ANNO X -N. 5-6
MAGGIO-GIUGNO 1957.
RASSEGNA MENSILE
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
PUBBLI<JA.ZIONE DI SERVIZIO
I SOGGETTI NEL CONTENZIOSO COSTITUZIONALE
SOMMARIO. -CENNI INTRODUTTIVI. -SEZ. I: I SOGGETTI NEI GIUDIZI DI LEGITTIMIT�
COSTITUZIONALE (in genere): I. I sistemi di sindacato di legittimit� costituzionale delle
leggi e degli atti aventi forza di legge. -2. Carattere del �contenzioso legislativo,, nel
sindacato di legittimit� in via incidentale. -3. Carattere distintivo del sindacato di
legittimit� incidentale (procedimento su questione pregiudiziale) o in via principale (regolamento
giurisdizionale di competenza normativa). -SEz. II: I SOGGETTI NEL GIUDIZIO DI
LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE PROMOSSO DA AUTORIT� GIURISDIZIONALE (1� tipo di pro.
cedimento): I. Caratteristiche del procedimento in via incidentale. -2. Le parti del
processo principale come soggetti del giudizio ddegittimit�. -3. Il Pubblico Ministero.
4. Gli organi delle P. A. parti del processo principale. -5. L'intervento degli organi
dello Stato e delle Regioni. -6. Il Presidente del Consiglio. -7. I rappresentanti delle
Camere e dei Consigli Regionali. -8. L'intervento di terzi. -9. Il controinteressato. 10.
Sostituti processuali. -SEz. III: I SOGGETTI NEL GIUDIZIO DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
PROMOSSO DALLO STATO, DALLE REGIONI E DALLE PROVINCIE (2� tipo di procedimento):
1. I presupposti. -2. I soggetti: Stato, Regioni e Provincie del Trentino-Alto
Adige. -3.Litisconsorzio. -4. L'intervento degli organi dello Stato e delle Regioni. 5.
L'intervento di terzi. -6. Sostituzione processuale. -SEz. IV: I SOGGETTI NEL REGOLAMENTO
DI ATTRIBUZIONI FRA LE CAMERE LEGISLATIVE E LA CORTE COSTITUZIONALE. -
SEz. V: I SOGGETTI NEI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE: I. Natura dei (( conflitti)) (Rinvio). 2.
Conflitti fra poteri dello Stato .. . 3. in ordine ad attribuzioni dei �poteri-ordini ,, ...
4. definite da norme costituzionali. -5. L'attivit� della Corte come coordinamento di
�poteri-funzioni".� -6. 7. La soggettivazione unitaria dei poteri-ordini. -SEz. VI: I SOGGETTI
NEI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE FRA STATO E REGIONI E FRA REGIONI� 1. Limiti,
oggetto, natura della funzione della Corte Costituzionale, nei conflitti di attribuzione
fra Stato e Regioni e fra Regioni. -2. Capacit� di essere parte nei predetti conflitti. 3.
Rappresentanza dello Stato e delle Regioni. -4. Autorizzazioni a proporre il conflitto.
-SEz. VII: I GIUDIZI SULLE ACCUSE. -SEz. VIII: I DIFENSORI.
Cenni introduttivi
1. L'espressione contenzioso costituzionale vuol
designare, senza anticipare la collocazione dogmatica
delle varie attivit� decisorie della Corte Costituzionale,
l'insieme dei procedimenti previsti per
la risoluzione delle controversie, alla Corte deferite
dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali. Tale
espressione si presta, invero, a designare -genericamente
-procedimenti con pi� o meno ampie
garanzie di contraddittorio (elemento formale della
giurisdizione), senza impegnare la qualificazione
dell'attivit� sostanziale prestabilita per la definizione
delle controversie relative.
Nella legislazione e in dottrina, sono state, infatti,
ricomprese nel concetto di � contenzioso �:
a) autolimitazioni del potere esecutivo, rivolte
a garantire la scrupolosa osservanza del diritto,
nella risoluzione di controversie con la P. A.; funzione
accessoria, dunque, della stessa ammnnstrazione
attiva, pi� che guarentigia dei cittadini
di fronte alla P . .A.
Tali le caratteristiche del �contenzioso amministrativo
�nelle sue varie fasi, prima dell'abolizione
attuata con la L. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato
E (1);
b) controversie di tipo non giurisdizionale,
. mediante ricorsi amministrativi, gerarchici -pro
pri e impropri;
c) controversie, di competenza di organi sin
goli o collegiali, di incerta collocazione (contenzioso
doganale, contenzioso militare);.
d) procedimenti con fasi amministrative e giurisdizionali
in successione (contenzioso elettorale,
contenzioso tributario) (2).
Con l'istituzione di un organo interpotestativo competente
a conoscere delle guarentigie per la
(1) Sui precedenti e gli sviluppi storici del c. d.
�contenzioso amministrativo'" cfr. per tutti, O. RANELLETTI:
Contenzioso amministrativo, n. 1, in �Nuovo
Digesto Italiano '"
(2) Le espressioni citate si trovano in ViTTA: Diritto
Amministrativo, 1955, Il, 742 segg. Cfr., in vario sen86,
sul concetto di �contenzioso�: BENVENUTI, Funzione am.
ministrativa, procedimento, processo, in Riv. Trim. Dir.
Pubbl. 1952, 118; GASPARRI, Corso di diritto amministra�
tivo, 1955, Il, 213.
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scrupolosa osservanza della Costituzione (3), attraverso
procedimenti, la cui qualificazione dogmatica
si presenta differenziata dalla �giurisdizione� in
senso tecnico, e ricollegabili, per criterio di prevalenza
(4), ora all'una ora all'altra delle funzioni
fondamentali dello Stato (5), si profila un conten
(3) Non pare che la Corte si presenti, subiettivamente,
come organo legislativo; ma non pu� nemmeno, ritenersi
che essa offra la fisionomia tipica dell'organo giurisdizionale.
La Corte Costituzionale, ha, invero una somma
di attribuzioni: normative, di controllo sulla legittimit�
delle leggi (di controversa qualificazione) e giurisdizionali,
(conflitti, accuse) in relazione alle quali il criterio della
prevalenza � assorbito dalla situazione che esse conferiscono
alla Corte stessa, con inconfondibili connotati di
organo interpotestativo e (ovviamente), come tale, organo
costituzionale: (cfr,. in ordine alla situazione costituzionale
della Corte, BARILE : Oorte Oostituzionale organo
sovrano, in Giurispr. Cost. 1957, 907, la cui concezione
appare peraltro, troppo g�nerica. V. infra, nota 5).
Le sue funzioni consistono, infatti, oltre che nella disci
plina normativa e organizzativa, nelle seguenti attivit�.:
a) nella delimitazione del potere legislativo, rispetto
alla Costituzione, attuata attraverso funzioni, per lo
appunto, interpotestative in quanto investono il potere
legislativo, direttamente in via repressiva (questione
di legittimit�) o preventiva (ammissibilit� del referen
dum abrogativo); e indirettamente l'esecutivo e il giudi
ziario (v. infra I, 2, lett. d);
b) nella delimitazione dei poteri fra loro (conflitti);
c) nella straordinaria cognizione di responsabilit�
connesse all'esercizio del potere esecutivo.
LA POSIZIONE DELLA CORTE NON � DI GRADO SUPE�
RIORE A QUELLA DEI POTERI DELLO STATO; SI PONE,
CIO�, SUL MEDESIMO LORO PIANO (come la bussola cardanica
fra gli altri strumenti di bordo, sul piano della
nave) E MANTIENE PROPORZIONI, DISTANZE, EGUAGLIANZE.
(4) La posizione di indipendenza conferita alla Corte,
dal nostro ordinamento, non consente di seguire il criterio
estrinseco e formale dell'appartenenza di detto organo
all'uno piuttosto che all'altro ordine (inteso come
sistema di organi) di ciascun potere delle Stato. Del
resto � ormai troppo nota la relativa importanza dogmatica
circa la c. d. divisione dei poteri in senso soggettivo,
realizzandosi la potest� (imperium) dello Stato attraverso
funzioni (poteri in senso oggettivo), rispettivamente,
esercitate in prevalenza, da determinati gruppi di organi
o "ordini>> (poteri in senso soggettivo), attivit� che
si presentano nelle corrispondenti forme tipiche ( elem.
formale): legge, atto, sentenza. Sul triplice profilo di
ciascuna attivit�, cfr. RANELLETTI: Principi di diritto
amministrativo, 1912, 240 ss; 281 ss.; 310 ss. sulle cui
argomentazioni si � modellata la dottrina successiva.
Sul criterio distintivo, secondo la prevalenza delle
funzioni, cfr. le fondamentali trattazioni di RANELLETTI:
Istituzioni di diritto pubblico, 1955, 62 ss.; 137 ss.; LES�
SONA: La divisione dei poteri (appunti terminologici)
in �Riv. dir. pubbl.n 1944-46 I, p. 11; RoMANo; Principi
di diritto costituzionale generale, 1945, 21, 212, 241.
(5) Dal punto di vista oggettivo, le funzioni (legislazione,
amministrazione e giurisdizione) come categorie
logiche originarie di una ripartizione concettuale (non
organica) (cfr. in arg. per tutti: RAv�: Oompendio di
zioso costituzionale, che, nel nostro ordinamento,
giusta la ripartizione contenuta nell'art. 134 della
� Costituzione � assume le forme:
.A) del contenzioso legislativo: controversie rela
tive alla legittimit� costit�zionale delle leggi e degli
atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni,
compreso il Regolamento di attribuzione fra le Camere
legislative e la Corte Costituzionale;
B) dei confiitti di attribuzione, tra i poteri dello
Stato; tra lo Stato e le Regioni; tra le Regioni;
C) dei giudizi sulle accuse promosse contro il
Presidente della Repubblica ed i Ministri, a norma
della Costituzione.
Un quarto tipo di controversia, previsto dall'art.
2, L. Oostit. 11 marzo 1953, n. 1, � :
D) il giudizio sull'ammissibilit� del referendum
abrogativo di cui all'art. 75, comma 2 Costit., ma
esso pu� essere ricondotto al concetto di � contenzioso
legislativo �.
Il giudizio di legittimit� costituzionale (di cui
alla lett. A) presenta, peraltro, tre figure distinte
di procedimento, a seconda,: a) che la �questione�
sia rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti in
via incidentale -nel corso di un giudizio (6)
storia delle dottrine politiche, 1933, 186; FILOMUSI GUELFI:
Enciclopedia giuridica 1917, 545, nota 2; ROMANO:
Principi di diritto costituzionale generale, 1945, 243 segg.)
presentano una comune causa fondamentale: imperium,
e si differenziano in ordine al modo di esercizio e alla causa
secondaria Cfr. MORTATI: Esecutivo e legislativo nell'at
tuale fase del diritto costituzionale, in �Rivista di Diritto
Pubblico>>, 1940, 1, 301). Cos� le funzioni della Corte
Costituzionale e i relativi cc procedimenti>> (unificati
sotto tale comune generico denominatore) presentano
elementi di prevalenza che qualificano, rispettivamente:
a) il sindacato di legittimit� costituzionale in via
incidentale e quello sull'ammissibilit� del referendum
abrogativo, come funzione complementare o sussidiaria
della funzione legislativa, in quanto modificativa dello
ordinamento giuridico:
b) il sindacato di legittimit� costituzionale, in
via di azione, come funzione giurisdizionale;
c) i giudizi di regolamento per conflitto di interessi
fra Stato e Regione o fra Regioni, e i giudizi sui
conflitti, come funzione interpotestativa;
d) i giudizi sulle accuse, del pari, come funzione
giurisdizionale.
Le suesposte tesi troveranno sviluppo in ciascuna
ripartizione della materia. .
Siffatta possibilit� di specificazione e limitazione delle
funzioni della Corte � la necess'l.ria guarentigia, in uno
Stato di diritto. � questo il criterio non esaminato da
BARILE : La O orte Oostituzionale cit.. che riconosce
nella Corte natura generica di �organo che partecipa
alla funzione di indirizzo politico centrale>>, (p. 911)
la cui attivit� �, prevalentemente, di controllo, ma non
rigidamente vincolata, sebbene cc vincolata solo nel fine, e
tanto pi� accentuatamente discrezionale �quanto pi�
elevato (e quindi generico) � il fine vincolante�� {p. 917) -
(6) Nel corso di questo studio, le espressioni: giudizio
-controversia -processo -procedimento -sentenza decisione
-pronuncia e cos� via, saranno adottate per
quanto possibile -seguendo la terminologia che,
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e non sia ritenuta dal giudice manifestamente
infondata (art. 1 L. Costit. 9 febbraio 1948),
n. 1). Veramente, l'art. 1 L. Costit. 9 febbraio 1948,
n. 1 ricomprende in tale ipotesi, soltanto, la contestazione
di legittimit� di leggi ordinarie della Repubblica.
Tuttavia nell'art. 23, lett. a) L. 11 marzo
1953, n. 87, nella stessa ipotesi, � previsto anche
il promuovimento, in via incidentale, della questione
di legittimit� costituzionale di legge regionale o
atto avente forza di legge regionale; h) che la �questione
�sia promossa, in via principale, dal Governo
della Repubblica in ordine ad una legge regionale,
che ecceda la competenza della Regione o contrasti
con gli interessi nazionali o di altre Regioni
(art. 127 Cost. nell'ipotesi di controllo preventivo;
art. 2, comma 20, L. Costit. 9 febbraio 1948, n. 1,
nell'ipotesi di controllo successivo) (7) ovvero sia
promossa �azione � di legittimit� costituzionale
da una Regione, in ordine a legge della Repubblica,
che invada la sfera della competenza ad essa
assegnata dalla Costituzione (art. 2, comma 1,
L. Costit. 9 febbraio 1948, n. 1) o da una Regione
che ritenga lesa da altra legge regionale la sfera
della propria competenza (art. 2, comma 20, L.
Costit. 9 febbraio 1948, n. 1); e) che sia promossa
questione di merito, dal Governo della Repubblica,
contro una Regione, per contrasto di interessi
dinanzi alle Camere, e la Corte debba decidere
in ordine alla competenza propria di legittimit� e
quella delle Camere (Regolamento di attribuzione
artt. 127 u. c. Costit. e 35 L. 11 marzo 1953, n. 87).
In definitiva, dunque, i tipi di procedimento del
contenzioso costituzionale sono tre, relativi � ai
giudizi di legittimit� costituzionale, ed altri tre,
relativi ai confiitti di attribuzione, alle accuse e al
referendum abrogativo.
In questo studio, sar� esaminato quel presupposto
processuale che attiene alla capacit� di essere
soggetto, per ciascuno dei procedimenti ordinati
alla risoluzione delle controversie suddette, nonch�
la disciplina della rappresentanza processuale,
ricomprendendo nella accezione di soggetto quella
di parte in senso sostanziale e processuale (8) la
quale ultima richiama -tuttavia -pi� particolarmente
il carattere giurisdizionale del procedimento
(9).
in corrispondenti situazioni, offrono la Costituzione e le
leggi costituzionali o ordinarie, ma non esprimono una
qualificazione tecnica delle situazioni stesse. II legislatore
costituente e ordinario ha, invero, nella subietta
materia, costruito un sistema composito nel quale l'individuazione
della natura dell'organo e delle funzioni �
tutt'altro che facilitata dalla assunzione -in blocco di
tutti i casi, sotto una terminologia, di tipo processuale
varia e talora corrente. Contra: BRUNORI: La Corte
Costituzionale, 1952, 9, c), in relazione alla tesi, che l'A.
segue, sul carattere giurisdizionale della Corte e di tutte
le sue funzioni.
(7) Per siffatta distinzione, in ordine al controllo di
legittimit�, circa la competenza normativa e circa il
contrasto di interessi, v. ESPOSITO: Il controllo giurisdizionale
sulla costituzionalit� delle leggi in Italia, in � La
Costituzione Italiana -Saggi�, 1954, 267, 268.
I
I soggetti nei giudizi di legittimit� costituzionale
(in gener.e)
1. I sistemi di sindacato di legittimit� costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge. -2. Carattere
del �contenzioso legislativo� nel sindacato di legittimit�,
in via incidentale. -3. Carattere distintivo del sindacato
di legittimit� incidentale (procedimento su questione pregiudiziale)
e in via principale (regolamento giurisdizionale
di competenza normativa).
1. .Al legislatore costituente si prospettavano
due soluzioni, in ordine al sindacato di costituzionalit�
delle leggi: il sistema del sindacato in via
principale e quello del sindacato in via incidentale
(10).
Gli artt. 134 e segg. della Costituzione lasciavano
aperto il problema. Lo risolveva la I.i. Costit.
9 febbraio 1948, n. 1, con l'adozione di un sistema
misto: con un tipo di procedimento incidentale in
via di eccezione, per le questioni di legittimit�
costituzionale in genere (art. 1 L. Costit. cit.;
artt. 23 a 30 L. 11 marzo 1953, n. 87) ed un tipo di
procedimento principale in via di azione, per le
questioni di legittimit� costituzionale in ordine
alla competenza normativa o ad eventuale contrasto
di interessi fra Stato e Regione (art. 127 u. c.
Costit.; art. 2, comma 1� e 20 L. Costit. 9 febbraio
1948, n. 1; artt. 31, 32 L. 11 marzo 1953,
n. 87) o fra Regioni (art. 2, comma 20 L. Costit.
febbraio 1948, n. 1; art. 22 L. 11 marzo 1953, n. 87).
A sua volta, il procedimento in via di eccezione
di natura incidentale, veniva costruito con l'ado:
zione di un tipo intermedio, onde il processo di
merito si sospende in attesa che si pronunci un organo
costituzionale in applicazione del principio
generale dell'art. 34 c. p. c. Ma il giudizio di legittimit�
non � fase o prosecuzione del processo di
merito, sibbene una controversia autonoma (11),
cui deve riconoscersi natura contenziosa di diritto
(8) In ordine ai concetti ed alle qualificazioni di
parte in detto duplice significato v. CARNELUTTI: Istituzioni
del nuovo diritto processuale civile italiano, 1942,
100 segg.; !AEGER: Diritto processuale civile, 1943, 261;
ZANzuccm: Diritto processuale civile, 1948, 29; SATTA:
Diritto processuale civile, 1948, 51; REDENTI: Diritto
processuale civile, 1952, I, 156 ss.
(9) La materia che forma oggetto di questo studio
� un osservatorio di particolare importanza in quanto
il problema delle � parti � nel � procedimento >> rappresenta
l'elemento qualificativo o -almeno -un elemento
qualificativo circa la natura dei procedimenti
stessi: ci� che involge il pi� ampio tema, in ordine alla
natura della Corte Costituzionale e al carattere delle
sue funzioni. (v. infra nota 19).
(10) Cfr. sulla dicotomia, BISCARETTI DI RUFFIA:
Diritto Costituzionale, 1956, 454 ss.; CAPPELLETTI: La
giurisdizione costituzionale della libert�, 1955, 1 ss. (
11) Sulla natura pregiudiziale del giudizio di legittimit�,
v. infra n. 2 note 21, 22, 28; sdla separazione fra
giudizio di merito e giudizio di legittimit�, cfr. sent. Costit.
26 gennaio 1957, n. 30, in <<Giur. Cost.�, 1957, n. 407.
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oggettivo (12), (13) com'� reso palese dall'assenza di
un conflitto di diritti soggettivi o interessi legittimi;
dall'essere la controversia affatto svincolata da
quella rimasta sospesa, pur nel caso di cessazione
per rinunzia ecc. (art. 22 Norme Integrative); dalla
attribuzione alla decisione, della efficacia erga omnes.
2. Nel giudizio incidentale, non sono configurabili
�parti� nello stesso senso in cui esse erano costituite
nel processo principale rimasto sospeso (14).
Il processo di svolge su un piano di rapporti interorganici:
poich� esso � promosso dal giudice che
riconosce di non poter applicare una legge, senza
grave pericolo per la Costituzione, e sollecita quindi
una declaratoria, la quale risolver� bens� la lite ma
determiner� sopratutto limiti, per il giudice stesso,
nell'applicazione della legge ed oneri per il potere
esecutivo e per il potere legislativo (art. 30 L.11 marzo
1953, n. 87).
Quando, infatti, la Corte dichiara ..la legittimit�
costituzionale della norma di legge o di atto avente
forza di legge,� il giudice �� tenuto all'applicazione
della norma secondo l'interpretazione di costituzionalit�
che la Corte ne ha fatto (15).
(12) CALAMANDREI: L'illegittimit� costituzionale delle
leggi nel processo civile, 1950, 34, 67.
Vi aderisce, in teoria, CARUSI, Gli effetti delle pronunzie
della C. C. in �La Corte Costituzionale� Suppl.
alla �Rass. Avv. Stato� 1957, 216.
Per una critica al carattere oggettivo della giurisdizione,
nella giustizia amministrativa, v. CAMMEO, Commentario,
I, 279 segg., ROVELLI, Sui caratteri delle Sez.
giurisdiz. del C. d. S. in �Riv. Dir. Pubbl.� 1915, I, 208
e la quasi unanime dottrina successiva. v. RIBOLZI, La
azione nel diritto processuale amministrativo, 1956, 39 e
bibl. ivi cit. p. 40 nota 35.
(13) Oggetto della controversia di legittimit� costituzionale,
secondo ANDRIOLI: L'intervento nei giudizi
incidentali di legittimit� costituzionale, in �Giur. Cost. �,
1957, 282, 283, � la validit� costituzionale di una norma,
non in riferimento alla sua concreta applicabilit� ad un
dato rapporto controverso, ma nella sua portata astratta.
(14) CALAMANDREI: L'illegittimit�, cit., pag. 52 a 62.
In senso conforme cfr. STENDARDI: La Corte Costituzionale,
1957, 39, 52, 88 (ma l'A. non trae da tale elemento
la conseguenza dell'inconfigurabilit� del conflitto
e della giurisdizione); CAPPELLETTI: Pronuncie di rigetto
nel processo costituzionale delle libert� e cosa giudicata,
in� Riv. proc. civ.�, 1956, I, 145, 151, 152; e La giurisdizione
costituzionale delle libert�, 1955, 90, 117 (L'A. ravvisa
nel procedimento in esame una parte unica -il
giudice). ANDRIOLI: L'Intervento nei giudizi incidentali
di legittimit� costituzionale, cit. p. 282, ponein evidenza,
come antecedente dell'oggetto delle pronuncie della Corte,
che la posizione di parte nel giudizio di merito non si
riproduce nel giudizio di legittimit� (v. infra nota 64).
(15) � questo un aspetto assai delicato dei rapporti
fra le competenze della Corte e delle autorit� giurisdizionali.
Non c'� dubbio che spetti alla prima di interpretare
la norma ordinaria, sotto il mero profilo della coesistenza
o non con le norme della Costituzione. Ovviamente, per
potere istituire tale controllo, la Corte deve previamente
Pi� arduo si prospetta il problema, allorquando
la Corte delimita la sfera di efficacia della norma
ordinaria in relazione ad una norma costituzionale
(16).
Il potere esecutivo e� il legislativo potranno, a
seguito di una decisione di legittimit�, rispettivamente
proporre e deliberare nuovi provvedimenti
legislativi (17).
interpretare -sotto il profilo del denunciato contrasto
costituzionale -il precetto ordinario; interpretazione
destinata a restar ferma e vincolativa, per qualunque
giudice, a guisa di interpretazione autentica, nell'ipotesi
in cui la sentenza della Corte non dichiari l'illegittimit�
costituzionale della norma (ovviamente nella
ipotesi inversa, la norma cesserebbe addirittura, di avere
efficacia). � questo un riflesso della rilevata natura oggettivamente
contenzioso-legislativa della funzione della
Corte, in tale materia. N� a questa concezione contraddice
il criterio enunciato (cfr. ord. 21 luglio 1956, nn. 24,
25, 27, 28 in � Giur. Costituzionale�, 1956, 1022 ss.) -
ormai -pi� volte dalla Corte stessa, circa l'astratta
possibilit� della riproposizione della questione di legittimit�.
Anzi, il fatto che le decisioni di rigetto, per manifesta
infondatezza della proposta questione nunquam
transeunt in rem iudicatam ne riconferma la natura non
giurisdizionale strictu sensu. La possibilit� di riproposizione
pu� ammettersi, invero, sul presupposto della
regola rebus sic stantibus, ossia dello stato (al tempo
della pronuncia) dell'ordinamento giuridico. La mutabilit�
di questo e la sua continua evoluzione, per l'arricchirsi
di principi e norme nuove, in perpetuo e vivo
movimento, possono �giustificare, anche un riesame della
questione di legittimit�, proprio in virt� del principio
di ermeneutica ricordato da FADDA e BENSA, in cc Windscheid
>>, �Pandette�. Nota, vol. I, 113: Entro questi
limiti, le decisioni di rigetto non acquistano efficacia
di cosa giudicata erga omnes (se di cosa giudicata, impropriamente,
si potesse parlare, nella soggetta materia)
e correttamente la Corte ha dichiarato, nei casi esaminati,
la manifesta infondatezza anzich� la cessazione
della materia del contendere (cfr. in arg., ma in senso
dubitativo, CHIEPPA: Ordinanza di manifesta infondatezza
e questioni gi� decise dalla Corte Costituzionale, in
cc Giurispr. Costit. >>, 1956, 1015, nota 2).
Non pare che alla Corte spetti di compiere una disamina
interpretativa del precetto ordinario, in tutta la
sua portata, s� da trarne conclusioni che soltanto al
giudice sono riservate.
(16) La questione � stata implicitamente risolta
dalla Corte Costituzionale con la sentenza cost. 26 gennaio
1957, n. 5, con la quale, ritenuta la legittimit�
della norma punitiva della apologia del fascismo (art. 4,
L. 20 giugno 1952, n. 645), ne ha peraltro, limitato la sfera
di applicazione ai soli fatti idonei alla ricostituzione del
p. n. f., in quanto, solamente, un'attivit� di tal genere
sarebbe sanzionata dalla Costituzione (disp. XII). In
effetti, atttraverso siffatta statuizione, si � proceduto alla
declaratoria parziale di illegittimit� detla� norma, onde
essa avrebbe dovuto risultare dal dispositivo benpofon~dosi
non ritenere vincolante per il giudice una riserva
espressa in motivazione.
(17) � quanto accade, in tema di cc responsabilit�
del direttore di giornale periodico "� Nonostante il pre
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Quando invece la Corte dichiara la illegittimit�
costituzionale della norma di legge, la norma
cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione (art. 136, comma I,
Costit.); la decisione della Corte � comunicata alle
Camere ed ai Consigli regionali interessati, affinch�,
ove lo ritengano necessario, provvedano nelle
forme costituzionali (art. 136, comma 2 Costit.)
all'emanazione di precetti normativi in sostituzione
di quelli caducati per effetto della pronuncia
della Corte (18). .A tale proposito fu notata, nella
stessa Relazione De Gasperi al Senato, sul disegno
della L. 11 marzo 1953, n. 87, la differenza fra
notifiche dell'ordinanza al Presidente del Consiglio
dei Ministri o della Giunta Regionale e comunicazioni
ai Presidenti dei due rami del Parlamento;
adempimenti prescritti, rispettivamente, agli effetti
dell'eventuale difesa della norma (attraverso l'intervento),
e agli effetti di eventuali iniziative parlamentari
sulla proposta questione (Lex 1953, II,
49 segg.).
La Corte, infine, pu� pronunciare anche senza
la costituzione di alcuna parte (art. 26, comma I,
L. cit.).
Riprendendo, pertanto, l'accennato tema, in
ordine alla non configurabilit� di parti (nel giudizio
incidentale di legittimit� costituzionale) si osserva
cl:te essa � evidente riflesso della natura, sostanzialmente,
legislativa di questa funzione della Corte,
pur nella limitata sfera dell'abolitio legis (19) (19-a),
attuata attraverso un'attivit� di � controllo �,
ciso contenuto della sentenza della Corte Costituzionale
23 giugno 1956, n. 3, � stato presentato un progetto, di
iniziativa governativa, per una pi� blanda disciplina
di detta responsabilit� (cfr. la mia nota a sentenza cit., in
�Rass. mensile dell'Avvocatura dello Stato�, 1956, 168).
(18) A seguito di una decisione di illegittimit�, le
Camere o i Consigli dovranno o ridurre I~ legge � in condizioni
di legittimit� costituzionale � ovvero �tendere
all'approvazione di una modifica della Costituzione o
di una nuova legge costituzionale� v. CERETI: Corso
di diritto costituzionale, 1955, p. 462.
(19) Concorre alla corretta collocazione dei� soggetti�
del contenzioso costituzionale, nella dogmatica giuridica,
il rilievo circa il carattere sostanzialmente legislativo
dell'attivit� della Corte in subiecta materia.
Se tralaticiamente caratteristica della legislazione �
la <<posizione di norma giuridica nuova� (anche se
abrogante), pi� correttamente puo parlarsi di �modificazione
dell'ordinamento giuridico>>, ora che questo
pu� subire, per effetto di una decisione (che non � legge
in senso formale) la eliminazione con effetti di abrogazione
di una legge la quale ha pur avuto vigore (art. 136
della Costituzione).
L'importanza del fenomeno di eliminazione della
legge, erga omnes, non sfugge all'AzzARITI Gli effetti delle
pronunzie sulla costituzionalit� delle leggi, in �Problemi
attuali di diritto costituzionale�, 1951, 150 ss., il quale
osserva, tuttavia, che questo effetto nuovissimo non
esclude che le pronunzie producano anche i loro effetti
normali in confronto delle parti in causa (p. 151); che
anzi la questione �conserva il suo carattere di controversia
tra le medesime parti, perch� la soluzione di essa
ma di tipo omogeneo rispetto all'attivit� controllata
(19-b).
L'interorganicit� della rilevata funzione, di controllo
legislativo della Cor~e, rispetto ai poteri dello
� totale o parziale della causa che tra loro si dibatte�
(p. 174). Cfr. dello stesso AzZARITI: La dichiarazione di
legittimit� costituzionale di una legge, in �Foro Pad. �,
1950, IV, 89; cfr. anche GARBAGNATr: Sull'efficacia delle
decisioni della Corte Costituzionale, in �Studi per Carnelutti
�, 1950, IV, 191.
Non concordo.
a) Invero, per quanto attiene alla declaratoria di
illegittimit�, � tale la portata della decisione abolitiva
della legge che gli effetti, nella lite che l'ha provocata,
sono affatto secondari e riflessi. Per quanto attiene alla
declaratoria di legittimit�, essa si risolve in una decisione
di �non luogo �che non pu� avere nessun effetto, neppure
parziale, nella lite in corso davanti al giudice ordinario o
speciale, al quale la causa torner� assolutamente integra
-nei limiti della sua competenza -non solo per
l'interpretazione della norma costituzionale, ma perfino�
per l'eventuale illegittimit� che potr� nuovamente essere
proposta sulla base di argomenti nuovi (v. supra nota 15).
Sul concetto, di abrogazione, concordano: CALAMANDREI:
La illegittimit� costituzionale, cit. p. 61; AzZARITI:
Gli effetti delle pronunzie, cit., p. 169 segg.; GUARINO,
Abrogazione e disapplicazione delle leggi illegittime, in
Ius, 1951, 356; MoRTATI, Istituzioni di diritto pubblico,
1955, 648; CERETI, Corso di diritto costituzionale italiano,
cit. 466. Contra, ma senza riferimento al problema accennato
nel testo, e sopratutto a quello di cui a nota�
precedente, BRUNORI: La Corte Costituzionale, cit. p. 11.
L'efficacia regolatrice della legge per il periodo �in
cui essa non era stata ancora dichiarata illegittima �
ossia la inestensibilit� della dichiarazione di illegittimit�
ai rapporti sorti anteriormente e gi� definiti per giudicato
o esecuzione spontanea, � stata rilevata, in dottrina da
AzZARITI: Gli effetti delle pronunzie, cit. p. 159 ss.; EsPO�
SITO: Il controllo giurisdizionale sulla costituzionalit�
delle leggi in Italia, cit. p. 27; ma non quale argomento
per riconoscere natura sostanziale di ordine legislativo
alla funzione in esame della Corte Costituzionale; mentre
non pu� disconoscersi valore (se non decisivo) rilevante
alla ritenuta efficacia della iegge medio tempore,
e sopratutto per le leggi anteriori alla Costituzione, ai
fini della qualificazione della funzione .che detta legge
esclude dall'ordinamento giuridico ponendo cos� uno
fus novum. Cfr. CALAMANDREI: Corte Costituzionale e Autorit�
giudiziaria, in �Riv. dir. proc. civ.�, 1956, 7 ss.
Un moderato accenno a tale problema vedasi in EULA:
Compiti e responsabilit� della magistratura, in � La
Stampa�, 28 dicembre 1955, n. 307. Essa non ripristina,
invero, la situazione dell'ordinamento, qual'era
al tempo della emanazione della legge, per i rapporti
definiti, e crea invece una c. d. lacuna legis, che sar�
colmata con i soliti criteri, per i rapporti non definiti.
La funzione dichiarativa dell'illegittimit� costituzionale
si presenta peraltro con una propria struttura, la
quale, da un lato, ne consente la collocazione nel sistema�dei
controlli, dall'altro ne impedisce la qualificazione
come �controllo giurisdizionale �.
b) Infatti, i controlli si atteggiano di regola, nel
nostro ordinamento, secondo il criterio dell'omogeneit�
-70
Stato o delle Regioni, e l'accennata situazione dei
soggetti non consentono, pertanto, di configurare
esercizio di giurisdizione in senso tecnico, ossia attivit�
sostitutiva di quella delle parti, ad opera di
organo che si ponga, rispetto ad esse, in posizione di
supremazia, ol~re che d'indipendenza. (19 c, e segg).
fra attivit� controllata e attivit� di controllo: cos� i
controlli sull'attivit� della P. A., anche quando si manifestano
atttraverso decisioni, conservano di regola,natura
di attivit� amministrativa. Parallelamente doveva atteggiarsi
il con&rollo dell'attivit� attraverso un'omogenea
attivit� che -pur assumendo la forma e la solennit�
delle pi� alte magistrature -non poteva dimettere la
sostanziale natura legislativa pur nella sua limitata
sfera di abolitio legis. (Per un'ulteriore specificazione,
o infra, nota 25).
c) I controlli assurgono ad attivit� giurisdizionale,
soltanto, allorquando subentra l'elemento tipico della
giurisdizione, elaborato in specie per la differenziazione
di questa dall'attivit� esecutiva.
Secondo l'opinione dominante nella moderna dogmatica
giuridica, l'attivit� amministrativa si dirige alla
soddisfazione di pubblici interessi speciali -assunti
nei fini dello Stato -attraverso l'esercizio di pubbliche
funzioni in relazione a casi concreti e lo svolgimento di
pubblici servizi; l'attivit� giurisdizionale � rivolta alla
oggettiva garanzia dell'osservanza di norme giuridiche,
in relazione a determinati fatti.
Una dettagliata rassegna di tutte le tendenze manifestatesi,
in argomento, nella dottrina italiana e straniera,
trascenderebbe i limiti della trattazione. I concetti
adottati, nel testo, muovono da CAMMEO: Corso di
diritto amministrativo, 1914, I, p. 24, 28; MORTARA: Commentario
del codice e delle leggi di procedura civile, I, n. 16,
p. 17; ORLANDO: In&roduzione di diritto amminis&rativo,
in �Trattato dell'Orlando�, I, 69; RANELLETTI: Le guarentigie
della giustizia nella p. a. 1937, 8 ss.; 23 ss.; RoMANO:
Principi di diritto costituzionale generale, cit. p. 241,
1421 ss.; MIELE: Principi di diritto amminis&rativo, 1945,
55; ZANOBINT: Corso di diritto amministrativo, 1954, I,
p. 10, 14, 24, 25.
Una pi� penetrante indagine rivela, per�, che l'attivit�
amministrativa e l'attivit� giurisdizionale presentano
un carattere comune in quanto sia la �cura degli
interessi pubblici >> sia la � difesa del diritto � si attuano
mediante l'applicazione di norme giuridiche, in casi
concreti; con la differenza che, nell'attivit� amministrativa,
l'applicazione � del tutto contingente e talora
negativa (nel senso che la norma funziona come limite);
mentre,nell'attivit� giurisdizionale essa costituisce l'oggetto
principale. (Preferisco tale criterio esposto da ROMANO:
Principi di diritto costituzionale generale, cit. p. 421,
ed accolto da ZANOBINI: Corso di diritto amminis&rativo,
cit. p. 24 a quello di FORTI: Diritto amminis&rativo, 1931,
I, 17, secondo�)! quale, per I'amminist::azione, l'ordinamento
giuridico � il mezzo: per il giud' Je, l'ordinamento
giuridico � il fine).
