OTTOBRE 1949
ASSEGNA MENSILE
OTTOBRE 1949
ASSEGNA MENSILE
DELL'AVVOCATURA DELLO STAT�o
PUBBLICJAZIONE DI SERVIZIO
,/
LA RIFORMA DEL CONTENZIOSO TRIBUTARIO
SOMMARIO. -1. Prer:nes&a. -2. La rif.oil'ma d�el contenzioso
nel quadm della rriforma tribuilalI'ia. -3. Schema
deU'.attua:le ordinamento del contenzi10'S�o tributar:io.
4. La riforma del 1936. -5. Natura giuridica deUe Commi1ssi,
oni tributarie. -6. -Le. Gommi1ssioni tributarie e
~a loro compatibHit� con .1a Go1stituzio11e. -7. Necessit�
d�ella riforma. -8. Il corl'tenzio1so tributario come parte
del contenzioso� 'Stata1e -La fase arnmintstrativa e la fase
giudiziari1a. -9. n ricol!'so gerarchico e la su.a applicazione
ia.J. contenztoiso tributario'. -10. Una proposta di
sistema mi,sto e J,e sue deficienze. -11. La nostra proposta
di �riforma della fase! amminLstr.ativ.a del conten0
�
zio�so tri1buta.rio. -12. Propos.ta subordiniafii.13. La
f.ase giudiziaria 1del contenzioso tributario s,econdo l'-o�rd:
inamento� .aittuale. -14. Una pro�po�sta di ll'iforma ina,ccettabi,
le. -15. La nositr.a .P'ifopos�ta -Dis�tinzione tra
que1sti.oiTh~ di diritto e questioni di pura estimazione.
16. Conclusioni.
.,..�J. Tra le riforme di s t.ru ttura previste dalla�
Wffe,rtra, 00istituzione, che dovmmrn esser,e soUecii.
amente attuate, una �elle pi� importanti � in�
dubhiamente quella tributaria.
I ear�ini �i questa riforma. si trovano ne1gli
a,rticoli 23 e 53 della Costituzione, il primo dei
quali, riaffermand�O� il principio fondamentale di
tutte le cos:Lituzioni, che posero fine aUe monarchie
assolute stabilisce che solo la legge pu� im
' .
l)Orre tributi� mentre il secon�o, dopo aver ripe
' t.�
tuto l'alti�o principio proprio di tutt.e le cos ituzioni
democratiehe,' de1la eguale soggezione di
tutti i cittadini all'ohbligo tribulario, pone il
m~ovo principio della progre1ssivit�, del sistema
tributario inteAA 00.me t�en�enza :alla istituzione
non di m{'unica imposta progress1iva, ma �i una
imposta progressiva che divenga, � la spina dorsale
del :sistema tri!buta,1�io )) , e lo cara,tteriz,z,i.
L'attuazione pra.tica, di questi princi1pi, S'anciti
dalla Oostituz,ione, � rimessa. al legislatore ordinario
ed implica un c01�po di leg'gi che non solo
provv,ei1a. ad. istituire �el1e imposle le quali, innovamlo
sui precedenti criteri, eliminino, 31ppunto
in senso progressivo, le esistenti sperequazioni tributa.
rie ma che regoli un sistema di accertamento
tale d; consentire che l'applicazione in concreto
dei trib'!Jti si svolga veramente in conformit� dei
fini che hanno determinato Ta loro istituzione.
11 primo obiettivo forma, piuttosto che materia
di tra;tta,z,ione giur1dica,, ma,teria. di politica tri
but1nia1; anenti"e il cons:eguimento del secondo
obiettivo poslula la� emanazione di un organico
sistema di norme di carattere strutturale, che rego,
liuo 1sopra,ttutto' la, ipa.�ooedura., i t1errmini, le im �
pugnazioni relativi all'accertamento dell'oggetto
im1fonibile ed :ana applicazione del tributo.
2. � ,questo il t�ema che ci pr1oiioniamo di tra,ttare
in questo nostro a.rticolo, precisando subito
cl.te nel concetto di contenz,ioso tributario compr�endiatr10
anche la fase amministrativa, essendo
que&ta il presupposito necessario per la esatta valutazione
�e sistemazione teorica. della fase contenziosa
(in senso stretto), la, quale, in fondo,
ne � una, prosecuz,ione e, per taluni, �, anzi, solo
un diverso aspetto dello stesso fenomeno giuridieo.
Partendo �a quest~ pr�emesse � facile, rileva.re
che la riforma del contenzioso tributario non solo
non �, a.i fini dell'attuazione della riforma tributarin,
generale, meno importante di quel problema
che abbiano chiamato di politica tributaria,
e che concerne la istituzione di un nuovo sistema
cli triJbuti che a.ttui il pirincipio costituzJ.onaJe della,
p-ro,gre's,sivit�i, ma. a1ppare &nzi c.oime condizione
necessaria ed indisperusabile perch� il principio
dell~. progressivit� funzioni concretam~nte e non
si riduca ad un:a, affermazione puramente teorica,
come avviene di tutti quei principi che non sono
assh titi da un sistema di norm.e di proc�edura. che
ne assicurino, attraverso� il meccanismo del cont.
enzwso amministrativo o giudiz.i:ario, la effettiva
osservanza.
D'altra parte, la necessit�, di una.riforma del
ocmtea1ZJioso tributa.rio 'se da un laito fa'ovai la sua
giustificazione nei princip� contenuti nei sopra cila,
ti a,rt1iooili della, Oos.lituz,ione a.i �quali, in gen,ere,
�ovr� ispirarsi tutta la riforma, tributaria, d'altro
lato � anche determinata, da quell.e norme della
Uostituzione che riflettono pi� propriamente. la tutela
o-iudiziariia. dei diritti e degli interessi dei ci,t
., . .
tadini di fr0inte iagli aitti della. Pubblica Amm1mstraizione.
Infatti, siia che si voglia ritenere che di fronte
al puter�e di imposizione tributariia, il cittadino abbia
solo diritti soggettivi, tesi che ha il conforto
delll,'� maggioranza degli autori e de.I.la giurisiprudenz:
1 dominante, sia che si voglia, ritenere, con
-234
qualche isolat10 scrittore (Allorio), che il cittadino
abbia solo un interesse legittimo alla imposiz.ione
giusta, e che il diritto sogg'eltivo sorga so.lo dopo
il pagamento della imposta dovuta, certo � che la
lesione �e del diritto soggettivo e dell'inter�esse
legittimo per mez.zo dell'atto �amministrativo di
applicazione del tributo (ordine di imposta, che
0omprende l'accertamento e l'ingiunzione di pagamento),
�i\ titolo, secondo la Costituzione (articolo
113), 'alla piena tutela giudiziaria a. favore
del contribuente.
Ora. se si rilletta, che la Oostituzfo.ne ha re;golato
la difesa giurisdizionale dei diritti e degli
mteressi in modo completo, �ed ha posto la norma
che tale difesa deve necessariamente (se pure,
forse, non esclusivamente) seguire attraverso gli
organi giudiziari da essa previsti, apparir� chiaro
come a tali principi costituzionali debbano necessariamente
armonizzarsi le norme che regolano la
fase contenziosa clel procedimento di acLertamento
tributa.rio, sottoponendosi a revisione quelle che
sembravano oramai opinioni consolidate sulla natura
giuridica, degli organi ai quali detta fase contenziosa
� attualmente attribuita.
Noi pertanto ci proponiamo qui di es�aiminare
anzitutto, sia pure sommariamente, quali siano le
linee fondamentali del sistema del contenzioso tributario
attualmente vigente; di stabilire poi quale
incidenza abbiano su quesito 1s1istema le norme
costituzionali che regolano la fun11ione giurisdiziona.
le e la tutela dei diritti e degli interessi dei
cittadini; di tracciare, infine, quelli che, secondo
noi, sono i lineamenti cli un sistema nuovo che,
rlisip�etta,ndo la, Oostit.uzfom.e, garantisca a,l tempo
stesso all'Amministrazione e ai cittadini un accertamento
tributario giusto, rapido, ed economico.
3. 11 cardine �ell'att:uale sistema del contenzioRo
tributar�io � l'art. �6 della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, allegato E) che, in applicazione del precedente
art. 2, stabilisce la competenza dell'Autorit�
giudiziaria ordinaria su tutte le vertenz!} in
materia di imposte, come vertenze relative a diritti
soggettivi.
A questa affermazione soilenne, lo stesso art. 6,
tuttavia, introduce delle eccezioni, apparentemente
di lieve portata, ma su cui si � costruito un
organico insieme di norme, dalle quuli pu�, ormai,
trarsi il principio che esista. nella materia del con_.
tenzfos.o trihutairfo una, �clicotomia1 dilii contonni abbastanza
precisi, in base alla quale la competen2ia
dell'Autodt�i giudiziaria. riflette solo una pa.rte
dell'accertamento tributario, �essendo l':altra parte
riservata alla competenza dell'Autorit� amministrativa
o di speciali organi la cui natura, amministrativa
�o giurisdiziona.le non � completamente
definita.
Come � noto, infatti, l'accertamento tributal'io
� il mez,zo col quale il tributo viene concretamente
applicato e const:a di due aspetti ben distinti fra
loro: 1) accertamento (lel presupposto tributario
(oggettivo e soggettivo� a<l es. �esistenza di un re<ldito,
esistenza cli un atto cli trasferimento, esi
stenza della qualit� di celibe, ecc.); 2) :acoertamento
della base imponibile (se. del valore sul
quale percepire il tributo).
Ora, in base alle norme che regolano il contenzioso
tributario, sfo, in ma,fa~ri{h.di imposte direttP,
.sia in materia �i imposte indirette, pu� dirsi che,
attualmente, tutte le questioni che sorgono in reJaq;
ione a,l primo a.s1petto d�ei�l'acce1'taanento tdhutair1o
sono di competenza diell'Autorit�, gi11diziaLt�ia
(nel senso� che non possono �essere sottratti a quc�
sta e� � a questa che spetta la parola. def�niiiva�1
mentre, le questioni che sorgono in relazione al
.secondo as:petto dell':acceriamento (fissazione del
rnlore imponibile) sono devolute alla competenza
(li m;ga,ni d:iv1ersi dall'Autoriit� giudi�aria ol'dina,.
l'ia la quale, o non ha alcuna ingerenza in proposito,
o pu� soltanto effettua.re una specie di
judticium rescindens nei casi in cui il giudizio dei
suddetti organi speciali sia viziato in modo tale
da do:v1ei1~si eseludere, secondo fa, deifiniziion�e della
legge, la possibilit� che esso sia giusto.
Scend�endo ai particolari. del sistema noteremo,
a conferma dell"esattezza di �quanto, 1ahbiamo a
larghi tratti delineato, che, mentre � lo stesso articolo
G della legge del '65 che esclude la competenza
dell'Autorit� giudiziaria per le questioni di
�estimo catastale, .l'ad. 53 �el T. U. 24 agosto 1877,
n. 40!21, sull'imposta d,i ricche1z.z:a, mobile (il cui
principio � stato estes:o, a tutte le altre impoRte
dirette �aU'urt. 2'2 del decreto-legge 7 a,gosto 1936,
n. 1639) esclude dalla competenza della stessa autori
lit le questioni di 8101nplice estirnazione dei
red<liti; ed infine l'art. 29 del �ecreto-legge 7 ago.
sto 1936, n. 1639, escude detta competenza per
tutte le controversie relative alla, determinazione
d�el yalor~ in materia di imposte indirette sui trffe#A
sfer1ment1. 1'7:@
4. sie la linea fornlamentale che caratterizza il
si.sterna, clel contenzioso tributario vigente � quella
della, dist�lllzioine tra controversie attinenti a,11'a,c.
certamento del presupposto tributario (riservate
all'Autorit� giudiziaria) e controversie attinenti
all'aocertamentiO del va~or1e impion~b1l1e (1questio11i
di estimo, di semplice_ estimazione, ecc.), riserva,te,
invece, alla competenza di organi speciaU, un a,ltro
tratto caratteristico ne � che il giudizio davanti
l'Autorit� giudiziaria ordinaria,, per le questioni
a1cl essia riserva,te, � pr~c.edufo da, un procedimento
che si svolge davanti altri organi.
Senza rifare qui tutta la storia. di questo procedimento
preliminare, baster�' delinearne i contar.
ni, quali risulta.no dalle no~rme vigenti che sono
quelle contenute nei decreti legg�e 7 agosto 1936,
n. 16'39 ,e 8 luglio 1'937, n. 1516. 1S1ec,011clo qlrnsti
testi legislativi (che si intitolano � riforma, d,egli
ordinamenti tributari ))) il procedimento preliminare
si svolge avanti apposite Commissioni amministrative
che, normalmente, pronunziano in
tre graidi (Oom:missioni dist:rettuaili, CommiRsioni
provinciali, e Commissione centrale). �--Il
pregio maggiore della riforma, <lel 1936 � staJo
quello di rnv1ere fis,sa.to un uni00 proc,edimento sia
per le imposte dirette che per le imposte indirette,
--235
pur rimanendo amora qualche differenza tra i due
tipi di imposta, specie in relazione alle controvers'ie
che non riflettano� la determina.zione della base
imponibile (semplice estimazione).
Come abbiamo detto, infatti, .10 schema normale
del cos� detto processo tributario si svolge attraverso
tre gradi: Oommissione distrettuale, Commissione
provinciale, Commissione centrale. Que.
sto schema, peraltro, subisce delle modificazioni
per quanto riguarda, le controversie non relative
a questioni di semplice estimazione, in materia di
imposte indwette sugli affari.
Di queste, infatti, conosce, in primo grado, la
Commissione provinciale, la qua.le, invece, come
� noto, � normalmente giudice di appello per tutle
i.e altre cont1rorve:rsie. In questa. !funzione di 0�1�gano
di primo grado la Colll!IIlis'sione provincia.le
ha una composizione diversa da. quella che ha come
organo di secondo grado.
Le attribuzioni della Commissione centrale, sono,
di regola, uguali per tutte le controversie. El'lsa
� composta, quasi esclusivamente, di alti magi.
sfrati amministrativi e giudiziari vertendo la sua
competenza su questioni strettamente giuridiche,
esclus�e quelle <1i semplice estimazione.
Accarnto a, 1questi che �so.no� gli orgatD.i normaU <1-el
processo tributario., o .meglio della fase amministrativa
del processo tributario, vi sono altri or,
g~ani a,i qua.li � a.ttr'ibuita la comirH~itenz,a, di de1cider,
e, nella, sru�ddetta fa.s�, confa'1orversie attinoo.ti a. speciali
tributi. R.eiputando inutile dilungarci su questi
ci limitiamo 'ad accennare che si tratta di
organi, o collegiali (commissioni per i tributi locali,
Giunta. provinciale amministrativa in sede
~peciale, Collegi di periti doganali, ecc.), o mono
%&ratici
(Intendenze di Finanza, Ministro per le
Finanze) p�er la natura giuridica dei quali possono
valere le considerazioni di caratte1,e generale
che appresso faremo in or<line alle Oommissioni
tiributa,rie ordinrnrie.
5. Fin dall'inizio del funzionameni.o delle Commissioni,
in conformit� del sistema istituito nel
1936, il problema della loro natura giuridica, che
era gi� dibattuto in precedenza nella dottrina e
nella giurisprud'e11z,a., divenne acuto. Due tesi, in
sostanza, si divisero il campo: quella che rfronoscev�:
IJ a, ta.1i orga,ni ieara,tt�erre giuris�diziona,le, e
quella che insisteva nella tesi, fino 1allora dominante,
secondo la qnale essi avevano natura amministrativa,
in nullia., cio�, dissimile da quella
degli organi (Intendente di Finanza e Ministro) ai
qua.li prima in materia. di imposte indirette sugli
affari era attribuita la competenza a decid.ere.
Una indicazione compfata ed aggiornata di tutti
gli sviluppi della questione pu� trovarsi, nelle
trattazioni pi� note di diritto tributario (v.
particolarmente A.r~r.ORIO: Diritto prooessuale tribiita!
Y'io e GIANNINI A. D. : Diritto tribut(J;r:io,
Ediz�. 1948, pag. 163 e s1egg. e in � Gim. Compl.
Corte Gassaz. ll, 1947, III quadrimestre, pag. 42).
Per rimanern~ nei limiti fissiati al presente studio
ci sembra imfficiente clir�e che la tesi che ha domina.
to, �sipecie negli uiltimi tempi (acn.teriormente-,
peraltro, dall 'en'trata. in vigore della nuova Co.sti
tuzione) nella dottrina e nella giurisprudenza �
la p�rima,, quella., �o�, che r'icomo�sce aUe Oommissioni
c.a1rattea.1e di 01�ga;ni giurisdizionali. Di
ques1ta tesi la giurisprudenza della Corte Suprema.
ha fatto applicazione ii;i. due campi: in quello della
ammissi.bllit�, del ricorso alle Siezioni Unife per
difetto di guirisdizione della Com.missione centrale,
(v. in GIANNINI: Dir. Trib., cit., p'ag. 167
n. 67) e in quello del riconoscimento della unit�
del processo tributario, sia nella fase che si svolge
avanti le Commissioni, sia in quella che si svo.Ige
ava.riti l'Autorit� giudiziaria (principio questo dal
quale la Corte Sup.rema hai dedotto la insindacabilit�
d'U parte dell'Autorit� giudiziaria della regolarit�
processuale della fase svoltasi avanti le
Commissioni).
Questa tesi, tuttavia, � stata negli ultimi tempi
sottoposta a. rigorosa revisione, sipecia.lmente da
parte d:el Giannini, il quale, nell'opera e nella nota
sopracitate, ha finito col concludere che vi sono
ragioni molto pi� fondate per rko�n�oscere natura
amministrativa alle Commissioni tributarie di
quante non vi .siano per riconosc.er�e ad esse na.turn
gi11ris<lfaiom1le. Qucst:e. ragioni il Gia.nnini
indica �sia, nell'origine sto1J.'�oa delle Oommis,sioni,
che furono istituite non certamente come giurisdizioni
speciali, sia. negli inconv;enienti cui d�
luogo il riconoscimento del carattere giurisdizionale
alle Commissioni stesse, inconvenienti che si
identificano n:ella� creazione di un sistema contenzioso
tributario a sei o sette .gradi di giudizio,
sia, infine, nell'osservazione che la legge espressamem.
te stabilisce che aJ1e Ooa:runis.sioni s:pettu:L la
risoluzione delle contro�versie di imposta in via
amiministrati'Va. Con la tiesi del <Giannini concordano
le opinioni del GmccIARDI (La Giustizia Amministirat;
ira, II Ediz., pag. 647 e segg.) e del
RAGNISCO (in� Hiv. rt. Dir. Fin. JJ, 1943, I, pag. 1
;e segg.).
Agli argomenti addotti da .questi autori, aggiung'e
ora un nuovo e, ci sembra inconfutabile,
sostegno la. Costituzione della Repubblica, e, in
particolare, l'art. 111, il quale, a� nostro avviso,
ha introdotto, nel nostro ordinamento giuridico,
un principio che fis1sa il criterio pi� sicuro per stabilire
se ad un determinato organo possa riconoscersi
natura giurisdizionale. Il citato articolo,
invero, stabilisce che contro le decisioni delle giurisdizioni
.speciali (escluso il Consiglio di Stato e
la Corte dei Conti) � daio sempr�e ricorso aUa
Corte Suprema di CasHazione, anche per violazione
di legge. Di questo principio la Corte �Suprema ha
gi� fatto� larga applicazione, riconoscendo il carattere
precettivo della. norma .suddetta. Ci� piosto
ci s:embra che ove contro le decisioni di un
'
.
determinato org�ano non sia concepibile ricorso
alla. Corte Suprema per violazione di legge, si
debba escludere in :esso il ca.ra.ttere di giuris1dizione
speciale. E abbiamo detto intenzionalmente
�non sia concepibile JJ, in quanto abbiamo yo'!.uto
<ompren�:ere in questo concetto, oltre che il divieto
esplicito di ricorso alla Corte di Cassazione pe.r
violazione �i le<rn�eob anche la imnossibilH�. imph
, Y
cita di esso scaturente dal sistema di norme che
regolano un dete1�minato istituto.
LL&LJLD'.Jlt&
-236
Ora, questa � proprio l'ipotesi che si presenta
quanto alla lite tributaria, poich�, potendosi questa,
dopo la fase contenziosa che si svolge avanti
le Commissioni, portare dava,nti all'Autorit�, giudiziaria
ordinaria,, in tutti i suoi gradi, per questioni
di diritto, la ammissibilit� del ricorso per
violazione di legge contro le decisioni della Comm;
�,ssiione centra.le in ~licaiziione dell'a:rt. 111 della
Oostituzione condurrebbe all'assurda conseguenza
che la stessa questione potrebbe ess�ere portata,
o direttamente in Cassazione, sotto il profilo dell'impugnativa
di una decisione di giudice speciale,
o al Tribunale competente secondo le norme ordinarie.
