APRILE 1949
RASSEGNA MENSILE
APRILE 1949
RASSEGNA MENSILE
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
PUBBLICAZIONE DI SERVIZIO
ANCORA SUL CONFLITTO DI ATTRIBUZIONI
SOMMARIO. -10 I precedientL -20 Optnione del Ga
0,00000 sparri. -30 Opinione del 11.alladore PalJi,eri e :sua criticao
-40 Opinione del Groppali e sua critica. -50 O[pinione
del Virga e sua criticao -60 iLo sviluppo della
questione in sede parlamentare. -Le proposte della seconda
OommLssione. -7. La discusstone in Senato;
Gli emendamenti soppressivi dell'ultimo comma dell'articolo
29 e l'intervento del Senatore Azara. -8. Gli
interventi del Senatore Lodato e del Senatore Bos'oo.
9. L'intervento del Senatore Schiavone e la replica �del
Senatore Azara. -�10. L'intervento del Senatore Zotta. 11.
iL'intervento .del 'Senatore Per.sico relatore �della commissione
-12. L'intervento del Ministro Grassi. 13.
L'intervento del .senatore Orlanido. -Fine della discussione.
-lFormulazione definitiva dell'art 29. 140
Esame generale della discussione svoltasi in Senato
-15, conclusione.
1. Il problema posto per la prima volta nella
nostra Rassegna (n. 7-8 del 1948) in ordine alla
competenza della Corte Costituzionale a decidere
sui conflitti di attribuzione tJ:a i poteri dello Stato,
ha avuto ulteriori interessanti sviluppi nella dottrina,
e, sopratutto in sede parlamentare.
La questione fu, come si ricorder�, da noi sollevata
in occasione della presentazione al Parlamento
del disegno di legge n. 23, recant!;l -e< Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
Costituzionale �, il cui art. 31 tendeva sostanzialmente,
a nostro avviso, a limitare quei poteri
che alla Corte Costituzionale sono attribuiti
dall'art. 134, secondo alinea, della Costituzione.
In favore della tesi da noi sostenuta si � pronunziato
il Presidente del Consiglio di Stato Ferdinando
Ro�cco con un mirrubile, organico e convincente
studio pubblicato nel numero 9 della nostra
Rassegna. Dopo. di lui altri autorevoli studiosi di
diritto pubblico si sono occupati di questo problema
di capitale importanza per il nostro ordinamento
giuridico, aderendo alcuni alla tesi da
noi sostenuta, altri a quella cui si ispira la relazione
ministeriale al disegno cli legge, e che ha,
come � noto, nell'Azza riti l'esponente pi� autore
vole.
Riteniamo necessario dare notizia delle pi�
espressive manifestazioni delle opposte opinioni,
al fine sopratutto di chiarire la portata della discussione
svoltasi al Senato della Repubblica, con
clusasi con la soppressione cosi dell'art. 31, �Secondo
la proposta da noi a�vanzata, che dell'ultimo
comma aggiunto all'art. 29 dalla Commissione legislativa,
in sostituzione dell'art. 31, del quale
riproduceva il contenuto sostanziale.
_2. Il pi� <;esplicito tra gli scrittori favorevoli alla
nostra tesi � stato il Gasparri (� Giur. It. �, 1949,
IV, 17), il quale, premesso che �la. prima e d'altronde
pi� ovvia e lineare interpretaz.ione � quella
secondo c.j nell'art. 134 d,i poteri si parla nel
senso che tanto per intenderci pu� dirsi classico,
con cui questa parola fu usata dal Montesquieu e
d�i suoi seguaci nella formulazione di quella dottrina
politica che � detta appunto della separazion(
J CLei poteri �, rileva che � nella competenza,,della
Corte Costituzionale rientrerebbe appunto h risolvere
le controversie che in ordine al1~ rispettive
attribuzioni possono sorgere tra gli organi della legislazione,
quelli della giurisdizione e quelli della
esecuzione �. Ci� posto, ritiene il Gasparri che la
struttura del nostro ordinamento giuridico, in materia
di risoluzione di conflitti di attribuzione tra
Potere giudiziario e Pubblica Amministrazione risulta
radicalmente trasformata, nel senso che ora
anche le questioni tra Amministrazione~ Autorit�
giudiziaria sono sottratte alla decisione di un organo
(Oorte di Cassazione a Sezioni Unite) che,
se bene quanto mai elevato e sereno, � .sempre parte
in causa, ed affidate ad un Giudice veramente
suver partes (Corte Costituzionale). Il G. continua
rilevando eh~ le argomentazioni addotte contro
questa semplice e chiara tesi, bench� sostenute da
autorevoli voci, non persuadono, in quanto mentre
� da escludersi che la Costituzione abbia ripudiato
il principio della divisione dei poteri, come pretendono
i sostenitori della tesi contraria, nemmeno �
decisivo, per escludere la possibilit� di un conflitto
di attribuzioni, la circostanza che sugli atti della
funzione esecutiva sia consentito un sindacato giurisdizionale.
Infatti, quello che costituisce il fondamento
di un possibile conflitto di attribuzioni,
� la possibilit� che gli organi della giurisdizione
si inducano a compiere atti di mera ammi:Q.j.strazione,
e viceversa gli organi dell'amministrazione
atti di giurisdizione.
Si che � il dire che i conflitti tra Pubblica Am
'
ministrazione e Autorit�, giudiiZiaria sono conflitti
nella misura in cui possono esserlo quelli tra una
-102
parte e il Giudice, si riducono, cio�, a mere eccezioni
di incompetenza, sulle quali peraltro � solo
il iGiudice che deve decidere e non una autorit�
diversa, non pu� non apparire che il frutto di
un'osservazione superficiale e di un conseguente
grossolano equivoco )).
Un. genere di conflitto � qu:ello che si ha quando
una parte, in contrasto con l'altra, afferma: �Non
questo Giudice � competente a decidere su questo
caso, ma quell'altro)); oppure: �Non questo n�
altro Giudice, ma l'organo tale, non giudiziario �.
E un genere lben diverso di conflitto � 1quello che
sorge, quando un Organo amministrativo, ad un
Giudice che si dichiara� competente dice: �Non tu
sei competente: Io lo sono�. Nel primo caso si
hanno due soggetti che litigano di fronte ad un
Giudice sulla competenza di esso; ed � logico che
in proposito decida il Giudice, come su tutti gli
altri punti del loro litigio. Nel secondo si ha un
soggetto che litiga con un Giudice, contendendogli
un'attribuzione che il Giudice ritiene propria; ed
� logico che su questo litigio una terza e superiore
autorit� decida)).
N� questa tesi del G. pu� contraddirsi con l'argomento
che anche il privato potrebbe contendere
in ipotesi al Giudice il proprio potere, sostenendo
che questo spetta a lui stesso, in quanto � chiaro
che pu� contendere sulla sp�ettanza di un potere
�costituzionale solo chi ha riconosciuta dalla Costituzione
una sfera di potere nella quale pu�
agire non semplicemente in piena libert�, ma con
la fa~olt� di imporre ad altri la propria volont�,
come appunto � il caso del potere esecutivo. Concludendo
il suo a.rticolo, il G. non esita ad affermare
che la tesi dei sostenitori dell'art. 31 del
progetto non ha alcun sierio fondamento, e che � se
le Camere lo lasciasse,ro passare, si correrebbe il
rischio di vedere una Oorte Costituzionale costretta
ad inaugurare il suo servizio pronunciando l'incostituzionalit�
della legge regolatrice delle sue
funzioni )).
3. Ma pi� che gli argomenti favorevoli sopra riportati,
ci sembra che apportino un contributo notevole
se pure involontario alla nostra tesi gli
scrittori che hanno succes�sivamente aderito alla
tesi contraria dell' Azzariti,. poicll'� le ragioni da
essi addotte o si risolvono, per la maggior parte,
in petizioni di principio, o non resistono ad una
critica approfondita.
'fra gli scrittori della prima serie, � da segnalare
il caso del BALLADOREl-PALLIERI, il quale dopo
aver sostenuto nella prima edizione del suo Diritto
Costituzionale la tesi secondo la quale i conflitti
di attribuzione indicati nello art. 134 della Costituzione
erano da considerarsi quelli classici regolati
dalla legge del 1877, ha con la seconda edizione
del suo libro modificata la sua opinione adeder.
endo alla tesi contraria.
E' notevole che un giurista come il BalladorePallieri
ahbia dovuto ricorrere, per sostenere 1quest:
a1 sua, nuova opinione, all'argomento che si trarrebbe
dall'art. 31 del disegno di legge, e cio� proprio
da quel progetto di norma di cui si discute la
esattezza e la conformit� alla Costituzione. N�
sembra che un decisivo valore possa avere l'altra
argomentazione del B., secondo la quale la Corte
Costituzionale non avrebbe da occupar!Si �dei conflitti
che insorgano tra una (j1k(J;lunque Autorit�
amministrativa e giurisdizionale (come erano appunto
gli antichi conflitti di attribuzione), ma solo
di quelli che sorgano tra gli organi � costituzionali
� dello Stato. Abbiamo gi� espresso, infatti,
in proposito il nostro avviso, quando abbiamo detto
che � non riteniamo che la Corte Oostituzionale
abbia sostituito le Sezioni Unite della Corte di
Qassazione nel giudizio sulle questioni di difetto
assoluto di giurisdizione nei confronti dell'Autorit�
amministrativa; noi riteniamo invece che la
nuova Costituzione abbia posto, a.Z di sopra della
Corte Suprema di Cassazione un organo costitu,
zionale cui � devoluta la competenza di stabilire
se la stessa Oorte d~ Cassazione, organo massimo
del potere giurisdizionale, si sia mantenuta nei limiti
della giurisdizione i>. E questa nostra. opinione
abbiamo ribadito nella nota allo studio del presidente
Rocco, rilevando che a no.stro avviso � non
sarebbe nel vero chi ritenesse che davanti la Corte
Costituzionale una sentenza della Corte di Cassazione,
che abbia deciso su materia riservata
esclusivamente al potere esecutivo, sia impugnata
come tale e, cio�, come atto che definisce
una lite, venendo in rilievo, invece, la .sentenza
esclusivamente come atto di un potere dello Stato
(quello giudiziario) che, in quanto tale, in nulla
si differenzia, da quello di un altro potere che
possa determinare un conflitto �.
Non ci sembra di peccare di presunzione osservando
che questi argomenti conservano tutto il
loro valore di fronte alla tesi del Balladore-PalHeri,
la quale, ha il difetto anch'essa di prescindere
dal particolare carattere della Corte Costituzionale,
che non pu�, in alcun modo, considerarsi
soltanto un organo giuris-di.zionafo, sia pure il
massimo organo giurisdizionale.
4. Un altro sostenitore della tesi dell' Azzariti
� il Groppali, il quale, peraltro, si libera del grave
problema osservando che : Ǐ da ritenersi che non
si sia voluto innovare per ci� che riguarda il regolamento
di tali conflitti (se. conflitti tra organi
della giurisdizione ordinaria ed organi dell'amministrazione
attiva, finora regolati dalla legge 31
marzo 1877) riservandosi alla nuova Corte (Costituzionale)
solo quelli che possano nascere tra il
Potere legislativo e il Potere esecutivo, come, ad
esempio, in materia di approvazione di trattati internazionali,
o tra il Potere esecutivo e quello giuditZiario
in merito al s.indacafo di atti politici o tra
lo Stato e le Regioni o fra, Regione e Regione ~r
eventuali straripamenti di poteri sia nel ca.mpo
della legislazione che in quello dell'Amministrazione)).
(�La Corte Bresciana))' _.1948, n. 9'-1(),
P~�~� ~
Come si vede, bench~ il iGroppali tenga a dichiarare
espressamente di es,sere sostenitore della tesi
,secondo la qua.le l'istituzione della Corte� Costituzionale
non avrebbe cambiato in nulla il sistema
-103
attualmente vigente in materia di risoluzione di
conflitti di attribuzione, il cui giudizio resterebbe
sempre devoluto alla Corte di Oassazione, l'ammissione
da lui fatta che tra i conflitti previsti dall'art.
134 della. Costituzione vi sia pure quello che
sorgerebbe per la pretesa del Potere giudiziario di
sindacare �gli atti politici si risolve, sostanzialmente,
in un argomento decisivo a sostegno della
tesi contraria.
Infatti, se si ammette che la pretesa del Potere
giudiziario di sindacare l'atto politico i;ii risolve
in un conflitto di attribuzioni tra Poteri dello
S'tato, si demolisce proprio il .bastione principale
della tesi dell' Azzariti e della Relazione ministeriale,
quello cio� della. assoluta impossibilit� di
ipotizzare un qualsiasi conflitto. tra Potere giudiziario,
inteso nell'esercizio delle funzioni giudiziarie,
e Potere esecutivo. Ora, una volta ammessa in
ipotesi tale possibilit�, non si vede quali argomenti
possano addursi per limitarne la portata ai
soli casi di atto rpiolitico, escludendola invece per
gli atti assolutamente discr,ezionali, per i quali
sussistono le stesse ragioni che possono giovare a
giustifica1rne la insindacabilit� assoluta.
Oi� posto o si deve ritenere che il Groppali nel
concetto di atto politico ricompr'ende anche gli
atti assolutamente discrezionali, quelli cio� nei
confronti dei quali non sono ipotiz,zabili n� diritti
soggettivi, n� interessi legittimi, e allora. la sua
tesi � esattamente uguale alla nostra ; o invece il
Groppali fa dell'atto politico una categoria a s�
diversa da quella degli atti assolutament~ discrezionali
(ma comunque semprei ricompresa in questa)
e allora manca ogni dimostrazione delle ra,gioni
che giustificano qu,esto concetto limitato.
~ Comunque, anche in questa siffatta accezione la
ij)tesi del Groppali � tale da determinare una innovaq,
ione, e ben radicale, al sistema finora in vigore
per il regolamento dei conflitti di attribuzione.
5. Uno scrittore che ha cercato, invece, di portar
�e argomenti origina;li a sostegno della tesi del
l'Azzariti, � il Virga (in � Foro Padano �, 1949,
IV, 17).
Questo autore. non esita a riconoscere che gli
argomenti addotti dall'Aizzaritii, dal Raggi, dal
Redenti a sostegno della tesi da noi combattuta
� non sono del tutto esatti �. Egli ammette apertamente,
in contrasto con l'Azzariti che � in linea
teorica nulla vieta che l'ordine amministrativo
pos�sa contrapporsi all'ordine giurisdizionale, anche
se la Pubblica Amministrazionei in giudizio
non � investita di potest� amministrativa i> ; egli
os.serva che � per determinare la natura di un conflitto
non bisogna considerare il soggetto che lo
eleva, bens� gli organi tra i quali il conflitto si
pone e quindi il conflitto tra Pubblica Amministrazione
e Giurisdizione non cambia natura per
il fatto che pu� essere denunciato non solo dalla
Pubblica Amministrazione, ma da qualsiasi parte
in causa�. Tuttavia, il V. ritiene che vi siano
altre considerazioni s:ufficienti a i;iuffragare la tesi
che i conflitti di attribuzione della dottrina. tra
dizionale non rientrino nella competenza della
C<::irte Costituzionale. Anzitutto egli ritiene che
stiano a favore di questa tesi i lavori preparatori,
dai quali risulterebbe, a suo avviso, che si � inteso
non alterare in nulla la competenza della O&te di
Oassazione quale risultava dalla legge del 1877. Sostiene,
poi, il V. che non sono possibili veri e propri
conflitti tra Giurisdizione e Amministrazione,
in quanto che �negare in una determinata ipotesi
la competenza dell'Autorit� Giudiziaria significa
affermare la competenza. delle giurisdizioni amministrative,
eccettuati i rari ca.si in cui la legge precluda
il ricorso giurisdizionale amministrativo. Ed
anche quando ricorra ques:t'ultima ipotesi, quando
cio� la giurisdizione pretenda sindacare un atto
politico o comunque dichia.rato insindacabile, non
si ha conflitto in senso tecnico, bens� l'eventualit�
o l'attualit� di un .eccesso di potere giurisdizionale,
contro il quale esiste il rimedio diel ricorso per
difetto di giurisdizione ...... Quando viene eccepito
il difetto di giurisdizione non si pu� dire che si
apra un conflitto; allo stesso modo che non potr�
parlarsi correttamente di conflitto di attribuzione
in ordine ad un atto amministrativo viziato di ~ccesso
di potere per s.traripamento, sebhteine in
questa ipotesj la Pubblica Amministrazione a,bbia
usurpato le funzioni legislative o giurisdizionali,
cosi non potr,emo parlare in sienso tecnico di
un conflitto di attribuzione allorch� la giurisdizione
abbia emesso o intenda emettere una prmrnnzia-
in ordine ad atti amministrativi o politici che
la legge dichiarw insindacabili. Ed infine un'ultima
considerazione, sempre secondo il V., sta a dimostrare
l'infondatezza della tesi in esame. I conflitti
tra .i Poteri de'llo Stato non possono risolver.
si in conflitti tra le singole Autorit� giurisdizionali
e le singole, Autorit� amministrative, ma
dovranno consistere in conflitti ch{l investano il
� potere >J nel suo complesso ; ma. i conflitti fra, :i
poteri come tali potranno solo verificarsi fra gli
organi supremi in cui tali poteri si assommano e,
cio�, dovranno essere necessariamente conflitti �ii
carattere costituiVionale �.
Queste sono in sostanza le argomentazioni del
Virga a sositegno della �s:ua tesi, che, come abbiamo
detto, coincide nelle conclusioni con :quella del1'
Azzariti, se pure ne ripudia. in rparte le ragioni.
In base a tali argomentazioni il V. conclude
con l'affermare che il conflitto costituzionale �
� quel conflitto che sorge tra organi costituzionali
per l'applicazione o interpretazione di norme formalmente
o materialmente costituzionali�. Secondo
l'autore, l'elemento di pi� difficile identifi�azione
in quesfa definizione � quello della costituzionalit�
degli organi in conflitto. Il V. ritiene
che non sia dubbia� tale qualifica per la Oamera dei
Deputati, il Senato della Repubblica, il Parlamento
in seduta comune, il Presidente della Repubblica,
il Consiglio dei Ministrj, il Presidente� del
Oonsiglio ed i singoli Ministri. Andrebbero, invece,
esclusi dal novero degli organi cos:tituzionali gli
organi giurisdizionali centrali, come la Corte di
Cassazione, il Consiglio di Stato e la Corte dei
-104
Oonti e gli organi amministrativi centrali come i
Ministeri, mentre sarebbe dubbia la natura del
Consiglio Superiore della Magistratura.
Osserviamo subito che una volta riconosciuto
all'ordine giuditZiario il carattere di potere costituzionale,
non si riesce a capire, 13ulla base dei
criteri enunciati dal Virga quali ne siano gli organi
cositituzionali rappresentativi, non potendo certamente
attribuirsi tale rappresentanza al Ministro
Guardasigilli. Per quanto riguarda poi la� co
stituzionalit� fornnaile o materiale delle norme
sulla interpretazione �ed applicazione delle quali
dovrebbe sorgere il conflitto, il V. ammette esplicitamente
che sia ancora possibile la emanaz.ione
di norme materialmente costituzionali senza l'apposita
procedura prevista dalla Oostituzione, ed
esclude che un conflitto di poteri, quale � previsto
dall'art. 134, possa aversi in ordine alla interpretazione
o applicazione di una norma legislativa ordinaria.
Anche que�sta tesi del Virga non ci sembra convincente.
Essa si risolv�e, infatti, in parte, in una
petitZione di principio, in quanto si serve come argomento
di dimostraz.ione di una proposiz\ione
d'ella quale dovrebbe appunto essere dimostrata la
compatibilit� con la Costituzione attuale. Egli
infatti, come si � visto, '8ostiene che anche quando
la giurisdizfone pretenda di sindaca~e un atto politico
o comunque insindacabil~ (eJ cio� di interferire
nella sfera di attivit� del potere esecutivo)
non si aprirebbe un conflitto di attribuzioni in
senso tecnico, in quanto rimarrebbe sempre possibile
il rimedio del ricorso per difetto di giurisdizione;
ma il V. si astiene di proposito dal rilevare
che questo� ricorso, nel �sistema attuale, � devoluto
all'a competenza della stessa giurisdizione, e cio�
proprio di quel potere del quale si sostiene; nella
speci�, la inesistenza. In altri termini con questo
ricorso si chiede ad un determinato potere di rico.
noscere che 1esso h� superato i propri limiti; si
chiedei, insomma; un provvedimento del tutto ana
logo a quelli che venivano richiesti al monarca
assoluto in via di grazia e non in via di giustizia,
perch� il provvedimento di giustizia � solo conce
pibile che si richi'eda a chi � al disopra del con
flitto e non partecipe di esso.
N� sembra convincente l'argomento (che po
tremmo chiamare del � parallelo �), secondo il
quale non potrebbe parlarsi di conflitto di attribu
~ione quando la Giurisdizione interferisca nel Po
tere esecutivo, cos� come non potrebbe parlarsene
quando sia il Poter'e esecutivo a interferire nella
Giurisdizione. Ed infatti, mentre nel nostro si
stema costituzionale, anteriore alla Costituzione,
� stato sempre chiaro che spettassie alla Giurisdi
zione (ordinaria o amministrativa) impedire gli
straripamenti del Potere esecutivo, nessun rime
dio particolare era previsto per impedire gli stra.
ripamenti del Potere giudiziario nella sfera del
Potere esecutivo, salvo la richi.esta di riesame da
rivolgersi allo stes�so Potere giudiziario senza al-�
cuna possibilit� di un controllo superiore.
Ora, mentre con la nuova Costituzione � rima
sta identica la regolamentazione d�ella prima ipo
tesi, si � voluto istituire, per evidenti ragioni di
armonia costituzionale (sempre d'altrond�e fatte
presenti da gran parte della dottrina) un sistema
per il quale gli straripamenti del Potere giudiziario
fossero impediti da un organo estraneo e superiore
ad esso.
Ma, in.fine, ci sembra che sia propria la soprariferita
formula escogitata dal V. per definire i
conflitti costituzionali che fornisce un argomento
decisivo a favore della nostra tesi, riportandosi
cos� anche per questo Autore quello che abbiamo
rilevato per il Groppali. Infatti, se si ammette
(e il V. lo riconosce esplicitamente) che potere giu.
risdizfonale e potere esecutivo sono entrambi poteri
cos�tituzionali e che i loro limiti rispettivi
sono stabiliti dalla Costituzione, non si vede, come
possa contestarsi che qualunque straripamento
dell'uno a danno dell'altro provochi un conflitto
che concerne � l'applicaz.ione o interpretazione di
norme formalmente e materialmente costituzionali
1>.
