ANNO X -N. 3-4 MARZO-APRILE 1957 

RASSEGNA MENSILE 


DELL'AVVOCATURA DELLO STATO 


PUBBLitJA.ZIONE DI SERVIZIO 

LA RESPONSABILITA ' CIVILE .DEL DIPENDENTE STATALE 
E DELL'AMMINISTRAZIONE DELLO STATO 


SOMMARIO. -Sez. 1: L'art. 28 della Costituzione: 

1. I precedenti storici: progetto della Commissione per 
la riforma dell'Amministrazione. -2.... progetto della 
Commissione Forti. -3. I lavori preparatori. -4. La 
responsabilit� del funzionario come garanzia costituzionale. 
-5. La !lisciplina costituzionafe dell'art. 28 
e il richiamo alle norme ordinarie. -6. Il concetto di 
estensione della responsabilit� allo Stato. -7. Natura 
della responsabilit� dello Stato. -8. Rapporti fra responsabilit� 
dello Stato e responsabilit� del funzionario. -
Sez. 11: La disciplina del nuovo statuto giuridico degli 
impiegati civili dello Stato. -9. Il nuovo Statuto giuridico 
degli impiegati civili dello Stato. -10. Limiti della 
sua applicazione. -11. Il fatto di servizio. -12. Violazione 
e lesione di diritti soggettivi. -13. La mancata 
esecuzione del giudicato. -14. Dolo e colpa grave 15. 
L'indagine giudiziale sul dolo e sulla colpa grave. 
-16. L'estensione della responsabilit� all'Amministrazione. 
I. 
L'ART. 28 DELLA COSTITUZIONE 

1. Prima ancora che in seno all'Assemblea Costituente, 
il problema della responsabilit� della Pub.: 
blica Amministrazione fu agitato ed esaminato d:a 
varie Commissioni di studio. 
La Commissione per la riforma dell'Amministrazione, 
istituita con decreto del Presidente del 
Consiglio 11 ottobre 1944, prepar� uno schema 
di legge generale sulla Pubblica Amministrazione 
(PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI -Com


� missione per la riforma dell'Amministrazione 


La legge generale sulla Pubblica Amministrazione 

ecc., Poligraficc dello Stato, 1948), nel quale al 
titolo V si occup� della responsabilit� in genere 
della Pubblica Amministrazione, comprensiva sia 
dell'indennizzo per sacrifici imposti (legalmente) 
nell'interesse generale (artt. 69 e 71), sia del risarcimento 
dei danni per atti illeciti (art. 68). 

In quest'ultima norma, attinente all'argomento 
che qui interessa specificamente, � detto: 
�La Pubblica Amministrazione � responsabile dei 
danni causati ad altri soggetti con la propria 
attivit� quando questa risulti contraria alle leggi 
e alle altre norme giuridiche in genere. La responsabilit� 
della Pubblica Amministrazione sussiste 

anche quando siano violate le norme di organizzazione 
poste dalla stessa amministrazione, che siano 
idonee a costituire una tutela per i singoli nonch� 
quando siano state violate le regole elementari di 
diligenza e prudenza. L'Autorit� giudiziaria pu� 
sempre accertare le violazioni anzidette. 

La Pubblica Amministrazione non risponde dei 
danni causati con atti illeciti dai concessionari di 
pubblici servizi o dagli appaltatori di opere pubbliche. 
Sono salve le. disposizioni particolari delle 
leggi speciali�. 

La relazione che accompagna lo schema di legge 
illustra gli elementi principali della norma (pag. 80 
e segg.): 

1) quella dell'Amministrazione � responsabilit�
� diretta, poich� il fatto del dipendente, quando 
� diretto a conseguire i fini propri dell'ente, � 
da ascriversi a questo; 

2) non sussiste responsabilit� dell'Amministrazione, 
quando viene a mancare questa necessaria 
immedesimazione, perch� l'attivit� del dipendente 

� � diretta a soddisfare interessi privati o perch� 
non si tratti di dipendenti dell'ente, come ad esempio 
appaltatori, concessionari di pubblici servizi, ecc; 

3) la responsabilit� dell'Amministrazione esiste 
tanto per la violazione di diritti soggettivi 
quanto per la violazione degli interessi legittimi, 
la quale sia accertata davanti i competenti giudici 
amministrativi con la declaratoria di illegittimit� 
dell'atto amministrativo; 

4) la responsabilit� dell'Amministrazione � fondata 
sulla colpa, ma questa viene riconosciuta nei 
limiti in cui vi sia una violazione della legge o di 
altre norme giuridiche, delle norme di organizzazione, 
delle regole elementari di diligenza e prudenza; 
e solo entro questi limiti viene consentito 
ali'A�torit� giudiziaria di sindacare la discrezionalit� 
del�'azione amministrativa. 

La Commissione ebbe a porre in luce nei suoi 
lavori gli inconvenienti che derivano dalla �mancanza 
di iniziativa degli �impiegati e la difficolt� 
di accertare la loro responsabilit� � (p. 43) osservando 
che �tutto il nostro meccanismQ. burocratico 
paia fatto apposta per volatilizzare la responsabilit� 
individuale� (p. 50); e non manc� di raccomandare 
un sistema ed una organizzazione dirette 
a �un'organica distribuzione di servizi, una rigorosa 
determinazione di competenze ii (p. 257) avendo 



WWWfT WWWfT 
-30 


presente che � fissare bene la responsabilit� di 
ciascuno sia sempre stabilire una remora e un 
ostacolo ad .abusi� (p. 47). 

Peraltro il problema veniva agitato' nei limiti 
della esigenza amministrativa di una organizzazione 
cosciente ed efficiente pi� che sotto l'aspetto 
di una garanzia d'ordine costituzionale dei diritti 
del privato. Ad ogni modo, come si � visto, la 
Oommissione si limitava a suggerire una rigorosa 
ripartizione di competenze ed a proporre nello 
stesso schema di legge generale sulla Pubblica 
Amministrazione una serie di norme (art. 6 a 15) 
per tale ripartizione di competenze senza trarne 
alcuna conseguenza in ordine alla particolare materia 
della responsabilit� del funzionario verso i terzi; 

2. Il problema fu esaminato su un piano costituzionale 
in seno alla Commissione per gli Studi 
sulla riorganizzazione dello Stato (la Commissione 
Forti). Fu osservato in quella sede (MINISTERO PER 
LA COSTITUENTE: Relazione all'Assemblea Costituente, 
Roma, 1946, p. 311 e ss., p. 421 e ss.) che 
a rigore, seguendo l'esempio delle costituzioni 
moderne, nulla vieta di considerare tutta la materia 
della responsabilit� -sia la responsabilit� civile, 
penale, disciplinare del funzionario, sia la responsabilit� 
civile dello Stato -come attinente al 
diritto costituzionale, posto che concerne rapporti 
costituzionali (p. 425). Ma, volendo mantenersi 
fedeli alla tradizione italiana, occorre adottare un 
criterio restrittivo, secondo il quale cc la responsabilit� 
in tanto pu� presentare una rilevanza costituzionale 
in quanto risponde . a una finalit� di 
garanzia dei cittadini� (p. 428). In base a questo 
criterio la materia della responsabilit� del funzionario, 
nelle sue varie forme (civile, penale, disciplinare) 
e verso i vari soggetti (i cittadini, lo 
Stato) resta fuori del campo del diritto costituzionale, 
mentre vi rientra soltanto la materia della 
responsapilit� civile dello Stato. 
In questi limiti la Commissione elabor� e propose 
una norma, secondo la quale celo Stato e le altre 
pubbliche amministrazioni rispondono dei fatti colposi, 
che cagionino danno ai terzi, compiuti dai loro 
dipendenti nell'adempimento delle loro funzioni �. 

La norma presenta molti punti di contatto ma 
anche alcune divergenze con quella elaborata dalla 
Commissione per la riforma dell'Amministrazione: 

1o la responsabilit� dello Stato � diretta, 
sebbene con assoluto rigore logico e terminologico 
la norma precisi che il fatto causale della responsabilit� 
� quello del pubblico' funzionario e solo 
viene considerato come fatto dell'Amministrazione. 

20 ci� pu� dirsi per i fatti colposi che poi 
sono quelli presi in considerazione nella norma, 
non anche per i fatti dolosi, che, diretti come sono 
a scopi diversi ed estranei a quelli della Amministrazione, 
non possono essere a questa imputati 
come fatto della stessa. 

30 pertanto, esclusa la configurazione di una 
responsabilit� obiettiva, la responsabilit� dell'Amministrazione 
viene fondata sulla colpa: colpa del 
funzionario, che viene considerata come colpa della 
.Amministrazione. Ma mentre non si disconoscono 
giustamente i limiti per l'Autorit� giudiziaria di 

accertamento di una tale colpa, nulla a questo 
riguardo viene stabilito nella norma, intendendosi 
evidentemente di non discostarsi. dai risultati raggiunti 
dalla elaborazione dottrinale e giurisprudenziale 
su questo punto. 

� 4� La relazione, anche se iion affronta ex 
professo il problema, configura la responsabilit� 
dell'Amministrazione come conseguente alla violazione 
dei diritti e non di interessi legittimi. Quanto 
meno, a voler ritenere che non abbia inteso prendere 
posizione su tal punto, bisogna dire che anche 
su di esso non ha voluto discostarsi dai risultati 
raggiunti dalla elaborazione dottrinale e giurisprudenziale 
per l'appunto negli stessi termini. 

3. Le proposte delle due Commissioni non si 
discostano in sostanza dalla tradizione dottrinaria 
italiana, pur risentendo delle incertezze e delle 
discussioni che ancora vi sono su alcuni punti 
della materia. Parimenti non si discostano dall'indirizzo 
giurisprudenziale, ove si eccettui la tendenza 
della Commissione per la riforma dell'Amministrazione 
di introdurre la responsabilit� per violazione 
di interessi legittimi, che viceversa viene negata 
in giurisprudenza. 
I lavori dell'Assemblea Costituente, pur tenendo 
conto di questa elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale, 
posero in luce soprattutto alcuni 
nuovi aspetti pratici e profili costituzionali del 
problema. 

Il testo della norma proposta dai relatori e che 
venne in discussione davanti la prima Sottocommissione 
(Atti-dell'Assemblea OostUuente, I Sottocommissione, 
seduta 10 ottobre 1946, pag. 158) stabiliva: 
cc I funzionari dello Stato sono responsabili, 
ai sensi della legge generale o di quella civile, per 
gli atti compiuti dolosamente o colposamente in 
violazione dei diritti di libert� sanciti dalla pr~sente 
Costituzione. ' 

�Lo Stato risponde solidamente con i funzionari 
per i danni�. 
La responsabilit� dei funzionari viene posta sullo 
stesso piano costituzionale. di quella dello Stato; 

e. la norma assume in questa nuova impostazione un 
carattere sanzionatorio, come � dimostrato dal 
fatto che rispetto ai funzionari viene richiamata 
la responsabilit� penale oltre che quella civile: 
essendo anzi sorta discussione se escludere o restringere 
la responsabilit� per colpa del funzionario, 
la Sottocommissione rilev� che quella per dolo � 
gi� consacrata nel Codice penale sotto il profilo 
dell'abuso di potere e che la norma costituzionale 
poteva avere un contenuto ed una finalit� pratica 
proprio in questa affermazione della responsabilit� 
per colpa (Atti citati, p. 161). 
La norma concerne i diritti di libert�, ma fu 
subito rilevato che cc questo � un aspetto preliminare 
del problema della responsabilit� dei funzionari 
per gli atti che compiono nell'adempimento delle 
loro funzioni amministrative, � un problema generale 
di garanzia della libert�� (intervento dell'on. 
Togliatti, ivi p. 160) e sorse discussione sulla-collocazione 
e sulla estensione della norma. 

Quanto alla sedes materiae, fu respinta una proposta 
dell'on. Dossetti di trattare la questione 



-31 


della responsabilit� dei funzionari insieme con 

quella delle garanzie giurisdizionali, rimessa allo 

esame di altra Sottocommissione. Fu rilevato dal 

presidente on. Tupini che si tratta di problemi 

differenti, l'uno attinente ai rapporti dell'Ammini


strazione o dei suoi funzionari con il cittadino, 

l'altro attinente ai rapporti fra il potere esecutivo 

e quello giudiziario (ivi, p. 162). E fu rilevato che 

la collocazione della norma non poteva essere che 

nella sede dei diritti del cittadino, rispetto ai quali 

la responsabilit� dello Stato e dei funzionari costi


tuisce una garanzia (intervento dell'on. Togliatti, 

gi� cit., intervento dell'on. Basso, ivi, p. 162). 

Ma la stessa impostazione generale del problema 

port� ad estendere il contenuto e la portata della 

-norma: 

1) su proposta prima dell'on. Basso (ivi, 

p. 163) e poi su accordo degli on. Basso e Dossetti 
(ivi, p. 164), fu approvato l'emendamento con cui 
si estendeva l'applicazione della norma a tutti i 
pubblici funzionari, compresi i dipendenti degli 
enti pubblici; 
2) fu approvato un emendamento proposto 

dall'on. Lucifero (ivi, p. 162), con il quale si rico


nosceva la responsabilit� �dei pubblici funzionari 

per la violazione di tutti i diritti sanciti dalla Costi


tuzione (ivi, p. 163); 

3) il Comitato di redazione introdusse la men


zione della responsabilit� disciplinare dei funzio


nari in base alle leggi amministrative; 

4) lo stesso Comitato di redazione infine modi


fic� la natura della responsabilit� dello Stato e 

degli altri enti pubblici, parlando non pi� di respon


sabilit� solidale ma di garanzia. 

Sicch� la norma portata all'esame dell'Assemblea 

risult� cosi modificata: 

e< I dipendenti dello Stato e degli enti pubblici 

sono personalmente responsabili, secondo le leggi 

penali, civili e amministrative, degli atti compiuti 

in violazione dei diritti. Lo Stato. e gli enti pubblici 

garantiscono il risarcimento dei danni arrecati dai 

loro dipendenti � (Atti Assemblea Costituente. Seduta 

pomeridiana, 15 aprile 1947, p. 2889). 

La prima parte della . norma non diede luogo a 

modifiche sostanziali: 

1) fu respinto un emendamento, proposto 

dall'on. Costantini (ivi, p. 2892), per ammettere 

il risarcimento dei danni anche in caso di violazione 

degli interessi legittimi (ivi, p. 2898); 

2) fu respinto un emendamento dell'on. Cari


gnani (ivi, p. 2893), tendente ad escludere la respon


sabilit~ civile dei pubblici funzionari (p. 2898); 

3) fu respinto un emendamento proposto dal


l'on. Corsanego di indicare nella norma la responsa


bilit� per le omissioni accanto a quella per gli 

atti (p. 2898), dopo il chiarimento dato dal Presi


dente della Commissione che l'una dovesse inten. 
dersi compresa nell'altra (p. 2895); 

4) fu proposto � dall'on. Domined�, accettato 
dal Presidente della Commissione ed approvato un 
emendamento per qualificare la responsabilit� del 
funzionario come cc diretta >> anzich� <e personale >> 

(p. 2898). 
Pi� laboriosa e complessa fu la discussione sulla 
seconda parte della norma. 

2 

Il testo della norma prevedeva una garanzia 
giuridica dello Stato e il Presidente della Commissione 
chiar� gli intenti, che aveva questa configurazione 
giuridica. Si voleva con essa affermare 
il principio nuovo di una responsabilit� civile 
graduata, che investe prima il funzionario e in 
via sussidiaria l'Amministrazione, subordinando in 
un certo senso la responsabilit� di questa all'accertamento 
della responsabilit� dei primi. A esprimere 
tale pensiero sembrava pi� adeguata la costruzione 
giuridica seguita nel testo delle altre suggerite 

(p. 2895 a 2897). 
Contro questa impostazione del problema si 
manifestarono varie tendenze, dirette pi� che a 
frustrare l'intento pratico di coordinare e rapportare 
fra loro la responsabilit� dei funzionari e 
quella della Amministrazione, a combattere il 
sistema seguito per attuare un tale intento pratico: 

1) secondo l'on. Domined� parlare di � garanzia 
>> dell'Amministrazione era tecnicamente improprio 
e pertanto si suggeriva di stabilire genericamente 
che lo Stato e gli enti pubblici �sono tenuti 
al risarcimento ..... � (p. 2891); 

2) l'on. Veroni propose di tornare alla formula, 
usata nel testo originario della Sottocommissione 
di una garanzia solidale della Amministrazione 

(p. 2891); 
3) l'on. Oro Nobili si richiam� alla responsabilit� 
diretta dell'Amministrazione, secondo la 
elaborazione della dottrina e della giurisprudenza 

(p. 2890), suggerendo, in vista dell'intento pratico 
che si voleva perseguire, di usare una formula 
(e< assicurano >> invece di � garantiscono �), che consentiva 
di non frustrare un tale intento pratico, 
restando peraltro nell'ambito della tradizione 
(p. 2897); 
4) l'on. Costantini invoc� invece l'esempio e 
la posizione giuridica dell'imprenditore privato 
rispetto ai propri dipendenti per proporre il riconoscimento 
di una responsabilit� indiretta dello 
Stato (p. 2892). 

L'Assemblea approv� l'emendamento dell'onorevole 
Costantini, al qual~, data la sua formulazione 
pi� generica, finirono per associarsi, ritirando i 
propri, anche gli on. Veroni e Oro Nobili, che 
chiar� come in sostanza il rinvio, che in tale emendamento 
si faceva alle <e norme relative alla responsabilit� 
civile>>, lasciasse impregiudicata la questione 
della configurazione giuridi�a di una tale responsabilit�. 
Secondo l'emendamento approvato, �le 
norme relative alla responsabilit� civile sono estese 
allo Stato ed agli enti pubblici per i fatti dei loro 
dipendenti>> (p. 2899). Il Comitato di coordinamento 
poi modific� la disposizione� in quella che 
risulta nel testo definitivo approvato. 

4. � stato giustamente rilevato che l'art. 28 
ha portato sul terreno costituzionale una materia 
che fino ad oggi era rimasta confinata nel campo 
del puro diritto amministrativo (1). 
(1) CoLZI: La responsabilit� dei pubblici funzionari, 
in cc Comm. Sist. alla Cost. Ital." diretto da Calamandrei 
e Levi, Barbera, 1950, vol. I, pag. 250; dello stesso 

-32 


Questa rilevanza costituzionale della materia 
risponde ad una nuova impostazione dei problemi 
relativi. 

Secondo il precedente ordinamento giuridi~o, la 
responsabilit� dell'Amministrazione e anche del 
pubblico funzionario, si fondava sulla concezione 
dello Stato di diritto, dello Stato cio� che � tenuto 
ad osservare le norme di diritto da esso predisposte 
e che risponde, quindi, insieme con i funzionari 
che agiscono per esso, dei danni causati al privato 
con la violazione di quelle norme. 

Secondo la nuova Costituzione la responsabilit� 
dell'Amministrazione e dei funzionari risponde alla 
esigenza di salvaguardare e tutelare la libert� del cittadino 
(2). Il testo dell'art. 28 parlava in un primo 
momento di diritti di libert�, ma fu esteso fino a 
comprendere, oltre i diritti di libert�, tutti i diritti 
in genere del cittadino. Questo processo evolutivo 
della norma riproduce in miniatura quello storico, 
e ben altrimenti laborioso, per cui si � passati 
dal riconoscimento dei vari diritti di libert� alla 
affermazione della libert� individuale. E mira a 
dare a questa libert� unitariamente concepita una 
salvaguardia e una tutela pi� efficienti e penetranti, 
in quanto non sono limitate ai diritti (formali) di 
libert�, ma si estendono a tutti i diritti del cittadino, 
come espressione dell'ambito di libert� rie.o: 
nosciutagli dall'ordinamento giuridico e della sua 
personalit�. 

La concezione dello Stato di diritto non � accantonata, 
ma viene nel diritto positivo completata e 
portata alle conseguenze che promanano dalle sue 
stesse premesse: la soggezione dello Stato al suo 
stesso ordinamento giuridico viene considerata in 
funzione del potenziamento della libert� e personalit� 
individuale, nonch�, per quanto attiene pi� 
specificamente all'argomento della responsabilit� 
dell'Amministrazione e dei funzionari, dalla salva-

autore: In tema di responsabilit� dello Stato, ecc. in 
�Foro Padano �, 1951, IV, 171. Sullo stesso argomento: 
GUGLIELMI: L'art. 28 della Costituzione e la responsabilit� 
dello Stato e degli Enti pubblici, in questa Rassegna, 
1949, p. 169; ALESSI: La responsabilit� della_ P. A. nell'evoluzione 
legislativa recente, in � Rass. di dir. pubbl. >>, 
1949, p. 218; inoltre Responsabilit� del funzionario e 
responsabilit� dello Stato. in base all'art. 28 della Costituzione, 
in � Riv. Trim. di dir. pubbl. �, 1951, pag: 884; 
ESPOSITO: La responsabilit� dei funzionari e dipendenti 
pubblici secondo la Costituzione, in � Riv. Trib. di dir. 
pubbl. >>, 1951, _pag. 343; CASETTA: L'illecito degli enti 
pubblici, Gia.ppichelli, 1953, p. 234. La materia � inoltre 
esaminata in BARILE: Il soggetto privato nella Costituzione 
italiana, Cedam, 1953, p. 234; AMoRTH: La Costituzione 
italiana, Giu:ffr�, p. 66; BASOHIERI, BIANCHI 
d'ESPINOSA, GIANNATTASIO: La Costituzione italiana, 
ediz. Noccioli, 1949, sub. art. 28; BALLADORE PALLIERI: 
Diritto Costituzionale, Giu:ffr�, 1953, p. 371; CERETI: 
Diritto Costituzionale italiano Giappichelli, 1953, p. 64. 

(2) La rilevanza politico-costituziC!nale della materia, 
sotto il profilo di una pii). efficiente tutela della libert� 
e personalit� del cittadin~ � posta in evidenza dal CoLz1: 
La responsabilit� dei pubblici funzionari, op. loc. cit. 
guardia e tutela della libert� e personalit� indi


viduale (3). 

L'art. 28 attua l]_na tale salvaguardia e tutela 

in una duplice direzione e sotto un duplice aspetto: 

nei confronti dei funzionari e dipendenti pubblici, 

mirando a promuovere� il senso d� responsabilit� ( 4) 

in modo da prevenire la violazione dei diritti del 

cittadino; nei confronti inoltre dell'Amministra


zione, stabilendo il concorso della stessa con 

funzionari nella riparazione dei danni, una volta 

che sia intervenuta la lesione dei diritti. 

� stato giustame~te osservato (5) che anche 

prima della Costituzione era prevista una responsa


bilit� penale o civile del funzionario accanto alla 

responsabilit� civile dell'Amministrazione. L'arti


colo 28 della Costituzione peraltro pone in primo 

grado la responsabilit� penale, civile e anche disci


plinare del funzionamento, mentre.-considera quella 

civile dell'Amministrazione come integrativa, sussi


diaria della prima. 

Ci� significa che nell'art. 28, data la diversa 

impostazione del problema, � preminente il fine 

di prevenire e reprimere la violazione dei diritti 

del cittadino, eccitando il senso di responsabilit� 

dei funzionari, rispetto all'altro di fornire un 

ristoro dei danni per la lesione che sia stata pro


dotta; sicch� la garanzia del cittadino ne risulta 

pi� efficente e completa (6). 

5. L'art. 28 stabilisce che �i funzionari e dipendenti 
dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente 
responsabili . . . degli atti compiuti in violazione 
di diritti )). 
Con ci� si viene a porre a carico dei pubblici 

funzionari un obbligo, meglio ancora un divieto: 

il divieto di esercitare la pubblica funzione in 

modo da ledere i diritti dei cittadini (7). 

Il fondamento logico di tale divieto resta il 

precetto generale del neminem laedere, che per� 

nell'art. 28 richiede una particolare qualificazione 

giuridica per lo status del funzionario e per i rap


. porti che tale status comporta sia nei confronti 
dell'ente sia nei confronti dei terzi. In altri termini 
l'art. 28 pone fra i doveri fondamentali inerenti 
allo stato� giuridico del funzionario quello di non 
ledere i diritti altrui, e tale dovere considera sussistente 
sia nei confronti dell'ente, rispetto al quale 
prevede per l'inosservanza una responsabilit� ammi


(3) BARILE: Il soggetto privato nella Costituzione italiana, 
Cedam, 1953, p. 235. Ivi si rileva l'opportunit�, 
rilevata dagli stessi costituenti, della collocazione della 
norma in fine al titolo I, relativo ai rapporti civili, come 
a coronamento della libert�, riconosciute all'individuo. 
(4) B1soARETTI di RUFFIA: Diritto Costituzionale, 
Napoli, 1954, p. 123. 
(5) GuGLIELMI, op. cit., p. 173; CASETTA, op. cit., 
p. 
190, con riferimenti giurisprudenziali e dottrinari. 
(6), Per riferimenti a costituzioni di altri Stati vedasi: 
Relazione all'Assemblea Costituente dellci Commissione 
Forti, cit., vol. I, p. 423. ~ 

(7) Analogamente ALEss1: La responsabilit� del pubblico 
funzionario e la responsabilit� dello Stato, op. cit., 
p, 889. 

-33 


nistrativa o disciplinare, sia nei confronti dei terzi 

(in correlazione anche con il 10 comma del succes


sivo art. 98, che considera i pubblici impiegati al 

servizio [esclusivo] della Nazione), sicch� ne fa 

derivare a favore di costoro una responsabilit� 

civile. 

Gli atti con cui i funzionari trasgrediscono al 

divieto sono, secondo l'art. 28, imputabili ad 

essi direttamente. Non si � mai dubitato di una 

tale imputabilit� per gli atti illeciti penali o per 

le trasgressioni disciplinari; la precisazione inve


ce ha valore rispetto agli atti illeciti civili. Infatti 

secondo un'autorevole corrente� dottrinale di que


sti ultimi risponde soltanto l'Amministrazione, 

poich� essi sono emanazione dell'organizzazione 

e dell'attivit� amministrative (8). Peraltro la 

corrente dottrinale prevalente e soprattutto lo 

indirizzo giurisprudenziale (9) sono portati ad am


mettere una �concorrente responsabilit� dello Stato, 

cui l'atto illecito va giuridicamente riferito, e del 

funzionario, che ne � e per il fatto di esserne l'au


tore materiale. La responsabilit� diretta dei fun


zionari viene ora confermata legislativamente 

per gli atti illeciti da essi compiuti. 

