MARZO 1949 

RASSEGNA MENSILE 


DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLICJAZIONE DI SERVIZIO 


LA FACOLT� DEL POTERE �SECUTIVO DI EMANARE 
NORNIE GIURIDICHE SECONDO LA COSTITUZIONE 


SOMMARIO. -1. Premessa. -2. La fa:colt� del Governo 
di emanare norme giuridiche nel p�recedente ordim:amento 
costituzionale: decreti legielativi; casi di delega 
istituzionale. -3. Decreti legge. -4. Bandi militari, 
ordinanze. -5. h.egolamen1ti. -6. Il stnda�cato giurisdizionale 
sulle norme del potere esecutivo. -7. La 
nuova Costituzione: principio generale dell'art. 77, primo 
comma; decreti, legislativi; concessione dei pieni iP:Oteri 
e limiti. -8. .Sop�pressione dei casi di dele.ga tsti.
tuzionale. -9. Decreti legge. ,_ 10. Bandi militari e 
ordinanze. -11. Regolamenti; in parti.colare regolamenti 
di organizzazione: art. 95. -12. Art. 97. 


13. Hnoli organ:Lci e stato giuridi�co degli impiegati. ~ 
'14. L'ordi!Il.amento degli enti pubblici. -15. Regolamenti 
ministeriali, delegati; �esecuzione dei trattati. 16. 
11 giud"zio �della Corte Costituzionale sugli atti aventi 
forza di, legge. 
1. Gli scrittori di diritto pubblico ooncor�ano 
nel ritenere eh~ il principio della divisione dei poteri 
non va ;inteso in senso assoluto e meccanico, 
ch� ci� renderebbe impossibile la vita dello Stato, 
ma in maniera organica, tale da non escludere che 
ragioni di necessit� o di opportunit� possano 
suggerire al legislatore di attribuire all'un potere 
funzioni proprie dell'altro. 
Per quanto concerne la facolt� del potere esrecutivo 
di emanare norme giuridiche, la materia 
era disciplinata prima dell'entrata in vigore della 
costituzione principalmente dal1la fogge 31 gennaio 
1926, n. 100, oltre che da altre disposizioni 
speciali. Queste norme hanno dato luogo, come � 
noto, ad una lunga elaborazione dottrinale e giurisprudenziale. 


Ma .qual'.� la situazione giuridica creatasi con 
l'entratai in vigore della nuova Costituzione? 
Quali innovazioni essa ha arrecate? 

La Oostituzione invero, nel tracciare le linee 
fondamentali dell'ordinamento dello Sfato, � venuta 
naturalmente ad abrogare insieme con lo 
Statuto Albertino quella parte del precedente ordinamento 
costituzionale che risulta incompatibile 
con le norme e .i principi in essa dettat.i; non 
ha invece abrogato tutto un complesso di altre 
leggi anteriori, per le quali una tale incompatibilit� 
non esiste; e per queste l'art. XVI delle di


spl>.sizioni finali e transitorie della stessa CosHtu � 
zi~ne prevede che occorre proceder~ a coordinarle 
coli essa (1). 

Noi d propon:W,mo, pertanto, di ['ia.ssU!mere brevelnente 
i punti fondamentali del precedente ordinamento 
costituzionale relativamente alla fa. 
colt� del potere esecutivo di emanare norme giuricliche 
per poi esaiminairei quali di essi siano stati 
trllsfusi nella Costituzione o da essa modificati. 
E' appena il ca.so di avvertire che trattasi di un 
estlme, per cos� dire panoramico, fatto pi� per 
sollecitare che non per indical.'e quella che sar� la 
so~uMone dei numerosi problemi che sii pres�entano 
ali!interprete. 

2'. Le norme giuridiche emanate dal potere esecti 
tivo sono generalmente divise in due grandi 
categorie, a seconda che abbiano oppure no forza 
�i legge. E questa ripartizione ricorre anch~ nella 
legge 31gennaio1926, la quale distingue fra i de� 
creti legislativi e decreti legge da una parte (articolo 
3) e i regolamenti dall'altra (art. 1). 

A) Il caso di decr�eti legislativi r�egolato dall'articolo 
3, n. 1 della suddetta legge � quello in cui si 
richiede una delega legislativa ad hoc, esplicita 
0 implicita (2), pi� o meno aanpia, potendo giungere 
fino alla conces.sione dei pieni poteri, ma comunque 
limitata nel tempo se non nell'oggetto 
(3). I pi� importanti esempi di tale delega legislativa 
si sono avuti, oltre che nella concessione 
dei pieni poteri, anche per la formazione dei co~ 
dici o per la reda21ione dei testi unici, allorch� si 
� voluta attribuire al Governo la facolt� di coordinare 
o modificare le leggi pr.eesistenti. 

B) Ma oltre al caso dell'art. 3 vi sono casi di 
delega permanente, istituzionale, la quale si ri� 
solve in una vera e propria attribuzione di competenza. 


(1) AzzARITI: Giurisdizion'i speciali e sezioni specializzate, 
in �Foro Ital. �, 1949, IV, pag. 17. Vedasi anche 
infra il commento a tale .arti.colo. �� � 
(2) RAGN1sco: Forme anomale di delegazioni legislative 
in "Rivista Diritto Pubblico �, 1932, I, 642. 
(3) 8ANTI ROMANO: principi. di dir11tto wstituzionale 
generale, 1945, pag..381. 

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Oos� � per la 1egis1lazione coloniale, che nelle 
leggi relative all'ordinamento dei singoli possedimenti 
coloniali viene attribuita al Governo (4); 
cosi � per le prerogative sovrane riconosciute dallo 
Statuto Albertino in materia di amnistia e indulto 
(art. 6); in materia beneficiaria (art. 18), che per� 
� venuta meno con il Concordato; in materia di 
()ll'dini c�a..valleres�chi (art. 7.8) e di titoli nob:i,lfari 
(art. 79). 

Non sono mancati dubbi se nei casi di prerogative 
sovrane i decreti legislativi av.essero forza di 
legge; ma la soluzione affermaitiva, che pu� dirsi 
quella pi� generalmente riconosciuta, si basa oltre 
tutto su espliciti testi di legge (art. 1 del regio 
decreto 21 gennaio 1929, n. 61). 

3. L'�art. 3, n. 2 della 1egge 31 gennaio 1926 consente 
al -Gov�erno di emanare decreti legge in casi 
straordinm:�i, per ragioni di necessit� e urgenza, ed 
a condizione chec siano presentati al Parlamento, 
per la conversione in legge, nei modi espressa,mente 
stabiliti. Successivamente con la legge 19 
gennaio 1939, n. 129 sulla istitooione della damera 
dei fasci e delle corporazioni il ricorso ai 
decreti legge fu consentito nel caso che si versi in 
istato di necessit� per causa di guerra o per urgenti 
misure di carattere finanzi�,rio o trilbuta�rio, 
ovvero quando le commissioni legislative non ab-� 
biano ad�empiuto alla. loro funzione nel termine di 
un mese; fu invece mantenuto inalterato il sd.stema 
della conversione. 
Tale sistema sta ad indicare il carattere provvisorio 
dei decreti legge, i quali dovrebbero servire 
ad anticipar.e tempestivamente quello che 
dopo sar� l'intervento e la disciplina legislativa 
del Parlamento : essi pertanto o vengono assorbiti 
nella legge o cessano di av�er�e efficacia. 

E' poi un probl~ma di opportunit� legis.faitiva 
stabilire se i decreti legge non convertiti debbano 
perdere la loro efficacia em tunc ovvero em 
imnc (5.). 

L'3i legge 31 gennaio 192�6 adotta, com'� noto, la 
seconda soluzione, stabilendo per� minutamente 
il preciso momento in cui i decr.eti legge ces1sano 
di avere efficacia. 

Secondo l'art. 3, n. 2 ogni decreto legge, che 
deve contenere una esplicita clausola di presentazione 
alle Camere per la conversione, deve poi 
in effetti essere presentata ad esse non oltre la 
terza sedu.ta, o altrimenti cessa di avere efficacia 
dalla scadenza di questo termine; se una delle due 
Oamere rifiuta la conversione, il Presidente ne d� 
notizia nella Gazzetta Ufficiale e tale pubblioazio.. 
neseg'Ila il momento in cui ili decreto CeSiS'31 di 
avere efficacia ; in ogni caso il decreto legge deve 
essere convertito in legg�e nel termine di due anni, 
poich� altrimenti dalla scadenza di quest'ultimo 
termine non ha pi� vigore. 

(4) ZANOBINI: Corso di dtritto armministrativo, 1944, paglna 
64. 
(5) Rocco: La trasformflizione� <Lello S~ato, 1927, pagina 
191. 

4. Ma oltre che dal Governo possono essere ema-nate 
norme giuridiche con forza di .legge da, aJtri 
organ'� della Pubblica, Am1mlinisfa�azione : � questo 
iL caso dei bandi militari e delle ordinanze del'l:a1 
Autorit� ammti.nistrativai o militare aJlorch� ve'Ilga 
dk.hiarafo lo stato di p�ricofo pu:libHco o lo stato 
di guerra, (interno). 
A) I bandi militari .s:ono ammessi esplicitamente 
dal Codice penale militare di guerra (art. 17 a 20'). 

Secondo �tali norme l'Autorit� militare pu� emanare 
bandi allorch� ricorrono gli estremi per l'applicazione 
del Codice penale militare di guerra 
(art. 17 in relazione agli artico~i 3, 4, 5), ovvero 
nel caso che un pericolto esforno grave e imminente 
minacci una parte del territorio dello Stato o comunque 
soggetto alla sua sovmnit� (art. -18) ovvero 
infine in caso di occupazione militare o di 
spedizione militare oltre i confini dello Stato (articolo 
19). 

Tali .bandi concernono in generale materie attinenti 
alla legge e alla procedura penale militare 
di gue�rr3:', I).onch� a,gH ordinamenti giudizia.ri 1militari 
(art. 19, 1� comma'); ed hanno valore di legge 
(art. 2-0). 

B) Per gli �a..rtfoo;Li 214 e 219 del 'l'�esto Unico di 
pubblica sicurezza (regio decr.eto 18 giugno 1931, 

n. 775) pu� per gra.vi motivi di ordine pubblico essere 
dichiarato l� stato di� pericolo pubblico ovvero 
lo stato di guerra. 
Il primo consente fra l'altro� al Ministro dell'interno 
di emanare ordinaooe, anche in deroga aUe 
leggi vigenti, sulle materie attinenti all'ordine 
pubblico e alla pubbica sicurezza (art 216). Il secondo 
importa il passa.ggio di ogni potere alla 
Autorit� militare e quindi anche della faeiolt� di 
emanare le ordinanze suddette (art. 217). 

Da un punto di vista strettamente formale, pu� 

dirsi che i ba.ndi militari e le ordinanze ab.biano il 

loro fondamento giuridico in una delega legisla


tiva istituzionale. 

Tuttavia da un punto di vista sostanziale essi si 

differenziano dai casi di delega legislativa istitu


zionale, che si sono esaminati pi� innanzi, in ci�, 

che la potest� normativa non viene riconosciuta 

ad organi del potere esecutivo in via generale p.er 

determinate materie, ma solo in via straordinaria 

e per provvedere� a es1genze eccezionali. 

Anzi per chi pone fra le fonti del diritto anche 
lo stato di necessit�, nel senso che esso consenta 
di derogar.e alla legge indipendentemente da ogni 
autor1~zazione legislativa, il fondainento giuridico 
dei bandi militari come delle ordinanze � per l'appunto 
dato dalle circostanze eccezionali iii cui gli 
uni e le altre sono emanati, e le varie norme di 
legge, che ad essi si riferiscono, non contengono 
se non un riconoscimento e una conferma del principio. 
Per questa ragione bandi militari ,e ordinanze 
sono accomunati ai decreti_)egge in una 
unica categoria delle c. d. ordinanze di urgenza. o __ 
di necessit� (6). 

�(6) .ROMANO: op. C'it., ;p8ig. 381 e iSeg. 

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5. Infine l'Amministrazione ha un'ampia facolti�, 
regolamentare, .di .emanare ci-O� norme giuridic.
he che hanno contenuto ma non forza di legge: 
obbligano la generalit� dei cittadini, ma non possono 
derogare alla legge (art. 6 dello �Statuto Albertino). 
Un ulteriore limite i regolamenti incontr'ano 
nel -fatto che non possono provvedere in 
materie riservate: alla liegge, in materie cio� ;per 
le quali � richiesta. una disciplina leg1s1�ativa. 
Si � molto discusso sul fondamento giuridico 
della potest� regolamentare della Pubblica Amministrazione. 
In gener�e per�, tranne che per i 
regolamenti interni (ordini di serviz.io, circolari, 
regolamenti per il funzionamento di organi collegiali 
ecc.), per i quali del resto � opinione predominante 
che non pongano norme giuridiche (7), 
si ritiene che occorra una norma di legge, la quale 
riconosca una tale potes:t� regolamentare. 

. A) In proposito vi .� l'art. 1 della legge 31 genmio 
1926, che si occupa dei regolamenti governa.
tivi, emanati cio� con decreto del Capo dello 
Stato, pr�evia deliberazione del Oonsiglio dei Ministri 
e udito il parere del Consiglio di Stato. 
TaJ>e norma, distingue tr� categade di regolamenti 
governa.tivi: di esecuzione, indipendenti e 
di organiz,zazione, i qua.li p-er� hanno nna nota 
comune, possono cio� es�sere emanati nell'ambito 

�eUe facolt� dism,ezionali dell'Amministrazione. 
Questo �elemento, che dall'a.rt. 1, n. 2, � rposto 
come criterio discretivo dei regola.menti indiJpendenti, 
in effetti :ricorre anohe per gli a.ltl'li, e la 
differenza, fra le tre ca.tegorie suaccennate � sol<i 
di grada.zione non .sosta.nziale (8). 

Cosi, a,d esempio, lo� sto�ria �della disciplina legislativa 
de~ decreti di orga!Il�Zm�zione, i quali ;per le 
riipercus.sioni che hanno nella, vita e nell'a,zione 
dello 1Sta.to hanno attirato ripetuta.mente l'a.tt~n2lione 
del legislatore, si risolve nella storia della 
facolt� conoessa. aJ.l' Amministrazione di darsi una 
propria. organizzazione. 

Questa facolt� era considerafa, ampissima all'origine 
in iba.se agli a.rtiooli 5 e �6 dello 1Statuto 
Albertino; e pier molto tempo l'AmministraiZione 
fu libera. di stabilire gili or.ga.nici ; predisrpoirre lo 
stato giuridico dei pimpri :iim,piega.ti; stabilire il 
numero e le ail:trilbuzioni dei Ministeri (legige 12 
febbraiio 1888, n. 5195; regio decreto 14 novembre 
1901, n. 466) ; orga.niziZa!I'e :il funzionamento dei 
p1rop�ri uffici (9). La legg1e 11 luglio 1904, n. 372, 
attribui al Prurlamento� la facolt� di modifica1re il 
numero d1ei Ministeri; �di modifical"e i ruoli org�a,nici 
e gli �stipendi dei funzionari nominati con 
decreto :vea.le; mentre mantenne al Governo la facolt� 
di organizza,re il funzionament:o d�egli uffici 
amministra.tivi, .entro i limiti delfa, s1pesa. aipip.rovata 
in bilancio ; di mod:Uficare i ruoli organici del 
personale, 1a cui nomina. non a�vv�eniva con de


(7) ZANOBINI: op. cit., pag. 68. 
. (8) !SANTI ,ROMANO: op. cit., pag. 395; VITTA: Dlritto 
Amministra.tivo, 1933, pag. 53 e seg. 

(9) Rocco: op. cit., pagg. 135, 170. 
crectJo rea.le, salvo tali modificazioni a riceviere at


tuazione con lo stanziamento in bilancio dei fondi 

occorrenti. 

Suooessivaimente l'art. 4 della legige 24 dicem


bre 1925, n. 21263 restitui a1l Governo la; potest� 

di stabilire il numero, la costituz�one e� 1e �attri


buzioni dei, Ministeri, mentr�e l'a.rt. 1, n. 3, rdella 

legge d�el 192"6 ha restituito al Governo Forganiz


zazione e il funziona.mento delle Amministra.zioni 

dello .Stato, J'ordinament:o del relativo personale, 

l'ordinaimento �egli iEnti e Istituti pubblici con 

le eccezioni ivi previste, salva. in ogni caso la 

nooes.sit� che la spesa. occorrente sia. a,pproivata 

con legge. 

B) Vi �sono per� altre categ0irie di regolamenti, 

cui la legge del 1926 non acc.enna, e che richia.


mer~o brevemente : 

a) I regolamenti emana.ti da organi dell'Am


miniskaiz.ione diversi da.l Gove1�no (:regolamenti 

minis.1Jeriali, prfilettizi, dei questori, ecc.), natu


ra.lmente in virt� di una. norma di autoil'izza.zione, 

che ta.lvo�lta � contenutai in una. legge e talvolta 

in un decreto governa,tivo. 

b) Decreti governativi per l'esecuzione d.ei 

tra.ttati interna.zionali. Allorch� l'�e&ecuzione del 

trattafo richiede una. modifica�zicme di leggi in


terne, � necessai1�io ricor1�ere a.cl una, legge for


malLe; vti0ever1sa., iocor:l'endo. rpiorrie norme giuri


diche senzia der.oga.re a.Ue leggi, si rpu� pmvvedere 

mediante decreto go�verna.tivo (10). 

e) Regola.menti delegati. La, loro utilit� p:ra


ti.c.a consiste nel consentire di supera11e il limite 

deriya.nte da una riserrva di legge. 

In. casi del gener�e solo improtPr.iamente si pu� 

pa,rlare di delega~ione, pofoh� non si attr:Uhuisce 

al Governo una potest� legislativa., ma sofo una 

potest� regolamenta;r.e in ma.terie in cui ;prima 

non l'aveva; e i regolamenti delegati ha:nno la 

st~ss1a discipl'ina di og�ni ailtra s.pecie di !r'egola.


menti, ad esempio, p�er quanto ~once�rne la. possi


bilit� di un loro annullamento da, pa,rte. del. C'Oln


�siglio di Stato. 

6. La� distinzione-fra atti normativi, che han!lo 
forza di legge, e r�egola.menti ha :importanza per 
sta.bilire l'ammis.sihilit� e i limiti del controllo 
giurisdizionale. 
E' evidente infatti che, fa dorv'e 'Vi � un atto 
della Pubblica, Amministrazione con forza, di fogge, 
il Giudioe non pu� �sindacrurne il �oritenuto 
.. alfo sfos.so modo che non pu� �Sindaca.re il contenuto 
delle leggi. 1Si � d1scus.so p�ffi'� �S1e po�ssa sindaca.
me i requisiti formali, allo .scopo di �stabilire 
se �esistono quei presupposti richiesti perch� un 
atto della Prnbblica Amministrazio�ne abbia, forza 

di legge. 

Oosi, ad esempfo, � diba.ttuto s1e possa il Giudfoe 
accerta.re che i decreti legislativi .sfa.no emanati 
entro i limiti della del1ega; e ana.Ioga:mente 
prima della. legge 31 gellllaio� 1926 era diba.tfoto 
se fosse pos0sibile un �sindacato giurisdizionale s1ul


(10) VITTA: op. cit., pag. 67. 

-72 

la valutazione �ell'urgenz.a, e nooes,sira che l'Amministraizione 
co.ipie nell'emanar�e d�ecreti legge. 
Allo stesso modo per le ordina~e e i bandi Jill.iitari 
vten fatto di domandall'si se ,sia po1s-s.1Jbile a~ 
Giudice d� stabilire che essi siano enmnati nei 
ca�si e nei limiti srtahiliti. 

La questiooe ,sta nel vedere se e dino a che 
punto s� d,ev~ riconoscere a tali atti norim,ativi carattere 
di atti politici, non .soggetti come tali a 
impugnativa giur1sd1ZJ.onale. 

l:'er le 01,umanze e per i ba.mdi militairi tale 
carattere politico. sembra iJ?Otersi dedurre da,l loro 
oggetto, po1cil� 1ess:i, rJgua.rd.ano materie che a.ttengono 
a,lla tutela dieil'ordifile [pubblico e �c1ell'inteigrit� 
nazionale. 

P.er i decreti 1egge e i decr1eti legislativi il 
carattere di a,tti politici suole riconnettersi col 
fatto che essi toocano i ratPpoll'ti f:rn,, Go:verno e 
Pa,rlamento, per cui ogni indagine s'ulla loro costituziiona.
lit� dovrebbe essere ris.er1va.ta a, q.l)esto 
ultimo. Ci� � d'etto� e1splicifaimente rier i decreti 
legge dell'a;rt. 3 della. legge 31 gennaioi 192,6; .1:entre 
per i decreti legislativi � aLlllmes,so, :pur in 
mancanza, di una no�r!lla ,esplicifa, da, una. la,1�ga 
corr.ente dottrinale. 

Tutt:a;via pe:i� questi ultimi la ,giuris1P1riu1denzia 
d'ella CQ1rte di Oa,ssa,zj.one � fa.voirevole alfa, tesi 
contraria. (11), mentre in dottrina si � acTudata. aiffermando 
QJJ.a tesi ifilte:rmedia, la quale consente 
il sinda.caito giurisd.i,zionale allorquando una. delega 
manca del tutto o conce,rne tutt'altra, ~ateria., 
mentre lo e'sclu�de allorch� la, traisgr,essione 
richiede una, inda.gine pi� �delicata e app�rofon�ita 
sui iHmiti della delega, che isolo il Parlamento pu� 
ritenersi indicato a svolgere (12). 

I regolamenti invece non hanno, come si � 
detto, valore di 1egge, e quindi non sorge dubbio 
che essi sono soggetti ai iim,pugnativa. non solo .per 
la. 'eventuale mancanza. di r,equ1siti forma.li, ma 
anche per il loro contenuto, in qua.nto cio� violano 
la, legge o provvedono in materia ad es,sa 
riserva,to. 

7. La Oostituz.ione non contiene una disciplina 
organica. di tutta ]a. ma,teria che si � venuta fin 
qui in�icando. 
Es,sa si � limitata ai 1Provved.ere relativamente a,i 
decreti legisla,tivi e a,i decreti legge, i quaU poi 
in e:lfotti oostitu1scono materiai co,stituziiona,le, poich� 
concernono i rwpporti fra oTga,ni costituz.ionaJi 
; 1m,entre 1per il resfo n:on contie:ne se non un 
aooenno indiretto� ai r1egofamenti l� .doive comprende 
fra, i poteri del Preisid.ente d�ella Repubblica 
quello di ema,nacrli (art. 87). 

p,er 'quanto conoerne la facolt� del pote:re esecutivo 
di emanare noirme con forza di legge il 
principio g.enerale sta.bili.to daill'art. 77 � che il 
Governo non rpu� ,emana:r.e decreti che abbiano valoTe 
'di legge ordinail'ia., tranne nei casi di delegazione 
legislativa. e di decr,eti legge. 

(11) Sez. Un., 27 marzo 1946, in " Giur. ital. '" I, 1, 241. 
(12) ROMANO; op. cU., p�ag. 380; VITTA: op. cit., pag. 40. 
Il Progetto non conteneva, fale norma, che fu 
pre�ispostai da.lla Oommissiorne in sede di discussione 
aU'As1se~rb!Lea. Costituente. Il testo originail�io 
della norma ipa1rlava di � decreti aventi va1lore legislativo
�, ma su iproposta d.ell'on. Oodacci Pisanelli 
si ritenne di l'tovere :tnodrficare la, formula 
in quella, attuale per esoludere in ogni ca,so che 
i d�ecreti potessero modifica,re leggi costituzionali 
(13) 

La, dele:gazione legislativa. � prevista dall'art. 76, 
secondo il 1quale � l'�eserciz,io �c1ella funzione legi.
slrutiva, non pu� �essere delegato al Governo se non 
con determinaruone di p.rincipi e criteri direttivi 
e ,soltanto< per temipo Umita.to e per oggetti definiti 
�. ,Sulla, corxette.zz,a costituzionale di quesfa 
norma riu.ffiora.rono in 1seno alla sot:tocommis,sio.ne 
i dubbi che gi� e:i�ano stati espressi dalla dottrina 
italia,,na., selllJbrando che il Parlamento veniss,e con 
la delegazione a declinare sia IPlll'e temporanea.mente 
l'esercizio deUe p,rorp'l:ie funz.ioni a favore 
del Governo (14). Prevalse per� fa, considerazione 
che il Pa:i�laillento eisplica la. prop�riai funz.ione nella 
stes,sa leg'ge di delega,; e in effetti le leggi di delega 
sono, �sta.te da qiualc:he ;1:3crittore a,ccomunate 
alle log�gi in biwnco1 in 1quanto demandano al potere 
,esecutivo di fornire il contenuto di un precetto 
,Jegislativo che gi� �esiste in es1se (15). 

Oi� tanto 1pi� pu� dirsi 1risipetto alla nuova Costituzione 
da.ti i numerosi limiti ,entro cui la delega 
deve essere circoscritta. Al .riguail.'dO�, in sede <li 
redazioue idei Progetto�, si IP'recis� che la delega 
n�>n dQ!Vesse �es1sere ammes,sa per ma.teria, ma per 
o~getto, cio� rper 1uno scoipo ben definito. 1Si richiese 
poi la. 1fi1ssazione di un limite di tempo per 
esclud,ere il dubbio che il Gov�erno rpotesse esercitaire 
ripetutamente la delega, ricevuta (16). 

Tutte queste limirt:a.zioni non e'scludono in linea ~ 
genera<le la, pos,sibilit� di una delega legislativa 
per la formazione dei codici e la redazione dei testi 
unici, poichi� in taU ca,si i poteri che si conforiscono, 
u1l Go;verno sono o po1s,s-ono ess-ere anche minimi 
�e concernere il coo~dinamento della legisla.zione 
p,reesistente. E' probaibile invece che escludano, 
la concessione dei pieni poteri. Veramente la 
concessione dei ,pieni poteri pu� in concreto variare 
da, un minimo ad un massimo, sicch� p�� 
riuscire difficile dire i,n a,strart:to fino a che punto 
essa incontri un ostacolo nelle liimitaizioni che 
l'a,rt. 716 pone aJ.la delega legislativa. Oerto � rpe1� 
che nella concessione dei pieni poteri � elemento 
ricO'l'irente se non necessario che il Governo possa 
usufruire ripetutamente, per tutto il tempo della 
delega., dei poteri conferitigli, e si � visto attraverso 
l'esame dei laivori prepara.tori che era nelle 
intenzioni del le.gislafore di escludere una tale 
possibilit�. Soprattutto poi la concessione dei prieni 
poteri � stata, p'revista esplicitamente dall'articofo 
78, s'econdo il quale � le Camere deliberano 

.(13) iFALZONE-PALERMO><COSEINTINO: L11:. Cosnituzione illustra~
a con i Lavori prevaratorh, 1948, pag. 131, 

(14) La delegazione � stata esplicitamente �viefata 
dalla nuova Costituzione francesei (art. 13). 
(15) iROMANO ; op. cit.' pag. 381. 
(16) FALZONE-PALERMO-COSENTINO; O'(J. cit. pag. 130. 