6. Ma � in s�ede parlamentare che la questione
ha avuto interessanti e certamente pi� importa.nti
e significativi sviluppi.
Oom'� noto, il disegno di legge n. 23 venne pre
sentato al S.enato nel luglio dello scor.so anno. La
.seconda Commissione iperma:�ente (Giustizia,), de
cise di p~roporre :all'Assemblea la sop1press�one
dell'art. 31, cosi come era stato richiesto nel no
stro studio ed in quello del Presidente Rocco.
La motivazione della proposta soppressiva era
la seguente: � Si pu�, quindi, sopprimere il dispo
sto dell'art. 31, perch�, se si riferisce ai conflitti
interni tra organi dello stesso potere sarebbe �SU
perfluo, in quanto .essi esulano dal campo dei con.~
flitti considerati dall'art. 134, della Oostituzion1e; ~
se invece, nella formula equivoca di questioni di
competenza, si volessero comprendere i veri e pro
pri conflitti di attribuzione, non sembrerebbe pos
sibile sottrarli alla conoscenza della Corte per il
semplice accidentale evento della loro preesistente
regolamentazione�.
Questa motiva~ione sembra in contrasto con
l'altra contestuale proposta, della stessa Com
miS"sione, di aggiungere all'art. 29 un ultimo com.
ma d�l s�eguente tenore: � La risoluzione delle que
stioni circa il difetto di giurisdizione dei Giudici
in confronti della Pubblica Amministrazione con
tinua ad essere regolata dalle norme vigenti>>.
Tuttavia, nel chiarire la portata di questa disposizione,
il relatore .faceva presente che con ci�
si era inteso conformare il principio (gi� accolto
dalla Costituente con l'a�pprovazione dell'a�rt. 134)
secondo il quale dovevano essere sottratti alla Cmte
Oostituzionale i conflitti di giurisdizione. Con
ci� era chiaro che la Commissione partiva dal pre,
supposto che il difetto di giurisdizione nei confronti
della Pubblica Amministr~?'ione dovesse intendersi
sottratto alla Corte Costituzionale sQlo
in quanto in esso venissero a concretizzarsi gli
estremi di un conflitto di giurisdi�zione, solo, cio�,
in quanto si trattasse di materia sottratta si alla
giuriscliz.ione dei Giudici ordinari ma rimessa alla
-105
giurisdizione dei Giudici amministrativi tuttora
conservati nel nostro ordinamento costituzionale,
n0n di materia. sottratta completamente a qualsiasi
Giudice (difetto assoluto di giurisdizione).
7. Su questo ultimo comma dell'art. 29 si acces�e
in Senato rin vivissimo contrasto.
Furono proposti tre emendamenti soppressivi da
parte dei senatori Zotta, Conti e Bosco; mentre
un quarto emendamento soppr�essivo fu proposto
dal senator� S'chiavone il quale propose, in sostituzfone
dell'ultimo comma in questione, una serie
di norme di carattere procedura}e, concernenti
soprattutto l'organo cui spetta.va di elevare il conflitto
di attribuzioni tra Pubblica Amministrazione
e Giurisdizione.
Nella discussione svoltasi in s.enato SIU queste
proposte soppressiv'e e� sul testo proposto della
Commissione, tenuta su un elevato tono, scientifico,
il senatore Azara (che nella questione pu�
considerarsi il portavoce della tesi dell'Azzariti)
acc�ett� immediatamente le proposte soppressive a
condizione che il primo comma dell'a.rt. 29 fosse
modificato come segue: � La richiesta di risoluzione
dei conflitti di attribuzione tra i Poteri dello
Stato � fatta alla O.orte Costituzionale mediante
1�icorso di uno degli organi costituzionali tra cui
� sorto il conflitto >>. Nella discus�sione di questa
proposta., intervenne il Senatore Zotta perch� fosse
precisato senza equivoco che, modificando nel
senso suesposto il primo comma dell'art. 29, non
si intendeva riprodurre in alcun modo, sotto altra
forma, il disposto dell'ultimo comma dell'articolo
stesso, sulla cui soppression.e si era ormai tutti di
accordo. Egli rilev� come la tesi dei proponenti
1l
la soppressione fosse: che � il difetto di giurisdi
illffe
zione della Pubblica Amministrazione, dando luogo
ad un conflitto tra due poteri, potere giurisdi1donale
e potere esecutivo deve �essere devoluto alla
Oorte Costituzionale in base all'art. 134 n. 2. La
ipotesi, invece, del difetto di giurisdizione nei confronti
di altro Giudice, dando luogo ad un conflitto
di giurisdizione, deve essere devoluta ancora
alla Corte di Cassazione, Sezioni Unite, in
base all'art. 111 >>.
8. Nella discussione intervenne il .Senatore Lodato
osservando : � La, soppressione. dell'ultimo
comma. dell'art. 29 si impone, a mio parere, perch�
non mi sembra si 1p1ossa sfuggire ai questo dilemma:
o con esso si dice cosa che � gi� imjplicita
nell'interpretazione dell'art. 134 della Costitu1zione,
ed in �questo caso � evidentemente inutile; o
vicev�e.rsa (a questa. ipotesi �� la pi� probabile) si dice
cosa che non � compresa nell'art. 134, ma anzi
contra�sta con esso, ed in �questo caso � evidentemente
incostituzionale. Il difetto di giurisdizione
dei Giudici di fronte alla PulbbHca Amministrazione
costituisce un caso tipico di conflitto di attriibuzione,
anzi l'unico caso, fino all'emana.zione della
Costituzione, regolato e discusso; s che il volerlo
sottrarre alla Oorte Qostituzionale costituirebbe
una� violazione dei poteri ad essa conferita
dalla Oostituzione. Altra cosa �, invece, il conflitto
di giurisdiz.ione e, cio�, il difetto di giurisdizione
del Giudice ordinario di fronte al Giudice
specia.Ie e viceversa che l'a-rt. 111 della Costituzione
riserva espressamente al giudizio della Oorte
di -Cassazione. La. soppressione delPultimo comma
dell'art. 29 ~pipare tanto pi� necessaria in� quanto
corrisponde ad lJn criterio di correttezza legislativa
lasciare alla stesisa Oorte Costituzionale, lo
stabilire, con la sua giurisprudenza, quali siano,
secondo l'esatta interpretazione dell'art. 134 della
Costituzione, i limiti della sua. competenza. Del
resto una disposizione come quella in discussione,
che violi il disposto dell'art. 134 della. Costituzione,
non impegnerebbe alla .~ma osservanza la
Corte Costituzionale i cui poteri possono trovare
un limite solo in una. norma costituzionale >>.
Questa tesi del Lodato fu sostanzialmente ri:
presa e sostenuta con calore dal Senatore Bosco,
il quale ebbe ad osservare: �Noi dobbiamo preoccuparci
di mantenere integri la lettera e lo spirito
della. Costituzione, laddove all'art. 13;1. es�sa
stabilisce cher la Corte Costituzionale dirime i
conflitti di attribuzione tra i Poteri dello �Stato.
Noi sappiamo che alcuni autori hanno sostenuto
l'opinione che in questa. aula � 'Stata strenuamente
difesa dal collega Zotta, che cio� la Corte di Cassazione
debba continuare a giudicare soltanto dei
veri e propri conflitti di giurisdizione che riguardano
gli organi appartenenti allo� stesso potere
giurisdizionale, ma quando si tratta di conflitti
tra Giurisdizione ed Amministrazione, secondo i
citati autori, dovrebbe subentrare la competenza
della Corte Costituzionale. Vi sono altri insigni
autori i quali sostengono il punto opposto, che
cio� l'art. 134 della Oostituzdone, in r�lazione
all'art. 111, lasci [nteg1ra la competenza deHa
Corte di 01issazione di giudicare tra i conflitti
tra Giurisdizione e Pubblica Amministrazione. In
presenza� di �qu1esti.... conflitti di �opinione rtra
insigni giuristi e insigni magistrati io mi domando:
a�b,biamo noi il diritto di dirimere con
legge ordinaria tale controversia relativa alla interpretazione
di una norma cotituzionale? A que
��.
sto interrogativo il Bosco rispondeva negativamente
dichiarando testualmente: �Lasciamo impregiudicata
la questione � lasciamo alla Corte
Costituzionale di interpretare la norma che riguarda
la sua competenza; qualunque agg�iunta
che, sotto forma di chiarimento�, voless'e innestarsi
alla Costituzione modificando in qualche parte le
norme che essa detta, sarebbe da respingersi >>.
9. Le tesi estreme contrarie sono state invece
sostenute dal Senatore Zotta e dal Senatore Azara.
Lo spunto alla discussione, dopo che, con la
accettazione dell'emendamento soppressivo da
parte del Senatore Azara, l'accordo sembrava, ormai,
ra.ggiunto, fu offerto dall'intervento del Senatore
Schiavone, il quale, non solo dichiar�. di
essere completamente favorevole alla soppressione
dell'ultimo comma dell'art. 29, ma propose che,
una volta stabilito che gli antichi conflitti di attribuzione
rientrano nella competenm della Corte
Costituzionale, si stabilissero le norme di proce
-106
dura per poterla. adire quando questi conflitti
concretamente si verificassero.
Contestata l'esattezza della. tesi secondo la quale
l'Amministazione quando � parte in causa non
pu� mai considerarsi un potere, ed affermato,
invece, che quando sorge il conflitto di attribuzioni
l'Amministrazione cambia veste e non si presenta
come pai'te ma si erge a potere, lo Schiavone
si � richiamato anche all'art. 111 della Costituzione
per dedurre, dal fatto che la formula di
questo � diversa da �quello dell'art. 362 del c.p.c.
la conseguenza che questo articolo 111 contempla
solo � i rapporti attinenti alle sfere tra giurisdizione
e giurisdizione �.
Ci� posto, �egli proponeva, al fine di evitare sopratutto
che davanti alla Corte Costituzionale
siano portate anche le cause di minore importanza,
nelle quali lo straripamento di poteri si
verifichi ad opera di una autorit� giudiziaria minore,
che il conflitto fosse elevato con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri previa delibemzione
conforme del Consiglio stesso. Nella intenzione
del Senatore S'chiavone questo decreto
del Presidente del Gons1iglio avrebbe dovuto sostituire
il decreto del prefetto previsto dalla legge
del 1877.
E' a questo punto che il 1Senatore Azara ha
apertamente esposto la sua intenzione in relazione
all'accettazione �della proposta s:oppressiva del-�
l'ultimo comma dell'art. 29.
Premesso che con gli interventi del Senatore
Zotta e del Senatore Schiavone era stata rimessa
in discussione la stessa questione che egli ere-�
deva. ormai completamente risolta, 1'1A!zara ha af
fermato che con la istituzione della Corte Costi
tuzionale si � voluto creare un organo che dovesse
giudicare dei conflitti di poteri tra. organi costi
tuzionali dello S'tato e, non tra un organo della
Amministrazione ed un quals.iasi privato; questi
ultimi conflitti, infatti, non sarebbero, secondo
l'Azara, conflitti di attribuzione secondo il signi
ficato giuridico della parola e neppure conflitti
fra poteri, bens~ questioni concernenti la giurisdi
ziione in controversie per lesioni o pretese lesioni
di diritti soggettivi tra un privato e l'Ammini
strazfone; e quando l'Amministra�zione sii pre
senta in giudizio deve starvi a parit� assoluta di
condiziioni con i cittadini, come stabilisce la stes
sa Oost'ituzione. E-su questo punto, l'Azara� in
sisteva con queste parole: � Il potere esecutivo
pu� �e deve avere una supr�emaz.ia sui cittadini, ma
l'ha soltanto quando si tratta di fare osservare le
leggi dello Stato, quando si tratta di garantire
l'ordine pubblico, quando si tratta di promuovere
il benessere sociale, quando insomma si tratta di
attuare i fini dello Stato. Ma quando l'Ammini
strazione, per una ragion.e. qualsiasi, va a toccare
il diritto soggettivo del cittadino ed il cittadino
si vuole difendere, la parit� deve essere assoluta
dinanzi a] Magistrato �. E dopo aver accennato
all'inconveniente pratico che deriverebbe dal fat
to che il lavoro della. Corte Cos�tituzionale, ver
rebbe appesantito da un notevole numero di pic
cole cause, cos� precisava il suo pensiero : �Il
mio emendamento sta a significare che tutti i
conflitti tra poteri vanno alla Corte Costituzionale,
ma che tutti gli altri che non sono conflitti
di attribuzione bens� di giurisdizione debbono
spetta.re a.Ua magistratura �or(Hnaria ed a.ndaro
innanzi alle Sezioni Unite della Suprema Corte
cli Cassazione �.
10. In replica a queste dichiarazioni dell'Azara,
si ebbe un lungo e magistrale intervento del �Senatore
Zotta.
Premessa la necessit� che i dibattiti di natura
tecnico-giuridica davanti al S'enato debbono essere
approfonditi, tanto pi� quando come nella
specie si tratta di uno degli argomenti pi� importanti
che hanno interessato sempre giuristi ed uo.
mini politici, lo Zotta rilevava che la ragione dell'istituzione
della Corte Costituzionale va ricercata
nel fatto che << es1sa � connessa con la rigidit�
della nostra Costituzione, per cui una legge
ordinaria non pu� andare al di l� dei limiti stabiliti
dalla legge costituzionale e gli orga.i1i cli un
potere non possono eccedere dalla sd'era di competenza
fissata. dalla Costituzione. Il Giudice preposto
al rispetto cli questi limiti � la Oorte Cos'iituzionale
�. . . �La Corte Costituz.ionale disciplina
i conflitti tra. i Poteri dello Stato, mira ad
asrsicurare che cia.scun Potere non invada la sfera
di competenza di un altro Potere, mira cio� ad
impedire, ad arginare lo straripamento cli poteri
�. Si tratta, quindi, secondo lo Zotta, cli un
organo che giudica sui conflitti esterni e non sui
conflitti interni, i quali invece, per quanto riguarda
i rapporti tra gli organi giurisdizionali
sono devoluti alla competenza della Corte di Cas'sai;
ione. Poich� la Oostitua.ione riconosce il prin-~
cipio della. divisione dei poteri, appare evidente,
che quando un potere invade la sfera di competenza
altrui si ba un'usurpazione cli potere, ad
impedire la quale � stata appunto istituita la Oorte
Costituzionale. N� pu� contestarsi che i tre po
teri, }egislativo, esecutivo e giudiziario, secondo la
nostra Costituzione debbano intendersi su un terreno
di parit� giuridica senza possibilit� cli sopraffazione
de1l'uno sull'altro. .Ma, questa sopraf.
fazione vi sarebbe, ove si intendes1se sottrarre alla
Corte Costituzionale la� competenza a giudicare
dei conflitti cli attribuzione tra Potere esecutivo
e Potere giudizfario intesi nel senso cla.ssico e tradizionale.
Infatti se � vera in linea, genera.le la
tesi dell'Azara, secondo la qualei l'Amministrazione,
in quanto � in giudizio non � potere, ed �
vera nella, maggior parte dei ca.si, cio� per i casi
in cui l'Amministrazione ed il privato si mettono
sul terreno di parit� e domandano al Giudice
la decisione di una controversia, quando,
invece l'Amministrazione dice al Giudice: tu non
hai il diritto cli intervenir.e nella sfera. di mia
competenza perch� in quesfo campo la Costituzione
mi riserva una� discrezionalit� insindacabiJe
e dall'altra parte quando il Giudice risponde:
Io ho il diritto, per mia competenza, di penetrare
anche in codesto tuo campo discrez,ionale, � evidente
che l'Amministrazione e il Giudice si met
-107
tono sul .terreno dell'eguaglianza perch� e l'uno e
l'altro assumono il ruolo di parte dando orio�ine
0
ad una lite la quale si svolge tra due parti che
esprimono due poteri diversi. Scendendo sul piano
dell'applica,.,ione concreta di questi principi, il Senatore
Zotta cos� prospettava un caso di conflitto
di attribuzione: Pu� il Giudice 1sindacare la nomina
o la dimis'Sione di un� Ministro�, di un Sottosegretario,
di un Ambasciatore? Un tale sindacato
involgerebbe, evidentemente, una subordinazione
del Poter�e -esecutivo al Potere giudiziario che annullerebbe
il principio della parit� giuridica degli
organi costituzionali. E concludendo questo
punto fondamentale del suo intervento, cos� il
S'enatore Zotta .sintetizzava il suo pensiero: �Nella
sfera del potere esecutivo vi sono, direi, tre
gradi: un grado in cui il Potere amministrativo
si pone sul medesimo piano del privato e allora
la sua attivit� � sindacabile dinanz,i al Giudice
ordinario, come � sindacabile la attivit� del privato:
si consideri ad esempio un caso di responsabilit�
contrattuale. In una sfera pi� ristretta
l'Amministrazione � sindacabile solo dal Giudice
amministrativo, ma non dal Giudice ol.'dina.rio,
in quanto essa esplica un'attivit� nell'interesse
pubblico da cui indirettamente pu� ricevere danno
un privato. �Sorge allora la lesione di un interesse
legittimo. In questo Becondo caso il Giudice
� il Consiglio di Stato, ma non il Magistrato ordinario:
se questi attentaSs�e a portare la �sua indagine
in tale campo, usurperebbe un potere cio�
lederebbe quella sfera di discrezionalit� che �
propria del Potere esecutivo. Vi � un terzo caso
in cui n� il Giudice ordinario n� il Giudice amministrativo
possono sindacare l'attivit� del Potere
esecutivo; se ci� facessero commettereb:bero
una� usurpazione di poteri �.
Una critica serrata ed a�cuta ha. poi mosso lo
Zotta alla tesi, sostenuta anche dall'Azzariti nel
noto articolo che dette lo spunto al primo articolo
di questa Rassegna, secondo la quale la Corte Costituzione
:sarebbe stata� istituita 1s:olamente per
risolvere conflitti che finora venivano risolti in via
esclusivamente politica, quali quelli tra i due
rami del Parlamento, tra. Governo e Parlamento,
tra Pres'.idente della R�epubblica �e Parlamento, o
Governo ecc.
In tutti questi casi, ha sostenuto lo Zotta, vi
� sempre una soluzione politica e non giuridica;
e che la sua critica sia andata nel -segno lo dimo
stra il fatto che il Senatore Azara per sostenere
la verit� della tesi contraria e, cio�, di una ipo-�
tizz�bilit� dell'intervento della Corte Costituzio
nale, ha fatto il caso che il Governo, pur avendo
negata. la fiducia del Parlamento, in uno di que
sti casi di conflitto, non si ritiri.
11. L'intervento del relatore della Commissione,
Senatore Persico, era caratterizzato da una posizione
contraria a quella del Senatore Zotta.
Il Persico, premesso che nel votare l'art. 134
della Costituzione nella formula << conflitto di at-tribuzioni
tra i poteri dello Sfato�, l'Assemblea
aveva intes'o escludere dalla competenza, della
Oorte Oostitu~ionale i conflitti di giurisdizione,
secondo quanto egli stesso aveva allora proposto,
affermava che tra i conflitti di giurisdizione rientravano
anch.e quelli derivanti da,} c.d. difotto di
giurisdizione dei giudici nei confronti della .P.A.
E concludeva: << Ed allora mi pare evidente che
n� l'emendamento Azara, che non � riuscito a
conciliare i diver~i pareri, n� quello Zotta, n�
quello Conti, n� quello Bosco, n� quello Schiavone
..... possano essere accolti �.
Ripetuto poi l'argomento� che �< non � possibile
che la giurisdizione diventi parte�, proponeva che
venisse mantenuto l'ultimo comma dell'art. 29,
nel testo formulato dalla. Commissione, e venisse
soppresso l'art. 31 come superfluo.
12. Interveniva allora, !nella discussione, per
esprimere le illtenzioni del Governo proponente il
Ministro Grassi, il quale, dopo a.ver premesso che
<<la grande conquista dello Stato moderno � stata
precisamente di sopprimere il contenzioso amministrativo
e di portare al Giudice ordinario ogni
controversia in cui si faccia questione di diritto
amministrativo o politico, anche se vi � direttamente
interessata la Pubblica Amministra.zione �
rilevava� che questa conquista, ottenuta in Italia
con la legge del 1865 fu completata con la legge
del 1877 << la quale defer� alle Sezioni Unite della
Corte di Cassazione il potere di pronunciare sulla
competenza dell'Autorit� Giudiziaria e di ogni
altro or,gano di giurisdizione, anche quando si
assumeva che nei confronti della Pub.blica Amministra.,.,
i one non potessie esser.e adita l'Autorit�
Giudiziaria, perch� non era in controversia un
diritto civile o politico�.
Per mantenere questa conquista secondo� il Ministro
sarebbe necessa.rio che anche la materia
del difetto assoluto di giurisdizione, la quale involge
pur sempre� una contestazione, fra le parti
litiganti che spetta al Giudice di decidere, dovesse
rimanere cli competenza della Autorit� giudiziaria
ordinaria << anche perch� l'art. 102 della
Costituzione ha confermato il principio della unit�
della giurisdizione �. Secondo il Ministro, la
nostra Costituzione non avr.ebbe fatto cos� che
conferma.re sempre pi� l'indiriz:zo che aveva. la
nostra legislazione fin dal 1865 indirizzo che con-�
trastere.bbe con la possibilit� di trasrerire alla
Oorte Costituzionale la questione sulla giurisdizione
dei Giudici. g su questo punto cos� concludeva:
<<Noi diciamo che non sono le questioni di
giurisdizione che vengono spostate dall'Autorit�
Giudiziaria alla Corte Costituzionale, perch� nel
dire conflitti tra i Poteri dello Stato si � inteso
rif.erirsi a quei conflitti che prima. potevano essere
risolti soltanto politicamente tra gli organi sovrani
dello Stato e che potranno trovare in seguito
nuovo assetto giuridico e costituzfonale attraverso
la Corte Costituzionale )). Dopo aver fatto alcuni
esempi di questi possibili conflitti, seguendo la
linea tracciata in proposito dall'Azzariti, della
quale gi� abbiamo dato notizia nel nostro primo
articolo, il Ministro concludeva col dichiarare di
approvar.e, a nome del Governo, l'emendamento
�
___J
bk&@lli i2 &&& Ff bk&@lli i2 &&& Ff
-108
del S.enatore Azara e della Oommi�ssioiie �che
stabilisce che i conflitti possono essere portati
alla Corte Costituzionale con ricorso di uno degli
organi costituzionali in conflitto>>; dichiarava
inoltre di essere disposto ad aderire alla soppressione
dell'art. 31 ed anche del terzo co�nma dell'art.