All'imputabilit� l'art. 28 fa seguire un'afferm3!zione 
di responsabilit� in via generale, rinviando 
alle leggi penali, civile e amministrative P!'lr quanto 
concerne sia la specificazione delle singole forme 
di responsabilit� sia la determinazione degli elementi 
(10) necessari per ciascuna di esse: secondo 
la formula usata nell'art. 28, i funzionari e dipendenti 
pubblici, sono responsabili cc in base alle 
leggi penali, civili e amministrative )). 

La formula non � certo molto felice, soprattutto 
perch� cumula in un unico rinvio situazioni 

� (8) ALEssr: La responsabilit� della Pubblica amministrazione 
nell'evoluzione legislativa recente, op. cit., II, 

n. 4, p. 231. 
(9) Per l'esame dei precedenti dottrinari e giurisprudenziali 
GuGLIELMI, op. cit., p. 173 e CASETTA, op. cit. � 
p. 190. 
(10) Il testo della norma predisposto dalla Sottocommissione 
e da questa approvato dopo interventi degli 
on. La Pira, Tupini, Togliatti, Cevolotto e Mancini (Atti 
Ass. Oost. -I Sottocommissione, seduta io ottobre 1946, 
p. 161) stabiliva che la responsabilit� del funzionario 
riguardava gli atti illeciti compiuti " dolosamente e 
colposamente� (Atti Ass. Cast. ivi, p. 158 e 164). L'indicazione 
del requisito subiettivo fu omessa dal Comitato 
di redazione nel testo portato all'esame dell'Assemblea 
(Atti A8s, Cast., seduta pom. 15 aprile 1947, 
p. 2889), che poi �divenne il testo definitivo. Peraltro, 
contrariamente a quanto � stato affermato (ESPOSITO, 
op. cit., p. 331, nota 13), l'omessa indicazione non pu� 
avere valore sostanziale, poich� ci� condurrebbe oltretutto 
all'assurdo di dover ammettere una responsabilit� 
obbiettiva; ma sta solo a significare che si � voluto 
rimettere alla legge ordinaria di determinare questo 
come ogni altro elemento connesso con la specificazione 
delle singole forme di responsabilit�, in modo da consentire 
alla legge ordinaria di graduare l'elemento del dolo 
o della colpa e di stabilire i termini concreti dell'uno o 
dell'altra, a seconda delle singole forme di responsabilit�. 
e discipl�ne giuridiche diverse, rispetto alle quali 
in effetti il rinvio agisce in modo diverso (11). 
Ci� pu� vedersi meglio parlando distintamente 

delle singole forme di responsabilit�. 

a) Responsabilit� civile . .Tale forma di responsabilit� 
ha nel nostro ordinament� giuridico una 
disciplina generale, nel senso che chiunque lede 
con dolo o per colpa l'altrui diritto � tenuto a 
risarcire i danni (art. 2043 C. c.). Il rinvio dell'art. 
28 alle leggi civili sta in definitiva ad inquadrare 
la responsabilit� dei funzionari o pubblici 
dipendenti nell'ambito di questa disciplina generale. 
Esso in sostanza sta a significare che gli uni 
e gli altri rispondono degli atti illeciti compiuti 
nell'esercizio delle loro funzioni in base ,alla stessa 
disciplina giuridica che disciplina gli atti illeciti 
civili di qualsiasi altro soggetto di diritto (12). 
Tenendo presente questo significato del rinvio, la 
conseguenza � che non pu� la legge usare alcun 
trattamento di favore per i funzionari e dipendenti 
pubblici rispetto a qualsiasi altro soggetto 
privato, ma solo pu� adeguare alla particolare 
situazione di quelli la disciplina giuridica generale 
dettata per gli altri soggetti privati (13). 

A ben vedere, questi principi erano venuti gi� 
affermandosi in precedenza, sulla base di una elaborazione 
dottrinale o giurisprudenziale, che aveva 
portato ad inquadrare il fatto illecito del funzionario 
nell'ambito dell'art. 2043 C. c. (14). La 
espressa statuizione dell'art. 28 viene ora a confermare 
i risultati della precedente elaborazione dottrinale 
e giurisprudenziale; inoltre viene da un 
canto .a porre la responsabilit� civile dei funzionari 
e pubblici dipendenti su un piano costituzionale, 
dall'altro a dare ad essa un risalto rispetto 
alla responsabilit� dello Stato, che non era dato 
riscontrare precedentemente e del quale saranno esaminati 
pi� innanzi gli aspetti e gli sviluppi pratici. 

b) Responsabilit� disciplinare. Il rinvio alle leggi 
amministrative porta a comprendere fra le forme 
di responsabilt� considerate nell'art. 28 anche 
quella disciplinare (15). 

(11) ALEssr: La responsabilit� del pubblico funzionario 
e la responsabilita dello Stato, op. cit., p. 887. 
(12) Atti Ass. Cast., seduta pomeridiana 15 aprile 1947, 
intervento dell'on. Oro Nobili, p. 2891. 
(13) In modo analogo CoLZI: La responsabilit� dei 
fumzionari pubblici, op. cit., p. 253. 
(14) GUGLIELMI, op. cit., p. 173; CASETTA, op. cit., 
p. 190. 
(15) Non pu� invece comprendersi la responsabilit� 
civile del funzionario verso lo Stato, che � disciplinata 
dalle leggi amministrative ma concerne il damnum iniu. 
ria datum allo Stato e non ai cittadini, secondo la previsione 
dell'art. 28. La violazione dei diritti dei cittadini, 
determinando anche la responsabilit� dello Stato, pu� 
dar luogo ad una rivalsa dello Stato verso il funzionario, 
nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi amministrative; 
ma anche in questo caso � sempre il danno �dello Stato, 
che sta a fondamento di tale rivalsa e la v.olaz,one ae1 -diritti 
dei cittadini viene in considerazione come ele. 
mento che concorre a determinare il danno dello Stato. 
In senso contrario GUGLIELMI, op. loc. cit. 



-34 


E poich� tale responsabilit� mira a colpire le 
trasgressioni dei doveri di ufficio, bisogna dire che 
in tanto essa viene in considerazione nell'art. 28, 
in quanto la norma costituzionale abbia posto fra 
i' doveri del funzionario quello di esercitare la 
pubblica funzione in modo da non ledere i diritti 
dei cittadini. Sicch� in sostanza l'art. 28 
impone questo particolare precetto al funzionario, 
non solo, come si � visto, nei confronti e a 
favore dei cittadini, ma anche nei confronti e a 
favore dell'Amministrazione, da cui il funzionario 
dipende, come dovere di ufficio. E, in quanto 
la violazione dell'altrui diritto importa trasgressione 
di un dovere di ufficio, ricorre la responsabilit� 
disciplinare nei casi, modi e termini stabiliti 
dagli ordinamenti relativi ai pubblici impiegati. 

Tali ordinamenti stabiliscono in modo espresso 
e tassativo le sanzioni disciplinari: configurano invece, 
almeno normalmente, le infrazioni disciplinari 
con riguardo alla condotta tenuta dall'impiegato, 
in quanto importi trasgressione in genere 
dei doveri di ufficio (ad es. condotta irregolare, 
negligenza nell'adempimento dei doveri, ecc.). 
Una volta che l'art. 28 � venuto a comprendere 
fra i doveri del pubblico impiegato anche quello 
di esercitare la pubblica funzione in modo da non 
ledere i diritti dei terzi, nulla vieta che la trasgressione 
di tale dovere possa e debba essere 
presa in considerazione dalla Amministrazione al 
fine di inquadrarla fra le infrazioni disciplinari 
previste e comminare la sanzione discfplinare corrispondente 
(16). 

Tenendo presente il testo unico sullo statuto de


gli impiegati civili dello Stato, approvato con 

D. P. R. 10 gennaio 1957 n. 3, vi sono infrazioni 
disciplinari, che pi� frequentemente possono ricorrere 
per la violazione dei diritti dei terzi: ad esempio 
la violazione dolosa dei doveri di ufficio con 
pregiudizio degli interessi dei privati (art. 84, 
lett. d). Non � escluso peraltro che 'l'esame e la 
valutazione dei singoli casi concreti e della condotta 
in essi tenuta dall'impiegato possa portare 
a configurare la violazione dei diritti dei cittadini 
sotto altri profili, come grave negligenza 
in servizio (art. 80, lett. a), inosservanza dei doveri 
di ufficio (art. 80, lett. c) ovvero altrimenti secondo 
l'apprezzamento discrezionale che della condotta 
dell'impiegato abbia a fare l'Amministrazione 
nell'esercizio del potere disciplinare. 
A ben. vedere, il rinvio dell'art. 28 alle leggi 
civili e amministrative presenta una qualche affinit�, 
poich� serve a inquadrare il comportamento 
del funzionario, in esso considerato, nell'ambito 
della disciplina generale della responsabilit� civile 
come-della disciplina particolare della responsabilit� 
disciplinare. Tenendo presente ci� pu� dirsi .. 
ed � stato detto che l'art. 28 contiene un rinvio 
formale (17) alle norme comuni e ai criteri gene


(16) ALESSI: La responsabilit� del funzionamento e 
la responsabilit� dello Stato, op. cit.� p. 887. 
(17) GuGLIELMI, op. cit., p. 175; parimenti, nel senso 
che non si tratti di una riserva di legge. BARILE, op. cit., 
p. 236 
rali di diritto civile e amministrativo (18). Ci� importa 
che il legislatore ordinario pu� mutare o 
adeguare la disciplina della responsabilit� civile 
ovvero quella della responsabilit� disciplinare, 
ma non pu� introdurre norme eccezionali o di 
favore per i pubblici funzionari ovvero per i fatti 
considerati nell'art. 28 (19). 

c) Responsabilit� penale. Trattasi, com'� noto, 
di responsabilit� speciale, nel senso che � necessaria 
una esplicita e specifica previsione legislativa 
non solo per le sanzioni penali, ma anche per i 
singoli fatti illeciti penali. Il rinvio dell'art. 28 
non vuole che confermare la necessit� di una 
norma penale per colpire i fatti in esso considerati, 
sicch� pi� che vero e proprio rinvio, in effetti 
trattasi di una riserva di legge, nel senso che spetta 
alla legge penale di stabilire se e in quali casi 
il fatto illecito del pubblico funzionario costituisca 
reato e sia soggetto alle sanzioni penali 
per esso stabilite. 

L'art. 28 non ha quindi alcuna influenza diretta 
sulle norme penali vigenti. Il Codice penale 
prevede due forme di reato, che hanno attinenza 
con la materia qui esaminata: il reato di abuso 
di ufficio del pubblico ufficiale (art, 323 C. p.) per 
f fatti commissivi (20) e l'omissione o rifiuto di 
atti di ufficio del pubblico ufficiale o dell'in.caricato 
di �pubblico servizio (art. 328 C. p.). 

La fattispecie dei due reati sono in parte pi� 
ristrette dell'ipotesi dell'art. 28, poch� concernono 
solo il� pubblico ufficiale o anche l'incaricato di 
pubblico servizio; in parte sono differenti, poich� 
trattandosi di reati contro la Pubblica Amministrazione, 
non � richiesta come elemento oggettivo 
la violazione del diritto altrui (21). 

Ma, a parte ci�, conta soprattutto di rilevare 

che� il fondamento dei due reati resta pur Rempre 

la norma penale (22); che nessuna modificazione 

essa ha subito per effetto della norma costitu


zionale; che al di fuori delle esplicite o di altre 

eventuali norme penali nessuna responsabilit� 

penale pu� essere ammessa a carico del pubblico 

funzionario. 

Peraltro non pu� escludersi che una influenza 

indiretta possa l'art. 28 spiegare in casi e situa


zioni particolari. Cos� ad esempio, l'art. 28 viene 

a comprendere il fatto illecito del funzionario fra 

le violazioni dei doveri inerenti a una pubblica 

funzione o a un pubblico servizio, per cui ricorre 

l'aggravante dell'art. 61, n. 9, Codice penale. 

6. Secondo l'art. 28, la responsabilit� civile del 
funzionario ccsi estendeii allo Stato ed agli enti 
pubblici. 
(18) AMORTH, op. cit., P� 66; BALLADORE PALLIERI, 
op. cit., p. 371. 
(19) BALLADORE PALLIERI, op. loc. citati nella nota 
precedente. 
(20) MANZINI: Diritto penale italiano. Utet, 1950, 
vol. V, p. 233, con in nota la relazione� ministeriale al 
progetto di codice penale. 
(21) ESPOSITO: op. cit., P� 329 e nota. 
(22) ALEss1: La responsabilit� del funzionario e la 
responsabilit� dello Stato, op. cit., p. 888. 

-'-35 


� stata affacciata in dottrina l'opinione di 
considerare questa dello Stato e degli enti pubblici 
come una responsabilit� particolare, determinata 
dalla �estensione>> della responsabilit� 
del funzionario e diversa dalla responsabilit� 
generale che lo Stato e gli enti pubblici incontrerebbero 
per i propri atti in virt� dell'art. 113 
della Costituzione (23). 

In realt� l'art. 113 non si occupa della responsabilit� 
dello Stato e degli enti pubblici come 
del resto non si occupa e non costituisce fondamento 
legislativo di tutti gli altri diritti e interessi 
dei cittadini, di cui si limita ad assicurare la 
tutela giurisdizionale nei confronti della .Amministrazione. 
Oome fu rilevato in sede di lavori 
parlamentari dal presidente della I Sottocommissione 
on. Tupini, l'art. 113 concerne il tema specifico 
dei poteri e dell'attivit� dell'Autorit� giudiziaria, 
mentre della responsabilit� dello Stato 
e degli enti pubblici, come dei funzionari dagli 
stessi dipendenti, si occupa specificamente l'articolo 
28 (24). E difatti il problema di tale responsabilit� 
fu trattato e definito per l'appunto e unicamente 
in sede di redazione e-di approvazione 
dell'art. 28, non anche dell'art. 113. 

La responsabilit� dello Stato e degli enti pubblici 
� quindi una sola, precisamente quella che 
ha il suo . fondamento legislativo e la sua disciplina 
nell'art. 28 (25). 

Solo pu� dirsi che la disciplina dell'art. 28 va 
integrata con gli elementi che possono desumersi 
dall'art. 113, allo stesso modo che la disciplina di 
ogni altro diritto o interesse del cittadino nei 
confronti della .Amministrazione, quale risulta 
dalle norme di diritto sostanziale, primarie, pu� 
mutuare utili elementi di integrazione dell'articolo 
113, il quale sta appunto a garantire la tutela 
giurisdizionale di quei diritti e interessi, e in altri 
termini rappresenta la proiezione degli uni e degli 
altri sul piano giurisdizionale e processuale (26). 

A questo proposito interessa rilevare che l'articolo 
28 si occupa degli atti compiuti dai funzionari 
e per essi prevede una cc estensione� della responsabilit� 
allo Stato e agli enti pubblici. Invece 
l'art. 113 parla di atti della Pubblica Amministrazione, 
amme�ttendo la tutela giurisdizionale 
riguardo ad essi. � 

Ohe si tratti degli stessi atti non appare dubbio, 
n� � stato posto in dubbio, poich� si tratta 
in ambedue i casi degli atti che il funzionario 
compie nell'esercizio delle sue funzioni e che perci� 
vengono giuridicamente riferiti all'ente. E 

(23) Si vedano specialmente A.LESSI, ESPOSITO, COLZI, 
BARILE, op. loc. cit. 
(24) Atti Parlamentari -I Sottocommissione, seduta 
1a ottobre 1946, p. 162. 
(25) CASETTA, op. cit., p. 251. 
(26) Un fenomeno sotto molti aspetti identico si ha, 
oltre che rispetto all'art. 113, rispetto alla legge del 
1865 sull'abolizione del contenzioso amministrativo, 
come rispetto alla legge del 1877 sui conflitti di attribuzione. 
Vedasi CASETTA, op. loc. citati nella nota precedente. 
questa identit� � oltre tutto un motivo di pi� 
per escludere che dallo stesso atto possa derivare 
all'ente una duplice responsabilit�. Piuttosto 
tali atti sono considerati in due momenti 

o sotto due aspetti diversi. Nell'art. 28 viene in 
considerazione soprattutto il fatto che siano compiuti 
dal funzionario; nell'art. 113 viene invece 
in considerazione che essi sono riferibili all'ente, 
in virt� del rapporto di organizzazione fra l'ente 
stesso e il funzionario. Oi� d� ragione della duplice 
diversa imputabilit�, secondo del �resto i risultati 
. della precedente elaborazione dottrinale e 
giurisprudenziale (v. innanzi n. 5), ora confermata 
per l'appunto dal raffronto e dal coordinamento 
degli art. 28 e 113 della Costituzione: 
l'imputabilit� dell'atto al funzionario, che ne � e 
in quanto ne � l'autore materiale; l'imputabilit� 
dello stesso atto all'ente, cui� esso � e in 
quanto � giuridicamente riferibile in virt� del 
rapporto di organizzazione. 
Oi� aiuta a comprendere in quale senso e in 
quali limiti si ha cc estensione� (secondo la formula 
dell'art. 28) della responsabilt� civile allo 
Stato ed agli enti pubblici. La responsabilit� 
civile colpisce innanzi tutto il funzionario, che 
ha compiuto e per aver compiuto l'atto; dal funzionario 
si estende poi all'ente, cui � riferibile 
e nei limiti in cui sia riferibile l'atto suddetto. 
Da un canto si tratta pur sempre dello stesso 
atto o fatto illecito, cos� come concretamente 
viene posto in essere dal funzionario, cio� con 
quegli stessi elementi oggettivi e soggettivi; dall'altro 
esso determina la responsabilit� innanzi 
tutto del funzionario e quindi dell'ente. 

7. La responsabilit� dell'ente, come quella del 
funzionario, deve essere ritenuta responsabilit� 
diretta. Si � visto infatti che il fatto illecito � 
proprio del funzionario, che ne � l'autore; inoltre 
� proprio dell'ente, poich� � emanazione e in 
quanto � emanazione dell'organizzazione e della 
attivit� dello stesso. Ed � stato posto in rilievo 
come non vi siano ostacoli logici e giuridici per 
considerare lo stesso fatto (illecito) come. proprio 
del funzionario e dell'ente, a seconda che lo si 
consideri in s� e per s�, cio� in rapporto a chi ne 
� l'autore materiale, oppure in relazione all'organizzazione 
amministrativa, cui inerisce e da cui 
promana. 
L'art. 28 parla espressamente della responsabilit� 
diretta del funzionario, ma da ci� � dato 
ricavare anche la responsabilit� diretta dell'ente, 
ove si consideri -come � stato osservato (27) che 
per l'art. 28 la responsabilit� dell'ente � quella 
stessa del funzionario, che si cc estende� allo Stato 
ed agli enti pubblici. 

Non sembra che tale interpretazione sia in contrasto 
con i lavori preparatori, poich�, se � vero 
che era nelle intenzioni dell'on. Oostantini, che 
ebbe a proporre l'emendamento, di richiamare per 

(27) A.LESSI: La responsabilit� della Pubblica Amministrazione 
nell'evoluzione legislativa recente, op. cit., II, 
n. 4, p. 232. 

-36 


lo Stato e gli enti pubblici la responsabilit� indiretta 
dello imprenditore privato, � vero anche 
che l'emendamento fini per raccogliere l'adesione 
di chi si era pronunziato per la responsabilit� 
solidale dell'ente (on. Veroni) o aveva sostenuto 
il principio della responsabilit� diretta (on. Oro 
Nobili), non essendosi anzi dall'on. Oro Nobili 
manc;:i,to di motivare l'adesione all'emendamento 
appunto perch� la formula con esso proposta 
consentiva all'interprete di non discostarsi dalla 
concezione tradizionale. 

In effetti l'emendamento approvato serv�. soltanto 
ad escludere il concetto di una responsabilit� 
sussidiaria, proposta dal Comitato di redazione, 
ma non volle escludere quello della responsabilit� 
diretta. E lo sviluppo della discussione 
indusse poi il Comitato di coordinamento a modificare 
la formula suggerita dall'on. Costantini, 
con la quale si estendevano allo Stato e agli enti 
pubblici cc le norme relative alla responsabilit� 
civile� in quella, che poi fu approvata e pass� 
nel testo definitivo, con la quale invece si estende 
allo Stato e agli enti pubblici �la responsabilit� 
civile� del funzionario (28), accentuando cos� quella 
identit� di situazione giuridica e di responsabilit� 
del funzionario e dell'ente, cui si � accennato 
innanzi. 

8. Escluso un rapporto di sussidariet� resta 
a vedere come le due responsabilit� siano considerate 
fra loro. E per la verit� dai lavori preparatori 
risulta, come si � detto (29), che tutti coloro 
che si espressero contro il principio della garanzia, 
non intesero per� prendere posizione contro 
l'intento pratico, che con tale principio si voleva 
realizzare e che fu chiarito dal Presidente della 
Commissione, allorch� prospett� la necessit� di 
graduare la responsabilit� in modo che investisse 
innanzi tutto il funzionario e poi l' .Amministrazione, 
e la responsabilit� di questa restasse subordinata 
. all'accertamento della responsabilit� del 
funzionario. 
Intanto la individualizzazione. della responsabilit� 
deH'.Amministrazione, quale � stata delineata 
nelle precedenti pagine, porta a questo risultato, 
che anche a proposito della responsabilit� della 
.Amministrazione e quindi anche nei confronti 
dell'Amministrazione � pur sempre il fatto illecito 
del funzionario, nei suoi elementi oggettivi e soggettivi, 
che viene in discussione sotto un duplice 
aspetto: in quanto esso possa essere considerato, 
appunto in �base a quegli elementi oggettivi .e soggettivi 
individuali, come fatto illecito e in quanto 
poi esso possa essere considerato rispondente ai 
principi dell'organizzazione amministrativa del-
l'ente e quindi come proprio di questo. . 

Se � esatto quanto � stato fin qui detto, l'articolo 
28 non pu� essere interpretato se non nel 
senso di avere condannato ogni tendenza dottrinaria 
o giurisprudenziale, o anche della prassi 
amministrativa, a considerare il fatto illecito della 

(28) Vedasi innanzi n. 3. 
(29) Vedasi innanzi n. 3. 
.Amministrazione come diverso da quello del funzionario, 
giungendo fino a una :fittizia costruzione 
di esso su elementi oggettivi e, peggio ancora, 
soggettivi diversi da quelli del fatto illecito del 
funzionario. Una tale interpretazione dell'art. 28 
costituirebbe un risultato gi� d� per se stesso 
apprezzabile, ove si consideri che la tendenza contraria 
e l'artificiosa costruzione, che ad essa si 
ispira, risentono del ri~evato carattere� impersonale 
del nostro sistema amministrativo e contribuiscono 
nello stesso tempo ad aggravarne gli inconvenienti. 

Resta peraltro a vedere se l'art. 28 non abbia 
portato il principio dell'individualizzazione a conseguenze 
pi� concrete, se cio� il concetto della estensione 
in esso propugnato non abbia realizzato lo 
intento praticato, di cui si fece portavoce lo stesso 
Presidente della Commissione, di subordinare la 
responsabilit� della .Amministrazione all'accertamento 
della responsabilit� del funzionario; la soluzione 
affermativa o negativa dipende da quello 
che � l'oggetto di una tale estensione, a seconda 
cio� che l'art. 28 estenda all'ente la disciplina 
giuridica della responsabilit� civile del funzionario 
ovvero invece la responsabilit� stessa del funzionario, 
quale concretamente ricorre nel singolo caso. 

Dopo ci� che si � venuto esponendo, a noi non 

sembra dubbio che la responsabilit� del funzio


nario costituisce condizione della responsabilit� del


l'ente, la quale quindi non pu� essere accertata 

se non in concorso con l'accertamento della respon


sabilit� del primo. E una conferma di tale conclu


sione � data dal rapporto esistente, e che pure � 

stato rilevato in dottrina (30), fra l'art. 28 e l'arti


colo 97, che manda al legislatore ordinario di 

stabilire attribuzioni e responsabilit� dei funzio


nari, nonch� le norme di organizzazione dirette 

ad assicurare, con l'imparzialit�, il buon andamento 

dell' .Amministrazione. 

Piuttosto occorre domandarsi quale valore ed 

efficacia abbia l'art. 28 nel disporre questa neces


saria interdipendenza fra l'una e l'altra responsa


bilit�, se cio� di norma precettiva o programmatica. 

E per la verit� il carattere impersonale del nostro 

sistema amministrativo, la necessit�, propugnata 

dall'art. 97, di una regolamentazione apposita .delle 

attribuzioni e delle responsabilit� dei funzionari, 

la difficolt� in cui il privato potrebbe trovarsi per 

individuare il funzionario responsabile, possono 

indurre a ritenere che, in mancanza di un sistema 

giuridico .che consenta al privato una tale indivi


duazione, l'art. 28 non sia suscettibile, su questo 

punto e per questo aspetto, di immediata appli


cazione. 

