ANNO XXIX -N. 6 NOVEMBRE-DICEMBRE 1977
RASSEGNA
DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Pubblicazione bimestrale di servizio
ROMA
ISTITUTO POLIGRAFICO DELLO STATO
1977
ABBONAMENTI
ANNO � � � . � ... � � . � � � � � . � � � � � � � . . . . . . . L. 12.750
UN NUMERO SEPARATO . . . . � � � � � � . . � � � � � 2.250
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LIBRERIA DELLO STATO -PIAZZA G. VERDI, 10 -�ROMA
e/e postale 1/2640
Stampato in Italia � Pri,nted in ltaly
Autorizzazione Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 luglio 1966
(821.9012) Roma, 1978 -Istituto Poligrafico dello Stato P.V.
INDICE
Parte prima: GIURISPRUDENZA
Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura
de/l'avv. Giuseppe Angelini-Rota e del/'avv. Franco
Favara) . . . . . . . . . . . . . . pag. 7 49
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA, COMUNITARIA
ZIONALE (a cura del/'avv. Oscar
E INTERNA-
Fiumara) . . � 782
Sezione terza: GIURISPRUDENZA
SDIZIONE Ja cura
SU QUESTIONI DI GIURIdel/'
avv. Carlo Carbone) . . � 802
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA
cato Adriano Rossi)
CIVILE
. . .
(a cura
. . . .
dell'avvo.
. � , 806
�Sezione� quinta: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
del/'avv. Raffaele Tamiozzo) .
(a
.
cura
" . � 838
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA (a
vocato Carlo Baf�le) . . . . . .
cura
. .
de/l'av.
. . � 853
Sezione settima: GIURISPRUDENZA
APPALTI PUBBLICI
toria) .
IN MATERIA DI ACQUE ED
(a cura del/'avv. Paolo Vit
� 907
Parte seconda: QUESTIONI -LEGISLAZIONE -INDICE BIBLIOGRAFICO
CONSULTAZIONI -NOTIZIARIO
QUESTIONI . pag. 16'4
LEGISLAZIONE � 186
CONSULTAZIONI > 197
La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO
CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AVVOCATURE
Avvocati
Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari, Michele DIPACE, Bologna,Giovanni
CONTU, �agliari; Americo RALLO, Caltanissetta; Filippo CAPECE
MINUTOLO DEL SASSO, Catanzaro; RAFFAELE TAMIOZZO, Firenze; Francesco
(JUICCIARDI, Genova; Adriano Rossi, �L'Aquila; Giuseppe Orazio Russo,
Lecce; Marcello DELLA VALLE, Milano; Aldo ALABISO, Napoli; Nicasio MANcuso,
Palermo; Rocco BERARDI, Potenza; Umberto GIARDINI, Torino; Maurizio
DE FRANCHIS, Trento; Paolo SCOTTI, Trieste; Giancarlo MAND�, Venezia.
ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI
BAFILE C., Osservazioni
contenzioso tributario
sul giudizio di terzo
. . . . . . . . .
grado nel nuovo
I, 875
CHESHIN M. Natura e funzione dell'Avvocatura dello Stato in Israele Il, 170
DI CIOMMO R., L'assistenza legale dell'Avvocatura dello Stato:
e problemi . . . . . . . . . . . . . . . . .
natura
Il, 163
FAVARA F., Ente pubblico economico ed ente pubblico amministrativo,
lavoro privato e lavoro pubblico, legge e contratto collettivo I, 749
FIUMARA O., A -Prestazioni previdenziali in favore dei lavoratori migranti.
Norme anticumulo comunitarie e norme anticumulo nazionali
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 781
FIUMARA O., B -L'efficacia vincolante delle pronunzie emesse ai sensi
dell'art. 177 del Trattato. Le conclusioni dell'Avvocato generale
della Corte di giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . I, 788
GARGIULO U., In tema di successione degli Enti ospedalieri ad altri
Enti pubblici (nella specie alla C.R.l.) . . . . . . . . . . . I, 813
NEIS K., Il Procuratore Generale della Repubblica presso il Tribunale
amministrativo federale in Germania . . . . . . . . . . . Il, 174
OLMI G., Valore fondamentale dell'assistenza consultiva dell'Avvocatura
dello Stato . . . . . . . . . . . Il, 168
SCALIA A., L'Attorney Generai negli Stati Uniti Il, 181
SLYUN G., L'Attorney Generai in Inghilterra Il, 177
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO .. ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ACQUE PUBBLICHE ED ELETTRICIT�
-Competenza e giurisdizione -Tribunali
regionali delle acque e Tribunali
ordinari � Danni da difettosa
manutenzione di opera idraulica Competenza
dei Tribunali delle acque,
921:
-Concessione e derivazione -�osti~
tuzione di serbatoi o laghi artificiali
� Contributi di miglioria -Obbligati
-� Titolari di preesistenti derivazioni
� Preesistenza -Determinazione
� Criterio, 915.
-Opere di bonifica � I~izio del funzionamento
ant.eriore alla dichiarazione
di ultimazione � Manutenzione
difettosa -Responsabilit� -Sussiste,
920.
ALIMENTI
-Sentenza straniera -Delibazione Condanna
degli alimenti -Ammissibilit�
-Fattispecie, 806.
AMMINISTRAZIONE DELLO STATO
E DEGLI ENTI PUBBLICI
-Croce Rossa Italiana � Rap:presentanza
in giudizio � Ente unitaria�
mente considerato � Presidente generale
� Rappresentanza in giudiziq Ammissibilit�
� Comitati provinciali
� Autonomia amministrativa -Presidente
del Comitato -Rappresentanza
in giudizio � Ammissibilit�,
con nota di U. GARGIULO, 812.
-Ente Ospedaliero � Enti aventi per
finalit� esclusiva la cura degli infermi
ed Enti Ospedalieri separati
da altri Enti pubblici � Qualit� di
ente ospedaliero � Momento in cui
sorge nell'una e nell'altra ipotesi �
Carattere dichiarativo o costitutivo
del decreto istitutivo dell'Ente, con
nota di U. GARGIULO, 812.
-Ente Ospedaliero � Successione nei
beni e nei rapporti giuridici -Di�
versa disciplina -Trasferimento au
tomatico dei rapporti giuridici -Restrizione
:prevista nel decreto istitutivo
dell'Ente -Inammissibilit�,
con nota di U. GARGIUJ..O, 812.
-Ente Ospedaliero creato per distacco
� Sopravvivenza del vecchio ente
con fini ristretti -Successione universale
� Esclusione -Successione a
titolo particolare � Ammissibilit�, con
nota di u. GARGIULO, 812.
-Obbligo delle amministrazioni pubbliche
di avvalersi dell'Istituto Luce
� Legittimit� costituzionale, con
nota di F. FAVARA, 750.
-Successione dei rapporti giuridici Nozione
� Inammissibilit� di un riferimento
a1la disciplina privatistica,
con nota di U. GARGIULO, 812.
APPALTO
-Aggiudicazione � Verifica dell'organo
. di controllo statale -Natura -Effetti,
847.
-Appalto di opere pubbliche -Collaudo
� Ammissione di lavori non
autorizzati � Condizioni -Lavori non
menzionati nel verbale di collaudo �
Diritto a compensi � Esclusione, 907.
-Appalto di opere pubbliche -Sospensione
dei lavori � Inclusione fra
i cosid,detti fatti continuativi -Esclusione
� One�'e della riserva � Sussistenza,
907.
. -Procedimento � Licitazione privata �
Consultazione degli atti -Legittimit�,
847.
-Procedimento � Licitazione privata �
Sospensione della gara -Fattispecie
� Effetti, 847.
-Procedimento � Licitazione privata �
Termine ex art. 5 I. 14/1973 � � ordinatorio,
847..
ARBITRATO
-Arbitrato obbligatorio -Mancato ri�
conoscimento del potere di declinare
la competenza arbitr�le � Illegittimit�
costituzionale, 770.
-''j
�Wftffmfflfif�mrwrr@f?ifi!HffI&I.iliilllimrnrtfffi~rw.Jt1w1�r"-'l1J.f�t-W%tfif&sr11~m1;11r&1&�a
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
CACCIA E PESCA
-Competenza dei Comitati provinciali
-Ricorso giurisdizionale proposto
dai Comitati -Qualit� di c�ntrointer,
essati -Limiti, 850.
CINEMATOGRAFIA
-Contributi -Comitato esperti ex articolo
46 J. 1213/1965 -Parere � Successiva
sentenza penale � Rapporto,
844. .
-Contributi -Diniego di programmazione
obbligatoria -Confisca penale
-Riferibilit� -Sussiste, 844.
-
Films -Contributi e agevolazioni �
Esclusione a seguito di condanna pe.
:hale � Effetti, 844.
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
-Competenza dei T.A.R. � Individuazione
� Elementi � Petitum del ricorso
� Esclusione, 851.
-Corn;petenza dei T.A.R. �Pubblici impiegati
-Dipendenti in servizio alla
data di emissione dell'atto � Compe�
tenza del T.A.R. della sede di servizio
� Sussiste, 852.
-Decisione del Consiglio di Stato �
Questione, erroneamente decisa, sulla
non d'.efinitivit� dell'atto impugnato
-Conseguente inammissibilit�
del ricorso -Ricorso per difetto di
giurisdizione � Inammissibilit�, 802.
-Distinzione tra enti pubblici economici
e non economici � � ancorata
ad elementi oggettivi e perci� costituzionalmente
legittima, con nota di
F. FAVARA, 749. ,
-Giudicato -Estensione -Fattispecie
con pi� impugnative contro lo stesso
atto -Reiezione di una impugnativa
-Efficacia limitata del giudicato
in relazione alla hatura confliggente
degli interessi dei ricorrenti, 846.
-Giudicato -Estensione -Non sussiste,
846.
-Giudicato � Pronuncia di annullamento
� Estensione degli effetti �
Sussiste, 846.
-Giurisdizione amministrativa � Giudizio
-Perenzione -Decorrenza � Effetti,
843.
-
Impiego pubblico � Presupposti � Atto
formale di nomina -Contratto �
Ammissibilit�, 803.
-Pronuncia sulla com;petenza � Ordinanza
-Regolamento di competenza
. Ammissibilit� -Decorrenza dei
termini previsti per le ordinanze
emesse in udienza o fuori udienza,
802.
-
Ricorso anteriore al trimestre dal�
l'insediamento dei T.A.R. � Competenza
del Consig;lio di Stato -Sussiste,
843.
COMUNIT� EUROPEE
-Agricoltura -Organizzazione comune
dei mercati � Grassi � Integrazioni
per l'olio di oliva � Produttori di
olio -Definizione, 794.
-Previdenza sociale dei lavoratori migranti
-Prestazioni previdenziali �
Cumulo -Limitazione � Diritto spettante
in forza della sola legislazione
nazionale � Decurtazione in base a
norme comunitarie � Divieto, con
nota di o. FIUMARA, 781.
-Previdenza sociale dei lavoratori migranti
� Prestazioni previdenziali �
Cumulo -Limitazione � Diritto spettante
in forza della sola legislazione
nazionale -Norme anticumulo nazionali
-Applicabilit� � Limiti, con
nota di o. FIUMARA, 782.
-Previdenza sociale dei Javoratori
migranti -Prestazioni previdenzia
li . Cumulo � Sovrapposizione dei
periodi -Decurtazioni � Limitazione,.
con nota di O. FIUMARA, 781.
CONTRATTI PUBBLICI
-Appalti di opere pubbliche � Revisione
prezzi � Art. 6 d.P.R. 24 novembre
1971, n. 1199 � Termine � Decorrenza,
841.
-Appalti di opere pubbliche � Revisione
prezzi -Invariabilit� contenuta
nel capitolato d'appalto � Irrilevanza
ai fini della revisione, 841.
-Appalti di opere pubbliche -Revisio�
ne prezzi -Patto di esclusione � Requisito
di validit� � Individuazione,
841.
EDILIZIA
-Edilizia e urbanistica � Rifiuto di li�
cenze edilizie � Legittimit� � Fattispecie,
838.
VIII
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
-Deposito della indennit� -Non deve
necessariamente precedere il provv:
edimento di espropriazione, 774.
-Indennit� -Consulenza tecnica -Ammissibilit�
-Fattis'pecie, 805.
-EsprQ'priazione parziale -Limitazioni
legali alla parte residua -lndennizzabilit�
-Esclusione, 805.
-Indennit� di espropriazione -Debito
di valuta -Rivalutazione -Inammissibilit�,
910.
-Occu,'pazione di urgenza -Acquedotto
-Indifferibilit� e urgenza ex lege Estensione
alle opere di presa delle
acque -Effetti, 914.
-Occupazione di urgenza -Beni gravati
da uso civico -Necessit� di previa
autorizzazione ministeriale -Insussistenza,
914.
-Occupazione di urgenza -Stato di
consistenza -Opera acquisita a cura
e spese dello Stato -Redazione da
parte di funzionari del genio civile �
Legittimit�, 914.
-
Poteri del Prefetto -Natura e limiti,
838.
-
Redazione dello stato di consistenza
-Irrilevanza, 838.
FRIULI-VENEZIA GIULIA
-Controllo sugli enti locali -Potere
di autorizzazione degli acquisti di
immobili -Spetta alla Regione, 777.
GIUSTIZIA AMMINISTRA '.fIVA
-Appello avverso sentenze di T.A.R. Accoglimento
dell'appello per difetto
di procedura -Rinvio al T.A.R. in
caso di tardivit� o inammissibilit�
-Dubbio -Deferimento all'Adunanza
Plenaria, 850.
-Appello avverso sentenza del T.A~R.
-Decadenza annuale ex art. 327 c.p.c.
-Sospensione feriale dei termini Applicabilit�
-Sussiste, 848.
-Giudizio di a,'ppello -Riassunzione
ex art. 50 c.p.c. -Applicabilit� ai rapporti
tra Consiglio di Stato e giudici
sottordinati -Esclusione, 848.
-Giudizio di revocazione -Deducibilit�
dell'errore di fatto come motivo
di ricorso -Limiti, 846.
-Giudizio di revocazione -Errore di
fatto -Presupposti -Limiti, 845.
-Legittimazione a ricorrere -Limiti
temporali -Effetti -Fattispecie in
caso di alienazione di area esproprianda,
838.
-Poteri del Consiglio di Stato in sede
di appello -Fattispecie in tema
di eccezioni di inammissibilit� rite-.
nute fondate in primo grado, 849.
-Poteri istruttori del Consiglio di Stato
-Assunzione di prove -Criteri Effetti
ai fini della revocazione, 846.
-Procedimento -Costituzione degli intimati
innanzi al T.A.R. -Tardivit�
-Effetti, 849.
-Questioni pregiudiziali diverse dal
difetto di giurisdizione -Omesso
esame -Ammissibilit�, 849.
-Ricorso giurisdizionale -Espropriazione
-Individuazione dei soggetti
titolari dell'interesse a rieorrere Intestatari
catastali -Effetti, 838.
-Ricorso giurisdizionale -Fattispecie
in tema di intervento in giudizio Alienante
di immobile espropriando,
838.
-Ricorso giurisdizionale -Giudizio di
appello -Provvedimento sopravvenuto
dopo la decisione di primo gra
do -Impugnabilit� -Esclusione, 838.
-Ricorso giurisdizionale -Giudizio di
secondo grado -Inammissibilit� di
censure dedotte per la prima volta
nella discussione in appello, 838.
-Ricorso giurisdizionale -Interesse a
ricorrere -Garanzia per evizione di
bene espropriando -Fattispecie, 838.
-
Ricorso giurisdizionale -Motivi di
ricorso relativi ad atto diverso da
quello impugnato -Inammissibilit�
-Sussiste, 838.
IMPIEGO PUBBLICO
-Giuridizione amministrativa esclusiva
-Legittimit� costituzionale, con
nota di F. FAVARA, 749.
-Provvedimenti -Termini per l'impugnativa
-Atti autoritativi -Decaden�
za -Effetti, 849.
IMPOSTA DI REGISTRO
-Acquisto :per persona da nominare
-Promotori di costituenda societ� Rappresentanza
senza potere. -Sue
INDICE DELLA GIURISPRUDENZA
cessiva ratifica da parte della societ�
-Unicit� di complessa fattispecie
traslativa -Doppio trasferimento
-Esclusione, 860.
-Concordato -Impugnabilit� -Termini
-Valore inferiore al prezzo pattuito
-Supplemento -Legittimit�,
857.
-Societ� di persone -Recesso di socio
-Unico socio superstite -Rinuncia
alla quota sociale -Imposta di
trasferimento -Commisurazione al
valore lordo, 901.
-Societ� di persone -Scioglimento Assegnazione
ai soci di beni acquistati
dalla societ� -Imposta graduale
-Precedente acquisto da parte di
societ� di ca;pitali poi trasformata
in societ� di persona -Irrilevanza,
900.
-Societ� di persone -Scioglimento
-Assegnazione ai soci di singoli beni
-Imposta graduale -Valutazione
della base imponibile al netto di
passivit� accollate -Esclusione, 900.
IMPOSTA DI RICCHEZZA MOBILE
-Plusvalenze -Comunione a scopo di
godimento -Trasformazione in societ�
-Ammissibilit� -Lottizzazione
di terreni -Nozione, 853.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
-I.G.E.' all'importazione -Cotoni importati
da Paesi aderenti al G.A.T.T.
-Applicabilit� della aliquota ridotta
stabilita per i cotoni di produzione
nazionale -Esclusione, 798.
IMPOSTE E TASSE IN GENERE
-Accertamento -Incompetenza dello
ufficio -Dichiarazione del contribuente
con indicazione di domicilio
fiscale -Accertamento in conformit�
-Legittimit�, 863.
-Accertamento -Incompetenza dello
ufficio -Vizio sostanziale -Deducibilit�
innanzi all'A.G.O. -Rilevabilit�
di ufficio, 863.
-Imposte dirette -Controversia sulla
esistenza del reddito -Deducibilit�
nel giudizio di terzo grado -Esclusione,
con nota di C. BAFILE, 874.
-Nuovo contenzioso tributario -Commissione
centrale -Vizio di compo
s1Z1one -Intestazione della decisione
-Irrilevanza, con nota di C. BAFILE,
874. '
-Nuovo contenzioso tributario -Giudizio
di terzo grado -Caratteri Estimazione
complessa -Giudizio sul
fatto -Limiti -Art. 26 d.P.R. 26 ottobre
1972, n. 636 -Illegittimit� costituzionale
-Manifesta infondatezza,
con nota di C. BAFILE, 874.
-Solidariet� -Imposta di registro Divisione
-Litisconsorzio fra condividenti
-Esclusione -Im;pugnazione
di uno soltanto -Nuova valutazione
della quota e della massa -Effetti Modalit�,
869.
ISTRUZIONE PUBBLICA
-Professori delle scuole autonome di
ostetricia -Non sono assimilabili ai
professori universitari, 774.
OBBLIGAZIONI E CONTRATTI
-Obbligazioni pecuniarie -Crediti del
pubblico dipendente -Risarcimento
del maggior danno da svalutazione
momentaria -Esclusione -Legittimit�
costituzionale, con nota di F. FAVARA,
749.
OCCUPAZIONE
-Occupazione ed espropriazione -Occupazione
d'urgenza -Art. 73 L. 2359/
1865 e art. 20 L. 865/1971 -Termini Natura,
840.
-Occupazione ed espropriazione -Occupazione
d'urgenza -Autorizzazione
scaduta -Proroga -Preclusione -Effetti,
840.
-Occupazione ed espropriazione -Occupazione
d'urgenza -Occupazione
scaduta -Possibilit� di sanatoria Sussiste
-Limiti, 840.
PRESCRIZIONE
-Interruzione -Ricorso in procedimento
di istruzione preventiva -Durata,
9.17.
PREVIDENZA E ASSISTENZA
-Pensione di vecchiaia -Com'puto del
servizio militare -Esclusione per i
pensionati _prima del maggio 1969,
769.
X
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
PROCEDIMENTO CIVILE
-Appello principale� -Capo della sentenza
impugnato -Misura dell'indennit�
di espropriazione -Appello
incidentale tardivo -Misura dell'indennit�
di occupazione -Inammissibilit�,
910.
-Delibazione -Sentenza straniera Alimenti
-Azione proposta dal Ministero
degli Interni -Natura, 805.
-Impugnazioni -Appello incidentale
-Legittimazione del chiamato in garanzia
irri;propria � Sussistenza -Condizioni
-Motivi � Previsione del diritto
dell'attore -Ammissibilit�, 917.
-Spese processuali -Soccombenza �
Riferibilit� separata ai diversi gradi
di giudizio -Ammissibilit�, 910.
REQUISIZIONE
-Requisizione ex art. 7 L. 20 marzo
1865, n. 2248, all. E -Requisito della
grave necessit� pubblica -Criteri di
valutazione -Sindacato di legittimit�
-Limiti � Preclusione, 842.
-Requisizioni ex art. 7 L. 20 marzo
1865, n. 2248, all. E -�Requisizione alloggi
per sistemazione �famiglie sinistrate
-Fattispecie -Requisiti� -Al�
ternativit� di .soluzioni -Effetti, 842.
RESPONSABILIT� CIVILE
-Prescrizione � Decorrenza -Fattispecie
in tema di emungimento di sorgente,
917.
-Responsabilit� della P.A. -Da fatto
illecito -Opera di bonifica -Manutenzione
difettosa o negligente -Diritto
al risarcimento dei danni -Sus
siste -Preesistente soggezione a impaludamento
-�Irrilevanza, 920.
RICORSI AMMINISTRATIVI
-Disciplina del silenzio della PA.
Ricorso gerarchico
Estensione, 850.
improprio
-Ricorso gerarchico Possibilit� di
decisione tardiva -Proponibilit� di
ricorso giurisdizionale contro il
provvedimento tardivo -Dubbio Deferimento
all'Adunanza Plenaria,
850.
SOCIET�
-Fusione -Successione universale Effetti,
806.
-Fusione e trasformazione -Diversit�
-Accertamento di fatto � Sindacato
di legittimit� � Inammissibilit�, 806.
-Fi.tsione e trasformazione � Posizione
dei creditori sociali, 806.
-Trasformazione -Effetti, 806.
TRASCRIZIONI
-Conservatorie registri immobiliari .
Servizio prestato dalle conservatorie
-Pagamento degli emolumenti
dovuti dagli utenti -Rapporto diretto
'pubblicistico con lo Stato e non
anche con il conservatore -Conseguenze,
832.
TRATTATI E CONVENZIONI INTERNAZIONALI
-G.A.T.T. � Principio della parit� di
trattamento tributario -Riferimento
al carico tributario complessivo,
798.
INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
20 gennaio 1977, n. 43 . pag. 749
9 giugno 1977, Il. 109. � 750
9 giugno 1977, n. 113�. � 769
14 luglio 1977, n. 127 . � 770
14 luglio 1977, n. 128 . � 774
6 dicembre 1977, n. 138 . � 774
6 dicembre 1977, n. 140 . � 777
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE
13 ottobre 1977, nella causa 22/77 . . pag. 782
13 ottobre 1977,. nella causa 112/76 .. . � 781
8 novembre 1977, nella causa 36/77 . � 794
GIURISDIZIONI CIVILI
. CORTE DI CASSAZIONE.
Sez. I, 2 luglio 1977, n. 2880 . pag. 853
Sez. I, 24 settembre 1977, n. 4063 . � 805
Sez. I, 28 settembre 1977, n. 4129 . � .805
Sez. I, 29 settembre 1977, n. 4062 �. � 857
Sez. I, 3 ottobre 1977, n. 4191 . . � 860
Sez. Il, 4 ottobre 1977, n. 4243 . � 802
Sez. I, 6 -ottobre 1977, n. 4254 . � 805
Sez. I, 12 ottobre 1977, n. 4335 . � 798
Sez. I, 17 ottobre 1977, n. 4430 . � 907
Sez. I, .19 ottobre 1977, n. 4462 . � 863
Sez. I, 19 ottobre 1977, n. 4469 .. � 869
Sez. Un., 24 ottobre 1977, n. 4553 . � 802
�
Sez. Un., 24 ottobre 1977, n. 4562 . .' 803
Sez. I, 25 ottobre 1977, n. 4565 . . � 806
Sez. I, 9 novembre 1977, n. 4786 . . � 812
Sez. I, 9 novembre 1977, n. 4795 . . � 832
Sez. I, 18 novembre 1977, n. 5056 . � 901
S�z. I, 22 novembre 1977, n. 5086 . � 874
Sez. I, 6 dicembre 1977, n. 5277 . . � 900
XII RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
TRIBUNALE SUPERIOR�E ACQUE
XII RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
TRIBUNALE SUPERIOR�E ACQUE
8 luglio 1977, n. 20 . pag. 910
~::
8 lug.lio 1977, n. 22 . )) 914
Il
8 luglio 1977, n. 23 . )) 915
4 ottobre 1977, n. 26 . )) 917
10 ottobre 1977, n. 27 . )) 920
I
GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE
CONSIGLIO DI STATO
Sez. IV, 1� marzo� 1977, n. 161 (ordinanza) pag. 850
Sez. IV, 4 marzo 1977, n. 207 . . )) 838
Sez. IV, 29 marzo .1977, n. 280 . )) 840
Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 403 . )) 841
Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 404 . . )) 841
Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 405 . . )) 842
Sez. IV, 3 maggio 1977, n. 448 . )) 843
Sez. IV, 3 maggio 1977, n. 454 . )) 844
Sez. IV, 27 maggio 1977, n. 532 . )) 845
Sez. IV, 27 maggio 1977, n. 539 . )) 846
Sez. V, 1� aprile 1977, n. 270 . . )) 848
Sez. V, 27 maggio 1977, n. 522 . )) 849
Sez. VI, l� marzo 1977, n. 172 . )) 851
PARTE SECONDA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLE CONSULT4ZIONI
ACQUE PUBBLICHE
-Demanio idrico � Laghi � Spiagge �
Costruzione privata -Distanze dal
confine -Obbligo di rispetto, 197.
AGRICOLTURA
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego � Alloggio di servizio
-Concessione -Deliberazione �
Approvazione ministeriaie -Necessit�,
197.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego -Alloggio di servizio
-Precedente concessione gratuita
-Determinazione unilaterale e
successiva dei canoni � Legittimit�,
197.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego -Nuova disciplina
-Alloggio di servizio � Precedente
concessione -Revoca implicita, 197.
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
-Amministrazione pubblica � Credito
di amministrazione statale verso ente
pubblico soppresso la cui liquidazione
� affidata ad altro organo
statale -Mezzi di tutela giurisdizionale
� Inammissibilit�, 197.
-Autorit� giudiziaria penale � Richiesta
di informazioni alla P.A. � Op'.Po�
nibilit� del segreto d'ufficio � Limiti,
198
-Enti gestori di immobili di proprie
. t� della amministrazione statale �
Veste di agenti contabili dello Stato
� Configurabilit�, 198.
-Enti operanti nel settore dell'edilizia
economica e popolare � Enti gestori
di alloggi di propriet� dell'amministrazione
statale � Soppressione
-Sorte degli alloggi, 198.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego -Alloggio di servizio
-Concessione � Deliberazione �
Approvazione ministeriale � Necessit�,
198.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego � Alloggio di servizio �
Determinazione unilaterale e successiva
dei canoni -Legittimit�, 198.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego -Nuova disciplina � Al�
loggio di servizio � Precedente concessione
� Revoca implicita, 199.
-Cose mobili � Acquisto � Usucapione
istantanea -bpera d'arte � Ente ecclesiastico
proprietario � Alienazione
non autorizzata -Effetti, 199.
-Cose mobili -Di interesse storico e
artistico � Ente morale proprietario
-Regime -Inalienabilit� assoluta �
Autorizzazione all'alienazione, 199.
-Appalto -Prestito di operai dalla ditta
a;ppaltatrice alla P.A. committente
-Rimborso dei salari corrisposti
agli operai prestati come rimborso
spese facente parte del corrispettivo
assoggettabile all'IGE, 199.
-Appalto di opere pubbliche � IGE sui
corrispettivi -Clausola di rimborso
dell'IGE da parte dell'amministrazione
� Nullit�, 199.
-Contratti di appalto o di fornitura Divieto
di antici;pazione del prezzo �
Deroghe � Delegazione, concessione o
contributo statale � Estensione della
deroga, 199.
APPROVVIGIONAMENTI E CONSUMI
-Salute pubblica � Latte in polvere per
l'alimentazione umana -Divieto di ricostituzione,
200.
-Salute pubblica -Latte in polvere per
.l'alimentazione umana � DivietQ di ricostituzione
� Limiti, 200.
ATTI AMMINISTRATIVI
-Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
� Amnistia e indulto � Loro irrilevanza
sugli effetti della misura, 200.
-Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
�Natura della misura, 200.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
XIV
-Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
-Configurabilit� come incidenti di
esecuzione, di competenza del giudice
dell'esecuzione, delle prestazioni
sulla durata e sugli effetti della misura,
200.
-Sospensione della patente disposta
dal giudice penale -Provvedimento
del giudice dell'esecuzione che dichiara
cessata l'esecuzione� della misura
-Non� ancora attuata -Per estinzione
del reato conseguente a sospensione
condizionale della pena -Impugnabilit�
da ;parte del prefetto Esclusione,
201.
-Cassa previdenza avvocati e procuratori
-Marche di previdenza -Ricavato
-Sottrazione o distrazione -Pertinenza
dei valori alla P.A. -Esclusione,
201.
-Cassa previdenza avvocati e procuratori
-Marche di previdepza -Ricavato
-Sottrazione o distrazione -Pertinenza
dei valori alla P.A. -Esclus�one,
201.
B.ENEFICENZA E ASSISTENZA
-Invalidi civili -Pensione -Controversia
-Corte dei conti -Giurisdizione,
201.
CIRCOLAZIONE STRADALE
-Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
-Amnistia e indulto -Loro irrilevanza
sugli effetti della misura, 201. �
-Revoca o sospensione della patente
disposta dal giudice penale � Natura
della misura, 202.
--Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
� Configurabilit� come incidenti di
esecuzione, di competenza del giudice
dell'esecuzione, delle prestazioni
sulla durata� e sugli effetti della misura,
202. '
-Sospensione della patente disposta
dal giudice penale � Provvedimento
del giudice dell'esecuzione che �dichiara
cessata l'esecuzione della misura
� Non ancora attuata � Per estinzione
del reato conseguente a sospensione
condizionale della pena �
Impugnabilit� da parte del prefetto Esclusione,
202.
COMMERCIO
-Salute ;pubblica � Latte in polvere
per l'alimentazione umana � Divieto
di ricostituzione, 202.
-Salute ;pubblica -Latte in polvere
per l'alimentazione umana � Divieto
di ricostituzione -Limiti, 202.
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
-Invalidi civili -Pensione -Controversia
� Corte dei conti -Giurisdizione,
203.
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE
-Istituti sperimentali agrari -Rapporto
di impiego � Alloggio di servizio �
Concessione -Deliberazione -Approvazione
ministeriale � Necessariet�,
203.
.
-Istituti sperimentali agrari � Rapporto
di impiego -Alloggio di servizio Precedente
concessione gratuita � Determinazione
unilaterale e successiva
dei canoni � Legittimit�, 203.
-
Istituti sperimentali agrari -Rapporto
di impiego -Nuova disciplina � Alloggio
di servizio -Precedente concessione
-Revoca implicita, 203.
'CONTABILITA' GENERALE DELLO
STATO
-Amministrazione pubblica " Credito
di amministrazione statale verso ente
pubblico so'ppresso la cui liquidazione
� affidata ad altro organo statale
� Me:i!zi di tutela giurisdizionale Inammissibilit�,
203.
-Contratti di appalto o di fornitura Divieto
di anticipazione del prezzo Deroghe
� Delegazione, concessione o
contributo statale -Estensione della
deroga, 204.
-Divorzio � Dipendente pubblico -Ordine
di corresponsione diretta reddito
al coniuge -Notifita sentenza Comportamenti
dovuti dalla P.A.; 204.
-Enti gestori di immobili di propriet�
dell'amministrazione statale -Veste
di agenti contabili dello Stato -Configurabilit�,
204.
-Enti operanti nel settore dell'edilizio
economica e popolare -Enti gestori
di alloggi di propriet� dell'amministrazione
statale -Soppressione -Sorte
degli alloggi, 204.
�14-''~-[~
�
INDICE DELLE CONSULTAZIONI
xv
CONTR.i\BBANDO
-Diritti doganali � Credito della dogana
� Accertato in sentenza penale
di condanna � Riscossione coattiva,
205.
-Interessi moratori � Contrabbando �
Sentenza di condanna � Decorrenza �
J,'potesi varie, 205.
-Interessi moratori -Periodo anteriore
al d.P.R. n. 62/70 �Misura lega�
le � Degenza, 205.
-Multe e ammende � Sentenza penale
di condanna -Riscossione -Competenza,
205.
-Reato di contrabbando -Definizione
amministrativa -Importazione defi�
nitiva di beni confiscati e riscattati Procedura
di revisione dell'accertamento
� Inammissibilit�, 205.
CORTE DEI CONTI
-Invalidi civili -Pensione -Controversia
� Corte dei Conti -Giurisdizione,
206.
DANNI
-Procedimento penale per ucc1s10ne
di sottoufficiale di P.S. -Legittimazione
dell'am:rninistrazione dell'interno
alla costituzione Q.i parte civile
per il danno corrispondente alla liquidazione
della pensione la vedova
-Esclusione, 206.
DAZI DOGANALI
-Diritti doganali -Credito della dogana
� Accertato in sentenza penale di
condanna � Riscossione coattiva, 206.
-Esenzione e agevolazione -Industrializzazione
del Mezzogiorno -Materia�
li e macchinari -Importati � Successiva
rinnovazione e rivendita fuori
dell'area agevolata -Decadenza, 206.
-Interessi moratori -Contrabbando �
Sentenza di condanna � Decorrenza �
Ipotesi varie, 207.
-Interessi moratori -Periodo anteriore
al d.P.R. n. 62/70 � Misura legale -
Debenza, 207.
-Multe e ammende � Sentenza penale
di condanna � Riscossione � Competenza,
207.
-Reato di contrabbando � Definizione
amministrativa � Importazione definitiva
di beni confiscati e riscattati Procedura
di revisione dell'accertamento
� Inammissibilit�, 207.
DEMANIO
-Demanio idrico -Laghi -Spiaggie Costruzione
privata -Distanze dal
confine � Obbligo di rispetto, 208.
EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE
-Amministrazione pubblica -Credito
di amministrazione statale verso ente
;pubblico soppresso la cui liquidazione
� affidata ad altro organo statale
-Mezzi di tutela giurisdizionale
� Inammissibilit�, 208. �
-Enti gestori di immobili di propriet�
dell'amministrazione statale -Veste
di Agenti contabili dello Stato � Configurabilit�,
208.
� -Enti operanti nel settar:e dell'edilizia
economica e popolare -Enti gestori
di alloggi di propriet� dell'amministrazione
Statale -Soppressione
Sorte degli alloggi, 208.
ENTI E BENI ECCLESIASTICI
-Cose mobili � Acquisto -Usucapione
istantanea -Opera d'arte -Ente ecclesiastico
proprietario -Alienazione
non autorizzata � Effetti, 209.
FERROVIE
-Benefici combattentistici -Pensione Et�
minima -Servizi di trasporto in
concessione -Addetti -Aumento dell'anzianit�
di servizio -Riduzione del
limite di et� -Communabilit�, 209.
-Mense aziendali per dipendenti F.S. Vigilanza
igienica sanitaria -Servizio
sanitario F.S. -Ufficiale sanitario
comunale -Spettanza, 209.
-Personale F.S. � Indennit� speciale Natura,
209.
-
Personale F.S. � Indennit� speciale
�
pensionabile -Pignorabilit� e sequestrabilit�
-Limiti, 209.
-
Servizi di trasporto in concessione .
Gestione governativa -Addetti -Collocamento
a riposo a domanda �
i~
XVI
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Trattamento pensionistico -Rapporti gio allo Stato -Assunzioni effettuale
tra ex dipendenti e INPS -Estraneiper
favorire il passaggio del .capo
t� della gestione, 210. ufficio gestione -Abuso d'ufficio o
interesse privato in atti di ufficio Configurabilit�,
212.
FORESTE
-Benefici combattentistici -Pensione
-Azienda di stato foreste demaniali
Et� minima -Servizi di trasporto in
Regioni a statuto ordinario -Trasfe
concessione -Addetti -Aumento del
rimento beni e funzioni -Legittima
l'anzianit� di servizio -Riduzione del
zione residua, 210.
limite di et� -Communabilit�, 212.
-Regioni a st�tuto ordinario � Trasfe
-Dipendenti enti pubblici -Indennit�
rimento beni forestali -Individuazio
integrativa speciale -Computabilit�
ne -Decreto interministeriale -Na
ai fini della pens'ione della indennit�
tura, 210.
di buonuscita, 212.
-Dipendenti enti pubblici� Indennit� .
GIUDIZIO CIVILE E PENALE
Integrativa speciale -Contributi pre-
Revoca o sospensione della patente
videnziali e assicurativi � Assoggettadi
guida disposta dal Giudice pena
bilit�, 212.
le -Amministia e indulto -Loro irri
-Divorzio -Assegno a favore dell'ex
levanza sugli effetti della misura, 210.
coniuge � Ordine di versamento di-
Revoca o sospensione della patente retto -Stato ed enti pubblici -Applidisposta
dal Giudice penale -Natura cabilit� -Limiti, 212.
, della misura, 210.
-Divorzio -Di;pendente pubblico -Or
-, Revoca o sospensione di patente di
dine di corresponsione diretta reddi
guida disposta dal giudice penale
to al coniuge -Notifica sentenza .
Configurabilit� come incidenti di e
Comportamenti dovuti dalla P.A., 213.
secuzione, di competenza del Giudice
dell'esecuzione, delle '.Prestazioni sul-
Divorzio -Pubblico dipendente . Atla
durata e sugli effetti della misura, tribuzione, diretta quota di stipen
210. dio o pensione all'ex coniuge -Deter-
Sospensione della patente disposta
minazione -Assegni di superinvalididal
giudice penale -Provvedimento
t�, cura, accompagnamento e incoldel
Giudice dell'esecuzione che di
locamento -Computabilit� -Limiti,
213.
chiara cessata l'esecuzione della misura
-Non ancora attuata -Per estin
-Personale F,S. -Indennit� speciale.
zione del reato conseguente a sospen
Natura, 213.
sione condizionale della pena -Impugnabilit�
da parte del prefetto --Personale. F.S. -Indennit� speciale
Esclusione, 211. pensionabile -Pignorabilit� e seque
strabilit� -Limiti, 213.