29, nella formulazione della Commissione,
confermata dal Relatore Persico.
13. Si levava allora a parlare il Senatore Orlando,
il cui intervento pu� dirsi sia stato quello
conclusivo della. discussione, e che ha determinato
il realizzarsi dell'accordo tra le varie opinioni.
L'insig�ne giurista. iniziava il suo discorso dichiarando
di essere tuttora convinto, pur dopo
tanti anni, di essere dalla parte della ragione,
quando�, in contrasfo� con Vittorio �Scialoja, sosteneva
clie la quarta Sezione del Consiglio di S'tato,
istituita per la giustiizia amministrativa, dovesse
consideraJ�si � un organo s:upremo con cui I'Amministrazione
si difende contro i suoi propri errori
�, e non un organo giurisdizionale. Ci� a.etto,
� precisato che lAmministrazione, ogni volta
che resiste in giudizio ad una pretesa del privato,
deve considerarsi parte �e non potere, e precisato
che la riforma del 18i6'5 si fondava appunto su
questo presupposto, del carattere di parte della
Amministrazione evocata in giudizio, il '8.enatore
Orlando cos� esprimeva il suo pensiero nei riguardi
dell'emendamento Aza.ra accettato dal Ministro:
� Sono del pa.rere che esso non sia inutile,
perch� prevede un caso, che pur potrebbe presentarsi
; e, prevedendolo, mi pare che soddisfi le
gi�us-te considerazioni e preoccupazioni del cpllega
Zotta. Infatti il caso, e sia pure soltanto sporadico,
potrebbe non �i meno presentarsi. Certo,
non vorremmo che tutte le cause, nelle 1quali il
Sindaco di un piccolo Comune, tanto per fare un
esempio, al fine di far dispetto ad un elettore avversario,
gli costruisca davanti un chiosco che gli
tolga la veduta, vadano a finire avanti lAlta
Corte.... Tuttavia, non � da esclud�ere che, fra
le pieghe di questi episodi della comune vita giudiziaria,
possa pur sopravvenire un qualche caso, in
cui davvero si verifichi una usurpazione di poteri.
E, a �questo punto, cade a proposito l'affermare
che � necessario porre un rimedio perch� finisca
una. buona volta quel brutto costume, che cominci�
sotto il fascismo, d�ell'usurpazione dei poteri,
costume che, credo abbia, purtroppo qualche continuazione
anche adesso ll.
Dopo questa ampia ed esauriente discussione,
il Senatore Zotta dichiarava: � Dopo le dichiara
zioni dell'On. Ministro mi sembra che la mia tesi
possa comportare l'accettazione dell'emendamento
dell'On. Azara, purch� si intenda dire questo, che
peraltro � gi� nelle dichiarazioni finali del Mini
stro, che cio� per quanto riguarda il potere giuri
sdizionale, gli organi costitu:iionali ai fini della
presente legge, so�no le supreme magistrature ll.
Alle dichiarazioni del S.enatore Zotta si associavano
i Senatori Bosco e Schiavone; nessuno
replicava in contrario. �
Dopo di che, passati.si ai voti, veniva appro
vato l'art. 29 nella seg�uente formulazione: � La
richiesta di risoluzione di conflitti di attribuzione
tra i poteri dello Stato � fatta alla Corte Costi
tuzionale, mediante rfoorso di.. uno degli organi
costituzionali� tra i quali � sorto il conflitto.
II ricorso deve indicare come sorge il conflitto
e specificare qlmli siano i Poteri dello Stato fra
i quali il conflitto sussiste e quali le disposizioni
. della Costituzione e delle altre leggi che si invocano
�.
Veniva poi approvata la soppressione del terzo
comma dell'art. 2'9 e quella dell'art. 31.
14. Non crediamo di peccare di presunzione se
rileviamo che dalla discussione svoltasi al Senato,
che abbiamo sopra riferito nei suoi punti pi� salienti
e significativi, � emersa chiara la giuste~z,a
della linea da noi seguita nello studio pubblicato
su questa Rass.egna, che dette inizio al dibattito,
il quale, come si � visto, ha avuto cos� rilevanti
sviluppi anche nella dottrina.
Rilevammo allora che, nella ipotesi pi� favorevole
per la tesi seguita dal disegno di legge (secondo
la. quale l'istituzione della Corte Costituzionale
non avrebbe innovato circa la competenza
in materia di conflitti di attribuzione, intesi nel
senso classico della parola) sarebbe pur sempre
stato opportuno, sul piano della correttezza legislativa,
non introdurre in una legge ordinaria
una norma che codificasse questa tesi, la cui discutibilit�
era ed � evidente.
Una tale norma, infatti, o avrebbe detto quello
che gi� dice la Costituzione e sarebbe stata manifestamente
inutile; o sarebbe stata, secondo quello
che noi riteniamo, contraria alla lettera ed
allo spirito dell'art. 134 della Oostituzione, ed al
~
lora ne� avrebbe costituito una violazione, tanto
pi� grave in quanto s~rebbe sfata� compiuta proprio
nel dettar.e le norme �sul funziona.mento di I
quello organo, che tali viola:iioni � chiamato a
controllare ed impedire.
Ora nel contrasto (forse pi� di parole che di
sostalliza), delle varie opinioni espresse in Senato,
il punto sul quale tutti si sono trovati d'accordo
� stato quello di sopprimere qualsiasi norma che,
come l'art. 31 del disegno di legge, riproducesse
quel difetto che abbiamo criticato.
Ne pu� dirsi che la formulazione del primo
comma dell'art. 29, secondo l'emendamento Aza.ra.,
abbia, sotto altra forma, espresso nuovamente
il precetto contenuto nel citato art. 31 o nell'ultimo
comma dell'art. 29 proposto dalla Commissione.
Baisterebbe rilevare, in contrario, che il �Senatore
Zotta, che fu il pi� strenuo sostenitore della
tesi, secondo la quale debbono portarsi alla Corte
Costituzionale tutti i conflitti di attribuzione tra
poteri (compresi quelli gfa regolati dalla legge del
1877) a conclusione della discussione; e dorro !~in_:
tervento chiarificatore del Senatore Orlando, dichiar�
di accettare lo emandamento Azara ; e tale
accettazione non fu pura e semplice, ma (secondo
risulta dal tes.to sopra integra.lmente trascritto)
;;;;;;; h ...........
:: ;;;; ::::
-10{)
resa in termini tali, da non consentire alcun equivoco
sul suo significato .
.Una volta stabilito�, il cl.te d'altronde � perf{lttamente
logico, cl.te (almeno ai fini della legge in esame)
per organi costituzionali del Poterg giurisdizionale,
in conflitto con altri poteri, debbono intendersi
le Supreme Magistrature, non v'� dubbio
che l'emendamento Azara, ii quale stabilisce che il
conflitto pu� sorgere solo tra questi organi costituzionali,
rappres�enta l'integrale accoglimento,
non �solo 11ella tesi subordinata prospettata in
quesi.a Rassegna, con la quale si sosteneva che la
questione del conflitto di attribuzioni dovesse lasciarsi
as.s1olutament�e impregiudicata, g. riservata
alla giurisprudenza della Corte Costituzionale, ma
della� tesi principale, con la quale si sosteneva la
pos�sibilit� di configural'.e un conflitto tra Potere
giurisdizionale e Potere esecutivo, determina.to
da un atto di una delle S'upreme Magistrature (che
� strutturalmente una sentenza, ma che viene in
considera.zione solo sotto l'aspetto di atto di un
Potere dello 1Stato)1 col .quale in sostanza, il Potere
giurisdizionale interferisca nella sfera di attribuzioni
riservata dalla Costituzione al Potere
esecutivo.
E che questa i;;ia stata la volont� del Senato risulta
dall'andamento della discussione e da tutti
gli interventi, compresi quello del Ministro e del
relatore Senatore Persico, che pur� ha tenuto a dichiarare
la s,ua opposizione alla tesi sotenJ.Ita dal
Senatore Zotta.
Tutti non hanno potuto non riconoscere (come
gli scrittori contrari alla tesi da noi seguita sopra
ricordati) che esiste un campo riservato alla Pubblica
Amministrazione intesa come Potere gsecu
' tivo, nel quale ogni intromissione � vietata al
~Potere giudiziario. Taluno ha identificato questo
campo con quello del c. d. attivit� politica, altri
hanno parlato di attivit� assolutamente discrezionale;
ma, in sostanza, si tratta di due concetti
che partono dagli �stessi presupposti. Si tratta pur
sempr,e di quel campo nel quale non 'sono ipotiz.zabili
a favore dei cittadini n� diritti subiettivi
n� interessi legittimi nei confronti dell' Amministrae,
ione, campo che co�stituisce la c. d. sfera li�
bera dell'attivit� amministrativa; libera nel senso
che, a.n'interno di questa spetta esal~sivamente
alla Pubblica Amministra.zione valutare il grado
di neoessit� del pubblico interess1e e il me2.zo per
so�disfarlo.
Perch� non si !Pensi che noi ci limitiamo ad affermazioni
astratte, e per dimostrare invece che
intendiamo legare, anche su questo punto, la teoria
alla pratica, indichiamo qui alcuni esempi concreti
della suddetta attivit� esclusivamente riservata
al potere esecutivo: nomina e dimissioni di
funzionari per posti di particolare importanza politica
(ambllisciatori, segretari generali dei Ministeri,
ecc.); determinazione del modo di soddisfare
interessi pubblici (ad esempio: decisione di devolv'.
ere somme staTuziate in bilancio per l'esecuzione
cli opere pubbliche alla costruzione di un ponte,
piuttosto che di un edificio, alla costruzione di una
strada ordina.ria piuttosto che di una strada fer
rata); determinazione del modo di provvedere alla
difesa del territorio dello Stato (mediante fortificazioni
permanenti, o mediante apprestamenti
mobili, ecc.); condotta della guerra. E che non si
tratti di puri esempi scolastici ri-&ulta dal fatto
che non sono mancati cittadini i quali hanno iniziato
concrete az.ioni giudiziarie per ottenere risarcimento
di danni dall'Amministrazione in relazione
alla suddetta attivit�. E' recente il caso di
una azione intentata da un gruppo di cittadini
napoletani oontro l'Amministrazione per ottenere
il risarcimento di danni derivati a Napoli dalla
condotta della guerra. E' vero che il Tribunale ha
dichiarato improponibile una tale azione, ma non
pu� escludersi in via assoluta l'ipotesi che un altro
Tribunale, o Corte Superiore, dia ingresso ad
una tale pretesa e la accolga. S'i tratterebbe di
una aberra!Zione, ma � proprio per gvitare queste
aberrazioni, ecoezionali, quasi incredibili, ma pur
sempre possibili in ipotesi astratta, che la Costituzione
ha istituito un organo supremo al quale
spetta di tutelare i limiti di cia�scun potere.
Ora, una volta cr�eato un organo come la. Oorte
Costituzionale, pr.oprio per impedire tali usurpazioni,
sembra inconcepibile ch!? si possa continuare
a mantenere il sistema precedente, secondo il
quale la repressione di tali usurpazioni veniva affidata
ad uno degli organi, sia p.re il mass1imo,
del potere usurpatore.
Vero � che per mitigare l'illogicit� del sistema
si tendeva ad attribuire alla Corte di Cassazione a
Sezioni uniti;)� un carattere diverso da quello che
aveva come massimo organo giurisdiz.ionale; il
carattere, cio�, che presso altri Paesi hanno il Tribunale
dei conrflitti, o analoghi istituti ; ma, si
trattava di ripieghi cl.te non hanno ora pi� ragion
d'essere, una volta che la funzione di tutela dei
limiti dei poteri costituzionali � stata devoluta
alla Corte Costituzionale, appositamente istituita.
Non ci sembra sia poi necessario soffermarsi sugli
altri argomenti addotti dai sostenitori in sede
parlamentare della tesi contraria poich� si tratta
di argomenti, gi� ampiamente criticati che in sostanza,
partono da un unico presupposto, chiaramente
espresso, .se pur mai .esplicitamente� dichiarato;
il presupposto, cio�, di una soggezione permanente
del Potere <;).secutivo al Potere giudie,iario
e di una prevalenza a.ssoluta di questo, sotto
l'aspetto di uniao tutore dei diritti e degli interes;
si del cittadino di fronte a chiunque, privato o
autorit�.
Ora, � questo presupposto che �� in contrasto
con il nostro sistema costituzionale; � vero, infatti,
che spetta al Potere giurisdizionale tutelare
i dirittti e gli interessi dei cittadini di fronte a
cltiunque, ma � vero, altresi, che lo Stato, come
societ� organiz.zata, postula la esistenza di una
sfera di attivit� del potere esecutivo, nell'ambito
della, quale la considerazione degli interessi (non
giuridici ma di fatto) dei cittadini � rimessa esclu.
sivamente alla valutazione discrezionale dj quel
potere. E' la tutela di questa 'sfera che � affida fa
TI o fil& &1J rn E TI o fil& &1J rn E
-110
alla, Oort.e Costituzionale; ed � dalla tutela di questa
sfera che deriva, in�irettam�nte la tutela dei
diritti e degli interessi legittimi del cittadino.
15. Riassumendo, ci sembra che quanto abbiamo
sopra riferito in merito �ai recenti sviluppi della
grave questione nel campo dottrinale e in sede
parlamentare,� consenta di fissare i seguenti
punti:
1) Nessuna dimo.straiZ>ione � stata data dal
buon fondamento dell'argomento (posto dall'Azzariti
e dai suoi sostenitori a base della loro tes1i)
secondo il quale non sarebbero ipotizzabili conflitti
di attri1buzione tra Potere esecutivo e Potere
giurisdizionale, per la stessa ragione per la quale
sono inconcepibili conrflitti tra la parte e il suo
giudice. Per riconoscere la fondatez.za di tale argomento,
si sarebbe, infatti, dovuto dimostrare
che il potere esecutivo, di fronte al potere giurisdizionale,
si presenta sempre) formalmente e sostanzialmente,
come parte, o, in altri termini, che
� devoluto al Potere giuris:dizionale il sindacato
su tutti gU atti del Potere esecutivo. Ma questa
tesi � insostenibile perch� contrasta nettamente
con l'art. 113 della Costituzione che concede la
tutela giurisdia.ionale contro gli atti amministrativi
che ledano diritti �soggettivi o interes1si legittimi,
cosi tracciando, senza possibilit� di equivoci,
il limite tra i due poteri. Dove non sussistono,
o meglio, dove non possono sussistere
diritti soggettivi o interessi legittimi, la tutela
giurisdizionale � ~sc:lusa, e ogni sindacato da
parte del Potere giudiziario costituisoe usurpazione,
violazione di limiti segnati dalla Costituzione.
2) Tutti coloro che sono intervenuti nel dibattito,
sia scrittori che parlamentari, hanno dovuto
riconoscere che la Costituzione della Repubblica
rafforza il principio della divisione dei poteri,
che questi s! identificano tuttora nei tre tradizio-�
nali (legis1lativo, �esecutivo e giudiziario), che i
limiti tra di essi sono segnati da norme costituzionali
e che la Corte Oos;tituzionale � stata istituita
proprio per la tutela della integrit� di questi
limiti e per evitar~ le ilfogittime interf�erenze
di un potere nel campo dell'altro.
3) Tutti hanno d-0vuto ammettere che esiste
un campo nel quale il Potere es.ecutivo � assolutamente
libero, nel senso che � esclusa l'ingerenza
degli altri poteri, sia sotto forma di norme vincolatrici
dell'az.ione concreta del Potere esecutivo
mede,simo, sia sotto forma di controllo giurisdizionale
dell'.esercizio di questo potere. Alcuni identificano
questo campo libero con quello dell'attivit�
meramente politica, altri e�stendono i suoi
confini per ricomprendervi anche l'attivit� asso-�
lutamente discrezionale; ma nessuno pu� nega.re
che questo campo esista e che l'intervento del Potere
giurisdizionale diretto a sindacare l'attivit�,
svolta dal Potere esecutivo nel suo ambito, costituisca
usurpazione di potere e dia, perci�, luogo
ad uno dei conflitti di attribuzione previsti dall'art.
134 della Oostituz.ione.
Ci� posto, se questi conflitti sono possibili, se
cio� il Potere giurisdizionale pu� con un suo atto
interferire illegittimamente nel campo riservato
esclusivamente al Potere esecutivo, non v'� alcuna
ragione perch� questa. interferenza illegittima,
questa usurpazione di potere rnm sia denunziabile
alla Corte Costituzionale, ai sensi dell'art. 134
d.ella Costituzione.
* * *
Il disegno di legge in questione � ora passato all'esame
della Camera dei Deputati.
Noi non dubitiamo minimamente che anche l'al-~
tro ramo del Parlamento seguir� la giusta linea .
che ha finito per prevalere in Senato, dando vita �
ad una legge che non porti in s:� il marchio della�
incostituzionalit�.
E1PWWWTIW E1PWWWTIW
NOTE DI DOTTRINA
A.
.ALBINI: La. responsabilit� della Pubblica Amministrazione
per atti illeciti dolosi. �Foro Padano�,
1949, III, 41.
E.' una critica alla giurisprude.11JZa ormai costante
della Suprema Corte circa la irresponsabilit�
della Pubblica Amministrazione per danni
cagionati da atti illeciti dolosi dei propri dipendenti
(cfr. da ultimo� Oass. Sez. Un. 9> luglio 1946,
n. 819 -� Min. Esteri e Giustizia contro Aguglia,
in � Foro It. ))' 1947, I, 104).
s.ec,ondo l'A. la responsabilit� non pu� essere
esclusa sol perch� � va.riata l'intensit�. dell'elemento
psicologico soggettivo del fatto illecito, passandosi
dal comportamento colposo a quello doloso
del dipendente: chi, ad es., deve attraversare un
passaggio a livello che sa esser.e sbarrato e custodito,
trovandolo inv.ece aperto legittimamente
s'inoltra sui binari; e. se poi, sopraggiunto il treno,
costui vien travolto, ness:una. importanza pu�
avere, agli effetti della responsa,bilit� e del risarcimento,
l'indagare se il pas�saggio a livello rimase
aperto per incuria o per maJvagit� del sor�vegliante.
Per sostener la sua tesi l'A. ripudia tutta la teorica,
ormai concordemente accertata, circa la responsabilit�
della Pubblica Amministrazione: la
quale, a suo dire, risponde a titolo di l'esponsabilit�
diretta, per fatto proprio, soltanto per l'attivit�
psichico-volitiva o ideologica di quei suoi
dipendenti i quali hanno precisamente il compito
di formare ed esprimere le volont� (]..ella Amministrazione,
e che sono organi di questa. Quando,
invece, si tratta. di un'attivit� materiale non pu�
pi� parlarsi di rapporto organico fra la Pubblica
Amministrazione ed il dipendente e quindi di responsabilit�
diretta, ma s:i � in presenza di un
mero rapporto di dipendenza e di una responsabilit�
indi;retta, in relazione alla. quale va�le il principio
generale cuius cornmoda. ej'11!s et incornrnoda.
In tal caso la responsabilit� non pu� essere
esclusa quando Fevento si sia verificato per il doloso
comportamento del dipendente, sempre che
il fatto sia avvenuto nell'ambito delle incombenze
al dipendente aiffidate o, quanto meno, esso trovi
in queste la sua occasione.
Peraltro l'A. non si ferma qui : egli ravvisa la
responsabilit� della Pubblica Amministrazione
anche quando si possa parlare di responsabilit�
diretta) pur nei ristr�etti limiti da lui fissati, anche
s'e l'organo ha agito dolosamente, perch� se
la volont� dell'organo esterno � giuridicamente
quello dell'Ente, lai respons-abilit� dell'uno non
pu� essere disgiunta da quella dell'altro, pur se
viziata rda dolo. Non pu� farsi differenziazione fra
dolo o colpa nel comportamento dell'organo, se
questo ha agito per raggiungere gli scopi� dell'Ente.
Quando il fatto � stato compiuto senza .che la
per�sona fisica abbia voluto perseguire gli scopi
dell'Ente, la responsabilit� non pu� escludersi a
priori, potendo es.sa sempre. sussistere in via. indiretta.
E questa, in effetti, sus:siste 13empre, nella
ipotesi che, agendo la persona fisica per un fine
del tutto personale o comunque divf)rso da quello
perseguito dalla Pubblica Amministrazione, essa
trovi nella esplicazione delle funzioni pubbliche la
necessaria occasione per compier~� il fatto illecito.
La presa di posizion.e dell' A. s�u uno dei pun.ti
sui qualj era� stato raggiunto ormai l'accordo in
tema di respon8'abilit� d�ellO! Pubblica Amministrazione
pu� essere s�i;tomatioo, in un momento
in cui si tende a rimetterre in dAisOUr81Sione tutti i
rapporti fra la Pubblica Amministrazione ed i privati,
persone fi8iohe o giuridiche: non che le argl()menta.
zioni dell' A. siano anoh;e in minima pO!rte
fondate, ma il tentativo ohe ora si fa in questa
direzione merita di essere segnalato e val�utato.
Gli errori dell' A. 8on facilmente individuabili;
ed il pi� patente si rinviene in quel suo os�cillare
fra responsabilit� diretta e responsabilit�J indli,retta,
in quello scindere in duei grosse categ'orie f,
dipendenti della Pv,bblica Amministra21ione, nel
profilare _.anche nei confronti d~ qu�i� dipendenti
oui � commesso il comp�ito di.i formare e manifestare
la volont� della Pitbblica Amministrazione le
responsabilit� d�i questa talvolta oome diretta,
�talaltra come indiretta.
In queste forzature e contraddizioni � palese lo
sforzo, non riUrscito, di dimostrare una tesi gi�
formulata: quella della affermazione, in ogni caso,
della responsabilit� del�J; Pubblica Amministrazione.