La vera distinzione non sta, per�, in questo: e neanche,
nella sanzione, che pu� essere comune a tutte e due
le attivit� (ad es. nelle pene esecutive: Ordnungsstrafe,
Ungehorsamstrafe, nella dottrina tedesca. Cfr. D'ALES�
SIO: Istituzioni di diritto amministrativo, cit. II, p. 249.
Le pene esecutive differiscono dalle altre sanzioni poi-
In altri termini, la carenza di conflitto di interessi
e di e< parti� nella struttura del procedimento
(mentre taluni aspetti formali della giurisdizione
cedono di fronte alla prevalente fenomenologia
della modificazione dell'ordinamento giuridico)
esclude la giurisdizione.
ch� vengono applicate dalla stessa autorit� in virt� del
principio dell'cc autotutela�. Cfr. anche RASELLI: Alcune
note intorno ai concetti di giurisdizione e di amministrazione,
Roma, 1926, p. 7, e i rilievi di BRACCI, in cc Riv. dir.
pubbl. �, 1926, I, 233): e neppure in guarentigie di solennit�
proprie dell'attivit� processuale, ma piuttosto in ci�:
che nell'attivit� amministrativa si ha la posizione dello
organo come parte autoritaria rispetto al rapporto; nella
attivit� giurisdizionale si ha sostituzione autoritaria
dell'organo rispetto all'attivit� di altri soggetti o, pi�
correttamente, attivit� dell'organo su ccsituazioni� di soggetti
o su ccrapporti� fra soggetti diversi dall'organo stesso.
Cfr: CAMMEO: Corso di diritto amministrativo, cit. II;
p. 659 (sul concetto che la p. a. � parte necessaria nei
rapporti amministrativi); III, p. 1211 (sul valore della
posizione dell'organo come parte, agli effetti della distinzione
fra attivit� amministrativa e attivit� giurisdizionale);
CHIOVENDA: Principi di diritto processuale
civile, Napoli, 1923, p. 91 ss. (3a ed.) Napoli, 1928, p. 266
ss.; Istituzioni di diritto processuale civile, 1934, II, p. 4
ss.; LruzzI: L'atto giurisdizionale, in cc Foro Amm. �,
1924, 1, 137; C.ALAMANDREI: Limiti fra giurisdizione e
amministrazione cc Studi� I, 1930, 231; ZANOBINI: Corso
di diritto amminis&rativo, cit. I, 12; BISCARETTI DI
RUFFIA: Diritto Costituzionale, cit. p. 417, (per la nozione
di giurisdizione come attivit� sostitutiva); ROMANO:
Principi di diritto costituzionale generale, cit. p. 422
(sull'accentuazione del carattere oggettivo della tutela
giurisdizionale, in opposizione all'autotutela amministrativa).
Questo criterio costituisce ormai un punto fermo nella
scienza giuridica. Lo stesso RASELLI: Alcune note intorno
ai concetti di giurisdizione e amministrazione, cit. n. 2, 6, 7,
che ne ha sottilmente criticato alcuni aspetti secondari,
si � limitato ad aggiungervi elementi di specificazione.
Il requisito dell'indipendenza del giudice rispetto alle
parti sussiste anche per le giurisdizioni amministrative.
Cfr. RoMANO: Giurisdizioni speciali amministrative,
in �ORLANDO-Trattato�, vol. III, p. 535; e ci� non muta
quando organi dell'amministrazione attiva siano investiti
di funzioni giurisdizionali. Ma, in questi casi, � la
legge stessa che fornisce gli elementi per determinare se
l'organismo decidente si debba porre in posizione di
assoluta indipendenza ed imparzialit�, nel tutelare le
ragioni delle parti, anche se una di queste si identifichi
con l'organo investito di poteri giurisdizionali. Come si
potrebbero ripetere tali argomenti per il sindacato di
legittimit� incidentale.?
Accanto al requisito della indipendenza del giudice,
si annoverano, con il RANELLETTI: Le guarentigie della
giustizia nella p. a., cit. p. 8 ss., altri caratteri distintivi
(che possono, per�, avere soltanto valore sussidiario�-�ed-eventuale):
lo l'esistenza di una controversia su di una questione
giuridica (non importano definizione di controversia
giuridica: la giurisdizione volontaria, il processo di
-71
La suggestivit� della proposizione che sorregge
l'istituto di un <<Contenzioso legislaitivo� apre un
largo campo di indagine . .A.i fini della trattazione,
esecuzione, la polizia giudiziaria e l'applicazione di
misure di sicurezza, eppure costituiscono attivit� giuri
sdizionali, in vista dell'intervento del giudice come
organo di tutela del diritto oggettivo ma rispetto a
determinati soggetti. RoMANo: Principi di diritto costi
tuzionale generale, cit. p. 424);
20 nella quale si faccia questione di lm diritto
subiettivo;
3� la potest� del giudice di rintracciare, dichiarare
e realizzare la volont� della norma per il caso concreto;
elemento logico del giudizio secundum legem ma non de
legibus.
d) Ad escludere il carattere� giurisdizionale della funzione
in esame, della Corte Costituzionale, va anche
posta in rilievo la peculiarit� del sistema che non presenta
termini per l'ammissibilit� della �questione�, la quale
pu� essere proposta in qualsiasi tempo. � quindi ovvio
che non si tratta di guarentigia giurisdizionale, dalla
quale non pu� essere -concettualmente -disgiunto
l'elemento temporale.
e) L'espressione �controllo giurisdizionale� � usata
di regola, in senso meramente empirico, in luogo di
�sindacato � o pi� tecnicamente, di � giurisdizione �
che gi� per s� significa dichiarazione del diritto, e concettualmente
si riferisce a situazioni contrapposte di parti
in conflitto.
f) N� mi sembra configurabile -sotto l'esposto
profilo -la distinzione fra atti aventi forza di legge
e aventi natura di legge. (CAPPELLETTI: La giurisdizione
costituzionale delle libert�, cit. p. 103, nota 327), e la
collocazione delle decisioni dell'organo costituzionale fra
gli atti della prima specie, individuando l'elementodecisivo
degli atti giuridici, nel modo di formazione (piuttosto
che nella loro efficacia). Se � esatto che non debba
riguardarsi agli effetti, non � neppure vero che sia da
eleggere ad elemento caratterizzante il modo di formazione,
che attiene alla genesi e non alla sostanza dell'atto.
La decisione della Corte Costituzionale sarebbe emessa
non in regime di �autonomia � inter partes tipico del
controllo; o in regime di cc eteronomia � (sovranit� assoluta)
tipico della legge (CARNELUTTI: Teoria generale del
diritto, 1951, 52 ss.), sibbene -sempre in regime di
�eteronomia � -ma di sovranit� vincolata ossia come
comando provocato da una �parte >>.
La regola ricordata da CARNAOINI: Tutela giurisdizionale
e tecnica del processo, in �Studi per Redenti �,
II, 717: Wo Kein Kliiger ist, da ist Kein Richter, avrebbe
quindi la sua reciproca. Ma questa tesi della � decisione
avente forza di legge�, per quanto sostanzialmente assai
prossima alla tesi dianzi prospettata, non persuade,
proprio, perch� sotto il profilo sostanziale il modo di
formazione della pronuncia (posizione dell'organo rispetto
ai soggetti) appare rilevante quale criterio discriminativo
fra attivit� giurisdizionale e amministrazione, e non
anche rispetto all'attivit� legislativa.
� stato a tale riguardo, ricordato: BRUNORI: La Corte
Costituzionale, cit. p. 10, nota 30, il precedente della
�sentenza� della Magistratura del Lavoro, cui si � riconosciuta
natura giurisdizionale, nonostante che, ex legge
(artt. 1, 5 Disp. prel. c. c.) essa fosse fonte di norme
basti aver posto in confini, relativamente certi,
il problema della collocazione del giudizio incidentale
di legittimit� costituzionale escludendone
giuridiche (CARNELUTTI: Funzio~e del proc~~so del lavoro,
in �Riv. dir. proc. civ.>>, 1930, 1, 131 ss.; RASELLI: Appunti
intorno alla funzione della M. d. L., in �Studi per Chio.
venda�, 1927, 711; la Magistratura del Lavoro, 1934,
20 ss., e bibliogr. ivi cit.). � intuitivo che le argomentazioni
valevoli per la produzione di �atti normativi�
di categoria, non possono estendersi alla produzione
di �atti abrogativi delle leggi�.
Preminente � la funzione complementare dell'attivit�
legislativa che la Corte assolve nel processo di legittimit�,
funzione resa necessaria dall'indeterminatezza naturale
delle norme costituzionali, Cfr. CAPPELLETTI: La giurisdizione
costituzionale delle libert�, cit. p. 16, nota 30.
g) Neppure decisivo � il rilievo che si d� alla � richiesta
� del giudice, sia perch� questa non � atto di
�parte� in senso proprio (CAPPELLETTI: op. cit. p. 4,
individua la �parte >> nel giudice che promuove la questione
e il �petitum>> sostanziale dedotto, in un diritto di
libert� di natura ultraindividuale) sia perch� -se pur lo
fosse -non avrebbe certo la virt� di snaturare l'atto della
Corte, che, ontologicamente considerato, � caratterizzato
dall'elemento modificativo dell'ordinamento giuridico.
h) Piuttosto, merita di essere considerato attentamente
il tentativo di accostamento fra giudizio di
legittimit�, in via incidentale, e volontaria giurisdizione.
(CAPPELLETTI: op. cit., p. 116, 117).
In effetti, la c. d. giurisdizionale volontaria, � stata
frequentemente classificata come attivit� oggettivamente
amministrativa esercitata dal potere giudiziario, sicch�
non sarebbe repugnante al sistema prospettare una
attivit� oggettivamente legislativa, e quindi rivestita
anche (se non prevalentemente, che un calcolo quanti.
tativo � disagevole, per certo) di poteri giurisdizionali.
i) Il sindacato di legittimit� costituzionale in via
incidentale � stato ricondotto alla funzione legislativa
da CALAMANDREI: La illegittimit�, cit. p. 59 ss.; Corte
costituzionale e Autorit� giudiziaria, cit. p. 7; e in� Atti
Parlam. Camera Deputati� (1950, p. 24047), che, risalendo
a KELSEN: La garantie constitutionnelle, in �Rev.
de droit publ. �, 1938, 224 ss., rileva la decisione della
Corte essere atto sostanzialmente legislativo, sia quando
dichiara la legittimit� costituzionale (interpretazione
autentica) sia quando dichiara l'illegittimit� costituzionale
(abrogazione).
In ordine al primo punto, v. swpra nota 17. In ordine
al secondo, � stato osservato, invero, da BRUNORI: La
Corte Costituzionale, cit. p. 6, nota 22, che il Kelsen
si riferiva all'ordinamento austriaco, diverso -sotto
il profilo in esame -del nostro. L'A. non giustifica,
per�, per quali ragioni la rilevata diversit� riguardi
aspetti influenti sulla questione.
Nello stesso senso del Calamandrei, v. GULLO, in
�Atti Parlam. Camera Dep. �, (1950, p. 24023), che
accenna alla politicit� dell'istituto, ma soprattuto
pone in rilievo che esso non tende alla composizione
di una lite; REPAOI A: Appunti in tema di Corte Costituzio-nale,
in �Foro Padano�, 1951, IV, 66, ilquale colloca la Corte
.Costituzionale fuori dei tre poteri, come organo costituente,
le cui pronuncie avrebbero natura di controllo
giurisdizionale, ma contenuto e forza di legge; COSENTINO:
-72
la natura giurisdizionale in senso proprio, per vari
ma. insoddisfac0nti aspetti contra.stata o ritenuta
in dottrina (20) e basti aver posto il problema
-sopra.tutto -ai fini della esclusione della.
applicabilit� delle regole proprie dei procedimenti
Corte CoBtituzionale, organo giurisdizionale o politico?
in �Poi. Parlam. � 1950, 1, 143.
A tali opinioni si � replicato da AzzARITI: Gli effetti
delle pronunzie, cit. p. 169, che �riflessi politici sono
insiti in qualsiasi sindacato sulla costituzionalit� delle
leggi� e che nel nostro sistema �a questo sindacato si
� finito per dare una configurazione giurisdizionale �
cfr. in senso conforme LUCIFREDI: La nuova CoBtituzione
Italiana, 1952, 36, 37, 197.
Tali argomenti, buoni per respingere la tesi di ordine
politico, con il mero riferimento alla forma adottata nel
nostro ordinamento, non valgono tuttavia, di fronte
agli elementi strutturali esaminati (supra lett. b -e).
Particolare rilievo merita la tesi di RESTA. L'illegittimit�
dell'atto giuridico in �Riv. Trim. Dir. Pubbl. �
1955, 42, che considera la C. C. organo BUper-legiBlativo.
Altra tesi, circa il carattere anfibio politico-giuridico
della Corte � stata prospettata in sede parlamentare.
In particolare, fra gli altri interventi, cfr. TERRACINI:
in �Atti Parlam. Senato>>, (1948-49, p. 4964),
il quale ammette trattarsi di �organo giurisdizionale �,
senza peraltro determinare i criteri di tale classificazione,
ma soggiunge che esso tuttavia rappresenta come un
punto �d'incontro dei tre poteri �; il che ha sollevato
apprensioni, probabilmente ultronee. v. BRUNORI: La
Corte CoBtituzionale cit. p. 7, nota 22 e Lavori preparatori,
ivi cit..
Il cc punto d'incontro dei tre poteri � � concetto, tut
tavia assai differente da quello enunciato nel testo, in
ordine al carattere inter poteBtativo della Corte (v. supra
nota 3) Organo interpotestativo era gi�, nel nostro ordi
namento, la Corte dei Conti.
Anche PERASSI: in Atti CoBt. pag. 2649; GROPP.ALI:
Il diritto naturale e la Corte CoBtituzionale, in �Riv. int.
fil. dir.�, 1953, 38 e GUARINO: Abrogazione e diBapplicazione
delle leggi illegittime, in �Jus �, 1951, 350, hanno
prospettato la tesi che il sindacato di legittimit� costituisca
attivit� oggettivamente legislativa di organo
soggettivamente giurisdizionale.
Non affronta una qualificazione dogmatica, ma adombra
la tesi che il sindacato di legittimit� costituisca
garanzia coBtituzionale (e non funzione giurisdizionale),
�diretta mediatamente a rimuovere le possibili deviazioni
del potere legislativo� CASAMASSINA: La giuriBdizione
coBtituzionale, in � La Corte Costituzionale �,
Suppl. alla �Rass. Avvoc. Stato �, 1957, 99, 100.
(20)
Non sembrano persuasivi i criteri seguiti:
a) da BASCHIERI, D'ESPINOSA, GIANNATTASIO: La
CoBtituzione Italiana, 1949 (senza distinguere fra i vari
tipi di procedimento ravvisano una funzione giurisdizionale
della Corte; BUpra parteB) p. 434; da LIGNOLA:
In tema di Bindacato dell'A. G. Bulla coBtituzionalit�
delle leggi, in cc Foro Pad. �, 1951, 158; e STENDARDI: La
Corte CoBtituzionale, cit. p. 133, i quali ritengono che
il sindacato in esame sarebbe di tipo giurisdizionale,
in quanto diretto a risolvere un con(iitto di norme.
Invece, a prescindere dall'assenza della poBizione del-
giurisdizionali in tema di partecipazione dei soggetti,
nel giudizio anzidetto.
N� l'aver riconosciuto carattere di �pregiudizialit�>>
al procedimento di legittimit� costituzionale
attribuisce, invero, necessariamente carattere giu
l'organo rispetto alle parti, Bupra parteB, tipica della
giurisdizione, non si vede perch� il � conflitto di norme
� dovrebbe qualificare la composizione come attivit�
giurisdizionale. Detto conflitto potrebbe ricollegarsi al
solo �elemento logico � del giudizio. Ma questo opera
sempre e soltanto Becundum legem e giammai attraverso
una valutazione de legibuB, con eliminazione di
una di queste, sia pur di grado o resistenza minore.
Cfr. in tal senso B1scARETTI di RUFFIA: Diritto coBtituzionale
italiano, (4o ed.), 1955, 454.
Secondo l'A. la Corte non giudica della bont� e della
convenienza delle leggi ordinarie (art. 28 L. Il marzo
1953, n. 87), ma si limita ad accertare la volont� della
legge costituzionale e ad applicarla al caso concreto;
onde nonostante la coesistenza di elementi politici, si
tratta di una procedura che si avvicina a quella giudiziaria.
Tali argomenti prescindono dalla efficacia
della decisione, che accertando l'illegittimit� costituzionale
incide sostanzialmente sulla formazione del
diritto positivo, come si � visto, Bupra nota 19 lett. a);
c) da BISCARETTI di RUFFIA: Diritto COBtituzionale,
cit. pp. 453, 460, 461. L'A. dopo aver compiutamente
elaborato gli elementi costitutivi della giurisdizione e,
in particolare, la posizione del giudice Bupra parteB
nonch� l'elemento logico del giudizio (v. supra, nota 19,
C/3) conclude poi che � giurisdizione in senso oggettivo
cc la funzione giurisdizionale esplicata per la tutela
di diritti o interessi fondati direttamente su norme
formalmente costituzionali� (p. 453); ricollegando senza
altro a siffatta attivit� quella della Corte Costituzionale,
in tema di sindacato di legittimit� (pp. 460, 461) che,
invece, � priva dei due elementi suddetti ;
d) da CARUSI. Gli efietti delle pronunzie della C. C,
cit., il quale, attraversa uno studio condotto con impec
cabili criteri scientifici, combatte la tesi della giurisdi
zione di legittimit� su atti legislativi e quella della
ccpregiudiziabilit� � (v. infra nota 28) evitando, per�, il
problema della cc situazione � dell'organo giudicante.
e) da GARBAGNATI: Sull'efficacia delle deciBioni
della Corte CoBtituzionale, in cc Studi per Carnelutti �,
1950, IV, 191, che dissente dalla tesi di Calamandrei
(v. Bupra, nota 31) ma con l'insufficiente argomento
che la dichiarazione di legittimit� non sia interpretazione
autentica, promanando da organo diverso da
quello che ha emanato la norma, e che la dichiarazione
di illegittimit� non significhi abrogazione, avendo
effetto dichiarativo ex tunc, anche sul processo rimasto
sospeso e su tutti i rapporti regolati dalla norma. Questo
� vero, salvo che per i rapporti definiti per sentenza o
esecuzione volontaria, cfr. ESPOSITO: Il controllo, cit.
p. 27; AzzARITI: Gli effetti delle pronuncie, cit. p. 159
(v. BUpra nota 19-a) per la ragione che la legge ha avuto
pieno vigore medio tempore, tanto che l"� 'norma costituzionale
136 non prevede affatto il regolamento legi--slativo
di detti rapporti, come, invece, � stato ritenuto
necessario per il caso diametralmente opposto della
caducazione del decreto legge non convertito a sensi
dell'art. 87 Costit.;
-73
risdizionale all'organo che l'accerta e all'attivit�
occorrente (21).
Il concetto di pregiudizialit� e di accertamento
pregiudiziale ha subito una innegabile espansione,
fino a ricomprendere taluni procedimenti amministrativi
(ad es. quello per l'accertamento tributario,
come pregiudiziale al processo penale) (22).
Non �, pertanto, ripugnante la classificazione del
procedimento in esame, come �pregiudiziale �, pur
se si concreta nella risoluzione di un �dubbio�
interpretativo (23) (in ordine ad una norma costituzionale)
deferita ad organo titolare di funzione
contenzioso legislativa (24) (25).
f) da VIRGA: Diritto Costituzionale, 1952, 216 ss.
che enuncia il carattere giurisdizionale del sindacato
di legittimit�. senza approfondire gli elementi discriminanti:
cos�: PIERANDREI: La decisione degli organi della
giustizia costituzionale, in � R. I. S. G.>>, 1954, 133 e
in �Studi per V. E. Orlando>>, 1956, II, 241, che rileva
trattarsi di giustizia costituzionale, ossia di tipo giurisdizionale
con speciali caratteristiche ; MoRTATI :
Istituzioni di diritto pubblico, 1955, 639 segs. e SIMI: I
presupposti processuali del giudizio di legittimit� costituzionale,
in �La Corte Costituzionale� Suppl. alla �Rass.
Avv. Stato�, cit. 1957, 107, in base al concetto di giurisdizione
rivelata dall' indipendenza dell' organo che
pronuncia il diritto, (criterio subiettivo inadeguato) e dalla
efficacia della �cosa giudicata � (criterio non decicivo,
come ha. dimostrato CASAMASSIMA op. cit. p. 87); cos�,
infiine, BACCARI, Natura giuridica delle pronunzie della
O. C. ecc. in �La Corte Costituzionale" cit. 191 e
GARGIULO, Gli effetti delle pronunzie emesse dalla O. C.
ecc. �ivi" 251, i quali ammettono il carattere giurisdizionale
di dette pronunzie rapportato all'oggetto dedotto
(distribuzione della funzione legislativa).
(21) Come invece, ritiene COSTA: Manuale di diritto
processuale civile, 1955, 98, e come riteneva ANDRIOLI:
Profilo processuale del controllo giurisdizionale delle leggi in
�Riv. dir. pubbl. >>, 1950, I, 27, 41 ss.; il quale, allo
stato della legislazione del tempo, poteva formulare
l'opinione che si trattasse di attivit�. giurisdizionale,
in relazione alla struttura �pregiudiziale " della questione,
con il conseguente �trasferimento " di tutti gli
�elementi subiettivi della causa principale >>, opinione
attenuata di recente (v. supra, note 13 e 14).
(22) Per una completa disamina del fenomeno dell'espansione
sostenuta nel testo, cfr. SABATINI: Trattato
dei procedimenti incidentali nel processo penale,
1953, 20 ss.; FoscHINI: La pregiudizialit� nel processo
penale, 1942; cfr. altres�: S. U. Pen. 14 novembre 1953
in� Foro it.. >>, 1954, II, 75; Trib. Milano, 25 giugno 1956
in �Giust. Pen. >>, 1957, II, 214 (con nota di Bracci A.)
Cfr. anche MENESTRINA: La pregiudizialit� del processo
civile, 1904; SEQUI: Il processo civile nello Stato italiano
in �Jus >>, 1954, 32.
(23) PETRUCCI: La Corte Costituzionale, in� Commentario
sistematico alla Costituzione Italiana>>, 1950, II, 455.
(24) Detto potere � assimilabile allo fus respondendi
(ex auctoritate principis) di talune magistrature dell'epoca
imperiale i cui responsi venivano provocati per singoli
casi e divenivano fonti di cognizione generale del diritto.
(25) Trattasi del potere di vietare (come tale riconducibile
alla tricotomia del diritto romano classico,
3) Il conflitto di interessi (da non confondere
con il c. d. contrasto d'interessi di che tratta
l'art. 127 Oost. v. infra sez. IV) � ipotizzabile
fra Stato e Regione o fra Regioni, che si pongono
come � parti � di fronte ad un organo giudicante
in ordine ad un obbietto (potest� legislativa) (26).
Coerentemente, per la risoluzione del conflitto, era
stato configurata l'azione in via principale. In
pratica � stata ammessa la doppia tutela (implicitamente
in sent. Oost. 24 Gennaio 1952 n. 35)
sia incidenter senz'.1 prefissione di termini, sia
principaliter nei termini di cui infra (sez. III,
5, III) (26-B).
secondo cui lex aut iubet aut vetat aut permittit) l'osservanza
di una legge o di un atto avente forza di legge. Si manifesta,
tale potere, quale �veto >>, in sede di controllo,
(v. supra, nota 19-b), ben diverso dall'istituto classico
del veto (sia nella forma dell'intercessio delle magistrature
collegiali romane; sia in quella del �veto " spettante
ai capi di Stato in talune Costituzioni, o a membri
di societ� di nazioni; sia in quella del liber�m veto,
cfr, Liberum veto, in �Nuovo Digesto It. � e bibliografia
ivi citata).
La DECISIONE DELLA CORTE, sebbene non sia elemento
impeditivo di perfezione, n� dichiarazione di
nullit�, n� �annullamento� (trattasi, quindi, di una
abrogazione sostanziale e non apparente, come ritiene
invece AzzARITI: Gli effetti delle pronunzie cit. pp. 159,
162) ma declaratoria di incompatibilit�. e di conseguente
cessazione di efficacia; � TUTTAVIA FONTE DEL DIRITTO
IN QUANTO MODIFICATIVA DELL'ORDINAMENTO GIURI�
DICO NELLA SUA ASTRATTEZZA E GENERALIT�; OHE �
QUANTO BASTA PER CONFERIRLE ALLA FUNZIONE DELLA
CORTE IL CONNOTATO DELL'ATTIVIT� LEGISLATIVA E
PI� PRECISAMENTE, COME ATTIVIT� NORMATIVA, SVOLTA
ATTRAVERSO L'ISTITUTO DEL CONTENZIOSO LEGISLATIVO.
(26) Nel procedimento di legittimit�. in via principale,
la decisione, pi� che modificare quantitativamente
l'ordinamento, ripristina la distribuzione delle competenze
normative. A tale obietto �, invero, limitato
questo tipo di procedimento di legittimit�. in via principale,
nelle sue tre forme: a) azione promossa dalla
Repubblica contro una Regione, per lesione di competenza
nell'emanazione di legge regionale: art. 127, 30
comma Costit. e art. 31 L. 11 marzo 1953, n. 87; mentre
sul contrasto di interessi giudicano le Camere; art. 127,
4� comma Costit.; b) azione promossa da una Regione
contro la Repubblica: art. 2, 1� comma L. Costit. 9 febbraio
1948, n. 1; c) o contro altre Regioni; art. 2, 20
comma L. Costit. cit., sempre per lesione di competenza
(v. anche artt. 32 e 33 L. 11 marzo 1953, n. 87
cit.). A seguito di che gli organi legislativi dello
Stato o della Regione potrebbero, in tesi, ripetere sostanzialmente
la identica norma caducata per effetto
della decisione. L'ordinamento giuridico, non risulterebbe,
comunque, modificato nell'ipotesi inversa, in
quanto l'abolitio legis, in questa fattispeci~, opera con
efficacia di dichiarazione di inesistenza nllturalmente
ex time. Ci� sembrerebbe. risultare, non soltanto, d�l-l'ovvio
motivo che l'atto legislativo emesso da organo
sprovvisto di potere non � una legge, neppure medfo
tempore, ma anche dall'interpretazione sistematica delle
norme disciplinatrici della materia.
74
II
I soggetti nel giudizio di legittimit� costituzionale
promosso da autorit� giurisdizionale
(lo tipo di procedimento)
I. Caratteristiche del procedimento in via incidentale.
-2. Le parti del processo principale come soggetti del
giudizio di legittimit�. -3. Il Pubblico Ministero. 4.
Gli organi della P. A. parti del processo principale. 5.
L'intervento degli organi dello Stato e delle Regioni.
-6. Il presidente del Consiglio. -7. I rappresentanti
delle Camere e dei Consigli Regionali. -8. L'intervento
di terzi. -9. Il controinteres1mto. -10. Sostituti proces
� uali.
1) Sulla esclusivit� del procedimento in via incidentale
non vi � contrasto in dottrina (27). -Trattasi
di una soluzione di sapiente compromesso, per
evitare, senza il previo vaglio di un giudice, il
dilagare di azioni popolari di impugnazione avverso
la legittimit� costituzionale delle leggi. A tale
L'art. 136 Costit. dettava il fondamentale e carat
terizzante precetto della ceBBazione di efficacia della
legge dichiarata incostituzionale, dal giorno succes
sivo alla pubblicazione della decisione, con riferimento
alle controversie relative alla legittimit� costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato,
e delle Regioni (art. 134 Costit.), quando ancora non
era stato delineato l'istituto, nella nota dicotomia
(proposizione incidenter e principali:ter) introdotta con
la L. Costit. 9 febbraio 1948, n. 1. Le controversie di
legittimit� ipotizzate dall'art. 134 erano probabilmente
solo quelle di legittimit� Btrictu BenBu, di poi, ricomprese
nell'art. I L. Costit. cit., e proponibili solo incidenter;
mentre le questioni di legittimit� per lesione della com
petenza potevano, pi� correttamente, ritenersi com
prese nel conflitto di attribuzioni, se ancor oggi (ma,
ormai, a torto) si ritiene che per dette questioni sia
data altra doppia"'tutela (dell'azione di legittimit� prin
cipaliter e del conflitto), (v. infra nota 101). Del resto,
la tesi della efficacia dichiarativa di inesistenza (ex
tunc), della fattispecie in esame trova conferma nel
sistema della L. 11 marzo 1953, n. 87, che ripete
art. 30, 30 comma -la norma dell'art. 136 Costit., a
conclusione della disciplina delle questioni di legittimit�.
in via incidentale (artt. 23 a 30); mentre nella succes
siva disciplina delle questioni di legittimit� in via prin
cipale (artt. 31 a 35) manca detto richiamo; anzi, mentre
vi si contengono rinvii alla fattispecie precedente, per
quanto attiene agli artt. 23, 25 ,26, vi manca, invece,
proprio il richiamo all'art. 30.
(26-B) Cfr. GASPARRI, QueBtioni di competenza legiBlativa
in via incidentale, in Giur. OoBt. 1958, 901.
(27) Cfr. per tutti AzzARITI: Gli effetti delle pronuncie
BUlla coBtituzionalit� della legge, in cc Riv. dir. proc. >>,
1950, I, 189-190; � stato, tuttavia, rilevato che le leggi
aventi un c~mtenuto concreto, e direttamente lesive di
diritti o interessi, possono essere im;_Jugnate principaliter.
Cfr. GUARINO: Profili coBtituzionali, ecc. "in Foro It."
1952, IV, 73; BARILE; Competenza della corte coBtituzionale
sulle leggi provvedimento, in cc Giur. Cost. >>, 1957,
677, 678. Vedasi, altresi, l'isolato tentativo di classificare
il procedimento come cc azione diretta " in FRAGOLA:
esclusivit� fa eccezione, solo, l'impugnazione principale
delle leggi regionali, da parte dello Stato,
o delle Regioni. (v. supra, Sez. I, n. 3).
Il procedimento si att.eggia in :rp_qdo autonomo,
in ordine ad una pregiudiziale costituzionale, e si
ricollega al comune sistema di accertamento di
pregiudiziali nel processo civile (art. 34 c.p.c. e
artt. 27 e 28 c.p.p.), nel processo penale (artt. 18
a 21 c.p.p.), in quello amministrativo (art. 28 Testo
unico 26 giugno 1924, n. 1054) e in genere,
in ogni procedimento contenzioso -sulla base dei
tre elementi (28): a) insorgenza della questione,
nel corso di uno di detti procedimenti; b) posizione
della questione stessa, non come problema
meramente astratto ed accademico, ma come presupposto
per la decisione di una controversia concreta,
avente per oggetto diritti soggettivi o interessi
legittimi (29); c) non coincidenza fra oggetto
della controversia principale e questione di legittimit�.
(29-bis)
Il procedimento di legittimit� costituzionale, in
via incidentale, presenta dei presupposti tipici: a)
una richiesta (in forma di ordinanza) del giudice
ordinario (o speciale) davanti al quale pende un
processo; b) dei soggetti identificabili (bens�) con
le parti del suddetto giudizio, (ma che taH non
si presentano nel procedimento in esame) nonch�
con il rappresentante del potere esecutivo dello
Stato o della Regione, secondo che sia dedotta
la illegittimit� di una legge dello Stato o della
Regione; c) una quaestio, di legittimit� costituzionale
(che sostituisce la causa petendi) relativamente
ad una �norma� di legge; o di.atto avente forza di
legge, dello Stato o della Regione (da non confondere
con la causa petendi del giudizio principale, che �,
se mai, l'applicabilit� della norma ad un dato rapporto);
ossia un dubbio, riconosciuto non manifestamente
infondato, dal giudice del processo principale,
circa l'applicabilit� della norma a quella lite; d) la
risoluzione di detto presupposto (res, petitum) la
cui soluzione affermativa avr� effetti immediati
-per quanto non assoluti, come si vedr� -rispetto
al giudizio principale, mentre la soluzione negativa,
avr� effetti immediati sulla lite, e mediati attraverso
l'estensibilit� del giudicato (erga omnes).
L'applicazione delle norme di procedura sul OonBiglio
di Stato ai giudizi avanti la O.O., in cc Foro It." 1953,
IV, 210. Contra BARALDI: Dei giudizi davanti la O. O.,
ivi, 1954, IV, 23.
(28) Cfr. in tal senso Ordinanza S. U. Cass. Civ.
9 maggio 1956, in � Giur. Cost. " 1956, 1044. Contra :
CARUSI, Gli effetti delle pronunzie, cit, p. 216, che ritiene
trattarsi di un frazionamento del giudizio su una stessa
controversia (p. 238). v. infra nota 36.
(29) In particolare, sul punto, v. ordinanza S. U.
Cass. Civ. 25 giugno 1956 in << Giur. Cost, '" 1956, 1188.
(29-biB) Sul punto: che l'indagine su!, titolo di propriet�
� pregiudiziale all'azione di revindica, ..e non_
coincide con l'azione stessa, sicch� la questione di legittimit�
delle leggi-provvedimento di esproprio non pu�
dirsi cc principale" (e perci�, � proponibile) v. Sent. Cost.
25 maggio 19&7, n. 59 in cc Giur. Cost." 1957, 676, con
nota adesiva di BARILE, cit. supra, nota 27.
-75
In ordine ai detti presupposti tipici sub a), c)
e d) (la cui trattazione esorbita dal tema proposto)
baster� osservare: ad a) che l'ordinanza del giudice,
si inquadra nella categoria degli atti introduttivi
dei procedimenti (30), come �richiesta�
(31).
Il giudizio sulla legittimit� costituzionale di
una norma di legge o di atto avente forza di legge
�, infatti, promosso con ordinanza del giudice
(art. 1 L. Costit. 9 febbraio 1948, n. 1; art. 23,
comma 2�, art. 25, comma 10, art. 29 L.11 marzo
1953, n. 1); la ordinanza costituisce il primo .
dei presupposti processuali per il giudizio di legittimit�,
il �visto di entrata� (32) -e ad un
tempo -il limite entro il quale tale giudizio dovr�
svolgersi (33); sicch�, la competenza della Corte
Costituzionale non sorger� se l'ordinanza sia inesistente
o nulla, per vizi formali (fra i quali, la
mancanza delle sottoscrizioni prescritte e, proba
(30) Particolarmente, trattasi di atto introduttivo
di un procedimento con efficacia modificativa dell'ordinamento
giuridico. Circa l'estensione della fenomenologia
del procedimento giuridico a tutte le funzioni
dello Stato, cfr. CAMMEO: Corso di diritto amministrativo,
cit. pag. 1083 segg. ; SANDULLI: Il procedimento
amministrativo, 1940, 14 e la dottrina ital. e german.
ivi citata (note 24, 25).
In ogni procedimento si distinguono la fase preparatoria,
la fase costitutiva e quella integrativa di efficacia.
Nella prima, si ricomprendono, di regola, atti:
I) propulsivi (come domande, richieste, proposte), II consultivi:
III di accertamento preliminare (cfr. SANDULLI:
Il procedimento, cit. p. 134).
(31) Secondo SANDULLI: Il procedimento, cit. p. 145,
si qualificano come richieste quelle cc istanze, le quali
vengono da un'autorit� presentate a un'altra autorit�,
o comunque a un agente diverso, non in vista di un
interesse immediato suo proprio, ma piuttosto nella
esplicazione della sua missione istituzionale� Sec. GASPARRI,
Corso di dir. amm. cit. p. 121, la cc richiesta� � una
dichiarazione di utilit� fatta da un organo, per la comunit�
cui appartiene. (Cfr. in arg. l'approfondita indagine
di KoRMANN, System der rechts geschaftlichen Staats akte,
1910, p. 79). Come tale la richiesta esclude il concetto
di �domanda '" ma si differenzia anche dalla proposta, in
quanto la richiesta � configurata come cc mera manifestazione
di volont� � e la proposta contiene sostanzialmente
anche un <<giudizio� o un cc suggerimento�. La distinzione
� comunque assai controversa: cfr. BRACCI: Dell'atto complesso
in diritto amministrativo, 1927 p. 63; B1sCARETT1 DI
RUFFIA: La proposta nel diritto pubblico, 1936, p. 41; SANDULLI:
Il procedimento, cit. p. 146 e segg., e Manuale
di diritto amministrativo; 1957, p. 301; BALZARINI: Atti
e negozi di diritto corporativo, 1938, p. 178; RANELLETTI:
Istituzioni di diritto pubblico, 1951, p. 591. A fortiori, la
suddetta configurazione esclude il concetto di cc impugnazione''
sostenuto da SIMI: I presupposti' cit. p. 112.