IGIENE E SANITA' -Servizi di trasporto in concessione �
I Gestione governativa -Addetti -Col
-Mense aziendali per dipendenti F.S.
locamento a 'riposo a domanda
Vigilanza igienica sanitaria -Servizio
Trattamento pensionistico -Rapporti
sanitario F.S. � Ufficiale sanitario co
tra ex dipendenti e INPS -Estranei
munale -Spettanza, 211.
t� della gestione, 213.
-Salute pubblica -Latte in polvere per
l'alimentazione umana -Divieto di ricostituzione,
211.
IMPOSTA DI CONSUMO
-Salute pubblica -Latte in polvere per
l'alimentazione umana -Divieto di ri-
Appaltatori delle i:m;poste di consucostituzione
-Limiti, 211. mo -Personale dipendente -Passag
gio allo Stato -Assunzioni effettuate
IMPIEGO PUBBLICO per favorire il passaggio del capo ufficio
gestione -Abuso d'ufficio o in
-Ap;paltatori delle imposte di consuteresse
privato in atti di ufficio .
mo -Personale dipendente -Passag-Configurabilit�, 214.
~
I
Il
~~
11
INDICE DELLE CONSULTAZIONI
IMPOSTA DI REGISTRO
-Contenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Efficacia sospensiva del giudizio
-Passagio in giudicato -Impedimento,
214.
-Contenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Valore da tenere a base per
l'applicazione del condono, 214.
-Esenzioni e agevolazioni -Finanziamenti
e crediti -Sicilia -ESPI -Mutui
a breve termine -Applicabilit�
del beneficio, 214.
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
-Appalto -Prestito di o;perai dalla ditta
appaltatrice alla P.A. committente
-Rimborso dei salari corrisposti
agli operai prestati come rimborso
spese facente parte del corrispettivo
assoggettabile all'IGE, 214.
-Appalto di opere pubbliche -IGE sui
corrispettivi -Clausola di rimborso
dell'IGE da parte dell'amministrazione
-Nullit�, 215.
-Esenzione e agevolazione -Industrializzazione
del Mezzogiorno -Materiali
e macchinari -Importati -Successiva
rinnovazione e rivendita fuori
dell'area agevolata -Decadenza,
215.
-Trasgressione -Beni mobili del trasgressore
-Sequestro consenrativo Giudizio
di cpnvalida -Esclusione Qp;
posizione, 215.
-
Trasgressione -Sequestro conservativo
-Sequestro presso terzi -Citazione
del terzo -Necessit� -Esclusione
-Accertamento obbligo del ter-,
zo -Giudizio di opposizione, 215.
-,.
Trasgressione -Sequ~s.tro cons'.�rvativo
-Sequestro presso terzi -Verbale
di sequestro -Contenuto, 215.
-Tdbuto e pena pecuniaria -Trasgressione
-Beni mobili del trasgressore Sequestro
conservativo -Pericolo nel
ritardo -Procedibilit�, 216.
-cdntenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Efficacia sospensiva del giudizio
-Passaggio in giudicato -Impedimento,
216.
-Contenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Valore da tenere a base per
l'applicazione del condono, 216.
IMPOSTE IPOTECARIE
-Contenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Efficacia sospensiva del giudizio
-Passaggio in giudicato -Impedimento,
216.
-Contenzioso -Sentenza riduttiva del
credito di imposta -Istanza di condono
-Valore da tenere a b�se per
l'applicazione del condono, 216.
IMPOSTE VARIE
-Esenzioni e agevolazioni -Finanziamenti
e crediti -Sicilia -ESPI -Mutui
a breve termine -�pplicabilit�
del beneficio, 217.
MATRIMONIO
-Divorzio -Assegno a favore dell'ex
coniuge -Ordine di versamento diretto
-Stato ed enti pubblici -Applicabilit�
-Limiti, 217.
-Divorzio -D~pendente pubblico -Ordine
di corresponsione diretta reddito
al coniuge -.Notifica sentenza Comportamenti
dovuti dalla P.A., 217.
-Divorzio -Pubblico dipendente -Attribuzione
diretta quota di stipendio
o pensione all'ex coniuge -Determinazione
-Assegni di superinvalidit�,
cura, accompagnamento e incollamento
-Computabilit� -Limiti, 217.
MEZZOGIORNO
-Esenzioni e agevolazioni -Industrializzazione
del Mezzogiorno -Materiali
e macchinari -Importati -Successiva
rinnovazione e rivendita fuori
dell'area agevolata -Decadenza, 218.
OPERE PUBBLICHE
-Appalto -Prestito di operai dalla ditta
appaltatrice alla P.A. committente
-Rimborso dei salari corrisposti
agli operai prestati come rimborso
spese facente parte del corris;pettivo
assoggettabile all'IGE, 218.
XVIII
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-Appalto di opere pubbliche -IGE sui
corrispettivi -Clausola di rimborso
dell'IGE da parte dell'amministrazione
-Nullit�, 218.
-Contratti di appalto o di fornitura �
Divieto di anticipazione del prezzo �
Deroghe � Delegazione, concessione
o contributo statale � Estensione della
deroga, 218.
PARTE CIVILE
-Cassa previdenza avvocati e procuratori
-Marche di previdenza � Ricavato
� Sottrazione o distrazione � Pertinenza
dei valori alla P.A. � Esclusione,
218.
-Immissione colposa di materiali nei
porti � Configurabilit� del concorso
del reato previsto dall'art. 71 cod.
nav. con quello previsto dall'art. 1174
stesso codice, 219.
-Immissione col;posa di sostanze inquinanti
nelle acque marine Contestazione
del solo reato previsto dall'�rt.
1174 cod. navig. � Danni risarcibili
� Costituzione di parte civile
del Ministero della marina mercantile,
219.
PATRIMONIO
-Cose mobili � Acquisto � Usucapiona
istantanea -B�ni del patrimonio indisponibile
� Applicabilit�, 219.
PECULATO E MALVERSAZIONE
-Cassa previdenza avvocati e procu�
ratori � Marche di previdenza � Ricavato
� Sottrazione o distrazione -Pertinenza
dei valori alla P.A. � Esclusione,
219.
-Cassa previdenza avvocati e procuratori
-Marche di previdenza � Ricavato
-Sottrazione o distrazione � Pertinenza
dei valori alla P.A. -Esclusione,
219.
PENA
-Revoca o sospensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
� Amnistia e indulto � Loro irrilevanza
sugli effetti della misura, 220.
-Revoca o sospensione della patente
disposta dal giudice penale � Natura
della misura, 220.
-Revoca o sqspensione della patente
di guida disposta dal giudice penale
� Configurabilit� come incidenti di
esecuzione, di competenza del giudice
dell'esecuzione, delle prestazioni
sulla durata e sugli effi;!tti della misura,
220.
-Sospensione della :Patente disposta
dal giudice penale -Provvedimento
del giudice dell'esecuzione che dichiara
cessata l'esecuzione della misura
� Non ancora attuata � Per estinzione
del reato conseguente a sospensione
condizionale della pena .�
Impugnabilit� da parte del prefetto �
Esclusione, 220.
PENSIONI
-Benefici combattentistici � Pensione Et�
minima � Servizi di trasporto in
concessione -Addetti � Aumento dell'anzianit�
di servizio -Riduzione del
limite di et� � Communabilit�, 220.
-Dipendenti enti pubblici -Indennit�
integrativa speciale -Computabilit�
ai fini della pensione della indennit�
di buonuscita, 221.
-Dipendenti enti pubblici -Indennit� Integrativa
speciale -Contributi previdenziali
e assicurativi -Assoggettabilit�,
221.
-Divorzio -Pubblico dipendente -At�
tribuzione diretta quota di stipendio
o ;pensione all'ex coniuge -Determinazione
� Assegni di superinvalidit�,
cura, �ccompagnamento e incollocamento
� Computabilit� -Limiti, 221.
-Procedimento penale per uccisione
di sottufficiale di P.S. -Legittimazione
dell'amministrazione dell'interno
alla costituzione di parte civile
per il danno corrispondente alla liquidazione
della pensione alla vedova
� Esclusione, 221.
-
Servizi di trasporto in concessione �
Gestione governativa � Addetti -Collocamento
a riposo a doma�da Trattamento
pensionistico -Rapporti
tra ex dipendenti e INPS � Estraneit�
della gestione, 221.
PIGNORAMENTO
-Personale F.S. -Indennit� speciale
pensionabile � Pignorabilit� e sequestrabilit�
� Lhpiti, 222.
INDICE DELLE CONSULTAZIONI
PORTI
-Immissione col;posa di materiali nei
porti -Configurabilit� del concorso
del reato previsto dall'art. 71 cod.
nav. con quello previsto dall'art. 1174
stesso codice, 222.
-Immissione colposa di sostanze inquinanti
nelle acque marine -Contestazione
del solo reato previsto dal�
l'art. 1174 cod. navig. -Danni risar�
cibili -Costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercan�
tile, 222.
POSSESSO
-Cose mobili -Acquisto -Usucapione
istantanea -Beni del patrimonio indi�
sponibile -Applicabilit�, 222.
-Cose mobili � Acquisto � Usucapione
.istantanea -Opera d'arte � Ente ecclesiastico
proprietario -Alienazione
non autorizzata -Effetti, 222.
PREVIDENZA E ASSISTENZA
-Dipendenti enti pubblici -Indennit�
integrativa speciale -Computabilit�
ai fini della ;pensione della indennit�
di buonuscita, 223.
-Dipendenti enti pubblici -Indennit� Integrativa
speciale -Contributi previdenziali
e assicurativi -Assoggettabilit�,
223.
PROCEDIMENTO PENALE
~
Autorit� giudiziaria penale -Richiesta
di informazioni alla P.A. � Opponibilit�
del segreto d'ufficio -Limiti,
223.
-Immissione colposa di materiali nei
porti -Configurabilit� del concorso
del reato previsto dall'art. 71 cod.
nav. con qu�llo previsto dall'art. 1174
stesso codice, 223.
-Immissione colposa di sostanze in�
quinanti nelle acque marine � Contestazione
d�l solo reato previsto dall'art.
1174 cod. navig. -Danni risarcibili
-Costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile,
223.
-Procedimento penale per uccisione
di sottufficiale di P.S. -Legittimazione
dell'amministrazione dell'interno
alla costituzione di parte civile
per il danno corrispondente alla li�
quidazione della ~ensione alla vedo
va -Esclusione, 224.
PROPRIETA
-Cose mobili � Acquisto -Usucapione
istantanea -Beni del patrimonio indisponibile
-Applicabilit�, 224.
-Cose mobili -Acquisto -Usucapione
istantanea -Opera d'arte -Ente
ecclesiastico proprietario -Alienazione
non autorizzata -Effetti, 224.
-Cose mobili -Di interesse storico e
artistico -Ente morale proprietario Regime
-Inalienabilit� assoluta -Autorizzazione
� all'alienazione, 224.
-Demanio idrico -Laghi -Spiagge Costruzione
privata -Distanze dat
confine � Obbligo di rispetto, 224.
PUBBLICO UFFICIALE
-Appaltatori delle imposte di consumo
-Personale dipendente -Passaggio
allo Stato -Assunzioni effettuate
per favorire il ;passaggio del capo
ufficio gestione -Abuso d'ufficio O�
interesse privato in atti di ufficio Configurabilit�,
225.
REGIONE SICILIA
-Esenzione e agevolazioni -Finanziamenti
e crediti -Sicilia -ESPI -Mutui
a breve termine � Applicabilit�
del beneficio, 225.
REGIONI
-Azienda di Stato Foreste Demaniali ��
Regioni a statuto ordinario -Trasferimento
beni e funzioni -Legittima-�
zione residua, 225.
-Mense aziendali per dipendenti F.S.�
Vigilanza igienica sanitaria -Servizio
sanitario F.S. � Ufficiale sanitario
comunale � Spettanza, 225.
-Regioni a statuto ordinario -Trasfe-�
rimento beni forestali � Individuazione
� Decreto interministeriale � Na-�
. tura, 226.
RESPONSABILIT� CIVILE
-Immissione colposa di materiali nei'
porti -Configurabilit� del concorso
del reato previsto dall'art. 71 cod.
nav. con quello previsto dall'art. 1174stesso
codice, 226.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
xx
-Immissione colposa di sostanze inquinanti
nelle acque marine -Contestazione
del solo reato 'previsto dall'art.
1174 cod. navig. -Danni risarcibili
-Costituzione di parte civile
del Ministero della Marina Mercantile,
226.
RISCOSSIONE
-Diritti doganali -Credito �lella dogana
-Accertato in sentenza penale di
c~ndanna -Riscossione coattiva, 226.
-Multe e ammende -Sentenza penale
di condanna -Riscossione -Compe�
tenza, 226.
SEQUESTRO
-Personale F.S. Indennit� speciale
pensionabile -Pignorabilit� e seque�
strabilit� -Limiti, 227.
-Tr�sgressione -Beni mobili del trasgressore
-Sequestro conservativo �
Giudizio di convalida -Esclusione .
Opposizio;ne, 227.
-Trasgressione -Sequestro conservativo
-Sequestro presso terzi � Citazione
del terzo -Necessit� -Esclusione
-Accertamento obbligo del terzo Giudizio
di opposizione, 227.
-Trasgressione -Sequestro conservativo
-Sequestro presso terzi -Verba�
le di sequestro � Contenuto, 227.
-Tributo e pena pecuniaria -Trasgressione
-Beni mobili del trasgressore Sequestro
conservativo -Pericolo nel
ritardo -Procedibilit�, 227.
VENDITA
-Cose mobili -Di interesse storico e
artistico -Ente morale proprietario
-Regime -Inalienabilit� assoluta
-Autorizzazione all'alienazione, 228.
VIOLAZIONI TRIBUTARIE
-Trasgressione -Beni mobili del tra�
sgressore -. Sequestro conservativo Giudizio
di convalida -Esclusione
Opposizione, 228.
-Trasgressione -Sequestro conservativo
-Sequestro presso terzi -Citazione
del terzo -Necessit� -Esclusione
-Accertamento obbligo del terzo Giudizio
di opposizione,� 228.
-Trasgressione -Sequestro conservativo
-Sequestro presso terzi -Verbale
di sequestro -Contenuto, 228.
-Tributo e pena :pecuniaria -Trasgressione
� Beni mobili del trasgressore Sequestro
conservativo -Pericolo nel
ritardo -Procedibilit�, 228.
INDICE DELLA LEGISLAZIONE xxr
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I -Norme dichiarate incostituzionali pag. 186
II -Questioni dichiarate non fondate � 186
III -Questioni proposte � 186
,
PARTE PRIMA
GIURISPRUDENZA
SEZIONE PRIMA
GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
I
CORTE COSTITUZIONALE, 20 gennaio 1977, n. 43 -Pres. Rossi -Rel.
Trimarchi -Melli (avv. Nappi), Comune di Pontremoli (avv. Lavagnini),
Automobil club di Torino (avv. Di Nola), altri (n.p.), e Presidente
Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen. Zagari).
Competenza e giurisdizione -Distinzione tra enti pubblici econom1c1 e
non economici -:�: ancorata ad elementi oggettivi� e perci� costituzionalmente
legittima.
(Cost., art. 3; cod. proc. ciy., art. 409; n. 4 e 5).
Impieg� pubblico � Giuridizione amministrativa esclusiva � Legittimit�
costituzionale.
(Cost., artt. 3 e 25, cod. proc. civ., art. 409, n 4 e 5).
Obbliga~ioni e contratti '� Obbligazioni pecuniarie � Crediti del pubblico
dipendente -Risarcimento del maggior danno da svalutazione monetaria
� Esclusic;me � Legittbnit� costituzionale.
(Cost., art. 3; cod. proc. civ.,� art. 429).
La distinzione tra enti pubblici economici e non economici, operata
con riferimento alla natura dell'attivit� (esclusivamente o prevalentemente
economica), � ancorata ad elementi oggettivi ed � quindi idonea a segnare
il confine tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amminist;ativa, con
riguardo al momento della domanda (art. 5 c.p.c.); il. giudice cos� indi
�viduato -� pertanto precostituito per legge e non v'� contrasto con gli
artt. 3 e 25 Cast. (1).
Il processo amministrativo, specie dopo l'istituzione dei tribunali
amministrativi regionali, non offre garanzie minori del processo civile (2).
Non contrasta con l'art. 3 Cast., per diversit� delle situazioni poste a
confronto, l'art. 429 ult. comma c.p.c. (novellato) nella parte in cui non
prevede, per i giudizi che si svolgono dinanzi al giudice amministrativo,
il ristoro del maggiore danno da sv�lutazione monetaria (3),
(1-2)
Ente pubblico economico ed ente pubblico amininistrativo, lavoro
privato e lavoro pubblico, legge e contratto collettivo.
1. -Il punto pi� controverso della frontiera tra favoro pubblico e favoro
privato � quello che corre sul crfoale della distinzione tra �enti pubblici eco
750
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
II
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1977, n. 109 -Pres. Rossi -Rel.
Elia -s.p.a. Clodio cinematografica (avv. Sorrentino) e Presidente Consiglio
dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti).
Attivit� economica -Obbligo delle amministrazioni pubbliche di avva�
lersi dello Istituto Luce � Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 41, 43 e 33; legge 4 novembre 1965, n. 1213, art. 12).
L'art. 12 comma quarto della legge 4 novembre 1965 n. 1213, secondo
cui le amministrazioni statali, gli enti pubblici e le societ� a prevalente
partecipazione statale debbono affidare allo Istituto Luce la produzione
e la distribuzione di cortometraggi da essi finanziati, � norma a carattere
prevalentemente organizzativo operante nell'ambito dell'ordinamento speciale
delle amministrazioni pubbliche e che quindi non incide sulle situazioni
tutelate dagli artt. 41 e 43 Cast. (4).
nomici � (.art. 39 ilegge 6 dicembre 1971, n. 1034) e cio� enti �che svolgono esclusivamente
o prevalentemente attivit� economica� (art. 409 c.p.c. novellato) ed
enti pu,bblici cosidetti. � non economici �. Contro questo punto ddla frontiera
� stato portato un attacco, per vero non sorretto da adeguata... preparazione
bellica, mirante ad un cospicuo arretramento del territorio del lavoro pubblico
e -in pros'pettiva -ad una soppressione tout court della frontiera
della quale si tratta (con conseguente dilagare della giurisdizione del Giudice
ordinario su territori oggi riservati al Giudice amministrativo). Tale attacco �
stato respinto dalla Cote Costituzionale, fa quale ha ritenuto possibile e difendibile
1a distinzione tra enti pubblici sottoposti al regime proprio de1le pubbliche
amministrazioni ed enti pubblici in larga misura sottoposti al regime
delle imprese private.
La Corte non ha dato una propria definizione di �attivit� economica�;
ha per� affermato che Ja �natura (economica) dell'attivit�� pu� essere assunta
come connotato oggettivo qua1ificante del�a natura dell'ente, dovendo
l'attivit� venire considerata �sul piano de1le competenze istituzionali'" e cio�
quale prevista (e prescritta) in astratto dal fogislatore e non quale operata
in concreto. D'ailtiro canto, la Corte neppure ha :indicato un proprio �criterio
della prevalenza �, e si � limitata ad affermare che Ja prevalenza va accertata
�on il metodo del � confronto di situazioni diverse e commisurazione della
loro reciproca entit� e rilevanza >>, e tenendo contG di � ogni aspetto organizzativo
e funzionale dell'ente �; affermazioni queste che, se escludono possa essere
adottato un criterio di prevalenza meramente quantitativo (ad esempio, in
termini di fatturato, oppure 11 numero degli addetti), fasciano aperto e insoluto
il problema della 0H1dividuazione e configurazione del criterio di prevalenza
previsto dal nostro ordinamento normativo (e, in pratica, .rimettono la soluzione
di tale problema alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione).
La Corte Costituzionale non ha, quindi, fornito �risposte precise e, potrebbe
dirsi (mutuando una espressione cara ai cultori del diritto internazionale) �direttamente
applicabili � su due punti nodali della ditsinzione tra enti pubblici
economici e non economici (nozione di � attivit� economica >>, criterio .di pre
751
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
I
(Omissis). -Si assume che il legislatore ordinario, facendo riferimento,
allo scopo della individuazione degli enti pubblici economici (i
cui rapporti con i dipendenti sono, in sede processuale, considerate controversie
individuali di lavoro), al criterio della prevalenza dell'attivit�
economica su quella non economica, non avrebbe posto in funzione della
determinazione della giurisdizione presupposti oggettivi e stabili, ma
avrebbe solo espresso un concetto. (quello della prevalenza) o enunciato
un criterio generico ed elastico; ed il giudice, di conseguenza non sarebbe
precostituito per legge, ma verrebbe ad essere determinato in ordine
ad una regiudicanda insorta e sulla base di personali valutazioni del
decidente.
valenza), e solo ha circoscritto e delimitato l'ambito delle possibili risposte in
proposito. Ci� non deve per� indurre a ritenere, come taluno ha fatto, che
sia stato opposto un fin de non recevoir: una presa di posizione sui termini
generali -politico-giutjdici -della problematica sottoposta all'esame della
Corte v'� stata, e netta. Come si � detto in apertura, la Corte si � pronunciata
nel senso che Ja frontiera attualmente praticata tra Javoro pubblico e
~avoro privato � conforme ai princ�pi della Costituzione e ,pu� essere � conservata
�.
"/: -I: *
2. -Come � noto, l'espressione �enti pubblici che svolgono esclusivamente
o prevalentemente attivit� economica�, ora utilizzata dall'art. 409 c.p.c., � coeva
al delinearsi dehla scissione degli enti pubblici in due categorie nettamente
differenziate. Gi� l'art. 1 della Jegge 16 .giugno 1938, n. 1303 consent�iva finquadrameno
sindacale oltre che degli enti (e loro dipendenti) esercenti una attivit�
economica �in regime di concorrenza�, anche degJ:i enti (e loro dipendenti)
esercenti una attivit� esclusivamente o prevalentamente economica; per questi
ultimi, per�, l'inquadramento sindacale doveva essere, caso per caso, autorizzato
con un atto amministrativo di notevole impegno politico (un regio decreto,
emesso su proposta del Ministro delle Corporazioni di concerto con il Ministro
delle Finanzb �e con gli altri M1nistri interessati, sentiti il Consiglio dei Ministri
e il Comitato corporativo centrale). �
Venuto meno fordinamento corporativo fascista, la giurisprudenza della
Corte di Cassazione ha finito col superare la distinzione tra enti operanti e
non � ~n regime di concorrenza� (anche per il sopravvenire del.l'art. 13 della
legge 6 dicembre 1962, n. 1613 istitutiva delil'ENEL), e con l'estendere il
il concetto di ente pubblico economico fino a comprendere tutti gli enti
comunque (anche non � in �regime di concorrenza�) svolgenti una attivit�
esclusivamente o prevalentemente economica. Sicch�, � opinione comune e praticamente
pacifica che l'art. 409 c.p.c. (novellato) abbia solo codificato un
orientamento gi� formatosi in giurisprudenza.
Rileva.nte e determinante � quindi (e da moli decenni) la nozione di �attivit�
economica�; nozione che confina con qualcosa che -in via provvisoria pu�
chiamarsi �attivit� non economica �. Queste due nozioni sono -per definizione
-confinanti e � complementari �; l'una comincia dove l'altra finisce,
l'una e l'altra sono idonee a costituire un � insieme �. Di qui la tentazione a
configurare, ora l'una ora l'altra di queste due nozioni in termini meramente
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
752
In contrario, va per� rilevato che la norma, sul punto che qui interessa,
fissa un presupposto oggettivo e nel contempo fornisce un criterio
di individuazione della fattispecie per la determinazione della giurisdizione.
Tra gli enti pubblici diversi dallo Stato viene operata una distinzione
a seconda dell'attivit� dagli stessi svolta, ed in modo unitario ed
unico vengono considerati gli enti che svolgono esclusivamente o prevalentemente
attivit� economica, i. quali sono contrapposti a quelli che
codesta attivit� non svolgono in nessuno dei due modi.
Ora non v'� dubbio che il riferimento alla natura dell'attivit�, considerata
sul piano delle competenze istituzionali, sia oggettivo. Pu� darsi
-come rileva il pretore di Torino -che l'ente modifichi qualitativamente
o quantitativamente la sua attivit�, ma ci� non incide sopra
codesta oggettivit�. Questa va tenuta distinta ed � diversa dalla costanza
o continuit� o perpetuit�, che qui non �sono richieste. Il riferimento poi
� collegato ad un dato momento o periodo di tempo e cio� a quello in
residuali: cos�, mentre da un lato si sostiene che l'attivit� economica � �mera
sintesi verbale per indicare in via residuale tutto ci� che non sia attivit� giuridica>~
(cos� FIENCO G., Assetto delle fonti normative e giurisdizione sul pubblico
impiego, in Giur. cast. 1977, 545), di contro la giurisprudenza della Corte
di Cassazione e la dottrin~ che ad essa si ricollega tendono ad enucleare l'attivit�
economica, implicitamente definendo in via residuale l'attivit� posta in
essere dagli enti pubblici che tale non �.
In realt�, proprio la complementariet� delle due nozioni avrebbe dovuto
segnalare che tra loro una ragione di omogeneit�, un termine comune, deve
pur esservi. Ed � quanto sembra doveroso ricercare.
e bene in primo luogo sgomberare il campo da un sentimento sovente
inconscio, che induce a valorizzare, per la delimitazione della nozione di
�attivit� economica�, la distinzione tra attivit� primarie (agricoltura, caccia,
pesca, estrazione, etc.), secondarie (industria di ,trasformazione) e terziarie
(servi~). e gi� stato osservato (GIANNINI M. S., Diritto pubblico dell'economia,
1977, 123) che �la differenza tra impres� produttrici di beni (attivit� primaria
e secondaria) e imprese produttrici di servizi non ha invero, giuridicamente,
carattere definito, neUe legislazioni positive esistendo qualificazioni pi� di
specie>>. Ed invero non pu� dirsi .che v'� necessariamente �attivit� economica,,
ogni qualvolta si sia in presenza di attivit� � industriali � ossia di trasformazione
di materie prime in prodotti finiti. Indubbiamente, le attivit� � terzarie � sono
pi� omogenee e simili agli � uffici � della amministrazione, ma c10 non pu�
condurre a ravvisare un ente pubblico economico ogni qualvolta si incontrino
macchinari ovvero officine. �
La considerazione test� svolta .conduce a rimuovere anche un altro diffuso
pregiudizio: poich� lo svolgimento di attivit� " industriali,, mediante macchinari
impone .l'adozione di strutture �rganizzative complesse, si suole co1le;gare
� industria � a � impresa >>, e sostenere che � attivit� economica � � quella esercitata
�secondo� modalit� organizzative che si vorrebbero proprie ed esclusive
della impresa. Cos�, v'� chi parla di � attivit� imprenditoriale ,, quale � fine
istituzionale,, degli enti pubblici, ribattezzati degli �enti pubblici-imprese,,
(GIANNINI M. S., Corso di diritto amministrativo, Teoria dell'organizzazione,
1965, 223).
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
753
cui la giurisdizione deve essere determinata (art. 5 del codice di procedura
civile). E le variazioni, comunque avvenute, circa la natura e la
misura dell'attivit� non acquistano, in quanto tali, alcun rilievo.
D'altra parte, � del pari certo che non sia generico ed elastico il
criterio della prevalenza dell'attivit� economica nei confronti di quella
non economica dell'ente, che, peraltro trovasi legislativamente invocato
anche in varie sedi (e di recente nell'art. 37 della legge del 20 maggio 1970,
n. 300, e nell'art. 2, comma quinto, della legge 20 marzo 1975, n. 70).
Come giustamente osserva l'AvvGcatura generale ~dello Stato � prevalenza
significa confronto di situazioni diverse e commisurazione della
loro reciproca entit� e rilevanza � e � prevalenza dell'attivit� economica
dell'ente pubblico� significa valutazione di ogni aspetto organizzativo e
funzionale dell'ente e riconoscimento della sua funzione essenziale nello
indirizzo dell'attivit� privata e nell'esercizio della sovranit�� (e meglio,
di potest� pubblica.
In irealt�, per�, i moduli organizzatori, tra �l'altro contingenti nel tempo,
non possono da soli qualificare delle attivit� come economiche o meno; essi
dipendono � da mere esigenze tecniche aziendali, dalla natura effettuale dei
risultati che si-vogliono ottenere, dall'ambito pi� o meno vasto degli utenti
del servizio, dalla fantasia organizzativa di chi l'ente dir.ige, oltrech� dalfa
convenienza economica d� svolgere certe operazioni affidandole a terzi privati
ovvero organizzandole all'interno de1l'ente adottando in. questa seconda ipotesi
fa catena di montaggio al posto de1la tecnica artigianale e cos� via� (FIENGO
G., op. cit., 543).
il.a preesistenza o �1a necessit� (nel momento storko della legificazione) di
una organizzazione imprenditoriale pu�, al pi�, essere valorizzata come elemento
indiziario utile per Ticostruire, in assenza di disposizioni esplicite o di
altre, disposizioni magigiormente significative, ila volont� del leg.isfatore di
assegnare ad un ente finalit� economiche. Fermo irestando, comunque, che
anche finalit� non economiche ben possono� essere perseguite mediante apparati
organizzati secondo modu1i identici o simili a quelli comuni ne11e imprese com.
merciali. '
� stato osservato (GIANNINI M.S., Il problema dell'assetto e della tipizzazione
degli enti pubblici nell'attuale momento, Rass. giur. ENEL, 1974, 625)
che la nozione giuridica di attivit� economica sarebbe caratterizzata dall'essere
non � funzionalizzata� (peraltro, lo stesso Aut�re non manca di dlevare
che anche l'attivit� economica �, nel suo insieme, funzionalizzata � nei
confronti dell'ente sopvaordinato ossia del .potere politrico �; .sul punto cfr. anche
M@ms1, Le direttive governative nei confronti <Vegli enti di gestione, 1965, 211).
Firancamente, non pare che il giurista sia proprio costretto �ad accontentarsi
di una s1iifatta nozione .sostanzialmente negativa e res~duale di attivit� economica.
In realt�, in presenza di precetti costituzionali quali, tra gli altri, fart. 41
Cost., �per il quale la iniziativa economica persino privata -pur perseguendo
di solito finalit� egoistiche -deve xisultare coerente a1la �utilit� sociale�,
l'art. 42 Cost., per il .quale anche il godimento de11a propriet� deve essere orientato
�allo scopo di assicurarne la funzione sociale �, e l'art. 43 Cost., che
finalizza alla � ut]lit� generale� fa gestione statizzata o nazionalizzata o colletti
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
754
La norma de qua, in tal modo, presuppone e comporta, nella sua concreta
applicazione, un giudizio ancorato ad elementi oggettivi ed idoneo
a segnare in astratto ed in concreto i due campi della giurisdizione
ordinaria e di quella amministrativa e la relativa linea di confine.
Che nell'applicazione del criterio offerto si abbia per il giudice adito
un margine, ancorch� ridotto, di propria valutazione, non conta, giacch�
il conseguente provvedimento � adottato nel pieno rispetto, in ogni
grado di giudizio, dei diritti delle parti e quale risultato ed espressione
del libero formarsi del convincimento del giudice. Ed altres� non conta
che questi, durante il necessario iter possa ihcontrare difficolt� di interpretazione
e nella decisione, perch� simili eventualit� sono connaturate
all'attivit� del giudicare e non sono in alcun modo esclusive o comunque
pi� gravi nell'ipotesi in esame.
Il giudice chiamato a conoscere della controversia, pertanto, risulta,
in tal caso, precostituito per legge. (Omissis).
vizzata de11e imprese, e in presenza di numeros1ss1me 'leggi di incentivazione e
in genere � dirigistiche � delle attivit� economiche, appare quanto meno singolare
definire l'attivit� economica, e per di pi� l'attivit� economica di enti
pubblici, in termini meramente negativi (una sorta di black hole) e come
giuridicamente irilevante solo agli effetti de1la garanzia di un � diritto di
libert��. I
Pi� esatto e coerente con d cennati princ�pi costituzionaili � ritenere che.
l'attivit� economica abbia essa pure una sua propria positiva finalit�, sia
essa pure a suo modo funzionalizzata, seppure per un obiettivo diverso da
queL1i :dell'attivit� giuridica. Invero l'attivit� economica � caratterizzata dallo
scopo di Jucro, e cio� daJla finaliit� del profitto; e n,on pare necessario scomodare
Je ceneri �di Adamo Smith per dimostrare che anche questa finialit� �
funzione socialmente utile. Errore grave e grossolano appare iJ ritenere che
il profitto debba essere connotato esdusivo della impresa � capitalistica >>, e
l'auspicare che con essa debba perire: il profitto � finalit�, � � funzione � di
qualsiasi attivit� economdca, comunque e da chiunque gestita. Soltanto una
comunit� malata pu� consentire, e per un tempo necessariamente �Hmitato,
che attivit� economiche siano finalizzate alla distruzione, anzich� alla creazione
di ricchezza.
Attivit� economica e 1attivit� amministrativa (a questo punto sembra
opportuno abbandonare l'espressione negativa �non economica�) sono quindi
entrambe funzionalizzate, seppure in modi e per obiettivi diversi. Ed � questo
hl terreno sul quale si pu� reperire una omogeneit� tra loro, e si pu� correttamente
costruire il gi� rilevato rapporto logico di �complementariet��.
L'attivit� economdca trova la sua giustificazione sociale -come si � detto proprio
nel profitto; essa non � � doverosa� per la semplice ed ovvia ragione
che il profitto � � piacevole� ed � ricercato, e quindi � superfluo renderlo anche
obbaigatorio. L'ordinamento giuridico pu� limitarsi ad un intervento � dal
l'esterno �, garantistico della � libert� di impresa � ed arginatore degli abusi
che altrimenti si verifilcherebbero. iDi contro, l'attivit� amministrativa � svincolata
dal profitto, e -non per un caso capriccioso ma proprio per questo
suo connotato -� � doverosa � e quindi � funzionalizzata� al soddisfacimento
di un dovere.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 755
Nel contempo, per�, non va escluso che possano ricorrere valide
ragioni .perch� il legislatore, sopra un piano pi� generale, ricerchi modi
e termini che assicurino una pi� pronta e sicura configurazione degli
enti pubblici economici. (Omissis).
Ora, il problema per ultimo ricordato � posto e va esaminato su
un piano pi� �mpio giacch� si tratta di giudicare se sia violato o meno
l'art. 3, comma primo, della Costituzione (e il contrasto, per�, come
si � detto e si vedr� appresso, � denunciato anche nei confronti di
altre disposizioni costituzionali) dall'art. 409, n. 5, del codice di procedura
civile nella parte in cui la norma non attribuisce agli organi della
giurisdizione ordinaria la cognizione delle controversie di cui siano
parti i publici dipendenti che secondo il ricordato assunto dei giudici
a quibus sarebbero oggetto di discriminazione.
L'attivit� economica non muta identit� e natura per ii1 fatto di essere
esercitata da un ente pubbHco: ci� per definizione lQgica prima che giuridica,
posto che altrimenti non sarebbe pi� �economica�, sarebbe � amministrativa
>>, se non -addirittura -parassitaria e antisociale. Ed in effetti
�pubblico economico� � l'ente cui il legislatore commette di �operare secondo
criteri di economicit��, e cio� di perseguire la finalit� di creare ricchezza,
di conseguire un profitto in senso lato, e comunque di non operare
costantemente 1n perdita.
Come � noto, l'espressione �operare... secondo criteri di economicit�� �
reperibile nell'art. 3 comma primo de1la leg.ge 22 dicembre 1956, n. 1589, istitutiva
del Mindstero deHe partecipazioni stataU, e in a~tri testi noI1IIlativi successivi
(nei d.P.R. 7 maggio 1958 n. 574 n. 575 e n. 576 relativi .agli enti di gestione per
~e azende minerarie, per il cinema, e per le .aziende termali). Essa � formulata
anche in leggi dstitutive di enti pubblici economici: cos� l'art. 3, n. 10, deLla Jeg.ge
6 dicembre .1962, n. 1643, istitutdva dell'Ente nazoionale per il'enengia elettrica,
stabhlisce che (( le funzioni inerenti alla gestione delle imprese trasferite � e (( le
altre funzioni dell'Ente nazionale saranno esercitate con criteri di economicit��.
n dovere di creare (e non distruggere) ricchezza, tende, nel nostro ordinamento,
a presentarsi come .generale regola di condotta per l'intervento dei pubblici
poteri nehl'economi�a (GALGANO F., Le societ� per azioni, 1974, 225).
� Economicit� di 1gestione equivale -il punto � ormai acquisito -ad
auto-sufficienza di gestione: il'attivit� produttiva deve, per essere confo!'me ai
criteri di economicit�, .tendere ad alimentarisi con i suoi stessi ricavi e non
comportare erogazione a fondo perduto, deLla dotaziont; patrimoniale dell'ente
e dei contributi che l'ente riceve dalfo Stato. Produrre beni o servizi secondo
criteri di economicit� significa -a voler usare una formula sintetica -tendere,
quanto meno, al pareggio del bilancio, ad evitare cio� che le uscite, l'appresentate
dai costi di produzione, siano superiori alle entrate, costitui'te dai
ricavi de1la produzione. Imporre una gestione secondo criteri di economicit�
vale, perci�, ad escludere che d'impresa pubblica possa ag.ire secondo criteri
politdci: essa � vincolata dai �criteri di economicit� per ci� che attiene al prezzo
ded beni e dei �Servizi offerti al mercato, che dovr� essere determinato n misura
tale da consentire, con i ricavi de11'attivit� produttiva, 1a rimunera2lione dei
fattori de1la produzione; � v.incolata, d'.altra pa~te, per oi� che attiene alla rimunerazione
dei fattori produttivi, e, in paI1tioolare, .del lavoro, che dovr� riimu�
nerare in una misura che possa trovare la propria copertura nei ricavi dell'at�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
756
Ma la soluzione di codesto problema non pu� essere dissimile da
quella gi� adottata e sopra ricordata.
I vantaggi che il codice di rito civil� (come modificato in materia
dalla legge n. 533 del 1973) negherebbe ai dipendenti discriminati, infatti,
o non sussistono o non sono tali da integrare nei loro confronti una
arbitraria ed ingiustificata disparit� di trattamento.