Le considerazioni suesposte, unite agli argomenti
addotti dal Giannini e dagli altri autori
sopra indicati, ci sembrano sufficienti per ritenere
che, aJlo s.taito della 1egisila~fone, non pos,s�a, ulteriormente
continuare a riconoscer.si �alle Commissioni
tributarie il carattere di organi. giurisdizionali,
e che si debba abbandonare anche la tesi, per
cos� dire eclettica, la quale vorrebbe riconoscere
aIJ.e Commissioni natura mista di organ�i amministrativi
(quando effettuano un accertamento tributario,
tesi del LONGOBARDI in � Giur. Oompl. Corte
Oassa.z. �, 1947, Vo.J. XXVI, pag. 140) e di organi
giurisdizionali. D'al�tra parte, indipendentement�e
rla.Jle ragioni sopra rilevate, i criteri r:ecentemente
elaborati dalla dottrina, e dalla giurisprudenza
11er riconoscere la giurisdizionalit� di un organo,
ci sembra clie debbano portare ad escludere, anche
essi, tale carattere per le C�mmis,sioni delle
imposte. Queste, infatti, per la loro composizione,
non possono dirsi 8uper partes, e la irrevocabilit�
delle loro �decisioni, pier il d1ooorso d,ei termimi dri
impugnativa., non differisce dall'irr'evocabilit� degli
atti amministrativi, non tempestivamente impugna-
ti.
6. Tracciato cos�, per brevi cenni, lo schema
clell'ordinamenfo attuale del contenzioso tributario,
resta. da es1aminare quale incidenza abbiano
su questo schema le trasformazioni costituzionali
intervenute nel nostro Paes�e.
La prima os.servaziDne, che si ricollega strettamente
con l'ultimo a;rgomento trattato pi� sorpra,
� quella che attiene alla compatibilit� d'ella sussistenza
delle Commis'sioni tributarie col �sistema di
norme s'tabilito dalla Costituzione in ordine �alla
giurisdizione.
Come � noto, il principio generale che si trae da
tale sistema di norme � r he Ja, tutela dei diritti
.soggettivi dei cittadini � affidata, sem.plf'e all'A'ntorit�
giudiziaria ordinaria (salvo le poch'e tassa.tive
e'ocierzfoni che riguatl'dano 1a .giurisdizione esclusiva
del Consiglio di Stato e la giurisdizione della
Oorte ilei Conti); la tutela, invece, degli interessi
~egitrtimi � afilda�ta. a.I Consiglio di 1Staito e a.gli
organi decentrati della giustizia amministrativa,
da istituire ai sensi rlel1'art. 125 della Co.stituzione
(salve anche qui le eccezioni che riguardano
la� giurisdizione della Corte dei Conti). Da tale
principio genei~ale, alcuni sono portati a dedurre
la conseguenza. che 1'11ffidam�ento della tutela giuri$
dizionale dei. diritti sog~~ttivi all'Aut-O�rit� giu,
dizi.M�ia. �ordina.ria,, sia, non solo necessrurfo., ma
esclusiva, nel senso che, con l'entrata in vigore
d'ella Oostituzione, non s1olo non sia possibile
pi� istituire nuovi organi giurisdizionali, per de
eidere su controversi?-relative a diritti soggettivi,
ma che gli organi giurisdizionali di questo tipo
attua1men(e esistenti debba,no cessare di funzio
nare, nel termine di cinque anni previsto dalla
VI disposizione transitoria (su questo punto si
Yeda quanto scrive l'AzzARI'l'I in << Giurisdizioni
8peciali e Sezioni Specializzate >>, Foro it., 1949,
IV, 17).
Oria,, taJe C-O!Ils,eiguenm.1 non ci sembra 1'igorosa.
men te fondata. Infatti, la ratio d'elle disposizioni
della. Oostituzione rhe da un lato vietano l'istitu
zione di nuov~ giurisdizioni speciali �e dall'�altro
dispongono la revisione (e non la soppression'e)
delle giurisdizioni speciali esistenti, si ispira non
tanio aJ iprinc:Lpfo deUa eiscLusivit�, quanto a,l prin
cipio della unicit� della �giurisdizion'e, secondo il
quale tutta la materia dei diritti soggettivi � de
Yolu' a al Magistrato ordinario e .quella degli in-
1.e1�1essi legittimi al Magistrato amlIIlinistrativo,
s�enm iJ)Ossibilit� ch�e la. materia, pos1sa. ad es.si es
sere sottratta per essere devoluta ad un Giudice
sp�eciale.
Applicando tale criterio al contenzioso tributario,
secondo l'ordinamento attuale, si vedr� come,
anche a voler ammeti.ere, cori la dottrina e la
giurisprudenza, prevalenti, che le Commissioni tributarie
abbiano carattere giurisdizionale, non ne
deriva necessa.riamente la loro incompatibilit� con
il sistema stabilito dalla Costituzione, in quanto
(a parte la qu:estione di valutaz.ione, per le quali
la soluzione � naturalment�e diversa), nel siste1$"&
attuale la fase contenziosa dinanzi a queste co:iW'"
mi-ssioni, non esclude la succes1siva azion'e giudiziaria.
S'l che, ove si stabiliss~ che in tutta la ma,teria
tributaria (comprese le questioni di valutazione)
� sempre da.ta azione dinanzi ai Tribunali,
dopo la� fase dinanz.i alle Oommissioni, non si violerebbe
n� nella lettera n� ll'ello spirito la norma
costituziionaiLe, in iqualllto non si v�e1�ilficherebbe l'ipotesi,
che appunto la Costituzione vuole eliminare,
di una. sotvrazione di materia a,lla giurisdizione
ordinaria p�er affidarla ad organi giurisdiziona.li
speciali.
Le consid�era.zioni suesposte ci sembrano sufficienti
ad eliminare la preoccupazione che la Oostituzione
im.ponga l'abolizione delle Commissioni
tributarie, perch� incompatibili con nol'me in :essa
contenute, anche nell'.ipotesi, da noi non accolta
che ad esse debba riconoscersi carattere giurisdizionale,
non sottraendo esse materia agli organi
ai quali la Costituzione affida il poter'e giurisdizfoiiaI'e.
Come si � detto, l'unica, modificazione che �
imposta dalla Costituzione � quella che riflette la
attribuzione alla competenza esclusiva delle Commisioni,
e� degli a.Itri organi dell;Ammini_str~zi<:me
finanziaria d:ella. materia. di semplice estimazfone
dei redditi imponibili. L'esclusione della competenza
dell'Autorit� giudiziaria ordinaria. in questa
materia non � pi�, infatti, possibile in presenza
della norma: dell'art, j.13.
::::&Er�&EL!LI
-237
7. Se la �()�stituzione non impone s'enz'altro la
abolizione delle Commissi-O�ni lributari�e, non pu�,
tuttawia, C()lntiesilairsi che l'ruP'plica~i.one in concreto
dei suoi principi richieda la revisione di tutto il
sistema tributario attuale, sia dal punfo di vista
sostanz.ia1e che processuale.
Occorre, quindi, ved�ere se, in relazione a questa
re1visione, non sia necessario modificare l'attuale
s:i�ste!Jil.a� del cocrrbenziioso tr1bntrurti.o, adegua.ndolo
alle nuove esigenze ed ai criteri di giustizia. ed
economia che sono alla bas1e di ogni sano sistPma
tributario.
Prima di compiere quest'esame, ci s�emhra op�
portuno pr�ecis�are che concordiamo pienamen! ,,
con l'opinione dominante la quale rit.ene eh~ l'at
tua.le sistema del contenzioso tributario � quanto
di pi� macchinoso e antiecononi.ico possa immagi
nar.si, e che sei gradi di giudizio per le questioni
tributarie, con la possibile aggiunta di� un set�
timo grado (ricorso p'er cassazione contro le deci
sioni della Commissione centrale per difedo di
giurisdizione) siano veramente eccessivi ed ingiu
stific..<tti. Riteniamo, inoltre, che non siano� infon
date le critiche di coloro i quali sono del parere
che le attribuzioni �ella Commissione centrale
rappres�entino sul piano formale una superflua du
plicazione delle attribuzioni della Corte Suprema
di C1:1issazfone dato che essa � composta per la
maig1gior pairte dai alti maig'isilrati, .mentre, poi,
sul piano sostanziale, le sue decisioni non hanno
alcuna autorit� nei confronti della sentenza che
sulla .stessa qulestione potr� emettere il Tribu
nale O'.l'dina.rio, aJ �quaJ-e ~ 0ornrtrilbuooti o l'Am
ministrazione si sairanno successivamente rivolti.
D'alt:ra parte, se pure gli ordinamenti del 1936
~lllno messo �un po' d'ordine nella materia, il
"Wonfonzfoso tributario, nella fase per cos� dire
amministrativa. � ancora privo di quella organicit�
che deve essere .la caratteristica di ogni sistema
di norme e di istituti relativi alla tnt.ela giuri�
sdizionale dei diritti dei cittaidini.
Qu'este critiche, tuttaivi'a,, non possono essere
spinte 1fi.!llo aJ ipuntio da, escludere la� nooes�sit� di
una doppia fase nel campo della giustizia tributaria
e una conferma di questa nMessit� pu� risultare
da un :e1same obiettivo che faremo degli
istituti del contenzioso tributario, nel quadro di
tutta l'attivit�, contenz.iosa della pubblica. amministrazione.
8. Non siembra. che possa contesta.i�si che l'a:titivit�i
tributaria sia solo un aspetto, se pure il pi�
importante dell'attivit� ammini.s�trativa dello Stato.
Invero l'attivit� rivolila a, ipro~urrnrie aillo Stato
i mezzi per adempiere agli scopi che il Legisla,.
tore; in� un determinato momento storico�, riconosc!
e conformi aU'interesse della col1e�t.tivit�. e
degni, perta.nto, di essere perseguiti dalla Pubblica
Amministrazione, �, secondo l'opinione concorde
di tutti gli scrittori di diritto pubblioo,
l'attivit�, fondamentale della. Pubblica Ammini�
strazione, stes1sa e il presupposto di ogni altra
colicr1eta a,ttivit� pubblica.
Atteso questo suo carattere, non si vede per
quale motivo questa. acttivit� non il0:vrebbe rien
trare nello schema g'iuri<lico generale nel quale
� inquadraia tutta l'attivit� amministrativa, e
nom dovrebbe .es1s1ere retta, diail. princi:p1 giu:ricliri
comuni a tutti i rami della Pubblica Amministrazione.
Di questi principi, i pi� importanti, anche per
la quantit� di casi rhe 'es�si regolano, sono quelli
che attengono alle con'troversie che si Yerificano
tra i cittadini e la Pullblica. Amministrazione per
efl.'etto dell'attivt�, da essa svolta.
E' evidente, invero, che per il conseguimento
dei pubblici concreti inter'essi l'Amminisfrazione
debba intrattenere rapporti con i privati cittadini
nei campi pi� svariati, che diventano tanto
pi� numerosi 1qua,nto P'i� si estende l'a;ttivit�
<l'egli sitati moderni. E in uno stato di diritto non
possono 1questi rorpipor'1:1i non es1se�r1e .se non ra.pporti
giuridici, in relazione ai quali la ipotesi ili
liti si presenta sempre pi� frequente, in proporzfone
all'accrescersi della� entitit degli interessi
che vengono in contrasto.
Ora, da, �tutto il coinple.s!SO di norme che regolano
i rapporti litigiosi tra i cittadini e la Pubblica
.AJmminisitrazione, in tutti i campi dell'aHivit�
di questa, sembra possa desumersi un prin�
cipio gener�ale, cli;e, governa tutto. il sist.ema del
contenzioso statale : quello, cio�, che l'Ammini8tra,
1.ione drcida preliminarmente �essa stessa sulle
pretese avanzate dai privati, in rapporto ad una
sua determinata atitivit� che possa aver leso diritti
sogg1ettivi o interessi legittimi. Solo quando
fa, pretesa venga rigettata dall'Amministrazione,
� dato al privato di adire gli organi giurisdizfo.
nali.
9. L'istituto nel quale pi� intensamente si concretizza
il suindicato principio generale � quello
del ricorso gerarchico il quale, come � nofo, tirov�
il suo primo fondamento nella legge 20 marzo
1865., n..2'248 a.Ieg. E; fu solo, peraltro, l'elabo.
razione della dottrina e derla giurisprudenza del
Consiglio di Stato a dargli carattere di genem.lit�o,
ammettendosi, tut.1.avia, che a tale regola potesse
d1erogiarsi anche 1mplicitame1Utei. .Quesfa, elaboirazione
dottrinale e giurisprudenziale fu poi codificata
nell'art. 5 del Testo Unico della, Legge Comunale
e Provincia.le del 1934, che �stabil� espressamente
che conh�o tutti gli aHi delle Autorit�
gioveirnaitirv�e inferiori � d3ito seimp�re riicOTs~)' a.Ile
AutoTlit� �supe1rfori. Nella, interpreta~ion.e di que.
sfa, nolJ'lma la. giurispr1udenz,a, del! Oo!ll;siglio di
Stato si era, fino a poco tempo fa., orientata nel
senso pi� rigido di escluder'e, cio�, qualsiasi ecceq,
ione aUa, re.gola del ricorso�, che1 non fosse
espressamente stabi.lita dalla legge.. Recentemente
questa, giurisprudenza ha subito delle modificazioni,
dovute peraltro a ragioni contingenti, piuttosto
politiche che giuridiche.
Che, pemltro, la tendenza generale degli scrittori
,e dei pratici del diritto continui a rimanere
quella che riconosce la necessit�. del ricorso gerarchico,
come condiziO'ne per !':esperimento di
ricorsi giurisdiziona.U, risulta anche dal progetto
di legge generale sulla Pubblica Ammini.striazione
preparato dalla Oommissione per la riforma deUa
11 &::::mmz :::
d&L&Ztrntillit p;::: :::::::::~
i
-238.
Amministrazione presso la. Presidenza, del Oonsiglio
dei Ministri, eh(}, men'ire ialJ'art. 60 staibilisce
l'aa:nmissd:bilit� del ricor1so1 giemirchico, 'e ne
regola le modalit�; e i termini, all'art. 61 dichiara
esplicitamente eh� le eccezioni a tale r.ego.la possono
essere disposte solo con legge.
Malg11ado che la, maggioranza degli autori nel
tmtta,re dell'istituto del riwrso gera1rchico (velli
tra gli altri LmNTINI: GiustiZ�J; A.mm.va;) pag. 110112;
ZANOBINI: Corso) Vol. II, pag. 99 e seg'g.)
lo esamini piuttosito dal punto di vista, dell'intel"
ess,ei d1el 'Citta,dino, aJ. qua1e giova, questo. ~nez.Zto
rapido ed �conomico per ottenere dall'organo gerarchicamente
s uipeirime, sienzia bisog.ILo di (iLspeiniliose
corntest~ioll1�. giucLizia,li, la. r'�rpairazfone di
torti commessi dall'inferiore, vi � qualche scrittore
(vedi per tutti il VITTA~ Diritto Amm.vo)
]!}.cLlli. 1933, Vol. I, :pag. 412) il quaJe pi� aicmtamente
pone in rilievo gli aspetLi dell'istituto
che ooim:ierrnorno l'intea."es1se pwbb�.1co a. chr� 1'Amminisfoazion12
non sia �trascinata in giudizio, s;e111Zra
essere stata messa, previamente, in grado di rivederie,
!n sede su:Periore, l'orp,erarto illegittimo delle
Autorit� inferiori.
Ora, se si tien conto che le stesse ragioni fondamentali
ch!l sono alla biase, di tutta la giustizia
amminisu�ativa postulano sempre il conte1mperame11to
dell'interesse del cittadino con q.ello della
Pubblica. Amministri3.z.ion12, no�n si potr� non riconoscere
esatta l'osservazione soprariport,ata., secondo
la quale alla base dell'istituto del ricorso
gena.rchico deve nece�ssaria.mente esservi il fine
di tutelare l'interesse dello Sfato.
N� � solo l'isti:tuto del ricorso gerarchico quello
in cui si manifesta. il ricordato principio generale.
La n,eces�siit� del riesame !Preliminare da
parte dell'Amministl'!a17,ione dei provv�:dimenti lesivi
e dei diritti e degli interessi dei cittadini �
adottato anche, sia pure per alcuni casi pill.rticolari,
indipendentemente dallo esercizio del poter!)
gerarchico : ci� si verifica, ad esempio, nei ca.si
ui trarsporti fortorviall:�i, per i quali l'Amminisi.irazione
non pu� essere wnven.ta in giudizio, se
non previo reclamo amministrativo; nei casi di
p1rovivedimenti in mate1�da. di congrue ai ;parr1ocl,
nei casi di provvgdimenti in mwteria di infortuni
sul 1a.voro.
D'altra parte, il principio che il provvedimento
dell'organo inferiore non possa .essere direttamente
unpugnafo, in sede g.i:udiziariai, s.embra pos,sa
essere considerato i3.llChe un'applicazione della
norma� de1l'ar1t. 113. �della Oorstituz,ionre che sancisoe
tutela giurisdizionale contro tutti gli atti della
Pubblica Amministrazione che ledano diritti o
interessi legittimi del ciLtadino. Non sembra, infatti,
che a questi effetti, po.ssa qualificarsi a:tto
della Pubblicar Amministra.z,ion:e quello che non
sia riferibile all'orga-ll'o massimo� del1'Amministra7..
ione stessa, in ogni singoli3., branca di attivit�,,
quello che�, per dirla in altre parole, non� sia
un aUo d�efinitivo.
Che il princ1p10 della. necessit�,, nel pubblico
ini.eresse, del riesame da parte dell'Amminisfoa,.
zione de.i propri provvedimenti che si pretendont>
lesivi di diritti o interessi dei cittadini, sia vera
mente un principio generale, connaturato alla
essellJZia, stessa della fun�zione amministrativa, risulta
infine, anche dal fatto che esso � comune
ad altri ordinamenti statali, analoghi al nostro.
Per esempfo, nel diritto amministriativo tedesco,
vige la. regola che si pu� adire l'organo giurisdizioll'ale,
contro provvedimenti della Pubblica Amministra.
zfone, solo dopo aver esperito il ricorso
ammi:nistm,tivo, che, in tale d.iirittiO, a. differ'l8nza
1lel :nostro, non � di rego~a, il riicorn~o g<:\rmrchico
(Besclnverde), ma l'opposizione alla, .stessa autorit�
che ha emana.to l':atto (Einspruch). E questa
regola � spiegata dagli scrittori germanici proprio
con l'argomento della. necessit� di dare alla Ammfois:
br3,,:z;ion:e1 � l'opportunit� di riesrnmina1re i rsuoi
provvedimenti preventivamente al procedimento
giurisdi!Zlionale >> � (Dirf,tt�o Am;;ninistraJt'.ivo di
STUCKART e ScHIDERBARTH, Lipsia, 1941, pag. 84).
10. Se si esaminer�,, alla stregua. delle suesposte
considerazioll'i, il problema della� riforn:rua, del
contenzioso tributario, 1s~ vedr!W chiaramente
quali dovrebbero essere le grandi linee del nuovo
sistema. che, alla pi� razion;ale osservanza della
OosMtuzione, unisca organicit� e unit� di indiriz.
zo nei oonfronti dell'ordinamento .generale amministrativo
dello Stato, del quale � pia,rte integrante.
Infatti, fermo il principio, per le ragioni che
abbiamo esaminate, della nec(lssit� che anche il
conten~ioso tributa.rio sia, istituito su una doppia
fase, amministraltiva e giurisdizionale, ed escluso
che la Costituzione imponga direttamente. l'aholi?
Jione delle Commissioni tributarie, il problema
dia. ris1olvere, in linea preliminare, � qu12llo se
convenga che la fase amministrativa si svolga sa
condo rgli iSChemi del ricoT1so gera1rchl00 oomun~
u tutte le branche della Pubblicia, Amministrazione,
o, ill'vece, sulla base di un pa.rtioolare sisfoma
di ricorso ad organi collegiali, analoghi
alle attuali Oommissioni tributarie.
Ponendo questa alternativa, intendiaimo sgombrare
il campo da quella opinione, sostenum, solo
re2entemente da taluno, secondo la quale la soluzione
del problema dovrebbe trovarsi nella istituzione
di un sistema, per cosi dire, misto. S'econdo
questa .prioiposit:v, la rrisioluzione in via ao:nministm tiva.
delle controver:s:ie tributarie, si dovrebbe affidare
alle Autorit� gerarchiche (Intendente di
Finanzia, e Ministro); ma queste dovrebbero provvedere
dopo aver sentito il parere obbligatorio di
Commissio�ni, rispettivamente Provinciali .e Centrale,
organizzate sulla falsarig;a, delle attuali
CommLs,sioni tributarie. Mentre il rico1rso aU'lntendente
sarebbe, dato per motivi sia di merito
(estimazione) che di legittimit�, l'ulteriore ricorso
al \Minisfa'I() 'sarrebbe da.to rs,olo per :motivi di !le:git,
timit�.