(32) CALAMANDREI: Illegittimit� costituzionale, cit.
p. 34 segg. ; S1M1, op. cit. p. 118 e segg.
(33) In tal senso, le sent. Costit. 3 luglio 1956, n. 9,
in cc Giur. Cost. � 1956, 607: Sent. Cost. 26 gennaio 1957,
n. 32; 18 marzo 1957, n. 45; 25 maggio 1957, nn. 64 e 80,
in cc Giur. Cost. � 1957, 579; 713; 783.
bilmente, delle notificazioni, trattandosi di atto
ricettizio) o sostanziali : ad es. la omessa indicazione
del compiuto giudizio di pregiudizialit�, il
quale esame � bensi compito del giudice ma requisito
indefettibile della � � richiesta � che dal
medesimo promana, anche per evitare che sia
proposta la questione, principaliter (34); ovvero
l'omessa od incerta identificazione delle norme,
che si assumono violate (35).
Ad c) Tuttavia, prima di conchiudere questi cenni
introduttivi, deve essere posto in evidenza agli
effetti della tipicit� del procedimento -il
difetto di �condizioni dell'azione� (diritto, legittimazione,
interesse) appunto perch� a base del
procedimento stesso si pone una � richiesta �,
la cui cognizione � condizionata dal potere del giudice
(e non da un diritto soggettivo o interesse
legittimo : causa petendi) nonch� da un interesse
astratto e pubblico, per quanto attuale in relazione
ad un processo, e non da un interesse concreto
e personale (proprio dell'azione) (36).
(34) Sent. Costit. 26 gennaio 1957, n. 27, in cc Giur.
Cost. � 1957, 395, con nota di CHIEPPA: Jus superveniens
e rilevanza nei giudizi di legittimit� costituzionale,
ivi. Dopo questa prima chiara pronuncia, la giurisprudenza
della Co:-te Costit. ha ammesso, con alterna intensit�,
un proprio sindacato sostanziale (in luogo di quello
meramente formale) sulla motivazione del giudice a quo,
sul punto della �rilevanza�. Cfr. Sent. Costit. 21 gennaio
1957 n. 30; 11 marzo 1957 n. 42; Ordinanza del
22 marzo 1957 n. 48 ; sent. costit. 5 aprile 1957 n. 49;
25 maggio 1957 n. 60, 69, 74; Ordinanza 25 maggio 1957;
Sent. Co.1tit. 25 maggio 1957 n. 78; in cc Giur. Costit. �
1957, passim; Sent. Costit: 8 luglio 1957 n. 106. Qualche
cenno 1mlla questione, con riferimento alle due prime
pronuncie, in CATALANO: Della ccrilevanza� della questione
costituzionale ecc., in �Rass. Avv. Stato'' 1957, p. 1. Per
una indagine dogmatica, vedasi CRISAFULLI : Sulla sindacabilit�
da parte della Corte Costituzionale della rilevanza
della questione di legittimit� costituzionale, in � Giur.�
Cost. � 1956, 607, segg.
(35) Sent. Costit. 3 lugl10 1956, n. 11; 12 luglio 1956,
n. 19 in �Giur. Cost. '' 1956, 612, 654; Sent. Costit. 5 Aprile
1957, n. 49; 25 maggio 1957, n. 65 e 69, �ivi i> 1957,
616; 720; 747.
(36) PETRUCCI: La Corte Costituzionale, in �Commentario
Sistematico alla Costituzione Italiana�, 1950,
II, 455 ravvisa, nel procedimento di legittimit�, un
interesse del giudice alla risoluzione del dubbio.
Non sembrano ricollegabili all'identico sistema taluni
precedenti del nostro ordinamento: il regolamento di
competenza richiesto d'ufficio dal giudice civile (art. 45
c. p. c.); l'ordinanza della Corte di Cassazione, in materia
penale, interpretativa della sentenza di annullamento
con rinvio (art. 545 c. p. p.); il procedimento per la
dichiarazione di inapplicabilit�. di norme penali, in materia
tributaria (artt. 1 e 23 L, 7 gennaio 1929, n. �4) di
competenza delle Sezioni Unite della Cassaz,ione.
In queste fattispecie, sussiste sempre un diritto
controverso del privato, che permane anche alla base
del procedimento incidentale (con la sola caratteristica
che questo � promosso ex officio); e la pronuncia
ha effetti, in ogni caso, limitati al processo principale;
-76
Ad d) La res, oggetto del giudizio non � un bene
in contestazione fra le parti ma � un'entit� astratta
(v. nota 13 e, infra, paragr. 8 lett. D, con nota 64).
Ad b) L'altro presupposto del quale si occupa
particolarmente questo studio, riguarda la capacit�
processuale.
2. Le parti del processo principale corne soggetti
del giudizio di legittimit� costituzionale. -Le parti
del processo principale, persone fisiche o giuridiche
{e fra queste gli enti privati, gli enti pubblici e
la stessa .A.mm.ne dello Stato) ovvero gli organi
del Ministero pubblico sono legittimati processualmente
a sollevare incidenter la questione di
legittimit� costituzionale. Tale facolt� spetta anche
al giudice ex officio, ma, sempre: a) in relazione
ad una situazione attiva personale della parte
convenuta, garantita dalla Costituzione; b) in
presenza di una ipotizzabile lesione della parte
stessa; c) nel corso di un processo avente ad oggetto
una pretesa principal� non identificabile
con la declaratori� di illegittimit� (37).
Nessun altro lo pu�: non il cittadino uti cfois,
non una collettivit� organizzata (persone giuridiche
autarchiche) non un organo dello Stato,
estranei al processo.
L'istanza della parte � piuttosto denuncia che
azione, poich� essa � proposta nell'interesse proprio,
ma attraverso l'esercizio privato di pubblica
funzione, non per un diritto proprio; tanto che
spetta al giudice valutare il dubbio proposto,
pronunciarne la non manifesta infondatezza, e
dar corso al giudizio di legittimit�, sullit base
dell'esercizio del proprio potere.
Le parti del rapporto processuale principale,
ed esse sole, sono soggetti (non parti) del giudi
zio di legittimit� costituzionale.
Se, infatti, si intende per �parte � in senso
sostanziale, il titolare del diritto sostanziale o il
titolare dell'azione e, per �parte� in senso processuale,
il titolare della capacit� di agire processualmente
(distinta, poi, in legittimazione ad
causarn e ad processurn) (38) �, ovviamente, inconfigurabile
la presenza di parti, nel procedimento di
legittimit� costituzionale -pur essendo esso pregiudiziale
ad un processo fra parti -in cui manca
la titolarit� di uno fra pi� interessi in conflitto
avente per oggetto il modo di essere del provvedimento
(39) di legittimit� costituzionale.
non si possono, perci�, istituire paralleli fra dette
ipotesi e il giudizio incidentale di legittimit�, tanto
meno, poi, assimilandone gli effetti a quelli stabiliti
dall'art. 384 c. p. c., come ritiene CARUSI, Gli effetti
delle pronunzie cit.
(37) CALAMANDREI: Corte Costituzionale e Autorit�
giudiziaria, cit. p. 13 segg.
(38) CARNELUTTI: Istituzioni del nuovo processo
civile _italiano, 1942, 100, ricomprende fra le cc parti"
tanto i soggetti della lite (p. in. senso sost.) quanto
i soggetti del processo (p. in senso proc.); nello stesso
senso cfr. REDENTI: Diritto processaule civile, 1951, 1, 159.
(39) Per tale concetto, v.�TAEGER: Diritto processuale
civile, 1943, 261.
Titolare, in senso proprio, non �, neppure, il
giudice che promuove la questione, e, se pur fosse
titolare di un interesse (unico, alla soluzione
del dubbio) non si porrebbe in posizione di conflitto
contro altri titolari (40).
Va ancora precisato che, se l'atto costitutivo
del nuovo rapporto processuale, che � il giudizio
di legittimit� costituzionale, � rappresentato dall'ordinanza
del giudice, soltanto le parti nei cui
. confronti essa viene pronunciata, potranno seguirne
le vicende nel corso ulteriore del processo.
Ogni ampliamento successivo -come si vedr� involgerebbe
una valutazione di interessi che
sfuggirebbe alla competenza della Corte.
L'anzidetto principio importa, da un lato,
che il giudice per pronunziare l'ordinanza non �
tenuto a procedere alla previa regolarizzazione
del contradditorio, disponendo la citazione di
tutti i litisconsorti necessari; l'art. 23, comma
ult. Ii. 11 marzo 1953, n. 987, prescrive, infatti,
la notificazione dell'ordinanza alle parti� in causa�,
e non anche a tutti i titolari del rapporto processuale;
dall'altro lato, che soggetti del giudizio
di legittimit� costituzionale saranno tutte le parti
del processo principale, costituite o non costituite,
(essendo attori e convenuti parti in causa, indipendentemente
dalla loro costituzione e, come
tali, destinatari dell'ordinanza) nonch� gli intervenienti:
gi� ammessi, nel processo principale stesso.
3. Il pubblico ministero, anche quando il suo
intervento fosse obbligatorio nel giudizio principale,
non pu� essere considerato soggetto del
giudizio di legittimit� costituzionale, sia se fosse
costituito o intervenuto in detto giudizio principale,
sia, a fortiori, se ne fosse rimasto estraneo (tale
la regola desumibile dagli artt. 20, 23 ult. comma
e 25 L. 11 marzo 1953, n. 987).
La natura della funzione dianzi illustrata,
della Corte Costituzionale, -nei giudizi di legittimit�,
in via incidentale -mentre legittima
e spiega la mancanza di un ufficio del P. M. presso
la Corte medesima, non sarebbe di ostacolo alla
partecipazione del P. M. che fosse o dovesse essere
parte necessaria nel giudizio principale. Tuttavia,
l'esclusione della sua partecipazione (che infatti,
non ha mai avuto luogo, finora, nei giudizi vertiti
dinanzi alla Corte) � nella legge, la quale giustappone
il �Pubblico :Ministero�, distinguendolo dalle
parti, ai soggetti del processo principale ai quali va
notificata l'ordinanza (e non semplicemente comunicata)
(art. 23 ult. comma L. cit.); ma devesi ritenere
che la notifica nei confronti del P. M. sia prescritta
ai meri effetti della conoscenza dell'intervenuta sospensione
dell'anzidetto processo principale. Non �
(40) In relazione a tale struttura del procedimento,
� stata -per l'appunto -proposta la tesi del processo
senza parti (la questione � sottoposta ad �analisi accurata
da CALAMANDREI: La illegittimit�, �cit. pp. 1J2, -"62--e
STENDARDI: La Corte Costituzionale, 1957. p. 52 e
segg.), ovvero a parte unica (il giudice) cfr. CAPPELLETTI:
Pronuncie di rigetto, cit. p. 145; La giurisdizwne
costitiizionale delle libert�, cit. pp. 90, 117.
-77
pi� menzionato, invece, il P. M. laddove la legge
contempla le �parti � ammesse ad esaminare documenti
o produrre deduzioni (art. 25 L. cit.) ed
a partecipare alla discussione (art. 26).
Evidentemente l'espressione �parte� �, in queste
norme, adoperata nel significato che consente
di ricomprendere nella qualificazione di parte
soltanto quelle in senso proprio e non anche il
P. M. che � parte pitbblica ma in senso formale,
sia nel giudizio penale -giusta la terminologia
adottata qal codice processuale penale vigente
(titolo III libro I) e dai lavori preparatori (Rei.
P. Prelim. p. 21; Rei. P. Def. p. 22; Relaz. al Re,
p. 40) (41) -sia nel giudizio civile (42).
Non si pu� condividere, pertanto, l'opinione
che ravvisa nel P. M., senz'altro, la qualit� di
�parte� se esso fosse, gi�, costituito o intervenuto
nel giudizio principale, e, per di pi�, la facolt�
di �intervento�, se esso non fosse stato chiamato
nel detto giudizio (43).
(41) � opinione contrastata se al P. M. possa riconoscersi
detta qualit�. Ma � stato osservato che il problema
dipende dal significato attribuito all'espressione
�parte >>, che, in senso stretto, come identificazione di
soggetto processuale e titolare del diritto di soggetto
ag�nte per il titolare del diritto non potrebbe riferirsi
al P. M., in quanto esso agisce per lo Stato, quale titolare
di un pubblico potere (potest� punitiva o di tutela
dell'ordine pubblico, dell'ordine delle famiglie, ecc.);
mentre -in senso lato -come identificazione di mero
soggetto processuale, pu� riferirsi anche al P. M., quale
parte in senso formale, parte pubblica (cfr. in arg. FLORIAN:
Principi di diritto processuale penale, 1932, 89;
ROMANO DI FALCO, Soggetti e parti nel processo penale,
in �Giust. Pen. �, 1933, IV, 12, 26; SmACUSA: Pubblico
Ministero, n. 4, in �Nuovo Digesto It. �; SALEMI: Il concetto
di parte e la P. A. nel processo, ecc., 1916, 76;
CALAlliANDREI: Studi sul processo civile, II, 338: ANDRIOLI:
Commento al c. p. c. 1954, I, 197. Contra; MANZINI:
Trattato di diritto processuale penale italiano, 1956,
II, 246). Analoghe questioni erano state sollevate
anche per negare qualit� di �parte� all'imputato
ma costui sta in giudizio per tutelare il proprio diritto
di libert�, e il codice vigente lo comprende fra le � parti
private� (Capo II, tit. III, libro I).
(42) Il P. M., anche quando esercita il potere di impugnazione
a sensi dell'art. 72 c. p. c., � parte, soltanto,
in senso formale ed adempie ad una funzione pubblica
(Cass. Civ. I, 19 febbraio 1957, n. 582, in �Giur.It. �,
1957, 1, 1, 217). Cfr. BERRI: Sui poteri del pubblico
Ministero in forza del nuovo testo dell'art. 72 cod. proc.
civ. secondo la Giurisprudenza della Cassazione, in �Il
Diritto ecclesiastico�, 1952, II, p. 14 e Considerazioni
sulla giurisprudenza in materia matrimoniale della Cassazione
dopo la riforma dell'art. 72 c. p. c., ivi, 1957, II,
fase. I, n. 3 e note.
(43) ANDRIOLI: L'intervento nel giudizio incidentale di
legittimit� costituzionale, in� Giur. Cost. �, 1957, 281, 284.
Alle ragioni sistematiche esposte nel testo non
contraddice l'argomento addotto da Andrioli: che il
Presidente della Corte debba constatare la regolarit�
delle notificazioni dell'ordinanza di rimessione, prima
di disporre la pubblicazione dell'ordinanza stessa nella
Vinteresse di cui � portatore l'organo del P.M.
� assorbito da quello di cui � portatore il Presidente
del Consiglio dei Ministri o della Giunta
Regionale.
� interesse, bens�, pubblfoo ma df ordine giurisdizionale
il primo, in quanto il P. M. nel processo
principale (civile o penale, o amministrativo)
persegue fini istituzionali specifici: osservanza
delle leggi sull'amministrazione della giustizia,
in materia penale, d'ordine pubblico, nelle
questioni di Stato, cura di incapaci, ecc. (artt. 82,
96 ord. giud.) assolutamente irrilevanti agli effetti
della qualificazione di quelle leggi. � interesse
generale e d'ordine politico-legislativo il secondo,
in quanto il Presidente del Consiglio o della Giunta,
non �parte � del processo principale, valuter�
l'opportunit� di farsi rappresentare nel giudizio
in cui � dedotta puramente e semplicemente la
legittimit� costituzionale della legge.
D'altronde, la rappresentanza del Pubblico Ministero,
nel procedimento di legittimit�, dinanzi
la Corte Costituzionale, contrasterebbe con quelle
caratteristiche che la dottrina -risalendo ai precedenti
storici delle legge francese 16-24 agosto 1790
nonch� alla L. napoleonica 20 aprile 1810 -ravvisa
nelle funzioni di rappresentanza del potere
esecutivo presso l'autorit� giudiziaria (art. 77
ord. giud.). Senonch� nei giudizi davanti alla Corte
Costituzionale, lo stesso potere esecutivo (�il Governo
�, art. 20, L. 11 marzo 1953, n. 87) � rappresentato
esclusivamente dall'Avvocato Generale
dello Stato.
Si aggiunga che se pur fosse ipotizzabile una
prosecuzione della rappresentanza di quegli interessi
(che spetta al P. M. di tutelare in giudizio)
anche dinanzi alla Corte Costituzionale, potrebbe
altres� ipotizzarsi un conflitto fra il Ministro
della Giustizia (da cui gerarchicamente dipendono
gli uffici del P. M.) e il Presidente del Consiglio
dei Ministri; conflitto che dovrebbe essere tuttavia
risolto a sensi dell'art. 1 n. 8 Regio Decreto
14 nov-embre 1901, n. 466.
In secondo luogo difetterebbe l'organo del P. M.
competente per la rappresentanza dinanzi alla
Corte Costituzionale. � vero che si riconoscono
agli uffici del P. M. i requisiti dell'unit� (come se
costituissero un sol corpo), dell'indivisibilit� e
dell'indipendenza; ma tale regola ha sub�to forti
attenuazioni, nel diritto positivo, attraverso la
ripartizione territoriale e funzionale di competenze;
l'esclusione di dipendenza gerarchica tra uffici
delle Procure generali delle Corti di merito e
quella della S. C. di Cassazione; l'esclusione del
potere di sostituzione fuor dei casi previsti dalla
legge (ad es. artt. 203 ord. giud., 234, 241 c. p. p.).
Ond'� che non potrebbe configurarsi una pro
rogatio competentiae degli organi del P. M. costi
tuiti presso le Corti di merito e la stessa Corte
G. U. Tale prescrizione attiene ad una funzione mera:
mente estrinseca e formale e non ad un sindacato sostanziale,
ai fini della sanatoria delle eventuali irregolarit�
nella costituzione del contradittorio, nel processo
a quo.
-78
di Cassazione (questi ultimi, forniti di competenza
assai limitata, anche per materia).
4. Gli organi della P. A.. -Gli organi della pubblica
amministrazione, gi� parti nel processo
principale, banno legittimazione differenziata da
quella del Presidente del Consiglio (44). Essi
sono soggetti, de jure, del giudizio di legittimit� in
persona dei rispettivi rappresentanti -secondo
gli ordinamenti vigenti e debbono comparire con
il patrocinio dell'.Avvocatura dello Stato, a sensi
dell'art. 20, comma 30, L. 11 marzo 1953, n. 87, (e
non, gi�, a sensi degli ar~t. 20, comma 1�, L.
cit. e 1 e segg. del Testo unico 30 ottobre 1933,
n. 1611), in quanto non � solo per l'intervento,
ma anche per la partecipazione de jure al giudizio,
che sono dettate le norme del 2� e 30 comma
dell'art. 20 citato.
5. L'intervento degli organi dello Stato e delle
.Regioni. -L'art. 20, �comma 2� prevede, come
si � detto, la facolt� degli organi dello Stato e
delle Regioni di intervenire in ogni giudizio dinanzi
la Corte Costituzionale. Tale previsione generale
comprende tutti gli organi del potere legislativo,
esecutivo e giudiziario dello Stato e tutti quelli
aventi attribuzioni legislative, o amministrative
delle Regioni, purch� sussista un interesse all'intervento.
La designazione di � organo � �
assunta -in detta norma -in un significato
pi� ampio di quella dell'art. 37, e se ne differenzia
perch� ha valore meramente programmatico. Essa
vale, per ogni tipo di procedimento; ma non pare
debba interpretarsi nel senso che, in ogni procedimento
indiscriminatamente, possano intervenire
organi dello Stato e delle Regioni. Il detto precetto
�, invece, la mera affermazione del principio
dell'ammissibilit� dell'intervento in genere, degli
organi dello Stato e delle Regioni, nei procedimenti
dinanzi la Corte, ad esclusione di ogni
altro intervento di diversi soggetti pubblici o
privati (45) ma salve le peculiari regole per ciascun
tipo di procedimento, come si vedr�.
Nel tipo di procedimento in esame, non possono
int,ervenire n� gli organi del potere esecutivo,
diversi dal Presidente O.M. o G.R. (v. infra n. 6), ma
sono legittimati se parti nel giudizio principale
(v. supra n. 4); n� gli organi del potere legislativo
(v. infra n. 7) n�, infine quelli del potere giudiziario,
ai quali �, unicamente, consentito di promuovere
la questione di legittimit�.
6. La partecipazione del Presidente del Oonsiglio
dei Ministri o del Presidente della Giunta Regio(
44) In senso contrario v. Sent. Cost. 26 gennaio
1957, n. 6, in � Giur. Cost. �, 1957, 39, ma, vedasi,
anche l'annotazione crit!ca ivi p. 40.
(45) La norma ha inteso sancire � per tutti gli organi
dello Stato e delle Regioni la possibilit�, che non � concessa
alle altre parti, di intervenire direttamente nel
giudizio� (Relazione TESAURO, alla Camera, sul progetto
di legge 11 marzo 1953, n. 87, in Lex 1953, II,
p. 80).
nale non era prevista nel progetto governativo
(art. 21). La Commissione Senatoriale contempl�,
invece, l'intervento di detti organi (art. 23).
Nella discussione al Senato l'intervento fu legittimato
sotto il profilo �che a detti organi
spetta la prevalente iniziativa dell'attivit� legislativa
(46).
Nella Relazione alla Camera fu osservato che
l'intervento di detti organi, rappresentativi del
Governo, espressione del Parlamento, esaurisce e
compendia ogni interesse -anche dei cittadini interesse
che, altrimenti, avrebbe potuto farsi valere
in via di azione popolare o di intervento in una
questione nella quale tutti i cittadini sono controinteressati.
Fu precisato che !'.Assemblea avrebbe
valutato se non fosse opportuno dettar norme per
l'intervento ad adiuvandum (47) ma tale introduzione
non vi fu e fu cosa saggia, ispirata all'esigenza
di non moltiplicare all'infinito il numero
delle parti e di non trasformare il giudizio in una
assise politica .
L'intervento del Presidente del C. M. o della
G. R. si ricollega anche alla loro funzione di organi
coordinatori dell'attivit� della pubblica amministrazione
(48), i cui molteplici servizi abbracciano
s� vasta gamma di rapporti e situazioni, che ogni
modificazione dell'ordinamento giuridico, direttamente
o indirettamente, non potrebbe non involgere
un interesse dell'amministrazione stessa.
Tale intervento, previsto dall'art. 25 u. c. L. cit.,
se rientra nella previsione generale dell'art. 20,
comma 30,-dettata per ogni tipo di procedimento
e condizionata, come si � detto, alla sussistenza di
un interesse, giusta i principi generali -se ne
differenzia, per il giudizio di legittimit� costituzionale,
perch� il Presidente del O. M. o della G. R.
sono chiamati ad intervenire �a seconda che sia
in questione una legge o un atto avente forza di
legge dello Stato o di una Regione � (art. 23 ultimo
comma L. cit.). Tale la qualificazione legislativa
dell'interesse ad intervenire, che non potr�, pertanto,
essere posto in discussione. Del resto la
legittimazione de jure all'intervento � agevole desumere
dalla stessa norma che prescrive la notificazione
dell'ordinanza (art. 23 ult. comma L. cit.)
ai Presidenti del Consiglio dei Ministri e delle
G. R.
La norma dell'art. 25 u. c. va, dunque, interpretata
in coordinamento con quella dell'art. 23
u. c., ed ha -da un lato -il limitato valore di
segnare il termine per l'esercizio della prevista
(46) Cfr. Relazione PERSICO, sul disegno di legge
Il marzo 1953, n. 87 (in �Lex �, 1953, II, 61) e la discusI
sione al Senato, nella tornata del 18 febbraio 1949
I fa
(in �Atti� 1948-49, CLVI, vol. IV, 5513). m
(47) Cfr. I Relazione TESAURO, sul disegno di legge
1:.-:
cit. (in � Lex >>, 1953, II, 83). t
(48) Cfr. PREDIERI: Lineamenti della posizione costi:;)
tuzionale del Presidente del Consiglio dei Ministri, 1951;
passim, sulla funzione coordinatrice di detto organo,
in relazione alla sopravvivenza della L. 24 dicembre 1925,
n. 2263, soltanto, modificata e non abrogata dal R. D.
16 maggio 1944. n. 136.
-79
facolt� e per il deposito di deduzioni -dall'altro
-il pi� ampio significato di stabilire tassativamente
che nel giudizio incidentale di legittimit�
costituzionale � ammissibile un solo intervento:
quello del Presidente del Consiglio dei
Ministri, che esclude ogni altro intervento.
Una diversa opinione era stata insinuata, a
proposito della qualificazione dell'intervento del
Presidente C. M. in quanto tale intervento non
avrebbe carattere proprio e generale, ma dovrebbe
sottostare alle consuete condizioni di ammissibilit�
dettate per l'istituto similare del diritto processuale
comune; tanto che, in luogo del Presidente,
dovrebbe ritenersi legittimato il Ministro preposto
al competente ramo della P. A.. (49).
(49) GIANNINI M. S.: Sull'intervento nel processo
dinanzi alla Corte Costituzionale (giudizi di legittimit�.
costituzionale), in � Giur. Cost. >>, 1956, 240 segg., si
pone, anzitutto, il problema circa la �figura generale
dell'intervento dinanzi alla Corte ,,, avvertendo la �lacunosit�.
" delle norme piuttosto che la non configura�
bilit�. dell'istituto, E mentre non appare persuasivo
l'argomento: che l'intervento adesivo dipendente (ricollegabile
alla nota giurisprudenza del Consiglio di Stato, in
virt� degli artt. 22 L. 11 marzo 1953, n. 87 e 37, Regol.
proc. C. Stato) potrebbe talora essere precluso da mancanza
di parte adiuvata; decisiva � l'osservazione (per
cui esclude le altre due forme d'intervento) ed � valevole
per rendere inoperante l'istituto: �che nel processo
dinanzi la Corte Costituzionale non si fanno valere diritti
o altre situazioni soggettive "�
L'A. indugia invece nel ricollegare l'intervento
alla (< tutela di un interesse generale della collettivit�. "
e pi� precisamente � a tutela di interpretazioni sezionali
di interessi"� A questo principio ricollega la facolt�.
d'intervento degli organi dello Stato e della Regione e
la stessa facolt�. di intervento del Presidente C. M. o
della G. R.; tesi pericolosa rivolta a snaturare l'intervento
del Presidente C. M. o G. R. che, invece, elide
ed assorbe l'intervento di ogni altro soggetto (organo,
ente o privato) se ad esso si riconosce la natura accennata
nel testo. L'A. ritiene invece che al Presidente
spetti soltanto di informare gli organi o gli enti ai quali
� commessa la cura �degli interessi pubblici implicati
dall'impugnativa (p. 245) o d'intervenire soltanto per
questioni afferenti la propria attribuzione di funzioni "
(p. 247) in virt� del principio di legittimazione sostanziale
(o secondo l'attribuzione di funzioni). Altrimenti
la facolt�. d'intervento spetterebbe ad altro dicastero
(p. 248) in persona del titolare o rappresentato da avvocato
libero professionista e non dall'Avvocatura Generale
dello Stato (!!) (p. 243). Se invece si attribuisse
al Presidente C. M. o G. R. una facolt�. di intervento,
in virt� del principio di legittimazione formale, l'intervento
comporterebbe una scelta politica.
Tutte queste argomentazioni prescindono dal pi� semplice
rilievo: che in relazione alla natura del giudizio, nel
quale �non si fanno valere diritti o altre situazioni soggettive"
ma si controverte di una modificazione dell'o.g. il
Presidente C. M. � facultato a intervenire per gli interessi
della collettivit�., e per i riflessi sull'iniziativa del potere
legislativo. N� la previsione legislativa, relativa
all'intervento, contenuta nella L. ord. 11 marzo 1953
Tesi siffatta � stata respinta, giustamente dalla
Corte Costituzionale, con la sentenza n. 1 del
14 giugno 1956 (in � Giur. Cost. �, 1956, p. 6 e
in �Foro Pad. �, 1956, IV, 53) con semplici argomentazioni
che confermano Ja suesposta tesi.
�Le disposizioni della L. 11 marzo 1953, n. 87,
sono chiarissime nel prescrivere che i giudizi di
legittimit� costituzionale promossi con ordinanza
si svolgano in contradittorio non solo di coloro
che sono parti nella causa che ha dato origine
alla questione di legittimit�, ma anche -quale
che sia il contenuto della legge impugnata se pure
relativa a materie di competenza dei singoli Ministeri
-del Presidente del Consiglio.
Questo intervento ha quindi un carattere suo
proprio come mezzo di integrazione del contradittorio
prescritto dalla legge e si distingue nettamente
dall'istituto dell'intervento regolato dal
codice di procedura e dalle norme processuali
della giustizia amministrativa�.
Orbene, se � escluso l'intervento del Ministro,
quando secondo le regole ordinarie sarebbe, anzi,
esso legittimato in luogo del Presidente C. M.,
sotto l'indicato profilo che l'intervento di questo
� istituto sui generis, fondato su una capacit� originaria
di diritto o di interesse pubblico, ci� esclude
non solo l'intervento di altri organi della P. A.. che
altrimenti avrebbero potuto allinearsi accanto
al Presidente C. M. -ma qualunque intervento.
7. I rappresentanti del Parlamento o dei Consigli
regionali. -La regola generale dell'art. 20,
comma 2'), soffre qui un'ulteriore eccezione, in
senso inverso: ossia, nel senso che gli organi del
potere legislativo non possano partecipare al giudizio,
neppure con interventi.
Dai lavori preparatori risulta che nella Relazione
Governativa al Senato, sul disegno di legg-e
legge 11 marzo 1953, n. 87 (50), era stato osservato
che ai rappresentanti dei due rami del Parlamento
e dei Consigli regionali, la ordinanza del
giudice dovesse essere semplicemente �comunicata�
(v. art. 20 u. c. L. cit.), affinch� fossero adottati,
se del caso, i provvedimenti di competenza. La
dottrina mosse, al riguardo, qualche riserva (51).
Nella I Relazione Persico, venne formulata, infatti,
la proposta che la � comunicazione � ai due rami
del Parlamento fosse convertita in �notificazione �,
per consentire anche ai Presidenti delle due Camere
n. 87, potrebbe trovare difficolt�. di applicazione per
divergenze da norme della Cost. o delle leggi Costituzionali
9 febbraio 1948 n. 1 e 11 marzo 1953 n. 1, le quali non
disciplinano af'~atto la materia ; sicch�, per detta previsione,
non potrebbe ripetersi quanto � stato affermato
dalla C. Cost. con sent. 17 Aprile 1956 n. 57, che: la L.
ordinaria n. 87 non pu� modificare le norme costituzionali
attinenti la sostanza del proc�;sso costituzionale e quelle
relative alla legittimazione dei soggetti...M;a, nel caso,
norme costituzionali non esistono; sicch� la dbciplin_a _
dell' intervento pu� farsi rientrare fra i compiti di �
attuazione"�
(50) Cfr. Relazione De Gasperi (in �Lex "� 1953, II, 9).
(51) CALAMANDREI: lllegitWrn,it,� oo8tituzionale, p. 64.
-80
di intervenire nei giudizi di legittimit� costituzionale;
e ci� perch� secondo il progetto senatoriale
�il contradittorio si stabilisce solo col
Presidente del Consiglio dei Ministri, cio� col rappresentante
del potere esecutivo che � un organo
estraneo all'esercizio della legislazione, anche se
per lo pi� ne abbia l'iniziativa � (52).
Nonostante ci�, nel testo definitivo rimase la
espressione �comunicata�, con l'evidente significato
dell'esclusione degli organi del potere legislativo,
dal giudizio.
8. L'intervento di terzo. Si � detto che il
processo di legittimit� costituzionale non � una
fase, una prosecuzione del processo principale, ma
procedimento su questione pregiudiziale, e perci�
autonomo, con propri presupposti che sono delimitati
dalla legge e, quanto alle parti, dalla norma,
la quale assume come soggetti del giudizio quelli
del processo principale, oltre ad altri soggetti
eventuali. (Pres. C. M. o del Cons. Reg.).
Terzo, rispetto al giudizio di legittimit� costituzionale,
� dunque ogni soggetto che, non essendo
parte attrice o convenuta o interveniente, o P. M.,
nel processo principale, e non essendo, quindi, contemplato
nell'ordinanza di rimessione, non � soggetto
originario del giudizio di legittimit�.
L'intervento di terzo non �, testualmente, previsto
dalle leggi relative al contenzioso costituzionale.
Conviene, pertanto, esaminare il problema
secondo i principi.
La situazione del terzo, di fronte a qualunque
tipo di procedimento pu� essere triplice:
a) indifferente;
b) soggetta a ricevere effetti riflessi dalla decisione;
e) soggetta a subire l'estensione della decisione
(53).
� ovvio che di fronte alle questioni di legittimit�
costituzionale non ci sono terzi indifferenti
in senso assoluto. Il problema � questo. Possono
legittimarsi interventi per prevenire o provocare
effetti riflessi, ovvero il sistema esige che tutti i
terzi siano soltanto soggetti a subire l'estensione
del giudicato ? Questa seconda proposizione � la
sola -come si vedr� -che si giustifica, secondo
il sistema adottato dal legislatore costituente.
A) Non � certamente consentita l'indagine sulla
base di un �diritto di intervento � valevole come
azione popolare (poich� l'ordinamento giuridico
concede l'azione popolare soltanto in casi determinati)
o come istituto comune ad ogni tipo di
processo (mancando un diritto processuale generale).
Ogni singolo tipo di processo pu�:
a) prevedere l'intervento, testualmente (cos�
nel processo civile o in quello dinanzi al Consiglio
di Stato) o mediante rinvio (in taluni processi
speciali) (54);
b) ammettere l'intervento, secondo un rinvio
costruito dalla dottrina (cos� nel processo tribu
(52) Cfr. I Relaz. PERSICO (in cc Lex n, 1953, II, 61).
(53) COSTA: L'int,ervento in causa, 1953, p. 42.
(54) Cfr. CosTA.: L'intervento in causa, cit., passim.
tario, si ipotizza un intervento principale e adesivo)
(55);
e) escludere l'intervento, per disposizione
espressa o per incompatibilit� (e tale � il caso del
giudizio penale, pur senza che � fr legisl�tore ne
sancisca il divieto; tale anche il caso del giudizio
di legittimit� costituzionale, come si vedr�).
B) Non � configurabile, nel procedimento di
legittimit� costituzionale, un rinvio alle norme del
rito civile, per l'esclusione dettata dall'art. 22
L. 11 marzo 1953, n. 87, che rinvia invece alle
norme del Regolamento di procedura per il Consiglio
di Stato, in quanto applicabili (56).
Tuttavia, fermando, per un momento l'indagine,
in via sperimentale, sulla ipotesi dell'applicabilit�,
per analogia, dei principi dell'intervento di terzo
nel processo civile, ci� potrebbe valere soltanto
per i procedimenti di legittimit� promossi dalla
autorit� giudiziaria in materia civile, mentre per
quelli promossi dalla stessa autorit� in materia
penale, sussisterebbe l'impossibilit� di un'estensione
di detti principi. Quanto, poi, ai procedimenti
promossi dalle giurisdizioni speciali conservate,
dovrebbero per armonia metodologica tornare
applicabili le norme sull'intervento dettate
dai rispettivi ordinamenti.
� pertanto evidente che siffatto metodo porterebbe
ad una frantumazione del problema e non
potrebbe soddisfare l'elementare esigenza di una
uniforme disciplina dell'istituto nel procedimento
in esame.
Ci�, del resto, � gi� stato rilevato nella giurisprudenza
della stessa Corte Costituzionale, trattando
dell'intervento del Presidente C. M., configurato
come istituto sui generis, che esclude non
solo l'intervento di altri organi della P . .A., ma
qualunque intervento (v. supra n. 7).
O) Non � configurabile, tuttavia, neppure la
applicazione degli artt. 37 e segg. del detto Regolamento,
perch� l'intervento di terzo � impedito
dal presupposto tipico del rapporto processuale
di legittimit� costituzionale.
Infatti, se, come � stato rilevato, il giudizio di
legittimit� costituzionale si propone incidenter ed
� vietata la proposizione di esso principaliter; se
l'ordinanza del giudice � presupposto, tessera di
ingresso, per detto giudizio assimilabile alla � richiesta
� ed ha valore di presupposto oggettivo
che trasferisce ed eleva le parti del processo principale
a soggetti di quello di legittimit� e, perci�,
solo quelle (57); consegue che il soggetto, non
intervenuto o non ammesso nel giudizio principale,
farebbe valere (intervenendo nel giudizio di
legittimit�) direttamente ossia principaliter la que
(55) Cfr. in tal senso ALLORIO: Dir-itto processuale
tributario, 1953, 87,; GIANNINI A. D.: Istituzioni di
diritto tributario, 1956, 211.