A proposito,.della presente maggiore facilit� di accesso al giudice
ordinario e della pretesa maggiore onerosit� 'del ricorso al giudice ammi�
nistrativo, basta ricordare, per contrastare la validit� delle relative ra�
gioni di denuncia, l'istituzione ed il concreto funzionamento dei tribunali
amministrativi regionali in ogni capoluogo di Regione, strutturati in unica
sezion�, o eccezionalmente in tre sezioni, e alcuni di essi anche con una
sezione distac�ata.
E poi, circa l'assunto che il procedimento davanti al giudice ordinario
offrirebbe strumenti processuali contrassegnati -da una particolare spe
\
tivit� produttiva. Ne risulta condizionata la stessa scelta del � che cosa� produrre,
del �come� produrre, del � dove� pvodurre: l'impresa pubblica dovr�
mnundare a produrre ci� che, in rapporto alle condizioni del mercato, non pu�
produrre nel riS'petto dei criteri di economicit�, o dovr� rinunciare a quelle
qualit� dei prodotti o a quei mercati di consumo che renderebbero non economica
'la produzione�. (GALGANO, op .cit., 226; cfr. anche Le istituzioni, dell'economia
capitalistica, ed. 1974, 128). -Analogamente, pur con diversit� di orientamento,
Rossr A. (Profili giuridici della societ� a partecipazione statale 1977, 60)
osserva che � gli enti di gestione, in mancanza di specifici indirizzi da parte degli
organi governativi, non possono porsi autonomamente obiettivi e finalit� di gestione
che siano in contrasto non gi� con una politica di pareggio del bilancio,
ma addirittura con la realizzazione di un lucro aziendale �.
Ci� dicendo non si vuole, ovviamente, affermare' la totale identit� dell'attivit�
e~onomica dell'ente pubblico all'attivit� economica del privato. Diversit�
sussistono, e non solo nel momento -successivo a quello dell'attivit� -dell'appropriazione
(privata o collettiva) del profitto prodotto (per gli enti
pubblici non v'� lo �scopo� di dividere gli �utili>>, di cui all'art. 2247 cod. priv.):
anche senza considerare l'eventuale incidenza delle direttive governative, resta
pur sempre una diversit� tra profitto secondo l'ottica particolare del privato
(il quale immediatamente persegue iH suo u~He egoistico, che solo mediamente
pu� divenire utile per la collettivit�) e profitto_ secondo valutazioni generali
(ossia con immediato riguardo all'utile-per la collettivit�). Sono diversit� queste
-che per� non dovrebbero allontanare l'agire complessivo dell'ente pubblico
economico da quella finalit� del � creare ricchezza� che � comune al privato
imprenditore.
Una nozione giuridica unitaria di � attivit� economica " �, per quanto si
� detto, non soilo possihi1e ma anche desumibile dall'ordinamento e perci�
doverosa: � economica, � gestita � secondo critem di economicit�� (le due
formule si equiv�1gono), 'l'attivit� rivolta a perseguire la foi;:mazione di nuova
.ricchezza, di risorse addizionali rispetto ai fattori delila produzione immessi nel
processo produttivo.
Ci� � stato pienamente avvertito dalla Corte di Cassazione, ad esempio,
nella sentenza 11 novembre 1975 n. 3785 ('relativa all'Ufficio Haliano �ambi, in
-
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 757
ditezza, tempestivit� ed efficacia e che invece di analoghi strumenti
non potrebbe giovarsi il pubblico dipendente costretto ad adire il giudice
amministrativo, � sufficiente rifarsi alle risposte che al riguardo questa
Corte ha gi� fornito, .sia pure in relazione al pi� ristretto tema di
decisione ad essa sottoposto, con la ricordata sentenza n. 47 del 1976;
ed aggiungere che nell'ambito del procedimento di cui agli artt. 409 e
seguenti del codice di procedura civile, non possono non apparire coerenti
le norme dettate in particolare con gli artt. 423 e 431.
ln conclusione, le situazioni dei due gruppi di dipendenti messe a
raffronto non sono identiche o del tutto assimilabili, da un canto, e dall'altro
la diversit� dei relativi trattamenti sul terreno processuale non
appare irrazionale. -(Omissis).
Foro it., 1976, I, 58; peraltro la tendenza a valorizzare il carattere �lucrativo�
dell'attivit� dell'ente si rinviene anche in sentenze anteriori, quali Cass. 14 ottobre
1971, n. 2896 e 7 ottobre 1973, n. 2899), ove si legge che l'espletamento di
una attivit� produttiva di beni o servizi non � sufficiente a condurre alila
qualificazione di un ente pubblico come � economico >>, essendo necessario
anche che �la realizzazione dell'oggetto non sia fine a se stessa -in relazione
all'attitudine di questo oggetto di soddisfare in modo immediato bisogni
collettivi -ma sia condotta con i normali criteri di economicit� che sono
propri de1le imprese, le quali tendono, per ila loro natura, al procacciamento
di entrate che siano remunerative dei fattori impiegati; la realizzazione di fini
pubblici, in altri termini, anche se sottintesa -data la natura pubblica degli
enti in questione -rileva soltanto come momento di giustificazione politica
della loro esistenza, ma essi, una volta costituiti, si comportano nel mondo
giuridico ed �economico in forme e modi e con intenti non dissimiili da queili
dell'impresa privata�. ,E ancora, nel:la sentenza 15 settembre 1977 n. 3984 (relativa
all'Istituto 1Poligrafico dello Stato, in Foro it. 1977, I, 2068), si legge:
� Secondo il .pi� recente criter.io adottato da quese 1Sezioni unite di pari passo
con lo sviluppo della legislazione e de1la dottrina, ente pubblico economico �
solo quello preordinato a ricavare da una attivit� svolta con gli strumenti del
diritto. privato, un utile previsto in funzione remuneratoria del costo della produzione
e dello scambio dei beni o dei ser'V'izi cui l'ente � dedito; in questa
correlazione fra costo e ricavo sta infatti l'economicit�, che � l'elemento qualificante
di ogni 1mpresa. Non necessariamente rilevanti sono, invece, il tipo
di attivit�, che spesso pu� essere esercitata da amministrazioni pubbliche,
per fini generali, o da privati ,per fini particolari, oppure il regime, monopoJistico
o viceversa concorrenziale, in cui essa concretamente si esplica �.
* '* *
3. -A questo punto, appare palese che la distinzione tra ente pubblico
economico ed ente pubblico amministrativo (come si � detto, � opportuno
abbandonare fa dizione � ente pubblico non economico�, ispirato ad una nozione
residuale) finisce per collegarsi, oltre che agli artt. 41 e segg., all'art. 81 Cost.
Quando ad un Giudice viene chiesto di valutare il carattere economico o amministrativo
di un ente pubblico, viene in sostanza chiesto di valutare se ad esso
il Jegislatorn abbia commesso di perseguire H profitto (seppure nel significato
3
758
RASSEGNA� DELL'AVVOCATURA DELLO-'STATO
Con le tre ordinanze del giudice del lav0ro .. presso il tribunale di
Modica � denunciato, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, l'art. 429,
comma terzo, del codice di procedura civile.
Il giudice a quo rileva che tale norma si applica per espressa previsione
di legge (art. 409 del cbdice di procedura civile), soltanto ai
rapporti elencati nello stesso art. .409 e che �i crediti di lavoro dei dipendenti
degli enti pubblici, azionabili davanti ai tribunali amministrativi,
non sono rivalutabili in 'dipendenza del sopravvenuto .svilio monetario�;
ed .assume che quella norma, in contrasto con il principio di eguaglianza,
� crea una profonda. ed ingiustificata sperequazione a vantaggio di alcune
categorie di lavoratori subordinati nei confronti di altre �. ~ (Omissis).
pi� fato dianzi evidenziato), e cio� di operare per arricchire la coilaettivit�
senza aggravio diretto per il bilancio statale. Ed � proprio questo connotato
che pu� rendere super.flua una doverosit� (non dell'insieme della sua attivit�,
doverosit� che sussiste per tutti gli enti pubblici), ma puntuale dei suoi singoli
atti o comportamenti, e che la esonera dall'agire solo entro Jimiti positivamente
determinati daLla legge e conseguentemente da controlli portati su ogni singola
manifestazione della propria attivit�.
Tale aspetto troppo spesso in passato � rimasto celato dietro considerazioni
di carattere formale; anche se, in fondo, fa valorizzazione -tradizionale nella
giurisprudenza meno recente -della circostanza dell'essere l'attivit� svolta
dahl'ente in concorrenza o meno con i privati imprenditori avrebbero potuto
ricondurre alla sostanza d'un riconoscimento di rilevanza delle modalit� di
copertura del.le spese sopportate dall'ente per la sua attivit�. E, in effetti, se
un ente vende i propri prodotti {beni o servizi) in modo da ottenere da tali
vendite proventi sufficienti a coprire le spese di produzione (ovviamente
compresi i costi di lavoro), e cio� opera effettivamente �sul mercato� alla
stregua dei privati imprenditori in regime di concorrenza con costoro o quanto
meno perseguendo finalit� di lucro (reale e non solo apparente, o peggio,
fittizio), pu� ritenersi ,gi� sufficientemente controllato -in modo per cos�
dire automatico -dalla stessa � economicit� � della sua gestione, e pu� aspirare
ad una maggiore autonomia; e sono senza dubbio manifestazioni di
maggiore autonomia l'affran<:amento daHe rigidit� dei bilanci pubblici e la
possibilit� di r~olare jure privato (e quindi anche mediante contratti collettivi)
i rapporti di lavoro dei propri dipendenti. Infatti, malgrado la variet�
dei ruoli che :la nutrita schiera di enti pubblici economici � chiamata ad assolvere
nel nostro sistema, alla scienza giuspubblicistica � tuttavia riuscito a catalogare
secondo grandi linee gH interessi generali che possono essere alla base
di un intervento della mano pubblica nella attivit� economica: il controllo di
un settore produttivo, la presenza di un organismo pubblico in un particolare
mercato di servizi, la rottura di posizioni dominanti di imprese private, l'impulso
promozionale all'iniziativa privata. Tutte queste finalit� comportano
una proiezione �esterna� del.l'attivit� dell'ente rispetto al complesso della
organizzazione amministrativa statuale e non statuale, nel senso che questo
deve necessaria.mente agire nel mercato e per il mercato, entrando istituzionalmente
in rapport.i �economici con operatori privati.� Comunque, solo il vaglio
del � mercato �, ossia solo H conseguimeno di � ricavi � unicamente o prevalentemente
mediante la commerciailizzazione di prodotti, pu� determinare una l
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PARTE I;-SEZ. I,' GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 759
Ma, ad avviso della Corte, con ci� non si ha che a situazioni eguali
venga usato un trattamento differenziato. ed in modo arbitrario ed ingiustificato.
La norma di cui all'ultimo comma. dell'art. 429 � stata gi� dern,tnciata
a questa Corte per il differente trattamento previsto per i crediti del
lavoratore in essa contemplati rispetto a queUo .delle altre obbligazioni
pecuniarie, ed in particolare dei crediti del datore di lavoro nascenti �dallo
stesso rapporto� di lavoro. E la relativa questione, con sentenza n. 13
del 1977, �. stata dichiarata non fondata con riguardo �ai profili prospettati.
Di detta norma � stato individuato il fondamento giustificativo
gestione el�fettivamente economica, pu� evidenziare utiH o perdite. Di cohtro,
se un ente non produce per il � mercato >>, non subisce da esso una quotidiana
verifica della propria � economicit� >>, � indispensabi!le che la collettivit� -su
cui in ultima analisi grava -lo sottoponga a controlli formali pi� rigorosi, �
cio� indispensabile che gli organi politici costituzionali politicamente responsabili
(e non solo, ad esempio, un consiglio di amministrazione dominato dai
rappresentanti sindacali dei dipendenti dello stesso ente) abbiano a fissare i
� binari � sui quali ed entro i quali deve correre ~.'attivit� dell'ente. Questa � la
vera sostanziale � funzionaile � distinzione tra enti pubblici economici ed enti
pubblici amministrativi, distinzione cui di regola corrispondono � indici � normativi
direttamep.te valorizzabili dall'interprete (e quindi dal Giudice).
Poste queste premesse, appare non pienamente esatto quanto sostenuto
in dottrina circa una relativa �indifferenza� nella scelta dello strumento prescelto
per Jo svolgimento di una attjvi� economica: � per svolgere servizi di
trasporto pubblico regionalizzati, l'ente regione potrebbe, in linea generale,
provvedere mediante una azienda regionale, mediante un ente pubblico regionale,
mediante concessione ad una societ� di �partecipazione regionale, cos� come,
infine, potrebbe, regionailizzato il servizio, darlo in concessione ad un imprenditore
privato puro e semplice: i quattro modi organizzativi danno sempre
luogo ad una impresa pubblica; la scelta fra essi � ordinata a pi� variabili,
attinenti sia aUa disponibilit� che ai risultati che si vogliono conseguire � (GIANNINI
M1S., Il problema cit. 625). Invero, raccento va posto non tanto sui � modi
organizzativi� quanto sulle (diverse) finalit� che ciascuno dei quattro �modi
� � preordinato a perseguire.
* * *
4. -La diversit� �funzionale� tra attivit� economica ed' attivit� ammm1strativa
si ri!Jlette sul ruolo del lavoro (dipendente) in quanto fattore di una
� produzione� o invece elemento di una realt� � sovrastrutturale�, e di conseguenza
sulla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro subordinato. Lavoro
privato � quello che trae fa sua remunerazione (e quindi fa misura de1la sua
utilit� -legittimazione sociale) dai ricavi dell'imprenditore, eventualmente ente
pubblico economico; lavoro privato � quello che trae la sua remunerazione
dalle risorse della collettivit� avocate dai pubblici poteri per finalit� generali
e con atto d'imperfo, e quindi � pubbliche "�
Conseguenziale, e, al tempo stessa, necessaria � la diversit� di disciplina tra
lavoro privato e lavoro pubblico; il contratto (individuale o collettivo) � strumento
idoneo a porre �tregue temporanee nella pertnanente contrapposizione
tra capitale e -lavoro, ed a contenere l'estrazione del plus-valore; non trova
760 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
in tre ragioni, strettamente connesse. E precisamente: l'esigenza di mantenere
inalterato il potere di acquisto di beni reali delle somme costituenti
oggetto dei predetti crediti del lavoratore, posta in relazione alle
finalit� di sostentamente proprie della retribuzione giusta l'art. 36 della
Costituzione; l'esigenza, collegata sempre a dette finalit�, di porre una
remora al ritardo nell'adempimento alla scadenza delle obbligazioni
relative alle prestazioni retributive; ed infine l'esigenza di riequilibrio delle
posizioni economiche delle parti con il recupero in favore del lavoratore
dell'arricchimento conseguito dal datore di lavoro che ha utilizzato
nella propria struttura organizzativa la forza di lavoro senza corrispondere
al lavoratore quanto a lui dovuto alle prescritte scadenze.
invece altrettanto spazio laddove manca la predetta contrapposizione, ed interlocutore
del davoratore � da collettivit� organizzata mediante i rappresentanti
da essa stessa democraticamente eletti. I pubblici poteri come auctoritae principis
dispongono che (e in quale modo) alcune attivit� amministrative debbano
essere svolte, cos� -e congiuntamente -ancora auctoritate principis determinano
quali risorse destinare per tali attivit�.
In questo quadro � giustificata .Ja �tendenza� a determinare autoritativamente,
tra l'altro, anche le remunerazioni dei lavoratori pubblici, e in genere
la disciplina dei rapporti di lavoro pubblico. Si � parlato di " tendenza � dal
momento .che, se si esclude -come deve escludersi -un ricorso al lavoro
.coatto, risulta insopprimibile un momento di rilevanza della volont� del lavoratore
pubblico; � per� indubbio che la preminenza dell'interesse generale
deHa collettivit� e il conseguente carattere autoritativo delle sue determinazioni
opera nel senso di comprimere 'lo spazio riconosciuto a ta�le volont�,
posto che il riconoscimento di un momento contrattuale per definizione contraddice
l'intima autoritativit� dell'azione dei pubblici poteri. Non pare quindi
che solo dati storici accidentali e � l'esigenza del controllo pubblico dell'atti�
vit� amministrative� (GIANNINI, Impiego pubblico, teoria e storia, Enc. dir.,
XX, 303) abbiano portato ad una disciplina differenziata del Javoro pubblico.
Ragioni ben pi� profonde hanno condotto l:lllla formazione di una siffatta peculiare
discipJina. A queste premesse risulta coerente l'osservazione, fatta gi�
alcuni decenni orsono, secondo cui la linea di demarcazione tra lavoro pubblico
e lavoro privato viene a coincidere con, anzi � conseguenziale ad, una
distini;ione tra tipi di fonti -uni.laterali e autoritative, ovvero convenzionali e
paritetiche -che disciplinano H rapporto nella sua globalit�.
La previsione ad opera del degislatore di una disciplina autoritativa e pub
blicistica (quale quella �regolamentare�) dei rapporti di lavoro di per s� qua
1ifica tali rapporti come di pubblico impiego, di per s� d� luogo aJ.l'app;lica
zione dell'insieme delle disposizioni legislative e dei princ�pi generali relativi
al pubblico impiego, di per s� conduce alla qualificazione de1l'ente datore di
lavoro come ente non economico, e quindi, tra l'altro, per quanto attiene al
processo, d� luogo alla giurisdizione dei tribunali amministrativi. Di contro,
la previsione legislativa di una disciplina paritetica e contrattuale qualifica
i rapporti di impiego come di diritto privato e d� luogo alla giurisdizione ordi
naria. Non � pensabile un tertium genus di rapporti � misti � o � ambigui �,
regolati da disciplina in parte pubblicistica ed in parte contrattuale, per tale
ultima parte sottoposti al giudice ol'dinar.io; non si condivide pertai::i.to J'opi
nione di chi parrebbe ammettere siffatti rapporti � misti � salvo aggiungere
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 761
Ora, se non pu� disconoscersi che anche nei confronti dei dipendenti
di enti pubblici (non economici) ricorra la prima delle dette ragioni,
collegata -come si ripete -alla finalit� di sostentamento propria della
retrib1:1zione, non pu� dirsi che rilevino negli stessi termini, modi e
misura in cui ricorrono nei confronti dei datori di lavoro privati o degli
enti pubblici economici, le altre concorrenti ragioni giustificatrici della
norma in questione.
Ci� basta per constatare che le situazioni poste a raffronto sono
diverse e che quindi non sussiste l'assunta illegittimit� costituzionale
della norma nella parte in cui prevede la disciplina sopraddetta solo per
i dipendenti di cui all'art. 409 del codice di procedura civile. -(Omissis).
che il criterio di riparto della giurisdizione passa attraverso la dicotomia
delle fonti normative chiamate a discipHnare i rapporti di lavoro (pubblici
o privati poco importa): regolamenti e fonti unilaterali autoritative al giudice
amministrativo, contratti collettivi e fonti d'autonomia privata al giudice
ordinario (FIENGO G., op. cit., 554).
Si � test� accennato al riflettersi della natura de11a disciplina dei rapporti
di lavoro sulla qualificazione de1'l'ente datore di lavoro come economico o
come amministrativo. Lo stretto e inscindibile collegamento tra quaHficazione
dell'ente pubblico come non economico e natura pubblica dei rapporti di lavoro
(con iJ. corollario dell'affidamento delle relative controversie alla giurisdizione
amministrativa) � un dato fondamentale del nostro ordinamento, e perfettamente
combaciando con il discorso che si � sin qui fatto, si rivela tutt'altro
che accidentale. Ci� consente di affermare che � consentito pervenire alla
qualificazione e. della natura (amministrativa o economica) di un ente pubblico
anche procedendo � rebours dalla qualificazione (pubblica o privata) dei rapporti
di lavoro.
Invero, l'una e l'altra di queste qualificazioni (della natura dell'ente, e
deHa natura dei rapporti di lavoro) � posta dal legislatore e pi� in generale
dall'ordinamento normativo ed ha carattere giuridico-formale. Sicch� il legislatore
pu� imprimere una esplicita qualificazione all'ente di ril�lesso qualificando
i rapporti di lavoro ovvero, alternativamente, a quest'ultimi implicitamente
qualificando l'ente. Allorch� il ,Jegislatore procede direttamente ed esplicitamente
a qualificare alcuni rapporti come jure publico diviene rinutile ed
irrilevante ogni ricerca rivolta a pervenire ad una diversa qualificazione dei
rapporti, sulla base di altri dati normativi: si rivela pertanto superflua una
indagine circa la natura (di ente pubblico economico o amministrativo) dell'ente
datore di lavoro. Una siffatta indagine � utile e r~levante soltanto in
mancanza di una normativa speciale ed esplicita sul punto della qualificazione
dei rapporti di lavoro. In altre parole, sono di diritto pubblico i rapporti di
impiego ed in genere 'di lavoro quando si realizzi una di queste situazioni
normative: 1) quando la legge con norma speciaie ed esplicita dispone per
il carattere pubblico del rapporto, regoLandolo autoritativamente o prevedendone
una regolamentazione autoritativa; 2) quando la legge con norma speciale ed
esplicita qualifica l'ente datore di lavoro come ente pubblico non economico;
3) in assenza di una esplicita statuizione avente il contenuto di cui ai precedenti
punti 1 e 2, quando dalla legge sia desumibile, facendo ricorso a dati
normativi ,anche per cos� dire ,indiziari, una qualificazione dell'ente datore di
lavoro come ente pubblico non economico.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
762
II
(In fatto). La S.p.A. Clodio Cinematografica conveniva innanzi al
tribunale 'di Torino l'Ente provinciale per il turismo di Torino e; premesso
che una sua proposta �di produrre documentari a carattere turistico
era stata da� questo respinta con giustificazione tratta dall'art. 12,
comma quarto, della legge 4 novembre 1965, n. 1213, secondo cui le Amministrazioni
dello Stato, gli enti pubblici e le societ� a prevalente partecipazione
statale debbono affidare all'Istituto Luce la produzione e la
distribuzione dei cortometraggi da essi finanziati, chiedeva si dichiarasse
il suo diritto a produrre tali documentari, eccependo, al tempo stesso,
illegittimit� costituzionale della norma invocata dall'Ente turismo.
(Omissis).
Si � dianzi sottolineato come alle radici della distinzione tra enti pubblici
economici ed enti pubblici amministrativi si rinvenga a diversit� tra attivit�
economica caratterizzata da � autosufficenza di gestione � (o, pi� realisticamente,
da un grado di non-autosuf�f.icenza non maggiore di quello deHe
imprese private similari), ed attivit� amministrativa caratterizzata da eterogeneit�
delle risorse (e quindi da � doverosit� � puntuale della attivit� stessa).
Da questa constatazione deve partire un discorso circa 11'ammissibilit� e i Hmiti
di una �contrattazione collettiva� (l'espressione � usata in senso [atissimo)
nel settore del lavoro pubblico.
� noto che in anni recenti la forza di alcune organizzazioni sindacali ha
imposto nella prassi prima che nella legislazione (e anche ben oltre quanto
da questa previsto), il diffondersi nel settore pubblico di un fenomeno per
molti versi simi.Je alla contrattazione coLlettiva; amministratori pubblici, spesso
raggruppati in � delegazioni � (il legislatore ha usato le espressioni � associa�
zioni rappresentative di enti� e �delegazioni di enti�), hanno sottoscritto
� accordi sindacali � ai quali si � poi conformata una normazione regolamentare
rimasta solo formalmente unilaterale e autoritativa. L'autonomia regolamentare
� rimasta effettiva solo al fine di consentire -al di l� delle � intese sindacaU
� (ma con j,J tacito assenso de1le organizzazioni di categoria) -la concessione
di benefici aggiuntivi, per solito a vantaggio di gruppi pi� o meno
ristretti di dirigenti di vertice ed intermedi. L'autonomia dei bilanci degli enti
pubblici ha lasciato spazio a tale fenomeno; peraltro, troppo sovente la � copertura
� delle maggior.i spese correnti conseguenti dalle intese sindacali e dai
�correttivi,, aggiunti in sede di normazione rego1amentare � stata reperita
nell'uso. abnorme di uno strumento di diritto privato -e cio� la stipulazione
di contratti di mutuo -che, se impiegato al di fuori dai limiti naturali
della � finanza straordinaria >>, palesemente contraddice la fogica dei bilanci
pubblici, anche perch� ne distrugge quella rigidit� che l'ordinamento ha
prescritto a ,garanzia della collettivit� e perch� vanifica i controlli circoscriventi
le autonomie contabili.
H legislatore � andato per qualche tempo a rimorchio del fenomeno e
lo ha 1legittimato a posteriori: cos� per H personale ospedaliero con l'art. 33
del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, suHa scorta dell'art. 40 ultimo comma della
legge 12 febbraio 1968, n. 132 (il primo � accordo sindacale� per detto personale
risale per� ai! 1947), per il personale degli enti lirici con l'art. 25 della
legge 14 agosto 1967, n. 800, per il personale del C.N.E.N. con l'art. 14 della
PARTE .J, SEZ. I, GIURISPRUDENZA .CIVILE 763
Riteneva la Corte d'appello di Torino, �infatti, problematica la condliabilit�
�con il princip�o �� della libera iniziativa economi�a privata del
limite imposto dalla norma di cui si tratta all'autonomia contrattuale, non
ricorrendo i motivi di tutela �della libert�, dignit�, sicurezza e di utilit�
sociale e neppure l'ipotesi di programma e controllo volti ad indirizzare
a fino sociali l'attivit� economica, i quali soli, alla stregua dell'art. 41 Cost.,
potrebbero giustificarlo.
L'art. 12, comma quarto, della legge menzionata inoltre stabilirebbe
una riserva di impresa. economica, pur non ricorrendo i presupposti
oggettivi e soggettivi previsti dall'art. 43 Cost.: l'Istituto Luce non �
infatti un ente pubblico n� espressione di una comunit� di lavoratori o
di utenti, ma � una societ� per azioni; e neppure si sarebbe in presenza
di una situazione di monopolio, di servizio pubblico essenziale o di
legge 15 dicembre 1971, n. 1206. Solo negli ultimi anni � emersa, anche negli
organismi sindaoa:li, la consapevolezza della necessit� di pone argini al fenomeno
descritto, e si � delimitato fo spazio concesso allo � aocordo sindacale �
(degradato, anche nella terminologia, ad �ipotesi di accordo�): cos� :negli
artt. 26 e 28 della legge 20 marzo 1975, n. 70 per il personal'e del �parastato� e
nell'art. 9 della legge. 22 luglio 1975, n. 382, per i dipendenti civili dello Stato
non svolgenti funzioni dirigenziali.
Non � il caso di esaminare ~n questa sede in modo analitico tutte le dispo
sizioni (tra loro diverse) test� richiamate. Qui interessa sottolineare solo due
punti: I) Ja stretta relazione tra disciplina delle � fonti di diritto � in materia
di lavoro pubblico e disciplina della spesa pubblica, e II) la non occultabile
artificiosit� della entit� soggettiva chiamata ad operal'e come � parte padronal� �
neJ.la trattativa -.Je p!'edette � associazioni� o �delegazioni� di enti, d:l Mi
nistro o Sottosegretario di Stato ritenuto competente alla trattativa o ad
essa � delegato� -e la sostanziale careil2la di legittimazione di siffatta entit�.
In ordine al primo di questi due punti, appar�e doveroso osservare che, in
un sistema politico-costituzionale nel quale l'impiego delle risorse �pubbliche�
della coll�ttivit� � riservato ad un Parlamento democraticamente eletto ed �
regolato -anzi � disposto (art. 81 Cost.) -con leggi da esso approvate (e trat
tasi -si noti -della pi� antica delle attribuzioni dei Parlamenti), non sussi�
ste spazio per accordi sindacali produttivi di � norme direttamente applicabili '"
i quali si pongano anche solo praeter legem (ovviamente, ancor meno con
sentiti sarebbero accordi contra legem). Mancherebbe di consapevolezza della
storia chi dimenticasse che ogni dibattito sul primato e sulla compatibilit� tra
pi� � fonti del diritto >>, � il punto di emersione di un conflitto tra le forze
politiche che nell'una o nell'altra � fonte � ritengono di trovare pi� piena realiz
zazione. Appare, per� alquanto contraddittorio accettare un quadro politico
costituzionale che riconosce il primato della legge del Parlamento e, al tempo
stesso, diminuire il ruolo della legge, ad essa contrapponendo il contratto col
lettivo come fonte � autonoma � di diritto in materia di spesa pubblica.
N�, per aggirare la � riserva di legge � posta, per quanto attiene alla spesa
pubblica, dellart. 81 Cost. (ed a questo proposito merita rammentare, tra l'al
tro, le sentenze n. 30 del 1959 e n. 1 del 1966 della Corte Costituzionale, e le
parole �ferma restando la necessit� di approvazione per legge delle spese inci
denti sul bilancio dello Stato� di cui al primo comma dell'art. 9 della citata
legge n. 382 del 1975, appare sufficiente invocare una �privatizzazione� (e cli
qui una " contrattualizzazione �) dei rapporti di lavoro pubblico, e sostenere,
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO.
764
fonte di energia; n� infine, ricorrerebbe -nell'attivit� economica di cui
si tratta -il pi� necessario carattere di preminente interesse generale.
La norma legislativa impugnata .violerebbe, ancora, il principio di
libera manifestazione e diffusione di opere aventi carattere artistico:
precludendo l'attivit� privata in un certo settore potrebbe anche infatti
impedire la divulgazione di prodotti i quali assurgessero a dignit� e
pregio d'arte. -(Omissis).
(In diritto). Sia l'ordinanza della Corte d'appello di Torino che la difesa
della S.p.A. Clodio Cinematografica sviluppano le censure di illegittimit�
costituzionale nei confronti dell'art. 12, quarto comma, della legge
4 novembre 1965, n. 1213, partendo dal presupposto, dato per pacifico e
comunque non contestabile, che la norma comporti una riserva di attivit�
economica a favore dell'Istituto Luce e, dunque, una � esclusiva � a favore
di un soggetto di diritto privato.
ad esempio, che la � ipotesi di accordo � per il �'parastato � (art. 26 della legge
20 marzo 1975, n. 70) sarebbe un contratto collettivo di diritto comune solo � con�
trollato � dal decreto del Presidente della Repubblica (cos� D'A.LBERTI M., Impiego
pubblico, norme privatistiche, processo del lavoro, in Giur. cost., 1977, 516).
Non � infatti n� consentita dal nostro ordinamento n� �auspicabile una gestione
� privatizzata � delle risorse � pubbliche � della collettivit�: nessun artificio verbale
riesce a superare il dato che l'amministratore pubblico ancorch� � autorevole
� -a differenza dell'imprenditore privato -non ha (ed � bene non
abbia) la disponibilit� del danaro pubblico. E comunque ben dubbia conquista
sarebbe una � privatizzazione � che farebbe pagare un prezzo esorbitante -in
termini di attenuazione delle garanzie per la collettivit� e anche per; i dipendenti
direttamente interessati -per il risultato del portare i rapporti di
lavoro, con l'amministrazione 'pubblica al livello in cui operano le associazioni
sindacali.
N� va dimenticato che il ricorso a strumenti di diritto privato per la
cura di interessi oggettivamente collettivi si � gi� pi� volte avuto in epoche
passate, e si � tradotto in un asservimento degli interessi collettivi agli interessi
egoistici della classe di volta in volta egemone. In realt�, � inesatto ritenere
che :il contratto, in quanto esprime un momento � cons�ensuale �, sia intrinsecamente
democratico (si pensi, ancor oggi ai contratti di massa predisposti
dal contraente pi� forte); la fonte unilaterale e autoritativa -se democraticamente
formata -pu� risultare pi� pienamente espressiva delle realt� politiche
della co1lettivit�.
D'altro canto, appare doverosa qualche diffidenza nei riguardi di una sot
toposizione degli operatori pubblici al diritto privato, che non sia preceduta
da una � valutazione di esigenze normative comuni alle imprese pubbliche e
private, ma sia il prodotto di una meccanica estensione a1le imprese pub
bliche di norme pensate per le imprese private� (GALGANO F., Le istituzioni cit.,
118); praticare troppo disinvoltamente una siffatta estensione (del diritto pri
vato anche nei riguardi degli enti pubblici amministrativi e in genere delle
pubbliche amministrazioni) renderebbe ancora pi� evidente fa inadeguatezza
di discipline originariamente formatesi come privatistiche.
Quanto sin qui detto in termini di �fonti del diritto� trova conferma
ove il discorso venga tradotto in termini di �istituzioni� (cos� affrontandosi
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 765
Ma � proprio� questa configurazione di base della normativa impugnata
che non pu� essere accolta. In realt� la fattispecie ivi prevista non
concerne affatto la creazione di un nuovo monopolio pubblico, sia pure
limitatamente ad una parte del mercato dei cortometraggi, o nello sbarramento
di settore produttivo a danno di soggetti diversi dall'Istituto
Luce: si tratta piuttosto di una situazione nella quale l'amministrazione
pubblica, a mezzo di una societ� che fa capo ad un ente di gestione del
sistema delle partecipazioni statali, si pone come autoproduttrice (o
produttrice in proprio) rispetto ai cortometraggi realizzati da altri
soggetti.
Non a caso, infatti, l'art. 25, secondo comma, della legge n. 1213 del
1965, si riferisce ai �film prodotti dalle Amministrazioni dello Stato e
dagli enti pubblici �. Questa formulazione esprime in termini propri di
risultato finale quanto altre formulazioni equipollenti, contenute nella
stessa legge, presentano come descrizione di fasi che precedono il punto
di arrivo della realizzazione: cos� nellart. 13, secondo comma, si parla
il secondo dei punti sopra evidenziati). La �produzione� di accordi sindacali
per il lavoro pubblico richiede fa formazione di una entit� chiamata ad operare
come interlocutore delle associazioni sindacali (sulle �delegazioni di enti�,
cfr. la sentenza T.A.R. Lazio, Ili, 11 luglio 1977 n. 410). Nella misura in cui tale
entit� non si identifioa con gli organi costituzional.i rappresentativi, si finisce
per concedere una fittizia legittimazione ad organi �paralleli� (ad esempio,
a �delegazioni di enti�) privi di effettiva e verificata rappresentativit� e
quindi di �forza� .propria. Ci� � stato avvertito durante fa discussione al
Senato de1!a Repubbliica di quella che � divenuta Ja legge n. 70 del 1975: in
quella occasione il Ministro per la riforma burocratica all'epoca, on. Cossiga,
osserv,ava (nella seduta del 26 febbraio 1975): � importante � la partecipazione
del Governo alJa trattativa: essa rompe le solidariet� corporative che per troppo
tempo hanno legato indiscriminatamente in troppi istituti parastatali amministratori,
dirigenti, dipendenti e hanno portato ad un settorialismo politicamente,
sindacalmente e finanziariamente intollerabile �.
N� pare sufficiente, a rimuovere ogni perplessit�, osservare che � lo strumento
della delegazione degli enti stipulanti appare costituzionalmente legittimo
ove si consideri che la garanzia di libert� sindacale sembra estendersi
a soggetti di natura pubblica� (FIENGO G., op. cit., 563). In discussione � non
la libert� sindacale dei soggetti pubblici, ma la loro capacit� a �produrre
norme � fuori delle sedi istituzionali a ci� deputate daUa Costituzione.
Per �oncludere, non possono essere condivisi gli sforzi di coloro che, sia
pure al fine di assicurare maggiorn spazio aH'azione sindacale, auspicano la
soppressione o l'attenuazione della distinzione tra lavoro privato e lavoro pubblico.
In giuoco non � soltanto una -pur auspicabile -maggiore confluenza
dei lavoratori pubblici al coacervo di forze sociali che si esprime attraverso
talune organizzazioni sindacali; questo � obbiettivo politico contingente che
molti perseguono ed altri contrastano. In giuoco � anche -e qui dovrebbe
aversi la concordia di tutti -la esigenza di conservare e riservare, agli organi
costituzionali democraticamente espressi dal popolo in modo formalmente
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
766
di �cortometraggi prodotti dall'Istituto Luce per conto delle Amministrazioni
dello Stato, degli enti pubblici e delle societ� a prevalente partecipazione
statale �; mentre, nel pi� noto quarto comma dell'art. 12, si
prevede che questi soggetti debbano � affidare all'Istituto Luce la produzione
e la distribuzione in pubblico in Italia dei film da essi comunque
finanziati�. Quanto all'art. 3 della legge 14 agosto 1971, n. 814 (Aumento
del fondo di dotazione, finanziamento ed altre. disposizioni concernenti
l'Ente autonomo di gestione per il cinema -Sistemazione della situazione
debitoria dell'Ente cinema nei confronti dell'IRI e aumento del
fondo di dotazione dell'Istituto per la ricostruzione industriale), esso
prescrive tra l'altro che l'Istituto Luce dovr� �realizzare i documentari
commissionati dalle Amministrazioni dello St�to) nonch� dagli altri soggetti
appartenenti alle categorie d~finite dalle disposizioni gi� citate.
Anche in dottrina e nel linguaggio comune non mancano espressioni che
indicano come lo Stato si serva dell'Istituto Luce per realizzare � i
propri documentari �.
Ma -ed � ci� che pi� conta -il fenomeno dell'autoproduzione
di cortometraggi non si esaurisce nella normativa dell'impugnato quarto
comma dell'art. 12 legge n. 1213 del 1965 ma d� luogo ad una disciplina
particolare per ci� che riguarda la presenza o, per meglio dire, l'assenza
dal comune mercato, dei cortometraggi prodotti dalle amministrazioni
statali e dagli enti pubblici: giacch� essi non sono ammessi (art. 25,
secondo comma) ai contributi ed ai premi previsti dalla stessa legge.
Come � chiaro, il legislatore vuole evitare che, quando i films sono
prodotti dalla amministrazione pubblica, l'intervento di quest'ultima nella
verificato, al serv!Zlo delle maggioranze politiche di volta in volta abbiano a
susseguirsi, e senza dispersioni di tipo � peronista >>, un nuoleo compatto, uno
hard core di poteri pubblici in tema di spesa pubblica, di organizzazione
amministrativa (e qui � doveroso rammentare l'art. 97 commi primo e secondo
della Costituzione), di effettiva agibilit� degli apparati burocratici.