-73 

lo sta.to di guerra e conferiscono al Governo i poteri 
necessad � ; ma � .stata, ammessa per il solo 
caso che esista. uno sta.to di guerra ; e in taJ.e ca.so 
non .sono richiamate le limita.zioni �d�ell'art. 76 ma 
� detto .esplicita.mente che il Pail.'laimento conferisce 
al Governo i poteri neoessari per la, condotta 
della guerra. �E perci�, pur dando atto che la questione 
pu� presentare a.sp�tti particolari nei singoli 
ca.si concr1eti, in linea generale ci sem!bra, di 
dovere �escludere la possibilit� della, concessione 
dei pieni poteiri, se�condo queila. che � la concezione 
tipica di un ta.le istituto, tranne quando sia, deliberato 
lo stato di guerra. 

Ma ipu� allora la co:nceissione dei poteri neaessMi 
comprendere quello di Jimitacre o soispendere 
1'eRercizfo. dei diritti e delle libert� garantite dalla 
Costituzione? 

Il problema. �della. �sospensione o limitazione delle 
garanzie costituz.ionali in tempo di guerrra fu 
sollevato in sede di redazione del Pro~tto a. p:roposito 
dell'art. 15 (libert� e 1segretez~ della corrispondenza) 
e 2.1 (liioort� di s'�lalmrpa). 

La �dizione dell'a,rt. 15 era �sfata. dalla, 1"' iSottocorrnmissione 
formulata in modo da prevedere 
la rpossi<bilit� di limitaizioni e censure peT il tempo 
di guerra.. Ma il Oomitaito di r�edazione pens� in 
un primo momento di disdrpUnare a parte una 
tale facolt�, e in un s�econdo momento, s�ecol!l!do 
il pensiero espresso �da.ll'on. Ruini, che non fosse 
necessa.rio farne menzione nena, Costituzione, ma 
potesse ess�ere prevista e disciplinafa nella legislazione 
ordinaria (17). 

E a, rpro1posito �dell'airt. 21 fu proposto in seno 
ana, 1 .. tS'ottocommissione di p�rev;edere n.el caso di 
guerm. la censura. de1la, �sta.mpa, per le notizie milita.
ri e per quelle 1economiche. !Ma. a.nche� tale norma,, 
rinviata in un primo mo.mento per una im� 
postazfone Jpi� generale e uina collocazione pi� 
aidatta, fu poi accanton31ta (18). Gli acrticoli 15 
e 21 sono pertaillto pa.s�sati nel testo d�erfinitivo con 
l'attuale foTmula.zione, la Quale non consente �davvero 
di limitare o �sospendere la. Ubert� e segrefozz,
a. �di corrispondenza, come la libert� di stampa, 
con legge ordina.ria .. L'ail.'t. 21, a.nzi, dispone 
e.srplicifa:mente che la �sta:mpa. non pu� ess.ere soggetta 
a limitazfoni o censure. 

Ora, allorch� l'a.rt. 78 pa.rla della concessione 
dei poteT'i necessari, re�sta. a. vedere in che s�enso 
tale espr�es�sione dehba, es;se�l'e intesa., A volerle, 
infatti, dare un valore a.s�soluto, es,sa. comprende 
anche il potere di limitaire o sospendere �d�etermina.
te ga.ranzie costituzionali, secondo �quanto suggecrisce 
sia l'esperienza. del nostro Paese sia I'es.empio 
deg-li altri Paesi ; e probahilmente tQ1uesta, era 
l'intenzione �di chi in ,s,eno aU' Ass.embfoa Costituente 
propose l'emenda,mento che poi die1de luogo 
al testo definitivo, poicll� parl� di � poteri straordinari, 
pofJeri <li ogni o'l"'dine e gr(J;do di oarattere 
giiwidico e soprattutto di carattere militare, econoimico 
e finanzia.rio >l (19). 

.(17) e (18) FALZONE-PAIJERMO-CoSENTINO: op. cit., pag. 46 
e �s�e:g., pag. 54. 


(19) Atti Assembiea Costituente, seduta 21 ottobre� 1947, 
pag. 1386. 
In contra.rio. pru� os�servairsi che fa legge di delega, 
che � una: legge ordinaria, non pu� conferire 
al Governo poteri maggiori di quelli che mediante 
essa sia possrbile esercita.re. 1E le leggi delegate 
per virt� dell'art. 77, 1� comma :non posson&a.vere 
efficacfa, se non di legge ordinaria. Di guisa. che 
se nel ca.so dell'art. 78 si fossero voluti superare 
tali limiti d'o:vdine costituzionale, lo si sareobe 
dovuto dire esplicitamente. 

8. L'art. 7�6 ammette �soltanto una. delega. sipeciale 
della funzfone legislativa., e per di pi� contenuta 
in limiti rigorosi; non aimmette .quella che 
si 1definiva, una, .delega j,stitu�z:iDna,le, e che si risolveva. 
in una, a.ttribuzione di competenza. a. favore 
del Governo. Devono considerairsi fra l'a.ltro 
abolite le cosidette pir'erogative sovrane che, del 
resto, sono proprie dei !'egimi monarchici (20). 
�Per 1quanto concer.ne i titoli nobiliari, es�si non 
sono pi� riconosciuti n.el nuovo ordinamento costituzionale 
(art. XIV delle Disposizioni finali e 
tra1nsitorie1) ; mentre per le onorifioonze, � previ. 
sto (a,rt. 87, ultimo comma) che s1petta, a.1 Presidente 
della. Repuibhlica, �di conlfeT'irle. Tale potere, 
i1er�, non comprende q1uello di crerure gli ol'dini n�, 
soprattutto, quello� di emanare norme con forza di 
legige. 

Ber la. concessione deU'a,mnistia. o dell'indulto 
la Ooonmissione dei 75 fu incerta-�Se arvocaire al 
Pi!!:rlamento tale facolt�, ovvero adottare il sistema, 
deU'autorfazazfone a�l Presidente della Repubblica., 
come � stato fartto p�eT la ra,t:iJfica. di alcune 
categorie pi� iDll])ortanti di trattati internazionali 
(art. 80). F�u poi p�redisrposta la, norima, pasisata 
nella. 10~stituzione, secondo fa, qua.le le Oamere� delega.
no, con legge al Presidente della, R�epuihblica 
la eo;n0es�sfone dell'amnistia e dell'induto (art. 79), 
seiohene la Ooimmissione a.ve�sse pcr.,esente (21) ohe 
si trattai di una, delega sui ,qener'is, sfa rp�er l'organo 
cui � diretta (Presidente �della Repubblica.) 
e sia peTch� ricMede nece�ssariamente il concor.so 
del Presidente della. RepubibHca�, il quale viene ad 
esercitare una, funzione sua, pTopria (art. 87, penraltimo 
comma) e non delegata.. Tuttavia, poich� 
formalmente si tratta pur semp�re di una, delega 
legi�slativa., bisogna :ritenere ch'�es.sa debba� (e non 
solo possa, secondo l'ipotei;;i fatta. in �Reno alla 
OommiRRione) Mntenere le cla.nsole e i Umiti indica.
ti nell'art. 76 (22), ed es.sere sempre a1TJ~wova.ta 
daUe Camere rmediante pcrocedura normale (airticolo 
72, ultimo comma). 

Infine, per qua.nto concerne la materia, coloniale, 
i relativi ordinamenti, che a.ttriibuivano al Governo 
il potere di emanare norme con forza di 
leg1g-e, 1devoo10 ritenersi aibrroira�ti con !'.esecuzione 
del Trattato di Paoe (decreto legislativo del Oaipo 
rrO:vviso:rio dello :Sfato 23novembre1947, n. 1430), 
che cormpr�ende la, rinunzia dell'Ita.lia. ai suoi possedimenti 
coloniali (a.rt. 23 del Tratta.to). 

(20) ROMANO: op. cit., pagg. 289 e 302. 
(21) FALZONEcPALERMO�CosENTINO: op. c1Jt., ;pagg. 134 e 135. 
(22) Nella prima applicazione avutasi dell'art. 79 il 
deiereto presidenziale si � limitato a riprodurre la Iegg.e 
di delega. 

-1'4 

9. L'a,rt 77, secondo e terzo comma, p:l'ovvede 
a disciplinare la materia dei decreti legge, disponendo 
che � quando, in casi straordinari di urgenza, 
e :necessit�, il Go�verno adotta., sotto la; s�ua 
resiponsabilit�, pro�vvedimenti �provvisori con forza 
di liegge, deve il giorni) stesso, presenta.rli pe�r la 
conv;ersione� ane Camere, che, anohe se sciolte, 
sono appositamente convocate e si riuniscono entr:
o. cinque giorni. I decreti 'P'e:rdono� efficacia fin 
daJ.l'inizio se non ::;ono convertiti in 1eg:ge entro 
ses1santa. giorni daHa loro pwbblica~one. Le Camere 
tutta.via. ipossono regolaire �con legge i rapprn:
ti giuridici sorti sulla. ba.se dei decreti non 
convertiti �. 
Il Progetto non faceva parola dei decreti legge 
e l'art. 77 fu introdotto in un secondo momento. 
Contribui a determina.re tale m,urtamento d'in�dirizw 
la. constatae;ione che vi sono ca.si di necessit� 
in cui non si pu� im[>edire a,l Governo di provvedere 
senza dover attendere l'intervento d1ella Oam~
ra., ta.nto � vero che una. pra�ssi analoga si � 
stabilita anche in Iughilterra, paese cfassicamente 
liberale (23). 

� Nell'ammettere la lfacoJt� del Gover�Iio di emanare 
i de�reti legge, si � voluto, peraltro, evitare 
l'aibuso che di es,si erai ffta,to fatto i:n !JJa:ssato. Perci�, 
p�ur ammettendo la facolt� di emanare decreti 
legge nei termini' pi� ampi previsti dall'art. 3, 

n. 2, della. legige del 1926 risrpettto a,ll'art. 18 della 
legg:e 19 :gennaio� 1939, n. 129, e ciO� in tutti i ca�si 
straordina.ri di neces,sit� e u~genzan, l'a.rt. 77 ha. 
richiamato esplicitacrnente, ,sebbene non V�e ne ;fos�se 
bisogno, lai J'fl:siponsalbilit� ;politica. ohe nell'emana.
rii il Governo incontra di fronte al Pa,rla1mento; 
ha anche indicato il �loro cail'attere di provvis�riet�; 
soprattutto tale carattere di provvisoriet� 
ha, iportato, aJ.le estreme coll'seig�elD.re, disponendo 
che i decreti legge perdono efficacia sin dall'in.IBio 
se non sono �onvertiti ;in legge entro ses�santa 
gio1rni dalla loro rprnbhlicamone, sa�1va. la. facolt� 
delle Oamere di reigofa.re con leg,ge i rapporti giuridici 
"Sorti sulla. base dei d�ecreti non convertiti. 
.Sebbene non .si faccia patl'ola dei decreti convertiti 
in �legge con modificazioni, � evidente che anche 
es�si, nei limiti delle modiificazioni apportate, perdono 
�efficacia. �sin �dall'inizio, .salva� �d;i.Verisa, �volomt� 
espressa nella legge di conv�ersione. 
S'Mondo l'art; 77 i decreti legge devono essere 
presentati aJle Gamere per fa conveirsion� il gi�'rno 
stesso in cui �sono adotta.ti, e potrebbe pensar.si 
che si intende anudere al giorno della loro e:mana.
zione anzfoh� a, queUo della puhblica,zione. E' 
pi� �proha:bHe per� che si sfa volutti> tenere pr�sente 
un ir>'rovvediment:o non solo :perfetto, :ma an.
ch� efficace, rifa�enidosi q�indi a.l momento della 
p1ubblicae;ione ; � la; conf.e1~ma di tale ipotesi � daita 
non solo dalle ra.gioni di� riservatez.m., che si impongono 
per �tale gienere �di itwo'VVedimenti, se si 
vuole che es;si svo1gaintJ un'azione ;pronta ed efficac
�e, ma anche dal fatto che lo �stesso a.rt. 77 fa 
decorrere i ,sessanta giorni a.s,segnati per la. pro0edur.
a di conversione per l'appunto della; puhblica,
zione. 

(23) FALZONE�COSENTINO,PALERMO: op. c.U., iP'ag. 131. 
Non � previsto quali �siano le conseguenze se la 
presentf:a~fone del rp,rovvedimento aUe Crurnere non 
avviene ncl termine p�rescritto, a. differenza, dell'art. 
3. della legge del 192.6, il quale, inv�ece, richiedeva 
che ogni decreto legge dove.sse contenere 
la clausola di pre:senta:,zione a,l Padaimento per la 
conversione, comminaiva la, decadenza, se la. pres�entazione 
non avv�eniva. entro la terza .seduta, e perch� 
fos�se possi�bile a:pplica.rla,, richiedeva� che della
� pa.�esentaziione si. desse notizia nella GMZetta 
Ufficiale. 

Poich� l'a.rt. 77, nel disciplinare la �m.art:eria dei 
decreti legge sulla base di criteri innovativi, non 
ha richiama,to alcuna di tali modaJ:it�, non sembra 
che per esse IPOS,sa :farsi ricorso aU'a.rt. 3, il 
quale si deve ritenere abrogato (24) ; e d'altro can.to, 
�se quelle modalit� si giustifica.vano in ba.se al 
sistema aUo!l'a vigente, non sembra che debbano 
ritener.si nooes�sarie nel nuovo sist~ma., secondo il 
quale � ipossibile nel ;periodo di temrpo relativamente 
breve di �sessanta-giorni staibilir:e se i decreti 
legge debbano avere oppure no efficacia sin 
dall'inizio. 1S.e il Gov�erno non do�vesse i(}:l'�esenta,re 
immediatamente un decreto-legge per la conversione, 
ci� potr� render~o� re!q)onsalbifo di fronte aJJ.e 
Camere, e, oltre tutto, potJ.'� !Pregiudica.re la. conver.
sione nel termine�stabilito, ma� non sembra rpossa 
determinare una decadenza,. 

Allo �stes�so modo ,si deve pensare che, negata. la 
conve!lsione da una delle due� Oa.mere, :non siai pi� 
richiesto ohe il Presidente debba da,rne notizfa 

�sulla. Ga1Z1Zetta Ufficia�le1 �Sebbene questa. possa. sempre 
es�se~e una misura opportuna. da un :punt:o di 
vista 1pratico p�er rim,uove�re ogni incertez.z.a senza 
dovere .stare aid attende,re� H decorso dei s:essalllta 
giorni. ~ 
10. Oltre 1e due ipotesi dei decreti legislativi e 
dei decreti legge la Costituzione non prevede altre 
derog1he� aJl'ordine dell� a1ttribuzioni da es.sa stabilito 
nei rapporti fra, Governo e Parlamento. 
Non sono smti tenuti pre1senti n� il ca.so� dei 
bandi militari, n� il ca.so delle ordinanz,e emesse 
d�ma!�l.te lo stato �di pericolo pubblico 1) durante 
lo .smto di gue1rra. (interno) ; si pone, quindi, il 
quesito se le norme relative (artt. 17 a 2-0 del Oodfoe 
penale milita,r� di guerra ; artt. 214 a. 219 del 

T. U. di puhblica; sicurezza) deibbano ritener.si a,broga;
te in tutto o in rpa;rte. 
OccoTr�e, cio�, ved�re se ,gli articoli 76 e 77 della 
Oostituzfone ahbiano inteso� stabilire una, disciplina 
organica di tutta. la. materia. ovvero si siano 
limitati a. con.sideratre solo i ca,s� pi� caratteTist1ci, 

�quali sono avpunto� quelli deUa, deleiga. legislativa 
e dei decreti legge. 
L'e,sa,me dei larvori :preipa�ratori la.scia pro[J~nde'l'e 
verso �q.u.est'ultima ipotesi, pofoh� l'Assemblea Costituente, 
so.Uecirt:a.ta a, �:p11entl.ere in �miside�rae;ioine 
i problemi �r.ela.tivi a,llo stato di gue!l'm e aillo stato 
di pericolo pubblico, :si dimostr�� propensa. a� dare 

(24) :L'AZZARITI: 1(op. loc. cU.) ritiene che l'art. 3, possa 
ancora appUcarsi per i decreti legge emanati prima 
diell'entrata in vigore della Costituz.ione e non ancora 
convertiti. 

-75


il dovuto rilievo a ta.U situazioni fPi'tniiicofari, e 
solo no:n pervenne mai a svo�lgere una d.iiscus.sione 
�in proiposito pi� che altro :per .mancato coordina


mento dei lavori (25). 

Srtaindo poi a:lJ.a. lerttei�a degli articoli 76 .e 77, 

es.si si occupano soltanto delle no11�ne gimidiche 

emana,te �dal 1Gorverno, non anche di quelle ema�


nate da altri orga1ni dell'AmministratZ.ione, nel caso 

concreto daJ Ministro dell'interno e dalle Auto


rit� milita.ri. 

1Sembrra�, :pertanto�, che le 1sudde.tte dispo�sizfoni 

sia. del Oodice rpenale milita.re, �Sia del T. U. di 

pubblica 1sicurez.za, rienrflrino fra q1uelle norim,e co


stituzionaili a:�er le qua.Ii l'airt. XVI delle disposi


zioni �fi.naili e tra,nsitorie della Oostituzii001e prevede 

ohe dovranno �essere ad es.sa coordinate, ma che 

p�er ci� �stes,so non possono ritener�si aibrroga.te. 

Tuttavia> i bandi militad e le ordinanze non pos


sono arviere se non efficacfa.di legge o'l'dina.rfa,,, senza 

possibilit� di incidere sulle ma.terie disciJpilinaite 

dalla. legige costituzionale. A ta.le pro:posito vale 

non tanto l'acr."t. 77, 1� comma, il q.ua:le concerne 

le norme emanate dal Governo, quanto il princ:ilpio 

genera.le cui lo stes.so arl. 77, �S�i ispira, secondo 

il .qua.le .la. Costituzione non pu� essere rive1duta 

s�e non con la. pa�rticolaire 11:wocedura dell'art. 138 

sempr1e che non si deibba ammettere ohe nel nuovn 

ordinamento costituzionale lo �S'�a�to di necessit� 

debba intendersi accolto come principio giuridico 

che legittilm~ una temrpora'rl'ea derrogru a.riche di 

no�rnw cos�tituzfonali. 

11. Oome gi� si � detto, la Costituzione non si 
� ooou:pata. s�e non indirettamenrt:e dei :riegola<menti, 
a proposito dei poteri del Presidente� d�ella iRepu1bblica., 
f'r-a. i quali � posto queil.lo di eima,na.re i regolamenti 
(art. 87, 5� oomma) (26). 
1Ma,ncamdo una d1sciJplina1 organica della, mate


ria., occorre�r� rifarsi tuttora. a >!JUelI.a. detta,ta dail 

la. fogge del 1926, rtranne che per la parte che ri


sulti rubrogata.. 

Oos� il �Goverlllo corns-erva Ja, facolt� ge�neraJe di 

emana!l'e rregola,menti di esoouzione, tranne nei!. ca


so che la le�gge d�ema.ndi �alla. Regione il potere di 

emanare norme per la sna attua,zione (art. 117, 

ultimo commai). Oonserva., pa.rimenti, la. facolt� 

emana.re . regolamenti indipendenti neil.l'�esericizio 

delle sue fa.colt� discrezionali. � 

P.er quanto concerne, invece, i regoila.menti di 
or:galllizzazfone Ja, Oostituzione ha voluto .sottrairre 
al Go~erno e ris~'l'Vare alla. legge una la1rga parte 
di �questa, ma.terfa. Infatti con l'a!l't. 95 si stahilisce 
che la legge p:rovvede all'ordinamento della Presidenza, 
d�el Ooinsi;glio e deterimina. il numero, le 
attribuzioni e l'OO'gani�zmzione d�ei ministeri; con 
l'art. 97 poi sii aggiunge che gli uffici pubblici sono 
or:gainizzati .secondo �disposizioni di le~ge in modo 
che .siamo a�ssicura,ti il buon an1daJmento e l'imparzia.
Iit� dell'Amministrazione. 

(25) FALZONE-PALERMO�COSENTINO: op. c�t., pagg. 54 e 55. 
(26) Per i regolamenti della Regione l'art. 121 parla 
di promulgazi.one. 
L'aJ.1;. 95 tratta. a. pa.rte l'ol'dinamento della Presidenza 
del Oonsiglio in corrispondenro1 con la posizione 
speciale che, a norma dello stesso a.rticolo, 
il Presidente del Oonsi;glio hai rispetto a.i ministri; 
ma, coil dema!lldare a.Ua legge di :provveder�e .ai tale 
ordinatll\ento, in so�stanza non ha, voluto 1srba,bilire 
una ris�erva di legge ma.g;gio!l'e o minor.e di 1quella 
oolativa a.Ue aittribuzioni e all'o~ganizzazione dei 
min�steri. 
E�ssendo:si, infatti, in �sede di discussion�e generale 
d.el Pr'Ogetto proposto che venisse considerato 
l'ordinamento del OonsigJ.io dei 1Miniistri, anzich� 
quello della, Pres.idenza dei!: Consiglio; ifu os�servato 
che trarttasi di due organi diversi e che la. Presidenza 
del Consiglio ha un complesso di funzioni 
amministra.tiv�e e un ordinamento 1bur'Ocra,tico allo 
ste1sso imodo d�e�~ ministeri, per cui �si r.endeva neoossari.
o estendere al suo or�dinamento la sfos�sa 
riser1va di legg�e che set cr,eaiva .per i ministeri (27). 
� A tale proposito l'airt. 95� co!l'.1sidera il numero, 
le a.ttribuzioo.i e l'organizmlZiione �dei ministeri. E 
per quanrt:Jo conoorne il p:rhno e il 1secondo oggetto 
J.a, ris�e:rva. di leigige ha, una1 1sufficiente determinazione, 
mentre a.ltrettaillfo non pu� dirsi ['elativamente 
al terzo oggetto, l'organima1zione. L'art. 4 
della legge 24 dicemibr�e 1925, n. 2263, demaindava 
arl Governo di fi.,s�sare, oltre che il numero e le attribuzioni, 
Ja costirt:Juzione d.ei singoli ministeri, 
mentre l'airt. 1, n. 3, della. l�eg�ge 31 g�ennaiio 1926, 
n. 100, a.ttribuiva al Governo di emana.re regoil:amenti 
:per l'rnrganizza,zione e il funziona.mento in 
~ener�e delfo amministmzioni �dello 1Staito, comipr�eisi 
1q:uindi i ministeri. 
Pertanto, mentre la precedente l�egisla.zione parlava, 
di costirt:uzione, organizzazione e funziona.mento, 
la. Oo.stituzione pa.rla semplicemente di organiz.
za.zione. E amche ad a;mmettere che la, costituzione 
sfa un mrinU�8 risp�etto aJl' organizzatZ.ione e 
debba, quinidi, ritenersi compresa in essa, resta 
ipur .s.empre che non si .� pa.rla�t<J di funzionamento 
(28) e la omissione non deve essere stata del 
i11tto casuale ,se �vicevers.a. l'a,rt. 110 attribuisce al 
Miniistro della .giustizia per l'arp1)unto .la, omganizza.
zione .e il funzionamento dei servizi relativi alla 
giustizia. Soprattutto poi riesce difficile pensare 
che neil'oll'ganizza,zione dei ministeri si ,sia. voluto 
togliere a.l Governo un .qua.1sia.si mM'1gine �di discrezioinaJ.
it�; e nei limiti in cui questa deve essere 
a;mmes,sa, non � esclusn che possa. eisercita.rsi la 
facolt� di disciplinarla mediante :r�egolamenti. 
Dm.ai conferma � da.fa dad lavori preparafori, poich� 
nella seduta. del 24 ottobre 194 7 il Telator:e 
I 
! 
I 
deil.la Oommis1sione dei 75, nell'opipoll'si ad un eonenda.
mento �diretto a.d e.scluder:e daJ.la. riserva di legge 
l'organiz�z.azione dei ministeri, -01ss�erv� che J.a. t!Ilate:
ria, non poteva. e�ssere ab�bandona.ta. al Gove�rno,_ I I 
<<il qua.le -e per esso ogni siingolo ministro -
avr� la potest� di ordina.re gli uffici dipend.enti, 
i 
(27) Atti Assemblea Costituent.e, seduta 24 ottobre 1947, I 
pagg. 1556 e 1557. 
(28) OLIVIERI SANGIACOMO: L'art. 97 e i regoiamenm di 
orgarni:;z~ione, in (< Foro Ital. '" 1948, IV, 114. 
I 
I 
I 

__,_J 



I F i&J&i ��LIRE ;cy I F i&J&i ��LIRE ;cy 
-76


purch� ci� aNvenga, sempre nell'ambito di bina,i�i 
fondamentwli stabiliti da,Ua legge� (29). 

Oerto riesce difficile p,1~cisare l'Mnbito �i quella 
che � propriarmente Ja riserva di legge, da, quello 
che � l'ailllbito .dellai potest� regolamentare. Non 
si :pu� da.re alla riserva di l~gge un ci:>ntenuto 

�troppo ristretto, quasi che essa 1si .riferisca solo 
a quella che � la, posizione politico-costiiJUzionaJ.e 
dei .ministeri, poioh� tale posizione � pi� propriaimente 
dei ministri, non dei rispettivi dicasteri, 
ed � naturalmente co'.11siderata. daUa stes,sa Oostituzfone 
nel �s.econdo comma, delJ'art. 95. D'aJtro 
ranto non si pu� dare un ristretto contenuto alla 
potest� regoilamentare, qua.si che concerne i soli 
regolaimenti interni (e l'accenno' fatto dal rela.to1'e 
della Oommission�e aJ regola'~�enti ministeriali pu� 
offrirne lo .spunto), :poioh� il funzionamento, di 
cui rpa,rla l'airt. 1, n. 3, della legge del 1926, riguarda 
anche (anzi pu� dirsi soprattutto) gli organi 
e.steTni. 

Intaillto l'a11t. 95 non .si occupa, se non dei mini


steri consid�era,ti come amministrazioni centrali e 

non di tutti gli a.Itri uffici �dai essi dipend�enti: ci� 

� ,evidente tenendo 1pres,ente che la norma � posta 

nella I �Sezione del titolo III, relativa aJ Oonsiglio 

dei Ministri, mentre una seconda ,sezione � riser


vata aHa Pubblica, .A!mministraz.ione e in essa vi 

� J'rurt. 97 ad occupa�rsi di tutti in genere gli uffici 

pubblici. 

E ci� che determina fa struttura fondamentaJe 

del ministero come amministraizione centrale �, ol


tre l'ufficio del ministro, quello d�el o dci sottose


gretari e quello dei direttori generali (30). La ri


serva di legge, per1aillto, concerne taJe struttura 

ba.silare dei ministeri ; mentre a,l di ifiuori di essa 

deve riconoscers� sussis.tente tuttora, la, potest� r�e


g�ofa,menfare del 1GO'V�erno. 