Appare. chiaro che questo sistema porterebbe a
riprodurre ed anzi acl aggravare"tlitti gli inconve-.
nien1i dell'ordinamento attuale. N� ia, d�mfnufrli
potrebbe valere la considerazione che le Commissioni
proposte avrebbero� natura puramente consultiva,
in quanto la obblig:atoriet� dell'audiz.ione
del loro parer~ e la necessiit� per l'Autorit� deci
~.MZZ&ZWZCZZ~::::::::::::::::::'.::::;:::::
-239
dente di motivare la propria determinazione .eventu1almente
difforme attribuirebbe al parere la
stessa for7,a sostanziale che hanno le decisioni
delle attuali Oommissioni tributarie. Ne derive�
rebbe che, per og�ni gwdo vi sarebuero due istanze
(Oommis1siooe cons.ultiva e orgamo amminist.ra,t_i.vu
deliuerante) mentre ora ve ne � uua sola (Oommis�
sione tributaria).
Non v'i � ohi nolll veda, rnme que�sto molti;plicat1.�s.i
degli sfa.dii dehl'iter deJ.lai controve1�si3i trlbutat1."ia
in �siede amministrativa, porte11�ebbe aU'ais,su:i.'do risultato
che lai T'�ifOI'!lll.8' del coutea:izioso trihutaLJ.>io,
invece di siemplificare la procedura, soddisfacendo
l'unanime legittim;a, a0sp.ettativa degli studiosi,
dei funzionari e dei contribuenti, la renderebbe
ancora pi� lun:ga. e pesante, dato che il ricorso
dovrebbe essere esaminato non pi� da. due soli or�
gani (Commissioni di primo gr1ado e di secondo
grado) bens� da quattro (Commissioni, Intendente
e Ministro). Sembra, perci�, che questa tesi sh1
condannata dalla. logica e dal buon senso.
L'1averla� ventilata dimostra eh~ � sentita anche
dai pi� tenaci sostenitori dello statu quo la imperiosa
necessit� di battere altra via, di creare del
nuovo. Ma non siembra. che si possa far ci� so�mmand.
o semplicemente due sistemi invece di sos�
tituire l'uno all'altro!
L'incorpora.z.ione del sistema delle Uommi.ssioni
tributarit;l nel sistema. del ricorso gerarchico quale
altro risultato utile potrebbe avere se non quello
di raddoppiar() il tempo iattualmente necessario
per l'espletamento della procedura. in sede amministrativa
e di a.ggiungere ai difotti dell'uno quelli
dell'altl'O�? Questia tendenza all'ibridismo ed al
compromesso dimostra. che occorre molto coraggio
i:mWer supeTare tal'une posi~ioni che si oppongono
~alla realiL?Jzazione di .una razio11ale riforma del con�tenzioso
�t.ributaTio, la quale dovrebbe muovere
da un principio informatore molto semplici;i : restituir.
e 1aU'Amministrazione finanziaria ed ai suoi
organi sia ceintmJ.i che periferici la piena responsabilit�J
dellg proprie determinazioni nella
fase amministrativa, della oontro1ver'Sfa. !timaJ.e,
escludendo l'intervento di organi ad es:sa estranei.
Quella stessa. pienezza di responsabilit�, cio�, che
� riconosciuta. a. turt;te le rultre Amminist,r3'Ziioni
sta.tali che pu:r tuttlaivia is:i tT1orvano molto ,s:p,esso a
dover prendere nella. fa1se ammim.istrativa, d.eille loro
rerten~e 1con i p�rivaiti (� noto che H oontemzioso kibutario
� ormai solo una parte g non la ma.ggiore
del contenzioso statale) determinazioni non meno
importanti cos� da.I 1afo economico che giur!Ldic.o.
Oi� vali. qu3ill.to dire ripLl.'ist�JIBll'1e ip�ffi" 1e :i:mposte
indirette ed estendere alle direH.g il sistema del
ricorso gemrchico. Quesia �soluzione � oggi non
soltanto possibile ma necessaria. Diciamo possibile
perch�, aperto l'adito dall'art. 113 della CosHtuzione
;all'impugnativa in sede giudi~iaria anche
per le .questioni di semplice e.stfanazione e valutazione,
� caduta la ragione pi� importante. che consigliava
l'introduzione di organi estranei 1all'Amministrazfone
nella fase amministrativa. Dato,
infatti, che ad es.sa per le accennate questioni non
poteva far seguito la fase giudiziaria, sembrava
opjpio1�Lm10 �.a.re deJ.le g1ua.i�entigie a;l contribuente
anche nella fase amministrativa di fronte all'Amrninistmzione.
E diciamo necess1aria percll� la nuova
Oos.tituzione a�vendo ac.oolto ed a.c~�:pnlua.to il
principio della divisione dei poteri.come diversificazioni
d.i funzioni impone che a ciascun organo
di ciascun potere si riconosca la pienez2'a. della .sua
funzione istitu.zionale senza possibilit�, di estranee
interferenze; 1mpone, in altri termini, una n�etta
chiarificazione anche in questa. materia nel senso
che 1all'Amminislrazio�ne, e solo ad essa, spetti di
.prende:re le P'roiprie d�eterminae;1ioni ne~la, fase amminis.
tria1tirva. dellia vertenz,a, �ed aUa, mag'.:isitra.tu.ra,
e solo ad essa, le proprie dedsioni nella successiva
:liase giudiziaria.
Naturalmente, il sistema del ricorso ge1�archico
dovr� es'sere opportunamente adattato in relaz.io�ne
alle particolari esigenz.e che le controversie tribut1arie
hanno in confronto alle restanti controversie
amministrative; e l'adattamento dovr�, in special
modo, tenere conto della differienza esistente
tra le due. categorie di controversie che sorgono in
materia tr:�butat1.ia, 1queille l'ela�tive all'acceirta�mento
del valo-re imponibile, e quelle 'relative a
questioni di diritto. �Soltanto per la prima categoria,
fermo restando il principio del ricorso gerarchico
si potr�, ra nostro avviso, pensare alla
istituzione di organi speciali, di carattere consultivo,
per dare pareri alle Autorit� che, in ba,s�e
a.i loro poteri gerarchici, dovranno rivedere l'ope1"
ato delle Autoritc1i inferio:ri, con pieam. facoU�
di modificazione dei provvedimenti da queste adottati,
o di adozione di provvedimenti cx novo.
La necessit� di ques:ti organi consultivi � avver
tita nelle controversie che concernono que,stioni
di estima2...ione semplice a ca,usia. della loro partico
lare natura in qlJ.anto la loro risoluzione richiede
la c001os:oonza, di eleimenti di fa�tt.o �e di oogniziioini
tecniche che gli organi tributari non� sempre pos
seggono.
Non .sembra il caso di formulare in questa sede
proposte concrete circa la, composizione di questi
organi consultivi per i quali si p.u� dire che in
linea di massima potrebbero modellia.rsi sulla falsariga
delle attuali Commis�sioni distrettuali.
11. Per quanto riguarda, invece, le controversie
aventi per oggetto questioni di diritto, ci sembl'lll
che lo .schema g,enerale del ricorso gerarchico non
dovrebbe subire. modificazioni.
Non si comprende, invero, per quale illlotivo
l'Initendente o il Ministro per� le Finanze, (s1i
intende, naturalmente, l'ufficio e non la persona)
dJov�reblbero av�ere bisogno, per dedde1rie questioni
di diritto� relJative alla materia amministrativa ad
essi attribuita, del consiglio di estranei all'Amministrazione.
E tanto meno il parere di questi
estranei s.embra neceS1sario, quando si tratti di
l'<appresentanti di quel potere dello Stato al quale
�, costituzionalmente, affidato il compito dCg1umicare
dell'esrnttezza. delle soluzioni di diritto adottate
dall'Amministrazione nelle questioni particolad.
1E' �staita pro.piri.o 1questa. commistione lli funzioni
e di a.tt.ribuzioni nelle stesse persone che
-240
lrn determinafo la confusione di idee esistente sulla
natura giuridica delle Commissioni ,ed ha complicato,
con danno di tutt,i, il sistema, del contenzioso
tributario.
Gli aspetti pi� salienti e gra.vi di questa confusion,
e riflettono i rapporti tra il procedimento
aivanti la. Commissiollle tr'1butawia. e �queUo d0Nanti
gli organi giurisdizionali ordi�Iiari. In questo campo,
l:a dottr.iJna, 1e la, ,giuri:S[H"Ud'61llZ1a, osdllano tra. la
tesi della 'rnnit�. dei d:ue p:roced.iJmentiJ (v. ALwmo:
Dir. Proo. Trib.) pag. 530 e segg�.) per inforirne
la, natura. di processo di gravame del:Jia, fas:e
giudizfale, e quella della autonomia e riciproca
indipendenza dei procedimenti st~ssi (tesi questill
segu�ta. speciaJ:me:nte da1J.a, gill!l'ispr1udenza,; su di
essa vedi la recente nota del SALVATORI in � iGiur.
Compl. Cassaz. Oiv. �, 1947, vol. XXVI, pag. 1080
e s�egg.).
Le conseguenze che da, tiaJ:i osc.illa.z1ioni derivano
alla certezza giuridica, che sar~bbe tanto necessaria
in un campo cos� delicato,, non abbisognano
di molte� illustriaz.ioni, sol che .si rifletta
alla manifesta~ione pi� rilevante di esse, n~l campo
della ammissibilit�, avanti al Giudice ordioo,rio,
di ,eccezioni non propos1:,e dal contribuente
a.vanti le Oommis1sioni tributarie, questione suscettibile
di diverse soluzioni, a seconda dell'accoglimento
dell'una tesi o dell'altra.
La. sostituzione d,ell'istituto del ricorso gerar
chico all'attualg siste.ma, eliminerebbe, tra, l'altro,
questi inconvenienti, non. potendosi in tal caso,
ultie.riomnente dubitare della separazione tra. le
due fasi del prooedimento contenz.ioso che�, pe
raltro, non significherebbe indipendenza, la quale
non � concepibile in relillzione a d:ue fasi di uno
stesso procedimento che ha pgr oggetto la deci
sfon:e di una sola lite, dovendosi piuttosto stabi
lire se tra le due fasi vi sia concorrenza o subor
dinazione. (Naturalmente, quest'ultima. opinione
s,emhra pi� esaitta., non potendosi '.P�eillsaire a�d un
concorso nemmeno elettivo tra. fase amministrativa
e fase giudiziaria, dato che quest'ullima� in forza
dell'art. 113 della Costituzione, non pu� mai es
ser,e esclusa).
Il fatto che la solu~ione in via, amministrativa
delle controversie tributarie venga affidata al ri
corso gerarchico, non esclude, ben s'in:tende, l'in
tervEJinto dei normali organi oonsultivi, in au
siilio dell~ Autorit� amministratjve alle quali �
atkibuito il poteir�e di djeci.sione; e, pei,tanJti0,
triattandosi di materia la quale pu� dar luogo
a controversie giudiziarie, saranno gli uffici del
1'Avvocatura dello Stato, (esclusa, Iliaturalmente,
qualsiasi obbligatoriet� nella audizione del rela
tivo parere) che provvederanno, 1a.Ua consulenza
legale che si rendesse necessaria. Mentre rinviamo,
su qu~.s:io punto ad altro studio sulla funzione con
sultiva. dell'Avvocatura dello Stt:1afo (in que:s:ta
llasse!Jrl;a) 19.48, fase. 11-12, pag. 1 e, segg.) rile
viamo che ci sembra proprio su questa linea. la
disposizfone contenuta. nell'art. 5 del decreto le
gislaitivio 19 norvembre 1946, n .. 392, la, rqua�le pT:e
soriv;e, che debba, es1sere 1se1ntito j;} pa.r:ere della Av
vocatu:m ove si tratti di sos'P'endier1e la, prociedum
di eonfistca da. ipa1rte dell'Inte1Ud:ente di Finanza.,
in tiema, di Jl'l'Ofitti di reg'ime, ma,teria, clre, oocrne
� noto, r� inquardrata nel sistema fa'i.lmrta1rio� genel\-'
1le.
12. Precisato, cosi il nostro pensiero, in sr1
favorevole alla regolaanentazfone Liella fase amministrativa
del procedimento contenzioso tributario
snllill base dello schema generale 'del ricorso
gerarchico, con opportuni temperamenti solo
per le controversie attinenti alla semplice estimazione,
poich�, peraltro, non ci nascondiamo la
possibilit� che la forz1a, della tradizione possa prevalere
sulle esigenze della organicit�, si.stematica,,
ci s;embra opportuno formulare dei rilievi, per il
caso che venga mantenuto l'attu:ale sistema af_
tinch�, almeno, gli inconvenienti maggiori ne
siano eliminati.
Bertan:to, se le Commissioni dovessero restare,
(fermo il principio che no�n sia da riconoscere loro
ca,raittere giur:isd:iizd.01naJe) ess�e dorvr1eibbe1ro, a nostro
avviso, ordina~s,i in mn.ico grado. Oior�, donebbe
,esservi una sola Oommissione, con compete1iz:
a e composizione amaloghe all'aituale Commissione
distrettuale, per le questioni di valutazione
e una sola Oommissione, a ba.se provinciale,
per le� ,question:i non di semplice estimaz;
ione, �senza, po,s1siMlit� di ulteriori Ticorsi ad
Autorit�� aimministrative supe:rfori, ma. coaJ. la sola
facolt� di esercit.a;r'e l'azione :giudiziaria �entro
termini di decadenZJa ben precisi.
Oos� s:emplificato, il s:iste.ma, �sarebbe sempre
migliore di quello attuale e verrebbe, ad eliminare
l'assurdo� che, nel nostro ordinamento giuridico
pier .piro1I1u111c.ia1l'e una condam.na deJf�nitiva, all'e1igiastolo
sono sufficienti diue gradi di giudizio, mienfa,.
per d�ectd�er�e d�ef�n:iitirvaimente sru un tnibut10 anche
di mim1ma. import.a,ooa. ,se ne pos�sorno perc,orrrer:e sei
o ooohe s.eitte.
13. Sommariamente formulate le no�str,e oss:erVJa,
z,ioni sulla fas.e1 amminis.trativa del procedimento
conten:zioso tributario, ci sembrano indispensabili
delle precisaiZioni, sia pure altrettanto
soill.illlarie, sulla fase giudiziaria.
Le linee fondJamentp,li di questa fase sono trac
ciate nell'art. 8 del 're�sto Unico 30 ottobre 1933,
Ii:. 1611, sulla rappresentanza e difesa in giudizio
dello Stato, il quaJ.e cos� dispone: � La, dedsio1ne
delle controversi.e giudiziali riguardianti le tasse
e sopratasse, anche se insorte in s:e:de di e.secu
zione, spetta in prima istanza, quando �sia pa.r
te l'Ammin:istriazione d�ello '8'tato, al Tribunale
Civile del luogo ove risiede l'Ufficio dell'Avvoca
i.ura dello Stato, nel cui distretto trovasi l'Ufficio
che ha liquidato la tasisa o la sovratasSJa, con
troversa )).
Da questa, norma si desumono i seguenti prin
cipi, sui qu;ali l'ordinamento attu.~le � basato:
1) Tutte fo liti! tribiufo1rie solll.01 dievo~utg, :Qell!1
farn giudiziaria, in prima, isfanza, ai Tribunali.
I~e ragioni che giustificano 1'1a.ttribuzion:e delle
competenze esclusivamente ai giudici collegiali,
qua,Junque 1sia� il vafo1re d'ella domand:a, sono ipostie
in rilievo da tut�ti gli serittori di diritto prMes
-241
suale civile, siia, per il Oodice del 1865 sia per
quello vigente. (Vedi specialmen:te, per il vecchio
Oodice, MORTARA: Commentario) II, 136 e segg;
per il nuovo Oodice, ANDRIOLI: Commento II
. '
ed1z., Vol. I, pag. 54 e Oorr!lmentario al Nuovo
Oo(tice P'rooe�luira. Civiie dlirelnto da. D'Amelio,
vol. I, pag. 60), e sono sintetfoamente, ma compiutamente
enunci.ate nei lavori della Oommis1sionc
delle Assemblee Legislative per il Codice di proc�edura
civile vig�nte (Verbale n. 25, pag. 233) in
questi termini: � Ll;l questioni relrutive alle imposte
�o alle tasse invo�lgono sempre valutazioni
delicate. di principi.o che possono ,avere gravissime
ripercussioni... quindi occorre un giudice che offra
tutte le garentZie �.
Quest'argomento della parlicolare importanza
delle, liti tributarie � srtala per oltre 85 anni considerata
quasi unanimemente di tale rilievo da
superare facilmente le obiezioni di coloro che lamenta.
vano il sacrificio che si impone al contribuent.
e coistringenCLofo �'' portrur1e .liti aillche di
scarsa entit� al giudizio di organi colleg'iali. Si
� ritenuto, cio�, che tale sacrificio sia ben poca
cosa di fronte al vantaggio di decisioni che abbiano
la garanzia. della collegialit�, �e soddisfacciano
cosi le esigenz.e della maggiore pos.sihile
certez.za del diritto nelLa, mat.eria tributaria, sia
nell'interesse dello �Stato, che in qu:ello dei contribuenti.
2) Tutte le liti trib:utarie, nelle quali � parte
un'Amministrazione dello Sfato, sono devolute in
prima istanza al Tribuna1le del Fbro dello Sta.to.
Abbiamo gi� detto che il contenzioso tributario
non � che una parte del contenzioso stata.le ; sicch�,
fermo restando il particolare principio, se
@@oon�Lo� il quruLe le liti tir1!brutJarrfo deibbono e�s:seire
s�emp�ve decis:e dai �Trilbunall.i! aid es�se deive arprpilicarsi
il principio vigente per tutte le altri liti
che riguardano lo Stato e, cio�, il principio del
Foro speciale, istituito nel 1923, e riconfermato
diaU'art. 25 del vigente Oodice di procedura civil!
e.
Pare inutile qui ripeterre le ragioni che giustificarono
a suo tempo Q'is:titnz.ione cljel Foro
d'ello Stato e che, a nostro a:vviso, rimangono
tuttora valide; per convincersene baster� leggere
qrnalllto in proposito scrive lo Scavonetti (nella
Voce: Forn dello 1Sfato in N.1D.I.): <<Le esigenze
dell'organizziazione del servizio legale dello Stato,
l'interesse generale ad una economia dell'E�rario
e aJ.la, 1reali2'lzaizilone. di UJl iiTudi:rfazo unitrurio e 00011"dinato
di tutta l'attivit� giuridica detl'Am:minist�
razioli'.e, che sono vantaggi eminenti dlf ques�t1a
ed insiemf! dei singoli cittadAni) danno :ro.gione
del non grav�e sacrificio ... >> imposto alle pa.rti
private.
3) Le liti tributarie sono decise dai Tribunali
del Foro dello Stato con le ordinarie norme cli
procedura., al pa.ri di tutte le altre cause.
Nel decidere una lite tributaria, il Giudice,
in sostanza., non compie :aHivit� diversa in alcun
modo da .quella che esplica. nielle d1ecisioni di
qualsiasi alt.ra lite. Egli deve, cio�, accertare la
fondatezza della pretesa tributaria, di fronte alle
opposizioni mosse d1al contribuente. Come � noto,
nell'attuale ordinamento, la fondate~za della pretesa,
e delle ooc~ioni si giudioa..soilJo. in ba1s.e a
criteri di diritto, essenclo esclus,a, la competenza
giudiziaria per le questioni di s1emplice valutazione.
14. Prima di esaminare se l'attuale ordinamento
debba ess�ere modificato, ci sembra opportuno
sgombrar.e il campo di alcuue proposte che
sono state recentemente vent.ilat.e e che, a nostro
avviso, appaiono inac ettabili. Secondo esse doVl'ebbe
essere istituito per le l'iti tributarie, sia
involgenti questioni di diritto., sia concernenti
questioni di semplice estimazione, un unico procedimento
giudiziario regolato. da norme del tutto
peculi;ari ispirate ai seguenti principi:
1) Il giudice tributario dovrl;lbbe essere una
sezion~ specializzata degli 01�gani giudiziari ordinari
(Pretura, Tribunale e Corte d'App,ello);
2) Le liti dovrebbero essere devolute a ta.li
sezioni secondo la normale compet�enza per valore,
St?nza alcun riguardo alla loro na.tur.a, s� che il
principio della. devoluzione cleHe cause tributarie
concernenti materia di diritto .agli organi col1egfali
dovrebbe essere abolito;
3) La competen.za territoriale dei giudici spedaHzz1aiti
dovr1elbbe1 e1s1seTe sfohtlita, con riforimento
alla sede dell'Ufficio accertatore o liquidatore del
h�1ibuto, riestando albolito il iprindpio del Foro d�ell11
Stato;
4) Dovrebbe essere esclusa., infine, l'as�sistenza
in giudizio da parte di avvocati, sia per il contribuente
che per l'Amministra.zione.
La sola en:nnciaz.ione di queste propost�e basta
a, rive1amlle l'irrazd.onalit� e, 1sop�m;btutto, Ja, estr�e1na,
pericolositl1 per tutto il nost�ro sistema tributario.