(3) La motivazione della sentenza in rassegna trovasi pubblicata integralmente
in Foro it., 1977, I, 257. Le sentenze Corte cost. n. 47 del 1976 e n. 13
del 1977, menzionate in motiv,azione, sono in questa Rassegna, rispettivamente,
1976, 312, e 1977, II fascicolo.
In ordine alla decorrenza degli interessi corrispettivi, nella misura legale,
sulle somme di danaro dovute dallo Stato, cfr. da. ultimo, Cass. S.U. 26 aprile
1977, n. 1561 (in Foro it., 1977, I, 1687), ove -oltre alla indicazione in motivazione
di precedenti � dichiarata � manifestamente infondata � la contrariet�
alfa Costituzione degli artt. 269 e 270 del regolamento di contabilit� generale
deLlo Stato, approvato con r.d. 23 maggio 1924, n. 827; sull'argomento, cfr.
anche C.GA, 10 dicembre 1976, n. 317 (in Foro it., 1977, III, 404, con indicazione
di precedenti), Cons. Stato, VI, 15 ottobre 1975, n. 437 (ivi, 1976, Ili, 493,
con nota di FERRARA) e, in senso parzialmente diverso Cons. Stato, V, 28 febbraio
1975, n. 229 (ivi, 1975, Ili, 306).
FRANCO FAVARA
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
produzione cinematografica possa essere dettato da finalit� di lucro.
Inoltre, solo una quota annuale di tali cortometraggi, giudicati di interesse
culturale o spettacolare, pu� essere proiettata dagli esercenti di
sale cinematografiche �in sostituzione� dei comuni cortometraggi (art. 13,
secondo comma, legge n. 1213 del 1965). Ben diversa � la situazione dei
documentari prodotti in proprio dall'Istituto Luce i quali, invece, come
tutti gli altri, sono ammessi ai contributi ed ai premi previsti dalla
legge n. 1213 del 1965: e ci� � riconosciuto sia dalla giurisprudenza che
dalla dottrina.
Deve dunque ammettersi che il sistema normativo non tanto comporta
una posizione di privilegio dellistituto Luce (come potrebbe apparire
da una prima lettura delle disposizioni relative ai cortometraggi
prodotti per le amministrazibni statali e gli enti pubblici sottoposti al controllo
di queste) quanto una sua duplice situazione che corrisponde assai
bene alla storia dell'Istituto, nato come ente pubblico nel 1925 e rinato come
societ� a partecipazione statale, facente capo all'Ente gestione cinema,
nel 1962. L'Istituto eta stato concepito come �organo tecnico cinematografico
dei singoli ministeri, ai fini della ripresa e della diffusione di
pellicole cinematografiche aventi scopo didattico, culturale, scientifico
e di interesse e di propaganda nazionale� (r.d.l. 5 novembre 1925, n. 1985,
conv. in legge 18 marzo 1926, n. 562; nonch� r.d.l. 24 gennaio 1929, n. 122,
conv. in legge 24 giugno 1929, n. 1048). Successivamente, quando si costitu�
il 10 agosto 1962 la S.p.A. Istituto Luce, essa trov� gi� in vigore la seguente
disposizione, contenuta nel secondo comma dell'art. 1 legge 2 dicembre
1961, n. 1330 (Attivit� e disciplina dell'Ente autonomo di gestione
per il cinema): �La stessa societ� eserciter�, a favore delle pubbliche
amministrazioni e degli enti sottoposti al controllo dello Stato, i medesimi
compiti gi� esercitati dall'Istituto Nazionale Luce �. I � compiti �
della societ� sono stati confermati esplicitamente dalla gi� citata legge
14 agosto 1971, n. 814, ed hanno preciso riscontro nell'art. 12, lettera b
dello Statuto speciale.
Da una parte, dunque, la S.p.A. Istituto Luce pu� agire sul mercato
con una attivit� contraddistinta da particolari fini, ma pur sempre
inquadrabile nei criteri di economicit� comuni all'intero sistema delle
partecipazioni statali (art. 3, primo comma, legge 22 dicembre 1956,
n. 1589); dall'altra essa si presenta come mero strumento produttivo delle
amministrazioni statali e degli enti pubblici. Perci�, a carico di questi
soggetti restano soltanto, nei limiti del costo sostenuto, le spese di produzione,
di distribuzione e di stampa delle copie: inoltre le amministrazioni
e gli enti possono designare il personale artistico necessario per
la realizzazione del film (art. 12, quarto comma, legge n. 1213 del 1965).
Come si vede, la formula dell'autoproduzione adottata da questa normativa,
mentre allontana ogni analogia con la figura dell'appalto, richiama
il �sistema della economia (o dei servizi in economia)� nella sua pi�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELL(} STATO
768
limitata accezione della amministrazione diretta (contrapposta a quella�
del cottimo fiduciario): istituti che la dottrina suole prendere in esame
unitariamente ai contratti veri e propri della pubblica amministrazione..
II sistema dell'economia, usato pi� frequentamente nel settore dei lavori
pubblici, consente di far coincidere il costo dell'opera o del servizio con
le spese effettivamente sostenute, eliminando il guadagno dell'imprendic
tore. In realt�, il quarto comma dell'art. 12 legge n. 1213 del 1965 non
considera nemmeno, a favore dell'Istituto Luce, quella � quota di utile �
che pure l'art. 14, primo comma, del d.l. C.P.S. 22 settembre 1947, n. 1105,
prevede a favore dell'Istituto Poligrafico dello Stato: l'apposita Commissione
delle tariffe, incaricata di determinare il prezzo dei lavori che il
Provveditorato generale dello Stato affida all'Istituto Poligrafico, deve
tener conto infatti, oltrech� delle prestazioni di mano d'opera, dei
materiali occorrenti, dei relativi costi e della quota di spese generali,
anche della quota di utile.
Questa partico1are disciplina disposta per la produzione dei cortometraggi
nell'interesse della amministrazione pubblica dimostra almeno
due cose: che ben diversa � la situazione dell'Istituto Luce quando realizza
cortometraggi per i veri terzi, cio� per soggetti che non siano ricompresi
a questo fine nella amministrazione pubblica, rispetto all'altra che si
verifica allorch� l'Istituto si pone al servizio della mano pubblica. In
secondo luogo, la posizione dell'Istituto Luce, nello svolgimento di quest'ultimo
compito, non pu� affatto essere assimilata a quella dei soggetti
che esercitano, con autentica autonomia contrattuale, la libert� di
iniziativa economica in questo settore.
Come si � gi� accennato, il rapporto tra Provveditorato generale
dello .Stato e Istituto Poligrafico � quello che pi� si avvicina al rapporto
tra amministrazione pubblica e Istituto Luce: non rilevando, ai fini qui
considerati, le notevoli differenze che pur corrono tra un ente pubblico
economico ed una societ� a partecipazione statale.
Certamente, la scienza dell'amministrazione non ignora gli abusi a
cui pu� dar luogo l'esperienza del sistema � in economia � e la gestione
diretta dei servizi: da un ricorso troppo ampio a questi istituti (mentre
esso � rigorosamente delimitato dalla normativa vigente), potrebbero
risultare indirettamente e indebitamente alterati gli equilibri propri del
nostro sistema a economia mista, quale si delinea negli artt. 41, 42 e 43
della Costituzione. Ma non � questo il caso dell'Istituto Luce, non tanto
per il suo carattere marginale, non solo perch� esso interessa le amministrazioni
statali e (si deve intendere) gli enti pubblici che fanno capo
allo Stato-persona, ma soprattutto perch�, in questo settore, solamente
l'iniziativa privata pu� accedere al complesso di provvidenze ed incentivi
previsti dalla legislazione sulla cinematografia.
Quanto all'art. 12, quarto comma, della legge 4 novembre 1965, n. 1213,
si pu� dunque concludere che si tratta di una norma a carattere preva
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 769
lentemente organizzativo, che opera con efficacia immediatamente vincolante
soltanto nell'ambito della amministrazione pubblica nel senso ora
indicato: in ordine alle societ� a prevalente partecipazione statale esso
contiene disposizioni per lo svolgimento di un'attivit� amministrativa che,
nel caso, gli organi competenti dello Stato avrebbero potuto svolgere
anche. senza il precetto della legge, data la situazione in cui lo Stato si
trova rispetto alle societ� nelle quali abbia una prevalente partecipazione,
essendogli praticamente consentito di determinare la volont� degli organi
sociali (sent. n. 1 del 1960). Si resta dunque, trattandosi di norma organizzativa,
nella prospettiva dell'art. 97 Cost.: mentre non si toccano le
situazioni tutelate negli artt. 41 e 43 Cost. Di conseguenza rimane assorbita
anche l'eccezione di incostituzionalit� sollevata in relazione all'art. 33,
primo comma, della Costituzione. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 9 giugno 1977, n. 113 -Pres. Rossi -Rel. Rossano
-Bassa (n.p.), I.N.P.S. (avv. Maresca) e Presidente Consiglio dei
Ministri (vice avv. gen. Cavalli).
Previdenza e assistenza � Pensione di vecchiaia � Computo del serv1z10
militare � Esclusione per i pensionati prima del maggio 1969.
(Cost., art. 3; legge 30 aprile 1969 n. 153, art. 49).
Non contrasta con l'art. 3 Cost. la disposizione che riconosce il computo
del periodo di servizio militare solo per coloro che hanno maturato
il diritto alla pensione dopo il primo maggio 1969 (1).
(Omissis). -Nella specie, la dedotta disparit� -relativamente al
computo del periodo di servizio militare -tra due categorie di pensionati,
a secondo della decorrenza della pensione di vecchiaia, anteriore
-0 posteriore al 1� maggio 1969, data di entrata in vigore della legge n. 153
del f969, � conseguenza giuridica della successione delle leggi nel tempo.
Tale diversit� non pu� ritenersi arbitraria, perch� � giustificata dalla
diversit� delle situazioni in cui si sono succedute le leggi regolatrici
della materia previdenziale, con le quali il legislatore d� attuazione, con
necessaria gradualit�, alla volont� di riforma del sistema previdenziale,
ampliando la tutela pensionistica in tempi differenti, nei limiti consentiti,
di volta in volta, dalle disponibilit� finanziarie (sentenze 22 giugno
1971, n. 132; 16 luglio 1973, n. 128; 25 febbraio 1975, n. 33). -(Omissis).
(1) In ordine a11a compatibiHt� con il principio di eguaglianza di una
disciplina migliorativa non operante anteriormente ad una certa data, la Corte
costituzionale ha seguito orientamenti non sempre costanti; in proposito si
rinvia alla nota di PIZZORUSSO, in Foro it., 1977, I, 2101.
Su alcuni criteri di giudizio seguiti per l'applicazione del principio di egua:
glianza, cfr. nota in questa Rassegna, 1977, 356.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
770
CORTE COSTITUZIONALE, 14 luglio 1977; n. 127 � Pres. Rossi� Rel. Elia Sacchetti
(n.p.) e Presidente Consiglio dei Ministri (sost. avv. gen.
Carafa).
Arbitrato -Arbitrato obbligatorio � Mancato riconoscimento del potere
� di declinare la competenza � arbitrale � Illegittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 24 e 102; 'r.d. 29 giugno' 1939, n~ 1127, art. 25).
Fuori dalle ipotesi previste dall'art. 103 ,Cast. il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi deve potersi
esercitare dinanzi agli organi giudit,iati ordinari; pertanto, .contrastano con
gli artt. 24 e 102 Cast. le disposizi�ni legislative o autoritative che impon.
gono l'arbitrato rituale, senza riconoscere sia alla part� attrice sia alla
parte convenuta il potere di escludete la competenza arbitrale (1).
(Omissis). -Questa Corte esamina per la prima volta una questione
di legittimit� costituzionale in tema di arbitrato rituale obbligatorio o
necessario, e la esamina sulla base di una ordinanza di rimessione che
(con compiutezza di riferimenti alle norme costituzionali . parametro)
ha indicato la possibilit� di contrasto tra l'art. 25, primo comma, del
r.d. 29 giugno 1939, n. 1127 e gli artt. 24, primo comma, 25, primo comma,
e 102, primo comma, della Costituzione.
N� potrebbe contestarsi fa rilevanza della questione sollevata, poich�,
secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione, il col
(1) L'importanza della sentenza � tanto evidente da non richiedere com�
mento. L'orientamento espresso d�lla Corte costituzionale conferma l'esattezza
deil'atteggiamento assunto dall'Avvocatura dello Stato, in occasione de1la formulazione
dell'art. 47 del nuovo capitolato di appalto per le opere pubbliche
di competenza del Ministero dei lavori pubblici (approvato con d.P.R. 16 luglio
1962, n. 1063) e in sede di applicazione di detta disposizione.
Sull'argomento, cfr. Corte cost. 2 maggio 1958, n. 35, in Foro it., 1958,
I, 665, che ha dichiarato illegittima una disposizione legislativa siciliana la quale
aveva previsto un arbitrato obbligatorio per le controversie tra amministrazione
e appaltatori di opere pubbliche; cfr. anche Corte cost. 26 maggio 1966,
n. 50 e 6 giugno 1968, n. 62, in questa Rassegna, 1966 e 1968, 688.
Sul carattere obbligatonio dehl'arbitrato di cui a11'art. 25 del r.d. 29 giugno
1939, n. 1127, cfr. Cass. 28 settembre 1973, n. 2439 e 5 dicembre 1972, n. 3509,
in Foro it., rispettivamente 1974, T, 438 e 1973, I, 2898.
11 principio da1la Corte costituzionale estratto dagli artt. 24 e 102 Cost.
� suscettibile di applicazioni che eccedono l'ambito dell'arbitrato obbligatorio
(sf pensi alla esclusione, recentemente affermata dalla Corte di cassazione,
de1la giurisdizione ordinaria nelle materie attribuite alle commissioni tributarie
�revisionate�). Merita sottolineare il passo della sentenza in rassegna
ove si indicano, come � modi di intervento non contrastanti con la Costituzione
>>, la previsione � di procedure preliminari di carattere amministrativo � e
la istituzione di sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari.
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
771
legio arbitrale previsto dal citato art.� 25, primo comma, del r.d. n. 1127
del 1939 � competente a decidere le controversie non soltanto sul quantum,
ma anche sull'an, vale a dire su� qualsiasi controversia giuridica
inerente al compenso spettante al dipendente inventore.
La questione, per ci� che concerne il contrasto della norma impugnata
con il combinato disposto degli artt. 24, primo comma, e 102, primo comma,
Cost., deve ritenersi .fondata.
Infatti, se la .Costit�.lzione g�r�ntis�:e ad ogni soggetto il diritto di
agire in giudiZio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi,
ne deriva che, fuori delle ipotesi previste dall'art. 103 Cost., tale diritto
deve potersi esercitare dinanzi agli organi giudiziari ordinari. Ci� non
toglie che, � rispetto ad una o anche a pi� controversie determinate o
determinabili, i soggetti possono esercitare un potere di disposizione che
� strettamente �collegato al potere di azione, seppure non ne � addirittura
un aspetto e uno svolgimento � convenendo con una controparte
di diferire una o pi� questioni al giudizio di un arbitro o di un collegio
arbitrale (sent. n. 35 del �1958).
In altre parole, a seguito del congiunto disposto degli articoli 24,
primo comma, Cost. (diritto di azione in giudizio e correlativo esercizio,
costituzionalmente garantiti) e 102, primo comma, Cost. (riserva della
funzione giurisdizionale ai giudici ordinari, salve le eccezioni di cui
all'articolo seguente), il fondamento di qualsiasi arbitrato � da rinvenirsi
nella libera scelta delle parti: perch� solo la scelta dei soggetti (intesa
come uno dei possibili modi di disporre, anche in senso negativo, del
diritto di cui all'art. 24, primo comma, Cost.) pu� derogare al precetto
contenuto nell'art. 102, primo comma, Cost. Ci� corrisponde al criterio
di interpretazione sistematica del testo costituzionale (nel quale la portata
di una norma pu� essere circoscritta soltanto da altre norme dello
stesso testo o da altre ancora ad esse parificate); e corrisponde anche .
alla garanzia costituzionale dell'autonomia dei soggetti (sottolineata con
particolare vigore nella sent. n. 2 del 1963 di questa Corte), autonomia
che, mentre ad altro proposito � tutelata dagli artt. 41-44 Cost., nella
materia che ne occupa e per le situazioni di vantaggio compromettibili
� appunto garantita dall'art. 24, primo comma, della Costituzione.
Sicch� la � fonte � dell'arbitrato non pu� pi� ricercarsi e porsi in
una legge ordinaria o, pi� generalmente, in una volont� autoritativa:
ed il principio fissato nell'art. 806, primo comma, (prima parte), del
codice del rito civile (�Le parti possono far decidere da arbitri le
controversie tra loro insorte... �), assume il carattere di principio gene
rale, costituzionalmente garantito, dell'intero ordinamento.
Questa interpretazione ha un chiarissimo riscontro nei lavori pre
paratori dell'Assemblea Costituente, ed in particolare nelle dichiarazioni
del Prnsidente della Commissione incaricata di preparare il progetto di
Costituzione, il quale ebbe a distinguere nettamente la sorte dei collegi
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
772
da riconoscere come vere e proprie giurisdizioni speciali da quella degli
arbitrati � in materia civile, che si formano per volont� delle parti, e
si basano su loro facolt� e sul loro diritto, che non pu� essere disconosciuto
� (A.C. pag. 2339, seduta del 21 novembre 1947). Dunque o giurisdizioni
speciali (quando sia possibile ravvisarne l'esistenza oppure arbitrato
volontario o facoltativo, fondato sulla libera opzione delle parti:
non si d� spazio per un terzo tipo di deroga al principio dell'unit� della
giurisdizione, e cio� per gli arbitrati imposti dalla legge.
Questa conclusione, suggerita dai lavori preparatori, trova saldo
fondamento nel testo stesso della Carta costituzionale ed � avvalorata
dall'art. 6, primo comma, della convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libert� fondamentali, resa esecutiva in Italia con legge
4 agosto 1955, n. 848.
La legittimit� costituzionale degli arbitrati obbligatori o necessari �
stata sostenuta, pi� o meno esplicitamente, con la ragione del � convogliamento
� dell'arbitrato rituale obbligatorio nonch� di quello volontario,
secondo lo schema di disciplina contenuto negli artt. 806 e segg.
�c.p.c., nell'ambito del giudizio ordinario .attraverso l'impugnazione di nullit�,
oltrech� attraverso il controllo in sede di decreto d� omologazione.
Senonch� l'opinione del convogliamento, dominante nella giurisprudenza
e prevalente in dottrina, appare fondata su un equivoco: e cio�
sulla circostanza che leggi, corti e giuristi tendono a fornire, entro
<:erti limiti, talune garanzie fondamentali (quella del contraddittorio in
primo luogo) anche alle parti che, in base a clausola compromissoria o
a compromesso, scelgono la via della giustizia �rbitrale, intendendo di
.avvalersi del lodo con gli effetti propri della decisione giurisdizionale.
Ma ci� non toglie che, malgrado l'exequatur del giudice statale, l'attivit�
degli arbitri non sia fungibile con quella del giudice togato: o meglio,
risulti pur sempre irriducibile ad essa, anche se l'ordinamento, rispettoso
dell'autonomia dei soggetti per le materie compromettibili, opera
ex post una assimilazione delle decisioni nella loro efficacia ed i giudici
statali, una volta consumatasi la scelta delle parti, considerano valida
l'eccezione di incompetenza fondata sulla clausola compromissoria o
sul compromesso.
In effetti, chi consideri la differenza dei poteri attribuiti ai giudici
ed agli arbitri (fanno difetto a questi ultimi quelli coercitivi e quelli
cautelari) non pu� restringere le conseguenze della scelta favorevole all'arbitrato
soltanto alla celerit� del giudizio, anche in conseguenza della
1imitazione del contraddittorio, o alle maggiori probabilit� di approfondimento
degli aspetti tecnici di una questione: salvo a considerare la
decisione arbitrale come avulsa dall'attivit� che la precede, � innegabile
che essa rappresenta il risultato di un procedimento che si svolge al
di fuori del regime della sovranit� statuale. Ed � inutile richiare i margini
di giudizio piuttosto ristretti in cui si muovono il giudice che omo
PARIE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
Ioga il lodo ed i giudici investiti a seguito della impugnazione per nullit�
prevista dall'art. 829 del codice di procedura civile. N� del resto si
potrebbero ravvicinare troppo i due tipi di procedimento, senza mettere
a rischio il significato, l'originalit� e l'utilit� stessa della giustizia per
arbitri.
� necessario riconoscere che il costituente ha voluto tutelare la concentrazione
della funzione giurisdizionale sia nei confronti delle giurisdizioni
speciali sia contro altri cong�gni di sostanziale svuotamento. Sarebbe
stato del resto contraddittorio richiedere il ricorso al procedimento
di revisione costituzionale per l'istituzione di nuove giurisdizioni speciali
e consentire nello stesso tempo che con nuove leggi ordinarie si potessero
sottrarre sistematicamente al giudice statual� intere serie di controversie;
di guisa che fosse pi� facile erodere l'unit� della giurisdizione
con l'istituzione di arbitrati obbligatori ex lege anzich� con la creazione
di nuovi giudici speciali.
Tanto ci� � vero che l'art. 47 del nuovo capitolato generale di appalto
per le opere pubbliche di competenza del Ministero dei lavori pubblici
(approvato con d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063) contiene una normativa
che consente sia alla parte attrice che alla parte convenuta di escludere
la competenza arbitrale. Si � cos� affermata, anche su questo piano,
la necessit� di tutelare l'autonomia delle parti.
D'altro lato la legge sul nuovo processo del lavoro (artt. 4 e 5 della
legge 17 agosto 1973, n. 533, mentre consente arbitrati rituali e irrituali
nelle gi� precluse controversie di cui all'art. 409 c.p.c., prescrive che ci�
avvenga, in sede di contratti e accordi collettivi � senza. pregiudizio della
facolt� delle parti di adire l'autorit� giudiziaria�.
Comunque, a seguito del carattere rigido della Costituzione, la legge
ordinaria od altri atti autoritativi possono soltanto predisporre, non
gi� disporre gli arbitrati tra le parti.
Spetter� al legislatore, con la previsione di procedure preliminari di
carattere amministrativo (sent. n. 62 del 1968), con la istituzione di sezioni
specializzate presso gli organi giudiziari ordinari (art. 102, secondo
comma, Cost.) e con altri modi di intervento non contrastanti con la
Costituzione, di ovviare agli eventuali inconvenienti cui si � inteso di far
fronte con l'imposizione di arbitrati ex lege.
La questione di legittimit� dell'art. 25, primo comma, del r.d. 29
giugno 1939, n. 1127, � senz'altro da ricomprendere nella pi� ampia questione
della conformit� a costituzione degli arbitrati obbligatori o necessari,
poich�, secondo costante giurisprudenza, il collegio arbitrale in
esso previsto non potrebbe mai considerarsi una giurisdizione speciale.
Si tratta, anzi, di un arbitrato tra privati particolarmente incongruo,
in quanto si applica ad una situazione che pu� degenerare dall'esercizio
<li un diritto di prelazione dell'imprenditore ad una effettiva espropriazione
a favore di un privato: correndo il rapporto giuridico, che d�
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
774
occasione all'arbitrato obbligatorio, tra due soggetti di forza economic�
assai diversa. Mentre, come � noto, la giustizia per arbitri d� risultati
particolarmente soddisfacenti quando le parti si trovino in posizione
di relativo equilibrio.
� anche opportuno rilevare che, con l'entrata in vigore della Costituzione
repubblicana, si � creata tra le due disposizioni dell'art. 25 del
r.d. n. 1127 del 1939 una rilevante disarmonia: poich� nell'ipotesi prevista
dal secondo comma dell'articolo (se l'inventore � un dipendente
di Amministrazione statale...), la deliberazione del Ministro, che in luogo
del collegio di arbitri, provvede a stabilire il premio, il canone o il
prezzo e le relative modalit�, non pu� pi� considerarsi insindacabile, ma
risulta senz'altro e senza limiti impugnabile a norma dell'art. 113 Cost.
(la inderogabilit� dei rimedi giurisdizionali � riaffermata anche nella
citata sent. n. 62 del 1968. Questa interpretazione � poi confermata dal
testo dell'art. 34 dello Statuto per gli impiegati civili (approvato con
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), il quale, a proposito dei diritti derivanti
da invenzione industriale del dipendente statale, non dichiara insindacabile
il decreto ministeriale che stabilisce il premio, il canone o il prezzo
e le relative modalit� di corresponsione. Se dunque l'arbitrato previsto
nel primo comma dell'art. 25 non avesse carattere facoltativo, vi sarebbe,
nel rapporto tra l'imprenditore e il dipendente, tenuto pur conto
della impugnazione per nullit�, una comparativamente attenuata tutela
giurisdizionale. -(Omissis).
CORTE COSTITUZIONALE, 14 luglio 1977, n. 128 � Pres. Reale -Rel.
Rossano -Spanio e Pellizzari (avv. Sandulli) e Presidente Consiglio
dei Ministri (sost. avv. gen. Mataloni).
Istruzione pubblica � Professori delle scuoi~ autonome di ostetricia -Non
sono assimilabili ai professori universitari.
(Cost., art. 3 e 36; r.d.l. 15 ottobre 1936, n. 2128, artt. 1, 7 e 8).
La situazione dei professori-direttori delle scuole autonome di ostetricia,
ove si svolgono corsi per il conseguimento del diploma di ostetrica,
� diversa da quella dei professori universitari.
CORTE COSTITUZIONALE, 6 dicembre 1977, n. 138 -Pres. Rossi -Rel.
Bucciarelli Ducci -Comune di Napoli (avv. Peccerillo).
Espropriazione per pubblica utilit� � Deposito della indennit� . Non deve
necessariamente precedere il provvedimento di espropriazione.
(Cost., artt. 3 e 42; d.lg.lgt. 27 febbraio 1919, n. 219, art. 12).
Non � essenziale e necessario che il deposito dell'indennit� preceda
l'emissione del provvedimento di espropriazione, considerato anche che
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
l'espropriato pu� adire il giudice ordinario per ottenere la fissazione
di un congruo termine per il deposito dell'indennit�. D'altro canto, la
diversit� di disciplina prevista per le espropriazioni preordinate ad opere
di risanamento di alcuni rioni del comune di Napoli � giustificata dalla
urgenza.
(Omissis). -La Corte costituzionale � chiamata a decidere se contrasti
o meno con gli artt. 42 e 3 della Costituzione l'art. 12 del d.lg.lgt.
27 febbraio 1919, n. 219 (convertito in legge 24 agosto 1921, n. 1290), nella
parte in cui non condiziona la particolare espropriazione d'urgenza da
esso prevista al preventivo deposito dell'indennit�, o quanto meno, a
precise modalit� che assicurino l'effettivo pagamento della medesima.
La norma � denunciata per il dubbio che essa consenta un illimitato
differimento nel tempo del deposito dell'indennizzo il quale apparirebbe
in tal modo aleatorio e potrebbe anche assumere carattere irrisorio per\
effetto della svalutazione, con conseguente violazione dell'art. 42 della
Costituzione.
Secondo l'ordinanza di rimessione sarebbe nel contempo vulnerato
l'art. 3 della Carta Costituzionale perch� la deroga al principio generale
del preventivo deposito dell'indennit� d'espropriazione non avrebbe
idonea giustificazione e creerebbe, persino nell'�mbito delle stesse espropriazioni
previste dalle leggi speciali per Napoli, una disparit� di trattamento
tra gli espropriati in base a leggi anteriori al 1939 e quelli
che hanno sub�to il procedimento ablativo dopo l'entrata in vigore della
legge 29 maggio 1939, n. 1208, il cui art. 19 reintroduce l'obbligo del
previo deposito dell'indennit�. -(Omissis).
Nel merito, entrambe le censure prospettate non sono fondate.
La norma impugnata configura, secondo una costante trentennale
interpretazione della Cassazione, il decreto prefettizio di immissione nel
possesso dei beni come provvedimento nel contempo formalmente e
sostanzialmente espropriativo, e ne condiziona la validit� alla determinazione
prefettizia di una somma che l'espropriante dovr� depositare in
via provvisoria, salva la determinazione dell'indennit� definitiva da parte
dell'apposita Giunta arbitrale istituita presso la Corte di appello di Napoli.
Va soggiunto che secondo il denunciato art. 12 il momento assunto
per la commisurazione del valore del bene viene a coincidere con quello
in cui il provvedimento produce l'effetto ablativo.
Tale speciale procedura espropriativa non contrasta con gli invocati
princ�pi costituzionali. Infatti l'art. 42 deHa Carta dispone che �la propriet�
privata pu� essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo,
espropriata per motivi d'interesse ge_!lerale �. Per costante giurisprudenza
di questa Corte l'indennizzo non rappresenta un integrale
risarcimento del pregiudizio sub�to dal proprietario, bens� il massimo di
contributo e di riparazione garantito all'interesse privato; esso tuttavia
776 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
non pu� essere fissato in misura simbolica o irrisoria, ma deve rappresentare
un serio ristoro.
Dalla funzione dell'indennizzo, cos� delineata, non deriva che il deposito
dello stesso debba precedere necessariamente, in ogni previsione
legislativa, il provvedimento di espropriazione.
Neppure � fondata la censura mossa sotto il profilo che all'espropriato
non spetterebbero mezzi giuridici adeguati per costringere l'espropriante
al pagamento dell'indennizzo e all'eventuale risarcimento dei danni
provocati da un suo illecito comportamento.
Invero, alla stregua della comune interpretazion~ giurisprudenziale e
dottrinale, trova applicazione anche al caso di specie il principio, deducibile
dall'art. 1183 del vigente codice civile (art. 1173 e.e. del 1865), secondo
cui quod sine die debetur statim debetur. Ossia, perfezionatosi il
procedimento amministrativo ablativo con il provvedimento d'espropriazione,
e sorta in capo all'espropriante l'obbligazione di indennizzo, il privato
pu� sempre ottenere che il giudice fissi un congruo termine perch�
la pubblica amministrazione espropriante depositi l'indennizzo, scaduto
il quale termine sorger� a favore del soggetto espropriato il diritto
.al risarcimento dei danni previsti dall'art. 1224 e.e. Per giurisprudenza
costante l'espropriato, se dimostri di essere stato danneggiato dal comportamento
anormale e colposo dell'espropriante, pu� ottenere altres� il
risarcimento dei danni che ne sono conseguiti, fino a comprendervi, nei
congrui casi, anche gli effetti della svalutazione sopravvenuta nel frattempo.
Risulta pertanto erroneo l'assunto da cui muove l'ordinanza di rimessione,
mentre non sarebbe pertinente il rilievo, ai fini del giudizio
rimesso a questa Corte, che nel caso di specie gli interessati non abbiano
fatto valere in tempo utile i mezzi giuridici loro conferiti dall'ordinamento.
Neppure sussiste la denunciata violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La deroga al principio del preventivo deposito dell'indennizzo
.appare ragionevole e giustificata sol che si consideri che essa � prevista
per i casi di espropriazione d'urgenza ed � configurata in provvedimenti
legislativi dettati per attuare speciali opere di risanamento e
bonifica di alcuni rioni del Comune di Napoli.
Alla disparit� di trattamento, prospettata dal giudice a quo, tra coloro
che subirono in Napoli procedure espropriative prima o dopo l'entrata
in vigore della legge 29 maggio 1939, n. 1208, si obietta, come questa
Corte ha gi� altre volte affermato, che � non pu� contrastare il principio
di eguaglianza un differenziato trattamento applicato alla stessa
categoria di soggetti ma in momenti diversi nel tempo, perch� lo stesso
fluire di questo costituisce di per s� un elemento diversificatore in rapporto
a situazioni concernenti sia gli stessi soggetti come gli altri componenti
dell'aggregato sociale� (sentenza n. 92 del 1975).
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE, 6 dicembre 1977, n. 140 -Pres. Rossi -Rel.
Paladin -Regione Friuli-Venezia Giulia (avv. Pacia) e Presidente Consiglio
dei Ministri (sost. avv. gen. Azzariti).
Friuli-Venezia Giulia. Controllo sugli enti locali �Potere di autorizzazione
degli acquisti di immobili � � Spetta alla Regione.
(Statuto Fruili-Venezia Giulia, art. 60; d.P.R. 26 giugno 1965, n. 960).
Nello speciale ordinamento della Regione Friuli-Venezia Giulia non
vi � spazio per una contrapposizione fra controlli tipici e controlli atipici,
gli uni assegnati alla Regione, gli altri tuttora assegnati allo Stato.
Spetta pertanto alla Regione il potere di autorizzare i Comuni, le Province
ed i loro consorzi all'acquisto di beni immobili ed all'accettazione
di lasciti e donazioni; ed in consegu~nza � annullata la nota del 7 aprile
1975, n. 1/4C-91, con la quale il Commissario del Governo presso la
Regione stessa ha rivendicato il predetto potere allo Stato.
In fatto. -Con atto notificato il 6 giugno 1975, il Presidente della Regione
Friuli-Venezia Giulia ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione,
impugnando la nota del 7 aprile 1975, n. 1/4C-91, nella quale il Commissario
del Governo presso quella Regione sosteneva la competenza statale
in materia di autorizzazioni agli acquisti effettuati, a titolo oneroso
o gratuito, dai Comuni, dalle Province e dai loro consorzi.
La nota precisava che la Presidenza del Consiglio dei ministri aveva
deciso di discostarsi dall'orientamento precedentemente assunto in conformit�
del parere 30 agosto 1967, n. 1797, della I Sezione del Consiglio
di Stato, per cui si riconosceva la competenza della Regione Friuli-Venezia
Giulia ad adottare i provvedimenti autorizzativi; e ci� a seguito
della sentenza 16 maggio. 1973, n. 62 della Corte costituzionale, che aveva
affermato la spettanza allo Stato del potere di autorizzare Comuni e
Province ad acquistare beni immobili e ad accettare lasciti e donazioni.
Sebbene tale sentenza riguardasse un conflitto fra lo Stato ed una Regione
a statuto ordinario, la nota sosteneva che le argomentazioni della
Corte non potevano non applicarsi nei confronti delle stesse Regioni a
statuto speciale. Pertanto la nota concludeva che l'esercizio del potere di
autorizzare gli acquis� dei Comuni, delle Province e dei loro consorzi
doveva venire riassunto dai competenti organi dello Stato, senza che
occorresse integrare o modificare le relative norme di attuazione dello
Statuto regionale (d.P.R. 26 giugno 1965, n. 960).
A sostegno del suo ricorso, il Presidente della Giunta regionale rileva
viceversa che la Regione Friuli-Venezia Giulia ha ininterrottamente esercitato
il potere autorizzativo in questione, sulla base degli artt. 5, numeri
4, 5, e 60 dello Statuto regionale (legge costituzionale 31 gennaio 1963,
n. 1), nonch� delle corrispondenti norme di attuazione (d.P.R. n. 959 e
960 del 1965), quali sono state interpretate dal ricorqato parere della
778 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
I Sezione del Consiglio di Stato. In particolare, il ricorso assume che
la Regione Friuli-Venezia Giulia si troverebbe in una posizione diversa
da quella spettante alle Regioni ordinarie: sia perch� l'art. 60 St. le conferisce
genericamente il �controllo sugli atti degli enti locali�, senza
fare menzione dei controlli tipici � di legittimit�� e � di merito�, cui si
riferisce invece l'art. 130 Cost.; sia perch� la Regione Friuli-Venezia
Giulia dispone di altre peculiari competenze, concernenti il regime dei
Comuni e delle Province; sia, finalmente, perch� la normativa contenuta
nei d.P.R. nn. 959 e 960 del 1965 sarebbe essenzialmente unica e tale da
riservare .allo Stato -secondo l'espressa previsione dell'art. 8 del d.P.R.
n. 959 -le sole autorizzazioni all'accettazione di lasciti e donazioni da
parte delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Su questa
base il ricorso conclude chiedendo che si affermi la competenza regionale
in materia e che si annulli la nota impugnata. -(Omissis).
Con atto notificato il 16 novembre 1976, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha proposto a sua volta ricorso per conflitto di attribuzione,
impugnando due decreti rispettivamente datati 20 luglio e 25 agosto 1976,
pervenuti alla Presidenza del Consiglio il 17 settembre ed il 5 ottobre del
medesimo anno, con i quali il Comitato provinciale di controllo autorizzava
il Comune di Gorizia ad acquistare altrettanti appezzamenti di terreno.
Il ricorso assume l'invasione di una competenza che dovrebbe
ritenersi riservata allo Stato, secondo i criteri fissati dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 62 del 1973.
In diritto. Tanto il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia, quanto
quello proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, hanno per oggetto
la spettanza del potere di autorizzare gli acquisti di immobili e le
aocettazioni di lasciti e donazioni da parte dei Comuni, delle Province
e dei loro consorzi, nell'ambito della Regione stessa. Pertanto i due conflitti
si prestano ad essere congiuntamente risolti. -(Omissis).
Per affrontare la questione, non � determinante il ricorso agli artt. 5,
nn. 4 e 5, e 60 del relativo Statuto speciale, cui s'� richiamata la difesa
deHa Regione: dal momento che le generiche previsioni statutarie di una
competenza regionale propria, in tema di � disciplina dei controlli previsti
nell'articolo 60 �, di �ordinamento e circoscrizione dei Comuni�, di
�controllo sugli atti degli enti locali�, da un lato non valgono e dall'altro
non bastano a definire la sorte del potere autorizzativo in esame.
Risolutivo � invece il confronto fra le norme statali che hanno rispettivamente
regolato i controlli sugli enti locali, in attuazione dell'art.
130 della Costituzione e dell'art. 60 dello Statuto del Friuli-Venezia
Giulia. Da una parte, gli articoli 59 e 60 della legge 10 febbraio 1953,
n. 62, hanno affidato agli appositi organi regionali � il controllo di legittimit�
deferito al Prefetto ed aila Giunta provinciale amministrativa�,
PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
nonch� la richiesta di riesame delle deliberazioni gi� sottoposte all'ap
provazione della Giunta medesima; sicch�, su questa base, la Corte ha
potuto affermare -nella sentenza n. 62 del 1973 -che alle Regioni sono
stati conferiti i soli controlli �per antonomasia�, aventi un carattere
generale e tipico, ferma restando allo Stato la spettanza dei controlli
particolari ed atipici, quali le autorizzazioni agli acquisti degli enti locali.
