ANNO IV: N. 
4 APRILE 1951 ANNO IV: N. 
4 APRILE 1951 
SOMMARIO -Parte I I: la competenza a conoscere delle 
controversie relative alla materia contrattuale. -Prin 
cipio generale del petitum � della cauBa petendi. -Casi 
dubbi per intensa interferenza di atti amministrativi 
con atti contrattuali. -Pretesi criteri supplementa.ri 
i limiti interni della competenza del giudice ordinario; 
-la fase contrattuale, in cui incida l'atto amministrativo; 
fallacia dei cit'ati criteri. -Annullamento dell'atto amministrativo 
dopo la formazione ed approvazione del 
contratto. L'art. 6 del T.U, leggi comunale e provinciale 
e sua interpretazione giurisprudenziale e dottrinale. 
-Criteri per la risoluzione della questione, tuttora 
controversa. -Esclusione di ogni criterio �supplementare 
ed equitativo. -Inconvenienti del sistema. -Necessit� 
che alla soluzione si pervenga con criteri esclusivamente 
giuridici ed in applicazione del principio generale, 
discriminatore della giurisdizione. 

Identit� concettuale fra l'annullamento, disposto dal 
governo ex art. 6, ed annullamento dell'atto da parte 
della stessa autorit�, che lo emise. Inapplicabilit� a 
questa ipotesi dell'art. 6 T.U. com. �e prov. -Natura 
dell'interesse del privato contraente, leso dall'atto di 
annullamento. -Diritto soggettivo. -L'affievolimento 
del diritto soggettivo. -Inapplicabilit� di tale concetto 
al diritto soggettivo contrattuale, legittimamente 
contestato o illegittimamente leso dall'atto di annullamento.
� -Premesso dell'atto di annullamento e l'illegittimit� 
dell'atto annullato e, conseguentem�nte, il non 
diritto del contraente. 

Differenza fra il potere di annullamento dell'atto illegittimo 
ed il potere di rifiutare l'approvazione al contratto 
regolare. 

La giurisprudenza del Consiglio di Stato e della Supre


ma Corte di Cassazione sulla questione. � 

Parte III: i limiti della competenza del giudice ordi


nario. -L'art. 4 della legge 20 marzo 1865, All. E e la 

sua applicabilit� sia relativamente alla attivit� di diritto 

pubblico che di diritto privato. Il comportamento della 

Pubblica Amministrazione. Divieto di condanna ad 

esecuzioni specifiche -Divieto di sostituire, con la deci


sione, la sostanza propria dell'atto amministrativo. 


Divieto di fissare il termine per l'adempimento. -L'in


validit� dell'atto amministrativo non pu� essere rile


vata ex offee-io. 

COMPETENZA 

Il problema della competenza a conoscere 
delle controversie _relative alla materia contrattuale 
� fra i pi� complessi e dibattuti, essendo 
discorde non solo la dottrina, ma la stessa giurisprudenza 
dei Supremi consessi giurisdizionali, 
Consiglio di Stato e Corte di Cassazione, tanto 
da far ritenere augurabile l'attribuzione della 
materia alla giurisdizione esclusiva del primo (21). 

(21) Cfr. lo studio del DI CIOMMO in questa cc Rassegna>>, 
1950, pag. 151 e segg. 
RASSEGNA MENSILE II 


DELL'AVVOCATURA DELLO STATO I 


PUBBLICJAZIONE DI SERVIZIO 

I 

I 
I
. 

I CONTRATTI DELLA PUBBLICA AM.MINISTRAZIONE I "' 

(Oontinuazione) 

I

Il principio generale, discriminatore della competenza, 
� pacifico e si desume dall'oggetto della 
domanda e cio� dal petitum e dalla caiisa petendi 
(22 ). In base ad esso e salvi i casi di giurisdizione 
esclusiva sono devolute alla giurisdizione ammini


I

strativa le controversie nelle quali si faccia que' 


w

stione di interessi legittimi. 
Restano di competenza dell'autorit� giudizia


I

ria ordinaria quelle, in �cui si faccia questione di 
diritti soggettivi. I 
Nei casi normali e dove l'oggetto della domanda 

l

� evidente il principio � stato sempre correttamente 
applicato. Nello stesso modo � stato pi� i 
volte deciso� che non pu� un diritto soggettivo 
farsi valere come interesse, n� viceversa. Ma non 
pu� dirsi che sia del tutto cessato il tentativo di 
ottenere per l'una forma di interesse la tutela, 
che il legislatore accorda all'altra. N� pu� dirsi 
che ogni tentativo del genere sia stato respinto 
dal giudice, ordinario o amministrativo, adito" (23). 

.Ci� � dato particolarmente constatare nelle 
zone grigie, nelle questioni, cio�, in cui pi� intensa 
� l'interferenza di atti amministrativi con atti 
contrattuali. In tali ipotesi si � spesso chiesto 
appoggio a criteri supplementari, che, per�, si 
dimostrano fallaci alla critica. 

Uno di questi criteri, e senza dubbio il pi� 
fallace, � quello dei limiti interni della competenza 
del giudice ordinario e della maggiore 
intensit� della giurisdizione amministrativa. Si 
� detto che quando vi sia da accertare o si lamenti 
un eccesso di potere la competenza spetta, e non 
pu� non spettare, alla giurisdizione amministrativa, 
essendo preclusa al giudice ordinario ogni 
'indagine, tendente all'accertamento dell'esistenza 
di tale vizio (24). 

In tal modo non � chi non veda come s'invert� 
il problema; l'accertamento della, competenza, 
alla stregua del principio' generale dell'oggetto 
sostanziale . della domanda, � il prius rispetto 
al problema dei poteri e dei limiti del giudice, 
nella cui� competenza rientri la qu�stione. 

(22) VITTA; in cc Riv.. Amm. �, 1936, n. 297. 
(2�<) Cass. Sez. Un., 30 aprile 1929, in cc Giurispr. 
!tal. '?� I, 832, con nota contraria del Cammeo. 


(24) Cfr. Consiglio di Stato, V; 24 marzo 1936, in 
�Foro Jt.al. >>,�III, 283 con nota del FORTI; L. R. 
(Ragni~co), in cc Riv. Dir. pubbl. �, 1935, II, ,423. 




. -~


Questa va accertata preliminarmente ed a 
prescindere dall'ampiezza ed intensit� dei poteri 
della giurisdizione, che per la questione in esame si 
riterrebbe pi� opportuna. 

Altrimenti si giungerebbe all'assurdo di ritenere, 
in ogni ipotesi di manifestazione di volont� da 
parte della Pubblica Amministrazione, competente 
il giudice amministrativo sotto il profilo dell'eccesso 
di. potere, in cui la Pubblica Amministrazione 
sia. incorsa. . 

� principio pacifico che sia.no di competenza 
della autorit� giudiziaria ordinaria. tutte le questioni 
relative al contratto, alla sua validit�, 
alla sua interpretazione ed all'osservanza degli 

obblighi, che da esso derivino (25). 

Il Consiglio di Stato si �, cos�, ritenuto incompetente 
a conoscere della domanda di risoluzione 
di un contratto comunale (26), del ricorso avverso 
la pronuncia di. decadenza dell'appaltatore per 
violazione degli obblighi assunti (27), della validit� 
di un contratto formalmente stipulato (28), 
delle questioni relative alla interpretazione ed 
esecuzione del contratto (29). 

Eppure anche in questi casi � ipotizzabile un 

eccesso di potere: la domanda di risoluzione, 

la pronunzia di decadenza, il recesso unilaterale, 

ove sia previsto dal contratto, rappresentano 

pur sempre la manifestazione di una volont� 

dell'Amministrazione. 

Anche in tali casi la volont�, che per il privato 

� libera, per l'Amministrazione � discrezionale 

e deve corrispondere ad un pubblico interesse, 

essendo inconcepibile qualsiasi atto della Pubblica 

Amministra.zione contrario all'interesse pub


blico. 

Ma in tali casi il privato contraente non pu� 

lamentare l'eventuale eccesso di potere. Egli 

� titolare di un diritto soggettivo perfetto, che 

pu� far valere solo davanti l'autorit� giudiziaria. 

ordinaria, a cui � inibita l'indagine sui motivi 

dell'azione amministrativa. N� per effetto di tale 

limitazione potrebbe ammettersi il ricorso alla 

giurisdizione amministrativa. 

L'evidente assurdit� di tali conseguenze � la 

riprova della fallacia dell'enunciato criterio sussi


diario. 

Altro criterio empirico si volle ravvisare nella 

fase, sulla quale incida l'atto amministrativo, 

della cui legittimit� si discute, ritenendosi che 

tutto quanto attenga al procedimfmto di forma


zione della volont�, compresi i relativi controlli 

. ' 

anche se repressivi, non possa dar luogo a diritti 

(25) ZANOBINI: Corso II, pag. 243. 
(26) V Sezione, n. 130 del 7 dicembre 1945. 
(27) V Sezione, n. 333 del 9 ottobre 1946, in �F. A.�, 
1947, I, 2, 29; id. n. 83, del 18 marzo 1947,in "F. A."� 
I, 2, 118. 
(28) IV Sezione, n .. 552 del 10 agosto 1948, in "F. A.'" 
1949, I, 2, 128. 
(29) Consiglio di Stato, 29 novembre 194 7, in " Riv. 
subiettivi e rientri perci� nella competenza del 
giudice amministrativo (30) � 
Il criterio non sembra, pe~�, esatto. In primo 
luogo occorre osservare che il punto centrale 
del problema sta appunto nel determinare se 
l'atto di controllo repressivo, annullamento, incida 
su diritti soggettivi o interessi legittimi del contraente 
privato. 
N� ci sembra poter condividere il principio, 
secondo il quale, durante il periodo di formazione 
del contratto, il privato abbia un: interesse legittimo. 
� pacifico che prima della formazione del 
contratto lo stesso non sia. titolare di un diritto 
,., 
1� 
' 
soggettivo (31), ma a noi sembra potersi a:ffermare 
che in tale fase l'interesse del privato sia di 
fatto, sfornito di qualun_gue tutela., anche occasionale. 
La Pubblica Amminis.trazione � e deve 
restar libera di contrattare o meno e la sua volont� 
non pu� essere. sindacata neppure dal giudice 
amministrativo, non essendovi alcuna legge 
che tuteli, sia. pure occasionalmente, in via 
generale, l'interesse del privato al contratto (32). 
Questo interesse viene occasionaimente tutelato 
solo quando la Pubblica Amministrazione 
abbia illegittimamente contrattato con altri. 
Solo in tal caso l'interesse privato coindice con 
l'interesse� pubblico alla regolarit� e legalit�dell'Amministrazione ed assume la forma dell'interesse 
legittimo. 
Punctum pruriens della questione � quello, 
in cui, dopo la. formazione ed approvazione del 
contratto, sia. intervenuto l'annullamento, da 
parte della stessa autorit� che lo eman� o del 
Governo, di uno degli atti amministrativi, che 
precedettero o seguirono la stipulazione del contratto. 
La questione � cos� complessa e dibattuta che 
il Governo pare volesse risolverla con l'art. 6 
del T.U. legge comunale e provinciale (33). La 
storia di questa disposizione � tr�ppo nota per 
essere ripetuta: l'art. 114 Regio decreto 30 dicembre 
1923, 11� 2839 ammetteva, contro il decreto 
reale di annullamento, il ricorso al Consiglio di 
Stato, salvi i casi, in cui secondo le leggi vigenti 
fosse data l'azione giudiziaria.
Nel progetto del nuovo T.U. l'art. 6 conteneva 
tre comma: il primo riconosceva la. facolt� del 
governo di annullare in qualunque tempo gli atti 
(30) FORTI, in nota alla decisione del Consiglio di 
Stato V, del 24 marzo 1936, in �Foro It. '" III, 283; 
VITTA, vol. II, n. 143, pag. 716; Cass. n. 778, del 
22 maggio 1948, in �F. A.'" �I, 1, 71; Sez. Un., 277, 
del 3 febbraio 1~50, in" F. A., II, 1, 47. 
� (31) Cass. Sez. Un., 31gennaio1948, n. 148, in �F. A.)), 
II, 1, 33; L. R. (Ragnisco) in nota a decisione Corte di 
Cass. V, 8 giugno 1935, n. 603, �Riv. Dir. pubbl.n, 
1935, II, 423. 
(32) Contra Consiglio di Stato, IV,. n. 218, del 18 
giugno 1949, in �F. A.�, I, 1, 370, il quale .afferro!} 
che il rifiuto dev'essere logicamente e 
ineccepibile. 
giuridicamente 
(33) Relazione ministeriale in PAPINI, loc. cit., pag. 
89. Cfr. anche �Relazione Avvocatura dello Stato� 

Dir. pubbl. �, 1948, II, 55. 1930-1941, vol. I, n. 4. ' 

L____ 



-85


i.llegittimi, il secondo concedeva sempre contro~--Con successiva decisione, per�,� il Consiglio 
il decreto di annullamento il ricorso al Consiglio di Stato (37), mutava giurisprudenza e, confer


:1 

di Stato; il terzo comma infine precisava che in1 mando che non trattava.si di un nuovo caso di 

relazione agli atti, di cui al precedente comma,' giurisdizione esclusiva e che pertanto l'art. 6 

l'azione non poteva essere promossa ohe quando il 1 non aveva derogato agli artt. 2 Legge 20 marzo 

decreto di annullamento fosse stato a sua volta 1865, Alleg. E e 26 T.U. 26giugno1934, n. 1054, 

annullato dal Consiglio di Stato. affermava la propria giurisdizione sotto il profilo 

Con ci� si attribuiva alla giurisdizione esclusiva che l'annullamento di ufficio � condizionato a 

del Consiglio di Stato ogni controversia, nella ragioni di pubblico interesse ed il controllo su questo 

quale si facesse questione di un decreto �,'annul-punto non pu� manifestamente esercitarsi che 

lamento, a presciqdere dall'esistenza di un diritto dal Consiglio di Stato. 

soggettivo perfetto, che dallo stesso fosse stato leso. Afferm�, altres�, che la legge delega tizia auto 

Il Consiglio di Stato espresse parere contrario rizzava anche a modificare le disposizioni della 

perch� con la disposizione progettata si altera-legge comunale e provinciale e che dalla stessa 

vano i criteri regolatori della competenza ed il non era rilevabile altro limite che non fosse quello 

Governo soppresse il terzo comma, lasciando della materia contenuta in dette leggi ed anche 

per� il sempre del secondo comma. in.altre, che con le prime avessero attinenza per 

Col se!fbpre, come si legge nella Relazione, ragioni di materia. 

s'intese togliere ogni incertezza circa la compe-La dottrina si dimostr� oscillante (38); la 

tenza del giudice -amministrativo a conoscere Corte di Cassazione fu, invece, contraria a, tale 

della legittimit� di un annullamento, anche se indirizzo, confermando la precedente sua giuri


questo involga questioni relative a diritti civili. sprudenza (39). 