Non si vede, invero, quali siano. l�e ragioni che
possano indurre ad abbandonare il principio dt;llla
devoluz.ione delle controversie tributarie concernenti
questioni di diritto agli organi collegiali.
Abbiamo gi� detto sopra che i soli a.rgomenti che
potevano addursi contro questo principio introdott.
o nella nostra legislazione fin. dalla costituzi-
one unitaria, dello Stato, sono stati nuovamente
esaminati anche in occasione della formulazione
dell'attuale Codice di procedura civile e ricono�sduti
i11sufficienti ai de-be1rminair111:e l'ahbalThdoillo.
Esso d'altronde, ha anche l'altro vantaggio, se
c.ombina,fo. i:nsieime: con l'aJ.tro p1rincipio deJ. Foro
dello Stato, di permettere, accentra�ndo le liti
tributarie presso pochi tribunali, la formazione
di guidici particolarmente versati nella speciale
materia. �
N� meno assurda appare l'altra proposta di
aiboliz,ione de.I Foro dello 1St~to rperr le liti tJ.�ibu
tarie nel1e �quali si,a, parte l'Amministrazione.
Inv(:i.ro, se � fuori diseus1sione la. soppressione
del Foro speciale per tutte le altre liii che interessano
lo Stato, non si comprende perch� I� soppressione
dovrebbe vic�evers�a, disporsi s�olo per le -cause
tribut�arie, le quali (quelle almeno che concernono
questioni di diritto) hanno la. stessa natura
delle altre che sorgono in relazione all'attivit�,
1amminist.rativa dello Stato: nei vari campi.
rn.:: ====� :::::S:�:: mm: iW'.JW :f:::m ,,,,;;, mmm;;~mm
~242
Ma, dove� le proposte sopra cennate appaiono
di pi� evidente incongruenza, � nella. innovazione
eh.e concerne la rappresentanza. e difesa. del contribuente
e dell'Amministrazione nei giudizi tributari.
Inrvero, o sii ritiene che l'oipera: degli ruvvocati possa.
eliminarsi perch� si pensa che le liti tributa.rie
sono pi� semplici di quelle comuni e, ci�, contrai;;
terebbe con quanto � ormai pacificamente ammesso
e cio� che queste liti, sono di una delicatezzia1
ed importanza ta.Ii da giustificare la loro
de.voluzione, in ogni caso, ai giudici collegiali; o,
invece, si ritiene che !'�eliminazione dell'opera dell'a~'
vocaitt10 sti3J utile in rfulllzion~ �delfa. mrugigio1�e celerit�
e� economia dei giudi,zi e 1a.Ilora non si capisce
perch� una innovazione del genere non debba
esser�e introdotta P'er tutte le ca.use civili, quale
chei sia la natura delle questioni che vengono
foa;ttat.e.
D'altra parte, non si vede come la norma. clrn
esclude l'avvocato nei giudizi tributari sia compatibifo
con l'attu;ale ordinamento statale secondo
il quale la difesa 'in giudizio � attribuita ad un
apposito 01�gano cui spelta in via genera,Je ed
esclusiva. z.a competenza a rappresent(}Jf'e in giudizio
lo Stato.
Ber completare il quadro delle innovazioni ev�ersive,
non poteva mancare, naturalmente, la proposta
di abolire il solre Pt repet1e.
La� gravit� dell'argomento impone che se ne
tra.tti a parte, e �questo faremo in un prossimo
studio, ma fin da ora ri sembra indispensabile segnalare
il pericolo di questa innov:azione, la quale
non troverebbe la sua giustificazione n� nei criteri
di un sano ordinamento tributario, adeguato alla
nostra, stitua<Ztio1U1e soda1le. ed e'CJonomico, n� sa.reib!be
imposta in ,a.lcun modo dalla Costituzione, come
qualche s11perficiale osservatore potrebbe ritenel'e.
Il salve et repete non pu�, infatti, ooaisid�era.rsi
in alcun modo come un istituto che impedisca al
cittadino la difesa giudizi1a.ria dei suoi diritti in
materia, di tributi; mentre consent�e alla Amministrazione
di poter contare, con sufficiente tranquillit�,
sulle entrate previste in bilancio, condizione
essenzi1a.le qt1esta per un razfonale funzfo.
na.mento degli organi e dell'attivit� dello Stato.
15. Le critiche che abbiamn formulate in merito
alle innovazioni sopra riferite, indicano implicitamente,
.quali dovrebbero essere, secondo noi, i
lineame'ri1ti del nuovo ordinamento relativo a.Ila
fa.se giudiziaria della lite tributaria.
Come abbi.amo fatto presente in relazione alla
fase amministrativa, non si pu� accettare il prin.
cipio che le liti tributarie possano. essere oggetto
di una regolamentazione unica. Ess�e, anche nella
fase giudiziaria, debbono essere distinte in due
grandi� categorie, con discipline diverse: le liti
conct>rnenti questioni di Remplice estima.zione E>
quelle concernenti questioni di diritto.
P.er qut>rsite ultime, noi r1it.en'iamo che non vi
sia alcun motirn per modificare il sistema attuale.
rGi:ud:i:ci colle1giali, Fo.ro dot>llo� istato., IJ:l'Nmedul'a�
mtd.'i'llai>ia., �sono rultretta.nti cardini fo:ndaimenbaili ed
incrollabili sui quali deve e.ssere an('he per l'avvenire
hasafo il contenzioso tributario relativro alle
questioni di diritto.
Deve, peraltro, riconoscersi che i motivi che giu.
stificano l'attuale orfffname:rito i:ier le controversie
attinenti a questioni di diritto, non hanno, invece,
ug'tutl peso per le controversie rifletten1ti la
pura estima.zione.
Sarebbe, inJlatU, iecce~sivo (pre,tencJlere/ chf il
eontribuent.e, il quale non sia rimasfo soddisfatto
dell'accertamento determinato nella fase amministrativa.,
debba sempre citare l'Ammli.istrazione
1wa.nti il 1'riJbunaile dm F�oTJo d�elloi Staito, ad'lfronLando
forti spese anche per questioni di scarso
wtfo1'18 eco1U01mioo, me!llt.r�e nolll vi � e1videntement.e
motivo di richiedere. u,na specializ,z1azione giuridica
per stabilir.e r;.e un determinato reddito sia. pi� o
meno coTIJgrno, �quaJ.e :Sfa� il vafo1r1e di un bene, ecc.
Pertanto, tenuto anche conto di quanto abbiaiffio
1woposto ipie�r 1'a f1-Mi1e amministrativa del1e controV
�ersie di pm�n er;tirnazione, pensiamo che queiste
possa.no 1es�sere deivointe, ne]fo, fa,s�e giuclizia1ria, a,i
Oiudici ordinari, scondo la comune suddivisione
d�ella competenza per valore, indipenden.temente
dal fatto che sia parte in giudizio l'Amministrazione
dello S'tato.
Inoltre, non si pu� non tenere rwesenfo che
queste liti richiedono quasi sempre accerta.menti
<li carattere tecnico che sfuggono alla particolare
c�omperenza, del Magistraito; ma., meutr�e !llon seimbra
che qoosita pa,rti0olairi t� sfai 1sufifi.1ciente a giustifica.
re la istituz.ione di sezioni specializzate
(non � certo nemmooo il ca.so di :pa;rla�:re di giurisdizioni
sipeciail.i), 1pu� soprperir1si a,illei neceiss�it� di
taili aroertamenti con l'�orpeira di consruLenti tecnici,
per i quali, tiem.uto 1conto delfa materia., pot1rebberi<9
es1sere ilstituiti a1lhi �sp�ecia1i (o, addiirittrura, 00Ueigi
permanenti) nei qua.Ii soltanto �essi dovrebbero essere
scelti.
La. ,procedura, da, �seguire in t.a.1i collltroveirsie
non siembira. che doivre1bbe .essere diversa da. queHa
o'l'dilllaria, saJ.va lai faoolit� per1li.e v�rurti di faire ai
meno dell'opera di avvocati nei giudizi avanti i
Pretori.
Non l))'3�"e che H sistema, cos� trac1da.to p1re1Sen ti
difetti di natura tale da non costituire un mig
�liorarnento, nei confronti dell'ordin11Jmento attuale.
Riteui1a1mo, anz1i, che esso contemperi, al
massimo possibile, le esigenze di una organica unit~.
uriet�i, con que:Ue dieU'adegu3fillento della p'rooedura
al particofa.re caratter�e della questione dedotta.
in g1rudizfo.
16. Le conclusioni che possono trarsi dalle brevi
considerazioni sop~a. rip.ortate, possano, a nositro
avviso, sin tetiz?Jarsi nei seguenti punti:
1) Il eont.enzfoso tributario � solo una. parte,
sia 1pu1'e .la pi� !�1llpol."tamte, de1l pi� va1sto caimpo
del contenzioso statale in genere. Pertanto ad esso
sono applicabili i principi ~enerali che valgono�-pe1:tutto
il contenzioso statale, mentre le sue particolari
esigenze richiederanno soltanto degli speciali
1adattamenti, tali, peraltro, da non costituire
un corpus particolare ed eccezionale di norme
nei confronti dei suddetti principi generali.
::: ::::: m; :::::>.: W.::::>.::>.::f'i:>.:JFW.~mim [[[ "W::. w
-243
2) Principio generale applicabile a tutto il
('ontenzioso statale, al quale non vi � ragione di
d~rogare per il contenzioso tributario, � che spetta
aU'Amministrazione decidere in via pl'eliminare
sulle pretes-e avanvate contro di essa in relazfone
a, lesioni di diritti soggettivi o di interessi legittimi.
Sar� solo dopo tale decisione preliminare,
da adottarsi en lro termini ben definiti che sia.r��
aperta ~l privato la via giurisdizionale.
3) Il mezzo normale� mediante il quale vengono
11ortafo alla preliminare deci:sione dell' Amministrazione
le controv.ersie che la riguardano � il ri�
corso gerarchico, fondato sul principio deUa revisione
da parte del superiore gerarchico della
attivit� svolta dall'inferiore. Questo mezzo pu�
ben essere adottato anche nel campo del contenzioso
t.ributario sia pure con opportuni adattamenti.
4) Le controversi.e tributarie si aividono in
due gmndi categorie: 1a quelle che riguardJano
la. :semplice estimazione; (accertamento d.ell'imponibile);
2" quelle che riguardano questioni di di�
ritto. Non � possibile accomunarle sotto um'identica
r�egolamentazione. Mentre quelle che riguardano
questioni di diritto non hanno caratter�e diverso
da tutte le altre controversie che interessano
l'A1mmnistrazi:one statale, quelle che riguardano
questioni di semplice estimazione hanno un particolare
ca�rattere, che richiede e giustifica l'ap�
plicazione di particoolari procedure per la loro soluzione.
3) Oi� posto�, mentre le con:frov�ersie che riguardano
questioni di diritto debbono nella fase
a1mmintstrativa. es-serie trattaite con ~. i(�rO<)edura
de( ricorso gerarchico, Le controversie che riguar.
dano la selllJ)lic:e estima,zione debbono in questa
fase essere definite o in via, gerarchica. nia coii il
parere obblig�a.torio di speciali organi consultivi
o direttamente da speciali commissioni in unico
grado.
6) In conformit�. dell'art. 113 della. Costituzione,
deve ess�ere, sempre salva l'azione giudiziaria
per entrnmbe le categorie di controversie
tributari.e.
7) Per i motivi esposti :sub 4), occorrer�, peraltro,
a.datta.re la normale procedura giudiziaria
alle particolari esigenze delle controversi.e di semplice
estimazione. Perci�, mentre per 1e controversie
riguardanti questioni di diritto si applicheranno
1e regole vig.enti per tutte le altre controversie
dello Staito (fForo dello .Staito, ra1prprese<Dtan.
za e difesa. d-a parte dell'Avvocatura d�ello Stato,
ecc.) peT 1e contiroV�el'sie di .semiplit0e estima,zfone
si seguiranno l�e norme di competenza per valore
ovdina['iie, 1�.ipairtendosi es�se tria, Prietori, e Tri:brunaJ.
i, iind.ipend'<~ntemenrte daJ. Fio�ro dello 1Stafo, stabilen<
losi la competenza. per territorio del .giudice
d�el luogo ove ha sed�e l'Ufficio. accertiatore.
8) Deve rimaner fel'ma. oltre che la. competenmi
diel For:o de11o� IStafo� amohe 1q:uella conegiaJe
p�er le controversie tributarie riguardJanti questioni
di diritto. (A. S.).
di / :::: , &\Mii G &&:ii ;, lJd :&
NOTE D I DOTTRINA
FRANCESCO CUOCIA : Piani di ricostruzione ed
occupazione di urgenza. � Rivista Amministra
tiva�, 1949, 454.
In questa, .!Jud�a., se rp-ur siucei:nta noffi�, il Ouccia,
alto funz;ionario del Ministero de;i UL. PP. e
autor.e di numerosi raltri 1st111di �lll questa importainte
e complessa, materia., eritiJoo� la, deci<siJO'ne
n. 78G irlel 3 1�]cembre 1948 della, V S.ez;ione del
001Us!i:glio di :Stato la. quale ha. affm�ma.to che fa
dlichiamzfone di indifi'eribilit�. eid ur1genz.a sa.nicitia
daJl'a�rt. 7 d�el rdecreto-legige 1� ma,rz,o 1945, n. 154,
si app:li:oo aile ;so.le opere p~tbbliahe p0irticola1ri COiillipre�
se nel pia.no rdi ricostr1uz.ione, ma� no111 a.Ua ersecuzione
di opere d'i interies�so prilva.t�o in talle pia;no
prev.ei�ute.
L'A. �imostria, iJnvieoe, come la, ratio del s�:Usrtelllla
di norme che 11egola la rico1sb"llzione degJi a:hita.ti
distrutti dalla� guerra, sia �quella di oonsilderare come
ur1giente ed indifferibile l'esoouZ!iollle del piamo
nella sua int�erezza., indip�endente.mentre dailla. na�t1UJra
delle sio:I:gol�e opere in �esso COllll'[JQ'elSe.
Tanto� 1magigiore arppare pioi l'esigelllza, di questa
lM'�gelllza, e illl'differibilit� (che wutorizza, l'OC1Cupa1
zione d'uJ:'lgenzai delle air�ee sulle q1uaJ.i le coistru
z;ioni amiche 1priiva.te delbtb10no� sorgere), qllMl�do si
tr�atta di �ri<cosfouz;ione di aibita.ti da. eseguirlsi fuod
del �voochio peri<metwo urbano :distrutto e cio� nei
caisi, �Ver'iifrca.ti1si purtr101ppo niUJmeros.i doipo la re
0ente 1gu.erra, di spo1sta1mento di interi ce1ntri abi
ta.ti (atd �es. Oa1s1sino, Itimini, �ecc.).
In barse ad un �sint.etico� e�sal!lle dei pwovvedi1111enti
legislativi sus�seiguitisi in questa. maforfa, il OUJc
cia, afferma., contro i fa1cili e suiperficiaJ.i criti:ci,
che e1ssi integra.no �un 01r1gauico sistelllla di norme
�riettio .c'J'aJ 1fondame1nta1e priruc:iJpio di assimware,
col min�mo sia:cr1fi:cio dei sin1goli, la ma1gigiore cele
1�it� nella. rilco.stl'uzJone t:>Jdili?Jia�.
Dmll'a.ttribucr.-ione ai 1CO'mm1i della. comipeteniz1:1;, di
attuar.e coattivamente il piano (decreto-legislativo
n . .154 del 1945) (e quindi di espropriare a.ree
pe?.' la. 001shuz;ione an:che di e:diifi:ci privati), si pa.ssa
a1l co1rnfer�mento aUo 1Stato (MiniJs.tero dei LL.
PfP.) della. facoJfa\. di so1stituir!si ai comuni rper ga.m,
utilre Ja, 1s�ollecita, �es.ecmziione del piano steis�so
(decreto-legislativo 10 a1n�ile 1947, n. '.Wl) e si a.rriva,
in:fine, a rendere possibile, l'espropriazione
ad opera dei Comuni di aree d~a, destinare alla
ricostruzione da 'eseguirsi da parte dei privati
ai quali 1e aree stesse vengono, a talr scopo, vendute
(decreto Jegislativo 17 aprile 1948,. n. 740).
Questo spirito unitairio che informa. il cO'mpfos1s:o
di UW'!lH~ eontenu,te nei sucicita.t:i proryiveclimenti
leg�islaUvi conferma lia1 tesi che tutte le oipe1re com.
prese nel piano di ricostruzione sono oonJs:iJdera,te
1d'aJ legislaitore allai ste1S1sa, �stregua,, in if'lll1lzione dell'inter@
S'Se pubblioo ,unitrario della, riiCost1ruzfo111e
s�tes,sa, iwditpemdentemente da.Uai loro pa1rtirc0Ja11"e
na.tUTa, pu1bblica. o privata..
Illl!Ciis1ivrumente .scrive in propo1sito l'A. che � il
:fatto .stesiso .che in tutti e tre i decreti conce!T'1nen1ti
la, i:m:a.teria � ammessa. l'e1sproprfa.z;fome per' la� cos1lruztione
di fa:bbr�i<caiti prr~pati, nei ca,si e modi
aJl'uopo 1pr1eviisti, dimoska che il legis1a,tore, come
dirertt:iJVa di princirpio, ha, consMerafo di p1reminente
infotre1s1Se 1pubhlico l'a.ttuazioue del .piano
di rico1s1truziom,e in tutt.e le sue parti �.
Oonoordiarmo� pienarmente con la tesi sosteniuta
d.a,Z dott. Ou�J1cia,,. Gi s:@rnbra ahe ia pwftioolwre
n111tura doUJ.a diohiaira.'<:ione dfi �nil'ifferibi1lit� ed
wrgevnz:a i.n fwnzim1.e d�etl'a rioois�truzione e.difJ{WJia
nat?,�iona,le sia sfu.ggita al Oolf/;si'glio di Stato, beinolt-
c l(J, deC'i,sione d�ella l7 S eizione, aoutmm.en.te
motritv�ata, trovi 1J,rn oevrto (J,ppoggio nelle pmrtioolarit�
de1Vla fmttvspocie c�on.s�uZ:Cr1ata.
Pemsimrno ohe titUo l'istituito ,dJ.eilla� �dicihiarraz�on�J
dJi fr1.<differibUit� e'd wrgen-~�a., oon. riferim.ento a.ila
ooaitpaztione di itrgenoo, meriti, UiJUJ, acc1wr111ta reviiSion,
e, in or<Une a fre:c�ooti tenden~e d.ella giwrisprwwe>
nza de1l S�upre1mo Oon..~es�so Am1m.im�i:strati;po
a restrimgevr@ .fJoae'ssivarmen,te i liJmiti diBl rekitwo
potere ,(l,(}IU/AmaninisflroZ'ion,e, sia d'a1l pvumta dii vista
della ica,usa., sia dal pwnto di vis�ta d'e1lla OOill!PBtenza.
A quost.o prropos'i1to, appatre rpartioolarmentc
in.tfJtr'es�swnte lo spulf!tto oontemtto nello s1tu�dfo wnnota.
to, ne'l quale si i!dentifi:oa� la oaus�a d@lTJa. espvropri
�a.<:ion,e per pwbbliV(J; nti'lit� (�el qu.ale istituto,
l'oooupaZ'io-ne d/urigenru � un aispetto), n�on. p1M n.el
rv&tretto e trmdiiz�on111le oon�oetto di (( opera pubbTJiaai
� �nia ~n que1l1&0 di � im1p<t'YJsa p1uhb1Jica �, c1he
abbraoeia qu�111lwn.que esi,r1evn.RJa inerente a.ZZ'intef'esse
oollettimo. (A. S.).
J LAFERRI~RE : De l'authenticit� du texte des
Iois pubi E es au "journal officiel ,,. (�Revue du
droit public et de la science politique �, 1949,
113 e segg.).
In 1queis.to 1stutdio il piro!f. L. afEr0111ta1 un proiblema.
iche � rdi no�t.evoJe iimportalllm sia !P'er }a, sde:rrza.
gin i1dica. franroese, 1sfa per lai nostra,, sipecie in re Ja,
z.ioine a:i 1re1centi mutamenti costituzfonali.
Il p1l'!olble1ma vioene poisrto in questi teirmini: pu�
il �Giludfoe .cointesitaocre l'arutientiicit� di u:na, leigige pub
i &&2li&LJJ&JfilHLillJIM
-245
bl:i.ioo.ta sul Jourool Offioril61l? Questo quesito si sui�d:
iw:�de in tr:e quesiti minori: 1) ipu� il Giudfoe sindruoore
il llllOdo di .foo�lllla,zio'Ile della legge da pa.rfo
degli O'r<gaui 1par'lament3Jri'? ; 2) piu� il Girrudtee sindrucaQ'l0
la. legittimit� della IJH'omuJJgazione della
legige, ne�. seil!so di wooerta11"e se .quella che il P.ries:
idente della Reipuib1b[:iJca, :dfohiwra. con la pa.'o�ill.ulgazione
.essere la legge corrisponda a quella�
votafa. da.I Pl:lirlamento?; 3) pill� il Giudik:,e aroert1a,
re 1se il teisto della leg1ge pu'bblioaito nel J ourrnal
Offioiel oor'r1Jsipornda1 ai qiueUo promulgato daJ. Presiidente
della� Repu'bblica,, e:l'Jiettuare cio� il sinda.cato
dell'iaHo di 1prnbblica.zione delJ:a, l:egige'?