D'altra parte, l'art. 1 del d.P.R. n. 960 del 1965 ha invece stabilito il prin
cipio che � i controlli sugli atti delle Province1 dei Comuni e dei loro
consorzi� rientrino nella competenza dell'Amministrazione regionale, sia
che spettassero � al Prefetto, alla Giunta provinciale amministrativa ed
al Consiglio di prefettura�, sia che fossero svolti dagli �organi gover
nativi centrali�. E gi� da questo esordio si pu� dunque desumere -come
ha chiarito a suo tempo la I Sezione del Consiglio di Stato -che nello
speciale ordinamento della Regione Friuli-Venezia Giulia non vi � spazio
per una sistematica contrapposizione fra controlli tipici e controlli ati
pici, gli uni attribuiti alla Regione stessa, gli altri tuttora assegnati
per lo meno in via di massima -alle competenti autorit� dello Stato.
Che 'la generalit� dei controlli sugli atti degli enti locali, larghissi
mamente concepiti, ricada comunque fra le attribuzioni regionali, � poi
<:onfermato dalle successive previsioni del d.P.R. n. 960. Nel configurare
una serie di eccezioni al principio informatore dell'art. l, tali norme
considerano infatti -con l'intento di colmare ogni lacuna -non solo"
certe forme di controllo atipico, ma anche talune funzioni di ammini
strazione attiva, in quanto collegate od interferenti con i controlli re
gionali. Cos�, specialmente, l'art. 3, primo comma, precisa che �gli
organi statali continuano ad esercitare il controllo sugli atti relativi ai
servizi di interesse generale dello Stato... �; l'art. 3, terzo comma, dispo
ne che � restano ferme le attribuzioni surrogatorie demandate al Prefetto
per l'adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti in materia di .edi
lizia, polizia locale ed igiene �; l'art. 4, primo comma, ritiene addirittura
necessario ribadire che spettano agli organi dello Stato i controlli sugli
organi dei Comuni e delle Province; l'art. 5, secondo comma, affida an
cora allo Stato �i provvedimenti di costituzione, modificazione ed estin
zione � dei consorzi fra Comuni e Province; l'art. 6, secondo comma, fa
salve �le attribuzioni che le leggi vigenti demandano ... alla Commis
sione centrale per la finanza locale �. Ed � abbastanza evidente che
queste ed altre simili riserve sarebbero state superflue (o contropro
ducenti) qualora il d.P.R. n. 960 si fosse ispirato al criterio di con
servare allo Stato -in linea di principio -l'insieme dei controlli
�cosiddetti atipici.
D'altra parte, se l'autorizzazione agli acquisti dei Comuni e delle
Province non figura in questo dettagliato elenco di competenze statali
attinenti ai controlli sugli enti locali, ci� non � imputabile ad un'acci
dentale dimenticanza del legislatore. Nell'art. 8 del d.P.R. 26 giugno 1965,
;.:
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
780
n. 959, elaborato ed emanato contemporaneamente al d.P.R. n. 960, si
dispone in modo espresso, quanto alle istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza operanti nella Regione Friuli-Venezia Giulia, che �nulla �
innovato circa le competenze degli organi statali previsti dalla legge
21 giugno 1896, n_. 218, e dal regolamento approvato con regio decreto
26 luglio 1896, n. 361, per l'accettazione di lasciti o donazioni �. Sicch�
la circostanza che le autorizzazioni agli acquisti non vengano affatto
menzionate, relativamente agli enti territoriali ricompresi nella Regione
medesima, concorre a far concludere che le norme di attuazione dello
Statuto speciale hanno voluto coinvolgerle nel trasferimento dei poteri
di controllo gi� spettanti allo Stato.
N� si pu� dire che le norme di attuazione, cos� ricostruite ed applicate,
trasferiscano alla Regione Friuli-Venezia Giulia poteri che non le
spetterebbero secondo i criteri seguiti da questa Corte nella sentenza
n. 62 del 1973. L'originaria ragion d'essere dell'istituto dell'autorizzazione
agli acquisti effettuati dagli enti morali di qualunque specie consisteva,
in verit�, nel prevenire fenomeni considerati pregiudizievoli di
pubblici interessi, facenti capo allo Stato ed all'intera collettivit� nazionale.
Ma nei riguardi degli enti territoriali minori (nonch� delle istituzioni
pubbliche di beneficenza) la successiva evoluzione dell'istituto stesso
ha avuto ed ha di mira la soddisfazione di esigenze che sono almeno
in parte diverse e pi� specifiche, in quanto peculiari delle istituzioni
autorizzate: come si ricava con chiarezza dall'art. 2 del citato r.d. 26 luglio
1896, n. 361, per cui le amministrazioni interessate all'acquisto di
beni stabili a titolo corrispettivo sono tenute a dimostrare -in particolar
modo -� la sicurezza dell'acquisto �, � il valore dello stabile da
acquistare�, �la convenienza dell'acquisto e la disponibilit� dei mezzi>>,
anche in relazione all'� adempimento del fine dell'ente�.
Coerentemente con tali premesse, la giurisprudenza della Corte si
� espressa nel senso che l'autoriz:Zazione agli acquisti di immobili ed
all'accettazione di lasciti e donazioni da parte di enti locali, pur essendo
� qualitativamente diversa dagli ordinari controlli di merito � cui si riferisce
l'art. 130, secondo comma, Cost., rappresenti pur sempre �una
particolarissima figur� di contrelli � sugli atti degli enti medesimi (secondo
le affermazioni rispettivamente contenute nelle sent. n. 62 del
1973 e n. 139 del 1972). Sotto questo aspetto, la funzione in esame si
trova pertanto in quel rapporto di � stretta connessione � con altre
funzioni di sicura spettanza regionale, in vista del quale si giustifica
l'integrazione delle competenze attribuite alle Regioni (ai sensi del principio
direttivo enunciato dall'art. 1, terzo comma, n. l, della legge 22 luglio
1975, n. 382). E le norme di attuazione del relativo Statuto fanno
appunto intendere che tale integrazione si � verificata, limitatamente agli
enti territoriali minori sottoposti al controllo della Regione Friuli-Venezia
Giulia. -(Omissis).
SEZIONE SECONDA
GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE
I
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, 13 ottobre 1977,
nella causa 112/76 -Pres. Kutscher -Avv. Ge~. Warner -Domanda di
pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribuna! du Travail di Charleroi
nella causa Manzoni (avv. Rossini) Fonds National de Retraite
des Ouvriers Mineurs (avv. Stein) -Interv. Commissione delle Comunit�
europee (ag. Jonczy), Governo belga (ag. Perl) e Governo italiano
(ag. Maresca e avv. Stato Fiumara).
Comunit� europee -Previdenza sociale dei lavoratori migranti -Prestazioni
previdenziali -Cumulo -Limitazione -Diritto spettante in forza
della sola legislazione nazionale -Decurtazione in base a norme comunitarie
-Divieto.
(Trattato CEE, art. 51; regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, art. 46,
n. 3).
Comunit� europee -Previdenza sociale dei lavoratori migranti -Prestazioni
previdenziali -Cumulo -Sovrapposizione dei periodi -Decurtazioni
-Limitazione.
(Trattato CEE, art. 51; regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, art. 46,
n. 3).
L'art. 46 n. 3 del regolamento n. 1408/71 � in�ompatibile con l'art. 51
del Trattato in quanto impone la limitazione delle prestazioni spettanti
in� Stati membri diversi, mediante. decurtazione dell'importo della prestazione
spettante in forza della sola legislazione nazionale di uno Stato
membro (1).
L'applicazione delle norme che vietano il cumulo delle prestazioni in
caso di sovrapposizione di periodi assicurativi � concepibile solo qualora,
per la sussistenza o per il calcolo del diritto del lavoratore, si debba ricorrere
al cumulo dei periodi assicurativi ed alla ripartizione prorata delle
prestazioni (2).
(1-3) A . Prestazioni previdenziali in favore dei lavoratori migranti.
Norme anticumulo comunitarie e norme anticumulo nazionali.
Con la sentenza 21 ottobre 1975, nella causa 24/75, PETRONI, Racc., 1149, la Corte
di Giustizia aveva gi� dichiarato l'incompatibilit� con l'art. 51 del trattato dell'art.
46, n. 3 del regolamento del Consiglio n. 1408/71. nella parte in cui veniva
imposta una limitazione del cumulo di due prestazioni spettanti in Stati membri
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
782
II
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE, 13 ottobre 1977,
nella causa 22/77 -Pres. Kutscher -Avv. Gen. Warner -Domanda di
pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour du Travail di Mons nella
causa Fonds National de Retraite des Ouvriers Mineurs (avv. Mariscal)
c. Mura (avv. Rossini) -Interv. Commissione delle Comunit�
Europee (ag. Jonczy), Governo belga (ag. Donis), Governo italiano (ag.
Maresca, avv. Stato Fiumara), Governo olandese (ag. Schifi') e Governo
del Regno Unito (ag. Price).
Comunit� europee � Previdenza sociale dei lavoratori migranti � Prestazioni
previdenziali � Cumulo -Limitazione -Diritto spettante in forza
della sola legislazione nazionale -Norme anticumulo nazionali -Appli
. cabilit� � Limiti.
(Trattato CEE, art. SI; regolamento CEE del Consiglio 14 giugno 1971, artt. 12 e 46).
Qualora il lavoratore percepisca la pensione in forza delle sole leggi
nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente
applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme anticumulo
nazionali, restando inteso che se dette leggi nazionali si rivelano meno
favorevoli del regime del cumulo e della ripartizione prorata, a norma
dell'art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71, va applicato quest'ultimo (3).
diversi mediante decurtazione dell'importo di una prestazione spettante in forza
delle sole leggi nazionali. Questa pronuncia (ribadita con la sentenza 3 febbraio
1977, nehla causa 62/76, STREHL, Racc., 211) era conforme all'indirizzo costante
della Corte, secondo cui, in mancanza di un sistema di previdenza sociale
comune, le norme comunitarie varino intese nel senso che esse garantiscono,
attraverso un mero coordinamento dei diversi sistemi nazionali, con il cumulo
dei periodi assicurativi, che una persona, la quale abbia lavorato successivamente
o alternativamente in pi� Stati membri, non venga a causa di ci� privata delle
prestazioni previdenziali che le spetterebbero se avesse sem;pre lavorato nel
medesimo Stato (venendo cos� a eliminare un ostacolo ailla libera circolazione
dei lavoratori), ma non vanno intese nel senso che possano anche portare
alla riduzione o all'eliminazione di prestazioni previdenziali gi� dovute al lavoratore
in base alle leggi dei singoli Stati senza alcun riferimento alla normativa
comunitaria e al cumulo da essa disposto. Le norme comunitarie, cio�, possono
imporre ai favoratori limitazioni solo come contropartita dei vantaggi loro attribuiti
dai regolamenti comunitari (sentenza 15 luglio 1964, nella causa 100/63,
VAN DER VEEN, Racc. 1091; 13 luglio 1966, nella causa 4/66, HAGEN BEEK, Racc. 579;
5 luglio 1967, nelle cause 1/67, CrncHELSKI, Racc. 211; 2/67, DE MooR, Racc. 231; 9/67,
COLDITZ, Racc. 269; 12 dicembre 1967, nella causa 11/67, CoUTURE, Racc. 445; 13 dicembre
1967, nella causa 12/67, GurssART, Racc. 501; 10 dicembre 1969, nella causa
34/69, DuFFY, Racc. 597; 10 novembre 1971, nelle cause 26/71, GRoss, Racc. 871;
27/71, KELLER, Racc. 885; 28/71, HoHN, Racc. 893; 6 dicembre 1973, nella causa
140/73, MANCUSO, Racc. 1449; 28 maggio 1974, nella causa 191/73, NIEMANN, Racc. 571;
25 novembre 1975, nella causa 50/75, MASSONET, Racc. 1473).
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 783
I
(Omissis). -Con sentenza 18 novembre 1976, pervenuta in cancelleria
il 25 novembre seguente, il Tribunal du Travail di Charleroi ha sottoposto
a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato C.E.E., delle questioni
relative all'interpretazione dell'art. 51 dello stesso Trattato e dell'art.
46, n. 3, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo
all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati
ed alle loro famiglie che si spostano nell'ambito della Comunit�
(G. U. n. L 149, pag. 2).
Dette questioni sono state sollevate in una controversia vertente sul
calcolo, da parte del competente ente previdenziale belga, della pensione
Dichiaratosi parzialmente incompatibile con l'art. 51 del trattato l'art. 46,
n. 3 del regolamento n. 1408/71, si � avvertito in alcuni Paesi con elevata occupazione
di lavoratori provenienti da altri Paesi, che, venendo in concorso due legislazioni
nazionali, una di tipo A (in cui, cio�, l'importo delle prestazioni previ�
denziali � ind~pendente dalla durata dei periodi assicurativi) e una di tipo B
(in cui, cio�, l'importo delle prestazioni dipende dalla durata dei periodi assicurativi),
v'era la concreta possibilit� che il lavoratore migrante venisse a percepire
di pi� che non il lavoratore che non si fosse mosso dar suo Paese: il venir
meno della norma anticumulo comunitaria avrebbe potuto consentire il cumulo
di due pensioni secondo le due legislazioni nazionali per lo stesso periodo.
Di fronte a questa situazione sono sorte numerose controversie e alcuni
giudici belgi hanno adito nuovamente la Corte di Giustizia chiedendole: a) se possano
essere ridotte, in base all'art. 46, n. 3 del reg. cit., le prestazioni dovute
in base alla sola legislazione nazionale qualora il cumulo dehle prestazioni concesse
nei diversi Stati membri porti ad accertare dei vantaggi in funzione di
periodi assicurativi sovra);\'posti; b) sotto altro profilo, se, non potendosi applicare
le norme anticumulo comunitarie, le prestazioni dovute in forza della sola
legislazione nazionale possano essere ridotte in forza di norme anticumulo
nazionali.
Il primo quesito ha avuto agevole soluzione nella prima delle due sentenze
annotate. Qui la Corte, ribaditi i suoi precedenti circa l'incompatibilit� dell'articolo
46, n. 3 del reg. con l'art. 51 del trattato, ha affermato che sorge un
problema di sovrapposizione di periodi nel solo caso che si debba ricorrere ad
un cumulo dei periodi assicurativi ed alla ri'partizione provata delle prestazioni,
caso che non ricorre allorch� la prestazione nell'ambito della legislazione nazionale
� liquidata in forza dei soli periodi lavorativi maturati ne~lo Stato stesso.
Il secondo quesito, invece, prospettava problemi pi� complessi. Veniva in
questione la norma di cui all'art. 12, n. 2 del reg. cit. che dispone: � Le clausole
di riduzione, di sospensione o di soppressione previste dalla legislazione di uno
Stato membro in caso di cumulo di una prestazione con altre prestazioni di
sicurezza sociale o con ailtri redditi, sono opponibili al beneficiario anche se
si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un altro Stato membro
o di redditi ottenuti nel territorio di un altro Stato membro. Tuttavia,
questa norma non si applica se l'interessato beneficia di prestazioni della stessa
natura, per invalidit�, vecchiaia, morte (pensioni) o per malattia professionale
che sono liquidate dalle istituzioni di due o pi� Stati membri ai sensi degli
artt. 46, 50, 51 o dell'art. 60, ;paragrafo 1, lett. b) �.
Il Governo italiano, intervenuto nella causa, rilevava:
-che l'art. 12, n. 2 sopra riportato va interpretato nel senso che � esclusa
l'applicazione di norme anticumulo nazionali allorch� vengono in concorrenza
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
784
d'invalidit� di un cittadino italiano, attore nella causa principale, che ha
lavorato dapprima in Italia, indi nel Belgio come minatore del fondo.
Detto lavoratore possedeva nel Belgio tutti i requisiti richiesti dalla
legislazione nazionale per aver diritto alla pensione d'invalidit� nell'ambito
del regime dei minatori.
Viceversa, per aver diritto alle prestazioni in Italia, ha dovuto invocare
l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 e, per il calcolo di dette prestazioni,
i periodi effettivamente maturati nei due Stati membri sono stati cumulati
e la prestazione italiana � stata ripartita prorata.
due prestazioni della stessa natura liquidate da due Stati membri ai sensi
dell'art. 46 del regolamento; e ci� anche nel caso in cui una delle prestazioni
sia dovuta in forza della sola legislazione nazionale, perch� anche in tal caso
la liquidazione � disposta ai sensi dell'art. 46, e precisamente ai sensi del n. 1
dell'art. 46;
-che l'art. 12, n. 2, cos� interpretato, non � affatto incompatibile con il
trattato, pur dopo le pronunzie delila Corte sull'incompatibilit� con esso dell'art.
46, n. 3, anche se, in casi marginali, pu� accadere che il lavoratore che
ha svolto la �sua attivit� in due Stati fruisca di qualche vantaggio� rispetto al
lavoratore che ha svolto attivit� in un solo Stato.
Sulla stessa linea si ponevano le osservazioni della Commissione delle Comunit�
eurQ'pee. L'interpretazione dell'art. 12, n. 2 nel senso sovraesposto era
sostenuta anche dai Governi del Belgio e del Regno unito, i quali chiedevano
che la Corte o dichiarasse la norma cos� interpretata incompatibile con il trattato
o riconsiderasse la risposta data nella causa 24/75 affermando la piena compatibilit�
dell'art. 46, n. 3 con il trattato (ripristinando, cio�, nella sua intierezza
la norma comunitaria anticumulo).
Solo hl Governo olandese proponeva una diversa interpretazione dell'art. 12,
n. 2, sostenendo che non si ha liquidazione conforme alle disposizioni dell'art. 46
allorch� una delle due prestazioni sia liquidata in forza della sola legislazione
nazionale.
Questa tesi, condivisa anche dall'Avvocato Generale nel~e sue conclusioni, �
stata accolta dalla Corte nella seconda delle sentenze annotate (e nella sentenza
identica, coeva, nella causa 37/77, GRECO; relativamente ai problemi attinenti alla
applicab~lit� delle norme anticumulo nazionali cfr. anche le precedenti sentenze
della Corte, gi� citate sopra, nelle cause 12/67, 34/69, 140/73 e 50/75, nonch� nella
causa 184/73). Ma essa non appare convincente, e in una successiva causa, di cui
si attende ora la decisione, il Governo italiano e la Commissione hanno pro:posto
alla Corte di riconsiderare la questione per pervenire alla soluzione opposta.
Invero la stessa Corte ha pi� volte precisato che l'esigenza della specifica
disciplina contemplata nei regolamenti emanati in attuazione dell'art. 51 del
trattato va ravvisata non nel proposito di dettare una autonoma normativa
comunitaria (ostacolata, come � noto, dalle divergenti interpretazioni dei vari
sistemi di sicurezza sociale applicate nei singoli Stati membri), ma allo specifico
fine di coordinare le diverse legislazioni nazionali in materia di sicurezza sociale,
assicurando concretamente la libera circolazione dei lavoratori e garantendo effettivamente
i diritti dei lavoratori migranti.
In questo quadro, prima con la sentenza PETRONI (24/75) e poi con la sentenza
STREHL (62/76), la Corte ha dichiarato incompatibili con l'art. 51 del trattato
le norme comunitarie anticumulo di cui all'art. 46, n. 3 del regolamento 1408/71,
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 785
Valendosi del principio della limitazione delle prestazioni posto dal
l'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71, l'ente belga ha ritenuto di poter
ridurre l'importo della pensione d'invalidit� a concorrenza della quota ita
liana ed ha chiesto la restituzione dell'indebito.
In primo luogo viene chiesto se � nel sistema di pensione d'invalidit�
dei minatori, quale risulta attualmente nel Belgio dal R.D. 19 novembre
1970 e dai successivi decreti apportanti modifiche, la riduzione dell�
pensione belga in corrispondenza a prestazioni concesse da altri Stati
membri, riduzione effettuata in forza dell'art. 46, n. 3, del regolamento
C.E.E. n. 1408/71, sia conforme all'art. 51 del Trattato C.E.E. "�
in quanto impongano una decurtazione dell'importo di una prestazione spet�
tante in forza della sola legislazione na1Ziomile di uno Stato membro.
Dunque, ci� che � dovuto in base ad una sola legislazione nazionale non pu�,
a parere della Corte, essere ridotto in forza di norme anticumulo comunitarie.
Ma con la sentenza MuRA annotata la Corte ha affermato che quelila stessa
riduzione pu� essere possibile se disposta, non appunto da norme anticumulo
comunitarie, ma da norme anticumulo nazionali, norme cio� di quello Stato in
base alla cui legislazione la prestazione previdenziale � concessa.
Si � detto che questa divergenza di soluzioni non � un'incongruenza del
diritto comunitario ma l'effetto della mancanza di un regime comune di previdenza
sociale. Ed invero la soluzione adottata dalla Corte sembra essere la
conseguenza di una ritenuta non interferenza delle norme comunitarie sulle
norme nazionali: non avendo le prj.me sostituito le seconde, la normativa nazionale
dovrebbe essere applicata nella sua intierezza, cio� sia per la parte che
concede la ;prestazione, sia per la parte che la riduce per qualsivoglia ragione
(salva, in caso di riduzione, la garanzia del trattamento pi� favorevole riservato
al lavoratore dal regime comunitario di totalizzazione e proratizzazione).
Ma � proprio certo che non vi debba essere alcuna interferenza della normativa
comunitaria sulla normativa nazionale? �
Invero la stessa Corte ha ritenuto, come si � detto, che, in mancanza di una
autonoma normativa comunitaria in materia (e finch� questa non si realizzi
come � auspicabile) la regolamentazione comunitaria si esprime in un mero coordinamento
deille diverse legislazioni nazionali. Ordunque un coordinamento delle
legislazioni nazionali in materia di sicuriezza sociale � considerato di vera e propria
competenza comunitaria. E ci� traspare in modo abbastanza chiaro dall'art.
51 del trattato, laddove si dice che il Consiglio � adotta le misure necessarie...,
att.uando un sistema che consenta di assicurare, ecc. �.
Ebbene, se si consente alle norme nazionali di ridurre a loro arbitrio le
prestazioni nazionali (dovute in base a presupposti maturatisi esclusivamente
nello Stato cui queLle norme appartengono) tenendo conto di quanto corrisposto,
'per un presupposto diverso ed indipendente, in altro Stato membro in forza
della sola legislazione di questo secondo Stato ovvero in forza della normativa
comunitaria, sembra legittimo il dubbio che venga ad essere lasciato alla com�
petenza esclusiva e incontrollabile di ogni singolo Stato il compito di coordinare
le legislazioni dei vari Stati, e venga ad essere limitata sensibilmente la
funzione di coordinamento che pur la normativa comunitaria si � assunta.
Eppur questo coordinamento a livello comunitario (che dovrebbe segnare
un primo passo verso un futuro e auspicabile regime comune) in forza della
direttiva enunciata nell'art. 51 del trattato trova espressione specifica nell'art. 12
del regolamento n. 1408/71.
786
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
In secondo luogo viene chiesto se �gli istituti previdenziali competenti
possano, in base all'art. 46, n. 3, ridurre le prestazioni da essi corrisp<;>
ste qualora il cumulo delle prestazioni concesse nei diversi Stati
membri porti ad accordare dei vantaggi in funzione di periodi assicurativi
sovrapposti �.
Sulla prima questione.
I regolamenti concernenti la previdenza sociale dei lavoratori migranti
hanno come fondamento, cornice e limiti gli artt. 48 -51 del Trattato.
L'art. 51 impone al Consiglio di adottare, in materia di previdenza
sociale, i provvedimenti �necessari� per l'instaurazione della libera cir
L'art. 12, infatti, si preoccupa di fissare esso stesso i limiti di appJicazione
delle norme anticumulo nazionali, appunto in attuazione di. quell'esigenza di
coordinamento cui abbiamo accennato. E specificamente nella seconda parte del
paragrafo 2 esclude l'applicabilit� di norme anticumulo nazionali allorch� vengono
in concorrenza prestazioni liquidate ai sensi dell'art. 46.
Si noti come l'art. 12, n. 2 parli di liquidazione � ai sensi � dell'art. 46 (ai
sensi nel testo in lingua italiana, conform�ment nel testo in lingua francese) e
non di liquidazione � in forza � (en vertu nel testo in lingua francese) dell'art. 46.
L'uso di espressioni come ai sensi, conform�ment sembra evidenziare quel fine
di coordinamento che la norma comunitaria si � proposto. Sembra, infatti, che
la norma, dicendo ai sensi, conform�ment e non in forza, en vertu, abbia voluto
tener presenti �non solo le prestazioni che s�no dovute sOilo per effetto della
stessa normativa comunitaria, bens� tutte quelle che la stessa normativa comunitaria
contempla e prende in considerazione (anche se liquidate in forza della
sola legislazione di uno Stato) per ricavarne determinati effetti: qui ap;punto
pu� vedersi l'attuazione di quella funzione di coordinamento prevista dalfa
norma base. �
Ed appunto l'art. 46, n. 1 dispone che, se l'interessato ha acquisito il diritto
alla prestazione in forza della legislazione d'uno Stato membro alla quale � stato
soggetto, senza che sia necessario procedere al cumulo, l'istituto previdenziale
di tale Stato deve corrispondere fimporto pi� elevato fra quello risultante dalla
sola legislazione nazionale e quello risultante dall'applicazione del cumulo e della
ripartizione prorata. La normativa comunitaria, dunque, con questa dis:Posizione,
contempla il caso della concorrenza di una prestazione dovuta in forza della
sola legislazione nazionale con altra prestazione, e, nel prendere in considera
zione le due prestazioni concorrenti, dispone, come effetto del coordinamento che
essa opera, che non si proceda al cumulo se non nel caso che esso risulti pi�
favorevole al lavoratore: la prestazione che � dovuta in forza (en vertu) della
sola legislazione nazionale, risulta anche liquidata ai sensi (conform�ment) della
norma comunitaria (art. 46, n. 1).
Questa interpretazione letteraile dell'art. 12, n. 2 seconda parte sembra trovar
riscontro anche nel disposto dell'art. 46, n. 3 seconda parte. Ivi il regolamento
comunitario aveva esplicitamente previsto la riducibilit� delle prestazioni dovute
in forza di una sola legislazione nazionale, evidenziando cos� di voler estendere
la ;propria competenza coordinatrice a tutte le ipotesi di concorrenza fra pre
stazioni comunque contemplate nell'art. 46: non coordinata e non conciHabile
con questa normativa dovrebbe apparire una norma dello stesso regolamento
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 787
colazione dei lavoratori, prescrivendo, per il sorgere e la conservazione
del diritto alle prestazioni previdenziali e per il calcolo di queste, il cumulo
di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali.
Lo scopo degli artt. '48 -51 non sar�bbe raggiunto se i lavoratori, come
conseguenza dell'esercizio del diritto. di libera circolazione, dovessero esser
privati dei vantaggi previdenziali garantiti loro, in ogni caso, dalle leggi
di un solo Stato membro.
L'art. 46, n. 3, si configura come una norma limitativa del cumulo e
delle varie prestazioni prorata ed il Consiglio, nell'esercizio dei poteri
che gli derivano dall'art. 51, in materia di coordinamento dei sistemi di previdenza
sociale degli Stati membri, ha facolt� di disciplinare, nell'osser
che per la stessa ipotesi di concorrenza di due prestazioni consentisse la sopravvivenza
di qualsivoglia regola anticumulo nazionale.
� vero che l'art. 46, n. 3 � stato poi dichiarato incompatibile con l'art. 51
del trattato, nella sentenza PETRONI, proprio per aver disposto la riducibilit�, per
effetto di norma comunitaria, di prestazioni dovute in forza di una soda legislazione
nazionale: ma ci� non potrebbe giammai determinare una conseguenziale
diversa portata dell'art. 12, n. 2.
Deve ritenersi, dunque, che l'art. 12, n. 2 parte seconda, vietava nel pieno
vigore dell'art. 46, n. 3 e vieta ;pur dopo la dichiarazione di parziale inc�mpatibilit�
con il trattato di quest'ultima norma, l'applicabilit� di norme anticumulo
nazionali anche in caso di prestazioni dovute in forza della sola legislazione
nazionale.
La diversa soluzione adottata nella sentenza MuRA sembra, in definitiva, che
sottragga alla normativa comunitaria il compito di coordinamento delle legislazioni
nazionali in materia, con la parallela attribuzione di poteri autonomi alle
singole legislazioni nazionali. Queste, per l'unilaterale prospettiva in cui operano,
e per l'eterogeneit� delle soluzioni adottate, potrebbero anche comprimere i diritti
dei lavoratori (basti pensare a legislazioni nazionali che definissero troppo
ampiamente il concetto di � sovrapposizione � di ;periodi) o quantomeno renderne
difficoltoso l'esercizio e il godimento (basti pensare ai problemi di un continuo
adeguamento delle prestazioni per la fluttuazione dei cambi).
Oltretutto si consideri il caso del lavoratore migrante che senza le norme
comunitarie ha diritto ad una sola prestazione in forza della legislazione di
un solo Stato e che solo per effetto delle norme comunitarie viene a godere
di una seconda prestazione proratizzata nel secondo Stato: � possibile che la
norma comunitaria abbia voluto in questo caso attribuire s� la seconda prestazione,
ma consentire (sia pur per effetto di normativa nazionale) la riduzione
conseguenziale della prima prestazione? Non sarebbe stato ben pi� semplice e
logico non ammettere in questo caso l'attribuzione della seconda prestazione,
dovuta solo in forza del diritto comunitario? Eppur ci� sarebbe stato ben compatibile
con il trattato e avrebbe impedito l'applicazione indiscriminata di norme
anticumulo nazionali. .
� vero che la Corte con la sentenza in esame ha bilanciato la ritenuta appli
cabilit� delle norme anticumulo nazionali in forza dell'art. 12, n. 2 con la garanzia,
in ogni caso, del trattamento minimo di cui alla normativa comunitaria sulla
totalizzazione e la proratizzazione. Ma il rimedio non appare del tutto soddi
sfacente: in definitiva la normativa' comunitaria verrebbe ad assumere una fun
zione meramente sussidiaria e non gi� di coordinamento delle legislazioni nazio
nali, e si avrebbe comunque la generalizzazione del sistema di totalizzazione e
788 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO S1ATO
vanza delle disposizioni del Trattato, le modalit� di esercizio dei diritti alle
prestazioni previdenziali, ivi comprese le prestazioni d'inyalidit�, che gli interessati
attingono dal Trattato.
Cionondimeno, � incompatibile con l'art. 51 del Trattato l'applicazione
dell'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71 che implicasse la decurtazione
dei diritti che agli interessati gi� spettano in uno Stato membro, in forza
dell'applicazione pura e semplice delle leggi nazionali.
Si deve quindi concludere che l'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71
� incompatibile con l'art. 51 del Trattato in quanto impone la limitazione
delle prestazioni spettanti in Stati membri diversi, mediante decurtazioni
dell'importo della prestazione spettante in forza della sola legislazione nazionale
di uno Stato membro.
proratizzazione che proprio la Corte aveva ritenuto di dover eliminare con la
sentenza Petroni. Si noti, del resto, che da un lato si � eliminata questa generalizzazione
esplicitamente prevista dalla norma comunitaria (art. 46, n. 3) perch�
ritenuta incompatibile con il trattato; e da un altro lato la med!'!sima generalizzazione
si ammette per altra via attraverso norme anticumulo che sono s� nazionali,
ma la cui applicazione sarebbe avallata proprio da un'altra norma comunitaria
(l'art. 12). Ma allora se generalizzazione vi deve essere, sia essa fatta
quantomeno secondo la disciplina diretta comunitaria e non ad arbitrio di ogni
singola legislazione.
Ci sembra, in conclusione, che dovrebbe essere tenuto fermo un principio:
ci� che � acquisito in base alla sola legislazione nazionale, e in particolare in
base� ai soli periodi compiuti sotto la legislazione medesima, non � in alcun
modo riducibile: se non lo � per effetto della norma comunitaria, non lo deve
essere neanche per effetto della normativa nazionale. Ci� non significa ingerenza
nel diritto interno, ma coordinamento delle legislazioni nazionali: la normativa
comunitaria non solo dovrebbe assicurare vantaggi ai lavoratori migranti e non
portare direttamente a far perdere loro diritti altrimenti gi� acquisiti, ma non
dovrebbe neanche essere invocata per legittimare normative nazionali che disponessero
i medesimi effetti negativi.
OSCAR FIUMARA
B � L'efficacia vincolante delle pronunzie emesse ai sensi dell'articolo
177 del trattato. Le conclusioni dell'Avvocato generale della Corte
di Giustizia.
Affermata dalla Corte, nella causa 24/75 e :poi nella causa 62/76, ila incompatibilit�
con l'art. 51 del trattato dell'art. 46, n. 3 del regolamento n. 1408/71 (nella
parte in cui .impone la limitazione delle prestazioni spettanti in Stati membri
diversi, mediante decurtazione dell'importo della prestazione spettante in forza
della soJa legisl:azione nazionale di uno Stato membro), si � chiesto da alcuni alla
Corte, nelle cause di cui alle due sentenze annotate e in altre due cause -32/77,
GIULIANI e 37/77 GRECO -trattate congiuntamente, di riconsiderare la questione
cos� risolta, prospettandosi soluzioni diverse.
Il Governo italiano, la Commissione e J'Autorit� giudiziaria tedesca nell'ordinanza
di rimessione della causa 32/77, hanno auspicato un chiarimento della
Corte, con l'occasione, sull'efficacia delle sue pronunzie ex art. 177.
In particolare il Governo italiano, pur senza parteggiare per l'una o l'altra
:soluzione, ha espresso il dubbio che ila statuizione contenuta nella sentenza
PAiml I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 789
Sulla seconda questione.
La legislazione belga relativa al regime speciale d'invalidit� per i minatori
stabilisce che la pensione d'invalidit� spetta all'operaio che abbia
almeno dieci anni di servizio nelle imprese minerarie.
L'interessato ha svolto l'attivit� di minatore nel Belgio per oltre
20 anni.
L'applicazione delle norme che vietano il cumulo delle prestazioni in
caso di sovrapposizione di� periodi assicurativi � concepibile solo qualora,
per la sussistenza o per il calcolo del diritto del lavoratore, si debba ricorrere
al cumulo dei periodi assicurativi ed alla ripartizione prorata delle
prestazioni.
emessa nella causa 24/75 non potesse essere pi� riconsiderata dalla Corte. Con
riguardo alle pronunzie in via ;pregiudiziale sulla validit� degli atti comunitari
(art. 177 lett. b del trattato), mutuando i princ�pi che regolano gli effetti della
pronunzie -della Corte Costituzion<ile italiana in relazione al suo sindacato sulla
compatibilit� delle leggi ordinarie italiane con le norme costituziopali, si � osservato
che, dichiarata incompatibile con il trattato una norma regolamentare comunitaria,
dovrebbe ritenersi che la norma stessa, in quanto dichiarata invalida,
�non sia pi� applicabile, e che gli Stati membri debbano uniformarsi per l'avvenire
alla statuizione della Corte al di l� del caso concreto in cui la pronuncia �
stata emessa. La norma dichiarata h1compatibile con il trattato, e quindi invalida,
non potrebbe pi� essere sottoposta all'esame interpretativo della Corte, perch�
altrimenti si dovrebbe ammettere la' possibilit� di un ripristino della validit�
della norma stessa nell'ordinamento comunitario (per effetto di una sentenza
della Corte, con una confusione delle competenze assegnate agli organi comunitari.
Diverso, naturalmente, sarebbe il caso in cui la Corte dichiarasse, invece,
la norma compatibile� con trattato, perch� allora l'attuale persistenza e validit�
della norma nell'ordinamento giuridico comunitario legittimerebbe pur sempre
un nuovo esame da parte della Corte. In conclusione si � proposto di valutare
se non dovesse ritenersi come definitivamente risolta con la sentenza nella
causa 24/75, la questione della parziale incompatibillit� dell'art. 46, n. 3 con il
trattato e improponibile la questione stessa per l'avvenire.
L'avvocato generale Warner, mutuando in parte princ�pi di common law,
� andato in avviso parzialmente contrario, osservando che occorre distinguere
le pronunzie della Corte a seconda che esse siano emesse su ricorsi ex artt. 173-174
tratt. o nei giudizi ex art. 177. Nel secondo caso, e senza distinzione fra le
varie ipotesi che l'articolo contempla, le decisioni, in base al principio delfo
stare decisis, vincolerebbero tutti i giudiici nazionali, .ma non la Corte stessa,
che potrebbe sempre riesaminare le proprie pronunzie e discostarsene in casi
successivi.
La Corte non si � pronunciata esplicitamente sul punto, ma, ribadendo
sic et simpliciter le precedenti statuizioni, ha mostrato implicitamente di aderire
alle conclusioni dell'Avvocato generale (cfr. anche, in particolare, la sentenza,
sempre in data 13 ottobre 1977, emessa nella causa 32/77, nella quale
l'Autorit� giudiziaria tedesca aveva post� uno specifico quesito sul punto).
Riteniamo opportuno riportare sulla questione le analitiche conclusioni dell'Avvocato
generale Warner (formulate congiuntamente nelle quattro cause
112/76 MANZONI, 22/77 MURA, 32/77 GIULIANI e 37/77 GRECO):
� In. relazione alla prima delle suddette questioni, il Sozialgericht fa riferimento,
nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, non solo al "principio della
5
790 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Il diritto alla pensione nell'ambito della legislazione belga � stato
acquistato, nella fattispecie, in forza dei soli periodi lavorativi maturati
nel Belgio.
Non � quindi necessario risolvere la seconda questione. -(Omissis).
II
(Omissis). -In diritto. -Con sentenza 21 gennaio 1977, pervenuta in
cancelleria il 10 febbraio seguente, la Cour du Travail di Mons ha sottoposto
a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato C.E.E., una questione
vertente sull'interpretazione del regolamento (C.E.E.) del Consiglio 14 giugno
1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale
ai lavoratori subordinati ed alle loro famiglie che si spostano nell'ambito �
della Comunit� (G.U. n. L 149, del 5 luglio 1971, pag. 2).
La questione � stata sollevata in una controversia vertente sul calcolo,
da parte del competente ente previdenziale belga, della pensione d'invalidit�
parit� di trattamento", ma anche, incidentalmente, a quello della separazione
dei poteri. In merito alla seconda questione, esso solleva un problema che �
stato ampiamente discusso in dottrina, e cio� quello della portata da attribuire
all'efficacia vincolante delle pronunzie emesse da questa Corte ai sensi dell'art.