Cos� non la pe;nsava per� il Consiglio di Stato La questione non � di facile soluzione, n� alla 

(34), il quale dichiar� la propria incompetenza a stessa pu� addivenirsi col deliberato proposito 

conoscere di un ricorso contro il decreto reale di evitare inconvenienti, pretesi o reali, o di 

che annullava un visto di esecutoriet� apposto fornire al privato maggiori e pi� idonee garanzie, 

dal Prefetto ad un contratto comunale, decidendo quali la certezza del giudice competente in ogni 

che il contrario disposto dell'art. 6 T.U. del caso, la possibilit� di ottenere il sindacato sul


1~34 non poteva essere inteso in contrasto con l'eooesso di potere, che la Giurisprudenza prde


I'art. 2 legge 20 marzo 1865, Alleg. E., n. 224.8 toria del Consiglio di Stato ha reso cos� intenso 

e con l'art. 26 T.U. 26 giugno 1924, n. 1054. da modificare sostanzialmente il significato let-

Dei commentatori alla citata disposizione il terale del primo comma dell'art. 6 T.U. legge 

Ragnisco (?) fu favorevole, sostenendo che, una comunale e provinciale e da rendere eccezionale 

volta concesso il visto di esecutoriet�, la questione quel potere di annullamento, che la lettera della 

aveva ad oggetto la validit� del contratto e, cio� legge farebbe ritenere generale ed illimitato, ed 

un diritto soggettivo perfetto. La stessa, pertanto; infine, anche quando non lo si dica apertamente, 

era di competenza del giudice ordinario. la possibilit� di ottenere la sospensione, motivata 

Il Vitta (35), invece, ritenne che il sempre il pi� delle volte con il solo grave pericolo del 

del secondo comma fosse una dimenticanza del ritardo, del provvedimento di annu.llamento. 

legislatore e che, secondo i principi generali, il Questi sono, per�, gl'inconvenienti del sistema 
contraente poteva impugnare il decreto di annul-�nei riguardi del privato e non pu� la questione 
lamento per eccesso di potere (decorso del tempo) risolversi alla stregua di essi. Tali inconvenienti 
davanti il Consiglio di Stato oppure per illegitti-sussistono in ogni caso soggetto alla competenza 
mit� (violazione di legge) davanti il giudice del giudice ordinario e non si comprende perch� 
'ordinario. Con ci� s~ ricadeva nel concetto, secondo dovrebbero essere tenuti in gran conto solo 
noi erroneo, di far dipendere la competenza non nella ipotesi che andiamo esaminando, e non in 

dall'oggetto sostanziale della domanda, ma dai tutte. 

poteri del giudice di fronte all'atto amministrativo Ben pit gravi sono gli inconvenienti per la 

e si consentiva di far valere il diritto come inte-Pubblica Amministrazione ove si accetti la tesi 

resse (36). della giurisdizione del Consiglio di Stato sul 

decreto di annullamento, anche quando la questio


ne abbia ad oggetto un diritto soggettivo. 

(34) Consiglio di Stato, V, 8 giugno 1935, n. 603, in 
La tutela di questo � piena, individuale, illi
� Riv. Dir. pubbl. �, 1935, II, 423 con nota conforme 

mitata, ma prescinde e d�ve prescindere dall'ec


di L. R. ed in � Giurispr. Ital. � 1935, �n; 285 con cesso di potere, che � un vizio della causa. Se � 

nota del CAMMEO, il quale concludeva per la facoltati


vero che il contratto pone in essere un rapporto

vit� del ricorso. 

(35) VITTA, in � Riv. Amm. �, 1936, n. 297. 
(36) Cfr. anche in senso notevolmente diverso VITTA, (39) Cass. Sez. Un., 27 novembre� 1928, n. 4222 in 
vol. II, pag. 716 e Corte d'Appello, Roma 24 aprile � �F. A.�, 1929, II, 25; id. 25 e 30 novembre 1931, in 
1945, in cc Giurispr. Ital. �;CAMMEO, in �Giurispr. Ital.� �Giurispr. ltal. � 1932, I, 33 con nota di �MORTARA e 
1932, IV, n. 1 e MORTARA, ivi, I, 33. 

scritto di CAAfMEO (IV, col. l); id., n. 148, del 31 gen-


(37) Consiglio di Stato, V, 24 marzo 1936, in naio 1948; in �F. A.�, II, 1, 33; n. 770 del 22 maggio 
�Foro It. �, 1936, III, 283, con nota di U. FORTI. 
1948, ivi II, 1, 71; n. 293 del 4 febbraio, 1959, ivi 

(38) In senso contrario, fra gli altri, il PAPINI, loc. 1950, II, 48; con note contrarie del SANDULLI in �Foro 
cit.; favorevole lo ZANOBINI, Corso II, 243, 
!tal. �, 1949, I, 33 e 1950, 709. 



�-86 


giuridico bilaterale, nel quale le parti sono su� 
di un piede di assoluta parit�, e se l'esercizio dei 
diritti, che di questo rapportogiuridico sinallagmatico 
rappresentano l'essenza, � libero e pienamente 
tutelato per entrambe le parti, non � chi non veda 
quanto iniqua sarebbe la situazione per la Pubblica 
Amministrazione ove si accedesse alla ipotesi, 
che si contrasta. Contro la libert� del privato 
di far valere i suoi diritti, di chiedere l'annullamento 
del contratto per vizi del consenso o della 
capacit� o per la mancanza di quei. presupposti 
e di quelle forme d'integrazione di capacit�, 
che tutelano il suo interesse, starebbe non la 
libert�, ma la discrezionalit� controllabile e controllata 
della Pubblica Amministrazione di far 
valere gli analoghi suoi diritti, con l'immanente 
pericolo della sospensione giurisdizionale del provvedimento, 
che, date le particolari caratteristiche 
delle situazioni contrattuali, paralizzerebbe l'attivit� 
della Pubblica Amministrazione, rendendo, 
all'esito del giudizio, del tutto frustranea l'invalidazione 
del contratto. In definitiva mentre il 
privato, qui suo iure utitur, � sottratto ad ogni 
Mntrollo sui motivi, che lo inducono a far valere 
il diritto stesso, la Pubblica Amministrazione 
dovrebbe essere soggetta a tale controllo in ordine 
alle ragioni, che la spingono a sottrarsi al vincolo 
di un contratto illegittimamente stipulato od 
approvato. 

Tale iniquit�, che sovverte il concetto tradizionale 
della parit� di diritti e della parit� di 
tutela giuridica nei rapporti contrattuali, merita 
particolare considerazione ed annulla, da sola, 
tutti gli inconvenienti, veri o pretesi, rilevati nei 
riguardi del privato contraente. 

Il problema v~ quindi impostato e risolto con 
criteri di ermeneutica giuridica, a prescindere 
dalle ragioni, d'ordine pratico, che consigliereb, 
bero una soluzione phtttosto che un'altra, ed alla 
stregua del diritto vigente, �de jure condito ii, 
cio�, e non cc de jure condendo ii. 

Non sar� superfluo, infine, notare che l'identica 
situazione giuridica si verifica quando all'annullamento 
si pervenga non in seguito a decreto presidenziale, 
emesso a sensi dell'art. 6 legge comunale 
e provinciale, ma con provvedimento della stessa 
autorit�, che a suo tempo eman� l'atto viziato 
e che pu�, per il potere di autotutela, pacificamente 
riconosciutole dalla giurisprudenza e dalla 
dottrina (40), dichiarare essa stessa l'invalidit�. 

Non. vi sarebbe alcuna ragione per dare soluzione 
diversa alle due ipotesi e d'altra parte 
� innegabile che, se un'eccezione ai principi � 
stata introdotta dall'art. 6, questa � limitata 
al decreto presidenziale di annullamento. Sull'altra 
ipotesi, di annullamento, cio�, dichiarato 
dalla stessa autorit�, che emise l'atto invalido, 
non � invocabile l'art. 6 e dovrebbero pertanto 
applicarsi i principi generali. 

Questi, a nostro parere, vanno applicati anche 
quando intervenga il decreto di annullamento 
e ci�, oltre tutto, perch� la vigente Costituzione, 
salvo il caso di giurisdizione esclusiva, che qui 

(40) ZANOBINI: Corso. 
non ricorre, vieta al giudice amministrativo di 

conoscere questioni, aventi ad oggetti diritti . 

soggettivi. 

Il perno della questione �, perci�, la natura 

dell'interesse del privato, leso dal decreto di 

annullamento. S'esso pu� considetarsi legittimo 

dovr� concludersi per la competenza del Consiglio 

di Stato; se, invece, dovr� definirsi diritto sogget


tivo la competenza spetter� al giudice ordina


rio (41). 

Poich� non v'� dubbio che in seguito alla stipu


lazione ed approvazione del contratto il privato 

abbia acquistato un diritto soggettivo perfetto, 

la ricerca va fatta con riferimento al potere della 

Pubblica Amministrazione e l'indagine va con


dotta al fine di inquadrare l'interesse del privato 

fra i diritti perfetti o affievoliti. 

Il diritto soggettivo degrada a interesse legit


timo e si affievolisce (42) quando sia riconosciuto 

alla Pubblica Amministrazione il potere di im


porne il sacrificio e quando, in concreto, tale 

potere sia esercitato. 

Il diritto soggettivo si comporta come tale di 
fronte ai terzi e di fronte alla Pubblica Amministrazione 
finch� non si verifichi in concreto l'esigenza 
del sacrificio e non muta la sua natura, n� 
perde la sua tutela rispetto a qualunque disconoscimento, 
fondato su causa diversa da quel pubblico 
interesse, che ne rende condizionata l'esistenza 
(43). Perch� il diritto soggettivo contrattuale 
degradi a interesse legittimo �, pertanto, 

�necessario che sussista un potere della Pubblica 
Amministrazione di sacrificarlo per determinate 
esigenze di pubblico interesse. In concreto il 
potere della Pubblica Amministrazione di annullare 
gli atti illegittimi dovrebbe potersi configurare 
come potest� di sacrificare, per un determinato 
pubblico interesse, il diritto, che al privato deriva 
dal contratto (44). 

Ora non � chi non veda come l'annuHamento 

dell'atto amministrativo, precedente o successivo 

alla stipulazione del contratto, risponda a tutt'al


tro concetto. � 

(41) Osservavano in proposito le Srn. Un., n. 148.. del 
31gennaio1948, in �F. A. ii, II, 1, 33, che� non occorre 
ai fini della giurisdizione, considerare se il rapporto 
bilaterale debba �classificarsi come rapporto di diritto 
pubblico o come negozio privatistico, ma � necessario 
unicamente considerare la. intensit� della tutela, che 
distingue l'interesse legittimo dal diritto soggettivo 
e che caratterizza la giurisdizione ii. 
(42) AMOR~H: Studi in onore di Santi Romano, II, 
pag. 193; ZANOBINI, Corso II, pag. 222, ove gli stess�i 
vengono per� definiti diritti condizionati. 
(42) ZANOBINI, loco cit. 
(44) Si noti a tal proposito quanto osservava la. Suprema 
Corte. nella sentenza citata sub-37 che cio�: <<la 
valutazione necessaria per accertare.. la invalidit� o 
meno di un atto non � atto discrezionale .... la ef!istgnz~ 
della violazione di legge, che avrebbe inficiato l'atto 
amministrativo deve essere stabilita dal giudice in 
piena parit� di diritto fra Pubblica Amministrazione 
e privato"� 

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Con esso la Pubblica Amministrazione non sacrifica 
il diritto del privato, ma lo disconosce. 

Premessa del sacrificio � l'esistenza di un 
diritto soggettivo perfetto, che si affievolisce per 
l'esercizio del potere discrezionale della Pubblica 
Amministrazione. 

Premessa dell'annullamento � invece la inesistenza 
di un diritto soggettivo perfetto, perch� 
diritti non derivano da un contratto in-valido 

o inefficace, fondato cio� su atti amministrativi 
illegittimi. 
Oggetto della controversia �, pertanto, l'esistenza 
o l'inesisten.za del diritto soggettivo perfetto 
del privato e per converso l'inesistenza o l'esistenza 
del diritto soggettivo della Pubblica Amministrazione 
alla liberazione �dal vincolo contrattuale. 
' L'atto di annullamento non pu�, per l'art. 2 
legge 20 marzo 1865, Alleg. E, spostare la competenza 
(45), provenga dalla stessa autorit� che 
emise l'atto invalido, o dal Governo. 

Esso non sacrifica, ma disconosce ed elide il 
diritto contrattuale �del privato, in quanto, 
caducando un atto amministrativo, che del contratto 
costituiva l'elemento essenziale o la condizione' 
di efficacia, rende nullo �d inefficace il 
contratto stesso, da cui quel didtto sarebbe derivato. 
Il controllo sull'atto di annullamento che, 
se illegittimo, lede un diritto soggettivo perfetto 
o, se legittimo, elide un non diritto, alla cui persistenza 
non pu� riconoscersi alcun legittimo interesse, 
perch� la legge. non pu� tutelare, neppure 
occasionalmente, la negazione del diritto, rientra 
nella competenza del giudice ordinario. La questione 
ha ad oggetto i diritti soggettivi derivanti 
dal contratto, che il privato assume lesi dall'atto 
di annullamento e la Pubblica Amminist:r:azione 
ritiene inesistenti, perch� fondati su atti illegittimi 
e, perci�, non produttivi di effetti giuridici. 

L'annullamento, nei casi de quibus, non � 
tanto esplicazione di potest� discrezionale, quanto 
esercizio di una facolt�, compresa nel diritto soggettivo 
perfetto della Pubblica Amministrazione 
di respingere da s� gli effetti di un contratto 
invalido. L'esercizio di questa facolt� � ovviamente 
discrezionale, cos� come libero � l'esercizio 
di ogni diritto soggettivo da parte del privato. 
Non altrimenti � discrezionale la facolt� della 
Pubblica Amministrazione di recedere dal contratto, 
di dichiarare la decadenza della controparte 
per inadempienza, di pretenderne Pesecuz1one 
o d'invalidarlo. Ma l'esercizio di tali facolt� 
discrezionali non � soggetto al sindacato del 
Consiglio di Stato perch� rappresenta l'esercizio 
di diritti soggettivi perfetti, rispetto ai quali sussi


(45) F. CAMMEO, in � Giurispr. Ital. �, 1929, I, 852 
e '' Giurispr. Ital. >>, 1932, IV, I. Su questo e sul precedente 
concetto si confronti anche Oass. 22 maggio 
1948, n. 778, in �F. A.�, 1948, II, 1, 71, ove si precisa 
"che �l'annullamento si risolve nel disconoscimento del 
debito� e Sez. Un. 3 febbraio 1950 n. 277, in �F. A.�, 
II, 1, 47 nonch� Sez. Un. 4 febbraio 1950, n. 293, ivi II, 1, 
48, ove si conferma che �l'illegitimit� del visto, dipendendo 
dalla nullit� della convenzione, lede un diritto 
sogg�ttivo �. 

ste il non-diritto del privato e non gi� un diritto 
affievolito dello stesso. 

La situazione non muta quando il Governo, per 
effetto dell'art. 6, annulli. non un .atto dell'Amministrazione 
diretta dello Stato, ma una deliberazione 
di Ente autarchico. In questo caso � 
ancor pi� evidente c�me l'atto di annullamento, 
posto in essere dallo Stato, incida, risolven!lolo, 
su un rapporto contrattuale intercorrente fra il 
privato e l'Ente pubblico. 

A diversa soluzione dovrebbe pervenirsi qualora 
fosse riconosciut� alla Pubblica Amministra


zione in sede repressiva quella potest� discrezionale, 
che, come dianzi s'� detto, � concessa alla 
stessa in sede di normale controllo e che consiste 
nel rifiutare l'approvazione ai contratti riconosciuti 
regolari per un grave interesse pubblico, 
dello Stato o dell'Ente. Questa � potest� discrezionale 
tendente a sacrificare il diritto soggettivo, 
perfetto se pur condizionato, che deriva al privato 
dalla stipulazione del contratto. L'esercizio di 
tale potest� degrada il diritto del privato a interesse 
legittimo, lo affievolisce e rende ammissibile 
il ricorso al Consiglio di Stato. Ma questa potest� 
� riconosciuta alla Pubblica Amministrazione \ 
solo all'atto della approvazione del contratto, 
non dopo, e l'annullamento de quo pu� essere 
disposto solo per illegittimit� dell'atto (46 ). 