II 

LA DISCIPUNA DEL NUOVO STATUTO GIURIDICO 
DEGLI IMPIEGATI CIVILI DELLO STATO 

9. Per gli impiegati civili dello Stato il D. P. R. 
11gennaio1956, n. 17 prima, e indi il T. u:appi'O'" 
vato con D. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, emanati 
rispettivamente in base alle deleghe contenute negli 
artt. 1 e 3 e nell'art. 4 della legge 20 dicefil:bre 1954, 

i.&Mb@Ji&&&&JnB,J,,;;~ 

-37 


n. 1181, introducono una disciplina integrativa della 
responsabilit� civile verso i terzi (30). 
Si � adombrato il dubbio che la materia della 
responsabilit� civile verso terzi non rientri nei 
limiti della delega, poich� la legge di delega accennerebbe 
alla responsabilit� dei pubblici impiegati 
(art. 2, n. 2 e n. 7) in un senso del tutto speciale, 

� nel senso in cui, ad esempio, negli ordinamenti 
dei servizi si suole indicare chi risponde del servizio, 
e cio� come criterio di determinazione dell� 
sfere di attribuzioni e di autonomia dei funzionari 
(31). Senonch� dal raffronto fra il n. 2 e il n. 7 
dell'art. 2 sembra che il termine responsabilit� sia 
usato in due significati distinti e che nel n. 7 si 
tratti proprio della responsabilit� verso i terzi. 
Comunque, � chiaro che ogni questione del genere 
si risolve in una censura di incostituzionalit� delle 
predette disposizioni dello statuto degli impiegati 
civili, per violazione degli art. 76 e 77 della Costituzione 


10. Il D. P. R. 11 gennaio 1956, n. 17, emanato 
in base agli artt. 1 e 3 della legge di delega, concerne 
le categorie di impiegati civili dello Stato 
contemplate in tali disposizioni, mentre per le categorie 
indicate negli artt. 6 a 10 (quelle dei c. d. 
ordinamenti speciali) non risulta che le relative 
apposite deleghe, contenute nelle stesse norme, 
siano state attuate. 
Occorre per� tenere presente che il D. P. R. 
11gennaio1956, n. 17 e, dopo, il T. U. 10 gennaio 
1957, n. 3, d�nno una disciplina generale della 
materia dell'impiego statale, allo stesso modo come 
per l'innanzi, secondo la dottrina e una giurisprudenza 
�consolidata, il R. D. 30 dicembre 1923, 

n. 2960, sullo stato giuridico degli impiegati dello 
Stato, dava una disciplina generale di tale rapporto 
d'impiego, valida anche rispetto ai c. d. 
ordinamenti speciali e applicabile quindi anche ad 
altre categorie di impiegati statali nei casi e nei 
limiti in cui i relativi ordinamenti non contenessero 
norme speciali, Questo carattere generale del 
nuovo statuto degli impiegati civili dello Stato � 
consacrato, se non con efficacia normativa, dati i 
limiti della delega, con valore dichiarativo, nello 
art. 384 del T. U. 10 gennaio 1957, n. 3, nel quale 
appunto si prevede la possibilit� di applicare lo 
statuto a tutte le categorie di impiegati civili dello 
Stato, comprese quelle che hanno un ordinamento 
speciale, salve le disposizioni speciali che per queste . 
ultime fossero stabilite nei relativi ordinamenti. 
A prnposito poi della responsabilit� civile, occorre 
tenere presente che l'art. 28 fornisce gi� una disci


(30) LuoIFREDI: La norma costituzionale italiana, 
Milano, 1951, p. 246 e ss.; CROSA: Diritto Costituzionale, 
Torino, p. 145; CERETI: op. cit., �p. 72. 
(31) ZANOBINI: Appendice al Corso diritto amministrativo, 
Milano, 1956, p. 308 ss.; CASETTA: L'illecito degli 
impiegati civili secondo il loro nuovo statuto giuridico, 
in "Riv. Trim. di dir. pubbl. �, 1956, p. 423 ss.; SoIA


RELLI: Il nuovo stato giuridico degli impiegati civili dello 

Stato, ecc., Milano, 1956, p. 22 ss. 

(32) CASETTA, op. cit. alla nota precedente, p. 424. 
plina concreta della materia, mediante il formale 
rinvio ai principi del diritto comune, sicch� la 
disciplina contenuta nello statuto non pu� che 
essere integrativa di quella dell'art. 28, nel senso 
cio� di precisare pi� rigorosamente e dettagliatamente 
i vari aspetti e i vari punti di questa disciplina, 
di adeguare i principi di diritto comune 
alla particolare situazione degli impiegati dello 
Stato, in base ad esigenze obiettive e razionali (33). 
La conseguenza � che, a meno di ritenere incostituzionale 
la disciplina dello statuto, non si pu� 
non estenderla a tutti gli impiegati civili dello 
Stato, per i quali non ricorrano particolari situazioni 
e diverse esigenze obiettive e razionali. 

Il principio pu� essere suscettibile di pi� ampi 
sviluppi, che peraltro esorbitano dai limiti del 
nostro studio. Ma, tenuto conto della interdipendenza 
e della stretta connessione esistenti fra la 
norma precettiva dell'art. 28 della Costituzione e 
le norme dello statuto, s�mbra potersi affermare 
la possibilit� di una estensione della disciplina, 
che cosi ne risulta, anche agli impiegati pubblici 
in genere, come pure ai funzionari onorari, dal 
momento che l'art. 28 della Costituzione si riferisce 
anche ad essi, a meno che non si tratti di norma 
speciale, insuscettibile di una tale interpretazione 
analogica. 

11. Secondo l'art. 22 del T. U. 10 gennaio 1957, 
n. 3, ricorre responsabilit� civile dell'impiegato 
allorch� questi agisce �nell'esercizio delle attribuzioni 
ad esso conferite dalle leggi e dai regolamenti �. 
Com'� noto, � questo l'elemento che consente 
di distinguere l'atto illecito compiuto dal funzionario 
come tale dall'attt> illecito che egli c01;npie, 
al di fuori del servizio, come ogni altro soggetto 
giuridico privato; e di imputare il primo all'Amministrazione, 
per affermare la responsabilit� della 
stessa. 

La distinzione finora � stata prospettata in 
dottrina e in giurisprudenza proprio sotto questo 
ultimo aspetto, di stabilire quali siano gli atti 
illeciti imputabili all'Amministrazione, e non pu� 
dirsi che il criterio distintivo sia stato fissato con 
sufficiente chiarezza e in modo univoco, anche se 
� diffusa la tendenza ad allargare la cerchia degli 
atti illeciti imputabili all'Amministrazione. In genere 
si mira a comprendere in essa non solo gli atti 
e i fatti che rappresentano l'esercizio delle funzioni, 
ma anche quelli compiuti in occasione di 
un tale esercizio (34), avvicinandQ cos� la responsabilit� 
diretta dell'Amministrazione a quella indiretta 
dell'imprenditore privato, senza tener presente, 
con la loro diversa natura, anche il fondamento 
e la portata differente. Nella responsabilit� 
indiretta dell'imprenditore privato, sia che la 

si configuri come responsabilit� oggettiva, come 
inerente al rischio dell'impresa, sia che la si configuri 
come responsabilit� per colpa (in eligendo 

(33) Vedasi innanzi Sez. I, n. 5. 
(34) CoLzI: La responsabilit� dei pubblici funzionari, in 
Comm. Sistem. alla Costituzione italiana, op. cit., p. 270; 
GuGLIELMI: op. cit., p. 170. 

-38 


o in vigilando), la conseguenza resta pur sempre 
quella di estenderla a tutti gli atti e fatti illeciti 
del dipendente, che comunque siano oggettivamente 
e logicamente connessi con le incombenze della 
impresa o che comunque possano ricollegarsi alla 
possibilit� di prudente scelta e di sorveglianza 
dell'imprenditore, Nella responsabilit� diretta della 
.Amministrazione invece, in virt� del rapporto di 
organizzazione e del principio dell'immedesimazione, 
l'atto o il fatto del funzionario possono considerarsi 
propri dell'Amministrazione in quanto concretizzano 
l'esercizio di una funzione della stessa, 
quale � stabilita dall'ordinamento giuridico. 
Il rapporto di organizzazione e il principio della 
immedesimazione sono gli stessi e hantJ.o la stessa 
portata sia che si tratti di attivit� amministrativa 
lecita sia che si tratti di attivit� amministrativa 
illecita. In ambedue i casi ci� che consente di 
riferire l'attivit� all'Amministrazione � che essa 
concretizzi l'esercizio di una pubblica funzione, 
sicch�, in definitiva, l'atto o fatto, che, se fosse 
compiuto nei modi e limiti di legge, avrebbe prodotto 
i suoi effetti giuridici a favore dello Stato, 
produce invece, per la mancata osservanza dei 
modi e limiti di legge, la conseguenza del risarcimento 
del danno, stabilito dalla legge, ugualmente 
a carico dello Stato. 

Ci sembra che questa pi� rigorosa differenziazione 
fra fatti o atti di servizio e quelli compiuti 
in occasione del servizio sia tanto pi� necessaria 
ora rispetto all'art. 28 della Costituzione; e lo sia 
per determinare l'ambito di applicazione dell'articolo 
28 nei confronti dello stesso funzionario prima 
ancora che per stabilire l'estensione della responsabilit� 
allo Stato. 

Ci sembra, infatti, che l'art. 28 si riferisca agli 
atti o fatti di servizio, i quali soltanto hanno 
rilievo costituzionale e in riferimento ai quali pu� 
essere configurato un dovere di servizio di non 
compierli in modo da ledere i diritti dei terzi. 
Come � stato autorevolmente osservato (35), nello 
art. 28 � la pubblica funzione, che viene in considerazione, 
e con essa il dovere del funzionario di 
esercitarla in modo da non ledere i diritti dei 
terzi. 

Per gli atti o fatti diversi da quelli di servizio, 
i quali non attuano una pubblica funzione, anche se 
sono connessi con essa o da essa occasionati, la responsabilit� 
investe la persona del funzionario come 
privato cittadino ed � disciplinata direttamente 
ed unicamente dalle norme del Codice civile, come 
per qualsiasi altro soggetto di diritto. 

.Al lume di questi brevi cenni, pu� ora meglio 
comprendersi il valore e la portata dell'art. 22 
del T. U., che, secondo noi, si � attenuto all'interpretazione 
pi� rigorosa dell'art. 28 della Costituzione, 
ammettendo la responsabilit� dell'impiegato 
allorch� si tratti di attribuzioni dell'impiegato e 
precisando che si deve trattare delle attribuzioni 
allo stesso conferite dalle leggi e dai regolamenti. 

Tenendo presente il nuovo statuto, � dato ricavare 
altri motivi pratici per ribadire la suddetta 

(35) ESPOSITO: op. cit., p. 337. 
delimitazione della responsabilit� d�ll'impiegato 
come tale: L'art. 23 del T. U. fonda tale responsabilit� 
su dolo e colpa grave; e, come vedremo 
meglio appresso, tale fondamento ha un significato 
e pu� giustificarsi soltanto con riferimento 
agli atti e fatti di servizio, atteS6 il carattere professionale 
degli stessi. 

12. Gli atti o fatti di servizio possono dar luogo a responsabilit� allorch� comportano lesione dei 
diritti dei terzi. Veramente l'art. 28 formula una 
ipotesi pi� limitata, parlando di atti compiuti in 
violazione di diritti di terzi, e sembrando quindi 
che intenda riferirsi ad atti amministrativi formali, 
che concernono la sfera dei diritti dei terzi 
e operano direttamente la violazione di essi, come 
avviene, ad esempio, per un att() di espropriazione 
o di requisizione emanati al di fuori dei casi 
e dei limiti stabiliti dalla legge. 
Peraltro i lavori preparatori e ragioni logicosistematiche 
non confermano questa interpretazione 
restrittiva. 

Quanto ai lavori preparatori ci sembra risultare 
da essi che si � voluto considerare in genere ogni 
attivit� di servizio, senza distinguere fra attivit� 
formale e attivit� tecnico-materiale; e tale attivit� 
si � considerata per le ripercussioni dannose 
che abbia nella sfera dei diritti dei terzi, senza 
distinzione se ricorra l'ipotesi della violazione propriamente 
detta ovvero quella pi� generale della 
lesione. E dal punto di vista logico-sistematico, si 
� visto che l'art. 28 concerne la pubblica funzione 
in genere e la possibilit� che l'esercizio di essa 
causi lesione dei diritti dei privati, senza che poi 
abbia alcun rilievo il modo come la pubblica funzione 
viene esercitata, se con attivit� formale o 
tecnico-materiale, e il modo come possa atteggiarsi 
la lesione. In effetti l'art. 28 parla di atti in 
senso generico, senza alcun riferimento alla distinzione, 
propria del diritto amministrativo, fra atti 
(formali) e fatti. E allorch� richiede che siano 
compiuti in violazione dei diritti dei terzi, si richiama 
al rapporto di causalit� materiale, che 
pure � necessario in qualsiasi ipotesi di responsabilit� 
civile, fra comportamento e danno, senza 
volere introdurre 'fra questi elementi un rapporto 
di causalit� pi� diretta e immediata di quello 
normale. 

Una conferma � data dal nuovo statuto degli 
impiegati dello Stato, poich� il T. U. pur dopo 
aver definito come ingiusto il danno derivante 
cc da ogni violazione dei diritti dei terzi �, aggiunge 
peraltro che l'impiegato risponde di esso, tanto se 
� causato da atti od operazioni, quanto se � causato 
da omissione o ritardo ingiustificato di atti 
od operazioni dovute (art. 23). Non ci sembra 
dubbio da un canto che la diversificazione fra atti 
e operazioni si riannodi proprio a quella fra atti 
e fatti (36); dall'altro che le omissioni o ritardi se 

(36) L'art. 13 del D. P. R. 11 gennai<:> 1956, n. 17, 
parlava di cc atti od operazioni amministrative >>mentre 
l'art. 23 del T. U., in sede di coordinamento, ha omesso 
l'attributo che poteva far pensare & una limitazione alfa 
sola attivit� formale, 

-39 


talvolta in casi particolari possono inquadrarsi 

nella teoria degli atti (formali) amministrativi, 

come � ad esempio per il silenzio-rifiuto, in via 

generale concernono un comportamento di fatto 

dell'impiegato e importano propriamente una lesio


ne, e non una violazione, dei diritti �dei terzi, allor


ch� ricorrono le condizioni stabilite nel testo unico. 

Questa delle omissioni e dei ritardi � una cate-� 

goria, che, anche secondo i lavori preparatori, 

deve ritenersi compresa in quella degli cc atti � di 

cui parla l'art. 28 della Costituzione. Se l'art. 23 

del T. U. vi accenna, � soprattutto per circondarl� 

di opportune cautele: si deve trattare di omissione 

o ritardo ingiustificato di atti od operazioni al cui 
compimento l'impiegato sia obbligato per legge o 
regolamento (art. 23); inoltre l'azione non pu� 
essere proposta se non dopo trenta giorni dalla 
diffida notificata sia all'impiegato che all'Amministrazione 
(art. 25, 10 e 50 comma). . 
Intanto, per�, si tratti di atti o fatti positivi o 

negativi, un elemento � comune a tutte tali cate. 
gorie, e cio� che essi comportino la lesione di diritti 
dei terzi. In particolare sia i lavori preparatori 
sia la formula dell'art. 28 della Costituzione escludono 
una responsabilit� civile rispetto agli interessi 
legittimi; e questa esclusione � ribadita nello 


art. 23 del T. U. 

Questo elemento fondamentale va esaminato con 

particolare attenzione riguardo agli atti e fatti 

negativi cio� alle omissioni e ritardi, che quindi 

'non concernono il compimento di atti e operazioni, 

cui l'impiegato sia in genere cc tenuto �, ma di 

quelli soltanto per i quali, di contro al dovere 

dell'impiegato, sussiste un diritto del terzo: per 

rendere il concetto di questa corrispondenza fra 

dovere e diritto l'art. 23 parla, non del tutto 

impropriamente, di cc obbligo� dell'impiegato al 

compimento di quegli atti o operazioni, di cui il 

terzo possa poi lamentare la omissione o il ritardo. 

Inoltre deve trattarsi di omissioni o ritardi di 

atti od operazioni, che l'impiegato sia <e obbligato�� 

a compiere entro un tempo determinato, la sca


denza del quale pone l'impiegato nella situazione 

di illiceit� e fa sorgere la sua responsabilit�. Questo 

caso � esplicitamente contemplato nel 4� comma 

dell'art. 25 del T. U., nel quale � prevista appunto 

l'ipotesi di termini per il compimento di atti od 

operazioni, quali possono risultare in leggi, rego


lamenti amministrativi, capitolati generali e spe


ciali, disciplinari di concessione, e, bisogna aggiun


gere, ogni altro atto generale o particolare, com


presi i contratti, considerando che la elencazione 

dell'art. 25 non pu� non avere valore esemplifica~ 

tivo. Ove sia cosi prefisso un termine, il 40 comma, 

in relazione al primo e all'ultimo comma dello 

art. 25, stabilisce che alla sua scadenza il privato 

danneggiato pu(> proporre azione dopo trascorsi 

trenta giorni dalla notifica di apposita diffida alla 

Amministrazione e all'impiegato, senza pregiudizio 

del diritto alla riparazione dei danni che si siano 

gi� verificati. In sostanza il fatto illecito si perfe


ziona con la scadenza del termine e la diffida � 

soltanto presupposto dell'azione giudiziaria. 

Se un termine non risulti fissato ex aliunde, Io 
stesso art. 25 formula alcune ipotesi e prescrive, 

in via sussidiaria, per esse un termine speciale: 
quando si tratti di atti od operazioni che devono 
essere compiute ad istanza di parte, l'impiegato � 
obbligato a provvedervi nel termine di sessanta 
giorni dalla presentazione dell'istanza; nel caso di 
procedimento amministrativo, i singoli atti od operazioni 
devono essere compiute nello stesso termine 
di sessanta giorni a decorrere dal precedente atto 

o dalla precedente deliberazione, ovvero dal momento 
in cui all'ufficio pervengono i documenti 
relativi al precedente atto o alla precedente operazione 
del procedimento. .Anche in questi casi, 
scaduto inutilmente il termine, l'azione �� subordinata 
alla notifica della diffida o al decorso di un 
ulteriore termine di trenta giorni da essa, peraltro 
senza pregiudizio del diritto ai danni maturati 
medio tempore. Il 1� e 20 comma dell'art. 25 posti 
in relazione con l'art. 23 dello stesso T. U., possono 
naturalmente essere applicati solo quando la 
istanza del privato o il procedimento amministrativo 
attengono a materia di diritti soggettivi e 
fanno sorgere nel singolo il diritto al compimento 
degli atti o delle operazioni, non anche quando 
attengono a materie relative ad interessi legittimi, 
nell'ambito delle quali non pu� configurarsi un 
diritto soggettivo perfetto al compimento degli 
atti od operazioni. 
Resta ad esaminare il caso in cui, non risultando 
stabilito alcun termine ex aliunde, non possono 
applicarsi quelli del 10 e 2� comma dell'art. 25. 
In particolare resta a vedere se in tale caso possa 
considerarsi operativo il semplice termine di 39 
giorni dalla diffida, in base al 1o comma dello 
art. 25. Senonch� ci sembra che si opponga a tale 
tesi la rilevata natura della diffida, di presupposto 
cio� dell'azione e non di condizione della responsabilit�. 
Tale configurazione pu� desumersi dalla 
formula stessa del 10 comma dell'art. 25, che 
attribuisce alla diffida la funzione di far constare 
una omissione o un ritardo verificatisi precedentemente 
e non gi� in base alla diffida stessa. In . 
correlazione con questa costruzione l'Ultimo comma 
dell'art. 25 ace'enna poi alla possibilit� di risarcimento 
dei danni che l'omissione o il ritardo abbiano 
causato anche prima della diffida. 

13. Un caso particolare di omissione o ritardo 
� disciplinato nell'art. 26 del T. U. e concerne la 
mancata esecuzione del giudicato, in relazione allo 
art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso 
amministrativo e all'art. 27, n. 4 del T. U. delle 
leggi sul Consiglio di� Stato. 
In effetti il giudicato, cui si accenna in queste 
ultime norme, presuppone un diritto soggettivo 
del singolo e la violazione di tale diritto soggettivo; 
e in base al diritto soggettivo e alla sua 
violazione sussiste gi� un titolo autonomo al risarcimento 
del danno nei confronti dell'impiegato, 
che la violazione ebbe a commettere. 

L'art. 26 considera invece il caso che, intervenuta 
sentenza che accerti il diritto del singolo, 
l'interessato, fermi restando i danni maturati nel 
frattempo, preferisca chiedere la reintegrazione in 
forma specifica del suo diritto, in base ai citati 
art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso 


-40 


amministrativo e 27, n. 4, del T. U. sulle leggi del 
Consiglio di Stato; e configura un titolo autonomo 
al risarcimento dei danni (ulteriori) per mancata 
reintegrazione del diritto leso, sotto forma di mancata 
esecuzione al giudicato. 

Questo titolo autonomo di responsabilit� civile 
richiede che si sia formato il giudicato nei confronti 
dell'.Amministrazione, sia intervenuta la decisione 
del Consiglio di Stato sul ricorso proposto a 
norma dell'art. 27, n. 4, del T. U. 26 giugno 1924, 

n. 1054, e siano decorsi sessanta giorni dalla notifica 
di tale decisione con (contestuale) diffida a 
provvedere. 
Secondo il sistema del precedente art. 25 il termine 
di sessanta giorni � condizione sostanziale 
per la responsabilit� civile, e dalla diffida decorre 
un ulteriore termine di trenta giorni, che viceversa 
� condizione di proponibilit� dell'azione. Se, come 
sembra, quella dell'art. 26 � un'ipotesi particolare 
rispetto a quella generale dell'art. 25, si deve ritenere 
che anche nell'art. 26 ricorra lo stesso sistema: 
il termine di sessanta giorni � in sostanza termine 

. sostanziale imposto dalla legge per provvedere 
an;esecuzione del giudicato e viceversa, allorch� 
l'art. 26 richiama la diffida e impone di notificarla 
insieme (e contestualmente) alla decisione del. Consiglio 
di Stato, si deve ritenere che abbia voluto 
altresi richiamare gli adempimenti e gli effetti 
inerenti a tale diffida, quali sono stabiliti nello 
art. 25: innanzi tutto la notifica all'.Amministrazione 
oltre che all'impiegato e in secondo luogo la 
sospensione di ogni sua efficacia per il prescritto 
periodo di trenta giorni. 

L'ultima parte dell'art. 26 contiene poi una 

riserva di riparazione . dei danni cc che s� siano gi� 

verificati � nel frattempo, la quale peraltro non 

concerne i danni derivanti dall'inesecuzione del 

giudicato, come titolo autonomo di responsabilit�, 

ma quelli derivati dalla violazione del diritto 

dedotto in giudizio, come titolo a sua volta auto


nomo di responsabilit�. 

Bisogna peraltro fissare i limiti di applicazione 
dell'art. 26, quali risultano dal raffronto con lo 
art. 28 della Costituzione e il precedente art. 23 
dello stesso testo unico. A meno di non volere 
ritenere la norma viziata di illegittimit� costituzionale, 
bisogna dire che essa � applicabile allorch� 
sia dedotto in giudizio un diritto soggettivo, e non 
anche rispetto agli interessi legittimi (37). 

(37) In effetti il procedimento dell'art. 27, n. 4, del 
T. U. sul Consiglio di Stato � stabilito in relazione all'art. 
4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo, 
che concerne la materia di competenza del 
giudice ordinario. Tuttavia dottrina e giurisprudenza 
(MIELE: La giurisdizione ai merito del Consiglio di Stato, 
ecc., in �Foro Amm. >>, 1953, II, 183) estendono il 
procedimento anche ai giudizi del Consiglio di Stato, 
sia che si tratti di competenza esclusiva sia che si tratti 
di competenza di legittimit� del giudice amministrativo. 
Conforme alla tesi seguita nel testo di limitare la applicazione 
dell'art. 26 ai giudizi relativi a diritti soggettivi 
SoIARELLI, op. cit., p. 24, n. 16; contro SANDULLI: 
Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1955, p. 528. 
Da altri viene prospettato il dubbio della legittimit� 
costituzionale della norma sotto altro 
aspetto: nel giudizio dell'art. 27, n. 4 del testo 
unico sul Consiglio di Stato anche i diritti soggettivi 
verrebbero ad affievolirsi in interessi legittimi, 
in confronto del potere discrezionale spettante alla 
.Amministrazione di potersi o meno conformare al 
giudicato, in base alla valutazione del pubblico 
interesse; e pertanto in ogni caso le decisioni pronunciate 
a norma del suddetto art. 27, n. 4, non 
potrebbero dar luogo a risarcimento di danni, 
ostandovi la norma dell'art. 28 della Costituzione 
(38). 

Non bisogna per� confondere fra il risarcimento 
del danno e l'oggetto di tale risarcimento da una 
parte e dall'altra il giudizio dell'art. 27, n. 4, e 
l'oggetto di tale giudizio. 

Il risarcimento del danno in ogni caso, sia quindi 

� allorch� il titolo � quello dell'art. 23 del testo 
unico sullo statuto degli impiegati sia quando il 
titolo � quello dell'art. 26, concerne il diritto soggettivo 
del singolo considerato in un duplice momento 
e rispetto a un duplice fatto dannoso: nel 
momento iniziale, allorch� il diritto soggettivo viene 
dedotto in giudizio per essere accertato nei confronti 
dell' .Amministrazione ed eventualmente in 
riferimento alla lesione subita (art. 23) e in un 
momento successivo, allorch� intervenuto giudicato 
sul riconoscimento ed eventualmente sulla lesione di 
esso, se ne chieda la reintegrazione in forma speoifica 
(art. 26). 

In ambedue i casi, a causa della incoercibilit� 
giudiziale dell'azione amministrativa, sancita dallo 
art. 4 della legge� sull'abolizione del contenzioso 
amministrativo, non pu� farsi luogo che ad una 
riparazione surrogatoria, indiretta, quaP� il risarcimento 
dei danni. Sicch� la pretesa del singolo di 
reintegrazione in forma specifica, in quanto si trasformi 
nell'altra surrogatoria del risa.rcimento dei 
danni, resta pur sempre nell'ambito del diritto 
sogge�ttivo dedotto in giudizio, come momento o 
aspetto particolare di esso. 