E' sfuggito irvvero anJA. come unico sia� il rapporto,
cos� interno come esterno, fra la Pubblica
Amvrninistraziorle e1d i S'UOi dipendenti, qual.e ohe
sia la attivit� svolta: giacoh� q'11!esto r.apporto ed
� ormai principio non pi� dis,cutibile -non �
diverso, a seconda che l' a.ttiv,it� svolta abbia carat'tere
intellettivo o materiale, ma � un rapporto
unico, di natwra organica; �, f,n una parola, il rap
-112
porto di pubblico impiego. Rapporto in base al
quale tutta l'attivit�, volitiva o materiale, � attivit�
dell' A4nvministrazione, ohi} d!j:rettamente ne
risponde, ove da essa derivi danno ai terzi. E l' A.
non si accorge come, oostruita la tesi della responsabilit�
indA'�'etta, il prinof,pio citato : cuius: com.
. moda .ejus et incommoda non gioca oerto come un
principio di responsa.bilit� obbiettiva del preponente,
come egli mostra di ritenere, oc:aorrendo
invece ricercare in ogni caso se, cosa oui l' A. neppur
fa cenno, sussista una colpa del preponente
stesso, in quanto la responsabiPit� non si comunioa
senz'altro. Colpa in eligendo od in vigilando,
ma pur sempre colpa : ed impostata aos� la, questione
sar� assai raro risoontrarla nella Pubblica
AmministrazioweI .....
Ma dove � pi� agevole scorgere l'errore deil' A.
� nella sua espressa opin,ione che � lo scopo d;.ell'
ente pu� essere raggiunto sia oon attivit� lecite
che con attivit�; illecite )).
Ora a, noi pari} che esisendo lo scopo oui tutta
l'atti'vit� della Pubblica Amministraz�ione tende
niente altro ohe il soddisfaoimento del pubblico
interesse, questo non possa esser raggiunto con attivit�
illecite, essendo i d!U,e termini assolutamente
oontrastanti e antitetici.
Pu� darsi anchie che, per errore o per ignoranza
o per incil1'ia, colposamente venga compiuta una
attivit� il'lecita, ed in questo aaso nulla quaiestio
.~ulla responsabilit�; ma la Pubblica Amminisvraz�
ione non pu� volere ~ perah� � essa che V"IJcole
attraverso i suoi dipendenti ~scientemente ed in
mod'o preordinato compiere. una attivit�i illecita,
che per oi� stesso contradd'ice alla sw.a, intima
essenza ed ai suoi scopi istituzionali I
Se l'agente compie con dolo, scient�emente, un
aUo illecito, esso oompie un atto ohe per la s,ua
nat'ltra �, pi� ed oltre che al di fuori, in contrasto
con i fi%i della Pubblica Amminis,trazione�; l'atto
non p1t� perci� avere che un carattere privato, e
non pu� e8'Sere riferibile aila Pubblica Amm.iniB'trazione
a nulla rilevando ehe l'agente, nel compierlo
abbia pe1� avventura nel suo servizio 'trovato
la occasione per compiere quella certa attivit�.
Del resto, lo stesso A. cj1 da la ragione non giu�
ridica delle sue tesi : � poioh� � ev'�J;ente che la
potenzialit� e,conomica di un sorvegliante deUe
FF. SS. non pu� essere paragonata a quella dello
Stato, perch� la possibilit� di essere reintegrato
dei �anlfbi subiti dev� esB'ere �iverisa e1 variare in un
grande intervallo che pu� andare dall'intere~a
a zero? ... �. Que8to pu� essere, se mai, un ooncetto
umanitario, ma non un concetto e men che
mai una ragioni} giuridiea. Al risareimento del
danno � tenuto sempre e soltanto chi � responsabile
di averlo cagionato; e se costui, per avven�
tiira, non ha la capaoit� economica necessaria per
la reintegrazione del danno, questa non � ma.i stola
e non potr� mai essere, sul terreno giuridico almeno,
una ragione per addo8sare l'onere del risar.
oimento a elbi respons.abile del danno non �.
N� pare. che la cosa possa essere diversam:ente
inqu.ad1�a.ta n;eppure alla. luce ddla nuova Costi
tuzione: la quale, anzi, col sancir.e �all'art. 28 la
resp01isabilit� personale del dipendente della Pub.
blica Am1ninistrazione, qit:ando dalla sua attivit�
illegitUma deriv-i danno ad a.Uri, ha esteso, siJ
le garenzie in favore dal danneggia.to ma. nulla ha
innovato in ordine al'la responsabilit� della Pubblica
Ammin~strazione, non sembrando che l'ultima
parte di tale norm�a possa a.ver la portata di
render responsabile la Pubblica Amministrazione
per un'attivit� ad ess�a non riferibil�.
Ad ogni modo la questione merita di essere esaminata
f'undUus, assai al di l� di quanto non si
sia inteso fare ora, con questi brevi 8punti; ed
� un invito rivolto ai colleghi affinch� vogliano
contribuire a quel'la ohiarificazione di .concetti cui,
dopo quanto ha scritto l'A., appare necesB'ario
procedere. (N. G.).
D. R.
PERETTI -GRIVA: Diminuzione di capacit�
lavorativa. con danno potenziale futuro. �Riv.
Giur. Oirc. e Trasporti�, 1949, 38.
Il Tribunale di Torino, con sentenza 17 feb.
braio 1948 (in Riv. e loco cit.), lm affermato che
vi
� diritto atd inde_nnizzo a seguito di constatata
permanente invalidit� parzfale -dipendente da
un incidente stradale ~anche quando, essendo la
menomazfone di lieve entit�, l'infortunato di fat.
to continui a svolgere normalmente l'attivit_� la
vorativa espletata in tprecedenza,. E la sentenza
su tal punto ha cos� testualmente motivato: �Le
ripercussioni nocive permanenti il Tarasco le ha
subite; e come tali esse devono venire indennizzate
da chi � responsabile del fatto colposo. Se il Ta
rasco ha potuto nullameno continuare il suo lavo-~
ro, tale drcostanza non significa se non eh.e la me.
nomazione da lui subita � di lieve entit� (8 %) ; e
di conseguenza non gli �spetter� un indennizzo vi.
stoso. Ma, detto questo, ci si introduce nel diverso
prob1ema della commisurazione dell'indennizzo al
fP!l'egiudizio; restando re ipsa 1'ipudiata la, eccezio
ne che il permanere della idoneit� dell'attore a
svolgere presso la Societ� Gas 1e mansfoni gi�
anteriormente �tenute, escluda il suo diritto al
l'indennizzo. E' ben vero che il Taraisco continua
cos� a godere di uno stipendio; ma la sua attitu
dine al lavoro � senza dubbio diminuita ed in m�do
permanente. E ci� costituisce valido titolo al ri
sarcimento del danno�.
Il ;p. G. ritiene criticabili cos� la tesi del con
venuto (che opponeva di nulla dovere), come queHa
accolta dal Tribunale, sotto il profilo che il risar
cimento � sempre dovuto quando si accerti una
diminuzione di capacit�� lavorativa, pur :quanto in
fatto, ci� non abbia ripercussioni di carattere pa
trimoniale.
La tesi del convenuto, considerata in senso asso.
luto, non pu� esserti approvata, in. quanto_nulla.
esclude che., in futuro, l'infortunato abbia a ri:
sentire della diminuzione di capacit� lavorativa,
pur se attualmente un danno patrimoniale non si
sia ancora prodotto, giaech� nulla e13clude -ed �
m m
-113
verosimile, anzi -ch'esso si produca in futuro,
col crescere degli anni.
. Ma neppure la tesi, altrettanto assoluta, enunciata
dal Tribunale, e elle port� alla applicazione
pura e semplic.e delle note tabelle di capitalizza.
zione, � approvabile.
Non si pu� in via astratta affermare sic et simpliciter
che essendo diminuita l'attitudine al la�
voro si debba fare perci� stesso e senz'altro luogo
al paga.mento dei danni ; ma occorre accertare in
concreto se questi danni 'si sono .effettivamente
prodotti. Si deve cio� tener conto del � contenuto
economico >> del risarcimento, altrimenti si viola
l'elementare principio che la no,zione del danno salvo
il disposto dell'art. 185 c. p. ~non pu� essere
che economica.
Se la persona infortunata continuava ad esplicare
la sua normai.e attivit� lavoraitiva, ed a percepire
quindi la stessa retribuzione .di cui godeva in
precedenza, il risarcimento non era dovuto, fino al
perdurare di questa situazione; altrimenti si determinava
un indebito arricchimento nel risarcito.
Peraltro, come �si � detto ,sopra, non era dato sa.
pere se �e fino a quando una siffatta situazione si
sarebbe potuta protrarre; e poich� la questione
doveva� essere decisa ora con riferimento al futuro,
si entrava appunto nel criterio della liquidarzione
dei danni futuri, in relazione ai quali il magistrato
deve regofarsi con la sua prudente discrezionalit�
in �ruse -al principio del quod prelumque accidit.
La nota itel P G. a1"riva in buon punto a met.
tere il dito su uno dei punti di a.ttrito in materia
di risarcimento danni da fatti colposi. E' pi� fre.
quente di qU:anto non si creda il caso di ohi riesce
ad ottenere un oospicuo ri8aroime'!bto pur_ qy,a_ndo
il concreto danno patrimoniale1 � a,s�sai minotie di
qU:ello cne appare configurabile in astratto. E oi�
� dovuto .alle cause pi� disparate, tra, le quali, non
ul'time, una oerta pi,qrizia mentale cne conduce ad
una quasi meccanica applicazione delle tabelle di
capitalizzazione, e1d un non sempre bene inteso
senso pietistioo verso il soggetto leso.
Vi � d.a esser grati quindi al P: G. ohe ha volu'to
ricordare un principio gen(Jlf'ale, ohe assai di frequent�
in questi casi viene dimentf,oato : � che il
danno � risarcibile (pi� esattamente, forse : �
aanno�giuridioamente rilevante) sol qU:ando <JJbbia
in conoreto Urn ootenuto economico, salvo il oaso
particolare del danno non patrrf,moniale cui si riferisoe
l'art. 185 Oodioe penale.
E quanto alla liquidazione dei danni futuri in
casi del gen.ere si dom� sempre 'tener conto delle
pi� svariate circostanze; fra le quali sembrano
basilari la entit� della resi<fAJ;ata invali�it� permanente,
la natura di �tale invali�it� e la particolare
attivit� esercitata dalla persona che chie.
de il risarcimento, per opporsi -�nei g�Mti limiti
-alle talora. veramentf31 eccessive pretese che
si intendono far valere per ott@'nere iD risarcimento
dei danni .... ch� non si sono verificati e verosimi,l.
mente non si verificheranno mai. (N. G.).
RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA
ATTO AMMINISTRATIVO -Impugnativa avanti il
Consiglio di Stato -Sospensione della esecuzione Natura
del relativo provvedimento -Impugnativa
per difetto di giurisdizione. (Corte di Cass., Sezioni
Unite, Sent. n. 1110-49-Pres.: Ferrara, Est.: Pasquera
P. M.: De Villa -Colavita contro_Prefetto Foggia).
La pronuncia del Consiglio di Stato sulla domanda
di sospensione della esecuzione dell'atto
amministrativo im[lugna.to ha. natura di atto giurisdizionale
e presuppone, nel giudice che lo emette,
il potere giurisdizionale di conoscere non solo
di tale domanda; ma. anche del ricorso.
Tuttavia, poich� la pronuncia sulla domanda di
sospensione non pru� essere considerata una. decisione,
ma � una ordinanza, come � es:pressamente
previsto dal decreto legislativo 5 maggio� 1948,
n. 648, essa non � impugna.bile per difetto di giurisdizione
avanti le Sezioni Unite della. Corte di
Cassazione, n� preclude la questione di giurisdizone
qualora, davanti alle S1ezioni Unite, ,sia impugnata
la pronunzia definitiva, sul merito.
R�iproduaiamo, anzitutto, testualmente la, parte
deHP, m:o:tiv'azione idella, s�entenza dell.e Biezioni
Unite ohe attiene alle dite massim�e sopra riportate:
In effetto, queste Sezioni Unite con sentenza
20 marzo 1943, n. 649 affermarono il vprinaipio
ehe anche quando nel. procedimento inaidentale
sull'a sospensione non venga sollevata o non sia
espressamente decisa la, questione sul difetto assoluto
di giurisdizione sul Consiglio di Stato, deve
ritenersi ehe questo, nel pror11Unoiare sulla sospensione
abbia, impliaitamente rioonosoiuta 1,a, pro,
pria giurisdizione SUllla, contestazione sottoposta
al suo giudizio; ritenuta, .quindi, la, nafJura giurisdi.
zionale della deeisione sulla sospensione, la
medesima sentenza affermAav'a, il prinoipio ehe � la
prronurbaia sul.la sosp1erisione pu� essere impugnata
immediatamente per difetto assoluto di giurisdizione
�, e ohe il passaggio in giudicato delia predetta
decisione e della conseguente a,ffermazione
implicita della giwrisdizione nel Giudice su Va
pronurnoia, d� lv,ogo, sull' eoeezione di difetto assoluto
di giurisdizion,e, � a'd una preeTtusione, ohe
non eonsente di p'I'oporre uiteriorm;ente la, stessa
eccezione nem,meno in sede di i.inpugnativa per
cassazione d~lla de,<Jisione definitiva, sul merito >>.
Riesaminata la questione, ~a Corte rileva che la
preoedente sentenza non ha considerato '!J;n partiool,
are as�petfo, da.l quale d,eriva una diversa so~u
zione per quan.to riguarda l'immediata proponibi~
it� del rieorso alle S'ez�ioni Unite contro la pronunaia
del Consiglio di Stato relativa al,ia domanda
di sospensione dell'eseauzione dell'atto
amm�inistratfoo: �, ,
La sospensione denl!eseouziorle (art. 39 del T.
U. 26 g#f;gno 1924, n. 1504 e 36 del Regolamento
di procedura 17 agosto 1907, n. 842, modificati
dall'art. 2 del, decreto legislativo 5 maggio 194.8,
n. 642), � indubbiamente un mezzo cautelare; la
relativa domanda solleva iin inoidente nen giudizio
principal'e sitUa legitti1mit� derl,'atto im1pugnato,
e si collega al giudizio definitivo sul rioorso
con mpporto di mezzo a fine. La pronuncia sulla
domanda di sospensione ha, perta'fito, natura di
atto giu,risdizionale e presuppone, nel giudice ohe
l,a emette, il potere giurisdizionale di eonoscere
non so~o di ta,Ze domanda,, ma anohe del ricorso;
sotto .questo aspetto la Corte non crede di doversi
diseostare dalla pro'pria giurispribdenza, senza
ripetere argomenti gi� svol'ti.
Pu� anohe ritenersi ohe il ConsigUo di Stato,
giudfoe d:ella propria co11,,,petenz�a, nel pronunciare
sulla istan.~a di sospensione riconosoa im'-@)
pliaitamente la propria giurisd~zione sulla contes
�tazione sottoposta al &uo giud'izio, anche quando
nel procedimento incidentale non venga proposta
o non sia esperessamente deCisa 1,a questione del difetto
di giurisdizione� nel Consiglio di Stato; ma
da qiieste premresse non si pu� trarre senz'al~ro
la oonseguenza che la pronuncia sulla sospensione
sia irnl'Jnedialamente im'p1tgnmbile per questa irnplicit.
a o esplicita delibera,zione della competenza,
e che sia predl,itso dalla regi1Udicata il\ rieo't'so a,~le
Sezioni Unite della Corte di Cassazione contro la
decisione definitilva, per motivi attinenti alla giurisdi~
ione.
'Nel proaedirnento dinanzi al Consiglio di Stato
in sede giuri8dizionale � nettamente tracciata la
di.stinzione tra la decisione del ricorso, ed i provvedimenti
in g�enere emanati dallo stesso organo,
che sono anch'essi deaisioni in senso lato, eome
ogni pronuncia emanata nel eorso deZ. processo dal
giudice ordfoario o speciale, ma non sono confondibUJi
aori quella definitwa in cui si e-strinsica il
p�otere di deeisione della oontroversia.
L'articolo 42 del T. U. i26 giugno--1924, n. 1504
presorive, infatti, che � gli originali delk-deoi-sioni
e dei �provvedimenti giurisdizionali d.i qualsivoglia
natura emessi dal Consiglio di Stato >>
sono esenti da bollo, salvo 1,e tasse ivi sta�bilite j il
z & :::i ! 'JBIDIE i Ehltrni &''
-115
4
successilvo art. 44 preve�de la ridhiesta di nuovi
scMari'menti e documenti all'Amministrazione interessata,
e l'ordine all'Amministrazione. di fare
nuove verifi.cazion-i; nel Titolo III del Regolamento
di procedura 17 agosto, n. 642 sono raggrup1pate
l,e domande incidenti, e tra queste le domande
di sospensione dell'esecuzione dell'atto ammJi
nistrotfivo; propomibi~i wel 'f'ioorso oppure miediante
istanza diretta alla Sezione la quale �pronuncia>>
(�provvede�, secondo il decreto legislativo
5 maggio 1948, n. 642) entro termine prefisso.
Il t italo IV traUa, in.vece, della dtecisione del ricorso
che contiene anche ia condanna delle �parti soccombenti
alle spe'se (articoli 55, 61, 68), ed � contro
questa � deoisione >> ohe gli articoli 47 e 48 den
T. U. 2.6 giugno 1924, n. 1504 accordano i m�ezzi
d� imp'l{gnazione (ricorso in revocazione e ricorso
per cassazione).
La pron.uncia sulla domanda di sospensuone
emeff8a dall,a Sezione con deoreto (art. 39 del T.
U.) e, dopo il decreto legis~ativo 5 maggio 1948,
n. 648, con ordinahza, � quindi un provv�edimento
giurisdf,zion.ale dvDergo dalla decisione che chiude
il processo davanti il OonsigPio di Stato; contro
quel prO'�'Ved!i:mento non � ammegso, nel sistemia
dell,a leg,ge e del regolamento di procedura, n�
ricorso di revocazione, n� rioorgo per casgazione.
La strumentalit� del provvedimento cautelare di
sospensione regola ed assicura in anticipo i:l rendimento
pratico della decisione fi1�ale,� ma la garanzia
giurisdizionale a scopo cautel'are, pur presu.
pponendo jl potere di co'nogcere de'l,la controversia,
si e8aurisce in una valittaz.ione dell'opportitnit�
e della oonvenienza della sospensione, senza
decidere se l'atto amministraUvo sia o non sia
legittimo; sn questo provv�edimento, benoh� giufilt
risdiz.ionale al pari dei provvedimenti cautelari
del, Giudiae ordinario, non pu� formarsi, e non si
forma, n� implicitamente n.� esplicitamente, la regiudicata
sulla comvpetenza del Consiglio di Stato,
con l'effetto di preciudere la questione di giurisdizione
qualora davafiti a queste Sezioni Unite
sia im1pugnata la pvronuncia definitiva su~ merito.
Consegue che nel.la promuncia sulla domanda di
80Spensiono non � neppure neces8'aria una riserva
di esanie della. comrpetenza, e dhe l'eccezione di
inammissibilit� del ricorso deve essere disattel8a.
A.nnotando la sentenza n. 1865/48 delle ste8se
Sezioni Unite (in questa Rassegna, 1948, fascicolo
11-12, pag. 21) oonal�udevamo� dicendo <Li attendere
dall'a Corte Suprema una pwrola chiarific'ab>ioe
8Ui oomvl,es8i pr'oblemi che sorgono in relamone
alla impugnabilit� autonom�, delle pronitnoie di
sospensione del Consig-cio <Li Stato, in funzione
del difetto di giurisdizione.
Non ci sembre ohe la presente sentenza abbia
determinato l' anspicata ohiarificazione, oh�, anzi,
possiam1@ dire che i probZemi suaccennati sono rima8ti
tnttorn insoluti ed ad essi si sono aggiunti
nuoDi e �pi� gravi elementi di perpl,e�ssit'�J.
Con qnest.a sentenza, invero, la Corte Suprrem.ri
ha tentato di tracci(J;re la fig�ura della pron.nncia
di sospensione come un atto ginridioo, formalmente
giurisdizionrile, e sostanziaim1ente ammdni
strativo, il quale, n� � soggetto alle impugnative
propr,ie degli atti amministrativi, perch� non �
posto in essere� cla un organo deil,la Pubblica Amministrazione,
(art. 113 della Costituzione) n� pu�
essere� impugnato con i mezzi prevfati per gl�� atti
giurisdizionali, �perch� non sarebbe-una decisione
(art. 111 della Costituzione).
Questa costruzione pioggia, come si rileva dalla
sopra trascritta m.otivazioine, essenzialment-e sui
seguenti argom,enti:
Ogni Giudice, speciale od ordinMio, emette nel
corso del giudizio vari pvro1,v�Rdimenti gi.uriffdizional,
i, ma il sistema processuale vigente esclude che
questi provvedimenti abbiano t1ttti la Messa efficacia
e la stessa portata, ai fi.ni deVla formazione
del giudicato gulla esistenza. del potere giu1'isdizionale
nel Giudice che li emette, e della, conseguente
l,oro autonoma im'Pugnabilit�. �siste tutta
ittna oate�goria di atti giurisdizional;i ohe dispongono
misure caiiteiari, i qual'i hanno carattere
p'IJ:amente incidentale e, pur richiedendo nel Giuclice
ohe lii emana il �pof)ere di g�udicare snl merito
della lite nel corso dell,a quale sono adottati,
non pregittdicano, peraZtro, la decisione de'"finitiva
sulla esistenza di ,questo pregupposto eN8enziale
del processo. ,Jn questa categoria poi ,.,,bbe farsi
rientrare il provvedim;ento di sospen.Qione, e ci�
in armonia con quanto � espressamente dispr,sto
dall,e nor<m'e 'IJ-igenti in ordtine ai giwli::i m:anti il
Consiglio di Stato, nolf"r/1,e che pret?ed'nn la frn�pn
gnabilit� delle sole decisioni (cio� pronu.ncie 8/ll
1nerito) emesse da questo.
Non ci semibra che i suespogti argCJir>mf1 ab�
biano quel carattere d� solidit�, anzi, di inconfutabilit�
ohe sarebbe necessario per gi1.tslificare nna
decisione la quale ha per consegiienzn �nmediata
quel.la di attri,buire al Consiglio di 8t.ato il patere
assoluto ed incontrol'labile di sospendere l'c.~ccu
zione di tutti gli atti amministrativi, 8'''� ch1J incidano
in materia di diritti soggettivi, o di interessi
leg�ittimi, o, addirittura di interessi semplici.
