine�previsto�dalle�disposizioni�nazionali�

tornerebbe�a�decorrere�ex�novo�sulla�base�di�due�sentenze�rispettivamente�della�

Cassazione�e�del�Consiglio�di�Stato.�Il�giudice�a�quo�ritiene�che�la�normativa�

nazionale�vada�interpretata�alla�luce�della�direttiva�cui�da�attuazione,�come�sem-

brano�testimoniare�i�lavori�preparatori�della�stessa�normativa�nazionale,�nonche�

ilfatto�che�la�sua�adozione�sia�avvenuta�a�seguito�dell'avvio�da�parte�della�Com-

missione�contro�lo�Stato�belga�diunprocedimentoper�inadempimento;�eglisolle-

vava�pero�,�a�richiesta�dell'avvocato�della�controparte,�la�questione�pregiudiziale�

di�interpretazione�indicandola�come�precisazione�di�quella�gia�da�lui�sottoposta�

alla�Corte�con�ordinanza�9�maggio�2003�nel�caso�Merck,�Sharp�e�Dohme�B.V.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

C 
297/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Trasferimento 
d'impresa 
^
Passaggio 
da 
cedente 
pubblico 
a 
S.r.l. 
di 
diritto 
privato 
^Nozione 
di 
�ente 
statale� 
^Art.�3,�n.�1�e�art�1,�lett.�c) 
direttiva�77/178/CEE�nella�versione�
della�direttiva�98/50/CE,�ora�direttiva�2001/23/CE�^Ordinanza�del�
�Oberster 
Gherichtshof� 
(Austria)�emessa�il�4�aprile�2003�e�notificata�il�
26�agosto�2003�(cs.�17927/03,�avv.�dello�Stato�A.Cingolo).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�un�consorzio�di�comuni�che�opera�nel�settore�dell'assi-
stenza�sociale�(in�seguito��SR�)�e�che�impiega�nelle�sue�due�aziende�un�centi-
naio�di�lavoratori,�alcuni�dei�quali�con�handicap 
fisici�e�psichici,�decide�di�
dividere�tali�aziende,�una�nell'ambito�del�settore�di�attivita��Azienda�con�
laboratori�per�persone�con�handicap��e�l'altra�nel��Giardinaggio�e�lavande-
ria�,�rimanendo�socio�unico�in�entrambe�le�societa�;�con�un�contratto�di�con-
ferimento�tra�il��SR��e�le�predette�societa�a�responsabilita�limitata�le�rispet-
tive�imprese�venivano�conferite�in�queste�nuove�societa�con�apporti�in�natura.�
In�tal�modo�i�diritti�dispositivi�sulle�strutture�oggetto�della�separazione�veni-
vano�trasferiti�dal��SR��alle�relative�S.r.l.�

Il��SR��garantisce�che�i�diritti�dei�lavoratori�trasferiti�vengano�soddisfatti,�
anche�per�il�futuro,�dalle�societa�subentranti.�La�fase�successiva�(non�ancora�
attuata)�di�tale�operazione�prevede�che�le�quote�di�partecipazione�del��SR��nelle�
due�societa�siano�trasferite�ad�una�societa�di�diritto�privato�il�cui�unico�socio�e�
una�associazione�privata�operativa�nell'assistenza�ai�portatori�di�handicap.�
Una�volta�portata�a�termine�questo�ulteriore�trasferimento�rimane�inalterato�
l'impegno�del��SR��a�garantire�per�i�diritti�dei�prestatori�d'opera�trasferiti.�

IquesitI 


1.�^Se�una�societa�a�responsabilita�limitata�di�diritto�privato,�il�cui�
unico�socio�e�un�consorzio�di�assistenza�sociale�(consorzio�di�comuni)�di�
diritto�pubblico�e�a�cui�sono�stati�trasferiti�compiti�di�amministrazione�eco-
nomica�privata�(assistenza�sociale�tramite�gestione�di�un�laboratorio�per�per-
sone�con�handicap),�sia�ancora�da�qualificare�come��ente�statale�,�con�l'ef-
fetto�che�nei�suoi�confronti�sia�direttamente�applicabile�l'art.�3,�n.�1,�in�com-
binato�disposto�con�l'art.�1,�n.�1,�lett.�c) 
della�direttiva�77/187/CEE�nella�
versione�della�direttiva�98/50/CE�(ora:�direttiva�2001/23/CE),�non�adeguata-
mente�trasposto�nell'ordinamento�interno,�qualora�la�quota�di�partecipazione�
del�consorzio�di�assistenza�sociale�debba�essere�trasferita�in�base�ad�un�con-
tratto�di�conferimento,�condizionato�al�Consenso�del�consiglio�direttivo�del�
consorzio,�ad�una�societa�del�tutto�privata�a�responsabilita�limitata.�
2.�^In�caso�di�risposta�affermativa�a�tale�questione,�se,�in�caso�di�non�
adeguata�trasposizione�della�disposizione�della�direttiva�menzionata�nella�
questione�n.�1,�un�consorzio�di�assistenza�sociale�(consorzio�di�comuni)�che�
aliena�la�sua�azienda�possa�invocare,�come��ente�statale��ai�sensi�della�giuri-
sprudenza�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee,�nei�confronti�dei�
suoi�lavoratori�che�contestano�il�trasferimento�dei�loro�contratti�di�lavoro�
ad�un�acquirente�(di�cui�alla�questione�1)�e�insistono�sul�fatto�che�i�loro�rap-
porti�di�lavoro�continuano�a�vincolare�l'alienante,�l'applicazione�diretta�del-
l'art.�3,�n.�1,�in�combinato�disposto�con�l'art.�1,�n.�1,�lett.�e),�della�direttiva�

IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�127 


menzionata�nella�questione�1,�con�l'effetto�che�i�contratti�di�lavoro�si�conside-
rano�ceduti�all'acquirente;�se�al�riguardo�sia�rilevante�il�fatto�che�all'ente�sta-
tale,�come�alienante,�non�spetti�in�quanto�tale�alcuna�competenza�per�legife-
rare�in�merito�alla�trasposizione�nel�diritto�interno�di�una�direttiva,�che�
invece�spetta�ad�un�legislatore�sopra�ordinato�(Land).��

Causa 
C 
^306/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Spagna 
^Pensione 
di 
vecchiaia 
in 
regime 
comunitario 
^Artt.�12eda39a42CE^Artt.45�
e�48,�n.�1�regolamento�1408/1971�^Ordinanza�del��Juzgado 
de 
lo 
Social��
(Spagna),�emessa�il�24�giugno�2003,�notificata�il�3�settembre�2003�(cs.�
17776/03,�avv.�dello�Stato�D.�del�Gaizo).�

IL 
fattO 


In�merito�ad�una�controversia�per�denegata�pensione�di�vecchiaia�in�
regime�comunitario�ad�una�cittadina�spagnola�da�parte�dell'Istituto�Nazio-
nale�della�Sicurezza�Sociale�di�Spagna.�

IquesitI 


1.�^Se�gli�artt.�12�e�39-42�CE,�nonche�l'art.�45�del�regolamento�(CEE)�
del�Consiglio�14�giugno�1971,�n.�1408,�si�oppongano�ad�una�disposizione�
nazionale�in�base�alla�quale�i�contributi�per�il�collocamento�a�riposo,�che�
l'ente�gestore�dell'assicurazione�contro�la�disoccupazione�ha�riscosso�in�nome�
di�un�lavoratore�per�il�periodo�in�cui�quest'ultimo�percepiva�determinate�pre-
stazioni�assistenziali�per�disoccupazione,�non�sono�computabili�al�fine�di�
coprire�i�vari�periodi�minimi�stabiliti�dalla�normativa�nazionale�e�di�far�sor-
gere�il�diritto�alla�pensione�di�vecchiaia,�allorche�,�a�causa�della�prolungata�
situazione�di�disoccupazione�che�si�intende�tutelare,�per�questo�lavoratore�
risulti�materialmente�impossibile�far�valere�contributi�per�il�collocamento�a�
riposo�diversi�da�quelli�che�la�legge�ha�dichiarato�invalidi,�di�modo�che�solo�
i�lavoratori�che�hanno�fatto�uso�del�diritto�di�libera�circolazione�vengono�pre-
giudicati�da�tale�norma�nazionale�senza�poter�reclamare�il�diritto�alla�pen-
sione�nazionale�di�collocamento�a�riposo�anche�se,�ai�sensi�dell'art.�45�del�
menzionato�regolamento,�quei�periodi�minimi�dovrebbero�essere�considerati�
compiuti).�
2.�^Se�gli�artt.�12�e�39-42�CE,�nonche�l'art.�48�n.�1�del�regolamento�
(CEE)�del�Consiglio�14�giugno�1971,�n.�1408,�si�oppongano�a�disposizioni�
nazionali�in�base�alle�quali�i�contributi�per�il�collocamento�a�riposo,�che�
l'ente�gestore�dell'assicurazione�contro�la�disoccupazione�ha�riscosso�in�nome�
di�un�lavoratore�per�il�periodo�in�cui�quest'ultimo�percepiva�determinate�pre-
stazioni�assistenziali�per�disoccupazione,�non�sono�computabili�al�fine�di�
considerare�che�la�durata�totale�dei�periodi�di�assicurazione�o�di�residenza�
compiuti�in�base�alla�normativa�di�tale�Stato�membro�raggiunga�un�anno,�
allorche�,�in�conseguenza�della�prolungata�situazione�di�disoccupazione�che�
si�intende�tutelare,�per�questo�lavoratore�risulti�materialmente�impossibile�
far�valere�contributi�per�il�collocamento�a�riposo�diversi�da�quelli�dovutie�
versati�durante�la�disoccupazione,�in�modo�che�solo�i�lavoratori�che�hanno�
fatto�uso�del�diritto�di�libera�circolazione�vengono�pregiudicati�da�questa�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

norma�nazionale�senza�poter�reclamare�il�diritto�alla�pensione�nazionale�di�
collocamento�a�riposo�anche�se,�in�applicazione�dell'art.�48�n.�1�del�menzio-
nato�regolamento,�l'ente�gestore�nazionale�non�potrebbe�essere�esonerato�dal-
l'obbligo�di�concedere�prestazioni�nazionali.�

Causa�C�^309/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Indennita�di�disoc-
cupazione�^Base�di�calcolo�riferita�a�periodo�di�congedo�parentale�^
Clausola�2,�n.�8�dell'accordo�quadro�contenuto�nella�direttiva�96/34�^
Ordinanza�del��Juzgado 
de 
lo 
Social� 
(Spagna)�emessa�l'8�luglio�2003�e�
notificata�il�3�settembre�2003�(cs.�17926/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Nel�caso�di�specie�la�lavoratrice�lamenta�il�fatto�che�l'Instituto 
Nacional 
de 
Empleo 
(INEM)�abbia�utilizzato�come�base�di�calcolo�per�l'indennita�di�
disoccupazione,�dovutale�per�il�licenziamento�per�motivi�di�organizzazione�
aziendale,�la�media�della�base�retributiva�dei�180�giorni�precedenti�tale�licen-
ziamento,�stabilita�in�relazione�allo�stipendio�decurtato�a�causa�della�ridu-
zione�dell'orario�di�lavoro�concordato�come�congedo�parentale�(in�base�
all'art.211�del�Real 
Decreto 
Legislativo 
n.�1/1994).�

IquesitI 


1.�^Se�un'adeguata�trasposizione�della�clausola�2,�n.�8,�dell'accordo�
quadro�contenuto�nella�direttiva�96/34�nell'ordinamento�giuridico�degli�Stati�
membri,�in�particolare�in�quello�spagnolo,�avrebbe�imposto�nell'ambito�della�
normativa�previdenziale,�specificamente�in�materia�di�indennita�di�disoccu-
pazione,�l'adozione�di�disposizioni�che�ovviassero�^qualora�il�periodo�di�rife-
rimento�per�la�base�di�calcolo�dell'indennita�di�disoccupazione�coincidesse�
con�il�godimento�della�riduzione�dell'orario�di�lavoro�e�di�stipendio�per�la�
cura�di�un�figlio�minore�^alla�diminuzione�di�contribuzione�al�sistema�deri-
vante�dalla�riduzione�dello�stipendio�ricevuto�dal�lavoratore�che�esercita�tale�
diritto,�al�fine�di�evitare�una�diminuzione�delle�sue�indennita�di�disoccupa-
zione.�
2.�^Se�l'inadempimento�del�compito�stabilito�dalla�clausola�2,�n.�8,�del-
l'accordo�quadro�contenuto�nella�direttiva�96/34,�una�volta�superato�il�ter-
mine�di�trasposizione�previsto�dall'art.�2�della�stessa,�possa�essere�compen-
sato�dal�giudice�nazionale�e,�ai�fini�della�controversia�nell'ambito�della�quale�
sorge�la�presente�questione�pregiudiziale,�nella�decisione�che�viene�adottata�
per�risolverla.�
C�^319/03�(domanda�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Concorsi�pubblici�^Limiti�
di�eta�^Discriminazione�in�base�al�sesso�^Direttiva�76/207/CEE^Ordi-
nanza�del��Tribunal 
administratif� 
(Francia)�emessa�il�3�luglio�2003�e�
notificata�il�3�settembre�2003�(cs.�17925/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
fattO 


Il�ricorrente�lamenta�la�illegittimita�della�sua�esclusione�da�vari�concorsi�
pubblici�per�motivi�di�eta�,�in�quanto�la�normativa�nazionale�prevede�in�linea�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�129 


generale�il�limite�di�45�anni,�ritenendola�incompatibile�con�il�diritto�comuni-
tario�per�la�natura�discriminatoria�delle�sue�tassative�eccezioni,�fra�cui�non�
rientra�la�sua�situazione�di�vedovo�(non�rimaritato)�con�figlio�a�carico.�La�
legge�francese�prevede�infatti�che�i�limiti�di�eta��per�l'accesso�ai�pubblici�
impieghi�non�si�applichino��alle�madri�di�tre�o�piu��figli,�alle�vedove�non�
maritate,�nonche�alle�donne�e�agli�uomini�non�sposati�con�almeno�un�figlio�
a�carico,�che�si�trovino�nella�necessita��di�lavorare�.�

IL 
quesitO 


Se�le�norme�della�direttiva�9�febbraio�1976,�76/207/CEE�ostino�a�che�la�
Francia�mantenga�in�vigore�le�disposizioni�dell'articolo�8�della�legge�3�gen-
naio�1975,�n.�75-3,�come�modificate�dalla�legge�7�luglio�1979�n.�569�e�successi-
vamente�dalla�legge�9�maggio�2001�n.�397,�relative�alle�vedove�non�rimaritate.�

Cause�C-327/03�e�C-328/03�(domande�di�pronuncia�pregiudiziale)�^Servizi�di�

telecomunicazione�^Riscossione�di�tasse�di�concessione�di�numeri�telefo


nici�da�parte�dell'autorita�nazionale�competente�^Direttiva�97/13/CE.�

IL 
fattO 


La�ricorrente,�un'impresa�di�telecomunicazioni�tedesca,�contesta�l'appli-
cazione�della�tassa�relativa�alla�concessione�di�numeri�telefonici�ai�sensi�del�
paragrafo�43,�terzo�comma�della�legge�nazionale�in�materia�di�telecomunica-
zioni�nel�combinato�disposto�con�il�regolamento�in�materia�di�tasse�relative�
alla�concessione�di�telecomunicazioni.�

IquesitI 


1.�^Se�la�direttiva�97/13/CEE�debba�essere�interpretata�nel�senso�che�
possa�essere�legittimamente�riscossa�per�la�concessione�di�numeri�telefonici�
da�parte�dell'autorita��nazionale�di�regolamentazione�del�settore�una�tassa�
commisurata�al�valore�commerciale�dei�numeri�concessi,�ancorche�un'im-
presa�di�telecomunicazioni,�operante�sullo�stesso�mercato�in�posizione�domi-
nante,�abbia�rilevato�a�costo�zero�dal�proprio�predecessore,�vale�a�dire�dall'ex�
impresa�statale�operante�in�regime�di�monopolio,�un�vastissimo�portafoglio�
di�numeri�telefonici�e�la�normativa�nazionale�escluda�l'applicazione�a�poste-
riori�di�tasse�su�tale�portafoglio.�
2.�^In�caso�di�soluzione�affermativa�della�questione�sub 
a):�se�in�una�
fattispecie�cos|��delineata,�le�nuove�imprese�che�facciano�ingresso�sul�mercato�
possono�essere�assoggettate,�ai�fini�della�concessione�di�un�numero�telefo-
nico,�a�prescindere�dagli�altri�costi�di�accesso�al�mercato�su�di�essa�gravanti�
ed�in�assenza�di�una�connessa�analisi�delle�loro�possibilita��concorrenziali�nei�
confronti�dell'impresa�dominante�sul�mercato�stesso,�ad�una�tassa�una 
tantum 
pari�ad�una�determinata�percentuale�(nella�specie,�lo�0,1%)�del�fatturato�
annuo�stimato�realizzabile�in�caso�di�ulteriore�cessione�del�numero�medesimo�
ad�un�utente�finale.�
NotA 


Alla 
base 
della 
controversia 
che 
ha 
innescato 
le 
due 
cause 
pregiudiziali 


stanno, 
da 
un 
lato, 
la 
valutazione 
della 
misura 
della 
tassa 
di 
concessione 
in 
que



RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


stione 
e, 
dall'altro, 
la 
compatibilita� 
di 
quest'ultima 
con 
la 
situazione 
di 
mercato 


in 
cuiun'impresa 
operante 
in 
condizionidiposizione 
dominantenon 
sia 
de 
facto 


tenuta 
al 
pagamento 
della 
tassa 
stessa. 
Sul 
primo 
aspetto, 
il 
giudice 
di 
rinvio 


rileva 
che 
la 
tassa 
prevista 
dalla 
normativa 
tedesca 
in 
materia 
di 
telecomunica-

zioni 
nel 
caso 
di 
concessione 
di 
�blocchi� 
di 
mille 
numeri 
telefonici 
ad 
un'im-

presa 
di 
telefonia 
fissa 
risulta 
conforme 
a 
quanto 
previsto 
dall'articolo 
11 
della 


direttiva 
57/13/CEE. 
Ai 
sensi 
di 
tale 
disposizione, 
gli 
Stati 
membri 
devono 
com-

misurare 
idirittirichiestidalleimpreseperleproceduredilicenza^fralequali 


ricadono 
le 
attribuzioni 
di 
numeri 
telefonici 
^ai 
soli 
costi 
amministrativi 
soste-

nuti 
per 
il 
rilascio, 
la 
gestione, 
il 
controllo 
e 
l'esecuzione 
della 
licenza, 
salvo 


quando 
vengono 
utilizzate 
le 
c.d. 
�risorse 
rare�; 
in 
tal 
caso, 
e� 
consentito 
agli 


Stati 
membri 
di 
riscuotere 
tasse 
determinate 
infunzione 
del 
valore 
commerciale 


della 
licenza 
individuale 
concessa, 
alfine 
di 
orientare 
la 
domanda 
delle 
risorse 


stesse 
e 
di 
assicurarne 
lo 
sfruttamento 
ottimale 
nel 
superiore 
interesse 
pubblico 


e 
di 
buon 
andamento 
dei 
servizi 
di 
telefonia 
fissa. 
Ora, 
i 
numeri 
telefonici 
per 


la 
telefonia 
fissa 
sarebbero. 
�risorse 
rare�, 
in 
ragione 
della 
loro 
disponibilita� 


limitata 
e 
della 
conseguente 
necessita� 
di 
regolamentarne 
l'uso, 
per 
cui 
l'imposi-

zione 
di 
una 
tassa 
correlata 
al 
loro 
valore 
commerciale 
(quantificata 
nello 


0,1% 
delfatturato 
annuo 
stimato 
realizzabile 
mediante 
l'allaccio 
telefonico 
con 


un 
nuovo 
numero, 
ossia 
circa 
1 
DM. 
a 
numero) 
sarebbe 
pienamente 
giustificata 


all'atto 
della 
loro 
concessione 
all'impresa 
utilizzatrice. 
Quanto 
al 
secondo 


aspetto, 
il 
giudice 
di 
rinvio 
da� 
conto 
delfatto 
che 
la 
Deutsche 
Telecom, 
compa-

gnia 
telefonica 
tedesca 
che 
opera 
attualmente 
in 
condizione 
di 
posizione 
domi-

nante 
sul 
mercato 
della 
telefonia 
fissa 
in 
Germania, 
controllando 
circa 
il95% 


di 
quest'ultimo, 
non 
e� 
stata 
assoggettata 
di 
fatto 
al 
pagamento 
delle 
tasse 
di 


concessioneperilvastissimoportafogliodinumeritelefonici 
(circa3,6milioni 


di 
blocchi 
da 
mille 
numeri) 
e 
ereditato 
dal 
suo 
predecessore, 
ossia 
dall'ex 


impresa 
telefonica 
statale 
operante 
in 
regime 
di 
monopolio, 
in 
quanto 
talecom-

pagnia 
non 
ha 
presentato 
alcuna 
domanda 
di 
concessione 
di 
tali 
numeri, 
gia� 
in 


suo 
possesso. 
Tale 
situazione 
sarebbe 
suscettibile 
di 
falsare 
la 
concorrenza 
nel 


settore 
considerato, 
in 
quanto 
privilegia 
l'impresa 
egemone 
fungendo 
da 
deter-

renteallenuoveimpresetelefoniche, 
chenonsolopartonodasituazionidiindub-

bio 
svantaggio, 
potendo 
contare 
solo 
su 
quote 
marginali 
di 
mercato, 
ma 
devono 


anchesobbarcarsi 
ilpagamento 
della 
tassa 
di 
concessioneperacquisire 
la 
dispo-

nibilita� 
dei 
numeri 
da 
attribuire 
all'utenza. 


Causa 
C-330/03 
(domanda 
di 
pronuncia 
pregiudiziale) 
^Sistema 
generale 
di 
riconoscimento 
dei 
diplomi 
di 
istruzione 
superiore 
^Riconoscimento 
del 
titolo 
italiano 
di 
ingegnere 
civile 
al 
fine 
di 
esercitare 
la 
professione 
in 
Spag
na 
^Ordinanza 
del 
�Tribunal 
Supremo� 
(Spagna) 
emessa 
il 
21 
luglio 
2003 
e 
notificata 
il 
9 
settembre 
2003 
(cons. 
18608/03, 
avv. 
dello 
Stato 


A. 
Cingolo). 
IL 
fattO 


Il 
�Tribunal 
Supremo� 
spagnolo 
pone 
due 
quesiti 
sull'interpretazione 
della 
direttiva 
89/49/CEE 
del 
Consiglio 
del 
21 
dicembre 
1998, 
relativa 
ad 



IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�131 


un�sistema�generale�di�riconoscimento�dei�diplomi�di�istruzione�superiore�
che�sanzionano�formazioni�professionali�di�una�durata�minima�di�tre�anni,�
con�particolare�riferimento�al�caso�di�un�ingegnere�civile�italiano�(con�spe-
cializzazione�in�ingegneria�idraulica)�il�cui�titolo,�conseguito�in�Italia�
secondo�la�disciplina�localmente�applicabile,�non�corrisponde�pienamente�
all'analogo�titolo�spagnolo�di��Ingeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertos��
per�quanto�riguarda�il�contenuto�e�la�durata�delle�rispettive�formazioni�uni-
versitarie.�

In�seguito�alla�constatata�differenza�delle�formazioni�che�stanno�alla�
base�dei�titoli�italiano�e�spagnolo,�dovrebbero�trovare�applicazione�le�disposi-
zioni�di�cui�all'art.�4,�n.�1,�lett.�a) 
e�b) 
della�predetta�direttiva�89/48,�che�
prevedono�^in�deroga�al�principio�generale�del�libero�accesso�ad�una�profes-
sione�regolamentata�^la�possibilita�che�lo�Stato�membro�ospitante�esiga�dal-
l'interessato�il�possesso�di�un'esperienza�professionale�adeguata�o,�in�determi-
nate�circostanze,�il�compimento�di�un�tirocinio�di�adattamento�o�di�una�
prova�attitudinale.�

IquesitI 


1.��Se�l'interpretazione�del�combinato�disposto�degli�articoli�3,�lett.�a),�
e�4,�n.�1,�della�direttiva�21�dicembre�1988,�89148/CEE,�relativa�ad�un�sistema�
generale�di�riconoscimento�dei�diplomi�di�istruzione�superiore�che�sanzio-
nano�formazioni�professionali�di�una�durata�minima�di�tre�anni,�consenta�
allo�Stato�ospitante�di�procedere�a�un�riconoscimento�limitato�delle�qualifi-
che�professionali�di�un�richiedente�in�possesso�del�titolo�di�ingegnere�civile�
idraulico�(rilasciato�in�Italia)�che�intenda�esercitare�la�professione�in�un�altro�
Stato�membro�la�cui�legislazione�riconosce�come�professione�regolamentata�
quella�di�Ingeniero 
de 
Caminos,�Canales 
y 
Puertos.�Si�parte�dal�presupposto�
che�quest'ultima�professione�comprende�nello�Stato�ospitante�attivita�non�
sempre�corrispondenti�con�il�titolo�del�richiedente�e�che�la�formazione�
riconosciuta�in�capo�a�quest'ultimo�non�comprende�materie�fondamentali�
richieste,�a�carattere�generale,�al�fine�di�ottenere�il�titolo�di�Ingeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertos 
nello�Stato�ospitante.�
2.��In�caso�di�soluzione�affermativa�alla�questione�sub 
1)�se�sia�con-
forme�agli�artt.�39�CE�e�43�CE�il�fatto�d'imporre�restrizioni�ai�richiedenti�
che�intendano�esercitare�la�loro�professione,�per�conto�proprio�o�di�terzi,in�
uno�Stato�membro�diverso�da�quello�nel�quale�hanno�conseguito�la�qualifica�
professionale,�nel�senso�che�il�detto�Stato�ospitante�possa�escludere,�conle�
sue�norme�interne,�il�riconoscimento�limitato�delle�qualifiche�professionali,�
qualora�una�tale�decisione,�conforme�in�linea�di�principio�all'art.�4�della�
direttiva�89/48/CEE,�implichi�l'imposizione�di�requisiti�supplementari�spro-
porzionati�ai�fini�dell'esercizio�della�professione.�Per�riconoscimento�limitato�
s'intende,�in�questa�sede,�quello�che�autorizzerebbe�il�richiedente�ad�esercitare�
la�propria�attivita�di�ingegnere�soltanto�nel�settore�corrispondente�(quello�
idraulico)�della�professione,�piu�ampia,�di�Ingeniero 
de 
Caminos, 
Canales 
y 
Puertos,�regolamentata�nello�Stato�ospitante,�senza�imporgli�i�requisiti�
supplementari�di�cui�all'art.�4,�n.�1,�lett.�b),�della�direttiva�89/48/CEE.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�Il�GovernoItalianoritienechelaprimadellequestionipregiudizialiposte�

dal�giudice�spagnolo�debba�essere�risolta�in�senso�positivo.�Decisivo�in�tal�senso�

appare�il�rilievo,�espresso�nel�punto�undicesimo�dell'ordinanza�di�rimessione,�

secondoilqualeloscopodelladirettivae��quellodiagevolare^attraversolapos-

sibilita��di�esercitare�una�professione�per�conto�proprio�o�di�terzi�^uno�degli�

aspettidella�libera�circolazione�dellepersone�esifonda�suldisposto�dell'art.�3,�

lett.�c)�del�Trattato�CE�secondo�la�giurisprudenza�Dreessen�(sent.�22�gennaio�

2002,�causa�C-31/00),�infatti,�scopo�delle�direttive�in�materia�e��di�facilitare�il�

riconoscimento�reciproco�dei�diplomi,�certificati�ed�altri�titoli�stabilendo�regole�

e�criteri�comuni�che�comportano,�nei�limiti�delpossibile,�il�riconoscimento�auto-

matico�dei�detti�diplomi,�certificati�ad�altri�titoli,�e�di�non�rendere�piu��difficile�

il�loro�riconoscimento�nello�Stato�ospitante.�
Tale�inconfutabile�ratio 
della�Direttiva�di�cui�si�discute�consente�di�ritenere�

compatibile�con�il�testo�della�medesima,�ancorche�non�esplicitamente�prevista,�

la�possibilita��che�il�titolare�di�una�laurea�svolga�in�altro�Stato�membro�la�sua�

professione�limitatamente�alsettore�specifico�che�costituisce�oggetto�dellaprepa-

razione�professionale�conseguita�nello�Stato�di�provenienza,�ma�non�neglialtri�

ambiti�coperti�dal�corrispondente�titolo�di�studio�dello�Stato�ospitante.�
Da�un�lato,�infatti,�la�Direttiva�non�contiene�espresso�divieto�in�tal�senso,�

dall'altro�la�soluzione�prospettata�dal�giudice�spagnolo�appare�invece�coerente�

con�lo�spirito�della�direttiva�e�del�Trattato,�laddove�un�riconoscimento�sia�pure�

limitato�eparziale�della�qualificaprofessionale�di�origine�sipone�come�elemento�

certamente�agevolativo�della�liberta��di�circolazione�e�di�prestazione�professio-

nale�all'interno�della�Comunita��.�
Circa�il�secondo�quesito�posto�dal�giudice�di�rinvio,�il�Governo�italiano�

ritiene�che�ad�esso�debba�darsi�risposta�negativa,�nel�senso�che�gli�Stati�membri�

non�possano�escludere,�nelle�loro�norme�interne�di�recepimento,�l'alternativa�del�

riconoscimentoparziale,�sempreche^peraltro^questasiaoggettivamenteresa�

compatibile�all'esito�del�raffronto�tra�il�contenuto�dei�rispettivi�diplomi�di�istru-

zione�superiore.�
Ecos|�,mentreappareincontrastoconiprincipieleliberta��tutelatedalla�

direttiva�ildiniego�diriconoscimento�automaticoparziale�deltitolo�distudio�spe-

cie�allorquando�l'integrazione�richiesta�dallo�Stato�ospitantesiaparticolarmente�

gravosa,�e�inveceessenzialeilprevioaccertamentocheilcontenutoprofessionale�

assicurato�dal�diploma�di�istruzione�superiore�conseguito�dal�richiedente�nello�

Stato�di�origine�sia�oggettivamente�equipollente�ad�almeno�uno�degli�ambiti�

professionali�ricompresi�nel�rispettivo�titolo�di�studio�dello�Stato�ospitante.�
In�ragione�di�cio��,�il�Governo�Italiano�suggerisce�di�rispondere�ai�quesiti�

posti�dal�Tribunal�Supremo�spagnolo�nei�seguenti�termini.�
Quanto�alprimo�quesito:�``E�compatibile�con�lefinalita��e�il�testo�della�diret-

tiva�89/48/CEE�il�riconoscimento�limitato�delle�qualifiche�professionali�di�un�

richiedente�in�possesso�del�titolo�di�ingegnere�civile�idraulico�(rilasciato�in�Ita-

lia)�che�intende�esercitare�la�professione�in�un�altro�Stato�membro�(la�Spagna)�

la�cui�legislazione�riconosce�come�professione�regolamentata�quella�di�Ingeniero�

deCaminos,�CanalesyPuertos''.�


IL�CONTENZIOSO�COMUNITARIO�ED�INTERNAZIONALE�^I�giudizi�in�corso�alla�Corte�di�Giustizia�CE�133 


Quanto�al�secondo�quesito:�``Lo�Stato�ospitante�non�puo�escludere,�con�le�

sue�norme�interne�di�recepimento,�il�riconoscimento�limitato�delle�qualifiche�

professionali�conseguite�dal�richiedente�nello�Stato�membro�di�provenienza,�

sempre�che�il�contenuto�delle�stesse�corrisponda�ad�almeno�uno�degli�ambiti�

professionali�che�connotano�il�corrispondente�titolo�di�studio�dello�Stato�ospi-

tante''.�
Avv.�Antonio�Cingolo,�Avvocato�dello�Stato�.�

Causa 
C-381/03 
(Commissione 
c. 
Repubblica 
italiana) 
^Ricorso 
per 
inadempim
ento 
^Equipaggiamento 
marittimo 
^Direttiva�2001/53/CE�della�Com-
missione�del�10�luglio�2001,�recante�modifica�della�Direttiva�96/98/CE�
del�Consiglio�(ct.�33936/03,�avv.�dello�Stato�A.�Cingolo).�

IL 
ricorsO 


Con�il�detto�ricorso�la�Commissione�chiede�alla�Corte�di�Giustizia�di�
constatare�che�la�Repubblica�italiana,�non�avendo�adottato�le�misure�legisla-
tive,�regolamentari�ed�amministrateve�neccessarie�per�confermarsi�alla�diret-
tiva�2001/53/CE�della�Commissione�del�10�luglio�2001�recante�modifica�della�
direttiva�96/98/CE�del�Consiglio�sull'equipaggiamento�marittimo�o,�comun-
que,�non�avendo�comunicato�tali�disposizioni�alla�Commissione,�e�venuta�
meno�agli�obblighi�ad�essa�incombenti�ai�sensi�di�tale�direttiva.�

La�Commissione�fa�valere�di�non�disporre�di�alcun�elemento�che�le�
consenta�di�ritenere�che�le�misure�necessarie�all'attuazione�della�direttiva�in�
questione�siano�state�adottate�dal�Governo�italiano�successivamente�alle�
informazioni�fornite�nel�dicembre�2002�(vedi�all.�4)�in�merito�all'iter�legisla-
tivo�del�provvedimento�attuativo�della�direttiva.�

LA 
posizionE 
assuntA 
daL 
GovernO 
italianO 


�Si�costituisce�in�giudizio�con�ilpresente�atto�il�Governo�della�Repubblica�

italiana,�per�resistere�al�ricorso�della�Commissione�CE,�in�ragione�delle�seguenti�

considerazioni.�
L'asserito�inadempimento�dell'obbligo�di�attuazione�della�direttiva�di�cui�si�

tratta�non�sussiste.�
Infatti�il�competente�Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasportihapredi-

sposto�uno�schema�di�decreto�interministeriale,�in�relazione�al�quale�e�stato�

necessario�acquisire�il�concerto�dei�Ministeri�dell'Ambiente�e�della�Tutela�del�

Territorio,�delle�Comunicazioni�e�dell'Interno�nonche�,�successivamente,�ilparere�

della�Sezione�consultiva�del�Consiglio�di�Stato�per�gli�atti�normativi,�la�quale�

ha�suggerito�modifiche�di�carattereformale,�inserite�nel�testo�in�itinere.�
Tale�schema�di�decreto�e�stato�comunicato�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�

Ministri,�cheapropriavoltahapropostoalcunemodifichedidrafting,�anch'esse�
recepite�ed�attualmente�integranti�lo�schema�definitivo�del�provvedimento.�

All'attualita�l'atto�di�cui�sopra,�gia�firmato�dal�Ministro�delle�Infrastrutture�

e�dei�Trasporti�e�da�tutti�i�Ministeri�concertanti,�e�stato�inviato�al�Ministero�

della�Giustizia�in�data�9�settembre�2003,�per�la�pubblicazione�di�rito�nellaGaz-

zetta�Ufficiale�della�Repubblica�italiana.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Ilprovvedimentoinparolapertanto,�seppurnonancoramaterialmentepub-

blicato,�e�ad�ogni�effetto�esistente�e�perfezionato�quanto�al�suo�iter 
formativo.�

Potendosi�pertanto�ritenere�venuta�meno,�soprattutto�nella�sostanza,�la�

materia�del�contendere,�il�Governo�italiano,�invita�la�Commissione�a�rinunciare�

alpropostoricorso,�nelconsuetospiritodicollaborazione.�Indiversaipotesicon-

clude�chiedendo�che�il�ricorso�stesso�sia�respinto,�perche�nonfondato.�
Roma,�13�ottobre�2003�
Avv.�Antonio�Cingolo,�Avvocato�dello�Stato�.�


Ilcontenzioso
nazionale
Ilcontenzioso
nazionale
Dossier 


L'ambito�di�operativita�del�condono�di�cui�all'art.�12�
della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289�e�successive�
modifiche:�la�nozione�di�ruoli�statali�

L'articolo�12�della�legge�27�dicembre�2002�n.�289,�e�successive�modifi-
che,�ammette�a�definizione�i��ruoli�statali��emessi�fino�ad�una�certa�data;�la�
definizione�consiste�nel�pagamento�di�una�somma�pari�al�25�per�cento�del-
l'importo�del�ruolo.�E�possibile�che�la�norma�vada�intesa�nel�senso�che�la�
definizione�riguardi�qualunque�credito,�purche�iscritto�a�ruolo?�Se�la�risposta�
fosse�affermativa,�bisognerebbe�includere�nell'area�delle�situazioni�definibili�
anche�i�crediti�di�diritto�comune�(per�i�canoni�di�locazione,�ad�esempio,�o�
per�il�risarcimento�dei�danni�riconosciuto�dal�giudice�ordinario)�e�per�qual-
siasi�credito�di�natura�pubblica�(si�pensi�alla�pena�della�multa�o�all'am-
menda).�

Si�pubblicano�i�pareri�resi�in�argomento�dall'Avvocatura�Generale,�in�
una�con�l'atto�di�intervento�nel�giudizio�di�costituzionalita�che�un�giudice�
penale�ha�promosso.�

Avv.�Antonio�Palatiello�

Avvocatura�Generale�dello�Stato�^Parere�del�30�aprile�2003�n.�51575.�Applicabilita�del�con-

dono�aicreditidelministero�delleAttivita�Produttive,�gia�Ministero�dell'Industria�delCom-

mercioedell'Artigianato,�relativiallamancatarestituzionedicontributiindebitamenteper-

cepiti�(cons.�6973/03,�avv.�Stato�A.�Palatiello).�

�Con�la�nota�in�riferimento�codesta�Amministrazione�chiede�il�parere�della�Scrivente�sul�
punto�se�il�condono�previsto�dall'art.�12�della�legge�finanziaria�n.�289�del�27�dicembre�2002�
sia�applicabile�anche�ai�crediti�per�recupero�di�contributi�indebitamente�percepiti�dalle�ditte;�
espone�al�riguardo�codesto�Ministero�che,�a�seguito�del�provvedimento�definitivo�di�revoca�
ed�in�mancanza�di�restituzione�spontanea�da�parte�della�ditta�del�contributo�indebitamente�
percepito,�viene�avviata�la�procedura�di�recupero�di�cui�all'art.�24,�comma�32,�della�legge�

n.�449/1997:�il�provvedimento�definitivo�di�revoca�e�titolo�per�l'iscrizione�a�ruolo,�e�dunque�
l'A.�procede�formando�il�ruolo�e�consegnandolo�per�la�riscossione�al�competente�concessio-
nario.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�12�della�legge�27�dicembre�2002,�come�modificato�dall'art.�5�bis 
del�d.l.�24�dicem-
bre�2002,�n.�282,�nel�testo�integrato�dalla�legge�di�conversione�21�febbraio�2003,�n.�27,�
ammette�a�definizione��i�carichi�di�ruolo�pregressi�,�disponendo�che�i�debitori��possono�
estinguere�il�debito�senza�corrispondere�gli�interessi�di�mora�e�con�il�pagamento�di�una�
somma�pari�al�25%�dell'importo�iscritto�a�ruolo�;�e��previsto�l'onere�dei�concessionari�di�
informare�i�debitori�di�tale�possibilita��,�e�coloro�che�intendono�avvalersene�sottoscrivono�un�
impegno�giusta�il�modello�approvato�dal�direttore�dell'Agenzia�delle�entrate.�

E�ora�accaduto�che�alcuni�concessionari�abbiano�invitato�i�debitori�di�codesto�Ministero�
per�la�restituzione�dei�contributi�indebitamente�percetti�ad�esercitare�la�facolta��di�definizione�
di�cui�alla�ricordata�norma,��chiudendo��la�pendenza,�appunto,�con�il�pagamento�del�quarto�
del�dovuto�e�senza�corrispondere�interessi.�

Codesto�Ministero�e��giustamente�preoccupato�per�la�falcidia�del�proprio�credito�di�resti-
tuzione,�che,�dunque,�e��credito�di�diritto�comune�(artt.2033�segg.�cod.�civ.)�e�per�il�danno�
che�l'erario�riceverebbe�ove�la�falcidia�legale�in�esame�non�si�riferisse�anche�ai�creditiinque-
stione.�

In�conclusione,�e��chiesto�il�parere�della�Scrivente�sulla�legittimita��dell'iniziativa�assunta�
da�alcuni�concessionari,�cui�pare�abbiano�gia��dato�favorevole�risposta�alcuni�debitori,�e,�in�
caso�di�ritenuta�inapplicabilita��della�norma,�sulla�migliore�condotta�da�tenere.�

Questa�Avvocatura�Generale�esclude�che�i�crediti�di�cui�trattasi�rientrino�nelle�previsioni�
dell'art.�12�in�esame:�si�osserva�in�proposito�che�il�recupero�degli�incentivi�revocati�e��discipli-
nato�dalle�disposizioni 
speciali 
di�cui�all'art.�24,�comma�32�e�33�della�legge�27�dicembre�
1997,�n.�449,�dove�e��disposta�la�natura�privilegiata�del�credito�che��prevale�su�ogni�altro�
titolo�di�prelazione�da�qualsiasi�causa�derivante...��e�di�cui�le�parti�non�possono�disporre.�

Tale�specialita��sarebbe�gia��di�per�se�sufficiente�ad�escludere�che�il�credito�rientri�neI�
novero�di�quelli�genericamente�contemplati�nell'art.�12,�specie�se�si�considera�il�riferimento�
all'espressa�limitazione�soggettiva�all'�amministrazione�finanziaria�,�oggi�contenuta�nel-
l'art.�5-bis,�del�d.l.�n.�282/2002,�convertito�in�legge�n.�27/03.�

Ma�piu��in�generale�occorre�escludere�che�i�crediti�statali�di�diritto�comune,�talifin�dal-
l'origine�(�aventi�causa�in�rapporti�di�diritto�privato�,�come�si�esprime�l'art.�21�d.lgvo�26�feb-
braio�1999,�n.�46)�o�tali�divenuti�dopo�l'esaurimento�della�vicenda�di�diritto�pubblico,�siano�
riguardati�dall'art.�12,�come�e��fatto�palese�dalle�seguenti�considerazioni:�

a) 
il�dato 
testuale 
male�si�attaglia�ai�crediti�di�diritto�comune�(quali,�ad�esempio,�
quello�per�il�risarcimento�dei�danni�o�per�il�recupero�di�somme�pagate�oltre�il�dovutooper�
la�riscossione�di�prestazioni�contrattuali),�stante�il�riferimento�ai�ruoli�affidati�in�epoca�pre-
cedente�al�d.lgvo�n.�46/1999,�quando�l'utilizzo�del�ruolo�era�l'eccezione�per�le�entrate�di�
diritto�comune,�e�stante�il�richiamo�alle�competenze�dell'Agenzia�delle�entrate,�la�quale�non�
ha�a�che�vedere�con�la�generalita��dei�crediti�statali�di�diritto�privato;�

b) 
il�contesto 
nel 
quale 
la 
disposizione 
e� 
inserita 
conforta�tale�esclusione:�la�norma�e��
infatti�collocata�nel�capo�II�del�titolo�II�della�legge�n.�289/02�dedicato�soltanto 
al�concordato�
fiscale,�diversamente�disciplinato�a�seconda�del�tipo�di�imposta�e�del�momento�in�cui�si�trova�
il�rapporto�tributario:�dal�caso�in�cui�esso�non�sia�neppure�ancora�sorto�(art.�6,�concordato�
preventivo)�a�quello�in�cui�siano�gia��state�presentate�le�dichiarazioni�senza�che�gli�uffici�
finanziari�abbiano�ancora�provveduto�a�quello�in�cui�vi�siano�stati�accertamenti,�o�inviti�o�
constatazioni�(art.�15),�a�quello,�infine,�della�lite�fiscale�pendente�(art.�16);�

c) 
la�lettura 
costituzionalmente 
orientata 
dell'art.�12�impone�di�escludere�che�la�norma�
abbia�voluto�falcidiare�per�tre�quarti�qualsiasi�credito�dello�Stato�percio��solo�che�sia�iscritto�
a�ruolo;�e�cio��almeno�per�quattro�ragioni:�

c-1) 
si�avrebbe�una�sorta�di�esproprio�senza�indennizzo�di�crediti�di�un�soggetto�
dell'ordinamento�che,�nell'ambito�di�rapporto�privatistici�di�debito-credito,�non�rileva�in�
modo�diverso�dagli�altri�soggetti;�

c-2) 
mancherebbe�la�copertura�finanziaria�di�tale�abbattimento�dell'entrata;�

c-3) 
meramente�casuale�^e�dunque�costituzionalmente�irrazionale�^sarebbe�la�
scelta�dei�crediti�da�abbattere,�operata�non�in�relazione�al�loro�oggetto�o�natura�o�altro�dato�
oggettivo,�ma�con�unico�riguardo�al�mero�fatto�dell'avvenuta�iscrizione�a�ruolo�(che,�giova�
sottolinearlo,�non�e��neppure�obbligata:�le�procedure�codicistiche�per�il�recupero�dei�crediti�

recati�da�titolo�esecutivo�sono�tuttora�integre);�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

c-4)�di�conseguenza,�e�sotto�altro�profilo,�la�disparita�di�trattamento�tra�debitori�
dello�Stato�a�parita�di�titolo�o�di�tempo�di�nascita�dell'obbligazione�sarebbe�affidata�al�solo�
dato,�del�tutto�esteriore�e�casuale,�della�gia�avvenuta�iscrizione�a�ruolo:�cos|�,adesempio,le�
sentenze�di�condanna�rese�lo�stesso�giorno�da�un�Tribunale�civile�per�titoli�analoghi�(respon-
sabilita�per�incidente�stradale,�poniamo)�dovrebbero�essere�eseguite�per�l'interoosoltanto�
per�un�quarto�a�seconda�che�non�sia�avvenuta�o�sia�avvenuta�la�iscrizione�a�ruolo�del�debi-
tore�(per�la�sorte�e,�si�badi�bene,�perfino�per�le�spese�di�lite).�

In�conclusione,�codesto�Ministero�vorra�con�ogni�tempestivita�invitare�i�concessionari�a�
revocare�subito�le�comunicazioni�gia�trasmesse.�

Si�coglie�l'occasione�per�rappresentare�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�e�al�
Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�per�gli�opportuni�interventi,�che�sono�qui�perve-
nute,�al�momento�per�le�vie�brevi,�richieste�di�chiarimenti�sulla�portata�dell'art.�12�per�l'indi-
viduazione�delle�entrate�di�diritto�pubblico�alle�quali�la�norma�fa�riferimento.�

Una�prima�lettura,�confortata�dalla�collocazione�della�norma�che�e�posta�dopo�gli�arti-
coli�riferiti�alle�attuali�imposte�dirette�ed�indirette,�e�prima�della�disposizione�che�si�occupa�
dei�tributi�locali�(art.�13)�puo�far�pensare�che�l'art.�12�abbia�riferimento�ai�carichi�tributari�
diversi�da�quelli�altrove�previsti�(in�concreto,�ad�esempio,�i�tributi�soppressi�e�le�sanzioni�
relative).�Ne��puo�dirsi�peraltro�che�il��fatto��dell'iscrizione�a�ruolo�sia�stato�considerato�di�
per�se��giustificativo�della�definizione�di�cui�all'art.�12,�come�e�reso�palese�dalle�varie�norme�
che,�disciplinando�le�varie�ipotesi�di�condono,�si�preoccupano�di�chiarire�cosa�avvenga�nell'i-
potesi�di�avvenuta�iscrizione�a�ruolo�(ad�es.�art.�16,�c.�5).�

Altra�possibile�interpretazione�e�quella�secondo�cui�l'art.�12�ha�riguardo�ai�carichi�fiscali�
(non�strettamente�tributari),�secondo�la�definizione�che�di�essi�si�trae�dall'art.�16�della�stessa�
legge�27�dicembre�2002,�n.�289,�nel�testo�novellato,�e�dall'art.�2�del�d.lgvo31�dicembre�
1992,�n.�546�come�modificato�dall'art.�12�della�legge�finanziaria�del�2002:�la�lite�fiscale�e�
definita�come�quella��dinanzi�alle�commissioni�tributarie�o�al�giudice�ordinario...���in�cui�e�
parte�l'amministrazione�finanziaria�dello�Stato...��(art.�16�c.3-l�novellato�dal�d.l.�n.�282/02):�
il��rimbalzo��all'art.�12,�c.�2,�della�legge�finanziaria�del�2002,�dove�si�riscrive�la�norma�sulla�
competenza�delle�Commissioni�tributarie,�in�una�con�il�riferimento�all'amministrazione�
finanziaria,�chiarisce�che�le�liti�fiscali�condonabili�sono�oggi�quelle�aventi�ad�oggetto��i�tri-
buti�(statali)�di�ogni�genere�e�specie...�:�l'art.�12�riguarderebbe,�in�definitiva,�ogni�situazione�
fiscale�(e�non�solo�strettamente�tributaria)�dell'amministrazione�finanziaria�diversa�dai�rap-
porti�relativi�alle�imposte�menzionate�negli�artt.�6�e�segg.�della�legge�27�dicembre�2002,�

n.�289.�
La�Scrivente�si�riserva�di�esprimere�il�proprio�definitivo�parere�in�argomento�dopo�aver�
acquisito�le�valutazioni�della�Presidenza�del�Consiglio�nonche��del�Ministero�dell'Economia�
e�delle�Finanze�e�dell'Agenzia�delle�Entrate�(la�circolare�21�febbraio�2003,�n.�12,�accenna�al�
problema�dei��ruoli�ammessi�alla�definizione���ex�art.�12,�ma�non�fornisce�conclusive�solu-
zioni,�mentre�il�provvedimento�28�febbraio�2003�dell'Agenzia�delle�Entrate�e�del�tutto�gene-
rico).�

L'Avvocato�incaricato:�Antonio�Palatiello�
Il�Vice�Avvocato�Generale:�Oscar�Fiumara�.�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
�Parere 
del 
5 
gennaio 
2004 
n. 
541. 
Applicabilita�del�con-
donoexart.�12leggen.�289/02aicreditidelMinisterodelleAttivita�Produttive,gia�Mini-
stero�dell'Industria�del�Commercio�e�dell'Artigianato,�relativi�a�mancata�restituzione�di�

contributi�indebitamentepercepiti�(cons.�6973/03,�avv.�Stato�A.�Palatiello).�

�A�seguito�del�parere�reso�dalla�Scrivente�in�data�30�aprile�2003,�n.�51575,�l'art.�2�nonies�
decreto-legge�24�giugno�2003,�n.�143,�introdotto�in�sede�di�conversione�dalla�legge�1.�agosto�
2003,�n.�212,�ha�disposto�che��ai�fini�dell'art.�12�della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289,�e�suc-
cessive�modificazioni,�per�ruoli�emessi�da�uffici�statali�si�intendono�quelli�relativi�ad�entrate�
sia�di�natura�tributaria�che�non�tributaria�.�

In�relazione�a�cio�,�codesto�Ministero�chiede�se�possa�essere�confermato�il�parere�della�
Scrivente�sopraricordato,�giusta�il�quale�l'art.�12�della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289,��si�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

riferisce�ad�ogni�situazione�fiscale�(e�non�solo�strettamente�tributaria)�dell'Amministrazione�
finanziaria,�diversa�dai�rapporti�relativi�alle�imposte�menzionate�negli�artt.�6�e�segg.�della�
legge�27�dicembre�2002,�n.�289�.�

Occorre�premettere�che�dai�lavori�preparatori�della�norma�in�questione�non�si�evincono�
elementi�utili�ai�fini�dell'interpretazione:�la�disposizione�risulta�inserita�dal�Senato�in�sede�
di�conversione�del�decreto,�su�proposta�dei�senatori�Salerno�e�Kappler,�che�non�forniscono�
alcuna�spiegazione�sul�significato�dell'espressione,�parte�di�un�piu��ampio�emendamento�con-
tenente�norme�sicuramente�relative�al�solo�condono�tributario.�Nel�dibattito�parlamentare,�
tanto�in�Senato�quanto�alla�Camera,�nessuno�degli�intervenienti,�ne�della�maggioranza,�ne�
dell'opposizione,�indico��nell'emendamento�un'estensione�del�condono�alla�materia�diversa�
da�quella��fiscale�;�ed�e��significativo�che�neppure�negli�interventi�piu��appassionati�contro�
la��logica�dei�condoni�fiscali��e�contro�la�loro��ingiustizia��si�denunci�l'estensione�dell'isti-
tuto�a�materie�diverse�da�quelle�fiscali;�l'opposizione�critica,�invero,�la�proroga�dei�termini,�
l'incoraggiamento�all'evasione�fiscale,�la��confusione�normativa�in�materia�fiscale�e�tributa-
ria�,��l'immoralita����di�scelte�che�offendono�il��contribuente�onesto�,�e,�per�converso,�
la�maggioranza�sottolinea�di�aver��migliorato�il�condono���introducendo�benefici�per�le�
responsabilita��degli�amministratori�e�dei�sindaci�e�abbiamo�allargato�le�maglie�delle�litipen-
denti�(a�fronte�di)�un�enorme�contenzioso�tributario�che�in�qualche�maniera�doveva�essere�
risolto��(cos|��il�senatore�Salerno,�nella�seduta�dell'Aula�del�23�luglio�2003):�ma�nessunocri-
tica�o�loda�l'applicazione�del�condono�a�qualsiasi�somma�a�ruolo.�

E�quando�si�parla,�alla�Camera,�con�vivace�espressione,�di��rottamazione�dei�ruoli�,�i�
deputati�Grandi�e�Lettieri�nella�seduta�dell'Aula�del�30�luglio�2003,�lanciano�i�propri�strali�
avverso�l'eccessiva�parvita��della�somma�richiesta�a�definizione;�nessuno�dubita�pero��che�
non�si�tratti�pur�sempre�di��prelievo�fiscale��e�di��contribuenti�.�

Nella�sua�oggettivita��,�invece,�la�norma�di�cui�al�citato�art.�2�nonies 
non�contraddice�l'au-
spicio�rivolto�dalla�Scrivente,�tra�gli�altri,�alla�Presidenza�del�Consigliodei�Ministri,eal�
Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�nel�senso�dell'opportunita��di�chiarire�il�significato�
dell'originario�art.�12,�il�quale,�nell'assolutezza�della�primitiva�stesura,�avrebbe�potuto�con-
durre�a�letture�ben�difficilmente�riconducibili�a�sistema:�ed�infatti�nell'equivoco�sono�caduti�
anche�alcuni�Giudici,�che�hanno�rimesso�alla�Corte�la�questione�incidentale�di�costituziona-
lita��sul�presupposto�che�il�condono�di�cui�all'art.�12�si�riferisca�anche�alle�pene�pecuniarie�
penali�(che,�pure,�vengono�riscosse�tramite�ruolo):�interpretazione�peraltro�esclusa�dal�Mini-
stero�dell'Economia�e�delle�Finanze�(con�nota�del�14�novembre�2003,�n.�2-16103�UCL),�che�
richiama�il�conforme�avviso�del�Ministero�della�Giustizia�di�cui�alla�nota�del�Dipartimento�
degli�affari�di�giustizia�del�13�giugno�2003.�

Questa�Avvocatura�Generale,�che�e��intervenuta�nei�ricordati�giudizi�di�costituzionalita��
sostenendo�l'inapplicabilita��del��condono��alle�pene�pecuniarie�penali,�non�puo��che�confer-
mare�il�proprio�precedente�parere�del�30�aprile�2003,�per�le�ragioni�allora�esposte,�ed�eviden-
ziate�nelle�difese�svolte�davanti�alla�Corte�Costituzionale�(la�cui�decisione�e��prevista�tra�qual-
che�mese),�nel�senso�che�la�disposizione�ha�riguardo�ai�carichifiscali 
(non�strettamente�tribu-
tari),�secondo�la�definizione�che�di�essi�si�trae�dall'art.�16�della�stessa�legge�27�dicembre�
2002,�n.�289,�nel�testo�novellato,�e�dall'art.�2�del�d.lgvo�31�dicembre�1992,�n.�546,�come�sosti-
tuito�dall'art.�12�della�legge�28�dicembre�2001,�n.�448:�la�lite�fiscale�e��definita�come�quella�
�dinanzi�alle�commissioni�tributarie�o�al�giudice�ordinario...���in�cui�e��parte�l'amministra-
zione�finanziaria�dello�Stato...��(art.�16�c.3.1.�1�novellato�dal�d.l.�n.�282/02):�il��rimbalzo��
all'art.�12,�c.2,�della�legge�n.�448/01,�dove�si�riscrive�la�norma�sulla�competenza�delle�Com-
missioni�tributarie,�in�una�con�il�riferimento�all'amministrazione�finanziaria,�chiarisce�che�
le�pendenze�condonabili�sono�^come�si�evidenzio��nel�precedente�parere�^quelle�relative�ad�
ogni 
situazione 
fiscale 
(e 
non 
solo 
strettamente 
tributaria) 
dell'amministrazione 
finanziaria 
diversa 
dai 
rapporti 
riguardanti�le�imposte�menzionate�negli�art.�6�e�segg.�della�legge�
27�dicembre�2002,�n.�289:�e�l'art.�2�nonies 
del�d.l.�n.�143/03�chiarisce�appunto�che�i�ruoli�
sono��quelli�relativi�alle�entrate�sia�di�natura�tributaria�che�non�tributaria�.�

In�conclusione�si�conferma,�allo�stato,�il�parere�gia��reso,�salve�eventuali�diverse�emer-
genze�normative�o�diverse�indicazioni�della�Corte�Costituzionale�.�

L'Avvocato 
incaricato: 
Antonio 
Palatiello 


Il 
Vice 
Avvocato 
Generale: 
Oscar 
Fiumara�. 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Atto 
di 
intervento 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
(cont.�30956/03,�avv.�Stato�A.�Palatiello).�

��(omissis)�Fatto�^Il�Giudice�a�quo�riferisce�che�a�seguito�di�condanna�per�decreto,�dive-
nuto�definitivo,�la�pena�dell'ammenda�era�iscritta�a�ruolo.�Sopravvenuta�la�legge�27�dicem-
bre�2002,�n.�289,�il�cui�art.�12,�modificato�dall'art.�5-bis,�del�d.l.�24�dicembre�2002,�n.�282,�
ammette�a�condono�i��carichi�inclusi�in�ruoli�emessi�da�uffici�statali�e�affidati�ai�concessio-
nari�del�servizio�nazionale�di�riscossione...�con�il�pagamento�di�una�somma�parial25%�del-
l'importo�iscritto...,��l'interessato�chiese�di�avvalersi�di�tale�agevolata�definizione;�pago�il�
25%�del�dovuto;�chiese�al�G.I.P.�competente�di�dichiarare�estinta�la�pena�residua.�Il�giudice�
a�quo,�rilevato�che��non�e�dubbio�che�la�norma�abbia�carattere�residuale�e�si�applichi�a�qual-
siasi�debito�iscritto�nei�ruoli�statali,�ivi�comprese�le�spese�processuali�e�le�pene�pecuniarie�,�
dubita�della�legittimita�costituzionale�della�disposizione�per�contrasto�con�l'art.�79�Cost.;�l'a-
gevolazione�avrebbe,�infatti,�la�sostanza�dell'indulto�che,�pero�,�puo�essere�concesso�solo�
con�legge�deliberata�a�maggioranza�dei�due�terzi�dei�componenti�di�ciascuna�Camera�in�ogni�
suo�articolo�e�nella�votazione�finale,�procedura�che�non�e�stata�seguita�nell'approvazione�
della�norma�in�esame.�

Interviene�in�giudizio�il�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�in�carica,�che�osserva�
quanto�segue�in�diritto.�

La�questione�e�infondata�perche�la�norma�denunciata�non�ammette�a�definizione�anche�
le�somme�dovute�a�titolo�di�multa�o�ammenda�inflitte�da�sentenza�penale.�

L'art.�12�della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289,�come�modificato�dall'art.�5-bis�del�d.l.�
24�dicembre�2002,�n.�282,�nel�testo�integrato�dalla�legge�di�conversione�21�febbraio�2003,�

n.�27,�ammette�a�definizione��i�carichi�di�ruolo�pregressi�,�disponendo�che�i�debitori��pos-
sono�estinguere�il�debito�senza�corrispondere�gli�interessi�di�mora�e�con�il�pagamento�di�
una�somma�pari�al�25%�dell'importo�iscritto�a�ruolo�;�e�previsto�l'onere�dei�concessionari�
di�informare�i�debitori�di�tale�possibilita�,�e�coloro�che�intendono�avvalersene�sottoscrivono�
un�impegno�giusta�il�modello�approvato�dal�direttore�dell'Agenzia�delle�entrate.�
Va�escluso�che�le�somme�di�cui�trattasi�rientrino�nelle�previsioni�dell'art.�12�in�esame:�si�
osserva�in�proposito�che�il�recupero�delle�stesse�e�disciplinato�dalle�disposizioni�speciali�di�
cui�alle�relative�norme�che�presuppongono�la�natura�del�credito�certamente�diversa�da�quella�
degli�ordinari�crediti�erariali.�

Tale�specialita�sarebbe�gia�di�per�se�sufficiente�ad�escludere�che�la�vicenda�rientri�nel�
novero�di�quelle�genericamente�contemplate�nell'art.�12,�e�cio�tanto�piu�se�si�consideri�il�rife-
rimento�all'espressa�limitazione�soggettiva�all'�amministrazione�finanziaria�,�contenuta�nel-
l'art.�5-bis,�del�d.l.�n.�282/2002,�conv.�in�legge�n.�27/03,�e�tale�rimasta�anche�dopo�l'interpre-
tazione�autentica�di�cui�all'art.�1,�c.�2�nonies�del�d.l.�24�giugno�2003,�n.�143,�introdotto�in�
sede�di�conversione�dalla�legge�1.�agosto�2003,�n.�212,�dove�e�disposto�che��ai�fini�dell'art.�12�
della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289,�e�successive�modificazioni,�per�ruoliemessida�uffici�
statali�si�intendono�quelli�relativi�ad�entrate�sia�di�natura�tributaria�che�non�tributaria�.�

Ma�piu�in�generale�occorre�escludere�che�qualunque�credito,�percio�solo�che�sia�stato�
iscritto�a�ruolo,�rientri�nel�catalogo�delle�situazioni�condonabili.�Non�vi�rientrano�certo,�ad�
esempio,�i�crediti�statali�di�diritto�comune,�tali�fin�dall'origine�(�aventi�causa�in�rapporti�di�
diritto�privato�,�come�si�esprime�l'art.�21�d.lgvo�26�febbraio�1999,�n.�46)�o�tali�divenuti�dopo�
l'esaurimento�della�vicenda�di�diritto�pubblico,�come�e�fatto�palese�dalle�seguenti�considera-
zioni:�

a)�il�dato�testuale�non�si�attaglia�ai�crediti�di�diritto�comune�(quali,�ad�esempio,�quello�
per�il�risarcimento�dei�danno�o�per�il�recupero�di�somme�pagate�oltre�il�dovuto�o�per�la�
riscossione�di�prestazioni�contrattuali),�stante�il�riferimento�ai�ruoli�affidati�in�epoca�prece-
dente�al�d.lgvo�46/1999,�quando�l'utilizzo�del�ruolo�era�l'eccezione�per�le�entrate�di�diritto�
comune,�e�stante�il�richiamo�alle�competenze�dell'Agenzia�delle�entrate,�la�quale�non�ha�a�
che�vedere�con�la�generalita�dei�crediti�statali�di�diritto�privato:�

b)�il�contesto�nel�quale�la�disposizione�e�inserita�conforta�tale�esclusione:�la�norma�e�
infatti�collocata�nel�capo�II�del�titolo�II�della�legge�n.�289/02�dedicato�soltanto�al�concordato�
fiscale,�diversamente�disciplinato�a�seconda�del�tipo�di�imposta�e�del�momento�in�cui�si�trova�
il�rapporto�tributario:�dal�caso�in�cui�esso�non�sia�neppure�ancora�sorto�(art.�6,�concordato�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

preventivo)�a�quello�in�cui�siano�state�presentate�le�dichiarazioni�senza�che�gli�uffici�finan-
ziari�abbiano�ancora�provveduto,�a�quello�in�cui�vi�siano�stati�accertamenti,oinvitio�con-
statazioni�(art.�15),�a�quello,�infine,�della�lite�fiscale�pendente�(art.�16);�

c) 
la�lettura 
costituzionalmente 
orientata 
dell'art.�12�impone�di�escludere�che�la�norma�
abbia�voluto�falcidiare�per�tre�quarti�qualsiasi�credito�dello�Stato�percio�solo�che�sia�iscritto�
a�ruolo;�e�cio�almeno�per�quattro�ragioni:�

c-1) 
si�avrebbe�una�sorta�di�esproprio�senza�indennizzo�di�crediti�di�un�soggetto�
dell'ordinamento�che,�nell'ambito�di�rapporti�privatistici�di�debito-credito,�non�rileva�in�
modo�diverso�dagli�altri�soggetti;�

c-2) 
mancherebbe�la�copertura�finanziaria�di�tale�abbattimento�dell'entrata;�

c-3) 
meramente�casuale�^e�dunque�costituzionalmente�irrazionale�^sarebbe�la�
scelta�dei�crediti�da�abbattere,�operata�non�in�relazione�al�loro�oggetto�o�natura�o�altro�dato�
oggettivo,�ma�con�unico�riguardo�al�mero�fatto�dell'avvenuta�iscrizione�a�ruolo�(che,�giova�
sottolinearlo,�non�e�neppure�obbligata:�le�procedure�codicistiche�per�il�recupero�dei�crediti�
recati�da�titolo�esecutivo�sono�tuttora�integre);�

c-4) 
di�conseguenza,�e�sotto�altro�profilo,�la�disparita�di�trattamento�tra�debitori�
dello�Stato�a�parita�di�titolo�o�di�tempo�di�nascita�dell'obbligazione�sarebbe�affidata�al�solo�
dato,�del�tutto�esteriore�e�causale,�della�gia�avvenuta�iscrizione�a�ruolo:�cos|�,adesempio,le�
sentenze�di�condanna�rese�lo�stesso�giorno�da�un�Tribunale�civile�per�titoli�analoghi�(respon-
sabilita�per�incidente�stradale,�poniamo)�dovrebbero�essere�eseguite�per�l'interoosoltanto�
per�un�quarto�a�seconda�che�non�sia�avvenuta�o�sia�avvenuta�la�iscrizione�a�ruolo�del�debi-
tore�(per�la�sorte,�e�perfino�per�le�spese�di�lite).�

I�suesposti�rilievi�orientano�all'interpretazione,�in�positivo,�della�disposizione�in�esame,�
nel�senso�che�questa�ha�riguardo�ai�carichi�fiscali�(non�strettamente�tributari),�secondo�la�
definizione�che�di�essi�si�trae�dall'art.�16�della�stessa�legge�27�dicembre�2002,�n.�289,�nel�testo�
novellato,�e�dall'art.�2�del�d.lgvo�31�dicembre�1992,�n.�546�come�modificato�dall'art.�12�della�
legge�finanziaria�del�2002:�la�lite�fiscale�e�definita�come�quella��dinanzi�alle�commissioni�tri-
butarie�o�al�giudice�ordinario...���in�cui�e�parte�l'amministrazione�finanziaria�dello�Stato...��
(art.�16�c.�3-1�novellato�dal�d.l.�n.�282/02):�il��rimbalzo��all'art.�12,�c.�2,�della�legge�finanzia-
ria�del�2002,�dove�si�riscrive�la�norma�sulla�competenza�delle�Commissioni�tributarie,�in�
una�con�il�riferimento�all'amministrazione�finanziaria,�chiarisce�che�le�liti�fiscali�condonabili�
sono�oggi�quelle�aventi�ad�oggetto��i�tributi�(statali)�di�ogni�genere�e�specie...�:�l'art.�12�
riguarda,�in�definitiva,�ognisituazionefiscale 
(enonsolostrettamentetributaria) 
dell'amminis
trazionefinanziaria 
diversa 
dai 
rapporti 
relativi 
alle�imposte�menzionate�negli�artt.�6�e�segg.�
della�legge�27�dicembre�2002,�n.�289):�ed�infatti�l'art.�2�nonies 
del�d.l.�n.�143/03�chiarisce,�
come�si�e�ricordato,�che�i�ruoli�sono��quelli�relativi�alle�entrate�sia�di�natura�tributaria�che�
non�tributaria�.�

E�pertanto,�stante�la�cennata�interpretazione,�della�proposta�eccezione�si�chiede�il�
rigetto.�

Cio�premesso�conclude.�

Piaccia�alla�Ecc.ma�Corte�Costituzionale�dichiarare�infondata�la�proposta�questione.�

Roma,�7�novembre�2003�^L'Avvocato 
dello 
Stato: 
Antonio 
Palatiello�. 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Beni 
culturali: 
estensione 
dei 
benefici 
fiscali 
agli 
immobili 
degli 
enti 
pubblici 


(Corte�Costituzionale,�sentenzadel28�novembre2003n.�345)�

Le�riduzioni�di�aliquota�sull'I.C.I.�spettanti�ai�privati�proprietari�e�pos-
sessori�di�immobili�assoggettati�al�vincolo�storico�artistico,�ai�sensi�dell'art.�3�
della�legge�1�giugno�1939�n.�3,�spettano�anche�agli�enti�pubblici.�

La�decisione�della�Corte�va�segnalata�come�un�caso�esemplare�nel�quale�
il�giudice�costituzionale�avrebbe�potuto�adottare,�ad�avviso�di�chi�scrive,�
indifferentemente�una�pronuncia�interpretativa�di�rigetto�(come�richiesto�
dalla�difesa�erariale)�ovvero�un�pronuncia�cosiddetta��estensiva�.�

Stabilita�la�sostanziale�equivalenza�tra�il�regime�giuridico�dei�beni�assog-
gettati�a�vincolo�storico�artistico�di�pertinenza�pubblica�o�privata,�la�Corte�
costituzionale�ha�scelto�di�intervenire�sulla�norma�impugnata�(l'art.�2�
comma�5�della�legge�23�gennaio�1993,�n.�16�riconducendola�a�legittimita�
costituzionale��attraverso�una�pronuncia�che�ne�estenda�l'applicazione�agli�
immobili�di�interesse�storico�o�artistico�di�cui�all'art.�4�della�legge�1�giugno�
1939�n.�1089�.�

G.F.�
Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Atto 
d'intervento 
del�Presidente�del�
Consiglio�dei�Ministri�(cont.�12714/03,�avv.�Stato�G.�Fiengo).�

�(omissis)�La�Commissione�Tributaria�Provinciale�di�Genova,�sez.�13,�dubita�della�legit-
timita�costituzionale�della�disposizione�prevista�dall'art.�2,�comma�5,�del�decreto-legge�
23�gennaio�1993�n.�16,�convertito�nella�legge�24�marzo�1993�n.�75,�in�relazione�all'art.�3�della�
Costituzione�``laddovelimita�l'agevolazionefiscaleaifiniICIsolo�agliimmobilidiinteresse�
stancooartisticoaisensidell'art.3dellaleggeIgiugno1939n.�1089esuccessivemodifiche''.�

La�questione�e�inammissibile�per�mancanza�di�rilevanza�e�comunque�infondata. 
La�disposizione�in�questione�prevede�che�``per�gli�immobili�di�interesse�storico�o�artistico 


ai�sensi�dell'art.�3�della�legge�1.�giugno�1939�n.�1089,�e�successive�modificazioni�la�base�imponi-

bile,�aifini�dell'imposta�comunale�sugli�immobili�(ICI),�e�costituita�dal�valore�che�risulta�appli-

cando�alla�rendita�catastale,�determinata�mediante�l'applicazione�della�tariffa�d'estimo�di�

minore�ammontare�tra�quelle�previste�per�la�zona�censuaria�nella�quale�esito�ilfabbricato,�i�mol-

tiplicatoridicuiall'art.5,comma2,deld.lgs.30dicembre1992,n.�504.''�

Con�tale�norma�il�legislatore�dispone�quindi�un'agevolazione�ai�fini�dell'ICI�in�relazione�
alla�determinazione�della�base�imponibile�a�favore�degli�immobili�di�interesse�storico�e�arti-
stico�ai�sensi�dell'art.�3�della�legge�1.�giugno�1939�n.�1089,�ovvero�per�i�beni�(normalmente)�
di�proprieta�privata�dichiarati�dal�Ministro�per�i�beni�e�attivita�culturali�di�``interesse�parti-
colarmente�importante''.�

Il�giudice�remittente�ritiene�che�tale�trattamento�agevolativo�riguardi�esclusivamente�gli�
immobili�di�particolare�interesse�storico-artistico�di�cui�siano�possessori�o�detentori�a�qual-
siasi�titolo�i�privati�proprietari,�con�esclusione�quindi�degli�immobili�posseduti�da�enti�pub-
blici,�dato�il�tenore�letterale�della�norma�che�espressamente�richiama�l'art.�3�della�legge�
1089/1939,�non�potendosi�cos|�estendere�il�beneficio�agli�immobili�che�appartengono�ai�sog-
getti�dell'art.�4�della�legge�1089/1939.�

Secondo�il�giudice�a�quo�quindi�tale�trattamento�agevolativo�darebbe�luogo�ad�una�irra-
gionevole�disparita�di�trattamento�per�situazioni�identiche,�collegata�esclusivamente�alla�
circostanza�che�il�soggetto�proprietario�del�bene�sia�un�privato�anziche�un�ente�pubblico.�

In�realta�la�premessa�da�cui�muove�il�giudice�aquo�non�tiene�conto�della�evoluzione�
della�giurisprudenza�in�materia�che�ha�ritenuto�ammissibile�e�spesso�doverosa,�ai�fini�della�
sottoposizione�a�regime�vincolistico�di�beni�di�appartenenza�di�enti�pubblici,�una�esplicita�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dichiarazione�dell'importante�interesse�storico�artistico�da�parte�degli�uffici�del�Ministero�
per�i�beni�e�le�attivita�culturali.�In�tal�senso�si�e�espressa�da�ultimo�la�sesta�Sezione�del�Con-
siglio�di�Stato�(8�gennaio�2003�n.�20),�testualmente�ritenendo�che�l'art.�4�della�legge�1089�
del�1939�``noncontiene�...�alcunastatuizionedacuipossaescludersilanecessita�diunprovvedi-
mento�costitutivo�volto�alla�verifica�dell'interesse�storico�artistico�e�alla�conseguente�imposi-
zione�del�regime�vincolistico''.�Da�tali�premesse,�nel�sottolineare�l'esigenza�di�``dare�certezza�
al�regime�vincolistico''�anche�in�relazione�a�soggetti�non�qualificabili�come�privati,�il�Consi-
glio�di�Stato�e�giunto�alla�conclusione�che�``mentre�non�vi�e�traccia�di�una�distinzione�tra�beni�
pubblicieprivatiper�quanto�afferiscealmomentoprodromico�dell'accertamento�circa�l'interesse�
da�tutelare�la�qualificazione�di�beni�sottoposti�al�regime�della�legge�1089presuppone�un�apposito�

atto�di�riconoscimento�che�accerti�l'interesse�alla�tutela''.�

Alla�luce�di�tale�orientamento�giurisprudenziale,�che�costituisce�il�diritto�vivente,�il�rife-
rimento�contenuto�nell'art.�2�comma�5�della�legge�24�marzo�1993�n.�75�agli�``immobili�d'inte-
resse�storico�o�artistico�ai�sensi�dell'art�3�legge�1.�giugno�1939�n.�1089'',�assume�una�valenza�
del�tutto�diversa�dal�riferimento�soggettivo�ipotizzato�dal�giudice�a�quo.Ilmomento�discri-
minativo�tra�immobili�agevolati�e�immobili�assoggettati�ad�ICI�secondo�la�disciplina�gene-
rale�dovrebbe�essere�ricondotto�alla�sussistenza�o�meno�di�una�verificata�idoneita�dell'immo-
bile�stesso�a�soddisfare�alle�esigenze�di�conservazione,�tutela�e�fruizione�collettiva,�che�con-
notano�gli�immobili�pubblici�e�privati�dichiarati�dall'amministrazione�competente�
d'interesse�storico�artistico.�

Quanto�al�merito�della�questione�si�osserva�che�la�concessione�di�agevolazioni�o�benefici�
fiscali�trovano�il�proprio�fondamento�nella�discrezionalita�del�legislatore�tributario�in�ordine�
all'apprezzamento�della�capacita�contributiva�evidenziata�dal�contribuente�nelle�fattispecie�
impositive,�e�che�rientra�nell'ambito�dell'esercizio�ditale�discrezionalita�l'individuazione�degli�
elementi�costitutivi�della�fattispecie�impositiva,�tra�cui�possono�essere�compresi�anche�i�sog-
getti�passivi�dell'obbligazione�tributaria.�

La�concessione�di�agevolazioni�fiscali�trova�quindi�la�base�in�una�valutazione�discrezio-
nale�del�legislatore�che�deve�essere�esercitata�nei�limiti�della�non�arbitrarieta�e�della�ragione-
volezza,�ed�in�cui�si�devono�coniugare�ragionevolmente�diverse�esigenze,�come�anche�affer-
mato�dal�giudice�a�quo�``vero�e�che�in�tema�di�entrate�tributarie�il�legislatore�ha�ampia�discre-

zionalita�nell'apprezzamento�della�capacita�contributiva�espressa�dalle�diverse�situazioni�di�

fatto;cheesigenzedifinanzapubblicapossono�indurloalimitare,�nell'ambito�deisingolitributi,�

laportata�delle�agevolazionifiscali?''.�

Tale�disposizione�non�appare�poi�lesiva�del�principio�di�uguaglianza�data�la�non�asso-
luta�omogeneita�tra�le�situazioni�poste�a�confronto�derivante�appunto�dalla�differente�natura�
del�soggetto�contribuente�a�cui�appartengono�i�beni�di�interesse�storico�-artistico�e�che�sono�
vincolati�e�sottoposti�al�regime�di�tutela�della�legge�1089/1939�(ora�testo�unico�490/1999).�

Il�soggetto�detentore�o�possessore�a�qualsiasi�titolo�di�un�bene�sottoposto�a�vincolo�sto-
rico�-artistico�viene�ad�essere�fortemente�limitato�nella�liberta�di�disposizione�del�bene�in�
relazione�a�diverse�facolta�e�viene�ad�essere�gravato�di�obblighi�a�rilevante�contenuto�econo-
mico�previsti�dalla�normativa�di�tutela�dei�beni�culturali.�La�sfera�giuridica�ed�economica�
dei�privati,�solitamente�orientata�alla�soddisfazione�degli�interessi�privatistici,�viene�in�parti-
colare�ad�esser�fortemente�incisa�in�funzione�dell'asservimento�di�tali�beni�alla�soddisfazione�
dell'interesse�pubblico�concernente�la�tutela�e�conservazione�dei�beni�di�particolare�interesse�
storico�-artistico,�che�si�atteggia�come�una�forma�di�governo�di�un�vero�e�proprio�diritto�
sulla�cosa�(C.�cost.�sent.�28�giugno�1995�n.�309).�

E�proprio�a�fronte�di�tali�limitazioni�ed�oneri�della�sfera�privatistica�in�funzione�di�un�
interesse�pubblico�il�legislatore�tributario�ha�riconosciuto�ai�privati�come�contrappeso�una�
agevolazione�fiscale�ai�fini�ICI.�

Non�si�puo�quindi�ritenere�irragionevole�la�scelta�del�legislatore�di�non�riconoscere�lo�
stesso�beneficio�agli�enti�pubblici�che�istituzionalmente�ed�ontologicamente�sono�deputati�
al�perseguimento�di�interessi�pubblici�e�che�possono�usufruire,�per�soddisfare�detti�oneri�di�
conservazione,�fruizione�e�tutela,�di�contributi�statali�fino�al�100%�della�spesa.�Diverso�
discorso�vale�per�i�privati�che,�sulla�base�della�legislazione�di�settore,�devono�comunque�con-
correre�a�tali�spese�e�devono�altres|�assoggettarsi�a�misure�convenzionali�per�l'apertura�al�
pubblico�dei�beni�cos|�restaurati.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Si�insiste�pertanto�affinche�la�questione�sollevata�dalla�Commissione�Tributaria�Provin-
ciale�di�Genova�con�l'ordinanza�in�epigrafe�indicata�sia�dichiarata�inammissibile�e�comunque�
infondata.�

Roma,�27�maggio�2003�-L'Avvocato 
dello 
Stato: 
Giuseppe 
Fiengo�. 


Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
28 
novembre 
2003 
n. 
345 
^Pres. 
R.�Chieppa�^Red. 


A.�Marini�^Banca�d'Italia�(Avv.�V.�Catalano�e�A.�Fantozzi)�c/Comune�di�Genova�
(Avv.�V.�Uckmar),�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�(cont.�12714/03,�avv.�Stato�
G.�Fiengo).�
�(omissis) 
Considerato 
in 
diritto 
1.�^La�Commissione�tributaria�provinciale�di�Genova�
dubita�della�legittimita�costituzionale�dell'art.�2,�comma�5,�del�decreto-legge�23�gennaio�
1993,�n.�16�(Disposizioni�in�materia�di�imposte�sui�redditi,�sui�trasferimenti�di�immobili�di�
civile�abitazione,�di�termini�per�la�definizione�agevolata�delle�situazioni�e�pendenze�tributa-
rie,�per�la�soppressione�della�ritenuta�sugli�interessi,�premi�ed�altri�frutti�derivanti�da�depo-
siti�e�conti�correnti�interbancari,�nonche�altre�disposizioni�tributarie),�convertito,�con�modi-
ficazioni,�nella�legge�24�marzo�1993,�n.�75,�nella�parte�in�cui�limita�l'agevolazione�fiscale�ai�
fini�ICI,�ivi�prevista,�agli�immobili�di�interesse�storico�o�artistico,�appartenenti�a�``privati�
proprietari'',�di�cui�all'art.�3�della�legge�1�giugno�1939,�n.�1089�(Tutela�delle�cose�d'interesse�
artistico�e�storico),�sostanzialmente�trasfuso�nell'art.�6�del�decreto�legislativo�29�ottobre�
1999,�n.�490�(Testo�unico�delle�disposizioni�legislative�in�materia�di�beni�culturali�e�ambien-
tali,�a�norma�dell'articolo�1�della�legge�8�ottobre�1997,�n.�352),�con�esclusionedunquedi�
quelli,�appartenenti�ad�enti�pubblici�(o�persone�giuridiche�private�senza�fine�di�lucro),�di�cui�
all'art.�4�della�stessa�legge�(ora�art.�5�del�testo�unico�n.�490�del�1999).�

2.�^La�questione�e�fondata.�
2.1.�^La�ratio 
della�agevolazione�di�cui�si�tratta�va�individuata�in�una�esigenza�di�equita�
fiscale,�derivante�dalla�considerazione�della�minore�utilita�economica�che�presentano�i�beni�
immobili�di�interesse�storico�o�artistico�in�conseguenza�del�complesso�di�vincoli�e�limiti�cui�
la�loro�proprieta�e�sottoposta.�
In�relazione�a�tale�ratio,�occorre,�dunque,�verificare�se�la�distinzione�tra�gli�immobili�di�
interesse�storico�o�artistico�appartenenti�a�``privati�proprietari'',�di�cui�all'art.�3�della�legge�

n.�1089�del�1939,�e�quelli�di�proprieta�di�enti�pubblici�o�persone�giuridiche�private�senza�
scopo�di�lucro,�di�cui�all'art.�4,�sia�tale�da�giustificare�un�diverso�trattamento�fiscale,�o�se�
invece,�sotto�questo�specifico�profilo,�essa�sia�manifestamente�arbitraria�e,�quindi,�tale�da�
rendere�incostituzionale�la�limitazione�dell'agevolazione�fiscale�su�di�essa�basata.�
Riguardo�agli�esatti�termini�di�tale�distinzione�non�si�rinviene,�peraltro,�in�giurispru-
denza,�uniformita�di�ricostruzioni�interpretative.�In�estrema�sintesi,�secondo�una�tesi�piu�
risalente,�la�differenza�di�disciplina�si�sostanzierebbe�essenzialmente�nel�fatto�che�i�beni�di�
interesse�storico-artistico�appartenenti�ad�enti�pubblici�e�persone�giuridiche�private�senza�
fini�di�lucro,�a�differenza�di�quelli�appartenenti�a�persone�fisiche�e�societa�,�resterebbero�sog-
getti�ex 
lege 
alle�disposizioni�di�tutela,�senza�necessita�di�alcuno�specifico�provvedimento�
da�parte�dell'autorita�competente�ed�a�prescindere�anche�dalla�loro�inclusione�negli�elenchi�
previsti�dallo�stesso�art.�4.�Secondo�un�diverso�indirizzo,�che�appare�prevalente�nella�piu�
recente�giurisprudenza�amministrativa,�anche�i�beni�appartenenti�agli�enti�pubblici�(ed�alle�
persone�giuridiche�private�senza�fini�di�lucro)�sarebbero�invece�sottoposti�alla�legislazione�
vincolistica�solo�a�seguito�dell'adozione�di�un�atto�formale�da�parte�del�Ministero�per�i�beni�
e�le�attivita�culturali,�differenziandosi�il�procedimento,�nei�due�casi,�solo�quanto�alla�neces-
sita�,�non�richiesta�per�i�soggetti�di�cui�all'art.�4,�di�una�formale�notifica�dell'atto�amministra-
tivo.�

Indipendentemente�dall'opinione�che�si�ritenga�al�riguardo�piu�corretta,�risulta,�in�ogni�
caso,�pacifico�che�la�distinzione�tra�le�fattispecie�di�cui�agli�artt.�3�e�4�della�legge�n.�1089�
del�1939�puo�eventualmente�riguardare�le�modalita�attraverso�le�quali�si�perviene,�nei�due�
casi,�all'individuazione�dei�beni�oggetto�di�tutela,�ma�di�certo�non�attiene�al�regime�giuridico�
cui�i�beni�in�questione�sono�assoggettati,�in�ragione�del�loro�interesse�storico�o�artistico,�
identica�essendo,�nei�due�casi,�la�disciplina�finalizzata�alla�loro�tutela.�

Ed�e�appena�il�caso�di�sottolineare�che�il�mancato�riferimento,�nella�norma�impugnata,�
ai�beni�di�cui�all'art.�4�della�legge�n.�1089�del�1939�non�puo�di�certo�trovare�giustificazione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ne�^come�sostiene�il�Comune�di�Genova�^in�una�presunta�maggiore�capacita�contributiva�
degli�enti�pubblici�rispetto�ai�soggetti�privati,�trattandosi�di�una�presunzione�del�tutto�irra-
gionevole�e�della�quale�comunque�non�vi�e�traccia�nell'ordinamento�tributario,�ne�^come�
assume�l'Avvocatura�^nella�considerazione�che�gli�enti�pubblici�sono�istituzionalmente�chia-
mati�al�perseguimento�di�finalita�di�ordine�generale,�in�quanto�cio�naturalmente�non�puo�
significare�che�ciascun�ente�pubblico�debba�perseguire,�oltre�ai�propri�fini�istituzionali,�anche�
quelli�di�tutela�del�patrimonio�storico-artistico�della�nazione.�E�cio�a�prescindere�dal�fatto�
che�l'una�e�l'altra�tesi�sembrano�completamente�trascurare�la�circostanza�che�l'art.�4�della�
legge�n.�1089�del�1939�non�si�riferisce�solamente�agli�enti�pubblici�ma�anche�alle�persone�giu-
ridiche�private�senza�fini�di�lucro.�

Risulta,�pertanto,�evidente�che�la�distinzione�tra�i�beni�di�interesse�storico�o�artistico�di�
cui�agli�artt.�3�e�4�della�legge�n.�1089�del�1939�rappresenta�un�elemento�di�discrimine�manife-
stamente�irragionevole�rispetto�all'applicazione�di�un�beneficio�fiscale�che�trova�^come�si�e�
osservato�^il�suo�fondamento�oggettivo�proprio�nella�peculiarita�del�regime�giuridico�dei�
beni�di�cui�si�tratta.�Mentre,�d'altro�canto,�l'esigenza�di�certezza�nei�rapporti�tributari�cui�
assolve�il�provvedimento�formale�previsto�dall'art.�3�della�legge�n.�1089�del�1939�(che,�
secondo�un�diffuso�orientamento�interpretativo,�potrebbe�mancare,�come�si�e�visto,�per�i�
beni�di�cui�all'art.�4)�ben�puo�essere�soddisfatta,�per�i�beni�appartenenti�agli�enti�pubblici�
(o�alle�persone�giuridiche�private�senza�fini�di�lucro),�dalla�loro�inclusione�negli�elenchi�di�
cui�allo�stesso�art.�4�della�legge�ovvero�da�un�atto�dell'amministrazione�dei�beni�culturali�
ricognitivo�dell'interesse�storico�o�artistico�del�bene.�

Conclusivamente,�la�norma�impugnata�va�ricondotta�a�legittimita�costituzionale�attra-
verso�una�pronuncia�che�ne�estenda�l'applicazione�agli�immobili�di�interesse�storico�o�arti-
stico�di�cui�all'art.�4�della�legge�1�giugno�1939,�n.�1089.�

Per 
questi 
motivi 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�2,�
comma�5,�del�decreto-legge�23�gennaio�1993,�n.�16�(Disposizioni�in�materia�di�imposte�sui�
redditi,�sui�trasferimenti�di�immobili�di�civile�abitazione,�di�termini�per�la�definizione�agevo-
lata�delle�situazioni�e�pendenze�tributarie,�per�la�soppressione�della�ritenuta�sugli�interessi,�
premi�ed�altri�frutti�derivanti�da�depositi�e�conti�correnti�interbancari,�nonche�altre�disposi-
zioni�tributarie),�convertito,�con�modificazioni,�nella�legge�24�marzo�1993,�n.�75,�nella�parte�
in�cui�non�si�applica�agli�immobili�di�interesse�storico�o�artistico�di�cui�all'art.�4�della�legge�
1.�giugno�1939,�n.�1089�(Tutela�delle�cose�d'interesse�artistico�e�storico),�ora�art.�5�del�
decreto�legislativo�29�ottobre�1999,�n.�490�(Testo�unico�delle�disposizioni�legislative�in�mate-
ria�di�beni�culturali�e�ambientali,�a�norma�dell'articolo�1�della�legge�8�ottobre�1997,�n.�352).�

Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�
24�novembre�2003�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Il 
principio 
�simul 
stabunt, 
simul 
cadent� 
nello 
Statuto 
regionale 
siciliano 


(Corte�Costituzionale,�sentenza�13�gennaio�2004,�n.�2)�

La�sentenza�in�rassegna�appare�di�particolare�interesse,�anzitutto�perche�
e�la�prima�pronunciata�dalla�Corte�Costituzionale�su�impugnativa�di�uno�
Statuto�Regionale�a�sensi�dell'art�123,�secondo�comma�della�Costituzione�
nel�suo�testo�novellato�dalla�legge�costituzionale�22�novembre�1999�n.�1�e�da�
quella�di�adozione�del�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione;�in�secondo�luogo�
^edal�dila�della�prima�celebrazione�di�un�nuovo�processo�costituzionale�p
erche�la�questione�di��merito��appare�di�particolare�interesse,�risolvendosi�
in�quella�della�perimetrazione�del�principio��simul�stabunt,�simul�cadent�.�
Principio�di�recente�affermazione�e�di�grande�rilevanza.

E�ben�noto�come�il�nostro�Paese�abbia�attraversato,�nei�primi�anni�
novanta�del�secolo�scorso,�una�profonda�crisi�politico-istituzionale,�interpre-
tata�da�molti�come�reazione�all'esasperato�pluripartitismo�ed�alla�conse-
guente�instabilita�delle�maggioranze�e�quindi�degli�esecutivi,�tanto�a�livello�
centrale�quanto�a�livello�di�autonomie.�

Di�qui�l'esigenza�di�rafforzamento�degli�esecutivi�attraverso�l'introdu-
zione�del�principio��simul�stabunt,�simul�cadent��gia�operata�dal�1993�per�
Province�e�Comuni�e�dal�1999�per�le�Regioni�il�cui�Presidente,�da�allora�
(non�a�caso)�nel�lessico�corrente�ha�assunto�il�titolo�di��Governatore�.�

Nell'impossibilita�,�quantomeno�nei�tempi�brevi,�di�passare�da�un�pluri-
partitismo�esasperato�al�bipartitismo,�il�Paese�si�e�avviato�quindi�decisa-
mente,�come�appare�evidente,�verso�la�via�del�bipolarismo�ed�uno�degli�stru-
menti�elettivamente�adottati�^de�facto�o�de�iure�^e�quello�del�vincolo�
gravante�sulle�due�coalizioni�contrapposte�di�designare�il�leader�di�governo�
nel�momento�del�voto,�con�conseguente�conferimento�all'elettore�di�un�potere�
sostanziale�di�scelta�della�formula�politica�(e�del�suo�programma)�e�del�leader�
chiamato�ad�incarnarla�e�conseguente�vincolo�di�interdipendenza�fra�il�Presi-
dente,�la�sua�Giunta�ed�il�Consiglio.�Vincolo�espresso�dal�principio��simul�
stabunt,�simul�cadent��e�che�e�evidentemente�posto�a�garanzia�della�stabilita�
dell'esecutivo�regionale.�

La�sentenza�in�rassegna�affronta�^risolvendolo�negativamente�^il�pro-
blema�del�se�il�legislatore�statutario�possa�eludere�il�principio�attraverso�un�
sistema�elettorale�del�Presidente�formalmente�diverso�da�quello�del�suffragio�
universale�e�diretto�ma�con�esso�sostanzialmente�coincidente.�

Insieme�con�la�sentenza�vengono�pubblicati�il�ricorso�e�la�memoria�del-
l'Avvocatura�dello�Stato.�

Avv.�Ignazio�Francesco�Caramazza�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Ricorso 
ex 
art. 
123, 
secondo 
comma 


Costituzione 
del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�(cons.�16054/03,�avv.�Stato�I.�F.�

Caramazza)�c/�Regione�Calabria.�

Dichiarazione�della�illegittimita�costituzionale�dello�Statuto�della�Regione�Calabria�appro-

vatodalConsiglioRegionaleinprimadeliberazioneil13maggio2003,�insecondadeliberazione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

il31luglio2003epubblicatonelsupplementostraordinariodelB.U.R.n. 
4del6agosto2003, 


giusta 
delibera 
del 
Consiglio 
dei 
Ministri 
28 
agosto 
2003, 
con 
riguardo 
agli 
articoli 
33, 
38 


comma 
1 
lettere 
(a) 
ed 
(e); 
34 
e 
43 
comma 
2; 
50 
comma 
5 
e 
51. 


�La�Costituzione�italiana,�nel�suo�testo�novellato�dalle�riforme�del�1999�e�del�2001,�ha�
disegnato�con�sistematica�precisione�la�potesta�statutaria�delle�regioni,�assoggettandola,�da�
un�lato,�ad�un�procedimento�di�formazione��aggravato��dalla�doppia�deliberazione�del�Con-
siglio�a�maggioranza�qualificata�e�dalla�eventuale�consultazione�referendaria�(sul�modello�
delle�leggi�di�revisione�costituzionale);�attribuendogli,�dall'altro,�^insieme�con�l'affranca-
mento�dell'approvazione�parlamentare�^una�collocazione�privilegiata�nella�gerarchia�delle�
fonti�regionali.�

Il�sistema�cos|�delineato�dal�Costituente�se�soddisfa�appieno�l'istanza�autonomistica�non�
trascura�pero�,�certo,�il�principio�di�legalita�costituzionale,�che�riceve�adeguata�protezione�
attraverso�una�rigorosa�delimitazione�della�potesta�statutaria�ed�una�specifica�disciplina�del�
sindacato�di�costituzionalita�del�suo�esercizio.�Sindacato�che,�con�il�presente�ricorso,�il�
Governo�della�Repubblica�chiede�a�codesta�Corte.�

E�avviso�del�Governo,�infatti,�che,�con�le�norme�denunciate�in�epigrafe,�la�Regione�
Calabria�abbia�ecceduto�dalla�propria�potesta�statutaria�in�violazione�della�normativa�costi-
tuzionale,�come�si�confida�di�dimostrare�in�appresso.�

1.�^L'art. 
33delloStatutoviolagliartt.122e126Costituzione. 
La�normativa�costituzionale�richiamata,�segnatamente�l'art.�122,�ultimo�comma�e�126,�
terzo�comma,�sanciscono�un�vincolo�di�interdipendenza�fra�Giunta�(e�suo�Presidente�eletto�
a�suffragio�universale�e�diretto)�e�Consiglio.�Vincolo�espresso�dal�principio��simul 
stabunt, 
simul 
cadent��e�che�e�evidentemente�posto�a�garanzia�della�stabilita�dell'esecutivo�regionale.�

Il�richiamato�terzo�comma�dell'art.�126�dispone�infatti�che��L'approvazione�della�
mozione�di�sfiducia�nei�confronti�del�Presidente�della�Giunta�eletto�a�suffragio�universale�e�
diretto,�nonche�la�rimozione,�l'impedimento�permanente,�la�morte�o�le�dimissioni�volontarie�
dello�stesso�comportano�le�dimissioni�della�Giunta�e�lo�scioglimento�del�Consiglio�.�

Tale�norma�va�letta�in�correlazione�con�l'ultimo�comma�dell'art.�122,�il�quale�dispone�
che�il�Presidente�della�Giunta�regionale�e�eletto�a�suffragio�universale�e�diretto�salvo�che�lo�
Statuto�regionale�disponga�diversamente.�

Da�tale�combinato�disposto�si�evince�il�principio�che�in�tanto�lo�Statuto�regionale�puo�
discostarsi�dal�principio�del��simul 
stabunt 
simul 
cadent��in�quanto�contestualmente�preveda�
un�sistema�di�elezione�del�Presidente�della�Giunta�regionale�diverso�dal�suffragio�diretto�
(Corte�Cost.�sent.�20�giugno�2002,�n.�304).�

La�norma�statutaria�in�epigrafe�ha�violato�le�regole�ed�il�principio�di�cui�sopra,�in�
quanto�l'articolo�33�richiamato�prevede�che�il�Presidente�e�il�Vice�Presidente�della�Giunta�
regionale,�indicati�sulla�scheda�elettorale,�siano�votati�contestualmente�agli�altri�componenti�
del�Consiglio�regionale�e�siano�poi�nominati�dal�Consiglio�nella�seduta�di�insediamento,�
nella�quale�si�approva�la�mozione�sul�programma�di�Governo�(commi�1�e�2)�e�che�la�mancata�
nomina�del�Presidente�e�del�Vice�Presidente,�indicati�dal�corpo�elettorale,�comporta�lo�scio-
glimento�del�Consiglio�regionale�(comma�3).�

Peraltro,�viene�previsto�che�nei�casi�di�dimissioni�volontarie,�incompatibilita�sopravve-
nuta,�rimozione,�impedimento�permanente�o�morte�del�Presidente�della�Giunta�regionale,�
subentri�il�Vice�Presidente�(comma�4).�

La�norma�statutaria,�quindi,�dopo�aver�disciplinato�una�forma�di�elezione�sostanzial-
mente�diretta�a�suffragio�universale�(tanto�vero�che�specificamente�prevede�lo�scioglimento�
del�Consiglio�regionale�in�caso�di�mancata�nomina�del�Presidente�e�del�Vice�Presidente�indi-
cati�dall'elettorato)�viola�pero�l'articolo�126,�3.�comma,�della�Costituzione�nella�parte�in�cui�
non�prevede�le�dimissioni�della�Giunta�e�lo�scioglimento�del�Consiglio�regionale,�nei�casi�
espressamente�indicati�nello�stesso�articolo�126,�sostituendo�a�tale�conseguenza�il�subentro�
del�Vice�Presidente�al�Presidente.�

La�medesima�norma,�statutaria,�inoltre,�si�pone�in�contrasto�con�l'articolo�122�della�
Costituzione�andando�ad�incidere�in�materia�elettorale,�che�e�materia�coperta�da�riserva�di�
legge�regionale.�

2.�^L'art. 
38 
dello 
Statuto, 
comma 
1, 
lettera 
(a) 
ed 
(e) 
viola 
gli 
artt. 
122, 
1.comma 
e 
123, 
1O 
comma 
della 
Costituzione. 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�norma�statutaria�richiamata�prevede�la�disciplina�del�sistema�elettorale,�in�partico-
lare�nella�parte�in�cui�(comma�1,�lettera�a)�prevede�un�sistema�di�elezione�su�base�proporzio-
nale�con�voto�di�preferenza�e�premio�elettorale�di�maggioranza.�Essa�si�pone,�quindi,�in�con-
trasto�con�l'articolo�122,�1.�comma�della�Costituzione,�che�demanda�la�definizione�del�
sistema�di�elezione�alla�legge�regionale�nel�quadro�unitario�dato�dai�principi�fondamentali�
stabiliti�dalla�legge�della�Repubblica.�

L'introduzione�nello�Statuto�di�disposizioni�in�materia�elettorale�viola,�pertanto,�la�
riserva�di�legge�regionale�e�costituisce�una�forte�limitazione�dei�poteri�del�Consiglio.�Si�
tratta,�all'evidenza,�di�una�illegittimita��che�trascende�il�dato�meramente�formale,�determi-
nando�un��rafforzamento��della�fonte�normativa�lesivo�del�principio�di�democrazia�diretta.�
A�tacer�d'altro,�infatti,�la�norma�avrebbe�l'effetto�di�rendere�indisponibili�all'iniziativa�popo-
lare�referendaria�le�norme�elettorali,�in�quanto,�a�norma�dell'articolo�11�dello�stesso�Statuto,�
non�e��ammesso�referendum�per�l'abrogazione�di�norme�statutarie.�

La�stessa�disposizione�risulta,�altres|�,�eccedere�la�competenza�regionale,�in�relazione�
all'articolo�123,�comma�1,�della�Costituzione�che�fissa�rigidamente�i�contenuti�ed�i�limiti�
dello�Statuto�stesso.�

3.�^L'art.�34�dello�Statuto,�comma�1�lettera�(i)�e�l'art.�43,�comma�2,�violano�l'art.�121�
della�Costituzioneedilprincipiodiseparazionedeipoteri.�

Il�combinato�disposto�statutario�in�epigrafe�attribuisce�al�Consiglio�regionale�l'esercizio�
di�una�potesta��regolamentare�nella�forma�di�regolamenti�di�attuazione�e�di�integrazione�in�
materia�di�legislazione�esclusiva�delegata�dallo�Stato�in�presenza�di�una�normativa�costitu-
zionale�che�non�riconosce�(et�pour�cause!)�alcuna�potesta��regolamentare�al�Consiglio�(cos|��
come�nessuna�potesta��regolamentare�e��riconosciuta�al�Parlamento�nazionale).�

Non�pare,�infatti,�potersi�sostenere�che�quanto�non�e��consentito�al�Parlamento�nazio-
nale�in�virtu��del�principio�di�separazione�dei�poteri�degli�organi�dello�Stato,�possa�ritenersi�
ammesso�per�quello�regionale.�

Tanto�cio��e��vero�che�prima�dell'entrata�in�vigore�della�riforma�del�Titolo�V�della�Costi-
tuzione,�in�base�alle�considerazioni�suesposte,�il�Governo�ha�rinviato�a�nuovo�esame�dei�
Consigli�regionali�numerose�leggi�regionali,�che�avevano�attribuito�potesta��regolamentare�
al�Consiglio�Regionale.�

4.�^L'art.�50�dello�Statuto,�comma�5,�viola�l'art.�117,�comma�2,�lettera�l�della�Costitu-
zione.�

La�norma�statutaria�in�epigrafe�sancisce�una�serie�di�principi�riguardanti�i�dirigenti�
regionali�e,�piu��in�generale,�gli�incarichi�e�il�rapporto�di�lavoro�dirigenziali.�

Recita�il�testo�statutario�nei�suoi�commi�4,�5�e�6�dell'articolo�50:�

�4.�^Aidirigentisonoattribuitiicompitidiattuazionedegliobiettiviedeiprogrammi�
definiticongliattidiindirizzoadottatidalPresidenteedalla�Giuntae,�limitatamentealConsi-

glio,�dal�Presidente�e�dall'Uf
fficio�di�Presidenza.�

5.�^Nell'eserciziodellapotesta�statutaria,legislativaeregolamentare,laRegioneprovvede�
a�disciplinare�il�regime�contrattuale�dei�dirigenti,�l'attribuzione�e�la�revoca�degli�incarichi,�l'ac-

certamento�delle�responsabilita�e�la�comminazione�delle�sanzioni,�nonche�ad�istituire�il�ruolo�

dei�dirigenti�della�regione�e�il�ruolo�dei�dirigenti�del�Consiglio�regionale.�

6.�^Tuttigliincarichidirigenzialidevonoessereformalmenteconferitientro60giornidal-
l'insediamento�dei�nuovi�organi�regionali�.�

Orbene,�la�norma�afferente�al�regime�contrattuale�dei�dirigenti�attribuisce�alla�Regione�
competenze�riservate�allo�Stato�ai�sensi�dell'art.�11,�comma�secondo,�lettera�l),�della�Costitu-
zione�(materia��ordinamento�civile�),�atteso�che��gli�aspetti�fondamentali�del�rapporto�pri-
vato�e�quindi�del�rapporto�di�lavoro�pubblico,�oltre�che�la�disciplina�del�diritto�sindacale��
rientrano�pacificamente�nella�nozione�di�ordinamento�civile,�per�comune�intesa�di�Stato�e�
Regioni.�

Non�a�caso�nel�documento�approvato�dalla�Conferenza�dei�Presidenti�delle�Regioni�e�
delle�Province�autonome�il�21�marzo�2002�si�precisa�che��poiche�il�rapporto�di�lavoro�pub-
blico�e��stato�fatto�rientrare�nella�disciplina�privatistica,�possiamo�quindi�concludere�che,�
parimenti�ai�lavoratori�privati,�anche�per�quelli�alle�dipendenze�delle�pubbliche�Amministra-
zioni,�il�legislatore�regionale�trova�un�limite�invalicabile�nella�contrattazione�nazionale,�che�
puo��a�sua�volta�ricevere�una�regolamentazione�di�sostegno�da�parte�del�legislatore�nazio-
nale�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

5.�^L'art.�51�dello�Statuto�viola�l'art.�123,�1�comma�della�Costituzione.�
La�norma�statutaria�in�epigrafe,�disciplinando�la�potesta�normativa�tributaria�della�
Regione,�statuisce�su�materie�che�non�rientrano�tra�quelle�che�l'articolo�123�della�Costitu-
zione�attribuisce�agli�Statuti�regionali,�e�che�consistono�nella�forma�di�governo�e�nei�principi�
fondamentali�di�organizzazione�e�funzionamento.�Tale�disposizione�contrasta�pertanto�con�
il�citato�articolo�123,�1.�comma,�della�Costituzione.�

Per�le�suesposte�ragioni�si�chiede�a�codesta�Corte�Costituzionale�di�dichiarare�la�illegit-
timita�costituzionale�della�deliberazione�legislativa�statutaria�impugnata�nei�termini�sopra�
precisati�e�di�inibirne�la�promulgazione.�

Si�esibiranno�la�predetta�deliberazione�ed�estratto�della�deliberazione�del�Consiglio�dei�
Ministri�28�agosto�2003.�
Roma,�3�settembre�2003�-Vice�Avvocato�Generale�dello�Stato:�Ignazio�Francesco�

Caramazza�.�

Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
^Corte 
Costituzionale 
^Memoria 
per�il�Presidente�del�Con-

siglio�dei�Ministri�(cont.�31199/03,�avv.�Stato�I.�F.�Caramazza)�c/�Regione�Calabria�

(Avv.�B.�Caravita�di�Toritto,�Avv.�M.�Sanino).�

Illegittimita�costituzionale�dello�Statuto�della�Regione�Calabria�approvato�dal�Consiglio�

Regionale�in�prima�deliberazione�il�13�maggio�2003,�in�seconda�deliberazione�il�31�luglio�2003�

epubblicatonelsupplementostraordinario�delB.U.R.�n.4�del6agosto2003,�giusta�delibera�

del�Consiglio�dei�Ministri�28�agosto�2003,�con�riguardo�agli�articoli�33,�38�comma�1�lettere�(a)�

ed�(e);�34�e�43�comma�2;�50�comma�5�e�51.�

�Con�ricorso�in�data�3�settembre�2003�il�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�ha�impu-
gnato�lo�Statuto�in�epigrafe,�denunciandone�una�serie�di�norme�ai�sensi�dell'art.�123,�
2.�comma�della�Costituzione.�Si�e�costituita�la�Regione�Calabria�difendendo�la�legittimita�
costituzionale�di�tutte�le�norme�denunciate�con�articolate�argomentazioni.�

Ad�illustrazione�delle�ragioni�del�ricorrente�si�osserva�quanto�appresso.�

1.�^Sulprimo�motivo�di�ricorso.�
La�difesa�dello�Stato,�con�il�motivo�in�epigrafe�che�^numerazione�a�parte�^costituisce�
l'elemento�fondante�del�ricorso,�ha�denunciato�l'illegittimita�dell'art.�33�dello�Statuto�della�
Regione�Calabria�in�quanto�tale�norma,�dopo�aver�disciplinato�una�forma�di�elezione�del�
Presidente�a�suffragio�universale�e�diretto�(forma�che�comporta,�per�dettato�costituzionale,�
un�vincolo�assoluto�di�interdipendenza�fra�Presidente,�Giunta�e�Consiglio�espresso�dal�prin-
cipio��simul�stabunt,�simul�cadent�)�non�ha�pero�previsto�le�necessarie�dimissioni�della�
Giunta�e�lo�scioglimento�del�Consiglio�regionale�in�caso�di�sfiducia,�rimozione,�impedimento�
permanente,�morte�o�dimissioni�volontarie�del�Presidente�sostituendo�a�tale�conseguenza,�
costituzionalmente�necessitata,�il�subentro�del�Vice�Presidente�al�Presidente.�

1.1.�^La�Regione�Calabria,�nel�costituirsi,�ha�dedotto�la�piena�legittimita�dell'operare�
del�legislatore�statutario,�in�quanto�il�sistema�di�elezione�del�Presidente�e�del�Vice�Presidente�
previsto�dallo�Statuto�sarebbe�diverso�da�quello�del�suffragio�universale�e�diretto.�
Infatti�l'elezione�sarebbe�non�diretta�ma��filtrata��da�una�successiva�elezione�consiliare,�
che�contemplerebbe�non�solo�la�scelta�del�nominando�ma�anche�l'approvazione�del�pro-
gramma�di�governo.�

Il�rapporto�fiduciario�si�instaurerebbe�quindi�non�gia�fra�Presidente�e�corpo�elettorale�
ma�fra�Presidente�e�Consiglio�in�funzione�di�un�programma�elettorale.�

1.2.�^Tale�tesi�appare�inaccettabile�innanzitutto�sul�piano�della�esegesi�letterale�della�
normativa�in�esame.�In�tal�senso,�depongono�sia�il�dato�estrinseco�(il�Presidente�viene�indi-
cato�nella�scheda�elettorale�e�votato�contestualmente�con�gli�altri�componenti�del�Consiglio,�
che�lo��nomina��enon�lo�elegge:�art.�32),�sia�il�dato�intrinseco�(il�Consiglio�deve��nominare��
il�Presidente�indicato�e�risultato�vincitore,�pena�l'automatico�suo�scioglimento:�non�e�quindi�
libero�di�scegliere,�salva�ogni�responsabilita�politica).�Un�siffatto�obbligo�al�Consiglio�non�
puo�che�derivare�dalla�investitura�popolare�del�Presidente�(espressamente�citata�al�comma�2�
dell'art.�33),�sia�pure�sottoposta�alla�particolare�modalita�(non�della�proclamazione�da�parte�
dell'Ufficio�elettorale�ma)�della�nomina�vincolata�da�parte�del�Consiglio.�Ma�poiche�questo�
non�puo�scegliere�diversamente,�e�evidente�che�la�scelta�e�considerata�come�gia�fatta�da�parte�
del�Corpo�elettorale:�trattasi�percio�di�una�investitura�diretta.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�norma�statutaria�inoltre�contrasta,�a�tacer�d'altro,�con�l'art.�121�Cost.�che�non�
contempla�tra�gli�organi�della�Regione�la�figura�del�Vice�Presidente�e�con�l'art.�122�che�non�
prevede�la�elezione�diretta�di�quest'ultimo�ma�solo�quella�del�Presidente.Ne�va�trascurato�
il�contrasto�con�l'art.�126�Cost.�perche�attribuisce�al�Vice�Presidente�il�potere�di�determinare�
lo�scioglimento�del�Consiglio,�(dimettendosi)�in�difetto�di�qualsiasi�previsione�costituzionale.�
Nemmeno�e�esatto,�poi,�sostenere�^come�si�fa�ex 
adverso 
^che�la�nomina�derivi�dal�Consi-
glio�regionale�(e�sarebbe�quindi�una�elezione�indiretta),�in�quanto�il�Consiglio�pur�chiamato�
ad�un�compito�di�grande�importanza�e�delicatezza,�quale�la�nomina�del�Presidente�della�
Giunta�Regionale,�non�ha�alcun�potere�decisionale,�dovendo�necessariamente�nominare�
quello�indicato�e�risultato�vincitore�alle�elezioni�(l'alternativa,�essendo�sanzionata�con�lo�
scioglimento,�non�e�facolta�legittima�ma�integrerebbe�una�vera�e�propria�ribellione�rispetto�
alla�volonta�popolare�e�all'ordinamento).�

Ne�appare�un�correttivo�adeguato�(come�pero�sostenuto�nella�memoria�di�costituzione)�
il�fatto�che�il�candidato�Presidente�sia�eletto�in�una�con�la�discussione�e�l'approvazione�del�
programma�dato�che�^al�contrario�^la�norma�(art.�33,�comma�2)�prevede�prima�la�nomina�
del�Presidente�e�del�Vice�Presidente,�sulla�base�dell'investitura�popolare,�e�poi�l'approvazione�
della�mozione�sul�programma�di�governo�da�essi�presentato�in�Consiglio�e�chesolo�la�man-
cata�nomina�comporti�lo�scioglimento�del�Consiglio.�

Se�fosse�vero�che�il�Consiglio�puo�valutare�effettivamente�il�programma�del�Presidente,�
dovrebbe�essergli�possibile�esprimersi�sullo�stesso�senza�incorrere,�in�caso�di�disapprova-
zione,�nello�scioglimento.�Il�che�non�e�.�Risulta�quindi�dimostrato�per�altra�via�che�si�e�,nella�
specie,�in�presenza�di�una�elezione�diretta,�che�come�tale�non�puo�essere�in�alcun�modo�con-
traddetta�dal�Consiglio.�

In�definitiva�e�per�concludere�sul�punto,�sembra�pacifico�che��elezione�a�suffragio�uni-
versale�e�diretto��altro�non�possa�significare�che�scelta�di�un�candidato�nominativamente�
indicato�ad�opera�dell'intero�corpo�elettorale�all'uopo�consultato.�

Il�che�nella�specie�sicuramente�si�verifica�a�nulla�rilevando�che�fra�l'elezione�(scelta)�e�
l'insediamento�si�frapponga�un�provvedimento�di�investitura�(la�nomina�ad�opera�del�Consi-
glio)�che�non�ha�alcuno�spessore�eccedente�quello�della�mera�ratifica�notarile�ed�effettual-
mente�analogo�ad�una�proclamazione.�

1.3.�^Ancor�meno�accettabile�appare,�poi,�la�tesi�regionale�quando,�dal�piano�dell'ese-
gesi�letterale,�si�passi�a�quello�dell'esegesi�logica,�storica�e�sistematica.
E�ben�noto�come�il�Paese�abbia�attraversato,�nei�primi�anni�novanta,�una�profonda�crisi�
politico�-istituzionale,�interpretata�da�molti�come�reazione�all'esasperato�pluripartitismo�
ed�alla�conseguente�instabilita�delle�maggioranze�e�quindi�degli�esecutivi,�tanto�a�livello�cen-
trale�quanto�a�livello�di�autonomie.�

Di�qui�l'esigenza�di�rafforzamento�degli�esecutivi�attraverso�l'introduzione�del�principio�
�simul 
stabunt, 
simul 
cadent� 
gia�operante�dal�1993�per�Province�e�Comuni�e�dal�1999�per�le�
Regioni�(Bartole, 
Bin, 
Falcon, 
Tosi, 
Diritto 
regionale 
dopo 
la 
riforma,�2003,�75�ss.),�il�cui�
Presidente,�da�allora�(non�a�caso)�nel�lessico�corrente�ha�assunto�il�titolo�di��Governatore�.�

Nell'impossibilita�,�quanto�meno�nei�tempi�brevi,�di�passare�da�un�pluripartitismo�esa-
sperato�al�bipartitismo,�il�Paese�si�e�avviato�quindi�decisamente,�come�appare�evidente,�verso�
la�via�del�bipolarismo�ed�uno�degli�strumenti�elettivamente�adottati�^defacto 
o 
de 
iure 
^e�
quello�del�vincolo�gravante�sulle�due�coalizioni�contrapposte�di�designare�il�leader�di�
governo�nel�momento�del�voto,�con�conseguente�conferimento�all'elettore�di�un�potere�
sostanziale�di�scelta�della�formula�politica�(e�del�suo�programma)�e�del�leader�chiamato�ad�
incarnarla�(A.�Ruggeri, 
Elezione 
del 
Presidente 
e 
forma 
di 
governo 
regionale 
fra 
politica 
e 
diritto 
in�Federalismi 
it., 
Rivista 
telematica, 
numero�9/2003).�

Tale�strumento�e�stato�normativamente�adottato�dalla�riforma�costituzionale�di�cui�si�
discute�e�che�lo�Statuto�impugnato�ha�tentato�di�eludere�con�una�norma�che,�solo�adottando�
un�metro�assolutamente�formalistico,�potrebbe�ritenersi�non�configurare�un�sistema�di�ele-
zione�a�suffragio�universale�e�diretto.�

Peraltro,�come�risulta�a�tutte�lettere�della�sentenza�di�codesta�Corte�n.�304/2002,�la�
natura�diretta�o�meno�del�meccanismo�elettorale�del�Presidente�deve�essere�individuata�sulla�
base�di�criteri�sostanzialistici�e�non�meramente�formali.�Che�cos|�sia�e�che�cos|�non�potrebbe�
altrimenti�essere�e�provato,�d'altronde,�dalle�aberrazioni�cui�condurrebbe�l'opposta�tesi,�fatta�
propria�dalla�regione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ove,�infatti�aderendo�a�tale�tesi,�si�ritenesse�legittima�la�norma�statutaria�di�cui�qui�si�
discute,�si�depotenzierebbe�il�Presidente��togliendogli�il�decisivo�deterrente�dello�sciogli-
mento�e�spingendolo�cos|��a�galleggiare�in�una�stabilita�inefficiente�o,�prima�o�poi,�dimet-
tersi�mentre�alle�sue�spalle�e�gia�pronto�il�suo�rivale�istituzionale,�non�il�Capo�dell'Opposi-
zione,�come�nei�Paesi�normali,�ma�il�suo�Vice-Presidente�che�disporrebbe�invece�di�quel�
potere.�Peraltro�di�Presidenti�solo�indicati�e�poi�``ribaltati''�e�gia�piena�la�storia��(S.�Cec-
canti,�Leforme�di�Governo�regionale�oggi�in�Federalismi.it,�n.�10/2003).�

Si�frustrerebbe�cioe�lo�scopo�politico-istituzionale�di�stabilizzazione�dell'Esecutivo�
voluto�dal�legislatore�costituzionale�per�correggere�i�difetti�causati�dal�pluripartitismo�e�dalla�
endemica�instabilita�dei�governi:�instabilita�indotta�piu�da�conflitti�interni�delle�coalizioni�
di�maggioranza�che�dalla�forza�dell'opposizione.�

1.4.�^In�via�subordinata�la�difesa�della�Regione,�per�l'eventualita�che�codesta�Corte�
ritenesse�che�l'art.�33�dello�Statuto�abbia�introdotto�una�elezione�del�Presidente�a�suffragio�
universale�e�diretto,�chiede�che�codesta�Corte�sollevi�di�fronte�a�se�stessa�questione�di�legitti-
mita�costituzionale�dell'art.�126�comma�3.�Costituzione�per�violazione�degli�artt.�3,�97,�123�
92�e�94�Costituzione�per�aver�operato�una�scelta�irragionevole�e�contraria�ai�principi�del�par-
lamentarismo.�
La�questione�appare�in�parte�inammissibile�ed�in�parte�manifestamente�infondata. 
Se�e�vero,�infatti,�che�anche�le�leggi�di�revisione�costituzionale�sono�soggette�al�sindac
ato�della�Corte,�vero�e�anche�che�tale�sindacato�deve�prendere�a�parametro�non�gia�qualsiv
oglia�norma�costituzionale,�ma�solo�quelle�che�esprimono�i��principi�supremi�dell'ordinam
ento�costituzionale�,�che�sono�contenuti,�tradizionalmente,�nella�parte�prima�della�Costi


tuzione.�
Orbene,�rispetto�ai�parametri�indicati�da�controparte�solo�il�principio�di�ragionevolezza�
e�contenuto�nella�prima�parte�della�Costituzione�ed�e�agevole�rispondere�che�non�solo�esso�

non�risulta�violato�dalla�normativa�in�esame�ma�addirittura�che,�atteso�il�fine�di�stabilizza-
zione�politica�perseguito,�la��incarnazione��di�una�formula�di�coalizione�politica�in�un�leader�
con�congiunzione�indissolubile�di�sorti�(A. 
Ruggeri, 
op.�cit.)�appare�mezzo�perfettamente�

congruente�con�il�fine.�

Il�confronto�con�gli�altri�parametri�invocati�appare,�poi,�come�gia�detto,�inammissibile�a
ttesa�la�loro�equiordinazione�alla�norma�scrutinanda�nella�gerarchia�delle�fonti.�Ad�abun-
dantiam�si�osserva�comunque�che�il�richiamo�all'art�97�della�Costituzione�appare�quanto�
mai�vago�e�generico,�mentre�quello�agli�artt.�92�e�94�appare�fuor�di�luogo�in�quanto�il�
�governatorato��regionale�appare�ispirato�assai�piu�al�presidenzialismo�che�al�parlamentari-
smo�(F.�Cuocolo,�Le�nuove�potesta�statutarie�regionali,in�Quaderni�costituzionali�2/2003).�
D'altronde�e�stato�acutamente�detto�in�proposito�che��mutato�il�contesto,�per�quanto�non�
si�sia�ancora�^come�si�diceva�^approdati�ad�un�sistema�di�partiti�dotato�di�una�sua�chiara�
fisionomia�e�stabilita�,�e�riconoscendosi�agli�elettori�un�potere�sostanziale�di�scelta�della�for-
mula�politica�e�del�leader�chiamato�ad�incarnarla,�la�stanca�riproposizione�della�vecchia�let-
tura�dell'art.�94�entrerebbe�fatalmente�in�rotta�di�collisione�col�valore�democratico,�nella�
sua�piu�elementare�accezione�e�forma�di�inveramento�.�(A.�Ruggeri, 
op.�cit.).�

2.�^Sugliulteriorimotividiricorso.�
2.1.�^Con�il�secondo�motivo�di�ricorso�e�stata�impugnata�la�norma�statutaria�che�vin-
cola�tassativamente�la�legge�elettorale�regionale�emananda.�
Tale�censura�si�ribadisce,�in�quanto�con�le�norme�censurate�il�legislatore�statutario�
regionale�invade�^alternativamente�o�cumulativamente�^sia�la�competenza�statale�in�mate-
ria�di�definizione�dei�principi�fondamentali�sia�quella�consiliare,�in�quanto�il�Consiglio�e�tito-
lare�di�una�vera�e�propria�potesta�riservata.�Con�la�sentenza�n.�196/2003,�codesta�Corte�ha,�
infatti,�puntualmente�delineato�come�in�materia�elettorale�regionale�occorra�distinguere�fra�
competenze�statali,�statutarie�regionali�e�consiliari�regionali,�riservando�alla�legge�statale�la�
posizione�dei�principi�fondamentali�ed�al�Consiglio�regionale�il�sistema�di�elezione�regionale,�
e�conferendo�alla�potesta�statutaria�soltanto�quelle�norme�in�materia�di�organi�elettivi�che�costi-
tuiscanoparte�della�disciplina�dellaforma�digoverno�regionale�(cos|�come�accade�per�laproro-
gatio�degli�organi�elettivi�regionali).�

La�norma�impugnata,�non�costituendo�parte�della�disciplina�della�forma�di�governo�
regionale,�viola,�quindi,�all'evidenza,�la�riserva�di�legge�regionale.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

2.2.�^In�ordine�al�terzo�motivo�di�ricorso�la�difesa�dello�Stato,�vista�la�sentenza�di�
codesta�Corte�n.�313�del�21�ottobre�2003�non�puo�che�rispettosamente�prenderne�atto.�
2.3.�^In�ordine�al�quarto�motivo�di�ricorso,�relativo�alla�disciplina�contrattuale�dei�diri-
genti,�del�quale�controparte�stessa�sembra�implicitamente�riconoscere�la�fondatezza,�quando�
afferma�che�la��privatizzazione��del�pubblico�impiego�inserisce�la�materia�nell'ordinamento�
civile,�sembrera�sufficiente�ricordare�come�la�recentissima�sentenza�di�codesta�Corte�
n.�314/2003�rafforzi�la�tesi�del�ricorrente.�
Con�detta�sentenza�codesta�Corte�ha,�infatti,�affermato�che�la�disciplina�dei�rapporti�di�
lavoro�e�di�impiego�alle�dipendenze�di�amministrazioni�pubbliche�mediante�contrattazione�
collettiva�e�norma�fondamentale�di�riforma�economico-sociale�della�Repubblica.�

Tanto�include�definitivamente�la�materia�nell'ordinamento�civile.�

2.4.�^Sul�quinto�motivo�di�ricorso�la�difesa�dello�Stato�non�puo�che�insistere�nella�pro-
spettazione�gia�formulata.�Se�e�vero,�infatti,�che�la�norma�statutaria�impugnata�e�in�parte�
meramente�riproduttiva�del�dettato�costituzionale,�vero�e�anche�che�l'art.�123�della�Costitu-
zione�delimita�rigorosamente�le�materie�che�formano�legittimo�oggetto�della�potesta�di�rego-
lazione�statutaria�e�fra�di�esse�non�vi�e�la�imposizione�tributaria.�
Cio�non�significa,�certo,�che�la�Regione�non�abbia�autonomia�finanziaria:�detta�autono-
mia�e�espressamente�sancita�e�regolata�dalla�Costituzione�con�disposizioni�chenon�sem-
brano�pero�lasciare�margini�all'intervento�di�una�potesta�statutaria.�

I�poteri�regionali�in�materia�andranno�quindi�esercitati�nel�rispetto�dei�principi�di�coor-
dinamento�della�finanza�pubblica�e�del�sistema�tributario�di�cui�all'art.�119�Costituzione�
(e�che�sono�in�corso�di�elaborazione�da�parte�dell'Alta�Commissione�di�studio�prevista�dal-
l'art.�3�della�legge�finanziaria�2003�n.�289�del�2002).�

Da�ultimo,�e�per�replicare�ad�una�avversa�confutazione,�sembrano�ininfluenti�in�propo-
sito�le�disposizioni�della�legge�statale�131/2003,�che�sarebbe�in�sintonia�con�l'ultimo�comma�
dell'art.�51�dello�Statuto.�

Tale�ultima�norma�(cos|�come�quella�piu�sopra�citata)�attiene�indubbiamente�a�profili�
organizzativo�-funzionali�della�Regione�ma�non�vale�certo�a�legittimare�il�precedente�dettato�
dell'art.�51�dello�Statuto�che�regola�invece�^inammissibilmente�^l'autonomia�finanziaria�
della�Regione�stessa.�

Per�tutte�le�suesposte�ragioni,�richiamato�quanto�dedotto�nel�ricorso,�si�insiste�per�l'ac-
coglimento�delle�conclusioni�ivi�precisate.�

Roma,�11�novembre�2003�^Vice 
Avvocato 
Generale 
dello 
Stato: 
Ignazio 
Francesco 
Caramazza�.�

Corte 
Costituzionale, 
sentenza 
13 
gennaio 
2004, 
n. 
2 
^Pres. 
R.�Chieppa�^Red. 
U.�De�Siervo�

^Regione�Calabria�(Avv.ti�V.�Cerulli�Irelli�e�B.�Caravita�di�Toritto)�c/�Presidente�del�

Consiglio�dei�Ministri�(cont.�31199/03,�avv.�Stato�I.�F.�Caramazza).�

�(omissis) 
Considerato 
in 
diritto 
1.�^Il�Governo�ha�sollevato�questione�di�legittimita�
costituzionale�degli�artt.�33;�34,�comma�1,�lettera�i);38,�comma�1,�lettere�a) 
ed�e);43,�
comma�2;�50,�comma�5�e�51�dello�statuto�della�Regione�Calabria,�approvato�in�prima�delibe-
razione�il�13�maggio�2003�e,�in�seconda�deliberazione,�il�31�luglio�2003,�in�riferimento�agli�
artt.�117,�secondo�comma,�lettera�l);�121,�122,�123,�primo�comma�e�126�della�Costituzione,�
nonche�al�principio�di�separazione�dei�poteri.�

L'art.�33�viene�impugnato�perche�,�disciplinando�la�elezione�del�Presidente�e�del�Vice�
Presidente�della�Giunta�da�parte�del�corpo�elettorale�e�la�loro�necessaria�successiva�designa-
zione�da�parte�del�Consiglio�regionale�nella�prima�seduta,�a�meno�di�un�automatico�sciogli-
mento�del�Consiglio�stesso,�nonche�prevedendo�che�il�Vice�Presidente�subentri�nella�carica�
al�Presidente�in�caso�di�dimissioni�volontarie,�incompatibilita�sopravvenuta,�rimozione,�
impedimento�permanente�o�morte,�violerebbe�gli�artt.�122,�ultimo�comma,�e�126,�terzo�
comma,�della�Costituzione.�Cio�in�quanto,�malgrado�un�meccanismo�di�elezione�sostanzial-
mente�a�suffragio�universale�e�diretto,�si�verrebbe�ad�eludere�il�principio�simul 
stabunt, 
simul 
cadent,che�e�derogabile�solo�se�a�livello�statutario�si�operi�una�scelta�istituzionale�diversa�
dalla�elezione�a�suffragio�universale�e�diretto.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tale�disposizione�statutaria�violerebbe,�inoltre,�l'art.�122,�primo�comma,�della�Costitu-
zione,�perche�inciderebbe�inevitabilmente�sulla�materia�elettorale,�riservata�alla�legge�regio-
nale,�nel�rispetto�dei�principi�fondamentali�stabiliti�dal�legislatore�statale.�

Gli�artt.�34,�comma�1,�lettera�i) 
e�43,�comma�2,�nell'attribuire�l'esercizio�della�potesta�
regolamentare�al�Consiglio�regionale�nel�caso�dei�regolamenti�di�attuazione�o�di�integrazione�
in�materie�di�legislazione�esclusiva�dello�Stato�da�questo�delegati�alle�Regioni,�violerebbero�
l'art.�121�della�Costituzione,�che�attribuirebbe�l'esercizio�del�potere�regolamentare�della�
Regione�alla�Giunta�regionale;�sarebbe�violato,�inoltre,�il�principio�della�separazione�dei�
poteri.�

L'art.�38,�comma�1,�lettere�a) 
ed�e),�disciplinando�alcuni�aspetti�della�materia�elettorale,�
contrasterebbe�con�gli�artt.�122,�primo�comma,�e�123,�primo�comma,�della�Costituzione,�in�
quanto�violerebbe�la�riserva�di�legge�regionale�nella�suddetta�materia�e,�irrigidendo�la�disci-
plina�della�materia�in�questione,�determinerebbe�la�sottrazione�al�corpo�elettorale�della�pos-
sibilita�di�esprimersi�mediante�referendum 
su�di�essa.�

L'art.�50,�comma�5,�viene�impugnato�perche�,�attribuendo�alla�potesta�statutaria,�legisla-
tiva�e�regolamentare�della�Regione�la�disciplina�del�regime�contrattuale�dei�dirigenti�regio-
nali,�violerebbe�l'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�che�attribuisce�alla�
potesta�legislativa�esclusiva�dello�Stato�la�materia��ordinamento�civile��a�cui�sarebbero�
riconducibili�gli�aspetti�fondamentali�del�rapporto�di�lavoro�privato�e�quindi�anche�del-
l'attuale�rapporto�di�pubblico�impiego,�oltre�che�la�disciplina�del�diritto�sindacale.�

L'art.�51,�infine,�viene�censurato�perche�,�disciplinando�l'esercizio�della�potesta�norma-
tiva�tributaria�della�Regione,�violerebbe�l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione,�che�
non�prevede�tale�materia�tra�quelle�che�possono�costituire�oggetto�di�disciplina�da�parte�
dello�statuto�regionale.�

2.�^La�Regione�Calabria�si�e�ritualmente�costituita�in�giudizio,�sostenendo�l'inammissi-
bilita�e�comunque�l'infondatezza�di�tutte�le�censure�prospettate�nel�ricorso.�Inoltre,�la�resi-
stente�ha�chiesto�in�subordine,�nell'ipotesi�in�cui�dovesse�essere�ritenuta�fondata�la�prima�
censura�proposta�dal�Governo�ricorrente,�che�questa�Corte�sollevi�dinnanzi�a�se�questione�
di�legittimita�costituzionale�dell'art.�126,�terzo�comma,�della�Costituzione,�per�violazione�
degli�articoli�3,�97,�123,�92�e�94�della�Costituzione�e�dei�principi�supremi�che�da�tali�disposi-
zioni�si�deducono.�Cio�perche�la�previsione�dello�scioglimento�automatico�del�Consiglio�
regionale�anche�in�relazione�ad�eventi�che�colpiscano�accidentalmente�la�persona�del�Presi-
dente�della�Giunta,�quali�la�morte,�l'impedimento�permanente�o�le�dimissioni�volontarie�
non�dovute�ad�una�previa�mozione�di�sfiducia,�costituirebbe�una�scelta�irragionevole�ed�in�
contrasto�con�il�principio�del�parlamentarismo�(desumibile�dagli�artt.�92�e�94�della�Costitu-
zione),�dato�che�si�impedirebbe�alla�maggioranza�consiliare�di�portare�ad�attuazione�il�pro-
gramma�di�governo,�pur�in�assenza�di�rotture�del�rapporto�fiduciario.�
3.�^La�risoluzione�delle�suesposte�questioni�di�costituzionalita�rende�opportuno�premet-
tere�alcune�considerazioni�sull'ampiezza�e�sui�limiti�del�potere�statutario�delle�Regioni�ad�
autonomia�ordinaria�dopo�l'adozione�del�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione,�che�ha�fatto�
propria,�ma�anche�integrato�in�un�rinnovato�contesto,�la�riforma�costituzionale�introdotta�
dalla�legge�cost.�22�novembre�1999,�n.�1�(Disposizioni 
concernenti 
l'elezione 
diretta 
del 
Presi-
dente 
della 
Giunta 
regionale 
e 
l'autonomia 
statutaria 
delle 
Regioni).Cio�anche�in�considera-
zione�del�fatto�che�il�presente�giudizio�riguarda�la�prima�organica�deliberazione�legislativa�
regionale�di�adozione�di�uno�statuto�impugnata�dallo�Stato.�

Questa�Corte�ha�gia�chiarito�in�precedenti�sentenze�alcuni�profili�relativi�alla�fonte�nor-
mativa�statutaria,�ora�speciale�legge�regionale�caratterizzata�da�una�particolare�procedura�
di�adozione�e�di�controllo�(cfr.�sentenza�n.�304�del�2002)�e�meglio�definita�nella�ampiezza�
delle�materie�ad�essa�riservate,�indicate�nel�primo�e�nel�terzo�comma�dell'art.�123�della�Costi-
tuzione�(la�determinazione�della��forma�di�governo��e�dei��principi�fondamentali�di�organiz-
zazione�e�funzionamento�,�la�disciplina�dell'�esercizio�del�diritto�di�iniziativa�e�del�referen-
dum 
su�leggi�e�provvedimenti�amministrativi�della�Regione�,�nonche��la�pubblicazione�delle�
leggi�e�dei�regolamenti�regionali�,�la�disciplina�del�Consiglio�delle�autonomie�locali).�

In�questi�ambiti�la�Regione�dispone�di�un�autonomo�potere�normativo�per�la�configura-
zione�di�un�ordinamento�interno�adeguato�alle�accresciute�responsabilita�delineate�dal�nuovo�
Titolo�V�della�Costituzione�ed�alle�attese�di�un'istituzione�regionale�decisamente�migliorata�
sul�piano�della�funzionalita�e�della�sua�stessa�democraticita�:�dopo�la�riforma�dell'art.�123�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

della�Costituzione�e�la�eliminazione�della�approvazione�dello�statuto�regionale�da�parte�del�
Parlamento,�i�limiti�a�questa�rilevante�autonomia�normativa�possono�derivare�solo�da�norme�
chiaramente�deducibili�dalla�Costituzione,�come�questa�Corte�ha�gia��avuto�occasione�di�
affermare�allorche�ha�negato�che�essa�sia�comprimibile��in�mancanza�di�una�disciplina�costi-
tuzionale�chiaramente�riconoscibile��o��tramite�non�controllabili�inferenze�e�deduzioni�da�
concetti�generali,�assunti�a�priori��(sentenza�n.�313�del�2003).�

Al�tempo�stesso,�pero��,�per�cio��che�riguarda�il�rapporto�fra�la�potesta��statutaria�ed�i�suoi�
limiti,�questa�Corte�ha�chiarito�che�gli�statuti�regionali�non�solo,�come�tutte�le�norme�giuridi-
che�del�nostro�ordinamento,�devono�rispettare�puntualmente��ogni�disposizione�della�Costi-
tuzione�,�ma�devono�anche�rispettarne�lo�spirito,�in�nome�della�pure�costituzionalmente�
necessaria��armonia�con�la�Costituzione��(sentenza�n.�304�del�2002);�cio��che,�piu��recente-
mente,�ha�trovato�conferma�nell'affermazione�che�gli�statuti��dovranno�essere�in�armonia�
con�i�precetti�ed�i�principi�tutti�ricavabili�dalla�Costituzione��(sentenza�n.�196�del�2003).�

Da�tali�premesse�la�necessita��di�una�lettura�particolarmente�attenta�dei�rapporti�e�dei�
confini�fra�le�diverse�aree�normative�affidate�agli�statuti�o�alle�altre�fonti�legislative�statali�

o�regionali,�senza�presumere�la�soluzione�del�problema�interpretativo�sulla�base�della�sola�
lettura�di�una�singola�disposizione�costituzionale,�tanto�piu��ove�essa�utilizzi�concetti�che�pos-
sono�legittimamente�giustificare�interpretazioni�tra�loro�non�poco�difformi�a�seconda�del�
contesto�in�cui�sono�collocati.�
4.�^Sulla�base�di�quanto�detto,�vanno�anzitutto�affrontati�i�diversi�rilievi�di�costituzio-
nalita��sollevati�nei�riguardi�dell'art.�33�della�delibera�legislativa�di�adozione�dello�statuto�
calabrese.�Le�censure�prospettate�dal�ricorrente�sono�genericamente�rivolte�alla�disposizione�
nel�suo�complesso;�tuttavia,�in�considerazione�delle�motivazioni�addotte�nel�ricorso,�l'og-
getto�del�giudizio�cui�e��chiamata�questa�Corte�puo��essere�riferito�ai�commi�1,�2,�3,�4,�5,�e�7�
(quindi�ne�sono�esclusi�i�commi�6�e�8).�
Le�censure�sono�fondate.�

La�legge�costituzionale�n.�1�del�1999�ha�sostituito�non�solo�l'art.�123�della�Costituzione,�
ma�ha�mutato�radicalmente�gli�artt.�121,�122�e�126�della�Costituzione,�in�particolare�preve-
dendo�la�elezione�del�Presidente�della�Regione��a�suffragio�universale�e�diretto��come�solu-
zione�prescritta��salvo�che�lo�statuto�regionale�disponga�diversamente�,�e�imponendola�
(art.�5�della�legge�cost.�n.�1�del�1999)�come�soluzione�transitoria��fino�alla�data�di�entrata�
in�vigore�dei�nuovi�statuti�regionali�e�delle�nuove�leggi�elettorali�ai�sensi�del�primo�comma�
dell'art.�122�della�Costituzione�.�

L'esame�dei�lavori�preparatori�di�questa�legge�costituzionale�e�la�sua�titolazione�eviden-
ziano�con�sicurezza�la�volonta��,�largamente�espressa�in�sede�parlamentare,�di�imporre�tale�
scelta�nella�esplicita�speranza�di�eliminare�in�tal�modo�la�instabilita��nella�gestione�politica�
delle�Regioni�e�quindi�di�rafforzare�il�peso�delle�istituzioni�regionali.�

A�tal�fine�la�soluzione�istituzionale�prescelta�e��stata�quella�che�lo�stesso�titolo�della�
legge�definisce��elezione�diretta�del�Presidente�della�Giunta�regionale�,�espressione�ricor-
rente�nel�quinto�comma�dell'art.�122�della�Costituzione�e�nel�terzo�comma�dell'art.�126�della�
Costituzione,�e�poi�sostanzialmente�sviluppata�nell'art.�5�della�legge�costituzionale�n.�1�del�
1999�come�soluzione�provvisoriamente�vigente�fino�all'adozione�dei�nuovi�statuti�regionali�
e�delle�conseguenti�leggi�elettorali�regionali.�

Al�di�la��delle�molteplici�e�differenziate�definizioni�e�classificazioni�dottrinali�in�astratto�
possibili,�specie�sulla�base�della�comparazione�fra�i�diversi�sistemi�di�selezione�dei�vertici�
degli�organi�di�governo�delle�varie�istituzioni,�questa�Corte�ha�gia��rilevato�nella�sentenza�

n.�304�del�2002�con�riferimento�all'art.�5�della�legge�costituzionale�n.�1�del�1999,�che��nella�
valutazione�del�legislatore�costituzionale�l'elezione�del�Presidente�della�Giunta�e��assimilabile,�
quanto�a�legittimazione�popolare�acquisita�dall'eletto,�ad�una�vera�e�propria�elezione�a�suf-
fragio�diretto�.�Puo��inoltre�aggiungersi�che�analogo�sistema,�anch'esso�definito�elezione��a�
suffragio�universale�e�diretto��dall'art.�46�del�decreto�legislativo�18�agosto�2000,�n.�267�
(Testo 
unico 
delle 
leggi 
sull'ordinamento 
degli 
enti 
locali),�e��invero�da�tempo�previsto�dalla�
legislazione�relativa�all'elezione�dei�Sindaci�e�dei�Presidenti�delle�Province�(questa�normativa�
come�ben�noto�in�realta��risale�alla�legge�25�marzo�1993,�n.�81�recante��Elezione 
diretta 
del 
sindaco, 
delpresidentedellaprovincia, 
delconsiglierecomunale, 
delconsigliereprovinciale�),�e�
ha�preceduto�largamente�la�legge�costituzionale�n.�1�del�1999,�rispetto�alla�quale�anzi�ha�
sicuramente�costituito�un�importante�modello�di�riferimento.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Mentre�senza�dubbio�non�equivale�ad�un�sistema�elettorale�di�tipo�diretto�ogni�meccani-
smo�elettorale�di�stabilizzazione�delle�maggioranze�di�governo�o�anche�di�mera�indicazione�
come�capolista�nella�scheda�elettorale�del�massimo�esponente�politico�della�lista�o�dello�
schieramento�politico,�il�sistema�elettorale�configurato�dall'art.�5�della�legge�costituzionale�

n.�1�del�1999�disciplina�certamente�una�forma�di��elezione�diretta�del�Presidente�della�
Giunta�regionale��(come�appunto�recita�il�titolo�della�legge�costituzionale).�
Cio�,�in�primo�luogo,�attraverso�la�previsione�di�una�futura��normale��forma�di�governo�
espressa�sinteticamente�con�le�parole��Presidente�eletto�a�suffragio�universale�e�diretto��e�
caratterizzata�dall'attribuzione�ad�esso�di�forti�e�tipici�poteri�per�la�gestione�unitaria�dell'in-
dirizzo�politico�e�amministrativo�della�Regione�(nomina�e�revoca�dei�componenti�della�
Giunta,�potere�di�dimettersi�facendo�automaticamente�sciogliere�sia�la�Giunta�che�il�Consi-
glio�regionale);�in�secondo�luogo,�attraverso�la�analitica�disciplina�^in�via�transitoria,�in�
stretto�parallelismo�e�per�la�prima�volta�a�livello�regionale�^di�un�tipo�di�elezione�diretta�
del�Presidente�della�Giunta,�con�la�previsione�dell'elezione�del�candidato�che,�inserito�a�capo�
di�una�lista�elettorale,�consegua�il�maggior�numero�dei�voti�a�livello�regionale�e�con�il�rico-
noscimento�al�Presidente�eletto�degli�identici�poteri�previsti�dagli�articoli�122,�quinto�
comma,�e�126,�terzo�comma,�della�Costituzione.�

Tale�scelta�per�una�radicale�semplificazione�del�sistema�politico�a�livello�regionaleeper�
la�unificazione�dello�schieramento�maggioritario�intorno�alla�figura�del�Presidente�della�
Giunta,�pur�imposta�temporaneamente�al�sistema�politico�regionale�ed�anche�indicata�come�
�normale��possibilita�di�assetto�istituzionale,�puo�essere�pero�legittimamente�sostituita�da�
altri�modelli�di�organizzazione�dei�rapporti�fra�corpo�elettorale,�consiglieri�regionali�e�Presi-
dente�della�Giunta,�che�in�sede�di�elaborazione�statutaria�possano�essere�considerati�piu�ido-
nei�a�meglio�rappresentare�le�diverse�realta�sociali�e�territoriali�delle�nostre�regioni�o�anche�
piu�adatti�per�alcuni�sistemi�politici�regionali.�Peraltro,�questa�possibilita�di�optare�per�uno�
dei�tanti�possibili�modelli�diversi�di�forme�di�governo�regionali�non�fondate�sull'elezione�
diretta�del�Presidente�della�Giunta�trova�un�limite�del�tutto�evidente�nella�volonta�del�legisla-
tore�di�revisione�costituzionale�di�prevedere�ipotesi�di�elezione�diretta�nel�solo�caso�del�Presi-
dente�della�Giunta,�al�cui�ruolo�personale�di�mantenimento�dell'unita�dell'indirizzo�politico�
e�amministrativo�si�conferisce�ampio�credito,�tanto�da�affidargli,�come�accennato,�anche�
alcuni�decisivi�poteri�politici.�

Cio�sembra�pienamente�condiviso�dalla�stessa�Regione�Calabria,�che�infatti�sostiene�di�
aver�fatto�una�scelta�istituzionale�diversa�da�quella�della�elezione�a�suffragio�diretto�del�Pre-
sidente,�fondamentalmente�perche��l'immissione�nell'ufficio�di�Presidente�(e�di�Vice�Presi-
dente)�avverrebbe�solo�dopo�il�voto�del�Consiglio�e�solo�in�ragione�di�esso,�mentre�l'approva-
zione�consiliare�del�programma�di�governo�instaurerebbe�tra�Presidente�della�Giunta�e�Con-
siglio�regionale�un�rapporto�politico�diverso�rispetto�a�quello�che�consegue�all'elezione�a�
suffragio�universale�e�diretto.�Per�tali�ragioni�la�difesa�della�resistente�giunge�ad�asserire�
che��lo�statuto�calabrese�si�muove�(...)�nell'ambito�della�forma�di�governo�parlamentare�
con�i�correttivi�che�l'evoluzione�recente�del�sistema�politico�italiano�ha�prodotto�.�

Peraltro,�non�puo�non�notarsi�che�il�sistema�configurato�nell'art.�33�del�testo�statutario�
appare�invece�caratterizzato�da�un�meccanismo�di�elezione�diretta�del�Presidente�e�del�Vice�
Presidente�della�Giunta,�del�tutto�analogo�a�quello�disciplinato�per�il�solo�Presidente�dal-
l'art.�5�della�legge�cost.�n.�1�del�1999,�salva�la�diversita�che�la�preposizione�alla�carica�conse-
gue�non�alla�mera�proclamazione�dei�risultati�elettorali,�ma�alla��nomina�daparte�del�Con-
siglio�regionale;�questa�diversita�appare�tuttavia�essenzialmente�formale�se�si�considera�che,�
ai�sensi�del�secondo�comma�dell'art.�33,�il�Consiglio�regionale�procede��sulla�base�dell'inve-
stitura�popolare�espressa�dagli�elettori,�nella�sua�prima�seduta��e�che��la�mancata�nomina�
del�Presidente�e�del�Vice�Presidente�indicati�dal�corpo�elettorale�comporta�lo�scioglimento�
del�Consiglio�regionale�.�Cio�porta�a�ritenere�che�il�Consiglio�regionale�sia�anche�giuridica-
mente�vincolato�ad�uniformarsi�alla�scelta�compiuta�dal�corpo�elettorale,�a�pena�del�suo�
stesso�scioglimento.�

Al�tempo�stesso,�diversamente�da�quanto�normalmente�accade�quando�si�conferisce�un�
potere�di�nomina,�per�l'art.�33�nessun�altro�consigliere�eletto�puo�essere�nominato�Presidente�

o�Vice�Presidente:�cio�conferma�che�ci�si�trova�dinanzi�ad�un�procedimento�di�elezione�
diretta�del�Presidente�e�del�Vice�Presidente,�solo�mascherato�da�una�sorta�di�obbligatoria�
�presa�d'atto��da�parte�del�Consiglio�regionale.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Non�a�caso,�al�Presidente��nominato��restano�alcuni�degli�speciali�poteri�attribuiti�dalla�
Costituzione�al�Presidente�eletto�(nomina�e�revoca�dei�componenti�della�Giunta,�sciogli-
mento�del�Consiglio�regionale�se�viene�adottata�una�mozione�di�sfiducia�nei�suoi�riguardi),�
mentre�gli�vengono�sottratti�i�poteri�di�produrre�lo�scioglimento�del�Consiglio�nei�casi�in�
cui�si�verifichi�la�sua��rimozione,�l'impedimento�permanente,�la�morte�o�le�dimissioni�volon-
tarie��(per�citare�l'elencazione�di�cui�al�terzo�comma�dell'art.�126�della�Costituzione).�

In�particolare,�l'eliminazione�del�potere�presidenziale�di�fare�eventualmente�venir�meno,�
tramite�le�proprie�dimissioni,�la�permanenza�in�carica�dello�stesso�Consiglio�regionale,�
riduce�radicalmente�i�suoi�poteri�di�indirizzo,�laddove�il�Vice�Presidente,�ne�puo�disporre�
ove�subentri�nella�presidenza.�Ad�ulteriore�rafforzamento�di�quest'ultima�figura,�che�appare�
tutt'altro�che�marginale�nel�testo�statutario�malgrado�che�non�risulti�fra�gli�organi�regionali�
necessari�di�cui�al�primo�comma�dell'art.�121�della�Costituzione,�vi�e�inoltre�da�considerare�
che�la��mozione�sul�programma�di�governo��(di�cui�al�secondo�comma�dell'art.33)�e�presen-
tata�al�Consiglio�regionale�sia�dal�Presidente�che�dal�Vice�Presidente.�

Se�si�aggiunge�che�nel�sistema�dello�statuto�calabrese�deliberato�dal�Consiglio�regionale�
il�Presidente�non�puo�nemmeno�porre�autonomamente�la�questione�di�fiducia�(cos|�l'art.�34,�
comma�1,�lettera�f),�dal�momento�che�deve�previamente�conseguire�il�consenso�della�Giunta�
su�questa�iniziativa,�ne�emerge�una�figura�politica�dai�poteri�sostanzialmente�ridotti�rispetto�
a�quelli�attribuiti�dalla�Costituzione�al�Presidente��eletto�a�suffragio�universale�e�diretto�.�

Sul�punto�puo�quindi�concludersi�che�il�sistema�configurato�dall'art.�33�della�delibera�
legislativa�concernente�lo�statuto�calabrese�consiste�sostanzialmente�nella�elezione�diretta�
del�Presidente�e�del�Vice�Presidente,�in�violazione�degli�articoli�122,�quinto�comma,�della�
Costituzione�a�causa�dell'elezione�diretta�anche�del�Vice�Presidente,�e�126,�terzo�comma,�
della�Costituzione,�a�causa�della�riduzione�dei�poteri�del�Presidente�della�Giunta�eletto�a�suf-
fragio�universale�e�diretto.�Al�tempo�stesso,�il�primo�comma�dell'art.�33,�prescrivendo�anali-
ticamente�che��i�candidati�alle�cariche�di�Presidente�e�di�Vice�Presidente�della�Giunta�regio-
nale�sono�indicati�sulla�scheda�elettorale�e�sono�votati�contestualmente�agli�altri�componenti�
del�Consiglio�regionale�,�invade�in�modo�palese�l'area�legislativa�riservata�dal�primo�comma�
dell'art.�122�della�Cost.�alla��legge�della�Regione�nei�limiti�dei�principi�fondamentali�stabiliti�
con�legge�della�Repubblica�;�potrebbe�anche�aggiungersi�che�comunque�e�inesistente�nella�
legislazione�vigente�un�principio�fondamentale�che�ammetta�una�duplice�candidatura��a�suf-
fragio�universale�e�diretto�.�

5.�^La�dichiarazione�di�illegittimita�costituzionale,�sotto�i�profili�indicati,�dell'art.�33,�
commi�1,�2,�3,�4,�5�e�7,�della�delibera�legislativa�in�questione�comporta�che�essa�sia�estesa,�
ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�all'art.�15,�all'art.�16,�comma�2,�lettere�
a) 
e�b),�nonche�all'art.�38,�comma�1,�lettera�c),�della�medesima�delibera�legislativa,�che�disci-
plinano�alcune�fasi�ulteriori�dei�procedimenti�di�cui�all'art.�33�o�fanno�esplicito�riferimento�
agli�istituti�ivi�previsti.�
Secondo�la�giurisprudenza�di�questa�Corte,�infatti,�la�dichiarazione�di�illegittimita�con-
seguenziale�puo�essere�applicata�anche�ai�giudizi�in�via�principale�(sentenze�n.�20�del�2000,�

n.�441�del�1994�e�n.�34�del�1961),�in�quanto�esprime�un�principio�di�diritto�processuale�che�e�
valido�per�tutte�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�previste�dal�Capo�II�della�predetta�
legge�n.�87,�come�si�desume�anche�dalla�dizione�letterale�del�citato�art.�27.�
6.�^Occorre�affrontare,�a�questo�punto,�la�richiesta,�avanzata�in�via�subordinata�dalla�
Regione�resistente,�che�questa�Corte�sollevi�dinnanzi�a�se�la��questione�di�legittimita�costitu-
zionale�dell'art.�126,�comma�3,�della�Costituzione,�per�violazione�degli�articoli�3,�97,�123,�92�
e�94�della�Costituzione��e,�in�particolare,�del�principio�del�parlamentarismo�che�ne�sarebbe�
deducibile,�secondo�il�quale�un'assemblea�elettiva�non�potrebbe�essere�sciolta�per�eventi�acci-
dentali�in�permanenza�del�rapporto�fiduciario.�
La�Regione�sostiene�la�richiesta�sulla�base�della�nota�giurisprudenza�di�questa�Corte,�
che�ha�riconosciuto�la�possibilita�di�sottoporre�a�giudizio�di�costituzionalita�anche�leggi�
costituzionali�che�siano�ritenute�confliggenti�con�i�principi�supremi�del�nostro�ordinamento�
costituzionale�(sentenza�n.�1146�del�1988).�

Non�occorre�in�questa�sede�considerare�che�la�Regione�Calabria�ha�prospettato�un�dub-
bio�di�costituzionalita�relativo�ad�una�disposizione�facente�parte�del�testo�costituzionale�
(l'art.�126,�terzo�comma),�anziche�della�disposizione�contenuta�nell'art.�4�della�legge�costitu-
zionale�n.�1�del�1999,�sostitutiva�del�testo�precedente.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Peraltro,�la�questione�che�si�chiede�di�sollevare�risulta�manifestamente�infondata,�dal�
momento�che�non�solo�la�stessa�forma�di�governo�di�tipo�parlamentare�non�sembra�costi-
tuire�in�quanto�tale�un�principio�organizzativo�immodificabile�del�sistema�costituzionale�sta-
tale,�ma�lo�stesso�titolo�V�della�Costituzione�prevede�esplicitamente�la�possibilita�di�diverse�
forme�di�governo�a�livello�regionale,�per�di�piu�espressamente�caratterizzandone�quella�in�
certa�misura��normale�,�salva�diversa�volonta�espressa�tramite�apposite�disposizioni�statuta-
rie�difformi,�con�l'elezione�diretta�del�Presidente�della�Giunta.�Di�certo�in�sistemi�istituzio-
nali�nei�quali�anche�il�vertice�dell'esecutivo�sia�eletto�direttamente�dal�corpo�elettorale�non�
sussiste�il�tradizionale�rapporto�fiduciario�con�il�consiglio�rappresentativo�dell'intero�corpo�
elettorale,�tanto�che�in�assetti�istituzionali�del�genere�appare�tutt'altro�che�irragionevole�che�
l'organo�monocratico�eletto�disponga�anche�del�potere�di�dimettersi�trascinando�con�se�l'in-
tero�sistema�delle�istituzioni�rappresentative,�evidentemente�ove�valuti�come�irraggiungibile�
l'attuazione�del�programma�di�governo�sulla�cui�base�e�stato�eletto�(e�sicuramente�una�impe-
gnativa�scelta�politica�del�genere�non�appare�annoverabile�fra�gli��eventi�accidentali�,�come�
invece�asserisce�la�difesa�regionale).�

7.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�agli�articoli�34,�comma�1,�lettera�i),�
e�43,�comma�2,�sono�infondate.�
Questa�Corte�ha�gia�avuto�occasione�di�affermare�che�la�mera�abrogazione,�ad�opera�
dell'art.�1�della�legge�costituzionale�n.�1�del�1999,�nel�testo�dell'art.�121�della�Costituzione�
della�precedente�disposizione�che�attribuiva�necessariamente�l'esercizio�della�funzione�rego-
lamentare�al�Consiglio�regionale�^mentre�non�sono�rinvenibili�norme�esplicite�od�anche�
implicite�che�limitino�sul�punto�la�discrezionalita�statutaria�^affida�pienamente�allo�statuto�
la�disciplina�di�tale�funzione,�che�puo�essere�anche�alquanto�articolata,�a�seconda�delle�
diverse�tipologie�di�fonti�regolamentari�(sentenze�n.�313�e�n.�324�del�2003).�

Su�questo�piano�l'art.�43�dello�statuto�calabrese�disciplina�diversi�tipi�di�regolamenti�
regionali,�per�lo�piu�attribuendone�l'adozione�alla�Giunta,�salvo�appunto�gli�speciali�regola-
menti��di�attuazione�e�di�integrazione�in�materia�di�legislazione�esclusiva��dello�Stato�che�
da�questo�siano�stati�delegati�alle�Regioni:�attribuzione�al�Consiglio�regionale�che�appare�
tutt'altro�che�irragionevole,�in�considerazione�della�probabile�maggiore�rilevanza�di�questa�
ipotetica�normazione�secondaria�regionale�di�attuazione�o�integrazione�della�legislazione�
esclusiva�statale�(e�cio�anche�al�di�la�della�specifica�particolare�importanza�dell'una�o�dell'al-
tra�materia).�

8.�^Le�censure�di�illegittimita�costituzionale�relative�all'art.�38,�comma�1,�lettere�a) 
ed�
e),�sono�fondate.�
Il�primo�comma�dell'art.�122�della�Costituzione�determina,�in�parte�esplicitamente�ma�
in�parte�implicitamente,�un�complesso�riparto�della�materia�elettorale�fra�le�diverse�fonti�
normative�statali�e�regionali.�

Anzitutto�dispone�che�la�legge�della�Repubblica�stabilisce�i�principi�fondamentali�in�
tema�di��sistema�di�elezione��e�di�determinazione�dei��casi�di�ineleggibilita�e�di�incompatibi-
lita�del�Presidente�e�degli�altri�componenti�della�Giunta�regionale,�nonche�dei�consiglieri�
regionali�;�e�sui�medesimi�temi�viene�al�contempo�riconosciuta�una�competenza�del�legisla-
tore�regionale�per�tutta�la�parte�residua.�

Inoltre,�lo�stesso�primo�comma�dell'art.�122�prevede�che�la�legge�statale��stabilisce�
anche�la�durata�degli�organi�elettivi��ed�in�questo�caso�sembra�trattarsi�di�una�competenza�
legislativa�piena.�

In�questo�quadro�la�fonte�statutaria�e�chiamata�a�svolgere�un�ruolo�necessariamente�
ridotto,�seppur�significativo:�questa�stessa�Corte,�ad�esempio,�ha�riconosciuto�che�spetta�allo�
statuto�regionale��la�disciplina�della�eventuale�prorogatio 
degli�organi�elettivi�regionali�dopo�
la�loro�scadenza�o�scioglimento�o�dimissioni�,�in�quanto�istituto�che��riguarda�solo�l'eserci-
zio�dei�poteri�nell'intervallo�fra�la�scadenza,�naturale�o�anticipata,�di�tale�mandato,�e�l'en-
trata�in�carica�del�nuovo�organo�eletto��(sentenza�n.�196�del�2003).�Ma�poi,�piu�in�generale,�
sono�le�scelte�statutarie�in�tema�di�fonti�normative�(come,�ad�esempio,�la�prescrizione,�inse-
rita�proprio�nel�primo�comma�dell'art.�38,�che�la�legge�elettorale�regionale�debba�essere�
approvata�a�maggioranza�assoluta)�e�di�forma�di�governo�regionale�che�possono�indiretta-
mente�condizionare�la�legislazione�elettorale�regionale.�

A�questo�proposito,�peraltro,�occorre�prendere�atto�che�non�si�puo�pretendere,�in�nome�
della�competenza�statutaria�in�tema�di��forma�di�governo�,�di�disciplinare�la�materia�eletto-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

rale�tramite�disposizioni�statutarie,�dal�momento�che�il�primo�comma�dell'art.�123�ed�il�
primo�comma�dell'art.�122�sono�disposizioni�tra�loro�pariordinate:�anche�se�sul�piano�con-
cettuale�puo�sostenersi�che�la�determinazione�della�forma�di�governo�puo�(o�addirittura�
dovrebbe)�comprendere�la�legislazione�elettorale,�occorre�prendere�atto�che,invece,�sulpiano�
della�Costituzione�vigente,�la�potesta�legislativa�elettorale�e�stata�attribuita�ad�organi�ed�a�
procedure�diverse�da�quelli�preposti�alla�adozione�dello�statuto�regionale�e�che�quindi�lo�sta-
tuto�regionale�non�puo�disciplinare�direttamente�la�materia�elettorale�o�addirittura�contrad-
dire�la�disposizione�costituzionale�che�prevede�questa�speciale�competenza�legislativa.�

Anzi,�il�fatto�che�la�legge�statale�e�chiamata�a�determinare�i�principi�fondamentali�nelle�
materie�di�cui�al�primo�comma�dell'art.�122�della�Costituzione�inevitabilmente�riduce�la�
stessa�possibilita�della�fonte�statutaria�di�indirizzare�l'esercizio�della�potesta�legislativa�regio-
nale�in�queste�stesse�materie.�

Sono�quindi�inammissibili�norme�statutarie�che�^come�nella�lettera�a) 
del�primo�
comma�dell'art.�38�determinino�direttamente,�almeno�in�parte,�il�sistema�di�elezione�che�
dovra�invece�essere�disciplinato�dalla�legge�o�che�^come�nella�lettera�e) 
del�primo�comma�
dell'art.�38�^determinino�in�modo�diverso�dal�primo�comma�dell'art.�122�della�Costituzione,�
sia�sul�piano�soggettivo�che�su�quello�oggettivo,�quanto�dovra�essere�disciplinato�dal�legisla-
tore�regionale�sulla�base�dei�principi�fondamentali�stabiliti�dal�legislatore�statale.�

9.�^La�censura�di�illegittimita�costituzionale�relativa�all'art.�50,�comma�5,�e�infondata.�
Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�impugna�tale�disposizione�dello�statuto�solo�
�nella�parte�in�cui�attribuisce�alla�potesta�statutaria,�legislativa�e�regolamentare�della�
Regione�la�disciplina�del�regime�contrattuale�dei�dirigenti�,�poiche�in�tal�modo�riconosce-
rebbe�alla�Regione�stessa�competenze�riservate�allo�Stato�ai�sensi�dell'art.�117,�comma�
secondo,�lettera�l),�della�Costituzione�(materia��ordinamento�civile�),�atteso�che�gli�aspetti�
fondamentali�del�rapporto�di�lavoro�privato�e�quindi�del�rapporto�di�lavoro�pubblico,�oltre�
che�la�disciplina�del�rapporto�sindacale,�rientrerebbero�nella�nozione�di��diritto�civile�.�

La�Regione�Calabria�riconosce�in�modo�espresso�che�sicuramente�la�disciplina�sostan-
ziale�del�rapporto�di�lavoro,�quella�contenuta�nelle�leggi�civili,�puo�essere�attratta�alla�com-
petenza�legislativa�dello�Stato�nell'ambito�della�materia��ordinamento�civile�;�peraltro,�la�
resistente�sostiene�che�andrebbe�escluso�che�a�questa�materia�siano�riconducibili�le�procedure�
e�le�modalita�della�contrattazione�collettiva,�da�ritenersi�riservate�all'autonomia�degli�enti�
direttamente�interessati.Inogni�caso^sempre�secondolaresistente^gia�oggi�parte�della�
contrattazione�collettiva�si�svolge�in�sede�regionale�ed�in�ambito�locale.�La�norma�statutaria�
si�limiterebbe�quindi�a�richiamare�questa�realta�,e�cioe�che�la�Regione�disciplina�con�provve-
dimenti�normativi�il�regime�procedimentale�della�contrattazione�con�i�propri�dirigenti,�
ovviamente�per�la�parte�di�sua�competenza;�ma�anche�se�si�affermasse�la�contrattazione�a�
livello�nazionale�dei�dirigenti�regionali,��la�norma�manterrebbe�la�sua�validita�relativamente�
agli�aspetti�della�disciplina�contrattuale�che�restano�affidati�alla�competenza�regionale�.�

Una�interpretazione�del�genere�della�disposizione�statutaria�deve�essere�considerata�non�
implausibile�e�compatibile�con�la�disciplina�costituzionale,�nonche�con�la�stessa�legislazione�
statale�vigente�in�materia�di�ordinamento�della�dirigenza�pubblica;�se,�infatti,�la�intervenuta�
privatizzazione�e�contrattualizzazione�del�rapporto�di�lavoro�dei�dirigenti�pubblici�vincola�
anche�le�Regioni�(da�ultimo,�le�sentenze�n.�314�e�n.�274�del�2003),�le�quali�pur�sono�dotate,�
ai�sensi�del�quarto�comma�dell'art.�117�della�Costituzione,�di�poteri�legislativi�propri�in�tema�
di�organizzazione�amministrativa�e�di�ordinamento�del�personale,�deve�rilevarsi�che�la�stessa�
legislazione�statale�in�materia�di�ordinamento�della�dirigenza�non�esclude�una,�seppur�
ridotta,�competenza�normativa�regionale�in�materia,�dal�momento�che�anzi�prevede�espres-
samente�che��le�Regioni�a�statuto�ordinario,�nell'esercizio�della�propriapotesta�statutaria,�
legislativa�e�regolamentare�(...)�adeguano�ai�principi�dell'art.�4�e�del�presente�Capo�i�propri�
ordinamenti,�tenendo�conto�delle�relative�peculiarita�(...)��(art.�27,�primo�comma,�del�
decreto�legislativo�30�marzo�2001,�n.�165�(Norme 
generali 
sull'ordinamento 
del 
lavoro 
alle 
dipendenze 
delle 
amministrazionipubbliche). 


10.�^La�censura�di�illegittimita�costituzionale�relativa�all'art.�51�e�infondata.�
Il�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�impugna�l'art.�51�dello�statuto�solo�perche�,�
�disciplinando�la�potesta�normativa�tributaria�della�Regione,�statuisce�su�materie�che�non�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rientrano�tra�quelle�che�l'art.�123�della�Costituzione�attribuisce�agli�statuti�regionali,�e�che�
consistono�nella�forma�di�governo�e�nei�principi�fondamentali�di�organizzazione�e�funziona-
mento�,�e�violerebbe�l'art.�123,�primo�comma,�della�Costituzione.�

Una�tesi�del�genere,�nella�sua�perentorieta�,�non�puo�essere�condivisa,�dal�momento�che�
la�riflessione�dottrinale�e�la�stessa�giurisprudenza�di�questa�Corte�(cfr.ad�esempio,sentenze�

n.�921�e�n.�829�del�1988)�riconoscono�da�tempo�la�legittimita�dell'esistenza,�accanto�ai�conte-
nuti�necessari�degli�statuti�regionali,�di�altri�possibili�contenuti,�sia�che�risultino�ricognitivi�
delle�funzioni�e�dei�compiti�della�Regione,�sia�che�indichino�aree�di�prioritario�intervento�
politico�o�legislativo�(tra�l'altro,�non�poche�disposizioni�del�genere�sono�presenti�nello�sta-
tuto�calabrese�e�non�sono�state�impugnate);�contenuti�ulteriori�dei�quali�semmai�e�opinabile�
la�misura�dell'efficacia�giuridica�(sentenza�n.�171�del�1999).�
Peraltro�i�riferimenti�a�tale�potesta�contenuti�nell'art.�51�non�vanno�oltre�una�parafrasi�
di�quanto�contenuto�nei�commi�secondo,�terzo�e�quinto�dell'art.�119,�nonche�nel�comma�
primo�dell'art.�120�della�Costituzione.�

P.Q.M. 
la 
Corte 
Costituzionale 
dichiara 
l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�33,�
commi�1,�2,�3,�4,�5�e�7,�dello�statuto�della�Regione�Calabria,�approvato�in�prima�delibera-
zione�il�13�maggio�2003�e,�in�seconda�deliberazione,�il�31�luglio�2003;�
dichiara 
ai�sensi�dell'art.�27�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87,�l'illegittimita�costituzionale�
dell'art.�15;�dell'art.�16,�comma�2,�lettere�a) 
e�b),e�dell'art.�38,�comma�1,lettera�c),�del�pre-
detto�statuto�della�Regione�Calabria;�

dichiara 
l'illegittimita�costituzionale�dell'art.�38,�comma�1,�lettere�a) 
ed�e),�del�predetto�
statuto�della�Regione�Calabria;�

dichiara 
non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�degli�artt.�34,�comma�1,�
lettera�i),�e�43,�comma�2,�del�citato�statuto�della�Regione�Calabria,�sollevata�dal�Presidente�
del�Consiglio�dei�ministri,�in�riferimento�all'art.�121�della�Costituzione,�con�il�ricorso�indi-
cato�in�epigrafe;�

dichiara 
non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�50,�comma�5,�del�
predetto�statuto�della�Regione�Calabria,�sollevata�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�
in�riferimento�all'art.�117,�secondo�comma,�lettera�l),�della�Costituzione,�con�il�ricorso�indi-
cato�in�epigrafe;�

dichiara 
non�fondata�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�51�del�citato�sta-
tuto�della�Regione�Calabria,�sollevata�dal�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri,�in�riferi-
mento�all'art.�123�della�Costituzione,�con�il�ricorso�indicato�in�epigrafe;�

dichiara 
la�manifesta�infondatezza�della�questione�di�legittimita�costituzionale�del-
l'art.�126,�terzo�comma,�della�Costituzione,�in�riferimento�agli�artt.�3,�97,�123,�92�e�94�della�
Costituzione�e,�in�particolare,�al�principio�del�parlamentarismo�che�ne�sarebbe�deducibile,�
che�la�Regione�Calabria�ha�chiesto�a�questa�Corte�di�sollevare�dinnanzi�a�se�con�la�memoria�
di�costituzione�in�giudizio.�

Cos|�deciso�in�Roma,�nella�sede�della�Corte�costituzionale,�Palazzo�della�Consulta,�il�
18�dicembre�2003�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Effetti�del�provvedimento�di�fermo�amministrativo�ed�
esigibilita�della�pretesa�creditoria�nel�giudizio�ordinario�

(Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
21 
maggio 
2003 
n. 
7945) 


Con�sentenza�7945/03�le�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione�hanno�
deciso�il�ricorso�proposto�dall'Amministrazione�Autonoma�Monopoli�di�
Stato�contro�I.�s.r.l.�ed�Ente�Tabacchi�Italiani�s.p.a.,�con�pronuncia�di�
rigetto.�

I�giudici�di�merito,�sia�in�primo�che�in�secondo�grado,�negavano�effetto�
nei�rispettivi�guidizi�al�provvedimento�di�fermo�disposto�dall'Amministra-
zione�a�ragione�di�credito�verso�1'�avente�diritto�a�somme�dovute�dalla�stessa.�

La�Corte�d'�Appello�di�Napoli,�in�particolare,�con�sentenza�2686/00�sta-
tuiva�la�non�incidenza�del�fermo�sul�diritto�del�privato�alla�azionabilita�ed�
esigibilita�della�pretesa�creditoria�dinanzi�al�giudice�ordinario�e,�unitamente,�
considerava�irrilevante�e�privo�di�effetto�il�provvedimento�non�opposto�in�
compensazione,�non�avendo�1'Amministrazione�agito�in�riconvenzionale�per�
far�valere�il�suo�credito.�

Sul�presupposto�della�natura�cautelare�del�provvedimento�di�fermo,�la�
Corte�d'�Appello�giudicava�gli�effetti�provvedimentali�funzionali�all'�accerta-
mento�del�credito,�assumendo�la�strumentalita�e,�sembrerebbe,�la�prodromi-
cita�del�fermo�al�giudizio�ordinario�di�accertamento�del�credito�come�condi-
cio 
sine 
qua 
non 
della�sua�legittimita�.�

Per�tale,�non�avendo�l'�Amministrazione�chiesto�1'�accertamento�del�pro-
prio�credito,�ne�con�azione�autonoma�ne�nel�giudizio�proposto�dal�creditore,�
la�Corte�disapplicava�il�provvedimento�ed�accoglieva�la�richiesta�di�condanna�
al�pagamento�del�credito�della�controparte.�

Con�ricorso�dinanzi�alla�Corte�di�Cassazione,�codesta�Avvocatura�cen-
surava�la�sentenza�della�Corte�d'�Appello�di�Napoli�per�vizi�attinenti�alla�giu-
risdizione�(nonche�per�difetto�di�interesse�ad�agire)�sostenendo�1'�incidenza�
del�fermo�sulla�azionabilita�e�sulla�esigibilita�del�credito�dinanzi�al�giudice�
ordinario,�potendo�il�privato�chiedere�all'�Amministrazione�la�revoca�del�
provvedimento�e,�avverso�eventuale�rifiuto,�adire�il�giudice�amministrativo�
per�ottenere�che�tale�rifiuto�sia�dichiarato�illegittimo.�

La�Suprema�Corte�ha�confermato�le�statuizioni�del�giudice�di�merito,�
condividendone�1'�argomentazione.�In�particolare,�ha�affermato�che�il�fermo�
�non�impedisce�al�giudice�del�credito�il�pieno�esercizio�della�giurisdizione�
sulla�domanda�del�creditore�dell'�amministrazione�,�ma,�al�contrario,��onera�
questa�di�opporre�1'�eccezione�di�compensazione�,�argomentando�tale�con-
clusione�in�base�al�fatto�che,�per�conservare�gli�effetti�di�una�misura�caute-
lare,�la�parte�che�ne�profitta�ha�1'�onere�di�agire�in�giudizio�per�far�accertare�
1'�esistenza�della�situazione�soggettiva�cautelata.�

La�sentenza�delle�Sezioni�Unite,�traendo�origine�dalla�natura�cautelare�
del�potere�e�dagli�effetti�che�ne�derivano,�ha�quindi�statuito�che��l'ammini-
strazione�non�puo�conservare�gli�effetti�prodotti�dall'�esercizio�del�suo�potere�
cautelare,�se�non�spendendoli�nel�giudizio�in�cui�viene�richiesta�dell'�adempi-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mento�del�proprio�debito�e�percio�chiedendo�l'accertamento�e�la�liquidazione�
del�suo�credito�in�funzione�della�dichiarazione�di�estinzione�del�proprio�
debito�.�

dott.�Marco�Fratini�

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite, 
sentenza 
21 
maggio 
2003 
n. 
7945 
^Pres.�A.�Grieco�^
Rel.�P.�Vittoria�^P.M.�R.�Palmieri�^Amministrazione�Autonoma�Monopoli�di�Stato�
(cont.�43302/01,�avv.�Stato�C.�Sica)�c/I.�s.r.l.,�Ente�Tabacchi�Italiani�s.p.a.�(avv.�

E.�Soprano).�
Ilfermo�amministrativo,�di�cui�all'art.�69,�ultimo�comma,�del�regio�decreto�18�novembre�
1923,�n.�2440,�haloscopodilegittimarelasospensione,�inviacutelareeprovvisoria,�delpaga-

mento�diun�debitoliquido�edesigibiledapartediun'amministrazionedello�Stato,�asalvaguar-

dia�della�eventuale�compensazione�legale�di�esso,�con�un�credito�anche�attualmente�liquido�ed�

esigibile,�che�la�stessa�odaltra�amministrazione�statale,�considerata�nella�sua�unicita�di�soggetto�

di�rapporti�giuridici,�pretenda�di�avere�nei�confronti�del�suo�creditore;�mentre�nell'ordine�degli�

effettidelprovvedimentodifermononrientraquello�diimpedirealgiudiceordinario�ilpieno�

eserciziodellapropriagiurisdizionesulladomandadelcreditoredell'Amministrazione.�Necon-

segueche,perunverso,�e�consentitoalcreditorediagireperl'accertamentonegativodelcredito�

vantatodall'Amministrazioneedoggettodelprovvedimentodifermo;perl'altroverso,�l'Ammi-

nistrazionePubblicastatale,convenutaingiudizioperl'adempimentodelpropriodebito,�ove�

vogliaconservareglieffettiprodottidall'eserciziodelsuopoterecautelare,�hal'oneredichiedere�

l'accertamento�e�la�liquidazione�del�suo�credito�infunzione�della�dichiarazione�di�estinzione�del�

proprio�debito,�cos|�affidando�alle�regole�delprocesso,�davanti�al�giudice�cui�domanda�ed�ecce-

zione�sono�state�proposte,�l'applicazione�della�disciplina�sostanziale�della�compensazione,�quale�

risultante�dall'avvenuto�esercizio�delprovvedimento�difermo.�

�(omissis)�Motivi�della�decisione�1.-Il�ricorso�principale�e�quello�incidentale�hanno�dato�
luogo�a�distinti�procedimenti�che�debbono�essere�riuniti�di�ufficio.�
Riguardano�impugnazioni�proposte�contro�la�stessa�sentenza�(art.�335�cod.�proc.�civ.).�

2.�^Il�ricorso�principale�contiene�quattro�motivi. 
Ne�vengono�presi�in�considerazione,�oltre�al�primo�ed�al�secondo,�perche�i�vizi�della�sent
enza�vi�sono�stati�appunto�prospettati�come�attinenti�alla�giurisdizione,�il�quarto,�in�cui�la�
stessa�problematica�e�riproposta�sotto�l'aspetto�del�difetto�di�interesse�ad�agire.�

2.1.�^Col�primo�mezzo,�l'Amministrazione�autonoma�dei�monopoli�di�Stato�chiede�che�
la�sentenza�sia�cassata�per�motivi�attinenti�alla�giurisdizione�(art.�360�n.�1�cod.�proc.�civ.,�in�
relazione�all'art.�4�della�legge�20�marzo�1865,�n.�2248,�All.�E�ed�all'art.�69�del�R.D.�
18�novembre�1923,�n.�2440).�
La�tesi�che�sostiene�e�questa.�
In�presenza�di�un�provvedimento�di�fermo,�chi�avrebbe�avuto�diritto�al�pagamento�non�
puo�proporre�una�domanda�che�condanni�l'amministrazione�debitrice�al�pagamento�della�
relativa�somma.�
Invero,�la�condanna,�siccome�comporta�per�chi�la�subisce�l'obbligo�di�adempiervi�e�puo�
essere�realizzata�coattivamente,�toglie�effetto�al�fermo�e�ne�provoca�cos|�un�sostanziale�
annullamento.�
I�giudici�di�merito�hanno�ritenuto�di�poter�disapplicare�il�fermo,�perche�lo�hanno�rite-
nuto�illegittimo,�meglio�perche�hanno�ritenuto�che�lo�fosse�divenuto,�ma�il�giudice�non�puo�
disapplicare�un�atto�amministrativo�se�gli�effetti�che�esso�e�volto�a�produrre�incidono�
appunto�sulla�protezione�dell'interesse�del�privato�come�diritto.�

2.1.1.�^La�I.�contrappone�questi�argomenti�alla�tesi�svolta�nel�ricorso. 
Il�fermo�non�riguarda�il�momento�della�esistenza�del�credito,�il�cui�accertamento�spetta 
al�giudice�ordinario,�al�quale�il�titolare�del�credito�puo�dunque�rivolgere�la�relativa�
domanda,�non�solo�di�accertamento,�ma�anche�di�condanna.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Infatti,�se�al�fermo�si�attribuisce�l'effetto�di�paralizzare�l'eseguibilita�della�condanna,�cio�
non�significa�che�la�parte,�per�ottenere�la�condanna,�debba�attendere�che�il�provvedimento�
sia�rimosso,�significa�solo�che�la�condanna,�pur�ottenuta,�diverra�eseguibile�quando�verranno�
meno�gli�effetti�del�fermo.�

Se�poi�il�fermo�e�opposto�nel�giudizio�promosso�con�la�domanda�di�condanna,�il�giudice�
ordinario�avra�il�potere�di�dichiarare�il�fermo�privo�di�effetti,�se�ritenga�il�provvedimento�ille-
gittimo.�

2.2.�^Anche�il�secondo�dei�motivi�per�cui�e�chiesta�la�cassazione�della�sentenza�attiene�
alla�giurisdizione�(art.�360�n.�1�cod.�proc.�civ.,�in�relazione�all'art.�4�della�legge�20�marzo�
1865,�n.�2248,�All.�E,�all'art.�69�del�R.D.�18�novembre�1923,�n.�2440,�all'art.�24�Cost.�ed�alle�
norme�del�codice�civile�in�tema�di�prescrizione�e�decadenza).�
La�ricorrente�osserva�che,�se�la�pubblica�amministrazione�non�agisce�per�l'accertamento�
del�suo�credito�e�mantiene�il�fermo,�la�parte�le�puo�chiedere�di�revocarlo�e�contro�il�rifiuto�
puo�agire�davanti�al�giudice�amministrativo�per�ottenere�che�tale�rifiuto�sia�dichiarato�illegit-
timo.�

I�giudici�di�merito,�statuendo�che�il�provvedimento�di�fermo�perde�effetti�se�l'ammini-
strazione�non�agisce�per�far�valere�il�proprio�credito,�non�hanno�solo�violato�l'art.�69�del�

R.D.�2440�del�1923,�costruito�una�prescrizione�od�una�decadenza�che�il�codice�civile�non�pre-
vede�e�posto�cos|�la�pubblica�amministrazione�in�posizione�deteriore�rispetto�al�privato,�ma�
hanno�anche�spostato�dal�giudice�amministrativo�a�quello�ordinario�la�giurisdizione�a�pro-
posito�della�valutazione�circa�la�opportunita�di�mantenere�il�fermo.�
2.2.1.��Obietta�la�resistente�che,�se�nel�giudizio�di�condanna,�promosso�dal�creditore,�
la�P.A.�tenuta�al�pagamento�pretende�di�trarre�dal�provvedimento�di�fermo�una�eccezione�
per�cui�la�condanna�non�potrebbe�essere�pronunciata,�il�giudice�ordinario�non�compie�un�
sindacato�sulla�legittimita�del�provvedimento�di�fermo,�se�gli�nega�tali�effetti,�si�limita�ad�
accertare�quali�sono�secondo�la�legge�gli�effetti�del�provvedimento�in�relazione�alla�
domanda.�
Aggiunge�che�la�decisione�della�Corte�d'appello�e�conforme�a�diritto�anche�nel�merito,�
perche�il�fermo�e�una�misura�di�natura�cautelare�e�ad�una�tale�misura,�tanto�piu�in�quanto�
e�adottata�dallo�stesso�debitore,�e�logico�riferire�il�principio�sistematico,�secondo�il�quale�la�
parte,�che�profitta�di�una�misura�cautelare,�ha�l'onere�di�provocare�l'accertamento�sul�merito�
della�situazione�soggettiva�cautelata,�di�cui�si�afferma�titolare.�

2.3.��Con�il�quarto�motivo,�la�ricorrente�chiede�che�la�sentenza�sia�cassata�per�il�vizio�
di�violazione�di�norme�sul�procedimento�(art.�360�n.�4�cod.�proc.�civ.,�in�relazione�agli�
artt.�100�e�275�e�ss.�dello�stesso�codice).�
Davanti�al�giudice�di�secondo�grado�gli�appellanti�avevano�sostenuto�che�si�doveva�
negare�alla�I.�l'interesse�ad�agire�in�giudizio,�perche�il�suo�credito�non�era�contestato�e�d'altra�
parte�non�poteva�ottenere�una�sentenza�di�condanna.�

La�Corte�d'appello�ha�considerato�che,�esclusa�la�possibilita�del�giudice�ordinario�di�
emettere�solo�sentenza�dichiarativa�e�potendosi�d'altra�parte�emettere�sentenza�di�condanna,�
l'interesse�ad�agire�sussisteva.�

La�ricorrente�osserva�che,�dato�il�fermo,�non�poteva�essere�pronunciata�condanna,�in�
quanto�effetto�del�fermo�e�paralizzare�la�esigibilita�del�credito,�mentre�una�pronuncia�dichia-
rativa�in�linea�di�principio�poteva�essere�emessa,�ma�mancava�in�concreto�l'interesse�a�chie-
derla,�perche�il�credito�non�era�contestato.�

2.3.1.��Secondo�la�resistente,�invece,�l'interesse�ad�agire�esisteva�sotto�diversi�profili.�
In�primo�luogo,�sino�alla�notifica�del�decreto�d'ingiunzione,�non�era�stato�ancora�dispo-
sto�alcun�pagamento;�in�secondo�luogo,�la�temporanea�inesigibilita�del�credito�oggetto�di�
fermo�non�esclude�per�la�parte�che�ne�e�titolare�l'interesse�a�chiederne�un�accertamento�posi-
tivo.�

3.��La�resistente,�nel�corpo�del�controricorso�ed�a�sostegno�del�suo�ricorso�incidentale�
condizionato,�svolge�due�argomenti.�

Essa�aveva�opposto�davanti�alla�Corte�d'appello�una�eccezione�di�giudicato�interno.�

Cio�sulla�base�della�seguente�tesi.�

L'Amministrazione�dei�monopoli,�nel�costituirsi�in�giudizio,�in�primo�grado,�non�aveva�

sostenuto�che�la�I.�non�avesse�svolto�il�servizio�e�che�per�questo�non�avesse�diritto�al�corri-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

spettivo.�S'era�limitata�a�richiamare�gli�effetti�del�provvedimento�di�fermo,�senza�pero�
dedurre�in�compensazione�il�proprio�credito�e�chiederne�l'accertamento�e�in�appello�aveva�
riproposto�solo�la�prima�difesa,�sul�piano�del�difetto�di�giurisdizione.�

Per�questo,�sul�credito�della�I.�s'era�formato�il�giudicato.�

Aggiunge�che�in�ogni�caso�il�provvedimento�di�fermo�puo�essere�adottato�solo�per�un�
credito�certo�dell'amministrazione�che�lo�dispone�e�ne�puo�essere�oggetto�solo�il�credito�di�
un'�altra�amministrazione,�sicche�il�provvedimento�era�illegittimo�ed�andava�disapplicato.�

4.�^La�Corte�osserva,�pregiudizialmente,�che�l'Amministrazione�autonoma�dei�mono-
poli�di�Stato,�che�e�stata�parte�del�giudizio�in�primo�grado�e�secondo�grado,�e�legittimata�a�
proporre�ricorso�per�cassazione.�
Nel�corso�del�giudizio�di�primo�grado�e�stato�bens|�istituito�l'Ente�tabacchi�italiani�
(art.�1.1.�D.�Lgs.�9�luglio�1998,�n.�283),�con�il�compito�di�svolgere�le�attivita�produttive�e�
commerciali�gia�riservate�o�attribuite�all'Amministrazione�dei�monopoli�(art.�1.2.),�ed�esso�
le�e�subentrato�nei�rapporti�attivi�e�passivi�afferenti�a�tali�attivita�(art.�3).�

Siccome,�pero�,�l'Amministrazione�dei�monopoli�non�e�stata�soppressa,�il�fenomeno�suc-
cessorio,�nei�sui�riflessi�processuali,�si�inquadra�nell'art.�111�cod.�proc.�civ.�
Ne�segue�che�essa�ha�conservato�la�qualita�di�parte�del�processo.�

5.�^Rispetto�alle�questioni�poste�dal�ricorso�principale,�e�ancora�pregiudiziale�quella�di�
giudicato�interno,�sollevata�bens|�nel�ricorso�incidentale�condizionato,�ma�che�comunque�
appartiene�all'area�delle�questioni�rilevabili�di�ufficio,�siccome�su�di�essa�non�c'e�stata�in�
appello�alcuna�pronuncia.�
La�questione�non�e�fondata.�

La�sentenza�di�primo�grado�e�stata,�infatti,�impugnata�dalla�Amministrazione�dei�
monopoli�per�difetto�di�interesse�ad�agire�in�rapporto�alla�domanda�di�accertamento�e�per�
difetto�di�giurisdizione�in�rapporto�alla�domanda�di�condanna�e�ambedue�le�censure�sono�
state�riproposte�contro�la�sentenza�di�secondo�grado.�

Cio�esclude�che�si�possa�essere�formato�sin�qui�un�giudicato�sul�credito�della�I.�e,�soprat-
tutto,�sulla�inesistenza�del�credito�di�risarcimento�dall'Amministrazione�dei�monopoli.�

Si�aggiunga,�a�quest'ultimo�riguardo,�che�e�stato�confermato,�dalla�Corte�d'appello,�il�
capo�della�sentenza�di�primo�grado�che�aveva�dichiarato�inammissibile,�perche�tardiva,�la�
domanda�di�accertamento�negativo�di�tale�credito,�proposta�dalla�I.�

Punto�questo�della�sentenza�che�non�ha�costituito�oggetto�di�impugnazione.�

Si�aggiunga,�ancora,�che,�secondo�la�decisione�resa�dalla�Corte�d'appello,�la�pubblica�
amministrazione,�se�non�chiede�l'accertamento�del�proprio�credito�in�pendenza�della�
domanda�di�condanna�proposta�dall'altra�parte,�non�si�puo�piu�giovare�degli�effetti�del�
fermo�e,�quindi,�non�puo�paralizzare�l'altrui�azione�esecutiva�fondata�sulla�condanna,�ma�
non�per�questo�le�e�precluso�di�far�valere�in�modo�autonomo�il�proprio�credito.�

Ed�anche�questo�punto�della�sentenza�non�ha�costituito�oggetto�di�impugnazione.�

6.�^La�seconda�delle�questioni�poste�con�il�ricorso�incidentale,�che�pure�rientra�tra�
quelle�attinenti�alla�giurisdizione,�presenta�anch'essa�da�un�punto�di�vista�logico�carattere�
pregiudiziale.�
La�Corte�ritiene�sia�anch'essa�priva�di�fondamento.

E�pero�conveniente�esporne�le�ragioni�dopo�che�saranno�stati�esaminati�i�motivi�di�
ricorso�principale,�i�quali�investono�l'intera�conformazione�dell'istituto�nei�suoi�rapporti�
con�la�giurisdizione.�

7.�^L'art.�69,�ultimo�comma,�del�R.D.�18�novembre�1923,�n.�2240�dispone�che�qualora�
un�amministrazione�dello�Stato,�che�abbia,�a�qualsiasi�titolo,�ragione�di�credito�verso�aventi�
diritto�a�somme�dovute�da�altre�amministrazioni,�richieda�la�sospensione�del�pagamento,�
questa�deve�essere�eseguita�in�attesa�del�provvedimento�definitivo.�
La�Corte�costituzionale,�nella�sentenza�19�aprile�1972�n.�67,�dichiarando�non�fondate�le�
questioni�di�legittimita�costituzionale�della�norma,�in�riferimento�agli�artt.�3,�25�comma�1,�e�
102�primo�comma�Cost.,�osservo�che�il�cosiddetto�fermo�amministrativo,�disciplinato�dal-
l'art.�69,�sesto�comma,�del�R.D.�del�1923,�ha�lo�scopo�di�legittimare�la�sospensione�del�paga-
mento�di�un�debito�liquido�ed�esigibile�da�parte�di�un'amministrazione�dello�Stato,�a�salva-
guardia�della�eventuale�compensazione�legale�di�esso,�con�un�credito,�anche�se�non�attual-
mente�liquido�ed�esigibile,�che�la�stessa�od�altra�amministrazione�statale,�considerata�nella�
unicita�di�soggetto�di�rapporti�giuridici,�pretenda�di�avere�nei�confronti�del�suo�creditore.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Aggiunse�la�Corte�costituzionale�che�il�fermo�e��disposto�in�via�cautelare�e�fino�alla�pro-
nuncia�di�un�successivo�provvedimento�con�cui�lo�si�revochi�ovvero�si�disponga�che�la�
somma�dovuta�dallo�Stato�al�creditore�venga�ritenuta,�nei�limiti�in�cui�opera�la�compensa-
zione�legale,�a�soddisfazione�del�credito�erariale.�

Da�questa�descrizione�della�portata�della�norma,�assunta�dalla�Corte�a�base�del�vaglio�
di�costituzionalita��,�si�desume�dunque�che�l'istituto�del�fermo�amministrativo�presenta�questi�
tratti.�

La�pubblica�amministrazione�statale�e��dotata�di�un�potere�di�natura�cautelare,�ordinato�
a�rendere�possibile�la�compensazione�del�proprio�credito,�con�un�credito�liquido�ed�esigibile�
che�un�altro�soggetto�vanti�verso�di�lei.�

L'esercizio�di�tale�potere�produce�un�effetto�che�rifluisce�sulla�disciplina�della�compensa-
zione,�posta�dal�codice�civile.�

La�disciplina�della�compensazione,�quante�volte�il�credito�dello�Stato�none��a�sua�volta�
liquido,�potrebbe�non�consentire�allo�Stato�di�utilizzare�il�proprio�credito�per�estinguere�il�
suo�debito,�costringendolo�prima�a�pagare�e�poi,�accertato�e�liquidato�il�credito,�a�recuperare�
quanto�abbia�pagato.�

L'istituto�del�fermo�ha�percio��la�funzione�di�far�s|��che�il�credito�della�pubblica�ammini-
strazione�possa�pervenire�ad�essere�parimenti�liquido,�permettendo�alla�compensazione�di�
operare.�

La�pubblica�amministrazione�deve�far�seguire�al�provvedimento�di�fermo�quello�con�cui,�
accertatine�i�fatti�costitutivi,�liquida�il�suo�credito,�col�risultato�che�il�proprio�debito�possa�
essere�dichiarato�estinto�per�compensazione.�

7.1.�^Le�questioni�che�la�giurisprudenza�di�questa�Corte�si�e��trovata�ad�affrontare�in�
materia�di�fermo�si�possono�ricondurre�a�due�nuclei.�
Si�e��discusso�del�fermo�come�provvedimento�amministrativo:�per�trarne�la�conseguenza�
che,�annullato�il�provvedimento�dal�giudice�amministrativo,�la�pubblica�amministrazione�
debba�rispondere�della�propria�mora�(Cass.�19�gennaio�1979�n.�391);�per�affermarne�la�inesi-
stenza�giuridica,�quante�volte�sia�adottato�in�carenza�di�potere,�con�la�conseguenza�di�affer-
mare�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario�sulle�controversie�aventi�ad�oggetto�il�diritto�al�
pagamento�del�credito�(Sez.�Un.�16�giugno�1984�n.�3611;�25�gennaio�1989�n.�423;�29�luglio�
1998,�n.�7414;�4�novembre�2002,�n.�15382)�ed�il�risarcimento�del�danno�(Sez.�Un.�25�gennaio�
1989,�n.�423).�

In�altri�casi,�cio��che�e��venuto�in�discussione�e��stata�la�possibilita��che�davanti�al�giudice�
ordinario�si�svolga�un�giudizio�sulla�domanda�proposta�dal�privato�per�l'accertamento�del�
credito,�sebbene�lo�stesso�sia�stato�investito�da�provvedimento�di�fermo:�la�soluzione�affer-
mativa�e��stata�enunciata�sotto�il�profilo�della�giurisdizione�(Sez.�Un.�25�marzo�1993,�

n.�3573;�Cass.�29�marzo�2000,�n.�3796)�e�sotto�quello�dei�rapporti�tra�giudizio�civile�di�con-
danna�e�giudizio�amministrativo�di�annullamento,�negandosi�che�il�secondo�rivesta�il�ruolo�
di�causa�pregiudiziale�rispetto�al�primo�(ancora,�Cass.�29�marzo�2000,�n.�3796).�
Le�questioni�affrontate�nella�sentenza�impugnata�e�riproposte�nel�motivo�non�appaiono�
essere�dunque�state�sin�qui�esplicitamente�affrontate.�

7.2.�^La�soluzione�che�la�Corte�d'appello�di�Napoli�ha�dato�della�questione�ad�essa�sot-
toposta�si�puo��riassumere�nelle�seguenti�proposizioni.�
Il�creditore�privato�puo��agire�per�l'accertamento�del�proprio�credito�anche�se�fatto�
oggetto�di�provvedimento�di�fermo.�
L'esistenza�di�questo�consente�alla�pubblica�amministrazione,�purche�chieda�l'accerta-
mento�del�suo�credito,�di�non�essere�condannata�a�pagare,�se�non�quando�e�nei�limiti�in�cui�
il�proprio�credito�risulti�non�accertato,�ma�se�la�pubblica�amministrazione�non�oppone�in�
compensazione�il�suo�credito,�il�provvedimento�di�fermo�perde�i�suoi�effetti�e�potra��essere�
pronunciata�in�suo�confronto�condanna�al�pagamento�del�credito�del�privato.�

7.3.�^Le�sezioni�unite�condividono�l'impostazione�che�risulta�dalle�proposizioni�appena�
riportate�che,�del�resto,�rappresentano�lo�svolgimento�di�quanto�gia��affermato�nella�prece-
dente�decisione�del�1993.�
7.4.�^Se�si�torna�a�considerare�la�lettera�della�disposizione�contenuta�nel�sesto�comma�
dell'art.�69,�si�nota�che,�secondo�la�formula�in�essa�impiegata,�l'amministrazione�dello�Stato�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

richiesta�da�un'altra�di�sospendere�il�pagamento�delle�somme�da�essa�dovute�al�creditore�
dello�Stato,�si�deve�attenere�a�tale�ordine�e,�aggiunge�la�norma,�vi�si�deve�attenere�in�attesa�
del�provvedimento�definitivo.�

Secondo�l'interpretazione�propugnata�dalla�Amministrazione�dei�monopoli�cio�significa�
che�il�provvedimento�di�fermo�non�ha�solo�un�effetto,�imporre�alla�debitriceamministrazione�
dello�Stato�di�non�pagare,�ma�anche�quello�di�riservare�all'amministrazione�che�si�afferma�
creditrice�il�potere�di�procedere�all'accertamento�dei�fatti�costitutivi�del�proprio�credito�ed�
alla�sua�liquidazione�senza�predeterminati�vincoli�temporali,�sottraendo�al�giudice�del�cre-
dito�il�potere�di�compiere�tale�accertamento,�mentre�resterebbe�possibile,�da�parte�del�giudice�
amministrativo,�un�accertamento�circa�la�corretta�valutazione�delle�ragioni�che�consentireb-
bero�il�perdurare�del�fermo,�opposte�dalla�stessa�amministrazione�al�suo�creditore,�che�gliene�
abbia�chiesta�la�revoca.�

Questo�secondo�aspetto�della�ricostruzione�proposta�dalla�amministrazione�non�appare�
condivisibile.�

La�formula�della�legge�descrive�la�relazione�tra�le�diverse�articolazioni�dell'amministra-
zione�pubblica�statale�ed�impone,�a�quella�richiesta�di�sospendere�il�pagamento,�di�attendere�
ad�eseguirlo,�sino�a�quando�non�riceva�il�diverso�ordine�di�disporlo�o�di�dichiarare�compen-
sato�e�quindi�estinto�il�debito�con�il�credito�accertato.�

Ma�da�questa�descrizione�della�relazione�interna�tra�gli�uffici�della�pubblica�ammini-
strazione�statale�non�si�puo�trarre�la�conseguenza�che�sia�impedito�al�giudice�che�ha�giurisdi-
zione�sui�diversi�crediti,�quello�del�creditore�dello�Stato�e�quello�dello�Stato�verso�il�suo�cre-
ditore,�di�esercitarla.�

Si�e�gia�osservato�che�lo�scopo�per�cui�il�potere�di�fermo�e�attribuito�alla�pubblica�ammi-
nistrazione�statale�e�di�permetterle�di�estinguere�il�suo�debito�mediante�il�proprio�credito,�
evitando�di�essere�condannata�a�pagare�perche�il�proprio�credito�non�e�ancora�liquido.�

Questo�scopo�si�presta�ad�essere�compiutamente�realizzato�senza�impedire�al�giudice�del�
credito�il�pieno�esercizio�della�giurisdizione�sulla�domanda�del�creditore�dell'�amministra-
zione,�sia�consentendo�allo�stesso�creditore�di�agire�per�l'accertamento�negativo�del�credito�
vantato�dall'amministrazione,�sia�onerando�questa�di�opporre�l'eccezione�di�compensazione�
ed�affidando�alle�regole�del�processo,�davanti�al�giudice�cui�domanda�ed�eccezione�sono�state�
proposte,�l'applicazione�della�disciplina�sostanziale�della�compensazione,�quale�risultante�
dall'avvenuto�esercizio�del�provvedimento�di�fermo.�

Negare�al�giudice�od�ai�giudici�dei�contrapposti�crediti�il�pieno�esercizio�della�loro�giuri-
sdizione,�in�attesa�del�previo�esercizio�di�un'attivita�di�accertamento�dell'amministrazione�
debitrice�sul�proprio�credito,�in�riferimento�a�qualsiasi�tipo�di�credito�di�cui�possa�essere�sog-
getto�passivo�od�attivo,�sarebbe�in�contrasto�con�i�principi�in�materia�di�giurisdizione�condi-
zionata�elaborati�dalla�giurisprudenza�costituzionale,�perche�norme�di�questo�tipo�in�tanto�
sono�legittime�in�quanto�rispondono�a�specifiche�esigenze�di�piu�adeguate�finalita�di�giustizia�
e�di�concrete�esigenze�di�accertamento�tecnico-amministrativo,�che�debbono�poter�essere�
apprezzate�in�relazione�a�individuati�tipi�di�rapporti.�

Per�altro�verso,�imporre�all'amministrazione�pubblica�statale,�convenuta�in�giudizio�per�
l'adempimento�del�proprio�debito,�di�opporre�in�compensazione�il�suo�credito,�e�conclusione�
che�si�argomenta�agevolmente�in�base�alla�interpretazione�sistematica�ed�in�particolare�al�
fatto�che,�per�conservare�gli�effetti�di�una�misura�cautelare,�la�parte�che�ne�profitta�ha�di�
norma�l'onere�di�agire�in�giudizio�per�far�accertare�l'esistenza�della�situazione�soggettiva�
cautelata.�

Non�si�tratta�quindi�di�imporre�all'amministrazione�termini�di�prescrizione�o�decadenza�
quanto�all'esercizio�del�proprio�credito,�come�e�stato�sostenuto�nel�ricorso.�

Si�tratta,bens|�,�di�trarre�dalla�natura�cautelare�del�potere�e�dagli�effetti�che�ne�derivano,�
effetti�destinati�ad�esplicarsi�sul�piano�della�disciplina�della�compensazione,�che�l'ammini-
strazione�non�possa�conservare�gli�effetti�prodotti�dall'esercizio�del�suo�potere�cautelare,�se�
non�spendendoli�nel�giudizio�in�cui�viene�richiesta�dell'adempimento�del�proprio�debito�e�
percio�chiedendo�l'accertamento�e�liquidazione�del�suo�credito�in�funzione�della�dichiara-
zione�di�estinzione�del�proprio�debito.�

7.5.�^Affermare�che�l'amministrazione�pubblica�statale,�convenuta�in�giudizio�dal�suo�
creditore,�deve�eccepire�in�compensazione�il�proprio�credito,�altrimenti�gli�effetti�del�provve-

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

dimento�di�fermo�restano�definitivamente�elisi�e�il�giudice�puo�pronunciare�sul�credito�sen-
tenza�di�condanna,�non�significa,�d'altro�canto�produrre�lo�stesso�effetto�di�un�annullamento�
del�provvedimento�di�fermo�ne�esercitare�su�tale�provvedimento�alcun�sindacato.�

Significa,�invece,�constatare�che�nell'ordine�degli�effetti�propri�del�provvedimento�di�
fermo�non�rientra�quello�per�cui�il�giudice�non�possa�esercitare�la�sua�piena�giurisdizione�
sul�credito�oggetto�di�fermo,�ma�solo�quello�per�cui,�se�il�credito�cautelatodal�fermogli�e�
opposto�in�compensazione,�lo�deve�considerare�alla�stregua�di�un�credito�suscettibile�di�dar�
luogo�a�compensazione,�anche�se�non�si�tratta�di�un�credito�liquido.�

7.6.�^La�conclusione�cui�si�e�pervenuti�non�toglie�d'altra�parte�al�creditore,�che�voglia�
sperimentarla,�la�via�della�impugnazione�del�provvedimento�di�fermo�o�di�quello�di�rifiuto�
a�revocarlo.�
Che,�pure�nel�caso�in�cui�la�giurisdizione�sui�crediti�e�del�giudice�ordinario,�tuttavia�
spetti�al�giudice�amministrativo�il�sindacato�sulla�legittimita�del�provvedimento�di�fermo�o�
del�rifiuto�di�revocarlo,�e�conclusione�implicitamente�presupposta�nei�modi�in�cui�la�Corte�
ha�dal�canto�suo�esercitato�i�propri�poteri�in�sede�di�ricorso�avverso�decisioni�dei�giudici�
amministrativi�rese�in�tema�di�fermo.�

L'annullamento�del�fermo�e�,�del�resto,�in�grado�di�procurare�al�creditore�un�altro�tipo�di�
utilita�:�escludere�che�il�giudice�ordinario�debba�conoscere�del�credito�dell'amministrazione�
come�di�un�credito�capace�di�estinguere�per�compensazione�l'altro�al�di�la�di�quanto�e�previ-
sto�dal�codice�civile�in�tema�di�compensazione�legale�e�giudiziale.�

7.7.�^Si�deve�dunque�concludere�nel�senso�che�il�giudice�ordinario,�quanto�al�credito�
della�I.,�ha�esercitato�una�giurisdizione�che�aveva�e,�quanto�al�credito�dell'Amministrazione�
dei�monopoli,�non�ha�disapplicato�il�provvedimento�di�fermo�o�l'implicito�rifiuto�di�revo-
carlo,�per�averli�ritenuti�illegittimi,�ma,�interpretando�la�legge,�ha�individuato�il�limite�legale�
degli�effetti�del�primo�provvedimento.�
Ha,�dunque,�solo�conosciuto�degli�effetti�dell'atto�(art.�4,�primo�comma,�legge�20�marzo�
1865,�n.�2248,�all.�E).�

7.8.�^Resta�da�soffermarsi�sull'altra�questione�sollevata�nel�ricorso�incidentale:�il�prov-
vedimento�di�fermo�potrebbe�essere�disposto�solo�in�relazione�a�crediti�vantati�verso�ammi-
nistrazione�diversa�da�quella�che�lo�chiede�e�per�crediti�di�questa�esigibili�e�gia�liquidati.�
Alla�interpretazione�proposta�dalla�ricorrente�incidentale,�per�quanto�riguarda�il�primo�
aspetto,�si�deve�opporre�la�considerazione�che,�se�da�un�punto�di�vista�delleproceduredi�
spesa,�una�amministrazione�dello�Stato�che�sia�al�tempo�stesso�debitrice�e�creditrice�non�avra�
bisogno�di�chiedere�ad�altra�amministrazione�di�soprassedere�al�pagamento,�dal�punto�di�
vista�dell'evitare�alla�pubblica�amministrazione�statale�nel�suo�complesso,�di�dover�pagare�
il�suo�creditore�quando�questo�e�anche�suo�debitore,�la�distinzione�non�ha�ragion�d'essere.�

Insomma,�non�si�deve�confondere�l'aspetto�contabile�della�vicenda,�interno�alla�pub-
blica�amministrazione�statale,�e�quello�dei�rapporti,�tra�questa�ed�il�suo�creditore,�facendo�
dipendere�dal�primo�aspetto�l'operativita�del�particolare�regime�fatto�al�debito�dello�Stato�
nell'ambito�del�rapporto�obbligatorio.�

Quanto�al�secondo�punto,�basta�considerare�che,�prescindendo�da�ogni�considerazione�su�
cosa�debba�intendersi�per�credito�liquido�in�rapporto�all'istituto�della�compensazione,�se�il�
fermo�dovesse�poter�essere�imposto�solo�a�cautela�di�un�credito�liquido�ed�esigibile,�non�si�
sarebbe�in�presenza�di�una�particolare�disciplina�del�debito�della�pubblica�amministrazione�
statale,�alla�quale,�non�diversamente�da�ogni�altro�debitore,�si�applicherebbero�senza�deroga�
le�norme�del�codice�civile�sulla�compensazione�legale�(art.�1243,�primo�comma,�cod.�civ.).�

La�disposizione�dettata�dal�sesto�comma�dell'art.�69�del�R.D.�del�1923�si�risolverebbe�
nella�descrizione�di�una�procedura�di�contabilita�,�del�come�fare�per�giustificare�che�un�
debito,�pur�liquido�ed�esigibile,�non�e�pagato.�

7.9.�^Se�una�considerazione�conclusiva�si�puo�fare�a�proposito�delle�contrapposte�inter-
pretazioni�della�norma�presentate�dalle�parti�e�che�l'Amministrazione�dei�monopoli�soprav-
valuta�la�portata�del�fermo�nell'ambito�del�rapporto�esterno�tra�amministrazione�dello�Stato�
ed�il�terzo�suo�creditore�e�possibile�debitore,�traendo�dall'aspetto�procedimentale�e�contabile�
della�norma�effetti�che�ne�oltrepassano�lo�scopo,�mentre�la�I.�li�sottovaluta,�finendo�con�l'at-
tribuire�alla�norma�un�rilievo�meramente�contabile.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

8.�^Le�questioni�di�giudicato�interno�e�di�difetto�di�potere�quanto�alla�emissione�del�
provvedimento�di�fermo�sollevate�con�il�ricorso�incidentale�condizionato�sono,�quindi,�decise�
in�senso�negativo.�
Il�primo,�secondo�e�quarto�motivo�del�ricorso�principale�sono�rigettati. 
E�dichiarata�la�giurisdizione�del�giudice�ordinario. 