177 del Trattato. In particolare, viene chesto se dette pronunzie abbiano
forza di legge, cio� effetti analoghi a quelli che sono propri, in forza dell'art. 31,
ri. 2; del Bundesverfassungsgerichtsgesetz, di talune pronunzie della Corte costituzionale
tedesca. Mi pare che l'art. 31, n. 2, vada inteso nel senso che, nei casi
in cui esso trova aJXplicazione, ad esempio qualora il Bundesverfassungsgericht
dichiari l'incompatibilit� di una legge con la Costituzione della Repubblica
federale (" Grundgesetz "), la relativa pronunzia produce i suoi effetti in rem,
di guisa che la legge si considera, erga omnes, come se non fosse mai esistita.
Il concetto seguito dal Sozialgericht sembra essere quelfo che, se la pronunzia
di questa Corte nella causa PETRONI avesse il medesimo effetto riguardo all'articolo
46, n. 3, l'ente previdenziale tedesco non potrebbe pi�, ormai, richiamare
questa disposizione nella presente causa. Da parte mia, anche ammesso che la
premessa sia esatta, dubito che se ne debbano necessariamente trarre le suddette
conseguenze. Concordo tuttavia con la Commissione nel senso che, sul
piano logico, il problema pu� sorgere eventualmente solo in relazione alla prima
questione, in quanto, se la pronunzia della Corte nella causa PETRONI avesse
l'effetto indicato dal Sozialgericht, non sarebbe possibile, nemmeno alla Corte
stessa, modificare ora quell'orientamento giuri$rudenziale. Ci� coincide con
la tesi sostenuta, in udienza, dal Governo italiano nella causa MURA, nella
quale � stata ricordata l'analogia con le pronunzie della Corte costituzionale
italiana relative alla costituzionalit� delle leggi in Italia.
� Non soltanto il Sozialgericht, ma anche la Commissione e il Governo
italiano hanno dichiarato auspicabile, a loro awiso, che la Corte colga l'occasione
per chiarire la situazione giuridica, quanto all'efficacia vincolante delle
sue pronunzie ex art. 177.
�Questo t\!ma, come ho gi� accennato, ha dato luogo a numerose e dotte
discussioni. Il Sozialgericht rimanda in particolare a Bleckmann, " Europarecht "
(Carl Heymanns Verlag KG, �1976, pag. 154). La Commissione aggiunge alcuni
riferimenti ad altri autori, e fra l'altro ad articoli pubblicati da due ex avvocati
generali di questa Corte nella Revue Trimestrielle de Droit Europ�en, �1974:
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 791
di un cittadino italiano, convenuto nella causa principale, che ha lavorato
come minatore dapprima in Francia, indi nel Belgio.
Detto lavoratore possedeva nel Belgio tutti i requisiti richiesti dalla
legislazione nazionale per aver diritto alla pensione d'invalidit� nell'ambito
del regime dei minatori.
Viceversa, per aver diritto alle prestazioni in Francia, doveva invocare
l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 e, per il calcolo di dette prestazioni, i
periodi effettivamente maturati nei due Stati membri sono stati cumulati
e la prestazione francese � stata ripartita prorata.
Applicando le norme anticumulo nazionali, l'ente belga ha poi sottratto
dalla pensione d'invalidit� l'importo della quota francese ed ha chiesto
all'interessato il rimborso della somma versatagli come anticipo.
"L'effet erga omnes des d�cisions pr�judiciehles rendues par la Cour de justice
des Communaut�s europ�ennes " di Alberto Trabucchi, a pag. 56, e "L'action
pr�judicielle dans le droit interne des Etats membres et en droit communautaire
", di Maurice Lagrange, a pag. 268 (ved. in particolare pagg. 294-296). La
Commissione richiama inoltre le conclusioni dell'avvocato generale Gand nella
causa 16/65 (Schwarze e/ EVSt fur Getreide und Futtermittel, Racc. 1965,
parte Il, pag. 927, in ;particolare pag. 937).
� Condivido l'autorevole opinione espressa dai proff. Lagrange e Trabucchi,
nonch� dall'avvocato genera�e Gand, nel senso che una sentenza della Corte
la quale dichiari, a norma dell'art. 177, l'illegittimit� di un atto di una istituzione
comunitaria rispetto al Trattato non pu� ritenersi avere la stessa efficacia
dell'annullamento di un atto del genere a norma degli artt. 173 e 174. Ammettere
il contrario equivarrebbe a rendere praticamente inoperanti le limitazioni
stabilite dall'art. 173 per quanto riguarda i termini ed i soggetti legittimati
ad agire in base a questo articolo.
� Mi sembra invero che, come sostenuto dalla Commissione, la sentenza
della Corte nella causa ScHWARZE, in cui vengono seguite le conclusioni dell'avvocato
generale Gand, riconosca la ~ifferenza esistente tra gli effetti dell'annullamento
ai sensi degli artt. 173 e 174 e quelli di una pronunzia ai sensi
dell'art. .i77 (ved. Racc. 1965, pag. 210, in particolare pag. 922).
� Ci� non significa che, a mio avviso, le pronunzie emesse dalla Corte a
norma dell'art. 177 non abbiano alcuna efficacia vincolante al di fuori della
causa in cui � stato effettuato il rinvio. Ritengo essenziale, in questo contesto,
la distinzione fra fa portata della res judicata e quella dello stare decisis (temo
che sia impossibile, in un contesto del genere, fare a meno del latino). Ad eccezione
del prof. Trabucchi, quasi tutti coloro che hanno scritto sull'argomento
mi sembrano aver concentrato la pro;pria attenzione esclusivamente sugli effetti
della pronunzia pregiudiziale, in quanto res judicata. Da parte mia, ammetto
senz'altro che gli effetti della pronunzia, sotto questo aspetto, siano limitati
alla singola controversia nella quale essa � stata emessa. Vorrei tuttavia precisare
che i procedimenti di cui all'art 177 hanno, come qualcuno ha osservato,
il carattere di un � dialogo fra giudici � e non si svolgono, a rigor di termini,
inter partes; � quindi pi� esatto affermare che la pronunzia pregiudiziale vincola
il giudice a quo che non dire ch'essa ha forza di giudicato unicamente
inter partes. � la prima, infatti, la formula usata da questa Corte nella sen�
tenza 29/68 (Milch-Fett-und Eierkontor GmbH c/ Hauptzollamt Saarbrilcken,
Racc. 1969, pag. 165, ved. punto della motivazione) e di nuovo, pi� recentemente,
nella sentenza 52/76 (Benedetti c/ Munari F.lli s.a.s., Racc. 1977, pag. 163),
792 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il convenuto nella causa principale sostiene che, nell'applicare� le norme
anticumulo nazionali, l'ente belga ha sottratto non gi� l'importo della qu�ta
francese (FF. 2003,81 all'anno), bens� l'importo teorico francese (FF 2603,45).
Spetta al giudice nazionale valutare detta circostanza per l'applicazione
delle norme anticumulo nazionali.
Viene chiesto se l'art. 12 del regolamento 'n. 1408/71, che autorizza il
cumulo delle prestazioni, debba prevalere sulle norme _interne � anticumulo
�, qualora le norme comunitarie abbiano il risultato di favorire il
lavoratore migrante rispetto al lavoratore stanziale.
La censura secondo cui i lavoratori migranti sarebbero �favoriti rispetto
ai lavoratori che non hanno mai lasciato il loro paese va disattesa, dato
che non vi pu� essere discriminazione quando le situazioni legali non
sono paragonabili.
Com'� stato tuttavia sottolineato da numerosi scrittori, non ultimo il ;prof. Trabucchi,
l'escludere l'ultrattivit� delle pronunzie della Corte ai sensi dell'art. 177
sarebbe in contrasto con la stessa ragion d'essere di quest'articolo, che � quella
di garantire l'uniformit� nell'interpretazione e nell'applicazione del diritto cortmnitario
negli Stati membri. Risulterebbero assurde, in tal caso, anche le disposizioni
dello Statuto deLla Corte che permettono alle singole istituzioni comunitarie
ed a ciascuno Stato membro di presentare osservazioni nei procedimenti
ex art. 177: il valersene sarebbe come usare il maglio per schiacciare
una noce. � questo il motivo per cui mi sembra che dovrebbe entrare in
gioco la regola dello stare decisis. Questa �, certo, una regola flessibile: le
modalit� della sua applicazione variano notevolmente a seconda dei particolari
rapporti fra determinati giudici. Non penso tuttavia che possano sussistere
gravi dubbi circa le modalit� della sua applicazione nel caso che ci interessa.
Intendo dire che tutti i giudici della Comunit�, ad eccezione della Corte di
giustizia, sono vincolati dalla ratio decidendi delle sentenze della Corte stessa
('preferisco parlare di ratio decidendi piuttosto che del dispositivo della sentenza,
perch� si deve tener conto di casi ai quali si applicano, a prima vista,
i princ�pi affermati nel dispositivo, ma che in realt� si discostano dalla fattispecie
per la quale detti princ�pi sono stati enunciati). Giungo perci�, sia pure
seguendo un iter logico un po' diverso, alila stessa conclusione cui � pervenuto
il prof. Trabucchi. Come lui sono preoccupato dall'idea che, qualora si dovesse
respingere tale conclusione, sarebbe giocoforza ammettere la :possibilit� che i
giudici delle prime istanze, negli Stati membri, attribuiscano alle sentenze di
questa Corte valore semplicemente morale, ignorandole perci� quando 1o ritengano
opportuno, mentre i giudici di ultima istanza (quelli "avverso le cui
decisioni. non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno ")
non avrebbero tate facolt�. La suddetta conclusione implica, invece, che tutti
i giudici degli Stati membri sono posti, sotto questo profilo, nella stessa situazione.
Qualora nutrano dubbi circa l'esattezza di un principio affermato da
questa Corte, essi hanno la scelta fra il tenerne cionondimeno conte nel definire
la controversia dinanzi ad essi pendente, ovvero effettuare il rinvio pregiudiziale,
invitando la Corte a riesaminare la propria pronunzia (come, molto
opportunamente, ha fatto il Sozialgericht nella presente causa).
�L'opinione espressa dal prof. Trabucchi e da me condivisa trova conforto
nella giurisprudenza del Bundersverwaltungsgericht (ved. sentenza 2 luglio 1975,
causa I C 20.73, 49 BVerwGE; 2 C.M.L.R. 1977, pag. 255). � forse interessante,
inoltre, rilevare che in uno degli Stati membri, il Regno Unito, i giudici na
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 793
Le eventuali divergenze a favore dei lavoratori migranti sono dovute,
non gi� all'interpretazione del diritto comunitario, ma alla mancanza di un
regime comune di previdenza sociale, o alla mancata armonizzazione dei
regimi nazionali in atto, cui il semplice coordinamento attualmente in vigore
non pu� ovviare.
L'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71 stabilisce che �le clausole di
riduzione, di sospensione o di soppressione prevista dalla legislazione di
uno Stato membro in caso di cumulo di una prestazione con altre prestazioni
di sicurezza sociale o con altri redditi, sono opponibili al beneficiario
anche se si tratta di prestazioni acquisite in base alla legislazione di un
altro Stato membro o di redditi ottenuti nel territorio di un altro Stato membro.
Tuttavia, questa norma non si applica se l'interessato beneficia
di prestazioni della stessa natura, per invalidit�, vecchiaia, morte (pensioni)
o per malattia professionale che sono liquidate dalle istituzioni di due o pi�
Stati membri ai sensi degli articoli 46, 50, 51 o dell'articolo 60, paragrafo 1,
lettera b) �.
Come questa Corte ha gi� affermato nella sentenza 21 ottobre 1975
(Petroni, 24-75, Racc. pag. 1149), l'art. 46, n. 3, � incompatibile con l'art. 51
del Trattato in quanto impone la limitazione delle prestazioni spettanti
in diversi Stati membri, mediante decurtazione dell'importo di una prestazione
spettante in forza delle sole leggi nazionali.
Ne consegue che detto numero non si applica qualora esso implichi la
riduzione della prestazione spettante in forza delle sole leggi di uno Stato
membro ed in tal caso va disapplicato il secondo inciso dell'art. 12, n. 2.
zionali sono tenuti, per legge, a procedere in conformit� alla suddetta tesi: la
sezione 3 (1) dello European Communities Act 1972 stabilisce fra l'altro quanto
segue: � Ai fini di tutti i procedimenti giudiziari, qualsiasi questione relativa
al significato o alla portata di uno dei Trattati, o alfa validit�, al significato o
alla portata di un atto comunitario, dev'essere risolta.., qualora non venga sottoposta
alla Corte europea, ... in conformit� ai princ�pi affermati ed alle pronunzie
emesse in materia dalla stessa Corte... �.
�In merito a questo pr�blema, non ritengo utile stabilire analogie fra la
posizione di questa Corte e quella di determinati organi giurisdizionali di certi
Stati membri. Nella causa BENEDETTI, questa Corte ha invero evitato ogni raffronto
tra il proprio ruolo e quello della Corte di cassazione italiana. Le funzioni
di questa Corte sono sotto vari aspetti, sui generis. Mi sembra �per� che,
se si vuol proprio trovare qualche analogia, quella con fa House of Lords sia
pi� stretta di quella con il Bundesverfassungsgericht o con la Corte costi~uzionale
italiana. Le pronunzie della House of Lords, secondo la regola dello
stare decisis, sono vincolanti per tutti gli altri giudici del Regno Unito (naturalmente,
nella misura in cui il diritto che in esse trova espressione si applichi
nell'intero ambito dello Stato), ma la stessa House of Lords -ed essa ~ola pu�
riesaminare le proprie '.Pronunzie e discostarsene in casi successivi. In
tale ipotesi, � la nuova pronunzia che diventa un precedente vincolante per gli
altri giudici �.
O.F.
794 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Quando detto secondo inciso va disapplicato, si applica il primo inciso,
con la conseguenza che si possono opporre al beneficiario le clausole di
riduzione, di sospensione o di soppressione contemplate dalle leggi nazionali.
Si desume tuttavia dall'art. 46, n. l, che, ove l'applicazione delle sole
disposizioni nazionali per la sussistenza ed il calcolo del diritto sia meno
vantaggiosa per il lavoratore che non l'applicazione dei princ�pi del cumulo
e della ripartizione prorata, vanno applicati questi ultimi.
La questione va quindi risolta nel senso che, qualora il lavoratore percepisca
la pensione in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento
n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi
confronti, ivi comprese le norme anticumulo nazionali, restando inteso che
se dette leggi nazionali si rivelano meno favorevoli del regime del cumulo
e della ripartizione prorata, a norma dell'art. 46, n. 1, del regolamento
n. 1408/71 va applicato quest'ultimo. -(Omissis).
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE, 8 novembre 1977,
nella causa 36/77 � Pres. Kutscher � Avv. Gen. Reischl � Domanda di
pronuncia pregiudiziale proposta dalla Corte di cassazione italiana
(sez. un.) nella causa A.I.M.A. c. Greco (avv. Catalano) -Interv.: Commissione
delle Comunit� europee (ag. Marenco) e Governo italiano
(ag. Maresca, avv. Stato Conti).
Comunit� europee � Agricoltura � � Organizzazione comune dei mercati .
Grassi � Integrazioni per l'olio di oliva � Produttori di olio � Definizione.
(Regolamenti CEE del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, art. 10, e 26 ottobre 1967, n. 754;
Regolamento CEE della Commissione 9 novembre 1967, n. 830).
L'espressione �produttori di olio d'oliva� figurante nell'art. 10 del
regolamento n. 136/66, relativo all'attuazione di un'organizzazione comune
dei mercati nel settore dei grassi, e nel regolamento n. 754/67, relativo
all'integrazione per l'olio di oliva, va interpretata nel senso che essa si
riferisce ai fabbricanti del prodotto trasformato costituito dall'olio di
oliva, ai quali spetta quindi, per la stagione olearia 1967/1968, l'integrazione
concessa per l'olio di oliva (1).
(1) Nella causa principale (avente per oggetto una domanda di pagamento
dell'integrazione comunitaria di prezzo per l'o1io di oliva di produzione 1967/68
respinta dall'A.I.M.A. non essendo risultato il richiedente �produttore di olive�,
ai sensi e per gli effetti del d.l. 21 novembre 1967, n. 1051 convertito nella legge
18 marzo 1968, n. 228) sorgeva questione di costituzionalit� delle norme nazionali
suddette nella parte in cui avevano sostituito le corrispondenti disposizioni comunitarie
direttamente applicabili di cui ai regolamenti CEE del Consiglio 22 settem�
bre 1966, n. 136 e 26 ottobre 1967, n. 754. La Corte Costituzionale, con sentenlza
28 luglio 1976, n. 205, in questa Rassegna, 1976, I, 709, con nota, dichiarava le norme
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 795
(Omissis). -In diritto. -Con ordinanza 9 dicembre 1976, pervenuta
in cancelleria il 17 marzo 1977, la Corte suprema di cassazione italiana
ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato
C.E.E., due questioni concernenti l'interpretazione dell'espressione �produttori
di olio d'oliva� figurante in talune disposizioni del regolamento
C.E.E. del Consiglio 22 settembre 1966, n. 136, relativo all'attuazione di
un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (G.U. 30 settembre
1966, n. L 172, pag. 3205), e� del regolamento C.E.E. del Consiglio
26 ottobre 1967, n. 754, relativo all'integrazione per l'olio d'oliva (G.U.
27 ottobre 1967, n. L 260, pag. 2).
Nella sua prima questione il giudice nazionale domanda se l'espressione
� produttori di olio d'oliva� sia equivalente, agli effetti dei regolamenti
n. 136/66 e n. 754/67, a quella di �produttori d'olive �.
Nella seconda egli domanda se produttore di olio d'oliva sia anche
chi, acquistate olive pendenti gi� giunte a maturazione, provvede alla
loro raccolta ed all'estrazione dell'olio.
nazionali denunciate costituzionalmente illegittime per contrasto con i pninc1p1
enunciati a!�li artt. 189 e 177 del trattato CEE e violazione, quindi, dell'art. 11
della Costituzione.
Tornata la causa all'esame della Corte di Cassazione, e dovendo essa trovare
soluzione lin base a11e sole norme comunitanie, sorgeva questione sulla interpretazione
delle stesse e in particolare sulla portata dell'espressione � produttori di
olio di oliva� in esse contenuta.
La Corte di giustizia ha risolto la questione affermando che produttori di
olio, ai sens�i del regolamento n. 136/1966, .relativo all'attuazione di un'organizzazione
comune dei mercati nel settore dei grassi, e del regolamento �l. 754/1967,
relativo all'dntegrazione per I'olio di oliva, in vigore per la stagione olearia 1967/68,
sono i fabbricanti del prodotto trasformato costituito dall'olio di oliva e non i
produttori delle olive.
La soluzione adottata riguarda specificamente le norme in vigore per fa
stagione olearia 1967/68 ed � fondata sul tenore letterale dei testi normativi. �<:
quanto meno dubbio che essa possa valere anche per le stagioni olearie successive.
Gi� per Ia campagna olearia 1969/70, infatti, il �regolamento CEE del Consiglio
28 ottobre 1969, n. 2132 ha introdotto l'obbligo di presentare una dichiarazione
di coltivazione (cfr. anche, per le annate successive, i reg. del Consiglio
n. 2212/70 e 2311/71), obbligo che difficilmente troverebbe spiegazione se non
fossero gli stessi produttori di olive i soggetti legittimati a presentare, successivamente,
fa domanda di integrazione, facendo �riferimento alla dichiarazione di
coltivazione gi� depositata; ed ha istituito il sistema dell'accertamento presuntivo,
con riferimen~o al!la determinazione di rese indicative in olive e in olio per zone
omogenee. E in maniera esplicita il regolamento OEE ,del Consiglio 27 novembre
1973, n. 3209 ha disposto, per la campagna 1973/74, che per ciascuna zona di
produzione pu� essere presentata una sola domanda di integrazione � da ciascun
produttore che ha presentato una dichiarazione di coltivazione �, dove il � produttore
� non sembra possa esser.e altro che il produttore di olive: e la Commissione,
con il suo regolamento 18 dicembre 1973, n. 3423, ha logicamente dettato
norme che hanno disciplinato .la concessione dell'integirazione ail produttore di
olive che abbia venduto il proprio prodotto.
796
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Risulta dal fascicolo processuale che le predette questioni sono state
sollevate nell'ambito d'una controversia sorta fra un gestore d'oleificio,
resistente nella causa principale, il quale, presi in affitto durante la
stagione 1967/68 taluni oliveti, in cui si trovavano olive gi� mature, le
aveva raccolte e ne aveva estratto l'olio, e l'Azienda di stato per gli
interventi sul mercato agricolo (A.I.M.A.), ente d'intervento italiano e
ricorrente nella causa principale, che gli aveva negato l'integrazione
contemplata dall'art. 10 del regolamento n. 136/66, richiamandosi a norme
nazionali che designavano specificamente come beneficiari di tale sovvenzione
i produttori d'olive, categoria cui l'interessato era estraneo.
Il problema, cui si trova di fronte il giudice nazionale, consiste nell'accertare
chi sia, a norma dei citati regolamenti comunitari, il titolare
del diritto all'integrazione da essi contemplata.
Poich� la caus� principale riguarda la stagione olearia 1967/1968, occorre
esaminare i testi allora in vigore, cio� il regolamento di base n. 136/66
ed il regolamento n. 754/67.
-Il regolamento .n. 136/66, istitutivo dell'organizzazione comune dei
mercati nel settore dei grassi, si applica in particolare ai semi e ai frutti
oleosi (fra cui le olive) ed agli oli che da essi si estraggono.
Nel suo quarto �considerando� esso precisa che �la coltura dell'olivo
e la produzione di olio d'oliva hanno un'importanza particolare per l'economia
di alcune-regioni della Comunit�... �.
Dal quinto ~' considerando � si desume che l'equo livello di remunerazione
per i produttori della Comunit� � definito � per l'olio d'oliva, da
un prezzo indicativo alla produzione e, per i semi oleosi, da un prezzo
indicativo �.
Riferendosi espressamente alla �coltura dell'olivo ed (al)la produzione
di olio d'oliva� e manifestando la propria intenzione di instaurare un
sistema di remunerazione che si fondi sul prodotto trasformato costituito
dall'olio d'oliva -e ci�, d'altra parte, in contrasto col regime proposto
per i semi oleosi, fondato sul prodotto di base -il Consiglio ha
operato una netta distinzione fra due attivit� economiche.
Su tale distinzione non influisce la circostanza, riconosciuta tanto
dalla ricorrente quanto dal resistente nella causa principale, che all'epoca
dell'entrata in vigore del regolamento l'olio d'oliva veniva di regola prodotto
dal coltivatore delle olive o per suo conto.
La predetta distinzione � stata d'altronde confermata dal Parlamento
Europeo, il quale nel suo parere su una proposta di regolamento concernente
l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi (G.U.
3 luglio 1965, n. L 119, pag. 2040), ha suggerito di completare il regolamento
includendovi la possibilit� di contratti particolari stipulati fra
i produttori e i trasformatori d'olive per far beneficiare dell'integrazione
gli olivicoltori, bench� il Consiglio sia poi stato di diverso avviso.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE
Dal sistema dell'organizzazione di mercato creata dal regolamento
si evince che il reddito ritenuto equo per i produttori d'olive si ottiene
in parte sul mercato ed in parte grazie ad un~integrazione pari alla differenza
fra il prezzo indicativo alla produzione, cio� il prezzo che garantisce
il suddetto equo reddito, ed il prezzo indicativo di mercato,. cio�
il prezzo che consente uno smercio normale del prodotto.
Dato che il prezzo indicativo di mercato dell'olio d'oliva pu� raggiungere
il suo scopo soltanto se il prezzo effettivamerite praticato sul
mercato s'avvicina il pi� possibile al prezzo indicativo di mercato, il
regolamento prevede alcuni congegni volti a stabilizzare l'intervento sul
mercato interno ed il prelievo sulle importazioni provenienti da paesi
terzi.
L'integrazione di cui si discute � menzionata nell'art. 10, n. 1, del
regolamento n. 136/66 che recita in particolare:
�Quando il prezzo indicativo alla produzione � superiore al prezzo
indicativo di mercato d'inizio campagna, viene accordata un'integrazione
pari alla differenza esistente tra questi due prezzi ai produttori di olio
d'oliva prodotto nella Comunit� con olive raccolte nella Comunit�;... �.
In base al n. 2 dello stesso articolo il Consiglio, che delibera su
proposta della Commissione, secondo la procedura di cui all'art. 43 del
Trattato, fissa i principi per la concessione dell'integrazione di cui al
n. 1 ed adotta, con la stessa procedura, le misure destinate a garantire
che i produttori di olio d'oliva fruiscano di detta integrazione solo per
gli oli che rispondano alle condizioni previste dal n. 1.
Se�:ondo le formulazioni di cui sopra, che si riferiscono al prodotto
finale rappresentato dall'olio e che sono d'altronde corroborate dalla netta
distinzione gi� vista fra produttori e trasformatori d'olive, l'espressione
�pr,oduttori di olio d'oliva � pu� unicamente venire interpretata nel senso
ch'essa riguarda chi estrae l'olio d'oliva. Ne consegue che titolari del
diritto all'integrazione sono i fabbricanti del prodotto trasformato.
Tale constatazione trova conferma nel testo del regolamento n. 754/67,
relativo all'integrazione per l'olio d'oliva, emanato in applicazione dell'art.
10, n. 2, del regolamento n. B6/66.
In effetti, detto regolamento prevede, all'art. 1, che l'integrazione �
concessa per l'olio d'oliva e, all'art. 3, che in attesa di un regime comunitario
di controllo, ogni Stato membro instaura un regime di controllo
amministrativo atto a garantire che l'olio d'oliva abbia diritto all'integrazione.
Inoltre, il preambolo del regolamento menziona precisamente la necessit�
di definire i principi secondo i quali l'integrazione viene accordata
ai produttori di olio d'oliva, nonch� d'adottare le misure destinate a
garantire che l'integrazione venga concessa soltanto per l'olio d'oliva
prodotto nella Comunit� con olive raccolte nella Comunit�, ed aggiunge
798 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che � opportuno limitare la concessione dell'integrazione alle partite
d'olio per le quali la domanda � presentata nelle zone oleicole.
Indicando come oggetto dell'integrazione l'olio d'oliva, il regolamento
n. 754/67 effettua la stessa distinzione fra prodotto originario e prodotto
trasformato che si trova nel regolamento di base. �
Considerando tutto quanto precede, occorre rispondere alla prima
questione che l'espressione � produttori di olio d'oliva �, figurante nell'art.
10 del regolamento n. 136/66 e nel regolamento n. 754/67, va interprestata
nel senso che essa si riferisce ai fabbricanti del prodotto trasformato
costituito dall'olio d'oliva, ai quali spetta quindi, per la stagione
olearia 19.67/1968, l'integrazione concessa per l'olio d'oliva.
La seconda questione diventa quindi priva d'oggetto. --=--(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 12 ottobre 1977, n. 4335 -Pres. Mirabelli -
Rel. La Torre -P. M. Del Grosso -Soc. Cotonificio Goriziano (avv.
Auriti e Pascoli) c. Amministrazione delle finanze (avv. Stato Laporta).
Trattati e convenzioni internazionali -G.A.T.T. -Principio della parit� di
I
trattamento tributario -Riferimento al carico tributario complessivo.
(G.A.T.T., art. IV).
I
Imposta generale sull'entrata -I.G.E. all'importazione -Cotoni importati ~
da Paesi aderenti al G.A.T.T. -Applicabilit� della aliquota ridotta stabilita
per i cotoni di produzione nazionale � Esclusione.
I
(G.A.T.T., art. IV; legge 21 marzo 1958, n. 267, art. 5).
I Il
Il principio della parit� di trattamento tributario sancito dall'art. IV
del G.A.T.T. va inteso non rispetto al singolo tributo o alla singola aliquota,
ma con riguardo al carico fiscale complessivo gravante sul prodotto nazionale
e sul corrispondente prodotto straniero (1).
La riduzione dell'aliquota i.g.e. sui cotoni nazionali, disposta dalla legge
I
21 marzo 1958, n. 267 allo scopo di rimuovere la sperequazione creatasi, a
danno del prodotto italiano, per effetto dell'introduzione del sistema di
tassazione una tantum sui cotoni nazionali e stranieri, non comporta una
II
corrispondente riduzione dell'i.g.e. sul prodotto importato dai Paesi aderenti
al G.A.T.T., fermo. che l'art. IV di tale Accordo non abilita il giudice
a verificare, attraverso la comparazione in concreto dei carichi tributari i
complessivi gravanti su due prodotti, la congruit� della misura perequativa
adottata dal legislatore e la sua corrispondenza all'effettiva entit�
della discriminazione fiscale verificatasi (2).
(1) Il principio affermato costituisce ormai, come avvertito nella stessa motivazione
della sentenza in Tassegna, ius receptum, essendo Timasto ben presto
isolato il contrario orientamento assunto d:illa remota Cass. 6 luglio 1968, n. 2293.
PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 799
(Omissis). -Col primo motivo di ricorso il Cotonificio Goriziano, premesso
che con la legge 21 marzo 1958, n. 267 l'aliquota l.G.E. sul cotone di
produzione nazionale fu ridotta dal 6% al 4% e richiamandosi alla regola
della parit� tributaria sancita dall'accordo G.A.T.T. (reso esecutivo con
la legge n. 295 del 1950), sostiene, contro l'opposto avviso dell'impugnata
sentenza, che, poich� in forza di tale accordo internazionale � i prodotti
provenienti dai paesi firmatari hanno Io stesso trattamento di quelli nazionali,
ne consegue irrefutabilmente che tutto ci� che la Dogana ha percepito,
per il titolo del quale � causa, in pi� del 4% � stato illegittimamente
incamerato e deve essere restituito "�
Il motivo � infondato.
Nell'invocare la regola della parit�, il ricorrente la intende come formale
e assoluta parificazione tributaria fra il prodotto nazionale e il similare
prodotto importato, nel senso che qualsiasi beneficio fiscale la
legge disponga a favore del primo vale de jure anche per il secondo.
. Talch�, una volta accertato che la legge prevede un'aliquota ridotta per
l'I.G.E. sul cotone nazionale, l'identica riduzione andrebbe per ci� stesso
e senz'altro estesa al ,cotone importato all'area del G.A.T.T.
Ma cos� non �, perch� la regola della parit� tributaria va intesa non
gi� in senso � atomistico � (tributo per tributo, aliquota per aliquota,
beneficio per beneficio: isolatamente considerati), bens� in senso � globale
�: ossia come parit� del carico fiscale complessivo, che, indipendentemente
dalla singola imposta o dalla singola aliquota (che possono essere
anche differenti) grava nell'insieme sul prodotto nazionale e sul corrispondente
prodotto estero, in guisa da realizzare per entrambi, ma solo nel
risultato finale, un'uguaglianza � sostanziale � di trattamento tributario.
E tutto ci� sempre che, con riferimento alla specifica norma legislativa,
mai suscettibile quindi di un'immediata e automatica estensione al prodotto
straniero, non risulti una diversa volont� del legislatore intesa
Nel senso deLla massima, invero, cfr. Cass. S.U. nn. 1196 e 1771 del 1972 (in Giust.
civ. 1972, I, 1954 e 1808) e, successivamente, Cass. S.U. 4 gennaio 1975, n. 2 (in
Rass. Avv. Stato 1975, I, 82) Cass. S.U. 7 gennaio 1975, n. 10 (ivi, 1975, I, 88),
Cass. S.U. 20 ottobre 1975, n. 3403, nonch�, pi� di recente, Cass. S.U. 28 ottobre 1976,
n. 3923 (in questa Ras~egna, 1976, I, 932).
{2) Vengono, cos�, ancora una volta ribadite le conclusioni in materia raggiunte
da Cass. S.U. 7 gennaio 1975, n. 10 cit. e gi� confortate dalla penetrante e
minuziosa indagine della successiva Cass. 28 ottobre 1976, n. 3923, che si segnala
per la completa ed acuta disamina storica del regime i.g.e. dei cotoni, arricchita
da una amplissima analisi dei lavori preparatori delle leggi n. 757/1957, n. 268/1958
e n. 478/1969.
La soluzione offerta dal S.C., e condivisa del resto dai giudici di merito, si
affida ad una attenta meditazione dei diversi profili del problema, s� che i<l dibattito
pu�, a ragione, dirsi concluso, nqn residuando marigine alcuno per riserve o
perplessit� che non siano gi� state oggetto di 'ripetuto e approfondito esame nel
corso delle conclusioni giurisprudenziali.
800 RASSEGNA DELL'AVVOCA1'URA DELLO STATO
comunque a limitare il beneficio a favore del solo prodotto nazionale
(specie se a scopo perequativo).
L'impugnata sentenza ha respinto la tesi del ricorrente in applicazione
dei surria'ssunti principi, gi� enunciati dalle Sezioni Unite con le
sentenze n. 1196 e 1771 del 1972 e poi -confermati dalla successiva giurisprudenza
(cfr. fra le altre le elaborate decisioni n. 2 e n. 10 del 1975;
n. 3923 del 1976): onde, trattandosi ormai di ius receptum e in mancanza
di validi argomenti contrari, null'altro occorre aggiungere a sostegno
di tale giurisprudenza, alla quale � sufficiente qui richiamarsi.
Col secondo motivo di ricorso il Cotonificio, riproponendo la tesi
subordinat�t, deduce che, ai fini del chiesto rimborso, almeno sotto il
profilo del carico fiscale complessivo, la Corte veneta avrebbe dovuto
eseguire quell'indagine comparativa volta ad accertare l'an e il quantum
dell'aggravio tributario che venne a subire il cotone importato a causa
della riduzione di aliquota disposta dalla legge n. 267 del 1958 a favore
del cotone nazionale. E col terzo motivo si muove censura alla sentenza
d'appello per aver qualificato � nuova � e quindi inammissibile, tale domanda
(ex art. 183 e 345 c.p.c.).
Quest'ultima censura non ha ragion d'essere per difetto d'interesse,
I
dal momento che la Corte. di Venezia, malgrado l'inutile indugio sulle
~
ragioni per cui la domanda doveva ritenersi nuova, in realt� ha finito
per esaminarla e rigettarla nel merito. Di modo che � solo di tale ~
!
~==
statuizione che il ricorrente si pu� dolere, come in effetti si duole col
secondo motivo. Il quale peraltro � privo di fondamento. I!
� stato infatti definitivamente chiarito, attraverso una penetrante e
minuziosa indagine esegetica condotta dalle Sezioni Unite (cfr. sentenze
n. 10 del 1975 e n. 3923 del 1976, cit.):
a) che la riduzione di aliquota dell'I.G.E. (dal 6 % al 4 %) prevista
dall'art. 5 della legge n. 267 del 1958, �per il cotone di produzione nazionale
depurato dei semi � ha avuto il preciso scopo di eliminare la sperequazione
che,. in danno di tale prodotto, si era venuto a determinare per
i
effetto dell'aliquota unica (del 6 %) introdotta dalla precedente legge
I
I
lli
Ji. 757 del 1957, dato che, in confronto al cotone estero, quello italiano
era soggetto ad altrui gravami fiscali perch� gi� colpito nella fase di
passaggio dall'agricoltura all'industria (trasformazione del cotone in semi
in cotone sgranato o in massa);
b) che sul presupposto di tale preesistente disparit� di trattamento, '
forfettariamente calcolata nella misura del 2 % con riferimento al carico .
.
tributario medio gravante sui due prodotti, il legislatore ha consapevol
IImente voluto e finalizzato il differenziato regime di aliquota dell'I.G.E.
sul cotone italiano (4 %), rispetto all'I.G.E. sul cotone importato (6 %),
come misura perequativa e di conguaglio, avente carattere definitivo e i::ff
non pi� suscettibile di revisione, in sede applicativa, n� per l'an n� per t
il quantum;
I
!'
f:
SW'Y_'_Y_WfiiF#�fJZW~ftRW''~J
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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E .INTERNAZIONALE
e) che tanto la lettera quanto la mens legis sono chiaramente nel
senso di escludere tutti i cotoni importati, compresi quelli provenienti
dall'area del G.A.T.T. (e tenuto anche conto del principio di parit� tribu�
taria di cui all'art. IV n. 2 dell'Accordo), dal beneficio della minore
aliquota riservata al cotone greggio nazionale (4 % invece del 6 %) e di
tener ferma questa differenza (2 %) come misura idonea a realizzare,
nella discrezionale e insindacabile valutazione legislativa, il pareggiamento
dei rispettivi carichi fiscali;
d) che se tale � la volont� legislativa, come inveratasi nella norma
tributaria, questa deve ricevere integrale applicazione: senza possibilit�,
cio�, che il giudice -in tutto o in parte, direttamente o indirettamente,
isolatamente o globalmente -riconsideri la riduzione di aliquota per
farne in. qualche modo partecipe il prodotto importato, anche se, per
un errato (il che non �) ma incensurabile calcolo del legislatore, la disposta
e pur valida misura dovesse apparire eccedente rispetto alla finalit� perequativa,
che comunque si ritiene di assegnare, e�per intero, a quella
differenza (2 % ) ;
e) la quale, pertanto, deve restare ferma e, vuoi per difetto vuoi
per eccesso, non � pi� rivedibile n� modificabile in sede giudiziale, neanche
sul piano della comparazione del carico fiscale complessivo, poich� il
confronto fra i due prodotti (quello nazionale e quello importato) � stato
gi� compiuto e risolto in sede legislativa.
A ragione dunque, e in piena armonia col surriassunto insegnamento
giurisprudenziale (conf. anche S.U. n. 3403 del 1975) la Corte di Venezia,
nel respingere la tesi che il Cotonificio ripropone col motivo di ricorso
in esame, ha conclusivamente osservato che se, accogliendo tale tesi,
� si addivenisse ad una riduzione del globale carico fiscale inerente al
cotone proveniente dal G.A.T.T .... si turberebbe nuovamente quell'equilibrio
tributario che il legislatore del 1958 si prefiggeva e che in realt�
intese cos� raggiungere�. -(Omissis).
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. II, 4 ottobre 1977, n. 4243 -Pres. Tamburino
-Est. Carotenuto -P. M. Pedace (conf.) -Caggiati (avv. Prosperetti)
c. Istituto per il Commercio estero (I.C.E.) (avv. Stato Albisinni).
Competenza e giurisdizione -Pronuncia sulla competenza -Ordinanza Regolamento
di competenza -Ammissibilit� -Decorrenza dei termini
previsti per le ordinanze emesse in udienza o fuori udienza.