Dovendosi negare in via assoluta il potere della 
Pubblica Amministrazione di disporre unilateralmente 
del diritto contrattuale del privato, ne 
scaturisce la conseguenza che il decreto di annullamento, 
se illegittimo, lede il privato medesimo 
non in un proprio interesse legi.ttimo o diritto 
affievolito,. ma nel diritto soggettivo perfetto, 
che a lui deriva dal contratto (47). 

La giurisprudenza della Suprema Corte di 
Cassazione � prevalente in questi sensi (48). 

La giurisprudenza del Consiglio di Stato � 
invece meno costante e non pare.si possa condividere 
il principio, che la informa, secondo il quale 
sarebbe sottoposta alla giurisdizione amministrativa 
ogni attivit� discrezionale della Pubbli�a 

(46) O. d. S., V, n. 125, del 28 marzo 1947, in cc F. A.� 
I, 2, 135. 
(47) C. d. S., V., n. 13.2, del 15 aprile 1947, in cc F. A.>>, 
I, 2, 152. 
48) Sez. Un. 27 novembre 1928, n. 4222, in cc F. A.�, 
1929, II, 25; Sez. Un., 25 e 30 novembre 1931, in e< Giurispr. 
Ital. >>, 1932, I, 33 con note ade$ive di MORTARA 
e CAMMEO citati; Oass. 28 gennaio 1948, in ccGiurispr. 
Ital. �, I, 1, 391; Cass. 31 gennaio 1948, Rep. F. I., 
col. 260, 36-37; Sez. Un., 31 gennaiO 1948, n. 148, in 
cc F. A,.'" II, 1, 33; Sez~ Un., 22 maggio 1948, n. 778, in 
cc F. A.:�, II, 1, 71 e �Foro Italiano� 1949, I, 33 con 
nota di SANDULLI; Sez. Un., 3 febbraio lQ{>O, n. 277 
in ''F. A.'" II, 1, 47; .Sez. Un. 4 febbraio 1950, .n. 
293, in cc F.A. >>, II, 1, 48 e ''Foro It. � col. 709, con 
nota contraria di SANDULLI; per la dottrina in senso 
favorevole MORTARA e CAMMEO, loc. cit.; PAPINI, loc. 
cit.; VITTA, in � Riv. Amm. >>, 1936, n. 297 e successivamente 
vol II, pag. 720; cfr. anche ZANOBINI, II, p. 
243; contrario SAND.ULLT, loco cit. 




-88 

Amministrazione (49), che� comunque incida su 
diritti soggettivi. La giurisdizione si determina 
col criterio dell'intem1it� di tutela dell'interesse 
del privato e non con la natura dell'attivit� della 
Pubblica Amministrazione talch� ogni volta questa 
sia discrezionale sussista la giurisdizione del 
Consiglio di Stato, restando attribuita al giudice 
ordinario la giurisdizione sugli atti amministrativi 
vincolati. La natura dell'attivit� amministrativa 
� irrilevante ai fini della giurisdizione, 
potendo sussister~ l'interesse legittimo di fronte 
ad una attivit� vincolata ed il diritto soggettivo 
rispetto all'attivit� discrezionale. 

Questa particolare natura dell'azione amministrativa 
� determinante, ai fini della giurisdizione, 
solo quando sia conferito alla Pubblica Amministrazione 
il potere -discrezionale -di sacrificare 
il diritto soggettivo per un interesse pubblico. 
Questo potere, che, poi, � meno frequentemente 
concesso dall'ordinamento di quanto possa a 
prima vista sembrare, degrada il diritto soggettivo 
a interesse legittimo. Tale fenomeno, per�, 
non� si verifica ogni qualvolta un'attivit� discrezionale 
incida su diritti soggettivi contestandoli o 
comunque ledendoli. 

Tutto ci� non significa che l'atto di annulla


mento, quando incida su diritti soggettivi perfetti,. 

sia� sottratto al controllo g.iurisdizionale. Questo 

sar� attuato dal giudice ordinario, il quale non 

potr�, � vero, far rivivere l'atto amministrativo, 

posto nel nulla dall'atto di annullamento, e 

ridar quindi vita al contratto, ma potr� �accertare 

e dichiarare l'illegittimit� dell'atto di annull~


mento, condannando la Pubblica Amministra


zione al risarcimento dei danni, che siano da esso 

eventualmente derivati al privato. 

Il sindacato giurisdizionale sull'atto di annulla


mento si converte in sindacato sulla validit� ed 

~:ffi.cacia del.contratto, cui accedeva l'atto ammini


strativo annullato e sull'esistenza o inesistenza 

di un diritto soggettivo contrattuale del privato. 

La legittimit� dell'annullamento, postulando 

l'illegittimit� dell'atto. amministrativo annullato, 

comporta il disconoscimento del diritto soggettivo 

contrattuale del privato, che non pu� fondarsi 

su atti illegittimi. 

L'illegittimit� dell'atto di annullamento, vice


versa, comporter� l'accertamento di un diritto 

contrattuale perfetto e l'illegittima elisione del 

medesimo. Questa lesione, essendo illegittima, 

sar� fonte di risarcimento secondo i principi, 

che regolano la responsabilit� della Pubblica 
.Amministrazione. 

Il giudice ordinario, chiamato a giudicare della 

legittimit� dell'atto di annullamento, dovr� cono


scere indirettamente della validit� ed efficacia 

del contratto, cui aderiva l'atto annullato. Ci� 

al limitato fine, per�, di accertare il diritto preteso 

e la eventuale lesione dello stesso (50). 

(49) C. S., 31 gennaio 1948 in cc Foro It. >>, III, 120; 
7 febbraio 1948; ivi, III, 150. In senso adesivo SANDULLI 
loc. cit. 
(50) Sez. Un., n. 1189 del 24 aprile 1941, in cc F. A." 
II, 50 e n. 1017 del 28 giugno 1948; ivi, II, 1, 8. 
� evidente, infatti, che il danno risarcibile 
sussiste solo quando l'atto di annullamento 
illegittimo abbia lesQ un diritto del privato e tale 
diritto non pu� essere accertato se non alla stregua 
del contratto. 

Questo per� non potr� pi� rivivere, avendolo 
l'atto di annullamento definitivamente risolto. 
N� potrebbe il giudice, sostituendosi alla Pubblica 
,Amministrazione, ridar vita all'atto amministrativo 
definitivamente annullato. L'azione del privato, 
leso nel suo diritto contrattuale, sar� perci� 
di natura extra-contrattuale. 

LIMITI 

Nella cognizione delle cause contrattuali il 

giudice ordinario incontra i limiti, alla sua giuri


sdizione nei confronti dell'Autorit� amministra


tiva imposti dalla legge 20 marzo 1S65, Alleg. E. 

N� v'� motivo di distinguere fra attivit� di 

diritto pubblico ed attivit� di diritto privato (51), 

gli anzidetti limiti essendo imposti, in ossequio 

al principio della separazione dei poter~ pre 

impedire che il giudice ordinario invada la sfera 

di attivit� riservata alla Pubblica Amministra


zione, sostituendosi �alla stessa nell'esplicazione 

dell'attivit�. amministrativa. 

Per l'art. 4 legge 20 marzo 1865, Alleg. E, la 

cognizione del giudice ordinario � limitata agli 

effetti dell'atto che abbia leso un diritto sogget


tivo. L'atto stesso non potr� comunque essere 

modificato o revocato dal giudice ordinario (52). 

Ne consegue che il giudice ordinario non potr� 

condannare la Pubblica Amministrazione ad 

esecuzioni specifiche. 

Di questi principi la Giurisprudenza ha fatto 

costanti applicazioni, atnche in assenza di un 

formale provvedimento amministrativo. 

A proposito della costruzione di opere su suolo 

non di propriet� deila Pubblica Amministrazione 

fu deciso (53) che �costituisce atto amministra


tivo la destinazione che la Pubblica Amministra


zione d� ad un suolo per fini d'interesse generale 

e nell'esercizio della sua potest�; onde se un 

terzo accampi diritto di propriet� su detto terreno 

l'autorit� giudiziaria ordinaria deve limitare la 

p1:opria indagine esclusivamente all'accertamento 

del diritto preteso ed alla sua eventuale lesion~, 

ma non pu� disporne la revoca ...... >>. 

Ancor pi� precisa fu la Suprema Corte quando 

decise che: �Essendo vietata al "giudice ogni 

pronuncia, con la quale sostituisca la propria 

(51) Contra ZANOBINI: Corso Il, pag. 173; nei sensi 
di cui sopra MORTARA: Commentario, I, 345 e CAMMEO: 
Commentario, pag. 842, nonch� Cass. Sez. Un.; 31 
gennaio 1948, n. 148 in cc F. A. �, II, 1,�33�; id. 22 maggio 
1948, n. 778, ivi II, 1, 71; id. 3 febbraio 1950, n. 2'17,-. 
in cc F. A.�, II, l, 47. 
(52) F. CAMMEO, in cc Giurispr. Ital. �, 1929, I, 832 e 
IV, n. l. 
(53) Cass. 28 giugno 1948, in cc F. A.�, 49, II, 81,; cfr. 
anche Sez. Un., 24 aprile 1941, ;n. 1189, ivi, 1941, II, 50. 

-89 


volont� a quella dell' A:q1ministrazione, egli non 
pu� emettere pronunzie miranti a reintegrare in 
forma specifica il diritto del privato violato, 
come nei casi di condanna ad una prestazione di 
dare, fare e non fare, eccettuata la condanna ad 
una somma di danaro. Tanto meno la condanna 
all'adempimento specifico pu� essere accompagnata 
dalla pronuncia, con la quale si disponga 
che, ove l'Amministrazione non esegua nel termine 
indicato, provvede in suo luogo e vece l'avente 
diritto. 

� Il giudice non ha J>Otest� di costituire, a 

�mezzo della propria decision�, la sostanza propria 
dell'atto amministratiyo, n� pu� concepirsi che lo 
stesso formuli la decisione con intento di equipollenza 
dell'atto amministrativo,. che � per sua 
natura infungibile, e ne investa il privato ai fini 
dell'esecuzione� (54). 

LrAutorit� giudiziaria ordinaria non ha neppure 
.. il potere di fissare un termine per l'adempimento 

(5'1) S.U. 5 agosto 1949; n. 2230, in �F. A.�, 1950,1 
II, 10, l; cfr. anche Sez. Un. 12 gennaio 1942, n. 65 e 
22 gennaio 1942, n. 201, ivi, 1942, II 5 e 15. 

di un'obbligazione posta a carico di un Comune, 
se l'adempimento richiede l'emanazion� di un 
atto amministrativo (55). 

E l'adempimento di un'obbligazione da parte 
della Pubblica Amministrazione richfode sempre 

. l'emanazione di atti amministrativi (autorizzazioni, 
deliberazioni, approvazioni,� iscrizioni in 
bil�ncio) che non sono mai di competenza dell'autorit� 
giudiziaria, la quale non pu� compierli essa 
stessa, n� imporli, essendo riservati all'attivit� 
propria della Pubblica Amministrazione, 

� inutile aggiungere che l'Autorit� giudiziaria 
non potr� neppure ex-officio rilevare l'invalidit� 
degli atti amministrativi, che pu� farsi valere 
soltanto dalla Pubblic::i Amministrazione, in analogia 
a quanto si verifica, relativamente al privato 
contraente, per i vizi della volont� o della 
manifestazione della stessa (56). 

GIUSEPPE GUGLIELMI 

AVVOOATO DELLO STATO 

(55) Cass. I, 26 marzo 1947, n. 433, in �F. A.>>, II, 
1, 40. 
(56) VITTA: Diritto amministrativo, II, pag. 716. 

NOTE DI DOTTRINA 


A. Bozzr: 
I profili costituzionali delta riform'il della 
Pubblica Amministrazione. (Relazione al I Convegno 
di studi sulla Pubblica Amministrazione; 
in Rivista Amministrativa della Repubblica 
Italiana, 1950, pag. 529). 
La Rivista Amministrativa pubblica la Rela
�zione svblta dal Consigliere di Stato Aldo Bozzi 
al I Convegno di studi della Pubblica. Amministrazione 
sui �Profili costituzionali della riforma della 
P11bblica Amministrazione >>. 

� un tema sempre dibattuto, sempre interessante, 
sul qu�le si sono pronunciati i pi� apprezzati 
cultori del diritto pubblico; ma che ha acquistato 
nuovi motivi di. attualit� dai rivolgl.menti 
politici e storici del nostro Paese, nonch� dal nuovo 
ordinamento costituzionale che ne � derivato. Ed 
� un p�roblema, la c11i soluzione � ritenuta da pi� 
parti improcrastinabile, come � stato non molto 
tempo fa affermato da Loenardo Severi nel 
discorso pronunziato all'atto del suo insediamento 
nell'alta carica di Presidente del Consiglio di Stato 
e comt:i del resto � nelle stesse direttive del Governo, 
il quale comprende nel suo seno un ministro 
senza portafoglio nella persona dell'on. Petrilli, 
particolarmente versato nella materia, con l'incarico 
di preparare un progetto di riforma. 

La Relazione prende le mosse dallfl norme della 
nuova Costituzione, che-si riferiscono alla Pubblica 
Amministrazione -intesa questa sia in senso oggettivo, 
cio� dell'attivit� di amministrazione svolta 
dallo Stato, sia in senso soggettivo, cio� degli uffici 
che svolgono tale attivit� :.onch� delle persone che 
sono ad essi preposte -per esaminare quali riforme 
tali norme sollecitano, preannunziano ovvero 
consentono. In relazione al nuovo ordinamento 
costituzionale non mancano sull'argomento 
della riforma della Pubblica Amministrazione opere 
ammirevoli e profonde: ricorderemo per il loro 
carattere ufficiale la Relazione della Commissione� 
presieduta dal compianto prof. Forti, e la Relazione 
della Commissione per ia riduzione delle 
spese, presieduta prim�. dall'on. Scoca e poi dall'on. 
Persico, la quale, pur occupandosi di un 
aspetto .Particolare del problema, contiene tuttavia 
utili suggerimenti di carattere generale. E tuttavia 
l'odierna Relazione del Consigliere Bozzi rappre


~ 

~ senta un notevole contributo per lo studio .della 
:~. materia sia per le riconosciute doti di cultura e di 

fil esperienza del relatore, sia anche perch� puntua:
�:: lizza e sintetizza quelle che sono le esigenze di ri


forma avvertite dalla pubblica opinione e, bisogna 
dire, dagli stessi ambienti direttivi della Pubblica 
Amministrazione. 


Piace in detta Relazione l'impostazione illuminata 
che si d� al prob1ema, che non � gi� problema 
di riforma della burocrazia, come comunemente 
si � f!Oliti dire, ma di riforma della Pubblica Amministrazione, 
cio� della struttura e dell'ordina-. 
mento della Pubblica Amministrazione; � problema 
squisitamente politico, poich� porta necessariamente 
a stabilire i mezzi migliori e pi� adatti 
con cui lo Stato possa raggiungere i propri fini; 
inoltre � problema che concerne non tanto la trasformazione 
quanto �l'adeguamento, l'evoluzione, 
ossia l'adattamento degli organi alle funzioni mutate
� a causa dei rivolgimenti verificatisi e delle 
nuove esigenze manifestatesi. 