9.�^Il�ricorso�deve�essere�per�il�resto�assegnato�ad�una�sezione�semplice.�
P.Q.M. 
La�Corte,�riuniti�i�ricorsi,�dichiara�infondate�le�questioni�di�giudicato�interno�e�
di�inesistenza�giuridica�del�fermo�sollevate�col�ricorso�incidentale�condizionato,�rigetta�il�
primo,�secondo�e�quarto�motivo�del�ricorso�principale,�dichiara�la�giurisdizione�del�giudice�
ordinario,�dispone�che�i�ricorsi�siano�trasmessi�al�primo�presidente�per�l'assegnazione�a�
sezione�semplice�per�l'esame�delle�residue�questioni.�
Cos|�deciso�il�giorno�3�aprile�2003,�in�Roma,�nella�camera�di�consiglio�delle�sezioni�
unite�civili�della�Corte�suprema�di�cassazione�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Indirizzi 
di 
difesa 
in 
tema 
di 
personale 
a.t.a. 
transitato 
nella 
scuola 


(Tribunale 
di 
Torino, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
9 
aprile 
2003 
n. 
1940; 
Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 


sezione 
lavoro, 
sentenza 
10febbraio 
2004, 
n. 
115). 


Come�richiesto�dall'Amministrazione,�nelle�controversie�relative�alle�
domande�del�personale�a.t.a.�(assistente�tecnico�amministrativo),�transitato�
dagli�Enti�Locali�nell'Amministrazione�dell'Istruzione,�di�riconoscimento,�ai�
fini�giuridici�ed�economici,�dell'anzianita�maturata�presso�l'Ente�locale�di�
provenienza,�l'Avvocato�Generale�ff.�(circolare�n.�24�del�17�maggio�2003,�
prot.�8734)�ha�raccomandato�di�evitare�il�passaggio�in�giudicato�delle�sen-
tenze�sfavorevoli,�in�attesa�che�si�pronunzi�nella�materia�il�Supremo�Collegio�

o�che�venga�emessa�una�disposizione�di�interpretazione�autentica�dell'art.�8�
della�legge�n.�124/1999,�sollecitata�al�Gabinetto�del�Ministro�dell'Istruzione�
e�all'Ufficio�Legislativo�con�nota�16�aprile�2003,�n.�277�del�Dipartimento�
per�i�Servizi�del�Territorio�^Direzione�Generale�del�Personale�della�Scuola�
e�dell'Amministrazione.�
Dalle�decisioni�dei�giudici�di�merito�emergono�i�seguenti�principi�inter-
pretativi:�
a) 
in�tema�di�riconoscimento�dell'anzianita�maturata�dal�personale�

a.t.a.�transitato�da�un�Ente�locale�all'Amministrazione�dell'Istruzione,�l'art.�8�
della�legge�n.�124/1999�non�ha�portata�immediatamente�precettiva�ma�si�
limita�a�rinviare�la�determinazione�delle�modalita�e�dei�tempi�del�
trasferimento�del�personale�a.t.a.�al�Ministero�dell'Istruzione�a�decreti�da�
emanarsi;�
b) 
l'accordo�tra�l'A.R.A.N.�e�le�OO.SS.�del�20�luglio�2000,�a�cui�rinvia�il�
decreto�ministeriale�n.�184/1999�attuativo�dell'art.�8�della�legge�n.�124/1999,�
assume�portata�interpretativa�e�applicativa�della�legge�n.�124/1999�ed�ha�la�
valenza�e�l'efficacia�propria�dell'accordo�sindacale,�quale�fonte�normativa,�
riconosciuta�dall'art.�2�del�d.lgs.�n.�165/2001;�

c) 
l'applicazione�dell'accordo�sindacale�tra�l'A.R.A.N.�e�le�OO.SS.�del�
20�luglio�2000,�a�cui�va�riconosciuta�la�forza�e�l'efficacia�prevista�dall'art.�2�
del�d.dls.�n.�165/2001,�non�comporta�una�decurtazione�del�trattamento�
economico�del�personale�a.t.a.�transitato�da�un�Ente�locale�all'Amministra-
zione�dell'Istruzione.�

Avv. 
Alessandra 
Bruni 


Tribunale 
di 
Torino, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
9 
aprile 
2003, 
n. 
1940 
^Giudice: 
E.�Denaro�^

C.M.�ed�altri�c/�Ministero�dell'Istruzione,�dell'Universita�e�della�Ricerca.�
�(omissis) 
Con�ricorso�depositato�in�data�31�dicembre�2002,�notificato�il�9�gennaio�
2003,�i�ricorrenti,�facenti�parte�del�personale�a.t.a.,�dipendenti�della�Provincia�di�Torino�fino�
al�31�dicembre�1999,�trasferiti�a�partire�dal�1.�gennaio�2000�alle�dipendenze�del�Ministero�
dell'Istruzione,�Universita�e�Ricerca,�per�effetto�del�disposto�dell'art.�8�della�legge�n.�124/�
1999,�convenivano�in�giudizio�il�M.I.U.R.�per�sentirlo�condannare�al�riconoscimento�econo-
mico�in�loro�favore�dell'indennita�di�anzianita�maturata�presso�l'ente�locale�di�appartenenza�
dalla�data�della�loro�assunzione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I�ricorrenti�sostenevano,�infatti,�di�essere�stati�inquadrati�nell'ambito�dell'organico�del�

M.I.U.R.�attraverso�una�tabella�esemplificativa�di�corrispondenza�tra�i�profili�professionali�
degli�Enti�locali�e�quelli�statali,�secondo�la�quale�ad�alcuni�era�stato�riconosciuto�il�profilo�
professionale�di�``collaboratore�scolastico'',�ad�altri�quello�di�``assistente�amministrativo''.�
Nell'ambito�di�tale�operazione�gli�esponenti,�attualmente�in�servizio�presso�diverse�scuole,�
ove�continuano�a�svolgere�le�originarie�mansioni,�lamentavano�di�ricevere�un�trattamento�
che,�pur�mantenendo�inalterato�il�livello�retributivo�raggiunto�presso�l'ente�di�provenienza,�
non�computava�ai�fini�dell'inquadramento�economico,�in�violazione�dell'art.�8�della�legge�
n.�124/1999,�l'effettiva�anzianita�maturata�presso�l'Ente�Provincia.�Tale�risultato�veniva�rea-
lizzato�in�conformita�a�quanto�disposto�dall'art.�3�del�decreto�ministeriale�5�aprile�2001,�
con�il�quale�si�recepiva�l'Accordo�siglato�tra�l'A.R.A.N.�e�le�OO.SS.�il�20�luglio�2000,�del�
quale�i�ricorrenti�chiedevano,�pertanto,�al�giudice�la�disapplicazione,�denunciandone�l'aperto�
contrasto�con�il�dettato�della�legge�124�(omissis).�
Motivi 
della 
decisione.�Le�domande�proposte�dai�ricorrenti�risultano�infondate�e,�per-
tanto,�non�accoglibili.�Il�presente�procedimento�non�involge�questioni�di�fatto,�risolvendosi�
l'oggetto�della�domanda�nella�corretta�interpretazione�del�complesso�sistema�di�fonti�legisla-
tive,�pattizie�e�ministeriali,�che�ha�disciplinato�il�trasferimento�del�personale�dal�comparto�
Regioni�ed�Autonomie�locali�al�comparto�Scuola.�Preliminarmente�all'esame�degli�atti�nor-
mativi�riferiti�alla�vicenda,�va�chiarito�che�in�sede�di�assunzione�di�informazioni�ex 
art.�421�

c.p.c.�relative�all'accertamento�dei�meccanismi�contabili�utilizzati�dal�M.I.U.R.�nell'inqua-
dramento�stipendiale,�nonche�di�quelli�pretesi�dai�ricorrenti,�e�emerso�come�circostanza,�
pacifica�tra�le�parti,�che�l'oggetto�della�pretesa�avanzata�in�sede�giudiziale�concerne�il�ricono-
scimento�``ai�meri�fini�economici''�dell'anzianita�maturata�presso�l'ente�di�appartenenza,�dal�
momento�che�ad�altri�fini�``propriamente�giuridici''�(graduatorie�interne�per�eventuali�trasfe-
rimenti�d'ufficio,�fini�pensionistici...),�il�M.I.U.R.�mantiene�inalterato�il�calcolo�della�anzia-
nita�prestata�effettivamente�dei�dipendenti.�
Nell'ambito�del�complesso�sistema�normativo�che�sorregge�il�trasferimento�del�perso-
nale�a.t.a.,�l'art.�8�della�legge�n.�124/1999�statuisce:�``Il�personale�del�ruolo�di�cui�al�
comma�1,�dipendente�degli�enti�locali,�in�servizio,�nelle�istituzioni�scolastiche�statali�alla�
data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge,�e�trasferito�nei�ruoli�del�personale�A.T.A.�sta-
tale�ed�e�inquadrato�nelle�qualifiche�funzionali�e�nei�profili�professionali�corrispondenti�per�
lo�svolgimento�dei�compiti�propri�dei�predetti�profili�[...].�A�detto�personale�vengono�ricono-
sciuti�ai�fini�giuridici�ed�economici�l'anzianita�maturata�presso�l'ente�locale�di�provenienza�
nonche�il�mantenimento�della�sede�in�fase�di�prima�applicazione�in�presenza�della�relativa�
disponibilita�del�posto''.�

L'Accordo�siglato�il�20�luglio�2000�dall'A.R.A.N.�e�dai�rappresentanti�delle�organizza-
zioni�e�confederazioni�sindacali�determina�i�criteri�di�inquadramento�del�personale�nell'am-
bito�del�comparto�scuola.�Nella�prospettiva�attorea,�tale�accordo,�recepito�poi�nel�decreto�
ministeriale�5�aprile�2001,�prevedendo�l'inquadramento�del�lavoratore�transitato�nei�ruoli�
statali,�in�base�al�solo�maturato�economico,�risulterebbe�in�aperto�contrasto�col�dato�norma-
tivo�e,�pertanto,�disapplicabile�da�parte�dell'autorita�giudiziaria�procedente.�

Recita�l'art.�3�dell'Accordo�in�questione:�``I�dipendenti�[...]�sono�inquadrati�nella�
progressione�economica�per�posizioni�stipendiali�delle�corrispondenti�qualifiche�professio-
nali�del�comparto�scuola�indicate�nell'allegata�tabella�B,�con�le�seguenti�modalita�.Aisud-
detti�dipendenti�viene�attribuita�la�posizione�stipendiale,�tra�quelle�indicate�nell'allegato�B,�
d'importo�pari�o�immediatamente�inferiore�al�trattamento�annuo�in�godimento�al�31�dicem-
bre�1999,�costituito�da�stipendio�e�retribuzione�individuale�di�anzianita�[...].�L'eventuale�diffe-
renza�tra�l'importo�della�posizione�stipendiale�di�inquadramento�e�il�trattamento�annuo�in�
godimento�al�31�dicembre�1999,�come�sopra�indicato,�e�corrisposta�`adpersonam'�e�conside-
rata�utile,�previa�temporizzazione,�ai�fini�del�conseguimento�della�successiva�posizione�sti-
pendiale.�Al�personale�destinatario�del�presente�accordo�e�corrisposta�l'indennita�integrativa�
speciale�nell'importo�in�godimento�al�31�dicembre�1999,�se�piu�elevata�di�quella�della�corri-
spondente�qualifica�del�comparto�scuola''.�

Sostiene�parte�attrice�l'immediata�precettivita�dell'art.�8,�2.�comma�della�legge�n.�124/�
1999,�dalla�quale�discenderebbe�conseguentemente�la�contrarieta�alla�legge�del�successivo�
accordo�sindacale.�Rileva�questo�giudice�la�non�condivisibilita�di�tale�prospettazione.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�primo�luogo,�dal�tenore�della�legge�124/1999�non�si�traggono�elementi�in�grado�di�
confermarne�l'immediata�portata�precettiva,�essendo�piuttosto�indicate�le�linee�programma-
tiche�previste�a�livello�normativo�primario�per�il�trasferimento�del�personale�e�richiamate�le�
fonti�normative�deputate�a�disciplinare�l'attuazione�interpretativa�ed�applicativa�del�trasferi-
mento,�alla�luce�delle�linee�fondamentali�indicate�a�livello�primario.�Cos|�,�infatti,�stabilisce�
il�quarto�comma�dell'art.�8:�``il�trasferimento�del�personale�degli�enti�locali�verso�i�ruoli�dello�
Stato�avviene�gradualmente,�secondo�tempi�e�modalita��da�stabilire�con�decreto�del�Ministro�
della�pubblica�istruzione,�emanato�di�concerto�con�i�ministri�dell'interno,�del�tesoro,�del�
bilancio�e�della�programmazione�economica�e�per�la�Funzione�pubblica�[...]''.�

La�prima�fonte�ministeriale�intervenuta�in�conformita��a�quanto�previsto�dal�suddetto�
comma�quarto�dell'art.�8�e��il�decreto�ministeriale�n.�184/1999�attuativo�delle�modalita��di�pas-
saggio�richiamate�dalla�legge�n.�124/1999.�Dopo�aver�dettato�prescrizioni�atte�a�definire�il�
periodo�provvisorio�fino�al�termine�dell'esercizio�finanziario�1999,�l'art.�3�del�decreto�mini-
steriale�stabilisce:�``con�successivo�decreto,�del�Ministro�della�pubblica�istruzione,�di�concerto�
con�i�ministri�dell'interno,�del�Tesoro,�del�Bilancio�e�della�Programmazione�economica�e�
per�la�Funzione�pubblica,�verranno�definiti�i�criteri�di�inquadramento,�nell'ambito�del�com-
parto�scuola,�finalizzati�all'allineamento�degli�istituti�retributivi�del�personale�in�questione�
a�quelli�del�comparto�medesimo,�con�riferimento�alla�retribuzione�stipendiale,�ai�trattamenti�
accessori�e�al�riconoscimento�ai�fini�giuridici�ed�economici,�nonche�dell'incidenza�sulle�
rispettive�gestioni�previdenziali,�dell'anzianita��maturata�presso�gli�Enti,�previa�contratta-
zione�collettiva,�da�svolgersi�entro�il�mese�di�ottobre�1999,�fra�l'A.R.A.N.�eleorganizzazioni�
sindacali�rappresentative�dei�comparti�Scuola�ed�Enti�Locali�[...]''.�

Ora�e��evidente�che�il�decreto�ministeriale�n.�184,�nel�rinviare�alla�contrattazione�collet-
tiva,�delimita�l'ambito�operativo�della�stessa�avente�ad�oggetto�l'allineamento�degli�istituti�
retributivi�del�personale�in�questione�con�riferimento�all'aspetto�stipendiale.�Emerge,�per�
quanto�finora�detto,�la�reale�natura�dell'accordo�sindacale�del�20�luglio�2000,�il�quale,�attra-
verso�il�complesso�ed�analitico�meccanismo�contabile�descritto�dall'art.�3�nell'inquadra-
mento�economico�del�personale,�assume�una�portata�interpretativa�ed�applicativa�della�legge�

n.�124/1999.�Del�resto,�in�questo�intreccio�di�fonti�deputate�ad�attuare�l'inquadramento�eco-
nomico,�la�circostanza�per�cui�le�puntuali�modalita��di�attuazione�vengono�analiticamente�
descritte�in�un�atto,�che�e��l'incontro�delle�contrapposte�volonta��,�sindacale�e�statale,�risulta�
coerente�con�la�ratio 
voluta�dalla�riforma,�ispirata�al�principio�della�contrattualizzazione�
del�pubblico�impiego.�Se,�infatti,�la�definizione�del�rapporto�di�lavoro,�con�particolare�riferi-
mento�ai�profili�economici,�e��stata�riservata�alla�contrattazione�collettiva,�cio��e��avvenuto�
proprio�al�fine�di�assicurare�che,�nell'ambito�del�passaggio,�il�personale�a.t.a.�non�subisse�
decurtazioni�relative�al�complessivo�trattamento�economico�in�godimento�fino�al�31�dicem-
bre�1999�presso�l'Ente�Provincia.�Tale�obiettivo�e��stato�realizzato�attraverso�un�meccanismo�
di�particolare�complessita��,�quale�quello�previsto�dall'art.�3�dell'Accordo,�poiche�si�e��dovuto�
individuare�un�sistema�di�raccordo�tra�differenti�sistemi�retributivi�vigenti�presso�le�Ammini-
strazioni�originarie�e�quelle�statali.�Pertanto,�resasi�impossibile�una�puntuale�applicazione�
degli�istituti�retributivi,�comprensivi�di�indennita�,sie��proceduto�all'inquadramento�delle�
posizioni�stipendiali�dei�ricorrenti�nell'ambito�delle�fasce�indicate�dalla�tabella�B,allequali�
corrisponde�una�anzianita��fittizia,�non�corrispondente�a�quella�effettiva�maturata�dagli�
stessi.�Si�e��in�oltre�previsto,�nel�caso�di�differenza�tra�la�posizione�stipendiale�di�inquadra-
mento�e�il�trattamento�annuo�in�godimento�al�31�dicembre�1999,�la�corresponsione�di�un�
assegno�ad 
personam.Questa�operazione�si�e��resa�necessaria,�in�ragione�del�diverso�rilievo�
dell'anzianita��di�servizio�nell'ordinamento�degli�enti�locali�(non�comportante�alcuna�progres-
sione�economica)�rispetto�a�quello�della�Scuola,�la�cui�applicazione�pedissequa�avrebbe�com-
portato�scatti�di�retribuzione�per�anzianita��,�con�conseguente�aumento�stipendiale.�Ne�e��con-
seguito,�ai�fini�economici,�l'allineamento�di�posizioni�retributive�e�la�carenza�di�qualunque�
decurtazione,�mentre,�ai�fini�giuridici,�si�e��mantenuta�intatta�l'anzianita��maturata�al�fine�di�
non�precludere�posizioni�di�vantaggio�in�eventuali�graduatorie�ecc.�
Va,�inoltre,�rilevata�la�valenza�ed�efficacia�propria�dell'accordo�sindacale�quale�fonte�
normativa,�come�previsto�dall'art.�2�del�d.lgs.�n.�165/2001,�norma�deputata�a�disciplinare�i�
rapporti�tra�le�fonti�in�materia�di�pubblico�impiego.�Recita,�infatti,�il�secondo�comma�della�
sopracitata�norma:�``[...]�Eventuali�disposizioni�di�legge,�regolamento�o�statuto,�che�introdu-
cano�discipline�dei�rapporti�di�lavoro,�la�cui�applicabilita��sia�limitata�ai�dipendenti�delle�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Amministrazioni�pubbliche,�o�a�categorie�di�essi,�possono�essere�derogate�da�successivi�con-
tratti�o�accordi�collettivi�e,�per�la�parte�derogata,�non�sono�ulteriormente�applicabili,�salvo�
che�la�legge�disponga�espressamente�in�senso�contrario''.�Prosegue�ancora�il�terzo�comma:�
``[...]�Le�disposizioni�di�legge,�regolamenti�o�atti�amministrativi�che�attribuiscono�incrementi�
retributivi�non�previsti�da�contratti�cessano�di�avere�efficacia�a�far�data�dall'entrata�in�vigore�
del�relativo�rinnovo�contrattuale�[...]''.�

Da�tali�disposizioni�discende�un'ulteriore�conferma�dell'autonoma�forza�posseduta�dal-
l'accordo�sindacale,�il�quale�quand'anche�non�si�fosse�limitato,�come�pare�verosimile�nel�caso�
di�specie,�ad�assumere�una�portata�meramente�interpretativa�della�legge�124,maavesse�
voluto�inserire�nuove�prescrizioni�relative�all'inquadramento�economico,�avrebbe�avuto�l'au-
torita�di�fonte�idonea�allo�scopo.�Per�questi�motivi,�la�pretesa�violazione�all'art.�8�della�legge�

n.�124/1999,�sostenuta�da�parte�attrice,�non�pare�ravvisabile�dal�momento�che�l'incisione�di�
norme�appartenenti�alla�fonte�contrattuale�sulle�disposizioni�recate�dalla�fonte�primaria�
non�sconvolge�il�rapporto�di�gerarchia�ed�il�connesso�principio�di�intangibilita�di�una�fonte�
superiore�da�parte�di�una�inferiore.�Difatti,�la�fonte�autorizzatrice�e�comunque�una�legge�
(appunto�l'art.�2�del�T.U.),�che�consente�di�derogare�a�se�stessa�e�ad�altre�fonti�di�pari�livello.�
Si�impone,�infine,�la�necessita�di�considerare�la�totale�assenza,�nel�testo�della�legge�n.�124/�
1999,�della�previsione�di�una�copertura�finanziaria�finalizzata�al�sostentamento�degli�oneri�
economici�che�graverebbero�sullo�Stato�in�ragione�del�preteso�aumento�retributivo�da�corri-
spondere�al�personale�a.t.a.,�proveniente�dall'Ente�locale.�Tale�silenzio,�a�fronte�della�obbli-
gatorieta�,�per�leggi�che�importano�nuove�o�maggiori�spese,�di�indicare�i�mezzi�per�farvi�
fronte�(art.�81�u.c.�Cost.),�induce�a�ritenere�con�ragionevolezza�che�l'intento�del�legislatore�
fosse�quello�di�assicurare�a�detto�personale�il�mantenimento�dello�status 
retributivo�fruito�
in�precedenza,�in�modo�che�il�passaggio�ai�ruoli�dello�Stato�non�comportassealcunaforma�
di�penalizzazione.�Conferma�la�circostanza�la�previsione�del�quinto�comma�dell'art.�8�della�
legge�n.�l24/1999,�nella�quale�viene�disciplinata�``la�progressiva�riduzione�dei�trasferimenti�
statali�a�favore�degli�enti�locali�in�misura�pari�alle�spese�comunque�sostenute�dagli�stessi�enti�
nell'anno�finanziario�precedente�a�quello�dell'effettivo�trasferimento�del�personale''.�Tale�
enunciato,�nella�sua�limitata�previsione�relativa�al�ridimensionamento�del�finanziamento�sta-
tale�agli�enti�locali,�dimostra,�infatti,�la�chiara�presa�di�posizione�legislativa�in�ordine�ai�
riflessi�sulla�economia�pubblica�del�trasferimento�del�personale�a.t.a.�
Per�quanto�finora�evidenziato�emerge�l'infondatezza�delle�domande�attoree�che�non�
possono�pertanto�venire�accolte�(omissis)�.�

Tribunale 
di 
Pisa, 
sezione 
lavoro 
^Memoria 
difensiva 
dell'Avvocatura 
Distrettuale 
dello 
Stato 


di 
Firenze 
per�il�Ministero�dell'Istruzione�(cont.452/03,�avv.�Stato�P.�Marchini)�

c/C.�+�31�(avv.ti�M.�Esposito�e�M.�Ferretti).�

�(Omissis) 
I�ricorrenti�in�epigrafe,�tutti�appartenenti�al�personale�c.d.�a.t.a.�(assistente�
tecnico�amministrativo)�transitato�dai�vari�enti�locali�di�appartenenza�alle�autorita�scolasti-
che�statali�con�decorrenza�1�gennaio�2000�in�virtu�dell'art.�8�della�legge�3�maggio�1999,�

n.�124,�hanno�convenuto�il�Ministero�in�epigrafe�per�sentirlo�condannare:�
1.��al�riconoscimento,�ai�fini�economici�e�giuridici,�dell'effettiva�anzianita�maturata�
alle�dipendenze�degli�enti�locali�di�provenienza�dalla�data�di�assunzione�al�31�dicembre�1999;�
2.��al�pagamento�delle�differenze�maturate�dall'1�gennaio�2000�in�poi�tra�lostipen-
dio�tabellare�da�calcolarsi�ai�sensi�del�C.C.N.L.�26�maggio�1999�del�comparto�scuola�in�base�
alla�categoria�e�all'anzianita�acquisita�ed�ogni�minor�importo�corrisposto;�
3.��al�pagamento�delle�differenze�tra�la�i.i.s.�di�provenienza�e�quella�minore�corri-
sposta�dal�Ministero�dell'Istruzione�dall'1�gennaio�2000;�
4.��al�pagamento�dell'indennita�di�qualifica�sotto�forma�di�assegno�personale�non�
riassorbibile;�
5.��al�pagamento�dell'indennita�di�rischio�prevista�dal�d.P.R.�n.�347/1983;�
6.��al�pagamento�dell'indennita�di�turno�nella�misura�stabilita�dall'art�13�del�d.P.R.�
268/1987;�
7.��al�pagamento�dell'indennita�di�mensa�o�all'erogazione�dei�ticket 
sostitutivi;�
8.��alla�dotazione�del�vestiario�di�servizio;�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

9.��al�pagamento�delle�differenze�tra�il�compenso�di�produttivita�collettiva�e�il�com-
penso�individuale�accessorio�nelle�misure�indicate,�a�mezzo�assegno�personale�non�riassorbi-
bile;�
10.��al�pagamento�su�tutti�i�capi�di�domanda�di�rivalutazione�e�interessi.�
Si�costituisce�in�giudizio�il�Ministero�dell'Istruzione�contestando�integralmente�tutte�le�
domande�per�i�seguenti�motivi.�
Sul�riconoscimento�dell'anzianita�pregressa.�

Prima�di�delineare�gli�astratti�sistemi�adottabili�dal�legislatore�ai�fini�della�valutazione�
dell'anzianita�di�servizio,�occorre�subito�bene�evidenziare�che�quest'ultima�nell'ordinamento�
del�personale�degli�enti�locali�non�comporta�alcuna�progressione�economica,�mentre�nell'or-
dinamento�del�personale�della�scuola�tale�progressione�e�in�vigore�in�relazione�al�maturare�
di�determinati�periodi�di�servizio;�percio�l'inquadramento�per�anzianita�di�un�dipendente�ex�

E.L.�nell'ordinamento�dellascuolacomporterebbel'attribuzionealmedesimo�dialcuni�`gradoni'�
di�retribuzione�di�anzianita�,�con�un�consistente�incremento�stipendiale�(cos|�la�nota�direttoriale�

n.�629�del�19�novembre�2001,�doc.�1).�
Cio�premesso,�il�nostro�ordinamento�sull'impiego�alle�dipendenze�della�pubblica�Ammi-
nistrazione�prevede�due�sistemi�di�valutazione�dell'anzianita�:�
a)�metodo�del��maturato�economico�,�secondo�il�quale�si�considera�la�retribuzione�di�
fatto�percepita�al�momento�del�cambio�di�ruolo,�transito�in�altra�Amministrazione�ecc.,�
indipendentemente�dall'anzianita�giuridica�maturata�nelle�varie�qualifiche�e�l'operazione�
di�inquadramento�si�risolve�in�una�collocazione�di�tale�trattamento�complessivo�in�godi-
mento�nella�classe�stipendiale�corrispondente.�Nel�caso�di�collocazione�in�classe�stipen-
diale�inferiore,�viene�usualmente�riconosciuta�la�differenza�con�l'attribuzione�di�assegno�
adpersonam;�

b)�metodo�della��rivalutazione�dell'anzianita�effettiva�,�con�cui�si�tiene�conto�dell'an-
zianita�complessiva�maturata�nella�precedente�carriera,�o�ruolo�di�provenienza,�applicando�
il�nuovo�regime�di�progressione�come�se�il�servizio�fosse�stato�prestato�fin�dall'origine�
presso�l'Amministrazione�destinataria.�In�base�a�tale�sistema,�non�rileva�la�retribuzione�
globale�di�fatto�goduta,�bens|�si�considera�la�progressione�della��carriera�,�rivalutata�
secondo�i�medesimi�criteri�riconosciuti�ai�dipendenti�gia�in�servizio�presso�la�nuova�
Amministrazione.�

Contrariamente�a�quanto�si�afferma�in�ricorso,�non�esiste�una�norma�giuridica�a�carat-
tere�generale�che�imponga,�salvo�ai�fini�pensionistici,�di�considerare�il�servizio�presso�altra�
Amministrazione�o�ente,�nel�caso�in�cui�l'impiegato�transiti�da�un�ente�all'altro.�Ne�,�a�monte,�
si�rinviene�un�principio�generale�di�diritto�che�imponga�di�riconoscere�agli�impiegati�pubblici�
che�accedono�ad�un�diverso�impiego,�l'anzianita�acquisita�nel�precedente�rapporto�(1).�

Anzi,�e�vero�il�contrario.�

Si�veda�l'art.�228�dell'abrogato�t.u.�com.�prov.�del�1934�che�vieta�la�riconoscibilita�dei�
servizi�prestati�presso�enti�diversi�da�quelli�sanitari�agli�effetti�dell'anzianita�e�dell'attribu-
zione�degli�aumenti�periodici�di�stipendio.

E�accaduto,�invece,�che�il�legislatore,�settorialmente�sia�intervenuto�in�deroga�(es.,�
l'art.�15�del�d.P.R.�9�giugno�1981,�n.�310),�spesso�adottando�il�sistema�del�maturato�econo-
mico�in�ragione�dell'insostenibile�aggravio�finanziario�che�l'erario�avrebbe�dovuto�sostenere�
qualora�si�fosse�rivalutata�l'anzianita�effettiva.�

Ora,�il�punto�e�se�il�secondo�comma�dell'art.�8�della�legge�3�maggio�1999,�n.�124�abbia�

adottato�il�sistema�del�maturato�economico�oquellodella�rivalutazione�dell'anzianita�effettiva.�

Afavoredellaprimasoluzionegiocal'interpretazionesistematicadellaleggen.124del1999.�

Il�comma�quinto�del�citato�art.�8�recita:�A�decorrere�dall'anno�in�cui�hanno�effetto�le�

disposizionidicuiaicommi2,�3�e4siprocedeallaprogressiva�riduzionedeitrasferimentistatali�

afavore�degli�enti�locali�in�misurapari�alle�spese�comunque�sostenute�dagli�stessi�enti�nell'anno�

finanziarioprecedenteaquello�dell'effettivo�trasferimento�delpersonale.�

(1)�Cons.St.,�sez.�4.,�670/1987;�Cons.St.,�sez�6.,�37/1992.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�comma�due�contempla�il�personale�a.t.a.,�pertanto�il�legislatore�ha�inteso�finanziare�le�
retribuzioni�nuove�per�tale�personale�con�le�stesse�spese�a�tale�titolo�che�gli�enti�locali�sop-
portavano�e�che�si�vedevano�restituite�dallo�Stato.�Il�che�sta�a�significare�che�lo�Stato�conti-
nuera�a�corrispondere�lo�stesso�di�quanto�corrispondevano�gli�enti�locali,�con�evidente�esclu-
sione�di�qualsiasi�aumento�stipendiale�derivante�dal�riconoscimento�dell'anzianita�effettiva.�

Cio�il�legislatore�non�ha�anche�previsto�in�relazione�al�personale�docente�per�il�quale�
all'art.�12�della�legge�n.�124�del�1999�ha�previsto�una�copertura�delle�spese�con�risorse�pro-
prie�aggiuntive.�

In�conclusione,�dall'interpretazione�dei�combinati�disposti�dai�commi�2�e�5�dell'art.�8,�
con�l'art.�12�della�legge�n.�124/1999�si�desume�agilmente�come�il�legislatore�abbia�inteso�
non�aggravare�le�casse�dello�Stato�ricorrendo�al�metodo�della�rivalutazione�dell'anzianita�
effettiva:�il�riconoscimento�di�quest'ultima�avrebbe�determinato�rilevanti�oneri�economici�
cui�non�si�sarebbe�potuto�far�fronte�in�assenza�di�specifiche�disponibilita�finanziarie.�

Se�si�volesse�obiettare,�diversamente,�che�il�tenore�letterale�della�normadeponein�senso�
contrario,�si�puo�offrire�un'altra�interpretazione�fondata�sulla�ratio�legis�delle�norme�di�cui�
alla�legge�n.�124�del�1999.�

Il�comma�quarto�dell'art.�8�di�detta�legge�afferma�che�il�trasferimento�del�personale�
degli�enti�locali�verso�i�ruoli�dello�Stato�avviene�gradualmente,�secondo�tempi�e�modalita�da�
stabilirecondecretodelMinistrodellapubblicaistruzione,�emanatodiconcertoconiMinistri�
dell'Interno,�deltesoro,�delbilancioedellaprogrammazioneeconomicaeperlafunzionepubbli-
ca(omissis).�

L'art.�8,�pertanto,�non�e�norma�completa,�essa�necessitando�di�attuazione�per�mezzo�di�
norma�secondaria�volta�a�disciplinare�le�modalita�di�svolgimento�del�trasferimento�del�per-
sonale.�La�norma�secondaria,�allora,�tramite�il�suddetto�rinvio�ricettizio�operato�dall'art.�8,�
si�sostituisce�all'art.�8,�secondo�comma,�stesso�in�funzione�attuativo-integrativa,�che�come�e�
noto�puo�apportare�modifiche�innovative�alla�norma�primaria.�

L'integrazione,�nella�fattispecie,�e�intervenuta�tramite�l'art.�3,�comma�2,�del�decreto�
interministeriale�n.�184�del�23�luglio�1999�il�quale�ha�rinviato�ad�un�successivo�decreto�per�
la�definizione�dei�criteri�di�inquadramento,�nell'ambito�del�comparto�scuola,finalizzati�all'alli-
neamento�degli�istituti�retributivi�del�personale�in�questione�a�quelli�del�comparto�medesimo,�
conriferimentoallaretribuzionestipendiale,�aitrattamentiaccessoriealriconoscimentoaifini�
giuridiciedeconomici,nonche�dell'incidenzasullerispettivegestioniprevidenziali,�dell'anzianita�
maturatapresso�gli�enti.�

Il�decreto,�poi,�disponeva�la�previa�contrattazione�collettiva,�da�svolgersi�entro�il�mese�
di�ottobre�1999,�fra�l'ARAN�e�le�organizzazioni�sindacali�rappresentativedei�comparti�
scuola�ed�Enti�Locali.�

Con�successivo�decreto�interministeriale�5�aprile�2001�venne�recepito�l'accordo�

A.R.A.N.�e�OO.SS.�sottoscritto�il�20�luglio�2000,�accordo�che�costituisce�proprio�la�fonte�
integrativa�contemplata�dall'art.�3�del�decreto�interministeriale�n.�184/1999,�a�sua�volta�inte-
grativo�del�comma�due�dell'art.�8�della�legge�124/1999.�Nel�disciplinare�l'allineamento�degli�
istituti�retributivi�al�personale�transitato�dagli�enti�locali�a�quelli�del�comparto�scuola,�il�
decreto�interministeriale�5�aprile�2001�ha�recepito�l'art.�3�dell'accordo�collettivo�siglato�il�
20�luglio�2000,�la�definizione�dell'inquadramento�sulla�base�del�solo�maturato�economico,�
senza�l'anzianita�effettiva,�a�cio�ostando�una�diversita�di�disciplina�della�progressione�econo-
mica�per�anzianita�,�impeditivi�dell'allineamento.�
In�base�a�tale�interpretazione,�in�definitiva,�sarebbe�stato�lo�stesso�articolo�a�permettere�
la�sua�attuazione�modificativa.�

Ma�si�puo�giungere�a�negare�fondamento�alla�tesi�dei�ricorrenti,�ancora�per�altra�via�
interpretativa�last�but�not�least,�sostenendosi�che�la�contrattazione�collettiva�abbia�sposato�
il�sistema�del�maturato�economico,�cio�in�deroga�all'art.�8�della�legge�n.�124/1999,�secondo�
il�principio�di�competenza�che�regola�il�conflitto�tra�legge�e�contratto�collettivo�scolpito�dal�
secondo�comma�dell'art.�2�del�d.lgs.,�3�febbraio�1993,�n.�29,�come�sostituito�dall'art.�2�del�
d.lgs.,�31�marzo�1998,�n.�80�ed�ora�ribadito�dall'art.�2�del�t.u.�sul�pubblico�impiego�n.�165�
del�2001.�

Cos|�suona�la�norma:��Eventuali�disposizioni�di�legge,�regolamento�o�statuto,�che�introdu-

cano�discipline�dei�rapporti�di�lavoro�la�cui�applicabilita�sia�limitata�ai�dipendenti�delle�pubbli-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

che�amministrazioni,�o�a�categorie�di�essi,�possono�essere�derogate�da�successivi�contratti�o�

accordi�collettivi�e,�per�la�parte�derogata,�non�sono�ulteriormente�applicabili,�salvo�che�la�legge�

disponga�espressamente�in�senso�contrario�.�

Che�il�meccanismo�ora�descritto�dalla�norma�riconosca�capacita��derogatoria�alle�norme�
contrattuali,�e��fuori�discussione,�nessuna�dottrina�o�giurisprudenza�ha�mai�affermato�il�con-
trario:�la�fonte�derogatoria�e��pur�sempre�la�legge�(l'art.�2�del�d.lgs.�n.�29/1993�come�modifi-
cato),�che�consente�di�derogare�a�se�stessa�e�ad�altre�fonti�di�pari�rango,�costituendo�il�con-
tratto�collettivo�solo�lo�strumento�che�realizza�un�evento�gia��previsto�dalla�legge,�nel�pieno�
rispetto�del�principio�di�gerarchia�delle�fonti.�

Calando�tali�principi�nella�fattispecie�concreta�si�ha�che:�

la�legge�n.�124�del�1999�e��intervenuta�dopo�il�d.lgs.,�n.�80/1998�ed�introduce�una�disci-
plina�dell'anzianita��dei�rapporti�di�lavoro�limitata�ad�una�categoria�di�dipendenti�pubblici�
(gli�a.t.a.);�

il�contratto�collettivo�20�luglio�2000�all'art.�3�deroga�al�sistema�del�riconoscimento�
dell'anzianita��effettiva,�stabilendo�il�diverso�principio�del�c.d.��maturato�economico�;�

l'art.�8�della�legge�n.�124�del�1999�non�contiene�alcuna�clausola�espressa�di�ultrattivita��
rispetto�al�C.C.N.L.�o�accordo�collettivo�successivo,�sicche�la�legge�puo��essere�derogata�da�
tali�fonti�collettive�successive.�

Acio��si�aggiunga�l'ulteriore�e�confermativa�disciplina�contenuta�nel�terzo�comma�del-
l'art.�2�del�t.u.�sul�pubblico�impiego�n.�165/2001�secondo�cui��L'attribuzione�di�trattamenti�
economicipuo�avvenire�esclusivamente�mediante�contratti�collettivi...�Le�disposizioni�di�legge,�
regolamenti�o�atti�amministrativi�che�attribuiscono�incrementi�retributivi�non�previsti�da�con-
tratticessano�diavereefficaciaafardata�dall'entrata�in�vigoredelrelativo�rinnovo�contrattuale.�
I�trattamenti�economici�piu�favorevoli�in�godimento�sono�riassorbiti�con�le�modalita�enelle�
misurepreviste�dai�contratti�collettivi...�.�

Si�puo��pertanto�concludere�per�la�centralita��del�C.C.N.L.,�anzi,�per�la�sua�esclusivita��nel�
disciplinare�tutti�gli�istituti�che�ridondano�sul�trattamento�economico�dei�pubblici�dipen-
denti.�

La�tesi�secondo�cui�l'art.�8,�secondo�comma,�della�legge�n.�124/1999�sarebbe�inderoga-
bile�e�,�dunque,�palesemente�infondata(2).�

Ne�potrebbe�obbiettarsi�che�dal�mancato�riconoscimento�dell'anzianita��pregressa�non�si�
sarebbe�mantenuta�l'intera�retribuzione�acquisita�presso�l'ente�di�provenienza�e�si�avrebbe,�
quindi,�perso�diritti�acquisiti�per�legge�e�per�contratto.�

Cio��non�corrisponde�al�vero.�Infatti,�si�e��gia��visto�come�nell'ordinamento�degli�enti�
locali�non�esista�una�relazione�economica�tra�anzianita��e�retribuzione:�e��pertanto�falso�che�
il�personale�a.t.a.�transitato�abbia�perso�diritti�quesiti.�

Vero�e��,al�contrario,che�iltrattamento�economico�dicuiilpersonalefruivapressoglienti�
locali�non�ha�subito�alcuna�decurtazione(3).�

D'altro�canto,�non�sussisterebbe�nemmeno�una�disparita��di�trattamento�tra�gli�ex�a.t.a.�
enti�locali�e�gli�a.t.a.�statali:�i�primi�sarebbero�immessi�in�posizioni�stipendiali�inferiori�
rispetto�a�quelle�dei�secondi,�cos|��perdendo�in�modo�permanente�l'anzianita��acquisita.�Ne�
conseguirebbe,�in�ipotesi,�che,�a�parita��di�categoria,�mansioni�ed�anzianita��,�gli�a.t.a.�ex�enti�
locali�verrebbero�a�perdere�una�parte�della�loro�retribuzione�annua�spettante�in�base�alla�
loro�anzianita��,�anche�in�punto�di�ratei�di�13..�

L'ipotetica�tesi,�pur�suggestiva,�e��nondimeno�giuridicamente�infondata.�In�primo�luogo,�
ed�in�fatto,�essa�e��infondata�perche�si�e��visto�che�l'attore�non�ha�perso�cio��che�retributiva-

(2)�In�tal�senso�Trib.�Firenze,�sez.�lav.,�31�gennaio�2002,�n.�273;�Trib.�Torino,�1.�aprile�2003,�
n.�1940;�Trib.�Terni,�n.�132�del�30�gennaio�2003.�Contra�la�sentenza�1241�del�5�marzo�2002�del�
Trib.�di�Milano,�la�quale,�pero��,�non�affronta�il�problema�della�deroga�all'art.�8�operata�dal�
C.C.N.L.�20�luglio�2000.�Anche�la�sentenza�del�Trib.�di�Torino�n.�134�del�27�maggio�2002�non�si�
pronuncia�sul�punto,�sollecitata,�invece,�sulla�tesi�del�rinvio�ricettizio��anche�in�questa�sede�alter-
nativamente�sostenuta��dell'art.�8�dell'Avvocatura�dello�Stato.�
(3)�Trib.�Firenze,�cit.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mente�percepiva,�inoltre�l'attribuzione�delle�classi�stipendiali�inferiori�e�dipesa�dalla�non�cor-
rispondenza�degli�inquadramenti;�in�secondo�luogo,�anche�a�voler�ritenereancora�vigente�
l'art.�227�del�t.u.�3�marzo�1934�n,�383�-unica�norma�di�legge�che�riconosce�il�principio�dei�
diritti�quesiti�-il�sistema�del�maturato�economico�tiene�conto�della�retribuzione�di�fatto�in�
godimento�come�presupposto�per�far�conseguire�all'impiegato�ulteriori�classi�stipendiali�in�
virtu�del�meccanismo�del�riconoscimento�del�surplus�ad�personam�previa�temporizzazione,�
proprio�ai�fini�del��conseguimento�della�successivaposizionestipendiale��(art.�3,�comma�3�del-
l'accordo�collettivo�20�luglio�2000).�

Quanto�alla�disparita�di�trattamento�con�gli�a.t.a.�gia�statali,�essa,�pur�sussistendo�di�
fatto,�non�puo�rilevare�giuridicamente�perche�si�tratta�di�accesso�a�nuovo�inquadramento�in�
un�regime�giuridico�del�tutto�diverso.�Ben�diversamente�andrebbe�affrontato�il�caso�di�muta-
mento�di�regime�tra�appartenenti�allo�stesso�ruolo,�come�avvenne�in�occasione�dell'aboli-
zione�del�sistema�delle�promozioni�e�della�istituzione�della�qualifica�unica.�In�quella�fattispe-
cie�l'iniquita�del�sistema�del�maturato�economico�era�evidente�perche�,�tenendosi�conto�ai�fini�
dell'inquadramento�della�sola�retribuzione�di�fatto,�si�trascuravano�le�vicende�di�una�lunga�
carriera�che�avevano�condotto�all'acquisizione�di�un'elevata�qualifica.�Inoltre,�disparita�si�
provocava�tra�gli�impiegati�di�nuova�nomina�che�per�semplice�anzianita�potevano�facilmente�
conseguire�la�massima�classe�stipendiale�e,�una�volta�raggiunta,�godere�di�un�elevato�numero�
di�scatti�periodici,�e�gli�impiegati�piu�anziani�che,�in�prossimita�della�pensione,�non�potevano�
piu�conseguire�la�piu�elevata�classe�stipendiale.�

Cio�nonostante,�non�venne�ritenuta�sussistente�la�violazione�del�canone�di�eguaglianza�
dell'art.�3�della�Carta�fondamentale,�poiche�si�affermo�non�esistere�un�imperativo�costituzio-
nale�che�imponesse��diricollegareall'anzianita�accumulatasisotto�ilprecedenteordinamento�
glistessieffettiche,�neltempo,potrannoscaturiredaquellachesara�venutatotalmenteamatur
azione�sotto�l'impero�della�nuova�disciplina�(4).�

Nel�nostro�caso,�invece,�non�si�tratta�di�impiegati�della�stessa�Amministrazione,�bens|�di�
appartenenti�a�comparti�diversi,�a�ruoli�diversi,�a�discipline�del�tutto�diverse,�con�cio�appa-
rendo�ancora�piu�evidenti�le�ragioni�di�non�omologabilita�di�situazioni�giuridiche.�

Una�disparita�di�trattamento,�per�la�verita�,�si�avrebbe�se�si�seguisse�la�tesi�contraria:�
infatti,�si�verrebbe�a�trattare�in�modo�differente�medesimi�impiegati�a.t.a.�enti�locali�che,�
rispettivamente,�abbiano�optato�di�rimanere�negli�enti�locali�e�quelli�che,�invece,�abbiano�
preferito�il�trasferimento�allo�Stato.�

Infatti,�questi�ultimi�si�avvantaggerebbero�dell'eventuale�riconoscimento�dell'anzianita�,�
ne�gli�optanti�avrebbero�la�possibilita�di��ripensamento�,�stante�il�termine�perentorio�di�eser-
cizio�dell'opzione�ex�art.�6�del�d.m.�n.�184�del�23�luglio�1999.�

E�proprio�dall'istituto�dell'opzione,�inoltre,�che�in�via�interpretativa�si�puo�ulteriormente�
suffragare�la�prima�tesi�da�noi�sostenuta,�ossia�che�l'art.�8�della�legge�n.�124/1999�non�inten-
deva�avvantaggiare�il�personale�a.t.a.�rispetto�a�quanto�economicamente�gia�non�percepisse�
dagli�enti�locali.�

L'art.�6�del�d.m.�citato�recita:��Il�personale�degli�Enti�Locali,�in�servizio�nelle�istituzioni�

scolastiche�al�25�maggio�1999,�data�di�entrata�in�vigore�della�legge�n.�124/1999,�la�cui�qualifica�

o�profilo�di�appartenenza�-in�base�a�quanto�stabilito�neiprecedenti�commi�-non�trovino�corris
pondenzanelruolo�delpersonalea.t.a.�statale,puo�optare,perlapermanenzanell'entelocale,�

entro�il�termineperentorio�del�24�agosto�1999�.�

Ora,�a�ben�ragionare,�appurata�la�non�corrispondenza�tra�profili�funzionali,�alla�stregua�
della�tabella�di�comparazione�A,�l'opzione�ha�un�senso�solo�al�fine�di�conservare�global-
mente�un�trattamento�migliore�presso�l'ente�locale,�non�un�trattamento�peggiore�derivante�
dalla�non�valenza�economica�dell'anzianita�effettiva�(che�lo�Stato�-secondo�l'avversario�-
dovrebbe�viceversa�riconoscere).�

(4)�T.A.R.�Lazio,�sez.�3.,�22�febbraio�1982,�n.�209:��le�situazioni�non�sono�identiche�perche�
ineriscono�rispettivamente�a�dipendenti�in�possesso�di�anzianita�maturata�prima�della�nuova�nor-
mativa�e�a�dipendenti�che�acquisiranno�anzianita�di�servizio�con�l'attivita�di�servizio�che�svolge-
ranno�successivamente�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Ne�risulta�che�lo�stato�di�fatto�complessivo�che�politicamente�dette�luogo�alla�cessazione�
della�fornitura�di�personale�a.t.a.�da�parte�degli�enti�locali�allo�Stato�ed�al�loro�inglobamento�
nei�ruoli�di�quest'ultimo,�giustificasse�una�ratio�di�incentivazione�al�trasferimento�attraverso�
il�miglioramento�stipendiale�conseguente�al�riconoscimento�dell'anzianita�.�

Anzi,�la�logica�sottesa�alla�legge�n.�124/1999,�e�lo�si�e�gia�rilevato,�e�nel�senso�del�non�
aggravio�per�l'erario�di�una�spesa�superiore�a�quanto�gia�veniva�trasferito�a�titolo�di�retribu-
zioni�a.t.a.�agli�enti�locali�(cfr.�il��considerato��del�d.m.�184/1999).�

Circa�l'avvenuta�deroga�da�parte�del�C.C.N.L.�20�luglio�2000�all'art.�8�della�
legge�124/1999,�giova�disattendere�la�recente�determinazione�A.R.A.N.�del�27�febbraio�
2003�emessa�a�seguito�del�rinvio�ex�art.�64�del�t.u.�n.�165/2001,�secondo�la�quale�detto�
accordo�non�avrebbe�natura�contrattuale.�

Infatti,�non�si�riesce�a�comprendere�quale�altra�natura�possa�avere�detto�accordo,�dal�
momento�che,�a�parte�la�natura�formale�propria�dell'accordo�collettivo,�esso�promana�neces-
sariamente�dal�rinvio�alla�fonte�collettiva�operato�dal�d.m.�23�luglio�1999(5).�

La�natura�di�accordo�collettivo,�del�resto,�e�ulteriormente�ribadita�dal�C.C.N.L.�8�marzo�
2002�il�quale�nasce�proprio�in�attuazione�dell'accordo�20�luglio�2000,�e�tale�legame�e�espres-
samente�richiamato�dal�primo�comma�dell'art.�1:��In�attuazione�di�quanto�previsto�dall'art.�3�
dell'accordo�20�luglio�2000�.�

Non�crediamo�che�la�stessa�A.R.A.N.�firmi�il�C.C.N.L.�8�marzo�2002�di�attuazione�del�
citato�accordo,�e�poi�neghi�il�potere�normativo�proprio�sulla�materia�in�lite,�si�tratterebbe�
di�contraddizione�insanabile�e,�comunque,�non�spetta�all'�A.R.A.N.�qualificare�un�atto�nego-
ziale�collettivo�all'infuori�della�procedura�interpretativa�delineata�dall'art.�64�del�t.u.�sul�
pubblico�impiego:�all'agenzia�spetta�solo�la�interpretazione�delle�singole�clausole,�non�l'iden-
tificazione�della�natura�del�C.C.N.L.,�che�spetta,�invece,�al�giudice.�

A�questo�proposito,�pertanto,�occorre�approfondire�la�esattezza�della�tesi�dell'�A.R.A.N.�

L'�A.R.A.N.�sostiene�che�l'accordo�20�luglio�2000�non�ha�natura�contrattuale�ai�sensi�del�
d.lgs.�n.�29/1993�e�del�d.lgs.�n.�165/2001,�ma�sarebbe�un�accordo�solo�di�primo�inquadra-
mento,�tant'e�che�e�stato�necessario�recepirlo�con�decreto�interministeriale�del�5�aprile�
2001.�Secondo�l'A.R.A.N.�in�detto�accordo�non�esistono�norme�contrattuali�sull'inquadra-
mento,�ne�lo�potrebbero,�poiche��diversi�e�definitivi�inquadramenti�del�personale�stesso�tro-
vano�ragioni�nella�legge�n.�124/1999�.�

Un�primo�rilievo�di�contraddittorieta�gia�puo�muoversi:�se�l'accordo�20�luglio�2000�ha�
come�oggetto�esclusivo�il�primo�inquadramento,�non�si�puo�sostenere�la�riserva�di�legge�per�
�diversi�e�definitivi�inquadramenti�.�

Tant'e�che�il�quinto�comma�dell'art.�3�dello�stesso�accordo�recita:��L'inquadramento�
definitivo�nei�profili�professionali�della�scuola,�del�personale�di�cui�al�presente�accordo�dovra�
essere�disposto�tenendo�conto�della�tabella�A�di�equiparazione�allegata�:�quindi,�non�e�vero�
che�l'inquadramento�definitivo�sara�o�dovra�essere�disposto�in�base�all'art.�8�della�legge�

n.�124/1999.�
Peraltro,�se�si�dovesse�utilizzare�tale�legge,�nessun�inquadramento�verrebbe�operato,�cio�
perche�nulla�la�norma�dispone�all'infuori�della�laconica�direttiva�secondo�cui��l'inquadra-
mento�dovra�avvenire�nelle�qualifiche�funzionali�e�nei�profili�professionali�corrispondenti�
per�lo�svolgimento�dei�compiti�propri�dei�predetti�profili�,�non�tenendo�conto�della�necessita�
di�classificare�tutti�i�profili�(sono�cinque�per�la�scuola�statale�e�un�centinaio�circa�per�gli�enti�
locali)�ed�equipararli,�come�e�avvenuto�proprio�ad�opera�dell'accordo�del�luglio�2000�con�la�
tabella�A.�

Veniamo�ora�alla�prima�asserzione�dell'A.R.A.N.:�

1.�-l'accordononrientratraiC.C.N.L.previstidald.lgs.n.�29/1993en.�165/2001,per-
che�traecausadall'art.�3deld.m.n.�184del23luglio1999.�

In�primo�luogo�si�obbietta�che�il�d.m.�n.�184/1999�richiama�l'art.�47�della�legge�

n.�428/1990�il�quale�al�secondo�comma�contempla�l'ipotesi�di�accordo�collettivo�sui�seguenti�
oggetti:�conseguenze�giuridiche,�economiche�e�sociali�per�i�lavoratori�trasferiti;�eventuali�
(5)�Cos|�Trib.�Firenze,�lav.,�n.�394�del�19�marzo�2003,�dott.�Bazzoffi.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

misure�previste�nei�confronti�di�questi�ultimi.�Come�si�vede,�non�potrebbe�negarsi�la�natura�
collettiva�ad�un�simile�accordo,�neppure�laddove�dispone�anche�sulle�conseguenze�economi-
che,�id 
est 
le�retribuzioni�da�conservare�o�modificare.�

Cio�posto,ild.m.�direcepimentononhalanaturadeipregressid.P.R.�(enond.m.!)pre-
visti�dalla�legge�quadro�del�1983�sul�pubblico�impiego,�ossia�quella�di�rendere�normativi�gli�
accordi�collettivi�ed�i�C.C.N.L.,�cio�perche�nel�nuovo�regime�introdotto�con�il�d.lgs.�

n.�29/1993�questi�hanno�acquisito�ex 
se 
natura�ed�efficacia�esclusiva�di�fonte�immediata,�
senza�necessita�di�recepimento�in�atto�normativo�del�Presidente�della�Repubblica;�il�d.m.,�
in�realta�,�anziche�disciplinare�le�modalita�con�cui�attuare�il�trasferimento,�come�gli�imponeva�
il�quarto�comma�dell'art.�8�della�legge�124/1999,�si�e�limitato�a�recepirle�dall'accordo�stesso,�
incorporando,�quindi�le�norme�collettive.�
Quindi,�e�vero�che�l'accordo�collettivo�origina�dal�d.m.,�ma�cio�non�impedisce�all'ac-
cordo�stesso,�proprio�in�virtu�dell'art.�2,�commi�2�e�3,�del�d.lgs.�n.�29/1993,�di�disciplinare�
anche�aspetti�economici�che�deroghino�alla�norma�di�legge.�

In�conclusione,�falsa�e�l'affermazione�dell'A.R.A.N.�che�l'accordo�20�luglio�2000�non�
rientri�nella�previsione�del�d.lgs.�29/1993�e�successive�modifiche.�

Che�si�tratti�vero�e�proprio�C.C.N.L.�e�,�inoltre,�dimostrato,�dall'art.�2�dell'accordo�
20�luglio�2000�che�e�norma�sulla�individuazione�dei�C.C.N.L.�da�applicare,�giacche�dispone�
la�cessazione�di�efficacia�dal�1.�gennaio�2000�del�C.C.N.L.�1.�aprile�1999�del�comparto�
Regioni-autonomie�locali�e�l'applicazione�del�C.C.N.L.�26�maggio�1999,�ivi 
compreso 
tutto 
quanto 
si 
riferisce 
al 
trattamento 
accessorio, 
salvO 
quantO 
diversamentE 
previstO 
negli 
articoli 
successivi. 


2. 
-Non 
esistono 
norme 
contrattuali. 
Tale�affermazione�dell'�A.R.A.N.�suscita�perplessita�.E�sufficiente�scorrere�i�dieci�arti-
coli�dell'accordo�per�riscontrare�tutti�i�caratteri�di�una�norma�contrattuale�con�effetto�nor-
mativo,�ossia�l'astrattezza,�la�generalita�e�la�innovativita�.�

L'astrattezza,�perche�vi�sono�disposizioni�che�regolano�per�il�futuro�le�modalita�di�
inquadramento;�la�generalita�,�perche�si�tratta�di�norme�precettive�riguardanti�la�generalita�
di�tutti�i�dipendenti�A.T.A.�ex�enti�locali;�la�innovativita�,�perche�alcune�norme�introducono�
modifiche�al�trattamento�che�gli�enti�locali�non�attribuivano�al�personale�A.T.A.�(cfr.�art.�9,�
primo�comma,�sull'estensione�dei�trattamenti�del�C.C.N.L.�scuola).�

Infine,�proprio�la�deroga�sul�riconoscimento�dell'anzianita�ai�fini�economici�costituisce�
migliore�dimostrazione�di�novita�.�

Va,�infine,�fugato�il�dubbio�se�l'accordo�A.R.A.N.-OO.SS�del�20�luglio�2000rientri�tra�i�
contratti�collettivi�stipulati�secondo�i�criteri�e�le�modalita�previste�nel�titolo�III�del�d.lgs.�

n.�165�del�2001,�artt.�40�e�ss.,�perche�,inrealta�-si�obietta�-esso�e�stato�stipulato�in�base�
all'art.�3�del�decreto�interministeriale�23�luglio�1999�con�i�limiti�di�applicazione�alle�materie�
di�cui�all'art.�34�del�d.lgs.,�n.�29/1993�ed�all'art.�47�della�legge�n.�428/1990.�
Invero,��quello 
realizzato 
dall'art. 
3 
dell'accordo 
20 
luglio 
2000 
nei 
confronti 
dell'art. 
8, 


2.comma,legge124/1999none� 
l'effettoabrogativoprevistodall'art.2,3.comma,4.periodo, 


del 
d.lgs. 
n. 
165/2001 
in 
relazione 
alle 
disposizioni 
di 
legge, 
regolamento 
o 
atto 
amministrativo 


`che 
attribuiscono 
incrementi 
retributivi' 
e 
che, 
in 
effetti, 
puo� 
essere 
determinato 
solo 
dai 
con


tratti 
collettivi 
stipulati 
`secondo 
i 
criteri 
e 
le 
modalita� 
previste 
nel 
Titolo 
III' 
del 
d.lgs. 


n. 
165/2001; 
nel 
caso 
in 
esame 
^dovendosi 
escludere 
che 
l'art. 
8, 
2� 
comma, 
legge 
124/1999 
sia 
norma 
che 
attribuisce 
direttamente 
un 
incremento 
retributivo 
-si 
tratta, 
invece, 
del 
diverso 


effetto 
derogatorio 
previsto 
dall'art. 
2, 
2� 
comma, 
2� 
periodo, 
del 
d.lgs. 
n. 
165/2001, 
che 


riguarda 
ogni 
disposizione 
di 
legge 
che 
introduca 
discipline 
dei 
rapporti 
di 
lavoro 
limitate 
ai 


dipendenti 
delle 
Amministrazioni 
pubbliche 
o 
a 
categorie 
di 
essi, 
e 
che 
puo� 
essere 
determinato 


da 
qualsiasi 
contratto 
o 
accordo 
collettivo 
successivo, 
anche 
se 
stipulato 
secondo 
procedure 


diverse 
da 
quelle 
previste 
dal 
Titolo 
III 
del 
d.lgs. 
n. 
165/2001� 
(Corte�di�Appello�Torino,�
3�luglio�2003,�n.�877).�

Va�negata,�infine,�l'applicazione�dell'art.�2112�c.c.�perche�non�si�tratta�della�fattispecie�di�
passaggio�di�dipendenti�per�effetto�di�trasferimento�di�attivita�.�

Il�ragionamento�avversario�potrebbe�essere�il�seguente:�poiche�l'art.�8,�comma�terzo�
della�legge�n.�124�del�1999�altro�non�sarebbe�che�la�riproduzione�della�disciplina�generale�di�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

cui�all'art.�30�del�t.u.�sul�pubblico�impiego�n.�165/2001�e�poiche�tale�disciplina�richiama�
espressamente�l'art.�2112�c.c.,�vanno�riconosciuti�tutti�i�diritti�goduti�alle�dipendenze�degli�
enti�locali�di�provenienza.�

La�tesi�e�palesemente�infondata�sotto�un�triplice�profilo.�

a)�il�richiamo�del�d.m.�5�aprile�2001�all'art.�34�del�d.lgs.�n.�29/1993,�ora�art.31�del�

t.u.p.i.�non�e�corretto�e,�peraltro,�non�e�sufficiente�a�richiamare�per�ricezione�detta�norma,�
cio�in�quanto�nella�fattispecie�non�si�verte�su�trasferimento�di�attivita�:�le�attivita�erano�gia�
esistenti�presso�le�scuole�statali:�nulla�si�aggiunge,�nulla�si�sostituisce.�
b)�Semmai,�e�l'art.�30�del�t.u.i.p.�a�rilevare�nel�caso�del�passaggio�ex�art.�8�della�legge�

n.�124/1999,�ossia�il�passaggio�diretto�di�personale�tra�Amministrazioni�diverse.�
Infatti,�ben�diversa�e�la�fattispecie:�il�presupposto�fondamentale�e�costituito�dalla�
vacanza�del�posto�in�organico�ed�abbiamo�visto�che�il�transito�del�personaleA.T.A.�e�subor-
dinato�dallo�stesso�articolo�8�della�legge�n.�124�alla�revisione�delle�tabelle�organiche�delperso-
nale�statale�da�effettuare�ai�sensi�dell'art.�31,�comma�1,�lettera�c)�del�d.lgs.�n.�29/1993,�nonche�
alla�ricognizione�delle�eventuali�disponibilita�dipersonale�statale�conseguenti�alla�razionalizza-
zione�della�rete�scolastica.�

La�lettera�c)�del�citato�art.�31�recita:��...le�Amministrazioni�pubbliche�procedono:�alla�
revisione�delle�tabelle�annesse�al�d.P.R.�31�maggio�1974�n.�420,�al�fine�di�realizzare,�anche�
con�riferimento�ai�principi�ed�ai�criteri�fissati�nel�Titolo�I�del�presente�decreto�ed�in�partico-
lare�negli�artt.�4,�5�e�7,�una�piu�razionale�assegnazione�e�distribuzione�dei�posti�delle�varie�
qualifiche�per�ogni�singola�unita�scolastica,�nel�limite�massimo�della�consistenza�numerica�
complessiva�delle�unita�di�personale�previste�nelle�predette�tabelle�.�

Pertanto,�proprio�perche�la�ricollocazione�del�personale�a.t.a.��prestato��allo�Stato�
dagli�enti�locali�non�sarebbe�potuta�avvenire�prima�della�rideterminazione�delle�piante�orga-
niche,�la�legge�ha�voluto�che�il�trasferimento�avvenisse�in�modo�graduale�e�con�le�modalita�
stabilite�con�d.m.�della�P.I.�di�concerto�con�il�Tesoro,�il�Bilancio�e�la�Funzione�Pubblica�
(per�i�risvolti�economico-finanziari).�

Tale�procedimento�si�impone�perche�il�passaggio�riguarda�comparti�diversi�e�quindi�pre-
senta�tutte�quelle�complicazioni�in�relazione�alla�non�omogeneita�delle�qualifiche,�delle�fun-
zioni,�dei�trattamenti�complessivi�giuridici�ed�economici,�complicazioni�che�solo�l'attivita�
concertata,�prima,�e�l'accordo�collettivo,�poi,possono�risolvere�in�ragione�delle�finalita�pub-
blicistiche�che�si�intendono�raggiungere.�

c)�Cio�posto,�non�rileva�l'art.�2112�c.c.,�vuoi�perche�non�si�verte�nell'ipotesi�di�cui�
all'art.�31,�bens|�in�quella�di�cui�all'art.�30�t.u.p.i.,�che�non�richiama�la�disciplina�civilistica�
del�mantenimento�dei�diritti�dei�lavoratori�in�caso�di�trasferimento�di�azienda,�vuoi�perche�
lo�stesso�art.�2,�comma�secondo,�dell'accordo�20�luglio�2000,�deroga�all'art.�2112�c.c.�allor-
che�dispone�che��I�crediti�dei�lavoratori�transitati�conseguenti�a�prestazioni�rese�a�qualsiasi�
titolo�entro�il�31�dicembre�1999,�restano�e�sono�esigibili�con�spesa�a�carico�dei�rispettivi�enti�
locali�.�

Quindi�i�diritti�economici�non�si�trasferiscono�allo�Stato(6).�

Inoltre,�anche�volendo�applicare�l'art.�2112�c.c.,�il�terzo�comma�imporrebbe�l'applica-
zione�proprio�dell'accordo�collettivo�dello�Stato,�ossia�quello�del�20�luglio�2000�che�non�rico-
nosce�l'anzianita�pregressa.�

Sarebbe,�quindi,�controproducente�per�controparte�richiamare�la�disciplina�del-
l'art.�2112�c.c.�

SullE 
differenzE 
dI 
i.i.s. 


Non�deve�essere�esaminato�l'importo�erogato�di�i.i.s.,�bens|�il�trattamento�retributivo�
globale�e�se�quest'ultimo�sia�inferiore�a�quello�percepito�dall'ente�di�provenienza.�

(6)�Inoltre�la�direttiva�n.�77/187/CEE�del�Consiglio�del�14�febbraio�1977,�come�sostituita�
dalla�direttiva�98/50/CE�del�Consiglio�del�29�giugno�1998,�all'art.�1,�lett.�c)�esclude�l'applicazione�
della�direttiva,�in�particolare�l'art.�3,�alle�riorganizzazioni�amministrative�di�enti�amministrativi�
pubblici�ed�ai�trasferimenti�di�funzioni�amministrative�tra�enti�amministrativi�pubblici,�fatti,�que-
sti,�non�costituenti�trasferimento�di�imprese.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Infatti,�l'avversario�non�dimostra�la�mancata�conservazione�complessiva�dell'intera�
retribuzione.�Ben�potrebbe�il�minor�importo�dell'i.i.s.�essere�stato�compensato�con�l'assegno�
adpersonam.�Non�a�caso�l'art.�3�dell'accordo�20�luglio�2000�fa�la�differenza�tra��trattamento�
annuo�in�godimento�al�31�dicembre�1999��ed�importo�relativo�alla�posizione�stipendiale�deri-
vante�dal�nuovo�inquadramento:�se�differenza�esiste,�questa�viene�compensata�con�l'assegno�
personale.�Se�nel�trattamento�annuo�non�fosse�ricompresa�l'i.i.s.,�si�produrrebbe�una�spesa�
per�lo�Stato�non�contemplata,�secondo�gli�argomenti�sopra�esposti.�Pertanto,�interpretando�
i�commi�3�e�4�dell'accordo�citato�ponendo�attenzione�alla�ratio�finanziaria�che�domina�l'in-
tera�operazione�nazionale�di�inquadramento,�deve�inferirsi�che,�se�fosse�vera�la�tesi�avversa-
ria,�i�ricorrenti�trarrebbero�un�arricchimento�rispetto�agli�stessi�colleghi�statali�e�rispetto�ai�
colleghi�che�hanno�optato�per�rimanere�nei�ruoli�degli�enti�locali.�

SU 
tuttI 
glI 
altrI 
istitutI 
(indennita�diqualifica,�dirischio,�diturno,�compensoproduttivita�

collettiva,�indennita�dimensao�ticket,�dotazionedivestiario�diservizio).�

Anche�tali�domande�sono�infondate,�non�essendo�previsti�i�relativi�istituti�dalla�contrat-
tazione�collettiva�del�comparto�scuola�e�non�esistendo�una�norma�che�consenta�di�cumulare�
il�trattamento�economico�previsto�dal�C.C.N.L.�degli�enti�locali�con�quello�previsto�dal�

C.C.N.L.�scuola.�
Al�contrario,�il�secondo�comma�dell'art.�3�dell'accordo�collettivo�20�luglio�2000�limita�il�
trattamento�annuo�in�godimento�al�31�dicembre�1999�al�solo�stipendio�(quindi,�il�tabellare),�
alla�r.i.a.�ed�alle�indennita�specifiche�ivi�indicate,�escludendo�ogni�altro�trattamento�accesso-
rio.�

Si�contesta,�altres|�,�la�domanda�di�cumulo�degli�interessi�e�rivalutazione,�stante�il�divieto�
posto�dall'art.�22,�comma�36,�della�legge�23�dicembre�1994,�n.�724,�ritenuto�costituzional-
mente�legittimo�dalla�Corte�delle�leggi�con�sentenza�n.�82�del�12�marzo�2003.�

P.q.m.�si�conclude�per�il�rigetto�di�tutte�le�domande,�con�vittoria�di�spese,�diritti�ed�ono-
rari�di�causa.�
Si�producono: 
�nota�dirigente�del�c.s.a�di�Firenze�11�gennaio�2002; 
�nota�dirigente�M.I.U.R.�19�novembre�2001;. 


Firenze,�12�settembre�2003�-Avvocato�dello�Stato:�Paolo�Marchini�.�

Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 
sezione 
lavoro, 
sentenza 
10 
febbraio 
2004, 
n. 
115 
^Pres.�L.�Barto-

lomei�^Rel.�F.�Nistico�^Ministero�dell'Istruzione,�dell'Universita�e�della�Ricerca�

c/M.D.�ed�altri�(Avv.�S.�Catanzariti).�

�Svolgimento�del�processo.�Con�sentenza�27�maggio�2003,�il�Tribunale�di�Arezzo�acco-
glieva�la�domanda�avanzata�da�D.M.�ed�altri�undici�ex�dipendenti�dell'Amministrazione�pro-
vinciale�transitati�ex�lege�n.�124/1999�al�Ministero�dell'Istruzione,�dichiarando�il�loro�diritto�
a�vedersi�riconosciuta�l'anzianita�maturata�presso�il�primo�datore�di�lavoro�o�condannando�
il�dicastero�statale�al�pagamento�delle�differenze�stipendiali.�

Il�primo�giudice�riteneva�che�il�computo�dell'anzianita�maturata�secondo�il�criterio�del�
``maturato�economico''�^stabilito�in�un�decreto�attuativo�della�legge�n.�124�del�1999�^risul-
tava�peggiorativo�rispetto�al�criterio�della�``rivalutazione�dell'anzianita�effettiva''�annuciato�
nella�fonte�primaria.�

Avverso�la�sentenza�interponeva�appello�il�Ministero�dell'Istruzione�argomentando�per�
l'efficacia�derogatoria�del�criterio�contenuto�nel�decreto�interministeriale�5�aprile�2001,�che�
aveva�recepito�la�regola�fissata�nell'accordo�collettivo�20�luglio�2000�intervenuto�fra�
l'A.R.A.N.�e�le�OO.SS.�Concludeva�chiedendo�il�rigetto�della�domanda�avanzata�in�prima�
grado�in�totale�riforma�della�sentenza�gravata.�

I�lavoratori�resistevano�nel�giudizio�d'appello�chiedendo�il�rigetto�dell'impugnazione�
sulla�base�degli�argomenti�svolti�dal�primo�giudice.�

All'udienza�del�6�febbraio�2004�la�causa�veniva�discussa�e�decisa�come�da�dispositivo�
del�quale�veniva�data�pubblica�lettura.�
Motivi�della�decisione.�L'appello�e�fondato.�

La�questione�sottoposta�alla�valutazione�del�Collegio�si�risolve�nella�corretta�interpreta-
zione�della�sequenza�normativa�che�la�regola,�avuto�riguardo�alla�fonte�primaria�ed�alle�fonti�
secondarie�o�negoziali�successivamente�intervenute.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Le�parti,�infatti,�non�fanno�questione�sulla�esatta�interpretazione�dell'art.�8�della�legge�

n.�124�del�1999�che,�anche�a�tenore�delle�difese�dell'�appellante,�ha�enunciato�la�valutazione�
dell'anzianita�pregressa�secondo�un�criterio�sicuramente�piu�favorevole�rispetto�a�quello�
recepito�nel�decreto�interministeriale�di�ricezione�della�pattuizione�collettiva.�Sinteticamente�
si�puo�dire,�dunque,�che�la�fonte�primaria�aveva�stabilito�il�criterio�dell'anzianita�effettiva�
(come�se�i�transitati�fossero�stati�alle�dipendenze�del�Ministero�sin�dalladatadella�loro�
assunzione)�e�quella�secondaria�ha�concretamente�enunciato�un�criterio�diverso�(e�svantag-
gioso�per�i�lavoratori)�consistito�nella�valutazione�una�tantum�dell'anzianita�maturata.�Tale�
ultimo�criterio�si�risolve,�come�e�pacifico�fra�le�parti,�nel�determinare�quale�retribuzione�ini-
ziale�quella�risultante�dal�coacervo�del�maturato,�eventualmente�mediante�una�quota�retribu-
tiva�adpersonam.�
Cio�posto,�occorrera�solo�verificare�se�la�fonte�successiva�(d.�intr.�5�aprile�2001)�fosse�
autorizzata�a�derogare�alla�fonte�legislativa.�
La�materia�e�regolata�dall'art.�2,�comma�2�del�d.lgs.�30�marzo�2001,�n.�165�(``norme�gene-

rali�sull'ordinamento�del�lavoro�alle�dipendenze�delle�amministrazionipubbliche'').�

Occorre�subito�rilevare�che�la�disposizione�in�esame�era�gia�vigente�al�momento�dell'en-
trata�in�vigore�della�legge�n.�124�del�1999:�essa,�infatti,�riproduce�(secondo�la�tecnica�del�
testo�unico)�quanta�gia�stabilito�dal�d.lgs.�n.�80�del�1998�modificativo�del�d.lgs.�n.�29�del�
1993).�

La�norma�stabilisce:�``irapportidilavoro�deidipendentidelleamministrazionipubblichesono�

disciplinati�dalle�disposizioni�del�capo�I,�titolo�II,�del�libro�Vdel�codice�civile�e�dalle�leggi�sui�

rapporti�di�lavoro�subordinato�nell'impresa,fatte�salve�le�diverse�disposizioni�contenute�nelpre-

sente�decreto.�Eventuali�disposizioni�di�legge,�regolamento�o�statuto,�che�introducano�discipline�

deirapportidilavoro�la�cuiapplicabilita�sia�limitata�aidipendentidelleamministrazionipubbli-

che,�o�a�categorie�di�essi,�possono�essere�derogate�da�successivi�contratti�o�accordi�collettivi�e,�

per�la�parte�derogata�non�sono�ulteriormente�applicabili,�salvo�che�la�legge�disponga�espressa-

mente�in�senso�contrario''.�

La�disposizione�in�esame,�nel�regolare�il�rapporto�fra�fonti�di�efficacia�diversa,�distingue�
fra�le�norme�generali�che�regolano�i�rapporti�di�lavoro�e�quelle�che�abbiano�efficacia�limitata�
al�pubblico�impiego�o�ad�una�singola�categoria�di�pubblici�impiegati.�Le�prime�(quelle�che�
regolano�indifferentemente�il�rapporto�di�lavoro�privato�e�quello�pubblico�e�siano�quindi�di�
generale�applicabilita�)�rimangono�soggette�alla�regola�fondamentale�secondo�la�quale�le�
fonti�di�rango�inferiore�o�le�fonti�collettive�non�possono�derogare�se�non�in�melius.Le�
seconde�(norme�che�si�applicano�solo�al�pubblico�impiego�od�ad�una�categoria�di�pubblici�
impiegati),�in�ragione�del�criterio�generale�stabilito�dal�d.lgs.�n.�29/1993,�sono�assoggettate�
ad�un�diverso�regime�che�assegna�la�prevalenza�della�volonta�collettiva�rispetto�alla�volonta�
normativa.�In�tal�modo�al�contratto�collettivo�e�assegnato�il�ruolo�di�fonte�esclusiva�con�effi-
cacia�derogaroria�^in�parte�qua�^anche�della�fonte�primaria.�Si�tratta�di�una�scelta�legisla-
tiva�coerente�con�il�sistema,�perche�fatta�salva�la�inderogabilita�delle�fonti�che�regolano�in�
via�generale�tutti�i�rapporti�di�lavoro�(pubblici�privatizzati�e�privati),�quelle�destinate�ad�inci-
dere�sul�rapporto�di�pubblico�impiego�(o�solo,�come�nella�specie,�su�una�categoria�di�pubblici�
impiegati)�possono�essere�derogate�(meglio:�abrogate)�dalla�pattuizione�collettiva.�All'evi-
denza�si�tratta�di�assegnare�alla�volonta�negoziale�un�ruolo�significativo�in�linea�con�il�ripu-
dio�^sul�piano�del�principi�^della�regolamentazione�unilaterale�del�rapporto�di�pubblico�
impiego.�

La�garanzia�della�inderogabilita�di�quelle�altre�norme�che�sono�destinate�a�regolare�tutti�i�
rapporti�di�lavoro�^senza�distinguere�fra�pubblico�e�privato�^assegna�al�sistema�cos|�deli-
neato�anche�una�sicura�coerenza�costituzionale,�nella�parte�in�cui�realizza�la�provvista�di�
tutela�minima�ex�art.�36�Cost.�in�favore�della�parte�debole�del�rapporto.�

La�ricostruzione�fin�qui�operata�trova,�poi,�una�ulteriore�conferma�se�si�rapporta�al�
regime�transitorio�(art.�69�d.lgs.�n.�165/2001).�Qui�il�legislatore�ha�previsto�che�le�norme�in�
materia�dipubblicoimpiego�^generalio�speciali�che�siano^sianoinapplicabili�^limitata-
mente�alla�materia�regolata�ed�ai�soggetti�destinatari�^con�la�stipula�dei�contratti�collettivi�
del�quadriennio�1994/1997�e�siano�tout�court�abrogate�stipula�dei�contratti�collettivi�per�il�
quadriennio�successivo.�

Se�ne�ne�ricava�agevolmente�il�principio�fondamentale�in�tema�di�nuova�regolamentazione�
del�pubblico�impiego�secondo�il�quale�alla�fonte�collettiva�e�conferito�un�ruolo�normativo�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

privilegiato�rispetto�alla�fonte�legale�e�che,�in�definitiva,�l'impianto�regolatorio�sia�realizzato�
attraverso�le�enunciazioni�normative�contenute�nelle�fonti�primarie�destinate�a�regolare�tutti�
i�rapporti�di�lavoro�(pubblici�e�privati)�con�il�connotato�della�sola�derogabilita�in�melius�e�
quelle�contenute�nelle�fonti�collettive�(stante�il�carattere�peculiare�della�fonte�negoziale�in�
materia�di�pubblico�impiego).�In�tale�sistema,�dunque,�l'enunciazione�legislativa�che�inter-
venga�a�regolare�un�rapporto�privatizzato�(od�una�sola�categoria�di�dipendenti�privatizzati)�
ha,�per�definizione,�carattere�provvisorio,�perche�e�destinata�ad�operare�in�mancanza�di�
una�diversa�determinazione�negoziale�e�fino�quando�questa�non�intervenga.�

Ovviamente,�quando�il�legislatore�intenda�conferire�anche�alla�fonte�specifica�del�pubblico�
impiego�il�carattere�della�inderogabiita�(e�dunque�equiparala�nel�sistema�alla�fonte�generale�
di�tutti�i�rapporti�di�lavoro)�puo�farlo�qualificando�come�inderogabile�l'atto�normativo�
(art.�2,�comma�2).�

Venendo,�ora,�alla�fattispecie�concreta,�si�ha�che�l'art.�8�della�legge�n.�124�del�1999�^inter-
venuta�quando�gia�l'art.�2,�comma�2,�del�t.u.�n.�165�era�in�vigore�per�effetto�del�d.lgs.�n.�80�
del�1998�^,�e�sicuramente�norma�destinata�al�solo�pubblico�impiego�ed�in�particolare�desti-
nata�a�regolare�una�specifica�categoria�di�pubblici�impiegati�(il�c.d.�personale�a.t.a.�transi-
tato�dalle�Amministrazioni�provinciali�a�quella�statale).�Essa,�dunque,�non�e�norma�generale�
e�non�si�qualifica�come�inderogabile,�di�tal�che�le�fonti�nogoziali�successivamente�intervenute�
a�dare�contenuto�alla�regola�enunciata�dalla�legge�sono�fornite�di�efficacia�derogatoria�
(meglio,�abrogativa)�anche�in�peius.�

In�realta�,�a�parere�del�Collegio,�non�si�tratta�neppure�di�deroga�in�peius�perche�,comesi�e�
visto,�la�fonte�collettiva�sostituisce�la�fonte�normativa�e�quindi�enuncia�laregolache�tiene�
luogo�integralmente�di�quella�contenuta�nella�legge.�Non�si�ha,�dunque,�un�concorso�di�fonti�
da�verificare�sulla�base�del�principio�della�derogabilita�,�ma�una�sostanziale�sostituzione�di�
fonti.�

E�sul�punto�la�motivazione�resa�del�primo�giudice�^che�non�si�e�dato�carico�della�que-
stione�^appare�del�tutto�sfornita�di�congruita�,�perche�omette�di�parametrare�la�disciplina�
del�concorso�alle�regole�specifiche�dettate�in�tema�di�pubblico�impiego�privatizzato.�

Dunque�la�fonte�collettiva�puo�``derogare''�al�criterio�stabilito�nell'art.�8�della�legge�n.�124�
del�1999.�

Sul�punto�occorrera�verificare,�ancora,�se�la�diversa�regola�(�e�cioe�quella�del�maturato�
economico,�piu�sfavorevole�per�i�lavoratori)�sia�regola�negoziale�(ex�art.�2,�comma�2,�t.u.�

n.�165/2001�o�regola�dettata�unilateralmente�dell'amministrazione�(mediante�decreto�inter-
ministeriale).�
Si�sostiene,�infatti,�da�un�lato�che�la�fonte�sia�rappresentata�da�un�decretoenonda�un�
contratto�e�che,�comunque,�l'accordo�del�luglio�2000�non�possa�qualificarsi�come�``contratto�
collettivo''�``secondo�le�modalita�previste�nel�titolo�III''�del�decreto�n.�165/2001.�Entrambi�i�
rilievi�sono�infondati.�

Occorre�esaminare,�come�enunciato�in�premessa,�la�sequenza�delle�fonti�che�hanno�inte-
ressato�la�materia.�

L'art.�8�della�legge�n.�124�cit.�demandava�ad�un�decreto�interministeriale�di�fissare�la�
modalita�del�trasferimento�de1�personale�a.t.a.�dalle�amministrazioni�locali�allo�stato.�La�
prima�fonte�misteriale�intervenuta�in�conformita�alla�previsione�normativa�e�stata�il�
d.interm.�23�luglio�1999�che�ha�rimandato�ad�un�successivo�intervento�per�la�specifica�rego-
lamentazione�del�rapporto�di�lavoro,�``previa�contrattazione�collettiva...�fra�l'A.R.A.N.�e�le�
OO.SS.''�La�contrattazione�collettiva�si�e�avuta�(Accordo�20�luglio�2000)�ed�e�stata�recepita�
con�il�d.interm.�5�aprile�2001�che,�all'art.�3,�ha�enunciato�quella�regola�sulla�valutazione�della�
anzianita�pregressa�che�i�lavoratori�oggi�menano�in�discussione.�

Cos|�stando�le�cose,�e�opinione�del�Collegio�che�sia�del�tutto�irrilevante�la�veste�formale�
che�direttamente�disciplini�la�fattispecie:�vero�e�che�si�tratta�di�un�decreto�interministeriale,�
ma�e�altrettanto�incontestabile�che�il�suo�contenuto�corrisponda�alla�regola�formata�in�sede�
di�contrattazione�collettiva�fra�l'A.R.A.N.�e�le�OO.SS.�e�che,�dunque,�il�risultato�sia�quello�
di�una�determinazione�negoziale�ex�art.�2,�comma�2,�d.lgs.�n.�165/2001.�La�circostanza�del-
l'avvenuta�ricezione�in�un�decreto�interministeriale,�poi,�rappresenta�all'evidenza�una�mera�
conseguenza�del�procedimento�normativo�imposto�dall'art.�8�della�legge�n.124�cit.�(che,�
come�si�e�visto�rimandava�ad�un�d.m.,�che�a�sua�volta�rimandava�ad�altro�d.m.,�previa�con-
trattazione�collettiva).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Si�ha,�in�definitiva,�che�il�principio�di�valutazione�dell'anzianita�del�personale�a.t.a.�transi-
tato�allo�stato�e�principio�formato�in�sede�di�contrattazione�collettiva�e�come�tale�sostitutivo�
di�quello�enunciato�dall'art.�8�della�legge�n.�124.�

Nell'affermare,�poi,�che�comunque�non�si�tratti�di�contrattazione�collettiva�autorizzata�a�
derogare�la�legge,�si�confonde�la�regola�di�cui�all'art.�2,�comma�2,�del�d.lgs.�n.�165/2001�con�
quella�subito�dopo�enunciata�al�comma�3.�E�vero�che�secondo�tale�ultima�disposizione�solo�
il�C.C.N.L.�in�regola�con�le�previsioni�del�titolo�III�del�t.u.�n.�165�(tale�non�essendo�quello�
in�esame)�possa�costituire�la�fonte�del�rapporto,�ma�e�altrettanto�vero�che�questo�si�ha�nei�
soli�casi�nei�quali�si�tratti�di�``attribuire 
trattamenti 
economici''.�La�disciplina�in�esame,�dun-
que,�si�riferisce�ai�soli�aumenti�retributivi�che�la�legge�assegna�alla�contrattazione�collettiva�
ex 
art.�45�t.u.�n.�165;�e�nel�caso�di�specie�non�di�aumenti�retributivi�si�tratta,�ma�diversa-
mente,�della�valutazione�^ai�fini�giuridici�ed�economici�^dell'anzianita�pregressa.�

La�domanda�avanzata�dai�ricorrenti�nel�corso�del�giudizio�di�primo�grado�va,�pertanto,�
rigettata.�La�particolarita�della�questione�e�l'esistenza�di�precedenti�di�segno�contrano,�giu-
stificano�la�compensazione�delle�spese�per�entrambi�i�gradi�dei�giudizio.�

P.Q.M. 
^In�accoglimento�dell'appello�ed�in�riforma�dell'appellata�sentenza�rigetta�la�
domanda�avanzata�dai�ricorrenti�in�primo�grado.�Compensa�le�spese�processuali�del�doppio�
grado.�
Firenze�6�febbraio�2004�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Su 
alcune 
questioni 
relative 
all'impugnazione 
dei 
bandi 
di 
gara 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
gennaio 
2003, 
n. 
1) 


La�decisione�dell'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�si�segnala�
per�alcune�questioni�attinenti�all'impugnazione�dei�bandi�di�gara,�piuttosto�
dibattute�dalla�giurisprudenza�e�dalla�dottrina�amministrative.�

Le�vicende�che�hanno�dato�origine�alla�controversia�in�esame�sono�le�
seguenti.�Con�deliberazione�di�contrattare�e�successivo�bando�il�Comune�di�
Aversa�indiceva�una�gara�per�l'aggiudicazione�dell'appalto�per�un'opera�pub-
blica;�con�ulteriore�lettera�di�invito,�veniva�stabilito�che�sarebbero�state��con-
siderate 
anomale 
le 
offerte 
che 
[avessero 
presentatoJ 
una 
percentuale 
di 
ribasso 
superiore 
alla 
media 
delle 
percentuali 
delle 
offerte 
ammesse, 
incrementate 
dai 
valori 
del 
7%�.�

Successivamente�all'aggiudicazione�dell'appalto,�una�delle�quattro�
imprese�ammesse�alla�gara,�la�cui�offerta�era�stata�giudicata��anormalmente 
bassa��dalla�Commissione�tecnico-amministrativa,�impugnava�con�ricorso�
al�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Campania�tutti�gli�atti�e�i�prov-
vedimenti�relativi�alla�detta�gara�di�appalto.�Il�T.A.R.�della�Campania�acco-
glieva�nel�merito�il�ricorso,�sulla�base�della�considerazione�che�l'esclusione�
automatica�dell'offerta�anomala,�ai�sensi�del�normativa�valida�in�materia,�
puo�essere�ordinata�solo�in�presenza�di�almeno�quindici�offerte�valide.�

Con�ordinanza�n.�2406�del�6�maggio�2002,�la�Quinta�Sezione�del�Consi-
glio�di�Stato�disponeva�la�rimessione�all'Adunanza�Plenaria�della�decisione�
dell'appello�presentato�dal�Comune�di�Aversa,�al�fine�di�risolvere�le�seguenti�
questioni�giuridiche(1)�ritenute�di�particolare�importanza:�

1.��se�le�clausole�relative�ai�bandi�di�gara�o�alle�lettere�di�invito�non�
attinenti�ai�requisiti�per�l'ammissione�dei�concorrenti�debbano�essere�impu-
gnate�immediatamente�ovvero�se�possano�essere�impugnate�con�l'atto�appli-
cativo�che�conclude�la�procedura�selettiva;�
2.��se�l'avvenuta�esecuzione�dell'appalto�renda�inammissibile�il�
ricorso�per�l'annullamento�dell'aggiudicazione,�nonostante�la�proponibilita�
dell'azione�risarcitoria.�
Quanto�al�primo�quesito,�il�Consiglio�di�Stato,�sulla�base�della�conside-
razione�che�in�caso�di�ricorso�giurisdizionale�(e�amministrativo)�l'interesse�
ad�agire�nonche�la�lesione�dell'interesse�sostanziale�subita�dal�ricorrente�
devono�presentare�i�caratteri�della�personalita�,�dell'attualita�e�della�concre-
tezza,�afferma�che�i�bandi�di�gara�o�di�concorso�e�le�lettere�di�invito�possono�
essere�impugnati�soltanto�assieme�agli�atti�conclusivi�del�procedimento�con-
corsuale�(ad�es.�atto�che�nega�l'aggiudicazione).�Difatti,�e�solo�con�il�provve-
dimento�che�fa�applicazione�del�bando�di�gara�che�si�rende�attuale�e�concreta�

(1)�Le�questioni�in�esame�costituiscono�il�primo�ed�il�secondo�motivo�d'appello;�
entrambe�le�questioni�erano�state�proposte�in�primo�grado�come�eccezioni�preliminari�e�
rigettate�dal�T.A.R.�della�Campania.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

la�lesione�della�situazione�giuridica�soggettiva�facente�capo�all'interessato�e,�
di�conseguenza,�sorge�in�capo�allo�stesso�un�interesse�attuale�ad�impugnare�
il�bando.�

Facendo�applicazione�dei�medesimi�principi�in�tema�di�interesse�a�ricor-
rere,�il�Consiglio�ritiene�che�le�clausole�del�bando�di�gara�siano�immediata-
mente�impugnabili�solo�allorche�,�richiedendo�requisiti�soggettivi�di�ammis-
sione�preesistenti�alla�gara�ovvero�oneri�irragionevoli�ai�fini�della�partecipa-
zione,�impediscano�concretamente�l'ammissione�dell'interessato�alla�
selezione,�manifestando�in�modo�immediato�e�concreto�la�propria�attitudine�
lesiva�dell'interesse�sostanziale�del�soggetto�che�richiede�di�partecipare�alla�
gara.�

Nel�caso�di�specie,�dunque,�il�ricorso�era�stato�tempestivamente�propo-
sto,�poiche�la�clausola�relativa�alla�valutazione�automatica�dell'anomalia�del-
l'offerta�non�aveva�precluso�la�partecipazione�alla�procedura�concorsuale�e,�
pertanto,�andava�impugnata�solo�unitamente�all'atto�che�dichiarava�l'anoma-
lia�stessa.�

In�relazione�al�secondo�quesito,�l'Adunanza�Plenaria�statuisce�che�l'ese-
cuzione,�integrale�o�parziale,�di�un'opera�pubblica�oggetto�di�una�gara�d'ap-
palto�non�determina�il�venir�meno�dell'interesse�a�ricorrere�in�capo�al�parte-
cipante�non�aggiudicatario.�Infatti,�in�capo�a�costui�non�solo�persiste�un�inte-
resse�cosiddetto�morale�all'accertamento�dell'illegittimita�della�gara,�ma�e�
altres|�riscontrabile�l'interesse�ad�ottenere�non�gia�la�rinnovazione�del�proce-
dimento�di�aggiudicazione�(impossibile�nel�caso�in�cui�sia�stata�realizzata�l'o-
pera�pubblica),�bens|�il�risarcimento�del�danno�in�conseguenza�della�pronun-
cia�di�illegittimita�della�procedura�concorsuale,�stante�il�principio�attual-
mente�vigente�nel�nostro�ordinamento�della�generale�risarcibilita�della�
lesione�degli�interessi�legittimi.�

Infine,�quanto�al�terzo�motivo�d'appello,�il�Consiglio�conferma�la�statui-
zione�del�giudice�di�prime�cure,�affermando�che�la�clausola�di�esclusione�
automatica�delle�offerte�contenuta�nella�lettera�di�invito�vada�letta�nel�qua-
dro�della�normativa�che�disciplina�la�fattispecie.�Ai�sensi�dell'art.�2�bis�del�
decreto�legge�2�marzo�1989�n.�65�^convertito�nella�legge�26�aprile�1989�

n.�155�^la�facolta�di�esclusione�automatica�non�puo�operare�se�non�in�pre-
senza�di�almeno�quindici�offerte�valide,�mentre�nell'ipotesi�di�specie�erano�
solo�quattro�le�offerte�presentate.�
Dott.ssa�Daria�Fortuna�

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
gennaio 
2003, 
n. 
1 
-Pres.�A.�de�Roberto�-

Est.�A.�Pajno�-Comune�di�Aversa�(Avv.ti�A.�Romano�e�E.�Luponio)�c/�Z.C.�S.p.a.�ed�

altri.�

Le�prescrizioni�illegittime�contenute�nei�bandi�di�gara�o�di�concorso,�salvo�che�siano�atti-

nenti�ai�requisiti�di�ammissione�dei�singoli�concorrenti,possono�essere�impugnate�soltanto�conte-

stualmente�all'atto�applicativo�che�conclude�la�procedura�selettiva,�perche�e�solo�con�tale�atto�

che�si�manifesta�la�concreta�lesione�della�situazione�soggettiva�delpartecipante,�la�quale�deter-

mina�a�sua�volta�la�sussistenza�di�un�interesse�(processuale)�a�ricorrere.�

L'avvenuta�esecuzione�dell'operapubblica�non�determina�il�venir�meno�dell'interesse�all'an-

nullamento�giurisdizionale�degli�atti�dei�bandi�di�gara�che�contengano�prescrizioni�illegittime;�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

infatti, 
la 
statuizione 
giurisdizionale 
di 
annullamento 
della 
procedura 
concorsuale 
assume 


comunque 
rilevanza 
in 
un 
successivo 
giudizio 
risarcitorio 
volto 
a 
ristorare 
il 
ricorrente 
dell'even-

tuale 
pregiudizio 
patito. 


�(omissis)�1.��Deve,�innanzi�tutto,�essere�osservato�che�con�l'ordinanza�n.�2406�del�
6�maggio�1992�la�Quinta�Sezione,�investita�della�decisione�dell'appello�interposto�dal�
Comune�di�Aversa�avverso�la�sentenza�del�Tribunale�Amministrativo�Regionale�della�Cam-
pania,�ha�rimesso�all'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�una�serie�di�importanti�que-
stioni,�concernenti�la�portata�dell'onere�di�immediata�impugnazione�delle�clausole�dei�bandi�
di�gara�diverse�da�quelle�riguardanti�i�requisiti�di�partecipazione�alla�procedura�selettiva,�la�
possibilita�per�il�giudice�amministrativo�di�disapplicare�clausole�del�bando�di�gara�o�di�con-
corso�eventualmente�in�contrasto�con�il�diritto�comunitario,�e�la�rilevanza�dell'intervenuta�
realizzazione�dell'opera�pubblica�oggetto�dell'appalto�ai�fini�della�procedibilita�del�ricorso�
proposto�avverso�l'esclusione�od�il�diniego�di�aggiudicazione.�

Si�tratta�di�questioni,�in�relazione�alle�quali�si�sono�gia�verificati�o�potrebbero�verificarsi�
contrasti�giurisprudenziali,�e�la�cui�soluzione�appare�collegata�alle�questioni�preliminari�
risolte�negativamente�nella�sentenza�del�T.A.R.�della�Campania,�riproposte�nel�secondo�
grado�del�giudizio�del�Comune�appellante�con�i�primi�due�motivi�di�gravame.�

2.��Nell'ordine�logico,�deve�innanzi�tutto�essere�esaminato�il�primo�motivo�dell'ap-
pello,�con�cui�il�Comune�di�Aversa�ripropone�sostanzialmente�l'eccezione�di�inammissibilita�
del�ricorso�di�primo�grado�a�causa�dell'omessa�tempestiva�impugnazione�delle�clausole�del�
bando�di�gara�concernenti�l'esclusione�automatica�delle�offerte�che�presentino�una�percen-
tuale�di�ribasso�superiore�alla�media�delle�offerte�ammesse,�incrementata�del�7%;�eccezione,�
questa,�disattesa�dal�giudice�di�primo�grado.�
(omissis)�4.��Ai�fini�della�decisione�sul�primo�motivo�dell'appello�proposto�dal�
Comune�di�Aversa�appare,�invece,�rilevante�la�generale�questione,�individuata�nell'ordinanza�
di�rimessione�concernente��l'esatta�delimitazione�dell'ambito�oggettivo�dell'onere�di�imme-
diata�impugnazione�dal�bando�di�gara�o�di�concorso�.�

a) 
In�proposito�la�Quinta�Sezione,�dopo�avere�provveduto�ad�un'ampia�rassegnadelle�
opinioni�di�recente�manifestatesi�in�giurisprudenza,�ha�segnalato�che,�accanto�al�consolidato�
indirizzo�interpretativo�volto�a�richiedere�l'immediata�impugnazione�del�bando�solo�con�rife-
rimento�alle�clausole�impeditive�dell'ammissione�dell'interessato�alla�selezione,�si�sono�svi-
luppati�orientamenti�di�segno�diverso�e�tra�di�loro�contraddittori.�

La�Quinta�Sezione�ha�fatto�presente�che�la�soluzione�tradizionale�appare�preferibile,�in�
quanto�utile�ad�individuare�un�criterio�normalmente�di�facile�applicazione,�e�che,�tuttavia,�i�
principi�generali�potrebbero�autorizzare�un�parziale�ampliamento�delle�ipotesi�di�impugna-
zione�immediata,�con�particolare�ed�esclusivo�riguardo�alle�clausole�relative�alle�modalita�
oggettive�di�partecipazione�alla�gara.�

5.��L'Adunanza�condivide�l'avviso�espresso�dalla�Quinta�Sezione�con�l'ordinanza�
n.�2406�del�2002,�e�ritiene�di�conseguenza,�che�l'onere�di�immediata�impugnazione�del�bando�
di�gara�debba,�normalmente,�essere�riferito�alle�clausole�riguardanti�requisiti�soggettivi�di�
partecipazione.�L'Adunanza�ritiene,�tuttavia,�che,�non�possa�essere�escluso�un�dovere�di�
immediata�impugnazione�delle�clausole�del�bando�in�quei�limitati�casi�in�cui�gli�oneri�imposti�
all'interessato�ai�fini�della�partecipazione�risultino,�manifestamente�incomprensibili�o�impli-
canti�oneri�per�la�partecipazione�del�tutto�sproporzionati�per�eccesso�rispetto�ai�contenuti�
della�gara�o�della�procedura�concorsuale.�
In�proposito,�si�osserva�che�i�problemi�affrontati�e�risolti�dalle�numerose�decisioni�
richiamate�dall'ordinanza�della�Quinta�Sezione,�dai�diversi�indirizzi�in�cui�le�stesse�possono�
essere�inquadrate�e�sistematizzate,�attengono�tutti�alla�piu�generale�questione�riguardante�
la�determinazione�del�momento�della�tempestiva�impugnazione�degli�atti�generali�e�delle�
clausole�e�prescrizioni�in�essa�contenuti;�problema�questo�che,�in�linea�di�principio�si�pone�
proprio�per�la�natura�ed�il�contenuto�degli�atti�in�questione.�

Per�gli�atti�amministrativi�a�carattere�generale,�destinati�alla�cura�concreta�di�interessi�
pubblici,�con�effetti�nei�confronti�di�una�pluralita�di�destinatari,�non�determinati�nei�provve-
dimenti,�ma�chiaramente�determinabili,�si�pone�il�problema�della�loro�lesivita�immediata�
prima�dell'adozione�degli�atti�applicativi:�prima�cioe�che�gli�atti�puntuali�che�delle�clausole�
degli�atti�generali�fanno�applicazione,�identifichino�in�concreto�i�destinatari�da�essi�effettiva-
mente�lesi�nella�loro�situazione�soggettiva.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Poiche�il�problema�e�destinato�ad�avere�rilievo�specifico�con�riferimento�alla�tutela�(giu-
risdizionale�ed�amministrativa)�nei�confronti�di�tali�tipi�di�provvedimenti,�esso�e�stato�tradi-
zionalmente�(e�correttamente)�risolto�alla�luce�dei�principi�che�regolano�l'ammissibilita�del�
ricorso�giurisdizionale�(o�amministrativo).�

Tali�principi�richiedono�che�sia�l'interesse�sostanziale�(a�tutela�del�quale�si�agisce)�che�
l'interesse�ad�agire�siano�caratterizzati�dai�requisiti�della�personalita�e�della�attualita�.Tali�
interessi�devono,�cioe�,�essere�propri�del�soggetto�ricorrente�e�devono�avere�riferimento�ad�
una�fattispecie�gia�perfezionatasi;�diversamente,�infatti,�si�sarebbe�di�fronte�ad�interessi�
meramente�potenziali.�

Anche�la�lesione�subita�dall'interesse�sostanziale�del�ricorrente�(ed�in�conseguenza�della�
quale�egli�agisce�in�giudizio)�deve,�in�linea�di�stretta�conseguenzialita�,�essere�contrassegnata�
dai�caratteri�della�immediatezza,�della�concretezza�e�dell'attualita�.�

La�lesione�deve,�cioe�,�costituire�una�conseguenza�immediata�e�diretta�del�provvedimento�
dell'Amministrazione�e�dell'assetto�di�interessi�con�esso�introdotto,�deve�essere�concreta�e�
non�meramente�potenziale,�e�deve�persistere�al�momento�della�decisione�del�ricorso.�

Applicando�tali�principi�consolidati�al�problema�riguardante�l'identificazione�del�
momento�della�tempestiva�impugnazione�degli�atti�generali,�e�stato�cos|�affermato,�con�indi-
rizzo�giurisprudenziale�ormai�risalente,�che�i�bandi�di�gara�e�di�concorso�e�le�lettere�di�invito�
vanno�normalmente�impugnati�unitamente�agli�atti�che�di�essi�fanno�applicazione,�dal�
momento�che�sono�questi�ultimi�ad�identificare�in�concreto�il�soggetto�leso�dal�provvedi-
mento,�ed�a�rendere�attuale�e�concreta�la�lesione�della�situazione�soggettiva�dell'interessato.�

A�fronte,�infatti,�della�clausola�illegittima�del�bando�di�gara�o�del�concorso,�il�parteci-
pante�alla�procedura�concorsuale�non�e�ancora�titolare�di�un�interesse�attuale�all'impugna-
zione,�dal�momento�che�egli�non�sa�ancora�se�l'astratta�e�potenziale�illegittimita�della�pre-
detta�clausola�si�risolvera�in�un�esito�negativo�della�sua�partecipazione�alla�procedura�con-
corsuale,�e�quindi�in�una�effettiva�lesione�della�situazione�soggettiva,�che�solo�da�tale�esito�
puo�derivare.�D'altra�parte,�ove�l'esito�negativo�della�procedura�concorsuale�dovesse�effetti-
vamente�verificarsi,�l'atto�che�chiude�tale�procedura�facendo�applicazione�della�clausola�o�
della�disposizione�del�bando�di�gara�o�di�concorso,�non�operera�nel�senso�di�rinnovare�(con�
l'atto�applicativo)�una�lesione�gia�effettivamente�prodottasi,�ma�rendera�concreta�ed�attuale�
(ed�in�questo�senso,�la�provochera�per�la�prima�volta)�una�lesione�che�solo�astrattamente�e�
potenzialmente�si�era�manifestata,�ma�che�non�aveva�ancora�attitudine�(permancanza�del�
provvedimento�conclusivo�del�procedimento)�a�trasformarsi�in�una�lesione�concreta�ed�effet-
tiva.�

In�questa�prospettiva,�cio�che,�quindi,�appare�decisivo�ai�fini�dell'affermazione�dell'esi-
stenza�di�un�onere�di�tempestiva�impugnazione�e�la�sussistenza�di�una�lesione�concreta�ed�
attuale�della�situazione�soggettiva�dell'interessato,�che�determina,�a�sua�volta,�la�sussistenza�
di�un�interesse�attuale�all'impugnazione;�e�quindi,�con�riferimento�al�bando�di�gara�o�di�con-
corso�o�alla�lettera�di�invito,�l'attitudine�(sua�o�di�alcune�clausole�in�essi�contenute)�a�provo-
care�una�lesione�di�tal�genere.

6.��E�per�tale�ragione�che�e�stato,�pertanto,�tradizionalmente�affermato�che�il�bando�di�
gara�o�di�concorso,�o�la�lettera�di�invito,�normalmente�impugnabili�con�l'atto�applicativo,�
conclusivo�del�procedimento�concorsuale,�devono�tuttavia,�essere�considerati�immediata-
mente�impugnabili�allorche�contengano�clausole�impeditive�dell'ammissione�dell'interessato�
alla�selezione.�
In�tale�ipotesi,�infatti,�la�clausola�del�bando�o�della�lettera�di�invito,�precludendo�essa�
stessa�la�partecipazione�dell'interessato�alla�procedura�concorsuale,�appare�idonea�a�gene-
rare�una�lesione�immediata,�diretta�ed�attuale,�nella�situazione�soggettiva�dell'interessato,�
ed�a�suscitare,�di�conseguenza,�un�interesse�immediato�alla�impugnazione,�dal�momento�
che�l'interesse�all'impugnazione�sorge�al�momento�della�lesione�(Cons.�Stato,�Sez.�V,�20�giu-
gno�2001�n.�3264).�E�stato,�cos|�,�correttamente�affermato�che�l'onere�dell'immediata�impu-
gnativa�degli�atti�preliminari�costituenti�la�lex 
specialis 
della�gara�e�ipotizzabile�soltanto�
quando�questa�contenga�prescrizioni�dirette�a�precludere�la�stessa�partecipazione�dell'inte-
ressato�alla�procedura�concorsuale�(Cons.�Stato,�Sez.�V,�27�giugno�2001�n.�3507;�Sez.�VI,�
18�dicembre�2001�n.�6260).�In�tale�prospettiva,�e�stato�osservato�che�le�clausole�del�bando�
che�debbono�essere�immediatamente�impugnate�sono,�di�norma,�quelle�che�prescrivono�
requisiti�di�ammissione�o�di�partecipazione�alle�gare�per�l'aggiudicazione,�dal�momento�che�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

la�loro�asserita�lesivita�non�si�manifesta�e�non�opera�per�la�prima�volta�con�l'aggiudicazione,�
bens|�nel�momento�anteriore�nel�quale�tali�requisiti�sono�stati�assunti�come�regole�per�l'am-
ministrazione�(Cons.�Stato,�Sez.�IV,�27�marzo�2002�n.�1747).�

Cio�che�quindi,�appare�decisivo,�ai�fini�dell'affermazione�dell'onere�di�immediata�impu-
gnazione�delle�clausole�che�prescrivono�requisiti�di�partecipazione�e�pertanto�non�soltanto�
il�fatto�che�esse�manifestino�immediatamente�la�loro�attitudine�lesiva,�ma�il�rilievo�che�le�
stesse,�essendo�legate�a�situazioni�e�qualita�del�soggetto�che�ha�chiesto�di�partecipare�alla�
gara,�risultino�esattamente�e�storicamente�identificate,�preesistenti�alla�gara�stessa,�e�non�
condizionate�dal�suo�svolgimento�e,�percio�,�in�condizioni�di�ledere�immediatamente�e�diret-
tamente�l'interesse�sostanziale�del�soggetto�che�ha�chiesto�di�partecipare�alla�gara�od�alla�
procedura�concorsuale.�

Clausole�cos|�caratterizzate�riguardano,�in�primo�luogo,�requisiti 
soggettivi 
degli�aspi-
ranti�partecipanti�al�concorso.�Val�quanto�dire�che�esse�riguardano�direttamente�ed�immedia-
tamente�i�soggetti�stessi�(e�non�le�loro�offerte�o�le�ulteriori�attivita�connesse�con�la�partecipa-
zione�alla�gara),�e�per�tale�ragione�producono�nei�loro�confronti�effetti�diretti,�identificando�
immediatamente�i�soggetti�che,�in�quanto�privi�dei�requisiti�richiesti,�da�tali�clausole�sono�
immediatamente�e�direttamente�incisi.�

Esse�fanno�pure�riferimento�ad�una�situazione 
(di�norma,�una�situazione�di�fatto)�che�e�
preesistente�rispetto�al�bando,�e�totalmente�indipendente�dalle�vicende�successive�della�pro-
cedura�e�dei�relativi�adempimenti,�e�non�richiede�valutazioni�o�verificazioni�particolari.�
Sotto�questo�profilo,�non�e�la�procedura�concorsuale�ed�il�suo�svolgimento�a�determinare�
l'effetto�lesivo�(come�avviene�nel�caso�della�valutazione�dell'anomalia�dell'offerta),�ma�diret-
tamente�il�bando,�che�prende�in�considerazione�una�situazione�storicamente�ad�esso�preesi-
stente�e�totalmente�definita.�

In�terzo�luogo,�le�clausole�ricollegano�alla�situazione�di�fatto�presa�in�considerazione�un�
effetto�giuridico�diretto�(l'impossibilita�di�prendere�parte�alla�gara�o�alla�procedura�concor-
suale)�che�appare�immediatamente�lesivo�dell'interesse�sostanziale�degli�aspiranti.�E�quindi�
il�bando,�e�non�il�successivo�svolgimento�della�procedura�concorsuale,�a�determinare�esso�
stesso�la�lesione�dell'interesse�degli�aspiranti,�escludendo�per�i�medesimi,�con�la�partecipa-
zione�alla�procedura�concorsuale,�la�possibilita�di�conseguire�l'aggiudicazione�ovvero�(nel�
caso�di�concorso�in�materia�di�pubblico�impiego)�la�collocazione�utile�in�graduatoria.�

Sotto�questo�profilo,�acquista�un�rilievo�significativo�la�tradizionale�opinione�dottrinale�
e�giurisprudenziale�che�vede�nei�bandi�di�gara�e�di�concorso�(e�piu�ampiamente,�negli�atti�
generali)�dei�provvedimenti�destinati�(a�differenza�degli�atti�normativi)�alla�cura�concreta�
degli�interessi�pubblici,�con�effetti�diretti�nei�confronti�dei�destinatari:�e,�in�effetti,�le�clausole�
che�identificano�requisiti�soggettivi�di�partecipazione�degli�interessati,�provvedono�esse�
stesse�direttamente�alla�cura�dell'interesse�pubblico�per�la�realizzazione�del�quale�il�bando�e�
stato�emanato,�escludendo�immediatamente�dalla�platea�dei�partecipanti�^e�quindi�dalla�
possibilita�dell'aggiudicazione�o�della�collocazione�utile�nella�graduatoria�del�concorso�q
uei�soggetti�il�cui�esito�positivo�nella�procedura�concorsuale�non�sembra�realizzare,�con�
una�valutazione�formulata�direttamente�con�il�bando,�l'interesse�pubblico�perseguito.�

L'eventuale�atto�dell'Amministrazione�procedente,�volto�ad�escludere�l'interessato�privo�
dei�requisiti�previsti�dal�bando�dalla�procedura�concorsuale�avra�,�pertanto,�valore�mera-
mente�dichiarativo�e�ricognitivo�di�un�effetto�e�di�una�lesione�gia�prodottasi�nei�confronti�
di�chi,�avendo�comunque�chiesto�di�partecipare�alla�procedura,�attraversola�presentazione�
della�domanda,�appare�gia�identificato�come�destinatario�direttamente�inciso�dal�bando�di�
gara�o�di�concorso.�La�presentazione�della�domanda�di�partecipazione,�nell'evidenziare�l'in-
teresse�concreto�all'impugnazione,�fa�del�soggetto�che�ha�provveduto�a�tale�adempimento�
un�destinatario�identificato,�direttamente�inciso�del�bando.�

L'orientamento�giurisprudenziale�che�prevede�la�normale�impugnabilita�del�bando�di�garao�
di�concorso�unitamente�agli�atti�applicativi,�con�l'eccezione�del�caso�che�si�sia�di�fronte�a�clausole�
riguardanti�requisiti�dipartecipazione�allaproceduraconcorsuale�fa,�pertanto,�corretta�applica-
zione,�nell'ipotesi�generale�ed�in�quella�configurata�come�eccezione,�deiprincipiin�temadi�inte-
resse�a�ricorrere,�dal�momento�che,�sia�con�riferimento�all'una�che�all'altra,�afferma�l'esistenza�
dell'onere�dell'impugnazione�in�relazione�all'esistenza�di�una�lesione�concreta�ed�attuale�della�
situazionesoggettivadell'interessato,�allasuachiaraedimmediatapercepibilita�,�edallacorrela-
tiva�sussistenza�di�un�interesse�(processuale)�a�ricorrere.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

7.��Anche�gli�altri�orientamenti�giurisprudenziali,�diversi�da�quello�che�circoscrive�l'o-
nere�di�immediata�impugnazione�del�bando�alle�sole�clausole�riguardanti�i�requisiti�sogget-
tivi�di�partecipazione,�e�ricordati�nell'ordinanza�di�rimessione,�intendono,�peraltro,�fare�
applicazione�dei�principi�consolidati�di�tema�di�interesse�a�ricorrere.�Tali�orientamenti�ope-
rano�o�affermando�che�l'interesse�ad�impugnare�il�bando�sorge�sempre�ed�unicamente�con�
l'atto�applicativo,�perche�solo�esso�genera�una�lesione�attuale,�ovvero�(e�secondo�una�impo-
stazione�di�segno�opposto)�postulando�l'esistenza,�in�certe�situazioni,�e�con�riferimento�esclu-
sivo�al�bando�di�gara,�di�un�interesse,�diverso�dall'interesse�a�conseguire�l'aggiudicazione�o�
ad�essere�collocato�in�posizione�utile�in�graduatoria,�che�sarebbe�immediatamente�leso�dal�
bando,�senza�necessita�di�atti�applicativi,�e�che�giustificherebbe�di�conseguenza,�l'onere�di�
immediata�impugnazione�del�bando.�Cos|�e�,adesempio,quandosiafferma�la�sussistenza�
di�un�autonomo�interesse�(eventualmente�immediatamente�leso�da�alcune�clausole�del�
bando)�delle�ditte�partecipanti�a�vedere�limitato�il�numero�delle�ditte�che�possano�prender�
parte�alla�gara;�cos|�,�ancora,�quando�si�sottolinea�l'autonomia�dell'interesse�dell'impresa�alla�
preventiva�definizione�dei�parametri�di�valutazione�delle�offerte�o�si�postula�un�autonomo�
interesse�delle�imprese�(diverso�da�quello�all'aggiudicazione)�a�partecipare�ad�una�gara�le�
cui�regole�siano�legittime;�cos|�,�avviene,�piu�in�generale,�allorche�si�da�rilievo,�ai�fini�dell'im-
mediata�impugnazione,�ad�interessi�di�carattere�procedimentale�e�che�individuano�utilita�di�
tipo�strumentale.�
Alla�postulazione�di�tali�autonomi�interessi�(e�dell'immediata�lesione�di�essi�che�sarebbe�
operata�dal�bando)�si�accompagna,�talvolta��implicitamente�o�esplicitamente��un�modo�
di�intendere�i�rimedi�giurisdizionali�che�fanno�di�essi�strumenti�posti�e�riconosciuti�a�tutela�
dell'interesse�generale�alla�legittimita�dell'azione�amministrativa�o�che�assegna,�comunque,�
ai�medesimi,�scopi�e�finalita�ulteriori�e�diversi�rispetto�a�quello�della�soddisfazione�della�
situazione�soggettiva�fatta�valere.�

L'Adunanza�Plenaria,�pur�apprezzando�le�esigenze�che�sono�alla�base�della�loro�forma-
zione,�ritiene�che�non�possano�essere�condivisi�gli�esiti�di�tali�indirizzi�giurisprudenziali,�dal�
momento�che�essi�conducono�ad�una�non�esatta�applicazione�del�principio�generale�che�con-
nette�l'onere�di�immediata�impugnazione�all'esistenza�in�capo�al�ricorrente�di�una�lesione�
non�potenziale,�ma�concreta�ed�attuale,�ed�alla�sussistenza�di�un�altrettanto�attuale�interesse�
ad�impugnare.�Essi,�infatti,�o�posticipano�erroneamente�all'atto�applicativo�la�sussistenza�di�
una�lesione�gia�,�in�certe�specifiche�situazioni,�prodotta�attualmente�dal�bando,�ovvero�si�
risolvono��quando�affermano�l'onere�di�immediata�impugnazione�del�bando�anche�con�
riferimento�a�clausole�diverse�da�quelle�concernenti�i�requisiti�di�partecipazione�^in�una�
impropria�frammentazione�e�polverizzazione,�in�una�serie�di�interessi�diversi,�dell'unico�inte-
resse�sostanziale�protetto.�

(omissis) 
12.��L'Adunanza�Plenaria�ritiene,�poi,�opportuno�ribadire�l'indirizzo�tradizio-
nale,�che�normalmente�esclude�l'onere�dell'immediata�impugnazione�del�bando,�anche�nei�
riguardi�delle�clausole�che�definiscono�gli�oneri�formali�di�partecipazione.�

A�tale�esito�sembra�necessario�pervenire�considerando�che�non�sempre�le�cennate�clau-
sole�appaiono�in�realta�assimilabili,�quanto�alla�struttura�ed�al�modo�di�operare,�a�quelle�
che,�definendo�requisiti�soggettivi�di�partecipazione�sono�tradizionalmente�considerati�
immediatamente�impugnabili.�

Si�e�visto�sopra�come�tali�clausole�riguardino�direttamente�qualita�dei�soggetti�parteci-
panti�e�non�le�loro�attivita�connesse�alla�partecipazione�alla�gara,�e�come�esse�facciano�rife-
rimento�a�situazioni�preesistenti�rispetto�al�bando.�Al�contrario,�le�clausole�che�introducono�
oneri�formali�di�partecipazione�sembrano�riguardare�proprio�l'attivita�dei�soggetti�interessati�
alla�procedura�concorsuale,�devono�essere�poste�in�essere�in�vista�della�partecipazione�alla�
gara�ed�in�relazione�ad�essa,�non�paiono�fare�riferimento�a�situazioni�oggettive�definite�
prima�della�gara�e�da�essa�indipendenti,�e�possono�richiedere�con�riferimento�soprattutto�al�
loro�effettivo�rispetto,�alla�possibilita�di�adempimenti�equivalenti�ed�alla�loro�incidenza�con-
creta�rispetto�alla�conclusione�negativa�della�procedura�concorsuale�per�l'interessato�accerta-
menti�e�valutazioni�dall'esito�non�scontato.�

Riguardate,�poi,�nel�loro�modo�di�operare,�le�clausole�che�richiedono�adempimenti�for-
mali,�quali�la�presentazione�di�documenti,�non�sembrano�agire�in�modo�diverso�dalle�ordina-
rie�clausole�del�bando,�impugnabili�insieme�all'atto�applicativo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Esse,�infatti,�possiedono�una�astratta�potenzialita��lesiva,�la�cui�rilevanza�e�concreta�
capacita��di�provocare�una�lesione�attuale�puo��essere�valutata�solo�con�l'atto�applicativo.�Si�
tratta,�in�particolare,�di�clausole�che,�imponendo�un�certo�comportamento�alle�imprese�ed�
ai�soggetti�interessati�alla�procedura�concorsuale,�potranno�produrre�un�concreto�effetto�
lesivo�soltanto�dopo�che�tale�comportamento�sia�stato�posto�in�essere�e�nei�limiti�della�con-
creta�rilevanza�di�esso�ai�fini�della�determinazione�dell'esito�negativo�della�medesima�proce-
dura.�Clausole�del�genere�potrebbero�essere�ritenute�immediatamente�impugnabili�soltanto�
affermando�l'esistenza�di�un�autonomo�interesse�dell'impresa�a�conformare�le�modalita��di�
partecipazione�alla�gara�indipendentemente�dall'aggiudicazione�ed�a�prescindere�da�essa:�
esito�questo,�obiettivamente�non�condivisibile�per�le�ragioni�gia��diffusamente�illustrate.�

13.��Non�puo��,�invece,�essere�escluso�un�dovere�di�immediata�impugnazione�del�bando�
di�gara�o�della�lettera�di�invito�con�riferimento�a�clausole,�in�essi�contenute,�che�impongano,�
ai�fini�della�partecipazione,�oneri�assolutamente�incomprensibili�o�manifestamente�spropor-
zionati�ai�caratteri�della�gara�o�della�procedura�concorsuale,�e�che�comportino�sostanzial-
mente�l'impossibilita��per�l'interessato�di�accedere�alla�gara�ed�il�conseguente�arresto�procedi-
mentale.�Fra�le�ipotesi�sopra�richiamate�puo�,�sul�piano�esemplificativo,�essere�ricompresa�
quella�di�un�bando�che,�discostandosi�macroscopicamente�dall'onere�di�clare�loqui,�al�quale,�
per�i�suoi�intrenseci�caratteri,�ogni�bando�deve�conformarsi,�risulti�indecifrabile�nei�suoi�con-
tenuti,�cos|��impedendo�all'interessato�di�percepire�le�condizioni�alle�quali�deve�sottostare�
precludendogli,�di�conseguenza,�direttamente�ed�immediatamente�la�partecipazione.�
L'esistenza�in�concreto�di�clausole�del�genere�costituisce,�come�e��ovvio,�accertamento�di�
fatto�e�non�puo��che�essere�rimesso�all'apprezzamento�del�giudice�della�controversia.�In�
ordine�alle�medesime,�per�altro,�non�puo��essere�negato,�l'esistenza�di�un�onere�di�immediata�
impugnazione�proprio�perche�esse�sembrano�sostanzialmente�comportarsi�come�le�clausole�
riguardanti�i�requisiti�soggettivi�o�di�partecipazione,�per�le�quali�l'esistenza�di�tale�onere�e��
tradizionalmente�affermato.�

Le�clausole�in�questione,�infatti,�manifestano�immediatamente�la�loro�lesivita��,�appaiono�
sostanzialmente�idonee�a�precludere�immediatamente�la�stessa�partecipazione�alla�procedura�
concorsuale�e�ricollegano�alle�prescrizioni�introdotte�un�effetto�giuridico�diretto�(l'impossibi-
lita��di�prendere�atto�alla�gara)�che�appare�immediatamente�lesivo�dell'interesse�sostanziale�
degli�aspiranti.�

14.��Non�appare,�infine,�rilevante�ai�fini�della�definizione�della�controversia,�la�que-
stione��pure�prospettata�con�l'ordinanza�di�rimessione��attinente�alla�possibilita��di�disap-
plicare�le�disposizioni�del�bando�di�gara�contrastanti�con�norme�inderogabili,�quanto�meno�
nell'ipotesi�in�cui�esse�siano�di�derivazione�comunitaria�((par.�58,�lett.�C 
dell'ordinanza�di�
rimessione).�
La�rilevanza�di�tale�questione�suppone,�infatti,�che�si�sia�di�fronte�ad�una�omessa�o�tar-
diva�impugnazione�della�clausola�del�bando:�esito,�questo,�che�non�si�verifica�nel�caso�in�
esame,�nel�quale�il�bando�di�gara�e��stato�impugnato�con�un�ricorso�che�appare�tempestivo.�

15.��Alla�stregua�delle�superiori�osservazioni,�il�primo�motivo�dell'appello�del�Comune�
di�Aversa�deve�essere�rigettato.�La�clausola�contenuta�nel�bando,�in�forza�della�quale�
�saranno�considerate�anomale�le�offerte�che�presenteranno�una�percentuale�di�ribasso�supe-
riore�alla�media�delle�percentuali�delle�offerte�ammesse,�incrementate�dei�valori�del�7%�,�
attenendo�alla�valutazione�automatica�dell'anomalia�dell'offerta�e�non�ai�requisiti�di�parteci-
pazione�alla�gara,�doveva,�infatti,�essere�impugnata�non�immediatamente,ma�unitamente�
all'atto�che�dichiarava�l'anomalia�dell'offerta.�
Nella�specie,�infatti,�le�disposizioni�di�gara�impugnate�non�precludevano�la�partecipa-
zione�alla�procedura�concorsuale,�mentre�il�meccanismo�di�esclusione�automatica�era�desti-
nato�ad�operare�nell'eventualita��in�cui�risultassero�prodotte�offerte�con�un�ribasso�superiore�
di�sette�punti�alla�media�aritmetica�di�tutte�le�offerte�ammesse.�Il�bando�non�poteva,�per-
tanto�che�essere�impugnato�unitamente�al�provvedimento�che�accertava�l'anomalia�dell'of-
ferta�e�disponeva�l'esclusione�dell'associazione�temporanea�di�imprese�interessata�dalla�gara.�

16.��Deve,�adesso,�essere�esaminato�il�secondo�motivo�del�gravame,�con�cui�il�Comune�
deduce�che�erroneamente�il�Tribunale�avrebbe�rigettato�l'eccezione�di�improcedibilita��del�
ricorso�di�primo�grado,�proposto�dall'ATI�Z.,�essendo�stata�ormai�realizzata�l'opera�pubblica�
oggetto�della�gara�impugnata.�Con�riferimento�alla�decisione�di�tale�motivo�di�gravame,�la�
Quinta�Sezione�ha�rimesso�all'Adunanza�Plenaria�la�questione�se�l'intervenuta�esecuzione�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

integrale�dell'appalto�renda�inammissibile�il�ricorso�per�l'annullamento�della�aggiudicazione,�
ferma�restando�la�proponibilita��e�la�procedibilita��dell'azione�risarcitoria.�In�particolare,�la�
Quinta�Sezione�ha�rimesso�all'esame�dell'Adunanza�Plenaria�la�questione�concernente�la�rile-
vanza�dell'intervenuta�esecuzione�dell'opera�pubblica,�ai�fini�dell'ammissibilita��o�della�proce-
dibilita��del�ricorso�proposto�contro�l'aggiudicazione�dell'appalto�e�contro�i�connessi�atti�del�
procedimento,�e�con�esso�il�piu��generale�problema�del�rapporto�tra�l'azione�di�annullamento�
e�la�domanda�di�risarcimento�del�danno,�al�fine�di�stabilire�se,�nel�quadro�delineato�dal�
decreto�legislativo�n.�80�del�1998�e�dalla�legge�n.�205�del�2000,�la�tempestiva�domanda�di�
annullamento�del�provvedimento�amministrativo�che�si�assume�lesivo�della�situazione�sog-
gettiva�dell'interessato,�costituisca,�o�meno,�presupposto�di�ammissibilita��della�domanda�
risarcitoria.�

17.��L'Adunanza�osserva�che�tale�ultima�questione,�riguardante�il�rapporto�tra�azione�
di�annullamento�dei�provvedimenti�amministrativi�impugnati�e�domanda�di�risarcimento�
del�danno,�non�e��rilevante,�nei�suoi�termini�generali,�ai�fini�della�controversia�in�esame.�
La�rilevanza�di�tale�questione�per�la�definizione�della�controversia�suppone,�infatti,�che�
si�sia�di�fronte�ad�una�domanda�di�risarcimento�proposta�nell'assenza�di�una�tempestiva�
impugnazione�dei�provvedimenti�amministrativi�in�relazione�all'illegittimita��dei�quali�si�
assume,�appunto,�l'esistenza�di�un�danno�da�risarcire.�Una�situazione�del�genere�non�si�veri-
fica,�invece,�nel�caso�in�esame,�nel�quale,�anzi,�si�e��di�fronte�ad�una�tempestiva�impugnativa�
dell'atto�di�esclusione�e�del�diniego�di�aggiudicazione,�e�delle�clausole�del�bando�di�gara,�ed�
in�cui�la�questione�della�tutela�risarcitoria�e��stata�prospettata�in�via�meramente�eventuale,�
ai�diversi�fini�della�valutazione�della�permanenza�dell'interesse,�avverso�il�diniego�di�aggiudi-
cazione�conseguente�alla�dichiarazione�di�anomalia�dell'offerta,�pur�dopo�l'esecuzione�dell'o-
pera�pubblica�oggetto�dell'appalto.�La�circostanza�che�l'azione�di�annullamento�sia�stata�
nella�fattispecie�effettivamente�proposta�(ed�anzi�si�discuta�della�sua�proseguibilita��pur�dopo�
l'esecuzione�dell'opera�pubblica)�sembra�escludere,�in�concreto,�ogni�pratica�rilevanza�della�
questione�riguardante�la�sussistenza�di�una�generale�e�necessaria�pregiudizialita��,�della�
domanda�di�annullamento�rispetto�alla�domanda�di�risarcimento,�in�tutti�i�casi�in�cui�si�sia�
di�fronte�(o�addirittura�se�ne�prospetti�solamente�la�possibilita��,�come�nel�caso�in�esame)�ad�
una�richiesta�risarcitoria�in�conseguenza�dell'illegittimo�esercizio�della�funzione�pubblica.�

18.��Poiche�,invecee��pacifico�fra�le�parti�che�l'opera�pubblica�cui�si�riferisce�la�gara�
oggetto�del�giudizio�e��stata�integralmente�realizzata,�appare�rilevante,�ai�fini�della�pronuncia�
sul�secondo�motivo�di�gravame,�la�questione�se�l'avvenuta�esecuzione�dell'opera�pubblica�
renda�improcedibile�il�ricorso�proposto�contro�l'aggiudicazione�dell'appalto�e�contro�i�con-
nessi�atti�del�procedimento.�E�stato,�in�proposito,�sia�pure�in�un�contesto�diverso�da�quello�
attuale�caratterizzato�dall'affermazione�della�risarcibilita��della�lesione�degli�interessi�legit-
timi,�affermato�che�deve�essere�considerato�improcedibile�il�ricorso�proposto�contro�l'aggiu-
dicazione�di�un�contratto�di�appalto�di�opere�pubbliche,�qualora�le�relative�opere�siano�state�
realizzate�nelle�more�del�giudizio�e�non�venga�provata�la�permanenza�di�uno�specifico�inte-
resse�morale�all'annullamento�(Cons,�Stato,�Sez.�IV,�11�dicembre�1998,�n.�1627).�
Anche�la�tesi�di�segno�opposto�e��stata,�peraltro,�affermata�in�giurisprudenza:�e��stato,�
cos|�,�ritenuto�che�l'integrale�esecuzione�dell'appalto�oggetto�di�una�gara�non�determini�il�
venir�meno�dell'interesse�a�ricorrere�in�capo�al�partecipante�non�aggiudicatario,�e�cio��non�
solo�per�la�persistenza�di�un�interesse�morale,�ma�anche�in�relazione�ad�un�eventuale�giudizio�
risarcitorio�volto�a�ristorare�il�ricorrente�dal�pregiudizio�patito�per�effetto�dell'illegittimita��
(Cons.�Stato,�Sez.�VI,�20�dicembre�1999�n.�2117).�

L'Adunanza�ritiene�di�dover�propendere�per�quest'ultima�tesi,�ed�e��,�pertanto,�dell'avviso,�
conforme�a�quello�della�Quinta�Sezione,�che�l'esecuzione,�in�tutto�o�in�parte,�dell'opera�pub-
blica�oggetto�di�una�gara�indetta�dall'Amministrazione�non�determini�il�venir�meno,�in�capo�
al�partecipante�non�aggiudicatario,�dell'interesse�a�ricorrere�avverso�gli�atti�della�procedura�
concorsuale.�Tale�esito�appare,�peraltro,�riferibile�non�tanto�al�semplice�interesse�morale�
all'accertamento�dell'illegittimita��della�gara,�quanto,�piuttosto,�alla�persistenza,�pur�dopo�l'e-
secuzione�della�opera�pubblica,�dell'interesse�a�conseguire�l'eventuale�risarcimento�dei�danni�
volti�a�ristorare�il�pregiudizio�patito�per�effetto�dell'illegittimita��della�gara�e�della�sua�conclu-
sione.�

Va,�in�proposito,�ricordato�che,�attraverso�l'impugnazione�del�diniego�di�aggiudicazione�
e�dell'atto�con�cui�e��stata�dichiarata�l'anomalia�dell'offerta�di�un�partecipante,�il�ricorrente�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

mira�a�conseguire�il�bene�della�vita�costituito�dall'aggiudicazione;�l'interesse�sostanziale�leso�
da�tali�atti,�ove�illegittimi�e��,�appunto,�quello�a�conseguire�l'aggiudicazione,�e�tale�utilita��
sostanziale�il�ricorrente�intende�tutelare�con�la�rimozione,�con�effetto�ex 
tunc,�dei�provvedi-
menti�assunti�dall'Amministrazione�e�con�la�riedizione,�ove�necessario,�del�potere�ammini-
strativo�esercitato.�In�questa�prospettiva,�l'annullamento�degli�atti�di�gara�e�l'eventuale�(ove�
necessario)�esercizio�del�potere�amministrativo�costituiscono�una�tecnica�o�una�modalita��di�
tutela�dell'interesse�leso,�al�fine�di�conseguire�l'utilita��sostanziale�che�l'interessato�intende�
ottenere�con�la�partecipazione.�

Deve,�altres|�,�essere�ricordato�che�la�dichiarazione�di�sopravvenuta�carenza�di�interesse�
in�ordine�al�ricorso�giurisdizionale�e��,�in�via�di�principio,�ricollegabile�al�verificarsi�di�una�
situazione�oggettivamente�incompatibile�con�la�realizzazione�dell'utilita��o�della�situazione�
di�vantaggio�alla�quale�mira�il�ricorso�giurisdizionale�medesimo,�di�modo�che�il�suo�esito�
eventualmente�positivo�per�il�ricorrente�non�potrebbe�piu��giovare�a�quest'ultimo.�La�dichia-
razione�di�sopravvenuta�carenza�di�interesse�al�ricorso�certifica�che�nessun�effetto�utile�puo��
essere�conseguito�dal�ricorrente�con�l'accoglimento�del�ricorso.�

Un�esito�del�genere�non�si�verifica�allorche�viene�realizzata�l'opera�pubblica�oggetto�
della�gara�impugnata,�dal�momento�che�tale�realizzazione�non�si�risolve�in�una�situazione�
incompatibile�con�il�conseguimento�delle�possibili�utilita��che�il�ricorrente�si�riprometteva�di�
conseguire�con�il�ricorso.�

In�particolare,�l'avvenuta�esecuzione�dell'opera�pubblica�non�determinail�venir�meno�
dell'interesse�all'annullamento�giurisdizionale�degli�atti�di�gara,�ma�trasforma�l'interesse�a�
tale�forma�di�tutela�in�quello�ad�una�tecnica�di�tutela�di�tipo�risarcitorio,�il�cui�esercizio�e��
volto�a�ristorare�l'interessato�dell'eventuale�pregiudizio�patito.�

La�statuizione�giurisdizionale�di�annullamento�della�procedura�concorsuale�assume,�
infatti,�comunque�un�rilievo�decisivo�in�un�successivo�giudizio�risarcitorio�volto�a�ristorare�
l'originario�ricorrente�dell'eventuale�pregiudizio�patito�(e�nei�limiti�del�danno�effettivamente�
configurabile�in�relazione�alle�diverse�fattispecie).�

19.��Alla�luce�delle�superiori�osservazioni,�deve�essere�rigettato�il�secondo�motivo�del-
l'appello�proposto�dal�Comune�di�Aversa,�e�con�esso,�la�riproposta�eccezione�di�improcedibi-
lita��per�sopravvenuta�carenza�di�interesse.�E,�infatti,�la�possibilita��di�iniziative�ulteriori�volte�
a�soddisfare�e�tutelare�l'interesse�fatto�valere�con�il�ricorso�giurisdizionale�proposto�avverso�
gli�atti�di�gara�pur�dopo�la�realizzazione�dell'opera,�tutte�nella�fattispecie�sicuramente�assu-
mibili�dall'Associazione�di�imprese�appellata,�avendo�la�medesima�tempestivamente�propo-
sto�la�propria�impugnativa�giurisdizionale�(senza�che,�quindi�assuma�specifica�rilevanza�la�
questione�della�sussistenza�o�meno,�in�astratto,�di�una�necessaria��pregiudiziale�amministra-
tiva�)�evidenza�ampiamente�la�persistenza�dell'interesse�al�ricorso.�
Ne�in�contrario,�possono�assumere�rilievo�le�ulteriori�osservazioni�dell'appellante.�Ai�
fini,�infatti,�della�valutazione�della�persistenza�dell'interesse�al�ricorso�che�costituisce�l'og-
getto�del�presente�giudizio�appare�sufficiente�l'affermazione�della�esistenza�della�possibilita��
di�future�iniziative,�anche�di�tipo�risarcitorio,�mentre�ogni�accertamento�circa�la�loro�fonda-
tezza,�la�loro�ampiezza�ed�il�loro�collegamento�con�la�procedura�concorsuale�annullata�non�
potra��che�essere�effettuato,�dopo�la�proposizione�della�relativa�domanda,�dal�(futuro)�giudice�
del�risarcimento.�

20.��Deve,�infine,�essere�esaminato�il�terzo�motivo�dell'appello,�con�cui�il�Comune�di�
Aversa�deduce�che�erroneamente�il�Tribunale�avrebbe�ritenuto�fondata�la�censura�concer-
nente�la�mancanza�del�numero�minimo�di�offerte�richieste�dalla�legge�per�l'esclusione�auto-
matica�dell'offerta�anomala,�avendo�l'Amministrazione,�nel�caso�in�esame,�fatto�applicazione�
della�clausola�contenuta�nel�bando�e�nella�lettera�di�invito,�che�sancisce�la�procedura�auto-
matica�indipendentemente�dal�numero�di�offerte�ammesse.�
La�doglianza�e��infondata�e�deve,�di�conseguenza�essere�rigettata.�
Va,�in�proposito�ricordato�che�sia�il�bando�di�gara,�pubblicato�sulla�Gazzetta 
Ufficiale 
del�14�agosto�1991�che�la�lettera�di�invito�del�7�novembre�1991,�stabiliscono,�per�quel�che�in�
questa�sede�rileva,�che��saranno�considerate�anomale��le�offerte�che�presenteranno�una�per-
centuale�di�ribasso�superiore�alla�media�delle�percentuali�delle�offerte�ammesse,�incremen-
tate�del�7%.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Sia�il�bando�che�la�lettera�di�invito�contenevano,�pertanto,�una�clausola�diesclusione�
automatica�delle�offerte,�comportanti�una�percentuale�di�ribasso�superiore�alla�media�delle�
percentuali�delle�offerte�ammesse�incrementate�di�un�valore�percentuale�del�7%.�

Tale�essendo�il�tenore�della�clausola�della�lex 
specialis 
della�gara,�il�Collegio�osserva�che�
la�stessa�non�puo�che�essere�letta�nel�quadro�della�disciplina,�comunitaria�e�nazionale,�con-
cernente�la�fattispecie.�

Giova�in�proposito�ricordare�che�il�criterio�di�esclusione�automatica�delle�offerte�ano-
male,�introdotto�con�l'art.�17,�della�legge�11�marzo�1988�n.�77,�ritenuto�in�contrasto�con�la�
direttiva�CEE�n.�71/305�(sentenza�n.�103/1988�del�28�giugno�1989�della�Corte�di�Giustizia),�
e�stato�abbandonato�dal�legislatore�nazionale�con�l'art.�2�bis 
del�decreto�legge�2�marzo�
1989�n.�65�convertito�dalla�legge�26�aprile�1989�n.�155,�che�ha�stabilito�l'obbligo,�per�l'Ammi-
nistrazione,�di�procedere�alla�valutazione�dell'anomalia�delle�offerte�ai�sensi�dell'art.�24�della�
legge�8�agosto�1977�n.�584�e�dell'art.�5�della�legge�2�febbraio�1973�n.�14.�

La�stessa�norma�ha,�peraltro,�previsto,�in�via�transitoria�(fino�al�31�dicembre�1992)�la�
possibilita�per�le�pubbliche�amministrazioni�di�procedere�alla�esclusione�automatica,�senza�
necessita�di�rispettare�le�apposite�procedure�stabilite�dalla�legge,�delle��offerte�che�presen-
tano�una�percentuale�di�ribasso�superiore�alla�media�delle�percentuali�delle�offerte�ammesse,�
incrementate�di�un�valore�percentuale�non�inferiore�al�7�per�cento�.�Il�successivo�art.�2�bis,�
comma�3,�precisa�che�la�facolta�di�esclusione�automatica,�nonche�il�valore�percentuale�di�
incremento�della�media�debbono�essere�indicati�nel�bando�e�nell'avviso�di�gara,�e�che�la�
medesima�facolta�non�e�esercitabile�qualora�il�numero�delle�offerte�valide�risulti�inferiore�a�
quindici.�

E�appunto�alla�luce�e�nel�contesto�di�tale�disciplina�legislativa�che�va�lettaladisposi-
zione�della�lex 
specialis 
della�gara,�di�cui�nel�caso�in�esame�e�stata�fatta�applicazione.�Da�
una�parte�gli�atti�di�gara�che�contengono�la�clausola�di�esclusione�automatica�delle�offerte�
anomale�appaiono�del�tutto�conformi�alle�norme�contenute�nel�decreto�legge�n.�65�del�1989,�
dal�momento�che�essi�contengono�sia�l'esplicita�indicazione�della�predetta�clausola�di�esclu-
sione�automatica,�sia�del�valore�percentuale�di�incremento�della�nuova,�come�richiesto�dal-
l'art.�2�bis,�comma�3,�del�medesimo�decreto�legge;�dall'altra,�tali�atti�non�possono�che�essere�
letti,�interpretati�ed�applicati�nell'ambito�delle�disciplina�di�legge�che�li�riguarda�e�che�regola�
in�via�generale�l'esercizio�delle�facolta�cui�essi�fanno�riferimento.�Se�ne�deduce�che�la�facolta�
di�esclusione�automatica�delle�offerte�anomale,�prevista�nel�bando�di�gara�e�nella�lettera�di�
invito�della�gara�oggetto�del�presente�giudizio,�poteva�essere�esercitata�dall'Amministra-
zione,�come�richiede�il�cennato�art.�2�bis,�comma�3,�del�decreto�legge�n.�65�del�1989,�soltanto�
in�presenza�di�un�numero�di�offerte�valide�non�inferiore�a�quindici.�La�disposizione�del�
bando,�riguardante�il�ricorso�al�criterio�dell'esclusione�automatica�delle�offerte�anomale,�
che�costituisce�applicazione�del�potere�(temporaneamente)�riconosciuto�dall'art.�2�del�
decreto�legge�n.�65�del�1989,�non�puo�che�essere�applicata�conformemente�alle�disposizioni�
contenute�nello�stesso�art.�2�bis,�comma�3,�del�medesimo�decreto�legge,�che�ne�prevedono�
la�praticabilita�soltanto�in�presenza�di�quindici�offerte�valide.�

Non�puo�,�d'altra�parte,�ritenersi�che�tale�previsione�dovesse�essere�espressamente�conte-
nuta�nel�bando�o�nella�lettera�di�invito,�dal�momento�che�lo�stesso�art.�2�bis,comma�3,�del�
decreto�legge�indica�esplicitamente�quali�dovevano�essere�le�previsioni�esplicite�contenute�
nel�bando,�limitandole�a�quella�concernente�la�facolta�di�esclusione�automatica,�ed�all'altra,�
riguardante�la�percentuale�di�incremento�della�media.�

Deriva�da�cio�che�il�primo�giudice�ha�correttamente�accolto�la�doglianza�prospettata�
dall'associazione�temporanea�di�imprese,�essendo�state,�nella�fattispecie,�presentate�soltanto�
quattro�offerte,�ed�essendo�stata,�di�conseguenza,�esercitata�la�facolta�di�esclusione�automa-
tica�al�di�fuori�del�presupposto�che,�per�legge,�ne�condizionava�l'esercizio�(omissis)�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Rivalutazione 
ed 
interessi: 
accessori 
�dipendenti� 
dal 
principale 
obbligo 
risarcitorio 


(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
14 
febbraio 
2003, 
n. 
2). 


Con�rituali�ricorsi,�rispettivamente�principale�ed�incidentale,�il�Comune�
di�Catania�e�la�societa�D.�adivano�il�Consiglio�di�Giustizia�per�la�Regione�
siciliana�avverso�la�sentenza�n.�1559/00�del�T.A.R.�Catania.�

Con�tale�pronuncia,�il�Giudice�di�prime�cure�aveva�parzialmente�accolto�
la�domanda�della�societa�in�parola�di�risarcimento�del�danno�derivante�dalla�
sua�esclusione�(con�conseguente�aggiudicazione�dell'appalto�ad�altro�concor-
rente)�^gia�ritenuta�illegittima�dallo�stesso,�in�accoglimento�di�un�precedente�
ricorso�della�societa�,�con�una�decisione�del�1995�n.�2120,�dipoi�confermata�
in�appello�ed�alfine�passata�in�giudicato�^da�una�gara�indetta�dall'Ammini-
strazione�comunale�per�l'appalto�triennale�di�un�lotto�del�servizio�pubblico�
di�spazzatura,�raccolta�e�trasporto�della�nettezza�urbana.�

In�particolare,�nella�sentenza�impugnata,�il�T.A.R.�Catania�aveva�rite-
nuto�insussistenti�sia�il�danno�per�il�mancato�conseguimento�di�contributi�
previsti�dalla�regione�Sicilia�per�l'assunzione�di�manodopera,�sia�quello�deri-
vante�dall'inattivita�dei�mezzi�meccanici�destinati�all'appalto;�in�applicazione�
del�criterio�di�cui�all'art.�345�della�legge�sui�lavori�pubblici�20�marzo�1865,�

n.�2248,�allegato�F,�in�materia�di�indennizzo�dell'appaltatore�in�caso�di�
recesso�della�pubblica�amministrazione�committente,�aveva�riconosciutoil�
lamentato�danno�da�lucro�cessante�per�illegittimo�espletamento�parziale�del�
servizio;�aveva�accordato�alla�societa�il�diritto�agli�interessi�ed�alla�rivaluta-
zione�sulla�somma�liquidata�a�titolo�di�risarcimento�del�danno.�
Teso�alla�riforma�di�tale�decisione,�il�comune�di�Catania�si�appellava�al�
Consiglio�di�Giustizia�amministrativa�lamentando�che�il�giudice�di�primo�
grado,�preso�atto�del�ritardo�con�cui�la�societa�pretermessa�aveva�agito�in�
giudizio�avverso�la�propria�esclusione�dall'appalto�e�la�conseguente�aggiudi-
cazione�del�servizio�ad�altro�concorrente,�avrebbe�dovuto�applicare�alla�fatti-
specie�in�esame�il�principio�di�cui�all'art.�1227�c.c.�in�materia�di�evitabilita�
del�danno�da�parte�del�creditore�danneggiato.�Deduceva,�tra�l'altro,�la�man-
cata�applicazione�al�caso�de 
quo 
della�compensazione�tra�il�vantaggio�otte-
nuto�dalla�societa�per�la�qualificazione�tecnica�derivantele�dalla�esecuzione�
del�servizio,�sia�pure�per�un�breve�periodo,�ed�il�pregiudizio�subito;�assu-
meva,�poi,�che�gli�accessori�rispetto�al�capitale�riconosciuto�all'originaria�
ricorrente�a�titolo�risarcitorio�erano�stati�fatti�decorrere�dalla�data�di�illegit-
tima�aggiudicazione�del�servizio�al�terzo�controinteressato,�piuttosto�che�
dalla�data�della�domanda�giudiziale�risarcitoria.�

Costituitasi�in�giudizio�l'appellata�societa�^che�riproponeva,�in�via�inci-
dentale,�la�domanda�relativa�alle�voci�di�danno,�gia�respinta�dal�T.A.R.�Cata-
nia�^il�Consiglio�di�Giustizia�amministrativa�per�la�regione�Sicilia�deferiva�
il�ricorso�all'adunanza�plenaria,�ritenendo�la�decorrenza�dei�suddetti�acces-
sori�(interessi�e�rivalutazione),�altrimenti�determinabile�^dal�momento�del�
fatto�illecito�aquiliano�(illegittima�aggiudicazione�a�terzi)�ovvero�dal�
momento�della�domanda�giudiziale�risarcitoria,�promossa�dal�concorrente�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

pretermesso�^in�base�all'orientamento�seguito�circa�la�natura�^rispettiva-
mente�aquiliana�ex 
art.�2043�c.c.�o�contrattuale�ex 
art.�1218�c.c.�^della�
responsabilita�patrimoniale�dell'ente�pubblico�per�mancato,�illegittimo�affida-
mento�di�contratto.�

Investiti�della�questione,�i�giudici�di�Palazzo�Spada�declinano�ogni�presa�
di�posizione,�quale�che�sia,�intorno�alla�natura�del�pregiudizio�sofferto�dal�
partecipante�ad�una�gara,�nell'ipotesi�d'illegittima�aggiudicazione�a�terzi�del-
l'appalto,�essendo�l'obbligo�di�pagamento�della�rivalutazione�e�degli�interessi�
maturati�sulle�somme�dovute�a�titolo�risarcitorio�dei�danni,�inscidibilmente�
connesso�alla�dichiarazione�dell'obbligo�al�risarcimento�logicamente�presup-
posto;�pertanto�e�inammissibile,�in�sede�d'appello,�l'impugnativa�in�via�auto-
noma�del�capo�della�sentenza�con�cui�si�e�disposto�il�pagamento�degli�acces-
sori,�ove�non�sia�stato�contestualmente�impugnato�anche�il�punto�contenente�
la�dichiarazione�dell'obbligo�al�risarcimento,�stante�il�patente�collegamento�
tra�le�obbligazioni�accessorie�di�rivalutazione�ed�interessi�con�l'obbligazione�
risarcitoria�principale.�

Cio�implica�che�rivalutazioni�ed�interessi�si�pongano�^secondo�il�Consi-
glio�di�Stato�che�richiama�precedenti�conformi�della�Cassazione�^come�que-
stione��dipendente�,�successiva�e�presupponente,�rispetto�a�quella�sul�risarci-
mento,�che�si�configura�in�termini�di�questione��principale�,�antecedentee�
presupposta.�

Quanto�agli�altri�motivi�di�ricorso,�l'Adunanza�Plenaria�stabilisce�che,�ai�
fini�della�determinazione�del�danno�derivante�dalla�lesione�dell'interesse�legit-
timo�che�il�partecipante�ad�una�gara�d'appalto�ha�al�suo�corretto�svolgi-
mento,�non�puo�costituire�motivo�imputabile�alla�societa�ricorrente�la�mag-
gior�durata�del�giudizio�^determinata�da�incombenti�istruttori�disposti�dal�
giudice�di�primo�grado.�

Si�oppugna�la�censura�concernente�all'asserita�mancata�applicazione�
giudiziale�della�compensatio 
lucri 
cum 
damno 
che,�operando�solo�quando�lo�
stesso�fatto�(nella�specie,�l'aggiudicazione�illegittima)�sia�produttivo�del�
danno�e�del�vantaggio�conseguito,�non�e�configurabile�tra�il�vantaggio�otte-
nuto�dalla�ditta�per�la�qualificazione�tecnica�derivantele�dall'esecuzione�del�
servizio�oggetto�della�gara�d'appalto,�sia�pure�per�un�tempo�limitato,�e�il�
danno�subito�da�quella,�consistente�nell'illegittima�aggiudicazione�a�terzi�e�
relativa�pretermissione�dall'appalto.�

Il�Supremo�Consesso�amministrativo,�chiamato�a�pronunciarsi�sulla�
detraibilita�degli�effetti�economici�positivi,�successivi�al�fatto�illecito,�a�
quanto�dovuto�dall'autore,�ha�cos|�confermato�un�orientamento�consolidato�
di�dottrina�e�giurisprudenza�(cfr.,�ex 
plurimis,�Cass.�543/1982;�Cass.�
4267/1986;�Cass.�6624/1987;�Cass.�5650/1996;�Cass.�8321/1998;�Cass.�
81/2000)�volto�ad�applicare�il�principio�della�compensatio 
lucri 
cum 
damno 
con�estrema�parsimonia.�

Tale�principio,�in�virtu�del�quale�la�determinazione�del�danno�risarcibile�
deve�tener�conto�degli�effetti�vantaggiosi�per�il�danneggiato�che�hanno�causa�
diretta�nel�fatto�dannoso,�esige,�infatti,�che�danno�ed�arricchimento�proma-
nino�dalla�medesima�causa:�siano,�cioe�,�eventi�contrapposti�di�un�unico�fatto�
idoneo�a�produrli�entrambi.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�ogni�caso,�ai�fini�della�determinazione�del�danno�derivante�da�lesione�
di�interessi�legittimi,�non�si�possono�considerare�anche�i�danni�derivanti�dal-
l'inattivita�dell'impresa,�allorche�di�essa�non�sia�stata�fornita�alcuna�prova,�
ad�esempio�attraverso�l'esibizione�di�libri�contabili�e�bilanci.�

Dott.�Pierpaolo�Carbone�

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
14 
febbraio 
2003 
n. 
2 
-Pres.�De�Roberto�-

Est.�Barbagallo�^Comune�di�Catania�(avv.�Patane�)�c/�Societa�D.�s.r.l.�(avv.�D'Alessan-

dro)�^(Conferma�T.A.R.�Catania,�seconda�sezione,�12�agosto�2000�n.�1559).�

Il�punto�della�sentenza�concernente�l'obbligo�di�pagamento�di�rivalutazione�di�interessi�e�

inscindibilmente�collegato�al�capo�avente�ad�oggetto�la�dichiarazione�dell'obbligo�a�risarci-

mento:�pertanto�tale�punto�non�puo�essere�autonomamente�impugnato�attraverso�la�contesta-

zionedelpresuppostologicosulqualee�fondato�ilcapoprincipale.�

�(omissis)�Diritto.�^I�motivi�posti�a�base�dei�ricorsi�sono�o�infondati�o�non�possono�
essere�esaminati�nel�merito;�entrambi�i�ricorsi,�pertanto,�sono�da�respingere.�

Muovendo�dall'esame�della�terza�censura�avanzata�dal�Comune�di�Catania,�che�ha�
carattere�logicamente�preliminare,�il�collegio�ritiene�che�non�sia�intervenuta�alcuna�rinuncia�
al�risarcimento�dei�danni�da�parte�della�societa�D.;�infatti,�come�ha�deciso�il�giudice�di�primo�
grado,�nel�contratto�di�appalto,�concluso�fra�il�Comune�di�Catania�e�la�societa�,�non�e�conte-
nuta�alcuna�rinuncia�al�diritto�al�risarcimento�del�danno;�ne�tale�puo�ritenersi�la�clausola�
richiamata�dal�Comune�di�Catania,�pur�interpretata�alla�luce�delle�premesse,�le�quali�ripor-
tano�l'intero�svolgersi�della�vicenda;�tale�clausola�ha�per�oggetto�soltanto�l'esclusione�di�
vincoli�o�condizioni�e�l'accettazione�delle�clausole�contrattuali;�in�tale�ambito�non�puo�rite-
nersi�rientrare�il�diritto�al�risarcimento�del�danno,�elemento�estraneo�al�rapporto�di�appalto�
sorto�con�quell'atto.�

Per�quanto�riguarda�il�quarto�motivo�di�appello�proposto�dal�Comune�di�Catania,�non�
sussiste�l'interesse�alla�sua�proposizione;�infatti�la�sentenza�di�primo�grado�va�interpretata�
nel�senso�che�essa�ha�fissato�il�criterio�per�la�liquidazione�del�danno,�il�quale�va,�quindi,�
commisurato�alla�parte�dei�tre�anni�in�cui�la�societa�non�ha�espletato�il�servizio.�

In�ordine�alla�censura�concernente�il�punto�della�sentenza�avente�ad�oggetto�l'obbligo�di�
pagamento�di�rivalutazione�e�interessi,�che�ha�determinato�la�rimessione�del�ricorso�all'adu-
nanza�plenaria,�va�premesso�che�sullo�specifico�capo�della�sentenza,�con�il�quale�e�stato�
dichiarato�l'obbligo�del�comune�di�Catania�al�risarcimento�del�danno�in�favore�della�societa�

D.�per�la�lesione�del�suo�interesse�pretensivo�ad�ottenere�la�aggiudicazione�del�contratto�di�
appalto�del�servizio�di�spazzatura,�raccolta�e�trasporto�di�rifiuti�solidiurbaninel�Comune�
di�Catania,�di�cui�al�bando�di�gara�pubblicato�nella�G.U.R.S.�n.�44�del�30�ottobre�1993,�non�
vi�e�alcuna�specifica�impugnazione�e,�pertanto,�tale�capo�non�puo�essere�oggetto�di�esame�
da�parte�del�giudice�di�appello.�
Per�quanto�riguarda,�quindi,�tale�punto�della�sentenza�concernente�l'obbligo�di�paga-
mento�di�rivalutazione�e�interessi,�il�collegio�ritiene�che�esso�sia�inscindibilmente�collegato�
al�capo�avente�ad�oggetto�la�dichiarazione�dell'obbligo�al�risarcimento;�di�tale�capo�la�
pronuncia�su�interessi�e�rivalutazione�costituisce�un�punto�necessariamente�conseguente;�per-
tanto�tale�punto�non�puo�essere�autonomamente�impugnato�attraverso�la�contestazione�del�
presupposto�logico,�sul�quale�e�fondato�il�capo�principale.�Il�giudice�di�primo�grado,�attra-
verso�una�serie�di�passaggi�logici,�ha�qualificato�il�caso�in�una�fattispecie;�da�questa�qualifi-
cazione�scaturisce�una�determinata�disciplina�di�interessi�e�rivalutazione�(tale�disciplina�con-
sequenziale�e�,�di�regola,�ritenuta�applicabile�dal�giudice�dell'ottemperanza�senza�pronuncia�
espressa�contenuta�nella�sentenza�da�eseguire).�Il�collegio�ritiene�che�non�sia�ammissibile�la�
censura�del�punto�consequenziale�nei�suoi�presupposti�logici�(diverso�e�il�caso�di�contesta-
zione�del�punto�per�erronea�applicazione�della�disciplina�consequenziale),�senza�l'impugna-
zione�del�capo�principale,�il�quale�su�tali�presupposti�logici�e�basato.�Se�l'adunanza�plenaria�
nulla�puo�dire�sulla�qualificazione�del�caso�nella�fattispecie,�non�puo�neanche�intervenire�su�
un�elemento�accessorio�e�necessario�di�tale�fattispecie�(analogo�orientamento�e�ravvisabile�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

nella�giurisprudenza�della�Corte�di�cassazione:�da�ultimo,�sezione�prima,�n.�1422�del�9�feb-
braio�2000,�concernente�la�inammissibilita�dell'impugnazione�del�capo�dipendente�in�man-
canza�di�impugnazione�del�capo�principale�presupposto,�e�ivi�richiami�a�precedenti�deci-
sioni).�

Per�quanto�concerne�la�prima�e�la�seconda�delle�censure�avanzate�dal�Comune�di�Cata-
nia,�prescindendosi�da�un�esame�della�loro�ammissibilita�sulla�base�delle�stesse�argomenta-
zioni�sopra�svolte�in�relazione�al�quinto�motivo�dedotto�dal�comune,�esse�sono�infondate.�

Per�quanto�riguarda�la�prima�di�esse,�correttamente�il�giudice�di�primo�grado�ha�affer-
mato�non�potersi�imputare�alla�societa�una�mancata�diligenza,�produttiva�di�un�accresciuto�
danno;�la�societa�D.,�infatti�si�e�con�immediatezza�rivolta�al�giudice�amministrativo�per�otte-
nere�l'annullamento�della�propria�esclusione�dalla�gara�per�l'aggiudicazione�dell'appalto,�
nonche�l'avvenuta�aggiudicazione�ad�un�altro�soggetto�ed�ha�ottenuto�una�sentenza�favore-
vole,�decisa�all'esito�di�due�camere�di�consiglio�(11�ottobre�e�23�novembre�1999).�Non�puo�,�
cioe�,�riferirsi�alla�mancata�diligenza�della�societa�la�maggior�durata�del�giudizio,�determi-
nata�dalla�ritenuta�esigenza�istruttoria�da�parte�del�tribunale�amministrativo�di�richiedere�
l'atto�costitutivo�dello�statuto�della�societa�ricorrente�(sentenza�interlocutoria�2002�del�
1994).�Non�puo�,�quindi,�nel�complesso,�definirsi�la�condotta�processuale�della�societa�,�
produttiva�di�un�maggior�danno,�in�quanto�non�sufficientemente�accorta.�Del�resto,�una�
volta�ottenuta�la�sentenza�favorevole,�pubblicata�il�19�settembre�1995,�lasocieta�ha�posto�in�
essere�un�comportamento�pressante�e�continuo�per�ottenerne�l'esecuzione,�che�e�avvenuta�
con�la�conclusione�del�contratto�(17�maggio�1996)�e�la�consegna�dei�lavori�(6�novembre�
1996).�Per�tali,�esposte�ragioni,�precisate�rispetto�a�quelle�a�base�della�pronuncia�di�primo�
grado�sul�punto,�la�censura�va�ritenuta�infondata.�

Quanto�alla�dedotta�mancata�applicazione,�da�parte�del�giudice�di�primo�grado,�della�
compensazione�tra�il�vantaggio�ottenuto�dalla�societa�per�la�qualificazione�tecnica�derivan-
tele�dall'esecuzione�del�servizio,�sia�pure�per�un�tempo�limitato,�e�il�danno�subito�(compensa-
tio 
lucri 
cum 
damno),�va�rilevato�che�il�dedotto�vantaggio�non�e�derivato�dallo�stesso�fatto�
(aggiudicazione�illegittima)�produttivo�del�denunciato�danno�e�quindi�non�puo�essere�effet-
tuata�la�richiesta�compensazione,�che�richiede�che�lo�stesso�fatto�sia�produttivo�del�danno�e�
del�vantaggio.�

Con�l'appello�incidentale�la�societa�D.�ripropone�le�domande�di�risarcimento�del�danno�
respinte�dal�primo�giudice,�perche�non�provate.�

Tali�componenti�del�danno,�la�cui�sussistenza�il�giudice�di�primo�grado�ha�ritenuto�non�
provata,�sono�quelle�derivanti�dall'aliquota�di�spese�generali�inutilmente�sopportate,�dall'ali-
quota�di�ammortamento�di�attrezzature�e�macchinari�destinati�all'esecuzione�del�contratto�
d'appalto,�quelle�derivanti�dal�maggior�costo�della�manodopera�per�mancato�conseguimento�
dei�contributi�previsti�dalla�legislazione�regionale�siciliana,�nonche�quelle�derivanti�dall'im-
possibilita�del�conseguimento�del�contributo�regionale�previsto�dall'articolo�9�della�legge�
regionale�n.�27�del�1991.�

Il�collegio�ritiene�che�anche�in�relazione�a�tali�domande�debba�essere�confermata�la�
decisione�del�giudice�di�primo�grado.�

La�appellante�incidentale,�infatti,�nel�formulare�tali�domande,�muove�dal�presupposto�
di�una�sua�inattivita�,�determinata�dalla�sua�decisione�di�non�acquisire�altri�contratti�per�
poter�essere�disponibile�ad�iniziare�il�rapporto�di�appalto,�del�quale�sarebbe�dovuta�essere�
la�legittima�titolare.�

Sulla�base�di�tale�presupposto�la�societa�richiede�il�pagamento�di�una�quota�delle�spese�
generali�e�dell'ammortamento�di�una�serie�di�macchinari.�In�relazione�a�tale�domanda�ha�
rilievo�assorbente,�anche�della�stessa�questione�della�risarcibilita�di�tali�danni,�cos|�configu-
rati,�e�della�valutazione�degli�elementi�di�prova�contraria�offerti�dal�Comune,�la�circostanza�
che�nessuna�prova�e�stata�data�dalla�societa�,�ad�esempio�attraverso�l'esibizione�di�libri�conta-
bili�e�bilanci,�di�questa�sua�inattivita�fra�il�1994�e�il�1996.�La�domanda�e�,�quindi,�da�respin-
gere.�

Anche�le�domande�relative�al�danno�da�mancata�acquisizione�dei�contributi�regionali�
sono�da�respingere,�in�quanto�anche�in�questo�caso�il�danno�e�configurato�come�direttamente�
dipendente�da�una�inattivita�,�non�provata,�della�societa�,�nel�periodo�precedente�e�successivo�
all'esecuzione�dell'appalto�(6�novembre�1996�^15�marzo�1997);�tale�inattivita�avrebbe�com-
portato�una�durata�di�soli�quattro�mesi,�circa,�del�rapporto�di�lavoro�dei�dipendenti�impe-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

gnati�nell'esecuzione�dell'appalto�in�questione.�D'altro�canto,�tali�domande,�cos|�come�pro-
spettate,�in�relazione�al�periodo�del�rapporto�triennale�d'appalto�svolto�da�altra�societa�,�
equiparano�erroneamente�il�danno�al�mancato�rimborso�di�spese�non�effettuate.�

Anche�l'appello�incidentale�deve�pertanto�essere�respinto.�

Tenuto�conto�del�contenuto�della�pronuncia,�le�spese�sono�da�compensare�anche�per�
questo�grado�di�giudizio.�

P.Q.M. 
Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�Plenaria)�rigettal'ap-
pello�principale�e�quello�incidentale;�spese�del�grado�compensate.�
Ordina�che�la�presente�decisione�sia�eseguita�dall'Autorita�amministrativa.�
Cos|�deciso�in�Roma,�nella�camera�di�consiglio�del�20�gennaio�2003�(omissis)�.�


IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


Limiti 
ed 
effetti 
dell'esecuzione 
dei 
provvedimenti 
giurisdizionali 


(Consiglio�di�Stato,�Adunanza�Plenaria,�sentenza�27febbraio�2003�n.�3)�

L'Adunanza�Plenaria�n.�3/2003�

A 
distanza 
di 
un 
anno 
dal 
deposito 
della 
sentenza 
dell'Adunanza 
Plena-
ria 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
n. 
3 
del 
27 
febbraio 
2003 
che 
ha 
dichiarato 
impro-
cedibile 
l'appello 
del 
Ministero 
della 
Giustizia 
avverso 
la 
sentenza 
del 
TAR 
Veneto 
n. 
3352/2001 
in 
materia 
di 
mancata 
ammissione 
alle 
prove 
orali 
del-
l'esame 
di 
avvocato, 
a 
seguito 
della 
positiva 
ricorrezione 
delle 
prove 
scritte, 
si 
impone 
un 
bilancio 
dell'incidenza 
di 
tale 
pronuncia 
su 
quelle 
adottate 
suc-
cessivamente 
dal 
giudice 
amministrativo 
di 
primo 
e 
di 
secondo 
grado 
nella 
medesima 
materia, 
sia 
in 
sede 
cautelare 
che 
di 
merito 
e, 
in 
generale, 
sui 
prin-
cipi 
fondamentali 
del 
processo 
amministrativo 
che, 
ad 
integrazione 
delle 
norme 
contenute 
nel 
regolamento 
di 
procedura 
innanzi 
al 
Consiglio 
di 
Stato, 
e� 
disciplinato 
dalle 
regole 
del 
processo 
civile 
non 
incompatibili 
con 
lo 
stesso 
(Ad. 
Plenaria 
n. 
6 
dell'8 
aprile 
1963). 


Com'e� 
noto, 
la 
citata 
sentenza 
del 
TAR 
Veneto 
si 
era 
limitata 
ad 
acco-
gliere 
�la�censura�di�violazione�dell'art.�3�della�legge�7�agosto�1990�n.�241�e�

difetto�di�motivazione�riferita�all'insufficienza�del�mero�punteggio�numerico�al�

finedifornire�l'esplicitazionedeimotivipercuilaprovanon�e�statasuperata�, 
annullando 
i 
provvedimenti 
impugnati, 
senza 
null'altro 
aggiungere. 


La 
quarta 
sezione 
del 
Consiglio 
di 
Stato, 
con 
ordinanza 
n. 
6102 
del 
7 
novembre 
2002, 
nel 
prendere 
atto 
del 
diverso 
orientamento 
espresso 
dalla 
sesta 
sezione 
(Cons. 
Stato, 
sez. 
VI, 
20 
dicembre 
1999 
n. 
2098; 
id.�20 
marzo 
1996, 
n. 
474; 
id.�25 
marzo 
1998, 
n. 
178; 
contra, 
sez. 
VI, 
11 
luglio 
1994, 


n. 
1154) 
in 
ordine 
all'operativita� 
del 
c.d. 
principio 
dell'assorbimento 
in 
tema 
di 
esame 
di 
maturita� 
, 
nel 
senso 
che 
l'effetto 
caducante 
della 
riforma 
della 
sentenza 
ex�art. 
336, 
comma 
2 
c.p.c. 
non 
esplicherebbe 
i 
suoi 
effetti 
sugli 
atti 
ulteriori 
compiuti 
dalla 
P.A. 
che 
assorbano 
il 
provvedimento 
originariamente 
impugnato 
e 
si 
pongano 
come 
�circostanza�esterna�e�sopravvenuta�, 
ha 
rimesso 
la 
questione 
all'Adunanza 
Plenaria, 
ritenendo 
che 
la 
stessa 
potesse 
incidere 
sulla 
decisione 
di 
numerose 
controversie, 
non 
solo 
in 
materia 
di 
esame 
di 
abilitazione 
alla 
professione 
forense 
ma 
anche 
in 
relazione 
ad 
altri 
esami 
o 
concorsi 
che 
parimenti 
si 
articolino 
in 
una 
prova 
scritta 
e 
una 
orale. 
Nella 
predetta 
ordinanza 
di 
rimessione, 
la 
quarta 
sezione 
precisava 
che, 
comunque, 
l'ipotesi 
del 
candidato 
che 
superi 
la 
prova 
orale 
dell'esame 
di 
avvocato, 
a 
seguito 
dell'ammissione 
alla 
stessa 
in 
esecuzione 
di 
una 
sentenza 
esecutiva 
in 
pendenza 
dell'appello, 
si 
atteggia 
come 
fattispecie 
in 
parte 
diversa 
da 
quella 
del 
superamento 
degli 
esami 
di 
maturita� 
, 
sostenuti 
dal 
can-
didato 
ammesso 
con 
riserva 
dal 
giudice 
amministrativo 
a 
seguito 
del 
giudizio 
negativo 
di 
ammissione 
espresso 
dal 
Consiglio 
di 
classe 
in 
quanto, 
nel 
primo 
caso, 
il 
superamento 
della 
prova 
scritta 
costituisce 
un 
presupposto 
indispen-
sabile 
per 
l'espletamento 
della 
prova 
orale 
^laddove 
il 
giudizio 
di 
ammis-
sione 
del 
Consiglio 
di 
classe 
non 
sarebbe 
invece 
richiesto 
per 
i 
c.d. 
privatisti 
^e 
inoltre 
sia 
la 
valutazione 
della 
prova 
scritta 
che 
di 
quella 
orale 
dell'esame 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

di�avvocato�sono�effettuate�dalla�medesima�Commissione�nell'ambito�di�un�
procedimento�unitario�mentre�il�giudizio�di�ammissione�e�il�giudizio�di�matu-
rita�competerebbero�a�due�organi�distinti.�

In�realta�,�nonostante�le�peculiarita�delle�due�ipotesi�^che�possono�ulte-
riormente�diversificarsi�in�altri�esempi�di�concorsi�pubblici�che�prevedano�
oltre�alla�prova�scritta�e�alla�prova�orale�anche�una�prova�preselettiva,�dalla�
quale�alcune�categorie�di�candidati�sono�per�legge�esonerati�^il�problema�
sottoposto�all'attenzione�dell'Adunanza�Plenaria,�concernente�l'esatta�circo-
scrizione�dell'effetto�caducante�della�riforma�dei�provvedimenti�giurisdizio-
nali�in�appello�ovvero�se�detto�effetto�si�estenda�o�meno�a�tutti�gli�ulteriori�
atti�adottati�dall'amministrazione�a�seguito�della�rinnovazione�del�provvedi-
mento�annullato�in�primo�grado,�era�di�vasta�portata�e�postulava�un'accurata�
analisi.�Spesso�accade,�infatti,�che�l'attivita�amministrativa�non�si�esaurisca�
nella�semplice�rinnovazione�del�provvedimento�annullato�o�sospeso�dal�giu-
dice�amministrativo�ma�implichi�il�compimento�di�ulteriori�atti�necessitati�
che�hanno�come�presupposto�logico�e�giuridico�il�nuovo�provvedimento�adot-
tato�dall'amministrazione�in�esecuzione�del�provvedimento�cautelare�o�della�
sentenza�di�primo�grado.�

Ci�si�aspettava�dunque�dall'autorevole�Consesso�una�presa�di�posizione�
che�prescindesse�dal�caso�singolo�e�che�dettasse�le�linee�direttrici�di�carattere�
generale�che�potessero�orientare�sia�i�giudici�di�primo�grado,�sia�l'attivita�ese-
cutiva�della�pubblica�amministrazione,�sia�gli�operatori�del�diritto�che�invo-
cano�tutela�dal�giudice�amministrativo.�

Purtroppo,�invece,�e�stata�adottata�una�soluzione�in�fatto�e�si�e�persa�
un'occasione�preziosa�per�affermare�quei�principi�generali�che�avrebbero�
potuto�delineare�i�confini�tra�tutela�giurisdizionale�e�agire�amministrativo�e�
che�avrebbero�potuto�probabilmente�anche�deflazionare�il�foltissimo�conten-
zioso�nella�materia�degli�esami�e�dei�concorsi�pubblici.�

L'Adunanza�Plenaria�ha�quindi�ritenuto,�partendo�dalla�specifica�por-
tata�della�sentenza�del�TAR�Veneto,�che��l'esecuzione�provvisoria�di�tale�deci-

sione�comportava�soltanto,�e�da�parte�della�stessa�sottocommissione�che�siera�

prima�pronunziata,�l'espressione�di�un�giudizio�con�menzione�degli�elementi�

valutati�e�del�loro�valore,�accanto�a�quello�gia�numericamente�esplicitato�;�

invece,�sempre,�secondo�la�citata�decisione,��la�Commissione�ha�intrapreso�

un�percorso�diverso�da�quello�della�mera�esecuzione�della�decisione.�Quello�di�

sostituire�la�valutazione�data�in�precedenza,�non�di�giustificarla�soltanto�con�

unamotivazione�`in�chiaro'omenosinteticadiquellanumerica�.�

Elementi�sintomatici�del�fatto�che�il�nuovo�provvedimento�avrebbe�esulato�
dalla�mera�esecuzione�del�provvedimento�giurisdizionale,�assumendo�connotati�
autonomi�rispetto�ad�esso,�sarebbero,�secondo�l'Adunanza�Plenaria:�

^la�diversa�composizione�della�sottocommissione,�che�esprimerebbe�
l'intento�di�esprimere�una�diversa�valutazione,�proveniente�da�altri�compo-
nenti�dello�stesso�organo�e�non�quella�di�integrare�il�giudizio�gia�reso;�

^l'eliminazione�dagli�elaborati�di�ogni�segno�di�riconoscibilita�al�fine�di�
assicurare�un'imparziale�seconda�lettura�secondo�il�principio�dell'anonimato;�

^l'attribuzione�di�una�votazione�nuova�in�punti,�accompagnata�da�un�
giudizio�analitico,�derivante�dalla��ricorrezione��degli�elaborati.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Cio�posto,�basti�osservare�che,�qualoraper�il�futuro�le�Commissioni�esami-
natrici�rispettassero�alla�lettera�un'interpretazione�cos|�riduttiva�nell'eseguire�
le�ordinanze�cautelari�o�le�decisioni�provvisoriamente�esecutive�e�si�limitassero�
semplicemente�a��rimotivare��il�giudizio�gia�dato�senza�rinnovare�la�valuta-
zione�deglielaborati,�nerisulterebbero�chiaramentefrustratigliinteressi�sostan-
ziali�dedotti�dai�ricorrenti,�considerato�che�il�bene�della�vita�del�quale�chiedono�
tutela�in�giudizio�non�e�certo�quello�di�ottenere��una�bella�motivazione��bens|�
quello�di�essere�rivalutati�e�possibilmente�in�modo�favorevole.�

Ci�si�chiede�infatti�quale�utilita�pratica�potrebbe�assumere�una�sentenza�
del�Giudice�amministrativo�idonea�esclusivamente�a�rendere�edotto�il�ricor-
rente�delle�ragioni�per�le�quali�la�Commissione�esaminatrice�aveva�ritenuto�
insufficienti�i�suoi�elaborati.�La�tutela�giurisdizionale�apprestata�ne�risulte-
rebbe�infatti�totalmente�svuotata�di�ogni�contenuto�e�priva�del�ben�che�
minimo�riflesso�sul�piano�sostanziale.�

La 
giurisprudenza 
dei 
TAR 
e 
la 
tesi 
della 
cessazione 
della 
materia 
del 
conten-

dere 
per 
effetto 
dell'esecuzione 
dell'ordinanza. 


Nella�maggior�parte�dei�casi,�infatti,�i�TAR,�nell'ambito�degli�ampi�
poteri�cautelari,�ampliati�dalla�nuova�formulazione�dell'art.�21�legge�

n.�1034/1971,�come�modificato�dalla�legge�n.�205/2000,�emettono�provvedi-
menti�tipicamente�propulsivi,�che�vanno�ben�al�di�la�della�mera�sospensione�
del�provvedimento�impugnato,�dettando�all'amministrazione,�tenuta�a�darvi�
esecuzione,�specifiche�disposizioni�circa�le�modalita�,�le�forme�e�i�tempi�del�
riesame.�
Si�veda,�ad�esempio,�l'ordinanza�n.�811�del�18�ottobre�2002�del�TAR�
Lazio�sezione�di�Latina�che�espressamente�dispone��il 
riesame 
degli 
elaborati 
scritti 
della 
ricorrente 
da 
parte 
di 
una 
sottocommissione 
diversa 
da 
quella 
che 
ha 
formulato 
il 
giudizio 
impugnato, 
la 
quale 
dovra� 
esprimere 
sugli 
stessi 
un 
nuovo 
e 
motivato 
giudizio 
alla 
stregua 
della 
griglia 
di 
valutazione 
predisposta 
dalla 
Commissione 
d'esame, 
garantendo 
comunque 
il 
carattere 
anonimo 
del 
giu-
dizio 
che 
dovra� 
essere 
rispettato 
mediante 
il 
riesame 
di 
almeno 
altri 
20 
elaborati 
di 
altrettanti 
candidati,fermo 
restando 
per 
questi 
ultimi 
il 
giudizio 
gia� 
espresso 
in 
sede 
di 
prima 
valutazione 
che 
non 
potra� 
essere 
di 
nuovo 
messo 
in 
discus-
sione�.�

Nel�caso�appena�citato�ed�in�altri�simili,�il�TAR,�a�seguito�della�ricorre-
zione�degli�elaborati�con�esito�positivo�ed�il�successivo�superamento�anche�
delle�prove�orali,�e�arrivato�persino�ad�emettere�decreti�inaudita 
altera 
parte 
(TAR�Lazio�nn.�519�e�520�del�29�gennaio�2003)�di�cessazione�della�materia�
del�contendere�ai�sensi�dell'art.�9�legge�n.�205/2000.�

Il�TAR�Calabria,�sez.�Reggio�Calabria,�ha�addirittura�pronunciato�
decreto�di�cessazione�della�materia�del�contendere�(n.�2089�del�21�dicembre�
2002)�a�seguito�del�superamento�della�prova�orale�per�effetto�dell'ammissione�
con�riserva�alla�stessa,�disposta�senza�la�previa�rivalutazione�in�termini�posi-
tivi�delle�prove�scritte.�In�tale�caso,�frutto�di�un�provvedimento�che�rasenta�
l'abnormita�,�il�candidato�e�stato�iscritto�all'albo�degli�avvocati�senza�aver�
mai�superato�le�prove�scritte,�nemmeno�in�sede�di�ricorrezione,�e�quindi�in�
assenza�di�uno�dei�due�presupposti�necessari�per�ottenere�l'abilitazione�alla�
professione�forense.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tali�provvedimenti�sono�stati�tempestivamente�opposti�dall'amministra-
zione�in�quanto,�a�prescindere�dalla�non�condivisibilita�del�principio�affer-
mato�dall'Adunanza�Plenaria�^e�cioe�che�l'esecuzione�doverosa�di�un�provve-
dimento�giurisdizionale�esecutivo�comporterebbe�l'improcedibilita�del-
l'appello�e,�correlativamente,�in�primo�grado,�l'improcedibilita�del�ricorso�t
utte�quelle�attivita�poste�in�essere�dalla�Commissione�che,�nel�caso�portato�
all'autorevole�esame�dell'Adunanza�Plenaria,�sarebbero�state�frutto�di�
un'autonoma�iniziativa�dell'amministrazione,�tale�da�far�considerare�la�nuova�
valutazione�come�un��quid�novi�,�nelle�summenzionate�fattispecie�sono�state�
compiute�in�pedissequa�esecuzione�dell'ordinanza�cautelare,�che�aveva�
espressamente�previsto�modalita�e�criteri�cui�la�commissione�si�e�rigidamente�
attenuta.�

Il�TAR�ha�rigettato�le�opposizioni�dell'amministrazione�affermando�che,�
nel�caso�di�specie,�il�nuovo�provvedimento�sarebbe��stato�liberamente�adot-
tato�dalla�Commissione�esaminatrice��tenuto�conto�della��portata�degli�effet-
tivi�vincoli�imposti�all'azione�amministrativa�esecutiva��svincolata,�secondo�il�
TAR,��da�qualsiasi�indicazione�sul�quid�decidendum��(ordinanze�del�TAR�del�
Lazio�nn.�4075�e�4076�del�8�maggio�2003).�

In�proposito,�non�puo�certo�ritenersi�che,�non�avendo�il�TAR�imposto�
alla�Commissione�anche�di�promuovere�il�candidato,�tale�esito�favorevole�
varrebbe�ad�attribuire�alla�nuova�valutazione�carattere�di��autonomia��
rispetto�all'ordinanza�cautelare.�

E�evidente�infatti�che�un�tale�vincolo,�che�avrebbe�comportato�un�palese�
travalicamento�dei�limiti�del�sindacato�giurisdizionale,�non�avrebbe�mai�
potuto�essere�imposto�senza�invadere�la�competenza�tecnico-discrezionale�di�
esclusiva�pertinenza�della�Commissione�esaminatrice.�

Le�predette�ordinanze�sono�state�annullate�dal�Consiglio�di�Stato��consi-
derato�infatti�che�l'attivita�espletata�dall'amministrazione�nonpuo�nellafattispe-
cie�ritenersi�espressione�di�autonoma�scelta�discrezionale,�in�quanto�imposta�dal-
l'imprescindibile�esigenza�di�eseguire�l'ordinanza�TAR�Latina�n.�811/2002,�pro-
cedendo�nelle�forme�da�questa�puntualmente�dettate;�considerato�che�pertanto,�
nella�fattispecie�all'esame,�non�puo�essere�utilmente�invocato�il�principio�di�
assorbimento�del�vecchio�giudizio�negativo�in�quello�positivo�sortito�all'esito�
della�ricorrezione�(arg.�ex�Ap.�n.�3�del�2003);�considerato�pertanto�che�la�mera�
esecuzionepuntualediun'ordinanzacautelareditipopropulsivo�(peraltroimpu-
gnata�in�appello)�non�costituisce�attivita�di�autotutela�e�non�puo�comportare�il�
venir�meno�della�res�litigiosa;�ritenuto,�in�definitiva,�che�le�utilita�cui�il�ricor-
rente�aspira�saranno�invece�ritraibili�solo�quando�una�sentenza�di�meritofavore-
vole�passata�in�giudicato�avra�annullato�il�provvedimento�impugnato�(non�
ammissione�alle�prove�orali)�(Cons.�Stato,�sez.�IV,�21�novembre�2003�

n.�7634;�id.,�21�novembre�2003,�n.�7630).�
Correttamente,�il�Consiglio�di�Stato�ha�escluso�che,�nelle�suddette�ipo-
tesi,�si�fosse�verificata�una�cessazione�della�materia�del�contendere�e�ha�
rimesso�gli�atti�al�TAR�affinche�decidesse�la�causa�nel�merito.�

Il�sopravvenuto�venir�meno�della�res�litigiosa,�per�effetto�dell'integrale�
soddisfacimento�dell'interesse�dedotto�in�giudizio,�avrebbe�potuto�infatti�veri-
ficarsi�esclusivamente�laddove�l'amministrazione,�nell'ambito�del�proprio�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

potere�tecnico-discrezionale,�avesse�agito�in�autotutela,�prima�e�a�prescindere�
da�un'ordinanza�cautelare,�ravvisando�l'illegittimita�del�provvedimento�impu-
gnato�e�sostituendo�allo�stesso�un�nuovo�giudizio,�tale�da�eliminare�gli�effetti�
pregiudizievoli�di�quello�precedente,�con�effetti�pienamente�satisfattori�per�il�
ricorrente.�

Nei�suddetti�casi,�invece,�la�Commissione,�in�esecuzione�dell'ordinanza�
cautelare,�ha�rivalutato�gli�elaborati,�ammettendo�la�parte�ricorrente�alle�
prove�orali.�L'amministrazione,�infatti,�senza�prestare�alcuna�acquiescenza�
ad�un�provvedimento�cautelare�immediatamente�esecutivo,�avverso�il�quale�
ha�anzi�proposto�appello,�si�e�limitata,�quale�atto�dovuto,�a�rivalutare�le�
prove�scritte.�

La�nuova�valutazione,�effettuata�in�esecuzione�dell'ordinanza�cautelare,�
non�aveva�quindi�alcuna�attitudine�a�sostituirsi�in 
toto 
e�definitivamente�al�
giudizio�negativo�in�sede�di�valutazione�delle�prove�scritte�ma�era�destinata�
a�regolare�l'assetto�dei�rapporti�tra�le�parti�unicamente�nelle�more�dell'esito�
del�giudizio�di�merito.�

L'utilita�della�misura�cautelare�e�infatti�quella�di�ammettere�con�riserva�
la�parte�ricorrente�a�sostenere�le�prove�orali�in�condizioni�di�par 
condicio 
con�gli�altri�candidati,�sempre�a�condizione�che�il�giudizio�di�merito�si�con-
cluda�favorevolmente�alla�stessa.�

Peraltro,�che�lo�stesso�esito�della�nuova�valutazione�abbia�carattere�
provvisorio,�conformemente�alla�natura�interinale�propria�del�giudizio�cau-
telare,�non�puo�essere�posto�in�dubbio,�tanto�e�vero�che�qualsiasi�giudizio�
emesso�in�esecuzione�dell'ordinanza�di�sospensione,�sia�esso�positivo�o�
nuovamente�negativo,�non�puo�in�alcun�modo�impedire�al�giudice�del�
merito�di�travolgerlo�con�una�sentenza�di�segno�opposto,�laddove�ritenga�
insussistenti�(o�sussistenti)�^da�un�piu�approfondito�esame�^i�vizi�del�
provvedimento�impugnato�riscontrati�nella�delibazione�sommaria�della�fase�
cautelare.�

Con�la�pronuncia�di�merito,�infatti,�cessa�ogni�efficacia�dell'ordinanza�
cautelare,�come�di�ogni�eventuale�atto�adottato�in�esecuzione�della�stessa.�

L'istanza�di�sospensione,�infatti,�e�strumentale�rispetto�alla�statuizione�
del�giudice�di�merito�ed�e�destinata�ad�essere�assorbita�da�quest'ultima,�senza�
che�i�contenuti�della�sentenza�che�definisce�il�giudizio�possano�in�alcun�modo�
essere�condizionati�dai�provvedimenti�adottati�medio 
tempore 
dall'ammini-
strazione�in�esecuzione�della�misura�cautelare.�

Alla�luce�di�quanto�sopra,�il�TAR�non�poteva�dichiarare�l'improcedibi-
lita�del�ricorso�per�intervenuta�cessazione�della�materia�del�contendere,�posto�
che�l'esito�positivo�della�ricorrezione�era�comunque�condizionato�ad�una�
favorevole�pronuncia�di�merito�che�non�e�invece�mai�intervenuta.�

Ne�puo�condividersi�l'affermazione�secondo�cui�la�nuova�valutazione�
delle�prove�scritte�sarebbe�stata��libera 
nei 
contenuti�,�posto�che�l'attivita�
sostanziale�posta�in�essere,�in�esecuzione�dell'ordinanza,�dall'amministra-
zione,�che�ad�essa�si�e�conformata,�non�puo�,�per�definizione,�considerarsi�
frutto�di�una�determinazione�autonoma,�integrando�semplicemente�l'attua-
zione�necessitata�del�dictum 
del�provvedimento�giurisdizionale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Difficilmente�puo�quindi�concordarsi�con�il�TAR�che�ha�ritenuto�che�la�
nuova�valutazione�delle�prove�scritte�fosse��idonea�a�comportare�la�cessazione�
della�materia�del�contendere,�in�quanto�destinata�a�sovrapporsi�e�ad�elidere�
quella�originaria��atteso�che,�in�tal�modo,�la�doverosa�ottemperanza�alla�
misura�cautelare,�volta�ad�assicurare�l'utilita�degli�effetti�dell'emananda�sen-
tenza�di�merito,�diverrebbe�paradossalmente�ostativa�alla�pronuncia�di�que-
st'ultima�mentre�il�consolidamento�degli�effetti�della�misura�cautelare,per�
sua�natura�interinale�e�provvisoria,�non�puo�che�derivare�dalla�conferma�e�
dall'assorbimento�della�stessa�nella�pronuncia�con�cui�viene�definito�il�giudi-
zio.�

L'infondatezza�di�tale�assunto�e�evidente�atteso�che,�altrimenti,�l'esecu-
zione�di�un'ordinanza�immediatamente�esecutiva�^che,�si�ribadisce,�costitui-
sce�un�comportamento�doveroso�per�l'amministrazione�^la�renderebbe�per�
cio�solo�inoppugnabile,�in�spregio�al�principio�del�doppio�grado�di�giurisdi-
zione.�

L'esercizio�del�potere�di�impugnazione�rimarrebbe�infatti�totalmente�fru-
strato�laddove�si�ritenesse�che�l'eventuale�riforma�del�provvedimento�impu-
gnato�non�consenta�di�eliminare�anche�tutti�gli�effetti�sfavorevoli�derivanti�
dallo�stesso�ed�in�primo�luogo�quelli�connessi�alla�sua�esecuzione.�

Tale�principio�e�chiaramente�affermato�dall'art.�336,�comma�2�c.p.c.�che�
disciplina�il�c.d.�effetto�espansivo�esterno�della�riforma�o�della�cassazione�
della�sentenza�sui�provvedimenti�e�gli�atti�dipendenti�dalla�stessa.�

Nell'ambito�di�operativita�della�predetta�norma,�la�giurisprudenza�ha�
ricompreso�non�solo�la�sentenza�definitiva�rispetto�alla�sentenza�non�defini-
tiva�riformata�o�cassata�e�i�provvedimenti�di�natura�istruttoria�o�decisoria�
adottati�in�altro�procedimento,�ma�anche�gli�atti�di�esecuzione�forzata�o�
spontanea�compiuti�in�forza�di�sentenza�esecutiva�in�seguito�riformata�(Cass.�
SS.UU.�1669/1982;�Cass.�SS.UU.�2872,�2873,�2874�del�10�maggio�1982;�Cass.�
SS.UU.�139�e�144�dell'8�gennaio�1983�e�Cass.�4328/1983).�

La�Suprema�Corte�ha�inoltre�piu�volte�ribadito�come�l'esecuzione�spon-
tanea,�da�parte�del�soccombente,�della�sentenza�esecutiva,�ancorche�senza�
riserve,�non�implichi�acquiescenza�(Cass.�66368/1986;�Cass.�2823/1992),trat-
tandosi�di�comportamento�necessitato,�imposto�dal�comando�contenuto�nel�
provvedimento�giurisdizionale�e�suscettibile�di�esecuzione�coattiva.�

Del�resto�sarebbe�contrario�ad�ogni�logica�ritenere�che�l'attivita�posta�in�
essere�in�esecuzione�di�un�provvedimento�giurisdizionale�esecutivo,�in�pen-
denza�dell'appello,�possa�sopravvivere�all'eventuale�annullamento�della�pro-
nuncia�di�cui�costituisce�mera�attuazione,�salvo�a�voler�privare�l'istituto�del-
l'impugnazione�della�finalita�che�gli�e�propria�e�cioe�quella�di�rimuovere�il�
provvedimento�sfavorevole�ed�ogni�suo�effetto.�

Lagiurisprudenza�del�Consiglio�di�Stato�sullaprocedibilita�dell'appello�in�mate-

ria�di�esami�e�concorsipubblici.�

Peraltro,�la�giurisprudenza�della�quarta�sezione�del�Consiglio�di�Stato�s
alvi�alcuni�sporadici�casi�di�pronunce�di�improcedibilita�adottate�in�sede�
cautelare,�che�hanno�indotto�il�collegio�presieduto�dal�pres.�Paleologo�a�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

rimettere�la�questione�all'Adunanza�Plenaria�^era�consolidata�nel�ritenere�
che�l'esecuzione�doverosa�del�provvedimento�giurisdizionale�immediatamente�
esecutivo�non�fosse�ostativa�all'esame�nel�merito�dell'appello.�

La�tesi�dell'improcedibilita�del�ricorso�era�stata�sostenuta�ad�esempio�da�
due�ricorrenti�ammessi�con�riserva�alle�prove�orali�dell'esame�di�avvocato�
per�effetto�di�un�ordinanza�cautelare�del�TAR�Toscana,�in�esecuzione�della�
quale�le�prove�orali�erano�state�superate�dai�ricorrenti�medesimi.�Corretta-
mente�pero�il�TAR�Toscana,�con�sentenza�n.�1466�del�17�luglio�2002,�disat-
tendendo�la�richiesta�degli�stessi�volta�ad�ottenere�la�dichiarazione�di�cessa-
zione�della�materia�del�contendere�per�sopravvenuta�carenza�di�interesse,ha�
ritenuto�che�il�ricorso�dovesse�essere��esaminato�nel�merito,�in�quanto�s
econdo�il�comune�buon�senso�oltre�che�secondo�la�giurisprudenza�^il�supera-
mentodelleproveorali,�allequalisie�statiammessi�`conriserva'aifinicaute-
lari,�non�puo�implicare�il�superamento�anche�delle�prove�scritte�.�All'esito�del-
l'esame�piu�ampio�ed�approfondito�proprio�del�giudizio�di�merito,�il�TAR,�
valutate�le�difese�dell'amministrazione,�ha�respinto�il�ricorso.�Avversola�
citata�sentenza,�i�predetti�ricorrenti�hanno�proposto�appello,�sostenendo�che�
erroneamente�il�TAR�non�aveva�dichiarato�la�cessazione�della�materia�del�
contendere�per�sopravvenuta�carenza�di�interesse.�Il�Consiglio�di�Stato,�sez.�
IV,�con�ordinanza�n.�152�del�17�gennaio�2003,�ha�respinto�l'istanza�di�sospen-
sione�della�predetta�sentenza�del�TAR�Toscana,�confermando�la�bonta�delle�
argomentazioni�del�giudice�di�primo�grado�in�ordine�alla�insussistenza�di�
un'ipotesi�di�improcedibilita�del�ricorso.�

Per�altro�analogo�caso,�sempre�in�tema�di�esame�di�avvocato,�si�veda�
inoltre�Cons.�Stato,�sez.�IV,�ord.�n.�2440�dell'11�giugno�2002�che�ha�rifor-
mato�l'ordinanza�del�TAR�Calabria�^Reggio�Calabria�n.�74/02�che�aveva�
accolto�l'istanza�di�sospensione,�ritenendo�fondate�le�censure�di�difettodi�
motivazione�della�valutazione�espressa�con�voto�numerico�e�di�illegittima�
composizione�della�commissione,�disponendo�la�ripetizione�della�prova�orale�
ad�opera�di�diversa�sottocommissione,�secondo�i�criteri�indicati�in�motiva-
zione.�In�tale�sede,�era�stata�eccepita�dall'appellata�l'improcedibilita�dell'ap-
pello�in�quanto�la�stessa,�in�esecuzione�dell'ordinanza�impugnata,�era�stata�
nuovamente�esaminata�da�una�Commissione�diversamente�composta�ed�
aveva�superato�la�prova�orale.�Tale�eccezione�e�stata�giustamente�disattesa�
dal�Consiglio�di�Stato�in�quanto�l'amministrazione,�lungi�dall'aver�sostituito�
al�provvedimento�impugnato�altro�provvedimento�satisfattivo,�si�era�limitata�
ad�eseguire�l'ordinanza�cautelare�immediatamente�(ma�provvisoriamente)�
esecutiva.�

Si�veda�ancora�Cons.�Stato�n.�5579�del�20�dicembre�2002�che�ha�accolto�
l'appello�del�Ministero�della�Giustizia�avverso�l'ordinanza�del�TAR�Calabria�
^Reggio�Calabria�n.�547/02�che,�in�accoglimento�dell'istanza�cautelare,�
aveva�ordinato��il�riesame�motivato�degli�elaborati�del�candidato�da�parte�di�
sottocommissione�diversa,�regolarmente�composta�.�Anche�qui,�l'appellata�
aveva�dato�atto�dell'avvenuta�positiva�ricorrezione�delle�prove�scritte,�in�ese-
cuzione�dell'ordinanza�impugnata,�ma�cio�non�e�stato,�correttamente,�rite-
nuto�un�fatto�ostativo�all'accoglimento�dell'appello.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�veda�inoltre�Cons.�Stato�n.�165�del�17�gennaio�2003�che�ha�accolto�
l'appello�del�Ministero�della�Giustizia�avverso�l'ordinanza�del�TAR�Marche�

n.�319/02�che�aveva�disposto�in�via�cautelare�l'ammissione�con�riserva�della�
ricorrente�alle�prove�orali.�Nella�fattispecie,�quest'ultima,�in�esecuzione�del-
l'ordinanza,�ha�superato�le�prove�orali�e,�su�tale�presupposto,�ha�eccepito�
l'improcedibilita�dell'appello�dell'amministrazione,�eccezione�giustamente�
disattesa�dal�Consiglio�di�Stato.�
Esecuzione 
delprovvedimento 
giurisdizionale 
epotere 
di 
autotutela 
della 
P.A. 