(56) In tal senso, v. ANDRIOLI: L'intervento nei giudizi
incidentali di legittimit� costituzionale, cit. p-: 2t>2,.dove
osserva trattarsi di cc rinvio )) che (( non � incondizionato
'"
(57) Onde giustamente si � detto che questo giudizio
si svolge senza parti, v. supra nota 14.
-81
stione di legittimit�, sia pur parallelamente alla
questione incidentale. Il che, a prescindere dalla
esistenza o meno di un interesse del terzo (di
che in appresso) � inibito dal sistema accolto dal
legislatore (58).
Se, per converso, il terzo avesse partecipato ad
altro giudizio, nel corso del quale l'eccezione di
illegittimit� costituzionale non fosse stata proposta
od esaminata, o fosse stata respinta, daccapo,
sorgerebbe la preclusione derivante dalla mancata
pronuncia del giudice a quo, circa la pregiudizialit�
e la non manifesta infondatezza, e si ripeterebbe
per essa il divieto della proposizione principaliter.
N� varrebbe la tesi della estensibilit�
del processo incidentale (aperto da un giudice,
rispetto alle parti di un processo principale) ad
altri soggetti, ai quali, in rispettivi processi principali
similari, fosse stato sbarrato il giudizio di
legittimit�. In questa variet� e contradittoriet�
di pronuncie, che sono il segno della stessa autonomia
della magistratura, ravvisa la dottrina il
piano di equilibrio del sistema adottato (59).
D) Altri presupposti del procedimento incidentale
di legittimit� costituzionale impediscono
l'intervento di terzi. L'oggetto immediato del
giudizio di legittimit� � l'applicabilit� della norma
ad una lite (salvi gli effetti estensivi del giudicato
di incostituzionalit�), la quale resta fissata nei
limiti e nei termini e fra le parti che risultano
al momento dell'ordinanza di rimessione, quali
non possono venire modificati nel corso del procedimento
costituzionale. Infatti condizione di ammis-�
sibilit� dell'intervento, in generale (60), � che il
processo si svolga relativamente ad una causa petendi
(diritto subiettivo o interesse legittimo) in ordine
alla quale il terzo accampi una sua pretesa, contraria
a quella di almeno una delle altre parti (61).
Orbene, nel procedimento di legittimit� costituzionale,
non potrebbe configurarsi interesse quale
fine di ottenere un bene come proprio n�
causa petendi, in ordine �alla quale il terzo possa
accampare una propria pretesa contraria.
Non � configurabile infatti intervento principale
(62) fondato sull'incompatibilit� nei con
(58) Siffatto argomento esclude la possibilit�. di
qualsiasi costruzione dogmatica ricercata da GIANNINI
M. S. L'intervento cit.
(59) CALAMANDREI: O orte costituzionale e Autorit�
Giudiziaria in �Riv. dir. proc. civ.�, 1957, p. 42.
(60) Intervente � l'ingresso di un terzo in un processo
fra altre parti (CosTA: L'intervento in causa, cit. p. 1
segg.; SATTA: L'intervento volontario, in �Riv. trim. dir.
proc. civ. >>, 1956 542).
(61) In tal senso per quanto riguarda l'intervento
nel processo civile, cfr. Cass. Civ. 2a, 28 gennaio 1955,
n. 213 in cc Giur. compi. C. Cass. � 1955 n. 191.
(62) Da questo punto saranno menzionate, nel testo,
le varie fattispecie di intervento e precisamente:
a) l'intervento volontario (che si distingue in I principale;
II adesivo autonomo o litisconsortile e III adesivo
dipendente); b) l'intervento coatto o d'uffecio.
Nel << principale >>, la legittimazione ad agire sussiste,
principaliter, sulla base di un diritto di azione
s
fronti delle altre parti (ad infringendum jura
utriusque competitoris) (63), per l'ovvia ragione
che la � res �, oggetto mediato del giudizio di
legittimit� costituzionale non � un � bene � in
contestazione fra �parti�, � una entit� astratta
(� la risoluzione di un presupposto) che non pu�
essere rivendicata come propria da nessuno,
neppure fra i soggetti costituiti, in ordine alla
quale -in una parola -nessuno pu� fare valere
un interesse proprio per un diritto proprio (64).
Analogia con questa situazione non presentano,
neppure, i regolamenti di competenza o di giurisdizione
(che non soffrirebbero intervento, dinanzi
al Supremo Collegio) n� i procedimenti in questioni
pregiudiziali (stato, falso) nei quali dinanzi
a giudici di merito -sarebbero ammissibili
interventi e configurabili interessi di terzi
a legittimarli.
Diversa � la situazione del Presidente O. M. o
G. R., il quale, legittimato da ragioni di ordine
pubblico, interviene per far valere l'interesse
proprio, per la difesa di un potere proprio (quello
della iniziativa della funzione legislativa).
Neppur potrebbe prospettarsi l'interesse proprio,
per la difesa di un interesse legittimo elevato
al piano della costituzionalit�, e configurando
quella della Corte come una giurisdizione
di legittimit� di interessi costituzionali, poich�
� -pur sempre -inconciliabile un intervento
ad infringendum, in tema di interessi legittimi.
Lo stesso deve dirsi per l'interesse che mira
ad assicurare un bene ad una parte contro o verso
la quale si far� poi valere un diritto (intervento
adesivo, dipendente) sulla base di un interesse
proprio, per un diritto altrui.
contro le parti principali; nell'adesivo dipendente,
la legittimazione sorge invece, dalla esistenza di un rapporto
fra le parti principali e quindi nell'interesse proprio
a sostenere l'azione di queste (cfr. in arg. SEGNI:
Intervento in causa, in �Nuovo Dig. it. �; n. 9 lett. E;
COSTA: L'intervento in causa, cit.p. 7, 8 segg.).
Nel cc litisconsortile>>, la legittimazione ad agire
sussiste principaliter, ma sulla base dell'azione gi�.
proposta, onde l'interveniente � soggetto della lite e
non dell'azione (ALLORIO: Intervento litisconsortile, in
�Riv. dir. proc. civ.>>, 1935, I, 183).
(63) Questa ipotesi vale, ovviamente, soltanto per
i giudizi promossi dall'A. G. ordinaria in materia
civile.
(64) Cfr. ANDRIOLI: L'intervento nei giudizi incidentali
di legittimit� costituzionale cit. pp. 282, 283.
Secondo l'A. �obietto delle pronuncie della C.C. � non
una volont�. concreta di legge, ma la validit�. costituzionale
di una norma di legge assunta nella sua portata
astratta, rispetto alla quale la posizione di parti,
del giudizio di merito, non trae coloro che ne sono investiti
fuori della folla indiscriminata dei destinatari�.
Si pu� aggiungere che quella interpretazibrie di legge
che, in un giudizio, pu� giovare alla parte in c��sa; potrebbe
nuocerle domani. La causa petendi (che nel giudizio
incidentale di legittimit�. non � c. p. in senso tecnico,
� come si � visto supra, cap. II, n. 1) non interessa, dunque,
singolarmente, alcuno.
-82
L'assistenza e la sorveglianza sulla parte (65), della �partecipazione al giudizio di legittimit�
legittimat� dall'interesse alla vittoria di questa non pu� ritenersi portatore neppure la parte
(66) ossia dalla c.d. �subordinazione di sorte�, od altro soggetto ammesso dalla legge alla detta
sono contemplate dalla legge ordinaria come partecipazione; trattandosi di u,n interesse alla
elementi per l'ingresso del terzo, nella lite, sotto definizione di una res dubia per il giudice (jura
il profilo che l'ausilio di costui possa concorrere novit curia), onde manca quella condizione della
ad aumentare le probabilit� di decisione secondo azione, che � l'interesse nel giudizio ordinario,
giustizia (67). l'interesse alla partecipazione trovasi sussunto
Ma, nel caso, siffatta subordinazione non sused
assorbito nella elevazione della ordinanza a
siste, rispetto al conseguimento della res in conpresupposto
del giudizio di costituzionalit�.
testazione, n� sotto il profilo della subordinazione L'interesse dei privati resta sempre, e soltanto,
ad un diritto, n� sotto quello della subordinazione ancorato a quello del giudizio principale, rispetto
ad un interesse legittimo, in contestazione, non al quale il giudizio di legittimit� � un processo
incidendo la decisione della questione e la risoluassolutamente
autonomo. �
zione del ditbbio direttamente su diritti o inteQuell'interesse
di fatto, insieme con gli interessi
ressi legittimi. di tutta la collettivit�, � tutelato attraverso l'inter
Resta a dire dell'intervento adesivo litisconsorvento
del Presidente del Consiglio dei Ministri.
tile, che sarebbe, daccapo, fondato sull'interesse La giurisprudenza della Corte Costituzionale,
proprio per la tutela di un diritto o interesse dopo aver risolto, in limine, un caso di intervento
legittimo proprio, e per il quale varrebbero le sprovvisto perfino dei requisiti formali (Ordin.
stesse ragioni dianzi esposte. Peraltro, la questione 30 aprile 1956 di reiezione, per inosservanza di
merita pi� approfondito esame, poich� la figura del termini e forme dettati dall'art. 38 Regol: di
litisconsorte volontario si affaccia -nei giudizi di procedura del Consiglio di Stato, in relaz. all'artilegittimit�
-in maniera suggestivai e, in concreto, colo 25 L. 11 marzo 1953, n. 87, e all'art. 31 delle
l'analogia di situazione richiama facilmente questa norme integrative) (69), ha ritenuto inammisforma
di intervento. Ma essa, nel procedimento sibile l'intervento di terzo in genere, sia nel giudinanzi
al Consiglio di Stato, � esclusa sotto il dizio di legittimit� costituzionale proposto prinprofilo
che non possa intervenire, nel giudizio, cipaliter (ord. 30 maggio 1956 s. n.) (70) sia nel
chi avrebbe potuto proporre impugnativa princigiudizio
di legittimit� costituzionale proposto,
pale (Ad. Plen. 25 maggio 1954, n. 18; 40, 28 ago1n
via di eccezione, ossia incidenter (ord. 21 lusto
1954 n. 494, ecc.). Ora, tale preclusione si glio 1956, n. 25 e 5 dicembre 1956 s. n.) (71).
verifica -a fortiori ~ nel giudizio di legittimit� L'ordinanza 30 maggio 1956, chiaramente moticostituzionale,
nel quale non solo vige detto prinvata,
enuncia principi valevoli per ogni forma di
cipio, in virt� del richiamato rinvio; ma il divieto intervento, e per ogni tipo di procedimento di
risulta inasprito dal fatto che, mentre il ricorso legittimit�, osservando che detto istituto � incom-�
al Consiglio di Stato � atto di parte e la preclupatibile
con il carattere del giudizio di legittimit�, cui
sione suddetta opera come sanzione per l'inerzia partecipano soltanto i soggetti indicati dalla legge.
della parte stessa; nel giudizio di legittimit�,
l'atto introduttivo � l'ordinanza della autorit� 9. Il controinteressato. -Gli argomenti suesposti
giurisdizionale, la cui mancanza (o perch� non (concordanti, nei risultati, con la giurisprudenza
provocata in giudizio, o perch� la relativa istanza della Corte) valgono a fortiori per la figura del
fosse stata reietta) renderebbe improponibile anche controinteressato (72).
l'autonomo giudizio (68). Aggiungasi che l'interesse
all'intervento litisconsortile sarebbe -comun
que -un mero interesse di fatto (sostituito dal (69) Vedasi il testo in <<Giurisprudenza Costituziolegislatore
con l'interesse alla estensione del nale� 1956, p. 10, 11.
giudicato) perch� dell'interesse che sta alla base (70) Ivi, p. 12; ved. anche in �Foro It. � 1956, 1,
1015 con nota.
(71) Ved. il testo della prima, in �Giurisprudenza Co(
65) SEGNI: L'intervento adesivo 1920, passim. stituzionale �, 1956, 1025, con nota redaz. nella quale si
(66) In questa fattispecie si richiede un interesse pone in rilievo che il problema dell'intervento nel giudizio
non di fatto ma giuridicamente tutelato onde la sua incidentale avrebbe meritato approfondita trattazione,
soddisfazione possa dipendere dalla decisione in un mentre l'ordinanza citata si � limitata a richiamare
senso piuttosto che nell'altro. Cfr. Cass. Civ. 30, 25 mar-quella del 30 maggio 1956, emessa in �giudizio prinzo
1955, n. 887 in � Giur. compl. � cit. 1955 n. 766. cipale �. Il rilievo non pare del tutto ingiusto, pur po(
67) CoSTA: L'intervento, cit. p. 41 segg. tendosi~ come osservo nel testo -riscontrare nell'or(
68) Sul concetto di improponibilit� della questione dinanza 30 maggio 1956 principi generali e sufficientedi
legittimit� costituzionale, per difetto di �materia del mente chiari.
contendere�, v. Sent. Costit. 12 luglio 1956, n. 19; ovvero, La seconda (ined.) pronunziata nel giudizio fra la
perch� la �questione� concerne la illegittimit� di un Ditta F.lli Marine la Pres. C. M. ha f\Sc"i�uso l'intt;)!'ve11to_
�regolamento� v. Sent. Costit. 18 marzo 1957 n. 47. dell' E. N. I., con riferimento generico alla natura e alle
L� formulazione della questione ha invece diversi finalit� del giudizio incidentale di legittimit� costitueffetti:
pu� provocare l'inamWissibilit�, con o senza rin-zionale.
vio quando difetti l'esauriente esame sulla pregiudizialit�. ' (72) Su di che vedasi, oltre le ordinanze 30 mag
v. supra nota 34. gio 1956 cit. a nota 70 e 21 luglio 1956, cit. a nota 71.
-83
Nel processo di legittimit� costituzionale, non
appare configurabile � controinteressato � e per
questa parte non trovano applicazione, quindi per
incompatibilit� -le relative regole dettate
per il procedimento dinanzi al Consiglio di Stato.
Infatti, se controinteressato � chi ha interesse
alla conservazione dell'atto; se, peraltro, la legge
di che si contende, in sede di legittimit� e non di
gravame, non pu� essere equiparata ad un atto
amministrativo direttamente impugnabile; � evidente
che la sola figura controinteressata pu�
essere il Presidente del Consiglio dei Ministri o
della Giunta Regionale, la cui partecipazione al
giudizio � prevista testualmente, e lasciata alla
valutazione discrezionale dei detti organi titolari
dell'iniziativa.
10. Sostituzione processuale. -Pi� delicato appare
il problema circa l'ammissibilit� della sostituzione
processuale nel giudizio di legittimit�.
Il fenomeno della sostituzione processuale, nel
giudizio incidentale di legittimit� costituzionale,
pu� venire in esame allorch� nel corso di questo
giudizio, ossia dopo la pronuncia dell'ordinanza
dell'autorit� giurisdizionale che ha promosso il
giudizio stesso, soggetti che nel giudizio principale
erano rappresentati da sostituti processuali intendano
o debbano comparire in luogo di costoro,
e viceversa sostituti processuali intendano o d~bbano
comparire in luogo di soggetti che erano
parti nel giudizio principale.
a) Il concetto di sostituzione (Prozess-handschaft)
fu adottato dal Kohler, come ricorda �l
D'Alessio, �per piegare l'antica concezione materiale
della parte ai bisogni del diritto processuale
moderno� (73) e consisterebbe �nel potere
di una persona che conduce un processo riguardante
il diritto materiale di una altra persona,
e cos� che la cosa giudicata colpisca non solo la
parte che conduce il processo, ma anche il vero
interessato �.
� dunque una qualitas ad agire nel processo.
L'estensione data in dottrina a questo fenomeno
� assai varia. Il Redenti (74) vi ricomprende il
solo caso di sostituzione � agli effetti dello stare
in giudizio in un determinato processo e ai suoi
fini particolari senza che ci� dipenda da un ufficio,
compito o potere di carattere sostanziale di cui
il sostituto sia gi� investito�. �Nella sostituzione
(meramente) processuale la parte in senso sostan~
ziale conserva inalterata la sua posizione di titc;>lare
del diritto e dell'azione e la facolt� di disporne
personalmente, anche se si lascia o si faccia sostituire
da altri nelle attivit� processuali, ecc.�.
Vi ricadrebbe, quindi, soltanto l'ipotesi della sostituzione
del chiamato in garanzia alla parte garantita
che abbia ottenuto l'estromissione dal giudizio.
G. CHIARELLI: Su la configurabilit� di un controinteresBato
nel con-fl,itto di attribuzione davanti alla Corte CoBtituzionale,
in cc Giur. It. �, 1957, 1-1. 337.
(73) D'ALESSIO: lBtituzioni di diritto amminiBtrrativo,
1949 II, n. 639.
(74) REDENTI: Diritto procesBuale civile, 1952, I, p. 178.
Sotto questo aspetto, � evidente che nel giudizio
di legittimit� costituzionale non potrebbe farsi
luogo all'ammissione del garantito, gi� estromesso,
sol perch� l'art. 108 c. p. c. ad esso estende gli
effetti della sentenza emananda; �, �del pari, evidente
che, generalizzando il suesposto concetto, si
potrebbe ravvisare un sostituto in ogni �parte 1>,
rispetto a tutti i cittadini, i cui interessi coincidano
con quelli della �parte �. Ma � ovvio che questa
costruzione urterebbe con le esposte ragioni che
vietano l'intervento.
b) Ma, la dottrina e la pratica giudiziaria hanno
ricompreso in questo fenomeno altre figure delle
quali occorre trattare, particolareggiatamente, per
esaminare se esse possano ammettersi nel giudizio
di cui ci stiamo occupando.
Conviene, a questo punto, ricordare che la partecipazione
dei soggetti al giudizio di legittimit�
� limitata all'identit� con le parti del giudizio
principale e che, a tal proposito, � stata posta
in rilievo (supra I n. 2) la distinzione fra capacit�
di essere parte sostanziale nel processo (in virt�
della titolarit� nel rapporto sottostante di diritto
sostanziale, o in virt� della titolarit� nell'azione)
(75); capacit� di agire processualmente (ossia di essere
parte in senso processuale) o legitimatio ad causam;
e capacit� di stare in giudizio o legitimatio ad processum.
� stato, altres� rilevato che -ai fini della
partecipazione al procedimento di legittimit� costituzionale
-� decisiva la capacit� di agire processualmente,
sicch� tale regola pu� ritenersi necessaria
e sufficiente anche per la verificazione dell'identit�
soggettiva ai fini della sostituzione processuale.
Ci� � da tener presente perch� i casi di sostituzione
processuale, impropriamente detti: o si
risolvono in sostituzioni processuali apparenti
(in quanto trattasi, invece, di . fenomeni �di rappresentanza
che rendono quindi possibile l'identit�
dei soggetti), ovvero si risolvono in ipotesi di interventi
di terzo (e non potrebbero quindi essere
presi in esame, per l'inammissibilit� dell'intervento
di terzo nel giudizio di legittimit�).
Discendendo alla disamina delle fattispecie del
primo gruppo, si rileva che, sotto il precetto dell'art.
� 805 c. p. c., sono stati ricollegati al concetto
di s'ostituzione processuale:
I) i rappresentanti di societ�, comitati e associazioni
non riconosciute. -Essi stanno in giudizio
con effetti per il fondo sociale; ma, a differenza
di quanto avviene per le persone giuridiche,
le persone fisiche componenti detti enti sono
responsabili in proprio con tutti i loro beni (come�
accade per le societ� di persone). Tuttavia, non
pare possa ritenersi che la legitimatio ad causam
sia qui sorretta da pi� soggetti, in formale concorso
con il rappresentante, il quale � soltanto
legittimato ad processum.
(75) La distinzione fra titolarit� nel i'app�rto sottostante
e titolarit� dell'azione trova riscontro in rare .situazioni;
ad es. nelle c. d. gestioni patrimoniali autonome
e nelle associazioni, spettando l'azione a soggetti
diversi (e non collegati da rapporto organico) rispetto
ai titolari del diritto.
-84
Gli anzidetti soggetti sono invece titolari, semplicemente,
di un diritto di intervento. Deve
escludersi; quindi la fungibilit� soggettiva, fra
essi ed il rappresentante di detti enti, nel processo
costituzionale;
II. i rappresentanti di gestioni patrimoniali
autonome (curatori di fallimenti, eredit� giacenti,
dote, ecc.) Essi sono rappresentanti ew lege di soggetti
noti od ignoti (legittimati ad causam) ond'�
che, per tali fattispecie, � configurabile sostituzione
attiva o passiva di costoro nel procedimento
di legittimit� costituzionale, tosto che siano sorte
o cessate le cause dell'anzidetta rappresentanza;
III. il mandatario ad negotia munito di procura. Esso
ha capacit� di stare in giudizio per conto
della parte legittimata ad agire processualmente.
Il mandante pu�, ovviamente, prendere il posto
del mandatario che era in parte in giudizio nella
causa principale e viceversa. Il mandatario suddetto,
stando in giudizio in nome e per conto
altrui, l'identit� soggettiva, nella legittimazione
ad causam, non muta (� anche questo un fenomeno
di rappresentanza).
IV. Dispone l'art. 92 del Regolamento 17 agosto
1907, n. 642, per la procedura dinanzi al Oonsiglio
di Stato, che � la morte o il cangiamento di
stato di una delle parti non sospende la procedura�
e, pi� ampiamente l'art. 22 �Norme Integrative�
per i giudizi avanti la O. O. � statuisce che le
norme sulla sospensione, interruzione ed estinzione
del processo non si applicano� ai giudizi davanti
alla O. O. neppure nel caso in cui, per qualsiasi
causa, sia venuto a cessare il giudizio principale �.
Ma ci� non importa che alla parte in senso
processuale, gi� costituita od in causa, non possa
sostituirsene altra.
Bisogna, naturalmente, distinguere:
a) nell'ipotesi di cambiamento di stato, �
ovvio che la cessazione dell'ufficio di tutore o
curatore, dopo la ordinanza di rimessione, non
priva della qualit� di parte il soggetto titolare
del rapporto dedotto nel giudizio principale, quindi,
nel giudizio di legittimit�. Per l'ammissione alla
presentazione delle difese e della discussione, sar�
sufficiente che esso faccia constare l'avvenuta
cessazione del fatto impeditivo della sua capacit�
d'agire in giudizio.
Similmente, nel caso di perdita di tale capacit�,
il tutore o il curatore potranno sostituirsi al soggetto
che era parte nel giudizio principale.
Nell'uno e nell'altro caso, per�, il detto cambiamento
non avr� effetto se non dal momento
in cui sar� dichiarato, nel senso che le notificazioni
sia dell'ordinanza del giudice davanti al
quale pende la causa principale, sia degli atti
ordinatori della Oorte Oostituzionale, dovranno
essere eseguite al rappresentante dell'incapace.
Ma in nessun caso, il cambiamento di stato
potr� arrestare o ritardare il giudizio per ovvia
applicazione del principio circa il carattere oggettivo
della giurisdizione di legittimit� costituzionale
ribadito dalla specifica disp. 22 �Norme � cit.
(76) REDENTI: Diritto processuale civile, cit. p. 181.
b) Nell'ipotesi di decesso di una delle parti,
vige la stessa regola. Trattasi in effetti, di un caso
di successione (pi� che di sostituzione, proces
suale) (76) perch� la successio in universum jus
trae seco anche detta successione nella posizione
di parte processuale.
Tuttavia un'ipotesi di sostituzione processuale
si verifica allorch� il diritto per cui pende una
causa, sia stato trasferito al legatario. Gli eredi,
.in tal caso, in giudizio per il loro autore, potranno
essere sostituiti dal legatario~ Non pare.. Essi
non rappresentano i legatari, ma potranno costoro
intervenire volontariamente o coattivamente (77).
Pertanto la sostituzione sarebbe impedita nel
procedimento di legittimit� costituzionale.
Se gli eredi avranno dichiarato la intervenuta
morte del loro autore, il processo di legittimit� si
svolger� nei loro confronti.
c) Una fattispecie singolare si � presentata
all'esame della Oorte Oostituzionale, nella quale
avrebbe potuto dedursi la sostituzione proces
suale, allorch� l'Ufficio del Registro di Mestre che
aveva agito, esecutivamente, per la riscossione
coattiva dei contributi dovuti all'E.N.I. (art. 10 L.
8 luglio 1950, n. 640, in relazione al testo unico
14 aprile 1910, n. 639), fu convenuto in giudizio
dai concessionari delle bombole di metano, non
soltanto per la dedotta illegittimit� della azione
esecutiva (in ordine alla quale non avrebbe potuto
dubitarsi che l'Ufficio del Registro fosse convenuto
vi muneris sui sia pure per attivit� e'iX: lege nell'in
teresse dell'E.N.I.), ma anche per la dedotta
ihcostituzionalit� della pretesa; laddove evidente
mente l'Ufficio era convenuto quale rappresen
tante dell'E.N.I.: falsus procurator, senza dubbio,
poich� � inconcepibile che l'Ufficio del Registro
abbia la rappresentanza organica di persona
fisica o giuridica diversa dallo Stato, ma nondi
meno convenuto come sostituto processuale; onde,
finch� il giudice competente non avesse dichiarato
il difetto di rappresentanza, il preteso rappresen
tato avrebbe, pur, avuto la facolt� di costituirsi
in luogo del sostituto. � opinabile se, in siffatta
situazione, il giudice ordinario potesse sollevare
la questione di legittimit� in un processo irrego
larmente costituito: ma una volta sollevata,
l'Ente avrebbe potuto coniparire.
Non pare che la questione sia stata prospettata
sotto questo profilo. Prospettata invece, sotto il
profilo d.i interesse all'intervento, questo fu dichia
r~to inammissibile (Ord. 5 dicembre 1956 s. n.,
ined. V. supra nota 71).
.Altra fattispecie analoga potrebbe ipotizzarsi
nel caso di azione di risarcimento proposta in relazione
ad atti esattoriali (art. 73 Testo unico 17 ottobre
1922, n. 1401), laddove, venuta in questione
la legittimit� del tributo, non fosse stata chiamata
� ancora in giudizio la P.A. (art. 17 cap. Norm.
D.M. 18 settembre 1923), al momento in cui fosse
stata disposta la rimessione di qli�stione costituzionale
alla Oorte. Sarebbe -in tal caso :_ .
evidente la facolt�. di sostituzione della P. A .
. (77) REDENTI: op. cit., p. 182.
85
III
I soggetti nel giudizio di legittimit� costitu�
zionale promosso dallo Stato, dalle Regioni
e dalle Provincie
(20 tipo di procedimento)
1. I presupposti. -2. I soggetti: Stato, Regioni e
Provincie del Trentino Al~o Adige. -3. Litisconsorzio.
-4. L'intervento degli organi dello Stato e delle Regioni.
-5. L'intervento di terzo. -6. Sostituzione processuale.
1. I presupposti. -Nei giudizi di legittimit�
costituzionale promossi, in via principale, fra
Stato e Regioni, o fra Regioni, i presupposti
sono quelli tipici di ogni processo principale:
a) soggetti, necessari la cui legitimatio ad causam
risulta testualmente dalle norme che saranno
di seguito esaminate; ed ~ventuali (in particolare:
il Presidente del C.M. o delle Giunte Regionali
o Provinciali); b) la causa petendi, ossia l'eccedenza
di competenza normativa (art. 127 Costituzione;
art. 2 L. Costit. 9 febbraio 1948, n. 1; artt. 31, 32,
L. 11 marzo 1953, n. 87); mentre sul �contrasto
di interessi� pronunciano le Camere; c) l'oggetto,
consistente nella declaratoria di illegittimit� (per
incompatibilit� costituzionale della norma denunciata)
e sostanzialmente, nell'accertamento di
competenza in relazione alla potest� legislativa.
(Sull'alternativit� di tale impugnazione con la
questione sollevata incidenter v. supra, Sez. I
n. 3, e nota 26-b).
2. I soggetti: Stato, Regioni e Provincie del
Trentino Alto Adige. -Nei giudizi di questo tipo,
a differenza di quelli di legittimit� in via di eccezione,
sono configurabili anzi necessari (e non
eventuali): le �parti�, nel significato tradizionale
e il �conflitto di interessi� sia pur in relazione
alla suddetta potest�; determinandosi cos� l'esercizio
di un'attivit� giurisdizionale.
Il processo non si svolge su un piano di rapporti
interorganici, ma fra persone giuridiche distinte.
Esso � promosso da una di queste nei confronti
dell'altra, non gi� per ottenere una declaratoria
rivolta direttamente al giudice di un dato processo e
indirettamente al legislatore, ma per ottenere una
sentenza di accertamento costitutiva negativa, in
ordine alla potest� di emanare una norma di legge
o
un atto avente forza di legge.
La Corte non potrebbe, in questi casi, pronunciare
senza la costituzione delle parti.
L'azione � proposta, anche qui, sulla base dell'esercizio
di un potere, ma dall'ente titolare
dell'interesse alla declaratoria di illegittimit�,
poich� dall'eliminazione della norma denunciata
trarr� il bene della attuazione della norma propria.
Nei giudizi di legittimit� costituzionale, in
materia di competenza normativa, lo Stato �
rappresentato dal Governo della Repubblica,. in
persona del Presidente del Consiglio dei Ministri
(artt. 31, 32, 33 L. 11 marzo 1953, n. 87); dal
Commissario dello Stato per l'impugnativa di
leggi della Regione Siciliana (art. 27 Sta~. SIOIL:
v. Sent. Cost. 9 marzo 1957 n. 38) ; la Regione
� rappresentata dal Presidente della� Giunta Regio
nale e la Provincia (limitatamente a quelle del
Trentino-Alto .Adige) dal Presidente della Giunta
Provinciale (art. 36 L. cit. in relazione agli artt. 82
e
83 L. Costit. 28 febbraio 1948, n; 5. �Statuto
speciale per il Trentino .Alto .Adige �) (78).
� da notare che, in siffatte controversie, riguardanti
la sfera del potere legislativo, lo Stato e gli
Enti minori, forniti di potest� legislativa, sono
rappresentati da organi del potere esecutivo,
ovviamente perch�, nei rapporti esterni, il Presidente
del Consiglio dei Ministri rappresenta l'unit�
dello Stato per la nomina derivata dal Presidente
della Repubblica (art. 87, 10 comma e 92, 2� comma
Cost.) e il Presidente della Giunta Regionale o
Provinciale rappresentano l'autonomia delle rispetc
tive Regi-0ni o Provincie.
3. Litisconsorzio. -Il princ1p10 illustrato
nel paragrafo 2 importa che la Corte Costituzionale
non sia tenuta a procedere alla previa regolarizzazione
del contraddittorio, disponendo la citazione
di tutti i soggetti litisconsorti necessari.
.A tale riguardo, � stato osservato che, nel processo
di legittimit� costituzionale, in via principale, non �
ammissibile la figura del controinteressato (79).
Non diversa � la figura del litisconsorte neces
sario, giusta i principi della giurisprudenza ammi
nistrativa.
D'altra parte, anche secondo la dottrina processualistica,
trattasi di un antico problema, che �
ormai risolto -quasi unanimemente -nel senso
che, oltre a specifiche fattispecie legali rispondenti a
principi diversi, litisconsorzio necessario si verifichi
ogni qualvolta sia dedotta una pretesa (o di
accertamento, o di creazione o di modificazione
di rapporti giuridici tali) che non possa attuarsi
se non nei confronti di tutti gli interessati (80);
situazione inconfigurabile in tema di controllo
�repressivo� circa l'eccedenza dell'esercizio della
competenza normativa, la cui decisione non
potrebbe pregiudicare la competenza di altro Ente.
4. L'intervento degli organi dello Stato e delle
�Regioni.
-L'art. 20, comma 2� L. 11 marzo
1953, n. 87, prevede, come si � detto, la facolt�
degli organi dello Stato e delle Regioni, di intervenire
in ogni giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale
(v. supra II, n. 5).
(78) Vedasi, in arg. la sent. Costit. 26 gennaio 1957,
n. 6, in cc Giur. Cost. � 1957, 39 e l'annotazione, ivi,
p. 40. La deliberazione degli organi regionali o provinciali,
di proporre ricorso giurisdizionale, non � soggetta
ad autorizzazione (Art. 45, L. 1� febbraio 1953, n. 62).
La Giunta Reg. o prov. pu� adottare, in caso di urgenza,
l'anzidetta delibera salvo ratifica del Consiglio. Per la
Giunta Provinciale, v. sent._Costit. 17 aprile 1957, n. 57,
in ccGiur. Cost.� 1957, 657.
(79) Vedasi in arg. Ordin. C. Costit. 30 maggio U156�,in
cc Giur. Cost. >>, 1956, 12 e in cc Foro It. �,1956, 1, 1015
sul cui contenuto v. supra note 72, e 73.
(80) Cfr. CHIOVENDA: Sul litisconsorzio necessario,
in cc Saggi di dir. proc. civ.� 1931, II, 427,
-86
Si � osservato, altres�, che detto precetto � affermazione
del principio dell'ammissibilit� dell'intervento
-in genere -degli organi dello Stato e
delle Regioni, nei procedimenti dinanzi la Corte,
ad esclusione di ogni altro intervento di diversi
soggetti pubblici o privati, ma salve le peculiari
regole per ciascun tipo di procedimento.
5. L'intervento di terzo. -Come per il procedimento
di legittimit� costituzionale, in via di
eccezione, l'intervento di organi diversi dai Presidenti
del C.M. e delle Giunte Regionali va escluso,
anche nel procedimento in esame, relativo al conflitto
in materia di competenza normativa (81).
a) Il problema non si pone per l'intervento dello
Stato, nelle controversie fra Regioni previste dallo
art. 2, comma 2�L. Costit.1omarzo 1948, n. 1, e dall'art.
33 L. 11 marzo 1953, n. 87, essendo prescritta
da quest'ultima norma, la notificazione del ricorso
anche al Presidente del Consiglio dei Ministri.
b) La questione si pone, invece, per l'ipotesi
di intervento della Regione nelle controversie
promosse dallo Stato contro altra Regione, o da
altra Regione contro lo Stato, o, infine, nelle
controversie fra altre due o pi� Regioni.
L'intervento, in tali ipotesi, � da ritenere ammissibile,
secondo il principio generale enunciato
dall'art. 20 L. 11 marzo 1953, n. 87, nelle forme
stabilite dall'art. 38 del Regolamento di procedura
davanti al Consiglio di Stato (per rinvio
dell'art. 22 L. cit. ), e nei termini dell'art. 31 delle
Norme Inte.grative 16 marzo 1956 (82).
Non vi osta il carattere del procedimento,
nel quale prevalgono gli elementi di tipo giurisdizionale,
n� vi osta l'impossibilit� di coincidenza
della causa petendi in relazione ad una situazione
attiva del soggetto (ch� si atteggia, non come
diritto ma, come potest�) nell'intervento principale
o nel litisconsortile; o l'impossibilit� di una �subordinazione
� di sorte� nell'intervento ad adiuvandum
o ad opponendum (83).
c) L'intervento di soggetti pubblici o privati,
sprovvisti di potest� legislativa, non � ipotizzabile,
per le stesse ragioni, gi� esaminate nel capitolo
precedente.
d) A differenza di quanto avviene nel proce~
dimento dinanzi al Consiglio di Stato, l'intervento
(81) Nell'esposizione seguente, quanto si dir� con
riferimento alla " Regione � varr�, altres� per le � Provincie
� della Regione Trentino-Alto Adige (art. 36
L. 11 marzo 1953, n. 87); con la limitazione che l'intervento
delle Provinc�a -in armonia a quanto � da
ritenersi per l'impugnativa in via principale (Sent. Cost.
17 aprile 1957, n. 56) -non � ammissibile se non in
controversie aventi ad oggetto l'impugnativa di leggi
Regionali. o Provinciali.
(82) Cfr. in tal senso, limitatamente al rito dello
intervento, ord. Cost. 30 aprile 1956 (rie. Barucco
e altri), in � Giur. Cost, >>, 1956, 11.