'Va rilevato, anzitutto, che la Corte S1iprema
ha dovuto, per sostenere la tesi enuncwtu nella
presente sentenza m,odificare rad�icalmenie dne dei
suoi �pi;� autorevol,i indirizzi giurisprudenzwli. ln
primo luogo 'essa ha domito rnodi�ji,care il principio
(che costit.ui'Pa giurispvrudenea quasi ro8tante),
confermato recentemente proprio nella f'cntenza
n. 1865/48, secondo il quale � per arcertare
la natura del provvedi1nento del Giudice 8e ne deve
considerare il contenuto e, qualora la que.~tione
da risolvere de�bba necessariamente fnrina;�e C>ggetto
di sentenza, come la pronuncia. su�la ~iurisdizione,
il provvedi'l'nento va definito senf:�n,-:;;�i �.
E' da notare che� nena presente 8Pntenea niilla r.i
dice espressamente per contrastare �J limdnre la
portata della nwssi1na sopra riferit(,.
In 8econdo luogo la Corte Supremri l�a du1 uto
miitare (e in questo caso lo ha c8JH'C8Samente dichiarato)
la p�ropria giurisprudenza in terrrp,in.i,
entinciata m,agistral,mrente neUa ben nota de<Ji~ione
delle stesse Sezioni Unite n. 649 del 20 marzo
1'943, la quale aveva esplicitamente affermato che
� ove non si impugni immediatamente la zirimun�
mw:llill.li"&&L 2f fil mm fil ;=
fil mmmm mimmm E??
-116
eia sulla sospensione per asso'tuto difetto di giurisd�zione,
tale eccezione resta precl1u1a in sede di
decisione sul meritio del, ricorso �.
Per superare glJi ostacoli costitwiti drd 1Jue sii
enunciati indirizzi giwrisprudenziali preoed�e"liti,
sarebbe stato forse pi� agevole adwire alla t.esf,,
sostenuta in pas�s.ato da al�uni scrittori. (V. Roceo,
nello studio pubblieatlo in � Scritti Giuridici � in
onore di Santi Romano, II, 513) e reeentemente
ripresa dall'Aliotta e dai Berio (in� Rivista Amministrativa
�, 1949, 77), secondo la quale la pronuncia
di sospensione sarebbe un atte ammini
strativo, sia dal punto di vista sostan;;�1le nlw
dal punto di vista formale.
La Corte Suprema, per�, non htt ritenuto po.Qsibile
superare i gravi argomenti r�h�' militano contro
la suesposta te8i e Ohe sono sf:(J,tt 11rnpia.m.,,nte
ela,borati dal, Varvesi nel siio studio in que8la
Rassegna, 1949, pag. 1 e segg. A q1testi (','J"90ri.enli,
che dopo la sostan.<:ia~e, implicita ndesione datavi
dalla Corte Suprema. con la presente sentenza,
debbono ritenersi sempre validi1 �rinviamo integralmente.
Dopo queste considerazioni di contorno, ci semlbra
di poter somm�essam�ente a,ffermare che la critica
fondamentale dhe si pu� mtiovere alla sentenza
in esame investe l,a stessa impostazione di
essa.
La Corte Siiprema ha, invero, basato l'a sua pronunzia,
oom�e a,bbiamVo visto, sulla estensione integrale>
a,z giudizio amrmtinistrativo, .nel quale � p1arte
essenziale la Putbblica Am.ministrazione, d� tutte
le re1gole e principi che dominano i gittilfai ordinari;
e1d ha ritenuto di poter ricomprendere il
provvedirnlento giurisrlizional,e dA sospengione delta
esecuzi.one del~'atto arm1ministrat.ivo nella grande
categoria generale dei provve:dimenti cautelari,
i qualf,, essendo giustificati dalle sole ragioni di
urgenza, possono prescindere dalla oompetenza
del Gi1tdice, fondandosi; su una specie di potere
generieo che a qiiesto spet.ti, di evita,re grooi ed
irreparabili danni ohe' derivino dal mutamento
d'una determinata situazione giitridica o di fatto.
PeraUro, se si pu� essere d'accordo eon questa
acuta tesi de:d!a aorte Swprema per quanf)O riguarda
in genere il sistema dei giudizi ordinari,
ci se1nbra che l'applfoazione di essa al plf'ovvedi'
tmento d>i tfiospensiorv,e1 d'rRPatto ammdniSJtrat.ivo
non sia possibile, in quanto non tiene conto
del fatto clhe provvedl,menti di questo genere emanati
da un Giudice privo d~ giurisdizione nei confronU
della Piibbliea Amministrazione, non si risolvono
solo in uno straripamento rial potere
spettante al Giudice stesso di decidere quella lite,
ma a(tres�, in una usurpazione del pobere spetta.
nte alla Pubblica Amministra.zione, in relazione
al,'fJm esecuzione di querl'atto, potere garantito
da.Ua Costituzione, e ohe non � anmtllato n� dimimdto
nei~a sua forza dalla eircostanza Ohe l' Amministrazione
stessa sia formalmente parte nel
processo. Invero, nel nostro Ordinarnlento Costituziona,
T;e basato siiUa divisione dei poteri, in
tanto l'Amministrazione � slltbordinata al Giudice,
In quanto qne8ti abbia concretamiente il po-
s mm =fil rwu rn ii fil ;=; fil
tere giurisdizionale nella, materia sottovosta al
suo gmdi'.zio.
Con questa sentenza, invece, la Corte Suprema
ha finito con l"ammettere che Z1 A_mm:inistrazione
� da ritenersi sempre subordinata al Giudiee,
quando quesu ese�rciti nei S'ltoi c�rifronti un potere
generico di adozione di provvedimenti caute�Vari
e provvisori, potere ohe, ripetesi, non trova a7,c~
ma base nella, Costimizione.
Non sappiant>O se .questo orienta.1m�ento deZl'a
Corte di� Cassazione sia destinato a rafforzars'i,
se oio� Va Corte abbandoner� deifinitivamente
quella sua giturisprud�nza la quale, riconoscendo
in ogni prov1)edimento giurisdizionale, clhe risolva
�m.p:Meitamente o esp,l,icitamente la questione di
g�trisdizione, il carattere di rlecisione Zl.g consentiva
di esercitare in pieno le sue costituzionali
funzioni 1U massimo organo regolatore delle competenze
giudiziarie. Non ci nascondiam:o, comurnque,
che il rafforzarsi di questo indirizzo non potrebbe
che aggravnre que1g1li irnaonvenienti in.siiti
nPll'istituto del.la sospensio11,e ohe sono stati segnalati
nel sopra citato stu,�rio de~ Varvesi e che
gi� da soli giustificherebbero itna revisione radicale
dell'istituto medesimo.
Per aceennare solo ai pi� grain di questi in.convenient-
i, varr� notare che l'ordine di sospensione
re~ati1>0 a,d atti amministvrativi che trova,no l,a loro
caiisa nell'urgenza, si risolv� sostanzi(J)lf/nente in
un annullamento dell'atto stesso_. la cui causa si
iilentifica proprio nella nece88it� del.la im.mediata
eseeuzionn clhe, mediante l'ordine di sospensione,
impa1rtito, in ipotesi, da organo privo di potere
�giurisdizionale in ma;teria, viene .ad} es�sere impedita..
E', peraltro, da rilevare che, se anclhe questo
indirizzo giurispr�ttdenziale della Corte su.prema
dovesse confermarsi, le conseguenze ohe ne de1
�
ri11ano e ahe, al momento presente potrebbero tro
V'are nei casi� di pi� grat'e conflitto una sonuzione
pratica sol,o sul piano ewtra giuridioo, (e cio� col
rifit#o deW Amm.inistrazione di ottemperare al
l'ordine �i so�spensione), trovera,nno invece' una
radieale e giuridic'a solnzione nel funzionamento
della. Corte Costitiizionale.
Se, invero, la Corte Supremla ha rit(Jlfl,(U,fo di do
ver rin'IJIJ'VZia,re (J)d esercUare il 8itO sindaeato sul.le
pronuncie di sospensiva emesse dal Consigl~o di
Stato r,ascia,ndo pratie(J)1niente senza tutela la Pub
blica Amm�inistrazione, di fronte a!JPi eventuali
stra,ripamenti di potere giurisdizionale di qu.el
Consesso, altrettanto non potr� avvenire quando,
con l.a istit11,:<1ione deUa Corte Costituziornale, -E po
teri �elle Sezioni Unite nella materia in rlisous
sione saranno assunti da queU'Or,qano Suprem.o.
Come pi� volte, infatti, � stato rilevato in que
sta Rasrsegna (V. sopra pagina 1 e seguenti e i
richiami), a differenza di quanto avviene per il
potere regolaf:ore detla Corte di Cassazione (o per
(o meno di quanto la Corte di (Jassazione con la
presente s�entenz1a ha ritenuto oh�e avvenga) l'�nF
tervento della Corte Costituzionale nei conflitti
�i attribuzione (ehe si verificano anche quando
un Gi�udioe, assoluta.mente privo di giurisdizione,
1JTI RE
-117
pretervda. di emanare ordini ne�i confronti della
Pubblioa Amministrazione), non pofJrd essere subordinato
alla oircostanza che il pro'IJVedimento
mediante il qual,e il Giudice privo di giurisdiizione
interferisca neUa attivit� ammrinistrativa, sia, formalni.
ente, una decisione o sentenz�. Il prrovvedirnmito
d�i sospensiva, invero, agli effetti del conflitto
di attribuzioneJ viene in 1questione solamente
in qu,anto atto di un potere (quello giurisdizi.ona
�l'e) Ohe interferisoa neVf aUivit� di iin altro potere
{la P. A.) senza alcun rigitardo alla forma
dell'atto stesso.
Tutta-vi.a la cmialnsione pi� im1portante ohe �
dato di trarrie dalla seguente sentenza si � ohe
qnesta innovazione giurispif'udenziale render� ancora
pi� acuto ed attitale il problema della oompatibilit�J
dell'istituto wella sospensione giwrisdizionale
degli atti amm�iiistrativi con i prinoipi
sanciti nella Co8'tibtizione della Repttbblica.
Nello studio del V arvesi sono gi� stati aocen.
nati i motivi ohe sem,brano esoPudere qitesta compatibilit�
e ohe possono sinte1tizzarsi ne'l,la cons�iderazione
ohe, una volta riconosoiuto al Consiglio
di Stato il carattere di organo gi1trisdizionaie,
non gli si possono attribuire, ,�enza una espressa
norma costituzional:e (ohe manca) poteri che esulano
com.pleta.mente dall<a funzione giurisdiziona,l,e
e che, consistendo nella valutazione e nella fissazione
del tempo della esecuzione del.l'atto amm1inistrativo,
atten,gono strettamente alla Jiinzione
arnirninistrativa.
Nell'elaborazione delle imminenti riforme delle
leggi sulla giurisdizione amministrativa non sj.
potr� fare a meno di affrontare il problem:a neala
sua i.nterezza per risolverlo in oonformtit� della
CostitJuzione attuando, nei confronti del Consiglio
di Stato e degli altri organi de'1la giustizia amrminisfJrativa
quei principi della separazione dei poteri
ohe postulano che ai dett-i organi siano rioonosciuti
in pieno tutti gli at.tributi propri degli
organi giu1�i8d�izionali, m�a soltanto quelli. (A. S.).
CASSAZIONE -Sentenze di giudici speciali -Violazione
di legge -Costituzione -Ricorso. (Corte di
Cass. Sez. Unite, Sent. n. 838-49 -Pres.: Ferrara,
Est.: Jamalio, P. M.: Macaluso -Cialfi contro Patrioti).
A norma dell'a,rt. 111 della Oostituzione � sempre
amtmesso ricorso in Ca.ssa.zione per v)io.lazione
di legge non solo contro i :provvedi,menti
sulla libert� -personale, ma contro tutte le sentenza
di 1qualunque giurisdizione speciale, meno
�quelle che siaino dalla Oostituzione medesima
espressamente eccettuaite.
La normw riceve irnm:ediata applicaizione, anche
per le giurisdizioni non penali, dalla, entrata
in vigore della Costituzione, restando fermo, per�,
il principio secondo il quale i mezzi di impugna:
liione sono il'egolati dalla legge .vigente al tempo
in cui le sentenze furono :pronunciate.
E' questa certam.ente una delle sentenze pi�
importanti emesse dalla Corte l-{uprema dopo la
entrata in vigore aella Oost.itU!z1ione, e rel�ativa a
rn.ateria che attiene stretta1nente alla Costitu.e�ione
medesima.
Con questa sentenza 1a Corte afferma decisamente
che la Co8tituzione ha inteso oonferirle
immediatamente il pialere di organo suprem)o &ie
contro~lct e regola le co1npetenze degli organi giurfadi:<
iionaU e unifica la interpretazione g�urisdizionale
del diritto.
Non possiwmo non pl.andire a q'uesta decisione
che si ispira mwnife�stament? alla necessit� d�ella
attuazione con.oreta del principio della unit� della
giurisd�izione, ohe, com�e abbialrrvo pi� volte ripetuto
in questa Rassegna, costituisce itno dei cardini
fondamentali d�el7,'ordinamento g�iuri8diziionare
quale � tracc�iato nella Costituzione della
ReprubbPica.
Tanto pi� notevole � questa decisione in quanto,
con essa la Corte ha modificato un precedente
pronVrnziato reso con sentenza n. 1144/48 delle
8tesse Sezioni Unite.
Cfr. in argomento, oltre questa Rassegna, 1949
pag. 51, A:<Jzariti: << Foro it. ))' 1948 -IV -81; Pe.<;
catore: �� Foro it. �, 1948, I, 721 ; Arohivio Ricerche
giuridiohe 1949-277 e seguenti.
DIRITTI E INTERESSI -Delimitazione zone enologiche.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, Decisione n. 27-48
-Pres.: Corsini, Est.: Berruti -Sarocchi ed altri contro
Ministero Agricoltura e Foreste).
Lw delimitazione delle zone enologiche, ai sensi
della legge 10 giugno 19.37, n. 1266, ai ,fini della
identifica.zione dei vini tipici o ipreg�ia.ti, � rimessa
all'apprezzamento discrezionale della Pubblica
AIIllillinistraizione; e :pertanto in questa materia
sono possi�bili solo lesioni di interessi legittimi e
non di diritti.
La decisione appare esatta, ove si rifletta ohe
tale delimitazione di zone rientra nella attivit� di
disciplina del commercio e doll'.agricoltura ohe
appartiene all'Amministrazione dello Stato, nell'attuale
mom�ento storioo-,�ociale, nel qua1e � acoenfoato
l'in.t'ervento del potere pubblico �n attit�it�
di s.chietto oarattere privato. Trattasi, natur<
ilmente, di disorezionalit� tecnf,co-arrvmini8trativa.
GUERRA -Bandi -Territori<> in stato di guerra
dichiarato zona di operazioni. (Corte di Cass., Sezioni
Unite, Sent. n. 606-49 -Pres.: Ferrara, Est.:
Messina I, P. M.: De Villa -Amministrazione militare
contro Associazione Provinciale Industriali di
Sassari).
I handi che l'autorit� militare pu� emeUere a
sensi degli articoli 16 e 17 della legge di guerra
3 luglio 1938, n. 1815 nel territorio. in stato �i
guerra, dichfarato zona di operazioni, hanno valore
di legge finch� durai 1quest'ultima. �qualifica
e nei limiti del comando dell'ufficiale che U ema�na.
A norma dell'art. 15 della stessa fogge, spetta _
al Co.mandante supremo determinare 1quaJe parte
del ter,ritorio in 'Stato di guerra debba considerarsi
zona, di opera.zioni e quando debba cessare tale
1qualifica.
:mx scsr I
E
-118
La sentenzia � di notevole imporbanza) ove si rifletta
agli avvenimenti ahe si sono succeduti nel
nostro Paese) specialmente dapo VS settem,bre
1943, quando molte parti del territorio nazionale
sono rimaste isolate e p!f"ime di oom'!l-rviJoazioni con
il G averno centrale. La decisione ,di attribuire valore
di legge ai bandi dei vari comanda,nti mtil,itari
fino a quando la zona de'l lorro Comando resta
zona di operazioni) non di fa,tto) ma, di d:iritto,
(fino a qnando cio� la qua.Ufica non venga revocata
con nn prom;-edimento del Comandante suprem.o)
appare l'a pi� logica e la pi� aderente ai prinoipi.
Sull.a permanenza, del potere di bando anche
dopo l'entrata in, vigore della �Costituzione, vedi
lo 8 tudio dd Di Oiornm10, i.n questa Rassegna,
pag. 74 e segg.
LEGGI, DECRETI E REGOLAMENTI -Potest� legislativa
eccezionale del Governo -Termine -Entrata
in funzione del Parlamento -Norma delegata in
base al D. L. 25 giugno 1944 n. 151 -Emanazione
successiva alla Costituzione -Promulgazione da parte
del Capo dello Stato -Legittimit�. (Consiglio di
Stato, Sez. V decis. n. 651/48 -Pres. : Severi, Est.:
Gallo -Comune di Pietradefusi rie.).
Il termine finale (entrata in funzione del Par�
lamento) fissato dal decreto-leg1ge 25 giugno 1944,
IL 151 all'esercizio del potere legislativo eccezionale
attribuito al Governo, va riportato alla data
della convocazione del Parlamento e non a quella
delle .elezioni.
Le norme delegate emanate in base all'esercizio
dell'eccezionale potere legislativo preparlamentare
non rientrano nell'ipotesi di delegazione normale
prevista dalla Costitue.ione e non debbono perci�
essere emana.te dal Capo dello Stato, che ha quindi
conservato nei loro confronti il potere di prornulgarle.
Il Oonsig�lio di Stato ha accolto integralmente
le ragioni svolte in ques�ta� Rassegna, 1948, n. 9,
pag. 15� e seg,r/., in nota all'articolo di Tesa'll(ro e
Guarino, che sostenevano (opinione opposta.
La parte centmle d;ella motivaz.ione � la seguente:
� . . . Il Ooll:egio obietta ohe la dizione del decretO
legislativo n. 151 � sino all'entrata in fun:
�ione del nuovo Pa,rlamento >> incontra un chiarimento
testuale nel successivo decreto legisla.tivo
luogotenenziale n. 98 del 1946, che adoperav1a la
espressione (art. 3) �fino alla convocazione: dcl
Parlarncnto a norma della nuova Costituzione))'
con evidertle riferimento, quindi, alla effeUivit�
della convocazione o � prrirna riunione del'le nuove
Camere >> che la Costitu,zione h� poi fissato (a,rticolo
�61) non oltre il ventesimo giorno dell� el1czioni
e che in concreto si � verificata. l'S ma,g.
gio 1948 ... )).
Per quanto rigu(l;rda [a questione relativa alla
formula di promulgazione usa,ta invece di quella,
della emanazione il Consiglio ha ritenuto che � i
decreti legislativi ex art. 4 del decreto legislativo
n. 151 ed art. 3 del decreto legislativo luogotenenziale
n. 98 costituiscono t(n unicum non assimilabile
sotto lJaspetto formale, ne all� leggi del Parlamento,
perch� emessi senz<a l' intelf'vento di alcun
organo direttamente rappresentativo, ne alle
due classiche figure di atti del po'te,reesecy,tivo con
eff�caoia d�i legge formal�, perch� emessi senza welegazione
del Parlamento o all'infuori della procedwra
di �urgenza. Trattandosi quindi di rintracciare
il criterio di assimilazione rispetto alle categor�;
previste dall'art. 87 comma !5�, cio� alle
� leggi� oppur,e ai � decreti aventi valore di legge
�, la tesi del ricorrente � oontraddetta sia dall'argomento
letterale, ohe gli dovrebbe derivare
da,ll'a,rt. 4 del decreto legislativo n. 151, il; quale
rimette al Consiglio dei Ministri la delibera,zione
dei � provvedimenti aventi folf'za di legge1 � in
quanto l'art. 3 del successivo decreto legislMivo
luogotenenziale n. 98, adotta,, invece, la ben diversa
significMiva dizione che � il potere legislativo
t"esta deleg,a,to al Governo � sia dall' argomen
�to sostanziale prospettato nel sooso che la, differenziazione
dei provvedirncnti compiuta da,l detto
art. 87 rnuovc dalla cons'iderazione non dell'efficacia
dell' a.tto, bens� solo da quella forrnale dell'org(]/
yto di provenienz1a (Parlamento o Governo)
dell'atto stess'O, in quanto la possibiM� di u,tilizzare
simile differenziazione po8'tula l'effettivo inizio
di u.n funzionamento dei due prede'tti organi
nella rispettiva competenza legislativa. secondo la
Costituzione. Ma poioh�) come si � visto, l'a pobest�
legislativa del Governo derivante dall'art. 3 in
parola era esercitata, in via generale f} per straordinaria
cornpetenzq, autonorna, fino alla convocazione
del nuovo Parlarnento, salvo lei materie
ivi tassativamente eccettuate, gli atti emanati nel
l' eser.aizio della potest� medesima, sono correttamente
a,ssimi'labili alle vere e proprie leggi; sog~
gette, perci�, al,la sola prom.ulgazione del Capo
dello Stato �.
La decisione del Consiglio di Stato � stata annotata
perspicu,amente in senso favorevole dallo
Azizariti s�ulia � Ras"Segna di Diritto Pubblioo �,
1949, n. 1, II,. 87; a,nohe l'Azzariti condivide gli
argomenti esposti, per la prima volta in questa
Rassegna nell'nrticolo sopra citato.
�Nella stessa �Rassegna di Diritto Pubblico �,
194-9, //, 164, � pubblioata un'ordinanza. della Procitra
della Repubb�ica di Palerrno, nella quale si
aff<Jrrna che sono illegittimi i decreti legislativi,
firma,ti s� dal 0.apo dello Stato prima del'l'S maggio
1948, 'ma pubblicati dopo.
La tesi sembra manifestamente erronea, sol ohe
si rifletta che il termine dell'S maggio 1948 si
riferisce all'esercizio della potest�: legislativa da
parte del Governo, men'tre, come � noto, l.a pubblicazione
non co8tituis:ce m(]/ytifestazione di ta�le
facolt�, ma bens� atto amministrativo. (Vedi in
N.D.I., Voce Legge, n. 11 e ZANOBINI: La pubblicazione
delle leggi, passim).
Sull'a questione vedi pure in � Giwr. It. �, 1-949,
II) 74-.SS; nelle decisioni e note ivi riportate non
sembrano addotti argomenti nuovi meritevoli di
particolare confutazione.