A�seguito�della�sentenza�dell'Adunanza�plenaria�n.�3/2003,�va�rilevato�
che,�qualora�un�tale�orientamento�si�consolidasse,�si�dovrebbe�concludere�
che�il�processo�amministrativo�rischia�di�esaurirsi�nell'esame�dell'istanza�in�
sede�cautelare�e�per�giunta�in�unico�grado.�

Considerato,�infatti,�che�spesso�i�TAR�impongono�all'amministrazione�
tempi�strettissimi�per�provvedere�alla�rivalutazione�degli�elaborati�(di�media�
30�giorni),�e�che�in�caso�di�inottemperanza�i�ricorrenti�sono�soliti�proporre�
altro�ricorso�per�l'esecuzione�della�misura�cautelare,�con�ulteriore�aggravio�
di�spese�per�l'amministrazione�(il�TAR�Calabria,�Reggio�Calabria,�con�ord.�

n.�721�del�12�novembre�2002,�e�arrivato�a�liquidare�. 
2000,00�in�favore�di�
ciascuno�dei�tre�commissari�ad 
acta 
che�hanno�provveduto�alla�ricorrezione�
ovviamente�con�esito�favorevole�degli�elaborati�),�e�evidente�che,�il�piu�delle�
volte,�l'appello�cautelare�^considerati�i�tempi�tecnici�necessari�per�la�reda-
zione,�la�notifica,�il�deposito�e�la�fissazione�dell'udienza�^viene�discusso�
allorche�l'ordinanza�impugnata�e�stata�gia�eseguita.�
Inoltre�non�puo�prescindersi�da�una�notazione�in�ordine�al�proliferare�
di�promozioni��a�suon�di�provvedimenti�giurisdizionali�,�che�finiscono�
per�privilegiare�chi�riesce�ad�ottenere�piu�velocemente�l'esecuzione�degli�
stessi.�

La�tesi�dell'improcedibilta�ha�infatti�incoraggiato�la�proposizione�di�
numerosi�ricorsi�innanzi�a�Giudici�palesemente�incompetenti�^e�notoria-
mente�inclini�ad�accogliere�le�istanze�di�sospensione�nonostante�la�proposi-
zione�del�ricorso�per�regolamento�di�competenza�da�parte�dell'amministra-
zione,�in�base�ad�una�prassi�che�costituisce�un'evidente�violazione�del�princi-
pio�del�giudice�naturale�precostituito�per�legge�^al�fine�di�ottenere,�quanto�
meno�in�via�cautelare,�provvedimenti�favorevoli�che,�oltre�tutto,�secondo�tale�
tesi,�sposata�da�alcuni�TAR,�tenderebbero�a�divenire�definitivi.�

Quanto�alla�ricostituzione�di�una��parvenza��di�anonimato�nella�ricor-
rezione�delle�prove,�appare�una�pia�illusione�l'intento�di�garantire�la�par 
con-
dicio 
rispetto�a�tutti�coloro�che�superano�esami�di�abilitazione�e�concorsi�
�per�le�vie�ordinarie�,�considerato�che�tutti�gli�elaborati�sono�contrassegnati�
da�un�numero�identificativo,�recano�il�voto�riportato�e�sono�nella�piena�
disponibilita�dei�componenti�della�Commissione�oltre�che�degli�stessi�ricor-
renti�che�possono�agevolmente�ottenerne�copia�con�una�semplice�istanza�di�
accesso.�

In�numerosi�casi,�poi,�i�Giudici�di�primo�grado�non�impongono�nem-
meno�la�clausola�dell'anonimato�e�gli�elaborati�vengono�ricorretti�dalla�Com-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

missione�nella�piena�consapevolezza�dell'identita�del�candidato,�in�spregio�ai�
piu�elementari�principi�di�garanzia�che�soprassiedono�al�trasparente�ed�
imparziale�svolgimento�di�una�procedura�concorsuale.�

Tali�rischi�sembrano�pero�essere�stati�scongiurati�dalla�successiva�giuri-
sprudenza�della�quarta�sezione�del�Consiglio�di�Stato�che,�senza�mai�espres-
samente�rinnegare�quanto�affermato�dall'Adunanza�Plenaria�con�la�decisione�

n.�3/2003�^anche�in�ragione�del�tenore�delle�affermazioni�che�la�caratteriz-
zano,�ancorate�piu�alla�soluzione�del�caso�concreto�che�all'enunciazione�di�
principi�generali�^ha�costantemente�contrastato�(salvo�un�caso�isolato,�sez.�
IV,�ord.�n.�1917�del�13�maggio�2003)�la�tesi�dell'improcedibilita�dell'appello�
per�effetto�dell'esecuzione�del�provvedimento�impugnato.�
Innanzitutto,�vanno�ricordate�le�citate�ordinanze�del�Consiglio�di�Stato�

n.�7634�e�7630�del�21�novembre�2003�che�hanno�accolto�gli�appelli�dell'ammi-
nistrazione�avverso�le�ordinanze�del�TAR�Lazio�che�avevano�rigettato�l'op-
posizione�ex�art.�9�legge�205/00�avverso�i�decreti�di�cessazione�della�materia�
del�contendere.�Analogo�provvedimento�ha�concluso�l'iter�iniziato�con�il�
richiamato�decreto�di�improcedibilita�del�TAR�Calabria,�sez.�Reggio�Cala-
bria,�n.�2089/2002�in�cui�il�Consiglio�di�Stato�(sez.�IV,�ord.�n.�5378�del�
2�dicembre�2003)�ha�accolto�l'appello�dell'amministrazione��considerato�che�
non�si�e�formata�la�cessazione�della�materia�del�contendere,�essendo�stato�il�
ricorrente�inprimo�grado�ammesso�aglioraliper�effetto�dimisura�cautelare�giu-
risdizionale�e�che,�pertanto,�occorre�decidere�il�ricorso�nel�merito�.�

Si�vedano�inoltre�le�ordinanze�del�Consiglio�di�Stato�in�tema�di�mancata�
ammissione�alle�prove�orali�del�concorso�notarile,�che�hanno�accolto�gli�
appelli�dell'amministrazione�nonostante�le�ordinanze�del�TAR�fossero�state�
gia�eseguite�e�gli�elaborati�dei�ricorrenti�fossero�gia�stati�ricorretti,�con�esito�
nuovamente�negativo,�in�quanto��ilfatto�che�l'amministrazione�abbia�prestato�

ottemperanza�alla�misura�cautelare�concessa�(ottemperanza�cui�essa�e�tenuta�
per�effetto�del�disposto�delpenultimo�comma�dell'art.�21�della�legge�6�dicembre�
1971�n.�1034�``Istituzione�dei�tribunali�amministrativi�regionali'')�non�comporta�
l'improcedibilita�dell'appello�proposto�avverso�la�misura�stessa,�il�cui�eventuale�
accoglimento�comporta�il�travolgimento�degli�atti�compiuti�in�esecuzionedell'or-
dinanza�cautelare��(sez.IV,�ordd.�3422,�3423,�3424,�3425�del�29�luglio�2003).�

L'interesse�all'accoglimento�dell'appello�persiste�anche�in�caso�di�rinno-
vazione�del�giudizio�negativo�in�quanto�spesso�accade�che�i�ricorrenti�impu-
gnano�anche�tale�secondo�giudizio,�che�viene�travolto�in�caso�di�caducazione�
dell'ordinanza�cautelare�e�degli�atti�compiuti�in�esecuzione�della�stessa.�

Inoltre,�meritano�attenzione�le�oltre�30�ordinanze�di�analogo�contenuto�
emesse�dal�Consiglio�di�Stato�in�data�18�novembre�2003�(cfr.�per�tutte�sez.�
IV,�ord.�5089/03)�che�hanno�accolto�gli�appelli�proposti�dall'amministrazione�
in�materia�di�esame�avvocato��considerato�che�la�situazione�di�improcedibilita�,�

individuata�dalla�decisione�dell'Adunanza�plenaria�n.�3�del�27febbraio�2003,�

non�si�determina�per�il�solo�fatto�che�l'Amministrazione�abbia�adottato�una�

nuova�valutazionefavorevole�all'interessato,�ma�solo�quando�tale�nuova�valuta-

zione�ecceda�i�limiti�della�esecuzione�dell'ordinanza�cautelare�appellata;�consi-

derato�che�nel�caso�di�specie�tutta�l'attivita�posta�in�essere�dall'Amministrazione�

rimaneva�nell'ambito�della�esecuzione�della�pronunzia�cautelare,�che�imponeva�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

in�termini�generali�una�complessiva�rinnovazione�del�giudizio�e�non�una�semplice�

integrazione�della�motivazione;�considerato,�pertanto,�che�gli�attiposti�in�essere�

dall'Amministrazione,�in�quanto�esecutivi�della�pronunzia�cautelare,�non�deter-

minano�l'improcedibilita�del�ricorso;�considerato�che�il�ricorso�di�primo�grado�

non�appare�assistito�dal�necessario�fumus�boni�iuris,�in�relazione�al�consolidato�

orientamento�di�questa�Sezione�circa�la�sufficienza�della�valutazione�espressa�

con�attribuzione�di�un�punteggio�alfanumerico�.�

Va�sottolineato�che�il�Consiglio�di�Stato�ha�riformato�le�ordinanze�impu-
gnate�che,�nella�totalita��dei�casi,�erano�state�gia��eseguite�con�la�positiva�riva-
lutazione�delle�prove�scritte�e,�in�talune�ipotesi,�anche�con�l'espletamento�e�
il�superamento�della�prova�orale,�affermando�espressamente�la��conseguente�
caducazione�di�tutti�gli�atti�adottati�a�seguito�della�predetta�ordinanza�.�

Nei�suddetti�casi,�nonostante�le�direttive�impartite�con�la�circolare�del�
Ministero�della�Giustizia�del�20�maggio�2003�prot.�3/6868/03/1,�con�la�
quale,�a�seguito�della�sentenza�dell'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�di�Stato�

n.�3/03,�si�raccomandava�alle�Commissioni�Esami�Avvocato�di�dare�esecu-
zione�a�sentenze�ed�ordinanze�rispettando�fedelmente�le�prescrizioni�conte-
nute�nel�singolo�provvedimento�giurisdizionale�senza�compiere�alcun�atto�
nuovo�o�diverso�rispetto�a�quelli�ritenuti�illegittimi�e�sospesi�o�annullati,�la�
Commissione�aveva�ritenuto�di�legittimare�l'attivita��di�riesame��non�soltanto�
in�base�ad�una�ottemperanza�alla�ordinanza�del�TAR,�ma�ad�un�piu��generale�
potere�di�autotutela�della�Commissione�.�
E�evidente�invece�che,�in�presenza�di�un'ordinanza�cautelare�che�ordini�
di�rinnovare�il�giudizio,�non�vi�e��alcuno�spazio�per�l'esercizio�del�potere�di�
autotutela�dell'amministrazione,�per�giunta�senza�le�garanzie�dell'anonimato,�
come�correttamente�ritenuto�dal�Consiglio�di�Stato.�

Identica�motivazione�e��stata�adottata�con�riferimento�alla�mancata�
ammissione�alle�prove�orali�del�concorso�per�uditore�giudiziario�(Cons.�
Stato,�sez.�IV,�ord.�n.�417�del�29�gennaio�2004,�conforme�ad�oltre�60�analo-
ghe�ordinanze�emesse�nella�medesima�udienza�in�relazione�all'esame�di�avvo-
cato)�in�un�caso�in�cui�la�ricorrente�era�stata�rivalutata�positivamente,�consi-
derato�che��gli�atti�posti�in�essere�dall'amministrazione,�in�quanto�esecutivi�

della�pronunzia�cautelare,�non�determinano�l'improcedibilita�del�ricorso,�anche�

perche�la�prova�orale�sostenuta�dal�candidato�e�puramente�consequenziale�al�

superamento�delle�prove�scritte�.�
L'espletamento�della�prova�orale�non�e��stata�considerata�quindi�una�
�circostanza�esterna�e�sopravvenuta��compiuta�di�propria�iniziativa�dall'am-
ministrazione,�ne�un�atto�ulteriore�rispetto�a�quello�richiesto�dalla�mera�ese-
cuzione�dell'ordinanza�cautelare,�che�aveva�disposto�solamente�di�rivalutare�
gli�scritti�bens|�,�com'e��ovvio,�un�atto��consequenziale�al�superamento�delle�
prove�scritte�.�Finche�l'ordinanza�cautelare�non�e��riformata�dal�giudice�di�
appello�o�caducata�da�una�pronuncia�di�merito�di�segno�opposto�del�giudice�
di�primo�grado,�continua�infatti�ad�esplicare�i�suoi�effetti,�consentendo,ed�
anzi�imponendo,�l'espletamento�di�tutte�quelle�attivita��che�sono�la�normale�
conseguenza�dell'adozione�dell'atto�presupposto�(ammissione�alla�prova�
orale).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�altra�recente�decisione,�che�si�segnala�per�l'approfondita�disamina,�in�
sede�di�merito,�della�questione�della�procedibilita��dell'appello�in�caso�di�ese-
cuzione�della�sentenza�impugnata�(sez.�IV,�sent.�n.�8320�del�17�dicembre�
2003�ed�altre�coeve�di�analogo�tenore),�il�Consiglio�di�Stato�ha�affermato�

che��occorre�verificare�in�concreto�ilpotere�effettivamente�esercitato�dall'ammi-

nistrazione,�non�essendo�decisiva�a�talfine�la�qualificazione�che�di�esso�abbia�

dato�la�stessa�amministrazione�.�
Pertanto,�dopo�aver�accertato�che,�nella�specie�(mancata�ammissione�
all'orale�dell'esame�di�avvocato),�le�prescritte�modalita��di�esecuzione�del�giu-
dizio�di�riesame,�puntualmente�adempiute�dalla�Commissione�esaminatrice,�
escludevano�che�la�nuova�valutazione�delle�prove�scritte�potesse�configurarsi�
come�espressione�di�una�nuova�volonta��di�provvedere�e�costituisse�un�nuovo�
giudizio,�autonomo�e�indipendente�dalla�mera�esecuzione�della�sentenza�di�
primo�grado,�sostitutivo�di�quello�impugnato,�il�Consiglio�di�Stato�ha�affer-
mato�che��proprio�la�mancanza�di�un'autonoma�determinazione�volitiva�da�

parte�dell'amministrazione�(e�per�essa�della�Commissione�esaminatrice)�esclude�

quindi�chepossa�ritenersisopravvenuta�la�carenza�di�interesse�alla�decisione�del-

l'appello:�diversamente�opinando,�dovrebbe�ammettersi�che,�almeno�nei�casi�di�

giudizi�o�valutazioni�diprove�di�esame�o�concorsuali,�lafunzione�giurisdizionale�

delgiudice�amministrativo�nonsia�limitata�alsindacato�di�legittimita�sulprovve-

dimento,�ma�possa�imporre�comportamenti�vincolati�fino�al�punto�da�compri-

mere�del�tutto�la�volonta�provvedimentale�dell'amministrazione,�privandola�

peraltro�di�un�grado�di�giudizio�.�
Tale�statuizione,�che�sembra�assumere�una�portata�che�va�al�di�la��del�
caso�concreto,�tracciando�quelle�attese�linee�orientative�che�paiono�suscetti-
bili�di�applicazione�ad�un�numero�indeterminato�di�ipotesi,�sta�a�significare�
che��l'autonomia�,�che�comporterebbe�la�nascita�di�un�provvedimento�nuovo�
e�sostitutivo�di�quello�impugnato,�non�puo��mai�configurarsi�in�presenza�di�
un�provvedimento�cautelare�o�di�una�sentenza�che�non�potrebbero,�in�alcun�
caso,�senza�travalicare�i�limiti�del�sindacato�di�legittimita��,�imporre�vincoli�in�
ordine�ai�contenuti�di�merito�del�riesame.�In�altre�parole,�poiche�il�giudice�
amministrativo�non�potra��mai�ordinare�alla�commissione�di�promuovere�il�
candidato,�in�nessun�caso�la�positiva�rivalutazione�effettuata�a�seguito�di�un�
provvedimento�giurisdizionale�potra��assumere�connotati�tali�da�farla�rite-
nere,�per�cio��solo,�esulante�la�mera�esecuzione�e�tale�da�comportare�la�cessa-
zione�della�materia�del�contendere,�con�conseguente�improcedibilita��del�
ricorso�o�dell'appello.�

Provapreselettivaesuperamento�delc.d.principio�dell'assorbimento.�

Un�ultimo�cenno�merita�la�problematica�della�procedibilita��dell'appello�

o�del�ricorso�in�caso�di�ammissione�con�riserva�a�sostenere�le�prove�scritte�a�
seguito�del�mancato�superamento�della�prova�preselettiva,�prevista�sia�per�il�
concorso�notarile,�sia�per�il�concorso�per�uditore�giudiziario�(per�quest'ul-
timo�la�prova�preliminare�a��quiz��e��stata�abrogata�ma�contestualmente�
mantenuta�in�vigore�da�una�norma�transitoria�in�attesa�dell'attuazione�del�
nuovo�sistema�dei�c.d.�correttori�esterni).�
Tale�fattispecie�e��maggiormente�assimilabile�a�quella�dell'ammissione�
con�riserva�agli�esami�di�maturita��,�che�ha�dato�origine�all'orientamento�della�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

quarta�sezione�del�Consiglio�di�Stato�fondato�sul�c.d.�principio�di�assorbi-
mento,�sia�perche�si�tratta�di�un�presupposto�non�sempre�necessario�(la�prova�
preselettiva,�come�si�e�detto,�e�esclusa�per�alcune�categorie�di�candidati�tassa-
tivamente�previste�dalla�legge),�sia�perche�,�secondo�la�giurisprudenza,�l'esecu-
zione�dell'ordinanza�cautelare�che�dispone�l'ammissione�con�riserva�agli�
scritti�del�concorso�(o�all'esame�di�maturita�)�discende�automaticamente�dal�
provvedimento�giurisdizionale�e�non�richiede�la�rinnovazione�della�prova�
preselettiva�(o�la�ripetizione�del�giudizio�di�ammissione�del�Consiglio�di�
classe).�

In�tutti�i�casi�nei�quali�i�TAR�hanno�accolto,�in�tale�materia,�le�istanze�
cautelari,�infatti,�non�e�stato�riscontrato�un�vizio�nell'espletamento�in�con-
creto�del�quiz�(ristrettezza�dei�tempi,�ambigua�formulazione�dei�quesiti)�rec-
tius,�non�si�e�fatto�discendere�dall'accertamento�di�tali�eventuali�vizi�la�neces-
sita�di�ripetere�la�prova�preselettiva�bens|�e�stata�disposta�direttamente�l'am-
missione�alle�prove�scritte�senza�che�la�prova�preliminare�venisse�utilmente�
superata,�nemmeno�in�sede�di�rinnovo�della�stessa,�sul�presupposto�che�la�
normativa�che�ha�istituito�il�sistema�preselettivo�sarebbe�irrazionale�ed�inido-
nea,�per�il�suo�carattere�prettamente�mnemonico,�ad�accertare�la�prepara-
zione�minima�necessaria�per�la�partecipazione�alle�successive�prove�concor-
suali�e�presterebbe�il�fianco�a�dubbi�di�costituzionalita�.�

Con�riferimento�al�concorso�per�uditore�giudiziario,�il�Consiglio�di�
Stato,�abbandonando�un�precedente�orientamento�(Ad.�Plen.,�ord.�n.�2�del�
20�dicembre�1999,�ha�riformato�le�ordinanze�di�ammissione�con�riserva�alle�
prove�scritte�anche�dopo�l'espletamento�delle�stesse;�sez.�IV,�nn.�2650�e�2655�
del�24�giugno�2003;�nn.�2839�e�2846�del�1�luglio�2003;�nn.�3411,�3414�e�3415�
del�29�luglio�2003;�3751�del�28�agosto�2003).�

In�tale�materia,�peraltro,�anche�i�Giudici�di�primo�grado�si�sono�
mostrati�piuttosto�restrittivi�nel�concedere�misure�cautelari.�Si�veda�specifica-
mente,�TAR�Calabria,�Catanzaro,�ord.�n.�703�del�19�dicembre�2002�che�ha�
respinto�l'istanza�cautelare��considerato,�in�particolare,�che�il�ricorso�non�
apparefondato�avutoriguardo�allefinalita�selettivepropriedellaprovaprelimi-
nare,�affidata�al�criterio�matematico�di�cui�al�comma�4�dell'art.�123�bis�R.D.�
1941�n.�12�e�che,�in�tale�ottica,�non�appaiono�consentite�interpretazioni�abroga-
trici�dello�strumento�prescelto�dal�legislatore,�nell'ambito�della�sua�discreziona-
lita�,�per�consentire�l'accesso�alla�prova�scritta�ad�un�numero�di�candidati�suffi-
cientemente�ampio�ma�non�illimitato�.�

Diverso�e�stato�invece�l'atteggiamento�del�Giudice�amministrativo�in�
relazione�alla�prova�preselettiva�informatica�del�concorso�notarile,�sebbene�
la�questione�giuridica�si�ponga�esattamente�negli�stessi�termini.�

In�particolare,�il�TAR�Lazio�(sent.�n.�9848�del�21�novembre�2000),�dopo�
l'ammissione�con�riserva�agli�scritti�con�ordinanza�cautelare�e�il�supera-
mento,�da�parte�del�candidato,�sia�delle�prove�scritte�che�di�quelle�orali,�in�
sede�di�merito,�anziche�esaminare�la�fondatezza�delle�censure�avanzate�nei�
confronti�della�prova�preselettiva,�ha�dichiarato�il�ricorso�improcedibile.�Tale�
sentenza�e�stata�confermata�dal�Consiglio�di�Stato�(sez.�IV,�sent.�n.�2132�del-
l'11�aprile�2001),�il�quale�^nel�precisare�che�non�puo�parlarsi�di�cessazione�
della�materia�del�contendere�se�non�quando,�re�meliusperpensa,�l'amministra-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione�riveda�in�sede�di�autotutela�il�risultato�della�preselezione,�mentre�nella�
specie�il�giudice�di�primo�grado�ha�semplicemente�preso�atto,�del�risultato�
ottenuto�dal�candidato�in�una�distinta�fase�del�procedimento�ha�affermato�
che��poiche�la�preselezione�informatica�ha�lo�scopo�di�accertare�il�possesso�di�
un�livello�di�preparazione�minimo�che�renda�utile�la�partecipazione�agli�esami�
di�concorso,�il�superamento�degli�esami�stessi�fornisce�la�prova�inconfutabile�
che�il�candidato�disponeva�della�preparazione�necessaria.�...�Atteso�il�rapporto�
di�continenza�tra�la�preselezione�e�le�prove�del�concorso,�sono�nella�specie�appli-
cabili�i�noti�principi�giurisprudenziali�elaborati�con�riferimento�al�rapporto�tra�

giudizio�del�consiglio�di�classe�ed�esame�di�maturita��.�

Tale�orientamento�che,�dal�punto�di�vista�sostanziale,�puo�anche�com-
prendersi,�dal�punto�di�vista�processuale,�e�difficilmente�conciliabile�con�il�
carattere�interinale�e�provvisorio�della�tutela�cautelare�^destinata�per�sua�
natura�ad�essere�assorbita�o�caducata�dalla�pronuncia�di�merito�^che�non�
puo�far��saltare��in�via�definitiva�una�fase�concorsuale,�propedeutica�al�pro-
seguimento�nelle�tappe�successive,�per�effetto�del�superamento�di�queste�
ultime.�

Alla�luce�di�tale�precedente,�la�quasi�totalita�dei�ricorrenti�esclusi�per�
aver�commesso�un�errore�nella�prova�preselettiva�hanno�proposto�ricorso�c
os|�vanificando�totalmente�l'intento�del�legislatore�di�limitare�l'accesso�alla�
procedura�concorsuale�al�fine�di�assicurarne�un�piu�celere�ed�efficiente�svolgi-
mento�^consapevoli�che�la�piena�soddisfazione�del�loro�interesse�sarebbe�
stata�raggiunta�anche�con�la�sola�concessione�della�misura�cautelare�in�primo�
grado,�a�prescindere�dall'esito�del�giudizio.�

L'effetto�delle�massicce�ammissioni�con�riserva�e�stata�la�sostanziale�
disapplicazione�della�legge�^senza�il�preventivo�vaglio�di�costituzionalita�di�
pertinenza�esclusiva�del�Giudice�delle�leggi�^a�discapito�di�tutti�coloro�che�
avevano�legittimamente�superato�la�prova�preselettiva,�che�hanno�visto�
ampliarsi,�oltre�i�limiti�consentiti�dalla�normativa�vigente,�il�numero�dei�con-
correnti�a�fronte�di�un�ristretto�numero�di�posti�banditi.�

Si�pensi�che�nell'ultima�tornata�del�concorso�notarile�sono�stati�ammessi�
con�riserva�ben�115�candidati�che�non�avevano�superato�la�prova�preselettiva�
(ex�multis,�TAR�Lazio,�ord.�n.�5489/2003),�senza�contare�gli�oltre�70�candi-
dati�ammessi�con�riserva�con�ordinanza�prima�sospesa�con�decreto�ex�art.�3�
legge�205/00�e�poi�annullata�dal�Consiglio�di�Stato�(tra�le�tante�Cons.�Stato,�
sez.�IV,�n.�4830�del�11�novembre�2003)�il�giorno�prima�dell'espletamento�delle�
prove�scritte.�

Al�fine�di�scongiurare�la�disparita�di�trattamento�che�si�sarebbe�venuta�a�
creare,�esclusivamente�per�ragioni�di�tempo,�tra�gli�ammessi�con�riserva�il�
cui�appello�e�stato�deciso�prima�e,�rispettivamente,�dopo�l'inizio�delle�prove�
scritte,�l'amministrazione�ha�proposto�appello�anche�avverso�tutte�le�ordi-
nanze�pronunciate�dal�TAR�Lazio�a�ridosso�dell'inizio�delle�prove�scritte�e�
dai�TAR�periferici,�peraltro�incompetenti.�

Il�Consiglio�di�Stato,�sez.�quarta,�con�ordinanza�n.�5115�del�18�novem-
bre�2003,�emessa�dopo�lo�svolgimento�delle�prove�scritte,�ha�confermato�il�
proprio�orientamento,��considerato�che�l'art.�5-ter,�comma�3�della�legge�328/�
1995�prevede�che�e�ammesso�a�sostenere�le�prove�scritte�un�numero�di�candidati�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

pari�a�5�volte�iposti�messi�a�concorso�e�comunque�non�inferiore�a�900,�secondo�

la�graduatoria�formata�in�base�al�punteggio�conseguito�da�ciascun�candidato�

nella�prova�di�preselezione;�considerato�altres|�che�il�4�comma�dell'art.�5-ter�

citato�prevede�che�sono�ammessi�alla�prova�scritta�anche�i�candidati�classificati�

ex�aequo�rispetto�all'ultimo�che�risulterebbe�ammesso�in�base�alpunteggiocon-

seguito�nellaprova�dipreselezione,fissando�cos|�un�limite�invalicabile�alnumero�

dei�candidati;�considerato�che�il�resistente�non�ha�raggiunto�una�posizione�in�

graduatoria�tale�da�essere�ammesso�al�concorso�a�norma�delle�citate�disposizioni�

e�che�non�assume�alcun�rilievo�ilfatto�che�abbia�commesso�un�solo�errore�dal�

momento�che�l'ammissione�alle�prove�successive�dipende�esclusivamente�dal�

posto�occupato�in�graduatoria�.�

Analogo�appello�e�stato�accolto,�dopo�l'espletamento�delle�prove�scritte,�
dal�Consiglio�di�Stato,�sez.�IV,�con�ordinanza�n.�5228/2003�del�25�novembre�
2003,�ove�e�stato�affermato�che�tra�i�contrapposti�interessi,�e�prevalente�
quello�alla�sollecita�definizione�della�procedura�concorsuale�che�sarebbe�

�ostacolato�non�solo�da�una�massiccia�ammissione�di�candidatiesclusidallapre-

selezione,�ma�anche�da�ammissioni�con�riserva�allo�svolgimento�delle�prove�

scritte,�come�nel�caso�di�specie,per�gli�ulteriori�effetti�conseguenti�a�quest'ultima�

(correzione�degli�elaborati,�eventuale�ammissione�all'orale)�.�

La�procedibilita�dell'appello,�nonostante�l'effetto�immediato�dell'ordi-
nanza�(ammissione�ed�espletamento�degli�scritti)�si�sia�gia�esaurito,�si�giusti-
fica�proprio�perche�,�in�assenza�di�una�riforma�dell'ordinanza,�continuano�a�
prodursi�gli�effetti�mediati�della�stessa�e�cioe�la�necessita�di�compiere�tutte�
quelle�attivita�che�trovano�il�proprio�antecedente�logico�nell'espletamento�(e�
nell'eventuale�superamento)�della�prova�scritta.�

Qualora�l'appello�dovesse�ritenersi�improcedibile,�non�avrebbe�senso�
parlare�di�ammissione��con�riserva�,�dovendo�ammettersi�che�l'ammissione�
agli�scritti�da�parte�del�giudice�amministrativo�e�in�realta�definitiva�e�cio�sia�
nel�caso�di�mancato�superamento�delle�prove�scritte�^in�cui�difetterebbe�ogni�
interesse�sia�del�candidato,�sia�dell'amministrazione�alla�prosecuzione�del�
giudizio�(salva�l'ulteriore�impugnazione�del�provvedimento�di�non�ammis-
sione�agli�orali,�come�in�alcuni�casi�e�accaduto)�^sia�in�caso�di�esito�positivo�
degli�scritti�che,�per�il�c.d.�principio�dell'assorbimento,�renderebbe�irrilevante�
il�mancato�superamento�della�prova�preselettiva.�

E�evidente�che�una�tale�impostazione�contrasta�con�le�regole�basilari�del�
processo�amministrativo,�nel�quale�l'ordinanza�cautelare�non�puo�far�ottene-
re�maggiori�utilita�di�quelle�che�appresterebbe�la�stessa�tutela�di�merito,�
dovendo�semplicemente�cristallizzare�la�situazione�in�modo�che�non�venga�
irreversibilmente�compromessa�nelle�more�del�giudizio.�

E�allora,�se�l'esclusione�dalle�prove�scritte�integra�sicuramente�un�danno�
grave�e�irreparabile�per�il�ricorrente�che,�con�la�ricorrenza�dell'altro�requisito�
del�fumus�boni�iuris,�potrebbe�giustificare�l'ammissione�con�riserva�nell'am-
bito�della�cognizione�sommaria�propria�del�giudizio�cautelare,�e�innegabile�
che,�qualora�in�sede�di�merito�il�Giudice�amministrativo�si�avveda,�da�un�
esame�piu�approfondito,�che�la�pretesa�dedotta�non�era�meritevole�di�tutela,�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

non�potra�che�trarne�le�dovute,�conseguenze,�a�prescindere�da�quello�che�nel�
frattempo�e�conseguito�ad�un'ammissione�che�rimane�pur�sempre��con�
riserva��dell'esito�del�giudizio�di�merito.�

Degna�di�nota�e�in�proposito�l'ordinanza�del�Consiglio�di�Stato,�aezione�
quarta,�n.�469�del�7�febbraio�2003�che�sembrerebbe�aver�mutato�avviso�
rispetto�all'isolato�precedente�sopra�citato,�fondato�sul�c.d.�principio�dell'as-
sorbimento�^emessa�in�tema�di�ammissione�con�riserva�alle�prove�scritte�
del�concorso�notarile�a�seguito�del�mancato�superamento�della�prova�prese-
lettiva�informatica�^che,�nonostante�l'avvenuta�esecuzione�della�sentenza�
impugnata�e�il�superamento,�da�parte�del�candidato,�sia�delle�prove�scritte,�
sia�delle�prove�orali,�ha�accolto�l'istanza�di�sospensione�della�sentenza�stessa.�

Considerazioni 
conclusive. 


L'auspicio�e�quindi�che�il�consolidarsi�di�un�orientamento�che�garanti-
sca,�in�ogni�caso,�la�piena�tutela�propria�del�giudizio�di�merito�e�l'osservanza�
del�principio�del�doppio�grado�di�giurisdizione�scoraggi�il�contenzioso�di�
massa�^che�trovava�spazio�solo�in�virtu�della�inutile�corsa�contro�il�tempo�
e�beneficiava�chi�riusciva�a�scegliere�il�Giudice�meno�restrittivo�e�a�far�ese-
guire�piu�in�fretta�i�provvedimenti�cautelari�^e�tuteli�invece�adeguatamente�
quelle�istanze�di�giustizia�che�si�fondino�effettivamente�su�un�pregiudizio�
derivante�da�un�atto�illegittimo�dell'amministrazione.�

Se�si�considera�infatti�che�per�un�concorso�a�200�posti�di�notaio,�il�TAR�
ha�accolto�circa�200�istanze�cautelari�volte�ad�ottenere�la�ricorrezione�degli�ela-
borati�(ex 
multis,�TAR�Lazio�n.�3229�del�12�giugno�2002,�tutte�annullate�dal�
Consiglio�di�Stato�^tra�le�tante,�sez.�IV,�n.�4289�del�8�ottobre�2002�^prima�
della�rinnovazione�della�valutazione),�comportando,�nella�sostanza,�la�neces-
sita�di�ripetere�da�zero�un�intero�concorso,�e�agevole�comprendere�che�la�stessa�
entita�numerica�dei�ricorsi�contraddice�la�verosimile�fondatezza�delle�censure�
sollevate.�Se,�infatti,�nell'ambito�dell'alea�che�caratterizza�comunque�i�concorsi�
pubblici,�una�disattenzione�della�Commissione�esaminatrice�e�sempre�possibile,�
e�evidente�che�l'errore�di�valutazione�non�puo�ritenersi�indiscriminatamente�
generalizzato,�come�dovrebbe�invece�dedursi�dall'ingente�numero�di�controver-
sie�in�materia�che�inondano�ogni�anno�le�aule�di�giustizia.�

Avv. 
Wally 
Ferrante 


Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
sentenza 
27 
febbraio 
2003 
n. 
3 
^Pres. 
A.�de�Roberto�

Est. 
G.�Farina�^Ministero�della�Giustizia�(cont.�48830/01,�avv.�dello�Stato�T.�Varrone)�

c/�S.P.�(Avv.ti�A.�Borella�e�F.�Lorenzoni).�

L'amministrazione 
non 
ha 
interesse 
alla 
riforma 
della 
sentenza 
di 
annullamento 
di 
un 
atto 


che,posteriormenteallapronunziagiurisdizionale, 
haessastessasostituito, 
conautonomoprov-

vedimento, 
determinando 
un 
nuovo 
assetto 
del 
rapporto 
controverso. 


�(omissis) 
Fatto. 
1.��Il�ricorso�in�esame�e�stato�notificato�il�17�dicembre�2001�e�depo-
sitato�il�10�gennaio�2002.�

E�chiesta�la�riforma�della�sentenza�del�Tribunale�amministrativo�del�Veneto,�I�Sezione,�

n.�3352�del�5�novembre�2001,�notificata�il�15�successivo.�
2.��La�decisione�impugnata�ha�accolto�il�ricorso�dell'appellato�per�l'annullamento�
degli�atti�della�Commissione�d'esame�indicata�in�epigrafe,�nella�parte�in�cui�e�stata�assegnata�
una�votazione�insufficiente�per�le�prove�scritte,�con�conseguente�non�ammissione�alle�prove�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

orali.�La�pronunzia�riconosce�l'insufficienza�del�mero�punteggio�numerico�ad�esplicitare�i�
motivi�per�i�quali�le�prove�non�sono�state�superate,�in�violazione�dell'art.�3�della�legge�7�ago-
sto�1990,�n.�241.�

3.��Con�l'appello�si�sostiene:�
che�la�mera�assegnazione�del�voto�non�costituisce�difetto�di�motivazione.�Questa�e�
prescritta�per�l'attivita�amministrativa�provvedimentale,�non�per�l'attivita�di�giudizio;�
che,�in�ordine�al�motivo�del�ricorso�introduttivo�assorbito�dal�T.A.R.�sulla�omessa�
verbalizzazione�dei�voti�assegnati�dai�singoli�commissari,�non�vi�sono�norme�che�dispongano�
in�tal�senso.�

4.��La�parte�intimata�si�e�costituita�ed�ha�dedotto,�oltre�all'infondatezza�dell'appello,�il�
sopravvenuto�difetto�d'interesse�ad�una�pronunzia�su�di�esso,�in�considerazione�della�soprav-
venuta�attivita�della�commissione,�consistente�nella�rivalutazione�favorevole�delle�prove�
scritte,�nel�superamento�della�prova�orale�e�nell'iscrizione�all'albo.�
5.��La�parte�pubblica�non�ha�condiviso�la�tesi�dell'improcedibilita�dell'appello.�
Dopo�l'ordinanza�di�rimessione�all'Adunanza�plenaria,�le�parti�ha�ulteriormente�illu-
strato�le�rispettive�posizioni.�

6.��All'udienza�pubblica�del�20�gennaio�2003,�dopo�gli�interventi�delle�opposte�difese,�
il�ricorso�e�stato�trattenuto�in�decisione.�
Diritto 
1.��Con�la�sentenza�appellata,�il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�del�
Veneto�ha�annullato�i�giudizi�negativi,�espressi�con�votazione�numerica,�dalla�Commissione�
per�gli�esami�di�avvocato�presso�la�Corte�d'appello�di�Venezia�per�l'anno�2000,�nei�riguardi�
dell'attuale�appellato.�

Il�primo�giudice,�richiamando�sue�pronunzie�in�termini,�ha�condiviso�la�censura�di�vio-
lazione�dell'art.�3�della�legge�7�agosto�1990,�n.�241�e�difetto�di�motivazione,�rilevando�conci-
samente��l'insufficienza�del�mero�punteggio�numerico�al�fine�di�fornire�l'esplicitazione�dei�
motivi�per�cui�la�prova�non�e�stata�superata�.�

2.��Dopo�la�notificazione�della�sentenza�(15�novembre�2001),�ma�prima�della�proposi-
zione�dell'appello�(notificato�il�17�dicembre�2001),�si�e�nuovamente�riunita�la�commissione,�
che�^in�esplicitata�composizione�di�sottocommissione�diversa�da�quella�che�aveva�giudicato�
le�prove�scritte�la�volta�precedente�^ha�nuovamente�valutato�i�tre�elaborati�del�candidato�
ed�ha�assegnato�un�diverso�e�maggiore�voto�a�due�di�essi.�Il�punteggio�complessivo�saliva�
cos|�alla�sufficienza�(verbali�del�7�e�17�dicembre�2001),�con�ammissione�alla�prova�orale.�
Anche�questa�era�superata,�come�da�lettera�del�presidente�della�commissione�dell'undici�feb-
braio�2002,�diretta�al�Ministero�della�giustizia�ed�all'Avvocatura�generale�dello�Stato.�
3.��L'appello�dell'Amministrazione�mira�a�sostenere�la�legittimita�della�valutazione�
delle�prove�scritte�mediante�la�mera�assegnazione�di�un�voto�numerico�(contesta�anche�la�
fondatezza�di�altra�censura�assorbita,�qui,�ora,�non�rilevante).�
4.��Il�resistente,�in�occasione�della�trattazione�del�merito,�ha�opposto,�oltre�all'infon-
datezza�del�ricorso�in�appello,�la�sopravvenuta�carenza�d'interesse�ad�una�pronunzia�d'an-
nullamento�della�sentenza�del�primo�giudice,�in�considerazione�della�suindicata�nuova�atti-
vita�della�commissione�e�dell'avvenuta�iscrizione�dell'interessato�all'albo�professionale.�
A�questa�tesi�perviene�sulla�considerazione�che�l'operato�della�commissione�non�si�e�
limitato�a�ribadire�il�voto�gia�dato,�con�motivazione,�ma�che�si�e�risolto�in�un'autonoma�pro-
nunzia�sui�medesimi�elaborati.�Il�T.A.R.�aveva�soltanto�imposto�di�motivare,�non�di�piu�.�

Sempre�secondo�il�resistente,�il�precedente�giudizio�negativo�e�stato,�dunque,�assorbito�
nel�nuovo�giudizio�positivo,�come�gia�conclude�la�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�in�tema�
di�rapporto�fra�giudizio�scolastico�di�non�ammissione�ad�esami�e�di�giudizio�positivo�
espresso�dalla�commissione�d'esame,�nei�casi�di�ammissione�con�riserva�alle�prove.�

La�difesa�dell'Amministrazione�obietta,�invece,�che�il�successivo�attivarsi�della�commis-
sione�e�dipeso,�solo�ed�esclusivamente,�dalla�statuizione�del�primo�giudice.�

5.��Con�riguardo�alla�valutazione�della�situazione�sopravvenuta�ed�alla�possibile�
applicazione�del�criterio�^o�principio�^di��assorbimento��del�precedente�giudizio�nella�
nuova�valutazione�positiva�data,�la�quarta�sezione�rimette�all'esame�di�questa�Adunanza,�
indicando�perspicuamente�i�vari�problemi�che�possono�porsi,�ma�rilevando�anche�che�la�spe-
cifica�questione,�di�cui�si�disputa,�presenta�caratteri�in�parte�diversi�dai�casi�degli�esami�sco-
lastici,�sui�quali�si�e�consolidata�la�giurisprudenza�sul�criterio�di��assorbimento��nel�giudizio�
positivo�sopravvenuto�di�quello�negativo�espresso�sull'esaminando.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

6.��E�necessario,�prima�di�tutto,�condurre�l'esame�degli�atti�sopravvenuti�alla�pronun-
zia�del�primo�giudice,�considerato�che�le�due�parti�li�definiscono�in�modo�diverso.�E�proprio�
dalla�precisa�delimitazione�del�loro�contenuto�che�puo�conseguire�il�riconoscimento�o�il�
diniego�dell'effetto�di�improcedibilita�dell'appello�per�sopravvenuta�carenza�d'interesse.�
Premessa�di�questo�esame�e�il�principio�che�l'atto�amministrativo�va�qualificato�per�il�
suo�effettivo�contenuto,�per�quanto�effettivamente�dispone,�non�gia�per�la�sola�qualificazione�
che�l'autorita�,�nell'emanarlo,�eventualmente�ed�espressamente�gli�conferisca.�

Ora,�e�vero�che,�nei�due�verbali�menzionati,�la�commissione�appellante�premette�che�si�
riunisce��in�provvisoria�esecuzione�della�sentenza��in�esame�e,�dunque,�salva�l'impugnazione�
di�questa.�Ma�e�anche�vero�che�le�operazioni�compiute�non�si�atteggiano�come�mera�esecu-
zione�della�sentenza�appellata.�

Ed�infatti�il�Tribunale�Amministrativo�Regionale�aveva�soltanto�statuito�nel�senso�del-
l'insufficienza�della�motivazione,�prescritta�in�via�pressoche�generale�dall'art.�3�della�legge�

n.�241�del�1990,�ma�resa�mediante�il�solo�punteggio�assegnato.�L'esecuzione�provvisoria�di�
tale�decisione�comportava�soltanto,�e�da�parte�della�stessa�sottocommissione�che�si�era�
prima�pronunziata,�l'espressione�di�un�giudizio�con�menzione�degli�elementi�valutati�e�del�
loro�valore,�accanto�a�quello�gia�numericamente�esplicitato.�Unicamente�questo�era�il�vin-
colo�derivante�dalla�sentenza�del�primo�giudice.�
Sin�da�questo�momento,�invece,�ed�assecondando�un�criterio�di�piu�ampia�apertura�
verso�una�non�obbligatoria,�ma�di�certo�maggiore�attenzione�ad�una�migliore�percepibilita�
del�contenuto�del�giudizio�sugli�elaborati,�la�commissione�ha�intrapreso�un�percorso�diverso�
da�quello�della�mera�esecuzione�della�decisione.�Quello�di�sostituire�la�valutazione�data�in�
precedenza,�non�di�giustificarla�soltanto�con�una�motivazione��in�chiaro��o�meno�sintetica�
di�quella�numerica.�

Ne�sono�dimostrazione:�

la�diversa,�e�sottolineata�nei�verbali,�composizione�della�sottocommissione�(e�delle�
altre,�chiamate�a�svolgere�identica�attivita�per�altri�candidati�individuati�con�riferimento�ad�
altre�sentenze�del�T.A.R.),�che�esprime�l'intento�di�una�diversa�valutazione,�oggettivamente�
proveniente�da�altri�componenti�dello�stesso�organo,�non�quella�di�dare�altra�veste�o�di�inte-
grare�la�valutazione�gia�resa;�

l'eliminazione�dagli�elaborati,�come�attestato�in�verbale,�di�ogni�segno�di�riconoscibi-
lita�,�consistente�in�annotazioni�e�sigle�della�precedente�sottocommissione,�e,�percio�,ancora,�
per�assicurare�un'imparziale�seconda�lettura�e�valutazione�di�essi;�

l'attribuzione�di�una�votazione�nuova�in�punti�talora�identica�alla�precedente,�talora�
no�derivante�dalla��ricorrezione�,�accompagnata�da�chiare�ed�esaurienti�esplicitazioni�degli�
aspetti�negativi�e�positivi�rilevati�nei�lavori.�

Per�questi�oggettivi�elementi,�non�puo�essere�seguita�l'amministrazione�appellante,�nel�
qualificare�la�nuova�attivita�come�un�facere 
esclusivamente�imposto�dalla�sentenza�appel-
lata.�

Ne�segue�che�la�sopravvenuta�valutazione�in�punti,�con�contestuale�espressione�in�
�chiaro��ed�analitica�di�essa,�da�cui�erano�rilevabili�i�criteri�di�giudizio�applicati,�va�conside-
rata�come�un��quid 
novi�,�che�ha�sostituito�il�precedente�giudizio�negativo�perche�:�

a) 
discrezionalmente�decisa,�non�vincolativamente�eseguita;�

b) 
adottata�nell'esercizio�della�medesima�funzione;�

c) 
incompatibile�con�la�prima�e,�poiche�posteriore,�appunto�sostitutiva�del�primo�giudi-

zio.�

7.��L'Amministrazione�non�ha�percio�interesse�alla�riforma�della�sentenza�di�annulla-
mento�di�un�atto�che,�posteriormente�alla�pronunzia�giurisdizionale,�ha�essa�stessa�sostituito,�
con�autonomo�provvedimento,�determinando�un�nuovo�assetto�del�rapporto�controverso.�
8.��Alla�dichiarazione�d'improcedibilita�dell'appello�puo�farsi�seguire�la�compensa-
zione�delle�spese�del�grado.�
P.Q.M. 
Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Adunanza�plenaria)�dichiara�
improcedibile�l'appello�(omissis)�.�

RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Pregiudizialita�amministrativa�e�disapplicazione�

(Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
Plenaria, 
decisione 
26 
marzo 
2003 
n. 
4) 
(1) 


Il 
tema 
della 
pregiudizialita� 
amministrativa, 
che 
pareva 
ormai 
risolto 
con 
la 
posizione 
innovativa 
assunta 
dalla 
Corte 
di 
Cassazione 
nella 
storica 
sentenza 
n. 
500/1999, 
ha 
riattirato 
l'attenzione 
della 
giurisprudenza 
e 
della 
dottrina 
alla 
luce 
degli 
interventi 
legislativi 
del 
biennio 
1998/2000. 


Da 
ultimo, 
infatti, 
l'art. 
7 
della 
legge 
1034/1971 
e� 
stato 
modificato 
dalla 
leggen. 
205/2000,nelsensodiattribuirealgiudiceamministrativolacognizione 
sul 
risarcimento 
del 
danno 
�nell'ambito 
della 
sua 
giurisdizione�, 
senza 
piu� 
diffe-
renziare 
tra 
giurisdizione 
generale 
di 
legittimita� 
e 
giurisdizione 
esclusiva. 


Una 
volta 
concentrata 
la 
tutela 
caducatoria 
e 
risarcitoria 
in 
un 
unico 
organo 
giurisdizionale, 
infatti, 
si 
e� 
posto 
il 
problema 
dei 
rapporti 
tra 
l'azione 
di 
annullamento 
e 
quella 
per 
il 
risarcimento, 
ed 
in 
particolare 
del 
se, 
pur 
decorso 
il 
termine 
di 
decadenza 
di 
sessanta 
giorni 
cui 
e� 
sottoposta 
l'azione 
demolitoria, 
il 
privato 
possa 
comunque 
richiedere 
il 
risarcimento 
ex 
art. 
2043 


c.c. 
nell'ordinario 
termine 
di 
prescrizione. 
In 
subordine, 
ove 
la 
risposta 
sia 
affermativa, 
andrebbe 
verificata 
la 
possibilita� 
per 
il 
giudice 
amministrativo 
di 
disapplicare 
l'atto 
amministrativo 
illegittimo 
ma 
ormai 
inoppugnabile. 
Un 
excursus 
storico 
dell'evoluzione 
dottrinaria 
e 
giurisprudenziale. 


Non 
esiste 
alcuna 
previsione 
scritta 
che 
enunci 
la 
regola 
della 
pregiudi-
zialita� 
. 


Tale 
istituto 
trova 
origine 
e 
giustificazione 
nel 
contesto 
dei 
rapporti 
tra 
i 
diversi 
ordini 
di 
giurisdizione 
(ordinaria 
e 
amministrativa), 
alla 
luce 
dei 
criteri 
di 
riparto 
elaborati 
dalla 
giurisprudenza 
stessa 
e 
dalla 
dottrina 
durante 
la 
vigenza 
della 
L.A.C. 
del 
1865 
e, 
successivamente, 
della 
legge 
istitu-
tiva 
della 
quarta 
sezione 
del 
Consiglio 
di 
Stato 
del 
1889. 


Quest'ultima, 
introducendo 
il 
sistema 
del 
cosiddetto 
doppio 
binario, 
determinava 
per 
il 
privato, 
il 
quale 
fosse 
stato 
titolare 
di 
un 
diritto 
soggettivo 
illegittimamente 
compresso 
da 
un 
provvedimento 
amministrativo 
viziato,l'o-
nere 
di 
agire 
preventivamente 
per 
la 
caducazione 
dell'atto 
in 
sede 
amministra-
tiva, 
e 
solo 
successivamente 
per 
il 
risarcimento 
del 
danno 
in 
sede 
di 
giurisdi-
zione 
ordinaria. 
In 
altri 
termini, 
sul 
presupposto 
dell'affievolimento 
del 
diritto 
soggettivo 
dinanzi 
all'esercizio, 
sia 
pure 
illegittimo, 
di 
un 
potere 
amministra-
tivo 
autoritativo, 
l'istituto 
della 
pregiudizialita� 
era 
stato 
elaborato 
per 
garan-
tire 
la 
tutelabilita� 
, 
in 
sede 
risarcitoria 
ordinaria, 
della 
posizione 
sostanziale 


(1) 
Per 
il 
commento 
all'ordinanza 
in 
questione, 
ci 
si 
e� 
riferiti 
alle 
osservazioni 
proposte 
da: 
TorchiA 
Luisa, 
Giustiziaamministrativa 
e 
risarcimento 
deldannofra 
regole 
di 
dirittoprocessuale 
e 
principi 
di 
diritto 
sostanziale,in 
Giornale 
di 
diritto 
amministrativo, 
n. 
6/2003, 
567 
e 
ss.; 
GallO 
Paolo, 
Pregiudiziale 
e 
disapplicazione 
al 
vaglio 
di 
Plenaria 
e 
Cassazione,in 
Urbanistica 
e 
appalti, 


n. 
6/2003. 

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

del�privato:�attraverso�la�caducazione�preventiva�dell'atto�degradatorio�illegit-
timo,�il�diritto�soggettivo�si�riespandeva�e�poteva�fondare�una�pretesa�risarci-
toria�davanti�al�giudice�ordinario,�giudice�dei�diritti�soggettivi(2).�

A�differenza�della�pregiudizialita��,�il�potere�di�disapplicazione�e��espressa-
mente�riconosciuto�dal�legislatore�con�gli�articoli�4�e�5�della�L.A.C.�

Analogamente�all'istituto�dapprima�esaminato,�pero��,�anche�la�disappli-
cazione�ha�origini�legate�ad�esigenze�di�garanzia�dei�diritti�dei�singoli�inun�
moderno�Stato�liberale.�In�ossequio�ai�principi�di�separazione�ed�equilibrio�
tra�i�vari�poteri�dello�Stato�si�vietava�al�giudice�di�incidere�sul�potere�ammi-
nistrativo.�Ma�si�aggiungeva�che,�ove�tale�potere�fosse�stato�esercitato�in�vio-
lazione�delle�norme�di�diritto�pubblico,�il�privato�avrebbe�potuto�ottenere�
un�risarcimento,�previa�disapplicazione�dell'atto�illegittimo�da�parte�del�giu-
dice�ordinario�adito.�

Con�la�legge�del�1889,�la�disapplicazione��nata�come�conquista�di�civilta��
liberale�e�democratica,�si�e��trasformata�in�una�forma�di�tutela�minore�(3):�si�
pose�infatti�fine�alla�lacuna�derivante�dall'assenza�di�una�tutela�caducatoria�
e�demolitoria�degli�atti�illegittimi,�con�la�costituzione�della�quarta�sezione�
del�Consiglio�di�Stato.�E�un'ironia�della�sorte�il�fatto�che,�nella�storia�piu��
recente,�importata�nell'ambito�del�processo�amministrativo,�abbia�assunto�le�
vesti�di�una�tutela�avanzata�della�pretesa,�invocata�per�superare�le�strettoie�
del�termine�di�decadenza�previsto�per�il�giudizio�impugnatorio.�

Il�problema�della�pregiudizialita��amministrativa�e�del�connesso�potere�di�
disapplicazione�del�giudice�ordinario�e��stato�accantonato�dopo�la�pronuncia�

n.�500/1999�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione.�
Con�tale�storica�sentenza,�infatti,�si�e��affermata�la�risarcibilita��degli�inte-
ressi�legittimi�lesi�da�un�provvedimento�autoritativo�illegittimo�della�P.A.,�
indipendentemente�dalla�natura�pretensiva�o�oppositiva�degli�stessi(4).Per�
cio��che�ci�riguarda,�l'importanza�della�sentenza�sta�nell'affermazione�della�
possibilita��per�il�giudice�ordinario�di�pronunciarsi�sul�risarcimento�del�danno�

(2)�Il�criterio�di�riparto�accolto�nel�1889�era�quello�della�causa 
petendi:�interesse�legittimo--
giudice�amministrativo;�diritto�soggettivo-giudice�ordinario.�Successivamente�la�Cassazione,�con�
la�sentenza�n.�1657/1949,�individuo��il�criterio,�integrativo�rispetto�a�quello�della�causa 
petendi,�
del�binomio�carenza�di�potere/cattivo�uso�del�potere,�attribuendo�la�cognizione�al�giudice�ordina-
rio�nella�prima�ipotesi,�ed�al�giudice�amministrativo�nella�seconda.�Infine,�con�la�creazione�giuri-
sprudenziale�della�figura�della�carenza�di�potere�in�concreto�(�situazioni�in�cui,�pur�sussistendo�la�
norma�attributiva�del�potere�in�astratto,�per�la�mancanza�di�presupposti�in�concreto�il�potere�
stesso�doveva�considerarsi�carente),�si�amplio��notevolmente�il�sindacato�del�giudice�ordinario.�
L'atto�amministrativo�inesistente�(carenza�di�potere�in�astratto)�o�radicalmente�nullo�(carenza�di�
potere�in�concreto)�era�improduttivo�di�effetti�degradatori:�il�giudice�ordinario,�dunque,�poteva�
sindacare�direttamente�sulla�pretesa�risarcitoria�del�privato,�disapplicandolo�e�riqualificandolo�
come�fatto�illecito�produttivo�di�un�danno�ingiusto�ex 
art.�2043�c.c.�
(3)�Testualmente,�CintiolI 
Fabio, 
Giurisdizione 
amministrativa 
e 
disapplicazione 
dell'atto 
amministrativo, 
in�Diritto 
amministrativo, 
n.�1/2002.�
(4)�Prima�di�tale�svolta�giurisprudenziale,�l'orientamento�dominante�era�nel�senso�di�rico-
noscere�la�risarcibilita��dei�soli�interessi�oppositivi,�sulla�base�dell'interpretazione�dell'ingiustizia�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

in�via�diretta,�indipendentemente�dalla�previa�caducazione�dell'atto�illegit-
timo,�configurandosi�il�danno�ingiusto�ex 
art.�2043�c.c.�come�lesione�di�qual-
siasi�situazione�giuridica�soggettiva�(sia�essa�di�diritto�soggettivo�o�di�inte-
resse�legittimo).�A�ben�vedere,�la�Corte�supera�il�problema�della�pregiudizia-
lita�,�pero�,�ricorrendo�all'espediente�di�qualificare�come�diritto�soggettivo�la�
pretesa�risarcitoria�ex 
2043�c.c.,�senza�differenziazioni�dovute�alla�posizione�
giuridica�preesistente�ed�incisa�dal�provvedimento�illegittimo.�In�tal�modo,�
finisce�con�l'applicare�l'ordinario�criterio�di�riparto�della�causa 
petendi,�attri-
buendo�al�giudice�ordinario�la�cognizione�in�materia�di�diritto�soggettivoal�
risarcimento�(5).�

Il�superamento�normativo�della�pregiudizialita�amministrativa�si�ha�con�
il�D.lgs.�80/1998,�il�quale,�rimanendo�nel�solco�della�tradizione�in�quantoai�
criteri�di�riparto�della�giurisdizione,�innova�profondamente�il�rapporto�tra�il�
processo�caducatorio�e�quello�risarcitorio.�Devolvendo,�infatti,�alla�giurisdi-
zione�amministrativa�esclusiva�importanti�settori�di�materie�(urbanistica,�edi-
lizia,�servizi�pubblici),�prevede�la�concentrazione�in�un�simultaneus 
processus 
davanti�al�giudice�amministrativo�delle�pretese�caducatorie�e�risarcitorie�del�
privato�(6)�(artt.�33-35).�

L'evoluzione�normativa�si�conclude�con�la�legge�n.�205/2000�la�quale,�
modificando�l'art.�7�della�legge�TAR,�stabilisce�che�il�giudice�amministrativo�

�nell'ambito 
della 
sua 
giurisdizione, 
conosce 
anche 
di 
tutte 
la 
questioni 
relative 


all'eventuale 
risarcimento 
del 
danno, 
anche 
attraverso 
la 
reintegrazione 
informa 


specifica, 
e 
agli 
altri 
dirittipatrimoniali 
consequenziali�. 


Il�tema�della�pregiudizialita�amministrativa�e�tornato�oggi�all'attenzione�
della�giurisprudenza�e�della�dottrina,�a�seguito�di�riflessioni�sui�confini�della�
portata�innovativa�dell'art.�7�legge�TAR,�come�novellato�dalla�legge�
205/2000�e�sul�nuovo�modello�di�giurisdizione�amministrativa�delineato�dal�
legislatore�con�gli�interventi�normativi�del�biennio�1998/2000.�

Bisogna�premettere,�prima�di�addentrarci�nel�dibattito�dottrinale�e�giuri-
sprudenziale�in�merito,�che�il�significato�della�pregiudizialita�amministrativa,�

del�danno�ex 
2043�c.c.�come�lesione�di�una�posizione�qualificabile�come�diritto�soggettivo.�Tale�
tesi�si�spiegava�nell'ottica�del�principio�di�degradazione�del�diritto�soggettivo�preesistente�in�inte-
resse�legittimo�di�natura�oppositiva�a�fronte�dell'esercizio�di�un�potere�amministrativo�auto-
ritativo.�

Soltanto�riconosciuta�in�sede�giurisdizionale�l'illegittimita�di�tale�esercizio,�il�diritto�sogget-
tivo�compresso�ingiustamente�si�sarebbe�riespanso.�

(5)�Tuttavia,�autorevoli�voci�in�dottrina�(Caringella)�ritengono�che�la�Corte�abbia�accolto�
il�criterio�del�petitum 
formale�in�quanto,�a�fronte�della�lesione�di�un�interesse�legittimo�(causa 
petendi)�la�pretesa�risarcitoria�andrebbe�proposta�al�giudice�ordinario,�quella�caducatoria�al�giu-
dice�amministrativo.�
(6)�Tralasciamo�per�esigenze�di�sintesi�le�questioni�di�illegittimita�del�D.lgs.�80/1998�alla�
luce�degli�articoli�24,�103�e�113�della�Costituzione.�In�particolare,�si�e�evidenziato�come,�nell'attri-
buire�le�questioni�risarcitorie�di�diritti�soggettivi�al�TAR�nelle�materie�di�giurisdizione�esclusiva,�
il�D.�lgs�80/1998�si�sia�posto�in�contrasto�col�criterio�ordinario�di�riparto�e�con�la�garanzia�del�
grado�di�giurisdizione�della�Cassazione.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

come�accennato�addietro,�e�profondamente�mutato�nel�quadro�dell'ordina-
mento�giuridico�odierno.�

Ancora�dopo�la�sentenza�500/1999,�la�pregiudizialita�avrebbe�avuto�
ragion�d'essere�per�risolvere�i�problemi�che�il�radicare�la�giurisdizione�risarci-
toria�in�capo�al�giudice�ordinario�avrebbe�potuto�presentare.�Si�allude�al�pos-
sibile�conflitto�di�giudicati�ed�all'estensione�del�potere�di�disapplicazione�ben�
al�di�la�delle�ipotesi�marginali�prospettate�dalla�L.A.C.�

Dell'affermazione�della�pregiudizialita�come�regola�processuale�mirante�
a�fornire�una�misura�d'ordine�tra�le�due�diverse�giurisdizioni�non�c'e�piu�biso-
gno�una�volta�che,�con�la�legge�205/2000,�giudizio�di�annullamento�e�giudizio�
di�risarcimento�siano�concentrati�davanti�allo�stesso�giudice.�

Occorre�trovare�una�giustificazione�diversa�per�ammettere�la�perdurante�
operativita�dell'istituto�in�esame�nel�nostro�ordinamento.�

Il�problema�e�piu�delicato�di�quanto�sembri,�perche�dietro�al�semplice�
rapporto�di�pregiudizialita�tra�le�due�azioni�(caducatoria�e�risarcitoria)�c'e�
un�modo�di�considerare�la�responsabilita�dell'amministrazione�ed�il�tipo�di�
giurisdizione�cui�e�sottoposto�l'esercizio�dei�poteri�autoritativi.�

Si�deve�tener�presente,�infatti,�che�la�verifica�della�natura�ontologica-
mente�speciale�della�responsabilita�amministrativa�non�sempre�ha�dato�risul-
tati�univoci.�

Secondo�alcuni,�l'azione�amministrativa,�essendo�volta�a�curare�l'inte-
resse�pubblico,�ove�illegittima�e�percio�dannosa�per�il�privato,�produce�danni�
ingiusti�a�fronte�dei�quali�possono�configurarsi�pretese�giuridicamente�quali-
ficate�al�ripristino�della�legittimita�violata,�e,�soltanto�in�via�sussidiaria�e�resi-
duale,�al�risarcimento�per�equivalente.�

Secondo�altri,�invece,�bisognerebbe�riferirsi�alla�nozione�comune�di�ille-
cito�civile�ex�art.�2043�c.c.,�e�legittimare�cos|�l'autonomia�della�scelta�del�pri-
vato�in�ordine�all'attivazione�della�tutela�risarcitoria.�

Accogliendosi�la�prima�delle�tesi�prospettate,�ove�ad�esempio�il�privato�
abbia�subito�un'espropriazione�illegittima,�attraverso�la�tempestiva�impugna-
zione�dell'atto�lesivo,�con�conseguente�suo�annullamento,�otterrebbe�gia�di�
per�se�la�restituzione,�addirittura�in�forma�specifica,�del�suo�terreno.�In�que-
sta�ipotesi,�il�rimedio�risarcitorio�avrebbe�una�funzione�del�tutto�residuale.�
Subordinatamente�all'impugnazione�del�provvedimento,�ove�sia�stato�recupe-
rato�in�forma�specifica�il�bene�della�vita,�le�uniche�voci�di�danno�risarcibili�
sarebbero�quelle�dovute�al�mancato�godimento�del�bene�stesso�medio 
tem-
pore. 


Invece,�nel�caso�in�cui�il�privato�agisca�per�il�risarcimento�del�danno�ex 
2043�c.c.,�senza�aver�dapprima�proposto�una�tempestiva�impugnazione�del-
l'atto�lesivo�non�potrebbe�piu�ottenere�la�restitutio 
in 
integrum,�e�benefice-
rebbe�soltanto�del�risarcimento�del�danno�per�equivalente.�

In�quest'ultima�ipotesi,�la�regola�della�pregiudizialita�tra�l'azione�di�
annullamento�e�quella�risarcitoria�impedirebbe�qualunque�forma�di�tutela�
per�la�posizione�giuridica�del�privato,�laddove,�ad�esempio,�si�trattasse�di�
una�procedura�di�esproprio�iniziata�ben�prima�del�mutamento�di�giurisdi-
zione�intervenuto�con�la�legge�205/2000.�In�tal�caso,�infatti,�non�essendo�pre-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vista�alcuna�disciplina�transitoria�che�consenta�la�deroga�al�principio�della�
perpetuatio�jurisdictionis�(7),�le�controversie�in�merito�a�vicende�antecedenti�
alla�riforma,�ma�radicate�solo�successivamente�ad�essa�andrebbero�risoltein�
base�alla�nuova�disciplina.�Con�forte�pregiudizio�del�privato�che,�facendo�
affidamento�su�quello�che�prima�del�2000�era�l'orientamento�dominante�e�
consolidato�della�Cassazione,�non�aveva�impugnato�il�provvedimento�lesivo�
e�si�era�limitato�a�richiedere�il�risarcimento(8).�

In�sintesi,�c'e�da�chiedersi�quale�sia�il�significato�ultimo�della�concentra-
zione�della�tutela�in�materia�risarcitoria�in�capo�al�giudice�amministrativo,�
tradizionalmente�giudice�dell'annullamento�degli�atti�illegittimi.�

Ove�si�tratti�di�una�materia�di�giurisdizione�esclusiva,�poi,�ammettere�la�
pregiudizialita�nei�casi�in�cui�a�venir�leso�fosse�un�interesse�legittimo,�
dovrebbe�portare�alla�configurabilita�,�nell'ambito�di�una�stessa�giurisdizione,�
di�due�modelli�processuali�distinti�a�seconda�della�situazione�giuridica�la�cui�
tutela�venga�invocata.�

L'AdunanzaplenariadelConsiglio�diStaton.�4/2003:�ritorno�alpassato.�

L'Adunanza�plenaria�del�Consiglio�di�Stato�e�intervenuta�in�tema�di�
pregiudizialita�dell'azione�di�annullamento�rispetto�a�quella�risarcitoria�con�
l'ordinanza�n.�4�del�26�marzo�2003,�statuendo�con�fermezza�che��L'atto�
amministrativo�annullabile�e�produttivo�di�effetti�giuridici�sino�alla�pronuncia�

di�annullamento,�pregiudiziale�rispetto�alla�richiesta�di�risarcimento�del�danno.�

Una�volta�concentrata�presso�il�giudice�amministrativo�la�tutela�impugnatoria�

dell'atto�illegittimo�e�quella�risarcitoria�conseguente,�non�e�possibile�l'accerta-

mento�incidentale�da�parte�del�giudice�amministrativo�della�illegittimita�del-

l'atto�non�impugnato�nei�termini�decadenziali�alsolofine�di�un�giudizio�risarci-
torio�.�(9).�

Il�fatto�che�l'Adunanza�plenaria�abbia�preso�posizione�cos|�nettamente,�e�
dopo�cos|�breve�tempo�dalla�nuova�configurazione�dell'illecito�civile�della�
pubblica�amministrazione�e�della�giurisdizione�su�di�essa,�e�forse�un�segnale�
del�fatto�che�le�soluzioni�raggiunte�sul�tema�non�fossero�poi�tanto�pacifica-
mente�affermate.�

(7)�L'art.�5�c.p.c.�statuisce:��La�giurisdizione�e�la�competenza�si�determinano�con�riguardo�alla�
leggevigenteeallostatodifattoesistentealmomento�dellaproposizionedelladomanda,�enonhanno�
rilevanza�rispetto�ad�esse�i�successivi�mutamenti�della�legge�o�dello�stato�medesimo�.�
(8)�L'argomento�viene�utilizzato�da�GallO 
per�criticare�la�decisione�della�Cassazione,�sez.�
II,�27�marzo�2003,�n.�4538�(in�Urbanistica�e�appalti�n.�6/2003).�In�tale�sentenza,�la�Corte�considera�
la�pregiudizialita�come�regola�processuale�valevole�in�ogni�caso,�sul�presupposto�che�al�giudice�
amministrativo�sia�precluso,�ai�fini�della�condanna�al�risarcimento,�il�sindacato�sull'illegittimita�
dell'atto�come�componente�dell'illecito,�laddove�questo�sia�divenuto�inoppugnabile.�
(9)�Per�il�commento�all'ordinanza�in�questione,�ci�si�e�riferiti�alle�osservazioni�proposte�da:�
TorchiA 
Luisa, 
Giustiziaamministrativa�e�risarcimento�deldannofra�regole�di�dirittoprocessuale�
e�principi�di�diritto�sostanziale,in�Giornale�di�diritto�amministrativo,�n.�6/2003,�567�e�ss.;�GallO 
Paolo, 
Pregiudiziale�e�disapplicazione�al�vaglio�di�Plenaria�e�Cassazione,�in�Urbanistica�e�appalti,�

n.�6/2003.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Comunque,�conviene�soffermarsi�sulle�argomentazioni�addotte�dalla�Ple-
naria�a�sostegno�della�massima�sopra�riportata.�
Due�sono�le�considerazioni�principali�fatte�dall'Adunanza�plenaria:�
la�compatibilita��della�regola�processuale�della�pregiudizialita��con�la�
ratio�che�ha�ispirato�gli�interventi�legislativi�del�biennio�1998/2000;�

l'impossibilita��per�il�giudice�amministrativo�di�disapplicare�un�atto�
inoppugnabile,�ancorche�illegittimo,�in�assenza�di�una�norma�attributiva�del�
relativo�potere,�parallelamente�a�quanto�statuito�dall'art.�5�L.A.C.�per�il�giu-
dice�ordinario.�

Per�quanto�riguarda�il�primo�argomento,�la�Plenaria�afferma�che�la�ratio�
che�avrebbe�spinto�il�legislatore�all'emanazione�del�D.lgs.�80/1998�e�della�
legge�205/2000,�sarebbe�il�superamento�della�differenza�tra�giurisdizione�
generale�di�legittimita��e�giurisdizione�esclusiva�in�tema�di�risarcimento�del�
danno�derivante�dalla�lesione�di�interessi�legittimi.�Cio��sarebbe�attuato�attra-
verso�l'integrazione�della�norma�che�assoggetta�al�termine�di�decadenza�di�
sessanta�giorni�l'azione�impugnatoria�dell'atto�amministrativo�illegittimo,�
con�quella�che�attribuisce�al�giudice�amministrativo�la�cognizione�del�risarci-
mento�insieme�altri�diritti�patrimoniali�consequenziali.�

Con�l'espressione�danno�patrimoniale�consequenziale,�infatti,�si�intende-
rebbe�ogni�effetto�patrimoniale�pregiudizievole�derivante�dall'annullamento,�
compreso�il�danno�dovuto�al�mancato�o�tardivo�ripristino�dello�status�quo�
(risarcimento�per�equivalente).�

E�facile�obiettare,�tuttavia,�che�in�questo�modo�si�finisce�per�relegare�la�
pretesa�risarcitoria�in�un�ambito�marginale,�residuale�e�soltanto�eventuale�
(se,�infatti�la�tutela�ripristinatoria�e��satisfattiva,�non�c'e��alcuno�spazio�per�il�
risarcimento,�se�non�per�il�pregiudizio�medio�tempore�subito)�rispetto�a�
quello�proprio�della�tutela�caducatoria.�Cos|��la�risarcibilita��piena�dell'inte-
resse�legittimo�quale�posizione�sostanziale,�la�cui�lesione�sarebbe�produttiva�
di�un�danno�qualificabile�ingiusto�ai�sensi�dell'art.�2043�c.c.,�resta�un'affer-
mazione�di�principio�non�realizzabile�in�concreto,�a�scapito�dell'effettivita��
della�tutela�che�pure�costituisce�l'obiettivo�costituzionale�piu��perseguito�e�
condiviso.�

Inoltre�la�Plenaria�afferma�che,�quand'anche�una�materia�sia�attribuita�
alla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�a�prescindere�dal�tipo�
di�situazione�soggettiva�fatta�valere,�cio��varrebbe�al�solo�fine�di�determinare�
la�giurisdizione.��Pero�,�una�volta�stabilito�che�la�giurisdizione�e�del�giudice�
amministrativo,�occorre�anche�nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva,�indivi-
duare�il�tipo�di�situazione�soggettiva�lesa�(interesse�legittimo�o�diritto�sogget-
tivo)�al�fine�di�delimitare�i�poteri�del�giudice�.�In�altri�termini,�si�propende�
per�l'applicabilita��,�qualora�venga�in�rilievo�un�interesse�legittimo,�delle�stesse�
regole�processuali�del�giudizio�in�sede�di�legittimita��.�

E�giustamente�obiettato�che�tale�posizione�del�Consiglio�di�Stato�tra-
scura�di�considerare�il�nuovo�modello�di�giurisdizione�amministrativa�realiz-
zato�dal�legislatore�attraverso�la�giurisdizione�esclusiva.�Una�giurisdizione�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

non�piu�su�atti�ma�su�rapporti,�in�cui�al�variare�della�natura�della�posizione�
giuridica�fatta�valere�(diritto�soggettivo,�interesse�legittimo)�non�puo�variare�
la�forma�di�tutela,�ma�soltanto�il�quantum 
di�essa.�

A�cio�deve�aggiungersi�che�anche�il�processo�amministrativo�nel�suo�
complesso�ha�assunto�la�configurazione�di�processo�di�parti,�in�cui�centrale�
e�il�principio�della�domanda.�La�giurisdizione�amministrativa,�dunque,�non�
e�piu�una�giurisdizione�oggettiva,�avente�come�fine�principale�il�ripristino�
della�legalita�violata�attraverso�l'annullamento�di�un�provvedimento�illegit-
timo,�e�soltanto�eventualmente�la�pretesa�risarcitoria.�Se�proprio�vuole�
ammettersi�la�regola�della�pregiudizialita�,�percio�,�la�si�dovrebbe�considerare�
come�condizione�sostanziale,�da�accertare�caso�per�caso(10).�

Infine,�bisogna�rilevare�che�vi�sono�casi�in�cui�la�pregiudizialita�e�di�
impossibile�applicazione.�

Si�allude,�in�particolare,�alle�ipotesi�in�cui�manca�in�capo�al�privato�l'in-
teresse�a�ricorrere(11)�in�sede�di�annullamento,�o�perche�il�danno�e�derivato�
da�un�comportamento�materiale�della�pubblica�amministrazione(12),�sicche�
l'atto�e�assente;�o�perche�il�danno�si�configura�nel�ritardo�con�cui�il�privato�
stesso�ottiene�il�provvedimento�a�lui�favorevole;�o�perche�l'atto,�pur�illegitti-
mamente,�ha�comunque�prodotto�effetti�irretrattabili,�impossibilitandoil�
ripristino�dello�status 
quo. 


Concludendo�sul�punto,�in�dottrina�sono�stati�individuati�dei�limiti�all'o-
perativita�della�regola�della�pregiudizialita�:�due�limiti�esterni,�ossia�l'esistenza�
di�un�provvedimento�e�dell'interesse�del�privato�ad�impugnarlo;�ed�un�limite�
interno,�costituito�dalla�ratio 
della�regola�stessa,�che�va�individuata�nella�
garanzia�di�certezza�dei�rapporti�giuridici(13).�

La�seconda�argomentazione�addotta�dall'Adunanza�plenaria�a�sostegno�
della�pregiudizialita�,�consiste�nella�mancanza,�in�capo�al�giudice�amministra-
tivo,�di�un�potere�di�disapplicazione�degli�atti�amministrativi�illegittimi.�A�
fondare�tale�tesi�sarebbe�l'assenza�di�una�norma�attributiva�di�un�siffatto�
potere�parallelamente�a�quanto�operato�dall'art.�5�L.A.C.,�e�la�configura-
zione�del�sindacato�sulla�legittimita�del�provvedimento�come�oggetto�princi-
pale�del�processo�amministrativo.�

A�tali�argomentazioni�e�stato�obiettato�che�appare�contraddittorio�par-
lare�di�disapplicazione�in�un�processo�riparatorio,�dal�momento�che�il�danno�
ingiusto�presuppone�per�sua�natura�un�atto�pienamente�efficace�ed�in�grado�
di�spiegare�effetti�sfavorevoli�nella�sfera�del�privato.�A�differenza�della�disap-

(10)�Cos|�osserva�Torchia, 
op. 
cit.,�582-583.�

(11)�L'interesse�al�ricorso�ha�natura�processuale�e�si�identifica�nella�possibilita�di�conseguire�
un�risultato�utile�per�effetto�dell'accoglimento�del�ricorso�(Caringella).�
(12)�L'art.�34�D.lgs.�80/1998�parla�di��atti�e�comportamenti��della�pubblica�amministrazione�
quali�oggetto�di�giurisdizione�esclusiva.�
(13)�Interpretata�in�questo�senso,�la�regola�della�pregiudizialita�non�impedirebbe�all'atto�
ormai�inoppugnabile�di�integrare�una�condotta�illecita,�ledendo�l'interesse�ad�un�bene�della�vita�
(Torchia, 
op.cit.).�

IL 
CONTENZIOSO 
NAZIONALE 


plicazione 
operata 
dal 
giudice 
ordinario 
nei 
confronti 
di 
un 
provvedimento 
da 
considerarsi 
tamquam�non�esset, 
la 
valutazione 
operata 
dal 
giudice 
ammi-
nistrativo 
riguarda 
in 
via 
incidentale 
l'illegittimita� 
del 
provvedimento, 
ma 
si 
incentra 
sull'esistenza 
di 
tutti 
gli 
elementi 
costitutivi 
(tra 
i 
quali, 
appunto, 
l'il-
legittimita� 
dell'atto) 
dell'illecito 
aquiliano. 
L'unica 
perplessita� 
riguarderebbe 
l'ammissibilita� 
o 
meno 
di 
un 
sindacato 
sulla 
legittimita� 
da 
parte 
del 
giudice 
amministrativo, 
non 
in 
via 
principale, 
ma 
in 
via 
incidentale. 
Cio� 
e� 
ancora 
piu� 
arduo 
se 
si 
tiene 
presente 
che 
tradizionalmente 
nell'ambito 
dei 
rimedi 
accordati 
al 
privato 
leso, 
la 
regola 
generale 
e� 
la 
reintegrazione 
in 
forma 
spe-
cifica 
(annullamento), 
mentre 
la 
regola 
residuale 
e� 
il 
risarcimento 
per 
equiva-
lente. 
Tuttavia, 
se 
si 
afferma 
che 
l'illegittimita� 
dell'atto 
e� 
solo 
uno 
tra 
gli 
ele-
menti 
indizianti 
di 
una 
colpa 
della 
pubblica 
amministrazione 
per 
valutarela 
sussistenza 
dell'illecito 
ex�2043 
c.c., 
il 
risarcimento 
si 
sgancia 
dal 
nesso 
di 
consequenzialita� 
rispetto 
ad 
una 
pronuncia 
di 
annullamento, 
e 
diviene 
un 
rimedio 
accordabile 
anche 
quando 
il 
provvedimento 
sia 
divenuto 
inoppugna-
bile 
(14). 


A 
tale 
impostazione 
si 
e� 
recentemente 
opposta 
la 
Cassazione, 
la 
quale, 
nella 
sentenza 
n. 
4538/2003, 
ha 
recisamente 
affermato 
la 
preclusione 
del 
sin-
dacato 
del 
giudice 
amministrativo 
sull'illegittimita� 
di 
un 
atto 
ormai 
inoppu-
gnabile 
sul 
presupposto 
che 
�... 
in�assenza�della�rimozione�dell'atto,�ilperma-
neredellaproduzionedeglieffettie�conformeallavolonta�dellalegge,�elaneces-
saria�coerenza�dell'ordinamento�impedisce�di�valutare�in�termini�di�danno�
ingiusto�gli�effetti�medesimi�.�

Nel 
ribadire 
la 
necessaria 
pregiudizialita� 
dell'azione 
caducatoria 
rispetto 
a 
quella 
risarcitoria, 
la 
Cassazione 
si 
basa 
sulla 
natura 
principale 
e 
non 
inci-
dentale 
del 
sindacato 
sull'illegittimita� 
del 
provvedimento 
nel 
giudizio 
risarci-
torio, 
e 
statuisce 
che 
�Resta�(dunque)�escluso�che�l'indagine�sulla�sussistenza�
di�uno�(...)�degli�elementi�costitutivi�dellafattispecie�di�cui�all'art.�2043�c.c.�sia�
inerente�a�questione�pregiudiziale�suscettibile�di�essere�decisa�incidentalmente�e�
senza�effetti�di�giudicato�.�

Per 
capire 
il 
dibattito 
in 
corso 
sull'esistenza 
o 
meno 
di 
un 
potere 
di 
disapplicazione 
del 
giudice 
amministrativo, 
e� 
quanto 
mai 
opportuno 
fare 
delle 
precisazioni 
sull'istituto 
in 
esame. 


Possiamo 
riferirci 
alle 
osservazioni 
proposte, 
in 
dottrina, 
da 
chi 
distin-
gue 
tra 
disapplicazione 
diretta 
e 
disapplicazione 
indiretta. 


Sulla 
base 
del 
combinato 
disposto 
degli 
artt. 
4 
e 
5 
della 
L.A.C., 
infatti, 
si 
giunge 
a 
ricomprendere 
nell'ordinamento 
tanto 
la 
disapplicazione 
diretta, 
in 
cui 
la 
legittimita� 
e� 
oggetto 
di 
cognizione 
incidenter�tantum, 
quanto 
la 
disapplicazione 
indiretta, 
in 
cui 
la 
questione 
viene 
risolta 
principaliter.�

Fino 
al 
1889, 
infatti, 
la 
L.A.C. 
autorizzava 
il 
giudice 
ordinario 
a 
disap-
plicare 
gli 
atti 
amministrativi 
direttamente 
lesivi 
di 
diritti, 
allo 
scopo 
di 
accordare 
tutela 
al 
destinatario, 
in 
�questo��(ossia 
all'ipotesi 
dell'art. 
4, 
in 


(14) 
In 
questi 
termini 
si 
esprime, 
in 
dottrina, 
TorchiA 
Luisa, 
op.�cit.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cui�la�contestazione�concerneva�il�diritto�che�si�assumeva�leso�direttamente�
dall'atto)��come 
in 
ogni 
altro 
caso�.�In�altri�termini,��la�disapplicazione�del-
l'atto�poteva�essere�funzionale�al�giudizio�su�un�mero�comportamento�della�
P.A.,�al�di�fuori�di�un�nesso�diretto�tra�danno�e�provvedimento,�ma�poteva�
anche�esaurirsi�nella�valutazione�di�un�atto�imperativo�costitutivo�di�un�rap-
porto�tra�P.A.�e�cittadino�e�direttamente�lesivo�del�diritto�di�quest'ulti-
mo��(15).�

La�disapplicazione�non�e�istituto�estraneo�al�processo�amministrativo.�Il�
giudice�amministrativo,�infatti,�l'ha�sempre�invocata�per�pronunciarsi�inci-
dentalmente�sull'illegittimita�di�un�atto�presupposto�rispetto�all'oggetto�prin-
cipale�del�giudizio.�In�tal�caso,�pero�,�si�tratterebbe�di�disapplicazione�diretta,�
in�quanto�essa�non�risolverebbe�lo�stesso�conflitto�di�interessi�che�si�sarebbe�
radicato�in�caso�di�tempestiva�impugnazione�dell'atto�presupposto,�ma�il�
nuovo�conflitto�riferito�al�secondo�provvedimento,�considerando�il�primo�
tamquam 
non 
esset. 


L'ammissibilita�dell'istituto�della�disapplicazione�nel�giudizio�risarcitorio�
e�piu�problematica�perche�il�conflitto�riguarderebbe�lo�stesso�atto�ammini-
strativo�che�cagiona�il�danno�da�risarcire�(disapplicazione�indiretta).�L'atto�
da�disapplicare�e�requisito�costitutivo�dell'illecito:�il�giudice�non�potrebbe�
pronunciarsi�sul�risarcimento�indipendentemente�dall'esistenza�di�un�provve-
dimento�illegittimo.�

Premesse�queste�brevi�considerazioni�sul�tema�della�disapplicazione,�si�
deve�rilevare�come�la�soluzione�prospettata�dall'Adunanza�Plenaria�con�l'or-
dinanza�n.�4/2003�non�sia�giunta�totalmente�inaspettata.�

Gia�c'era,�in�dottrina,�chi�sosteneva�la�compatibilita�piena�della�norma�
processuale�che�fissa�il�termine�di�decadenza�con�i�valori�costituzionalmente�
garantiti,�quali�il�diritto�individuale�di�difesa�(art.�24�C.)�ed�il�principio�di�
effettivita�della�tutela�(art.�113�C.).�Tali�valori,�infatti,�vanno�armonizzati�
con�l'art.�97�C.,�cioe�con�il�principio�di�buon�andamento�della�P.A.,�il�quale�
oggi�ha�assunto�una�portata�ed�una�rilevanza�assai�piu�ampie�che�in�passa-
to�(16).�

Dunque,�un�termine�di�decadenza�per�l'azione�di�risarcimento�sarebbe�
conforme�ad�un'amministrazione�che�assume�il�ruolo�di��fattore�di�produ-
zione�di�utilita�e�non�solo�di�legittimita��(17).�

Anche�la�Corte�Costituzionale,�chiamata�piu�volte�a�pronunciarsi�sul�
punto,�ha�sempre�affermato�la�compatibilita�tra�decadenza�processuale�e�
tutela�dei�diritti�soggettivi.�

Si�e�proposto,�percio�,�di�realizzare�l'effettivita�della�tutela�contro�la�P.A.�
non�attraverso�l'autonomia�dell'azione�risarcitoria�rispetto�all'azione�di�

(15)�Testualmente,�CintiolI 
Fabio, 
Giurisdizione 
amministrativa 
e 
disapplicazione 
dell'atto 
amministrativo, 
in�Diritto 
Amministrativo,�n.�1/2002,�87.�
(16)�In�questo�senso,�CintiolI 
F., 
op. 
cit.,98�ss.�
(17)�GiacchettI 
S., 
Globalizzazione 
e 
giustizia 
amministrativa: 
due 
parallele 
destinate 
ad 
incontrarsi, 
in�Cons. 
Stato,�II,�1357�ss.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

annullamento,�ma�fornendo�al�privato�forme�di�tutela�anticipata,�consenten-
dogli,�ad�esempio,�di�adire�il�g.a.�in�via�cautelare,�prima�che�sia�pronunciato�
l'atto�definitivo�(18).�

Prospettive 
de 
iure 
condendo. 


L'evoluzione�del�dibattito�giurisprudenziale�e�dottrinario�sul�tema�della�
pregiudizialita�sara�sicuramente�influenzato�dal�diritto�comunitario�e�dalle�
pronunce�della�Corte�di�Giustizia.�

A�livello�comunitario,�infatti,�si�e�affermato�il�principio�dell'effettivita�
della�tutela�del�cittadino�nei�confronti�della�P.A.,�e�della�derogabilita�della�
disciplina�comunitaria�soltanto�nel�senso�di�una�maggiore�protezione�del�pri-
vato�e�di�una�correlativa�maggiore�responsabilizzazione�dello�Stato.�

La�Corte�di�Giustizia�lascia�autonomia�al�legislatore�nazionale�soltanto�
al�fine�di�ampliare�la�responsabilita�dello�Stato,�non�per�restringerla.�Sicche�
e�legittimo�avere�delle�perplessita�sulla�compatibilita�del�condizionamento�
dell'azione�risarcitoria�allo�stesso�termine�decadenziale�previsto�soltanto�per�
l'azione�di�annullamento.�

Dopo�pronunce�contrastanti(19),�la�Corte�di�Giustizia�e�arrivata,�con�la�
sentenza�27�febbraio�2003,�in�causa�C-327/00�a�chiarire�i�rapporti�tra�pro-
cesso�di�impugnazione,�sottoposto�a�rigidi�termini�decadenziali,�e�principio�
di�effettivita�della�tutela�giurisdizionale�dei�diritti�comunitari.�Le�osservazioni�
della�Corte�possono�quindi�riferirsi�alla�previsione�di�termini�di�decadenza�
da�parte�del�legislatore�nazionale�in�generale.�

Nella�sentenza�in�oggetto,�la�Corte�affronta�la�questione�pregiudiziale�
sollevata�dal�TAR�Lombardia�relativamente�alla�disapplicazione�di�clausole�
di�un�bando�di�gara�non�tempestivamente�impugnate�ma�violative�della�nor-
mativa�comunitaria�in�materia�di�appalti�(20).�In�questa�occasione�afferma�

(18)�CintiolI 
F., 
op.cit.,�101.�L'Autore�suggerisce�di�interpretare�in�modo�piu�elastico�le�
nozioni�di�atto�impugnabile,�di�lesione�e�di�interesse�a�ricorrere,�come�e�accaduto�nella�prassi�del�
diritto�societario.�In�questo�ambito,�infatti,�sono�giudicati�ammissibili�i�ricorsi��proposti�sulla�base�
dell'ordine�del�giorno�dell'assemblea,�per�impedire�la�stessa�adozione�di�una�delibera�di�probabile�
illegittimita�ed�in�grado�di�provocare�una�lesione�immediata�e�talora�definitiva�.�
(19)�Si�vedano�i�casi�Peterbroeck 
(Corte�di�Giustizia�CE�14�dicembre�1995,�causa�C-312/1993,�
in�Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com., 
1995,�688)�e�Eco 
Swiss 
China 
Time 
(Corte�di�Giustizia�CE�1.�giugno�
1999,causa�C-126/1997,in�Riv. 
It. 
Dir. 
Pubbl. 
com,�1999,�1353).�Nel�primo�caso�citato,�la�Corte�
di�Giustizia�affermo�che�le�norme�interne�sulla�decadenza�erano�suscettibili�di�disapplicazione�per-
che�in�contrasto�col�diritto�processuale�comunitario,�vigendo�in�quest'ultimo�la�deducibilita�della�
pretesa�in�giudizio�in�ogni�tempo.�Nel�secondo,�invece,�la�Corte�ha�ritenuto�che�proprio�il�princi-
pio�di�certezza�del�diritto�ed�il�rispetto�della�cosa�giudicata�consentono�di�negare�il�contrasto�col�
diritto�comunitario�delle�norme�processuali�nazionali�che�impediscono�di�sindacare�la�contrarieta�
all'ordine�pubblico�e�la�violazione�dell'art.�81�del�Trattato�CE�commessa�in�un�lodo�arbitrale�dopo�
che�sia�decorso�il�termine�di�tre�mesi�dal�suo�deposito.�
(20)�Sul�problema�dell'immediatezza�o�della�differibilita�dell'impugnativa�di�un�bando�di�
gara�contenente�clausole�illegittime,�vedi�le�recenti�pronunce:�Consiglio�di�Stato,�sez.�V,�10�gen-
naio�2003,�n.�35�in�Urbanistica 
e 
appalti 
n.�4/2003,�422�ss.,�con�commento�di�CarlO 
EmanuelE 
Gallo; 
Consiglio�di�Stato,�Adunanza�Plenaria,�29�gennaio�2003,�n.�1,�in�Urbanistica 
e 
appalti 
n.�5/2003,�547�e�ss.,�con�commento�di�FrancescO 
Martinelli. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

che�la�normativa�comunitaria�(nel�caso�specifico,�la�direttiva�89/665)�non�
osta�ad�una�normativa�nazionale�che�introduca�un�termine�di�decadenza�per�
far�valere�davanti�al�giudice�irregolarita�compiute�nel�corso�del�procedimento�
di�aggiudicazione�dell'appalto.�Nel�contempo�la�Corte�individua�nel�principio�
di�ragionevolezza�l'unico�limite�alla�fissazione�di�tale�termine,�in�modo�che�
non�venga�pregiudicata�l'effettivita�della�tutela.�Con�riferimento�in�partico-
lare�al�termine�di�decadenza�di�sessanta�giorni�previsto�dalla�normativa�ita-
liana,�La�Corte�di�Giustizia,�al�punto�54,�statuisce�che�lo�stesso�termine�sia�
ragionevole�e�in�relazione�all'obiettivo�della�direttiva�89/665,�e�in�relazione�
al�principio�della�certezza�del�diritto.�

Conclusioni. 


La�decisione�dell'Adunanza�Plenaria�appare�ancorata�a�categorie�giuri-
diche�tradizionali.�La�subordinazione�della�tutela�di�diritti�patrimoniali�al�
rispetto�di�rigorosi�termini�di�decadenza�testimonia�una�concezione�c.d.�atti-
zia�del�processo�amministrativo:�nel�senso�che�i�diritti�patrimoniali�possono�
costituire�una�tutela�accessoria�ed�eventuale�perche�condizionata�alla�verifica�
della�legittimita�del�provvedimento�lesivo.�La�tesi�accentua�l'importanza�del�
profilo�pubblicistico�del�controllo�attraverso�il�giudizio�della�legittimita�del-
l'atto,�il�privato�sembra�rappresentare,�sempre�ed�ancora,�solo�un�mezzo�per�
attivare�la�verifica�giurisdizionale.�La�tutela�della�sua�sfera�e�circostanza�
accessoria�ed�occasionale.�Cio�non�implica�la�negazione�dell'esistenza�di�
aspetti�pubblicistici�nella�tutela�degli�interessi�legittimi,�ma�che�essi�per�essere�
salvaguardati�non�abbisognano�di�un�previo�giudizio�di�legittimita�sull'atto.�
Anche�la�domanda�risarcitoria�comporta�un�esame�sulla�correttezza�dell'iter�
logico-giuridico�che�ha�determinato�l'atto�di�cui�si�chiede�dichiararsi�l'illi-
ceita�.�Con�i�piu�recenti�e�citati�sviluppi�normativi�(D.lgs.�80/1998�e�legge�
205/2000)�e�giurisprudenziali�(Cass.,�Sezioni�Unite,�500/1999)�la�tutela�risar-
citoria�si�e�estesa�agli�interessi�pretensivi�ed�oppositivi.�Tali�posizioni�giuridi-
che,�se�esaminate�con�categorie�privatistiche,�danno�luogo�a�tutele�satisfatto-
rie,�reintegratorie�e�risarcitorie.�Le�satisfattorie�riguardano�gli�interessi�pre-
tensivi�perche�con�essi�si�richiede�il�conseguimento�di�un�determinato�bene�
di�vita,�le�oppositive�si�concretizzano�nella�reintegrazione�della�sfera�patri-
moniale�lesa�attraverso�la�ricostituzione�dello�status 
quo 
ante,�invece�la�tutela�
risarcitoria�attiene�sia�agli�interessi�pretensivi�che�oppositivi.�La�ricostruzione�
delle�conseguenze�della�decisione�n.�4/03�dell'Adunanza�Plenaria�sulla�base�
di�categorie�privatistiche�comporta�che�la�tutela�risarcitoria�sia�esperibile�
solo�ove�si�sia�adita�prima�quella�reintegratoria�o�satisfattoria.�Cio�e�incon-
gruo�ed�irragionevole�perche�costituisce�una�inutile�duplicazione�della�tutela.�
Ma,�potrebbe�obiettare�il�giudice�Amministrativo,�nel�giudizio�amministra-
tivo�ha�proprie�peculiarita�che�lo�differenziano�dalle�controversie�fra�privati:�
la�necessita�di�tutelare�l'interesse�pubblico�che�deve�passare�necessariamente�
attraverso�la�verifica�giudiziale�di�legittimita�dell'atto.�La�tesi�non�tiene�conto�
che�il�rispetto�dell'interesse�pubblico�passa�attraverso�il�controllo�di�legitti-
mita�dell'atto�operato�dal�giudice�amministrativo.�Il�giudizio�di�conformita�
alle�norme�si�puo�svolgere�indifferentemente�in�ambito�di�giudizio�di�annulla-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

mento�come�di�risarcimento�del�danno.�La�diversita�fra�i�due�giudizi�non�
riguarda�la�valutazione�sulla�legittimita�o�liceita�dell'azione�amministrativa,�
ma�il�petitum�che�in�un�caso�e�di�annullamento,�nell'altro�di�reintegrazione�
patrimoniale.�

Pertanto�il�principio�espresso�dall'Adunanza�Plenaria�rappresenta�un�
residuo�della�matrice�prettamente�autoritativa�e�pubblicistica�da�cui�e�sorto�
il�processo�amministrativo.�L'evoluzione�verso�forme�di�tutela�paritarieed�a�
360�gradi�e�in�fase�avanzata,�il�cammino�conosce�la�sua�direzione�trova�diffi-
colta�,�resistenze,�spesso�rallenta�la�corsa�ma�di�certo�non�torna�mai�indietro.�

Avv.�Massimo�Bachetti�
Dott.ssa�Valeria�Fedele�

Consiglio 
di 
Stato, 
Adunanza 
plenaria, 
decisione 
26 
marzo 
2003 
n. 
4 
^B.L.�ed�altri�(Avv.�

G.�Marano�e�G.�Calandra)�c/�Comune�di�Palermo�(Avv.�C.�Bosco)�e�Assessorato�Regio-
nale�al�turismo,�comunicazioni�e�trasporti�(avv.�Stato�M.�Bacchetti).�
L'atto�amministrativo�annullabile�e�produttivo�di�effetti�giuridici�sino�alla�pronuncia�di�

annullamento,�pregiudiziale�rispetto�alla�richiesta�di�risarcimento�del�danno.�Una�volta�concen-

tratapresso�ilgiudiceamministrativo�la�tutela�impugnatoria�dell'atto�illegittimo�equella�risarci-

toriaconseguente,�none�possibilel'accertamentoincidentaledapartedelgiudiceamministrativo�

della�illegittimita�dell'atto�non�impugnato�nei�termini�decadenziali�al�solo�fine�di�un�giudizio�

risarcitorio.�

�(omissis)�Considerato�in�diritto�1.�^Per�la�risoluzione�delle�questioni�portate�davanti�a�
questa�Adunanza�Plenaria�con�l'ordinanza�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�
Regione�Siciliana�in�s.g.�di�rimessione,�ed�autonomamente�per�aggiunte�esplicative�succes-
sive�degli�appellanti,�s'impone�in�primo�luogo�l'individuazione�dell'oggetto�della�domanda�
proposta�in�primo�grado,�che�e�stato�mantenuto�fermo�e,�se�mai,�ribadito�in�fatto�ed�in�
diritto�dagli�appellanti�soccombenti,�come�espressione�del�loro�potere�dispositivo�sul�pro-
cesso�in�corso.�

Gli�appellanti�in�proposito�avevano�affermato�e�continuano�ad�affermare�di�aver�adito�il�
giudice�amministrativo,�che�al�momento�della�domanda�aveva�giurisdizione�sul�risarcimento�
del�danno�pretesamente�subito�per�effetto�di�una�occupazione�appropriativa�o�usurpativa�di�
terreni�di�loro�proprieta�,�senza�volere�(o�meglio,�aver�voluto)�impugnare�gli�atti�di�un�proce-
dimento�espropriativo,�pure�posto�compiutamente�in�essere�sino�al�decreto�di�espropria-
zione.�E�con�questo�essi�ritengono�radicalmente�nullo�tale�procedimento,�alla�stregua�di�
una�consolidata�giurisprudenza�del�giudice�ordinario,�prima�che�la�materia�risarcitoria�rela-
tiva�fosse�stata�trasferita�al�giudice�amministrativo.�Secondo�gli�appellanti�in�particolare�la�
procedura�dovrebbe�ritenersi�compiuta�in�carenza�di�potere�da�parte�dell'Autorita�ammini-
strativa�in�quanto�nella�dichiarazione�di�pubblica�utilita�adottata�dalla�(ritenuta)�competente�
Autorita�,�cioe�dall'Assessorato�Regionale�Siciliano�turismo,�comunicazione�e�trasporti�(d'ora�
in�poi�Assessorato)�relativa�alla�costruzione�di�un�centro�sportivo�polivalente�da�realizzare�
dal�Comune�di�Palermo,�sarebbe�mancata�la�indicazione�dei�termini�di�inizio�e,�soprattutto,�
di�ultimazione�dei�lavori�per�l'esecuzione�dell'opera�stessa.�

L'assunto�originario�degli�appellanti�era�che�l'attribuzione�al�giudice�amministrativo�
della�materia�risarcitoria�non�comportava�assolutamente�l'onere�di�impugnativa�previa�degli�
atti�del�procedimento�espropriativo,�perche�trattandosi�di�un�procedimento�nullo�per�tale�
grave�omissione�non�vi�era�ragione�alcuna�per�rimuovere�i�relativi�atti�in�quanto�non�
potendo�produrre�alcun�valido�effetto�giuridico,�andavano�semplicemente�disapplicati.�
Quanto�meno,�soggiungevano�in�via�gradata,�per�gli�atti�del�procedimento�insanabilmente�
nulli�e�posti�in�essere�prima�del�passaggio�della�giurisdizione�al�giudice�amministrativo,�que-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

st'ultimo�non�poteva�non�considerare�esso�stesso�nulli�quegli�atti�e,�quindi,�pronunciarsi�
direttamente�sul�richiesto�risarcimento�del�danno,�cos|��come�aveva�in�precedenza�operato�il�
giudice�ordinario.�

2.�^Non�e��dubbio,�come�osservato�con�l'ordinanza�di�rimessione,�che�la�tesi�degli�appel-
lanti�ripropone�un�risalente�contrasto,�per�altro�sorto�in�diverso�e�superato�regime�norma-
tivo,�sulla�giurisdizione�dei�due�ordini�di�giudici.�
Infatti,�come�e��noto,�da�tempo�le�Sezioni�Unite�nella�Corte�di�Cassazione�avevano�fatto�
propria�una�nozione�ampia�di�carenza�di�potere,�ritenendo�che�il�potere�ablatorio�non�sussi-
stesse�non�solo�nei�casi�di�mancata�attribuzione�di�esso�all'amministrazione,�ma�anche�
quando�mancasse�o�fosse�viziato�un�c.d.�presupposto�per�il�suo�esercizio,�stabilito�in�fun-
zione�del�diritto��soggettivo��(per�tutte�Cass.�Sez.�Un.,�17�giugno�1988�n.�4116;�e�in�partico-
lare�per�un�puntuale�riepilogo�di�tutti�i�precedenti�della�Suprema�Corte,�si�vedaladecisione�
della�IV�Sezione�di�questo�Consiglio�del�30�novembre�1992�n.�990).�

Tuttavia,�con�particolare�riferimento�alla�materia�espropriativa,�ancorche�gli�orienta-
menti�del�Consiglio�di�Stato�e�delle�Sezioni�Unite�si�siano�consolidati�nel�ritenere�che�gli�atti�
emessi�in�carenza�di�potere�vanno�considerati�nulli�e�percio��non�produttivi�di�effetti,�gli�
stessi,�pero��,�si�sono�mantenuti�divergenti�con�riferimento�all'ambito�della�nozione�dicarenza�
di�potere.�

Si�osservava,�infatti,�nella�citata�decisione,�che�nella�materia�in�esame,�la�verifica�se�
l'atto�emanato�corrisponda�al�tipo�consentito�dalla�legge�va�fatta�in�astratto,�vale�a�dire�
mediante�criteri�che�debbono�essere�il�piu��possibile�semplificati�e�che�tengano�conto�della�
portata�della�legge,�cioe��della�sussumibilita��al�tipo�di�atto�da�essa�previsto.�

Laddove,�una�volta�verificato�che�il�potere�e��stato�attribuito�e�che�il�provvedimento�ne�e��
espressione,�ogni�eventuale�violazione�di�regole�dell'ordinamento�costituisce�violazione�di�
legge,�la�quale,�come�e��noto,�unitamente�alla�incompetenza�relativa,�costituisce�un�vizio�di�
legittimita��dell'atto�autoritativo�e�tale�per�antonomasia�e��il�provvedimento�ablatorio�che�
per�sua�natura�incide�su�interessi�legittimi.�

3.�^Su�questa�linea�la�giurisprudenza�di�questo�Consiglio�si�e��mantenuta�ferma.�Va,�
infatti�osservato�che,�nelle�more�di�questo�giudizio,�e��intervenuta�la�decisione�di�questa�Adu-
nanza�Plenaria�del�20�dicembre�2002,�n.�2�che,�a�seguito�di�altra�ordinanza�dirimessione�
dello�stesso�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�n.�316�del�2002�richiamata�dallo�stesso�
giudice�remittente�nel�presente�giudizio,�ha�stabilito�che��costituisce�un�principio�pacifica-
mente�accolto�da�questo�Consiglio�quello�per�cui�e��annullabile�l'atto�dichiarativo�della�pub-
blica�utilita��,�quando�esso�(cioe��l'amministrazione)�eserciti�il�potere�amministrativo�senza�fis-
sare�la�durata�massima�del�procedimento�espropriativo,�in�violazione�del�medesimo�art.�13�.�
Non�ritiene�il�Collegio�di�ritornare�sull'argomento,�non�solo�perche�recentemente�ricon-
siderato,�ma�anche�in�quanto�non�sono�stati�prospettati�profili�nuovi�da�indurre,�come�invece�
auspicavano�gli�appellanti,�ad�una�rimeditazione�di�un�indirizzo�giurisprudenziale�ragionato�
e�consolidato.�In�questo�solco�^nel�quale�si�muove�anche�la�piu��recente�giurisprudenza�di�
questo�Consiglio�(Sez.�IV�del�14�dicembre�2002,�n.�6894)�^si�e��correttamente�collocato�il�
giudice�di�primo�grado�che,�ha�affermata�la�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�sulla�
richiesta�di�risarcimento�del�danno�in�primo�luogo�in�virtu��delle�previsioni�degli�articoli�34�
e�35,�comma�1,�del�D.Lgsvo�31�marzo�1998,�n.�80,�facendo�rientrare�i�procedimenti�espro-
priativi�nell'ambito�della�materia�urbanistica,�ex 
art.�34.�

Del�resto�gli�originari�ricorrenti�proprio�in�virtu��di�queste�norme�avevano�ritenuto�di�
poter�chiedere�al�TAR�il�risarcimento�del�danno.�

In�secondo�luogo�gli�stessi�giudici�di�primo�grado�hanno�ritenuto,�del�pari�legittima-
mente�(richiamando�sotto�questo�secondo�profilo�la�decisione�del�C.G.A.�n.�296�del�14�giu-
gno�2001),�di�poter�far�riferimento,�a�sostegno�della�ritenuta�giurisdizione,�al�3�comma�del-
l'art.�7�della�legge�n.�1034�del�1971,�come�modificato�dall'articolo�7�della�legge�21�luglio�
2000,�n.�205,�che�ha�attribuito�al�giudice�amministrativo�tutte�le�domande�di�risarcimento�
del�danno�rientranti�nell'ambito�della�propria�giurisdizione,�anche�di�legittimita��.�Soluzione�
questa�vivacemente�contestata,�ma�senza�fondamento,�dagli�appellanti�in�quanto�su�di�essa�
avrebbe�fatto�leva�il�giudice�di�primo�grado�per�ritenere�la�loro�domanda�risarcitoria�inam-
missibile,�non�risultando�preceduta�dalla�richiesta�di�annullamento�dei�relativi�atti,�al�fine�
di�conseguire�un'autonoma�tutela�meramente�risarcitoria.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

4�^Da�qui�lo�svolgimento�della�complessa�ed�articolata�tesi�degli�appellanti,�secondo�
cui�la�tutela�risarcitoria�relativa�alla�occupazione�acquisitiva�in�questione�ricadeva�esclusiva-
mente�nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�nell'erroneo�pre-
supposto,�tuttavia,�che�in�tale�ambito�ogni�situazione�giuridica�soggettiva�possa�e�debba�
essere�tutelata�come�un�diritto�soggettivo�pieno�senza�bisogno�di�impugnare�il�provvedi-
mento�amministrativo�degratatorio�o,�altrimenti�nullo,�come�se,�nell'ambito�della�giurisdi-
zione�esclusiva,�non�fosse�comunque�configurabile�alcun�atto�autoritativo:�il�che�e�all'evi-
denza�insostenibile.�

Infatti�e�stato�ben�messo�in�evidenza�da�questo�Consiglio�in�una�sua�recentissima�deci-
sione�(Sez.�VI,�27�gennaio�2003�n.�426)�che�la�circostanza�che�in�una�materia�vi�sia�giurisdi-
zione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�non�significa�che�tutte�le�controversie�in�argo-
mento�vertano�su�diritti�soggettivi.�

Vero�e�,�infatti,�che�la�giurisdizione�esclusiva�implica�l'attribuzione�di�un'intera�materia�
al�giudice�amministrativo,�a�prescindere�dal�tipo�di�situazione�giuridica�soggettiva�fatta�
valere,�e�dunque�senza�necessita�di�individuare�il�tipo�di�situazione�soggettiva,�ma�questo�al�
solo�fine�della�determinazione�della�giurisdizione.�Pero�,�una�volta�stabilito�che�la�giurisdi-
zione�e�del�giudice�amministrativo,�occorre�anche�nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva,�
individuare�il�tipo�di�situazione�soggettiva�lesa�(interesse�legittimo�o�diritto�soggettivo)�al�
fine�di�delimitare�i�poteri�del�giudice.�Cos|�come�appunto�ha�ritenuto�il�giudice�di�primo�
grado,�che�correttamente�ha�individuato�nella�fattispecie�al�suo�esame�una�situazione�di�inte-
resse�legittimo,�con�le�ovvie�conseguenze�sulla�necessita�di�esperire�un'azione�di�annulla-
mento�e�della�conseguente�dichiarazione�di�inammissibilita�dell'azione�risarcitoria�esclusiva-
mente�ed�autonomamente�intrapresa.�

Per�sostenere,�infine,�che�nell'ambito�della�giurisdizione�esclusiva�possano�ricadere�
anche�i�comportamenti�dell'amministrazione�lesivi�di�situazioni�soggettive,�gli�appellanti�
sostengono�che�nella�fattispecie�sarebbe�appunto�stato�posto�in�essere�un�comportamento�
di�tale�tipo,�ovviamente�non�annullabile�come�puo�esserlo�un�atto�o�un�provvedimento�
amministrativo,�per�pervenire�al�risultato�della�autonoma�proponibilita�dell'azione�risar-
citoria.�

Trattasi�pero�di�un�tentativo�manifestamente�artificioso�e�quindi�inutile,�esperito�perla�
prima�volta�nella�memoria�conclusiva�di�questo�giudizio.�

Sostengono�infatti�gli�appellanti�che�nella�fattispecie�all'esame,�in�cui�chiaramente�sono�
stati�posti�in�essere�gli�atti�di�un�procedimento�espropriativo�che�si�assume�nullo,�in�realta�
sarebbe�configurabile�un�comportamento,�con�evidente�negazione�del�concetto�stesso�di�
comportamento�che,�ovviamente,�non�puo�consistere�in�un�provvedimento.�Dicono,�infatti,�
gli�appellanti�che�nella�fattispecie�in�esame�l'operato�dell'amministrazione�e�riconducibile�
ad�un�comportamento�sia�commissivo�(esecuzione�di�un�provvedimento�illegittimo�da�parte�
del�Comune�nell'integrare�la�difettosa�dichiarazione�di�pubblica�utilita�pronunciata�dall'As-
sessorato�regionale�su�detto�provvedimento)�che�omissivo�(mancato�intervento�in�via�di�
autotutela).�Cos|�,�in�buona�sostanza�rendendo�possibile�configurare�come�comportamento�
qualsiasi�attivita�amministrativa�concretatasi�nell'adozione�di�atti�illegittimi.�

5.�^Nella�memoria�conclusiva�davanti�a�questo�Collegio�gli�appellanti�hanno�richia-
mato�la�decisione�della�Sez.�IV�di�questo�Consiglio�del�9�luglio�2002�n.�3819,�secondo�cui�
�va�proposta�davanti�al�giudice�ordinario�la�domanda�di�risarcimento�del�danno�creato�da�
una�condotta�usurpativa�integrata�dalla�pubblica�amministrazione�in�difetto�di�una�valida�e�
perdurante�dichiarazione�di�pubblica�utilita�dell'opera,�rientrando�la�fattispecie�nell'ambito�
di�un�ordinario�fatto�illecito�che�non�puo�dirsi�compreso�nel�concetto�di�urbanistica�cui�
accede�l'art.�34�del�D.Lgs.�n.�80/1998�.�
Essi�ritengono,�per�altro�con�il�consenso�della�difesa�dello�stesso�Comune,che�la�mas-
sima,�cos|�estrapolata�da�detta�decisione,�si�attagli�alla�fattispecie�dedotta�in�questo�giudizio�
e�quindi,�modificando�radicalmente�le�precedenti�prospettazioni�sulla�affermazione�della�giu-
risdizione�del�giudice�amministrativo,�sostengono�che�la�giurisdizione�sulla�loro�pretesa�
spetta�al�giudice�ordinario.�

Nonostante�la�fedele�trascrizione�del�passo�della�decisione�invocata,�la�lettura�della�
intera�decisione�in�relazione�alle�tre�fattispecie�diverse�con�la�stessa�decise�porta�a�ben�
diversa�conclusione�rispetto�a�quella�cui�sono�pervenuti�gli�appellanti.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Trattasi�infatti�in�quella�decisione�di�risarcimento�del�danno�preteso�a�diversi�titoli:�

a) 
per�perdita�della�proprieta�dei�terreni�originariamente�occupati�dalle�assegnatarie�
cooperative�in�forza�di�valido�decreto�di�occupazione,�ormai�scaduto�ed�irriversibilmente�tra-
sformati;�

b) 
per�occupazione��sine 
titulo� 
e�trasformazione�di�un'area�maggiore�rispetto�a�
quella�asservita;�

c) 
per�avere�vanificato,�attraverso�l'illegittima�reiterazione�di�vincoli�nascenti�dal�
PEEP,�la�attitudine�edificatoria,�gia�presente�sull'intera�proprieta�,�riducendo�le�aree�non�
occupate�a�relitti.�

Orbene,�mentre�detta�decisione�ha�ritenuto,�del�tutto�in�linea�con�la�giurisprudenza�del�
Consiglio�di�Stato�gia�richiamata,�che�per�le�ipotesi�sub 
a) 
e�sub 
c) 
sussisteva�la�giurisdizione�
del�giudice�amministrativo�in�virtu�del�disposto�degli�atti�del�D.Lgsvo�31�marzo�1998,�n.�80,�
nel�testo�originario�e�comunque�poi�riconfermarto�dall'art.�7�della�legge�21�luglio�2000,�

n.�205,�in�relazione�alla�comprensione�della�materia�urbanistica,�chiarendo�opportunamente�
�che�la�giurisdizione�esclusiva�non�si�arresta�al�giudizio�di�annullamento�del�provvedimento�
amministrativo�(illegittimo)��e�che�si�estende�al�sindacato�sul�rapporto�tra�privato�e�ammini-
strazione,�comprensivo�anche�nei�comportamenti�materiali,�annullando�la�decisione�del�
TAR�che�aveva�declinato�la�propria�giurisdizione�sulla�richiesta�di�risarcimento�del�danno�
in�materia�espropriativa,�ha�ritenuto�invece�che�per�l'ipotesi�sub 
b) 
dovesse�spettare�al�giudice�
ordinario�la�giurisdizione�per�l'occupazione��sine 
titulo�,�da�considerarsi�come�fatto�illecito.�
Nonostante�qualche�ambiguita�,�derivante�dall'essere�stata�richiamata�come�necessaria�
�una�efficace�dichiarazione�di�pubblica�utilita�e�la�configurabilita�di�un'opera�pubblica�,�
per�poi�affermare��che�non�puo�aversi�quest'ultima�se�manca�la�prima�,�che�potrebbe�far�
pensare�ad�un�riferimento�alla�teoria�della�carenza�di�potere�sostenuta�dalle�Sezioni�Unite�
della�Cassazione,�sembra�evidente�che�quest'ultima�decisione�del�Consiglio�di�Stato�abbia�
inteso�fare�riferimento�non�ad�una�dichiarazione�di�pubblica�utilita�viziata,�ma�mancante�
del�tutto.�

Il�che,�evidentemente,�non�ricorre�nella�fattispecie,�come�si�vedra�.�Restando�tuttavia�ben�
chiaro�che�questa�Adunanza�Plenaria�non�condivide�affatto,�per�le�ragioni�gia�ampiamente�
esposte,�una�interpretazione�di�quest'ultima�decisione�contrastante�conilsuo�indirizzo�
costante�sull'ambito�del�concetto�di�carenza�di�potere.�

6.�^Venendo�alla�fattispecie�all'esame�del�Collegio.�
Risulta�dagli�atti�ed�e�incontestato�che�l'Assessorato�ha�adottato�un�decreto�in�data�
9�maggio�1996,�con�il�quale,�ai�sensi�dell'art.�2�comma�1�della�legge�della�Regione�Sicilia�

n.�69�del�1995�ha�approvato�e�finanziato�il�progetto�relativo�ad�una�palestra�polifunzionale,�
stabilendo�all'art.�3�successivo�che�l'approvazione�del�decreto�stesso,�ai�sensi�dell'art.�21�
comma�12�della�legge�31�marzo�1972�n.�19�equivaleva�a�dichiarazione�di�pubblica�utilita�,�
indifferibilita�ed�urgenza�dell'opera�finanziata�e,�nel�comma�successivo,�che�le�espropriazioni�
�dovranno�avere�inizio�dalla�data�del�presente�decreto�e�concludersi�entro�cinque�anni�dalla�
medesima�data��esclusivamente�ai�fini�della�validita�della�dichiarazione�di�pubblica�utilita�
di�cui�al�precedente�decreto�.�
Prima�che�venisse�dato�alcun�seguito�all'anzidetta�dichiarazione�di�pubblica�utilita�inter-
veniva�in�data�31�maggio�1996�la�deliberazione�della�Giunta�Municipale�di�Palermo�n.�1344�
(completa�dei�prescritti�pareri�favorevoli�e�con�attestazione�che�la�stessa�era�stata�affissa�
all'albo�pretorio�dal�2�giugno�1996�al�16�giugno�1996)�di�immediata�esecuzione,�avente�
appunto�come�oggetto�il�progetto�della�palestra�polifunzionale�da�realizzare�in�contrada�
�Uditore��di�Palermo�nell'ambito�delle�Universiadi�del�1997,�sul�cui�contenuto�bisogna�sof-
fermarsi.�

In�detta�delibera,�si�prendeva�atto�del�decreto�assessoriale�sopra�descritto�di�approva-
zione�del��progetto�di�una�palestra�polifunzionale��e�dei�pareri�favorevoli�che�lo�avevano�
preceduto,�si�approvava�lo�schema�di�bando�di�gara,�si�autorizzava�l'ufficio�contratti�a�porre�
in�essere�tutti�gli�adempimenti�per�l'esperimento�della�gara�e�in�particolare,�per�quanto�inte-
ressa�al�n.�7�di��confermare�i�termini�per�le�espropriazioni�indicate�nell'art.�3�del�D.A.�

n.�297/XV�TUR�del�4�maggio�1996�che�venivano�precisati;�al�n.�8��di�fissare�il�termine�per�
i�lavori�cos|�come�appresso:�
�inizio�lavori�entro�tre�mesi�dalla�data�di�esecutivita�del�presente�provvedimento;�ulti-
mazione�entro�dodici�mesi�dall'inizio�lavori�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Successivamente,�nel�pieno�rispetto�dei�termini�anzidetti,�il�dirigente�del�servizio�espro-
priazioni�del�Comune�di�Palermo�ordinava�in�data�6�agosto�1996�l'occupazione�temporanea�
in�via�di�urgenza�degli�immobili�da�espropriare,�cui�seguiva�l'occupazionecome�da�verbale�
di�immissione�in�possesso�in�data�28�e�29�ottobre�1996�e�coevo�verbale�di�statodi�consistenza�
dei�fondi�appellanti�occupati.�Non�vi�e�quindi�alcun�dubbio,�come�del�resto�ammettono�gli�
stessi�appellanti,�che�l'espropriazione�per�pubblica�utilita�e�avvenuta�nei�termini�di�cui�alla�
dichiarazione�di�pubblica�utilita�e�che�parimenti�nei�termini�medesimi�e�avvenuta�la�costru-
zione�della�palestra,�visto�che,�sin�dal�primo�grado�del�giudizio,�gli�attuali�appellanti�avevano�
affermato�che�l'opera�era�stata�realizzata�e�che�cio�,�appunto,�aveva�determinato�la�irreversi-
bile�trasformazione�dei�loro�fondi.�

In�disparte�per�ora�la�disamina�della�questione�sul�momento�in�cui�gli�appellanti�sono�
venuti�a�conoscenza�dell'esistenza�di�tale�provvedimento,�va�considerato�se�tale�atto�del�
Comune,�per�altro�contenente�una�serie�di�disposizioni�di�sua�indiscutibile�(ed�indiscussa)�
competenza,�sia�da�considerare�nullo�e�cioe�inesistente,�ovvero�semplicemente�emanato�da�
organo�in�parte�incompetente�e�quindi,�qualora�questa�incompetenza�fosse�realmente�accer-
tata,�semplicemente�annullabile�e�percio�produttivo�di�effetti�giuridici�sino�alla�pronuncia�
di�annullamento,�pregiudiziale�rispetto�alla�richiesta�di�risarcimento�del�danno,�secondo�un�
indirizzo�consolidato�di�questo�Consiglio�che�ora�va�ribadito,�riconoscendosene�la�fonda-
tezza�per�la�sua�piena�aderenza�alla�ratio 
della�riforma,�culminata�con�la�legge�205�del�2000�
che�ha�portato�il�legislatore�ad�attribuire�al�giudice�amministrativo�in�via�generale�la�cogni-
zione�anche�sul�risarcimento�del�danno,�senza�alcuna�distinzione�tra�giurisdizione�generale�
di�legittimita�e�giurisdizione�esclusiva.�

Si�e�infatti�osservato�in�una�recente�elaborata�decisione�della�VI�Sezione�18�giugno�2002�

n.�3338�^che�richiama�quella�anteriore�della�IV�Sezione�15�febbraio�2002,�n.�952�^che�una�
volta�concentrata�presso�il�giudice�amministrativo�la�tutela�impugnatoria�dell'atto�illegittimo�
e�quella�risarcitoria�conseguente,�non�e�possibile�l'accertamento�incidentale�da�parte�del�giu-
dice�amministrativo�della�illegittimita�dell'atto�non�impugnato�nei�termini�decadenziali�al�
solo�fine�di�un�giudizio�risarcitorio�e�che�l'azione�di�risarcimento�del�danno�puo�essere�pro-
posta�sia�unitamente�all'azione�di�annullamento�che�in�via�autonoma,�ma�chee�ammissibile�
solo�a�condizione�che�sia�impugnato�tempestivamente�il�provvedimento�illegittimo�e�che�sia�
coltivato�con�successo�il�relativo�giudizio�di�annullamento,�in�quanto�al�giudice�amministra-
tivo�non�e�dato�di�poter�disapplicare�atti�amministrativi�non�regolamentari.�
6.�^Ritornando�al�caso�all'esame�di�questa�Adunanza�Plenaria,�va�osservatoin�base�agli�
stessi�precedenti�giurisprudenziali�del�giudice�ordinario�richiamati,�non�risulta�essere�stata�
esaminato�un�caso�simile�o�assimilabile�in�relazione�alle�circostanze�che�lo�connotano.�Va�
infatti�debitamente�valutato�che�l'indicazione�del�termine�per�l'inizio�e�il�completamento�
dei�lavori�ad�integrazione�delle�dichiarazioni�di�pubblica�utilita�adottata�dall'Assessorato�
regionale�da�parte�dell'autorita�che�doveva�realizzare�l'opera�e�che�per�legge�doveva�dare�
attuazione�alla�dichiarazione�di�pubblica�utilita�,e�avvenuta�quando�ancora�nessun�termine�
era�decorso�sia�per�l'occupazione�dei�beni�destinati�ad�essere�espropriati,�sia�per�l'esecuzione�
dell'opera.�
Infatti�va�considerato�che�la�realizzazione�della�palestra�in�questione�rientrava�nel�pro-
gramma�di�finanziamento�regionale�per�l'universiade�1997�e�che,�ancorche�l'art.�12�della�
legge�regionale�29�settembre�1995�che�la�prevedeva�stabilisse�che�i�progetti�relativi�alle�sin-
gole�opere��sono�approvati�e�finanziati�dall'Assessorato�regionale�per�il�turismo�etc.�,�lo�
stesso�articolo�sanciva�che�agli�enti�destinatari�dei�finanziamenti�(che�nel�caso�era�il�Comune�
di�Palermo�che�proprio�in�base�alla�stessa�legge�aveva�presentato�il�progetto�esecutivo�appro-
vato�dall'Assessorato)��e�attribuita�ogni�iniziativa�relativa�all'esecuzione�dell'opera�.�

Quindi�il�Comune�di�Palermo,�forse�anche�in�base�al�tenore�della�deliberazione�dell'As-
sessorato�Regionale�di�cui�si�e�detto,�ha�ritenuto�che�rientrasse�nella�sua�competenza�di�com-
pletare�in�via�di�integrazione,�per�altro�pochi�giorni�dopo,�il�decreto�dichiarativo�della�pub-
blica�utilita�con�l'indicazione�del�termine�per�l'esecuzione�dei�lavori,�omessa�nel�precedente�
decreto�assessoriale.�Pertanto�il�Comune�ragionevolmente�non�puo�essere�considerato�un�
soggetto�estraneo�che�indebitamente�si�sia�inserito�in�un�procedimento�nel�quale�non�doveva�
ingerirsi,�tale�da�far�configurare�una�incompetenza�assoluta.�

Non�risulta�pertanto�una�situazione�tale�da�far�configurare�nella�specie�una�espropria-
zione�in�carenza�di�potere.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�vedano�in�particolare�quanto�alle�ragioni�preminenti�alla�base�della�suddetta�situa-
zione�le�considerazioni�espresse�nella�sentenza�delle�Sezioni�Unite�dellaCassazionedel�
4�marzo�1997�n.�1907,�richiamata�dagli�stessi�appellanti.�

7.�^Gli�appellanti�pero�sostengono�che�al�fine�di�verificare�se�sussistesse�o�meno�il�loro�
diritto�al�risarcimento�del�danno�derivante�dalla�abusiva�occupazione�e�conseguente�irrever-
sibile�trasformazione,�doveva�tenersi�esclusivamente�conto�della�dichiarazione�di�pubblica�
utilita�pronunciata�dall'Assessorato�ma�priva�delle�date�di�inizio�e�termine�dei�lavori,�che�
secondo�la�costante�giurisprudenza�del�giudice�ordinario�per�tale�omissione�era�inidonea�ad�
incidere�sul�loro�diritto�soggettivo�di�proprietari�dei�beni�abusivamenteoccupati�etrasfor-
mati�dal�Comune�di�Palermo,�con�l'ulteriore�conseguenza�che,�essendosi�consumata�la�viola-
zione�del�loro�diritto�anteriormente�alla�entrata�in�vigore�del�D.Lgs.�n.�80,�essi�non�potevano�
essere�spogliati�del�loro�diritto�al�risarcimento�del�danno�per�effetto�del�passaggio�ex 
lege 
della�giurisdizione�in�materia�risarcitoria�dal�giudice�ordinario�al�giudice�amministrativo.�
Cio�in�quanto�il�decreto�della�Giunta�municipale�che�aveva,�a�loro�avviso�illegittimamente,�
integrato�la�originaria�difettosa�dichiarazione�di�pubblica�utilita�,�non�era�stata�da�loro�cono-
sciuto�e�quindi�non�poteva�essere�loro�opposto�nel�giudizio�davanti�al�TAR.�
Pero�questo�rilievo,�che�metterebbe�in�evidenza�ad�un�tempo�il�contrasto�di�giurispru-
denza�tra�giudice�ordinario�e�giudice�amministrativo�quanto�agli�effetti�di�un�procedimento�
viziato�in�uno�dei�suoi�atti�fondamentali,�e�il�preteso�obbligo�del�giudice�amministrativo�di�
continuare�a�fare�applicazioni�anch'esso�dei�principi�giurisprudenziali�affermati�dal�giudice�
ordinario,�almeno�quando�davanti�a�quest'ultimo�vengono�in�discussione�gli�effetti�di�un�
decreto�di�dichiarazione�di�pubblica�utilita�ed�occupazione�cos|�viziato,�emanato�anterior-
mente�alla�data�di�entrata�in�vigore�del�D.Lgsvo�n.�80�del�1998,�non�sussiste.�

E�vero�che�detto�decreto�della�giunta�municipale�non�risulta�menzionato�nei�provvedi-
menti�di�occupazione�di�urgenza�e�negli�atti�successivi�sino�alla�espropriazione�dei�loro�ter-
reni�ed�e�anche�esatto�che�gli�originari�ricorrenti�l'hanno�potuto�conoscere�a�seguito�del�
deposito�effettuato�da�parte�dell'avvocato�del�Comune�in�data�5�giugno�2001,�davanti�al�
TAR,�ma�e�anche�vero�che,�in�occasione�di�discussione�del�ricorso�nell'udienza�della�stessa�
data,�la�loro�difesa�nulla�abbia�osservato,�nonostante�che�su�detto�documento�si�basasse�
essenzialmente�la�difesa�del�Comune,�come�risulta�dalla�narrativa�del�fatto�della�sentenza�
impugnata,�che�reca�testualmente:�

�l'Amministrazione�Comunale�ha�dedotto�l'infondatezza�del�gravame�rilevando�che�i�
termini�ex 
art.�13�legge�2359/1865�erano�stati�fissati�dall'Amministrazione�Comunale�con�
propria�dliberazione�(G.M.�n.�1344)�.�

Non�vi�e�dubbio,�quindi,�che�in�quella�sede�il�difensore�degli�attuali�appellanti�avrebbe�
potuto�e�dovuto�chiedere�un�termine�per�impugnare�il�provvedimento�comunale�con�motivi�
aggiunti,�con�la�possibilita�di�estendere�l'impugnazione�a�tutti�gli�atti�del�procedimento�abla-
torio,�avvalendosi�del�disposto�dell'art.�21,�1.�comma�della�legge�6�dicembre�1971,�n.�1034,�
come�sostituito�dalla�legge�n.�205�del�2001.�Infatti�secondo�questa�norma�tutti�i�provvedi-
menti�adottati�in�pendenza�del�ricorso�tra�le�parti,�comuni�all'oggetto�del�ricorso�stesso,�
sono�impugnati�mediante�proposizione�dei�motivi�aggiunti.�Vero�e�che�nel�caso�la�delibera-
zione�della�giunta�municipale�del�31�maggio�1996�era�intervenuta�prima�del�giudizio�davanti�
al�TAR,�pero�e�da�ritenere,�che�ai�fini�del��simultaneus 
processus� 
voluto�dal�legislatore�con�
la�novella�del�2000,�all'ipotesi�di�documento�nuovo,�per�la�evidente��ratio� 
comune,�deve�
essere�assimilata�quella�di�non�imputabile�tardiva�conoscenza�di�un�atto�dalla�parte�che�
intende�avvalersene.�E�evidente,�infatti,�che�dal�punto�di�vista�soggettivo�tanto�il�nuovo�prov-
vedimento�quanto�quello�precedentemente�esistente,�ma�incognito,�vengono�conosciuti�solo�
nel�corso�del�giudizio.�

Gli�originari�ricorrenti�hanno�preferito�invece�impugnare�autonomamente�detto�provve-
dimento�davanti�al�TAR�con�atto�notificato�in�data�18�settembre�2001�per�violazione�del-
l'art.�13�della�legge�n.�2359/1865,�senza�prospettare�in�questa�sede�un�possibile�raccordo�tra�
questo�giudizio�e�quello�suddetto�ancora�pendente,�seguendo�evidentemente�una�loro�strate-
gia�processuale.�Infatti�gli�appellanti�senza�nulla�aver�detto�in�proposito�nell'atto�di�appello�
si�sono�limitati�ad�osservare�nella�memoria�conclusiva,�per�altro�in�modo�del�tutto�incon-
gruo,�stante�l'autonomia�di�questo�giudizio�per�scelta�stessa�degli�appellanti,�che��non�
appare�superfluo�infine�aggiungere�che�ove�il�giudizio�a�tutt'oggi�pendente�proposto�dagli�
interessati�avverso�la�deliberazione�della�G.M.�n.�1344/1996�si�concluda,�come�appare�vero-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

simile,�con�una�sentenza�di�accoglimento,�rimarrebbe�comunque�accertato�in�quella�sede�la�
illegittimita�insanabile�del�D.A.�n.�297/1996,�al�quale�e�riconnessa�la�dichiarazione�di�pub-
blica�utilita��.�

Vanno�ora�esaminate�le�questioni�di�costituzionalita�sollevate�dagli�appellanti,�nell'ipo-
tesi�di�rigetto�dei�motivi�sopra�dedotti,�che�in�effetti�si�e�verificata.�

Si�denuncia�l'incostituzionalita�dell'articolo�45,�diciottesimo�comma,�del�D.Lgs�
31�marzo�1998�n.�80,�per�violazione�degli�artt.�24,�13,�e�42�Cost.�nella�parte�in�cui�stabilisce�
che�le�controversie�in�cui�agli�33�e,�per�quanto�in�questa�sede�rileva,�dell'art.�34,�sono�devo-
lute�al�giudice�amministrativo�dal�1.�luglio�1998,�con�salvezza�dei�giudizipendentialla�data�
del�30�giugno�1998,�non�facendo�salvi�i�giudizi�nei�quali�si�faccia�valere�un�diritto�nascente�
da�procedure�espropriative�i�cui�atti�sono�adottati�anteriormente�al�1�luglio�1998.�

La�questione,�benche�rilevante,�poiche�se�risolta�positivamente�comporterebbe�la�illegit-
timita�costituzionale�relativamente�all'attribuzione�al�giudice�amministrativo�dei�giudizi�rela-
tivi�a�fattispecie,�come�quella�in�esame,�di�risarcimento�dei�danni�derivanti�o�collegati�a�
provvedimenti�espropriativi�illegittimi�posti�in�essere�anteriormente�al�1�luglio�1998,�con�
conseguente�accoglimento�dell'appello�per�difetto�di�giurisdizione�del�giudice�amministra-
tivo,�e�tuttavia�manifestamente�infondata.�

Sostengono�infatti�gli�appellanti�che�il�legislatore,�anche�nei�casi��de 
quo��disciplinati�
dal�comma�18�dell'art.�45�secondo�cui�quelle�controversie�in�base�agli�artt.33�e�34�dello�
stesso�decreto�legislativo�n.�80�in�cui�ricadono�sono�attribuite�al�giudice�amministrativo�a�
partire�dal�1�luglio�1998,�avrebbe�dovuto�adottare�la�medesima�disciplina�stabilita�nel�prece-
dente�comma�17�per�le�controversie�di�cui�all'art.�68�del�D.Legislativo�3�febbraio�1993,�

n.�29�(cioe�per�le�controversie�relative�al�pubblico�impiego�c.d.�contrattualizzato),�secondo�
cui�nel�trasferire�dette�controversie�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo�
alla�giurisdizione�del�giudice�ordinario,�si�era�operata�la�distinzione�tra�controversie�relative�
a�questioni�attinenti�al�rapporto�di�lavoro�sorte�successivamente�al�30�giugno�1998�che�tran-
sitavano�al�giudice�ordinario�a�partire�dal�1.�luglio�1998�e�controversie�relative�a�questioni�
sorte�anteriormente�a�tale�data,�che�restavano�attribuite�al�giudice�amministrativo.�
Secondo�l'assunto�degli�appellanti�la�ragione�della�incostituzionalita�risiederebbe�nella�
mancanza�di�una�disciplina�simmetrica�benche�rovesciata�tra�giudice�ordinario�e�giudice�
amministrativo�nel�presupposto,�ovviamente,�della�correttezza�costituzionale�della�disciplina�
adottata�per�il�trapasso�della�controversia�sul�pubblico�impiego�dal�giudice�amministrativo�
al�giudice�ordinario.�

Nella�mancanza�di�simmetria�nel�senso�anzidetto�si�e�ravvisato�il�contrasto�del�comma�
17�dell'art.�45�citato�con�gli�articoli�24,�113�e�42�della�Costituzione.�

Pero�e�evidente�che�l'enunciazione�del�motivo�a�sostegno�della�denunciata�incostituzio-
nalita�non�ha�alcun�riferimento�con�i�singoli�articoli�della�costituzione�di�cui�si�osserva�la�
violazione.�

Non�con�l'art.�24,�per�altro�genericamente�richiamato�senza�specificare�la�norma�speci-
fica�in�esso�contenuta,�in�quanto�la�mancata�distinzione�non�impediva�agli�appellanti�di�far�
valere�le�loro�ragioni�di�fronte�al�giudice�competente,�con�l'osservanza�naturalmente�delle�
norme�processuali�prescritte�di�cui�si�e�detto.�

Non�con�riferimento�all'art.�113�di�cui�per�altro�gli�appellanti�parimenti�non�indicano�a�
quali�dei�tre�commi�di�detto�articolo,�regolanti�diverse�fattispecie,�intendano�riferirsi.�

Infine,�sebbene�riguardo�all'articolo�42�si�sia�chiarito�che�il�riferimento�e�al�suo�terzo�
comma,�non�appare�collegabile�lo�stesso�motivo�di�disparita�al�contenuto�di�detto�comma,�
secondo�cui��la�proprieta�privata�puo�essere,�nei�casi�preveduti�dalla�legge,�e�salvo�inden-
nizzo,�espropriata�per�motivi�di�interesse�generale�,�atteso�che�di�per�se�l'attribuzione�ad�un�
unico�giudice�della�verifica�della�legittimita�di�un�procedimento�espropriativo�e�di�eventuali�
ragioni�di�risarcimento�del�danno�non�scalfisce�affatto�il�dettato�costituzionale.�

In�realta�gli�appellanti,�pur�non�denunciando�espressamente�la�violazione�dell'art.�3,�
1.�comma�della�Costituzione,�che�sancisce�il�principio�costituzionale�della�ragionevolezza�e�
del�divieto�di�trattamento�normativo�difforme�di�situazioni�eguali,�ne�hanno�invocato�la�
sostanza.�Ma�a�torto,�essendo�evidente�che�non�ricorre�affatto�alcuna�identita�di�situazione�
di�fronte�a�diverse�materie.�

Nell'un�caso,�quello�concernente�l'attribuzione�della�giurisdizione�esclusiva�al�giudice�
amministrativo�per�il�risarcimento�del�danno�derivante�da�atti�illegittimi�in�materia�di�espro-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

priazione,�il�legislatore�costituzionale�si�e�attenuto�alla�regola�generale�sancita�dall'art.�5�del�
c.p.c.,�secondo�cui�la�giurisdizione�e�la�competenza�si�determinano�con�riguardo�alla�legge�
vigente�e�allo�stato�di�fatto�esistente�al�momento�della�proposizione�della�domanda.�

Nel�secondo�caso,�cioe�quello�relativo�alle�controversie�sul�pubblico�impiego,�ha�dero-
gato�a�tale�principio,�stabilendo�la��perpetuatio� 
della�giurisdizione�del�giudice�amministra-
tivo�non�con�riferimento�alla�legge�vigente�al�momento�della�domanda,�ma�a�quello�della�
insorgenza�della�questione�in�controversia�anteriormente�alla�data�in�cui�avveniva�il�trapasso�
al�giudice�ordinario.�E�cio�come�e�reso�chiaro�dai�lavori�preparatori,�allo�scopo�di�non�far�
gravare�sul�giudice�ordinario�l'immediato�afflusso�di�migliaia�di�controversie,�che�avrebbero�
inceppato�l'avvio�nel�nuovo�contenzioso�trasferito.�

Trattasi�di�un�apprezzamento�discrezionale�sicuramente�legittimo�di�fronte�a�situazioni�
oggettivamente�differenti.�

In�definitiva�l'articolata�questione�di�costituzionalita�e�manifestamente�infondata.�

L'appello,�conclusivamente,�deve�essere�respinto�(omissis)�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La 
destituzione 
dei 
pubblici 
dipendenti 
nell'evoluzione 
normativa 
e 
giurisprudenziale: 
rapporti 
tra 
procedimento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 


(Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quarta, 
decisione 
9 
dicembre 
2002, 
n. 
6669) 


Il 
testo 
unico 
degli 
impiegati 
civili 
dello 
Stato. 
La�destituzione�del�pubblico�dipendente�appartiene�al�genus 
delle�san-
zioni�disciplinari�descritte,�negli�artt.�79-85�del�d.P.R.�n.�3�del�1957,�al�fine�
di�prevenire�i�comportamenti�qualificabili�come�infrazioni.�In�quanto�misura�
espulsiva,�la�destituzione�comporta�la�reiezione�dall'ufficio�dell'impiegato,�
non�piu�ritenuto�degno�di�continuare�a�prestare�servizio�nell'Amministra-
zione�dello�Stato.�
Nella�terminologia�del�testo�unico�il�vocabolo�e�usato�per�individuare�
tanto�la�sanzione�che�e�possibile�adottare�nei�confronti�dei�pubblici�impiegati�
a�seguito�di�apposito�procedimento�(destituzione�c.d.�disciplinare),�quanto�
quella�conseguente�ad�una�condanna�inflitta�dal�giudice�penale�automatica-
mente,�ossia�senza�procedimento,�nei�confronti�del�dipendente�condannato,�
con�sentenza�passata�in�giudicato,�per�reati�di�particolare�natura�(destitu-
zione�di�diritto).�
La�destituzione�c.d.�disciplinare�e�una�sanzione�che�interrompe�definiti-
vamente�il�rapporto�di�impiego�a�suo�tempo�instaurato�e�puo�essere�irrogata�
in�presenza�delle�infrazioni�tassativamente�indicate�dal�legislatore�nell'art.�84�
del�testo�unico�imp.�civ.�dello�Stato.�
Il�successivo�art.�85,�nel�testo�originario,�prevedeva,�invece,�fino�al�
14�ottobre�1988,�data�in�cui�la�Corte�costituzionale�lo�ha�dichiarato�parzial-
mente�illegittimo,�i�casi�comportanti�la�destituzione�di�diritto.�Ai�sensi�di�tale�
articolo,�infatti,�l'impiegato�incorreva�nella�destituzione,�prescindendo�da�un�
procedimento�disciplinare:�
a) 
per�condanna�passata�in�giudicato�per�delitti�contro�la�personalita�
dello�Stato,�esclusi�quelli�previsti�nel�capo�IV�del�titolo�I�del�libro�II�del�
codice�penale;�ovvero�per�delitti�di�peculato,�malversazione,�concussione,�cor-
ruzione;�per�delitti�contro�la�fede�pubblica,�esclusi�quelli�di�cui�agli�artt.�457,�
495,�498�del�codice�penale,�per�delitti�contro�la�moralita�pubblica�ed�il�
costume�previsti�dagli�artt.�519,�520,�521,�531,�532,�533,�534,�535,�536�e�537�
del�codice�penale�e�per�delitti�di�rapina,�estorsione,�millantato�credito,�furto,�
truffa,�ed�appropriazione�indebita.�
b) 
per�condanna�passata�in�giudicato,�che�importi�l'interdizione�per-
petua�dai�pubblici�uffici�ovvero�l'applicazione�di�una�misura�di�sicurezza�
detentiva�o�della�liberta�vigilata.�
Questo�secondo�tipo�di�destituzione�era�definita��di�diritto��perche�rap-
presentava�una�conseguenza�automatica�di�tali�condanne,�anche�se�per�la�
sua�applicazione�occorreva�comunque�un�atto�dell'Amministrazione,�che�
ponendosi�come�atto�dovuto�non�necessitava�di�alcun�procedimento�discipli-
nare�per�la�sua�adozione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A�giustificare�il�provvedimento�fortemente�afflittivo,�piu�che�la�gravita�
della�pena�inflitta,�era�la�particolare�tipologia�dei�reati,�tutti�espressioni�sin-
tomatiche�di�una�personalita�che�esclude�nel�reo�l'ulteriore�idoneita�all'eserci-
zio�del�pubblico�ufficio�in�quanto�ex�se�idonei�a�concretare�una�assoluta�
mancanza�di�senso�morale�e�un�evidente�tradimento�della�fiducia�riposta�nel-
l'incolpato�e�del�rapporto�che�lo�lega�all'Amministrazione�dalla�quale�egli�
dipende.�

L'art.�85�del�T.U.�cos|�formulato�diede�subito�luogo�ad�una�serie�copiosa�
di�ricorsi�da�parte�dei�dipendenti�pubblici�volti�ad�ottenere�che�l'automatismo�
tra�condanna�penale�e�destituzione�di�diritto�fosse�reciso�e�che�quest'ultima�
fosse�la�conseguenza�di�una�autonoma�valutazione�disciplinare�dei�fatti�e�
delle�circostanze�poste�a�carico�del�dipendente.�

La�giurisprudenza�amministrativa,�dopo�aver�ritenuto�per�un�lungo�
periodo�manifestamente�infondate�le�questioni�di�legittimita�costituziona-
le(1)�sollevate�ha�poi�mutato�indirizzo�invocando�l'intervento�della�Corte�
costituzionale.�

Gli�interventi�della�Corte�Costituzionale(2).�
La�Corte�Costituzionale�ha�affrontato�la�questione�di�legittimita�costitu-
zionale�dell'art.�85�del�testo�unico�3/1957�due�volte�a�distanza�di�circa�due�
anni,�giungendo�a�soluzioni�esattamente�opposte.�
In�un�primo�momento,�con�la�sentenza�n.�270�del�19�dicembre�1986(3),�
pur�riconoscendo�che�l'ordinamento�odierno�andava�essenzialmente��verso�
l'esclusione�di�sanzioni�rigide��e�che�la�destituzione�di�diritto�contrastava�viva-
mente�con�tale�tendenza,�la�Corte�costituzionale�dichiaro�inammissibili�le�
questioni�sollevate�dai�giudici�remittenti,�assumendo�che�spettava�al�legisla-
tore��prestare�omogenei�e�ben�identificati�rimedi�esaustivi�.�Pertanto,�pur�pro-
nunciando�una�sentenza�di�rigetto,�la�Corte�lasciava�chiaramente�intendere�
la�gravita�del�problema�e�l'urgenza�dell'intervento�del�legislatore.�
La�protratta�insensibilita�del�legislatore�nei�riguardi�delle�sollecitazioni�
della�Corte�e�l'insistenza�dei�giudici�amministrativi�che�continuavano�a�solle-
vare�la�stessa�questione�di�illegittimita�,�hanno�indotto�la�Corte�a�pronun-
ciarsi�nuovamente�sull'argomento.�

(1)�Prima�degli�interventi�della�Corte�(sent.�14�ottobre�1988,�n.�971,�Foro�it.,�1989,�I,�22,�
n.�Virga)�e�del�legislatore�(legge�n.�19�del�7�febbraio�1990),�la�legittimita�della�destituzione�
di�diritto�dopo�la�condanna�penale�con�interdizione�dai�pubblici�uffici�erastata�piu�volte�
affermata�dalla�giurisprudenza:�v.�Tar�Piemonte,�sez.�II,�19�settembre�1985,�n.�333,�id.,�Rep.�
1986,�voce�Impiegato�degli�enti�locali,�n.�29;�Tar�Basilicata,�3�ottobre�1980,�n.�217,�id,�1982,�
III,�84.�
(2)�In�dottrina:�Caponi, 
Incapacita�di�accedere�ai�pubblici�impieghi�e�destituzione�a�
seguito�di�condanne�penali,�in�Foro�amm.,�1988,�3477;�Nizza, 
Innovazioni�nella�disciplina�della�
destituzione�di�diritto,�in�Riv.�Amm.,�1989,�21;�Travi, 
Sospensione�cautelaredelpubblico�impie-
gatoperprocedimentopenale,�edestituzionepercondannapenale:probleminonrisolti,�in�Giur.�
Costit.,�1989,�I,�2729;�id.,�Rilevanza�della�questione�di�legittimita�costituzionale�di�disposizioni�
abrogate�e�destituzione�di�diritto�delpubblico�dipendente,�in�Giur.�Costit.,�1992,�3482.�

(3)�Foro�it.,�Rep.�1987,�voce�Impiegato�dello�Stato�e�pubblico,�n.�1068.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Con�la�sentenza�n.�971�del�14�ottobre�1988�(4)�essa�ha�ribaltato�le�con-
clusioni�a�cui�era�giunta�pochi�anni�addietro.�Con�una�pronuncia�riconduci-
bile�al�genus�delle��sentenze�manipolatrici��ha�dichiarato�l'illegittimita�costi-
tuzionale�dell'art.�85,�lett.�a)�del�d.P.R.�10�gennaio�1957,�n.�3�e�dell'art.�236�
D.lg.�pres.�Sicilia�29�ottobre�1955,�n.�6�(5)�(che�estende�ai�dipendenti�degli�
enti�locali�in�Sicilia�l'art.�85�cit.)�nella�parte�in�cui�non�prevedevano,�in�luogo�
del�provvedimento�di�destituzione�di�diritto,�l'apertura�e�lo�svolgimento�del�
procedimento�disciplinare.�

Alla�luce�delle�argomentazioni�gia�esposte�nella�sentenza�270/1986,�
con�riferimento�soprattutto�alla�tendenza�dell'ordinamento��verso�l'esclu-
sione�di�sanzioni�rigide�avulse�da�un�confacente�rapporto�di�adeguatezza�con�
il�caso�concreto�,�giungeva�quindi�a�giudicare�inammissibile�una�sanzione�
che�si�sottraesse�a�quella�valutazione�di�congruita�che�e�tipica�del�procedi-
mento�disciplinare.��L'indispensabile�gradualita�sanzionatoria,�ivi�compresa�
la�misura�massima�destitutoria��postulava,�quindi,�a�giudizio�della�Corte,�
che�le�valutazioni�relative�fossero�ricondotte��alla�naturale�sede�di�valuta-
zione:�il�procedimento�disciplinare,�in�difetto�di�che�ogni�relativa�norma�
risulta�incoerente,�per�il�suo�automatismo,�e�conseguentemente�irrazionale�ex�
art.�3�Cost.�.�

A�seguito�della�pronuncia�del�giudice�delle�leggi,�il�testo�dell'art.�85�T.U.�
diveniva�il�seguente:��L'impiegato�incorre�nella�destituzione�di�diritto,�
escluso�il�procedimento�disciplinare:�b)�per�condanna,�passata�in�giudicato,�
che�importi�l'interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�ovvero�l'applicazione�
di�una�misura�di�sicurezza�detentiva�o�della�liberta�vigilata�.�La�Corte,�cioe�,�
dichiarando�l'illegittimita�costituzionale�soltanto�dell'art.�85�lett.�a)�del�T.U.,�
ha�lasciato�indenni�le�due�ipotesi�di�destituzione�ipso�iure�descritte�alla�
lett.�b)�dello�stesso�articolo.�I�fatti�che,�viceversa,�hanno�dato�luogo�ad�una�
condanna�per�i�reati�di�cui�all'art.�85�lett.�a),�dovranno,�d'ora�in�poi,�essere�
apprezzati�in�sede�di�procedimento�disciplinare�e,�non�piu�automaticamente,�
ma�previa�adeguata�ponderazione�della�fattispecie�criminosa�accertata�in�
sede�penale,�potranno�dar�luogo�all'applicazione�di�sanzioni�disciplinari,�fino�
a�quella�massima�della�destituzione.�

L'intervento�del�legislatore:�contenuti�ed�ambito�applicativo�della�legge�7feb-

braio�1990,�n.�19�(6).�

La�mutata�sensibilita�formatasi�in�subiecta�materia�ha�indotto�il�legisla-
tore�a�consacrare�con�legge�le�istanze�fatte�proprie�tanto�dalla�giurisprudenza�
amministrativa�quanto�dalla�Corte�costituzionale.�E�quindi�intervenuta�la�

(4)�id.,�cit.�
(5)�id.,�Rep.�1991,�Sicilia,�n.�66.�
(6)�In�dottrina:�Marsili, 
La�destituzione�dei�pubblici�dipendenti,�in�Nuova.�Rass.,�1991,�
1818;�Nobile,�La�destituzione�del�pubblico�dipendente:�spunti�per�una�riflessione,�in�Riv.�

Amm.�1991,�1490;�Pone,�La�destituzione�dei�pubblici�dipendenti�dopo�le�modifiche�introdotte�

dall'art.�9dellalegge7febbraio1990n.�19edallalucedeirapportiintercorrentitrailprocedi-

mento�disciplinare�e�la�nuova�disciplina�del�processo�penale,�ibid.,�2194;�Raimondi,�Esiste�

ancora�la�destituzione�di�diritto?,�in�Foro�amm.,�1992,�2088.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

legge�7�febbraio�1990,�n.�19,�recante�modifiche�in�tema�di�circostanze,�
sospensione�condizionale�della�pena�e�destituzione�dei�pubblici�dipendenti,�il�
cui�art.�9�recita:��Il�pubblico�dipendente�non�puo��essere�destituito�di�diritto�
a�seguito�di�condanna�penale.�E�abrogata�ogni�altra�disposizione�di�legge.�
La�destituzione�puo��sempre�essere�inflitta�all'esito�del�procedimento�discipli-
nare�che�deve�essere�proseguito�o�promosso�entro�centottanta�giorni�dalla�
data�in�cui�l'amministrazione�ha�avuto�notizia�della�sentenza�irrevocabile�di�
condanna�e�concluso�nei�successivi�novanta�giorni�.�

Con�l'art.�10�il�legislatore�ha�dettato�una�disciplina�intertemporale�a�
tutela�del�soggetto�gia��incorso�nella�destituzione�di�diritto,�prevedendone�la�
riammissione�in�servizio�a�domanda�(art.�10,�comma�2).�L'intento�e��quello�
di�uniformare�tutte�le�situazioni�conseguenti�ad�un�provvedimento�di�destitu-
zione�de 
iure 
emesso�nella�vigenza�di�una�norma�dichiarata�incostituzionale;�
recuperando�il�dipendente�all'Amministrazione�tutte�le�volte�in�cui�l'esito�del�
procedimento�disciplinare�evidenzi�una�condotta�non�incompatibile�con�le�
esigenze�di�servizio.�

Con�tale�normativa�il�legislatore�ha�inteso�dare�una�generale�e�uniforme�
disciplina�alla�materia�della�destituzione�del�pubblico�dipendente,�eliminando�
quegli�automatismi�espulsivi�che�non�consentivano�di�correlare�l'entita��della�
sanzione�all'effettiva�gravita��del�fatto.�

Mentre�l'art.�10�sopra�riportato�non�pone�particolari�problemi�interpre-
tativi,�la�lettera�dell'art.�9�ha�invece�ingenerato�dubbi�in�ordine�alla�sua�por-
tata�applicativa,�con�particolare�riferimento�alla�disposta�testuale�abroga-
zione��di�ogni�contraria�disposizione�di�legge�.�

Si�e��cioe��posto�il�problema�della�sopravvivenza�o�meno�nell'ordina-
mento�dell'art.�85�lett.�b) 
del�T.U.,�che,�come�gia��detto,�immune�dalla�cen-
sura�di�illegittimita��costituzionale,�riguardante�la�sola�lett.�a) 
dello�stesso�
articolo,�continua�a�prevedere�due�ipotesi�di�destituzione�inflitta�ipso 
iure:�
condanna�penale�passata�in�giudicato�che�importi�l'interdizione�perpetua�
dai�pubblici�uffici�ovvero�applicazione�di�misure�di�sicurezza�detentive�o�
della�liberta��vigilata.�

Al�problema�prospettato�non�e��stata�data�risposta�univoca(7),�ritenen-
dosi�da�taluni,�che�il�legislatore�del�1990�avrebbe�cancellato�dal�nostro�ordi-
namento�la�destituzione�di�diritto,�abrogando�tutte�le�disposizioni�che�la�pre-
vedono�e,�quindi,�anche�la�lett.�b) 
dell'art.�85�T.U.�imp.�civ.�St.,�che�la�con-
templa�in�relazione�alla�condanna�alla�pena�accessoria�dell'interdizione�
perpetua�dai�pubblici�uffici,�e�sostenendosi�da�altri�che�l'art.�9�della�legge�

n.�19�del�1990,�nell'affermare�che�il�pubblico�dipendente�non�puo��essere�desti-
tuito�di�diritto�a�seguito�di�condanna�penale,�non�puo��riferirsi�alle�ipotesi�di�
interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�bens|��alla�sola�destituzione�di�diritto�
per�effetto�della�mera�condanna�penale�(8).�
(7)�V.�per�la�rassegna�giurisprudenziale�sull'argomento�supra 
nota�n.�1�al�Cons.�Stato�
6669/02�che�precede.�
(8)�Cfr.�Cons.�Stato,�sez.�V,�23�aprile�1998,�n.�468,�Foro 
it.,�Rep. 
1998,�voce�Impiegato 
dello 
Stato,n.�1164.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Ovviamente�fra�i�sostenitori�della�prima�tesi�non�si�e�mancato�di�osser-
vare�come,�costituendo�la�pena�accessoria�dell'interdizione�perpetua�dai�pub-
blici�uffici�un�effetto�penale�della�condanna,�la�Commissione�di�disciplina�
prima�e�l'Amministrazione�poi��non 
possono 
che 
disporre, 
in 
sede 
disciplinare, 
la 
destituzione 
dall'impiego 
con 
provvedimento 
che 
non 
ha 
carattere 
costitutivo 
ma 
solo 
dichiarativo 
di 
uno 
status�conseguente 
al 
giudizio 
penale 
definitivo 
nei 
confronti 
del 
dipendente�(9). 


Il�quadro�normativo,�nell'ambito�del�quale�occorre�muoversi�per�defi-
nire�la�questione,�ha�avuto,�pero�,�modo�di�precisarsi�ulteriormente,�cos|�
come�ha�avuto�modo�di�definirsi�l'esatta�portata�delle�pronunce�della�Corte�
costituzionale�che�ha,�in�piu�occasioni,�ritenuto�inapplicabile,�sotto�la�
vigenza�del�regime�dell'art.�85,�lett.�b) 
d.P.R�n.�3�del�1957,�il�divieto�di�auto-
matismo�sanzionatorio�all'ipotesi�di�doverosa�interdizione�perpetua�dai�pub-
blici�uffici�prevista�dall'art.�29,�comma�1,�c.p.,�trattandosi�di�pena�accessoria�
ragionevolmente�prevista�dal�legislatore�per�finalita�di�difesa�sociale�e�di�
prevenzione�speciale�e�di�cui�la�pubblica�amministrazione�non�puo�che�pren-
dere�atto�(10).�

Alla�luce�della�evoluzione�normativa�e�giurisprudenziale�della�Corte�
costituzionale�la�materia�puo�,�quindi,�dirsi�giunta,�per�la�parte�che�qui�inte-
ressa,�ad�un�assetto�stabile,�alla�cui�stregua�e�oggi�da�riconoscersi,�che�il�
soggetto�interdetto�perpetuamente�dai�pubblici�uffici�ex 
art.�28�c.p.,�non�
puo�accedere�agli�stessi,�ove�ancora�estraneo�alla�pubblica�amministrazione,�
ne�permanere�in�servizio�ove�gia�dipendente,�senza�la�necessita�,�in�quest'ul-
timo�caso,�del�previo�ricorso�al�procedimento�disciplinare.�L'art.�9,�comma�
1,�della�legge�n.�19�del�1990,�non�ha,�dunque,�abrogato�ogni�disposizione�di�
legge�contrastante�con�il�divieto�dell'automatica�destituzione�e�il�suo�ambito�
di�operativita�deve�essere�ristretto�alla�sola�destituzione�di�diritto�per�effetto�
della�mera�condanna�penale,�quale�era�prevista�dall'art.�85,�lett.�a) 
del�

d.P.R.�n.�3�del�1957�prima�che�la�suprema�Corte�ne�dichiarasse�l'illegittimita�
costituzionale.�E�cio�si�giustifica�sol�se�si�consideri�che,�mentre�nell'ipotesi�
di�destituzione�del�pubblico�dipendente�per�mera�condanna�a�pena�deten-
tiva,�i�fatti�che�vi�hanno�dato�causa�ben�possono�formare�oggetto�di�una�
autonoma�valutazione�disciplinare�per�verificare�la�compatibilita�della�con-
danna�con�la�permanenza�in�servizio�del�dipendente,�nell'ipotesi�di�destitu-
zione�per�interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�la�pubblica�amministra-
zione�datrice�di�lavoro�non�puo�che�prendere�atto�del�diretto�e�immediato�
contenuto�di�una�pena�accessoria,�non�modificabile�a�seguito�di�procedi-
mento�disciplinare.�
(9)�T.A.R.�Sicilia,�Palermo,�sez.�II,�8�maggio�1992,�n.�257,�id.,�Rep.�1992,�voce�cit.,�
n.�1151.�
(10)�Cfr.�Corte�cost.,�9�luglio�1999,�n.�286,�cit.;�18�luglio�1997,�n.�249,�id.,�Rep.1997,�voce�
Impiegato 
degli 
enti 
locali,�n.�48;�30�maggio�1995,�n.�203,�id.,�Rep.�1995,�voce�Impiegato 
dello 
Stato 
e 
pubblico,n.216�ein�Giur. 
it.,�1995,�I,�619,�con�nota�di�Alfano;�27�aprile�1993,�
n.�197,�Foro 
it.,�1994,�I,�385�e�in�Cons. 
Stato,�1994,�II,�343,�con�nota�di�Viola;�7�novembre�
1989,�n.�490,�Foro 
it.,�1990,�I,�21.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La 
legge 
27 
marzo 
2001, 
n. 
97 
e 
il 
divieto 
degli 
automatismi 
espulsivi(11).�
Alla�luce�dell'indirizzo�espresso�dalla�Corte�costituzionale�sulla�legitti-
mita�dell'espulsione�automatica�a�seguito�di�condanna�alla�interdizione�per-
petua�dai�pubblici�uffici,�il�legislatore�ha�recentemente�introdotto,�con�l'art.�5�
della�legge�27�marzo�2001,�n.�97,�recante�norme�sul�rapporto�tra�procedi-
mento�penale�e�procedimento�disciplinare�ed�effetti�del�giudicato�penale�nei�
confronti�dei�dipendenti�delle�amministrazioni�pubbliche(12),�un'ulteriore�
ipotesi�di�automatismo�espulsivo,�senza,�cioe�,�la�mediazione�di�un�procedi-
mento�disciplinare.�
Il�riferimento�e�all'art.�32-quinquies 
c.p.,�introdotto�dall'art.�5,�comma�2,�
legge�n.�97�cit.,�secondo�il�quale:���Salvo�quanto�previsto�dagli�articoli�29�e�
31,�la�condanna�alla�reclusione�per�un�tempo�non�inferiore�a�tre�anni�per�i�
delitti�di�cui�agli�articoli�314,�primo�comma,�317,�318,�319,�319-ter 
e320�
importa�altres|�l'estinzione�del�rapporto�di�lavoro�o�di�impiego�nei�confronti�
del�dipendente�di�amministrazioni�od�enti�pubblici�ovvero�di�enti�a�preva-
lente�partecipazione�pubblica�.�
Anche�questa�norma�dovrebbe�resistere�ad�ipotetiche�censure�di�illegitti-
mita�costituzionale,�considerando�che�l'estinzione�del�rapporto�di�impiego�o�
di�lavoro�prevista�dall'art.�5,�comma�1,�legge�cit.,�cos|�come�l'interdizione�
perpetua�dai�pubblici�uffici,�non�e�una�misura�espulsiva�di�natura�discipli-
nare,�ma�una�sanzione�penale�accessoria�che�si�aggiunge�a�quelle�gia�previste�
dall'art.�19�c.p.,�e�che�consegue�di�diritto�alla�condanna�definitiva�come�
effetto�penale�di�essa�ai�sensi�dell'art.�20�del�c.p.(13)�
Dal�confronto�fra�le�varie�fattispecie�in�esame�si�ricava�il�seguente�
assetto�normativo:�
1) 
quando�la�sanzione�penale�principale�comporta�l'applicazione�della�
pena�accessoria�dell'interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�il�rapporto�di�
lavoro�alle�dipendenze�della�pubblica�amministrazione�si�estingue�automati-
camente�per�effetto�della�sentenza�definitiva,�indipendentemente�dalla�tipolo-

(11)�Tra�i�primi�commenti�alla�legge�27�marzo�2001�n.�97,�v.:�Baioni, 
Procedimento 
penale 
a 
carico 
dei 
dipendenti 
pubblici: 
le 
nuove 
conseguenze 
disciplinari, 
in�Giornale 
Dir. 
amm., 
2001,�869; 
Bordignon, 
Glieffettidelgiudicatopenalesulprocedimentodisciplinarealla 


luce 
della 
legge 
27 
marzo 
2001 
n. 
97: 
prime 
indicazioni, 
in�Giur. 
Merito, 
2001,�1229; 
Bosco, 


Prime 
riflessioni 
sulla 
nuova 
disciplina 
legislativa 
del 
procedimento 
disciplinare 
a 
carico 
del 


pubblico 
dipendente 
indagato 
o 
condannato 
in 
sede 
penale, 
in�Giust. 
Amm., 
2001,�1124; 
For-

lenzA 
E 
Bricchetti, 
Commentoallalegge27marzo2001n. 
97,normesulrapportotraproce-

dimento 
disciplinare 
edeffetti 
delgiudicatopenale 
nei 
confrontideidipendenti 
delle 
amministra-

zioni 
pubbliche, 
in�Guida 
al 
dir., 
2000, 
fasc.�16,�69;�Papadia, 
Norme 
sul 
rapporto 
tra 
procedi-

mento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 
ed 
effetti 
del 
giudicato 
penale 
nei 
confronti 
dei 


dipendenti 
delle 
amministrazioni 
pubbliche, 
in�Riv. 
Personale 
ente 
locale, 
2001,�491;�Rotel-

lini, 
Procedimento 
disciplinare 
e 
procedimento 
penale. 
Profili 
applicativi 
della 
legge 


n. 
97/2001, 
in�Ragiusan, 
2001,�fasc.�204,�208.�
(12)�In�G.U.,�parte�I,�n.�80�del�5�aprile�2001.�
(13)�Per�un�primo�commento�all'art.�5,�legge�n.�97�del�2001�v.�gli�autori�citati�supra,�
nota�11.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

gia�del�reato�commesso�dal�dipendente,�purche�si�tratti�di�un�delitto�e�la�con-
danna�alla�reclusione�non�sia�inferiore�ai�cinque�anni,�e�comunque�quando�
il�dipendente�e�condannato�all'ergastolo;�

2) 
quando�la�sanzione�penale�principale�e�stata�comminata�per�taluno�
dei�delitti�indicati�nell'art.�3,�comma�1,�della�legge�n.�97�del�2001�e�la�con-
danna�non�e�inferiore�ai�tre�anni�di�reclusione,�il�rapporto�di�lavoro�si�estin-
gue�per�effetto�della�sentenza�penale�di�condanna;�

3) 
quando�la�sanzione�penale�principale�e�stata�comminata�per�altri�
delitti�comunque�previsti�dalla�normativa�vigente,�e�la�pena�non�e�inferiore�
ai�tre�anni,�o�il�reato�e�stato�commesso�con�violazione�dei�doveri�d'ufficio�
connessi�all'esercizio�di�una�pubblica�funzione,�il�rapporto�di�lavoro�e�
sospeso�per�effetto�dell'automatico�operare�dell'interdizione�temporanea�dai�
pubblici�uffici.�

Al�di�fuori�dei�casi�descritti,�l'art.�5,�comma�4,�della�legge�in�esame,�pre-
scrive�che,�ove�sia�pronunciata�sentenza�penale�irrevocabile�di�condanna,�
nei�confronti�dei�dipendenti�indicati�nel�comma�1�dell'art.�3,�ancorche�a�pena�
condizionalmente�sospesa,�l'estinzione�del�rapporto�di�lavoro�o�di�impiego�
puo�essere�pronunciata�solo�a�seguito�di�procedimento�disciplinare,�che�deve�
essere�avviato�o�riassunto�entro�novanta�giorni�dalla�piena�conoscenza�della�
sentenza�definitiva�di�condanna�comunicata�da�parte�della�competente�can-
celleria�del�giudice�che�la�ha�emessa.�Il�procedimento�disciplinare�deve�con-
cludersi,�salvi�termini�diversi�previsti�dai�contratti�collettivi�nazionali�di�
lavoro,�entro�i�successivi�centottanta�giorni�decorrenti�dal�termine�di�inizio�

o�di�proseguimento,�fermo�quanto�disposto�dall'art.�653�del�codice�di�proce-
dura�penale.�
Sentenze 
richiamate: 
Corte 
cost. 
9 
luglio 
1999, 
n. 
286; 
19 
aprile 
1993, 


n. 
197; 
25 
ottobre 
1989, 
n. 
490; 
Cons. 
Stato, 
sez. 
VI, 
28 
settembre 
2001, 
n. 
5163; 
sez. 
V, 
23 
aprile 
1998, 
n. 
468; 
Cons. 
reg. 
sic., 
3 
aprile 
2000, 
n. 
173; 
Cons. 
Stato, 
ad. 
Plen., 
19 
gennaio 
1999, 
n. 
1; 
sez. 
VI, 
25 
giugno 
2002, 
n. 
3476; 
sez. 
VI, 
25 
settembre 
2000, 
n. 
5029; 
sez. 
VI, 
26 
giugno 
2000, 
n. 
3605. 


Dott.ssa 
Emanuela 
Rosano. 


Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
quarta, 
decisione 
9 
dicembre 
2002, 
n. 
6669 
^Pres. 
P.�Salvatore�^

Est. 
V.�Poli�Ministero�dell'�Economia�e�delle�Finanze�(avv.�Stato�F.�Basilica)�c.F.A.�

(Avv.�Milia).�(Riforma 
T.A.R. 
Abruzzo, 
Pescara, 
24febbraio, 
n. 
206). 


LaPubblicaAmministrazione, 
inpresenzadiunasentenzapenaledicondannaconcommi-

nazione 
di 
pena 
accessoria 
interdittiva, 
deve 
disporre 
la 
cessazione 
dal 
servizio 
del 
dipendente, 


conunprovvedimento 
chehacaratterediatto 
vincolato, 
dichiarativo 
diuno 
status�conseguente 


al 
giudizio 
penale 
definitivo 
nei 
confronti 
del 
dipendente 
(1).�

(1)�Nello�stesso�senso�si�era�espressa�la�Corte�costituzionale�(sent.�9�luglio�1999,�n.�286,�
Foro 
it.,�2000,�I,�321,�con�nota�di�richiami),�dichiarando�non�fondata�la�questione�di�legitti-
mita�costituzionale�dell'art.�29,�1.�comma,�c.p.�in�riferimento�all'art.�3�Cost.,�nella�parte�in�
cui�prevede�che�la�condanna�alla�reclusione�per�un�tempo�non�inferiore�a�cinque�anni�com-
porta�l'interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici.�Sui�rapporti�tra�l'interdizione�dai�pubblici�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sono�irrilevanti,�aifini�della�legittimita�della�destituzione�di�diritto�dal�servizio�in�seguito�a�

condanna�penale,�i�provvedimenti�di�grazia�presidenziale�condizionati�e�di�riabilitazione�che�il�

pubblico�impiegato�consegua�successivamente�all'adozione�dell'atto�di�destituzione(2).�

(d.P.R.�10�gennaio�1957�n.�3,�testo�unico�delle�disposizioni�concernenti�lo�statuto�degli�impiegati�
civili�dello�Stato,�art.�85;�l.�7�febbraio�1990,�modifiche�in�tema�di�circostanze,�sospensione�condizionale�
della�pena�e�destituzione�dei�pubblici�dipendenti,�art.�9).�
�(omissis)�Fatto�e�diritto�1.�^Con�provvedimento�dell'Intendente�di�finanza�della�pro-
vincia�di�Pescara�prot.�n.�16\Ris.�del�18�aprile�1989,�veniva�sospeso�obbligatoriamente�dal�
servizio�con�decorrenza�2�aprile�1989,�a�mente�dell'art.�91,�comma�1,�t.u.�imp.�civ.�st.,�l'inge-
gner�F.A.,�perche�tratto�in�arresto�per�il�reato�di�omicidio�volontario.�

2.�^Con�sentenza�della�Corte�di�Assise�di�Appello�de�l'Aquila�^n.�4�del�9�maggio�1990,�
divenuta�irrevocabile�il�successivo�6�novembre�a�seguito�del�rigetto�del�ricorso�in�cassazione�
(cfr.�sez.�I,�penale,�n.�3752�del�23�novembre�1990)�^l'A.,�riconosciuto�colpevole�dei�reati�di�
omicidio,�tentato�omicidio�e�porto�abusivo�di�arma�da�fuoco,�veniva�condannato:�
a)�alla�pena�principale�di�anni�otto�di�reclusione�e�lire�266.666�di�multa; 
b)�alla�pena�accessoria�dell'interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici; 
c)�alla�misura�di�sicurezza�del�ricovero�in�una�casa�di�cura�e�custodia�per�anni�tre. 


uffici�e�la�sanzione�della�destituzione,�la�prevalente�giurisprudenza�amministrativa�si�era�gia�
espressa�nel�senso�della�legittimita�dell'automatismo�espulsivo�a�fronte�della�statuizione�
penale,�anche�dopo�la�riforma�del�procedimento�disciplinare�nel�pubblico�impiego�di�cui�alla�
legge�19/1990:�v.�oltre�ai�richiami�in�nota�a�Corte�Cost.�286/1999�cit.,�Tar�Veneto,�sez.�I,�
1.�ottobre�2002,�n.�5936,�in�Trib.�Amm.�reg.,�2002,�I,�4332�(m);�Cons.�Stato,�sez.�VI,�28�set-
tembre�2001,�n.�5163,�in�Cons.�Stato,�2001,�I,�2169�(m);�Cons.�giust.�amm.�sic.,�3�aprile�
2000,�n.�173,�Foro�it.,�Rep.�2000,�voce�Impiegato�dello�Stato�epubblico,�n.�1443,�in�cui�si�chia-
risce�che�la�destituzione�dall'impiego�per�effetto�dell'interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�
pronunciata�dal�giudice�penale�costituisce�diretto�ed�immediato�contenuto�di�una�pena�
accessoria�di�cui�l'amministrazione�datrice�di�lavoro�deve�prendere�atto�eche�non�e�comun-
que�modificabile�in�base�ad�una�diversa�ponderazione�della�questione�in�sede�amministra-
tiva;�Cons.�Stato,�sez.�VI,�25�settembre�2000,�n.�5029,�id.,�Rep.�2000,�voce�cit.,�n.�1370;�Tar�
Calabria,�21�aprile�1999,�n.�481,�id.,�Rep.�1999,�voce�cit.,�n.�1415;�Tar�Sicilia,�13�luglio�1995,�

n.�640,�id.,�Rep.�1995,�voce�cit.,�n.�1020.�Sulla�impossibilita�della�riammissione�in�servizio�
dell'impiegato�destituito�dejure�con�interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici,�v.�Tar�Calabria,�
21�aprile�1999,�n.�481,�cit.;�Tar�Sicilia,�13�luglio�1995,�n.�640,�cit.;�Cons.�Stato,�commiss.�
spec.,�22�dicembre�1992,�n.�285,�id.,�Rep.�1993,�voce�cit.,�n.�1083;�21�dicembre�1992,�
n.�289/525,�id.,�Rep.�1994,�voce�cit.,�n.�1134;�11�novembre�1991,�n.�275/1991,�id.,�Rep.�1993,�
voce�cit.,�n.�1213.�Si�segnala,�infine,�Cass.,�sez�I,�24�aprile�2001,�id.,�Rep.�2001,�voce�Pena,�
n.�16,�che�ritenendo�non�comparabili�la�sanzione�della�degradazione�automatica�prevista�
per�il�militare�che�abbia�subito�una�condanna�cui�sia�conseguita�l'applicazione�della�pena�
accessoria�della�interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�e�quella�della�destituzione�prevista�
per�i�dipendenti�civili�dello�Stato�che�si�trovino�nella�stessa�situazione�processuale�posto�
che�la�degradazione�e�pena�accessoria,�applicata�in�esito�automatico�a�certi�tipi�di�condanna,�
e�tipizzata�in�funzione�della�qualita�di�militare�del�condannato,�dichiara�manifestamente�
infondata,�in�riferimento�agli�art.�3�e�27,�3.�comma�cost.,�la�questione�di�legittimita�costitu-
zionale�dell'art.�33�c.p.�mil.�pace.�
(2)�Nello�stesso�senso�v.�Cons.�Stato,�sez.�VI,�6�luglio�1988,�n.�913,�Foro�it.,�Rep.�1988,�
voce�Impiegato�dello�Stato�e�pubblico,�n.�1102,�il�quale�osserva�che�le�cause�estintive�della�
pena�(quali�il�condono,�la�sospensione�condizionale�e�la�riabilitazione)�non�fanno�venir�meno�
la�destituzione�di�diritto,�poiche�questa�si�collega�alla�sentenza�di�condanna�passata�in�giudi-
cato;�Corte�conti,�sez.�III,�pens.�civ.,�19�giugno�1987,�n.�60822,�id.,Rep.�1988,�voce�cit.,�
n.�1111;�Cons.�Stato,�sez.�III,�20�ottobre�1987,�n.�1074/1986,�id.,�Rep.�1991,�voce�cit.,�n.�193;�
Tar�Sicilia,�2�febbraio�1984,�n.�105,�id.,�Rep.�1984,�voce�cit.,�n.�979;�Tar�Basilicata,�3�ottobre�
1980,�n.�217,�id.,�1982,�III,�84,�con�nota�di�richiami.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

3.�^Con�decreto�del�direttore�generale�del�Dipartimento�delle�dogane�e�imposte�indi-
rette�^prot.�n.�12372�del�15�novembre�1991�^l'ingegner�A.�veniva�destituito�dall'impiego�
con�effetto�dalla�data�dell'intervenuta�sospensione�cautelare,�ai�sensi�dell'art.�85,�lett.�b),�
t.u.�imp.�civ.�st.,�per�essere�stato�interdetto�in�perpetuo�dai�pubblici�uffici.�
4.�^Avverso�tale�atto�l'A.�proponeva�ricorso�giurisdizionale�affidato�a�due�distinti�
motivi.�
Il�primo�incentrato�sulla�violazione�dell'art.�9,�legge�n.�19�del�1990,�non�essendo�stato�
sottoposto�a�procedimento�disciplinare.�
Il�secondo�teso�a�contestare�la�decorrenza�retroattiva�della�destituzione,�con�effetto�
dalla�data�della�sospensione�cautelare�obbligatoria.�

5.�^L'impugnata�sentenza�del�T.A.R.�per�l'Abruzzo�^sezione�staccata�di�Pescara�n
.�206�del�24�febbraio�1998:�
a) 
ha�accolto�il�primo�motivo�di�ricorso,�annullando�conseguentemente�la�destitu-
zione,�ravvisando�la�violazione�dell'art.�9�cit.,�nonche�della�portata�precettiva�e�dello�spirito�
della�sentenza�della�Corte�costituzionale�n.�971�del�14�ottobre�1988,�che,�pur�avendo�dichia-
rato�illegittimo�l'art.�85,�lett.�a) 
del�t.u.�imp.�civ.�st.,�avrebbe�utilizzato�una�traiettoria�argo-
mentativa�capace�di�includere�tutte�le�ipotesi�di�cessazione�del�rapporto�di�servizio�in�via�
automatica�e�dunque�anche�di�quelle�discendenti�dalla�interdizione�perpetua�dai�pubblici�
uffici�comminata�ex 
art.�28�c.p.�(a�tal�fine�il�primo�giudice�ha�richiamato�le�ordinanze�della�
Corte�nn.�403�del�1990�e�415�del�1991�come�emblematiche�dell'intento�della�Corte�stessa�di�
estendere�la�portata�dell'art.�9�cit.);�
b) 
ha�dichiarato�assorbito�l'esame�del�secondo�motivo.�

6.�^Con�ricorso�notificato�il�15�e�17�febbraio�1999,�il�Ministero�delle�finanze�proponeva�
appello�avverso�la�richiamata�sentenza�del�T.A.R.�
7.�^Si�costituiva�l'ingegner�A.,�deducendo�l'infondatezza�del�gravame�in�fatto�e�diritto,�
senza�riproporre�espressamente�l'esame�del�motivo�dichiarato�assorbito,�neppure�in�sede�di�
memoria�conclusionale.�
8.�^Con�ordinanza�collegiale�n.�868�del�1999,�veniva�accolta�la�domanda�di�sospensione�
dell'esecuzione�della�impugnata�sentenza.�
9.�^Lacausa�e��passata�in�decisione�all'udienza�pubblica�del�29�ottobre�2002.�
10.�^L'appello�e��fondato�e�deve�essere�accolto.�
La�tesi�posta�a�base�dell'impugnata�sentenza�e�contrastata�con�il�gravame�dell'ammini-
strazione�non�e��condivisa�dalla�sezione.�
Effettivamente�la�norma�sancita�dall'art.�9,�comma�1,�legge�n.�19�del�1990�^�il�pubblico�
dipendente�non�puo��essere�destituito�di�diritto�a�seguito�di�condanna�penale.�E�abrogata�
ogni�contraria�disposizione�di�legge.�La�destituzione�puo��essere�sempre�inflitta�all'esito�del�
procedimento�disciplinare.�.�.��^pone�un�rilevante�problema�in�ordine�al�rapporto�fra�il�pre-
cetto�in�essa�contenuto�^apparentemente�onnicomprensivo�^e�gli�effetti�ditalune�pene�
accessorie�come�l'interdizione�dai�pubblici�uffici�ex 
art.�28�c.p.,�o�la�rimozione�a�seguito�di�
perdita�del�grado�ex 
art.�29�c.p.m.p.,�o�ancora,�avuto�riguardo�all'estinzione�del�rapporto�
di�lavoro�o�di�impiego�ex 
art.�32-quinquies 
c.p.�introdotto�dalla�legge�27�marzo�2001,�n.�97�
che�comportano�necessariamente�l'allontanamento�del�pubblico�dipendente.�
Contrariamente�a�quanto�affermato�dal�primo�giudice,�nel�nostro�ordinamento�devono�
ritenersi�ancora�presenti�ipotesi�di�destituzione�automatica�anche�dopo�la�riforma�del�proce-
dimento�disciplinare�realizzata�dall'art.�9,�legge�n.�19�cit.,�giacche�l'affermazione�del�princi-
pio�della�ineluttabilita��del�procedimento�disciplinare,�non�concerne�le�pene�accessorie�di�
carattere�interdittivo:�qui,�infatti,�la�risoluzione�del�rapporto�di�impiego�costituisce�solo�un�
effetto�indiretto�della�pena�accessoria�comminata�in�perpetuo�(e�salve�le�ipotesi�di�indulto,�
grazia�o�riabilitazione�che�costituiscono�accidenti�futuri�ed�incerti�rispetto�alla�tendenziale�
stabilita��che�caratterizza�le�pene�in�esame),�che�impedisce,�ab 
externo,�il�fisiologico�svolgersi�
del�sinallagma�fra�prestazioni�lavorative�e�controprestazioni�pubbliche�(cfr.�Corte�cost.�
9�luglio�1999,�n.�286;�19�aprile�1993,�n.�197;�25�ottobre�1989,�n.�490).�
L'amministrazione,�in�presenza�di�una�sentenza�penale�di�condanna�con�comminazione�
di�pena�accessoria�interdittiva,�non�puo��fare�altro�che�disporre�la�cessazione�dal�servizio�
con�un�provvedimento�che�non�ha�carattere�ne�costitutivo,�ne�discrezionale,�venendo�in�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

rilievo�bens|�un�atto�vincolato,�dichiarativo�di�uno�status 
conseguente�al�giudizio�penale�defi-
nitivo�nei�confronti�del�dipendente�(cfr.�Cons.�Stato,�sez.�VI,�28�settembre�2001,�n.�5163;�
sez.�V,�23�aprile�1998,�n.�468,�Cons.�reg.�sic.,�3�aprile�2000,�n.�173).�

Deve�pertanto�ritenersi�che�l'art.�9,�legge�cit.,�emanato�in�coerenza�con�la�declaratoria�di�
incostituzionalita�della�destituzione�automatica�a�seguito�di�condanna�penale,�non�ha�abolito�
tutte�le�norme�contrastanti�con�il�divieto�di�automatica�destituzione,�ma�solo�quella�indicata�
dalla�Corte�costituzionale.�

Per�completezza�la�sezione�osserva�che�e�del�tutto�irrilevante,�che�successivamente�all'a-
dozione�del�provvedimento�di�destituzione�oggetto�del�presente�giudizio,�l'A.�abbia�benefi-
ciato�di�un�provvedimento�di�grazia�presidenziale�condizionato�e�della�riabilitazione,�trattan-
dosi�di�circostanze�sopravvenute�che�non�possono�fondare,�neppure�in�tesi,�ungiudiziodi�
invalidita�successiva.�

11.�^La�mancata�riproposizione,�a�cura�dell'appellato,�del�secondo�motivo�dell'origina-
rio�ricorso�di�primo�grado,�ne�inibisce�l'esame�da�parte�della�sezione�ex 
art.�346�c.p.c.�
(cfr.�Consiglio�d�stato,�Ad.Plen.,�19�gennaio�1999�n.�1)�(omissis).�
12.�^In�conclusione�l'appello�deve�essere�accolto�con�la�conseguente�riforma�dell'impu-
gnata�sentenza�(omissis)�.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Alcuni 
punti 
fermi 
sulla 
sanatoria 
degli 
abusi 
paesistici 


(Consiglio�di�Stato,�sezione�sesta,�sentenza�21�luglio�2003�n.�4192)�

In�tema�di�sanatoria�di�abusi�edilizi�in�aree�assoggettate�alla�tutela�pae-
sistica,�le�decisioni�della�Sesta�Sezione�del�Consiglio�di�Stato,�dopo�alcuni�
anni�di�incertezze�e,�soprattutto,�dopo�l'intervento�chiarificatore�dell'Adu-
nanza�Generale�n.�4�dell'11�aprile�2002,�si�vanno�stabilizzando�e,�in�certa�
misura,�semplificando.�La�sentenza�che�si�pubblica�si�connota�al�riguardo�di�
una�particolare�chiarezza�e�puo�essere�agevolmente�presa�a�parametro�delle�
attivita�amministrative�che�dovrebbero�far�seguito�ad�un�intervento�sul�terri-
torio�non�autorizzato�e�ad�una�domanda�del�privato�diretta�alla�regione�o�
al�comune�subdelegato�per�sanare�l'abuso.�

Tutto�il�sistema�di�sanatoria�in�materia�paesistica�finisce�per�ruotare�
intorno�al�vecchio�articolo�15�della�legge�29�giugno�1939�n.�1497,�che�preve-
deva,�in�caso�di�violazione�degli�obblighi�e�degli�ordini�previsti�dalla�legge�
di�tutela,�che�il�trasgressore�fosse�tenuto,�secondo�che�la�regione�ritenesse�
piu�opportuno,�nell'interesse�della�protezione�dei�beni�di�cui�si�tratta,�alla�
rimessione�in�pristino�a�proprie�spese�o�al�pagamento�di�una�somma�equiva-
lente�al�maggior�importo�tra�il�danno�arrecato�e�il�profitto�conseguito�
mediante�trasgressione.�Oggi�la�vecchia�disposizione�e�stata�trasfusa�nell'arti-
colo�164�del�Testo�Unico,�approvato�con�il�decreto�legislativo�29�ottobre�
1999�n.�490�e,�dopo�la�citata�pronuncia�dell'Adunanza�generale�n.�4�del�
2002,�la�valutazione�da�compiere�ha�assunto�la�definitiva�connotazione�di�
un'autorizzazione�postuma.�Quel�che�conta�e�che�siffatta�autorizzazione�post�
factum�sia�comunque�accompagnata�dalla�scelta�contestuale�se�demolire�(o�
modificare)�l'opera�realizzata�extra�legem�ovvero�applicare�la�sanzione�com-
misurata,�anche�se�non�esistono�danni�ambientali,�al�profitto�(ingiusto)�rea-
lizzato�dal�privato.�In�mancanza�di�una�tale�valutazione�la�sanatoria�e�illegit-
tima�e�puo�essere�annullata�dalla�Soprintendenza�competente�ai�sensi�dell'art�
151�del�Testo�Unico�sui�beni�culturali�ed�ambientali.�

Completa�il�sistema�un�ultimo�comma�del�citato�articolo�164,�secondo�il�
quale��Lesomme�riscosse�a�norma�del�comma�1�sono�utilizzateperfinalita�di�

salvaguardia,�interventi�di�recupero�dei�valori�ambientali�e�di�riqualificazione�
delle�aree�degradate�.�Un�riferimento�analogo�ai�piani�(paesistici)�in�funzione�
di�risanamento�si�coglie�anche�al�comma�4�dell'art.�149�del�Testo�Unico�

n.�490�del�1999.�
Cos|�stando�le�cose,�appare�evidente�che�la�sanatoria�in�materia�paesi-
stica,�contrariamente�a�quanto�praticato�in�materia�edilizia,�assume�una�forte�
valenza�sistematica:�la�riqualificazione�di�abusi�in�materia�e�connaturata�
all'attivita�di�tutela�e�valorizzazione,�non�necessita�di�interventi�legislativi�ad�
hoc,�costituisce�un�compito�per�l'amministrazione�preposta�al�settore,�ma�
mai�un�diritto�pieno�di�chi�ha�promosso�l'intervento�senza�l'autorizzazione.�
E�in�ogni�caso�gli�oneri�di�questa�attivita�ricadono,�fino�al�limite�del�vantag-
gio�conseguito�(il�maggior�valore�assunto�dall'immobile),�integralmente�sulla�
parte�privata,�attraverso�il�cui�apporto�le�regioni�e�gli�enti�locali�possono�tro-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

vare�le�risorse�necessarie�per�dar�corso�ai�piani�di�risanamento�e�di�riqualifi-
cazione�del�territorio.�Una�tutela�dinamica�del�paesaggio�quindi�e,�in�quanto�
tale,�si�spera�effettiva.�

G.F.�
Consiglio 
di 
Stato, 
sezione 
sesta, 
sentenza 
21 
luglio 
2003 
n. 
4192 
^Pres. 
G.�Giovannini�^

Est. 
L.�Maruotti�^Ministero�per�i�Beni�e�le�Attivita�Culturali�(cont.�15183/98,�avv.�

Stato�G.�Fiengo)�c/�O.M.�e�A.P.�(Avvocati�P.�Alberti�e�C.�Pesce)�e�Regione�Liguria.�

�(omissis) 
Diritto. 
1.�^Nel�presente�giudizio,�e�controversa�la�legittimita�del�decreto�di�
data�27�aprile�1993,�con�cui�il�Ministero�per�i�beni�culturali�ed�ambientali�ha�annullato�l'au-
torizzazione�paesaggistica�n.�10�del�25�gennaio�1993,�rilasciata�dell'assessore�all'urbanistica�
della�Regione�Liguria�in�favore�degli�odierni�appellati,�in�relazione�ad�alcuni�lavori�di�
ristrutturazione�e�di�ampliamento�di�un�fabbricato�rurale�(omissis). 


Con�la�sentenza�impugnata,�il�TAR�per�la�Liguria�ha�accolto�il�ricorso�degli�interessati�
ed�ha�annullato�il�decreto�ministeriale.�

In�particolare,�il�TAR�ha�rilevato�che:�

vi�sarebbe�stata�la�violazione�dell'art.�82�del�decreto�legislativo�24�luglio�1977,�n.�16�
(come�integrato�dalla�legge�8�agosto�1985,�n.�431),�poiche�il�decreto,�anche�se�emanato�entro�
il�termine�di�sessanta�giorni�dal�ricevimento�dell'autorizzazione�in�sanatoria,�e�stato�notifi-
cato�dopo�la�sua�scadenza;�

il�Ministero,�in�assenza�di�una�adeguata�istruttoria�e�di�una�valutazione�degli�interessi�
coinvolti,�non�avrebbe�potuto�negare�la�sussistenza�del�potere�di�autorizzare�in�sanatoria�le�
opere�realizzate�in�violazione�del�vincolo�paesaggistico.�

2.�^Col�primo�motivo�del�gravame,�il�Ministero�per�i�beni�culturali�ed�ambientali�ha�
dedotto�che�le�vicende�che�riguardano�la�notifica�del�provvedimento�di�annullamento�non�
rilevano�per�verificare�il�rispetto�del�termine�sancito�dall'art.�82,�nono�comma,�del�decreto�
legislativo�n.�616�del�1977.�
Tali�censure�sono�fondate�e�vanno�accolte.�

Per�la�costante�giurisprudenza�di�questo�Consiglio,�che�il�collegio�condivide�e�fa�pro-
pria,�il�termine�perentorio�di�sessanta�giorni�riguarda�l'esercizio�del�potere�di�annullamento�
e�non�anche�la�successiva�fase�della�comunicazione�o�della�notificazione�(Ad.�Plen.,�22�luglio�
1999,�n.�20;�Sez.�VI,�6�luglio�2000,�n.�3793;�Sez.�VI,�24�maggio�2000,�n.�3010;�Sez.�VI,�28�gen-
naio�2000,�n.�403;�Sez.�VI,�15�dicembre�1999,�n.�2073;�Sez.�VI,�1�dicembre�1999,�n.�2069;�
Sez.�VI,�3�novembre�1999,�n.�1693;�Sez.�IV,�4�dicembre�1998,�n.�1734;�Sez.�VI,�17�giugno�
1998,�n.�967;�Sez.�VI,�9�aprile�1998,�n.�460;�Sez.�VI,�19�luglio�1996,�n.�968;�Sez.�VI,�22�feb-
braio�1995,�n.�207).�

Infatti,�l'art.�82,�nono�comma,�del�decreto�legislativo�n.�616�del�1977�ha�disciplinato�un�
provvedimento�che,�secondo�i�principi�generali,�e�immediatamente�efficace�e�non�ha�natura�
recettizia:�l'espressione��puo� 
annullare 
in 
ogni 
caso��va�intesa�nel�senso�che�il�termine�di�ses-
santa�giorni�si�riferisce�alla�emanazione�dell'atto�di�annullamento,�in�quanto�esso�produce�
immediatamente�i�suoi�effetti.�

3.�^Col�secondo�motivo,�il�Ministero�ha�dedotto�che�il�decreto�deI�27�aprile�1993�ha�
legittimamente�annullato�l'autorizzazione�in�sanatoria�di�data�25�gennaio�1993,�poiche�que-
sta�e�stata�rilasciata�in�mera�applicazione�dell'art.�7,�senza�tenere�conto�della�normativa�
riguardante�la�riduzione�in�pristino�o�l'applicazione�della�sanzione�amministrativa.�
Ritiene�la�Sezione�che�anche�tale�censura�sia�fondata�e�vada�accolta.�

3.1�^Va�premesso�che,�in�assenza�di�una�normativa�espressa�in�materia,�la�piu�recente�
giurisprudenza�(cfr.�Ad.�Gen.,�11�aprile�2002,�n.�4;�Sez.�VI,�19�giugno�2001,�n.�3242;�Sez.�
VI,�9�ottobre�2000,�n.�5373)�ha�precisato�che�il�potere�di�autorizzazione�in�sanatoria�(per�
gli�abusi�commessi�su�aree�sottoposte�al�vincolo�paesistico)�va�esercitato�tenendo�conto�dei�
seguenti�principi:�
l'Amministrazione�delegata�(o�subdelegata)�deve�verificare�la�mancata�produzione�di�
effetti�pregiudizievoli�in�relazione�allo�stato�dei�luoghi�antecedente�all'edificazione;�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

costituisce�onere�dell'interessato�la�dimostrazione�dell'assenza�dell'impatto�negativo,�
con�la�produzione�della�documentazione�relativa�alla�situazione�precedente�dei�luoghi,�per�
consentire�la�comparazione�con�la�situazione�venutasi�a�verificare�a�seguito�dell'abuso;�

poiche�l'autorizzazione�in�sanatoria�non�costituisce�un��equipollente�perfetto��dell'au-
torizzazione�preventiva�(poiche�e�stato�commesso�un�fatto�illecito,�punito�con�la�sanzione�
prevista�dall'art.�15�della�legge�n.�1497�del�1939),�l'Amministrazione�deve�valutare�la�consi-
stenza�del�pregiudizio�ambientale�e�valutare�se�sia�il�caso�di�disporre�la�demolizione�dell'o-
pera�abusiva,�ovvero�di�disporre�la�sanzione�equivalente�alla�maggiore�somma�tra�il�danno�
arrecato�e�il�profitto�conseguito�mediante�la�commessa�trasgressione.�

Sulla�base�di�tale�giurisprudenza�(che�la�Sezione�condivide�e�fa�propria),�si�deve�ritenere�
che�in�base�al�diritto�vivente�il�rilascio�della�autorizzazione�paesaggistica�in�sanatoria�si�
caratterizza�per�le�seguenti�peculiarita�procedimentali:�

l'interessato�ha�l'onere�di�produrre�tutta�la�documentazione�volta�a�comparare�l'at-
tuale�stato�dei�luoghi�con�quello�originario,�prima�che�l'abuso�avesse�luogo;�

l'Amministrazione,�nel�valutare�motivatamente�l'istanza�e�la�documentazione�pro-
dotta,�o�ritiene�che�il�pregiudizio�cagionato�non�possa�condurre�all'accoglimento�della�
domanda�di�sanatoria�(e�allora�deve�disporre�la�reintegrazione�dello�statodei�luoghi)�
oppure,�previa�istruttoria�sul�danno�arrecato�e�sul�profitto�conseguito�mediante�la�commessa�
trasgressione,�puo�rilevare�la�compatibilita�paesistica�di�quanto�realizzato,�contestualmente�
irrogando�la�prescritta�sanzione.�

3.2�^Cio�posto,�la�Sezione�rileva�che,�nel�caso�di�specie,�l'autorizzazione�rilasciata�in�
sanatoria�in�data�25�gennaio�1993�non�ha�comparato,�rispetto�alla�situazione�antecedente�
all'abuso,�quella�venutasi�a�verificare,�ne�ha�rilevato�la�consistenza�del�pregiudizio�arrecato�
ai�valori�paesistici�e�ambientali�(non�essendo�sufficiente�la�mera�prescrizione�di�alcune�
misure�volte�a�razionalizzare�la�struttura�dell'edificio).�
Essa�non�ha�neppure�rilevato�se�in�sede�amministrativa�sia�stata�esibita�la�documenta-
zione�necessaria�per�effettuare�tale�comparazione.�

Inoltre,�il�medesimo�provvedimento�si�e�limitato�a�disporre�la�sanatoria�sotto�il�profilo�
paesaggistico,�ai�sensi�dell�`art.�7�della�legge�n.�1497�del�1939,�senza�contestualmente�disporre�
la�prescritta�sanzione,�rispetto�alla�quale�e�anche�mancata�l'istruttoria.�

Cio�comporta�che,�come�ha�legittimamente�evidenziato�il�decreto�ministerialedel�
27�aprile�1993,�l'autorizzazione�rilasciata�in�sanatoria�in�data�25�gennaio�1993�risulta�viziata�
da�violazione�di�legge�ed�eccesso�di�potere:�essa�non�ha�valutato�i�fatti�complessivamente�
accaduti�e�si�e�illegittimamente�limitata�a�rilasciare,�ora�per�allora,�una�autorizzazione�in�
sanatoria�ex 
art.�7,�senza�esercitare�il�potere�in�sanatoria�che,�nell'attuale�sistema,�postula�
specifiche�e�coessenziali�attivita�istruttorie,�valutative�e�sanzionatorie.�

4.�^Per�le�ragioni�che�precedono,�in�accoglimento�dell'appello�e�in�riforma�della�sen-
tenza�impugnata,�va�respinto�il�ricorso�di�primo�grado,�restando�salvo�il�potere�della�
Regione�di�riesaminare�l'istanza�degli�interessati,�nel�rispetto�dei�principi�concernenti�la�
sanatoria�degli�abusi�commessi�su�aree�sottoposte�a�vincolo�paesistico.�
Sussistono�giusti�motivi�per�compensare�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�dei�due�gradi�
del�giudizio.�

P.Q.M. 
Il�Consiglio�di�Stato�in�sede�giurisdizionale�(Sezione�Sesta)�accoglie�l'appello�
n.�4217�del�1998�e,�in�riforma�della�sentenza�impugnata,�respinge�il�ricorsodiprimo�grado�
n.�1569�del�1993.�
Compensa�tra�le�parti�le�spese�e�gli�onorari�dei�due�gradi�del�giudizio.�(omissis).� 
Il�ricorso�dell'Avvocatura�dello�Stato:�

Consiglio 
di 
Stato 
^Ricorso 
in 
appello 
dell'Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
per�il�Ministero�

dei�beni�culturali�ed�ambientali�c/�O.M.�e�A.P.�(Avv.�C.�Pesce�e�M.G.�Lanero)�e�

Regione�Liguria.�

�(omissis) 
La�sentenza�e�ingiusta�e�lesiva�dei�diritti�ed�interessi�del�Ministero�per�i�beni�
culturali�e�ambientali,�il�quale,�come�sopra�rappresentato�e�difeso,�ricorre�a�codesto�Eccel-
lentissimo�Consiglio�di�Stato�in�s.g.�proponendo�appello�per�i�seguenti�motivi:�

1.�^Il�provvedimento�di�annullamento�ministeriale�non�ha�carattere�recettizio,�sicche�
nel�termine�perentorio�di�60�giorni�l'Amministrazione�centrale�e�tenuta�^al�fine�di�evitare�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

la�decadenza�^alla�mera�adozione�dell'atto,�non�sussistendo�alcuna�indicazione�normativa�
che�ricomprenda�in�detto�termine�la�fase�successiva,�integrativa�dell'efficacia�dell'atto�adot-
tato,�attraverso�la�comunicazione�o�la�notificazione�dell'atto�stesso.�

In�ogni�caso�il�termine�decorre�dal�momento�(successivo�alla�nota�1�aprile�1993�prot.�
2978�di�trasmissione�delle�relative�carte�da�parte�della�Soprintendenza�B.A.A.�della�Liguria)�
in�cui�il�Ministero�per�i�beni�culturali�ed�ambientali�e�stato�concretamente�messo�in�grado�
di�provvedere.�

2.�^L'atto�regionale�^ed�e�profilo�assorbente�di�illegittimita�dello�stesso�^e�un'autoriz-
zazione�paesaggistica�in�sanatoria,�ovverosia,�un�provvedimento�adottato�dopo�la�realizza-
zione�dell'opera.�In�tali�casi�non�e�applicabile�l'articolo�7,�bens|�l'articolo�15�della�legge�
n.�1497/39�che�impone�all'amministrazione�(regionale)�precedente�di�valutare�alternativa-
mente�la�riduzione�in�pristino�ovvero�l'applicazione�di�una�sanzione�amministrativa.�

3.�^Lungi�dall'essere�affermazioni��apodittiche,�generiche�e�prive�di�riferimento�alle�
opere�in�questione��le�motivazioni�dell'annullamento�ministeriale,�dopo�aver�individuato�la�
rilevanza�dell'impatto�paesistico�dell'opera,�che�riconosce�espressamente�come�preesistente�
(�l'abuso...�impegna�un�tratto�della�Costa�di�S.�Andrea�di�eccezionale�pregio�ambientale�e�
panoramico�),�fa�carico�alla�Regione�Liguria,�sotto�il�profilo�del�difetto�di�motivazione,�di�
non�aver�determinato�(in�sede�autorizzativa�o�aliunde)�il�concreto�valore�cui�rapportare�quel-
l'alterazione�percepibile�dello�stato�dei�luoghi,�che�ai�sensi�dell'articolo�52�-ANI�^MA�del�
Piano�Paesistico,�non�consentirebbe�neppure�interventi�di�risanamento�o�riusodicio�che�leci-
tamente�preesiste.�

P.Q.M. 
Si�chiede�che,�in�riforma�dell'impugnata�sentenza�n.�370/1998�del�TAR�per�la�
Liguria,�il�ricorso�proposto�dai�sigg.�O.M.�e�A.P.�sia�rigettato,�con�consequenziali�statuizioni�
di�legge.�
Roma,�7�aprile�1998�-Avvocato 
dello 
Stato: 
Giuseppe 
Fiengo�.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Lo 
svogimento 
ad 
interim 
di 
mansioni 
inferiori 
non 
comporta 
nel 
pubblico 
impiego 
demansionamento 
e 
dequalificazione 
professionale 


(TribunaleAmministrativoRegionaledellaToscana,sezioneprima,sentenza9giugno2003n.2359) 


La�vicenda�si�colloca�storicamente�nel�periodo�di�transizione�delle�con-
troversie�di�Pubblico�Impiego�dalla�giurisdizione�esclusiva�del�Giudice�
Amministrativo�a�quella�del�Giudice�Ordinario�del�Lavoro,�a�seguito�della�

c.�d.��privatizzazione 
del 
rapporto 
di 
pubblico 
impiego� 
disposta�con�D.�Lgs.�
3�febbraio�1993�n.�29�e�del�successivo�decreto�legislativo�31�marzo�1998�n.�80.�
La�sentenza�in�epigrafe�ci�propone�un�caso�abbastanza�singolare�sia�
nelle�sue�premesse�fattuali�sia�nelle�conclusioni�tratte�dal�Giudice�Ammini-
strativo�e,�per�comprenderne�meglio�i�contorni,�e�opportuno�ripercorrere�le�
tappe�fondamentali�che�hanno�portato�al�contenzioso�in�esame.�

Il�caso�de 
quo 
riguarda�alcuni�Ufficiali�Idraulici�che�erano�transitati�
dalla�Regione�Toscana�al�ruolo�del�Ministeri�LL.PP.�attraverso�la�legge�
584/1994.�

L'inquadramento�operato�(illo 
tempore) 
dalla�Regione�era�avvenuto�
nella�qualifica�di�Collaboratore 
Professionale 
(quarto�livello),�con�assegna-
zione�al�predetto�personale,�tramite�Ordine�di�Servizio�dell'Ingegnere�Capo,�
di�un�Tronco�di�Guardia�(corrispondente�alla�funzione�di�Sorvegliante�Idrau-
lico).�In�seguito�ad�una�disposizione�interna�regionale,�si�era�disposto�il�pas-
saggio�per�elevazione�automatica�della�fascia�del�Collaboratore�Professionale�
dal�livello�uarto�al�livello�quinto.�

A�seguito�del�transito�nel�ruolo�del�Ministero�dei�LL.PP.,�operato�dalla�
legge�sopra�indicata,�il�Ministero,�sentito�il�parere�della�Funzione�Pubblica,�
non�esistendo�tra�i�profili�professionali�di�cui�alla�legge�312/1980,�la�qualifica�
di��collaboratore�professionale�,�provvedeva�ad�effettuare�l'inquadramento�
nell'unico�profilo�di�quinto�livello�disponibile�nell'area�idraulica,�e�cioe�quello�
di�Ufficiale�Idraulico,�con�affidamento�di�un�Tronco�di�Custodia.�

Il�ricorrente,�insieme�ad�altri,�conveniva�in�giudizio�il�Ministero�dei�
Lavori�Pubblici�^Provveditorato�alle�Opere�Pubbliche�della�Regione�
Toscana,�per�l'annullamento�dei�decreti�provveditorali�con�i�quali�gli�erano�
state�assegnate�le�funzioni�di�Sorvegliante�Idraulico�per�alcuni�Tronchi�di�
guardia�nonche�la�titolarita�ad 
interim 
di�un�Tronco�di�custodia,�lamentando�
come�motivo�di�illegittimita�degli�atti�impugnati,�l'affidamento 
di 
mansioni 
inferiori 
rispetto 
alla 
qualifica 
di 
appartenenza 
nonche�,�per�il�periodo�anteriore�
all'emanazione�dell'atto�impugnato,�lo�svolgimento 
stesso 
di 
mansioni 
inferiori,�
concludendo�per�l'annullamento,�previa�sospensione,�degli�atti�impugnati.�

Il�TAR�Toscana�rigetta�il�ricorso�attoreo.�

Infatti,�in�relazione�alla�dequalificazione�e�al�demansionamento,�oltre�a�
notare�il�periodo�limitato�di�tale�eventuale�compressione�professionale,il�
Giudice�sottolinea�la�mancata�prova�del�lamentato�danno�dai�ricorrenti,�
con�buona�pace�dei�principi�in�tema�di�prova.�

Tale�tipologia�di�danno,�di�difficile�accertamento�e�quantificazione�
quando�degenera�in�danno�psichico,�richiede�la�prova�di�un�effettivo�depau-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

peramento,�stravolgimento�ed�effettiva�perdita�della�professionalita��acquisita,�
con�onere�della�prova�ricadente�in�capo�al�lavoratore�di��allegare�l'impossibi-
lita�di�utilizzare�la�professionalita�acquisita�(1).�Per�il�caso�di�perdita�di�chan-
ces,�inoltre,�il�lavoratore�avrebbe�dovuto�dimostrare�il�venire�meno�delle�
opportunita��lavorative�e�la�progressione�di�carriera�di�altri�soggetti�aventi�
gli�stessi�requisiti�del�danneggiato�(2).�

Degno�di�nota,�poi,�e��che�il�Giudice�Amministrativo�abbia,�di�fatto,�con-
siderato�l'affidamento�ad�interim�delle�mansioni�un�meccanismo�che�evita�la�
dequalificazione�del�lavoratore�e�lo�tutela�da�conseguenze�a�lui�pregiudizie-
voli.�

L'iter�logico�del�Giudicante,�in�linea�con�le�argomentazioni�svolte�dalla�
Avvocatura�dello�Stato,�sembra�essere�stato�il�seguente:�la�dequalificazione�
professionale�sussiste�se,�dopo�un�raffronto�quantitativo�e�qualitativo�tra�le�
mansioni�svolte�e�quelle�attinenti�al�profilo�professionale�di�appartenenza�
del�lavoratore,�in�base�a�un�giudizio�di�equivalenza�delle�stesse,�vi�e��un�
depauperamento�e�una�deprivazione�del�patrimonio�professionale�acquisito.�

La�previsione�di�una�adeguata��valvola�di�sfogo��quale�l'interim�della�
funzione�superiore,�sembra�garantire�(se�non�nei�fatti,�almeno�in�apparenza)�
il�lavoratore,�ed�e��sembrato�adeguato�ad�escludere�danni�alla�personalita��
dello�stesso,�in�considerazione�sia�di�una�sostanziale�interscambiabilita��dei�
compiti�e�interazione�tra�le�due�figure,�e,�soprattutto,�in�mancanza�di�una�
decisiva�prova�del�contrario.�

La�difesa�dell'Avvocatura�dello�Stato,�peraltro,�in�ultima�analisi,�
notando�la�particolarita��del�caso,�faceva�presente�che�il�ricorrente,�come�altri�
nella�sua�situazione,�proveniva�dai�ruoli�della�Regione�Toscana,�e�l'Ammini-
strazione,�pur�avendo�incorporato�questi�dipendenti�transitati�dalla�Regione,�
si�trovava�nello�stato�di�non�poter�assegnare�a�tutti�gli�Ufficiali�Idraulici�
compiti�propri�della�funzione�relativa,�in�quanto�non�esistevano�Tronchi�di�
Custodia�in�numero�sufficiente�per�un�impiego�totale�dei�dipendenti.�

Ne�,�per�evidenti�motivi�di�organizzazione,�poteva�ogni�Tronco�di�Guar-
dia�essere�trasformato�in�Tronco�di�Custodia�per�garantire�lo�svolgimento�
delle�funzioni�relative.�

L'Avvocatura�dello�Stato�faceva�notare�che,�a�maggior�ragione�dopo�la�
privatizzazione�del�rapporto�di�pubblico�impiego,�anche�alla�Amministra-
zione�Pubblica�doveva�essere�concesso,�in�particolari�ipotesi�in�cui�vi�e��un�
soprannumero�di�dipendenti,�la�modifica�in�pejus�delle�mansioni�come�la�
soluzione�piu��favorevole�tra�quelle�possibili,�insomma,�come�extrema�ratio�
per�evitare�il�licenziamento(3).�

(1)�Trib.�Trieste,�13�agosto�1999.�
(2)�Cos|��Cass.,�2�dicembre�1996,�n.�10748,�in�Mass.�giust.�civ,�1996,�1656.�Il�lavoratore�che,�a�
seguito�di�una�dequalificazione�professionale,�promuova�un'azione�per�ottenere�il�risarcimento�
del�danno�per�mancato�conseguimento�di�un�vantaggio�di�carriera,�deve�dimostrare�che�egli,�se�
non�fosse�intervenuto�l'illegittimo�mutamento�di�mansioni,�avrebbe�avuto�possibilita��non�distanti�
da�quelle�degli�altri�candidati�positivamente�valutati.�
(3)�Riprendendo�Cass.�Civ.,�Sez.�lav.,�18�ottobre�1999,�n.�11727.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Quindi,�nonostante�una�diversita�ontologica�del�rapporto�di�Pubblico�
Impiego�rispetto�al�rapporto�di�lavoro�privato(4),�non�si�puo�negare�che�il�
naturale�corollario�della�privatizzazione�disposta�ope�legis,�sia�la�operativita�

perilrapporto�dipubblico�impiego�anchediqueiprinc|�pigeneraliormaiconso-
lidati�nel�rapporto�privato.�

Avv.�Maria�Vittoria�Lumetti�

dott.�Fernando�Carangelo�

Tribunale 
Amministrativo 
Regionale 
per 
la 
Toscana, 
sezione 
prima, 
sentenza 
9 
giugno 
2003 


n. 
2359 
^Pres.�est.�G.�Vacirca�^M.G.�(Avv.�P.�Stolzi)�c/�Ministero�dei�Lavori�Pubblici�
e�Provveditorato�alle�opere�Pubbliche�della�Regione�Toscana�(cont.�2416/98,�avv.�Stato�
M.V.�Lumetti).�
Laparzialepromiscuita�dellefunzionidiguardianoidraulico�(oggisorveglianteidraulico)�

ediufficialeidraulicoprevistedalr.d.9dic.�1937,n.�2669,nonconfiguraunsostanzialeeper-

manente�demansionamento,�anche�in�quanto�non�e�stato�dimostrato�che�le�modalita�di�svolgi-

mento�del�servizio�siano�state�concretamente�lesive�dell'immagine�professionale�del�ricorrente.�

Non�si�ipotizza�una�dequalificazione�professionale�in�caso�di�svolgimento�di�mansioni�inferiori�

temporanee.�

�(omissis)�Fatto�e�diritto.�Il�ricorrente�ha�impugnato�i�provvedimenti�del�Provveditore�
alle�opere�pubbliche�per�la�Toscana�in�data�28�maggio�1998�aventi�ad�oggetto�l'assegnazione�
delle�funzioni,�lamentando�l'attribuzione�di�mansioni�inferiori�a�quelle�della�qualifica�posse-
duta�(ufficiale�idraulico).�

Il�ricorso�e�infondato.�L'Amministrazione�ha�affidato�al�sig.�M.�G.�la�sorveglianza�di�
alcuni�tronchi�di�guardia�nonche�la�contitolarita�di�un�tronco�di�custodia.�Attesa�la�parziale�
promiscuita�delle�funzioni�di�guardiano�idraulico�(oggi�sorvegliante�idraulico)�e�di�ufficiale�
idraulico�previste�dal�r.d.�9�dic.�1937,�n.�2669,�non�puo�configurarsi�nel�caso�in�esame�un�
sostanziale�e�permanente�demansionamento,�ne�e�stato�dimostrato�che�le�modalita�di�svolgi-
mento�del�servizio�siano�state�concretamente�lesive�dell'immagine�professionale�del�ricor-
rente.�

Va,�inoltre,�considerato�che,�a�seguito�dell'entrata�in�vigore�del�d.lgs.�n.�112�del�
31�marzo�1998,�il�personale�idraulico�del�Ministero�dei�lavori�pubblici�e�transitato�alle�dipen-
denze�delle�Amministrazioni�provinciali,�sicche�l'operativita�dei�provvedimenti�impugnati�e�
risultata�limitata�a�un�periodo�assai�breve�

Il�ricorso�deve,�pertanto,�essere�respinto.�Sussistono,�tuttavia,�giuste�ragioni�per�dichia-
rare�compensate�tra�le�parti�le�spese�del�giudizio.�

P.Q.M.�il�Tribunale�amministrativo�regionale�della�Toscana,�sez.�I,�respinge�il�ricorso.�
Spese�compensate.�
Cos|�deciso�in�Firenze�il�13�maggio�2003�(omissis)�.�

(4)�A�titolo�di�esempio,�se�non�altro,�si�tengano�presenti�le�modalita�di�accesso�che�devono�
rispecchiare�i�principi�costituzionali�di�imparzialita�e�buon�andamento,�art.�97�Cost.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Componenti�laici�del�Consiglio�di�Giustizia�Ammini-

strativa�per�la�Regione�Siciliana�e�dubbi�di�costitu-

zionalita�.�

(Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
per 
la 
Regione 
Siciliana, 
ordinanza 
13 
maggio 
2003, 
n. 
185) 


Con�l'ordinanza�n.�185�del�13�maggio�2003�(contenzioso�n.�24159/03,�
Avvocato�dello�Stato�Ignazio�Francesco�Caramazza)�e�con�successiva�ordi-
nanza�n.�303�del�9�settembre�2003�di�analogo�tenore�(contenzioso�

n.�33566/03,�Avvocato�I.F.�Caramazza),�il�Consiglio�di�Giustizia�Ammini-
strativa�per�la�Regione�Siciliana�ha�sollevato�d'ufficio�numerose�questioni�di�
legittimita�costituzionale�delle�norme�che�istituiscono�il�Consiglio�medesimo�
e�ne�regolano�composizione�e�funzionamento,�operando�una�ricostruzione�
storica�di�notevole�interesse.�
La�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�si�e�determinata�a�non�interve-
nire�nel�giudizio�di�costituzionalita�mentre�la�Presidenza�della�Regione�Sici-
liana,�considerato�il�proprio�rilevante�interesse�alla�conservazione�delle�impu-
gnate�norme�di�attuazione�dello�Statuto�regionale,�che�rispondono�a�peculiari�
esigenze�di�autonomia�tipiche�delle�Regioni�a�statuto�speciale,�ha�deliberato�
di�intervenire�nel�predetto�giudizio�di�legittimita�costituzionale.�

Nelle�more,�e�giunto�all'esame�delle�Sezioni�Unite�della�Suprema�Corte�
di�Cassazione�un�ricorso�per�cassazione�(contenzioso�n.�36390/03,�Avvocato�
dello�Stato�Wally�Ferrante)�con�il�quale�viene�impugnata�una�sentenza�del�

C.G.A.R.S.�per�difetto�di�giurisdizione�derivante�dall'asserita�irregolare�com-
posizione�del�Collegio�giudicante.�
In�particolare,�viene�dedotta�l'illegittima�permanenza�in�carica,�al�
momento�della�deliberazione�della�sentenza,�di�un�consigliere�laico�di�
nomina�regionale�oltre�il�sessennio�previsto�dalla�legge�e�senza�che�sia�stata�
avviata�la�procedura�per�la�sua�sostituzione.�Tale�profilo�e�stato�censurato�
anche�con�la�citata�ordinanza�del�C.G.A.R.S.�n.�185/03�di�rimessione�alla�
Corte�Costituzionale,�in�quanto�l'assenza�di�un�termine�per�provvedere�alla�
sostituzione,�in�presenza�di�una�norma�che�prevede�espressamente�la�proroga�
dell'incarico�sino�all'insediamento�del�successore,�potrebbe�compromettere�
l'indipendenza�e�l'imparzialita�del�membro�laico.�Qui�di�seguito�viene�pubbli-
cato�il�controricorso�per�cassazione�innanzi�alle�Sezioni�Unite,�notificato�il�
24�novembre�2003.�

Va�precisato�che,�successivamente,�a�seguito�della�paralisi�dell'attivita�
giurisdizionale�del�C.G.A.R.S.�in�attesa�del�vaglio�della�Corte�Costituzionale�
^sbloccatasi,�per�i�soli�provvedimenti�cautelari,�sull'onda�del�clamore�della�
vicenda�del�Catania�Calcio�^e�stato�approvato�il�D.lgs.�24�dicembre�2003�

n.�373�(in�Gazzetta 
Ufficiale 
14�gennaio�2004,�n.�10)�che,�abrogando�espressa-
mente�il�D.Lgs.�6�maggio�1948�n.�654�(e�successive�modifiche)�che�istituiva�il�
C.G.A.R.S.�e�ne�regolava�la�composizione�e�il�funzionamento,�ha�ridiscipli-
nato�l'intera�materia,�tentando�di�eliminare�quei�profili�suscettibili�di�prestare�
il�fianco�a�dubbi�di�costituzionalita�.�
In�primo�luogo,�sono�state�istituite�due�sezioni,�con�funzioni,�rispettiva-
mente,�consultive�e�giurisdizionali�(art.�1),�con�la�precisazione�(art.�2,�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

comma�4)�che,�ove�manchi�in�una�sezione�il�numero�di�consiglieri�necessario�
per�deliberare,�si�provveda�a�norma�dell'art.�12,�comma�2�del�R.D.�26�giugno�
1924�n.�1054,�ossia�si�supplisca�con�consiglieri�appartenenti�ad�altre�sezioni,�
onde�evitare�che�la�contemporanea�scadenza�di�piu�membri�laici�possa�impe-
dire�il�regolare�funzionamento�del�C.G.A.R.S.�

In�secondo�luogo,�non�e�stata�reiterata�la�norma�di�cui�all'art.�3,�
comma�2�D.Lgs.�n.�654�del�1948,�come�modificato�dall'art.�2�d.P.R.�5�aprile�
1978,�n.�204,�che�prevedeva�espressamente�la�prorogatio 
del�membro�laico�
sino�all'insediamento�del�successore�^disposizione�tacciata�di�incostituziona-
lita�nelle�citate�ordinanze�di�rimessione�in�quanto�potenzialmente�idonea�a�
minare�l'indipendenza�del�componente�non�togato�^sancendo�anzi�l'art.�6,�
comma�5�D.Lgs.�n.�373/03�che,�alla�scadenza�del�sessennio,�i�componenti�
designati�dal�Presidente�della�Regione�e�il�Prefetto,�oltre�a�non�poter�essere�
confermati�(com'era�gia�previsto),��cessano 
dalla 
carica 
e 
dall'esercizio 
delle 


funzioni�. 