(83) Per tali concetti, v. supra, cap. II, n. 8. L'ammissibilit�,
in tesi, dell'intervento di enti titolari di
potest� legislativa � ammessa da Ord. Cost. 30 maggio
1956, cit. a nota 70.
di terzo (nei casi esaminati~sub-b) si pu� atteggiare
in tutte le tre forme tipiche:
I. principale o ad infringendum iura utriusque
competitoris (in luogo di iura, leggasi potestates,
ben s'intende di ordine normativo);.�
. II. ad adiuvandum: reum vel actorem, allorch�
intervenga una Regione che, in qualsivoglia guisa,
abbia interesse alla vittoria di una delle parti in
contestazione, per farne derivare -in via dipendente
-conseguenze non tanto in ordine alla
propria competenza normativa (oggetto proprio
di intervento litisconsortile) sibbene in ordine a
rapporti di varia natura);
III. litisconsortile, allorch� l'intervento viene
proposto da una Regione, quale titolare di un
interesse diretto, analogo a quello di una delle
parti. Nella giurisdizione di legittimit� del Consiglio
di Stato, � stata opposta per siffattointervento,
la preclusione derivante0dal difetto di impugnativa
autonoma (salvi i meri effetti dell'estensione del
giudicato); ma ci� perch�, ivi, trattasi di giurisdizione
di tutela di situazioni giuridiche subiettive
(interessi legittimi) e non di diritto oggettivo (84):
mentre, nelle questioni di competenza normativa
si versa nel caso di giurisdizione di diritto oggettivo,
di cui � peculiare indice l'efficacia erga omnes del
giudicato.
L'ammissibilit� dell'intervento, sotto tale profilo,
non �, neppure, resistita dalla perentoriet� dei
termini stabiliti -esclusivamente -per l'impugnazione
diretta (15 giorni, per l'azione del Governo
della Repubblica contro la Regione: art 127,
comma 40 Costit. e l'art. 31 L. 11 marzo 1953
n. 87 ; 5 giorni, Ee trattasi di azione contro la
Regione Siciliana (art. 28 Stat. SICIL: v. in arg.
Sent. Cost. 9 marzo 1957 n. 38); 30 giorni, per
l'azione della Regione contro il Governo della
Repubblica : art. 2, comma 1� L. Costit. 9 febbraio
1948, n. 21; 60 giorni, per l'azione della
Regione contro altra Regione: art. 2, comma 2� L.
Costit. cit. ).
La giurisprudenza della Corte Costituzionale,
nel suo primo anno di attivit�, non ha avuto occasione
di pronunciarsi, sul tema in esame.
� stata, invero, esclusa l'ammissibilit� dello
intervento volontario nei giudizi di legittimit�
costituzionale promossi principaliter �non essendo
compatibile con il carattere del giudizio di legittimit�
costituzionale delle leggi la partecipazione
al giudizio stesso di soggetti diversi da quelli che�
vi sono chiamati dalla legge� (e tale principio �
stato, nella prima parte di questo studio, ritenuto
applicabile anche al giudizio di legittimit� proposto
incidenter). Tuttavia va considerato che la Corte ha
pronunciato in una fattispecie, in cui l'intervento
era stato proposto da una persona giuridica non tito
(84) Cfr. in tal senso VITTA: La giurisdizione amministrativa
e il diritto obbiettivo, in cc Riv. 'dir. pubbl. �,
1921, 352; Diritto Amministrativo, 1955, II, 57:f; RA���
N'ELLETTI: Le guarentigie della giustizia nella p.a. 1937,
393; ZANOBINI: Corso di diritto amministrativo, 1948,
II, 126; -Contra -D'ALESSIO: Istituzioni, cit. II: n. 557;
GuroOIARDI: Giustizia amministrativa, 1954, 65.
-87
lare di potest� legislativa (v. nota 83). Sicch�, non
ostandovi la ricordata ordinanza, che esclude dalla
partecipazione al giudizio soggetti diversi da quelli
chiamati dalla legge -il che pu� ben intendersi
quoad genus (per escludere le parti private) e
non quoad speciem -si pu� concludere che qualunque
Regione (soggetto titolare di potest� legislativa)
e non solo quella che promuove o contro
cui � promosso il giudizio possa spiegare intervento
(anche in contemplazione della norma dell'art. 20
L. cit., che, altrime!.l.ti, verrebbe ridotta al solo
caso di con:fl"tto di attribuzioni fra Regioni).�
IV. L'intervento coatto. Non � .inconfigurabile
il caso che una controversia di competenza normativa
sia comune ad una o pi� Regioni estranee al
giudizio, in dipendenza di connessione di rapporti,
sia per la causa petendi che per l'oggetto (ipotesi
diversa dalla ratio che darebbe luogo a litiscon
sorzio necessario, v. supra n. 3) (85). Si ponga la
ipotesi di questioni fra Stato 'e Regione, relative
alla disciplina della navigazione lacuale (art. 117
Costit.) o alla utilizzazione di acque pubbliche �
(art. 5 Statuto per ll Trentino-Alto Adige) ecc.,
nelle quali possa essere interessata altra Regione
contermine, ovvero l'ipotesi di contestazioni di
competenza normativa, fra Regioni, in tema di
disciplina della pesca in acque lacuali, di turismo,
viabilit�, acquedotti, ecc.
In queste ipotesi, soccorrerebbe l'istituto dello
intervento coatto, previsto dal codice di rito.
(artt. 106 107) per ragioni di opportunit�;
ma non � dubitabile che esso non sia applicabile,
nel procedimento in esame, atteso il rinvio al Rego
lamento di procedura dinanzi al Consiglio di Stato,
attuato dall'art. 22, L. 11 marzo 1953, n. 87.
D'altra parte, non sarebbe applicabile il princi
pio dell'integrazione del contraddittorio nei �con
fronti di controinteressati, (cfr. ord. Costit. 30 mag
gio 1956 cit., nota 72).
Sicch� � da ritenere che nella suddetta ipotesi,
l'intervento sia inammissibile.
6. Sostituzione processuale. -I cambiamenti
di circoscrizione regionale o le modificazioni nella
sfera di attribuzioni di competenza delle Regioni
possono determinare situazioni analoghe al �cambiamento
di stato�, contemplato dall'art. 92 Regol.
di procedura, e legittimare la sostituzione delle
parti, nel procedimento di legittimit� costituzionale,
in via di azione, in tema di competenza normativa.
IV
I soggetti nel regolamento di attribuzioni fra
le Camere legislative e la Corte Costituzionale
L'art. 127 u. c. Costit. e l'art. 35 L. 11marzo1953,
n. 87, attribuiscono alla Corte Costituzionale una
competenza, davvero, singolare.
Essa giudica sul conflitto, fra la propria competenza
di legittimit�, in tema di competenza norma
(85) Per siffatta distinzione, cfr. D'AMELIO-Commentario:
�ll'nuovo codice di proc. civ.�, 1943, 470.
tiva della Regione (questione di legittimit� costituzionale,
trattata nel capo precedente) e la competenza
di merito, spettante alle Camere, per con�
trasto di una legge regionale con gli interessi
nazionali o di altre Regioni.
La � lacunosit�, relativamente a questo tipo di
procedimento, delle norme della Costituzione e
delle leggi costituzionali 9 marzo 1948, n. 1e11 marzo
1953, n. 1, nonch� della L. 11marzo1953, n. 87
e delle Norme Integrative 16 marzo 1956, renderepbe
necessaria una indagine sistematica che
trascende i confini del tema proposto. � tuttavia .
necessario accennare, brevemente, che l'aver attribuito
la competenza a risolvere il conflitto, fra le
Camere e la Corte stessa, attraverso un giudizio
sulla natura di merito o di legittimit� dell'insorta
questione, riproduce la situazione di sottoposizione
di un potere a quello giurisdizionale, creato dalla
.L. 31 marzo 1877, n. 3761, sui conflitti e perpetuata
dagli artt. 37 e 41 c.p.c. (86). Infatti essa �
giudice di una propria competenza gi.risdizionale,
in conflitto eventuale con quella non giurisdizionale
di organi del potere legislativo.
Le parti legittimate ad agire sono le Regioni, in
confronto dello Stato e delle altre Regioni nel cui
interesse lo Stato ha provocato la decisione di merito
dinanzi alle Camere (art. 35, L. 11 marzo 1953,
n. 87 (87).
Per ogni altra questione, valgono le osservazioni
esposte nel Capo III.
V
I soggetti nei conflitti di attribuzione
1. Natura dei �conflitth (Rinvio). -2. Conflitti tra
poteri dello Stato. -3. In ordine ad attribuzione dello
Stato. -4. D9f�.nite da norme costituzionali. -5. L'attivit�
della Corte come �coordinamento di "poteri-funzione
�. -6. 7. La soggettazione unitaria dei poteri-ordini.
1. Mentre la funzione della Corte Costituzionale,
in tema di questioni di legittimit�, attiene alla delimitazione
di attivit� omogenee, aventi ad oggetto
l'esercizio del potere legislativo (o nei confronti della
Costituzione o nella sua ripartizione fra Stato e
Regioni), la funzione della Corte, in tema di risoluzione
di conflitti di attribuzione ha, invece, per
oggetto la delimitazione di attivit� eterogenee, ossia
fra poteri dello Stato o fra i poteri dello Stato e
quelli delle Regioni.
Essa � diretta ad evitare lo straripamento o l'invasione
di un potere nella sfera attribuita ad altro
potere.
La natura di tali conflitti dipende, ovviamente,
dalla qualificazione e dall'estensione che si d� alla
anzidetta previsione legislativa.
(86) In tema di abrogazione della legge sui cQPflitti,__
dopo l'entrata in vigore del codice di procedura civile.
del 1942, cfr. VrnG.A.: in �Foro Padano>>, 1949, IV, 1.
(87) Cfr. STENDARDI: La Corte Costituzionale, 1957,
p. 47.
-88
Il problema va trattato seguendo la distinzione che sostanzialmente non propria di detto ordine,
enunciata dall'art. 134 Costit. e sviluppata dallo (e a questo attribuita per �attrazione�).
art. 37, L. 11 marzo 1952, n. 87 (c. d. legge paracostituzionale,
per rinvio dell'art. 1 L. Costit. 11
marzo 1953, n. 1): confiitti fra poteri dello Stato e
confiitti fra Stato e Regioni o fra Regioni.
2. I conflitti di attribuzione della prima specie
sono caratterizzati dalla contrapposizione di � organi
� appartenenti a poteri diversi, in ordine alla
competenza su determinati rapporti, limitati dal
suddetto art. 37 L. cit.
Nella dottrina anteriore, ovviamente, attesa la
mancanza di un organo interpotestativo il problema
si poneva limitatamente al conflitto fra autorit�
giudiziaria e amministrazione attiva, in ordine
alla cognizione di rapporti giuridici. E si poneva
nel senso che l'attribuzione esclusiva della P. A.
funzionava come limite alla funzione giurisdizionale.
I conflitti di giurisdizione riguardavano, invece,
questioni di competenza fra autorit� giudiziaria e
organi di giurisdizione speciale, o fra questi medesimi,
e il problema si poneva nel senso che l'attribuzione
esclusiva della P. A. funzionava come
discriminazione fra le varie giurisdizioni (88).
Nel sistema accolto nel vigente ordinamento, il
problema si pone non diversamente, dal punto di
vista ontologico ma, soltanto, pi� estesamente in
quanto gli artt. 134 Costit. e, 37 L. 11 marzo 1953,
n. 87, cit., definiscono i conflitti di attribuzione
sempre come contrapposizione di organi appartenenti
a poteri diversi e competenti a dichiarare
definitivamente la volont� dei poteri ai quali,
rispettivamente, appartengono. Deferendo, per�,
alla Corte la �delimitazione della sfera di attribuzione
-per ciascuno dei tre poteri -determinata
da norme costituzionali � il nuovo ordinamento
ha esteso l'istituto a tutte le possibili combinazioni
di conflitti, ma ne ha ristretto la materia.
3. Sul primo punto, occorre richiamare l'esposizione
fatta a proposito dell'attuale configurabilit�
di una divisione di poteri in senso sostanziale (89),
per precisare che, in tesi potrebbero ipotizzarsi
conflitti di attribuzione in senso soggettivo e in
senso oggettivo: sotto il primo profilo (soggettivo)
tra organi di diverso ordine (legislativo, amministrativo
o giudiziario) e a cagione dell'esercizio di
attivit� sostanzialmente propria di ciascun ordine;
sotto il secondo profilo (oggettivo) tra organi di
diverso ordine o dello. stesso ordine, ma a cagione
dell'esercizio di attivit� sia sostanzialmente propria
(88) Cfr. in�arg. AvvOC.A.TURA GENERALE DELLO STATO:
Il OontenzioBo dello Stato negli anni 1942-1950, I,
p. 64 e segg.
(89) Cfr. supra, nota. (4) L'ideale e armonica
corrispondenza fra �organi � e �funzioni � � stata
accentuata, nel nuovo ordine costituzionale, nell'ambito
dei tre ordini tradizionali, Non pu� dirsi, tuttavia, che
detta correlazione sia stata attuata integralmente e
senza residui ch�, anzi, la promiscuit� per talune attribuzioni
� insopprimibile.
Cos�, ad es., potrebbe ipotizzarsi conflitto di attribuzione
anche fra organj dello stesso ordine giudiziario
o fra Ministro giudice e P. A. in relazione a
rapporti sostanzialmente amministrativi, ecc.; e
sarebbe conflitto di attribuzione anche quello tra
organi giurisdizionali speciali e A. G. in tema di
I
giurisdizione. I Orbene, con l'equazione (art. 37, L. 11 mar:
�:�
.
zo 1953, n. 87): ,.
dichiarazione di volont�: del potere cui appartiene
l'organo competente ad emetterla definiti~
~ .
vamente;� .:::
controversia: delimitazione di attribuzione;
il concetto di potere � stato ricondotto alla� nozione
classica, ossia al suo primo significato (90-a); che,
diversamente, anzich� designare l'organo secondo il
�potere cui appartiene �, la legge si sarebbe riferita
al � potere che esso 'esercita �. Tanto pi� che, -per
effetto dell'intervenuta abolizione delle giurisdizioni
speciali (art. 102 Costit.) all'infuori di quelle
indicate nell'art. 103 Costit. e nella Disp. trans VI,
e per effetto della subordinazione di quelle conservate,
in ordine all'esercizio del potere, alle S. U.
della Corte di Cassazione (art. 111 Costit.) -sono
stati sostanzialmente ricondotti nell'ordine giurisdizionale
tutti gli organi di giurisdizione.
Sotto tale profilo; assume significato particolare
l'espressione ccpotere�, adottata nel senso di
equivalenza fra �potere� e �ordine�, nell'art. 104
Cost.
<< Potere �, in senso soggettivo, significa dunque
potere-ordine e non potere-organo, dato che la norma
si riferisce ad organi appartenenti ad un potere e
non costituenti essi stessi un potere (90-b ).
Sicch� non si potr� qualificare come poter�,
legittimato al conflitto, se non il legislativo (con
le due camere) e l'esecutivo (con l'organizzazione
degli uffici dello Stato, fino al Presidente della
Repubblica) e il giurisdizionale (con i suoi organi
ordinari e speciali di giurisdizione). Ne restano
escluse tutte le altre potest� soggettivate (91) ivi
comprese quella del Capo dello Stato, per le attribuzioni
costituzionali non ricollegabili all'esecutivo,
(90-a) Cfr. in tal senso Rocco F.: A propoBito di alcuni
diBBenBi interpretativi dell'art. 134 della OoBtituzione,
in� Rass. Avv. Stato�, 1948, 9. l; G.A.SP.A.RRI: Corte OoBti
tuzionale e conf'itto di attribuzioni, in << Giur. It. >>, 1949,
IV, 17.
(90-b) Cfr. in senso contrario GuGLIELMI: I confiitti
di attribuzione fra i poteri dello Stato, in �La Corte Costituzionale
�: (Supplem. alla �Rass. Avv. Stato� cit.),
pag. 424, 425. Non sembra da condividere l'opinione, fon
data sul solo dubbio che la Costituzione, dopo aver
�codificato, rafforzandolo, il principio della divisione dei
poteri�, non celo abbia accolto nel senso tradizionale�,
�se non riguardo al potere giudiziario �.
L'analisi delle fonti -come si � visto -(art. 104;"'
Cost. e 37, L. 11 marzo 1953, n. 87), postula una diversa
conclusione.
(91) Sulla soggettivazione delle potest�, cfr. ROM.A.NO:
OorBo di diritto amminiBtrativo, 1932, 143 segg.
-89
e quella della Corte Costituzionale, per tutte le sue
attribuzioni SCQl!tituzionalit�, in quanto interpotestative;
le c. d.j istituzioni dello Stato (con che si
indicano i pi� importanti organi dei poteri); e ne
restano, infine, esclusi anche i soggetti di autarchia.
D'altra parte, essendosi fatto riferimento a �conflitti
fra poteri dello Stato� (la parte dell'art. 37,
1� comma L ..cit.), ma ristretta la competenza della
Corte Costituzionale ai� conflitti che insorgono
fra � organi � dei� detti poteri competenti a dichia
rarne definitivamente la volont�, � evidente che
sia stata prevista l'ipotesi dei conflitti fra organi
supremi dei poteri stessi.
Non sarebbe proponibile quindi il conflitto fra
organi, non anche supremi, nonostante la variet�
delle competenze a dichiarare la volont� del potere
in cui ogni singolo organo si inquadra (sulla base
dei concetti di definitivit� per gli atti amministrativi
e di competenza funzionale per quelli giurisdizionali);
e ancorch� un conflitto fra detti organi
possa insorgere in rel.azione a rapporti giuridici,
non solo, interorganici (che escludano la posizione
di parti e il conflitto di interessi) ma, anche, intersubiettivi
(con partecipazione di soggetti privati,
come parti in conflitto di interessi e posizione
della Corte, come organo giurisdizionale).
A maggior conforto di detta tesi, si osservi che la
competenza (che per s�, involge un concetto di
ordine gerarchico fra uffici) � qualificata nel senso
che debba trattarsi di organi competenti a dichiarare
definitivamente (si!), , ma la VOLONT� DEL
POTERE (cui appartengono), ossia ad emettere atti
rappresentativi della capacit� di volizione dello
Stato -e non di soggetti di autarchia -propria
di quel potere; pertanto, ad emettere atti tipici:
leggi, atti amministrativi, sentenze.
4. Sul secondo punto, riguardante i criteri di
delimitazione delle attribuzioni, si deve notare che
essi caratterizzano e distinguono l'istituto, nel
senso che, per aversi confiitto di attribuzione occorre:
a) non soltanto che sia controversa la sfera�
di attribuzioni di un potere (in senso soggettivo:
v. supra n. 3);
b) ma che la controversia riguardi precetti
dettati dalla Costituzione o da leggi costituzionali,
in ordine a detta sfera di attribuzione (92-a);
c) la. quale sia. stata violata, per effetto di
attivit� amministrativa o di normazione subordinata
(regolamentare), e soltanto da questa
(92-b).
Orbene, la seconda condizione, come ho avvertito
dianzi (v. supra, n. 2) determina conseguenze
assai rilevanti, in quanto esige che �causan del conflitto
non possa essere che l'int.erpretazione di pre"
cetti costituzionali relativi alle attribuzioni dei poteri
(ordini) dello Stato, ed �oggetto� del conflitto, la
delimitazione di quelle sole attribuzioni.
(92-a) Cfr. ZANOBINI: Corso di diritto amministrativo,
cit. 1954, II, 410.
(92-b) Per una disamina su questo punto, cfr. Sent.
Costit. 26 gennaio 1957, n. 11, e 18 in � Giur. Cost.�,
1957' 78, 335.
A) In ordine alla �causa�, si deve richiamare il
concetto di poteri-funzioni (attribuiti ad un dato
potere-ordine), nel senso che i poteri-funzioni (analogamente
a diritti soggettivi e facolt�) non sono configurabili
se non quali situazioni attive (93), e, in
particolare, collocabili o al di fuori di rapporti
giuridici intersubiettivi (e con essi in mera connessione)
(94), ovvero entro i rapporti stessi, ma
in posizione ineguale (95): o infine, entro rapporti
non intersubiettivi, ma interpotestativi ed eguali.
Fra � poteri � ordini dello Stato non sussistono
invero rapporti potestativi, perch� non sussistono
rapporti intersubiettivi in genere; e per� si configurano,
soltanto, rapporti interpotestativi. Sicch�,
dal punto di vista causale vi potrebbe essere conflitto
(sempre in relazione a questioni di competenza,
per l'esercizio di determinate attribuzioni) in ognuno
dei tre casi anzidetti. Ogni altro contrasto fra
poteri si risolver� in conflitto politico, ma non giuridico.
Non ogni dissenso, non ogni violazione di attribuzioni
(che non sia accompagnata da una contraria
dichiarazione di volont� di arrogazione) potrebbe
dar luogo a conflitto, di competenza della Corte
Costituzionale. Ad es.: l'impedimento -da parte
del Governo -di funzioni di rappresentanza del
Presidente della Repubblica; di attivit� preparatoria
della funzione legislativa (artt. 62, 86 Costit.)
e cos� via, potr� dar luogo a crisi di diversa natura,
per la cui soluzione l'ordinamento costituzionale
appresta il rimedio della revoca della nomina dei
Ministri, in via di crisi extraparlamentare ovvero
le dimissioni a seguito di voto di sfiducia del Parlamento
o, per contro, la messa del Presidente della
Repubblica in stato di accusa. E gli esempi potrebbero
moltiplicarsi.
B) Dal punto di vista oggettivo, si nota, poi, che
le attribuzioni contemplate dalla Costituzione e da
leggi costituzionali, riguardano, non la prima, n�
la seconda categoria di situazioni (esaminate sub. A)
nelle quali il potere si atteggia, ab extrinseco o ab
intrinseco in rapporti intersubiettivi; ma, esclusivamente,
la terza categoria di situazioni nelle
quali i poteri si giustappongono, e si coordinano,
attraverso i loro organi supremi.
Le attribuzioni contemplate dalla Costituzione
sono infatti le seguenti:
a) (art. 70 e segg. e 138 Costit.) attivit� legislativa
delle Camere, e limitatamente, del Presidente
della Repubblica e del Governo. Il Presidente
(93) Sul concetto di �situazione" (Rechtslage) Cfr.
la mia, Metodologia del diritto pubblico e privato in �Riv.
dir. pubbl. >>, 1947, 1, 47 e la bibliografia ivi citata,
nota 34.
(94) Sul concetto di potest�, che non si svolgono in
relazione a concreti rapporti giuridici, cfr. ROMANO:
Corso di diritto amministrativo, 1932, 143 segg.
(95) Per la teoria v. CARNELUTTI: Negozio giuridico,-atto-illecito,
atto dovuto in <i Riv. dir. comm. >>, 1923, I, 386;
Metodologia del diritto, 1939, 87 segg.; Teoria generale
del diritto, 194{), 288 segg.; ROMANO: Corso di diritto amministrativo,
cit. 143 segg.
-90
della Repubblica, agli effetti di un conflitto con le
Camere, nell'esercizio di attribuzione legislativa,
sarebbe, tuttavia, rappresentato dal Presidente
del Consiglio dei Ministri, come solo organo responsabile
(art. 89, 20 comma, Costit.).
Nel solo caso degli artt. 75 e 138 (ove si contemplano
il Referendum abrogativo e il Referendum
di revisione) verrebbe in esame il �Corpo elettorale
� come soggetto di potest� legislativa diretta.
Sarebbe disagevole, tuttavia, configurare la deliberazione
di abrogazione come attivit� legislativa
in senso proprio, e non piuttosto come attivit�
di controllo sull'attivit� legislativa, del Parlamento.
La tesi � valevole a fortiori per il referendum
di revisione costituzionale, il quale pu� essere
indetto per la convalidazione delle leggi costituzionali
e funge come condizione sospensiva per
l'entrata in vigore della legge sottoposta a referendum
(96).
Ad ogni modo, qualora si trattasse, pure, di
attivit� legislativa,. un conflitto di attribuzioni
sarebbe inipotizzabile sia perch� il Corpo elettorale
non appartiene al potere-ordine legislativo;
sia perch� ogni ipotesi di conflitto, in tema di
abrogazione, � prevenuta dall'art. 2 L. Costit.
11 marzo 1953, n. 1, in relazione all'art. 75, comma
2� Costit.; e ogni ipotesi di conflitto di attribuzioni
in tema di controllo di leggi costituzionali,
gi� approvate, � inescogitabile, in relazione allo
art. 138 Costit.; laddove l'attribuzione del corpo
elettorale � quella che �, n� pu� essere usurpata
da altri poteri. Potr�, come si � detto, essere impedita
e allora soccorreranno altri rimedi, ma non si
potr� dare invasione di siffatta tipica, insostituibile
manifestazione di volont�;
b) (artt. 85 a 87, 50 comma e 8� comma) attribuzioni
del Presidente della Repubblica nei confronti
delle Camere;
e) (art. 87, 6� comma Costit.) attribuzioni del
Presidente della Repubblica, nei confronti del Corpo
elettorale (che non � un potere dello Stato, ma la
fonte, se mai, del potere legislativo). La norma
potrebbe originare per� conflitti con le Camere;
(96) Cfr. sulla natura del Referendum, in genere,
la mia voce: � R�ferendum� in "Nuovo Digesto It.,, e la
bibliografia ivi cit. ; cfr. anche CARBONE, La corrvpetenza
della Corte Costituzionale sull'ammissibilit� della richiesta
di re/ erendum abrogativo, in � La Corte Costituzionale
� (Supplem. alla � Rass. Avv. Stato" cit. p. 568,
nota 2).
Sulla contaminazione di fini politici e normativi, nel
Referendum, e le vaste possibilit� di applicazione come
controllo sulla politica generale, cfr. GUARINO: Il referendum
e la sua applicazione al regime parkinnentare, in
� Rass. dir. pubbl. ,,, 1947, 1, 30; BALLADORE PALLIBRI:
Sulla applicabilit� alle leggi costituzionali del referendum
abrogativo, in cc Foro Padano� 1949, IV, 14 e Diritto
Costituzionale 1953, 220.
Sul carattere di organo legislativo del e< Corpo elet
torale �in sede di referendum, sia abrogativo sia di revi
sione, cfr. VmGA: La revisione costituzionale, 1948, 28
Estr.; BoN VALSASSINA: Referendum abrogativo, 'f'evi
sione costituzionale, ecc. in ccRiv. Dir. Pubbl,,,, 1949 1, 81.
d) art. 87, 7� comma Costit.) attribuzioni del
Presidente della Repubblica, nei. confronti del
potere esecutivo;
e) (artt. 92 e segg. Costit.) attribuzioni del
Presidente del Consiglio �e del� Governo nei confronti
delle Camere e del Presidente della Repubblica
(mentre le attribuzioni dei dicasteri e degli uffici
sono rinviate alla legge ordinaria: art. 95, comma
30 e 97); �
/) (artt. 99, 100) attribuzioni di .organi ausiliari,
consultivi, delle Camere o del Governo;
g) (artt. 101 Costit. e segg.), attribuzione
alla Magistratura, delle funzioni giurisdizionali, in
concorso con organi di giurisdizione speciale (articolo
103) il cui conflitto interno � di giurisdizione
e non di attribuzione;
h) attribuzioni del Consiglio superiore della
Magistratura in confronto di poteri di Governo
(artt. 107, 109, 110).
5. Sulla base di tale constatazione appare, anzitutto,
evidente che la funzione della Corte Costituzionale,
per la risoluzione dei conflitti di attribuzione,
non � attivit� giurisdizionale essendo diretta
al coordinamento di poteri-funzioni (non in connessione
o nell'ambito di rapporti intersubiettivi),
ma nell'ambito di rapporti interpotestativi eguali.
Sicch� detta funzione si atteggia, come �cura�
e � distribuzione �della potest� unitaria dello Stato,
modellata, ma non assimilabile alla procedura di
regolamento di giurisdizione, pi� di quanto non
sia assimilabile al procedimento amministrativo di
attribuzione di potest� tributaria, in materia di
finanza locale (v. art. 289 T. U. F. L. 14 settembre
1931 n. 1175, modif. da art. 52 L. 2 luglio 1952,
n. 703).
6. La stessa constatazione (esame delle ipotesi
sub. B) conduce alla legittimazione della corrente
dottrinaria, la quale:
� 1o ritiene esclusi dalla competenza della Corte,
�nei conflitti di attribuzione, i conflitti fra giurisdizione
e amministrazione attiva (de jure soppressi
con la legge del 1877) perch� la P. A. in giudizio
non � un �potere �; istituto sopravissuto soltanto
nella fattispecie dell'art. 362 c.p.c., mai verificatasi,
e in quella di controversa collocazione, di cui allo
art. 368 c.p.c., pur spettanti alla competenza delle
S. U. della Corte di Cassazione (97);
2� ricomprende, fra i conflitti di attribuzione,
solo quelli che insorgono fra organi supremi (nei
quali prevale l'elemento politico) bench� in concreto
l'identificazione di tali organi non appaia
(97) AzZARITI; Il confUtto di attribuzioni fra i poteri
dello Stato secondo la nuova Costituzione. in <cRiv.Amm. "�
1948, 335; Problemi attuali di diritto costituzionale, 1951,
199 ; La mancata attuazione della costituzione e l'opera
della magistratura in cc Foro It. � 1956, IV:, 1; REDENTI,
Il confiitto di attribuzione nella Costituzione e neh~odi-ce -di
procedura in Riv. Trim. Dir. e Proc. Civ. ,, 1948, 247;
PIOOARDI, La Corte Costituzionale in Italia in ccRiv. Amrn..,,,
1951, I, 244; VITTA, Diritto Amministrativo, 1955 II, 506;
515; SANDULLI, Manuale di dir. amministrativo, 1955, 577,
-91
soddisfacente. Si indicano, invero, il Parlamento,
il Presidente della Repubblica, il Governo, il
Consiglio Superiore della Magistratura, il Ministro
per la Giustizia; ancora le due Camere, il Corpo
elettorale, 'il Consiglio Nazionale dell'Economia e
del Lavoro, giammai la Corte di Cassazione; e
infine la stessa Corte Costituzionale (98).
7. Se pu� concordarsi con l'accennata teoria,
sopratutto, per quanto attiene all'esclusione dei
conflitti tradizionali, impropriamente detti di attribuzione,
non pu� non rilevarsi che la configurazione
corretta dei conflitti (detti) costituzionali, di attribuzione,
non consenta la accennata atomizzazione
dell'istituto (v. infra A. B. O) n� l'esclusione del-
1'.A.. G. (v. infra D).
La compiuta analisi della norma paracostituzionale,
dell'art. 37 L. 11marzo1953, n. 87, (sorretta
dall'art. 104 Cost.) consente di ricapitolarne i risultati,
nel senso:
A) che, nell'ambito di ciascun potere-ordine,
pu� e deve essere vagliata la questione di competenza,
che determina l'insorgenza del conflitto,
potendosi ridurre ad unit� gli organi rappresentativi
di ciascun ordine nell'organo supremo;
B) unificazione palesemente possibile, pur rispetto
all'apparente pluralit� di organi supremi.
I) -Quanto al potere legislativo. -La difficolt�
di identificare la definitivit� della dichiarazione
di volont� del potere -atteso, da un lato il sistema
bicamerale, e dall'altro il difetto di un atto
conclusivo del procedimento di formazione della
legge, da parte del Capo dello Stato -� soltanto
apparente, poich� la definitiva dichiarazione di
volont�, trattandosi di atto complesso � quella dei
due rami del Parlamento dopo l'approvazione,
senza emendamenti, della legge approvata precedentemente
dall'altro ramo.
L'esclusione del Corpo elettorale, dagli organi
competenti a dichiarare la volont� (v. supra n. 4
B-a), concentra nel Parlamento l'organo capace di
essere soggetto del confiitto. La rappresentanza s.petter�
ai Presidenti delle Oamere, congiuntamente, o al Presidente
della Oamera (art. 63, 20 comma Costit.) (99).
II. -Quanto al potere esecutivo. -Gli organi
investiti di attribuzioni costituzionali sono il Pre(
98) Per le varie tesi, cfr.: un'ampia rassegna in
GuGLIELMI I conftitti cit. 413 segg. e, in particolare:
BISCARETTI Dr RUFFIA, Diritto costituzionale cit. 481
segg.; LUCIFREDI La Nuova Costituzione italiana, 1952,
203 segg., AMoRTH; La Costituzione Italiana 1948, 139;
CERETI Diritto costituzionale italiano, 1955, 470; VmGA,
I conf/,itti di attribuzione, in �Foro Padano" 1949, IV, 1;
BALLADORE p ALLIERI: Diritto Costi-tuzionale 1953, 279;
CALAMANDREI: Corte Costituzionale e A. G. cit.; CROSA:
Diritto costituzionale 1955, 415, 431.
(99) � mancata, finora, elaborazione della Corte Costituzionale
in ordine alla specifica�situazioneesaminata
nel testo; n� si trova alcun accenno al problema, nelle
sent. cost. 26 gennaio 1957, un. 6, 9, 12, 17, in "Giur.
Costit." 1957, pp. 37, 58, 287, 331, emesse in giudizi su
conflitti fra Stato e Regione.
sidente della Repubblica, il Consiglio dei Ministri,
�il Presidente del Consiglio e Ministri da lui delegati.
Conflitti di competenza fra singoli rami della
P . .A.. non appaiono contemplati dalla-Costituzione
(sareb ero comunque, risolti dal Consiglio dei
Ministri, a sensi dell'art. 1, n 8 R. D. 14 novembre
1901 n. 466).
Ogni altro conflitto di attribuzioni costituzionali
sarebbe risolto dal Presidente del Consiglio
sulla base dello art. 95, comma 1� della
Costituzione.
Non sarebbe ipotizzabile confiitto fra Presidente
della Repubblica e Governo, per le ragioni gi�
esposte (v. supra n. 4 A.).
Il potere esecutivo potr�, dunque, essere soggetto
del confiitto di attribuzione, attraverso il Consiglio
dei Ministri, in persona del suo Presidente o di
un Ministro delegato. '
III) -Quanto al potere giurisdizionale.
La S. C. di Cassazione, in persona del suo Presidente,
rappresenta l'organo supremo competente
a dichiarare la volont� del potere e propria del
potere giurisdizionale, (anche nelle questioni di
competenza di giudici speciali).
O) L'unificazione � anche conseguenziale al
principio dell'ipotizzabilit� di conflitti limitatamente
alle questioni relative ad attribuzioni,
specificamente e direttamente, derivanti dalla
Costituzione sempre che si tratti di attribuzioni
tipiche dei rispettivi poteri-ordini.
Sicch�, ad es.: non potrebbe, giammai, insorgere
conflitto di attribuzione:
I) con il potere legislativo, (ma, se mai, tratterebbesi
di conflitto politico) in ordine alla elezione
del Presidente della Repubblica (art. 83
Costit. ); alla messa in stato di accusa del medesjmo
(artt. 90 -96); alla nomina dei cinque Giudici
Costituzionali (art. 135); trattandosi di attribuzioni
non proprie del potere legislativo, e la
cui volont� non si manifesterebbe attraverso
dichiarazioni in forma tipica del potere legislativo;
II) con il potere giudiziario. Il Consiglio Superiore
della Magistratura (art.104 della Costit.), quale
che sar� la disciplina della legge ordinaria, non
potr� mai rappresentare la volont� del potere
giudiziario, bench� dei poteri giudiziari ad esso
attribuiti taluni saranno necessariamente di giurisdizione
speciale. Ma, per questa attivit�, lo
eventuale straripamento di potere importerebbe
il ricorso alle Sezioni Unite della S. C. di Cassazione
(art. 111 Costit.), non vietando l'art. 104
il controllo della S. C. organo dello stesso potere
giudiziario.
Quanto alle funzioni di amministrazione attiva,
trattasi di materia di attribuzione non specificamente
costituzionale, rinviata alla legge ordinaria
(artt. 105, 107 Costit.) e, in ogni caso, di
attribuzioni che non potrebbero c~ncretarsi in
dichiarazioni di volont� tipiche del potere giur-isdizionale,
nel quale quell'organo misto � ordinato.
III) Oon il potere esecutivo, in ordine ad attivit�
legislativa delegata (si tratter� se mai di
questioni di legittimit� costituzionale delle leggi
-92
delegate), o ad esercizio dell'attivit� regolamentare,
o della concessione di grazia da parte del
Presidente della Repubblica, e cos� via;
D) Infine, possono darsi conflitti fra:
I) Il potere legislativo e l'esecutivo (ad es.
in tema di approvazione di trattati);
II) il potere legislativo e il giurisdizionale
(ad es. nel caso di sentenza confermata dalla
Corte di Cassazione, che pretendesse regolare
con carattere di astrattezza e generalit� una
serie indefinita di rapporti giuridici);
III) ma anche fra il potere esecutivo e il
giurisdizionale (ad es. 'in. tema di sindacato su
atti politici). (100)
VI
I soggetti nei conflitti di attribuzione fra Stato
e Regioni e fra Regioni
I. Limiti, oggetto, natura della funzione della Corte
Costituzionale, nei conflitti di attribuzioni fra Stato e
Regioni e fra Regioni. -Capacit� di essere parte nei
predetti conflitti. -3. Rappresentanza dello Stato della
e delle Regioni. -4. Autorizzazione a proporre il conflitto.