E' aippena, il caiso di dire che il Pa,rlamento pu� 
delegare a�l Gov�erno anche la istituzione di un 
determinato ministero, la determinazione d�elle 
sue attribuzJoni e la, disciplina del suo ordina.mento, 
mediante una, leigge di d,e}ega,; come ebbe 
a� v.erificarsi talvolta. nel precedente ordina,mento 
costituziona.l.e (31). 

12. L'a,rt. 97 'si occiupa invece in genere degli 
uffici 1rnbblici, i 'quali devono esse,re o:rganiz.zati 
secondo disposi,.ioni di Jeggie in modo che siano 
a.ssicura,ti il huon andamento e l'imparzialit� del1'
amministi�aruone. 
Anohe in questo ca,so la diversa. formulazione 
dell'art. 97 rispetto aH'art. l, n. 3., della, legge 
del 1912�6 induce a pensare che non si sia voluta 
sopprimere del tutto la facoJt� regoJamentare dell'Amministra,
zione, tanto pi� ohe, man ma.no che 
�fagli uffici centraJi si 1passa aJ.la vasta rete degli 
uffici dipendenti e periferici, vengono meno le ra.gioni 
di una disciplina legislativa e si impongono, 
invece, quelle di una, disciplina regolamentare. 

Del resto la. formula u.safa :nell'a,rt. 97 non � 
<1uella ohe norma.lmente suo�le essere usata per 

(29) Atti Assemblea Costituente, loc. cit. 
(30j OLIVI!ERI .SANGIACOMO: op. cit'. 
(31) OLIVIERI SANGIACOMO: op. cit. 
crea.re una riser'Va di legge (vedasi ad esempio 
l'art. 95, ultimo comma: � La legge pro'1J1Je<te all'ordinaimento 
diellai Presidenza del Consiglio e 
de�termina il numero, le attribuzioni e J'org(J!ftri,zzazi.
one dei ministeri�); J'art. 97 jnvece si limita 

a. richiedere che l'organfaz..'tzione avvenga, �secondo 
disposizioni di legge ;in modo che sfa.no a.ssicurati 
il tbuon a.ndamento e la iimpa�'ziaJit� della 
.~mminfatraiZione �. Tale for�mula fu sostituita a 
quella del Progetto, la quale disrpon�eva che i pub-. 
blici uffici .sono organizza,ti �in base a disposizioni 
di legge, ecc.; ma-l'una, e l'a.ltra quanto meno 
fanno .sorigere i1 dubbio che si sia voluto dema,nda:
re ana legge il compito di fi�ssaJ.ie i principi, pi� 
o meno generali, che assicurino il buon andamento 
e l'imparziaJit� dell' .A!mminisu�a,z,ione, in modo 
che questa incootri in fali iprincipi un limite alla 
propria, facolrt�. di autorganizzatZione. Questo limite 
1per� non annullai, ma ,solo contiene la potest� 
:regolame:ntaire ohe in proiposito ha il Governo. 
�Pu� s�embrare. che un ai:ig'Omento contrairio alla 
interpretazione che .si � venuta svolgendo sia da.to 
da.l secondo comma, dello steisso a,rt. 97, secondo 
il quale � nell'o:rdinaimento degli uffici sono determinaite 
l'e sfere di competenza, le attribuzioni' e 
le responsa.bilit� :prOiprie dei funziona,ri ii ; e per 
verit�, �S�e anche questa fosse mate1ria, riservata 
al-la legge, �essa verrebbe ad esaudre o qua,si il 
tema d�ell'oi:iganizizazJone, senza, un mamgine a1pprez.
zatbile per l'esercizio della potest� r�egolamentaire. 
In �effetti per� il secondo comma n� parla, di 
legige n� demanda, ad essa un compito, che, sta.udo 
alla. disposizione, non potr�etbbe pra.ticaimente essere 
a.ssolto da1l legislatore, poich� concerne laripartizione 
anche materiale di lruvoro lfin tra gli 
a.rrchivisti o il personale 'subalterno. Ad eliminarre 
~ 

ogni dubbio di una, inte1�dipendenza Ifra, il iprimo 
comma. dell'a,,rt. 97, che � 1quello in cui si as;segna I 
un determinato compito alla legge, e il �Secondo 
JlOtr�. giova.l'e l'oss.ervazione che, mentre nel Progetto 
'e�ssi fo~maivano un unico comma, nella redazio!
ne del testo definitivo :lforono S'tacca,ti. 

La, differenza, fra i due co'Illmi � che, mentre nel 
primo � demandato al legislatore di fissa.re alcuni 
princ1pi generaU relativamente aJl'organiwazione 
dei puhhlici uffici, nel s�econdo � la Costituzione 
stessa, che ne fissa, uno r.efativamente alla individitalizzazione 
del la,voro dei pubblici funzionari 
(32). E tratta.si di principio, che � di immediata 
aipiplica,zione ed � diretto sia aJ legislaitor:e, 
sia a.1 Goiverno nell'esercizio della sua potest�. rego
�lamentare, siai infine a tutti che coloro, cui 
spetta l'Oirdinamento concreto dei ,s]n1goli uffici. 

13. Il compito che con l'a.rt. 97 � demandato a.I 
legislatore tocca non solo l'or:ganizzazione in ge(
32) A questo proposito in seno .alla I Sezione della 
II S:ottocommissione fu osservato dal relatore on. TOSATO 
che, dopo ess�ersi fissato il ;princi�pio della re,sponsabili
�t� diretta dei pubblici 1funzionari"� (art. 28 della 
Costituzione), occorreva creare un sistema che p�.rmettesse 
di precisare nei �e.asi concreti su .chi ricadesse la 
responsabilit�. Atti deUa commissione -II Sottocommissione 
-I Sezione, seduta del 14 gennaio 1947, pagina 
124. , : : J!i 

-77 


ner�e degli uffici, ma anche i ruoli orgamc1 e Jo 
stato giuridico degli impiegati, essendo .stata a�vvertita, 
come una ne0easiti1 1per il ibuon an.damento 
la, stabilizzaziio-ne �delle cM-riere, come un'.esigenza 
per l'impa.rzialit�, che l'impiegato riceva daUa legge 
ga.ranzie adegua.te. Pu� anzi dirsi che pro1ba�bilmente 
sono proiJH'�O questi i rpunti sa.lienti cihe 
la Oostituzione ha aflidU.:to al legislatore di disciplina;
re. 

Tuttavia anche per queste materie � probabile 
che il volerne fare og'.getto di una. assoluta. riserva 
di legge sia. ecces�sivo�. 1E' probatbile cio� che s�i rischi 
di cadere da un eccesso j;n un altro opposto, 
ove si ritienga. ne0essaria. una. Legge per ogni minima. 
modifica. di ruoli, dovuta a diver.sa. ol'fganizzaz.
ione e a, ll'UO�ve esiigenze di s�m��vizi, pur se contenuta 
nella, stessa, s1pesa di hilancio, opipure a.d 
es.empio ov�e si ritelJJga necessaJ.�iai una legge per 
stabilire tutte le singole .e minute modalit� del 
rap1por�to d'impiego (criteri di �preferenza, nei trasfe1
�imenti, modalit� e criteri di valuta!Ztione negli 
scrutini �ecc.). A q.uest'ultimo iproposito� ib1sogneJ.'�. 
anzi tenere p-resente che in �seno alla, II 1S1ottocomm1ssione 
�una. 1proposta. d'inser�l''e una �esplicita norma, 
secondo la. �qua.le il raiprporto d':iim:p.iego pubblico 
doveva es�sere regolafo. per legge o pe:e contraitto, 
non fu ap,pr�o,vata (33). Anche p�e.J.> queste 
ma.te1�ie, come per 1quella relativa a1l'organizza,z.
ioine, �bisog�na, pensa�l"e che non sia. vietato al Govenw 
di emanare norme regolamentari in conformitt�. 
di �quelli oh:e 1sa:ra.nno i principi dettati dal 
legislator~, o, come �a, �proposito dell'art. 95 fu 
detto, �.entro i bina.ri della legge�. 

In tutti i ca.si � naituralmente fatta sa.Iva. la necessit� 
che fa, �s�pe�sa occorrente �sia app11:ovata con 
legge, os.s-er1vandosi, se del ca,so, la d1sposizione 
dell'a,rt. 81 deUa Costituzione relativa a.ne nuo�ve 
e ,maggiori s1pese. 

Una, �questione a.c0e�s�soria � se l'esercizio della 
facolt�, regolamenta.re dell'Amministrazione .sia 
condizionata all'emaJ.Ia.zione deJla, legg�e o �elle 
leggi previstie dal P'rimo comma, �e1l'art. 97. E' 
uria. �questione che non presenta, molta, importanza 
ipr-a.tica., .specie se si tiene conto dell'atteggiaimento 
assunto dall'Amministra,zfone di rinviare la soluz.
fon,e di val'i �problemi a. quan�o sar� provveduto 
alla 1�iforma dell' Amministmzione. Tutta.via, � bene 
:wcennar�e che il primo comma �ell'a,rt. 97 no<u 
pre�ved�e l'ema.nazione di nna legge determinata, 
ma. �si rivolge a quella che � la, normale e continua 
attivit�. del leg1slatore, di :guisa, non � possibile 
cmrnide1�are coildizionato a, .questa l'eseJ:cizio della 
potest� regolaimentaire dell' Amministra.zione a meno 
di non vol.er:la praiticamente sopprimere (34). 

(33) A.tti della Commissione -Il Sottocommissione Sezione, 
seduta del 14 genna:o '1947, iPag. 1,27_ 
(34) La soluzione sarebbe ugualmente negativa, se si 
considera che l'art 97, .avendo carattere p�rogrammatico, 
non porta all'abrogazione automatica dell'art. 1, 
IL 3, della legge d�el 1926: vedasi AZZARITI: op. c~t., 
pag. 85, sebbene subito do.po l'A. ritenga abrogata tale 
norma, ma per un altro ordine di raigioni; perch� non 
ba rilevato il contenuto limitato e il carattere di norma 
.programmatica dell'art. 97. V�edasi anche Corte dei conti 
-Sez. Controllo Foro It. 1949, III, 92. 
14. L'art. 'il7 pa.rla in genere di prnbblici uffici 
e di puibblfohe amministra.zioni, mentre nell'intesta.
7.Jone della sezione, in cui lai norma � jn,quadrrnta, 
si �parla di Pubblica. Amministra.zione. Non 
� precisato �Se con ci� si intencle alludere ai quella, 
che vie1ne Lle1tinita l'a.mministra.z.ione diretta dello 
Stato, ovvero anche alla. amministra~ione indiretta, 
cio� .dtegLi Enti pubblici. Questa. s�econda ipotesi 
sembra la� pi� proba,bile pe�r varie ragioni: 
peroh� -come gi� si � accenna.to -il secondo 
comma, dell'a�rt. 97, col qua.le si intend�e che venga 
fusta.urato un sistema. di � i:ndividua.iizzazfone � 
clel lavoa.�o dei funzionari, va posto in relazione 
con l'a.rt. 28, che preved.e la. res.ponsaibiliti1 diretta 
dei funzionari e .rHJpendenti dello 1Sta.to e degli Enti 
pubblici; perch� il terzo comma. dell'art. 97, in 
cmi � istituito il :princip]o genera.le del concorso, 
l'�onside1�ava. esiplicitamente nel Pr-ogetto sia. le 
Ammintstra.zioni statali che gli Enti ipuhblici; �Se 
fu tolto l'accenno agli 1Enti pubblici e fu consientito 
alla. leg~ge di d�eroga;r1e al prindpio generale, 
fu .solo per la, consid�era,7,ione che determinarti Enti 
pubblici, ad esempto gli Istituti di credito pubblico, 
ma.1 tollera.vano il sistema, del concorso (35) 
per:ch� infine il tprimo e .secondo comma. dell'a.rticoJo 
98 .stabiliscono P'rincipi generali che hanno 
valore per tutti in gienere i ;pubblici impiegati e 
ilon solo per quelli dello .Stato. 
Pertanto pe1� quanto concerile l'ordinamento 
degli l<"Jnti �e Istituti pubblici, l'art. 97 non crea 
Yis�petto a.l�'a,rt. 1, n. 3, della legge del 1926 una 
situazione dive11sa. da. 1quella gi� esaminata reJativaime11te 
a1ll'ordina.mento ldeUe Amministra,z1ioni 
sta.tali, n�el s�enso che la facolt�. rego1lamenta-re 
<lonsentita. al Governo non incontra altri limiti se 
non 1quelli dei 1princirpi generali 0he il legis1atocre 
vorr�. ifis.saire, a.i senSti del primo comma dell'articolo 
97, nonch� del prindpio del secondo comma 
dello stesso ar'ticoLo. 

H�esta, 1pur s�empre preclusa al Oove1mo ogni facolt� 
regola.menta.re rispetto ai Comuni e le P~rovincie, 
le r.sti1mzioni di �pubblica. beneficienza, le 
Universi1� e gli fa.tituti di istruzione s-uiperiol'e 
l'ord:�namento giudizia.rio, la comp�etenza. delle 
varie ~giurisdizioni, le guarentigie dei funzionari 
�ichia.rart:i inamovtbili. Su questo rpunto la norma 
dell'art. 1, n. 3, della legige 31 gemm,io l9'26 � stata 
in massima pa.rte tra.sf1usa, in va.rie norme della 
Costituzione. Oosi gli articoli 5 e 128 contengono 
un riconoscimento dell'aufonomia dei Comuni e 
delle P1�ovincie � nell'ambito dei principi fissati 
('fa, leggi generaJi della. Repubblica., che ne deter�1inano 
le funzioni >>. E-ssendo state ;poi create le 
Hegioni, l'art. 117 domanda. a.Ue leggi regionali 
di stahilire l'ordinamento degli Uffici e degli Enti 
amministra.tivi dipendenti dalla -Regione e l'articolo 
128 demanda a.Uo sta;tuto di ogni Regione di 
stabilire l'organizzafilone interna di essa. Pa,rimenti 
l'a;rt. 33, ultimo comma, riba.d1sce l'autonomia 
degli istituti di alta cultura, Universit� ed--Accademie. 
<c)uanto a.U'oirdina.mento giudiziario, alla -competenza. 
d�elle varie giurisdizioni, a.Ue guaren


(35) iFALZONE-COSENTINO-iPALERMO: Op�. cit., pag. 178. 

-78 


tigie dei magistrati l'art. 108 ipc1.'evede che le nm~me 
sull'ordinamento g�iudizia.rio e su ogni magistra.� 
tura �sono emana.te con legge, la, qua.le a,ssioura 
altre�s� l'indipendenz,a dei Giudici delle giurisdizioni 
speciali, del PU'bblico ministem ;prnsso di 
esse, noncb:� degli estl�auei che parteciJpamo alla 
� a�lllministJ.�a.z.ione della giustizia,, Pe:r l'a.rt. 110 
spettano pur semp1�e al Ministro delJa, Giustizia 
l'orga.nizziacione �e il fun~iouamento dei servizi Te� 
lartivi alla. gi!ustizia: con ci� �S� � voluto indica1�e 
evid1entemente 1'a.ttivit�, concreta, diretta, all'orga� 
nizza,zfone e al rfiunzionamento di tali .s�ervizi, mentre, 
occor:rendo emana.re� reigolamenti in propo� 
sito, �questi dovea,nno esseTe emanati da1l 1Governo 

con le modal�t�, in�icait1e daHa legge del 19216. 

15. Oi resta., intine, ad acoe:nnrur"e a, 1quelle categode 
di regoilaimenti di cui non � parola nella 
l~ge del 192<6. 
ai) ltegolamenti ministeriali, pr:efottizii, ecc. 

-La, Costituzione non contiene nessuna norma 

refativamente a.d essi; e la, lO�ro situa.zione giuri� 

�ica, dorvr�ebbe perta.nto 1es�sere la stiessa. che nel 

pr1ecedente orrdinamento costituzionale (a.rt. 3, se


con�o comma, delle preleggi). 

b) E1secuzione dei trattati. -L'a.rt. 80 di


spone che 1e Uamer1e a.utorizzano con legge la 

ratifica, .dei traitfati internafilonaH ohe sono di 

na.tura poHtica, prevedono a.r1bitrati o r�egolamenti 

giudizJ.airi, importano va1ria~ioni deil territorfo o 

oneri al1e finanze o mod~fica.zioni alle leggi. llVfa 

oltre la. ratifica � richiesta altres� l'emana�zione di 

norme di �esecuzfone perch� il rtTattato possa avere 

efficacia aU'interno; ed, invero, l'a<rt. 10 della 

Costituzione ha accolto il princi!pio dell'ins�eTzio


ne automatica nel nostro 01~dinamento delle sole 

norme internazionali generalmente riconosciute, 

cio� di quel.Io che viene d1efinito il diritto interna


zionale ,generale, con esclusione dei tratta.ti (36). 

Ora, per �quanto concerne l'esecuzion�e dei ti�a.t


t.ati sembra, che il sistema vigente �Sia. lo stesso del 

pr1eceden1:1e 011dinaimento� costituzionale, peir cui 

pu� darsi �esecuz;ione con atto del Gov.erno, �se noo 

si richiedono modi!ficazfoni deUe Leggi interne; 

altrimenti con legge. 

Rratica.mente, (POich� :i:n quest'ultimo ca.so il 

Parlaiillento deve rprelimina.rmente aiutorizzaLJ:e la 

rati1fica de"t tra;t;tato, raigioni di opportunit� rpo1


traa:mo indurr1e a, couferil',e in tale occa.sione la 

delega, al Go1verno di 'Provvedere anche aJl'esecu


zione. 

e) Regolamemti delega,ti. -1S'i � detto� innanz;i 
che in .questo ca.so solo impro:priaimeute si rpu� 
parla.re di de1ega.zione, poich� in eff:etti si tratta 
di riconoscere al Governo la, potest� regolaimentare 
in materie in cui 1prima non l'a.veva. perch� 
riserva,te aJla legge. Peraltro se la riserva di legge 
� posta da una norma, costjtuzionaJe, � evidente 
che non pu� il Pa.rla.mento� �deroga.rvi per attribuire 
in �quella. d�eterminruta. materia .una potest� 
regolamelllta,l'e al Gov.erno. 1Ma 1s�e la ~rilserv�a � 
posta, da una legge ordinaria non dovrebbe e1s1servi 

(:1G) FHZONE-COSENTINO�PALERMO: op. cit., iP'ag. 41. 

alcuna difficolt� a. riconoscere la possibilit� <li 
aibroga,re in tutto o in pa,rte una ta.le riserrva,, riconoscendo 
la potest� regolaimentar:e nella materia. 
prima 'l'iserrvata. In sostanza la. questione sta. nel 
v;eder.e se pu� il Pa.rlamento disciplinaire la potest� 
regofamenta.re della Pubbl�ca, Amministra.z.io11e, 
restringendone o amplfandoue la sfera in cui 
si esercita; e la. rispo�sta afferma,tiva sempt�e po.. 
tersi fondare .sul fatto che, come �Si � detto, la 
Costituzione �S� � occupata, solo indiretta.mente dei 
regola.menti; rinviando quindi ;per quanto concerne 
la disdpl.ina concreta. di esisi aJJa legge ordinaria,, 
�salvo il limite di una riserva, di 1eg:ge crea:t.'1> 
da norma costituzlona,le. 


16. L'airt, 134 �ella Costituz;ione dispone che 
� la Corte 1Clostituziona;le giudka sulle con tToversie 
I"ela,tive aUa. ~eg:i:ttimit�. costituzionale deUe leggi 
e degli atti w1x1nU forza di lene dello 1Stato e delle 
Regioni! >>. 
In tale modo sono. assogg'etta.ti al sindaCJa�to deUa 

Oorte CostituzionaJe, peLr quanto concerne 1a vio


lazd.one o mancait:a. aippJicazione delle noirme co,sti


tuzionaJJ, i decreti le:gisla.tivi, decreti legge, bandi 

milita.rie ordinanze; ne .sono esclusi i11ve.ce i :rego


laimenti, .iper i qua.li il viziio di illeg;ittimim costi


tuzionale pu� �es.sere rileva.to da.I Giudice. 

Per i de:cr�eti legge la 101ro impugnativa, da.vanti 

la Oorte Oos,tituzional~ � un'ipotesi pi� teO'l�ica che 

pratica, poich� essi, 1se non 1sono convertiti in 

legge entro i sessa.nta, g�iorni, ces�sano di avetre ef. 

ticada, sin dall'infaio; tutta1via � un'ipote�si che 

non pu� essere ,esclusa. P'1'1()dotta l'im:pugnaitiva. di 

un decreto legge, es.sa na.tura1mente decade �se poi 

il decreto legge non viene conv�ertito in legge, 

poich� viene a. cessar1e la, materia del contendere; 

deve viceversa, ritenersi che continui a, srpiegare 

effi.cacia, ancihe dopo la conve1~sione, salvo a ve


dere nei signoli ca.si se posisa considerarsi estesa 

di diTitto o vicev�ersa debba essere estesa mediante 

atto esplicito1aHa l�egge di conver1sione. 

A rproposito �de:i decreti legge la. Oostitu.one 

non riproduce pi� la norma della, legge 31 igien


naio 1'926, secondo la. qua.le il giudizio sull'urgen


za, e necessit� era ris�ervato al Parlamento, e per


tanto ci si piu� domanda;re se un tal.e giudizio 

sia <ionsentito ora aUa, Corte costituziona.le e .fino 

a, che punto. 

L'a.r1t. 134 infatti aUribuisce a �quest'organo un 

giudizio di legittimJt� <Costituzionale, e la Com-� 

missione dei 75 tenne a mutaLre la dizione origi


na.ria ( �giudica 1della, costitm:iionalit� �) in quella 

attuaJe per escludere un sindacato di merito. Ma 

poi tale esclusione fu vail'irumenfo intesa, dai mem


bri della OominJ,issione, poilich� l'on. Tosato parl� 

di � in:i!bizione as1soluta, ai giudici di entrruve nel 

sindacato circa, l'uso dei poteiri discrezionali rifa


. scia.ti 
agli �organi costituzionali dalla Costituzione
�, l'ou. Ruini, invece, richfamandosi eiv:iidenteimente 
aJ i�reced!ente del sindacato; di legitti.mit� 
del Oonsiglio di 1Staito, ebbe a.d os:servare�: <(.-La 
Om-te non � �giudice di merito ; ma fa Corte deve, 
ad esempio, poter valutaire la, finalit� della leg;ge 

i 

pe�r riconoscere 1Se � costituzionaJ.e o� no; e ,se vi � 

I 

I 

~m~ 



lliill&Hl 1 llllliWWW� ili? lliill&Hl 1 llllliWWW� ili? 
-79


stait:o, qualcosa: oome un ecces,so di potere nei ri


guai'di della costituziona;lit�. La fo1,m,ula, << legit


timit� costituzionale�, mentre esclude il merito, 

consente una1 vaJutaziion�e a.bbastanza ela�stica, e 

star� alla, p!!.�as.si e aJia, giuris;prndenza della, 0.n�te 

st.a.bilire la giusta via � {37). 

.Qua.le che 1sia la soluzione della questione genera,
le, il cui esame non rientra nei limiti di questo 
lavoro, ci sembra, ohe anche secondo Ja, Costituzione 
si d�ebba, pervenire a riserva,re ogni indagine 
in merito all'iurg:enza e a.Ila nooes,sit� dei decreti 
l,egge a,l Parlamento. Una, ta.le conclusione pu� 
dir.si implicita nel sistema a,dot:tato dall'a,rt. 77, 
il qua.le ha, dema!Thdato aJle Oamere di esamina.re 
e di disdplina1�e legislativamente sin dall'inizio 
la situa~ione venuta,si a �determina.re con l'ema.na1zione 
,di �decreti leg:ge. Occom,erebhe altrimenti 
pros;petta.rsi l'inconveniente di risultati contra.d�itori 
nel du1Plioe controlfo, giuridico l'uno e politico-
Jegisla,tivo l'aJtro, cui j, decreti legge .clovessiero 
ritene~si �soggetti. 

Pa,rimenti ailcurri dubbi .pos,sono sorgere su 
quella, che � l'estensione d�el giudizio di legittimit�. 
costituzfona.le ris;petto ai decreti Je:gislativi. 
Il ca,so no1rmale � che i decl'eti legisla.tivi, pur 
mantenendosi nei limiti della: delega,, violino una 
1egge costituzionale e non v'� �dubbio ch'essi sono 
in tai~ ca,so soggetti a,l sindacato della Corte Oostituzfonale. 
Ma � �stato dietto che anche il giudizio 
suWosservanza, dei limiti della: delega. spetta. alla 
Oorte costituzionale, poicih� .es1so concerne la 
viola,zione dell'ordine delle attribuzioni sancito 
dall'art. 77 nei rappo'l'ti fra Governo e Pa.rlamento 
(38). 

In tai1e modo, pier�, ,si da. per risolta, una questione, 
che, viceversa, merita, un 1qualohe chia:rimento, 
su quelli che in questa materia� sono i 
rapporti fra, il controllo gimti.sdizionale e il controllo 
della, Corte Oostituzionale. 

Biso1gna,, infatti, tenere :presente che, esoll.'bita.11dosi 
dai limiti della delega,, si viola inna,nzitutto 
la legge �di defoga, che � una, legige ordina;ria, e 
1solo1in via mediata l'ordine costituz:ionaJe delle 
attribuziooi, di guisa che si potrebbe �dire che uon 
� vietato aJ Giudfoe di rilevac1.�e la rprima, violazione 
senzai bisogno di rinviare alla C01rte costituzionale 

(37) FALZONE-PALERMO-COSIENTINO: op. cit., p,ag. 241 e seg. 
1(38) SANTONI RUGIU: Nuovo .aLritto costitu:ziona.Ze ita.liano 
1948, pag. 95. 

(legge costituziona.le 9 febbraio 1948, n. 1) per la 

seeonda violazione. 

Ma pu� il Giudice e in quali limiti riJeva.ee la 
inos,serva,nza, de1la: legge di delega'? A questo proposito 
riaif:ifiorano le incertezze arvutesi in dottrina 
rispetto al pirecedente ordina.mento, costitu.zifona,le, 
pofoll�, come aUm�a si disouteiva. se i ,decr1eti legisla,
Uvi non 1vincola1sserro il Giudice anche quanu.o 
esoribita.vano da,j contini ��ella: deleg-a, sa.Ivo il cont1,
ollo politico del Par.lamento, cos� ora, ci si potr� 
domannda.re se nella stes,sa situa.zione i decreti legislativi 
non ma,nfongaino rispetto al giudice fO!l.'za 
di leg�~e �~ solo possano essere dichiarati illegittimi 
dwhla Corte Costituzionale sotto il profilo 
dehla: violaz.i()lne di un princilpio costituzionale. 