Oi limitiallllo qui ai a:fas1swmm�e quwnto il L. dice
nel suo a,rt]colo in �rel:a.zione al secondo quesito,
che � di gran lunga il pi� importante e controverso.
Premesso che l'atto di prolll1ulgu,zione contiene
una, dop1pi:a. attest1az.i,one, l'una, che quello p�romulgaito
� il testo adottato dal Parlaimffilto neLle forme
voolute dalla Oo1stituzione pe�r la, for1mazfone
delle legigi, e l'a.Ura. che Lai legge cols� l"egolaimnente
a1dotilartJa ha, p:rorpirio 1quel teno1re riprodottn integra,
lmente nell'atto di piromru1gazfone, il L. si
domanda. se questa ido1pipia a,ttestaziione abbfa urna
tJa,le fo1,za1 da. non potere esisere contestata �a, a,1cuno
ll!� siruda1cat1a da.il Giui�iiee, j:n tutto o i:n parte.
P,reimessa l'opfa1fone� del Lalban1d, :i,l qua,le, biasamrdo1si
1sui pirinci\p� idel diritrto pu'bblreo tedesco,
rilportaiva, .i). vaJ:orre giuridico wslsolruto dell'atto di
p1romu1Jgazione alla, posizione del sovran1c)I il qua1e,
s,econdo la, Oostituziorne e<ra l' 01rgano srrup1;1emo
e l,wnioo comp�etente aid aieic,errtare quaJoe lfo:ss,e la
legge1 ed a imporne l'osserva.nz.a a. tutti, in qy�rt1J
a,eil primoiipio d-i so�vrwn.i,t.�, il L. criticai 1'101Pinione
.egu�ta. da a,looni ,scrittori fm�lJCesi pi� a�ltichi i
quali 1si arppo1ggi'a1va,,no 1suUa1 !Stessa. tesi del wha.llld,
s�en~a tener CiOIJlto della. diversa, posizione del Presidente
della Rep1Ublblica, nei eolllifronti del Monacr1cai.
L'A. 1pas1sa1 poi a,� esipo1r1re di:ff.u1saimente la teor:
iJca del OaiN'� .de MaJ:berg, 1s�ecoi11Jdo il quaJ.e, pur
es�sendo la, ipromu1g�az.ioue un aitto del potere es�C1Utirvo
esso � peraUro un a.tto che � 'rilservafo aJ.
Presidente !della. J.~eipubblicai .im v:ila1 a1s1soluta, ed
es1c1Jusiva; e tiaile es:eLUJsivit�, che 1comipo1r.ffii la inconce1poi:
bilit� di un c001trollo giU1diZ'ia1rio, si gius1tifi1ca1
col briisogno di 1si:cm�1ezz.ai d�elle 11ela.zfoni giuddiJche
al 'qua.le fa, :promul!gatZiione devce sodd]stfare'.
1Se, inv�ero, dopo che H Oaipo dello Sta.to ha. Ye1rifi,
ca,to� ed fili., attestato l'e1s:iisitenza, della, 1e1gge e del
suo tenore, potes1se.ro ,questi d:ll!e fatti giuriJdfoi e1ssere
nuovia1melllte sogg�etti a, verifi1c,acZione, ed eventualmente
conteisrta,ti, la promurgatZiioom sa,r�eibbe
:spo1gliata della, isola. utilit� che es1sa, presenta. nel
diritto pubblitco.
Pur ricono1s;cen1do la, fo1rza. di l}Ue!sto a1�;gomen to
il L. d;u'bita, !della, sua. irrelfuta.b�lit�.
Plreme:sso, iimfu,tti, che non i� eslcluso da questa.
tesi del �t1N'� il sin1dacaito sull'ailltentiicit� della
leigige pubbli1ca,t1a. 1sul Journail Offici,el) i:n r�l:azfone
a fatti a:vvenuti do;po la promu�ga,ziiione, eigli contes
�ila1 che con l'aimmetteore il controll:o� girndizfairio
sulla, 'Promulgazione :ste1s1S'a,, 1q'l1e1sta. diver�reb'be a.ssolutamente
privai di ogni v1a.fo1re. Intanto la pro
muligazfone costituirebbe .llla� for1tis;sima preismn zii-
0ne della oo:r"r1spondenz.a della� legige p1roa:nulga:ta
a, qu:ell~ votata, p�1'e�s1unziio�ne che non rpotr,ebhe
es:se:re distrutta, che idai una dirJ1ficili:ssima prova'
cont:Lia.rfa; inoltre rimar1r:ebbero� [)'Ur .sem!J)fl<e -aJ.la �
1p1romuliga�ion�e diue ed:1f:1ertti iwso,s1tlituibili: q;UJello �
di dare esecutori�et� alla legge, e quello di permetterne
la, pUJbibHca,zione e 1quindi l'appliica.b:ilit�
a,. tutti i cittaidi:ni.
D'a�lrtrll! pa.rte, 1Se � vero che il decreto di iP'l'Omulga.
ziione � un a,tto del PI'esiide11te del'la, iR:eipubblica
ema.nato� nell'eserdzto 'della funzio�ne e1s,e1eiut:iva, esso
come tutti g1li atti alill!ministm.tirvi de1ve essooe
sog1gietilo aJ. 1sinida1cato Idi le.gitlt�mit�,; e se � esclu1sa.
certamente� la 'P�os1Sibilit� di U'Il rdicor.so giuT1sdizfo11m1e
contro qiuesto a,tto rper il vizio di ecces,
s�o' di :pote1re, non dovrebbe eis1se1r:e escluso invece
H 1sinda1ca0to IJ-er gli aJ.tri vizi dii leigittjimit�.
che mettono in discus:sione sollo req1Uisiiti obiet1tivi
dell'a,tto s.tesiso.
Da,to a.tto. poi deHa1 ma:nca:nza, di precedenti giurdispr'lll�enz:
iali in 1queisfa. materia-, e a\CICennato al
fatto ohie la, dottrr�ia:J.a,, oon l'eccezione del Oal''l'�
die ilVI'a[her1g � orientarta nel senso di aimmet1tere il
S�ind�aic:a,to sulla. 1promuJiga1Z1ione, l'A. conclude dando.
notizia, idell.ai diJscus1sfone svo1ta1si ana, � Oommis,
sion de H�visfon dn Ooide Oivil �, il 3 fehibrrui11
19.J.9, 1dis1cu1s,sfone in eisito a1l1a quale la. ma.ggfo1�anza
hai lliffermafo, eh~ il S1:imJdaca,,fo, giuldiziair�O :sull'atto
di prormulga.;zd.one debba, els�S�ere esiCluso. Le
m.g'ioni aJd�dotte dalla Gommis1sioine socrw sostanzia,
lmente quel.le a,ttinenti alla neoosisit� di sicur'ez~
a. neU~ r1eJia.zioni gimrid]che. Uno dei commissairi
es1P'r1e1sse imciswamenite il suo pensim"o in p!l'oiposifo,
merttendo in rilievo collie sa,reibhe cointraidditborio
un 1s1istema1 il qiua1e memtTe attribuiJsce f;oQ'�
i.a proh1ante aHe cert:Lfi~a.z.ioni dei pubblici ufThciali
anche pii� molfl.eisili, qu.e1sitJa., forza, negasse alle atteJs.
ilafiloni 1del primo funzd.onna.�io della Rep�ubblica,.
L.a,, co1111clus1ione dteilla. d�i:scUJslsfone � stafa, quella
eh~ 1s�e il P1�esi!dente1 della. HeipubbliJca. ipromulgaiss�!::
una legge che non fosse ma1i esiistita. a,1t!l'o che ne�.la
1siua ]mmiagin1azfone', il Giiu1d:i)oo idoivre1bbe pur sem(
pire a1p1pli:car1Ja. fowch� Tuon fosls'e ,stiata, aibrogata1 da.I
Pa!l'ilamento.
Ooime ,abbiamo detto S'oipra) la qu,esti:One trat
tata dal L. � �d,i lfJr'aniifo mtereis1se1 "aln.Clhe (per i.l 1W�
B'tro ,diritlto, 1>pe;i:yialmen�t�e .dopo' l'entrata irn vigo?'e
della' nuova Oo1>titu(<ffione.
Non. risu.zta, iovv�er'o1) c1he V'� sian101 state 1�ooen.ti
e s1pecvifiohe trattazioni di. qu1e,1>to p1roblema nella
nostra soienZJa girurridicu, men.tre ooloro ahei se ne
8'0no inteire'SS�ati) hanno ba1siato le Zolf'o tesi 8uUa
posiz'ion.e1 ooistritu~ina,ie del So11rYJ/fbO, C'he � drivers'a
d�a qu.eilla1 ,d,el Pre,sid1einte-1d�e'l'la Repu.bblioa,
non f ossie .a.lPro '1perc1h� mevnhre iJl Re parteciipava
alla funziio'f't,e leigisla.tirva, tale pwrt()oipa~�ione � inveioe
te18'tu1a'Clmen.to osiolrusa per wl Pre:si1d,en.te d�ella
Repu0bbo~ica.. Non �, qw�rnd'vi, pi'r� pos�sibile attua�lmen.
te ea1r1a.tteri�:zarre �l,aUo ,d1J prrovmtU,lgazione c1ome
wn GJtto dlel potere leg1J.~lati11:0 (oos'�, 001me per esempio,
lo oon.siderav�a, soc�on,do il V'e:c1ehio ordiinamento
co1stitu;zrilona,l�, lo Z(J!Y/,JO�bvni. in �La prubbl'ioa,
zione 0d1e1iie Ve1gig1i nel driritto italriano �, mien-
I
I
&LCD &:,,Dmml LJ:ommfil.filJ,ll:::::::: !lll :::::::f J ::::&& :::1:::::::::::::: &JU&&Ll&ili�
-246
tre lo ritenev�a atto d.i n.a.tura a.m1m�nistratitva� il
Rovelli in � Rirv�iista di driJritto pr'i;l;'YJ,to �, 193:!,
vol. Il, pag. 104 e segg.).
Tu1ttavia, pur 1<tovmutosi oramai .esclwderc la na:
tura leigiNla.tiva d'ieUlaUo di prowu.Dga.zione, norn m
� <iAthbio ohe qne�sto non. possa �rieomprend�er8i nel
o�nootto genora.l.e di atto� mnwn1irvis�tratwo. N� ci
sernbr(J; ohe pos18'a qooliifiloarsi oome atto politiico
dcl potQr.e eiseonMtvo.
R�i.t@wimmo, itflll}OOO, �olbe e8s:o1,i;ia uvn, atto emlfvnato
di.a1l Pr:e1s�J)evnte della Repvubb�lioa ooU?esero~io rM
Wtba oompetenza proip'f'ia., ([JWtic10Tare .ed� exolu.siiva,
omn1e Capo d'elfo .St(}JtO e non oome Capo del poten
OS'fi'oWtitvo (qu�alit� �qU�e.<?t'�1tltimf1t clv.e, ,d)'attron,de,
n.on. s1em.br:a pos�s(J; eis1s�erg.U, rio01bos�ovu�t�a). E, iinsom.ma,
umo di qu�e'f}'U .atti '(f.h;e:, avendo pre>r oggetfo la
manifestooioVJ'I,,(} de~"Za volo?'bt� pw� solenne dello Stato
nella sua interezro, non. pw� �eiisiere oompiuto ohe
da oo"T!ru,i iV!,qumZe quesfo Sta.to, neUa 8�ua irntere'�!za-,
rappresl(J?'/;ta.
Ci� oomp1ort,a "la inisind(boobilit� del.la promulg(
J)Zion'.(} da pMte d4, 1qua1Z.sia,si organo d:euo Sta.to,
e non plfff i 1'fl)()ti1Ji, '(JJYUro!mB"fllte pra.tioi ailidlotti, per
es�empiio, dal Rovelli vnello stwdAo sopr(}Jciltato (c1he,
oi!o�, ma.1uJhmo al Giudioo i �rn,ezzi per sin1dacare la
oornfonmrit� iliel t.eisto promu1igato col tesfo votato)
m�a. per motiivi di sfJretto oarattcre g-�lu.rild4oo e, pa1rt-
boolarmen.te ooistitwziornale, C'he s�i rias1su1m.ano nella
propoi,1izefJ01J1;e .dlbe il. �Giu�dioe il ,qu'(J;le qu.es1to sind'aoato
volesi8'e 001mpiiere verr-re.bbe, in .sosfo'IWa, ad
e.w1r.ciitUl'f"(} fwnziorni 'Cegis�latirve. Infatti, non a1ppare
oobbio ahe 1un �qua.isfu..sv erroire n(}1l"f)a, provmulgaizione,
(norn nella pnbblioa.ziovne si badi bene), non
potrebb.e es1,<Jere oonretto se non .oo~ l'/.tfrba muova
~urie.
Ed im-iero la. ,corr-ezione �eWatto dfiJ prrom,ru,Z,ga.zione
s'll 'riso1lve �nella i8I01s1tit%ziorne, totale o parzial.
e) dJel te.sto d'e.lla, legge} e ow1� in u.n,,a. abrogazionie
rmodifi()(J;tioo1 dfi C1818io o, (];"fJm.eno, in urna interprer,
t<L<Morne 'autentw.a, a.tti qwesti oh,e .1mco al
potere legi8'lativo �OOrrnp1ete di oompiere.
D'altra p'(J}r'te., � provprrio nelJl!eseroiziio di questo
potere (e oio.iJ nelJ~attVi,,�--i;b� del Parlarrrvento) ohe si
trova il rimedio, (}Jppre1gtato dalla Cos1tituziione,
aigli errori in. oniJ eveinfJuaTJmen.te pos1sa in<oorrere il
O.a.po dJello Stato, ohe impegvnere1bbero la su�a
respon.sab1J!Ji,t� politm.
Tu.ttavi(JJ, cii sembro -Ohe la nos'tra Co18tU;iuzion.e
avpresti �(}Jr!ohe rilmedfi 1d�i oarattere gilu.n"d4oo, sia
1mre lixm;i;tati wl .solo fin.e dJi elilmr�i1W-ire le lel!Jt,gi Vn,
ordJim,e wZ'De qooJli si siaJno veritfiaa.te d'elfo illegit.Umit�
n.eill'atto dli promvuZga~one. Ed irn,1vero paq�e
ohe l'arrit. 134 dellJai Oos1tituziion.e f orntisoo un mrez~o
pe�r raggi1u,1ngere vl S11'!M.etfo !fiin;e, sia sotto il profilo
d.i UIJ1,(J, vlle.gittirflJi,t� 001s'fifU@,on<ale eta, OU� 8arebbem
affette l-e le�gg� per le quali manohi .la oorriNpovnJl)
enro tro iJl te1sto promrwlg1afa .e il testo approvato
dJail Parlamen:to (corr�spond'enoo. ohe �
a-ppvunto riJohiest.a roalla Oo.qUtu.zione ooime oond�izion�
e eis1senzw;le peroh� wn,a le1gge esista), 8W, sotto
il profilo dii wn oonfiiJtto d~ at.tirtbuzion-i tra il Capo
d eillo Stato c�he es�eir<YiJf;a, U po beire d~ promu.igaziione
e il P.arlamento ohe es�ericvita. il potere leigii.~�ta.tivo.
Infaitti, il O.mpo deillo Sta.to il qual�C' pvro1mulghi nrna
legg!e ohe non sia 8'tata wpprrovoota da�l ParTJam.ent.o
u (i1l ohe � lo stei8NO) ohe sia� 8ta.tia votata -irn un
tc.~to �ditverso usurpa., ev�i,dentemen.te, il po1tere legi8lativo,
1diain1do luo�go� ad �uno di qi1,ei oon1u:~til ~wi
quali ap-pr11,111fo � o�m.pito .rJ,eUa Corte Co18tit1~0n.
ale del()iitere.
Qwes:ti brevi oenrni oi :wm.bra.no pe1r ora sufjioicnti
a ml(}tt.ere i;n, rilievo l1i1mpo<rt(JJ'fllza de1i :prb�blema,
rnia 'f'it,enia.11io ohe que'8ito m 1erit-i di essere pef!� seriamente
medit(J,to, si(b ela�bom11ftdo� l.a tie1oria com1,
i-n,c O!l diritto 1wstro eid� al diritto franoos�e, per
la qnal.e posisono aiooetta1r<si le oonolu8ioni ~op;a
riferite d'al Oarr� �de Ma;lb,erg e lf1.el,la Oo1rnim~1sswne
1dii revisrione wez 0.odfo�e �erivile} sia. arpprofo11flden ao
gli <M'petti peouliari a1l no18tro Ordina1mevnto giurilUoo.
(A. S.)
A.
w. WENEDIKTOW: Il diritto di propriet�
socialista dello Stafo. (cc Nuova Rivista di
diritto commerciale, ecc. �, 1949, pag. 126
e seguenti).
In quest10 rurt:iJcollo il prof. W, insegnatnte di diritto
aJil'.Uniivetr1sr.�t�, di Mosca�, coniden1sa, in poche
pa.c>li::ne i Ti1su1Jtaiti deilla, elabo'l'a,ziouie silsteimaticai da
lul1comipiu1Ja, 1diffiu:samcmte 0on un suo lilbro, aivemte
lo stesiso titolo.
.Pa,rtendio ida�l prhucipfo che u:n:ico sQggetto e portafor
�e del !diiritito di pToipriet�. sociia.Iistic,a, delllo
1Stato � lo ,S1Ja;to 1so1Vietico, neltai sua' iinteriezoo., l'A.
run1ail.ii.zzai quiaJ:e s:Ua., in :reJ.a.zione aUe ci01s�e, 01ggetto
di talle .diritto di iprroipriet�, lai po1sizione deg[i 01rQ'auii
meidiamte i 1qUJaJi lo 1St3Jto sorvieti1co eiseroita
o '
conicreta.meinte il s:uo diritto.
f.;a, tesi centm.le dli. quelsto a:rtiJcolo, come del libro
1s.uilldicaito, � .che � lo 'Stato so'V'iet:iJco rinltllisrce
nel.le sue mani tutt~ la. ;pieoiez7'a del rpofore stataile@W
inis.ieme con tutte le faicoJt� del propTfotarrio (di
diritto civile) �.
Ci� posto ,glli 01~gani dei1lo 1Slbaito soviet:iJco. a.i
quruH viene affilda.tai .pmrrte deU'unroo� foiildo di propri.
et�, stmtalle iper l'rude:mipime1I1tlo di dertemnilna,ti
compiti sfu,tali, eselI'ICii:runo fa relazione ane c01Se
loro a.ffidarte tutti i ;pofor1i dello S.ta.to e tutte� le
:fialeolt�-del pirop1riet1a,rio.
Na.tura.lmente qn1este ultime sotno eserricitate in
fiu:n2'1one idi quelli, nell sewso .che l'eseirtCizlio delle
fa1c0H� del pirop1rierta.1'1Jo non pu� es1s�ere sipoiinto fimo
al ipu1nrto da ilntertfe1�ir�e o smin.uirie la possibilit�
di .e1simcdzio dei poteri dello St!ato, quail:i sono stabiliti
1drula JCOIIl/POOenza, a:tft:rii'buita a.lJl'o:rigalllo.
.S.i~h� 1q,uesto non pru� a<lfonare l'azienrda, V'8T1so
cui eserlcita, il diJritto di piroip:riet�, mentrre pu� dispor.
re 'dei beni che costiimis1cooo mem;i di produ~
ione, e pu� vewd1ere i beni che eo1stitui1s1cono merci
o mezzi idi ico1Ilisruma,ziorne.
P.er .qualliifi10are. l'wttivit�. s1volta. da q1ue1sti 01rgani
dello 1Stlalto, in 1�ela.z:iJone ailll'at:tua,zione cowcr.eta, deli
compiti loro 3i:ffida.ti, il W. introiduic.e, a~anto al
c1oncetto di a1mmi!nfatra,zione in senso t1ra1dizdonale,
il ICOJ110etto di (( aurnmini1s.tra@o1ne o[p�ra.tiv~ )) �--E'
nell'es1eirirJziio di ques:ta a1IDII1litnfa.1Jr1a~ione oiperartiiva
che sono comp~uteda ttutrti gli rupipairte1nenti aJl'impres1a
sfa,tiaJle le Loo.-o attivit� di ip�roduzfone di beni
di con1sumo, idi 1d�i1sposdz,ione dei mezzi dii p!I'oduz~
one, Idi vienldifa, idei mezz,i idi COlllisu1ma1ziollle.