1. La fattispecie del conflitto di attribuzione,
fra Stato e Regione o fra Regioni -prevista dagli
artt. 134 Costit., 2a parte e. 39 L. 11 marzo 1953,
n. 87 -si presenta separata e distinta, (non cumulabile
e non alternativa) rispetto a quella
relativa a controversie di legittimit� costituzionale
-principaliter -proponibili a sensi degli artt. 134
Costit., 1� al. e 31 segg. L. 11 marzo 1953, n. 87.
La questione di legittimit�, in questa ipotesi,
� limitata, bens�, all'esame di �competenza normativa
�, onde � stato osservato che la questione
� pi� assimilabile al � conflitto � che alla � controversia
di legittimit��, (v. supra, nota 26).
Tuttavia, derivando l'attribuzione di competenza
normativa -direttamente -dalla Costituzione
o da leggi costituzionali, la violazione di detta
attribuzione si risolve nell'assorbente profilo del
contrasto fra norma ordinaria e norma costituzionale,
sufficiente a conferire alla controversia
il carattere di questione di legittimit� costituzionale
(101).
Resta, pertanto, circoscritto l'ambito dei conflitti
fra Stato e Regioni o fra Regioni ai soli con
(100) In tal senso, cfr. GROPPALI: La nuova Corte
Costituzionale �in �Corte Bresciana n, 1948, I, p. 59.
(101) Il problema dell'alternativa dei rimedi, della
azione di illegittimit� e del conff,itto, per eccedenza di
attivit� normativa � affrontato da ESPOSITO: La Costituzione
Italiana, Saggi, cit. p. 268, nel senso che l'alternativa
sarebbe stata ammissibile nel sistema dell'art. 134
Costit. e non sarebbe pi� ammissibile nel sistema della
L. 11 marzo 1953, n. 87 (v. supra nota 26). In tal senso,
cfr. sent. Cost. 26 gennaio 1957, n. 18, in � Giur. Cost. >>,
1957, 339. Diversa � la questione se nel giudizio sui conflitti
possa trovar luogo la declaratoria circa l'inesistenza o
la validit� di norme giuridiche, sulle quali si fondi il potere
dell'autorit�. che ha emanato l'atto, da cui ha origine
il conflitto. Co!l sent. Cost. 26 gennaio 1957, n. 9, in
flitti aventi ad oggetto qualsiasi atto di amministrazione
dello Stato o della Regione, che invada
la sfera di competenza assegnata allo Stato ovvero
ad altra Regione.
Il conflitto di attribuzione denunciabile alla
Corte Costituzionale pu� concernere -quindi soltanto
atti amministrativi o di normazione
subordinata (regolamenti, e non anche norme di
legge) viziati per violazione della sfera di competenza
dello Stato o delle Regioni, delimitata da
norme costituzionali. (Sent. cost. 26 gennaio 1957
n. 18 e 18 marzo 1957 n. 47).
La qualit� dell'attivit� di amministrazione che
d� luogo al conflitto � irrilevante, potendosi ~
in tesi -configurare conflitto di attribuzione
anche relativamente all'esercizio di attivit� di
controllo (102).
L'attivit� della Corte Costituzionale, nella materia
in esame, presenta le caratteristiche note della
funzione giurisdizionale, gi� esaminate per l'analoga
forma di procedimento, per i giudizi principali
di legittimit� costituzion11le (v. supra Sez. III).
2. La capacit� di essere parte processuale nei
conflitti di attribuzione (legittimazione ad causam)
spetta soltanto allo Stato o alle Regioni.
La legittimazione ad agire e a contraddire in
subiecta materia non pu�, invero, spettare se non
agli Enti che si affermino titolari della potest�
rispetto alla quale � sorto il conflitto (103).
Le provincie di Bolzano e di Trento non sono
legittimate a proporre conflitto di attribuzione
in ordine a potest� della Regione Trentino-Alto
Adige, contro lo Stato od altra Regione, spettando
la legittimazione alla Regione, unitariamente considerata.
Eccezionalmente, le Provincie sono invece legittimate
a sollevare conflitto ""'"-direttamente per
regolamento di attribuzioni tra le provincie
stesse o nei confronti dell'Ente Regione (art. 42,
L. 11 marzo 1953, n. 87 e artt. 82 u. c., 83 dello
Statuto spec. per il Trentino A. A. approvato con
L. Cost. 26 febbraio 1948 n. 5) (104); salva, ben
� Giur. Cost. �, 1957, 59, la questione � stata risolta
in senso piuttosto negativo (vedasi motivazione, p. 67,
che ricerca, nella prospettazione dell'oggetto della contestazione
il profilo di violazione dei limiti posti all'attivit�
amministrativa dalle leggi costituzionali). La decisione
� invece massimata in senso positivo. Su di che vedasi
anche l'annotazione di M. S. GIANNINI: (ivi. p. 59).
(102) In tal senso, v. sent. Cost. 26 gennaio 1957,
n. 20, in � Giur. Cost. >>, 1957, 346, con la quale, peraltro,
� stato negato -in merito -che l'atto di riscontro
possa consumare violazione della competenza dell'ente
soggetto a controllo.
(103) Cfr. in tal senso, sent. Cost. 26 gennaio 1957,
n. 17, in � Giur. Cost. >>, 1957, 331.
Si verifica, nel caso, coincidenza fra eapacit� di essere
parte sostanziale e capacit� di essere parte proc�s-suale
(v. supra cap. II, n. 10, lett. b).
(104) Cfr. in tal senso, sent. Cost. 26 gennaio 1957,
n. 22, e 17 Aprile 1957 n. 57 in� Giur. Cost. �, 1957,
359. e 653.
-93
s'intende, la iegittimazione passiva della Provincia
quando sia lo Stato che instauri il conflitto (sentenza
Cost. 26 gennaio 1957 n. 22).
Sono tuttavia ammissibili:
a) l'intervento dello Stato, in ogni caso di
conflitto fra Regioni (per rinvio dell'art. 41
L. 11 marzo 1953, n. 87, alle disposizioni degli
artt. 23, 25); e, e fortiori, nel conflitto fra Provincia
e Regione e fra Provincie ;
b) l'intervento della Regione nel conflitto
fra altra Regione e lo Stato o fra Regioni (art. 20,
20 comma L. cit.), nei casi e nei modi esaminati
per i giudizi principali di legittimit� costituzionale,
con esclusione, peraltro1 di intervento di altri
soggetti (v. supra Sez. III);
e) correlativamente, � da ritenere ammissibile,
anche in questo tipo di procedimento, la
sostituzione processuale (nei limiti esaminati, supra
cap. III);
d) ed �, infine, da escludere la partecipazione
di privati o enti pubblici, quali contro-interessati
(105).
3. La rappresentanza (legitimatio ad processum
-o a stare in giudizio) (106) dello Stato e delle
Regioni in conflitto spetta, esclusivamente, per�
(105) Cfr. sent. Cost. 26 gennaio 1957, n. 18 in cc Giurispr.
Cost. �. 1957, 335. G. CHIARELLI: Su la configurabilit�
di un controinteressato nel conff,itto di attribuzione davanti
alla Corte Costituzionale, in cc Giur. It. �, 1957, I. I. 337
in nota a sent. Costit. 26 gennaio 1957, n. 18, osserva
che con questa pronuncia la Corte ha esteso al processo
sui conflitti di attribuzione il principio dell'inammissibilit�
di un controinteressato, gi� elaborato con ord.
30 maggio 1956 e 21 luglio 1956, n. 25, (v. supra note
71, 72). Rileva l'A. che in un giudizio di legittimit�
costituzionale o in un conflitto di attribuzione originato
da un atto normativo (regolamento) non sia individuabile
controinteressato, attesa la natura stessa dell'atto
e del suo contenuto generale ed astratto. Pi�
problematico pare all'A. il caso di conflitto originato
da atto amministrativo, in cui c'� necessariamente
un controinteressato sostanziale, che non pu� assumere
la figura di controinteressato processuale; anche se la
decisione porter� l'annullamento del rapporto di cui
egli � titolare (artt. 38 e 41, L. 11 marzo 1953, n. 87)
ed anche se in pendenza del giudizio potr� essere disposta
la sospensione dell'atto (art. 40 L. citata).
La Corte ha, peraltro, bene individuato il problema
nel senso che il titolare del rapporto non � parte nel
conflitto, perch� l'interesse suo particolare, rispetto
alla conservazione o rimozione dell'atto, � assorbito
dall'interesse trascendente (alla cui difosa � preordinato
l'istituto del conflitto) del �rispetto delle competenze
�. Orbene � evidente che l'annullamento consegue
come corollario alla decisione sulla �competenza� del.
l'Ente e che non potrebbe essere consentito -muovendo
dall'interesse mediato del titolare dell'atto -risalire
all'ammissione di questo al giudizio sulle competenze.
N� pare attendibile il rilievo dell'A., che in tal modo
nel giudizio costituzionale si nega all'interessato quella
tutela occasionale e indiretta che �, invece, concessa
lo Stato al Presidente del Consiglio dei Ministri
o ad un ministro dal medesimo delegato, per
la Regione, al Presidente della Giunta Regionale
(107), per la Provincia al Presidente.della Giunta
Provinciale (art. 46 Statuto Twmtino Alto Adige)
qualunque sia l'autorit� dello Stato o della Regione
o della Provincia che abbia emanato l'atto, dal
quale � insorto il conflitto.
4. L'autorizzazione a proporre il conflitto �
prescritta, testualmente, per la Regione, dallo
art. 39, 3� comma L. 11 marzo 1953, n. 87, che
esige la previa deliberazione della Giunta Regionale
(analogamente a quanto prevede l'art. 32
L. cit. per l'autorizzazione a proporre giudizio
principale di legittimit�) (108). Non occorre, invece,
approvazione dell'organo di controllo (v. supra
sez. III n. 2). Gli stessi principi valgono per la
Provincia.
VII
I giudizi sulle accuse
Soggetti, nel giudizio sulle accuse promosse contro
il Presidente della Repubblica, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ed i Ministri (artt. 134, 30 al.
e 136 Costit.; 10 e segg. L. Costit. 11 marzo 1953,
n. 1) sono l'organo d'accusa e l'imputato (109).
nel giudizio amministrativo (art. 36 T. U. 26 giugno 1924,
n. 1054).
La ragione della differenza c'� ed � fondamentale;
nel giudizio amministrativo � l'impugnazione del privato,
contro l'atto, che mette in moto. il meccanismo
della giurisdizione di legittimit� e rende tutelabile
l'interesse generale alla intrinseca legittimit� degli atti
della P. A.; nel giudizio sui conflitti, � conferito, invece,
agli enti il rimedio diretto (e perci6 assorbente) del
. l'impugnazione di legittimit�.
(106) V. supra, cap. II, n. 10 lett. b.
(107) Cfr. sent. Cost. 26 gennaio 1957, nn. 4, 6, 9.
11, 12 in �Giur. Cost. >>, 1957, 22, 39, 58, 78, 287.
(108) La delicata quest,ione dell'ammissibilit� del
ricorso per difetto di autorizzazione, � stata esaminata
finora, soltanto nella fattispecie -analoga -della proposizione
di giudizio principale di legittimit�; v. sent.
Cost. 26 gennaio 1957 n. 15 in �Giur. Cost. >>, 1957, 305
e la nota di MORTATI: Competenza amministrativa delle
Regioni e organizzazione degli uffici, ivi p, 307, n. 1
nella quale si ricollega la esigenza della delibera per
i giudizi principali di legittimit�, all'art. 32 L. 11 marzo
1953, n. 87, e all'art. 2 L. Costit. 9 febbr~io 1948,
n. I. Tuttavia, per la fattispecie in esame (art. 39 L.
ord. cit.), pur mancando una previsione, relativa all'autorizzazione,
in norme costituzionali, dfl.ve ritenersi
vincolante la citata disposizione della legge paracoati-._
tuzionale.
(109) Vedasi l'accenno al fondamento dottrinario
di tale qualificazione, supra, nota 41. All'imputato
potranno applicarsi gli artt. 78 e segg. c. p. p. nei limiti
del rinvio di cui all'art. 52 L. 11 marzo 1953, n. 87,
-94 -
Bench� non risulti chiara dai testi legislativi (110),
la previsione della partecipazione, al giudizio,
dell'organo che promuove l'azione penale (Parlamento),
quale era, invece --prevista sotto l'impero
dello statuto .Albertino -sia dal Regol. Giudiziario
per il Senato costituito in A. C. di Giustizia,
del 7 maggio 1870 (111), sia dal successivo
Regol. Giudiziario del Senato del 1929 (112);
tuttavia, pu� ritenersi decisiva fa norma dell'articolo
13, 2a comma L. Cost. 11 marzo 1953 n. 1,
che attribuisce ai � Commissari � eletti dal Parlamento
per sostenere l'accusa, le funzioni di P. M.
davanti alla Oorte (113), sorratutto in relazione
al rinvio al codice di rito, contenuto nell'art. 52
L. 11 marzo 1953, n. 87.
Esclusa � la costituzione di parte civile a mente
dell'art. 51 L. cit., (114) che testualmente dispone:
�L'azione civile derivante dal fatto che forma
oggetto del giudizio di accusa � esercitata davanti
all'Autorit� giudiziaria ordinaria dopo la definizione
del giudizio dinanzi alla Corte Costitu
(110) Vedansi, in particolare, gli artt. 43, 30 comma,
44, 2� comma, 45, 48 L. 11 marzo 1953, n. 87, dai quali
non appare un sufficiente collegamento con l'art. 13 L.
Cost. 11 marzo 1953 n. I.
(111) Era, infatti, prevista la nomina di Commissione
di accusa di Senatori o Deputati (nei casi degli
artt. 36 e 47 Stat.) per l'istruzione a la destinazione
di un funzionario del P. M. per la requisitoria. (cft.
artt. 1, 5, 14, 18 segg. Regol. cit.), v. NoCITO, del Senato
costituito in A. O. di giustizia, 1872.
(112) La funzione di promuovere l'azione penale spettava
alla Camera, al Governo o al P. M. costituito
presso l' A. C.
(113) Cfr. in tal senso: CHIAROTTI, La giurisdizione
penale dellu Corte Costituzionale, in " La Corte Costituzionale
� (Suppi. alla �Rass. Avv. Stato� cit. p. 559)._
(114) Tale � l'opinione, anche di CHIAROTTI, op. oit.
p. 560, che rileva l'opportunit� che non si trasferisca,
in un processo di tanta importanza, esigenze di interessi
privati.
zionale �. Laddove, con il riferimento all'esercizio
dell'azione civile, si �, manifestamente, voluto
richiamare la terminologia del codice di rito,
che prevede invece dE_ltto et)erc~zio come condizione
necessaria e sufficiente per la costituzione
di parte civile (artt. 22 e segg., 91 e segg. c. p. p.).
VIII
I difensori
a)
Le parti private sono rappresentate da avvo
cati iscritti nell'albo speciale della S. C. di Cas
sazione (art. 20 L. 11 marzo 1953, n. 87).
b) Gli organi dello Stato e delle Regioni, diversi
dal potere esecutivo, partecipano al giudizio
in persona dei loro rappresentanti istituzionali
o
con il patrocinio di avvocato.
c) Gli organi del potere esecutivo dello Stato
partecipano con la rappresentanza dell'Avvocato
. Generale dello Stato, non soltanto quando debba
partecipare o intervenire il Presidente del C. M.,
ma anche quando debbano partecipare nei giudizi
. incidentali, organi costituiti nel giudizio princi.
pale. Tanto si evince dalla lettera dell'art. 20
comma 3� L. cit. Non pu� ipotizzarsi conflitto,
neppure nel caso in cui un organo della P. A.
sia parte nel giudizio principale e la Presidenza
del C. M. intenda spiegare intervento, in virt�
dell'art. 25 L. 11 marzo 1953, n. 87.
Il conflitto eventuale sarebbe, prima, composto
a sensi del comb. disp. degli artt. 1, n. 8 R. D.
14 novembre 1901, n. 466, e 15, 1� comma T. U.
30 ottobre 1933, n. 1611.
d) Gli organi della Regione non possono giam
mai partecipare ai giudizi con la rappresentanza
facoltativa dell'Avvocatura Generale dello Stato,
a sensi dei rispettivi statuti, attesa la facolt�
dello Stato di intervenire, in qualsivoglia tipo
di procedimento, a mezzo del Presidente d~l C. M.
con la rappresentanza dell'Avvocato Generale
dello Stato.
DARIO FOLIGNO
AVVOCATO DELLO STATO
NOTE DI DOTTRINA
LucIFREDI-COLETTI: Decentramento amministrativo
(Ed. U.T.E.T. 1957).
L'opera.prende in esame l~ legge 11 marzo 1953,
n. 150, contenente delega al Governo per l'attuazione
di un decentramento autarchico ed amministrativo
ed i sedici decreti legislativi che fra
il 13 luglio 1954 e il 30 giugno 1955 furono emanati
in attuazione della legge delega; e la trattazione
� condotta con esemplare chiarezza, con
precisa informazione, con assoluta padronanza
della materia. N� poteva esser diversamente,
ove si abbia riguardo cos� alle alte qualit� degli
autori come alla p�rte larghissima che, sia pure
su diverso piano, entrambi hanno avuto nell'attivit�
legislativa svolta.
Il libro �1 quindi, una sicura guida ed un necessario
strumento di lavoro per quanti -funzionari,
magistrati, avvocati -sono chiamati, ognuno per
la propria funzione, a dare applicazione alle norme
sul decentramento o ad interpretarle, n� a presentare
un libro che cos� autorevolmente si raccomanda
da s� (anche per la pregevole veste editoriale: il
che non guasta mai), son necessarie altre parole.
Si vuol per� aggiungere, su un piano extra
giuridico, che, assai spesso, traspaiono dalla lettura
l'ansia di contribuire -attraverso le attribuzioni
di funzioni statali di interess.e locale agli
Enti locali, e attraverso il decentramento amministrativo
-a snellire e migliorare l'azione amministrativa,
rendendo pi� immediati i contatti fra
i cittadini e gli organi che debbono provvedere
sulle loro istanze, e comunque ai bisogni della
collettivit�, e l'amarezza per le difficolt� incontrate,
che hanno limitato il campo di azione e
di applicazione della legge di delega. Ma sarebbe
ingiusto, su questo piano, svalutare l'importanza
generale di questa prima azione di � rottura � ed
� lecito attendersi ulteriori sviluppi sulla strada
tracciata; � stata indicata una via che dovr�
essere ulteriormente proseguita sia nell'�mbito del
decentramento di servizi agli organi statali periferici
sia in quella della attribuzione agli enti
locali di funzioni statali di interesse esclusivamente
locale. Il Lucifredi ha voluto ricordare forse
con una punta di orgoglio, ma certo senza
iattanza -�quale sforzo di pazienza e di fatica
sia costato il lavoro per il decentramento�, aggiungendo
che �siamo e saremo in pochissimi a saperlo�;
ed ha fatto bene.
In: un libro, che non vuol essere soltanto un
arido commento di disposizioni legislative, ma che
legittimamente ambisce a sottolineare quanto sia
vasto e grave il problema del decentramento dei
servizi e delle funzioni della .Amministrazione
dello Stato (e veramente ammirevoli sono per
la loro lucidit� le pagine dedicate all'argomento
nei primi capitoli della Introduzione), anche
questo �sforzo� andava ricordato e rivendicato
a giusto titolo.
N.G.
.A. M. SANDUI,LI: Legge, forza di legge, valore di
legge. � Riv. trim. dir. pubblico�, 1957, 269.
In questo saggio, che sar� anche pubblicato nella
� Raccolta di scritti giuridici in onore di P. Oalamandrei
�, il Sandulli, premesso che la parola �legge�
ha nella Costituzione sia un significato aspecifico
di atto normativo (comprendente persino i regolamenti
ad es. nell'art. 111), sia un significato
specifico di atto approvato dal Parlamento e
promulgato dal Presidente della Repubblica, precisa
che � soltanto in questo ultimo significato
che il termine legge va inteso negli articoli della
Costituzione che si riferiscono alla �funzione
legislativa� o alla �potest� legislativa �.
Il S. afferma poi che mentre la potest� legislativa
regionale pu� estrinsecarsi solo in leggi aventi
contenuto normativo, la funzione legislativa statale
� non si esaurisce nella possibilit� di emanare
norme giuridiche ma consiste nella possibilit� di
porre in essere ogni sorta di provvedimenti vuoi
di carattere generale ed astratto, vuoi di carattere
singolare e concreto � (v. ad es. leggi di approvazione
dei bilanci, legge che delibera lo stato
di guerra, etc.).
N� esiste nella Costituzione una riserva a favore
di altri organi per l'emanazione di provvedimenti
non aventi carattere normativo.
Escluso pertanto (per quel che s'� detto sopra)
che elemento caratterizzatore delle leggi in senso
specifico possa essere il contenuto (normativo o no)
di tali atti il S. afferma che occorre rifarsi per
definire con maggiore precisione ques~a categoria
giuridica ad elementi puramente formali che sono:
la forza giuridica e il valore giuridico. Forza giu
ridica della legge � la sua attitudine ad innovare
all'ordine legislativo presistente e questa forza
l'hanno tutti gli atti approvati dal Parlamento _
e promulgati dal Presidente della Repubblica
qualunque ne sia il contenuto; valore giuridico
della legge consiste nello speciale trattamento che
l'atto riceve in seno all'ordinamento giuridico e
che si riassume sostanzialmente: '1� nella impos
-96
sibilit� di essere eliminato se non per mezzo di
altra legge o di sentenza della Corte Costituzionale;
20 nell'obbligo per tutte le autorit� di applicarlo
finch� esista.
Ora, conclude il S., quando si dice che il Parlamento
pu� delegare la sua funzione legislativa
(ai sensi dell'art. 76 della Costituzione) si intende
che esso pu� abilitare il Governo ad emanare atti
aventi forza di legge e cio� aventi capacit� di
modificare l'ordine legislativo preesistente, ma
non che possa delegarlo ad emanare atti semplicemente
applicativi del diritto esistente attribuendo
ad essi non la forza di legge che per loro natura
non possono avere ma il valore di legge.
In altri termini, un atto non pu� avere valore
di legge se non ne ha la forza e mentre per accertare
se tale forza abbiano gli atti emanati dagli
organi normali della funzione legislativa non si
deve guardare al loro contenuto, del contenuto
deve invece tenersi conto per stabilire se abbiano
forza di legge gli atti emanati dagli organi della
funzione legislativa delegata; e perci� se questi
atti non hanno capacit� di mutare l'ordine legislativo
preesistente non hanno forza di legge e
non possono, quindi, averne il valore e cio� essere
soggetti al regime tipico delle leggi.
Opinare diversamente significherebbe ammettere,
in sostanza, che il Parlamento pu� autorizzare
il Governo ad emettere atti amministrativi soggetti
al regime giuridic() delle leggi. e cio� insindacabili
dagli organi giurisdizionali con palese violazione
dell'art. 113 della Costituzione.
Com'� noto la questione trattata dal S. raggiunse
la fase acuta all'epoca della impugnazione in sede
giurisdizionale dei decreti legislativi emanati per
l'attuazione della riforma agraria.
Rinviamo a quanto fu diffusamente scritto in
proposito in questa Rassegna (1951, p. 153, 177,
1952, p. 205).
Ora aggiungiamo che la Corte Costituzionale con
le sentenze n. 59, del 1957, ha a'flermat_o che quei
decreti legislativi sono veri e propri atti aventi
forza e valore di legge e che � proprio essa Corte l'unico
organo competente a sindacarne la legittimit�.
Basta leggere la motivazione delle suindicate sentenze
(vedi specialmente la n. 59) per rendersi conto
che gli argomenti addotti dalla Corte p<Jssono valere
in tutti i casi di legge-provvedimento delegata, s�
che la tesi del S. non pare che possa avere sul
piano pratico o giurisdizionale conseguenze apprezzabili.
RACCOLTA DI� GIURISPRUDENZA�
APPALTO -Pubblica Amministrazione -Revisione
dei prezzi -Controversie relative -Competenza del
Ministro giudice. (Cass., Sez. I, Sent. n. 740/52; Pres,
Brunelli; Est. Favara; P. M. Trotta (conf.); I. L. C. S.
c. Lavori Pubblici).
La decisione delle controversie relative alla revisione
dei prezzi pattuiti con le Pubbliche amministrazioni
per i contratti di appalti di opere pubbij.che,
come per quelli di pubbliche forniture, � devoluta,
ai sensi del regio decreto n. 1296 del 1938, della
legge n. 1137 del 1940 e dei successivi decreto
legge 23. novembre 1946, n. 463 e 6 dicembre 194 7,
n. 1501, nQnch� del regio decreto 13 giugno 1940,
n. 901, alla speciale competenza di un apposito
organo giurisdizionale nella persona del Ministro
competente che, in tali casi, assume pertanto la
veste di Ministro giudice, contro le cui decisioni
�, peraltro, sempre ammesso (ai sensi dell'art. 111
della Costituzione) ricorso per Cassazione per violazionedi
legge.
Vedi in questa Rassegna 1956, p. 177. Anche la
nota di Alessi in �Riv. Dir. Proc. �, 1957, II, 260.
In essa � contenuta una critica a fonda della giurisprudenza
della Corte Suprema, con la quale, premesso
che la pretesa alla revisione dei prezzi nei
pubblici appalti si fonda su interesse legittimo e
non su diritti soggettivi, si esclude la natura giurisdizionale
nel provvedimento del Ministro, per
mancanza assoluta privo dei requisiti essenziali
della giurisdizione e cio�, l'indipendenza del giudice,
la forma del provvedimento, l'autoapplicazione di
questo (il decreto del Ministro � soggetto a registrazione
della Corte dei Conti).
IMPOSTA DI REGISTRO -Agevolazioni fiscali Finanziamenti
per la ricostruzione -Artt. 4 d. l. l;
7 giugno 1945, n. 322 e 3 d. l. l. 26 marzo 1956, n. 211.
(Cass., Sez. I. Sent. n. 1354 del 19 aprile 1957: PfeE1
Siciliani; Est. Pace; P. M. Colli (conf.): Fallimento
Conceria Pellami di Modena -Fnanze).
.Ai fini delle agevolazioni fiscali, di cui al combinato
disposto dell'art. 4 d. I. 1. 7 giugno 1945,
n. 322 e dell'art. 3 d. l. I. 26 marzo 1946, n. 211,
� sufficiente che il finanziamento delle opere di
ricostruzione degli edifizi distrutti o gravemente
danneggiati da eventi bellici sia in funzione obiettiva
delle predette opere di ricostruzione e non �
necessario n� che il finanziamento sia avvenuto
prima dell'inizio dei lavori di ricostruzione, n�
che la ricostruzione stessa avvenga in forma assolutamente
identica a quella delle opere distrutte
o gravemente danneggiate (c.d. ricostruzione mattone
su mattone).
Con questa sentenza la Corte di Cassazione,
annullando la decisione 20 giugno 1955 della Commissione
Centrale delle imposte, ha dato una interpretazione
meno restrittiva delle norme, che prevedono
agevolazioni fiscali alle operazioni di finanziamento
necessarie per la ricostruzione degli edifici
e degli stabilimenti industriali distrutti o gravemente
danneggiati da eventi bellici, alla quale riteniamo
di poter aderire purch� rimanga ben ferma
l'esigenza di una connessione obiettiva, diretta e
immediata tra finanziamento e ricostruzione, ancorch�
iniziata, ma certamente non esaurita, e purch�
l'opera, ancorch� non ricalchi pedissequamente l'immobile
distrutto o danneggiato, costituisca nuova
costruzione di questo e non costruzione di un nuovo
e diverso immobile. La ricostruzione, pertanto,
pur dovendo tener conto dei nuovi ritrovati tecnici
ed adeguar~i. alle mutate esigenze costruttive, deve
conf armarsi nel volume e nelle caratteristiche essenziali,
all'opera preesistente, come �, d'altronde,
previsto da tutta la legislazione in materia e, da
ultimo, dalla legge sul risarcimento dei danni di
guerra e riparazione degli immobili distrutti o gravemente
danneggiati da eventi bellici.
G.G.
REGISTRO -Donazione propter nuptias da parte dei
genitori della sposa -Aliquota applicabile -Applicabilit�
delle norme della legge tributaria sulle
successioni -Limiti e condizioni. (Cass., I. Sez.,
16 marzo 1957, n. 921 -Pres. Oggioni; Est. Azara;
P. M. Tavolaro; Maltoni c. Finanze),
.A norma del combinato disposto degli articoli
3 d. 1.1. 8 marzo 1945, n. 90 e 61 regio decreto
30 dicembre 1923, n. 3296, in materia di
donazione propter nuptias la riduzione a met� della
imposta di registro non si applica quando fra donante
e donatario vi sia un rapporto di parentela
in linea retta.
. Le disposizioni legislative dettate in materia
di successione in tanto possono applicarsi in tema
di atti di liberalit� fra vivi in quanto vi sia-un
esplicito richiamo legislativo al riguardo.
Con la sentenza soprariferita la Corte Regolatrice
ha deciso per la prima volta su conforme richiesta
-98
del P. M., alcune questioni relative ai rapporti ed
alle interferenze fra la legge di registro e le disposizioni
portate dal d. l. l. 8 marzo 1945, n. 90. Giover�,
quindi, riportare il testo della sentenza, che ha ampiamente
aderito, anche nella motivazione, alle ragioni
svolte dalla Avvocatura in difesa della Amministrazione:
�Ool primo motivo di ricorso si denunzia la
violazione dell'art. 3 del d. I. I. 8 marzo 1945,
n. 90, in relazione all'art. 61 terzo comma della legge
di registro 30 dicembre 1923, n. 3269, e si sostiene
che alle donazioni fatte, in vista del matrimonio,
agli sposi da parenti in linea retta spetti il beneficio
della riduzione della met� della imposta di registro
prevista per i normali atti di liberalit�, dovendo
il citato art. 61 della legge di registro essere interpretato
escludendo l'inciso �da persone che non siano
parenti in linea retta � �
� Questo motivo del ricorso non ha fondamento.
�L'art. 3 del d. l. l. 8 marzo 1945, n. 90, sancisce
l'applicabilit� delle disposizioni generali in
materia di imposta di successione -contenute nel
primo e secondo comma dell'art. 1 del medesimo
testo legislativo -� anche alle donazioni e alle liberalit�
comprese le costituzioni di dote civile e militare
e del patrimonio familiare salvo il disposto del
terzo comma dell'art. 61 della legge di registro 30 dicembre
1923, n. 3269. �
� A sua volta, il test� citato terzo comma dell'articolo
61, cos� si esprime. �Le tasse sulle costituzioni
di dote e sulle donazioni a contemplazione di certo
e determinato matrimonio, fatte a favare degli sposi
o della loro prole nascitura da persone che non
siano parenti in linea retta, saranno ridotte a met�
di quelle che sarebbero dovute per gli atti di liberalit�.
Dal raffronto delle due riportate norme, appare
chiaro che, riguardo alle donazioni propter nuptias, il
legislatore ha stabilito esplicitamente che la riduzione
dell'imposta alla met� non si applica quando
fra donante e donataria vi sia un rapporto di parentela
in linea retta.
� N� la intenzione del legislatore pu� esser interpretata
in senso diverso perch�, a parte la non equivoca
formulazione della legge, in materia tributaria
le disposizioni che comportano una agevolazione,
hanno carattere di norme eccezionali, la cui sfera di
applicabilit� � limitata ai soli casi in esse specificatamente
previsti.
� Col secondo motivo si assume che alle donazioni,
f atte da parenti in linea retta, spetterebbe la esen
zione della imposta di registro fino alla quota base
di lire 750.000 come per le successioni mortis causa
in linea retta.
<< Anche questo motivo non pu� essere accolto.
� L'art. 2 del d. l. l. 8 marzo 1945, n. 90, stabiliva,
al primo comma che cc nelle successioni in linea retta
o fra coniugi le quote di eredit� o di legato sono esenti
da imposta fino a lire 10.000. >>
cc Successivamente l'art. 2 della legge 12 maggio
1949, n. 206, ha enunciato la seguente norma:>>
nelle successioni in linea retta o fra coniugi le quote
di eredit� o di legato sono esenti da imposta fino a
lire 750.000. i>
� La semplice lettura dei soprariportati testi di
legge rende evidente la infondatezza del motivo in
esame perch� nei testi medesimi non � dato riscontrare
alcuna espressione, che estenda .alle donazioni
il beneficio accordato per le successioni mortis causa.
E non pu� essere condivisa la tesi della ricorrente,
secondo la quale non sussisterebbe alcuna differenza
di trattato giuridico fiscale tra le donazioni e le successioni
a causa di morte, se si considera che la disciplina
delle donazioni e delle successioni sono contenute
in due leggi tributarie diverse e fra loro autonome.
Da ci� consegue che le disposizioni dettate in
materia di successione, in tanto possono trovare
applicazione in tema di atti di liberalit� tra vivi,
in quanto vi sia un esplicito richiamo legislativo
.al r.iguardo 'I
SENTENZA -Correzione di errori materiali -Non
applicabilit� del procedimento nel caso di omessa
statuizione sulle spese nei precedenti gradi del giusizio.
(Cass,, Sez. Un., Sent. n, 592/57 -Pres, Brunelli;
Est. Laporta; P. M. Fragali; Min, Marina Mer
cantile c. Comune di Genova).
Il procedimento di correzione delle sentenze
pu� trovare applicazione nel caso di omissioni
meramente materiali, rilevabili dal contenuto
stesso della pronunzia, non anche per integrare
la sentenza, mancante di statuizione sulle spese
dei precedenti gradi del giudizio. In quest'ultima
ipotesi, trattandosi di una vera e propria mancanza
di carattere concettuale e sostanziale, alla
medesima pu� essere riparato solo con i mezzi
ordinari d'impugnazione, nei casi nei quali questi
sono ammessi. (Nella specie, poi, si esclude che
la Corte di Cassazione fosse incorsa in omissione,
ritenendosi che la Corte stessa, limitando la con danna
del resistente soltanto alle spese dell'ultimo
grado, avesse, per implicito, creduto di compensare
direttamente tra le parti le spese dei
precedenti gradi ~el giudizio).
Vedi la nota critica del Chicco (Omessa pronunzia
sulle spese e correzione di sentenza �Foro it.
1957 �, I, 1004), nella quale si sostiene: 1� che il
procedimento di correzione di errori materiali �
: .�l'unico ammissibile in caso di omessa pronuncia
sulle spese in sentenza contro la quale non � ammesso
alcun gravame (come � appunto la sentenza di cassaziane);
2� che l'omessa pronuncia sulle spese
non pu� equivalere a pronuncia implicita di compensazione.
ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI
DELLE CORTI DI MERITO
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA -Enti di riforma
� fondiaria -Rappresentanza e difesa in giudizio facoltativa
da parte dell'avvocatura dello Stato -Sussistenza.
(Corte di Appello di Bologna, Sezione I-Presidente
Nardella; Est. De Robertis; Patrignani c.
Ente Delta Padano -Sentenza IO dicembre 1956 21
gennaio 1957.
�L'art. 31 della legge 12 maggio 1950, n. 230,
istitutiva dell'Ente Sila, che facoltizza questo a
farsi rappresentare e difendere in giudizio dalla
Avvocatura dello Stato, in conseguenza della recezione
operata dagli artt. 1 e 2 della Legge Stralcio
21 ottobre 1950, n. 841, � applicabile a tutti gli
Enti di riforma agraria istituiti in base a questa,
i quali pertanto sono legittimamente difesi a tutti
gli effetti, dall'Avvocatura dello Stato�.
Fra i numerosi motivi che le agguerrite e valorose
difese dei proprietari espropriati hanno escogitato
a sostegno della loro azione, � particolarmente
notevole quella sollevata spesso in grado di appello
onde far dichiarare la inesistenza del gravame
.dell'Ente, di difetto di ius postulandi per conto
dell'Ente medesimo, nell'Avvocatura dello Stato. Su
tale eccezione sembra che non vi siano state finora
altre decisioni ex-professo, onde' pensiamo di fare
cosa utile col segnalare la sentenza che precede,
la quale ha del tutto disattesa l'eccezione in parola;
l'affermazione � tanto pi� notevole in quanto, mentre
la gran parte delle argomentazioni degli espropriati �
venuta a cadere dopo le recenti note decisioni della
Corte Costituzionale, quella di difetto di ius postulandi
dell'Avvocatura � sempre attuale.