A volerla invece considerare secondo il contenuto 
suo proprio, la pretesa di reintegrazione i.n 
forma specifica non ha alcuna tutela giuridica 
sostanziale, ostandovi, come si � detto, la incoercibilit� 
dell'azione amministrativa: essa cio� dal 
punto di vista del diritto sostanziale � soltanto un 
interesse semplice, la soddisfazione del� quale � 
rimessa all'iniziativa dell'.Amministrazione di conformarsi
� al giudicato. Unico rimedio giuridico (formale) 
� quello del giudizio dell'art. 27, n. 4, in 
cui il Consiglio di Stato, sia pure esercitando una 
funzione giurisdizionale, si sostituisce all'Amministrazione 
per far luogo alla emanazione di quel 
provvedimento, che la stessa non ha emanato; se 
ed in quanto quell'interesse semplice poteva ottenere 
soddisfazione attraverso l'attivit� dell'Amministrazione, 
pu� ugualmente ottenere soddisfazione 
attraverso l'attivit� sostitutiva delConsiglio di Stato.� 

Alla luce di questa necessaria ��distinzione si 
spiega anche la prescrizione, che l'art. 4 pone -per


(38) CASETTA, op. cit., nella nota 30, p. 433, nota 11. 

i----------i----------
-
41


I'.Amministrazione, di conformarsi al giuq.icato e 
si compone il dissidio che si � voluto scorgere su 
questo punto: avuto riguardo al risarcimento del 
danno la suddetta prescrizione crea un obbligo per 
essa .Amministrazione, corrispondente al correlativo 
diritto del singolo, nel senso che, non osservata 
tale prescrizione, l'una � tenuta al risarcimento 
del danno nei confronti dell'altro; avuto invece 
riguardo alla impossibilit� di una coercizione giudiziale 
diretta, la suddetta prescrizione lascia alla 
.Amministrazione di conformarsi spontaneamente 
al giudicato e subordina a questa spontanea prestazione 
di essa .Amministrazione la soddisfazione 

. dell'interesse del singolo. E, la prestazione spontanea 
dell'Amministrazione � diretta ad evit~;re il 
risarcimento del danno, non soggiace invece ad 
alcuna imposizione giuridica di tutela del correlativo 
interesse del singolo; come pure l'attivit� 
sostitutiva del Consiglio di Stato, appunto perch� 
tale, ha la stessa direzione, le stesse :finalit� ed 
anche gli stessi limiti dell'attivit� amministrativa, 
ma non pu� trasformare l'interesse semplice del 
singolo in diritto soggettivo, rendendo coercibile 
giudizialmente ci� che viceversa � incoercibile: 
tanto ci� � vero che, pur dopo la decisione del 
Consiglio di Stato, l'azione amministrativa resta 
incoercibile, l'interesse semplice del singolo -ad 
una reintegrazione in forma specifica -resta interesse 
semplice e unico risultato raggiunto � quello 
di riproporre sotto nuovo aspetto e in un nuovo 
momento la possibilit� di un risarcimento del 
danno, cui il singolo aveva diritto sin dal primo 
momento e sotto un aspetto diverso. 

Non � esatto quindi che nel giudizio dell'art. 27, 

n. 4, si facciano valere interessi legittimi o diritti 
affievoliti, ma solo, in corrispondenza della particolare 
natura della giurisdizione di merito del Consiglio 
di Stato, interessi semplici. Ci� che si � 
venuto dicendo per i diritti soggettivi pu� ripe:. 
tersi allorch� nel giudizio originario siano dedotti 
interessi legittimi: la decisione del giudice amministrativo, 
che accoglie il ricorso, dispone l'annullamento 
dell'atto amministrativo, ma non ha modo 
di ordinare all' .Amministrazione di conformarsi al 
giudicato; d'altro canto il singolo, in quanto faccia 
valere l'interesse legittimo dedotto in giudizio, pu� 
nuovamente mettere in moto mediante ricorso la 
giurisdizione di annullamento, ma, se vuole ottenere 
che l'.Amministrazione si conformi specificamente 
al giudicato, non pu� che provocare il giudizio 
di merito dell'art. 27, n. 4, senza peraltro 
poter trasformare l'interesse semplice, che in esso 
vien fatto valere, n� nel corrispondente interesse 
legittimo, n� tanto meno in un diritto soggettivo. 
Deriva da quanto si � venuto esponendo che solo 
rispetto a diritti soggettivi dedotti in giudizio, 
davanti al giudice ordinario ovvero in sede di 
competenza esclusiva del Consiglio di Stato, pu� 
farsi luogo alla responsabilit� dell'art. 26, non 
anche rispetto ad interessi legittimi. E l'art. 26 
lascia intravedere una tale interpretazione, dal 
momento �he il fatto dannoso configura sulla base 
di un duplice elemento, inesecuzione del giudicato. 
e inesecuzione della decisione dell'art. 27, 
n. 4; sicch� questo secondo elemento viene considerato 
soltanto come integrativo del primo e come : 
ostativo -:finch� non si veri:fir.a -dell'azione 
di responsabilit�. In definitiva l'art.. 26 introduce, 
rispetto alla situazione giuridica precedente, questa 
innovazione, cui implicitamente si . � accennato 
innanzi,. di non consentire �he l'azione di responsabilit� 
fondata su questo titolo possa essere iniziata 
con la mancata esecuzione del giudicato, ci-' 
vile ma di richiedere all'uopo che intervenga la 
decisione dell'art. 27, n. 4 e decorrino i termini 
stabiliti . 


Piuttosto l'avere innanzi accomunato diritto 
.dedotto in giudizio e diritto di reintegrazione in 
forma specifica consente una qualche ulteriore precisazione 
sui rapporti fra le responsabilit� basate 
sulle rispettive violazioni di essi. Intervenuta infatti 
sul diritto dedotto in giudizio sentenza, anzich� 
di accertamento, di condanna al risarcimento 
del danno, non sembra che il soggetto possa poi 
pretendere anche la reintegrazione in forma specifica 
e il risarcimento sotto questa forma (electa 
una via� non datur recursus ad alteram), il suo 
diritto essendosi ormai concretato o, se si vuole, 
convertito in quello al risarcimento del danno. 
Viceversa, dopo una sentenza di accertamento e 
dopo promosso il procedimento dell'art. 27, n. 4, 
il soggetto pu� riehiedere il risarcimento �del danno 
sia in base alla vi'.)lazione del diritto soggetti~o 
d dotto in giudizio, a norma cio� dell'art. 23 del 
testo uniro, sia in base al:a eseruzione del giudicato, 
a norma cio� dell'art. 26 dello stesso testo 
unico. 

14. La illiceit� si basa oltre che sull'elemento 
oggettivo della violazione di diritto, su quello 
soggettivo, richiesto dallo stesso art. 23 del T. U., 
del dolo o della colpa grave. 
La norma intende, con questa limitazione, farsi 
carico della particolare delicatezza e complessit� 
dell'esercizio di attribuzioni amministrative, accomunando, 
come � �stato notato (39), l'attivit� amministrativa 
dell'impiegato dello Stato a quella pro-� 
fessionale, prevista nell'art. 1176 Codice civile. 

Questo avvicinamento delle due ipotesi non � 
nuovo nel nostro ordinamento giuridico, poich�, 
per quanto concerne la responsabilit� dell'impiegato 
nei confronti dello Stato, l'art. 52 del T. U. 
12 luglio 1934, n. 1214, consente alla Corte dei 
Conti di �porre a carico dei responsabili tutto o 
parte del danno accertato o del valore perduto� 
in base ad una valutazione della responsabilit�, 
non esclusa quindi una graduazione di colpa in 
considerazione della natura dell'attivit� svolta. La 
suddetta norma dell'art. 52 � stata poi riprodotta 
nell'art. 19 del T. U. sul nuovo statuto degli impie~ 
gati civili dello Stato. 

Sia nel caso suddetto di responsabilit� dell'im-� 
piegato verso lo Stato, sia nel caso di respoilsa-� 
bilit� professionale prevista dall'art. 1176 C. c. � 
consentito rispettivamente al giudice amministrativo 
e al giudice ordinario di valutare la diligenza 
dell'agente con riguardo alla natura dell'attivit� -


(39) CASETTA, op. cit. nella nota precedente, p. 434, 

-42 


esercitata, anche se poi gli effetti connessi a� tale 
valutazione concreta e graduale sono differenti, 
potendo, nel caso di responsabilit� dell'impiegato, 
aversi una riduzione del danno e nel caso di responsabilit� 
professionale una esclusione della responsabilit�. 


Rispetto a queste due ipotesi quella dell'art. 23 
del T. U. sullo statuto degli impiegati dello Stato 
si differenzia per aver adottato invece un criterio 
uniforme e rigido, quale � quello di limitare la 
illiceit� ai casi di dolo e colpa grave. Ove si tenga 
conto della differenza che passa fra la disciplina 
dell'art. 1176, relativa all'attivit� professionale, e. 
la disciplina dell'art. 23, pu� sorgere -ed � stata 
in effetti prospettata (40) -una qualche perplessit� 
sulla legittimit� costituzionale di quest'ultima 
norma, in riferimento all'art. 28 della Costituzione: 
poich� la norma costituzionale richiama per i funzionari 
ed i dipendenti la disciplina generale del 
Codice civile, non sorge dubbio che la legge ordinaria 
possa considerare l'attivit� del funzionario 
e del dipendente come attivit� professionale, ma 
resta poi a vedere se sia consentito altres� stabilire 
per questa attivit� -considerata come attivit� 
professionale -una disciplina diversa da quella 
dell'art. 1176 Codice civile. Certo, se questa diversa 
disciplina dovesse essere riguardata alla stregua di 
una limitazione della responsabilit�, sarebbe difficile 
fugare i dubbi affacciati sulla legittimit� costituzionale 
di essa, non sembrando che i motivi 
pratici addotti a fondamento della deroga e cio� 
la necessit� di non paralizzare la vita e l'attivit� 
amministrativa oppure l'intento di porre un argine 
alla facile litigiosit�. (41), possano, di per s� stessi, 
consentire di attribuire al legislatore ordinario una 
pi� larga autonomia di quella che ad esso viene 
riconosciuta da,ll'art. 28 della Costituzione. 

Piuttosto sembra a noi che l'art. 23 vada esaminato 
sotto un altro aspetto, e cio� nel senso 
che introduce un criterio di determinazione della, 
colpa rigido ed uniforme _in luogo di quello variabile 
dell'art. 1176. Sotto questo aspetto non si 
pu� n�n far presente che il criterio dell'art. 1176 
sarebbe inattuabile nei confronti del funzionario 

o del dipendente, poich� richiederebbe un esame 
ed una valutazione dell'attivit�, amministrativa, 
nonch� delle esigenze di pu,bblico interesse, che 
sono preclusi al giudice ordinario. In altri termini, 
stando all'art. 1176 C. c., il giudice ordina.Tio non 
potrebbe �valutare la diligenza del funzionario o 
dell'impiegato, senza, invadere la sfera delle attribuzioni 
esclusive dell'Amministrazione. Un ta,le 
esame di merito � consentito alla Corte dei Conti, 
nel particolaire caso della responsabilit� dell'impiegato 
verso la stessa .Amministrazione, non � 
invece consentito al giudice ordinario in via, generale 
e quindi nemmeno nel caso della, responsabilit� 
dell'impiegato verso i terzi. Sotto questo aspetto 
pu� essere valida, e va considerata l'osservazione, 
cui si � accennato nella dottrina, sulla necessit� 
di non interferire, attraverso un sindacato di 
(40) CASETTA, op. loc. cit., nella nota precedente. 
(41) ZANOBINI, op. cit. p. 312; SoIARELLI, op. cit. 
merito del giudice ordinario, sulla vita e l'attivit� 
dell'Amministrazione. L'art. 23 pertanto mira a 
contemperare le opposte esigenze di dare carattere 
professionale a,ll'attivit� del pubblico funzionario 
e impiegato, a causa della complessit� e delicatezza 
di tale attivit�, ma nello stesso tempo di 
evitare un inammissibile sindacato di merito su 
ta,le attivit�, sostituendo al criterio vairiabile. dello 
art. 1176 C ..c., un diverso criterio, qual'� quello 
della colpa, grave. Sicch� in definitiva la disposizione, 
anzich� introdurre una limitazione privilegiata 
di responsabilit�, serve ad adeguare alla 
particolare materia e ai limiti di indagine in essa 
consentiti ia� responsabilit� professionale dell'articolo 
1176 c. c. senza porsi quindi in contrasto, 
appunto per il fondamento obiettivo su cui si basa, 
con l'art. 28 della Costituzione. 

15. L'elemento soggettivo della illiceit� � richiesto 
in via, generale, quindi tanto per i fatti e gli 
atti positivi quanto per le omissioni o i ritardi; 
ma diversa � invece fa prova di tale elemento. 
Per i fatti o gli atti positivi la prova � a carico del 
danneggiato, secondo del resto i principi generali. 
Per i ritardi o le omissioni, che per l'art. 23 d�nno 
luogo al risarcimento dei danni se ingiustificati, 
spetta invece all'impiegato di fornire la giustificazione 
e di provarla. Ricorrendo tale ipotesi di 
responsabilit� allorch� si tratta di atti dovuti, per 
il compimento dei quali sia prefisso un termine, 
la scadenza di questo pone automaticamente lo 
impiegato in una situazione di illiceit� (colpa in re 
ipsa), se l'impiega,to non fornisce una giustificazione 
del suo operato e la prova, di essa. Tenuto conto poi 
dei limiti di responsabilit�, la giustificazione addotta, 
e provata, resta ugualmente valida anche 
se in essa dovessero ricorrere gli estremi di una 
colpa lieve. 
� L'accertamento della colpa, pure nei limiti in 
cui � contenuta dall'art. 23, � pur sempre subordinato 
al divieto per il giudice ordinario di sindacare 
attivit� amministrativa e organizzazione di 
essa; sicch�, volendo applicare alcuni principi gi� 
affermatisi in dottrina e giurisprudenza, tale accertamento 
� diretto a stabilire se. l'impiegato abbia 
violato le leggi o i regolamenti ovvero altre disposizioni 
contenute in norme generali e ci� abbia 
fatto con dolo o colpa grave. � noto, poi, che la 
giurisprudenza ha aggiunto a questi anche il caso 
che vengano trasgredite norme (generali) di elementare 
e comune prudenza,, nel quale ci sembra 
che ricorre necessariamente anche il requisito del 
dolo e della colpa grave. 

16. Secondo l'art. 22 del T. U. sullo statuto degli 
impiegati dello Stato, l'azione di risarcimento nei 
confronti dell'impiegato pu� essere esercitata congiuntamente 
con quella diretta nei confronti della 
.Ammini~trazione, nei casi in cui ricorra anche 
responsabilit� della stessa. 
Viene cosi confermato il pl'incipio ..della responsabilit� 
diretta dello Stato� (42); viene inoltre-con-. 

(42) ZANOBINI, op. cit. p. 311. 

-43


fermato il principio della individualizzazione di tale 
responsabilit�; per cui � il fatto illecito del funzionario 
ad essere assunto come fatto illecito della 
.Amministrazione, a fondamento della responsabilit� 
della stessa . 

.Avuto riguardo a questo principio, ne deriva 
che, come per l'impiegato, cos� per l'Amministrazione, 
ogni responsabilit� � esclusa nei casi di 
colpa lieve (43). Inoltre le cause di esclusione della 
responsabilit� (art. 28 in relazione all'art. 18, articolo 
29) valgono, oltre che nei confronti dell'impiegato, 
nei confronti dell'Amministrazione, tranne 
che esse non richiamino la responsabilit� di altro 
impiegato, ad esempio del superiore gerarchico. 

Lo stesso art. 22 consente inoltre di ribadire che 
la responsabilit� dell'impiegato � condizione neces


(42) SOIARELLI, op. cit., p. 23. 
saria ma non sufficiente per l'affermazione della 
responsabilit� dell'Amministrazione, occorrendo, in 
ogni caso poter riferire il fatto del dipendente alla 
.Amministrazione come fatto proprio della stessa: 
ci� pu� dirsi per i fatti polposi, np:q per quelli 
dolosi, che in effetti non possono dirsi compiuti 
dall'impiegato come tale e restano quindi al di 
fuori dell'organizzazione amministrativa. 

Non sembra invece che lo statuto degli impiegati 
civili dello Stato abbia .dato attuazione allo 
altro principio dell'art. 28 della Costituzione, quello 
cio� dell'accertament� (giudiziale) della responsabilit� 
dell'impiegato come presupposto (giudiziale) 
per l'accertamento della responsabilit� dell'Amministrazione. 
Lo statuto infatti non ha provveduto 
a quel riordinamento dei servizi, ispirati all'articolo 
97 della Costituzione, che pu� consentire la 
attuazione e l'applicazione pratica del principio 
dell'art. 28 della Costituzione. 

ROCCO DI CIOMMO 

A VVOOATO DELLO STATO 



NOTE DI D O T T. RIN A 


...................................................................._..........................................................~ 


R. VECCHIONE: Il nuovo capitolato generate d'appalto 
per le opere pubbliche, .in �Acque, Bonifiche e 
Costruzioni�, 1957, 121 e segf5. 
L'Autore premessa una breve notizia sulle polemiche 
sorte a seguito della formulazione del nuovo 
capitolato generale (di cui i lettori di questa Rassegna 
hanno completa conoscenza attraverso gli 
scritti comparsi pi� volte su questo periodico) 
dichiara di voler limitare il suo intervento alle 
questioni . che attengono al modo di risoluzione 
delle controversie relative ai contratti di appalto 
di opere pubbliche. 

Il suo giudizio sulle norme contenute nel progetto 
di nuovo capitolato in questa materia � assoluta 
mente negativo. 

Egli definisce addirittura uno sproposito la. contemporanea 
esistenza nel nuovo capitolato generale 
della norma dell'art. 49 secondo la quale cc gli 
arbitri giudicano secondo le regole di diritto, salvo 
quanto stabilito dall'art. 822 del C. p. c. � e della 
norma di cui al 3� comma dell'art. 50 che testualmente 
prescrive cc che contro la pronuncia arbitrale 
non � ammessa impugnazione per inosservanza 
delle regole di diritto ai sensi dell'art. 829 
ultimo comma, del C. p. c. >>. 

Dal suddetto sproposito il Vecchione deduce che 
cc col suo capitolato generale lo Stato intende adoperare 
ogni mezzo per sottrarsi alla osservanza 
delle leggi � da esso medesimo poste >>. 

Continuando, in relazione alle norme suddette 
l'A. rileva che, comunque, la citata norma dello 
art. 50 appare assolutamente in contrasto c<;>n lo 
art. 113 della Costituzione si che se ne dovrebbe 
dedurre la sua illegittimit�. 

Dopo aver criticato con espressioni alquanto 
vivao� la peregrina tesi secondo la quale sarebbe 
opportuna la rinunzia alla impugnativa di nullit� 
per violazione delle regole di diritto, tenuto conto 
della particolare composizione 'dei collegi arbitrali 
(nei quali, com'� noto gli esperti di diritto non 
sono tutti i giudici, come avviene per i Collegi 
giudiziari ordinari, ma solo tre su cinque), l'A. 
richiamandosi anche testualmente all'insegnamento 
del Mortara, auspica che, se proprio si vuol 
mantenere l'arbitrato esso sia ricondotto completamente 
nell'ambito delle norme del Codice di 
procedura civile. 

Passando poi ad esaminare brevemente se il 
capitolato generale abbia natura contrattuale o 
normativa, il Vecchione espone sommariamente, 
ma con molta esattezza, lo stato attuale della dottrina 
e della giurisprudenza, mettendone in rilievo 
la confusione che indubbiamente vi domina, e 

soprattutto il contrasto tra la dottrina, prevalentemente 
contrattualistica e la giurisprudenza della 
Corte Suprema prevalentemente normativistica, 
dopo alcune deviazioni contenute in sentenze dei 
primi anni del dopo guerr�. 

Dopo i numerosi scritti comparsi su varie riviste 
in relazione all'argomento in esa;me, scritti tutti orientati 
nel senso contrario alle tesi da noi sostenute 
(vedi in questa Rassegna 1955, p. 177; 1956, p. 272 
e da ultimo in cc Rassegna di Finanza Pubblica �, 
1957, 391 e segg.) � questo il primo intervento decisamente 
favorevole al nostro punto di Vi8ta. 

Il Vecchione si � sopratutto o_ccupato dell'arbitrato 
e ci� � logico essendo egli uno dei cultori pi� noti 
della delicata materia (vedi il suo libro L'arbitrato 
nel sistema del processo civile). Gli argomenti da 
lui esposti, come egli stesso francamente riconosce 
coincidono in grandissima parte con i nostri ma ci� 
che sopratutto apprezziamo � che l'A. si preoccupa 
nella document�zione di essere obiettivo fino allo 
scrupolo (a questo proposito non possiamo non rilevare 
ancora una volta che anche nello scritto sopra 
citato comparso sulla cc Rassegna di Finanza Pubblica>> 
non �si esita ad affermare, del tutto erroneamente, 
che la giurisprudenza della Oorte di Cassazione 
cc sembra ora definitivamente orientata per una 
soluzione favorevole alla tesi che sostiene il carattere 
contrattuale dei capitolati generali >>). 

Non riteniamo per ora che sia il caso di insistere 
ulteriormente sull'argomento e rinviamo alla lettura 
della perspicua risoluzione della Oorte dei Oonti 
(vedi infra p. 00), la quale ha negato il visto di registrazione 
al decreto del Ministro dei Lavori Pubblici 
di approvazione del nuovo capitolato generale. 

S. 
BAELI: Le autorizzazioni generali e particolari in 
materia di importazione e di esportazione di merci 
e di capitali, in cc Rassegna di diritto e Tecnica 
doganale e II. FF. �, 1957, p. 161 e segg. 
S. 
LIONETTI: L'attivit� discrezionale della Pubblica 
Amministrazione nella disciplina del Commercio con 
I' Estero, in cc Riv. cit. �, p. 34 7 e segg. 
Recensiamo contemporaneamente questi due 
scritti recentemente pubblicati, per mettere meglio 
in rilievo come di fronte al silenzio mantenutoper 
tanti anni dalla scienza giuridica in materia 
di norme regolatrici del commercio con l'estero, ora 
giovani e valorosi giuristi intendano quasi riguada



-45


gnare il tempo perduto determinando una improvvisa 
fioritura di studi tanto interessanti quanto 
seriamente condotti. 

Lo studio del Baeli appare organico e bench� 
esso si chiuda solo con la promessa di una pi� 
approfondita trattazione del tema delle autorizzazioni 
generali (aspetto nuovo e interessante del 
fenomeno giuridico in questione), tuttavia l'esame 
condotto in relazione a;lla natura delle norme che 
stabiliscono il divieto generale di commercio con 
l'estero e degli atti amministrativi che tale divieto 
rimuovono per alcuni soggetti (c. d. cc autorizzazioni 
particolari ii) fornisce materia sufficiente per 
un giudizio positivo sul lavoro svolto. 

Il Baeli sostiene esplicitamente che gli atti 
amministrativi suddetti rientrano nella categoria 
delle autorizzazioni, cio� di quegli atti che danno 
cc la facolt� di poter esercitare un preesistente 
diritto ii; la regola generale, aggiunge il Baeli 
� cc che tutti possono comprare o vendere all'estero 
ii. � 

Ci� premesso, tuttavia, l'.A.. non esita, sulla 
scorta della legislazione vigente, ad affermare che 
non ci sono cc norme specifiche che dicano quando 
il Ministero per il Commercio con l'Estero debba 
rilasciare una autorizzazione ii del genere suddetto, 
ed aggiunge che cc il diniego dell'aut�rizzazione 
richiesta non d~ve essere motivato )), 

Specialmente questa ultima caratteristica sulla 

cui sussistenza siamo d'accordo, permette di dubi


tare fondatamente che qui si sia in presenza di 

vere e proprie autorizzazioni essendo arduo giu


stificare un rifiuto immotivato di permettere lo 

esercizio di un diritto gi� spettante ad un soggetto. 

La caratteristica in questione, invece, sembra piut


tosto giustificare la tesi che qui si sia in presenza 

di vere e proprie concessioni amministrative (vedi 

in proposito SALvATORI: Aspetti giuridici del com


mercio con l'estero, in �Riv. della Guardia di Fi


nanza n, 1956, n. 2). 

Il Baeli non affronta la grave questione della 

revocabilit� delle autorizzazioni gi� concesse, qu~


stione che ha dato luogo anche a controversie 

giudiziali, e c:p.e avrebbe richiesto maggiori preci


sazioni proprio in ordine alla natura giuridica degli 

atti amministrativi in questione. � 

Il Lionetti, dal canto suo, nel suo studio si 
occupa proprio della natura dei provvedimenti del 
Ministero del Commercio con l'Estero. 

L'indagine � condotta con estremo rigore giuridico 
e con assoluta precisione dL linguaggio. 
Anche il Lionetti conclude affermando il carattere 
di autorizzazione negli atti del Ministero del 
Commercio con 'l'Estero che consentono di effettuar~ 
operazioni commerciali da e per l'estero, 
ma egli non si nasconde l'esistenza di dubbi 
in materia pur rilevando che essi sarebbero 
stati eliminati in quanto le disposizioni pi� 
recenti (D. L. 6 giugno 1956, n. 476) parlerebbero 
oramai esplicitamente di autorizzazioni. L'.A.. tuttavia, 
confessa che nemmeno questa legge ha fugato 
ogni dubbio in quanto, almeno per l'attivit� relativa 
al monopolio dei cambi, l'istituto dell'autorizzazione 
amministrativa sembrerebbe inadeguato, 
non essendoci qui alcun diritto preesistente , del 
pri-rato di cui permettere l'esercizio. 

La verit� � che se una legge usa il termine di 
autorizzazione e ne disciplina l'essenza e la procedura 
. come se si trattasse di una concessione, 
� di questa che si tratta e non di quella. 