-247
In tal modo 1si ri:solrve la oonilraididmione tra
pote[�e di idi<S1posmione di determinaiti beni di cui
P1im1J11'esa 1sta.ta,le ha il ipos1oosso e man~_!Il:z.a nella
detrtJa, im:pr1esa, del dil"itto di p,1�opriet� sui beni
stessi. Il potere di diS1posfaione raiprpres,enta, cio�,
un a,s'P'etto dell'amministraiz.ione 01perat;iva e si
<1ua1ifica pe1� il fatto di esis1ei~e esereitart:n, non
neH'interes1s1e dell'imip1resa., come a1VViene per le
imprese cooperative e per i k�lkosy, ma nell'intel'ess;
e dello ~slfla,to sociaJ.ista, quale � formailmente
1
Sltlahilito nella :reg�ge del Piano (quinquennale).
Abbiamo rit,enuto di dare un oenno, .nw~to S'Omrnario,
di quetso st1tdio del prof. W., oltre che
per l'vmportamza ohe i()SSO pr/J;� ,ooere oorrn'e cspr'eNsfon,
c dJel pe?vsiero [f�IWl"vd'ioo di una so1Cwt� 10V'e
rigono principi diversi d,alla nostra, ainielie per
m1etfe:rr1-e f;n rilievo gli aispetti di ooi'thciden,za cm1,
ta,luni i8tittiti propri ,delTa nostra� organd,zzl(J,RP'ion.e
sitata,le.
fn. fondo J lo sohem,a, ginrvdioo tra,ocriait.o aa,z w.
potre,bbe a,ppUoarrsi, s'�!a prurre non, perfe1ttarmente,
a,lle nostre aziJendJe mutonome di 8tato, e, irn 1partioolarie,
a qwelle ohe ,svoigono, urna attivit� di Upo
i%dnstr"!ale. Nel nostro or1dJina.m1ento1 l'aziend'a 'aUa
quale pru� a>ttt,ribwirsi pi�, adiegnataimerntc un tale
oorattere '� l'Amrmimrilstraziorne iLeUe Ferrovie ddlo
Stato'. Oerfo, menfre nell'ordinwm,e'fhto sta,.tal;e soV'ietico
il m'aggiorr nrumero di 1aktien4e di Staito �
de1stin,ato alTa priodJ1"~one di benii (mevt1oi) l'Azmenda
ferroviaria neD nostro olf'd)i,namento ha per
oggebto l<L prrodooione d'ii, s�erviz;i, ma � evi,dJen,te
ohe S'e quiesta diifferen~,a, pqt� avere 11/n rilievo da1i
pwnt o di v~sta de,~ia distMimolftc tr(k caiteig'Orie eco.nomiohe,
non, nie ha dial pwnto iti vista giwr,idJico.
Per il resito, Vl niostro ordimmrnento pireved,e, per
l'eserofoio .diaJ pwrte �ieUo Stato di aUivit� di ca,rattcre
ini!A1;striiw'f!e, ia i0ostittl<Sion,e,d.Ji &oiciet<�r oo:mmerciaili,
il oui paoohetfo a,zionario � int�ermrnentc
di propriet� doml(J!fbi<J,le, ma ohe si oormporta.no,
qwasi oom,pZe1twmente, 001me petrsone giuridiohe di
d'vriUo rP~a,to, alle qu(};li nion pois,sono applioa1wi
i principi e le 1/JO'l"me �del �Piritto artrl!l'l'/f�lflliStratii;o.
Il con,o@tto di � aimJm/in,istra,zione operaitfoa >> coniato
wal W. pUi� ess�erre, ci sierrnbra, opp1ortU%amente
u.tiliz!Z'ato anc1he nel nostro OVf'ldinarmento e
pu� i:ier'llire oome bas.e per g1fu'8tvftoare la riferibilit�
allo Stwto deU@ attivit� svolte, ad e:s�empio da.
gli a.g,enti ferroviari, ohe non aibbiatno uin OO%ten.
uto voUtvpo (non, oostitniisoano aio� n,egoizi giuridfoi),
m,a, solo siano U%a manifmta,,zione di ttn
oomportaime11Jto di oorra.ttere tecnioo inerente alla
produzione del siervizio, che costittiisce l'oggett'o
itell'a:<:ien1dia feirroviariJa. Cos�, la res'P�OniBa�bilit� diretta
� deZla Pi~bblioa Amrm1inii:i1tramone, per danwi
oousati per es1ermpio, d;alla maxroia ,cti,-oo treno pu�
es,sere pil� arLegnataimente giwstifi1oata ric'Ovrnprrenrte,
ndo 11Je1l oonoetto generale di ammdnistradonc
anohe q,u,ello di wrrwnitnistra,zio"ne operativa; mentre
il oo11Joetto 4i dip,e'Ylldenza, fu�n<Sion1ale, ohe piu
rieoent}i a;u,tori lva1mo invocato (V. SANDUilLI:
Foro It., 1948, I, 1098) come bwse e limite della re8pons.
aibi1lit�; diret:ta d)eillo Stato per l'attivit1�1 dei
vropri dipendJenti; trova nel conoctt10 di � mmministra,
zione operativa >> Uri, appoggio pi� solido.
(A. S).
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RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA
e
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I I
. idi b E Ifjfl UJI&Iilli 7 7
APPALTO -Prezzi -Revisione -Competenza del Giu�
dice ordinario -Appalto di servizi postali. (Corte di
Cass., Sez. Unite Sent. n. 2444-59 -Pres. : Ferrara,
Est.: Rivera, P. M.: Eula -Rinaldi contro Am.ministr.
Poste).
Non eisis,te alcuna es'P're1s1s3! e s1pedaJe diispQ1sizione
idi 1eigige che rderQigihi alla collllipeitenza, del
G~udlioo 01~din.:a~io in maiterfa idi re~isfone di iJl<rezzi
del 1coJJ.tratto di a1pipailto idi pubblici s:e:rivizi (in.ella
specie di tra1sporti postaU).
La Oo'l'te Supreima ha d.ecriAso, ,su is1tamza di regolamento
di ,giJurisd�?:rionie.
l./argomMto (J)dJ.dotto per s1ta1bilWe la oormp,etenz�(J)
d"el GiuidJioe ordiJn,arri!o � solo quello ri''rpovrta.to nella
m(J)ssima S'Opm, ilf/)diioota.
La Oovrte1ha pireoi8ato ohe i ,dJeoreti iin ma'teria
di rcv.Vsione idi plf'r@zi 1d'i 1oont11a,tti ai aptpa�lti 1e forniPu.'
f'e non si apvpil-ioaino, pevr Zo1ro @spre1ss1a disiposizione,
ai oontratti rigwa'l'danU l,A mmifYIA1strazione
delle Po1s1ve.
La Corbe non ha perwltt'O decisi() su,i pun,to ohe
form.ava i!Z princriApaZe oggetto de.zll(JJ difesia idle�la
AvvocalW�ra: se oi<o� srus'S�JVm wn dli.ritto 311bieUvoo
alla re1iisione dJei p'l'e:ZZi irn rf31Zazione ai oontratti
stipulmti 1oon< l(J) Pubblvoa Ammiinistracion,e. A questo
proposito, arrwi, ila S'en,ten~ra l/)(J, ,za,stciato es~press,
a,mc-'IJite vmpre1giuitiiootia ogn�i que:stion,e, affermando
che si t�ratta idi mia,t.evrfia. di ,meriito 1c1he non, inciide
sul~a solu.~ione d1e1l1la 1questiolfbe di [Jiuri8'diz�
ionc.
Oi se,m<bra, inv1ero, ohe il decid1cre, in, irpotosi,
se 8U88iJS1ta O /meno la pos1siibvUt� ,d1; un. diritto subiettivo
in mat.eria di reviisiolfbe ,(U p>rezzi sia que.~
tione di giuriSidizione, potMd).one1 dler"i!/Jare1la decii8ion.
e d>i iJmplf'opionribilit� dell,azione giudiiziavria.
Su qu<31s1to pun,to,, la Corte ha, d'laltronde gi� in
parte deoiso, irn sen8o fooorevole alla tesi deUa
Amniinis1trazione, oo>n la s1entenz,a n,. 1384/48 riportalta
nielba << R1as'segna Jl.fen�rite �, 1948, faw. 10,
pag. 14.
GUERRA -Beni di sudditi nemici -Locazioni -Azi�ne
dell'Intendenza di Finanza -Presupposti. (Corte di
Cass., Sez. III, Sent. n. 2040/49 -Pres. : Curcio,
Est. : Di Stefano, P. M. : � Loiacono -Int. Finanza
Roma contro Iacovacci).
Le tdi,s1pos1zfon1 d 1el decreto leg1s,1atiivo 25 maggio
1946, n. 43,4, 1rilgma:r1daillte l'obbtligo del'l'Inte:nden
te idi iFinJanza di piromuorvere Ja, proc,edum giuilizia.
ri:a, per ottenere, a :l'aivm-e del ipll"Olp,rfota,rio dei
E
beni immobiti 1gi� 1seq.ueist1r::i,,ti �lll aipip�l:iloozione� delle
leggi di giueo.�1r11i, H rilrusicio dei beni ste1s1si coMessi
in 1loca,zione da.l 1s0quesrtraitairio goive1mmttvo a terzi
pre1surpipiongo1no che i'l p1~1r:iet1aii'l:i:o, a!V'V'alendm3i deJ1~,
fa:colt� 10oll/00ssagli con J'ia,rt. 9 1del decreto legilslativo
2:6 mairzo 1946, n. 14-0, albbia mallli1f;e1sta.to
la, vo1lont� di riJsolvere il coilltraitto di 10100,zione.
V Infollldelllte Idi Fina1nro,, :i!n haise aille ip1retdette
norme, agis10e in lllome e nelil'iin.ter1es~e1 del p!l'()rprieturio,
per effetto di un mandato ex lege, s� che il
locaif:a::r'i!o � legit1timafo aid O!J)lpor1gli tutte quelle
eGcezfolni (nelJa, stp,e1cie siporrtanea. rinmoivwzfone in
nome ip1�01prio o nell'mteil"ets1se ip1roip1r'io d�e� contra,tt10
da, pa:rte del p1~ojpll'ietlrurio, dO!J)o l' ema1oo~iione
de'lle Jiegigi che revo1caam il 1s;eiqrueistro, e prima, che
ven1is1se:ro erman1ate le o:wr1me infogmitirve gi� i'llldicate)
C'he potL'1ebibe frur vialer�e im 0ond"rolllfo d1ello
st.es1so ip1roip1r1et11,rio', sa(!Jvo a, questo la, faco�ltt�, di
intm"Ve1nire in gi11d11zfo, quafo rtifo1aire d,el raipipotrtfr,>A
in confosfa,zi!o111ie, per la d:i!fesa. dei pr1oip1ri diretfilS"
intieres1sd.
La qu.eisti01w solleva�ta. dall'Avvoc1aiturr:a era; se,
pwdura'fl!rio l, ef.fioa,cia dlei sequelB'bri wa10Uati in
fovrza dJeUa legge def, guevrra,, fino a,.lf.eman.azione
aelZe norme ivnteigratil/}e a,el deoreto l,egislaMmo
1� febbraio 194!5, n. 26, pote1sse qu,alsi.asi atto Cl<Nn
piu�o ,da,i proprieita'l'i dogli immobili 8'e,qu1estrati
ritenersi efjicraoe' n,ei loYf'lo c1onifr'on.ti, e a loro dianna.
La quosition,e, .oomie si ve'd,e, � s�tata ri,soiita daUa
O(J)ssaZ'im'/Je i.n sien,so positiv'O e oovntrari� a qit1an,to
s1ostmuu1to daU,Inten,d:enzia .
Perimltro semibra C'h�e la, presente sentem1a sia
fri oontrasto oon, la, pr:eiooclentc n. 1'H2/49 della
ste8sa Seiz!iovne (V. in, questa R:assegna, 1949, 183),
la qi1,aVe (J)fjermavia ohe soia dopo l'evntrat.a in vi
gore d.eiue n,orime '�n,t<31gir'ailiv1e s:op'l'a c.j,,fia,te rpotessc
aa�l proprietario ess:ere eseroitaita ull'ta azfornc effi
caoc ne'� oonfrontii detle oose seqit,estrate, ooe111d,o
la ri.cionsegn,a d,a parte del seiq1tes'tra,talf'io, e1.fe1t �
tii.ata ,prima, d1eWentrat�a i>n vi'{/lore df31Ue su1dd1etfo
n,orrne oairattere puram,ente folf"'YnaJe.
Di fronte a qu,estoi oon,trais1to 'f!�'u,rrisrprru'd:enzfi:aie,
si ritiene che ia, 8'0l.u,zion1e adottiata dalia aorte
Sttplf'ema cion la pre.sente &evnl,~a no>n dlebba con
sii!Jer.alf'si oomie i11Jdlicra,t�iva dli,, 1t>n indi~o c1onsoli
d(J)to.
-249
IMPOSTE E TASSE -Dazi doganali e d'importazioneGiudizio
civile e penale -Sentenze di assoluzione in
giudizio penale -Efficacia. (Corte di Cass., Sez. I,
� Sent. n. 2116-49 -Pres. : Giaquinto, Est. : Gualtieri
P. M.: Roberto -Finanze contro Sternini).
A mente 1d1ell'arrt. 28 1c.rp�.p�. fa. 1sfafo nel giudizio
c.ivHe solo l'a1ooertaimernto dei fatti materia.li che
hmnno fOII'lma.to og1gieltrto. del g.iudlizio pe111a�le, memt1re
le conis:iJde:ria.zri.oni di crnrartJter1e eS1cJ.iU1si'Vaa:nem. te
gi:uridruco 1oon le iquaili :ili. Girruiliice pemale ahbia negruto
l'1esiJs,ten~a del reafo corr la foll'mula secondlO
la 1quaJJe il d'atto non costituilsce r1eiarto1 so\llo desti
,
rn.~:vte a va.Lere solo nell'a1mblibo del p1roceS1so penaJ.e.
Oi�, per il ooJso di l'eato di oorntriaib1banido, vale anche
per ile 10on:sdid1e1rafiloni oorn 1e qua.li il Giudice
penale albbd�a riJsoltto, arpipu:nito ali ,soli fimi deil proc~
s1so peina1le, la rpll''eigim1dfaia1le c1hrile (Idi diritto tributario)
co1111si1st1ente nel velderie �s,e s.uss.ilsffi, un rap!
P<>'I'to d'imrpio1sm da1l qu1ale deriivi il triibuto peQlale
ehe si a1s1s1U!Il1e ~also.
Pert1amto, lra. sentem.za del Girwdd.oe pernaJ..e la qua..
l1e aibhiia ais1solfo, con la formu:fa, soipr& indiCata
l'i!mp1uta.to 1dlal conitraibbrnndo di una� determinata,
merce, nell'�>Jrr1oueo pres:uprpolSto girwrtdroo ohe di
detta, me1r'0e non sia, con1sentit1a, a. ne1ssuna condiziJ01ne
l'iimpotr<taziione neHo !Slbato, e 1che cons1e1guentemenite
per es1s01 rnon �esista. akuna truriffa ehe Tn'eve:
da fil [>aigiamento di 1wlicun dir1itto doganale, non
[WecJ.wde la, ipotesrt� 1diel <Giiuid'ilce !Civile idi a1c0ei�1:arc,
in r�elazione aJ. lfa,tto dell'aibru1siiva� introidiuzd.one eout1estata
e aiooe�rtafu, in 18'eldre p�enaJ.e, l'eisiJg1bilit�, da
:paa'te del~e Finarnz,e d1ei diritti 1tr:ibu1Jairi di OOll'.lfine,
e d:i negu1re 'Pertamto :La, restituzd.orne d-e[:La, ,somma
v;erisata. a, 'SUO temrpo ldaJ..l'imp�utato aJ. fosco 1pe r la
definiziJoine amminist1rooiva, deUa oontroive1r1sia, (e
,,,.j.1U1CJWS1s:ivrumente 1ais1sogigett1am a 1s�eiquesrtro) isul riq;
i:eS1so ohe 1s1u detta, 1somma1 delbboino es1sere soddis:
fiaittti i diritti della, Finam~a.
La sienrte~a d� urna. retta mpplio~ione rte'i cnteri
,d:i distinziovri,e1 trai gU a!f'tiooli 25 e 2�7 da 11na
p(}Jf'te� e !28 dall'altra iteil c1od'foiei d'ri piroioodura penale.
-Premes�so c�he1l1azion.e deUa Finan~a i.n, sed,e civile
per il rvouvpero dei tribU�ti, (JYOO;Si n,on. pu� con,.
sidcmrsi n� ripa.toria. n� ries~itutoria ai sensi diei
citat~ .artiooU 25 e 27, affer:ma, ohe sia il diritto
wi tributi che l'a19ione pen�tle ifol, oowtrabbando
poiggiavan10 entr(J)W.be sul fatto matmiaie dcll"i�ntro.
duzione11;n, Jt.alia d4 quatkoi v1o~p1' argentate sen.Rla
� il pagaYrnmitoi dei Pribwti. Una voita rioonosciuta
l"esiJst.erlJ:ti(J) d'vi qt1'e1sto f(l)tto materiale, le oonsideraziowi
d4 diritt'o ifn base1 aZle quaU i.l �Gfuclice
penale era perv1enit.to a.li'(l)S'Solumovne n.on mnc1olaV1ano
il GiUJdfoe cnmle.
Ri1po'l"tiamo qui 1dvi seguito la part.e oenf4-a,lc della
� motivazione �della pregevoie s1entenza.
� Il Giwdioe oivi�lle pertanto a mer;ite d:(31l sudd(�tto
artic1olo n.on S'Olo ptU�, ma dlerve, s:e n,e1oc88ario,
riesaminMe la qu,e18tion,e <Li ditriJtto ohe t.l Gindice
pena.le oon sentenz'a irr�evocabile ha gi� e1saminata
e ri8olto ai fiYnli ,d:el giudd;z,i;o, s1t.ll'esiJsteinoo d�el reato,
e b�en s'�iten.d.e oh@ la st.esis'a' questione pu�
es1s1ei~e risolta ,d).a�l Gilud/i()e .oi;vile, a.l fifne iti �red.ere
81e la ptretesa dJell'atflore si.a fm1if,ata, i;n, sen.so dia
-
rmetralmente opposto a queUo oovnsaorato nella 8Cntenza
penale, si'a pure oome pres'lVp1pos1t o loigfoo e
giuridfoo delle staitufoiol'flli in essa �oontenute. Non
giov&rebbe osserva�re in oon.trario ohe nel giudi:zio
penaie <U oontrabb1andi definliJto ne:l sen.'S:o di..cui
sopra l'Ammin�istrM�ione d:e1lle Finanze' era. C'ONtitu.
ita parve crivilc, g1iac'Clh.� � b1en noto ohe quando
il g'i'Udi..?:io p�enale veng�a defirvito oon� sentenz:a d�i
pro8ofoglimento, l'azione oimile propo8ta, nel giudiizio
penale si svinoola daUo stesso giwdizfo in
modo &a poiter e8serc poi esereita.ta, 8'e de1l caw
in sep1(JJf'ata S'e1d1e. (Arit. 23 Ood. prioo. pen.).
� N� gioverebbe obbi.ett,are ohe in ma,teria di wntrabbar1J,
do iZ G�td'!i;oe1 p1enale d,e'V'e pregitutdiizialmwnte
risolvere u.na question,e di dirri<tto tributario oonst.
sten tc nel vedere' s1e sws18is�t.a1 un. r(J):pporto d'imposta
dal qu,alc d,erivi U tributo doganale ohe 8i
assume e'l'aso e che non si possm ammettere ohe la
predetta qtM;istion,e, una volta ri,so.zta in, se�e -penale
covn s�entenza pas1s(l)ta i;n, giru,drioo,to, 'V'e~ig1a riesa;
miniata e d/11Fersamente ris1olta '�!n seaie oi'L'ilc.
L'art. 20 Ooid. prroo. pen. relativo ane ptregiudiiziali
oitviU dii cwrattere now, ais:soiluto, ,m,en.tre da
una pa1rte abilita. i.l GiJu<Uoe pen>a1le a risoi'/JV'ere ln
qu.esitione di oaratter"e� civile o arm1mrini:striatilV'o dalla
deoisiolfl;e della qua.te drip-e%da, ,rcisist�enoo.. dr:l
reato, d'altra non dic:e c1he1 la riso�'tuzione della
8tes."1a qttestione, se c'Ont.er1,11J;,ta iln uvria. sevnten;:a,
irrevooabile, faooii.a stato WIMJhe nel giudizrio oivil6
dii oui si dlisoute del fonda1men.fo del diritto aocia.rn
pato dall'at.torre.
�La dottrina poi dml oanito 8Uo pon'e es�att:.amicnto
in rilievo ohe1 soilo ai firivi illeV proc:e:sis�o� rpenalc la
suad.etta piregilwd~ia<lo oiv1'le p11t�, e no1nmalmentc
1s1
d1eve eser'e risolta da.l G1'wd<i�J1e penale >>.