L'art. 3, n. 1, della, legge del 1926 esplicita,mente 
as1segna1Va, ai decreti legislativi form di 
legge entro i limiti della, delegaziooe; e ,solo, come 
si � detto, era, dubbio ,se taJe limitazione a,vesse 
un ,rilievo politico o anche �giuridico. L'art. 77 
della Oostituz,ione non contiene la 1stes1sa, !PrecisaiZione, 
Umitarridosi a richiedere soltanto l'esistenm 
di una, del,egaLZ.io!ne perehi� i decreti legisla:


t:ivi ahbfa.no forza, di 1eg.ge: la div1er:sa formuJa,. 
zione pu��non esser:e del tutto ca,suaJe e oom�i,sponde,
rehbe aJla, generica dizione con cui l'art. 134 
ais,soggetta aJ controllo di legittimit� costit:uzfonaile 
gli a,tti a1vemti forza, di :Legge. 
Da, un punto �di vista prntico, poi, � certo che 
la� competenza deUa Oort.e OostituizionaJe permette 
di evitare gli inconvenienti che si adducevano ipe�r 
rnegat1."e il controllo giurisdizionale, e che sarebber
�o tanto 1pi� s�e.nsiibili ora ohe un ta,le controUo 
�dov.vebibe es.tendersi anche aH'oss1e.rvanza dei 
<< jp:rincipi e criteri dir~ettivi >> dettati nelle leggi 
di �delega. 

In taJ:e modo sarebbe decisiva, secondo J'a<l't. 77, 
l'esistenza o l'inesistenza di un aUo di die:Lega�; 
dove una delega esiste, il giudizio sull'osser,vanza 
dei limiti in ,es,sa sta,biliti, e pairticolarmente sui 
�!Principi e criteri direttivi �, dovrebbe S!petta,re 
alla Oo:rte Costituzionale.; se' viceversa una, delega 
non ,esiste, dov;reibbe essere consentito al Giudice 
di rilevarlo .senza bisogno di rinvfare a.lla C(>rte 
suddetta. 1E' probabile poi che a,l ca1so di mancanza, 
di 1d.elega possa con�si1dera;rsi equiva,lente 
quello che la �delega riguardi tutt'a,ltra matel'ia 
(rper fare run esempio desunto dalla. precedente 
dottrina-) ovvero anche l'altro che la delega. sia 
1scaduta (i� .questo un es,empio desunto dall'art. 7�6 
della Oostituzione). 

ROCCO DI CIOMMO 

AVVOCATO DELLO STATO 



~;:;;i;;m 

NOTE D I n� O T T RIN A 


G � .Azz.A.RITI: Giurisdizioni speciali e sezioni specializzate. 
(.Art. 102 della Costituzione). �Foro It. � 
1949, IV, 17. 

Oon ,questo articolo il Presidente Azza,riti intende 
richiamare l'attenzione .su un a.rgomeuto del 
pi� g-rande intereisse, :i:>e-roh� rigua.rda l'orga.nizzazione 
g"iurisdiziona.le dello� 1S'tato, e .sui ipericoli d1e 
possono derivare dall'aipplicazione improvvisata e 
non coordinata della norma, dell'a.rtl. 102 della. Cost.
ituzfone che, abolendo le giuri,sdizioni speciali, 
co1nsente ,solo la. istituzione di sezioni specializzate 
presso gli organi giudiziari ordinari. 

L'A. esprime anzitutto la sua soddisfa.zione di 
studioso e di 1miagfatrato per il divieto di istituzione 
di giurisdizioni sipecfa.li e per la. conseguente 
aholizione �di t1utte le giurisdiz!ioni speciali esistenti. 
Oltre a.i numerosi inconvenienti e d1sordine che 
derivavano dalla, molteplicit� degli organi giurisdizionaU 
speciali, egli ricorda, sopratutto il pi� 
gra,ve difetto di -essi che era quello che � i componenti 
di tali Ol'gani erano non di mdo ,scelti, almeno 
JXM'ziaJmente, e talvolta,, prevaleintement:e, 
tra, persone che, per le proprie abitudini :mentali 
e per lo s�volgimento della. loro usuale attivit� di 
ordine del tutto diverso, manca;vano di qualsia,Ri 
JH'eparazione per la funzione di Giudice �. 

Oi� premesso, l'A. si domanda quale ,sia, la, po�rtata 
della VI disposizione transitoria }a, quale stabilisce 
che � entro cinque anni dall'entrafa, in vigore 
della Oostituzione si :prooede a.ila, revisione 
de.gli organi di giurisdizione ora esistenti�. Eglli 
ritiene, anzitutto, che tale disposizione non rponga 
un termine soltanto per il legislatore che deve procedere 
aUa �rev1sione, ma, altres� iper l'attivit� stessa 
delle giurisdiizioni speciali pl'eesistenti, in 
,qua.nto il funz.ionamento. ulteriore di queste, essendo 
contra,rio al divieto genera�e stabilito da.1l'airt:. 
102 della Costituz.ione, non pu� protra.rsi 
oltre il termine ma.ssimo di cfoque anni fi�s�sato 
nella suddetta. dis�posizione transito�ria. Decorso 
questo. termine, le pronuncie delle giurisdizfo.ni 
specia.Ii sa.rebbero addirittura inesistenti. 

.Questa sa,1"0bbe, dunque, la. fondamentale differenm 
tra. il termine sfahilito nella v;I disposfaione 
transitoria. e i termimi �stabiliti nelle a1tr:e disposiziioni 
transitorie, come l'VIII e la, XVI. A questo 
proposito l'A. ritiene, infatti, che iper la� disposizio.
ne VIII (termine entro il quale dovevano essere 
indette le eleziioni regiona.U) il termine non 
sia vi-ncolante rpe�r il legislatore ordina.rio, s� che 

la leg�ge ordinaria 24 dicembre 1948, n. 1465, che 
ta,le termine ha so�sta.nzfalmente sostituito, non ha 
vio�ato la. 'l.)01stituzione. 

Analoga soluzione l'A. prospetta per il termine 
di nn a.mm staibilito nella, disposiziio:ne XVI, entro 
il �qua,le doveva e,ssere compiuta la revisione e il 
eoordinamento con la Costituzione delle ipreoedenti 
leggi costituzfo.naH che non sia.no state esplicitamente 
o implicitaime:nte aibrogate. 

In ordim' a �questa disposizione, pei'alt.ro, l'A. 
rileva che potreuibe pensa,r:si che essa, non a.s.segni 
un termine per l'esercizio di una attivit� rientra.
nte nei poteri propri del legislatore ordinario, 
ma coniferisca. a qnfsti temporaneamente un potere 
che va. oltre la, sua normale attivit�, con la con.se: 
g�uenza che tale s.pecia,i.e pote�re venga meno a.no 
scadere del termiue indicato, come � p�er esempio 
delle deleg�a,zfoni legisla,t�ve al Governo, le �qnaH 
sono limitate a.l tempo per cui furono date. L'A. 
a,g�giunge tuttavia, di ritenere che questa, non sia. 
l'inter:pr1eta,z.ione giusta e che non si tratti tanto 
�i una. temporanea delega.zione, quanto piuttosto 
di vera e propria. attribuzione al legislatore orcli� ~ 
nario della, competenza, a riveder;e e coordi:.na1�e le 
leggi costituzionali anteriori alla Oostituzion�. 

Oi� [lreimesso in linea, genera,le �sul vafore e sulla 
portata. della. disposizio�ne transit:orfa V�I, che egli 
ritiene, come tutte le aJtre d~sposizioni transitol'ie, 
parte integrante della, Costituzio1ne, l'A. a<C:cenna 
agli inconvenienti che potranno deriva.re 
dalla istituzione di 'quelle ISezioni specia.lizza.te che 
la. Costituzione prevede aU'art. 102, per 01vvia.re 
a �quelle pa.rt1colari e�sigenze, che di �solito si invoernno 
per .giustifica.re la-istituz,ione di giudici speciali. 


Esamina.te brevemente la legge 4 ag�osto 1948, 

n. 1094 e la 1'egge 18 a1gosto 1948, n. 1140, le 1quali 
hanno effettuato la. !Prima a1pplica.zJ:om.e di questa 
no,rma. dell'a.rt. 102�, istituendo sezioni .s�pecializza.te 
per le controversie in ma,teria di contratti di 
a.flitto agrari, e rilevafo, che gi�. in queste due leggi, 
cos� vicine tra loro :nel tempo, e relative a ma,terie 
qua,si identiche, la regolamentazione della procedura 
giudiz.iaria. presenti delle notevoli diversit�.1 
l'A. lamenta che si �Sia � troppo abituati alle giurisdiz.
ioni specia.Ii perch� penetri in noi prontamente 
la, convinzione che es.se 01rmai non devono 
pi� esistere�. 1E:gli dubita che molti coiisi�fer:tno 
le sezioni .specia.lizzate corrne un semplice ,surrogato 
delle :giurisdizioni specia.U, e ehe ,sfog�ga completa.
mente � il senso e la ra,gione della r1forma co

ii ii 
!mtm:J&Jdl lHF 



-81


stituzionale che nrfra a, ricondurre ad unitit l�. ftmz.
ioine �gimisdizionale, facendo scomparire la. molterpliciti1 
di org�ani disparati e le ingiustitica.te diversit�; 
1proces�suali nello svolgimento �dei giudizi n. 

L'A. afforma che una. istituzione frequente di 
s�ezfoni specializza.te, le qua.li ripeta.no :dal1e attuaJi 
giurisdizioni s;peciali, la. struttura e il funziona.mento, 
oostituirehbe una� [la.lese violaz.ione �ell'ttrt. 
102 della 00istit:uziome e della VI disposizfone 
tra�l�sitoria. Eg�li 1pensa che �queste norme 
potreb�ero dirsi ossm�vate solo �se a.Lla1 fstituzione 
di se�zioni speciaUzzate si faccia luogo in ca�si eccezionali, 
e solo presso quegli o�rga.ni giudiz.iari 
che consenta1w, per la. lm�o composizione, una tale 
inserzioine nel loro ordinamento.' Egli, �quindi, ritiene 
che non si possa pa.rlare di sezioni specializtZate, 
n� presso i Giudici .sin:g10.Ji, n� rpr,t!sso la 
Ca1ssa.z,ione, .ma che potr-.eibbe �solo 1pa.rla.i�sene presso 
i 'L'ribuna.li e le Oorti di Appello, tenendo sempre 
rwesente l'esigenza che ta.li s-ezioni siano costituite 
in prevalenza da Magistrati, e che la. uomina 
dei cittadini estranei alla ma!gistra.tura debba pronmit
�e (h fonte impiwziale, e non da. Prefetti o 
Ministeri inte11essati, ai quali dovrebbe essere tutt'al 
pi� la.sciata una faco1t�, di designazione. 

Egli osserva. rpoi che sa.rebhe op1portuno traccia-
re un tipo� unico �di p1'ncedura va�levole rper tutte 
le sezio�ni speciaJizzate, per evita.re pericolo�se deviazioni 
che il legisla.tore o�rdinario potrebbe essere 
indotto a fare nei casi singoli, come iper ese:111pio 
i>tava a.vv,enen�o in rela:zirnne alla le1gge 4 aigo.sto 
1948, n. 1094 .soipra. cita-ta, il cui scheJJila, :presenta.
tn al Pa,rlamento, recruva. un ad. 3 che limitava 
il i1co�rso aJla Oorte di Orussazione, solo ai motivi 
di incompetenza, vio<lando cos� manifestamente lo 
art. 111 della Costituzione. 

Conooridiamo p�ienamente con. l1in.signe yiiwri.s,ta 
8tl qu.anto egli scrive in ordine a.i veri.coli che vo.'1sono 
derivare cl.a una non organioa� e 1wn sufficientemente 
meditata avvU.cazione della rwrina d>ell'art. 
102 della Costituzione che oon8en.te la istititzione 
di sezioni 8pecializ�zatr. Sia1no altre.s� d/a.ccord-
o con l' A. nel ritenere che 11n'a.pp~ioa�zio%e d�i 
que8ta norma, che tendesse sostanzfo.Zmente a riproditrre, 
attraver80 la istituzione di sez�ioni specializzate, 
la anormale situazfone attua�Zmente esistente 
a causa� dei numerosi organi di giuris:dizione 
speciale ancora fitnzionanU, o01stituire:bbe 
marnifesta.mente una violazion.e ddla lettera e dello 
spirito della Costituzione. 

Invero, il criterio fon.darnentale che �ispvira le 
norme della Costituzione che tratta1no della� funzione 
giitrisdizionale, quale emerge ohi.ar(Lllnentc 
dagli arti.coli 101-103, � quella di attit�r�re al ma88'
�imo i.l prin.cipio della unit� ddla giurisdiz�ion.e, 
che ha costit:uito "'empre l'a.~pirazion.e dei giuri8ti 
e degli uomini politioi in tittti i paesi ohe hwnno 
conforrmato i loro ordinamenti costi.tumonaU ai 
princ1ip~ deil libera>lismo e delila de�moc'Y'azia. 

E' nofo omne questa aspirazione si sia tradotta 

in /ta.lia, n.ella legge 20 marzo 1865, n. 2:248, alle


g1a.to E, la� qu.a.le stabil� app1U;lfl;.to cihe tut.te le oon.


triov�ersie in materia di ,(!Jiritti, comiUn.que t1i potes


se essere Wi-tere1ss�a.ta la Pubblica Am1ministrazfon.e1 

1.loqJei;sero e81:wre attribuite alla competenza dell'Au.
t01�it� giuiUziaria ordA;nwria. E' noto, alkei;�, 
come l'cwi.gcnza d.i a.si;fourare anehe a.yli intereswi 
logitt~1ni una t:tit.ela,, e1lw non fo�sse qitella p1tramentc 
dJ,.w;rezionale dell' Am.1n,inistraz�ione attiv<t 
(p1�evii;ta <labla ste8sa te'f}y'C del :�S�65) dete��rri�n� 
il 8orgere di ailtri� organ.i., ai quali t'a.le tu,tela fu 
affidata, e oli.e so.ZO successWaimente, aoqui.S"tarof/'bo 
wn carattere ohia,ramente giurisdizionale. E' noto, 
infi.ne, come, speoialment1e durante i venti anni del 
reuinie ja,sc�ista, con il pret'esto di soddisfare a 
11articolari esigenze proprie d�i tal'itne controver'Bie 
f'nrono creati numerosi organi giurisdi:zionali speciali, 
compost�i nol modo pi� vario. 

N � q ueista tenden<Ja si � a.tte%'1,(,.ata dopo la cudu.
ta dcl reg�irne, c�h� anzi pu� dirsi che, fono aU<L 
emanazione della Costitu.ziorne J s� � continuato a�d 
islilitire giudici speciali) �rl! di,versi c1a11n.pi, e tafoolta 
8Cruza ne'mmeno rende.rsen,e. e:sattwm.ente oo.'l'l;tQ. 
l vavori prepa�ratori della Costituzione chiaramente 
rivebano la volon.tl� dei oostituenti iU far s� ohe 
qu.cl pr'in.rJipfo d�ell'unit� della g�uri6�dizione, afferrna,
to nella leigge del 1865, Wivenis�se effettiDa� realt�. 
E' in applilcaz-ione) irnfatti, di questo pw"i'nc<ipio 
ohe GiwrisdU,ione oroinwria, Consig:lio di Sta,t.o, 
Co�rte dei Co%ti e Trib1.1nali militalf'i sono sta.ti 
tutti ri!oompresi S'Otto u.n un.i<J'O titolo (la Nlagii;tratu.
ra) men.t-te una fm�mu,.!Ja,zione ohiarwmente un.ita-
ria � stata data a quegU a.rtiooili ohe pwrtiooiarmente 
rogola-;~o la funzimw giuris:dAm-onale (articoli 
111-113). Un obiettfoo esame di queiste noorme 
oon . .sente ormai di afferr'rna;re con siCflwooza ohe la 
Costitu.::Jion.e con-cepisoe la fun.zione giurisdizionale 
come unica. da�l [Jlltnto di vista oggetitiv�oj e ohe il 
carattere d'i sp@oialit�, espressarment.e ri.co'fl.08oiitto 
a�l Con.siglio di Stato eid a,g'li altri organi di giits'ti.
zi.a a;mrministrativa., alla Coorte dei Conti eit a.i Tri�bu,,
na1li militwri, attiene solo a,d una loro differenziaz�
ione 8oggettiva di fronte a,g.zi orrga'flli r/;ella Gi1uri8
�dkione ordinM'ia, ma,, non. rifi.ette n.� una differen.
za di f1mz.iowi, n� 1trna differenza, di po�teri. 

Le di-sposizioni ohe, in modo particolare, confcrm-
ano quewta tesi, sono oontenute negli. art.icoU 
102, 103 e 111. I primi due con.tengovno norme 
JJerfeUament:e s1immetricihe in relaziion.e <J,l prinoipio 
della nnioit� della gi'Uri8di$io1J1,e e si caratte�rizzano 
oome norme di ripa;rtiz�on.e interna. della 
giurisdi.iione stessa (attribuzione dii oormpetenza). 
Ci� che i;piega e a.ttri-bui8oe il suo vero valore all'art. 
111, il q1t.a.lr. devol�i;c alla Colrte Supre�ma il 
gifu,,di.zio sulla ois�servwri,za dei limiti delle rispet:ti1/e 
-'fere d'i competenza fi88ate da�gli artiooili 102 e 103, 
plf"oprio perch� � la Code Supreim,a di Ca,s�sazione 
il 1nasisi1mo organo ddla fu%zione giwrisdU,ionnle, 
intesa nel suo ordinam,ento interno. (Per qua%to 
rignmida invece il co1we�tto <JA. mas�8imo organo 
gittris1�iziotnale, in 1�elazione ai rapporti con g�lli 
altri poteri dello Stato, ved. in qu,e8t.a Rassegna, 
l!JJ8, fa8c. 9, pa.ginc 1 a 12). 

n prinic~pio 'dePla iin�il� della giuris'flizionu informa 
poi indi8olltibUrnente qitello ohe, 8coon.do 
novi, � l'artioofo ohiave di t11tto il sist.errna di norme 
costitu,.zio%ali che regolano la funzi.one giuriscl:izfona.
fo1 e cio� l'a�rt. 113. ' 



mli DI E&lb filiEtilifil" %** E WM!&Ji&fil: Miii =t&&@Q[5 &4&Ak& .miD 

-S2 


Questo articolo pu� c01wideranti C()me una for1nulaziono 
sfotct�C'a dei p1'in(J�p~ oodificati ne"[f:a 
legge del 1865, 'integrati daUa neoossit�, determinata 
dal progresso deg'li ofr'dinamenti e delle istit1t.
zi()ni demolOr'a-tiohe, dli a.ssiclJ;rare una identiaa 
tu.tela giurisdizionaole (JJ� diritti s�oggettivi ed agl� 
vnteressi legitltimi. 

Anche un eS'lllme oom�paratwo <teli'art. 113 e d�egli 
articoli 2, 3 e 4 delfu, legge 2-0 marzo 186'5, allegat00 
1E (che sono poi queUi fondamen.taU) dimolltra, 
a n()s�tro avviso, l'eis�attezza di questa opinione. 
fl_ll'art. 2, imja<tti, corrispotnllono il pr'ilm() 
ed il seeo'f/Jdo 0011ima dell'art. 113 (devol'uZ'ion.e alla 
A utor'it� giuris,diZ'ion.ale di tutte le oontrov�ersie 
ohe oomxunque implichino '/!a tutela di diritti o 
interessi legittimi, 1J;i fronte alla Pu,bblica Amm.i:n.
is�tra((}�one, senza possibilit� di alouna limitazione 
od esolusione). Ed � d,a sottolinemre che in confrmito 
awa. l@g'ge del 1865, r art. 113, oorme si � 
deitlto, estende la tutela giuris�d~iona,le wrt�dhe agli 
interessi ~egittixmi. 

L'art.. 4 oomsponde aU'ultimo oovrnma deltartiool() 
113, il quale appunto rwonferma i prin.oip�ii 
generali stabiUti nell'art. 4 (che .soa.turisoono oome 
logica conseguenza. dal principio �ella divisione 
dei poteri), secondo cui l'Autorit� giu�iziaria non 
pu� a'Yllf/ltl)llare n.� modifi.cwre "ffatto amministra;t'iv�o 
giudica.to iUegittimo. La eonferma della regola del 
d'ilvieto di an.nu�lVamernto deU'atto amlministr(J)(ivo 
ris,uUa evidente dalla, ao1Miderazio.ne ohe l'ultim.o 
e�omma dell'art. 113 ri.metlte. m~la legge la. determ.inazione 
d�i oasi nei qua~i gU atti pos�s�ono esisere 
an'f'buUa,ti, e degli orga,ni gi:1wiJsdi.-donali ai qua,li 
tale potere di wrt'f1'11'Uiarm.en.to pu� 6'8'S6're oonferito, 
ci� CJhe ne mette in rilievo il oarattere di eoaezionalit�. 
E, per il pirineipio della inclusfo unius 
exclusio a.lterius, pu� ritenersi ohe dallo ste�?s�o 
1i.it�rri,o oomma dell'art. 113, risulti w, oonferma �ell'ailt!
f'a regola aontenitta neil'a�rt. 4 del divieto, 
cio�, di modifica, degli. atti a,mrminvstrativi da parte 
di quals'ia,si organo gilu.riis'di.vionale. 

Ma, il pitnto, semplioemente a.ooennato, dell'ar 
tieo1~0 ,<J,eU'A., ohe a noi s�embra1 dii eooeziona.le �importanza, 
e ohe m,erita di e.~�s�ere uUleriormoote applf'ojondtito, 
� quello relatwo' alla, porrtata, cd al 
va,lore della XVI disposizi.on.e transitoria,. 

Come abbiam.o detto soplf'a, l'A. ritiene cfi,c p11;r 
non potoodosi oon,siderare ta�lc disposizione oorrw 
oontenente una, <lelega21iorne �i potere legitSla.tvi;oo 
oo.~'tlitu,.zionale al legislat.ore or'dinMio, deblJa., pP.raUro, 
es�sere oonsiderata, 001me �� runa, vera e propria 
attr~bu~iorne al fo{fi8latore mid-inario della� competenza, 
a rive1d.e,rc e ooo'f'dinare le leggi eo.stitu.. 
zionaU anteriotri alla Cos�titu,zione >>. Ci. s@rnbra dii 
non travis,are il pensiero deWAzzariti se i;nterp�rctiamo 
qit.esta stia. e.~pressfone nel senso, ehe egli 
riten�ga� ehe, senza, qu.es�tla. a,ttriJb�u.zio'f'be e1spressa fatta 
da,lla Costituzione, il legis-latore ordinario n()n 
avrebbe a,vtt.to quel pot.ere d'i revisione e coordinam
�ento. 

Non possiamo eondividere questa opin�mie 11cr 
le ragfoni ohe esporremo. 
La questione eentra,le ohe d,eve @ssertJ risolta. ai 
feni d�olla ori�.oa della, tesi deU'A. � se prirna della� 

OosrU~ es'Mtessero leggi oo>Brf}(i;tuR-'tonali, di


'l:�C>11se dalne aUre leggf, ordinarie. 

A qiiesto� proposito, riteniarno op�portimo, an,z�i


tutto, prendere vn esa.me '� lavori preparMo!f'f, 1�e


lativi alla, disposizione tr(J;nsitoria in pairola.. Non 

pu� �irsi che essi forrdsoan� a�'c��n eiernento so


Hdo di giudizio; essi, infatti., si riasswmono tu.tti 

nel'la seguen.te enu.n.eiazii.one dell'on. Ruini, presi


aente della Commi.ssione dei 75: � Avrei finito�, 

se non f oisse 1ttata, presentata una propo�sta. del


l'on. Galarmandrei che �weirrebbe il n. XVI deVle 

Disposizioni Transitorie, peroh� entro u.n anno si 

p'l'oceda alla revisione @d al eoordin(().men.to di pre


eedenti le1g�gi oostitttzi01~au e�he non siano state fi


nora esplioit'am.ente o irnpliei'ta,mente abroga,te. Lo 

statuto Albertino non era di tipo rigido,� ma vi 

8()1W sta,t.e, speoia.imen.te nel te1mpo fa,soista, le.ggi 

che a.vrehbero oarattere oostituzionale, e ohe n()n 

son() anoo'f'a a,brogate. Oooorre quind/i compiere la 
r�vi.<rione >>. (Verbali A. O. pag. 3574). 

Da qitesta enu1noiazione dei lwvori p'l'epamtori 

pu� d�esuirnersi cihe, per sitla.bilire quali siano queste 

leggi oostit�u((}�onali d'a rivedere e ooor'dinare, ()0


ooirre rifarsi a oriteri tlf'atti dalla legislazfone, gi'lt


risprudem'ft e dottrina anteriori alla Costitiiz�ion�e. 

Lo s-tudio pi� reoente i.n ma.teria � dello stesso 
AzzAR1T1, ohe ha pu0bbliea>to nel �Foro Italiano� 
de~ 1947, partle IV, pag. 121, U'f'ba monografia, swlle 
leggi ordinarie e l�eggi costituzionali lllelle loro rfor-� 
me recenti. 

In qu,esto studio l'A. sostiene ohe, mentre prima. 
della le~wJe 9. dlic1om,bre 1928, n. 2,693, non era 
da,fo dristin,gitore, neU'or:dinami.en.to giiwid~eo italiwno, 
tra. legg� oostitqtzion.ali e leiggi o!f'd.iJna;rie 
(d:a,l p�unto d�i vfata� fm�ma:le), wna tale di81t1in!<fi01i.e 
fu,, iniveoe, �ntrodo>tta dalla legge oitata la qu(J)le, 
all'art. 12 dispo1iev'a, appunto ohe sulle que,stioni E 
di ea,rat.tere oos-tituzionale, tra le quali erano eo?nprese 
le proposfo di i0gge relmmve a� s�ette ma,terie 
espressaonente itndieate, dovev'a esisere sentito il 
parere del gra,n eons1Jglio dCl f<J;S1eismo. 

Il prob'�ema relativo alla portata di que"~fo a,rtlioolo 
12:, e 8peoialmente a.Z p!U�nto 8e la ome,ssa au:diziione 
del pa,rere del glf'an C'O'fl;8iglio importa,s1se la, 
ineostituziona,lit�J formale della legge, sindacabile 
dal gi1tdfoo ordinarr'io, f1i variammz,fe dibattuto 
nella dottrina e ri:~olfo. premwlenterinente nel sen.so 
dolla irriilevanza giurid~oo dJi tale parere. Lo s�tes"'
o A. non si naisoonde questa, tenden.za, prevalente 
della dottrina, rappresen.tata, s�opra,tuuo dal HoMANo 
(Oorso di Diritto Oostitu~iona,Je XVIII, 2). 

D'altra pa,rte, deve rile1Xl!f'si ohe tra, le materie ind.
iaate da,Wart:. 12. predetto oome (Jl/Jenti oa�rattere 
eo8tituzionaif)e, ve ne sono alcrun.e, eome l'ardi ru1r 
merito sinda�oaZe e oolf'pOra.tivo, i rapporti tra lo 
8t<.i.to e la 8. Sedo, e i Tr(bt'tati interna:<:.'ionaU., ohe 
neN.suno, se non f01ssero gt,ate ciompreise e.<?pre8:s:a.. 
mente nel disposto della legge, atvr'ebbe pot�1tto con� 
siderMe oorrrw aventi earattere costit,uzionale. 