Un tale compito spetta in parte al legislatore, 
in base alla riserva di legge stabilita negli articoli 
95 e 97 della Costituzione, in parte al Governo, in 
base alla potest� di emanare regolamenti di orga


. nizzazione, che la Costituzione contempla peraltro 
in limiti pi� ristretti di quelli previsti dalla legge � 
31 gennaio 19~6, n. 100. Dei limiti di competenza 
del potere legislativo e del potere esecutivo nella 
organizzazione della Pubblica Amministrazione la 
Rassegna ha avuto gi� modo di occuparsi (anno 
1949, pag. 75 e seg.) e rinviamo pertanto a quanto 
fu allora detto, limitandoci soltanto a prendere 
atto com.e il Bozzi condivida sostanziahnente le 
opinioni ivi affacciate. 

* * * 

Secondo l'A., una riforma dovrebbe porsi la finalit� 
di snellire l'OTdinamento della Pubblica Amministrazione 
in modo'da consentire un'az�one amministrativa 
rapida e aderente ai bisogni della 
collettivit�. � questa un'esigenza largamente e, 
si pu� dire, morbosamente avvertita dalla P!lbblica 
opinione, come ha avuto modo di rilevare 
il Presidente Severi nel suo discorso; e acutamente 
l'A. rileva come un'azione amministrativa 
duttile ed elastica � tanto pi� necessaria ora che 
lo Stato � chiamato dalla Costituzione a realizzare 
un vasto prngramm.a di giustizi3(_ sociale, di assistenza, 
di solidariet� nazionale, il quale si ei:i~ende 
a tutte le pi� disparate categorie del Paese, e d�ve 
essere svolto nelle condizioni ambientali e sociali 
pi� varie. 


Ma accando a questa direttiva, che bisogna augurarsi 
sia posta a fondamento della riforma l'A. ac


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W"'.ffff~&~~~ffff~..m 


-91


cenna ad un'altra, la quale invece. ci lascia perplessi. 
Secondo quanto � scritto nella Relazione, nell'azione 
amministrativa e pi� ancora nell.attuazione 
del programma sociale <e l'Amministrazione non 
pu�. non essere scevra da influenze politiche ))' 
poich� vi sono settori dell'ordinamento amministrativo, 
<e che non possono non essere grandemente 
sensibilizzati dalla politica: in quest'ultimo caso 
non v'� un problema meramente tecnico, amministrativo, 
burocratico, ma inscindibilmente connesso 
v'� un problema politico e sociale, sicch� il raggiungimento 
dei fini sociali dello Stato. sar� perfetto 
e concreto se l'Amministrazione acquister� 
la coscienza della bont� intrinseca degli scopi per 
cui � chiamato ad operare n. 

Probabilmente deve essere �stato nelle intenzioni 
del relatore di mettere in rilievo la necessit� che 
l'azione della Pubblica Amministrazione n�n sia 
ispirata soltanto a criteri formali, non si svolga 
cio� sul piano di una semplice osservanza formale 
della legge e degli scopi che questa assegna allo 
Stato; ma vi sia una azione come suol dirsi, illuminata, 
la quale tenga conto degli intenti del legislatore 
e miri a realizzare gli scopi assegnati 
allo Stato per quello che ne � il reale contenuto. 
E non si pu� naturalmente non sottoscrivere a un 
tale programma,.il qualf) non � se non un aspetto 
del programma generale di far sempre pi� strettamente 
corrispondere ai bisogni della collettivit� 
nazionale i mezzi dell'azione amministrativa destinati 
a soddisfarli. Ma al di l� di queste direttive 
non � possibile spingersi, richiedendo in particolare 
che l'azione amministrativa sia sensibilizzata, 
quale che sia il settore in cui si svolge, dalla politica; 
che i pubblici� funzionari considerino di ogni 
problema non solo l'aspetto amministrativo sia 
pure con la visione illuminata di cui si � parlato 
innanzi -ma anche l'aspetto politico, in altri 
termini che essi acquistino coscienza della bont� 
intrinseca degli scopi per cui sono chiamati a operare. 
In tale modo si confonde l'azione di governo 
con l'azione amministrativa p.d., che viceversa 
sono connesse �ma� distinte fra loro, secondo una 
caratteristica degli Stati democratico-liberali cui 
s'ispira la Costituzione (vedasi in parti�olare le 
Sezioni I e II del Titolo III, nonch� l'a,rt. 95), e 
alla quale del resto si richiama lo stesso Autore 
all'inizio della Relazione. Ove si voglia prescindere 
da tale distinzione, si rischia sul terreno pratico 
di creare una burocrazia di partito, attentando a 
quelle esigenze di stabilit� e di continuit�, che per 
l'appunto i pubblici funzionari assicurano nella 
vita e nell'azione dello Stato, come � ricordato 
nella Relazione. 

* * * 

Per stabilire il modo di rendere l'azione ammini. 
strativa pi� rapida ed efficace, l'A. fa una diagnos~ 
dei difetti dell'odierna organizzazione per indi 
suggerire i rimedi. � la parte pi� delicata della 
Relazione ed anche la pi� interessante, poich� 
affronta i problemi concreti della riforma amministrativa, 
apportando un concreto contributo alla 
loro risoluzione. 

�n incoveniente della odierna organizzazione � 
quello della interferenza e interdipendenza fra gli 

uffici di uno stesso ministero o di pi� ministeri, 

create dal campanilismo ministeriale, secondo la 

vivida espressione adoperata nella Relazione. Una 

semplificazione in proposito si pu� avere con una� 

netta ripartizione di compe�tenze, che porti cia


scun ufficio ad occuparsi delle materie per le quali 

� tecnicamente preparato, senza ingerenz� e in


terferenze di altri uffici. 

Connesso con la necessit� di una . rigorosa ripar


tizione di competenze � il problema di assicurare 

il coordinamento fra i vari uffici di uno stesso 

ministero o fra i vari ministeri, nonch� di assicu


rare la stabilit� e la continuit� dell'azione ammini


strativa. Non si pu� non concordare con l'A. nel 

ritenere che, secondo l'esperienza, tali esigenze 

non possono dirsi soddisfatte con i vari istituti 

e con i vari uffici cui finora si� � fatto ricorso: i 

sottosegretai�i di Stato, i segretari generali, i gabi


netti ministeriali e, bisogna aggiungere, le Di


rezioni generali degli affari generali e del coordi


namento, i cosidetti uffici legislativi e Eimili: 

Sa1'vo a vedere se, in quali casi e in quall 

limiti questi or~ani possano essere mantenuti, 

a noi sembra ragionev:ole il suggerimento dell' A., 

che ha un precedente in �un'analoga proposta 

della Commissione Forti, di demandare al Con


siglio di Amministrazione il compito di assicu


rare nell'ambito di ciascun ministero il coordina-' 

mento e la continuit� dell'azione amministrativa; 

e in genere non da . oggi � stato notato�� come il 

consiglio di amministrazione abbia nell'odierno si


stema compiti troppo ristretti, limitati soltanto al 

personale; mentre esso pu� e dovrebbe essere uti


lizzato come il �principale organo a fianco de~ 

ministl'o, secondo l'esempio offerto non solo dagll 

enti privati o pubblici, ma anche dalle pi� impor


tanti aziende autonome statali. 

Quando poi al coordinamento dell'attivit� dei 

vari ministeri, esso � dalla Costituzione demandato 
al Presidente del Consiglio dei ministri per essere 
esercitato nell'ambito del Consiglio dei ministri 
(art. 95). Trattasi di attivit� squisitamente politica, 
demandata agli organi politici;� e pertant.o 
se. al riguardo un qualche compito vuole attr~buirsi 
alla Presidenza del Consiglio, orga.no amm1.
nistrativo pu� essere soltanto un compito di studio, 
di p;eparazione, di raccolta dei dati e~ elementi 
senza alcuna possibilit� che essa o gli organi 
~ostituiti presso di essa possano !n .ma~eria 
di coordinam�nto ad-0.ottare deliberaz1om vmcolanti, 
poich� si verrebbe con ci� ad usurpar~ :iin~ 

funzione del Presidente del Consiglio dei mm1stri 

da esercitar� in seno al Consiglio dei ministri. 

Perci� concordiamo con l'A., allorch� avverte che, 

dovendosi provvedere a stabilire l'ordinamento 

della Presidenza del Consiglio, in base all'art. 95 

ultimo comma della Costituzione, occorre evitare 

di farne un super-ministero; nutriamo i~ve~e non 

poche perplessit� quanto all'altro sugger1ment9 _ 

di affidare questa forma di coordinamento a c~


mitati interministeriali, costituiti presso la Presi


denza del Consiglio, le cui deliberazioni . sian~ 

vincolanti per i singoli dicasteri: ci sembra. mfatt; 

che in tal modo si dia luogo alla formaz10ne d1 



,; JM&! ,; JM&! 
I PUEI @@Y: ' 


-92


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1....... 


organi superministeriali, che viceversa secondo lo 
stesso A. occorre evitare. 

Un altro rimedio per . la semplificazione dei 
servizi � quello del loro decentramento, cui nella 
Relazione si accenna solo incidentalmente, rinviando 
ad altra relazione svolta nel Convegno. 
L'A. accenna alle varie forme di decentramento: 
quello autarchico territoriale, c.d. delle autonomie 
locali; quello autarchico istituzionale, che si attua 
cio� con la istituzione di enti pubblici; il decentramento 
burocratico e infine quello funzionale, 
che si attua cio� attraverso aziende autonome 
dello Stato. Come � ricordato nella Relazione, la 
Costituzione si occupa soltanto delle autonomie 
locali e del decentramento burocratico; e ci sembra 
che la limitazione non sia priva di significato, 
poich� l'uso invalso ne-gii ultimi trent'anni di 
indulgere alla creazione di enti pubblici, aziende 
autonome, gestioni speciali extra-bilancio, quando 
non sia anticostituzionale, � comunque contrario 
ai criteri di �na buona e sana amministrazione. 
Occorre infatti considerare che. tali organismi 
sono in genere costituiti con patrimonio formato 

o con beni dell'erario ovvero con contributi obbligatori 
dei cittadini. �Risponde quindi a un p.rincipio 
fondamentale dello Stato libero che tali beni 
ed il loro impiego risultino attraverso il bilancio 
dello Stato, che l'azione contabile-amministrativa 
si svolga con l'osservanza della legg(J. su1la contabilit� 
generale dello Stato nonch� con il controllo 
della Corte dei Conti, in modo che venga assicurato 
alle Camere di seguire e controllare fa migliore 
utilizzazione dei fondi pubbli�i in ogni suo 
aspetto; politico, amministrati'vo, contabile. � 
evidente che �gni deviazione da questo schema 
tradizionale e, bisogna dire, fondamentale, ha 
come risultato quello di impedire o� comunque 
rendere difficile il sindacato delle Camere sull'impiego 
e sull'utilizzazione di denaro pubblico. Certo 
la legge sulla contabilit� generale dello Stato e il 
controllo di legittimit� della Corte dei Conti, 
secondo la foro odierna sistemazione, d�nno luogo 
a complicazioni formali e ritardi; bisogna anzi 
dire che costituiscono una delle principali cause 
della lentezza dell'azione amministrativa; ma anche 
qui il rimedio consiste nel sottoporre a una 
revisione e a un riordinamento generale gli istituti 
disciplinari dalla legge sulla contabilit� generale e 
in particolare il controllo di legittimit� de1fa Corte 
dei Conti, snellendolo nei limiti, abbassanza ampi, 
consentiti dalla Costituzione. La creazione di enti 
pubblici va ricondotta e1,1tro confini ben definiti, 
allorquando cio� si ravvisi opportuna un'azione 
che, pur affiancando quella dello Stato, sia distinta 
e separata da essa, e d'altro canto non sia necessario 
per tale azione attingere a fondi dello Stato 
. n� a contributi imposti coattiv�mente ai cittadini. 
La creazione po di aziende autonome� statali va 
contenuta entro limiti ancora pi� circoscritti, allorquando 
cio� si tratti di sv:olgere un'azione tecnicoindustriale 
di carattere generale e pubblico. 

Sicch� in definitiva il decentramento va in linea 
di massima attuato nel senso previsto dalla 
Costituzione, cio� come decentramento burocratico, 
e in questo senso attiene alla riforma della 

Pubblica Amministrazione, e come decentramento 
autarchico, e in questo senso attiene a problemi 
pi� ampi e generali, quali sono quelli dei rapporti 
tra lo Stato e glf enti autarchici, lo Stato e le 
Regioni. 

Un ulteriore aspetto della riforma amministrativa 
concerne l'azione e la responsabilit� dei pubblici 
funzionari. Dei rapporti dei pubblici funzionari 
con i terzi si occupa l'art. 28 della Costituzione, 
sancendo lo loro responsabilit� diretta per gli 
atti da essi compiuti in violazione dei diritti altrui 

. rn_�

(vedasi su ci� in questa Rassagna 1949, pag. 169). 

~ 

L'art. 97 secondo. comma si occupa invece della 
posizione dei pubblici funzionari nel seno della 

jPubblica Amministrazione, demandando alla legge 
di' determinare le sfere di competenza, le attribuzioni 
e la responsabilit�. Come l'A. ricorda, 
col demandare alla legge di stabilire i compiti di 
ciascun funzionario. nell'ambito dell'ufficio, si � 
voluto soprattutto ovviare all'inconveniente, finora 
lamentato, della anonim�t� dell'azione amministrativa, 
la quale, per /essere l'espressione di tutti, 
in effetti non implica l'iniziativa e la responsabilit� 
di nessuno. 

La determinazione dei compiti, sebbene sia 
richiesta ai fini della organizzazione (interna) 
della Pubblica Amministrazione tuttavia si ri


fletter� all'esterno, consentendo di individuare chi 
debba rispondere dell'atto amministrativo verso 
i terzi, ai fini e per gli effetti della responsabilit� 
prevista dall'art. 28. In secondo luogo col demandare 
alla legge di fissare le attribuzioni dei funzionari, 
l'art. 97 ha voluto ~he si ponga una disciplina 
del rapporto di subordinazione gerarchica pi� 
concreta di quella attualmente esistente, dovendosi 
stabilire non solo i poteri del superiore gerarchico, 
ma anche i poteri, che consentono al furndonario 
subordinato di esplicare i compiti a lui spettanti 
con una sufficiente autonomia di azione. Con ci� 
peraltro, se pure � vero che il vincolo 1gerarchico 
viene ad attenuarsi (a noi sembra che esso venga� 
soltanto assoggettato a una disciplina pi� compl.eta), 
non pu� direi che scompaia del tutto e pertanto 
nol). ci sembra che l'atto amministrativo emanato 
da ciascun funzionario nell'ambito della propria 
competenza sia da considerarsi definitivo, insuscett.
ibile di ricorso gerarchico al superiore. Infine 
l'art. 97 demanda alla legge di stabilire la responsabilit� 
dei funzionari rispetto alla Pubblica Amministrazione, 
poich� per quella che essi incontrano 

ri~petto ai terzi provvede, come si � accennato, 
l'art. 28. 
Abbiamo necessariamente accennato solo ad 

alcuni punti fondamentali della Rela7Jione, che 
viceversa va letta e meditata in �gni sua parte, 
specie per gli spunti che offre verso orientamenti 
moderni della riforma, quale ad esempio quello di 
un rimodernamento, anche materiale, dei sistemi 
di lavoro, l'altro di giovarsi, attraverso comitati, 
delle �forze vive� della Nazione; �io� degli esponenti 
pi� autorevoli dei vari rami della vita nazionale, 
ecc. 