In altri termini, tutto sta a determinare se esista . 

veramente un diritto del privato cittadino a com


merciare con l'estero e, allo stato -attuale della 

legislazione �internazionale in materia, un tale di


ritto sembra proprio da escludere. A prescindere 

infatti dai paesi a regime socialista, sembra di 

poter affermare che anche nei Paesi occidentali il 

commercio con l'estero sia riservato allo Stato il 

quale lo esercita per mezzo di concessionari. Un 

esempio indiscutibile di questa situazione si pu� 

avere nelle cosiddette operazioni di esportazione 

o di importazione per contingente, in relazione 
alle quali un diritto preesistente del privato a 
commerciare appare addirittura inconcepibile anche 
dal punto di vista logico. 
Anche il Lionetti, pur sostenendo che si tratta 
di autorizzazioni ammette che esse possano P,SSere 
revocate per ragioni di opportunit� (o meglio, per 
mutamento della situazione di fatto), caratteristica 
questa assolutamente incomp�tibile con atti 
del genere, mentre � perfettamente compatibile 
con le concessioni unilaterali. 

.A.. s. 


RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 


CAPITOLATO GENERALE DI APPALTO PER LA 

ESECUZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE DELLO 

STATO -Natura normativa -Necessit� di appro� 

vazione con decreto presidenziale -Giudizio arbi� 

trale -Obbligatoriet� -Illegittimit� -Impugnabi


lit� del lodo. (Corte dei Conti -Sezione di controllo 


Risoluzione del 25 ottobre 1956 -Pres. Carbone, Rel. 

. Ventura). . . 

Il Capitolato generale di appalto per la esecuzione 
delle opere pubbliche dello Stato ha natura 
normativa e non contrattuale. 

Esso, pertanto, deve essere approvato con decreto 
del Capo dello Stato ai sensi dell'art. 87 
della Costituzione. 

� illegittima la norma del Capitolato generale 
suddetto eh~ stabilisce la obbligatoriet� del giudizio 
arbitrale per la risoluzione delle ..controversie 
tra amministrazione appaltante e appaltatore in 
quanto in contrasto con l'art. 349 della legge sui 
lavori pubblici. 

� illegittima la norma del Capitolato generale 
suddetto che stabilisce la non impugnabilit� del 
lodo arbitrale. 

Trascriviamo integralmente la prispicua motivazione 
in diritto della risoluzione del massimo 
organo di controllo. 

�IV el procedere all'indagine occorre soffermarsi 
innanzi tutto sulla questione relativa alla determinazione 
del carattere -normativo o contrattuale -del 
Capitolato che viene approvato col decreto ministeriale 
indicato nelle premesse. E la Sezione non esita 
a pronunciarsi per il carattere normativo, osservando 
che ad escluderne il carattere contrattuale basterebbe 

.rilevare l'esistenza nel Capitolo di prescrizioni del 
genere di quelle dettate dai primi articoli che stabiliscono 
addirittura condizioni tassative per dischiudere 
appena ingresso ad istanze volte ad ottenere 
la instaurazione di un rapporto negoziale tra .Amministrazione 
ed appaltatore. 

E l'esistenza di tali prescrizioni anteriori anche 
alla fase preconcettuale e percio stesso dotate dei 
caratteri di astrattezza e di generalit� propri delle 
norme giuridiche, sembra sufflciente da sola ad invalidare 
l'affermazione principale su cui si fonda 'la 
concezione. della natura negoziale, l'affermazione, 
cio�, secondo la quale il carattere contrattuale si 
desumerebbe dal rilievo che il� Capitolato abbia valore 
solo in quanto richiamato dalle parti nelle loro 
stipulazioni. Trattasi invece di norme la cui forza 
vincolante � del tutto indipendente dalla volont� 
contrattuale delle parti, non ancora formatasi, e che 
come tali devono ritenersi operative ed obbligatorie 

per la loro natura e non gi� in dipendenza della 
loro accettazione. 

Il carattere normativo del complesso delle disposizioni 
contenute nel Capitolo generale � stato del 
resto, riconosciuto dallo stesso rappresentante della 
Amministrazione nell'odierna discussione. E ben 
a ragione perch� il carattere contratt�ale, nel senso 
indicato nelle deduzioni formulate dall'Amministrazione, 
ricorre soltanto nei capitolati speciali che si 
formano all'atto e in occasione dei singoli contratti, 
per precisare le condizioni attinenti piu particolarmente 
all'oggetto proprio del contratto, del quale 
costituiscono parte integrante: solo per essi infatti 
l'efficacia giuridica discende dalla volont� delle parti: 
e non puo realizzarsi prima della stipulazione del 
contratto, come avviene invece per le disposizioni del 
Capitolato generale, i cui destinatari sono, oltre l'Amministrazione, 
soggetti non ancora con questa in 
rapporto giuridico. 

N� sembra che la tesi del carattere normativo 
delle disposizioni del Capitolato generale possa venire 
inficiata dal rilievo ohe l'art. 7 della Legge di contabilit� 
generale dello Stato e gli articoli 108 e109 del 
rela.tivo regolamento prevedono -il primo implicitamente, 
gli altri esplicitamente -la possibilit� 
che vengano stipulati contratti non conformi alle 
condizioni prestabilite nei capitolati. Dalle accennate 
norme, invero, altro non potrebbe desumersi ohe 
l'efficacia disposit�iva anzich� cogente delle disposizioni 
contenute nel Capitolato, ma non potrebbe 
perci� solo, contestarne la natura normativa, atteso 
ohe, ovviamente, non perdono il carattere di norme 
giuridiche i precetti ohe, non essendo di ordine pubblico, 
siano suscettibili di deroga. 

Ed ancora meno il carattere normativo delle oennate 
disposizioni potrebbe essere reso incerto dal 
rilievo ohe nel Capitolato gen�rale -in difformit� 
del disposto dell'art. 99 del vigente Regolamento di 
contabilit� generale dello Stato -si trovi prescritto 
(art. 7 del nuovo testo) � ohe sono allegati al contratto 
e ne formano parte integrante >), non solo il Capitolato 
speciale di appalto e i disegni delle opere ohe 
si devono eseguire, 'ma anche lo stesso Capitolato 
generale; peroh� ci� non vale a conferire natura di 
norme contrattuali alle sue disposizioni, cos� come 
non potrebbe valere ad attribuire tale carattere alle 
disposizioni legislative e regolamentari in materia 
di opere pubbliche, il richiamo delle condizioni generali 
stabilite dalle norme stesse, che a;iene prescritto 
dall'art. 59 del vigente regolamento di contabilit�,_ 
dello Stato. 

Non pu� trascurarsi d'altra parte, ohe una esplicita 
enunciazione del carattere normativo e non con




-47 


trattuale, dei oapitolati generali, pu� desumersi (},all'art. 
99 del vigente Regolamento di oontabilit�, in 
quanto tale norma li aooomuna oon gli altri atti 
amministrativi oontenenti <c norme di oarattere regolamentar� 
� nella presorizione ohe, in vista appunto 
del loro oarattere normativo, ne diohiara suffioiente 
la menzione, nei singoli oontratti, cc senza ohe sia 
d'uopo di allegarli �, dimostrando in tal modo di 
ravvisare in essi quella stessa natura non negoziale 
propria delle norme regolamentari. 

E ohe in effetti il Capitolato in parola sia da riguardare 
oome un oomplesso di norme giuridiohe, � reso 
evidente oltre ohe dalle disposizioni dei primi artiooli 
del Capitolato stesso, rioordate in principio, 
anohe, a oagione di esempio, da quelle ohe attribui 
soono all'Amministrazione il diritto di servirsi, di 
propria autorit�, della oauzione dell'appaltatore, per 
le spese di lavori da eseguirsi di uffioio, ed impongono 
all'appaltatore l'obbligo di reintegrare la oauzione di 
oui l'Amministrazione abbia dovuto valersi, nonch� 
�da quelle ohe disoiplinano la risoluzione delle oon


troversie. 

Norme oonsimili, ohe impongono in via generale 

ed estratta obblighi a oarioo di soggetti estranei 

all'Amministrazione, non anoora entrati in rapporti 

oon la stessa, non possono essere oonsiderate di 

natura negoziale, e tanto meno, oome ha ritenuto 

nella risposta al rilievo il Ministero dei LL. PP., 

quali semplioi direttive ed istruzioni gerarohiohe del 

JJ!inistro ai propri organi dipendenti, ma rientrano 

ohiaramente nell'ambito di una potest� regolamentare, 

ohe appunto e soltanto per questa sua� natura pu� 

valere e legittimare e giustifioare l'emanazione di 

un oapitolato generale per cc tutti � gli appalti di oom


petenza del Ministero dei LL.PP. 

Or non pu� dubitarsi ohe l'eseroizio di tale potest� 

avrebbe dovuto a.ver luogo nella speoie oon decreto� 

del Oapo dello Stato, a norma dell'art. 87 della 

Costituzione, non potendo trarsi, partito per la oom


petenza ministeriale dell'art. 45 del vigente Regola


mento di oontabilit� generale dello Stato, ohe demanda 

a oiasoun ~lJfinistro l'approvazione sia dei oapitolati 

speoiali, sia di quelli generali. 

In merito a quest'ultima norma, ed al riohiamo 

fattone nelle premesse del decreto ministeriale di 

approvazione del oapitolato generale in esame, va 

invero, osservato innanzitutto ohe ben diversi da 

questo sono i oapitoli generali di oneri in essa men


zionati. Oome risulta infatti dalla preoisazione oonte


nuta nel seoondo oomma, ed � confermato dalle spe


oifioazioni raoohiuse negli artiooli 46 e 4 7, tale deno


minazione vi si trova adottata per i oapitoli generali 

d'oneri ohe � :Jontengono le oondizioni ohe possono 

applioarsi indistintamente ad un determinato genere 

di lavoro, appalto o oontratto �; in oontrapposto alla 

qualifioazione di cc speoiali � adottata per quelli ohe 

�riguardano le oondizioni ohe si riferisoono pi� 

pa1�tioolarmente all'oggetto proprio del oontratto �, 

mentre il Capitolato generale in esame oontien.e le 

oondizioni generali applioabili, non gi� a determi


nati generi di lai,ori, quali potrebbero essere, ad 

esempio, i lavori idraulici, i lavori stradali, le costru.
zioni di edifioi, ma a cc tutti � in genere gli appalti 
di opere che sono nelle attribuzioni dell'Amministrazione 
dei LL. PP 

E ohe in effetti il Capitolato generale in esame sia 
oosa ben diversa dai oapitoli generali d'oneri, oontemplati 
dalla norma anzidetta, risulta anohe dall'operato 
dell'Amministrazione, la quale ha 'iJ,dottato 
in pratioa tre diversi tipi di. oapitolati;, un odpitolato 
generale per �tutti � gli appalti delle opere di oompetenza 
del JJfinistero dei LL. PP., altri oapitolati 
rispondenti alle statuizioni del oitato art. 45 del 
Regolamento di oontabilit�, ohe oontengono le oondizioni 
applioabili � indistintamente � ad cc un determinato 
genere di lavoro, appalto o oontratto � e ohe 
l'Amministrazione definisoe cc oapitoli programma


tipo �,quale, ad esempio, � quello relativo agli impianti 

di risoaldamento e oondizionamento, di oui al decreto 

ministeriale 3 luglio 1956, n. 7934, ed, infine, i 

oapitolati speoiali ohe si riferisoono, �pi� partioo


larmente � di volta in volta � all'oggetto proprio del 

oontratto ii 

D'altra. parte, quand'anohe si volesse far rien


trare il Capitolato in disoussione fra quelli oontem


plati nel oennato art. 45 per ritenere ohe, in virt� 

di tale norma, sia stata devoluta alla oompetenza 

ministeriale anohe l'approvazione di atti oonsimili, 

oooorrerebbe sempre oonsiderare oome siffatta oompe


tenza, riferita ad un provvedimento ad innegabile 

oontenuto normativo, quale � quello in esame, dovrebbe 

essere oramai disoonosoiuta, in presenza del preoetto 

dell'art. 87 della Costituzione, ohe al Oapo dello 

Stato e a lui soltanto, attribuisoe il potere di emanare 

i regolamenti. 

Ohe se poi si intendesse seguire quella parte della 

dottrina, per la quale la oennata �norma .oostituzionale 

varrebbe soltanto nei oasi normali di silenzio legi


slativo, essendo tutt'ora oonsentito al legislatore ordi


nario di attribuire poteri regolamentari ad un Mini


stro o ad altra autorit�, non potrebbe tuttavia indir


sene la legittimit� della emanazione, nella forma del 

deoreto ministeriale, del provvedimento in esame, 

poioh� l'art. 45 su menzionato, dal quale dovrebbe 

disoendere la attribuzione della oompetenza al JJIini


stro, non ha evidentemente effioaoia formale d~ legge. 

Le oonsiderazioni tutte ohe preoedono renderebbero 

ult1�oneo l'esame dei rilievi formulati in ordine alle 

singole disposizioni del Capitolato. � pertanto, solo 

per oompiutezza d'indagine ohe la Sezione ritiene 

di soffermarsi su di essi osservando quanto segue. 

La oensura ohe investe la disposizione oontenuta 
�nell'ultimo oomma dell'art. 7 � inteso a riaffermare 

la esigenza -sancita degli artiooli 323 e 330. della 

legge sui lavori pubblioi -che gli elementi specifioi 

ed analitioi desumibili dalla stima, delle analisi e 

dai oomputi metrioi non vengano portati a oonoscenza 

dell'appaltatore. Sembra, peraltro, ohe a tale esigenza 

non� venga meno la disposizione del detto oomma, 

peroh� essa si limita a parlare degli �elementi suffi


oienti ad individuare la consistenza qualitativa e 

quantitativa delle varie speoie di opere >i ponendo in 

tal modo un criterio ohe non oontrasta oon i citati 

preoetti di legge e ohe pu� rispondere anohe all'inte


resse della stessa Amministrazione. 

Fondato � inveoe il rilievo oonoernente la forJnU" 

mulazione dell'art. 10, go comma. E l'Amministra


zione lo ha rioonosoiuto, oonfermando il proprio 

intendimento di ritenere esolusa dal sistema del rim


borso forfetario all'appaltatore la oorresponsione di 



48 


somme per spese non effettivamente sostenute, s� ohe 
deve ribadirsi l'opportunit� di una pi� preoisa 
dizione, ohe valga a chiarire il disposto della norma 
nel senso indicato dal rilievo. 

I rilievi relativi alla obbligatoriet� del ricorso al 
giudizio arbitrale per la risoluzione delle eventuali 
controversie _tra Z'Ammin~strazione e l'appaltatore, 
quale deriverebbe dal testo dell'art. 43 del Oapitolato, 
sono pienamente fondati, peroh� tale obbligatoriet� 
� in contrasto oon la norma dell'art. 349 
della legge sui lavori pubblici. E poich�, da una parte 
l'Amministrazione ha oonven~ito nell'escludere ohe 
tale -ricorso all'arbitrato possa rendersi obbligatorio, 
di per s�, ment1�e, dall'altro, deve, per le ragioni 
esposte, escludersi ohe il capitolato abbia quale carattere 
contrattuale, assunto e presupposto dalla tesi 
secondo oui l'obbligatoriet� dell'arbitrato potrebbe 
essere fatta dipendere dalla volont� contenuta in 
ogni singolo contratto di appalto, si fa manifesta la 
necessit� di una radicale modifica della norma in 
discorso in modo da renderla perfettamente aderente 
al oennato precetto della legge sui lavori pubblici. 

Parimenti fondati sono i rilievi di oui � oggetto 
la disposizione del 30 comma dell'art. 50, oon la 
quale si verrebbe a sancire la. non impugnabilit� 
della pronunzia arbitrale per inosservanza delle 
regole di diritto ..� noto, infatti, ohe a norma dell'art. 
829, ultimo comma del Oodice di procedura 
civile l'impugnazione di nullit� del dolo arbitrale 
per inoss�rvanza delle 1�egole di diritto � esclusa 
soltanto nel caso in oui le parti �abbiano autorizzato 
gli arbitri q, decidere seoondo equit�, o abbiano 
dichiarato non impugnabile il lodo. Ora, la prima 
delle anzidette ipotesi � perentoriamente da escludere 
avendo l'Amministrazione oonvenuto nel principio oh; 
gli arbitri nella soggetta materia non possano deoidere 
seoondo equit�, consentendo, per oi� stesso, alla 
eliminazione dell'art. 49 del richiamo all'art. 822 del 
detto oodice. Ed egualmente � da escludere la seoonda 
peroh� non pu� ricorrere il presupposto,. ohe dovrebb; 
del resto consistere in una dichiarazione di non 
impugnabilit� ohe promani da entrambe le parti, e 
non da una soltanto. 

E oi� senza dire ohe una clausola siffatta verrebbe 
anche a violare il principio informatore degli artiooli 
12 della Legge e 111 del Regolamento di contabilit� 
generale dello Stato, ohe presorivono garanzie 
obiettive e formali tanto per la determinazione ori-� 
ginaria dell'entit� della spesa, quanto per le sue 
eventuali variazioni, principi ohe di per s� esclude 
potersi dalla Pubblioa Amministrazione consentire 
pronunoie arbitrali se non in base a norme di diritto 
l'osservanza delle quali soltanto garantisoono la oer~ 
tezza dell'onere derivante dal oontratto al bilanoio 
dello Stato. 

P. Q. M. delibera di ricusare il visto e la registrazione 
al deoreto ministeriale indicato nelle premesse �. 
CONTABILITA GENERALE DELLO STATO -Cessione 
di contributi statali -Fallimento del creditore 
cedente -Effetti (Corte Cass., Sentenza n. 4057 del 
30 ottobre 1956, Pres. Reale; Est. Bricarelli; P.M. 
Cutrupia-Banca Commerciale contro fallimento Toracca). 


I mezzi normali di pagamento diversi dal danaro, 
non revocabili ai sensi dell'art. 67, comma 10, n. 2, 
legge fallimenti, sono soltanto gli assegni circolari 
e bancari, le cambiali e i vaglia cambiari in circolazione, 
e simili; non invece titoli di altra natura, 

o cessione di merci o di crediti. Pertanto, non 
rientra fra i mezzi normali di pagamento una cessione 
di credito, salvo che l'estinzione del credito 
mediante cessione sia stata precista, anche solo 
in forma facoltativa o alternativa, al momento 
.del sorgere del debito stesso (applicazione al caso 
di cessione dei contributi statali, fatta agli enti 
mutuanti per la concessione di mutui per la ricostruzione 
a norma della legge 27 dicembre 1953, 
n. 968). 
La sentenza � pubblicata in �Il J)iritto Falli


mentare � 1957,II, 281, oon una aouta ed esauriente 

nota del Redenti. 

La nota .si sofferma soprattutto suiza partiOolare 

natura delle cessioni di oontributi statali, per dimo


strare: 1) ohe queste oessioni non possono essere oon


siderate mezzi anormali di pagamento; 2) ohe le 

oessioni pro solvendo di tali oontributi debbono piut


tosto oonside.rarsi mezzi di garanzia ohe mezzi di 

pagamento. 

Si tratta di questioni particolarmente interessanti 

essendo, com'� noto, numerose le fattispeoie delle 

quali l'Avvocatura dello Stato s�i deve ooaupare in 

materia di cessioni di orediti verso lo Stato effettuate 
.da oreditori suaaessivamente falliti. 

Sembra ohe, in base alla sentenza in rassegna, 

ogni dubbio sulla. effeoaoia di tali oessioni anahe 

in relazione alla legge fallimentare possa essere 

eliminato. � 

CONTABILITA GENERALE DELLO STATO -Contratti 
stipulati per corrispondenza -Competenza Approvazione 
{Cass., Sez. III -Pres. Mancini; Est. 
Cannizzaro; P. M. Berri -Camera Confederale del 
Lavoro di Forl� contro Finanze). 

J contratti, nei quali � interessata la Pubblica 

.Amministrazione, anche se stipulati per corrispon


denza, sono obbligatori per l'amministrazione sol


tanto dopo l'approvazione del ministro o dell'uffi


ciale espressamente delegato (artt. 17 e 19 r. d. 

18 novembre 1923, n. 2440). 

Per i contratti risultanti da corrispondenza 

secondo l'uso commerciale le lettere dell'Ammini


strazione debbono essere firmate da un funzionario 

delegato ai sensi degli articoli 93, 94 e 101 regola


mento 23 maggio 1924, n. 82). 

La sentenza enunaia prinoipi di ovvia esattezza, 
ohe dovrebbero essere noti a tutti, ma ohe la giurisprudenza 
�, purtroppo, oostretta a ribadire. � vero 
ohe l'Amministrazione pu� stipulare contratti per 



--.., 49 

corrispondenza secondo l'uso commerciale, m.a anche 
in questi casi essa � impegnata soltanto quando il 
contratto sia stipulato dai funzionari espressamente 
indicati negli artiooli 93 e 94 del Regolamento sulla 
contabilit� generale dello Stato, che debbono, quindi, 
firmare le lettere, con le quali �manifestato il consenso 
dell'Amministrazione. Anche questi contratti, infine, 
debbono essere approvati e l'a.pprovazione � atto 
formale, che non tollera equipollenti (nella specie il 
consenso e l' appr.ovazione del contratto di locazione 
volevansi ravvisare nel rilascio delle ricevute e nella 
iscrizione delle somme, incassate a titolo di canone 
locatizio, nel bilancio dello Stato). 

FALLIMENTO -COMPETENZA .DEL TRIBUNALE 

FALLIMENTARE -Azioni derivanti dal fallimento 


Impugnativa delle decisioni delle Commissioni pro


vinciali in materia di accertamento di valore -Non 

rientra nelle azioni fallimentari -Termini -Insussi


stenza della decadenza, di cui q,gli artt. 36 e 46 r. d. 

8 luglio 1937, n. 1616. (Cass., Sez. I, sent. n. 988 del 

23 marzo 1957 -Pres. Oggioni; Est. Perrone Capano; 

P. M. Tavolaro -Finanze contro Fallimento Claudio 
Manconi). 
Azioni, che derivano dal fallimento e la cognizione 
delle quali �, perci�, devoluta alla competenza 
funzionale del tribunale fallimentare, sono 
soltanto quelle che trovano nel fallimento la loro 
origine e il loro fondamento, cio�, la loro causa 
determinante e che incidono nella procedura concorsuale, 
�ttraverso la quale si realizzano i fini 
essenziali dell'istituto con l'unitaria esecuzione sul 
patrimonio del fallito e fa par condicio creditorum. 

L'azione, con la quale l'Amministrazione finan


ziaria, ai sensi dell'art. 29 r. d. I. 7 agosto 1936, 

n. 1639, impugna davanti l'Autorit� giudiziaria 
per grave ed evidente errore di apprezzamento 
ovvero per mancanza o insufficienza di calcolo 
nella det.erminazione del valore la decisione della 
Oommissione provinciale delle imposte, non deriva 
dal fallimento, perch� non d� luogo all'accertamento 
diretto e definitivo di un credito della finanza nei 
confronti del fallimento, essendo la decisione circoscritta 
ad uno dei presupposti per la determinazione 
dell'imposta. 
Le decadenze dal diritto di appello e di ricorso, 
comminate a carico dell'Amministrazione finanziaria 
dagli articoli 35 e 45 r. d. 8 luglio 1937, 


n. 1516 e dall'art. 34, legge 8 giugno 1936, n. 1231, 
per il caso che le decisioni delle Oommissioni 
tributarie non siano notificate entro i termini 
stabiliti negli articoli stessi, non sono applicabili 
al ricorso all'autorit� giudiziaria contro le decisioni 
della Oommissione provinciale, previsto dall'art. 
29 r. d. I. 7 agosto 1936, n. 1639, nelle controversie 
relative alla d�terminazione del valore imponibile 
in materia d'imposte indirette sui trasferimenti 
della ricchezza. Unica decadenza comminata 
dalla legge per tale ricorso � quella che consegue 
alla mancata proposizione del ricorso stesso nel 
termine di sei mesi dalla data della notificazione 
della decisione della Oommissione provinciale. 
Con questa sentenza, che segue e completa le 
precedenti n. 1658 del maggio 1955, n. 2701 del 
30settembre1955, n. 3475 del 25ottobre1955 e n. 2539 
del 9 luglio 1956, ~a Corte di Cassazione, confi3rmando 
la teoria della �incidenza �ai fini della determinazione 
della competenza del tribun�le fallimentare, ne ha 
cos� fissati i limiti: �Pi� precisamente, limitando � 
l'esame alle azioni promosse o proseguite contro il 
curatore del fallimento (unica ipotesi che qui interessa), 
deve ritenersi che, di tali azioni, derivano dal 
fallimento quelle dirette a far valere un diritto nei 
confronti della massa creditoria, nonch� quelle strettamente 
inerenti alle operazioni f aillimentari, mentre 
non derivano dal fallimento, e quindi non sono soggette 
alla vis attractiva del foro fallimentare, le 
azioni che siano del tutto indipendenti dall'esistenza 

o dallo svolgimento della procedura concorsuale, 
ancorch� .a. questa legate da un rapporto di semplice 
�occasionalit�. Una particolare menzione meritano le 
azioni di cognizione dirette all'accertamento di un 
credito nei confronti dell'imprenditore fallito, sia 
che si tratti di azioni pendenti all'atto della dichiarazione 
del fallimento e poi proseguite contro il 
curatore, ai sensi dell'art. 43 della legge fallimentare, 
sia che si tratti di azioni promoss� direttamente 
contro il curatore dopo la dichiarazione di fallimento. 
I contrasti che al riguardo si sono manifestati nella 
dottrina e nella giurisprudenza delle magistrature 
di merito, che hanno in vario modo impostato e 
risolto la questione, possono ormai ritenersi superati 
dalle decisioni recentemente emesse da questa Corte 
Suprema, con le quali, pur essendosi esaminato soltanto 
il caso di azioni in corso al momento della 
dichiarazione di fallimento e riassunte contro il � 
curatore, � stato tuttavia ritenuto che, s'alvo diverse 
disposizioni di legge, tutte le azioni promosse o proseguite 
da terzi per l'accertamento di un diritto di 
credito nei confronti del fallimento, in dipendenza 
di rapporti giuridici sorti anteriormente al fallimento, 
non possono essere esercitate se non nell'ambito della 
procedura concorsuale, mediante lo speciale procedimento 
di accertamento del passivo, ai sensi degli 
articoli 93 e seguenti della legge fallimentare, in relazione 
agli articoli 51 e 52 della stessa legge. In 
sostanza, � stato osservato: a) ohe ogni credito, anche 
se munito di diritto di prelazione, per poter essere 
realizzato nel fallimento, nella misura consentita 
dalla par condicio, deve, di regola, essere accertato 
attraverso lo speciale procedimento di accertamento 
dello stato passivo (verifica dei crediti) e successivo 
giudizio sulle eventuali opposizioni ed impugnazioni, 
che � l'unico procedimento (di carattere giurisdizionale) 
previsto a tale scopo dalla legge fallimentare e 
da questa disciplinato con criteri di speditezza e di 
concentrazione, sicoh� esso � obbligatorio per chi 
voglia far valere un credito verso il fallito, salvo 
diversa disposizione di legge; b) ohe perci� non � 
ammissibile il contemporaneo svolgimento di paralleli 
e separati processi di cognizione, con le forme 
ordinarie ed in sede extrafallimentare, instaurati da 
singoli creditori, ohe in tale modo dimostrano di voler 
partecipare �alla ripartizione dell'attivo fallimentare;c) 
che la domanda di ammissione al passivo produce 
gli �stessi effetti della domanda giudiziale, sia sostan-. 
ziali che processuali: d) che unicamente U Tribu




-50 


nale fallimentare � competente a pronunciarsi, con 
un giudizio di piena cognizione,� su tutte le contestazioni 
relative ai crediti ammessi .o esclusi dal giudice 
delegato nella definitiva formazione dello stato passivo. 
.A ben guardare, pi� che un problema di competenza, 
sorge in tal caso una questione di proponibilit� o 
procedibilit� della . domanda proposta nelle forme 
ordinarie, ma trattasi pur sempre di una questione 
che, per quanto attinente al procedimento, involge 

o pu� involgere anche un problema di competenza, 
la .. quale resta attribuita, funzionalmente ed inderogabilmente, 
al Tribunale che ha dichiarato il fallimento 
e che � inv�stito. della relativa procedura �. 
In applicazione degli stessi principi il Tribunale 
di Lecce, con sentenza 5 febbraio -1o marzo 1957 
(Fallimento Marchionna c. Finanze), ha affermato 

.la competenza del tribunale fallimentare a conoscere 
dell'azione proposta dal curatore del fallimento, ai 
sensi dell'art. 52 r.d. 16 marzo 1952, n. 267, avverso 
l'ordinanza dell'Intendenza di Finanza, che infliggeva 
una pena pecuniaria per evasione� all'imposta 
generale sull'entrata. 