In�terzo�luogo,�ai�giuristi�ed�esperti�laici�^i�cui�requisiti�per�la�nomina�
vengono�piu�rigorosamente�definiti�dall'art.�4,�comma�1,�lett.�d) 
con�riferi-
mento�a�quelli�di�cui�all'art.�106,�comma�3�Cost.�per�la�nomina�a�consigliere�
di�Cassazione�^viene�esteso,�per�tutta�la�durata�della�carica,�il�trattamento�
giuridico,�economico�e�disciplinare�dei�magistrati�del�Consiglio�di�Stato�
(art.�7),�ivi�compreso�il�regime�di�incompatibilita�,�tanto�che�l'art.�15�impone�
agli�attuali�componenti�di�nomina�regionale�di�rimuovere,�entro�sessanta�
giorni�dall'entrata�in�vigore�della�legge,�le�eventuali�cause�di�incompatibilita�,�
pena�la�cessazione�dalla�carica.�

Tali�importanti�innovazioni�sembrano�attribuire�ai�componenti�laici�uno�
status 
in�tutto�e�per�tutto�assimilabile�a�quello�dei�colleghi�togati,�garantendo�
cos|�la�loro�terzieta�ed�indipendenza,�ma�resta�da�chiedersi�se�il�rigido�regime�
di�incompatibilita�non�rischi�di�scoraggiare�insigni�giuristi�dall'accettare�
(o�conservare)�la�carica,�come�sembra�possa�accadere�per�gli�attuali�compo-
nenti.�

Sarebbe�meglio�allora,�de 
iure 
condendo,�prevedere,�come�per�i�compo-
nenti�del�Consiglio�di�Stato�di�nomina�governativa,�una�carica�sino�all'eta�
pensionabile.�Da�ultimo,�nonostante�gli�auspici�che�la�nuova�normativa�
potesse�finalmente�far�ripartire�la�macchina�della�giustizia�amministrativa�in�
Sicilia,�il�Presidente�del�C.G.A.R.S.,�con�decreto�(stante�l'impossibilita�di�
costituire�il�collegio�in�ragione,�rispettivamente,�dell'astensione,�dell'infermita�
e�della�mancata�designazione�da�parte�della�Regione�Sicilia�di�tre�membri�
laici)�del�13�febbraio�2004,�n.�77,�ha�nuovamente�sollevato�questione�di�legit-
timita�costituzionale�delle�nuove�norme�^pur�riconoscendo�il�superamento,�
da�parte�della�nuova�disciplina,�dei�profili�di�incostituzionalita�precedente-
mente�denunciati,�attinenti�alle�garanzie�di�indipenenza�e�imparzialita�dei�
membri�laici�^permanendo�la�censura�relativa�all'impossibilita�che,�in�sede�
di�norme�di�attuazione�dello�Statuto�Siciliano,�possa�essere�prevista�una�com-
posizione�mista�di�laici�e�togati�del�C.G.A.R.S.�in�sede�giurisdizionale.�

Avv. 
Wally 
Ferrante 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Consiglio 
di 
Giustizia 
Amministrativa 
per 
la 
Regione 
siciliana, 
ordinanza 
13 
maggio 
2003, 


n. 
185 
^I.A.C.P.�^Istituto�Autonomo�Case�Popolari�della�Provincia�di�Catania�(Avv.P�
Paterniti�La�Via)�c/�S.R.�(Avv.ti�R.Comis�e�G.�Rubino).�
�(omissis)�Diritto�^Il�Collegio�chiamato�a�decidere�sull'appello�in�epigrafe�ritiene�
innanzitutto�di�dover�affrontare�taluni�dubbi�di�costituzionalita�concernenti�la�istituzione�
del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�Regione�siciliana�come�risulta�dal�D.Lgs.�
6�maggio�1948�n.�654,�nonche�la�composizione�del�medesimo�ed�osserva�che�tali�questioni,�
rilevanti�ai�fini�dell'esercizio�della�giurisdizione�e�preliminari�ad�ogni�decisione�in�rito�e�in�
merito,�non�appaiono�manifestamente�infondate�per�quanto�di�seguito�verra�esposto.�

1.�^Lo�statuto�speciale�della�Regione�siciliana,�per�ragioni�storiche,�in�partelegateal�
secondo�conflitto�mondiale,�e�anteriore�alla�proclamazione�della�Repubblica�ed�alla�Costitu-
zione�repubblicana�in�quanto�e�stato�approvato�nel�1946�con�R.D.Lgs.�15�maggio�1946�
n.�455�e�con�la�espressa�riserva,�contenuta�nel�comma�secondo�dell'articolounico,diessere�
sottoposto�alla�Assemblea�costituente�per�essere�coordinato�con�la�nuova�costituzione�dello�
Stato.�
Come�e�noto,�tale�coordinamento�non�vi�e�stato.�

Invero,�la�Costituzione�repubblicana�e�stata�pubblicatail�27�dicembre�1947ed�e�entrata�
in�vigore�il�1�gennaio�1948�ai�sensi�della�XVIII�disposizione�transitoria�e�lo�statuto�siciliano�
venne�convertito�in�legge�costituzionale�con�l'art.�1,�primo�comma�della�legge�costituzionale�
26�febbraio�1948�n.�2�ed�e�entrato�in�vigore,�ai�sensi�dell'art.�2�della�legge�anzidetta,�il�
10�marzo�1948.�

Il�coordinamento�con�la�Costituzione�non�avvenne�ne�in�sede�di�Assemblea�costituente�e�
neppure�in�epoca�successiva.�Il�secondo�comma�dell'art.�1�della�legge�cost.�n.�2/1948�preve-
deva�bens|�modifiche�allo�statuto,�modifiche�che�avrebbero�dovuto�essere�effettuateentro�
un�biennio�con�legge�ordinaria,�d'intesa�con�la�Regione,�ma,�come�e�noto,�l'Alta�Corte�per�
la�Regione�siciliana�dichiaro�incostituzionale�tale�disposizione�con�decisione�10�settembre�
1948�n.�4.�Pertanto,�lo�statuto�siciliano�e�rimasto�nel�testo�originario�ed�il�mancato�coordina-
mento�e�stato�sovente�sottolineato�dalla�dottrina�e�dalla�giurisprudenza�anche�costituzionale�

(v.�Corte�Cost.�nn.�38/1957;�6/1970,�115/1972�e,�da�ultimo�n.�113/1993).�
Per�quello�che�concerne�la�questione�in�oggetto�l'art.�23�dello�statuto�siciliano�prevede�
semplicemente�che��gli�organi�giurisdizionali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive�sezioni�
del�Consiglio�di�Stato�e�della�Corte�dei�Contiper�gli�affari�concernenti�la�Regione��e�che��Le�
sezionisvolgeranno,�altres|�lefunzioni,�rispettivamente,�consultive,�edicontrolloamministrativo�
e�contabile.�.�

Il�decentramento�non�ha�mai�avuto�attuazione�per�quanto�concerne�le�sezioni�civili�e�
penali�della�Cassazione,�la�quale�ha�sempre�respinto�le�questioni�di�costituzionalita�in�rela-
zione�all'art.�25�Cost.�argomentando�con�la�natura�meramente�programmatica�della�norma�
statutaria�(v.�Cass.�12�settembre�1991�n.�9534;�8�aprile�1992�n.�4270).�

Il�decentramento�e�stato�invece�attuato�per�il�Consiglio�di�Stato�e�la�Corte�dei�conti�con�
i�coevi�decreti�legislativi�del�6�maggio�1948�rispettivamente�n.�654�e�655.�

2.�^L'articolo�43�dello�statuto�siciliano�(che�sotto�questo�profilo�ha�rappresentato�l'ar-
chetipo�per�altri�statuti�speciali)�stabiliva�che�le�norme�di�attuazione�sarebbero�state�tout�
court��determinate��da�una�commissione�paritetica.�Questa�dizione�statutaria�ha�dato�luogo�
ad�un�conflitto�di�attribuzione�ante�litteram.�
Infatti,�con�D.C.P.S.�9�ottobre�1946�venne�nominata,�ai�sensi�dell'art.�43�dello�Statuto,�
la�prima�commissione�paritetica�(Guarino�Amella,�Uccellatore,�Li�Voti,�Marcolini)�la�quale�
interpreto�l'art.�43�nel�senso�che�la�commissione�fosse�investita�di�una�vera�e�propria�delega�
legislativa�circa�la�forma�e�il�contenuto�delle�norme�di�attuazione�dello�statuto�siciliano�e�
che�quindi�non�spettasse�al�Consiglio�dei�ministri�alcun��poteredeliberativo�intornoadesse�.�

Di�conseguenza�le�norme�in�questione�in�data�24�maggio�1947�vennero�inviate�alla�
Assemblea�regionale�siciliana,�accompagnate�da�una�lettera�di�trasmissione�in�cui�si�espone-
vano�le�anzidette�conclusioni.�

In�realta�il�Governo�era�a�conoscenza�della�tesi�della�commissione�anche�prima.�In�
effetti,�gia�nel�verbale�n.�1�del�4�febbraio�1947,�la�commissione�aveva�maturato�questo�con-
vincimento�e�l'aveva�manifestato�al�Presidente�del�Consiglio�dei�ministri�con�apposita�rela-
zione�del�12�febbraio�1947�con�la�quale�accompagnava�la�trasmissione�delle�norme�di�attua-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

zione�deliberate�dalla�commissione�stessa.�Il�Governo,�peraltro,�pur�a�conoscenza�della�tesi�
suddetta,�non�vi�diede�inizialmente�troppo�peso�dal�momento�che�le�norme�erano�state�
comunque�trasmesse�al�Consiglio�dei�ministri�il�quale�infatti�ne�approvo�la�parte�concernente�
gli�organi�regionali.�Tali�norme�vennero�cos|�emanate�secondo�l'ordinaria�procedura�e�cioe�
con�decreto�legislativo�del�Capo�provvisorio�dello�Stato,�previa�deliberazione�del�Consiglio�
dei�ministri�medesimo.�

Il�contrasto�sorse�successivamente�allorche��la�commissione,�visto�che�il�Governo�non�
aveva�tenuto�conto�della�sua�tesi�ed�aveva�considerato�il�suo�operato�alla�stregua�di�un�atto�
preparatorio,�decise�^come�gia�accennato�^di�trasmettere�le�norme�da�essa��determinate��
alla�Assemblea�regionale�siciliana�accompagnate�dalla�nota�24�maggio�1947�in�cui�ribadiva�
la�tesi�secondo�cui�il�Governo�non�avrebbe�avuto�il�potere�di�modificare,�neppure�in�minima�
parte,�le�norme�deliberate�dalla�commissione,�con�il�che�invitava�in�pratica�la�Assemblea�a�
prendere�posizione�in�suo�favore�contro�il�Governo.�

Il�Governo,�da�parte�sua,�reag|�allo�stesso�modo.�Cos|�come�la�commissione�paritetica�
pretendeva�di�determinare�le�norme�prescindendo�dal�governo,�allo�stesso�modo�il�Governo�
pretese�di�determinare�autonomamente�le�norme�di�attuazione�dello�statuto�siciliano�e�non�
si�diede�piu�atto�dell'intervento�della�commissione�paritetica�nel�procedimento�di�formazione�
delle�stesse.�

La�riprova�si�ricava�dai�preamboli�delle�norme�di�attuazione�anteriori�e�posteriori�ai�
primi�di�maggio�del�1947.�

Invero,�le�norme�di�attuazione�concernenti�gli�organi�regionali�siciliani,�norme�emanate�
dopo�la�approvazione�dello�statuto�siciliano,�ed�anche�prima�della�sua�costituzionalizzazione�
sono�state��sanzionate�e�promulgate��come�dianzi�accennato,�dal�Capo�provvisorio�dello�
Stato�con�D.Lgs.�C.P.S.�25�marzo�1947�n.�204�in�base�al�D.legge�Lgt.�151/1944�al�D.Lgs.Lgt.�

n.�98/1946,�vista�la�deliberazione�del�Consiglio�dei�ministri�e��viste 
le 
conclusioni 
della 
com-
missione 
paritetica 
di 
cui 
all' 
art. 
43 
dello 
statuto 
della 
regione 
siciliana�. 


Appena�un�mese�e�mezzo�dopo,�il�D.Lgs.�C.P.S.�10�maggio�1947�n.�307�viene�promul-
gato�soltanto�con�riferimento�al�D.L.Lgt.�151/1944,�al�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�alla�deliberazione�
del�Consiglio�dei�ministri.�E�scomparso�ogni�riferimento�alle�conclusioni,�alle�determina-
zioni,�a�qualsiasi�atto�o�a�qualsiasi�audizione�della�commissione�paritetica.�

Anche�le�norme�di�attuazione�successive�vengono�emanate�con�la�stessa�formula�senza�
l'intervento�della�commissione�paritetica�(v.�i�preamboli�del�D.Lgs.�C.P.S.�567/1947;�D.Lgs.�

C.P.S.�942/1947;�D.Lgs.�141/1948;�D.Lgs.�142/1948;�D.Lgs.�507/1948;�D.Lgs.�654/1948;�
D.Lgs.�655/1948;�D.Lgs.�789/1948).�
Peraltro,�anche�dopo�la�entrata�in�vigore�della�Costituzione�repubblicana�e�l'entrata�in�
funzione�del�nuovo�parlamento,�si�continuo�per�lungo�tempo�ad�emanare�norme�di�attua-
zione�senza�alcun�riferimento�all'intervento�della�commissione�paritetica�di�cui�all'art.�43�
dello�statuto.�

Invero�le�norme�di�attuazione�successive�vennero�emanate�con�decreti�del�Presidente�
della�Repubblica,�visto�lo�statuto�della�Regione�siciliana,�visto�l'articolo�87�della�Costitu-
zione,�sentito�il�Consiglio�dei�ministri�e�su�proposta�del�Ministro�competente�(v.�preamboli�
ai�d.P.R.�1182/1949;�878/1950;�1138/1952;�1133/1952;�1113/1953;�510/1956;�977/1956;�
1111/1956;�784/1961;�1825/1961;�1074/1965).�Occorre�attendere�sino�al�1975�per�vedere�com-
parire�di�nuovo�l'intervento�della�commissione�paritetica�nel�procedimento�di�formazione�
delle�norme�di�attuazione�dello�statuto�siciliano.�Di�tale�intervento�infattisida�atto�nel�
preambolo�dei�decreti�del�Presidente�della�Repubblica�635,�636,�637�del�30�agosto�1975�e�da�
allora�in�poi�compare�in�tutte�le�successive�norme�di�attuazione�sino�al�D.Lgs.�29�gennaio�
1997,�n.�26.�

3.�^Fatta�questa�premessa�indispensabile�per�inquadrare�il�clima�politicoe�giuridico�
dell'epoca,�per�quanto�concerne�le�norme�di�attuazione,�occorre�altres|�tenere�presente�le�
vicende,�anche�esse�singolari,�che,�in�quel�periodo�storico,�caratterizzarono�l'esercizio�della�
funzione�legislativa.�
Il�decreto�legislativo�6�maggio�1948�n.�654�relativo�alla�istituzione�e�disciplina�del�

C.G.A.�e�stato�promulgato,�come�risulta�dal�preambolo,��visto 
l'art. 
4 
del 
D. 
legge 
Lgt. 
25 
giugno 
1944, 
n. 
151, 
con 
le 
modificazioni 
ad 
esso 
apportate 
dall' 
art. 
3, 
primo 
comma 
del 
D. 
Lgs. 
Lgt. 
16 
marzo 
1946 
n. 
98�e�viste 
le 
disposizionitransitorieIe 
XVdella 
costituzione.��

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A�questo�proposito�va�rammentato�che�il�D.L.Lgt.�151/1944,�traduceva�in�formula�nor-
mativa�il�cosiddetto��patto�di�tregua�istituzionale��stipulato�a�Salerno�tra�la�Monarchia�e�i�
partiti�militanti�nei�Comitati�di�liberazione�nazionale�con�il�quale�tuttisiimpegnavano�a�
non�porre�in�essere,�fino�alla�convocazione�della�Costituente,�atti�che�potessero�pregiudicare�
la�questione�istituzionale.�

Peraltro,�atteso�lo�stato�di�guerra�e�la�parziale�occupazione�del�Paese,�il�decreto�
151/1944�conferiva�al�governo�i�cosiddetti�pieni�poteri�stabilendo�(art.�4,�primo�comma)�
che�finche�non�sarebbe�entrato�in�funzione�il�nuovo�parlamento�i�provvedimenti�aventi�forza�
di�legge�sarebbero�stati�deliberati�dal�Consiglio�dei�ministri.�Nel�contempo�veniva�rimandata�
a�dopo�la�liberazione�del�territorio�nazionale�la�scelta�della�nuova�costituzione�dello�Stato�
(art.�1).�Si�e�percio�sempre�ritenuto�che�dal�conferimento�di�poteri�contenuto�nel�decreto�

n.�151/1944�rimanesse�esclusa�soltanto�la�materia�costituzionale�(Corte�Cost.�n.�103/1957).�
Terminato�lo�stato�di�guerra�e�dopo�la�liberazione�del�territorio�nazionale�e�la�sua�riuni-
ficazione�sotto�un�unico�governo,�al�fine�di�dare�attuazione�al�D.L.Lgt.�151/1944�venne�pro-
mulgato�il�D.Lgs.Lgt.�98/1946�il�quale�affido�(art.�1)�ad�un�referendum�popolare�la�scelta�
sulla�forma�istituzionale�di�Stato�(Repubblica�o�Monarchia),�referendum�che�avrebbe�dovuto�
aver�luogo�contemporaneamente�alle�elezioni�per�l'Assemblea�costituente(Corte�
Cost.�103/1957�cit.).�

Per�quanto�concerne�il�problema�in�esame,�l'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�disciplinava�
l'esercizio�della�funzione�legislativa�ordinaria�e�regolava�i�rapporti�in�materia�tra�il�Governo�
e�l'Assemblea�costituente.�In�particolare�veniva�stabilito�che,�durante�il�periodo�della�Costi-
tuente,�e�sino�alla�convocazione�del�Parlamento�secondo�la�nuova�costituzione,�il�potere�legi-
slativo�sarebbe�rimasto�delegato�al�Governo�tranne�la�materia�costituzionale,�le�leggi�eletto-
rali�e�l'approvazione�dei�trattati�internazionali�che�sarebbero�rimasti�di�competenza�dell'As-
semblea�costituente�(art.�3�primo�comma).�Veniva�poi�stabilito�che�i�provvedimenti�
legislativi�emanati�dal�Governo�ex�art.�3�primo�comma�avrebbero�dovuto�essere�sottoposti�
a�ratifica�del�nuovo�Parlamento�entro�1�anno�dalla�sua�entrata�in�funzione�(art.�6).�

La�Costituzione�repubblicana�entro�in�vigore,�come�accennato,�il�1.�gennaio�1948�e,�
nella�XV�disposizione�transitoria,�convert|�in�legge�(non�pero�in�legge�costituzionale)�il�
decreto�legge�luogotenenziale�n.�151/1944�peraltro�qualificandolo�(non�senza�contrasti�in�
seno�alla�Costituente)�come��decreto�legislativo�anziche�come��decreto�legge�,�forma�nella�
quale�era�stato�adottato�(Gazzetta�Uf
fficiale�speciale�8�luglio�1944,�n.�29)�e�come�risultava�
dalla�clausola�(art.�6)�che�ne�prevedeva�la�conversione�in�legge.�Ne�risulto�la�formula�singo-
lare��si�ha�per�convertito�.�

La�XVII�disposizione�transitoria�della�Costituzione�si�e�invece�data�carico�di�regolare,�
nel�periodo�della�Costituente,�i�rapporti�intertemporali�tra�Governo�e�Costituente,�e�cio�
non�solo�in�relazione�alle�materie�di�competenza�di�quest'ultima,�come�elencate�negli�artt.�1�
e�2�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�(110�comma�della�citata�disposizione�transitoria)�ma,�come�e�
stato�sottolineato�dalla�dottrina�costituzionalistica�dell'epoca,�in�realta�in�tutte�le�materie,�
anche�in�quelle�delegate�al�Governo,�come�sarebbe�risultato�implicitamente�dal�successivo�
terzo�comma�della�stessa�disposizione�transitoria.�

Il�Parlamento�venne�poi�convocato�con�d.P.R.�8�febbraio�1948�n.�33�per�il�giorno�
8�maggio�1948�e�quindi�a�quella�data�(ai�sensi�dell'art.�3�primo�comma�del�D.Lgs.Lgt.�
98/1946)�veniva�meno�la�delega�conferita�al�Governo.�

4.�^Il�preambolo�del�D.Lgs.�654/1948,�come�accennato,�richiama�peraltro�solo�la�XV�
disposizione�transitoria,�e�non�la�XVII,�ritenendo�evidentemente�che�la�delega�base�fosse�
contenuta�nell'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944�e�che�il�primo�comma�dell'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�
98/1946�ne�costituisse�una�mera�modificazione.�
In�realta�,�se�si�esaminano�le�due�disposizioni�dianzi�citate�ci�si�avvede�della�profonda�
diversita�tra�le�due�formule.�

Il�D.L.Lgt.�151/1944�e�emanato��ritenuta�la�necessita�e�l'urgenza�per�causa�di�guerra�,�
concede�i�pieni�poteri�al�Governo�senza�alcuna�eccezione�di�materia�se�non�quella�costituzio-
nale�e�rinvia�la�scadenza�di�tali�poteri�ad�un�momento�futuro�ed�incerto�nell'an,nel�quando�
enel�quomodo�perche�(art.�1)�si�deve�attendere�la�liberazione�del�territorio�nazionale,�si�
dovranno�scegliere�nuove�forme�istituzionali,�deliberare�una�nuova�Costituzione�(cio�esclude�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

ex 
se 
la�materia�costituzionale)�e,�finche�cio�non�avverra�enon�sara�entrato�in�funzione�un�
nuovo�Parlamento,�il�Governo�restera�depositario�anche�della�funzione�legislativa�senza�pre-
cisi�limiti�di�tempo�e�di�materie.�

Era�anche�previsto�(art.�6)�che�il�D.L.Lgt.�151/1944�avrebbe�dovuto�essere�presentato�
alle�assemblee�legislative�per�la�conversione�in�legge�il�che�non�si�verifico�e�la�conversione�
in�legge,�come�accennato,�avvenne�in�forza�della�XV�disposizione�transitoria�della�Costitu-
zione.�Sono�note�le�discussioni�sorte�in�merito�alla�natura�del�decreto�151/1944�di�cui�e�stata�
negata�la�natura�di�delega�di�poteri�soprattutto�perche�era�venuto�meno�l'organo�delegante,�
ecioe�il�Parlamento,�poiche�il�R.D.�2�agosto�1943�n.�705�aveva�sciolto�la�Camera�dei�fasci�e�
delle�corporazioni�e�perche�mancava�la�clausola�della�conversione�in�legge�dei�decreti�legisla-
tivi�che�sarebbero�stati�emanati�dal�Governo,�principio�che�verra�introdotto�solo�con�l'art.�6�
del�D.Lgs.Lgt.�98/1946.�

Diversa�e�l'impostazione�del�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946.�

Innanzitutto�e�scomparso�ogni�richiamo�allo�stato�di�guerra�ormai�terminato.�

La�fonte�da�cui�il�decreto�98/1946�deriva�il�potere�per�la�sua�emanazione�e�sempre�il�
D.legge�Lgt.�151/1944,�ma�la�delega�di�poteri�al�Governo�ha�caratteristiche�del�tutto�diverse�
anche�se�la�dizione�dell'art.�3�primo�comma��ilpotere 
legislativo 
resta 
delegato 
al 
Governo��
vorrebbe�far�ritenere�il�contrario.�

Innanzitutto�il�potere�legislativo�del�Governo�veniva�limitato�ad�un�tempo�ben�definito.�
Infatti,�insieme�al�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946,�nella�stessa�Gazzetta 
Ufficiale 
del�23�marzo�1946�
venne�pubblicato�il�coevo�Decreto�Luogotenenziale�16�marzo�1946�n.�99�il�quale�convocava�
i�comizi�elettorali�per�il�2�giugno�1946.�

Poteva�quindi�gia�farsi�una�previsione�per�la�scadenza�della�delega�legislativa�al�
Governo�e�cio�in�base�alla�anzidetta�data�delle�elezioni�ed�alla�durata�prevista�dei�lavori�
della�Costituente�(art.�4�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946).�

Inoltre,�nella�delega�contenuta�nell'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�i�poteri,�oltre�ad�
essere�piu�limitati�nel�tempo,�lo�sono�anche�per�le�materie.�

Nell'art.�4�del�D.legge�Lgt.�n.�151/1944�non�si�escludeva�altra�materia,�oltre�quella�
costituzionale�mentre�l'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�esclude�esplicitamente�la�materia�
costituzionale,�le�leggi�elettorali�e�le�leggi�di�approvazione�dei�trattati�internazionali�che�
restano�di�competenza�dell'Assemblea�costituente�la�quale�funziono�come�parlamento�specie�
per�la�complessa�materia�elettorale,�per�la�legge�sulla�stampa,�per�la�approvazione�del�trat-
tato�di�pace�e�degli�statuti�speciali�della�Sicilia,�Sardegna,�Valle�d'Aosta,�Trentino�Alto�
Adige.�

Nell'esercizio�delle�sue�funzioni,�anche�in�quelle�legislative,�il�Governo�e�ora�responsa-
bile�verso�la�Assemblea�costituente�(art.�3�terzo�comma�D.Lgs.Lgt.�98/1946);�il�Governo�e�
poi�obbligato�a�dimettersi�se�sfiduciato�dalla�Assemblea�(art.�3�quarto�comma).�

Il�Governo�puo�inoltre�sottoporre�all'Assemblea�ex 
art.�3�secondo�comma�qualunque�
altro��argomento�,�anche�rientrante�nel�potere�legislativo�ad�esso�delegato�ai�sensi�del�prece-
dente�1.�comma.�In�punto�di�fatto�il�Governo�sottopose�alla�Costituente�tra�il�26�settembre�
1946�e�il�31�marzo�1948�ben�1026�schemi�di�provvedimenti�che�il�Governo�avrebbe�potuto�
adottare�autonomamente.�In�proposito�va�anche�ricordato�che�la�Costituente�in�data�13�set-
tembre�1946,�tramite�una�modifica�al�proprio�regolamento�interno,�aveva�istituito�quattro�
commissioni�permanenti�con�il�compito�di�esaminare�tutti�i�disegni�di�legge�governativi�e�di�
stabilire�quali�dovessero�essere�rinviati�al�Governo�per�l'emanazione�come�decreti�legislativi�
e�quali�dovessero�invece�essere�rimessi�alla�Costituente�per�la�emanazione�con�legge�ordina-
ria.�Pertanto,�la�Costituente,�oltre�alle�leggi�nelle�materie�ad�essa�attribuite�emano�quindi�
anche�cinque�leggi�in�materie�che,�ai�sensi�dell'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�sarebbero�state�
di�competenza�del�Governo�(legge�478/1946�sulle�formule�di�giuramento,�legge�379/1947�sul-
l'industria�cinematografica,�legge�530/1947�sul�testo�unico�comunale�e�provinciale,�legge�
1577/1947�sul�Ministero�della�P.I.,�legge�1629/1947�sull'Opera�Sila).�Il�terzo�comma�della�
XVII�disposizione�transitoria�costituisce�esplicito�riconoscimento�di�tale�assetto.�

Tutto�cio�dimostra�la�profonda�differenza�tra�la�delega�ex 
art.�4�D.L.Lgt.�151/1944�e�la�
delega�ex 
art.�3�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946,�diversita�che�ha�portato�la�dottrina�costituzionali-
stica�dell'epoca�a�ritenere�che�con�il�D.Lgs.Lgt.�98/1946�si�fossero�in�qualche�modo�ristabiliti�
i�rapporti�tra�l'organo�a�competenza�legislativa�ordinaria�(Costituente�e�futuro�Parlamento)�
e�quello�(Governo)�che�esercitava�la�funzione�legislativa�in�via�eccezionale�e�temporanea.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Innanzitutto,�la�formula�adoperata��iprovvedimenti�aventiforza�di�legge�sono�deliberati�
dal�Consiglio�dei�Ministri��del�D.L.Lgt.�151/1944�viene�sostituita�da��ilpotere�legislativo�resta�
delegato��del�1.�comma�dell'art.�3�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�in�cui�la�rilevanza�maggioreva�
posta�sul�concetto�di�delega.�A�questo�proposito�va�ricordato�che�il�testo�presentato�alla�
Consulta�per�il�parere�recitava��resta�af
ffidato��e�la�sostituzione�non�sembra�priva�di�signifi-
cato.�Comunque�la�diversita�tra�i�due�decreti�e�ancora�piu�accentuata�se�si�considera�che,�a�
differenza�del�D.L.Lgt.�151/1944,�che�non�prevedeva�nulla�al�riguardo,�l'art.�6�del�D.Lgs.Lgt.�
98/1946�stabiliva�che�i�decreti�emanati�dal�Governo�durante�il�periodo�della�Costituente�(e�
non�di�competenza�della�Costituente�medesima)�avrebbero�dovuto�essere�sottoposti�alla�rati-
fica�del�nuovo�Parlamento�entro�un�anno�dalla�sua�entrata�in�funzione.�

Quale�che�sia�il�valore�da�attribuire�a�tale�ratifica,�questa�costituisce�la�riprova�dei�nuovi�
rapporti�tra�potere�delegato�(Governo)�e�potere�originario�(Costituente)�dal�momento�che�i�
provvedimenti�di�competenza�della�Costituente,�a�differenza�di�quelli�del�Governo,�non�
avrebbero�dovuto�essere�ratificati�dal�Parlamento.�Significativo�in�questo�senso�e�anche�il�
riferimento�temporale�della�delega�e�della�ratifica,�limitato�al��periodo�della�costituente�efino�
alla�convocazione�del�Parlamento��ex�art.�3�primo�comma�del�decreto�in�esame.�Tale�periodo,�
ex�art.�4�primo�comma,�iniziava�a�decorrere�dal�22�giorno�successivo�alle�elezioni�del�2�giu-
gno�1946�e�sarebbe�terminato�l'8�maggio�1948,�data�in�cui�venne�convocato�il�nuovo�Parla-
mento�ai�sensi�del�citato�d.P.R.�8�febbraio�1948,�n.�33.�

E�anche�significativo�che�tutte�le�successive�leggi�di�conversione�(legge�5�maggio�1949�

n.�178,�che�convert|�i�decreti�legge�anteriori�al�decreto�151/1944)�o�di�ratifica�ex�art.�6�
D.Lgs.Lgt.�98/1946�(a�partire�dalla�legge�28�dicembre�1952�n.�3136,�per�finire�con�la�legge�
17�aprile�1956,�n.�561)�abbiano�sempre�escluso�dalla�conversione�in�legge�o�dalla�ratifica�tutti�
i�decreti�legislativi�luogotenenziali�emessi�nel�primo�periodo�della�Luogotenenza�e�cioe�nel�
periodo�di�vigenza�del�solo�D.L.Lgt.�151/1944,�dall'8�luglio�1944�al�23�marzo�1946,�data�in�
cui�entro�in�vigore�il�D.Lgs.Lgt.�98/1946.�
5.�^Tutto�cio�premesso,�va�esaminata�la�questione�legittimita�costituzionale�dell'art.�3�
primo�comma�del�D.Lgs.Lgt.�16�marzo�1946�n.�98�e,�derivatamente,�degli�articoli�1,�2,�3,�4,�
5,�6,�7,�8,�9�del�D.Lgs.�6�maggio�1948,�n.�654�e�cio�con�riferimento�ai�principi�costituzionali�
fondamentali�in�materia�di�delegazione�legislativa.�
La�questione,�per�asserito�contrasto�tra�l'art.�76�della�Costituzione�e�il�D.Lgs.�654/1948,�
fu�posta�a�suo�tempo�alle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�le�quali�con�la�nota�decisione�
11�ottobre�1955�n.�2994,�stesa�da�un�consigliere�di�eccezionale�valore,�la�respinsero�argomen-
tando�con�il�fatto�che�il�D.L�gs.�654/1948�fu�emanato�in�data�6�maggio�1948�e�quindi�in�
epoca�anteriore�di�2�giorni�alla�prima�convocazione�del�Parlamento�fissata�per�il�giorno�
8�maggio�1948�con�d.P.R.�8�febbraio�1948,�n.�33.�

La�Cassazione�ritenne�quindi�che�fino�a�tale�data,�e�cioe�fino�alla�prima�convocazione�
del�Parlamento,�il�Governo�avrebbe�legittimamente�agito�in�base��ad�una�delegazione�di�
carattere�generale�per�quanto�concerne�l'esercizio�delpotere�legislativo��delega�contenuta�nel-
l'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�18�marzo�1946�n.�98�e�resa�necessariaperche�la�costituente�era�occupata�
con�lapreparazione�della�costituzione�.�Tale�orientamento�e�stato�poi�ribadito�anche�successi-
vamente�(Cass.�SS.UU.�5�giugno�1956,�n.�1907;�9�settembre�1972,�n.�2717;�19�aprile�1984,�

n.�2566).�
Pertanto,�se�cio�e�esatto�(e�cioe�se�si�tratta�di�una�delega�di�potere�legislativo)�e�se�si�con-
viene�(v.�in�questo�senso�Corte�Cost.�n.�25/1976)�con�la�citata�decisione�delle�Sezioni�Unite�
2992/1955,�va�osservato�che�la�anzidetta�disposizione�non�poteva�costituire�valida�base�per�
una�delega�legislativa.�
Al�riguardo�e�noto�l'insegnamento�della�Corte�costituzionale�con�riferimento�alle�leggi�
di�delega�anteriori�alla�Costituzione�repubblicana.�
La�Corte�da�un�lato�ha�affermato�la�propria�competenza�in�materia�e,�dall'altro,�ha�rite-
nuto�che�per�le�deleghe�anteriori�alla�Costituzione,�pur�non�potendosi�ricorrere�all'art.�76�

(v.�in�proposito�Corte�Cost.�46/1960),�ben�si�poteva�esercitare�il�sindacato�di�costituzionalita�
sulla�base�di�principi�costituzionali�fondamentali,�quali�la�esistenza�della�delega�e�la�limita-
zione�posta�al�governo�di�mantenersi�nei�limiti�della�delega�(Corte�Cost.�37/1957).�
A�chiarimento�di�quest'ultimo�principio�la�Corte�ha�affermato�che�la�delega�deve�avere�
ad�oggetto��una�materia�chiaramente�definita��(Corte�Cost.�n.�53/1961).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Tale�orientamento�e�stato�mantenuto�fermo�anche�successivamente�(Corte�Cost.�

n.�2/1966).�
E�del�tutto�evidente,�quindi,�che�la�delega�contenuta�nell'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�
n.�98/1946�non�poteva�in�nessun�caso�costituire�una�valida�delega�e�cio�per�la�assorbente�
considerazione,�ripetutamente�sottolineata�anche�dalla�dottrina�costituzionalistica�dell'e-
poca,che�tale�delega�lasciava�arbitro�ilGovernodilegiferareinqualsiasi�materia�con�le�sole�
eccezioni�di�quella�costituzionale,�elettorale�ed�internazionale.�
Tuttavia,�tali�eccezioni�non�valgono�ad�escludere�l'indeterminatezza�delle�materie�di�
delega�e,�quindi,�deve�ritenersi�sussistente�la�violazione,�se�non�dell'art.�76�della�Costitu-
zione,�quanto�meno�di�quei�principi�costituzionali�fondamentali�in�materia,principiche�la�
Corte�costituzionale,�nelle�decisioni�dianzi�citate,�ha�assunto�quale�parametro�per�giudicare�
la�costituzionalita�delle�leggi�delega�e�delegate�anteriori�alla�costituzione�repubblicana.�

Ne�potrebbe�sostenersi�che�la�XV�e�XVII�disposizione�transitoria�della�Costituzione�
abbiano�sanato�ogni�vizio,�la�prima�del�D.L.Lgt.�151/1944�(e,�derivatamente�del�D.Lgs.Lgt.�
98/1946),�e�la�seconda�comunque�di�quest'ultimo.�Innanzitutto,�come�gia�sottolineato,�le�
due�deleghe�sono�diverse�per�cui,�sotto�questo�profilo�non�puo�ritenersi�che�la�delega�ex 
art.�3�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�costituisca�una�modifica�o�una�integrazione�dell'art.�4�del�

D.�legge�Lgt.�151/1944�ma,�al�contrario,�la�sostituisce�integralmente.�Pertanto�anche�la�con-
versione�in�legge�della�XV�disposizione�transitoria�non�conferiva�affatto�efficacia�ultrattiva�
al�decreto�151/1944,�ma�si�limitava�a�riconoscere�gli�effetti�prodotti�nel�periodo�di�vigenza�
ecioe�^come�gia�osservato�^dall'8�luglio�1944�al�23�marzo�1946,�data�in�cui�venne�sostituito�
come�fonte�di�produzione�dal�decreto�98/1946.�Quanto�poi�alla�XVII�disposizione�transito-
ria,�essa�costitu|�bens|�la�riprova�sul�piano�ermeneutico�del�fatto�che�il�decreto�151/1944�era�
stato�integralmente�sostituito�dal�decreto�98/1946,�ma�non�potrebbe�sostenersi�che�il�decreto�
98/1946�sia�stato�a�sua�volta�sostituito�(e�quindi�costituzionalizzato)�dal�secondo�e�terzo�
comma�della�XVII�disposizione�transitoria.�Quest'ultima,�com'e�noto,�e�frutto�del�timore�
delle�sinistre�di�possibili�colpi�di�mano�del�Governo�nel�periodo�tra�la�scadenza�dei�poteri�
ordinari�della�Costituente�(che�venivano�prorogati�al�31�gennaio�1948)�e�la�data�delle�elezioni�
politiche.�Pertanto,�la�XVII�disposizione�transitoria�al�secondo�e�terzo�comma�limita�espres-
samente�la�sua�efficacia�temporale�a�questo�periodo�e�cioe�dal�primo�febbraio�1948�al�
18�aprile�1948�(data�delle�elezioni�politiche).�Dopo�il�18�aprile�1948�il�decreto�98/1946�
riprende�in 
toto 
la�sua�efficacia�come�fonte�di�produzione.�
Deve�quindi�deve�ritenersi�che�il�D.Lgs.�654/1948,�adottato�nella�vigenza�del�D.Lgs.Lgt.�
98/1946,�sia�stato�emanato�esclusivamente�in�forza�di�tale�disposizione.�

Neppure�potrebbe�sostenersi�che�la�ratifica�del�D.Lgs.�654/1948�effettuata�con�legge�
17�aprile�1956�n.�561�(v.�allegato�n.�1�a�tale�legge)�possa�aver�sanato�gli�eventuali�vizi�di�
costituzionalita�insiti�nella�norma�delegante.�

6.�^Se�poi�si�dovesse�ritenere�che�la�delega�e�stata�esercitata�soltanto�sulla�base�del�
D.L.Lgt.�151/1944�la�incostituzionalita�emergerebbe�anche�in�modo�piu�evidente.�
Invero,�la�indeterminatezza�della�delega�risulta�ancora�maggiore�dalla�dizione�dell'art.�4�
primo�comma�del�D.L.Lgt.�151/1944�e,�in�secondo�luogo,�deve�ritenersi�che�dopo�l'entrata�
in�vigore�dell'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�non�avrebbe�potuto�piu�esercitarsi�la�delega�nei�
modi�e�nel�contenuto�del�citato�art.�4,�ma�soltanto�con�le�modalita�e�nell'ambito�delineato�
dal�sopravvenuto�art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946.�

7.�^Le�anzidette�conclusioni�rimarrebbero�inalterate�anche�se�si�ritenesse�necessario,�
dopo�l'entrata�in�vigore�del�decreto�98/1946,�il�concorso�di�ambedue�le�citate�disposizioni;�
la�prima�come�fonte�del�potere�e�la�seconda�come�modalita�di�esercizio�dello�stesso,�poiche�
rimarrebbero�cumulati,�per�l'una�e�per�l'altra,�i�vizi�derivanti�dall'incostituzionale�carattere�
di�indeterminatezza�che�comunque�caratterizza�ambedue�le�deleghe.�
Il�Collegio�e�consapevole�dell'orientamento�assunto�dalla�Corte�costituzionale�in�merito�
alle�deleghe�di�cui�al�decreto�legge�151/1944�e�al�decreto�legislativo�98/1946�e,�in�particolare,�
alla�impossibilita�per�tali�deleghe�di�richiamarsi�ai�principi�degli�articoli�76�e�77�della�costitu-
zione�(Corte�Cost.�103/1957,�46/1960,�65/1962,�27/1964),�ma�ritiene�che�i�principi�costituzio-
nali,�evidenziati�dalla�stessa�Corte�in�relazione�alle�deleghe�anteriori�alla�costituzione�(Corte�
Cost.�53/1961�e�2/1966�cit.),�debbano�valere�anche�nei�confronti�delle�norme�in�esame,�pur�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

se�nei�loro�riguardi��nonpuo�parlarsidiunadelegazionedipoterilegislativi,�bens|�diunaecce-

zionale�attribuzione�temporanea�del�potere�legislativo�al�Governo,�salva�la�materia�costituzio-
nale�(CorteCost.�103/1957�cit.).�

Il�collegio�e�consapevole�altres|�delle�affermazioni�contenute�in�modo�particolare�nella�
ordinanza�n.�14/1961�in�cui�venne�dichiarata�manifestamente�infondata�la�questione�di�costi-
tuzionalita�circa�l'inesistenza�di�limiti�o�direttive�nel�D.L.Lgt.�151/1944.�

E�nota�anche�la�piu�radicale�affermazione�peraltro�apodittica�contenuta�nella�decisione�
85/1962�secondo�cui��escluso�che�si�tratti�di�un�caso�di�delegazione�legislativa�non�sorge�alcun�

problema�circa�il�contrasto�tra�la�denunziata�disposizione�e�gli�artt.�70,�76�e�77�cost.�ne�circa�

un�eventuale�contrasto�con�iprincipi�valevoliper�la�legittimita�delle�deleghe�legislative�anteriori�

all'entrata�in�vigore�della�Costituzione�.�

Da�tale�affermazione�peraltro�dovrebbe�discendere,�quale�corollario,�la�conseguenza�che�
il�D.L.Lgt.�151/1944�e�il�seguente�D.Lgs.Lgt.�98/1946�sono�norme�costituzionali,�ancorche�
provvisorie,�poiche�possono,�senza�limite�alcuno�di�tempo�definito�e�di�materia�(il�primo)�
ed�in�modo�piu�circoscritto�ma�sempre�amplissimo�(il�secondo),�demandare�all'esecutivoil�
potere�legislativo.�In�pratica�la�Luogotenenza�costituirebbe�un�tertium�genus�di�assetto�costi-
tuzionale�a�cavallo�tra�lo�Statuto�Albertino�e�la�costituzione�repubblicana.�Tale�riconosci-
mento�di�rango�costituzionale�peraltro�non�emerge�ne�dalla�XV�disposizione�transitoria�
(che�converte�^ripetesi�^il�predetto�decreto�legge�in�legge�ordinaria�e�nongia�in�legge�costi-
tuzionale)�ne�dalla�XVII�disposizione�transitoria,�e�neppure,�per�quanto�risulta,�da�espresso�
riconoscimento�in�tal�senso�da�parte�della�giurisprudenza�costituzionale�che�non�ha�mai�
attribuito�al�decreto�151/1944�valore�di�legge�costituzionale�in�virtu�della�predetta�conver-
sione,�ma�ha�sempre�accennato�una�semplice�conversione�in�legge�(Corte�Cost.�65/1962,�
104/1969).�

Pertanto,�sotto�questo�profilo�e�con�tale�prospettazione,�la�questione�puo�essere�ripro-
posta�al�vaglio�della�Corte�costituzionale�poiche�non�sembrerebbe�dubbio�che,�se�ai�decreti�
151/1944�e�98/1946�non�si�dovesse�riconoscere�valore�costituzionale,�ad�essi�dovrebbero�
comunque�applicarsi�i�principi�elaborati�dalla�giurisprudenza�costituzionale�al�riguardo�
(Corte�cost.�53/1961,�2/1966�cit.).�

8.�^Qualora�invece�dovesse�riconoscersi�natura�e�valore�costituzionale�all'assetto�del�
D.L.Lgt.�15�gennaio�1944�e�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�quasi�si�trattasse�di�un�tertium�genus�a�
cavallo�tra�lo�Statuto�Albertino�e�la�Costituzione�repubblicana,�ne�consegue�che�quanto�
meno�dovrebbero�avere�natura�e�valore�costituzionale�anche�i�limiti�di�forma�e�di�contenuto�
che�tali�decreti�ponevano�all'esercizio�del�potere�legislativo�conferito�al�Governo.�E�cos|�,si�
dovrebbe�riconoscere�valore�costituzionale�all'obbligo�di�ratifica,�ex�art.�6�D.Lgs.Lgt.�
98/1946�come�pure�al�limite�posto�al�Governo�di�non�legiferare�nelle�materie�costituzionali,�
elettorali�e�dei�trattati�internazionali.�In�altri�termini,�occorrerebbe�assumere�al�rango�di�
canone�di�costituzionalita�la�affermazione�secondo�cui�la�Costituzione,��avendo�nella�disposi-
zionetransitoriaXVdispostolaconversioneinleggedelD.Lgs.Lgt.�151/1944sull'ordinamento�
provvisorio�dello�Stato,�ha�reso�con�cio�impossibile�ogni�riferimento�a�disposizioni�diverse�da�

quelle�di�cui�al�citato�decreto�per�quanto�attiene�al�riscontro�della�validita�deiprovvedimenti�in�

base�allo�stesso�emanati��(Corte�Cost.104/1969).�

In�quest'ottica�ed�ancorche�prescindendo�dall'affermare�apertamente�il�carattere�costitu-
zionale�o�meno�delle�norme�sopraindicate,�la�Corte�costituzionale�in�effetti�ha�sempre�verifi-
cato,�ai�fini�del�sindacato�di�costituzionalita�,�se�fosse�o�meno�intervenuta�la�tempestiva�pre-
sentazionealParlamentoperlaratificadicuiall'art.�6�delD.Lgs.Lgt.�98/1946,�restando�sol-
tanto�ininfluente�l'epoca�in�cui�la�ratifica�fosse�intervenuta�(Corte�Cost.�104/1969,�95/1964,�
46/1960,�103/1957).�

In�altri�termini�alla�suddetta�presentazione�ed�alla�successiva�ratifica�e�stato�attribuito,�
mutatis�mutandis,�lo�stesso�effetto�della�presentazione�alle�Camere�e�della�conversione�di�
cui�all'art.�77�della�Costituzione,�nel�senso�che�anche�ai�provvedimenti�normativi�emanati�
durante�la�Costituente�doveva�riconoscersi�efficacia�provvisoria�e�che�la�mancata�presenta-
zione�per�la�ratifica,�cos|�come�la�mancata�ratifica,�privava�l'atto�ab�origine�di�efficacia.�

Se�cio�e�esatto,�identiche�conclusioni�e�identiche�censure�di�costituzionalita�potrebbero�
essere�avanzate�ove�il�Governo�avesse�legiferato�in�materia�riservata�alla�Assemblea�costi-
tuente�dall'art.�31�comma�D.Lgs.Lgt.�98/1946.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�proposito�va�rilevato�che,�come�gia�l'art.�1�primo�comma�del�decreto�151/1944,�anche�
l'articolo�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�escludeva�dalla�delega�la�materia�costituzionale,�laddove�
l'oggetto�del�D.Lgs.�654/1948�era�inteso�proprio�alla�attuazione�di�una�legge�costituzionale�
gia�vigente,�quale�lo�statuto�siciliano,�cui�tale�carattere�era�stato�attribuito�dalla�costituzione�
repubblicana.�

Al�riguardo�va�rammentato�che�la�Costituzione�e�entrata�in�vigore�il�10�gennaio�1948�ai�
sensi�della�XVIII�disposizione�transitoria�e�che�lo�statuto�siciliano,�che�era�stato�approvato�
con�R.D.Lgs.�15�maggio�1946�n.�455,�e�stato�convertito�in�legge�costituzionale�dalla�legge�
Cost.�26�febbraio�1948�n.�2,�pubblicata�il�9�marzo�1948,�ed�e�entrato�in�vigore�il�giorno�suc-
cessivo�e�quindi�in�epoca�anteriore�al�D.Lgs.�654/1948,�che�venne�deliberato�dal�Consiglio�
dei�ministri�in�data�8�aprile�1948,�promulgato�il�6�maggio�1948�e�pubblicato�il�2�giugno�1948.�

Pertanto,�sia�la�Costituzione,�sia�lo�statuto�siciliano�erano�gia�leggi�costituzionali�e�la�
attuazione�di�quest'ultimo�gia�costituiva�materia�costituzionale�alla�data�di�emanazione�del�
D.Lgs.�654/1948�per�cui�in�nessun�caso�il�Governo�poteva�giovarsi�della�delega�di�cui�
all'art.�3�D.Lgs.Lgt.�98/1946�che�escludeva�espressamente�la�materia�costituzionale.�

A�tale�ultimo�proposito�non�sembra�condivisibile�quanto�affermato�al�riguardo�nella�
decisione�2994/55�delle�SS.UU.�dianzi�citata.�In�quella�sede�era�stato�eccepito�che�il�D.Lgs.�
654/1948�esulava�ratione�materiae�dalla�delega�ex�art.�3�primo�comma�D.Lgs.Lgt.�98/1946.�
La�Cassazione�respinse�l'eccezione�argomentando�con�il�fatto�che�la�materia�dell'ordina-
mento�giudiziario�e�dell'organizzazione�giurisdizionale�contenuta�nel�D.Lgs.�654/1948�non�
�rientra�nell'�orbita�deiprincipi�costituzionali��in�quanto�attribuita�alla�legge�ordinaria�ex�
art.�108�della�Costituzione.�

Peraltro�la�questione�puo�essere�ora�esaminata�sotto�un�altro�profilo,�ponendo�l'interro-
gativo�se�le�norme�di�attuazione�degli�statuti�differenziati,�pur�non�avendo�esse�stesse�rango�
di�norme�costituzionali,�possano�essere�ricomprese�nel�concetto�di��materia�costituzionale��
ecio�,sia�di�perse�,�sia�in�relazione�alla�ratio�della�delega�di�cui�all'art.�3�del�
D.Lgs.Lgt.�98/1946.�

Se�si�pone�mente�sia�alla�specifica�funzione�delle�norme�di�attuazione,�e�cioe�di�rendere�
possibile�il�concreto�esercizio�della�autonomia�regionale�per�cui�a�volte�possono�anche�assu-
mere�una�funzione�integrativa�degli�stessi�statuti�(Corte�Cost.�212/1984,�n.�30/1959,�

n.�20/1956),�sia�alla�speciale�competenza�in�materia�che�assume�carattere�riservato�e�sepa-
rato�(Corte�Cost.�237/1983,�180/1980,�137/1998),�sia�allo�speciale�procedimento�da�cui�non�
puo�prescindersi�per�la�loro�adozione�(Corte�Cost.�137/1998,�213/1998,�95/1994),sipuo�age-
volmente�pervenire�alla�conclusione�che�le�stesse,�in�quanto�espressione�di�una�competenza�
permanente�per�adeguare�nel�tempo�la�autonomia�speciale�(Corte�Cost.�212/1984,�
353/2001),�possono�qualificarsi�come��materia�costituzionale�di�per�se�e�nella�lettera�e�nello�
spirito�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�che,�all'art.�3�primo�comma,�la�riservava�correttamente�e�
conseguenzialmente�alle�deliberazioni�della�Costituente.�
Pertanto,�per�decidere�in�subiecta�materia�avrebbe�potuto�e�dovuto�essere�convocata,�se�
mai,�la�Assemblea�costituente�che,�tra�l'altro,�ex�art.�1�R.D.Lgs.�15�maggio�1946,�n.�455,�
avrebbe�dovuto�coordinare�lo�Statuto�siciliano�con�la�nuova�Costituzione.�

9.�^Peraltro�occorre�anche�rilevare�che�il�D.Lgs.�654/1948�appare�affetto�anche�da�un�
altro�vizio�di�costituzionalita�,�in�rapporto�all'art.�43�dello�statuto�siciliano.�
Infatti,�quando�anche�si�volesse�e�si�potesse�superare�i�vizi�dianzi�denunciati�ai�prece-
denti�punti�5,�6,�7�e�8�si�volesse�giustificare�la�delega�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�con�la�pendenza�
della�approvazione�della�Costituzione�(Cass.�SS.UU.�2994/1955�cit.),�ovvero�con�la�natura�
costituzionale�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�ebbene,�anche�in�questo�caso,�il�D.Lgs.�654/1948�
risulterebbe�costituzionalmente�illegittimo.�

Invero�la�Corte�costituzionale�ha�ripetutamente�affermato�che�il�potere�diemanare�
norme�di�attuazione�degli�statuti�delle�Regioni�a�statuto�speciale�non�risiede�nell'art.�76�della�
Costituzione,�ma�si�tratta�di�una�competenza�a��carattere�riservato�e�separato��rispetto�a�
quelle�esercitabili�nei�confronti�delle�Regioni�a�statuto�ordinario�ai�sensi�della�VIII�disposi-
zione�transitoria�della�Costituzione�stessa.�

Tale�competenza�separata�e�riservata�ha�carattere�permanente,�ma�deve�essere�esercitata�
�nel�contesto�diparticolariprocedure�caratterizzate�dall'intervento�consultivo�di�organi�cuipar-
tecipano�mediatamente�le�comunita�interessate��(Corte�Cost.�160/1985,�353/2001).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�43�dello�statuto�siciliano,�entrato�in�vigore�ben�prima�dell'emanazione�del�D.�Lgs.�
654/1948,�prevede�che�le�norme�di�attuazione�dello�statuto�vengano�determinate�da�una�
commissione�paritetica.�

Nella�specie�tale�procedimento�non�e�stato�osservato,�come�risulta�testualmente�dal�

preambolo�del�D.Lgs.�654/1948.�

Di�qui�un�ulteriore�vizio�di�costituzionalita�.�

Costituisce�infatti�pacifico�insegnamento�della�Corte�costituzionale�che�i�decreti�legisla-
tivi�di�attuazione�statutaria�sono�espressione�^ripetesi�^di�una�competenza�separata�e�riser-
vata�rispetto�alla�leggi�statali�ordinarie�(Corte�Cost.�237/1983);�che�tale�competenza�si�eser-
cita�non�solo�in�occasione�del�primo�passaggio�di�funzioni�(come�nella�specie),�ma�anche�suc-
cessivamente�(Corte�Cost.�180/1980,�212/1984);�che�in�sede�di�attuazione�non�puo�
prescindersi�dallo�speciale�procedimento�posto,�con�norma�di�rilievo�costituzionale,�a�garan-
zia�del�ruolo�e�delle�funzioni�spettanti�alla�commissione�paritetica�(Corte�Cost.�

n.�206/1975,�95/1984,�137/1998).�
Conseguentemente,�gli�articoli�1,�3,�1.�comma,�4,�5,�6,�7,�8,�9�del�D.Lgs.�654/1948�sono�
incostituzionali�per�violazione�del�combinato�disposto�degli�articoli�23�e�43�dello�statuto�sici-
liano.�Va�precisato�al�riguardo�che�nella�presente�questione�non�viene�in�discussione�l'articolo�
2�e�neppure�i�commi�2�e�3�dell'art.�3�in�quanto,�com'e�noto�sono�stati�sostituiti�dagli�articoli�
1�e�2�del�d.P.R.�204/1978�rispettoso,�sul�punto�del�disposto�dell'art.�43�dello�statuto�anche�
se,�come�verra�in�appresso�precisato�tali�disposizioni�sono�denunciate�sotto�ulteriori�profili�
di�incostituzionalita�.�

Tornando�all'argomento�va�ricordato�che�nella�decisione�2994/1955�le�Sezioni�Unite�
della�Cassazione�si�sono�poste�il�problema�dell'applicazione�dell'art.�43�dello�statuto�sici-
liano,�ma,�anche�questa�volta,�in�un'ottica�diversa.�

Ci�si�chiese�infatti�in�quella�sede�a�chi�spettasse�il�potere�di�emanare�le�norme�di�attua-
zione�se�al�Governo�o�alla�commissione�paritetica�ex 
art.�43�dello�statuto,�e�tale�interroga-
tivo�venne�innescato,�come�in�precedenza�osservato,�dalla�pretesa�della�prima�commissione�
paritetica�di��deliberare��autonomamente�le�norme�di�attuazione.�

La�Cassazione�risolse�correttamente�il�quesito�nel�senso�che�il�potere�di�legiferare�in�
proposito�spettava�e�spetta�al�Governo.�Nello�stesso�senso�si�era�peraltro�gia�espresso�questo�
Consiglio�di�giustizia�amministrativa�con�parere�19�dicembre�1948�n.�47�e�la�Corte�dei�conti�
con�risoluzione�29�aprile�1950�n.�256.�Cio�e�stato�successivamente�confermato�dalla�giuri-
sprudenza�della�Corte�costituzionale�secondo�cui�si�tratta�di�un�potere�normativo�che�spetta�
al�Governo�in�via�permanente�ancorche�con�uno�speciale�procedimento�partecipativo�delle�
autonomie�speciali�(Corte�Cost.�212/1984,�160/1985).�

La�questione�qui�prospettata�e�pero�diversa,�perche�si�tratta�di�stabilire�se�il�Governo�
poteva�legittimamente�esercitare�questo�potere�prescindendo�dallo�speciale�procedimento�
disciplinato�dall'art.�43�dello�statuto.�

A�tale�interrogativo�la�giurisprudenza�della�Corte,�come�gia�osservato,�ha�sempre�rispo-
sto�negativamente�(v.�da�ultimo�Corte�Cost.�213/1998).�

D'altra�parte,�quando�anche�si�potessero�superare�i�rilievi�di�costituzionalita�relativi�
all'esistenza�e�all'esercizio�della�delega�di�cui�all'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�non�si�vede�
come�tale�potere�avrebbe�potuto�essere�legittimamente�esercitato�dopo�l'entrata�in�vigore�
della�Costituzione,�dopo�la�conversione�in�legge�costituzionale�dello�statuto�siciliano�e�la�
sua�entrata�in�vigore�(10�marzo�1948�ex 
art.�2�legge�Cost.�2/1948).�

Nel�momento�in�cui�veniva�costituzionalizzato�lo�speciale�procedimento�per�la�adozione�
delle�norme�di�attuazione�ex 
art.�43�dello�statuto,�non�sembra�dubbio�che�la�delega�ex 
art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�non�avrebbe�piu�potuto�essere�esercitata�prescindendo�dall'in-
tervento�della�commissione�paritetica�e�cio�per�varie�considerazioni.�

Innanzitutto,�trattandosi�di�norma�successiva,�la�disposizione�dello�statuto�costituziona-
lizzato�non�poteva�che�prevalere�sulla�precedente.�

In�secondo�luogo�come�norma�speciale�sull'esercizio�del�potere�legislativo,�avrebbe�
comunque�prevalso�sulla�norma�(appunto�la�delega�ex 
art.�3,�1.�comma�D.Lgs.Lgt.�
98/1946)�di�generale�(e�generica)�attribuzione�precedente.�In�terzo�luogo,�trattandosi�(sempre�
lo�statuto)�di�norma�costituzionale�avrebbe�comunque�inficiato�per�illegittimita�costituzio-
nale�sopravvenuta�(Corte�Cost.�1/1956)�la�delega�precedente�e�cio�quando�anche�si�volesse�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

riconoscere�valore�costituzionale�al�D.L.Lgt.�151/1944�e�al�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�poiche�la�
incostituzionalita�sopravvenuta�inficia�anche�le�norme�costituzionali�precedenti�(Corte�Cost.�
38/1957,�6/1970,�30/1971,�12/1972,�175/1973).�

10.�^Peraltro,�qualora�si�volesse�riconoscere�al�Governo�la�possibilita�di�agire�esclusiva-
mente�in�base�all'art.�3�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�o�in�base�anche�al�disposto�dell'art.�4�del�
D.L.Lgt.�151/1944�sul�presupposto�che�ambedue�i�decreti�abbiano�natura�costituzionale,�si�
solleva�la�questione�di�costituzionalita�dei�predetti�articoli�in�rapporto�alla�sopravvenuta�
disposizione�costituzionale�di�cui�all'art.�43�dello�statuto�siciliano�da�cui,�derivatamente,�
discende�anche�la�incostituzionalita�degli�articoli�1,�3�1.�commaeda�4a9del�D.Lgs.�
654/1948�in�quanto�emanati�in�base�ad�una�disposizione�attributiva�di�potere�viziata�da�inco-
stituzionalita�sopravvenuta.�
In�proposito�il�Collegio�non�ignora�che�analoga�questione�venne�gia�esaminata�dalla�
Corte�costituzionale�nella�decisione�n.�455/1989.�In�quell'occasione,�effettivamente,�venne�
prospettata�dal�T.A.R.�Sicilia,�sezione�staccata�di�Catania,�la�questione�di�costituzionalita�
dell'art.�1�del�D.Lgs.�2�marzo�1948,�n.�142�che�estendeva�in�Sicilia�e�funzioni�dell'Avvocatura�
dello�Stato�in�rapporto�all'art.�43�dello�Statuto�e�la�Corte�al�punto�2�cos|�si�espresse:��Sul�
pianoformaleva�innanzitutto�richiamatalaparticolarenaturadell'attonormativo�impugnato�

in�relazione�al�profilo,�denunciato�come�eventuale,�concernente�la�violazione�del�procedimento�
regolatodall'art.43delR.D.Lgs.15maggio1946n.455(Statutospeciale�Siciliano).�

In�proposito�va�ricordato�che�il�decreto�legislativo�n.�142�del�1948fu�adottato�dal�Governo�
in�virtu�dei�poteri�conferiti�allo�stesso�dal�D.Lgs.Lgt.�16�marzo�1944�n.�151�(concernente�la�

c.d.�``costituzioneprovvisoria'')�modif|�catoconilD.Lgs.Lgt.�16marzo1946n.�98econvertito,�
con�l'entrata�in�vigore�della�Carta�repubblicana,�dalla�XV�disposizione�transitoria.�Il�decreto�

legislativo�in�esame�^successivamente�ratificato�mediante�la�legge�17�aprile�1956�n.�561�^rece-

piva,�peraltro�con�lievi�varianti,�il�contenuto�di�una�disposizione�in�materia�giurisdizionale�che�

avevaformato�oggetto�dispecificoaccordofraStato�eRegione,�nell'ambito�deilavorisvolti�

dalla�prima�Commissione�paritetica�nominata,�ai�sensi�dell'�art.�43�R.D.Lgs.�15�maggio�1946�

n.�455�(Statutosiciliano),medianteD.C.P.S.9ottobre1946.�Conunarelazioneinviataall'As-
semblea�regionale�il�24�maggio�1947�il�Presidente�di�tale�Commissione�trasmetteva,�infatti,�le�

norme�transitorie�e�di�attuazione�dello�Statuto�speciale�deliberate�dalla�stessa�Commissione,�

norme�raccolte�sotto�otto�paragrafi,�di�cui�uno�(sub�lett.�f),�dedicato�agli��organi�giurisdizio-

nali�.�Nell'�ambito�della�disciplina�concernente�tale�materia�veniva,�tra�l'altro,�prevista�una�

disposizione�(art.�30)�relativa�all'estensione�delle�funzioni�dell'�Avvocatura�dello�Stato�all'�

Amministrazione�regionale,�con�la�conseguente�applicazione�alla�stessa�della�disciplina�posta�
nelR.D.�1611del1933enelR.D.�1612del1933.�

Nonsipuo�quindidubitaredelfatto�che�la�norma�impugnata,peresserestata�adottatasulla�
base�di�un�consenso�maturato�nell'�ambito�della�Commissione�paritetica�di�cui�all'�art.�43�del�

R.D.Lgs.�n.�455�del�1946,�sia�venuta�ad�assumere,�almeno�nella�sostanza,�la�natura�di�norma�

attuazione�dello�Statuto�speciale.�Le�diversita�solo�formali�che�e�dato�riscontrare�tra�il�testo�

del�decreto�legislativo�n.�142�del�1948�e�quello�redatto�dalla�Commissione�paritetica�non�sono,�

d'altro�canto,�tali�da�intaccare�la�sostanziale�identita�delle�due�discipline,�mentre�possono�tro-

vare�una�spiegazione�d'ordinestorico�sia�nellaparticolarefase�ditransizione�istituzionale�in�

cuilaprimaCommissioneparitetica,�venneaconcludereilpropriolavorosianelfattoche,suc-

cessivamente�a�tale�conclusione,�il�decreto�legislativo�n.�142�del�1948�venne�emanato�quando�

non�risultava�ancora�operante�la�legge�Cost.�26�febbraio�1948,�n.�2�(entrata�in�vigore�il�

10�marzo�successivo),�mediante�cui�fu�disposta�la��costituzionalizzazione��dello�Statuto�spe-

ciale�siciliano.�Pur�nella�riconosciuta�natura�di�norma�di�attuazione�riferibile�alla�disposizione�

impugnata,�non�sussistono,�dunque,�elementi�per�ritenere�fondata�^data�l'esistenza�di�un�

accordo�maturato�nell'�ambito�della�Commissione�paritetica�e�successivamente�recepito�in�un�

atto�normativo�del�Governo�^la�censura�diordineproceduraleformulata�in�via�ipotetica�dall'or-

dinanzaconriferimentoall'art.43delR.D.Lgs.�n.455del1946(Statutospeciale)�.�

La�questione�tuttavia�merita�di�essere�formalmente�riproposta�e�stavolta�non�in�via�ipo-
tetica�ed�eventuale,�poiche�,�come�risulta�dai�precedenti�storici�gia�ricordati,�il�mancato�
richiamo�nel�preambolo�del�D.Lgs.�654/1948�all'intervento�della�commissione�paritetica�
non�fu�dovuto�ad�una�mera�svista�o�ad�una�omissione�puramente�formale,�ma�rappresento�
una�intenzionale�sconfessione�del�ruolo�della�commissione�paritetica�stessa.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Infatti,�va�ancora�una�volta�sottolineato,�che�nelle�prime�norme�di�attuazione�che�ven-
nero�emanate�anche�in�epoca�anteriore�alla�costituzionalizzazione�dello�statuto�(10�marzo�
1948)�e�cioe�quelle�del�25�marzo�1947�n.�204�il�Governo�ha�legiferato��viste�le�conclusioni�
della�Commissione�paritetica�di�cui�all'�art.�43�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�,�laddove,�
a�partire�dalle�norme�di�attuazione�contenute�nel�D.Lgs.C.P.S.�10�maggio�1947,�n.�307�e�sino�
al�decreto�del�Presidente�della�Repubblica�30�agosto�1975�n.�635,�l'intervento�della�commis-
sione�paritetica�scompare�dal�procedimento�di�formazione�delle�norme�di�attuazione.�Di�
conseguenza�non�potrebbe�ritenersi,�in�questo�caso,�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�anche�esso�
una�norma�che��per�essere�stata�adottata�sulla�base�di�un�consenso�maturato�nell'ambito�della�

Commissione�paritetica�di�cui�all'art.�43�del�R.D.Lgs.�455�del�1946�sia�venuta�ad�assumere,�
almeno�nella�sostanza,�la�natura�di�norma�di�attuazione�dello�Statuto�speciale��(Corte�Cost.�
455/1989�cit.).�Invero,�ad�avviso�del�Collegio,�cio�che�e�emerso�nel�maggio�1947,�e�come�e�
storicamente�dimostrato,�e�proprio�il�rifiuto�governativo�di�tener�conto�dell'operato�della�
commissione�paritetica�e�cio�in�risposta�ad�analogo�comportamento�della�commissione�
stessa.�Non�si�tratta�quindi�di�un�elemento�soltanto�formale�poiche�,inquesto�caso,�la�forma�
assume�contenuto�sostanziale�della�volonta�di�prescindere,�nel�procedimento�di�formazione�
delle�norme�di�attuazione�dello�statuto�siciliano,�dall'intervento�della�commissione�paritetica�
pur�ritenuto�necessario�anche�in�epoca�precedente�la�costituzionalizzazione�dello�statuto.�

Cio�peraltro�si�spiega�se�si�pone�mente�ai�testuale�tenore�della�gia�citata�nota�di�trasmis-
sione�datata�24�maggio�1947�dal�Presidente�della�commissione�paritetica�Avv.�Giovanni�
Guarino�Amella�al�Presidente�dell'Assemblea�regionale�siciliana:��La�Commissione�all'inizio�

deisuoilavoriprese�in�esame�ilproblema�della�determinazionedeipropripoteri;�e�cioe�sesuo�

compito�inbaseallo�Statutofossequellodipredisporreunsempliceschemadinormetransitorie�

ediattuazionecome�unaqualsiasicommissionedistudilegislativi,�o�nonfossepiuttosto�l'altro�
distabilirelenormestessein�virtu�diuna�veradelegadipotesta�normativa..�

Secondo�la�prima�soluzione�la�Commissione�avrebbe�dovuto�limitarsi�a�proporre�le�norme�
che�il�Consiglio�dei�Ministri�avrebbe�poscia�rielaborate�e�deliberate�colla�potesta�che�ad�esso�

Consiglio�spetta�nelnormaleprocessoformativo�delle�normegiuridiche�emanate�dalpotere�ese-
cutivo.�

MalaCommissione,�dietroaccuratostudiodellaquestione,�haopinatoperlasecondasolu-
zione.�
Poiche�l'art.�43�dello�Statuto�ha�attribuito�alla�Commissione�potesta�di�determinare�le�

norme,�cioe�difissare�in�modo�definitivo�con�lapropria�volonta�laforma�e�il�contenuto�di�tali�

norme,�il�Consiglio�dei�Ministri�non�ha�legalmente�potere�deliberativo�intorno�ad�esse,�non�

potendosi�ammettere�che�si�voglia�ridurre�talepotere�ad�una�semplice�approvazione�obbligatoria�
dinormefissate�da�altri.�

Anche�la�composizione�della�Commissione�depone�nello�stesso�senso,�poiche�nessun�valore�
avrebbe�la�pariteticita�di�essa�se�le�sue�norme,�approvate�dai�rappresentanti�del�Governo�Cen-

trale�e�dai�rappresentanti�del�Governo�regionale,�potessero�essere�modificate�dagli�organi�del�
Governo�Centrale.�

Questo�concetto�della�delega�normativa�emerge,�peraltro,�in�modo�concorde�da�tutti�i�lavori�
preparatori�dello�Statuto,�e�fu�pure�accolto�esplicitamente�dalla�Giunta�della�Consulta�Nazio-

nale,�dicuiiofacevoparte�.�(V.�All.�A,�pag.�87-88).�

Sotto�altro�profilo�va�rammentato�che�nella�citata�decisione�455/1989�la�Corte�costitu-
zionale�respinse�la�eccezione�di�incostituzionalita�in�rapporto�all'art.�43�dello�statuto�sici-
liano�anche�con�la�considerazione�che�il�decreto�legislativo�in�quella�sede�impugnato�
(D.Lgs.�2�marzo�1948�n.�142)�era�stato�emanato�il�2�marzo�1948�e�quindi�otto�giorni�prima�
della�entrata�in�vigore�(10�marzo�1948)�della�legge�costituzionale�n.�2/1948�che�convertiva�
in�legge�costituzionale�lo�statuto�siciliano.�

L'argomento,�all'evidenza,�non�puo�essere�utilizzato�per�spiegare�la�vicenda�in�esame,�
dal�momento�che�il�D.Lgs.�654/1948�e�successivo�alla�costituzionalizzazione�dello�statuto�
siciliano.�Invero,�come�gia�accennato,�non�solo�l'emanazione�del�D.Lgs.�6�maggio�1948,�

n.�654�e�posteriore,�ma�lo�e�anche�la�relativa�delibera�del�Consiglio�dei�ministri�che�venne�
assunta�in�data�8�aprile�1948.�
Neppure�puo�essere�utilizzato,�in�questa�occasione,�l'argomento,�pure�contenuto�nella�
decisione�455/1989,�secondo�cui�sussisteva�un�consenso�maturato�nell'ambito�della�commis-
sione�paritetica,�di�modo�che�tra�il�testo�del�decreto�legislativo�n.�142/1948�(allora�conside-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

rato)�e�quello�redatto�dalla�commissione�paritetica�esistevano��diversita�soloformali�.�Nella�
specie,�se�si�esaminano�le�prime�ed�uniche�norme�deliberate�dalla�anzidetta�prima�commis-
sione,�dedicate�agli�organi�giurisdizionali�e�rubricate�alla�sezione�f)�ci�si�avvede�che�la�
sezione�stessa�e�articolata�in�due�titoli:�il�primo�dedicato�agli�organi�centrali�giurisdizionali�
e�di�controllo�ed�il�secondo�dedicato�alla�giurisdizione�amministrativa�diprimo�grado.�

Nel�primo�titolo,�dedicato�agli�organi�centrali,�mentre�viene�previsto�il�decentramento�
della�Corte�di�Cassazione,�del�Consiglio�di�Stato,�della�Corte�dei�conti,�del�Tribunale�supe-
riore�delle�acque�pubbliche,�della�Commissione�centrale�delle�imposte�e�della�Commissione�
censuaria�centrale,�non�esiste,�per�nessuno�di�questi�organi�centrali,�alcun�accenno�ad�una�
composizione�diversa�da�quella�ordinaria�poiche�le�norme�cos|�disponevano:�

�Sezioni�regionali�di�Organi�Centrali.�

Art.�1�^Sono�istituiti�in�Sicilia�agli�effetti�dell'�art.�23�dello�Statuto�della�Regione:�

1)�Una�sezione�civile�ed�una�penale�della�Corte�di�cassazione;�

2)�Una�sezione�consultiva�ed�una�giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato;�

3)�Una�sezione�del�tribunale�Superiore�delle�Acque�Pubbliche;�

4)�Una�sezione�della�Corte�dei�Conti�che�esercita�anche�lefunzioni�di�controllo;�

5)�Una�sezioneper�le�Imposte�dirette�ed�unaper�la�indirette�della�Commissione�Centrale�
delle�Imposte:�
6)�Una�sezione�della�Commissione�Censuaria�Centrale.�
Art.�2.�^Le�attribuzioni�della�Corte�di�Appello�di�Roma�in�materia�di�usi�civici�sono�devo-
lute,�per�la�Sicilia,�ad�una�Sezione�della�Sezione�della�Corte�d'Appello�di�Palermo.�

Art.�3.�^Allacostituzionedellesezioniprevistedainumeri1,2,3,4dell'art.�2edalladesti-
nazione�del�relativo�personale�provvederanno�i�competenti�organi�dello�Stato�entro�sessanta�
giorni�dalla�pubblicazione�delpresente�decreto.�

Glionerirelativiallesezionipredettesonoacarico�dello�Stato�.�

Veniva�invece�istituita�una�giurisdizione�amministrativa�di�primo�grado�definita�Consi-
glio�regionale�di�giustizia�amministrativa�e�solo�per�questa�era�prevista�una�speciale�compo-
sizione�come�segue:�

�Del�Consiglio�Regionale�di�giustizia�amministrativa.�

Art.�13.�^FinoaquandolaRegionenonistituira�nuoviorganidigiustiziaamministrativadi�
primo�grado,funzionera�in�Sicilia�un�Consiglio�regionale�di�Giustizia�Amministrativa�con�sede�
in�Palermo�e�sezioni�distaccate�a�Caltanissetta,�Catania�ed�a�Messina.�

Altre�Sezioni�del�Consiglio�predetto�possono�essere�istituite�con�legge�della�Regione.�

Art.14.-Il�Consiglio�e�composto:�

1)�del�Presidente�del�Tribunale�di�Palermo�che�lo�presiede;�

2)�diunrappresentantedelpubblicoMinisteropressolostesso�Tribunale;�

3)�diunfunzionariodigradononinferioreall'VIIIdell'AmministrazioneCiviledell'In-
terno;�
4)�di�unfunzionario�di�grado�non�inferiore�all'VIII�della�locale�Intendenza�di�Finanza;�
5)�un�membro�scelto�fra�docenti�universitari�di�materie�giuridiche,�avvocati�del�Libero�
Foroparticolarmente�versati�nel�diritto�pubblico.�

Allanomina�deimembridel�Consigliopredetto�e�deirispettivimembrisupplentisiprovvede�
con�decreto�del�Presidente�della�Regione,�sentita�la�Giunta�e�su�designazione.�
a)�delPrimoPresidentedellaCorted'AppellodiPalermoperilPresidentediSezionedel�
tribunale�di�cui�al�n.�1;�

b)�del�Procuratore�generale�presso�la�Corte�d'Appello�per�i�membri�di�cui�al�n.�2;�

c)�dell'Assessoreprepostoaiservizidell'Internoperimembridicuialn.3;�

d)�dell�`Assessore�alle�Finanzeper�i�membri�di�cui�al�n.�4;�

e)�del�Presidente�della�Sezione�giurisdizionale�regionale�del�Consiglio�di�Stato�per�i�mem-
bridicuialn.�5;�
Imembripredettidurano�incaricafino�achelaRegionenondisciplinera�altrimentil'ordi-

namento�della�giurisdizione�amministrativa�di�primo�grado�e�in�ogni�caso�non�oltre�i�quattro�
anni��(v.�All.�A�pag.�88-108).

E�pertanto�evidente�come�tra�il�Governo�e�la�prima�commissione�paritetica�nonfosse�
maturato�nessun�tipo�di�accordo�al�riguardo�e�come�il�testo�del�D.Lgs.�n.�654/1948�non�
rispecchi�nemmeno�lontanamente�le�conclusioni�cui�era�pervenuta�la�commissione�stessa.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

11.�^Ne�puo��ritenersi�che�i�vizi�di�costituzionalita��dianzi�evidenziati�siano�stati�successiva-
mente�sanati�per�effetto�del�d.P.R.�5�aprile�1978�n.�204�il�quale�ha�apportato�modificazioni�
ed�integrazioni�al�D.Lgs.�n.�654/1948.�
Tale�d.P.R.,�infatti,�e��stato�bens|��emanato�in�base�alle�norme�predisposte�da�una�succes-
siva�commissione�paritetica�ex 
art.�43�dello�statuto�siciliano,�ma�non�ha�affatto�novato�come�
fonte�l'intero�D.Lgs.�n.�654/1948.�

Infatti,�il�d.P.R.�204/1978�espressamente�intitolato��modifiche 
e 
integrazioni 
al 
d.P.R. 
654/1948�e��stato�adottato�per�eliminare�il�vizio�di�costituzionalita��evidenziato�dalla�deci-
sione�della�Corte�costituzionale�n.�25/1976�circa�la�possibilita��di�riconferma�dei�membri�laici�
del�C.G.A.�possibilita��insita�nella�originaria�stesura�dell'art.�3�del�D.Lgs.�654/1948.�

Invero,�l'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�e�il�testo�sostituito�dall'art.�1�del�d.P.R.�204/1978�
differiscono�soltanto�per�le�composizioni�del�C.G.A�in�sede�consultiva�e�giurisdizionale,�rese�
necessarie�per�superare�difficolta��nella�formazione�dei�collegi.�La�modifica�adeguatrice�alla�
pronuncia�della�Corte�e��stata�invece�apportata�al�secondo�comma�dell'art.�3�e�cio��con�l'art.�2�
del�d.P.R.�204/1978.�Gli�ultimi�2�articoli�del�predetto�d.P.R.�204/1978�contengono�poi�sol-
tanto�una�norma�transitoria�(art.�3)�e�la�clausola�della�entrata�in�vigore�(art.�4).�

Sono�rimasti�quindi�inalterati,�sia�nel�testuale�tenore,�sia�nella�derivazione�dalla�fonte�
originaria,�sicuramente�l'articolo�1,�l'art.�3,�I�comma,�nonche�gliarticoliseguentida4a9�
del�D.Lgs.�654/1948.�

Peraltro,�atteso�che�l'art.�1�del�D.Lgs.�654/1948�dispone�la�istituzione�dell'organo,�men-
tre�i�successivi�articoli�ne�disciplinano�la�composizione�e�il�funzionamento,�una�eventuale�
dichiarazione�di�incostituzionalita��dell'art.�1�non�potrebbe�lasciare�in�vita�le�restanti�norme,�
che�dovrebbero�conseguenzialmente�essere�dichiarate�illegittime�ai�sensi�dell'art.�27�della�
legge�11�maggio�1953,�n.�87.�

Concludendo�sui�precedenti�punti�da�5�a�10�vanno�poste,�nell'ordine�ed�in�rispettivo�
subordine�(su�tale�possibilita��v.�Corte�Cost.�188/1995�e,�da�ultimo�Corte�Cost.�ord.�
14/2003)�le�seguenti�questioni�di�costituzionalita�:�

A. 
^questione�di�costituzionalita��dell'art.�3�primo�comma�del�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�
con�riferimento�ai�principi�costituzionali�concernenti�le�deleghe�di�poteri�anteriori�alla�Costi-
tuzione,�e�cio��per�indeterminatezza�delle�materie�di�delega,�da�cui�discende,�derivatamente,�
la�incostituzionalita��degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948;�
A1. 
^in�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948,�come�risulta�nel�preambolo�
dal�solo�richiamo�alla�XV�disposizione�transitoria,�sia�stato�emanato�soltantoinbase�
all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944,�va�posta�la�questione�di�costituzionalita��di�tale�norma,�e,�
derivatamente�degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948�negli�stessi�termini�esposti�sub 
A;�

A2. 
^in�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�stato�emanato�in�base�al�
combinato�disposto�dell'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944�e�dell'art.�3�primo�comma�del�
D.Lgs.Lgt.�98/1946,�va�posta�la�questione�di�costituzionalita��di�ambedue�le�disposizioni�
anzidette�e,�derivatamente�degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948�negli�stessi�termini�
esposti�sub�A;�

A3. 
^in�ulteriore�subordine,�qualora�si�volesse�attribuire�natura�costituzionale�al�
D.L.Lgt.�151/1944�e�al�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�va�posta�la�questione�di�costituzionalita��del�
D.Lgs.�654/1948,�per�eccesso�di�potere�in�rapporto�all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944,�e�per�
eccesso�di�delega�in�rapporto�all'art.�3�primo�comma�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946e�cio��in�quanto�
emanato�in�materia�costituzionale�di�competenza�dell'Assemblea�costituente�e,�derivata-
mente�degli�articoli�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948;�

B. 
^va�posta�poi�la�questione�di�costituzionalita��degli�artt.�1,�3,�primo�comma,�4,�5,�6,�
7,�8,�9,�del�D.Lgs.�654/1948�in�rapporto�all'art.�43�dello�statuto�della�Regione�siciliana�con-
vertito�in�legge�costituzionale�n.�2/1948�in�quanto�per�la�sua�adozione�non�e��stato�osservato�
il�procedimento�previsto�dal�suddetto�art.�43.�Resta�inteso,�anche�ai�fini�della�rilevanza,�che�
la�stessa�questione�non�puo��porsi�nei�confronti�dell'art.�2�e�dei�commi�secondo�e�terzo�
dell'art.�3�in�quanto�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�rispettoso�del�procedimento�di�cui�
all'art.�43�dello�statuto.�Peraltro�l'eventuale�accoglimento�della�questione�farebbe�venir�meno�
la�istituzione�dell'organo�(art.�1);�la�nomina�dei�componenti�(art.�3�primo�comma),�le�compe-
tenze,�le�procedureele�norme�sul�funzionamento�dell'organo(artt.�da4a9).�Ne�dovrebbe�
discendere�ex 
art.�27�legge�87/1953�la�incostituzionalita��derivata�anche�delle�norme�(art.�2)�
sulla�composizione;�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

B1. 
^In�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�stato�emanato�in�base�
all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944�ed�all'art.�3�primo�comma�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�ed�a�tali�
norme�si�attribuisca�natura�costituzionale,�si�solleva�la�questione�di�costituzionalita�delle�
disposizioni�anzidette�in�rapporto�alla�sopravvenuta�norma�costituzionale�di�cui�all'art.�43�
dello�statuto�siciliano�e,�derivatamente�degli�artt.�1,�3�primo�comma,�4,�5,6,�7,�8,�9,�del�
D.Lgs.�654/1948�con�la�precisazione�di�cui�al�punto�B.�

Si�ribadisce�che�la�rilevanza�delle�anzidette�questioni�emerge�dal�fatto�che�il�dubbio�di�
costituzionalita�concerne�la�stessa�esistenza�dell'organo�chiamato�a�giudicare�(Corte�Cost.�
25/1976).�

Peraltro�l'eventuale�dichiarazione�di�incostituzionalita�delle�norme�denunciate�non�
determinerebbe�il�venir�meno�in�Sicilia�del�grado�di�appello�nella�giustizia�amministrativa,�
ma�soltanto�la�sostituzione�al�C.G.A.�di�una�sezione�del�Consiglio�di�Stato�localizzata�in�
Sicilia�conformemente�alla�previsione�statutaria.�

12.�^Passando�ad�altro�ordine�di�considerazioni�piu�specificatamente�attinenti�al�conte-
nuto�del�D.Lgs.�654/1948,�si�premette�in�via�generale�che�anche�le�leggi�costituzionali�(come�
ad�esempio�gli�statuti�regionali)�sono�soggette�al�sindacato�di�legittimita�costituzionale�
(v.�Corte�Cost.�38/1957�sull'Alta�Corte�siciliana�e�n.�6/1970�sulla�responsabilita�penale�
avanti�all'Alta�Corte�del�Presidente�della�Regione).�
A 
fortiori 
sono�denunciabili�per�incostituzionalita�le�norme�di�attuazione�degli�statuti�
delle�Regioni�a�statuto�speciale�le�quali,�sotto�questo�profilo,�sono�state�ritenute�sullo�stesso�
piano�delle�leggi�statali�(Corte�Cost.�14�luglio�1956�n.�14,�15,�16;�16�luglio�1956�n.�20;�
19�luglio�1956�n.�22;�26�gennaio�1957�n.�15;�18�maggio�1959�n.�30,�etc.)�e�cio�ancorche�le�
norme�di�attuazione�degli�statuti�speciali�operino�ad�un�livello�superiore�a�quello�della�legge�
statale�(Corte�Cost.�18�maggio�1959,�n.�30).�

Per�quanto�poi�concerne�il�contenuto�delle�norme�di�attuazione,�va�rilevato�che�la�giuri-
sprudenza�della�Corte�costituzionale�(dec.�20/1956�cit.)�da�un�lato�ha�precisato�come�non�
siano�da�qualificare�alla�stregua�di�norme�di�mera�esecuzione�dello�statuto�regionale,�come�
se�si�trattasse�di�semplici�regolamenti�esecutivi.�Al�contrario,�esse�possono�contenere�norme�
primarie�ancorche�di��attuazione��degli�statuti�e�quindi�rivestono�carattere�legislativo.�

Da�tale�carattere�discende�la�necessita�che�non�siano�in�contrasto�ne�con�la�Costitu-
zione,�e�neppure�con�lo�statuto�speciale,�ma�debbono,�semmai,�essere��in 
aderenza�al�mede-
simo.�

Il�concetto�di��aderenza�puo�essere�poi�sottoposto�al�controllo�della�Corte�costituzio-
nale�con�riferimento�al�contenuto�delle�norme�di�attuazione�e�cioe�verificando�se�le�stesse�
siano�contrarie�o�meno�allo�statuto.�

Al�di�la�delle�ipotesi�di�norme�di�attuazione��contra 
statutum��la�Corte�costituzionale�
(sempre�nella�citata�decisione�n.�20/1956)�si�e�posta�il�problema�delle�norme�di�attuazione�
praeter 
legem,�o�anche�apparentemente�secundum 
legem,�risolvendolo�testualmente�come�
segue.�

�Se 
poi 
le 
norme 
di 
attuazione 
siano 
praeter�legem, 
nel 
senso 
che 
abbiano 
integrato 
le 


disposizionistatutarieodabbianoaggiuntoadessequalchecosa 
chelemedesimenon 
contene-

vano, 
bisogna 
vederesequeste 
integrazioniodaggiunteconcordino 
innanzitutto 
conledisposi-

zionistatutarieecolfondamentaleprincipiodell'autonomiadellaRegione, 
eseinoltresiagiusti-

ficata 
la 
loro 
emanazione 
dalla 
finalita� 
dell'attuazione 
dello 
Statuto. 
Laddove, 
infine, 
si 
tratti 


di 
norme 
secundum�legem,e� 
ovvio 
che 
se 
esse, 
nel 
loro 
effettivo 
contenuto 
e 
nella 
loro 
portata, 


mantengano 
questo 
carattere, 
non 
e� 
a 
parlarsi 
di 
illegittimita� 
costituzionale, 
ma 
sarebbe 
pur 


sempre 
da 
dichiararsene 
la 
illegittimita� 
nel 
caso 
che 
esse, 
sotto 
l'apparenza 
di 
norme 
secundum 


legem, 
sostanzialmente 
non 
avessero 
tal 
carattere,ponendosi 
in 
contrasto 
con 
le 
disposizioni 
sta-

tutarie 
e 
non 
essendo 
dettate 
dalla 
necessita� 
di 
dare 
attuazione 
a 
queste 
disposizioni. 


Questo�insegnamento�e�stato�mantenuto�fermo�fino�ad�ora�e,�sullo�specifico�punto,�la�
decisione�20/1956�e�stata�costantemente�richiamata�dalla�successiva�giurisprudenza�costitu-
zionale�(v.�da�ultimo�Corte�Cost.�353/2001).�

13.�^Orbene,�se�si�esaminano�le�disposizioni�dello�statuto�siciliano�e�le�norme�di�attua-
zione�in�materia�di�giurisdizione�amministrativa�si�evince�come�queste�ultime�siano�di�segno�
contrario�rispetto�alle�previsioni�statutarie�e�comunque�non�in�aderenza�con�la�lettera�e�con�
lo�spirito�delle�previsioni�statutarie�stesse.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

L'art.�23�primo�comma�dello�statuto,�infatti�stabilisce�semplicemente�che�gli�organi�giu-
risdizionali�centrali�dovranno�avere�in�Sicilia�le�rispettive�sezioni�per�gli�affari�concernenti�
la�Regione.�

Nello�statuto�non�e�contenuto�alcun�accenno,�come�tutta�la�dottrina�costituzionalistica�
dell'epoca�non�ha�mancato�di�sottolineare,�alla�composizione�dei�collegi�giudicanti�e�neppure�
per�i�collegi�chiamati�a�decidere�in�sede�consultiva�e�di�controllo�(art.�23�secondo�comma).�

L'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�non�si�limita�a�dettare�norme�attuative�o�che�comunque�
costituiscano�la�logica�e�naturale�espansione�del�principio�statutario�(organizzazione�degli�
uffici�e�trasferimento�di�personale�per�consentire�la�presenza�in 
loco 
di�sezioni�delle�giurisdi-
zioni�superiori�per�gli�affari�regionali),�ma�modifica�la�struttura�ordinaria�dell'organo�giuri-
sdizionale�introducendo�un�principio�del�tutto�estraneo�allo�statuto�e�contrario,�come�verra�
in�seguito�chiarito,�a�precise�norme�e�principi�di�rango�costituzionale.�

D'altra�parte�e�del�tutto�evidente�che�la�composizione�dell'organo�giurisdizionale�in�
modo�diverso�dall'ordinario�non�puo�essere�considerata,�nel�silenzio�dello�statuto�al�
riguardo,�come�una�necessaria�integrazione�e�specificazione�della�norma�statutaria.�

La�citata�decisione�della�Corte�n.�20�del�1956,�e�precisa�nell'affermare�che�la�legittimita�
costituzionale�delle�norme�di�attuazione�e�subordinata�alla�duplice�sussistenza�di�due�requisiti.�

Innanzitutto�occorre�la�concordanza�tra�norme�di�attuazione�e�statuti�(e�nella�specie�ictu 
oculi 
tale�concordanza�non�esiste);�in�secondo�luogo�le�norme�di�attuazione�debbono�essere�
giustificate�dalla�finalita�di�dare�attuazione�allo�statuto.�

Neppure�tale�ultimo�requisito�sussiste�nella�specie.�

A�proposito�di�quest'ultimo�la�Corte�ha�affermato�che��l'esigenza 
delle 
norme 
di 
attua-
zione 
si 
manifesta 
nel 
bisogno 
di 
dar 
vita, 
nell'ambito 
delle 
ben 
definite 
autonomie 
regionali, 
aduna 
organizzazione 
deipubblici 
uffici 
e 
dellepubblichefunzioni 
che 
si 
armonizzi 
con 
l'orga-
nizzazione 
dello 
Stato 
nell'unita� 
dell'ordinamento 
giuridico��(dec.�14/1962,�30/1968,�
136/1969)�ed�ha�ribadito�tale�convincimento�anche�nella�decisione�12�luglio�1984,�n.�212�
nella�quale�ha�anche�precisato�che��le 
finalita� 
della 
attuazione 
vanno 
accertate 
nel 
contesto 
delle 
autonomie 
regionali 
e 
neiprincipi 
costituzionali�.�

Nella�citata�decisione�n.�212/1984�la�Corte,�nel�dichiarare�la�illegittimita�costituzionale�
della�istituzione�di�una�sezione�giurisdizionale�e�delle�Sezioni�unite�della�Corte�dei�conti�in�
Sardegna,�ha�argomentato�con�il�fatto�che�ne�dalla�lettera�dello�statuto�regionale,�ne�dal�
suo�spirito,�ne�dalle�sue�finalita�era�in�alcun�modo�ricavabile�che�si�fosse�inteso�prevedere,�
neppure�per�implicito,�Sezioni�di�organi�centrali�neppure�nei�limiti�degli�affari�concernenti�
la�Regione�e�cio�a�differenza�di�quanto�stabilito�per�altre�regioni,�richiamando�appunto�
l'art.�23�dello�statuto�siciliano�e�l'art.�90�dello�statuto�del�Trentino�Alto�Adige.�

Al�riguardo�tuttavia�non�puo�non�sottolinearsi�la�differenza�fondamentale�tra�lo�statuto�
sicilianoequello�delTrentinoAltoAdige�iquali,aifini�inesame,non�possono�porsi�sullo�
stesso�piano.�

Infatti,�mentre�lo�statuto�siciliano�si�limita�alla�pura�e�semplice�localizzazione�in�Sicilia�
delle�sezioni�delle�giurisdizioni�superiori,�lo�statuto�del�Trentino�AltoAdige�e�di�ben�diverso�
contenuto.�

Innanzitutto,�l'articolo�90�del�Testo�Unico�delle�leggi�costituzionali�di�cui�al�d.P.R.�
31�agosto�1972,�n.�670�istituisce�espressamente�il�T.R.G.A.�e�rinvia�espressamente�alle�norme�
di�attuazione�per�il�suo�ordinamento.�Inoltre,�il�successivo�articolo�91�disciplina�espressa-
mente�la�composizione�della�sezione�giurisdizionale�per�la�provincia�di�Bolzano�del�

T.R.G.A.�cos|�come�prevede�espressamente�che�la�meta�dei�componenti�la�Sezione�e�nomi-
nata�dal�Consiglio�provinciale�di�Bolzano�(art.�91�secondo�comma).�
Le�norme�di�attuazione�dello�statuto�del�Trentino�(d.P.R.�6�aprile�1984�n.�426)�di�conse-
guenza,�essendo�a�cio�espressamente�delegate�dallo�statuto,�disciplinano�le�modalita�di�scelta�
dei�magistrati�cosiddetti�laici�individuando�le�categorie�tra�cui�questi�debbono�essere�scelti,�
il�ruolo�in�cui�debbono�essere�collocati,�le�garanzie�che�li�assistono,�lo�stato�giuridico�e�il�
trattamento�economico�(artt.�2,�4,�5,�d.P.R.�6�aprile�1984,�n.�426).�In�proposito,�nella�deci-
sione�137/1998�la�Corte�costituzionale�ha�espressamente�rilevato�come�la�specialita�del�

T.R.G.A.�risieda�nella�delega�contenuta�nell'art.�90�dello�statuto�speciale�da�cui�legittima-
mente�discendono�le�norme�di�attuazione�adottate�con�lo�speciale�procedimento�della�com-
missione�paritetica.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Anche�il�d.P.R.�654/1948�di�attuazione�dello�statuto�siciliano�contiene,�all'art.�2,�norme�
di�contenuto�analogo�alle�norme�di�attuazione�dello�statuto�del�Trentino,�ma�con�la�fonda-
mentale�differenza�che�lo�statuto�siciliano�ne�istituisce�un�organo�speciale�e�neppure�delega�
il�suo�ordinamento�alle�norme�di�attuazione.�Nessun�accenno�^ripetesi�^ne�esplicito�ne�
implicito�e�contenuto�nello�statuto�siciliano�circa�la�istituzione�di�un�organo�giurisdizionale�
a�speciale�composizione�per�la�Regione�siciliana�e�neppure�circa�la�necessita�che�parte�del�
collegio�giudicante�sia�costituito�da�magistrati�laici�di�designazione�regionale.�

Ne�potrebbe�sostenersi�che�la�presenza�in�Collegio�di�magistrati�laici�di�designazione�
regionale�costituisca�la�logica�e�naturale�conseguenza,�se�non�della�lettera,�almeno�dello�spi-
rito�e�delle�finalita�autonomistiche�dello�statuto�siciliano.�

Un�conto�infatti�e�la�localizzazione�di�una�funzione,�un�altro�e�la�organizzazione�della�
funzione.�Sono�due�aspetti�del�tutto�diversi�che�il�legislatore�costituzionale�puo�disciplinare�
diversamente�a�seconda�dei�casi�cos|�come�dimostra�lo�statuto�del�Trentino�Alto�Adige�(isti-
tuzione�espressa�dell'organo�speciale,�delega�espressa�alle�norme�di�attuazione,�localizza-
zione�e�previsione�di�giudici�laici),�quello�della�Regione�Sardegna�(nessuna�disposizione�sulla�
giurisdizione)�e�della�Sicilia�(solo�localizzazione�degli�organi�ordinari).�

14.�^D'altra�parte,�la�riprova�che�le�deroghe�alla�organizzazione�giurisdizionale�nazio-
nale�sono�e�debbono�essere�contenute�negli�statuti�si�rinviene�nello�stesso�statuto�siciliano.�
Innanzitutto�va�osservato�che�quando�si�e�voluta�una�composizione�mista,�lo�statuto�
siciliano�lo�ha�espressamente�sancito,�come�risulta�dal�confronto�dell'art.�23�con�l'art.�24�
primo�comma�secondo�cui�i�membri�dell'Alta�Corte�dovevano�essere�nominati��in�pari�
numero�dalle�Assemblee�legislative�dello�Stato�della�Regione�.�

Peraltro�un�ulteriore�argomento�si�ricava�dal�testuale�tenore�dello�stessoarticolo23.�
Invero,�l'articolo�23�terzo�comma�dello�statuto�siciliano�si�da�carico�di�precisare�che�i�magi-
strati�della�Corte�dei�conti�sono�nominati�d'accordo�dal�Governo�dello�Stato�e�dalla�
Regione.�

Il�legislatore�costituzionale�ha�talmente�avvertito�l'effetto�derogatorio�alla�normale�
organizzazione�del�giudice�contabile�da�ritenerne�necessaria�la�specificazione�nello�statuto.�

Orbene,�di�fronte�a�tale�espressa�specificazione�dello�statuto�per�una�delle�magistrature�
superiori�non�si�vede�come�si�possa�sostenere�che�invece�l'assoluto�silenzio�dello�stesso�legi-
slatore�circa�le�altre�possa�essere�interpretato�come�una�implicita�delega�a�disciplinare,�in�
sede�di�attuazione,�la�nomina,�la�composizione,�la�stessa�struttura�del�giudice�amministrativo�
in�una�organizzazione�giurisdizionale�del�tutto�difforme�da�quella�ordinaria.�

La�Corte�costituzionale�ha�affermato�chiaramente�che,�anche�laddove�gli�statuti�preve-
dano�in�via�generica�la�emanazione�di�norme�di�attuazione,�sarebbe�illogico�ritenere�che�que-
ste�ultime�debbano�essere�emanate�per�tutte�le�materie�statutarie�perche�in�talmodosiper-
verrebbe��all'assurdo�di�giudicare�che�esse�sono�statepreviste�anche�in�caso�in�cui�il�testo�statu-
tarioavesseavuto�inse�pienacompletezzaenonavessereclamato�integrazioniospecif|�cazioni.�
In�tali�ipotesi�le�norme�di�attuazione�non�potrebbero�mai�emanarsi�per�mancanza�di�oggetto��
(Corte�Cost.�1.�luglio�1969,�n.�136).�

15.�^Neppure�potrebbe�sostenersi,�sotto�altro�profilo,�che�nella�previsione�statutaria�
siciliana�limitata�alla�localizzazione�sia�implicita�la�disciplina�della�organizzazione�giurisdi-
zionale.�
Al�riguardo�la�Corte�costituzionale�ha�sempre�affermato�che�in�materia�di�ordinamento�
giudiziario�esiste�ex�art.�108�Cost.�una�riserva�di�legge�statale�(Corte�Cost.�n.�4/1956,�

n.�76/1995,�n.�134/1998,�n.�86/1999).
E�stato�anche�affermato�che�il�disegno�del�costituente�e�stato��di�procedere�bens|�per�
determinate�materie�ad�un�decentramento�istituzionale�nel�campo�legislativo�ed�amministrativo�

a�favore�dell'�Ente�Regione,�ma�di�escludere�dal�decentramento�tutto�il�settore�giudiziario�e�di�

sottrarlo,�quindi,�a�qualsiasi�competenza�delle�Regioni,�anche�di�quelle�a�statuto�speciale�det-

tando�cos|�uno�di�quei�principi�dell'�ordinamento�giuridico�dello�Stato�che�costituiscano�limite�

insuperabile�all'�attivita�legislativa�delle�Regioni��(Corte�Costituzionale�n.�4/1956,�v.�anche�
Corte�Costituzionale�n.�43/1982).�

In�questa�ottica�appare�oltremodo�significativa�la�decisione�n.�150/1993�in�cui�si�trat-
tava�di�stabilire�la�legittimita�costituzionale�della�legge�statale�374/1991�istitutiva�del�giudice�
di�pace�asseritamente�lesiva�delle�norme�statutarie�della�Regione�Valle�d'Aosta�disciplinanti�
la�istituzione�degli�uffici�di�conciliazione�(art.�41�legge�Cost.�4/1948).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�quella�occasione�la�Corte�ha�affermato��Il�Titolo�VIIdello�Statuto�di�autonomia�della�
Valle�d'Aosta,�rubricato�come�Ordinamento�degli�uffici�di�conciliazione�prevede�nella�sua�unica�

norma�(l'art.�41)�determinate�attribuzioni,�di�natura�amministrativa,�in�favore�del�Presidente�

della�Giunta,�nonche�della�Giunta�stessa,�attribuzioni�concernenti�sia�l'istituzione�degli�uffici�di�

conciliazione�(che�e��disposta�con�decreto�del�Presidente�della�Giunta�deliberazione�di�questa);�

sia�la�nomina,�la�decadenza,�la�revoca�e�la�dispensa�dall'uf
fficio�deigiudici�conciliatori�e�vicecon-

ciliatori�(che�e��disposta�dal�Presidente�della�Giunta�in�virtu��di�delegazione�del�Presidente�della�

Repubblica);�sia,�infine,�l'esercizio�delle�funzioni�di�cancelliere�e�di�usciere�(che�e��autorizzato�

anch'essadalPresidentedella�Giunta).�
Orbene,�il�significato�limitativo�espresso�dal�tenore�testuale�della�previsione�statutaria�rife-

rentesiesclusivamente�^sianellarubricadeltitolo,�sianellaformulazionedellasuaunicanorma�

^algiudice�conciliatore�ed�al�suo�uf
fficio,�e�non�al��giudice�onorario��in�generale,�trova�conforto�

nonsolonellaconsiderazionechelapiu��ampiafigura,appunto,del�giudiceonorario��^ricom-

prendente�in�se�quella�del��giudice�conciliatore��gia��all'epoca�esistente�nell'ordinamento�giudi-

ziario^nonpotevanonesserepresenteallegislatorecostituente,�essendolaCartacostituzionale�

(chetalefigura�generale�conosceedammette:art.�106,�secondocomma,�Cost.)antecedente,�

siapuredipoco,alloStatutodiautonomia,�matrovaconfermaancheinaltrevarieeconcorrenti�

ragioni.�
La�norma�statutaria,�per�il�suo�contenuto�precettivo,�incide�sull'ordinamento�giudiziario�e�

sullo��status��di�un�giudice�dell'ordine�giudiziario.�
Sottoilprimoprofilo�(incidenzasull'ordinamentogiudiziario),�vainnanzituttoribaditoche�

intalemateriac'e��riservadilegge(art.108Cost.)equestaCortehagia�piu��voltepuntualizzato�

trattarsi�di�riserva�di�legge�statale,�con�conseguente�esclusione�di�qualsivoglia�interferenza�della�

normativa�regionale�(sent.�n.�767�del�1988,�sent.�n.�43�del�1982,�sent.�n.�81�del�1976,�sent.�n.�4�

del�1956).�Deve�quindi�ripetersi�che�alla�legge�statale��compete�in�via�esclusiva�disciplinare�in�

modo�uniforme�per�l'intero�territorio�nazionale�e�nei�confronti�di�tutti�(art.�3�Cost.)�i�mezzi�e�

le�forme�di�tutela�giurisdizionale�dei�diritti�e�degli�interessi�legittimi�(artt.�24,�primo�comma,�

e�113�Cost.)��(sent�n.�81�del�1976,�citata).�Tale�riserva�abbraccia�sia�la�disciplina�degli�organi�

giurisdizionali,�sialanormativaprocessuale,�anch'essariservataesclusivamenteallaleggesta-

tale�(sent.�n.�505�del�1991,�sent.�n.�489�del�1991).�
Come�la�leggeprocessuale�(secondo�il�disegno�costituzionale�del�nostro�ordinamento),�cos|��

anche�la�normativa�degli�organi�giurisdizionali�non�puo��che�essere�uniforme�su�tutto�il�territorio�

nazionale,�dovendo�a�tutti�essere�garantiti�pari�condizioni�e�strumenti�nel�momento�di�accesso�

allafruizionedellafunzionegiurisdizionale,ilcuiesercizioe��imprescindibilmenteneutro,perche�

insensibile�alla�localizzazione�in�questa�o�quella�regione,�oltre�che�neutrale,�perche�svolto�in�

posizionediterzieta��rispettoaipoteridelloStato,nonesclusoilpotereesecutivodelleRegioni.�
Pertanto�le�attribuzioni�regionali�in�materia�di�giudice�conciliatore,�in�quanto�incidenti�in�

materia�soggetta�a�riserva�di�legge�statale,�hanno�carattere�di�specialita��sicche�l'art.�41�della�leg-
ge�Cost.�n.�4�del�1948�(Statuto)�si�pone�come�deroga�a�tali�principi,�consentita�soltanto�dal�
rango�costituzionale�della�norma�stessa;�deroga�doppiamente�eccezionale�perche�contempla�
un'interferenza�regionale�in�materia�diesclusiva�competenza�statale�eperche�tale�interferenza�
nell'ordinamento�giudiziario�si�realizza�a�livello�non�gia��di�legge�regionale,�bens|��esclusivamente�
di�atti�dell'esecutivo.�Tale�connotazione�di�eccezionalita�non�puo�che�confinare�la�norma�sta-
tutaria�nel�ristretto�ambito�del�suo�tenore�letterale�sicche�in�Valle�d'Aosta�e�solo�il��giudice�
conciliatore�,�e�non�anche�il��giudice�onorario��ex�art.�106,�secondo�comma,�Cost.,�ad�essere�

in�qualche�misura�diverso�dal�giudice�conciliatore�sul�restante�territorio�del�Paese.�
Ilrilevato�carattere�derogatorio�siappalesapoiancorapiu��marcato�sesiconsidera�ilconte-

nuto�della�norma�statutaria,�che�^seppur�su�delegazione�del�Presidente�della�Repubblica�^pre-

vede�una�serie�di�provvedimenti�di�competenza�dell'esecutivo�della�Regione�che�incidono�in�

radice�sullo��status��digiudice�conciliatore,�condizionandone�la�nomina,�la�decadenza,�la�revoca�

e�la�dispensa.�Anche�sotto�questo�secondo�profilo�giova�richiamare�la�giurisprudenza�di�questa�

Corte�che�ha�evidenziato�come�la�riserva�di�legge�in�materia�di�ordinamento�giudiziario�e��posta�

�a�garanzia�dell'indipendenza�della�magistratura��(sent.�n.�72�del1991);�indipendenza�che�costi-

tuisce�valore�centrale�per�uno�Stato�di�diritto,�sicche�l'eventuale�difetto�di�presidi�a�sua�difesa�

puo��ridondare�in�vizio�di�incostituzionalita��(sent.�n.�6�del�1970);�indipendenza�che�e��assicurata�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

in�generale,�ma�anche�con�specifico�riferimento�al�giudice�onorario,�dalle�competenze�del�Consi-
glio�superiore�della�Magistratura,�sicche�anche�per�la�nomina�dei�giudici�dipace�e��in�generale�
prevista�la�previa�deliberazione�dello�stesso�(art.�4�della�legge�n.�374�del1991).�

Quindi,anchesottoquestoprofilodell'esigenzadigaranziadell'indipendenzadelgiudice,�la�
previsione,�contenuta�nell'art.�41�della�legge�Cost.�26febbraio�1948,�n.�4�(Statuto�Valle�d'Ao-

sta),�del�potere�(seppur�delegato)�del�Presidente�della�giunta�di�dichiarare�la�decadenza�e�la�

dispensa�del�giudice�conciliatore,�e�soprattutto�ilpotere�di�revocarne�la�nomina,�denuncia�il�suo�

carattere�singolare�e�del�tutto�eccezionale,�nella�specie�consentito�dal�rango�costituzionale�della�

norma�stessa.�

Il�principio�ricavabile�dalla�anzidetta�decisione�sembra�molto�chiaro�nel�senso�che�la�
deroga�alla�riserva�costituzionale�di�legge�statale�in�materia�di�giurisdizione�e�consentita�solo�
se�espressamente�prevista�da�una�norma�speciale�di�rango�costituzionale,�che�le�disposizioni�
degli�statuti�speciali�in�materia�di�giurisdizione�hanno�carattere�eccezionale�e�che�quindi,�
come�si�esprime�la�Corte��tale�connotazione�di�eccezionalita��non�puo��che�confinare�la�norma�

statutaria�nel�suo�ristretto�ambito�del�tenore�letterale�.�

16.�^Se�cio�e�esatto,�se�ne�deve�concludere�che�la�norma�di�attuazione�dello�statuto�sici-
liano�ha�previsto�un�istituto�eccezionale,�quale�la�possibilita�di�nomina�di�magistrati�laici�al�
di�fuori�di�qualsiasi�previsione�statutaria,�in�una�materia�costituzionalmente�riservata�alla�
disciplina�statale�e�pertanto�derogabile�solo�per�espressa�previsione�di�norma�equiordinata�
e�cioe�di�rango�costituzionale.�
Tale�natura�non�e�riconosciuta�^ripetesi�^alle�norme�di�attuazione�degli�statuti�delle�
regioni�a�statuto�speciale.�
Con�riferimento�al�D.Lgs.�654/1948�la�Corte�costituzionale�ha�affermato��che�ilpredetto�
decreto�legislativo�ha�valore�di�legge�ordinaria��(Corte�Cost.�n.�61/1975).�
Inoltre,�piu�in�generale,�la�Corte�ha�affermato�che��hanno�dunque�valore�di�legge,�e�per�

alcunistatuti,�comeperquellosardo,e�previstalalorocompilazionedapartediunacommis-

sione�paritetica�e�occorre�sentire�il�parere�di�alcuni�organi�regionali.�Sia�per�ragioni�formali�

cheperragionisostanziali,�essesipongono�dunquesuunpiano�diverso�esuperiorerispetto�alle�

leggi�da�emanare�nelle�materie�da�esse�regolate;�ma�non�per�questo�si�puo��ad�esse�attribuire�il�
carattere�di�leggi�costituzionali��(v.�Corte�Cost.�n.�30/1959�cit.).

E�stato�infatti�osservato�esse�sono,�per�definizione,�norme�dettate�per��l'attuazione��di�
norme�costituzionali.�Se�esse�risultano�conformi�alla�norma�costituzionale�(secundum�legem),�

nessuna�questione�puo��essere�sollevata;�ma�se,�al�contrario,�si�dimostrano�in�contrasto�con�la�

norma�costituzionale,�della�quale�dovrebbero�renderepossibile�l'attuazione�(contra�legem),non�

sicomprendecomeeperche�potrebberosottrarsiadunapronunciadiillegittimita��costituzionale.�

Piu��delicati�possono�essere�i�casi,�nei�quali,�pur�non�prospettando�un�manifesto�contrasto,�la�

norma�di�attuazione�ponga�un�precetto�nuovo,�non�contenuto�neppure�implicitamente�nella�

norma�costituzionale�(praeter�legem):�casi,�chemalsiprestanoadessereclassificatipreventiva-

menteinviageneraleechepossonorichiederepiuttostodecisionidispecie.�E�chiaro,�comunque,�

che�ai�fini�di�tali�decisioni,�non�si�potra��prescindere�dal�criterio�fondamentale�stabilito�dallo�

stesso�costituente�(art.�2�della�legge�costituzionale�9�febbraio�1948,�n.�1)�che�ha�affidato�alla�

Corte�Costituzionale�il�compito�di�garantire�che�non�avvengano�invasioni�nella�sfera�di�compe-

tenza�assegnata�alla�Regione�dalla�Costituzione.�A�meno�di�attribuire�alle�norme�di�attuazione�

natura�ed�efficacia�di�vere�eproprie�norme�costituzionali�(il�che,�in�verita��,�non�e��stato�sostenuto�

neppuredall'AvvocaturaGeneraledelloStato),�lacompetenzadella�Corteadesaminarleeapro-

nunciare�sulla�legittimita��costituzionale�di�esse�non�puo��essereposta�in�dubbio�(v.�Corte�Cost.�

n.�14/1956).�
Va�anche�ricordato,�su�questo�punto,�che�la�riserva�dell'art.�108�della�Costituzione�con-
cerne��ladisciplinadituttoquantoconcernel'Amministrazionedellagiustizia,�siariguardoalla�

istituzionedeigiudici,cheallelorofunzioniedallemodalita��delcorrelativoesercizio�(v.�Corte�
Cost.�n.�4/1956).�

Tale�principio�e�stato�sempre�tenuto�fermo�dalla�giurisprudenza�della�Corte�che�ne�ha�
fatto�applicazione�numerose�volte�anche�in�Sicilia�(v.�Corte�Cost.�154/1995,�115/1972).�In�
proposito�va�ricordato�come�gia�osservato�^che�alle�censure�di�costituzionalita�riguardo�alla�
giurisdizione�non�si�e�sottratto�neppure�lo�stesso�statuto�siciliano�di�cui�sono�stati�dichiarati�
incostituzionali�gli�artt.�26�e�27�sulla�giurisdizione�penale�dell'Alta�Corte�(Corte�Cost.�

n.�6/1970).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Premesso�poi�che�la�funzione�delle�norme�di�attuazione,�in�Sicilia�come�nelle�altre�
Regioni�a�statuto�speciale,�consiste�nel�rendere�possibile�il�trasferimento�alle�Regioni�delle�
funzioni�e�degli�uffici�nelle�materie�di�competenza�(v.�Corte�Cost.�17/1961,�14/1962,�
180/1980),�va�sottolineato�che�la�giurisprudenza�costituzionale�ha�riconosciuto�che,�nella�
specie,�l'articolo�23�dello�statuto�siciliano,�a�differenza�dello�statuto�del�Trentino�Alto�Adige�
non�contiene�ne�una�delega�alle�norme�di�attuazione,�ne�alcun�accenno�alla�nomina�di�giu-
dici�laici�regionali��poiche�esso�stabilisce�soltanto�che�gli�organi�giurisdizionali�centrali�deb-
bano�avere�in�Sicilia�le�Sezioni�per�gli�affari�concernenti�la�Regione��(Corte�Cost.�189/1992)�
ed�inoltre��l'art.�23�del�R.D.L.�15�maggio�1946,�n.�455�attiene�soltanto�al�decentramento�degli�
organi�giurisdizionali�centrali�per�gli�affari�concernenti�la�Regione��(Corte�Cost.�n.�61/1975).�

Se�tutto�cio��e��esatto,�l'art.�2,�IV�comma,�lettera�b),�il�VI�comma�e�il�successivo�VIII�
comma�del�D.�Lgs.�654/1948,�laddove�prevedono�la�presenza�e�la�designazione�di�laici�regio-
nali,�solo�apparentemente�rivestono�il�carattere�di�norme�di�attuazione,�ma,�in�realta��,rien-
trano�in�quella�categoria�individuata�dalla�Corte�costituzionale�nelle�decisioni�14/1956�e�
20/1956�e�censurabile�in�sede�di�giudizio�di�costituzionalita��.�

Si�tratta�di�norme�che,�sotto�l'apparenza�di�norme�secundum�legem,�in�realta��,inprimo�
luogo�contrastano�con�le�disposizioni�statutarie�e,�comunque�non�sono�dettate�dalla�neces-
sita��di�dare�attuazione�a�queste�disposizioni.�

Cio��si�evince�con�chiarezza�poiche�il�legislatore�costituzionale�aveva�limitato�la�autono-
mia�regionale�alla�sola�localizzazione�in�Sicilia�degli�organi�delle�giurisdizioni�superiori,�
come�riconosciuto�nelle�citate�decisioni�della�Corte�costituzionale�189/1992�e�61/1975.�

17.�^Il�decreto�legislativo�654/1948�appare�quindi��contra�statutum��poiche�,�nell'isti-
tuire�in�Sicilia��unorgano�digiustiziaamministrativacaratterizzato�daunapropriafisionomia�
e�struttura��(Corte�Cost.�25/1976),�diverso�da�quello�ordinario,�composto�anche�con�giudici�
laici�di�nomina�regionale,�ha�ampliato�enormemente�la�sfera�di�autonomia�regionale,�ma�
cio��ha�fatto�vulnerando�non�solo�la�lettera,�quanto�e�soprattutto�lo�spirito�della�disposizione�
costituzionale�statutaria,�che�limitava�la�autonomia�regionale�nel�solo�ambito�della�presenza�
in�Sicilia�di�sezioni�delle�magistrature�superiori,�senza�alcuna�intenzione�di�alterarne�la�strut-
tura�e�le�funzioni�(v.�in�questo�senso�l'ordinanza�6�marzo�1975�con�cui�l'Adunanza�Plenaria�
rimise�alla�Corte�costituzionale�la�questione�su�cui�poi�intervenne�la�dec.�25/1976).�
L'incostituzionale�ampliamento�dell'autonomia�regionale�operato�con�le�norme�di�attua-
zione�di�cui�al�D.Lgs.�654/1948�le�ha�portate�di�conseguenza�a�collidere�con�iprincipi�costi-
tuzionali�sanciti�dall'art.�108�per�quanto�concerne�la�riserva�di�legge�statale�sulla�ammini-
strazione�della�giustizia�e,�in�particolare,�sulla�nomina�di�magistrati�laici.�

A�dimostrazione�poi�che�la�materia�disciplinata�dall'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948,�come�
sostituito�dal�d.P.R.�204/1978,�rientra�nella�riserva�di�legge�statale�e��sufficiente�rammentare�
l'insegnamento�della�Corte�costituzionale�nelle�decisioni�585/1989�e�224/1999.�

Nella�prima,�che�si�riferiva�alla�Regione�Trentino�Alto�Adige,�si�e��affermato�che,�salvo�il�
principio�della�proporzionale�etnica,�che�non�veniva�peraltro�messo�in�discussione,�spettava�
allo�Stato�stabilire�le�variazioni�qualitative�e�quantitative�della�pianta�organica�dei�magi-
strati�addetti�agli�uffici�giudiziari�della�Provincia�di�Bolzano.�

Nella�seconda,�con�riferimento�alla�Regione�Sicilia,�si�e��affermato�che�anche�la�disci-
plina�degli�incarichi�extraistituzionali�a�magistrati�del�Consiglio�di�Stato�e�della�Corte�dei�
conti�operanti�in�Sicilia�rientra�nella�competenza�esclusiva�statale.�

Se�cio��e��esatto,�sembra�evidente�che�con�l'art.�2�delle�norme�di�attuazione�dianzi�citate�si�
sia�invasa�una�sfera�di�competenza�riservata�al�legislatore�statale�e�di�qui�la�necessita��di�
acclarare�se�tale�invasione�era�o�meno�giustificata�a�livello�costituzionale.�

18.�^Peraltro,�quando�anche�le�disposizioni�dell'alt.�2�del�D.Lgs.�654/1948�volessero�
qualificarsi�non�gia��contra�legem,�ma�semplicemente�praeter�legem,�le�conclusioni�non�mute-
rebbero.�
La�legittimita��costituzionale�delle�norme�di�attuazione�degli�statuti�speciali�praeter�
legem�e��infatti�subordinata�^ripetesi�^alla�duplice�condizione�del�dovere�concordare�con�le�
disposizioni�statutarie�e�con�il�principio�dell'autonomia�regionale�e�dell'essere�giustificate�
dalla�finalita��di�dare�attuazione�allo�statuto.�

Nessuna�di�queste�condizioni�e��ravvisabile�nella�nomina�regionale�di�giudici�laici�presso�
il�C.G.A.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Tale�previsione�non�concorda�affatto�con�lo�statuto�(Corte�Cost.�189/1992�e�
61/1975�cit.)�e�neppure�concorda�con�il�principio�dell'autonomia�regionale�in�quanto,�in�
difetto�di�apposita�deroga�di�rango�costituzionale,�la�norma�di�attuazione�non�puo�impingere�
su�altri�principi�costituzionali�non�conferenti�con�l'autonomia�regionale�(Corte�Cost.�
150/1993).�La�Corte�costituzionale�in�proposito�ha�sempre�affermato�che��la�capacita��addi-
tivasiesprimepursemprenell'ambitodellospiritodellostatutoedellesuefinalita��e^comes'e��

pure�rilevato�^nel�rispetto�deiprincipi�costituzionali�(Corte�Cost.�212/1984).�
La�nomina�dei�giudici�laici�di�designazione�regionale�neppure�e�giustificata�dalla�neces-
sita�di�dare�attuazione�allo�statuto.�
Tale�necessita�,com'e�costante�insegnamento�della�Corte�costituzionale,�si�concreta�nel�
trasferimento�di�funzioni�e�uffici�(Corte�Cost.�17/1961,�14/1962,�30/1968,�180/1980)�al�fine�
di�dar�vita��nell'ambito�delleben�definiteautonomie�regionaliaduna�organizzazionedegliuffici�

e�delle�pubbliche�funzioni�che�si�armonizzi�con�l'organizzazione�dello�Stato�nell'unita��dell'ordi-

namento�amministrativo�generale��(Corte�Cost.�14/1962).�

Orbene,�ai�fini�del�mero�trasferimento�di�una�sezione�del�Consiglio�di�Stato�in�Sicilia�p
oiche�tale�e�l'oggetto�dell'alt.�23�dello�statuto�siciliano�(Corte�Cost.�189/1992�e�61/1975)�n
on�si�vede�perche�era�necessario�cambiare�la�composizione�ordinaria�della�sezione�con�l'in-
troduzione�nel�collegio�giudicante�di�giudici�laici�di�designazione�regionale.�E�stato�infatti�
affermato�che�la�norma�di�attuazione,�intanto�puo�porsi�in�funzione�di�integrazione�dello�sta-
tuto��sempreche�sia�giustificata�da�un�rapporto�di�strumentalita��logica�rispetto�all'attuazione�
di�disposizioni�del�medesimo��(Corte�Cost.�260/1990).�Diversamente,�ove�il�testo�statutario�
sia�completo,�le�norme�di�attuazione�sarebbero�prive�di�oggetto�(Corte�Cost.�136/1969�cit.).�

19.�^Il�Collegio�e�consapevole�della�circostanza�che�la�questione�della�composizione�del�
C.G.A.�e�stata�ripetutamente�affrontata�anche�dalla�Corte�costituzionale,�ma�sempre�sotto�
angoli�di�valutazione�diversi.�
Nella�decisione�n.�25/1976�la�Corte�costituzionale�si�e�occupata�del�problema,�con�rife-
rimento�tuttavia�soltanto�all'art.�5�III.�comma�del�D.Lgs.�654/1948�e�cioe�all'istituto�dell'ap-
pello�all'Adunanza�Plenaria�delle�decisioni�emesse�in�unico�grado�del�C.G.A.�allora,�prima�
della�istituzione�dei�T.A.R..�

In�quell'occasione�la�Corte�ha�fatto�altres|�riferimento�alla�nota�decisione�delle�Sezioni�
Unite�della�Cassazione�11�ottobre�1955�n.�2994�dichiarando�di�condividerla.�Nella�anzidetta�
decisione�la�Cassazione,�non�essendo�ancora�in�funzione�la�Corte�costituzionale,�si�pose�il�
problema�della�costituzionalita�in�generale�della�istituzione�del�C.G.A.�sotto�un�duplice�
aspetto:�estrinseco�ed�intrinseco.�

Sotto�il�profilo�estrinseco�si�trattava�di�accertare�l'osservanza�o�meno�del�principio�di�
cui�all'art.�76�della�Costituzione�e�quindi�l'esistenza�di�una�norma�di�delega,�nonche�la�attri-
buzione�o�meno�di�una�competenza�legislativa�alla�commissione�paritetica�di�cui�all'art.�43�
dello�statuto�siciliano�anziche�al�Governo,�e�di�tale�profilo�si�e�trattato�in�precedenza�nei�
punti�2�e�da4a�11.�

Sotto�il�profilo�intrinseco,�invece,�la�costituzionalita�si�pose�con�preciso�riferimento�alla�
questione�se�il�C.G.A.�dovesse�considerarsi�o�meno�un�giudice�speciale�(la�cui�istituzione�
era�vietata�ex�art.�102�II.�comma�della�Costituzione)�che�i�ricorrenti�ritenevano�offrisse�
minori�garanzie�rispetto�ad�una�ordinaria�sezione�del�Consiglio�di�Stato.�

A�riprova�della�specialita�venivano�addotte�la�diversita�del�numero�dei�votanti�(5�anzi-
che�7)�e�la�differenza�di�talune�prerogative:�inamovibilita�dei�componenti�le�sezioni�del�Con-
siglio�di�Stato;�temporaneita�dei�due�me�mbri�designati�dalla�Giunta�regionale;�partecipa-
zione�al�collegio�esclusa�per�gli�allora�referendari�del�Consiglio�di�Stato.�

La�Cassazione,�com'e�noto,�affermo�che�il�C.G.A.�non�poteva�considerarsi�quale�giudice�
speciale,�ma�soltanto�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato�superando�in�questo�
modo�la�eccezione�di�incostituzionalita�.�

Ne�in�quella�occasione�ne�successivamente�e�stato�posto�ex�professo�alla�Corte�costitu-
zionale�il�profilo�del�rapporto�tra�la�lettera�e�lo�spirito�dell'art.�23�dello�statuto�e�le�norme�
di�attuazione�che�prevedono�la�designazione�regionale�di�magistrati�laici.�

Inoltre,�se�si�esaminano�i�precedenti,�emerge�chiaramente,�nel�pensiero�e�nelle�parole�
della�Corte�costituzionale,�la�consapevolezza�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�andato�ben�al�di�la�
della�lettera�e�dello�spirito�dell'articolo�23�dello�statuto.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Invero,�nella�decisione�n.�61/1975�la�Corte�^come�gia�rilevato�-afferma�che��l'art.�23�
delR.D.Lgs.�15maggio1946n.�455attienesoltantoaldecentramentodegliorganigiurisdizio-

nali�centralipergli�affari�concernenti�la�Regione�.�

Nella�decisione�25/1976�occupandosi�della�indipendenza�dei�membri�laici�del�C.G.A.,�
per�quanto�qui�interessa,�la�Corte�ha�affermato�testualmente�che��certamente�l'art.�23�dello�

Statuto�della�Regione�siciliana�prevedeva�semplicemente�l'istituzione�in�Sicilia�di�una�sezione�

giurisdizionale�del�Consiglio�di�Stato�ed�e�innegabile�che�con�il�D.Lgs.�n.�654/1948�e�stato�

invece�istituito�un�organo�di�giustizia�amministrativa�caratterizzato�da�una�propria�particolare�

fisionomia�e�struttura�.�

Nella�decisione�dianzi�citata�la�Corte�ha�confermato�l'orientamento�dellaCassazione�
circa�la�natura�del�C.G.A.�(sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato�e�non�giudice�spe-
ciale,�anche�se�la�anzidetta�definizione�fa�pensare�piu�ad�un�giudice�speciale�che�ad�una�
sezione�specializzata)�ma,�com'e�noto,�cio�non�gli�ha�impedito�di�dichiarare�incostituzionale�
il�D.Lgs.�654/1948�nella�parte�in�cui�(art.�3�III.�comma)�prevedeva�la�possibilita�di�rinnovo�
dei�giudici�laici.�

20.�^Possono�pertanto�proporsi�le�questioni�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�2�IV.�
comma�lettera�b)�e�dei�successivi�commi�VI�e�VIII�del�D.Lgs.�654/1948,�come�sostituito�dal�
d.P.R.�204/1978,�in�rapporto�agli�articoli�23�e�43�dello�statuto�siciliano�nonche�agli�articoli�
108�I.�comma,�102�I.�e�II.�comma�e�al�I.�comma�della�VI.�disposizione�transitoria�della�
Costituzione.�
I�profili�relativi�al�rapporto�tra�gli�anzidetti�commi�del�decreto�legislativo�654/1948�e�gli�
articoli�23�e�43�dello�Statuto�ed�all'art.�108�I�comma�della�Costituzione�sono�statiinprece-
denza�esposti.�

21.�^Circa�il�rapporto�tra�il�decreto�legislativo�654/1948�e�gli�articoli�102�I.�e�II.�comma�
e�108�I.�e�II.�comma�della�Costituzione�occorre�sottolineare�che�anche�qualificando�il�
C.G.A.�come�sezione�specializzata,�la�costituzione�di�sezioni�specializzate�innanzitutto�deve�
essere�prevista�da�una�legge�statale�come�si�evince�dall'art.�102�I.�comma�per�il�giudice�ordi-
nario�e�dall'ari�108�I.�comma�per�i�giudici�speciali.�
Esiste,�quindi,�a�livello�costituzionale,�una�riserva�di�legge�statale�circa�la�istituzione�di�
sezioni�specializzate�derogabile�solo�in�presenza�di�norma�espressa�di�pari�rilevanza�costitu-
zionale�(Corte�Cost.�150/1980�cit.).�

Nella�specie�^ripetesi�^in�nessun�comma�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano�e�contenuto�
il�minimo�accenno,�ne�implicito�ne�esplicito�alla�possibilita�che�in�Sicilia�vengano�istituite�
sezioni�specializzate�ne�del�Consiglio�di�Stato�ne�delle�altre�magistrature�superiori.�

Ildecentramentopuroesemplice(CorteCost.�61/1975e25/1976)nonimplicaaffattodi�
per�se�la�creazione�ex�novo�di�sezioni�specializzate�tanto�piu�che�l'unico�accenno�di�specialita�
contenuto�nell'art.�23�riguarda,�come�gia�osservato,�il�concerto�tra�Stato�e�Regione,�sulla�
nomina�soltanto�dei�magistrati�della�Corte�dei�conti.�

Va�poi�rammentato�che�la�Carta�costituzionale�prevede�la�istituzione�di�sezioni�specia-
lizzate�soltanto�nell'ambito�della�magistratura�ordinaria�(art.�102�II.�comma)�per�cui�la�
sezione�specializzata�viene�considerata��non�gia�un�tertium�genusfra�la�giurisdizione�speciale�
e�quella�ordinaria,�bens|�una�species�di�quest'ultima��(Corte�Cost.�n.�76/1961,�394/1998�e�ordi-
nanza�424/1989).

E�stato�infatti�rilevato�che,�a�fronte�del�divieto�di�istituire�giudici�speciali,�la�deroga�
costituzionale�a�favore�delle�sole�Sezioni�specializzate,�dipende�proprio�dalla�loro�compene-
trazione�istituzionale�con�il�giudice�ordinario�(Corte�Cost.�n.�4/1984,�424/1989).�

Pertanto,�se�la�istituzione�di�sezioni�specializzate�e�consentita�dalla�costituzione�(ex�
art.�102�II.�comma)�solo�nell'ambito�della�magistratura�ordinaria�e�cio�in�ragione�del�nesso�
organico�con�quest'ultima,�se�ne�dovrebbe�anche�inferire�che,�cos|�come�non�e�possibile�isti-
tuire�nuovi�giudici�speciali,�alla�stessa�stregua�non�sarebbe�possibile�istituire�sezioni�specia-
lizzate�all'interno�dei�giudici�speciali�attualmente�esistenti.�

La�questione�non�e�stata�affrontata�e�risolta�nell'unico�caso�in�cui�il�problema�si�e�posto�
nei�confronti�di�un�giudice�speciale�gia�esistente�o,�meglio,�gia�previsto�dalla�Costituzione.�

Invero,�nella�decisione�n.�49/1968�esaminando�la�legittimita�costituzionale�delle�sezioni�
dei�T.A.R.�per�il�contenzioso�elettorale�ex�art.�2�legge�23�dicembre�1966,�n.�1147,�la�Corte�
costituzionale�da�un�lato�ha�escluso�il�loro�carattere�di�nuovi�giudici�specialiinquanto�
�partedegliistituendi�T.A.R.��ex�art.�125�Cost.�e�non�essendo�vietata��la�gradualita�nell'intro-


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

duzione�di�nuovi�organi�di�giustizia�amministrativa�.�Peraltro,�la�Corte�neppure�ha�ricono-
sciuto�alla�anzidetta�sezione�elettorale�la�natura�di�sezione�specializzata�degli�istituendi�

T.A.R.�pervenendo�ad�affermare�che�si�trattava�di��un�'articolazione�di�Tribunale�amministra-
tivo��e�che,�in�quanto�tale��non�richiede�la�presenza�di�giudici�togati�cos|�come�non�sembra�
che�la�richieda�questo�stesso�Tribunale�.�

In�altri�termini,�nel�pensiero�della�Corte�sembrerebbe�che,�mentre�si�ammette�che�il�giu-
dice�speciale�da�istituire�ex�novo,�come�i�T.A.R.,�possa�anche�essere�interamente�composto�
da�laici�(salvo�le�garanzie�di�indipendenza�ex�art.�108�II.�comma�Cost.),�lasciava�impregiudi-
cato�il�problema�se,�nell'ambito�dell'istituendo�giudice�speciale,�fosse�costituzionale�istituire�
sezioni�specializzate�in�analogia�a�quanto�previsto�dall'art.�102�II.�comma�per�il�giudice�ordi-
nario.�

22.�^In�ogni�caso,�quando�anche�si�pervenisse�alla�conclusione�che�l'art.�102�II.�comma�
e�l'art.�108�I.�comma�Cost.�non�implicano�di�per�se�il�divieto�di�istituire�sezioni�specializzate�
nell'ambito�del�giudice�speciale�gia�esistente,�non�sembra�possa�dubitarsi�che�tale�possibilita�
sia�coperta�da�riserva�di�legge�statale�ex�art.�102�I.�comma�e�108�I.�comma�Cost..�
In�tal�caso�il�vizio�di�costituzionalita�dei�citati�commi�4�lettera�b),�VI�e�VIII�dell'art.�2�
del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978�si�porrebbe�negli�stessi�termini�
dianzi�enunciati.�

Quanto�poi�al�rapporto�tra�il�D.Lgs.�654/1948�e�la�VI.�disposizione�transitoria�della�
Costituzione,�va�rammentato�che�la�stessa�prevedeva�di�procedere,�entro�cinque�anni,�alla�
revisione�delle�giurisdizioni�speciali�eccettuando�espressamente�il�Consiglio�di�Stato,�la�
Corte�dei�conti�e�i�Tribunali�militari.�In�questa�espressa�eccezione�trova�concordanza�la�for-
mulazione�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano�che�si�limitava�al�mero�decentramento.�Il�
D.Lgs.�654/1948�istituendo�una�sezione�specializzata�ha�invece�apportato�sicuramente�una�
modificazione�all'organo�giurisdizionale,�ponendosi�in�contrasto�oltre�che�con�lo�statuto�sici-
liano�anche�con�il�I.�comma�della�VI.�disposizione�transitoria.�

23.�^In�conclusione�sui�precedenti�punti�da�11�a�21�possono�essere�avanzate�nell'ordine�
e�in�subordine�le�seguenti�questioni�di�costituzionalita�.�
C.�^dell'art.�2IV.�commalettera�b)�nonche�,in�parte�qua,�dei�successivi�VI.�e�VIII.�
comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�all'ari�23�
I.�comma�dello�statuto�siciliano�ed�in�rapporto�al�I.�comma�della�VI.�disposizione�transito-
ria�della�Costituzione�che�esclude�dalla�revisione�la�giurisdizione�del�Consiglio�di�Stato.�
C1.�^in�subordine�all'art.�2�IV.�comma�lettera�b)�nonche�,�in�parte�qua,�dei�successivi�
commi�VI.�e�VIII.�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�allo�
stesso�art.�23�I.�comma�dello�statuto�siciliano,�nonche�in�rapporto�all'art.�102�II.�comma�
e�108�I.�e�II.�comma�della�Costituzione,�non�essendo�consentito�istituire�sezioni�specializzate�
nell'ambito�dei�giudici�speciali.�

C2.�^in�subordine�dell'art.�2�IV.�comma�lettera�b)�nonche�,�in�parte�qua,�dei�successivi�
commi�VI.�e�VIII.�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�
all'art.�23�dello�statuto�siciliano�ed�all'art.�102�I.�comma�e�108�I.�comma�Cost.�in�quanto�
l'art.�23�dello�statuto�non�prevede�alcuna�deroga�alla�composizione�ordinaria�delle�sezioni�
del�Consiglio�di�Stato�da�localizzare�in�Sicilia,�e�in�rapporto�agli�articoli�102�I.�comma�
e�108�II.�comma�Cost.�in�quanto�disciplina�materia�riservata�dalla�Costituzione�alla�legge�
statale,�per�cui�eventuali�deroghe�a�favore�dell'autonomia�regionale�debbono�essere�suppor-
tate�da�una�espressa�previsione�di�pari�rango�costituzionale�che�^come�piu�volte�rappresen-
tato�^non�e�rinvenibile�nell'art.�23�dello�statuto�siciliano.�

C3.�^in�subordine�dell'art.�2�IV.�comma�lettera�b)�nonche�,�in�parte�qua,�dei�successivi�
VI.�e�VIII.�comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�
all'art.�23�I.�comma�dello�statuto�siciliano�che�non�prevede�ne�una�sezione�specializzata�del�
giudice�speciale�ne�una�composizione�collegiale�diversa�da�quella�ordinaria�e�cio�anche�in�
relazione,�quale�tertia�comparationis,�all'art.�24�I.�comma�dello�statuto�siciliano�concernente�
la�composizione�dell'Alta�Corte,�nonche�all'art.�23�III.�comma�del�medesimo�statuto,�al�
coevo�D.Lgs.�6�maggio�1948�n.�655�concernente�la�istituzione�di�sezioni�della�Corte�dei�conti�
per�la�Regione�siciliana,�ed�all'art.�90�e�91�II.�comma�del�testo�unico�delle�leggi�costituzionali�
di�cui�al�d.P.R.�31�agosto�1972,�n.�670.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

24.�^Quest'ultima�questione�consente�di�porre�sotto�un�diverso�angolo�di�visuale�l'affer-
mazione,�contenuta�nella�decisione�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�n.�2994/1955,�circa�
la�aderenza�del�D.Lgs.�654/1948�allo�spirito�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano.�
In�quella�occasione�la�Cassazione�si�e��preoccupata�di�chiarire�che�il�C.G.A.,�per�la�sua�
composizione,�non�e��un�giudice�capite 
deminutus 
quanto�a�quantita��,�qualita��e�garanzia�dei�
suoi�membri.�

La�Cassazione�non�si�e��invece�data�carico�della�questione�di�costituzionalita��a�monte�e�
cioe��se�lo�Statuto�e�la�Costituzione�legittimavano�la�istituzione�(gia��fortemente�criticata�dalla�
dottrina�costituzionalistica�dell'epoca)�di�una�sezione,�sotto�molteplici�profili,�diversa�
rispetto�a�una�sezione�ordinaria�del�Consiglio�di�Stato,�ma�si�e��limitata�ad�affermare�apodit-
ticamente�che��levariazionimorfologichedelC.G.A. 
sono 
infunzionediquellastessaesigenza 
di 
decentramento 
che 
ha 
giustificato 
l'istituzione 
dell'Ente 
Regione�.�

A�questo�proposito�e��opportuno�segnalare,�anche�a�chiarimento�del�precedente�richiamo�
che�e��stato�operato�quale�tertium 
comparationis,�al�D.Lgs.�655/1948,�che,�nella�stessa�data�
del�6�maggio�1948,�venne�adottato�anche�il�D.Lgs.�655/1948�relativo�alla�istituzione�in�Sicilia�
di�una�sezione�giurisdizionale�e�di�controllo�della�Corte�dei�conti.�Com'e��noto,�il�predetto�
D.Lgs.�655/1948�non�dispone�una�composizione�delle�Sezioni�diversa�da�quella�ordinaria,�
ma�si�e��limitato�a�ribadire�(art.�10�I.�comma)�la�previsione�statutaria�(art.�23�III.�comma)�
della�intesa�tra�Stato�e�Regione�sulla�nomina�dei�magistrati.�Va�ulteriormente�rimarcato�
che�in�sede�di�modifica�delle�norme�di�attuazione�del�predetto�D.Lgs.�655/1948,�il�D.Lgs.�
18�giugno�1999,�n.�200,�adottato�questa�volta�su�determinazione�della�commissione�parite-
tica�ex 
art.�43�dello�statuto�siciliano,�ha�introdotto�all'art.�1�del�D.Lgs.�655/1948�un�secondo�
comma�che�testualmente�dispone�che��la 
composizione 
e 
la 
competenza 
delle 
sezioni 
sono 


determinate 
dalle 
disposizioni 
della 
legge 
statale�.�

Orbene,�nell'unico�caso�in�cui�l'art.�23�dello�statuto�siciliano�prevedeva,�al�III.�comma,�
un�accenno�di�specialita��,ne�le�prime�norme�di�attuazione�(adottate�senza�la�procedura�del-
l'art.�43�dello�statuto),�ne�le�successive�(adottate�stavolta�con�il�procedimento�speciale)�
hanno�ritenuto�possibile�e�legittimo�alterare�la�composizione�ordinaria�delle�sezioni�della�
Corte�dei�conti.�

Sulla�base�delle�argomentazioni�addotte�dalle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�nella�deci-
sione�2994/1955�in�merito�alle��esigenze 
del 
decentramento��non�e��agevole�giustificare�come�
mai,�in�sede�di�attuazione�della�stessa�norma�statutaria,�nei�confronti�della�clausola�di�una�
qualche�maggiore�specialita��si�sia�mantenuta�la�composizione�ordinaria�della�Corte�dei�conti�
mentre�di�fronte�alla�clausola�dell'art.�23�I.�comma,�del�tutto�anodina�sotto�questo�profilo,�
si�sia�ritenuto�di�poter�istituire�una�sezione�specializzata�del�Consiglio�di�Stato.�

Comunque,�le�vicende�del�coevo�D.Lgs.�655/�1948�come�pure�le�successive�determina-
zioni�della�commissione�paritetica�del�1999�allorche�e��stato�introdotto�il�II.�comma�all'art.�1�
del�predetto�D.Lgs.�655/1948�concernente�la�Corte�dei�conti,�costituiscono�ulteriore�riprova�
del�fatto�che�le�norme�di�attuazione�di�cui�al�D.Lgs.�654/1948�sono�in�palese�contrasto�con�
la�lettera�e�lo�spirito�dello�statuto�siciliano.�

Ne�potrebbe�addursi,�a�giustificare�il�differente�regime�tra�i�due�decreti�legislativi�del�
6�maggio�1948,�l'argomento�secondo�cui�non�sarebbe�ammissibile�che�nell'organo�control-
lante�(Corte�dei�conti)�siano�presenti�magistrati�designati�dal�soggetto�controllato�(Regione).�
Va�infatti�sottolineato�che�l'art.�23�dello�statuto�siciliano�e�il�D.Lgs.�655/1948�prevedono�
anche�la�localizzazione�in�Sicilia�della�Sezione�giurisdizionale�per�i�giudizi�di�conto,�respon-
sabilita��epensionistici�eche�neppurelacomposizionedi�talesezionee��stata�modificata.�

La�stessa�prima�commissione�paritetica�del�1946,�come�gia��ricordato,�nelle�prime�ed�uni-
che�norme�da�essa��deliberate��non�aveva�modificato�la�composizione�delle�magistrature�
superiori�esistenti�e�certamente�non�per�superficialita��o�per�ignoranza�delle�norme�statutarie.�
Invero,�il�Presidente�della�Commissione,�come�e��noto,�e�come�aveva�lui�stesso�dichiarato�
nella�citata�nota�24�maggio�1947,�era�stato�uno�dei�redattori�dello�statuto�siciliano.�Tuttavia,�
ne�lui,�ne�nessun�altro�dei�padri�fondatori�dello�statuto�(Giovanni�Salemi,�Mario�Mineo,�lo�
stesso�Movimento�per�l'Autonomia�della�Sicilia)�pensarono�mai�ad�organi�giurisdizionali�
superiori�a�composizione�mista�paritetica.�

Com'e��noto�lo�statuto�siciliano�e��frutto�di�una�commissione�nominata�con�decreto�1�set-
tembre�1945�dall'Alto�Commissario�per�la�Sicilia�on.le�Salvatore�Aldisio.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�commissione�prese�a�base�dei�lavori�quattro�progetti�predisposti�rispettivamente�dal�
prof.�Giovanni�Salemi,�dall'on.le�Giovanni�Guarino�Amelia,�dal�dott.�Mario�Mineo�e�dal�
Movimento�per�l'Autonomia�della�Sicilia.�

Per�quanto�concerne�gli�organi�giurisdizionali�il�progetto�del�prof.�Salemi�all'art.�21�
I.�comma�cos|�recitava:��l'organizzazione�giudiziaria�e��stabilita�con�legge�dello�Stato�ed�e��a�

carico�dello�Stato�.�
Il�progetto�dell'avv.�Guarino�Amelia�all'art.�30�si�limitava�a�stabilire�che:��Tutti�gli�
organi�per�la�definizione�delle�controversie�nel�campo�civile,�penale,�commerciale,�amministra-

tivo,�tributario�e�sindacale�e�in�tutti�i�gradi�di�giurisdizione,�debbono�risiedere�nella�Regione,�in�

modo�che�tutte�le�controversie�abbiano�in�Sicilia�il�loro�intero�e�totale�svolgimento�.�
Il�progetto�del�dott.�Mineo�all'art.�37�prevedeva�semplicemente�che:��lo�Stato�istituira��in�
Siciliasezioniautonomediciascuno�deisuoisupremiorganigiurisdizionali�.�
Il�progetto�del�Movimento�per�l'Autonomia�della�Sicilia�agli�artt.�26�e�27�era�cos|�for-
mulato:��Art.�26�-L'ordinamento�giudiziario�e��stabilito�con�legge�dello�Stato.�
La�creazione�di�nuovi�uffici�giudiziari�e�le�modifiche�alle�circoscrizioni�giudiziarie�sono�

pero��stabiliteconprovvedimentodelConsiglioRegionale.�

Art.�27-L'AmministrazionedellagiustizianellaRegionee��acaricodelbilanciodelloStato.�

TuttigliOrganiperladefinizionedellecontroversienelcampocivile,penale,�commerciale,�

amministrativo,�tributario�e�del�lavoro,�ed�in�tutti�i�gradi�di�giurisdizione,�debbono�risiedere�

nella�Regione,�in�modo�che�tutte�le�controversie�abbiano�in�Sicilia�il�loro�intero�e�totale�svolgi-

mento�.�

Se�poi�si�esaminano�i�resoconti�stenografici�della�commissione�(riportati�in�un�volume,�
dedicato�ai�lavori�preparatori�dello�statuto�dal�presidente�della�commissione�prof.�Giovanni�
Salemi)�e,�in�particolare�quelli�delle�sedute�del�21�dicembre�1945�e�del�22�dicembre�1945�si�
trova�documentato�che�la�formula�(inserita�nell'art.�20)��l'organizzazione�giudiziaria�e��stabi-
lita�con�legge�dello�stato��venne�eliminata�su�proposta�del�consigliere�Taormina�il�quale�

�basandosisulprincipiochelafunzionegiurisdizionalee��riservataalloStatoproponelasop-

pressionedell'art.�20...�...��LaConsultarespingel'articolo.�Nedissentesoloilcons.�Romano�

Battaglia�.�

In�relazione�poi�alla�stesura�dell'art.�21�(poi�divenuto�il�definitivo�art.�23)�i�lavori�cos|�
riportano:��Scartata�la�proposta�delprof.�Di�Carlo,�di�votare�al�riguardo�l'art.�27�delprogetto�

del``Movimentoperl'autonomia'',siapprovaneiseguentiterminiilprimocommadell'art.�21:�

``Gli�organi�giurisdizionali�aventi�oggi�la�sede�soltanto�in�Roma�saranno�istituiti�anche�in�Sicilia�
pergliaf
ffari�concernenti�la�Regione''.�

Sul�secondo�comma�dello�stesso�articolo,�intervengono�ilprof.�Majorana�e�il�cons.�Cartia;�
l'unoproponendodinonassegnarealConsiglio�diStato�inSicilialafunzioneconsultiva,�alfine�

di�soddisfare�meglio�alle�esigenze�dell'autonomia;�l'altro�per�dare�alla�Corte�dei�conti�una�com-

posizione�mista,�con�rappresentanti,�cioe��dello�Stato�e�della�Regione,�essendo�comune�aidue�enti�
l'interesse�al�controllo�contabile.�

Siinvita�ilRelatoreapresentarelaredazionedefinitivadeldettocomma.�......�

�IlRelatorepresentaun'altraformula,�piu��sempliceecomprensiva:�Gliorganigiurisdizio-
nali�centrali�avranno�in�Sicilia�le�rispettive�sezioniper�gli�affari�concernenti�la�Regione�.�Essa�

viene�approvata�e�diventa�ilprimo�comma�dell'art.�21.�

Ritornandoalsecondocommadellostessoart.�21,�ilRelatoreproponedimetterloinarmo-
niacolprimo,�dicendo:��SezionidelConsigliodiStatoedella�Cortedeiconti�anziche��IlCon-

sigliodiStatoelaCortedeiconti�.�AlfinediattuarelarappresentanzamistadelloStatoedella�

Regione�in�seno�alla�Corte�dei�conti,�suggerisce�il�seguente�nuovo�comma:��I�magistrati�della�

Corte�dei�conti�sono�nominati�di�accordo�dai�Governi�dello�Stato�e�della�Regione�.��(v.�all.�B�
pag.�69-70).�

Il�progetto�definitivo�venne�poi�approvato�dalla�Consulta�siciliana,�poi�dalla�Consulta�
nazionale.�Per�quanto�qui�interessa�non�vennero�apportati�emendamenti,�e�venne�infine�
approvato�con�R.D.Lgs.�15�maggio�1946,�n.�455.�

Emerge�quindi�con�chiarezza�che�mai�nessuno�in�sede�di�redazione�dello�statuto�penso�
ad�una�organizzazione�delle�magistrature�superiori�diversa�da�quella�disciplinata�dalla�legge�
statale�e�che,�se�vi�fu�un�accenno�di�specialita�,�esso�riguardo�solo�il�giudice�contabile.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Pertanto,�la�affermazione�delle�Sezioni�unite�2994/1955�dianzi�citata�secondo�cui��le 
variazionimorfologiche 
del 
C.G.A 
sono 
infunzione 
diquella 
stessa 
esigenza 
didecentramento 
che 
ha 
giustificato 
l'istituzione 
dell'Ente 
Regione��non�solo�non�trova�alcun�riscontro,�ma�anzi�
e�smentita�proprio�dalle�vicende�occorse�in�sede�di�istituzione�dell'Ente�Regione.�

Anche�i�lavori�preparatori�dello�statuto�confermano�quindi�testualmente�e�sul�piano�sto-
rico�quanto�piu�volte�in�precedenza�osservato�circa�il�carattere��contra 
statutum�del�
D.Lgs.�654/1948.�

Se�poi�ci�si�chiede�come�mai,�nel�1948�in�sede�di�norme�di�attuazione�sia�stata�cos|�radi-
calmente�stravolta�la�lettera�e�lo�spirito�tanto�dello�statuto�siciliano,�quanto�della�conforme�
proposta�della�prima�commissione�paritetica,�puo�farsi�riferimento�a�coloro�che,�in�dottrina,�
attribuiscono�storicamente�il�tenore�del�decreto�legislativo�654/1948�ad�un�accordo�perso-
nale�intercorso�tra�Ferdinando�Rocco�e�l'on.le�Luigi�Sturzo,�del�quale,�peraltro,�sembra�
non�sia�rimasta�traccia.�

Le�questioni�di�costituzionalita�dianzi�esposte�appaiono�rilevanti�ai�fini�del�presente�giu-
dizio�in�quanto�la�legittimita�costituzionale�della�composizione�del�Collegio�rappresenta�un�
presupposto�imprescindibile�per�l'esercizio�della�funzione�giurisdizionale�(v.�da�ultimo�Corte�
Cost.�353/2002).�

Quanto�alla�non�manifesta�infondatezza�il�Collegio�ritiene�che�tale�requisito�sussista�sia�
con�riferimento�all'assetto�costituzionale�precedente,�sia�anche�con�riferimento�all'assetto�
costituzionale�quale�risulta�dopo�la�modifica�del�Titolo�V�della�Costituzione�per�effetto�della�
legge�Cost.�n.�3/2001.�

25.�^Al�riguardo�va�innanzitutto�premesso,�alla�stregua�del�pacifico�insegnamento�della�
Corte�costituzionale,�inaugurato�con�la�sua�stessa�prima�decisione�(n.�1/1956),�che�le�norme�
ordinarie�ancorche�nate�costituzionalmente�legittime�possono�essere�affette�da�illegittimita�
costituzionale�sopravvenuta�per�contrasto�con�nuove�norme�costituzionali.�
Cio�vale�anche�per�lo�statuto�siciliano,�approvato�con�R.D.Lgs.�15�maggio�1946,n.�455�
prima�della�Costituzione�repubblicana,�i�cui�articoli�26�e�27�^come�gia�ricordato�sono�stati�
dichiarati�incostituzionali�malgrado�la�costituzionalizzazione�dello�statuto�fosse�intervenuta�
successivamente.�

Cio�premesso,�il�nuovo�Titolo�V�della�costituzione,�ad�avviso�del�Collegio,�nonsolo�non�
fa�venir�meno�le�questioni�di�costituzionalita�dianzi�prospettate,�sub 
A 
^B 
^C 
ma�rafforza,�
se�mai,�il�peso�delle�argomentazioni�di�cui�sopra�quantomeno�in�relazione�a�taluni�profili�
elencati�sub 
C.�

Le�questioni�di�costituzionalita�rubricate�sub 
A 
circa�il�vizio�delle�norme�deleganti�i�
pieni�poteri�non�paiono�ne�scalfite�ne�influenzate�dal�nuovo�Titolo�V�della�Costituzione,�
come�pure�le�questioni�sub 
B 
che�denunciano�la�mancata�osservanza�dello�speciale�procedi-
mento�previsto�dall'art.�43�dello�statuto�siciliano.�

Similmente,�mantiene�identica�rilevanza�e�non�manifesta�infondatezza�la�questione�
rubricata�sub 
C 
concernente�la�violazione�del�I.�comma�della�VI.�disposizione�transitoria�
della�Costituzione.�

Quanto�invece�agli�altri�profili�sub 
C,puo�ritenersi�anche�per�essi�la�perdurante�rile-
vanza�ed�anzi�la�maggiore�fondatezza�per�effetto�delle�disposizioni�del�nuovo�Titolo�V.�

Com'e�noto,�l'articolo�10�della�legge�Cost.�n.�3/2001�dispone�che�sino�all'adeguamento�
dei�rispettivi�statuti,�le�disposizioni�del�nuovo�Titolo�V�si�applicano�anche�alle�Regioni�a�sta-
tuto�speciale�per�le�parti�in�cui�prevedono�forme�di�autonomia�piu�ampie�rispetto�a�quelle�
gia�attribuite.�

Peraltro,�in�precedenza�si�e�denunciata�la�incostituzionalita�di�talune�disposizioni�del�
D.Lgs.�654/1948�in�quanto�norme�di�attuazione�statutaria�contra 
legem,ocomunque,�praeter 
legem 
in�quanto�in�contrasto�con�la�lettera�e�lo�spirito�dello�statuto�siciliano�oltreche�con�
principi�e�precise�disposizioni�costituzionali.�

Tuttavia�tali�principi�e�tali�disposizioni�sono�contenuti�nel�Titolo�IV�della�Costituzione�e�
non�gia�nel�Titolo�V�le�cui�modifiche,�pertanto,�dovrebbero�risultare�ininfluentiai�fini�qui�
in�esame.�Tuttavia,�per�scrupolo�di�completezza,�puo�esaminarsi�un�profilo�che�comunque�
non�incide�sulle�conclusioni�dianzi�esposte�ma,�se�mai,�le�rafforza.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Nella�ripartizione�di�competenze�stabilita�dal�nuovo�art.�117�della�Costituzione�le�
Regioni�(anche�quelle�a�statuto�speciale)�hanno�goduto�di�un�significativo�ampliamento�della�
loro�sfera�di�competenza�legislativa�che,�ai�sensi�del�quarto�comma�dell'attuale�art.�117,�e�
divenuta�generale�in�via�residuale�invertendosi�l'originario�criterio.�

Resta�da�chiedersi�se,�a�fronte,�dell'ampliamento�delle�competenze�legislative�non�debba�
contrapporsi,�anche�per�le�Regioni�a�statuto�speciale,�la�riserva�di�legislazione�esclusiva�a�
favore�dello�Stato�cos|�come�elencata�all'alt.�117�secondo�comma�(v.�ricorso�del�Presidente�
del�Consiglio�dei�ministri�avverso�la�legge�della�Provincia�Autonoma�di�Bolzano�15�novem-
bre�2002�n.�14�in�G.U.,�prima�serie�speciale�26�marzo�2003,�n.�12).�

Al�riguardo,�la�Corte�ha�pronunciato�alcune�decisioni�in�cui�si�afferma�che�il�nuovo�
Titolo�V�non�si�applica�alle�Regioni�a�statuto�speciale�se�non�nelle�parti�che�prevedono�forme�
di�autonomie�piu�ampie�rispetto�a�quelle�gia�attribuite�(v.�Corte�Cost.�ord.�377/2002�deci-
sioni�408/2002,�533/2002,�48/2003,�103/2003).�Tuttavia,�in�un'altra�decisione,�concernente�
la�Regione�Sardegna,�e�in�materia�di�caccia�in�cui�tale�Regione�gode�di�potesta�normativa�
primaria,�le�argomentazioni�della�Corte�appaiono�molto�piu�articolate�in�quanto�si�e�affer-
mato�(con�riferimento�espresso�al�nuovo�Titolo�V)�che��la�disciplina�statale�rivolta�alla�tutela�
dell'ambienteedell'ecosistemapuo�incidereanchesullamateriacacciapurriservataallapotesta�
legislativa�regionale,�ove�l'intervento�statale�sia�rivolto�a�garantire�standard�minimi�e�uniformi�
ditutela�dellafauna�trattandosidilimitiunificantiche�rispondono�adesigenze�riconducibiliad�
ambiti�riservati�alla�competenza�esclusiva�dello�Stato��(Corte�Cost.�536/2002).�

Sembrerebbe�quindi�che�la�Corte�costituzionale�abbia�riconosciuto�che�nel�nuovo�
assetto�delle�competenze�legislative,�delineato�dal�nuovo�Titolo�V,�le�materie�riservate�in�via�
esclusiva�allo�Stato�si�impongono�anche�alle�competenze�legislative�primarie�delle�Regioni�
a�statuto�speciale,�nel�senso�cioe�di�poter�fissare�a�quelle�autonomie�regionali�nuovi�limiti�
prima�inesistenti.�

Se�tale�orientamento�dovesse�consolidarsi�sarebbe�agevole�argomentare�dalla�riserva�di�
legge�statale�di�cui�all'art.�117�II.�comma�lettera�1)�nel�senso�che�i�vizi�di�costituzionalita�in�
precedenza�denunciati�subC1,�C2,�C3�non�solo�non�sono�stati�superati,�ma�si�dovrebbero�
ritenere�ulteriormente�confermati.�Al�limite,�qualora�i�dubbi�di�costituzionalita�dianzi�espo-
sti�potessero�essere�superati�con�riferimento�al�precedente�assetto�costituzionale,�gli�stessi�
dovrebbero�essere�inevitabilmente�riconosciuti�con�riferimento�al�nuovo.�

Invero,�la�lettera�1)�dell'art.�117�II.�comma�della�Costituzione�pone�sullo�stesso�piano�e�
nella�stessa�riserva�esclusiva�di�legge�statale,�la�giurisdizione�e�le�norme�processuali,�l'ordina-
mento�civile�e�penale,�ed�infine�anche�la�giustizia�amministrativa.�

Pertanto,�il�combinato�disposto�degli�articoli�102�I.�comma,�108�I.�comma�e�117�II.�
comma�lettera�1)�dovrebbero�ormai�dimostrare�in�modo�inconfutabile�che�le�norme�di�attua-
zione�di�cui�al�D.Lgs.�654/1948�restano�incostituzionali�anche�alla�luce�della�riforma�del�
Titolo�V�e,�quando�anche�si�volesse�ritenere�che�non�fossero�affette�ab�origine�da�vizi�di�costi-
tuzionalita�con�riferimento�al�precedente�assetto�costituzionale,�sarebbero�affette�da�incosti-
tuzionalita�sopravvenuta�alla�luce�della�chiara�disposizione�dell'art.�117�II.�comma�let-
tera�1).�Invero,�essendo�la�materia�della�giurisdizione�riservata�costituzionalmente�in�via�
esclusiva�allo�Stato,�richiederebbe�anche�essa,�a�maggior�ragione,�una�deroga�di�pari�livello�
costituzionale�per�essere�disciplinata�in�sede�di�attuazione�delle�autonomie�regionali.�

26.�^Pertanto�in�relazione�alle�questioni�elencate�sub�C1,�C2,�C3,�puo�essere�posta�anche�
la�seguente:�
C4.�^in�subordine�qualora�si�potesse�ritenere�la�costituzionalita�dell'art.�2�IV.�comma�
del�D.Lgs.�654/1948�in�relazione�alle�questioni�sollevate�ai�precedenti�punti�sub�C1,�C2,�C3,�
si�ripropongono�le�stesse�questioni�in�rapporto�anche�al�disposto�dell'art.�117�II.�comma�let-
tera�1)�della�Costituzione.�

Potrebbe�invece�consolidarsi�una�diversa�esegesi�dell'art.�10�della�legge�Cost.�3/2001,�nel�
senso�cioe�che�le�materie�riservate�in�via�esclusiva�allo�Stato�dal�nuovo�art.�117,�II.�comma�
non�possono�costituire�un�limite�ai�piu�ampi�poteri�che,�nelle�stesse�materie,�sono�previsti�
negli�statuti�speciali,�ma,�anche�in�questo�caso,�permarrebbe�la�rilevanza�dei�dubbi�di�costi-
tuzionalita�dianzi�enunciati�e�la�loro�non�manifesta�infondatezza.�

Invero,�come�si�e�in�precedenza�dimostrato,�anche�nel�precedente�assetto�costituzionale,�
la�materia�della�giurisdizione�era�di�esclusiva�competenza�statale,�e�talepermane�anchenel�
vigore�del�nuovo�Titolo�V�che�non�ha�modificato�gli�articoli�102�I.�comma�e�108I.�comma.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�proposito�la�Corte�costituzionale�ha�affermato�che�il�potere�di�disciplinare�l'esercizio�della�
giurisdizione��alla 
Regione 
Sardegna 
come 
alle 
altre 
Regioni 
a 
statuto 
speciale 
od 
ordinario 
non 
spetta, 
restando 
invece 
riservato 
alla 
competenza 
del 
legislatore 
statale 
(cfr. 
sentenza 
115 
del1972;ev. 
oggil'art. 
117,II.commalettera1) 
dellaCostituzionecomesostituitodallalegge 


costituzionale 
n. 
3 
del 
2001)��(Corte�Cost.�29/2003).�

In�conclusione,�quindi,�anche�le�questioni�di�cui�ai�precedenti�punti�sub 
C 
appaiono�rile-
vanti�al�pari�di�quelle�sollevate�nei�precedenti�punti�sub 
A 
e�B,inquanto,cos|��come�la�istitu-
zione�dell'organo,�anche�la�legittimita��costituzionale�della�composizione�del�collegio�costitui-
sce,�di�per�se�,�un�presupposto�per�l'adozione�di�qualsivoglia�decisione�(v.�da�ultimo�Corte�
Cost.�n.�353/2002).�

Peraltro,�di�fronte�alla�tassativita��della�normativa�in�esame�neppure�e��possibile�adottare,�
in�subiecta 
materia,�una�esegesi�costituzionale�corretta�ne�sussiste�un�diritto�giurispruden-
ziale�vivente�che�la�supporti�(v.�da�ultimo�Corte�Cost.�ord.�30�gennaio�2003,n.�19).�

27.�^Qualora�le�precedenti�eccezioni�sub 
A,�B 
e�C 
venissero�ritenute�infondate,�ovvero,�
qualora�si�ritenesse�fondata�solo�taluna�delle�questioni�sub 
C,�ma�che�cio��non�comporti,�ex�
art.�27�legge�87/1953,�anche�la�incostituzionalita��derivata�dall'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�
come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978,�in�tal�caso�si�prospetta,�in�subordine,�un�altro�profilo�
di�possibile�incostituzionalita��della�normativa�di�attuazione�di�cui�all'art.�2�IV.�comma�let-
tera�b),�VI.�comma,�VIII.�comma�in 
parte 
qua 
come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�nonche�
dell'art.�7�del�D.Lgs.�654/1948�in�rapporto�all'art.�23�dello�statuto�siciliano�ed�all'art.�3,�24,�
100�III.�comma,�101�II.�comma,�108�II.�comma�e�111�II.�comma�della�Costituzione�e�cio��in�
quanto�non�sono�assicurate�per�i�membri�laici�del�C.G.A.,�le�necessarie�garanzie�di�indipen-
denza�e�imparzialita��.�
Non�puo��opporsi�a�questo�proposito�la�temporaneita��dell'incarico,�fissato�in�sei�anni�
dall'art.�3�II.�comma�del�D.Lgs�654/48�come�modificato�dal�d.P.R.�204/1978.�

Se�effettivamente�esistono�esigenze�di�imparzialita��e�di�indipendenza�della�funzione,�il�
carattere�definitivo�o�temporaneo�dell'incarico�non�puo��incidere�sul�corretto�esercizio�della�
funzione�stessa�(v.�ad�es.�art.�7�I.�comma�legge�11�marzo�1953,�n.�87�ed�art.�135VI.�comma�
della�Costituzione).�

D'altra�parte,�l'imparzialita��e�l'indipendenza�sono�requisiti�necessari�di�ogni�processo�e�
di�ogni�giurisdizione,�sia�essa�ordinaria�che�speciale�(Corte�Cost.�326/1997,�51/1998,�
121/1970,�103/1964).�Pertanto,�essendo�attributi�connaturali�della�funzione�in�quanto�tale,�
appare�ininfluente�la�temporaneita��o�meno�dell'incarico�conferito�al�soggetto�che�esercita�la�
funzione�stessa.�In�questo�senso�la�Corte�costituzionale�ha�affermato�che�i�requisiti�essenziali�
dell'indipendenza�debbono�essere�assicurati�ai�giudici�speciali��almeno 
per 
tutto 
il 
periodo 
nel 
quale 
taligiudici 
esercitano 
le 
lorofunzioni��(Corte�Cost.�103/1964,�60/1969).�

Cio��premesso,�occorre�preliminarmente�esaminare�i�caratteri�essenziali�della�indipen-
denza�e�della�imparzialita��al�fine�di�accertare�se�le�disposizioni�in�esame�(art.�2�commi�IV,�
VI,�VIII�ed�art.�7�D.Lgs�654/48�ne�assicurino�o�meno�la�sussistenza.�

In�proposito,�e��noto�che�diversi�sono�i�concetti�di�indipendenza�e�di�imparzialita��come�
pure�i�parametri�costituzionali�di�riferimento�(art.�101�II.�comma�e�108�II.�comma�per�l'indi-
pendenza�ed�ora,�exprofesso,art.�111�II.commaperl'imparzialita�).�

28.�^Circa�la�indipendenza,�intesa�come�indipendenza�esterna,�e�cioe��rispetto�agli�altri�
poteri�dello�Stato,�la�giurisprudenza�costituzionale�non�ha�ritenuto�che�nei�confronti�del�giu-
dice�speciale�potessero�applicarsi�gli�stessi�parametri�costituzionali�di�cui�agli�art.�102,�104,�
105,�106,�107�fissati�per�il�giudice�ordinario.�
L'art.�108�II.�comma�rimetterebbe�infatti�alla�discrezionalita��del�legislatore�la�individua-
zione�dei�modi�per�assicurare�l'indipendenza�dei�giudici�speciali.�Secondo�la�giurisprudenza�
della�Corte�tale�requisito�sarebbe�difficilmente�configurabile�in�termini�precisi,�potrebbe�
diversificarsi�a�seconda�dei�periodi�storici�e�delle�strutture�statali,�e�dovrebbe�adeguarsi�alla�
varieta��dei�tipi�di�giurisdizione�(Corte�Cost.�108/1962).�

Ecos|�,�in�questa�ottica,�e��stata�giustificata�la�deroga�alla�regola�del�concorso,�ritenendo�
costituzionalmente�legittima�la�nomina�basata�sulla�scelta�discrezionale�da�parte�di�quello�
stesso�potere�che�il�soggetto�scelto�dovra��poi�giudicare�(Corte�Cost.�n.�1/1967)�e�sono�state�
cos|��giustificate�anche�le�cosiddette��infornate��(Corte�Cost.�n.�177/1973).�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Comunque,�e�stato�ritenuto�che�anche�il�sistema�della�nomina�scelta�non�si�pone�in�con-
trasto�con�la�Costituzione,�a�condizione�che�dopo�la�nomina�sia�rescisso�ogni�legame�con�
l'autorita�nominante�(Corte�Cost.�107/1994,�18/1989,�49/1989,�281/1989,�196/1982).�

La�Corte�infatti�ha�affermato�che�l'indipendenza�dei�giudici�speciali�va�ravvisata�piutto-
sto�che�nelle�modalita�di�nomina,�nelle�modalita�con�cui�si�svolge�la�funzione�(Corte�Cost.�
1/1967,�196/1982�e�266/1988).�

Essi,�pertanto,�debbono�godere�di�adeguate�garanzie�di�inamovibilita�e�non�possono�
quindi�essere�discrezionalmente�revocati,�e�al�potere�discrezionale�di�revoca�e�equiparato,�a�
questi�fini,�il�potere�di�conferma�nell'incarico,�potere�ritenuto�quindi�anch'esso�costituzional-
mente�illegittimo�(Corte�Cost.�49/1968,�25/1976,�281/1989).�

Pertanto,�dopo�avere�affermato�che�la�garanzia�di�indipendenza�e�costituita�dalla�ina-
movibilita�(Corte�Cost.�1/1967�e�177/1973�cit.�103/1964,�55/1966),�si�e�rilevato�che�tale�
garanzia�sussiste�allorche�siano�tassativamente�indicati�i�casi�di�revoca,�di�decadenza�o�ces-
sazione�dalla�carica,�in�modo�da�escludere�qualsiasi�valutazione�discrezionale�sul�punto�
(Corte�Cost.�103/1964,�196/1982,�121/1970,�107/1994).�

Nella�decisione�196/1982�l'incostituzionalita�delle�commissioni�tributarie,�e�stata�
negata,�sotto�questo�profilo,�nel�presupposto�della�esistenza�di�cause�di��decadenza�nei�casi�
espressamente�previsti�dalla�legge�,�mentre,�nella�decisione�121/1970,�la�incostituzionalita�
della�giurisdizione�penale�del�comandante�del�porto�e�stata�accertata�anche�perche��nelle�
norme�che�lo�riguardano�non�esiste�alcuna�disposizione�relativa�all'istituto�della�inamovibilita��.�

Al�riguardo,�va�osservato�che�nel�D.Lgs.�654/1948�non�e�contenuto�alcun�accenno�ad�
eventuali�poteri�di�revoca�dell'incarico�ovvero�a�cause�di�decadenza�o�cessazione�dall'inca-
rico�del�membro�laico�di�questo�Consiglio�e�cio�a�differenza�di�quanto�previsto�non�solo�
per�i�magistrati�ordinari,�soggetti�al�potere�disciplinare�del�Consiglio�Superiore�della�Magi-
stratura�(v.�artt.�18�e�19�R.D.Lgs.�31�maggio�1946,�n.�511),�ma�anche�per�i�magistrati�onorari�
presso�il�giudice�ordinario�(v.�art.�9�legge�21�novembre�1991,�n.�374,�art.�7�legge�22�luglio�
1997,�n.�276).�Ai�giudici�tributari�si�applica,�poi,�il�regime�di�cui�agli�articoli�8�e�12�del�
D.Lgs.�31�dicembre�1992,�n.�545.�Ai�magistrati�laici�del�Consiglio�di�Stato�edella�Cortedei�
conti�(e�cioe�di�nomina�governativa)�si�applica�il�regime�delle�incompatibilita�,�disciplina�e�
decadenze�stabilito�in�generale�per�tutti�i�magistrati�della�Corte�o�del�Consiglio�(v.�Corte�
Cost.�177/1973,�1/1967�cit.�ed�art.�5�testo�unico�1034/1924�ed�ora�artt.�28�e�32�della�legge�
27�aprile�1982�n.�186�ed�art.�8�testo�unico�1214/1934�e�artt.�53�segg.�e�76�segg.�R.D.�
1364/1933).�

Similmente,�anche�ai�laici�nominati�in�Cassazione�ed�ai�laici�designati�nel�T.R.G.A.�dai�
Consiglieri�provinciali�di�Trento�e�Bolzano�si�applicano�in�tema�di�decadenza,�le�stesse�
norme�stabilite�per�i�togati�(art.�3�II.�comma�legge�188,�art.�1�III.�comma�e�5�III.�comma�

d.P.R.�426/1984).�Perfino�per�i�giudici�costituzionali�sono�previste�cause�di�decadenza�e�il�
procedimento�secondo�cui�applicarle�(v.�art.�3�legge�cost.�1/1948,�art.�8�legge�Cost.�1/53�
artt.�14,�15,�16�Regolamento�generale�20�gennaio�1966).�
Nei�confronti�dei�giudici�laici�del�C.G.A.�non�e�invece�prevista�^ripetesi�^alcuna�causa�
di�decadenza,�revoca�o�cessazione�dall'incarico�e�la�riprova�e�data�dalla�mancata�previsione,�
oltre�che�delle�ipotesi�anzidette,�anche�del�procedimento�in�contraddittorio�che,�come�inse-
gna�la�giurisprudenza�costituzionale,�dovrebbe�essere�sempre�previsto�per�la�loro�applica-
zione�(Corte�Cost.�297/1993�e�107/1994).�

D'altra�parte,�il�carattere�eccezionale�stesso�delle�norme�sulla�decadenza,�cessazione�e�
revoca�non�consente�di�colmare�la�lacuna�in�via�interpretativa�con�l'applicazione�estensiva�
od�analogica�delle�disposizioni�(artt.�32,�33,�34�legge�186/1982)�dettate�per�tutti�i�magistrati�
del�Consiglio�di�Stato�(di�nomina�governativa�e�non).�

Non�va�infatti�dimenticato�che,�una�volta�nominato,�il�consigliere�di�Stato�di�nomina�
governativa�entra�nei�ruoli�di�magistratura�pleno�jure�alla�pari�del�magistrato�proveniente�
da�concorso�o�dai�T.A.R.�ed�e�quindi�naturale�che�sia�identico�tanto�lo�stato�giuridico�
quanto�il�trattamento�economico�(v.�nello�stesso�senso�anche�gli�arti�1�e�5�del�d.P.R.�6�aprile�
1984,�n.�426�che�rinviano,�per�i�magistrati�laici�del�T.R.G.A.�allo�status�di�quelli�ordinari).�

Per�i�giudici�laici�del�C.G.A�questa�equiparazione�non�e�prevista�ne�sotto�il�profilo�dello�
status�(possono�continuare�ad�esercitare�la�professione�di�avvocato�e/o�l'insegnamento�uni-
versitario,�non�entrano�nel�ruolo�ordinario,�ne�in�un�ruolo�a�parte)�ne�sotto�il�profilo�econo-
mico�(il�loro�compenso�ex�art.�1�D.Lgs.P.R.S.�31�marzo�1952�n.�8�e�dimidiato).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Talune�di�queste�differenze�sono�ascrivibili�alla�temporaneita��dell'incarico�(es.�mancato�
ingresso�in�ruolo)�e�giustificabili,�almeno�prima 
facie,�con�tale�circostanza.�Non�lo�sono�
invece�la�mancata�previsione�delle�ipotesi�di�revoca,�decadenza,�cessazione�dall'incarico,�
regime�disciplinare�e�relativi�procedimenti.�

Neppure�potrebbe�sostenersi�che�ai�magistrati�laici�del�C.G.A.�si�applichino�tout 
court 
le�
stesse�norme�in�materia�di�decadenza,�cessazione�dal�servizio�e�poteri�di�disciplina�stabilite�
per�i�magistrati�delle�sezioni�giurisdizionali�del�Consiglio�di�Stato�e�cio��in�forza�del�rinvio�
contenuto�nell'art.�7�del�D.Lgs.�654/1948�secondo�cui,�per�il�funzionamento�del�C.G.A.�in�
sede�consultiva�e�in�sede�giurisdizionale�si�osservano,�in�quanto�applicabili,�le�disposizioni�
vigenti�per�il�Consiglio�di�Stato.�

Il�predetto�articolo�7�non�appare�idoneo,�di�per�se�,�a�supportare�tale�conclusione,�in�
quanto�sembrerebbe�piuttosto�inteso�a�richiamare�le�norme�organizzative�delle�segreterie�
dellesezionie,alpiu��,�le�norme�di�procedura�avanti�il�Consiglio�di�Stato.�

Inoltre,�il�carattere�eccezionale�delle�ipotesi�di�revoca,�decadenza�e�cessazione�dal�servi-
zio�inducono�a�concludere�nel�senso�della�inapplicabilita�,�a�questi�fini,�dell'art.�5�del�testo�
unico�1054/1924,�dell'art.�28�della�legge�186/1982�e�del�procedimento�di�cui�agli�articoli�32�
e�seguenti�della�stessa�legge�186/1982.�

D'altra�parte�l'articolo�7�opera�un�rinvio�condizionato�alle�norme�dettate�per�il�Consi-
glio�di�Stato��in 
quanto 
applicabili�.�

Pertanto,�quanto�anche�si�ritenesse�che�il�rinvio�dell'art.�7�del�D.Lgs.�654/1948�si�potesse�
estendere�fino�all'art.�5�del�testo�unico�1054/1924,�ed�agli�articoli�28,�32�e�seguenti�della�legge�
186/1982,�sarebbe�dubbio�che�ai�laici�del�C.G.A.�possano�automaticamente�applicarsi�le�san-
zioni�e�i�procedimenti�ivi�previsti.�

Per�quanto�concerne�le�sanzioni,�alcune�(censura,�perdita�della�anzianita��)sembrano�
ininfluenti�nei�confronti�di�soggetti�che�non�entrano�nella�carriera�della�magistratura.�

Per�quanto�invece�concerne�i�procedimenti,�si�osserva�che�nel�procedimento�di�cui�all'ul-
timo�comma�del�citato�art.�5�del�testo�unico�1054/1924�non�si�prevede�(ne�si�poteva�all'epoca�
prevederlo)�alcun�intervento�dell'autorita��(Giunta�Regionale�siciliana)�che�ha�designato�il�
membro�laico,�ma�cio��neppure�e��previsto�negli�articoli�32�e�seguenti�della�legge�186/1982,�
legge�peraltro�posteriore�al�D.Lgs.�654/1948.�

A�questi�fini�si�potrebbe�invece�ritenere�che�la�autonomia�regionale,�cos|��come�si�esplica�
nel�procedimento�di�designazione�dei�laici�del�C.G.A,�dovrebbe�ugualmente�in�qualche�modo�
intervenire�nel�procedimento�di�revoca�e�decadenza�degli�stessi�o�nell'eventuale�procedi-
mento�di�irrogazione�di�sanzioni�disciplinari�estreme�quali�la�rimozione�o�la�destituzione.�

In�questo�senso,�dispone�ad�esempio,�l'art.�5�III.�comma�del�d.P.R.�6�aprile�1984�n.�426�
il�quale�prevede��iprovvedimenti 
di 
rimozione, 
sospensione 
o 
collocamento 
a 
riposo 
anticipato 
sonoadottati, 
limitatamenteaimagistratidinominadelConsiglioprovincialediBalzano,previa 
intesa 
con 
il 
Consiglio 
provinciale 
stesso�.�

Ebbene,�le�forme,�le�modalita��,�i�tempi�di�un�eventuale�analogo�intervento�regionale�non�
potrebbero�neppure�essere�ipotizzati�nel�silenzio�piu��assoluto�sia�del�testo�unico�1054/1924�
e�del�D.Lgs.�654/1948,�sia�delle�norme�di�cui�alla�successiva�legge�186/1982.�

Se�quanto�finora�esposto�e��esatto,�se�ne�deve�concludere�che�il�membro�laico�del�C.G.A.,�
attualmente,�e�per�la�durata�dell'incarico,�gode�di�uno�status 
di�inamovibilita��assoluta�per�
cui�puo��svolgere�(o�non�svolgere)�come�crede�il�suo�incarico�senza�tema�di�procedimento�
disciplinare,�di�revoca�o�decadenza,�ovvero�di�essere�giudicato�inidoneo�(per�qualsiasi�
motivo)�a�continuare�nell'esercizio�della�sua�funzione.�

Tale�conclusione,�peraltro,�si�pone�in�contrasto�con�i�parametri�costituzionali�dell'art.�3,�
perche�differenzia�irragionevolmente�il�regime�dei�laici�rispetto�al�regime�dei�togati,�mal-
grado�ambedue�esercitino�in�collegio�la�stessa�funzione.�Inoltre,�l'esercizio�del�potere�giudi-
cante�puo��risultarne�non�piu��equilibrato,�risolvendosi�in�una�sostanziale�disuguaglianza�di�
tutela�delle�parti�rispetto�all'esercizio�della�funzione,�con�violazione,�sotto�altro�profilo,�dello�
stesso�art.�3�nonche�dell'art.�24�della�Costituzione.�

L'anzidetta�conclusione�e��inoltre�in�contrasto�con�la�riserva�assoluta�di�legge�che�deve�
fornire�la�necessaria�disciplina�dello�status 
di�indipendenza�di�tutti�i�magistrati�del�Consiglio�
di�Stato�ex 
art.�100�III.�comma�Cost.,�e�con�le�garanzie�che�debbono�assistere�(e�di�converso�
anche�regolare)�lo�stato�giuridico�anche�dei�giudici�speciali�(art.�108�II.comma�Cost.)�e,�
piu��in�generale,�di�tutti�i�giudici,�(art.�101�II.�comma�Cost.)�sottraendoli��nel 
loro 
giudizio 



IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

ad�ogni�volonta�esterna�che�non�sia�quella�obiettiva�della�legge��(v.�Corte�Cost.�55/1966,�
60/1969,�18/1989).�Alle�stesse�conclusioni�si�dovrebbe�pervenire�ove�si�ritenesse�l'esistenza�
in�capo�al�Governo�o�alla�Regione�di�un�potere�discrezionale�di�revoca�o�di�decadenza,�per-
che��in�tal�caso�difetterebbe�in�radice�il�requisito�dell'indipendenza.�

Puo�pertanto�sollevarsi�la�seguente�questione�di�costituzionalita�:�

D.�^dell'art.�2IV.�commalettera�b),�e,�derivatamente�anche�del�successivo�
V.�comma,�dell'alt.�3�II.�e�III.�comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�
204/1978,�nonche��dell'art.�7�del�D.Lgs.�654/1948�in�rapporto�agli�articoli�3,�24,�100�
III.�comma,�101�II.�comma,�108�II.�comma�Cost.�in�quanto,�non�prevedendo�ne��cause�di�
revoca,�decadenza�e�cessazione�dall'incarico,�ne��sanzioni�disciplinari�nei�confronti�dei�giudici�
laici�del�C.G.A.,�ne��il�procedimento�contenzioso�attraverso�cui�applicarle,�differenzia�irragio-
nevolmente�il�regime�dei�laici�rispetto�ai�togati�(art.�3),�pone�le�parti�in�posizione�di�disugua-
glianza�rispetto�all'esercizio�della�funzione�(artt.�3�e�24),�viola�il�principio�della�riserva�di�
legge�che�deve�assicurare�l'indipendenza�di�tutti�i�giudici�(artt.�100,�101,�108)�e�cio�anche�in�
relazione�quale�tertia�comparationis�all'art.�9�della�legge�374/1991,�all'art.�7�della�legge�
276/1997,�all'art.�12�del�d.P.R.�645/1992,�agli�artt.�53,�54,�62�e�76�del�R.D.�1364/1933,�agli�
artt.�28�e�32�della�legge�186/1982,�all'art.�3�II.�comma�della�legge�303/1998,�agli�artt.�1�
III.�comma�e�5�III�comma�del�d.P.R.�426/1984,�agli�artt�3�legge�Cost.�1/1948,�8�legge�Cost.�
1/1953,�7�legge�Cost.�1/1953,�14,�15,�16�Reg.�20�gennaio�1966.�
29.�^Cio�premesso�per�quanto�concerne�l'indipendenza�va�ora�affrontato�il�tema�rela-
tivo�alla�imparzialita�.�
Va�a�questo�punto�precisato�che�la�questione�di�costituzionalita�di�cui�appresso�con-
cerne,�sotto�altro�profilo,�il�citato�art.�2�IV.�comma�ed�il�successivo�V.�comma�del�D.Lgs.�
654/1948�come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978.�

Tale�questione�si�pone�in�subordine�rispetto�alla�precedente�e�cioe�qualora�la�precedente�
sub�D�dovesse�essere�respinta,�ovvero�qualora�si�ritenesse�che�il�suo�accoglimento�non�com-
porti,�derivatamente,�anche�la�incostituzionalita�del�successivo�V.�comma.�

E�noto�che�il�requisito�della�imparzialita�si�differenzia�rispetto�alla�indipendenza�perche��
quest'ultimo�attiene�ai�rapporti�con�gli�altri�poteri�dello�Stato�(ovvero�con�gli�altri�organi�
dello�stesso�potere)�mentre�il�primo�vuole�sottolineare�la�posizione�di��indipendenza�del�giu-
dice�dagli�interessipresenti�in�giudizio��di�assoluta�estraneita�ed�indifferenza�e�percio�di�neu-
tralita�rispetto�agli�interessi�in�causa��(v.�Corte�Cost.�n.�93/65)��il�cui�primo�fondamento�
risiede�nell'art.�3�della�Costituzione��(Corte�Cost.�17/1965).�

A�questo�proposito�occorre�chiarire�il�tipo�di�imparzialita�della�cui�sussistenza�si�dubita.�

Premesso�in�generale�che�l'indipendenza�tocca�l'attribuzione�della�funzione,�mentre�l'im-
parzialita�attiene�all'esercizio�concreto�della�funzione�stessa,�e�frequente�la�affermazione�
che�l'imparzialita�del�giudice�viene�assicurata�con�i�rimedi�della�astensione�e�ricusazione�
(Corte�Cost.�53/1970,�108/1962,�103/1964).�

Peraltro,�la�stessa�giurisprudenza�costituzionale�ha�distinto�la�astensione�e�la�ricusa-
zione�come�rimedio�alla�imparzialita�nel�caso�singolo,�dalla�imparzialita�per�cos|�dire�istitu-
zionale�che�e�stata�ricondotta�anche�essa�al�concetto�di�indipendenza�di�cui�all'art.�108�
II.�comma�Cost.�per�quanto�concerne�i�giudici�speciali.�

Emblematica�e�la�vicenda�della�giurisdizione�dei�comunali�in�cui,�da�una�posizione�ori-
ginaria�della�Corte�che�negava�la�dedotta�censura�di�imparzialita�,�nel�presupposto�della�suf-
ficienza�del�rimedio�della�astensione�e�ricusazione�(Corte�Cost.�92/1962),�si�e�passati�a�consi-
derare�che,�al�di�la�del�caso�singolo,�possono�darsi�vicende�in�cui�il�giudice�sia�interessato�
alla�materia�su�cui�e�chiamato�a�decidere�(Corte�Cost.�93/1965�cit.).�In�questo�caso,�gli�isti-
tuti�della�astensione�e�ricusazione�non�giovano�e�l'imparzialita�rifluisce�nella�indipendenza.�

Nella�successiva�giurisprudenza�costituzionale�si�e�ribadito�che�il�principio�della��impar-
zialita�^terzieta�della�giurisdizione�...�ha�pieno�valore�costituzionale�eche�non�assume�la�
stessa�valenza�attribuitagli�con�riguardo�agli�istituti�della�astensione�e�della�ricusazione�regolati�
da�norme�aventi�una�diversa�ratio��(v.�Corte�Cost.�51/1998,�284/1986).�

Ormai�e�anche�chiaro�che�l'imparzialita�trova�attualmente�espresso�riferimento�costitu-
zionale�negli�articoli�24�e�111�della�Costituzione�e�che��laricusazionee�diperse�istituto�volto�
a�porre�rimedio�a�situazioni�eccezionali�e�non�fisiologiche�ne�di�quotidiana�verificazione�che�
riguardanodivoltainvolta,�inconcreto,singoliprocedimentielerispettiveparti��(Corte�Cost.�
78/2002).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Cio�premesso,�deve�concludersi�nel�senso�che�allorche�il�profilo�della�imparzialita�tra-
scende�il�caso�singolo�e�diventa�una�questione�necessaria�e�costante�per�tutta�la�attivita�giu-
risdizionale�che�il�giudice�e�chiamato�a�svolgere,�in�questo�caso�l'istituto�della�astensione�e�
della�ricusazione�non�e�sufficiente�e�l'ordinamento�ricorre�all'istituto�della�incompatibilita�.�

Con�questo,�com'e�noto,�vengono�individuate�le�cause�che,�al�di�la�dei�casi�singoli,�impe-
discono�la�legittimazione�ad�esercitare�determinate�funzioni.�

Per�quanto�concerne�la�funzione�giurisdizionale�in�via�generale�si�e�ritenuto�incompati-
bile�con�l'esercizio�delle�funzioni�di�giudice�il�contemporaneo�esercizio�della�professione�di�
avvocato.�E�infatti�troppo�immanente�il�rischio�o,�anche�soltanto�il�sospetto,�che,�al�di�la�
del�caso�singolo,�il�giudice�sia�tentato�di�far�prevalere�nel�collegio�giudicante�determinate�tesi�
giuridiche�alle�quali�e�interessato�come�professionista�legale.�D'altra�parte,�nell'attuale�
momento�storico,�il�rapporto�di�trasparenza�che�deve�esistere�tra�la�Amministrazione�della�
giustizia�ed�i�cittadini�impone�che�venga�assicurata�la�fiducia�delle�parti�nella�imparzialita�
del�giudice�e�che�venga�tutelata�la�sua�stessa�credibilita�come�giudice�imparziale.�

Per�i�magistrati�ordinari�l'incompatibilita�con�qualsiasi�professione�e�sancita�dall'art.�16�
I.�comma�del�R.D.�n.�12/1941.�Per�i�giudici�contabili�dall'art.�76�del�R.D.�12�ottobre�1933,�

n.�1364.�Per�i�giudici�amministrativi�dall'art.�28�della�legge�27�aprile�1982,�n.�186�che�rinvia�
alle�stesse�incompatibilita�previste�per�i�magistrati�ordinari.�
Va�anche�sottolineato�che�il�sospetto�di�possibile�inquinamento�tra�funzione�di�giudice�e�
professione�di�avvocato�e�cos|�avvertito�dal�legislatore�da�stabilire�anche�una�incompatibilita�
di�sede�in�relazione�alla�professione�di�avvocato�esercitata�da�parenti�o�affini�del�magistrato�

(v. 
art.�18�R.D.�12/1941�come�modificato�dall'art.�7�del�D.Lgs.�19�febbraio�1998,�n.�51).�
Anche�nei�casi�eccezionali�dei�giudici�onorari�presso�la�magistratura�ordinaria�si�e�
avvertita�la�necessita�di�fissare�almeno�qualche�incompatibilita�per�materia�e�per�sede�con�
riferimento�alle�professioni�legali�(v.�art.�8�comma�1�lettera�e�bis�ecomma�1�bis�e1�ter�della�
legge�21�novembre�1991,�n.�374�come�aggiunti�dalla�legge�24�novembre�1999,�n.�468;�v.�anche�
gli�artt.�42�ter�e�71�del�R.D.�12/1941,�nonche�l'art.�42�quater�del�medesimo�R.D.�12/1941,�
l'art.�5�I.�e�II.�comma,�l'art.�6�I.�e�II.�comma,�nonche�il�seguente�comma�2�bis�e2�ter�ed�
all'art.�9�I.�comma�della�legge�22�luglio�1997�n.�276�nel�testo�originario�e�nelle�successive�
modifiche�ed�integrazioni�di�cui�al�decreto�legge�21�settembre�1998,�n.�328�e�alla�relativa�
legge�di�conversione�19�novembre�1998,�n.�399).�
Pertanto,�anche�in�una�legislazione�chiaramente�di�emergenza�(v.�l'epigrafe�del�decreto�
legge�328/1998�che�giustifica�l'abbassamento,�sotto�questo�profilo,�dei�requisiti�per�la�
nomina�a�G.O.A.�con�la�scarsita�delle�domande�presentate)�non�si�e�potuto�prescindere�dal-
l'assicurare,�nei�limiti�del�possibile,�la�separazione�tra�attivita�di�giudice�e�quella�di�avvocato.�
Nello�stesso�senso�e�emblematica�la�vicenda�dei�giudici�tributari�laici�la�cui�assoluta�incom-
patibilita�originaria�con�la�professione�di�avvocato�e�stata�progressivamente�attenuata�

(v.�art.�8�1.�comma�lett.�i)�del�D.Lgs.�31�dicembre�1992�n.�545,�poi�sostituita�dall'art.�31�della�
legge�27�dicembre�1997,�n.�449�e,�successivamente,�dall'art.�84�della�legge�21�novembre�
2000,�n.�342).�
Peraltro�non�possono�qui�venire�in�considerazione�le�medesime�esigenze�straordinarie�
dianzi�ricordate�in�relazione�alla�nomina�dei�G.O.A.�e�dei�giudici�tributari.�Tali�esigenze,�
come�da�piu�parti�sottolineato�in�Parlamento�e�fuori,�erano�e�sono�riconducibili�alla�impos-
sibilita�per�lo�Stato�di�reclutare�rapidamente,�ma�soprattutto�di�sostenere�l'onere�finanziario�
connesso�ad�un�regime�di�tempo�pieno�per�un�numero�cos|�rilevante�di�giudici.�

Cio�premesso�va�evidenziato�che,�alla�stregua�dell'art.�2�quinto�comma�del�D.Lgs.�
654/1948,�ai�magistrati�laici�di�questo�Consiglio��e�interdetto,�per�la�durata�della�carica,�l'e-

sercizio�della�professione�innanzi�alle�giurisdizioni�amministrative�.�

Tale�norma�va�posta�in�relazione�al�precedente�quarto�comma�che,�alla�lettera�b),pre-
vede�che�in�sede�giurisdizionale�siano�membri�di�questo�C.G.A.��quattro�giuristi�scelti�tra�

professorididiritto�delle�universita�o�traavvocatiabilitatialpatrocinio�innanziallegiurisdizioni�

superiori�.�Il�Collegio�giudicante,�poi,�ai�sensi�del�successivo�quarto�comma�e�composto�dal�
Presidente,�da�due�togati�e�da�due�laici.�

La�questione�e�percio�rilevante�sia�ai�fini�del�presente�giudizio�e�comunque�lo�e�in�via�
generale�in�relazione�a�qualsiasi�possibile�composizione�del�Collegio�attuale�e�futura.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

In�proposito�va�evidenziato�in�punto�di�fatto�che�attualmente�tutti�i�quattro�membri�
laici�di�nomina�regionale�di�questo�Consiglio�risultano�iscritti�all'ordine�degli�avvocati�di�
Messina,�Caltanissetta�e�Palermo�ed�esercitano�la�professione.�(v.�All.�C�1,�C�2,�C�3,�C�4).�

Sempre�in�punto�di�fatto,�va�inoltre�sottolineato�che�per�due�di�essi�il�mandato�e�con-
temporaneamente�scaduto�il�16�maggio�2002�ed�e�in�corso�la�procedura�di�sostituzione,�men-
tre�per�i�restanti�due�la�scadenza�si�verifichera�rispettivamente�il�27�ottobre�2004�e�il�
20marzo2008.(v.All.D,D�1,D2,D�3,D4,D5,D6).�

Pertanto,�quando�anche�i�due�laici�scaduti�fossero�sostituiti�con�altri�due�non�esercenti�
la�professione�di�avvocato�al�momento�della�nomina�la�questione�rimarrebbe�comunque�rile-
vante.�

Al�riguardo�va�innanzitutto�osservato�che�l'eventuale�declaratoria�di�illegittimita�costi-
tuzionale�della�norma�che�consente�l'esercizio�della�professione,�quando�anche�colpisse�sol-
tanto�due�dei�quattro�membri�laici�del�Collegio,�renderebbe�comunque�illegittima�la�compo-
sizione�del�Collegio�stesso�per�mancanza�di�supplenti,�poiche�in�tal�caso�non�potrebbero�tro-
vare�attuazione�le�norme�in�materia�di�astensione�e�ricusazione�e�cio�in�quanto�l'eventuale�
designazione�di�supplenti�volta�per�volta,�per�le�singole�controversie,�contrasterebbe�con�i�
principi�di�cui�agli�artt.�108�e�25�Cost.�in�tema�di�imparzialita�e�di�precostituzione�del�giudice�
(Corte�Cost.�108/1962,�103/1964,�272/1998,�419/1998,�305/2002,�393/2002).�

In�secondo�luogo�il�Collegio�osserva�che�la�questione�resterebbe�comunque�rilevante,�a�
regime�e�sul�piano�generale,�poiche�nulla�potrebbe�impedire�al�laico�regionale,�ancorche�
non�esercente�all'atto�della�nomina,�di�iniziare�successivamente�la�professione,�ovvero�di�
riprenderla.�

In�particolare,�poi,�per�quanto�concerne�il�presente�giudizio,�in�Collegiosonopresenti�
un�membro�laico�gia�scaduto�il�16�maggio�2002�ed�un�altro�che�verra�a�scadere�il�20�marzo�
2008�entrambi�iscritti�all'Albo�rispettivamente�di�Palermo�e�Messina�ed�entrambi�esercenti�
la�professione�(v.�All.�C�1,�C�3).�

Il�problema�che�si�pone�a�livello�costituzionale�consiste�nel�valutare�se�il�giudice�profes-
sionista�legale�sia�compatibile�con�i�principi�costituzionali�dell'art.�108�secondo�comma�e�
111�secondo�comma.�

La�questione�assume�anche�maggiore�delicatezza�se�si�considera�che�la�disposizione�del�
citato�quinto�comma�inibisce,�in�materia�amministrativa,�soltanto�l'esercizio�della�profes-
sione�in�sede�contenziosa,�ma�lascia�impregiudicato�l'esercizio�della�professione�(sempre�in�
materia�amministrativa)�svolto�in�sede�consultiva.�

In�tali�ipotesi,�a�parte�gli�ovvii�doveri�di�astensione�allorche�si�trattino,�in�udienza�o�in�
camera�di�consiglio,�questioni�su�cui�il�membro�laico�abbia�espresso�il�proprio�parere,�resta�
l'interrogativo�se�possa�essere�fornita�consulenza�amministrativa�al�soggetto�(pubblico�o�pri-
vato)�sul�cui�comportamento,�sempre�in�materia�amministrativa,�ancorche�su�altre�fattispe-
cie,�si�e�poi�chiamati�a�decidere.�

Nella�stessa�ottica,�peraltro,�si�pone�la�consentita�attivita�di�patrocinio�delle�parti�(pub-
bliche�o�private),�in�materie�e�avanti�a�giurisdizioni�diverse�da�quella�amministrativa,�dal�
momento�che�permane�la�possibilita�di�giudicare�il�comportamento�di�quelle�stesse�parti�
nel�giudizio�amministrativo�e�cioe�le�stesse�parti�che�il�membro�laico�professionista�legale�
puo�aver�difeso�avanti�ad�altre�giurisdizioni.�

Occorre�poi�sottolineare�che�la�vicenda�in�esame�e�diversa�rispetto�ad�altre�fattispecie�
piu�volte�esaminate�dalla�Corte�costituzionale�con�riferimento�agli�estranei�che�partecipano�
all'amministrazione�della�giustizia�perche�in�possesso�di�particolari�competenze�tecniche�ex 
art.�102�secondo�comma�e�108�secondo�comma�della�Costituzione�(v.�da�ultimo�Corte�Cost.�

n.�83/1998),�ovvero�alle�ipotesi�dei�componenti�delle�speciali�giurisdizioni�domestiche�(v.�da�
ultimo�Corte�Cost.�284/1986).�
La�possibilita�per�i�primi�di�continuare�ad�esercitare�la�professione�o�il�lavoro�dipende,�a�
seconda�dei�casi,�o�dalla�saltuarieta�dell'esercizio�della�funzione�giurisdizionale�(v.�art.�36�
legge�10�aprile�1951�n.�281�sui�giudici�popolari�in�Corte�di�Assise),�ovvero�dalla�ratio 
stessa�
dell'inserimento�nella�organizzazione�giudiziaria�(v.�art.�2,�R.D.L.�20�luglio�1934�n.�1404�e�
successive�modifiche�circa�gli�esperti�nel�Tribunale�per�i�minorenni).�

Se�infatti�la�ratio 
dell'inserimento�e�offerta�dalla�esperienza�in�una�certa�professione,�e�
del�tutto�naturale�che�tale�professione�possa�essere�esercitata�anche�contemporaneamente�
alla�funzione�giurisdizionale�(v.�Corte�Cost.�dec.�76/1961,�108/1962,�49/1989,�ord.�424/1995).�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nello�stesso�ordine�di�idee�puo�ammettersi�l'esercizio�della�professione�per�il�giudice�
laico�presente�nei�collegi�giurisdizionali�degli�ordini�professionali.�

Anche�in�questo�caso,�sia�che�si�tratti�di�giurisdizione�domestica�(come�i�collegi�compo-
sti�da�soli�appartenenti�all'ordine),�sia�che�si�tratti�di�giurisdizione�speciale�(con�collegi�a�
composizione�mista�di�laici�e�togati)�o�di�sezioni�specializzate�(Corte�Cost.�ord.�424/1989),�
e�evidente�che�per�il�laico�l'esercizio�della�professione�costituisce�il�presupposto�della�sua�pre-
senza�in�collegio�(v.�Corte�Cost.�n.�284/1986,�49/1989).�

Nella�specie�invece�non�ricorre�nessuna�delle�ragioni�che�giustificano�il�mantenimento�
della�professione�per�il�giudice�laico�di�questo�Consiglio.�

L'esercizio�della�professione�di�avvocato�abilitato�innanzi�alle�magistrature�superiori�
puo�valere�ai�fini�della�valutazione�della�idoneita�a�ricoprire�la�funzione�(v.�art.�106�terzo�
comma�Cost.,�Corte�Cost.�177/1973,�83/1998,�353/2002),�ma�non�vale�a�giustificare�il�con-
temporaneo�esercizio�di�una�professione,�nella�quale�il�giudice�laico�deriva�i�suoi�mezzi�di�
sussistenza,�o�il�suo�piu�o�meno�elevato�tenore�di�vita,�dagli�stessi�soggetti�(pubblici�e�privati)�
che�poi�deve�giudicare.�

Nella�specie�la�disposizione�di�cui�al�quinto�comma�dell'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�non�e�
riconducibile�a�nessuna�situazione�di�emergenza�del�tipo�di�quelle�indicate�in�precedenza�e�
concernenti�i�G.O.A.�e�i�giudici�tributari�e,�quindi,�il�contemporaneo�esercizio�della�profes-
sione�di�avvocato�da�parte�del�magistrato�laico�del�C.G.A.�non�risulta�giustificabile�ne�sotto�
questo,�ne�sotto�altri�profili.�In�particolare,�non�potrebbe�giustificarsi,�come�talvolta�si�e�
adombrato,�ne�con�la�temporaneita�dell'incarico�e�neppure�con�la�dimidiazione�del�tratta-
mento�economico�ex 
art.�1�del�Decreto�Legislativo�del�Presidente�della�Regione�siciliana�
31�marzo�1952�n.�8,�poi�ratificato�dall'art.�1�della�legge�regionale�siciliana�13�marzo�1953�

n.�9.�
Invero,�di�fronte�alle�esigenze�di�imparzialita�che�debbono�essere�assicurate�per�tutti�giu-
dizi�(Corte�Cost.�78/2002)�e�per�tutti�i�giudici�anche�temporanei�(Corte�Cost.�25/1976),�la�
temporaneita�dell'�incarico�potrebbe�giustificare�semmai,�la�temporanea�inibizione�dell'�eser-
cizio�della�professione�(v.�art.�7�legge�87/1953�ed�art.�135�II,�III,�e�IV�comma�della�Costitu-
zione�nonche�art.�1�terzo�comma�d.P.R.�6�aprile�1984,�n.�326�come�modificato�dal�d.P.R.�
17�dicembre�1987,�n.�554�per�il�T.R.G.A.).�

Similmente,�l'indipendenza�economica�puo�essere�assicurata�con�la�corresponsione�dello�
stesso�trattamento�economico�stabilito�per�i�giudici�togati,�come�prevede,�per�i�laici�del�
T.R.G.A.,�la�norma�di�attuazione�da�ultimo�citata�(per�i�giudici�costituzionali�v.�art.�6�legge�
Cost.�1/1957).�In�questa�ottica,�l'art.�1�del�D.Lgs.P.R.S.�n.�8/1952,�ratificato�con�legge�regio-
nale�n.�9�del�1953,�puo�essere�denunciato�di�incostituzionalita�in�concorso�con�il�V.�comma�
dell'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�in�relazione�agli�articoli�3,�24,�101�primo�comma�e�108�
secondo�comma�della�Costituzione,�perche�a�parita�di�funzioni�fissa�un�compenso�inferiore�
rispetto�ai�togati�(art.�3)�perche�non�assicura�l'indipendenza�del�giudice�laico�al�pari�di�
quello�togato�(101�secondo�comma�e�108�secondo�comma)�ed�infine�perche�incide�negativa-
mente�in�tal�modo�sul�diritto�di�difesa�discriminando�la�posizione�delle�parti�(artt.�3�e�24).�

In�questo�senso�^e�cioe�per�la�totale�incompatibilita�dispongono�infatti�le�norme�che�
possono�essere�assunte�quale�tertia 
comparationis 
in�relazione�alle�fattispecie�attualmente�esi-
stenti�della�assunzione�da�parte�di�estranei�alla�magistratura�dell'incarico�di�giudice�presso�
le�giurisdizioni�superiori�o�speciali.�

Infatti,�la�gia�citata�legge�5�agosto�1998�n.�303,�emanata�in�attuazione�dell'art.�106�terzo�
comma�della�Costituzione,�nel�disciplinare�la�nomina�di�professori�ed�avvocati�all'ufficio�di�
Consigliere�di�Cassazione�dispone,�all'art.�2�primo�comma�lett.�e) 
che�gli�avvocati�debbono�
avere�cessato,�ovvero�essersi�impegnati�a�cessare�l'esercizio�dell'attivita�forense.�Una�volta�
poi�nominato,�il�giudice�laico�acquisisce�lo�status 
ed�e�tenuto�all'osservanza�degli�stessi�
doveri�dei�magistrati�ordinari�(art.�3�secondo�comma),�e�gode�dello�stesso�trattamento�eco-
nomico�(art.�5).�Identica�previsione�esiste,�come�gia�ricordato,�per�i�Consiglieri�di�Stato�e�
della�Corte�dei�conti�di�nomina�governativa.�

Disposizione�analoga�si�rinviene�poi�anche�nelle�norme�di�attuazione�dello�statuto�spe-
ciale�del�Trentino�Alto�Adige�in�relazione�al�Tribunale�regionale�di�giustizia�amministrativa�
di�quella�Regione.�

Invero,�per�la�sezione�autonoma�per�la�provincia�di�Bolzano�e�prevista�la�nomina�di�
avvocati�iscritti�nell'albo�con�almeno�sette�anni�di�effettivo�esercizio�(art.�2�terzo�comma�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

lett.�e�del�d.P.R�6�aprile�1984�n.�326).�Tuttavia,�anche�in�questo�caso,�una�volta�nominati,�ad�
essi��si�applicano�le�norme�sullo�stato�giuridico�e�sul�trattamento�economico�dei�magistrati�
amministrativi�regionali��(art.�5�secondo�comma�d.P.R.�326/1984)�e,�di�conseguenza,�anche�
il�regime�delle�incompatibilita�dei�magistrati�ordinari,�cos|�come�sono�state�richiamate,�per�
i�magistrati�amministrativi,�dall'art.�28�della�legge�186/1982.�

Ne�il�richiamo�delle�norme�predette�quale�tertia�comparationis�potrebbe�essere�conte-
stato�con�la�circostanza�della�definitiva�assunzione�dello�status�di�magistrato�per�i�laici�
nominati�in�Cassazione,�nel�Consiglio�di�Stato,�nella�Corte�dei�conti,�e�nella�sezione�di�Bol-
zano�del�Tribunale�regionale�di�giustizia�amministrativa�e�cio�a�differenza�dei�membri�laici�
del�C.G.A�il�cui�incarico�e�temporaneo.�Invero,�come�in�precedenza�osservato,�esistono�
disposizioni�di�rango�costituzionale�e�di�attuazione�di�leggi�costituzionali�secondo�cui�anche�
l'esercizio�temporaneo�delle�funzioni�giudicanti�comporta�il�divieto,�per�lo�stesso�periodo,�
dell'esercizio�della�professione�di�avvocato.�Oltre�all'art.�135�sesto�comma�della�Costituzione,�
va�ricordato�che�le�gia�citate�norme�di�attuazione�dello�statuto�del�Trentino�Alto�Adige�disci-
plinano,�oltre�alla�sezione�autonoma�di�Bolzano,�anche�quella�di�Trento.�Due�componenti�
di�quest'ultima�sono�designati�dal�Consiglio�provinciale�di�Trento,�possono�essere�scelti�
anche�tra�gli�avvocati�con�sette�anni�di�esercizio�effettivo�e�l'incarico�ad�essi�conferito�e�tem-
poraneo�e�dura�nove�anni.�Tuttavia,��per�ilperiodo�di�durata�in�carica�ai�predetti�due�magi-
strati�si�applicano�le�norme�sullo�stato�giuridico�e�sul�trattamento�economico�dei�magistrati�
amministrativi�regionali��(art.�1�terzo�comma�d.P.R.�426/1984�cit.).�

Il�Collegio�e�consapevole�dell'orientamento�della�giurisprudenza�costituzionale�secondo�
cui�il�principio�di�uguaglianza�non�comporta�il�divieto�di�regolamentazioni�diverse�dei�
diversi�tipi�processo�(Corte�Cost.�78/2002�cit.)�e�che�le�soluzioni�per�garantire�giusto�pro-
cesso�non�debbono�seguire�linee�direttive�necessariamente�identiche�per�i�diversi�tipi�di�pro-
cesso�(Corte�Cost.�38/1999).�Tuttavia,�non�puo�non�rilevare�come�la�stessa�giurisprudenza�
sopraindicata�abbia�affermato�che��a�diversi�processi�possono�corrispondere,�in�base�a�scelte�
discrezionalidellegislatore�discipline�du�fferenziate�anche�deglistessi�istitutipurche�non�siano�
lesi�principi�costituzionali�come�quello�di�imparzialita��che�debbono�reggere�tutti�i�giudizi��
(Corte�Cost.�78/2002�cit.).�

A�questo�proposito�e�opportuno�sottolineare�che�la�questione�dianzi�esaminata,�ad�
avviso�del�Collegio�involge�appunto�una�questione�di�imparzialita�istituzionale�del�giudice�
laico�del�C.G.A.�che�emerge�per�il�tramite�della�insufficiente�disciplina�delle�cause�di�incom-
patibilita�,�e�che�influisce�percio�sulla�indipendenza.�

Il�rapporto�tra�la�imparzialita�a�regime�(che�prescinde�cioe�dal�caso�singolo)�e�l'indipen-
denza,�e�stato�evidenziato�dalla�giurisprudenza�costituzionale,�anche�sulla�base�del�nuovo�
tenore�dell'art.�111�della�Costituzione.�La�Corte�costituzionale,�in�un�caso�sottoposto�al�suo�
esame�ha�cos|�deciso��Laquestionee�fondatasottoilprofilodellaviolazionedell'art.�108della�
Costituzioneedelprincipiodiindipendenzaeterzieta��delgiudice,qualeelementoessenzialealla�
stessa�intrinseca�natura�della�giurisdizione,�che�si�identifica�nella�indipendenza�istituzionale�del�
giudice�e�nella�sua�posizione�di�terzo�imparziale,�qualunque�siano�leparti�in�giudizio,�compresa�
lapubblicaamministrazione.�Dettoprincipioriguardaancheigiudicidellegiurisdizionispeciali�
edicomponentic.d.�laicichepartecipanoallaamministrazionedellagiustizia�edinoltre�In�
relazioneallefunzioniaf
ffidateaicomponentic.d.laici,�illegislatore�e�tenuto,inoltre,adassicu-
rare�le�garanzie�di�indipendenza�(sia�giuridica�che�economica)�dei�predetti��estranei��
(art.�108,�secondo�comma,�della�Costituzione),�rafforzate�ora�dal�nuovo�testo�dell'�art.�111�della�
Costituzione(leggecostituzionale23novembre1999,n.2)applicabileadognigiudiceinqual-
siasi�processo��(Corte�Cost.�353/2002).�E�bens|�vero�che�in�quel�caso�si�trattava�della�fatti-
specie�del�giudice�^dipendente�pubblico�di�cui�la�Pubblica�Amministrazione�poteva�gestire�
lo�stato�giuridico�ed�economico,�laddove,�nel�caso�in�esame,�si�tratta�di�valutare�la�ammissi-
bilita�del�giudice�^professionista�legale,�ma,�ad�avviso�del�Collegio,�le�differenze�tra�le�due�
fattispecie�non�rivestono�carattere�sostanziale.�

Invero,�quantomeno�sotto�il�profilo�economico,�il�rischio�che�tale�fattore�possa�influire�
sul�corretto�esercizio�della�funzione�giudicante�emerge�non�solo�se�dipenda�da�condiziona-
menti�esterni,�ma�anche,�afortiori,�se�dipenda�da�autocondizionamenti�dovuti�al�contempo-
raneo�esercizio�di�una�professione�da�cui�il�giudice�trae�in�tutto�o�in�parte�i�mezzi�di�sosten-
tamento�o�comunque�da�cui�dipende�il�suo�tenore�di�vita�piu�o�meno�elevato.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Ne�potrebbe�sostenersi�che�nella�specie�il�condizionamento�e��escluso�dalla�differenza�di�
materia�trattata�e�cio��in�quanto�ai�membri�laici�del�C.G.A�e��inibito�ex 
art.�2�V.�comma�
D.Lgs.�654/1948��l'esercizio 
della 
professione 
innanzi 
alle 
giurisdizioni 
amministrative�.�
Innanzitutto�va�rilevato�che�la�norma,�mentre�vieta�il�patrocinio,�non�vieta�come�gia��accen-
nato�^la�consulenza�in�materia�amministrativa,�la�quale�non�rientra�quindi�nel�tenore�lette-
rale�del�quinto�comma�sopra�citato.�

Pertanto,�e�cio��di�fatto�si�e��verificato,�da�parte�di�taluni�membri�laici�di�questo�Consiglio�
sono�state�assunte�consulenze�di�pubbliche�amministrazioni�per�lo�piu��aventi�sede�in�Sicilia�

(v.�parere�Adunanza�generale�27�febbraio�2003,�n.�273).�Al�di�la��dell'obbligo�di�astensione,�
o�delle�ipotesi�di�ricusazione�ove�la�consulenza�resa�dal�membro�laico�del�C.G.A.�aveva�ad�
oggetto�la�fattispecie�dedotta�in�giudizio,�la�stessa�possibilita��di�assumere�la�consulenza�di�
pubbliche�amministrazioni,�fa�emergere�quella�incompatibilita��istituzionale�tra�funzioni�di�
giudice�e�professione�di�avvocato�che�anche�le�norme�piu��permissive�in�materia�hanno�voluto�
evitare.�L'art.�8�primo�comma�lettera�i) 
del�D.Lgs.�545/1992�nel�testo�attuale�prevede�che�l'e-
sercizio,�anche�saltuario,�della�consulenza�tributaria�e��causa�di�incompatibilita��ai�fini�della�
nomina�a�componente�delle�commissioni�tributarie.�
Sotto�altro�profilo�va�poi�rilevato�che�ormai,�con�sempre�maggior�frequenza,�gli�inte-
ressi�della�pubblica�amministrazione�trovano�attuazione�non�soltanto�attraverso�atti�ammi-
nistrativi�e�nell'ambito�del�processo�innanzi�al�giudice�amministrativo.E�sufficiente�esempli-
ficare�richiamando�la�materia�del�pubblico�impiego�ormai�demandata�al�giudice�ordinario,�
laddove�i�relativi�atti�di�organizzazione�a�monte�rimangono�di�competenza�del�giudice�
amministrativo.�In�campo�penale�non�poche�volte�la�esistenza�stessa�del�reato�dipende�dalla�
esistenza�e�legittimita��di�provvedimenti�amministrativi�come�dimostra�ad�esempio�la�materia�
dell'edilizia.�Altri�esempi�potrebbero�essere�ricondotti�alla�materia�dei�contratti�con�le�pub-
bliche�amministrazioni.�E�noto�che�non�sempre�l'esecuzione�del�contratto�rientra�nella�giuri-
sdizione�del�giudice�amministrativo�(v.�art.�23�bis 
primo�comma�lett.�b) 
legge�1034/1971)�e�
che,�in�determinati�casi,�la�sorte�del�contratto�puo��dipendere�sia�dall'accertamento�della�
legittimita��o�meno�degli�atti�amministrativi�a�monte,�sia�dall'accertamento�della�legittimita��
dell'esercizio�di�poteri�autoritativi�che�permangono�in�capo�alla�Pubblica�Amministrazione.�

Da�tutte�le�ipotesi�dianzi�elencate�emerge�come�il�giudice�laico�potrebbe�avere�interesse�
ad�assumere�in�collegio�un�determinato�orientamento�su�questioni�giuridiche�che�influiscono�
su�vicende�connesse�o�derivate�e�che�egli�tratta,�ancorche�con�parti�diverse�(o�anche�con�le�
stesse),�nelle�sue�vesti�di�avvocato�innanzi�ad�altre�giurisdizioni.�

Peraltro�il�Collegio�ritiene�che�il�solo�divieto�della�consulenza�amministrativa�non�sia�
sufficiente�ad�assicurare�l'osservanza�dei�canoni�di�cui�agli�artt.�108�secondo�comma�e�111�
secondo�comma�della�Costituzione�poiche�,�la�possibilita��di�continuare�l'esercizio�della�pro-
fessione�forense�eventualmente�in�associazione,�o�comunque�con�studio�in�comune�con�colle-
ghi�che�possono�patrocinare�in�sede�amministrativa,�puo��non�assicurare�la�sostanza�e�
comunque�non�tutela�la�credibilita��del�giudice�come�terzo�imparziale.�

Il�Collegio�e��consapevole�della�giurisprudenza�costituzionale�secondo�cui�la�eventuale�
patologia�non�incide�sulla�costituzionalita��della�norma�(v.�Corte�Cost.�ord.�377/1993,�dec.�
101/1995),�ma,�in�tema�di�imparzialita��anche�la�sola�apparenza�diviene�sostanza�poiche�,�
mancando�l'apparenza,�anche�in�assenza�di�patologia�puo��risultare�ugualmente�compro-
messa,�sia�la�fiducia�del�cittadino�nella�esistenza�di�un�giudice�imparziale,�sia�l'immagine�di�
quest'ultimo.�

Al�riguardo�va�ribadito�che�le�incompatibilita��(che�nella�specie�si�ritiene�debba�essere�
totale)�sono�poste�non�solo�a�garanzia�del�cittadino�che�adisce�il�giudice,�ma�anche�a�tutela�
del�giudice�stesso�e�della�magistratura�cui�appartiene.�Da�un�lato�infatti�sono�volte�ad�assicu-
rare�l'esatto�adempimento�dei�doveri�d'ufficio�e�ad�evitare�ogni�possibile�confusione�tra�il�
ruolo�del�magistrato�e�quello�di�esercente�altre�attivita��estranee�alla�funzione�giurisdizionale,�
ma,�dall'altro,�tendono�anche�a�salvaguardare�la�dignita��e�il�prestigio�del�singolo�magistrato�
e�dell'ordine�giudiziario�(Cass.,�Sez.�Un.,�22�aprile�1992,�n.�4786).�

Il�Collegio�osserva�infine,�senza�volere�minimamente�sminuire�l'importanza�del�canone�
di�imparzialita��in�ogni�grado�di�giudizio,�che�nell'ultimo�grado,�quale�quello�attuale,�tale�esi-
genza�si�evidenzia�in�modo�ancora�piu��incisivo.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Puo�pertanto�porsi�l'ulteriore�seguente�questione�di�costituzionalita�:�

E. 
^dell'art.�2�quarto�comma�lettera�b) 
e�del�successivo�quinto�comma�del�D.Lgs.�
654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�limitatamente�alle�parole��innanzi 
alle 
giurisdi-
zioni 
amministrative��nonche�dell'art.�1�del�Decreto�legislativo�del�Presidente�della�Regione�
siciliana�31�marzo�1952,�n.�8�ratificato�dall'art.�1�della�legge�regionale�siciliana�n.�9�del�
23�marzo�1953�e�cio�in�rapporto�ai�parametri�costituzionali�dell'art.�3�in�quanto,�a�parita�di�
funzioni�fissa�per�i�laici�un�trattamento�economico�inferiore�a�quello�dei�togati�e,�sotto�altro�
profilo,�in�rapporto�agli�artt.�3�e�24,�in�quanto�il�difetto�di�imparzialita�,�rompendo�l'equili-
brio�deglistessi�interessiincausa,si�traduceinuna�sostanzialedisuguaglianza�delle�parti�
rispetto�al�potere�giudicante�e�vulnera�altres|�diritti�di�azione�e�di�difesa�di�cui�all'art.�24�
primo�e�secondo�comma�(Corte�Cost.�n.�78/2002�cit.,�Corte�Cost.�17/1965�cit.)�nonche�in�
rapporto�agli�artt.�101�secondo�comma�e�108�secondo�comma�in�quanto�non�assicura�l'indi-
pendenza�del�giudice�laico�al�pari�di�quello�togato�ed�infine�in�rapporto�agli�artt.�108�
secondocommae�111�secondocommaCost.inquantoailaicinonvieneassicuratal'indipen-
denza�giuridica�ed�economica�(Corte�Cost.�78/2002,�353/2002,�393/2002),�e�pertanto,�non�
viene�garantita�una�effettiva�imparzialita�e�non�viene�neppure�tutelata�l'immagine�di�impar-
zialita�del�giudice�e�cio�anche�con�riferimento,�quale�tertia 
comparationis,all'art.�76�del�
R.D.�1364/1933,�all'art.�28�della�legge�186/1982,�all'art.�3�secondo�comma�della�legge�
303/1998,�agli�articoli�1�terzo�comma,�2�terzo�comma�lettera�e),�5�terzo�comma�del�d.P.R.�
426/1984,�all'art.�7�della�legge�87/1953,�all'art.�135�VI.�comma�della�Costituzione,�all'art.�6�
della�legge�Cost.�1/1953.�
30.�^Si�prospetta,�infine,�un�ulteriore�dubbio�di�costituzionalita�.�
Come�in�precedenza�accennato,�con�la�decisione�n.�25/1976�la�Corte�costituzionale�ha�
dichiarato�incostituzionale�l'art.�3�secondo�comma�del�D.Lgs.�654/1948�nella�parte�in�cui�
prevedeva�la�possibilita�di�riconferma�dei�membri�laici.�

Pertanto,�il�citato�d.P.R.�204/1978�ha�modificato,�in�parte 
qua,�il�d.P.R.�654/1948�por-
tando�a�sei�anni�la�durata�in�carica�dei�membri�designati�dalla�Giunta�regionale�ed�escluden-
done�la�conferma.�

A�garanzia�della�continuita�della�funzione�giurisdizionale�e�stato�tuttavia�previsto�che�
tali�membri��continuanoasvolgerelelorofunzionifinoall'insediamento 
deirispettivisucces-
sori��(art.�3,�comma�2,�del�D.Lgs.�n.�654/1948,�come�sostituito�dall'art.�2�del�d.P.R.�

n.�204/1978).�
Ad�avviso�del�Collegio,�pur�nella�nuova�formulazione,�l'articolo�in�questione�presenta�
profili�di�incostituzionalita�,�anche�in�relazione�ai�medesimi�principi�affermati�nella�richia-
mata�sentenza�n.�25�del�1976�della�Corte�costituzionale.�

Invero,�la�prospettiva�in�cui�si�pone�la�citata�sentenza�e�solo�parzialmente�coincidente�
con�quella�attuale.�Nel�testo�originario�dell'art.�2�del�D.Lgs.�654/1948�veniva�in�discussione�
una�disciplina�legislativa�che�contemplava�un�provvedimento�discrezionale�di�conferma,�
nella�cui�aspettativa�il�componente�in�carica�avrebbe�potuto�subire�condizionamenti.�

Attualmente,�vengono�in�rilievo�un�divieto�di�conferma�e�il�ritardo�nella�adozione�di�un�
provvedimento�(volto�alla�necessaria�sostituzione�del�componente�scaduto),�vale�a�dire�una�
situazione�rispetto�alla�quale�non�e�configurabile�alcuna�aspettativa�in�capo�al�componente�
scaduto,�ma,�se�mai,�solo�un�interesse�di�fatto�(all'inerzia),�interesse�per�cos|�dire��esterno��
al�procedimento�di�nomina�del�nuovo�componente.�

Anche�le�problematiche�costituzionali�sono�solo�parzialmente�coincidenti.�

Nel�quadro�legislativo�dell'originario�tenore�del�D.Lgs.�654/1948�la�problematica�inve-
stiva�soltanto�la�indipendenza�del�giudice�e�non�anche�la�continuita�dell'organo�giurisdizio-
nale,�rispetto�alla�quale�era�indifferente�la�scelta�finale�dell'Amministrazione�regionale�(con-
ferma�del�precedente�componente�ovvero�nomina�di�un�successore).�

Nell'odierno�assetto�legislativo,�come�risulta�dal�secondo�comma�dell'art.�3�del�decreto�
legislativo�654/1948�come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978,�la�questione�di�costituzionalita�
coinvolge�anche�e�soprattutto�la�garanzia�di�continuita�dell'organo,�poiche�,�qualora�la�conti-
nuita�non�venisse�assicurata�potrebbero�restare�pregiudicati,�sia�pure�temporaneamente,�i�
parametri�costituzionali�che�assicurano�ex 
art.�24,�103�e�113�della�Costituzione�la�azionabi-
lita�e�la�incondizionata�tutelabilita�delle�situazioni�giuridiche.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�punto�merita�di�essere�evidenziato,�perche�impone�una�comparazione�tra�due�esigenze�
(la�indipendenza�del�giudice�e�la�continuita�della�funzione�giurisdizionale).�

Cio�premesso,�sembra�al�Collegio�che�non�siano�prospettabili�primafacie 
soluzioni�tali�
da�privilegiare�l'una�esigenza�con�il�sacrificio�dell'altra�o�viceversa.�

In�effetti,�si�potrebbe�sostenere�che�la�garanzia�ex 
art.�3,�comma�2,�del�D.Lgs.�654/1948�
e�successive�modificazioni�(proroga�del�componente�scaduto�sino�all'insediamento�del�suc-
cessore)�e�insensibile�ai�ritardi�procedimentali�nella�nomina�di�quest'ultimo�(situazioni�di�
crisi�istituzionale�degli�organi�competenti�alla�designazione�e�alla�nomina,�rimozione�o�
sospensione�degli�atti�medesimi�sia�in�autotutela�che�in�sede�giudiziaria,�rinuncia�o�altro�
impedimento�dei�soggetti�designati,�e�piu�in�generale,�ogni�dilazione�incidente�sulla�dinamica�
procedimentale).�

La�proroga�ex 
lege 
e 
sine 
die 
in�questi�casi�potrebbe�essere�giustificata�e�sortirebbe�lo�
scopo�di�assicurare�la�continuita�della�attivita�giurisdizionale,�ancorche�in�presenza�di�note-
voli�ritardi�procedimentali�nella�sostituzione.�

Le�inerzie,�ovviamente,�potrebbero�dare�luogo�a�responsabilita�e�potrebbero�essere�san-
zionate�in�vario�modo�dall'ordinamento,�ma�potrebbero�restare�esterne�al�sistema�giurisdi-
zionale�di�garanzia,�che�dovrebbe�comunque�operare,�essendo�diretto�a�tutelare�l'irrinuncia-
bile�interesse�pubblico�alla�continuita�della�funzione.�

Esse,�in�altre�parole,�configurerebbero�un�inconveniente�di�mero�fatto,�incidente�nella�
applicazione�della�norma�e�non�nella�sua�legittimita�costituzionale.�

In�proposito�la�giurisprudenza�costituzionale�ha�affermato�che��Non 
incidono 
sulla 
legit-
timita� 
di 
una 
norma 
le 
eventuali 
carenze 
o 
gli 
inconvenienti 
difatto 
relativi 
alla 
sua 
applicazione 
e 
non 
direttamente 
riconducibili 
(come 
tali) 
alla 
stessaprevisione 
normativa,per 
cui 
e� 
inammis-
sibile 
la 
questione 
di 
costituzionalita� 
che 
nella 
denuncia 
d|� 
siffatti 
inconvenienti 
si 
risolva��
(Corte�costituzionale,�decisioni�23�maggio�1995,�n.�188�e�224/1999;�v.�anche�nello�stesso�
senso�Corte�Cost.�ord.�172/2001�e�261/2002).�

Per�contro�si�potrebbe�affermare�che�la�indipendenza�del�giudice�e�un�valore�presuppo-
sto�alla�operativita�del�medesimo�e�da�tutelare�anche�indipendentemente�da�questa,�o�addi-
rittura�con�sacrificio�di�questa.�

In�punto�di�fatto�i�componenti�laici�nominati�prima�degli�attuali�sono�rimasti�in�carica�
dal�13�ottobre�1981�fino�al�16�maggio�1996�(v.�all.�E,�E�1,�E�2,�E�3,�E�4,�D,�D�1,�D�2,�F).�
Hanno�quindi�mantenuto�la�carica�per�ben�15�anni�anziche�6�malgrado�i�ripetuti�solleciti�
rivolti�alla�Regione�dal�Presidente�del�C.G.A.�dell'epoca�(v.�all.�G,�G�1,�G�2),�e�cio�evidenzia�
i�rischi�connessi�ad�una�non�compiuta�disciplina�dello�status�anche�riguardo�alle�procedure�
di�cessazione�dall'incarico�e�di�sostituzione.�

Storicamente,�e�poi�noto�che�il�problema�della�prorogatio 
a�tempo�indeterminato�dei�
membri�laici�del�C.G.A.�e�della�sua�dubbia�costituzionalita�venne�gia�prospettato�(v.�C.d.S.�
Ad.�Gen.�27�ottobre�1977�n.�40),�ma�la�commissione�paritetica�di�quell'epoca(v.�determina-
zione�21�febbraio�1978)�sul�punto�non�ader|�al�parere�della�Adunanza�Generale�specialmente�
per�evitare�che�venisse�vanificata�la�attivita�medio 
tempore 
svolta�dal�Consiglio.�Tale�era�
anche�lo�scopo�della�norma�transitoria�di�cui�all'art.�3�del�d.P.R.�204/1978,�scopo�che�nep-
pure�venne�conseguito�(v.�Cass.�SS.UU.�7�novembre�1981�n.�5885,�24�settembre�1982�

n.�4935,�29�marzo�1983,�n.�2448).�
Entrambe�le�anzidette�impostazioni,�tuttavia,�ad�avviso�del�Collegio,�non�sono�del�tutto�
soddisfacenti,�in�quanto�il�sistema�costituzionale�della�giustizia�impone�(ove�possibile)�una�
composizione�delle�due�esigenze,�entrambe�a�rilevanza�costituzionale,�e,�nella�sua�attuale�for-
mulazione,�la�norma�non�appare�idonea�ad�assicurarle.�

Invero,�dal�momento�che�la�norma�di�cui�sopra�dispone�che�i�componenti�laici�del�

C.G.A.�permangano�in�carica�per�un�tempo�predeterminato�(sei�anni)�e�quindi�che�l'esercizio�
della�funzione�giurisdizionale�da�parte�loro�sia�temporalmente�circoscritto�a�tale�periodo,�
un'eventuale�prorogatio 
dell'incarico�sine 
die 
^demandato�all'arbitrio�di�chi�debba�provve-
dere�alla�loro�sostituzione�^violerebbe�il�principio�della�riserva�di�legge�in�materia�di�orga-
nizzazione�giurisdizionale�di�cui�all'art.�108,�comma�1�Cost.,�nonche�quelli�dell'imparzialita�
e�della�indipendenza�del�giudice�ex 
artt.�100�III.�comma,�101�II.�comma�e�108�comma�II.�
Cost.�(sugli�inconvenienti�della�prorogatio�di�fatto�v.�anche�Corte�Cost.�4�maggio�1992,�
n.�208).�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

La�proroga�dovrebbe�quindi�essere�limitata�temporalmente,�con�norme�tassative�impli-
canti,�in�caso�di�inosservanza,�la�cessazione�dell'incarico.�

D'altra�parte�dovrebbero�essere�contemporaneamente�previste�idonee�garanzie�per�la�
continuita�della�attivita�giurisdizionale,�a�tutela�del�diritto�di�difesa�(art.�24�Cost.)�e�di�effet-
tivita�della�tutela�giurisdizionale�(art.�103�e�113�Cost.).�

Il�Collegio�ritiene�che�la�soluzione�dei�dubbi�costituzionali,�come�sopra�evidenziati,�non�
possa�discendere�soltanto�da�una�interpretazione�dell'art.�3,�comma�2,�del�D.Lgs.�654/1948�
(come�modificato�dal�d.P.R.�204/1978)�nel�senso�che�la�proroga�ivi�prevista�sia�legittima�nei�soli�
casi�in�cui�la�designazione�regionale�sia�intervenuta�prima�della�scadenza�del�sessennio.�

Peraltro,�in�questo�senso,�recentemente,�si�sono�orientale�le�Sezioni�Unite�della�Cassa-
zione�le�quali�hanno�affermato�che�la�presenza�nel�Collegio�di�questo�Consiglio�di�un�mem-
bro�laico�scaduto�comporterebbe�un�vizio�attinente�alla�giurisdizione�ove�non�fosse�interve-
nuta,�anteriormente�alla�scadenza,�la�designazione�del�nuovo�componente�laico�da�parte�
della�Giunta�regionale�siciliana�(Cass.�SS.UU.�12�luglio�2002�n.�10167).�

In�proposito,�pur�concordando�pienamente�con�la�anzidetta�decisione�sul�fatto�che�la�
proroga�sine 
die 
puo�collidere�con�il�canone�costituzionale�della�indipendenza�del�giudice,�
non�si�puo�non�rilevare�come�l'adesione�completa�a�tale�esegesi�come�diritto�vivente�(Corte�
Cost.�ord.�19/2003)�non�appare�possibile�e�cio�sia�per�ragioni�formali�(letterali),�sia�per�
ragioni�sistematiche.�

Sotto�il�primo�profilo�va�rilevato�che�il�dubbio�di�costituzionalita�potrebbe�essere�risolto�
in�via�esegetica�ove�la�stessa�fosse�possibile�in�relazione�ad�un�testo�letterale,�aperto�a�diverse�
soluzioni�interpretative,�dovendosi�privilegiare�in�questo�caso,�tra�quelle�possibili,�la�solu-
zione�conforme�al�dettato�costituzionale�(Corte�cost.�127/2002).�

Nella�specie,�il�testo�appare�invece�sufficientemente�chiaro;�poiche�da�esso�sembra�emer-
gere�la�volonta�di�consentire�una�proroga�ex 
lege 
della�funzione��tuttavia 
continuano 
a 
svol-
gere��sino�all'insediamento�dei�successori,�senza�ulteriori�condizioni.�

La�norma,�sotto�questo�aspetto,�sembra�appunto�incondizionata�e�corrisponde�ad�uno�
schema�legislativo��storico��(cfr.�gia�art.�205�della�legge�n.�2248/1865�all.�A�e�art.�16�
I.�comma�del�regolamento�delle�I.P.A.B.�approvato�con�r.d.�5�febbraio�1891,�n.�99�e�le�altre�
richiamate�da�Corte�Cost.�208/1992�cit.).�

Dal�tenore�del�II.�comma�dell'art.�3�non�risulta,�neppure�implicitamente,�che�la�designa-
zione�regionale�debba�avvenire�prima�della�scadenza�e�non�piuttosto�in�un�congrue�termine�
prima�o�dopo�la�scadenza.�

A�quest'ultimo�proposito�si�deve�rilevare�come�un�breve�termine,�decorrente�dalla�sca-
denza,�non�solo�non�sembrerebbe�incongruo�ma�consentirebbe�di�ricomprendere�nella�sua�
previsione�anche�fattispecie�in�cui�la�cessazione�dell'incarico�si�ricollega�a�cause�diverse�da�
quelle�della�ultimazione�del�mandato�(inabilita�,�morte,�dimissioni,�etc.).�

In�questo�senso�infatti�dispongono�sia�l'art.�135�IV.�comma�della�Costituzione,�secondo�
cui��alla 
scadenza 
del 
termine 
il 
giudice 
costituzionale 
cessa 
dalla 
carica 
e 
dall'esercizio 
delle 
funzioni�,�sia�l'art.�5�della�legge�Cost.�22�novembre�1967�n.�2�secondo�cui��in 
caso 
di 
vacanza 
a 
qualsiasi 
causa 
dovuta 
la 
sostituzione 
avviene 
entro 
un 
mese 
dalla 
vacanza 
stessa�.�

Non�sembra�poi�trovare�un�sufficiente�supporto�letterale�nell'art.�3,�comma�2laesegesi,�
affermata�nella�citata�decisione�10167/2002�delle�SS.UU.,�per�effetto�della�quale�si�determi-
nerebbe�in�pratica�la�automatica�cessazione�dalle�funzioni�dei�membri�regionali,�alla�sca-
denza�del�mandato,�ove�nel�frattempo�non�ne�sia�stato�designato�il�successore.�

Invero,�verrebbe�in�tal�modo�ad�attribuirsi�alla�mancata�designazione�un�effetto�pratico�
decadenziale,�effetto�che�dovrebbe�invece�risultare�in�modo�inequivoco�atteso�che�le�nome�
decadenziali�sono�da�considerare�di�stretta�interpretazione.�

Inoltre,�neppure�la�tempestivita�della�designazione�risolverebbe�automaticamente�anche�
il�problema�(del�pari�essenziale)�della�tempestivita�della�nomina�e�dell'insediamento�del�
sostituto.�Il�Collegio�osserva�infatti�che�ai�fini�di�escludere�ogni�riflesso�sulla�indipendenza,�
occorre�sia�intervenuto,�non�solo�e�non�tanto�l'atto�iniziale�del�procedimento,�quanto�piutto-
sto�anche�la�sua�conclusione�con�il�provvedimento�di�cui�all'art.�3�I.�comma�del�D.Lgs.�
654/1948.�

La�designazione,�come�peraltro�storicamente�si�e�verificato,�puo�infatti�essere�revocata,�
puo�essere�rifiutata�dall'interessato,�puo�non�essere�condivisa�dalla�Autorita�statale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Essenziale,�ai�fini�in�esame,�e�la�circostanza�che�l'intero�procedimento�sia�concluso�in�
tempi�ragionevoli.�

I�condizionamenti,�che�possono�nascere�dal�ritardo�procedimentale,�sono�infatti�confi-
gurabili�non�solo�nei�confronti�della�Autorita�regionale,�ma�anche�nei�confronti�di�quella�sta-
tale.�Con�riferimento�alla�problematica�in�esame�possono�essere�richiamate,�anche�in�rela-
zione�al�nuovo�testo�dell'art.�3�del�D.Lgs.�654/1948,�le�osservazioni�svolte�dalla�Corte�costi-
tuzionale�nella�sentenza�n.�25�del�1976.�Nella�prospettiva�di�un�ritardo�procedimentale�a�
tempo�indeterminato,�l'indipendenza�dei�membri�designati�dalla�Regione�non�puo�ritenersi�
assicurata�dalla�legge,�non�solo�nei�confronti�del�Governo�regionale,�ma�neppure�nei�con-
fronti�del�Governo�centrale.�

Con�il�ritardo�nelle�designazioni�la�Regione�potrebbe�infatti�condizionare�il�membro�
laico,�ma�identico�condizionamento�potrebbe�essere�indotto�da�un�ritardo�nella�nomina�da�
parte�della�Autorita�statale.�

Ne�consegue�che�l'illegittimita�costituzionale�sembra�potersi�configurare�non�solo�nella�
parte�in�cui�l'art.�3,�comma�2,�non�prevede�una�tempestiva�designazione�regionale�(con�la�fis-
sazione�di�un�termine�entro�il�quale�la�designazione�deve�intervenire),�ma�anche�e�soprattutto�
laddove�non�prevede�un�termine�finale�della�proroga,�trascorso�il�quale�il�componente�
decade�comunque�dalla�carica.�

Va�infatti�considerato�che�la�interpretazione�delle�SS.UU.�nella�decisione�10167/2002�
dianzi�citata,�secondo�cui�e�legittima�la�proroga�purche�sia�intervenuta�tempestivamente�la�
designazione,�ove�non�coordinata�con�altre�previsioni�tali�da�assicurare�la�continuita�giuri-
sdizionale,�potrebbe�prestare�il�fianco�a�dubbi�di�costituzionalita�,�non�minori�di�quelli�risolti.�

Invero,�sotto�un�primo�profilo,�il�Governo,�malgrado�l'intervenuta�designazione,�
potrebbe�non�concludere�il�procedimento�e�lasciare�in�carica�sine 
die 
il�membro�laico�scaduto�
ed�in�questo�caso,�secondo�l'esegesi�dianzi�ricordata,�il�Collegio�sarebbe�legittimamente�com-
posto.�

Sotto�altro�profilo�la�decadenza�dei�componenti�regionali,�prima�dell'insediamento�dei�
successori,�potrebbe�determinare,�come�in�effetti�determinerebbe�attualmente,�una�paralisi�
della�giustizia�amministrativa�in�Sicilia,�con�lesione�dei�principi�costituzionali�di�cui�
all'art.�24,�103,�113�della�Costituzione�e�dell'art.�23�dello�statuto�siciliano.�

Si�ripropone�pertanto�qui,�sotto�altro�profilo,�il�gia�denunciato�vizio�degli�arti�2�e�3�del�
D.Lgs.�654/1948�in�quanto�non�prevedono�e�disciplinano�meccanismi�non�solo�a�carattere�
eccezionale�quali�la�decadenza,�la�revoca,�la�cessazione�dall'incarico,�ma�anche�fisiologico,�
quale�la�sostituzione�che�avvenga�al�termine�naturale�dell'incarico�ovvero�per�cause�indipen-
denti�da�atti�autoritativi�o�da�procedimenti�disciplinari.�

Una�compiuta�risposta�legislativa�appare�quindi�necessaria,�per�definire�in�modo�cor-
retto�l'indispensabile�equilibrio�normativo�tra�le�due�fondamentali�istanze�della�indipen-
denza�del�giudice�e�della�continuita�della�attivita�giurisdizionale.�

Peraltro,�va�sottolineato�che�l'incompletezza�del�sistema�che�potrebbe�derivare�dalla�
pronuncia�di�incostituzionalita�non�puo�certo�rendere�di�per�se�irrilevante�o�inammissibile�
la�prospettazione�dei�dubbi�dianzi�elencati.�

La�questione�e�innanzitutto�rilevante�nel�presente�giudizio�in�quanto�il�Collegio,�come�in�
precedenza�esposto�e�composto,�da�un�membro�che�scadra�il�20�marzo�2008�e�da�altro�sca-
duto�il�16�maggio�2002�(v.�all.�D�6,�D�1).�D'altra�parte�il�collegio�non�poteva�essere�formato�
diversamente�poiche�,�come�gia�accennato,�i�laici�regionali�ex 
art.�2�IV.�comma�D.Lgs.�
654/1948,�sono�quattro�in�tutto,�e�il�Collegio�e�sempre�composto�con�due�di�loro.�Orbene,�
dei�quattro�componenti�regionali,�due�hanno�completato�il�sessennio�il�16�febbraio�2002�e�
operano�solo�in�regime�di�proroga�di�fatto,�nella�situazione�ritenuta�non�legittima�dalla�
citata�decisione�10167/2002�delle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�poiche�la�designazione�dei�
successori�e�stata�disposta�soltanto�con�delibera�della�Giunta�regionale�siciliana�n.�114�del�
2�aprile�2003�(v.�all.�H)�e�quindi�ben�oltre�la�scadenza�del�sessennio.�Dei�rimanenti�due�non�
ancora�in�scadenza�uno�e�da�tempo�indisponibile�per�malattia�(v.�gia�Corte�Cost.�ord.�
261/2002�e�all.�I).�Pertanto,�con�la�presenza�di�soli�tre�membri�laici�di�cui�due�gia�scaduti�
non�era�possibile�comporre�il�Collegio�prescindendo�dall'uno�o�dall'altro�di�questi�ultimi�poi-
che�altrimenti�l'attivita�giurisdizionale�avrebbe�dovuto�essere�totalmente�sospesa�a�tempo�
indeterminato�in�attesa�delle�nuove�nomine�e/o�del�rientro�dalla�malattia�del�quarto�membro�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

laico.�Il�Collegio�non�ha�ritenuto�tuttavia,�per�quanto�dianzi�esposto,�che�dalla�citata�pro-
nuncia�delle�Sezioni�Unite,�pur�condivisibile�per�taluni�aspetti,�potesse�derivare�un�automa-
tico�effetto�decadenziale.�

Da�ultimo,�quindi�puo��porsi�la�seguente�questione,�che�rileva�in�via�subordinata�rispetto�
alle�precedenti�sub�A,�B,�C,�D,�ma�che�si�pone�come�successiva�rispetto�alla�questione�sub 
E 
qualora,�respinte�le�precedenti,�ovvero�qualora�siano�ritenute�non�in�grado�di�determinare�
l'incostituzionalita��derivata�dell'intero�art.�2�D.Lgs.�654/1948,�la�Corte�pervenga�ad�esami-
nare�la�precedente�questione�sub�E.�

F. 
^dell'art.�3,�comma�II.,�del�d.P.R.�6�maggio�1948,�n.�654,�come�sostituito�dall'art.�2,�
d.P.R.�5�aprile�1978,�n.�204,�in�rapporto�con�gli�articoli�3,�24,�100,�101,�103,�108�e�113�Cost.�
e�con�l'articolo�23�dello�statuto�siciliano,�nella�parte�in�cui�non�prevede�termini�tassativi,�a�
pena�di�decadenza,�entro�i�quali�deve�intervenire�la�designazione�dei�me��mbri�regionali�e�la�
nomina�(o�l'insediamento)�dei�medesimi�e�non�prevede�per�l'ipotesi�del�venir�meno,�per�altre�
cause,�dei�me��mbri�laici,�meccanismi�sostitutivi�tali�da�assicurare�la�continuita��della�attivita��
giurisdizionale�e�cio��anche�con�riferimento,�quale�tertia 
comparationis,�all'art.�135�
IV.�comma�Cost.�ed�all'art.�5�II.�comma�della�legge�Cost.�22�novembre�1967,�n.2.�
Anche�la�suesposta�questione�incide�sulla�legittima�composizione�del�Collegio�e�quindi�
sull'esercizio�della�giurisdizione�ed�e��inoltre�rilevante�poiche�il�Collegio,�prima�di�esaminare�
il�merito�alla�controversia,�ha�ritenuto�di�verificare�la�correttezza�della�propria�costituzione�
avvenuta�peraltro�in�conformita��al�disposto�dell'art.�2�del�predetto�D.Lgs.�654/1948�(Corte�
Cost.�168/1963,�80/1970,�128/1974,�25/1976,�125/1977,�196/1982,�266/1988,�18/1989�e,�da�
ultimo,�353/2002).�

Il�Collegio�peraltro�ritiene�che�anche�la�futura�possibilita��di�diversa�composizione�del�
Collegio�per�effetto�di�nuove�nomine�di�laici�regionali�o,�per�rientro�in�servizio�del�membro�
laico�assente�per�infermita��,�non�influisca�sulla�rilevanza�della�questione�qui�prospettata�
come�pure�su�quella�di�cui�alla�precedente�lettera�E.�

Innanzitutto�si�tratta�di�questioni�che�riguardano�direttamente,�e�a�regime,�il�modo�di�
essere�e�di�funzionare�di�questo�Consiglio.�

Inoltre,�e��opportuno�richiamare�il�pacifico�e�costante�insegnamento�della�Corte�costitu-
zionale�in�tema�di�autonomia�del�processo�costituzionale�secondo�cui��il 
requisito 
della 
rile-
vanza 
riguarda 
solo 
il 
momento 
genetico 
in 
cui 
il 
dubbio 
di 
costituzionalita� 
viene 
sollevato 
e 


non 
anche 
il 
periodo 
successivo 
alla 
remissione 
della 
questione 
alla 
Corte 
Costituzionale�(v.�
da�ultimo�Corte�Cost.�ord.�110/2000).�
Nella�medesima�ottica�e��stato�chiarito�che��la 
vicenda 
delprocesso 
incidentale 
di 
legitti-
mita� 
costituzionalenonpuo� 
essereinfluenzatada 
circostanzedifattosopravvenutenelprocedi-

mento 
principale: 
e 
cio� 
in 
quanto, 
svolgendosi 
il 
processo 
incidentale 
nell'interesse 
pubblico, 
e 


non 
in 
quello 
privato, 
una 
volta 
che 
esso 
si 
sia 
validamente 
instaurato 
a 
norma 
dell'art. 
23 
leg-

ge 
77 
marzo 
1953, 
n. 
87, 
acquisisce 
una 
autonomia 
che 
lo 
pone 
al 
riparo 
dall'ulteriore 
atteg-

giarsidellafattispecie,financonelcaso 
incui,perqualsiasicausa,fossevenutoacessareilgiu-

dizio 
rimasto 
sospeso 
(art. 
22 
delle 
Norme 
integrative 
per 
i 
giudizi 
davanti 
alla 
Corte 
Costitu-
zionale)��(CorteCost.300/1984ev.anchedec.135/1963,701/1988,52/1986).�

Pertanto�la�rilevanza�e��stata�ritenuta�sussistere�anche�nel�caso�in�cui�era�a�priori�preve-
dibile�che�la�pronuncia�della�Corte�non�sarebbe�potuta�intervenire�in�tempo�utile�per�soddi-
sfare�l'interesse�della�parte�(da�ultimo�v.�Corte�Cost.�359/1995).�

Quanto�poi�alla�ammissibilita��delle�questioni�anzidette�il�Collegio�si�richiama�parimenti�
all'insegnamento�della�Corte�costituzionale�(Corte�Cost.�177/1973,�25/1976�e�266/1988).�La�
Corte�ha�infatti�affermato�che�la�possibilita��di�una�declaratoria�di�incostituzionalita��della�
composizione�del�Collegio�non�puo��far�venir�meno,�ex 
ante,�la�ammissibilita��e�rilevanza�della�
questione�(Corte�Cost.�177/1973)�poiche�,�in�tal�caso,�siffatte�questioni�non�potrebbero�mai�
venire�sollevate�(Corte�Cost.�266/1988).�

E�stato�altres|��chiaramente�affermato�che�la�denuncia�di�incostituzionalita��per�difetto�di�
garanzie�di�indipendenza�non�deve�essere�supportata�da�dimostrazioni�concrete�poiche�,�pro-
prio�in�quanto�garanzie�alla�autonomia�ed�indipendenza�del�giudice,�esse,�ex 
art.�108�
II.�comma�Cost.�debbono�essere�fomite�comunque�e,��non 
sono 
condizionate 
nella 
loro 
attua-
zione 
alla 
concreta 
esistenza 
di 
specifiche 
aggressioni 
alla 
predetta 
autonomia 
e 
indipendenza��


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

(Corte�Cost.�108/1962).�Inoltre,�la�loro�mancanza�non�si�risolve��in�un�merofatto�di�inerzia�
del�legislatore�marende�le�normestesse��censurabili�sotto�l'aspetto�del�difettoso�esercizio�del-

l'attivita�organizzativa�esplicita��(Corte�Cost.�108/1962�cit.).�

Infine,�in�relazione�ai�possibili�effetti�delle�pronunce�di�incostituzionalita�va�rammen-
tato�che��l'eventuale�vuoto�didisciplina�che�verrebbeaprodursiin�conseguenza�della�dichiara-
zioned'illegittimita�costituzionale�...�(vuotodidisciplinachespetterebbeinognicasoallegisla-
tore�colmare)��non�puo�incidere�sulla�ammissibilita�delle�questioni�di�costituzionalita�(Corte�
Cost..�266/1988�cit.).�

Ritenuto�pertanto�che�il�giudizio�non�possa�essere�definito�prescindendo�dalla�risolu-
zione�delle�anzidetto�questioni�di�costituzionalita�.�

P.Q.M.�Visto�l'art.�23�della�legge�11�marzo�1953,�n.�87�il�Collegio�dichiara�rilevanti�e�
non�manifestamente�infondate�le�seguenti�questioni�di�costituzionalita�:�
A.�^questione�di�costituzionalita�dell'art.�3�I.�comma�del�D.Lgs.Lgt.�n.�98/1946�con�
riferimento�ai�principi�costituzionali�concernenti�le�deleghe�di�poteri�anteriori�alla�Costitu-
zione,�e�cio�per�indeterminatezza�delle�materie�di�delega,�da�cui�discende,�derivatamente,�la�
incostituzionalita�degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948;�
A1.�^in�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948,�come�risulta�nel�preambolo�
dal�solo�richiamo�alla�XV.�disposizione�transitoria,�sia�stato�emanato�soltanto�in�base�
all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944,�va�posta�la�questione�di,�costituzionalita�di�tale�norma,�e,�
derivatamente�degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948�negli�stessi�termini�esposti�sub�A;�

A2.�^in�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�stato�emanato�in�base�al�
combinato�disposto�dell'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944�e�dell'art.�3�I.�commadel�D.Lgs.Lgt.�
98/1946,�va�posta�la�questione�di�costituzionalita�di�ambedue�le�disposizioni�anzidetto�e,�
derivatamente�degli�artt.�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948�negli�stessi�termini�esposti�sub�A;�

A3.�^in�ulteriore�subordine,�qualora�si�volesse�attribuire�natura�costituzionale�al�
D.L.Lgt.�151/1944�e�al�D.Lgs.Lgt.�98/1946,�va�posta�la�questione�di�costituzionalita�del�
D.Lgs.�654/1948,�per�eccesso�di�potere�in�rapporto�all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944,�e�per�
eccesso�di�delega�in�rapporto�all'art.�3�I.�comma�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�e�cio�in�quanto�
emanato�in�materia�costituzionale�di�competenza�dell'Assemblea�costituente�e,�derivata-
mente�degli�articoli�1�e�seguenti�del�D.Lgs.�654/1948;�

B.�^va�posta�poi�la�questione�di�costituzionalita�degli�artt.�1,�3�I.�comma,4,5,�6,�7,8,�
9,�del�D.Lgs.�654/1948�in�rapporto�all'art.�43�dello�Statuto�della�Regione�siciliana�convertito�
in�legge�costituzionale�n.�2/1948�in�quanto�per�la�sua�adozione�non�e�stato�osservato�il�pro-
cedimento�previsto�dal�suddetto�art.�43;�
B1.�^in�subordine,�ove�si�ritenga�che�il�D.Lgs.�654/1948�sia�stato�emanato�in�base�
all'art.�4�del�D.L.Lgt.�151/1944�e�dall'art.�3�I�comma�del�D.Lgs.Lgt.�98/1946�ed�a�tali�norme�
si�attribuisca�natura�costituzionale,�si�solleva�la�questione�di�costituzionalita�delle�disposi-
zioni�anzidetto�in�rapporto�alla�sopravvenuta�norma�costituzionale�di�cui�all'art.�43�dello�
Statuto�siciliano�e,�derivatamente�degli�artt.�1,�3�I.�comma,�4,�5,�6,�7,�8,�9,�del�D.Lgs.�
654/1948;�

C.�^dell'art.�2IV.�commalettera�b)�nonche�,in�parte�qua,�dei�successivi�VI�e�VIII�
comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituito�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�all'art.�23�
I�comma�dello�Statuto�siciliano�ed�in�rapporto�al�I�comma�della�VI�disposizione�transitoria�
della�Costituzione�che�esclude�dalla�revisione�la�giurisdizione�del�Consiglio�di�Stato;�
C1.�^in�subordine�all'art.�2�IV�comma�lettera�b)�nonche�,�in�parte�qua,�dei�successivi�
commi�VI�e�VIII�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�allo�
stesso�art.�23�I�comma�dello�Statuto�siciliano,�nonche�in�rapporto�all'art.�102�II�comma�e�
108�I�e�II�comma�della�Costituzione,�non�essendo�consentito�istituire�sezioni�specializzate�
nell'ambito�dei�giudici�speciali;�

C2.�in�subordine�dell'art.�2�IV�comma�lettera�b)�nonche�,in�parte�qua,dei�successivi�
commi�VI�e�VIII�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�
all'art.�23�dello�Statuto�siciliano�ed�all'art.�102�I�comma�e�108�I�comma�Cost.�in�quanto�
l'art.�23�dello�Statuto�non�prevede�alcuna�deroga�alla�composizione�ordinaria�delle�sezioni�
del�Consiglio�di�Stato�da�localizzare�in�Sicilia,�e�in�rapporto�agli�articoli�102�I.�comma�e�
108�II�comma�Cost.�in�quanto�disciplina�materia�riservata�dalla�Costituzione�alla�legge�sta-
tale,�per�cui�eventuali�deroghe�a�favore�dell'autonomia�regionale�debbono�essere�supportate�
da�una�espressa�previsione�di�pari�rango�costituzionale;�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�293 


C3. 
^in�subordine�dell'art.�2�IV�comma�lettera�b) 
nonche�,in�parte 
qua,dei�successivi�
VI�e�VIII�comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�in�rapporto�
all'art.�23�I�comma�dello�Statuto�siciliano�che�non�prevede�ne�una�sezione�specializzata�del�
giudice�speciale�ne�una�composizione�collegiale�diversa�da�quella�ordinaria�e�cio�anche�in�
relazione,�quale�termia 
comparitionis,�all'art.�24�I�comma�dello�Statuto�concernente�la�com-
posizione�dell'Alta�Corte,�nonche�all'art.�23�III�comma�del�medesimo�Statuto,�al�coevo�
D.Lgs.�6�maggio�1948�n.�655�concernente�la�istituzione�di�sezioni�della�Corte�dei�conti�per�
la�Regione�siciliana,�ed�all'art.�90�e�91�II�comma�del�testo�unico�delle�leggi�costituzionali�di�
cui�al�d.P.R.�31�agosto�1972�n.�670;�

C4. 
^in�subordine,�qualora�si�potesse�ritenere�la�costituzionalita�dell'art.�2�
IV�comma�del�D.Lgs.�654/1948�in�relazione�alle�questioni�sollevate�ai�precedenti�punti�sub�
C1,�C2,�C3,�si�ripropongono�le�stesse�questioni�in�rapporto�anche�al�disposto�dell'art.�117�
II�comma�lettera�1) 
della�Costituzione;�

D. 
^dell'art.�2�IV�comma�lettera�b),�e,�derivatamente�anche�del�successivo�V.�comma,�
dell'art.�3�II�e�III�comma�del�D.Lgs.�654/1948�come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978,�nonche�
dell'art.�7�del�D.Lgs.�654/1943�in�rapporto�agli�articoli�3,�24,�100�
III�comma,�101�II�comma,�108�II�comma�Cost.�in�quanto,�non�prevedendo�ne�causedi�
revoca,�decadenza�e�cessazione�dall'incarico,�ne�sanzioni�disciplinari�nei�confronti�dei�giudici�
laici�del�C.G.A.,�ne�il�procedimento�contenzioso�attraverso�cui�applicarle,�differenzia�irragio-
nevolmente�il�regime�dei�laici�rispetto�ai�togati�(art.�3),�pone�le�parti�in�posizione�di�disugua-
glianza�rispetto�all'esercizio�della�funzione�(art.�3�e�24),�viola�il�principio�della�riserva�di�
legge�che�deve�assicurare�l'indipendenza�di�tutti�i�giudici�(art.�100,�101,108)�e�cio�anche�in�
relazione�quale�tertia 
comparationis 
all'art.�9�della�legge�374/1991,�all'art.�7�della�L.�
276/1997,�all'art.�12�del�d.P.R.�645/1992,�agli�artt.�53,�54,�62�e�76�del�R.D.�1364/1933,�agli�
artt.�28�e�32�della�legge�186/1982,�all'art.�3�II�comma�della�legge�303/1998,�agli�artt.�1�
III�comma�e�5�III�comma�del�d.P.R.�426/1984,�agli�artt.�3�legge�Cost.�1/1948,�legge�Cost.�
1/1953,�legge�Cost.�1/1953,�14,�15,�16�Reg.�20�gennaio�1966.�
E. 
^dell'art.�2�IV�comma�lettera�b) 
e�del�successivo�V�comma�del�D.Lgs.�654/1948�
come�sostituiti�dal�d.P.R.�204/1978�limitatamente�alle�parole��innanzi 
alle 
giurisdizioni 
amministrative��nonche�dell'art.�1�del�Decreto�legislativo�del�Presidente�della�Regione�sici-
liana�31�marzo�1952,�n.�8�ratificato�dall'art.�1�della�legge�regionale�siciliana�n.�9�del�marzo�
1953�e�cio�in�rapporto�ai�parametri�costituzionali�dell'art.�3�in�quanto,�a�parita�di�funzioni�
fissa�per�i�laici�un�trattamento�economico�inferiore�a�quello�dei�togati�e,�sotto�altro�profilo,�
in�rapporto�agli�artt.�3�e�24,�in�quanto�il�difetto�di�imparzialita�,�si�traduce�in�una�sostan-
ziale�disuguaglianza�delle�parti�rispetto�al�potere�giudicante�e�vulnera�altres|�diritti�di�
azione�e�di�difesa�di�cui�all'art.�24�I�e�II�comma�nonche�in�rapporto�agli�artt.�101�II�comma�
e�108�II�comma�in�quanto�non�assicura�l'indipendenza�del�giudice�laico�al�pari�di�quello�
togato�ed�infine�in�rapporto�agli�artt.�108�II�comma�e�111�II�comma�Cost.�in�quanto�ai�
laici�non�viene�assicurata�l'indipendenza�giuridica�ed�economica,�e�pertanto,�non�viene�
garantita�una�effettiva�imparzialita�e�non�viene�neppure�tutelata�l'immagine�di�imparzialita�
del�giudice�e�cio�anche�con�riferimento,�quale�tertia 
comparationis,all'art.�76�del�R.D.�
1364/1933,�all'art.�28�della�legge�186/1982,�all'art.�3�II�comma�della�legge�303/1998,�agli�
articoli�1�III�comma,�2�III�comma�lettera�e),�5�III�comma�del�d.P.R.�426/1984,�all'art.�7�
della�legge�87/1953,�all'art.�135�VI�comma�della�Costituzione,�all'art.�6�della�legge�Cost.�
1/1953.�
F. 
^dell'art.�3,�comma�II,�del�d.P.R.�6�maggio�1948,�n.�654,�come�sostituito�dall'art.�2,�
d.P.R.�5�aprile�1978,�n.�204,�in�rapporto�con�gli�articoli�3,�24,�100,�101,�103,�108�e�113�Cost.�
e�con�l'articolo�23�dello�statuto�siciliano,�nella�parte�in�cui�non�prevede�termini�tassativi,�a�
pena�di�decadenza,�entro�i�quali�deve�intervenire�la�designazione�dei�me�mbri�regionali�e�la�
nomina�(o�l'insediamento)�dei�medesimi�e�non�prevede�per�l'ipotesi�del�venir�meno,�per�altre�
cause,�dei�me�mbri�laici,�meccanismi�sostitutivi�tali�da�assicurare�la�continuita�della�attivita�
giurisdizionale�e�cio�anche�con�riferimento,�quale�tertia 
comparationis,�all'art.�135�IV�comma�
Cost.�ed�all'art.�5�II�comma�della�legge�Cost.�22�novembre�1967�n.�2.�
Sospende�ogni�pronuncia�in�rito�e�in�merito�e�dispone�la�immediata�trasmissione�degli�
atti�alla�Corte�Costituzionale�(omissis)�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Corte 
di 
Cassazione, 
Sezioni 
Unite 
^Controricorso 
dell' 
Avvocatura 
Generale 
dello 
Stato 
per�

il�Ministero�della�Giustizia�e�la�Commissione�per�gli�esami�di�abilitazione�alla�profes-

sione�di�avvocato�presso�la�Corte�d'Appello�di�Catania�(cont.�36390/03,�avv.�Stato�

W.�Ferrante)�c/�D.D.I.�(Avv.�M.�Messina).�
�Fatto�^La�ricorrente�impugnava�il�provvedimento�di�esclusione�dalle�prove�orali�dell'e-
same�di�avvocato�e�il�TAR�Sicilia,�sez.�Catania,�con�sentenza�n.�1599/01�accoglieva�il�
ricorso.�Le�amministrazioni�in�epigrafe�impugnavano�detta�decisione�e�il�C.G.A.R.S.,�con�
sentenza�n.�223/03,�accoglieva�l'appello.�

Avverso�tale�sentenza,�deliberata�nella�camera�di�consiglio�del�30�ottobre�2002�e�pubbli-
cata�in�data�9�giugno�2003,�ha�proposto�ricorso�per�cassazione�l'odierna�ricorrente,�chieden-
done�l'annullamento�per�difetto�di�giurisdizione�dovuto�all'asserita�irregolare�composizione�
del�Collegio�giudicante,�di�cui�era�componente�il�consigliere�laico�A.A.,�in�regime�di�proroga�
stante�la�scadenza�del�sessennio�di�nomina�il�16�maggio�2002�e�considerato�che�la�procedura�
per�la�sua�sostituzione�e�stata�avviata�dalla�Regione�Siciliana�nel�febbraio�2003�(e�comple-
tata�con�delibera�della�Giunta�Regionale�n.�114�del�2�aprile�2003,�come�si�evince�dall'ordi-
nanza�di�rimessione�alla�Corte�Costituzionale�del�C.G.A.R.S.�n.�185/O3�in�atti).�

Con�il�presente�atto,�le�amministrazioni�in�epigrafe�propongono�il�seguente�controri-
corso.�

Come�affermato�da�codesta�Suprema�Corte�in�un�risalente�ma�autorevole�precedente�
(SS.UU.,�29�ottobre�1981�n.�5690)��la�irregolare�composizione�dell'�organo�giurisdizionale�col-

legiale�si�inquadra�sotto�lo�schema�del�difetto�di�giurisdizione�esclusivamente�quando�si�tratti�

dell'illegittimita��della�nomina�che�derivi�dalla�violazione�di�una�norma�organica�concernente�lo�

stato�di�giudice�e�che,�percio��,�si�traduca�nell'assoluta�inidoneita��del�soggetto�nominato�ad�assu-

mere�la�veste�e�le�funzioni�di�membro�di�un�organo�giurisdizionale�(cfr.�Cass.�9�ottobre�1974,�

n.�2715,�id.�Rep.�1974,�voce�Giustizia�amministrativa�n.�914;�5�giugno�1975,�n.�2233,�id.,�1975,�
I,�2491;�13�dicembre�1977,�n.�5465,�id.,�1978,�I,�2565).�

Con�tale�pronuncia,�le�SS.UU.�cassarono�la�sentenza�del�C.G.A.R.S.�del�7�febbraio�1979�

n.�6,�adottata�con�la�partecipazione�di�giudici�laici�nominati�in�applicazione�dell'art.�3,�
comma�2�d.l.�6�maggio�1948�n.�654,�dichiarato�illegittimo�dalla�Corte�Costituzionale�con�la�
sentenza�22�gennaio�1976�n.�25.�
Com'e�noto,�la�Corte�costituzionale,�con�la�citata�sentenza�dichiaro�l'illegittimita�costi-
tuzionale�dell'art.�3,�secondo�comma,�del�decreto�legislativo�6�maggio�1948,�n.�654�nella�
parte�in�cui�disponeva�che�i�membri�laici�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�per�la�
Regione�Siciliana,�designati�dalla�Giunta�regionale,�potevano�essere�riconfermati�dopo�la�
scadenza�del�periodo�di�durata�in�carica�di�quattro�anni�in�quanto�la�prospettiva�del�reinca-
rico�ne�escludeva�l'indipendenza.�

A�seguito�di�tale�sentenza,�la�disciplina�della�composizione�del�C.G.A.R.S.�e�della�
durata�in�carica�dei�membri�designati�dalla�giunta�regionale�e�stata�modificata�con�l'ado-
zione�del�d.P.R.�5�aprile�1978,�n.�204.�

In�base�a�tale�normativa,�fanno�parte�del�C.G.A.R.S.�in�sede�giurisdizionale�quattro�
membri�designati�dalla�giunta�regionale�(art.�2,�quarto�ed�ottavo�comma,�D.Lgs.�6�maggio�
1948,�n.�654,�nel�testo�sostituito�dall'art.�2�del�d.P.R.�5�aprile�1978,�n.�204)�e�due�di�essi�
entrano�a�comporre�il�collegio�giudicante�(art.�2.�sesto�comma).�

I�membri�designati�dalla�giunta�regionale�durano�in�carica�sei�anni,�decorrenti�per�cia-
scuno�di�essi�dalla�data�del�giuramento,�e�non�possono�essere�confermati.�Tuttavia,�conti-
nuano�asvolgerelelorofunzionifino�all'insediamento�deirispettivisuccessori�(art.�3,�secondo�
comma,�del�decreto�654/1948,�sostituito�dall'art.�2�del�d.P.R.�n.�204/1978).�

E�stato�quindi�disposto�che�i�membri�designati�dalla�Giunta�regionale�conservano�il�loro�

ufficiofinoalmomentodell'insediamento�dicolorochelisostituiranno.�

A�differenza�del�citato�precedente�delle�SS.UU.�n.�5690/1981,�fondato�su�una�normativa�
dichiarata�incostituzionale,�nella�fattispecie,�l'eccepito�vizio�di�costituzione�del�Collegio,�
composto�da�un�membro�laico�in�regime�di�prorogatio�^ipotesi,�come�si�e�visto,�espressa-
mente�contemplata�dal�d.P.R.�n.�204/1978�^non�si�fonda�nemmeno�su�un�dubbio�di�legitti-
mita�costituzionale�della�norma�che�tale�prorogatio�prevede.�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

Nel�ricorso�avversario,�viene�infatti�semplicemente�richiamata�l'ordinanza�di�rimessione�
alla�Corte�Costituzionale�del�C.G.A.�n.�185/03,�peraltro,�non�al�fine�di�condividerne�i�dubbi�
di�costituzionalita�ivi�sollevati�ma�solo�allo�scopo�di�comprovare�la�data�di�avvio�della�pro-
cedura�di�sostituzione�del�consigliere�A.�

Quanto�all'invocata�sentenza�di�codesta�Suprema�Corte�(SS.UU.�n.�10167�del�12�luglio�
2002),�che,�si�sottolinea,�ha�rigettato�il�ricorso�per�cassazione�volto�ad�ottenere�l'annulla-
mento�di�una�sentenza�del�C.G.A.R.S.�censurata�sotto�analogo�profilo,�si�evidenzia�che,�in�
tale�pronuncia,�e�stato�affermato�come�fossero�da�escludere�dubbi�di�costituzionalita�quando�
le�disposizioni�in�questione�fossero�interpretate�in�modo�conforme�alla�Costituzione.�

La�citata�pronuncia�si�e�cos|�espressa:��Sancito�che�i�componenti�del�Consiglio�designati�

dalla�giunta�regionale�durano�in�carica�per�un�periodo�di�tempo�determinato�e�non�possono�

essere�confermati,�l'indipendenza�di�quei�componenti�come�giudici�cessa�dipoter�risultare�com-

promessadallaprospettivadiunnuovoincaricorimessoadunasceltadiscrezionale.�Ne�rileva�

incontrario�ilfatto�chesiastataprevistapericomponentidesignatidallagiunta�regionaleuna�

proroga�della�efficacia�della�loro�nomina�sino�alla�data�di�insediamento�del�componente�desti-

nato�a�succedere�a�quello�il�cui�incarico�sia�scaduto.�La�norma�ha�ragione�d'essere�e�giustifica-

zione�nella�esigenza�di�assicurare�che�il�Consiglio�di�giustizia�possafunzionare�in�modo�conti-

nuo�.�

Dopo�aver�escluso�che�l'attuale�normativa�possa�in�qualche�modo�pregiudicare�l'impar-
zialita�del�membro�di�nomina�regionale,�codesta�Suprema�Corte,�ha�chiarito�come�l'intento�
di�evitare�soluzioni�di�continuita�tra�la�cessazione�dalla�carica�di�un�membro�laico�e�l'inse-
diamento�del�successore�sia�volto�a�garantire�la�continuita�della�funzione�giurisdizionale:�
�Considerato�il�ristretto�numero�di�componenti�del�Consiglio�a�designazione�regionale,�quattro,�

e�la�necessita�che�la�meta�componga�il�collegio�decidente,�la�proroga�dell'incarico�del�compo-

nente�scaduto�sino�all'insediamento�del�successore�ha�lo�scopo�di�non�esporre�ilfunzionamento�

delConsiglioalrischio�dirisultareimpedito�inattesacheilprocedimento�dinominadelsucces-

sore�si�compia�.�
Quanto�all'obiter�dictum,�secondo�il�quale�sarebbe�necessario�che��la�designazione�del�

successore�non�intervenga�dopo�la�scadenza�dall'�incarico�del�componente�che�si�tratta�di�sosti-
tuire��va�rilevato�che�tale�necessita�non�trova�riscontro�nel�dettato�normativo.�

Nella�stessa�ordinanza�di�rimessione�del�C.G.A.�n.�185/03�viene�infatti�affermato�come�
il�testo�della�norma�appaia��sufficientementechiaropoiche�da�esso�sembra�emergerela�volonta�

di�consentire�una�proroga�ex�lege�dellafunzione�``tuttaviacontinuanoasvolgere''sinoall'inse-

diamento�dei�successori,�senza�ulteriori�condizioni�...�dal�tenore�del�2.�comma�dell'art.�3�non�

risulta,�neppure�implicitamente,�che�la�designazione�regionale�debba�avvenire�prima�della�sca-

denzaenonpiuttostoinuncongruotermineprimaodopolascadenza...�invero,�verrebbein�

tal�modo�ad�attribuirsi�alla�mancata�designazione�un�effetto�pratico�decadenziale,�effetto�che�

dovrebbe�invece�risultare�in�modo�inequivoco�atteso�che�le�norme�decadenziali�sono�da�conside-

rare�di�stretta�interpretazione�(pp.�124�e�125).�

Con�successiva�ordinanza�n.�303�del�9�giugno�2003,�il�G.C.A.R.S.�ha�rimesso�nuova-
mente�alla�Corte�costituzionale�le�medesime�questioni�di�legittimita�costituzionale�prospet-
tate�con�l'ordinanza�n.�185/03�(ad�eccezione�di�quella�di�cui�al�punto�F,�ritenuta�nella�fatti-
specie�non�rilevante).�

Alla�luce�di�quanto�sopra,�considerato�che�la�ricorrente�non�solleva�alcuna�questione�di�
costituzionalita�delle�norme�che�prevedono�la�prorogatio�^senza�alcuna�condizione�o�limite�
temporale�^dei�membri�laici�del�C.G.A.R.S.,�il�ricorso�andra�rigettato.�

Qualora�invece�codesta�Suprema�Corte�dovesse�ritenere�d'ufficio�non�conforme�alla�
Costituzione�l'interpretazione�delle�norme�cos|�come�prospettata,�il�processo�dovra�essere�
sospeso�in�attesa�della�pronuncia�della�Corte�Costituzionale.�

A�scongiurare�tale�seconda�ipotesi�valga�la�considerazione�secondo�la�quale�il�vulnus�ai�
principi�di�indipendenza�e�di�imparzialita�della�funzione�giurisdizionale�appare�precluso�dal-
l'espresso�divieto�di�conferma�del�membro�laico,�sottratto�in�tal�modo�da�ogni�possibile�con-
dizionamento�esterno�fondato�sul�rinnovo�della�nomina.�

Quanto�all'eventuale�ritardo�nell'adozione�di�un�provvedimento�di�sostituzione�del�com-
ponente�scaduto,�non�sembra�che�tale�situazione�possa�far�sorgere�alcuna�aspettativa�in�capo�
a�quest'ultimo�tale�da�poter�minare�la�sua�terzieta�,�attesa�comunque�la�non�rinnovabilita�
dell'�incarico.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Per�contro,�la�tesi�della�decadenza�dei�componenti�regionali�qualora�la�procedura�di�
nomina�dei�successori�non�venga�iniziata�prima�della�scadenza�del�loro�incarico�potrebbe�
determinare�una�paralisi�della�funzione�giurisdizionale�con�evidente�violazione�dei�principi�
di�cui�agli�artt.�24,�103,�113�della�Costituzione.�

Per�i�suesposti�motivi,�le�amministrazioni�in�epigrafe�chiedono�che�codesta�Suprema�
Corte�di�Cassazione�voglia�rigettare�il�ricorso.�
Roma,�21�novembre�2003�

Avvocato 
dello 
Stato 
Wally 
Ferrante�. 


Decreto 
legislativo 
24 
dicembre 
2003, 
n. 
373 
^Norme 
di 
attuazione 
dello 
Statuto 
speciale 
della 
Regione 
siciliana 
concernenti 
l'esercizio 
nella 
Regione 
delle 
funzioni 
spettanti 
al 
Consi-
glio 
di 
Stato. 


�(omissis) 
Art. 
1. 
^1.�Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�per�la�Regione�siciliana,�
di�seguito�denominato:��Consiglio�di�giustizia�amministrativa�,�esercita�funzioni�consultive�
e�giurisdizionali�nella�Regione�siciliana,�ai�sensi�dell'articolo�23�dello�Statuto�speciale.�

2.�Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�ha�sede�in�Palermo�ed�e�composto�da�due�
Sezioni,�con�funzioni,�rispettivamente,�consultive�e�giurisdizionali,�che�costituiscono�Sezioni�
staccate�del�Consiglio�di�Stato.�
Art. 
2. 
^1.�Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�presieduto�da�un�presidente�di�
Sezione�del�Consiglio�di�Stato.�Al�Consiglio�sono�destinati�altri�due�presidenti�di�Sezione�
del�Consiglio�di�Stato,�di�cui�uno,�con�funzioni�di�presidente�aggiunto�del�Consiglio�di�giusti-
zia�amministrativa,�preposto�alla�Sezione�consultiva�e�l'altro�assegnato�alla�Sezione�giurisdi-
zionale.�Il�presidente�aggiunto�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�sostituisce�il�presi-
dente�nello�svolgimento�dei�compiti�organizzativi�e�di�gestione�dell'ufficio�a�lui�spettanti�in�
caso�di�sua�assenza,�impedimento�o�delega.�

2.�Al�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�sono,�altres|�,�assegnati�sei�magistrati�appar-
tenenti�al�Consiglio�di�Stato.�
3.�In�relazione�all'assegnazione�di�sede�e�al�collocamento�fuori�ruolo�dei�magistrati�di�
cui�ai�commi�1�e�2�si�provvede�ai�sensi�dell'articolo�13�della�legge�27�aprile�1982,�n.�186.�
4.�Il�presidente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�all'inizio�diciascun�anno,�
assegna�quattro�consiglieri�di�Stato�alla�Sezione�giurisdizionale�e�due�alla�Sezione�consultiva.�
Ove�manchi�in�una�Sezione�il�numero�di�consiglieri�necessario�per�deliberare,�il�presidente�
del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�provvede�ai�sensi�dell'articolo�12,�secondo�comma,�
del�regio�decreto�26�giugno�1924,�n.�1054.�
Art. 
3. 
^1.�La�Sezione�consultiva�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�composta�
da:�

a) 
il�presidente�preposto�alla�Sezione�consultiva,�che�la�presiede;�

b) 
due�consiglieri�di�Stato;�

c) 
un�prefetto�della�Repubblica;�

d) 
cinque�componenti�in�possesso�dei�requisiti�di�cui�all'articolo�106,�terzocomma,�

della�Costituzione�per�la�nomina�a�consigliere�di�Cassazione�ovvero�di�cui�all'articolo�19,�
primo�comma,�numero�2),�della�legge�27�aprile�1982,�n.�186.�

2.�Per�la�validita�delle�deliberazioni�della�Sezione�consultiva�occorre�il�voto�di�non�meno�
di�quattro�membri�della�Sezione,�tra�cui�almeno�un�magistrato�del�Consigliodi�Stato.Le�
deliberazioni�sono�adottate�a�maggioranza.�In�caso�di�parita�,�prevale�il�voto�espresso�dal�
presidente.�
Art. 
4. 
^1.�La�Sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�com-
posta�da:�

a) 
il�presidente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�che�la�presiede;�

b) 
il�presidente�assegnato�alla�Sezione�giurisdizionale;�

c) 
quattro�consiglieri�di�Stato;�

d) 
quattro�componenti�in�possesso�dei�requisiti�di�cui�all'articolo�106,�terzo�comma,�

della�Costituzione�per�la�nomina�a�consigliere�di�Cassazione�ovvero�di�cui�all'articolo�19,�
primo�comma,�numero�2),�della�legge�27�aprile�1982,�n.�186.�

2.�Il�collegio�giudicante�e�composto�da�uno�dei�due�presidenti�della�Sezione,�da�due�con-
siglieri�di�Stato�e�da�due�dei�membri�indicati�nella�lettera�d) 
del�comma�1.�

IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

3.�In�sede�giurisdizionale�il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�esercita�le�funzioni�di�
giudice�di�appello�contro�le�pronunce�del�Tribunale�amministrativo�regionale�per�la�Sicilia.�
Art. 
5. 
^1.�In�caso�di�contemporanea�assenza�o�impedimento�dei�presidenti�della�
Sezione�giurisdizionale,�essi�sono�sostituiti�dal�consigliere�di�Stato�piu��anziano�assegnato�
alla�Sezione.�

2.�In�caso�di�assenza�o�impedimento�del�presidente�della�Sezione�consultiva,�questi�e��
sostituito�dal�consigliere�di�Stato�piu��anziano�tra�i�due�assegnati�alla�Sezione.�
Art. 
6. 
^1.�Il�prefetto�e��designato�dal�Ministro�dell'interno,�di�concerto�con�il�Ministro�
per�gli�affari�regionali.�

2.�Alla�designazione�dei�componenti�di�cui�all'articolo�3,�comma�1,�lettera�d),�e�all'arti-
colo�4,�comma�1,�lettera�d),�provvede�il�Presidente�della�Regione�siciliana.�
3.�I�componenti�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�di�cui�ai�commi�1�e�2�sono�
nominati�con�decreto�del�Presidente�della�Repubblica,�su�proposta�del�Presidente�del�Consi-
glio�dei�Ministri,�sentito�il�Consiglio�di�presidenza�della�giustizia�amministrativa,�previa�
deliberazione�del�Consiglio�dei�Ministri,�cui�partecipa�il�Presidente�delle�Regione�siciliana�
ai�sensi�dell'articolo�21,�terzo�comma,�dello�Statuto.�
4.�I�componenti�designati�dalla�Regione�e�il�prefetto�durano�in�carica�sei�anni,�decor-
renti�per�ciascuno�di�essi�dalla�data�del�rispettivo�giuramento,�e�non�possono�essere�confer-
mati.�
5.�Alla�scadenza�del�sessennio�i�componenti�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�
designati�dal�Presidente�della�Regione�e�il�prefetto�cessano�dalla�carica�e�dall'esercizio�delle�
funzioni.�
Art. 
7. 
^1.�Ai�componenti�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�designati�dal�Presi-
dente�della�Regione�ed�al�prefetto,�durante�il�periodo�di�durata�in�carica,�si�applicano�le�
norme�concernenti�lo�stato�giuridico�e�il�regime�disciplinare�dei�magistrati�del�Consiglio�di�
Stato.Adessi�e��corrisposto,�all'inizio�del�sessennio,�il�trattamento�economico�corrispondente�
al�trattamento�iniziale�spettante�ai�magistrati�del�Consiglio�di�Stato,�ove�piu��favorevole�del�
loro�trattamento�economico�originario.�

2.�I�componenti�designati�dal�Presidente�della�Regione,�che�siano�titolaridiunrapporto�
di�lavoro�subordinato,�hanno�diritto�alla�conservazione�del�posto,�senza�assegni.�
3.�Le�disposizioni�dell'articolo�31,�secondo�e�terzo�comma,�della�legge�27�aprile�1982,�
n.�186,�riguardanti�i�poteri�di�vigilanza,�si�applicano�nei�confronti�di�tutti�i�membri�del�Con-
siglio�di�giustizia�amministrativa�e�dei�relativi�uffici.�
Art. 
8. 
^1.�I�magistrati�del�Consiglio�di�stato�e�il�prefetto�componenti�del�Consiglio�di�
giustizia�amministrativa�sono�collocati�fuori�ruolo.�

2.�I�magistrati�di�cui�al�comma�1�sono�collocati�in�posizione�eccedente�i�posti�di�fuori�
ruolo�previsti�per�i�magistrati�del�Consiglio�di�Stato.�
Art. 
9.^1.�Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�nella�sua�composizione�consultiva,�e��
organo�di�consulenza�giuridico-amministrativa�del�Governo�regionale.�

2.�La�legge�regionale,�ferma�restando�l'obbligatorieta��del�parere�sugli�atti�regolamentari�
del�Governo�della�Regione,�determina�gli�altri�casi�in�cui�e��richiesto�il�parere�obbligatorio�
del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa.�E�in�facolta��del�Governo�regionale�di�chiedere�il�
parere�del�Consiglio�in�ogni�altra�ipotesi.�
3.�Quando�il�parere�riguarda�materie�che�incidano�notevolmente�sugli�interessi�generali�
dello�Stato�o�di�altre�Regioni,�il�Consiglio�puo��deferirne�l'esame�all'Adunanza�generale�del�
Consiglio�di�Stato,�sentita�sul�punto�la�Regione.�In�tale�caso�l'Adunanza�generale�esamina�
gli�affari�su�preavviso�del�Consiglio�di�giustizie�amministrativa�e�con�l'intervento�di�almeno�
due�magistrati�di�quest'ultimo.�
4.�Sui�ricorsi�straordinari�di�cui�all'articolo�23�dello�Statuto�il�parere�e��obbligatorio�ed�e��
reso�dalla�adunanza�delle�Sezioni�riunite�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa.�Per�la�
validita��dell'adunanza�e��richiesta�la�presenza�di�almeno�nove�membri.�
5.�Qualora�il�Presidente�della�Regione�non�intenda�decidere�il�ricorso�in�maniera�con-
forme�al�parere�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�con�motivata�richiesta�deve�sotto-
porre�l'affare�alla�deliberazione�della�Giunta�regionale.�
6.�All'Adunanza�generale�del�Consiglio�di�Stato,�composta�ai�sensi�del�comma�3,�e��
altres|��devoluta�la�cognizione�dei�conflitti�di�competenza,�in�sede�consultiva,�tra�il�Consiglio�
di�giustizia�amministrativa�e�il�Consiglio�di�Stato.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Art. 
10. 
^1.�Le�questioni�inerenti�alla�competenza�del�Consiglio�di�giustizia�amministra-
tiva�in�sede�giurisdizionale�sono�rilevabili�anche�d'ufficio.�

2.�Avverso�le�decisioni�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�ammesso�ricorso�alle�
Sezioni�unite�della�Corte�di�Cassazione�per�motivi�inerenti�la�giurisdizione.�
3.�Si�osservano�le�disposizioni�processuali�previste�per�il�Consiglio�di�Stato.�
4.�Ove�il�punto�di�diritto�sottoposto�all'esame�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�
abbia�dato�luogo�o�possa�dar�luogo�a�contrasti�giurisprudenziali�con�le�Sezioni�giurisdizio-
nali�del�Consiglio�di�Stato,�la�Sezione�giurisdizionale�del�Consiglio�di�giustizia�amministra-
tiva�puo�,�in�qualunque�stadio�del�processo,�deferire�la�cognizione�del�ricorso�all'Adunanza�
plenaria�delle�Sezioni�giurisdizionali�del�Consiglio�di�Stato.�In�tale�caso,�l'Adunanza�plenaria�
e�integrata�da�due�magistrati�della�Sezione�medesima.�
5.�All'Adunanza�plenaria,�composta�ai�sensi�del�comma�4,�e�altres|�devoluta�la�cogni-
zione�dei�conflitti�di�competenza,�in�sede�giurisdizionale,�tra�il�Consiglio�di�giustizia�ammini-
strativa�ed�il�Consiglio�di�Stato.�
Art. 
11. 
^1.�Presso�l'ufficio�di�segreteria�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�
applicato�un�dirigente,�secondo�quanto�previsto�della�legge�27�aprile�1982,�n.�186,�e�succes-
sive�modificazioni,�nonche�dalla�tabella�A�annessa�al�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�
dei�Ministri�in�data�28�aprile�1997�e�successive�modificazioni,�pubblicato�nel�supplemento�
ordinario�alla�Gazzetta 
Ufficiale 
n.�149�del�28�giugno�1997.�

2.�L'ufficio�di�segreteria�del�Consiglio�medesimo�e�costituito�da�personale�di�segreteria�
del�Consiglio�di�Stato�e�da�personale�delle�Amministrazioni�dello�Stato�e�della�Regione,�
assegnato�in�posizione�di�comando.�
3.�Il�contingente�del�personale�applicato�al�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�viene�
stabilito�con�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�di�concertoconiMinistri�del-
l'economia�e�delle�finanze,�per�gli�affari�regionali�e�per�la�funzione�pubblica,�sentito�il�Presi-
dente�della�Regione�siciliana�ed�il�Consiglio�di�presidenza�della�giustizia�amministrativa.�
4.�L'assegnazione�del�personale�al�Consiglio�di�giustizia�amministrativae�fatta�con�
decreto�del�presidente�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa,�previaintesacon�le�Ammi-
nistrazioni�interessate.�
Art. 
12. 
^1.�Per�l'organizzazione�e�il�funzionamento�del�Consiglio�di�giustizia�ammini-
strativa�in�sede�consultiva�e�in�sede�giurisdizionale�si�osservano,�in�quanto�applicabili,�le�
disposizioni�vigenti�per�il�Consiglio�di�Stato.�

2.�Il�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�si�avvale�del�sistema�informativo�della�giusti-
zia�amministrativa.�L'utilizzo�del�software,dell'hardware 
e�delle�reti�informatiche�di�pro-
prieta�o�in�uso�del�Consiglio�di�Stato�e�dei�Tribunali�amministrativi�regionali�e�disciplinato�
da�apposite�convenzioni.�
Art. 
13. 
^1.�Tutte�le�spese�per�il�personale�designato�dalla�Regione,�per�i�locali�adibiti�a�
sede�ed�uffici�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�e�per�la�loro�manutenzione�sono�a�
carico�della�Regione�siciliana.�

2.�Le�altre�spese�per�il�funzionamento�del�Consiglio�medesimo�sono�a�carico�dello�Stato.�
3.�Gli�oneri�di�spesa�per�i�componenti�designati�dal�Presidente�della�Regione�sono�ripar-
titi�in�ragione�del�cinquanta�per�cento�a�carico�dello�Stato�e�del�restante�cinquanta�per�cento�
a�carico�della�Regione,�che�vi�fanno�fronte�con�le�ordinarie�disponibilita�di�bilancio.�Gli�
emolumenti�vengono�mensilmente�corrisposti�a�tali�componenti�dalla�Regione,�salvo�con-
guagli�da�effettuarsi�trimestralmente�a�carico�dello�Stato�nei�confronti�della�Regione.�
4.�Le�spese�a�carico�dello�Stato�gravano�su�apposito�capitolo�dello�stato�di�previsione�
della�spesa�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri.�
Art. 
14. 
^1.�Dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo�di�attuazione�
sono�abrogati�il�decreto�legislativo�6�maggio�1948,�n.�654,�e�il�decreto�del�Presidente�della�
Repubblica�5�aprile�1978,�n.�204.�

Art. 
15. 
^1.�I�giuristi�e�gli�esperti�componenti�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa�
alla�data�di�entrata�in�vigore�del�presente�decreto�e�non�scaduti�restano�in�carica�fino�alla�
scadenza�del�sessennio�a�decorrere�dal�rispettivo�giuramento,�se�entro�sessanta�giorni�della�
data�suddetta�attestino,�con�autodichiarazione,�ai�sensi�degli�articoli�46�e�seguenti�del�testo�
unico�approvato�con�decreto�del�Presidente�della�Repubblica�28�dicembre�2000,�n.�445,�l'in-
sussistenza�o�l'intervenuta�cessazione�di�condizioni�di�incompatibilita�previste�per�l'ufficio�
di�consigliere�di�Stato,�fermo�l'obbligo�di�richiedere�la�prescritta�autorizzazione�al�Consiglio�


IL�CONTENZIOSO�NAZIONALE�

di�presidenza�della�giustizia�amministrativa�per�gli�altri�eventuali�incarichiincorso.�La�disci-
plina�di�cui�al�presente�comma�si�applica�anche�al�prefetto�componente�della�Sezione�consul-
tiva�del�Consiglio�di�giustizia�amministrativa.�

2.�I�giuristi�e�gli�esperti�di�cui�al�comma�1�che�non�abbiano�reso�la�dichiarazione�previ-
sta�dal�medesimo�comma�o�versino�in�situazioni�di�incompatibilita�,�nonche�igiuristied�
esperti�comunque�scaduti,�cessano�dalla�carica�e�dall'esercizio�delle�funzioni�con�il�decorso�
del�sessantesimo�giorno�dalla�data�di�entrata�in�vigore�del�presente�decreto�legislativo�di�
attuazione.�
Il�presente�decreto,�munito�del�sigillo�dello�Stato,�sara�inserito�nella�Raccolta�ufficiale�
degli�atti�normativi�della�Repubblica�italiana.�E�fatto�obbligo�a�chiunque�spetti�di�osservarlo�
e�farlo�osservare.�

Dato�a�Roma,�add|�24�dicembre�2003�(omissis)�.�


Ipareri
delcomitato
consultivo
Ipareri
delcomitato
consultivo
A.G.S. 
^Parere 
del 
1S 
settembre 
2003, 
n. 
100620. 
Federazioni�sportive�nazionali�^Approvazione�di�modifiche�statutarie�^

Applicabilita�deld.P.R.�10febbraio2000,�n.�361�(consultivo 
n. 
5922/03, 
avvo-
cato 
G. 
Fiengo). 


�Con 
la 
nota 
in 
epigrafe 
indicata 
il 
Ministero 
dell'Interno 
richiede 
il 
parere 
della 
Scrivente 
in 
ordine 
al 
procedimento 
amministrativo 
richiesto 
per 
le 
modifiche 
statutarie 
delle 
federazioni 
sportive 
nazionali 
e 
della 
Fede-
razione 
Nazionale 
della 
Caccia. 
Il 
quesito 
nasce 
dalla 
circostanza 
che 
il 
regolamento 
di 
semplificazione 
adottato 
con 
d.P.R. 
1O 
febbraio 
2000, 


n. 
361, 
nel 
disciplinare 
funditus�il 
procedimento 
di 
riconoscimento 
delle 
per-
sonalita� 
giuridiche 
di 
diritto 
privato, 
ha 
abrogato 
l'art. 
12 
e 
il 
comma 
3 
del-
l'art. 
16 
del 
codice 
civile 
disponendo 
che 
�le 
modifiche 
dello 
statuto 
e 
del-
l'atto 
costitutivo 
sono 
approvate 
con 
le 
modalita� 
e 
nei 
termini 
previsti 
per 
l'acquisto 
della 
personalita� 
giuridica 
dell'art. 
1, 
salvi�i�casi�di�riconoscimento�
della�personalita�giuridica�per�atto�legislativo�. 
Il 
problema 
posto 
dall'Ammi-
nistrazione 
concerne 
la 
valenza 
e 
l'estensione 
della 
deroga 
prevista 
dal 
rego-
lamento 
e, 
in 
caso 
di 
risposta 
affermativa, 
l'individuazione 
in 
concreto 
della 
procedura 
(in 
ipotesi 
alternativa) 
che 
deve 
essere 
seguita 
per 
le 
modifiche 
statutarie 
di 
enti 
riconosciuti 
direttamente 
dalla 
legge 
come 
persone 
giuridi-
che 
di 
diritto 
privato 
all'atto 
della 
loro 
trasformazione 
da 
enti 
pubblicio 
d'interesse 
pubblico. 
Il 
Segretariato 
Generale 
del 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivita� 
culturali 
interpellato 
sulla 
questione, 
ha 
espresso 
l'avviso 
che, 
a 
seguito 
dell'entrata 
in 
vigore 
del 
d.P.R. 
1O 
febbraio 
2000, 
n. 
361, 
la 
competenza 
a 
provvedere 
in 
merito 
alle 
modifiche 
statutarie 
deve 
intendersi 
devoluta 
all'Ufficio 
territo-
riale 
di 
Governo, 
restando 
riservata 
al 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
attivita� 
cultu-
rali 
la 
formulazione 
del 
preventivo 
parere 
nei 
casi 
di 
persone 
giuridiche 
�che 
operano 
nelle 
materie 
di 
competenza 
del 
Ministero 
per 
i 
beni 
e 
le 
atti-
vita� 
culturali� 
(art. 
1 
comma 
1O 
del 
citato 
regolamento). 
Quanto 
all'eccezione 
relativa 
ai 
casi 
di 
riconoscimento 
ope�legis, 
la 
stessa 
^ad 
avviso 
del 
Segreta-
riato 
Generale 
^�sembra�riferirsi�alle�ipotesi�in�cui�non�solo�l'attribuzione�della�

personalita�giuridica,�ma�anche�la�contestuale�approvazione�dell'atto�costitutivo�

e/o�dello�statuto�siano�disposte�direttamente�per�atto�legislativo�ovvero�quest'ul-

timo�individui�espressamente�l'autorita�competente�(di�regola�quella�vigilante)�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a 
provvedere 
all'approvazione 
stessa�.�Ipotesi�che�si�realizza,�secondo�il�Mini-
stero�per�i�beni�ed�attivita��culturali�per�l'ACI,�l'A.C.�e�per�l'U.,�che,�peraltro,�
avrebbero�natura�pubblica.�

La�Scrivente�condivide�sostanzialmente�la�tesi�espressa�dal�Ministero�
per�i�beni�e�le�attivita��culturali,�ritenendo�tuttavia�di�apportare�alcune�preci-
sazioni�ed�integrazioni.�

Il�riconoscimento�che�avviene�a�seguito�di�decreti�di�privatizzazione�non�
costituisce�infatti�^ad�avviso�della�Scrivente�^vero�e�proprio�riconoscimento�
per�legge�della�struttura�entificata�privata,�ma�mero�rinvio�ad�una�disciplina�
generale�(degli�enti�privati),�applicabile�in�quanto�ne�ricorrano�i�presupposti.�
In�altri�termini�la�F.N.C.,�ai�sensi�dell'art.�115�del�d.P.R.�616/1977,�non�esiste�
piu��come�ente�pubblico�ma�continua�a�sussistere�come�ente�morale,�se�e�nei�
limiti�in�cui�un�decreto�del�Presidente�della�Repubblica�(fonte�generale�di�
riconoscimento�della�personalita��giuridica�privata)�ne�dispone�la�continuita��
(cfr.�d.P.R.�23�dicembre�1978�in�Gazzetta 
Ufficiale 
n.�63�del�5�marzo�1979).�

Analogo�discorso�vale�per�le�federazioni�nazionali�sportive,�nei�cui�con-
fronti�il�legislatore�(artt.�15�e�16�del�decreto�legislativo�23�luglio�1999,�

n.�242)�si�limita�ad�ammettere�la�continuita��come�mere��associazioni�con�
personalita��giuridica�di�diritto�privato�,�ponendo�altres|��una�serie�di�condi-
zioni�statutarie�affinche�conservino�il�riconoscimento,�comunque�ottenuto.�
In�buona�sostanza�sia�la�F.N.C.�che�le�federazioni�sportive�nazionali�
hanno�ottenuto�la�personalita��giuridica�di�diritto�privato�per�effetto�di�atti�
amministrativi�e�non�per�diretto�riconoscimento�di�legge.�

Sotto�altro�e�diverso�profilo�il�decreto�di�delegificazione�n.�361�del�2000�
ha�la�funzione�limitata�di�semplificazione�delle�procedure�vigenti�e�non�
poteva�ragionevolmente�introdurre�modifiche�al�codice�civile�tali�da�sottrarre�
le�modificazioni�statutarie�di�particolari�enti�da�ogni�controllo�governativo:�
in�tanto�valgono�la�semplificazione�e�la�deroga,�in�quanto�effettivamente�
nella�legge�costitutiva�di�enti�dotati�di�personalita��giuridica�privata�si�ritro-
vino�norme�e�procedimenti�idonei�a�regolamentare�globalmente�la�vita�di�tali�
enti.�In�mancanza�di�un�siffatto�rinvio�deve�necessariamente�avere�vigore�la�
disciplina�generale�che,�nel�caso�delle�federazioni�sportive�costituite�anterior-
mente�al�20�gennaio�1999,�non�puo��che�essere�quella�recata�per�tutte�le�altre�
associazioni�di�diritto�privato�e,�tra�queste,�per�le�stesse�federazioni�nazionali�
sportive�costituite�successivamente�al�20�gennaio�1999.�Di�conseguenza�le�
modifiche�statutarie�devono�essere�approvate�dal�Prefetto,�ai�sensi�del�combi-
nato�disposto�degli�articoli�2,�comma�I�e�1,�comma�5�del�regolamento�10�feb-
braio�2000,�n.�261�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
27 
settembre 
2003, 
n. 
105001 
^Assunzione 
di 
dirigente 
di 
seconda 
fascia 
presso 
il 
Ministero 
del 
Lavoro 
e 
delle 
Politiche 
Sociali. 
Se 
alla 
luce 
dell'art. 
19 
della 
legge 
n. 
448/2001�(che 
ha 
disposto 
anche 
per 


le 
amministrazioni 
statali 
il 
blocco 
delle 
assunzioni 
per 
il 
2002 
di 
personale 
a 


tempo 
indeterminato) 
e 
dell'art. 
34�della 
legge 
n. 
289/2002�(che 
ha 
rinnovato 


tale 
blocco 
per 
il 
2003, 
salve 
in 
particolare 
deroghe 
ivi 
previste 
ai 
commi 
5�e 



I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

6),�possa�procedersi�^e�con�quale�decorrenza�^alla�assunzione�del�candidato�

non�utilmente�collocato�nella�graduatoria�di�concorso�per�l'accesso�alla�qualifica�

dirigenziale,�approvata�con�decreto�del�20�dicembre�2001,�a�seguito�di�annulla-

mento�parziale�di�tale�decreto�pronunciato�dal�T.A.R.�con�sentenza�dell'agosto�

2002,�che�ha�dichiarato�anche�l'obbligo�dell'Amministrazione�di�provvedere�alla�

rettifica�della�graduatoria�stessa�con�inserimento�del�candidato�ricorrente�(con�

il�quale�il�contratto�individuale�di�lavoro�non�e�stato�sinora�stipulato)�(consul-
tivo�n.�20352/02,�avvocato�A.�Barbieri).�

�Con�la�nota�a�margine�e�stato�domandato�parere�in�merito�ad�una�
richiesta,�pervenuta�a�codesto�Dipartimento�dal�Ministero�in�oggetto�[del�
Lavoro�e�delle�Politiche�Sociali],�concernente�l'assunzione�di�un�dirigente�di�
seconda�fascia,�gia�pubblico�dipendente,�a�seguito�dell'annullamento�della�
graduatoria�del�concorso,�cui�il�medesimo�aveva�partecipato,�da�parte�del�

T.A.R.�del�Lazio.�
Espone,�infatti,�codesta�Amministrazione�che�l'allora�Ministero�del�
Lavoro�aveva�bandito�in�data�13�novembre�1998�concorso�pubblico�per�reclu-
tamento�di�tre�unita�di�personale�con�la�qualifica�di�dirigente�informatico�e�
che,�a�seguito�dell'espletamento�delle�relative�procedure,�aveva�provveduto,�in�
data�28�dicembre�2001,�alla�stipula�dei�contratti�individuali�di�lavoro�a�tempo�
indeterminato�con�i�tre�vincitori,�ai�sensi�dell'art.�28�del�D.Lgs.�165/2001.�

In�esito�ad�impugnativa�da�parte�del�quarto�classificato�Dott.�I.,�interve-
niva,�allora,�sentenza�di�accoglimento�del�T.A.R.�Lazio�n.�6930,�pubblicata�
in�data�2�agosto�2002,�in�conseguenza�della�quale�veniva,�dal�Dicastero�sum-
menzionato,�risolto�il�contratto�stipulato�con�il�terzo�classificato�al�predetto�
concorso,�essendo�stata�annullata�prima�e�modificata,�poi,�la�graduatoria�
concorsuale�in�osservanza�del�disposto�giurisdizionale.�

Dovendosi�procedere�all'assunzione�del�ricorrente�entro�il�2002,�il�Mini-
stero�del�Lavoro�e�delle�Politiche�Sociali�si�e�posto�il�problema�^investendo�
del�medesimo�codesto�Dipartimento�^della�vigenza�del�divieto�assuntivo�di�
cui�all'art.�19�della�legge�finanziaria�del�2002�n.�488/2001,�ritenendo,�peral-
tro,�che�siffatto�divieto�potesse�superarsi�in�considerazione�della�necessita�
che�deriverebbe�all'Amministrazione�dalla�esecuzione�di�una�decisione�giuri-
sdizionale�e�dalla�retrodatazione�dell'assunzione�stessa�al�2001,�allorche�era�
stata�approvata�la�graduatoria�concorsuale,�il�che�comporterebbe�la�mera�
sostituzione�di�un�dipendente�con�un�altro,�nonche�l'estraneita�del�divieto�
stesso�alla�fattispecie,�non�dovendosi�procedere�ad�alcuna�nuova�assunzione,�
senza,�quindi,�alcun�aggravio�di�spesa.�

Codesto�Dipartimento,�sulla�scorta�di�quanto�prospettato�dal�suddetto�
Ministero,�individua�invece,�nella�nota�cui�si�risponde,�il�divieto�di�assunzioni�
per�il�2002�come�generale�per�lo�Stato�e�gli�enti�pubblici�non�economici,�
anche�in�riferimento�ad�assunzioni�per�concorsi�esauritisi�nel�2001,�ma�peri�
quali�non�si�sia�proceduto�alla�stipulazione�del�relativo�contratto�di�lavoro�
entro�il�31�dicembre�dello�stesso�anno.�Cio�in�quanto,�ai�sensi�dell'art.�35,�
comma�1,�del�D.Lgs.�165/2001,�e�con�il�contratto�individuale�che�si�concrete-
rebbe�(oggi)�l'assunzione�alle�pubbliche�dipendenze,�in�aderenza�altres|�,al�
parere�del�Consiglio�di�Stato�n.�3348/02,�con�il�quale�e�stata�ribadita�la�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

necessaria�compresenza,�assieme�alla�cosiddetta��progressione�di�carriera��
dei�dipendenti�delle�PP.AA.�che�vincano�un�concorso�dirigenziale�ex 
art.�28�
del�D.Lgs.�165/2001,�altres|�della�sottoscrizione�del�contratto�individuale�di�
lavoro,�essendo�irrilevante,�al�fine�del�perfezionamento�dell'assunzione,�la�
provenienza�del�candidato�dall'ambito�del�personale�pubblico.�

Cio�posto,�codesta�Amministrazione,�considerato�che�il�contratto�di�
lavoro�con�il�candidato�che�ha�vinto�il�ricorso�al�T.A.R.�dovrebbe�stipularsi�
nella�vigenza�del�riferito�divieto�generale,�non�ritiene�possibile�procedere�
alla�assunzione,�anche�in�considerazione�dell'insussistenza,�nel�caso�dispe-
cie,�di�alcuna�ipotesi�di�deroga�legislativa�al��blocco��delle�assunzioni,non�
potendosi�assimilare�la�situazione��de 
qua��a�quella�di�cui�agli�artt.�45�e�46�
della�legge�finanziaria�del�1996�n.�549/1995,�la�quale,�per�il�triennio�
1996-1998�aveva�s|�disposto�il�divieto,�nel�campo�del�pubblico�impiego,�del-
l'estensione�dei�giudicati�amministrativi�anche�ai�soggetti�non�ricorrenti,�
ma�ne�aveva�escluso�l'applicazione�qualora�gli�interessati�fossero�a�loro�
volta�coinvolti�in�procedimenti�giurisdizionali�in�grado�di�appello,�laddove�
il�Consiglio�di�Stato�avesse�gia�deciso�in�senso�a�loro�favorevole�questioni�
identiche.�

Onde,�in�conclusione,�codesta�Presidenza�chiede�alla�Scrivente�se,�in�un�
caso�come�quello�descritto,�debba�applicarsi�il�divieto�di�cui�all'art.�19�della�
legge�448/2001�o�se,�al�contrario,�possa�superarsi�siffatto�divieto�con�la�sti-
pula�di�un�contratto�individuale�di�lavoro�con�decorrenza�giuridica�dalla�data�
di�approvazione�della�graduatoria�del�concorso�(28�dicembre�2001).�

Premesso�quanto�precede,�occorre�anzitutto�considerare�come��medio 
tempore��si�sia�assistito�ad�una�ulteriore�modificazione�normativa,�in�forza�
della�quale�il�divieto�di�cui�all'art.�19�della�legge�488/2002,�che�riguardava�
solo�l'anno�2002,�e�stato�sostituito�dalle�disposizioni�recate�dalla�vigente�
legge�finanziaria�per�il�2003,�n.�289/2003,�la�quale,�all'art.�34,�nel�riproporre,�
per�le�PP.AA.�di�cui�al�D.Lgs.�165/2001�(con�esclusione�di�piccoli�comuni),�
il��blocco��delle�assunzioni�anche�per�il�2003,�ha�disposto�altres|�numerose�
deroghe�al�blocco�stesso,�ivi�compresa�quella,�di�cui�ai�commi�5�e�6,�attinente�
alle��effettive, 
motivate 
ed 
indilazionabili 
esigenze 
di 
servizio��palesate�dalle�
Amministrazioni�interessate�(comma�5),�tra�le�quali�esigenze�sono�state�espli-
citamente�incluse�(comma�6)�le�assunzioni�dei�vincitori�di�concorsi�espletati�
alla�data�del�29�settembre�2002�e�in�corso,�la�cui�graduatoria�sia�stata�appro-
vata�entro�il�31�dicembre�2002.�

Sul�piano�processuale,�poi,�la�precitata�sentenza�del�T.A.R.�Lazio�

n.�6930/2002�e�stata�confermata�dal�Consiglio�di�Stato,�a�seguito�dell'appello�
proposto�dal�controinteressato,�con�la�decisione�di�rigetto�n.�2538/2003,di�
talche�la�posizione�acquisita�dal�ricorrente�originario�Dott.�I.�si�e�resa�oggi�
definitiva.�
Cio�posto,�la�Scrivente�nutre�perplessita�in�ordine�alla�ritenuta�impossi-
bilita�di�poter�procedere�all'assunzione�del�candidato�al�concorso�vincitore�
del�ricorso�al�T.A.R.,�tramite�la�stipulazione�di�un�contratto�individualedi�
lavoro�per�la�qualifica�dirigenziale�messa�a�concorso,�con�decorrenza�giuri-
dica�dal�28�dicembre�2001,�in�base�alla�nuova�graduatoria�derivante�dall'ap-
plicazione�della�sentenza�n.�6930/02�del�T.A.R.�Lazio,�nel�presupposto�nor-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

mativo�della�vigenza�del�cosidetto��blocco��delle�assunzioni,�gia�disposto�
dalla��finanziaria��per�l'anno�2002�e�poi�ribadito�dalla�successiva��finanzia-
ria��per�il�2003.�

Il�discorso�che�deve�essere�affrontato�nella�specie,�infatti,�e�quello�sulla�
vigenza�o�meno�del�divieto�di�nuove�assunzioni�disposto�dalla�legislazione�
�medio 
tempore��intervenuta,�quando,�a�fronte�del�predetto�divieto,�si�ponga�
l'obbligo�per�la�P.A.�di�ottemperare�ad�una�decisione�(ormai�definitiva)�del�
giudice�amministrativo.�

Il�principio�cui�l'Amministrazione�e�tenuta�ad�uniformarsi�in�tal�caso�e�
l'autorita�cogente�del�giudicato�amministrativo,�la�quale�e�la�diretta�deriva-
zione�del�principio�costituzionale�sulla�tutela�delle�situazioni�giuridiche�sog-
gettive�del�cittadino�che�adisce�l'autorita�giudiziaria�(artt.�24�e�113�Cost.),�
onde�appare�conseguenza�di�cio�quella�in�forza�della�quale�alcuna�legge�
potrebbe�sovvertire�siffatto�ordine�senza�porsi�in�contrasto�con�la�carta�costi-
tuzionale�della�Repubblica.�

Di�talche�,see�vero�che�uniformarsi�al�predetto�giudicato�comporte-
rebbe,�pero�,�stante�il��blocco��di�assunzioni�nella�P.A.�a�tempo�indetermi-
nato,�il�potenziale�contrasto�con�una�norma�di�legge�che�fissa�un�divieto,�
appare�parimente�evidente�che�in�casi�come�quello�in�esame�si�impone�
comunque�una�corretta�operazione�a�livello�interpretativo.�

Sotto�siffatto�profilo,�allora,�va�detto�che�l'art.�19�della�legge�finanziaria�
del�2002,�nel�disporre�il�cosiddetto��blocco��delle�assunzioni�per�la�Pubblica�
Amministrazione,�non�si�puo�dire�abbia�voluto�intendere�che�siffatto�blocco�
avrebbe�prevalso�altres|�sull'autorita�del�giudicato�che�fosse�stato�nel�frat-
tempo�ottenuto�dall'aspirante�all'assunzione�stessa,�vale�a�dire�sul�suo�diritto�
giurisdizionalmente�riconosciuto�al�posto�di�lavoro.�

Dal�punto�di�vista�letterale,�la�legge�di�cui�si�discute�ha�soltanto�dettato�
regole�di�organizzazione�alla�Pubblica�Amministrazione,�senza�menzionare�
come�la�stessa�Amministrazione�avrebbe�dovuto�regolarsi�in�fattispecie�quali�
quella�in�questione,�onde�la�stessa�norma�e�stata�pacificamente�letta�quale�
strumento�posto�per�finalita�di�controllo�e�contenimento�della�spesa�pub-
blica.�

In�un'ottica�di�livello,�invece,�piu�sistematico,�non�sembra�che�il�parere�
del�Consiglio�di�Stato�n.�3348/02�citato�da�codesto�Dipartimento�possa�
essere�usato�come�chiave�risolutoria�della�questione.�Esso,�infatti,�offre�un'at-
tenta�lettura,�ma�di�carattere�generale,�sulla�vicenda�delle�assunzioni�nel�pub-
blico�impiego�per�lavoratori�gia�dipendenti�della�P.A.,�operando�il�condivisi-
bile�aggancio,�per�cio�che�riguarda�i�concorsi�cui�partecipino�essi�dipendenti,�
tra��progressione�di�carriera��e�stipulazione�del�contratto�di�lavoro�(stipula-
zione�che�non�e�esclusa�dall'essere�il�vincitore�del�concorso�gia�dipendente�
anche�della�stessa�Amministrazione�che�abbia�indetto�il�concorso�medesimo)�
e�ritenendo�necessaria�la�sottoscrizione�del�contratto�per�aversi�assunzione�
in�servizio�alle�pubbliche�dipendenze.�

Lo�stesso�parere,�pero�,�non�aveva�dinanzi�una�fattispecie�analoga�a�
quella�per�cui�e�stato�chiesto�l'avviso�della�Scrivente,�onde�non�si�puo�dire�
che�abbia�inteso�affermare�che�il�divieto�di�cui�all'art.�19�della�legge�finanzia-
ria�per�il�2002�(oggi�art.�34�della��finanziaria��per�il�2003)�avrebbe�pregiudi-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cato�altres|�coloro�che,�a�causa�dell'illegittimita�dello�sviluppo�procedimen-
tale�relativo�ad�un�concorso�pubblico�bandito�e�svoltosi�in�epoca�antecedente�
il�divieto�surriferito,�non�avevano�potuto�essere�assunti�entro�i�termini�sot-
tratti�all'applicazione�del�divieto�stesso,�com'e�il�caso�del�ricorrente�di�cui�
trattasi.�Cio�,�si�ripete,�non�e�stato,�infatti,�affermato�nel�parere��de 
quo�ne�
implicitamente�ne�esplicitamente,�onde�puo�supporsi�che,�probabilmente,�
sarebbe�parso�anche�al�Consiglio�di�Stato�immanente�nel�nostro�sistema�il�
valore�prevalente�^di�cui�lo�stesso�Consesso�e�quotidianamente�uno�degli�
autorevoli�garanti�^da�attribuirsi�ai�diritti�gia�acquisiti�e�riconosciuti�a�livello�
giurisdizionale.�E�tanto�puo�affermarsi�anche�ipotizzando�come�in�definitiva�
sia�stato�lo�stesso�Consiglio�di�Stato�che�ha�adottato�il�predetto�parere�a�con-
fermare,�nella�sentenza�sopra�citata,�l'imposizione�dell'assunzione�del�Dott.�I.�

Se,�percio�,�puo�concludersi�che�da�nessuna�parte�e�detto,�neppure�dal�
Consiglio�di�Stato,�che�il�divieto�assuntivo�possa�riguardare�anche�colui�che�
e�risultato�vincitore�di�un�concorso,�ma�che,�per�cause�a�lui�non�imputabili,�
bens|�imputabili�al�comportamento�illegittimo�della�P.A.,�non�e�stato�posto�
in�grado�di�stipulare,�in�tempo�utile�ad�evitare�il�divieto,�il�relativo�contratto�
assieme�agli�altri�vincitori�del�concorso,�cos|�come�definitivamente�ricono-
sciutogli�dal�giudice�da�lui�stesso�adito,�puo�valorizzarsi,�allora,�la�sopra�illu-
strata�interpretazione�costituzionalmente�orientata�tanto�del�precedente�
art.�19�della�legge�448/2001,�quanto�dell'attuale�art.�34�della�legge�289/2002,�
per�affermare�che�il�divieto�delle�assunzioni�non�potrebbe�intaccare�diritti�
giurisdizionalmente�acquisiti,�senza�porsi�in�contrasto�con�gli�artt.�24�e113�
della�Costituzione.�

Ma�vi�sono�ulteriori�elementi�che�possono�rafforzare�la�tesi�della�estra-
neita�della�fattispecie�in�esame�all'ambito�applicativo�dei��blocchi��delle�
assunzioni�nel�pubblico�impiego�sinora�reiterati�piu�volte�dalle�ultime�leggi�
finanziarie.�

Anzitutto�non�e�destituita�di�fondamento�la�tesi,�fatta�propria,�come�
riferisce�nella�nota�a�riscontro�codesto�Dipartimento,�dallo�stesso�Ministero�
interessato,�che�si�versi�effettivamente�al�di�fuori�anche�dell'area�di�interpreta-
zione�sistematica�dello�stesso�divieto�assuntivo,�atteso�che�la,��sostituzione��
del�candidato�gia�quarto�e�divenuto�terzo�in�base�alla�nuova�graduatoria,�al�
posto�di�altro�candidato�gia�vincitore�ed�ora�da�escludersi�in�forza�della�
nuova�graduatoria�stessa,�non�avrebbe�alcuna�influenza�sulla�spesa�pubblica,�
oltre�a�non�essere,�come�tale,�una�nuova�assunzione��stricto 
sensu��intesa.�

Senza�contare�che,�ancorche�la�sottoscrizione�del�contratto�di�lavoro�con�
il�nuovo�vincitore�del�concorso�non�possa�che�avvenire�all'attualita�,�i�suoi�
effetti�giuridici�sarebbero�comunque�da�ricondurre,�proprio�in�forza�del�giu-
dicato,�ad�una�data�comunque�anteriore�alla�posizione�del�divieto,�vale�a�dire�
quel�28�dicembre�2001,�data�in�cui�furono�definite�le�posizioni�lavorative�
degli�altri�vincitori�del�concorso.�

Va�inoltre�rilevato�come�non�osti�a�quanto�sinora�considerato�la�circo-
stanza,�pure�accennata�nella�nota�a�riscontro,�dell'esistenza,�sempre�reiterata,�
sinora,�dalle�ultime�leggi�finanziarie�che�si�sono�succedute,�dell'ulteriore�
divieto,�fatto�alle�PP.AA.,�di�estensione�del�giudicato�anche�a�soggetti�non�
parti�dei�relativi�processi�attinenti�al�pubblico�impiego�^tra�l'altro,�con�lo�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

spirare�dell'anno�2001,�il�legislatore�ha�inteso�ulteriormente�inibire�la�facolta�
estensiva�in�argomento,�con�l'adozione�dell'art.�23�della�legge�448/2001,il�
quale,�al�comma�3,�reitera�il�divieto�anche�per�il�triennio�2002-2004,�senza,�
pero�,�confermare�le�eccezioni�di�cui�alla�precedente�analoga�norma�del�1999,�
citata�da�codesto�Dipartimento�^dal�momento�che�quest'ultimo�divieto,�pro-
prio�per�non�riguardare�coloro�che,�al�contrario,�si�sono�fatti�parte�diligente�
nell'impugnare�gli�atti�amministrativi�a�loro�sfavorevoli,�come�e�accaduto�
per�il�soggetto�di�cui�si�discute,�non�fa�che�rafforzare,�se�ce�ne�fosse�bisogno,�
il�convincimento�sulla�prevalenza,�sul�divieto�medesimo,�dei�diritti�giurisdi-
zionalmente�riconosciuti�

Considerato�tutto�quanto�precede,�la�Scrivente�e�dell'avviso�che,�con�
l'ausilio�del�canone�ermeneutico�sopra�esposto,�la�fattispecie�in�esame�non�
possa�essere�ricondotta�all'ambito�applicativo�delle�norme�che�hanno�posto�
il��blocco��delle�assunzioni�nel�pubblico�impiego�anche�per�il�corrente�anno�
2003.�

Si�puo�concludere,�pertanto,�la�presente�consultazione�nei�sensi�prospet-
tati,�favorevoli�all'assunzione�del�candidato�ricorrente�con�contratto�a�tempo�
determinato�da�stipularsi�oggi,�con�decorrenza�giuridica�a�far�data�dal�
28�dicembre�2001�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
1 
ottobre 
2003, 
n. 
107813. 
Sabaudia 
(Latina) 
^Ricognizione 
degli 
strumenti 
di 
vincolo 
paesistico-

ambientale 
gravanti 
sul 
centro 
urbano 
^Decreto 
ministeriale 
20�luglio 
1967�^

Decreto 
interministeriale 
22�maggio 
1985�(consultivo�n.�11612/00,�avvocato�

S.�Sabelli).�
�Sulla�base�delle�risultanze�della�riunione�del�24�settembre�2002,�tenu-
tasi,�nell'ambito�della�conferenza�di�servizi�indetta�dal�Comune�di�Sabaudia,�
presso�la�sede�di�codesta�Direzione�Generale,�si�chiede,�nella�nota�che�si�
riscontra,�che�questa�Avvocatura�si�pronunci�nuovamente�in�merito�alla�que-
stione�della�vigenza�di�un�vincolo�paesaggistico�sul�centro�urbano�di�Sabau-
dia.�Tale�questione�aveva�gia�costituito�oggetto�di�parere,�richiesto�dal�Mini-
stero�delle�Politiche�Agricole�e�Forestali�e�reso�dalla�Scrivente�con�nota�

n.�20005�del�25�febbraio�2002.�
Va�al�riguardo�rilevato�che,�nel�corso�della�predetta�riunione�e�soltanto�
in�tale�occasione,�questa�Avvocatura�ha�potuto�acquisire�conoscenza�del-
l'orientamento,�gia�espresso�da�codesta�Amministrazione�nel�senso�della�
non�sussistenza�del�vincolo�(in�particolare,�con�nota�del�16�ottobre�2000,�
inviata�alla�Regione�Lazio,�e�con�la�successiva�nota�del�21�maggio�2001,�
inviata�al�Sindaco�del�Comune�di�Sabaudia�e�per�conoscenza�ad�altre�auto-
rita�tra�le�quali�la�Procura�della�Repubblica�presso�il�Tribunale�di�Latina.�
Entrambe�le�lettere�sono�state�prodotte�dal�Comune�di�Sabaudia�tra�i�docu-
menti�allegati�alle�osservazioni�presentate�in�sede�di�Conferenza�dei�servizi).�

Da�tale�documentazione�emerge,�in�particolare,�che�la�planimetria�alle-
gata�al�decreto�ministeriale�20�luglio�1967�(della�quale�la�Scrivente�non�
disponeva�al�tempo�dell'emissione�del�proprio�parere)�reca�in�calce�un'anno-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

tazione�^avvalorata�dalla�presenza�di�due�timbri�della�Soprintendenza�ai�
monumenti�del�Lazio�^del�seguente�tenore:��Sabaudia�zona�costiera.�L'area�
circoscritta�dal�tracciato�colore�verde�e�dichiarata�di�notevole�interesse�pubblico�
a�norma�della�legge�29�giugno�1939,�n.�1497�(con�esclusione�del�nucleo�abitato)�

(decreto�ministeriale�20�luglio�1967�^Gazzetta�Ufficiale�n.�193�del�2�agosto�
1967);�una�successiva�planimetria,�ridotta�da�documento�conforme�autenti-
cato�dal�Comune�di�Sabaudia,�nel�riprodurre�l'insieme�delle�zone�gia�vinco-
late�con�i�DD.MM.�7�marzo�1956,�22�ottobre�1964,�20�luglio�1967,�14�dicem-
bre�1971�e�25�febbraio�1974,�nonche�l'ulteriore�zona�vincolata�dal�successivo�
decreto�ministeriale�22�maggio�1985,�rappresenta�anch'essa,�con�i�confini�
contrassegnati�in�rosso,�la�delimitazione�del�centro�urbano�di�Sabaudia�all'in-
terno�della�zona�dichiarata�di�notevole�interesse�pubblico�dal�gia�citato�
decreto�del�20�luglio�1967.�Tale�ultimo�documento,�per�le�ragioni�che�si�
esporranno,�non�appare�allo�stato�degli�atti�attendibile.�

Sulla�base�del�primo�documento�il�Comune�di�Sabaudia�fa�presente,�a�
sostegno�della�tesi�dell'insussistenza�del�vincolo,�che�un�precedente�decreto�
del�7�marzo�1956�emanato�dal�Ministero�della�Pubblica�Istruzione�di�con-
certo�con�il�Ministero�della�Marina�Mercantile,�era�stato�annullato�con�

d.P.R.�del�24�marzo�1965�in�accoglimento�del�ricorso�gerarchico�presentato�
in�data�30�giugno�1956�dal�Comune�di�Sabaudia,�e�che�lo�stesso�Comune,�in�
data�15�aprile�1966,�aveva�fatto�opposizione�avverso�la�proposta�di�vincolo�
paesistico�avanzata�dalla�Commissione�Provinciale�di�Latina�per�la�prote-
zione�delle�bellezze�naturali�con�verbale�n.�12�del�26�aprile�1965�in�riferi-
mento�al�territorio�del�Comune�di�Sabaudia,�come�delimitato�dalla�planime-
tria�allegata�allo�stesso�verbale.�Di�tale�opposizione�viene�fatta�menzione�
nella�parte�motiva�del�decreto�ministeriale�del�20�luglio�1967,�in�cui�si�ravvi-
sava��l'opportunita�di�prendere�in�considerazione�i�motivi�dell'anzidetta�opposi-
zione�del�sindaco�di�Sabaudia�e�di�escludere�pertanto�dal�vincolo�la�zona�del�
nucleourbano,�chenonrappresentaunparticolarevalorepaesistico...�.�La�sud-
detta�ricostruzione�dei�precedenti�storici�del�provvedimento�di�vincolo�ele�
accennate�risultanze�della�planimetria�allegata�al�decreto�accentuerebbero�la�
rilevata�discrasia�tra�gli�elementi�motivazionali�e�il�decretato,�e�inducono,�
secondo�quanto�messo�in�luce�dal�Comune�di�Sabaudia,�a�dare�prevalenza�
agli�aspetti�tecnici�e�motivazionali�rispetto�al�dispositivo�del�decreto�20�luglio�
1967.�

Quanto�alla�seconda�planimetria,�si�insiste,�da�parte�del�Comune,�sulla�
natura�meramente�ricognitiva�del�decreto��galassino��del�22�maggio�1985,�
la�cui�parte�dispositiva�ha�ad�oggetto�l'estensione�del�vincolo�ad�una�vasta�
zona�limitrofa,�non�vincolata�con�i�precedenti�decreti,�con�l'adozione�per�tale�
territorio�delle�cosidette�misure�di�salvaguardia�fino�al�31�dicembre�1985�
(punto�1,�commi�1�e�2),�e�l'integrazione,�nella�parte�del�dispositivo�dei�mede-
simi�decreti�ministeriali�^7�marzo�1956,�22�ottobre�1964,�20�luglio�1967�
(Sabaudia),�20�luglio�1967�(S.�Felice�Circeo),�14�dicembre�1971�e�25�febbraio�
1974�^,�richiamati�nelle�premesse,�con�la�stessa�prescrizione�di�misure�di�sal-
vaguardia�fino�alla�data�del�31�dicembre�1985�(punto�2).�

La�Soprintendenza�per�i�Beni�Architettonici�e�per�il�Paesaggio�del�Lazio,�
interpellata�dalla�Scrivente�con�nota�n.�5160�del�16�gennaio�2003�in�merito�


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


al 
valore 
probatorio 
e 
quindi 
all'attendibilita� 
, 
delle 
due 
planimetrie 
prodotte 
dal 
Comune 
di 
Sabaudia, 
rispondendo 
con 
nota 
del 
21 
maggio 
2003, 
ha 
pre-
cisato 
che: 


�1)�circa 
la 
planimetria 
della 
zona 
vincolata, 
allegata 
al 
D.M. 
20 
luglio 
1967, 
recante 
in 
calce 
un'annotazione 
con 
la 
quale 
si 
specifica 
che 
il 
nucleo 
urbano 
di 
Sabaudia 
e� 
da 
intendersi 
escluso 
dal 
vincolo 
paesaggi-
stico, 
la 
stessa 
e� 
copia 
conforme 
all'elaborato 
da 
sempre 
utilizzato 
da 
questa 
Soprintendenza, 
al 
fine 
di 
individuare 
il 
territorio 
soggetto 
al 
vincolo 
di 
cui 
al 
D. 
M 
20 
luglio 
1967 
ed 
il 
territorio 
escluso 
dallo 
stesso; 


2)�circa 
la 
planimetria 
della 
zona 
vincolata 
in 
relazione 
al 
successivo 
decreto 
del 
22 
luglio 
1985, 
nella 
quale 
il 
perimetro 
del 
centro 
urbano 
appare 
graficamente 
contrassegnato 
all'interno 
della 
circostante 
area 
assoggettata 
a 
vincolo, 
questa 
Soprintendenza 
puo� 
solo 
affermare 
che 
trattasi 
di 
elaborato 
redatto 
dal 
Comune 
di 
Sabaudia 
al 
quale 
piu� 
volte 
si 
e� 
fatto 
riferimento 
in 
quanto 
mera 
conferma 
grafica 
dei 
contenuti 
di 
cui 
alla 
planimetria 
richia-
mata 
al 
punto 
precedente.�. 


Preso 
atto 
di 
tali 
precisazioni 
ed 
osservazioni 
di 
carattere 
tecnico, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
di 
dover 
confermare 
le 
conclusioni 
gia� 
adottate 
nel 
prece-
dente 
parere 
per 
le 
ragioni 
di 
seguito 
indicate. 


Per 
quanto 
riguarda 
il 
decreto 
del 
20 
luglio 
1967, 
la 
singolarita� 
della 
fat-
tispecie 
nella 
quale 
il 
dispositivo, 
recante 
la 
descrizione 
dei 
confini 
della 
vasta 
zona 
vincolata, 
che 
si 
estende 
dal 
mare 
all'entroterra, 
non 
contiene 
alcun 
riferimento 
diretto 
ed 
esplicito 
a 
quanto 
espresso 
nella 
motivazione 
per 
la 
parte 
che 
ci 
interessa, 
tuttavia 
supportato 
dall'elemento 
cartografico,di 
valore 
probatorio 
non 
confutabile, 
considerata 
la 
provenienza 
da 
fonte 
uffi-
ciale 
^puo� 
indurre 
ad 
una 
diversa 
interpretazione 
del 
decreto 
che 
tenga 
conto 
dell'esigenza 
di 
integrare 
il 
dispositivo, 
con 
il 
contenuto 
della 
motiva-
zione, 
laddove 
appaiono 
non 
coincidenti 
con 
la 
planimetria 
che 
costituisce 
anch'essa 
elemento 
integrante 
del 
decreto. 
Sul 
punto 
va 
infine 
ricordato 
che 
il 
Consiglio 
di 
Stato 
in 
sede 
consultiva, 
(Sezione 
Seconda, 
25 
luglio 
2001, 


n. 
1492) 
nel 
contesto 
di 
un 
parere 
sulla 
legittimita� 
di 
una 
concessione 
edilizia 
rilasciata 
dal 
Comune 
per 
la 
realizzazione 
di 
un 
edificio 
residenziale 
all'in-
terno 
del 
nucleo 
di 
Sabaudia, 
ha 
ritenuto 
che 
�non�risultano�invece�operanti,�
come�erroneamente�prospettato�nella�relazione�dell'Amministrazione�perlo�
stesso�centro�storico,�le�disposizioni�del�D.M.�20�luglio�1967,�di�dichiarazione�
di�notevole�interesse�pubblico�della�zona�costiera�del�Comune�di�Sabaudia,ai�
sensi�della�legge�n.�1497/1939,�il�cui�quarto��visto��evidenzia�l'opportunita�di�
�escludere�dal�vincolo�la�zona�del�nucleo�urbano�di�Sabaudia�. 


Questa 
nuova 
ricostruzione 
dei 
contenuti 
del 
vincolo 
previsto 
dal 
D.M. 
20 
luglio 
1967 
non 
si 
riverbera, 
tuttavia, 
sulla 
successiva 
disciplina 
introdotta 
dal 
decreto 
ministeriale 
22 
maggio 
1985, 
dal 
piano 
territoriale 
paesistico 
e 
dalla 
legge 
431 
del 
1985. 


Va 
infatti 
considerato 
che 
la 
funzione 
dei 
cosiddetti 
�galassini�, 
tra 
i 
quali 
il 
D.M. 
22 
maggio 
1985, 
e� 
quello 
di 
dare 
tutela 
paesistica 
a 
zone 
omo-
genee, 
unificando 
ed 
integrando 
il 
sistema 
dei 
vincoli 
puntuali 
preesistenti 
nel 
territorio 
e 
condizionando 
gli 
interventi 
possibili 
nelle 
aree 
protette 
alla 
predisposizione 
in 
tempi 
prefigurati 
come 
brevi 
(entro 
il 
31 
dicembre 
1985) 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dei�piani�territoriali�paesistici.�Tale�funzione�integrativa�e�di�salvaguardia�si�
ritrova�puntualmente�nel�decreto�22�maggio�1985�che�accorpa�ed�integra�
tutte�le�precedenti�declaratorie,�disponendo�che�fino�al�31�dicembre�1985�
restano��vietate�tutte�le�modificazioni�dell'assetto�del�territorio,�nonche�le�opere�
edilizieelavorifattaeccezioneperilavoridirestauro,�risanamentoconservativo�

nonche�per�quelli�che�non�modifichino�l'aspetto�esteriore�dei�luoghi�.�In�un�tale�
contesto,�che�trova�poi�conferma�nelle�disposizioni�della�legge�8�agosto�
1985,�n.�431,�la�delimitazione�dell'area�contenuta�nel�dispositivo�del�decreto�
assume�una�valenza�autonoma,�non�riconducibile�ad�un�effetto�meramente�
confermativo�dei�precedenti�vincoli.�Coerentemente�a�tale�scelta,�il�piano�ter-
ritoriale�paesistico�approvato,�sia�pure�`con�notevole�ritardo',�dalla�Regione�
Lazio�include�tra�le�aree�assoggettate�alla�sua�disciplina�anche�il�centro�abi-
tato�di�Sabaudia.�

La�soggezione�a�vincolo�paesistico�del�centro�abitato�di�Sabaudia�trova�
d'altronde�conferma�anche�dalla�circostanza�che�l'area�in�questione�ricade�
pacificamente�nel�perimetro�del�Parco�del�Circeo.�L'art.�1,�lettera�f)�della�
legge�8�agosto�1985�infatti�sottopone�direttamente�a�vincolo�paesistico��ipar-
chi�e�le�riserve�nazionali�o�regionali�nonche�i�territori�di�protezione�esterna�dei�
parchi�.�Ne�vale�al�riguardo�la�deroga�di�operativita�dei�vincoli�e�delle�piani-
ficazioni�prevista�dal�comma�2�dell'art.�2�delle�stessa�legge�Galasso�relativa-
mente�alle�aree�A�e�B�del�piano�regolatore�comunale�ed�in�relazione�ad�aree�
per�le�quali�siano�previste�forme�di�urbanizzazione�pubblica.�La�giurispru-
denza�amministrativa�e�ferma�infatti,�nel�ritenere�che�la�deroga�prevista�dal�
citato�art.�1,�comma�2�della�legge�n.�431�del�1985�non�possa�valere�per�aree,�
come�quella�di�cui�si�discute,�specificatamente�individuate�e�delimitate�da�
provvedimenti�amministrativi�(cfr.�al�riguardo�Consiglio�di�Stato,�VI�sez.,�
31�dicembre�1988�n.�1351,�pubblicata�in�Cons.�di�Stato,�1988,�1,�1679.�Nello�
stesso�senso�anche�sez.�VI,�6�aprile�1987,�n.�242�e,�da�ultimo,�sez.�VI�n.�3241�
del�19�giugno�2001).�

In�conclusione�sul�punto�e�parere�della�Scrivente�che�il�vincolo�paesi-
stico�sul�centro�abitato�di�Sabaudia�sussiste�a�partire�dalla�pubblicazione�del�

D.M.�22�maggio�1985�e�resta�comunque�confermato�dall'entrata�in�vigore�
della�legge�8�agosto�1985�n.�431.�Alla�stregua�delle�esposte�osservazioni�l'o-
rientamento�espresso�da�codesto�Ministero�nelle�note�16�ottobre�2000�e�
21�ottobre�2001�sopra�citate�non�si�puo�condividere�in�relazione�al�D.M.�
22�maggio�1985�(�galassino�)�e�alla�disciplina�introdotta�dalla�legge�n.�431�
del�1985�e�si�ritiene�opportuna�una�rettifica�da�indirizzare�a�cura�di�codesta�
Direzione�Generale�a�tutti�gli�enti�e�gli�uffici�interessati�cui�quelle�note�erano�
state�allora�inviate.�
Quanto�alle�misure�che�il�Comune�di�Sabaudia�deve�adottare�in�rela-
zione�ad�interventi�gia�realizzati�nella�medesima�area�ma�privi�dell'autorizza-
zione�prevista�dall'art.�151�del�decreto�legislativo�29�ottobre�1999,�n.�490,�si�
ritiene�che�la�Regione�Lazio,�cui�spetta�la�competenza�delegata�nel�settore,�e�
l'autorita�subdelegata�possano�ragionevolmente�muoversi�nell'ambito�delle�
previsioni�di�cui�all'art.�164�del�citato�decreto�legislativo�n.�490�del�1999�(in�
particolare�il�comma�4),�cos|�come�interpretato�dall'Adunanza�Generale�del�
Consiglio�di�Stato�n.�4�del�24�aprile�2002,�che�indica�le�condizioni�e�le�moda-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

lita�di�rilascio�delle�autorizzazioni�paesistiche��in�sanatoria�.�Per�quanto�
riguarda�la�iniziativa�diretta�del�Ministero�per�i�beni�e�le�attivita�culturali�si�
segnala�la�disposizione�prevista�dal�comma�4�dell'art.�149�del�citato�decreto�
legislativo�n.�490�del�1999,�a�norma�della�quale:��Fermo�il�disposto�del-
l'art.�164,�il�Ministero,�d'intesa�con�il�Ministero�dell'ambiente�e�con�la�Regione,�
puo�adottare�misure�di�recupero�e�di�riqualificazione�dei�beni�tutelati�a�norma�

di�questo�titolo�i�cui�valori�siano�stati�comunque�compromessi�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003. 
n. 
109380. 
Responsabilita�civile�per�danni�prodotti�a�terzi�dalla�circolazione�di�veli-

volo:�posizione�del�pilota�e�del�proprietario�(consultivo�n.�3841/03,�avvocato�

F.�Clemente).�
�Codesto�Aereo�Club�d'Italia�con�nota�prot.�1782�del�13�febbraio�2003,�
ha�richiesto�un�parere�circa�la�normativa�applicabile,�in�materia�di�volo�da�
diporto�o�sportivo,�nell'ipotesi�di�sinistro�e�conseguenti�danni�cagionati�ai�
terzi�dalla�circolazione�del�velivolo.�In�particolare,�chiedeva�se,�accanto�ad�
una�responsabilita�del�pilota�ai�comandi�(oltre�a�quella�della�compagnia�di�
assicurazione),�si�potesse�configurare�anche�una�responsabilita�solidale�del�
proprietario�
(o�dei�comproprietari)�del�velivolo�con�pilota�al�momento�del�sinistro�(oltre�
alla�compagnia�assicuratrice),�come�avviene�per�la�RC�auto.�

Or�bene,�in�materia�di�volo�da�diporto�o�sportivo,�occorre�fare�riferi-
mento�da�un�lato�alla�normativa�di�cui�all'art.�1�della�legge�n.�106/1985�
(e�successive�integrazioni�e�modifiche)�e�dall'altro�agli�artt.�1�e�21�del�d.P.R.�

n.�404/1988�(e�successive�integrazioni�e�modifiche)�attuativo�della�disciplina�
suddetta�concernente�il�V.D.S.�
In�primo�luogo,�l'art.�1�della�legge�citata�sancisce�una�distinzione�tra�gli�
apparecchi�utilizzati�per�il�V.D.S.�ricompresi�nei�limiti�indicati�in�allegato�
annesso�alla�suddetta�legge�e�quelli,�invece,�eccedenti�tali�limiti.�A�questa�
distinzione�tecnica�si�accompagna�una�distinzione�in�termini�di�disciplina�
giuridica�applicabile:�i�primi�non�sono�considerati�aeromobili�ai�sensi�del-
l'art.�743�cod.�nav.;�i�secondi�sono,�invece,�soggetti�alle�disposizioni�vigenti�
in�materia�di�aeromobili.�

Cio�premesso�ed�indipendentemente�da�questa�distinzione,�l'art.�1�del�

d.P.R�n.�404/1988�^nell'ambito�delle�prescrizioni�generali�^individua�nel�
pilota�ai�comandi�il�responsabile�per�la�condotta�dei�voli�(cioe�colui�che�
�e�tenuto,�prima�dell'inizio�del�volo�ed�in�ogni�sua�fase,�ad�accertarsi�personal-
mente�che�esso�possa�svolgersi�in�piena�sicurezza,�tenuto�conto�delle�condi-
zioni�meteorologiche,�della�efficienza�dell'apparecchio,�delle�proprie�condizioni�
psico-fisiche,�del�proprio�addestramento�e�di�ogni�altra�circostanza�di�tempo�
e�di�luogo,�e�conseguentemente�a�determinare�la�condotta�da�tenere�affinche�
il�volo�non�risulti�pericoloso�per�la�propria�od�altrui�incolumita��:�v.�art.�1).�
Successivamente�nel�predetto�d.P.R.�di�attuazione�^nell'ambito�del�capo�
dedicato�agli�obblighi�assicurativi�per�danni�ai�terzi�^all'art.�21�affiora�nuo-
vamente�la�distinzione�tra�mezzi�privi�di�motore�e�mezzi�muniti�di�esso:�nel�
primo�caso�i��praticanti��la�disciplina�del�V.D.S.�devono�essere�coperti�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

assicurazione�di�responsabilita�civile�per�danni�prodotti�a�terzi�sulla�superfi-
cie�ed�a�seguito�di�urto�o�collisione�in�volo;�nel�secondo�caso�gli��apparecchi��
utilizzati�per�il�volo�da�diporto�o�sportivo�non�possono�essere�posti�in�circo-
lazione�senza�tale�copertura�assicurativa.�Inoltre,�soltanto�in�riferimento�a�
questa�seconda�evenienza,�il�terzo�comma�del�medesimo�articolo�(cos|�come�
sostituito�dall'art.�6�d.P.R.�del�28�aprile�1993�n.�207)�sancisce�che�a�tale�
obbligo�e�tenuto�il�proprietario�dell'apparecchio�provvisto�di�motore�anche�
se�non�intenda�fame�uso�personalmente;�tuttavia,�continua�la�presente�dispo-
sizione,�chi�intenda�fare�uso�di�apparecchio�altrui�e�anch'egli�tenuto�ad�accer-
tarsi�che�l'obbligo�in�questione�sia�stato�osservato�e,�in�mancanza,�a�provve-
dere�lui�stesso�alla�copertura�assicurativa.�

Da�questa�disciplina�si�ricava�che�il�legislatore�ha�voluto,�in�primo�
luogo,�creare�una�differenziazione�giuridica,�tra�i�diversi�tipi�di�velivoli;�in�
secondo�luogo,�per�cio�che�in�questa�sede�interessa,�anche�tra�i�diversi�titoli�
di�responsabilita�di�danno�prodotto�a�terzi�dalla�circolazione�di�velivoli.�Per-
tanto,�posto�che�la�normativa�fa�carico�al�proprietario�dell'apparecchio�
(ovvero�a�chi�intenda�farne�uso)�di�fornirlo�di�copertura�assicurativa�e�indivi-
dua�come�responsabile�della�condotta�del�volo�il�solo�conducente�del�velivolo�
al�momento�del�sinistro�indipendentemente�dalla�circostanza�di�esserne�o�
meno�proprietario�(art.�1�d.P.R.�n.�404/1988),�ciononostante�si�tratta�di�veri-
ficare�se�possa�sussistere�altres|�una�forma�di�responsabilita�indiretta,�soli-
dale,�del�proprietario�o�esercente�del�mezzo.�

A�tale�proposito�si�osserva�a�codesto�Aereo�Club�che�sussiste�sul�quesito�
un�conforme�orientamento�giurisprudenziale�che,�benche�risalente�ad�un�
periodo�antecedente�la�disciplina�in�materia�di�V.D.S.,�tuttavia�alla�luce�della�
nuova�normativa,�sembra�risultare�ancora�oggi�condivisibile.�

La�riferita�giurisprudenza�ritiene�che�l'Aereo�Club�conservi�la�qualita�di�
esercente�dell'apparecchio�e�conseguentemente�assuma�una�forma�di�respon-
sabilita�indiretta�per�fatti�lesivi�dei�diritti�dei�terzi�compiuti�dal�socio-pilota�
preposto�alla�guida,�ogni�qualvolta�l'affidamento�da�un�Aereo�Club�locale�
ad�un�socio�proprio�(o�addirittura�di�altri�Aereo�Club)�di�un�aeromobile�di�
cui�l'Aereo�Club�e�proprietario�ed�esercente,�affinche�lo�guidi�in�volo�in�un�
giro�turistico,�non�integra�gli�estremi�del�contratto�di�locazione,�ma�ha�la�
sua�causa�nel�rapporto�sociale.�Infatti,�tale�rapporto�non�da�luogo�al�trasferi-
mento�del�possesso�e�dell'esercizio�dell'aeromobile,�ma�si�realizza�soltanto�
un�rapporto�di�preposizione,�in�forza�del�quale�il�socio-pilota,�preposto�alla�
guida,�viene�a�trovarsi�in�una�posizione�equiparabile�a�quella�del�comandante�

o�dell'addetto�al�servizio�in�volo.�
Per�contro,�nell'ipotesi�di�un�rapporto�contrattuale�di�locazione�al�con-
duttore�viene�trasferito�il�possesso�dell'aeromobile,�per�cui�detto�conduttore�
ne�diventa�esercente�e�su�di�lui�incombera�la�responsabilita�indiretta�per�i�fatti�
dell'equipaggio�e�cioe�per�ogni�fatto�lesivo�dei�diritti�dei�terzi�compiuto,�nella�
sfera�dell'esercizio�dell'aeromobile,�dall'equipaggio�prepostovi,�e�cioe�da�
chiunque,�ancorche�non�legato�all'esercente�da�un�vincolo�di�subordinazione�
e�da�un�rapporto�continuativo,�sia�stato�da�lui�addetto�al�servizio�in�volo�del-
l'aeromobile�stesso�(cfr.�Cass.�civ.,�Sez.�III,�del�7�luglio�1972,�n.�2264;�Cass.�
Civ.,�Sez.�I,�del�9�dicembre�1976,�n.�4586)�.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
ottobre 
2003, 
n. 
110920. 
Prestazioni 
difensive 
in 
materia 
giudiziale 
penale 
(consultivo�n.�19321/00,�
avvocato�M.�Giannuzzi).�

�Le�disposizioni�in�tema�di�liquidazioni�di�compensi�ai�professionisti�
forensi�per�prestazioni�in�materia�giudiziale�penale�(c.�d.��Tariffa�Forense�
1994�)�sono�contenute�nelle�deliberazioni�del�Consiglio�Nazionale�Forense�
12�giugno�1993�e�29�settembre�1994,�concernenti�i�criteri�per�la�determina-
zione�degli�onorari�spettanti�agli�avvocati,�cui�e�seguito�il�Decreto�del�Mini-
stro�della�Giustizia�5�ottobre�1994�n.�585.�

La�Tariffa�Forense�dispone�che�il�criterio�di�liquidazione�degli�importi�
rimborsabili�alla�parte�vittoriosa�all'esito�di�un�procedimento�giudiziario�ed�
a�carico�dell'altra�parte�soccombente�sia�diverso�dal�criterio�di�liquidazione�
degli�importi�a�favore�del�professionista�forense�ed�a�carico�del�cliente:�la�
pretesa�di�compenso�a�carico�del�cliente�(soggettivamente�gratificato)�puo�
essere�superiore�a�quanto�e�liquidabile�a�carico�della�parte�soccombente.�

Il�decreto�legge�25�marzo�1997,�n.�67,�convertito�in�legge,�con�modifica-
zioni,�dalla�legge�23�maggio�1997,�n.�135,�all'�art.�18�ha�stabilito�che��Le�
spese�legali�relative�a�giudizi�per�responsabilita�civile,�penale�e�amministra-
tiva,�promossi�nei�confronti�di�dipendenti�di�Amministrazioni�statali�in�con-
seguenza�di�fatti�ed�atti�connessi�con�l'espletamento�del�servizio�o�con�l'assol-
vimento�di�obblighi�istituzionali�e�conclusi�con�sentenza�o�provvedimento�
che�escluda�la�loro�responsabilita�,�sono�rimborsate�dalle�amministrazioni�di�
appartenenza�nei 
limiti 
riconosciuti 
congrui 
dall'Avvocatura 
dello 
Stato�.�

Da�quanto�sopra�si�ricava�che�il�parere�del�Consiglio�dell'Ordine�ha�ad�
oggetto�il�rapporto�avvocato-cliente,�per�cui�deve�esprimersi�su�quanto�l'av-
vocato�puo�legittimamente�chiedere�al�suo�assistito.�

L'�Avvocatura�dello�Stato,�ai�sensi�della�citata�disposizione,�deve�invece�
esprimersi�sul�rapporto�Amministrazione-dipendente�e�accertare�quanto�
oggettivamente�la�prima�(non�legata�da�alcun�rapporto�con�l'avvocato)�deve�
rimborsare�al�secondo,�non�diversamente�da�cio�che�avviene�in�sentenza�ogni�
qual�volta�il�giudice�liquida�le�spese�a�carico�del�soccombente:�il�compito�
dalla�legge�demandato�non�e�di�verificare�quanto�il�cliente�abbia�legittima-
mente�pagato�al�proprio�avvocato,�ma�di�stabilire�quanto�ragionevolmente�
puo�essere�rimborsato�al�dipendente,�in�relazione�alle�esigenze�della�singola�
fattispecie.�

Il�parere�di�congruita�dell'�Avvocatura�dello�Stato�dovra�percio�tener�
conto�della�natura,�complessita�e�gravita�della�causa�e�del�numero�e�dell'im-
portanza�delle�questioni�trattate,�oltre�che�della�durata�del�processo�e�del�pre-
gio�dell'opera�prestata�alla�stregua,�di�una�liquidazione��oggettiva��a�carico�
della�controparte.�

In�sede�di�giudizio�di�congruita�,�ai�sensi�dell'art.�18�del�d.l.n.67/1997,�
l'Avvocatura�dello�Stato�deve�tener�conto,�per�cio�che�attiene�alla�difesa�in�
un�procedimento�penale,�del�fatto�che�la�pluralita�dei�difensori�allevia�il�
carico�di�oneri�e�di�responsabilita�gravanti�su�ciascun�difensore,�come�e�
peraltro�indicato�dallo�stesso�articolo�1�della�Tariffa�Professionale.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Cio��comporta�che,�in�tale�sede,�qualora�il�dipendente�domandi�il�rimb
orso�di�somme�eccedenti�i�massimi�di�tariffa,�ed�a�maggior�ragione�quando�
chieda�il�doppio�od�altro�multiplo�dei�massimi,�debbano�essere�adeguatam
ente�motivate�e�documentate�le�ragioni�obiettive�idonee�a�far�ritenere�cong
ruo�l'importo�degli�onorari�eccedente�i�massimi�tariffari�pagato�al�difensore.�

Giova�in�proposito�ricordare�che,�con�comunicazione�di�servizio�7�luglio�
2000�n.�71�a�seguito�di�parere�reso�dal�Comitato�Consultivo,�questa�Avvocat
ura�Generale,�considerando�la�congruita��degli�onorari�da�corrispondere�ai�
componenti�dei�collegi�arbitrali,�era�venuta�nella�seguente�determinazione:�

�La�possibilita��,�offerta�dall'ultimo�capoverso�del�punto�9�della�tariffa,�di�
raddoppiare�l'importo�massimo�al�cospetto�di�controversie�che�involgano�
questioni�numerose,�di�notevole�complessita��e/o�di�particolare�importanza,�
andra��valutata�con�prudente�apprezzamento�dall'estensore�del�parere:�di�
regola�pero��sara��bene�escludere�il�raddoppio�degli�onorari�quando�questi�
siano�gia��indicati�legittimamente�nel�massimo��(omissis)�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003, 
n. 
109382. 
OsservatoriodeiLL.PP. 
Naturaefunzioni. 
Interpretazionedegliartt. 
75, 


lett. 
h), 
d.P.R. 
554/1999 
e 
27, 
lett. 
s) 
e 
t) 
del 
d.P.R. 
n. 
34/2000 
(consultivo�

n.�14571/03,�avvocato�M.�Corsini).�
�Con�la�nota�in�riferimento�codesta�societa��rappresenta�essere�emersa�
nelle�proprie�gare�la�problematica�dell'eventuale�esclusione�di�talune�imprese�
sulla�scorta�delle�circostanze�emergenti�dal�Casellario�informatico�previsto�
dall'art.�27�del�d.P.R.�34/2000.�

In�un�contesto�di�sostanziale�novita��normativa�e�di�intuibile�delicatezza,�
per�i�riflessi�che�l'applicazione�delle�norme�potrebbe�avere�sugli�interessi�in�
gioco,�la�materia�e��attualmente�oggetto�di�un�consistente�sforzo�interpretat
ivo�sia�da�parte�della�giurisprudenza�che�da�parte�dell'Autorita��di�Vigilanza�
sui�Lavori�Pubblici,�con�tutta�una�serie�di�decisioni�e�di�pronunciamenti�che�
�per�via�di�progressiva�approssimazione��sembrano�consentire�oggi�un�
principio�di�lettura�del�sistema�che�puo��considerarsi�soddisfacente.�

E�preliminarmente�opportuno�prendere�le�mosse�dall'individuazione�
delle�notizie�e�degli�elementi�che,�secondo�le�norme�regolamentari,�sono�
suscettibili�di�essere�iscritte�nel�Casellario,�strumento�che�e��volto�non�solo�
all'ambito�della�qualificazione,�ma�a�consentire�piu��in�generale�alle�stazioni�
appaltanti�la�conoscenza�di�ogni�dato�concernente�le�imprese�ai�fini�dell'es
clusione�dalle�gare:�

-i�dati�identificativi�dell'impresa�(lettere�a,�b);�
-i�dati�relativi�ai�requisiti�tecnico�-economico�-organizzativi�della�qual
ificazione�(lettere�c,d,e,f,g,h, 
i,1,m);�
-i�requisiti�generali�dell'impresa,�pure�rilevanti�per�la�qualificazione�(lett
ere�n, 
o,p, 
q);�

-le�notizie�rilevanti�per�l'ammissione�alla�gara�(lettere�r, 
s);�

-tutte�le�altre�notizie�riguardanti�l'impresa�ritenute�utili�dall'Osservato


rio�(lettera�t).�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Il�piu�rilevante�profilo�di�incertezza,�come�avverte�anche�codesta�societa�,�
si�e�manifestato�relativamente�alle�false�dichiarazioni�che�taluni�concorrenti�
rendono�in�gara,�al�fine�di�attestare�il�possesso�di�requisiti�(prevalentemente�
di�ordine�generale)�che�consentono�la�partecipazione�alle�procedure�di�sele-
zione;�si�tratta,�come�e�evidente,�di�un�aspetto�di�fondamentale�importanza�
in�quanto�l'aver�reso�false�dichiarazioni�in�gara�e�causa�di�esclusione�tempo-
ranea�dalle�gare,�e�la�conoscibilita�del�dato�da�parte�di�tutte�le�stazioni�appal-
tanti�e�condizione�essenziale�per�il�corretto�ed�effettivo�funzionamento�del�
sistema.�

Nelle�sue�prime�decisioni�il�T.A.R.�Lazio�pareva�aver�sposato�un'inter-
pretazione�assai�restrittiva,�affermando�che�avrebbero�dovuto�essere�annotate�
nel�casellario�solo�le�situazioni�derivanti�dalla�applicazione��ormai�resi-
duale,�come�e�noto��dell'art.�10,�comma�1�quater 
della�legge�quadro,�e�che�
avrebbero�potuto�aver�rilievo�ai�fini�dell'annotazione�solo�le�falsita�nelle�
dichiarazioni�compiute�in�sede�di�verifica�a�campione�ex 
art.�10�cit.�circa�il�
possesso�dei�requisiti�speciali�di�ordine�economico-finanziario-tecnico.�

Tale�interpretazione,�che�probabilmente�ha�risentito�del�particolare�con-
testo�in�cui�e�maturata�(oggetto�dell'impugnativa�erano�infatti�i�provvedi-
menti�con�cui�l'Autorita�di�Vigilanza,�con�un�intento�sanzionatorio�che�il�

T.A.R.�ha�censurato�per�carenza�del�relativo�potere,�aveva�essa�inteso�eserci-
tare�il�potere�di�disporre�l'annotazione�dei�fatti�sul�Casellario)�e�stata�imme-
diatamente�sottoposta�a�critica�da�parte�di�questa�Avvocatura,�che�ha�nel�
progresso�del�contenzioso�cercato�di�focalizzare�l'attenzione�sul�fatto�che�sul�
Casellario�Informatico:�
1.-sono�annotati�i�provvedimenti�di�esclusione�dalle�gare�adottati�
dalle�stazioni�appaltanti�ai�sensi�dell'art.�8�della�legge�109/1994.�Si�tratta�di�
tutti 
i�provvedimenti�di�esclusione,�comunque�adottati,�richiamando�la�legge�
i��medesimi�criteri��da�essa�previsti,�e�cioe�le�cause�di�esclusione�dettate�dalla�
norma�comunitaria,�dalle�norme�antimafia�e�di�prevenzione.�Detto�per�inci-
dens,�l'art.�24�della�direttiva�CEE�93/37�ricollega�l'esclusione�dalla�gara�al�
fallimento�dichiarato�o�in�corso�di�dichiarazione,�all'esistenza�di�condanna�
penale,�all'�errore�professionale,�all'inadempimento�agli�obblighi�previden-
ziali,�assicurativi�e�tributari,�alla�falsita�delle�dichiarazioni�rese.�Se 
dunque 
un'amministrazione 
aggiudicatrice 
esclude 
un'impresa 
da 
unapropriagaraper 
aver 
questa 
resofalse 
dichiarazioni, 
la 
relativa 
circostanza 
deve 
essere 
annotata 
sul 
casellario.�

2.-Sono�annotate�le�eventuali�falsita�nelle�dichiarazioni�rese�in�merito�
ai��requisiti�e�condizioni�rilevanti�per�la�partecipazione�alle�gare�.�Detti�
requisiti,�nonostante�la�norma�richiami�la�procedura�ex 
art.�10,�comma�1�
quater 
della�legge�(che,�come�e�noto,�riguarda�i�soli�requisiti�speciali�tecnico-
economici),�devono�ritenersi�tutti�quelli�richiesti�per�partecipare�alla�gara,�
anche�quelli�generali,�riferendosi�la�norma�a�tutto�cio�che�puo�essere��rile-
vante��ai�fini�della�partecipazione�stessa�(specificazione�che,�altrimenti,�
sarebbe�inutile).�

3.-Sarebbe�comunque�possibile�annotare�nel�casellario�il�fatto�che�
un'impresa�ha�reso�false�dichiarazioni�in�sede�di�gara,�dal�momento�che�la�
lettera�t)�dell'art.�27�consente�che�siano�iscritte��tutte 
le 
altre 
notizie 
riguar



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

danti 
le 
imprese 
che...sono 
dall'Osservatorio 
ritenute 
utili 
aifini 
della 
tenuta 
del 
casellario�.�E�che�la�resa�di�dichiarazioni�false�possa�e�debba�considerarsi�
�utile��non�pare�possa�essere�dubbio,�considerato�che�essa�assume�rilievo�
per�gli�effetti�previsti�dall'art.�75,�lettera�h)�del�d.P.R.�554/1999,�che�appunto�
prevede�quale�causa�di�esclusione�la�falsita�delle�dichiarazioni�rese�in�gara�
risultanti�dai�dati�in�possesso�dell'Osservatorio.�

Ad�avviso�di�questa�Avvocatura,�dunque,�non�potrebbe�sostenersi�che�la�
sola�falsa�dichiarazione�iscrivibile�nel�Casellario�sia�quella�connessa�alla�
applicazione�dell'art.�10,�comma�1�quater 
della�legge�109.�

L'art.�75,�comma�1,�lettera�h)�del�Regolamento�Generale�di�cui�al�d.P.R.�
554/1999�espressamente�prevede�l'esclusione�dalla�gara�dell'impresa��che�nel-
l'anno�antecedente�la�data�di�pubblicazione�del�bando...�hanno�reso�false�
dichiarazioni�in�merito�ai 
requisiti 
edalle 
condizioni 
rilevantiper 
lapartecipa-
zione 
alle 
procedure 
di 
gara,�risultanti�dai�dati�in�possesso�dell'Osservatorio�
dei�lavori�pubblici�.�

La�norma�non�contiene�alcun�riferimento�limitativo�all'ipotesi�del-
l'art.�10,�comma�1�quater,�e�pertanto�deve�interpretarsi�in�tutta�l'ampiezza�
consentita:�i�requisiti�e�le�condizioni�in�ordine�ai�quali�sono�configurabili�
false�dichiarazioni�dei�concorrenti�sono�tutti�quelli�che�siano�rilevanti�ai�fini�
della�gara,�e�quindi�requisiti�di�qualificazione�quando�richiesti�(speciali,�ossia�
tecnico-economici,�e�generali,�ossia�soggettivi)�e�condizioni�personali�o�pro-
fessionali,�tanto�se�previsti�dalla�normativa�positiva�quanto�se�richiesti�dalla�
lex 
specialis 
della�gara�(v.�in�dottrina:�Cianflone, 
L'appalto 
di 
Opere 
Pubbli-
che,�Padova,�2002,�302).�

L'ordinamento�e�dunque��chiuso��nel�senso�che�la�falsita�delle�dichiara-
zioni�rese�dall'impresa�non�puo�essere�ritenuta�non�iscrivibile�nel�casellario.�
Non�puo�esservi�possibilita�che�la�relativa�circostanza�scampi�al�meccanismo�
di�pubblicita�.�E�d'altra�parte,�questa�e�la�sola�interpretazione�possibile,�alla�
luce�di�un�sistema�che�ha�elevato�a�regola�generale�l'autodichiarazione,�per�
cui�il�possesso�di�tutti�i�requisiti�soggettivi�e�l'esistenza�di�tutte�le�situazioni�
abilitanti�e�dal�concorrente�solo�dichiarata�in�gara,�con�l'unica�garanzia�per�
la�stazione�appaltante�nel�controllo�a�posteriori�della�veridicita�di�quanto�
dichiarato�e�nella�repressione�dell'eventuale�falsita�.�

Il�profilo�sembra�essere�stato�colto�dalla�piu�recente�giurisprudenza�
dello�stesso�T.A.R.�Lazio�che�nelle�sentenze�della�sezione�terza,�12�agosto�
2003�nn.�7059,�7060�e�7061,�pur�mantenendo�fermo�il�proprio�avviso�circa�
l'illegittimita�del�potere�sanzionatorio�autoattribuito�dall'Autorita�,�ha�tutta-
via�avuto�modo�di�affermare�che�le�stazioni�appaltanti�devono�comunicare�
all'Osservatorio�tutte�le�notizie�che�riguardino�le�imprese�che�abbiano�parte-
cipato�alle�proprie�gare,�e�che�l'Autorita�deve�inserire�nel�Casellario�tutte�le�
notizie�che�ad�essa�pervengano�dalle�stazioni�appaltanti,�eccezion�fatta�o
vviamente��per�quelle�che�non�attengano�alla�funzione�del�Casellario�
stesso�e�per�quelle�per�le�quali�si�riveli�insussistente�il�presupposto�di�fatto.�

Ovviamente,�in�tale�prospettiva,�assume�evidente�importanza�l'esigenza�
che�le�stazioni�appaltanti�procedano�ad�un'esauriente�e�completa�attivita�di�
comunicazione�all'Osservatorio�circa�i�provvedimenti�di�esclusione�dalle�gare�
adottati�e�soprattutto�circa�le�relative�motivazioni.�Ad�esempio,�nel�comuni-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

care�che�una�determinata�impresa�e�stata�esclusa�da�una�gara�per�l'esistenza�
di�una�determinata�causa�preclusiva�fissata�dalla�lex 
generalis 
(ad�esempio,�
l'esistenza�di�condanna�penale)�o�dalla�lex 
specialis 
(una�situazione�di�collega-
mento�sostanziale),�occorre�che�la�stazione�appaltante�precisi�se�vi�sia�stata�

o�meno�anche�falsa�dichiarazione�da�parte�dell'impresa;�altrimenti,�l'inseri-
mento�nel�Casellario�Informatico�della�specifica�circostanza�potrebbe�non�
essere�di�alcuna�utilita�ai�fini�dell'effettivo�funzionamento�della�causa�di�
esclusione�prevista�dalla�lettera�h) 
dell'art.�75�del�Regolamento�Generale.�
Il�tutto�sembra�oggi�aver�trovato�adeguata�previsione�e�definizione�nella�
determinazione�6�maggio�2003,�n.�10/2003�da�parte�dell'Autorita�di�Vigilanza�
sui�Lavori�Pubblici,�e�nella�allegata�scheda�tipo�di�comunicazione,�cui�a
nche�per�evidenti�ragioni�di�omogeneita�di�comportamento�con�le�altre�sta-
zioni�appallanti��codesta�societa�vorra�attenersi.�

In�definitiva,�allo�stato�attuale�della�normativa�e�della�giurisprudenza,la�
soluzione�delle�questioni�poste�da�codesta�societa�nella�nota�in�riferimento�
puo�cos|�articolarsi.�

a) 
secondo�la�vigente�normativa�(di�settore�e�generale)�un�concorrente�
ad�una�gara�per�l'affidamento�di�lavori�pubblici�partecipa�solo�sulla�base�di�
autodichiarazioni:�egli�infatti�dichiara�il�possesso�dei�requisiti�generali�sogget-
tivi�riferiti�alle�situazioni�menzionate�dall'art.�75�del�d.P.R.�n.�554/1999;�
dichiara�pure�solo�nel�caso�in�cui�non�e�necessario�l'attestato�SOA�(lavori�
sotto�i�150.000�euro�o�di�importo�illimitato)�il�possesso�degli�ulteriori�requisiti�
tecnico-economici;�dichiara�inoltre�l'esistenza�o�l'inesistenza�delle�eventuali�
altre�situazioni�richieste�dalla�lex 
specialis 
della�gara;�

b) 
se�la�dichiarazione�risulti�falsa�al�successivo�controllo�dell'ammini-
strazione�aggiudicatrice,�l'impresa,�oltre�ad�essere�esclusa�dalla�gara�corrente�
per�difetto�di�un�requisito�richiesto�dalla�legge�o�dal�bando,�vede�comunicata�
l'esclusione��unitamente�al�motivo�cha�l'ha�determinata��al�casellario�ex 
art.�27�lettere�r) 
e�s) 
e�comunque�t) 
del�d.P.R.�n.�34/2000;�la�situazione�di�
collegamento�sostanziale�e�certamente�causa�di�esclusione�dalla�gara,�e�come�
tale�va�comunicata�al�casellario,�ma�non�necessariamente�da�vita�ad�ipotesi�
di�falsa�dichiarazione,�a�meno�che�l'assenza�di�situazioni�di�collegamento�
non�debba�anch'essa�essere�dichiarata�per�esplicita�previsione�del�bando�o�
della�lettera�di�invito;�

c) 
come�correttamente�indica�l'Autorita�nella�ricordata�determinazione�
10/2003,�qualora�al�fatto�oggettivo�dell'esistenza�di�una�causa�di�esclusione�
in�capo�ad�un�impresa�si�accompagni�la�falsa�attestazione�del�possesso�del�
requisito�stesso,�la�stazione�appaltante�deve�comunicare�entrambe�le�notizie,�
con�ovvia�estensione�della�comunicazione�all'impresa�esclusa�per�consentire�
l'opportuna�tutela:�e�infatti�evidente�che,�mentre�la�pubblicita�della�semplice�
esistenza�di�una�situazione�ostativa�(ad�esempio�un�precedente�penale�o�un�
rapporto�di�collegamento�o�di�controllo)�ha�una�limitata�rilevanza,�non�cos|�
con�riferimento�all'avvenuta�falsa�dichiarazione;�

d) 
di�conseguenza,�tutte�le�situazioni�rilevanti�per�l'impresa�risultanti�dal�
casellario�sono�conoscibili�da�tutte�le�stazioni�appaltanti,�ma�solo�la�falsita�
delle�dichiarazioni�puo�consentire�l'esclusione�dell'impresa�responsabile�dalle�
gare�ex 
art.�75�lettera�h) 
del�d.P.R.�554/1999�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
ottobre 
2003 
n. 
111507 
Se 
il 
termine 
semestrale 
per 
gli 
adempimenti 
relativi 
all'istruzione 
e 


successiva 
trasmissione 
all'INPDAP 
delle 
domande 
di 
riscatto 
di 
servizi 
di 


cui 
all'art. 
24, 
ult. 
comma, 
del 
T.U. 
delle 
norme 
sulle 
prestazioni 
previdenziali 


a 
favore 
dei 
dipendenti 
civili 
e 
militari 
dello 
Stato 
approvato 
con 
d.P.R. 


n. 
1032/1973 
sia 
da 
ritenere 
perentorio 
ovvero 
soltanto 
ordinario 
(consultivo�
n.�1078/03,�avvocato�P.�Cosentino).�
�Con�riferimento�alla�richiesta�di�parere�di�cui�alla�nota�di�codesto�
Ministero�n.�2002/�DGOBP/V/AG�106��7721�del�20�dicembre�2002,�questa�
Avvocatura�Generale�esprime�l'avviso�che�attribuire�carattere�ordinatorio�o�
perentorio�al�termine�per�gli�adempimenti�relativi�all'istruzione�e�alla�tra-
smissione�della�domanda�di�riscatto�di�servizi�di�cui�all'art.�24�del�testo�unico�
delle�norme�sulle�prestazioni�previdenziali�a�favore�dei�dipendenti�civili�e�
militari�dello�Stato,�non�sia�decisivo�al�fine�di�affermare�o�negare�la�respon-
sabilita�del�Dicastero�nei�confronti�dell'INPDAP�per�i�maggiori�oneri,�sub 
specie 
di�interessi�moratori�che�quest'ultimo�e�chiamato�a�corrispondere�ai�
privati�richiedenti�l'indennita�di�buonuscita,�in�conseguenza�dell'inosservanza�
del�medesimo.�

Tanto�premesso,�non�risulta�tuttavia�convincente,�per�negare�la�perento-
rieta�del�termine,�rilevare�quanto�disposto�dall'art.�152�c.p.c.�a�proposito�del�
carattere�generalmente�ordinatorio�dei�termini�processuali.�Cio�perche�la�
sua�estensione�alle�norme�che�governano�a�vario�titolo�il�procedimento�
amministrativo�non�pare�possa�operarsi�con�assoluta�automaticita�.�La�norma�
codicistica�ha�ad�oggetto�primariamente�situazioni�che�si�riscontrano�nelpro-
cesso�giurisdizionale,�per�tali�intendendosi�sia�quelle�che�hanno�la�loro��natu-
rale��collocazione�nell'iter 
processuale,�sia�quelle�che�con�questo�presentano�
un�pur�occasionale�coordinamento�o�collegamento.�Invero,�la�dignita�di�prin-
cipio�generale�dell'ordinamento�giuridico�della�norma�in�esame�e�tutta�da�
dimostrare,�e�non�e�a�tal�fine�sufficiente�enfatizzare�le�pur�indubbie�affinita�
ontologiche�della�sequenza�di�atti�e�operazioni�di�cui�consta�il�procedimento�
amministrativo�con�il�processo�civile.�

Non�deve�pervero�dimenticarsi�che,�malgrado�le�oggettive�difficolta�in�
cui�si�dibattono�tutte�le�Amministrazioni�pubbliche�a�causa�della�mole�di�
adempimenti�che�sono�loro�commessi,�la�tendenza�legislativa�e�nel�senso�
della�semplificazione�ed�accelerazione�dei�procedimenti�amministrativi.�La�
legge�n.�241/1990�traduce�questa�tendenza�in�una�norma�precisa,�per�quello�
che�qui�interessa,�l'art.�2,�nel�quale�si�contempla�il�dovere�dell'Amministra-
zione�di�provvedere�nel�termine�di�trenta�giorni�dalla�istanza�del�privato�o�
entro�il�diverso�termine�stabilito�in�via�regolamentare.�Nel�nostro�caso,�la�
legge�stessa�assegna�un�termine�all'Amministrazione�per�l'espletamento�del-
l'incombente�istruttorio.�

A�ben�vedere,�le�ragioni�che�militano�nel�senso�della�perentorieta�del�ter-
mine,�anche�a�ritenerle��sopravvenute�,�non�sono�per�cio�meno�forti.�Il�ter-
mine�di�novanta�giorni,�di�cui�all'ultimo�comma�dell'art.�24�del�testo�unico�
in�esame,�entro�cui�l'Amministrazione�del�Fondo�deve�provvedere,�e�conside-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

rato�perentorio�nei�confronti�del�privato�da�una�giurisprudenza�della�Corte�
di�Cassazione�consolidata�da�piu�di�un�decennio.�Da�cio�derivano,�appunto,�
le�richieste�di�pagamento�degli�interessi�moratori.�E�,�in�effetti,�difficilmente�
sostenibile�che�in�seno�ad�un�procedimento�che�ha�il�suo�impulso�nell'istanza�
del�privato�dipendente�nei�confronti�dell'Amministrazione�di�appartenenza,�
la�quale�e�gravata�da�compiti�istruttori�e�di�trasmissione�non�solo�e�non�tanto�
delle�relative�risultanze,�quanto�e�soprattutto�dell'atto�di�impulso,�cheper�
suo�tramite�esclusivo,�si�noti�bene,�perviene�all'Ente�gestore�del�Fondo,�eil�
cui�termine�finale�e�perentorio�nei�confronti�dell'interessato,�la�fase�che�funge�
da�anello�di�congiunzione�tra�i�due�Enti�pubblici�possa�non�essere�connotata�
dal�carattere�della�perentorieta�.�

In�ogni�caso,�deve�rilevarsi�che�ogni�dubbio�sulla�natura�ordinatoria�o�
perentoria�del�termine�de 
quo 
e�destinato�a�perdere�rilevanza�di�fronte�al�
decisivo�e�ben�piu�pregnante�rilievo�che�l'inosservanza�prolungata�di�un�ter-
mine,�quand'anche�ordinatorio,�non�puo�dirsi�priva�di�effetti,�anzi�essa�puo�,�
nel�concorso�di�ogni�altro�presupposto�anche�soggettivo,�dare�fondamento�a�
un�giudizio�di�colpevolezza�sulla�condotta�del�Ministero�inadempiente.�

Cio�premesso,�non�puo�pero�sostenersi�che�la�semplice�inosservanza�del�
termine,�ordinatorio�o,�afortiori,�perentorio�valga�a�materializzare�l'elemento�
soggettivo�della�colpa.�Come�riconosciuto�dalla�giurisprudenza�del�Consiglio�
di�Stato,�da�ultimo�nella�importante�sentenza�n.�4239�del�6�agosto�2001,�la�
responsabilita�civile�della�P.A.�non�ha�carattere�indennitario,�cos|�da�consen-
tire�un�automatico�giudizio�di�colpevolezza�sulla�base�dell'inosservanzadi�
un�termine�o�dell'annullamento�di�un�atto,�ma�esige�la�prova�specifica�dell'e-
lemento�soggettivo�da�parte�di�chi�agisce�per�il�risarcimento�del�danno.�E�evi-
dente�che�la�colpevolezza�puo�dirsi�sussistente�quando�l'inosservanza�di�un�
termine�ordinatorio�o�perentorio�non�sia�sorretta�da�plausibili�ragioni�giusti-
ficatrici.�Potrebbe�pero�sostenersi�che�l'onere�della�prova�dell'impossibilita�
di�provvedere�in�questo�caso�sia�a�carico�dell'Amministrazione,�non�poten-
dosi�pretendere�da�chi�agisca�in�rivalsa�la�prova�negativa�dell'assenza�di�
situazioni�impeditive�di�un�tempestivo�intervento�della�P.A.�

Questa�Avvocatura�e�consapevole�delle�conseguenze�che�possono�deri-
vare�dalla�sommatoria�di�azioni�risarcitorie�che�l'INPDAP,�sia�per�l'ipotesi�
in�cui�questi�e�compulsato�al�pagamento�degli�interessi�moratori,�pretesi�dai�
soggetti�interessati�a�causa�dei�ritardi�con�i�quali�tale�Istituto�ha�potuto�ver-
sare�l'indennita�,�sia�per�il�ritardo�con�il�quale�ha�potuto�notificare�agli�stessi�
la�misura�del�contributo�di�riscatto�e�quindi�ottenuto�il�relativo�pagamento.�
Tuttavia�se�esse�fossero�sporadiche,�potrebbe�convenirsi�sulla�opportunita�di�
andare�incontro�alle�stesse,�piuttosto�che�intraprendere�la�via�del�conten-
zioso;�la�quale,�oltre�ad�essere�di�per�se�aleatoria,�dovrebbe�fondarsi�su�argo-
menti�di�carattere�prettamente�formale,�mentre�l'INPDAP�potrebbe�esibire�
solidi�argomenti�di�ordine�sostanziale,�come�l'essere�astretto�tra�l'impossibi-
lita�di�provvedere�in�assenza�di�iniziativa�da�parte�dell'Amministrazione�e�la�
ineluttabile�responsabilita�di�questa�sia�per�il�ritardo�nell'adempimento�del-
l'obbligo�legale�verso�il�privato�richiedente,�sia�per�il�ritardo�nella�riscossione�
come�contributo�di�riscatto.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Analogo�problema�si�pone�con�riguardo�al�ritardo�nella�trasmissione�dei�
dati�occorrenti�affinche�1'INPDAP�possa�chiedere�il�pagamento�del�contri-
buto�di�riscatto:�anche�tale�ritardo�e�fonte�di�danno�perche�impedisce�all'Isti-
tuto�di�disporre�tempestivamente�del�denaro�che�gli�compete.�

Qualora�l'onere�derivante�dal�moltiplicarsi�delle�richieste�di�reintegra-
zione�patrimoniale�da�parte�dell'INPDAP�dovesse�acquistare�consistenza�tale�
da�indurre�a�considerare�come�comparativamente�conveniente�l'opzione�di�
resistere�in�giudizio,�l'Amministrazione�non�potra�difendersi�se�non�soste-
nendo,�principalmente,�la�tesi�dell'assenza�dell'elemento�soggettivo�della�
colpa�e�dell'inevitabilita�del�ritardo�nell'adempimento�dell'obbligo�di�legge,�
pur�con�l'uso�della�migliore�diligenza�che�poteva�richiedersi�nel�caso�con-
creto.�

Si�resta�comunque�a�disposizione�per�ogni�ulteriore�occorrente�chiari-
mento�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
ottobre 
2003, 
n. 
115644. 
Recupero 
spese 
di 
giustizia. 
Criteriinterpretatividell'art. 
158deld.P.R.30maggio2002,n. 
115,recante 


testo 
unico 
delle 
disposizioni 
in 
materia 
di 
spese 
di 
giustizia. 
In 
particolare, 
parere 
sul 
recupero 
delle 
spese 
prenotate 
a 
debito 
o 
anticipate 
dall'erario 
nei 
procedimenti 
giudiziari 
(consultivo�n.�45162/02,�avvocato�C.Sica).�

�Con�nota�n.�8223�dell'11�ottobre�2002,�il�Presidente�del�Tribunale�di�
Bologna�ha�comunicato�all'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Bologna�
che,�stante�il�disposto�dell'art.�158,�n.�3,�del�testo�unico�30�maggio�2002,�

n.�115,��questo�Ufficio,�all'atto�del�passaggio�in�giudicato�della�sentenza�
civile�nella�quale�vi�sia�condanna�alle�spese�a�carico�della�parte�o�delle�parti�
avverse�alla�Pubblica�Amministrazione,�trasmettera�a�codesta�Avvocatura�
una�distinta�degli�importi�prenotati�a�debito�o�anticipati�dallo�Stato,�perche�
ne�curi�il�successivo�recupero�.�
L'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Bologna,�con�nota�del�
26�novembre�2002�(rubricata�in�cs�45162/02),�ha�posto,�al�riguardo�ed�attesa�
la�sua�natura�di�massima,�quesito�alla�scrivente�in�ordine:�a) 
all'Amministra-
zione�tenuta�al�recupero�(se�quella�in�causa�ovvero�l'Amministrazione�della�
Giustizia);�b) 
alla�riscuotibilita�a�mezzo�ruolo�da�parte�dell'Amministrazione�
interessata.�

Con�nota�del�20�dicembre�2002�(rubricata�in�cs�13621/03)�l'Avvocatura�
Distrettuale�dello�Stato�di�Brescia�ha�segnalato�che�la�circolare�2�agosto�
2002�n.�564�del�Consiglio�di�Stato�ha�previsto�che�al�recupero�delle�spese�di�
giustizia�debba�provvedere�l'Amministrazione�parte�in�causa�in�caso�di�con-
danna�della�controparte.�

Ha�precisato,�l'Avvocatura�Distrettuale,�che�la�predetta�circolare�pone�
problemi�in�ordine�a:�a) 
se,�in�caso�di�condanna�complessiva�per�onorari�e�
spese,�i�primi�saranno�la�risultante�tra�la�somma�complessivamente�liquidata�
e�le�spese�prenotate�a�debito;�b) 
se�al�recupero�delle�spese�debba�procedere�
l'Amministrazione�interessata�ovvero�l'Avvocatura�contestualmente�al�recu-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

pero�degli�onorari,�nonche�se��in�caso�di�mancato�recupero��debba�pro-
cedersi�all'annullamento�del�credito;�c) 
se�le�spese�da�anticipare�(in�partico-
lare,�quelle�per�gli�ufficiali�giudiziari)�costituiranno�oggetto�di�stanziamento�
presso�gli�stessi�Ufficiali�Giudiziari�ovvero�graveranno�preventivamente�(e�
salvo�recupero)�sulle�Amministrazioni�interessate�o�sull'Avvocatura�in�capi-
tolo�ad 
hoc 
da�istituire.�

Con�nota�del�17�aprile�2003�(rubricata�in�cs.�7905/03)�l'Avvocatura�
Distrettuale�dello�Stato�di�Genova�ha�posto,�anch'essa,�quesito�in�ordine�al�
se�al�recupero�delle�spese�debba�procedere�l'Amministrazione�interessata�
ovvero�l'Avvocatura�contestualmente�al�recupero�degli�onorari,�nonche�
n
ella�seconda�delle�due�ipotesi�^a�quale�Amministrazione�vadano�versate�le�
spese�recuperate.�

I�tre�pareri,�necessita�subito�precisarlo,�concernono�esclusivamente�il�
recupero�delle�spese�prenotate�a�debito�o�anticipate�dall'Erario�nei�procedi-
menti�giudiziali�conclusisi�con�condanna�della�controparte�alla�refusione�di�
dette�spese,�quali�analiticamente�specificate�nell'art.�158�del�D.�Lgs.vo�
30�maggio�2002,�n.�115�(testo�unico�delle�disposizioni�legislative�e�regolamen-
tari�in�materia�di�spese�di�giustizia).�

Il�citato�art.�158,�necessita�altres|�subito�precisarlo,�ha�riguardo,�al�
comma�1:�

a) 
al�contributo�unificato�nel�processo�civile�e�amministrativo;�

b) 
all'imposta�di�bollo�nel�processo�contabile�e�tributario;�

c) 
all'imposta�di�registro�ai�sensi�dell'art.�59,�comma�1,�lettere�a) 
e�b),�
del�d.P.R.�n.�131�del�1976,�nel�processo�civile�e�amministrativo;�

d) 
all'imposta�ipotecaria�e�catastale�ai�sensi�dell'art.�16,�comma�1,�let-
tera�e),�del�D.�Lgs.vo�n.�347�del�1990;�

e) 
alle�spese�forfettizzate�per�le�notificazioni�a�richiesta�d'ufficio�nel�
processo�civile;�

f) 
nonche�(al�comma�2),�all'anticipazione�delle�indennita�di�trasferta�o�
le�spese�di�spedizione�per�gli�ufficiali�giudiziari�per�le�notificazioni�e�gli�atti�
di�esecuzione�a�richiesta�dell'amministrazione.�

I�tre�pareri�richiesti,�aventi�ad�oggetto�detto�quesito�principale�identico,�
vengono�riscontrati�con�il�presente�parere�in�via�unitaria.�

Il�presente�parere�viene�inviato�alla�Presidenza�del�Consiglio�dei�Mini-
stri,�perche�^ferma�la�possibilita�di�eventuali�osservazioni�al�riguardo�v
aluti�l'opportunita�di�una�circolare�applicativa�da�estendere�a�tutte�le�
Amministrazioni�dello�Stato;�al�Ministero�della�Giustizia�e�al�Consiglio�di�
Stato,�perche�^ferma�la�possibilita�di�eventuali�osservazioni�al�riguardo�p
ossano�fornire�agli�uffici�dipendenti�interessati�un'unitaria�linea�di�compor-
tamento;�a�tutte�le�Avvocature�Distrettuali,�perche�possano�regolarsi�di�con-
seguenza�nel�rispettivo�ambito�territoriale.�

Il�presente�parere�non�puo�che�muovere�dal�gia�citato�articolo�158,�il�
quale�dispone�che:��1.�Nel�processo�in�cui�e�parte�l'Amministrazione�pub-
blica,�sono�prenotati�a�debito,�se�a�carico�dell'Amministrazione.�.�.�2.�Sono�
anticipate�dall'erario�le�indennita�di�trasferta�o�le�spese�di�spedizione�degli�
ufficiali�giudiziari�per�le�notificazioni�e�gli�atti�di�esecuzione�a�richiesta�del-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'Amministrazione.�3.�Le�spese�prenotate�a�debito�e�anticipate�dall'Erario�
sono�recuperate�dall'Amministrazione,�insieme�alle�altre�spese�anticipate,�in�
caso�di�condanna�dell'altra�parte�alla�rifusione�delle�spese�in�proprio�
favore�.�

L'art.�3,�comma�1,�del�testo�unico�chiarisce�che��Ai�fini�del�presente�
testo�unico,�se�non�diversamente�ed�espressamente�indicato.�.�.�q) 
Ammini-
strazione�pubblica�ammessa�alla�prenotazione�a�debito�e�l'Amministrazione�
dello�Stato,�o�altra�Amministrazione�pubblica,�ammessa�da�norme�di�legge�
alla�prenotazione�a�debito�di�imposte�o�di�spese�a�suo�carico;...�s) 
prenota-
zione�a�debito�e�l'annotazione�a�futura�memoria�di�una�voce�di�spesa,�per�la�
quale�non�vi�e�pagamento,�ai�fini�dell'eventuale�successivo�recupero;�t) 
antici-
pazione�e�il�pagamento�di�una�voce�di�spesa�che,�ricorrendone�i�presupposti�
previsti�dalla�legge,�e�recuperabile;.�.�.�.�

L'art.�22�del�testo�unico�dispone,�per�quanto�qui�rileva,�che:��Alla�noti-
fica�richiesta�dall'Amministrazione�Pubblica�ammessa�alla�prenotazionea�
debito..�.�si�applica�la�disciplina�della�notifica�a�richiesta�d'ufficio�nel�pro-
cesso�in�cui�e�inserita�.�

L'art.�31�del�testo�unico�dispone�che:��1.�Per�le�notificazioni�a�richiesta�
d'ufficio�e�dovuto�dall'erario�all'ufficiale�giudiziario�soltanto�il�pagamento�
della�indennita�di�trasferta�di�cui�all'art.�35.�2.�Le�spese�di�spedizione�sono�a�
carico�dell'erario�.�

L'art.�173�del�testo�unico�dispone,�per�quanto�qui�rileva,�che��1.�Il�paga-
mento�delle�spese�per�conto�dell'erario�e�eseguito�dal�concessionario,�che�uti-
lizza�le�entrate�del�bilancio�dell'erario�di�cui�all'art.�2�del�decreto�legislativo�
9�luglio�1997,�n.�273,�e�successive�modificazioni,�nonche�quelle�di�cui�al�pre-
sente�testo�unico,�trattenendo�le�somme�pagate�da�quelle�destinate�all'erario�
a�fronte�delle�riscossioni�.�

Infine,�la�parte�VII�del�T.U.,�intitolata��Riscossione�,�non�riguarda,�in 
parte 
qua,�il�presente�parere�in�quanto,�ai�sensi�dell'art.�200�del�T.U.,�
�secondo�le�disposizioni�di�questa�parte�sono�recuperate�le�spese�processuali�
penali,�le�pene�pecuniarie,�le�sanzioni�amministrative�pecuniarie�e�le�spese�
di�mantenimento�dei�detenuti,�nonche�le�spese�nei�casi�di�ammissione�al�
patrocinio�dello�Stato�.�

1.�Cio�premesso�in�punto�inquadramento�normativo,�puo�anzitutto�
affermarsi�che�le�spese�prenotate�a�debito�nell'interesse�dell'Amministrazione�
pubblica�ammessa�a�tale�forma�agevolativa�vanno�recuperate,�in�caso�di�con-
danna�della�controparte�processuale,�dalla 
singola 
Amministrazione 
parte 
in 
causa. 
In�tale�senso�militano�l'art.�158,�commi�1�e�3,�e�l'art.�3,�comma�1,�lett.�q) 
del�T.U.�

Il�recupero�avverra�,�una�volta�passato�in�giudicato�il�provvedimento�giu-
risdizionale�contenente�la�condanna�della�controparte�processuale,�a�mezzo�
ruolo,�secondo�le�regole�generali�concernenti�il�recupero�dei�crediti�certi,�
liquidi�ed�esigibili�delle�Amministrazioni�pubbliche.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Cio�in�via�di�principio,�non�potendosi,�peraltro,�escludere�la�possibilita�
che�l'Amministrazione�agisca�in�via�ordinaria�(tale�possibilita�discende�anche�
testualmente�dal�comma�2�dell'art.�158,�ove�si�prevede�l'anticipazione�delle�
spese�degli�atti�d'esecuzione�compiuti�a�richiesta�dell'Amministrazione).�

Discende�dalla�conclusione�del�recupero�a�carico�della�singola�Ammini-
strazione�parte�in�causa�che�gli�uffici�giudiziari:�

a) 
in�caso�di�passaggio�in�giudicato�della�sentenza�di�primo�grado,�
dovranno�trasmettere�all'Amministrazione�pubblica,�ammessa�alla�prenota-
zione�a�debito,�una�distinta�asseverata�ed�analitica�contenente�le�spese�preno-
tate�a�debito;�

b) 
in�caso�di�impugnazione�della�sentenza�di�primo�o�di�secondo�
grado,�dovranno�trasmettere�un'analoga�distinta�all'ufficio�dell'impugnazione�
(o,�se�nel�caso,�del�rinvio),�sino�al�giudicato,�affinche�l'ultimo�ufficio�giudizia-
rio�trasmetta�la�complessiva�distinta�o�le�varie�distinte�in�cui�alla�precedente�
lettera�a).�

2.�Direttamente�connesso�al�recupero�delle�spese�prenotate�a�debito�e�il�
quesito�concernente�l'annullamento�del�credito�non�recuperato.�
Al�riguardo,�una�volta�chiarito�che,�di�regola,�il�recupero�avviene�a�
mezzo�ruolo�per�il�tramite�del�concessionario�della�riscossione,�si�ritengono�
applicabili�le�relative�disposizioni.�Onde,�una�volta�esperita�infruttuosamente�
la�procedura�di�recupero�da�parte�del�concessionario,�l'Amministrazione�cre-
ditrice�potra�procedere�all'annullamento�del�credito�(altrimenti,�questa�possi-
bilita�sorgera�dopo�che�l'Amministrazione�avra�esperito�infruttuosamente�le�
azioni�esecutive�in�via�ordinaria).�

Sul�punto,�il�capo�IV�del�Titolo�II�del�testo�unico�detta�le�disposizioni�
per�l'annullamento�del�credito�prevedendo�che�l'annullamento�del�credito�
avvenga,�previo�parere�conforme�dell'Avvocatura�dello�Stato,�ai�sensi�dell'ar-
ticolo�265�del�R.D.�23�maggio�1924,�n.�827,�per�gli�importi�ivi�previsti.�

Tale�parere�andra�richiesto�nel�rispetto�della�competenza�territoriale�
delle�singole�sedi�dell'Avvocatura�dello�Stato�a�seconda�dell'Autorita�giudi-
ziaria�che�ha�emesso�il�provvedimento�definitivo.�

3.�Indirettamente�connesso�al�recupero�delle�spese�prenotate�a�debito�e�il�
quesito�concernente�le�spese�da�anticipare�(in�particolare,�quelle�per�gli�Uffi-
ciali�Giudiziari).�
Sul�punto,�in�virtu�del�combinato�disposto�degli�artt.�22,�31�e�173�del�
T.U.,�le�spese�a�carico�dell'erario��sono�eseguite�dal�concessionario�alla�
riscossione,�che�le�trattiene..�.�.�

Tra�tali�spese�rientrano�le�spese�(nel�limite�della�spedizione�e�dell'inden-
nita�di�trasferta�di�cui�all'art.�35�del�T.U.)�della�notifica�richiesta�dall'Ammi-
nistrazione�pubblica�ammessa�alla�prenotazione�a�debito.�

4.�Il�quesito�posto�dall'Avvocatura�Distrettuale�di�Brescia�e�relativo�al�
se,�in�caso�di�condanna�complessiva�per�onorari�e�spese,�i�primi�saranno�la�
risultante�tra�la�somma�complessivamente�liquidata�e�le�spese�prenotate�a�
debito.�
La�risposta�a�tale�quesito�e�,�intuitivamente�ed�ovviamente,�positiva.�

5.�Le�spese�prenotate�a�debito�non�possono�che�spettare�all'Amministra-
zione�parte�in�causa�(che�le�dovra�rimettere�all'Amministrazione�della�Giusti-

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

zia,�competente�alla�riscossione�della�spesa�del�giudizio,�fatto�salvo�l'ulteriore�
trasferimento�dall'Amministrazione�della�Giustizia�all'Amministrazione�o�
Ente�di�competenza),�la�quale,�altrimenti,�verrebbe�ad�effettuare�una�spesa�
non�recuperabile�(nonostante�la�condanna�della�controparte).�

E�poiche�la�soluzione�di�una�spesa�prenotata�a�debito�non�recuperabile�
(nonostante�la�condanna�della�controparte)�risulterebbe�produttiva�di�danno,�
appare�evidente�che�tale�spesa�va�recuperata��innanzi�tutto�;�dunque,�anche�
a�decremento�degli�onorari�e�diritti�(il�recupero�dei�quali�ultimi�compete�
all'Avvocatura�dello�Stato)�quando�vi�sia�stata�una�liquidazione�complessiva�
per�spese,�diritti�ed�onorari.�

Cio�significa�che�potra�pure�verificarsi�il�caso�che�l'Avvocatura�compe-
tente�recuperi,�insieme,�onorari,�diritti�e�spese�prenotate�a�debito;�ma�sara�
cura�dell'Amministrazione�parte�in�causa,�necessariamente�compulsata�dal-
l'ufficio�giudiziario�come�sopra�individuato,�far�conoscere,�con�immedia-
tezza,�le�somme�ad�essa�spettanti�quali�prenotate�a�debito.�

E�evidente,�sul�punto,�che�il�presente�parere�e�reso�sulla�questione�di�
massima,�rimanendo�ovviamente�ad�esso�estranee�le�questioni�di�specie,�che�
potranno�all'occorrenza�essere�oggetto�di�specifici�quesiti�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
ottobre 
2003, 
n. 
116543 
^Riqualificazione. 
Procedure 
di 
riqualificazione 
del 
personale 
amministrativo 
del 
Ministero 
dell'Istruzione 
^Sentenza 
n. 
194/2002 
della 
Corte 
Costituzionale 
(consultivo�
17060/02,�avvocato�A.�Linguiti).�

�Con�il�foglio�in�riscontro�codesta�Amministrazione,�nel�rappresentare�
che�i�tentativi�di�pervenire�ad�una�rimodulazione�delle�procedure�di�riqualifi-
cazione�sulla�base�delle�valutazioni�ed�indicazioni�svolte�dalla�Scrivente�nella�
nota�26�ottobre�2002�n.�106067�non�hanno�avuto�buon�esito�per�la�resistenza�
opposta�dalla�OO.SS.,�comunica�di�aver�proseguito�nell'espletamento�dei�
corsi�di�riqualificazione�e�di�trovarsi�ora�davanti�al�problema��di�procedere�

o�meno�all'approvazione�delle�graduatorie�che�trovano�le�loro�ragioni�d'es-
sere�nella�norma�speciale�costituita�dai�bandi�di�concorso�.�
In�vista�del�recepimento�di�una��possibile�sanatoria�delle�situazioni�pen-
denti��vengono�prospettate�alcune�riflessioni�volte�a�verificare�la�possibilita�
di�lasciare�sopravvivere�i�risultati�dalle�ormai�compiute�procedure�di�riquali-
ficazione�in�quanto�non�riconducibili�all'ipotesi�decisa�dalla�Corte�Costitu-
zionale�ed�a�valutare�in�subordine�la�conformita�delle�modalita�di�svolgi-
mento�di�dette�procedure�alle�indicazioni�contenute�nelle�decisioni�della�
Corte�Costituzionale.�

La�Scrivente,�nel�prendere�atto�delle�situazioni�rappresentate,�non�puo�
che�confermare�il�parere�a�suo�tempo�reso�circa�la�necessita�che�le�procedure�
di�riqualificazione�(ove�rese�possibili�da�circostanze�eccezionali�in�luogo�dei�
pubblici�concorsi)�siano�svolte�con�modalita�conformi�ai�principi�indicati�
dalla�Corte�Costituzionale�.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
ottobre 
2003, 
n. 
117057 
^Regolamento 
incarichi 
diri-
genziali. 
Se�sia�legittimo�il�Regolamento�n.�32/02�sul�conferimento�degli�incarichi�

dirigenziali�in�Italia�ed�all'estero,�il�cui�art.�5�ha�stabilito�durata�e�modalita�di�

rinnovo�di�detti�incarichi�diverse�da�quelle�previste�dalla�legge�11�ottobre�1990,�

n.�292,�recante�l'ordinamento�dell'ENIT�(consultivo�n.�8872/03,�avvocato�G.�
D'Avanzo).�
I.�^�Facendo�seguito�a�quanto�gia�comunicato�per�le�vie�brevi,�si�rap-
presenta�che�sulla�questione�riguardante�la�legittimita�della�nota�delibera-
zione�n.�32/2002�^recante�il�regolamento�per�il�conferimento�degli�incarichi�
di�titolare�degli�Uffici�dirigenziali�in�Italia�ed�all'�estero�^e�stato�sentito�il�
Comitato�Consultivo�di�cui�all'�art.�25�legge�3�aprile�1979,�n.�103,�il�quale�
ha�confermato�il�parere�reso�a�codesto�ENIT�con�nota�in�data�3�luglio�
2003,�prot.�n.�76593,�condividendone�le�considerazioni�sul�rilievo�assorbente�
del�carattere�speciale�dell'art.�20,�comma�5�della�legge�n.�292�del�1990,�
riguardante�l'assegnazione�all'estero�del�personale�dirigenziale.�
Appare,�quindi,�opportuno�che�il�rinnovo�degli�incarichi�all'estero�venga�
riconosciuto�con�le�modalita�stabilite�dalla�legge�e�non�dal�regolamento�in�
esame,�e�cio�anche�al�fine�di�evitare�l'insorgere�di�un�contenzioso�che,�al�
momento,�e�limitato�a�quello�instaurato�dal�dr.�C.�avverso�la�deliberazione�

n.�32/2002�sopra�citata�(contenzioso�n.�40827/02�di�questa�Avvocatura)�
avanti�al�T.A.R.�del�Lazio;�a�tutt'oggi,�non�risulta�fissata�l'udienza�di�discus-
sione�del�merito�del�ricorso.�
Per�quanto�riguarda�l'esigenza,�prospettata�nella�nota�a�riscontro,�di�
adottare�una�nuova�disciplina�degli�incarichi�che�consenta,�viste�le�difficolta�
di�ricoprire�le�posizioni�dirigenziali�all'estero,�la�loro�rinnovabilita�in�termini�
diversi�da�quelli�stabiliti�dalla�legge�n.�292�del�1990,�la�Scrivente�conferma�
che�una�tale�previsione�potrebbe�essere�introdotta�solo�con�un�provvedi-
mento�normativo�di�pari�grado�nella�gerarchia�delle�fonti�di�diritto,�o�tale�
considerato�nello�specifico�dell'ordinamento�di�settore�(in�concreto,�il�
C.C.N.L)�.�

II.�^�Con�deliberazione�n.�32/2002�il�Consiglio�di�Amministrazione�di�
codesto�Ente�ha�approvato�il��Regolamento�per�il�conferimento�degli�incarichi�
di�titolare�degli�Uffici�dirigenziali�in�Italia�ed�all'estero,�ai�sensi�dell'art.�2,�
comma�1�del�decreto�legislativo�165/2001�,�il�cui�art.�5�stabilisce�che�il�Diret-
tore�Generale��conferisce�gli�incarichi�dirigenziali,�in�Italia�e�all'estero,�a�tempo�
determinato�e�per�un�periodo�non�inferiore�a�due�anni�e�non�superiore�a�cinque�
anni��e�che,�sentito�il�Consiglio�di�Amministrazione,�procede�al�rinnovo�del-
l'incarico,�dandone�adeguata�motivazione�in�riferimento�alle�esigenze�funzio-
nali�ed�organizzative.�

Si�chiede�di�conoscere�se�sia�da�condividere�l'obiezione�di�illegittimita�
avanzata�nei�confronti�di�tale�disposizione�da�alcuni�dirigenti�di�codesto�
Ente,�secondo�i�quali�la�previsione�della�durata�e�rinnovabilita�degli�incarichi�
si�porrebbe�in�contrasto�con�l'art.�20,�comma�5�della�legge�11�ottobre�1990,�

n.�292,�recante�l'ordinamento�dell'ENIT,�in�base�al�quale��L'assegnazione�
all'estero�delpersonale...ivi�compreso�quello�dirigente...nonpuo�eccedere�i�cin

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

queanniede� 
rinnovabileannoperannofinoadunmassimodicinqueannicon 


motivata 
deliberazione 
del 
consiglio 
di 
amministrazione. 
Allo 
scadere 
delprevi-

sto 
periodo 
di 
permanenza 
all'estero 
cessa 
di 
avere 
vigore 
il 
provvedimento 
di 


assegnazione. 
Nonpuo� 
comunque 
essere 
disposta 
una 
nuova 
assegnazioneprima 


che 
sia 
decorso 
un 
anno 
dal 
rientro 
in 
Italia�.�
Codesto�Ente�ritiene�legittima�la�deroga�contenuta�nel�Regolamento,�in�
quanto�essa��trae 
origine 
dal 
decreto 
legislativo 
29 
ottobre 
1999, 
n. 
419, 


art. 
13, 
disposizione 
di 
rango 
primario�,�successiva�alla�legge�ordinamentale�
dell'ENIT.�

Viene�infatti�precisato�che,�in�esecuzione�di�detto�articolo,�che�ha�impo-
sto�la�revisione�degli�statuti�degli�enti�pubblici,�l'ENIT�ha�adottato�il�nuovo�
Statuto�(decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�5�dicembre�2001);�
che�l'art.�3,�comma�2�di�tale�Statuto�rinvia�ad�appositi�regolamenti�o�singoli�
provvedimenti,�adottati�ai�sensi�dell'art.�27�del�decreto�legislativo�30�marzo�
2001,�n.�16,�la�disciplina�riguardante�l'organizzazione�degli�uffici�^previsti�
al�successivo�comma�3�in�numero�massimo�di�quaranta,�di�cui�venti�a�livello�
dirigenziale�^le�sfere�di�competenza,�le�dotazioni�organiche�e�le�attribuzioni;�
che�in�tal�modo�la�norma�statutaria�consentirebbe�di�derogare�anche�alla�
legge�n.�292�del�1990.�

Con�la�delibera�n.�32/2002,�dunque,�in�attuazione�della�norma�statuta-
ria,�e�stato�adottato�il�regolamento�sul�conferimento�degli�incarichi�dirigen-
ziali,�che�ha�previsto�una�loro�durata�diversa�da�quella�stabilita�per�legge.�

Al�riguardo�e�opportuno�ricostruire�brevemente�il�quadro�normativo�di�
riferimento.�

Partendo�dal�richiamo�operato�da�codesto�Ente�al�decreto�legislativo�
29�ottobre�1999,�n.�419,�recante�il��riordinamento 
del 
sistema 
degli 
enti 
pub-

blici 
nazionali, 
a 
norma 
degli 
artt. 
11 
e 
14 
della 
legge 
15 
marzo 
1997, 
n. 
59�,�
v'e�l'art.�13,�intitolato��revisione 
statutaria��degli�enti�pubblici,�il�quale�pre-
vede�che��le 
Amministrazioni 
dello 
Stato 
che 
esercitano 
la 
vigilanza 
sugli 
enti 
pubblici 
cui 
si 
applica 
ilpresente 
decreto, 
promuovono, 
con 
le 
modalita� 
stabilite 
perognientedallenormevigenti, 
larevisionedeglistatuti..�,�revisione�che�deve�
indicare,�secondo�quanto�stabilito�alla�lettera�n) 
della�medesima�disposizione,�
�il 
numero 
massimo 
degli 
uffici 
dirigenziali 
e 
dei 
criteri 
generali 
di 
organizza-

zione 
dell'ente��rimettendo�a�regolamenti�interni,�ovvero�ad�altri�atti�organiz-
zativi,��la 
disciplina 
dei 
residuiprofili 
organizzativi�.�

Adeguandosi�alle�indicazioni�del�legislatore�delegato�l'ENIT�ha�adottato�
il�nuovo�Statuto�(del�quale�e�stato�qui�inviato�il�testo)�il�cui�art.�3,�riguar-
dante�l'�attivita� 
ed 
organizzazione�,�prevede�che�gli�uffici�dirigenziali�non�
superino�il�numero�massimo�di�20�(comma�3)�e�che,�per�quanto�riguarda�l'or-
ganizzazione�degli�uffici�centrali�ed�all'estero�(comma�2)�la�determinazione�
delle�sfere�di�competenza,�le�dotazioni�organiche�e�le�attribuzioni�vengono�
determinate��conappositiregolamenti, 
osingoliprovvedimenti, 
adottatiaisensi 


dell'art. 
27 
del 
decreto 
legislativo 
30 
marzo 
2001, 
n. 
165, 
anchefacendo 
ricorso 


ad 
incarichi 
a 
soggetti 
esterni, 
persone 
fisiche, 
ovvero 
mediante 
convenzioni 


con 
organismi 
associativi 
o 
imprenditoriali�.�
L'art.�27�del�decreto�legislativo�n.�165/2001�prevede,�infatti,�i��criteri 
di 
adeguamento 
per 
le 
Pubbliche 
Amministrazioni 
non 
statali��stabilendo,�per�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

quanto�riguarda�gli�enti�pubblici�non�economici�nazionali,�che�questi,�per�
adeguarsi�ai�principi�del�precedente�art.�4,�possano�adottare�appositi�regola-
menti�di�organizzazione��anche 
in 
deroga 
alle 
speciali 
disposizioni 
di 
legge 


che 
li 
disciplinano�.�

In�definitiva�il�richiamo�contenuto�nello�Statuto�a�tale�disposizione,�si�
sostiene,�autorizzerebbe�l'ENIT�ad�adottare�un�regolamento�sull'organizza-
zione�degli�uffici�diversa�da�quella�stabilita�dalla�legge�292/1990.�

Tale�conclusione,�tuttavia,�non�appare�condivisibile�in�quanto�cio�che�in�
sostanza�si�modifica�con�la�normativa�regolamentare�non�e�l'aspetto�organiz-
zatorio�degli�uffici�(la�possibilita�per�l'ENIT�di�adottare�regolamenti�di�orga-
nizzazione�per�la�disciplina�dei�propri�uffici�e�,�del�resto,�prevista�anche�dal-
l'art.�5�della�legge�11�ottobre�1990,�n.�292),�ma�il�regime�giuridico�del�perso-
nale�contenuto�all'art.�20�della�legge�in�esame,�alla�cui�osservanza�l'Entee�
tenuto�ai�sensi�dell'art.�1�del�nuovo�Statuto.�

Innanzitutto�non�puo�non�rilevarsi�che�il�citato�art.�20�non�esclude,�in�
linea�di�massima,�la�rinnovabilita�degli�incarichi�dirigenziali�all'estero�allor-
che�stabilisce�che�questi�non�possono�eccedere�i�cinque�anni�e�che�sono�rinno-
vabili��annoper 
annofino 
adun 
massimo 
di 
cinque 
anni 
con 
motivata 
delibera-
zione 
del 
consiglio 
di 
amministrazione�;�detta�rinnovabilita�,�effettivamente,�e�
regolata�in�maniera�diversa�rispetto�all'art.�19�della�decreto�legislativo�
30�marzo�2001,�n.�165,�giacche�la�possibilita�di�una�nuova�assegnazione�all'e-
stero�e�consentita,�decorsi�i�complessivi�cinque�anni�di�permanenza,�solo�
dopo�un�anno�dal�rientro�in�Italia.�

Ma�questa�disciplina�speciale�non�sembrerebbe�esporsi�a�critiche�di�illo-
gicita�,�viste�le�esigenze�connesse�alla�natura�peculiare�dell'incarico�dirigen-
ziale�all'estero�e�considerato�che,�in�linea�di�principio,�il�rientro�in�Italia�con-
sente�la�necessaria�rotazione�di�personale�altamente�qualificato�ed�aggior-
nato�anche�sui�metodi�nazionali�da�trasferire�fuori�del�territorio�nazionale.�

Ne�l'art.�13�del�C.C.N.L.�per�gli�Enti�pubblici�non�economici,�area�diri-
genza,�(pubblicato�nella�Gazzetta 
Ufficiale 
del�28�aprile�2001,�supplemento�
ordinario,�serie�generale)�induce�ad�una�diversa�conclusione�in�quanto�il�rin-
novo�degli�incarichi�e�previsto�in�termini�di�possibilita�e�non�di�obbligatorieta�
(comma�3).�

Si�soggiunge�che�l'art.�20,�comma�5�della�legge�n.�292�del�1990�si�occupa�
della�sola�assegnazione�all'estero�del�personale�dirigenziale,�laddove�la�disci-
plina�sulla�rinnovabilita�degli�incarichi�dirigenziali�contenuta�al�sopra�citato�
art.�19�del�decreto�legislativo�30�marzo�2001,�n.�165�e�di�carattere�generale:�
il�divieto�dell'automatica�rinnovabilita�all'estero�non�potrebbe,�quindi,�essere�
superato�da�una�normativa�generale,�sia�pure�successiva.�

In�conclusione�deve�ritenersi�che�lo�Statuto�abbia�legittimamente�stabi-
lito�il�numero�massimo�degli�uffici�dirigenziali�e�previsto�che�l'organizzazione�
degli�uffici�possa�essere�rimessa�alla�disciplina�regolamentare.�In�tale�ambito,�
pero�,�non�possono�farsi�rientrare�le�disposizioni,�contenute�all'art.�20,�
comma�5�della�legge�n.�292�del�1990�riguardanti�il�regime�legale�del�perso-
nale�nonche�quelle,�di�carattere�speciale,�sulla�disciplina�degli�incarichi�diri-
genziali�all'estero�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
ottobre 
2003, 
n. 
11725. 
Se 
l'Unione 
degliAtei 
e 
degliAgnosticiRazionalistipossa 
considerarsialla 


stregua 
delle 
�confessioni 
religiose� 
di 
cui 
all'art. 
8 
della 
Costituzione,alfine 


della 
stipulazione 
di 
intese 
con 
lo 
Stato 
per 
la 
disciplina 
dei 
relativi 
rapporti 


(consultivo�n.�4312/02,�avvocato�A.�Cingolo).�

�Con�note�del�6�marzo�2002�e�del�29�maggio�2003�codesta�Presidenza�
del�Consiglio�dei�Ministri�chiede�l'avviso�di�questa�Avvocatura�Generale�in�
ordine�all'attribuibilita�o�meno�del�carattere�di�confessione�religiosa�all'U-
nione�degli�Atei�e�degli�Agnostici�Razionalisti,�associazione�non�riconosciuta�
avente�sede�in�Padova�la�quale�ha�prodotto�istanze�ai�fini�dell'apertura�del�
procedimento�per�la�conclusione�di�una��intesa��ai�sensi�dell'art.�8�della�
Costituzione.�

Ritiene�in�proposito�la�Scrivente�di�formulare�le�seguenti�considerazioni.�

Secondo�quanto�riferisce�codesta�Presidenza,�l'associazione�in�parola�
sostiene�la�tesi�della��piena�parita�di�diritti�tra�coloro�che�professano�una�
religione�e�coloro�che�non�la�professano,�con�la�conseguenza�che�la�liberta�
di�culto�includerebbe�anche�la�liberta�di�professarsi�atei�o�agnostici�.�

Sulla�prima�parte�di�siffatta�affermazione�puo�fondatamente�convenirsi,�
rinvenendo�essa�radice�nei�principi�fondamentali�di�cui�agli�articoli�3,�19e�
21�della�Costituzione,�in�particolare�per�quanto�attiene�alla�liberta�di�
coscienza�e�di�scelta�religiosa.�Non�vi�e�dubbio�infatti�^e�lo�conferma�la�giu-
risprudenza�della�Corte�Costituzionale�di�cui�alle�sentt.�59�del�1958�e�195�
del�1993,�nonche�soprattutto�n.�117�del�1979�^che�nel�diritto�inviolabile�di�
liberta�religiosa�deve�farsi�rientrare�anche�la�corrispondente��liberta�nega-
tiva��di�non�credere,�e�che�tale�liberta�debba�trovare�possibilita�di�esplica-
zione�al�pari�della�liberta�di�fede�religiosa.�

Simile�conclusione,�in�effetti,�puo�trovare�giustificazione�anche�sul�
diverso�fondamento�della�liberta�di�manifestazione�del�pensiero,�che�indub-
biamente�ricomprende�anche�la�liberta�di�opinione�religiosa�del�non�credente.�

Per�contro,�non�appare�condivisibile�la�conseguenza�che�l'associazione�
de 
qua 
prospetta�muovendo�da�tale�premessa,�e�cioe�che�anche�il�principio�
di�liberta�di�culto�possa�ritenersi�connotato�da�uguale�ampiezza�in�senso�
�negativo�,�al�punto�da�ammettersi�l'applicabilita�^in�via�estensiva�^del-
l'art.�8�della�Costituzione�anche�in�relazione�ad�entita�non�qualificabili�come�
�confessioni�religiose�.�

La�possibilita�,�ivi�contemplata,�di�addivenire�ad�una�regolamentazione�
bilaterale�dei�rapporti�mediante�la�conclusione�di��intese��e�infatti�espressa-
mente�riservata�alle��confessioni�religiose�diverse�dalla�cattolica�.�

Orbene,�pacificamente�per��confessione�religiosa�,�singolarmente�consi-
derata,�va�inteso�un�fatto�di�fede�rivolto�al�divino�e�vissuto�in�comune�tra�piu�
persone�che�lo�rendono�manifesto�nella�societa�umana�tramite�una�propria�
particolare�struttura�istituzionale�(cos|�PEYROT,�in�Novissimo 
Digesto 
delle 
Discipline 
Pubblicistiche, 
voce 
�Confessioni 
religiose 
diverse 
dalla 
cattolica�).�

La�connotazione�oggettiva�voluta�dal�costituente�nel�quadro�dell'art.�8,�
comma�2,�e�dunque�chiaramente�individuata�da�un�contenuto�religioso�di�
tipo�positivo,�di�per�se�ontologicamente�riconducibile�ad�una�species 
auto-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

noma�e�diversificata,�se�non�addirittura�opposta�a�quella�della�negazione�
della�religione,�che�contraddistingue�l'ateismo,�ovvero�a�quella�di�indifferenza�
al�fenomeno�religioso,�tipica�dell'agnosticismo.�

Non�a�caso,�del�resto,�la�Corte�Costituzionale,�sia�pur�esprimendosi�a�
proposito�del�diverso�tema�delle�formule�di�giuramento�(sent.�n.�58�del�
1960)�ha�precisato�che��l'ateismo�comincia�la�dove�finisce�la�vita�religiosa�.�

In�altre�parole,�dunque,�la�professione�dell'ateismo�o�dell'agnosticismos
eppur�certamente�da�ammettersi�al�pari�di�quella�religiosa�quanto�al�diritto�
di�libero�esercizio�in�qualsiasi�forma,�individuale�o�associata,�purche�non�
integrante�riti�contrari�al�buon�costume�(cos|�si�esprimeva�l'Assemblea�Costi-
tuente�^pag.�2773�e�segg.�^a�proposito�della�liberta�di�esercizio�del�culto�
religioso)�^non�puo�,�per�definizione,�essere�regolata�in�modo�analogo�a�
quanto�esplicitamente�disposto�dalla�fonte�costituzionale�per�le�sole��confes-
sioni�religiose�.�

Simile�conclusione,�proprio�perche�fondata�sul�rilievo�di�una�differenzia-
zione�oggettiva�tra�le�fattispecie�in�discorso,�non�comporta�profili�di�disparita�
di�trattamento,�essendo�ovviamente�ragionevole�una�disciplina�diversa�in�rife-
rimento�a�situazioni�effettivamente�tutt'altro�che�coincidenti.�

La�conclusione�stessa�trova�conforto�in�una�precisazione�contenuta�nel-
l'ordinanza�n.�15�del�1961�della�Corte�Costituzionale,�secondo�la�quale�l'art.�8�
della�Cost.��in�nessun�modo�puo�essere�messo�in�relazione�con�la�pretesa�
del�singolo�rivolta�al�riconoscimento�del�diritto�della�propria�liberta�di�
coscienza�e�di�fede�:�altro�dunque�e�la�liberta�di�scelta�di�una�fede�religiosa�
ovvero�dell'ateismo�(parimenti�tutelata),�altro�e�invece�la�disciplina�che�la�
Costituzione�stessa�ha�previsto�per�i�rapporti�con�le�sole��confessioni�reli-
giose�,�in�ragione�di�un�particolare�rilievo�oggettivo�delle�stesse�nel�quadro�
dei�principi�costituzionali.�

Al�risultato�di�ritenere�esclusa�dalla�sfera�applicativa�dell'art.�8�Cost.la�
fattispecie�che�qui�interessa�si�perviene�anche,�del�resto,�tenendo�conto�che�
proprio�la�Corte�Costituzionale,�nella�propria�giurisprudenza�in�subiecta 
mate-
ria,si�e�sempre�limitata�(cfr.�sent.�n.�195�del�1993)�ad�affermare�la�difformita�
alla�Costituzione�delle�possibili�discriminazioni��in�danno�dell'una�o�dell'altra�
fede�religiosa�,�siccome�contrastanti�con�il�diritto�di�liberta�e�con�il�principio�
di�uguaglianza:�con�cio�dunque�presupponendo,�a�monte�di�ogni�eventuale�
discriminazione,�la�ricorrenza�di�quel�connotato�positivo�di��confessione�reli-
giosa��da�parte�del�soggetto�giuridico�discriminato�che�per�il�caso�dell'associa-
zione�propugnatrice�di�ateismo�od�agnosticismo�non�puo�mai�sussistere.�

A�quanto�sin�qui�esposto�deve�aggiungersi�che�la�richiedente�U.A.A.R.�si�
autodefinisce�(cfr.��Statuto��e��Tesi��in�www.uaar.it)��organizzazione 
filoso-
ficanonconfessionale�, 
che�siproponedirappresentareleconcezionidelmondo 


razionaliste, 
atee 
o 
agnostiche, 
come 
le 
organizzazioni 
filosofiche 
confessionali 


rappresentano 
le 
concezioni 
del 
mondo 
di 
carattere 
religioso�:�con�cio�autoquali-
ficandosi�essa�stessa�al�di�fuori�dell'ambito�delle�confessioni�religiose.�

Rispetto�a�queste�ultime,�del�resto,�la�U.A.A.R.,�in�quanto�associazione�
composita�che�raccoglie�aderenti�tanto�alle�teorie�atee�che�a�quelle�agnosti-
che,�difetta�di�quel�requisito�di�unicita�ideologica�ed�organizzativa�che�carat-
terizza�in�senso�tecnico�qualsiasi�confessione�religiosa�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118377 
^Composizione 
commissioni 
esaminatrici. 
Possibilita�di�considerare�il�dirigente�di�secondafascia,�cui�sia�stato�confe-

rito�l'incarico�di�dirigente�di�vertice,�equiparato�al�dirigente�generale,�ai�sensi�e�

per�gli�effetti�dell'art.�9,�comma�2,�lett.a),�d.P.R.�487/1994�sulla�designazione�

del�presidente�delle�commissioni�esaminatrici�per�l'accesso�ai�profili�professio-

nali�inquadrati�nella�posizione�economica�C1�e�superiori�(consultivo�

n.�17351/03,�avvocato�G.�Albenzio).�
�In�risposta�a�quanto�prospettato�da�codesta�Direzione�nella�nota�emar-
ginata�riguardo�alla�possibilita�di�considerare�il�Dirigente�di�seconda�fascia,�
cui�sia�stato�conferito�l'incarico�di�dirigente�di�vertice,�equiparato�al�dirigente�
generale,�ai�sensi�e�per�gli�effetti�dell'art.�9,�comma�2,�lett.�a),�d.P.R.�
487/1994,�si�ritiene�che�la�soluzione�prospettata�da�codesta�Agenzia�non�
offra,�allo�stato�e,�cioe�,�in�mancanza�di�pronunciamenti�giurisprudenziali�
nella�materia,�garanzie�di�corretto�svolgimento�delle�procedure�concorsuali.�

Se,�infatti,�e�vero�che�la�preposizione�alle�strutture�di�vertice�di�cui�agli�
art.�2-3�del�Regolamento�di�Amministrazione�dell'Agenzia�e�la�potesta�di�
emanare�atti�definitivi,�non�impugnabili�in�via�gerarchica,�potrebbe�costituire�
seria�ragione�per�configurare�l'equiparazione�proposta,�anche�in�considera-
zione�della�valutazione�da�parte�del�Comitato�Direttivo�cui�e�sottoposta�la�
nomina�(secondo�criteri�attitudinari�e�fiduciari�similari�a�quelli�che�sono�sot-
tesi�alla�nomina�a�dirigente�generale:�cfr.�Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�sez.�giuri-
sdiz.,�25�marzo�1999�n.�104)�e�del�collegamento�alle�funzioni�dirigenziali�di�
vertice�che�costituisce�il�tratto�essenziale�della�figura�del�dirigente�generale,�
come�del�dirigente�di�seconda�fascia�preposto�a�strutture�di�vertice�dell'Agen-
zia�(cfr.�Cons.�Stato,�sez.�sesta,�13�giugno�2002�n.�3289),�tuttavia�queste�
ragioni�non�appaiono�sufficienti�a�superare�con�assoluta�tranquillita�il�dato�
formale�costituito�dalla�lettera�della�norma�in�esame,�invero�non�equivoca.�

In�particolare,�si�deve�sottolineare�che�l'impianto�dispositivo�seguito�dal�
Legislatore�dell'art.�9,�comma�2,�d.P.R.�487/1994�e�basato�su�una�gradua-
zione�dei�livelli�delle�qualifiche�dei�presidenti�di�commissione�in�riferimento�
a�quelle�dei�posti�messi�a�concorso�(cfr.�lett.�a-b-c)�e,�contestualmente,�ad�
una�equiparazione�fra�le�posizioni�di�carriera�delle�figure�cui�attingere�per�la�
preposizione�alle�dette�commissioni;�dal�combinato�disposto�di�tali�criteri�si�
evince�che,�per�i�concorsi�di�cui�alla�lett.�a)�del�citato�art.�9,�la�scelta�del�pre-
sidente�di�commissione�sia�vincolata�alle�categorie�ivi�espressamente�menzio-
nate�e�che�non�possa�ricomprendersi�nella�espressione�equiparati�(usata�in�
riferimento�ai�dirigenti�generali)�la�categoria�dei�dirigenti�di�seconda�fascia�
perche��da�un�lato��non�equiparati�formalmente�ai�dirigenti�generali�
(ancorche�destinatari�di�medesime�potesta�)�e�di�grado�inferiore�rispetto�anche�
alle�categorie�dei�consiglieri�di�Stato,�magistrati�e�avvocati�dello�Stato�menzio-
nati�alla�stessa�norma�e��dall'altro�lato��espressamente�deputati�nella�
successiva�lett.�b)�a�presiedere�le�commissioni�di�concorso�per�le�qualifiche�
inferiori�quinta�e�sesta.�

Questa�Avvocatura�e�ben�consapevole�che�la�previsione�letterale�del�
citato�art.�9�di�un��dirigente�...�equiparato��al�dirigente�generale�(che�non�si�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

rinviene�in�altre�disposizioni�normative�similari:�v.�art.�20�d.lgs.�29/1993�per�
la�composizione�dei�nuclei�di�valutazione)�potrebbe�essere�intesa�in�relazione�
alle�funzioni 
assegnate�al�dirigente�che,�pur�non�in�possesso�della�qualifica,�
ricopra�una�posizione�di�responsabilita�ai�vertici�della�struttura�e�dia�garan-
zia�di�soddisfacimento�della�condizione�di�imparzialita�e�distacco�natural-
mente�connessa�con�la�detta�posizione,�rispetto�ai�candidati�del�concorso�la�
cui�commissione�sia�chiamato�a�presiedere,�senza�che�tale�interpretazione�
confligga�con�i�principi�perseguiti�dal�Legislatore�nella�materia�(cioe�,�l'esclu-
sione�dalla�partecipazione�alle�commissioni�esaminatrici�di�rappresentanti�
sindacali�e�di�commissari�partecipi�dell'organo�di�direzione�politica�dell'Am-
ministrazione:�cfr.�Cons.�Stato,�sez.�quarta,�27�marzo�2002,�n.�1739;�sez.�
quinta,�3�ottobre�2002,�n.�5216),�ma�deve,�nel�contempo,�sottolineare�il�
rischio�che�la�preposizione�dei�dirigenti�di�seconda�fascia�alle�commissioni�
di�concorso�di�cui�alla�lett.�a) 
dell'art.�9�possa�essere�considerata�illegittima�
ed�inficiare�l'intera�procedura�concorsuale�all'esito�di�procedure�giudiziarie�
eventualmente�proposte�da�candidati�non�vittoriosi.�

E�appena�il�caso�di�rammentare�all'attenzione�di�codesta�Agenzia�le�
condizioni�di�legittimita�evidenziate�dalla�Corte�Costituzionale�per�il�corretto�
espletamento�delle�procedure�concorsuali�in�parola�(v.,�in�particolare,�
sent.16�maggio�2002�n.�194)�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118261. 
Sussistenza 
della 
giurisdizione 
delle 
Commissioni 
Tributarie, 
ai 
sensi 
della 


legge 
448/01, 
per 
tutte 
le 
controversie 
introdotte 
dopo 
l'entrata 
in 
vigore 
della 


legge, 
anche 
in 
pendenza 
di 
altro 
procedimento 
pendente 
dinanzi 
al 
G.O. 
(con-
sultivo�n.�3915/03,�avvocato�G.�Albenzio).�

�Questa�Avvocatura�Generale�concorda�con�quanto�esposto�da�codesta�
Avvocatura�Distrettuale�nella�nota�emarginata�in�ordine�alla�sussistenza�
della�giurisdizione�delle�Commissioni�Tributarie,�ai�sensi�dell'art.�12�1egge�
448/01,�per�tutte�le�controversie�introdotte�dopo�l'entrata�in�vigore�della�
legge,�secondo�una�corretta�interpretazione�del�disposto�normativo�(carente�
di�disposizioni�transitorie)�e�della�giurisprudenza�intervenuta�in�materia�
(menzionata�nella�nota�cui�si�risponde�con�specifico�riferimento�ai�criteri�det-
tati�da�Cass.�714/1999�e�126/00).�

In�particolare:�
a) 
la�pendenza�di�altro�procedimento�dinanzi�al�G.O.�ed�avente�ad�
oggetto�atti�prodromici�a�quello�impugnato,�non�puo�comportare�il�difetto�
di�giurisdizione�delle�Commissioni�Tributarie�a�conoscere�di�tutte�le�nuove�
controversie�introdotte�dopo�il�10�gennaio�2002;�
b) 
i�provvedimenti�cautelari�appartengono�alla�cognizione�del�giudice�
del�rapporto�sostanziale�qualora�ineriscano�all'an 
ed�al�quantum 
del�tributo,�
mentre�appartengono�al�giudice�chiamato�a�giudicare�sulla�regolarita�delle�
formalita�dell'esecuzione�a�mezzo�ruoli�qualora�concernino�questioni�limitate�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a�tali�attivita�,�attesa�l'autonomia�della�fase�di�riscossione�(puntualmente�
posta�in�evidenza�da�codesta�Avvocatura)�e�la�compiutezza�del�processo�tri-
butario�regolato�dal�d.lgs.�546/1992�anche�per�l'aspetto�cautelare;�

c)�anche�per�le�controversie�doganali,�la�pendenza�dinanzi�al�G.O.�di�
procedimento�di�opposizione�avverso�atti�accertativi�o�impositivi�(proposto�
prima�della�novella�normativa)�non�puo�giustificare�l'eccezione�di�difetto�di�
giurisdizione�delle�Commissioni�Tributarie�adite�in�impugnazione�di�atti�suc-
cessivamente�emessi�per�la�riscossione�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
ottobre 
2003, 
n. 
120940 
^Personale 
non 
dirigenziale 
del 
comparto 
Ministeri. 
Artt.132,�d.P.R.n.3/1957e15delC.C.N.L.�del16maggio2001^Limiti�

diapplicabilita�alpersonale�non�dirigenzialedelcomparto�Ministericonpartico-

lare�riferimento�agli�aspetti�economici�conseguenti�alla�riammissione�in�servizio�

ed�alla�riconoscibilita�in�sede�di�riassunzione�dell'elemento�retributivo�denomi-

nato�retribuzione�individuale�di�anzianita�(RIA)�rispetto�a�quanto�maturato�e�

percepito�per�lo�stesso�titolo�dal�dipendente�riammesso�al�momento�del�verifi-

carsi�della�causa�che�aveva�dato�luogo�alla�cessazione�del�rapporto�(consultivo�

n.�6175/03,�avvocato�L.�Criscuoli).�
�Con�la�nota�suindicata�si�chiedeva�di�conoscere�l'avviso�della�Scrivente�
in�merito�alla�questione�relativa�ai�limiti�di�applicabilita�della�normativa�in�
oggetto�al�personale�non�dirigenziale�del�comparto�Ministeri�con�particolare�
riferimento�agli�aspetti�economici�conseguenti�alla�riammissione�in�servizio�
ed�alla�riconoscibilita�in�sede�di�riassunzione�dell'elemento�retributivo�deno-
minato�retribuzione�individuale�di�anzianita�(RIA)�rispetto�a�quanto�matu-
rato�e�percepito�per�lo�stesso�titolo�dal�dipendente�riammesso�al�momento�
del�verificarsi�della�causa�che�aveva�dato�luogo�alla�cessazione�del�rapporto.�

Al�riguardo,�codesto�Dipartimento�segnalava�che�sulla�questione�si�
erano�difformemente�pronunciati�1'A.R.A.N.,�con�nota�inviata�al�Ministero�
della�Giustizia,�ed�il�Ministero�dell'Economia�e�delle�Finanze,�Dipartimento�
della�Ragioneria�Generale�dello�Stato,�Ufficio�Centrale�del�Bilancio�presso�
il�Ministero�della�Giustizia.�

In�particolare,�secondo�l'A.R.A.N.,�deve�sostenersi�l'impossibilita�di�cor-
rispondere�al�dipendente�riammesso�in�servizio�la�RIA�(ed�altri�emolumenti�
ad�personam)�percepita�all'atto�delle�dimissioni,�al�riguardo�argomentando�
con�l'interruzione�del�rapporto�che�la�cessazione�dal�servizio�implicherebbe,�
tale�da�far�considerare�la�riammissione�in�servizio�alla�stregua�di�una�nuova�
assunzione,�osservando�altres|�che�le�somme�risparmiate,�dopo�la�cessazione�
dal�servizio�sarebbero�affluite�nel�Fondo�Unico�di�Amministrazione,�si�da�
essersene�perduta�ogni�disponibilita�da�parte�dell'Amministrazione.�

Diversamente,�il�Dipartimento�della�Ragioneria�Generale�dello�Stato�ha�
osservato�che�la�riammissione�interviene�sulla�qualifica�rivestita�all'atto�della�
cessazione�e�che,�ai�sensi�del�d.P.R.�n.�310/1981,�il�trattamento�per�classie�
scatti�acquisito�sulla�qualifica�rivestita�all'atto�della�cessazione�e�da�riferirsi�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

per�quota�parte�alla�valutazione�economica�delle�anzianita�pregresse�relative�
alle�qualifiche�inferiori,�le�quali�non�sono�modificate�dalla�riammissione�che�
interviene�solo�sull'ultima�di�esse;�la�medesima�argomentazione�e�da�conside-
rare�valida�anche�per�la�maggiorazione�RIA�prevista�dall'art.�9,�commi�4�e�
5�del�d.P.R.�n.�44/1990,�la�quale�attiene�anche�ai�servizi�prestati�su�qualifiche�
inferiori,�dovendosi�concludere�al�riguardo�che,�costituendo�la�RIA,�dopola�
cessazione�della�progressione�economica�per�classi�e�scatti�un�unicum�inscin-
dibile�tra�quota�parte�ascrivibile�alla�qualifica�rivestita�e�quota�parte�matu-
rata�relativamente�ai�servizi�prestati�nelle�qualifiche�inferiori,�al�personale�
riammesso�in�servizio�deve�essere�riconosciuta�la�RIA�acquisita�all'atto�della�
cessazione�dal�servizio.�

La�Scrivente,�pur�conscia�della�varieta�delle�espressioni�giurisprudenziali�
in�punto�di�interpretazione�dell'art.�132,�comma�3�del�d.P.R.�n.�3/1957,�
ritiene�che,�delle�due�posizioni�appena�riferite,�la�piu�corretta�sia�quella�
assunta�dal�Dipartimento�della�Ragioneria�Generale�dello�Stato,�che�si�fonda�
sulla�considerazione�della�particolare�natura�della�retribuzione�individuale�
di�anzianita�.�

Al�riguardo�si�osserva�quanto�segue.�

L'art.�132,�comma�3�del�testo�unico�delle�disposizioni�concernenti�lo�sta-
tuto�degli�impiegati�civili�dello�Stato,�approvato�con�d.P.R.�n.�3/1957,�
facendo�riferimento�alle�qualifiche�inferiori�a�quella�di�direttore�generale,�
come�chiarito�nel�precedente�comma�1,�recita:��L'impiegato�riammesso�e�col-

locato�nel�ruolo�e�nella�qualifica�cui�apparteneva�al�momento�della�cessazione�

dal�servizio,�con�decorrenza�di�anzianita�nella�qualifica�stessa�dalla�data�del�

provvedimento�di�riammissione�.�

Con�recente�normativa�contrattuale�(art.�34,�comma�2,�titolo�II,�capo�IV�
del�C.C.N.L.�sottoscritto�in�data�16�maggio�2001,�integrativo�del�C.C.N.L.�
relativo�al�personale�non�dirigente�del�comparto�Ministeri�sotto�^scrittoin�
data�16�febbraio�1999,�avente�il�dichiarato�scopo��diportarea�termine�ilpro-

cesso�di�privatizzazione�del�rapporto�di�lavoro�del�personale�del�comparto�ini-
ziato�con�il�decreto�legislativo�3febbraio�1993�ed�accelerato�in�modo�irreversi-
bile�dalla�legge�59/1997�e�dai�successivi�decreti�delegati,�riconducendo�alla�
disciplina�negoziale�tuttigli�istituti�delrapporto�di�lavoro�demandatia�talefonte�
alfine�di�qualificare�l'of
fferta�dei�servizi�attraverso�la�piena�valorizzazione�delle�
risorse�umane�;�cfr.�la�premessa�del�richiamato�contratto�integrativo),�
l'art.�132�cit.�e�stato�disapplicato�per�quel�che�attiene�al�personale�di�area�
non�dirigenziale�e�sostituito�dall'art.�15�del�medesimo�C.C.N.L.�integrativo�
che�reca�la�seguente�disposizione:��Il�dipendente�il�cui�rapporto�si�sia�interrotto�
per�ef
ffetto�di�dimissioni�o�per�risoluzione�per�motivi�di�salute�puo�richiedere,�
entro�5�anni�dalla�data�delle�dimissioni�stesse,�la�ricostituzione�del�rapporto�di�
lavoro.�L'amministrazione�si�pronuncia�motivatamente,�entro�60�giorni�dalla�
richiesta;incasodiaccoglimentoildipendentee�ricollocatonell'area,�nellaposi-
zione�economica�e�nel�profilo�rivestiti�all'atto�delle�dimissioni�corrispondenti�
secondo�il�sistema�di�classificazione�applicato�all'amministrazione�medesima�al�

momento�del�rientro�.�

Orbene,�nel�delineato�contesto�normativo�e�in�primo�luogo�avviso�della�
Scrivente�che�non�sia�possibile�condividere�il�principio�affermato�tout�court�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

da�parte�dell'A.R.A.N.�nel�parere�citato�da�codesto�Dipartimento,�secondo�
cui,�rispetto�al�pregresso�rapporto�di�servizio,�quello�che�ha�inizio�con�la�
riammissione�costituisce�novazione�dell'altro�e�sia�configurabile�come��assun-
zione 
ex 
novo�.�Deve�ritenersi,�invece,�che�la�riammissione�in�servizio�non�
puo�non�trovare�il�proprio�necessario�presupposto�nel�pregresso�rapporto,�
che�era�cessato�con�le�dimissioni�rassegnate�dal�dipendente,�s|�da�non�poter�
considerare�il�rapporto�di�lavoro�che�inizia�con�la�riammissione�del�tutto�
avulso�da�quello�pregresso,�iniziando�il�primo�dallo�stesso�punto�in�cui�que-
sto�era�cessato�(vedansi�in�tal�senso�Cons.�St.,�Sez.�VI,�n.�29/1991,�Sez.�V,�

n.�147/1996�e�Sez.�IV,�n.�938/1997;�Corte�dei�Conti,�sez.�contr.,�n.�71/1993;�
non�a�caso�il�C.C.N.L.�pare�essere�piu�esplicito�non�prevedendo�la��riammis-
sione 
in 
servizio� 
ma�la��ricostituzione 
del 
rapporto�).�L'unico�limite�che�si�
pone,�a�termini�di�legge,�e�che�l'anzianita�accumulata�nella�qualifica�di�appar-
tenenza�al�momento�in�cui�intervengono�le�dimissioni�non�e�computabile�al�
momento�della�riammissione�che�avviene�con�anzianita�zero�nella�qualifica�
stessa.�Nella�vigenza�dell'art.�132�del�d.P.R.�n.�3/1957�una�cospicua�parte�
della�giurisprudenza�amministrativa�(vedansi�Cons.�St.,�Sez.�V,�n.�147/1996,�
gia�citata,nonche�Sez.�VI,n.�1060/1996)avevaritenutochetalelimiteriguar-
dasse�soltanto�i�fini�giuridici,�dovendosi�invece�riconoscere�l'anzianita�matu-
rata�nella�qualifica�ai�fini�economici.�Altra�giurisprudenza,�poi,�si�era�spinta�
piu�in�la�,�avendo�affermato�che�l'anzianita�nella�qualifica�di�riammissione�
dovesse�essere�validamente�riconosciuta�anche�ai�fini�giuridici�(vedasi�Cons.�
St.,�Sez.�IV,�n.�938/1997,�gia�citata).�
La�Corte�Costituzionale,�intervenuta�con�sentenza�n.�344/1999,�non�ha�
risolto�la�questione�essendosi�limitata�ad�affermare�l'infondatezza�dell'esami-
nata�questione�di�costituzionalita�ed�a�confermare�che�l'art.�132,�comma�3�
non�riconosce�la�pregressa�anzianita�nella�qualifica,�senza�prendere�posizione�
sull'esistenza�o�meno�del�limite�individuato�dalla�richiamata�giurisprudenza�
dei�soli�fini�giuridici�e,�dunque,�sulla�riconoscibilita�di�detta�anzianita�ai�soli�
fini�economici�(anche�sotto�questo�profilo,�quindi,�la�citazione�della�detta�
sentenza�contenuta�nel�parere�reso�dall'A.R.A.N.�non�appare�decisiva�ai�fini�
che�interessano).�

Ritiene�la�Scrivente�che,�in�ogni�caso,�ove�si�dia�la�giusta�rilevanza�alla�
natura�ed�alla�funzione�dell'elemento�retributivo�denominato�retribuzione�
individuale�di�anzianita�e�relativa�maggiorazione�ed�ancor�piu�ove�si�consi-
deri�che,�con�l'entrata�in�vigore�del�C.C.N.L.�integrativo�dianzi�citato,�e�inter-
venuta�la�disapplicazione�dell'art.�132�cito 
per�il�personale�del�comparto�
Ministeri�non�appartenente�all'area�dirigenziale�ed�e�stato�riformulato�l'isti-
tuto�della�riammissione�in�servizio,�la�questione�che�si�pone�sembra�essere�
piu�agevolmente�risolvibile�sulla�base�di�un'attenta�lettura�del�testo�recato�
dalla�disposizione�sostitutiva�della�norma�disapplicata,�disposizione�che,�a�
ben�vedere,�non�ha�semplicemente�riproposto�ma�ha�ridisegnato�l'istituto�
della�riammissione�in�servizio�dopo�la�cessazione�del�rapporto�avvenuta�per�
risoluzione�del�rapporto�per�motivi�di�salute�o�per�dimissioni�del�dipendente.�
In�particolare,�allorche�la�disciplina�contrattuale�fa�esplicito�riferimento�alla�
ricollocazione�del�dipendente�di�cui�sia�stata�accolta�l'istanza�di�riammis-
sione�nell'area,�nella�posizione�economica�e�nel�profilo�rivestiti�all'atto�della�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

cessazione,�tenuto�altres|�presente�che�nelle�more�era�anche�venuto�meno�per�
il�personale�contrattualizzato�il�criterio�del�trattamento�economico�per�classi�
di�stipendio�e�scatti�di�anzianita�,�sostituito�dalla�retribuzione�individuale�di�
anzianita�(RIA�e�relativa�maggiorazione),�non�sembra�che�possano�essere�
sollevati�dubbi�di�sorta�sul�fatto�che�il�dipendente�conservi�il�diritto�a�perce-
pire�lo�stipendio�aggiornato�piu�,�tra�l'altro,�la�RIA�calcolata�secondo�i�para-
metri�maturati�all'atto�della�cessazione�del�rapporto.�

Corretto,�quindi,�appare�l'avviso�manifestato�sul�punto�in�discussione�
dal�Dipartimento�della�Ragioneria�Generale�dello�Stato�che,�richiamandosi�
al�precedente�parere�gia�reso�nel�1996,�ossia�nella�piena�vigenza�dell'art.�132,�
muovendo�dai�corretti�presupposti�che�l'istituto�della�riammissione�in�servi-
zio�non�interviene�ad�anzianita�zero�ma�sulla�qualifica�rivestita�dal�dipen-
dente�all'atto�della�cessazione�e�che,�ai�sensi�del�d.P.R.�n.�310/1981,�il�tratta-
mento�di�RIA�e�relativa�maggiorazione�su�tale�qualifica�era�da�riferirsi�per�
quota�parte�alla�valutazione�economica�delle�anzianita�pregresse�maturate�
nelle�qualifiche�inferiori,�preso�atto�che�con�la�cessazione�del�sistema�dipro-
gressione�per�classi�di�stipendio�e�scatti�di�anzianita�la�RIA�era�divenuta�un�
tutt'uno�non�scindibile�tra�la�quota�parte�ascrivibile�alla�qualifica�rivestita�e�
quota�parte�ascrivibile�ai�servizi�relativi�alle�qualifiche�inferiori,�concludeva�
affermando�che,�in�caso�di�riammissione�in�servizio,�la�RIA�acquisita�al�
momento�della�cessazione�dal�servizio�dovesse�essere�conservata.�

Ne�pare�alla�Scrivente�che�possa�ritenersi�utile�ad�indurre�all'opposta�
conclusione�e�decisiva�l'ulteriore�osservazione�dell'A.R.A.N.,�secondo�cui�
sarebbe�venuta�meno�ogni�disponibilita�delle�somme�risparmiate�sulla�RIA�
in�godimento�in�quanto�queste�sarebbero�confluite�nel�Fondo�Unico�di�
Amministrazione�ai�sensi�dell'art.�6�del�C.C.N.L.�sottoscritto�il�21�febbraio�
2001,�atteso�che�tale�disposizione�pare�comunque�voler�fare�riferimento�a�
quanto�risparmiato�dall'Amministrazione�nel�periodo�in�cui�il�rapporto�e�
stato�interrotto�ma�non�anche�al�periodo�successivo�all'eventuale�riammis-
sione�in�servizio,�dovendosi�escludere�che�essa�possa�impedire�che�al�dipen-
dente�riammesso�sia�riconosciuta,�in�base�alle�suddette�considerazioni,�la�
RIA�e�la�maggiorazione�maturate�nella�qualifica�al�momento�del�verificarsi�
della�causa�di�cessazione�dal�servizio.�

In�conclusione,�per�le�suesposte�considerazioni,�e�avviso�di�questa�
Avvocatura�che,�tenute�presenti�la�peculiare�natura�e�funzione�della�retribu-
zione�individuale�di�anzianita�e�della�relativa�maggiorazione�ed�in�partico-
lare�la�nuova�disciplina�dell'istituto�della�riammissione�in�servizio�introdotta�
per�il�personale�del�comparto�Ministeri�appartenente�all'area�non�dirigen-
ziale,�dall'art.�15�del�C.C.N.L.�sottoscritto�il�16�maggio�2001,�integrativo�
del�C.C.N.L.�sottoscritto�in�data�16�febbraio�1999,�debba�ritenersi�che,�
all'atto�della�riammissione�in�servizio,�al�dipendente�deve�riconoscersiil�
diritto�alla�conservazione�della�RIA�e�della�relativa�maggiorazione�maturate�
nella�qualifica�al�momento�della�cessazione�della�pregressa�fase�del�rapporto�
di�lavoro.�

Il�presente�parere,�ovviamente,�fa�riferimento�ai�dipendenti�appartenenti�
all'area�non�dirigenziale,�nella�vigenza�del�C.C.N.L.�del�16�maggio�2001�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2003, 
n. 
122551 
^Demanio 
marittimo. 
Regime�giuridico�delle�aree�del�demanio�marittimo�(nella�specie,�saline),�

gia��consegnate�in�uso�gratuito�all'azienda�Autonoma�Monopoli�di�Stato�per�l'e-

spletamento�delle�sue�attivita��istituzionali,�dopo�la�privatizzazione�delle�attivita��

relative�ai�tabacchi�ed�alla�produzione�del�sale;�se�debbano�essere�restituite�

all'Autorita��Marittima;sepossanoesseredateinconcessioneall'E.T.I.edachi�

spetti�la�gestione�del�relativo�rapporto�concessorio�(consultivo�n.�5373/03,�
avvocato�G.�Albenzio)�

�Codesta�Amministrazione�Autonoma�ha�posto�a�questa�Avvocatura�
Generale�quesito�in�ordine�al�regime�giuridico�delle�aree�del�demanio�marit-
timo�ubicate�nel�porto�di�S.A.�e�consegnate�dall'Ufficio�del�Compartimento�
Marittimo�di�Cagliari�all'A.A.M.S.�con�verbali�n.�120�e�129,�rispettivamente�
del�1�marzo�1967�e�del�18�maggio�1968.�

1.�^Al�fine�di�comprendere�con�esattezza�i�termini�della�complessa�que-
stione,�e�utile�premettere�una�ricostruzione�dei�fatti�rilevanti�intervenuti�dopo�
le�consegne�di�cui�ai�citati�verbali,�cui�conseguono�le�problematiche�all'esame�
della�Scrivente.�
Le�aree�ed�i�manufatti�demaniali�ubicati�nel�porto�di�S.�A.,�asserviti�
all'impianto�per�l'imbarco�del�sale,�sono�stati�consegnati�alla�Amministra-
zione�Autonoma�dei�Monopoli�di�Stato�dall'Ufficio�del�Compartimento�
Marittimo�di�Cagliari�con�verbali�n.�120�e�n.�129,�rispettivamente�del�
1�marzo�1967�e�del�18�maggio�1968;�in�detti�verbali:�

a)�si�da�atto�della��consegna�di�aree�di�demanio�marittimo�all'Ammi-

nistrazionedeiMonopolidiStato�...��perlacostruzionediunimpiantoperl'im-

barcodelsalenell'ambitodelportodiS.�A.��(verbale�n.�120)�e��perla�realizza-

zionediun�acquedotto�ediunpiccolo�manufatto�da�adibireadufficioperla�

spedizionedelsale��(verbale�n.�129);�

b)si�specifica�che�cessandol'usoperilqualel'areavieneconsegnataessa�
sara��riconsegnata�all'Amministrazione�Marittima�con�tutte�quelle�opere�che�vi�
fosserostateeseguite�.�Con�nota�del�2�luglio1999�il�Ministero�dell'Economia�
e�delle�Finanze,�Ufficio�del�Coordinamento�Legislativo,�afferma�che:��Per�i�
benideldemanio�marittimo,pare�utilesegnalarecheattualmentelesalinemar-
ine,�nellorocomplesso,�sonostatecedute�inpropriet��dagliUfficideldemanio�
all'A.A.M.S.�L'attoinquestionealtrononrappresentasenonunameraattribu-
zione,atitologratuito,diunbenedestinatoaduso�governativo�all'Amministra-
zione�autonoma�chiamata�ex�lege�a�svolgere�il�servizio�monopolistico�della�

produzionedelsale�.�

Con�D.Lgs.�9�luglio�1998,�n.�283�e�stato�istituito�l'Ente�Tabacchi�Italiani�
�titolare�dei�rapporti�attivi�e�passivi,�nonche�dei�diritti�e�dei�beni�afferenti�le�
attivita�produttive�e�commerciali�gia�attribuite�all'A.A.M.S.��(art.�3,�comma�
1,�di�detto�decreto).�Per�quanto�concerne�la�salina�marina�di�S.A.�ed�i�relativi�
beni�pertinenziali,�l'A.A.M.S.,�su�conforme�parere�dell'Ufficio�del�Coordina-
mento�Legislativo,�ritiene�di�essere�titolare�della�competenza�al�rilascio�di�
concessioni�all'�E.T.I.�per�svolgere�i�compiti�ad�esso�attribuiti�dal�D.Lgs.�

n.�283/1998.�Cio�fino�a�che�perdurera�la�destinazione�dei�beni�predetti�all'at-
tivita�produttiva�della�salina.�Quando�tale�funzione�dovesse�cessare,�i�beni�
dell'area�portuale�di�S.�A.�si�potranno�considerare�come�facenti�parte�sic�et�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

simpliciter 
del�Demanio�Marittimo�ed�assoggettati,�in�quanto�tali,�alla�nor-
mativa�generale.�Sempre�con�nota�del�2�luglio�1999,�il�Ministero�dell'Econo-
mia�e�delle�Finanze�^Ufficio�del�Coordinamento�Legislativo�precisa�che�
l'E.T.I.�succede�ex 
lege 
all'A.A.M.S.�nella�titolarita�dei�beni�e�dei�diritti�a�que-
sta�spettanti�e�che�i�beni�demaniali�marittimi�e�le�miniere,�facenti�parte�del�
patrimonio�indisponibile�dello�Stato,�restano�in�capo�allo�Stato.�

Con�formale�atto�del�3�dicembre�1999�l'A.A.M.S.�concede�in�uso�
all'E.T.I.�s.p.a.�le�superfici�e�gli�immobili�costituendi�il�comprensorio�della�
salina�di�S.A.�verso�il�pagamento�di�un�canone�concessorio�annuale.�Tale�
concessione�in�uso�prevede�al�punto�b) 
delle�premesse�che��L'Amministra-
zione�e�proprietaria�nel�Comune�di�S.A.�di�superfici�ed�immobili,�nonche�
connessi�diritti�reali,�utilizzati�per�la�produzione�del�sale�nello�stabilimento�
denominato�Salina�di�S.A.��e�all'art�3�che��la�durata�della�concessione�e�fis-
sata�in�anni�30�a�far�tempo�dal�1.�gennaio�1999�.�

Il�Ministero�delle�Infrastrutture�e�dei�Trasporti,�con�dispaccio�n.�Dem�
1/2106�in�data�17�ottobre�2000�ha�precisato�che:��l'istituto�della�consegnae�
previsto�solo�nei�confronti�di�Amministrazioni�statali�ai�sensi�dell'art.�36�del�
Reg.�per�la�Nav.�Mar.,�mentre�l'ETI.�ha�attualmente�natura�di�s.p.a.�.�

La�Capitaneria�di�Porto�di�Cagliari,�con�atto�dell'�11�febbraio�2003,�
racc.�n.�7/199/4452,�invita�l'E.T.l.�alla�riconsegna�delle�aree�e�dei�manufatti�
demaniali�ubicati�nel�porto�di�S.A.,�di�cui�si�discute.�La�Capitaneria,�infatti,�
ritiene�che�la�procedura�seguita�non�sia�in�linea�con�le�norme�vigenti�in�mate-
ria�di�concessioni�demaniali�marittime�perche�le�aree�portuali�detenute�dal-
l'A.A.M.S.,�venute�meno�le�competenze�in�materia�di�produzione�di�sale,�
avrebbero�dovuto�essere�riconsegnate�all'Amministrazione�Marittima�per�
essere�successivamente�concesse�a�titolo�oneroso�all'E.T.I.�s.p.a.�

L'A.A.M.S.�in�precedenza�ha�resistito�ad�analogo�invito,�volto�alla�
riconsegna�dei�cespiti�in�questione,�da�parte�dell'Ufficio�del�Compartimento�
Marittimo�che�si�ritiene,�a�sua�volta,�competente�in�merito�agli�atti�conces-
sori�inerenti�detti�beni.�Infine,�la�locale�filiale�dell'Agenzia�del�Demanio,�cui�
e�demandata�la�stima�del�canone�concessorio�che�l'E.T.I.�deve�corrispondere�
per�l'utilizzo�dei�beni�del�comprensorio�di�S.A.,�ritiene�di�ascrivere�tale�com-
petenza�in�parte�^quelle�dell'area�portuale�^all'�Amministrazione�Marittima�
(Capitaneria�di�Porto�di�Cagliari)�e�in�parte�^quelle�della�salina�vera�e�pro-
pria�^alla�Regione�Sardegna.�

2.�^Le�fonti�normative�cui�si�deve�fare�riferimento�per�la�soluzione�dei�
problemi�teste�evidenziati�possono�essere�individuate�negli�artt.�34�e�36�cod.�
nav.,�nell'art.�36�reg.�nav.�mar.�e�nell'art.�3�d.lgs.�9�luglio�1998�n.�283.�
Le�norme�del�codice�della�navigazione�e�del�relativo�regolamento�
appena�citate�regolano�l'utilizzazione�di�beni�del�demanio�marittimo�per�altri�
usi�pubblici�(art.�34�cod.�nav.)�o�per�uso�privato�(art.�36�cod.�nav.),�preve-
dendo,�nel�primo�caso,�la�consegna�di�quei�beni�all'Amministrazione�pubblica�
che�ne�faccia�richiesta�a�mezzo�di�verbale�di�consegna�e�senza�corresponsione�
di�canone�(art.�36�reg.�nav.�mar.),�con�restituzione�alla�cessazione�del�diverso�
uso�pubblico�(art.�34�cod.�nav.);�per�l'uso�a�fini�privati�e�,�invece,�prevista�
una�concessione�onerosa�secondo�le�disposizioni�dettate�dallo�stesso�codice�
(art.�36�e�segg.�cod.�nav.);�l'art.�36,�comma�3,�reg.�nav.�mar.�regola�il�caso�di�
utilizzazione�da�parte�di�terzi�di�beni�demaniali�compresi�nelle�zone�conse-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

gnate�ad�altre�Amministrazioni�pubbliche�ai�sensi�dello�stesso�articolo,�
disponendo�che��e�disciplinata�a�norma�dell'art.�36�del�codice�dall'�autorita�
marittima�mercantile,�sentita�l'Amministrazione�consegnataria�.�

Il�d.lgs.�283/1998�rileva,�nel�nostro�caso,�perche�ha�sancito�la�creazione�
dell'E.T.I.�(prima�ente�pubblico�economico,�poi�societa�per�azioni,�ora�a�capi-
tale�privato)�ed�il�trasferimento�allo�stesso�ente�delle�attivita�dell'Ammini-
strazione�dei�Monopoli:��L'ente�e�titolare�dei�rapporti,�attivi�e�passivi,�non-
che�dei�diritti�e�dei�beni�afferenti�le�attivita�produttive�e�commerciali�gia�
attribuite�all'Amministrazione�Autonoma�dei�Monopoli�di�Stato��(art.�3,�
comma�1).�

3.�^Applicando�le�sopra�riportate�disposizioni�normative�al�caso�in�
esame�ne�deriva�che:�
a)�le�aree�del�demanio�marittimo�facenti�parte�del�porto�di�S.�A.�sono�
state�consegnate�in�uso�ai�sensi�degli�art.�34�cod.�nav.�e�36�reg.�nav.�mar.�
all'Amministrazione�dei�Monopoli�in�considerazione�della�natura�pubblica�
della�consegnataria�e�della�destinazione�ad�usi�pubblici�dei�beni,�senza�alcun�
trasferimento�di�titolarita�;�

b)�l'utilizzo�delle�stesse�aree�da�parte�di�terzi�(nella�specie,�l'E.T.I.)�e�
possibile�secondo�la�disciplina�dello�stesso�art.�36,�comma�2,�reg.�nav.,�cioe�
a�titolo�oneroso�e�previa�stipulazione�di�apposita�concessione�ai�sensi�del-
l'art.�36�cod.�nav.;�

c)�la�competenza�a�stipulare�la�concessione,�gestire�il�rapporto�con-
cessorio�e�incassare�il�canone�corrispettivo�spetta�all'Autorita�marittima�
competente�che�ha�solo�l'obbligo�di�sentire�l'Amministrazione�consegnataria;�

d)�nella�scelta�del�terzo�cui�concedere�i�beni�non�esiste�facolta�discre-
zionale�dell'Amministrazione�concedente�ne�obbligo�di�gara�con�eventuali�
altri�pretendenti,�atteso�il�disposto�del�sopra�richiamato�art.�3,�comma,�
d.lgs.�283/1998.�

In�conclusione,�nella�specie,�lo�strumento�giuridico�utilizzato�per�con-
sentire�all'E.T.I.�l'utilizzo�delle�aree�del�porto�di�S.�A.�non�di�pertinenza�della�
Regione,�gia�consegnate�all'Amministrazione�dei�Monopoli,�e�corretto�ma�e�
stato�posto�in�essere�da�soggetto�non�competente;�e�,�quindi,�necessario�che,�
qualora�non�ostino�altri�problemi,�l'Autorita�Marittima�competente�ratifichi�
l'operato�dell'Amministrazione�dei�Monopoli�ed�assuma�la�gestione�del�rap-
porto,�provvedendo�anche�all'incasso�dei�canoni�dovuti�dall'E.T.I.�(che,�
ovviamente,�dovra�restituire�i�beni�alla�stessa�autorita�Marittima�allorche�
cessera�il�loro�uso�attuale)�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2003, 
n. 
126717 
^Rendite 
catastali. 
Ritardataattribuzionedirenditecatastalidapartedegli�Ufficidell'Agenzia�

del�Territorio�^Termine�di�riscossione�della�maggiore�imposta�(consultivo�

n.�3525/03,�avvocato�M.�Mari).�
�Con�la�nota�a�riscontro�si�richiede�il�parere�della�Scrivente�riguardo�
alla�questione�delineata�in�oggetto�al�fine�di�valutare�la�sussistenza��di�possi-
bili�profili�di�responsabilita�a�carico�di�taluni�uffici�provinciali�dell'Agenzia�
che,�in�relazione�ad�istanze�di�attribuzione�di�rendita�catastale�presentata�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

dai�contribuenti�ai�sensi�dell'art.�12�della�legge�n.�154/1988,�hanno�trasmesso�
agli�Uffici�del�Registro�(ora�Uffici�delle�Entrate)�le�relative�certificazioni�oltre�
il�termine�di�dieci�mesi�indicato�nella�citata�disposizione�

Nel�formulare�il�quesito�codesta�Agenzia�ha�correttamente�evidenziato�
che�il�procedimento�disciplinato�dall'art.�12�della�legge�154/1988�^(finaliz-
zato�all'attribuzione�della�rendita�catastale�ad�immobili�non�iscritti�in�catasto�
alla�data�di�registrazione�dell'atto,�onde�consentire�l'applicazione�per�la�deter-
minazione�del�valore�degli�immobili�medesimi�del�4.�comma�dell'art.�52�del�

d.P.R.�131/1986�^determinazione��automatica��in�luogo�del�meccanismo�di�
cui�al�1.�comma�della�stessa�norma�^accertamento�del�valore�venale�del�
bene)�ha�come�punto�di�riferimento,�sotto�il�profilo�temporale,�il�termine�di�
60�giorni,�entro�il�quale�il�contribuente�e�tenuto�a�produrre�al�competente�
Ufficio�delle�Entrate�la�ricevuta�dell'istanza�per�l'attribuzione�della�rendita�
catastale�presentata�all'Ufficio�del�Territorio,�e�il�termine�di�10�mesi�^dalla�
data�in�cui�e�stata�presentata�la�domanda�di�voltura�^entro�il�quale�gli�Uffici�
del�Territorio��sono�tenuti��ad�inviare�all'Ufficio�delle�Entrate,�pressoil�
quale�ha�avuto�luogo�la�registrazione,�un�certificato�catastale�attestante�l'at-
tribuzione�della�rendita�sulla�base�della�quale�deve�essere�quantificata�la�pre-
tesa�fiscale.�
Il�primo�soltanto�dei�suddetti�termini�ha�natura�perentoria�in�base�a�
quanto�specificamente�dettato�nel�comma�1�del�citato�art.�12�nel�quale�e�cor-
relativamente�previsto�che��in�caso�di�mancata�presentazione�della�ricevuta�
nei�termini�,�l'Ufficio�procede�alla�determinazione�venale�dell'immobile.�

Il�secondo�termine�di�10�mesi�per�la�trasmissione�del�certificato�catastale�
ha,�evidentemente,�una�configurazione�endoprocedimentale�con�finalita�
meramente�acceleratorie�dell'iter 
in�corso.�

Nessuna�innovazione�o�precisazione,�anche�sotto�forma�di�rinvio�ad�
altra�normativa,�e�rinvenibile�nel�citato�art.�12�per�quel�che�concerne�il�ter-
mine�entro�il�quale�l'Ufficio�delle�Entrate�deve�porre�in�essere�l'attivita�di�
recupero�della�eventuale�maggiore�imposta�derivante�dalla�differenza�trail�
valore�dell'immobile�dichiarato�nell'atto�e�quello�derivante�in�modo�automa-
tico�dall'applicazione�dell'art.�52,�quarto�comma,�del�d.P.R.�131/1986,�sulla�
base�della�rendita�catastale�attribuita�dall'Ufficio�del�Territorio�ai�sensi�del-
l'art.�12�legge�154/1988.�

Da�cio�deriva�l'esigenza,�al�fine�di�trovare�una�coerente�soluzione�alla�
problematica�segnalata,�di�determinare�il�termine�di�riferimento�per�l'eserci-
zio�da�parte�dell'Ufficio�delle�Entrate�del�potere�di�liquidare�la�maggior�
imposta�eventuale�risalendo�alla�disciplina�generale�dettata�in�relazione�ai�
tributi�che�vengono�in�considerazione�e,�in�modo�specifico,�alla�disciplina�rin-
venibile�nel�Testo�Unico�delle�disposizioni�concernenti�l'imposta�di�Registro�
di�cui�al�d.P.R.�sopra�citato.�

Secondo�codesta�Agenzia�applicando�le�norme�contenute�nel�d.P.R.�
131/1986,�e,�in�specie,�gli�artt.�42,�76�e�78,�si�potrebbe�asserire�che�non�ver-
sandosi,�nel�caso�delle�imposte�dovute�all'esito�del�classamento,�ne�in�una�
ipotesi�di�imposta��principale��(ex 
art.�42�cit. 
comma�1,�prima�parte)�ne�in�
una�ipotesi�di�imposta��suppletiva��(ex 
art.�42�cit.,�comma�1,�seconda�parte)�
ne�,�propriamente,�in�una�ipotesi�di�imposta�complementare�(quale�imposta�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


richiesta 
�in 
tutti 
gli 
altri 
casi�, 
sempre 
ai 
sensi 
del 
citato 
art. 
42), 
non 
sarebbe 
applicabile 
al 
fine 
del 
recupero 
dell'eventuale 
maggiore 
impostail 
termine 
triennale 
di 
decadenza 
previsto 
dall'art. 
76 
del 
d.P.R. 
131/1986, 
ma, 
piuttosto, 
il 
termine 
decennale 
di 
cui 
all'art. 
78 
dello 
stesso 
d.P.R. 
o, 
meglio, 
dato 
che 
all'applicazione 
della 
norma 
da 
ultimo 
citata 
osterebbe 
la 
mancanza 
nell'imposta 
di 
cui 
trattasi 
del 
requisito 
della 
definitivita� 
, 
in 
via 
�residuale� 


o 
suppletiva, 
il 
termine 
decennale 
previsto 
per 
la 
prescrizione 
ordinaria 
dal-
l'art. 
2946 
c.c., 
con 
decorrenza 
dal 
momento 
in 
cui 
il 
diritto 
puo� 
esser 
fatto 
valere 
(art. 
2935 
c.c.). 
La 
tesi 
propugnata 
nella 
nota 
a 
riscontro 
non 
ha 
carattere 
di 
novita� 
,ma 
troverebbe 
conforto 
in 
una 
consultazione 
lontana 
nel 
tempo 
di 
questo 
Gene-
rale 
Ufficio 
(n. 
2487 
del 
9 
gennaio 
1992) 
con 
la 
quale 
furono 
espresse 
per-
plessita� 
circa 
l'�adattabilita� 
� 
dei 
termini 
di 
decadenza 
previsti, 
in 
via 
gene-
rale, 
dall'art. 
76 
cito 
alle 
situazioni 
in 
esame. 


In 
tale 
consultazione 
si 
sosteneva 
tale 
assunto 
argomentando 
nel 
senso 
che, 
in 
forza 
dell'avvenuto 
adempimento 
da 
parte 
del 
contribuente 
degli 
obblighi 
previsti 
dall'art. 
12 
della 
legge 
154/1988, 
l'Ufficio 
non 
eserciterebbe 
un 
potere 
di 
accertamento 
in 
senso 
proprio, 
ma 
parteciperebbe, 
piuttosto, 
una 
mera 
informazione 
�al 
contribuente 
che 
ha 
gia� 
assunto 
l'impegno 
irrevo-
cabile 
a 
definire 
il 
suo 
obbligo 
secondo 
i 
valori 
derivanti 
dalla 
rendita 
cata-
stale 
quale 
che 
sara� 
�, 
con 
conseguente 
applicabilita� 
del 
termine 
prescrizio-
nale 
in 
luogo 
di 
quello 
decadenziale. 


Tale 
tesi 
fu 
recepita 
nella 
Circolare 
n. 
112 
del 
17 
aprile 
1997 
(del 
Mini-
stero 
delle 
Finanze, 
Dipartimento 
delle 
Entrate), 
nella 
quale 
si 
specifico� 
, 
tut-
tavia, 
che 
l'Avvocatura 
�... 
in 
considerazione 
della 
contestabilita� 
della 
tesi 
esposta... 
sottolinea 
l'opportunita� 
per 
gli 
Uffici 
di 
attivarsi 
nel 
termine 
trien-
nale...� 
e, 
correlativamente, 
si 
prevede 
che 
gli 
uffici 
�devono 
provvedere 
a 
richiedere 
le 
somme 
dovute 
in 
applicazione 
della 
legge 
154/1988 
entro 
il 
ter-
mine 
di 
tre 
anni 
dalla 
data 
di 
registrazione 
dell'atto, 
come 
suggerito 
dalla 
stessa 
Avvocatura�. 


Cio� 
premesso, 
occorre 
valutare 
se 
le 
conclusioni, 
cui 
si 
era 
pervenuti 
in 
passato 
siano 
ancora 
attuali. 


La 
soluzione 
del 
dilemma 
sembra 
debba 
essere 
essenzialmente 
ricercata 
nella 
riscontrabilita� 
nelle 
fattispecie 
in 
esame 
dell'esercizio 
di 
un 
�potere 
impositivo� 
in 
senso 
lato 
da 
parte 
dell'Ufficio 
delle 
Entrate, 
in 
relazione 
all'e-
splicazione 
del 
quale 
dovrebbe 
essere 
ritenuto 
applicabile 
il 
termine 
decaden-
ziale 
di 
cui 
all'art. 
76 
d.P.R. 
131/1986, 
secondo 
quanto 
ritenuto 
dalla 
Suprema 
Corte 
a 
Sezioni 
Unite 
(Cass., 
SS.UU., 
1196/2000) 
con 
statuizioni 
che, 
sia 
pur 
con 
riferimento 
alla 
spettanza 
delle 
agevolazioni 
per 
l'acquisto 
della 
cosiddetta 
prima 
casa, 
hanno 
indubbiamente 
valenza 
generale 
al 
fine 
di 
un 
corretto 
inquadramento 
sotto 
il 
profilo 
normativo 
della 
disciplina 
riguardante 
la 
materia 
de 
qua. 


In 
tale 
sentenza 
la 
Suprema 
Corte 
ha, 
in 
particolare, 
enunciato 
i 
seguenti 
principi: 


1) 
le 
previsioni 
di 
decadenza 
�rispetto 
agli 
atti 
da 
presentarsi 
o 
pre-
sentati 
per 
la 
registrazione, 
includono 
ogni 
ipotesi 
di 
iniziativa 
del 
soggetto 
impositore, 
in 
quanto 
sono 
dettate 
per 
la 
�richiesta� 
dell'Ufficio, 
senza 
deli-


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

mitazioni�od�eccezioni�in�relazione�all'oggetto�della�richiesta�stessa...�e�cosi�
abbracciano�l'intera�area�dei�provvedimenti�che�esprimono�esercizio�del�
potere�impositivo,�a�fronte�del�verificarsi�dei�presupposti�del�credito�tributa-
rio,�e�che�siano�rivolti�alla�formazione�del�titolo�per�l'esazione�del�credito�
stesso,�ove�il�contribuente�non�li�impugni�in�giudizio�o�li�impugni�con�esito�
sfavorevole�.�

2)��L'ampiezza�di�dette�previsioni�decadenziali,�del�resto�caratteriz-
zante�le�similari�norme�che�stabiliscono�termini�per�il�provvedimento�imposi-
tivo�nell'ambito�di�ciascuna�disciplina�di�tassazione�diretta�o�indiretta,�
risponde�all'irrinunciabile�esigenza�di�porre�scadenze�perentorie�per�l'atto�
dell'Ufficio,�allo�scopo�di�assicurare�certezza�al�rapporto�e�insieme�tutelare�
il�contribuente�con�la�predeterminazione�del�tempo�massimo�del�suo�assog-
gettamento�all'atto�stesso�;�

3)��La�carenza�di�peculiari�disposizioni�sul�decorso�della�decadenza,�
non�potendosi�tradurre�in�esclusione�della�decadenza�medesima,�in�ragione�
di�quanto...�evidenziato�sulla�valenza�generale�della�relativa�previsione,�com-
porta,�per�tale�decorso,�l'operativita�delle�comuni�norme�dell'ordinamento�
(artt.�2964�e�segg.�cod.�civ.)�in�forza�delle�quali�il�termine�di�decadenza,�inde-
rogabilmente�assegnato�per�porre�in�essere�un�determinato�atto�o�un�determi-
nato�comportamento,�e�computabile�a�partire�dal�momento�in�cui�sussista�il�
potere�di�compiere�o�tenere�l'atto�o�il�comportamento�stesso�.�

Sulla�scorta�di�tali�principi�e�al�fine�di�valutarne�l'applicabilita�ai�casi�di�
cui�trattasi,�si�puo�affermare,�in�via�generale,�che�in�tanto�puo�ritenersi�che�
l'atto�posto�in�essere�dall'Ufficio�e�comunicato�o�notificato�al�contribuente�
costituisce�esercizio�di�un��potere�impositivo�,�in�quanto�avverso�tale�atto�il�
contribuente�medesimo�possa�proporre�impugnazione,�onde�contestarne�il�
fondamento�e�la�legittimita�,�al�fine�di�conseguire�una�pronuncia�giurisdizio-
nale�che�annulli�o�rettifichi�l'atto�medesimo.�

Cio�posto,�in�base�alla�giurisprudenza�della�Suprema�Corte�assoluta-
mente�prevalente�si�deve�ritenere�che�il�contribuente�nei�casi�in�esame�abbia,�
senz'altro,�il�potere�di�contestare�il�fondamento�e�la�legittimita�dell'atto�con�
il�quale�l'Ufficio�richieda�il�pagamento�dell'eventuale�maggior�imposta�(cfr.�
ad�es.�Cass.,�sez.�V,�15091/2000;�Cass.,�sez.�V,�7580/2001,�Cass.�7497/2002la�
quale�precisa�che�l'onere�della�prova�in�relazione�alla�determinazione�del�
valore�incombe�sul�contribuente).�

La�sentenza�della�Suprema�Corte�n.�4509/2000�si�sofferma,�poi,�in�
modo�diffuso�quanto�analitico,�sulle��evenienze��individuabili�nell'ambito�
del�procedimento�di�cui�all'art.�12�del�decreto�legge�70/1988�in�relazione�alle�
quali�(come�afferma�la�sentenza�medesima)�deve�essere�sempre�prevista�l'im-
pugnabilita�dell'atto�di�classamento�o�autonomamente�o�in�sede�di�impugna-
zione�dell'avviso�di�liquidazione�o�successivamente�alla�notifica�dell'avviso�
di�liquidazione�qualora�questo,�accidenta1mente,�sia�stato�notificato�al�con-
tribuente�prima�della�notifica�dell'atto�di�classamento.�

Si�rileva,�ancora,�che�tale�ultima�sentenza�enuncia,�altres|�,�le�norme-base�
alla�stregua�delle�quali�deve�essere�tenuta�ferma�l'impugnabilita�dell'atto�di�
classamento,�separatamente�o�conseguentemente�all'avviso�di�liquidazione,�
richiamando�gli�artt.�24�e�113�della�Costituzione.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sulla�stessa�linea�dei�principi�costituzionali�che�governano�la�materia�la�
sentenza�medesima�cita,�inoltre,�la�sentenza�della�Corte�Costituzionale�

n.�463/1995�(la�quale,�come�e�noto,�ha�dichiarato�non�fondata,�con�riferi-
mento�all'art.�24�Cost.,�la�questione�di�legittimita�costituzionale�dell'art.�12�
decreto�legge�70/1998�nella�parte�in�cui�non�prevede�che�il�certificato�conte-
nente�l'attribuzione�della�rendita�da�parte�dell'UTE,�trasmesso�all'Ufficio�
del�Registro,�sia�anche�comunicato�e�notificato�al�contribuente,�precisando�
che��nel�giudizio�innanzi�alla�Commissione�tributaria�per�impugnare�l'avviso�
di�liquidazione,�dell'imposta�di�registro�l'interessato�ha�accesso�all'impugna-
tiva�dell'atto�di�classamento�e�dunque�la�possibilita�di�offrire�anche�elementi�
atti�a�dimostrare�una�valutazione�dell'immobile�erronea�e�non�conforme�ai�
parametri�legali�)�e�la�successiva�ordinanza�n.�367/1998�della�medesima�
Corte�che,�nel�dichiarare�infondata�la�stessa�questione�di�cui�alla�citata�sen-
tenza,�ha�ribadito�il�principio�secondo�il�quale��avverso�l'atto�di�classamento�
l'interessato�puo�far�valere�la�tutela�giurisdizionale,�come�avviene�nella�gene-
ralita�dei�casi�di�attribuzione�della�rendita�al�di�fuori�di�una�vicenda�trasla-
tiva�di�un�diritto�reale,�offrendo�in�tale�sede�gli�elementi�comprovanti�un'er-
ronea�valutazione�
Ove�si�tengano�ben�presenti�tali�statuizioni�e�principi�piu�volte�ribaditi,�
anche�con�l'avallo�del�Giudice�delle�leggi,�dalla�Suprema�Corte�ed�enucleati�
nella�loro�essenza�dalle�Sezioni�Unite�della�Corte�di�Cassazione,�si�dovra�rite-
nere�che�rimanga�in�capo�al�contribuente�il�potere�di�contestare��la�corret-
tezza�degli�atti�liquidatori�.�

La�soluzione�in�questa�sede�sostenuta�appare,�infine,�confortata�sul�
piano�legislativo�dalle�norme�di�cui�all'art.�30,�comma�11,�della�legge�
488/1999�(legge�finanziaria)�e�74,�commi�2�e�3�della�legge�342/2000�(legge�
finanziaria)�che�contemplano�espressamente�il�ricorso�avverso�gli�atti�che�
abbiano�comportato�attribuzione�o�modificazione�della�rendita�catastale.�

Al�riguardo�si�sottolinea�che�il�terzo�comma�della�legge�da�ultimo�citata,�
prevede�che��per�gli�atti�che�abbiano�comportato�attribuzione�o�modifica-
zione�della�rendita...�non�ancora�recepiti�in�atti�impositivi�dell'amministra-
zione�finanziaria�o�degli�enti�locali,�i�soggetti�attivi�di�imposta�provvedono,�
entro�i�termini�di�prescrizione�o�decadenza�previsti�dalle�norme�per�i�singoli�
tributi,�alla�liquidazione�o�all'accertamento�dell'eventuale�imposta�dovuta�
sulla�base�della�rendita�catastale�attribuita.�I�relativi�atti�impositivi�costitui-
scono�a�tutti�gli�effetti�anche�atti�di�notificazione�della�predetta�rendita.�Dal-
l'avvenuta�notificazione�decorre�il�termine�per�proporre�ricorso�di�cui�
all'art.�2,�comma�3,�del�decreto�legislativo�31�dicembre�1992�n.�546�e�succes-
sive�modificazioni�.�

Conclusivamente,�alla�luce�dei�sopravvenuti�chiarimenti�giurispruden-
ziali,�sembra�indubbiamente�preferibile�la�tesi�secondo�la�quale�deve�ritenersi�
applicabile��in�assenza�di�peculiari�disposizioni��il�termine�decadenziale�di�
cui�al�citato�art.�76�d.P.R.�131/1996�computabile,�secondo�quanto�precisato�
dalle�Sezioni�Unite�della�Cassazione�nella�sentenza�citata,��dal�momento�in�
cui�sussiste�il�potere�di�compiere�l'atto�o�tenere�il�comportamento�.�

Cio�e�a�dire,�tenendo�conto�di�quanto�previsto�dall'art.�12�del�decreto�
legge�70/1988,�il�triennio,�di�cui�al�citato�art.�76,�decorrente�dalla�comunica-


I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


zione, 
all'ufficio 
impositore, 
dell'attribuzione 
della 
rendita 
catastale 
e, 
in 
mancanza 
di 
tale 
comunicazione, 
dalla 
scadenza 
dei 
10 
mesi 
che 
di 
norma 
occorrono 
all'Agenzia 
del 
Territorio 
per 
provvedere�. 


A.G.S. 
^Parere 
del 
1S 
novembre 
2003, 
n. 
127468. 
SeunaA.S.L.�sialegittimataapartecipareinqualita�dimandantediAsso-

ciazione�temporaneadiImpresaadunagaradiappaltodiserviziperl'assegna-

zione�diunprogettoperattivita�diassistenza�tecnica�e�coordinamento�afavore�

delle�Amministrazioni�regionali�in�materia�di�tutela�della�salute�pubblica�(con-
sultivo 
n. 
5421/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino). 


�In 
risposta 
alla 
richiesta 
di 
parere 
di 
codesta 
Amministrazione, 
questa 
Avvocatura 
ritiene 
che 
il 
problema 
della 
legittimazione 
di 
una 
A.S.L. 
alla 
partecipazione 
ad 
una 
gara 
del 
tipo 
indicato 
in 
oggetto 
vada 
risolto 
tenendo 
presenti 
due 
aspetti: 
da 
un 
lato 
la 
disciplina 
che 
governa 
la 
gara, 
che 
nel 
caso 
specifico 
e� 
rappresentata 
dalle 
direttive 
92/50 
CEE 
e 
97/52 
Ce 
e 
dal 
d.lgs. 
157/1995, 
come 
modificato 
dal 
d.lgs. 
65/2000; 
dall'altro 
la 
capacita� 
della 
stessa 
ASL 
di 
essere 
parte 
di 
contratti 
a 
titolo 
oneroso 
tra�prestatori�di�servizi�
e 
un'Amministrazione 
aggiudicatrice 
in 
base 
alla 
normativa 
vigente. 


Come 
e� 
noto 
l'art. 
3 
del 
d.lgs. 
n. 
229/1999, 
sostitutivo 
del 
corrispon-
dente 
art. 
3 
del 
d. 
lgs. 
n. 
502/1992, 
prevede 
che 
l'unita� 
sanitaria 
locale 
sia 
azienda 
dotata 
di 
personalita� 
giuridica 
pubblica, 
di 
autonomia 
organizzativa, 
amministrativa, 
patrimoniale, 
contabile, 
gestionale 
e 
tecnica, 
fermo 
restando 
il 
diritto-dovere 
degli 
organi 
rappresentativi 
di 
esprimere 
il 
bisogno 
socio-
sanitario 
delle 
comunita� 
locali. 
Eliminato 
dunque 
il 
rapporto 
organico 
e 
di 
strumentalita� 
con 
l'ente 
Regione, 
il 
servizio 
sanitario 
si 
affida 
ad 
un 
modello 
organizzativo 
di 
base 
che 
affianca 
la 
gestione 
manageriale 
ad 
un 
inelimina-
bile 
fine 
istituzionale. 


Cio� 
posto, 
si 
osserva 
che 
in 
un'analisi 
del 
modus�operandi�delle 
A.S.L., 
non 
e� 
sufficiente 
soffermarsi 
sul 
profilo 
della 
loro 
soggettivita� 
giuridica 
o 
sul 
rispetto 
del 
criterio 
di 
economicita� 
, 
oramai 
incontrovertibile 
non 
solo 
per 
i 
servizi 
che 
devono 
essere 
organizzati 
in 
forma 
di 
impresa, 
ma 
anche 
per 
quelli 
di 
carattere 
assistenziale 
erogativi 
che 
devono 
garantire 
la 
coper-
tura 
integrale 
dei 
costi 
dei 
fattori 
di 
produzione. 
La 
riforma 
operata 
dal 
d. 
lgs. 
229/1999 
ha 
invero 
confermato 
la 
specialita� 
dell'azienda 
sanitaria 
locale 
rafforzandone 
la 
natura 
giuridica 
pubblica 
e 
ponendo 
l'accento 
sul 
manteni-
mento 
della 
funzione 
pubblica. 
Il 
concetto 
di 
imprenditorialita� 
infatti 
e� 
rife-
rito 
sempre 
e 
solo 
alle 
modalita� 
di 
gestione 
e 
non 
si 
sostituisce 
allo 
scopo 
di 
erogazione 
di 
assistenza 
sanitaria 
e 
sociale: 
lo 
scopo 
dell'A.S.L. 
non 
e� 
lo 
scopo 
di 
lucro. 
Anche 
a 
seguito 
della 
riforma 
�Bindi� 
l'azienda 
sanitaria 
resta 
agganciata 
ad 
un 
sistema 
del 
doppio 
binario 
�pubblico-privato�: 
in 
quanto 
ente 
del 
S.S.N. 
rientra 
nell'arca 
dei 
servizi 
pubblici, 
mentre, 
per 
effetto 
dell'auto-costituzione, 
dell'auto-organizzazione 
e 
dell'autonomia 
di 
gestione 
e 
dei 
rapporti 
con 
i 
terzi, 
si 
muove 
sempre 
di 
piu� 
come 
un 
attore 
pri-
vato 
in 
un 
settore 
che, 
tuttavia, 
presenta 
qualche 
difficolta� 
ad 
un'apertura 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

totale�al�mercato�e�alla�concorrenza.�Il�primo�comma�dell'art.�3�d.�lgs.�
229/1999�ha�riaffermato�il�ruolo�in�particolare�essenziale�dell'A.S.L.�e�decre-
tato�la�sua�insostituibilita�allo�svolgimento�dei�compiti�assistenziali�che�dallo�
stesso�decreto�sono�fatti�rientrare�nelle�competenze�regionali.�Sebbene�questa�
norma�possa�far�sorgere�dubbi�circa�un�possibile�ritorno�alla�strumentalita�
rispetto�all'ente�Regione,�il�venir�meno,�nella�definizione�del�legislatore�dell'e-
lencazione�esplicita�e�analitica�delle�autonomie,�presente�nella�versione�del�
1992,�non�va�inteso�come�loro�soppressione,�ma�come�l'affiancarsi�dell'auto-
nomia�imprenditoriale�alle�varie�estrinsecazioni�della�personalita�giuridica�
quale�quidpluris,�ovvero�come�riconoscimento�di�ampia�autonomia�giuridica�
di�gestione�in�vista�della�realizzazione�di�obiettivi�di�natura�sociale.�Questo�
riconoscimento�di�autonomia�imprenditoriale�ha�fatto�parlare�di��liberta�di�
agire�secondo�schemi�privatistici�ed�economici��(Sanviti,�in�AA.VV.,�Il 
nuovo 
servizio 
sanitario 
nazionale,�Rimini,�2000).�Una�sicura�conferma�alla�
concezione�imprenditoriale�sul�piano�dei�rapporti�giuridici�deriva�dalla�rico-
nosciuta�possibilita�per�l'A.S.L.�di�stipulare�contratti�a�tempo�determinato�
(di�consulenza,�collaborazione),�di�attribuire�attraverso�il�direttore�generale�
gli�incarichi�dirigenziali,�di�agire�attraverso�atti�di�diritto�privato,�non�tipici�

o�nominati,�come�nel�caso�del�potere�di�appaltare�o�contrattare�direttamente,�
secondo�le�norme�del�diritto�privato,�i�contratti�di�beni�e�servizi�il�cui�valore�
sia�inferiore�alla�soglia�comunitaria.�
Peraltro,�il�problema�che�qui�ci�occupa�e�senza�precedenti,�poiche�non�si�
tratta�di�stabilire�con�quali�mezzi�e�con�quale�margine�di�autonomia�una�

A.S.L.�possa�compiere�le�scelte�relative�al�proprio�approvvigionamento�di�
beni,�servizi,�prestazioni�professionali,�rapporti�di�impiego,�ma�di�appurare�
se�la�normativa�vigente�consenta�quello�che�senza�dubbio�nel�diritto�comuni-
tario,�per�la�ricorrenza�dei�requisiti�minimi�necessari�e�sufficienti�ad�aversi�
impresa,�e�possibile,�e�cioe�la�partecipazione�ad�una�gara�di�appalto�in�una�
veste�non�diversa�da�quella�di�qualunque�imprenditore�privato�mosso�da�fine�
di�lucro.�
E�parere�di�questa�Avvocatura�che�l'estrinsecazione�dell'autonomia�
imprenditoriale�tramite�atti�di�diritto�privato,�come�sopra�sinteticamente�
delineata,�possa�avere�manifestazioni�non�espressamente�individuate�dal�
legislatore.�In�tal�caso,�non�essendoci�alcun�espresso�divieto�in�merito,�si�
deve�ritenere�che�gli�unici�limiti�possano�essere�costituiti�dal�vincolo�di�
bilancio�e�dalla�economicita�delle�scelte�da�fare.�Pertanto,�essendo�principio�
acquisito�e�recepito�dalla�giurisprudenza�(vedansi�per�tutte�Cass.�5234/2000�
e�3748/1981)�che�la�capacita�di�diritto�privato�degli�enti�pubblici�e�generale�
e�che�l'esistenza�di�divieti�all'assunzione�di�determinati�rapporti�contrattuali�
incide�solo�sulla�legittimazione,�come�del�resto�accade�per�i�soggetti�privati,�
per�i�quali,�tra�l'altro,�si�parla�perfino�di�incapacita�giuridiche�speciali,�senza�
che�cio�porti�ad�escludere�la�piena�soggettivita�delle�persone�fisiche�e/o�delle�
persone�giuridiche,�ben�puo�una�A.S.L.�intervenire�in�veste�di�concorrente�
in�una�gara�ad�evidenza�pubblica.�E�ancor�piu�in�qualita�di�mandante�in�
un'associazione�temporanea�di�imprese,�in�quanto�trattasi�di�accordo�limi-
tato�ad�un�affare�determinato�e�temporalmente�circoscritto,�che�non�da�
luogo�a�commistione�o�fusione�con�altre�imprese�private�partecipanti�e�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

quindi�alla�costituzione�di�una�nuova�impresa,�ma�solo�ad�un�regolamento�
di�diritti�ed�obblighi�reciproci�con�riguardo�alla�collaborazione�relativa�
all'affare�stesso.�

Poiche�il�d.lgs.�157/1995�ha�recepito�la�direttiva�92/50�CEE,�sembra�
doveroso�attribuire�al�termine��impresa��adoperato�dal�legislatore�nazionale�
per�indicare�i�soggetti�legittimati�a�partecipare�alle�gare�per�l'appalto�di�ser-
vizi�che�superino�la�cosiddetta��soglia�comunitaria�,�il�significato�che�a�tale�
espressione�e�attribuito�dal�diritto�comunitario,�vale�a�dire�di�qualunque�
entita�che�operi�sul�mercato�in�qualsiasi�posizione,�salvo�quella�di�utilizzatore�
finale,�attraverso�atti�di�autonomia�privata.�L'impresa�e�per�il�diritto�dell'U-
nione�qualcosa�che�si�caratterizza�per�il�suo�agere 
e�non�per�il�suo�essere�in�
qualche�modo�entificata.�In�altri�termini,�non�le�si�richiede�la�personalita�giu-
ridica�ne�una�piena�soggettivita�secondo�le�normali�categorie�del�pensiero�
giuridico,�ma�che�si��comporti��in�un�certo�modo�che�e�connaturale�all'im-
presa,�cioe�influendo�sul�mercato�(in�dottrina�A.�Guarino,�Lezioni 
di 
diritto 
comunitario,�Anno�accademico�1991/1992,�Luiss�Guido�Carli;�nella�giurispru-
denza�della�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee,�ICI 
e 
Commissione 
48/69,in�Raccolta,�1972�e�Hydrotherm 
e�Compact 
170/1983,�in�Raccolta,�
1984).�

In�effetti,�a�ben�vedere,�il�riferimento�della�direttiva�92/50�CEE�ai��pre-
statori�di�servizi,�le�persone�fisiche�o�giuridiche,�inclusi�gli�enti�pubblici�che�
forniscono�servizi�,�ancorche�non�appaia�del�tutto�coincidente�con�l'amplis-
simo�concetto�di�impresa�accolto�nel�diritto�dell'Unione,�risulta�tuttavia�ido-
neo�a�ricomprendere�le�Aziende�sanitarie,�in�quanto�appunto�enti�pubblici�
fornitori�di�servizi.�

Non�e�superfluo�osservare,�infine,�come�siano�anche�i�principi�di�effi-
cienza�ed�efficacia�a�far�propendere�per�la�tesi�della�legittimazione�del-
l'A.S.L.,�poiche�il�perseguimento�del�fine�istituzionale�di�garantire�il�miglior�
possibile�livello�di�salute�pubblica�comporta�un�rapporto�dinamico�e�coope-
rativo�con�l'ambiente�esterno.�Il�che�rende�anche�auspicabile�una�qualificata�
partecipazione�dell'A.S.L.�ad�attivita�di�approfondimento�delle�tematiche�di�
carattere�sanitario,�come�e�della�materia�epidemiologica,�di�cui�al�caso�di�
specie.�

Diverso,�ovviamente,�sarebbe�il�caso�qualora�la�partecipazione�all'A.T.I.�
fosse�caratterizzata�da�esclusivo�fino�di�lucro,�dato�che,�come�si�e�gia�notato�
in�precedenza,�cio�non�rientra�in�modo�tassativo�nei�fini�istituzionali�delle�

A.S.L.�
Infine,�non�pare�alla�Scrivente�decisivo�in�senso�negativo�al�riconosci-
mento�della�legittimazione�a�partecipare�alle�A.T.I.�in�qualita�di�mandante,�
il�rilievo�circa�la�funzione�(della�singola�A.S.L.)�di��garante��dell'Assistenza�
sanitaria�in�funzione�del�S.S.N.;�e�cio�per�almeno�due�ordini�di�ragioni:�da�
un�lato,�perche�tale�funzione�di�garanzia�e�propria�dell'intero�sistema�del�

S.S.N.�nel�suo�complesso;�dall'altro,�perche�pare�eccessivo�ritenere�che�tale�
funzione,�anche�per�quel�minimo�che�possa�essere�ricompresso�nelle�compe-
tenze�di�una�singola�A.S.L.,�sia�seriamente�vulnerata,�o�anche�soltanto�messa�
a�rischio,�dalla�riconosciuta�piena�capacita�della�stessa�A.S.L.�di�agire�iure 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

privatorum;�non�riuscendosi,�invero,�a�scorgere�quale�assoluta�incompatibilita�
possa�profilarsi�tra�l'esercizio�di�tale�capacita�e�la�suddetta�funzione�di�
�garanzia�.�

Con�le�osservazioni�di�cui�sopra�si�ritiene�di�aver�dato�esauriente�rispo-
sta�al�quesito�sottoposto;�si�rimane�tuttavia�a�disposizione�per�ogni�ulteriore�
chiarimento�occorrente�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
novembre 
2003, 
n. 
132578. 
Emanazione�di�decreto�ministeriale�di�approvazione�dl�attivita�di�estrazione�

di�gas�al�largo�delle�coste�adriatiche�(giacimento�gasifero�nell'ambito�di�conces-
sione�di�coltivazione)�(�consultivo�n.�4375/03,�avvocato�C.�Sica).�

�Con�nota�n.�249703�del�27�febbraio�2003�codesto�Ministero,�dopo�aver�
ricordato�l'indagine�penale�pendente�dinanzi�la�Procura�della�Repubblicadi�
Rovigo�(indagine�ben�conosciuta�^per�quanto�consentito�a�questa�Avvoca-
tura�Generale,�che�ha�nelle�more�assunto�il�patrocinio�di�tre�dipendenti�dello�
Stato�indagati)�e�dopo�aver�ricordato�che�detta�Procura�ha�proceduto�all'ac-
quisizione�ed�al�sequestro�di�notevolissima�mole�di�documenti�presso�l'Uffi-
cio�centrale�e�l'Ufficio�periferico�bolognese�dell'�UNMIG,�nonche��presso�
l'ENI�e�il�Ministero�dell'Ambiente,�ha�rappresentato,�confermata�la�piena�
legittimita�dei�provvedimenti�assunti,�che�le�iniziative�di�detta�Procura�sem-
brano�tendere�ad�una�piu�ampia�indagine�ad�ampio�raggio.�

Cio�premesso,�codesto�Ministero�ha�sottoposto�alla�valutazione�consul-
tiva�di�questa�Avvocatura�Generale�la�questione�della�approvazione�di�una�
variazione�del�programma�di�lavoro�nell'ambito�di�una�concessione�di�colti-
vazione�di�idrocarburi.�

Al�riguardo,�acquisita�la�necessaria�valutazione�positiva�ai�fini�ambien-
tali,�ha�segnalato�che�il�Ministero�dovrebbe�emanare�(quale�atto�conclusivo�
del�procedimento)�decreto�di�nulla�osta�alla�variazione�del�programma�di�
lavoro�presentato�dall'ENI�per�una�coltivazione,�ricadente�nel�mare�Adria-
tico�alla�distanza�di�circa�32�km�dalle�coste�romagnole.�

Ha�segnalato�codesto�Ministero�che�il�luogo�della�coltivazione�e�ben�
distante�dalla�foce�del�Po�di�G.�(n.d.r.:�e�cio�risulta�evidente�dalla�planimetria�
trasmessa)�e�che�la�variazione�del�programma�di�lavoro�comporta�un�sottodi-
mensionamento�dell'originario�programma,�gia�assentito.�

E�chiaro�che�l'emanando�decreto�di�nulla�osta�terra�conto�delle�condi-
zioni�e�precauzioni�operative�dettate�dalla�valutazione�positiva�a�fini�
ambientali.�

Senonche�,�nelle�more�del�procedimento�di�emanazione�del�decreto�di�
nulla�osta,�e�pervenuto�ordine�del�giorno�del�Consiglio�della�Provincia�di�
Forl|�-Cesena,�con�il�quale�si�e�lamentato�che�la�valutazione�V.I.A.�non�
avrebbe�considerato�alcuni�aspetti�(turismo�e�pesca)�e�non�avrebbe�coinvolto�
gli�enti�locali�interessati,�anche�alla�luce�dell'accertato�fenomeno�della�subsi-
denza,�con�ripetuti�fenomeni�di�esondazione.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Al�riguardo,�codesto�Ministero�rileva�(n.d.r.:�correttamente)�che�il�pro-
cedimento�in�esame�e�stato�rettamente�iniziato�e�proseguito�e�che�il�Consiglio�
della�Provincia�di�Forl|�-Cesena�rivendica�competenze�e�considerazioni�non�
previste�dalla�normativa�di�settore.�

Con�successiva�nota�n.�493488�del�10�ottobre�2003,�codesto�Ministero�ha�
sollecitato�il�parere�di�questa�Avvocatura�Generale,�segnalando�che�l'ENI�
ha�fatto�pervenire�documento�intitolato��Note 
a 
cura 
della 
struttura 
di 
Inge-
gneria 
Ambientale 
di 
ARPA 
^Emilia 
Romagna 
su 
Progetto 
N., 
studio 
di 
impatto 
ambientale�,�predisposto�dall'A.R.P.A.�dell'Emilia�Romagna�con�col-
laborazione�della�stessa�Regione,�degli�Uffici�della�Provincia�di�Forl|�-Cesena�
e�del�Comune�di�Cesenatico.�

Tale�documento,�per�quanto�di�rilevanza,�conclude�nel�senso�che�la�col-
tivazione�non�avra�influenza�rispetto�alla�costa,�ancorche�necessiti�di�monito-
raggio.�

Quanto�alla�pesca,�la�coltivazione�non�avra�un�effetto�negativo,�se�non�
nel�breve�termine�ed�in�corrispondenza�della�tratta�interessata.�

Quindi,�codesto�Ministero�ritiene,�valutato�liberatorio�sul�piano�sostan-
ziale�il�documento�dell'A.R.P.A.�^Emilia�Romagna,�che�non�sussistano�
ragioni�ostative�all'emanazione�del�decreto�di�nulla�osta�alla�variazione�del�
programma�di�lavoro�presentato�dall'ENI.�

Le�ampie�e�motivate�considerazioni�di�codesto�Ministero,�in�ordine�ai�
profili�tecnici�del�decreto�di�nulla�osta�alla�variazione�del�programma�di�
lavoro�presentato�dall'ENI�per�la�coltivazione,�ove�sussista�il�rispetto�delle�
prescrizioni�dettate�in�sede�di�valutazione�V.I.A.,�non�fanno�emergere�con-
troindicazioni�all'adozione�del�decreto�di�nulla�osta�in�questione�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
26 
novembre 
2003, 
n. 
132993. 
Regime 
di 
imputazione 
in 
ordine 
al 
sequestro 
cautelare 
in 
fattispecie 
di 


contrabbando 
depenalizzato 
(consultivo�n.�15071/03,�avvocato�G.Albenzio).�

�1.�^Con�la�nota�emarginata�codesta�Agenzia�delle�Dogane�chiede�chia-
rimenti�sulla�emissione�ed�impugnazione�di�provvedimenti�amministrativi�
cautelari�di�sequestro�in�presenza�di�fattispecie�di�contrabbando�depenaliz-
zate�ai�sensi�dell'art.�25�d.lgs.�507/1999�e�dopo�l'assegnazione�alla�giurisdi-
zione�delle�Commissioni�Tributarie�della�cognizione�delle�controversie�in�
materia�di�dazi�doganali�(art.�12,�comma�2,�1egge�448/01).�
La�figura�del�sequestro�cautelare�amministrativo�e�regolata�in�via�gene-
rale�dall'art.�13�legge�689/�81�che�assegna�tale�potere�all'autorita�amministra-
tiva�competente�ad�irrogare�la�sanzione;�il�mancato�richiamo�della�norma�
nell'art.�39�[originaria�formulazione]�della�stessa�legge�sulla�depenalizzazione�
ha�fatto�pensare�alla�impossibilita�di�estensione�dell'istituto�alle�violazioni�
alle�leggi�finanziarie,�per�le�quali�opererebbero�le�specifiche�disposizioni�in�
materia;�l'art.�39�e�stato,�poi,�emendato�con�1egge�562/1993�e�d.lgs.�
472/1997�e�non�contiene�piu�il�rinvio�alla�1egge�4/1929�per�la�disciplina�delle�
violazioni�in�materia�finanziaria.�La�normativa�doganale,�peraltro,�nell'asse-
gnare�alle�Autorita�amministrative�competenti�il�potere�di�confisca�delle�cose�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

che�servirono�o�furono�destinate�a�commettere�l'illecito�(art.�301�t.u.�43/1973)�
e�di�determinazione�della�destinazione�delle�cose�sequestrate�o�confiscate�
(art.�301�bis 
e�333�t.u.�43/1973),�fa�solo�un�accenno�al�potere�di�disporre�il�
sequestro�a�fini�cautelari�(art.�6,�comma�1,�lett.�a,�legge�205/1999,�ove�si�dice�
soltanto�che��i 
poteri 
di 
sequestro 
e 
di 
confisca 
sono 
attribuiti 
all'autorita� 
amministrativa�)�ma�non�regola�ne�le�modalita�di�adozione�del�provvedi-
mento�ne�le�procedure�per�la�sua�contestazione.�Con�la�depenalizzazione�di�
alcune�fattispecie�di�contrabbando�non�e�piu�possibile�ricorrere�al�sequestro�
regolato�dall'art.�354�c.p.p.,�mentre�l'adozione�di�misure�cautelari�nelle�mate-
rie�sottoposte�alla�giurisdizione�delle�Commissioni�Tributarie�e�regolata�
espressamente�dall'art.�47�d.lgs.�546/1992�e,�mediante�il�rinvio�ex 
art.�1,�
comma�2,�stesso�decreto,�dagli�art.�670�e�segg.�c.p.c.�

2.�^Nel�quadro�normativo�appena�delineato�e�come�attualmente�vigente�
va�cercata�la�soluzione�del�questo�posto.�
Ad�avviso�di�questa�Avvocatura�Generale�occorre�distinguere�fra�il�
sequestro�amministrativo 
finalizzato�alla�successiva�confisca�dei�beni�e�quello�
a�generali�fini�cautelari�(sequestro�giudiziario 
e�conservativo),�sicuramente�
riservato�all'A.G.�competente�a�conoscere�il�merito.�Nel�primo�caso,�invece,�
la�competenza�dell'Autorita�Doganale�alla�adozione�del�sequestro�amministra-
tivo 
puo�ritenersi�conservata,�anche�per�le�materie�soggette�alla�cognizione�
delle�Commissioni�Tributarie,�e�regolata�dall'art.�13�legge�689/1981:�pervero,�
la�attuale�formulazione�dell'art.�39,�nel�quale�sono�stati�abrogati�i�commi�
3-4-5�che�rimandavano�alla�legge�4/1929�e�al�r.d.�639/1910�per�la�disciplina�
delle�violazioni�finanziarie,�ed�il�cui�ultimo�comma�dispone�che�alle�dettevio-
lazioni��si 
applicano, 
altres|�
gli 
art. 
29 
e 
38, 
primo 
comma�,�consente�di�rite-
nere�applicabili�alle�violazioni�finanziarie�anche�le�altre�disposizioni�della�
1egge�689/1981�non�incompatibili�con�la�relativa�specifica�normativa�(secondo�
il�principio�generale�dell'art.�12�stessa�legge�^Cass.,�sez.�I�civ.,�4�dicembre�
1996�n.�10823�^e�l'orientamento�espresso�dalla�Corte�di�Cassazione�in�piu�
occasioni:�v.�Cass.,�sez.�III�pen.,�4�maggio�1999,�Esposito,�e�1.�luglio�1997,�
A.,�in�riferimento�all'art.�32,�comma�2;�Cass.,�sez.�V�pen.,�23�giugno�1998,�
Wolflich,�e�sez.�II,�3�febbraio�1997,�Bonetta,�in�riferimento�agli�art.�40�e�41)�
e,�quindi,�l'art.�13,�che�disciplina�il�sequestro�cautelare 
delle 
cose 
che 
possono 


formare 
oggetto 
di 
confisca,nonche�l'art.�19,�che�regola�l'opposizione�all'auto-
rita�che�ha�disposto�il�sequestro,�in�assenza�di�una�compiuta�disciplina�speci-
fica�nelle�leggi�doganali�(l'art.�25�t.u.�43/1973,�infatti,�si�limita�a�prevedere�
genericamente�l'assogettabilita�a�sequestro�delle�merci�estere�soggette�a�diritti�
di�confine,�senza�indicare�l'autorita�competente�e�la�procedura�applicabile).�

Ne�l'atto�che�dispone�la�misura�cautelare�ne�il�provvedimento�di�rigetto�
dell'opposizione�in�sede�amministrativa�(o�dell'istanza�di�dissequestro)�sono�
autonomamente�impugnabili�in�sede�giurisdizionale:�secondo�costante�giuri-
sprudenza,��l'accertamento 
dell'illegittimita� 
della 
suddetta 
misura 
puo� 
essere 


richiesto 
con 
ricorso 
ex 
art. 
22 
legge 
n. 
689 
del 
1981 
contro 
ilprovvedimento 
di 
confisca��(Cass.�9�agosto�2000�n.�10534;�Cass.�13�giugno�1991�n.�6708).�

3.�^La�proponibilita�del�ricorso�all'A.G.O.�ai�sensi�dell'art.�22�cit. 
e�,�
pero�,�venuta�meno�nella�materia�in�esame�dopo�la�novella�di�cui�all'�art.�12�
comma�2�1egge�448/01.�

I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Si�consideri,�infatti,�che:�la�confisca�nelle�fattispecie�di�contrabbando�
depenalizzato�ha�natura�di�sanzione�accessoria�ai�sensi�dell'art.�20�legge�
689/1981�(intitolato,�appunto,�Sanzioni�amministrative�accessorie)�che�la�men-
ziona�espressamente�al�comma�terzo;�il�sequestro�amministrativo�ad�essa�
preordinato�accede�alla�medesima�natura�e�non�puo�essere�autonomamente�
impugnato�(v.�Cass.�10534/00�e�6708/1991�sopra�citate);�l'art.�19,�comma�1,�
lett.�c),�d.lgs.�546/1992,�menziona�come�impugnabile�dinanzi�alle�Commis-
sioni�Tributarie�ogni��provvedimento�che�irroga�le�sanzioni�.�

Si�puo�,�quindi,�ritenere�che�la�giurisdizione�tributaria�attragga�anche�le�
controversie�aventi�ad�oggetto�il�provvedimento�di�confisca�adottato�ex�
art.�301�t.u.�43/1973�(e,�sia�pure�non�autonomamente�ma�congiuntamente,�il�
provvedimento�di�sequestro�amministrativo�ex�art.�13�legge�689/1981)�ai�
sensi�del�citato�art.�19,�comma�1,�lett.�c),�d.lgs.�546/1992,�interpretato�estensi-
vamente�al�fine�di�adattarlo�alle�nuove�realta�provvedimentali�in�materia�
doganale,�nel�senso�di�ricomprendere�nell'espressione��provvedimento�che�
irroga�le�sanzioni��anche�tutti�i�provvedimenti�menzionati�nell'art.�20�legge�
689/1981.�

La�esposta�interpretazione�sembra�a�questa�Avvocatura�piu�corretta�e�
rispondente�alla�ratio�della�1egge�448/01,�in�quanto�consente�di�concentrare�
la�cognizione�di�tutte�le�controversie�attinenti�alla�materia�doganale�dinanzi�
al�giudice�tributario,�ma�e�,�ovviamente,�soggetta�alla�verifica�della�giurispru-
denza�che�si�andra�a�formare�in�materia;�pertanto,�al�fine�di�conseguire�tem-
pestivamente�un�statuizione�sulla�giurisdizione�dalla�Corte�di�Cassazione,�
codesta�Agenzia�vorra�segnalare�alla�Scrivente�i�ricorsi�che�saranno�proposti�
avverso�i�provvedimenti�in�esame�onde�consentire�la�presentazione�di�regola-
mento�preventivo�di�giurisdizione�ai�sensi�dell'art.�41�c.p.c.�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139133. 
Problemi�inerenti�il�patrocinio�delle�Autorita�portuali�(consultivo�

n.�12278/03,�avvocato�P.�Cosentino).�
�Si�riscontra�la�nota�in�alto�indicata�significandosi�che�questa�Avvoca-
tura�Generale�ne�condivide�in�pieno�il�contenuto�nonche�le�conclusioni�cui�
la�stessa�perviene�circa�la�esclusione�del�patrocinio�dell'Avvocatura�nei�
riguardi�dell'Autorita�Portuale�di�Augusta,�in�assenza�di�specifico�decreto�
del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�autorizzatorio�concernente�tale�
Autorita�.�

Invero,�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�4�dicembre�
1997�(in�Gazzetta�Ufficiale�n.�4�del�7�gennaio�1998)�ha�autorizzato�l'Avvoca-
tura�dello�Stato�ad�assumere�il�patrocinio�delle�sole�Autorita�Portuali�istituite�
dalla�legge�28�gennaio�1994�n.�84,�tra�le�quali�certamente�non�figura�l'Auto-
rita�portuale�di�Augusta,�istituita�con�il�piu�recente�d.P.R.�12�aprile�2001�
(cui�e�seguito�il�decreto�ministeriale�5�settembre�2001�per�la�individuazione�
dei�limiti�della�sua�circoscrizione).�

Questo�dato�di�fatto�^ossia�la�istituzione�della�Autorita�in�epoca�succes-
siva�al�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�del�1997�^sembra�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

alla�Scrivente�decisivo�per�la�soluzione,�in�senso�negativo,�data�al�problema�
sottoposto,�e�rimane�superfluo�in�quanto�irrilevante,�affrontare�altre�proble-
matiche,�in�particolare�quella�della�non�perfetta�coincidenza�delle�Autorita�
menzionate�nella�rubrica�del�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�
del�1997�con�le�Autorita�istituite�dalla�legge�n.�84�del�1994.�

Cos|�pure,�pur�esulando�dalla�presente�consultazione�approfondire�le�
problematiche�circa�la�natura�del�patrocinio�delle�Autorita�portuali�a�favore�
delle�quali�l'Avvocatura�dello�Stato�e�stata�espressamente�autorizzata,�tutta-
via�l'occasione�appare�opportuna�per�ribadire�che,�in�ogni�caso,�nei�riguardi�
di�tali�Autorita�,�trattasi�di�patrocinio�in�via�organica�ed�esclusiva�(salvo�casi�
eccezionali�da�motivare�e/o�conflitto�di�interessi�con�lo�Stato)�giusta�la�previ-
sione�di�cui�all'art.�43�del�R.D.�30�ottobre�1933�n.�1611,�nel�testo�modificato�
dall'art.�11�della�legge�3�aprile�1979�n.�103;�e�non�gia�,�come�si�e�sostenuto�
da�taluna�di�tali�Autorita�(ad�es.�Civitavecchia)�di�patrocinio�facoltativo�
(�caso�per�caso�),�giusta�la�previsione�(e�soprattutto�la�prassi)�anteriore�alla�
riforma�dell'art.�43�operata�con�citata�legge�n.�103�del�1979�.�

A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139119. 
Riscossione�mediante�ruolo�di�crediti�accertati�con�sentenza�definitiva�della�
Corte�dei�Conti�di�condanna�a�risarcimento�del�danno�erariale.�Modalita�e�ter-
mini�di�impugnativa�delle�cartelle�emesse�dai�concessionari�per�la�riscossione.�
Indicazioni�in�calce�alla�cartella�(consultivo�n.�19106/03,�avvocato�M.�Russo).�

�Con�la�nota�in�riferimento,�codesta�Amministrazione�ha�esposto�che:�

^Allorquando�si�debba�procedere�al�recupero�di�crediti�accertati�con�
sentenza�definitiva�della�Corte�dei�Conti,�e�non�sia�possibile�riscuotere�il�cre-
dito�nelle�forme�disciplinate�dal�d.P.R.�260/1998,�si�deve�procedere�alla�
riscossione�mediante�ruolo,�in�base�al�combinato�disposto�degli�artt.�2,�
comma�IV,�d.P.R.�260/1998�e�17,�I�comma,�d.lgs.�46/1999;�

^In�base�a�quanto�previsto�dall'art.�6,�II�comma,�decreto�ministeriale�
321/1999,�ciascun�creditore�deve�fornire�al�C.N.C.�^ai�fini�dell'esposizione�
nella�cartella�di�pagamento�delle�indicazioni�di�cui�all'art.�3,�IV�comma,�
legge�241/1990�^�le�avvertenze�concernenti�le�modalita�ed�i�termini�di�impu-
gnazione�relativi�alle�proprie�entrate�.�

Cio�premesso,�l'Amministrazione�in�indirizzo�ha�chiesto�alla�Scrivente�il�
proprio�avviso�in�ordine�all'individuazione�degli�strumenti�di�tutela�giurisdi-
zionale�utilizzabili�avverso�le�cartelle�esattoriali�emesse�dal�concessionario�
della�riscossione,�incaricato�del�recupero�di�crediti�risultanti�da�sentenze�pas-
sate�in�giudicato�della�Corte�dei�Conti,�nonche�dei�relativi�termini�di�attiva-
zione.�

A�tale�proposito,�si�osserva�innanzi�tutto�che�la�peculiarita�della�fattispe-
cie�sottoposta�all'esame�della�Scrivente�e�data�essenzialmente�dal�fatto�che�c
ome�evidenziato�dall'Amministrazione�in�indirizzo�^la�cartella�esattoriale�
presuppone�necessariamente,�in�questi�casi,�l'esistenza�di�un�titolo�esecutivo�
ormai�definitivo,�sicche�sembrerebbe�che�^almeno�in�linea�di�principio�



I 
PARERI 
DEL 
COMITATO 
CONSULTIVO 


non 
possano 
piu� 
sollevarsi, 
in 
sede 
esecutiva, 
censure 
di 
sorta 
in 
relazione 
al 
credito 
azionato 
dall'Amministrazione, 
ormai 
accertato 
dalla 
sentenza 
pas-
sata 
in 
giudicato. 


A 
ben 
considerare, 
tuttavia, 
la 
circostanza 
che 
esista 
un 
titolo 
esecutivo 
definitivo, 
di 
formazione 
giudiziale, 
non 
vale 
certo 
ad 
escludere 
in 
radice 
qual-
sivoglia 
possibilita� 
di 
contestazione 
da 
parte 
del 
debitore 
in 
sede 
esecutiva. 


Resta, 
infatti, 
sempre 
aperta 
la 
possibilita� 
che 
il 
debitore 
cui 
viene 
noti-
ficata 
la 
cartella 
esattoriale 
intenda: 


1. 
^contestare 
la 
stessa 
per 
vizi 
di 
forma 
propri 
della 
cartella 
mede-
sima 
o 
della 
sua 
notifica; 
2. 
^fare 
valere 
fatti 
sopravvenuti 
in 
epoca 
successiva 
alla 
sentenza, 
tali 
da 
incidere 
sul 
diritto 
dell'Amministrazione 
di 
procedere 
esecutivamente 
(ad 
esempio, 
il 
sopravvenuto 
pagamento 
del 
credito 
esposto 
in 
sentenza, 
o 
la 
prescrizione 
del 
credito 
medesimo); 
3. 
^sollevare 
questioni 
inerenti 
la 
valida 
formazione 
del 
titolo. 
Di 
tali 
eventualita� 
, 
quelle 
sub�1) 
e 
2) 
valgono 
senz'altro 
a 
fondare 
un'a-
zione 
oppositiva 
avverso 
la 
cartella; 
le 
eccezioni 
di 
cui 
sub�3), 
invece, 
sono 
rilevabili 
in 
sede 
di 
procedimento 
esecutivo 
ove 
attinenti 
alla 
messa 
in 
dubbio 
della 
stessa 
esistenza 
del 
titolo 
esecutivo, 
mentre 
tutte 
le 
altre 
possibili 
que-
stioni 
del 
genere 
sono 
da 
ritenere 
ormai 
assorbite 
dal 
giudicato 
(�In�sede�di�
opposizione�alla�esecuzione�promossa�in�base�a�titolo�esecutivo�di�formazione�
giudiziale,�la�contestazione�del�diritto�di�procedere�alla�esecuzione�forzata�puo�
esserefondata�su�ragioni�attinenti�ai�vizi�diformazione�delprovvedimentofatto�
valere�come�titolo�esecutivo�solo�quando�questi�ne�determinino�l'inesistenza�giu-
ridica,�dovendo�gli�altri�vizi�del�provvedimento�e�le�ragioni�di�ingiustizia�della�
decisionechenecostituiscanoilcontenuto,�esserfattevalere,�seancorapossibile,�
nel�corso�del�processo�in�cui�il�provvedimento�e�stato�emesso.�^Cass.�lav.�

n.�2742/1999).�
Le 
questioni 
sopra 
descritte, 
dunque 
(ferma 
restando 
la 
limitazione 
appena 
richiamata, 
concernente 
quelle 
di 
cui 
al 
� 
3) 
ben 
possono 
costituire 
il 
fondamento 
di 
un'opposizione 
avverso 
la 
cartella 
esattoriale. 


Quanto 
al 
giudice 
competente 
a 
conoscerne, 
ed 
ai 
termini 
per 
la 
propo-
sizione 
dell'azione, 
soccorre 
la 
norma 
di 
cui 
all'art. 
29, 
II 
comma 
del 
d.lgs 
46/1999. 


In 
base 
a 
tale 
norma, 
le 
opposizioni 
avverso 
le 
entrate 
di 
cui 
al 
comma 
I 
(tra 
le 
quali 
rientrano 
quelle 
non 
tributarie, 
e 
quindi 
anche 
quelle 
oggetto 
del 
presente 
parere) 
si 
propongono 
�nelleforme�ordinarie�.�

Ne 
discende 
che 
il 
procedimento 
^da 
attivarsi 
innanzi 
all'Autorita� 
Giu-
diziaria 
ordinaria 
salvo 
quanto 
si 
precisera� 
oltre 
^vada 
identificato 
con 
quello, 
disciplinato 
dal 
vigente 
codice 
di 
rito, 
di 
opposizione 
all'esecuzione, 
ovvero 
di 
opposizione 
agli 
atti 
esecutivi 
^a 
seconda 
che 
l'eccezione 
sollevata 
attenga 
al 
diritto 
di 
procedere 
in�executivis�o, 
piuttosto, 
alla 
regolarita� 
for-
male 
del 
procedimento 
di 
esecuzione 
forzata 
^regolati 
rispettivamente 
dagli 
artt. 
615 
e 
617 
c.p.c.. 


In 
tal 
senso, 
del 
resto, 
si 
e� 
espressa 
anche 
la 
Corte 
di 
Cassazione 
a 
Sezioni 
Unite 
(n. 
489/00), 
in 
fattispecie 
simile 
a 
quella 
in 
esame, 
sebbene 
non 
del 
tutto 
identica, 
posto 
che 
la 
questione 
esaminata 
dalla 
Corte 
riguar-


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dava�un�recupero�di�credito�da�sanzione�amministrativa,�la�cui�riscossione�
era�stata�intrapresa�in�epoca�precedente�l'entrata�in�vigore�del�richiamato�
D.lgs�46/1999.�

Solo�nell'ipotesi,�peraltro�del�tutto�marginale,�di�eccezioni�relative�alla�
valida�formazione�del�titolo�(��3�di�cui�sopra),�ove�si�proponga�ex 
art.�615�

c.p.c.�un'azione�di�accertamento�negativo�del�debito,�ponendosi�in�discus-
sione�il�rapporto�sostanziale�(a�titolo�meramente�esemplificativo�si�pensi�alla�
rilevanza�di�una�revocatoria,�ecc.)�l'iniziativa�dell'esecutato�avverso�la�car-
tella�esattoriale�dovrebbe�essere�portata�all'attenzione�della�Corte�di�Conti,�
in�quanto�titolare�della�giurisdizione�sul�rapporto�sostanziale�definito�dal�
giudicato�della�cui�esecuzione�si�tratta.�
Si�ritiene,�in�ragione�di�quanto�fin�qui�esposto,�che�l'onere�di�fornire�l'in-
dicazione�di�cui�al�richiamato�art.�6,�II�comma,�del�decreto�ministeriale�
321/1999�possa�dirsi�soddisfatto�se�^in�calce�alla�cartella�esattoriale�^venga�
apposta�una�clausola�del�seguente�tenore:�

�eventuali 
ragioni 
di 
opposizione 
avverso 
la 
cartella 
esattoriale 
potranno 
essere 
proposte 
innanzi 
all'Autorita� 
giudiziaria 
ordinaria: 


nelleformedicuiall'artp 
617c.p.c., 
ovesicontestilacartellapervizi 
diformapropri 
della 
stessa 
o 
della 
sua 
notifica; 


nelleforme 
di 
cui 
all'artp 
615 
c.p.c 
ove 
sifacciano 
valerefatti 
soprav-

venuti 
in 
epoca 
successiva 
alla 
sentenza, 
tali 
da 
incidere 
sul 
diritto 
dell'Ammini-

strazione 
di 
procedere 
esecutivamente 
(ad 
esempio, 
il 
sopravvenuto 
pagamento 


del 
credito 
esposto 
in 
sentenza, 
o 
la 
prescrizione 
del 
credito 
medesimo); 


Siprecisache, 
nellealtreresidualiipotesiovesiintendaproporreun'azione 


di 
accertamento 
negativo 
del 
debito, 
competente 
a 
conoscere 
del 
ricorso 
ex 


artp 
615 
c.p.cp 
e� 
la 
Corte 
dei 
Conti�p 


A.G.S. 
-Parere 
dell'1H 
dicembre 
2003, 
n. 
139890. 
Rimborso 
spese 
legalip 
Art.18, 
d.lp 
67/1997, 
convertito 
in 
legge 
np 
135/1997 


^Pluralita� 
dei 
capi 
di 
imputazione 
^Assoluzione 
su 
alcuni 
^Rimborso 
parziale 


(consultivo�n.�10971/03,�avvocato�G.�d'Elia).�

�Esaminati�gli�atti,�questa�Avvocatura�osserva�quanto�segue.�

Il�Col.�I.�Q.�e��stato�imputato�in�tre�processi�riuniti�per�l'omicidio�col-
poso,�rispettivamente,�dei�militari�T.,�F.�e�C.�

In�relazione�alle�ultime�due�imputazioni�l'ufficiale�e��stato�pienamente�
assolto�con�sentenza�passata�in�giudicato.�In�relazione�alla�prima,�invece,�la�
Corte�di�Cassazione,�riformando�la�sentenza�di�assoluzione�pronunciata�
dalla�Corte�di�Appello,�ha�dichiarato�non�doversi�procedere�nei�confronti�
dell'imputato�perche�il�reato�e��estinto�per�prescrizione.�

Per�i�due�giudizi�conclusi�con�formula�di�totale�esclusione�della�respon-
sabilita��ricorrono�gli�estremi�per�il�rimborso�delle�spese�legali�di�cui�all'art.�18�
del�decreto�legge�25�marzo�1997,�n.�76,�convertito�in�legge�23�maggio�1997�

n.�135.�
Per�il�terzo�giudizio,�invece,�non�vi�e��esclusione�della�responsabilita��,per�
cui�la�fattispecie�esula�dalla�su�citata�previsione�normativa.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Ad�avviso�di�questa�Avvocatura�deve�aversi�riguardo�alla�particolarita�
della�situazione�di�fatto,�nella�quale�il�soggetto�ha�posto�in�essere�tre�con-
dotte�distinte,�anche�cronologicamente,�suscettibili�di�autonoma�valutazione�
nonche�di�differenti�attivita�difensive,�che�sono�state,�pero�,�decise�con�unica�
sentenza�per�effetto�della�disposta�riunione�dei�giudizi.�

Tale�ultima�circostanza,�di�ordine�meramente�processuale,�non�priva�di�
autonomia�le�tre�fattispecie�e�giustifica�che,�ai�fini�del�richiesto�parerein�
tema�di�rimborso,�si�tenga�conto�del�diverso�esito�che�esse�hanno�avuto.�

A�diversa�conclusione�si�dovrebbe�pervenire�ove,�invece,�fosse�stata�
posta�in�essere�un'unica�condotta,�ovvero�piu�condotte�intimamente�collegate�
da�un�particolare�nesso.�

Pertanto,�poiche�le�notule�dei�patrocinanti�del�dipendente�sono�riferite�
indistintamente�all'attivita�svolta�nei�tre�processi,�per�un�totale�complessivo�
di�circa�. 
63.000,00,�considerando�che�l'opera�professionale�profusa�in�rela-
zione�ai�tre�capi�di�imputazione,�ognuno�dei�quali�per�omicidio,�puo�conside-
rarsi�sostanzialmente�equivalente,�in�mancanza�di�elementi�che�consentano�
una�diversa�valutazione,�sembra�equo�ritenere�rimborsabile�la�somma�di�

. 
42.000,00,�in�relazione�alla�quale�si�esprime�parere�favorevole�per�quanto�
riguarda�l'ammontare�rispetto�alle�vigenti�tariffe�forensi�.�
A.G.S. 
-Parere 
del 
19 
dicembre 
2003, 
n. 
143729. 
Assunzionidelpersonale 
docente 
in 
deroga 
alla 
leggefinanziaria 
(consul-
tivo�41640/03,�avvocato�E.�Figliolia).�

�Ritiene�preliminarmente�questa�Avvocatura�Generale�di�dover�integral-
mente�richiamare�il�proprio�parere�del�1.�febbraio�2003,�e�di�cui�e�cenno�nella�
nota�che�si�riscontra,�in�merito�alla�corretta�interpretazione�da�riservarsi�
all'art.�34�della�legge�n.�289/2002�(legge�finanziaria�2003),�e�rispetto�a�cui�
codesto�Ateneo�ha�ritenuto�di�doversi�adeguare.�

Per�quanto�precede,�tenuto�conto�che�secondo�la�prospettazione�fornita�
da�codesto�Ateneo,�la�immissione�in�ruolo�di�taluni�degli�aspiranti�idonei�
chiamati�dalle�singole�facolta��non�comporterebbe�un�aggravio�nella�spesa�
pubblica�,�non�pare�alla�Scrivente�che�ricorrano�ostacoli�alla�possibilita�di�
consentire�agli�interessati�di�prendere�servizio�nel�corso�dell'anno�2003.�D'al-
tronde�e�appena�il�caso�di�ribadire�che�il�blocco�delle�assunzioni�sancito�dalla�
legge�finanziaria�e�volto�a�tutelare�gli�interessi�nazionali�sotto�il�profilo�esclu-
sivo�della�compatibilita�finanziaria�generale�che�gli�oneri�di�spesa�conse-
guenti�alle�assunzioni�stesse�comportano,�tenuti�presenti�i�limiti�del�bilancio�
statale�e�le�ripercussioni�che�su�di�esso�hanno�le�gestioni�inerenti�a�tutta�la�
finanza�pubblica�cosiddetta�allargata,�ivi�comprese�quindi�anche�le�Univer-
sita�,�sicche�una�volta�acclarato�un�sostanziale�contesto�di��invarianza�di�
spesa��non�parrebbe�neppure�corretto,�in�termini�di�interesse�pubblico,�assu-
mere�un�atteggiamento�di�inerzia�rispetto�ad�assunzioni�di�personale�utili�
perche�l'Ateneo�possa�perseguire�efficacemente�le�finalita�istituzionali.�Certo�
che,�ad�avviso�della�Scrivente,�detta�invarianza�di�spesa�non�deve�risolversi�
in�una�circostanza�del�tutto�momentanea�ed�episodica�riferita�al�concreto�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

ammontare�degli�emolumenti�di�competenza�nel�momento�della�assunzione�
della�determinazione�auspicata�dagli�interessati,�bens|��deve�possedere�carat-
tere�di�sostanziale�permanenza�nell'ambito�del�ragionevole�sviluppo�dello�
�status� 
giuridico�ed�economico�degli�interessati�medesimi.�

Per�quanto�concerne�poi�lo�specifico�problema�connesso�alle�posizioni�
dei�ricorrenti�che�hanno�ottenuto�dal�T.A.R.�Lazio�una�sentenza�favorevole,�
e�di�cui�questo�Gazzetta 
Ufficiale 
ha�opinato�la�condivisibilita��,�va�osservato�
quanto�segue.�

Le�varie�decisioni�del�Tribunale,�come�e��noto,�hanno�accolto�i�gravami�
avversari�sotto�il�profilo�della�rilevata��deficienza�motivazionale�e�istruttoria�
della�determinazione��oggetto�di�impugnativa,�con�riferimento,�in�partico-
lare,�al�mancato�coinvolgimento�delle�Facolta��interessate�che�avrebbero�
dovuto,�per�converso,�essere�poste�in�condizione�di�previamente�esplicitare�il�
quadro�esigenziale�didattico-scientifico�di�competenza�per�le�successive�deter-
minazioni�del�Consiglio�di�Amministrazione.�

Orbene�va�ulteriormente�rilevato�che�seppure�il�movente�del��blocco�
delle�assunzioni��disposto�dal�Consiglio�di�Amministrazione�era�riferitoa�
questioni�rettamente�finanziarie,�peraltro�giammai�e��stata�delibata�giudizial-
mente�la�questione,�in�parte�diversa,�del�divieto�di�assunzioni�recato�dalle�
leggi�finanziarie�sia�del�2002�che�del�2003,�per�cui�sembrerebbe�a�questo�

G.�U.�che�l'attuazione�dei�pronunciamenti�del�Tribunale,�di�cui�alcuni�gia��pas-
sati�in�giudicato,�non�possa�comportare��ex 
se� 
l'assunzione�dei�rispettivi�
ricorrenti;�viceversa,�codesto�Ateneo,�sempre�nella�predetta�fase�attuativa,�e��
tenuto�senz'altro�alla�ripetizione�della�procedura�amministrativa�di�cui�trat-
tasi,�assicurando�il�necessario�coinvolgimento�delle�Facolta��interessate�com-
parando�adeguatamente��tutti�gli�interessi�in�gioco�,�coerentemente�con�
quanto�disposto�dal�giudice�amministrativo.�Ed�all'esito�di�tale�momento�
procedurale,�adeguatamente�istruito,�codesto�Ateneo,�verififichera��il�fonda-
mentale�aspetto�della�ricorrenza�della�sopra�menzionata��invarianza�della�
spesa��per�poter�eventualmente�procedere�alle�ulteriori�determinazioni�di�
assunzione.�Peraltro,�nell'ipotesi�in�cui�le�assunzioni�de 
quibus 
dovessero�
comportare�oneri�ulteriori�non�sembra�alla�Scrivente�che�codesto�Ateneo�
possa�derogare�al�divieto�imposto�dall'art.�34�della�legge�finanziaria,�anche�
nella�eventualita��che�da�tale�assunzione�dovesse�conseguirsi�un'utilita��per�
l'interesse�pubblico,�per�cui,�comunque,�si�suggerisce�di�attendere�le�possibili�
iniziative�degli�interessati�da�espletarsi�nella�sede�dell'ottemperanza�al�giudi-
cato,�nell'ambito�della�quale,�ove�codesto�Ateneo�concordi,�questo�Patrocinio�
potrebbe�rappresentare�al�giudicante�la�disponibilita��dell'Amministrazione�
all'assunzione,�limitandosi�ad�evidenziare�l'efficacia�del�summenzionato�
disposto�normativo�(art.�34�legge�finanziaria).�
Relativamente�poi�alla�problematica�della�decorrenza�delle�assunzioni�
dei�ricorrenti�vincitori,�e��opinione�di�questo�G.�U.�che�l'annullamento�giuri-
sdizionale�degli�atti�impugnati,�non�comportando,�come�teste�chiarito,�alcun�
obbligo�di�immediata�assunzione�dei�ricorrenti�vincitori,�ma�implicando�solo�
il�compimento�del�citato�complesso�di�verifiche�istruttorie�procedimentali�
all'esito�delle�quali�soltanto�potrebbero�ricorrere�le�condizioni�per�le�assun-
zioni�medesime,�non�puo��attribuire,�in�favore�degli�interessati,�come�invece�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

sembrerebbe�prospettare�codesto�Ateneo�nella�nota�che�si�riscontra�in�cui�si�
fa�riferimento�ad�una�data�precisa�di�decorrenza�della�nomina�auspicata,�
alcuna�pretesa�giuridicamente�tutelata�ad�una��nomina�retroattiva�,�anche�
se�non�puo�escludersi,�nella�ricorrenza�dei�necessari�presupposti�di�legge,�l'e-
spletamento�da�parte�di�questi�ultimi�di�iniziative�di�carattere�risarcitorio.�

Per�quanto�precede�si�suggerisce�di�far�sottoscrivere�agli�interessati,�
all'atto�dell'assunzione,�ove�possibile,�un�atto�di�rinuncia�a�praticare�azioni�
di�tal�genere.�

Parrebbe�poi�legittimo�il�ricorso�da�parte�di�codesta�Universita�all'isti-
tuto�dell'autotutela�nei�confronti�di�coloro�che�non�hanno�proposto�ricorso�
giurisdizionale,�sempreche�ne�ricorrano�tutti�i�presupposti�di�legge�con�riferi-
mento�all'interesse�pubblico,�al�quadro�esigenziale�afferente�alla�Facolta�inte-
ressata,�al�riscontro�della��invarianza�della�spesa�;�cio�,�tuttavia,�sempre�ai�
fini�di�un'assunzione�con�decorrenza��ex 
nunc� 
e,�ove�possibile,�contestual-
mente�alla�sottoscrizione�di�atto�di�rinuncia,�a�fini�tuzioristici,�all'attivazione�
di�pretese�di�sorta,�con�piena�acquiescenza�pertanto�alla�determinazione�
amministrativa�di�autotutela.�

In�relazione�poi�al�quesito�contrassegnato�dalla�lettera�D,�concernente�
eventuali�nomine�comportanti��varianza�di�spesa��ritiene�la�Scrivente�che�
l'assunzione�con�effetto�1.�gennaio�2004�potrebbe�essere�consentita�ove�per�
l'anno�prossimo,�in�cui�la�pertinente�legge�finanziaria�sembrerebbe�bloccare�
ulteriormente�le�assunzioni�pubbliche,�tale�varianza�potesse�ritenersi�soltanto�
virtuale;�in�altre�parole,�e�seppure�soltanto�in�via�d'ipotesi�non�essendo�
ancora�stata�approvata�la�legge�finanziaria�per�l'anno�2004,�la�nomina�di�tali�
soggetti�potrebbe�avvenire�sempreche�per�lo�stesso�anno�si�addivenga�al�risul-
tato�dell'invarianza�della�spesa.�

Altres|�,�per�quanto�riguarda�l'evidenziato�aspetto�delle�diffide�inoltrate�a�
codesto�Ateneo�da�parte�di�aspiranti�alle�nomine�in�argomento,�va�detto�che�
un'eventuale�consultazione�in�proposito�rende�comunque�necessaria�un'ap-
profondita�disamina�di�ciascun�specifico�contesto,�e�rispetto�a�cui�e�parimenti�
indispensabile�apposita�istruttoria�da�parte�di�competenti�Uffici�di�codesto�
Ateneo.�Comunque�si�sottopone�all'attenzione�di�codesto�Ateneo�il�dato�nor-
mativo�di�cui�all'art.�23,�comma�3�della�legge�28�dicembre�2001,�n.�448�(legge�
finanziaria�2002)�secondo�cui�per�il�triennio�2002/2004�e�fatto�divieto�di�
adottare�provvedimenti�per�l'estensione�di�decisioni�giurisdizionali�in�materia�
di�personale�delle�Amministrazioni�pubbliche.�

Infine,�e�conclusivamente,�va�detto�che�l'apprezzamento�della�limitata�
entita�della�varianza�di�spesa,�costituisce�aspetto�sostanzialmente�estraneo�
al�riferimento�normativo,�e�di�cui�alla�legge�finanziaria,�anche�se�pare�che�
nulla�osti�a�che�codesto�Ateneo�proceda�a�tali�fini�a�verifiche�piu�generali�e�
comple�ssive�del�quadro�esigenziale�complessivo�del�personale�in�un'ottica�di�
possibile�compensazione�e�risparmio�di�spesa.�

Nel�restare�a�disposizione�per�quant'altro�dovesse�occorrere,�si�evidenzia�
che�gli�emendamenti�alla�legge�finanziaria�2004�di�cui�e�in�corso�l'approva-
zione�parlamentare�sembrerebbero�risolvere,�relativamente�al�personale�ricer-
catore,�le�problematiche�trattate�nella�presente�consultazione�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A.G.S. 
-Parere 
del 
29 
dicembre 
2003, 
n. 
146747. 
Rapporti�tra�autorizzazioni�paesistiche�e�concessioni�edilizie.�Poteri�di�rie-

same�degli�organi�ministeriali.�Art.74,�legge�1497/1939�(contenzioso�

n.�6863/02,�avvocato�G.Fiengo).�
�L'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato�di�Brescia�in�relazione�a�quanto�
deciso�nella�sentenza�n.�1249/03�della�sesta�Sezione�del�Consiglio�di�Stato,�
che�ha�confermato�l'accoglimento�del�ricorso�di�parte�privata�avverso�l'an-
nullamento�ministeriale�di�un'autorizzazione�paesistica�ad�opere�di�urbaniz-
zazione�primaria,�finalizzate�ad�una�prevista�lottizzazione,�solleva�alcune�
questioni�d'ordine�generale.�

Secondo�la�sentenza�(testualmente):��Deve...escludersi�che�il�Comune�di�

Gardone�Riviera�quale�ente�subdelegato�ad�esercitare�le�funzioni�in�materia�di�

autorizzazione�ex�art.�7�legge�n.�1497/1939,fosse�tenuto,�in�sede�di�rilascio�della�

autorizzazione�paesaggistica�per�le�opere�di�urbanizzazione�progettate�dalla�

Immobiliare�E.�S.r.l.,�a�valutare�l'impatto�ambientale�degli�edifici�residenziali�
ed�alberghieri�della�lottizzazione�stessa.�

Giova�osservare�in�proposito�che�la�lottizzazione�nel�suo�complesso�era�gia�
stata�esaminata�ed�approvata�sia�dal�Comune�che�dalla�Regione�in�sede�di�

approvazionedel�pianoattuativo�delcomparto63,�secondolaprocedurastabi-

lita�nella�L.R.�Lombardia�12�marzo�1984�n.�14�(ilprimo�era�stato�adottato�dal�

Comunecondelibera�consiliare28febbraio1985,�n.�27edapprovatodefinitiva-
mente�dalla�Regione�con�delibera�di�Giunta�4�ottobre�1994,�n.�57906).�

La�compatibilita�della�lottizzazione�con�le�esigenze�di�tutela�della�zona�vin-
colata�era�stata�dunquegia�valutatanellesue�lineegeneralinell'ambito�delproce-

dimento�di�approvazione�del�piano�attuativo�del�comparto,�cui�peraltro�la�legge�
regionale�attribuiva�anche�valenza�paesaggistica�(come�si�desume�dalle�disposi-
zioni�contenute�negli�artt.�15�e�16�della�L.R.�n.�14/1984);�ne�si�vede�la�ragione�
per�la�quale�il�Comune�avrebbe�dovuto�ripetere�tale�giudizio�di�compatibilita�
ogniqualvolta�era�chiamato�a�rilasciare�la�autorizzazione�ex�art.�7�legge�
n.�1497/1999�per�i�singoli�interventi�di�edilizia�contemplati�dalla�lottizzazione.�
Diversamenteancheipianiattuativisarebbero�(difatto)�assoggettatialregime�
dellaautorizzazionepaesaggistica,�senzachecio�troviriscontronellalegislazione�
regionale�lombarda�la�quale�non�subordina�l'approvazione�dei�piani�di�attua-
zione,�anche�in�ambito�vincolato,�al�rilascio�della�autorizzazione�ex�art.�7�citato.�

A�quanto�sopra�deve�aggiungersi�che�esigenze�di�certezza�del�diritto�porte-
rebbero�comunque�ad�escludere�che�in�sede�di�rilascio�delle�autorizzazioni�pae-

saggisticheper�isingoli�interventi�edilizipossa�rimettersi�in�discussione�la�lottiz-

zazione�nel�suo�complesso.�

La�Scrivente,�in�relazione�alla�puntuale�decisione�del�Consiglio�di�Stato,�
non�ne�condivide�l'impostazione,�soprattutto�sotto�il�profilo�che�le�operedi�
urbanizzazione�(e�le�relative�autorizzazioni�paesaggistiche)�precedono�normal-
mente�la�realizzazione�delle�strutture�in�elevazione,�sicche�e�prioritaria�cura�
della�Soprintendenza,�con�l'ausilio�all'occorrenza�dell'Avvocatura�distrettuale�
dello�Stato,�valutare�se�ricorrono,�nel�caso�concreto,�i�presupposti�di�fatto�
per�procedere�alla�revocazione�della�sentenza�n.�1249/03�del�Consiglio�di�
Stato�per�evidente�errore�nel�presupposto.�


I�PARERI�DEL�COMITATO�CONSULTIVO�

Sennonche�l'Avvocatura�distrettuale�dello�Stato�di�Brescia,�in�riferi-
mento�al�rapporto�di�preclusione�che�l'approvazione�(anche�per�gli�aspetti�
paesistici)�di�un�piano�attuativo�di�lottizzazione�da�parte�della�Regione�sem-
bra�comportare�alla�valutazione�da�parte�dell'autorita�subdelegate�ed�in�rela-
zione�alla�circostanza�che�nessuna�comunicazione�viene�data�alla�Soprinten-
denza�competente�dell'intervenuta�approvazione�in�sede�regionale�dei�piani�
di�lottizzazione�stessi,�ritiene�che�sia�violato�il�principio�di�leale�collabora-
zione,�che�regola�i�rapporti�tra�lo�Stato�e�le�Regioni�nel�settore�paesistico,�
principio�richiamato�peraltro,�come�criterio�che�legittima�l'annullamento�
ministeriale�per�motivi�di�legittimita�,�anche�dall'Adunanza�plenaria�del�Con-
siglio�di�Stato�n.�9/01.�

La�Direzione�generale�del�Ministero�e�la�stessa�Soprintendenza�per�i�
beni�ambientali�ed�architettonici�di�Brescia,�nel�confermare�la�sussistenza�in�
Lombardia�(ma�anche�in�altre�Regioni)�della�prassi�di�non�comunicare�all'au-
torita�ministeriale�l'approvazione,�anche�a�valenza�paesistica,�di�piani�attua-
tivi�e/o�di�lottizzazione,�segnalano�che�l'accordo�Stato�^Regioni�del�19�aprile�
2001�(pubblicato�sulla�Gazzetta 
Ufficiale 
n.114�del�18�maggio�2001)�non�
avrebbe�avuto�pratica�attuazione,�dal�momento�che�sono�tuttora�in�corso�riu-
nioni�con�i�rappresentanti�delle�Regioni�e�la�materia�e�stata�devoluta�all'at-
tenzione�della�Commissione�incaricata�di�redigere�il�nuovo�testo�unico�sulla�
materia�dei�beni�culturali�e�ambientali.�

In�tale�contesto�ritiene�la�Scrivente�che,�ai�fini�dell'annullamento�mini-
steriale,�le�autorizzazioni�paesistiche,�rilasciate�da�autorita�delegate�e�subde-
legate,�che�direttamente�o�indirettamente�facciano�riferimento�a�precedenti�
approvazioni,�debbano�essere�sindacate,�sempre�e�soltanto�sotto�il�profilo�
della�legittimita�,�anche�in�relazione�a�quanto�disposto�negli�atti�richiamati.�
Ove�tali�atti�risultino�contrari�a�diritto,�la�relativa�illegittimita�si�riverbera�
nell'autorizzazione�paesistica�derivata�che�potra�pertanto�essere�annullata�
per�il�vizio�dell'atto�da�cui�trae�origine.�Pertanto,�allorche�l'autorita�ministe-
riale�avra�sintomo�che�un'autorizzazione�paesistica�sia�stata�rilasciata�(anche�
implicitamente)�sulla�base�di�atti�presupposti�non�noti,�potra�dar�fondo�alle�
capacita�istruttorie�previste�dal�decreto�ministeriale�n.�165�del�2001,�evitando�
la�decorrenza�del�termine�di�decadenza�dal�potere�di�annullamento�fino�a�
quando�non�sara�acquisita�agli�atti�della�Soprintendenza�l'intera�documenta-
zione.�In�altri�termini,�se�l'esistenza�di�una�preventiva�approvazione�urbani-
stica,�a�valenza�paesistica,�puo�precludere�al�Comune�subdelegato�di�riesami-
nare�in�sede�di�rilascio�dell'autorizzazione�paesistica�la�determinazione�del-
l'autorita�regionale,�tale�preclusione�non�puo�ragionevolmente�valere�nei�
confronti�dell'autorita�ministeriale�che�e�tenuta�ad�un�esame�completo�della�
fattispecie,�ancorche�limitata�ai�soli�profili�di�legittimita�.�

A�conclusioni�analoghe�si�perviene,�se�si�analizza�l'accordo�Stato�-
Regioni�del�19�aprile�2001,�che,�essendo�adottato�ai�sensi�dell'art.�2,�comma�
2,�lettera�b),�del�decreto�legislativo�28�agosto�1997,�n.�281,�ed�essendo�stato�
pubblicato�sulla�Gazzetta 
Ufficiale,�assume�la�stessa�valenza�degli�atti�di�indi-
rizzo�e�coordinamento�del�cessato�sistema�costituzionale�e�quindi�carattere�
vincolante�sia�per�gli�uffici�statali�che�per�le�strutture�regionali.�L'articolo�9�
di�detta�convenzione,�nel�disciplinare�il�controllo�sugli�interventi,�dispone�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

testualmente�che��Le�amministrazioni�competenti�al�rilascio�della�autorizza-

zionepaesistica,perlaverificadicompatibilita�degliinterventiproposti,�indivi-

duano�la�documentazione�necessaria�ed�accertano:�a)...,�b)....�c)�la�conformita�

dell'interventoproposto�con�leprescrizioni�contenute�neipiani��eche��l'autoriz-

zazione�rilasciata�ai�fini�della�verifica�di�compatibilita�paesistica�costituisce�

provvedimento�separato�epreliminare�rispetto�alla�concessione�edilizia�.�Risulta�
evidente�pertanto�che�il�riesame�dell'atto�in�sede�di�annullamento�ministeriale�
puo�e�deve�ragionevolmente�avvalersi�di�tutti�gli�strumenti�e�documenti�in�
base�ai�quali�le�autorita�delegate�e�subdelegate�si�determinano�(o�si�dovreb-
bero�determinare�in�forza�del�citato�articolo�9�dell'accordo)�in�materia�di�rila-
scio�di�autorizzazioni�paesistiche.�

Quanto�ai�profili�di�collaborazione�preventiva�delle�Soprintendenze�alla�
redazione�di�piani�e�programmi�che�abbiano�valenza�paesistica,�ancorche�la�
materia�non�sia�del�tutto�estranea�alla�disciplina�dell'accordo,�si�ritiene�che�
siffatte�evenienze�debbano�essere�risolte�attraverso�intese�dirette�tra�i�soprin-
tendenti�regionali�e�le�autorita�delegate�(o�sub�delegate)�restando�fermo�che�
il�rifiuto�formale�di�trasmettere�in�visione�la�documentazione�paesistica�
richiesta�da�uffici�ministeriali�puo�essere,�ricorrendone�i�presupposti,�censu-
rato�sotto�il�profilo�della�violazione�del�dovere�di�leale�collaborazione�sia�in�
sede�di�giudizio�amministrativo�che�in�sede�di�conflitto�tra�Stato�e�Regioni�
(vedi�al�riguardo,�in�particolare�la�sentenza�della�Corte�Costituzionale�

n.�341�del�1996).�Anche�su�tale�punto�appare�necessario�rendere�consapevoli�
gli�uffici�ministeriali�sull'effettiva�estensione�dei�loro�poteri�(di�informazione�
e,�in�generale,�di�istruzione)�nei�confronti�delle�autorita�delegate�in�materia�
paesistica�.�

dottrinadottrina
Dal 
decreto 
legislativo 
n. 
29/1993 


al 
decreto 
legislativo 
n. 
165/2001: 


prospettive 
di 
cambiamento 
(*)�

di 
Giacomo 
Aiello 


Ad�oltre�dieci�anni�dall'entrata�in�vigore�del�D.lgs�n.�29/1993�e�possibile�
tracciare�un�bilancio�della�riforma�del�pubblico�impiego,�trattandosi�di�un�
lasso�di�tempo�sufficientemente�lungo�per�una�verifica�adeguata�dell'efficacia�
delle�scelte�legislative�adottate.�

Il�punto�di�svolta�della�privatizzazione�del�rapporto�di�lavoro�alle�dipen-
denze�delle�pubbliche�amministrazioni�e�coinciso�con�una�profonda�e�globale�
revisione�degli�obbiettivi�e�delle�modalita�di�esercizio�della�funzione�ammini-
strativa�in�una�rinnovata�concezione�della�cosa�pubblica.�

Il�paradigma�costituzionale�del�buon�andamento�e�dell'imparzialita�del-
l'amministrazione�di�cui�all'art.�97�Cost.�e�stato�opportunamente�riletto�ed�
interpretato�evolutivamente�per�ripensare�il�ruolo�dello�Stato.�

Questo,�avendo�abbandonato�per�effetto�delle�privatizzazioni�la�prospet-
tiva�dell'intervento�diretto�nei�settori�economicamente�rilevanti,�ha�progressi-
vamente�assunto�una�funzione�prevalentemente�regolatrice�del�mercato�per�
assicurare�che�il�principio�della�libera�concorrenza�possa�attuarsi�nel�rispetto�
della�parita�delle�condizioni�tra�i�vari�competitori.�

L'attenzione�si�e�quindi�concentrata�sullo�svolgimento�dei�compiti�tipica-
mente�pubblicistici�che,�in�un�sistema�economico�evoluto,�si�pretende�che�
siano�svolti�in�modo�efficiente�per�la�collettivita�,�da�cio�derivando�ulteriori�
opportunita�di�sviluppo�sociale�ed�economico.�

Oggi�non�esiste�dunque�determinazione�o�provvedimento�adottato�da�
qualsivoglia�amministrazione�statale�che�non�sia�scrutinato,�oltre�che�sotto�

(*)�Testo�della�relazione�tenuta�al�Convegno�sulla�dirigenza�pubblica�svoltosi�a�Taor-
mina�l'11�novembre�2003�e�organizzato�dall'associazione�ADIGE.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'ovvio�profilo�della�legittimita�,�anche�con�la�lente�d'ingrandimento�dei�para-
metri�dell'opportunita�,�della�convenienza�economica�e�della�proporzionalita�.�

E�sintomatica�in�tale�senso�pure�la�riforma�del�procedimento�ammini-
strativo�AC�3890�attualmente�all'esame�del�Parlamento,�laddove�si�e�optato�
decisamente�per�un�sindacato�del�provvedimento�amministrativo�che,�in�linea�
con�le�finalita�enunciate�e�superando�gli�aspetti�eminentemente�formali�del-
l'agire�amministrativo,�consenta�di�scandagliarne�la�sostanza�anche�supe-
rando�eventuali�vizi�procedurali�in�considerazione�del�raggiungimento�dello�
scopo,�che�e�concetto�direttamente�importato�dal�comma�3�dell'art.�156�c.p.c.�

Era�pertanto�ovvio�che�in�un�quadro�come�quello�fin�qui�delineato,�sep-
pure�in�modo�non�perfettamente�diacronico,�la�scelta�del�Legislatore�per�
migliorare�l'efficienza�della�P.A.�si�orientasse�verso�modelli�gia�collaudati�
nel�settore�privato�con�il�progressivo�recepimento�dei�principi�codicistici.�

Come�tutti�sanno�non�si�e�trattato�di�una�trasformazione�immediata�in�
quanto�l'originaria�impostazione�del�D.lgs�n.�29/1993�ha�subito�successivi�
adeguamenti�per�effetto�della�legge�n.�59/1997�e�del�conseguente�D.lgs�

n.�80/1998�nonche�della�successiva�legge�n.�50/1999,�come�modificata�dalla�
legge�n.�340/2000,�che�ha�infine�portato�all'emanazione�del�testo�unico�
n.�165/2001.�
Possiamo�pero�affermare�che�i�capisaldi�della�riforma�originaria�sono�
rimasti�inalterati�e�tra�questi�si�deve�necessariamente�annoverare�il�principio�
della�separazione�tra�l'indirizzo�politico�e�la�gestione,�la�privatizzazione�del�
rapporto�di�lavoro�con�la�conseguente�devoluzione�delle�relative�controversie�
alla�giurisdizione�dell'AGO�e�la�valorizzazione�della�contrattazione�collettiva.�
Possiamo�quindi�affermare�che�i�successivi�interventi�normativi�hanno�
contribuito�a�definire�in�maniera�piu�netta�il�disegno�di�riforma�dell'organiz-
zazione�delle�amministrazioni�pubbliche�avviato�con�la�legge�delega�

n.�421/1992.�
Il�D.lgs�n.�165/2001,�pur�ponendosi�nel�punto�terminale�della�parabola�
evolutiva�del�pubblico�impiego,�ha�pero�tradito�le�aspettative�della�delega,�
essendo�mancata�quella�decisa�risistemazione�della�materia�del�lavoro�pub-
blico�richiesta�dalla�legge�n.340/2000�ed�essendosi�piuttosto�optato�per�una�
pur�meritoria�opera�di�ricognizione�della�normativa�applicabile.�
E�noto�infine�che�con�la�legge�n.145/2002�si�e�effettuata�un'ulteriore�
revisione�di�alcune�delle�disposizioni�contenute�nel�Testo�Unico,�ponendosi�
mano�essenzialmente�ad�alcuni�aspetti�della�disciplina�della�dirigenza�pub-
blica�che�attengono�al�conferimento�ed�alla�revoca�dell'incarico�dirigenziale,�
alla�mobilita�,�non�solo�nell'ambito�della�P.A.,�ma�anche�tra�pubblico�e�pri-
vato�ed�alla�soppressione�del�R.U.D.�
Ho�omesso�volutamente�qualunque�riferimento�alla�tormentosa�vicenda�
dello�spoil 
system 
in�quanto�fenomeno�del�tutto�episodico�ed�eccezionale�
legato�a�termini�ben�determinati�da�computare�in�relazione�all'entrata�in�
vigore�della�legge�n.�145/2002,�il�quale,�avendo�gia�prodotto�integralmente�i�
propri�effetti,�nulla�puo�aggiungere�o�togliere�all'interpretazione�sistematica�
delle�leggi�regolatrici�del�rapporto�di�lavoro�pubblico�che�si�sono�succedute�
nel�tempo.�


DOTTRINA�361 


Tornando�quindi�ai�principi�fondamentali�della�vigente�disciplina�vale�la�
pena�di�soffermarsi�su�alcuni�aspetti�problematici�che�trovano�probabilmente�
causa�in�un�certo�accanimento�legislativo�che�in�alcuni�momenti�e�risultato�
privo�di�una�pur�necessaria�visione�unitaria.�

Un�primo�aspetto�riguarda�i�rapporti�tra�l'Autorita�politica�ed�i�dirigenti�
chiamati�ad�attuarne�gli�indirizzi�ed�i�programmi.�

La�scelta�di�ricondurre�nel�provvedimento�di�conferimento�dell'incarico�
dirigenziale�la�determinazione�dei�suoi�obbiettivi,�oggetto�e�durata,�non�solo�
e�andata�a�detrimento�del�contratto�che�finisce�per�regolare�unicamente�il�
trattamento�economico,�ma�ha�fatalmente�riproposto�questioni�sul�riparto�
di�giurisdizione�tra�G.A.�e�G.O.�che�si�era�inteso�definitivamente�sopire�con�
la�nuova�formulazione�dell'art.�63�del�D.lgs�n.�165/2001.�

Nel�momento�in�cui�la�scelta�degli�obbiettivi�da�perseguire�e�frutto�di�
una�determinazione�unilaterale�ed�autoritativa�c'e�infatti�da�domandarsi�in�
quale�misura�la�stessa�possa�essere�sindacata�dal�G.O.�cui�residua�unicamente�
il�potere�della�disapplicazione,�che�e�invece�frutto�di�una�cognizione�mera-
mente�incidentale�della�legittimita�del�provvedimento�amministrativo.�

Proprio�l'accentuazione�della�natura�prettamente�pubblicistica�del�prov-
vedimento�di�conferimento�dell'incarico�impone�inoltre�di�analizzare�e�risol-
vere�l'ulteriore�problema�della�definizione�del�procedimento�che�ne�precede�
l'adozione.�

Pur�trattandosi�infatti�di�atti�di�alta�amministrazione�o�latu 
sensu 
orga-
nizzativi�e�noto�che�la�scelta�di�cui�sono�frutto�non�e�completamente�libera�
nel�fine,�come�avviene�per�gli�atti�di�natura�eminentemente�politica,�ma�deve�
pur�sempre�corrispondere�a�canoni�di�legalita�,�opportunita�e�convenienza,�
essendo�ovviamente�sindacabile�sotto�tali�profili.�

A�questo�proposito�ci�si�e�domandati,�anche�tenendo�conto�dei�C.C.N.L.�
vigenti,�se�il�conferimento�dell'incarico�dirigenziale�debba�addirittura�seguire�
una�procedura�di�carattere�comparativo�volta�alla�verifica�dei�titoli�di�tutti�i�
potenziali�aventi�diritto.�

E�noto�che�almeno�fin'ora�le�risposte�giurisprudenziali�sono�state�estre-
mamente�caute,�essendosi�ribadita�la�competenza�del�G.O.�e�la�necessita�di�
una�motivazione�congrua�ed�adeguata�in�relazione�agli�elementi�che�hanno�
portato�a�riconoscere�nel�soggetto�incaricato�quei�requisiti�di�professionalita�
necessari�all'espletamento�dell'incarico�conferito.�

Un�altro�aspetto�problematico�e�poi�rappresentato�dalla�mancanza�di�
una�disciplina�sufficientemente�specifica�dei�presupposti�per�i�quali�si�puo�
decidere�di�non�rinnovare�l'incarico�dirigenziale.�

Mentre�infatti�l'aspetto�della�revoca�appare�regolato�da�adeguati�appigli�
normativi,�il�diniego�di�rinnovo�dell'incarico�al�momento�della�sua�naturale�
scadenza,�risulta�genericamente�riconnesso�al�mancato�raggiungimento�degli�
obiettivi.�Inoltre�tale�provvedimento�sfugge�al�sindacato�del�comitato�dei�
garanti.�

A�questo�proposito�possono�pero�emergere�alcune�contraddizioni.�La�
mancata�fissazione�della�durata�minima�dell'incarico�dirigenziale�ha�infatti�
spinto�alcune�amministrazioni�a�conferire�incarichi,�anche�di�durata�seme-
strale,�che�rendono�obbiettivamente�impossibile,�sia�il�raggiungimento�di�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

qualsivoglia�obbiettivo,�che�la�sua�valutazione.�Quest'ultima�risulta�invece�
ancorata�dal�D.lgs�n.�286/1999�ad�un�periodo�minimo�di�osservazione�pari�
all'anno�solare.�

Per�come�e�attualmente�strutturata�la�retribuzione�del�dirigente�che,�
come�noto,�puo�contare�su�una�voce�retributiva�legata�alla�posizione�ed�
un'altra�ai�risultati,�puo�determinarsi�inoltre�il�caso,�tutt'altro�che�infre-
quente,�del�dirigente�che,�pur�avendo�regolarmente�riscosso�la�richiamata�
voce�stipendiale�accessoria,�che�teoricamente�e�legata�ad�uno�scrutinio�posi-
tivo�dell'attivita�svolta,�si�veda�poi�escludere�dal�rinnovo�dell'incarico.�

Rispetto�al�sistema�delineato�la�scelta�della�soppressione�del�ruolo�unico�
dei�dirigenti�(R.U.D.),�pur�avendo�avuto�il�merito�di�eliminare�una�stanza�di�
compensazione�che�non�aveva�assolto�alla�funzione�di�trovare�adeguata�col-
locazione�ai�dirigenti�privi�di�incarico,�pone�una�serie�di�incognite�circala�
sorte�di�questi�ultimi�all'interno�di�ruoli�delle�singole�amministrazioniche�
offriranno�necessariamente,�quanto�meno�da�un�punto�di�vista�quantitativo,�
minori�chances 
di�impiego.�

Per�potere�esprimere�una�piu�completa�ed�approfondita�valutazione�si�
dovra�comunque�attendere�il�regolamento�sulla�mobilita�attualmente�all'e-
same�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri.�

D'altro�canto�non�si�puo�sottacere�il�fatto�che�proprio�per�effetto�del�
D.Lgs�n.�165/01�si�e�definitivamente�compiuta�la�lunga�marcia�della�diri-
genza�pubblica�verso�il�traguardo�della�piena�responsabilizzazione�quanto�
all'esercizio�delle�proprie�prerogative.�

Il�comma�3�dell'art.�14�avendo�perentoriamente�escluso�che�il�Ministro�
possa��revocare,�riformare,�riservare�a�se�o�avocare�o�altrimenti�adottare�
provvedimenti�o�atti�di�competenza�dei�dirigenti�,�ha�eliminato,�del�resto,�
qualunque�residua�forma�di�commistione�tra�politica�e�gestione�rimettendo�
quest'ultima�esclusivamente�alla�sede�tecnica.�Il�potere�del�Ministro�puo�
quindi�essere�esercitato�o�in�chiave�sollecitatoria�mediante�lo�strumento�della�
diffida�e�quello�eventuale�della�nomina�del�commissario�ad 
acta,�o�sotto�la�
forma�del�riesame�mediante�l'annullamento�ministeriale�per�i�soli�motivi�di�
legittimita�.�

La�garanzia�della�piena�autonomia�decisionale�dei�dirigenti�pubblici�rap-
presenta�tuttavia�un'arma�a�doppio�taglio�laddove�si�considerino�gli�effetti�
della�conseguente�assunzione�di�responsabilita�in�un�sistema�processuale�che�
ammette�ormai�in�via�normale�(art.�7,�legge�n.�205/2000)�il�risarcimento�dei�
danni�agli�interessi�legittimi,�anche�per�equivalente,�nei�casi�in�cui�risulti�
impossibile�la�reintegrazione�in�forma�specifica�che�di�regola�discende�dal-
l'annullamento�del�provvedimento�impugnato.�

Sotto�questo�profilo�l'introduzione�della�categoria�della�vice-dirigenza�
da�parte�dell'art.�17-bis,�derivante�dagli�apporti�correttivi�della�legge�Frattini,�
con�il�conseguente�riconoscimento�della�possibilita�della�delega�di�funzioni�
interorganica,�dovrebbe�consentire�una�migliore�razionalizzazione�dell'orga-
nizzazione�del�lavoro�con�una�conseguente�ripartizione�della�responsabilita�
per�le�scelte�adottate,�evitando�gli�eccessivi�sovraccarichi�oggi�esistenti.�

Possiamo�oggi�ritenere�che�l'evoluzione�della�normativa�sul�pubblico�
impiego�sia�approdata�ad�un�assetto�definitivo?�


DOTTRINA�363 


La�risposta�merita�una�doverosa�premessa.�

La�riforma�del�Titolo�V�della�Costituzione�ha�acceso�una�serie�di�inter-
rogativi�in�ordine�al�riparto�delle�competenze�legislative�tra�Stato�e�Regioni,�
cio�in�quanto�il�pubblico�impiego�non�rientra�tra�le�materie�elencate�nel�
novellato�art.�117�Cost.�

Cio�che�attiene�al�rapporto�di�lavoro�dovrebbe�essere�incluso�nella�mate-
ria�dell'ordinamento�civile�rimessa�alla�competenza�esclusiva�statale.�Se�pero�
il�baricentro�si�sposta�sul�versante�pubblicistico,�come�si�e�prima�riferito�a�
proposito�del�conferimento�dell'incarico�dirigenziale,�l'enunciata�regola�di�
riparto�puo�essere�messa�in�discussione.�

Allo�stesso�tempo�si�deve�prendere�atto�del�fatto�che�taluni�aspetti�della�
disciplina�del�rapporto�di�pubblico�impiego�incidono�fortemente�sull'organiz-
zazione�della�P.A.,�sicche�in�queste�ultime�ipotesi�dovrebbe�ammettersi�una�
diversa�spartizione�delle�competenze�legislative�tra�Stato�e�Regioni.�

Esistono�inoltre�incertezze�circa�la�latitudine�del�concetto�di��tutela�e�
sicurezza�del�lavoro�,�come�noto�rimessa�alla�legislazione�concorrente�delle�
Regioni,�potendovi�rientrare�sia�gli�aspetti�che�attengono�all'igiene�ed�alla�
sicurezza�nei�luoghi�di�lavoro,�sia�quelli�piu�legati�alla�stabilita�dell'occupa-
zione�rispetto�ai�fenomeni�del�prepensionamento,�della�mobilita�etc...�

Proprio�con�riferimento�alla�mobilita�si�deve�pero�segnalare�che�la�Fun-
zione�Pubblica�ha�continuato�a�rivendicare�il�proprio�ruolo�di�garante�delle�
procedure�di�mobilita�intercompartimentale�del�personale�degli�enti�locali�ai�
sensi�del�collegato�alla�legge�finanziaria�dell'anno�scorso,�nella�considera-
zione�dell'incidenza�che�siffatti�fenomeni�possono�avere�anche�sull'organizza-
zione�statale,�essendo�noto�che�la�mobilita�verso�gli�enti�locali�coinvolge�
necessariamente�le�amministrazioni�statali.�

Allo�stesso�tempo�il�blocco�delle�assunzioni�che�ha�acquisito�una�portata�
endemica,�essendo�riproposto�da�tutte�le�ultime�leggi�finanziarie,�pur�impin-
gendo�fortemente�nell'organizzazione�degli�enti�territoriali�che�dovrebbe�
essere�rimessa�alla�loro�competenza�legislativa�esclusiva,�e�rimasto�nella�
disponibilita�dello�Stato�in�considerazione�della�sua�intima�connessione�con�
il�coordinamento�della�finanza�pubblica�che,�almeno�quanto�ai�principi,�deve�
essere�assicurato�dallo�Stato�anche�al�fine�di�rispettare�i�parametri�fissati�a�
livello�comunitario.�

Per�tutte�le�considerazioni�esposte�e�rispondendo�quindi�all'interrogativo�
di�cui�sopra,�sembrerebbe�quanto�mai�necessario�un�ulteriore�restyling 
delle�
vigenti�disposizioni�sul�rapporto�di�lavoro�alle�dipendenze�delle�pubbliche�
amministrazioni�per�ripristinare�in�questo�delicato�ambito�una�corretta�ripar-
tizione�delle�competenze�(esigenza�gia�avvertita�da�legge�La�Loggia)�pur�nel�
rispetto�di�tendenze�unitarie�che�devono�assicurare�una�certa�omogeneita�di�
comportamento�a�livello�nazionale,�non�potendosi�ammettere�che�ciascun�
ente�territoriale�legiferi�nella�materia�in�questione�in�modo�del�tutto�scolle-
gato�dagli�altri.�

In�tale�contesto�si�potrebbero�apportare�ulteriori�correttivi�ripristinando�
l'indicazione�di�un�periodo�di�durata�minima�del�conferimento�dell'incarico�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dirigenziale�al�fine�di�stabilizzarne�lo�svolgimento�almeno�nel�termine�diun�
anno�e�cio�appunto�per�risolvere�i�problemi�prima�evidenziati�in�ordine�alla�
verifica�dell'attivita�svolta.�

Meriterebbe�inoltre�di�essere�razionalizzato�l'accesso�agli�incarichi�diri-
genziali�dall'esterno�^di�cui�all'art.�19,�comma�6,�del�D.lgs.�n.�165/2001�m
ediante�la�previsione�di�criteri�di�scelta�piu�stringenti�che�almeno�preve-
dano�il�possesso�della�laurea�e�cio�per�ripristinare�un'effettiva�parita�di�tratta-
mento�con�i�dirigenti�interni�all'Amministrazione.�

Sarebbe�pure�opportuno�prevedere�che,�almeno�per�una�determinata�ali-
quota�percentuale,�la�dirigenza�della�prima�fascia�possa�essere�conseguita�a�
seguito�del�superamento�di�un'apposita�procedura�concorsuale�di�secondo�
grado�e�cio�per�consentire�l'accesso�a�tale�posizione�anche�a�quei�dirigenti�di�
seconda�fascia�che�non�abbiano�avuto�incarichi�della�prima,�ma�siano�ugual-
mente�meritevoli�per�titoli�e�preparazione�professionale�di�accedere�alla�posi-
zione�apicale.�

L'ulteriore�valorizzazione�dei�dirigenti�della�seconda�fascia�dovrebbe�poi�
passare�anche�attraverso�l'inclusione�di�un�loro�rappresentante�nel�comitato�
dei�garanti�di�cui�all'art.�22�del�D.lgs.�n.�165/2001,�che�attualmente�annovera�
solo�quello�dei�dirigenti�di�prima�fascia.�

Sarebbe�infine�opportuno�apportare�alcuni�correttivi�alla�contrattazione�
collettiva�allo�scopo�di�semplificare�il�perfezionamento�degli�accordi.�In�que-
sta�prospettiva�e�utile�rammentare�che,�ai�sensi�del�combinato�disposto�degli�
artt.�64�e�49�del�decreto�legislativo�citato,�l'accordo�sulla�interpretazione�
autentica�di�un�contratto�per�definire�la�relativa�controversia�deve�essere�
ricercato�in�sede�A.R.A.N.,�ma�e�necessaria�l'unanimita�dei�consensi.�Tale�
obbligo�ha�spesso�vanificato�l'intento�delle�disposizioni�richiamate,�sicche�
sarebbe�utile�prevedere�che�anche�in�questo�contesto�possa�valere�la�regola�
della�maggioranza�qualificata.�


DOTTRINA�365 


Il 
principio 
di 
precauzione 
nella 
legislazione, 
nella 
giurisprudenza 
e 
nelle 
recenti 
sentenze 
della 
Corte 
Costituzionale 
(*)�

di 
MariaVittoria 
Lumetti 


Premessa. 


L'odierna�giornata�di�studi�e�la�prova�eloquente�che�la�tematica�dell'in-
quinamento�elettromagnetico�presenta�caratteristiche�sui�generis:�provoca�il�
confronto�dinamico�tra�giuristi,�scienziati�e�politici,�volto�ad�individuare�i�
nodi�problematici�del�rapporto�scienza-diritto�e�del�rapporto�esperto-legisla-
tore,�giudice,�amministratore.�

Il�confronto�si�traduce�nell'analisi�del�rapporto�intercorrente�tra�alcuni�
aspetti�di�fondamentale�rilievo�per�l'epistemologia�giudiziaria�(1)�e�le�corri-
spondenti�problematiche,�dibattute�nell'ambito�della�piu�generale�riflessione�
epistemologica�e�scientifica�contemporanea.�

L'epistemologia�scientifica�si�confronta�con�l'epistemologia�giudiziaria�e�
si�riverbera�sul�metodo�del�contraddittorio�nella�formazione�della�prova,�sul�
grado�di�certezza�da�raggiungere�nel�giudizio�sul�fatto,�sull'accertamento�del�
nesso�di�causalita�(che�si�avvale�delle�valutazioni�giuridiche�e�della�evoluzione�
delle�conoscenze�scientifiche)�e,�dunque,�sul�risultato�conoscitivo�del�pro-
cesso.�

Il�concetto�scientifico�si�scontra�con�il�concetto�giuridico�di�probabilita�,�
diventando�la�sintesi�del�grado�di�certezza�da�raggiungere�nel�giudizio�sul�
fatto�nel�processo�civile�e�in�quello�penale.�

(*)�Testo�della�relazione�tenuta�in�occasione�del�convegno��Diritto�ambientale�e�campielettro-
magnetici��svoltosi�a�Firenze�il�21�ottobre�2003�presso�la�Sala�del�Gonfalone�del�Consiglio�
Regione�Toscana.�

(1)�Su�questi�punti�fondamentali�cfr.�C. 
Pizzi,�Oggettivita�e�relativismo�nella�ricostruzione�del�
fatto:�riflessioni�logico-filosofiche,�in�La�conoscenza�delfatto�nelprocessopenale,�a�cura�di�G.�Uber-
tis,�Giuffre�,�195;�C. 
Pizzi,�Fatti,�coerenza,�informazione,�in�Diritto�pen.�e�processo,�1996,�245;�M. 
Taruffo,�Elementiperun'analisidelgiudiziodifatto,�in�Riv.�trim.�dir.proc.�civ.,1995,�785;�A. 
Giu-
liani,�Ordine�isonomico�ed�ordine�asimmetrico:��nuova�retorica��e�teoria�delprocesso,�in�Soc.�dir.,�
1986,�2,�81;�N. 
Bobbio,�Sul�ragionamento�dei�giuristi,�in�L'analisi�del�ragionamento�giuridico,�acura�
di�Comanducci-Guastini,�Giappichelli;�A. 
Arnio,�La�Teoria�dell'argomentazione�e�oltre,�in�L'ana-
lisi�del�ragionamento�giuridico,�a�cura�di�Comanducci-Guastini,�Giappichelli,�211;�N. 
MaC 
Cor-
mick,�La�congruenza�nella�giustificazione�giuridica,�in�L'analisi�del�ragionamento...�cit,�243;�G.F. 
Ricci, 
Nuovi�rilievi�sul�problema�della�specificita�della�prova�giuridica,�in�Riv.�trim.dir.�proc.civ.,�
2000,�1129;�J. 
Wroblewski,�Il�ragionamento�giuridico�nell'interpretazione�del�diritto,�in�L'analisi...�
cit.,�267;�F.M. 
Catalano, 
Prova�indiziaria,�probabilistic�evidence�e�modelli�matematici�di�valuta-
zione,in�Riv.�Dir.�proc.,�1996,�514;�V. 
Denti, 
Scientificita�della�prova�e�libera�valutazione�del�giu-
dice,�in�Riv.�dir.proc.,�1972,�414;�L.G. 
Lombardo, 
Appuntisulle�origini�esulleprospettive�dellibero�
convincimento,�in�Dir.�e�giurisprudenza,�1992,�17.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�principio�di�precauzione�richiede�sempre�un�riferimento�a�dati�scienti-
fici�attendibili,�specie�laddove�interferisce�con�i�limiti�dei�valori�di�campo�
definiti�a�livello�nazionale.�

E�necessario,�dunque,�procedere�ad�un�adeguato�approfondimento�dei�
presupposti�culturali�e�delle�opzioni�metodologiche�occorrenti�per�il�con-
trollo,�da�parte�del�legislatore�e�del�giudice,�sul�sapere�specialistico�riversato�
nel�processo�attraverso�la�consulenza�tecnica.�

Rispondere�alla�domanda�se�il�diritto�debba�intervenire�nell'ambito�del-
l'inquinamento�elettromagnetico,�significa�rispondere�prima�al�quesitose�il�
diritto�debba�disciplinare�ambiti�in�cui�vi�sia�l'incertezza�scientifica,�e�secondo�
quali�canoni�il�diritto�deve�agire�in�presenza�di�incertezza�scientifica(2).�

Non�solo�perche�,�pur�configurandosi�come�problema�ambientale�(il�ter-
mine�inquinamento�e�sintomatico),�in�realta�e�un�problema�che�concerne�la�
salute,�ma�anche�perche�interessa�una�molteplicita�di�discipline,�da�quelle�
scientifiche�(ingegneria,�fisica,�medicina),�a�quelle�sociali�(il�diritto,�la�filoso-
fia�nei�termini�del�rapporto�tra�etica,�scienza�e�diritto,�le�tecniche�della�comu-
nicazione)�a�quelle�economiche.�

La�problematica,�dunque,�anche�giuridica,�necessita�di�una�rivisitazione�
dei�concetti�della�fisica.�

L'obiettivo�dell'incontro�di�oggi�e�,�precipuamente,�quello�di�ridurre�le�
�distanze�culturali��tra�il�mondo�istituzionale�e�giudiziario�e�il�mondo�scien-
tifico,�considerato�che�sempre�piu�la�cultura�della�scienza�fonda�quella�del�
diritto�e�viceversa�e�che�il�sodalizio�di�diritto�e�scienza�produce�il�sapere�
sociale�sotteso�alle�dinamiche�processuali,�sia�nei�paesi�di�tradizione�giuridica�
�continentale��sia�in�quelli�di�common�law.�

Da�piu�parti�viene�sottolineata�la�necessita�di�porre�delle�misure�cautela-
tive�in�considerazione�dei�rischi�che�si�corrono.�

L'incertezza�non�puo�essere�motivo�di�non�intervento�giuridico,�anche�
perche�la�scienza�non�raggiunge�mai�risultati�che�si�possono�definire�certi,�
in�quanto�ogni�verita�scientifica�e�sottoponibile�a�confutazione.�

A�livello�scientifico,�in�quasi�tutti�i�settori,�ma�in�particolar�modo�in�
quelli�scientifico-tecnologici,�la�scienza�ospita�una�pluralita�di�previsioni�e�
asserzioni�e�in�alcuni�casi�opposte�tra�loro.�

Anche�le�ricerche�su�possibili�danni�provocati�dagli�elettrodotti�non�sono�
univoche�e�le�metodologie�usate�diverse�(3).�

(2)�G.D. 
Comporti,�Amministrazioni�e�giudici�sull'onda�dell'elettrosmog,�in�Foro�Amm.,�
2001,�IX,�2455.�
(3)�Uno�studio�dettagliato�e�completo�in�merito�e�stato�presentato�dalla�dottoressa�M.�Talla-
chini�al�convegno�su��Ambiente�e�diritto��svoltosi�a�Firenze�nei�giorni�11�e�12�giugno�1998,�M. 
Tallachini,�Dirittoperlanatura,�in��Ambiente�e�diritto�,�S. 
Grassi, 
M. 
Cecchetti, 
S. 
Olschki, 
Firenze,�73.�Cfr.�anche�F. 
Acerboni,�Contributo�allo�studio�delprincipio�diprecauzione:�dall'origine�
nel�diritto�internazionale�a�principio�generale�dell'ordinamento,�in�Il�diritto�della�Regione,�regione�
Veneto,�2000,�245�e�N. 
DE 
Sadeleer, 
Le�basi�giuridiche�degli�atti�della�Comunita�europea�in�mate-
ria�di�protezione�ambientale.�Impossibile�la�conciliazione�tra�il�mercato�interno�e�la�protezione�del-
l'ambiente?,�in�Riv.�giur.�dell'ambiente,�1994,�vol.�9,�345.�

DOTTRINA�367 


Da�qui�emerge�il�problema�di�come�il�diritto�possa�disciplinare�una�
situazione�che�presenti�margini�di�incertezza�sulla�riscontrabilita�degli�effetti.�
Accanto�a�questo�sorge�anche�il�problema�dei�metodi�da�usare�al�fine�di�
garantire�la�reale�applicabilita�della�norma.�

L'inquinamento�elettromagnetico�evidenzia�il�problema�della�societa�
attuale�di�trovare�un�punto�di�equilibrio�tra�lo�sviluppo,�momento�fondamen-
tale�per�la�vita�della�comunita�,�e�un�ambiente�vivibile,�protetto�da�alterazioni.�

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
iN 
generale. 


La�forte�istanza�di�anticipazione�della�tutela�ambientale�e�della�salute�
trova�la�sua�massima�espressione�nell'elaborazione�del�principio�di�precau-
zione.�

Nel�suo�nucleo�concettuale�il�principio�si�configura�come�una�strategia�
di�gestione�del�rischio�nelle�ipotesi�in�cui�non�si�abbia�la�certezza�scientifica�
sulla�portata�dei�potenziali�effetti�negativi�di�una�determinata�attivita�.�

Al�di�fuori�di�questa�nozione�di�base�rimane,�tuttavia,�estremamente�
problematico�identificare�le�modalita�con�cui�il�principio�opera�nei�vari�ordi-
namenti�in�cui�e�stato�invocato.�

Ancor�piu�difficile�e�definirne�la�precettivita�.�

Tenteremo�di�offrire�una�ricostruzione�sistematica�del�principio,�pren-
dendo�in�considerazione�i�tre�diversi�ambiti�in�cui�si�e�progressivamente�affer-
mato,�soprattutto�a�livello�giurisprudenziale:�l'ordinamento�internazionale,�
quello�comunitario�ed�infine�quello�nazionale.�

Naturalmente�la�materia�e�in�piena�evoluzione,�se�non�ancora�in�fase�ini-
ziale:�i�risultati�sono�dunque�provvisori�e�le�riflessioni�ancora�in�corso.�

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
E 
nellA 
giurispru-
denzA 
internazionale. 


Il�principio�di�precauzione�nasce�negli�ottanta�come�principio�volto�a�
regolare�i�rapporti�tra�Stati�in�materia�di�ambiente.�

La�sua�prima�formulazione�puo�essere�ricondotta�alla�Carta�Mondiale�
della�Natura,�adottata�dall'Assemblea�Generale�ONU�nel�1982�(4),�ma�e�solo�
nel�quadro�della�Conferenza�di�Rio�del�1992�su�Ambiente�e�Sviluppo�che�il�
principio�ha�trovato�solenne�affermazione�(5).�

Da�quel�momento�in�poi,�il�principio�di�precauzione�sara�,�con�formule�
simili,�ripreso�in�un�gran�numero�di�convenzioni�ambientali�tanto�a�carattere�
generale�quanto�settoriale.�

(4)�V.�AA.VV.,�Ilprincipio 
diprecauzione, 
lagestioneaprioridelrischio, 
in�Ambiente 
Risorse 
Salute, 
1999,�vol.�70.�
(5)�Nella�Dichiarazione�di�Rio�si�legge:��In 
order 
to 
protect 
the 
environment, 
the 
precautio-
nary 
approach 
shall 
be 
widely 
applied 
by 
States 
according 
to 
their 
capability. 
Where 
there 
are 
threats 
ofseriousorirreversibledamage, 
lackoffullscientificcertaintyshallnotbeusedasareasonforpost-
poning 
cost-effective 
measures 
to 
prevent 
environmental 
degradation�.�Riferimenti�al�principio�di�
precauzione�sono�anche�contenuti�nelle�due�Convenzioni�internazionali�concluse�nel�quadro�dei�
negoziati�di�Rio:�la�Convenzione�sui�Cambiamenti�Climatici�e�quella�sulla�Biodiversita�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Lo�troviamo,�in�particolar�modo�in�una�serie�di�convenzioni�sulla�prote-
zione�o�l'inquinamento�delle�acque�(6)�e�sul�commercio�degli�Organismi�
geneticamente�Modificati�(7).�

Negli�strumenti�convenzionali�indicati�il�principio�di�precauzione�riceve�
una�formulazione�negativa�(la�mancanza�di�certezze�scientifiche�non�puo��
costituire�un�ostacolo�all'azione�di�salvaguardia�dell'ambiente).�

Tale�enunciazione�sembrerebbe�configurare�una�ipotesi�di�responsabilita��
omissiva�a�carico�dello�Stato�che�rimanga�inattivo�in�attesa�di�una�prova�
definitiva�circa�la�pericolosita��delle�attivita��poste�in�essere�nell'ambito�del�
proprio�territorio.�

In�realta��,�le�Convenzioni�ambientali�sono�in�gran�misura�prive�di�qual-
siasi�efficacia�vincolante,�costituendo�mere 
dichiarazioni 
di 
principi, 
che�
rimangono�circoscritte�nell'ambito�del�cd.�soft 
law. 


In�questo�quadro,�al�principio�di�precauzione�potra��essere�riconosciuto�
un�mero�effetto�di�liceita��,�al�pari�di�quello�attribuito�alle�risoluzioni�dell'As-
semblea�generale�delle�Nazioni�Unite:�l'azione�condotta�da�uno�Stato�confor-
memente�al�principio�di�precauzione�non�potra��reputarsi�illecita,�anche�lad-
dove�contrasti�con�altre�obbligazioni�internazionali�da�quello�assunte.�

E�vero,�comunque,�che�ilprincipio 
diprecauzione 
ormai 
trascende 
la 
mera 


dimensione 
convenzionale 
e 
che 
si 
sta 
definitivamente 
affermando 
come 
princi-

pio 
generale 
(norma 
consuetudinaria) 
dell'ordinamento 
internazionale. 


Cio��si�puo��desumere�anche�dall'affermazione�contenuta�in�sede�di�
Accordo�sull'applicazione�delle�misure�sanitarie�e�fitosanitarie�^cd.�accordo�
SPS�^o�all'Accordo�sulle�barriere�tecniche�agli�scambi�^cd.�accordo�TBT�^,�
in�cui�sono�ravvisabili�meccanismi�di�deroga�che�possono�ricondursi�all'idea�
dell'approccio�precauzionale�(in�particolare�l'art.�5�dell'accordo�SPS)�(8).�

(6)�Si�pensi�alla�Convenzione�sulla�protezione�dell'ambiente�marino�dellazonadel�mar�Bal-
tico�(Convenzione�di�Helsinki�modificata�nel�1992:�GUCE,�L�073�del�16/03/1994);�alla�Conven-
zione�sulla�cooperazione�per�la�protezione�e�l'utilizzo�sostenibile�del�Danubio�(Convenzione�sulla�
protezione�dei�Danubio,�GUCE 
L�342,�del�12/12/1997);�alla�Convenzione�per�la�protezione�del-
l'ambiente�marino�dell'Atlantico�nordorientale�(Convenzione�di�Parigi,�GUCE 
L�104�del�03/04/�
1998):�e�ancora�alla�Convenzione�sulla�protezione�e�l'utilizzazione�dei�corsi�d'acqua�transfronta-
lieri�e�dei�laghi�internazionali�(GUCE 
L�186�del�05/08/1995).�
(7)�Il�riferimento�e��al�Protocollo�di�Cartagena�(cd.�protocollo�sulla�Biosicurezza)�sotto-
scritto�a�Montreal�il�29�gennaio�2000�ai�sensi�dell'art.�19,�3�della�Convenzione�di�Rio,�che�ha�disci-
plinato�il�trasferimento,�la�manipolazione�e�l'utilizzazione�sicure�degli�organismi�viventi�genetica-
mente�modificati.�
In�particolare�ha�sancito�che�per�la�parte�di�O.G.M.�destinati�ad�essere�introdotti�nel-
l'ambiente,��la�mancanza�di�certezze�scientifiche�dovute�ad�insufficienti�informazioni�e�conoscenze�
scientifiche�riguardanti�la�portata�dei�potenziali�effetti�negativi�di�un�organismo�vivente�modifi-
cato�sulla�conservazione�e�l'utilizzazione�sostenibile�della�diversita��biologica�(...),�non�dovra��impe-
dire�(...)�di�adottare�decisioni�adeguate�rispetto�all'introduzione�degli�O.G.M.�in�questione�al�fine�
di�evitare�o�limitare�gli�effetti�potenzialmente�negativi��(art.�10,�6).�

(8)�Il�testo�prevede�che��Nei�casi�in�cui�le�prove�scientifiche�pertinenti�siano�insufficienti,�un�
membro�potra��provvisoriamente�adottare�misure�sanitarie�o�fitosanitarie�sulla�base�delle�informa-
zioni�pertinenti�disponibili,�comprese�quelle�provenienti�da�organizzazioni�internazionali�compe-
tenti�nonche�quelle�derivanti�dalle�misure�sanitarie�o�fitosanitarie�applicate�da�altri�Stati�membri.�

DOTTRINA�369 


La�conformita�al�principio�di�precauzione�del�disposto�in�esame�risulta�
con�evidenza�da�un�lato,�dall'assenza�di�un�termine�predeterminato�entro�
cui�procedere�ad�una�nuova�valutazione�delle�misure�adottate�e�dall'altro�
dall'indiretta�affermazione�che�tali�misure�possono�essere�adottate�in�
assenza�di�una�valutazione�che�non�possa�qualificarsi�come�completamente�
�obiettiva�,�ossia�fondata�sulla�certezza�scientifica�della�pericolosita�del�
prodotto.�

L'interpretazione�dell'art.�5.7�alla�luce�del�principio�di�precauzione�e�
stato�peraltro�confermato�dall'Organo�di�Appello�OMC�che,�rigettando�la�
pronuncia�in�primo�grado�del�Pane�di�esperti�nel�caso��Ormoni�,�ha�escluso�
che�l'applicazione�della�deroga�fosse�subordinata�ad�una�valutazione�quanti-
tativa�del�rischio,�fondata�cioe�sulla�sua�prevedibilita�in�termini�scientifici�(si�
veda�AB-1997-4).�

In�questo�quadro�si�assiste�ai�primi�pallidi�tentativi�di�operare�un'appli-
cazione�sistematica,�non�piu�limitata�al�perseguimento�di�un�effetto�di�liceita�.�

E�questo�il�caso�di�una�recente�pronuncia�del�Tribunale�internazionale�
del�Diritto�del�Mare�nel�cd.�caso�MOX�Plant�(9),�originata�da�una�disputa�
tra�Irlanda�e�Regno�Unito�sulla�costruzione�di�un�impianto�di�rigenerazione�
di�scorie�nucleari�esauste�presso�la�localita�inglese�di�Sellafield�(10).�

Nel�caso�in�esame�il�Tribunale�ha�invocato�la�necessita�di�assumere�un�
atteggiamento�prudente�e�cautelativo�per�fondare�la�propria�decisione�di�
disporre�misure�cautelari�(11).�

In�tali�circostanze,�i�membri�si�sforzeranno�di�ottenere�le�informazioni�ulteriori�necessarie�per�pro-
cedere�ad�una�valutazione�piu�obiettiva�dei�rischio�ed�esamineranno�di�conseguenza�la�misura�
sanitaria�e�fitosanitaria�entro�termini�ragionevoli�.�

(9)�ITLOS,�case 
n.�10:�The 
Mox 
Plant 
Case 
(Ireland�vs.�United�Kingdom),�Provisional 
Mea-
sures, 
Order 
of3dicembre�2001.�
(10)�Il�caso�originava�dalla�disputa�tra�Irlanda�e�Regno�Unito�sulla�costruzione�di�un�
impianto�di�rigenerazione�di�scorie�nucleari�esauste�presso�la�localita�inglese�di�Sellafield,�affac-
ciato�sul�Mare�d'Irlanda.�L'Irlanda�sosteneva�che�il�Regno�Unito,�autorizzando�la�costruzione�del-
l'impianto,�avesse�violato�una�serie�di�obblighi�procedurali�e�sostanziali�a�protezione�dell'ambiente�
marino�introdotti�dalla�Convenzione�delle�Nazioni�Unite�sul�Diritto�del�Mare�del�1982�(Conven-
zione�di�Montego�Bay).�L'Irlanda�aveva�percio�attivato�il�meccanismo�obbligatorio�di�risoluzione�
delle�controversie�previsto�dalla�Convenzione�e,�in�attesa�della�costituzione�del�tribunale�arbitrale�
chiamato�a�decidere�nel�merito�la�controversia,�aveva�sottoposto�alla�giurisdizione�obbligatoria�
esclusiva�del�Tribunale�una�richiesta�per�l'adozione�di�misure�cautelari.�In�particolare,�l'Irlanda�
chiedeva�che�nelle�more�del�giudizio�di�autorizzazione�alla�costruzione�dell'impianto�fosse�sospesa.�
(11)�Sotto�il�profilo�sostanziale�veniva�contestata�la�violazione�dell'obbligo�di�adottare�tutte�
le�misure�necessarie�per�prevenire,�ridurre�e�controllare�l'inquinamento�dell'ambiente�marino�in�
ogni�sua�forma�ed�in�particolare�dell'obbligo�di�garantire�che�le�attivita�condotte�sotto�la�giurisdi-
zione�dello�stato�costiero�si�svolgessero�senza�causare�danni�a�stati�terzi�o�all'ambiente�
(art.�192-194).�Sotto�il�profilo�procedurale,�veniva�invece�invocato�l'obbligo�di�cooperazione�in�
materia�di�salvaguardia�dell'ambiente�marino�a�carico�degli�Stati�affacciati�su�mari�interclusi�o�
semi-interclusi�(art.�123;�art.�197)�ed�infine�l'obbligo�dello�stato�costiero�nella�cui�giurisdizione�
sia�intrapresa�o�si�intenda�intraprendere�un'attivita�potenzialmente�inquinante�di�valutarne�le�
potenziali�conseguenze�per�l'ambiente�(art.�206).�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�pronuncia�mostra,�tuttavia,�la�resistenza�che�il�principio�di�precau-
zione�incontra�nell'affermarsi�integralmente:�il�tribunale�non�ha�infatti�dispo-
sto�le�misure�cautelari�richieste�dal�ricorrente,�sottolineando�come�non�fosse�
stata�sufficiente�la�prova�del�periculum 
in 
mora 
per�giustificare�l'adozione�di�
misure��sostanziali�.�

Le�misure�infine�adottate�in�forza�del�principio�di�precauzione�sono,�
cos|�,�misure�di�carattere�procedurale�(obbligo�per�le�parti�di�intraprendere�
negoziati�in�attesa�della�costituzione�del�tribunale�arbitrale).�

In�conclusione,�nonostante�si�scorga�la�possibilita�di�ulteriori�promet-
tenti�sviluppi,�si�deve�concludere�che,�ad�oggi,�nell'ambito�dell'ordinamento�
internazionale,�il�principio�di�precauzione�giochi�prevalentemente�un�ruolo�
di�criterio�guida�delle�scelte�rimesse�a�ciascuno�Stato�nella�determinazione�
delle�proprie�politiche�ambientali.�

Come�tale,�esso�non�e�idoneo�a�produrre�effetti�all'interno�degli�ordina-
menti�nazionali�o,�a�maggior�ragione,�a�configurare�immediatamente�in�capo�
ai�singoli�posizioni�giuridiche�invocabili�in�giudizio.�

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
E 
nellA 
giurispru-
denzA 
comunitaria. 


Il�principio�di�precauzione�e�accolto�dall'ordinamento�comunitario�come�
uno�dei�cardini�della�politica�ambientale�comune�definita�dal�Titolo�XIX�
Trattato�CE�(nuova�numerazione).�

In�particolare,�ai�sensi�dell'art.�174,�2��la�politica�della�Comunita�in�
materia�ambientale�mira�ad�un�elevato�livello�di�tutela,�tenendo�conto�della�
diversita�delle�situazioni�nelle�varie�regioni�della�Comunita�.�Essa�e�fondata�
sui�principi�della�precauzione�e�dell'azione�preventiva�sul�principio�della�cor-
rezione,�in�via�prioritaria�alla�fonte,�dei�danni�causati�all'ambiente,�nonche�
sul�principio�che�chi�inquina�paga�.�

In�tale�contesto,�le�misure�di�armonizzazione�rispondenti�ad�esigenze�di�
protezione�dell'ambiente�comportano,�nei�casi�opportuni,�una�clausola�di�sal-
vaguardia�che�autorizza�gli�Stati�membri�a�prendere,�per�motivi�ambientali�
di�natura�non�economica,�misure�provvisorie�soggette�ad�una�procedura�
comunitaria�di�controllo�(principio�cos|�sostituito�dall'art.�2�del�Trattato�di�
Amsterdam,�ratificato�con�legge�16�giugno�1998,�n.�209).�

In�ogni�caso,�la�Commissione�ha�escluso�che�il�principio�di�precauzione�
possa�esaurire�la�propria�portata�nel�solo�settore�ambientale�(12).�

Innanzi�tutto,�altre�norme�del�Trattato�possono�esservi�indirettamente�
ricondotte.�

Si�pensi�all'art.�95�trattato�CE,�in�materia�di�riavvicinamento�delle�legi-
slazioni�nazionali�riguardanti�la�tutela�della�salute�e�del�consumatore,�o�
all'art.�152�CE,�in�tema�di�tutela�alla�salute.�

Il�principio�di�precauzione�si�configura,�comunque,�come�vero�e�proprio�
principio�generale�dell'ordinamento�comunitario,�al�pari�di�quello�di�propor-

(12)�Cfr.�la�Comunicazione�della�Commissione�sul�principio�di�precauzione�del�2�febbraio�
2000�(COM/2000/).�

DOTTRINA�371 


zionalita�e�di�sussidiarieta�,�la�cui�portata�esatta�potra�essere�determinata�solo�
con�l'evoluzione�del�diritto�CE,�grazie�anche�al�ruolo�della�Corte�di�giustizia�
delle�Comunita�Europee.�

E�significativo�osservare�che�l'inserimento�del�principio�di�precauzione�
nel�novero�delle�finalita�riconosciute�alla�Comunita�,�ne�determina�un�pro-
fondo�mutamento�strutturale:�da�criterio�guida�nelle�scelte�politiche,�esso�
viene�ora�a�configurarsi�come�regola�di�condotta�rivolta�alla�Amministra-
zione�Comunitaria.�

Ex 
ante,�il�principio�di�precauzione�finisce�cos|�per�informare�l'azione�
degli�organi�comunitari,�contribuendo�a�definire�le�procedure�e�le�motiva-
zioni�idonee�a�supportare�le�scelte�dell'Amministrazione�nell'ambito�di�fatti-
specie�innovative�in�cui�si�contrappongono�i�diritti�di�liberta�economica�e�le�
esigenze�di�tutela�dell'ambiente,�della�salute,�dei�consumatori.�

Ex 
post,�il�principio�viene�a�costituire�parametro�di�legittimita�alla�luce�
del�quale�la�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�europee�ha�gia�avuto�modo�
di�esprimersi.�

Nelle�causa�riunite�C�157/1996�e�C�180/1996�la�Corte�ha,�infatti,�confer-
mato�la�legittimita�della�decisione�della�Commissione�di�vietare�l'esporta-
zione�del�bestiame�dalla�Gran�Bretagna,�per�prevenire�il�rischio�di�trasmis-
sione�del�morbo�della�c.d.�mucca 
pazza. 


In�particolare,�la�Corte�ha�affermato�che��si�deve�ammettere,�quando�
sussistono�incertezze�riguardo�all'esistenza�o�alla�portata�di�rischi�perla�
salute�delle�persone,�che�le�istituzioni�possono�adottare�misure�protettive�
senza�dover�attendere�che�siano�esaurientemente�dimostrate�la�realta�ela�
gravita�di�tali�rischi�.�

Diventa,�dunque,�di�importanza�fondamentale�individuare�i�criteri�e�i�
limiti�entro�cui�il�principio�di�precauzione�puo�essere�invocato,�stante�la�sua�
portata�potenzialmente�dirompente�nell'estendere�l'ambito�di�discrezionalita�
delle�Istituzioni�Comunitarie.�

La�Commissione�ha,�in�particolare,�cercato�di�definire�le�linee�guida�cui�
attenersi�nell'applicazione�del�principio�nella�sua�Comunicazione�del�2�feb-
braio�2000.�

IL 
parerE 
deL 
comitatO 
economicO 
E 
socialE 
suL 
temA 
�iL 
ricorsO 
aL 
principiO 
dI 
precauzione� 
(2000/C268/04). 


Il�parere�del�comitato�economico�e�sociale�sul�tema��il�ricorso�al�princi-
pio�di�precauzione��(2000/C268/04)�offre�spunti�molto�importanti�per�indi-
viduare�con�precisione�la�materia.�

Il�parere�sancisce�che�il�principio�di�precauzione�debba�essere�conside-
rato�nell'ambito�di�una�strategia�strutturata�di�analisi�dei�rischi,�compren-
dente�tre�elementi:�valutazione,�gestione�e�comunicazione�del�rischio.�

Per�la�Commissione�il�principio�di�precauzione�e�,�dunque,�particolar-
mente�importante�nella�fase�di�gestione�del�rischio:�se�non�e�possibile,�infatti,�
determinare�il�rischio�con�sufficiente�certezza,�spetta�ai�responsabili�politici�
giudicare�quale�sia�un�livello�di�rischio�accettabile�per�la�societa�.�

Il�ricorso�alla�precauzione�si�puo�tradurre�in�una�decisione�di�agire�o�di�
non�agire.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Se�si�ritiene�di�agire�e��necessario�soddisfare�una�serie�di�condizioni�come�
la�proporzionalita��,�la�non�discriminazione,�la�coerenza,�l'esame�dei�vantaggi�
e�degli�oneri,�l'esame�dell'evoluzione�scientifica.�

A�livello�comunitario�il�solo�riferimento�di�carattere�giuridico�al�sud-
detto�e��contenuto�nell'art.�174�(ambiente)�del�Trattato.�

La�commissione�ritiene�tuttavia,�che�si�tratti�di�un�principio�di�applica-
zione�piu��generale�che�deve�essere�preso�in�considerazione�nell'ambito�della�
gestione�del�rischio�nei�settori�della�salute�e�della�sicurezza�dei�consumatori.�

Alla�soglia�del�terzo�millennio,�infatti,�l'accettabilita��del�rischio�impone�
nuovi�modelli�di�orientamento:�il�pericolo�determina�paura,�ma�rischio�non�
significa�pericolo,�perche�il�rischio�esiste�quando�il�pericolo�puo��essere�evi-
tato.�

La�comparsa�del�concetto�di�rischio�nella�cultura�occidentale�e��sintomo�
di�una�profonda�trasformazione�nel�rapporto�con�il�pericolo�in�quanto,�di�
fronte�al�pericolo�e�ad�alcuni�pericoli�si�puo��decidere,�in�maniera�perfetta-
mente�razionale,�di�affrontarli.�

Il�rischio�non�va,�pertanto,�associato�alla�paura,�bens|��al�coraggio,�in�
virtu��del�fatto�che,�mentre�nel�XIX�e�nel�XX�secolo�la�preoccupazione�mag-
giore�era�rappresentata�dall'incidente,�il�periodo�contemporaneo�e��segnato�
da�un�cambiamento�che�riguarda�la�natura�dei�rischi�(si�passa�dall'incidente�
alla�catastrofe,�che�puo��essere�naturale,�climatica,�tecnologica).�

Il�cambiamento�della�natura�dei�rischi�si�ripercuote�necessariamente�
sulla�natura�dei�danni.�

Infatti,�i�danni�provocati�da�una�catastrofe�vanno�ormai�ben�oltre�sia�
l'assicurabilita��ma�soprattutto�l'indennizzabilita��.�

I�rischi,�ormai,�non�rientrano�piu��nell'ambito�dell'indennizzabilita��,�con�
cio��rimettendosi�in�discussione�il�grande�patto�sociale�del�ventesimo�secolo,�
che�si�fonda�sul�principio�per�cui�il�rischio�e��accettabile�se�e��indennizzabile.�

I�rischi�assumono,�dunque,�una�dimensione�di�irreversibilita��.Si�tratta�di�
verificare�che�cosa�sia�il�rischio�accettabile,�ossia�quando�e��possibile�assumere�
un�rischio.�

A�tal�fine�il�termine�prescelto�e��ormai�quello�della�precauzione.�

La�precauzione�si�distingue�dalla�prevenzione,�in�quanto�per�scegliere�la�
prevenzione�di�fronte�ad�un�rischio,�occorre�poterlo�misurare:�la�prevenzione�
e��possibile�solo�quando�il�rischio�e��misurabile�e�controllabile.�

Nella�precauzione�il�responsabile�deve�controllare�e�misurare�il�rischio�e�
nello�stesso�tempo�deve�correre�un�rischio�che�non�puo��ancora�conoscere,�
ma�che�potrebbe�manifestarsi�in�futuro�in�una�nuova�fase�di�evoluzione�della�
scienza.�

Il�rischio�contemporaneo�e��contraddistinto�dalla�dimensione�particolare�
di�essere�legato�ad�una�straordinaria�dilatazione�nel�tempo.�

Si�passa,�quindi,�da�una�problematica�legata�alla�sicurezza�tecnica,�ad�
una�problematica�legata�alla�sicurezza�etica.�

La�precauzione�si�configura,�dunque,�come�un�elemento�essenziale�di�
ogni�processo�di�analisi�del�rischio.�


DOTTRINA�373 


Il�principio�di�precauzione,�in�quanto�elemento�di�tale�processo,�costitui-
sce�un�approccio�alla�gestione�del�rischio�al�quale�si�ricorre�in�presenza�di�
un�rischio�sconosciuto�di�un�pericolo�potenzialmente�significativo,�in�attesa�
di�ottenere�ulteriori�risultati�dalla�ricerca�scientifica.�

La�Commissione�individua�nel�principio�di�precauzione�tre�componenti�
fondamentali:�maggiori�sforzi�volti�ad�accrescere�le�conoscenze,�la�creazione�
di�strumenti�di�vigilanza�scientifica�e�tecnica�per�identificare�le�nuove�cono-
scenze�e�comprenderne�le�implicazioni,�l'organizzazione�di�un�ampio�dibat-
tito�sociale�in�merito�a�cio�che�e�auspicabile�e�a�cio�che�e�fattibile.�

Occorre,�dunque,�strutturare�adeguatamente�la�vigilanza�scientifica,�che�
si�prefigge�di�identificare�i�segnali�deboli.�

L'attuazione�di�una�strategia�basata�sul�principio�di�precauzione�
dovrebbe�iniziare�con�una�valutazione�dei�rischi,�effettuata�da�scienziati�spe-
cializzati�indipendenti,�mentre�la�gestione�dei�rischi,�invece,�e�di�competenza�
dei�responsabili�politici�che�valutano�la�necessita�e�le�modalita�del�ricorso�al�
principio�di�precauzione.�

Circa�la�trasparenza�della�valutazione�dei�rischi,�il�fattore�di�attivazione�
e�costituito�dall'incertezza�scientifica�e�non�gia�dalla�certezza.�

Dal�momento�che�spesso�gli�effetti�negativi�compaiono�solo�dopo�un'e-
sposizione�prolungata,�i�rapporti�di�causa�ed�effetto�sono�difficili�da�provare.�
Le�misure,�peraltro,�non�devono�introdurre�discriminazioni�nella�loro�appli-
cazione.�

Per�quanto�attiene�all'onere�della�prova,�le�misure�basate�sul�principio�di�
precauzione�devono�stabilire�la�responsabilita�di�colui�che�e�tenuto�a�fornire�
la�prova�scientifica�necessaria�ad�una�valutazione�del�rischio�completa.�

La�clausola,�ad�esempio,�che�prevede�l'inversione�dell'onere�della�prova�
sul�produttore,�non�puo�essere�trasformata�in�un�principio�generale,�a�meno�
che�non�vi�sia�un�elenco�positivo,�come�nel�caso�di�sostanze�ritenute�a�priori�
pericolose�o�che�possono�essere�potenzialmente�pericolose�ad�un�certo�livello�
di�assorbimento.�

Il�suddetto�parere,�pertanto,�offre�una�dettagliata�disamina�circa�la�
genesi�ed�i�presupposti�da�porre�alla�base�di�questo�principio�che,�a�quanto�
pare,�e�l'unico�la�cui�elaborazione�ha�prodotto�risultati�di�un�certo�spessore,�
tanto�da�essere�recepito�a�livello�normativo.�

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nellA 
normativA 
comunitariA 
E 
statale. 