-119
PENSIONI :-Dipendente militare -Azione di danni
-Azione dinanzi all' A.G.O. -Condizione di propo�
nibilit� -Decisione della Corte dei Conti. (Cass.,
Sez. Un., Sent. n. 1550-48 -Pres.: Ferrara, Est.:
Gabrielli, P. M.: Eula -Ministero dei Trasporti contro
Torrisi).
Il regio decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313,
disponendo che l'ina.bilit�i di ogni grado, da qualunqu,
e causa prodotta in servizio o in occasione
di �servizio, ai dipendenti civiiJ.i o militari dello
Stato, d� luogo soltanto a trattamento preveduto
dalle norme sul rapporto di servizio o di quie
.scen.za ha, inteso limitare, per gli eventi di servizio,
la misura del risarcimento alle utilit� accordate
nell'ambito del rapporto di impiego. Qualora,
disconoscendosi dall'Amministrazione l'even.
to cli servizio il dipendente statale non possa consecruire
il ce~mato trattamento di quiescenza, ha
fa~olt� di adire il Magistrato ordinario, dispieg-
ando l'eventuale azione di responsabilit� secondo
il diritto comune.
Pertanto, presupposto della proponibilit� della
domanda riparatoria davanti al giudice ordinario
� la sussistenza dell'atto amministrativo negativo
definitivo; col quale si escluda, a favore dell'infortunato
un trattamento di quiescenza, qualun
'
. 11' d'
que ne sia la portata. Sarebbe contrario a or rnH
delle giurisdiz.io1d imporre, senza un esplicito comando
di legge, all'infortunato di adire, prima di
esercitare l'azione ordinaria, il contenzioso sulle
pensioni, per ottenere unar de~isione negativa irrevocabile,
in sede di giuri�sdizione armministrativa.
La priorit� della forma di risarcimento, contemplata,
dalla legge del 1936, deve ritene:si es~urita,
con l'emanazione dell'atto ammimstrahvo
crw
negativo definitivo, che, accompagnato da presunzione
di legittimit� o di giustizia, bene pu� essere
accettato dall'interessato, come base per l'ulteriore
tutela del suo diritto.
In materia di pensioni a favore degli impiega.ti
dello Stato ed in ri!JU�ardo all~e pensioni privile.
gia'te ed alla que8tione agitatasi s1!'lla pos�~ibiiit~
della coesistenza del diritto a penBione e d un itiritto
ai danni per eventi di servizio nei quali foBse
ipotizzabile �uma responsa.bilifJ�1 dell'Amministra.
zione secondo le norme itel diritto comune, oon
decreti-legge 21 ottobre 1915, n. 1558, fu disposto,
che uon l�e norme contenute nel T. U. 21 febbraio
189�5 1i. 70 delle leggi sulle pensioni e con qiielle
succ;ssivamente emanate in materia di pensioni
privilegiate si intendera oompletamente regolato
qualsiasi diritto dell'impiegato civile o militare,
che nell'esercizio o nella occasione del�e sue funzio~
i avesse. riportato ferite o oonvratto infer
,
. .
mit� da renderlo inabile ad ulteriore serv1z10, e
quelli degli aventi diritto in caso di morte dell'~mpiegato
in servizio, o in conseguenza del; serviz�io
stesso, qualunque fosse stata la ea�usa dell'infortunio.
La sfera di appl'icazione del itecreto, per la lettera
della disposizione, apparve limitata ai soli
dipendenti civili e militari legati allo Stato da un
rapporto d'impiego uon diritto a pensione e loro
congiunti e i casi d'inabilit� assoluta o di morte.
Con deoreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313, successivamente,
vennf} per� stabilito che l'inabilit�
di ogni grado o la morte da qualunque causa prodotta
in sen'izio ai dipendenti civili e militari di
qualsia�8i Amministrazione dello Stato, anch? ad
ordinamento autonomo, danno luogo, nei 0onfronti
dell.o f~tato, itnioa;m:ente al, tra~tame":to pire:
vi8to a fa11ore itei medesimi o itegli altri aventi
d�iritto dalle norme che regolano i rapporti iti servizio
o la q1tie8�cenza (art. 1) e che i� itisposto si
applica anch? ai dipenrLenti dello St.ato soggetti
alle norme itel decreto-legge 17 agosto 1935,
n. 1765 sull'as8icurazione obbligatoria degl'i infor(
11,ni sul: lav�oro e delle malattie pirofessionali, ai
quali peraltrn � fatto s.al~vo i~ diri~to �al �~ra~t?'rnento
spettante ad essi ed agli altri aventi itiritto
in base alle norme medesime, nel caso iti morte
o d.'inabilit�; di ogni grado e durata (art. ~').
Con d,etto d.ecreto, oui l�e SeRJioni Unite del Supremo
Collegio con senten~a 30 aprile 1947 (in
� Giur. Ital. ))' 1937, I, 1, 832) assegnarono v�a.lore
interpretativo, venne cos� definitiv'amente esclusa
pei dipendenti ite�llo Stato, oivili e ;r1'flitar'~, d~
ruolo e n.on di ruolo, B"tabili oit avventizi, ordinar-i
o straordina.ri, per qual1unque evento in serviR,ofo o
in ocoa8ione iti servizio e per qualitnque effetto di
esso, ogni .altro itiritto diverso dalla pensione o
dal trattamento di quiescen2�a previsto dalla l�egge,
pensione e trattamento di q1i/ie~cenza che esauriscano
cos� ogn,i ragione del dtpenitente verso lo
Stato salva l~e'l:entuale azione di responsabilit�
verso 't.autore della foB"ione o della morte, ove sia
possibile secondo le norme genera.li (Cfr. V1T'l'A:
Dir. Amm., vol. I, pag: 5�3�6�; ZANORINI: Corso,
vo�. III, pag. 96). .
Non sono mancate contes'tazioni, anche dopo il
decreto 1936, particolarmente rispetto al personale
avventizio straordinario assunto cio� per periodo
limitato di bempo con itiritto alla sola indennit�
(},'infortunio e ci� in re:lazione aff(l;rt. 4
del r.d. 17 a.gosto 1935, n. 17<65 sugli infortuni, che
prevede nel� cmso d�i colpa penale la liqu_idazione
del da.nno secondo il' diritto com11,ne. Ma il Supre.
mo Collegio, esat'tamente, ha ripet1i/t.amente ~s'Clu:
so ogni distinzione di oategoria iti dipendenti e di
genere di eventi ed. ha spieg<!'to ?he. l'at. 4 ~ccen:
nato ite'l:e riterversi no..,,, applicabile in materia ne1
confronti d�ello Stato pevr abrogazione implicita
(Ca8s. 3 iuglio 1942 in � Foro Ital. ))' 1942, I, 215,
ed 11 niarz'o 1947 in � Rep. Gi�ur. It. ))' voce pen
�sioni, n. 2'8). . .
Ha ritenuto anzi il Supremo Collegio che il de
creto si applica anche ai militari di leva (Se~"
Un. 24 luglio 1946 in � Giur lt. � I, .1, 112) in
ispecie re1l'ativa a militare che ebbe .a riport~re le
sioni mentre trovava8i in viaggio su ferrovia per
jar ritorno dalla licenza al s1to reggimentQ...La
giurispruden.'<fa, invero, �deU.a Corte dei c.on:t�, eh.e �
l'organo speciale d~ giwrisitizione amn:inistrativa
in
materia di pensione, � oscillante circa la pen
.<?ionabiliit.�� del.l'infortunio in itinere (Cfr. decisioni
�5 �icembre 1:947 e 30 gennaio 1948 in� Foro Ital. �
-120
1948, III, 239 con nota di riohia;mo). Ma � stato
precisato n.ella, sentenza delle Sezioni Unite e saga,
cement� � sta,to rilevata in nota a,desiva aUa
sen�ten:~a (JAMALIO: Occasione di S'ervizio, pensione
privilegiata e risarcimento di danno in
� Giur. It. ))' I, 1, 112) che l'occa,sione di servizio
� requisito idon.eo a prod'ttrre la pen8ionabil!iM
dell'infortzmio al dipendente dello Stato, in quanto
deve ritener8i co�i decreti 191':) e 1936 abba,ndonata
ogni distinzione tra ca.itsa ed occasione di
8ervizio a senisi deU'art. 40 e 41 del regolamento
5 settembre 1895, n. 603 ed anche la e8igen!ifa della
causa unica, diretta ed immediat.a di cui all'articolo
13 del regio deareto 21 novembre 1923, numero
2480.
Con l'a 8enten!ifa riportata in ma8'sima il Supremo
Coll�egio, in speoie riguard.ante anch�e milita,re
ohe rientrando al 8UO reggim.ento italla licenwa
riportava, lesioni in uno scontro f errovia,rio, ha
deciso circa le cond,iz�ioni di proponibilit� della
domanda di itanni davanti a,l Giudice ordinario,
quando la pensione o il trattamento dovuto siarno
8tati esclusi, eome nella specie, per non ricorrere
n� l'a causa n� la occas-ione di servizio. Punto questo
certamente delicato, perch� rigua,rda il procedimento
anvmini8'trativo di liquida~ione della pensione
o del trattamento di legge, la compete'l'ltro degli
organi di giuri8'dizione amministrativa, gli s�tes8i
limiti di giuri8dizione del Giudice ordinario c�n
i conseguenti contatti ed interferenze in funzione
degli aspetti complessi delle varie speeie per la diversit�
frequente dell'Amministrazione 8tatale che
dJeve la liquida,z�ione e dell' Ammmistrazione che
pu� essere tenuta a rispondere d.ei danni, della
innegabile per qiia,nto spiegabile tendenza degli interessa-
ti a 8Uperar.e la legge limitatrice, ~ della
8tcssa, prova dei fa.tto e delre conseguenze a.i fimi
del t'f'attnmento o della pr&tesa riparatoria.
Gi� il Supre�mo Collf}gio con la sentenza 24 VugVio
1946, ritenuta la pensionabilit�J deUe lesioni
in viaggio del militare di leva e pertanto la improponibilit�
della. aoimanda di aanni (J,1.)a,nza,t.a, al
Giudice ordinario, ha avvertito ohe tale improponibilit�
dovoss�e considerarsi a,llo Sta:to, nel senso
cio� che essa viene a cessare qu.alora dai aompetenti
organi sia negata la pensione non potendosi
per escludere �nna duplice riparazione giustificare
la mancanza di ripa,razione. E poi, successivamente,
ha, deciso che l'azione per fatti colposi pru�
sperim,en.ta,rsi contro lo Stato� qualora a seguito
del procedirnento ammini8'tru;tf;vo� sia stato esclu80
riooT'!'ere gU estremi per la pensione privilegia,
ta (Sezi. Un. 1� g�iugno 1948 in �Foro Amm. )),
//, I, 75, e nella nostra Rassegna n. 7-8 pagg. 22).
Ora,. a maggiore svolgimento e qu.a8i a sistern,a,zione
di tali concetti fissa che spetta in materia, la
priorit� al procedirn�nto amministrativo, e che il
provvedimento itefinitivo che esclude il diritto al
trattarnento di qu,iescenza per non ricorrere gli
e.stremi per farsi luogo ad esso .� condizione per la,
propon-ibilitic dell'eventuale ,azifone per danno secondo
il diritto comune. Condizione necessaria in
quanto elimina ogni contes-tazione in merito al se
8petti il trattamento di quiescenza che � sottratta
alla giurisdizio�ne ordinaria j cond�izione sufficiente
perch� non pu� farsi obbligo �all'interessato di
e8perire la giurisdizion�e amministrativa contro il
provvedimento negativo definitivo che � assistito
dalla pres1tnzione di legittimit� e di giu,stizia.
Cos� inteso il: pensiero del Supremo Collegio,
potrebbe farsi in astratto adesione all'insegnamento
se non las-eiasse in concreto perpZes'8i la situa,
zfone in cui sono v�enute a� trovarsi le ste8se Sezioni
Unite con la, sentenza 24 luglio 1'946 e con
questa an.notata, nelle quali in funzione della imponibilit�
o d�ella proponibi~it� della domanda per
effetto del non essere o dell'essere intervenU'to l'atto
amministrativo di diniego della pensione si �
nella sotanza ristenU'to ora pensionabile ed ora
non pensionabile l'infortunio del militare rientrante
d�alla licenza. E la perplessit� cresce quando
8i pensa al diniego dal trattamento da parte di �
Amministrazione statale diversa da, quella a oui
cmrico a1J1,drebbe il ris.arcimento secondo il diritto
comune perch� un eventuale vizio dell'atto amministrativo
dell'una, se1npre ripara,bile per la natura
ste8sa dall'atto amministirativo, ileterminerebbe
defi;nitivamente la, responsabilit� dell'altra.
Onde l'atto a,m.ministraDivo definitivo di diniego
del tr.attnmento sembra es8ere certo condizione
nece8saria, ma non sempre sufficiente per l'azione
ripa,ratoria. (B. C.)
ORIE�NTAMENTI GIURISPRUDENZIALI
DELLE CORTI DI MERITO
IMPIEGO PUBBLICO-I. Incarichi universitari -Inesi�
stenza diritto soggettivo degli aspiranti (art. 112 del
regio decre~o 31 agosto 1933 e 9 del regio decreto legge
20 gmgno 1935). -2. Preteso risarcimento
in seguito ad annullamento del Giudice amministrativo
di atto amministrativo illegittimo -Impropo�
nibilit�. -3. Pronunzia incidentale del Consiglio di
Stato sulla risarcibilit� del danno -Inesistenza di
giudicato. (Corte App. Napoli, -Pres.: Cedrangolo,
Es~. : Santoro, Pannain -Universit� di Napoli, 24 gennaio-
12 marzo 1949).
1. Non sussiste un diritto soggettivo dell'atspirante
ad un incarico d'insegna.mento universitario,
mirando le norme per il conferimento deglj incarichi
ad a.ssfourare il migliore funzionamento
degli studi universitari.
2. E�', pertanto, improponibile avanti l'Autorit�
giudiziaria ordinaria domanda di un asp�irante diretto
ad ottenere il risarcimento del d'anno a seguito
della decisione del Consiglio di 1Stato che in
sede di legittimit� annulli il provvedimento che
conferisce l'incarico ad altro a�spira.nte.
3. Non costituisce giudicato l'a.ffermaz.ione contenuta
nella parte motiva della decisione del Consiglio
di S'tato che l'annullamento dell'atto amministrativo
illegittimo pos:sa servire di titolo per il
risareLmento del danno da liiquidarsi da.vanti al
giudice ordinario.
1. Sulla plf'ima massima cfr. !ACCARINO: In tema
d'incarichi universitari nota a. decisione del Oonsiglio
di Stato 5 ma�rZ'o 1947 in �Foro It. �, III,
207.
2. Sulla seconda massima circa la pretesa di risarcimento
a .wguito delrannUrllamento dell'atto
amm.inistrativo co/a.: Relazione Avvocatura 1936
1941, p. 80 e 1930-1941, p. 71-79.
Alla giuris�prtidenza ivi citata � conforme anche
qitella po8teriore della Corte di Ca8sazione: Sez�.
Un. 8 lug'lio 1942 (i'rH< Foro It. �, 1942, p. 230) e
Sez. Un. 23 maggio 1946 (Rep. : �Foro It. �,
1946, c. 898, n. 62), nonch� la. pi� auto,,..evo~e dottrina:
cos� il SANTI ROMANO nel Corso Diritto Amministrativo
(p. 257) precisa il suo pensiero �Non
ogni illegittimit� pu� dar luogo, almeno, in ogni
c.aw o respon.<rabilit� ma solo quella che pu� essere
dichiarata dall' Aittorit� gi1uliziaria � che cio� incida
in un diritto soggettivo, per la. quale l'Auto
'
rit� giudiziarria sia competente a t�errmine dell'articolo
2 della legge sul cont.enzioso amministrativo.
Soltanto lo Zanobini senza alauna motivazione,
afferma (vol. Il, 6a, ed., p. 156) che nel oaso di lesione
di un interesse, dopo il, giudizio amministrati'l'O,
in. c'Uri sia stato ann�ulla.to un atto amm.inistrativo
per �illegittimit�, si pil� ottenere il risarcimento
dei d�an;ni, proponendo la relativa azione
avanti l'Autorit�; giudiziwria ordinaria. La tesi
non 8embra aocoglibile, percli,�, se esatta la decisione.
del Consiglio di Stato dovrebbe importare la
conseguenza dell!a trasformazione dell'interesse legittimo
�in diritto soggettivo. Ma la qualifi.cazione
<lell'intereisse e la sua protezione � in funzione
deU.a natitra della norma g�iuridica, da ou<i s�oltanto
deriva se esso protegge l~,interesse del privato
in modo immediato da elevarli a diritto soggettivo.
Il problem.a peraltro meriterebbe maggiore approfondime1Jito
in rel(J;zione alle aue oa.te1g'orie d/intere.
ssi l'?g'ittimi, gl'interessi oacasionalmente protetti
ed i diritti affiievoliti, Solo per i secondi la
decisione del Co1'1!sigl'i-o di 8tato, che rfoonosca
l'eccesso di potere dell, Amministrazione, cio� la
inesistenza dell'in.tereifse pubblico, che condiz-ioni
l'interesse de�l privato, varrebbe ad escl~udere ohe
nel oaso di specie si sia velf'ificato l'affievolimento
del diritto, cio� che lo ste.'180 sia degradato o mero
interesse leg�ittimo. L'acoertamento dell'illegittimiti�
potrebbe in ipotesi importare, perci�, in tal
caso il riaonoscim,ento della iU,iceit� dell'atto amministrativo,
quindi della violazione del diritto
soggettfoo ed in cons�e.guwnza la deoisione di annuVlamento
potrebbe essere fonte di responsabilit�
per l' Arnmin-istrazion�e, come ail esempio in casi
di occupaz.fone d'urgen.�a cs�propriazione, ecc.
Su questo. punto la sentenz�a in esame ha cos�
motivato : � La pi� a'/.l;torevole dottrina esolude
ohe dall'a.Uo amrninist�11ativo meramente il'begittimo
possa senz.'a.Z'tro de!f'ivare per l'Amministrazione
l'obbligo del risarcimento dei danni, ed
ugualmente lo es'Clude la giurispru.denza, perch�
� pacifico in dottrina� e giurf;sprudenz.a ohe il fondamen.
to della respo'l'ltsabilit�!, patrimoniale � la
colpa cho si estrinseca nell'atto illecito che non
deve confondersi con l'atto invalido ed illegittimo.
Infatt.i il Suplf'emo OoUegio in Sezioni U,nite il
6 dicembre 1928 (� Giur. Jt. ))' 1929, I, pag. 153),
cos� decise : �Il danno come tale, non � nece�s�sa
WPT~UPF,,,,,,;%WW& fu ;;�iffi&fffiFffWmrfpfil '''WfifWfWWfWffWW% RWPRW
-122
riamente oonnesso ad ogni ipo:tesi di illegg'ittimd
t �, ma ha, sem'Pf'e per titolo da un lato l,a lesione1
di un diritto soggettivo e d<ltll'aUro una responsa
bilit� )).
�In altra decisione d.e"l; 2 marzo 1932 (� Giur.
It. �, 1932, I, pag. 18~) lo stesso Supremo Collegio
a, Sezioni Unite disse: �.Volere individ.u�are in
ogni atto amm,inistrativo dichiarato Wegittimo Za
lesione di un diritto subiettivo perfetto del pri
vato e per discendere da, ogni decisione di a,nnu.Ua
mento del Consiglio di Stato un'a,zione di risa,rci
mento, r.avvisa,ndo in tale caso ima: interdipenden
z.a fra la funzione positiva, d;el Giudice amministrativo
e qu,ello d�el Giudice ordinario, non corrispondono
ad una precisa ed esatta concezione del
fondamento della duplice tute~a_ giurisdizionale,
q�uale � venti/ta chiarendosi attraverso l'evoiu.zione
d�ei modern�i studi processualis-tici. Infatti se �
vero che l'a giurisprudenza ordinaria mira a ga�rentire,
contro le altrui invasioni merc� l'intervento
diretto dello Stato, il soddisfacimento di
quelz.e pretese giurid.fohe del singolo cittadino che
trovano la, loro concreta, ed im�mediata attuazione
nella legge cd hanno nome �i veri e propri diritti
soggettivi, altrettanto non pu� dirsi della giurisdizione
a.mmf nistrativa, la quale mir:a a, regola,re
in, form�a di a�uto con.troUo l'esercizio dello
stesso potere statale, in senso pi� armonico ed
aderente alle concorrenti esig�enzo de~ cittadino
qua.Ze partecipe della medesima collettivit�; di c�ui
promana quel provvedimento >>.
�La stessa Suprema Corte nella decisione dell'
8 litglio 1942 (� ]l'oro lt. J>, 1942, pa,g. 230) ribadi
il concet:to che soltanto la sentenza del Consiglio
di Stato che ann�ulla un atto amministra,tivo lesivo
di un diritto soggettivo costit�uisce titolo per
l?azione di risareimento di danni, ma non quella
ohe annuUa U�n atto am1md.nistrativo l,e11ivo di un
mero interesse legittimo; concetto, come � chiaro,
interam�ente diverso da quello che ebbe ad espri1nere
la IV Se.zione del Oonsi�glio di Stato nei motivi
di iliritto che ebbe a manifestare nella sentenz1a
che spin<Se il prof. Pannain ad inca.are la
sua a.zione innanzi al Tribunale di Napo~i per il
risarci�mento di danni.
� Infine con l'ultima sentenza del 23 ma'[Jgio
194, (Rep. � Foro It. �, 1946, col. 898, n. 62), lo
ste<sso Supremo Collegio ebbe a confermare lo stesso
concetto. � Dovendosi escludere ohe nel sistema
del nostro diritto p11bblico positivo esiste un diritto
del cittadino alla. legittimit� degli atti della
pubblica Amministrazione, l'illegittimit� formale
ed obbiettfoa degli atti stessi non basta da sola a
crea,re nel privato il diritto al riaonoscimento della
colpa, presupposto minimo di ogni responsabilit�
per illecito.
�In sostanz�a non ogni illegittimit� pu� dar luogo
in ogni oaso a responsabilit� ma solo quell'a che
pu� essere diohiarata daU' A'wtori.t� giudiziaria
per.ch� riguarda un diritto soggettivo per cui l' Aut<
Yrit� giudiziaria � competente giusta l'art. 2
della legge sU;l contenzioso amministrativo �.