Cos� motiva la Corte:
A) �Secondo il Patrignani, l'atto di appello
dell'Ente sarebbe nullo perch� l'appellante si sarebbe
avvalso per proporlo, cos� come se ne avvalse in
primo grado per contraddire, dell'Avvocatura dello
Stato, al cui patrocinio non poteva far ricorso,
non essendovi autorizzato da alcuna disposizione di
legge, di regolamento o di altro provvedimento approvato
con r. d. (art. 43 del Testo unico r. d. n. 1611
del 1933).
�Oltre la rappresentanza, il patrocinio e l'assistenza
in giudizio delle Amm.ni dello Stato, anche se organizzate
ad ordinamento autonomo, che l'Avvocatura
deve necessariamente assumere (art. 1 Testo unico
cit.), questa pu� assumere la rappresentanza e la
difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le autorit�
giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdiziort i
amministrative e speciali di amministrazioni pul bliche
non statali e enti sovvenzionati, sottoposi"i
a tutela od anche a sola vigilanza dello Stato sempre
che ne sia autorizzata da disposizioni di legge,
di regolamento o di altro provvedimento approvai o
con regio decreto (art. 43 citato).
�E poich� assume il Patrignani, l'art. 31 della
legge n. 230 del 1950 ha dato facolt� � all' Opera
Sila di ricorrere al patrocinio ed alla assistenza
dell'Avvocatura, ma non uguale facolt� all'Ente Delta
padano � stata concessa con il D. P. n. 69 del 1951
che lo istitu�, manca appunto quella norma autori>. zativa
che � necessaria al patrocinio facoltativo
dell'Avvocatura stessa.
�L'atto d'impugnazione, siccome sottoscritto da
un avvocato dello Stato privo di ius postulandi,
sarebbe viziato e nullo, e tale nullit� impedirebbe
il giudizio sui motivi di gravame proposti dall'Ente
che, in definitiva, starebbe in giudizio personalmente
e senza .il necessario ministero di procuratore legalmente
esercente (art. 82, comma 3� c. p. c.).
�Ritiene la Corte che lo ius postulandi sussiste,
e che nessun vizio infirmi l'atto di appello, perch�
la disposizione dell'art. 31 cit., in conseguenza
della recezione operata dagli artt. 1 e 2 della legge
n. 841 del 1950 (c. d. legge stralcio) delle norme
della L. n. 230 dello stesso anno (c. d. legge Sila)
nella regolamentazione e disciplina degli enti di
di riforma o loro sezioni, si riferisce anche all'ente
appellante istituito con il D. P. n. 69 del 1951.
Esiste cio�, anche riguardo a questo Ente, una
disposizione di legge che autorizza il ricorso al patrocinio
dell'Avvocatura. Infatti la legge stralcio, in
base alla quale venne emanato il decreto Presidenziale
istitutivo dell'Ente Delta, con l'art. 1 oper�
una recezione delle norme della legge Sila e con
l'art. 2 deleg� il Governo ad estendere le norme stesse
ad altri territori e ad istituire altri enti di colonizzazione
e di trasformazione fondiaria con le funzioni
gi� della L. n. 230 del 1950 attribuite all'Opera
Sila. Il Governo fu autorizzato ad applicare ad altri
territori, con le deroghe stabilite negli articoli seguenti
le norme della legge Sila: fra queste nor�i� � l' articolo
31 che non risulta affatto derogato con la legge�--stralcio.
E il Governo stesso fu delegato ad istituire
nuovi enti o speciali sezioni di Enti gi� esistenti
affidando loro le funzioni gi� per legge attribuite
all'Opera Sila: il modello al quale doveva adeguarsi
-100
la legislazione delegata era, quanto alle funzioni
dei nuovi enti, all'esercizio di queste ed ai mezzi
diretti e indiretti idonei al conseguimento dei fini
perseguiti, appunto quello istituito con l'Opera Sila.
�A ci� si aggiunge che la rilevata recezione normativa
ha efficacia � generale, come si desume dalla
collocazione della norma che la sancisce (art. 1)
a cominciamento del provvedimento legislativo, e
dalla locuzione peculiare adoperata al fine di far
intendere che tutte le norme della legge Sila debbono
considerarsi permanenti disciplinatrici della materia,
salvo solo le deroghe apportate dalla nuova legge.
Una legge, quindi, non � in contrasto con l'altra,
n� queste con i decreti presidenziali delegati: tutte
le norme formano un corpus normativo, posto a disciplina
della riforma fondiaria e della organizzazione
degli Enti che devono attuarla. L'art. 31 perci6 -si
ripete -dettato, per l'Opera Sila, per il richiamo
e la conseguente recezione, vale anche per quegli
altri Enti che vennero istituiti in virt� di delega
dal Governo. Deroga a quella norma non solo non
� stata apportata ma non sarebbe stata giustificata,
una volta che si considerino la identica natura
degli Enti di Riforma, la similarit� di funzioni
e di struttura, e specialmente la costante ed interna
vigilanza cui essi sono sottoposti da parte del Ministero
delVAgricoltura, che cura anche il coordinamento
di funzioni e compiti (art. 3 legge n. 1629
del 194 7 art. 2, comma secondo, legge n. 841 del 1950,
art. 3 comma secondo D. P. n. 69 del 1951).
M. FAZIO
DEMANIO -Opere modificanti le pertinenze stradali Concessione
amministrativa.
IMPOSTA DI REGISTRO -Applicabilit� dell'imposta
proporzionale di trasferimento sulla concessione
relativa all'esecuzione di tali opere. (Trib. di Venezia
27 marzo -27 aprile 1957 -Pres. Mastrobuono; Est.
Carnesecchi; Esso Standard c. Finanze).
L'atto col quale la Pubblica .Amministrazione
consente ad un privato di eseguire sulle pertinenze
del demanio stradale opere atte a modificarle
al fine di rendere possibile l'accesso dalla
strada pubblica ad una stazione di rifornimento
di carburante ha natura di concessione amministrativa.
Il diritto che il privato acquista in base a tale
concessione ha carattere reale e pertanto l'atto �
soggetto all'imposta di trasferimento di cui all'articolo
1 della tariffa ali. A. della legge di registro.
Il Tribunale di Venezia ha correttamente impostato
e risoluto la questione attinente alla natura
dell'atto della cui tassazione si discuteva.
Dopo aver premesso che l'uso consentito dalla
A.N.A.S. alla Soc. Esso Standard non era il semplice
uso ordinario del demanio stradale, ma bens�
un uso eccezionale delle pertinenze stradali �addirittura
estraneo alla loro accessibilit� funzionale
al demanio stradale �, la sentenza ha da tale premessa
tratto la logica conseguenza che alla predetta
Societ� era stato attribuito un diritto (di costruire
per proprio uso opere particolari modificanti le
pertinenze stradali) che prima non le spettava. Il
che ha portato il Tribunale a ritenere esattamente
che si era in presenza di_ una v.era.. e propria concessione
e non gi� di una semplice autorizzazione e
ci� in base al criterio discretivo formulato dalla
dottrina (ZANOBINI: Corso, VII ed., vol. I, p. 263;
VITTA -Dir. .Amm., IV ed., vol. I, p. 391; SANDULLI:
Man. dir. amm., III ed., p. 282) ed accolto
dalla giurisprudenza (Oass., Sent. 7 agosto 1941,
n. 2749).
Oi� posto, la sentenza ha ravvisato un diritto
di natura reale in quello attribuito alla concessionaria,
affermando che, attraverso l'atto di concessione
si era �verificato un trasferimento di facolt� e di
poteri giuridici analogo a quello che � effetto di una
contrattazione privatistica nell'ambito dei diritti
reali�.
La configurabilit� di diritti di consistenza reale,
acquistati su beni demaniali in virt� di concessione
amministrativa, � stata ripetutamente affermata dal
Suprer. v Oollegio (sent. 8 giugno 1934, n. 1985;
30 marzo 1937, n. 903; 11 marzo 1940, n. 833;
30 aprile 1952, n. 1218) il quale ha pur fatto salva
la soggezione di tali diritti alle limitazioni che derivano
dalla natura dei beni stessi ed in particolare
al modo dalla revocabilit� e dalla temporaneit�
della concessione, ritenendo che, ci� nonostante, la
realit� si manifesti inalterata nei rapporti e nella
possibilit� di difesa verso i terzi.
�Limitazioni del genere -osserva al riguardo
l'EULA (in �Riv. Dir. pubblico �, 1935, I, p. 276)
-non possono dirsi completamente estranee neppure
al regime privatistico dei diritti reali, ove
si pensi al complesso di facolt� riconosciute al
direttario dell'enfiteusi ed ai casi di risolvibilit�
ammessi dalla legge per l'ipoteca convenzionale�
Vedasi pure l'ampia nota dello stesso autore sulla
�Ipotecabilit� delle fabbriche costruite sopra terreni
demaniali a seguito di concessione temporanea
� (in �Foro_ It. �, 1932, I, 1096), e, per la
temporaneit� dell�' costituzione di servit� nel diritto
privato, si consulti: Grosso e Deiana (Le servit�
prediali, p. 184).
A favore della ammissibilit� della costituzione
di diritti reali su beni demaniali attraverso conces
sioni amministrative si sono pure schierati il ROMANO
Principi di diritto amm.vo, p. 497; lo ZANOBINI
Corso di dir. amm.vo, IV ed., vol. IV, p. 36);
il SANDULLI: Manuale di dir. amm.vo, III ed.,
p. 311: il MESSINEO: Man. di diritto civ., VIII
ed., vol. I, p. 420 ed il MAROI: Servit� prediali
pubbliche, in �Dir. dei beni pubblici �, 1938,
p. 133.
Ricordiamo infine che dei suesposti principi
hanno fatto applicazione nel campo tributario, in
senso analogo alla sentenza annotata, la Oorte di
Appello di Roma (sent. 18 febbraio 1950, in �Foro
It. �, 1950, I, 1450), il Tribunale 4i _Torino (sent.
10 maggio 1954 in questa Rassegna 1954_,__ 292)i.
nonch� la Oommissione Oentrale (dee. 9novembre1946,
n. 85010; 4 giugno 1947, n. 90451; 20 marzo 1953,
n. 46099, in Relaz. Avvoc. Stato 1950-55, vol. I,
p. 594).
L. MASINI
-101
FALLIMENTO -Enunciativa di societd di fatto -Imposta
di registro sulla costituzione -� dovuta in via
di prelievo -Forma della domanda. (Trib. Genova,
I Sez.; Sent. 15 maggic 1957, n. 860-Pres. Nicolardi;
Est. Scaduto -Finanze c. fallimento Poggi e Melis).
L'imposta di registro dovuta sulla societ� di
fatto enunciata nella sentenza dichiarativa di fallimento
va pagata dal curatore in via di prededuzione,
come debito della massa.
La domanda di pagamento in prededuzione pu�
essere presentata con ricorso al giudice delegato,
a sensi dell'art. 101 della legge fallimentare, essendo
in ogni caso opportuno sottoporre ad un controllo
giurisdizionale unitario la collocazione di
crediti che devono essere soddisfatti su uno stesso
patrimonio.
Come � noto sulla sentenza dichiarativa di f allimento
di una societ� di fatto si liquidano due imposte:
l'imposta fissa giudiziale, e l'imposta sulla enunciazione
del contratto verbale di societ�. Dopo le
sentenze 4 luglio 1941 e 12 gennaio 1943 della Corte
Suprema �Riv. leg. fisc. � 1941 col. 708, e 1943
col. 257), l'assoggettamento a imposta del contratto
societario enunciato in occasione della dichiarazione
di fallimento costituisce prassi costante, e non ha
dato luogo a questioni se non in ordine all'imponibile.
(Su questo ultimo punto, nei suoi vari profili,
vedi questa �Rassegna� 1955, 194; ROTONDI, in
�Giur. It. �1956, 1, 2, 522; O. Oent. 23 marzo 1955,
�Riv. leg. fisc. �, 1957, 69; Oass. 23 febbraio 1957,
n. 670, ivi 912).
Il problema affrontato dal Tribunale di Genova
era, per�, un altro: e cio�, se l'imposta di titolo
dovuta sulla sentenza dichiarativa fosse da soddisfare
in sede di �prelevamento� (c.d. prededuzione),
oppure in sede concorsuale con gli altri crediti
ammessi al passivo.
,, Il criterio differenziatore dei due sistemi di pagamento
viene, di solito, individuato nella diversa
natura del credito da soddisfare. Nel linguaggio
corrente si parla, infatti, di crediti verso la massa,
che debbono essere pagati con prelevamento, e di
crediti verso il fallito (o i falliti) che vengono pagati
in sede concorsuale. Ma la distinzione � tutt'altro
che netta, ritenendo la prevalente dottrina (cfr . .AzzoLINA:
Il fallimento, vol. I, 687, n. 386) che i cos�
detti debiti della massa siano, in realt�, debiti del
fallito. Comunque, la distinzione � insufficiente
rispetto al credito tributario per l'imposta di conferimento.
Questa, infatti, presenta la caratteristica di
far sorgere un debito diretto dei falliti, come imposta
dovuta dalle parti contraenti nel contratto sociale
(art. 93, n. 1 legge di registro), e un debito diretto
della massa, come spesa necessaria per la procedura
fallimentare. Occorre considerare, al riguardo, che
la societ� verbale non � soggetta a registro in termine
fisso, s� che l'obbligo dell'imposta sorge solo nel
momento dell'enunciazione. Da ci� deriva l'ulteriore
conseguenza che la spesa relati'va all'imposta di
titolo � provocata proprio dall'emanazione della sentenza;
costituisce una spesa che viene resa necessaria
solo in quel momento, e viene resa necessaria appunto
ai fini di permettere la procedura fallimentare: non
potendosi, ovviamente, dichiarare un fallimento di
una societ� di fatto, senza enunciare la societ�.
In tale stato di cose, l'imposta di registro viene
a costituire una vera e propria spesa �giudiziale �,
o, se si preferisce, una spesa �di giustizia �. E la
esattezza di questa qualifica appare evidente, se si
pensa che anche nei giudizi contenziosi ordinari le
spese �giudiziali� poste a carico della parte soccombente
comprendono anche le imposte di titolo, dovute
sulle convenzioni la cui registrazione � divenuta
necessaria per l'uso fattone in giudizio' (Oass., 2 febbraio
1957, n. 397). Pu6 dirsi, perci�, che nel concetto
di spesa �giudiziale � rientri ogni spesa resa
necessaria dal giudizio e per il giudizio: e tale �
certamente la spesa per la registrazione della sentenza
dichiarativa di fallimento. Come spesa del
giudizio fallimentare essa va appunto prelevata dai
fondi disponibili, a' sensi degli artt. 34 e 111 legge
fallimentare. Ohe se per avventura il fallimento non
avesse danaro disponibile, la imposta di registro
sulla convenzione .societaria dovrebbe essere prenotata
a debito sul campione del fallimento, e poi
essere ricuperata dal cancelliere, ma sempre mediante
prelevazione (art. 91 legge fallimentare).
Sulla questione specifica non risultano precedenti.
Nella pratica fallimentare si deve per� avvertire che
l'imposta di registro sulla societ� di fatto, enunciata
dalla sentenza dichiarativa, viene di solito soddi
sfatta in prededuzione dai curatori, o immediata
mente, o previa prenotazione a debito sul campione
del fallimento. Si pu6 qui ricordare, come indica
tivo di questa prassi, il caso del fallimento della
societ� di fatto fratelli Maini, in cui fu regolarmente
ordinata dal giudice delegato la prenotazione a debito
dell'imposta di titolo sulla costituzione della societ�
di fatto; e questa prenotazione fu ritenuta sufficiente
dalle Sezioni Unite a far considerare ottemperato il
precetto del solve et repete, in quanto la prenota
zione equivale a pagamento (Oass., Sezioni Unite
24 febbraio 1934, �Riv. leg. fisc. �, 1934, 413). E
pu� ricordarsi anche la decisione 8 maggio 1945,
n. 75866 della Commissione centrale, che prese in
esame la responsabilit� del cancelliere per omesso
invio al registro della sentenza dichiarativa, con
conseguente omissione di imposizione della tassa di
titolo sulla costituzione della societ� di fatto. La
Commissione centrale concluse riconoscendo la responsabilit�
del cancelliere �per aver omesso l'invio
della sentenza alla registrazione, che doveva essere
eseguita o a debito o con il pagamento dell'imposta
a cura del curatore, se fosse stato notiziato dello
avvenuto invio, e, quindi, deve essere mantenuto
fermo, nei suoi riguardi, l'addebito della sopratassan
(� Riv. leg. fiso. �, 1946, 149). Questa, appunto, �
l'alternativa accolta dalla sentenza annotata.
Nel caso di specie, la domanda di prededuzione
era stata abbinata alla domanda (subordinata) di
ammissione tardiva al passivo privilegiato del fallimento.
Cio�, era stata presentata nella forma_del_
ricorso, con gli adempimenti previsti dall'art. 101
della legge fallimentare. A tutta prima, si potrebbe
pensare che la richiesta di pagamento in via di
prelievo, non mirando ad una ammissione al passivo
concorsuale, ma ad itn soddisfacimento pre-concor
-102
suale, non rientri nella speciale disciplina delle
domande di ammissione tardiva. Dovrebbe, percio,
valere in caso di controversia la norma generale,
secondo cui la domanda si propone mediante citazione
(art. 163 0.p.c.); mentre in caso di accordo,
il provvedimento di autorizzazione al pagamento in
prededuzione da parte del giudice delegato dovrebbe
essere sollecitato da un semplice ricorso, e rivestire
z~ forme di un decreto (art. 25 ultimo comma 1,.F.).
1'1fa un esame pi� approfondito permette di affermare
che anche il sistema degli articoli 98 e 101 � per
fettamente idoneo allo scopo, servendo a portare al
collegio, in sede contenziosa, la domanda di prededuzione,
e ottenendo il risultato conseguente ad una
regolare citazione. . .
e e
In tal senso decise la sentenza annotata, uniformandosi
al principio, riaffermato anche recentemente
dalle Sezioni Unite (Oass., 19 febbraio 1957, n. 589),
della funzionalit� di un ricorso contenente gli elementi
di una citazione, allorquando abbia raggiunto
lo scopo del contraddittorio.
A. CHICCO
INDICE SISTEMATICO
DELLE CONSULTAZIONI
LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALOUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE � STATA PRESA
ACQUE PUBBLICHE
BACINI IMBRIFERI MONTANI. -I) Se lo Stato, nello
svolgere temporaneamente la funzione sostitutiva di
quella demandata ai Consorzi di Comuni ai sensi della
legge 27 dicembre 1953, n. 959, e ci� in quanto questi
ultimi non siano sorti, possa agire per la riscossione
dei sovracanoni a carico degli enti concessionari (n. 48).
-II) Se lo Stato, nel procedere alla riscossione, possa
adottare le norme del Testo unico 14 aprile 1910, n. 639
(n. 48).
AGRICOLTURA E FORESTE
ENTI DI RIFORMA. -I) Se l'art. 22 della legge Sila,
relativo all'assistenza tecnica da prestarsi agli assegnatari,
attribuisca all'ente di riforma una generica potest�
discrezionale di scelta dei mezzi con cui tale assistenza
vada prestata oppure rechi un'enunciazione di
principio da integrarsi con successive disposizioni (n. 11).
-II) Se un Ente di Riforma possa essere assoggettato
alla disciplina giuridica degli istituti di credito in genere,
e di quelli di credito agrario in particolare (n. 11).
-III) Se un Ente di riforma possa prestare l'assistenza
finanziaria agli assegnatari, obbligatoria per legge, mediante
fideiussione (n. 11).
ALBERGHI
CONTRIBUTI DI RICOSTRUZIONE. -I) Se lo spostamento
di sede dell'azienda alberghiera e la sistemazione
di detta azienda in un fabbricato gi� esistente,
opportunamente riattato ed ampliato, costituiscano elementi
atti ad escludere l'ammissione dell'azienda stessa
al contributo di ricostruzione, previsto dalla legge
13 febbraio 1952, n. 50 (n. 11). -II) Se un'eccezionale
caduta di neve, sia pure in zone alpine, possa ricomprendersi
in quel concetto di � calamit� pubbliche, previsto
dalla legge 13 febbraio 1952, n. 50 (n. 11).
ANTICHITA E BELLE ARTI
RINVENIMENTO DI BENI DI INTERESSE STORICO. I)
Se tutte le cose dichiarate di interesse storico ed
artistico a norma delle leggi in materia, da chiunque
e comunque ritrovate o scoperte nel sottosuolo, appartengano
allo Stato (n. 36). -II) Quali siano i poteri
del proprietario del fondo il quale abbia ritrovato o
scoperto fortuitamente siffatte cose (n. 36). -III) Se
il premio, dovuto al proprietario del fondo in caso di
rinvenimento nel sottosuolo delle cose suddette, abbia
lo stesso fondamento del premio dovuto allo scopritore
(n. 36).
CITTADINANZA
PENSIONI DI GUERRA. -I) Se l'acquisto della cittadinanza
di uno Stato estero, la cui legislazione consenta
la conservazione della cittadinanza italiana, faccia
perdere il diritto alla pensione� di guerra, ove la cittadinanza
italiana si sia, in concreto, perduta (n. 12).
COMPROMESSO ED ARBITRI
COLLEGIO ARBITRALE. -Se possa ritenersi incostituzionale
la funzione giurisdizionale attribuita dall'art. 8
della legge 27 novembre 1939, n. 1780, al Collegio arbitrale
in materia di determinazione dell'indennit� di espropriazione
promossa dall'Ente delle Tre Venezie (n. 11).
COMUNI E PROVINCIE
OccuPAZIONE suoLo PUBBLICO. -Se sia applicabile
la tassa di occupazione di aree comunali in ordine agli
impianti delle Societ� concessionarie telefoniche (n. 65).
CONCESSIONI
OPERE PUBBLICHE. -Se costituisca entrata impo�
nibile, ai fini dell'I.G.E., l'importo corrisposto dall'Amministrazione
delle Ferrovie dello Stato alla Societ�
Romana Ferrovie del Nord per la sola costruzione delle
opere relative al raddoppio del binario e alla diramazione
di una linea ferroviaria (n. 53).
CONTABILIT� GENERALE DELLO STATO
CESSIONE DI CREDITI. -I) Se la norma dell'art. 1248,
cpv. C.C., la quale dispone che la cessione di credito
non accettata dal debitore, ma a questo notificata, impedisce
la compensazione dei crediti sorti posteriormente
alla notificazione, sia applicabile nei confronti della
P.A. cedente (n. 160). -II) Se sia ammissibile, da parte
della P.A. cedente, una accettazione condizionata della
cessione di credito (n. 160).
OGGETTI FUORI uso -VENDITA. -III) Se, ai sensi
dell'art. 98 del Regolamento di Contabilit� dello Stato,
approvato con regio decreto 23 maggio 1924, n. 827,
sia necessaria, per la validit� dei contratti di vendita
di oggetti fuori uso, l'intervento di un agente dell'Amministrazione
Finanziaria, anche nei casi irt� cui si proceda
nelle forme della licitazione e della trattativa pri--vata
(n. 161). -IV) Se l'intervento dell'agente della
Finanza, previsto dagli artt. 98 e 82 del Regolamento
di contabilit�, sia circoscritto al controllo esterno della
mera regolarit� formale degli atti del procedimento
(n. 161).
104
CONTENZIOSO TRIBUTARIO
LITI TRIBUTARIE. -I) Se il principio della inderogabilit�.
delle disposizioni tributarie osti alla definizione
transattiva della lite tributaria, quando sia in discussione
il quantum dell'accertamento, cio� una questione
di fatto (n. 1). -II) Se, nel caso di evasione fiscale, per
.la quale la legge disponga l'applicabilit� di una pena
pecuniaria, l'Amministrazione finanziaria abbia il potere
di accertare il tributo e di procedere alla riscossione
del medesimo nonch� di eventuale sopratassa (sanzione
civile), indipendentemente dalla procedura sancita dalla
legge 7 gennaio 1929, n. 4 (n. 1). -III) Se la norma dell'art.
3 c.p.p., sia applicabile nel campo delle liti tributarie
anche quando l'evasione del tributo non sia
connesso ad un reato, ma ad una semplice infrazione
amministrativa (n. 1).
CONTRABBANDO
CARTINE PER SIGARETTE. -I) Se la norma contenuta
nell'art. 109 della legge 17 luglio 1942, n. 902, sul
monopolio dei sali e tabacchi, sia estensibile alla disciplina
delle cartine e tubetti per sigarette (n. 29). 2)
Se la carta velina, ancorch� preordinata e adatta
alla fabbricazione delle cartine, costituisca genere di
monopolio in base alla legge 13 gennaio 1936, n. 70
(n. 29).
CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI
ALLUUVIONI. -I) Se, una volta valutato il danno,
subito a causa dell'alluvione dalle aziende nel Salernitano
e il relativo contributo in base ad esame analitico
delle varie categorie di beni danneggiati, possa
ammettersi, ai sensi delle vigenti norme, che le imprese,
nella ricostruzione, mutino le proporzioni originarie delle
varie categorie di beni presi in considerazione per determinare
il contributo (n. 18). -II) Se il contr�buto
di ricostruzione possa essere concesso a siffatte aziende,
nel caso in cui la ricostruzione avvenga in localit�
diversa da quella in cui era situato il bene distrutto
(n. 18).. -Ili) Se possa ammettersi la ricostruzione o
riattivazione si siffatte aziende in nuova localit�. col
mutamento del tipo di attivit� o di produzione (n. 18).
PRIVILEGI. -IV) Se il privilegio speciale, che assiste
le operazioni di finanziamento previste dalla legge
11 aprile 1953, n. 298, sia applicabile anche nel caso
delle operazioni regolate dalla legge 12 febbraio 1955,
n. 38 (n. 19).
PUBBLICHE CALAMIT�. -V) Se lo spostamento di
sede dell'azienda alberghiera e la sistemazione di detta
azienda in un fabbricato gi� esistente, opportunamente
riattato ed ampliato, costituiscano elementi atti a escludere
l'ammissione dell'azienda stessa al contributo di
ricostruzione previsto dalla legge 13 febbraio 1952, n. 50
(n. 20). -VI) Se un'eccezionale caduta di neve, sia pure
in zone alpine, possa ricomprendersi in quel concetto
di cc calamit� pubblica�. previsto dalla legge 13 febbraio
1952, n. 50 (n. 20).
DANNI
ESECUZIONE DI OPERA PUBBLICA. -Se lo Stato,
quale esecutore di opere pubbliche di competenza di
enti locali in virt� di particolari disposizioni di legge,
possa essere ritenuto responsabile dei danni da atto
illecito prodotti a terzi in corso d'opera (n. 3).
DANNI DI GUERRA
REQUISIZIONI ALLEATE. I) Quali siano i limiti
di giurisdizione dell'A.G,O. a conoscere delle azioni,
contrattuali o extra-contrattuali, nascenti dagli atti o
dai fatti indicati nell'art. 1 della legge 9 gennaio 1951,
n. 10 (n. 71). -II) Se il previo esperimento del ricorso
facoltativo previsto dall'art. 5 della legge n. 10 del
1951 sia condizione di proponibilit� dell'azione per impugnativa
del provvedimento di liquidazione dell'indennit�
(n. 71).
TRATTATO DI PACE. -III) Se l'acquirente di un bene,
che sia stato danneggiato per fatto di guerra mentre
era in propriet� di un cittadino delle Nazioni Unite,
possa invocare alcuno dei benefici stabiliti dalla legge
italiana per i suoi cittadini (n. 72).
DAZI DOGANALI
NAVE. -I) Quando si verifichi per le navi l'attraversamento
della linea doganale, che � presupposto
obbiettivo dell'imposizione dei diritti di confine (n. 9).
-II) Se le navi nazionali e quelle nazionalizzate perdano
tale loro condizione per il solo fatto di essere
destinate ad operare oltre i confini dello Stato (n. 9).
-III) Se l'utilizzo di materie prime provenienti dalla
demolizione, per vetust�, di una cosa importata in
esenzione ai dazi doganali in vista di un solo particolare
impiego, destinato ad assolvere ad un fine beneficiato
dalla legge, costituisca presupposto di imposizione
tributaria doganale (n. 9).
ESAZIONE
SPEDALIT�. -I) Se l'applicabilit� della sanzione di
cui all'art. 81 del Testo unico 17 ottobre 1923, n. 1401,
presupponga la costituzione in debito dell'esattore
(n. 6). -II) Se, in tema di spedalit� anticipate dallo
Stato, la costituzione in debito dell'esattore si attui
soltanto mediante la notifica, da parte del Prefetto,
delle anticipazioni effettuate (n. 6).
ESECUZIONE FISCALE
RISCOSSIONE ALL'ESTERO. -Se lo Stato italiano
possa esigere all'estero un credito tributario (n. 36).
ESPROPRIAZIONE PER P.U.
ENTE TRE VENEZIE. -I) Se possa ritenersi incostituzionale
la funzione giurisdizionale attribuita dall'art.
8 della legge 27 novembre 1939, n. 1780, al Collegio
arbitrale in materia di determinazione dell'indennit�
di espropriazione promossa dall'Ente Tre Venezie
(n. 131). -II) Se, nel quadro della legge 31 marzo 1955,
n. 240, possano essere sottoposti ad espropriO, i terreni
gi� bonificati o in corso di bonifica (n. 131). -Ill)
Se possa applicarsi in via analogica, per gli espropri
previsti dalla legge 31 marzo 1955, n. 240, la speciale
procedura disposta dalle leggi 12 maggio 1950, n. 230,
e 21 ottobre 1950, n. 841 (n. 131).
105
FERROVIE
GESTIONE cc LA PROVVIDA �. I) Se la� gestione cc La
Provvida � abbia effettivamente natura di cc servizio �
dell'Amministrazione ferroviaria secondo la definizione
di legge (n. 256). -II) Se la spesa relativa al personale
ferroviario, comandato presso la Gestione �La Provvida
�, debba far carico alla Gestione stessa (n. 256).
IMPIEGO PUBBLICO
LEGGI RAZZIALI. -I) Se abbia diritto alla riassunzione,
ai sensi dell'art. 4 del R.D.L. 20 gennaio 1944,
n. 25, l'impiegato, assunto a suo tempo alle dipendenze
di un ufficio e, quindi, licenziato per motivi razziali,
qualora l'ufficio sia stato soppresso (n. 433).
PERSONALE SEPRAL. -II) Se il personale della Sepral
rientri nella categoria del personale non di ruolo dello
Stato (n. 434). -III) Se la norma dell'art. 1 del D.L.C.P.S.
4 aprile 1947, n. 207, sia applicabile a tutte le categorie
del personale non di ruolo, considerato nel suo complesso
(n. 434). -IV) Se sia legittima la norma di un regolamento
di esecuzione, la quale si trovi in contrasto con
una disposizione legislativa (n. 434). -V) Se la disposizione
dell'art. 1 D.L. 4 aprile 1947, n. 207, sia stata
implicitamente abrogata dal D.P.R. 17 agosto 1955,
n. 767, che, all'all. VII tabella I, ha determinato in
modo autonomo la misura dei sei scatti quadriennali
di stipendio, previsti per il personale non di ruolo
(n. 434).
PROPRIET� INTELLETTUALE. -VI) Se l'attivit� inventiva
di un impiegato in servizio, determinata da uno �
studio strettamente personale del medesimo, possa ritenersi
trovare, nel rapporto d'impiego, la causa dell'attivit�
stessa (n. 435). -VII) Se, mediante la concessione
a terzi della licenza di un'invenzione brevettata
di un suo dipendente, possa ritenersi avere l'Amministrazione
esercitato il diritto di prelazione previsto dall'art.
24 del R.D. 29 giugno 1939, n. 1127 (n. 435).
IMPORTAZIONE -ESPORTAZIONE
DAZI DOGANALI. -Se l'utilizzo di materie prime
provenienti dalla demolizione, per vetust�, di una cosa
importata in esenzione ai dazi doganali in vista di un
suo particolare impiego, destinato ad assolvere ad un
fine beneficiato dalla legge, costituisca presupposto di
imposizionE;J tributaria doganale (n. 5).
IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE
ESECUZIONE FISCALE. -Quali siano i limiti del divieto
assoluto di pignorabilit� previsto dall'art. 514
c.p.c., in relazione all'estensione e all'esercizio del privilegio
speciale che assiste i crediti di R.M. di Categ.
C/1, afferenti l'esercizio di una professione, di un'arte
o di un mestiere, ai sensi degli articoli 62 del Testo unico
24 agosto 1877, n. 4021 e 2759 e.e. (n. 12).
IMPOSTA DI SUCCESSIONE
PERTINENZE. -I) Se l'istituto della pertinenza, introdotto
nel codice civile vigente (art. 817) abbia immutato
l'istituto dell'immobile per destinazione del
Codice del 1865 (n. 21). -II) Se, agli effetti tributari,
la pertinenza possa essere assoggettata allo stesso trattamento
previsto per gli immobili per destinazione (n. 21�)
I.G.E.
ENTRATA IMPONIBILE. -I) Se costituisca entrata
imponibile, ai fini dell'I.G.E., l'importo corrisposto dall'Amm.
ne delle Ferrovie dello Stato alla Societ� Romana
Ferrovie del Nord per la sola costruzione delle
opere relative al raddoppio del binario e alla diramazione
di una linea ferroviaria (n. 62).
RIVALSA. -II) Se la fornitura di energia elettrica
e il contributo di allacciamento costituiscano prestazione
al dettaglio ai sensi dell'art. 1 della legge 4 luglio
1941, n. 770 (n. 63). -III) Se i contributi di allacciamento
per fornitura di energia elettrica costituiscano
entrata imponibile (n. 63).
IMPOSTE E TASSE
LITI TRIBUTARIE. -I) Se il principio della inderogabilit�
delle disposizioni tributarie osti alla definizione
transattiva della lite tributaria, quando sia in discussione
il quantum dell'accertamento, cio� una questione
di fatto (n. 284).. -II) Se, nel caso di evasione fiscale,
per la quale la legge disponga l'applicabilit� di una
pena pecuniaria, l'Amministrazione finanziaria abbia il
potere di accertare il tributo e di procedere alla riscossione
del medesimo nonch� di eventuale sopratassa (sanzione
civile), indipendentemente dalla procedura sancita
dalla legge del 7 gennaio 1929, n. 4 (n. 284).
-III) Se la norma dell'art. 3 c.p.p., sia applicabile nel
campo delle liti tributarie anche quando l'evasione del
tributo non sia connesso ad un reato, ma ad una semplice
infrazione amministrativa (n. 284).
TASSA DIPLOMA DI LAUREA. -IV) Se l'obbligazione
tributaria concernente la tassa erariale di diploma di
laurea nasca soltanto al momento della richiesta del
diploma stesso (n. 285).
ISTRUZIONE SUPERIORE
TASSA DIPLOMA DI LAUREA. -Se l'obbligazione tributaria
concernente la tassa erariale di diploma di
laurea nasca soltanto al momento della richiesta del
diploma stesso (n. 7).
LAVORO
CONTRATTO DI LAVORO CON ENTE PUBBLICO. -Se
il contratto di lavoro a termine si converta ex lege
in contratto a tempo indeterminato, ove la prestazione
di lavoro continui dopo la scadenza del termine e non
risulti una contraria volont� delle parti (n. 9).
LEGGI E REGOLAMENTI
SuccESSIONE DI LEGGI NEL TEMPO. -I) Se il termine
prescrizionale, previsto dall'art. 16 della legge n. 4
del 1929, sia stato sostituito dal minor termine previsto
dal codice penale per le contravvenzioni (n. 13). II)
Se la legge 7 gennaio 1929, n. 4, sia legge cc anteriore
� rispetto al R,D. 19 ottobre 1930 n. 1398, che
ha approvato il codice penale (n. 13).
-106
MINIERE
CANONI. -I) Se l'Amministrazione del Demanio
abbia diritto a percepire interessi di mora sui canoni
di ricerca mineraria, ove la proroga del permesso avvenga
a distanza di tempo dalla relativa cessazione
(n. 11). -Il) Se i titolari di permessi di ricerca mineraria,
una volta richiestane la proroga, debbano continuare
il pagamento dei canoni (n. 11).