La�dir.�n.�90/270/CEE�del�Consiglio�del�29�maggio�1990�attuata�con�
d.lgs.�n.�626/1994�ha�emanato�prescrizioni�minime�in�materia�di�sicurezza�e�
salute�nelle�attivita�di�lavoro�compiute�su�videoterminali.�

La�direttiva�n.�92/85/CEE�del�Consiglio�del�19�ottobre�1992,�attuata�
con�d.lgs.�n.�645/1996�tutela�la�sicurezza�e�la�salute�sul�lavoro�delle�lavora-
trici�gestanti,�puerpere�o�in�periodo�di�allattamento�nei�confronti�del�rischio�
all'esposizione�ai�CEM.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Nel�1992�e�entrato�in�vigore�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�23�aprile�1992,�il�quale�ha�stabilito�i�limiti�massimi�di�accettabilita�
delle�esposizioni�delle�onde�elettromagnetiche�e�le�relative�distanze�di�
rispetto,�con�particolare�riferimento�agli�elettrodotti.�

Il�Parlamento�europeo,�nella�risoluzione�del�5�maggio�1994�contro�gli�
effetti�nocivi�delle�radiazioni�non�ionizzanti,�elaborava,�in�virtu�del�mancato�
accertamento,�allo�stato�attuale,�dei�meccanismi�d'induzione�dei�danni�biolo-
gici,�i�principi�di�precauzione�e�prevenzione,�che�la�normativa�di�ciascuno�
Stato�membro�avrebbe�dovuto�osservare.�

La�prima�regolamentazione�statale�in�materia�di�tetti�di�radiofrequenza�
compatibili�con�la�salute�umana�e�data�dal�d.m.�10�settembre�1998,�n.�381�
(decreto�Ronchi)�emanato�in�attuazione�dell'art.�1,�comma�6,�lett.�a)�n.�15�
della�legge�31�luglio�1997,�n.�249,�che�ha�introdotto�l'Autorita�per�il�garante.�

La�legge�22�febbraio�2001,�n.�36,�legge�quadro�tra�le�proprie�finalita�pre-
vede�la�tutela�della�salute,�dell'ambiente�e�del�paesaggio,�nonche�la�promo-
zione�della�ricerca�scientifica�per�la�valutazione�a�lungo�termine�e�l'attiva-
zione�di�misure�di�cautela�da�adottare�in�applicazione�del�principio�di�pre-
cauzione�di�cui�all'art.�174,�paragrafo�2,�del�Trattato�U.E.�(13).�

La�suddetta�legge�aderisce�ad�un��concetto�unitario�di�emissione�elettro-
magnetica�(14),�riordinando�un�settore�normativo�precedentemente�scissoin�
diversi�rami,�a�seconda�del�tipo�di�emissione�.�

Tale�differenziazione�e�determinata�dall'attuale�panorama�scientifico�nel�
quale�si�conoscono�con�sufficiente�certezza�gli�effetti�sanitari�acuti�o�a�breve�
termine�delle�radiazioni�non�ionizzanti,�quali�le�scosse�o�le�ustioni,�ma�
ancora�incerti�sono�i�rischi�per�la�salute�umana�dovuti�all'esposizione�a�lungo�
termine,�i�cosidetti�effetti�cronici.�

La�legge�prevede,�infatti,�la�necessita�che�sia�garantita�una�disciplina�
omogenea�in�tutto�il�territorio�nazionale.�

Adotta,�infatti,�un�sistema�binario�di�limiti�di�esposizione:�un�limite�di�
esposizione,�definito�ai�fini�della�tutela�della�salute�da�effetti�acuti,�eun�
valore�di�attenzione,�che�costituisce�una�misura�di�cautela�piu�intensa�ai�fini�
della�protezione�da�possibili�effetti�a�lungo�termine�(15).�

La�legge�quadro�e�una�risposta�abbastanza�puntuale�ai�problemi�che�
l'inquinamento�elettromagnetico�origina�nella�societa�odierna.�

Quasi�tutti�gli�aspetti�sono�affrontati�e�regolati.�

Il�carattere�emergente�e�la�tendenziale�omnicomprensivita�del�testo,�il�
quale�spazia�dall'individuazione�delle�tre�categorie�di�valori�limite�all'educa-
zione�ambientale,�dalla�definizione�di�elettrodotto�alle�previsioni�di�fattispe-
cie�sanzionatorie.�

(13)�G. 
Manfredi, 
La�legge�quadro�sull'elettrosmog�(comm.�a�L.�22febbraio�2001,�n.�36),�in�
Urbanistica�e�app.,�2001,�714.�
(14)�U. 
Russo, 
Inquinamento�elettromagnetico�eprincipio�diprecauzione,�in�Resp.�civ.�eprev.,�
2001,�1267.�
(15)�Cfr.�al�riguardo�il�rapporto�ministeriale�sull'esposizione�a�radiofrequenze�e�leucemie�
infantile,�in�www.ministerosanita�.it.�

DOTTRINA�375 


Lo�strumento�normativo�esalta�l'importanza�dell'atto�legislativo,�ma�
anche�il�ruolo�decisivo�di�predisporre�una�normazione�secondaria�idonea�ad�
affrontare�per�un�problema�fortemente�tecnico�e�in�continua�evoluzione.�

Si�tratta�di�una�legge�che�si�vuole�di�lunga�durata,�non�precaria,�che�
possa�essere�applicata�anche�in�presenza�di�nuove�acquisizioni�scientifiche�e�
scoperte�tecnologiche.�

Il�che�non�e�facile�a�realizzarsi,�tanto�piu�in�un�settore�come�questo�
caratterizzato�dall'incertezza�scientifica�e�dove�le�nuove�conoscenze�si�acqui-
siscono�lentamente�(16).�

E�fondamentale�che�una�legge�in�questo�settore�sia�in�grado�di�instau-
rare�un�proficuo�rapporto�tra�la�scienza�e�il�diritto.�

La�scienza�diventa�funzionale�al�diritto�perche�il�diritto�da�questa�
attinge�le�conoscenze�su�cui�costruire�una�disciplina�adeguata�cercando�di�
dare�certezza�giuridica�a�situazioni�incerte,�contribuendo�cos|�a�risolvere�
anche�i�conflitti�che�si�creano�(17).�

Nel�testo�di�legge�e�riconosciuta�un'importanza�notevole�alla�ricerca�
scientifica�e�all'applicazione�delle�migliori�tecnologie�disponibili:�entrambi�
possono�fornire�gli�strumenti�idonei�per�raggiungere�un�punto�di�incontro�
nel�contrasto�tra�salute�ed�esistenza�energetica.�

La�scelta�stessa�di�non�definire�nel�testo�di�legge�i�limiti�che�devono�
essere�osservati�e�espressione�della�volonta�del�legislatore�di�garantire�un�
costante�adeguamento�della�normativa�alle�future�acquisizioni�scientifiche�
tecnologiche�(18).�

Il�testo�originario,�infatti,�presentato�dal�Governo,�prevedeva�i�valori�
da�rispettare,�invece�il�Parlamento�ha�ritenuto�che�questi�debbano�essere�
posti�nei�decreti�governativi:�ha�tuttavia�inteso�stabilire�i�punti�di�riferi-
mento�fondamentali�specificando�cosa�si�intende�per�limiti�di�esposizione,�
valore�di�attenzione�e�obiettivi�di�qualita�indicandone�gli�effetti�corrispon-
denti�(19).�

(16)�R. 
Chieppa, 
L'inquinamento�elettromagnetico�traprincipio�dicautela�e�cautela�nell'attuare�
la�legge�quadro�n.�36/2001,�in�Urb.�e�app.,�5,�2002.�
(17)�Il�senatore�Giovanelli�alla�domanda�sul�perche�l'Italia,�precedendo�altri�paesi�dell'U-
nione�Europea,�abbia�deciso�di�adottare�una�disciplina�in�merito�(e�per�di�piu�contenuta�in�una�
legge�quadro),�ha�risposto�che�sono�stati�i�cittadini�a�chiederla.�
L'affermazione�e�la�spiegazione�ottimale�che�un�legislatore�possa�dare�quando�e�chia-
mato�a�spiegare�il�suo�agire�ed�e�la�prova�evidente�di�quanto�il�problema�oggi�sia�all'attenzione�
di�una�parte�della�popolazione.�

(18)�Ceruti,�Inquinamento�elettromagnetico�e�salute�umana:�il�problema�della�sindacabilita�
giudiziale�delle�norme�tecniche�sulla�base�del�principio�precauzionale�avallato�da�Cons.�St.,�ord.�
28�settembre�1999,�n.�1737,�in�Riv.�Giur.�ambiente,�2000,�119�ss.�
(19)�Per�quanto�riguarda�il�procedimento�da�seguire�e�previsto�che�venga�emanato�un�decreto�
del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�nel�quale�siano�fissati�i�criteri�di�elaborazione�dei�piani.�
I�criteri�dovranno�essere�approntati�in�modo�che�venga�dato�rilievo�alle�priorita�di�intervento,�ai�
tempi�di�attuazione,�alle�modalita�di�coordinamento�delle�attivita�riguardanti�piu�regioni�e�alle�
tecniche�disponibili�relativamente�al�carattere�economico�e�a�quello�impiantistico.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Un�testo�di�legge�in�questa�materia�deve�ricomprendere�e�racchiudere�in�
se�i�molteplici�aspetti�che�una�legge�ambientale�deve�soddisfare:�enunciare�
norme�di�principio,�allo�stesso�tempo�prevedere�una�normazione�secondaria,�
tutelare�l'ambiente�e�la�salute�non�in�modo�radicale,�ma�tenendo�conto�delle�
esigenze�produttive,�realizzare,�insomma,�quello�che�viene�definito�lo�svi-
luppo�sostenibile.�

Il�rilievo�accordato�al�momento�informativo�specificato�nella�gestione�e�
nella�raccolta�dei�dati,�come�la�traduzione�del�principio�precauzionale�in�
una�serie�di�norme�fanno�di�questo�un�testo�avanzato�nel�quale�trovano�col-
locazione�i�principi�fondamentali�dell'ambiente.�

Anche�l'aspetto�informativo�vede�un�ruolo�preponderante�del�livello�cen-
trale�di�governo:�spetta�allo�Stato�la�individuazione�delle�tecniche�di�misura-
zione�e�rilevamento�dell'inquinamento�elettromagnetico�e�delle�modalita��di�
inserimento�dei�dati�che�nel�caso�specifico�sono�definiti�dal�Ministero�del-
l'ambiente�di�concerto�con�quello�dell'industria,�del�commercio�e�dell'artigia-
nato.�

Presso�il�catasto�nazionale�e�regionale�sono�indicati�i�siti�degli�elettro-
dotti�esistenti�al�fine�di�giungere�alla�conformita��dei�valori�dei�campi�elettrici,�
magnetici�elettromagnetici�a�quelli�stabiliti�dal�decreto.�

C'e��la�necessita��di�una�sintesi�dei�diversi�interessi�esistenti�in�materia�pri-
vilegiando�la�salute,�come�e��giusto�che�sia,�e�individuando�gli�strumenti�
appropriati�per�fronteggiare�concretamente�questo�nuovo�tipo�di�inquina-
mento.�

In�tale�contesto�normativo�e��entrata�in�vigore�la�riforma�del�titolo�V�
della�Costituzione�varata�con�la�legge�costituzionale�18�ottobre�2001,�n.�3.�

Da�ultimo�e��entrato�in�vigore�il�decreto�legislativo�4�settembre�2002,�

n.�198,�contenente��Disposizioni�volte�ad�accelerare�la�realizzazione�delle�
infrastrutture�di�telecomunicazioni�strategiche�per�la�modernizzazioneelo�
sviluppo�del�Paese�,�a�norma�dell'articolo�1,�comma�2,�della�legge�21�dicem-
bre�2001,�n.�443�(cd.�legge�obiettivo),�pubblicato�nella�Gazzetta 
Ufficiale 
n.�215�del�13�settembre�2002.�
IL 
decretO 
198/2002 
E 
lA 
pronunciA 
dellA 
CortE 
Costituzionale. 


Contro�il�suddetto�decreto�e��stato�proposto�ricorso�contro�il�Presidente�
del�Consiglio�dei�Ministri,�per�la�dichiarazione�di�illegittimita��costituzionale�
per�violazione�degli�artt.�3,�9,�32,�70,�76,�117�e�118�della�Costituzione�e�del-
l'art.�174�del�Trattato�istitutivo�della�Comunita��europea,�principalmente�per�
difetto�assoluto�di�delega�e�violazione�dei�criteri�direttivi�stabiliti�dalla�legge�
delega�(20).�

(20)�Cfr.�Cons.�St.,�sez.�VI,�20�dicembre�2002,�n.�7274:�per�effetto�del�decreto�legislativo�risul-
tano�abrogate�(art.�12)�le�disposizioni�di�cui�all'art.�2�bis 
della�legge�1.�luglio�1997,�n.�189�e�intera-

DOTTRINA 
377 


Di 
recente 
la 
Corte 
Costituzionale, 
con 
pronuncia 
n. 
303 
del 
1O 
ottobre 
2003 
ha 
dichiarato 
incostituzionale 
l'intero 
decreto 
per 
eccesso 
di 
delega, 
in 
quanto 
comprime 
le 
attribuzioni 
regionali. 


Il 
riscontrato 
eccesso 
di 
delega 
riguarda 
l'assenza 
nel 
decreto 
del 
pro-
gramma 
di 
individuazione 
delle 
infrastrutture, 
redatto 
d'intesa 
con 
le 
regioni 
e 
le 
province 
autonome 
interessate. 


Si 
tratta 
ora 
si 
stabilire 
se, 
il 
suddetto 
decreto 
dichiarato 
incostituzionale 
sia 
stato 
travolto 
oppure 
sopravviva 
nelle 
norme 
recepite 
nel 
decreto 
legisla-
tivo 
1O 
agosto 
2003, 
n. 
259, 
cd. 
codice 
delle 
comunicazioni 
elettroniche. 


La 
Corte 
Costituzionale 
precisa 
che 
nella 
specie 
l'eccesso 
di 
delega 
e� 
evi-
dente, 
a 
nulla 
rilevando, 
in 
questo 
giudizio, 
la 
sopravvenuta 
entrata 
in 
vigore 
del 
decreto 
legislativo 
1O 
agosto 
2003, 
n. 
259, 
recante 
il 
Codice 
delle 
comuni-
cazioni 
elettroniche, 
che 
riguarda 
in 
parte 
la 
stessa 
materia. 


In 
proposito 
e� 
opportuno 
evidenziare 
che 
l'art. 
27 
della 
legge 
11 
marzo 
1953, 
n. 
87 
(Norme 
sulla 
costituzione 
e 
sul 
funzionamento 
della 
Corte 
Costi-
tuzionale) 
stabilisce 
che 
�La 
Corte 
Costituzionale, 
quando 
accoglie 
una 
istanza 
o 
un 
ricorso 
relativo 
a 
questioni 
di 
legittimita� 
costituzionale 
di 
una 
legge 
o 
di 
un 
atto 
avente 
forza 
di 
legge, 
dichiara, 
nei 
limiti 
dell'impugna-
zione, 
quali 
sono 
le 
disposizioni 
legislative 
illegittime. 


Essa 
dichiara 
altres|�
quali 
sono 
le 
altre 
disposizioni 
legislative, 
la 
cui 
illegittimita� 
deriva 
come 
conseguenza 
dalla 
decisione 
adottata�. 


Nel 
caso 
de 
quo 
la 
Corte 
non 
si 
e� 
pronunciata, 
al 
fine 
di 
travolgerle, 
in 
ordine 
alle 
norme 
del 
decreto 
dichiarato 
incostituzionale, 
la 
cui 
parte 
e� 
stata 
invece 
recepita 
nel 
codice 
delle 
comunicazione, 
pur 
dimostrando 
di 
averne 
conoscenza. 


Ne 
consegue 
che 
e� 
possibile 
ritenere 
che 
le 
norme 
recepite 
nel 
codice 
non 
siano 
da 
ritenersi 
incostituzionali. 


La 
declaratoria 
di 
illegittimita� 
costituzionale 
dell'art. 
1, 
comma 
3, 
ultimo 
periodo 
della 
legge 
443/2001 
(la 
delega 
conferita 
dall'art. 
1 
della 
legge 
443/2001 
e� 
stata 
esercitata 
mediante 
due 
decreti 
legislativi, 
il 
190/2002 
e 
il 
198/2002) 
e 
dell'art. 
15 
commi 
da 
1 
a 
4 
del 
decreto 
legislativo 
190/2002 
deriva 
dalla 
inutilizzabilita� 
della 
fonte 
regolamentare. 


La 
legge 
stessa 
non 
puo� 
spogliarsi 
della 
funzione 
regolativa 
affidan-
dola 
a 
fonti 
subordinate, 
neppure 
predeterminando 
i 
principi 
che 
orien-
tano 
l'esercizio 
della 
funzione 
regolamentare, 
circoscrivendone 
la 
discre-
zionalita� 
. 


mente 
ridisegnato 
il 
quadro 
delle 
procedure 
di 
assenso 
all'installazione 
degli 
impianti, 
definiti 
di 
�interesse 
nazionale�, 
compatibili 
con 
qualsiasi 
destinazione 
urbanistica) 
�realizzabili 
in 
ogni 
parte 
del 
territorio 
comunale, 
anche 
in 
deroga 
agli 
strumenti 
urbanistici 
ed 
ad 
ogni 
altra 
disposi-
zione 
di 
legge 
o 
di 
regolamento) 
e 
assimilate 
ad 
ogni 
effetto 
alle 
opere 
di 
urbanizzazione 
primaria 
di 
cui 
all'art. 
16, 
comma 
7, 
del 
decreto 
del 
Presidente 
della 
Repubblica 
6 
giugno 
2001, 
n. 
380, 
pur 
restando 
di 
proprieta� 
dei 
rispettivi 
autori. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Le�sentenze�n.�303�e�307�del�2003�della�Corte�Costituzionale�e�il�
principio�di�legalita�.�

Le�sentenze�n.�303�del�25�settembre�^1.�ottobre�2003�e�307�del-
l'1-8�ottobre�2003�(21)�costituiscono�le�piu�importanti�pronunce�sinora�effet-
tuate�dalla�Corte�Costituzionale,�dopo�la�revisione�costituzionale�operata�
dalla�legge�costituzionale�n.�3�del�2001.�

Le�pronunce�della�Corte�Costituzionale�costituiscono�una�fondamentale�
statuizione�per�quanto�riguarda�la�ricostruzione�delle�competenze�legislative,�
ripartite�tra�Stato�e�Regioni�e�province�autonome.�

Tale�ricostruzione�non�si�limita�alla�lettura�e�all'interpretazione�del-
l'art.�117�della�Costituzione,�ma�collega�il�suddetto�articolo�al�successivo�
art.�118,�disciplinante�l'attribuzione�delle�funzioni�amministrative.�

L'art.�118�costituisce,�infatti,�un�elemento�di�flessibilita�e�allo�stesso�
tempo�un�meccanismo�dinamico.�

Secondo�la�Corte,�lo�Stato�risulta�depositario�della�potesta�legislativa�
esclusiva�per�le�materie�attribuite�dall'art.�117,�secondo�comma,�della�Costi-
tuzione.�

Lo�Stato,�tuttavia,�puo�esercitare�la�potesta�legislativa�di�dettaglio�anche�
per�le�materie�rientranti�nella�legislazione�concorrente�e�anche�per�le�materie�
residualmente�attribuite,�ex�art.�117,�quarto�comma�Cost.,�alla�potesta�esclu-
siva�delle�Regioni,�ma�questo�solo�come�conseguenza�di�una�attribuzione�allo�
Stato�di�funzioni�amministrative�ex�art.�118,�Cost.�

Per�la�Corte,�l'attrazione�ai�sensi�dell'art.�118,�per�sussidiarieta�e�adegua-
tezza,�delle�funzioni�amministrative,�determina�anche�l'attrazione�delle�corre-
lative�funzioni�legislative�che�sovrintendono�alla�allocazione�delle�funzioni�
amministrative.�

Da�cio�,�le�Regioni�potranno�trarre�indicazioni�di�metodo�qualora�rite-
nessero�lese�le�proprie�prerogative�e�cioe�verificare�se�le�funzioni�rientrino�
nella�competenza�esclusiva�dello�Stato,�se�l'intervento�si�giustifichi�in�virtu�
dei�principi�di�sussidiarieta�e�adeguatezza,�e�se�vi�e�l'intesa�con�la�Regione�
dello�svolgimento�di�funzioni�amministrative.�

E�bene�ricordare�che�il�Consiglio�dei�Ministri�in�data�21�febbraio�2003�
ha�approvato�i�decreti�attuativi�che�fissano�i�limiti�di�campo�elettromagnetico�
emesso�dagli�elettrodotti�e�dagli�impianti�ad�alta�frequenza�(stazioni�di�tele-
fonia�mobile,�radio�e�televisive).�

Ma�se�vi�e�deroga�al�quadro�delle�attribuzioni�normative�descritte�dal-
l'art.�117,�allora�non�si�comprende�perche�tale�deroga�debba�limitarsi�solo�
alla�potesta�legislativa�e�non�possa�estendersi�anche�alla�potesta�regolamen-
tare.�

(21)�Le�sentenze�sono�pubblicate�nelle�Gazzette�Ufficiali�^serie�speciale�Corte�Costituzionale,�
dell'8�ottobre�2003�e�del�15�ottobre�2003.�Cfr.�per�un�primo�commento�organico�O.�Forlenza,�
Nella�ricostruzione�delle�competenze�legislative�un�forte�recupero�della�centralita�dello�Stato,�in�
Guida�al�diritto,�18�ottobre�2003,�90�ss.�

DOTTRINA�379 


L'operazione�di�recupero�della�centralita��dello�Stato�e�la�configurazione�
di�un�potere�legislativo�di�dettaglio�anche�in�riferimento�a�leggi�concorrenti�
ed�esclusive�della�Regione,�e��il�punto�di�approdo�dell'interpretazione�offerta�
dalla�Corte�Costituzionale,�e�cio��si�giustifica�con�la�presenza�di�istanze�unita-
rie.�

Quando�l'istanza�di�esercizio�unitario�trascende�anche�l'ambito�regio-
nale,�la�funzione�amministrativa�puo��essere�esercitata�dallo�Stato.�

Il�principio�di�legalita��,�peraltro,�impone�che�solo�la�legge�statale�possa�
attendere�a�tale�compito,�in�presenza�di�determinati�presupposti.�

IL 
principiO 
dI 
precauzionE 
nell'ordinamentO 
nazionale. 


I�principi�del�diritto�dell'ambiente�come�guida�per�le�scelte�degli�opera-
tori�sono�rappresentati,�oltre�che�dal�principio�precauzionale,�anche�dal�prin-
cipio�dello�sviluppo�sostenibile,�e�dell'informazione.�

Il�principio�di�precauzione�(22)�prevede�che,�in�caso�di�dubbio�sul�livello�
del�rischio,�si�deve�adottare�l'opzione�piu���conservativa��per�minimizzare�il�
rischio,�ricorrendo,�se�necessario,�in�caso�di�non�conoscenza�di�livelli�minimi�
di�sicurezza,�anche�alla�cosiddetta�opzione�zero.�

Nella�valutazione�dell'opera�o�del�progetto�si�devono�prendere�in�esame�
tutte�le�soluzioni�possibili,�per�poi�scegliere�quella�che�si�presenta�dal�punto�
di�vista�ambientale�come�compatibile,�e�non�si�esclude�l'ipotesi�che�il�procedi-
mento�si�concluda�con�il�divieto�di�intervenire�o�di�realizzare�l'opera:�si�tratta�
di�quella�che�viene�definita��l'opzione�zero�.�

Cio��consente�di�adottare�anche�soluzioni�radicali�nei�casi�piu��dubbi�(23).�

Al�fine,�tuttavia,�di�evitare�applicazioni�eccessivamente�rigide,�il�princi-
pio�di�precauzione�e��stato�temperato�da�quello�di�prevenzione:�non�qualsiasi�
ipotesi�di�danno�scientificamente�incerto�e��idoneo�a�far�scattare�l'opzione�
zero,�ma�solo�quella�del�danno�grave�ed�irreversibile�(art.�130R/attuale�174�
del�Trattato�CE:�il�comma�2�di�tale�articolo�stabilisce�che�la�politica�della�
Comunita��europea�in�materia�ambientale�mira�ad�un�elevato�livello�di�
tutela).�

Successivamente,�e��intervenuta�la�legge�n.�249/1997�che�ha�individuato�
in�capo�all'Autorita��per�le�garanzie�nelle�telecomunicazioni�il�potere�di�vigi-
lanza�sui�tetti�massimi�delle�radiofrequenze�compatibili�con�la�salute�umana�
e�di�verificarne�l'osservanza�(art.�1,�co.�6,�lett.�a,�n.�15)�(24).�

E�stato,�inoltre,�precisato�che�il�rispetto�dei�suddetti�limiti�costituisce�
condizione�obbligatoria�per�il�rilascio�delle�licenze�e�concessioni�per�l'instal-
lazione�di�apparati�che�emettono�onde�elettromagnetiche.�

(22)�F. 
Acerboni, 
Contributo 
allo 
studio 
del 
principio 
di 
precauzione: 
dall'origine 
nel 
diritto 
internazionale 
a 
principio 
generale 
dell'ordinamento, 
in�Il 
diritto 
della 
Regione 
-Regione 
Veneto, 
2000,�246.�
(23)�F. 
Salvia, 
Ambiente 
e 
sviluppo 
sostenibile, 
in�Riv. 
giur. 
ambiente, 
1998,�n.�2,�241.�
(24)�L. 
Matarese, 
Danno 
alla 
salute 
e 
onde 
elettromagnetiche, 
in�Danno 
e 
resp., 
1999,�849.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

In�attuazione�della�suddetta�legge�e�stato�emesso�il�d.m.�10�settembre�
1998,�n.�381�(decreto�Ronchi):�in�esso�vengono�fissati�i�limiti�di�esposizione�
alle�radiofrequenze�e�microonde�emesse�da�antenne�per�telecomunicazioni�
radio�televisive�(25).�

I�limiti�di�esposizione�fissati�dal�decreto�sono�recepiti�da�quelli�fissati�
dall'IRPA�e�sono�finalizzati�a�tutelare�la�salute�dagli�effetti�cronici�provocati�
dai�campi�CEM.�

I�suddetti�limiti�risultano,�tuttavia�piu�alti�e,�dunque,�meno�permissivi,�
di�quelli�previsti�invece�dalla�racc.�n.�99/519/CE�del�12�luglio�1999,�

Infine,�la�recente�legge�quadro�n.�36�del�12�febbraio�2001�ha�dettato�i�
principi�fondamentali�diretti�ad�assicurare�la�tutela�della�salute�dei�lavoratori�
e�della�popolazione�dagli�effetti�dell'esposizione�a�determinati�livelli�di�campi�
elettrici,�magnetici,�ed�elettromagnetici.�

La�suddetta�legge�conferma,�per�un�periodo�transitorio,�i�limiti�previsti�
nel�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�27�aprile�1992�(26).�

Nulla�esclude�che�in�un�prossimo�futuro�lo�Stato,�verificando�il�progre-
dire�degli�studi�scientifici�sull'argomento,�recepisca�con�appositi�atti�regola-
mentari�il�risultato�degli�studi�stessi,�prevedendo�limiti�piu�ristretti�di�quelli�
del�citato�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�(27).��Tuttavia,�
a�fronte�di�un�panorama�scientifico�cos|�complesso,�non�si�puo�che�ribadire�
che�e�esclusivo�compito�del�legislatore�la�individuazione,�eventualmente�a�
livello�cautelativo,�di�una�soglia�di�tutela�dalle�emissioni,�diversa�da�quella�
prevista�e�adottata�a�livello�internazionale��(28).�

Si�persegue,�infatti,�lo�scopo�di�realizzare�il�principio�dello�sviluppo�
sostenibile.�

(25)�F. 
Amendola, 
Inquinamento 
elettromagnetico, 
d.m. 
381/1998 
e 
art. 
674 
c.p., 
in�Foro 
it., 
2001,�II,�30.�
(26)�Cfr.�T.A.R.�per�il�Veneto,�28�novembre�2001,�il�quale�afferma�che�tramite�la�legge�qua-
dro�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�del�1992�e�stato�eretto�a�norma�di�legge.�
(27)�Sintomatico�e�come�il�principio�di�precauzione�sia�stato�esteso�ed�applicato�anche�ad�
altri�settori,�sempre�connessi�con�la�tutela�salute.�L'O.M.�22�novembre�2000�dell'allora�Ministero�
della�Sanita�(Gazzetta 
Ufficiale 
24�novembre�2000,�n.�275,�stabilisce,�in�materia�trasfusionale,�che�
�considerata�la�situazione�di�potenziale�pericolosita�per�la�salute�pubblica�determinatasi�nei�Paesi�
dell'Unione�europea�in�relazione�ai�casi�di�encefalopatia�spongiforme�bovina,�considerato�che,�
ancorche�non�sia�stata�accertata�alcuna�diretta�correlazione�fra�donazione�di�sangue�ed�infezione�
da�agenti�infettanti�connessi�alla�nuova�variante�di�malattia�di�Creutzfeldt-Jakob�(CJD),�in�alcuni�
paesi�dell'unione�sono�state�adottate,�in�via�prudenziale,�iniziative�volte�ad�escludere�dalla�dona-
zione�di�sangue�o�di�emocomponenti�coloro�che�negli�anni�dal�1980�al�1996�hanno�soggiornato�
nel�Regno�Unito�per�un�periodo�superiore�a�sei�mesi...�ritenuta�l'opportunita�di�dichiarare,�in�via�
meramente�cautelativa�ed�in�attesa�delle�decisioni�che�assumeranno�in�materia�gli�organi�dell'U-
nione...�ordina:�coloro�che�hanno�soggiornato�nel�Regno�unito�negli�anni�dal�1980�al�1996...�sono�
da�considerare�non�idonei�alla�donazione�di�sangue�o�di�emocomponenti.�.�
(28)�M. 
Fadel, 
Campi 
elettronici-Giurisprudenza, 
in�www.forumambiente.it/id 
26.htm;�cfr.�
inoltre�Trib.�Monza,�24�febbraio�2001.�Sull'esigenza�di�una�normativa�che�regoli�la�prevalenza�
del�diritto�ad�una�esistenza�sana,�libera�e�dignitosa�v.�L. 
Matarese, 
Danno 
alla 
salute 
e 
onde 
elett
romagnetiche, 
in�Danno 
e 
resp., 
1999,�840.�

DOTTRINA�381 


Il�problema�diventa�quello�di�stabilire�se,�di�fronte�a�questi�opposti�inte-
ressi,�sia�giusto�intervenire,�in�ragione�di�quali�principi�e�quali�strumenti�
adottare�per�cercare�di�considerare�entrambi�gli�aspetti.�

Si�evidenzia,�altres|�,che�e��stato�trasmesso�alla�Camera�dei�Deputati�per�
la�definitiva�approvazione�il�disegno�di�legge�n.�1753�approvato�il�14�maggio�
2003�dal�Senato,�contenente�la�delega�al�Governo�per�il�riordino,�il�coordina-
mento�e�l'integrazione�della�legislazione�in�materia�ambientale�e�misure�di�
diretta�applicazione,�in�cui�all'art.�8,�lettera�f 
si�ribadisce�l'intenzione�di�
�affermazione�dei�principi�comunitari�di�prevenzione,�di�precauzione,�di�cor-
rezione�e�riduzione�degli�inquinamenti�e�dei�danni�ambientali�e�del�principio�
chi�inquina�paga�.�

Viene�espressa,�dunque,�la�convinzione�che�i�suddetti�principi�siano�ido-
nei�a�garantire�elevati�livelli�di�tutela�dell'ambiente�e,�nel�contempo,�a�contri-
buire�alla�competitivita��dei�sistemi�territoriali�e�delle�imprese�(art.�8,�l�e)�(29).�

Soluzioni 
giurisprudenziali. 


Analizziamo�ora�quali�possono�essere�gli�strumenti�che�consentono�
all'operatore�del�diritto�e�all'amministratore�di�intervenire�e�di�trovare�la�
soluzione�piu��equilibrata�che�forse,�non�assicurera��la�piena�soddisfazione�
degli�interessati�ma�potra��,�almeno,�evitare�l'eccessivo�acuirsi�dei�conflitti�a�
livello�politico-istituzionale.�

Le�soluzioni�possibili�sono�state�esplorate�con�riferimento�precipuo�ai�
classici�strumenti�dell'ordinamento�giuridico:�quello�amministrativo,�giurisdi-
zionale�e�infine�legislativo.�

Gli�organi�giurisdizionali�sono�stati�i�primi�a�livello�istituzionale�ad�
occuparsi�del�problema�elettrosmog. 


I�cittadini,�i�comitati,�le�associazioni�ambientalistiche�e�protezionistiche�
hanno�pensato�di�rivolgersi�agli�organi�giudiziari�per�tutelarsi�dai�pericoli�e�
dai�rischi�di�cui�parlava�una�certa�letteratura�scientifica.�Come�sempre�
accade�per�un�nuovo�problema,�si�registra�un'evoluzione,�un�cambiamento�
che�va�nella�direzione�di�un�rafforzamento�della�tutela.�

Le�prime�sentenze�risalgono�agli�anni�ottanta,�ma�sara��soprattutto�negli�
anni�novanta�che�aumenteranno�le�cause�con�tale�oggetto.�

Quella�che�prima�era�una�problematica�conosciuta�da�pochi,�oggi�e��una�
delle�piu��discusse.�

I�giudici,�sia�amministrativi�sia�ordinari,�sono�stati�chiamati,�a�partire�
dalla�meta��degli�anni�novanta,�ad�affrontare�numerose�questioni�in�ordine�
al�problema�dei�campi�elettromagnetici,�assumendo,�in�materia,�contrastanti�
posizioni.�

A�livello�giurisdizionale�partendo�dall'analisi�dei�casi�giurisprudenziali�
relativi�all'inquinamento�elettromagnetico,�l'ordinamento�offre�delle�possibi-
lita�:�da�quello�civile,�a�quello�penale�e�amministrativo,�art.�674�c.p.

E�opportuno�fare�un�distinguo�tra�cause�civili,�amministrative�e�penali.�

(29)�Il�disegno�di�legge�e��pubblicato�in�www.giust.it. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

GiurisprudenzA 
civile. 


La�problematica�si�snoda�principalmente�in�ordine�all'�applicazione�del�
principio�di�precauzione�ai�fondamenti�del�nostro�ordinamento.�

Si�discute�se�esso�sia�destinato�a�cambiare�il�volto�all'attuale�regime�della�
responsabilita�civile,�sia�pure�sotto�il�profilo�di�violazione�del�diritto�alla�
salute.�

Com'e�noto,�in�base�al�combinato�disposto�dell'art.�2043�e�dell'art.�32�
Cost.,�la�lesione�del�diritto�alla�salute,�derivante�da�un�fatto�ingiusto,�com-
porta�il�diritto�al�risarcimento.�

Per�quanto�riguarda�l'esercizio�di�particolari�attivita�come�l'inquina-
mento�elettromagnetico�il�risarcimento�del�danno�e�spesso�rimasto�sul�piano�
dei�principi,�a�causa�dell'estrema�difficolta�che�puo�assumere�in�determinate�
circostanze�la�prova�del�rapporto�di�causalita�diretta�tra�l'attivita�posta�in�
essere�e�il�danno�alla�salute.�

L'applicazione�del�principio�di�precauzione�ribalta�completamente�i�ter-
mini�della�questione.�

L'Amministrazione,�infatti,�alla�luce�del�principio�di�precauzione�puo�
essere�autorizzata�ad�adottare�provvedimenti�lesivi�delle�liberta�economiche�
senza�dare�conto,�con�certezza�scientifica,�della�pericolosita�dell'attivita�che�
viene�esercitata.�

Il�singolo,�di�conseguenza,�potrebbe�far�valere�una�sorta�di��responsabi-
lita�per�difetto�di�precauzione�.�

In�base�all'applicazione�del�principio�di�precauzione�alla�tutela�risarcito-
ria�colui�che�conduce�l'attivita�pericolosa�non�solo�ha�l'obbligo�di�adottare�
adeguate�misure�di�prevenzione�di�rischi�conosciuti�o�prevedibili,�ma�anche�
di�adottare�misure�cautelative�in�caso�di�pericolo 
incerto 
o 
dubbio. 


E�evidente�che�il�suddetto�principio�potrebbe�incidere�sul�principio�della�
tutela�cautelare,�stravolgendone�i�presupposti�e�annichilendo,�nell'approccio�
precauzionale,il�requisito�del�periculum. 


L'evoluzione�inevitabile�del�cosiddetto�diritto�vivente�rende�indispensa-
bile,�infatti,�il�mutamento�e�l'adattamento�del�nostro�sistema�giuridico.�

L'evoluzionE 
dellA 
responsabilita' 
civilE 
E 
iL 
principiO 
dI 
precau-
zione. 


Una�delle�caratteristiche�piu�rilevanti�dell'evoluzione�della�responsabilita�
civile�e�rappresentata,�come�vedremo,�dal�vertiginoso�aumento�delle�fattispe-
cie�di�danno�considerate�meritevoli�di�tutela.�

Le�cause�di�questo�aumento�sono�varie,�ma�sicuramente�una�delle�prin-
cipali�e�costituita�dal�moltiplicarsi�delle�posizioni�giuridiche,�attinenti�soprat-
tutto�alla�persona�umana,�riconosciute�giuridicamente�rilevanti�a�fini�risarci-
tori,�dal�quale�e�derivata�una�maggiore�possibilita�di�violazioni�sanzionabili.�

Il�fenomeno�indicato�e�riscontrabile�in�ordinamenti�che�disciplinano�l'il-
lecito�extracontrattuale�in�base�a�regole�assai�diverse�tra�loro�(come�nel�
sistema�nordamericano�e,�tendenzialmente,�prescinde�dalle�scelte�di�fondo�
della�disciplina�specifica).

E�altrettanto�importante�verificare�se�possano�essere�configurati�ulte-
riori�confini�del�risarcimento�del�danno.�


DOTTRINA�383 


Di�recente�si�e��assistito�ad�una�progressiva�accentuazione�della�finalita��
riparatoria�del�macrosistema�della�responsabilita��civile,�con�conseguente�ten-
denza�a�privilegiare�le�istanze�del�danneggiato,�a�causa�delle�nuove�ipotesi�
di�relazioni�sociali�nonche�della�complessita��dei�rapporti,�sovente�dominati�
da�un�tecnicismo�da�cui�la�cultura�tradizionale�del�giurista�e��esente.�

La�tendenza�e��che�l'intero�diritto�civile�diventi�un�diritto�rimediale,�ossia�
un�diritto�che,�invertendo�l'ordine�dei�fattori,�si�compone�di�rimedi�ove�le�
posizioni�di�diritto�soggettivo�sono�la�conseguenza�dei�primi,�cos|��come�acca-
deva�nella�giurisprudenza�degli�anni�ottanta�in�materia�di�provvedimenti�
d'urgenza�ex 
art.�700�c.p.c.,�e�cos|��come�propugnato�dai�cosiddetti�common-
lawyers 
dei�paesi�di�commonlaw 


In�un�sistema�di�diritto�codificato,�tuttavia,�e��necessario�individuare�
teniche�giuridiche�e�tecniche�organizzative�che�diano�forma�e�consistenza�alla�
tutela,�soprattutto�ora 
che 
il 
confine 
tra 
illecito 
e 
lecito 
risulta 
meno 
marcato,�
e�che�i�criteri�di�determinazione�del�rapporto�di�causalita��materiale�tra�illecito�
e�danno�sono�mutati�a�causa�della�frequente�necessita��di�ricorrere�a�leggi�di�
copertura�scientifica�idonee�a�giustificare�il�nesso�tra�fatto�ed�evento.�

Alla�causalita��materiale�si�affianca�cos|��quella�giuridica,�al�fine�di�indivi-
duare�i�limiti�delle�conseguenze�dannose�di�un�fatto�illecito.�

Sono�numerose�le�tipologie�di�danno�prima�sconosciute�o�prima�poco�
rilevanti,�sia�perche�legate�agli�effetti�del�recente�progresso�scientifico�e�tec-
nologico�sia,�per�l'emanazione�di�una�specifica�disciplina�normativa�(es.�
danno�da�violazione�da�privacy).�

Basti�pensare�al�danno�biologico�e�alla�tutela�del�diritto�alla�salute,�
inteso�come�menomazione�dell'integrita��psicofisica,�che�non�si�traduce�sem-
plicemente�nella�ridotta�capacita��di�produrre�ricchezza,�bens|��in�una�ripercus-
sione�negativa�nella�sfera�culturale,�spirituale�e�sociale�del�soggetto.�

Le�novita��piu��rilevanti�sono�determinate�dalla�ricostruzione�del�sistema�
giuridico�intorno�alla�persona�e�dallo�sviluppo�tecnologico:�la�responsabilita��
civile�ha�occupato�sempre�di�piu��vari�settori�della�vita�che�un�tempo�non�
costituivano�l'oggetto�dell'analisi�giuridica�o�che�erano�dominate�dal�princi-
pio�della�mera�causalita��.�

Nel�caso�dei�concetti�di�danno�e�risarcimento�assistiamo�addirittura�ad�
una�sorta�di�dilatazione�del�fenomeno:�e��evidente�che�l'argomento�investe�il�
processo�di�formazione�della�norma.�

Nei�diritti�della�persona�il�fenomeno�e��altres|��accentuato.�

La�prospettiva�dei�rimedi�e�l'astrattezza�dal�diritto�sottostante�trovano�
un�equilibrio�nel�rapporto�tra�il�potere�determinativo�del�giudice,�nell'eser-
cizio�della�sua�funzione�integrativa�della�norma,�e�il�quantum 
di�discrezio-
nalita��attribuitagli:�cio��si�sostanzia�nella�individuazione�degli�standards 
valutativi.�

Alla�difficolta��della�normazione�giuridica�di�risolvere�i�problemi�e�fun-
gere�da�guida�nei�criteri�comportamentali,�si�trova�rimedio�nella�capacita��
del�sistema�giuridico�di�organizzare�la�prassi�sociale�e�di�offrire�ai�problemi�
soluzioni�razionali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

PrincipiO 
dI 
precauzionE 
E 
principiO 
dI 
causalita'. 
L'esperienzA 
dellE 
CortI 
americane. 


Il�principale�ostacolo�all'accoglimento�delle�azioni�risarcitoria�o�inibito-
ria�proposte�a�tutela�della�salute�minacciata�dalle�onde�elettromagnetiche�in�
generale�e�costituito�dalla�difficolta�di�dimostrare�il�nesso�causale�tra�la�pato-
logia�lamentata�e�l'azione�delle�onde.�

L'incertezza�scientifica�ha�impedito�che�in�sede�giudiziaria�potesse�essere�
utilizzato�il�criterio�della�sussunzione�secondo�leggi�scientifiche.�

Il�suddetto�criterio,�gia�utilizzato�in�sede�penale,�richiede�al�giudice�di�
evidenziare�la�sussumibilita�dell'evento�concreto�all'interno�di�un�enunciato�
astratto�e�generalizzante�che�ne�stabilisca�scientificamente�la�meccanica�di�
derivazione,�quale�una�legge�universale�(asserente�un�rapporto�consequen-
ziale�mai�smentito�da�eccezioni)�o�una�legge�statistica�(che�si�limita�ad�affer-
mare�che�il�verificarsi�di�un�evento�consegue�a�una�data�condotta�solo�in�
una�percentuale�casistica,�comunque�idonea�a�convincere�il�giudice�ove�ne�
sia�dimostrato�un�consistente�grado�di�probabilita�.�

Occorre,�dunque,�che�l'accadimento�particolare�possa�essere�spiegato�
sulla�base�di�una�legge�generale�di�copertura,�la�quale�permetta�di�sussumere�
in�se�stessa�il�rapporto�azione-evento�concepiti�non�come�fenomeni�singolari�
ed�irripetibili,�bens|�come�accadimenti�riproducibili�in�presenza�del�ricorrere�
di�determinate�condizioni�(30).�

Molto�piu�che�in�altri�casi�(come�ad�es.�nei�casi�del�fumo,�delle�trasfu-
sioni�ecc.),�qui�non�solo�esiste�la�probabilita�che�la�patologia�(cancro,�leuce-
mia)�sia�stata�concausata�da�fattori�diversi,�ma�non�vi�e�alcuna�certezza�che�
l'esposizione�alle�onde�elettromagnetiche�abbia�minimamente�contribuito�alla�
realizzazione�dell'evento�dannoso.�

Oltre�alla�difficolta�di�dimostrare�la�cosiddetta�causalita�specifica,�e�cioe�
che�davvero�l'esposizione�a�quelle�onde�o�a�quella�sostanza�abbia�determi-
nato�la�patologia�in�un�determinato�soggetto,�si�aggiunge�che�non�e�dimo-
strata�l'esistenza�della�causalita�generica.�

La�causalita�generica�e�da�intendersi�come�attitudine�di�quel�fattore�a�
provocare,�a�lungo�termine,�malattie�nei�soggetti�esposti,�al�piu�potendosi�
affermare�l'aumento�della�possibilita�statistica�ovvero�del�rischio�di�contra-
zione�di�una�data�malattia.�

Un�problema�di�causalita�generica,�invece,�non�sussiste�per�quelle�pato-
logie�che�risultano�associate�esclusivamente�ad�una�determinata�sostanza�tos-
sica:�ad�esempio�il�cloruro�di�vinile�provoca�l'angiosarcoma�del�fegato,�l'a-
mianto�provoca�il�mesotelioma.�

�Ogni�bene�protetto�ha�un�suo�standard 
normativo�per�quanto�riguarda�
il�limite�che�configura�l'evento�lesivo.�Quello�che�concerne�la�salute,�in�
quanto�colora�di�illiceita�il�comportamento�lesivo,�e�stato�collegato�agli�indici�
segnalati�dalle�particolari�conoscenze�scientifiche�le�quali�di�per�se�escludono�
anche�che�vi�siano�oscillazioni�della�misura�caso�per�caso��(31).�

(30)�Mantovani, 
FiandacA 
Musco. 
(31)�Cass.�28�marzo�1980,�n.�2062,�in�Giur.it.,I,�1,�1871.�

DOTTRINA�385 


Il�problema�e�individuare�una�significativita�statistica�al�fine�di�dimo-
strare�la�veridicita�dell'affermazione�in�tema�di�effetti�sulla�salute.�

Gli�studi�scientifici�che�hanno�concluso�per�la�dannosita�degli�effetti�a�
lungo�termine�dell'esposizione�ai�campi�elettromagnetici�(ma�il�discorso�vale�
anche�per�l'esposizione�a�numerose�sostanze�chimiche)�sono�stati�confutati�
da�altri�studi�che�hanno�evidenziato�i�vizi�metodologici�dei�relativi�criteri�di�
indagine�utilizzati.�

Taluni,�oltre�che�negare�la�validita�degli�studi�epidemiologici,�per�la�
mancanza�di�significativita�statistica�del�campione�di�popolazione�osservato,�
al�fine�di�dimostrare�la�veridicita�dell'affermazione�causale,�in�tema�di�effetti�
sulla�salute�di�un�determinata�sostanza�chimica,�negano�la�validita�del�
metodo�di�sperimentazione�sugli�animali.�

La�giurisprudenza�americana�(32)�cita,�come�esempio�del�valore�attri-
buito�dalle�Corti�alle�prove�di�laboratorio�sugli�animali,�al�fine�della�dimo-
strazione�degli�effetti�sull'uomo,�il�caso�del��Ddt�.�

Cio�spiega�la�necessita�dei�giudici�di�giustificare�il�nesso�causale�sulla�
base�di�leggi�scientifiche�di�copertura�consolidate,�in�mancanza�delle�quali�
difficilmente�poterebbero�trovare�ingresso�specifiche�dimostrazioni�probato-
rie�elaborate�su�misura�della�persona�che�lamenti�la�patologia.�

Negli�Stati�Uniti,�e�stato�dato�ingresso�alla�prova�testimoniale�(ritenuta�
di�particolare�utilita�)�dei�medici�curanti,�ai�quali,�essendo�testimoni�diretti�
delle�condizioni�di�salute�della�persona,�e�stato�riconosciuto�un�particolare�
titolo�per�spiegare�la�storia�medica�e�di�vita�della�stessa�con�l'effetto�di�
ammettere�la�dimostrazione�della�cosiddetta�causalita�specifica�o�individuale�
(cos|�riconoscendo�che�un�dato�effetto�dannoso�possa�esistere�per�una�deter-
minata�persona�anche�se�risulta�improbabile�in�generale),�pur�in�mancanza�
di�una�valida�dimostrazione�della�causalita�generica,�ai�fini�della�quale�le�
Corti�americane�ricorrono�anche�ai�pareri�dei�cosiddetti��ecologi�clinici�,�i�
quali�studiano�gli�effetti�sull'organismo�umano�delle�sostanze�chimiche�pre-
senti�nell'ambiente.�

Naturalmente,�il�nostro�ordinamento�giuridico�non�permette�il�ricorso�a�
tali�strumenti�probatori.�

Si�spiega�cos|�,�nel�nostro�contesto,�la�funzione�dei�limiti�di�esposizione�
alle�onde�elettromagnetiche,�fissate�dalla�normativa�regolamentare,�in�ter-
mini�di�copertura�scientifica�del�nesso�di�casualita�generica�rispetto�all'evento�
dannoso.�

DaL 
rischiO 
concretO 
aL 
rischiO 
percepito. 


Lo�stesso�concetto�di�rischio�ha�assunto�dimensioni�prima�sconosciute.�

Accanto�al�rischio�reale,�si�sta�infatti�delineando�il�rischio�percepito:�il�
significativo�progresso�delle�tecnologie�della�comunicazione�contribuisce�a�
rafforzare�la�sensibilita�dell'opinione�pubblica�nei�confronti�di�nuove�ipotesi�
di�rischio,�ancor�prima�che�la�ricerca�scientifica�sia�in�grado�di�fornire�spiega-
zioni�definitive�e�certe�sulla�effettiva�pericolosita�dell'attivita�sotto�esame.�

(32)�S. 
Jasanoff, 
La 
scienza 
davanti 
ai 
giudici. 
La 
regolazione 
giuridica 
della 
scienza 
in 
Ame-
rica, 
Milano,�2001,�209�ss�e�170.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tutto�cio�si�e�tradotto�in�una�forte�istanza�di�anticipazione�della�tutela�
ambientale�e�della�salute�che�trova�la�sua�massima�espressione�nel�principio�
di�precauzione.�

L'approccio�precauzionale,�come�gia�ricordato,�e�stato�introdotto�nel�
nostro�ordinamento�in�seguito�al�recepimento�di�alcune�direttive�comunitarie�
in�tema�di�tutela�ambientale,�le�quali�espressamente�si�rifacevano�al�principio�
di�precauzione�per�definire�la�portata�della�disciplina�di�tutela.�

Da�quel�momento�sono�intervenute�talune�pronunce�che�hanno�fatto�
riferimento�al�principio�di�precauzione�come�ad�uno�dei�principi�fondamen-
tali�dell'ordinamento�nazionale,�in�virtu�del�quale�valutare�la�legittimita�del-
l'azione�amministrativa�(33),�ovvero�per�sindacare�l'esistenza�dei�requisiti�
necessari�all'adozione�di�una�misura�cautelare�(34).�

Tuttavia,�l'esistenza�di�un�siffatto�principio�nel�nostro�ordinamento�
dovrebbe�essere,�perlomeno,�piu�approfonditamente�giustificato.�

Innanzitutto,�non�sembra�che�un�generale�approccio�precauzionale�possa�
essere�affermato�sulla�base�di�argomentazioni�sistematiche�che�facciano�rife-
rimento�all'ordinamento�italiano�preso�nel�suo�complesso.�

E�,�infatti,�evidente,�che�il�principio�di�precauzione�si�pone�come�un'ecce-
zione�rispetto�alla�regola�generale�che�incentra�sulla�certezza�scientifica�del�
danno�ogni�valutazione�circa�la�lesivita�di�una�data�attivita�economica�e,�di�
conseguenza,�ogni�tutela�assicurata�dall'ordinamento�(tanto�in�via�risarcitoria�
quanto�cautelare).�

Molti�giudici�di�merito�ritengono�che�il�principio�si�imponga�in�forza�dei�
rapporti�esistenti�tra�ordinamento�comunitario�ed�ordinamento�nazionale.�

In�realta�,�una�simile�tesi�potrebbe�trovare�accoglimento�solo�laddove�si�
sostenesse�che�il�principio�di�precauzione�cos|�come�enunciato,�ad�esempio,�
nell'art.�174,�si�caratterizzi�per�la�sua�immediata�efficacia�negli�ordinamenti�
nazionali.�

A�tal�fine�e�tuttavia�necessario,�come�sottolinea�la�consolidata�giurispru-
denza�della�Corte�del�Lussemburgo,�che�la�norma�sia�chiara,�precisa�e�suscet-
tibile�di�configurare�immediatamente�in�capo�ai�singoli�posizioni�giuridiche�
azionabili�in�giudizio.�

Senza�la�prova�di�questi�elementi�decisivi�sembra�difficile�sostenere�
che�l'introduzione�nell'ordinamento�di�una�disciplina�ispirata�ad�un�approc-
cio�precauzionale�possa�introdurre�in�via�generale�il�principio�di�precau-
zione.�

L'atteggiamento�poco�meditato�di�parte�della�giurisprudenza�e�forse�
dovuto�ad�una�errata�ponderazione�delle�profonde�conseguenze�di�ordine�
sistematico�che�avrebbe�l'introduzione�nell'ordinamento�di�un�principiodi�
carattere�generale�di�precauzione,�suscettibile�di�applicarsi�all'esercizio�dell'a-
zione�amministrativa�cos|�come�ai�rapporti�individuali.�

(33)�TAR�Veneto,�sez.�II,�13�febbraio�2001,�n.�236.�
(34)�Ordinanza�Tribunale�di�Padova�17�novembre�1998,�n.�465.�

DOTTRINA�387 


L'evoluzionE 
dellA 
tutelA 
cautelarE 
civilistica. 


La�generica�pericolosita�delle�onde�elettromagnetiche�era�gia�nota�nel�
1979�alla�Corte�di�Cassazione,�la�quale�inseriva,�tra�le�immissioni�suscettibili�
di�divieto�ai�sensi�dell'art.�844�c.c.,�le�correnti�elettriche�e�le�onde�elettroma-
gnetiche,�in�quanto�idonee�ad�incidere�sull'organismo�umano�(35).�

Alla�prima�categoria�sono�rapportabili�la�maggior�parte�delle�prime�
ordinanze�emesse,�ovvero�quelle�che�vanno�dall'inizio�anni�novanta�fino�alla�
meta�,�mentre�notevole�e�stato�il�ricorso�alla�giurisdizione�amministrativa�nel�
periodo�successivo.�

Oggi�molte�controversie�si�svolgono�anche�davanti�al�giudice�penale.�

Il�primo�caso�che�ando�in�un'aula�giudiziaria�fu�la�costruzione�di�un�elet-
trodotto�ad�altissima�tensione,�380�kv,�da�realizzarsi�nei�Comuni�della�Versi-
lia,�nelle�province�di�Lucca�e�Pisa.�

Iniziarono�davanti�allo�stesso�Pretore�due�procedimenti,�uno�penale�e�
uno�civile.�

Il�pretore�emise�l'ordinanza�di�non�attivazione�accogliendo�le�richieste�
degli�attori�(rappresentante�locale�del�WWF�e�proprietari�terrieri�su�cui�l'elet-
trodotto�sarebbe�dovuto�passare).�L'ordinanza�della�Pretura�fece�scuola�eda�
allora�numerose�sono�state�le�cause�intraprese.�

La�tutela�cautelare�rappresenta�lo�strumento�giurisdizionale�maggior-
mente�utilizzato�ai�fini�dell'intervento�nelle�controversie�riguardanti�la�peri-
colosita�dei�campi�elettromagnetici.�

La�maggior�parte�delle�decisioni�in�materia�e�di�tipo�cautelare,�proprio�
per�il�carattere�preventivo�che�connota�tale�forma�di�tutela.�

Lo�scopo�da�raggiungere�a�livello�giurisdizionale,�per�chi�lamenta�la�
lesione�del�diritto�alla�salute,�e�ottenere�un�provvedimento�che�garantisca�la�
cessazione�della�situazione�pericolosa.�

I�tempi�del�processo�sono�lunghi:�e�importante�agire�al�piu�presto,�prima�
che�il�danno�si�sia�verificato.�

Naturalmente,�tra�le�azioni�cautelari�previste�dal�codice�di�rito,�quella�
utilizzata�dai�ricorrenti�e�l'azione�cautelare�atipica�prevista�dall'art.�700�

c.p.c.�(36).�
Nei�primi�anni�novanta�si�registra�una�tendenza�dei�giudici�a�respingere�
le�richieste�di�una�tutela�cautelare�ex 
art.�700�c.p.c.�al�fine�di�intervenire�sugli�
elettrodotti�costruiti�o�in�fase�di�costruzione.�

(35)�Cass.�6�marzo�1979,�n.�1404.�In�termini�di�inquinamento�da�onde�elettromagnetiche�si�
esprimeva�anche�il�T.A.R.�Veneto,�18�novembre�1982,�n.�878,�in�T.A.R.,�1983,�I,�187�e,�di�recente,�
il�Trib.�Como,�22�gennaio�2002,�n.�1146�e,�piu�di�recente,�T.A.R.�Veneto,�Sez.�II,�13�febbraio�
2001,�n.�236,�in�Giur. 
di 
merito,�2001,�III,�749,�con�nota�di�F. 
Patruno, 
Considerazioni 
sull'inquina-
mento 
elettromagnetico 
e 
sulla 
recente 
legge-quadro. 
(36)�La�funzione�dell'art.�700�e�proprio�quella�di�munire�di�tutela�sommaria�urgente�tutti�i�
diritti�riconosciuti�dall'ordinamento,�indipendentemente�da�una�norma�che�attribuisca�il�diritto�
di�azione�in�merito�al�singolo�diritto�e�a�ciascuna�violazione,�A. 
Protopisani, 
Lezioni 
di 
diritto 
Processuale 
Civile, 
Jovene,�Napoli,�1996,�691.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Se�non�erano�le�Preture�a�respingere�le�richieste,�le�ordinanze�venivano�
revocate�dai�Tribunali.�

La�giurisprudenza,�tuttavia,�e�,�in�genere,�poco�propensa�ad�accordare�la�
tutela�cautelare�ex 
art.�700�c.p.c.�chiesta�al�fine�di�rimuovere�apparecchiature�
idonee�a�produrre�onde�elettromagnetiche,�sul�presupposto�della�non�suffi-
cienza�di�un�rischio�generico�(37).�

Un�orientamento�giurisprudenziale,�minoritario,�ha�ritenuto�di�disappli-
care�l'applicazione�dei�valori-limite�attualmente�vigenti,�a�livello�nazionale,�
per�espressa�previsione�della�legge�7�febbraio�2001,�n.�36�e�ha�imposto�lo�
spostamento�dell'elettrodotto�o�la�limitazione�dei�valori�di�corrente�che�tran-
sitano�sulle�linee�elettriche�(38).�

L'inosservanza�dei�limiti�previsti�a�livello�legislativo�scaturisce�dall'esi-
genza�di�garantire�quanto�piu�possibile�la�salute�dei�cittadini.�

Il�Tribunale�di�Padova,�con�pronuncia�del�17�novembre�1998,�

n.�465�(39),�ha�imposto�la�limitazione�a�100A�del�valore�della�corrente�che�
percorre�un�impianto�a�132�kV,�nel�presupposto�che�a�tale�valore�il�campo�
elettromagnetico,�pur�eccedendo�di�poco�gli�0,2�mt,�non�produca�effetti�
nocivi�per�gli�esposti.�
Il�suddetto�orientamento�ritiene�non�vincolanti�i�limiti�legislativi�in�
quanto�non�astrattamente�preclusivi�di�indagini�sulla�causalita�specifica.�

Il�Tribunale�di�Milano�ha�ammesso�la�tutela�cautelare��allo�scopo�di�
prevenire�danni�provocati�dall'esposizione�a�campi�elettromagnetici�,�eper�
tutelare�il�diritto�fondamentale�della�salute�che�lo�stadio�attuale�delle�ricerche�
scientifiche�ritiene,�seppure�in�maniera�non�sicura,�essere�gravemente�minac-
ciato�da�tale�esposizione�(40).�

Si�deve�segnalare�la�sentenza�della�Cassazione�n.�9893�del�2000�(41)�che,�
sul�presupposto�della�supposta�notorieta�delle�onde�elettromagnetiche�(gene-
rate,�nel�caso�specifico,�da�un�elettrodotto)�ha�ritenuto�ammissibile�l'emis-
sione�di�una�pronuncia�inibitoria�qualora,�anche�prima�che�l'opera�pubblica�
sia�messa�in�esercizio,�sia�possibile�accertare�che�e�insito�un�pericolo�(e�non�
gia�un�pregiudizio�attuale)�per�la�salute�umana.�

Altra�parte�della�giurisprudenza,�maggioritaria,�ha�ritenuto,�invece�che,�
rispettate�le�prescrizioni�del�citato�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�

(37)�Trib.�di�Lucca,�5�marzo�1990,�in�Rass. 
giur. 
energia 
elettrica, 
1990,�523.�
(38)�Cfr.�Trib.�Reggio�Calabria,�30�gennaio�2001,�in�Rass. 
giur. 
energia 
elettrica, 
2001,�279:�ha�
ritenuto�ammissibile�la�domanda�cautelare�di�sospensione�dei�lavori�di�realizzazione�di�una�cabina�
elettrica,�in�quanto�finalizzata�alla�tutela�del�personalissimo�e�costituzionalmente�garantito�diritto�
alla�salute�individuale�che�si�assume�minacciato�da�immissioni�pregiudizievoli�di�onde�elettroma-
gnetiche.�
(39)�Trib.�Padova,�17�novembre�1998,�in�Guida 
al 
diritto,�1999,�n.�38,�14.�
(40)�Trib.�Milano,�7�ottobre�1999,�in�Foro 
it.,�2001,�141.�Cfr.�sul�punto�G.D.�Comporti, 
Amministrazioni 
e 
giudici 
sull'onda 
dell'elettrosmog, 
in�Foro 
Amm., 
2001,�IX,�2455.�
(41)�Cass.�27�luglio�2000,�n.�9893,�in�Foro 
it.,�2001,�I,�141�e�in�Corr. 
giur.,2001,�200,�in�Danno 
eresp.,�2001,�38,�con�nota�di�G. 
DE 
Marzo, 
Inquinamento 
elettromagnetico 
e 
tutela 
inibitoria 
ein�
Urb. 
e 
app., 
2001,�162,�con�nota�di�G. 
Manfredi,�L'�irresistibile� 
diritto 
alla 
salute 
e 
la 
tutela 
dal-
l'inquinamento 
elettromagnetiche. 
Sui�profili�causalistici�cfr.�cap.4�pr.�XII.�

DOTTRINA�389 


Ministri�del�1992�nonche�delle�Raccomandazioni�espresse�in�materia�dai�vari�
Organismi�internazionali,�e�in�assenza�di�prove�scientifiche�certe�circa�il�rap-
porto�di�causalita�tra�esposizione�ai�campi�elettromagnetici�ed�effetti�a�lungo�
termine�dell'esposizione�stessa,�non�sia,�allo�stato,�ipotizzabile�la�violazione�
del�diritto�alla�salute�(42).�

In�particolare,�il�Tribunale�di�Milano�ha�osservato�che,�essendo�interve-
nuta�la�legge�n.�36�del�2001�recante�norme�di�tutela�dalle�onde�elettromagne-
tiche,�non�sia�consentito�al�giudice,�che�ravvisi�una�possibile�lesione�alla�
salute�per�effetto�dei�campi�elettromagnetici�generati�da�tali�onde,�procedere�
alla�disapplicazione�dei�limiti�esistenti�(transitoriamente�quelli�stessi�di�cui�
al�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�23�aprile�1992)�ormai�
costituenti�norma�primaria�(43).�

LE 
ondE 
elettromagnetichE 
E 
iL 
dannO 
esistenziale. 
LA 
rilevanzA 
giuridicA 
deL 
pericolO 
dI 
danno. 


La�rilevanza�giuridica�del�pericolo,�se�e�ancora�insufficiente�ai�fini�del�
risarcimento�del�danno�(biologico�in�senso�stretto)�inteso�come�lesione�(che�
ancora�non�sussiste),�potrebbe�costituire�un�segnale�della�rilevanza�e,�forse,�
della�risarcibilita�,�del�danno�esistenziale�che�puo�essere�causato�da�quella�
esposizione.�

Il�quesito�involge�il�fatto�se�il�pericolo�di�danno�(che�e�pur�sufficiente�a�
giustificare�l'inibitoria)�possa�costituire�di�per�se�un�danno�ingiusto�risarcibile�
a�prescindere�dall'esistenza�di�una�dimostrata�menomazione�dell'integrita�
fisica.�

Tutto�sta�nello�stabilire�se�il�danno�esistenziale�abbia�una�propria�confi-
gurazione�autonoma�oppure�si�configuri�come�un�mero�doppione�del�danno�
morale�(la�mia�impressione�e�che�si�verta�in�tale�ultima�ipotesi),�estrapolato�
al�fine�di�aggirare�il�limite�previsto�a�livello�codicistico�in�ordine�al�risarcibi-
lita�del�danno�morale�solo�in�presenza�di�un�reato�(fatto�di�reato).�

Ci�si�chiede�se�sia�possibile,�in�tale�materia,�ipotizzare�il�danno�esisten-
ziale,�ossia�il�danno�arrecato�alla�sfera�della�personalita�.�

Attesa�l'incertezza�della�nocivita�delle�onde�elettromagnetiche,�il�risarci-
mento�del�danno�esistenziale�rappresenta,�forse,�l'unica�strada�percorribile,�
in�quanto�ha�la�funzione�di�risarcire�il�timore�del�contagio�nonche�le�riper-
cussioni�sulla�vita�di�relazione�della�persona.�

(42)�Trib.�Parma,�22�luglio�2000�e�Trib.�Barcellona�Pozzo�di�Gotto,�29�giugno�2000,�in�Danno�
eresp.,�2001,�408,�con�nota�di�R. 
DI 
Legami,�Antenne�per�telefonia�cellulare,�elettrosmog�e�danno�
alla�salute.�La�sentenza�del�Tribunale�di�Parma�stabilisce�che�l'osservanza�dei�limiti�di�esposizione�
alle�onde�elettromagnetiche�previsti�dal�d.m.�10�settembre�1998,�n.�381,�fa�venir�meno�l�'elemento�
del�periculum�in�mora�necessario�per�l'emanazione�di�un�provvedimento�cautelare�richiesto�ex�
art.�700�c.p.c.�al�fine�di�far�rimuovere�o�per�lo�meno�disattivare�una�stazione�radio-base�per�telefo-
nia�cellulare.�Cfr.�anche�T. 
DallA 
Massara,�Due�pronunce�in�tema�di�elettrosmog:�ovvero�dei�
ragionevoli�limiti�di�un�approccio�generalizzante�difronte�alla�specificita�del�caso�concreto,�in�Giur.�
It.,�2001,�2063.�
(43)�Trib.�Milano,�28�luglio�2001,�in�Rass.�giur.�energia�elettrica,�2001,�269,�con�nota�di�
Nobili.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Naturalmente,�il�presupposto�per�configurare�tale�ipotesi�risarcitoria�e��
l'accertamento�del�superamento�del�limite�di�tollerabilita��.�

Un�precedente�si�rinviene�nelle�corti�nordamericane,�ed�in�particolare�in�
una�pronuncia�della�Corte�di�Appello�di�New�York�del�1993,�che�ha�accor-
dato�il�risarcimento�del�danno�al�proprietario�di�un�immobile�che�lamentava�
la�diminuzione�di�valore�del�proprio�fondo�adiacente�ad�una�servitu��di�elet-
trodotto�di�cavi�ad�alta�tensione,�a�causa�del�timore�della�popolazione�che�i�
campi�elettromagnetici�generati�dalla�linea�elettrica�potessero�provocare�
patologie�gravi.�

E�da�evidenziare,�tuttavia,�che�la�condanna�e��giustificata�anche�dalla�
caratteristica�strutturale�della�American 
Tort 
Law,�la�quale�prevede�oltre�al�
risarcimento�di�tutti�i�danni�per�lucro�cessante,�anche�quello�per�danni�(puni-
tive 
o 
exemplerary 
damages) 
concessi�non�tanto�per�finalita��riparatorie,�
quanto�per�porre�in�essere�un'azione�di�deterrenza�di�punizione�volta�a�preve-
nire�o�evitare�la�commissione�nel�futuro�di�nuovi�atti�illeciti.�

La�Corte�ha�affermato�che�l'attore�doveva�dimostrare�solo�l'esistenza�di�
quel�timore�e�che�esso�aveva�causato�oggettivamente�la�perdita�di�valore�del�
bene�ma�non�la�ragionevolezza�del�comportamento�del�pubblico�(44).�

Anche�nel�nostro�ordinamento�la�Cassazione�ha�ravvisato�l'esistenza�di�
un�fatto�illecito�perfetto�pur�in�mancanza�di�un�danno�accertato�alla�salute,�
configurando�l'evento�dannoso�nel�pericolo�di�contagio�dell'�Hiv�e�nelle�riper-
cussioni�alla�vita�di�relazione�e�alla�sfera�esistenziale�della�persona�(45).�

La�giurisprudenza�di�merito,�sulla�base�di�questo�principio,�ha�accolto,�
in�via�cautelare,�la�domanda�di�alcuni�condomini�al�fine�di�ottenere�la�
sospensione,�ai�sensi�dell'art.�1171�c.c.,�dei�lavori,�non�autorizzati�dal�condo-
minio,�di�installazione�di�una�stazione�radio�base�per�telefoni�cellulari,�intra-
presi�su�una�porzione�di�lastrico�solare�di�proprieta��esclusiva�di�un�altro�con-
dominio,�in�considerazione�del�deprezzamento�dell'edificio�(e�delle�singole�
proprieta��)�conseguente�all'attuale�situazione�di�incertezza�scientifica�circa�gli�
effetti�a�lungo�termine�sulla�salute�delle�onde�elettromagnetiche�irradiate�da�
impianti�del�genere,�nonche�all'invasivita��e�al�non�organico�inserimento�del-
l'opera�nel�contesto�architettonico�(46).�

GiurisprudenzA 
amministrativa. 


In�via�di�principio,�nella�materia�dell'inquinamento�elettromagnetico�
oggetto�della�tutela�risulta�essere�il�bene�salute�previsto�e�riconosciuto�dalla�
nostra�Costituzione.�

Si�tratta�di�un�diritto�soggettivo,�fondamentale�e�irrinunciabile:�la�giuri-
sdizione�spetta�al�giudice�ordinario.�

Cio��non�significa�che�anche�il�giudice�amministrativo�non�possa�accor-
dare�tutela:�in�proposito�sono,�naturalmente,�diversi�i�presupposti�e�i�motivi�
che�consentono�di�radicare�l'azione�innanzi�a�tale�giudice.�

(44)�Iasanoff, 
76.�
(45)�Cass.�civ.,�Sez.�I,�29�maggio�1999,�n.�5265,�in�Mass. 
Giur. 
it.,1999.�
(46)�Pret.�Bologna,�12�aprile�1999,�in�Foro 
it.,�1999,�I,�3414.�

DOTTRINA 
391 


Lo 
Stato 
e 
gli 
enti 
territoriali 
sono 
deputati 
a 
svolgere 
un 
ruolo 
impor-
tante: 
concedere 
autorizzazioni 
alla 
costruzione 
e 
all'attivazione 
di 
elettro-
dotti, 
di 
impianti 
di 
telefonia 
mobile, 
ecc. 


Il 
ricorso 
alla 
giustizia 
amministrativa 
si 
legittima 
in 
virtu� 
della 
viola-
zione 
di 
un 
interesse 
legittimo 
ed 
e� 
caratterizzato 
dalla 
richiesta 
di 
annulla-
mento, 
revoca 
o 
modifica 
di 
un 
atto 
amministrativo. 


Il 
ricorso 
e� 
proponibile 
nel 
caso, 
ad 
esempio, 
di 
inquinamento 
elettro-
magnetico 
prodotto 
da 
un 
elettrodotto 
o 
da 
un 
impianto 
di 
telefonia 
mobile, 
in 
quanto 
e� 
necessario 
il 
compimento 
di 
un 
procedimento 
amministrativo 
ai 
fini 
della 
autorizzazione 
alla 
costruzione 
e 
messa 
in 
opera 
dell'impianto. 


La 
sfera 
del 
giudice 
amministrativo, 
dunque, 
riguarda 
la 
parte 
procedu-
rale 
prevista 
da 
un 
complesso 
di 
leggi 
a 
garanzia 
di 
una 
serie 
di 
interessi 
pub-
blici: 
la 
salute 
e� 
non 
solo 
un 
diritto 
garantito, 
ma 
anche 
un 
interesse 
che 
l'or-
dinamento 
ha 
il 
dovere 
di 
perseguire. 
Tutte 
le 
sentenze 
dei 
T.A.R., 
in 
merito, 
hanno 
avuto 
quale 
oggetto 
del 
processo 
un 
atto 
della 
P.A. 
riguardante 
il 
pro-
cedimento 
per 
l'autorizzazione. 


Si 
sono 
fatti 
valere 
vizi 
di 
legittimita� 
per 
raggiungere 
lo 
stesso 
scopo 
di 
un 
provvedimento 
giurisdizionale 
emesso 
dal 
giudice 
civile: 
la 
non 
edificabi-
lita� 
, 
la 
non 
attivazione 
dell'elettrodotto 
o 
l'inibizione 
dall'esercizio 
(47). 


Il 
giudice 
amministrativo 
puo� 
, 
dunque, 
in 
sede 
di 
verifica, 
valutare 
che 
interessi 
ambientali 
e 
il 
bene 
salute 
siano 
considerati 
(48). 


Una 
delle 
problematiche 
affrontate 
dai 
T.A.R. 
nelle 
suddette 
controver-
sie 
riguarda 
innanzi 
tutto 
il 
potere 
del 
giudice 
amministrativo 
ed 
i 
suoi 
limiti. 


Il 
G.A., 
infatti, 
non 
puo� 
sostituirsi 
alla 
P.A., 
esercitare 
il 
potere 
di 
deter-
minazione 
di 
cui 
essa 
e� 
titolare 
e, 
conseguentemente, 
non 
puo� 
modificare 
gli 
atti 
da 
questa 
posti 
in 
essere 
o 
eseguire 
compiti 
spettanti 
alla 
medesima: 
il 
suo 
ruolo 
consiste 
in 
un 
controllo 
di 
legittimita� 
e 
talvolta 
di 
merito 
sugli 
atti. 


La 
giurisprudenza 
in 
relazione 
a 
questo 
profili 
e 
agli 
elettrodotti 
e� 
stata 
ferma 
nello 
specificare 
che 
il 
potere 
del 
giudice 
non 
potra� 
mai 
essere 
quello 
di 
stabilire 
la 
validita� 
del 
tracciato. 


Le 
scelte 
progettuali 
sono 
esplicazione 
di 
potesta� 
tecnico-amministra-
tiva-discrezionale, 
non 
censurabile 
in 
sede 
di 
giudizio 
di 
legittimita� 
, 
se 
non 
per 
illogicita� 
e 
manifesta 
irrazionalita� 
delle 
scelte(49). 


(47) 
L'autorizzazione 
per 
la 
costruzione 
di 
un 
elettrodotto 
e� 
solo 
l'atto 
finale 
di 
un 
procedi-
mento 
complesso 
costituito 
da 
una 
serie 
di 
subprocedimenti. 
Accanto 
al 
procedimento 
di 
autoriz-
zazione 
e� 
stata 
inserita 
la 
procedura 
di 
impatto 
ambientale. 
Le 
competenze 
sono 
ritagliate 
tra 
lo 
Stato 
e 
gli 
enti 
territoriali, 
chiamati 
a 
partecipare 
al 
fine 
di 
garantire 
il 
rispetto 
dei 
diversi 
interessi 
pubblici. 
cfr. 
A.G., 
Rischi�(potenziali)�da�elettrosmog�e�proprieta�condominiale,�in 
Diritto�e�Giusti-
zia,�2002, 
6, 
8. 
(48) 
Cfr. 
Tar 
Veneto, 
sez. 
II, 
13 
febbraio 
2001, 
n. 
236, 
e 
U. 
Russo,�Inquinamento�elettroma-
gnetico�eprincipio�diprecauzione,�in 
Resp.civ.eprev.,�2001, 
1267. 
(49) 
F. 
Patrono, 
Considerazioni�sull'inquinamento�elettromagnetico�e�sulla�recente�legge-qua-
dro,�in 
Giur.�di�Merito,�2001, 
III, 
749; 
TAR 
Veneto, 
Sez. 
II, 
13 
febbraio 
2001, 
n. 
236, 
in 
Riv.�Giur.�
ambiente,�2000, 
119 
ss, 
con 
nota 
di 
Ceruti, 
Inquinamento�elettromagnetico�e�salute�umana:�ilpro-
blema�dellasindacabilita�giudizialedellenorme�tecnichesullabase�delprincipioprecauzionaleaval-
lato�da�Cons.�St.,�ord.�28�settembre�1999,�n.�1737.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�giudice�non�puo�giudicare�la�scelta�fatta�nel�merito,�in�quanto�con�cio�
eserciterebbe�una�funzione�amministrativa�(50):�puo�solo�rilevare�se�le�scelte�
sono�state�fatte�con�ragionevolezza.�

Altra�ipotesi�in�cui�il�G.A.�puo�intervenire,�oltre�che�nei�casi�di�eccesso�
di�potere�e�di�incompetenza,�e�la�violazione�di�legge:�in�un�procedimento�cos|�
scadenzato�e�complesso�non�e�difficile�rinvenire�ipotesi�che�integrano�tale�
vizio.�

Il�controllo�del�rispetto�delle�norme�istruttorie�offre�occasione�al�giudice�
di�verificare�se�effettivamente�sono�stati�presi�in�considerazione�tutti�gli�
aspetti.�

Il�momento�istruttorio,�nella�procedura�ricopre�una�rilevanza�partico-
lare,�considerato�che�e�in�questa�sede�che�vengono�in�rilievo�tutte�le�compo-
nenti�relative�alla�costruzione�dell'impianto,�all'impatto�sull'ambiente�e�sul�
territorio,�e�alla�sua�collocazione�urbanistica.�

Inoltre,�attraverso�il�controllo�della�motivazione�ed�il�suo�eventuale�vizio�
il�giudice�ha�la�facolta�di�valutare�se�l'Amministrazione�nel�decidere�abbia�
tenuto�conto�della�reale�necessita�di�costruire�un�elettrodotto�in�quella�zona,�
se�erano�presenti�i�presupposti�richiesti�dalla�normativa�vigente,�se�la�scelta�
e�stata�coerente�con�le�risultanze�istruttorie.�

A�cio�si�aggiunga�che�la�tutela�della�salute,�oltre�ad�essere�prevista�a�
livello�costituzionale,�e�parte�integrante�dell'ordinamento�giuridico:�basti�
pensare�alla�legge�23�dicembre�1978�n.�833�che�prevede�tra�i�fini�dello�Stato�
quello�di�garantire�condizioni�uniformi�di�salute�su�tutto�il�territorio�nazio-
nale.�

La�salute,�dunque,�e�non�solo�un�diritto�garantito,�ma�anche�un�interesse�
che�l'ordinamento�ha�il�dovere�di�perseguire:�cio�consente�che�possa�essere�
parametro�di�valutazione�e�di�giudizio�anche�nel�procedimento�amministra-
tivo�e�successivamente�in�sede�processuale�(51).�

L'aspetto�salute�e�venuto�in�rilievo�in�modo�esplicito�nella�normativa�
sugli�elettrodotti�con�il�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�del�
23�aprile�1992:�da�allora�e�opinione�giurisprudenziale�che�tale�normativa�
rientri�tra�quella�che�deve�essere�rispettata�nella�procedura�di�autorizzazione�
alla�costruzione�degli�impianti�(52).�

(50)�Sintomatica�la�sentenza�del�TAR�Veneto,�18�maggio�1994,�n.�550,�in�Rass. 
Giur. 
dell'E-
n. 
Elettrica.,�1995,�245:��la�soluzione�del�tracciato�prescelta�dall'ENEL�non�puo�formare�oggetto�
di�censura,�dato�che�una�tale�scelta�si�rapporta�all'esplicazione�di�potesta�tecnico�amministrativa,�
sindacabile�dal�giudice�amministrativo�solo�in�ipotesi�di�manifesta�irrazionalita��.�Stessa�argomen-
tazione�e�adottata�dal�TAR�Lombardia,�14�maggio�1994,�n.�302,�in�Rass. 
giur. 
dell'En. 
Elettrica,�
1994,�247.�
(51)�TAR�Lombardia,�3�novembre�1994,�n.�618,�in�Rass. 
Giur. 
En. 
Elettrica: 
�La�salute�costi-
tuisce�un�diritto�inviolabile�dei�cittadini�direttamente�ed�un�interesse�fondamentale�della�colletti-
vita�come�sancito�dall'art.�32�della�Costituzione�e�dalla�legge�833�del�1978,�pertanto,�ne�e�indispen-
sabile�assicurare�la�tutela�anche�in�sede�di�realizzazioni�degli�impianti�elettrici�.�
(52)�C'e�,�tuttavia,�perplessita�in�dottrina�circa�il�ricorso�smodato�al�giudice:��...il�giudice�
finira�per�operare�piu�come�fattore�di�compensazione�di�incertezze�sociali�e�culturali,�che�come�

DOTTRINA�393 


Tra�gli�elementi�di�legittimita�dell'atto�autorizzatorio�e�necessario,�per-
tanto,�verificare�anche�il�rispetto�della�normativa�apposita�dettata�in�materia�
di�esposizioni�alle�radiazioni�non�ionizzanti,�vale�a�dire�il�d.p.c.m.�23�aprile�
1992�e�il�d.p.c.m.�1995�per�le�azioni�di�risanamento�e,�naturalmente,�la�
recente�legge�quadro.�Di�recente�il�T.A.R.�Toscana�e�il�Consiglio�di�Stato�
hanno�affrontato�il�problema�(53).�

La�giurisprudenza�amministrativa�nei�rapporti�tra�normativa�sta-

tale�e�regionale�e�il�principio�di�omogeneita�della�disciplina�nor-

mativa.�

Altro�problema�che�e�stato�affrontato�e�quello�relativo�al�rapporto�tra�
normativa�statale�e�regionale.�

La�sentenza�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�VI,�n.�3098�del�3�giugno�2002�
affronta,�per�la�prima�volta,�la�normativa�della�legge�quadro�in�relazione�alle�
nuove�disposizioni�dell'art.�117�cost.,�come�novellato�dalla�legge�costituzio-
nale�18�ottobre�2001,�n.�3,�(contenente�modifiche�al�titolo�V�della�parte�
seconda�della�Costituzione,�entrata�in�vigore�a�seguito�del�favorevole�voto�
referendario�del�7�ottobre�2001,�a�far�data�dall'8�novembre�2001).�

Il�Consiglio�di�Stato�evidenzia�come�la�legge�n.�36�del�2001�prevede,�
all'art.�4,�che�sia�lo�Stato�a�fissare�i�parametri�per�la�tutela�della�salute�o�
per�finalita�precauzionali�o�ambientali�(limiti�di�esposizione,�valori�di�atten-
zione;�obiettivi�di�qualita�,�in�quanto�valori�di�campo).�

La�stessa�legge�sottolinea�che�la�suddetta�riserva�legislativa�statale�e�giu-
stificata�in�considerazione�del�preminente�interesse�nazionale�alla�definizione�
di�criteri�unitari�e�di�normativa�omogenea�in�relazione�alle�finalita�di�tutela�
della�salute�della�legge�medesima�(54).�

organo�di�composizione�di�liti�e�delle�relative�incertezze�giuridiche,�facendosi�cos|�carico�di�una�
non�meglio�definita�funzione�di�supervisione�tecnica�degli�approdi�teorici�della�comunita�scienti-
fica�e�della�funzione�di�valutazione�e�selezione�degli�interessi�meritevoli�di�tutela,�che�sono�estra-
nee�al�proprio�bagaglio�culturale�ed�al�proprio�mandato�...��In�definitiva,�se�i�giudici�rivendicano�
un�ruolo�forte�di�mediatori�e�garanti�di�ultima�istanza�dei�valori�in�gioco,�ed�operano�cos|�quali�
moltiplicatori�del�contenzioso,�le�amministrazioni�tendono�a�rinunciare�alle�proprie�prerogative�e�
contribuiscono�a�loro�volta�alla�inflazione�delle�regole�e�dei�vincoli�esistenti,�ingenerando�cos|�
ulteriore�incertezza�e�contenzioso�,�G.D.Comporti, 
Amministrazioni 
e 
giudici 
sull'onda 
dell'elet-
trosmog, 
in�Foro 
Amm., 
2001,�IX,�2455.�

(53)�A.�Contaldo,�Ancora 
in 
tema 
di 
elettrosmog 
da 
antenne 
per 
la 
telefonia 
mobile 
(nota�a�
Tar�Toscana,�sez.�I,�15�gennaio�2001),�in�Dir. 
Informazione 
e 
informatica, 
2001,�249.�
(54)�La�sentenza�del�Consiglio�di�Stato�conferma�quella�del�TAR�Lazio,�sez.�II,�n.�6405�del�
2001,�la�quale�aveva�precisato�che�la�legge�n.�36�del�2001�(art.�1,�lett.�a)�si�pone�in�attuazione�del�
principio�costituzionale�del�diritto�alla�salute�(art.�32�Cost.),��in�armonia�conunprincipio�giuri-
sprudenziale�ormai�pacifico,�in�ordine�alla�necessita�di�una�concentrata�attribuzione�statale�a�
tutela�della�salute�dalle�emissioni�elettromagnetiche�.�Cfr.�su�questi�punti�M.�Oro�Nobili,�Elet-
trosmog: 
per 
il 
Consiglio 
di 
Stato, 
la 
riserva 
allo 
stato 
della 
determinazione 
dei 
limiti 
di 
esposizione 
edeiparametriperlatuteladellasalute(art. 
4dellaleggen.36del2001)costituisceprincipiofonda-
mentaleaisensidelnovellatoart. 
117Cost., 
in�Riv. 
giur. 
dell'edilizia, 
1,�2003,�606.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

D'altronde,�la�riserva�statale�prevista�risulta�del�tutto�in�linea�con�
l'art.�117,�1�comma,�lett.�s 
della�Costituzione,�in�materia�di�principi�fonda-
mentali�dell'ordinamento�(55).�

Anche�una�recente�sentenza�del�T.A.R.�Toscana�riconosce�fondate�le�
censure�con�le�quali�si�deduce�il�contrasto�fra�l'allegato�2�della�delibera�del�
Consiglio�regionale�della�Toscana�e�la�normativa�statale:��nell'intento�di�per-
seguire�il�raggiungimento�di�un�obiettivo�di�qualita�in�attuazione�del�d.m.�
381,�il�consiglio�regionale�ha�modificato�(inasprendoli)�i�limiti�di�campo�elet-
tromagnetico�fissati�per�gli�impianti�di�telefonia�mobile�in�sede�nazionale�e,�
contraddicendo�la�stessa�legge�regionale�che�doveva�attuare,�ha�esercitato�
un�potere�che�ha�intaccato�l'assetto�unitario�ed�omogeneo�della�disciplina�
statale�in�materia�di�limiti�di�esposizione�ai�campi�elettrici,�magnetici�ed�elet-
tromagnetici�a�protezione�della�popolazione,�determinando�una�disarmonia�
nella�disciplina�stessa,�negativamente�incidente�sul�corretto�esercizio�del�ser-
vizio�di�telefonia�mobile,�soggetto�tra�l'altro�alla�vigilanza�dell'Autorita�
Garante�per�le�comunicazioni��(56).�

�Non�si�desume�dagli�atti�impugnati�in�base�a�quale�studio�o�ricerca�
scientifica�la�Regione�abbia�ritenuto�ragionevole�l'imposizione�di�un�perime-
tro�di�cinquanta�metri�di�distanza�rispetto�ai�rischi�di�esposizione,�quando�il�

d.m.�381�all'art.�4�collega�le�misure�di�cautela�ai�valori�di�esposizione�fissati�
nel�secondo�comma.�
Il�principio�di�precauzione�richiede�sempre�un�riferimento�a�dati�scienti-
fici�attendibili,�specie�laddove�interferisce�con�i�limiti�dei�valori�di�campo�
definiti�a�livello�nazionale�.�

LA 
giurisprudenzA 
amministrativA 
neI 
rapportI 
trA 
ComunI 
E 
Pro-
vince. 


Lo�stesso�principio�di�omogeneita�si�rinviene�anche�nei�rapporti�tra�
Regioni,�Comuni�e�Province.�

La�legge�quadro�sui�campi�elettromagnetici�pare�riservare�al�potere�
regolamentare�dello�Stato�ogni�compito�di�determinazione�di�limiti�di�esposi-
zione,�fasce�di�rispetto�ecc.�

Tuttavia,�la�stessa�legge�non�fa�venir�meno�ogni�competenza�comunale�
in�materia,�considerato�che�l'art.�8�della�legge�prevede�che��i�Comuni�pos-

(55)�Il�Consiglio�di�Stato�e�in�linea�con�le�tesi�sostenute�dal�Governo�nel�ricorso�proposto�
davanti�alla�Corte�Costituzionale,�ai�sensi�del�novellato�art.�127�Cost.,�nei�confronti�di�una�legge�
regionale�contrastante�con�la�riserva�statale�predetta,�Nobili, 
Elettrosmog: 
il 
Governo 
impugna 
alla 
Corte 
costituzionale 
le 
disposizioni 
regionali 
contrastanti 
con 
la 
Legge 
Quadro 
n. 
36 
del 
2001, 
in�Rass. 
giur. 
en. 
elettrica, 
2002,�239.�
(56)�Sentenza�pubblicata�in�www. 
ambientediritto.it 
Il�contenzioso�promosso�con�otto�ricorsi�
attiene�ad�una�serie�di�provvedimenti�attraverso�i�quali�la�Regione�Toscana�ed�i�Comuni�di�
Firenze,�Massa�Marittima�e�Pisa�hanno�disciplinato�la�localizzazione�ed�i�tetti�di�radiofrequenza�
degli�impianti�di�telefonia�mobile�nell'ambito�territoriale�(regionale�e�comunale)�di�competenza,�
provvedendo�anche�alla�sospensione�dei�procedimenti�riguardanti�le�pratiche�edilizie�d'autorizza-
zione�all'installazione�od�al�potenziamento�di�stazioni�radio�base.�

DOTTRINA�395 


sono�adottare�un�regolamento�per�assicurare�il�corretto�insediamento�urbani-
stico�e�territoriale�degli�impianti�e�minimizzare�l'esposizione�della�popola-
zione�ai�campi�elettromagnetici�.�

Comunque�sia,�il�ruolo�comunale�risulta�ridimensionato,�in�quanto�l'e-
ventuale�esercizio�di�tale�competenza�non�puo�tradursi�in�alcun�modo�nella�
previsione�di�limiti�generalizzati�di�esposizione�diversi�da�quelli�previsti�dallo�
Stato�ne�in�una�deroga�generalizzata�o�quasi�a�tali�limiti�(57).�

Ne�e�riprova�la�sentenza�del�Consiglio�di�Stato,�sez.�VI�(58),�la�quale�ha�
dichiarato�che�esula�dai�poteri�comunali�la�fissazione�di�limiti�di�distanza�e�
di�emissione�degli�impianti�che�producono�emissioni�elettromagnetiche,�in�
quanto�e�riservata�alla�competenza�statale�dalla�legge�n.�36�del�2002.�

Ai�sensi�del�n.�6�dell'art.�8�della�legge�36,�che�fissa�le�competenze�dei�
Comuni,�i�Comuni�possono�adottare�regolamenti�per�il�corretto�insedia-
mento�urbanistico�e�territoriale�degli�impianti,�nel�cui�ambito�regolamen-
tare�puo�essere�minimizzata�l'esposizione�della�popolazione�ai�campi�elet-
tromagnetici.�

Tutto�deve�essere�stabilito�nel�ritaglio�delle�competenze�urbanistiche�e�
nel�rispetto�dei�principi�generali�che�le�governano,�senza�che�possano�adot-
tarsi�decisioni�che�vadano�al�invadere�competenze�dello�Stato�o�delle�
Regioni,�introducendo�surrettiziamente�norme�che�appaiono�di�profilo�urba-
nistico�e�invece�tendano�a�determinare�diversamente�quei�limiti�che�la�legge�
stessa�riserva�alla�competenza�statale.�

Anche�il�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�con�sentenza�n.�12�del�16�gennaio�2003,�
pronunciandosi�in�merito,�ha�stabilito�che��La�Regione,�nell'esercitare�il�suo�
compito�di�dettare�i�criteri�generali,�deve�fornire�agli�enti�comunali�le�neces-
sarie�linee�guida�che�consentono�un�coerente�esercizio�del�potere�regolamen-
tare�di�completamento�agli�stessi�attribuito,�onde�evitare�che�la�medesima�
regolamentazione�finisca�per�esplicarsi�quasi�nell'ambito�di�una�delega�in�
bianco�con�i�conseguenti�risvolti�negativi�di�una�disciplina�disomogenea,se�
non�contrastante,�a�livello�comunale,�regionale�e�nazionale��(59).�

Il�d.m.�10�settembre�1998,�n.�381�(decreto�Ronchi)�emanato�in�attua-
zione�dell'art.�1,�comma�6,�lett.�a) 
n.�15�della�legge�31�luglio�1997,�n.�249,�
che�ha�introdotto�l'Autorita�per�il�garante,�all'art.�4,�comma�3�ha�attribuito�
alle�Regioni�ed�alle�Province�autonome�di�Trento�e�Bolzano�il�compito�di�
definire�la�disciplina�per�l'installazione�e�la�modifica�degli�impianti�di�
radiocomunicazione�e�le�azioni�di�risanamento,�al�fine�di�garantire�il�
rispetto�dei�limiti�sopra�indicati�ed�il�raggiungimento�di�eventuali�obiettivi�
di�qualita�.�

Nessuna�competenza�in�materia�era�stata�assegnata�ai�Comuni.�

(57)�R. 
Chieppa, 
L'inquinamento 
elettromagnetico 
traprincipio 
dicautela 
e 
cautela 
nell'attuare 
la 
legge 
quadro 
36/ 
2001, 
in�Urb. 
e 
app., 
5,�2002,�577�ss.;�G. 
Manfredi, 
Le 
competenze 
comunali 
in 
tema 
di 
tutela 
dalle 
emissioni 
elettromagnetiche, 
in�Urb. 
e 
app., 
10,�2002,�1177.�
(58)�Cons.�di�Stato,�sez.�VI,�in�Urb. 
e 
app.,�10,�2002,�1171.�
(59)�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�16�gennaio�2003,�n.�12,�in�www.ambientediritto.it. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tale�principio�e�stato�affermato�piu�volte�nelle�diverse�pronunce�dei�giu-
dici�amministrativi�che�hanno�annullato�la�difforme�regolamentazione�det-
tata�da�taluni�enti�comunali�(60).�

Conclusioni. 


�Il�diritto�positivo�non�e�l'incarnazione�di�un'idea�eterna�e�metafisica:�
esso�deve�fare�quotidianamente�i�conti�con�le�scienze�e�la�loro�evoluzione,�
sia�perche�il�suo�contenuto�e�condizionato�dallo�stadio�di�evoluzione�scienti-
fica�che�caratterizza�la�cultura�in�cui�si�manifesta�quel�diritto,�sia�perche�l'e-
voluzione�scientifica�condiziona�la�forma�e�la�diffusione�del�diritto�positi-
vo��(61).�

L'augurio�e�nel�senso�dell'�estensibilita�delle�soluzioni�adottate�anche�ad�
altre�ipotesi�astrattamente�configurabili,�nonche�all'acquisizione�di�ulteriori�
elementi�scientifici�e,�perche�no,�alla�realizzazione�di�una�sintesi�rispetto�ai�
molteplici�interessi�in�gioco,�ad�un�coordinamento�e�ad�una�ottimizzazione�
degli�stessi.�

Ripercorrendo�le�tappe�argomentative�svolte�dal�diritto�e�dalla�scienza,�
quelle�dell'uno�e�dell'�altra�sono�presenti,�inevitabilmente�ed�in�buona�
misura,�nella�normativa�e�nelle�sentenze�che�si�e�citate�e�in�tante�altre�ancora,�
senza�in�verita�che�esse�facciano�velo�al�tecnicismo�della�soluzione�adottata.�

Il�suo�esame�critico,�la�sua�scepsi�giuridica,�non�puo�,�piu�modestamente�
per�noi�giuristi,�prescindere�dall'analitico�svolgimento�del�thema 
disputandum 
nonche�dal�ragionamento�strettamente�logico-giuridico.�

(60)�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�26�luglio�2001,�n.�1266;�T.A.R.�Toscana,�sez.�I,�30�gennaio�2002,�
n.�65;�T.A.R.�Veneto,�sez.�II,�2�febbraio�2002,�n.�347,�Consiglio�di�Stato,�sez.�VI,�3�giugno�2002,�
n.�3095.�
(61)�M.G.Losano, 
I 
grandi 
sistemi 
giuridici, 
Diritti 
positivi 
e 
scoperte 
scientifiche, 
Torino,�II�
ed.,�1988,�11.�

DOTTRINA�397 


Rapporto 
fra 
gestione 
del 
contenzioso 
e 
tecnica 
legislativa 
nei 
parametri 
dell'analisi 
economica 
(*)�

di 
Massimo 
Bachetti 


Nel�procedimento�per�la�redazione�delle�norme�(detto�tecnica�legislativa)�
e��importante�la�presa�in�esame�dello�stato�del�contenzioso�pubblico.�I�giudizi�
in�cui�e��parte�la�P.A.�costituiscono�indiscutibilmente�un�importante�elemento�
di�valutazione�per�individuare�gli�aspetti�patologici�dell'applicazione�delle�
norme.�Il�cittadino�agisce�contro�l'Amministrazione�perche�ritiene�di�essere�
stato�leso�nei�suoi�diritti�od�interessi�a�seguito�di�violazione�di�norme�di�legge�

o�regolamento.�Se�pertanto�la�norma�non�e��correttamente�formulata�oppure�
e��irragionevole�perche�non�e��stata�fatta�dal�legislatore�una�adeguata�pondera-
zione�degli�interessi,�se�la�P.A.�ha�commesso�errori�nell'interpretarla,�cio��
non�potra��non�emergere�dall'analisi�delle�azioni�giudiziarie�proposte.�Ma�il�
ricorso�alla�tutela�giudiziaria�puo��essere�anche�sintomatico�di�esigenze�e�biso-
gni�a�cui�il�legislatore�non�ha�voluto�o�potuto�dare�risposta.�Cio��consente�
sia�di�effettuare�interventi�correttivi�sulla�legislazione�vigente�(verifica�ex 
post),�sia�di�valutare�se�i�progetti�di�legge�predisposti�dagli�uffici�non�ripro-
ducano�vizi�gia��acclarati�un�sede�giurisdizionale.�E�vero�che�l'indagine�sulla�
legittimita��dell'operato�dell'Amministrazione�puo��essere�effettuata�anche�
attraverso�l'esame�delle�giurisprudenza.�Pero��le�informazioni�desumibili�dai�
giudizi�riguardano�solo�l'attivita��svolta�nell'ambito�del�giudizio�dalle�parti�in�
causa�e�le�decisioni�adottate�dal�giudicante;�non�e��invece�in�alcun�modo�rile-
vabile�la�situazione�dei�rapporti�interni�fra�la�P.A.�e�la�difesa�istituzionale.�
Sotto�tale�profilo�si�assiste�talvolta�all'insistenza�delle�Amministrazioni�nel�
coltivare�giudizi�infondati,�all'appiattirsi�su�prassi�consolidate�per�ragioni�di�
opportunismo�o�pigrizia�istituzionale,�alla�scarsa�circolarita��di�informazioni�
od�alla�mancanza�di�meccanismi�istituzionali�idonei�ad�assicurare�adeguate�
sinergie�fra�il�sapere�giuridico�dell'Avvocatura�e�l'esperienza�amministrativa�
delle�Amministrazioni.�Non�mi�riferisco�solo�all'eventualita��di�risolvere�stra-
giudizialmente�le�controversie,�ma�anche�a�quella�di�prevenire�l'insorgenza�
di�contenziosi.�
Inoltre�il�difensore�pubblico�ha�una�visione�della�situazione�delle�contro-
versie�riguardanti�la�P.A.�a�360..�Puo��conoscere�tutti�i�giudizi�di�merito�o�
legittimita��che�coinvolgono�la�pubblica�amministrazione,�esaminare�l'anda-
mento�del�contenzioso�di�un�singolo�ministero�od�ente,�effettuare�una�inda-
gine�trasversale�non�con�riferimento�alla�singola�Amministrazione�ma�alla�
violazione�della�medesima�normativa�posta�in�essere�da�piu��amministrazioni.�

(*)�Testo�della�relazione�tenuta�al�Convegno��L'analisi 
economica 
del 
contenzioso 
pub-
blico... 
Lastatisticavincelecrisi?��svoltosi�a�Roma�il�15-16�gennaio�2004�presso�l'Avvocatura�
Generale�dello�Stato.�


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


La 
quantita� 
di 
dati 
desumibili 
dall'esame 
del 
contenzioso 
pubblico 
e� 
enorme. 
Ovviamente 
l'operazione 
non 
puo� 
essere 
svolta 
se 
tali 
dati 
grezzi 
non 
vengono 
preventivamente 
razionalizzati. 
La 
prima 
operazione 
da 
effet-
tuare 
a 
tal 
fine 
e� 
la 
classificazione 
del 
contenzioso 
che 
va 
fatta 
per 
materia 
(espropriazioni, 
appalti, 
procedimento 
disciplinare, 
...), 
per 
estremo 
norma-
tivo. 
Il 
sistema 
informativo 
in 
uso 
fino 
a 
qualche 
mese 
or 
sono 
all'Avvoca-
tura 
dello 
Stato 
consentiva 
di 
svolgere 
tale 
operazione 
solo 
atomisticamente 
per 
singolo 
fascicolo; 
il 
che 
permetteva 
di 
estrarre 
dalla 
banca 
dati 
la 
notizia 
sulla 
materia 
od 
estremo 
normativo 
riguardante 
la 
singola 
pratica. 
Non 
era 
pero� 
possibile 
collegare 
i 
singoli 
fascicoli 
sulla 
base 
della 
materia 
o 
per 
estremo 
normativo. 
L'unico 
criterio 
di 
classificazione 
in 
grado 
di 
consentire 
un 
collegamento 
fra 
i 
vari 
affari 
era 
costituito 
dall'indicazione 
dell'Ammini-
strazione 
interessata, 
o 
divisione 
in 
contenziosi, 
consultivi 
ed 
affari 
d'ordine. 
Percio� 
la 
relazione 
annuale 
inviata 
all'Ufficio 
legislativo 
della 
Presidenza 
del 
consiglio 
dei 
Ministri 
conteneva 
solo 
tali 
informazioni. 
Con 
il 
nuovo 
sistema 
informativo 
e� 
possibile 
invece 
effettuare 
una 
connessione 
fra 
i 
vari 
affari 
per 
estremo 
normativo 
o 
codice 
materia. 
Pertanto 
le 
attuali 
potenzialita� 
dei 
sup-
porti 
informatici 
autorizzano 
a 
ritenere 
che 
si 
possa 
avere 
una 
visione 
d'in-
sieme 
dell'attivita� 
dell'Avvocatura 
dello 
Stato 
sia 
per 
gli 
affari 
contenziosi 
che 
consultivi. 
Ovviamente 
l'iter 
per 
pervenire 
ad 
una 
effettiva 
politica 
del 
contenzioso 
e� 
appena 
iniziato, 
il 
processo 
e� 
lungo 
e 
complesso, 
vi 
e� 
carenza 
di 
risorse 
materiali, 
umane 
e 
finanziarie, 
vanno 
studiate 
attentamente 
lepro-
cedure 
per 
attuare 
un 
progetto 
cos|� 
ambizioso. 
Ma 
una 
cosa 
e� 
certa: 
il 
punto 
di 
maggiore 
criticita� 
e� 
in 
via 
di 
superamento. 
Esso 
va 
individuato 
nell'inade-
guatezza 
dei 
supporti 
informatici, 
cioe� 
la 
base 
scientifica 
non 
reperibile 
se 
non 
attraverso 
l'acquisizione 
di 
un 
know 
how 
esterno 
all'Avvocatura. 
Le 
diffi-
colta� 
da 
superare 
riguardano 
la 
predisposizione 
di 
un 
assetto 
organizzativo 
per 
studiare 
le 
problematiche 
di 
attuazione 
del 
progetto, 
cioe� 
la 
costituzione 
di 
un 
ufficio 
ad 
hoc 
composto 
da 
Avvocati 
dello 
Stato 
ed 
esperti 
in 
scienza 
dell'organizzazione, 
informatici. 
Tale 
organismo 
dovra� 
individuare 
i 
punti 
di 
maggiore 
criticita� 
previa 
predisposizione 
di 
una 
griglia 
di 
controllo 
(check 
list 
come 
nell'esperienza 
della 
Regione 
Toscana), 
atta 
ad 
comprendere 
la 
complessita� 
dei 
percorsi, 
le 
lacune 
procedurali; 
fare 
proposte 
alternative 
e 
determinare 
in 
termini 
quantitativi 
e 
qualitativi 
le 
risorse 
umane 
materiali 
e 
finanziarie 
necessarie. 


L'operazione 
e� 
fattibile. 
Occorre 
anche 
un 
diverso 
approccio 
culturale. 
Da 
un 
atteggiamento 
ancorato 
a 
logiche 
strettamente 
giuridiche 
bisogna 
pas-
sare 
ad 
un 
approccio 
di 
tipo 
manageriale. 
Con 
tale 
termine 
si 
intende 
la 
ricerca 
delle 
modalita� 
piu� 
corrette 
per 
addivenire 
ad 
una 
gestione 
delle 
risorse 
ispirata 
ai 
parametri 
della 
razionalita� 
economica: 
attuazione 
di 
una 
effettiva 
politica 
del 
contenzioso 
con 
conseguente 
eliminazione 
dei 
fattori 
di 
distorsione: 
la 
gestione 
degli 
affari 
legali 
fondata 
sulla 
memoria 
storica 
degli 
avvocati; 
la 
non 
adeguata 
circolarita� 
di 
informazioni 
fra 
gli 
avvocati 
e 
fra 
Avvocatura 
ed 
Amministrazione. 
L'attivita� 
di 
tale 
nucleo 
di 
lavoro 
dovrebbe 
essere 
finalizzata 
alla 
realizzazione 
della 
cosiddetta 
relazione 
sullo 
stato 
del 
contenzioso 
espressamente 
prevista 
dall'art. 
15 
della 
legge 
n. 
103 
del 
1979, 
che 
fra 
le 
competenze 
dell'Avvocato 
Generale 
prevede: 
riferisce 
periodica-


DOTTRINA�399 


mente�al�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri�sull'attivita�svolta�dall'Avvoca-
tura�dello�Stato,�presentando�apposite�relazioni�e�segnala�anche�prontamente�
le�eventuali�carenze�legislative�ed�i�problemi�interpretativi�che�emergono�nel�

corso�dell'attivita�dell'istituto�.�

Essa�modifica�la�precedente�normativa.�L'art.�15�del�testo�unico�del�
1933,�riprendendo�l'art.�13�del�testo�unico�n.�1303�del�1913,�prevedeva�solo�
che�l'Avvocato�Generale�riferisse�al�Capo�del�Governo�sull'andamento�dei�
lavori�dell'Avvocatura�dello�Stato,�presentando�apposite�relazioni.�Quanto�
la�sensibilita�per�un�approccio�generale�alla�gestione�del�contenzioso�fosse�
presente�gia�quaranta�anni�fa�e�dimostrato�dalla�nota�introduttiva�della�rela-
zione�per�gli�anni�1961-1965.��Quanta�parte�abbia�avuto�in�passato,�ed�oggi�

l'Avvocatura�dello�Stato,�nell'attuazione�della�giustizia�e�nella�concreta�quoti-

diana�difesa�dell'ordinamento�e�dimostrato�dalle�periodiche�relazioni,�che�danno�

la�misura�dell'opera�svolta�e�dei�risultati�via�via�conseguiti�durante�l'arco�di�90�

anni,�quanti�ne�conta�oggi�l'Istituto.�Esse�non�rappresentano�l'adempimento�di�

un�dovere�formale,�sancito�anche�da�un�progetto�legislativo,�ma�costituiscono�

l'assidua�e�continua�annotazione�di�una�attivita�intensa�e�multiforme�che�accom-

pagna�costantemente�lo�svolgersi�e�lo�svilupparsi�dei�nostri�ordinamenti�giuridici�

nel�loro�incessante�adeguarsi�alle�nuove�e�sempre�crescenti�esigenze�politiche,�

economiche�e�sociali�determinate�dalla�costante�evoluzione�e�progresso�della�

comunita�nazionale.�Periodicamente�(ora�con�regolarita�a�distanza�di�cinque�

anni�l'una�dall'altra)�esse�danno�a�noi�l'opportunita�di�riconsiderare�il�lavoro�

compiuto,�rimeditare�tesi�ed�esporre�indirizzi�per�l'avvenire�ed�a�quanti,�per�

impegni�pubblici�o�forensi,�si�interessino�dell'attivita�dell'Amministrazione�ed�

all'applicazione�delle�norme�giuridiche�che�ne�regolano�lo�svolgimento,�la�possi-

bilita�dipiu�ampie�conoscenze�e�migliori�approfondimenti�.�

Tale�relazione�quinquennale�e�stata�fatta�fino�al�1975�con�criteri�empi-
rici,�poi�la�vorticosa�crescita�del�contenzioso�ha�impedito�che�tale�adempi-
mento�potesse�continuare�ad�essere�effettuato�per�mancanza�degli�strumenti�
tecnici.�Si�pensi,�con�riferimento�ai�dati�piu�recenti,�che�nel�1995�il�numero�
degli�affari�contenziosi�ammontava�a�34670�unita�,�nel�2001�a�47720,�mentre�
gli�affari�consultivi�sono�passati�da�4329�a�9341.�

La�modifica�legislativa�comporta�una�ridefinizione�in�senso�piu�pre-
gnante�del�ruolo�e�della�funzione�dell'Avvocatura�dello�Stato,�oltre�che�
come�patrocinatore,�nella�qualita�di�consulente�del�Governo.�La�consulenza�
riguarda�la�gestione�dei�singoli�affari�e�proposte�ed�indicazioni�su�discipline�
di�carattere�generale�da�adottare�per�evitare�l'insorgenza�di�nuovi�conten-
ziosi.�La�competenza�consultiva�dell'Avvocatura�ha�natura�diversa�da�
quella�del�Consiglio�di�Stato.�L'art.�100�della�Costituzione�assegna�a�tale�
organo�la�consulenza�giuridico-amministrativa,quindi�non�ogni�consulenza�
giuridica�ma�solo�quelle�che�concernono�direttamente�l'Amministrazione�e�
la�propria�organizzazione,�ma�non�i�rapporti�fra�amministrazioni�ed�altre�
entita�soggettive.�E�invece�riservata�all'Avvocatura�dello�Stato�l'attivita�
consultiva�per�le�controversie�e�nelle�controversie�nel�senso�che�sia�che�si�
profili�sia�che�insorga�una�controversia,�che�nella�fase�amministrativa�od�
in�quella�giudiziale�presenti�profilo�legale,�l'esame�e�di�competenza�dell'Av-
vocatura.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�suddetto�quadro�normativo�non�puo�non�essere�in�relazione�con�il�
procedimento�di�formazione�delle�leggi�o�di�fonti�subordinate.�Tale�procedi-
mento�deve�conformarsi�alle�regole�della�tecnica�legislativa.�

Con�tale�termine�si�intende:�

1)�Legistica 
o�tecnica�legislativa�in�senso�stretto,�o�drafting.E�la�tec-
nica�che�si�preoccupa�della�redazione�dei�testi�normativi�dal�punto�di�vista�
sia�del�linguaggio�comune,�sia�del�linguaggio�giuridico�nonche�della�forma�
esteriore�e�della�migliore�organizzazione�concettuale.�

2)�Analisi 
difattibilita� 
o 
la 
valutazione 
legislativa.E�l'insieme�delle�tec-
niche�che�consentono�di�valutare�ex 
ante 
un�testo�normativo�per�verificare,�
nei�limiti�del�possibile,�la�sua�adeguatezza�in�termini�di�risorse�materiali,�per-
sonali,�finanziarie,�rispetto�agli�obbiettivi�perseguiti�e�ai�risultati�sperati�e�le�
conseguenze�probabili�che�la�sua�immissione�determinera�nel�sistema.�

3)�Controllo 
di 
gestione.E�l'analisi�ex 
post,�delle�effettive�conseguenze�
e�realizzazioni�raggiunte�dall'applicazione�dell'atto�normativo.�

4)�Analisi 
delle 
procedure.E�lo�studio�sistematico�delle�procedure�
adottate�o�da�adottare�nella�preparazione,�redazione�e�approvazione�di�un�
testo�normativo�al�fine�di�coordinare�al�meglio�e�praticare�effettivamente�
tutte�le�valutazioni�implicate�dai�tre�numeri�precedenti.�Si�tratta�di�un�campo�
strumentale,�spesso�molto�trascurato,�che�serve�a�rendere�possibili�gli�altri�
tre�in�quanto,�se�non�viene�prestata�un'attenzione�particolare�alle�procedure,�
qualsiasi�iniziativa�e�destinata�a�fallire,�non�trovando�modo�di�inserirsi�nella�
routine�degli�organi�che�si�occupano�di�queste�cose.�

Dopo�le�numerose�sollecitazioni�dell'OCSE�con�le�quali�si�invitavano�gli�
Stati�membri�ad�adottare�sistemi�di�valutazione�della�regolazione,�al�finedi�
diminuirne�i�costi�di�adeguamento�a�carico�di�cittadini�ed�imprese,�con�la�
legge�8�marzo�1999,�n.�50�^legge�di�semplificazione�per�l'anno�1998�^l'ana-
lisi�di�impatto�della�regolamentazione�(AIR)�e�stata�introdotta�anche�nell'or-
dinamento�italiano.�

L'art. 
5, 
comma 
1, 
della 
legge 
n. 
50 
stabilisce 
l'obbligo 
di 
effettuare 
una 
valu-

tazione 
dell'impatto 
sull'organizzazione 
delle 
amministrazioni 
pubbliche 
e 
sul-

l'attivita� 
dei 
cittadini 
e 
delle 
imprese 
in 
relazione 
agli 
schemi 
di 
atti 
normativi 


adottati 
dal 
Governo 
e 
dei 
regolamenti 
ministeriali 
e 
interministeriali. 
La 
defini-

zione 
in 
concreto, 
sperimentale, 
di 
tempi 
e 
modalita� 
di 
effettuazione 
dell'analisi 


viene 
demandata 
ad 
un 
successivo 
decreto 
del 
Presidente 
del 
Consiglio 
dei 
Mini-

stri, 
da 
emanarsi 
entro 
60 
giorni 
dall'entrata 
in 
vigore 
della 
legge. 
Lo 
stesso 


art. 
5, 
al 
comma 
2, 
prevede, 
inoltre, 
che 
le 
Commissioni 
parlamentari 
compe-

tentipossano 
richiedere, 
aifini 
dello 
svolgimento 
dell'istruttoria 
legislativa, 
una 


relazione 
contenente 
l'AIRperschemidiattinormativieprogettidi 
leggealloro 


esame. 


In�realta�,�queste�disposizioni�della�legge�50�erano�state�precedute�da�
alcune�importanti�modifiche�dei�regolamenti�parlamentari�e�da�due�circolari�
della�Presidenza�del�Consiglio,�che�ne�avevano�in�un�certo�senso��anticipato��
il�contenuto.�Basti�pensare�alle�modifiche�apportate�al�regolamento�della�
Camera�nell'autunno�del�1997,�precedute�dalle�circolari�dei�Presidenti�di�
Camera�e�Senato�del�10�gennaio�1997,�nelle�quali�si�e�con�chiarezza�affermata�


DOTTRINA�401 


la�necessita�che�nell'ambito�dell'istruttoria�legislativa�in�commissione�deb-
bano�essere�svolte�sia�la�valutazione�di�congruita�dei�mezzi�predisposti�per�
conseguire�gli�obiettivi�prefissati,�sia�l'analisi�costi-benefici�derivanti�dal�
provvedimento�in�esame,�verificando�in�particolare�i�costi�per�i�cittadini,�la�
pubblica�amministrazione�e�le�imprese.�Si�noti�che�ad�oggi�nessuna�modifica�
e�stata�introdotta�nel�regolamento�del�Senato�in�materia�di�istruttoria�norma-
tiva�ed,�in�particolare,�alla�nuova�formulazione�dell'art.�9,�che,�al�comma4,�
prevede�che�le�commissioni�in�sede�referente�siano�tenute�ad�esaminare��la�
definizione�degli�obiettivi�dell'intervento�e�la�congruita�dei�mezzi�individuati�
per�conseguirli,�l'adeguatezza�dei�termini�previsti�per�l'attuazione�della�disci-
plina,�nonche�gli�oneri�per�la�pubblica�amministrazione�.�A�tale�scopo�le�
commissioni�sono�abilitate�a�richiedere�al�Governo�dati�e�informazioni,�
�anche�con�la�predisposizione�di�apposite�relazioni�tecniche�.�

A�tali�previsioni�il�Governo�si�e�almeno�in�parte�adeguato�con�la�circo-
lare�15�aprile�1998�(c.�d.��circolare�Prodi�),�con�la�quale�e�stata�introdotta,�
affianco�alla�relazione�illustrativa�ed�a�quella�tecnico-finanziaria,�la�relazione�
tecnico-normativa�per�tutti�i�disegni�di�legge�di�iniziativa�governativa.�La�cir-
colare�prescrive�che�nella�terza�parte�di�questa�relazione�gli�uffici�legislativi�
dei�ministeri�proponenti�effettuino�la�valutazione�dell'impatto�delle�norme�
sulla�struttura�amministrativa,�anche�in�termini�di�capacita�attuativa�da�parte�
delle�strutture�esistenti,�ovvero�della�necessita�di�crearne�delle�nuove.�In�
sostanza�con�la�circolare�Prodi�e�stato�stabilito�per�tutti�i�disegni�di�legge�di�
iniziativa�governativa,�ma�non�quindi�per�i�decreti�legislativi�o�per�i�regola-
menti�governativi,�l'obbligo�della�c.d.��analisi�di�impatto�interno�.�

Il�passo�successivo�e�stato�compiuto�circa�un�anno�dopo,�il�20�marzo�
1999�quando�l'allora�Segretario�generale�della�Presidenza�del�Consiglio�De�
Ioanna,�pochi�giorni�dopo�la�pubblicazione�in�Gazzetta 
Ufficiale 
della�legge�

n.�50�del�1999,�ha�integrato�la�precedente�circolare�anche�con�la�c.d.��analisi�
esterna�,�allegando�una�scheda�di�lavoro.�L'esaustivita�delle�relazioni�di�
accompagnamento�viene�posta�dalle�circolari�richiamate�come�condizione�
preliminare�per�l'iscrizione�del�provvedimento�all'ordine�del�giorno�della�riu-
nione�preparatoria�del�Consiglio�dei�Ministri.�
All'art.�5�della�legge�50�e�stata�data�attuazione��in�via�sperimentale�e�
per�la�durata�di�un�anno��con�la�direttiva�del�Presidente�del�Consiglio�dei�
Ministri�del�27�marzo�2001.�Come�si�avra�modo�di�approfondire�piu�avanti,�
i�risultati�di�questa�prima�fase�di�sperimentazione�sono�stati�solo�in�parte�
soddisfacenti.�Tale�direttiva�prevedeva�un'analisi�tecnico�normativa�(ATN)�
ed�una�analisi�di�fattibilita�e�dell'impatto�della�regolamentazione.�Le�suddette�
analisi�sono�contenute�in�due�distinte�relazioni�che�accompagnano�gli�schemi�
di�atti�normativi�adottati�dal�Governo�ed�i�regolamenti�ministeriali�ed�inter-
ministeriali.�Esse�sono�trasmesse�al�DAGL�dalle�amministrazioni�proponenti�
insieme�con�la�relazione�illustrativa�e�quella�tecnico�finanziaria�ai�fini�dell'i-
scrizione�nella�riunione�preparatoria�del�Consiglio�dei�Ministri.�Durante�la�
fase�della�sperimentazione�le�Amministrazioni�possono�richiedere�il�supporto�
tecnico�del�nucleo,�per�la�semplificazione�delle�norme�e�procedure.�Se�il�
DAGL,�anche�su�segnalazione�del�nucleo�ritiene�carenti�od�insufficienti�
l'ATN�o�l'AIR�restituisce�lo�schema�all'Amministrazione�proponente�con�le�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

osservazioni�ed�indicazioni�operative�a�cui�attenersi.�L'ATN�verifica�l'inci-
denza�e�conformita�della�normativa�proposta�sull'ordinamento�vigente,�da�
conto�della�correttezza�delle�definizioni�dei�riferimenti�normativi�contenuti�
nel�testo�della�normativa�proposta�nonche�delle�tecniche�di�modificazione�
ed�abrogazione.�

L'AIR�consiste�a)�nella�valutazione�dell'impatto�della�regolamentazione�
sull'organizzazione�delle�Amministrazioni�pubbliche,�sui�cittadini�e�le�
imprese.�Inoltre�contiene�la�descrizione�degli�obiettivi�del�provvedimento�di�
regolamentazione,�delle�opzioni�alternative�nonche�la�valutazione�dei�benefici�
e�costi�derivanti�dalla�misura�regolatoria.�

Nel�Settembre�2001�il�Presidente�del�Consiglio�ha�emanato�una�nuova�
direttiva,�con�la�quale�ci�si�ripropone�di�ridefinire�e�rendere�piu�efficace�la�
sperimentazione�dell'AIR.�Essa�ha�ampliato�il�novero�dei�c.d.��casi-pilota��
ed�esteso�l'attivita�di�formazione�del�personale,�responsabilizzato�i�singoli�
ministeri�nella�realizzazione�dell'analisi�e�nello�sviluppo�delle�capacita�tecni-
che�all'interno�delle�amministrazioni,�definito�le�prime�modalita�di�monito-
raggio�e�verifica�expost�dell'impatto�della�regolamentazione.�La�guida�strate-
gica�della�sperimentazione�e�stata�attribuita�ad�un�comitato�d'indirizzo�pre-
sieduto�dal�ministro�della�funzione�pubblica�e�composto�dal�
Capodipartimento�affari�giuridici�e�legislativi�della�Presidenza�del�consiglio�
dei�Ministri,�dal�Capodipartimento�Affari�economici,�Capoufficio�legislativo�
dipartimento�della�Funzione�Pubblica�coordinatore�nucleo�per�la�semplifica-
zione�delle�norme�e�dal�direttore�della�Scuola�Superiore�della�P.A.�Ciascun�
ministro�dovra�indicare�un�referente�per�l'analisi�di�impatto�della�regolamen-
tazione�responsabile�nei�confronti�del�comitato�dell'andamento�e�dei�risultati�
della�sperimentazione.�L'ultima�direttiva�pertanto�ha�introdotto�modifiche�
per�ottenere�una�piu�adeguata�qualificazione�professionale�del�personale�ed�
un�migliore�coordinamento�degli�uffici�deputati�all'AIR.�

Tanto�la�Presidenza�del�Consiglio�quanto�i�singoli�ministeri,�pertanto,�
dovrebbero�dotarsi�di�professionalita�,�unita�organizzative,�procedure�e�
sistemi�di�controllo�adeguati�alla�novita�dell'AIR.�Gia�la�legge�50/1999�pre-
vedeva�qualcosa�del�genere�a�proposito�del�Nucleo�di�semplificazione,�che�
avrebbe�dovuto�arricchirsi�di�una�serie�di�professionalita�.�Con�l'art.�11�della�
legge�6�luglio�2002,�n.�137�(recante��Delega�per�la�riforma�dell'organizzazione�
del�Governo�e�della�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri,�nonche�di�enti�
pubblici�),�tuttavia,�il�Nucleo�e�stato�soppresso�(comma�1).�E�stata�poi�previ-
sta�l'istituzione,�presso�il�Dipartimento�della�funzione�pubblica�(comma2),�
con�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�Ministri,�di��un�ufficio�dirigen-
zialedilivellogenerale,�alledirettedipendenzedelMinistroperlafunzionepub-

blica�e�composto�da�non�piu�di�due�servizi,�con�il�compito�di�coadiuvare�il�Mini-

stro�nell'attivita�normativa�ed�amministrativa�di�semplificazione�delle�norme�e�

delle�procedure�.�Lo�stesso�comma�prosegue�recitando�che��presso�la�Presi-

denza�del�Consiglio�dei�Ministri,�con�decreto�del�Presidente�del�Consiglio�dei�

Ministri,�sono�istituitinonpiu�didueserviziconilcompitodiprovvedereall'ap-

plicazione�dell'analisi�dell'impatto�della�regolamentazione�di�cui�all'articolo�5�

dellacitataleggen.�50del1999,�nonche�allapredisposizionedisistemiinforma-

tici�di�documentazione�giuridica�a�beneficio�delle�pubbliche�amministrazioni�e�


DOTTRINA�403 


dei�cittadini�.�La�norma�relativa�alle�risorse�umane�particolarmente�qualifi-
cate�necessarie�per�tali�compito,�originariamente�inserita�nella�legge�
50/1999,�si�ritrova�al�comma�3�del�medesimo�art.�11,�legge�137/2002:��afini�
di�collaborazione�con�la�Presidenza�del�Consiglio�dei�Ministri�e�con�il�Diparti-
mento�della�funzione�pubblica�nelle�attivita�di�cui�al�comma�2,�sono�nominati�
diciottoesperti,�anchenell'ambitodiquelliassegnatialNucleoperlasemplifica-

zione�alla�data�di�entrata�in�vigore�della�presente�legge�.�Gli�esperti,�nominati�
con�le�modalita�di�cui�all'articolo�31�della�legge�23�agosto�1988,�n.�400,�e�suc-
cessive�modificazioni,�per�un�periodo�non�superiore�a�tre�anni,�rinnovabile,�
sono�scelti�fra�soggetti,�anche�estranei�all'amministrazione,�dotati�di�elevata�
professionalita�nei�settori�della�redazione�di�testi�normativi,�dell'analisi�eco-
nomica,�della�valutazione�di�impatto�delle�norme,�della�analisi�costi-benef|�ci,�
del�diritto�comunitario,�del�diritto�pubblico�comparato,�della�linguistica,�delle�
scienze�e�tecniche�dell'organizzazione,�dell'analisi�organizzativa,�dell'analisi�
delle�politiche�pubbliche.�

Alla�luce�delle�novita�normative�citate,�oggi�la�responsabilita�della�speri-
mentazione�sull'AIR�si�intesta�al�DAGL,�coadiuvato�dalla�Scuola�Superiore�
di�Pubblica�Amministrazione�e�dal�DAE.�Tale�normativa,�peraltro,�e�di�non�
facilissima�comprensione�in�alcuni�punti.�Infatti,�per�un�verso�essa�conferma�
che�per�affrontare�compiti�delicati�come�l'AIR�e�necessario�fare�ricorso�ad�
una�differenziata�gamma�di�professionalita�.�Per�altro�verso,�pero�,�non�si�pre-
vede�un�rapporto�stabile,�ma�piuttosto�contratti�rinnovabili�o�provvisorie�col-
locazioni�fuori�ruolo.�E�anche�possibile�che�questo�possa�essere�un�buon�
punto�di�partenza�per�creare�una�taskforce�di�soggetti�i�quali�agiscano�per�
formare�sul�campo�altri�funzionari,�magari�gia�interni�all'amministrazione.�
Avrebbe�forse�avuto�altrettanto�senso�reclutare�(specie�in�vista�della�costitu-
zione�di�un�team�particolarmente�qualificato�e�autorevole�presso�la�Presi-
denza�del�consiglio)�per�concorso�alcuni�esperti�dedicati.�Comunque�sia,�tale�
norma�e�la�sua�interpretazione�esula�dal�nostro�oggetto.�Tuttavia,�e�istruttivo�
considerarla�perche�a�seconda�del�modo�in�cui�venisse�concretamente�attuata�
una�norma�siffatta,�il�percorso,�i�contenuti�e�i�destinatari�della�formazione�e�
dell'eventuale�reclutamento�delle�risorse�umane�per�l'AIR�sarebbero�diffe-
renti.�Torneremo�sul�punto�piu�avanti.�

L'esame�del�contenzioso�della�P.A.�costituisce�un�importante�elemento�di�

valutazionesiaaifinidell'attivita�didraftingchedistudio�difattibilita�edAIR.�

E�bene�distinguere�l'AIR�da�altri�due�strumenti�di�miglioramento�della�qua-
lita�della�normazione:�gli�studi�di�drafting�(o�analisi�tecnico-normativa:�
ATN)�e�l'analisi�di�fattibilita�.�Per�trattare�della�qualita�della�legge�si�puo�par-
tire�dal�presupposto�che�il�legislatore�desideri�ufficialmente�che�le�norme�da�
lui�poste�siano�attuate�piuttosto�che�inattuate.�Un�primo�ostacolo�all'attua-
zione�della�legge�puo�essere�costituito�dalla�sua�natura�di�testo�che�necessa-
riamente�e�soggetto�ad�interpretazione.�Il�testo�non�e�univoco,�quanto�piutto-
sto�soggetto�ad�interpretazione,�il�cui�risultato�e�la�norma.�I�difetti�nella�reda-
zione�delle�leggi�possono�aumentare�i�dubbi�interpretativi�che�derivano�
dalla�corrispondenza�non�biunivoca�tra�testo�e�norma.�Pertanto,�nella�reda-
zione�della�legge�e�preferibile�utilizzare�tecniche�che�consentano�di�ridurre�
l'ambiguita�e�la�vaghezza�del�testo.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I�problemi�legati�all'equivocita�delle�formule�usate�dal�legislatore�sono�
diversi.�A�parte�l'ambiguita�o�la�vaghezza�linguistiche,�sono�difetti�legati�
all'oscurita�delle�leggi�anche:�il�conferimento�di�posizioni�giuridiche�scarsa-
mente�giustiziabili,�perche�l'equivocita�favorisce�decisioni�facilmente�riforma-
bili�nei�successivi�gradi�di�giudizio;�la�distribuzione�di�poteri��normativi��agli�
organi�che�dovrebbero�invece�solo�applicare�la�legge�oppure�agli�stessi�inter-
preti;�l'ineffettivita�dell'accesso�dei�cittadini�alla�conoscenza�delle�norme.�
Ma,�forse,�si�puo�identificare�il�piu�grave�difetto�nel�fatto�che�l'oscurita�nella�
formulazione�delle�leggi�non�garantisce�l'uniformita�nell'applicazione�e�la�cer-
tezza�del�diritto.�Se�il�linguaggio�normativo�non�e�per�quanto�possibile�uni-
voco,�cio�mina�le�condizioni�idonee�a�rendere�effettivo�il�principio�d'obbliga-
torieta�della�legge,�poiche�tali�condizioni�sono,�essenzialmente,�la�conoscibi-
lita�e�la�comprensibilita�del�testo.�

Dunque,�un�primo�aspetto�su�cui�si�puo�incidere�per�migliorare�la�qua-
lita�di�tutta�la�normazione�e�quello�della�sua�redazione:�la�semplicita�del�lin-
guaggio,�la�certezza�e�l'uniformita�della�terminologia,�l'uso�di�definizioni,�
l'organizzazione�del�testo�(organica�e�coerente)�ed,�infine,�lo�stesso�utilizzo,�
da�parte�di�tutte�le�autorita�normative,�di�regole�di�redazione�omogenee,�sono�
i�problemi�principali�ai�quali�il�drafting 
formale�cerca�di�offrire�una�solu-
zione.�

L'obiettivo�di�regole�per�la�redazione�dei�testi�normativi�(quali�quelle�
recentemente�contenute�nella�circolare�del�P.C.M.�del�20�aprile�2001,�

n.�1.1.26/10888/9.92��Regole�e�raccomandazioni�per�la�formulazione�tecnica�
dei�testi�legislativi�,�e�nella�Circolare�2�maggio�2001,�n.�1/1.1.26/10888/9.92�
�Guida�alla�redazione�di�testi�normativi�)�e�quello�di�produrre�una�norma-
zione��chiara�,�ovvero�un�testo�normativo�che�trasmetta�un�messaggio�da�
tutti�comprensibile,�che�non�dia�luogo�ad�equivoci�o�ad�interpretazioni�fuor-
vianti�e�che�sia�scritto�con�un�linguaggio�semplice�e�piano;�l'obiettivo�della�
redazione�di�un�testo�che�contenga�un�simile�sistema�di�regole�e�quello�di�
offrire�uno�strumento�unico,�applicabile�a�tutti�gli�schemi�di�atti�normativi,�
che�renda�univoche�ed�omogenee�le�tecniche�di�redazione�di�ciascun�organi-
smo�di�normazione.�
Alle�indicazioni�attinenti�alla�qualita�redazionale�(drafting 
formale)�se�ne�
associano�alcune�attinenti�alla�qualita�sostanziale�dell'atto�normativo�(c.d.�
drafting 
sostanziale):�il�divieto�di�introdurre��norme�intruse�,�il�divieto�di�
modificare�parzialmente�atti�di�fonte�secondaria�con�atti�aventi�forza�di�
legge,�la�richiesta�di�omogeneita�del�contenuto�dei�singoli�articoli.�Anche�in�
questi�casi,�non�siamo�ovviamente�di�fronte�a�regole�riguardanti�il�contenuto�
e�gli�effetti�dei�provvedimenti.�

La�verifica�sulla�correttezza�della�formulazione�normativa�non�va�effet-
tuata�in�astratto�perche�in�tal�modo�potrebbero�sfuggire�all'analisi�molteplici�
elementi.�Essa�(la�verifica)�si�svolge�in�maniera�certamente�piu�adeguata�
attraverso�la�verifica�sul�campo�cioe�con�l'esame�dell'attivita�contenziosa.�
Solo�nell'applicazione�pratica�infatti�si�puo�testare�la�bonta�del�dettato�nor-
mativo�quindi�con�un�procedimento�induttivo�che�dai�singoli�casi�risale�alla�
correttezza�della�formulazione�della�fattispecie.�Quale�migliore�occasione�di�
individuare�le�ambiguita�della�normativa�puo�esistere�delle�singole�prospetta-


DOTTRINA�405 


zioni�avvocatizie?�La�determinazioni�delle�possibili�opzioni�interpretative�non�
puo�che�attuarsi�nel�confronto�con�la�realta�di�fatto,�sulla�base�del�semplice�
esame�della�fattispecie�non�e�possibile�prevedere�le�varie�plausibili�interpreta-
zioni.�Si�potrebbe�obiettare�che�tale�discorso�vale�solo�per�le�verifiche�expost.�
In�realta�l'analisi�del�contenzioso�e�importante�per�le�modifiche�di�norme�
preesistenti�ai�fini�della�scelta�della�formulazione�normativa�piu�adeguata;�
se�invece�si�tratta�di�normative�che�non�si�innestino�su�un�contesto�gia�esi-
stente,�il�contenzioso�rimane�strumento�di�analisi�importante�per�gli�elementi�
che�e�in�grado�di�fornire�su�fattispecie�analoghe.�L'esame�del�contenzioso�
puo�fornire�dati�utili�per�la�scelta�in�ordine�all'intervento�normativo�da�
attuare:�se�innovare�il�quadro�normativo�con�una�nuova�disciplina�od�inci-
dere�in�via�interpretativa�con�circolari�od�atti�interni�dell'Amministrazione.�

A�differenza�del�drafting 
formale,�che�si�serve�di�strumenti�tecnico-giuri-
dici�per�ottenere�una�certa�chiarezza�redazionale�dell'enunciato�normativo,�
l'analisi�di�fattibilita�opera�sulla�dimensione�organizzativa�del�diritto�e�mira�
all'applicabilita�della�legge,�rimovendo�gli�ostacoli�che�possono�essere�costi-
tuiti�dalle�strutture�amministrative�(1).�Drafting 
e�analisi�di�fattibilita�sono�
tecniche�legislative�(non�scienze)�orientate�all'attuazione�della�legge,�poiche�
entrambe�intervengono�sugli�ostacoli�che�a�quest'obiettivo�potrebbero�essere�
opposti,�nel�primo�caso,�dalle�difficolta�legate�all'interpretazione,�nel�secondo�
caso�dall'inefficienza�amministrativa.�La�fattibilita�di�ciascuna�opzione�va�
valutata�in�termini�di�copertura�finanziaria,�di��copertura�amministrativa��
(numero�di�unita�di�personale,�loro�distribuzione�territoriale,�loro�idoneita�a�
porre�in�essere�le�prestazioni�richieste,�condizioni�contrattuali,�tecnologie�rea-
listicamente�utilizzabili,�etc.),�di�dislocazione�delle�competenze�tra�i�vari�
livelli�di�governo�e�le�diverse�istituzioni�pubbliche.�Una�alternativa�rilevante,�
ma�praticamente�irrealizzabile,�sara�da�scartare�prima�di�passare�alla�fase�
successiva.�Tutto�cio�richiede,�ovviamente,�che�le�amministrazioni��cono-
scano�se�stesse�,�e�siano�in�grado�di�fornire�rapidamente�diagnosi�fedeli�alla�
situazione�di�fatto.�

Anche�sotto�tale�aspetto�il�contenzioso�pubblico�puo�essere�sintomatico�
dell'inadeguatezza�di�uffici�e�strutture�amministrative.�Se�un�amministrazione�
non�motiva�i�provvedimenti,�fa�scadere�termini�di�decadenza�od�ha�una�liti-
giosita�molto�elevata�significa�che�vi�sono�strutture�ed�uffici�amministrativi�
inadeguati�a�dare�applicazione�ad�una�determinata�legge.�Il�legislatore�nel-

(1)�(Si�ricordi,�in�primo�luogo,�la�Raccomandazione�OCSE�sul�miglioramento�della�qualita�
della�regolazione,�adottata�il�9�marzo�1995,�contente�una�check 
list 
articolata�in�dieci�punti.�Vanno�
altres|�ricordati�il�Rapporto�OCSE�sulla�riforma�della�regolazione�(Report 
on 
Regulatory 
Reform),�
approvato�il�27�maggio�1997�dai�ministri�dei�paesi�membri�e�la�pubblicazione�Regulatory 
Impact 
Analysis. 
Bestpractices 
in 
OECD 
countries,�sempre�del�1997�e�la�dichiarazione�n.�39�adottata�dalla�
Conferenza�intergovernativa�per�la�revisione�del�Trattato�sull'Unione�europea�ed�allegata�al�Trat-
tato�di�Amsterdam,�concernente�la�qualita�redazionale�della�legislazione�comunitaria.�Si�vedano,�
infine,�le�conclusioni�del�Consiglio�europeo�di�Stoccolma�del�23-24�marzo�2001,�e�in�particolare�
il�punto�23,�in�cui�si�considera�l'AIR�come�uno�strumento�fondamentale�per�una�regolazione�puu�
chiara,�semplice�ed�efficace.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

l'introdurre�una�nuova�legge,�che�comporti�oneri�di�attivita�amministrativa�
per�tali�uffici,�non�potra�non�tener�conto�delle�risultanze�dell'attivita�conten-
ziosa.�

L'intervento�normativo,�pur�redatto�in�modo�chiaro�ed�efficace,�
potrebbe�essere�sostanzialmente�incapace�di�produrre�in�tutto�o�in�parte�gli�
effetti�desiderati.�La�qualita�di�un�intervento�normativo�dipende,�infatti,�
anche�dalla�corrispondenza�degli�effetti�allo�scopo,�dalla�prevalenza�dei�bene-
fici�sui�costi�che�ricadono�sui�destinatari,�dall'assenza�di�conseguenze�indesi-
derate�e�di�effetti�collaterali.�In�altre�parole,�l'attuazione�dell'atto�normativo�
non�dipende�soltanto�dalla�possibilita�che�sia�conosciuto�o�dalla�valutazione�
del�suo�impatto�sulla�pubblica�amministrazione�ma�anche�dalla�valutazione�
delle�esigenze�dei�destinatari,�dell'obiettivo�dell'intervento�e�dell'impatto�sulle�
imprese�e�sulla�collettivita�.�

La�conflittualita�fra�Amministrazione�e�cittadini�fa�emergere�tutta�una�
serie�di�bisogni�ed�esigenze�sociali.�Se�alla�P.A.�viene�contestata�l'illegittimita�
dell'applicazione�di�una�norma�significa�che�il�suo�operato�non�e�rispondente�
ai�bisogni�espressi.�Le�controversie�giudiziarie�costituiscono�una�fonte�molto�
ricca�di�dati,�che�vanno�esaminati�ed�elaborati.�L'indagine�sulle�esigenze�eco-
nomiche�e�sociali�e�delle�strutture�amministrative�vengono�svolti�con�le�tecni-
che�di�rilevazione�sociologiche�(focus�group,�panel,�indagini�campionarie);�la�
visione�del�contenzioso�pubblico�nella�sua�globalita�secondo�la�prospetta-
zione�del�giurista�potrebbe�costituire�utile�elemento�di�integrazione�e�di�con-
fronto�con�altre�professionalita�che,�a�loro�volta,�potrebbero�utilizzare�le�
informazioni�sulle�controversie�della�P.A.�per�una�rivalutazione�alla�luce�
della�loro�specifica�metodologia�professionale.�

Certamente�allo�stato�attuale�la�valutazione�sull'andamento�generale�del�
contenzioso�non�rientra�nell'attivita�istruttoria�degli�uffici�ministeriali.�Cio�
non�e�neanche�possibile�perche�le�risorse�umane�e�materiali�dell'Avvocatura�
dello�Stato�non�hanno�permesso�di�pervenire�ad�elaborare�una�visione�d'in-
sieme�dell'attivita�dell'Istituto.�Ma�il�nuovo�sistema�informatico�fa�intrave-
dere�grosse�opportunita�in�merito;�bisogna�lavorarci�alacremente�tendendo�
anche�a�costruire�sinergie�con�gli�uffici�legislativi�ministeriali�per�un�effettivo�
coinvolgimento�nel�procedimento�di�formazione�delle�leggi�o�di�fonti�subordi-
nate.�

Aquestopunto,perdareuncontributopiu�concreto,�vogliofareunesempio�

diun�contenzioso�capitatominella�mia�esperienzaprofessionale�e�di�come�nell'e-

same�del�medesimo�possano�applicarsi�i�parametri�dell'analisi�economica�del�

diritto,�soprattutto�nella�prospettiva�di�suggerire�al�Governo�le�misure�da�adot-

tare.�Il�caso�riguarda�i�procedimenti�disciplinari�del�Ministero�della�Giustizia�

conclusi�con�il�decreto�di�destituzione�a�seguito�di�sentenza�penale�di�condanna.�

Il�termine�per�la�definizione�del�procedimento�e�di�90�giorni.�I�ricorsi�sono�

spessostatiaccoltidalgiudiceanmministrativo.�Sullaquestionehodovutodifen-

dere�l'Amministrazione�in�numerosi�giudizi.�La�quantita�dei�casi�in�cui�si�e�rile-

vato�ilsuddetto�vizio�e�tale�dafar�ritenere�che�esso�derivida�disfunzioniorganiz-

zative,�nonessendosil'Amministrazioneadeguatasotto�ilprofilodimezzieper-

sonale�tempestivamente�alla�normativa�introdotta�dalla�legge�16�del�1990�che�

prevede,�in�caso�di�giudicato�penale,�un�termine�perentorio�di�soli�90�giorni.�


DOTTRINA 
407 


Nella�vicenda�l'atteggiamento�dell'Amministrazione�e�stato�quello�di�difendere�

strenuamente�il�proprio�operato�sostenendo�contro�giurisprudenza�sfavorevole�

la�non�perentorieta�del�termine.�La�tendenza�e�di�attendere�la�decisione�del�giu-

dicediprimogradoprimadiriammettereildipendenteinservizio.�Setalefeno-

meno�si�analizza�con�le�regole�dell'analisi�economica�sipuo�notare�che�l'operato�

dell'Amministrazione�e�improntato�a�criteri�assolutamente�estranei�alla�valuta-

zione�del�rapporto�costi-benefici.�I�costi�consistono�negli�adempimenti�tecnico�

amministrativi�necessari�per�istruire�ed�affrontare�il�giudizio�avanti�alTAR;�

nelle�spese�sostenute�dall'erario�e�nella�condanna�^subita�solo�raramentein�

realta�^allarifusionedellespeselegalidapartedell'Amministrazione,�nellepro-

cedure�amministrative�necessarie�per�la�riammissione�in�servizio�del�dipendente,�

nelpagamento�degli�stipendi�arretrati�nelperiodo�in�cui�non�e�stata�in�servizio�

fra�il�decreto�di�destituzione�e�l'annullamento�del�TAR.�A�tali�voci�si�puo�

aggiungere�anche�una�richiesta�di�risarcimento�di�danno�daparte�deldipendente�

leso�dalla�condotta�colposa�dell'Amministrazione.�Poi�vi�e�il�danno�sociale�di�

dover�mantenere�in�servizio�personale�non�meritevole�od�addirittura�nocivo�per�

il�buon�andamento�del�servizio.�Applicando�i�parametri�dell'analisi�economica,�

occorre�minimizzare�i�costi�eliminando�i�fattori�di�distorsione�(cosiddetti�costi�

di�transazione)�dell'irrazionalita�dei�comportamenti�e�dell'opportunismo�istitu-

zionale.�Cio�impone�un�annullamento�immediato�del�decreto�subito�dopo�la�noti-

fica�del�ricorso,�il�potenziamento�dei�mezzi�dell'ufficio�ministeriale�per�evitare�

il�ripetersi�delle�suddette�disfunzioni,�la�previsione�di�circolari�o�disposizioni�

interne�rigorose�per�il�personale�affinche�rispetti�i�termini�ed�infine�valutazione�

sull'impatto�della�normativa�che�ha�abbreviato�i�termini�delprocedimento�disci-

plinare�sull'Amministrazione.�

Esempi�analoghi�sipotrebberofare�ancheper�i�casi�di�violazione�legge�241�

del�1990�sull'avviso�del�procedimento�oppure�sulla�non�adeguata�motivazione�

degli�atti�amministrativi�od�avvisi�di�accertamento.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale 


di 
Gianni 
Carlo 
Ferrero 
e 
Flavia 
Risso 
(*)�

Premessa.�

Le�finalita�perseguite�dal�legislatore�nazionale�con�l'istituzione�di�una�
specifica�azione�risarcitoria�del�danno�ambientale�sono�ben�lungi�dall'essere�
raggiunte.�

Se�in�dottrina�e�giurisprudenza�l'incertezza�interpretativa�rende�estrema-
mente�difficoltosa�l'applicazione�delle�norme,�le�insufficienze�organizzative,�
la�carenza�di�coordinamento,�l'assenza�di�un�preciso�disegno�politico-istitu-
zionale�hanno�ridotto�al�limite�fallimentare�l'azione�risarcitoria�ed�il�recupero�
dei�crediti�relativi.�

Il�pregiudizio�all'ambiente�ha�da�tempo�la�consistenza�dell'epidemia�
tanto�e�diffuso,�penetrante,�ripetuto�il�fenomeno�contro�cui�mancano�ade-
guate�cure�istituzionali.�

Non�esiste�un�vero�e�proprio�centro�di�raccolta�dei�dati�relativi�al�danno�
ambientale,�centro�e�periferia�si�muovono�per�lo�piu�(quando�si�muovono)�
in�piena�autonomia�e�separatezza,�senza�una�visione�unitaria�e�con�spreco�
di�molta�energia.�

Per�le�ipotesi�piu�gravi�costituenti�reati�la�notifica�dei�relativi�procedi-
menti�viene�effettuata�genericamente�al�Ministero,�alla�Regione,�alla�Provin-
cia,�al�Comune,�tutti�nella�loro�qualita�di�parte�offesa.�

Gli�enti�territoriali�in�genere�non�forniscono�spontaneamente�notizie�
sugli�inquinamenti,�mentre�le�Avvocature�dello�Stato�si�limitano�per�lo�piu�
a�trasmettere�con�un�modulo�di�accompagnamento�le�relative�comunicazioni�
(ragione�per�cui�e�inopportuno�continuare�a�notificare�gli�atti�giudiziari�
presso�le�Avvocature�dello�Stato,�anziche�direttamente�al�Ministero�con�un�
notevole�risparmio�di�tempo�e�di�attivita�).�

Il�Ministero,�non�avendo�come�accennato,�organi�periferici,�e�costretto�
ad�assumere�informazioni�presso�altri�uffici�dello�Stato�o�degli�Enti�territo-
riali.�

In�particolare,�i�Comuni�e�le�Province,�su�cui�incombe�prevalentemente�
la�tutela�preventiva�e�repressiva�dell'ambiente,�provvedono�al�controllo,�al�
ripristino�(indiretto�o�diretto)�ed�all'applicazione�delle�sanzioni�amministra-
tive�(notevolmente�aumentate�a�seguito�della�depenalizzazione).�

Di�tutta�questa�attivita�,�compreso�quella�sanzionatoria,�non�sempre�
viene�informato�il�Ministero,�neppure�nelle�ipotesi�in�cui�cio�e�espressamente�
previsto�dalla�legge�(vedi�art.�58�comma�3�del�d.lgs.�152/1999).�

Diretta�conseguenza�di�quanto�sopra�accennato�e�lo�sporadico�e�limitato�
esercizio�dell'azione�di�risarcimento�del�danno�ambientale.�

(*)�Cultrice�di�diritto�pubblico�all'Universita�di�Torino�e�Funzionario�addetto�alla�Tutela�

Ambiente�della�Provincia.�


DOTTRINA�409 


Non�puo��,�dunque,�non�sottolinearsi�la�positiva�ed�importante�iniziativa�e�
successiva�sperimentazione�promossa�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello�
Stato�di�Venezia�con�la�fattiva�collaborazione�del�Ministero�dell'Ambiente�
�ANPA.�

L'organizzazione�periferica�tecnico-giuridica�creata�in 
loco 
ha�consentito�
di�promuovere�non�poche�azioni�risarcitorie�con�risultati�brillanti.�

La�via�indicata�dall'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Venezia�
appare�la�piu��idonea�e�induce�a�riflettere�sull'assoluta�necessita��di�rivedere�
�funditus��l'intero�sistema�legislativo�ed�amministrativo�affinche�l'azione�
risarcitoria�sia�effettiva�ed�uniforme.(1)�

Il 
concetto 
di 
ambiente 
e 
di 
danno 
ambientale. 


Per�le�ragioni�indicate�e�per�le�specifiche�finalita��di�questo�intervento�ci�
si�limitera��ad�individuare�il�concetto�di�ambiente�generalmente�oggi�accolto�
in�dottrina�e�giurisprudenza(2).�

Come�e��noto�l'ambiente�e��da�tempo�assurto�a�categoria�giuridica�di�bene�
pubblico,�autonomo,�immateriale,�unitario�costituente�diritto�fondamentale�
della�collettivita��e�come�tale�espressamente�riconosciuto�e�tutelato�da�specifi-
che�disposizioni�normative�(3).�

L'ambiente,�dunque,�sebbene�sia�formato�da�tutta�una�serie�di�altri�beni�
(gia��di�per�se��tutelati)�si�distingue�nella�sua�unitaria�peculiarita��da�questi�e,�
come�accennato,�assume�una�propria�autonomia�ontologica�quale�valore�
essenziale�per�la�collettivita��,�bene�senza�mercato,�ma�economicamente�rile-
vante�e�valutabile.�

Anche�il�concetto�di�danno�ambientale�va�visto�esclusivamente�nel�suo�
aspetto�meramente�giuridico�quale�puo��desumersi�dalle�diverse�disposizioni�
legislative�che�lo�disciplinano�in�relazione�anche�alla�compatibilita��tra�l'inte-
resse�all'integrita��dell'ambiente�ed�altri�interessi�ritenuti�ugualmente�fonda-
mentali�(es.�quello�urbanistico,�quello�industriale,�quello�delle�infrastrutture,�
quello�turistico).�

Il�carattere�dannoso�o�meno�di�un'attivita��che�abbia�un�impatto�sull'am-
biente�deve�essere�verificato,�non�gia��in�astratto,�ma�in�concreto�e�in�rapporto�
alle�disposizioni�normative�che�regolano�la�materia,�consentendo�o�vietando�
la�condotta�in�esame.�

Cio��che�in�questa�sede�viene�in�rilievo�non�e��il�pregiudizio�dei�singoli�
beni�che�concorrono�a�formare�l'ambiente�(come�il�paesaggio,�la�salute,�la�
fauna,�ecc),�ma�quest'ultimo�nella�sua�unicita��e�globalita��caratterizzato�dalla�
specificita��della�sua�funzione�nell'interesse�della�collettivita�.�

Quindi�il�danno�ambientale�ha�una�sua�propria�fisionomia�anche�se�il�
piu��delle�volte�lede�altri�beni�e�interessi�(l'illecito�causativo�del�danno�ha�
infatti�carattere�plurioffensivo).�

(1)�A. 
DE 
StefanO 
in�questa�Rassegna,�gennaio-marzo�2003,�302.�
(2)�A. 
DE 
Stefano,�cit. 
(3)�Corte�costituzionale�22�maggio�1987,�n.�210,�in�Riv. 
Giur. 
Amb. 
1987,�334;�Cass.�25�gen-
naio�1989,�n.�440,�in�Corr. 
Giur.1989,�508.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Si�tenga�infine�presente�che,�come�precisato�dalla�Suprema�Corte(4)�e�
come�si�desume�dallo�stesso�art.�18�citato,�si�ha�danno�ambientale�e�la�conse-
guente�responsabilita��ogni�qual�volta�si�verifichi�una�alterazione,�un�deterio-
ramento,�una�distruzione,�in�tutto�o�in�parte�dell'ambiente.�

In�altri�termini,�si�ritiene�che�non�basti�la�violazione�puramente�formale�
della�normativa�in�materia�di�inquinamento,�ma�occorre�che�si�sia�concreta-
mente�verificata�la�compromissione�dell'ambiente(5).�

Ilfondamento�giuridico�del�risarcimento�del�danno�ambientale.�

Una�parte�della�dottrina�ritiene�che�il�risarcimento�del�danno�ambientale�
trovi�il�suo�fondamento�nella�legge�8�luglio�1986,�n.�349.�

L'art.�18�della�legge�citata�dispone�che�qualunquefatto�doloso�o�colposo�in�
violazione�di�disposizioni�di�legge�o�di�provvedimenti�adottati�in�base�a�legge�
che�comprometta�l'ambiente,�ad�esso�arrecando�danno,�alterandolo,�deterioran-
dolo�o�distruggendolo�in�tutto�o�in�parte,�obbliga�l'autore�del�fatto�al�risarci-
mento�nei�confronti�dello�Stato.�

In�realta��,�tale�articolo�svolge,�in�gran�parte,�una�funzione�ricognitiva.�

Infatti,�nel�nostro�ordinamento�giuridico,�la�protezione�dell'ambiente�e��
gia��prevista�dalla�Costituzione�che,�quindi,�conferisce�all'ambiente�un�valore�
assoluto�e�primario�(artt.�9�e�32).�

Pertanto,�anche�prima�della�legge�citata,�la�Costituzione�e�la�norma�di�
cui�all'art.�2043�c.c.�potevano�fornire�all'ambiente�una�tutela�giuridica.�

L'art.�18�citato,�oltre�a�sancire�la�legittimazione�all'esercizio�dell'azione�
di�tutela�ambientale�dello�Stato�nonche�degli�altri�enti�pubblici�territoriali�
sui�quali�incidano�i�beni�oggetto�delfatto�lesivo,�ha�definito�e�tipizzato�l'illecito�
ambientale,�in�cio��prospettando�in�modo�nuovo�e�specifico�la�tutela�dell'am-
biente,�di�qui�la�sua�peculiarita��ed�importanza�giuridica.�

Dopo�l'istituzione�del�Ministero�dell'Ambiente�il�legislatore�piu��recente�
ha�accentuato�la�specificita��della�tutela�dell'ambiente,�evidenziando�ulterior-
mente�aspetti�pubblicistici�e�sanzionatori�preesistenti.�

Si�veda�in�proposito�l'art.�17�del�d.lgs.�22/1997�che�dispone:�chiunque�
cagiona,�anche�in�maniera�accidentale,�il�superamento�dei�limiti�di�cui�al�comma�
1,�lettera�a),�ovvero�determina�un�pericolo�concreto�ed�attuale�di�superamento�
dei�limiti�medesimi�e�tenuto�a�proprie�spese�agli�interventi�di�messa�in�sicurezza,�
di�bonifica�e�di�ripristino�ambientale�delle�aree�inquinate�e�degli�impianti�dai�
quali�deriva�ilpericolo�di�inquinamento.�

Come�si�desume�dallo�stesso�testo�letterale�il�legislatore�ha�introdotto�
una�forma�di�responsabilita��molto�piu��aggravata�rispetto�a�quella�di�cui�al�
citato�art.�18�che�richiedeva�per�la�sussistenza�della�responsabilita��il�dolo�o�
la�colpa�(cioe��i�classici�elementi�soggettivi).�

Infatti,�l'art.�17�fa�esplicito�riferimento�anche�alla�mera�accidentalita��
(quindi�senza�colpa)�del�fatto�inquinante�(sia�pure�solo�in�tema�di�rifiuti).�

(4)�Cass.�1.�settembre�1995,�n.�9211.�
(5)�Cass.�Penale,�Sez.�III,�14�gennaio�2002,�n.�1145.�

DOTTRINA 
411 


Per 
quanto 
riguarda 
poi 
la 
specifica 
materia 
del 
danno 
alle 
risorse 
idri-
che 
il 
d.lgs. 
152/1999 
prevede, 
per 
la 
prima 
volta, 
all'art. 
58, 
comma 
3, 
ove�
non�sia�possibile�una�precisa�quantificazione�del�danno, 
non 
eliminabile 
con 
la 
bonifica 
e 
con 
il 
ripristino 
ambientale, 
la 
quantificazione 
del 
medesimo 
in 
via 
presuntiva, 
in 
misura 
non�inferiore�alla�somma�corrispondente�alla�san-
zione�pecuniaria�amministrativa�ovvero�alla�sanzione�penale,�in�concreto�irro-
gata. 


Il 
principio 
introdotto 
dal 
Decreto 
citato 
ha 
una 
notevole 
rilevanza 
innovativa 
e 
sottolinea 
il 
carattere 
pubblico 
dell'azione 
risarcitoria. 


Molto 
significativa 
e�
al 
riguardo, 
la 
proposta 
di 
Direttiva 
del 
Parla-
mento 
Europeo 
e 
del 
Consiglio 
del 
23 
gennaio 
2002 
nella 
quale 
si 
definisce 
il 
quadro 
giuridico 
comunitario 
per 
la 
prevenzione 
e 
la 
riparazione 
del 
danno 
ambientale(6). 


Legittimazione�ad�agire�e�titolarita�del�diritto�al�risarcimento.�

Il 
legislatore 
non 
sembra 
essersi 
preoccupato 
della 
complessa 
problema-
tica 
riguardante 
la 
titolarita� 
dell'azione 
e 
del 
diritto 
al 
risarcimento 
del 
danno 
ambientale. 


Prescindendo 
da 
ogni 
dibattito 
dottrinale, 
ci 
si 
limita 
in 
questa 
sede 
ad 
evidenziare 
le 
incongruenze 
e 
le 
incertezze 
oggi 
piu� 
frequenti. 


L'art. 
18 
della 
legge 
istitutiva 
del 
Ministero 
dell'Ambiente 
attribuisce 
allo 
Stato 
in 
via 
principale, 
ma 
non 
esclusiva, 
la 
titolarita� 
dell'azione. 


Trattandosi 
di 
un'azione 
volta 
al 
recupero 
di 
un 
credito 
pubblico, 
deve, 
in 
linea 
di 
massima, 
ritenersi 
obbligatoria, 
non 
essendo 
ammissibile 
una 
sua 
preventiva 
rinuncia. 


Peraltro 
non 
puo� 
negarsi 
all'amministrazione 
competente 
il 
potere 
di 
valutare 
la 
sussistenza 
o 
meno 
dei 
presupposti 
giuridici 
e 
di 
opportunita� 
(al 
di 
sotto 
di 
una 
determinata 
soglia 
di 
valore 
potrebbe 
non 
essere 
conveniente 
iniziare 
un 
giudizio). 


L'astensione 
dovrebbe 
comunque 
essere 
motivata 
come 
qualsiasi 
altro 
atto 
di 
esercizio 
del 
potere 
discrezionale. 


Altrettanto 
delicata 
e� 
la 
posizione 
degli 
enti 
territoriali 
che 
intendono 
promuovere 
od 
intervenire 
in 
un 
giudizio 
risarcitorio. 


Come 
si 
e� 
visto, 
l'art. 
18 
della 
legge 
349/1986 
dispone 
che 
l'azione�e�pro-
mossa�dallo�Stato,�nonche�dagli�altri�enti�territoriali�sui�quali�incidono�i�beni�

oggetto�delfatto�lesivo.�

Dal 
tenore 
letterale 
dell'articolo 
non 
dovrebbero 
esserci 
dubbi 
sulla 
legittimazione 
sia 
dello 
Stato 
che 
degli 
Enti 
territoriali. 


Dubbi 
sussistono 
invece 
sulla 
alternativita� 
o 
concorrenza 
delle 
due 
legit-
timazioni. 


(6) 
Vedasi 
in 
proposito 
il 
parere 
del 
Comitato 
economico 
e 
sociale 
pubblicato 
nella 
Gazzetta�
Ufficiale�delle 
CE 
del 
7 
ottobre 
2002. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

I�sostenitori�della�concorrenza�si�basano�prevalentemente,�al�di�la�del�
testo�normativo,�sulla�circostanza�che�il�danno�ambientale�incide�su�di�un�
determinato�contesto�territoriale�che�e�elemento�costitutivo�dell'ente�e�quindi,�
parte�integrante�del�diritto�di�personalita�.�

Altro�argomento�a�favore�di�questa�tesi�puo�ricavarsi�dall'art.�4�della�
legge�3�agosto�1999,�n.�265�e�dall'art.�9�del�d.lgs.�18�agosto�2000,�n.�267�che�
prevedono�(in�cio�innovando�l'art.�18�citato)�la�possibilita�delle�Associazioni�
di�protezione�ambientale�di�proporre�le�azioni�risarcitorie�che�spettano�al�
Comune�ed�alla�Provincia�in�materia�ambientale,�stabilendo�che�l'eventuale�
risarcimento�venga�liquidato�in�favore�dell'ente�sostituito.�

Con�cio�il�legislatore�sembra�riconoscere�la�legittimazione�tout 
cour 
degli�
enti�territoriali�ritenuti�titolari�del�corrispondente�diritto.�

Sempre�nella�stessa�direzione�va�inoltre�segnalata�la�legge�Regionale�del�
Piemonte�7�aprile�2000,�n.�42�che�all'art.�12�attribuisce�l'azione�di�recupero�
delle�spese�sostenute�per�gli�interventi�e�l'azione�di�rivalsa�alla�Provincia�o�
al�Comune.�

L'art.�14�prevede�poi�che�la�Giunta�Regionale,�in�accordo�con�gli�altri�
enti�territoriali�competenti,�partecipi�alla�quantificazione�del�danno�ambien-
tale�di�cui�all'art.�18.�

A�favore�della�legittimazione�piena�della�Regione�e�la�Corte�Costituzio-
nale�(7),�nonche�la�Cassazione�sia�penale(8)�che�civile�(9),�oltre�alcuni�giudici�
di�merito�(quest'ultimi�con�non�poca�disuniformita�(10)).�

Va�da�ultimo�segnalato,�a�favore�di�tale�tesi,�il�caso�Enichem�in�cui�per�il�
ristoro�dei�danni�arrecati�dall'inquinamento�la�societa�ha�raggiunto�un�
accordo�transativo�erogando�2�miliardi�e�mezzo�di�lire�alla�Regione�Lombar-
dia�e�1�miliardo�di�lire�alla�Regione�Piemonte.�

L'altra�tesi�ritiene�che�vi�sia�una�sola�legittimazione�sostanziale�(com-
prensiva�della�titolarita�del�diritto�risarcitorio)�a�favore�dello�Stato,�basan-
dosi�sul�primo�comma�dell'art.�18,�che�recita�qualunque 
fatto 
doloso 
o 
col-

poso... 
checompromettal'ambiente...obbligal'autoredelfattoalrisarcimento 


nei 
confronti 
dello 
Stato.�

Tale�indirizzo,�secondo�gli�autori�che�negano�la�titolarita�di�un�auto-
nomo�diritto�al�risarcimento�del�danno�in�capo�agli�enti�territoriali,�sembre-
rebbetrovareunaconfermapositivaneld.lgs.�112/1998chehaespressamente�
mantenuto�in�capo�allo�Stato�l'esercizio 
dei 
poteri 
statali 
di 
cui 
all'articolo 
18 


della 
legge 
8 
luglio 
1986, 
n. 
349. 


L'indirizzo�giurisprudenziale�tende�verso�la�prima�tesi,�cioe�quella�che�
riconosce�agli�enti�territoriali�un�autonomo�diritto�al�risarcimento�del�danno.�

(7)�Corte�costituzionale,�12�aprile�1990,�n.�195,�in�Riv. 
Giur. 
Ed. 
1999,�I,�483.�
(8)�Cass.�Penale,�Sez.�III,�20�dicembre�2002,�n.�43238;�Cass.�Penale,�24�gennaio�1989,�in�
Cass. 
Pen.,�1989,�2050.�
(9)�Cass.�Civile,�12�febbraio�1988,�n.�1491,�in�Giust. 
Civ.,�1988,�818;�Cass.�17�gennaio�1991,�
n.�400,�in�Giust. 
Civ.,1991,�1190.�
(10)�Pret.�Rovigo,�4�dicembre�1989,�in�Foro 
it.,�1990,�II,�517.�

DOTTRINA�413 


Il�rischio�che�si�corre�nell'accogliere�tale�orientamento�e�quello�di�una�
duplicazione�delle�azioni,�una�in�capo�allo�Stato�e�una�in�capo�all'ente�terri-
toriale.�

Il�Consiglio�di�Stato�sul�punto,�con�il�parere�426�del�18�maggio�2001,�ha�
affermato�che�il�comma�3�dell'art.�18�ha�introdotto�per�gli�enti�territoriali,�
una�tipica�ed�eccezionale�forma�di�sostituzione�processuale�allo�Stato�stesso.�

L'ente�agirebbe�cos|�in�nome�proprio,�come�la�legge�consente�di�fare,�ma�
per�affermare�un�diritto�dello�Stato.�

Si�tratterebbe,�secondo�il�Consiglio�di�Stato,�di�una�forma�di�legittima-
zione�ad�agire�straordinaria,�perche�non�correlata�al�diritto�sostanziale�che�
si�afferma�leso�e�alla�pretesa�risarcitoria�che�vi�e�connessa.�

Se�si�accogliesse�la�tesi�che�nega�la�titolarita�del�diritto�in�capo�all'ente�
territoriale,�le�conseguenze�non�sarebbero�meno�rilevanti.�

In�primo�luogo�lo�Stato�dovrebbe�essere�sempre�individuato�quale�liti-
sconsorte�necessario�nei�cui�confronti�il�contradditorio�dovrebbe�essere�inte-
grato.�

In�secondo�luogo�la�transazione�per�il�danno�ambientale�per�opera�di�un�
ente�territoriale,�senza�la�partecipazione�o�quantomeno�il�consenso�dello�
Stato,�non�potrebbe�avere�luogo.�

Infine�non�puo�tacersi�che�gli�enti�territoriali,�consapevoli�di�non�poter�
conseguire�alcun�risarcimento,�saranno�meno�incentivati�ad�agire�e�ad�affron-
tare�le�spese�del�giudizio.�

Le�fonti�di�informazione�che�consentono�l'esercizio�dell'azione�risarcitoria�e�le�

concrete�difficolta�ad�esercitarla.�

Tra�le�cause�che�influiscono�negativamente�sul�concreto�esercizio�dell'a-
zione�risarcitoria�va�annoverata�l'insufficiente�informazione�dei�fatti�che�pre-
giudicano�l'ambiente.�

Di�norma�al�Ministero�dell'Ambiente�pervengono,�in�modo�alquanto�
sporadico,�notizie�di�inquinamento�di�un�certo�rilievo�dai�rapporti�dei�vari�
organi�articolati�sul�territorio�e�predisposti�anche�a�questo�fine�(es.�Nucleo�
Operativo�Ecologico�dei�Carabinieri,�Corpo�Forestale�dello�Stato,�Guardia�
di�Finanza).�

Quando�i�fatti�dannosi�costituiscono�reato�gli�uffici�giudiziari,�con�criteri�
non�sempre�uniformi,�notificano�alla�parte�offesa�(Ministero�dell'Ambiente,�
Regione,�Provincia,�Comune)�l'avviso�di�inizio�di�un�procedimento�penale.�

Il�piu�delle�volte�la�notifica�viene�effettuata�presso�l'Avvocatura�dello�
Stato�territorialmente�competente�nella�sua�veste�di�domiciliataria�e�legale�
rappresentante�del�Ministero.�

Una�prassi�di�dubbia�correttezza�giuridica�(non�rientrando�la�fattispecie�
nelle�ipotesi�di�cui�all'art.�11�del�r.d.�30�ottobre�1933�n.�1611�e�all'art.�44�
c.p.c.)�e�di�sicura�inopportunita�.�

Infatti�l'Avvocatura�dello�Stato,�che�ignora�i�fatti�su�cui�si�basa�il�giudi-
zio,�si�limita�ad�inoltrare�al�Ministero�con�un�modulo�di�stile,�l'avviso�notifi-
catogli.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Il�Ministero�dovrebbe�procedere�ai�necessari�accertamenti�(impresa�non�
facile�in�assenza�di�articolazioni�periferiche�del�Ministero,�in�carenza�di�
organi�accertatori�e�in�mancanza�di�un�effettivo�coordinamento)�comuni-
cando�all'Avvocatura�dello�Stato�l'opportunita�di�costituirsi�parte�civile.�

Richiesta�che,�come�e�noto,�deve�essere��autorizzata��dalla�Presidenza�
del�Consiglio�dei�Ministri.�

Una�procedura�lunga,�dispendiosa,�spesso�inutile�o�perche�processual-
mente�tardiva�o�perche�l'Avvocatura�dello�Stato�in�cronica�poverta�di�orga-
nico�non�e�in�grado�di�intervenire�in�giudizio�e�di�parteciparvi�con�la�dovuta�
attenzione.�

Le�stesse�mancanze�e�difficolta�si�presentano�anche�per�la�pur�possibile�
autonoma�azione�risarcitoria�in�sede�civile,�in�cui�peraltro�l'onere�probatorio�
puo�risultare�piu�impegnativo�e�l'esito�puo�essere�indirettamente�pregiudicato�
dalla�decisione�penale.�

I�criteri�di�quantificazione�del�danno.�Risarcimento�in�forma�specifica�e�per�

equivalente.�Danno�patrimoniale�danno�morale.�Liquidazione,�forme�di�

recupero�e�destinazione�delle�somme�introitate.�

Mancano�a�livello�legislativo�norme�che�stabiliscano�criteri�precisi�per�la�
quantificazione�del�danno�ambientale;�quando�quest'ultima�risulti�impossi-
bile,�viene�previsto�che�sia�il�giudice�a�determinarne�l'ammontare�in�via�equi-
tativa,�tenendo�comunque�conto,�cos|�come�disposto�dall'art.�18,�comma�6,�

della�gravita�della�colpa�individuale,�del�costo�necessario�per�il�ripristino�e�del�

profitto�conseguito�dal�trasgressore�in�conseguenza�del�suo�comportamento�

lesivo�dei�beni�ambientali.�

In�linea�di�massima,�ragioni�funzionali�e�logiche�fanno�ritenere�preferi-
bile�il�risarcimento�in�forma�specifica�che�si�concretizza,�come�recita�il�
comma�8�dell'art.�18,�nel�ripristino�dello�stato�dei�luoghi�a�spese�del�responsa-

bile.�

Anche�il�legislatore�con�l'art.�17�del�d.lgs.�22/1997�e�l'art.�58�del�d.lgs.�
152/1999�ha�dimostrato�di�preferire�tale�tipo�di�risarcimento.�

Entrambe�le�disposizioni�normative,�l'una�in�materia�di�rifiuti,�l'altra�in�
materia�di�acque,�prevedono�in�capo�al�responsabile�dell'inquinamento�l'ob-
bligo�di�procedere�agli�interventi�di�messa�in�sicurezza,�di�bonifica�e�di�ripri-
stino�ambientale�delle�aree�inquinate.�

Qualora�poi�i�responsabili�non�provvedano�ovvero�non�siano�individua-
bili,�tali�interventi,�cos|�come�disposto�dal�comma�9�dell'art.�17,�sono�realiz-
zati�d'ufficio�dal�Comune�territorialmente�competente�e,�ove�questo�non�
provveda,�dalla�Regione�che�si�avvale�anche�di�altri�Enti�pubblici.�

Normalmente�con�la�bonifica�il�danno�ambientale�viene�eliminato,�tutta-
via�le�disposizioni�normative�citate�non�escludono�la�possibilita�di�proporre�
l'azione�di�risarcimento�per�il�danno�eventualmente�residuo�(si�veda�in�propo-
sito�il�comma�2�dell'art.�58�e�il�decreto�ministeriale�471/1999�attuativo�del-
l'art.�17).�


DOTTRINA�415 


In�conformita�ai�principi�generali�il�danno�puo�essere�patrimoniale,�cioe�
determinare�l'effettiva�compromissione�dell'ambiente,�compresi�tutti�gli�oneri�
sopportati�dalle�pubbliche�amministrazioni�per�conservare�l'integrita�dello�
stesso�(quindi�una�valutazione�di�tipo�economico�nel�senso�piu�ampio).�

Il�danno�e�determinato�facendo�ricorso�ad�una�serie�di�elementi�che�con-
sentono�di�misurare�l'ambiente�in�termini�economici,�tra�cui�i�costi�relativi�alla�

funzione�dipolizia�che�regolarizza�l'attivita�dei�soggetti�e�crea�una�sorveglianza�

sull'osservanza�dei�vincoli(11).�

Al�danno�patrimoniale�si�aggiunge�il�danno�morale,�inevitabilmente�pecu-
liare�essendo�rapportato�ad�un�ente�pubblico,�che�si�concretizza�nel�pregiudizio�
all'immagine�dell'entenella�sua�capacita�e�funzionalita�istituzionale(12).�

Deve�ritenersi�secondo�l'orientamento�prevalente�che�la�pubblica�ammi-
nistrazione�ha�l'onere�di�fornire�la�prova�concreta�del�danno�subito,�eventual-
mente�facendo�anche�riferimento�al�costo�sopportato�per�il�ripristino�e�al�
profitto�conseguito�dal�trasgressore;�solo�nell'ipotesi�in�cui�non�sia�possibile�
quantificare�il�danno�potra�essere�richiesta�al�giudice�la�liquidazione�secondo�
equita�(liquidazione�che�comunque�deve�in�qualche�modo�essere�motivata).�

L'accenno�legislativo�all'intensita�del�dolo�e�della�colpa�evidenzia�la�
natura�pubblica�e�in�parte�di�carattere�sanzionatorio�del�risarcimento.�

Si�tenga�presente�che�le�difficolta�probatorie�sono�superate,�nella�speci-
fica�materia�delle�acque,�dall'art.�58�del�D.Lgs.�152/1999,�che�ha�dettato�dei�
criteri�precisi�per�la�quantificazione�del�danno�ambientale,�prevedendo�che�
nel�caso�in�cui�non�sia�possibile�una�sua�quantificazione,�lo�stesso�sipresume�

di�ammontare�non�inferiore�alla�somma�corrispondente�alla�sanzionepecuniaria�

amministrativa,�ovvero�alla�sanzione�penale,�in�concreto�applicata.�

A�seguito�dell'accertamento�del�danno,�vi�sono�differenti�azioni�percorri-
bili�dall'Amministrazione.�

Quest'ultima�potra�costituirsi�parte�civile�nel�processo�penale,�ovvero�
agire�autonomamente�in�sede�civile.�

Sempre�in�sede�civile�l'Amministrazione,�qualora�sia�in�possesso�di�un�
valido�titolo�esecutivo,�quale�la�sentenza�di�condanna�ovvero�il�provvedi-
mento�amministrativo�di�irrogazione�della�sanzione�amministrativa�(in�mate-
ria�di�acque)�potra�presentare�ricorso�per�decreto�ingiuntivo�(13)�e,�se�ci�sono�
gli�estremi�del�fumus�boni�iuris�e�del�periculum�in�mora�potra�agire�in�sede�
cautelare.�

Va�infine�segnalato�che�le�somme�introitate�a�seguito�dell'azione�di�risar-
cimento�dovrebbero�essere,�con�apposita�e�generale�disposizione�legislativa,�
destinate�specificamente�al�reimpiego�nel�campo�ambientale�(in�propositova�
evidenziato�che�il�legislatore�nel�d.lgs.�n.�22�del�1997,�nella�legge�n.�426�del�
1998,�nonche�nel�d.lgs.�n.�152�del�1999�gia�prevede�che�gli�introiti�delle�san-
zioni�amministrative�siano�destinati�ad�interventi�nel�settore�ambientale).�

(11)�Corte�Costituzionale�n.�641�del�30�dicembre�1987.�
(12)�Cass.�Penale,�Sez.�III,�19�marzo�1993.�
(13)�Decreto�Ingiuntivo�del�30�settembre�2003�del�Giudice�di�Pace�di�Venezia.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Conclusioni. 


Le�conclusioni,�allo�stato�delle�cose,�non�possono�che�essere�negative.�

Una�vasta�area�di�danno�ambientale�sfugge�all'azione�risarcitoria,�pro-
curando�un�grave�pregiudizio�alla�collettivita�ed�alle�casse�erariali.�

Le�cause�sono�diverse:�molto�sinteticamente�sono�riconducibili�alla�legi-
slazione�vigente�e�all'attuale�organizzazione.�

Si�avverte�la�necessita�di�una�nuova,�piu�chiara,�meno�settoriale�e�piu�
armonica�disposizione�normativa�che�riconfermi�la�centralita�dello�Stato�
nella�titolarita�del�diritto�al�risarcimento�del�danno�ambientale�e,�quando�ne�
sussistano�i�presupposti,�la�concorsualita�degli�enti�territoriali�per�pregiudizi�
loro�propri,�non�coincidenti�con�il�primo,�anche�per�evitare�duplicazioni�
risarcitorie.�

Va�istituita�o�potenziata�una��banca�dati��presso�il�Ministero�dell'Am-
biente�su�cui�far�convergere�tutte�le�informazioni�del�caso,�coinvolgendo�enti�
ed�organi�territoriali,�in�particolar�modo�l'A.R.P.A.�che�gia�svolge�con�suc-
cesso�il�proprio�lavoro�di�controllo�e�denuncia.�

Il�centro�operativo�del�Ministero�debitamente�rafforzato�dovrebbe�valu-
tare�le�informazioni,�effettuare�le�istruttorie�del�caso,�coordinare�e�promuo-
vere�le�azioni�in�stretto�rapporto�(in�quest'ultima�fase)�con�l'Avvocatura�dello�
Stato.�

Un'articolazione�periferica,�simile�a�quella�sperimentata�a�Venezia,�
avrebbe�certamente�un�significato,�valore�ed�efficacia�estremamente�positiva.�

Agli�uffici�giudiziari�dovrebbe�essere�richiesto�di�notificare�sempre�diret-
tamente�al�Ministero�come�parte�offesa�l'avviso�di�inizio�del�procedimento�
penale.�

Per�rendere,�poi,�veramente�concreta�ed�efficace�l'azione�di�risarcimento�
del�danno�ambientale,�con�notevoli�benefici�anche�per�le�casse�pubbliche,�
andrebbe�congruamente�aumentato�l'organico�degli�Avvocati�dello�Stato�in�
modo�da�rendere�possibile�ed�uniforme�la�loro�partecipata�presenza�nei�giu-
dizi�penali�e�civili.�

Con�l'attuale�organico�e�con�il�numero�di�contenziosi�e�consultivi�(spesso�
di�scarso�rilievo�giuridico)�gravanti�sull'Avvocatura�dello�Stato�e�impensabile�
un'attiva,�massiccia�e�coordinata�partecipazione�degli�Avvocati�dello�Stato,�
interlocutori�giudiziari�principali�e�necessari�del�Ministero�dell'Ambiente.�

In�caso�contrario�o�di�mera,�appariscente�riforma�gattopardesca,�il�
danno�ambientale�continuera�a�restare�sostanzialmente�impunito,�oggetto�di�
discussione�teorica�di�esclusivo�interesse�dottrinario.�

Va�da�se�che�un'adeguata�riforma�comporta�un'altrettanta�adeguata�
presa�di�coscienza�politica�dell'importanza�della�tutela�dell'ambiente�e�del�
suo�omonimo�Ministero.�


DOTTRINA 
417 


Aiuti 
di 
stato 
mediante 
misure 
fiscali: 
l'esperienza 
italiana 
(*) 


diGianniDe 
Bellis 


Nell'esperienza 
italiana 
non 
sono 
moltissimi 
i 
casi 
in 
cui 
la 
Commis-
sione 
e� 
intervenuta 
per 
contestare 
la 
compatibilita� 
con 
il 
Trattato 
di 
aiuti 
concessi 
mediante 
agevolazioni 
fiscali. 


Mi 
limitero� 
di 
seguito 
ad 
una 
esposizione 
dei 
casi 
piu� 
rilevanti, 
preci-
sando 
di 
volta 
in 
volta 
l'esito 
della 
procedura. 
Talvolta 
infatti 
la 
Commis-
sione 
dopo 
avere 
avviato 
il 
procedimento 
di 
cui 
all'art. 
88 
del 
Trattato 
e� 
pervenuta 
alla 
decisione 
di 
ritenere 
gli 
aiuti 
compatibili 
in 
tutto 
o 
in 
parte; 
in 
altri 
casi 
li 
ha 
autorizzati 
subordinandoli 
a 
particolari 
condizioni. 
Tali 
decisioni 
a 
loro 
volta 
sono 
state 
in 
alcuni 
casi 
impugnate 
dal 
Governo 
italiano 
davanti 
alla 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
Europee 
(anche 
se 
con 
esiti 
per 
lo 
piu� 
favorevoli 
alla 
Commissione). 


Aiuti 
agli 
autotrasportatori 


Una 
vicenda 
di 
aiuti 
concessi 
mediante 
misure 
fiscali 
di 
cui 
si 
e� 
occupata 
piu� 
volte 
sia 
la 
Commissione 
che 
la 
Corte 
di 
Giustizia, 
e� 
quella 
che 
riguarda 
le 
agevolazioni 
concesse 
agli 
autotrasportatori. 


La 
Commissione 
con 
la 
decisione 
n. 
93/496/CEE 
del 
9 
giugno 
1993, 
ritenne 
incompatibili 
gli 
aiuti 
concessi 
alle 
imprese 
di 
trasporto 
italiane 
sotto 
forma 
di 
crediti 
d'imposta 
con 
il 
decreto 
ministeriale 
28 
gennaio 
1992. 


Tale 
decisione 
non 
venne 
impugnata 
dal 
Governo 
italiano 
sull'erronea 
convinzione 
che, 
effettuata 
una 
lieve 
modifica 
normativa, 
la 
Commissione 
avesse 
chiuso 
favorevolmente 
la 
vicenda. 
Invece 
non 
fu 
cos|� 
e 
la 
Commis-
sione 
ad|� 
la 
Corte 
che 
con 
sentenza 
29 
gennaio 
1998 
(in 
causa 
C-280/1995), 
accolse 
il 
ricorso 
diretto 
a 
far 
dichiarare 
l'inadempimento 
della 
Repubblica 
italiana 
per 
la 
mancata 
esecuzione 
della 
suddetta 
pronuncia. 


Nel 
frattempo 
con 
la 
decisione 
97/270/CE 
del 
22 
ottobre 
1996 
la 
Com-
missione 
si 
pronunciava 
di 
nuovo 
negativamente 
in 
ordine 
alla 
compatibilita� 
con 
il 
Trattato 
di 
ulteriori 
aiuti 
concessi 
agli 
autotrasportatori 
anche 
negli 
anni 
1993 
e 
1994. 


Il 
Governo 
italiano 
stavolta 
propose 
ricorso 
alla 
Corte 
di 
Giustizia, 
che 
lo 
respinse 
con 
la 
sentenza 
19 
maggio 
1999 
(in 
causa 
C-6/1997). 


La 
vicenda 
sembra 
essere 
giunta 
al 
suo 
epilogo. 
Di 
recente 
il 
parlamento 
ha 
approvato 
il 
decreto-legge 
n. 
36/2002 
convertito 
nella 
legge 
n. 
96/2002 
con 
il 
quale 
e� 
stato 
disposto 
il 
recupero 
delle 
somme 
concesse 
a 
favore 
degli 
autotrasportatori 
in 
violazione 
del 
Trattato. 
Peraltro 
da 
notizie 
di 
questi 


(*) 
Testo 
della 
relazione 
svolta 
al 
Convegno 
�Aiuti 
di 
Stato 
nel 
Diritto 
Comunitario 
e 
misure 
fiscali�, 
tenutosi 
a 
Roma 
il 
17 
settembre 
2003 
presso 
l'Aula 
Magna 
della 
Corte 
di 
Cassazione 
e 
gia� 
pubblicato 
in 
Rassegna 
Tributaria, 
2003, 
n. 
6-bis. 



RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

giorni,�sembra�che�siano�sorte�difficolta�per�la�concreta�attuazione�delle�
nuove�norme�al�punto�che�la�Commissione�minaccia�di�adire�nuovamente�la�
Corte�di�Giustizia�ai�sensi�dell'art.�228�del�Trattato.�

Per�la�verita�si�era�in�un�primo�momento�posto�il�problema�della�concreta�
possibilita�di�recupero�degli�aiuti�concessi,�in�quanto�erano�nel�frattempo�
decorsi�i�termini�per�rettificare�le�dichiarazioni�dei�redditi�dei�beneficiari.�

Trattandosi�infatti�di�agevolazioni�sotto�forma�di�crediti�d'imposta�di�
cui�i�beneficiari�usufruivano�in�occasione�degli�obblighi�di�versamento�di�altri�
tributi�(con�cui�i�crediti�potevano�essere�compensati),�erano�decorsi�i�termini�
perentori�previsti�dalle�singole�leggi�d'imposta�per�la�rettifica�delle�dichiara-
zioni.�

Cio�rischiava�di�esporre�l'Amministrazione�ad�un�contenzioso�dal�proba-
bile�esito�negativo.�

Non�appariva�d'altronde�possibile�pero�,�evitare�l'esecuzione�sia�delle�
decisioni�della�Commissione�che�della�Corte�di�Giustizia.�

Proprio�per�tale�motivo�lo�Stato�si�e�dotato�dello�strumento�giuridico�
necessario�per�procedere�al�recupero,�introducendo�una�normativa�ad�hoc�
con�il�decreto-legge�n.�36/2002.�

Con�tale�decreto�il�legislatore�ha�qualificato�espressamente�il�credito�da�
recuperare,�gia�concesso��nellaforma�delriconoscimento�diun�credito�diimpo-
sta��(come�recita�l'art.�1�comma�1),�come�un�credito�di�natura�civilistica.�

Si�afferma�infatti�espressamente�al�successivo�comma�3,�che��In�ragione�
della�natura�del�credito�che�consegue�alle�decisioni�ed�alle�sentenze�indicate�nel�
comma2,�corrispondenteallesommeresedisponibiliafavoredegliautotraspor-
tatori�a�parziale�copertura�dell'incremento�dei�costi�da�essi�subiti�nei�periodi�di�
imposta�per�gli�anni�1992,�1993�e�1994,�l'attivita�di�recupero�delle�predette�
somme�e�affidata�al�Ministero�delle�infrastrutture�e�dei�trasporti�.�E�evidente�
che�se�il�credito�avesse�avuto�natura�tributaria�alla�sua�riscossione�avrebbe�
provveduto�l'Agenzia�delle�Entrate.�

Dopo�una�procedura�diretta�ad�individuare�i�destinatari�dei�benefici�
da�recuperare,�ai�quali�viene�previsto�debba�essere�data�previa�comunica-
zione�per�eventuali�osservazioni�e�produzione�di�documenti,�si�prevede�che�
il�Ministero�provveda�entro�il�15�ottobre�2002�a�richiedere�espressamente�il�
pagamento.�

Decorsi�60�giorni�l'art.�3�prevede�che��il�Ministero�delle�infrastrutture�e�

dei�trasporti�propone�all'autorita�giudiziaria�domanda�di�ingiunzione,�ai�sensi�

degli�articoli�da�633�a�656�del�codice�di�procedura�civile.�In�caso�di�rateizza-

zione,�afrontedelmancatopagamentoanchediunasoladellerate,�ilMinistero�

delle�infrastruttureedeitrasportiprovvede,�senza�indugio,�aproporredomanda�

di�ingiunzione�.�

La�previsione�del�ricorso�alle�regole�del�c.p.c.�(decreto�ingiuntivo),�sem-
brerebbe�escludere�altre�modalita�di�riscossione�gia�previste�per�le�entrate�
patrimoniali.�Ritengo�pero�che,�nonostante�la�mancata�previsione�espressa,�
sia�comunque�consentito�all'Amministrazione�agire�ai�sensi�del�R.D.�

n.�639/1910�(recante��Approvazione�del�testo�unico�delle�disposizioni�di�legge�
relative�alla�riscossione�delle�entrate�patrimoniali�dello�Stato�)�e�di�procedere�


DOTTRINA�419 


alla�successiva�iscrizione�a�ruolo�delle�somme�dovute,�ai�sensi�dell'art.�21�del�
D.Lgs.�n.�46/1999�(recante��Riordino�della�disciplina�della�riscossione�
mediante�ruolo,�a�norma�dell'articolo�1�della�L.�28�settembre�1998,�n.�337�).�

Non�si�comprenderebbe�infatti�per�quale�motivo�tali�disposizioni,�appli-
cabili�per�la�riscossione�di�tutte�le�entrate�patrimoniali,�non�potrebbero�essere�
utilizzate�solo�per�i�rimborsi�delle�agevolazioni�in�esame,�considerato�che�
per�espressa�disposizione�legislativa�tali�somme�vengono�di�fatto�considerate�
entrate�patrimoniali�(e�non�tributarie).�

Aiuti�alle�banche�e�allefondazioni.�

Con�la�decisione�11�dicembre�2001�n.�C54/A/2000�EC,�la�Commissione�
delle�Comunita�Europee�ha�considerato�come�aiuti�di�Stato�una�serie�di�
disposizioni�in�favore�del�sistema�bancario,�contenute�negli�artt.�16�commi�3�
e�5,�22�comma�1,�23�comma�1,�24�comma�1�e�27�comma�2�del�D.Lgs.�17�mag-
gio�1999�n.�153�emesso�sulla�base�della�legge�delega�n.�461/1998.�

In�estrema�sintesi�le�agevolazioni�fiscali�prevedevano:�
a)�la�riduzione�al�12.5%�dell'IRPEG�per�5�periodi�di�imposta�consecu-
tivi�per�le�banche�che�effettuavano�una�fusione�o�un'analoga�operazione�di�
ristrutturazione,�purche�gli�utili�fossero�destinati�(in�una�certa�misura),�ad�
una�riserva�speciale�non�distribuita�per�3�anni;�
b)�la�neutralita�fiscale�per�le�operazioni�di�retrocessione�all'ente�confe-
rente�di�beni�e�cespiti�non�strumentali,�gia�conferiti�alle�aziende�bancarie�in�
base�alla�legge�n.�218/1990;�
c)�l'applicazione�di�un'imposta�fissa�in�luogo�delle�imposte�di�registro,�
INVIM,�ipotecarie�e�catastali;�
d)�analoga�esenzione�per�il�trasferimento�dalle�societa�conferitarie�alle�
fondazioni�bancarie�delle�partecipazioni�al�capitale�della�Banca�d'Italia.�
Il�periodo�interessato�riguardava�gli�anni�dal�1998�al�2000,�in�quanto�su�
richiesta�della�Commissione�il�Governo,�con�la�nota�3�aprile�2000�dichiaro�
di�sospendere�le�agevolazioni�fiscali�di�cui�al�D.Lgs.�n.�153/1999.�
Trattandosi�pero�di�una�dichiarazione�congiunta�dei�Ministeri�del�tesoro�
e�delle�finanze�(non�ancora�fusi�nell'attuale�Ministero�dell'economia�e�delle�
finanze),�si�era�sostenuto�in�dottrina�che�tale�atto�non�avrebbe�potuto�giuridi-
camente�sospendere�gli�effetti�di�una�norma�primaria.�
La�questione�era�di�un�certo�interesse,�in�quanto�si�sarebbe�potuto�soste-
nere�che�l'obbligo�di�sospensione�derivava�direttamente�dal�Trattato,�il�cui�
art.�88�al�paragrafo�3�prevede�espressamente�che�nel�caso�in�cui�la�Commis-
sione�inizi�la�procedura�di�cui�al�paragrafo�2��lo�Stato�membro�interessato�

non�puo�dare�esecuzione�alle�misure�progettate�prima�che�tale�procedura�abbia�

condotto�adunadecisionefinale�.�

E�vero�che�nella�fattispecie�le�misure�erano�gia�in�vigore.�Ma�la�Corte�
di�Giustizia�nella�sentenza�9�ottobre�2001�(emessa�in�causa�C-400/1999)�
ha�precisato�che�(punto�62)��qualora�la�Commissione�avvii�il�procedimento�

di�cui�all'art.�88,�n.�2,�CE�nei�confronti�di�una�misura�in�corso�di�esecuzione�

da�essa�qualificata�come�aiuto�nuovo,�mentre�lo�Stato�membro�interessato�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sostiene�che�essa�costituisce�un�aiuto�esistente,�la�scelta�operata�dalla�Commis-

sione�comporta�effetti�giuridici�autonomi,�segnatamente�per�quanto�riguarda�la�

sospensione�della�misura�considerata�.�

In�altre�parole�l'obbligo�di�sospendere�gli�effetti�delle�misure�e�automa-
tico;�se�si�considera�che�il�ricorso�alla�Corte�di�Giustizia�avverso�il�provvedi-
mento�della�Commissione�a�norma�dell'art.�242�del�Trattato�non�ha�effetti�
sospensivi,�si�poteva�anche�ritenere�(sulla�base�dei�principi�enunciati�dalla�
Sezione�Tributaria�della�Suprema�Corte�nella�sentenza�10�dicembre�2002�

n.�17564),�che�i�diritti�nascenti�dalle�norme��incriminate��non�potevano�
essere�azionati�in�via�giudiziaria,�per�esserne�gli�effetti�sospesi�in�forza�del-
l'ordinamento�comunitario.�
In�ogni�caso�qualsiasi�dubbio�in�proposito�e�stato�eliminato�con�l'art.�5�
del�decreto�legge�n.�63/2002�che�ha�sospeso�le�agevolazioni�previste�dal�
D.Lgs.�n.�153/1999��in�attesa�della�definizione�dei�ricorsipromossi�..�innanzi�
alle�autorita�giudiziarie�dell'Unione�Europea...�.�

Ed�infatti�il�provvedimento�della�Commissione�e�stato�impugnato�dal�
Governo�italiano�davanti�alla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�
(causa�tutt'ora�pendente�con�il�n.�C-66/02),�e�davanti�al�Tribunale�di�prima�
istanza�(di�cui�agli�artt.�224�e�seguenti�del�Trattato),�sia�dall'ABI�che�dalle�
banche�(causa�T-36/02),�interessate�non�solo�a�salvaguardare�la�normativa,�
ma�anche�ad�evitare�un�recupero�delle�agevolazioni�erogate,�che�dovrebbe�
essere�pari�ad�almeno�. 
2.800�milioni�(circa�5.400�miliardi�di�lire).�

Nella�causa�in�Corte�di�Giustizia�il�Governo�italiano�sostiene�che�la�

decisione�della�Commissione�e�illegittima�per�i�seguenti�motivi:�

a)�carenza�d'istruttoria�e�di�motivazione;�

b)�assenza�di�oneri�per�lo�stato�(le�operazioni�di�concentrazione�non�si�
sarebbero�verificate�senza�agevolazioni);�

c)�particolare�finalita�della�normativa�diretta�ad�agevolare�la�con-
correnza�nel�settore�bancario�mediante�un�rafforzamento�del�sistema�e�delle�
privatizzazioni;�

d)�carattere�non�selettivo�dell'intervento�in�quanto�non�discrimina�le�
banche�straniere;�

e)�particolare�natura�dell'attivita�bancaria,�assoggettata�ad�una�mag-
giore�tassazione�e�a�maggiori�vincoli�ed�oneri�rispetto�ad�altre�attivita�;�

f)�assenza�di�pregiudizio�per�gli�scambi�degli�Stati�membri;�

g)�configurabilita�della�deroga�ex�art.�87�par.�3�lettera�b)�(importante�
progetto�di�comune�interesse�europeo)�ovvero�ex�lettera�c)�(favorire�lo�svi-
luppo�di�talune�attivita�).�

Nelle�sue�difese�la�Commissione�sosteneva�invece:�

a)�che�il�provvedimento�era�esaurientemente�motivato;�

b)�che�lo�scopo�effettivo�delle�agevolazioni�era�quello�di�aumentare�la�
redditivita�delle�banche�allo�scopo�di�ottenere�una�maggiore�efficienza�e�reg-
gere�la�concorrenza�di�banche�europee;�

c)�che�il�provvedimento�avvantaggiava�i�soggetti�di�maggiori�dimen-
sioni.�In�tal�modo�venivano�discriminate�le�banche�estere�che�hanno�in�
genere�succursali�di�dimensione�ridotta�in�Italia;�


DOTTRINA�421 


d) 
che�l'intervento�era�da�ritenersi�selettivo�per�il�solo�fatto�che�riguar-
dava�il�sistema�bancario;�

e) 
che�per�qualificare�un�intervento�come�aiuto�di�stato,�non�rilevano�
le�cause�o�gli�obiettivi�dell'agevolazione,�bens|�solo�gli�effetti;�

f) 
che�vi�era�incidenza�degli�aiuti�sulla�concorrenza�comunitaria,�in�
quanto�il�settore�bancario�opera�a�tale�livello;�

g) 
la�impossibilita�di�ravvisare�l'ipotesi�della�deroga�di�cui�all'art.�87,�
paragrafo�1,�lettera�b),�in�quanto�non�si�era�in�presenza�di�un�progetto�
concreto,�preciso,�importante�ed�omogeneo;�

h) 
la�impossibilita�di�ravvisare�l'ipotesi�della�deroga�di�cui�all'art.�87,�
paragrafo�1,�lettera�c),�in�quanto�scopo�principale�delle�agevolazione�era�di�
migliorare�la�competitivita�delle�aziende�italiane.�

La�causa�e�tutt'ora�pendente�davanti�alla�Corte�di�Giustizia�dove�e�
conclusa�la�fase�scritta.�

C'e�da�notare�che�nella�sua�decisione�la�Commissione�precisava�che�
�le 
misure 
destinate 
alle 
fondazioni 
bancarie 
non 
formano 
oggetto 
di 
esame�. 


Tali�misure,�pure�contenute�nel�D.Lgs.�n.�153/1999,�hanno�infatti�
formato�oggetto�della�successiva�decisione�22�agosto�2002�con�la�quale�la�
Commissione�ha�escluso�che�si�fosse�in�presenza�di�aiuti�di�Stato�stante�la�pecu-
liare�natura�delle�fondazioni�bancarie,�tale�da�escludere�che�le�stesse�potessero�
qualificarsi�come�imprese�ai�sensi�dell'art.�87,�paragrafo�1,�del�Trattato.�

Si�legge�infatti�nella�citata�decisione�che��La 
Commissione 
ritiene 
che 


l'attivita� 
digestionedelpropriopatrimonioediutilizzazionedelredditochene 


deriva 
per 
l'erogazione 
di 
contributi 
ad 
enti 
senza 
scopo 
di 
lucro 
operanti 
per 


scopi 
di 
utilita� 
sociale 
non 
e� 
un'attivita� 
economica 
e 
non 
qualifica 
dunque 
le 


fondazioni 
come 
imprese 
ai 
sensi 
dell'articolo 
87, 
paragrafo 
1, 
del 
Trattato�. 


Alle�stesse�conclusioni�la�Commissione�e�pervenuta�per�le�misure�desti-
nate�alle�societa�conferitarie�che�non�esercitano�attivita�bancaria,�non�
offrono�servizi�a�terzi�e�sono�interamente�possedute�da�fondazioni.�

La�Commissione�ha�pero�precisato�che�qualora�le�stesse�fondazioni�
intervengano�direttamente�nelle�attivita�economiche�nelle�quali�sono�presenti�
scambi�fra�gli�Stati�membri,�qualsiasi�agevolazione�a�beneficio�di�tale�attivita�
dovra�essere�notificata�ai�sensi�della�art.�88�paragrafo�3.�

Del�pari�dovra�essere�notificato�qualsiasi�aiuto�erogato�da�fondazioni�a�
imprese�tenuto�conto�della�natura�pubblica�delle�prime,�derivante�dal�fatto�
che�la�maggioranza�dei�componenti�dei�loro�organi�d'indirizzo�e�nominata�
da�pubblici�poteri�(nella�specie�Amministrazioni�comunali).�

Analoghe�conseguenze�(cioe�l'obbligo�di�notifica)�ritiene�la�Commissione�
si�verifichino�allorche�le�societa�conferitarie�prestino�servizi�a�favore�di�terzi.�

Aiuti 
alle 
societa� 
municipalizzate. 