Il problema della riforma della Pubblica Amministrazione 
non � di quelli che si� risolvono in breve 
tempo e non � possibile nella risoluzione di esso 

M'. 

------------------------


-93 


farsi prendere da impazienza e procedere a decisione 
affrettate; tuttavia � vero anche che occorre 
decidersi ad affrontarlo concretamente per stabilire 
un � piano organico di realizzazioni graduali. � da 
augurarsi che questa esigenza, generalmente avvertita, 
non venga pi� procastinata; e che la Relazione 
del Consigliere Bozzi; rappresenti un incentivo per 
la concreta, se pure graduale, realizzazione di una 
riforma. 

C. 
ESPOSITO: Il controllo giurisdizionale sulla costituzionalit� 
delle leggi in Italia. (Riv. di dir. processuale, 
1950, I, p. 291 segg.). 
L'Istituto del sindacato di legittimit� costituzionale, 
nel regolamento assunto nella nuova carta 
costituzionale, ha suscitato un particolare _interesse 
fra gli studiosi, i quali gli hanno_ dedicato 
pregevoli studi sopratutto per chiarire i punti cardine 
del sistema delle garanzie costituzionali e dell� 
regole sulla produzione giuridica. 

Di quest'interesse si � avuta un'ulteriore manifestazione 
al Congresso internazionale di diritto 
processuale civile, tenutosi a Firenze nei giorni 
30 settembre-3 ottobre 1950, dove uno dei tre temi, 
di discussione aveva per oggetto il controllo di 
costituzionalit� delle leggi. Uno dei relatori su 
questo argomento fu l'Esposito, il quale lesse una 
relazione, che successivamente fu pubblicata nella 
Rivista di diritto processuale civile col titolo indicato 
nel testo. 

Lo scritto ha la snellezza della relazione congressuale, 
in cui l'Autore, in una visione panoramica 
dell'istituto, esprime un senso di pessimismo sulla 
utilit� del modo C.on cui esso � disciplinato ed accenn_
a a vari problemi che scaturiscono dall'esegesi 
delle norme del testo della costituzione e della legge 
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. 

Di particolare rilievo � la questione refativa alla 
efficacia della decisione della Carta Costituzionale. 
M�ntre l'art. 136 della costituzione -afferma 
l'Autore -, statuendo che : quando la Corte dichiara 
l'illegittimit� costituzionale di una norma di 
legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa 
di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione 
della decisione �, ha posto il principio della 
non retroattivit� della dichiarazione di illegittimit�, 
su un diverso piano si muove la legge n. 1, la quale, 
disponendo che � la questione di legittimit� costituzionale 
di una legge o di un atto avente forza di 
legge ... rilevata d'ufficio o sollevata da una delle 
parti nel corso del giudizio ... � rimessa alla Corte 
Costituzionale per la decisione �, ha stabilito implicitamente 
che la dichiarazione di illegittimit� 
ha efficacia retroattiva per il caso in corso di c�usa 
e per quelli da decidere. Per cui, anche a non volere 
giungere alla conclusione che la legge n. 1, abbia 
modificato o abrogato tacitamente il testo della 
costituzione, bisogna concludere, quanto meno, 
che essa abbia chiarito il significato del principie 
stabilito dall'art. 136 nel senso che, dal giorno 
successivo alla pubblicazione della decisione 'dello 
Corte Costituzionale, la legge non ha pi� efficacia 
� non solo come norma di fatti futuri, ma ancha 

come criterio di valutazione di fatti passati �. 

m 

, ~ 

Da questa esegesi si deduce che in Italia ha ripreso 
vita il concetto di esecutoriet� della legge 
come distinto da quello di obbligatoriet� e di validit� 
della legge. 

� Le. leggi incostituzionali -afferma l'Esposito 
-, fino alla proclamazione delfa -corte, sono 
esecutorie, ma non obbligatorie; hanno efficacia, 
ma non hanno validit�. In corrispondenza, la dichiarazione 
della Corte ha effetti costitutivi (� sentenza 
di accertamento costitutivo) solo in quanto 
priva tali leggi della esecutoriet�. Per il resto essa 
non crea ma riconosce solo la loro invalidit�, non 
le rende nulle, ma rende certa la loro nullit� �. 
Accorgendosi, a questo punto, che potrebbe esser. 
gli mossa l'obiezione che, con simile interpretazione, 
il significato della citata disposizione dell'art. 136 
si pone sostanzialmente sullo stesso� piano della 
disposizione dell'ultimo comma dell'ar~. 77 ( � i 
decreti perdono efficacia fin dall'inizio, se non sono 
convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro 
pubblicazione � ), l'Esposito precisa che fra le due 
categorie di atti esiste una netta linea di demarcazione. 
E difatti, la legge, dopo la dichiarazione di 
illegittimit� costituzionale, conserva il carattere 
di legge esecutoria per il periodo in cui non era 
stata dichiarata illegittima, con la conseguenza che 
resta esclusa qualsiasi responsabilit� delle autorit� 
amministrative che l'abbiano eseguita, il decreto 
non convertito, invece, non �ha mai avuto il carattere 
della esecutoriet� e, se � stato eseguito dall'autorit� 
amministrativa, questa � pienamente responsabile 
del suo operato. � 

Acute osservazioni sono poi fatte dall'Autore 

_in ordine ai vizi di forma e di sostanza della legge. 
Escluso che si possa ricorrere alla Corte Costituzionale 
contro leggi che non siano state debitamente 
approvate dai competenti organi, promulgate 
e pubblicate; scartata la possibilit� di un controllo 
circa la rispondenza della legge ai regolamenti 
interni -delle Camere, posto che l'essere previsti 
questi regolamenti dalla Costituzione non significa 
che essi siano costituzionalizzati; escluso, altresi, 
che un decreto legislativo, il quale ecceda i limiti 
della delegazione o sia emanato al di fuori di qualsiasi 
delegazione, possa considerarsi atto avente 
forza di legge ovvero che come tale possa assumersi 
un decreto legge prima della sua conversione, 
l'Autore giunge alla �conclusione che i vizi formali 
sono assai meno numerosi di quanto si penserebbe 
a prima vista. , 
Dei vizi di sostanza assume rilevanza giuridica 
solo l'obiettiva illegittimit� dell'atto, ma rimane 
escluso il sindacato sui motivi determinati dall'atto 
stesso, cio� l'eccesso di potere legislativo. 
Questo sindacato, difatti, � escluso, oltre tutto, per 
il fatto che le leggi e gli atti aventi forza di legge 
�creano diretto obiettivo, vigono come manifestazione 
obbiettiva e impersonale di volont�, a differenza 
degli atti amministrativi che sorgono come 
manifestazione di volont� subiettiva di un parti-colare 
subietto giuridico e come tale permangono�. 
Da ci� discende che, mentre i motivi determinanti 
il soggetto dell'atto amministrativo caratterizzano 
questo nel suo legame con quel soggetto e 
qualificano il significato dell'atto stesso, diversamente 
avviene per la legge, �dove i motivi subiet




---:-94 

tivi transeunti, puntuali, della em1ss10ne dell'atto 
non hanno rilievo e dove ciascuna norma, -concorrendo 
a creare il diritto obiettivo, si fonde con le 
altre in un unico sistema, e muta significato col 
mutar delle norme del sistema, e deve essere interpretata 
in armonia con le mutevoli esigenze dei 
tempi�.� 

L'acuta disamina si conclude con un ritorno al 
senso di pessimismo iniziale sulla utilit� del nuovo 
istituto, non dissimulandosi che con un sindacato 
continuo, diffuso, elastico si sarebbe difesa la costituzione 
� nel suo significato mutevole secondo i 
tempi e le circostanze � assai meglio che con rigide 
dichiarazioni di incostituzionalit�. 

Le brevi osservazioni dell'Esposito sono, come 
sempre, penetranti. Tuttavia, mentre alcune di esse 
ci sembrano -spunti assai felici nell'impostazione di 
problemi che la pubblicistica in parte ha affrontati 
in parte dovr� ancora affrontare, altre ci lasciano 
perplessi o addirittura ci trovano dissenzienti. 

Quando l'Autore, per esempio, per stabilire la linea 

di demarcazione fra le leggi incostituzionali ed i de


creti legge non ratificati, afferma che le prime hanno 

il carattere dell' eseoutoriet� nel periodo antecedente 

alla dichiarazione d'illegittimit� << costituzionale, i 

secondi inveoe non hanno mai avuto esecutoriet� e, 

pertanto, le autorit� che li hanno applicati sono re


sponsabili, espone una tesi che non ci sembra con


vinoente. 

L'esecutoriet� del decreto legge non ancora ratifi


cato, secondo noi, � '�'mmessa implicitamente dalla 

-

stessa costituzione se nell'ultimo comma dell'art. 77 
ha �disposto che � le camere possono tuttavia regolare 
con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti 
non convertiti �. , 

Questa disposizione, difatti, manca di contenuto 
logico qualora si assume ta non esecutoriet� del decreto 
prima della sua conversione. 

A meno che non si voglia ritenere che questa disposizione 
mira a ristabilire l'ordine turbato dall'arbitraria 
esecuzione da parte delle. autorit�. Ma ci�. 
non � �ammissibile, non pot_endosi assumere che il 
costituente abb_ia dettato la disposizione in esame ne 

Iipresupposto e nella eonsiderazione di un'attivit� arbitraria 
delle autorit� chiamate ad applicare le norme 
giuridiche. 
. Piuttosto, ci pare che il decreto legge sia caratterizzato 
da una esecutoriet� sottoposta a condizione 
risolutiva, che � data dalla non convenzione di esso 
da� parte delle Camere, con la conseguenza che, in 
questa ipotesi, esso perde efficacia ex tunc, ma senza 
che vi possa essere responsabilit� alcuna essendo 
stato esso applicato legittimamente. 

Le considerazioni poi che l'Autore fa riguardo ai 
vizi formali dell'atto legislativo sono alquanto rigide 
e, forse, derivano dalla visione che egli ha del sindacato 
di costituzionalit�, il quale, �nella forma in cui � 
stato disciplinato, tende naturalmente ad irrigidire 
quello sviluppo continuo della costituzione, che deve ' 
essere insito in ogni carta costituzionale se si vuole 
che questa resista ai tempi adeg1"andosi a nuove esigenze 
sociali. 

c. c. 

RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA 


AMMINISTRAZIONE PUBBLICA -Atti amministrativi 
-Provvedimenti del C.L.N. (Corte di Cassazione, 
Sez. unite, Sent. n. 2556-50 -Pres. : Pellegrini, Est. : 
Profeta, P. M.: Pafundi -Morandi contro Testa). 

Gli atti posti in essere -dal Comitato di Liberazione 
Nazionale, per il periodo in cui agiva in rap~ 
presentanza del governo legittimo, sono conside~ 
rati atti amministrativi, e, come tali, soggetti 
ai controlli ed ai rimedi consentiti dalla legge. 

Riportiamo testualmente l'argomento centrale adot


tato dalla Corte Suprema a sostegno della sua tesi: 

ǥ.�� noto che il Comitato di Liberazione Nazionale 

dell'Alta Italia che i vari Comitati locali di Libera


zione Na.zionale sorsero e si svilupparono durante 

e dopo )a lotta contro il tedesco invasore per soste


nere e fiancheggi'are l'azione del potere legittimo 

centrale, ed assicurare, per quanto possibile, la 

vita amministrativa del Paese. 

�Per queste ragioni fu loro conferita o riconosciuta 
una certa larghezza e autonomia di poteri, che. li 
poneva in grado di raggiung'ere gli scopi per i quali 
erano sorti. 

� Ben si intende che, tratt.,ndosi specialmente di 
organi provvisori e non perfettamente disciplinati 
da norme precise e prestabilite, la loro attivit� amministrativa 
pot� tavolta presentare vizi diversi di 
fprma e di sostanza particolarmente quello di eccesso di 
potere nella sua tipica manifestazione di atto emanato 
per il soddisfacimento di un interesse privato e non 
pubblico. Ma appunto per neutralizzare gli effetti 
dell'atto amministrativo illegittimo, la legge designa 
i mezzi ordinari e straordinari che possono usarsi 
nei singoli casi e consente inoltre l'azione gi'udiz�aria 
quando l'atto sia lesivo, ripetesi, dei� diritti subiettivi 
del privato e postuli perci�" una riparazione 
di danni. 

(( Nella specie, pertanto, non potendosi esaminare 
e sindacare l'atto amministrativo del Comitato, e 
rilevare la sua illegittimit� siccome lesivo dei diritti 
subiettivi del singolo, non se rie poteva disporre, 
come si � detto, la revoca nemmeno sotto il rifiesso 
che si trattasse di atto emanato da un organo assolutamente 
pr�vo di poteri e quindi di atto inesistente. 
L'organo ebbe, ripetesi, giuridica esistenza, ag� alle 
dipendenze del Governo Centrale (vedi tra l'altro il 
decreto luogotenenziale 28 febbraio 1945, n, 73) e 
perci� i suoi atti erano atti amministrativi come gli 
altri, soggetti anche essi ai controlli e ai rimedi che 
sono consentiti dalla legge�. 

Riteniamo di dover dissentire dalla tesi della 
Corte Suprema, proprio fondandoci' sul decreto 

luogotenenziale 28 febbraio 1945, n. 73, richiai 
mato nella motivazione. Infatti, l'art. 1, 1� cpv., dtale 
decreto, ,dispone che il Ministero dell'Italia 
occupata (( mantiene il collegamento tra il Governo e 
il Comit.ato di Liberazione Nazionale Alta Italia 
cui � d�legata la rapprQsentanza del Governo nella lotta 
contro il nemico �. L'aver fatto una distinzione 
preci�a in un testo legislativo tra Governo e 
C.L.N., e l'aver prevista la possibilit� di un collegamento 
formale tra essi, per mezzo di un organo 
amminisiratiVo dello Sfato Itriliano, � gi� una prova 
sufficiente del fatto che il C.L.N. non pu� considerarsi 
inquadrato nella organizzazione amministrativa 
dello Stato a tutti gli effetti. Ma � dallo stesso 
testo del citato Decreto-luogotenenziale che risulta quale 
fosse il tipo di rappresentanza devoluta al C.L.N. nei 
confronti dello Stato Italiano; si trattava if,i una 
rappresentanza po~itica, per le esigenze della lotta 
contro il nemico, senza alcuna delega di pubbliche 
funzioni di carattere amministrativo. 

Una riprova, d'altronde, del non inquadramento 
del C.L.N. tra le organizzazioni amministrative 
dello Stato si ha anche nel Decreto legislativo 1� 
aprile 1948, n. 517, recante norme per l'assunzione 
e la liquidazione da p'arte dello -Stato dei debiti contratti 
dalle .formazioni partigiane ai fini della lotta 
di liberazione, le quali norme sono appunto tali da 
escludere una riferibilit� diretta allo Stato degli 
atti compiuti dai C.L.N. (art. 1 e art. 19). 