MONOPOLIO
CARTINE PER SIGARETTE. -I) Se la norma contenuta
nell'art. 109 della legge 17 luglio 1942, n. 902,
sul monopolio dei sali e tabacchi, sia estensibile alla
disciplina della cartine e tubetti per sigarette (n. 27). II)
Se la carta velina, ancorch�, preordinata e adatta
alla fabbricazione delle cartine, costituisca genere di
monopolio in base alla legge 13 gennaio 1936, n. 70
(n. 27).
BANANE. -III) Se l'obbligo dei coltivatori di banane
di cedere il prodotto allo Stato, a mente dell'art. 2
del R.D. 2 dicembre 1935, n. 2085, faccia nascere nei
coltivatori medesimi un diritto verso lo Stato a ven�
dergli il prodotto (n. 28). -IV) Se le norme emanate per
l'attuazione del monopolio banane possano oggi trovare
applicazione nei riguardi del territorio somalo. non
pi� sottoposto alla sovranit� dello Stato italiano (n. 28).
NAVE E NAVIGAZIONE
DAZI DOGANALI. -I) Quando si verifichi per le
navi l'attraversamento della linea doganale, che � presupposto
obbiettivo dell'imposizione dei diritti di confine
(n. 83). -II) Se le navi nazionali e quelle nazionalizzate
perdano tale loro condizione per il solo fatto di
essere destinate ad operare oltre i confini dello Stato
(n. 83). -III) Se l'utilizzo di materie prime provenienti
dalla demolizione, per vetust�, di una cosa importata
in esenzione ai dazi doganali in vista di un suo particolare
impiego, destinato ad assolvere ad un fine beneficiato
dalla legge, costituisca presupposto di imposizionetributaria
doganale (n. 83).
MOTOSCAFI -PATENTE DI ABILITAZIONE. -IV) Se,
a norma dell'art. 16 del R.D.L. 9 maggio 1932, n. 813,
il divieto di condurre motoscafi ad uso privato senza
patente di abilitazione sia tassativo (n. 84). -V) Se
sia necessario un provvedimento di carattere legislativo
per introdurre una modifica al divieto di cui all'art.
16 del R.D.L. n. 813/1932, a favore di coloro
che aspirano al conseguimento della patente di abilitazione
alla condotta di motoscafi ad uso privato o
sia all'uopo sufficiente una disposizione amministrativa
(n. 84).
OPERE PUBBLICHE
DANNI. -Se lo Stato, quale esecutore di opere pubbliche
di competenza di Enti locali in virt� di particolari
disposizioni di legge, possa essere ritenuto responsabile
dei danni da atto illecito prodotti a terzi in corso
d'opera (n. 44).
PENSIONI
Dr GUERRA. -I) Se l'acquisto della cittadinanza
di lmo Stato estero, la cui legislazione consenta la con
servazione della cittadinanza italiana, faccia perdere il
diritto alla pensione di guerra, ove la cittadinanza italiana
si sia, in concreto, perduta (n. 80).
NOTIFICA DECRETI. -II) Se, in-0aso di premorienza
del pensionato, la notifica del provvedimento ministeriale
di concessione della pensione, fatta ad uno degli
eredi, si intenda effettuata nei confronti di tutti gli
eredi (n. 81).
PRESCRIZIONE
REATI FINANZIARI. -Se il termine prescrizionale,
previsto dall'art. 16 della legge n. 4 del 1929, sia stato
sostituito dal minor termine previsto dal Codice penale
per le contravvenzioni (n. 31).
PROCEDIMENTO CIVILE
INTERRUZIONE. -II) Se, ai fini dell'interruzione del
processo, prevista dall'art. 300 c.p.c., sia in ogni caso
necessaria ed inderogabile la comunicazione fatta dal
procuratore della parte, ovvero se sia sufficiente che
la notizia sia resa aliunde nota al magistrato ed alla
controparte (n. 24). -II) Se la pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale del D.M., che pone fine alla liquidazione
di un Ente, possa essere invocata come elemento per
sostenere la piena conoscenza dell'avvenimento nei confronti
d_i tutti gli interessati (n. 24). -III) Se la comunicazione
di uno degli eventi, previsti dall'art. 299 c.p.c.
fatta dal procuratore della controparte in udienza, valga
a provocare l'interruzione del processo (n. 24). -IV) Se
l'interruzione del processo, giusta il disposto dell'art. 300
c.p.c., 20 comma, avvenga di diritto, a seguito della
comunicazione fatta dal procuratore, senza bisogno di
una �declaratoria juris � del giudice (n. 24).
PROPRIETA
PERTINENZE. -I) Se l'istituto della pertinenza, introdotto
nel codice civile vigente (art. 817), abbia im�
mutato l'istituto dell'immobile per destinazione del codice
del 1865 (n. 23). -II) Se, agli effetti tributari, la
pertinenza possa essere assoggettata allo stesso trattamento
previsto per gli immobili per destinazione
(n. 23).
PROPRIETA INTELLETTUALE
IMPIEGO PUBBLICO. -I) Se l'attivit� inventiva di
un impiegato in servizio, determinata da uno studio
strettamente personale del medesimo, possa ritenersi
trovare, nel rapporto d'impiego, la causa dell'attivit�.
stessa (n. 15). -II) Se, mediante la concessione a terzi
della licenza di un'invenzione brevettata di un suo
dipendente, possa ritenersi avere l'Amministrazione esercitato
il diritto di prelazione previsto dall'art. 24 del
R.D. 29 giugno 1939, n. 1127 (n. 15).
RAPPORTI DI LAVORO
CONTRATTI COLLETTIVI POST-CORPORATIVI. -1) Quale
sia il carattere dei contratti di lavoro post-corporativi
(n. 34). -2) Se il lavoro, prestato oltre il limite massimo
dello straordinario, debba essere retribuito (n. 34).
107
REATI FINANZIARI
PRESCRIZIONE. -Se il termine prescrizionale, previsto
dall'art. 16 della legge n. 4 del 1929, sia stato
sostituito dal minor termine previsto dal codice penale
per le contravvenzioni (n. 1).
REGIONI
REGIONE SICILIANA -ASSEGNI cmcOL..utI -EMISSIONE.
-I) Se fra i poteri spettanti al Comitato Regionale
del Credito per la Regione Siciliana, quali sono
determinati negli artt. 1 e 2 del D.P.R. 27 giugno 1952,
n. 1133, recante le �norme di attuazione dello Statuto
Siciliano in materia di credito e di risparmio ii sia compreso
quello di autorizzare gli istituti e le aziende di
credito, operanti nel territorio regionale, ad emettere
assegni circolari (n. 56). -II) Se il Comitato interministeriale
per il credito e il Risparmio sia competente
ad emettere il proprio parere vincolante sulla questione
della potest� del Comitato Regionale Siciliano per il
credito ad autorizzare l'emissione di assegni circolari
nel territorio della Regione (n. 56).
REGIONE SICILIANA -IMPOSTE E TASSE. -III) Se,
nei casi previsti dagli artt. 9, 10, Il e 12 della legge
regionale siciliana 20 marzo 1950, n. 29, il conseguimento
della registrazione a tassa fissa sia subordinato
alla emissione del decreto dell'Assessore '�lfe Firian:r.e,
emanato in esito alla � previa istanza ii che a tale organo
deve essere rivolta per ottenere l'agevolazione
stessa (n. 57).
SOMALIA
MONOPOLIO BANANE. -Se le norme emanate per
l'attuazione del monopolio banane possano oggi trovare
applicazione nei riguardi del territorio somalo, non
pi� sottoposto alla sovranit� dello Stato italiano (n.2).
TELEFONI
OccUPAZIONE SUOLO PUBBLICO. -Se sia applicabile
la tassa.di occupazione di aree comunali in ordine agli
impianti delle Societ� concessionarie e telefoniche (n. 13)
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE, DOTTRINA
E GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI RESPONSABILIT�
CIVILE DELLO STATO E DI DIFESA DELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE IN TUTTI GLI STATl DEL MONDO
.A CURA DI S.AL V .ATORE SICA
CEYLON
1. GENERALIT�.
La costituzione di Ceylon � contenuta nei seguenti
documenti: 1� Ceylon (Constitution) Order in
Council 1946; il Governatore Generale � nominato
dalla Corona inglese (art. 4, n. 1); vi � un Parlamento
con due camere (Senato; House of Representatives)
(art. 7); il potere esecutivo continua
a risiedere nella Corona inglese ed � esercitato,
in nome di questa, dal Governatore (art. 45).
Il gabinetto ministeriale � nominato dal Governatore
ed � collettivamente responsabile di fronte
al Parlamento (art. 46 n. 1); 20 Ceylon (Constitution)
(.A.mendement) Order in Council 1947;
3� Ceylon (Constitution) (.A.mendment n. 2) Order
in Council 1947; 4� Ceylon (Constitution) (.A.mendment
n. 2) Order in Council 1947; 50 Ceylon Indipendence
Order in Council 194 7; cessa il potere
della Corona (in Consiglio Privato) di provvedere
con Orders (art. 4); nessuna legge � fatta sotto
riserva del conse:nso della Corona (art. 5); 60 Ceylon
Indipendence .Act (del Parlamento inglese) 10 dicembre
1947; nessuna legge inglese si consideri
legge di Ceylon se non espressamente riservata
(art. 1, n. 1); norme di .Acts del Parlamento inglese
continuano a trovare applicazione in relazione a
Ceylon, in materia di nazionalit� inglese (Second
Schedule, 1), finanziaria (2-4), di visiting forces
(5), di navigazione navale ed aerea (6-8), di cause
matrimoniali (9) di copyright (10).
L'8 febbraio 1948 � entrato in vigore il sistema
costituzionale dello Stato di Ceylon come membro
pienamente responsabile nel British Commonwealth
of Nations (fully responsable status) (art. 2 del
Ceylon Indipendence, Commencement, Order in
Council 19dicembre1947, adottato ai sensi dell'art. 5
n. 2 del Ceylon Indipendence .Act 1947). Il Ceylon
Indipendence .Act 194 7 fu reso necessario ai sensi
degli articoli 2, 6 e 11 dello Statute of Westminster
1931; venne pertanto revocato per Ceylon il potere
del Parlamento inglese di legiferare (Colonial Laws
Validity .Act 1865). Le relazioni fra la Corona
inglese ed il Governatore Generale sono regolate
da Ceylon (Office of Governor General) Letters
Patent 19 dicembre 194 7 e dalle Royal Instructions
19 dicembre 1947. La sovranit� risiede quindi
nella Corona britannica; il potere esecutivo risiede,
come si vede, nella Corona stessa ed � esercitato
dal Governatore Generale. Nulla � cambiato per
l'appello al Consiglio Privato (appeal to the privy
cuncil) dalla Corte Suprema di Ceylon in civil
suit or action (art. 4 di Courts Ordinance n. 1
del 1899, che conferm� l'art. 52 della Charter of
Justice del 1833; art. 779-791 Civil Procedure Code,
revocati dall'.Appeals Privy Concil Ordinance n. 31
del 1909, modificata dall'Ord. 19 del 1918; eh. 85,
Vol. II, pag. 420, revised Edition of the legisl.
enact. of Ceylon, 1938).
2. IL DIRITTO DI CEYLON.
.Abbiamo presente in questa esposizione �The
Dominion of Ceylon, The Devolopment of its
Laws and Constitution �di Ivor Jennings ed H. W.
Tambiah, London, Stevens and Sons Limited, 1952,
p. 62. Notano tali autori che pochi Stati hanno
un sistema legale cos� complicato come Ceylon.
Vi sono cinque sistemi legali: 10 il sistema romanoolandese;
2� il sistema detto Thesawalamai; 3� il
sistema mussulmano; 4� il sistema Kandiano (Sinhalese);
5� il sistema inglese; � scomparso il sistema
Mukkuwa (vecchio diritto matriarcale) delle Provincie
Orientali. In sostanza il diritto penale e
la relativa procedura, la procedura civile ed il
diritto commmerciale sono stati importati dal
sistema inglese; il diritto contrattuale ed extracontrattuale
ha ricevuto una profonda influenza
dal sistema inglese a causa dei rapporti che il
paese ha avuto con l'Inghilterra; ancora la lingua
inglese si usa presso i tribunali di Ceylon, ancora
in inglese � redatta la legislazione (oltre la lingua
patria), ancora in inglese vengono pubblicati i law
reports. Per quanto, dicono i detti autori, si applicano
altri sistemi legali, quello inglese costituisce
lo spirito del diritto in Ceylon. Per le obbligazioni
extracontrattuali (in torts) si � accettato il principio
della lex .Aquilia, introdotta nei vecchi statuti
di Batavia, pubblicati nel luglio 1642 (ved.
H. W. Tambiah, The Roman-Dutch Law in Ceylon,
Ceylon Law Students' Review, 1951, p. 36) ed
estesi a Ceylon con Risol. 3 marzo 1666 del Consiglio
Olandese e mantenuti dagli inglesi con Proclamation
del 1799; in tale materia, che a noi
interessa particolarmente, il sistema della negligenza
e della responsabilit� (intention) � risultato
dalla pratica giurisprudenziale inglese: Per il diritto
delle persone, si applica il sistema Kandiano-per
� Kandiani, quello detto Thesawalamai per gli
abitanti Tamil di Ja:ffna, o quello mussulmano
per gli arabi; in altre zone si applica il diritto
olandese. Per il diritto di propriet� � fondamentale
-109
il sistema romano-olandese; i diritti della Corona
inglese sono governati dalla legislazione. Le relazioni
di famiglia seguono gli usi degli abitanti
Tamil di Jaffna (thesawalamai) o degli arabi. Gli
usi di Thesawalamai sono stati influenzati dalla
legge ind�, mussulmana e romano-olandese e consistono
in due parti: diritto delle persone applicabile
agli abitanti malabaresi delle provincie di
Jaffna ed un diritto reale, applicabile nella provincia
settentrionale. Ved. Corpus Juris, A digest
of common law and statute law of Ceylon, ed.
Batasingham, 1947. Ved. The Legislative Enactments
of Ceylon in force on 30 June 1938, revised
Edition, Government Press, Colombo, 1938; Ved.
Ordinances and Subsidiary Legislation, Colombo,
Gov. Press, �941 -Ved. Ordin. 1942-47 (ann.)
e poi gli Acts of Ceylon (1948 e seg.).
Ceylon � stata una ceded coloni-e; quindi vi rest�
in vigore la legge locale. La materia delle obbligazioni,
nei confronti della Corona (Crown), che assunse
la sovranit� del territorio, fu governata per� dalla
legge inglese. In seguito all'annessione da parte
della Corona, si ebbero, fra gli altri, i seguenti
effetti: 10 tutti i pubblici funzionari divennero
servants of the Crown; 20 tutta la propriet� del
Governo divenne propriet� della Corona; 30 tutti
i contratti governativi divennero contratti con la
Corona; 40 il sistema legale (Common law) inglese
sostitu� per tale materia il diritto romano-olandese
nelle Provincie Marittime ed il diritto Sinhalese
nelle provincie Kaildiane (ved. JENNINGS e TAMBI.
AH, op. cit., p. 82).
La responsabilit� dello Stato. implica le que
stioni circa le responsabilit� (liability) della Co
rona (per Ceylon), nella quale risiede il potere
esecutivo, esercitato dal Governatore GeneraJ.e,
come si � necessariamente detto di sopra. Ci occu
peremo particolarmente: a) della responsabilit� con
trattuale; b) della responsabilit� extra-contrat
tuale (torts) dello Stato. Ci occuperemo poi, secondo
gli schemi soliti, della difesa dello Stato.
3. LA RESPONSABILIT� DEL~O STATO.
a) La responsabilit� contrattuale. -J ennings e
Tambiah (op. cit., p. 82) osservano che la responsabilit�
contrattuale della Corona (e cio� dello
Stato di Ceylon) non avrebbe potuto essere messa
in dubbio giacch�, in base al sistema legale romanoolandese,
avrebbe dovuto ammettersi che il Fisco
potesse essere perseguito in giudizio. Le corti
ammisero che la Corona potesse essere convenuta
(be sued) a mezzo del Queen's (K�ng's) Advocate
e che in ogni modo tali azioni avessero potuto
essere portate contro l'Attorney Generai (ved.
appresso; Colombo Electric Tramway Co.v.Attorney
Generai, The New Law Reports, 1913, 16, 177,
cit. da Jenn. e Tam.). In proposito si era detto
che sarebbe stato eccessivo (too late) richiedere
la procedura inglese della concessione del fiat in
seguito alla petition of right (Jayawardena v.
Queen's Advocate, The Supreme Court Circular,
1881, 4, 77, cit. da Jenn. e Tam.); fu detto anche
che in sostanza il diritto all'azione fosse stato
riconosciuto dalla legislazione che aveva disci
plinato la relativa procedura (Ordin. n. 9 del
1852; n. 7 del 1856; n. 11 del 1868); la stessa affermazione,
dicono J ennings e Tambiah, fu fatta
nella decisione Le Mesurier v. Attorney Generai
(The New Law Reports, 1905, 5, 65), che rinvi�
all'ordinanza 12 del 1840; i detti autori citano
inoltre una sentenza del Privy Council (De Soyza
v. Attorney Generai; the New Law Reports, 1915,
18, 430; ivi, 1917, 19, 493; Sangarapillai v. Prasad,
Ceylon Law Weekly, 1944, 28, 5). Recentemente
la Corte Suprema in Colombo ha escluso ancora
la procedura della petition of right ed ha ammesso
che il funzionario (Principal Collector of Customs),
quale agent of the Crown, se in bona fide abbia
contrattato nei limiti legali o su espresso ordine
del Governo, non sia temuto ma sia temuto per
lui la Corona rappresentata dall'Attorney Generai;
la Corte si � fondata sulla giurisprudenza consolidata
(Singer Serving Machine Co. v. Bowes, Ceylon
Weekley Reporter, 1917, 4, 78; Muttupillai v. Bowes,
The New Law Reports, 1914, 17,44 3), nella sentenza
n. 301 del 31 maggio 1951 (The New Law
Reports, 52, p. 481).
�Per le azioni a favore della Corona, questa non
ha potuto fondare le sue prerogative sul diritto
romano-olandese ma sul sistema inglese� applicabile
(per la Corona) a seguito dell'annessione; in
certi casi si � resa necessaria un'apposita Ordinanza
come l'Ord. n. 5 del 1890 (diritti sull'oro,
argent� e pietre preziose trovate in terreno privato),
l'Ord. n. 14 del 1843 (priorit� nelle obbligazioni e
conseguente diritto ad ipoteca secondo il diritto
romano-olandese; Attorney-General v. Pana Adappa
Chetty, New Law Rep. 1928, 29, 431), l'Ord.
n. 17 del 1887 (diritto erariale sugli oggetti preziosi
dissepolti), l'Ord. 12 del 1840, n. 8 e 9 del 194 7
e n. 13 del 1949 (terreni forestali coltivati) (casi
citati in Jann. e Tam.).
b) La responsabilit� in torts. -L'Amministrazione
per tale parte � ancora ricoverata sotto la
immunit� del manto della Corona, ed in pi� larga
misura che non lo fosse in Inghilterra, prima del
Crown Proceedings Act 1947; questo, com'� noto,
distrusse il principio medioevale che la Corona
non potesse sbagliare ed ��ammise la possibilit� di
agire contro di questa in torts come contro un
qualsiasi privato. La legge del 1947 non si applica
per Ceylon; si tratta quindi di sapere quale sia
la situazione per Ceylon delle suits against Crown
in torts. Si premette che � stato accolto il principio
generale per cui il committente risponda dei suoi
commessi durante l'impiego di questi (Suppiah
Pull v. Fernando, Ceylon Law Recorder, 1934,
13, 249; Lazarus v. Simon Silva, New Law Rep.
1927, 29, 171; Fraser Nursing Home v. Olney,
New Law Rep. 1944, 45, 73); il Privy Council
escluse che la Corona potesse essere chiamata in
torts (Simon Appu v. Queen's Advocate, The Law
Reports Appeal Cases, 1884, 9, 571) ma della
correttezza del principio fu dubitato � (Sandfrid
v. Warring, New Law Rep. 1896, 2, 361) e si d�ss�-che,
essendo l'Attorney Generai il diretto discendente
dello Advocate Fiscal, gi� rappresentante
del fisco locale o della Tesoreria, si sarebbe potuto
chiamare in giudizio l'Attorney Generai (Le Me
-110
surier v. Layard, New Law Rep. 1898, 3, 277);
tale principio fu per� definitivamente abbandonato,
riconfermandosi l'immunit� della Corona (Le
Mesurier v. Attorney General, 1901, gi� citata; Colombo
Electric T ramways Co. v. Attorney General,
1913, gi� citata; British Petroleum Co. v. Attorney
General, Law Reports Appeal, 1916, 407) (giurisprudenza
in Jann. e Tamb. op. cit., p. 83).
� quindi responsabile il funzionario. La Ziability
del funzionario � stata attenuata dalla Public
Servants (Liabilities) Ordinance n. 2 del 1899
(eh. 88, Legisl. Enactments of Oeylon, Revised,
1938, II, p. 767); infatti non vi � azione contro
un public servant per la promessa, espressa od
implicita, di pagare denaro per obbligazione diretta
od in garanzia (art. 1), salvo se il suo stipendio
sorpassi trecento rupie al mese (art. 2); sono definite
le azioni ed � definito il publio servant (art. 4)
La giurisprudenza, riportata da Jann. e Tamb.,
ha posto dei principi circa la responsabilit� del
public officer; non si � responsabile per il tort imputabile
ad un giovane funzionario, salvo che il
public officer abbia dato un ordine effettivo a
questi (Colombo Electric Tr. Co. v. Att. Gen.,
gi� citata); l'ordine del superiore non scusa (Sangarapillai
v. Prasad, Oeylon Law Weekly, 1944,
28, 5 ). Pu� essere ammessa la giustificazione della
necessit� di difendere la legge dello Stato (Nussernanjee
v. Field, Balasingham's Reports of Oases,
1904, 1, 13) ma non quando la legge sia stata
applicata contro un soggetto britannico; tali norme
si applicano anche nei confronti del Governatore
Generale, (non essendo costui un vicer�), ma il
Governatore � responsabile nei limiti di quanto
faccia od abbia ordinato (Jansz v. Attorney General
and the Governor of Oeylon, Ourrent Law Reports
of Oeylon, 1909, 1, 185). Devesi far presente che
recentemente si � detto che un servant of the
Crown, che agisca nella sua capacit� ufficiale in
nome della Corona, pu� essere impedito in tale
condotta mediante injuotion contro di esso, quale
persona, ove non ricorrano le circostanze speciali
che giustifichino detta condotta, ai sensi della
sez. 20 della Oourts Ordip. eh. 6, Rev. 1938 (W. H.
Buddhadasa v. N. Nadaraia, Sup. O. n. 90 del 1955,
New Law Rep. 1955, 56, p. 537). Si � detto inoltre
che detta Public Servants (Liabilities) Ordinance
n. 2 del 1899 non possa essere invocata nei casi
in cui vi sia stato un indebito arricchimento,
per accettazione senza causa, di denaro (money
paid on a consideration which has failed) (R. M.
Appuhamy v. B. D. Mendis, Corte Suprema
n. 198 del 1956, p. 305 di New Law Reports,
1957, 58).
Il sistema anacronistico � messo in evidenza
in Jannings e Tambiah (op. cit., p. 84) di fronte
ai larghi rami di attivit� svolta da pubblici servizi,
non regolati da un'apposit� legge (statutory authorities)
come in Inghilterra (istruzione, alcuni rami
della pubblica sanit�, ferrovie, vie aeree, trasporti
stradali ad eccezione dei servizi di omnibus, telecomunicazioni,
servizi postali, gran parte del servizio
di elettricit�, varie attivit� aziendali, fattoriali
e portuali), per quanto si vada recentemente
provvedendo a stabilire statutory authorities. In
materia elettorale, degna di nota � la legge 10
marzo 1954 (The .Acts of Oeylon, 1954 n. 14),
detta Indemnification .Act 14, diretta ad indemnity
the Governor General against civil and criminal
liability in respect of his no:ri~c�mpliance with
certain provision of the Oeylon (Parliamentery
Elections) Order in Oouncil 1946; la legge ha una
larga motivazione di fatto.
4. LA DIFESA DELLO STATO.
L'Attorney Generai rappresenta e difende la
.Amministrazione. Per quanto riguarda il suo personale,
esso � un Head of Department (.Appendix� A,
The Public Service Oommission Rules, 5 marzo
1956). L'Attorney Generai include il SolicitorGeneral
ed ogni Crown Oouncil, particolarmente
da lui !1Utorizzato a rappresentarlo (art. 2, Oourts
and their Powers, eh. 6, Legisl. Enact. 1938).
Il Department of the Attorney Generai dipende
dal Ministry of Justice. Questo Ministero include
nei suoi servizi l'amministrazione delle corti di
giustizia (diverse dalla Corte Suprema), le prosecuzioni
penali, la difesa del Governo, l'attivit�
consultiva in materia legale per le amministrazioni
pubbliche e la progettazione della materia legislativa
ed include le seguenti direzioni: 1 o Department
of the Attorney Generai; 20 Department of
the Legai Draftsman; 3� Department of the Public
Trustee; 4� Department of the Oustodian of Enneny
Property; 5� Fiscals' Departments of the Provinces
of the Island; 6� District Oourts; 70 Magistrate
Oourts; 8� Oourts of Request; 90 Rural Oourts;
10� Department of the Headquarters Officers;
11o Debt Oonciliation Board.
Per I'.Attorney Generai ved. Oriminal Procedure
Code (Oh. 16, Legisl. Enact. 1938) ed Ordin. n. 19
del 1930. Per i Powers of Attorney ved. Oh. 104
Legisl. Enact. 1938 (Ordin. n. 4 del 1902; n. 9
del 1913). Per l'ammissione di Proctors and Advocates
presso la Supreme Oourt ved. art. 37 e seg.,
Oh. 6, Legisl. Enact. 1938. Per il Fiscal's Department
and Officers (esecuzione delle sentenze emanate
dalle Corti dietro licenza per ogni distretto,
adottata o revocata dal Fiscal) ved. Ohap. 8,
Fiscals, in Legisl. Enact. 1938. Il Oeylon (Oonstitution)
Order in Oouncil 1946 non considera come
�public officer � un Crown Advocate diverso dal
Crown Oouncil n� un Crown Proctor (art. 2, n. 1);
per la posizione dei ministri e dei Parliamentary
Secretaries, ivi, art. 69.
Per la materia consultiva e per le azioni in favore
o contro I'.Amministrazione (suits by and against
the Crown) occorre seguire The Oeylon Government
Manual of Procedure, Third Edition, 194 7 (Oeylon
Government Press, Colombo, 1947). L'art. 73 del
Oeylon Government Manual of Procedure regola
la richiesta della compilazione dei progetti legislativi.
La richiesta della compilazione di progetti
legislativi (drafts of legislative meas"ures) � fatta
al Legai Draftsman presso il Ministero di Gfustfaia;
occorre inviare a questi tutte le necessarie istru�
zioni in un apposito memorandum; il Governo
prepara l'ordine di priorit� dei progetti; l'urgenza �
autorizzata dal Primo Ministro (art. 73, n. 1 e 3).
-111
L'art. 7 4 stabilisce la procedura per richiedere
l'assistenza consultiva dello .Attorney General. La
nota (letter) di richiesta deve contenere una piena
e completa esposizione dei fatti con riferimento
ad eventuali precedenti (art. 74, i). Su casi ipotetici
l'.Attorney General non d� pareri (art. 74, ii).
L'.Attorney General non pu� essere consultato se
non con riferimento ai fatti di un caso che si sia
effettivamente imposto perch� si provveda in merito
(art. 74, iii); esso non pu� essere richiesto per
materie concernenti le autorit� locali od un corpo
privato salvo che una legge non richieda al Governo
di provvedere al riguardo (art. 74, IV); non approva
progetti di contratto, di rinunzie o di altri istrumenti,
i cui termini non abbiano ricevuto la sanzione
delle competenti autorit� (art. 74, V) e le relative
richieste non siano accompagnate da una completa
esposizione dei termini e condizioni da parte delle
autorit� competenti (art. 7 4, VI); in nessun caso, un
parere legale manifestato dall'.Attorney General pu�
essere comunicato ad una autorit� locale o ad
un corpo privato o ad una persona senza il previo
consenso scritto da parte dell'.Attorney General
(art. 74, VII); non si pu� a questi richiedere pareri
sulla legislazione ancora in progettazione (art. 74,
VIII).
I capi delle direzioni ministeriali (heads of
Departments) sono tenuti a rivolgersi allo .Attorney
General, e non al Crown Proctor, ove ritengano
d'iniziare un'azione in nome della Pubblica .Amministrazione;
eventuali parcelle (fees) a tali avvocati
(Crown proctors) per la loro rappresentanza
non possono essere corrisposti se non sia intervenuta
la previa autorizzazione da parte dell' .Attorney
General (art. 75). Gli agenti governativi
sono tuttavia autorizzati ad impiegare i servizi
dei Crown Proctors (i quali, come abbiamo detto,
non sono funzionari e sono nominati ai sensi
degli artt. 37 e seg. Oh 6, Legisl. Enact. 1938)
entro i limiti territoriali delle singole Provincie
senza rivolgersi all'.Attorney General, quando le
esigenze del caso lo richiedano. Ci� � consentito
purch� esista la disponibilit� dei fondi per il pagamento
degli onorari del Crown Proctor ed alle
condizioni seguenti: a) che il caso o la materia
per cui si chiedano i servizi del Crown Proctor
non abbiano carattere di poca importanza (trivial
nature) ma comportino un interesse diretto
e sostanziale dell'Amministrazione (Government);
b) che l'.Attorney General non si costituisca parte
in tal caso; e) che non si tratti di un caso le cui
spese siano a carico di un ente pubblico semigovernativo
(semi-government corporate body), come
un Road Oommittee, che ha proprie entrate
(art. 75, fine) .
.Allorch� sia necessaria la sanzione del Governo
prima che venga istituito un processo penale,
la richiesta dev'essere sottoposta ali' .Attorney
General ed essere conforme ai requisiti della
Regulation 77 (art. 76). Le note all'.Attorney
General con cui si chieda l'autorizzazione ad istituire
procedimenti legali (civili o penali) debbono
essere accompagnate da: a) una completa esposizione
dei fatti; b) un elenco delle prove su cui
il caso sia basato; e) un elenco di tutti i documenti
di rilievo assieme con due copie di ogni documento;
d) dalla esposizione delle prove (art. 77). Se le
direzioni ministeriali prosecutrici considerano inadeguate
le pene inflitte dai Magistrati nei giudizi
promossi dalle direzioni st�sse, quest"� �:iferiscono
tali casi in tutta urgenza all'.Attorney General,
affinch� questi possa, ove lo creda, sollecitare la
Corte Suprema a riesaminare le pene inflitte;
le eventuali comunicazioni del processo sono fatte
all'.Attorney General (art. 78)"
.All'art. 75 furono apportate due integrazioni
(75-A e 75-B) con Oorrection Slip n. 68 del 12 luglio
1954.
Ove pervenga al Capo di una Direzione notizia
di un'azione contro la Corona, il Capo stesso �
tenuto a darne immediatamente comunicazione
all'.Attorney General, 'inviando una piena e completa
esposizione del caso (art. 75 A, n. 1). Il Capo
della Direzione interessata fornir� ali' .Attorney
General tutte le necessarie informazioni per la
difesa in giudizio (art. 75 A, n. 2); si diriger�
altres� all'.Attorney General per consultarlo su
qualsiasi atto che, con apposita azione, fosse
chiamato ad adottare nella sua competenza (75
B, n. 1). Ove l'.Attorney General ritenga che il
Governo debba assumere ed affidargli la difesa
della causa, il Capo della Direzione rappresenter�
immediatamente tale decisione dell'.Attorney General
al Segretario Permanente del Ministro affinch�
il caso venga sottoposto all'esame del Gabinetto
per le ulteriori decisioni (art. 75-B, n. 2). Se il
Gabinetto decida che si provveda alla difesa,
1'.Attorney General vi provveder� in suo nome,
in sostituzione del Capo della Direzione oonvenuto
(defendant) (art. 75-B, n. 3). Ove l'azione sia
diretta contro un pubblico funzionario diverso
dal Capo della Direzione, quegli rappresenter�
la cosa all'.Attorney General ai sensi dello stesso
art. n. 1 ed ove l'.Attorney ritenga che il Governo
debba assumere la difesa del pubblico funzionario,
il Capo della Direzione provveder� perch� la cosa
sia comunicata al Gabinetto per la decisione
(art. 75-B, n. 4). Ove il Governo non ritenga di
assumere la difesa in un'azione diretta contro un
pubblico funzionario, quest'ultimo provveder� per
la sua difesa a mezzo di propri avvocati, ottenendo
un anticipo, ove sia necessario, ai sensi della Regu
lation 1160 delle Financial Regulations of the
Oeylon Government, 3a ed., 1947 (art. 75-B, n. 5).
Tali Regulations trattano (artt. 1160-1161) della
Financial .Assistance to Public Officers in Legal
Proceedings, other than .Action in Oontracts,
arising from their Official .Acts.
La Oorrection Slip n. 76 del 5 aprile 1956 ha
sostituito la Oorrection Slip n. 68 del 12 luglio 1954.
Nel caso che l'.Attorney General ritenga di assu
mere l'azione per il Capo della Direzione conve
nuto, provveder� per la sostituzione del nome
dell' .Attorney General nel nome del convenuto
stesso (art. 75-B, n. 2); ugualmente si procede
nel caso che si tratti di un altro funzionario con---
venuto (art. 75-B, n. 3); nel caso che l'.Attorney
General rifiuti l'assunzione dell'azione, esso resti
tuir� le carte, motivando le ragioni del rifiuto
al Ministero di Giustizia (art. 75-B, n. 4).
-112
Per l'.Attorney Generai si applicano le norme
dettate dalle Public Service Regulations of the
Ceylon Governm.ent 194 7 e le Public Service
Commission Rules 1� marzo 1956.
5. CONCLUSIONI.
La responsabilit� dello Stato � intimamente
legata con la difesa dello Stato. La responsabilit�
contrattuale dello Sta.to (Corona) pu� essere perseguita
dinanzi alle Corti; ci� � stato ammesso dalla
giurisprudenza della Suprema Corte e dal Privy
Council; � stato ammesso anche che la Pubblica
.Amministrazione debba essere convenuta nella
persona dell'.Attorney Generai, pubblico funzionario
dipendente dal Ministro di. Giustizia. La responsabilit�
in torts � personale del funzionario con
le esenzioni di una apposita ordinanza, come
abbiamo detto, e con l'eventuale aiuto e rimborso
da parte dello Stato; decide in ogni modo il Gabinetto
ministeriale se l'.Attorney Generai debba
assumere la difesa del pubblico funzionario, in
seguito a parere espresso dall'.Attorney Generai.
Non ancora a tutt'oggi � stato seguito l'esempio del
Crown Proceedings .Act inglese del 194 7, che invece
� stato imitato in altri i Dominions (Canad�, Nuova
Zelanda, Sud .Africa) mentre ii Commonwealth
di .Australia gi� aveva soprasseduto, dall'inizio
del secolo, alla immunit� della Corona. La stessa
Repubblica Indiana si trova nella situazione di
Ceylon. Per l'impero coloniale inglese abbiamo
segnalato nel Dizionario Universale della Finanza
Pubblica (Istit. Poligr. d�llo Stato,' 1956, Roma)
i paesi che hanno introdotto il sistema contenuto
nel Crown Procedings .Act 1947; aggiungiamo il
Crown Proceedings .Act 1955 per Barbados (ved.
Colonia! Reports, Barbados, 1954 and 1955, London,
H.M.S.O. 1957) e, per Kenya, la Crown Procerdings
Ordinance n. 47dal17dicembre1956. In base alla
Revised Edition dei Legisl. Enactments of Ceylon
1938, eh. 6, Courts and their Powers, sono corti ordinarie
in Ceylon: a) la Corte Suprema (Supreme
Court); b) le District Courts; e) le Courts of Requests;
d) le Magistrates' Courts (art. 3); per queste si
rinvia al detto Dizionario.
BIBLIOGRAFIA DELLE BIBLIOGRAFIE
G.
W. KEETON, General Editor, The British Commonwealth,
the Development of its iaws arul constitutions,
vol. 7; CEYLON: The Dominion of Oeylon, by Sir Ivor
Jennings and H. W. Tembiah, London, Stevens and
Sons Limited, 1952, p. 305-307; SALVATORE SICA: Dizionario
Universale della Finanza Pubblica, Istituto
Poligrafico dello Stato, Roma, 1956, voi. IV, p. 397
e segg. e p. 454.
�'
(5104103) Roma, 1957 -Istituto Polig:riafko dello Stato -G. C.