OBBLIGAZIONE E CONTRATTI -Locazione di im�
mobile del soppresso p. n. f. da parte del p. f. r. Inefficacia.
(Corte di Cass., Sez. I, Sent. n. 2309-49 -
Pres. : Rivera, Est. : Tavolaro, P. M. : Pittiruti Lo
Castro contro Finanze e SAGITEC.).
E' ra1cli!0a,limente nulJ.o il confo.n,tto con cui un
gr'll'.P'PO del ip.f . .r. a1vevia 10onoes1so ii!1l 1000,zd.one u!ll
1
immobile, .gli� a1ppa:rtene1nte a;l rp�.IIl.tf. TlaJie n:ullit�i
si 1esrt:erud�e a.n0he aUa. 1sruh1oica,zione 1s,1Jiipuliarta dal
c01ndut1Jo1r~.
La servtenza della Oorte dJi A ppelloi dri M i'kvno,
�rY1Apug1'l!a1ta dJar1J'anti alla O.orte Suprem((,, � s�tata
rvpoda.ta in qU�(31S'[a, R�(J!8'S1egna, 1948, Fa1s.o. 7-8, pa
gina 21, c1on nota.
Gli argomenti aiddotti d�aUa Oorte d'<ii Ca,sso.,zione,
in reZawiione alla� ma.81si.inia s1ovp1ra tra1s1oritta,, sono
i 8eguenbi< :
<< L'.errore prino:i,pale dei rioo1"so s�i, wnlfl!ida nelia
confu8ion1e fra partito .fasoista repubblio(l,lf/;O� ...
e g�overn,o <})olla r.s1.i� ...
� Di fronte �.l 'Go'C1erno legittiimo ed� at aittaidJirni
infatt-i, il par-Vito faisiciJst.a, a!/'l;CJOr pil� 8otto 'il-no
me di. p.f.r. eira dia riiten.ers�i a81soluta,rrvent,~ i1'1JCJa
paoe d/i, agire peroh� fu e8pr.e1s1sa1m.en.te sopprr:e1s�so
ool decrreto-legge 2 a1goisto 1943, n. 704 (art. 1),
deman.�iar1Jdoisi a.l Milfl!is�tero �dJelle F'in,an,ze 7,a li
q1tid1azione delle attivit� ei pas'8iivit� (wrt. 9) �.. :
w:: mt
� ::W.L:+,rnrndi HM !i i 1&
---250....--
~ioch6 � 'in.oo-n,oep�ibile) dopo wn ta.ie pro�vvediim,ento
z.egis1lati'l:o) tesii8to~a di, un valido negozio g�tridioo
da oomvpiers�i dia.i pwrtito fa.sc,ista) soUo quall!
i1aisi fovrrna rioostitwifo. ...
� Non pu� pertanto revoowrsi in dubbio ohe il
con.tratto di looazione interce'Wttto nd feibbraio 194-�
fra i:l o. d. � Grurppo repruhbli.ciano fa,s�c,ista, G.
Oberdan1 � e la &AGITE�G s1ia da ritene.re a.ssobutwmente
nullo) non perch� r~entra;nt,e nella cat'egor:
ia degli at1ti inefjk(J)oi) anzich� in quella degli
atti conrvalidali) eiom,piitti daiglt orgaini ohe eseroi;tarV'ano
il gov'erno di fatto sotto l)imi1P'errio della
c. d. re,p1ubblioa sociaile italian�a) �ma perc,h� da
detta soci!et� st,ipulato con i/In ente. assolutamen1te
inowpaoe di contrarre e di disporre) per g�tnta) di
ben�i faioenti parte� di un. patr�mon!�o !Ji� per legge
d{}S'tinato alla liquiidooion.e oon la devoluzi.or~e delle
eventuali differernz.e attivi}. all'o Stato. E mullo
� d:a ritenersi anohe�) nei �C'Onifr:ori,t i della P'itb bUca
A(11111ninistrazimie) u contratto wi 8U.blooa,zione 'l/fk
te1racdu<to sat.c1c�cssivwmente (genrvaio 1945�) >>,
PROCEDIMENTO CIVILE -Sentenza ordinanza decreto
-Provvedimento emesso sotto forma di sentenza
avente VQlore sostanziale di una ordinanza -Non
impugnabilit�. (Corte di Cass., Sez. II, Sent.. n. 2132
-l'res. : Pelosi, P. M. : Vit,ale, Est. : Roberto -Elia
contro Caramia).
Qualll!do� la� .legge 'P'roicessoo!Le p1�eiv1~de ~he un determina,
to provvedimento debba es�sere adottato
con ordinau~a ed invece esso si es1tr1nsechi erratamente
mediaute una. se:ntenz,a, ,ques:ta -irrituaJmente
emanata -ha la stessa e,f'ficacia intrinseca
dell' 01rdina.n~a. e -bench� costituisca
solo formalmente una sentenz;a. -non � tuttavia
impUJgnabile a norma de,gli articoli 323 e segg.
Ood. p. c.
La gvi1wrisprudenza avevai pi� volte affermato il
oonoetto c~ie d.ovesl!:(} es1<1Jminwrsi il oonte'fl!llto d�ci
provi:e1d''�JJnenti e non la forima as1swnta da e�s1si per
a,,ttriburire <1Jd esisi natwrw dii orditnanoo, o idi sooten.z1a
(Cfr. ()(M8'(J;Z'. 25� ottobr(JJ J.947, in � M(J;ss. Forro
'�t. �, 1947, 363); fil "l:ug'li,o 1948, n. 122 (in � Mas1s1.
Foro it. �, 1948, 257); 16 aprile� 1949, n. 8':16 (i~i.
� Mass. F'o1ro it. ))' '1949, 174).
Per� nei oasi es�aminati si era trattato ,di rioorbosc1er.
e �eefjio(J)oia' e l�a �nalUira. di sentenza a pvrov'
vedimenti ohe av'evano Za for<ma di ordin,,anza. e
iln �un solo caso il Su,pre1mo CoUegio) i.n sede penale
aveva accolto il prinoipio che un provvedimento)
pur se pronunoia.to. 00'111 sentetflza) dov�eva� in sostarnza
ritenersi un'ordinanoo (ofr. � Oa,ssaztione ))'
15 mag'g�io 1:946, in �Foro pen,ale ))' 1947, 85; v.
p1tlf'e Oarne�tuUi) in � Riv. Proo. Civ'. ))' 194'8, II)
276).
La import;an,z.a, pm�oi� d-elia pron1u/n,,cfo, presen.t e
st(J) n.ell)�arppUcazione deZ prilncipio ohe � il oonten<
Uto cihe oarratterfoza il plf'ovveidiirnen.to e non la
forma; s� ohe non, son.o sen,ten~e qu.elle che hanno
appunto la sostanzia (/;i o~'dinam~e1 e oio� si limitano
a ist,ruire il prooesso.
Il principio cos� fissato) per�) non die've prendersi
m senso (1'8'Soluto : anohe la folf'ma. oonserva la s1~a
~portarnoo �a.Vmeno come limrite : ed un provvedi,.
rnenlo ohe a,blJ�ia la forma di 011d;inamoo non pu� a8si~
mere la natUira di .wm-tenza se deU.a senten~�a nmi
abbia �i requ�;iti essenz-iali) ll!d el!. la 8ottoscrizionc
d�i tutti i clOmiponenU. il Uoill�gio (ofr. Owssaz. 29 ZUg
�lio (in � Mas1s�. Fon~ it. )),. 11947, 277).
TRANSAZIONI -Parere dell'Avvocatura dello Stato
Obbligatoriet�. (Corte dei conti, Sezione di controllo,
Risoluzione n. ~70-49-Pres.: Ortona, Est.: Medugno).
11 �ip~:lil'�il''e 1d,ell'A \'V0100,twru. dello rSt:ato, � semP're
oblbligafor:iJo, per 1ml.te Ile tra,n1sa~ioini, Idi �qna.lsiasi
importo, �stillpula,te daill�e Amrrnill'iistrazd.oni dello
Staito.
Il 1suid!dert,to pa.i-eu:~e nou pu� es,,,;ere1 sostituito da,l
parere di aJ.cnm a'1tuo, organo ll!� centrrale [))J� locale.
'fa.Le 1prfaci)p'io vaJe au:uche pe1r le trr"run,sa,zfoni stipularte
m ma,teria i�i coini.:ratto idi apipailto <li op.ei�e
pubhliiche swlle 1qlllll,1i :deve� esse're ,sentito il pa,i�ere
<lel Ooimita,to t~cm.ilco a.mm~n:iJstra.tivo dei Pro;vvedito'.
ra,ti aJle 00. PP.
'Jtte.s,ta riwZu.zimi�e deilla Se<::ione' di 001itrollo della.
t:orte dei o.on.ti (P'ttb�li1oo�ta in�tegralmerbte nella
R:i�vi.'5ta d',ella. ()orte dei conti) 1941J, fa1so. 5-u, Il)
11), risolve defirtitiv,amen,te e oon c8<J.vurien.te e, precisa
m.otivazion�e tittti i dubbi c1he potevano so1�gere)
speofo in� reZazi,one alle noinme vigenti'. in materiu
di 00. PP.) 8UUa as�soluta, inderogabiUt� de�l
pwrere della A.V"Pocatwra �dello Stato) su tutte le
triansa.zioni stiiptt�la,te dalle Amrmilnistra.ziom stat<
1Jli qua.lwnque ne sia l'imrport'O.
Riportiwmo qui di s:e'(f'Uito i brani pir� s�igni;fi,:cativ
�i della Risotuzi�one :
� La ob�bligatoriet� del parere deU' Avvocatwra
de:tlo Stato nella m;a,teiria. anzidetta) indipen1den�lef!D
rnente da quaZsia<s'i lii.nvite 'di v�a.lore) si ,d,.eswme dialfultiimo
aorrnrma de1l citato art. 14 della le1gg�() a,;,
oorntabilit� delZ.O Stat'O�) a termini de'l quale d:ev'e
essere sentito il Oo'Miglio �di Stato anohe per le
transa.z.ioni di: tminore importo) oio� dli imipolf'to inferiore
�alla somma suindJ,icata (L. 400.000 iteal/':
eto legislat'�JV'O Presid�enziale 20 g1ennaio� 1948,
n. 18) quando l'Arn�minis1traiZione non si wnriifo1 m�i
per ess.e .all)avviso espresso d'(h'ft.la Av'Vooatu�ra dello
Stato>>.
� . . . i,l parere deWA vvooo,twra �dello Stato �
config1.t'f",(J)to in detto alf't. �14 001me U(Yb n.e:ce1ssario
presuppos:to di quello del Oori,siglio di Sta't'o >>.
<< ��� N � pot1rebb�e -01ppovrsi. ohe la no�r:ma �ilf/, piarola
riguardi solo le trans:az�foni, per l.e quali non
� ria:ll,i.e1sto nolf'Ylr/Ja~mente il parere del Oon,siglio d�i
Stato) poidh� dal fatto steis,s10 ohe il parere de,lla
A1mooatura deUo Stato V'� � oonfi[JUrato oome: un
gencrioo pre,surpposto di qu.ello lte:l Consiglio di Sta�to
consegu.e ilntuitivaiment.e ohe) col .sancirne la
rilevata obbligatoriet�) si sia mteR�O sta,biiire liii
prin.o�pio di carattere generale >>.
� Al lum.e di tali criteri. appwre ev�~aente oome
la dfa�ione � esp1rillnc parere sug,ti��atti di tra!fl;8azion
�e riedMU d.a.lle Am,m:irniistraizi01ii >> di-mii a7t)
art. 13 del 1.J'i.gente T. U. delle le:gg"i sitWAvvocia�tura.
dello Stato non possa1 riten,ersi diretta a
san.ci1�e soltan.to l'obbligo deWAvvooatura di dare
sulle tranisazioni i pareri ohe le ven.gan'o richiesti >>.
-.251 -
SitUa insostitutibilit� aei pa;rere deW Avvocatura�
aeuo Stato ool pwrere di altri orgalfl,i QO'fl,.Sultivi,
ivi 'dotrrv1pre1sio il ConBiglio Superiore de�i Lavori prubblioi
(leigge 18 ottobre 1942, n. 1460) ia Risolit.zion.
e, dopo aver: rile�vato ahe la; oitata legg�e n. 146-0
del 1942 riprnduoe all'art. 215 ia norma gi� oonten1ita
noWaf/"t. 6 d.ella legge 1� �uigilio 19311, n. 678,
relativa. an�ohe e18sa all'ord'in.CJm1;ento del Con.sigilio
Swperiore dei Lavori pubblfoi (norma nella quale
si ripro.dvwoev�a sostanzialmente la dis'posizi.or1to oit(
J)ta. dalfort. '14 aena. le~gge rti oontabilit� genera.
le), os�s�erva. ahe cc la tunz�ione aonsulti!IJ(J; deU'Av
vocatura <follo Staito si 0on.creta in una consulen:
t;a legale, la quale si pone come un. aspetto della,
� tutoia l'ega1le dei diritti e .aegli intoressi detw
Stato� c�he aos�tituis1c1e la fwnzione istitnzionnle
d:ei detto or.gamo >>.
Dopo aver posto in lt,/Joe oome ta�le tipo di con�S"
U1lenz<h si dliJ.stin.gua� rta quella gi�Uridioo-a.rrnm.irnistrativa
del Oo'l'/)S"iglio di Sta.lo (v. s�u questo l'wrtiJoolo
di fon1dio d).el n. lel-12 iliel 1948 di qnesta
R:mssegna�) kL� Rvsoln~�ione pros�ogue notanrto � ooime
in tale fwndon�e (�di 00tr1tsule;nza le1gaie) non. sia n.em.meno
11potWaibiJle' ia sos�tititzione di wn a.Uro org
�ano a qu.ello ohe ha prer suo ooim1pito ~l pa.fro1oin.i.o
legale della Pwbbliioa amminlistrazi0tri.e >>.
In aggiun.ta' iinfirne a quoste r:agio'fbi, per quan.to
rigitwrd.a la� in.s1ostituibilit� del p'M�WJ' deU'Avvo
oa.tu!f'a oon q�ueUo tf,(!ll Oo1mtitato tooniao a.mm.inistrativo
d'ei Provveditorati alle 00. PP., la R�wluzfon.
e mette ilft. rilievo ao:me l'AvvooatU!f'a distrettu.
a,le deillo Stato no'ft. poS'sa 1nai e1S"sere oom.prosa
tra queg�li orgalfl,1, J01Ca�li il pa;rere d,.ei quali
� sostitu.ito, irn forza it'e,V de1c1reto T�igis'lativo-'.17 lit�glio
1948, n. 777, da�l parere dei pq-ed,etti Oomlitati
te<Yn'ico-aim:mirniJS'tr<atiJvi, afjermarnd'o � ohe w Avvooature
dis�tretti~ali aello st.ato, ri,onostante la. delimita.
zione d1olla lOlf'O oomrpete'ft.za per t.erritorio
debbono sem.prc venir oonsiderate OOll"fW ufjicri. deoentrati
della Avvocatwra gen.erale delfo Stato, la
quale, imjatti, pu� in ogn!�! O(J;.8'0 all)ocare a s� ia
trattazfone df�. qua,zu.n�que O(JJUSa e rendere IJOVJ'IASulta..
doni in qua.Z.siasi affare >>.
Uonoo-,,aiwmo pienamente oon. le ragioni, lu.cidamente
e8p08te nellla Risoluzione,, a so18f(!lgno <J,i wna
te1si �ohe appare la pir� a.deren�t.e alkL1 l(!lgge e c'1'1te
d'altronde � sfo.ta firnora sem;pre segu�ta da tutti
gl~ orgarni d�eiz'A-m.miwistrazione d�(!lllo Stato, &enza
dar lMogo a dubbi �iJ;i sorta.
La n.e:ae88it� del pa1rere mell' Avvoaa.tu,ra in ma.t.eria
di trYJJn.s�az�ione � plf'op,,-io, oo!/'11.-0 giu.sta.mente
rile�va la Risolit,~ione, indi8S'O�lubi�miente oonrness1a
oon il ca;rattere d;eua oo%swlen~a, oh.e ii nostro� I s�Ututo
d� aUa Puib�blica aimmlinlistraz�ione, &ul qoo1le,
00'1'1'!R, abbiamo soprai aooenrn.ato, in, qu.esta Ra..'51segna
xi � diffusaime�nte Sl()'l"itto.
z &&: :&k mm �::Mczz:M-1 �=:Li.
ORIENTAMENTI GIURISPR.UDENZIALI
DELLE CORTI DI ME.RITO
COMPETENZA AMMINISTRATIVA E GIUDIZIARIA
-Regolamenti edilizi comunali -Autarchia -Diritti
subiettivi pubblici verso lo Stato -Compet�nza della
A. G. \Tribunale di Genova, Sent. 14 settembre 1949 -
Pres.: Martino, Est.: Pece -Comune di Genova contro
Consorzio Autonomo del Porto, Ministero della
Marina mercantile, Lunardi).
L'autonoma personalit� giuridica, del Comune
fa �ID che dalla lesione dell'auitarchia nasca un diritto
pubblfoo subbiettivo vers10 lo Stato. I conflitti
foa. 1Struto e Comune in ordine a1l'aissoggettaihilit�
dei beni demani.ali ai r~golamenti comunali rientrano
perci� nella competeI1JZ.a dell'A.torit� giudiz,
iarria. ordin.a,r:ia, pm" l'airt.. 2 l1e1g1ge� 20 maii".W
186.5, n. 2248, aUeg. E. a,na. 1eg1ge �ml Contenzioso
aimminis�tr::tJtivo.
La deoisione la11oia perple11wi. Non v�'� dubbio
ohe esistano interessi pubblici ricond.u,oibili nella
categoria dei d<iritti subbiettivi (CAMMOO: La Giustizia
Amministrativa, pag. 139; RANEJLLEITTI: Le
guarantigie, ed. 1934, pag. 323, n. 22.5; ZANOBINI:
Corso, Vol. I, pag. 219); ma � dfscut.ibil!e, in linea
generrave, che poss'a' attrribuirsi la qualifica di
� diritti subbicttivi palbblici >> ai pot,eori. derivanti
dall'aut.arohia. d�egli Enti mril/iori. E, nel oas�o partioolare,
anoor m.eno aooettabile era la� configwra,zione
di un diritto subbiettfoo del Com'll,1}1,e al rispetto,
da part�e deilfJo Stato, dei regolamenti ed/ilizi.
La dottrin1a pi� recente (VITTA: Dir. Amministra.
tivo, ed. 1948, vol. I, p. 112 e p. 140) tende
a riconosoere all'autarch�ia, t,eoricamente parlando,
la qitaUt� di un vero e p'roprio diritto soggctti1;
0 pU�bblfoo, ma, wpvort.e ohe <e oo'l"'ren.ti giurispruden,
ziali proponderanti per motivi storici
non rioono8C'ono nelle protio8,e degli En,ti minori
contro lo Sta,to nel campo dft~ d1ir.itto pubblico
un diritto su,bbiettivo perfetto, ima piuttosto Ulfl,
intm�esse legititimo, qu.asi fosse non d)irett.amentie,
ma solo occasionalmente protetto dai precetti relativi
>>. In realt�:, il conoetto di aut!archia � del
tuf!to generico; e questa. generioft�> sembra conferirg1li
una astratta (e perci� iliimitat.(1;) rispondenza
a'd un diritto di lvbert�, mentre risponde
pi� e8at;tament[O ad un diritto politico. J.l &WO
conten~1to in altri termini non � ohe cc una. pretiesia
all'es,ercf.zio di 1ma p1ibblica funzione garan
tita dal~a legge >>. (}araintita di.alla legge signifooa,
in pari tempo, circoscritta dalla legge: e allora
si scorge facilmente oo,rn1e, nei suoi aspetti ooncrreti,
l'au,ta!f'c1hia� pos�s,a incon,tr:wre li;mUwzi.oni
t.ali, il>(J). soenvarne l'intensit� sino a ridurla ad
U% S'evrrtrplice interes1s1e. Oos� si spiega, e non solo
storioamente, la, Giurispru1d,enoo ohe negia a moUi
dei cos� detti cc diritti subbieitf}.ivi pubblici verso
lo Stato >> la qualifica, d)i diritti veri e proplf'i.
AllorquandJ.o il Oomune inaontria., nell'espiiaalZ'ione
dei pot1eri autarohici, una potest� limitatrice discrezionale
dello Stato, � oMMo che ii suoi diritti
si riducono ad interessi; ci� chf! � stato eisattammite
inteso dal ~avneZletti. Ta,le fenomeno si
verifioa appu,nto in rapporto avi regolamenti edilizi
comun'ali. E' veris'svmo che dai regola,m'f3nti
fJdilizi sorgono diritrli sog'g�ettivi fra i privati,
cos� come da es8i sorgono pot�eri del Comune verso
i privati : mia � altrettanto vero che lo Sta.to, pet�
i suoi edifici d1emaniali, � esente dall'osservanza
delle norme dei regolamenti ed:ilizi, (Ca,ss. 3 luglio
1947, iGiur. Compl. CMs1Civ. 1947, Il, vol.~
�
XXV, n. 301, pag. 204 con not�e d;i Ba.n�d<ulli e Vallillo;
Ra,s1segma 1948,, n.. U-12, p. 29). E ne �
esente proprio perch� <e la cosa demaniale � �,isciplina.
ta secondo ia discrezionalit.�1 della Pubblica
A1mministirazione : � quest'w ohe n.e regola la vita
e ne realiz'za la funzione in base cJJ critreri dli opportunit�.
e con'Gen1ienz.a eon rijer�nvento alla sua
specifiea aestinazione, e quindJi con riferimento
al p'1.lcbblico interesse>> (loc. cit. p. 215).