Comunqne, abol1Jto, eon la cwdJiita;del fa.'l'a.iM110' il 
gran con..~iglio, ques�ta preteisa distinzione formair; 
tra leggi oostititzionwlfi e leggi ordinarie, � vemtta 
a cadere, riprende�ndo pienamente vigore i.l prin.C'i~ 
[Yio, se'f!ipre QOWU/flr.e?ne71-te aooettato1 ohe r1oe�Word,i� 



iiEH&H EdE 


-83 


namento g-iluridioo itaUwno, anteriore <1;lla Oostifntzioine, 
fosse perfettarmevn.te legitti!l'no d,ettare ru,r. 
me sostai/'l;zialrneinte oostiit'lltcion<1;1�i mediante leggi 
ordirnarie. 

Una di!stinzione tra leggi oo�stituzionali e leggi 
ordinwie ri~N.tUa nuovamente introdotta nel de(
Jlf'eto legislativo� luogotenenziale 16 rnar:::o 1946, 
n.. 98 ohe, aU'wrt. 3�, ooinf&m<JIY/;dO� 1a deleyaz1ione fii 
potere legislatitvo al Governo, d�urante il periodo 
della Oo8tituente e sino alla oonvooa~one d-el Parlamen.
to, ne e8clude la materia ooBtituzfonale. 

TitUa.via, tra questo decrreto d.ez 19J6 e la. l:egge 
del 1928 if� 1.tna netta� d,iffe"l"en,za., in qttanto, rnentre 
qiteist~uUima indi00<1; ei8pres�saimente la materia 
oostituzionafo, il rtecrreto ael 1946� ne lascia la determinazione 
aU'itn,terp1�ete. L'A., nelfo st1.tdio succitato, 
so�stien1e che iJl deore�to del 1946� dia una 
noziovne d�eilla, materia oostituii:Jiona�le a,Zqi~anto p��� 
ciroosovrUta in confronto dell.a legge del 19128, tuttavia 
ammette apertmmoote le �aiffioolt� ai detevrm.
inazione di tale materia per mezzo <J,ell'ovpera dell'ixnterprete, 
oonolu�endo ool ibire ohe, dail siste1na 
stes�so che ri8ulta dal~e dispoisizioni oontenitte 
neil decrreitlo legi8'la1tivo n. 98, emerge ohiaro ohe oomunque 
tutti qu.e�gli 8'<ih.emi di legge i quali., e8amMiati 
dalle wpposite Oomrruissioni della Costituen.
te, S'iano da queste rini,iati al Governo, per 
l'e�manaziomB' sotto forma di d.eioreti l'e�gi8latfJV1i sono 
peroi� solo da, oonsiderar8ri, Qome n.on oono~e'!kti 
m1ateria costifluziona,~e. 

L'�ntm�protazione ohe la. � gi.urispruden.za ddla 
Corte Si~prema ha faitto dell'wrtwol.Jo 3 del deim"�eto 
legis�lat-ivo luo1gotenenziale n. 98 ,(};.fJl 1946, dopo 
qualch�e deviazione, si � or011na,i stabilizzata definif/
i!l)amen.te nel senso che deve in.tendersi per�< materia 
oo8tit.u~fonale, ai sensi d,el de<Yrefo in quest:
ion.e, ogni disposizione ohe attenga all'essen.?Ja� ed 
alle fun~oni dei voteri fo�ndament<J;li delVo Sta.to 
cd alla l.oro disio;�,plina giuridioa, alla reoiproo�' po� 
si.zione od, ai loro rapporti >>. Ques�to orfon.tam.ento 
deZla gitiwisprud�en~a � oonforta�to daUo appoggi.o 
della dottrina deZlia; quale ri.cordiamo1, im mo1do partiaolarP, 
il chiarro saggio del PlCIDLLA: Il confrollo 
del .giudice suHa. costituziona.lit� dei decreti Jegi~
Iativi, in � Riv1ista d,i Diritto Proces1s1.1-a.ie �, 1947, 
l, 248, reoen8ita anohe in qitesta Ra�BsBgna�, F(J;.8Cicolo 
3, pag. 6). 

Oi� posto-, oi sembra, tuttavia, di, dover rilevare 
ohe, ai fiwi �ella disposiz�ione transitoria XVI il 
deO"l"eto leg�i.sla.tivo n. '98 del 1946 no11; debba ven~re 
in� oon.sidera,zi.one, in quanto, do'IJ�endo V'art. 3 di 
que8lo funzionmro solo per il p�e>riodo di durata 
della Cos1t'ituen.te, il probleim.a dcl coordina�mento 
d�i leg,qi oosUtitziona.li emanato in qite'l pcrio1rLo, �n 
urna. forma dfoeris�a da quel1Jro d.eua. appir�o1)azione' 
d1fJU' Alfsem.blea Costitu.ente1 medeis�ima, sare:bbe risolto 
pit.r(J;.mente e 8emplioemente sun piano� del 
oon.trollo giawiziarfo, m quan.to i:n Giudioe non dovrebhe 
a.ppUcwe disposizfoni di questa speoie. 

Il probl'ema�, dunque, rosta limitato solo a queU.e 
leggi. ohe oonoerne.ssero materia. 80'stan~abmen.t'e 
mstitu.zionale, emanate dopo fo. Sta.tuta Albertiino, 
e fino all'entrata i1n vigore ileV ci1ta�to .decreto fogiszq,
tivQ iuo'!!otenen~:iale n. 98, del 1946. 

Ora, dovo qi~nto abbiarino <],etto sop,m, sembra 
che s�i po8sa afferrnwe : 

1) ohe nell'ord�namento gi1tridioo italiano an


teriore all'entra.la in vigore d�ella Co8t'it1t.zione non 

esisfova un (Jl}"iterio forirnale per �~stingui'r'() le leg' 

gi costitwzionali dalle leggi ordinwie_: 

2) ohe non esisteva az.ou,n Umit.e al potere dd 

legi8lat.ore ordinari.o di di.soiplinare con le.g1ge qua�l


wim8i ma1t1eria.. 

Ci� posto, a.ppare c1hiaro come la� tesi deill' A. so


pra riportata itrti oontro diffioolt� inso1rm.onta.bili. 

I nfa,tti., se non esiste im oriterio foir'male per 
idenUjiowe l'e 7J.eiggi coistitl/.t,zion.ali anteced,enti alla 
Oostit11.zione, di oui parla la di.~�posizion.e tran.si:t.
oria XVI, oooorrerebbe rifarsi, per tale identificazione, 
aa un ari.terio sosta..nziale, oi� oho p�o�rteir:�, 
oome dimo�s�troremo, alla im1po8si�biUt� di. oonoiZiare 
qu.(318ta disposizione tran.sitoria XVI con altre 
nolf"me della Oostitwzione, e pa,rt~ool-armen.te oon 
l'art. 138. 

Inv�ero, non sembra. ohe dopo l''en.tra.ta in. 'IJi.gore 
wella Costituzione, sia pi� JJOsS'ibile parlare di 
una � materio; oostitu.ziomale � cihe sia al di fuori 
della (Jlo~titu~vne medesima. Seoondo noi e~o�, � 
materia oosit#uzion.aJie solo que�~~a regolata daJl'la 
Costituzio'lfl,e o qu.e~~a ohe la Oostit1.1.zion1e stessa riservro 
alle l.eggi oostituzionali. 

La oolftferma� pi1� autoreiv�oilei dell'esattezza di 
qu.esto prrinCJi,pio p�u� trovW8i neU'interpretazione 
di quello ohe, a nostro avvis�o, � lfart<iooilo1 fondai� 
m.enta,le d� tutto i:l silstcma d�i norm:e oos�t'itu.zionali 
che regolano il potere legislativo: l'a'l"t. 138. La 
storr�a di esso � molto i.strl/J,ttwa,. Nel progetto era 
8ta.to for�rni~lat10 in. modo da rigultwe stabilita la 
pir�ooedkira legi.s1lativoa. 8peicia~e.solo per la e�mana


1 

zione d�lle foggi d4 reviJsione oostitu~iolfta�le, imtend(}'
f/)dosi oos� impliioitamen.te ohe ,qualsialfi fogge (:he 
t1'attasse materia oostitu.zionale d,ovesse qualificar8i 
eorm�e legge di rmnsione (a�brogativa o mod~ificatiiva) 
della Oo8tii.tuz�ione. 

In sede d,i Costituente, l'on. Pera�8's�i propose11tn 
emmida�riiento a que8to articolo del progetto d�ioendo 
ohe � non si deve soltanto parllare dli revi8ione 
della Oo8�t'ituzione, perc�h� nel tc8to gi� approvato, 
8'i prrev�ede wnclhe, in itn oa.so, un tipo 1:1 peoiwlc di 
legge, la legg'e eostif//kZionrole : ta.li sono, secondo 
l'art. 108 (d)el prrogetto.) le leigrti oon lP quali si 
wdiottamo gli ordinameriti 8peciaili per mbo�une regioni
�. Oo1mc � noto, oltre l'art. 108 (poi dfooout.o, 
nol t�1sto definitivo, art. 116) nella Oosti�tu.zione 
t'i soino andie altri. artiJcoli i quali espressaimente 
prevodono ohe ae"l"te materie debbano es8ere re!JOlate 
oon leiggi 001sotit1tzionali (wt. 132, 137). 

In base ai lavori preparatori, sem,br<;a dunque 
che l'art. 138 d.ella Oostitu ..~ione non pu� interpret1arsi 
nel sens�o ohe e8RO prer�eda ~egg�i aostituzionali 
al di fuori delle i�potes-i sopra, in.aioo.te, per reg�o�-, 

,[arP, ad esempio�, materie che' debbano considerarsi 
costitiizionali in base a criteri de81inti dai �le~,endi 
dirersi da. quelli con.tenuti 1wlle norrme de1lla;�(Jostitu~
ione. A no8tro avv'iso, oio�, le leggi costitiizionali 
di CJUi tratfJa l'arrt. 138 S�ono, o quellle e8p�re8sam.
ente previste dalla Oo8titu~ione, o quell'e leggi 
ohe siamo emainate per a.pportare suoce1?8'�fl.Je mo




-84


difiohe alle leggi d� remswne co�1>tituzionale. La 
no1>tra opinione appare con.fer1n,a,ta dal fatto ohr: 
le !oggi C'O'<t-i.t'itzionaH, emwnate al d�i fuori della 
Costituzione, dall'Assem.blea Oostituen.te, lw;nrvi 
tntte regolato quelle mat<Jrie (Stat1#i regiona�l/i speciali, 
Cort.J oostituz.�iovnale) .c1he la ~�tessa Cos�tifo.
done sottrae al legiNlatoro ordinario (ttn�ica ec'Cczionc 
~a legge Costit1tzionale 3. novernbre 19J7, 

n. 3, s�nUa aboliiiion.e dol Senato, e1m(JJY/;ata i(f/, refo.~ 
zinne al decir>eto �leg1islat ivo Prl'!siJdcnz.iale ;!.J giurrno 
19J6, n. 48, ohe ne �ri�rrwtte1)(J, ap'[Jl{,�rtto l"�flllfLn'.
lzione a1~l'As8embllea Co.'5'tituente). 
8c ooxi �, :se c:io� non e11iste neqn,,rn,erbo un criterio 

sosta.n~�iale, al d1iJ ftiori della Costit�1~zione, per 
identifi,,cn.re leggi oosti.tuzionali, ci .~ernbra, che fo, 
teB�i. del'l-'A., Nec�o1ido la qua�le la XVI DiNpONi:?:ionc 
tran.sitoria, mentre nmi conterrebbe urui delega di 
7J01teist.� legisl(J;tfiva oostituzion.ale al legi.slatore ordinar-
io, non potrebbe peraltro, con1:1iderar8i corri<! 
JJUrotrnente pleona8tioa (Wn 8omrpUoe oons�i.g�li.o a111. 
. torevole al legislatore ordina.rio) involge una. in


sa.na,bile oontraddizion.e. 

Poioh�, infatti, l'art. 138 dove ew8ere neoe1;Na


riamente interprretato, in relaziome a tullto il si


st.ema .d:ella CoRtititzione, nel 8en8o ohe esNo pni


'l'C'de sofo due po8Bi�bi'M, poteri legislativi: q1tello 

eo&titiiz.'�Ona.le e quello �Ord>inario, la te8i del!' A .. 

v�er>rebbe a postulan>: l'esistenza di un tertium ge


nus leg�rlaitivo, che 8arebbe al di fuori e oontro 

la Costitu~'�O�ne. 

In qttMfe condizioni., l'uni1va powsibile interprctazi.
one della XVI Di8posiZ'ione tran.siforia, oi sembra 
quella ohe identifi.ohi le leggi co..~tihttzionaliJ, 
in essa previ8�te, oon le l.eqgi, emana.te rfopo lo 
Statuto Albertino, e firno alla �ntraiba in V'igo-re 
deUa Oostituzion.e, ohe ha.nrno� po�8to qu,ei princi"rp(i 
fondamen.tali dell'ordinamento giwrid:i100, c�he dalla 
Costitudone son.o stati poi riiiedtJ,ti. e regola.ti in 
via generafo. Per eS"empio, l'art. 113 de'lla Costituzione 
pone i prinoip~ fo11.damentali che devono 
re,qolare i ra'P'porU tra il potere eseou,tfoo e il 
potere giudiziarrio, l�imitandorri, dato il suo carattere 
dli norma oostituzionale, alla. :fos�saziione dei 
prinoipi esrrenziali. Le norme legi8Zative oridinarie 
ohe attu,alme11,te regolano tale materia� debbono 
considerarrsi, pertanto, agli effetti d�e~la Di;spo8izione 
transitorria XVI e, ben�inte8o, qitando e8se 
siano anteriori alla Oostitu.zi.one, come rientranti 
t11a, le leggi � eo8tituz�iona�ii >> prrC'1/isfo daUa stessa 
diJ.<?posiizione tran.sito!'ria sitdldetta. 

Ci� posto, ritienia.mo che, in sos�tanza, tra le 
leggi oostitnzi.onaU alle qitali si riferis�oe la Di.~
posi.7::�o1Y1,e. XVI, debb,a,no annoverrarsi la lelf}'gP 
20 marzo 1865, m. 2�248, aUegato E', ln leg,q(' 
31 marzo 1877, n1. 3061, il Terrto itnioo delle leiggi 
.<;1.tl Consi,qlio di 8tato e suUa Giitnta provincia.le 
a1nmilfl,i8trativu l1e q11,aU a.ttwano C'on:ci;etaim.entE 
i1l pr�nc,ipio C'08tit11zioma.le1 (/ella dfoi..~ion,e de�i 
potm'i, per quan.to attiene �ai rapvorti tra potere 
esoa.utivo e piotere g�ndi.ziario. La remisione e1d 
il ooordir1Jaim1ento d'i q11.este leggi dovr�, natural.

1

nient.e, riferirsi sd�lo a qiwlle pa.rrtf, che non siano 
state espliditani'(}'nte o im.plrioiJtam1enlte a�br'o!gate 
dri.~l<a Cos�tit1.t.zio1Y1,.e, r, preoisamente dalle. n01.,me 
di q11est�a ohe rrgo<lano 'f.a funr#,one giurisdizio. 

nalc. Tra le s�uddette. legg.i c0Ntit�u.zio11..(J)li r'kev,. 
tra poi, a nos.f ru arviso, an.c'lie la legge 31 ve11naio 
19:.!U, n. 100, che attua lo stesso principio cosbituzionale 
della d.ivisione dci poteri per qtt�am.to attieuc 
a�i rapporti tra potere esemit�v10 e pof'cre lc~qislll . 
tivo . 

Non orodi.a.11io ohe, oltre a q1M:.~te r i N u1 �1w, tra 
le leggi e11w�nate prima della Oo:stituzfone, altro 
ohe powsano rioo1mprendcr"Ni sotto U e:onectto di 
legg�i oostiitu.z.ionali alle quali 8i riferisce la JJi�']}
Osizio�nc trwns itoria XVI. 

/!]' iiern ohe in varie leggi yen.era{ i dello ~'Jtalo 

(T. V. d�i Pnbblfoa .~icurczza, Codic1e pena,.lc, Codiue 
oivile, eoc1.) 80'/W oon.t'en1tte norrne che alt
�1iano altri prinoi,pi cos-tittt.zionali, oorne, ad esempio, 
q1.tcUe ohe regolano l'C8ere~�io delle libert� 
fon.d.amcntali del cittadino e ne g�aranti18C'Un�o la 
1nan.1;feNtazi.one daUe interferenze del potere rsceittiPo, 
ma, an.ohe tcn.cn.rZ.O presente ln in.tcn.zione 
dei c�ostitucnti (qu1i,le ri."(�1tU.n pi11tt0Rto da qneflo 
<�hc non � 8ta.to detto, nel oono dci larori JN"cpri,ratori, 
ohe da quell�o ohe � 8t�afo detto), sembra si 
po8�sa C'810[.tJ,dcre olle qtt�este norJne i-'olate rientrino 
nella oa,togor�i delle leg�yi ('018t�ib1.t:::�o"nali previ8te 
dalla diNpogizione t:ransitoria in qite8timie. 
La oono~iisione di qu.esto nostro breve e8a11uJ 
sornbra debba essere quella che l.n Disposizione 
transitoria� XVI non a.bbia alcun oonoreto 1ialorc 
precettivo rna itn 8emplioe, se pwr importantis�simo, 
ralore politico: una direttiva au toreroli8siirru1. 
al legi8latore ordinario �dli dar oor8o, entro un. brevi.
ssilfno terrniqw) alle gra�ndi riforme �rtifhizi.ona.li 
le qu.ali portino all'attuazione, sul piano omioreto, 
dei prinoipi democratici afjcr:niati n.ella Costitn:
tione. Abbiamo detto termin.c brevissimo, ma 
(e qiti 8i.amo d' aoc'�rdo n.a.tiiralm.ente oon l1A.. ) 
non perentorio. Questo, infat:ti, � ormai 8oodnto; 
ma nes.m.no saprnbbe indicare qu.ali oon.seguenzc 
derivino dall'avere il le,gislatorre ordin111rio ome.'t80 
di osservarlo. 

Quello ohe (lffl.<Jora non � stato fatto potr� (e dorr�) 
8.eimpre farsi; 0erto, fitrgenza cU afou.ne deUe 
riforJne fondOAmentali (giu,stizia a.rnmini.stra.ti11a�, 
ordinam.ento genera.le della P. A., facolt� del potere 
esecrittivo, di emanare norJne giuridiche) � 
8e1npre pi� 8entita, ma il non averle a.ttitate entro 
il terJnine di un amno, stabUito daUa� Costitu.zione, 
non avr� alouna infiu.enza su.zia vali(J;it� delle leggi 
c.he in� proposito s�wr'anno per essere emamate. 

LA. 18.). 

P. 
PASTORE: Il Commissariato per la sistemazione 
dei contratti di guerra e ricupero dei contributi. 
� Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana
�, 1948 III, 606. 

Il P. p1�e:nde in esame il decreto legisla.tivo 
:!5 ma.rzo Hl48, n. 674, mettendo in luce le rrugioni 
che ne hanno delerminata la elruJa�nazione, ed esaminnndo 
Ja, strutima� deglti organi eh~ il .provvedi. 
mento ha istituiti, la na.tura d�elle loro rfunzio�ii e"t1 i 
limiti della lurn competenza.. 

S'i tratta di 01,gani amministra.tivi senza caratre1
�e giurisdizionale e l'organo attivo � il Commis



-85 


sario, .mentre il Comita.to � un organo consultivo 
interno il cui parer�e � obbllgato�l'io ma 11011 vi�neolativo 
per il C.ommiss:wio, cui la. leg1g�e i:mpone 
s'olta.nto l'obl>ligo di motivazione nel ca�so di dissenso 
da.I parere dell'orga,no consultivo. 

Il �provvedimento �.el Commissario lia. C<Hattere 
definitivo ed � sogigetto ai nor:mali r1medi gforisdizionali, 
per� la procedtira di liquida,ziorne stauilita. 
del decreto lm il ca:rattere di procedimento 
ammini:strattvo nec~"SSa�rio, che inibisce la proposizfone 
della, azione fino a� che non sia. espletato, 
ed e.sting'tle i processi in corso nei �quali non sia 
auc{wa intervenuta una sentenztt� sia pure rpa1"z,ia.:e. 

La. competenza del Oommissa.rio � molth estesa, 
dato che alla. definizione d�el contratto di guena 
fatta nell'art. 4 d�el dec1,eto � stata data. una 
grande a.m1piezz.a ed � formulata in modo tla mauca1
�e di eontoT11i definiti, per la� evidente inteuz.
ione di com1wenrlervi numerosi raipporti obbligato
�ri sorti tra l'Amministraz.ione ed i priva.ti <lurante 
laroguerra� senza le noirma.li forme contra.ttuali 
e facilitairne Ja, lLquidaz.ione stra.giudiziale. 

Lo stndio del P. pur nel ristretti limiti i:mpostigli 
dal carattere di nota. infor.ma.tiva, � di utile 
lettura., perch� la pa.rticola.re compete:nza dell'a.i1tore 
in tema di oontra.tti d�eHe amministra,zimii 
milifari, derivanteg'1i daHe sue funzioni presso il 
Ministero deUa difesa e dari �suoi studi sul gi�udizio 
aor1bitrale gli ha permesso di 1dentiJfica.re e chiarire 
alcuni punti del decreto da cui pos.sono deriva.1�e 
incertezze nella pratica., 1quali in particola.re, la: 
fi�ssa.zione .1]el concetto di � contratto definito)), 
la notazione C"semplificaliva di a.lcune delle questioni 
escluse dalla competenza. .rJ.el Oommis.sa.rio, 
e la precisazione che fra, queste devcono comprendersi 
le questioni relative alla revisione clei prezz,j 
in 1quanto la. recente giurisprudenza. della (\i�rte 
Suprema. ha attribuito alla f�unzione del M.ini>;tro 
11uaJe giudice di �q neste revisioni il ca.ra.ttere ili 
giurisdizione speciale. 

A.. PAPALDO: Discorso per l'insediamento a Presidente 
della IV Sezione del Consiglio di Stato. 

Il giorno 28 gennaio u.s. � avvenuto l'ins�edia 
m::mto del presidente Papaldo, destinato a reg'.gere 
la IV Sezione giurisdiizionale del Consigio di Sfato, 
in seguito al collocamento a riposo del presidente 
Malinverno. 

(~nesti ha pronunciato per primo un breve diseorso 
di eommiato, dicendo fra l'altr-0: 

" E in questi a�rldii io .s-ento la trist�zza de~la separazLone 
da quanto ha formato raig'one della mia vita int
�ellettuale e morale dell'ultimo ventennio. Ma S�Ento 
anch�, lasciatemelo dir�, la soddisfazione di .aver contribuito 
anch'io, se 1pur modestamente, al progr.esso di 
questa nos.tr.a giustizi.a wmministrativa, ch� forma ormai 
rns� .'mportante parte della vita pubblica italiana, 
che in essa trova una d�elle principali e pi� sollecite 
guide verso una meta pi� sicura, ove la vita sociale e 
civile possa trovare un miglior pt.mto d'incontro di 
tutti, .gli interessi ispirato al diritto, alla morale, alla 
equit�, alla disciplina, alla �convenienza amministrativa. 

" 1Ed � [J�artiocolarmente in questo pauroso e doloroso 
dopoguerra, in questo disfrenamento di torbidi .app�etiti, 
di .incertezza e di� timore .rJ.ei .poteri dirigenti, che 
questa no.stra opera ha .potuto IP'i� efficaicemente contribuil'e 
al progresso verso l'ardua meta del ibern.e comune. 


" E mi sia le-cito ricordare a ques'o punto ancora 
una volta che fo.rs� il ;p�i� efficace .contributo di questa 
nostra opera � stato quello della ri�cerca di una giustizi.
a sostanz.i.ale, [J�i� �che di una giustizia .formale di 
pura legittimit�, sec.ondo la tendenza affe-rmatasi ne�ll'ultimo 
V�entennio, ricordata ed esaltata dal Presidente 
capo :nel di's1c.or.so inaugurale. 

" Questa giustizia sostanziale, voi lo sapete bene, non 
� sempr�e una cosa seml[Jilice, per il risch:o di. invade:re 
il campo della discrezionalit� della Pubbli.ca �Amministrazione. 
Ma �attraveT:so quel magnifico strumento .cl1e 
� l'eccesso di potere vi siamo spesso rius.citi, e sempre 
meglio confido che Y.oi possiate ri.usdrvi, 1sorretti dalla 
general�e flduc.ia e rispetto del !Paese ve.rso il nostro 
Istituto, di cui � sicuro sintomo l'aumento �contionuo 
dei ricorsi, per altri lati pre.occupante per il ritardo 
che procura alle discussioni � alle deci�sioni "� 

Ha preso poi la parola il presidente Papaldo 
che ha pronunciato il seguente discorso : 

Si!gnor Presid;ente, c:ari c.one.qht, signori a:vvocati, 

Assumo con sentimento di umilt� le funzioni di pre


sidente dell.a J,V Sezione del �Consiglio cli Stato. E vi 

prego dt �Co:nslderarie 1che questa manifestazione di 

umilt� n.on � frutto di ipo�crisi.a, ma di consapevolezza. 

Ho s�e1guito semipr.e, con interes&e �che vor.re.i dire aft1et


tluos�o, l'aitivit� idi quei&to Collegio, del quale ho fatto 

parte in uno dei p�rimi anni della mia .carriera al Con


si.glio di 1Stato. Per la prnparazione di un modesto scritto 

ti.o .avuto .anche ooeic.asione di esaminare tutta la giuri


sprudenza della Sezione flm1 dalla sua .istituzione. Giu


risprudenza creativa: ecco la parola. Si pu� ben af


fermar.e �che in quest'aula sono stati delineati i prin


cipii tfondamentali del diritto amministrativo itali�ano 

ed i 1canoni, le direttive, lo s,p�irito dell'Amministrazione 

itaHana. 

E non .parlo degli uomini che hainno �Onorato questo 

Collegio, dal p�rimo dei suoi pI'esidenti al mio imme


diato prerJ.e.ce,ssore, a tutti i .compone1nti per circa un 

sessantennio: lungo sarebbe l'elenco; ed � �elenco assai 

noto. Mi baste<r� ricordare Ferdinando Rocco, �al quale \ 

invio il mio saluto deferente �e cordiale. Ferdinando 

Rocco ha qui, per quasi venticinque .anni, da consi


gli�re e f.la 1prnside!n'e, svilUJppato queil!e doti di �C�0e


zione �che oggi lo rendono Caipo stimato e !beneamato 

del n,ostro Istituto. 