La pronunzia sulla competenza pu� essere contenuta anche in una
ordinanza, essendo sufficiente l'obiettivo carattere decisorio del provvedimento
e, di conseguenza, ai fini della decorrenza del termine per proporre
il regolamento, occorre considerare se l'ordinanza � pronunciata
fuori udienza (nel qual caso � prescritta la comunicazione del loro depo
I
sito in cancelleria) o in udienza (nel qual caso nessuna comunicazione
� necessaria, in quanto la pronuncia si ritiene conosciuta dalle parti
I
presenti e da quelle che dovevano comparire: art. 176, comma Il,
c.p.c.) (1).
l
(1) Massima esatta: dir. Cass. 27 dicembre 1975, n. 4149.
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 24 ottobre 1977, n. 4553 -Pres. Maccarone
-Est. Lococo -P. M. Pedace (conf.) -Impresa Brunelli (avv.
I
Pallottino) c. Ministero dei LL.PP. (avv. Stato Sernicola). �
Competenza e giurisdizione � Decisione del Consiglio di Stato -Questione,
erroneamente decisa, sulla non definitivit� dell'atto impugnato -Conseguente
inammissibilit� del ricorso � Ricorso per difetto di giurisdizione
-Inammissibilit�.
La decisione del Consiglio di Stato che ritiene un provvedimento
non definitivo e come tale non impugnabile in s.g. e, di conseguenza,
dichiara il ricorso inammissibile, attiene all'esercizio concreto della
potest� giurisdizionale e non ne integra un rifiuto, anche se la questione
sia stata erroneamente risolta; pertanto la decisione non � impugnabile
col ricorso per difetto di giurisdizione (1).
(1) In senso conforme nel caso specifico cfr. Cass. 25 maggio 1976, n. 1884 in
Foro It. Resp. 1976, voce Giustizia amm., v. 2068. '
-� . I
PARTE I, SEZ. III, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 803
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 24 ottobre 1977, n. 4562 -Pres. Caporaso
-Est. Renda -P. M. Gambogi (c�nf.) -Ministero dei Trasporti
(avv. Stato Siconolfi) c. La Porta (avv. Russo).
Competenza e giurisdizione -Impiego pubblico -Presupposti -Atto formale
di nomina -Contratto -Ammissibilit�.
I rapporti di impiego continuativo dei dipendenti dello Stato e degli
Ente pubblici non economici, i quali siano inseriti nell'organizzazione dell'Ente
per svolgervi un'attivit� diretta a perseguire i fini istituzionali,
hanno natura pubblicistica, e rientrano pertanto nella competenza del
giudice amministrativo indipendentemente dalla forma (unilaterale o
contrattuale) assunta dall'atto costitutivo del rapporto di lavoro e indipendentemente
dalla disciplina negoziale del rapporto stesso che pu�
essere anche privatistica (fattispecie in tema di contratti di arruolamento
stipulati dal Ministero dei Trasporti ai sensi degli artt. 323 e
segg. cod. nav.) (1).
(Omissis). -L'Amministrazione ricorrente sostiene che il giudice
ordinario non ha giurisdizione perch� le domande proposte dal La Porta
si basano sul rapporto di pubblico impiego, sicch� la controversia in
esame va devoluta al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034; in relazione all'art. 29 n. 1 T.U. 26 giugno
1924, n. 1054.
Il ricorso � fondato.
Secondo la giurisprudenza ormai consolidata di questo Supremo Collegio
gli elementi qualificanti il rapporto di pubblico impiego sono: la
natura di ente pubblico non economico per il quale � svolta la prestazione
lavorativa con carattere di continuit�: la predeterminazione della
(1) Questa sentenza si uniforma a un principio ormai costante sulla necessit�
dell'atto di nomina (cfr. Sez. Un. 11 gennaio 1973, n. 63 in questa Rassegna 1973,
I, f. 46 e 22 ottobre 1976, n. 3734, Foto It. 1977, I, 114; 28 aprile 1976, n. 1499; ivi,
1977, I, 15), ma precisa che fa disciplina del rapporto pu� essere anche privatistica
qualora i1l 'lavoratore sia inserito nehl'attivit� tipica dell'Ente per svolgervi
una attivit� diretta a perseguire i fini d'istituto (cfr. Sez. Un. 19 ottobre 1976,
n. 3594).
Deve, tuttavia, notarsi che al principio sulla necessit� dell'atto di nomina la
Cassazione, di recente, ha posto qualche deroga (cfr. .Sez. Un. 5 marzo 1977 n. 905,
Foro It. 1977, I, 596). Al rtguardo pu� �rilevaTsi che, attribuendo decisivo rmevo
all'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente, appare ormai non pi�
adeguata la tesi suhla discipHna del rapporto (che pu� essere anche privatistica),
e di conseguenza la necessit� dell'atto formale (che pu� anche mancare) (v. anche
Sez. Un. 8 settembre 1976, n. 3123, Foro it. 1977, I, 546), pm rilevandosi che il
requisito della forma soddisfa la esigenza di certezza dell'inserimento del lavoratoTe
nell'organizzazione dell'ente.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
804
retribuzione; l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione dell'ente per
il raggiungimento dei suoi fini istituzionali ed un provvedimento di
nomina.
Il resistente deduce in particolare la mancanza di un atto di nomina
tale non essendo il contratto di arruolamento il quale costituirebbe soltanto
� un obbligo esattamente definito ed individuato nell'ambito della
mivigazione con propri fini cui resta estranea la P.A. �.
Tale assunto non pu� essere � condiviso.
L'atto formale di nomina si realizza nel caso in cui sia posto in
essere da parte della P.A. un atto scritto dal quale risulti chiaramente
la volont� dell'Ente di inserire un soggetto nella propria organizzazione,
anche se tale inserimento non abbia carattere definitivo. Ora, nelle cosiddette
convenzioni d'imbarco stipulate dalla P.A. confluiscono sia il
provvedimento autoritativo ed unilaterale di nomina sia l'adesione del
privato.
Non � esatto poi quanto sostiene il resistente secondo cui non sia
configurabile un rapporto di pubblico impiego nel caso che l'assunzione
sia avvenuta mediante contratto, dovendosi in contrario rilevare che tale
forma di assunzione non � affatto decisiva per ritenere che si tratti
di impiego privato, in quanto essa � consentita per il rapporto di pubblico
impiego (es. art. 4 d.l. 4 febbraio 1937, n. 100), se pure generalmente
per lo Stato, nei confronti degli impiegati di ruolo, � adottato normalmente
il sistema dell'atto unilaterale di nomina.
Queste Sezioni Unite, infatti, con sentenza 19 ottobre 1976, n. 3594,
hanno rilevato che ove ricorrano gli altri elementi � non ha incidenza
la circostanza che l'atto costitutivo del rapporto abbia forma unilaterale
o che sia incluso in un contratto �.
N� ha poi rilevanza il fatto che la disciplina negoziale del rapporto
sia data anche dal diritto privato, una volta che il prestatore d'opera
risulta inserito nell'organizzazione tipica dell'ente per svolgervi un'attivit�
diretta a perseguire i fini d'istituto; e nel caso concreto non pu�
�essere posto in dubbio che l'attivit� della Pubblica Amministrazione, nella
quale si � ifiserito il La Porta con le sue prestazioni di lavoro, sia
diretta al raggiungimento di finalit� di pubblico interesse, e in relazione
alla necessit� del servizio dei Ferris Boats attraverso lo stretto di Messina.
Pertanto le convenzioni allegate che disciplinano il rapporto altro
non possono essere considerate che atti di diritto pubblico costit�tivi
di un particolare rapporto di pubblico impiego, con la conseguenza che
la insorta controversia va decisa dal giudice amministrativo.
SEZIONE QUARTA
GIURISPRUDENZA CIVILE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 24 settembre 1977, n. 4063 -Pres. Iannuzzi
-Rel. Pascasio -P M. Grima1di -Partifilo (avv. Di Cagno) c.
ANAS (a\rv. Stato Lancia).
Espropriazione per p.u. -Espropriazione parziale -Limitazioni legali alla
parte residua -Indennizzabilit� -Esclusione.
Nel caso di espropriazione parziale per p.u. non sono indennizzabili
le limitazioni legali derivanti alla propriet� residua in via generale della
costruzione dell'opera, anche se esse si sono rese concretamente applicabili
in dipendenza della destinazione di interesse pubblico data alla parte
espropriata (nella specie, in seguito alla costruzione di una strrida, sono
state ritenute non indennizzabili le limitazioni imposte ai sensi dell'art.
19 della legge 6 agosto 1967 n. 7659) (1).
(1) Principio pacifico: cfr. Cass. 3 aprile 1974, n. 1195, Foro lt. 1974, Rep. Voce
Espropriazione, n. 105.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 28 settembre 1977, n. 4129 � Pres. Caporaso
-Rel. Falcone -P. M. Raja (conf.) -Ministero dei LL.PP. (avv.
Stato Gargiulo) c. Nobili (avv. Aula).
Espropriazione per p.u. -Indennit� � Consulenza tecnica -Ammissibilit� �
Fattispecie.
In tema di espropriazione per p.u. una consulenza tecnica di ufficio
sui fatti adotti dall'attore pu� essere ben idonea a fondare, da sola, il
giudizio sulla determinazione della giusta indennit� (1).
(1) In termini Cass. 22 gennaio 1974, n. 172, in questa Rassegna 1974, I, 931
con nota.
, CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 ottobre 1977, n. 4254 -Pres. Mirabelli Est.
Virgilio -P. M. Silocchi (conf.) -Ministero dell'Interno (avv. Stato
Albisinni) c. Crema (avv. Allegri).
Procedimento civile -Delibazione -Sentenza straniera � Alimenti -Azione
proposta dal Ministero degli Interni � Natura.
6
806 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Alimenti -Sentenza straniera � Delibazione � Condanna degli alimenti . �
Ammissibilit� � Fattispecie.
Il Ministero degli Interni, nell'assolvimento dei compiti assegnatigli
in base alla Convenzione di New York del 20 giugno 1956 sul riconoscimento
all'estero degli obblighi alimentari, resa esecutiva con legge 23 marzo
1958 in Italia, propone l'istanza di delibazione come organo portatore
di un interesse proprio di natura� pubblicistica per cui il relativo potere
di azione � svincolato dal conferimento di un mandato da parte del creditore
degli alimenti (1).
Il capo della sentenza straniera recante condanna al pagamento di
alimenti in favo re di figlio naturale non riconosciuto, pu� essere dichiarato
efficace in Italia (anche se non sia delibabile l'altro capo dichiarativo
della paternit� naturale) giacch� l'obbligazione alimentare (di natura
non contrattuale) va considerata secondo la legge del luogo in cui era
avvenuto il fatto da cui l'obbligo stesso derivava, e tale principio resta
fermo anche dopo l'entrata in vigore della legge 10 maggio 1975, n. 151,
sulla riforma del diritto di famiglia (2).
(1-2) Su entrambe le questioni cfr. Cass. 18 dic. 1974, n. 4346, Foro lt. 1975,
I, 2056.
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 ottobre 1977, n. 4565 -Pres. Rossi �
Rel. Bologna -P.M. Dettori (conf.) -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Abignente) c. Fallimento della Societ� Ursella (n.c.).
Societ� -Fusione e trasformazione -Diversit� � Accertamento di fatto �
Sindacato di legittimit� -Inammissibilit�.
Societ� -Fusione � Successione universale � Effetti.
Societ� -Trasformazione � Effetti.
Societ� -Fusione e trasformazione � Posizione dei creditori sociali.
Gli istituti della fusione di societ� e della trasformazione sono diversi
tra loro sotto i profili strutturale e funzionale, e l'accertare se una societ�
si sia fusa in un'altra e si sia conseguentemente estinta ovvero si
sia trasformata assumendo una diversa forma giuridica, comporta l'esame
e la valutazione di una concreta situazione di fatto, che � apprezzamento
riservato alla competenza del giudice d.i merito ed � sottratto al
giudicato di legittimit� se fondato su motivazione giuridicamente corretta
e logicamente adeguata (1).
(1-4) La sentenza che va segnalata '.per la sua ampia e precisa motivazione si
ricollega a qualche precedente pronuncia della Corte Suprema: cfr. Cass. 20 ottobre
1975, n. 3427, in Giust. Civ. 1976, I, 48, con nota.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
L'atto della fusione di societ� nel suo duplice aspetto fenomenico
1� comma, e.e. considera in funzione del passaggio da societ� in nome
o nella incorporazione di una o pi� in altra societ� (art. 2501 cod. civ.),
realizza una situazione giuridica corrispondente a quella di una successione
universale e produce gli effetti della estinzione delle societ� fuse
od incorporate (2).
Diversamente, l'atto di trasformazione delle societ�, che l'art. 2498,
1� comma, e.e. considera in fusione del passaggio da societ� in nome
collettivo ad in accomandita semplice a societ� personalizzate, non comporta
l'estinzione di un soggetto giuridico e la correlativa creazione di
un altro soggetto in luogo del precedente, ma soltanto una modificazione
dell'atto costitutivo, presupponente la conservazione della preesistente
realt� sociale e la sua continuazione in veste giuridica diversa anche per
quanto concerne la titolarit� dei rapporti giuridici patrimoniali (debiti,
crediti, etc.) costituiti antecedentemente alla trasformazione (3).
La posizione dei creditori sociali in rapporto con la preesistente
garanzia patrimoniale � disciplinata diversamente per le ipotesi di fusione
(art. 2503 e.e.) e, di trasformazione (art. 2499 e.e.) in ragione delle
sostanziali diversit� dei due istituti. La fusione, come effetto naturale
della costituzione di una nuova societ� e della incorporazione, comportando
la successione nei diritti ed obblighi delle societ� estinte da parte
della societ� risultante od incorporante, determina anche la confusione
dei rispettivi patrimoni.
L'atto di trasformazione, che consente la continuazione dell'attivit�
sociale in forme istituzionali diverse e non comporta l'estinzione della
societ� soggetta a trasformazione, non libera (in via di principio) i soci
a resp�msabilit� illimitata dalla responsabilit� per le obbligazioni sociali
anteriori alla iscrizione della deliberazione di trasformazione nel registro
delle imprese (art. 2499 e.e.). In tale particolare situazione, la liberazione
dei suddetti soci pu� verificarsi con il consenso dei creditori, che pu�
presumersi (diversamente da quanto .si verifica nell'ipotesi di fusione)
se i creditori, ai quali la deliberazione di trasformazione sia stata comunicata
per raccomandata, non abbiano negata espressamente la loro adesione
nel termine di trenta giorni dalla comunicazione (art. 2499, ult.
comma, cod. civ.) (4).
(Omissis). -Con il primo motivo di ricorso (violazione degli artt. 2498,
2499, 2501, 2502, 2503, 2504 cod. civ.; vizio di motivazione) si censura la sentenza
impugnata per non avere applicata la disciplina della trasformazione
delle societ� ed il principio della responsabilit� ultrattiva dei soci alla
fusione c.d. eterogenea, la quale sotto la forma della fusione realizza
una sostanziale trasformazione della societ� fusa ad incorporata, e per
non avere considerato che nella specie, apparente fusione aveva com
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
portato una trasformazione consistente nella incorporazione della societ�
in nome collettivo in una sOciet� di capitali sotto il profilo che i fratelli
Ursella eran,o Soci in entrambe le societ� partecipanti alla fusione.
Il motivo non pu� trovare accoglimento.
Gli istituti della fusione di societ� e della trasformazione sono diversi
tra loro sotto i profili strutturale e funzionale, e l'accertare se
una societ� si sia fusa in altra e siasi conseguentemente estinta ovvero
si sia trasformata assumendo una diversa forma giuridica, comporta l'esame
e la valutazione di una concreta situazione di fatto, costituisce apprezzamento
riservato alla competenza del giudice di merito ed �, sottratto
al giudicato di legittimit� se fondato su motivazione giuridicamente
corretta e logicamente adeguata (Cass. 1972, n. 960, 1970, n. 92 ed altre).
Nella specie le ragioni addotte dai giudici di appello appaiono ispirate
a corretti criteri giuridici. 1
L'atto della fusione di societ� nel suo duplice aspetto fenomenico,
consistente nella sostituzione di una o pi� societ� da parte di una nuova
o nella incorporazione di una o pi� in altra societ� (art. 2501 cod. civ.),
realizza una situazione giuridica corrispondente a quella di una successione
universale e produce gli effetti della estinzione delle societ� fuse
od incorporate.
In dottrina ed in giurisprudenza � stato gi� rilevato che la fusione
delle societ� attua una successione a titolo universale nei crediti, nei
debiti, e nella qualit� di parte nel processo (Cass. 1971, n. 2871; S.U.
1969, n. 1104; Cass. 1963, n. 2372; 1961, n. 1482 ed altre), analogamente a
quanto accade per la successione universale a ca�sa di morte delle
persone fisiche.
Detta analogia deve essere intesa in un significato pi� sostanziale
che formale, in quanto, mentre nella successione universale a causa di
morte la succ�ssione di un soggetto ad un altro � effetto della estinzione
di un preesistente soggetto, nella fusione di societ� l'estinzione della
preesistente societ� � effetto della fusione; ed ancora, la particolare
successione che si produce con la fusione di societ� � il risultato di deliberazioni
sociali e di accordi (atti giuridici' negoziali) e non di fatti (naturali
o giuridici).
Ed avendo poi riguardo a quello che � stato definito un rapporto di
interdipendenza tra la estinzione delle. societ� soggette alla fusione e la
sostituzione della societ� risultante od incorporante, tale interdipendenza
esclude ogni iato tra fusione ed estinzione delle societ� interessate dal
fenomeno e non richiede alcun procedimento di liquidazione della struttura
organizzativa e patrimoniale delle societ� fuse ed incorporate al fine
della sistemazione definitiva dei loro rapporti �giuridici (come invece
avviene per effetto dello scioglimento delle. societ�). Concludendo sul
punto, la fusione di societ� realizza:.una successione universale e postula
la sopravvenienza di un soggetto risultante od incorporante, che rappre
PARTB I, SEZ. IV, (lIURISPRUDENZA CIVILE
senta il nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti
giuridici gi� riguardanti i soggetti fusi od incorporati.
Diversamente, l'atto di trasformazione delle societ�, che l'art. 2498,
1� comma, e.e. considera in funzione del passaggio da societ� in nome
collettivo ad in accomandita semplice a societ� personalizzate, non comporta
l'es~inzione di un soggetto giuridico e la correlativa creazione di
altro soggetto in luogo del precedente, ma soltanto una modificazione
dell'atto costitutivo, presupponente la conservazione della preesistente
realt� sociale e la sua continuazione in veste giuridica diversa anche per
quanto concerne la titolarit� dei rapporti giuridici patrimoniali (debiti,
crediti, etc.) costituiti antecedentemente alla trasformazione (Cass. 1971,
n. 979; 1970, n. 92; 1970, n. 1287; 1972, n. 2657 ed altre).
La posizione dei creditori sociali in rapporto con la preesistente
garanzia patrimoniale � disciplinata diversamente per le ipotesi di fusione
(art. 2503 e.e.) e di trasformazione (art. 2499 e.e.) in ragione delle
sostanziali diversit� dei due istituti.
La fusione, come effetto naturale della costituzione di una nuova
societ� o della incorporazione, comportando la successione nei diritti
ed obblighi delle societ� estinte da parte della societ� risultante od
incorporante, determina anche � la confusione dei rispettivi patrimoni.
Come correttivo strutturale dell'estinzione delle societ� fuse ed incorporate
e della confusione dei patrimoni, la fusione, la quale deve
formare oggetto di omologazione ai sensi degli artt. 2502 e 2411 cod. civ.,
diviene efficace soltanto dopo tre mesi dall'iscrizione delle deliberazioni
delle societ� interessate alla fusione; e come correttivo funzionale � previsto
che durante il termine suddeito i creditori della societ� partecipanti
alla fusione possano fare opposizione, rendendo in tal modo impossibile
la formazione dell'atto di fusione (art. 2504 e.e.), ovvero non
opponibile nei confronti dei creditori opponenti la confusione dei patrimoni
derivante dalla fusione.
E precisamente i creditori delle societ� partecipanti alla fusione e
soggette all'estinzione, se inon accettino la fusione manifestando la loro
volont� contraria con la opposizione, hanno diritto al pagamento od al
deposito della somma corrispondente presso un istituto di credito, salvo
il potere del giudice di qisporre che la fusione abbia comunque luogo
previa prestazione di idonea garanzia. Cio� i correttivi della confusione
patrimoniale risiedono nella effettivit� del consenso ovvero nel totale
soddisfacimento dei creditori opponenti.
Diversamente l'atto di trasformazione, che consente la continuazione
dell'attivit� sociale in forme istituzionali diverse e non comporta l'estinzione
della societ� soggetta a trasformazione, non libera (in via di principio)
i soci a responsabilit� illimitata dalla responsabilit� per le obbligazioni
sociali anteriori alla iscrizione della deliberazione di trasformazione
nel registro delle imprese (art. 2499 e.e.).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
810
In tale particolare situazione, la liberazione dei suddetti soci pu�
verificarsi con il consenso dei creditori, che pu� presumersi (diversamente
da quanto si verifica nell'ipotesi di fusione) se. i creditori, ai quali
la deliberazione di trasformazione sia stata comunicata per raccomandata,
non abbiano negata espressamente la loro adesione nel termine di
trenta giorni dalla comunicazione (art. 2499, ult. comma, cod. civ.).
Non sembra a questa Corte che il confronto tra gli artt. 2499 e 2503
cod. civ. evidenzi un'attenuata protezione dei diritti dei creditori nella
ipotesi di fusione per effetto del previsto riferimento alla data di iscrizione
(delle deliberazioni delle societ� partecipanti alla fusione) della
decorrenza del termine previsto in tema di opposizione alla fusione
stessa, invece che alla data di comunicazione per raccomandata della
deliberazione di trasformazione per l'analoga opposizione.
Invero, l'iscrizione nel registro delle imprese (oggi ancora nel registro
delle societ� ai sensi dell'art. 100 disp. att. cod. civ.) costituisce
la forma tipica di pubblicit� erga omnes in materia di societ� (artt. 2200,
2250, 2296, 2297, 2317, 2330, 2331, 2411, 2449 cod. civ.), mentre il diverso
riferimento alla comunicazione per raccomandata della deliberazione di
trasformazione della societ� non introduce una nuova e pi� elevata forma
'di pubblicit�, estensibile agli atti sociali in generale, ma riguarda il caso
particolare relativo alla formazione di una presunzione circa il consenso
dei creditori alla trasformazione (art. 2499, 2� comma, cod. civ.): siffatta
presunzione, come si � gi� rilevato, non opera nella ipotesi di fusione, che
richiede per essere operativa il perfezionamento dell'iter procedimentale
previsto dall'art. 2503 e.e.
Quanto_ alla dedotta (in ricorso) cumulabilit� delle discipline previste
dagli artt. 2499 e 2503 cod. civ. nella ipotesi particolare di fusione etero.
genea (comprendente elementi della fusione e della trasformazione
anche in relazione alla parzi~le identit� dei soci) come effetto del concorso
di elementi caratterizzanti i singoli istituti, essa deve escludersi
in ragione sia della loro separata ed autonoma collocazione normativa sia
della diversit� dei presupposti e delle finalit�. Diversamente, se il riferimento
all'eterogeneit� della fusione vuol significare (nell'intento dell'Amministrazione
ricorrente) fusione simulata, � il caso di precisare che
trattarebbesi di questione nuova, non dedotta nel giudizio di merito e
non deducibile per la prima volta in sede di legittimit�.
In conclusione, la statuizione della Corte di appello di Trieste, secondo
cui -verificatasi la fusione senza opposizione dei creditori unico
obbligato � il nuovo ente societario avente personalit� giuridica
.(S.p.A. Sice-Ursella) con esclusione della responsabilit� personale dei soci
della societ� incorporata priva di personalit� giuridica (nella specie, societ�
in nome collettivo Costruzioni Ursella), si presenta giuridicamente
corretta.
PARTE I, SEZ. IV, .GIURISPRUDENZA .CIVILE
Con il secondo motivo di ricorso (violazione degli artt. 2503, 2504,
2291, 2312, 1292, 1297, 1306, 1307, 1313, cod. civ. e delle norme sulle obbligazioni
solidali) si deduce che la successione della societ� risultante
dalla fusione nelle obbligazioni della societ� fusa non fa � cessal'e la
responsabilit� dei soci di quest'ultima societ� in quanto illimitatamente
responsabili, poich� tale effetto non deriva dall'art. 2503 e.e. e poich�
all'estinzione della societ� fusa od incorporata si deve applicare il principio
di cui all'art. 2312 e.e. per il quale dopo la cancellazione della societ�
estinta dal registro delle imprese i creditori sociali possono far valere
loro diritti nei confronti dei soci della societ� estinta.
La censura � �priva di fondamento.
Il principio della liberazione dalla responsabilit� patrimoniale dei
soci illimitatamente responsabili della societ� fusa od incorporata � contenuto
nell'ultimo comma dell'art. 2504 cod. civ. secondo cui la societ�
incorporante o risultante dalla fusione assume i diritti e gli obblighi delle
societ� estinte per effetto del completamento -senza opposizione dei
creditori -della fattispecie a formazione progressiva prevista dall'art.
2503 cod. civ.
La dedotta questione circa la sopravvivenza dei rapporti giuridici
attivi e passivi riguardanti le societ� sciolte anche dopo la loro cancellazione
dal registro delle imprese non riguarda il caso delle societ� fuse
ed incorporate, rispetto alle quali l'estinzione della societ� non � l'atto
ultimo e definitivo (come nella ipotesi generale di scioglimento della
societ�), ma, come si � detto esplicitamente nel corso della presente
motivazione, realizza una successione universale e postula. la sopravvenienza
di un soggetto risultante od incorporante, il quale rappresenta
il nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti giuridici
gi� riguardanti i soggetti fusi od incorporati.
La tesi ulteriore dell'amministrazione ricorrente, secondo cui l'assunzione
delle obbligazioni delle societ� fuse od incorporate da parte
della societ� risultante od incorporante (art. 2504, ult. comma, cod. civ.)
non pu� estinguere la responsabilit� dei debit<:>ri solidali con le societ�
fuse ed incorporate cio� dei soci illimitatamente responsabili, appare
viziata dal medesimo errore.
Detta tesi (anche a prescindere dalla dubbia esattezza del richiamo
alla solidariet� tra societ� e soci) non tiene conto del principio generale
che la responsabilit� del socio ha sempre carattere sussidiario, e c:he
alle societ� fuse od incorporate succede una nuova societ�, la quale (per
effetto della successione e sulla base della confusione tra i patrimoni
facenti capo alle societ� interessate dalla fusione) risponde di tutte le
precedenti obbligazioni, quella tesi, inoltre, finirebbe con .lo svuotare di
significato la prevista opposizione dei creditori alla fusione (opposizione
che male si giustificherebbe se i creditori conservassero -secondo la
tesi dell'Amministrazione -i loro diritti nei confronti dei soci illimita
. . .... . I
812 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
I
tamente responsabili delle societ� fuse od incorporate) e con il confondere
per altra via gli istituti della fusione e della trasformazione delle
I
societ� per quanto riguarda la sopravvivenza della responsabilit� patri-,
moniale dei soci illimitatamente responsabili per le obbligazioni sociali
anteriori alla trasformazione (art. 2499, 1� comma, cod. civ.). ~ (Omissis). f:
I
t
I ~
CORTE DI CASSAZIONE, Sez .. I, 9 novembre 1977, n. 4786 -Pres. Mira-
belli -Est. Lipari -P: M. Silocchi (conf.) -Croce Rossa Italiana (avv.
Stato. Gargiulo) c. Garbini (avv. Crespi) e Ente Ospedaliero di Cuasso
del Monte (avv. Stendardi).
I
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici -Croce Rossa Italiana Rappresentanza
in giudizio � Ente unitariamente considerato � Presidente
generale � Rappresentanza in giudizio � Ammissibilit� � Comitati
provinciali � Autonomia amministrativa � Presidente del Comitato �
l,lappresentanza in giudizio � Ammissibilit�.
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici � Ente Ospedaliero �
Enti aventi per finalit� esclusiva la cura degli infermi ed Enti
Ospedalieri separati da altri Enti pubblici � Qualit� di ente ospeda�
liero � Momento in cui sorge nell'una e nell'altra ipotesi � Carattere
dichiarativo o costitutivo del decreto istitutivo dell'Ente.
Amministrazione dello Stato e ~egli Enti pubblici � Ente Ospedaliero
creato per distacco � Sopravvivenza del vecchio ente con fini ristretti �
Successione universale � Esclusione � Successione a titolo particolare
� Ammissibilit�. �
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici � Successione dei rap�
porti giuridici � Nozione � Inammissibilit� di un riferimento alla disci�
plina privatistica.
Amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici � Ente Ospedaliero �
Successione nei beni e nei rapporti giuridici � Diversa disciplina �
Trasferimento automatico dei rapporti giuridici � Restrizione prevista
nel decreto istitutivo dell'Ente � Inammissibilit�.
La . Croce Rossa italiana, considerata unitariamente, deve stare
in giudizio in persona del suo Presidente generale, mentre le singole
articolazioni dell'Ente, nell'ambito della autonomia amministrativa di
cui godono, stanno in giudizio in persona del Presidente del Comitato
provinciale quando si .tratti di rapporti giuridici posti in essere dal
Comitato stesso nell'esercizio dei suoi poteri di autonomia (1).
(1-5) Con questa sentenza da Corte di Cassazione affronta e risolve, per
la prima volta, la successione tra Enti pubblici ed Enti ospedalieri, superando,
con una motivazione ampi.a e precisa che dissipa ogl1li dubbio sorto in sede
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 813
La qualit� di ente ospedaliero viene acquisita ope legis dagli enti aventi
come finalit� esclusiva, al momento della entrata in vigore della legge
n. 132 del 1968, il ricovero e la cura degli infermi, ed il decreto del Presidente
della Regione (ovvero, in via transitoria, del Presidente della Repubblica)
ha una funzione dichiarativa, mentre la qualit� di enti ospedalieri
scorporati da altri enti pubblici viene acquisita in virt� del decreto
istitutivo, che ha carattere costitutivo (2).
La costituzione di un ente pubblico per distacco, che non comporta
l'estinzione di un soggetto, ma determina la scorporazione del servizio
ospedaliero svolto da un certo ente a finalit� plurime e la creazione
accanto al vecchio .ente, che rimane in vita con scopi ristretti, dell'Ente
Ospedaliero la cui consistenza di beni e di rapporti giuridici � definita
dall'art. 5 della legge n. 132 del 1968, non d� luogo ad una successione
universale, che postula il venir meno dell'ente al quale si succede, ma d�
luogo ad una successione a titolo particolare (3).
In virt� delle norme che regolano la istituzione degli enti ospedalieri
la successione comprende i beni destinati al servizio ospedaliero ed i
rapporti che allo stesso servizio sono inerenti, purch� i rapporti medesimi
costituiti anteriormente siano tuttora pendenti (e cio� non esauriti) alla
data di istituzione dell'ente, senza alcun riferimento al regime di diritto
privato (sulla intrasferibilit� del debito invito creditore) (4).
di applicazione della legge ospedaliera, il contrasto che si era verificato tra le
varie Corti di Appello che si sono occupate del problema.
La sentenza precisa i seguenti punti:
1) La Croce Rossa pu� stare in giudizio in pernona del Presidente del
Comitato provinciale qualora si tratti di rapporti posti in essere dai! Comitato
nell'esercilliio dei propri poteri di autonomia;
2) gli Enti acquistano ope legis o in virt� del decreto istitutivo, fa qualit�
di ente ospedaliern a seconda che si tratti di ent.i aventi come finalit�
esclusiva la� cura degli informi ovvero di enti scorporati da altri enti che continuano
ad esistere con fini ridotti;
3) la successione degli Enti ospedalieri � a titolo particolare ed � regofata
dalla disciplina prevista da1la legge ospedaliera, senza alcun riferimento
al diritto privato;
4) la successione inerente ai beni ha una disciplina di attuazione che
� diversa da quella relativa ai rapporti .giuridici, i qua1i si trasferiscono automaticamente,
senza necessit� di farvi cenno nel decreto istitutivo.
* * *
In tema di successione degli Enti ospedalieri ad altri Enti pubblici
(nella specie alla C.R.I.).
Proprio in tema di trasmissione di rapporti giuridici �la dottrina, e
sulle sue orme la giurisprudenza, ha individuato il fenomeno della successione,
che, come � noto, consiste � nel subingresso di un soggetto nella stessa posizione
giuridica di un altl'o soggetto, iin modo che egH (iii successore) prende
il posto dell'altro (il predecessore) in tutti i rapporti giuridici, che formano il
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
814
In tema di successione di enti ospedalieri, la stessa comprende tutti
i beni e tutti i rapporti che ineriscono al servizio ospedaliero (anche se
si tratta di debiti contratti per fornitura di cose che siano state interamente
consumate nel momento della istituzione dell'ente), con la precisazione
che la normativa fa leva sui concetti di bene (inteso come
bene materiale, immobile o mobile) e di rapporto giuridico (comprensivo
di debiti e crediti) con una disciplina diversa, giacch� per i beni il trasferimento
� condizionato all'inventario compiuto dall'apposita Commissione,
per i rapporti il trasferimento � automatico, senza cio� che occorra
farvi cenno nel decreto istitutivo dell'ente e senza che possa ritenersi
operante la (eventuale) restrizione contenuta nello stesso decreto, che,
comunque, va interpretata in conformit� alla legge (art. 5 legge n. 132
del 1968, art. 5, IV comma) (5).
(Omissis). -1. -Preliininarmente il Collegio deve darsi carico, d'ufficio,
della posizion~ processuale dellEnte ospedaliero di Cuasso al Monte.
Tale ente � intervenuto volontariamente nel giudizio di appello, prospettando
negativamente il proprio interesse in ordine alla definizione
delll:J. controversia a seguito della eccezione della C.R.I. che contestava
contenuto di detta posizione giuridica, senza che occorrano specifici titoli di
assunzione o di acco1lo � (distinguendoS!� cos� dal trasferimento di un diritto
che imp1ica una nuova causa di acquisto: MIELE, La successione degli enti
pubblici, Giuris. completa Cort� Cass. civ., vol. XVIU, 704), e venendo �il
cont,enuto de1la posizione giuridica retto e determinato anche nei confronti
del successore degli stessi titoli giustificativi e dalle stesse modalit� valevoli
per il predecessore �, In tal senso fa successione � stata concepita come passaggio
di un ordinamento giuridico, quello relativo all'organizzazione del servizio
pubblico come esisteva nel soggetto a cui era originariamente attribuito
e dal qmtle veniva poi distaccao. Pi� precisamente, concepito come passaggio
di un'organizmzione H rfatto primario � costituito dall'attribuzione ad un ente
(esistente o da creare) .di un servizio gi� di competenza di un soggetto diverso,
e fa successione ha luogo per provvedimento dJ'autorit� senza che la
volont� del successore di adempiere agH obblighi a cui � sottoentrato abbia
giuridica efficacia in ordine alla assunzione dei medesimi (MIELE, op. cit., 705).
Ne11a specie H provved1mento di autorit� va ravvisato neHa legge n. 132 e
nel decreto Presidenzia1e n. 1228 che ne � l'applicazione.
� appena H 'Caso di accennare che la tesi accolta dalla Cassazione � confortata
da precedenti pronunce della Suprema Corte, 1a quale ha costantemente
affermato che � in tema di successione fra enti pubblici non vige un
principio generale che rego~i ex se il fenomeno successorio, come successione a
titolo universale� e che �il criterio deve essere di volta dn volta desunto daLla
disciplina positiva, che il t1egislatore ritenga di adottare con ri,guardo al permanere
o meno della finalit� dell'ente soppresso, se pure diversamente valutata
rispetto ad altro ente di eventuale nuova istituzione, nonch� con ri.guardo
alla sorte delle strutture dell'ente soppresso e alla sorte del complesso delle
posizioni giuridiche, intese come sintesi dei rapporti giuridici attivi e passivi
� (Sez. Un. 24 luglio 1958, n. 2689, Giust. civ. 1958, I, 1631); �e pu� su tali
direttrici affermarsi che quante volte si sia in presenza del permanere degli
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 815
di dovere rispondere del debito per essere stato trasferito il relativo
rapporto ad esso ente (sia per evitare la formazione di un giudicato nei
suoi confronti, sia per non essere pregiudicato da una eventuale dichiarazione
di illegittimit� del d.P.R. n. 1228 del 1970).
Ed ha chiesto la rimessione del giudizio al .tribunale ai sensi del�
l'art. 354 c.p.c.
L'esigenza della presenza in giudizio dell'Ente Ospedaliero non era
stata, per la verit�, avvertita dall'attore Carbini che di fronte alla
eccezione della C.R.I. non aveva chiesto di chiamarlo in giudizio e solo
nella citazione d'appello aveva preliminarmente domandato l'integrazione
del contraddittorio.
La Corte d'appello, con un singolare � Isteron-Proteron >>, ha ritenuto
superfluo affrontare i problemi dell'integrit� del contraddittorio e della
legittimit� dell'intervento posto che era stato escluso nel merito il vincolo
debitorio dell'interveniente.
Ma questo Supremo Collegio non pu� sottrarsi al compito di verificare
d'ufficio la sussistenza degli estremi per l'intervento in appello
ex art. 344, che la Corte d'Appello, ha sia pure implicitamente, ratificato,
omettendo di provvedere alla dichiarazione di inammissibilit�.
scopi dell'ente pubblico soppresso in capo ad altro ente e risultino attuati il
passaggio sia pure parziale delle strutture, funzionalmente iintese, e quello del
complesso del1e posizioni giuridiche gi� in testa all'ente soppresso, ivi si �
sicuramente in presenza di un denomeno di successione �.
Si vertf.ica .in tal caso il trasferimento del munus pubbHco da un ente
all'altro con le strutture organizzative (GIANNINI, nota alla citata sentenza delle
Sezioni Unite).
Nella specie, ricorrono le enunciate regole. Per precetto di legge l'assistenza
ospeda!liera � svolta esclusivamente dagli enti ospedali~ri (art. 1 legge n. 132).