<< Tale teorica ha, infine trovato autorevole conferma
neWart, 28 della vigente Gos'tituzione, ohe
estendendo allo St<ltto ed agli Enti pubblici la reponsabilit�
civile degl'i a,tti compiuti in i;iola~iont;
di diritti dai propri funzionari e dipendenti ha
usato l'espres�sione diritto, non comprendendo in
esso l'interesse legittirt}Jo. Difatti qiian�o P'1:� volle
riferirsi agli interessi (art. 113) li precis� con le
parole interessi legitt�ni. Per quanto s'� esposto
ne consegue che il prof. Pannain, qiiaie aspirante
ad un inca.rico universita,rio non era che titolare
di un interesse ocoasionalrnente prodotto; che la
1Jiolazione di interessi occasionalmente protfJtt.i zn;,�
dar luogo soltanto all'ann.ullamento dell'atto amministrativo;
ohe, infine, in conseguenza. dell'atto
am.m..inistrativo ed il1legittimo interesse oooasionalmente
protetto non si tra.sforma in diritto soggettivo
e, per tanto, d'ifetto di gittrisdizione dell'
A '/ktorit.� giitdi:<:iaria in relazione ad una aziione
per risarcimento di danni�.
3. La terza .rnassima. � ineeccpibile. Hutla. 11w~stione
� della risarcibilit�� d()l danno con azione da
proporsf, avanti al G:iud.foe ordinario il Con.~1gli:J
di Stato decise inci.dentalmente ai fini dell'accertamento
dell'interesse1 a ricorrere. Pertanto, es�U�
landa la competen.z�a del� Consiglio di Stato in temn
di diritti, l'accertamento incident'ale non pu�
avere valore di gi�udicato, com{3 statuisce espressamente
fa,rt. 28 T. U. 2:6 giugno 1924, n. 1054.
(G. B.).
IMPOSTA DI REGISTRO -Esenzione per i capi famiglia
soci di diritto dell'unione fra le famiglie numerose.
Art. 7 legge 26 giugno 1940, n. 887 e art. 3,
1� comma, regio decreto 22 novembre 1937, n. 2032.
(Trib. Bari, Sent. 21 luglio-26 ottobre 1948 -Pres.:
ed Est.: Gentile -Finanza contro Perrini e Masi).
Ai fini della esenzione tributaria concessa con
l'art. 7 della legge 26 agosto 1940, n. 817 a favore
dei capi famiglia soci di diritto dell'Unione famiglie
numerose, per gli atti di tmsferimenfo di fondi
rustici, l'acquisto della qualifica di socio di diritto,
se � legata alla condizione della esistenza di
almeno sette figli viventi, prescinde dall'altra condizione
della minore et� dei figli stessi.
Il Tribunale non ha fatto buon governo della
legge e la sentenz"a � stata gravata, di appello.
L'art. 3, 1� aomma, diello Statuto dell'Unione
famiglie numerose, approvato con regio decreto
22 novembre 1937, n. 2032, qua~ifioa socio di diritto
il genitore esercente la pa.tria potest� su famiglia
nitmerosa. Requisito eS1s�enzia.Z.e quindi �
che alla, data della oostituzione dell'Unione (15
.dicembre 1937) o successivamente, ma prima dell'atto
di tmsferi�mento per il quale � chi-esta la,
esenzione, il oapo famiglia esercitasse la patria potest�
su non meno di sette figli viventi, per potet�
essere iscritto oome socio di diritto.
Si tra.tta, nella specie, di un ca'{>Q famiglia ohe
aUa, data suindicata aveva sette fig'li; ma unCJavevamggiunto
la maggiore et�.
L'ultimo capoverso dell'art. 3 dello Statuto, disponendo
ohe il genitore socio di diritto, U;na volta
-123
iscritto non perde tale qualit� qualora) in seguito)
venga a diminuire il mJ;mero dei suoi figli) ovvero
. questi raggiungano la maggiore et�). sta a confermare
l'esattezza del principio so8tenuto dalla AvvocatU�ra
che per essere iscritto come socio di diritto
deve s�ussi8tere la oond.izione dell'esercizio
dena pa�tria potest� contemporaneamente su set te
figli.
Invece secondo la tesi del Tribunal� l'art. 3, che
crea una categoria di sooi q14alificati) non. avrepbe
ragion di essere) se il benefi.cio tributario dovesse
cornpetetf"e .a chiunque fosse oapo di una famiglia
composta di sette figli in tutto od in parte
maggiorenni) n� si spiegherebbe perch� ii Vegislatore
ha richiesto l'esernizio della patria potest�.
D)altra parte non � possibile ritenere che il legislatore
abbia inteso beneficiare il capo famiglia
che esercita la patria potesf:�, su famiglia 'fl!Um.erosa)
e cio� su sette figli non tutti minori) perch�
in tal caso non si spiegherebbe la precisazione
fatta nell'ultima. parte dell'art. 3 della permar1;enza
della qualifi1ca acquisita nonostant� sopraggiunti
mutamenti.
Ohe una distinzione esista nello Statuto fra famiglie
8empUcemente nnmerose e quelle il oui capo
� socio di diritto si evince chiarament� dal confronto
fra gli articoli 1 e 3.
Perr l'art. 1 la fami�glia � numerosa anche se fra
i sette figli alcuni siano c.ad'uti in g�uerra perr 014i
la famiglia si intende r1;umerosa anche se composta
di meno di sette figli vfoenti al momento della. costit14zione
dell'Unione, mentre� per l'art. 3, disporvendosi
che la qualifica permane anche se qualcuno
miuoia o rraggiunga la maggiore et�, si � ohia'
f'amente messa in rilievo la acoennata differenr<!a)
e si � inoltre affermato il presupposto essenziale
~ della esist�nza in vit.a di sette fi;gli minori. E la
esenzione da ogni contrib14to sociale, assicurato
dall'art. 3 ai sooi di diritto, pone maggiormente
in evidenza la differenza esistente fra le due caf.eg'Orie
di soci.
Ed infine) g14ardando alla finalit�; della norma)
bisogna ammettere che il legislatore ha voluto attribuir_(!
il b�eneficio esclusivamen.te al socio di
diritto per i maggiori oneri familiari che a lui incombono
in arrnonia alla politica demografica del
tempo. (P. L. S.).
PROCEDIMENTO CIVILE -Legittimazione attiva
�
Difetto -Rilevabilit� di ufficio -Associazioni di
fatto disciolte -Rivendica del patrimonio sociale dopo
lo scioglimento della associazione -Spetta soltanto
agli ex soci, non ad altra associazione successivamente
sorta. (Corte di App. Firenze 17 novembre 1948
-Pres. : Guidoni, Est. : Saladino -Societ� delle
Feste di Castellina in Chianti contro Amministrazione
Finanze).
Il difetto di legittimaz.ione attiva .� eccezione
rilevabile di ufficio, avendo il giudice il 'Preciiso
dover�e di accertarsi se le parti hanno veste per
agire in giudizio. La, relativa eccezione, quindi,
deve essere es�aminata anche se per caso, fosse
stata dal convenuto sollevata non in comparsa di
risposta ma in corso di istruttoria.
Il diritto di impugnazione di atti di disposizione
del patrimonio deliberati al momento dello scioglimento
di una associazione di fatto, e l'eventuale
azione tli revindica, pu� spettare soltanto a coloro
che erano soci al momento dello. scioglimento, ed
in pro1piorzione delle singole quote ad ognuno spet
tanti.
La prim.a massima appare ovvia, e non. ha bisogno
di aloun commento) (cfr. ZANzuccm: Nuovo
Dir. Proc. Oiv., 'Gol. I, 113, e nota 5).
Si richiama l'attenzione invece sulla. seconda
massima, pienamente favorevole alla tesi sosten.uta
dalla Avvooat14ra dello Stato in difesa dell~Am�minfatrazione.
Accade di frequente, infa'tti, che
Associazioni sorte di recente .convengono in gi,udizio
l' Amministrazion.e delle Finanze o il Commissariato
della G. I. pretendendo la restituzione
di beni g'i� appartenenti a disciolte assooiazioni
non riconosciute e pas8Mi (per v�end.ita) per donazione
o p�r destinazione a seguito dello scioglimento
delle associazioni stes�se) in propriet� dell'ex
p.n.f.) dell'ex o.n.b. o deU'ex g.i.l.j tale pretesa
appoggiando ad 1.in asserto diritto di... succe1ssione.
S~ questo pitnto la sentenz� della Corte di Firenze
ora segnalata ha cos� motivato :
� Anche la doglia.nza mossa alla sentenza impugnata
per avere essa diohiaraPo che la Societ�
dell'e Feste di Oastellina in Chianti era oaren:te
di legittimazione ad impugnare la deliberaziione
assembleare 19 gi1tgno 1930 della Societ� del Teatro
di CasteUina e la donazione di cui al rogito
Nenoini 19 giugno 1930 �, a parere del.la Corte inaccoglibile
1>.
Esattamente il Tribunale) confortato in questo
da un recente giudicato di questa Corte) in data
20 febbmio 1948, ha ritenuto ohe i beni delle assoc�J,,
zioni di fatto, oome l'attuaie, e come la disciolta
Societ� del Teatro, non appwrtengono all'associazione
ma spettano ai s'ingoli soci per
quote secondo te regole della comunione, con quei
limiti che derivano dagli ac�cordi sociali j ed in ci�
� concorde la dottrina pi� autorevole confort<JAta
anche d-alla R:elazione minis�teriale al nuovo Ood�ce
ove si legge: � L'estensione alle associazioni di
fatto delle norme che disciplinano le associazion.i
riconosciute porterebbe in sostanza ad una equipara.
zione fra i due tipi di organizzazione e svalitterebbe
conseguentemente l.a importanz�a stessa del
riconoscimento �.
Da taie mancanza di personalit�> giuridica. ne
deriva che il ii,iritto di impugnazione di atti di disposizione
itel patrimonio deliberati all'atto dello
scioglimento di una associaz1ione di fatto non pu�
spett.are che a coloro ohe erano soci al momento
clello soioglimento, peroh� per effetto dell'estinzione
del rapporto sociale le quote di compropriet�
del patrimonio sociale tornavano alla libera� disponibilit�
di coloro che erano i soci) i quali soli
diiienta.vano i titolari delle singole quote.
Ammesso dunque che la delibemzione 19 giugno
1930 fosse illegittima e nulla) sofo ai soci della di
-124
sciolta Societ�; del Teatro competerebbe il diritto
di irnpugnare il detto atto e rivendicare la pro
priet� dell,immobile.
Ora, da un esatto riscontro fatto dai primi giu
dici � rimasto aacerta.to albe solo dieci soci d�ella
'fl/UOVa Sooiet� deille Fe8te erano anohe soci dell'a
vecchia Societ� del Teatro mentre � evidente che di
fronte ad wna .deliberazione in ordine alla qua le
es8a Soci�et� si � disciolta la Soaiet�1 non pu� ri
sorgere se non con il consen8o ivnanime di tU:tti
i suoi componenti.
Del res'to sotto un altro rifle8so l'a Societ� delle
Feste difetta di legittimazione ad impugnare per �
vizio di consenso i voti dei soci che deliberarono
la donazione dell'immobile al fascio e lo sciogli
mento delia Societ�.
Basta infatti tener preis�ente che i presupposti
per l'a validit�� delle deliber:azioni si distinguono in
presupposti individuali o 8oggettivi e presupposti
generali od obbiettivi.
Ora per ann'!kllare per vizio di consenso un qual
siasi atto o negozio gi�iwidico, non � sufficiente di
mostra.re ra esistenza del fatto oggettivo (violen.
za), ma occorre provare che senza quella violen,za
l'a volont� del soggetto si sarebbe det-erminata in
8enso diverso.
Quindi solo i s�oci C11'i fu rivolta la minaccia sono
in grado di dire se essa influ� nella determinazione
della loro volont� e non la. Societ� che manca an
che sotto questo riflesso di legittimaz.ione ad agire.
L'abile dife8a dell'appellante, intuendo la gravit�
di tale argomento, tenta una replica alla eccezione
di difetto di legittimazione sostenendo che
sono presenti in giudizio uti singuli alowni soci
ch� partecipavano alla delib�eraziOne impu.gnata
ma nel presente �giudizio chi agisce non sono i
singoli soci od alouni dei singoli sooi detl.a disciolta
8ociet� ma � la Sooiet� delle Feste la quale
ha per l'art. 36 c. c. una capacit� processuale pro.
pria.
Non � qui'ndi esatto ohe siano in questa ca.wsa
attori uti singuli dei vecchi soci della SocietW
del Teatro �.
La questione � s'tata deoisa in analogo senso dal
Tribunale <Li Firenze con a~tra sent�enza 9 novembre
1948 --pass1ata in giudioato __, in ca'!ksa O'ircolo
ricreativo Il RU.orgimento contro Malli, Am1ninistra.
zione Finan~� e Gomm. Giovent� Italiana.
(N. G.).
RESPONSABILIT� CIVILE -R.S.I. -Circolazione di
veicol{ -Efficacia dei DD. MM. di invalidazione d!
un complesso di atti e provvedimenti. (Corte d1
App. Roma 23 dicembre 1948 -Pres.: Cataldi, Est.:
Gabrielli -Min. A. I. contro S~Iani).
Agli eiffetti della dichiarazione di inefficacia dei
s1ngoli atti e provvedimenti amministrativi emanati
daigli organi del sedicente governo deUa, r.s.i.
� suffici.ente, a sensi dell'art. 4 cpv. decreto legislativo
luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249, un
decreto ministeriale motivato di carattere .generale,
anche se riferito genericamente ad un complesso
di atti e provvedimenti relativi alfa stessa
materia (nella specie decr~to ministeriale 10 ot
tobre 1945 per la dichiarazione di inefficacia degli
ordini di circolazione di tutti gli autoveicoli ap
partenenti al Ministero dell'Africa, Italiana).
Segnaliamo questa importante sentenza della
Corte d'Appello di Ro1r~a che,. in adesione all'a
te8i sostenuta in difesa dell' Am1rninis'trazione (ofr.
anohe SALVATORI: Gli atti della I'.s.i., in questa
Rassegna, 1948, n. 5, pag. 8, n. 13), ha fatto g�iu
stizia della 8trana te.<Ji 8econdo la qu.ate i decreti
ministeriali di invalidazione� non potevano rife
rirsi che a singoli atti o provvedimen'ti. La s'en
ten.z�a in esame merita piena adesione anahe 8Ul
punto che attien� alla equiparazione) agli effetti
deU;e disposizioni del decreto legi8lativo luogote
nenziale 5 ottobre 1944, n. 249, d�i tutte le attivit�
svolte sotto l'imperio deg'li organi del sedicente go.
verno della r.8.i, seniz:a distingu.ere fra le attivit�
di carattere civile-arnmini8trativo, per cos� dire, e
quell'e di natu,q�a politico-militare, qua'111do siano
intervenuti i dec:reti ministeriali riohiesti dal cpv.
dell'art. 4 del citato decreto legislativo luogote
nenziale, l'a legittimit� dei qiiali non pu� venire in
contestazione avanti gli organi della g�iurisdizio.ne
ordinaria.
Sul punto che ci interessa la sentenza � co-s�
motivata:
�E' r�wlutivo della controverisia, nel senso so
stenuto dall"appellante, l'argomento tratto d.al
contesto del decreto ministeria.le 10 ottobre 1945,
emesRo dal Mini.stra per l' Afrioa italiana in virt�
della facolt�� di C'lfi alrart. 4 cpv'. 1� del decreto
legislativo luogotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249,
e soprattutto l'argomento tr.atto dal succe8sivo de
creto eme8so nelle more d�el giu.dizio.
� Inspirandosi alla distinzione tra atti di ordi
naria amministrazione in senso lato, e atto di
~
nat�ura politico-militare, il decreto legislati'Vo luoI
I
gotenenziale 5 ottobre 1944, n. 249, rel-ativo all'
a8setto della legislaz1ione nei territori ocoupatiJ
!
ricono1;ce efficacia ai primi ohe siano stati oompfati
dal governo di fatto, per neg�arla ai secondi
(articoli 1, 2 e 4), ma, prevede (art. 4 opv.) ia pos8ibilit�
di in-validazione di quegli atti ohe, p'/kr ap�
parendo apolitici, siano stati eme8si dal governo
di fatto della r.s.i. per fini propri, e ne dev�oltve
in concreto la facolt� al Ministro competente, ohe
deve esercitarla con decre'to motivato >>.
Ora il decreto ministeriale 10 ottobre 1945, inva.
lida, nei confronti dell'Amministrazione dello
Stato, tutte le disposiZioni di servizio degli org�ani
de,lla r. 8. i. riguardanti la utilizzazione degli autoveicoli
dell'Amministrazione dell'A. I. cad11'ti
nella di8pon.ibilit� di detti organi.
La motivazione d�l decrreto, in quanto consid,era,
tra V' altro, clbe il provvedimento di invalidazione
8i impone, per avvenuta destinazione degli autoveicoli
al servizio dei tedeschi e degl:i organi della
repubblica. sociale italiana, e il rilievo della s�entenza,
ohe la PoUzia delf'Afrioa Jt�iliana cr.AJ.)
istituzionalmente provvedeva anche in Italia aVUF
tutela dell'ord.ine e della sicurezza pubblica, !banno
indotto la sentenza stes8a a ritener!} ohe, in
base allo stesso deareto mini8'teria~e lO ottobre
= �
-125
1945, e all'art. 4; comma� 1� del decreto legislativo
lnogotenenziale 5 ottobre 1944, l"Amministrazionc
(l,ell'Africa italiana d,evc rispondere dell'investimento
in esarne.
JJfa, oltre che dalla letterale espressione usata
nel decreto 10 ottobre 1945 � Sono dichiarati
inefficaci.;... t�utte le disposizioni.... sotto qualsiasi
formia emanate dagU organi della sedi,cente
r.s.i., revativi alla disposizibne, utilizzazion.e e
destinazione di tutti gli antomezzi, ecc. ))' l'inesattezza
del,l'interpret(ffiiione di esso fatta dalia
sentenza, � desumibile da ci�, ohte, con l'emanazione
di quel provved�nento il Minist-ero hta fatto
iu;o della facolt� attribuitagli con l'art. 4, cpv.
1� del decreto legislativo luogotenenziale 5 ottobre
1944, facolt� che si concreta appunto nelia invalidazione
di quegli atti del governo Wegittimo di
natura �amministrativa in senso lato -che
inrece la. legge, con l'art. 4, prima parte conval�la.
TRASPORTI -Trasporto ferroviario -Danno alle persone
-Rappresentanza sostanziale della Ammini�
strazione ...: Notificazione presso l'Avvocatura dello
� StatQ e costituzione di questa in giudizio -Non sana
la nullit� della domanda ove vi sia difetto di legit�
timazione passiva. (Trib. Napoli, 1a Sez., 24 luglio 1948
-Pres. e Est. : Favara -Genzano contro Amministrazione
FF. SS.).
Nei giudizi per risarcimento dei tlanni cagionati
alla persona del viaggiatore, anche se connessi
a quelli per la pe�rdita del bagaglio personale, la
1�appresentaniz'a dell'Amministrazione spetta esclusivamente
al Capo Compartimento della circoscrizione
territoriale in cui si verific� l'infortunio, il
quale deve ,essere convenuto, salvo le norme sul
~foro erariale, dinanzi all'Autorit� giudi,ziaria competente
per valor�e, che risie<,'(e nel distretto della
Corte d'Appello assegnato a cia.s'Cun compartimento
ferroviario. Per i sinistri verificatisi nell'amliito
del Compartimento di Roma e per le caus�e
istituite dinanzi aHe magistrature ivi resid:enti
eletta rappresentanza spetta unicamente al Ministro
dei Trasporti a norma dell'art. 14 'del regio
11ecreto 11 ottobre 193'1-, n. 1948, in relazione al regfo
decreto 7 giugno 1'923, n..1258.
E' nullo pertanto il giudizio istituito nei confronti
del Oapo Compartimento del luogo di partenza
o di quello di arrivo del viaggiatore, corrir-;
pondenti a quelli in cui rispettivamente sors1e o
doveva essere es�eguita l'obbliga2ione di trasporto,
se detti luoghi a:ppartengono ad un Com1pMtimento
diverso da quello dell'infortunio.
Tale nullit� pu� ,essere rilevata in ogni stato
e grado della causa e deve es.s1ere ri1evata anche
d'ufficio; n� pu� ritenersi sanata per effetto della
notificazione dell'atto es�eguita presso l'Avvocatura
dello Stato e dalla costituzione di questa nel giudizio,
� quale organo domiciliatario per legge, cui �
devoluta la difesa e non la rappresentanza sostanziale
delle Amministrazioni dello Stato.
La giurisprudenza � ormai decisamente orientata
verso il principio che la vocatio in jus di uin
organo deU' Amministrazione diverso da quello cui
spetta l:a rappre8cntanza sosta.nzialc, secondo le
norme generali del regio decreto 25 giugno 1865,
n. 2361 richiamate dagli articoli 11 e 52 del Testo
Unico 30 ottobre 1933, n. 1611 e 144 c. p. c.
importa la improponibilit� del'la domanda per assoluta
nullit� della. citazione, nullit� che certamente
non pu� essere sanata n� con la notificazione
deU'atto eseg�uita presso l' Avvocat'tfra dello
Stato, n� con la costituzione di questa nel giudiz,,
io, (cfr. Cass. sent. n. 1127, del 1947 in cau,sa
Finanza contro Signorelli riportata in Rassegna
n. 1-2, pag. 9, del 1948 con nota di richiami e sent.
28 gennaio 1948 in � Riv. di Leg. Fisc. ))' 1948,
png. 1G2). Sia chi? fole nullit� si riferisca alle
norme 8�ulla oapacit� procesgua.le delle parti dett:
ate �dall'art. 75 c.p.c. oppure, come acutamente
� stato rilevato dal Sandulli (sulln Rnppresentanza
dello Stato in giudiziio in Rassegna 1948, n. 9,
pag. 17), alla competenza funzionale dell'organo
al quale � affidata la tutela di iina determ.inata
8fera di interessi dell'Amministrazione, � certo che
l'ecce1<1-ione .attiene alla legittimit� del contraddittorio
(art. 101 c. p. c.), che � 1.ino dei principali
presu.ppo.~ti per l'esercizio dell'azione giudiziaria,
la citi rnancanZ�Ut si risolve nella improponibilit�
assoluta della domanda. Sotto tale profilo
tanto vale chiamare in oaitsa una Amministrazione
diversa da quella che dovrebbe rispondere
dell'a lesiono del diritto dedotta in giudizio (legittimatio
ad causam), quanto chiamare in gi'llcdizio
un organo che non ha il potere di rappresentare
l' Ammin�itra.zione per contraddire alla domanda
attrice (legittimatio acl processum).