L'ultima massima � di ovvia esattezza e non abbisogna 
di ulteriore commento. Le decadenze debbono 
essere espressamente comminate dalla legge e le 
norme relative non sono suscettibili di .estensione e, 
tanto meno, di analogia. 

G. G. 
IMPOSTA SULL'ENTRATA -Evasioni -Accertamenti 
dell'entrata in via globale -Ammissibilit� 
delle prove per presunzioni semplici. (Corte di Cassazione, 
la Sezione -Pres. Oggioni; Rel. Gabrielli -
Sent. 1531/57 -Copercini contro Finanze). 

Dato che per principio generale tutta l'entrata, 
salvo le eccezioni specificatamente previste dalla 
legge, � soggetta all'I.G.E., e che il principio 
stesso non � intaccato dal fatto di essere stabilite 
per talune categorie di entrate, le modalit�, di 
pagamento in relazione ai singoli atti economici, 
� da ritenere che l'Amministrazione possa, ai fini 
della dimostrazione dell'eccezione nei casi in cui i 
documenti di cui all'art. 8 della legge non siano 
stati formati o s� formati, siano stati celati, ricostruire 
in via globale tutte le entrate con i mezzi 
di prova consentiti dal diritto comune, comprese 
le presunzioni semplici. 

La Oorte di Oassazione, confermando la sentenza 
della Oorte d' .Appello di Bologna ha fatto giustizia 
di una aberrante tesi del contribuente; secondo la 
stessa, per accertare l'evasione, l'Amministrazione 
finanziaria dovrebbe individuare i singoli atti economici, 
per i quali venne omessa l'apposizione delle 
marche o il versamento in conto corrente. 

La difesa del contribuente assumeva che le norme 
degli artt. 27 e 49 della legge sull'I.G.E. fossero 
norme eccezionali. 

La prima sancisce una presunzione di vendita a 
carico dei grossisti e dettaglianti per le merci, che 
non si trovino nei loro negozi e per le quali non 

. risulta corrisposta l'imposta sull'entrata e la seconda, 
sancisce potere disporre un controllo permanente al 

fine di accertare l'effettivo movimento degli affari, nel 
caso che si abbiano fondati motivi per ritenere che 
una ditta industriale o commerciale non corrisponde 
l'imposta sull'entrata . 

La difesa dell'Amministrazione insisteva nel rilevare 
che proprio dalle d�tte norme risulta, che, in 
relazione ai principi di libert� delle prove, il legislatore 
aveva voluto che la. prova dei singoli atti 
economici possa avvenire anche i'l'I modo indiretto 
(movimento degli affari, presunzione di legge) quando 
il pagamento dell'imposta sia stabilito per ogni 
singolo atto economico. 

La Oorte di Oassazione, facendo propria la tesi 
della Finanza ha cos� motivato: � 

� Il fatto che in ordine a talune categorie di entrate, 
quale quella derivante da attivit� industriale, 
sia previsto d(1lla legge il pagamento in relazione al 
singolo atto economico e che siano stabilite norme in 
proposito, a cominciare da quella per cui ogni atto 
economico deve risultare da documento scritto (art. 8), � 
mentre rispetto ad altre categorie di entrate la determinazione 
del tributo va fatta in base all'entrata 
complessiva da stabilirsi mediante accertamenti presuntivi, 
non significa, anzitutto, che in entrambe le 
ipotesi la obbligazione tributaria fondamentale non 
sia la stessa. 

In effetti, soggetta all'imposta in esame, a termini 
dell'art. 1 della legge, � �l'entrata in denaro o con 
mezzi di pagamento costitutivi del danaro conseguita 
in corrispondenza di cessione di beni o di prestazione 
di servizi effettuate nello Stato)) �, cio�, tutta l'entrata. 
Tale concetto trova conferma negli artt. 2 e 3 
della legge e in particolare nell'art. 12 c.he regola la 
determinazione della entrata imponibile. Disponendo 
che �l'aliquota di imposta si applica sol totale della 
entrata risultante dai singoli documenti che devono 
essere posti in essere a norma del precedente art. 8, 
ovvero sul complesso dell'entrata conseguita in un 
determinato periodo di tempo ... ))' l'art. 12 pone 
evidentemente l'accento sulle espressioni �totale 
della entrata� e �complesso dell'entrata�,. con riferi'{
Y"ento alle diverse categorie di entrate contemplate 
nella legge, per significare che in ogni ipotesi l'imposta 
grava su tutte le entrate. Il fatto che nell'ipotesi 
in esame, di entrata derivante da esercizio di 
attivit� industriale, il sistema di pagamento della 
imposta si imperni sul singolo atto economico non 
vuln.era il principio che l'obbligazione tributaria 
riflette tutta l'entrata in quanto esso riguarda, appunto, 
un sistema, �una modalit� di pagamento, come 
si desume dalla stessa intitolazione del capo secondo 
della legge � pagamento della imposta � sotto cui � 
posto l'art. 8 che detto sistema prevede. 

I singoli atti economici da documentarsi ai sensi 

dell'art. 8, hanno perci� rilevanza; ai fini della moda


lit� del pagamento della imposta come singoli ele


menti costitutivi della totalit� della entrata imponi


bile, ma non assumono autO'fbomia giuridica tale da 

potersi affermare che la mancata individuazione di 

ciascuno di essi implichi mancata individuazione 

della obbligazione tributaria. ' 

Il fatto che la legge preveda nell'ipotesi esamin-atw 

la detta modalit� di pagamento, e che detti al riguar


do molteplici disposizioni, a cominciare da quella 

che impone al contribuente la formazione di docu




..,._�51 


menti scritti in relazione ai singoli atti economici 

co�iderati, certamente importa che l'Amministra


zione finanziaria non possa, dal. contribuente tenuto 

al pagamento della imposta nei detti modi, preten


dere invece il pagamento mediante un accertamento 

globale e presuntivo, ma non importa pure che un 

siffatto acc�rtamento sia vietato ai fini della conte


stazione delle evasioni, specie quando documenti 

scritti riflettenti i singoli atti economici .non siano 

stati affatto formati o, se formati, siano stati, come 

nel caso in esame, celati al fine di impedire il con


trollo degli organi della Amministrazione finan


ziaria a ci� delegati. 

La legge non pone un tale divieto e deve esclu


dersi che esso sia desumibile dalla particolarit� del 

sistema di accertamento e di esazione della imposta. 

La propria, contraria opinione il ricorrente crede 

di poter fondare, oltre che sull'assunto che, ammet


tendosi la legittimit� dell'accertamento globale e per 

presunzioni delle evasioni si verrebbe ad istituire 

un'obbligazione tributaria non prevista, anche sulle 

disposizioni degli artt. 27 e 50 della legge esaminata. 

L'inattendibilit� di dett.o assunto si � per� sopra 
.rilevata, osservandosi che l'obbligazione tributaria 

in discorso concerne tutta l'entrata e che la nozione 

della particolare imposta non � necessariamente legata 

alla individuazione dei singoli atti economici che 

danno luogo alla entrata, riguardando questi una 

semplice modalit� di pagamento. . 

N � la prova dell'asserito divieto di accertamento 

delle evasioni in via globale e presuntiva � fornita, 

come pure si assume, dalle menzionate disposizioni 

degli artt. 27 e 50. 

Stabilendo, come fa, che i commercianti debbono 

essere in grado di provare agli organi di controllo, 

mediante esibizione di determinati documenti, il paga


mento delle imposte sulle vendite di merci non risul


tanti, in rapporto agli acquisti effettuati, giacenti 

negli esercizi e depositi; e soggiungendo che, in man


canza di tale prova, si presume, che le merci non 

esistenti nei detti locali siano state vendute senza la 

corresponsione della imposta; l'art. 27, ultimo comma, 

della legge in esame, pone indubbiamente, con rife


rimento ai commercianti, una presunzione juris di 

evasione. 

Ma da ci� non � dato desumere per argomento a 

contrario, come si fa, l'illegittimit� dello accerta


mento presuntivo dell'entrata ai fini della dimostra


zione della evasione, qualora non si tratti di com


mercianti, perch� il fatto di avere la legge stabilito 

essa, in rapporto alla detta ipotesi, una praesumptio 

juris di evasione, con l'effetto di dispensare da ogni 

prova al riguardo l'Amministrazione finanziaria a 

favore della q16ale la presunzione stessa � stabilita, 

importa che tale presunzione non sia invocabile in 

ipotesi diversa da quella per cui � stabilit�, ma non 
che sia vietato in tale diverse ipotesi dimostrare la 
esistenza delle evasioni con i '�lezzi consentiti dal 
diritto comune, tra cui le presunzioni semplici che 
sono cosa diversa dalla praesumptio juris di 
cui all'art. 27 in esame -�come si � fatto nella 
specie. 

Per poter ritenere l'esistenza di un siffatto divieto 
occorrerebbe che la legge n. 762 del 1940 derogasse 
al principio che la prova pu� essere fornita con 
tutti i mezzi consentiti dal diritto comune, tra cui 
le presunzioni semplici, il che non �. 

N� l'esistenza del divieto stesso � desumibile dallo 
art. 50 della legge menzionata. 

Ool fatto di prescrivere che �la violazione delle 
norme contenute nella presente legge e nel regolamento 
sono constatate mediante processo verbale cui 
devono unirsi agli atti, gli scritti, bollettari non in 

�regola ai fini della presente legge, che costituiscono 
la prova dell� violazione ... � l'art. 50, comma 10, 
della legge in esame, indubbiamente prevede una 
prova documentale della evasione, ma tale previsione 
riguarda i casi, in realt� rari, in cui gli atti ed i 
documenti siano stati formati in contrasto con le 
prescrizioni della legge e la prova della violazione 
ernerge dai documenti em se, onde non � estensibile 
ai casi in cui atti e documenti non forniscano tale 
prova ed in ispecie ai casi in cui essi non siano 
stati affatto formati, o, se formati siano poi stati 
celati, come nella sp�cie, per sottrarli al controllo 
degli organi a ci� delegati dalla Amministrazione 
finanziaria, non potendosi ovviamente parlare in 
tali ipotesi di cc documenti costituenti la prova della 
violazione >J. 

� dunque da ritenere che la stessa disposizione 
dell'art. 50 della legge in esame invocata dal ricorrente, 
pur prevedendo esplicitamente, rispetto alle 
d.ette ipotesi, la prova della evasione risultanti da 
documenti, implichi l'<;immissibilit� di una prova 
aliunde delle evasioni da fornirsi con i normali 
mezzi. 

In definitiva, dato che per principio generale tutta 
l'entrata, salve le eccezioni specificamente previste 
dalla legge, � soggetta alla imposta in discorso e 
che il. principio stesso non � intaccato dal fatto, di 
essere stabilita, per talune categorie di entrate, la 
modalit� di dagamento menzionata, in relazione ai 
singoli atti economici, � da ritenere che l'Amministrazione 
finanziaria possa, ai fini della dimostrazione 
dell'evasione nei casi in cui, come in quello 
in esame, i documenti di cui al.l'art. 8 della legge 
non siano stati formati, o se formati, siano stati 
celati, ricostruire in via globale tutta l'entrata con 
i mezzi di prova consentiti dal diritto comune, comprese 
le presunzioni semplici �. 


ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI 
DELLE CORTI DI MERITO 


SUCCESSIONE -Onere modale -Non detraibilit� ai 
fini dell'imposta di successione. (Corte di Appello di 
Venezia, 28 marzo-16 aprile 1957-Pres. est. GroppaPizzolotto 
Gvarda c. Finanze e Comune di Montebelluna). 


L'onere modale coercibile � un peso personale 
dell'erede, che ne risponde anche ultra vires hereditatis; 
esso non � detraibile dall'asse �ereditario, 
che passa all'erede nella sua interezza. 

L'annotata sentenza, dopo aver aooertato in punto 
di fatto ohe la disposizione testamentaria non integrava 
un legato, ma un onere modale ooeroibile 
imposto all'erede e, peroi�, connesso a tale sua 
qualit�, per il soddisfacimento di uno soopo voluto 
dal testatore, ha esattamente escluso, in diritto, ohe 
il predetto onere potesse considerarsi una passivit� 
ereditaria e, oome tale, detraibile ai sensi degli 
artt. 45 e 46 r. d. 30 dicembre 1923, n. 3270 sulla 
imposta di suooessione (negU stessi sensi C. o. n. 43793 
del 26 gennaio 1953, in cc Riv. leg. fiso. �, l 953, 930; 
vedasi anche .A. D. GIANNINI: Dir. Trib., 1951, 

p. 444). L'onere modale, infatti, oostituisoe un peso 
o itn debito dell'erede e non un debito dell'eredit�, 
VIOLAZIONI LEGGI FINANZIARIE -Fondo Nazionale 
soccorso invernale -Sovraprezzi sui biglietti 
d'ingresso nei locali di spettacolo -Legittimazione 
alla riscossione. -Trasgressioni -Pene� pecuniarie 
applicabili -Soggetti passivi -Accertamento -Configurazione 
giuridica. (Corte di App'�llo di Genova, 
Sentenza 14 marzo 19/'!7, n. 164 -Pres. Lorenzi; Est. 
Miani -Soc. p. a. A. T. A.contro Finanze). 

L'Amministrazione legittimata alla riscossione 
de� crediti dipendenti dall'applicazione delle disposizioni 
della legge 22 novembre 1952, n. 1571, 
sulla istituzione del sovrapprezzo sui biglietti di 
ingresso ai pubblici spettacoli � quella delle Finanze 
e non quella dell'Interno, cui � affidata solamente 
la gestione del Fondo nazionale di soccorso invernale. 


Per la repressione alle trasgressioni a detta legge 
sono applicabili, in quanto possibile, le pene pecuniarie 
e in genere le norme relative ai diritti erariali 
sui pubblici spettacoli. 

Soggetti passivi delle obbligazioni sia per i 
sovraprezzi che per le pene pecuniarie non sorio 
gli acquirenti dei biglietti sui quali gravano i 
sovraprezzi, bens� gli stessi imprenditori che sono 

soggetti passivi rispetto al tributo erariale sui pubblici 
spettacoli. 

Il momento determinante dell'oggettivit� di ogni 
violazione finanziaria � quello dell'accertamento 
delle violazioni stesse, a termini della legge 7 gennaio 
1929, n. 4. 

Pertanto, quando gli organi di polizia tributaria 
abbiano accertato il mancato versamento del tributo 
entro i termini di legge, ed il tributo stesso 
venga versato dall'obbligato successivamente allo 
accertamento, la trasgressione deve essere qualificata 
come mancato e non come ritardato versamento. 


La sentenza della Corte di Genova ha un'iniportanza 
ohe trascende il oaso di specie, peroh�, oltre 
ad aver deoiso -per la prima volta, a quanto consta 
-interessanti questioni in tema di sovraprezzo 
istituito a favore del Fondo nazionale soooorso invernale, 
ha toooato la delio.ata questione oonoernente 
il momento oonsumativo o integrativo della violazione 
delle legg�i finanziarie. 

La Societ� A. T. A. (attivit� Turistiohe Alberghiere), 
ohe gestisce il Casin� llfunicipale di San 
Remo e alla quale incombeva l'obbligo del versamento 
delle somme riscosse a titolo di sovraprezzo 
sui biglietti d'ingresso (art. 3 legge 22 novemhre 1952, 

n. 1571), non aveva effettuato, entro il prescritto 
termine di otto giorni dalla riscossione, il versamento 
di taluni importi. Questi importi erano stati 
suooessivamente versati, ma il versamento era avvenuto 
per una parte di essi prima dell'aooertamento 
della Polizia Tributaria e per il resto dopo tale 
aooertamento. 
In relazione ai versamenti effettuati dopo l'aooertamento 
della Polizia Tributaria, l'Intendenza di 
Finanza d'Imperia, con ordinanze confermate (sul 
punto di diritto ohe interessa) dal li!inistero delle 
Finanze, aveva irrogato le relative pene pecuniarie, 
ritenendo le violazioni di legge oome omessi versamenti 
e non oome ritardati versamenti. La Societ� 


A. T. A. aveva proposto ricorso all'Autorit� giudiziaria 
e, dopo la sentenza sfavorevole del Tribunale 
di Genova, aveva promosso giudizio d'appello. 
Sulle questioni ohe formano oggetto dei primi due 
punti della massima sopra .trascritta, la Corte di 
Appello, giudicando in stretta ed esatta aderen~a �ol _ 
disposto degli m�tt. 1 e 7 della legge oitata, ha oos� 
motivato: cc ..� �� il fatto ohe la gestione del Fondo 
soooorso invernale sia aff�data al li!inistero del 
l'Interno non � minimamente in contrasto oon la 



-53


legittimazione dell'Amministrazione finanziaria a 
procedere all'aooertamento e aUa repressione delle 
infrazioni relative al versamento delle somme dovute 
al Fondo stesso, avendo la legge 22 novembre 1952 
il carattere di legge finanziaria, in quanto prevede 
l'irnposizione di un tributo, e dovendo quindi l'Amministrazione 
delle Finanze aooertare e reprimere le 
relative infrazioni, oos� oome aooerta e reprime quelle 
relative alla risoossione di ogni altro tributo, e provvede 
alla risoossione delle entrate dello Stato, indipendentemente 
dal fatto che le somme non versate 
siano destinate ad essere utilizzate da vari dicasteri 
diversi da quello delle Finanze. Ed � poi 
manifesto ohe la situazione derivante dall'omesso o 
ritardato versamento delle somme dovute al Fondo 
soooorso invernale non � sostanzialmente diversa da 
quella derivante dall'omesso o ritardato versamento dei 
diritti erariali sui pubblioi spettaooli. Sono, quindi, 
applioabili alla soggetta materia le norme della legislazione 
sui pubblioi spettaooli, ohe a loro volta riohiamano 
quelle della legge suita repressione delle violazioni 
delle leggi finanziarie, e, quindi, sono applioabili gli 
artt. 1, 55, 56, 58 della legge 7 gennaio 1929 n. 4, 
ohe attribuisoono all'Intendente di Finanza e al 
M-inistero delle Finanze la oompetenza per l'aooertamento 
e la repressione delle. violazioni per oui sia 
stabilita la pena peouniaria, e per la ri-soossione 
delle somme aorrispondenti alle pene stesse in base 
all'ordinanza dell'Intendente o al deoreto del JJiinistro. 

Col. seoondo motivo l'appellante sostiene l'inapplioabilit� 
della pena peouniaria per l'omesso o ritardato 
versamento delle somme dovute dall'eserofmte il 
Casin� da giuooo al Fondo nazionale soooorso invernale, 
in quanto per la natura sanzionatoria della 
pena peouniaria e per la oonseguente applioabilit� 
ad essa della norma sanoita dall'art. 14 delle preleggi, 
si dovrebbe esoludere ohe le pene previste per l'omesso 

o ritardato versamento dei diritti erariali sull'introito 
dei pubblici spettaooli possano applioarsi nel 
oaso di omesso o ritardato versamento delle somme 
risoosse a titolo di sovraprezzo in favore del Fondo 
soocorso invernale; e oi� peroh� la legge ohe istituisoe 
tale sovraprezzo non oommina alouna pena pecuniaria, 
e peroh� d'altra parte le norme oon oui vengono 
oomminate tali pene in materia di diritti erariali 
non possono applioarsi oltre i oasi in esse oonsiderati. 
L'appellata sentenza ha superato questa ecoezione 
rilevando ohe se � vero ohe in materia penale la legge 
non pu� applioarsi per analogia, nella speoie le 
pene pecuniarie oomminate, per l'omesso o ritardato 
versamento dei diritti sugli spettaooli, dagli artiooli 
48 e 49 del. D. L. 30 dioembre 1923, n. 3276 
e suooessive modifioazioni, sono state applioate non 
per analogia, ma in forza dell'espresso riohiamo oontenuto 
nell'art. 7 della legge 22 novembre 1952, 

n. 1571..... �L'affermazione seoondo la quale le 
norme riohiamate dall'art. 7 sarebbero soltanto quelle 
prooedurali � del tutto arbitraria, non essendovi nella 
legge alo,una espressione ohe autorizzi a ritenere ohe 
il legislatore abbia voluto limitare il riohiamo ad 
una parte soltanto delle norme riohiamate; .... anzi 
l'aver speoifioatamente riohiamato le norme "per la 
repressione delle trasgressioni " oostituisoe una ohiara 
affermazione dell'applioabilit� delle pene peouniarie, 
e, in genere, delle sanzioni previste per il mancato 

o ritardato versamento dei diritti erariali, giaooh� 
non potrebbe aversi alouna repressione senza le pene 
che oostituisoono il mezzo mediante il quale la repressione 
si attua � � 
Sul terzo punto della massima, la .Corte, interpretando 
gli a1'tt. 3 e 7 della citata legge del 1952, 
ha svolto queste considerazioni: � ... anche se diverso 
� il titolo dei ve1'samenti (dovendoli gli eseroenti 
effettua1'e, nel oaso dei diritti erariali, in adempimento 
di un loro obbligo tributario, e nel caso del 
sovraprezzo in adempimento di un obbligo di risouote1'e 
e versare un tributo dovuto da altri), tuttavia � uguale 
in entrambi i oasi il oontenuto della prestazione 
dovuta, e cio� il versamento di somme entro un dato 
termine, identioo rimane il soggetto di tale obbligazione, 
e cio� l'esercente di sala di spettaoolo o il 
gestore di casin� da giuooo, e si tratta in entrambi 
i casi di obbligazioni contenute in leggi finanziarie. 
Le sanzioni comminate dalla legge 30 dioembre 1923, 

n. 3276 a carioo degli esercenti che omettono il versamento 
delle somme da loro dovitte per il loro obbligo 
tributario debbono peroi� ritenersi applioabili agli 
esercenti stessi che omettono il versamento delle 
somme, parimenti da loro dovu,te, che l'art. 3 della 
legge 22 novembre 1952 impone loro di risouotere 
e versare .... i>. 
Come si � detto, la sentenza assume rilievo soprattutto 
per le questioni deoise �on gli 1tltimi due punti 
della massima. La difesa dell'Amministrazione, al 
fine di S01'1'eggere la tesi dell'omesso pagamento, 
aveva persino riohiamato (in relazione al fatto ohe 
i sovraprezzi erano destinati al soooorso invernale 
dell'annata 1952-53) l'istituto civilistioo dell'obbligazione 
con �termine essenziale >i (art. 1457 C. c.); 
ma la Corte ha rit(}nuto suff�oienti le argomentazioni 
svolte in aderenza col sistema della legge 7 gennaio 
1929, n. 4. La ' sentenza ha infatti motivato cos�: 

. � .... per risolvere la questione ocoorre deterrninare 
quale sia il momento a cui ci si deve riferire per 
stabilire se sussiste o meno la trasgressione> la cui 
esistenza giustifioa l'applioazione della sanzione relativa, 
e cio� quale sia il momento in cui l'omissione 
acquista rilevanza giuridioa, s� da non poter essere 
eliminata dal comportamento attivo suocessivamente 
sopravvenuto. Al riguardo, la difesa dell'appellante 
prospetta varie tesi, sostenendo in via gradatamente 
subordinata ohe il momento anzidetto dovr.ebbe identifioarsi; 
a) in quello in cui il magist1'ato giudica 
sulla relativa controversia; b) in quello in cibi lo 
Intendente di Finanza compie il proprio accertamento; 
c) in quello in cui viene all'interessato notificato 
il verbale di trasgressione. 