Di fronte a questa tradizione io mi sento molto p1c


colo. E sp�ero che questo ,sentimento, .che oggi mi fa 

salire con trepidazione al seggio pr�sidenziale, mi aic


compagni per tutto il tempo in �cui dovr� aidempiere .ai 

mio�1i dov.e.ri qui. ConoSClere �1� pro.prie de,flcienz�e, 1&i


gnH�ca star seml[J�re vigili nei confronti di se stessi, si


gnifica 1continuare a stud.iare, significa �cer.care la so 

luzione giusta e ipoStsibilmente umana in tutti i "�asi, 

pur senza uscire dall'ambito delle ;prnprie attribuz.ioni 

giurisdi�z,i on.ali, il �Che val quanto di,re se�nza lasciarsi 

fuorviare dalla tentazio.ne di compo�rtarsi -come se. que


sto� Collegio f,osse un super organo amministrativo al 


-86


quale sarebbe affidata la missione di raddrizzare tutti 
i torti, veri o immaginari, della PubbJi.ca AmmLnistmzione 
o verso la Pubblica Amministrazione. 

Mi � ragione di conforto la collaborazione preziosa 
che mi daranno i �colleghi della :Sezione .e 'la collaborazLone 
non meno ipreziosa de.gli avvocati. Io credo 
nell'efficacia dell'o1pera degli avvocati, e vorrei aggiungere 
�che amo rop�era degli avvocati. Ci� forse deriva 
dal fatto che per sei anni ho esercitato le, funzioni di 
avvocato dello iStato: sei anni formativi., che hanno 
avuto e.ffe't1�i decisivi nella mia vita.� Ecco .pe.rcn� il saluto 
particolarmente aff�ettuoso �Che� mi � stato dato a 
nome dell'Avvocatura dello 1S1tato, che oggi � qui rappresentata 
da un mio compagno della prima ora e 
.se.mprre amico caro, tocca in mani�eDa .pa.rticolare la 
m'a sensibilit� e suscita la mia ,gratitudine. 1Grato sono 
an~he all'illustr�e rap1pre.sentante del libero Foro pe�r 
le tanto gTadite espressioni augurali. 

Assumo le mie funzioni, con un p�reciso programma: 
rniente novit�. Il Colle.gio ha una sua tradizione; bisogna 
seguire, questa scia luminosa; seguirla, .com'� 
ovvio, �con intellig.enza �e con gli occhi ape�rti sul presente 
e sull'avvenire. 

Ma v'� un problema nuovo, molto grave, che richiama 
la mi.a .attenzione. 

I ri'Corsi �Che ,pervengono da pi� di un anno a questa 
parte .sO!no assai numerosi. Questo .afftuss.o non a�cc
�enna e diminuire. E' fenomeno transitorio collegato a 
questi ultimi anni di trav.agUata v:.ta nazionale o � 
fenomeno permanente? 

Abbiamo fil diritto di sperare che, tomando la calma, 
e sempre .che la classe dirigente italia1na continui de�cisarnente 
a muoversi sopra un terreno di, buon costume 
poliU.co ed amministrativo, il numero delle controversie 
dovr� diminuire. Comunque, non dobbiamo farci illusioni. 
1Se la tend�enza del nostro :secolo � quella di incremenitare 
l'.ingeNnza dello Stato e degli Enti i[JUbblici 
nei pi� svariati .campi dei rapporti umani, l'attivit� 
della Giurisdizione' amministrativa dovr� fatalmente 
intensi�ficarsi. 

V:edr� il legislatore quali adattamenti strutturali e 
'funzionali occorrer� ,p.redisporr�e. per mettere il nostro 

Istituto in grado di ris1pondere efficacemente �ed anche 

prontamente .alle esigenze della :giustizi.a. Ma noi, in


tanto, non .possiamo sottral'ci a .uue doveri: quello di 

studiare attentamente la situazione e quello di ovviare 

con i mezzi a nostra disposizione e nella mi�glior ma


nj.era [)OSsibile agli inconvenienti che scaturiscono dal


l'ar:rietrato che � venuto a �crearsi. 

Io conto di ridurre gradualmente �e spero di eliminare 

questo arretrato, se H numero dei nuovi rie.orsi non 

verr� aumentando; ma � indisp.ensabile che i colleghi 

si sobbarchi�no insi�eme con me ad uno sfo.rzo e�c.cezio


nale e che 1.gli avvocati sacri.fl.chino anch'ess.i qualche 

cosa, aderendo a quelle ,forme di .collab.orazione che po


tranno apparire necessarie nella fase pr.ecedente� alla 

udienza e sottoponendosi a quelle limitazioni delle di


fese orali che saranno indispe1nsabili, se si dovr� .evi


tare, �come oertamente si dovr� ev.it.are, che le udienze 

ne1lle 1quali saranno trattate numerose cause abbi.ano 

una durata superiore a quella che la resistenza psi!Chica 

e fisica dei c,omponenti del collegi�o giudicante� possa 

sopportare. 

Ho riservato .per ,1,a flne le parole. con le quali avrei 

dovuto comi1nciare; ho voluto 1con questo metterle in 

luce particolare. Voglio parlare al ,p.residente Malinverno; 
voglio 1parlare del presid�ente Malinverno, che 
ci lascia. 

Debbo 1e.sprime�11gli, anzitutto, la mia gratoitudine. Egli 
ha detto a me che � lieto che io sia il suo suocesso.re. 
Mi lusinga questa fiduci�, che � fiiitfo di simi[Joatia e di 
brnevolenz.a, sentimenti questi �che lo spingono ad essere 
forse troppo indulgente nei miei riguardi. Ringrazio 
il presidente Malinverno di questa benev.olenza 
e spero di supplire con la buona volont� a tutte le mie 
defl.cienz�e di preparazione e di es([�erienza, in modo 
da poter .arross-ire il meno possibile al c.onfronto d�el 
mio rnsi.gne pr�edecessore. 

A tutti s� nota la carrie.ra ammi�nis'rativa di lui; gli 
uffici importanti e delicati ricoperti, la sua dirittura 
e la sua indipendenza di funzionario. Tutti abbiamo 
letto e ammirato i suoi scritti .giuridid; tutti abbi.amo 
meditato le �Sue decisioni, non poche delle quali costituiscono 
,pietr�e miliari nella giurisprudenza di questo 
Collegio. Ma .quel che qui a me 1piace di mettere in 
rilievo � che Renato Ma!linverno ha incarnato nella 
forma pi� perfetta la figura del magistrato amministrativo. 


Di11f�icile, o Signo�ri, � la formazione di questo tipo di 
magistrato, dLfflcile � la sua attivit�. Deve essern un 
giurista, ma deve sapere dimenticare il diritto per adeguarsi 
alle esi,genz,e. dell'Amministrazione; deve essere 
un profondo 0onoscitor1e deU.a Amministrazione, ma 
deve sa.pere mettere da parte questa c.onnscenza per 
ricordarsi di ess�ere .giurista. 1Chi non ha vissuto a lungo 
il nostro travaglio non pu� conoscere come ardua sia 
la �nostra funzione: occorre armonizzare due mentalit� 
in ,partenza divergenti, quena del giudice e quella dell'amministrator.
e. Tale armonizzazione deve .com1p�iersi 
anzitutto nella :nostra cosci�enza. 

!Noi, in generale, veniamo qui con due .diverse pr.eparazioni: 
quella fondata 1sulla tecnica dell'Ammini-~ 
straziane; quella fondata sulla tecni.ca del diritto. Ma 
guai se, lungo la strada, i tecnici dell'Amministrazione 
non diventano anche tecnici del diri�tto e guai se i 
tecnici .del diritto non diventano .anche tecnici della 
Amministrazione. Chi non riesce a fondere in S�e �stesso 
.il magistrato e l'amministratore, creando una propria 
personalit� pi� alta, pi� ricca, pi� complessa della 
precedente, non � meritevole di chiamarsi consigli.e.re 
di istato. 

E, ibadate, �ques�o crogh1olo deve 1e1sse.re semp.re in 
ehollizi.one d�entro la nostra �coscienza, ([Jerd1� nessuna 
.cireazione spirituale -come, del rnsto, ness�na creazione 
nel mondo d�ella materia -'PU� mantenersi intatta 
se non � coutinuamente vigilata, alimentata, rimnovata. 


Renato Mali.nverno ha realizzato in se stesso questa 
creazione e l'ha perfezionata fino al'ultimo .giorno della 
sua carriera. 

Venne qui �cOl!lsumato conos.citom d.e.Jl'Amministra


zoine; venne con un bagaglio di cultura fra le ipi� ap-. 

prezzate. iMa egli iSent� che dnveva ripil'endere gli studi; 

sent� che studi.are non era soltanto un .piacere, era 

un dovere; e non s.ol.ameillte un dovere profess�ionale, 

ma sopratutto un dovere morale. Egli cominc�� a cin


quant'anni ci� che molti altri fanno prima .dei trenta; 

ed ha oontinuato .a studi.are con ,pas1sione fino ad oggi. 

Di questa sua attivit� rendono testimonianza ?"li scritti 



-87 


ch�e fin rdai iprimi!ssimi a.nni �deUa sua �P�ermanenza fra 
noi e senza apprezzabili interruzioni egli ha sPguitato 
a ipubblicare. 

Ho detto che non voglio parlare di tali iscritti. Tutti 
li conosciamo, e sappiamo che es'si, per la scelta dell'ar.
gomento, per la aderenza alla realt� deila vita della 
Pubblica Amministrazione e. dello svolgimento del processo 
ammini�strativo, per la felice ine�renz.a al sistema, 
p�er la �Chiarezza della ,forma e la profondit� del contenuto, 
.r.appre�sent.ano contributi veramen1e preziosi. 

Malinv�erno h.a in sommo ,grado posseduto �-e questo 
� stato un eccezionale privilegio -due qualit� che in 
altri, non infrequentemente, sono dis.giunte: la esperienza, 
e vorrei dir.e, la padronanza d�ei problemi amministratdvi 
�e la p!'e�paraztone giurirdka. Egli ha fondato 
sopra questi due p.ilastri la sua. rp.ersonalit� di 
magistrato amministrativo. Ma del magistrato Egli ha 
avuto anche il .carattere. 

Il carattere! E' questa per il rna1gistrato la prima qualit� 
prof.essionale. Per il magistrato amministrativo che 
non � chiuso come il magistrato ordiiil.atio nella turris 
eburnea delle sue funzioni, per il magistrato amministrativo 
che non ha avuto una formazione professionale 
negli anni giovanili, che non ha una preparazione 
specifica, che d�eve spesso mantenere raipporti di laivoro 
con l'Amministrazione attiva, il carattere � il fondamento 
di tutto, il carattere � l'unico usibe�rgo contro 
ogni deviazione�. 

Circa venti anni fa, quando io ,giunsi qui dalla p.rovincia, 
fui assegnato alla V Sezione, dove una corona 
di elettissima magis.trati �circondava ALbie.rto Pironti, 
figura gigante'S�Ca di funzionario e di magistrato amminis�
t�rativo. Fra questi uomini e.ra .aUora Renato Malrnvern.
o, che io imparai a conoscere .e ad ammira.re. Mi 
colp� l'ansia con la quale Egli voie�va v:ede;re il fonrlo 
d�.lle cose, l'inter�esse che destavano in lui tutte le� questioni 
giuridiche, il bisogno di adattare la decisione 
a!lle esigenz.e sostanziali della Gius.tizi.a. 

Poco dopo Egli venne qui e, salvo una breve perma


nenza alla Prima Sezione qual�e presidente, qui � sempre 
rimasto da �CO!nlsiglie:r.e e da presidente. 

Nelle sue decisioni ed in tutta la sua attivit� come 
componente del Colle.gio e �come pre�sidente ha semp�re 
avuto di mira l'affe.rmazione della G��stizia per �~attuaI"e; 
SU[l'erando ogni .supierfluo !J'ormalismo, una :i,ntransigente 
ma umana affermazione dei valori etici nella 
vita della Pubblic.a Ammirnistraztone �e �nieL rapporti 
tra l'Amministrazione stessa ed i cittadini. 

Presidente Malinverno, � triste per te �ed � tri1ste per 
noi: Tu di�sc.endi da questo seggio �Ch�e bai onorato. 
Puoi scendere con la testa alta e con la fronte serena. 
Ri-cca, operosa, splende�n;te � stata la tua giornata, tutta 
dedicata al servizio della Giustizia �e dell'Amministrazione. 
Pi� J'icca e ipiu siplendent.e ancora � la tua esperienza 
.interiore, giacch� hai .potuto formare in te una 
personalit� eccezionalmente elevata di Magistrato amministrativo, 
las.ciando in noi tutti, �Che ti co�nosciamo, 
ti ammiriamo e ti amiamo, un ricordo che non si cancella, 
un �esempio che non si dimentica, una luce che 
non si spegne. 

Ti accomp.agni�nio per l'ulteriore ,corso della tua vita, 
che sar� ancora a lungo o.pe-rosa e che ti auguriamo 
sempre serena insieme �con le persone a te care i nostri 
voti pi� aff�ettuosi '" 

Avevano anche pronuncia.to ipa!role di sa.luto il 
.c"olliega 'B!VV. Inglese e l'on. avv. Persico, rper' il 
For'o. 

Rinnoviamo qu,i il nostro saluto ai due insigni 
�1nagistrat� ed esprimianio la nostra certezza ohe 
la LV Sezione1) ra oui presidenza fu gi� tenuta da 
itomi.ni oome SUvio Spa-oenta, Ferdinando Rocc'o, 
R.miato M alinverno, continuer� sotto la g�uid.a J del 
vresident1e Papaldo a segnare, con la sua giurisprudenza, 
le tappe pi� importanti del progresso 
della giustizia ammin.istrat'iva. 


W@ W@ 
RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 


CASSAZIONE -Inammissibilit� del ricorso -Sentenza 
di merito fondata su pi� ragioni giuridiche indipendenti 
-Ricorso contro ~na ~ol'! di esse -Mancanza 
di interesse -Inammissibilita. (Cass., Sez. III, 
Sent. n. ~:.l0-49 -Pres.: Valenzi, Est.: Duni, P. M.: 
Vitanza -Luise contro Luise). 

La sussi::;teuza. dell'inteyesse a proporre riwrso 
ver C'assa.zfone � indipendente .dalla fonda;te�zza 
della. impugna.zione �ed � correlativa ana. suss1ste~za 
di una utilit� .giuridica, per la. �parte, che va r1o
�ua,rdata iu relazione alla� ipotesi di accoglimento" del ricorso. 

Mancando l'iuter,esse, il ricorso iper cassa.zione 
non � esamina.to nel merito, s� che deve essere 
dichiarato inammissibile e non rigettato. 

E' inammissibile 'Per ma.ncainza di ;nteress'e il 
ricorso per ca,~sazione col ;quale �S� denunciano vi?la
�zioni di legige inerenti ad una sola, delle vm�rn 
ragioni giuridiche su cia,scu?a ~ell~ 1qu3'.li, in~ipend,
entemeute dalle altre, il �gmdwe d1 mer1to 
ha. fondato la. propda, decisione, fa, qnalP, pertauto, 
deve restare ferma.. 

Interessante decisione che chiarisce e coor�dina 

concetti gi� a,ocoUi in preoeaeri.ti, e sovratu.tto 

qu�eUo dell'interesse a ri<Jovrrere, il quale � dato 

dalla sussistenza d�i una utilit� giuridica ver la 

parte neU'ipoteBi dell'a,ccoglimento del riC'onw ... 

Il concetto dri utilit� gi� aciool't.o pier caratterw 

zai'e l'intereS'se ohe legittima rol rioorso nel cc.mpo 

am,minis�tlrativo, si pre8enta cos� an.c1he nel camp~ 

del proaesso ordinario. Di modo che pu� pensarsi 

ohe si tratti in sostan.za dello desso prinoipio ri


guarda�to da drtte dimersi pul/1,ti di. vista. 

In rea.lt� � da ritenersi ohe il conoetto di uti


lit� sia ben diverso e distinto r~ei due cwmpi. Nel 

oampo ammrinistrat'ivo infatti l'esame deU'interes


se � fa.tto dal punto rU vi8ta sostanzia.le: B'i rioerna 

s.e, in faUo, il rioorren.te pu� speralf'e in qualche 

pra�tica ed effett�V'a ittilit� dell' roocogli.mento del 

rfoorrso (la o. it. prova di resistenza � l.'indioe p~ql 

oa;rat.teristic10� d'i ml�). Men.tre nel oam.po del pro


ces1s.o civile l'interesse oh.e viene oon,'l'iderato � qiiel� 

lo processua.Je : qu.eUo ci.o� di oUen.ere una pt�o


nuncia favorevole a.i fini della oondfJusione del pro


oe8'so, nella speoie di ottenere la oassaziorne della 

sentenza con.tralf'ia al p<roprio assiinto prooessua.le. 

Ora p�ur nel'IYapparente s1011ni.glianza delle esprel!


' . ' l

8ionri, la senten.za a.tt1tale adornbra., comr gia e 
pr:ooedenti oitatc apipresso questa limita z�ione dell'eB'arm'e 
al fine prooes�sua.ze e nella� specie alla ri


inazione o oa�l!�Naz�io�ne di una l!entenz�a che C08tituisoe 
011Jt(J;co.ZO. a.i fini della soluzione dcl prooc:oso 
d.esiderata. 

Infatti � palese che l'esame non si estende al� 
l'interesse effettivo e so~ttan~iale, ma si limita, il 

S. C. a 1/eidere se dall'(WOoglimento del ricorso 
poss.a d.erivare la easBazione della sent:enza imp1ignata 
e nega l'intere.<rse d.el ricorrente appurnto 
peroh� no1i ptn� esse�mi tale effetto, tale ril!ttltafo 
prooessuale. 
Il ricono�scimento infatti del vizio dennndato 
farebbe cadere una delle ra.gioni su cui la sentenza 
si � fondata, ma lasoerebbe sussistere le 
a.l�trre su. c�tii la sentenza. si � del pari -e in linoUJ 
a1.itonoma� -fon.r1ata. Ond�e quel!ta non potrebbe 
e.~sere caS'sata. 

Nelle decis'ioni preoedenti la Cassaz�ione av�eva 
gi,� ingegnato� ohe �non ha in.te'res1ge a� ricorrere oh�v 
n-on � stato parte, sia p1.tre illegi:ttima1mente' nen 
rapporto pre,C'C'dente' (v. Cassaz., Sez. Un .. , 17 febbraio 
1947, 1i,. 219, iri � Fovro It. ))' 1'947, I, 342, 
con not:a di riohiam,i): d�'onde � evidente ohe l'interogse 
ohe manoa qit�i non � qitello sostanzia~c, ohe 
MMs1wte e in forma potente, bens� quello prooe.~1s1tale, 
ohe non ooncerne� chi, per qualsirosi motivo, 
� rim.asto .e8t,raneo a.l prooesso. 

A ve va plf"ec,isa.tQ. c1he non � anvm~S'sibile il rioovr8o 
iti ohi non dentt�noia wna violazione dii fogge dec�isim 
(e qitindi ta.le 1da determ.itrw;re l'effetto proeessttale 
della oossaz~ione) (v. Ca�ssaz. 26 marzo 
1!)43, in Rep. � Foro It. ))' 1943-46 1/0oe C(})S'Saz. cirile, 
228) ; aveva diohiaf';ato del pari in.(J)mmi:ssribile 
il rioolf"so di chi non risrultwva so1cic�o�m.ben.te (anc�he 
se egli potiesse d'i.mostrMe di wvere un interesse 
8ostan~�iale ad, impit�gn.are l.a 8enten.za processuale 
a 'lui favorevole) (v. Ca8's1az. 25 luglio 1938, in 
� Rep. Giur. It. >>, 1938, vooe Cassa.z�ione ei1;�ile, 
111) � e quello dri ohi lromentava l'omeissa pronuncia 
su u~a istanza aooersa.ria (Ca,s�sa.z., 29 luglio 1947, 

n. 1218 in �Mass. Foro It. ))' 270). 
Onde' sem.bra ohe il concetto di tttilit� delin.eato 
ooinoida, 'in sostan�;a, pwr apparendo antiteti.co 
nelBa terminologia�, oon queillo �dri in�teresse proco8s 
ttale delinowto da� parte della do.Urina (v. ad es. 
8ABATINI : Sul concetto di intereis.se processua.le in 
<< Riv. Dir. Proe. Civ. )) , 1946, 164 segg�. e autori 
foi citati). .. 

La �manca.n.za deU'intere8Be produce l'inrunani)i_sibilit� 
del ricorso. Nella giitlf'ispr1idenza della Casgazione 
vi 80no tre fi.gure di non a.ocioglimento del 
ricorso: la ina,rnm'i.ssibilit�, la irrnprocedibilit�) la 
reiezione nel merito. 

! 

ii:YAm:::::::::i.3.ili�Y&..m..::MY~WJ.W%m~.~;.�.m.:s:-,;:w.J

rnwww::~J~xnmm-m.-..-~.-.-~.-�'"..z.: .-u.-.-.-.-.-.-.-.-X/E.-�"Fu.-.-X/. ..-



3 Wf i&&&dfu fui j fil i&CT 


-89


Uinammissibitit�, ohe abbmoaia anohe ta.luni 
oa�&i ohe nella gv1l!f'�;pr1lde1~a del Consiglio di Stato 
darebbero lUogo alla (( vrr�ioevibilit'� )) ad, e&. la 
&oMtenza� d�()ll terrntine perentorio (v. O<M&a~., U g�iugno 
1947, in (( _iJ1la8s. Foro Jt. �, 1947, 1017, col. 
227) rig'uarda i vizi del rioorso (};ntece.denti alla 
.ma no tifi.ca; l'im,proioedibi~it� qu.elli sopravvenu.ti; 
la rei.e�z�ione la �eoisione, dopo l' esaime del merito.. 

(v. G'assaz. 24 gitugno 1947, n. 1107, in <<Ma.&&. 
Foro Jt. �, 1947, 227). 
In reaU� tali figure, P'urr ohiara�mente definite, 
non som-o cos� nettwment1e distinte oome sembra e 
talora d�nno luogo a gravi d;u,bbi: oos� in alcun.e 
sentew:e si oonsidera oome moUvo di inarmmiss�ibilit� 
e in (};ltre di r(Jiezione in merito la denu.ncia 
a.ella sentenza per vizi non. previ.sti dalla legge 

cv. Ca�s�.saz. 24 giugno 1947, n. 1007, C'it. e oontra 
Uassaz. 3 luglio 19>47, n. 10�39, in <( Mass. For"o 
lt. �, 1947, 235). 
Co.nt114n.qu.e pu� dirsi paC'iftco, come eonfermato 
da.Ua sentenoo in esame, ohe U 'l:Wio dolla marnO(};
nZa d.i interesse d� semrpre luogo a p1"onunoia 
di �ina.mmissibilit�. Ed � del pari pa�af4i;co ohe tale 
inwmrruissibilit.�. pu� es�sore rilevata di uffic~io (v. 
per la. prmt�UrrHJia di ina�mm.issibilit.� per 'ttrn oaso 
di sopra.vven.n.to d,ifeUo di in.teres�s�e (per transazione) 
Cassaz�. 9 maggio l!M7, n. 718, in � M(};ss. 
Ji'oro lt. �, 1947, 164) (V. S.). 

IMPIEGO PRIVATO -Malattia -Corresponsione di 
stipendi durante il periodo di malattia cagionata 
dal fatto di un terzo -Rivalsa dell'imprenditore Inammissibilit�. 
(Corte di Cass., Sez. III, Sent. 

n. 1174-48 -Pres.: Valenzi, Est.: Fierimonte, P. M.: 
Verde -Comune di Milano contro Moneta). 
L'Ente pubblico o priv�a.to che a,bbia. corrisposto 
a� un suo impiegato rLma.sto infortunato a. seguito 
di fatto� illecito a.ltrui, gli stipendi durante il periodo 
della, inabilit�, tempora:nea a.ssoluta e in dipendenzia1 
delle cJ.a.u.sole contenute nel pro�prio regolamento, 
O!Vvero nel pr01pdo contratto di la.voro, 
non ha diritto a. richiedere a.ll'autore del fatto illecito 
il risarcimento dei danni commisura.ti agli 
stipendi paigati a vuoto a.l protPrio dipendente, seuza 
potersi giova1r�e della..sua, ca[Jadt� larvora.tiva. 
n� so1tto1 il iprOJfi1o di una. m~ione diretta ovvero di 
un'azione di indebito a.rricchimento, o di un'a,zione 
surrogatoria. 

Esiste altro preeedente arnalogo nella s�entenza 

n. 1718, del 1938, dolla stles1:1a O.orte di aa.ssaz�ione. 
ili� a, la manifestazione� giurrisprttdenziaie pi� chiara 
s�n qu�e�stoi pnnto si � avuta eon la s�entenza. n. 82!9 
del 193G, resa� dalla stessa terza Sezione della Co'1�te 
S1tproma in oait�sa Ooannne di Mfilano contro 
Carntin.i. In questa sentenza la Oort.e affermava ohe 
� il dan.no risentito da un Comwne per a.ver d�o1m.
to 00�1�r,ispon.d()lre ai oongi;urnti la pensione privil!
egia.tla, per la morte d'i �n.n suo dipendente a17ven 
u ta per ciausa di servizio e por ooilp'(J; rU wn t�erzo 
non � oonsegitenza diretta e .immedi:a.ta. del fatto 
r;olposo di c�ost.ni e quindi non � risarC'ibiie. N � 
8petta a.l Comitne il diritto di ri,va,Z.sa sotto il profilo� 
della s�nrrogar.>ione lliga.ze, in quanto oorrispoinde,
nd�o la pensione privilegiata il Com.un.e.non paga 
un debito az.t<rtti ma a,.dempie ad un o�bbligo esclusiva.
mente proprio i>. 

QuesU p�rin�oipi sembra che siano pienmmente appl'i
�oabili anohe nei 001n1rornti delto Stato, 1u1l senB'(J 
che l'Amministra.ziorne non pu� agire a cariou di 
col�iti c�he � respo'iisa.bile del danno fi1sioo di wn suo 
imp,iegato, n� pe.r� rion.perarie stipendi c_orrispostj 
a vuoto, e oio� per il periodo: .d;ella malattia, n� 
per farsi rimborsare� delle som.me pagate a titolo 
di ponsione, ordinaria o p?"ivilegiat'a. Qnosto difetto 
di legittiJmaz�ione a.U�va vale, no1i solo per 

l.e az�ioni da esercUarsi i�n sede civile, ma anche 
per le aziO'ni oivili d�a osero,itarsi in sede pena~e, 
8'� ohe � e�soliit.sa la pos�sibilit� per 1'Amministrazione 
di oostitn1irsi parte civile, per il rioupero delle 
s�tt�dd.C'tte somm�e nei prooedi.menti penaU a oarico 
d-i responsabili. d�i reati a� danno dei propri dipenden.
t'i. FF nnafo.garnente esolnRa, ao.me � natura.le, 
la possibilU� d�i oostitnirsi parte civile in prooedimenti 
del genere, allo lioopo di ottenere i.l ri� 
1<arcimerito di darnni-su.b�ti, a C(J//kSa dello stes.~o 
fa.tto, da eose dell' Amministrazi.one, in q1uanto la 
azione cvvile pu� eserC'itar8�i solo per i dann.i deri
�1;anti dnl fatt:o ipotir.>!?Jato oorne rea.to (lesioni. aolpose, 
01middfo colposo, ec�c�.) e non dal fatt.o materiale. 
LEGGI-DECRETI E REGOLAMENTI -Pubblicazione 

-Decreti che riguardano singole persone -Prezzi 


Calmieri -Mutamento della situazione del mercato. 