E' stato, d'Utltra parte gi� osservato (vedi nota
al SanduUi, z�oc. cit.) che la nullit� della citazione
non potrebbe nepp'll!f"e ritenersi sanata nell'ipotesi
che l' AmJocatura dello Stato si fo8se co8tituita in
nome del:l'organo ohe legalmente rappresenta la
Amministrazion.e con'Mnt1J;ta, in luogo di quello
che fu co1ivenuto nel giudizio, giacch� tale ipotesi
urterebbe contro il prin�ipio che l'Avvocatura
dello. Sfato � investita del mandato difensivo nei
limiti della domandia giudiziale, per cui l'indicazione
di un organo, ehe non fu mai convenuto in
giudizio importa che nei confron'ti di esso l' A~torit�
Giudiziaria non potrebbe nepp'/kre statuire,
senza una preventiva domanda� proposta nelle forme
di rito (art. 99 c.p.c.). .
Piuttosto potrebbe domandarsi se la sanatoria
della nullit� possa r�erifioarsi in base al'l'airt. 182
o.p.c., che dispone ohe il giudice, nel caso c'he
rilevi di ufficio o in seg'tfito .ad eccezione della
varte interessata un difetto di rappresentanz,a,
pu� assegnar.e iin termine per la costituzione della
per8ona, alla quale spetta la r.approsentanza.
Sull'applicabirit� in generale di �tale norma si �
pronunciato in 8enso fa1wrevole l' Andrioli � Proc.
Civ. ))' vol. 2, pag. 49). Senonch� in tal caso non
si tratta di 8anare la nullit�! del'la citazione, la
qu~le nullit� invcoc resta ferma, tanto che-�non
impedisce il verificmrsi di una eventuale decadenza
dell'azione, come si esprime lo ste8so articolo, ma
si tratta rZi �una rinnovazione dell'.aUo e di una
costituzione ex novo, ohe si innesta nel primitivo
o
LE =
-126
giudizio ed impedisce ii raacoglimento di at:U
istruttori che altrimenti sarebbero nulli (art. 1'5�9
c.p..c.).
Ma questa solu,z~one se vale) in generale) per
tutte le Amministraziop,i d�ello Stato) non vale per
quella. delle Ferrovie dello Stato perch� nei confronti
di quest)�ulti1na si innesta) a pi� delle volte)
ad� una questione di rappres:entanza una eccezione
di incompctenz'(], di carattere funzionale.
La giwrisprudenzaJ per i giudiZi relativi al risa.
rcimen.to dei danni cagionati alla persona d.el
viaggiatore si era richiamata fi.nora alla compet.
enz,a territoriale escliwiva del Puogo delfevento
dannoso in base all'art. 14 par. 3 del regio d�eereto
11 ottobre 1934, n. 1'948, in relazione all'art. 25
c.p.c. per cui il luogo dell'evento dannoso coinoid.
erebbe con quello in cui sorse o doveva ess�ere
eseguita la relativa obblig�azione di risar.cimento
(cfr. sent. Zanella� contro Ferravi(} dello Stato in
� Foro It. �, 1946, voce Ferrovie n. 8, e sent. 25 lU.�
glio 1947 in � Foro It. �, 1948, col. 100).
Senonch� la questione) ad evit.are dubbiezze s�ul
carattere inderog�abil(J o meno ili tale competenza)
va risolta. in base a principi �iversi) che� pi� propriamente
a.t.tengono alla rappresenta1'1!Za giudizia.
le.
Competenza territoriale e rappresentanza sostan.~,,
ial'e sono d.tte concetti distinti : la prima rigiwrda
l.a capacit� del Giudioe e� � di diritto
proce8suale) la seconda qitella delle parti ed � d'i
diritto sostanzia.le. Mentre quella �J di regol~aJ
derogabil'eJ dovendo la. relatfoa ecoezione essere
solleva:ta in limine litis, la secon�a pu� essere eccepita
sempre) in qu,al'unqu(} stato e grado de�lZa
causa. Nella specie � bens� vero che il luogo dell)
infortunio � assunto dalla legge come foro terri.
torialmente competente perch� -coincide con quello
in cui sorse o dev1e es:s�ere eseguita l'obblig�a.
zione di risarcimento (art. 25 c.p.o.) ma ci� non �
che 1,na conseguenza del principio che nel lu,ogo
dell'infortunioJ e soltanto in MsoJ si esplica la
rappr.esentanza organica dell'Amministrazione devolitta
.a quel Compartimento ferroviario J per cui J
non di competenza territoriale � da parlare) ma
pi� esattamente di competenza funzionale) epper�
inderogabile.
Invero Z)art. 14, 'Par. 3, de�lla citata legge stabili.
s.ce che l'Ammini8trazioneJ p(}r l~e azioni na.
scenti da danno alla persona del viaggia�tore si
intende rappresentat.a dJal Capo Compartimento
avente a norma del precedente paragrafo 2 �gi�urisdiz'ione
nel territorio ove si verific� l)evento dannoso.
QuesVu.ltimo pamgrafo fa riferimento al
regio decreto 7 giugno 19213, n. 1258 cheJ salvo le
successive modifical<!ioni) delimita le circoscrizioni
territoriali dei vari compartimenti ferroviari in
relazione a,lle Autorit� giudiziarie di ciascun Distretto
di Cort.e d'Appello innanzi a cui pu� esplicarsi
il potere di rappresent.anz:a.
Dal complesso di tali disposizioni) quindi) si
evince ohe u.na duplice condizione � riohiesta dalla
legge per la regolarit�; delle istituzioni dei �giudizi
relativi al risarcimento dei danni cagionati
alla persona del viaggiatore: ..
1) che venga evocato in giu�iz:io il Capo Compartimento
dez luogo dell'infortunio;
2) che il �giudizio venga proposto innanzi alla
Autorit� Giudiziaria del distratto della Corte
d'Appello assegnato a quel Compartimento ferroviario.
D:a ci� deriva che J ad esempio) per u,n infortu..
nio verificatosi nell'ambito de�l Compartimento d�i
Roma) non pu� es�sere convenuto il Capo del Com.
partimento di Napoli. N � potrebbe essere convenuto
il Oapo dee Compartimento di Roma innanzi
al Tribunale di Napoli) anche se quivi dovesse
essere es.eguita l'obbligazione) perch� dinanzi a
questo Tribunale egli non avrebbe il pot~we di
rappresentare l' Ammini8tmz:ione�.
Entrambe le condizioni attengono alla rappresen'tanza
sostanziale dell' Amministr(J)zione) e se
esse si risolvono anche in una competenza territor�a,
le qu,esta � di C:(J)rattere funzionaleJ perch�
rappresenta un secondo aspetto della stes.sa questione.
Ci� vale a chiarire e� a risolvere i �iversi
casi che nella pratica possono presentarsi.
Nel C(J}SO di specie) deciso dalla sentenza annotata)
l'infortunio si era verifica'to ad Orvieto)
che) secondo la legge 7 luglio 1907, n. 429� e sucoessive
modificazioni) rientra nella circoscrizione
del Compartimento di Roma) per cui non poteva
essere convenuto il Capo del Compartimento di
Napoli) che ha� bens� ra rappresentanm dell'Am-~
ministrazione) ma solo per gli infortu.ni verifi-'@'li
catisi nell'ambito della .ma Circoscrizione. N� I
avrebbe potuto essere rinnova�ta la. citazione a I
norma dell'art. 182 c.p.c. �evocandosi dinanzi allu :
stesso Tribunale il Capo del Compartimento d�
Roma) peroh� questo non avrebbe potuto rappresent(
J}re l'Amministrazione) se non dinanzi alle
Autorit� giud-iziarie del distretto della Corte di
Appello di Roma (competenza funzional'e). E poich�
per le norme sul foro dello Stato il giu,dizio
dov�eva essere istituito dinanzi al Tribunale di
Roma, la citazione doveva essere proposta nei
confronti del Ministro dei Trasporti a norma del
1� cpv. dell)art. 14 della citata legge.
Di qui la improeedibilit� o l'improponibilit�� della
domanda affermata dal Trib1vnale con l'inevi,
tabile conseg�uerMx1 che in casi simili l'azione di
risarcimeri:to nascente del contratto di trasporto
potrebbe essere anche colpita dalla prescrizione
per il decorso del breve termine previsto dalfar-.
ticolo 2951 e.e. in relazione az~rart. 16 della legge
11 ottobre 1934, n. 1948. (R. B.).
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
I PROVVEDIMENTI SONO ELENOATI SECONDO L'ORDINE
DI PUBBLIOAZIONE SULLA �GAZZETTA UFFIOIALE �
1949
1.
Legge 31 marzo 1949, n. 92. (G.U., n. 75): Sospensione
dell'entrata in vigore del decreto Legislativo 5
maggio 1948, n. 483, recante modificazioni ed aggiunte
al Codice di procedura civile. -Vedi in questa Rassegna
la precedente legge 29 dicembre 1948, n. 1470
(1948), fase. 11-12, pag. 39.
2. Legge 12 aprile 1949 n. 149 (G. U., n. 93 suppi.):
Revisione del trattamento economico dei dipendenti
statali. -Degno di nota, � l'articolo 14, il quale
non compreso nello schema di disegno di legge presentato
dal Governo, fu invece inserito nel testo
del provvedimento per �iniziativa parlamentare, e
risente della fretta con il quale fu compilato. Sembra
peraltro che la norma non possa interpretarsi
nel senso che il limite di L. 50.000 mensili si riferisca
al solo trattamento di quiescenza, ma concerna invece
il trattamento complessivo; ci� anche in relazione
al disposto dell'art. 4.
3.
Legge 29 aprile 1949, n. 160. (G.U., n. 99): Proroga
delle vigenti disposizioni in materia di locazioni e sub
locazioni di immobili urbani. -Vedi in questa
Rassegna 1948, Fase. 11-12-, pag. 39, XII.
4. Decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1949.
(G. U., n. 99): Proroga della funzione e dei poteri
dei commissari regionali per. la disciplina, la
produzione e la distribuzione della energia elettrica
nelle regioni dell'Alta Italia e dell'Italia OentroMeridionale.
-Vedi in questa Rassegna 1948, fase. 1112,
pag. 38, IV.
J
INDICE SISTEMATICO
DELLE CONSULTAZIONI
LA FORMULAZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN ALOUN MODO LA SOLUZIONE OHE NE � STATA DATA
ALBERGHI. -Se l'istanza prevista dall'art. 3 della
legge 24 lugUo 1936, n. 16~, per ottenere l'autorizzazione
a trasformare un albergo, firmaita da alcuni soltanto dei
comproprietari dell'albergo stesso, valga a f.ar decorrere
il termine di un mese �entro il quale il Commissariato
per il Turism.o !PU� negare 'l'autorizzazione (n. 3).
AMMASSI. -I) Se nel caso di ammasso senza passaggio
di propriet�, ma ai soli fini della gestione, l'Ente ammassante
abbia diritto di trattenere in ogni �caso, a cal"
ico di colui che viene condannato per omesso conferimento,
:S�enza confisca della merc�, la quota integrativa
che residui dopo la chiusura della ge�stione (n. 2). II)
Se nel caso di ammasso senza pa;;saggio di propriet�,
l'Ente ammassante possa costituirsi� parte civile nei pro.
cedimenti per i reati di omesso conferimento (n. 2).
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA. -I) Se l'Amministrazione
debba rispondere dei danni cagionati a taluno
dall'internamento in un campo di conce�Illtramento a
caws.a di un errore di nome determinato da colpa di un
funzi�onario (n. 77). ~ II) Se� gli Uffici provinciali autotrasporti
in liquidazione siano organi dell'Amministrazione
dello Stato (n. 76).
APPALTO.. -I) Quali siano i criteri da seguirsi per
la revisione dei pI'ezzi in caso di appalto nel quale il
corrispettivo sia fissato totalment�e o parzialmente in
natura, e cio� mediante attribuzione di materiali (n. 104).
Il) Se la corresponsione al �collaudatore da parte dell'appaltatore
di un compenso non dovuto giustifichi il
provvedimento di esclusione dell'appaHato!'e stesso dalle
gare (n. 103). -III) Se nel concetto di esecuztone dell'opera
appaltata, di cui all'a1t. 68 dei Regolamento contabilit�
generaie Stato, ri�entrino anche ~e operazioni di
collaudo (n. 103).
AUTOVEICOLI. -I) Se gli automezzi introdotti in
Italia dalle Forze ..armat.e aneate e successivamente trasferiti
.all'UNRRA e alla AA. I. debbano esser.e assoggettati
ai �comuni dazi doganali (n. 17). -II) A chi possa
essere r\lasciata la licenza di trasporto per autoveicoli
cli cose proprie (n. 16). -III) Se sia possibile indicare,
a scopo cli limitazione, nena lic.enza cli trasporto per
conto proprio le cose che possono essere trasportate
(n. 16). -IV) Se sia possibile pcrescrivere che il tHolar.e
della lioenza cli trasporto di cose proprte porti seco documenti
giustificativi della propriet� delle cose trasportate
(n. 16). -V) Se coloro che sono muniti di lice.r1za
di trasporto di cose proprie possano trasportare per conto
e nell'interesse proprio cose appartenenti a terzi (n. 16). VI)
Se si possa revocare la licenza di trasporto di cose
proprie nel caso che H titolare non svolga pi� l'attivit�
.che giustificava la concessione della licenza stlessa
(Il. 16).
COMUNI E PROVINCIE. -Se l'azLenda speciale CO�
stituita d.� un Comune per la gestione di un serv1z10
comunale sia la stessa cosa che una azienda municipalizzata
(n. 12).
CONCESSIONI AM!M~NI:STRATIVE. -: Se ila 1deie.adenza
cla una concessione per causa di forza maggior�e
abbia lo stesso effetto della sc�clenza. della concessione
medesima (n. 17).
CONTRATTI DI GUERRA. -Se l'art. 5, lett. D del
decreto legf.slativo 25 marzo 1948, i1. 674, abbia cletenninato
una abrogazione implidta della ordinanza n. 762
clel 3 ottobre 1943 del Commissario alle fabb�ricazioni
di guerra (n. 8).
DANNI DI GUERRA. -I) Se possa rientrare tra i
danni di guerra il furto commesso cla mi.litari isolati
in zona cli operazioni (n. 9). -Il) Se possa rientrare
tra i danni cli guerra quello derivant�e dalla asportazione
di beni operata cla militari inquadrati agli ordini
cli ufficiali.
DONAZIONI. -Se le persone guricliche� abbiano la
capacit� rii effettuare donazioni (n. 6),.
ESPROPRIAZIONE. -I) Se l'Amministrazione espropriante
possa �essere condannata ad es�eguire entro un
certo termine opere nec�e�ssarie alla recinzione clel fondo
determina�ta dalla espropriazione stessa (n. 36). -II) Se
l'usufruttuario clel fondo espropriato debba partecipare
rul concordato stipulato tra l'Amministrazione .esprop
�riante ed il proprietario in ordine ali.a misura della
indennit� (n. 34). -III) Se sia possibile ottenere la
retrocessione del bene espropriato, ai .sensi clell'aPt. 63
della legge 25 giugno 1865, n. 2359, quando il bene stesoo
sia stato acquistato dall'Amministrazione non con un
de�creto cli esproprio, ma con un atto di compravendita,
sia pure stipulato in vista deUa possibi1e espropriazione
(n. 35).
-129
FERHOVIE.. -I) Se possa farsi luogo ad erogazione
d~ acconti a favore di concessionai:i di linee� ferrovia
�rie, per la ricostruzione e riparazione degli impianti
distrutti, fuori delle ipotesi tassativamente previste dall'art.
6 del dec�reto legislativo luogotenenziaJe. 15 ottobre
1944, n. 346 (n. 75). -II) Sei possa applicars1 il principio
deU'art. 1467 c. c. alle wnvenzion1 con le quali
l'Amministrazione delle FiF. �SS..assumeva, diie�tro compenso
da parte. dei privati, hl servizio d�ella sorveglianza
de1i .passaggi; a livello, chie intersechino strade prj_vate
(n. 74).
GIURISDIZIONI SPECIALI. -Se la Giunta p.rovincial!
e amministrativa nella composizione previs~a per i
ricorsi in materia di tributi locali, sia una giurisdizione
speciale (n. 2).
GUERRA. -Quale si.a la situazione giuridica che si
determi!D.a in re.lazione� al recupero di beni dell.a Pubblica
Amministrazione effettuato da taluno allo scopo
di sottrarli alla preda da parte dei tedescM (n. 98).
IMPIEGO PUBBLICO. -I) �Se un impiegato statale
lioenziato .a seguito di condanna del Tribunale Speciale,
�abbia diritto, una volta annullata tale� condanna
{d;ecreto legislativo 5 ottobre 1944, n. 316) e ripristinato
il rapporto d'impi1ego, agli emolumenti non goduti per
il periodo in cui rimase allontanato dal s.ervizio (numero,
165). -Il) In base a quali oriteri debba essere
liquidata ai pensionati dello Stato riassunti in servizi-
0 non di ruolo il premio di presenza ed H compenso
per lavoro straordinario (n. 164). -Ill) A quai.e presc.rizione
siano soggetti gli assegni spettanti ai membri
della 1ex Aecademi.a d�el'Italia (n. 163).
�.
:m;;; IMPOSTE E TASSE. -I) Se la Giunta provinciale
amministrativa che� decide sui; ricorsi in materia di
tributi locali sia una giurisdizione spec~ale (n. 99). II)
In quale momento e in base .a quale fatto, atto o
situazione possa considerarsi verificato il presupposto
. ogg-e-ttivo per l'applicazione della imposta doganale sulla
importazione di autoveicoli (n. 100). -III) Se gli
automezzi introdotti in Italia per re Forze armate
alleate e succes:sivamente tr.asf<eriti all'U.N.R.R.A. �e
alla AA. l. debbano essere assoggettati ai comuni dazi
doganali (n. 100). -IV) Quali siano i c�riteri per l'applicazione
delle norme di esenzione doganaie in favore
d�ell'UNRRA (n. 100).
IMPOSTA �SULLA ENTHATA. -I) Se l'importo del
l'imposta di fabbricazione dovuta sulla meroe �che sia
oggetto d~ passaggi 1sogget11i a~l'impos~a sull"en�tra.ta
concorra a costituire l'imponibHe cui � commisurata
questa ultima imposta (n. 12).
IMPOSTA DI REGISTHO. -I) Quali siano Ie conseguenze
sulle spese giudiziali, ai sensi dell'art. 148 deUa
legge sul registro, di una azione giudiziaria iniziata
�opo che il ricorso amministra.tivo si sia svolto solo
in primo grado (n. 54).
INFORTUNI SUL LAVORO. -I) .Se l'indennit� per infortunio
mortale sub�to in, lavori di bonifica in campi minati
sia devoluta jure proprio agli aventi diritto (nu
me.ro 11). -II) Se il rastreUatore P�O:Ssa disporre. per
testamento della indennit� per infortunio morta.le� suddetta
(n. 11).
LOCAZIONI DI COSE. -I) Se le. quote aggiuntive
conces~ dal Pretore in aumento dei canoni di locazione,
per riparazioni effettuate dal locatore, debbano calcolarsi
ai fini degli aumenti dei canoni stabiUti con le
'
leggi di proroga del regime vincolistico (n. 36). II)
Se le Ferrovie dello Stato siano tenute a conc�edere
in uso gratuito dei locali per uffici imposte di consumo
nene stazioni (n. 35).
LOTTO E LOTTERIE. -Se il regolamento approvato
con decre�to ministeria1e 15 febbraio 1947 possa applicarsi
a tut�te le lotterie gestite da1 Ministero delle Finanze
(n. 5).
OBBLIGAZIONI E CONTRATTI. -Quali siano criteri
da s.eguire per U risarcimento dei danni permanenti
in relazione alla svalutazione monetaria (n. 29).
OPERE PUBBLICHE. -Se l'Amministrazione sia
r-esponsabile� dei danni provocati a fond.i altrui da
pioggie allliviona.li che abbiano determinato crolli di
opere idrauli>che, la cui manutenzione �era deficiente a
causa de.Uo stato di guerra (n. 10).
PEN�SiIONI. -Se r�ossa proced!eTSi a rit.enuta cautelare
�Sulla pensione prescindendosi dal provvedimento
fprmalie p1revis:to dal I'egio decreto-legge 19 gennai-0
1939, n. 295 (n. 31).
POSTE. -In quali limiti :l'Amministrazione. Postale
sia responsabile de�lo smarrimento di buoni del T�esoro
presentati ai suoi uffici per la rinnovazione (numero
13).
RAPPORTI DI LAVORO. -Se sia punibU.e per usurpazione
di pubbliche funzioni colui chie e�serciti il collocament.
o dei lavoratori, in. seguito ad elezione dei lavoratori
mede1simi i{n. 15).
RESPONSABILITA' CIVILE. -Se :l'Amministrazione
Pubblica sia responsabile dei danni cagionati a. taluni
dall'internamento in un campo di conc.entramento dovuto
ad errore di nome det.erminato da colpa di un funzionario
(n. 89).
SUCCESSIONI. -A chi spetti l'eredit� va1cante di un
cittadino d!egli Stati Uni�ti relativamente ai beni esi.
stenti� nel territorio italiano (n. 17).
TERHEMOTI. -Quali siano le norme che regolano
la propriet� .industriale nelle zone terremotat.e (n. 4).
TRASPOHTO. -I) Se il termine annuale di pr.escrizione.
deHe azioni de.ri vant.t dal contraitto di trasporto
venga sospeso quando� la mancata riconsegna delle cose
spedite derivi da reato (n. 17). -II) Se il mittente che
abbia dichiarato nella lettera di vettura che le .cose
spedite avevano un certo peso o una certa quantit�
sia ammesso a provar.e che la merce stessa era di' peso
e quantit� superiori (n. 16).
TRATTATO DI PACE. -A quai.e Governo sia attribuito
il diritto di richiedere all'Italia la restituzione
dei beni prevista dall'art. 75 del Traittato di Pace (n. 5).