CASE ECONOMICHE E POPOLARI -Case per ferrovieri 
-Revoca di concessione di alloggio -Atto 
discrezfonale -Incensurabilit� -Procedura. (Corte 
di Cass., Sez. III, Sent. n. 2094-50 -Pres.: Martorana, 
Est.: Rispoli, P. M.: Cigolini. Cattaruzza -Cirone). 


La revoca della concessione di alloggio per 
ferrovieri a norma dell'art. 321 del T.U., n. 1165 del 
1938 costituisce un fatto amministrativo discrezionale 
il cui contenuto � insindacabile da parte del 
Supremo Ooll�gio. 

A norma dell'art. 322 del T.U. 28 aprile 1938, 

n. 1165 sull'edilizia popolare ed economica, il capo 
del compartimento ferroviario, sentito il comitato 
di esercizio, -a seguito della revoca o della cessazione 
della concessione di alloggio per ferrovieri 
-emette ordinanza di rilascio stesso contre il--concessionario 
o, in mancanza, contro qualsiasi 
altro abusivo occupante. 
Tale ordinanza ha forza di titolo esecutivo a 
tutti gli effetti di legge e all'esecuzione dello sfratto 
si provvede in via amministrativa a mezzo de1 


-98 -� 

Tale rice.done era stata bens� riconosciuta dal 
Sitpremo Collegio, con riferimento all'art. 53, colle 
sentenze 26 marzo 1949, n. 684 (Giur. Compl. Cass. 
Civ. II Q�adr. pag. 174) e 22 maggio 1950, n. 774 
(Rassegna 1950, pag 108). E pare anzi che su tali 
precedenti avessero fatto implicito assegnamento le 
parti attrici per sostenere, sia pure molto incidentalmente 
(come ora diremo, la loro azione si appoggiava 
essenzialmente ad altro profilo), che il comportamento 
dello Stato italiano rispetto all'azienda in 
questione fosse stato, oltre che internazion(l-lmente 
illecito, anche illegittimo in ba.~e. all'ordinamento interno 
itlaliano. � 

Ora non sembra facile contestare l'esattezza di quanto 
le Sezioni unite hanno acutamente rilevato su questo 
punto: che cio� in sostanza la ricezione dell'art. 52 del 
nostro ordinamento interno non poteva estendere il contenuto 
dell'articolo stesso. Se il contenuto � quello di 
una norma destinata ad avere effetto soltanto fra 
lo Stato occupante e lo Stato occupato e non gi� a 
conferire diritti subbiettivi ai cittadini di q'J,/,esto nei 
riguardi del primo, tale situazione rion pu� non 
sopravvivere anche alla recezione. 

Piuttosto il dubbio poteva sorgere in considerazione 
del fatto che le societ� attrici solo incidentalmente 
avevano accennato .ad illegittimit� del preteso imposs'essamento 
dell'azienda, ma essen:zialmente avevano 
formulato lo loro istanza come un'azione di rivendica. 
Senonch� anche su questo punto il Supremo 
Collegio hrJ, opportunamente rilevato che la domanda 
di restituzione era solo apparente quando le stesse 
attrici riconoscevano� che tutto il complesso aziendale 
era andato distrutto e incendiato; ed ha rilevato 
opportunamente altres�, che ad ogni modo occorreva 
tener presente la causa dell'impossessamento, la quale 
nella specie non era stata altro che l'apprensione 
da parte dello Stato italiano occupante. 

In ogni caso dunque doveva sempre pervenirsi alla 
conclusione dell'improponibilit� dell'azione giudiziaria, 
pel principio che dall'atto di guerra, e particolarmente 
nei confronti degli stranieri, non possono 
nascere che responsabilit� di carattere internazionale 
e non di diritto privato. 

(G. OALENDA) 
IMPIEGO PUBBLICO -Funzionari di grado elevato -
Collocamrnto a riposo per ragioni di servizio. (Cons. 
di Stato -8ez. IV -Decisione n. 29-51 -Pres. : Papaldo, 
Est.: Rizzatti -Rie. De Pascale). 

Il provvedimento di collocamento �a riposo per 
raygioni di servizio previsto dall'art. 6 del Testo 
Unico sulle Pensioni per alcuni alti o altissimi 
funzionari dello Stato � provvedimento di natura 
amministrativa ma amplissimamente discrezionale 
e non abbisognevole di particolare motivazione 
tranne il richiamo alla legge ed alle ragioni 
di servizio. 

Riportiamo testualmente la pregevole motivazione 
della decisione per la parte nella quale fissa, ci 
sembra in modo definitivo ed esauriente i caratteri 
fondamentali del provvedimento previsto dall'art. 6 
del Testo Unico sulle Pensioni. 

<< Provvedimento di natura amininifrtrativa, questo 
del collocamento a riposo per ragioni di servizio, 
ma amplissimamente discrezionale e non abbisognevole 
di particolare motivazione, tranne il richiamo 
alla legge ed alle ragioni di servizio. Censurabile 
quindi in via giurisdizionale e sindacabile per 
eccesso di potere sotto forma di sviamento, ma con 
indagine resa severa e difficile dall'ampiezza del potere 
amministrativo esercitato. Si che spetta al ricorrente 
di mostrare inequivocabilmente, sia pure attraverso 
atti e documenti dell'Amministrazione che 
dovranno essere acquisiti al giudizio, che il provvedimento 
� stato adottato per ragioni � non di servizio )) 

o che il potere � stato usato per causa per la quale 
altro potere era applicabile da parte di altri organi 
o con diversa procedura (ad es. potere disciplinare 
od epurativo). Nella specie, stando all'assunto del 
suo ricorrente, doveva lo stesso dimostrare che il potere 
di collocamento a riposo, nella specie esplicato, 
maschera.va un provve_dim'ento di carattere esclusi-� 
vamente disciplinare adottato senza le garanzie volute 
dalla legge. �Esclusivamente n, si � detto, poich� 
nulla vieta che fatti di natura disciplinare siano valutabili 
nel complesso quadro di una situazione ambientale 
e personale, la cui valutazione persuada 
il Governo che ragioni di servizio consigliano ed impongono-
di rinunziare all'opera del funzionario)). 

ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI 
DELLE CORTI DI MERITO 


APPELLO -Notifiche -Unica copia-� Rappresentante 
sostanziale di pi� parti -Inesistenza dell'atto di 
appello. (Corte di Appello di Trento 12 aprile 1951 -
Pres. : Brichetti, Est. : Magnago -Ministero dei trasporti 
contro Sterchele, De Eccher e altri). 

Anche nel caso di un genitore che agisca in 
proprio e quale rappresentante dei figli minori 
l'atto di appello va notificato in tante copie quante 
sono le parti in senso sostanziale. L'inosservanza 
di tale norma provoca inesistenza dell'atto di appello, 
sanabile con la comparizione soltanto ex 
nunc. 

Sull'inefficacia dell'atto di citazione, notificato in 
unica copia a pi� parti presso l'unico procuratore 

o domiciliatario, si sono avute dopo la sentenza 29 
gennaio 1948 (�Rassegna n, 1948, fase. 3 pag. 11) 
numerose decisioni della Suprema Corte, rapidamente 
consolidatesi nella massima n. 130 (�Mass. 
Foro It. l>, 1949, 547). Ma questo consolidamento, 
almeno in qualche punto di mino1� coesione (retroat.
tivit� o irretroattivit� della sanatoria .per comparizione) 
present� subito notevoli incrinature, messe in 
evidenza dall'Andrioli (� Riv. Dir. Proc. n, 1950, 
2, 157). 

In un certo senso, accade delle massime consolidate 
quel che si verifica di quegli elementi chimici 
che, corisQlidandosi, cristallizzano in forma di gemme 
sintetiche: appaiono a tal punto splendenti, che 
abbaglian�. E, con tutto il rispetto per la Corte Trentina 
e per gli illustri magistrati che la compongono, 
cos� appunto � accaduto nella decisione. annotata: 
in cui l'autorit� della massima consolidata ha talmente 
soverchiato .il particolare aspetto della questione, 
che il punto principale � rimasto in ombra. 
Ci� spiega l'estensione della massima ad un caso 
che, per giurisprudenza costantissima, fu sempre 
risolto in senso opposto: e cio�, il caso di un atto 
notificato non ad un unico domioiliatario o procuratore 
di pi� parti, ma ad un unico soggetto processuale, 
agente in giudizio, in proprio ed in rappresentanza 
di altri: il che �, ovviamente, tutt'altra cosa. 

Sulla figu'i"a del rappresentante che sta e chiede nel 
processo quale rappresentante di altri, e, in particolare, 
del genitore che agisce in nome del figlio minore, 
esiste, come � n�to, una interessante costruzione 
del Carnelutti (Teoria generale del dirHto, p. 185). 
Secondo questo autore, in �asi di tal genere verrebbe 
a concretarsi un�-� parte complessa �, risultante da 
una combinazione dell'incapace e del suo rappresen


tante, riuniti in un solo soggetto giuridico. Analoga 
materializzazione di pi� componenti in uri unico 
soggetto si verificherebbe negli al_tri casi dell''art. 75, 
c.p.c., riguardanti organizzazioni di persone. Contro 
questa costruzione non sono mancate le critiche 
(ZANZUCCHI: �Dir. Proc. Civile n, vol. I, p. 320, 

n. 162); _tuttavia non par dubbio che essa, almeno 
rispetto all-a rappresentanza processuali} del minore, 
sia aderente alla struttura della rappresentanza legale. 
Non si dice nulla di nuovo e non si introducono 
l lnuove terminologie, osservando che la rappresentan~a 
legale del genitore ha una caratteristica sua propria, 
che la distingue dalla rappresentrtnza negoziale e 
dalla rappresentanza organiea: cio�, il fatto che nella I 
rappresentanza leg�le del genitore una sola volont� 
opera, quella del genitore. Quest� circostanza indusse 
il Mortara ad affermare che nella condotta del processo 
la potest� del padre .~ libera da ogni freno, in 
quanto la volont� dell'incapace non vi influisce minimamente. 
Ben altrimenti avviene nella rappresentanza 
per mandato o in quella organica, in cui il 
rappresentante �, almeno nei rapporti interni, manovrato 
da una diversa volont�. 

Da queste premesse, all'avvertire che la partecipazione 
del genitore al processo acquista u1ia. portata 
ed una incidenza ben maggiore che in altre ipotesi 
il passo � breve. Si suol dire che parte nel processo � 
sempre il rappresentato, non il rappresentante. Qitesta 
proposizione, indubbiamente vera in tutti i casi 
in cui il soggetto del rapporto sostanziale mantiene 
nel processo un potere dispositivo, � meno assoluta 
nel caso del genitore. Anche senza fare appello al 
superato concetto romanistico dell'unitas personarum, 
che legava indissol~bilmente il filius familias 
al padre (cum et natura pater et filius eadem persona 
paene intelliguntur) devesi riconoscere che nel 
processo l'assorbimento della volont� del figlio in 
quella del padre si traduce in una unit� del soggetto 
processuale, che opera ed agisce per il figlio o per il 
gruppo dei figli. 

Que{Jta contemporanea unit� e molteplicit� di soggetti 
non ha, a ben vedere, nulla di miracoloso. Un 
fenomeno analogo si verifica nel caso dei comitati, 
in cui i singoli componenti mantengono� l� titola,_rit~ 
dei diritti e degli obblighi ad essi spettanti; ma il 
fatto della molteplicit� dei rapporti sostanziali, caratteristica 
di queste organizzazioni di persone, non 
toglie che il soggetto del rtLpporto processuale sia 
unico (41 codice civile, 75 c.p.c.). E nessuno ha mai 



-100 


dubitato ohe il rappresentante del oomitato possa 
essere oitato in giudizio oon un unioo atto. 

Queste oonsiderazioni suggerisoono una ult~riore 
rifiessione. Non oooorre neppiire, per la soluzione 
del problema del numero delle oopie da notifioare, 
prendere le mosse da oos-�. lontano. Senza spaziare 
nel oampo della � parte oomplessa �, � infatti suffioiente 
esaminare la questione sotto il pi� ristretto 
angolo di visuale delle regole della notifioazione; la 
quale, seoondo la chiara regola dell'art. 137 c.p.o., va 
fatta mediante consegna di una oopia al �destina-� 
tario >>. Ora, questo personaggio, su cui i commentatori 
non si soffermano troppo a lungo, si oomporta 

�nel oodice �oome una individualit� concreta e reale. 
Il destinatario ha mani proprie, pu� vivere a bordo 
di navi, possiede un uffioio: �, insomma, una persona 
in carne ed ossa. Il veoohio Oodioe parlava, ~nvece, 
della << persona del convenuto )): espressione pi� impegnativa 
e di difficile adattamento a oerte �ipotesi. 
Si pensi ail eJempio, al caso della oitazione di un 
nasoituro: se �la persona del convenuto >i, designata 
.a rioevere la copia da notificare secondo il vecohio 
codice, avesse dovuto indiviJ:uarsi nel vero soggetto 
del rapporto sostanziale -oio� il nascituro -neswun 
iifficiale giudiz�iario avrebbe potuto evidentemente 
eseguir� la notificazione. D.a ci�, la necessit� 
dell'art. 136 c.p.o. 1865, ohe sostituiva alla �persona 
del convenuto�, in questi casi, la �persona del rappresentante 
>>. Pi� opportunamente, l'art. 137 dell'attuale 
c.p.o. parla di �destinatario )): e tale �, nel 
caso di incapace, non quest'ultimo, ma il rappresentante. 
� 

OonsTderazioni ovvie, ma non 'fuori liiogo: giacch� 
proprio questi aspetti materiali dell'attivit� dei rappresentanti 
ind�ssero il Chiovenda ad accettare, in 
taluni casi, una estensione del concetto di parte pi� 
ampia di �quella ohe sarebbe perrnesra dalla sua definizione 
dogmatica. Quando si parla di giuramento 

o di interrogatorio che va deferito alla parte, questa 
si intende il rappresentante, perch� questo solo agisce 
nell'ordine fisioo e materiale (CmoVENDA: Principi, 
p. 579). Analogam�nte devesi ragionare rispetto 
ad un altro tipico ailempimento di ordine materiale 
quale � la consegna della oopia dell'atto. 
Il des�natario non pu� mai essere l'inoapace o gli 
incapaci, ma solo il rappresenta;it_e sostanziale,. che 
agiwe per loro nel procMso: e diviene allora chiaro 
come una sola oopia dell'atto sia sufficiente per raggiungere 
lo soopo voluto dalla legge,, quando un.id~ 
sia il rappresentante. In tal caso, l atto deve dirsi 
regolarmente per~enuto a colui ohe, ?on unit� ~~ volere, 
agi~ce e chiede nel processo sia pure nell _in~er03se 
del gruppo dei rappresenta:ti;. ve~�: ma.terializzazione 
unitaria di pi� soggetti di diritto in senso 
sost�nziale. Ed � appena il oaso di avvertire che 
questa materializzazione non ha nulla a che vedere 
con l'unit� del procuratore, mero rappresentante delle 
parti (o meglio, rappresentante proc.es~uale d~l rappresentante 
sostanziale, nel caso di incapaoi), ohe 
f ormuta nel processo _la domand~. . , . 
A codesta conclusione perveniva gia il Mortara, 
sebbene il vecchio Codice, come si � rilevato, esigesse 
normalmente la consegna dell'atto alla �persona del 
convenuto >>: << Credo di esprimere opinione. favor~vole 
alla validit� della citazione notificata m rormi. 
unimi. cos� al rappresentante legale di pi� ineapaci 

(padre, tutore) come al procuratore� generale o speoiale 
di pi� individui cap'aci, quando egli sia citato 
per rappresentarli .nel medesimo giudizio, imperocch� 
se d'accordo o in concorrenza tutti gli hanno 
conferito le medesime facolt.�, ci� unifica in lui le distinte 
loro individua.lit�; cos� come quelle degli incapaci 
si uniscono nel rappresentante legale comune >i 
(MORTARA: Commentario, vol. III, pag. 302). 