Conladecisione�5giugno�2002C27/1999�laCommissioneharitenuto�che�
costituiscono�aiuti�di�Stato�una�serie�di�agevolazioni�in�favore�di�S.p.A.�a�pre-
valente�capitale�pubblico�istituite�per�la�gestione�di�servizi�pubblici�locali.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Per�quel�che�riguarda�in�particolare�le�agevolazioni�fiscali�in�contesta-
zione,�le�norme�censurate�(contenute�nei�commi�69�e�70�dell'art.�3�della�legge�

n.�549/1995),�riguardano:�
l'esenzione�da�tutte�le�imposte�e�tasse�per�la�trasformazione�delle�
aziende�in�societa��di�capitali,�ivi�comprese�quelle�di�trasferimento�dei�beni�
gia��di�proprieta��del�comune;�

l'esenzione�triennale�dalle�imposte�sul�reddito�d'impresa�fino�al�1999.�
La�Commissione�ha�ritenuto�che�costituisse�aiuto�solo�la�seconda�agevo-
lazione�e�non�invece�la�prima.�

Il�Governo�italiano�ha�proposto�ricorso�alla�Corte�di�Giustizia.�In�sin-
tesi�la�tesi�diretta�a�contestare�la�legittimita��della�decisione�della�Commis-
sione�si�fonda�sui�seguenti�argomenti:�

a)�il�beneficio�dell'esenzione�dell'imposta�deriva�dalla�equiparazione�
del�trattamento�tributario�a�quello�dell'ente�locale;�tale�agevolazione�e��con-
cessa�a�tutti�i�soggetti�che�svolgono�i�servizi�pubblici�locali,�unico�legittimo�
loro�scopo;�

b)�non�esiste�incidenza�sugli�scambi�comunitari�stante�l'assenza�di�un�
mercato�di�libera�concorrenza,�nonche�del�fatto�che�l'attivita��svolta�da�tali�
soggetti�ha�un�oggetto�ed�un�territorio�ben�delimitato;�

c)�l'aiuto�non�e��da�considerare�nuovo�bens|��preesistente�(percio��senza�
obbligo�di�notifica),�in�quanto�le�imprese�municipalizzate�hanno�sempre�
goduto�della�esenzione�dall'imposta�sul�reddito.�

A�tale�riguardo�e��interessante�il�richiamo�operato�alla�decisione�15�giu-
gno�2000�del�Tribunale�di�prima�istanza�(sentenza�Alzetta�emessa�nella�causa�
T-298/1997�ed�altre�riunite)��un�regime�di�aiuti�istituito�in�un�mercato�inizial-
mente�chiuso�alla�concorrenza�deve�essere�considerato,�al�momento�della�libera-
lizzazione�di�tale�mercato,�come�un�regime�di�aiuti�esistenti,�nei�limiti�in�cui�esso�
non�rientrava,�al�momento�della�sua�istituzione,�nel�campo�di�applicazionedel-
l'art.�92,�n.�1,�del�Trattato,�applicabile�soltanto�nei�settori�aperti�alla�concor-
renza,�alla�luce�delle�condizionifissate�da�tale�disposizione,�relative�all'incidenza�
sugli�scambi�tra�gli�Stati�membri�ed�alle�ripercussioni�sulla�concorrenza�.�

Secondo�il�Governo�italiano�la�parziale�liberalizzazione�del�mercato�anche�
nel�campo�dei�servizi�pubblici�locali�avrebbe�dovuto�far�considerare�gli�aiuti�
come�preesistenti�e�non�nuovi,�con�la�conseguente�possibilita��di�loro�elimina-
zione�con�effetti�ex�nunc�a�norma�dell'art.�88,�paragrafo�1,�del�Trattato.�

Come�gia��accennato�dal�precedente�relatore,�la�materia�e��disciplinata�
dal�Reg.(CE)�659/1999,�recante��modalita�di�applicazione�dell'articolo�93�
[ora�art.�88]�del�Trattato�CE�.�

E�interessante�al�riguardo�leggere�la�disposizione�contenuta�nell'art.�1,�
lettera�b),�punto��v��dove�si�prevede�che�costituiscono�aiuti�esistenti��v)�gli�
aiuti�considerati�aiuti�esistenti�in�quanto�puo�essere�dimostrato�che�al�momento�
della�loro�attuazione�non�costituivano�aiuti,�ma�lo�sono�diventati�successiva-
mente�a�causa�dell'evoluzione�del�mercato�comune�e�senza�aver�subito�modifiche�
da�parte�dello�Stato�membro.�Qualora�alcune�misure�diventino�aiuti�in�seguito�
allaliberalizzazionediun'attivita�dapartedeldirittocomunitario,�dettemisure�
nonsono�considerateaiutiesistentidopo�ladatafissataperlaliberalizzazione�;�


DOTTRINA�423 


Se�analizziamo�la�disposizione,�notiamo�che�contiene�due�diverse�norme:�
la�prima�generale,�dove�si�fa�riferimento�alla��evoluzione�del�mercato�comune��
e�la�seconda�speciale,�dove�si�parla�invece�di��liberalizzazione�di�un'attivita��.�

E�innegabile�infatti�che�nell'ampio�concetto�di��evoluzione�del�mercato�
comune��debba�ritenersi�ricompreso�quello�di��liberalizzazione�di�un'attivita��.�

La�conseguenza�che�pare�possa�farsi�derivare�e�che�nei�casi�in�cui�venga�
liberalizzata�un'attivita�,�nel�termine�a�tal�fine�fissato�dalla�relativa�normativa,�
devono�cessare�anche�eventuali�aiuti�di�Stato�(fino�ad�allora�non�qualificabili�
come�tali�proprio�in�quanto�non�incidenti�su�settori�soggetti�a�concorrenza).�

Se�non�vi�e�cessazione,�tali�aiuti�saranno�quindi�qualificabili�come�nuovi.�

Il�legislatore�comunitario�nel�redigere�il�Reg.(CE)�659/1999�e�stato�per-
tanto�piu�rigoroso�della�giurisprudenza�della�Corte,�eliminando�la�qualifica�
di��esistenti��ad�aiuti�che�invece�la�Corte�aveva�ritenuto�essere�tali.�

Anche�il�suddetto�giudizio�e�tutt'ora�pendente�(con�il�n.�C-290/02)�e�la�
fase�scritta�e�conclusa.�Come�nel�caso�precedente,�le�societa�municipalizzate�
interessate�hanno�anch'esse�proposto�ricorso�davanti�al�Tribunale�di�primo�
grado�di�Lussemburgo�(causa�T-301/02).�

Aiuti�infavore�dell'Ente�Poste.�

Con�decisione�n.�2002/782/CE�del�12�marzo�2002�la�Commissione�si�e�
pronunciata�in�relazione�agli�aiuti�concessi�in�favore�dell'Ente�Poste�Italiane,�
per�una�serie�di�contributi�erogati�dallo�Stato�sotto�diverse�forme.�

Per�quel�che�oggi�interessa,�rilevava�l'esenzione�dall'imposta�sul�patri-
monio�netto�delle�imprese,�prevista�dall'art.�9�della�legge�n.�71/1994.�

Com'e�noto�tale�tributo�venne�istituito�con�la�legge�n.�394/1992�ed�e�
rimasto�in�vigore�fino�al�1998.�

La�Commissione�aveva�inizialmente�ritenuto�che�le�agevolazioni�sud-
dette,�costituissero�aiuto�di�Stato,�affermando�in�particolare�per�l'agevolazione�
fiscale�che��Per�quanto�riguarda�l'esenzione�dall'imposta�sul�patrimonio�netto�
delleimprese,�benche�talemisuranonimplichiuscitedirettedicassaperloStato,�
essa�incide�comunque�indirettamente�sul�bilancio�pubblico.�Lo�Stato,�difatti,�
rinuncia�a�entrate�fiscali�a�cui�ha�diritto�e�che�avrebbe�normalmente�preteso.�
E�quindi�chiaro�che�anche�questa�misura�coinvolge�risorse�statali�.�

Le�autorita�italiane�avevano�invece�sostenuto�che�l'esenzione�dall'impo-
sta�sul�patrimonio�netto�delle�imprese�non�configurava�un�aiuto�di�Stato,�poi-
che�era�giustificata�dal�fatto�che,�se�lo�Stato�avesse�preteso�tale�imposta,�
avrebbe�parimenti�dovuto�concedere�all'Ente�Poste�un�capitale�iniziale�piu�
elevato�del�medesimo�importo.�

La�Commissione�ha�esaminato�poi�le�agevolazioni�sotto�il�profilo�dei�
Servizi�di�interesse�economico�generale,�affermando�che��Per�valutare�le�
misurefinanziarie�afavore�di�un'impresa�investita�di�una�missione�d'interesse�
generale�si�deve�esaminare�se�la�natura�diaiuto�ditali�misure�debba�essere�esclusa�
in�ragione�degli�specifici�obblighi�di�servizio�pubblico�gravanti�su�quell'impresa.�
In�altre�parole�e�fondamentale�verificare�se�la�misura�finanziaria�in�oggetto�
apporta�un�sostegno�che�va�al�di�la�del�costo�netto�supplementare�sostenuto�dal-
l'impresa�nell'adempiere�i�propri�compiti.�Difatti,�come�la�Corte�di�giustizia�ha�
costantemente�affermato,�gli�Stati�membri�sono�legittimati�ad�assicurare�che�le�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

imprese�confunzioni�d'interesse�generale�le�svolgano�in�condizioni�di�equilibrio�
economico.�Seilsostegnoaccordatononvaaldila�delcostonettosupplementare,�
la�misura�non�e�da�considerarsi�come�aiuto�di�Stato,�poiche�l'impresa�non�benefi-
cia,�in�realta�,�di�un�vantaggio�ai�sensi�dell'articolo�87,paragrafo�1,�del�Trattato�.�
All'esito�di�tale�esame,�la�Commissione�ha�infine�affermato�che�tutte�le�
misure�adottate�in�favore�dell'Ente�Poste�non�avevano�portato��ad�una�sovra-
compensazione�dei�costi�netti�supplementari�derivanti�dalla�missione�d'interesse�
generale�affidata�all'entee�di�conseguenza�non�costituiscono�aiuti�di�stato�ai�

sensi�dell'art.�87par.�1�del�Trattato�.�
Aiuti�alla�societa�Tirrenia�di�Navigazione.�

Considerazioni�in�qualche�modo�analoghe�hanno�portato�alla�emana-
zione�della�decisione�n.�2001/851/CE�del�21�giugno�2001�con�la�quale�la�
Commissione�si�e�pronunciata�sulla�compatibilita�con�il�Trattato�degli�aiuti�
di�Stato�corrisposti�alla�compagnia�marittima�Tirrenia�di�navigazione.�Oltre�
alle�sovvenzioni�direttamente�concesse�dallo�Stato,�veniva�esaminato�il�
regime�fiscale�preferenziale�per�gli�oli�minerali�utilizzati�come�carburanti�
per�la�navigazione.�Per�tali�carburanti�usati�a�bordo,�l'art.�63�comma�3�del�
D.Lgs.�504/1995�prevedeva�infatti�una�riduzione�dei�diritti�di�accisa.�

La�Commissione�dubitava�che�l'agevolazione�fosse�applicabile�alle�navi�
stazionanti�nei�porti�italiani�per�esservi�sottoposte�a�operazioni�di�manuten-
zione�e�che�la�misura�non�avesse�effetti�discriminatori�rispetto�a�tutti�gliope-
ratori�marittimi�nella�stessa�situazione.�A�tale�riguardo�le�autorita�italiane�
avevano�precisato�che�il�beneficio�aveva�portata�generale.�

C'e�da�precisare�che�in�questa�vicenda�sia�il�Governo�italiano�che�la�
societa�Tirrenia�impugnarono�(davanti�alla�Corte�di�Giustizia�il�primo�ed�al�
Tribunale�di�primo�grado�la�seconda)�il�procedimento�di�avvio�del�procedi-
mento�che�qualificava�l'aiuto�come�nuovo�anziche�preesistente.�

La�causa�(portante�il�n.�C-400/1999)�e�tutt'ora�pendente,�anche�se�in�
quel�giudizio�e�stata�emessa�la�sentenza�9�ottobre�2001�che�ho�citato�in�prece-
denza,�in�relazione�agli�effetti�sospensivi�dell'aiuto�che�la�decisione�era�in�
grado�di�produrre.�

La�Commissione�e�pero�in�seguito�pervenuta�alla�conclusione�di�ritenere�
tutti�gli�aiuti�compatibili�con�il�Trattato;�sulla�base�degli�elementi�acquisiti�
(tra�cui�la�relazione�di�un�consulente�appositamente�nominato)�ha�infatti�
ritenuto�che��le�compensazioni�versate�a�Tirrenia�che�corrispondono�al�disa-
vanzo�netto�dell'impresa,�maggiorato�da�un�rendimento�ragionevole�sul�capitale�
investito,�sono�strettamente�proporzionate�al�costo�addizionale�determinato�
dalla�missione�di�servizio�pubblico�assegnata�all'impresa�concessionaria�.�
Aiuti�alle�imprese�del�settore�cantieristico�navale.�

Con�decisione�2000/668/CE�del�12�luglio�2000�la�Commissione�si�e�pro-
nunciata�sulle�agevolazioni�fiscali�previste�dalla�legge�n.�549/1995�in�favore�
delle�imprese�del�settore�cantieristico�navale.�

Si�trattava�in�particolare�della�esenzione�da�imposta�del�50%�del�reddito�
d'impresa�reinvestito�per�nuovi�impianti,�l'acquisto�di�beni�strumentalie�
l'ammodernamento�di�stabilimenti.�


DOTTRINA�425 


In�questo�caso�l'Italia�non�contesto�l'esistenza�di�un�aiuto�di�Stato.�
Dopo�avere�precisato�che�si�trattava�di�somme�non�elevate�(circa�. 
51.000�
per�due�sole�societa�)�il�Governo�italiano�dichiaro�che�stava�procedendo�al�
recupero�delle�somme�erogate.�

La�Commissione�ha�comunque�dichiarato�illegali�tali�aiuti�sia�perche�
non�notificati,�sia�perche�non�rientranti�in�alcuna�delle�deroghe�previste�dalla�
direttiva�90/684/CEE.�

La�decisione�faceva�seguito�alla�precedente�n.�199/148/CE/CECA�che,�
in�relazione�alla�medesima�normativa,�aveva�ritenuto�illegali�gli�aiuti�in�
favore�di�imprese�del�settore�delle�fibre�sintetiche,�dell'industria�automobili-
stica,�nonche�delle�imprese�siderurgiche�soggette�al�Trattato�CECA�per�non�
essere�stati�previamente�notificati�alla�Commissione.�

Aiuti�alle�imprese�del�Centro�Servizi�di�Trieste.�

Con�la�decisione�n.�95/452/CE�del�12�aprile�1995�la�Commissione�si�
e�pronunciata�in�ordine�ai�vantaggi�fiscali�concessi�dall'art.�3�della�legge�

n.�19/1991�concessi�a�favore�delle�imprese�operanti�nel�centro�di�servizi�finan-
ziari�ed�assicurativi�di�Trieste.�
Trattavasi�della�esclusione�dall'IRPEG�e�dal�50%�dell'ILOR�oltre�ad�
una�riduzione�delle�imposte�indirette�sugli�affari.�
Secondo�il�Governo�italiano�gli�aiuti�rientravano�nella�deroga�di�cui�
all'art.�92�(ora�art.�87),�paragrafo�3,�lettera�c)�del�Trattato,�poiche�il�Friuli-
Venezia�Giulia�era�stato�considerato�come�regione�in�difficolta�con�la�deci-
sione�91/500/CEE�della�stessa�Commissione.�

La�citata�decisione�del�12�aprile�1995�ritenne�compatibili�con�il�Trattato�i�
suddetti�aiuti,�subordinandoli�pero�a�talune�condizioni,�in�quanto��le�misure�
diaiutoprogettatedall'Italiasononecessarieperfavorire�losviluppo�diun'atti-
vita�ilcuiinteresseperlaComunita�e�indiscutibile...�essenonalteranolecondi-
zioni�degli�scambi�in�misura�contraria�al�comune�interesse��.�

Le�condizioni�imposte�furono:�

a)�limitare�le�agevolazioni�agli�utili�delle�operazioni�realizzate�con�i�
paesi�dell'est�europeo�e�non�anche�con�l'Austria;�

b)�limitare�a�5�anni�la�durata�dei�benefici;�

c)�limitare�a�65�miliardi�di�lire�le�imposte�oggetto�di�esenzione�e�a�3,5�
miliardi�di�ECU�il�limite�d'investimenti�e�prestiti�effettuati�nell'Europa�del-
l'Est.�

Nella�stessa�decisione�si�stabiliva�pero�,�che�le�agevolazioni�dovevano�
essere�oggetto�di�un�controllo�costante�per�verificare�l'esistenza�di�eventuali�
effetti�distorsivi�sul�mercato�dei�servizi�finanziari.�

E�interessante�notare,�come�gia�evidenziato�dagli�altri�Relatori,�come�
spesso�la�decisione�della�Commissione�non�si�limiti�ad�un�no�o�un�s|�secco,�
potendosi�modulare�in�varie�forme,�frutto�a�volte�di�un�compromesso�con�lo�
Stato�interessato�a�seguito�di�un�contraddittorio�che�si�svolge�nell'ambito�
della�procedura�amministrativa.�

Tale�soluzione�non�e�certo�negativa,�in�quanto�evita�il�proliferare�di�un�
contenzioso�che�si�scaricherebbe�sulla�Corte�di�Giustizia�davanti�alla�quale�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

non�esisterebbero�piu�margini�per�modifiche�concordate,�tenuto�anche�conto�
del�fatto�che�la�Corte�ritiene�il�suo�controllo�di�pura�legittimita�,�non�essen-
dole�consentito�sindacare�nel�merito�le�valutazioni�della�Commissione.�

Proroga�degli�aiutiper�le�zone�terremotate.�

La�decisione�n.�91/175/CEE�del�25�luglio�1990�riguarda�invece�il�decreto�
leggen.�8/1987convertitonellaleggen.�120/1987cheavevariapertoitermini�
di�cui�all'art.�32�della�legge�n.�219/1981�per�la�concessione�di�aiuti�alle�zone�
terremotate�della�Campania,�Basilicata�e�Puglia.�

Si�trattava�di�vari�provvedimenti�tra�i�quali�l'esenzione�dall'IVA�per�tutte�
le�operazioni�utili�al�rilancio�industriale�delle�zone.�

Secondo�il�Governo�italiano�una�norma�analoga�era�gia�stata�adottata�
per�il�Friuli-Venezia�Giulia�dopo�il�terremoto�che�lo�aveva�colpito.�

La�Commissione�sosteneva�invece�che�gli�aiuti�avrebbero�dovuto�esserle�
notificati.�Con�la�decisione�del�25�luglio�1990�solo�parte�degli�aiuti�e�stata�
pero�ritenuta�incompatibile�col�Trattato.�

C'e�da�precisare�che�il�Governo�italiano�ha�impugnato�la�decisione,�e�
con�la�sentenza�28�aprile�1993�(in�causa�C-364/1990)�la�Corte�di�Giustizia�
delle�Comunita�Europee�ha�accolto�in�parte�il�ricorso�per�difetto�di�motiva-
zione.�

In�particolare�l'annullamento�ha�colpito�la�parte�del�provvedimento�in�
cui�si�censurava�l'aumento�dei�contributi�da�32�a�50�miliardi�di�lire�per�ade-
guarne�l'importo�alla�intervenuta�svalutazione�monetaria.�La�Corte�ha�
dichiarato�che��La�decisione�non�soddisfa�l'obbligo�di�motivazione�e�l'articolo�
3�della�decisione�91/175/CEE�va�annullato�nei�limiti�in�cui�dichiara�detti�aiuti�
incompatibili�con�il�Mercato�comune�ai�sensi�dell'articolo�92,�n.�1,�del�Trattato.�
L'articolo4�dellastessa�decisionee�annullato�nellaparte�che�riguarda�ilprece-
dente�articolo�3�.�
L'Amministrazione�Straordinaria�delle�grandi�imprese�(�legge�Prodi�).�

Altri�provvedimenti�in�materia�di�aiuti�di�stato�mediante�agevolazioni�
fiscali�riguardano�infine�la�c.d.�legge��Prodi��che�istituiva�il�regime�dell'Am-
ministrazione�Straordinaria�delle�grandi�imprese�in�crisi.�

Tale�normativa�(contenuta�nella�legge�n.�95/1979)�concedeva�una�serie�di�
aiuti�tra�cui�il�piu�importante�era�costituito�dalla�garanzia�sussidiaria�dello�
Stato�per�le�obbligazioni�assunte�durante�il�periodo�di�amministrazione�
straordinaria.�Dal�punto�di�vista�fiscale�l'unica�agevolazione�consisteva�nel-
l'applicazione�di�una�imposta�in�misura�fissa�(un�milione�di�lire),�in�luogo�
delle�imposte�proporzionali�di�registro,�INVIM�ecc.,�in�caso�di�trasferimento�
della�proprieta�di�tutto�o�di�parte�dell'impresa.�

La�incompatibilita�di�tale�normativa�con�gli�articoli�87�e�88�del�Trattato,�
e�stata�dichiarata�dalla�Corte�di�Giustizia�delle�Comunita�Europee�con�le�
sentenze�1.�dicembre�1998�(emessa�in�causa�C-200/97�Ecotrade)�e�17�giugno�
1999�(emessa�in�causa�C-295/97�Piaggio)�entrambe�emanate�in�sede�di�rinvio�
pregiudiziale�ex�art.�177�(ora�234)�del�Trattato�CE.�

Con�la�prima�pronuncia�(relativa�al�Trattato�CECA�che�aveva�una�disci-
plina�particolare�per�gli�aiuti)�la�Corte�ha�statuito�che��l'applicazione�ad�
un'impresa�ai�sensi�dell'art.�80�del�Trattato�CECA�di�un�regime�quale�quello�


DOTTRINA�427 


introdotto�dalla�legge�n.�95/1979�e�derogatorio�alle�regole�normalmente�vigenti�
in�materia�difallimento�da�luogo�alla�concessione�di�un�aiuto�di�Stato,�vietato�
dall'art.�4,�lett.�c),�del�Trattato�CECA,�allorche�e�dimostrato�che�questa�impresa�

e�stata�autorizzata�a�continuare�la�sua�attivita�economica�in�circostanze�
in�cui�una�tale�eventualita�sarebbe�stata�esclusa�nell'ambito�dell'applicazione�

delle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�difallimento,�o�

habeneficiatodiunoopiu�vantaggi,�qualiunagaranziadiStato,�un'ali-
quota�d'imposta�ridotta,�un'esenzione�dall'obbligo�dipagamento�di�ammende�e�

altre�sanzioni�pecuniarie�o�una�rinuncia�effettiva,�totale�o�parziale,�ai�crediti�

pubblici,�deiqualinonavrebbepotutousufruireun'altraimpresainsolventenel-

l'ambito�dell'applicazione�delle�regole�normalmente�vigenti�in�materia�di�falli-

mento�.�

Analoghe�affermazioni�sono�contenute�nella�seconda�decisione�in�rela-
zione�all'art.�92�(ora�87),�n.�1,�del�Trattato�CE.�

Un'ultima�decisione�in�materia�e�stata�emessa�(con�ordinanza�il�24�lu-
glio�2003)�nella�causa�C-297/01�sempre�in�sede�di�rinvio�pregiudiziale.�La�
Corte�ha�statuito�che�anche�il�regime�transitorio�di�cui�all'art.�106�del�
D.Lgs.�270/1999�(decreto�che�ha�abrogato�e�ridisciplinato�il�precedente�
regime�di�cui�alla�legge�n.�95/1979)�in�base�al�quale�le�previgenti�norme�si�
applicano�alle�procedure�ancora�in�corso,�costituisce�un�regime�nuovo�di�
aiuti�incompatibile�con�il�Trattato.�

Malgrado�questa�affermazione�apparentemente�negativa,�la�Corte�ha�
richiamato�le�sue�precedenti�pronunce�ed�e�risultato�confermato�l'atteggia-
mento�assunto�dalla�Commissione�la�quale�(con�la�decisione�2001/212/CE),�
lungi�dal�considerare�invalide�tutte�le�procedure�di�amministrazione�straordi-
naria�aperte�sotto�il�regime�della�vecchia�legge�Prodi,�ha�ritenuto�configurare�
aiuto�solo�alcune�misure�applicative.�

La�stessa�Commissione�nella�stessa�decisione�2001/212/CE�precisava�
che�avendo�la�stessa�per�anni�di�fatto�considerato�preesistenti�e�non�nuovi�tali�
aiuti,�aveva�creato�una�legittima�aspettativa�in�favore�dei�beneficiari.�

In�considerazione�di�cio�ha�deciso�di�non�imporne�all'Italia�il�recupero.�

A�proposito�della�suddetta�ordinanza�24�luglio�2003,�e�interessante�
notare�quanto�dalla�Corte�affermato�nei�punti�46�e�47:��46.�-Con�le�sue�que-
stioni�seconda�e�terza�il�giudice�del�rinvio�chiede�se�un�regime�transitorio�quale�

quello�previsto�dall'art.�106�del�decreto�legislativo�n.�270/1999�sia�compatibile�

con�il�diritto�comunitario,�tenuto�conto�in�particolare�dell'art.�87,�n.�3,�lett.�b),�

CE�e�dei�principi�di�certezza�del�diritto,�di�tutela�del�legittimo�affidamento,�di�

non�discriminazione�e�diproporzionalita�.�

47.�-Al�riguardo�occorre�ricordare�che,�secondo�una�giurisprudenza�
costante,�la�valutazione�della�compatibilita�con�il�mercato�comune�di�misure�di�

aiuto�o�di�un�regime�di�aiuti�rientra�nella�competenza�esclusiva�della�Commis-

sione,�cheoperasottoilcontrollodelgiudicecomunitario�(sentenze21novembre�

1991,�causa�C-354/1990,�Fe�de�ration�nationale�du�commerce�exte�rieur�des�pro-

duits�alimentaires�e�Syndicat�national�des�ne�gociants�et�transformateurs�de�sau-

mon,�inRacc.,pag.�I-5505,punto14;11luglio1996,�causaC-39/1994,�SFEIe�

a.,�Racc.�pag.�I-3547,�punto�42,�e�Piaggio,�citata,�punto�31).�Di�conseguenza,�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

un�giudice�nazionale�non�puo�,�nell'ambito�di�un�rinvio�pregiudiziale�ex�art.�234�

CE,�interrogare�la�Corte�sulla�compatibilita�con�il�mercato�comune�di�un�aiuto�

di�Stato�o�di�un�regime�di�aiuti�.�

Tale�ultima�statuizione�sembrerebbe�coerente�con�quanto�gia�affermato�
dalla�Corte�di�Giustizia�circa�l'esclusiva�competenza�della�Commissione�a�
qualificare�una�misura�come�aiuto.�

Peccato�pero�che�a�fronte�della�suddetta�affermazione,�vi�siano�diverse�
pronunce�della�stessa�Corte�in�senso�contrario.�Basti�pensare�che�proprio�in�
relazione�alla�legge��Prodi��la�sua�contrarieta�all'art.�87�del�Trattato�e�stata�
dichiarata�dalla�Corte�(nelle�citate�sentenze�Piaggio�e�Ecotrade)�in�sede�di�rin-
viopregiudiziale�e�non�certo�di�impugnazione�di�decisioni�della�Commissione.�

Il�discorso�andrebbe�in�realta�approfondito.�Forse�la�Corte�avrebbe�
potuto�fare�un'affermazione�un�po'�meno�drastica,�limitandosi�a�dire�che�in�
sede�di�rinvio�pregiudiziale�ex�art.�234�del�Trattato�le�e�consentito�valutare�
l'esistenza�di�un�aiuto�di�stato�di�norma�solo�in�presenza�di�una�adeguata�
istruttoria�della�Commissione�ed�in�casi�particolari�solo�allorquando�dagli�
atti�di�causa�emergano�elementi�sufficienti�per�effettuare�la�valutazione�di�esi-
stenza�e�di�compatibilita�dell'aiuto.�

Casi�recenti�di�aiuti�mediante�agevolazionifiscali.�

Altri�esempi�piu�recenti�di�aiuti�concessi�sotto�forma�di�agevolazioni�
fiscali�li�troviamo�sui�giornali�di�questi�giorni:�il�Commissario�Monti�ha�
annunciato�l'intenzione�della�Commissione�di�aprire�una�procedura�d'infra-
zione�per�aiuti�di�stato�in�relazione�al�c.d.�decreto�salva-calcio.�Si�tratta�di�
una�norma�che�attribuisce�appunto�agevolazioni�fiscali�a�societa�calcistiche,�
enti�con�fini�di�lucro,�consentendo�di�distribuire�su�10�anni�l'ammontare�delle�
minusvalenze�derivanti�dalla�svalutazione�del��parco�giocatori�.�

Il�decreto�contrasterebbe�sia�con�le�direttive�comunitarie�in�materia�di�
redazione�dei�bilanci�(le�quali�non�consentirebbero�di�spalmare�le�minusva-
lenze�in�un�periodo�cos|�lungo),�sia�con�l'art.�87�del�Trattato�in�materia�di�
aiuti�di�stato.�Poiche�non�sembra�che�le�norme�oggetto�del�decreto�siano�state�
oggetto�della�previa�notifica�alla�Commissione�ai�sensi�dell'art.�88�comma3,�
in�caso�di�formale�inizio�della�procedura�di�verifica�dell'esistenza�dell'aiuto�
si�porra�il�problema�dell'effetto�sospensivo�di�tale�atto,�che�precluderebbe�
l'applicabilita�delle�disposizioni�anche�da�parte�delle�societa�calcistiche�in�
sede�di�redazione�dei�bilanci.�

Altra�analoga�iniziativa�della�Commissione�potrebbe�essere�instaurata�in�
relazione�alle�agevolazioni�fiscali�della�legge�c.d.�Tremonti-bis�di�proroga�
degli�aiuti�fiscali�concessi�ai�comuni�alluvionati�nel�novembre�2002.�

Da�notizie�apprese�sulla�stampa�sembra�che�a�breve�termine�(si�parla�di�
dopodomani,�19�settembre),�la�Commissione�dovrebbe�anche�in�questo�caso�
decidere�se�aprire�la�procedura�di�cui�all'art.�88�del�Trattato.�


DOTTRINA 
429 


Il 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
e 
il 
diritto 
di 
difesa 
dell'Amministrazione 
(*)�

di 
Maria 
Vittoria 
Lumetti 


Sommario: 
1. 
�Le 
corsie 
acceleratorie 
nel 
processo 
amministrativo 


2. 
�Il 
contenuto 
del 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
(il 
requisito 
del 
periculum�^il 
requisito 
del 
fumus) 
3. 
�La 
notifica 
all'Avvocatura 
dello 


Stato 
4. 
�Il 
diritto 
al 
contraddittorio 
dell'Amministrazione 
5. 
�Nomina 


del 
commissario 
ad 
acta 
in 
sede 
di 
adozione 
del 
decreto 
monocratico 


6. 
�Il 
decreto 
inaudita 
altera 
parte 
come 
inutile 
doppione 
dell'ordinanza 
dellasospensiva?7. 
�Itortuosisentieridelprocessoamministrativoecivile 


e 
l'art. 
96 
c.p.c. 


1. 
�LE 
corsiE 
acceleratoriE 
neL 
processO 
amministrativO 
Com'e�noto,�la�legge�21�luglio�2000,�n.�205�recante�disposizioni�in�mate-
ria�di�giustizia�amministrativa�rappresenta,�dopo�la�legge�1034/1971,�istitu-
tiva�dei�T.A.R.,�che�aveva�reso�operativo�l'art.�125.�Cost.,�il�primo�tentativo�
di�disciplinare�in�maniera�organica�la�disciplina�del�processo�amministrativo.�
Il�comune�denominatore�della�riforma�si�rinviene�nell'esigenza�di�accele-
razione�del�processo,�che�si�sostanzia�nella�individuazione�di�istituti�di�sem-
plificazione�processuale(1).�
Tra�le�novita�introdotte�dalla�legge�vi�sono�quelli�riguardanti�il�processo�
cautelare.�
La�fase�cautelare�del�giudizio�amministrativo�e�stata�infatti�innovata�
dalla�legge�205,�che�all'art.�3�introduce�elementi�di�novita�rispetto�a�quelli�
recati�dalla�disciplina�previgente�dell'art.�21�della�legge�1034/1971.�
E�da�premettere�che�l'�ingabbiamento��del�Giudice�amministrativo�ope-
rato�dal�legislatore�della�205�resta�finalizzato,�per�taluni�aspetti�e�in�alcuni�
riti�speciali�ivi�previsti,�a�conferire�allo�Stato�la�posizione�di�debitore�alla�
stessa�stregua�di�qualsiasi�altro�debitore�privato,�ma�e�bene�chiarire�subito�
che��l'Amministrazione�pubblica�ai�sensi�dell'art.�97�Cost.,�non�puo�libera-
mente�disporre�nemmeno�in�sede�giudiziale,�dell'interesse�pubblico�(2).�
La�lunga�elaborazione�giurisprudenziale�ha�determinato�un�progressivo�
allargamento�dell'operativita�della�tutela�cautelare�con�lo�scopo�di�garantire�
la�satisfattivita�della�sentenza�di�merito,�ricoprendo�un�ruolo�di�supplente�

(*)�Testo�della�relazione,�integrata�ed�ampliata,�tenuta�a�Roma�presso�la�sala�Vanvitelli�
dell'Avvocatura�Generale�dello�Stato,�in�occasione�del�Convegno�su��Il 
nuovoprocesso 
ammi-
nistrativo 
a 
tre 
anni 
dalla 
riforma: 
primi 
bilanci 
e 
proposte 
future�,�il�13�novembre�2003.�

(1)�Cfr.�per�un�rapido�excursus 
F. 
PatronI 
Griffi, 
Istituti 
di 
semplificazione 
nel 
nuovo 
processo 
amministrativo, 
in�www.diritto.it 


(2)�A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
edintorninelprocesso 
amministrativo, 
in�
Giust. 
it., 
10.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

sia�integrativo�sia�creativo�delle�disposizioni�di�legge�(basti�pensare�alla�
sentenza�Corte�cost.�28�giugno�1985,�n.�190�che�ha�introdotto�il�rimedio�cau-
telare�ex�art.�700�nella�giurisdizione�esclusiva�nel�pubblico�impiego).�

Alcune�elaborazioni�giurisprudenziali�sono�state�recepite�dalla�stessa�
legge�(come�l'uso�dello�strumento�dei�motivi�aggiunti�per�l'impugnazione�di�
provvedimenti�diversi�da�quello�impugnato)(3)�e�d'altronde,�la�particolarita�
del�diritto�amministrativo�in�Italia�e�in�altri�paesi�(come�la�Francia)(4),e�
stata�ed�e�tuttora�proprio�quella�di�lasciare�ampio�spazio�alla�funzione�preto-
ria�della�giurisprudenza.�

Il�nuovo�processo�cautelare�contempla�la�possibilita�di�intervento,�anche�
immediato,�del�giudice�con�misure�cautelari�provvisorie,�determinando�un�
ampliamento�di�tipologia�delle�misure�di�urgenza.�

Una�di�queste�novita�e�rappresentata�dal�decreto�monocratico�inaudita�
altera�parte�emesso�dal�Presidente�del�TAR�o�dai�Presidenti�di�Sezione�del�
Consiglio�di�Stato,�su�istanza�della�parte�ricorrente.

E�bene�premettere�che,�prima�della�legge�205,�con�le�ordinanze�C.D.S.,�
sezione�quinta,�28�aprile�1998,�n.�181�e�19�maggio�1998,�n.�814,�il�Consiglio�
di�Stato�aveva�sancito�la�nullita�assoluta�del�decreto�di�sospensione�emesso�
dal�solo�presidente�anziche�dal�collegio,�ritenendo�che�tale�decreto�fosse�stato�
emesso�in�assenza�di�una�norma�di�legge,�da�un�soggetto�non�investito�di�
potere�giurisdizionale,�con�indebita�sottrazione�all'Amministrazione�del�
diritto�alla�difesa.�

(3)�Cons.�Giust.�Amm.�Sic.,�4�novembre�1995,�n.�343,�in�Dir.�Proc.�Ammin.,�1996,�683,�
con�nota�di�Fracchia:��e�ammissibile�il�motivo�aggiunto,�non�sorretto�da�autonomo�man-
dato,�concernente�l'impugnazione�di�atti�diversi�da�quello�oggetto�dell'impugnazione�princi-
pale,�siano�essi�anteriori�o�contemporanei�all'atto�impugnato,�siano�essi�addirittura�succes-
sivi.�I�motivi�aggiunti�sono�proponibili,�oltre�che�per�dedurre�nuovi�vizi�del�provvedimento�
originario�derivante�dalla�sopravvenuta�conoscenza�di�atti,�anche�per�impugnare�nuovi�prov-
vedimenti�amministrativi�successivamente�conosciuti,�purche�collegati�al�provvedimento�
impugnato�originariamente;�cio�in�quanto�il�reale�oggetto�del�giudizio�amministrativo�e�
costituito�dalla�pretesa�azionata�e�dall'accertamento�della�sua�fondatezza�.�
(4)�Per�l'elenco�delle�fondamentali�pronunce�a�partire�dalla�fondamentale�arret�Blanco�
del�1873,�cfr.�M.�Long,P.�Weil,�G.�Braibant,P.Delvolve�,�B�Genevois,�Les�grandarre�ts�
de�lajurisprudence�administrative,�ed.�Sirey�1993,�1�ss.�Per�un�excursus�della�tutela�cautelare�
in�generale�nel�diritto�europeo,�sia�civile�sia�amministrativo�cfr.�Caponi�R.,�La�tutela�caute-
lare�nel�processo�civile�tedesco,�in�Foro�it.,�1998,�26;�Le�re�fe�re�,�in�http://www.pratique.fr;�
Re�glement�des�petits�litiges,�in�http:/www.pratique.fr;�Le�re�glement�amiable�des�litiges,�in�
http://www.pratique.fr;Urbanismecommercial,�Uneactionjudiciairedecommerc�antsinde�pen-
dants,�in�http://www.edevillepin-avocat.com;�Communique�de�presse,�1.marzo�2002,�in�
http://www.justice.gouv.fr;�Danovi,�Le�ADR�(Alternative�Dispute�Resolutions)�e�le�iniziative�
dell'Unione�Europea,�in�Giur.it,�1997,�IV,�326;�Jommi�A.,�Per�un'efficace�tutela�sommaria�dei�
diritti�di�obbligazione:�il�re�fe�re�provision,�in�Riv.dir.civ.,�1997,�121;�Silvestri�C.,�Novita�nella�
giustiziafrancese,�in�Riv.dir.�civ.,�1989,�I,�513;�Silvestri�C.,�Il�sistemafrancese�dei��re�fe�re��,�
in�Foro�it.,�1998,�9;�Sacco,�Un�congresso�mondiale�di�diritto�comparato,�in�Riv.�dir.�civ.,�
1978,�637;�Fusaro�A.,�Costi�e�benefici�nella�scelta�delle�tecniche�di�risoluzione�alternativa�delle�
controversie�civili:�la�prospettiva�del�Lord�Chancellor's�Department,�in�Riv.�trim.�dir.�e�proc.�
civ.,�2001,�771;�AllegatoIValladecisionedella�Commissioneeuropea00/529/CE,�del26�luglio�
2000,�in�http://www.interlex.it.�Oberto�G.,�La�gestion�de�l'urgence�dans�leproce�s�civil�italien,�
in�www.geocities.com.�


DOTTRINA 
431 


Ora,�la�legge�205�prevede�tale�possibilita�,�investe�il�presidente�del�tribu-
nale�del�potere�di�emettere�decreti�di�sospensione,�ma�non�mi�sembra�che�
sia�stato�preso�in�esame�o�risolto�il�problema�della�sottrazione�del�diritto�alla�
difesa�all'Amministrazione.�

Come�vedremo�pronunce�isolate�tendono�a�considerare�indispensabile�il�
decreto�inaudita 
altera 
parte 
ante 
causam,�volto�ad�ulteriormente�anticipare�
la�soglia�di�tutela�nei�confronti�del�privato,�snaturando�ulteriormente�ilpro-
cesso�amministrativo.�

L'ansia�di�sospendere�arretra�sempre�di�piu�e�sempre�di�piu�tende�a�
negare�e�comprimere�i�diritti�della�difesa,�visto�che�anche��il�diritto�alla�noti-
fica��viene�messo�in�discussione(5).�

Relativamente�alla�genesi,�l'art.�3�parte�dal�presupposto�della�generale�
applicabilita�al�processo�cautelare�amministrativo�del�modello�di�cui�agli�
artt.�669,�bis 
ess.�c.p.c.�e669�quaterdecies 
c.p.c.,�riguardanti�i�processi�caute-
lari�in�generale.�

Ed,�invero,�i�procedimenti�cautelari�sono�regolati�dal�codice�tra�i�proce-
dimenti�sommari:�la�loro�funzione�e�la�conservazione�o�tutela�di�situazioni�
giuridiche,�assicurando�la�cosiddetta�res 
adhuc 
integra.�

E�bene�non�dimenticare�che�la�caratteristica�strutturale�della�tutela�cau-
telare�e�la�provvisorieta�,�l'inidoneita�a�dettare�una�disciplina�definitiva�della�
vertenza:�il�provvedimento�cautelare�viene�emanato�sulla�base�di�una�cogni-
zione�sommaria,�di�un�giudizio�di�probabilita�e�verosimiglianza.�

Si�precisa,�per�completezza,�che�il�codice�di�procedura�civile�prevede�da�
un�lato�provvedimenti�sommari�non�cautelari,�come�i�decreti�ingiuntivi�e�dal-
l'altro�i�provvedimenti�sommari�cautelari,�ossia�quelli�strumentali,�tra�cui�
rientrano�l'ordinanza�cautelare�e�il�decreto�monocratico.�

2. 
�IL 
contenutO 
deL 
decretO 
INAUDITA 
ALTERA 
PARTE 
E�osservazione�comune,�perlomeno�nella�dottrina�processualcivilista,�
che�la�tutela�cautelare�(come�in�genere�ogni�forma�di�tutela�sommaria)�pre-
senti�un�alto�grado�di�pericolosita�in�quanto�e�fondata�non�sulla�cognizione�
piena,�ma�sulla�probabilita�(6):�di�qui�la�possibilita�che�il�giudizio�effettuato�

(5)�Decreto�pres.�f.f.�T.A.R.�Sicilia�sez.�dist.�Catania,�II�sez.�n.�32�del�6�dicembre�2001.�
(6)�V.�al�riguardo�le��limpide�notazioni�di�Carnelutti�,�Diritto 
e 
processo,�Napoli,�1958,�
353,�riportate�da�A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in�Enc. 
Giur. 
4;�E. 
Fazzalari, 
Provvedimenti 
cautelari 
(dir. 
proc. 
civ.), 
in�Enc. 
del 
dir., 
XXXVII,�Milano,�1988,�841�ss;�G. 
Tarzia, 
La 
tutela 
cautelare, 
in�Ilnuovoprocesso 
cautelare,�Padova,�1993,�XXI�ss;�C. 
Man-
drioli, 
Diritto 
processuale 
civile, 
333.��L'azione�cautelare�e�condizionata�da�un'approssima-
tiva�verosimiglianza�circa�l'esistenza�del�diritto�stesso�(fumus 
boni 
iuris)�.�
Cfr.,�anche,�per�il�processo�amministrativo,�in�riferimento�ai�rapporti�tra�legislazione�e�
cautela�G. 
Vacirca, 
Relazione 
sull'attivita� 
svolta 
dal 
TAR 
Toscana, 
in�www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm 
�La�legislazione,�pur�ricono-
scendo�l'insopprimibilita�della�tutela�cautelare�piu�volte�affermata�dalla�giurisprudenza�della�
Corte�costituzionale,�tende�a�limitare�il�ricorso�alla�misura�cautelare,�subordinandola�in�certi�
casi�a�una�motivazione�particolarmente�diffusa�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

a�livello�di�cognizione�sommaria�si�ribalti�a�livello�di�cognizione�piena,�eche�
la�esecuzione�di�misure�cautelari�sia�fonte�di�un�danno�ingiusto�a�carico�del�
destinatario�passivo�del�provvedimento�cautelare(7).�

Per�quanto�riguarda�i�profili�di�rito,�non�puo�essere�esclusa,�anche�in�
sede�di�esame�di�istanza�di�emissione�di�decreto�monocratico,�un'indagine�
cognitiva�del�giudice�in�relazione�ai�presupposti�processuali�puri�(sussi-
stenza�della�giurisdizione,�legitimatio 
ad 
processum, 
controllo�dello�ius 
postulandi) 
(8).�

In�tal�senso�e�orientata�la�dottrina�processualcivilista,�mentre�quella�
amministrativa�tende�a�negare�in�generale,�nel�processo�cautelare,�l'esame�di�
tali�profili�di�rito,�in�quanto�costituirebbero�questioni�di�merito�(Virga),�ma�
dopo�la�205�del�2000�si�dovrebbe�rivedere�tale�orientamento,�almeno�per�
quanto�riguarda�i�casi�in�cui�il�giudizio�viene�deciso�in�forma�semplificata�
(oltre�che,�naturalmente,�nell'ipotesi�del�decreto�presidenziale).�

A�cio�si�aggiunga�che,�mentre�da�un�lato�le�eccezioni�di�rito,�la�cui�valu-
tazione�si�risolve�nella�maggior�parte�dei�casi�in�maniera�favorevole�alla�
P.A.,�generalmente�non�vengono�esaminate�in�sede�cautelare,�dall'altro�lato,�
tuttavia,�si�costringe�o�si��da�per�scontato��che�l'amministrazione�gia�in�sede�
di�processo�cautelare,�nonostante�i�tempi�ristrettissimi,�si�difenda�compiuta-
mente�anche�nel�merito,�con�notevole�sforzo�organizzativo�da�parte�dell'Av-
vocatura�dello�Stato,�oltre�che�delle�Amministrazioni�patrocinate,�in�quanto�
il�TAR�puo�ritenere�di�adottare,�anche�senza�il�suo�accordo�e�anche�in�sua�
assenza(9),�la�sentenza�in�forma�semplificata(10).�

Al�fine�di�risolvere�potenziali�conflitti�e�soddisfare�le�esigenze�di�un�
processo�tempestivo,�ma�nello�stesso�tempo�garantista�e�giusto�anche�per�
l'Amministrazione,�e�con�ampi�poteri�di�cognizione�e�di�esecuzione,�potrebbe�

(7)�A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in�Enc. 
Giur. 
11.�
(8)�Cfr.�decreto�Presidente�T.A.R.�Toscana�n.�334�del�1�aprile�2003,�con�cui�si�respinge�
l'istanza�proposta�da�un�Comune�in�quanto��il�ricorso�ha�ad�oggetto�un�atto�della�stessa�
Amministrazione�ricorrente,�sicche�sembra�sprovvisto�difumus 
boni 
iuris 
sotto�il�profilo�del-
l'ammissibilita��.�
(9)�In�tal�senso�la�giurisprudenza,�Cons.�Stato,�Sez.VI,�7�febbraio�2003,�n.�650,�in�Guida 
al 
Diritto,�2003,�9,�95�e�in�Foro 
Amm. 
CDS,�2002,�f.�8:��Ai�sensi�degli�articoli�26,�comma�5,�
e�21,�comma�9,�della�legge�n.�1034�del�1971�e�successive�modifiche,�il�giudice�amministrativo,�
nella�camera�di�consiglio�di�trattazione�della�domanda�cautelare,�puo�definire�la�controver-
sia�nel�merito,�con�decisione�in�forma�semplificata,�anche�se�l'amministrazione�intimata�e�
gli�eventuali�controinteressati�non�siano�costituiti�in�giudizio�e�sia�ancora�pendente�il�rela-
tivo�termine�processuale,�giacche�il�contraddittorio�deve�comunque�ritenersi�integro,�per�
effetto�dell'intervenuta�notifica�del�ricorso�introduttivo�a�tutte�le�particontro�le�qualilo�
stesso�e�diretto,�che�hanno�l'onere�di�richiedere,�se�del�caso,�attraverso�gli�scritti�e�in�sede�di�
discussione�orale,�un�differimento�ai�fini�della�piena�esplicazione�della�loro�difesa�.�
(10)�Accade,�infatti,�che�non�si�attenzioni�a�sufficienza�da�parte�dei�giudici�e�che�si�stru-
mentalizzi�o�si�approfitti,�da�parte�degli�avversari�privati,�il�fatto�che�l'iter 
burocratico,�che�
deve�per�legge�essere�osservato�dalle�Amministrazioni�e�dall'Avvocatura�dello�Stato,�appe-
santisca�inevitabilmente�e�renda�meno�celere,�dal�punto�di�vista�logistico,�l'attivita�difensiva�
da�svolgersi.�In�ogni�caso,�e�bene�sottolineare�che�l'attivita�difensiva�che,�nonostante�tutto,�

DOTTRINA�433 


essere�opportuno�avvalersi�di�un�criterio�che,�consentendo�anche�all'Ammini-
strazione�di�svolgere�adeguata�difesa,�garantisca�il�mantenimento�di�un'ade-
guata�aderenza�alla�realta�(11).�

Cio�rappresenta�una�tematica�che�coinvolge,�nel�medesimo�tempo,�tanto�
il�valore�della�semplificazione�e�funzionalita�del�sistema,�quanto�il�presidio�
garantistico�del�principio�costituzionale�di�legalita�,�considerato�che�il�buon�
funzionamento�dell'apparato�pubblico�e�un�valore�che�in�qualche�misura�tra-
scende�le�singole�persone(12).�

Rimane�il�problema�della�competenza�territoriale,�visto�che�nel�processo�
civile�e�inderogabile�(art.�28�c.p.c.)�e�in�quello�amministrativo�no�(con�la�con-
seguenza�che�viene�alimentato�un�frequente�ricorso�al�c.d.�forum�shopping):�
era�uno�dei�tanti�motivi�per�cui�il�Consiglio�di�Stato�aveva�ritenuto�inammis-
sibile�la�introduzione�del�decreto�inaudita�altera�parte.�

E�inoltre�necessario�che�il�giudice�valuti�la�sussistenza�delle�condizioni�
dell'azione�che�sono,�come�per�ogni�altra�azione�giudiziaria,�la�legitimatio�
ad�causam,�l'interesse�ad�agire�ex�art.�100�c.p.c.,�l'esistenza�della�situazione�
giuridica�fatta�valere�(interesse�legittimo�o�diritto�soggettivo).�

Il�requisito�delpericulum.�

La�pronuncia�del�decreto�monocratico,�a�prima�vista,�non�sembrerebbe�
essere�fondata�su�presupposti�molto�diversi�da�quelli�che�giustificherebbero�
l'emanazione�della�misura�da�parte�del�collegio�(13).�

L'�estrema�gravita�ed�urgenza�rafforza�il�presupposto�del�periculum:�tale�
elemento,�pertanto,�deve�essere�valutato�con�un'attenzione�particolare�nei�
confronti�del�danno,�non�potendosi�ravvisare�sufficiente�la�presenza�di�un�
danno�grave,�anche�irreparabile.�

Il�termine��estrema�gravita���richiede,�infatti,�qualcosa�di�piu�:�l'impossi-
bilita�di�aspettare�la�dilazione�fino�alla�data�della�camera�di�consiglio,�e�dun-
que,�l'irreversibilita�della�situazione(14).�

viene�quasi�sempre�apprestata�e�garantita,�viene�raggiunta�con�notevoli�sforzi�organizzativi�e�
con�considerevole�dispendio�di�energie,�sia�materiali�sia�umane,�da�parte�degli�Avvocati�dello�
Stato�e�del�personale�amministrativo�ivi�preposto.�

(11)�Cfr.�in�dottrina,�sul�cosiddetto�criterio�della�natura�delle�cose,�F. 
Cintioli, 
L'esecu-
zione�cautelare�tra�effettivita�della�tutela�e�giudicato�amministrativo,�in�Dir.�Proc.�Amm.vo,�I,�
2002,�63;�F. 
Merusi, 
La�natura�delle�cose�come�criterio�di�armonizzazione�comunitaria�nella�
disciplina�degli�appalti�pubblici,�in�Riv.�It.�Dir.�Pubbl.�com.,�1997,�39;G.�DE 
GiorgI 
Cezzi, 
Processo�amministrativo�e�giurisdizione�esclusiva:�profili�di�un�diritto�in�trasformazione,�in�
Dir.�Proc.�Amm.,�2000,�736;�Montesquieu, 
Lo�spirito�delle�leggi,�Prefazione,�Classicipolitici,�
acura�di�S.�Cotta,�Torino,�1952.�

(12)�Altro�particolare�di�cui�troppo�spesso�ci�si�dimentica.�
(13)�F. 
Cintioli, 
Osservazioni�sul�nuovo�processo�cautelare�amministrativo,�in�Urb.�eapp.,�
2001,�II,�237�e�V. 
Caianiello, 
Manuale�di�diritto�processuale�amministrativo,�UTET,�2003,�
737.�
(14)�Talora�accade,�invece,�che�si�sospenda�sulla�base�del��danno�grave�e�irreparabile��e�
non�della�estrema�gravita�e�urgenza,�cfr.�il�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana,�n.�769�del�
19�luglio�2003�e�il�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Torino,�dell'8�novembre�2003.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Tant'e�che�si�e�ravvisata�la�ratio 
della�norma�proprio�nel�senso�che�la�
valutazione�del�Presidente�afferisca��piu�alla�circostanza�che�non�sia�possi-
bile�attendere�lo�svolgimento�del�giudizio�collegiale�sull'istanza�cautelare�e�
che�quindi�si�provveda�in�questa�prospettiva��(15).�

�Secondo�questa�impostazione,�se�si�accedesse�all'opinione�che�il�Presi-
dente,�senza�neppure�sentire�le�parti,�possa�anticipare�la�sua�opinione�sulla�
sussistenza�dei�presupposti�per�la�concessione�della�misura�cautelare,�si�por-
rebbero�dei�dubbi�di�legittimita�costituzionale�della�norma,�per�contrasto�
con�l'art.�24�della�Costituzione�(16).�

E�opportuno�valutare�se�il�periculum 
in�mora�assurga�o�no�agli�estremi�
della�irreparabilita�del�pregiudizio,�ossia�se�il�danno�derivante�all'attore�dalla�
durata�o�dalla�causa�della�durata�del�processo�a�cognizione�sommaria,�consi-
sta�o�no�in�un�danno�irreparabile,�cioe�in�un�danno�insuscettibile�di�essere�
riparato�adeguatamente�a�posteriori(17).�

E�opportuno,�anche,�che�il�ricorrente�indichi�e�specifichi�il�tipo�di�
pregiudizio�cui�andrebbe�incontro�in�caso�di�mancata�sospensione�del�prov-
vedimento(18).�

Nella�tutela�cautelare�gia�l'accertamento�e�sommario�perche�meramente�
ipotetico,�nel�senso�che�prescinde�dalla�acquisizione�di�risultanze�probatorie,�
per�appagarsi�di�una�valutazione�della�verosimiglianza�delle�allegazioni�fon-
data�su�un�mero�calcolo�di�probabilita�(19).�

(15)�Caianiello, 
Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
UTET,�2003,�737;�M. 
Sanino, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in�CerullI 
IrellI 
(a�cura�di),�Verso 
il 
nuovoprocesso 
ammini-
strativo, 
Torino,�2000,�249�ss.�
(16)�Caianiello,�Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
UTET,�2003,�737.�
(17)�Cfr.�decreto�Pres.�III�sez.�TAR�Lazio�del�31�luglio�2003,�che�motiva�anche�in�ordine�
alla�capacita�riparatoria�dell'ordinanza�cautelare�successiva��considerato�che,�nelle�more�
della�prossima�Camera�di�consiglio,�non�sussistono�le�ragioni�di�estrema�gravita�ed�urgenza�
prospettate�dal�ricorrente,�in�considerazione�che�il�campionato�inizia�il�7�settembre�p.v.�ed�
in�relazione�alla�capacita�eventualmente�riparatoria�e�ripristinatoria�del�provvedimento�giu-
risdizionale�anche�cautelare...respinge�la�predetta�istanza�di�misure�cautelari�provvisorie,�
tenuto�conto�anche�della�natura�del�pregiudizio�prospettato,�e�fissa�la�camera�di�consiglio�
al�27�agosto�2003�per�l'esame�della�domanda�cautelare�.�Cfr.�sul�punto�L. 
Querzola,�La 
tutelacautelare...op. 
cit.,�183�e�184,�la�quale�giustamente�rileva�che�il�nuovo�art.�21,�comma�
7,�legge�n.�1034�del�1971�colpisce�in�quanto��mentre�due�righe�sopra�si�chiariva�che�scopo�
delle�misure�in�questione�e�assicurare�interinalmente�gli�effetti�della�decisone�sul�ricorso,�
adesso�si�prospetta�l'ipotesi�di�un�provvedimento�cautelare�in�grado�di�modificare�con�effetti�
irreversibili�lo�status 
quo 
ante,�praticamente�negando�l'essenza�della�cautela...e�inammissibile�
che�si�possa�ipotizzare�ad�opera�di�un�provvedimento�per�definizione�provvisorio�e�strumen-
tale�l'idoneita�a�porre�in�essere�effetti�irreversibili�.�Cfr.�anche,�sul�rilievo�di�come�gia�nor-
malmente�cio�che�sia�provvisorio�in�diritto�tenda�a�divenire�definitivo�di�fatto,�F. 
Carpi, 
La 
tutela 
d'urgenza 
fra 
cautela, 
�sentenza 
anticipata� 
e 
giudizio 
di 
merito, 
in�Riv. 
dir. 
proc., 
1985,�683,�riportato�anche�da�L.�Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
...op. 
cit., 
184.�
(18)�Decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Emilia�Romagna,�n.�823�del�18�novembre�2003:��Conside-
rato�che�il�ricorrente�non�ha�in�alcun�modo�specificato�quale�pregiudizio�gli�deriverebbe,�in�
ipotesi,�dal�differimento�della�esposizione�faunistica�rispetto�alla�data�richiesta,�cui�non�si�
ricollega,�a�quanto�risulta,�alcuna�scadenza�o�preclusione...�.�
(19)�Tommaseo,voce�Provvedimenti 
d'urgenza, 
in�Enc. 
Dir. 
861.�

DOTTRINA�435 


E�pericoloso�affermare�il�principio,�peraltro�avversato�anche�dalla�dot-
trina�processualcivilista�che,�smantellando�oltre�misura�quelle�pur�ridotte�e�
quindi�tanto�piu�necessarie�garanzie�delle�parti,�consenta�che�le�misure�caute-
lari�siano�concesse�sulla�base�anche�della�sola�valutazione�di�verosimiglianza�
delle�affermazioni�della�parte�istante,�senza�la�necessita�di�alcun�riscontro�
oggettivo,�cioe�probatorio�(20).�

Ad�esempio,�in�materia�di�immigrazione,�risulta�evidente�che�quasi�tutti�
i�provvedimenti�riguardanti�gli�stranieri�recano,�fisiologicamente,�un�danno�
grave�per�il�destinatario,�costretto�in�molti�casi�a�fare�ritorno�al�proprio�
paese�di�origine.�

Tale�principio,�tuttavia,�se�accolto�rischia,�non�solo�di�offrire�un�utile�
escamotage 
per�aggirare�la�legge,�che�non�prevede�riti�speciali�innanzi�al�Giu-
dice�Amministrativo�(come�ad�esempio�in�Francia),�ma�vanifica,�cosa�ben�
piu�grave,�l'attivita�delle�Questure�e�delle�Prefetture�che�gia�oberate�di�lavoro�
a�causa�del�fenomeno�dell'immigrazione,�si�trovano�costrette�a�svolgere�atti-
vita�aggiuntive�onerose,�anche�dal�punto�di�vista�economico,�con�spreco�di�
risorse�umane�e�materiali(21).�

Importante,�poi,�e�verificare�se�tra�la�data�della�notifica�e�il�deposito�
intercorra�un�certo�lasso�di�tempo:�la�negligenza�del�ricorrente�deve�essere�
valutata�(22).�

(20)�G. 
Monteleone, 
Diritto 
processuale 
civile, 
3�ed.�Cedam,�2002,�1206,�si�preoccupa�di�
specificare�come�la�tutela�cautelare�non�deve�sostituire�la�cognizione�ordinaria,�in�quanto�il�
provvedimento�d'urgenza�non�puo�essere�utilizzato�per�ottenere�surrettiziamente�in�modo�
rapido�e�sommario�il�medesimo�risultato�dell'azione�ordinaria,�vale�a�dire�la�decisione�antici-
pata�della�controversia.�
(21)�Decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�n.�834�del�31�luglio�2003:�i�ricorrenti�hanno�impu-
gnato�il�decreto�del�Prefetto�di�Pistoia�di�diniego�dell'istanza�di�regolarizzazione�e�la�revoca�
del�permesso�di�soggiorno�rilasciato�ad�un�extracomunitario.�
I�ricorrenti�hanno�chiesto�ed�ottenuto�da�parte�del�TAR�il�decreto�inaudita�altera 
parte 
di�sospensione�dei�provvedimenti�impugnati.�Il�suddetto�decreto,�emesso�senza�contradditto-
rio�tra�le�parti�e,�dunque,�senza�che�le�Amministrazioni�fossero�poste�nella�condizione�di�
far�valere�le�proprie�ragioni,�ha�sospeso�per�oltre�un�mese�l'efficacia�dei�provvedimenti�impu-
gnati�fino�alla�camera�di�consiglio�del�9�settembre�2003.�

Il�decreto�e�motivato�solo�ed�esclusivamente�con�argomentazione�riguardante�il�danno�
grave�ed�irreparabile.�Anche�i�decreti�Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�n.�769�del�19�luglio�2003,�
Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�n.�833�del�31�luglio�2003,�decreto�Pres.�T.A.R.�Lombardia�sez.�stac-
cata�Brescia�n.�438�del�21�giugno�2003,�e�decreto�Pres.�T.A.R.�Lombardia�sez.staccata�Bre-
scia�n.�929�del�29�ottobre�2003�accolgono�solo�sulla�base�del�periculum 
in 
mora.�

(22)�DecretoPresT.A.R.Toscanan.�1036del17ottobre2003�Consideratocheilricorrente�
haimpugnatoildiniego�diregolarizzazione�delcittadino�albaneseZ.,�il�quale�richiamaildiniego�
dinullaostadelQuestorediGrossetomotivato�autonomamenteconun'espulsioneconaccom-
pagnamento�alla�frontiera�e�con�la�sussistenza�della�fattispecie�di�cui�all'art.�13,�comma�13,�d.�
lgs.�n.�286�del�1998�e�successive�modificazioni�(rientro�in�Italia�senza�speciale�autorizzazione�
delMinistrodell'Interno);consideratocheilricorrente,�datore�dilavoro,�nonprospettaunpre-
giudizio�di�estrema�gravita�a�lui�personalmente�riferibile;�considerato,�altres|�,�che�non�sussiste�
una�estrema�urgenza,�atteso�che�il�provvedimento,�notificato�il�22�luglio�2003,�e�stato�impu-
gnato�con�ricorso�notificato�il�18�settembre�2003�e�depositato�il�15�ottobre�2003;�considerato�
che�la�prima�camera�di�consiglio�utile�alla�trattazione�collegiale�dell'istanza�cautelare,�inciden-
talmentepropostaconilricorsosopraindicato,e�fissataperilgiorno28�ottobre2003p.v...re-
spinge�l'istanza�di�misure�cautelari�provvisorie�presentata�nel�ricorso�di�cui�in�epigrafe�.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Sarebbe,�poi,�opportuno�verificare�se�tra�la�data�di�notifica�e�dell'imme-
diato�deposito,�il�calendario�delle�udienze�T.A.R.�preveda�oppure�no�un�
nutrito�numero�di�udienze,�anche�a�brevissima�distanza(23).�

Si�rimarca,�infatti,�l'eccezionalita�della�misura�cautelare�monocratica,�da�
utilizzare�solo��in�situazioni�eccezionali,�non�altrimenti�tutelabili,�che�insor-
gano�nell'intervallo�tra�udienze�ordinarie�gia�calendarizzate��in�quanto�in�
tale�prospettiva,�la�situazione�di�estrema�gravita�e�urgenza�che�legittima�l'in-
tervento�cautelare�presidenziale�deve�dipendere�da�cause�oggettive�e�non�gia�
divenire�tale�per�ritardo�o�inerzia�dell'interessato�...sicche�non�potrebbe�darsi�
luogo�alla�tutela�monocratica�allorche��la�scansione�temporale�degli�eventi�
lasci�ampio�margine�per�la�deliberazione�della�causa�in�sede�collegiale,�previa�
eventuale�istanza�di�abbreviazione�dei�termini�per�la�trattazione�del�ricorso�
durante�la�prima�camera�di�consiglio�utile�(24).�

In�ogni�caso�la�controparte,�potrebbe�chiedere�l'istanza�di�anticipazione�
dell'udienza,�se�ritiene�che�il�proprio�caso�sia�cos|�urgente�ed�indilazionabile,�e�
comunque�e�suo�onere,�vista�la�presunta�urgenza,�effettuare�il�deposito�del�
ricorso�in�tempi�ristrettissimi�e,�comunque,�notificare�quanto�prima�il�ricorso.�

E�infatti,�onere�della�controparte,�vista�la�presunta�urgenza,�effettuare�
con�maggiore�velocita�la�notifica�del�ricorso�senza�attendere�la�scadenza�
ultima,�soprattutto�nel�caso�in�cui�non�ricorra�all'abbreviazione�dei�termini,�
e�di�depositare�lo�stesso�in�tempi�ristretti�per�poter�ottenere�la�trattazione�
dell'udienza�cautelare�quanto�prima(25).�

Cio�,�in�particolare,�nei�casi�in�cui�la�redazione�del�ricorso�non�presenta�
difficolta�tecniche�rilevanti.�

(23)�Cfr.�al�riguardo�decreto�Pres.�T.A.R.�Toscana�n.�1092�del�6�novembre�2003��Consi-
derato�che�nel�brevissimo�intervallo�di�tempo�intercorrente�tra�il�deposito�del�ricorso�e�la�riu-
nione�del�Collegio�in�camera�di�consiglio�non�sono�configurabili�danni�di�estrema�gravita�...-
respinge�l'istanza�di�misure�cautelari�provvisorie��e�decreto�Pres.�T.A.R.�Toscana�n.�446�del�
5�maggio�2003��...considerato�che�e�possibile�esaminare�tempestivamente�l'istanza�cautelare�
in�sede�collegiale...respinge...�).�Cfr.�anche�decreto�Pres.�f.f.�Toscana�n.�1079�del�6�novembre�
2003��Ritenuto,�infine,�che�il�periodo�di�tempo�intercorrente�per�la�trattazione�Collegiale�
della�domanda�di�sospensiva�non�e�tale�da�arrecare�pregiudizio�all'interesse�del�Consorzio�
ricorrente��e�Decreto�pres.�T.A.R.�Lazio�II�sez.�bis,�del�31�ottobre�2003:��Considerato�che�
non�sussistono�le�ragioni�di�estrema�gravita�ed�urgenza�prospettata�dai�ricorrenti�e�richiesta�
dalla�predetta�disposizione�quale�presupposto�per�la�tutela�cautelare�anticipata,�essendo�utile�
anche�ai�fini�della�tutela�cautelare�ordinaria�invocata�la�prossima�Camera�di�Consiglio�del�
10�novembre�2003...respinge...�.�
(24)�Pres.�I�sez.�T.A.R.�Lombardia�n.�1192�del�24�aprile�2001,�riportato�da�F. 
Carin-
gella, 
Corso 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
Giuffre�,�2003,�1078.�
(25)�Cfr.�decreto�Pres.�T.A.R.�Toscana�n.�1213�del�27�novembre�2003��Considerato�che�il�
danno�derivante�dal�mancato�rilascio�dei�due�nulla�osta�all'assunzione�none�talmente�grave�
da�comportare�l'adozione�di�un�provvedimento�provvisorio�senza�contraddittorio�e�che�il�
provvedimento,�notificato�il�19�settembre�2003,�e�stato�impugnato�alla�scadenza�del�termine�
(18�novembre);�considerato�che�nel�periodo�19�settembre�2003-26�novembre�2003�si�sono�
tenute�numerose�camere�di�consiglio�nelle�quali�il�ricorso�con�istanza�cautelare,�se�fosse�stato�
proposto�con�maggiore�tempestivita�,�avrebbe�potuto�essere�esaminato�collegialmente...re-
spinge...�.�

DOTTRINA�437 


Invece,�spesso,�si�opta�per�la�soluzione�piu�comoda�ma�meno�garantista�
per�lo�svolgersi�di�un�processo�equo.�

Opportuno�sarebbe,�inoltre,�contemperare�il�danno�derivante�al�ricor-
rente�con�il�prevalente�interesse�pubblico�(26).�Anzi,�si�ritiene�che�in�ogni�
caso�il�bilanciamento�degli�interessi�dovrebbe�ormai�considerarsi�un�principio�
acquisito�ed�implicito�nel�nostro�ordinamento(27).�

Il�requisito�delfumus.�
E�opportuno�porsi�il�problema�se�ilfumus�debba�essere�valutato�anche�in�
sede�di�emissione�di�decreto�monocratico.�
A�dire�il�vero,�seguendo�l'interpretazione�che�e�sempre�stata�data�alla�
tutela�cautelare,�bisognerebbe�sempre�valutarlo�(28).�
Dall'esame�dei�vari�decreti�si�evince�un�andamento�discontinuo:�talora�il�
fumus�non�viene�valutato,�talaltra�viene�preso�in�esame�ai�fini�dell'accogli-
mento,�o�del�rigetto�(decreto�n.�695/2003�Pres.�f.f.�T.A.R.�Marche:�salvo�ed�
impregiudicata�ogni�valutazione�circa�il�fumus).�
In�realta�l'esame�delfumus�dovrebbe�essere�effettuato�sempre,�sia�in�caso�
di�rigetto�che�di�accoglimento�(in�tal�senso�v.�decreto�Pres.�T.A.R.�Toscana�

n.�1078/2003,�che�respinge��ritenuto�che,�a�un�primo�sommario�esame,�il�
ricorso�non�sia�provvisto�di�sufficientefumus�boni�iuris�)�(29).�
(26)�Cio�sia�ai�fini�del�rigetto�(cfr.�in�tal�senso�decreto�Pres.�f.f.�TAR�Toscana,�n.�276�del�
14�marzo�2003)�sia�ai�fini�dell'accoglimento�(cfr.�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�n.�1079�
del�4�novembre�2003.��Ritenuto�pertanto�che�il�pregiudizio�dedotto�appare�connotato�da�
elementi�certi�di�estrema�gravita�ed�urgenza�e�che�il�periodo�di�tempo�intercorrente�per�la�
trattazione�collegiale�della�domanda�di�sospensiva�non�e�tale�da�arrecare�pregiudizio�all'inte-
resse�dell'amministrazione...�).�Cfr.�anche�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Sicilia�del�2�settembre�
2003;�Cfr.�G. 
Vacirca,�Relazione�sull'attivita�svolta�dal�T.A.R.�Toscana,�in�www.giustizia-
amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm��...Significativa�al�riguardo�e�
stata�nell'anno�2002�l'emanazione�del�d.lgs.�20�agosto�2002,�n.�190�in�materia�di�realizza-
zione�delle�infrastrutture�e�degli�insediamenti�produttivi�strategici�e�di�interesse�nazionale,�
il�cui�art.�14�richiede�che�la�valutazione�del�provvedimento�cautelare�debba�tener�conto�delle�
probabili�conseguenze�del�provvedimento�stesso�per�tutti�gli�interessi�che�possono�essere�lesi,�
nonche�del�preminente�interesse�nazionale�alla�sollecita�realizzazione�dell'opera�e�che�nel�
concedere�la�misura�cautelare�il�giudice�non�possa�prescindere�dal�motivare�anche�sulla�gra-
vita�ed�irreparabilita�del�pregiudizio�all'impresa�del�ricorrente,�il�cui�interesse�dovra�comun-
que�essere�comparato�con�quello�del�soggetto�aggiudicatore�alla�celere�prosecuzione�delle�
procedure�.�Il�bilanciamento�degli�interessi�delle�parti�nella�domanda�cautelare�e�un�requi-
sito�valutato�nei�processi�dei�vari�ordinamenti�.�Cfr.,�per�quanto�riguarda�il�processo�comu-
nitario,�Biavati-Carpi,�Diritto�processuale�comunitario,�Milano,�2000,�294,�L. 
Querzola,�
Tutela�cautelare�e�convenzione�di�Bruxelles�nell'esperienza�della�Corte�di�giustizia�delle�Comu-
nita�europee,�in�Riv.�dir.�proc.�civ.,�2000,�805�ss.�Per�quanto�attiene�al�processo�civile�cfr.�
ProtO 
Pisani, 
Chiovenda�e�la�tutela�cautelare,�in�Scrittiper�Mario�Nigro,�Milano,�1991,�408.�

(27)�Pittalis, 
Natura�e�presupposti�dell'azione�cautelare,in�www.diritto2000.it�
(28)�Tale�necessita�e�espressa�ormai,�senza�dubbi,�dalla�dottrina,�cfr.�D. 
DE 
Carolis, 
La�
tutela�cautelare:�le�misure�cautelari,�presidenziali�e�collegiali�tra�atipicita�ed�effettivita�della�
tutela,�in�Ilnuovoprocessoamministrativo�dopo�dueannidigiurisprudenza,�acuradi�F.Carin-
gella,�M.�Protto,�Giuffre�,�2002,�273.�

(29)�Cfr.�anche�il�decreto�(di�accoglimento)�Pres.�T.A.R.�Toscana�n.�303�del24�marzo�
2003�e�n.�386�dell'11�aprile�2003.�Il�decreto�n.�1078�del�3�novembre�2003�del�Pres.�T.A.R.�
Toscana�citato�nel�testo�e�di�rigetto.�Cfr.�in�tal�senso�anche�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

E�vero,�tuttavia,�che�ilfumus 
deve�essere�adeguatamente�motivato,�visto�
anche�il�tenore�della�norma�che�richiede�che�il�decreto�venga�motivato:�non�
sarebbe,�dunque,�sufficiente,�una�mera�clausola�di�stile(30).�

La�tendenza,�a�volte,�sembra�quella�di�invocare�il�fumus 
quando�cio�e�
strumentale�ad�accogliere�(Brescia�1149/2003),�e�non�a�rigettare.�

Ed,�invero,�quasi�il�70�per�cento�dei�ricorsi�vengono�proposti�sulla�base�
di�un�prospettato�grave�danno:�e�necessario�provare�anche�il�fumus 
altri-
menti,�fisiologicamente,�buona�parte�delle�istanze�di�decreto�monocratico�o�
di�sospensiva�dovrebbero�essere�accolte�solo�sulla�base�del�danno�grave,�
considerati�la�tipologia�ed�il�carattere�del�processo�amministrativo�cautelare.�

Che�il�requisito�del�fumus 
debba�comunque�essere�valutato,�e�principio�
consolidato�anche�nella�dottrina�processualcivilista:�anzi,�si�registrala�
tendenza�a�richiedere�un��giudizio�piu�completo�e�meditato��del�fumus,�con�
una�progressiva�attenuazione,�sino�all'eliminazione,�del�presupposto�del�
periculum 
in 
mora�(31).�Anche�la�dottrina�amministrativa�e�ormai�attestata�
sull'esigenza�che�la�valutazione�delfumus 
sia�indispensabile�(32).�

Sarebbe�auspicabile,�dunque,�una�maggiore�attenzione�allo�squilibrio�
che�si�puo�determinare�in�danno�del�destinatario�passivo�della�misura�caute-
lare�monocratica,�sempre�emanata�in�assenza�di�contraddittorio�(33),�anche�
perche�il�dato�normativo�prevede�espressamente�l'obbligo�di�motivazione�del�
decreto�del�Presidente.�

n.�1079�del�7�novembre�2003��il�pregiudizio�grave�ed�irreparabile�risulta�genericamente�indi-
viduato�nella�eventualita�che�il�contratto�di�permuta�conseguente�alla�precitata�deliberazione�
sia�perfezionato�in�data�anteriore�alla�prima�udienza�utile�fissata�per�la�trattazione�in�sede�
collegiale�della�domanda�cautelare;�lo�stesso�interesse�soggettivo,�destinato�ad�essere�inciso�
dal�gravato�provvedimento,�mostra,�quanto�meno�agli�effetti�del�richiesto�provvedimento�
monocratico,�di�essere�a�sua�volta�correlato�ad�una�generica�aspettativa�a�partecipare�ad�
un�procedimento�concorsuale,�finalizzato�alla�aggiudicazione�del�bene�in�proprieta�del�
Comune,�senza�che�sia�fornito�alcun�principio�di�prova�od�argomentazione�intesi�a�rendere�
concretamente�``visibile''�siffatto�interesse�.�Cfr.�anche�decreto�Pres.�T.A.R.�Toscana�
n.�1091�del�6�novembre�2003��Considerato�che�l'esercizio�della�facolta�di�sospensione�in�via�
cautelativa�dell'attivita�,�di�cui�all'art.�31,�comma�6,�legge�reg.�3�novembre�1998,�n.�78�deve�
essere�adeguatamente�motivato;�considerato�che�nel�provvedimento�e�nella�relazione�tecnica�
del�2�ottobre�2003�ivi�richiamata�non�sono�indicate�concrete�situazioni�di�pericolo�idrogeolo-
gico�o�ambientale;�vista�la�documentazione�attestante�i�gravissimi�danni�derivanti�dalla�
sospensione�della�fornitura�di�materiale�a�imprese�di�costruzione,�rigetta�l'istanza�.�
(30)�Cfr.�il�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Campania.�
(31)�E. 
F.Ricci, 
Profilidella 
nuova 
tutela 
cautelareamministrativa 
delprivato 
neiconfronti 
della 
P.A., 
in�Dir. 
Proc. 
Amm., 
n.�2�del�2003,�299�e�301.�
(32)�Cfr.�per�tutti,�Abbamonte-Laschena, 
Giustizia 
Amministrativa, 
vol.�XX�del�Trat-
tato 
di 
Diritto 
Amministrativo, 
diretto�da�Santaniello,�Padova,�2001.�
(33)��Puo�accadere,�inoltre,�che�alcuni�indirizzi�giurisprudenziali�in�materia�cautelare,�
tendenzialmente�seguiti�dal�giudice�in�un�numero�considerevole�di�controversie�per�la�forza�
del�precedente,�si�affianchino�alla�disciplina�legislativa,�giungendo�a�costituire�una�norma-
tiva�provvisoria�ispirata�piu�alle�esigenze�di�tutela�dell'interesse�del�ricorrente�che�all'inte-
resse�pubblico...�In�definitiva,�in�molti�casi�la�semplice�sospensiva,�pur�essendo�un�indispen-
sabile�strumento�di�tutela�dell'interesse�individuale�del�ricorrente,�si�rivela,�nell'ottica�dell'in-
teresse�pubblico,�un�mezzo�eccessivo�e�causa�di�incertezze�,�G. 
Vacirca, 
op. 
cit. 

DOTTRINA�439 


La�motivazione�non�puo�risolversi�in�una�mera�clausola�di�stile�non�
argomentata:�cio�anche�al�fine�di�evitare�disorientamenti�in�capo�alle�Ammi-
nistrazioni.�

Anche�perche�,e�bene�precisare�che�l'impatto�di�tali�provvedimenti�di�
sospensione�nei�confronti�di�Amministrazioni�e�molto�piu�forte�di�quello�
che�puo�essere�percepito�da�chi�di�mestiere�si�occupa�tutti�i�giorni�del�pro-
cesso�amministrativo.�

La�percezione,�infatti,�puo�sostanziarsi�in�una�sorta�di�atteggiamento�di�
resa�incondizionata�(e�questo�nonostante�le�assicurazioni�fornite�dall'organo�
legale�dell'Avvocatura�dello�Stato)�o,�comunque,�di�disorientamento�circa�
l'attivita�posta�in�essere�nonche�della�bonta�dell'operato�di�Amministrazioni�
che,�spesso,�hanno�speso�notevoli�energie�sia�materiali�sia�economiche�per�
giungere�all'emanazione�dei�provvedimenti�impugnati.�

Emerge,�comunque,�la�tendenza�dei�giudici�a�considerare�la�sussistenza�
di�entrambi�i�presupposti�al�fine�di�accogliere�o�meno�la�domanda,��dando�
una�certa�prevalenza�alla�prova�della�estrema�gravita�e�urgenza,�peraltro�da�
accertare�caso�per�caso�(34).�

L'accostamento�e�la�contiguita�tra�tutela�sommaria�cautelare�giustificata�
da�ragioni�di�urgenza�di�effettivita�della�tutela�e�la�sommarieta�dell'accerta-
mento�del�diritto�controverso�si�rendono,�dunque,�imprescindibili.�

La�corretta�percezione�della�pericolosita�propria�della�eventuale�irrever-
sibilita�degli�effetti�prodotti�dal�provvedimento�cautelare,�ossia�della�gravita�
del�pregiudizio�che�un�provvedimento�cautelare�puo�arrecare�al�convenuto�
che�risulti�vittorioso�al�termine�del�processo�di�cognizione�piena,�deve�
influire,�gia�sul�giudice�monocratico,�anche�nel�senso�di�una�accurata�valuta-
zione�del�fumus,�deve�stimolarlo�a�ridurre�o�addirittura�pretermettere,�come�
avviene�in�molti�casi,�la�sommarieta�della�cognizione�in�punto�di�fumus 
allo�
scopo�di�limitare�di�fatto�la�possibilita�di�ribaltamento�del�giudizio�nel�
processo�a�cognizione�piena(35).�

Tanto�piu�che,�nel�nostro�caso,�la�fase�cautelare�successiva�non�si�
presenta�certo�come�una�fase�a�cognizione�piena,�ma�si�basa�ancora�su�una�
valutazione�delfumus.�

�Trattasi�di�valutazioni�di�estrema�delicatezza,�ma�a�valutazioni�di�
questa�specie�e�affidata�l'attuazione�equilibrata�della�garanzia�costituzionale�
dell'effettivita�del�diritto�di�azione�e�del�diritto�di�difesa��(36).�

Sul�requisito�fondamentale�delfumus,�dunque,�la�dottrina�e�unanime�nel�
considerarla�imprescindibile,�con�una�pregnanza�maggiore�anche�del�pericu-
lum,�proprio�perche�la�valutazione�delfumus 
e�da�considerarsi�costituzional-
mente�imposta(37).�

(34)�F. 
D. 
DE 
Carolis, 
La 
tutela 
cautelare, 
in�Il 
nuovo 
processo 
amministrativo 
dopo 
due 
anni 
di 
giurisprudenza, 
Giuffre�,275.�

(35)�A. 
ProtO 
Pisani, 
Procedimenti 
cautelari, 
in�Enc. 
Giur. 
4.�
(36)�A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit. 
4.�
(37)�A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit. 

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

3.��LA 
notificA 
all'AvvocaturA 
dellO 
StatO 
Paradigmatico�e��il�decreto�n.�1053/03�del�28�ottobre�2003�emesso�dal�
presidente�del�T.A.R.�Toscana,�in�cui�si�precisa�che��In�difetto�di�valida�
notifica�all'Avvocatura�dello�Stato,�non�puo��essere�esaminata�l'istanza�di�
misura�cautelare�provvisoria�,�pur�risultando�essa�notificata�all'Ammini-
strazione�(38).�
Tale�interpretazione,�ineccepibile�in�quanto�rispondente�appieno�al�dato�
letterale�della�norma,�non�e��,�purtroppo,�sempre�seguita.�
Un�decreto�emesso�dal�presidente�di�sezione�(la�seconda)�del�T.A.R.�
Sicilia,�sezione�distaccata.�Catania�ha,�infatti,�introdotto�il�principio�a�dir�
poco��innovativo��per�il�nostro�ordinamento�giuridico,�che�il�deposito�del�
ricorso�debba�avvenire�prima�della�notifica�presso�l'Avvocatura�dello�Stato,�
stravolgendo�ogni�regola�in�ordine�alle�norme�che�disciplinano�la�procedura�
amministrativa,�e�la�proposizione�dei�ricorsi�davanti�al�giudice�amministra-
tivo.�
E�doveroso,�dunque,�porsi�il�problema�se�e��costituzionale�l'interpreta-
zione�offerta�dal�T.A.R.�Catania(39),�anche�se�si�tratta�di�una�pronuncia�iso-
lata�nel�panorama�dei�decreti�presidenziali�inaudita 
altera 
parte. 
Innanzi�tutto,�non�persuade�il�sovrapporsi�e�il�confondersi�dei�concetti�di�
contraddittorio�e�di�notifica,�visto�che�esprimono�il�medesimo�concetto.�
Alla�luce�di�una�norma�che,�presumibilmente�reca�una�irregolarita��,in�
quanto�intende�per�assenza�del�contraddittorio�unicamente�la�struttura�
dialettica�del�processo,�mentre�invece,�gia��con�la�notifica,�si�instaura�il�
contraddittorio�non�si�giustifica,�tuttavia,�l'interpretazione�che�ne�viene�
offerta�(40).�
A�riprova�di�cio��si�pone�il�dato�letterale�della�legge,�nonche�il�principio�
gia��espresso�dalla�Corte�costituzionale�in�tema�della�piena�parita��processuale�
tra�il�privato�e�l'Amministrazione�(ord.�5�maggio�2002,�n.�179).�
Mancanza�di�contraddittorio,�nella�ratio 
della�norma�della�legge�205,�
non�significa�omessa�notifica�del�ricorso,�bens|��emissione�del�decreto�in�
assenza�di�udienza,�ossia�di�dialettica�tra�le�parti,�anche�sommaria�e�rudi-
mentale,�anche�se�eventuale,�considerato�che�il�Presidente�ha�comunque�la�
possibilita��di�avocare�davanti�a�se�le�parti�(altro�particolare�sempre�trascu-

(38)�In�tal�senso�e��attestata�la�giurisprudenza,�e�di�recente�v.�Consiglio�di�Stato,�sez.�IV,�
sentenza�n.�257�del�17�dicembre�2002,�in�Rass. 
Avv, 
St.,�n.�1�del�2003,�249.�Com'e��noto,�
l'art.�11,�primo�comma,�regio�decreto�30�ottobre�1933,�n.�1611,�cos|��come�modificato�dal-
l'art.�1�della�legge�25�marzo�1958,�n.�260,�stabilisce�che��tutte�le�citazioni,i�ricorsie�qualsiasi�
altro�atto�di�opposizione�giudiziale,�nonche�le�opposizioni�ad�ingiunzione�e�gli�atti�istitutivi�
di�giudizi�che�si�svolgono�innanzi�alle�giurisdizioni�amministrative�o�speciali�od�innanzi�ad�
arbitri,�devono�essere�notificati�alle�Amministrazioni�dello�Stato�presso�l'Ufficio�dell'Avvo-
catura�dello�Stato�nel�cui�distretto�ha�sede�l'Autorita��giudiziaria�innanzi�alla�quale�e��portata�
la�causa,�nella�persona�del�Ministro�competente�.�
(39)�Decreto�pres.�f.f.�T.A.R.�Sicilia�-sez.�dist.�Catania,�II�sez.�n.�32�del�6�dicembre�2001.�
(40)�Cfr.�sulle�inesattezze�giuridiche�e�linguistiche�della�norma,�F. 
Cintioli, 
op. 
cit. 

DOTTRINA�441 


rato�e�che�sarebbe�opportuno�considerare�almeno�nei��casi�delicati�,�o�di�
notevole�impatto�sull'opinione�pubblica,�come�ad�esempio�nella�ormai�
famosa�vertenza�sul��calcio�Catania�)�(v.�oltre).�

Ne�e��riprova�il�fatto�che�la�stessa�legge�205�prevede�la�possibilita��della�
notifica�via�telefax�alle�parti,�o�addirittura�via�e-mail,�come�peraltro�ricor-
dato�dalla�Corte�costituzionale�nell'ordinanza�del�maggio�2002.�

Non�solo:�talora�i�decreti�monocratici�vengono�comunicati�regolarmente�
via�fax�e�la�stessa�sezione�seconda�TAR�Catania,�nei�suoi�decreti,�pur�predi-
cando�la�non�necessita��della�notifica,�ordina�che�questo�ultimo��dovra��essere�
comunicato�via�fax�alle�parti�(41),�creando�cos|��ulteriore�contraddizione�
con�l'esigenza�dell'omessa�notifica�(anche�via�fax)�del�ricorso.�

Non�convince�l'argomentazione�secondo�cui�non�tutte�le�Amministra-
zioni�sarebbero�dotate�di�mezzi�telematici�o�di�fax:�si�tratta�di�mezzi,�soprat-
tutto�il�secondo,�largamente�usati,�e�anche�sull'uso�dell'e-mail 
si�stanno�
facendo�progressi(42).�

Cio��si�interseca�con�la�recente�tendenza�alla�dematerializzazione�del-
l'attivita��amministrativa�e�all'introduzione�della�teleamministrazione,�sino�
alle�sempre�piu��vicine�e�concrete�rappresentazione��elettromagnetica�,�
gestione�telematica�dei�procedimenti�amministrativi�e�interconnessione�dei�
sistemi�informatici,�che�facilitano�ed�accelerano�i�tempi�di�conclusione�dell'at-
tivita��procedimentale,�e�nello�stesso�tempo�la�rendono�piu��sicura,�chiara�e�
garantista.�

Inoltre,�a�differenza�dei�controinteressati,�le�autorita��emananti�sono�
immediatamente�individuabili,�sia�quanto�a�identita��,�sia�quanto�al�luogo�
della�notificazione,�specie�per�le�autorita��statali,�che�per�legge�sono�domici-
liate�presso�l'Avvocatura�dello�Stato�e�sono,�altres|�,�tutte�istituzionalmente�
deputate�alla�difesa�del�provvedimento.

E�inoltre�utile�tenere�in�considerazione�gli�ultimi�interventi�normativi,�
che�contengono�una�chiara�ed�incontrovertibile�disciplina�del�nuovo�modello�
di�amministrazione�informatizzata(43).�

(41)�Decreto�presid.�f.f.�T.A.R.�Sicilia�-sez.�dist.�Catania,�II�sez.�n.�32�del�6�dicembre�
2001;�Decreto�Pres.�ff.�T.A.R.�Sicilia,�sez.�Catania,�n.�1010�del�2�giugno�2003.�
(42)�LeA 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
nella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvicin
amento 
o 
allontanamento 
dalprocesso 
civile?, 
in�Riv. 
dir. 
eproc., 
2001,�1437.�

(43)�Il�sistema�della��teleamministrazione��-introdotto�nel�nostro�ordinamento�nel�1991,�
e�dunque�successivamente�all'approvazione�della�legge�generale�sul�procedimento�ammini-
strativo�n.�241/1990�-e��stato�oggetto�di�molteplici�disposizioni�normative,�tra�le�quali�meri-
tano�di�essere�segnalate:�-il�d.l.�n.�6/1991,�convertito�dalla�legge�n.�80/1991,�che�autorizza�
gli�enti�locali�ad�emanare�atti�amministrativi�mediante�sistemi�informatici�e�che�prevede�la�
sostituzione�della�firma�autografa�con�l'indicazione�a�stampa�del�soggetto�responsabile,�da�
apporre�sul�documento�prodotto�con�il�sistema�automatizzato;-la�legge�delega�n.�421/1992,�
con�la�quale�il�Parlamento�ha�delegato�il�Governo�ad�emanare�un�regolamento�volto�a�
migliorare�l'informatica�pubblica�mediante�l'istituzione�di�apposito�organismo;-il�d.lgs.�
n.�39/1993�di�attuazione�della�legge�delega�n.�421/1992,�istitutivo�dell'A.I.P.A.�(autorita��per�
l'informatica�nella�P.A.)�e�volto�principalmente�ad�attuare�gli�scopi�della�legge�n.�241/1990,�
a�garantire�la�comunicabilita��dei�dati�tra�le�P.A.�e�a�riconoscere�valore�giuridico�agli�atti�in�
forma�elettronica;�-la�legge�n.�59/1997�(Bassanini),�con�la�quale�viene�ribadita�la�validita��

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Non�convince�nemmeno�l'argomentazione�di�facili�strumentalizzazio-
ni(44):�la�ricevuta�di�fax�ed�e-mail�e�ormai�regolata�per�legge�e�la�perplessita�
circa�il�loro�utilizzo�alimenta�solo�una�pericolosa�mancanza�di�fiducia�nelle�
Istituzioni,�anche�perche�il�legislatore�individua�un�vero�e�proprio�rapporto�
teleologico�tra�l'informatica�e�la�trasparenza�dell'azione�amministrativa�
(legge�241/1990).�

Peraltro,�l'uso�del�fax�e�gia�in�uso�presso�i�T.A.R.�per�comunicare�i�
decreti�monocratici�all'Avvocatura�dello�Stato(45).�

L'imparzialita�e�un�canone�dell'agire�amministrativo�espresso�dalla�
Costituzione�e�quindi�di�radicato�e�attuale�spessore.�

La�notifica,�quale�vocatio 
in 
ius 
puo�,�peraltro,�anche�consentire,�comun-
que,�la�costituzione�della�convenuta�Amministrazione�con�memoria�conte-

giuridica�degli�atti,�dei�documenti�e�dei�contratti�della�P.A.�formati�con�strumenti�informa-
tici�o�telematici;-il�d.P.R.�n.�513/1997,�recante�regolamento�con�cui�si�introduce�la�c.d.�firma�
digitale;�^il�d.P.R.�n.�447/1998,�recante�regolamento�dello�sportello�unico;-il�d.p.c.m.�

n.�70/1999,�contenente�le�regole�tecniche�per�la�firma�digitale�da�apporre�sui�documenti�
informatici;-la�delibera�A.I.P.A.�n.�51/00,�con�cui�viene�emanato�un�insieme�di�regole�tecni-
che�in�materia�di�formazione�e�conservazione�di�documenti�informatici�delle�amministra-
zioni;-il�d.P.R.�n.�445/00,�recante�il�t.u.�delle�disposizioni�legislative�e�regolamentari�in�
materia�di�documentazione�amministrativa,�modificato�ed�integrato�dal�recente�d.lgs.�
n.�10/02.�Si�evincono�chiaramente�gli�obiettivi�e�le�finalita�di�tale�sistema�normativo,�princi-
palmente�volto�a�trasformare�i�procedimenti�amministrativi�tradizionali�in�procedimenti�
informatizzati;�a�configurare�provvedimenti�telematici;�a�garantire�comunque�la�conserva-
zione�dei�documenti,�che�vengono�infatti�memorizzati�su�appositi�dischi�worm;edinfine�a�
consentire,�ovviamente�nei�limiti�del�diritto�alla�riservatezza,�la�libera�circolazione�delle�
informazioni�nella�rete�unitaria�alla�quale�tutte�le�amministrazioni�sono�collegate.�Cfr.�anche�
il�d.P.R.�428/1998;�direttiva�del�9�dicembre�2003�n.�53�del�dipartimento�per�l'innovazione�e�
le�tecnologie�in�materia�di�trasparenza�dell'azione�amministrativa�e�gestione�dei�flussi�docu-
mentali;�artt.�55�e�56�del�d.P.R.�n.�445/2000�che�prevedono�il�nucleo�minimo�per�raggiungere�
obiettivi�informatici.�
(44)�L. 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelarenella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvicina-
mento 
o 
allontanamento 
dal 
processo 
civile?, 
in�Riv. 
dir. 
e 
proc., 
2001,�1437.�Non�ritengo�
opportuno�e�costruttivo,�infatti,�alimentare�e�sollecitare�in�maniera�indiscriminata�nei�con-
fronti�delle�Amministrazioni�statali,�immagini�di�inefficienza,�incompetenza,�staticita�,�caos,�
confusione,�scarsa�trasparenza,�soprattutto�in�Italia,�dove�manca�una�tradizione�di�un�sia�
pure�astratto�spirito�di�servizio�nei�confronti�dello�Stato.�Il�risultato�e�solo�quello�di�pro-
durre,�prevalentemente,�sentimenti�di�inaccessibilita�,�distacco,�lontananza,�insoddisfazione,�
disagio,�sottomissione�(solo�in�certi�casi).�A�cio�si�aggiunga�che,�in�ogni�caso,�anche�i�valori�
attribuibili�idealmente�alla�P.A.�sembrano�svanire�una�volta�dato�spazio�alle�istanze�piu�
emotive�dei�soggetti.�Per�non�parlare�dei�criteri�a�volte�volutamente�contorti�e�bizantini�con�
cui�le�leggi�vengono�redatte,�che�non�solo�non�vengono�comprese�dal�cittadino,�ma�nemmeno�
dalla�P.A.,�e�avvolgono�quest'ultima�in�una�intelaiatura�e�in�un�reticolo�diprocedure�incui�
difficilmente�e�individuabile�la�chiave�di�decrittazione�di�quel�grande�Mistero�Eleusino�che�
e�il�diritto�italiano.�Cfr.�su�questo�problema�I.F. 
Caramazza, 
Risarcimento 
del 
danno 
e 
giu-
dizio 
amministrativo, 
in�Rass. 
Avv. 
Stato, 
2002,�35,�il�quale�ironicamente�afferma��Nel�diritto�
le�parole�sono�peggio�che�pietre...�difetto�della�tecnica�legislativa�adottata�e�la�pretesa�di�
esprimere�concetti�nuovi�con�termini�antichi,�il�che�poteva�riuscire�benissimoad�unartista�
come�Andrea�Chenier�che�ispirava�la�sua�poetica�al�sur 
despensers 
nouveauxfaisons 
des 
vers 
antiques, 
ma�che�al�nostro�legislatore�suggerisce�solo�soluzioni�pasticciate�.�

(45)�Decreti�Pres.�T.A.R.�Toscana�n.�1178�e�1179�del�21�novembre�2003�e,�comunque,�
quasi�la�totalita�dei�decreti�emessi�dal�Pres.�T.A.R.�Toscana�riguardanti�l'Avvocatura�dello�

DOTTRINA�443 


nente�le�eccezioni�e�la�difesa,�anche�in�coincidenza�con�l'emissione�del�
decreto,�posto�che�la�costituzione�puo�avvenire�il�giorno�stesso�del�deposi-
to�(46).�

La�mia�impressione�e�che�talvolta�il�rischio�che�si�corre�e�la�forzatura�del�
dato�normativo�della�205,�con�l'inevitabile�risultato�di�un�inutile�doppione�
dell'ordinanza�di�sospensiva,�senza,�tuttavia,�la�garanzie�del�contraddittorio�
con�la�Amministrazione,�con�grave�menomazione�dei�suoi�diritti�di�difesa�(e�
con�il�sospetto�di�incostituzionalita�,�visto�e�considerato�che�l'art.�24�della�
Costituzione�si�applica�anche�allo�Stato�in�giudizio).�

L'art.�7�della�legge�241�del�1990�ha�garantito�il�contraddittorio�preven-
tivo�con�il�privato,�ma�il�contraddittorio�successivo�con�l'amministrazione�
non�sempre�viene�pienamente�garantito.�

Perche�questa�esigenza�di�tagliare�fuori�l'Amministrazione�e�di�preclu-
derle�anche�di�conoscere�il�contenuto�del�ricorso�notificato?�

La�tutela�dell'interesse�pubblico�non�deve�essere�considerata�come�alter-
nativa�o�addirittura�confliggente�con�l'interesse�della�comunita�e,�dunque,�
dei�singoli�cittadini.�

Vorrei�sottolineare�come�le�norme�presenti�nell'ordinamento�giuridico�
contengono�gia�le�soluzioni�e�gli�strumenti�necessari�per�tutelare�adeguata-
mente�sia�il�diritto�alla�difesa�del�ricorrente�sia�il�diritto�alla�difesa�dell'Am-
ministrazione�resistente,�senza�la�necessita�di�ricorrere�ad�altre�interpreta-
zioni.�

Innanzi�tutto,�e�gia�prevista�la�fissazione�di�una�camera�di�consiglio�
straordinaria�in�data�utile�e�relativa�notifica�del�ricorso�con�abbreviazione�
di�termini�ex 
art.�36,�r.d.�17�agosto�1907,�n.�642(47).�

Stabilire,�come�fa�il�giudice�di�Catania,�che�il�deposito�debba�avvenire�
prima�della�notifica,�oltre�che�non�essere�aderente�al�dato�normativo,�intro-
duce�i�germi�di�una�tutela�cautelare�ante 
causam 
non�ammessa�nel�nostro�
ordinamento.�

In�realta�il�giudice�di�Catania�perviene�alle�stesse�conclusioni�del�giudice�
bresciano�che�ha�sollevato�prima�eccezione�di�incostituzionalita�poi,�a�seguito�
del�rigetto�da�parte�della�Corte�costituzionale�(ordinanza�10�maggio�2002,�

n.�179),�ha�sottoposto�la�questione�dell'ammissibilita�del�decreto�monocratico�
ante 
causam 
dinanzi�alla�Corte�di�Giustizia�al�fine�di�legittimare�l'introdu-
zione�del�decreto�cautelare�ante 
causam,�giungendo,�tuttavia,�al�medesimo�
Stato.�L'uso�del�mezzo�del�fax�consente�all'Avvocatura�dello�Stato�e�all'Amministrazione�
interessata�di�venire�a�conoscenza�quanto�prima�del�contenuto�del�provvedimento�e�di�svol-
gere�immediatamente,�o�comunque�con�maggiore�celerita�,�le�attivita�difensive�ivi�connesse.�

(46)�Cfr.�al�riguardo�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Marche,�n.�374�del�7�ottobre�2003:��Visto�
l'atto�di�costituzione�in�giudizio�dell'Avvocatura�Distrettuale�dello�Stato�di�Ancona...�.�
(47)�Il�termine�abbreviato�di�cui�all'art.�23�bis 
della�legge�n.�1034�del�1971,�introdotto�
dalla�legge�n.�205�del�2000,�non�si�applica�per�la�notifica�del�ricorso,�ma�trova�applicazione�
per�il�computo�del�termine�di�deposito�dello�stesso,�Consiglio�di�Stato,V�Sezione,�Sentenza�
18�marzo�2002�n.�1559.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

risultato:�pretermettere�e�compromettere�la�difesa�dell'Amministrazione�nel�
processo�cautelare(48),�oltre�che�cedere�al�fascino�indiscreto�della�complica-
zione.�

Allora�anche�qui�e�bene�evidenziare�come�la�fase�cautelare�sia�mera-
mente�incidentale�rispetto�a�quella�di�merito�e�che�il�giudice�della�cautela�
deve�necessariamente�conoscere�dei�motivi�di�ricorso.�

E�poi�per�quale�motivo�si�dovrebbe�forzare�il�dato�normativo�visto�che:�
ubi�lex�non�dixit�non�voluit�e�in�claris�nonfit�interpretatio?�

Mi�rammarico�del�fatto�che�la�parita�in�giudizio�tra�le�parti,�tanto�invo-
cata,�sembra�svanire�quando�e�la�parte�pubblica�ad�averne�diritto�e�questo,�
a�volte,�anche�in�nome�di�un�mal�celato�sensazionalismo�giuridico.�

La�necessita�di�pretermettere�la�notifica�non�si�comprende�anche�alla�
luce�della�possibilita�prevista�dalla�205�di�proporre�eventualmente�motivi�
aggiunti�o,�ripeto,�la�possibilita�di�riduzione�di�termine�e�contestuale�decreto�
di�fissazione�con�convocazione�delle�parti�davanti�al�Presidente,�ove�questi�
lo�ritenga�utile�(art.�36�R.D.�17�agosto�1907,�n.�642)�(la�norma�e�del�1907!).�

Peraltro,�anche�nel�processo�comunitario�non�si�concepisce�una�richiesta�
di�tutela�in�via�d'urgenza�se�prima�non�sia�stato�gia�depositato�in�cancelleria�
il�ricorso�principale(49).�

4.��IL 
dirittO 
aL 
contraddittoriO 
dell'amministrazionE 
C'e�gia�il�rischio�che�le�norme�previste�dalla�legge�205�del�2000,�se�non�
interpretate�letteralmente,�possano�nuocere�gravemente�ai�diritti�alla�difesa�
dell'Amministrazione.�

Gia�la�configurazione�di�una�nuova�fase�cautelare�anticipata�reca�un�
arretramento�ingiusto�ed�eccessivo�della�soglia�di�tutelabilita�delle�pretese�
del�ricorrente.�

Pretesa�ad�un�giusto�processo:�ne�ha�diritto�anche�lo�Stato�in�giudizio?�
Sembra�quasi�blasfemo�affermarlo,�eppure�e�un�diritto,�da�piu�parti�invocato�
ed�e�scontato�solo�se�applicabile�a�qualunque�parte,�basta�che�non�sia�pub-
blica.�

Il�riferimento�all'assenza�di�contraddittorio�va�inteso�quale�possibilita�di�
provvedere�inaudita�altera�parte,�purche�il�ricorso�sia�stato�notificato�all'Am-
ministrazione:�non�si�tratta�di�un��azzeramento�totale,�ma�di�una�limitazione�
della�pienezza�del�contraddittorio�che�lascia�ferma�in�capo�ai�soggetti�interes-

(48)�Ordinanza�T.A.R.�di�Brescia,�n.�76,�del�24�aprile�2003.�
(49)�Cfr.�sul�punto�gli�approfondimenti�di�L. 
Querzola, 
Tutela�cautelare�e�convenzione�
di�Bruxelles�nell'esperienza�della�Corte�di�giustizia�delle�Comunita�europee,�in�Dir.�proc.�civ.,�
2000,�805�ss.�e,�della�stessa�autrice,�La�tutela�cautelare...op.�cit.,�181,�n.�33,�dove�viene�fatta�
un'ampia�panoramica�al�riguardo,�con�citazioni�dottrinarie�tra�cui�BiavatI 
Carpi, 
Diritto�
processuale�comunitario,�Milano,�2000,�286�e,�nel�senso,�invece,�a�favore�del�fatto�che�la�
richiesta�di�misura�cautelare�oggi�possa�precedere�l'instaurazione�del�giudizio�principale�
anche�nel�processo�amministrativo,�Villata,�Il�diritto�comunitario�e�il�processo�amministra-
tivo,�relazione�tenuta�nel�corso�della�XXXIII�tavola�rotonda�di�diritto�comunitario,�dedicata�
a�L'influenza�del�diritto�comunitario�sul�diritto�processuale,�tenutasi�a�Milano�il�24�novembre�
2000.�

DOTTRINA�445 


sati,�consapevoli�della�richiesta�della�misura�cautelare,�di�farsi�ascoltare�dal�
presidente,�di�depositare�scritti�o�di�diversamente�operare�a�tutela�dellepro-
prie�ragioni�(50).�

Infatti,�la�possibilita�di�decidere�inaudita�altera�parte�non�esclude�che�il�
Presidente�prima�di�adottare�il�decreto,�ascolti�le�argomentazioni�difensive�
delle�altre�parti.�Aggiungere�una�nuova�tutela�pre-precautelare�significhe-
rebbe�svuotare�di�contenuto�la�stessa�legge�205�e�la�ratio�ad�essa�sottesa.�

Come�e�possibile�ammettere�la�tutela�preventiva�ante�causam,�nel�pro-
cesso�amministrativo,�visto�che�la�fase�cautelare�e�meramente�incidentale�
rispetto�a�quella�di�merito?�Il�giudice�della�cautela�deve�necessariamente�
conoscere�i�motivi�di�ricorso.�

Per�come�si�presenta�il�congegno�normativo�gia�di�per�se�,�una�interpre-
tazione�penalizzante�per�l'Amministrazione�non�garantirebbe�il�contradditto-
rio�e�si�potrebbe,�come�tale,�anche�configurare�incostituzionale�per�violazione�
degli�artt.�3,�24,�111�e�113.�

Il�suddetto�decreto�potrebbe,�infatti,�inficiare,�gia�in�assenza�di�atti�e�
documenti�non�ancora�fatti�pervenire�alla�Avvocatura�dello�Stato,�la�garan-
zia�di�una�adeguata�tutela�degli�interessi�della�parte�pubblica.�

Tale�soluzione�adottata�dal�legislatore�si�pone�in�contrasto,�peraltro,�con�
le�soluzioni�adottate�negli�altri�ordinamenti�europei,�come�in�Francia,�dove�
addirittura�e�prevista�la�soluzione�contraria:�un�segmento�processuale,�senza�
contraddittorio�tra�le�parti,�per�i�casi�di�pronta�e�facile�soluzione,�in�cui�
l'istanza�viene�rigettata�inaudita�altera�parte,�senza�che�l'Amministrazione�
sia�a�conoscenza�nemmeno�del�ricorso(51).�

Non�dimentichiamo�che,�a�differenza�che�nel�processo�civile,�dove�
comunque�si�pone�il�problema�egualmente,�nel�processo�amministrativo�e�
l'interesse�pubblico�che�deve�prevalere,�e�che�si�realizza�anche�con�la�tutela�
apprestata�al�privato�istante.�

Senza�poi�contare�il�fatto�che�il�contraddittorio�sfrutta�la�contrapposi-
zione�dialettica�delle�parti�litiganti�per�finalita�superiori�di�ordine�obiettivo�
(l'interesse�pubblico�ad�una�razionale�ricerca�della�verita�controversa�o�l'at-
tuazione�della�giustizia�sostanziale)(52).�

Ormai,�non�si�puo�certo�sostenere�che�la�posizione�processuale�della�

P.A.�sia�preminente�rispetto�alle�parti�private.�
(50)�F.�Caringella, 
Corso�di�diritto�processuale�amministrativo,�Giuffre�,�2003,�1076.�
(51)�Code�dejustice�administratif,�cos|�come�modificato�da�un�decreto�del�1997�in�attua-
zione�di�una�legge�del�1995,�cfr.�al�riguardo�J. 
Berthoud, 
E. 
Coent-Bochard, 
V. 
Haim, 
O. 
Yeznikian, 
L'exe�cution�des�de�csions�de�justice,�in�AJDA,�864�ss.�Piu�in�generale�J. 
Woehrling, 
La�reforme�du�contentieux�administratifvue�des�tribunaux�administratifde�pre-
miere�instance,�in�Dir.�Proc.�Amm.1995,�842�e�sulla�legge�n.�2000-597�del�30�giugno�2000�rela-
tiva�ai�re�fe�re�davanti�alle�giurisdizioni�amministrative,�C. 
Silvestri, 
Il�sistema�dei�re�fe�re�s,�
in�Foro�it,�1998,�V,�c.�9�ss.;�G. 
Paleologo, 
Modo�di�lavoro�dei�Consigli�di�stato�italiano�efran-
cese�in�sede�giurisdizionale,�in�Estratto�dal�volume��I�Consigli�di�stato�di�Francia�e�d'Italia,�a�
cura�di�Giovanni�Paleologo,�Giuffre�,1998,15.�Anche�in�Germania�si�riscontrano�soluzioni�ana-
loghe,�v.�W.Heilek, 
Cenni�sulla�giustizia�amministrativa�in�Baviera/Germania,�in�
www.diritto.it/articoli/amministrativo/heilek.htm,�1ss.�

(52)�L. 
P.Comoglio, 
Contraddittorio,�voce�Nov.�Dig.,�UTET,�vol.�VI,�2.�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�P.A.�non�e�piu�da�ritenersi�privilegiata�dinanzi�al�G.A.:�il�processo�
amministrativo�non�e�piu�rivolto�a�soddisfare�in�via�primaria�solo�l'interesse�
pubblico.�

Da�tempo�le�due�parti�sono�in�posizione�di�parita�.�

In�particolare,�con�l'avvento�della�legge�205/2000,�deve�escludersi�che�la�

P.A.�si�trovi�in�ordine�al�sistema�delle�misure�cautelari�del�processo�ammini-
strativo�in�una�posizione�avvantaggiata:�in�questi�esatti�termini�si�e�pronun-
ciata�la�Corte�Costituzionale�con�ordinanza�n.�179�del�6�maggio�2002.�
La�Corte,�nel�dichiarare�la�manifesta�infondatezza�della�questione�di�
legittimita�costituzionale�dell'art.�21�legge�n.�1034�del�1971�cos|�come�novel-
lato�dalla�legge�205�del�2000,�sollevata�in�riferimento�agli�artt.�24�e�113�della�
Costituzione,�nonche�dell'art.�700�c.p.c.,�sollevata�in�riferimento�agli�artt.�3,�
24�e�113�Cost.,�dichiara�che�deve�escludersi�che�la�P.A.�si�trovi�in�una�posi-
zione�privilegiata�in�ordine�al�sistema�delle�misure�cautelari�del�processo�
amministrativo�(53).�

Nel�processo�amministrativo�la�tempestivita�e�la�effettivita�della�tutela�
anche�cautelare�sono�ormai�completamente�assicurate�dal�complesso�delle�
disposizioni�processuali�che�prevedono,�tra�le�altre�cose,�la�massima�sempli-
cita�e�flessibilita�del�mezzo�introduttivo�dei�giudizi�amministrativi,�anche�
attraverso�il�meccanismo�dei�motivi�aggiunti�e�l'impugnazione�di�atti�soprav-
venuti�o�conosciuti�dopo�la�proposizione�del�ricorso�(art.�1�della�legge�205�
/2000�sostitutivo�dell'art.�21,�primo�comma�legge�6�dicembre�1971�n.�1034).�

In�questo�contesto�di�ampliamento�di�tutela�delle�situazioni�giuridiche�
soggettive�non�e�affatto�detto�che�la�parte�debole�sia�necessariamente�il�ricor-
rente(54).�

Questo�poteva�accadere�in�un�sistema�fondato�sugli�interessi�oppositivi.�

In�un�sistema,�tuttavia,�che�ha�sempre�maggiore�riguardo�e�si�fonda�
ormai�sugli�interessi�pretesivi,�non�e�infrequente�che�sia�proprio�l'Ammini-
strazione�la�parte�debole.�

Si�tende�a�chiedere�ai�pubblici�poteri�piu�di�quanto�i�pubblici�poteri�
possano�ragionevolmente�dare(55).�

Talora�e�il�danno�al�buon�andamento�della�P.A.�che�si�configura:�e�
imprescindibile�garantire�la�verifica�dell'eventuale�danno�che�anche�una�breve�
sospensione�possa�arrecare�all'interesse�pubblico.�

(53)�Ordinanza�n.�179�del�2002,�in�www.cortecostituzionale.it.�Cfr.�anche�A. 
Monaci-
liuni, 
Il_procedimento_monitorio_e_dintorni_nel_processo_amministrativo,_in�giust._it.,_10:��e�
stato�sostenuto�(Abbamonte,�in_primis)�che�il�legislatore�dell'art.�8�ha�trasfuso�tout_court_il�
procedimento�monitorio�nel�corpo�del�processo�amministrativo�per�dare�risposta�ad�un'esi-
genza�di�completezza...Solo�un�accenno�-che�offro�come�spunto�all'illustre,�ed�a�me�caro,�
Maestro�-al�mio�convincimento�sulla�necessita�,�in�primo�luogo�di�superare�in�qualche�modo�
la�tralaticia�affermazione�sui�privilegi�di�cui�godrebbe�la�P.A.�Non�puo�negarsi�che�una�serie�
di�norme�sostanziali�e�procedurali�a�garanzia�del�cittadino...�e�fatte�valere�da�una�giurispru-
denza�particolarmente�attenta...�impongono�una�rimeditazione�della�frusta�locuzione�e�della�
sua�effettiva�portata�.�
(54)�S.�Giacchetti, 
L'esecuzione_delle_statuizioni_giudiziali_nei_confronti_della_P.A._e_la_
foresta_di_Sherwood,_in�www.giust.it/articoli/giacchetti_esecuzione.htm._

(55)�S. 
Giacchetti, 
L'esecuzionedellestatuizionigiudiziali...op._cit._

DOTTRINA�447 


Il�giudice�amministrativo�si�pone,�dunque,�come��il�garante�non�del�solo�
interesse�legittimo�del�ricorrente,�ma�anche�della�potesta�dell'Amministra-
zione...�sullo�sfondo�c'e�un�terzo�partecipante�al�giudizio,�silenzioso�come�
un�convitato�di�pietra,�ed�e�quella�giustizia�nell'Amministrazione�che�il�giu-
dice�e�del�pari�tenuto�a�tutelare�ai�sensi�dell'art.�100�Cost....la�quale�va�intesa�
non�solo�nel�senso�formale�di�legittimita�ma�anche�nel�senso�sostanziale�di�
buon�andamento��(56).�

Cio�anche�alla�luce�della�nuova�formulazione�dell'art.�111�della�Costitu-
zione�che�afferma�il�principio�del�rispetto�del�giusto�processo,�nonche�del�1�
comma�dell'art.�117�Cost.�come�novellato�con�la�legge�costituzionale�12�otto-
bre�2001,�n.�3�(Modifiche�al�titolo�V�della�parte�seconda�della�Costituzione)�
che�impone�una�interpretazione�conforme�anche�ai�vincoli�ed�obblighi�inter-
nazionali(57).�

Ora,�e�evidente�che�l'adozione�del�decreto�cautelare�monocratico�inau-
dita�alteraparte�se�non�adottato�secundum�legem,�potrebbe�oltremodo�violare�
le�norme�costituzionali�di�cui�agli�artt.�3,�24,�111�e�113.�

Risulta�ancora,�e�qui�mi�voglio�ripetere,�che�le�suddette�norme,�tanto�
invocate�per�garantire�le�parti�private,�vengono�sempre�dimenticate�quando�
si�tratta�di�applicarle�alla�parte�pubblica�statale.

E�,�peraltro,�doveroso,�ricordare�che�l'Adunanza�Plenaria�del�Consiglio�
di�Stato,�con�ordinanza�30�marzo�2000,�n.�1�(58),�ha�tra�le�altre�cose�affer-
mato�che�l'Amministrazione,�qualsiasi�attivita�sia�ad�essa�imputabile,�va�vista�
sempre�come�servizio�nell'interesse�della�comunita�,�perche�,�come�gia�rilevato�
nelle�precedenti�sentenze�dell'Adunanza�stessa�nn.�4�e�5�del�22�aprile�1999,i�
principi�costituzionali�di�buon�andamento�e�di�imparzialita��costituiscono�
valori�essenziali�di�riferimento�di�ogni�comportamento�dell'Amministra-
zione��e��riguardano�allo�stesso�modo�l'attivita�volta�all'emanazione�di�prov-
vedimenti�e�quella�con�cui�sorgono�o�sono�gestiti�i�rapporti�giuridici�discipli-
nati�dal�diritto�privato�;�sicche��va�sempre�finalizzata�al�perseguimento�
dell'interesse�collettivo�ogni�attivita�dell'Amministrazione�senza�alcuna�ecce-
zione�(59).�

V'e�inoltre�da�ricordare�che�la�dottrina�italiana�degli�ultimi�cinquanta�
anni�e�frutto�di�una�impostazione�forense�data�dagli�studiosi�-quasi�sempre�

(56)�S. 
Giacchetti, 
L'esecuzione...op.cit.�
(57)�Cfr.,�a�proposito�dei�procedimenti�monitori,�A. 
Monaciliuni,�Ilprocedimento�moni-
torio�edintorninelprocessoamministrativo,�in�Giust.�it.,�la�necessita�di�farsi�carico�delle�pre-
occupazioni�relative�alle�esigenze�del�contraddittorio�e�proteggere�il�debitore�contro�illegit-
time,�infondate�o�maliziose�pretese,�per�salvaguardare�all'Amministrazione�la�posizione�e�le�
eccezioni�che�le�spettano,��assume�oggi�nuova�pregnanza�alla�luce�della�attuale�formulazione�
dell'art.�111�della�Costituzione,�ovvero�in�forza�dell'introduzione�nella�Carta�fondamentale�
del�principio�del�giusto�processo�e�delle�garanzie�del�diritto�di�difesa�;�v.�anche�ProttO 
M.,�LatutelaanticipatoriadeicreditipecuniariversolaP.A.:�tratutelacautelareetutelasom-
maria,�in�http://www.giust.it�

(58)�Pubblicata�in�Cons.�Stato,�2000,�2040.�
(59)�S. 
Giacchetti, 
La�responsabilita�patrimoniale�dell'Amministrazione�nel�quadro�del�
superamento�della�dialettica�diritti�soggettivi-interessi�legittimi,�in�Cons.�Stato,�2000,�II,�2027.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

avvocati-docenti�universitari�-,�dove�il�punto�di�vista�fatto�valere�e�spesso�
solo�quello�della�parte�privata,�a�scapito�della�parte�pubblica�statale,�rappre-
sentata�dalla�Avvocatura�dello�Stato�(peraltro�con�risorse�umane�limitatea�
sole�350�unita�togate�su�tutto�il�territorio�italiano).�

Le�storture�sono�tante:�si�pone�pertanto�necessario�verificare�con�accu-
ratezza��se�il�coacervo�normativo�oggi�dato,�opportunamente�utilizzato,�non�
sia�in�grado�di�assicurare�privilegi�al�singolo�a�scapito�dell'interesse�pubbli-
co��(60).�

Tali�concezioni�o�idee�ricevute,�cristallizzate�in�stereotipi,�in�generici�
elementi�di�giudizio,�alimentano�interpretazioni�distorte�e�penalizzanti�per�
lo�Stato�in�giudizio.�

Il�rischio�che�si�corre�perseguendo�questa�impostazione�e�un�cammino�a�
ritroso,�che�si�preannuncia�affascinante,�forse,�per�alcuni,�ma�non�in�sintonia�
con�le�regole�del�nostro�ordinamento,�che�garantisce�la�parita�processuale�
per�tutte�le�parti,�pubbliche�o�private�che�siano.�

Nel�deposito�delle�opinioni�fossilizzate�nelle�capsule�di�una�ripetitivita�
acritica,�tale�interpretazione�occupa,�purtroppo,�un�posto�di�tutto�riguardo,�
e�trae�la�sua�linfa�vitale�da�una�concezione�che�privilegia�gli�individui�e�non�
piu�la�collettivita�,�si�spoglia�del�connotato�originario,�diventa�etichetta�defini-
toria,�scorciatoia�retorica,�tracciata�dagli�stessi�congegni�che�l'hannopro-
dotta,�con�evidente�esaltazione�del�carattere�citazionale�ormai�privo�di�conte-
nuto�sostanziale�e�con�un�pervicace�indugio�ripetitivo�del�tema.�

Nel�magma�delle�interpretazioni,�meglio�appoggiarsi�ad�un'evocazione�
giuridicamente��emblematica�,�come�quella�che�anche�lo�Stato�in�giudizio�
deve�avere�i�suoi�diritti�da�far�valere�e,�quando�questi�ci�sono,�deve�essergli�
concesso�di�farli�valere.�

La�disposizione�degli�argomenti�scelti�dai�fautori�di�questa�impostazione�
cos|�penalizzante�per�lo�Stato,�fa�pensare�ad�una�catena�degli�anelli�diseguali,�
ad�un�congegno�antiquato�che�privilegia�le�istantanee,�rinunciando�allo�
sguardo�d'insieme,�col�rischio�di�cogliere�solo�aspetti�momentanei.�

(L'istantanea,�si�sa,�a�differenza�del�filmato,�non�da�immagini�collegate�
nel�succedersi�degli�eventi,�non�ritrae�il�cambiamento�nel�suo�divenire,�e�con-
dannata�alla�fissita�e�appartiene,�come�tale,�al�calderone�della�pseudo-comu-
nicazione�^giuridica�in�questo�caso).�

5.��NominA 
deL 
commissariO 
AD 
ACTA 
iN 
sedE 
dI 
adozionE 
deL 
decretO 
monocraticO 
Il�dato�letterale�del�comma�14�dell'art.�21�stabilisce�che��nel�caso�in�cui�
l'Amministrazione�non�abbia�prestato�ottemperanza�alle�misure�cautelari�
concesse�la�parte�interessata,�puo�con�istanza�motivata�e�notificata�alle�altre�
parti,�chiedere�al�T.A.R.�le�opportune�disposizioni�attuative�.�

(60)�A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
e 
dintorninelprocesso 
amministrativo, 
in�
Giust. 
it.,�10��Non�intendo�qui�predicare�in�astratto�la�supremazia�dell'interesse�pubblico,�
peraltro�per�cos|�dire�in�re 
ipsa.�Qualsiasi�Stato,�qualsiasi�societa�organizzata,�a�quanti�prin-
cipi�liberisti�abbia�a�conformarsi,�non�potra�mai�fare�a�meno�di�curare�l'interesse�della�collet-
tivita�ed�assicurargli�prevalenza�su�quelli�del�singolo,�ancorche�nel�rispetto�di�questi�ultimi�.�


DOTTRINA�449 


Pare,�dunque,�difficile�ipotizzare�la�possibilita�da�parte�del�Presidente�di�
nominare�contestualmente�nel�decreto�anche�il�commissario�ad_acta,�palesan-
dosi�la�necessita�che�solo�in�caso�di�inadempimento�alle�prescrizioni�in�esso�
contenute,�e�con�istanza�di�parte,�sia�possibile�radicare�il�giudizio�di�ottempe-
ranza,�e�non�in�via�preventiva�e�cautelativa.�

Oltretutto,�quest'ultimo�richiede�una�valutazione�del�merito�della�con-
troversia�da�parte�del�giudice,�con�una�sostituzione�di�esso�all'Amministra-
zione�(61).�

Inoltre,�si�determinerebbe�un�curioso�transfert_del�giudice�monocratico�
cautelare�in�un�giudizio�che,�peraltro,�spetta�al�collegio.�

Si�profilerebbero,�infatti,�una�carenza�ed�un�vuoto�di�tutela�nei�confronti�
degli�atti�lesivi�posti�in�essere�dal�commissario�ad_acta,�non�essendo�stato�
introdotto�il�giudizio�per�l'esecuzione�della�misura�cautelare�e,�dunque,�
ancora�adito�il�giudice�dell'ottemperanza.�

Si�ricorda,�infatti,�che�il�decreto�inaudita_altera_parte_non�e�immediata-
mente�appellabile�ed�il�lasso�di�tempo�(talora�lungo)�tra�la�sua�emanazione�
e�la�fissazione�della�prima�camera�di�consiglio,�puo�compromettere�irrime-
diabilmente�non�solo�la�difesa�ma�anche�gli�interessi�dell'Amministrazione�
con�grave�nocumento,�quindi,�degli�interessi�pubblici.�

Cio�puo�allora�offrire,�a�contrario,�lo�spunto�per�una�rimeditazione�sulla�
natura�giuridica�di�quella�invenzione�giurisprudenziale�che�e�il�commissario�
ad_acta,�e�per�configurare�la�natura�amministrativa�e�non�giurisdizionale�dei�
suoi�atti,�configurandosi�la�necessita�di�riequilibrare�a�favore�dell'Ammini-
strazione�i�diritti�alla�difesa�alquanto�compressi,�e�fornirle�la�possibilita�di�
intervenire�in�qualche�modo�nelle�more(62).�

Si�consideri�che�nel�caso�del�Catania-calcio�il�decreto�e�stato�emesso�il�
14�agosto�in�quanto�la�prima�udienza�utile�si�teneva�solo�il�12�settembre.�

(61)�Nomina,�invece,�il�commissario�ad_acta,�decreto�Pres.�T.A.R.�Calabria�sez.�stacc.�
Reggio�Calabria�del�14�agosto�2003�(cd.�caso�del�Catania�calcio).�Lo�nomina,mainsededi�
istanza�di�esecuzione�cautelare,�decreto�Pres.�f.f.�T.A.R.�Sicilia,�sez.�stacc.�Catania,�II�sez.,�
n.�1010�del�12�giugno�2003.�Cfr.�anche�G.�Virga,�L'esecutivita�delle_sentenze_di_primo_grado_
tra_giudizio_di_ottemperanza_e_tutela_cautelare,_in�www._giust.it/corte/cortecost_1998-406.html_

Sul�tema�G. 
Avanzini, 
L'esecuzione_dellesentenzedelgiudiceamministrativo_nonpassate_
in_giudicato_tra_diritto_positivo_ed_effettivita�della_tutela,_in�Giur._cost.,�1999,�fasc.�2,�1251�ss.,�
sulla�pronuncia�della�Corte�Costituzionale�12�dicembre�1998,�n.�406�che�ha�rigettato�la�que-
stione�di�incostituzionalita�dell'art.�37�legge�1034/1971,�dell'art.�27�comma�1�n.�4�r.d.�
1054/1024�e�degli�artt.�90�e�91�r.d.�642/�1907�nella�parte�in�cui�prevedono�che�il�giudizio�di�
ottemperanza�possa�essere�proposto�esclusivamente�avverso�le�sentenze�gia�passate�in�giudi-
cato;�C. 
Cavalieri,_L'esecuzione_delle_sentenze_di_primo_grado_ex_art._10_legge_205/2000:_

una_estensione_del_giudizio_di_ottemperanza_o_speciale_procedimento_cautelare_in_pendenza_del_
ricorso_in_appello?_in_www.giust.it/articoli/calvieri_esecuzione.htm;_G. 
Verde, 
Attualita�del_
principio_nulla_executio_sine_titulo,_in�Riv._dir._proc.,_1999,�963�ss.;�B. 
Graziosi, 
Giudizio_di_
ottemperanza_ed_esecuzione_delle_sentenze_di_primo_grado,_in�Dir._proc._amm.,_1997,�451�ss.�

(62)�Ad�esempio,�poteva�risultare�preferibile,�invece�che�l'adozione�del��decreto�salva�cal-
cio�,�ipotizzare�il�ricorso�ad�un�atto�di�autoannullamento�d'ufficio�nel�superiore�interesse�
pubblico.�Questo,�tuttavia,�solo�nel�caso�gli�atti�posti�in�essere�dal�commissario�ad_acta_fos-
sero�stati�ritenuti�lesivi,�visto�che�appare�improbabile�poter�instaurare�ilgiudiziodi�reclamo�
al�giudice�dell'ottemperanza�prima�della�camera�di�consiglio�ed�e�precluso�appellare�il�

RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

Com'e�noto,�il�Consiglio�dei�Ministri,�in�data�19�agosto�2003,�ha�rite-
nuto�necessario�emettere�il�cosiddetto�decreto�legge��salva�calcio��per�argi-
nare�gli�effetti�di�tale�pronuncia(63).�Oltretutto,�una�maggiore�approfondita�
analisi,�nonche�lo�spiegarsi�del�contraddittorio,�avrebbe�potuto�approfondire�
gli�aspetti,�controversi,�relativi�alla�giurisdizione�del�giudice�amministrativo�
nonche�alla�competenza�territoriale�del�TAR�Calabria,�sezione�distaccata�di�
Reggio�Calabria.�

Pare�dubbio�che�un�potere-dovere�di�porre�in�essere�atti�amministrativi�
da�parte�del�commissario�ad 
acta,�possa�scaturire�da�una�pronuncia�giurisdi-
zionale,�senza�il�supporto�di�un�dato�normativo,�e�per�giunta�espressa�in�
veste�monocratica.�

La�suddetta�interpretazione,�peraltro,�non�si�giustifica�alla�luce�della�
legge�205,�che�ha�espressamente�previsto�la�possibilita�di�consentire�l'esecu-
zione�delle�ordinanze�cautelari�mediante�l'attribuzione�al�giudice�degli�stessi�
poteri�previsti�nel�giudizio�di�ottemperanza�(l'art.�3�della�legge�205�del�2000�
prevede�che�il�giudice�abbia�gli�stessi�poteri�previsti�dall'art.�27,�n.�4,�del�t.u.�

n.�1054/1924).�
Nemmeno�una�valutazione�d'insieme�di�questo�peculiare�rito�processuale�
riesce�a�giustificare�tale�interpretazione,�anche�considerando�che�il�meccani-
smo�tipico�del�medesimo�viene�utilizzato�in�vari�altri�tipi�di�processo,�come�
una�sorta�di�rito��passe-partout�,�per�risolvere�problemi�altrimenti�di�difficile�
soluzione(64).�
Nemmeno�sembra�aderente�al�dato�normativo�un�altro�tipo�di�interpre-
tazione,�volta�ad�accogliere�l'istanza�e,�in�attesa�della�camera�di�consiglio,�
ordinare�all'Amministrazione�il�riesame�della�pretesa�sostanziale�fatta�valere:�
in�tal�caso�si�determinerebbe,�infatti,�una�ingiusta�compressione�del�diritto�
alla�difesa(65).�

decreto�innanzi�al�Consiglio�di�Stato.�Cfr.�sul�punto�della�subordinazione�del�rimedio�del�
pubblico�interesse�in�caso�di�provvedimento�illegittimo�del�commissario�ad 
acta,�G. 
Vacirca, 
L'impugnazione 
dei 
provvedimenti 
adottati 
dal 
commissario 
giudiziale 
ad 
acta, 
in�

Foro 
amm., 
1982,�259.�Cfr.�anche�F. 
Favara, 
Ottemperanza 
al 
giudicato 
e 
attribuzioni 
ammin
istrative 
regionali, 
in�Rass. 
Avv. 
St., 
1977,�498,�laddove�si�pone�il�problema�della�tutela�dei�
terzi�che�dall'attivita�del�commissario�ad 
acta 
dovessero�risultarne�lesi.�

(63)�Il�decreto�conta�di�tre�articoli:�nel�primo�si�riconosce�e�favorisce�l'autonomia�dell'or-
dinamento�sportivo,�nel�secondo�si�sottolinea�che�i�rapporti�tra�ordinamenti�sono�regolati�
con�principio�di�autonomia�e�nel�terzo�sono�previste�le�norme�sulla�disciplina�e�giurisdizione�
transitoria.�
(64)�Ad�esempio,�nel�giudizio�contro�il�silenzio,�nella�fase�di�esecuzione�delle�pronunce�
cautelari,�nella�fase�inerente�alla�determinazione�del�quantum 
della�sentenza�di�condanna�al�
risarcimento�del�danno,�ai�fini�dell'esecuzione�delle�sentenze�non�passate�in�giudicato,�e�
non�sospese�dal�giudice�di�appello�(art.�33�della�legge�n.�1034/1971,�come�integrato�dal-
l'art.�10�della�legge�205).�
(65)�Decreto�pres.�f.f.�T.A.R.�Toscana�n.�835�del�31�luglio�2003:�nel�caso�di�specie�si�acco-
glie,�ai�fini�del�riesame�da�parte�della�Prefettura,�della�posizione�del�cittadino�extracomunita-
rio,�alla�luce�di�nuovi�fatti�intervenuti,�senza�permettere�che�la�difesa�dell'Amministrazione�
possa�intervenire�e�fornire�il�proprio�punto�di�vista�ed�eventuali�chiarimenti�circa�il�suo�ope-
rato.�

DOTTRINA�451 


6.��IL 
decretO 
inauditA 
alterA 
partE 
comE 
inutilE 
doppionE 
dell'ordinanzA 
dellA 
sospensiva? 
La�mia�impressione�e�che�ci�troviamo�di�fronte�ad�una�sovrabbondanza�
di�corsie�acceleratorie�nella�definizione�del�giudizio�amministrativo,�con�una�
cautela�preprocessuale�ed�endoprocessuale.�

Se�il�dato�normativo�non�viene�applicato�alla�lettera�il�rischio�che�si�
corre�e�che�si�realizzi�una�duplicazione�della�tutela�cautelare�nel�processo�
amministrativo.�

La�necessita�di�pretermettere�la�notifica�non�si�comprende,�come�si�e�gia�
detto,�anche�alla�luce�della�possibilita�prevista�dalla�205�di�proporre�eventual-
mente�motivi�aggiunti,�o�la�possibilita�di�riduzione�di�termine�e�contestuale�
decreto�di�fissazione�con�convocazione�delle�parti�davanti�al�Presidente,ove�
questi�lo�ritenga�utile�(art.�36�R.D.�17�agosto�1907,�n.�642).�

Inoltre�vi�e�la�possibilita�di�presentare�istanza�di�prelazione�anche�d'uffi-
cio�ai�sensi�del�combinato�disposto�degli�artt.�19�legge�1034/1971�e�artt.�51-53�

r.d.�n.�642/1907.�
In�realta�si�potrebbero�prospettare�tre�gradi�di�giudizio�gia�presenti�in�
primo�grado:�la�fase�precautelare,�la�fase�cautelare�e�la�fase�di�merito.�
Da�una�fase�precautelare�ad�una�fase�cautelare,�con�il�profilarsi�di�un�
pericolo�di�un�doppione�inutile.�
Ci�troviamo,�dunque,�di�fronte�alla�particolarita�di�una�tutela�cautelare�
fruibile�piu�di�una�volta,�di�provvedimento�cautelare�servente�una�seguente�
fase�cautelare�che�a�sua�volta�e�servente�di�una�fase�a�cognizione�piena,�ove�
le�misure�cautelari�provvisorie�sono�destinate�ad�avere�efficacia�sino�alla�
decisione�sul�ricorso�principale,�e�il�decreto�monocratico,�ancor�piu�provviso-
rio,�e�destinato�a�durare�fino�all'eventuale�adozione�delle�misure�cautelari�
adottate�con�contraddittorio,�in�una�sorta�di�cautela�strumentale�alla�cautela�
strumentale�al�merito�(66).�

Quale�sia�l'utilita�del�decreto�inaudita 
altera 
parte,�appare�sempre�piu�
difficile�dimostrarla,�anche�perche�l'istituto�dell'abbreviazione�dei�termini�
tendeva�ad�assicurare�tale�scopo.�E�stato�osservato�che�la�concessione�del�
decreto�cautelare�provvisorio�potrebbe�avere�una�qualche�utilita�solo�nel�
periodo�feriale,�in�cui�le�camere�di�consiglio�sono�limitate(67).�

Oltretutto,�a�tale�inconveniente�si�potrebbe�ovviare�istituendo�dei�turni�
per�il�collegio�giudicante,�sia�feriale�sia�durante�l'anno,�come�avviene�per�i�
presidenti�dei�T.A.R.�e�di�sezione�del�Consiglio�di�Stato,�per�gli�Avvocati�

(66)�La�medesima�sensazione�e�stata�registrata�anche�nella�letteratura�processualcivili-
stica,�cfr.�L. 
Querzola, 
La 
tutela 
cautelare 
nella 
riforma 
delprocesso 
amministrativo. 
Avvici-
namento 
o 
allontanamento 
dal 
processo 
civile?, 
in�Riv.dir.e 
proc.civ., 
2001,�186.�Panzarola, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in�Ilprocesso 
davanti 
al 
giudice 
amministrativo, 
a�cura�di�Sassoni�e�Vil-
lata,�Torino,�2001,�definisce�il�decreto�del�presidente�come�una��ipotesi�di�trattazione�antici-
pata�della�domanda�cautelare�.�

(67)�M. 
Sanino, 
Ilprocesso 
cautelare, 
in�CerullI 
IrellI 
(a�cura�di),�Verso 
il 
nuovo 
pro-
cesso 
amministrativo, 
Torino,�2000,�249�ss,�riportato�anche�da�V. 
Caianiello, 
Manuale 
di 
diritto 
processuale 
amministrativo, 
2003,�736.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

dello�Stato�e�per�i�giudici�ordinari,�in�modo�che�la�possibilita�di�tenere�l'u-
dienza�sia�sempre�garantita,�e�con�lo�scopo,�piu�che�degno,�di�evitare�facili�
strumentalizzazioni�legate�al�periodo�feriale�o�a�periodi�in�cui�non�siano�pre-
viste�udienze�frequenti.�

Sarebbe�sufficiente�anche,�piu�semplicemente,�intensificare�il�numero�
delle�udienze,�cos|�come�gia�avviene�in�alcuni�T.A.R.�

Tale�affollamento�di�strumenti�cautelari�si�pone�ancor�piu�in�contraddi-
zione�con�l'esigenza�del�legislatore�della�205�di�porre�un�argine�al�successo 
della�tutela�cautelare,�di�cui�l'attuale�processo�amministrativo�e�in�parte�vit-
tima 
(basti�pensare�che�nell'ordinamento�francese�assistiamo�ad�un�fenomeno�
quasi�contrario).�

E�possibile,�infatti,�asserire�con�sicurezza�che�nel�nostro�ordinamento�e�
ora�possibile�rinvenire�uno�sfavor 
legislativo�nei�confronti�della�consolida-
zione�dell'assetto�di�interessi�sulla�base�dell'ordinanza�cautelare,�in�quanto�
la�spinta�innovativa�e�ormai�tutta�proiettata�verso�l'accelerazione�del�pro-
cesso�di�merito�e�in�ogni�caso�verso�l'esecuzione�coattiva�della�pronunzia�
della�sentenza�di�primo�grado,�che�e�comunque�emanata�sulla�base�di�una�
cognizione�piena.�

L'arretramento�dei�poteri�dell'ottemperanza�proprio�all'emanazione�
della�sentenza�esecutiva�in�primo�grado,�nonche�la�maggiore�accentuazione�
di�una�nozione�di�giudicato�a�formazione�progressiva�potrebbe�risolvere,�
in�termini�deflattivi,�la�problematica�dell'ottemperanza�cautelare,�oltre�
che�porre�un�freno�alla�cosiddetta�cautelarizzazione 
del�processo�ammini-
strativo.�

Ne�d'altronde,�puo�sottacersi�che�la�preferenza�accordata�al�momento�
acceleratorio�verso�la�definizione�del�giudizio�rispetto�al�momento�cautelare,�
e�stata�da�sempre�perseguita�dal�legislatore,�che�gia�nel�lontano�1978�con�la�
legge�n.�1,�all'art.�5,�in�materia�di�opere�pubbliche,�aveva�assegnato�al�giudice�
il�termine�massimo�di�quattro�mesi�per�la�discussione�del�ricorso�e�limitato�
a�solo�sei�mesi�la�durata�del�processo�cautelare.�

Nella�dottrina�processualcivilistica�si�sostiene(68)�che,�anche�nel�casodi�
emissione�di�un�provvedimento�cautelare�emanato�inaudita 
altera 
parte,si�
prevede�la�possibilita�per�il�giudice�di�assumere�sommarie�informazioni.�

La�singolare�capacita�descrittiva-evocativa�del�decreto�monocratico,�la�
caratteristica�di�strumentalita�non�aggiunge�alcunche�alla�provvisorieta�della�
tutela�cautelare,�intesa�come�inidoneita�a�dettare�una�disciplina�definitiva�
del�rapporto�controverso,�anche�perche�nel�nostro�ordinamento�(a�differenza�
che�in�altri�ordinamenti,�come�quello�tedesco�e�francese)(69)�i�provvedimenti�
cautelari�nascono�come�istituzionalmente�serventi�(strumentali�appunto)�
rispetto�al�processo�a�cognizione�piena,�e�questo�a�causa�della�provvisorieta�

(68)�A. 
ProtO 
Pisani, 
op. 
cit., 
4�
(69)�A. 
ProtO 
Pisani, 
Sulla 
tutela 
giurisdizionale 
differenziata, 
in�Riv. 
dir. 
proc., 
1979,�
588�ss.�

DOTTRINA�453 


degli�stessi�e�della�loro�inefficacia,�a�seguito�dell'emersione�di�ulteriori�fatti�
probatori�che�introducano�elementi�nuovi�nella�valutazione�del�maggiore�o�
minore�grado�di�probabile�esistenza�del�diritto.�

L'�importanza�di�assicurare�il�contraddittorio�nella�fase�cautelare�anche�
all'Amministrazione�e�sottolineata�dal�fatto�che�l'esigenza�primaria�di�una�
protezione�immediata�della�pretesa�ha�spesso�spostato�l'ago�della�giustizia�
amministrativa�verso�le�forme�di�tutela�interinale,�paradosso�di�una�tutela�
cautelare�piu�completa�per�intensita�e�tempi�di�quella�apprestata�dal�giudizio�
di�cognizione.�

La�cautelarizzazione�del�processo�amministrativo,�conseguenza�di�tutto�
cio�,�ha�notevolmente�accentuato�le�difficolta�della�difesa�dell'Amministra-
zione,�spesso�costretta�a�difendersi�anche�nel�merito�in�sede�di�sospensiva.�

Vero�e�che�l'introduzione�della�possibilita�per�il�giudice�di�emettere�la�
sentenza�in�forma�semplificata�gia�costringe�di�fatto�la�difesa�ad�una�notevole�
accelerazione�dei�tempi.�Ma�in�quest'ultimo�caso,�il�vantaggio�e�di�tutti,�ed�
in�primo�luogo�dell'Amministrazione,�che�ha�la�possibilita�di�svolgere�la�pro-
pria�attivita�in�una�situazione�di�certezza�giuridica�e�senza�l'usuale�disorien-
tamento�che�caratterizza�il�periodo�intercorrente�tra�l'ordinanza�di�sospen-
sione�e�la�sentenza�di�merito.�

Il�problema,�ormai,�non�e�piu�quello�dei�tempi�ristrettissimi�della�difesa,�
a�cui�si�puo�trovar�rimedio�ma,�a�quanto�pare,�la�possibilita�stessa�dell'Am-
ministrazione�di�difendersi.�

Da�un�lato�la�cautelarizzazione�del�processo�amministrativo,�dall'altra�la�
spinta�propulsiva�verso�la�definitiva�soluzione�della�controversia�in�sede�di�
cautelare:�cio�impone�attenzione�nei�confronti�delle�esigenze�di�difesa�della�
parte�pubblica.�

La�fase�di�merito,�in�realta�,�finisce�per�diventare�una�appendice�quasi�
inutile�in�molti�casi,�tanto�che�viene�da�dubitare�circa�la�sua�reale�utilita�.�

Senza�contare,�poi,�lo�spreco�inutile�di�energia�sia�da�parte�dei�giudici�
che�degli�Avvocati�dello�Stato,�che�si�trovano,�a�distanza�di�tempo�a�trattare�
per�due�volte�la�medesima�questione,�nonche�delle�rispettive�segreterie�che�
devono�porre�in�essere�gli�adempimenti�formali�per�due�volte�e,�tenuto�conto�
che�si�tratta�di�uffici�pubblici�con�risorse�umane�e�materiali�per�forza�di�cose�
limitate�e�che�il�potenziamento�necessario�forse�peserebbe�in�maniera�smisu-
rato�sulle�casse�dell'erario,�tutto�cio�si�configura�come�un�inutile�duplicato�
gia�a�partire�dalle�considerazioni�meramente�materiali�e�logistiche(70).�

(70)�Cfr.�al�riguardo�G. 
Vacirca, 
Relazione�sull'attivita�svolta�dal�T.A.R.�Toscana,�in�
www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/vacircal.htm.��Va,�infatti,�
ricordato�che�la�fissazione�dell'udienza�implica�ulteriori�attivita�di�segreteria�e�duplicazioni�
di�adempimenti,�che�possono�vantaggiosamente�evitarsi�con�il�procedimento�in�camera�di�
consiglio.�

Anche�per�quanto�concerne�l'impegno�del�collegio,�in�molti�casi�la�pronuncia�in�appo-
sita�udienza�di�merito�comporta�l'inconveniente�di�un�secondo�esame�degli�stessi�elementi,�
da�parte�degli�stessi�magistrati�o�da�un�collegio�parzialmente�o�totalmente�diverso,�a�seguito�
degli�ordinari�avvicendamenti�annuali.�E�chiaro�che�cio�determina�uno�spreco�di�energie,�
vantaggiosamente�utilizzabili�per�altri�giudizi�.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

A�maggior�ragione,�nel�caso�in�cui�allo�stesso�decreto�monocratico�
venga�conferita�una�valenza�diversa�e�comunque�superiore�a�quella�voluta�
dal�legislatore,�si�arriverebbe�all'assurdo�di�un'inutile�doppione,�la�cui�unica�
differenza�si�rinverrebbe�solo�ed�esclusivamente�nell'assenza�o�no�del�con-
traddittorio.�

A�cio�si�aggiunga,�e�qui�mi�ripetero�fino�allo�sfinimento,�che�non�viene�
sufficientemente�evidenziata,�peraltro,�la�possibilita�di�dichiarare�i�ricorsi�
urgenti�con�la�c.d.�istanza�di�prelazione�anche�d'ufficio,�ai�sensi�del�combi-
nato�disposto�dell'art.�19�della�legge�n.�1034�del�1971�e�artt.�51�e�53�del�r.d.�

n.�642�del�1909.�
8.��I 
tortuosI 
sentierI 
deL 
processO 
amministrativO 
E 
civilE 
E 
l'art. 
96�c.p.c. 
�Ma�davvero�per�conseguire�tale�risultato�era�necessario�ingabbiare�il�
giudice�amministrativo�nelle�maglie�della�procedura�civile?��(71).�
E�proprio�necessario��copiare��e�attingere�a�piene�mani�dal�processo�
civile?�A�mio�sommesso�parere,�allo�stato�e�impossibile�ridurre�a�unita�due�
procedimenti�cautelari�tra�loro�completamente�impermeabili.�

Occorre,�forse,�spendere�due�parole�sulla�funzione�della�giustizia�ammi-
nistrativa,�troppo�spesso�dimenticata�o�lasciata�in�secondo�piano�o�comun-
que�svilita�della�sua�specificita�e�autonomia.�

�Un�processo�destinato�prevalentemente�a�risolvere�controversie�sull'e-
sercizio�del�potere�amministrativo�incidendo�direttamente�sui�relativi�atti�
deve�avere�alcune�caratteristiche�particolari,�in�conseguenza�dello�stretto�rap-
porto�che�lega�a�fil�doppio�e�con�effetti�reciproci�il�buon�andamento�della�
giustizia�amministrativa�e�il�buon�andamento�dell'Amministrazione.�Occorre�
rilevare�a�questo�riguardo�che�il�giudizio�amministrativo�continua�a�essere�
essenzialmente�un�processo�che�si�inserisce�nell'attivita�delle�Pubbliche�
Amministrazioni�e,�piu�di�ogni�altro�processo,�puo�essere�superato�dall'evolu-
zione�di�tale�attivita�...�(72).�

Non�definirei��ancestrale��(73)�il�modello�del�processo�amministrativo�
come�giudizio�impugnatorio:�anzi,�l'annullamento�dell'atto�ne�costituisce�la�
sua�vera�essenza,�soprattutto�ora�che�la�competenza�relativa�al�rapporto�di�
pubblico�impiego�spetta�al�giudice�ordinario.�

(71)�A. 
Monaciuliuni, 
op.�cit.�
(72)�Cfr.�sul�punto�G. 
Vacirca,�Relazione�sull'attivita�svolta�dal�T.A.R.�Toscana,�in�
www.giustizia-amministrativa.it/documentazione/studi_contributi/Vacirca1.htm.�

(73)�Il�termine�e�adottato�da�L. 
Querzola, 
L'atteso�responso�della�Consulta:�lascino�ogni�
speranza�i�sostenitori�della�tutela�cautelare�amministrativa��ante�causam�?,�in�Riv.�dir.�proc.�
amm.,�2002,�1435.�Si�ricorda�che,�se�e�vero�che�gia�M.�S.�Giannini�si�era�espresso�nel�senso�
di�un�giudizio�amministrativo�processulcivilizzato,�egli,�tuttavia,�individuo�nel�diritto�ammi-
nistrativo�e�nella�sua�specificita�e�come�ordinamento�giuridico�settoriale,�una�delle�cinque�
soluzioni�possibili�e�tutte�contingenti�del�problema�(che�e�invece�immanente)�dei�rapporti�
fra�Stato�ed�individuo,�cfr.�al�riguardo�I.�F.C 
Caramazza, 
In�ricordo�di�Massimo�Severo�
Giannini,�in�Rass.�Avv.�Stato,�2001,�22.�


DOTTRINA�455 


La�parte�pubblica�non�puo�essere�assimilata�in�tutto�e�pertutto�aduna�qual-
siasi�parte�privata�(e�la�pseudo�privatizzazione�di�questi�ultimi�anni�ne�costitui-
sce�la�riprova)�e,�anche�se�la�tendenza�attuale,�e�nel�senso�dello��Stato�minimo�,�
i�gangli�fondamentali�dello�Stato�devono�per�forza�di�cosa�ricevere�una�disci-
plina�differenziata,�anche�per�quanto�attiene�al�controllo�giurisdizionale.�

La�concentrazione�di�certi�tipi�di�tutela�nelle�mani�del�giudice�ammini-
strativo,�e�non�solo�di�quella�cassatoria,�sembra�la�piu�opportuna�per�vari�
motivi,�ma�soprattutto�perche�il�giudice�amministrativo�e�essenzialmente�giu-
dice�dell'interesse�e,�dunque,�del�potere�amministrativo,�sostanziandosi�in�
una�forma�di�controllo�del�procedimento.�

Il�giudice�amministrativo,�ad�esempio,�e�da�ritenersi�sicuramente�il�piu�
qualificato�a�valutare�se�e�in�quale�misura�l'illegittimo�comportamento�della�

P.A.�ridondi�in�danno�risarcibile(74).�Estremamente�delicati�e�di�elettiva�
competenza�del�giudice�amministrativo�appaiono,�ancora,�i�casi�di�lesionedi�
interesse�pretensivo�quando�questo�non�sia�a�soddisfazione�pre-regolata,ma�
occorra�invece�integrare�la�valutazione�con�giudizi�prognostici�connessi�al-
l'esercizio�di�una�discrezionalita�tecnica�o�addirittura�amministrativa.�
Giudizi�prognostici�che�non�possono�prescindere�da�una�approfondita�
valutazione�dell'azione�amministrativa�adottata�ed�adottanda�(altre�delicate�
questioni�potranno�sorgere�dalla�risarcibilita�degli�interessi�meramente�
formali�o�partecipativi�e,�tutta�da�scrivere,�e�l'incidenza�in�questa�nuova�
materia�dell'art.�1227,�c.c.).�

La�questione�e�aperta�e�non�sarebbe�coerente�con�il�sistema�che�chia-
mato�a�risolverla�fosse�il�giudice�ordinario�(75).

E�stato�giustamente�osservato�che�se�nei�rapporti�di�diritto�privato�la�
soluzione�di�una�lite�e�a�costo�zero�per�la�collettivita�,�quale�che�essa�sia,�lo�
stesso�non�accade�nei�rapporti�di�diritto�amministrativo�(76)�dove�l'annulla-
mento-ad�esempio�di�un�concorso�con�migliaia�di�candidati�o�di�una�gara�di�
appalto�gia�aggiudicato�^puo�causare�un�danno�gravissimo�alla�collettivita�
rappresentando,�al�tempo�stesso,�un�ristoro�minimo�per�l'interesse�del�ricor-
rente.�

De 
iure 
condendo,�si�auspica�l'introduzione�nel�nostro�ordinamento�della�
possibilita�,�per�il�giudice,�di�graduare�e�scegliere�fra�gli�strumenti�di�tutela�

(74)�R. 
Villata, 
La 
riforma, 
in�Ilprocesso 
dinanzi 
al 
giudice 
amministrativo 
acuradi�B.�
Sassoni�e�R.�Villata,�Torino,�2001,�4.�
(75)�La�Cassazione�a�sezione�unite,�investita�da�regolamento�preventivo�di�giurisdizione,�
si�e�pronunciata�a�favore�della�giurisdizione�esclusiva�del�giudice�amministrativo,�sia�in�
merito�alla�domanda�di�risarcimento�del�danno�patrimoniale�correlato�alle�retribuzioni�non�
percepite�dalla�ricorrente,�sia�alla�mancata�valutazione�dell'anzianita�di�servizio�ed�alle�man-
cate�contribuzioni�previdenziali�e�pensionistiche�per�il�periodo�in�cui�essa�avrebbe�dovuto�
essere�assunta,�sia�in�merito�alla�domanda�di�risarcimento�del�danno�all'integrita�psicofisica�
(danno�biologico)�conseguente�all'illecito�comportamento�del�Ministero�(ordinanza�
n.�16837�del�27�settembre�2002).�Cfr.�anche�sul�punto,�la�sentenza�del�T.A.R.�Toscana,�
n.�5283�del�14�ottobre�2003.�
(76)�S. 
Giacchetti, 
La 
riforma 
infinita 
delprocesso 
amministrativo, 
in�www.Giust.it 
e�I.F. 
Caramazza, 
Risarcimento 
del 
danno 
e 
giudizio 
amministrativo, 
in�Rass. 
Avv. 
Stato, 
2002,�37.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

cassatori�e�risarcitori,�quelli�che�riescano�a�dare�al�privato�il�massimo�del�
ristoro�con�il�minimo�possibile�sacrificio�del�bene�pubblico,�cos|�come�e�prag-
maticamente�previsto�dall'ordinamento�comunitario(77)�e,�sia�pure�con�
modalita�diverse,�da�quello�francese.�

Ora,�alla�luce�di�tutto�questo,�visto�e�considerato�che�taluni�partono�dal�
presupposto�che�il�modello�processualcivilista�debba�necessariamente�fungere�
da�modello�di�riferimento�del�processo�amministrativo,�allora�perche�non�
applicare�anche�l'art.�96�c.p.c.,�comma�2,�laddove�attribuisce�al�giudice�che�
accerta�l'inesistenza�del�diritto,�il�potere�di�condanna�dell'attore�che�abbia�
ottenuto�il�provvedimento�cautelare�al�risarcimento�dei�danni�in�favore�della�
parte�danneggiata?�

In�dottrina�c'e�chi�dice�che��la�reiezione�della�domanda�principale�
caduca�gli�effetti�del�provvedimento�cautelare,�ma�nel�processo�amministra-
tivo�non�e�applicabile�l'art.�96,�...in�quanto�questa�e�norma�che�si�inserisce�
nella�dinamica�propria�dei�provvedimenti�cautelari�del�processo�civile�e�non�
sembra�quindi�applicabile�nel�meccanismo�al�processo�amministrativo��(78).�

Orbene,�l'art.�96�non�si�ritiene�applicabile�al�processo�amministrativo,�
proprio�in�nome�di�quella�autonomia�e�indipendenza�che�caratterizzerebbe�il�
processo�amministrativo.�

Tale�interpretazione�potrebbe�essere�superata�dalla�competenza�in�mate-
ria�risarcitoria�attribuita�ora�al�giudice�amministrativo,�e�non�si�vede�perche�
necessariamente�lo�strumento�risarcitorio�debba�essere�utilizzato�sempre�solo�
a�discapito�dell'Amministrazione�e�mai�a�suo�favore.�

Ma�allora�sarebbe�opportuno�stabilire�i�criteri�con�cui�si�attinge�dal�
�pozzo�processualcivilsta��(79),�visto�che�le�norme��interessanti��da�poter�
utilizzare�nel�processo�amministrativo�sono�innumerevoli,�e�non�solo�a�favore�
della�parte�privata,�ma�anche�della�parte�pubblica(80).�

Cio�anche�a�fini�deflattivi�per�evitare�il�proliferarsi�della�proposizione�di�
ricorsi�manifestamente�infondati�e�temerari.�

Tanto�piu�se�si�considera�che�la�legge�205�ha�introdotto�l'istituto�della�
cauzione,�sulla�falsariga�di�quanto�gia�elaborato�in�sede�processualcivilistica,�
laddove�proprio��la�consapevolezza�di�questa�intrinseca�ed�ineliminabile�
pericolosita�della�tutela�cautelare�ha�fatto�s|�che�fosse�introdotto�l'istituto�
delle�cauzioni:�le�quali�per�temperare�gli�inconvenienti�che�potrebbero�deri-

(77)�S. 
Giacchetti, 
La�responsabilita�patrimoniale�dell'amministrazione�nel�quadro�del�
superamento�della�dialettica�diritti�soggettivi-interessi�legittimi,�in�Il�Consiglio�di�Stato,�2000,�
2043.�

(78)�V. 
Caianello, 
Manuale�di�diritto�processuale�amministrativo,�UTET,�2003,�725.�
(79)�Il�termine�e�adottato�da�L. 
Querzola, 
L'atteso�responso�del1a�Consulta:�lascino�ogni�
speranza�i�sostenitori�della�tutela�cautelare�amministrativa��ante�causam�?,�in�Riv.�dir.�proc.�
civ.,�2002,�1444.�

(80)�Oltretutto�ai�fini�della�configurabilita�della�responsabilita�aggravata�ex�art.�96,�
comma�2,�c.p.c.,�non�e�necessaria�la�sussistenza�della�mala�fede�o�della�colpa�grave,�ma�e�
sufficiente�l'aver�agito�senza�la�normale�prudenza,�che�si�ha�anche�quando�si�esegue�un�prov-
vedimento�cautelare�nei�confronti�di�soggetto�sfornito�di�legittimazione�passiva�(Cass.,�
13�maggio�2002,�n.�6808).�

DOTTRINA�457 


vare�da�errori�di�previsione��danno�al�giudice�la�possibilita�di�apprestare�in�
sede�cautelare,�accanto�alla�misura�disposta�per�l'ipotesi�che�il�provvedi-
mento�principale�sia�favorevole�al�richiedente,�una�contromisura�(81).�

Tale�contromisura�e�prevista,�ora,�in�via�generale�dall'art.�669�undecies�
c.p.c.,�ma�gia�da�tempo�ritenuta�applicabile�dalla�dottrina�e�dalla�giurispru-
denza�a�tutte�le�misure�cautelari,�a�differenza�di�quanto�e�invece�avvenuto�
nel�processo�amministrativo�cautelare.�

Non�solo,�ma��lo�strumento�della�cauzione�e�ritenuto�idoneo�a�ristabi-
lire�un'eguaglianza�tra�le�parti�entrambe�minacciate�da�un�pericolo�di�danno-
coordinato�con�la�responsabilita�aggravata�ex�art.�96�c.p.c.��(82).�

Acio�si�aggiunga�che�il�dato�normativo�non�affronta�il�problema�che�sca-
turisce�da�una�equiparazione�tra�ordinanza�propulsiva�e�sentenza:�l'art.�3�della�
legge�205�del�2000�ha�infatti�introdotto�nel�processo�amministrativo�la�possibi-
lita�di�subordinare�la�concessione�o�il�diniego�della�misura�cautelare�richiesta�
dal�ricorrente�alla�prestazione�di�una�cauzione,�anche�mediante�fideiussione,�
sulla�base�della�possibilita�che�il�T.A.R.�ha,�ora,�di�conoscere�le�pretese�di�
risarcimento�danni�derivanti�dal�comportamento�illegittimo�della�P.A.(83).�

E�anche�i�modelli�degli�ordinamenti�stranieri,�spesso�citati�solo�per�valo-
rizzare�gli�aspetti�che�riguardano�gli�interessi�dei�privati,�confermano,�invece,�
la�stessa�visione�e�la�stessa�esigenza,�

L'arre�t�Blanco�del�Tribunal�des�Conflits�del�1873,�cui�si�e�uniformata�tutta�
la�giurisprudenza�successiva,�ha�stabilito�che�la�responsabilita�dell'Ammini-
strazione�non�ha�una�regola�generale�e�assoluta,�ma�regole�speciali�che�
variano�in�base�ai�bisogni�dei�servizi�e�la�necessita�di�conciliare�i�diritti�dello�
Stato�con�i�diritti�privati(84).�

(81)�P.�Calamandrei,�Introduzione�allo�studio�sistematico�dei�provvedimenti�cautelari,�
Padova,�1936,�61;�Mattei�U.,�Tutela�inibitoria�e�tutela�risarcitoria,�Milano�1987,�100,�101;�
Messinetti�D.,�Ritornarea�Parmenide?E�consigliabile�rileggerepiuttosto�le��Institutiones�,�
in�Riv.�Crit.�dir.�priv.,�2000,�435.�
Di�Majo,�La�tutela�civile�dei�diritti,�3�ed.,�Milano�2001,�261�ss.;�Capponi�B.,��Astrein-
tes�nelprocesso�civileitaliano?,�in�Giust.�civ.1999,�II,�157;�Frignani�A.,�Le�penalita�di�mora�

e�le��astreintes�neidirittichesiispirano�almodellofrancese,�in�Riv.�dir.�civ.,�1981,�I,�506;�Per-

rot�R.,�La�coercizione�per�dissuasione�nel�Diritto�Francese,�in�Riv.�dir.�proc.,�1996,�3,�658;�

De�Boer�M.B.,�Osservazioni�sull'astrente�nel�diritto�processuale�civile�olandese,�in�Riv.�dir.�

proc.,�1995,�3,�329;�De�Vittor�F.,�Concorrenza�sleale,�provvedimenti�cautelari�e�astreintes,�

nota�ad�ord.�Trib.�Ancona�20�maggio�1999,�in�Responsabilita�,�comunicazione,�impresa,�1999,�
3,�329.�

V.�inoltre�Siracusano�A.,�Osservazione�in�tema�di�attuazione�delle�misure�cautelari,�nota�
a�Pret.�Trani,�sez.�Molfetta,�5�dicembre�1995,�in�Giur.�Merito,�1996,�IV,�921;�(ripubblicato�in�
opere�giuridiche,�IX,�Napoli,�1983,�157�ss,)�riportato�da�A.�Proto�Pisani,�op.�cit.,�11.�
(82)�A.�Coniglio,�Il�sequestro�giudiziario�e�conservativo,�3�ed.�Milano,�1949,�riportato�da�
A.�Proto�Pisani,�op.�cit.�11.�
(83)�F.�Brunetti,�Brevi�note�in�tema�di�cauzione�nel�nuovo�processo�amministrativo,�in�
www.giust.�it/articoli/brunetti_cauzione.htm,�p.�2.�

(84)�T.C.�8�fe�vr.�1873,�Blanco,in�M.�Long,�P.�Weil,�G.�Braibant,�P.�Delvolve�,�
B;�Genevois,�Les�grand�arre�ts�de�la�jurisprudence�administrative,�ed�Sirey�1993,�1:��...Que�
cettereponsabilite�n'estnige�ne�rale,�niabsolue;�qu'elleasesre�glesspe�cialesquivarientsuivant�

les�besoins�du�service�et�la�ne�cessite�de�concilier�les�droits�de�l'E�tat�avec�les�droits�prive�s...��


RASSEGNA 
AVVOCATURA 
DELLO 
STATO 


Sara� 
pure 
fisiologico 
il 
travaso 
di 
istituti 
del 
processo 
comune 
nell'am-
bito 
della 
giustizia 
amministrativa, 
ma 
resta 
il 
dato 
inconfutabile 
della 
diffe-
renza 
del 
processo 
amministrativo, 
soprattutto 
laddove 
prevede 
una 
delle 
due 
parti 
come 
pubblica 
e, 
in 
ogni 
caso, 
si 
deve 
trattare 
di 
un 
�travaso� 
che 
rispetti 
i 
diritti 
della 
P.A. 
e 
non 
la 
penalizzi. 


A 
me 
sembra 
che 
sia 
invece 
opportuno 
evidenziare 
e 
valorizzare 
la 
spe-
cialita� 
del 
diritto 
amministrativo: 
non 
come 
estraneita� 
all'ordinamento 
come 
alcuni 
vorrebbero 
far 
credere, 
ma 
come 
riconducibilita� 
a 
regole 
in 
parte 
diverse 
da 
quelle 
del 
diritto 
privato, 
proprio 
in 
ragione 
della 
sua 
peculiarita� 
, 
e 
questo 
anche 
se 
le 
parole 
d'ordine 
delle 
piu� 
recenti 
riforme 
legislative 
sono 
improntate 
a 
i 
principi 
di 
negoziabilita� 
, 
compartecipazione 
del 
potere, 
effetti-
vita� 
della 
tutela 
giurisdizionale. 


Non 
e� 
un 
caso 
che 
l'aggettivo 
pubblico, 
scoperto 
dalla 
Francia 
e 
sintetiz-
zato 
attraverso 
le 
esperienze 
rivoluzionarie 
del 
Settecento 
dalla 
giurispru-
denza 
del 
Conseil 
d'Etat, 
sia 
stato 
utilizzato 
in 
tutta 
l'Europa 
continentale 
per 
definire 
la 
contrapposizione 
tra 
potere 
e 
diritto. 


E 
non 
e� 
un 
caso 
che 
alcuni 
istituti 
del 
processo 
amministrativo, 
come 
il 
rito 
del 
silenzio 
cos|� 
come 
disciplinato 
dalla 
legge 
205 
del 
2000, 
offrano 
ai 
processualcivilsti 
un 
modello 
interessante. 


L'intuizione, 
infatti, 
della 
stigmatizzazione 
del 
collegamento 
logico 
tra 
accertamento 
e 
condanna 
^strumenti 
coercitivi 
e 
sostitutivi 
-concretizza 
un 
accertamento 
con 
funzione 
prodromico 
alla 
fase 
dell'esecuzione, 
che 
si 
con-
clude 
con 
un 
sentenza, 
come 
tale 
idonea 
al 
giudicato. 


Si 
prefigura 
un 
rito 
camerale 
variabile 
il 
cui 
contenuto, 
sotto 
il 
profilo 
degli 
snodi, 
non 
e� 
rigidamente 
precostituito, 
ma 
si 
presenta 
flessibile 
per 
essere 
adattato 
al 
caso 
concreto. 


La 
scelta 
della 
sentenza, 
poi, 
potrebbe 
essere 
indicativa 
di 
un 
processo 
a 
cognizione 
piena 
e 
non 
sommaria: 
la 
sentenza 
contiene 
l'accertamento 
della 
violazione 
con 
in 
piu� 
i 
germi 
dell'esecuzione(85). 


Si 
ricorda 
che, 
attraverso 
la 
disposizione 
dell'art. 
21 
bis, 
fa 
ingresso 
nel 
processo 
amministrativo 
a 
favore 
del 
privato 
l'azione 
di 
condanna 
intentata 
nei 
confronti 
della 
P.A., 
al 
fine 
di 
ottenere 
un 
provvedimento. 


La 
possibilita� 
di 
condannare 
la 
P.A. 
ad 
un 
facere 
specifico 
e� 
una 
asso-
luta 
novita� 
nel 
nostro 
ordinamento 
(che 
puo� 
riecheggiare 
gli 
interventi 
preto-
rili 
in 
materia 
di 
salute 
degli 
anni 
settanta). 


Inoltre, 
in 
virtu� 
del 
decreto 
31 
marzo 
n. 
80/1998, 
e� 
possibile 
ora 
ipotiz-
zare 
una 
giurisdizione 
specializzata, 
ripartita 
tra 
giudice 
ordinario 
e 
ammini-
strativo, 
pur 
rimanendo 
in 
vita 
taluni 
limiti 
interni 
alla 
giurisdizione 
del 
giu-
dice 
ordinario 
nei 
confronti 
dell'atto 
amministrativo 
(artt. 
4 
e 
5 
della 
legge 
abolitrice 
del 
contenzioso 
amministrativo 
n. 
2248 
del 
1865, 
allegato 
E). 


(85) 
L'art. 
21 
bis 
presenta 
un'analogia 
con 
il 
tenore 
letterale 
e 
con 
il 
meccanismo 
proces-
suale 
previsto 
dall'art. 
25, 
comma 
4 
e 
5 
legge 
241/1990 
in 
tema 
di 
accesso, 
ora 
ritoccato 
dal-
l'art. 
4 
legge 
205. 
La 
norma, 
infatti, 
e� 
calibrata 
sul 
tipo 
di 
condotta 
tenuta 
in 
concreto 
dal-
l'Amministrazione 
e 
non 
sul 
tipo 
di 
posizione 
giuridica 
fatta 
valere 
dal 
privato 
(diritto 
sog-
gettivo 
o 
interesse 
pretensivo) 
o 
utilitas 
che 
lo 
stesso 
vuole 
trarre. 

DOTTRINA�459 


Per�non�parlare,�poi,�del�giudizio�di�opposizione�a�ordinanza-ingiun-
zione�previsto�dalla�legge�689�del�1981�che,�trattandosi�di�opposizione�ad�atto�
soggettivamente�amministrativo,�ha�per�modello�immediato�di�riferimento�
l'impugnazione�giurisdizionale�degli�atti�amministrativi�(art.�26�del�

r.d.26�giugno�1934,�n.�1054.��Spetta�al�Consiglio�di�Stato�decidere�sui�ricor-
socontro�atti�e�provvedimenti�di�un'autorita�amministrativa�...�)�e�mutua,�
dunque,�il�proprio�modello�da�quello�processuale�amministrativo,�pur�con�la�
particolarita�che�in�questo�caso�la�causa 
petendi 
reca�una�posizione�di�diritto�
soggettivo,�in�quanto�il�potere�emanato�dall'autorita�emanante�non�e�autori-
tativo�bens|�unilaterale.�
La�sentenza�emessa�dal�giudice�ordinario�ai�sensi�della�legge�n.�689�del�
1981,�presenta�infatti�una�identita�dell'atto�conclusivo�con�quello�del�giudice�
amministrativo,�in�quanto�e�di�annullamento�con�funzione�eliminatoria�del-
l'atto�impugnato�(86).�

Gli�spunti�che�il�processo�civile�ha�tratto�dal�processo�amministrativo�
non�finiscono�qui:�la�legge�24�marzo�2001,�n.�89�ha�riformato�l'art.�375�

c.p.c.�introducendovi�la�possibilita�per�la�Cassazione�nel�rito�camerale�di�
emettere�sentenze�di�accoglimento�o�di�rigetto�quando�i�motivi�di�impugna-
zione�sono�manifestamente�fondati�ovvero�sono�manifestamente�infondati,�
riecheggiando�la�norma�dell'art.�della�205�che�introdotto�la�possibilita�della�
pronuncia�semplificata�proprio�in�presenza�di�questi�due�requisiti.�
La�manifesta�fondatezza,�infatti,�nel�processo�civile�costituisce�una�for-
mula�nuova,�a�differenza�della�manifesta�infondatezza,�di�cui�da�tempo�il�giu-
dice�civile�si�avvale�(87).�

(86)�Cfr.�per�l'approfondimento�sul�parallelo�tra�i�due�modelli,�P. 
Barbieri, 
V. 
Ange-
lici, 
Il 
processo 
di 
opposizione 
a 
ordinanza 
ingiunzione,�Cedam,�3�ed.,�36�ss.�Mi�sembra�che�
non�siano�pregnanti�le�osservazioni�circa�l'attuale�crisi�dell'azione�di�annullamento�nel�pro-
cesso�amministrativo�di�legittimita�,�in�quanto�la�giurisdizione�esclusiva�costituisce�solo�una�
piccola�parte�del�processo�amministrativo,�e�l'azione�di�annullamento�ne�e�tuttora�al�centro,�
nonostante�i�ripetuti�tentativi�di�arricchirla�di�contenuti�e�di�scioglierla�dagli�ambiti�della�
funzione�solo�eliminatoria.�Oggi,�a�maggior�ragione�dopo�la�cosiddetta�privatizzazione�del�
rapporto�di�pubblico�impiego,�che�ne�ha�trasferito�al�giudice�ordinario�la�cognizione�con�la�
conseguenza�di�ricondurre��gli�organi�di�giustizia�amministrativa�alla�loro�originaria�fun-
zione�di�giudici�delle�controversie�sull'esercizio�del�potere�delle�pubbliche�amministrazioni,�
quale�era�stata�configurata�dal�legislatore�del�1889�con�l'istituzione�della�Quarta�Sezione�
del�Consiglio�di�Stato:�una�funzione,�che,�indipendentemente�dalla�questione�sulla�natura�
giuridica�dell'organo,�era�stata�pensata�come�un�correttivo�destinato�ad�assicurare�giustizia�
nell'amministrazione�operando�al�suo�interno�con�uno�strumento�che�soddisfa�l'interesse�
del�privato�colpendo�l'atto�e�non�il�suo�autore,�ossia�con�la�rimozione�dell'atto�illegittimo�,�
G. 
Vacirca, 
Relazione 
..op 
cit. 
6.�
(87)�A�proposito�della�manifesta�infondatezza,�si�riscontrano,�infatti,�dei�precedenti�nor-
mativi:�art.�1�della�legge�costituzionale�9�febbraio�1948,�n�1,�in�merito�alla�decisione�sul�rin-
vio�alla�Corte�costituzionale,�l'art.�367�c.p.c.�sulla�decisione�di�eventuale�sospensione�del�giu-
dizio�di�merito�e�del�giudizio�di�cassazione�di�cui�all'art.�398�c.p.c.,�la�decisione�di�ammissibi-
lita�della�domanda�nell'azione�di�responsabilita�civile�contro�i�magistrati�(art.�5,�1�comma�
legge�117/1988).�
Cfr.�al�riguardo�gli�approfondimenti�in�C. 
Besso, 
Giudizio 
di 
Cassazione 
e 
rito 
camerale, 
in�S. 
Ciarloni, 
C. 
Consolo, 
G. 
Costantino, 
F.P. 
Luiso, 
B.N. 
Sassoni, 
Misure 
accelera-
torie 
e 
riparatorie 
contro 
l'irragionevole 
durata 
dei 
processi, 
Giappichelli,�Torino,�2002,31.�


RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

La�genesi�del�processo�civile�ricalca�il�modello�di�civil 
law,�continentale,�
iperformalista�e�iper�disciplinato,�anche�perche�non�ha�presupposto�e�
refluenza�nell'esercizio�della�funzione�pubblica,�in�continuo�divenire,mae�
finalizzato�a�demarcare�i�confini�tra�privati.�

�Il�processo�amministrativo,�invece,�aderisce,�per�cos|�dire,�in�una�logica�
di�common 
law:�la�mancanza�quasi�assoluta�di�regole�minuziose�non�voleva�
assicurare�ingiusti�privilegi�alla�P.A.,�ma�solo�evitava�di�ingabbiare�il�giudice�
in�modelli�predefiniti,�cos|�consentendo�la�massima�vis 
espansiva 
ai�suoi�
poteri�finalizzati�a�garantire�la�giustizia�nell'Amministrazione�ed�il�riconosci-
mento�delle�posizioni�giuridiche�dei�singoli�eventualmente�pretermessi��(88).�

Nella�letteratura�processualcivilistica(89)�ci�si�duole�del�fatto�che�il�
confronto�tra�processo�amministrativo�e�civile�sia�destinato�a�protrarsi�chissa�
quanto�tempo�e�che�esso�abbia�il�sapore�del�duello�tra�l'anziano�ed�esperto�
Casanova�schnitzleriano�e�il�baldanzoso,�ma�giovane,�ufficiale�Lorenzi,�dove�
il�canuto�e�piu�nobile�processo�civile�dovrebbe�riuscire�ad�infliggere�all'im-
provvido�giudizio�amministrativo�il�colpo�letale,�con�la�conseguente�unifica-
zione�dei�due�riti�e�delle�giurisdizioni,�e�non�solo�del�momento�cautelare.�

Ora,�a�me�non�sembra�che�il�processo�amministrativo�sia�cos|�baldan-
zoso,�la�nascita�piu�recente,�non�implica�che�non�abbia�gia�raggiunto�una�
certa�maturita�,�tenuto�anche�conto�della�diversa�genesi,�soprattutto�pretoria�
che�lo�caratterizza�e�che�lo�rende,�con�buona�pace�del�processo�civile,�certa-
mente�piu�sensibile�e�idoneo�ad�adattarsi�velocemente�al�mutare�dei�problemi�
e�della�societa�e�ad�affrontarne�di�nuovi.�

Mi�sembra,�invece,�che�sia�il�processo�civile�ad�essere�in�crisi,�con�tutto�il�
rispetto,�nonostante�le�recenti�riforme�e�l'aumento�dell'organico�con�giudici�
togati�e�onorari.�

Forse�ci�troviamo�di�fronte�ad�un�disordine(90),�ma�e�un�disordine�assai�
ben�curato,�un�disordine�in�cui�noi�dobbiamo�saperci�orientare�almeno�per�
grandi�linee�e�questa�capacita�segnala�intimita�oltre�che�con�la�materia,�con�
i�suoi�percorsi�di�ricerca.�

Mi�sembra�che�questo�fidanzamento�tra�il�processo�civile�e�amministra-
tivo�non�sia�ne�passionale�ne�tantomeno,�complice.�

Tale�restyling 
giuridico�avra�pure�autorevoli�viatici�giuridici,�soprattutto�
nella�dottrina�processualcivilista�e,�pur�non�disconoscendo�un�certo�ardore�
intellettuale�in�questa�quidditas 
che�si�persegue,�rimane�la�perplessita�che�que-

(88)�A. 
Monaciliuni, 
Ilprocedimento 
monitorio 
e 
dintorninelprocesso 
amministrativo, 
in�
Giust. 
it.,10�

(89)�L. 
Querzola, 
L'atteso 
responso 
del1a 
Consulta: 
lascino 
ogni 
speranza 
i 
sostenitori 
della 
tutela 
cautelare 
amministrativa 
�ante 
causam�?, 
in�Riv. 
dir. 
proc. 
civ., 
2002,�1444.�

(90)�A. 
Romano, 
Giurisdizione 
ordinaria 
e 
giurisdizione 
amministrativa 
dopo 
la 
legge 
n. 
205del2000 
(Epitaf
ffioperunsistema), 
in�Dir. 
proc. 
amm., 
n.�3�del�2001,�603,��Varrebbe�
la�pena�di�metterci�nei�panni�di�un�marziano,�che�arrivasse�da�queste�parti�non�prima�del�
1998,�e,�del�tutto�ignaro�del�passato�delle�nostre�tutele�giurisdizionali�nei�confronti�dell'am-
ministrazione,�si�dedicasse�al�loro�studio�(chi�lo�sa�per�quale�motivo)�.�Sul�punto�cfr.�anche�
LeA 
Querzola, 
L'atteso 
responso 
della 
Consulta. 
lascino 
ogni 
speranza 
i 
sostenitori 
della 


tutela 
cautelare 
�ante 
causam�?, 
in�Riv. 
dir. 
proc. 
amm., 
2002,�1436.�


DOTTRINA�461 


sto�tipo�di�meccanica�giuridica�ad�impostazione�olistica�(che�Popper�chiame-
rebbe,�tuttavia,�utopistica�...)�sia�da�non�essere�certo�preferita�ad�un�tipo�di�
ingegneria�giuridica�a��spizzico�.�

Anzi,�questo�espediente,�se�proprio�dobbiamo�ritenere�necessario�
�restaurare��il�processo�amministrativo,�e�piu�efficace�della�pianificazione�
olistica,�in�quanto�gli�interventi�a�spizzico�sono�sicuramente�piu�modesti,�
ma�piu�accurati.�

E�preponderante�organizzare�il�problema�del�processo�amministrativo�in�
modo�che�le�energie�siano�dirette�ai�punti�strategici�giusti,�e�dare�al�processo�
la�direzione�desiderata,�piuttosto�che�indulgere�nel�perseguimento�di�una�pia-
nificazione�che�pianificata�non�e�affatto.�

Il�lavoro��a�spizzico�,�da�modesto�artigiano,�il�criterio�topic�first,per�
intenderci,�puo�dare�risultati�migliori�del�criterio��dal�noto�al�nuovo�,�per�
una�certa�salienza�pragmatica�che�lo�contraddistingue.�

Mi�sembra�che�ridondi�un�certo�adagio�di�Nietzsche��rifiutare�di�vedere�
qualcosa�che�si�vede,�rifiutare�di�vedere�qualcosa�come�lo�si�vede�.�

Confesso�che�tra�il�canuto�processo�civile�e�il�baldanzoso�processo�
amministrativo�preferisco�di�gran�lunga�quest'�ultimo,�piu�fresco,�piu�nuovo,�
piu�moderno�e,�soprattutto,�di�gran�lunga�piu�efficace.�

Pertanto,�all'accostamento�schnitzleriano�d'oltralpe�preferisco�il�
nostrano��a�ciascuno�il�suo�,�perche�non�si�affermi�anche�nel�processo�ammi-
nistrativo�l'adagio�gattopardesco��bisogna�cambiare�tutto�affinche�nulla�
cambi��(91).�

(91)�Anche�la�letteratura�giuridica�d'oltralpe�sul�punto�e�ricca�di�citazioni�metaforiche,�
cfr.�F.�Melle�ray,�L'exorbitance�du�droit�administratifen�question(s),�in�AJDA,�n.�37�del�
3�novembre�2003,�1963�e�J-B.�Auby,�La�bataille�de�san�Romano,�re�flexions�sur�les�e�volutions�
re�centes�du�droit�administratif,�in�AJDA,�n.�11�novembre�2001,�925,�ove�si�paragona�il�pro-
cesso�amministrativo�al�quadro���La�battaglia�di�S.�Romano��di�Paolo�Uccello.�

IndicisistematiciIndicisistematici
1 
-ARTICOLI, 
NOTE, 
DOTTRINA, 
RECENSIONI 


GiacomO 
Aiello, 
Dal�decreto�legislativo�n.�29/93�al�decreto�legislativo�
n.�165/01:�prospettive�di�cambiamento�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�pag.�3591
MassimO 
Bachetti, 
Rapportofra�gestione�del�contenzioso�e�tecnica�legislativa�
neiparametri�dell'analisi�economica�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��13971
MassimO 
Bachetti, 
ValeriA 
Fedele, 
Pregiudizialita�amministrativa�e�disapp
licazione�..�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.��12141
AlessandrA 
Bruni, 
PaolO 
Marchini, 
Indirizzi�di�difesa�in�tema�dipersonale�
a.t.a.�transitato�nella�scuola�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��1671
IgnaziO 
FrancescO 
Caramazza, 
Ilprincipio��simul1stabunt,1simul1cadent�1
nello�Statuto�regionale�siciliano�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��1451
PierpaolO 
Carbone, 
Rivalutazione�ed�interessi:�accessori��dipendenti��dal�
principale�obbligo�risarcitorio�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��1921
AntoniO 
Cingolo, 
La�raccolta�di�scommesse�su�eventi�sportivi:�usi�e�abusi��15131
AntoniO 
Cingolo, 
Titolo�di�studio�estero�e�ammissione�alla�praticaforense�in�
Italia�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��15191
GiannI 
DE 
Bellis, 
Aiuti�di�Stato�mediante�misurefiscali:�l'esperienza�italiana��14171
WallY 
Ferrante, 
Componenti�laici�del�Consiglio�di�Giustizia�Amministrativa�
per�la�Regione�Siciliana�e�dubbi�di�costituzionalita�..�..�..�...�..�..�...�..�.��12501
WallY 
Ferrante, 
Limiti�ed�effetti�dell'esecuzione�dei�provvedimenti�giurisdiz
ionali�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��1971
GiaN 
CarlO 
Ferrero, 
FlaviA 
Risso, 
Il�risarcimento�del�danno�ambientale��14081
GiuseppE 
Fiengo, 
Alcunipuntifermi�sulla�sanatoria�degli�abusipaesistici�.�.�.�.��12431
GiuseppE 
Fiengo, 
Beni�culturali:�estensione�dei�benefici�fiscali�agli�immobili�
deglientipubblici�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.��141
OscaR 
Fiumara, 
L'amministrazione�straordinaria�di�grandi�imprese�in�crisi�e�il�
diritto�comunitario�.�.�.�.�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.��13171
OscaR 
Fiumara, 
La�competenza�del�giudice�preventivamente�adito�nella�Conv
enzione�di�Bruxelles:�irrilevanza�di�una�durata�eccessivamente�lunga�delproc
esso�.�.�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�...�..�..�..�...�..�..�...�..�.��16141


464 
RASSEGNAAVVOCATURADELLOSTATO�
Oscar�Fiumara,�Le 
sentenze 
della 
Corte 
di 
Giustizia 
delle 
Comunita� 
Europee 
dell'anno 
2003 
emesse 
in 
cause 
cui 
ha 
partecipato 
l'Italia 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
23�
Daria�Fortuna,�Su 
alcune 
questioni 
relative 
all'impugnazione 
dei 
bandi 
di 
gara 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��182�
Marco�Fratini,�Effetti 
delprovvedimento 
difermo 
amministrativo 
ed 
esigibil
ita� 
della 
pretesa 
creditoria 
nel 
giudizio 
ordinario 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��159�
Maria�Vittoria�Lumetti,�Il 
decreto 
inauditaalterapartee 
il 
diritto 
di 
difesa 
dell'Amministrazione 
. 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��429�
Maria�Vittoria�Lumetti,�Ilprincipio 
di 
precauzione 
nella 
legislazione, 
nella 
giurisprudenza 
e 
nelle 
recenti 
sentenze 
della 
Corte 
Costituzionale 
. 
. 
. 
. 
.. 
.. 
��365�
Maria�Vittoria�Lumetti,�Fernando�Carangelo,�Lo 
svolgimento 
adinte-
rimdi 
mansioni 
inferiori 
non 
comporta 
nel 
pubblico 
impiego 
demansionam
ento 
e 
dequalificazione 
professionale 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��247�
Antonio�Palatiello�(acuradi),dossier,L'ambito 
di 
operativita� 
del 
condono 
di 
cui 
all'art. 
12 
della 
legge 
27 
dicembre 
2002, 
n. 
289 
e 
successive 
modifiche: 
la 
nozione 
di 
ruoli 
statali 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��135�
Claudio�Paris,�Disapplicazione 
di 
normativa 
interna 
e 
non 
punibilita� 
dipreced
enti 
condotteposte 
in 
essere 
secundumlegem�.....................���43�
Vincenzo�Rago,�Relazione 
sulpatrocinio 
delle 
Amministrazioni 
Pubbliche 
. 
. 
. 
��1�
Emanuela�Rosano�,�La 
destituzione 
deipubblici 
dipendenti 
nell'evoluzione 
norm
ativa 
e 
giurisprudenziale: 
rapporti 
tra 
procedimento 
penale 
e 
procedimento 
disciplinare 
. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��233�
2 
-INDICE 
DELLE 
SENTENZE 
CORTEDIGIUSTIZIADELLECOMUNITA�EUROPEE�
Sez.5.,ord.24luglio2003,nellacausaC-297/01.....................pag. 
40�
9settembre2003,nellacausaC-198/01............................���49�
Plenum, 
6novembre2003,nellacausaC-243/01......................���55�
Sez.5.,13novembre2003,nellacausaC-313/01�.....................���60�
Plenum, 
9dicembre2003,nellacausaC-116/02�......................���66�
CORTECOSTITUZIONALE�
28novembre2003,n.345......................................���143�
13gennaio2004,n.2.........................................���151�
CORTEDICASSAZIONE�
Sez.Unite,21maggio2003n.7945...............................���160�
CONSIGLIODISTATO�
Sez.4.,9dicembre2002,n.6669�................................���239�
Ad. 
Plen.,27gennaio2003,n.1�.................................���183�
Ad. 
Plen.,14febbraio2003,n.2�.................................���194�
Ad. 
Plen.,27febbraio2003,n.3�.................................���211�
Ad. 
Plen.,26marzo2003,n.4�..................................���225�
Sez.6.,21luglio2003,n.4192�..................................���244�


INDICI�SISTEMATICI�465 
TRIBUNALE�AMMINISTRATIVO�REGIONALE�DELLA�TOSCANA�
Sez.�1.,9�giugno�2003,�n.�2359�..�......�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
249�
TRIBUNALE�CIVILE�DI�TORINO�
Sez.�lav.,�9�aprile�2003,�n.�1940�..�......�.....�......�.....�.....�.....���167�
CORTE�D'APPELLO�DI�FIRENZE�
Sez.�lav.,�10�febbraio�2004,�n.�115�......�.....�......�.....�.....�.....���178�
CONSIGLIO�DI�GIUSTIZIA�AMMINISTRATIVA�REGIONE�SICILIA�
Ord.�13�maggio�2003,�n.�185�....�......�.....�......�.....�.....�.....���252�
3 
-INDICE 
DEGLI 
ARGOMENTI 
BellezzE 
naturalI 
^Abuso�edilizio�^Rimessione�in�pristino�a�proprie�spese�
a�pagamento�di�una�somma�equivalente�al�maggior�importo�tra�il�danno�arrec
ato�e�il�profitto�conseguito�(C.d.S., 
sez. 
6., 
21 
luglio 
2003, 
n. 
4192) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
244�
Comunita� 
europeE 
^Convenzione�di�Bruxelles�^Litispendenza�^Clausola�
attributiva�di�competenza�^Obbligo�del�giudice�successivamente�adito�in�una�
clausola�attributiva�di�competenza,�di�sospendere�il�procedimento�^Durata�
eccessivamente�lunga�dei�procedimenti�dinanzi�agli�organi�giurisdizionali�dello�
Stato�del�giudice�preventivamente�adito�^Assenza�di�incidenza�(Corte 
di 
Gius
tizia 
CE, 
Plenum, 
9 
dicembre 
2003, 
nella 
causa 
C-116/02) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��6�6�
Comunita� 
europeE 
^Diritto�di�stabilimento�^Libera�prestazione�dei�servizi�^
Raccolta�in�uno�Stato�membro�di�scommesse�su�eventi�sportivi�e�trasmissione,�
via�Internet,�verso�un�altro�Stato�membro�^Divieto�penalmente�sanzionato�^
Normativa�di�uno�Stato�membro�che�riserva�a�taluni�enti�il�diritto�di�raccog
liere�scommesse�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
Plenum, 
6 
novembre 
2003, 
nella 
causa 
C-243/01) 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��5�5�
Comunita� 
europeE 
^Grandi�imprese�in�stato�di�insolvenza�^Compatibilita�
della�legge�95/1979�con�la�normativa�comunitaria�^Disciplina�dell'amminis
trazione�straordinaria�^Aiuti�di�Stato�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
5., 
ord. 
24 
luglio 
2003, 
nella 
causa 
C-297/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��40�
Comunita� 
europeE 
^Industria�e�commercio�^Concorrenza�^Artt.�10,�81�e�
82�Trattato�CE�^Comportamenti�anticoncorrenziali�imposti�o�favoriti�da�norm
ativa�nazionale�^Poteri�Autorita�Garante�^Estensione�^Limite�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
9 
settembre 
2003, 
nella 
causa 
C-198/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��49�
Comunita� 
europeE 
^Industria�e�commercio�^Concorrenza�^Art.�81�n.�1�
Trattato�CE�^Carattere�anticoncorrenziale�di�normativa�nazionale�^Accertam
ento�^Spetta�al�giudice�nazionale�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
9 
settembre 
2003, 
nella 
causa 
C-198/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
.. 
... 
.. 
.. 
... 
.. 
. 
��49�
Comunita� 
europeE 
^Liberta�di�stabilimento�^Pratica�forense�^Iscrizione�
nel�registro�dei�praticanti�avvocati�^Riconoscimento�dei�diplomi�^Accesso�
alle�attivita�regolamentate�^Dir.�48/89/CEE�del�21�dicembre�1998�(Corte 
di 
Giustizia 
CE, 
sez. 
5., 
13 
novembre 
2003, 
nella 
causa 
C-313/01) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
.. 
��6�0�


466 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�

CortE 
CostituzionalE 
^Aliquota�I.C.I.�^Beni�immobili�assoggettati�a�vin-
colo�storico�artistico�^Benefici�fiscali�^Estensione�agli�immobili�di�proprieta�
degli�enti�pubblici�(CorteCost.,28novembre2003,n.345)...............pag. 
143�

CortE 
CostituzionalE 
^Statuto�della�Regione�Calabria�^Legge�elettorale�^
Impugnazione�norme�statutarie�^Principio�simulstabunt,simulcadent(Corte 
Cost.,13gennaio2004,n.2) 
..................................... 
��151�

GiurisdizionE 
civilE 
^Giurisdizione�ordinaria�ed�amministrativa�^In�
genere�^Fermo�amministrativo�exart.�69�R.D.�2440/1923�^Funzione�^Impe-
dimento�al�giudice�ordinario�di�esercitare�la�piena�giurisdizione�sul�credito�
oggetto�di�fermo�^Configurabilita�^Esclusione�^Conseguenze�(Cassaz., 
S.U.,21maggio2003,n.7945).................................... 
��160�

GiustiziA 
amministrativA 
^Composizione�e�funzionamento�del�C.G.A.R.S.�
^Statuto�Regione�Sicilia�^Componenti�laici�del�C.G.A.R.S.�^Prorogatiodella�
carica�^Statusmembro�laico�^Dubbi�di�costituzionalita�circa�l'istituzione�
del�C.G.A.R.S.�(C.G.A.R.S.,ord.13maggio2003,n.185) 
............... 
��252�

GiustiziA 
amministrativA 
^Condanna�a�risarcimento�danni�^Capo�della�
sentenza�relativo�agli�interessi�e�rivalutazione�^Impugnazione�autonoma^
Inammissibilita�(C.d.S.,Ad.Plen.,14febbraio2003,n.2) 
............... 
��194�

GiustiziA 
amministrativA 
^Pregiudizialita�amministrativa�e�disapplicazione�
(C.d.S.,Ad.Plen.,26marzo2003,n.4) 
............................. 
��225�

GiustiziA 
amministrativA 
^Provvedimenti�giurisdizionali�^Esecuzione�^
Limiti�ed�effetti�(C.d.S.,Ad.Plen.,27febbraio2003,n.3) 
............... 
��211�

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento�danni�^Compensatiolucricum 
damno^Applicabilita�^Condizioni�^Fattispecie�(C.d.S.,Ad.Plen.,14febb
raio2003,n.2) 
.............................................. 
��194�

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento�danni�^Determinazione�^Inatti-
vita�dell'impresa�^Onere�probatorio�gravante�sul�deducente�(C.d.S.,Ad. 
Plen.,14febbraio2003,n.2) 
..................................... 
��194�

GiustiziA 
amministrativA 
^Risarcimento�danni�^Determinazione�^Mag-
gior�durata�del�giudizio�per�esigenze�istruttorie�^Non�imputabile�al�ricorrente�
(C.d.S.,Ad.Plen.,14febbraio2003,n.2)............................ 
��194�

OperE 
pubblichE 
^Bandi�di�gara�^Avvenuta�esecuzione�dell'opera�pubblica�
^Clausole�illegittime�^Annullamento�^Interesse�a�ricorrere�^Interesse�a�
conseguire�il�risarcimento�dei�danni�^Sussiste�(C.d.S.,Ad.Plen.,27gennaio 
2003,n.1)................................................... 
��183�

OperE 
pubblichE 
^Bandi�di�gara�o�di�concorso�^Clausole�illegittime�^
Impugnazione�contestuale�agli�atti�applicativi�^Lesione�concreta�interesse�
sostanziale�partecipanti�^Interesse�a�ricorrere�^Sussiste�(C.d.S.,Ad.Plen., 
27gennaio2003,n.1) 
.......................................... 
��183�

PubblicO 
impiegO 
^Impiegato�dello�Stato�e�pubblico�^Condanna�penale�con�
interdizione�perpetua�dai�pubblici�uffici�^Destituzione�automatica�^Preven-
tivo�procedimento�disciplinare�^Necessita�^Esclusione�(C.d.S., 
sez.4., 
9dicembre2002,n.6669) 
....................................... 
��239�


INDICI�SISTEMATICI�467 
PubblicO 
impiegO 
^Mansioni�inferiori�temporanee�^Non�comportano�
dequalificazione�(T.A.R. 
Toscana, 
sez. 
1., 
9 
giugno 
2003 
n. 
9359) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
pag. 
249�
PubblicO 
impiegO 
^Personale�a.t.a.�^Trasferimento�del�lavoratore�^Passagg
io�da�ente�locale�al�Ministero�Istruzione�^Trattamento�economico�^Anzian
ita�di�servizio�^Efficacia�accordo�A.R.A.N.-OO.SS.�^Art.�2�D.Lgs.�165/01�
^Conservazione�livello�retribuzione�(Trib. 
Torino, 
sez. 
lav., 
9 
aprile 
2003, 
n. 
1940; 
Corte 
d'appello 
di 
Firenze, 
sez. 
lav., 
10 
febbraio 
2004, 
n. 
115) 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
. 
��1�67�
4 
-P 
ARERI 
A.G.S. 
^Parere 
del 
30 
aprile 
2003, 
n. 
51575. 
Applicabilita�del�condono�ai�crediti�del�Ministero�delle�Attivita�Produttive,�gia�
Ministero�dell'Industria�del�Commercio�e�dell'Artigianato,�relativi�alla�
mancata�restituzione�di�contributi�indebitamente�percepiti�(consultivo 
6973/03, 
avvocato 
A. 
Palatiello 
......�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
135�
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
settembre 
2003, 
n. 
100620. 
Federazioni�sportive�nazionali�^Approvazione�di�modifiche�statutarie�^
Applicabilita�del�d.P.R.�10�febbraio�2000,�n.�361�(consultivo 
n. 
5922/03, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
...�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���301�
A.G.S. 
^Parere 
del 
27 
settembre 
2003, 
n. 
105001 
^Assunzione 
di 
dirigente 
di 
seconda 
fascia 
presso 
il 
Ministero 
del 
Lavoro 
e 
delle 
Politiche 
Sociali. 
Se�alla�luce�dell'art.�19�della�legge�n.�448/2001�(che�ha�disposto�anche�per�le�
amministrazioni�statali�il�blocco�delle�assunzioni�per�il�2002�di�personale�
a�tempo�indeterminato)�e�dell'art.�34�della�legge�n.�289/2002�(che�ha�rinnov
ato�tale�blocco�per�il�2003,�salve�in�particolare�deroghe�ivi�previste�ai�
commi�5�e�6),�possa�procedersi�^e�con�quale�decorrenza�^alla�assunzione�
del�candidato�non�utilmente�collocato�nella�graduatoria�di�concorso�per�
l'accesso�alla�qualifica�dirigenziale,�approvata�con�decreto�del�20�dicembre�
2001,�a�seguito�di�annullamento�parziale�di�tale�decreto�pronunciato�dal�
T.A.R.�con�sentenza�dell'agosto�2002,�che�ha�dichiarato�anche�l'obbligo�
dell'Amministrazione�di�provvedere�alla�rettifica�della�graduatoria�stessa�
con�inserimento�del�candidato�ricorrente�(con�il�quale�il�contratto�individ
uale�di�lavoro�non�e�stato�sinora�stipulato)�(consultivo 
n. 
20352/02, 
avvoc
ato 
A. 
Barbieri) 
.....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���302�
A.G.S. 
^Parere 
del 
1 
ottobre 
2003, 
n. 
107813. 
Sabaudia�(Latina)�^Ricognizione�degli�strumenti�di�vincolo�paesisticoa
mbientale�gravanti�sul�centro�urbano�^Decreto�ministeriale�20�luglio�
1967�^Decreto�interministeriale�22�maggio�1985�(consultivo 
n. 
11612/00, 
avvocato 
S. 
Sabelli) 
...�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���307�
A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003. 
n. 
109380. 
Responsabilita�civile�per�danni�prodotti�a�terzi�dalla�circolazione�di�velivolo:�
posizione�del�pilota�e�del�proprietario�(consultivo 
n. 
3841/03, 
avvocato 
F. 
Clemente) 
...�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���311�
A.G.S. 
^Parere 
dell'8 
ottobre 
2003, 
n. 
110920. 
Prestazioni�difensive�in�materia�giudiziale�penale�(consultivo 
n. 
19321/00, 
avvocato 
M. 
Giannuzzi) 
.....�......�.....�......�.....�.....�.....���313�


468 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�
A.G.S. 
^Parere 
del 
6 
ottobre 
2003, 
n. 
109382. 
Osservatorio�dei�LL.PP.�^Natura�e�funzioni�^Interpretazione�degli�artt.�75,�
lett.�h),�d.P.R.�554/1999�e�27,�lett.�s) 
e�t) 
del�d.P.R.�n.�34/2000�(consultivo 
n. 
14571/03, 
avvocato 
M. 
Corsini) 
....�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
314�
A.G.S. 
^Parere 
del 
7 
ottobre 
2003 
n. 
111507. 
Se�il�termine�semestrale�per�gli�adempimenti�relativi�all'istruzione�e�
successiva�trasmissione�all'INPDAP�delle�domande�di�riscatto�di�servizi�di�
cui�all'art.�24,�ult.�comma,�del�T.U.�delle�norme�sulle�prestazioni�previden-
ziali�a�favore�dei�dipendenti�civili�e�militari�dello�Stato�approvato�con�
d.P.R.�n.�1032/1973�sia�da�ritenere�perentorio�ovvero�soltanto�ordinario�
(consultivo 
n. 
1078/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
......�.....�.....�.....���318�
A.G.S. 
^Parere 
del 
17 
ottobre 
2003, 
n. 
115644. 
Recupero 
spese 
di 
giustizia. 
Criteri�interpretativi�dell'art.�158�del�d.P.R.�30�maggio�2002,�n.�115,�recante�
testo�unico�delle�disposizioni�in�materia�di�spese�di�giustizia.�In�particolare,�
parere�sul�recupero�delle�spese�prenotate�a�debito�o�anticipate�dall'erario�
nei�procedimenti�giudiziari�(consultivo 
n. 
45162/02, 
avvocato 
C. 
Sica) 
....���320�
A.G.S. 
^Parere 
del 
21 
ottobre 
2003, 
n. 
116543 
^Riqualificazione. 
Procedure�di�riqualificazione�del�personale�amministrativo�del�Ministero�del-
l'Istruzione�^Sentenza�n.�194/2002�della�Corte�Costituzionale�(consultivo 
17060/02, 
avvocato 
A. 
Linguiti) 
.....�.....�......�.....�.....�.....���324�
A.G.S. 
^Parere 
del 
22 
ottobre 
2003, 
n. 
117057 
^Regolamento 
incarichi 
dirig
enziali. 
Se�sia�legittimo�il�Regolamento�n.�32/02�sul�conferimento�degli�incarichi�diri-
genziali�in�Italia�ed�all'estero,�il�cui�art.�5�ha�stabilito�durata�e�modalita�di�
rinnovo�di�detti�incarichi�diverse�da�quelle�previste�dalla�legge�11�ottobre�
1990,�n.�292,�recante�l'ordinamento�dell'ENIT�(consultivo 
n. 
8872/03, 
avvoc
ato 
G. 
D'Avanzo) 
....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���325�
A.G.S. 
^Parere 
del 
23 
ottobre 
2003, 
n. 
11725. 
Se�l'Unione�degli�Atei�e�degli�Agnostici�Razionalisti�possa�considerarsi�alla�
stregua�delle��confessioni�religiose��di�cui�all'art.�8�della�Costituzione,�al�
fine�della�stipulazione�di�intese�con�lo�Stato�per�la�disciplina�dei�relativi�
rapporti�(consultivo 
n. 
4312/02, 
avvocato 
A. 
Cingolo) 
.�.....�.....�.....���328�
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118377 
^Composizione 
commissioni 
esaminatrici. 
Possibilita�di�considerare�il�dirigente�di�seconda�fascia,�cui�sia�stato�conferito�
l'incarico�di�dirigente�di�vertice,�equiparato�al�dirigente�generale,�ai�sensi�
e�per�gli�effetti�dell'art.�9,�comma�2,�lett.�a),�d.P.R.�487/1994�sulla�designa-
zione�del�presidente�delle�commissioni�esaminatrici�per�l'accesso�ai�profili�
professionali�inquadrati�nella�posizione�economica�C1�e�superiori�(consult
ivo 
n. 
17351/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
.....�......�.....�.....�.....���330�
A.G.S. 
^Parere 
del 
24 
ottobre 
2003, 
n. 
118261. 
Sussistenza�della�giurisdizione�delle�Commissioni�Tributarie,�ai�sensi�della�
legge�448/01,�per�tutte�le�controversie�introdotte�dopo�l'entrata�in�vigore�
della�legge,�anche�in�pendenza�di�altro�procedimento�pendente�dinanzi�al�
G.O.�(consultivo 
n. 
3915/03, 
avvocato 
G.�Albenzio)�.�.�.....�.....�.....���331�


INDICI�SISTEMATICI�469 
A.G.S. 
^Parere 
del 
31 
ottobre 
2003, 
n. 
120940 
^Personale 
non 
dirigenziale 
del 
comparto 
Ministeri. 
Artt.�132,�d.P.R.�n.�3/1957�e�15�del�C.C.N.L.�del�16�maggio�2001�^Limiti�di�
applicabilita�al�personale�non�dirigenziale�del�comparto�Ministeri�con�par-
ticolare�riferimento�agli�aspetti�economici�conseguenti�alla�riammissione�
in�servizio�ed�alla�riconoscibilita�in�sede�di�riassunzione�dell'elemento�retri-
butivo�denominato�retribuzione�individuale�di�anzianita�(RIA)�rispetto�a�
quanto�maturato�e�percepito�per�lo�stesso�titolo�dal�dipendente�riammesso�
al�momento�del�verificarsi�della�causa�che�aveva�dato�luogo�alla�cessazione�
del�rapporto�(consultivo 
n. 
6175/03, 
avvocato 
L. 
Criscuoli) 
..�.....�.....�pag. 
332�
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
novembre 
2003, 
n. 
122551 
^Demanio 
marittimo. 
Regime�giuridico�delle�aree�del�demanio�marittimo�(nella�specie,�saline),gia�
consegnate�in�uso�gratuito�all'azienda�Autonoma�Monopoli�di�Stato�per�
l'espletamento�delle�sue�attivita�istituzionali,�dopo�la�privatizzazione�delle�
attivita�relative�ai�tabacchi�ed�alla�produzione�del�sale;�se�debbano�essere�
restituite�all'Autorita�Marittima;�se�possano�essere�date�in�concessione�
all'E.T.I.�ed�a�chi�spetti�la�gestione�del�relativo�rapporto�concessorio�(cons
ultivo 
n. 
5373/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
....�......�.....�.....�.....���336�
A.G.S. 
^Parere 
del 
14 
novembre 
2003, 
n. 
126717 
^Rendite 
catastali. 
Ritardata�attribuzione�di�rendite�catastali�da�parte�degli�Uffici�dell'Agenzia�
del�Territorio�^Termine�di�riscossione�della�maggiore�imposta�(consultivo 
n. 
3525/03, 
avvocato 
M. 
Mari) 
......�.....�......�.....�.....�.....���338�
A.G.S. 
^Parere 
del 
15 
novembre 
2003, 
n. 
127468. 
Se�una�A.S.L.�sia�legittimata�a�partecipare�in�qualita�di�mandante�di�Associa-
zione�temporanea�di�Impresa�ad�una�gara�di�appalto�di�servizi�per�l'asse-
gnazione�di�un�progetto�per�attivita�di�assistenza�tecnica�e�coordinamento�
a�favore�delle�Amministrazioni�regionali�in�materia�di�tutela�della�salute�
pubblica�(consultivo 
n. 
5421/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
....�.....�.....���343�
A.G.S. 
^Parere 
del 
25 
novembre 
2003, 
n. 
132578. 
Emanazione�di�decreto�ministeriale�di�approvazione�di�attivita�di�estrazione�di�
gas�al�largo�delle�coste�adriatiche�(giacimento�gasifero�nell'ambito�di�con-
cessione�di�coltivazione)�(consultivo 
n. 
4375/03, 
avvocato 
C. 
Sica) 
..�.....���346�
A.G.S. 
^Parere 
del 
26 
novembre 
2003, 
n. 
132993. 
Regime�di�imputazione�in�ordine�al�sequestro�cautelare�in�fattispecie�di�con-
trabbando�depenalizzato�(consultivo 
n. 
15071/03, 
avvocato 
G. 
Albenzio) 
..���347�
A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139133. 
Problemi�inerenti�il�patrocinio�delle�Autorita�portuali�(consultivo 
n. 
12278/03, 
avvocato 
P. 
Cosentino) 
.�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���349�
A.G.S. 
^Parere 
del 
10 
dicembre 
2003, 
n. 
139119. 
Riscossione�mediante�ruolo�di�crediti�accertati�con�sentenza�definitiva�della�
Corte�dei�Conti�di�condanna�a�risarcimento�del�danno�erariale.�Modalita�
e�termini�di�impugnativa�delle�cartelle�emesse�dai�concessionari�per�la�
riscossione.�Indicazioni�in�calce�alla�cartella�(consultivo 
n. 
19106/03, 
avvoc
ato 
M. 
Russo) 
.�.....�.....�......�.....�......�.....�.....�.....���350�
A.G.S. 
-Parere 
dell'11 
dicembre 
2003, 
n. 
139890. 
Rimborso�spese�legali.�Art.18,�d.l.�67/1997,�convertito�in�legge�n.�135/1997�^
Pluralita�dei�capi�di�imputazione�^Assoluzione�su�alcuni�^Rimborso�par-
ziale�(consultivo 
n. 
10971/03, 
avvocato 
G. 
d'Elia) 
....�.....�.....�.....���352�


470 
RASSEGNA�AVVOCATURA�DELLO�STATO�
A.G.S. 
-Parere 
del 
19 
dicembre 
2003, 
n. 
143729. 
Assunzioni�del�personale�docente�in�deroga�alla�legge�finanziaria�(consultivo 
41640/03, 
avvocato 
E. 
Figliolia) 
.....�.....�......�.....�.....�.....�pag. 
353�
A.G.S. 
-Parere 
del 
29 
dicembre 
2003, 
n. 
146747. 
Rapporti�tra�autorizzazioni�paesistiche�e�concessioni�edilizie.�Poteri�di�rie-
same�degli�organi�ministeriali.�Art.�74,�legge�1497/1939�(contenzioso 
n. 
6863/02, 
avvocato 
G. 
Fiengo) 
.....�.....�......�.....�.....�.....���356�
A.G.S. 
^Parere 
del 
5 
gennaio 
2004, 
n. 
541. 
Applicabilita�del�condono�ex 
art.�12�legge�n.�289/02�ai�crediti�del�Ministero�
delle�Attivita�Produttive,�gia�Ministero�dell'Industria�del�Commercio�e�del-
l'Artigianato,�relativi�a�mancata�restituzione�di�contributi�indebitamente�
percepiti�(consultivo 
6973/02, 
avvocato 
A. 
Palatiello) 
.�.....�.....�.....���137