L'infondatezza di tutte e tre le tesi sovraocennate 
appare manifesta. Ad esoludere quella sub a), � 
suffioiente rilevare come l'acoertamento dell'esistenza 
delle violazioni per cui � stabilita una pena pecuniaria 
spetti (art. 55 della legge 7 gennaio 1929, n. 4) 
all'Intendente di finanza, e come siano pertanto irrilevanti 
i fatti verifioatisi successivamente a tale 
accertamento, il quale, se � legittimo al� momento 
in cui avviene, non potr� essere reso illegittimo._dafatti 
sopravvenuti in seguito. Ma debbono parimenti 
esclude1'si anche le altre due tesi. Invero, a sensi 
degli artt. 24 e 30 della citata legge 7 gennaio 1929, 


-54



� oompito della Polizia Tributaria investigativa aooertare 
le violazioni delle disposizioni oontenute nelle 
leggi finanziarie, oonstatando mediante prooesso verbale 
i fatti oostituenti tali violazioni, ed � oompito 
dell'Intendente di finanza, a sensi dell'art. 55 della 
legge stessa, aooertare, in base agli atti raooolti e 
alle deduzioni ohe gli siano state �presentate dallo 
interessato, se i fatti oome sopra oonstatati mediante 
il verbale della P. T. I. esistano, se essi oostituisoano 
violazioni delle leggi finanziarie e se il trasgres~ 
sore ne sia responsabile. Oggetto dell'aooertamento 
sono, quindi, i fatti oonstatati dalla P. 1'. I., non 
le situazioni formatesi suooessivamente al momento 
di tale oonstatazione. Le deduzioni dell'interessato 
potranno oontestare l'esa.ttezza del verbale e negare 
ohe al momento della oonstatazione sussistessero i 
fatti in essi desoritti, ma non potranno evidentemente, 
pur rioonosoendo ohe i fatti oonstatati sussistevano, 
abolirne l'esistenza adduoendo fatti oontrari verifi~ 

oatisi in epooa posteriore. E pertanto una volta ohe 
l'Intendente di filfl,anza abbia aooertato ohe al momento 
della oonstatazione della P. T. I. i fatti desoritti nel 
relativo verbale esistevano, dovr� ai fatti stessi, quali 
erano nel momento anzidetto, riferirsi per l'ulteriore 
aooertamento della loro oontrariet� a disposizioni di 
leggi finanziarie, e delle oonseguenti responsabilit� 
del trasgressore. Oi� posto, appare irrilevante i'indagine 
sulla propriet� delle espressioni "aooertamento " 

o " oonstatazione ", usate dal legfalatore per indioare 
le operazioni compiute dalla P. T. e oonsaorate nei 
verbali di oui all'art. 24 della legge, giaooh� quel 
che solo importa � il riconoscere come il momento 
di tale accertamento o constatazione sia quello a 
cui ci si deve riferire per stabilire se sussiste o 
meno la trasgressione, essendo quello il momento 
essenziale ai fini della determinazione dell'oggettivit� 
di ciascuna violazione alle disposizioni delle 
leggi finanziarie "�. 
UMBERTO OORONAS 


INDICE SISTEMATICO 
DELLE CONSULTAZIONI 


L� FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN .J.LOUN MODO L.J. SOLUZIONE _OHE N.E iiJ.. ~T.A'l'� D.AT.J. 

ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT� 

RICERCA DI ACQUA PUBBLICA. -Se possa sollevarsi 
regolamento di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 del 

C. p. c. capoverso, nel caso in cui in una lite fra privati 
il Pretore abbia ordinato la sospensione dei lavori di 
ricerca di acqua pubblica regolarmente autorizzata 
dall'Ufficio competente del Ministero dei LL. PP. (numero 
47). 
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA 

CONVITTI NAZIONALI. -I) Quale sia la natura giuridica 
dei Convitti Naz_ionali (n. 204). 

ENTI PuBnLICi. -II) Se un Ente di diritto pubblico 
possa avvalersi della facolt� prevista dall'art. 13 della 
legge 27 febbraio 1955, n. 53, concernente l'esodo volontario 
dei dipendenti civili dell'Amministrazione dello 
Stato (n. 205). -III) Nel caso di risposta affermativa 
al precedente quesito, quali siano le condizioni di sfollamento 
da applicarsi al personale degli enti pubblici 

(n. 205). 
RAPPRESENTANZA DELL'AvvooATURA. -� IV) Se l'Avvocatura 
dello Stato possa assumere la difesa del Pubblico 
Ministero nei giudizi civili instaurati ai sensi dell'art. 
618 C. p. p. (n. 206). 

APPELLO 

Se l'appello possa essere dichiarato improcedibile a1 
sensi del secondo comma dell'art. 348 C. p. c. ove l'appellante 
che abbia rilevato il fascicolo all'atto della precisazione 
delle conclusioni, lo ridepositi solo all'udienza di 
discussione (n. 5). 

ATTO AMMINISTRATIVO 

Se il Governo, in base all'art. 6 del T. U. della Legge 
comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, possa annullare 
l'atto con cui una Cassa di risparmio ha adottato 
un provvedimento di licenziamento a carico di un suo 
impiegato (n. 10). 

AVVOCATI E PROCURATORI. 

RAPPRESENTANZA DELL'AVVOCATURA. -Se l'Avvocatura 
dello Stato possa assumere la difesa del Pubblico 
Ministero nei giudizi civili instaurati ai sensi dell'articolo 
618 C. p. p. (n. 33). 

CINEMATOGRAFIA 

SALE CINEMATOGRAFICHE. -I) Se debba essere annullato 
il provvedimento di autorizzazione all'apertura 
di una nuova sala cinematografica quando risulti che il 
destinatario sia morto nel periodo corrente tra la presentazione 
della domanda e il rilascio della autorizzazione 

(n. 20). -II) Se nel caso che l'autorizzato muoia dopo 
l'emanazione del provvedimento di autorizzazione ma 
prima od in corso della attuazione della costruzione, 
possano gli eredi iniziare o continuare legittimamente 
la costruzione (n. 20). -III) Se nel caso che l'autorizzato 
muoia in pendenza della domanda stessa gli eredi possano 
succedere nella domanda (n. 20). -IV) Se nel caso 
che l'autorizzato muoia in pendenza della domanda stessa 
e gli eredi chiedano di suc�edere nella domanda questa 
conservi la vecchia data o debba essere considerata 
come domanda nuova (n. 20). 
COMUNI E PROVINCIE. 

CONSIGLIO DI PREFETTURA -DECISIONI. -I) Se il 
Comune abbia un potere discrezionale nel dare o non 
dare esecuzione alle decisioni del Consiglio di Prefettura 
intese alla ricostituzione del patrimonio comunale 

(n. 63). 
GIUNTA PROVINCIALE AMMINISTRATIVA -COMPOSIZIONE 
-II) Se nella composizione della Giunta provinciale 
amministrativa in sede giurisdizionale i due membri 
pi� anziani, fra quelli eletti dal Consiglio provinciale, 
vadano scelti, ove la nomina sia stata effettuata in pari 
data, in base al criterio del numero dei voti riportati 
ovvero secondo il criterio dell'et� (n. 64). -III) Se, 
nella composizione della Giunta provinciale amministrativa, 
il numero dei membri debba essere di quattro 
effettivi e due supplenti, come disposto dal R. D. L. 

n. 111 del 1944, oppure di cinque membri effettivi e 
cinque supplenti, secondo l'art. 4 del R. D. L. n. 2829 
del 1923 (n. 64). 
COMPETENZA E GIURISDIZIONE 

REGOLAMENTO DI GIURISDIZIONE. -Se possa sollevarsi 
regolamento di giurisdizione ai sensr dell'art. 41 
del C. p. c., capoverso, nel caso in cui in una lite-�fra,privati 
il Pretore abbia ordinato la sospensione dei lavori 
di ricerca di acqua pubblica regolarmente autorizzata 
dall'Ufficio competent.e del Ministero dei LL. PP. (n. 15). 



56 


CONTABILIT� GENERALE DELLO STATO 

FERMO CAUTELARE. -Se sia ammissibile, in via di 

� principio, il sequestro, il pignoramento ed il fermo cautelare 
previsto dall'art. 69 della legge di Contabilit� 
generale dello Stato sulle somme iscritte nei conti correnti 
postali (n. 159). 

CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI. 

Se possa accogliersi la richiesta formulata dal curatore 
di una ditta fallita intesa ad ottenere la liquidazione 
del gi� mutuato contributo per interessi a carico dello 
Stato, relativo ad un mutuo concesso alla ditta stessa 
da una Banca in applicazione delle disposizioni contenute 
nel D. L. 14 dicembre 1947, n. 1598 (n. 17). 

DANNI DI GUERRA 

CONTRIBUTI DI RICOSTRUZIONE. -I) Se il danneggiato, 
alienando l'immobile, possa riservarsi il contributo di 
ricostruzione, quando la alienazione avvenga posteriormente 
alla entrata in vigore della legge 27 dicembre 1953, 

n. 968. -II) Se il danneggiato, alienando l'immobile, 
possa riservarsi il contributo di ricostruzione, quando 
l'alienazi�ne avvenga posteriormente alla entrata �in 
vigore della legge 25 giugno 1949, n. 409 (n. 68). -III) Se 
il danneggiato, alienando l'immobile, possa riservarsi 
il contributo di ricostruzione, quando l'alienazione avvenga 
posteriormente alla entrata in vigore del D. L. C. 
P. S. 10 aprile 1947, n. 261 (n. 68). -IV) Se il nuovo testo 
dell'art. 89 del D. L. C. P. S. 10 aprile 1947, n. 261, 
sostituito all'originario con l'art. 23 della legge 25 giugno 
1949, n. 409, sia entrato in vigore come norma innovativa 
con la legge n. 409 del 1949 oppure come norma 
interpretativa col D. L. C. P. S. n. 261 del 1947 (n. 68). 
RIPARAZIONI. -V) Se il Territorio libero di Trieste 
per il rimborso delle spese di riparazioni, eseguite dallo 
Stato, di case di abitazione danneggiate dalla guerra, 
debbano applicarsi le disposizioni della legge 27 dicembre 
1953, n. 968, o debbano permanere le disposizioni del 

G. M. A. nella suddetta materia (n. 69). 
TRATTATO DI PACE. -VI) Se costituisca danno di 
guerra la impossibilit� per un cittadino italiano, condannato 
al risarcimento dei danni per respon.sabilit� solidale 
con una Societ� tedesca di cui era rappresentante, di 
esercitare l'azione di rivalsa verso tale societ�, in dipendenza 
dell'art. 77 del Trattato di pace (n. 70). 

DAZI DOGANALI. 

DIRITTO DI RITENZIONE. -I) Se possa farsi valere il 
diritto di ritenzione di cui all'art. 5 della legge doganale 
nei confronti del terzo acquirente di una nave per diritti 
doganali non corrisposti all'atto della nazionalizzazione 
della nave stessa (n. 6). 

EsENZIONI. -II) Se possa essere concessa ad una 
Societ� farmaceutica .l'esenzione doganale di cui alla 
legge 6 febbraio 1941, n. 346, prorogata con legge 4 
novembre 1951, n. 1359, per la importazione di macchine 
per la punzonatura a stampa delle targhette per indirizzi 
necessarie per l'Ufficio pubblicit� della stessa Societ� 

(n. 7). 
VARIAZIONI. -III) Quali siano, ai sensi dell'art. 5 
disposizioni preliminari della vigente tariffa doganale, 
le condizioni necessarie per applicare alle merci provenienti 
dall'estero, le tariffe preesistenti' in caso di variazione 
di dazi (n. 8). 

ELEZIONI 

I) Se nella compos1z10ne della Giunta provinciale 

� amministrativa in sede giurisdizionale i due membri 
pi� anziani, fra quelli eletti dal Consiglio di amministrazione, 
vadano scelti, ove la nomina sia stata effettuata 
in pari data, in base al criterio del numero dei voti riportati 
ovvero secondo il criterio dell'et� (n. 4). -II) Se, 
nella composizione della Giunta provinciale amministrativa, 
il numero dei membri debba essere di quattrn 
effettivi e due supplenti, come disposto dal R. D. L. 

n. lll del 1944, ovvero di cinque membri effettivi e 
cinque supplenti, secondo l'art. 4 del R. D. L. 2839 del 
1923 (n. 4). 
ESPROPRIAZIONE PER P. U. 

OPERE ANTIAEREE. -Se il D. L. ll marzo 1948, n. 409, 
possa applicarsi per la espropriazione di aree in relazione 
alle quali fu progettata ma non eseguita la costruzione 
di rifugi antiaerei permanenti (n. 130). 

FARMACIA 

TARIFFE MEDICINALI. -Se i prefetti possano stabilire 
le tariffe provinciali dei medicinali (galenici) apportando 
ad esse le var.iazioni che ritengano necessarie (in 
relazione al costo della materia prima, delle spese di 
manipolazione, ecc.). (n. 6) 

FERROVIE 

RESPONSABILIT� CIV�LE. -Se l'Amministrazione fer-roviaria 
sia responsabile dei danni riportati da una 
persona che durante l'attraversamento di un passaggio 
a livello, nei pressi di una stazione, a causa della :;;carsa 
visibilit� -dovuta a mancanza di illuminazione e alla 
fitta nebbia -sia caduta urtando una rotaia elettrificata 
e riportando gravissime ustioni (n. 255). 

IMPIEGO PUBBLICO 

ENTI PUBBLICI ECONOMICI. -I) Se il Governo possa, 
in base all'art. 6 del T. U. della legge comunale e provinciale 
3 marzo 1934, n. 383, annullare l'atto con cui 
una Cassa di risparmio ha adotta~o un provvedimento di 
licenziamento a carico di un suo impiegato (n. 429). 

RIASSUNZIONE. -II) Se possa essere riassunto in servizio 
alle dipendenze dell'Amministrazione a norma dell'art. 
1 della legge 9 gennaio 1944, n. 9, un dipendente 
di un ente pubblico licenziato in seguito alla soppressione 
di detto ente (n. 430). 

PERSONALE NON DI RUOLO -SISTEMAZIONE. -III) Se 
la cessazione dall'impiego, in seguito alla �vit-toria di un 
concorso per titoli e la sistemazione nei ruoli dell'Amministrazione 
statale da parte del personale non di ruolo 
delle Stazioni sperimentali agrarie, importi la. perdita 
delle indennit� di licenziamento (n. 431). 



-57 


PROCEDIMENTI DISCIPLINARI. -IV) Se, ai sensi dell'art. 
3 del C. p. c. debba essere fatto rapporto al Procuratore 
della Repubblica sui fatti emersi nel corso del 
giudizio disciplinare nei quali possa ravvisarsi un reato 
perseguibile di ufficio (n. 432). -V) Se l'obbligo della 
denuncia competa al funzionari� che istruisce il giudizio 
disciplinare (n. 432). -VI) Se i principi suesposti si applichino 
anche ai caso di inchiesta formale (n. 432). 

IMPORTAZIONI-ESPORTAZIONI 

ESENZIONI DOGANALI. -Se possa essere concessa ad 
una Societ� farmaceutica l'esenzione doganale di cui 
alla legge 6 febbraio 1941, n. 346, prorogata con legge 
4 novembre 1951, n. 1359, per la importazione di macchine 
per la punzonatura a stampa di targhette per 
indirizzi necessari per l'Ufficio pubblicit� della stessa 
Societ� (n. 4). 

IMPOSTA DI BOLLO 

VIOLAZIONI. -Quale sia, ai sensi della legge 25 giugno 
1953, n. 492, il momento di consumazione delle 
violazioni alla legg~ sul bollo in materia di cambiali 

(n. 6). 
IMPOSTE E TASSE 

COMMISSIONI TRIBUTARIE. -I) Se e quando sia ammissibile 
la reyocazione contro le decisioni delle Commissioni 
tributarie (n. 282). 

IMPOSTA DI PUBBLICIT�. -.II) Sela sopratassa stabilita 
dal 3� comma dell'art. 20 del D. P. R. 24 giugno 1954, 

n. 342, sull'imposta di pubblicit� sia cumulabile con la 
pena pecuniaria sancita dal 20 comma dello stesso articolo 
(n. 283). 
LOCAZIONI 

. LAVORI DI RIPARAZIONE. -Se l'art. 41 della legge 
23 maggio 195Q, n. 253 abbia sostituito la norma dell'art. 
1576 del Codice civile nelle locazioni sottoposte al 
regime di proroga legale (n. 97). 

MILITARI 

1) Se l'Amministrazione militare possa rilasciare, ai 
sensi dell'art. 108 del Regolamento di disclipina militare, 
ad un ufficiale copia della perizia sanitaria eseguita 
nei suoi confronti (n. 7). -II) Se l'Amministrazione 
militare debba dare esecuzione al precetto di rilascio 
di copia di perizia sanitaria intimato dall'Autorit� giudiziaria 
(n. 7). 

MONOPOLIO 

RIVENDITA DI TABACCHI -I) Se, ai sensi degli 
artt. 92 e 94 del R.D. 14 giugno 1941, n. 577, per la 
assegnazione di rivendite di tabacchi sia condizione 
essenziale la disponibilit�, da parte dell'aspirante allo 
esercizio, di un locale idoneo (n. 26). -II) Se l'Amministrazione 
sia competente a valutare se il concorrente 
per la assegnazione della rivendita sia effettivamente 

nel possesso di titolo che gli possa dare la piena disponibilit� 
del locale nel quale la rivendita stessa dovr� 
essere sistemata (n. 26). 

NAVE E NAVIGAZIONE 

VENDITA DI NAVE A STRANIERO. -I) Se debba considerarsi 
nulla la vendita di nave nazionale a straniero 
senza la preventiva autorizzazione del Ministero a 
dismettere la bandiera (n. 82). -II) Se l'ufficio di iscrizione 
della nave a cui sia presentato per la trascrizione 
l'atto di vendita della nave a straniero privo della 
autorizzazione ministeriale, possa procedere alla trascrizione 
stessa se gli atti presentati rivestano i prescritti 
requisiti di forma (n. 82). -III) Se, nel frattempo, 
possa �ancellarsi la nave dal Registro di iscrizione 

(n. 82). 
POSTE E TELEGRAFI 

CONTI CORRENTI POSTALI -FERMO CAUTELARE. I) 
Se sia ammissibile, in via di principio, il sequestro, 
il pignoramento e il fermo cautelare previsto dall'art. 69 
della Legge di contabilit� generale dello Stato sulle 
somme iscritte nei conti correnti postali (n. 56). -II) Se 
nei casi di denunzia all'Autorit� giudiziaria del correntista 
per emissione di assegni a vuoto (art. 125 Cod. 
post.}, l'Amministrazione postale debba provvedere alla 
risoluzione del rapporto di conto corrente ovvero sottoporre 
le somme che risultano disponibili al fermo 
cautelare (n. 56). 

CONTI CORRENTI POSTALI -SEQUESTRO. -III) Se, 
nell'ipotesi di contravventori valutari i quali siano depositari 
di somme in conto correI).te presso l'Amministrazione 
postale, sia ammissibile il sequestro di tali 
somme a garanzia delle pene pecuniarie inflitte (n. 57). 


TRASPORTO su AUTOMEZZI P.:r. -IV) Se la dichiarazione 
di esonero da responsabilit�, rilasciata da persone 
che usufruiscano, con le debite autorizzazioni, di 
automezzi dell'Amministrazione P.T., possa valere ad 
escludere tale responsabilit� in caso di danni alle persone 
stesse che .derivino da colpa del dipendente preposto 
alla guida dell'automezzo o da deficienze del 
servizio (n. 58). 


PREVIDENZA ED ASSISTENZA 

PENSIONE PREVIDENZA SOCIALE. -. Se il diritto a 
percepire l'indennit� di quiescenza possa coesistere con 
il godimento, per sopravvenuti limiti di et�, della 
pensione della previdenza sociale (n. 24). 

RESPONSABILIT� CIVILE 

ATTRAVERSAMENTO PASSAGGI A LIVELLO. -Se la 
Amministrazione ferroviaria sia responsabile dei danni 
riportati da una persona che durante l'attraversamento 
di un passaggio a livello, nei pressi di una�stazione. a 
causa della scarsa visibilit� -dovuta a mancanza~di�illuminazione 
ed alla fitta nebbia -sia� caduta urtando 
una rotaia elettrificata e riportando gravissime. ustioni 

(n. 177). 

58 -. 


SCAMBI E VALUTE 

INFRAZIONI VALUTARIE. -Se, nell'ipotesi di "contravventori 
valutari i quali siano depositari di somme in 
conto corrente presso l'Amministrazione postale, sia 
ammissibile il sequestro .i tali, somme a garanzia delle 
pene pecuniarie inflitte n. 12). � 

SERVIT� 

MILITARI. -Se, ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge 
20 dicembre 1932, n. 1849, sia dovuto l'indennizzo per 
l'imposizione della servit� militare che importi soltanto 
l'astensione del proprietario da alcune forme di godimento 
(n. 21). 

STRADE 

CIRCOLAZIONE STRADALE. -I) Se, ai sensi dell'art. 29, 
2� comma del R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, l'ANAS 
sia obbligata ad apporre il cartello negli incroci con 
strada di grande circolazione (n. 26). -II) Se sia illegittima 
l'apposizione di cartelli segnalanti l'incrocio con 
strade di grande traffico, quando tali strade non siano 
state formalmente classificate come strade di grande 
circolazione (n: 26). 

SUCCESSIONI 

AUTORIZZAZIONE DI POLIZIA. -I) Nel caso che una 
persona, che abbia ottenuto il provvedimento di autorizzazione 
all'apertura di una sala cinematografica, 
muoia dopo l'emanazione del provvedimento di autorizzazione 
ma prima od in corso dell'attuazione della 
costruzione, possano gli eredi iniziare o continuare legittimamente 
la costruzione (n. 49). -II) Se nel caso che 

l'autorizzato muoia in .pendenza della domanda stessa 
gli er\')di possano succedere nella domanda (n. 49). 
III) Se nel caso che l'autorizzato muoia in pendenza 
della domanda stessa e gli eredi chiedano di succedere 
nella domanda questa conservi la vecchia data o debba 
essere considerata come domanda nuova '(n:; 49). 

TRASPORTO 

TRASPORTO DI PEESONE. -Se la dichiarazione di 
esoner-o da responsabilit�, rilasciata da persone che usufruiscano, 
con le debite autorizzazioni, di automezzi 
dell'Amministrazione Poste e Telegrafi, possa valere ad 
escludere tale responsabilit� in caso di danni alle persone� 
stesse che derivino da colpa del dipendente preposto 
alla guida dell'automezzo o da deficienze del servizio 

(n. 39). 
TRATTATO DI PACE 

ART. 77. -I) Se costituisca danno di guerra la impos-� 
sibilit� per un cittadino italiano, condannato al risarcimento 
d�i danni per responsabilit� solidale con una 
Societ� tedesca di cui era rappresentante, di esercitare 
l'azione di rivalsa verso tale societ�, in dipendenza 
dell'art. 77, n. 5, del Trattato di Pace (n. 67). 

BENI EX TEDESCHI. -II) Se il potere di approvazione 
dei contratti per la liquidazione dei beni ex tedeschi 
in Italia, attribuito al Ministero del Tesoro dalle 
norme di procedura che regolano tale liquidazione, 
abbia carattere discrezionale (n. 68). -III) Se tale 
approvazione possa essere rifiutata quando l'interesse 
pubblico lo richieda, indipendentemente dalle determinazioni 
adottate dal .Comitato internazionale (n. 68). 