(Corte di Cass., Sez. I, Sent. n. 81-1949 -Pres. : Zappulli, 
Est.: Gualtieri, P. M.: Cigolini -Bisleri contro 
Bignami). 

I decreti che riguar�hw sin.go.i.e persone e la. cui 
conoilcenza non intereflsi perci� la genera.lit�, dei 
cittadini, devono, per divenire obbliga.tori, essere 
comunicati diretta-mente agli interes:Sa.ti e non gi� 
rmbblica;ti a mente dell'airt. l delle disiposiz.iotni 
sull'afJplica.zione della. legge in generale. 

I p1,nvvedimenti adottati da.Be autorit�. competenti 
per disciplina.re i prezzi di vendita delle merci 
non possono divenire automaticamente inefficaci 
per so[n�avvenuti mutameinti, nella .sitma�zione del 
mercato. 

Entrra.mbe le ma8sime ci sem,brwno a.ssolutament6 
esatte. In ordine alla prima, deve rilovarsi ohe, 
per provv@dimenti diversi daUe leggi, i dAtbbi wulla 
nece�ssit� della pttbblioazione s�ttUa Gaimietta. Ui'li� 
ciale, coime oon�dizione indispensa,bil.e della loro 
obbli.gatoriet�.) sono so~�ti solo in relazione ai regolamenti 
ministeriali, e C'io� a provv�edim�enti che, 
se p'IJ,r emessi nella. forma dol �<Leoreto m.itnis�terialr;, 
hanno per� sos�tam:a� normativa. 

In proposito osser1)iarrno ohe anche per tali regolarnenti 
la Oort.e Suprema, aon 8entenza a Sezioni 
Unite d�el 27otto.bro192"6 (V. in� Ginr. Jt. �, ltl27, 
I, 1, 319�2) ha es�oluso la n.ecessit� della pru:&b�Hcazione, 
reprutando all'itopo nece�s8ario e sitljfoiwlc -� 
clhe i de�creti ministeriali oontcnenU taili regolwmenti 
venis,sero, irn qna.lsiasi modo idoneo, port'a ti 
� a cogniz�ione d.e~qli interes�sati 8ingoli o della ge




&' ili &&fii Zib 

illi E& F &&f 
-90


neraUt� oi pl,uralit� indeterwt.ina,ta di. <fettadiwi a 
C'Ui si riferil:1oon()1 ll. A.nalogo indirizzo fu 1Se'!J'llito 
in passato dal Oonsiglfo d�i Stato (Sezione V, 1} luglio 
19o2, in � Rhv�sta Dir. Pubbl. ll, 1932, II, 642 
e 11 gonna.io 1935, ibW. 1935,, II, 191) ohe pet altro 
rooentemente oarnbi� giurispr'tlAden�w, con aeaisi()ne 
della IV Sczimw, 2.0 giugno 1945 (in�� 'Gi�ur. Jt. ll, 
�1946�, Hl, 9�'). /::3wUargornento vedi da ulti-rno una 
nota del iU10NFRIDA in � Arc1hfoio di Rfoerche G�u


ridiohe ))' 1949, Fase. I, pag. 27. 

In olf'dine alla secon<ka tnasst-rna, potrebbe pensarsi 
che es,sa sia �in un certo oontra,sto con un.' altra 
sentenza della Corte SuptJ�evm4, n. 471/48, neUa 
quale si ajjenna che � anooroh� non abrog�a.ta 'Una 
le.gge pu� diver11ire tran8itoria,rnente inefjicaoe, se, 
per fo'l"z.a� maggiore e per wuse i;n.s�uperabiil~ e g@nerah 
ne '3 d�v�enuta as'Bolutarnente 1'mpossi.bile la, 
atlPttazione� )) (su qu.esta sentenza V. �Rassegna 
mensile ll, 1948, Ji'aso. 6, pag. 6). Ri,teniiarno per 
altro che questo contrasto in effetti non sussista 
in qua.nto i rni~ta.menti della� situazione di mercato 
potr{llnn() ren.dere difjioUe C1 gnwosa l'osser'Can~a 
d,ei provvedilmenti dell' au.torit� �in lfnfl,�t�eria di prez�zi 
ma, n()n impossibile, rrnl sen.so giwriil�oo� d:i que11ta 
parola. 

SuUa effi.oaoia d�i quesU provvedimenti in rna


teria di pre~i, noin appare dJu.bbio ohe essi, @ssendo 

emanati in base a prr@cise� deleg1he legis"Datitv�e, ab


biano forza d'i legge. 

Lo stato i�Lella legisla�;ione i;n propo�sito � il se


guente. 

Il p'l"ilmo provved4Jmento relativo� alla disciplin�a 

dei plTewti fu il regio deoreto-Z@g'[fe 5 ottobre 1936, 

n. 1746; que1s-to d@oreto fu sostituito dal rC'gw deorefo-
legge 16 giugno 1938, n.. 1387. Con il regi() 
deoreto-le.gige 19 gi1,t.gno UM:O, n. 953, fu stabil'ito 
un hlocco rigido di tutti i prezzi, sema aitcwna po�l:!sibilit� 
<U deroga. Tafo bloo.oo fu rioonfermato e 
prolungato per .t(IJ;tta la oorata de.lla gue!f"ra oon 
il de:oreto-legge 12,rn,wzo1941, n. 142. E' in questo 
�eoreto che, perr la plf"irrna, vo~t(J), ilnanalogia a q�uanto 
praticato per i oontmtti di affitto e per i oontratU 
di lavo<ro, si S'tabmsoe la proroga legale dei 
cont'!ra.tti di forrnitwra di ener:gia� e:lettrioa, acq_ua 
e gas, alle stesse oondiz�ioini vigenti ai momento 
in <YUI�; il b loceo era ilntervenu.to. 
Con il dooreto-legg�e 9 dieembre 1941, n. 1456, 

in oonformit� a quant() gi� disposto per i pro


dotti a�gri.coli ed al�m.entari, fu oonferita a,l Mi


ni,stro per le oorporaziO'lti la fwoolt� dri stabilire 

i prezzi rm,.a,.ssilmi de~le meroi, �lei plTodotU e dei 

servizi, allo scopo di ooinsentirne l'awmt&fbto, in 

relazioine agli aumentati cost,i di. produ.zione. 

Da questo momento, sembra quilndi ohe si sia 

sostituito al blocco rigido itna disoiplina generale 

dei prre'Zzi, com escli1;sione assolitta, della libera. con


tratta~ione, per tu;Me le meroi, i prodoUi e i ser


vizi. Con il deoreto-legge 11 marzo 1943, n. 100, 

questa� aisoilplina generale viene prorogata fino a 

8ei mesi dopo la cessaz�ione <J,ello stato di guerra, 

ri.ehiammndosi espre:s�saimente nella legge di p,ro


roga le norme ohe oonferivano ai Minisfri comve


tcn.ti la facolt� di stabilire prezzi m(J)ssimi. 

Con il decreto-legge 19 oit.tobre 1944, n. 347, 
vien.e i8'ti.tttito il Comitato i;nterministeriale per il 
coordinwrn.ento. .e la disoiptina� dei prezzi oonferen.


dogli il potere di � de:terra,inare i prezzi d�i qual;,,
iasi merce ... non�h� i plf"ez1zi dei ser17izi e delle 
prestazioni, e modifeoo;re, se del, cal:!o, quelli gi.� 
Jfasati dalle competenti a.uto�rit� )). 

Gol deoreto-leigge 23 aprile 1946, n. 363, si prnvede, 
per la pr'ima volta, la possibilit� del ritorno 
alla l'ibera con.tra�ttazione per alc'ttr/ie meroi e prndotti. 
L'art. 6 dii taie decreto, infatti, dispone il 
ritorno a tale libera 0011,;trattazioine per tutte quelle 
meroi e prodotti per i q'uali il Gom.itato, entrn� 
due mesi, n()% W008se stabilito, con pro'IJ"Vediment'i 
xpecrifici, da pubbl'ioare nella Gaz.zetta Uffici:aJe, 
che dovcvan.o oontinu.a.re a.d a�vere appliaazione 'i 
prezzi mas1;imi fissati prima deU' entrata in vigore 
del decreto leigi.sla.ti,vo n. 347 del 1944. 

Goin d�ecrreti leg�.slatitvi 8 ottobre 1946, n. 278, 
28 dioembre 194()., n. 566 e 29 gitt�gno 1947, n. 545, 
il blOlcco dei prez-.z�i, c'On le modifi1aaziorni soprariferite, 
fu prolf"oga�to. fino� a�i 30 setto,m.bre: 1947. Dopo 
questa data nes8-ttna uUeri()re prorniga esplf"esisa � 
in.ter,venu,ta. 

Pera.Uro, prUm,a d@ZZa data, rrnedosirrrl,.a, 6 stato 
emanato, il deoreto legislativoo 15 settembre 1947, 
n,. 896�, intito."Ca.to � Nuove �disposizi.oni per la dis
�aiplina� de-i pfJ'"e'Zzi )). Qu.e1sto deareto rico%ftmma 
il rnalfl,.teninnen.fo in, fum�ione del Comitato �nterministeriale 
dei prezzi ed i suoi poteri, quali risultano 
dalle oitate d'is�posizwni legisl'ativej S"tabilisoo 
ehe� i provoo�imenti del Comitato, cihe deiter:minaru.
o i ~)rez,zj_, aoquistano� efjioa,,cia me�di<M'tfe la 
pU'bblicazione nella Gazzetta U.fficiaJe; disporne ohe 
i prezzi co1.~� determinati:, siano so8tituiti di diriUo 
nei oon.tratiti, se pi� favorevoli ai oonsuonatorij 
aornmina 1>ene pevr ohiurnqu@ li molij dis.pone in.fine 
ohe i prem�i fis1sat-i pfJ'"ima della S'Ua entrata 
i;n vigore poi.s�sono essere variati solo oorn d@libera~
ione del Comitato. 

In ba1se a quanto sorpra sembra si poissa. afferma-
re ohe il Comitato interministeriale (e nell'aim.bito 
della p1ro1,inoia il Comitato pro'IJ�ti'/;oiale) abqia 
i seguenti poteri: 

a) determirnare i perezzi delle meroi, dei prodotti, 
d�ei servwi, e delle presta~ioni ohe non s.iano 
stati in preceden�;a determinati oon atti di 
aittoriti�j 

b) rnodifi<wre i prezzi ohe foissero stati oomunqite 
deter.rnina,ti oon a.t<ti au,tolf'itativi (oompresa la 
legge). 

Non sem�bra inveoe ohe il Gom.itato poRsa ripr�.&
tinare la libera oon.tra.ttarziovne in re'lazione ad aleuni 
o� a tutti i prodotti, meroi o ser'IJ-izi.. 

NOTIFICAZIONE -Notifica per posta -Avviso di 
ricevimento. (Corte di Cass., Sez. I, Sent. n. 153-49 
-Pres. ed Est.: Zappulli, P. M.: Criscuoli -Alocci 
contro Papalini). 

E' nulla la notificazione di un atto per mezzo 
del servizio postale, quando all'originale dell'atto 
di notificazione non sia allegato l'avviso di ricevimento. 


Giuri8prttden�;a. oosta'f/Jte dolla Corte Suprema,; 
ai fini della 08servanza. del terrnine, � opport'U;fno 
t�ener presente che vale il g�iorno segnato nel timbro 
post1ale apposto sulla cartolilna di ritorno. 

WMJ. W�A &&A&f

-91


PERENZIONE -Estinzione del processo -Per mancata 
presentazione delle parti nel corso del giudizio 
-Irrevocabilit� dell'ordinanza. (Corte di Cass. Sezione 
III, Sent. n. 1961-48 -Pres. : Colagrosso, Est. : 
Petrella, P. M. Mirto -Bisogno contro Cavuoto). 

Non � revocabile l'ordinanza di estinzione del 
processo emessa a norma dell'art. 309 Codice procedura 
civile. 

G'iurisprudenza costante dell'a Cassa.zione. In 
senso conforme v. Cassaz. 1� ottobre 1947, n. 1580 
in �Mass. Foro It. � 1947, 355. 

L'i'f!J�irizro deii(J; CMsazion,e sembra da approvar% 
poich� .con la �eclaratoria di estinzif)ne dcl 
proce8so ill gimdrioe si spog,Mp, di ogni potere, n� la 
legge conferisae alle parti ness�un potere di reclamo 

o di irnpugnativa posto ohe l''art. 309 Codice procedura 
oivile .esolude espressamentle ogni impugna. 
zione oontro la ordinanz'a stessa, a differenza di 
quan.to � invece det.to per gli altri casi di estinziione 
disoipUnati da,Uart. 308 e preoedm,,,ti Codfoe 
procedura civile. 
Sulla reclamabilit:� al' Collegio della ordinanza 
di estinzi<>ne ermana.ta fuori 1J,.dienza (v. 0{])S8az., 
19 agosto 1948, n. 1521 in.� Mass. Foro It. �, 1948, 
316 � in do.Urina. iri senso aont�rario ANDRWLI i!fl 
� G~u;r. Oompl. Gassa.z. Oiv. � XV, 59, (con riferimen.
to all'ordMianoo ir~ sede di aeppello). 

REQUISIZIONI -Di immobile -Adottata sotto l'imperio 
della r.s.i. -Revocabilit�. (Corte di Cass., 
Sez. Unite. Sent. n. 1485-48 -Pres.: Pellegrini, Est.: 
Felici, P. M. : Santoni -Portaluppi contro Soc. An. 
Gal trucco). 

La requisizfone di immobile p�� essere {lfohiarata 
priva d.i effetti giuridici dalla autorit� giudi7-
iaria ordinaria a norma del decreto legislativo 
4 gennaio 1946, n. 3, senza che sia invocabile il 
principio della normale irrevocabilit� degli atti 
amministrativi. 

Natwralmente, tale dichiarazione da parte della 
Aiitorit"�� giudiziaria ordinaria � li.mitata solo ai 
provvedimenf;i di requisizione previt:1ti nel primo 
comma dell'art. 1 del citato <Pecreto legislatrivo 
4 gennaio 1946, n. 3, e sempre che non sia interven~
toJ nei termin.i' u d.ecreto di convalida prev�sto 
dalla stessa norma. 

8e invece t:1i tratta di provvedimenti di req�uit:1izione 
adottati dagli orga!fli della Pitbblica Amrninistra,~
ione preesi8tenti alla sedicente r.8.i., l' A utorit� 
giudfaiar'ia non pu� procedere a dichiarazione 
di ineffiaacia�, Cl:l&endo sottratto alla sua competenza 
il sindacato sul concort:10 de7:le circostanze 
previ8te nell'ultima parte del secondo aornma del 
aitato articolo 1 (e aio� se i provvedimenti siano 
t:1tati d�ispot:1ti nell'esolusivo interest:1e del t:1ervizio 
pubblico) essendo tate sindacato devoluto agli orga1ii 
della giut:1tizia a,mminit:1trativa competenti. 

&MifJ&b.&&WJ&&m&Zi~.AWk..Jt7~..#~.AVfffff,,.ww,d 



rrmwz 


ORIEN.TAMENTI GIURISPR.UDENZIALI 
DELLE CORTI DI ME.RITO 


ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILIT�-Occupazione 
per esecuzione di opere militari. Durata 
-Termine per lo inizio e il compimento della 
procedura e dei lavori. (Trib. Cagliari, 15 settembre 
1948 -Sisto contro Ministero Difesa-Esercito). 

L'a.rt. 73 della legge 'lulJ.e es1p.roprfa,ziorri per 
pubblica utilit�, in virt� del qua.le le oocupa�zi�ni 
temp�o�ra,nee non possono esse�re protratte oltre il 
termine di due anni dal giorno in cui ebbeTo luogo
�, non � aipplicahHe alle occupa,zioni disposte per 
l'esecuzione di opere militari. L'occupa.zfone p�er 
l'es�ecuzione di ta.li opere � invece regolata da.1l'a.
rt. 76 della legge anz,idetta che non pone limiti 
di tempo in qum1fo� l'occupazione costituisce la 
pr.i!ma, fase della procedura e:spropriaHva. che � 
certa, ed imma.ncabile. 

Il termine per l'inizio ed il compimento della 
p1�ocerlura. di esproprio � staibilito, a.i sensi dell'art. 
13 del1li1 leg,ge, nell'atto stesso in cui si <lichia.
ra. l'opera di pubblica, utilit�,; ma nelle esipro� 
priazioni per opere mi1ita.ri r�egolate dagli articoli 
74 e 75 della legge non si richietle ehe il prHvvedimento 
che dfohia�ra. l'o�pera, di pubblica utilit� 
contenga un termine per il compimento delle 01pere 
militari e della .procedura. es'Iwoipriativa .. Il capoverso 
infatti dell'art. 75 nel richiama�re le norme 
da applicare non mt>JJ.z.iona quelle del capo !!0 
del titolo I in cui apipunto � contenuto l'airt. rn. 
Ili giudice quindi non pu� imporre P'er la, definizfone 
di detta, procedura, di eiSpropriiazione� e per il 
compimento delle opere un te1�mine ehe la, legge 
non ha� vohlto stabilire. 

La prima mais�sirrna � oonfo1'm.e w~la p᝝ reoente 
e domirnante giwri8p�rudenru,. 

Dopo la sen.tonea della Oa,iss.) I sez. oiv.) 14 giitgno 
1930, Min. Guerra, e F'irwnze omi,,tiro Paprtwello 
ed, aUri) in � Giwr. 00. PP. �., 1931, I, 180, 
la quale aveva afferrrna,to sostwnzialmen.fle ohe anohe 
alle Mproplf'iazioni per neoessit� wiUtari 8i 
a�pplicwno i termilni prrefissi in via generale per tutte 
le es'Propriazioni) il Supremo Collegio oambi� 
drc>i8am.ente giurisprrzidenza. 

lnfaitlU le Sezionti Un.ife (oon senten.za 16 giugmo 
1932, n. 21.287, Muti-Bussii contro i.l Ministero 

Acrona#tiaa, �n � Gifur. 00. PP. �, 1932, I, 43�6), 
fiss� iJl, prinoipfo ohe � il t.ermrine d�i dlue wn;n;i, che 
� improrogabile nelle oooupazioni di urgenza (arUooli 
71 e 73 della leg'!}e 8'Ulle @spropria.zioni per 
pU�bblicia ut.ilit�), non rig�tta1rY�ai la ooaupa�z�ione dei 
b�en:i n600l!Bari per opere militari (artiooli 74 e 76 
de�Zla legge oita.ta) �, so�stwnziabment�e per le ragio


n.i di.e sono riporta.te n�e1lila massima swrriferita. 
Ancol/"a>1 oon 1Jentenza 12 girugno 1939, n. 1973 
(M�n. Gu.erra oon.tro An.zil, iin. � Giur. 00. PP. �, 
1939, I, 70:!) il Supremo Gollegfo� ribad� il pri1wipio 
soprra r'i.ohia:m.at.o; e in sen.so c:onfor,me S'� ::,;on 
pl/'�onunoiat�e talune m0tgistra>twre od org�aini gi1tri::,;
d1t.zionali d�i. m�erito: �Giunta Arb. Espr. Aer. Bo�ioyna. 
2�6� gi.u.gn.o 1940, 111in.. Aeronautica oontro 
Cella, in � Rcp. F'o>ro It. �, 1941, 520, n. 8; Trib. 
Venezia 2 dioembre 1938, Mumelter oontro Miini.-~ 
stero Guerra, ivi, 19391, 6>37, n. 111, e Appello Na,poli 
G ma:r:<.Jo 193'9, in � Rel. A.v�v. gen. Stato�, 
19~50-41, vol. I, n. 410. 

In dottrina si vedano 'in senso conforme L. 
(.MALrrnLI), in � Gi-'ur. 00. PP. �, 1932, I, 703 e 
UAHUGNO: L'esrproprfa.zione per p. u., leg. XIV, 

w. 9 ; ma con.tra. 8ABBA'.L'INI-BIAMONTI : in Oomlm.. 
une !e;g,gi ~1er espropdazioni per ,p. u., vol. II, 
[){L[J. 5:{8, e sop�ratn.fto Pu:rrnoccm, im � Girur. 00. 
PP. �, 193D, III, 65 e 1940, I, l e 17. 
SuUa soc�on�da rna8sirrna_, inveoe) si v�eda '�n :s:en.so 
contrario la mtata sentenza Ctella OasB. 14 giugno 
Ul30. N� tale pronun.c1AJJ app'fl,re iin. eontrasfo oon 
l'e su�ooessfoe sent.en.z�e, piwc ai.tate, le qu.ali, 1�igitardavano 
un d,,iver8o obbieetto. 

Conforme alla pl/"On11!/Wia in esame la nofJa redazio1na>
le in � Girur. 00. PP. �, 1931, I, 180, wia 
per la ragion.e addot.ta nella massima, 8ia perch� 
l'art. 74 richiama soltan.to Fart. 11 e non an.che 
l'art. 13 della legge sttUe e8pr.opriazioni, dal c�he 
8� vorrebbe far dii<oen.Ctere la .sfoura 1mlont� dcl 
legisla.tore di lasciare in c1ucsta materia ampia libert� 
di azione alle Ammin<hstrazion.i militari. 

Al contrwrio principio fi:ssato aw~la Oa..~sa.zionc 
a�derisoono vrweae in dot.tvrina�) oltre il PN�'no�cnl: 
oip. cit.; il 8ABBATINI-BIAM:ONTI: op. cit., vol. I, 
pag. 345 e il 0ARUGNO: oip. cit., cap. Il, n. 18. 

(N. G.). 

w1 "tWiWm&&&&& 

-93 


IMPOSTE E TASSE :... Imposte doganali -Merci 
introdotte nel territorio doganale in esenzione Vendita 
che importi mutamento di destinazione Imponibilit�. 
(Trib. Civile di Roma, Sez. I, Sent. 
24 luglio 1948 Provenzale contro Dogana di Roma). 

mmmmfr=:= 

rosi nei quali la de8Unazione rappresenti un elemento 
rilevan.te, ai fini delfesenzione, e detta del:!
tina,zione, venga, dopo il pa�ssa,ggio della, linea 
doganale, a subire un m.utarn,ento. 

Meno esattamente ebbe a deoidere, pur��perve


Qualora la. destinaiZiione della merce configuri un 
elemento rilevante ai tfini. �dell'oibbliga.zione trfoutaria. 
e la merce stessa. sia �mportata, in esenzione 
per una data. destina.zione, il mutamento di queista 
e l'adibire essa, merce ad un uso che, iW�Jta legerri) 
fa. venir' meno l'es�enzione, cio� ad un uso ohe costit1uisce 
co�ndizione di tas:sa1bilit�, importa. il sorge 
re dell'obbligaziione tributa.ria nel momento in 
cui quel muta.mento avviene ed a cairfoo di colui 
che lo pone in essere. 

Va.Ze la pena di soffermarsi s1tWimpor�tante qitestione 
decisa dal T.ri�bunale di Roma,. (in pieno aiccoglimento 
itella,. tes�i emriale) pe:r quella pairte 
nella qitale affronta) in siic1cinti m"a esatti termini., 
la oonfig1wazione teoretioa del fenomeno deff'�ln�sorgen~
a dell'obbliga.zione tribitta,ria. 

La sentenoo, ha, correttamente, generalizzato, 
con la massima ri"ferita) ia. qttestione decisa,) la 
qu,a,le traeva origine da,ll)a.ssoggettamento a,Wimposta, 
di una partita di materiali intvrodotta nel 
territorio doganale ita,liano, dag.zi alleati in veste 
di oooupanti e p<Ji venduta ad una d'iitta p't"ivata 
per uso del suo com:meroio. 

Infatti) le iJmposte doganali rientvrano nel norero 
delle iJm.poste di consitmo� (ofr. OuTRERA: Diritto 
Doganale ita.liano, Milano) 1931, pagg. 1'6, 
17; GIANNINI: Tstituzioni di diritto tributrurio, 
Milano, 1943, pa,gg. 448, 455); e si ritiene, com.itnemente, 
ohe fobbligo del pagamento delle impo
�<te 8tesse, sorrga, per effetto dcl passaggio della linoo1 
dogana,le, in reVazione alla, destinazione (prrcsunta, 
juris et de jure, salvo eooezioni stabilite dalla 
legge) al consUJmo�, nell'interno dello Stato o alfestero. 


Ora, � widente ohe l'occupante del territorio doganale 
trasporta. i mezzi (bellici o i ri1ornimenti) 
per dii�iMo di guerra e non aerto per destinarli1 
a~ consumo itn senso tri.bittario. Mia se quei ben.i 
vengono poi destina1ti al consumo, si determina 
un'interversione del tifolo �eWintroduzione nel 
territorio doganale, dal momento itn oui i beni 
.'!tessi vffl'tgo'llio in posses�so del con.sumato'l"'e o degli 
intermediari. 

N� varrebbe sostenere la non da,zia.bilit� delle 
meroi ohe1hawno gi� atitraversata la linea doganale. 
Non � questo) certamente, un plf"inoipio dell(/J 
nostra, ~egisZazione, la, quale, anzi) contiene molteplici 
norrn.e ricollega.bili al principio oppo�sto : 
basti rioordare quelle degli articoli 92, 96 e 102 
aeua legge 25 settembre 1'940, n. 1424. 

Orbene) la co'llifigurazione teoretioa adottata da-lla, 
sentenz(/J del Tribunale dJi Rom.a, nel senso ohe 
<< il muta,mento di de,stinaaiione fa venir meno ~a 
esenzione di oui la d.estinazione precedente potesse 
b.enefooiare e determina,. l'inso~genm dell'obbliga�zione 
tributa,ria �, sem.bra, soientifi.camente inecce[
Yt"'bile, e, per ci� stesso, genera,lizza,bile per tutti i 

nen.do a,Widen.tioa oonalusione spemfioa, 'la O.orte 
d'Appello� di Torino, ritenendo che: � ove si tra,tti 
di meroe estera regolarmente imtporta,ta, secondo 
la relativa dic:hia,razione di uso, in esenzione o ridi~
ion.e di dazio, il diverso iiso fa,ttone in conoreto, 
fa rivivere il rapporto tri1buta.rio, quando la destinazione 
effettiva irnporti, per s� stes�sa,, im regime 
fiscale pi� rigoroso � (Apt:~. Torino, 30 settembre 
1946, in � Giur. It. �, 1947, II, 44, oon no�ta d�i 

B. G�:ttssani. 
Si pit�, al rig1J,ardo, rileva,re ohe il mutamento 
di destinazione determina. n�on gi� la riviviscenm 
ma l'insorg�enza, del rapporto tributa,rio; poioh� in 
virt� di qtte>V mutamento) si perfeziona, per la prima 
1iolta) la situazione di fatto eh.e � il fondamento 
del rapporto stesso. 