Bif/af!tla d:is"rezi,onaiit� era pwrtioolarmei(/,it:e
accentuMa nel caso di speeie, V'ertend,osi su costruzioni
erettle su, zone d,emaniali m.arittime, per
le quali lei norme .�e1l Oodicre de~'TXJ, navigaieiiol/ie attribuiscono
alla Pubblica Ammin~strazione cc un
atmpio potere discre11,ion:ale nel determ,inarre l'int.
ereS!S!e pubblfoo e l(J) prrofeouia utiJlizzazione >> (R'e1
la~ne a�l Ooil>ice a.ella n(J!l)ig<U'�O'n.e1, p. 28).
Bi a,.ggiun.g'a ch'e nella specie il Comun�. non
aveva neppure tentato di ad'ovmbrare 14n interes�se
patrim.or:1iaZe, direttamente o inddreittamente leso
d�lla eostruzione, eretta sul terreno demaniale
(z!ona eoinipresa; nel porto di G<enova). La sua
pretesa, dli prurro wcrclfJrtarmento, si muovevva peroil�
su un piano pi� ideale ehe patrimoiliicile, re'f!d�'!l-do
S!embre pi� in(fterti i contorni itelO'asis:e.riJto diriU�soggettivo
(1Clfr. VIGNOCCHI : Bui re.golamrernU, eidilizi
e suUe ooenseguenze giuridicih�e aeilla loro violazione
in <e Riv. trim. di dir. e proc. civ. ))' 1948, pag. 321
e pa.rticolarmente pag. 338 e notR ilvi). (A. O.).
&&DiL&.!ID&WiRiWiZ&X&Lii�.b&ii&tGJYW..&Jfu
mrn1M.&
�RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
1949
1.
Legge 20 agosto 1949, n. 700 (G. U., n. 232): Modificazioni
alle penalit� per le contravvenzioni e il
contrabbando sugli apparecclvi di accensione e le tasse
di licenza per la fabbricazione e vendita degli stessi. Si
tratta di adeguamenti delle penalit� e delle tasse
gi� stabilite con precedenti disposizioni legislative,
in relazione alla svalutazione monetaria.
2. Decreto legge 11 ottobre 1949, n. 707 (G.U., n. 234):
Provvedimenti per agevolare la distillazione del vino
e aniornamento di alcune disposizioni in materia
di imposte di fabbricazione. -Notevole l'art. 8,
relativo allo sgravio dell'imposta di fabbricazione
in caso di distruzione del prodotto gravato, senza
colpa del contribuente. Tale norma � di interpretazione
restrittiva, costituendo eccezione alla norma
generale di soggezione al tributo.
3.
Legge 25 ottobre 1949, n. 761 (G. U., n. 249): Proroga
del termine per l'effettuazione delle elezioni dei
consigli regionali e degli organi elettivi delle Amministrazioni
Provinciali. -Secondo la dispoeizione
transitoria VIII della Costituzione le elezioni regionali
dovevano essere indette entro il 31dicembre1948.
-
L'interpretazione che di questa disposizione fu data
dal Parlamento, fu che fosse sufficiente emanare
entro la suindicata data., una legge che stabilisse
il giorno di convocazione dei comizi elettorali. Ci�
fu fatto con la legge 24 dicembre 1948, n. 1465, la
quale stabil� il 30 ottobre 1949, termine che viene
con la presente legge prorogato. Sulla natura non
vincolante del termine stabilito dalla disposizione
transitoria VIII si veda l'AzzART.rI: in Giu'(is,dizioni
speciali e sezioni specializzate �Foro It. >>, 1949,
IV, 17).
4.
Legge 18 ottobre 1949, n. 768 (G. U., n. 250): Norme
per l'emissione di azioni e di obbligazioni delle
Societ�. -L'art. 1 subordina ad autorizzazione
del Ministro del tesoro anche la costituzione di Societ�
con capitale superiore a 100 milioni. Si veda
la relazione in �Le leggi�, 1949, 930.
5.
Legge 18 ottobre 1949, n. 769 (G. U., n. 250): Abrogazione
della legge 28 luglio 1939, n. 1097, concernente
disposizioni penali fo materia di scambi di valute
e di commercio dell'oro. -L'applicabilit� dello
art. 2, secondo comma del Codice penale stabilita
dalla presente legge per i fatti commessi anteriormente
alla sua entrata in vigore costituisce evidentemente
un trattamento di favore, in contrasto con
la natura eccezionale della legge 28 luglio 1939,
n. 1097 (che la legge in esame abroga) la qua.le
eccezionalit� avrebbe giustificato l'applicazione del
IV comma del predetto art. 2 del co<lice penale.
1 ,;;::;;,
w ::;;;;
INDICE SISTEMATICO
DELLE CONSULTAZIONI
LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN
AMMASSI. -Se il recupero da parte dell'Ente
Distillazione Materie Vinose, a carioo dei produttori di
vino, delle differenze tra il prezzo di imperio e quello
di mercato di che alla legge 13 agosto 1940, n. 1419,
sia subordinato all'acquisto effettivo del vino da parte
dell'Ente (n. 3).
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. -I) Se ed in
quali limiti facciano carioo al Ministero del lavoro gli
oneri derivanti dai corsi di qualificazione per disoccupati
di cui al decreto legislativo 7 novembre 1947,
�n. 1264 (n. 89). -II) Se l'Azienda Monopolio Banane
possa stipulare contratti a trattativa privata
senza darne adeguata motivazione (n. 90). -III)
�Quale sia il carattere dell'approvazione ministeriale
�prescritta, dal regio decreto 27 luglio 1940, n. 1880
per le deliberazioni dell'Azienda Monopolio Banane.
(n. 90). -IV) Se ai fini della, autotutela amministrativa,
la Presidenza della Repubblica, possa considerarsi
amministrazione dello Stato (n. 91). -V)
Se i revisori dell'Istituto Poligrafico dello Stato debbano
necessariamente partecipare alle sedute del Consiglio
di Amministrazione, cos� come i Sindaci delle
Societ� commerciali (n. 92). -Se gli Enti provinciali
per il Turismo siano persone giuridiohe pubbliche
(n. 93). -VII) Se possa con un decreto di organizzazione
disporsi la sistemazione del personale del
ramo esecutivo delle FF. SS. distaccato presso gli
uffioi (n. 94).
APPALTO. -I) Se possa applicarsi la revisione dei
prezzi ai contratti di durata inferiore all'anno e superiore
a sei mesi, stipulati dopo il 1� aprile 1940 e prima
dell'entrata in vigore della legge 9 luglio 1940, n. 1137.
(n. lll). -II) Se ai fini della revisione dei prezzi
debba tenersi conto di aumenti salariali disposti con
accordi sindacali su base provinciale (n. ll2).
APPROVVIGIONAMENTI E CONSUMI. -Se per
reati annonari possano confiscarsi automezzi non
appartenenti al reo (n. 16).
BANCHE. -I) Se nell'attuale nostro ordinamento
giuridico risulti riconosciuto e disciplinato il
segreto bancario (n. 3). -II) Se ed entro quali
limiti una banca possa invocare il vincolo del segreto,
relativamente agli affari dei propri olienti di fronte
ai poteri di indagine attribuiti all'Amministrazione
finanziaria (n. 3). -III) Quali siano le differenze
tra segreto di ufficio e segreto b~ncario (n. 3).
ALCUN MODO LA SOLUZIONE CHE NE f!J STATA DATA
CASE ECONOMICHE E POPOLARI. -I) Se le
Ferrovie dello Stato possano valersi della procedura
amministrativa per ottenere lo sgombero di appartamenti
delle case dei ferrovieri requisiti dal Commissariato
degli Alloggi a favore di estranei all'Amministrazione
(n. 16). II) Se possa effettuarsi la trattenuta
prevista dall'art. 319 del Testo Unioo sulle Case
economiohe e popolari a carico di un pensionato delle�
FF. SS. quale corrispettivo per la occupazione della
casa da parte della moglie separata del pensionato
stesso (n. 17). -III) Se l'Amministrazione abbia
l'obbligo di provvedere allo sgombero di un appartamento
arbitrariamente detenuto dalla moglie separata
di un pensionato (n. 17). -IV) Se sia competente
l'Autorit� giudiziaria ordinaria a decidere di una
controversia insorta tra eredi di un assegnatario di
un alloggio cooperativo deceduto dopo la consegna
dell'alloggio stesso (n. 18).
COMUNI E PROVINCIE. -Se la volont� contrattuale
di un Comune possa desumersi da delibera~
ioni approvate dall'Autorit� tutoria (n. 18). t�J?
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE. Se le concessioni
su aree cemeteriali diano luogo a diritti reali
(n. 20).
CONFISCA. -I) Se nel caso di confisca relativa
a cosa che abbia servito da mezzo per la consumazione
di un reato annonario debba essere salvaguardato un
diritto reale di garanzia pertinente a terzi (n. �). II)
Se in caso di confisca sia possibile opposizione sul
prezzo della cosa confiscata da parte di terzi (n. 2).
CONTABILIT� DELLO STATO. -I) Se sia in
facolt� del funzionario che presiede una gara, esonerare
il concorrente dal produrre il certificato di iscrizione
dalla Camera di commercio quando tale documento
risulti acquisito agli atti di altra gara (n. 54). II)
Se e in quali limiti possa esonerarsi il concorrente
ad una gara dal versare il deposito cauzionale nei modi
prescritti dall'art. 83 del Regolamento di contabilit�
(n. 54). -III) Se il parere dell'Avvocatura sulle
transazioni debba essere dato prima o dopo la stipulazione
dell'atto (n. 55). IV) Se si debbano liquidare
gli interessi sulle somme rimaste da pagare alla
data dell'8 settembre 1943 per il periodo decorrente
dalla data di liberazione delle singole zone a-quella
dell'ammissione a pagamento del mandato (n. 56).
CONTRABBANDO. -Se la dogana risponda dei
danni subiti da merci sequestrate e tenute nei suoi
magazzini di deposito in occasione dell'accertamento
~,;;;;;,,,,,,;,;ru;;ru�! ZL'.:::: ::::::i ::::imt::::::::::::::::::::; m-~::1m:m2m"m'.�.W~:Mm!!
!
-255
di reati di contrabbando (n. 11). -II) Se per integrare
il reato di contrabbando per mancanza di manifesto
di carico basti la sola volontariet� della omissione
(n. 11).
CINEMATOGRAFIA. -Se siano esentati dal versamento
previsto dall'art. I della legge 26 luglio 1949,
n. 448 le pellicole straniere sdoganate anteriormente
al 10 gennaio 1949 e per le quali si chieda il nulla osta
alla proiezione dopo l'entrata in vigore della suddetta
legge (n. 3).
DEMANIO. -Quale sia il momento in cui si verifica
l'acquisto da parte del proprietario frontista degli
incrementi alluvionali di un corso di acqua. pubblica o
dell'alveo abbandonato del corso stesso (n. 63). II)
Se ai beni dati in uso alla Presidenza della Repubblica
si possa applicare la procedura dell'autotutela
amministrativa propria dei beni demaniali (n. 64). ~
III) Quale sia la contravvenzione che si commette
quando si eseguano su un terreno demaniale (tratturo)
regolarmente occupato per concessione opere non consentite
dalla concessione stessa (n. 65).
EMIGRAZIONE. Se nell'attivit� consentita
dalla legge all'Agenzie di viaggio e turismo possa comprendersi
anche quella di rilasciare biglietti per passaggi
marittimi agli emigranti (n. I).
ENFITEUSI. -Se perch� si possa far luogo alla
revisione del canone sia sufficiente che il prezzo di
stima attuale del fondo sia raddoppiato o ridotto della
met� nei confronti di quello iniziale, indipendentemente
dai miglioramenti (n. 14).
~ ESPROPRIAZIONE PER P. U. -I) Se sia fondata
la pretesa del proprietario dell'immobile espropriato
di vedere aumentata, in conseguenza della svalutazione,
la indennit� di espropriazione concordata
con l'espropriante prima del decreto di espropriazione
(n. 41). -II) Se sia competente l'Autorit� giudiziaria
a conoscere della validit� ed efficacia dell'acqordo
intervenuta sulla indennit� di espropriazione
(n. 42). -III) Quale sia il tasso di interesse da
applicare su una indennit� di espropriazione, al fine
di stabilire l'indennit� di occupazione, quando l'occupazione
stessa si sia iniziata prima del 21 aprile 1942
e l'espropriazione abbia avuto luogo dopo tale data
(n. 43). -IV) Se possa farsi valere avanti l'Autorit�
giudiziaria l'illegittimit� di un decreto di espropriazione
per p. u. non impugnato in termini avanti il
Consiglio di Stato (n. 44). -V) Se il riconoscimento
da parte del Ministro della pubblica istruzione
della necessit� od utilit� delle opere previste nello
art. 55 della legge sulla tutela delle cose artistiche equivalga
a dichiarazione di pubblica utilit� (n. 44). VI)
Se l'occupazione avvenuta precedentemente al
decreto di espropriazione, col cons(lnso del proprietario,
sia da equipararsi a tutti gli effetti alla espropriazione
stessa (n. 45).
FALSO. -Se costituisca falso in atto pubblico la
alterazione della data su una legalizzazione di firma
effettuata da un nostro Console all'estero (n. I).
FERROVIE. -I) Se le ferrovie secondarie siano
tenute ad applicare la concessione O anche alle famiglie
degli impiegati dello Stato (n. 86). -II) Se possa
mettersi a carico di un segretario di Camera del lavoro
la spesa di un viaggio effettuato da lavoratori per compiere
una dimostrazione di protest� (n. 87). :____ III) -....,,~,,
Se possa l'Amministrazione ferroviaria valersi della ,~'
procedura amministrativa di rilascio per ottenere lo ~:
sgombero di case dei ferrovieri occupate in base a $
requisizione del Commissariato degli Alloggi (n. 88)-~
IMPIEGO PUBBLICO. -I) Quale sia il trattamento
da farsi agli impiegati licenziati per motivi politici
i quali siano stati riassunti in via provvisoria (n. 194).
-II) Se al fine di calcolare gli arretrati spettanti ad
un impiegato sospeso per epurazione debba tenersi
conto di eventuali guadagni da lui percepiti durante
il periodo della sospensione (n. 195). -III) Se
sia applicabile l'art. 7 del decreto legislativo 4 aprile
1947, n. 207 ad un impiegato avventizio condannato
dai Tribunali Militari Alleati (n. 196). -IV) Se
possa con un regolamento di organizzazione disciplinarsi
lo Stato giuridico degli agenti esecutivi delle
Ferrovie dello Stato distaccati presso gli Uffici
(n. 197).
IMPOSTE E TASSE. -I) Se sia sufficiente, ai
fini dell'esercizio del privilegio fiscale attinente alla
imposta di R. M. l'insinuazione del credito di imposta
nel passivo fallimentare (n. llO). -II) Quale sia
la portata della dizione �anno in corso e precedente �
contenuta nell'art. 62 della legge di R. M. (n. 110). III)
Se ci sia una differenza fra l'articolo 2759 c. c.
e l'art. 62 della legge sull'Imposta di R. M. (n. 110). IV)
Se possano ricuperarsi come profitti di contingenza
gli utili percepiti dai saponieri a causa della differenza
di prezzo fra vecchia e nuova produzione (n. 111). V)
Se ai fini tributari gli Enti provinciali del Turismo
debbano essere considerati persone giuridiche pubbliche
non statali (n. 112). -VI) Se lo Stato debba
pagare la tassa comunale sulle immondizie in relazione
agli jmmobili del patrimonio indisponibile (n. 113). VII)
Se a garanzia dell'Imposta straordinaria progressiva
sul patrimonio possa ritenersi persistente il privilegio
speciale sugli immobili anche dopo che il contribuente
abbia chiesto ed ottenuto il riscatto volontario
totale della imposta liquidata in via provvisoria (n. 114).
-VIII) Se analoga soluzione valga per il riscatto
dell'imposta straordinaria proporzionale sul patrimonio
delle Societ� e degli Enti morali (n. 114).
IMPOSTA DI REGISTRO. -Se si debba inserire
nelle convenzioni stipulate dallo Stato la clausola relativa
alla esenzione dalla imposta di registro (n. 57).
IMPOSTA SULL'ENTRATA. -Quale sia il trattamento
da farsi alle coucessioni ministeriali ai fini
della imposta sull'entrata (n. 15).
INFORTUNI SUL LAVORO. -Quali siano gli
estremi necessari per la risarcibilit� dell'infortunio in
itinere (n. 13).
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LOCAZIONI. -Se siano operanti tuttora le clausole
dei contratti di locazione, stipulati prima del
regime vincolistico e soggetti a tale regime, le quali,
in deroga all'art. 37 del decreto legislativo 12 ottobre
1945, n. 669 dispongano che l'Amministrazione
locataria possa fare eseguire opere di manutenzione
ordinaria e straordinaria a spese del locatore (n. 42).
NAVI. -Se nel caso di contratto per recupero di
navi, con la clausola cc no cure �, cc no pay � sia dovuta
all'impresa che ha proceduto al recupero un compenso
per maggiori eventuali spese sopportate per causa di
forza maggiore (n. 38).
PARTE CIVILE. -Se l'Istituto di Statistica
possa costituirsi parte civile nei procedimenti penali
per inosservanza dell'art. 3 del decreto presidenziale
21 aprile 1949, n. 213 (n. 1).
PRIGIONIERI DI GUERRA. -I) Se sia competente
l'Autorit� giudiziaria a giudicare sulla domanda
di ex prigionieri di guerra che chiedano il pagamento
al cambio attuale delle rimesse in sterline da loi<o fatte
durante la prigionia (n. 9). -II) Quale sia il
cambio da applicare per il pagamento da parte dello
Stato italiano a ex prigionieri di guerra delle rimesse
in sterline da essi effettuate durante il periodo della
prigionia (n. 9).
PROCEDIMENTO PENALE. -Se l'Avvocatura
dello Stato possa validamente presentare motivi di
appello per un impiegato dello Stato che in primo grado
sia stato difeso da un avvocato di fiducia (n. 1).
REQUISIZIONI. I) Se il generico riferimento
qontenuto in un decreto di requisizione a norme diverse
valga a rendere inapplicabile il regio-decreto 18 agosto
1940, n. 1741 (n. 70). -II) Se i Ministeri della
r.s.i. debbano considerarsi organi preesistenti dallo
Stato italiano ai sensi e per gli effetti del decreto-legge
luogotenenziale 4 gennaio 1946, n. 3 sulle requisizioni
(n. 71).
SCAMBI E VALUTE. -Quale sia il cambio da
applicare al pagamento delle rimesse in sterline fatte
da ex prigionieri di guerra durante il periodo della
prigionia (n. 3).
SOCIET� COMMERCIALI. -Se possa applicarsi
la legge 30 giugno 1949, n. 477 ad una Societ� commerciale
�avente sede in Albania (n. 13).
SUCCESSIONE. -Se la disposizione testamentaria
con la quale, dopo aver stabilito dei legati, si lasci a
taluno cc tutto il rimanente� debba considerarsi istituzione
di erede (n. 20).
TERREMOTI. -Se le norme contenute nello
art. 262 del T. U. 28 aprile 1938, n. 1165, vietino assolutamente
la vendita di case assegnate nelle zone terremotate
nel periodo del decennio dall'assegnazione
(n. 5).
TRANSAZIONE. -I) Se debba tenersi ferma la
misura del risarcimento di danni concordato in un atto
di transazione stipulato dall'Amministrazione prima
della svalutazione monetaria ed approvato successivamente
(n. 1). -II) Se le transazioni, specie
quando riguardino l'Amministrazione statale abbiano
carattere di novazione (n. 1).
TRASPORTO. -Se un'Agenzia di viaggi e turismo
possa, senza altre autorizzazioni vendere biglietti per
emigranti (n. 18).
TRATTATO DI PACE. -Se lo Stato italiano,
in forza della Convenzione stipulata con la Francia
in esecuzione del Trattato di Pace sia interamente _,,
succeduto nei rapporti contrattuali dello Stato francese @V
con cittadini italiani (n. 11).
VENDITA. -Se nel caso di annullamento di compra-
vendita immobiliare il venditore sia tenuto alla
restituzione del prezzo rivalutato (n. 8).
(6103907) Roma, 1949 -Istituto Poligrafico dello Stato -G. C.
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