RASSEGNA DI LEGISLAZIONE, DOTTRINA 
E GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI' RESPONSABILIT� 


CIVILE DELLO STATO E DI DIFESA DELLA PUBBLICA 
AMMINISTRAZIONE IN TUTTI GLI STATI DEL MONDO 


.A CURA DI S.ALV .ATORE SIC.A 

CECOSLOVACCHIA 

A) La responsabilit� dello Stato 

1. LA 
COSTITUZIONE ED I CODICI. 
La Costituzione della Repubblica Cecoslovacca 
del 9 giugno 1948 non detta alcun principio circa 
la responsabilit� dello Stato. � affermato il diritto 
di petizione: ognuno infatti pu� avauzare petizione 
ad una qualunque pubblica autorit� (art. 23). L'articolo 
145 stabilisce che la responsabilit� dello Stato 
e del giudice per i danni causati da una violazione 
della legge commessa dal giudice nell'espletamento 
delle sue funzioni sar� stabilita dalla legge. Una 
legge particolare sulla responsabilit� dello Stato 
non risulta a nostra conoscenza; la materia generale 
� per� regolata dal Codice civile e dalla legge ~ sui trasporti; la responsabilit� penale del funzionario 
e quella civile personale sono regolate dal 

I 

codice penale comune e dal codice penale ammi


I� nistrativo nonch� dalla legge sul pubblico impiego. 
� Ci riferiamo anzitutto al Codice civile, approvato 
con legge 28 ottobre 1950, n. 141 (della 
Raccolta delle leggi della Repubblica Cecoslovacca) 
promulgato il 26 novembre 1950 ed entrato in 

I�I

{;>; 
vigore il 1� ottobre 1951. Il cap. XVI del Codice 
civile concerne la responsabilit� per danno. Lo 

I 
I 
1 art. 334 stabilisce che si risponde della colpevolezza 
del proprio rappresentante e delle persone 
impiegate per l'esecuzione della propria obbligazione. 
L'art. 350 stabilisce che � responsabile del 
danno causato dalla cosa colui a cui la cosa appar.
tiene e colui al quale la cosa stessa serva, a meno 
che non siano state adottate le provvidenze necessarie 
per la custodia e la vigilanza. Salvo gli atti 
del terzo od il caso fortuito inevitabile non originato 
dall'attivit� dell'azienda o gli atti propri 
del danneggiato, il capo dell'azienda, le cui attivit� 
siano particolarmente nocive risponde del 

I

. 

danno causato da codeste attivit�; nella misura 
. della colpa personale risponde col capo dell'azienda 

l l'impiegato e addetto alle attivit� dell'azienda' e 
f!\ questo non pu� essere considerato come terzoli (art. 351). La norma del Codice civile del 1950 

vale anche per la responsabilit� dello Stato verso

Il 

i terzi; esso q�indi � responsabile del danno cagio


~ 

I
I
~~ nato dai propri impiegati nell'esercizio delle loro 
' funzioni. L'obbligo del risarcimento scaturisce in 
:; 

parte dal principio della responsabilit� ed in parte 
. � dal principio delle conseguenze finali come nel caso 
delle industrie particolarmente nocive. 
' L'art. 346 del Codice civile rinvia alle leggi spe


-~ 

. ciali la questione di sapere se e chi risponda del 

danno causato dalla procedura irregolare nell'esercizio 
di una funzione ufficiale. In tale caso la responsabilit� 
civile personale segue la responsabilit� 
penale di cui al Codice penale (legge 12 luglio 1950, 

n. 86, Racc. leggi) ed al Codice di procedura penale 
(legge 87 del 12 luglio 1950), al Codice penale 
amministrativo (legge 88 del 12 luglio 1950), 
ed al Codice di procedura penale amministrativa 
(legge 89 del 12 luglio 1950) nonch�_ al Codice 
di procedura amministrativa del 22 marzo 
1955, n. 22, sulla cui regolare esecuzione vigilano 
il Procurat�re generale e gli operai (articoli 28 
e seguenti della legge n. 13 del 1954 sui Comitati 
nazionali). Infatti � detto dalla legge 17 
maggio 1950 n. 66 sullo stato giuridico degli 
impiegati dello Stato che le violazioni dei doveri 
imposti all'impiegato pubblico sono punite ai sensi 
della legge penale; il pubblico impiegato � personalmente 
responsabile del danno (skodu) provocato 
allo Stato ed � tenuto a rifonderlo (art. 11). 
La legge 11 luglio 1951, n. 63 ha disciplinato 
la responsabilit� per i danni causati dai mezzi di 
trasporto. Rientrano nei beni nazionali i trasporti 
ferroviari pubblici ed i trasporti stradali ed arei 
regolari {art. 148, Costit. 1948); i beni nazionali 
sono in via di principio propriet� dello Stato 
(art. 149, n. 1). Le leggi sulle imprese di Stato 
per i trasporti (legge n. 404 del 1922 e n. 206 del 
1926 sulle ferrovie dello Stato; legge 159 del 1946 
sulle linee aeree) o sulle imprese private di trasporto; 
le cui azioni appartenevano in gran parte 
allo Stato (decreto n. 100 del 1945 e decreto n. 6 
del 1946) sono state sostituite dalla legge 22 dicembre 
1948, n. 311, dalla legge 51 del 1948, dalle 
leggi 13 luglio 1950 n. 103, 104 .e 108; vedi Ordinanze 
123-128 del 1949). 

Il codice civile non aveva compreso norme relative 
ai trasporti. Detta legge 11 luglio 1951, n. 63 
ha colmato la lacuna del Codice, il quale potr� 
sempre essere invocato per la parte pi� favorevole 
come ad esempio per i termini di prescrizione: 
questi, non rispettati per la legge speciale del 1951 

n. 63 (pi� brevi), potrebbero essere invocati per 
l'applicazione delle norme del Codi0e (STEFAN LUBY, 
Responsabilit� per danni derivanti da mezzi di trasporto, 
(( Bull. de droit tch�c. �, 10 aprile 1952, 

p. 165). La legge elenca i mezzi di trasporto (ferrovie, 
autovetture a motore, aeromobili..ed imbarcazioni 
a motore e determinate imbarcazion� non _ 
a motore). � soggetto alla responsabilit� l'imprenditore 
in un senso che la legge specifica ampiamente, 
indipendentemente dai proprietari, salvo 
se vi siano dubbi sulla �qualit� d'imprenditore; se 
il mezzo di trasporto � affidato alla gestione d'una 

-62 

Gli organi dell'Arbitraggio di Stato sono stati 
istituiti presso gli organi governativi supremi ai 
quali incombono i compiti pi� importanti nell'adempimento 
del piano economico; essi sono istituiti 
presso il governo della Repubblica cecoslovacca, 
presso il capo dei commissari slovacchi e 
presso i Comitati nazionali regionali (art. 3). 

Gli organi dell'Arbitraggio di Stato si compongono 
dell'Arbitro generale, di un certo numero 
di suoi supplenti e di arbitri di Stato (art. 4). 
Soltanto nei casi di una certa difficolt� (la quale 
� indipendente dal valore pecuniario della controversia), 
l'Arbitro generale pu� affidare la decisione 
ad una sezione composta di tre arbitri (art. 14, 
10 e 20 comma); l'Arbitro di Stato pu� decidere 
in assenza delle parti (ivi). Fuori degli organi di 
arbitraggio di Stato, ogni ministro pu� istituire, 
presso il suo ministero, degli organi di arbitraggio 
speciali e, presso i Commissari slovacchi, degli 
organi provinciali di arbitraggio speciali (art. 28). 
L'Arbitrato decide sulle controversie precontrattuali 
e contrattuali nonch� su di altre controversie 
dei beni che sorgano fra imprese, organizzazioni 
ed istituzioni del settore socialista e gli 
organi dell'Amministrazione pubblica .(art. 1, 6� 
comma), salvo che la competenza non sia espressamente 
.assegnata agli organi di arbitraggio speciali 
od ai tribunali (artt. 7 e 28). Questi ultimi 
decidono sulle controversie in materia di contratti 
relativi ai trasporti ferroviari, automobilistici, 
per acqua e per aereo e sulle controversie in cui 
una almeno delle parti � una cooperativa agricola 
unificata nonch� sulle controversie economiche 
il cui valore non sorpassi le 2000 corone (articolo 
7, 10 comma, lett. b, o, d). Q,uando l'Arbitraggio 
di Stato o speciale si dichiara incompetente, 
i tribunali sono legati a tale decisione (articoli 
12 e 28). Sono dettate norme di competenza 
per l'Arbitro di Stat�o presso il Governo e gli organi 
di arbitraggio regionale e per l'Arbitro di Stato 
presso i Commissari slovacchi (artt. 8 e 11). Se 
esista dubbio sulla competenza di un organo di 
arbitraggio di Stato spetta all'Arbitro generale 
presso il Governo a decidere sulla competenza 
stessa (art. 11, 3� comma). Sulla procedura arbitrale 
vedi art. 13 e seg.; valgono inoltre le norme 
dettate dall'Arbitro generale. I~a sentenza � esecutiva 
con la sua pubblicazione; le persone che non 
la eseguano sono passibili di sanzioni (art. 20); 
le� decisioni dell'Arbitro di Stato (o speciale) sono 
definitive (art. 19). Vedi anche J. Nauratil, La 
nuova regolamentazione della prooedura dinanzi 
l'Arbitraggio di Stato, in n. 10 di Pr�vnik (Il giurista) 
del 1953; V. BARAK e F. Dvom':j I~a Nuova 
regolamentazione dell'Arbitraggio di Stato, in 

n. 7 di � Pr�vny obzor � (L'orizzonte giuridico), 
1953; J. TRUHL�R; Disoiplina oonvenzionale Arbitraggio 
di Stato, in � Lidov� soudnictv� >i 
(Giustizia popolare), n. 6, 1952. 
Non si deve confondere _con l'Arbitraggio di 
Stato per le controversie economiche del fattore 
socialista, la procedura arbitrale prevista dal 
Codice di procedura civile (legge 25 ottobre 1950, 

n. 142, entrata in vigore il 1� gennaio 1951, articolo 
54 e seg.). Vedi in proposito Procedura arbitrale 
secondo il Codice di procedura civile in Ceco~ 


slovacchia, in cc Bull. de droit tch�cosl. �, 1o dicembre 
1953, p. 16; vedi anche FR.ATISEIC STAJGR; 

Protezione dei diritti oivili nella prooedura civile, 

in cc Bull. de droit tch�c. n, 1� ottobre 1953, p. 51; 
vedi anche SVETOZAR HANAK; Il carattere indipendente 
.delle oonvenzioni arbitrali, in ci Bull. de droit 
tch�c. n, p. 205, 1� dicembre 1955. 

L'ordinanza governativa sull'Arbitraggio di Stato 

n. 47 del 1953 � stata integrata con altra ordinanza 
n. 54 del 21 settembre 1954. L'ordinanza 16 luglio 
1954, n. 33, ha modificato la precedente ordinan 
za n. 37del1953, sul modo ed i termini previsti per la 
presentazione di reclami dopo la consegna di merci 
imperfette od incomplete o di prodotti che non 
rispondano alla qualit� standard prescritta dalle 
norme e condizioni tecniche, nonch� sui processi 
civili, intentati dopo il rigetto dei reclami. 
3. LE IMPRESE NAZIONALI. 
L'impresa nazionale � nella Repubblica Cecoslovacca 
la prima forma di organizzazione economica 
a tipo socialista e risale ai decreti presidenziali 
di nazionalizzazione del 1945; l'impresa. nazionale 
concerne la produzione d'importanza nazionale; 
essa ha un carattere direttivo nei confronti 
delle altre imprese economiche. L'impresa nazioc 
nale � retta dalla legge 1� novembre 1955, n. 51. 
L'impresa � una persona morale ed agisce in nome 
proprio (art. 5). � lo Stato che rimane il proprietario 
dei beni gestiti dall'impresa nazionale ma 
l'impresa agisce non in nome dello Stato (art. 8). 
Conseguentemente lo Stato non risponde degli 
impegni contratti dalle imprese nazionali, l'impresa 
nazionale non risponde degli impegni contratti 
dallo Stato (art. 7). L'impresa nazionale 
ha il dovere di prender cura dei beni ad essa affidati 
e che costituiscono propriet� di tutto il popolo, 
di amministrarli nella maniera pi� economica al 
fine di conseguire i compiti risultanti per l'impresa 

economica nazionale dal piano nazionale di svi


luppo dell'intera economia della Nazione (articoli 
1, 10, 11). L'impresa nazionale � organizza


zione economica di base; ha un proprio bilancio 
che consta di fondi detti di base e dei mezzi di 
circolazione; la legge limita la disponibilit� dei 
fondi di base (art. 10); questi sono inalienabili; 
fuori di tali fondi, l'impresa nazionale risponde 
degli impegni e delle obbligazioni mediante i beni 
che ad essa sono stati affidati (art. 7, n. 1). L'impresa 
nazionale � costituita dal ministro, nella 
cui competenza rientra l'attivit� economica del-
l'impresa nazionale. Sono dettate le norme al 
riguardo (art. 5). Gli atti giuridici dell'impresa 
nazionale che non sono d'accordo con l'esecuzione 

dei suoi compiti sono illegali e quindi nulli: per


tanto i tribunali e gli organi di arbitraggio sono 
tenuti a tener conto di tale nullit� ex� officio (articolo 
6, esteso agli altri organismi economici dagli 

artt. 50, 55, e 57). Il direttore � responsabile del-
l'impresa nazionale (artt. 20-24); esso � nominato 
e revocato dal ministro competente; sono stabi-liti 
i doveri del direttore (art. 20, par. 2); il diret


tore firma, in nome dell'impresa, il contratto collet


tivo con il personale, rappresentato dal Consiglio 

d'impresa della federazione sindacale (art. 28). 

I 
I;:j 
I:.� 

I 


I 


-~ 

"' 

I~ 

:: 

l'i_� 

~ 

�1' 

_ 

j 


-63 

In ogni modo � ilMinistro l'organo dirigente superiore 
delle imprese nazionali secondo le direttive del 
Governo. Gli artt. 47-50 si riferiscono ad altri organismi 
economici, detti trust ed unioni, gi� regolati 
dalla legge 103 del 1950 e dal decreto 7 4 
del 1951; sono inoltre disciplinate le nuove forme 
delle organizzazioni di vendita e di approvvigionamento. 
Vedi ST.A.NISLAW STUNA: La legge 
sulle imprese nazionali e su aloune altre organizzazioni 
eoonomiohe, p. 293 e seg. �Bull. droit 
tch�c. �, 10 dicembre 1956. 

B) La difesa dello Stato. 

1. LA PROCURA.TURA ERARIALE. 
Anzitutto occorre avvertire che l'avvocatura 
in genere in Cecoslovacchia � stata riformata. 
!J'avvocatura fa parte della nuova organizzazione 
giudiziaria., composta: 1� dai tribunali; 
20 dalla procura; 3� dall'avvocatura. J.Ja legge 

n . .322 del 1948 ha regolato l'avvocatura. Gli avvocati 
sono tenuti a contribuire al mantenimento 
ed al consolidamento del regime di democrazia 
popolare, e ad aiutare gli organi dello Stato nella 
esecuzione delle leggi (art. 1). Gli avvocati sono 
raggruppati in associazioni regionali d'avvocati, 
controllate dalla .Associazione centrale degli avvocati 
in Praga (art. 18). Il Ministro della Giustizia 
esercita il suo controllo sull'esercizio della professione 
di avvocato. La legge n. 322 del 1948 � 
stata integrata con l'ordine del Ministro di giustizia 
n. 7 4 del 21 febbraio 1949. La legge 20 dicembre 
1951, n. 114 ha poi disciplinato le condizioni 
per accedere ed esercitare l'avvocatura; essa ha 
creato i Gabinetti per le consultazioni giuridiche 
ed un loro organo centrale. Sul Notariato di Stato 
vedi legge 20 dicembre 1951, n. 116, abrogativa 
della legge 14 luglio 1949, n. 201; il Notariato 
di Stato assiste le persone morali socia.liste e tutti 
i cittadini, vigila sulla valorizzazione degli interessi 
legali delle persone morali e cittadini, contribuisce 
al consolidamento delle legalit� socia.lista 
(art. 1, legge 116 del 1951). Vedi FERDIN.A.ND 
BoURA, La nuova regolamentazione dell'Avvooatura 
e del Notariato, p. 108 e seg., �Bull. droit 
tch�c. �, 10 ottobre 1949. Norme che hanno ampliato 
le attribuzioni dei notai di Stato sono state dettate 
con legge 52 del 27 ottobre 1954. 
Una certa parentela con l'Avvocatura avevano 
le Procura.ture erariali o finanzia.rie, la cui storia, 
per i Paesi cechi, risale sino al .XV secolo. Vedi 
anche la trattazione che abbiamo fatta per .Austria 
in questa R~vista. Tali Procura.ture erano uffici 
dello Stato incaricati di rappresentare lo Stato e 
gli enti pubblici od organizzazioni giuridiche analoghe 
dinanzi ai tribunali, autorit� ed organi pubblici. 
Nel quadro della loro attivit�, tali procurature 
davano agli organi dello� Stato ed agli enti 
rappresentati pareri e consultazioni e collaboraravano 
alla redazione dei loro atti giuridici (contratti). 
Erano in sostanza veri e propri avvocati 
dello Stato il cui compito principale era di rappresentare 
lo Stato dinanzi i tribunali in materia 
civile, a differenza dei procuratori penali che rappresentavano 
gli interessi pubblici unicamente 

-


in materia penale. Esistevano tre� Procurature 
in Cecoslovacchia e queste sedevano a Praga, a 
Brno ed a Bratislavia (vedi J OSEPH ELIAS, La demooratizzazione 
della giustizia in Oeooslovaoohia, p. 97 
e seg., �Bull. droit tch�c. !l, 1� ottobre 1949)~ 
Le Procurature. erano regolate con legge 8 giugno 
1933, n. 97 e dal Regolamento di cui al decreto 
2 aprile 1936, n. 82. La legge 19 dicembre 1949, 

n. 270, ha creato le nuove Procurature finanziarie 
(Financni Prokuratura); queste hanno sede 
presso i tribunali regionali. Le Procure hanno il 
compito di rappresentare, dinanzi ai tribunali ed 
agli altri organi pubblici lo Stato, gli organi dell'amministrazione 
popolare e di prevedere alle 
rivendicazioni giuridiche di pubblico interesse.. 
Devesi tener presente che tutti gli affari giudiziari 
sono trattati da due categorie di tribunali: 
10 dai tribunali a competenza generale; 20 dai 
tribunali a competenza speciale (legge 64 del 195~, 
par. 1; comma 1); sono tribunali a competenza 
generale i tribunali popolari ( che hanno sosti� 
tuito i vecchi tribunali distrettuali), i tribunali 
regionali ed infine la Corte Suprema a Praga 
(par. 1, comma 2, legge 64 del 1952; par. 1 e 18, 
comma 2 legge 66 del 1952); sono tribunali a competenza 
speciale i trihy.nali militari (par. 2, 
comma 2, legge 66 del 1952) ed i tribunali arbitrali 
(non di Stato) � per le imprese economiche 
(par. 2, comma 3, legge 66 del 1952); questi ultimi 
sono poco numerosi (leggi 228 del 1946 e 272 
del 1948 per i contratti d'imprese nazionali; l�gge 
225 del 1947, par. 2, per i diritti di caccia). 
La legge del 19 dicembre sulle Procurature 
erariali o finanziarie � composta di 8 articoli, 
di cui riportiamo la traduzione personale. Sono 
trattati anzitutto i compiti delle Procur::i,ture 
finanziarie (paragr. 1). Queste sono chiamate, 
come si � detto, a rappresentare davanti ai tribunali 
ed agli altri organi pubblici lo Stato, gli 
organi dell'amministrazione popolare ed a provvedere 
alla difesa di quanto costituisce un pubblico 
interesse; essi sono chiamati inoltre a rappresentare 
il pubblico interesse tutte le volte 
chti questo risultasse sfornito di rappresentanza 
legale. Le. Procurature di finanza emettono pareri 
su richiesta delle .AmministraZ'ioni (par. 1, n. 1). 
Le Procurature sono tenute in tutta la loro attivit� 
a contribuire al mantenimento ed al consolidamento 
dell'ordinamento giuridico della democrazia 
popolare (par. 1, n. 2). 

Sono stabilite le circoscrizioni e le sedi. Le Pro


curature di finanza sono istituite presso le sedi 

dei tribunali regionali (par. 2, n. 1). La circoscri


zione della Procuratura di finanza corrisponde 

con la giurisdizione del tribunale regionale nella 

cui sede � eretta (par. 2, n. 2). Il Ministro della 

giustizia � autorizzato a derogare alle norme anzi


dette e stabilire, con sua ordinanza, che una Pro


curatoria regionale possa esercitare in due o pi� 

giurisdizioni dei tribunali regionali (par. 2, n. 3). 

Sono dettate le norme sulla dipendenza e sulla 
vigilanza. Le Procurature di finanza dipendono --dal 
Ministero della Giustizia; sotto l'aspetto dell'interesse 
pubblico ed economico, esercitano la 
vigilanza sulle Procurature ilMinistro della giustizia 
di concerto c�on il Ministro delle finanze (par. 3). 


64 


� disciplinata la compos1z10ne delle Procurature 
(par. 4). La Procuratura � .composta dal 
Procuratore di finanza (Financniho Prokuratora) 
ed eventualmente dal sostituto Procuratore, 
e da un adeguato numero di dipendenti, aventi 
le qualifiche speciali. Il servizio di contabilit� 
presso la Procuratura di finanza attende al disbrigo 
delle pratiche relative al personale. Il Ministro 
della giustizia pu� delegare tali funzioni al Presidente 
del tribunale regionale mediante suo decreto. 
I lavori di ufficio presso la Procuratura 
sono espletati dalle unit� di personale necessario, 
messe a disposizione della Procliratura dal presidente 
del tribunale regionale nella cui sede � stata 
eretta la Procuratura; a ci� si provvede di con


. certo con il Procuratore di finanza. 

� stabilito lo stato giuridico delle Procurature, 
nel senso dei loro poteri (par. 5). La Procuratura 
non � costretta a presentare presso i tribunali 
l"attestato del mandato ad essa affidato, anche 
quando in base alle leggi ed ai regolamenti venga 
richiesto, per procedere in giudizio, un mandato 
speciale; nei procedimenti la Procuratura gode 
poteri concessi agli avvocati (par. 5, n. 1). La Pro~ 
curatura pu� agire dinanzi a qualsiasi tribunale 
od organo pubblico e pu� farsi sostituire da un 
suo rappresentante, debitamente autorizzato (paragrafo 
5, n. 2). � 

Il Governo provvede a stabilire le norme di 
dettaglio sulle� facolt� delle Procurature e sui 
loro rapporti verso le persone giuridiche rappresentate 
(art. 5, n. 3). 

Sono dettate dalla legge norme transitorie. 
Le Procurature anzidette, esistenti in Praga, 
Brno e Bratislavia sono trasformate in Procurature 
di finanza secondo la nuova legge (par. 6, 

n. 1). I dipendenti di tali Procurature passano, 
, dal giorno in cui la nuova legge entra in funzione, 
alle dipendenze del Ministero della Giustizia 
(par. 6, n. 2). Sono annullate tutte le norme in 
contrasto con la nuova legge ed in particolare 
la legge 8 giugno 1933, n. 97, sulle Procurature 
di finanza ed il decreto governativo del 2 aprile 
1936, n. 8, circa le istruzioni di servizio defle 
Procurature (pag. 7). La nuova legge entr� in 
vigore il 1� febbraio 1950 (art. 8). 

La legge del 19 dicembre 1949, n. 270, fu poi 
seguita dall'ordinanza governativa del 14 gennaio 
1950, n. 7. Questa specific� la competenza 
delle Procurature. Venne fatto obbligo di farsi 
rappresentare nelle procedure giudiziarie dalle 
Procurature, allo Stato, agli organi dell'amministrazione 
popolare, agli istituti, alle imprese, 
ai fondi speciali ed agli enti diretti od amministrati 
da tutti tali organi e ci� in maniera esclusiva; 
le Procurature hanno la difesa soltanto su 
richiesta per l'Assicurazione nazionale centrale, 
le imprese nazionali, le imprese comunali e le 
cooperative popolari. 

2. IL PROCURATORE GENERALE. 
La posizione del Procuratore generale era ancora 
disciplinata, dopo la rivoluzione del maggio 1945; 
dal codice penale austriaco del 1873 per le provincie 
di Boemia e Moravia e dal codice penale 

ungherese del 1896 per la Slovacchia; il Procuratore 
generale era subordinato al Ministro della 
giustizia; i procuratori inferiori non erano ad esso 
subordinati perch� dipendevano dai procuratori di 
provincia ed erano quindi direttamente dipendenti 
dal Ministro della giustizia. La competenza del 
Procuratore generale era limitata alla materia. 
penale. La legge sulla democratizzazione della 
giustizia del 22 dicembre 1948, n. 319, non apporti} 
modificazioni sostanziali n� lo fece il �Codice di 
procedura penale del 12 luglio 1950, n. 87; il Codice 
di procedura civile del 25 ottobre 1950, n. 142, 
allarg� la giurisdizione del procuratore nel pro


cesso civile. 

La legge costituzionale sui tribunali ed il pubblico 
ministero del 30 ottobre 1952, n. 64, e la 
legge sul pubblico ministero del 30 ottobre 1952, 

n. 65, hanno modificato le basi della posizione del 
Procuratore generale. Il Procuratore generale � 
investito del controllo supremo sull'esecuzione e la 
minuziosa osservanza delle leggi e delle altre prescrizioni 
legali da parte di tutti i ministeri e delle 
autorit�, dei tribunali, dei comitati, degli organi 
ufficiali, delle istituzioni e persone ufficiali dei singoli 
cittadini (art. 6 legge costituzionale 30 ottobre 1952 
n. 64). Il Procuratore generale, nominato e revocato 
dal Presidente della Repubblica su proposta del 
Governo, � responsabile di fronte al Governo; 
i procuratori inferiori sono a lui subordinati (art. 7, 
14 e 15). Il Procuratore generale ha il diritto di 
avvertire (art. 2, legge sul pubblico ministero del 
30 ottobre 1952, n. 65) le autorit� dei difetti 
constatati ed ha il diritto di protesta presso le 
autorit� dirette, superiori e presso il. Governo (o 
presso il Consiglio dei Commissari slovacchi) alle 
cui sedute partecipa con voto consultivo (art. 3 e 4, 
ivi). Vedi �FRANTISEK POL�CEK, La .nuova legge 
sulle funzioni del Procuratore generale, in � Bull. 
droit tch�c. �, 1� novembre 1953, p. 113 e seg.; 
ivi, pag. l09 e seg.; STEFAN RAIS; Le nuove leggi 
relative all'organizzazione giudiziaria ed alle funzioni 
del Procuratore generale. Vedi ivi, pag. 120, 
F. STAJGR, La riorganizzazione dei tribunali ceco~ 
slovacchi. Per la procedura della protesta, vedi 
art. 42 e 43 del Codice di procedura amministrativa, 
introdotto con decreto governativo del 22 marzo 
1955, n. 22, ed entrato in vigore il 1� luglio 1955, 
ed accompagnato dal decreto del Ministro della 
giustizia del 22 ottobre 1955 (n. 73 della �,Gazz. 
Uff. ll). Vedi JoS'EF TURECEK; Il Codice di procedura 
amministrativa cecoslovacca, p. 301 e seg., 
�Bull. droit �tch�c. �, 1� dicembre 1956. Diverso 
� il controllo esercitato dal Ministero del Controllo 
di Stato (Ordin. gover. 7 settembre 1951, n. 73; 
art. 1 legge Costituz. 47 del 1950; art.' 42 legge 241 
del 1948; art. 62, par. 2, Costit. 9 maggio 1948), 
che ha sostituito la Corte suprema dei conti, gi� retta. 
dalla legge Il. 110 del 1942. Vedi ZDENEK TESAR; 
La nuova disciplina del Controllo di Stato in Cecoslovacchia, 
�Bull. droit tch�c. �, 1� ottobre 1951, 
pag. 254; SALVATOR,E SICA, Dizionario Universale 
della Finanza Pubblica, Istit. Poligr. �~stato, 
Roma, 1956, voce Ceskoslovensk� Republika, per 
il rinvio a tutte le voci sulla Cecoslovacchia, 
vol. I, p. 666. Vedi bibliografia in volume IV~ 
pagg. 453-454. 

(5101847) Roma, 1957 -Istituto Poligrafico dello Stato -G. C.