Anche la giurisprudenza fu, sotto l'impero della 
vecchia codificazione, univoca in tal senso: A. Brescia 
13 luglio 1938, � Rep. Foro It. ll, 1938, col. 304, 

n. 13: <<Quando un'unica persona fisica sia citata 
in proprio e quale mandataria di altri, e la rappresentanza, 
per l'estensione del mandato, abbia carattere 
di unitariet� e ?f,i inscindibilit�, la citazione � 
valid� anche con la consegna al citato di una sola 
copia>>. 
A. Milano 22 novembre 1938, ivi, n. 11: �Al genitore 
citato in proprio e in rappresentanza dei figli 
minori va notificato l'atto mediante consegna di una 
sola copia >> � 
Oassazione 24 marzo 1938, ivi, n. 14: <<Quando 
si tratti di. un unico rapporto sostanziale dedotto in 
lite e d�i un unico rapporto processuale � lecito no.tificare 
uni�a copia dell'atto di citazione alla persona 
fisica che abbia la rappresentanza di pi� soggetti 
giuridici nel medesimo rapporto )), 

Cassazione 23 maggio 1939, � Rep. Foro It. ))' 
1939, col. 283, n. 4: <<Quando la stessa persona fisica 
rappresenta pi� soggetti giuridici eil � dedotto 
in lite un rapporto sostanziale, nel quale soggetti 
erano quelle stesse persone, si pu�, derogando al 
principio della individualit� della notificazione, 
notificare la citazione in un unico esemplare a quella 
persona che rappresenta tutte le altre, aventi comune 
interesse contrastante rispetto a quello di colui che 
promuo'l:e la lite >>. . 

Oorte di Appello di Palermo, 10 maggio 1940, 
� Rep. Foto It. ))' 1941, col. 7 4, n. 99: � Quando una 
persona fisica rappresenta per mandato o per legge, 
pi� soggetti Wl?enti comune interesse in un .rapporto 
giuridico, basta per la validit� dell'atto di appello 

la notificazione di esso in unico esemplare all'unica 
persona nella quale. sono vincolate pi� rappresentanze 
n. 

A. Milano 27 dicembre 1940, � Rep. Foro It. >i, 
1941 col. 248, n. 5: << Qi1ando pi� parti siano rapprescntdte 
in causa da un'unica persona fisica � valida 
la notifica della citazione fatta mediante consegna 
a tale persona di un'unica copia>>. 
Cassazione' 14 luglio 1941, ivi, n. 4: <<Quando la 
rappresentanza, p.ur essendo pi� i m_an~anti .dell'.unico 
mandatario, abbia carattere unitario e inscindibile 
per la comunanza di interessi fra le parti, si 
pu� derogando al principio dellla, notificazio'ne indiv�uale, 
notificare l'atto in uniea copia, al mandatario 
comune n. 

Cassazione 10 agosto 1943, << Nep. Foro It. ))' 
1943-45 eol. 255, nn. 508, 509: �Quando una 'Stessa 
persona' fisica rappresenta pi� sog{Jett~ gi~!idie~ e 
tal e rappresentanza abbia caratte;e .un_itar:io � eit ir.scindibile 
come si verifica allorche sia in lite un rap


' l .

porto sostanziale unico, si pu�, in deroga a . prm: 
cipio della notificazione individuale, de~h att.1 
giudiziari, not,�ficar~ il ricorso per Cassazione in 


-------------~-


-101 


unico esemplare alla persona che rappresenta tutte 
le altre�. 

Non vi sarebbe stato alcun motivo per un diverso 
orientamento nel�a nuova codifi�azione; ma ogni 
dubbio venne fugato dalla sentenza 13 marzo 1950 
della Oorte Suprema, particolarmente significativa 
per la fusione di due principi apparentemente contrastanti: 
cc L'atto di _impugnazione deve essere notificato 
in tante copie quante sono le parti anche se 
queste siano costituite in giudizio con un solo procurator� 
(difensore), e ci� in quanto l'atto non � diretto 
al procuratore ma alla parte presso di lui. 

cc L'impugnazione rivolta contro pi� parti rappresentate 
in giudizio da un unico procuratore generale 
ad negotia, agente in giudizio in vece e in luogo dei � 
mandanti, col ministero, a sua volta, di un difensore 
cui abbia conferito in tal veste la procura, � ritualmente 
notificata in unica copia a detto procuratore 
generale presso il difensore in giudizio�. 
(� Giur. Oompl. Oass. Oiv. �1 1950, I, p. 497). ' 

In realt� le due massime operano in due campi 
diversi, e non � possibile adoperarle come strumenti 
intercambiabili. In questo inesatto governo di esatti 
principi risiede, a nostro modesto avviso, l'errore 
della sentenza annotata. 

(A. C.) 
DANNI DI GUERRA -Scoppio di deposito di esplosivi 
-Colpa dell'Amministrazione -Applicazione 

. art. 2050 c. c. (Tribunale .di Milano, Sent. 26 ottobre 
1950 -Pres. : Borghese, Est. : Busari -Fumagalli 
contro Ministero Difesa). 

I danni provocati dallo scoppio� di un deposito 
di esplosivi appartenenti all'Amministrazione militare 
rientrano� nel disposto della legge 6 settembre 
1946, n. 226, ma lo scoppio suddetto non pu� 
essere ritenuto un fatto di guerra in senso proprjo, 
quando esso si sia verificato a distanza di tempo 
dalla fine della guerra. 

La Pubblica Amministrazione risponde civilmente 
anche in materia di danni di guerra, quando 
tali danni siano stati causati da un fatto di guerra 
in senso improprio e siano addebitabili ad un suo 
comportamento colposo per violazione delle norme 
di elementare prudenza. 

L'attivit� svolta dall'Amministrazione militare 
in materia di polveriere � attivit� pericolosa ai 
sensi e per gli effetti dell'art. 2050 e.e. 

Oi siamo sforzati, nella formulazione delle massime, 
di riportare qua�r�to pi� fedelmente possibile 
le parole precise adottate dal Tribunale. Oi� perch� 
ci sembra che la tesi sostenuta dal Collegio giudicante 
sia cos� infondata da far sorgere il dubbio che 
essa venga riferita da noi a scopo polemico in modo � 
impreciso. 

invero, la sostanza della decisione del Tribunale 
pu� riassumersi nella .seguente proposizione: in caso 
di scoppio di esplosivi se l'Amministrazione non 
riesce a da.re la prova (negativa) della sua non colpevolezza 
in relazione allo scoppio, � tenuta. a risponderne 
come autrice di un fatto illecito; se invece 
riewe a superare questa difficilissima prova pagher� 
i da.nni deri'vanti dallo scoppio come danni di guerra. 

� un altro di quei casi, questo, in cui l'interpreta


zione di leggi di per s� molto chiare, influenzata 

dalla preoccupazione dei giudici che le leggi stesse 

siano state emanate per costituire un privilegio fa


vorevole all'Amministrazione, finis�e per creare un 

privilegio odioso in danno di quebta. 

Infatti, la semplice lettura aell'art. 1, ultima 

parte, del decreto-legge 6 settembre 1946, n. 226, 

convince facilmente del fatto che la intenzione del 

legislatore, 'adeguatam'ente espressa nella formula 

della norma, � stata quella di considerare fatti di 

guerra �le esplosioni di munizioni o di ordigni 

bellici ovunque depositati o trasportati durante e 

dopo il periodo bellico, qualunque sia la causa del-

l'esplosione�. -

Oome sia possibile, di fronte ad una formula legislativa 
cos� chiara, costruire teorie sui criteri di 
distinzione tra fatto di guerra proprio e fatto di guerra 
improprio non si riesce assolutamente a capire. Tanto 
pi� la cosa � incomprensibile in quanto di questa 
teoria il Tribunale non aveva alcun bisogno, una 
volta che aveva accettato il principio secondo il quale 
la legislazione sui danni di guerra � meramente sussidiaria 
della legislazione comune, nel senso che essa 
si applica, quando non sussista responsabilit� per 
il fatto produttivo del danno, secondo le comuni leggi 
civili. Ma forse il Tribunale ha sentito il bisogno di 
dare un appoggio a qu..e.sto principio non essendone 
troppo convinto, e ci� b�n a ragione ove si rifletta che 
non vi � in proposito alcun precedente giurisprudenziale 
della Oorte Suprema, mentre le pronunci e delle 
Oorti di merito �sono in senso vario e cos� la dottrina. 
(Si v�dap roposito: in questa ,� Rassegna �1 194:_8, 
fase. 4,0, pag. 14; fase. 10, pag.' 16,,e,..l'.1.9.4_9., pag. 48). 
D'altra parte, '� molto difficile continuare a sostenere 
la tesi della sussidiariet� di fronte ad un testo di 
legg_e come quello sopra riportato, nel quale gli scoppi 
di esplosivi sono definiti fatti di guerra qualunque 
sia la causa dell'esplosione. Bisogna riconoscere a 
questo proposito che la sentenza del Tribunale non 
. ha speso nemmeno una parola per distruggere il 
significato di questo inciso che costituiva un evidente 

insormont�bile ostacolo alla sua tesi. 

Messosi su questa via della equiparazione .dello 

Stato ad ogni altro privo,to in relazione alla responsa


bilit� per scoppi di esplosivi, il Tribunale ha compiuto 

l'ultimo passo dichiarando applicabile anche alla 

Pubblica Amministrazione l'art; 2050 del e.e., e 

dopo aver definito pericolosa l'attivit� dello Stato in 

materia �ai esplosivi ne ha tratto la conseguenza che, 

in difetto di prova contraria, sussiste integra la pre


sunzione di responsabilit� per il fatto dannoso. 

Non ci si nasconde qui che in materia di respon


sabilit� civile della Pubblica Amministrazione la 

giurisprudenza ha compiuto una notevole evoluzione 

da quando essa affermava che l'attivit� della Pub


blica Amministrazione nella organizzazione ed espli


cazione dei vari servizi pubblici era assolutamente 

insindacabile da parte dell'Autorit� giudiziaria. Ora, 

tale sindacato � ben ammesso quando neTl� sua 0:tti~_ 

vita che abbia prodotto danni all'integrit� fisica del' 

patrimonio dei privati.l'Amministrazione abbia vio


lato i precetti suggeriti dalla comune esperienza a 

tutela della pubblica incolunit�. Ma da questo a dire 

che per certe attivit� della Pubblica Amministrazione 



-102 


la violazione dei principi di comune esperienza � 
presunta salvo che non si provi, �da parte della stessa 
Amministrazione, cc di aver adottato tutte le misure 
idonee ad evitare il danno))' c'� addirittura un 
salto logico e giuridico. 

Ba8ta pensare 'ch,e il giudizio sulla idoneit� delle 
mi8ure � un giudizio di carattere tecnico-discrezionale 
che per la sua stessa natura non pu� essere 
riservato all'autorit� amministrativa, apparendo assurda 
una sostituzione a quest'a di 'organi appartenenti 
ad un potere diverso. Si noti, a q'uesto proposito, 
che anche dopo l'entrata in vigor11 della nuova 
Oostituzfone si riconosce comunemente dagli scrittori 
che il campo della discrezionalit� tecnica � ancora 
riservato eselusivamente all'autorit� amministrativa 
e sottratto al sindacato del potere giudiziario. 

N � si dic'a che tale campo possa sussistere integro 
l� dove soltanto non si svolga attivit� pericolosa, 
perch�, non essendo la pericolosit� definita legislativamente, 
si finirebbe in sostanza per rimettere al 
giudice il compito di segnare, a sua discrezione, e 
con mutevole giudizio di fatto, la linea di demarca


zione tra la attivit� amministrativa insindacabile 
e quella vincolata alla necessit� di adottare misure 
i�one'<e di sicurezza, con altra inammissibile ingerenza 
del potere giudiziario nella sfera di attribuzioni 
dell'esecutivo. 

N � si dica che l'articolo 2050 non determina !altro 
che un caso di inversione dell'onere della prova, s� 
che essendo questa, ammissibile da parte del danne_
ggiato per dimostrare la violazione ad opera della 
Amministrazione dell'e norme di comune prudenza, 
non vi � alcun ostacolo di principio a che questa 
violazione sia pr�sunta juris tantum, in quanto, 
come si � detto, la prova che deve esser data, per dimostrare 
la non colpevolezza dell'Amministrazione 
riguarda l'idoneit� delle misure di sic,urezza relative 
all'attivit� definita pericolosa e quindi involge necessariamente 
un giudizio tecnico-discrezionale sulla 
organizzazione di un servizio pubblico, nella esplicazione 
del quale lo Stato non pu� essere messo alfa 
pari, checch� se ne dica adesso con eccessiva, superficialit�, 
di un qualungue speculatore pri1Jato. 

(A. S.) 
�.�.��.�.��:������.� .�.��.�������:�� 

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RASSEGNA DI LEGISLAZIONE 


I PROVVEDIMENTI SONO ELENCATI SECONDO L'ORDINB 

DI PUBBLICAZIONE SULLA � GAZZE2'1.'A UFFICIALE, 

I. 
L Decreto del Presidente della Repubblica 5 aprile 195.1, 

n. 203 (G. U., n. 79 s.o.): Approvazione del Testo Unico 
delle leggi per la romposizione e la elezione degli organi 
delle Amministmzioni Gom�unqli. Il presente testo 
unico � stato emanato dal Governo in base all'art. 21 
della legge 24 febbraio 1951, n. 84. Bench� questa 
norma non possa considerarsi una vera e propria 
delega legislativa ai sensi dell'art. 76 della Costituzione, 
tuttavia, il potere che essa attribuisce al Governo 
di coordinare le disposizioni dei D.L.L. 7 gennaio 
1946, n. 1, 10 marzo 1946, n. 76, 15 marzo 1946, 
�n. 83 e della legge 24 febbraio 1951, n. 84 pu� ritenersi 
abbastanza ampio da comprendere anchi;i la facolt� 
di introdurre norme n:on comprese nei suddetti 
provvedimenti legislativi ma necessarie ai fini del 
coordinamento di essi. 

2. 
Legge 9 gennaio 1951, n. 204 (G. U., n. 80): Onoranze 
ai caduti in guerra. Si richiama l'attenzione sull'art. O 
concernente il trattamento tributario � degli atti e 
contratti stipulati in applicazione del pm;:rnte decreto 
� (sic) --a parte la svista di chiamare decreto 
.quella che � una legge, si rileva la estrema genericit� 
ed imprecisione della formula legislativa, tanto pi� 
ingiustificabile in quanto concerne una materia (regime 
tributario) nella quale la precisione � indispenrnbile. 