Inv:ero, tale situazione di fatto si cormpone� di 
dt~e elementi o�ggett�!Vi: il passa,ggfo della, liinea 
doga,nale e la, desUna.zio�ne del'la meroe a.l con.su,mo. 
Ma�) per oi� stesso, essa p1t� perfwiona.r'si in dul�� 
tempi: verificandosi il rprimo, con ill passa,ggio 
della lin.ea, con destmazione esent�e; il secondo, 
com il mitfamento �ella desUn;CWione e la oongiwn.zi.
one �ell'elemento sopravveniente (destina.zionoe a�l 
consumo) a,lfcvento gi� verifica,tosi (ipa.ssaggio c1�1la. 
linea do�ganaJe). 

Cos� � sta,to a,fferma,fo �'fiobbligo del pagamen.to 
del dazio� d�l confine) per le vendite effettuate da,g'li 
Alleati in favore deW Azienda di Statoi A.R.A.R. 
(Oilrcolare 1870, div. II a, B -16 lugli>o 19'45 e decreto 
ministeria,le 30 genriaio 1946). A fortiori dev�e 
ritenersi a,pplioobile il da,zfo di eonfine quando 
sian8�i verifiaate a,li~ioni a, favore di ditte private. 


L'i�mportanza del tema esige una teon.foa imposta,
zione) a,ppwnto per la genemlwza.zion.e di cui � 
8ttscetti.bile vn fenomeno d�ll'interversiorne del titolo 
dell'introdu2oione in franehigia. 

La, specie siottoposta all'esame del Tribunale suggeriva) 
peraltro, a,nche un su.ssi�iario ordine �i 
considerazioni, valevoli soltanto per la, immissione 
a�l consumo di merci int'ro<lo.tte in franohigia dall' 
ocoupante; oonsiderazioni ohe il Tribunale, ritenne, 
evid.entemente, assorbite da.~"f?a.ocoglimento del


z.a pi� ampi(JJ tesi suesposta. 
L'introduzione delle merci, nel territorio doganale, 
ida pa;rte delt'ooowpan.te, gode, i;n'l)(Jro, di 
franohigia non soltanto in rela,zione ml fine ecoozion.
a,le (uso �bellico e n.on consumo in senso trib1ttari.
o) : ma,, a,ltr�s�) sotto il profilo dell'esenzione 
soggeUiva. 

Il territorio doganale dello Sta,to non subisce alterazioni 
�urante il regime di oocupa,zione. Le leg1gi 
che oontir11ttano a,d av�pliloarsi sono quelle dello .Stato 
oooupato, in siffa,tta, materia,, poiok� la, sovranit� 
deWoooupante ooesiste CO'li q�uella dello Sta,to 
o�ccupa,to, liJmita,tamente agli scopi �elle op�erazioni 
beVlioke; non vi si sovrappone; tanto meno, per 
l'applio(JJzione .di tributi, in quanto espressamente 


-94


vietato dallo A.nn�me della II e IV Oorwenzione 
dell' A.ja (artt. 48, 49). La dott�rina internazionalistica
� � pacifioa al rigitardo. (Oltre la ricapitolazione 
della dottrina) in � Oontrap[>U1iti eoo. � in 
ques�ta Ra.ssegna) 1949' n. 1, veaasi MWhe la per' 
spiaua decisiovne dcl Consiglio di Stato) Scz. 4a, 
27 lu�glio 1946, n. 246. RitUo contro Ministero �el 
Lavoro). Ma questa stessa oornfigurazione po�rta a 
forwu.lare 1twesenzione soggettiva� per i portatori 
della sovranit� dello Stato oocupante) non senz�a 
soggiungere <ihe) seoovndo il diritto italiano pr:rfino 
i 1naggiatori stranieri godono dell-' ese�m5'ione per i 
loro oggetti) lJimitatamente ai bisogni erl agli wopi 
ilella loro permanenza nello Stato) qua�si acces8ori 

�ella personalit� del proprietario (efr. Disp. prelim. 
alla tariffa generale) art. 70). 

E) pertanto evidente ohe -a.mmcssa) in generale) 
twpplioa.ziovne deWimposta� anche dopo i!l passa.
ggio della linea dogarnale -il-trasfer'i:mento, da 
parte di soggetti esenti) in favore �i soggetti non 
esenU) determini sempre finsorgenza del rapporto 
tribu.tario (indipewdentemente �alla variazione di 
destinazione ogg1ettiva), attraverso un processo nel 
quale � riconoscibile la oostitn:<:ione del:z�a situazione 
di fatto) mediante congiunzione degli elemen.
ti: attraversarnento della-linea (in precedwnza 
verificatosi) e possesso (attttale) della merce da 
parte di soggetto non esente. (D. A. Foltgno). 



HITT77RTI?C???? ;;Jli&JliMiffflfilTfffiff' ifa Jmilll 

:::::: 
RASSEGNA DI . LEGISLAZIONE 


I PROVVEDIMENTI SONO ELENCATI SOCONDO L'ORDINE 

DI PUBBL�CAZIONE SULLA e GAZZETTA UFFICIALE� 

1949 

1. 
Legge 14 febbraio 1949 n. 40. (G. U., n. 51): Prov�vedimenti 
per gli assuntori delle Ferrovie dello Stato. La 
legge tende alla perequazione delle retribuzioni 
degli assuntori in relazione agli aumenti di stipendio 
e paghe concessi ai dipendenti dell'Amministrazione 
ferroviaria. Con, questo provvedimento � peraltro 
riconfermata la natura di appaltatori di pubblico 
servizio propria degli assuntori ferroviari, i quali non 
sono impiegati dello Stato. Ci� non esclude, come � 
noto, n� la loro qualit� di pubblici ufficiali, in relazione 
alle funzioni da essi espletate, n� la possibilit� 
di una loro difesa in giudizio da parte dell'Avvocatura 
dello Stato, ai sensi dell'art. 44 del T. U. 30 ottobre 
1933, n. 1611, potendo ben rientrare, a questi effetti, 
nella categoria, degli agenti prevista dall'articolo 
medesimo. 
2. 
Decreto dell'Alto Commissario per l'alimentazione 
10 febbraio 1949. (G. U., n. 52): Disciplina delle attivit� 
nette residue delle gestioni di1 ettamente condotte 
dalle Sezioni provinciali dell'a,limentazione. -Nessun 
dubbio sembra possibile sulla perfetta legittimit� e 
costituzionalit� di questo decreto ministeriale, in 
quanto esso non � che un regolamento interno di 
organizzazione dei servizi dell'alimentazione. Invero, 
l'auton,omia contabile ed amministradva concessa 
alle SEPRAL n,on attribuisce a queste personalit� 
giuridica, n� incide sul fatto che esse sono inquadrate 
burocraticamente n,ell'organizzazione dei servizi della 
alimentazione suddetti. La pubblicazione di questo 
decreto sulla Gazzetta Uffeciale non era pertanto 
indispensabile, essendo esso destinato a esercitare i 
suoi effetti nell'ambito interno dell'Amministrazione. 
3. Legge 23 febbraio 1949, n. 43. (G. U., n. 54): Provvedimenti 
per incrementare l'occupazione operaia agevolando 
la costruzione di case per lavoratori. -Ci 
limitiamo per ora ad un sommarissimo esame di 
questo importante provvedimento legislativo, riservandone 
uno pi� approfondito quando saranno state 
emanate le norme regolamentari, integrative e complementari, 
previste nell'art. 28. 
Le questioni pi� importanti che sorgono in relazione 
a questa legge, sono quelle relative alla natura 
giuridica degli organi e degli istituti creati dalla 
legge medesima. 

Men,tre, invero, nessun dubbio sembra possibile 
sul carattere di organo dello Stato (organo della 

Amministrazione diretta dello Stato) spettante al 
Comitato previsto nell'art. I il quale appare un organo 
collegiale di amministrazione attiva, analogo ad altri 
gi� esistenti nel nostro ordinamento giuridico, non 
altrettanto chiara appare la natura della cc Gestione 
IAN-Casa ii prevista dall'art. 2. 

� Premettiamo, infatti, che non pu� eECludersi in 
questa il carattere di organo dello Stato (organo 
dell'Amministrazione indiretta) per il solo fatto di 
essere dotata di personalit� giuridica propria; da ultimo 
la Corte di Cassazione, con sentenza delle S. U. 
del 22 maggio 1948, n. 781, (in � Giur. It. ll, 1948-I, 
I, 434) ha invero affermato che personalit� giuridica 
e inquadramento nella organizzazione amministrativa 
dello Stato non sono qualit� incompatibili tra 
loro, in questo seguendo una dottrina scarsa ma autorevole, 
e particolarmente importante in Germania. 
Vero � che contro questa sentenza si � schierato subito 
il Ranelletti (ibid. I, I, 465), ma non pu� dirsi che 
le argomentazioni portate da queEt'uHimo Eiano 
decisive. D'altra parte, esempi di organi dello Stato 
con personalit� giuridica esistono nel diritto positivo 
italiano, e il pi� noto di essi � quello dell'Azienda delle 
foreste demaniali. 

Se, quindi, per stabilire il carattere di organo della 
Amministrazione diretta o indiretta dello Stato non 
� decisiva l'assenza o meno delle personalit� giuridiche, 
gli altri criteri comunemente adottati per 
stabilire tale carattere sembra portino a concludere 
che esso effettivamente spetti alla Gestione INA-Casa. 
Non v'� dubbio, invero, che i compiti demandati alla 
Gestione siano di carattere strettamente statale (in,cremento 
della occupazione operaia, attraverso la costruzione 
di case per eliminare la crisi edilizia); d'altra 
parte i mezzi finanziari di cui la Gestione INA-Casa 
dispone provengono o direttamente dallo Stato o da 
entrate che hanno un'evidente natura tributaria. N� 
� da trascurare le altre norme della legge in esame che 
concedono alla Gestione un trattamento tributario 
in tutto analogo a quello delle Amministrazioni dello 
Stato. 

L'unico elemento serio che si trae dalla legge in, contrasto 
alla tesi secondo la quale la gestione in parola 
sarebbe un organo dell'Amministrazione indire1;ta 
dello Stato � che essa � costituita non presso un'Amministrazione 
statale, ma presso l'INA, sul cui-earattere, 
completamente distinto dallo Stato, non sono 
possibili discussioni. Contro questo argomento pu� 
rilevarsi che dai lavori preparatori della legge (V. 
in cc Le Leggi ii, 1949, pag. 156 e segg.) risuha che la 
costituzione della Gestione presso l'INA � dovuta 


i� 

-96 

solo alla necessit� di valersi della organizzazione 
tecnica di questo istituto, che si � ritenuto pi� attre2'. 
zato di quello che potesse essere un Ministero. 

Ci� stante, non essendovi cio� incompatibilit� tra 
la concessione alla gestione della perEOnalit� giuridica 
e il suo riconoscimento. come organo dello Stato, 
riteniamo che, ad eliminare ogni dubbio in proposito, 
possano ben giovare delle norme che siano emanate 
in esecuzione della delega legislativa prevista dall'articolo 
28, norme con le quali si chiarisca che questa 
Gestione, che adempie a funzioni statali, che amministra 
denaro dello Stato e dei contribuenti, � regolata 
dalle disposizioni che regolano le Amministrazioni 
dello Stato, in quanto siano compatibili con le sue 
particolari caratteristiche, tra le quali disposizioni 
specialmente importanti sono quelle che concernono 
la rappresentanza e la difesa in giudizio. 

Tanto premesso sulla natura giuridica della gestione, 
accenniamo ad altre importanti n01me della 
legge. Dal combinato disposto degli articoli 14 e 17 
�merge che il rapporto che si istituisce tra la gestione 
e l'assegnata~io prima della stipulazione della compravendita 
e del pasrnggio definitivo di propriet� 
� un rapporto misto di elementi di diritto privato e 
di diritto pubblico. Vero � che non � prevista la decadenza 
dalla asrngnazione se non per motivi di mo1dsit�, 
ma le limitazioni post'e al trasferimento c:�i 
diritti spettanti all'asrngn,atario e la stessa natura 

dell'assegnazione, che, ben;ch� la legge non sia ancora 
eeplicita in proposito, � da ritenersi in parte discrezionale, 
fan.no fondatamente pensare che la gestione 
per ottenere lo sgombero dell'alloggio da parte dello 
assegnatario possa valersi del procedimento� smminiEtrativo 
proprio delle concernioni. 

L'art. 23 attribuisce al Prefetto il potere di dichiarare 
la pubblica utilit�, in relazione alla espropriazione 
di aree edificabili necessarie alla attuazione 
della legge. Pu� sorgere il dubbio sulla natura definitiva 
del provvedimento del Prefetto e sui relativi 
mezzi di impugnazione, dubbio che sar� opportuno 
chiarire in sede di norme integrative. In proposito 
va rilevato che una norma che attribufrca a questo 
provvedimento carattere definitivo rnrebbe perfettamente 
legittima, in quanto non contrasi;erebbe 
con l'art. 113 della Costituzione che vieta di limitare 
la tutela giurisdizionale contro gli atti della Pubblica 
Amministrazione, ma non la tutela di altio genere 
quale � quella che deriva dall'e~perimento del Iicmw 
gerarchico. 

N� pu� dirsi in contrasto con il detto art. 113, 
l'art. 27 della legge in esame, il quale 1;,ubmdina 
l'azione giudiziaria dei lavoratori contro la Gestione 
al previo esperimento del ricorso amminist.rativo, in 
quanto con questa norma non si vien.e ad esclu�ern 
n� a limitare in alcun modo la tutela giurisdizionale 
ordiriaria attribuita contro gli atti della gestione. 



& ttfFimL lb& =h&&&d&�= ZFTF1WW.iillt::::_@ili 


INDICE SISTEMATICO 
DELLE CONSULTAZIONI 


LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE PJ STATA DATA 

J\CQUE PUBBLICHE. -I) Qual'e' si.a la situazione 
giuridica degli argini dei fiumi dell'Emilia in relazio'!l�e 
alla n.otifl.cazione estense del 15 febbraio 1853 (n. 11). II) 
Se le cori-cessioni fatte a pre�cede:nti titolari di antiche 
utenze gratuite, scadute in base al decreto-legge 
25 febbraio 1924, n. 456, ;possano considerarsi rinnovaziD'ni 
ex iege di tali precedenti utenze; e debbano perci� 
essere gratuit-e (n. '12). 

AIMMINI,STRAZIIONE PUBBLICA. -I) Se le Carne.re 
di coa:nmeir-cio .po::.sano investire i'l loro :p-a1Jrimoni�O in 
obbligazioni dell'Istituto di credito per le Imprese di 
pubblica utilit� (n. 74). -II) Quale sia l'inquadramento 
della 1Polizia ferroviaria, .con iP�arti.colare riguardo alla 
competenza a liquidare il trattamento eco'!lomico a.gli 

�eredi di un agente deceduto in servizio (n. 75J. 
APPALTI. -Quali siano i diritti di una ditta forn:trice 
v�erso l'Ammi�nistrazi-one; in 'relazione all'aoquisto 
di brevetti che la n:tta stessa ha dovuto, per obbligo 
contrattuale, effettuare, per mettersi in condizione di 
ad-empie.re ,e,satiamente alla fornitura (n. 102). 

APPHOVVIGIOiNAMENTI E CONSUMI. -Quali siano 
i limiti del potere di ma,ggiorazione dei pr-ezzi dei generi 
alimentari �soggetti a disciplina dei consumi, con 
particolare riguardo .agli Enti e alle Ama:ninistrazioni 
che possono be�nef�-ciar�e delle maggiorazioni stesse 

(n. 12.). 
AUTOVEICOLI. -I) Quai.e 1sia l'interpretazione dell'art. 
3 del dern:eto legislativo 22 gennaio 1948, n. 118, 
in relazione al decreto legislativo 21 g�ennaio 1945, n. 49 

(n. 14). -Il) Se sia lecito il recupero di auto�vei�coli venduti 
da fabbriche italiane alle forze armate tedesche 
da pa.rte di amministrazioni militari italiane prima dell'entrata 
in vigore del de.creta legislativo 22 gennaio 
1948, n. 118 (1n. 15). 
AVVOCATI E PROCURATORI. -Se l'ins.egnante elementare 
in servizio p:resso una Scuola statale possa 
esercitare il patrocinio avanti gli Uffici di conci1iazione 

le P.retwre (n. 10). 

BANCA. -Se possa compensarsi il debito derivante 
da una anticipazione ba1ncaria effettuata da una filiale 
con il saJdo atttv.o di un derposito in conto -corrente esi!}
tente presso la Sede e-entrale a favore dei debitore 

(n. 2). 
CON�GE�l?SIONI AMMINISTRATIVE. -Se sia appUcabile 
l'art. 1467 Codice 'Civile .nel caso di concessioni di 
beni demaniali nelle quali il co'!lce.sisionario assuma un 
oob'1igo di tacere (n. 16). 

GONTABl'I.JITA' DEI_,LO STATO. -I) Se ;per i pagamenti 
di debiti scaduti di �CUi al decreto legislativo 
8 maggio 1946, n. 428, possa farsi luogo aid emissione di 
ordinativi su a1p�erture di crndito a favore di funzionar.i 
delegati, quando il singolo pa,gamento non superi 1e 

L. 50.000, anche se l'ammontare dell'impegno 6.i 1spesa 
superi tale cifra (n. 49J. -Il) Quale sia il significato 
di impegno di spesa (n. 49). -III) Quale sia la portata 
della comminatoria di estinzione dei crediti stabilita 
dal decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 656 (n. 49). 
CONTRATTI AGtRAim. -I) Se l'art. 4 del decreto legislativo 
1� aprile 1947, n. 277, abbia convalidato H decreto 
mtierministeriale� deLla r.s.i. 12 settemb.l'le 1944, 

n. 729, estendeITTdone le disposizioni a tutto il territorio 
dello S'tato (n. 10). -Il) Se H decreto legislativo 1a aprile 
1'947, n. 277 po&sa arpplicarsi a contraiti gi� es,tinti al 
mom�nto della ea:nanazione :del decreto stesso (n. 11). III) 
Quale sia l'interpiretazio.ne dell'espressione " locazioni 
in corso � a.gli eff.etti d�el decreto legislativo 5 aprile 
1945, n. 157 (n. 10). 
CONTRATTI DI GUERRA. -Quali siano i criteri di 
liquidazione dei contratti di .guerra stipulati in Grecia, 
con 1particolare riguardo del valo-De de1'1a dracma (n. 7). 

ENTI E BENI ECCLE1SIASTICI. -Se sia valida l'obbligazione 
assunta da un Ente ecclesiastico senza l'osservanza 
delle disposizioni del Cocle juris cwr1JOnj,ci 

(n. 5J. 
FJSECUZIONE FISCA:LE. -Se i delegati esattoriali �di 
cui all'art. 23 del Regolamento IP�er la ris�c.ossio1ne 
delle imposte di.rette possono essere ra.ppre,sentati e 
difesi in giudizio dell'Avvocatura dello Stato (n. 9). 

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=ey &a m; && :am &fil m ii a m; m:

::mJ �LITE & 

98 


ESFR.OPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA'. I) 
Se do(Ilo la soppressione dell'Alto �Commissariato di 
Na.poli sia ancora in vigore l'art. 3 della 1egge 11 aprile 
1926, n. 752 (n. 33). -II) Se la �prooodlll'a stabilita 
dal re.gio decreto 29 agosto 1919, n. 1841 possa ap�plicarsi 
solo quando sui te.rreni occ1wati tempO!raneame�n'e la 

. Amministrazione .abbia eseguito op.ere stabili che non 
intenda rimuovere (n. 31). -III) Se il decreto. di appr.
ovazione dei (plani di ricostruzione .previsti dal decreto 
legislativo luogotenem.zia1e� 1� marzo 1945, n. 154 debba 
ess.e.re sempre �em.anato dal solo Minirstro .per i lavori 
pubblici (n. 32). 

FERROVIE. -I) Se !Possa applicarsi .i1 decreto legislativo 
luogotenenziale 17 ago.sto 1944, n. 1819 al .caso di 
perdita di >e>OS<e 1ri10l!eggiat.e all'Amministraz.ione deU.e 
FF. .SS. (n. 72). -DI) A .chi competa la spesa di modifica 
di opere relative ad una ferrovia jn concessione 
vese necessarie da lavori di ampliamento �li�ella s.trada 
statal.e vicina 1(n. 71J. -III) rSe l'Amminist.razione ferroviaria, 
�Che !Provvede diwettamente all'rus�s.Icurazi.on.e 
per gli infortuni :sul lavoro dei suoi dipendenti, possa 
vale11si dell'azio'Il�e prevista dall'art. 1916 C.odi�ce civile 

(n. 73). -IV) Qruale sia la natura giuridic�a derle indennit� 
.corrisposte dall'Amministrazione ferro.viarfa ai 
suoi ditP�endenti per infortuni sul lavoro (n. 73). 
GUE.RRA. -.Se la procedura del visto, regolata dagli 
articoli 12 e seguenti del regio d:ecr�eto-1egge 4 febbraio 
1942, n. 11 modificato della legge d~ guerra possa app1icar.
si anche ai �cosidetti buoni di p:r�eferenza, buonli cio� 
che d�m10 diritto a .s.ottoscriv�ere nuove azi�oni (n. 97). 

IMPIEGO PUBBLICO. ~ I) Se sia tassativo l'�el�enco 
dei reati la condanna per i quali comporta il licenziamento 
dei :salariati dello Stato (n. 158). -Il) Se il decreto 
legislativ,o 15 novembre '19�46, n. 375 s.i applichi anche 
al caso di contrattisti ai quali sia stata intimata 
disdetta da organi della r.s.i. 1(�n. 159). -III) Se siano 
ammulabili .gli impieghi presso la ero.ce Rossa e la 

G:R.A. (n. 160). ~ IVJ Se l'insegnante elementare in 
.servizio presso una s.cuola statale possa ersercitare il 
!Patrocinio avanti gli Uffici di conciliazione e le Preture 
(n. 162). -V) Se .il diniego del diritto al trattame�
nto di quiescenza da parte dell'Amministrazione es�cluda 
l'ap.pUcabilit� del decreto legislativo 6 febbraio 1936, 
n. 313 o se invece occorra per questo la decisione negativa 
1de.Ha Corte dei conti (n. 161). 
IiMIPOSTlE E TASSIE. -I) Se l'esenzione tributaria a 
favore degli immobHi appartenenti a enti ec.cle�siastici 
e 1godenti del privilegio della �Xtra territorialit� ::>i �estenda 
anche alla imposta �sugli spettacoli eseguiti da un 
cinemat.ografo im[J-iamtato nei locali medesimi (n. 95). II) 
Se sia ammHssa la rivalsa tributaria r(di diritto) a 
carico del consumator.e e a favore del 1produttore di 
filati �Che paghi la .relativa .imposta di fabbricazione o 
se sia ammessa la sola rivalsa economica (n. 96). III) 
Se per le imposte per le quali non � ammessa la 
rivalsa tributaria il fornitore dello .Stato possa esercitar.
e la rivalsa e.conomica solo nei limiti previ!sti dalle 
norme sulla .revisi�one dei rp.rezzi (n. 96). -IV) Se l'art. 25 
del de�creto le,gislativo 3 gennaio 1947, n. 1, che .regola 
l'imposta di .fabbri�cazione sui filati, CQ'ntem[Jli due distinte 
i1potesi di !"eato o una sola (n. 97). -V) Se l'ord�


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nanza intendentizia .che commina una !Pena ;pecuniaria 
per infrazione alle leggi tributarie ai sensi dell'art. 56 
della legge 7 gen'Ilaio 1929, n. 4, possa .essere impugnata 
e con quali mezzi (n. 98). 

LMPOSTA SULL'BNT:RATA. -I) .se le n�rme del titolo 
quarto del .Regolamento 26 gennaio 1940, n. 10, disciplinino 
un regime di esenzione tribu'aria .per i p.assag.
gi �di me.rei attinenti ad attivit� intermed'ara o se 
inve.c�e siano solo ['1J1p.pUcazione SJPecifi,ca di principi che 
regolano l'imposta sull'entrata (n. 11). -II) Quale s!a 
la portata dell,e norme suddette in relazione ai passaggi 
di merci effettuati per mezzo di dipendenti o incari�c.ati 
dagli intermediari pre.visti espressamente dalle norme 
med�esime (n. 11). 

INFORTUNI SUL LAVORO. -Se l'Amministrazione 
ferroviaria, che provve.de di-rettamente all'q.si&iieurazio!ne 
fP'er gli infortuni sul lavoro d�ei suoi d.ipe~denti, possa 
valersi dell'azione pI"evista dall'art. 1916 Codice civile 

(n. 10). 
LOTTO E LOTTElRIE. -Quale sia la natura giuridi.
ca �e gli effetti del c. d. scaseUamento (n. 4). 

NAVI. -Se nell'.ipotesi in C!Ui vada smarrita la istanza 
in carta legale .diretta al Ministero della marina p.er 
ottene.re i be!nefici! di �Cui al decreto legislativo luogotenenziale 
10 ottobre 1945, n. 686, possa tenerne luogo la 
c,opia rimasta .pre�sso la Capitaneria di porto (n. 35). 

PROPRIETA' ItNTEiLiLETTUALE. -Se siano applicabili 
al Provveditorato generale dello Stato gli arti.coli 
177 e 179 della leg�ge 22 arprHe 1941, .n. 633, nel ca!So di 
pubbHcazione di opere effettuata �dall'Amministrazione 
suddetta (n. 5J. 

:REQUISIZIONI. -.Se ed in quali lim'.ti possa usarsi 
la procedura del testo unico del 1910 per il .recupero delle 
somme dovute allo Stato dal propri,etario <'tene� cose 
requisite a titolo di rimborso .dell'importo deUe mi1gliorie, 
eseguite.v.i (n. 66) . 

BIESPONSABILITA' CIVILE. -Se sia risarcibile il 
danno subito da un autista denundato !P'er omicidio 
co,lposo e suc�cessi vamente assolto con formula piena 
per essere stato privato della ;patente con provvedimento 
di polizia (n. 88). 

SOCIETA'. -I) Se sia lecita la fusione di societ� nazionali 
.con societ� straniere (n. 10). -II) Se possa riCU[
J�erarsi a carico di un consorzio una somma indebitamente 
corrisposta ad una delle. cooperativ�e consorziate 
�(n. 11). 

TRASPORTO. -Quali siano le conseguenze del ritardo 
nell'effettuare il carico da (parte del mittent,e, per 
motivi parzialment.e .o totalmente as.crivib:li a forza 
maggiore, in relazi.onie al disposto dell'art. 33 d�elle C. T. 

(n. 15). 
VENDITA. -Quale sia la diff�e.renza tra af�fitto con 
patto di futura vendHa e vendita con patto di riservato 
dominio, con .particolare riguardo alla assegnazion:e di 
cas�e po[Jolari (n. 5).