3. 
Decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 
1950, n. 1275 (G. U., n. 95): Norme di attuazione della 
legge 24 novembre 1948, n. 1493, relativa alla indennit� 
pe�r danni alla propriet� indust�riale italiana negli Stati 
Uniti d'America. Si veda il commento alla legge sopracitata 
in questa � Rassegna >>, 1949, pag. 3:l. 
II. 
SENATO DELLA REPUBBLICA 

1. 
Disegni di legge, n. 815: A (Iniziativa governM.iva), 
Riordinamento del Casellario Giudiziario. 

Con questa leggesi tende a riordinareil serviziodel Casellario 
snellendolo mediante la eliminazione di iscri


zioni che si riferiscono a provvedimenti giudiziari che 
non hanno alcuna rilevanza ai fini della valutazione 
della. personalit� dell'individuo. La Commissione parlamentare 
ha modificato il testo proposto dal Governo, 
ma, a parte le considerazioni di opportunit� 
ohe possono forn;mlarsi in ordine a talune delle modifiche. 
proposte, sembra che almeno una di tali modifiche 
sia frutto di un'erronea interpretazione di 
una norma del Codice di procedura penale; e precisamente 
si tratta di quella modifica ohe concerne la 
non inscrizione delle sentenze di proscioglimento per 
amnistia. Si dice infatti che tali sentenze �non ~dovrebbero 
essere iscritte salvo che cc il Giudice su istanza 
dell'imputato, a norma dell'art. � 152, o.p.v. o.p.p., 
pronunciando nel merito non abbia ritenuto di assolvere 
peroh� il fatto non sussiste o perch� l'imputato 
non lo ha commesso o perch� il fatto non costituisce 
reato >), 8i rileva in proposito ohe l'art. 152 o.p.p. non 
pu� a<Jsolutamente essere int~rpretato nel senso . che 
il Giudice, di fronte ad un reato al quale debba applicarsi 
l'amnistia, debba, su istanza dell'imputato, giudicare 
nel merito. � risaputo, infatti, ohe solo qualcuna 
delle amnistie concesse dopo la liberazione prevede 
la possibilit� di rinuncia da part-e dell'imputato 
col conseguente obbligo del giudice di decidere nel 
m9rito; in linea generale, invece, l'amnistia � irrinunciabile 
e nessuna rilevanza ha la volont� dell'imputato 
in ordine alla sua applicazione. D'altra parte se si 
tien conto dei motivi ohe hanno indotto la Commissione 
a proporre la suesposta modifica, dovrebbe 
concludersj ohe tutte le sentenze di amnistia debbono 
essere iscritte, in quanto, in linea di principio, e appunto 
in applicazione dell'art. 152, o.p.v. o.p.p. l'amni


stia pu� essere 'pronunciata solo quando non 'risultino 
prove della innocenza dell'imputato. 

Un ulteriore rilievo da formulare in ordine a questo 
provvedimento legislativo concerne il fatto--ohe si sia 
in esso mantenuta la previsione della (< materia �commerciale 
� come distinta dalla materia civile, distinzione 
ohe non sembra posAa pi� essere mantenuta di 
fronte alla abrogazione del Codice di commercio ed 
alla inserzione delle sue norme nel Codice civile. 



I 

I j 

I INDICE SISTEMATICO 


i 

Ij DELLE CONSULTAZIONI 

LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALCUN MODO LA SOLUZIONE CHE NE � STATA DATA 


AMMlNISTRAZIOJ\l'E PUBBLICA. -I) Se le Banche 
d'interesse nazionale siano da considerarsi Amministrazioni 
pubbliche agli effetti della cessione obbligatoria 
alla Croce Rossa degli scarti d'archivi. (n. 112). -Il) 
Se le Amministrazioni provinciali per quanto riguarda 
i rapporti di locazione d'immobili ad uso di ca


.serme delle Forze di P.S. debbano equipararsi. a tutti 
gli effetti alle Amministrazioni dello Stato (n. 113). 

AN'l'ICHITA' E B~LLE ARTI. _:_ I) Se le irregola_ 
rit� formali di una denuncia di esportazione di� cose artistiche 
valgano ad impedire l'esercizio del diritto di 
acquisto da parte dello Stato (n. 16). -II) Se la denuncia 
di e3p:Jrta�done di cose artistiche fatta dal comproprietario 
della cosa sia valida (n. 16). 

AUI'OVF.ICOLI. -I) Se ai fini delle sanzioni per 
sovraccal'ico di autoveicoli pesanti il.rimorchio debba 
essere considerato veicolo o autoveicolo (n. 30).. -Il) Se 
sia vallda la dom<inda di rivendica in via amministrativa 
<li autoveicoli assegnati ai sensi del D.L. 21 genn<
Lio 19:15, n. 49, fatta m forma diversa da atto noti 
fic<Lt-:> p:ir uffbiale giudiziario (n. 31). 

AVVOCATI E PROCURATORI. -I) Se il titolo di 
avvocato e procuratore possa essere assunto in via onorifica 
(n. 13). -II) Se presso le Sezioni commerciali dei 
Compartimenti ferroviari vi siano Uffici per i quali sia 
n':lcessario il titolo professionale di avvocato o procuratore 
(n. 13). 

CASE ECONOMICHE E POPOLARI. --Se sia 
valida la donazione da parte di un ente pubblico alla 
Ge3thne Ina-Casa di un'al'ea per la costruzione di case 
per i lavoratori (n. 30). � 

COMUNI E PROVINCIE. -I) Se le Amminizfoni 
provinciali per quanto riguarda i rapporti di locazione 
d'immobili ad uso di caserme delle Forze di P.S. 
debbano equipararsi a tutti gli effetti alle Anu:ninistr.a� 
zioni dello Stato (n. 27). -II)� Se la revisi_one di cui 
all'art. 80 del Testo Unico della Finanza locale possa 
applicarsi nel caso di variazioni di aliquota di imposta 
di consumo (n. 28). 

CONTABILITA' DELLO STATO. -I) Se possa 
procedersi a compensazione di debiti dell'Anuninistrazione 
con crediti della medesima per ricupero di contri


buti concessi ad agricoltori benemeriti, anche in relazione 

alle rate ancora da scadere per il ricupero medesimo 

(p.. 72). -II) Quale sia la procedura da seguire per l'an


nullamento di crediti verso Enti tenuti in via subordi


nata al paga.mento delle spese di spedalit� (n. 73). 


III) Se la numerazione progressiva e distinta dei buoni 

e degli ordinativi su ordini� di accreditamento importi 

il costituirsi di un diritto di prelazione nei confronti 

degli uffici pagatori dello Stato per i titolari degli ordi� 

nativi stessi (n. 74). 

CONTRABBANDO. -Se spetti all'Intendente di 
�. Finanza la competenza ad ordinare la confisca di siga


rette� oggetto di contrabbando, quando il contrabbando 

stesso abbia dato luogo ad un reato la cui cognizione era . 

di competenza dello stesso Intendente di Finanza (n. 19). 

DEMANIO. -I) Se il complesso di beni immobili 
di propriet� dello Stato facenti parte di stabilimenti 
termali appartenga al patrimonio indisponibile dello 
Stato (n. 78). -II) Se ai suddetti beni siano applicabili 
i regolamenti camuna.l� edilizi (n. 78). -III) Se si 
possa adottare la procedura di cui al Testo Unico 14 aprile 
1910, n. 639 per farsi p!l.gare i corrispettivi dagli abusivi 
occupanti di immobili di propriet� dello Stato (n. 79). 

DONAZIONI. -I) Se sia nulla una donazione fatta 
ad una federazione del cessato partito fascista senza il 
decreto reale di autorizzazione ad accettarla (n. 14). Il) 
Se gli enti pubblici possano fare donazioni (n. 15). III) 
Se sia valida la donazione fatta da una cittadina 
tedesca ad una cittadina americana con scrittura privata 
di data anteriore all'applicazione della legge di 
guerra ai cittadini germanici e confel1Uata con atto pubblico 
posteriore all'entrata in vigore della legge di guerra 
stessa (n. 16). � 

ELETTRODOTTI. -Se sia legittima la pretesa da 
parte di un'Amministrazione provinciale di pagamento 
di un canone per l'attraversa.tnento di una strada pro� 
vinciale con una linea elettrica ferroviaria (n. 3). 

ENFITEUSI. -Se la traduzione iii denaro del canone 
enfiteutico dovuto in frumento debba farsi afprezzo di 
ammasso o al prezzo di mercato libero (n. 17). 

ESECUZIONE FISCALE. -Se l'obbligo del riscosso 
pel non riscosso in relazione alla esazione dei contributi 


------------------~~ 

II

-105 

unificati per l'agricoltura-gravi sull'esattore anche per 
il periodo anteriore alla entrata in vigore del D.L. 15 giugno 
1945, n. 515 (n. 21). 

FERROVIE. -I) Quali siano i limiti della responsabilit� 
dell'Amministrazione ferroviaria per la perdita di 
bagaglio verificatasi sugli elettrotreni rapidi (n. 127). II) 
Se gli agenti ferroviari addetti alla trattazione di 
affari legali presso le sezioni commerciali possano considerarsi 
come addetti ad uffici legali agli effetti dell'iscrizione 
nell'albo professionale degli avvocati. e procuratori 
(n. 128). -III) Se la determinazione della distanza 
fra la sagoma limite dei carri ferroviari e le opere fisse 
di una galleria rientri nella discrezionalit� tecnico-amministrativa 
della Amministrazione ferroviaria (n. 129). 
-�V) Quali siano i rapporti giuridici che sorgono in 
seguito all'assunzione da parte del Ministero dei Trasporti 
della gestione di una linea ferroviaria ir� concessione 

(n. 130). -V) Se l'appropriazione di somme effettuata 
da un dipendente di una societ� concessionaria di ferrovie 
clurante la gestione governativa della ferrovia stessa 
debba. coruliderarsi fatta in danno della societ� concessionaria 
o della gestione governativa (n. 130). 
IMPIEGO PUBBLICO. -I) Se la restituzione nei 

ruoli di provenienza prevista nella legislazione contro il 

fa8cismo sia da considerarsi automatica o'se presupponga 

sempre un procedimento epurativo (n. 261). -II) Se 

il servizio di mobilitato civile prestato da persona di 

et� inferiore a quella minima richiesta per l'assunzione 

nei pubblici impieghi possa essere calcolato ai fini del


l'indennit� di licenziamento prevista dagli artt. 10 e 11 

del D.L. 7 aprile 1948, n. 262 (n. 262). -III) Quali 

siano le retribuzioni degli impiegati statali pignorabili 

o sequestrabili ai sensi del Testo Unico approvato con 
R.D. 5 gennaio 1950, n. 180 (n. 263). -IV) Se l'art. 12 
del D.L..4 aprile 1907, n. 207 si applichi anche alle Sepral 
(n. 264). 
IMPOSTA SULL'ENTRATA. -Se per le violazio~i 

della imposta sull'entrata punibili con pena pecuniaria 

a-carico d'una societ�, possa procedersi, come coobbli


gato solidale, contro l'Amministratore delegato della So� 
_ciet� stessa (n. 27). 

IMPOSTE E TASSE. -I) Quali siano i rapporti tra 
la legge 2 luglio 1949, n. 408 e il D.L.L. 26 aprile 1946, 

n. 359, in materia di agevolazioni tributarie per le case 
di nuova costruzione (n. 157). -II) Se l'agevolazione 
tributaria stabilita dall'art. 24 della legge 28 febbraio 
1949, n. 43 a favore dell'INA-Casa in materia di tassa di 
registro possa ritenersi estesa anche ai diritti catastali 
(n. 158). -III) Se possa applicarsi la legge sull'imponibile 
di mano d'opera a carico dell'azienda foreste demaniali 
(n. 159). 
MINIERE. -Se possa sollevarsi dal Prefetto conflitto 
di attribuzioni in via straordinaria in relazione ad una 
lite vertente fra un concessionario di miniera e l'esercente 
della stessa nella quale il concessionario chieda la 
restituzione della miniera (n. 4). 

NAVI. -Quale sia la portata della clausola (franco 
avaria reciproca) in caso di spese sostenute per assistenza 
e salvataggio della nave (n. 44). 

NOTAIO. -Se i notai nella loro sede notarile possano 
compiere affari relativi a beni situati in altri distretti 

Inotarili (n. 2). ~ 

I I 

POSTE E TELEGRAFI. -Quale sia la portata della 
. 
disposizione dell'art. 183 del Codice postale nella parte 
. 
in cui esclude ogni indennit� per lo spostamento degli 
impianti di palificazione telegrafica (n. 24). 

I 
-

PROCEDIME1\l'TO CIVILE. -Se la mancanza di 

I

firma autografa dell'Avvocato in calce ad un ricorso 

ili.,

invalidi il successivo decreto del Presidente e la cita-%.'l

f:::::::

zione in giudizio quando la parte citata sia comparsa 

(n. 16). 
i,�

REQUISIZIONI. -I) Se le sentenze dei Comitati 
giurisdizionali siano esecutive pendente l'impugnazione 

(n. 90), -II) Se la parte vincitrice possa pretendere le , 
spese ulteriori inerenti alI'esecuzione forzata di una deci. 
sione del Comitato giurisdizionale la quale abbia com,
I~ 

pensato le spese giudiziali (n. 90). -III) Se i Comitati 

?;1: 
giurisdizionali siano competenti a decidere sulla pretesa ,

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1~

di ottenere gli interessi posteriori alla pronuncia sulla 

' 
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I 
indennit� di requisizione (n. 90). -IV) Se in caso di requisizione 
in uso l'Amministrazione sia tenuta a corrispondere 
gli interessi compensativi sulle indennit� liquidate 
con ritardo a decorrere dalla scadenza di ciascuna 
rata dell'indennit� stessa (n. 90). 

I 

RESPONSABILITA' CIVILE. -I} Se l'autorit� 
giudiziaria possa accertare la responsabilit� dell'Amministrazione 
ferroviaria mediante sindacato sui criteri da 
essa seguiti per stabilire le distanze medie tra le pareti 
delle gallerie e la sagoma dei treni (n. 116). -II) Se sia 
dovuto risarcimento di danni per le conseguenze dell'ordine 
di sgombero di un terreno in relazione all'esecuzione 
di tiri di artiglieria (n. 117). 

SOCIETA'. -I) Come si provi la qualit� di rappre� 
sentante di una societ� di fatto (n. 31). -II) Quale sia 
l'interpretazione dell'art. 5 lett. d) del D.L. 7 maggio 
1948, n. 1235 sull'ordinamento dei Consorzi agrari (n. 32) 
-III) A chi spetti la pre::iidenza dei collegi sindacali dei 
Consorzi agrari a termini dell'art. 44 del D.L. 7 maggio 
1948, n. 1235 (n. 33). -IV) Seilsequestratariod'una 
societ� sottoposta a sequestro in base alla legge di guerra 
possa essere autorizzato a compiere atti che tendano a 
prorogare la durata della societ� stessa che dovrebbe 
estinguersi per decorso del termine (n. 34). 

TITOLI DI CREDITO. -I) Quale sia l'influenza delle 
disposizioni in materia di blocco di somme di sospetta 
appartenenza _tedesca o della r.s.i. sulle norme in materia 
di circolazione dei titoli di credito (n. 2). 

TRATTATO DI PACE. -I) Seil sequestratario d'una 
societ� sottoposta a sequestro in base alla legge di guerra 
possa essere autorizzato a compiere atti che tendano a 
prorogare la durata della societ� stessa che dovrebbe 
estinguersi per decorso del termine (n. 31):�~ III) Jle 
sia valida la donazione fatta da una cittadina tedesca ad 
una cittadina americana con scrittura privata di data 
anteriore all'applicazione della legge di guerra ai cittadini 
germanici e confermata con atto pubblico posteriore 
all'entrata in vigore della legge di guerra stessa (n. 32). 



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�------(S100198)-Roma, Hlf11 -Istituto Poligrafico dello Stato -G. C. 
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