GLi enti pubblici che svolgono in modo esclusivo tale assistenza sono riconosciuti
di diritto ,enti ospedalieri (art. 3) e sono pure costituiti in enti ospedalieri
tutti gli ospedali appartenenti ad enti pubbLici che abbiano come scopo
oltre !',assistenza ospedaliera anche finalit� diverse (articolo 3, II comma), e
mentre i primi sono dichiarati enti � ospedaLieri con decreto del Presidente
della Regione (o della Repubblica), i secondi sono costituiti con decreto dello
stesso Presidente in seguito allo svolgimento di talune formalit� suJla determinazione
del patrimonio e sulla gestione provvisoria, la quale, per quanto
concerne J'attivit� ospedaliera, va fotta sin dall'entrata in vigore deHa ~egge
(art. 57) e fino alla nomina del Commissario �(art. 5, Vii comma).
Gi� dall'enuneiazione del pdncipio dell'art. 1 (l'assistenza ospedaliera pubblica
� svolta ,esclusivamente dagLi enti ospedalieri) � dato dedurre una attualit�
di effetti estintivi, limitatamente a tale fonzione, che non � compatibile
con una sopravvivenza sia pure affievolita dell'ente in estinzione in dipendenza
e per la durata della fase della gestisme provvisoria (o della liquidazione). E
dal1lo stesso principio si ricava che le attivit� che gi� facevano capo agli enti
pubblici soppressi trapassano senza soluzione di continuit� agli enti ospedalieri,
in capo ai �qua:Li il munus pubblico, con la sua struttura organizzativa, �
mantenuto identico nella sua essenza. E con la devoluzione del fine � devoluto
anche il patrimonio, nonch� i rapporti giuridici, mentre la gestione provvisoria
816
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO
Come � noto � nel giudizio di appello � ammesso soltanto l'intervento
dei terzi che potrebbero proporre opposizione a norma dell'art. 404
c.p.c. >>. La posizione del soggetto che deduce di essere stato ingiustamente
pretermesso nel giudizio di primo grado, nonostante 111 propria
qualit� di parte necessaria e di contraddittore necessario di altri soggetti,
� quella tipica giustificatrice di tale intervento e comporta che non
potendo l'interventore accettare il contraddittorio di merito in appello,
disponendo del doppio grado di giurisdizione, all'ammissione dell'intervento
stesso obbligatoriamente consegua il rinvio della causa al giudice
di primo grado (Cass. S.U. 16 marzo 1973, n. 138). H terzo, cio� per potere
intervenire in appello deve dimostrare di essere stato erroneamente
pretermesso dal giudizio, e di avere concretamente s~b�to un pregiudizio
della sentenza emanata in sua assenza (Cass. 6 dicembre 1974, n. 4056).
E nemmeno l'intervento iussu iudicis o quello su distanza di parte,
pu� essere disposto in appello dato che egualmente risulterebbe violato
il princ�lpio C!lel doppio grado di giurisdizione (Cass. 12 luglio �1974,
n. 2098). E sotto questo profilo l'istanza del Garbini non avrebbe potuto
trovare accoglimento.
non � un ;procedimento tipico di liquidazione che implica la sopravvivenza dell'ente
soppresso per la durata della liquidazione (per altra ipotesi cfr. Sez. Un.
10 maooio 1975, n. 1811, Rass. Avv. Stato 1975, I, 848).
E proprio sulla �interpretazione delle citate norme delfa legge n. 132, intese
come riorganizzazione del serv.izio pubbHco ospedaliero ile Sezioni Umte hanno
affermato: � Lo Stato ha ritenuto organizzare diversamente quel certo servizio
pubbhlco, affidandone fa .gestione ad altri Enti. Ai quali enti, logicamente,
sono attribuiti quei certi beni patrimoniali che costituiscono gli strumenti
indispensabili per l'espletamento della funzione. Non � stato quindi un provved.
imento di carattere ablatorio, ma un provvedimento di carattere organizzativo,
o meglio, riorganizzativo di un determinato settore deHa pu!bblica amministrazione
� (Sez. Un. 15 aprile 1976, n. 1336, Rass. Avv. Stato, 1976, I, 580)
e inquadrato tale fenomeno nell'amib~to del tras;ferimento di una organizzazione,
esso � comprende non solo !i rapporti inerenti all'attivit� produttiva in
corso, ma anche quelli relativi a;Il'attivit� anteriore e inerenti comunque alla
organizzazione produttiva� (C!fr. a proposito del trasferimento aH'Enel delle
Aziende elettriche Sez. Un. 4 dicembre 1971, n. 3517, Foro it. 1972, I, 350); comprende,
cio�, � un complesso di beni, come UIJ,iversitas, inoludente la somma
�dei rapporti g�iuridici di crediti e debiti � (cfr. �a proposito degli arretrati della
retr.ibuzione dovuti al dipendente trasferito a11'Enel, Cass. 21 giugno 1972,
n. 1998, Foro it. 1973, I, 523).
1:!. sulla successione del munus identico nella sua essenza e nella sua struttura
che occorre insistere per escludere l'assurda discriminazione tra debiti
e crediti, tra rapporti eseguiti e rnp.porti in atto, creata da alcune Corti di
Appelfo.
iPosto che, come s.i � dimostrato, fa successione concerne un servizio pubblico
organizzato, l'assistenza ospedaliera, oggetto del trasfenimento � l'organizzazione
attualmente operante ed il trasferimento che avviene per atto di
autorit� si �segue concretamente in modo da mantenere con assoluta conti
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 817
Nel caso di specie non ricorrono gli estremi del litisconsorzio necessario,
vertendosi in ipotesi di legittimazione alternativa poich� si oppone
dal convenuto all'attore che il soggetto tenuto all'adempimento dell'obbligazione
dedotta in giudizio � altri diverso di s�; l'alternativit� della legittimazione
� suscettibile di dar luogo ad un intervento coatto iussu iudicis
e su istanza di parte stante l'assunta comunanza della causa (ma solo.
nel corso del giudizio di primo grado). In questa situazione non ricorre
la nec,essariet� del litisconsorzio, ma si profila l'opportunit� di fare
intervenire nel processo ....
pr�nuncia da emettere possa essere fatta valere anche nei suoi confnmti.
Di fronte alla richiesta di intervento su istanza di parte, se ed in
quanto correttamente avanzata in primo grado, il giudice ha facolt� o
non obbligo di p;rovvedere. E di litisconsorzio necessario (processuale)
pu� parlarsi solo dopo che la chiamata sia stata effettuata, e non prima
Il provvedimento con il quale il giudice non autorizza la chiamata in
causa � caratterizzato dall'elemento della discrezionalit� (cfr. Cass. 21 febbraio
1975, n. 660 ed il richiedente non pu� censurarlo in sede di appello
o di ricorso per cassazione correlativamente il titolare della postulata
legittimazione alternativa non va qualificato come litisconsorzio neces�sario;
n� � pregiudicato da una soluzione della lista che venga ad esclunuit�
l'�effkienza deLl'organizzazione, con l'obbligo fatto all'ente scorporato, come
si � detto, di tenere, per il periodo intercorrente tra a'entrata in vigore
della leg;ge e fa nomina del Commissario, una distinta gestione per l'attivit�
ospeda1iera aHa quale devono destinarsi i mezzi f�inanziari previsti nel titolo V
della legge n. 132 (art. 57).
Se dunque nelle norme su1la riforma ospedaLiera il servizio pubbJico sottoposto
a �trasferimento coattivo � considerato nell'aspetto fondamentale dV organizza2iione
di attivit�, consegue necessariamente che tale trasferimento comporta
la successione dell'ente ospedaliero nei rapporti giuridici costJituiti dalla
C.R.I. ai fini dell'organizzazione del servizio; rapporti che sono connaturati
con i�l concetto di tale organizza'2iione e che sono essenziali per ilia continuit�
dell'attivit� ospedaJliera.
A questa successione dell'Ente ospedaliero Ja norma dell'art. 5 fa esplicito
riferimento. Il comma III indica come � costituito il patrimonio, che � formato
dagli edif�ici adibhi al ricovero ed alla cura degi1i infermi, da tutte le attrezzature
che iin atto sono destinate al funzionamento de11'ospedale e degli altri
beni in atto destinati istituzionalmente a henfilicio deLl'ospedale. Il complesso
dei beni organizzati per tll servizio ospeda1iero � cos� ne1la l~ge tassativamente
p11evisto e indicato; la individuazione e l'inv�enta11io, fatti dalla Commissione,
han~o solo una funzione descrittiva, dichiarativa.
lil comma 1IV dispone invece che i rapporti giuridici 11eJ.ativi all'attivit� ospedaliera
passano al nuovo ,Ente. Anche l'espressione usata (�passano�) � tlndice
di una norma cogente, immediatamente operativa senza che fa Commissione
o H decreto del 1Presidente de1la Reg.ione debbano indicarli o elencarili, venendo
essi trasf.edti, automaticamente, per p11ecetto di Jegge, nel foro complesso.
Una volta stabilito che si trasferiscono al nuovo ente :i rapporti costituiti
dalla Croce Rossa per H servizio ospedaliero �sarebbe contrario ad ogni
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
818
dere la legittimazione postulata invece di quella che a lui fa capo,
poich� il relativo giudicato non pu� essergli opposto.
Difettano quindi gli estremi sia per la chiamata in giudizio sia per
l'intervento spontaneo in secondo grado dell'Ente Ospedaliero e deve
conseguentemente dichiararsi, ora per allora, l'inammissibilit� dell'intervento
stesso che si riverbera sulla partecipazione al presente giudizio
di cassazione.
La lite resta circoscritta ai rapporti fra il Garbini e la Croce Rossa
Italiana e l'efficacia del giudicato che si former� in proposito riguarder�
esclusivamente i predetti soggetti.
Stante i prindpi sull'efficacia soggettiva del giudicato e la struttura
alternativa della legittimazione, � da escludere, infatti, che il riconoscimento
dell'estraneit� della C.R.I. al debito comporti residualmente il
vincolo del giudicato per l'ente e che l'illegittimit� (recte; la disapplicazione)
del d.P.R. n. 1228 si rifletta immediatamente sulla sua posizione.
Certo una misura di interesse dell'Ente � innegabile ma � quella, appunto,
che avrebbe giustificato in primo grado (e non pi� in grado d'appello)
l'intervento.
Ed � indubbio che la estromissione dal giudizio dell'ente torna a svan�
taggio pratico del creditore Garbini che non pu� giovarsi della soluzione
principio di logica giuridica far tornare in tutto o in parte (o fasciare) nella
titolarit� (della CR.I.) rapporti attivi che per questa non possono pi� presentare
alcuna utilit�, avendo essa dovuto mettere, per precetto di legge, la specifica
attivit� per la quale aveva costituito tali rapporti; sarebbe del pari
contrario agli stessi princ�pi mantenere obbligata (la C.R.I.) per i rapporti
passivi assunti neUa gestione (del servizio), in conseguenza per lo pi� di atti
economici la cui utilit� si � riservata nell'organizzazione del servizio e si �
in questa sostanziata � (con opportune modifiche si � qui riportata la sentenza
delle Se2lioni Unite 24 aprile 1970, n. 1173, Rass. Avv. Stato 1973, I, 377,
che ha ritenuto trasrfemto alJ'Enel anche un rapporto giuridico tributario).
� ancora necessario insistere su1la natura dichiarativa, limitatamente ai
rapporti giuridioi, del provvedimento del Presidente della Regione (o della
Repubblica), anche se si volesse ritenere che � con la sua emanazione che
viene ad esistenza il'Ente ospedaliero. �
Anche 'in tale ii.potesi l'individuazione dei beni e dei rapporti giuridici
(la cui indicazione -si ripete -non � necessaria) deve conformarsi ai princ�pi
indicati' nella legge (art. 5), alla cui stretta osservanza esso � tenuto, in
conformit� alle regole indicate neJla stessa legge per la successione degli enti
ospedalieri alla Croce Rossa. Dall'aspetto qui in esame il provvedimento non
ha discre2lionalit�, ma � vincolato: ha natura dichiarativa o ricognitiva. Se
si volesse far riferimento ad altre ipotesi normative, si potrebbe fare una analogia
col provvedimento che .il Prefetto ai sensi deH'art. 36 del t.ru.c.e.p. emana
nel caso di sucoessione tra Comuni (ofr. Cass. 25 marzo 1957, n. 1019, Foro
it. 1957, I, 540).
Si � detto che la successione ha luogo per provvedimento di autorit� (trasferimento
coattivo). E' su tale concetto che oocorre insistere per affermare
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 819
accolta e dovr� introdurre un nuovo giudizio, correndo la relativa alea;
ma di tale inconveniente l'attore deve darsi carico per non avere a suo
tempo ~vanzato tempestivamente la richiesta di chiamata nel giudizio
dell'ente, estendendo al medesimo la propria domanda; mentre dipende
dalla configurazione del sistema processuale la limitazione dell'intervento
(o della chiamata) del legittimato in via alternativa, al giudizio
di primo grado.
2. -Fissato l'ambito del rapporto processuale al contraddittorio Gambini-
C.R.I. deve anzitutto stabilirsi se sia stata corretta la vacatio in ius
della Croce Rossa Italiana, mediante citazione dell'organo periferico
� Comitato provinciale di Milano, III centro di mobilitazione � in persona
del suo presidente.
La relativa eccezione � stata respinta sia dal tribunale che dalla
Corte d'Appello, la quale ha voluto giustapporre alle considerazioni del.
tribunale, che pur dichiara di condividere, altre argomentazioni contro
le quali si appunta la critica della ricorrente la quale con il primo mezzo,
lamentando la violazione dell'art. 4 del r.d. 21 gennaio 1929, n. 111 (statuto
dell'ente) modificato dall'art. 2 della legge 13 ottobre 1962, n. 1496 sostiene
che la volont� dei! successore di adempiere gli obbHghi cui � subentrato non
ha giuridica rilevanza, come non ha giuridi�a rilevanza la volont� di altro soggetto,
comunque interessato o estraneo rispetto al fatto successorio.
� erroneo, di conseguenza, rkhiamarsi, ai comuni princ�pi di diritto privato
per escludere la successione nel debito a titolo particolare invito creditore,
perch� -sri ripete -iJ fatto primario � costituito dal passaggio di un
ordinamento, di un serviziio organizzato e perch�, venendo i servizi pubblicii
creati organizzati e trasferiti solo per 1egge o (in genere) per provvedimento
di autorit�, la vodont� del successore o di altro soggetto non � rilevante (al
punto che la dottrina ha inquadrato il fenomeno nei trasferimenti coattivi
(CANNATA-illARTOLI, La successione degli enti pubb.Iici, Riv. dir. pubb. 1948, 3, 22).
In adesione a tadi concetti Ja Corte Suprema ha respinto, in altra occasione,
la tesi che, in tema di successione di enti pubblici, pretendeva l'adempimento
.dedl'obbiligazione da chi l'aveva assunta e ne escludeva la sostituzione
con altro soggetto senza il consenso dcll'a1'tro contraente e del terzo sostituito,
ed ha enunciato rii principio che �con la estinzione di un soggetto di diritto
pubblico tutti i rapporti attivi e passivi passano, insieme con i poteri, al
nuovo soggetto� (Cass. 14 agosto 1953, n. 2753, Giuris. it. 1954, I, 1, 651) (e a
proposito del totale passaggio all'Enel dei rapporti giuridici attivi e passivi
delle aziende eJettriche che si .fondono e si estinguono per effetto del trasferimento,
la Corte Suprema ha escluso l'applicabilit� della normativa dell'articolo
2112 cod. oiv.: Cass. 21 gi~gno 1972, n. 1998, Rass. giur. Enel, 1972, 714). E in
alt!'.a occasione, �n caso di successione anche parriale da un comune a un
comune, creato o ricostituito, la stessa Corte suprema ha afformato che la
successione interessa direttamente anche i terzi e non solo il sogg�etto passivo,
trnttandosd, come � noto, de!tl,a modificazione (o della vicenda) di un rapporto
giuridico che rimane immutato tranne che nei soggetti (Cass. 25 marzo 1957,
n. 1019, gi� citata Foro it. 1957, I, 540).
UGO GARGIULO
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
820
che il Comitato Provinciale non � legittimato passivamente a resistere
alle pretese avanzate dal Garbini per difetto di legitimatio ad processum,
spettate per legge (solo) al Presidente Generale della C.R.I. cui il citato
art. 2 attribuisce la rappresentanza generale dell'ente.
II motivo, sul quale l'Avvocatura non ha insistito nella diffusa me
moria, esclusivamente dedicata al merito, e che non � stato nemmeno
da essa trattato nella discussione orale, deve essere comunque esaminato,
perch� attinente a questione rilevabile d'ufficio.
Esso risulta giuridicamente infondato.
Al riguardo non viene in considerazione l'orientamento giurispruden
ziale di questa Corte secondo cui l'errata indicazione dell'organo com
petente per legge ad integrare la capacit� processuale dell'ente si risolve
nella invalidit� del� contraddittorio rilevabile d'ufficio in ogni stato e
grado del giudizio, venendo a mancare il presupposto di una valida costi
tuzione del rapporto processuale, dato che ogni ente si immedesima con
l'organo cui la legge conferisce la rappresentanza, sicch� un diverso
organo del medesimo ente, essendo privo del relativo potere rappre
sentativo processuale, non sarebbe in alcun modo legittimato a stare in
giudizio per l'ente stesso (Cass. S.U. 18 ottobre 1975, n. 3387, 31 luglio 1967,
n. 2033, 6 luglio 1966, n. 1773 ecc.).
Si tratta, infatti, non di revocare in dubbio il principio per cui la
citazione di un ente pubblico mediante vacatio in ius di soggetto o organo
sfornito di potere di rappresentanza in giudizio, � causa di nullit� insa
nabile dell'atto introduttivo della lite, stante il difetto di immedesima
zione organica che ne consegue, ma di verificare, alla stregua dei dati
normativi, se un potere di rappresentanza processuale, per quanto
attiene ai comitati provinciali, sia previsto dalla legge e dallo statuto
dell'Ente.
Ed il relativo esame porta a tener ferme le conclusioni cui sono giunti,
sia pure per diverse vie, i giudici del merito.
La legge 13 ottobre 1962, n. 1496 (contenente ,modifiche all'ordina
.mento della associazione italiana della Croce Rossa), dopo avere precisato
all'art. 1 .che l'ente � posto sotto l'alto patronato del Presidente della
Repubblica, stabilisce all'art. 2 comma 1, invocando a fondamento della
proposta eccezione, che l'associazione � rappresentata dal Presidente generale
ed amministratata da un comitato centrale (il cui consiglio direttivo
� composto dal Presidente generale, dal vice presidente e da 12 consiglieri).
L'art. 3 incide sulle strutture dell'ass0dazione solo in quanto prevede
l'istituzione di un Comitato nazionale femminile o di Sezioni femminili.
L'art. 4, infine, abroga specifiche norme dello statuto (r.d. 31 gennaio
1929, n. 111), del r.d. 10 agosto 1928, n. 2034 convertito nella legge
20 dicembre 1928, n. 3133 e del d.LC.P.S. 15 novembre 1946, n. 361, nonch�
tutte le altre norme comunque contrastanti.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
La menzionata legge n. 1496 va inquadrata nel complesso normativo
che disciplina la Croce Rossa Italiana, eretta in ente morale con r.d.
7 maggio 1884, n. 1243 (autorizzato con legge 21 maggio 1882, n. 768),
avente pacificamente natura di ente pubblico parastatale, e che trova�
la sua fondamentale regolamentazione del r.d. n. 2034 del 1928 e nello
statuto del 1929 citato (con le relative modificazioni).
Delle riorme abrogate dall'art. 4, della legge n. 1496, il secondo comma
dell'art. 1 dello statuto riguarda il patronato del Re (in luogo del quale
� ora previsto dal patronato del Presidente della Repubblica) e l'art. 4
del r.d. n. 2034 concerne la rappresentanza dell'associazione da parte
sempre del presidente generale nonch� l'amministrazione facente capo
ad un comitato centrale il cui consiglio direttivo presentava diversa
composizione rispetto alla novella del 1962 (trattasi cio� della norma sostituita
appunto dall'art. 2 della citata legge del 1962).
Ai limitati fini che qui interessano giova sottolineare la struttura
organizzativa decentrata dall'associazione della C.R.I. per cui alle dirett"'�
dipendenze del comitato centrale sono i comitati provinciali, i sottocomitati,
le delegazioni all'interno ed all'estero; comitati o sottocomitati
godono di autonomia amministrativa e finanziaria, deliberano '. in piena
indipendenza i propri bilanci preventivi ed i conti consultivi ed adottano
tutti i provvedimenti necessari al loro funzionamento.
La Croce Rossa, che si distingue dalle istituzioni di assistenza e beneficienza
non essendo sottoposta al regime dei controlli propri di tali enti
(Cass. 29 novembre 1972 n. 610), attesa la complessit� della sua organizzazione
centrale e periferica presenta, dunque, due livelli di rappresentanza
quello che abbraccia l'ente unitariamente, nel complesso delle sue articolazioni,
facente capo al presidente centrale e quello territorialmente
circoscritto, che fa capo per ogni singolo comitato provinciale o sottocomitato
al relativo presidente.
Prende determinante rilievo in proposito l'art. 5 del citato decreto
n. 2034 il quale recita: � L'associazione � ordinata perifericamente in
comitati provinciali e sottocomitati, ed in delegazione comunali.
I comitati ed i sottocomitati sono rappresentati da un Presidente, e
le loro funzioni sono esercitate da un consiglio.
Lo statuto dell'associazione determina i poteri del presidente �.
Alla contrapposizione degli artt. 4 (sostituito dall'art. 2 della legge 1496
del 1962) e 5 del r.d. n. 2034 di rappresentanza dell'ente e rappresentanza
dei comitati, fa riscontro quella degli artt. 4 e 22 dello Statuto (r.d.
21 gennaio 1929, n. 111) del quale .il Collegio pu� prendere cognizione,
indipendentemente dalla esibizione in giudizio, alla stregua del principio
iura novit curia, trattandosi di decreto pubblicato nella Raccolta Ufficiale
delle leggi e dei decreti e comportando il deposito e l'inserzione
822 RASSEGNA DEU..'AVVOCATURA DELLO STATO
nella � Raccolta � la certezza del diritto concretantesi nella inalterabilit�
della norma e nella scienza legale della stessa.
Secondo l'art. 4 dello statuto il presidente generale ha la rappresentanza
m�rale e giuridica dell'associazione e ne dirige l'attivit�. Secondo
l'art. 22 i comitati provinciali �(che hanno sede in ogni capoluogo di
provincia o fungono da centri di mobilitazione nelle province sedi di
Corpo d'armata) hanno autonomia amministrativa in base alle norme
del regolamento di amministrazione e di contabilit�.
Ritiene pertanto il Collegio alla stregua delle richiamate disposizioni
che mentre l'ente C.R.I. unitariamente considerato deve stare in giudizio
esclusivamente a mezzo del proprio presidente generale, le singole articolazioni
dell'ente, nell',ambite della autonomia amministrativa di cui
godono, stanno in giudizio in persona del Presidente del comitato provinciale
quando si tratti di rappm;ti giuridici posti in essere dal Comitato
medesimo nell'esercizio di tali poteri di autonomia.
E poich� nel caso di specie non � contestato che era stato il Comitato
milanese ad indire la licitazione privata �per la scelta dell'appaltatore
ed a stipu�are il contratto con la ditta Garbini, la pretesa azionata,
ricollegandosi alla sfera di autonomia di quel comitato quale organo
periferico della C.R.I., bene � stata indirizzata nei confronti del suo
presidente~ cui spettano i poteri di rappresentanza sia di ordine sostanziale
che processuale.
Attesa la omogeneit� di dizione in ordine alla rappresentanza rispettivamente
della Croce Rossa unitariamente intesa e dei comitati provinciali
e dei sottocomitati, attribuita ai rispettivi presidenti, deve ritenersi
infatti che tale rappresentanza conglobi entrambi i profili.
E non � esatto che in base allo statut'o il presidente nazionale abbia
la rappresentanza non solo della sede centrale, ma anche di quelle periferiche
risultando l'assunto smentito dal tenore dei testi normativi.
Avendo i comitati provinciali natura di organi (e non di meri uffici)
dotati di capacit� di contrarre obbligazioni nell'.ambito della autonomia
ad essi riconosciuta (non essendo stato abrogato l'art. 5 del r.d. n. 2034,
n� l'art. 22 � dello statuto), ciascuno di essi pu� impegnare e rappresentare
la rispettiva circoscrizione periferica, sia sul piano sostanziale che su
quello processuale.
3. -Superato il profilo processuale va affrontato il merito della causa
che consiste nello stabilire la C.R.I. debba rispondere dell'obbligazione di
pagamento di una fornitura effettuata a favore dell'ospedale di Cuasso
al Monte, assunta e divenuta esigibile quando l'Ente ospedaliero Cuasso
al Monte, creato con d.P.R. 9 luglio 1970, n. 1228, ai sensi della legge
12 febbraio 1968, n. 132, per distacco della C.R.I. non era ancora venuto
ad esistenza.
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
Con il secondo mezzo, lamentando la violazione degli artt. 3 e ss. della
legge 12 febbraio 1968 la C.R.I. sostiene la sua estraneit� al rapporto
controverso, che era stato trasferito, prima dell'instaurazione della lite,
per effetto del citato d.P.R. n. 1228 del 1970 pubblicato in Gazzetta Ufficiale
30 gennaio 1971 all'ente ospedaliero, e censura la sentenza per aver ritenuto
.che la successione nei rapporti giuridici restava limitata ai soli rapporti
di durata in corso, non esclusione dei debiti gi� maturati.
Il motivo � fondato.
Anteriormente alla emanazione della,, legge 12 febbraio 1968, n. 132
numerose istituzioni di assistenza e beneficienza ed altri enti pubblici
che svolgevano attivit� anche nel campo dell'assistenza sanitaria avevano
creato ospedali nei quali fornire direttamente le relative prestazioni.
Esistevano, cio�, enti che non esaurivano le perseguite finalit� nel
ricovero e nella cura degli infermi, coprendo una gamma di scopi pi�
vasta.
La nuova legge ospedaliera ha mutato la struttura di tali istituzioni,
fossero o non fossero esclusivamente dedite all'assistenza sanitaria, enucleandone
la componente ospedaliera, i nuovi enti non sono pi� opere pie,
ma si presentano quali enti di attuazione di un fine che la . Costituzione
(art. 32 Cost.) assegna allo Stato (Cass. 25 ottobre 1972, n. 3246, 18 giugno
1973, n. 1783, 20 giugno 1973, n. 1820, 12 dicembre 1973, n. 2982, 4 otto�
bre 1974, n. 2592, 15 aprile 1976, n. 1335).
Gli ospedali sorti come istituzioni di assistenza e beneficenza hanno
perso tale qualit� per effetto dell'entrata in vigore della legge n. 132
che li ha configurati come enti ospe~alieri, facendone strumenti fondamentali
per la tutela della salute, attraverso prestazioni sanitarie ed
attivit� collaterali connesse alla predetta finalit�, secondo programmi
legislativamente determinati o criteri di gestione dai quali esula ogni
scopo di lucro, (sicch� debbono essere considerati quali enti pubblici
non economici).
La enucleazione d,egli enti ospedalieri dalle istituzioni di pi� largo
spettro operativo in cui erano conglobati � prevista dall'art. 5 della legge
n. 132 che detta la disciplina della relativa trasformazione.
Ai sensi d~ll'art. 3 della medesima legge, invece, la qualit� di enti
ospedalieri viene acquisita ope legis dagli enti aventi come finalit� esclusiva,
al momento dell'entrata in vigore di questa, il ricovero e la cura
degli infermi, ed il decreto del Presidente della Regione (ovvero, transitoriamente,
del Presidente della Repubblica), di cu ial succssivo art. 4 ha
una funzione meramente dichiarativa della suddetta qualit�, per scopi che
attengono all'esecuzione della legge stessa (Cass. 3246 del 1972 cit.).
Ben diversamente, invece, il decreto costitutivo degli enti ospedalieri
scorporati da altro ente pubblico, ha carattere costitutivo per
, quanto attiene sia al sorgere della qualit� di ente ospedaliero sia al
824 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
trasferimento dei beni, operando il distacco dell'ospedale dall'ente (Cass.
3423/72, 2855/74, 1335 del 1976).
L'art. 5, sotto la rubrica � costituzione di enti ospedalieri mediante
distacco di ospedali da enti pubblici� stabilisce rispettivamente ai
commi 3, 4, 5:
a) che �il patrimonio del nuovo ente � costituito dagli edifici
adibiti al ricovero ed alla cura degli infermi di tutte le attrezzature che in
atto sono destinate al funzionamento dell'ospedale, e degli altri beni
in atto destinati istituzionalmente a beneficio dell'ospedale�;
b) che �i rapporti giuridici relativi all'attivit� ospedaliera passano
al nuovo ente �;
e) che �il decreto del Presidente della Regione determina il patrimonio
dell'ente � (trattasi del decreto costitutivo di cui al primo comma,
nel quale si precisa altres� che in pendenza della creazione delle Regioni
tale provvedimento verr� emanato con decreto del Presidente della Repubblica).
Sempre a proposito della consistenza del patrimonio del costituendo
ente� ospedaliero il comma secondo attribuisce ad una speciale 'commissione
il compito di precedere all'individuazione ed all'inventario dei
beni che sono ad esso trasferiti.
L'art. 57 della legge n. 132 prevede, infine, una gestione separata per
il costituendo ente ospedaliero sin dall'entrata in vigore della legge
medesima.
La difesa della C.R.I. ha manifestato dubbi sulla natura dichiarativa
o costitutiva del decreto nell'ipotes� di. enti �costituiti� per distacco.
Sembra il Collegio che la costituzione sia postulata dalla stessa configurazione
normativa, che implica, come si � det,to l'atti.::ibuzione di una .
indubbia soggettivit�.
In applicazione dell'art. 5 della legge n. 132 con d.P.R. 9 luglio 1970,
n. 1228, fu costituito in ente ospedaliero l'ospedale di Cuasso al Monte
per distacco della Croce Rossa e detto decreto precisa che i crediti ed
i debiti derivati dai rapporti giuridici relativi alla attivit� ospedaliera ed
esistenti alla data della sua pubblicazione fanno capo alla C.R.I., essendo
l'ospedale privo di personalit� giuridica.
4. -La questione se il nuovo ente sia succeduto alla C.R.I. nel rapporto
giuridico obbligatorio in esame, che � pacificamente inerente
alla precedente gestione ospedaliera (essendosi trattato di provvedere al
riscaldamento degli immobili deH'istituto sanatoriale) � stata risolta in
senso opposto dalle sentenze di primo e di secondo grado in base alle
considerazioni di cui si � dato conto nella precedente narrativa).
Secondo la impugnata decisione di appello sarebbe decisiva la circostanza
che la compravendita dell'olio combustibile aveva avuto � completa
� esecuzione alla data di costituzione dell'ente ospedaliero (da
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
identificarsi con l'emanazione del d.P.R. n. 1228 del 1970) e poich� anche
in tema di successione fra enti pubblici non pu� prescindersi dalla disciplina
privatistica del rapporto obbligatorio che non ammette la successione
nel debito a titolo particolare invito creditore l'obbligazione di
pagamento del prezzo resterebbe a carico al soggetto originario contraente.
N� gioverebbe richiamarsi alla successione ape legis nel rapporto,
in quanto la deroga al richiamato principio dovrebbe risultare in via
espressa dalla legge da interpretare restrittivamente.
Ad avviso della Corte di Appello, peraltro, la norma di legge (comma
quarto dell'art. 5) non consente la interpretazione accolta dal tribunale;
sia perch� non dispone una successione a titolo universale (come tale
comprensiva dei rapporti antecedenti alla costituzione dell'ente, e magari
esauriti); sia perch� rispetto a debiti e crediti ormai definiti nel
loro ammontare non vi sarebbe motivo di disporre la successione (a titolo
particolare) risolventesi in un ingiusto aggravio iniziale del nuovo ente
comportante confusione e disparit� di trattamento fra creditori.
Da ci� la Corte � stata indotta ad una interpretazione restrittiva della
espressione � passaggio � dei rapporti giuridici, che starebbe a significare
la successione nei soli rapporti di durata ancora in corso di svolgimento
alla data di nascita .del nuovo ente.
Per i debiti gi� liquidi ed esigibili non vi sarebbe stata, cio�, alcuna
necessit� di operare il trasferimento al nuovo ente ospedaliero. Le raggiunte
conclusioni trarrebbero inoltre conforto nel d.P.R. n. 1228 del 1970
la cui legittimit� � stata riconosciuta, in sede di ricorso straordinario
al Capo dello Stato proposto dalla Croce Rossa, alla stregua del parere
del Consiglio di Stato.
5. -La motivazione della Corte miilanese non � persuasiva; n� l'interpretazione
accolta si giustifica in base alle ulteriori considerazioni svolte
dalla difesa del creditore.
Si verte in una ipotesi di successione fra enti pubblici per distacco
che non comporta l'estinzione di'un soggetto, ma determina la scorporazione
del servizio ospedaliero facente capo ad un certo ente a finalit�
plurime e la creazione accanto al vecchio ente, che rimane in vita con
scopi ristretti, dell'ente ospedaliero il cui supporto di beni e di rapporti
giuridici .� definito nell'art. 5 della legge n. 132. Se ne ricava una prima
constatazione; che non � possibile far capo alla nozione di successione
universale la quale postula necessariamente il venir meno dell'ente al
quale si succede.
Proprio perch� la successio in universum ius, peJ'. la totalit� del
subentro che realizza, comporta la caducazione dell'ente, la giurisprudenza
di questa Suprema Corte ha qualificato � a titolo particolare � la
successione dell'E.N.E.L. nei beni e nei rapporti delle imprese che esercitavano,
in via esclusiva o principale, attivit� dirett� alla produzione, tra
826 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
sformazione distribuzione e vendita dell'energia elettrica (mentre per le
imprese ch� esercitavano l'attivit� in via secondaria era previsto il
trasferimento dei soli beni destinati a tale fine. Nelle vicenqe dell'E.N.E.L.
sono state ritenute compatibili con siffatta qualifica di successione a
titolo particolare soluzioni che allargavano notevolmente la fascia di rapporti
inerenti a1le aziende trasferite, da ritenere e~si pure �passati�
all'E.N.E.L., in�ludendovi, ad esempio, le obbligazioni tributarie controverse
proprio in ragione della sopravvivenza della personalit� dell'impresa
espropriata (magari ridotta alla sola pretesa dell'indennizzo).
La prospettiva della successione a titolo particolare non � quindi di
ostacolo, in linea di principio, all'attribuzione all'ente successore del
rapporto obbligatorio (di credito o di debito).
La differenziazione della presente ipotesi di scorporazione dell'ente
ospedaliero da quella del trapasso delle aziende elettriche, sulla quale
non pu� non convenirsi attesa la non incidenza formale delle fonti, non
giova al resistente poich� la ritenuta trasmissione delle obbligazioni in. base
a determinati testi normativi, sta a significare l'astratta possibilit� che
il legislatore si determini in tal senso, corroborata dall'inesistenza di
ostacoli dommatici o sistematici a siffatta soluzione normativa.
. Ed in presenza di disposizioni positivamente disciplinatrici della successione
de qua il ricorso alla teorica della successione degli enti pubblici
e la presa di posizione sulle varia ricostruzioni prospettate in dottrina
non risulta determinante, in quanto vi � conv:ergenza verso la
soluzione accolta dal legislatore, secondo cui nel caso di successione parziale
(in uno fra i servizi esercitati, in uno dei � munera � affidati all'ente)
la regola � nel senso che si trasferiscono i beni inerenti al servizio o
� munus � ed i rapporti che ad esso vanno parimenti ricondotti.
Momento centrale dell'indagine � quindi, l'esegesi dei testi che disciplinano
lo scorporo, operando il trasferimento coattivo del bene, o del
I
rapporto, senza condizionamenti al regime di trasferimento all'uopo dettato
dal diritto privato, e senza che rilevino, pertanto, la regola della
successione negoziale nel debito invito creditore, come finisce con l'ammettere
la stessa sentenza impugnata quando si accinge ad interpretare�
l'espressione � i rapporti giuridici.:. passano al nuovo ente �.
La successione nel rapporto, che ne comporta la conti.uit� al di l�
delle modifiche soggettive (od oggetitive), ovviamente presuppone che il
rapporto sia ancora pendente, � non esaurito. La compravendita in cui
il debitore non abbia ancora pagato il prezzo, liquido ed esigibile), pur
non essendo un rapporto di durata, � un rapporto pendente e quindi
suscettibile di trasferimento, mentre ove il rapporto fosse effettivamente
� esaurito � nemmeno la configurazione della successione a titolo universale
giustificherebbe un � passaggio � privo di oggetto. Che i rapporti
che �passano� al-nuovo ente debbano essere rapporti in atto (e cio� non
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
esauriti) � quindi notazione del tutto ovvia e non qualificante; che ha
riduttivamente detti rapporti debbano essere quelli � di durata � sicch�
non si trasferirebbero i debiti � ormai gi� sorti, liquidi e non contestati �,
� tesi difficilmente difendibile sul solo supporto del principio dell'intrasferibilit�
del debito invito creditore nel diritto privato, giacch� tale
principio non pu� essere utilmente invocato nel diritto pubblico, neppure
alla stregua .di una esegesi finalistica argomentata sul rilievo del
� peso � che ne conseguirebbe per il nuovo ente del carattere non necessitato
di una successione estesa anche ai debiti e crediti, certi e liquidi,
di cui non vie11e fatta espressa menzione, della opportunit� legislativa di
usare termini�suscettibili di comprendere anche la successione dei debiti.
Vero �, all'opposto, che il complesso delle norme che regolano l'istituzione
degli enti ospedalieri depone per la successione a titolo particolare
disciplinata positivamente per quanto attiene alla individuazione
dei beni che vengano a costituire il patrimonio dell'ente, e dei rapporti
giuridici pure da ascrivere al patrimonio medesimo.
Elemento unificante � l'inerenza all'attivit� ospedaliera il collegamento
con il servizio ospedaliero da scorporare per dare origine al
nuovo ente. La sucet<ssione comprende, cio�, beni e rapporti riguardanti
l'attivit� ospedaliera, il relativo servizio.
6. -L'interpretazione restrittiva proposta dalla Corte d'Appello che
pretende di limitare la successione escludendone debiti e crediti maturati
anteriormente all'attribuzione della personalit� giuridica, viene
ripresa e sviluppata dal resistente, facendo leva sul concetto di patrimonio
che, nella sua eccezione pi� lata, ricomprende non soltanto beni,
ma il complesso dei rapporti giuridici attivi e passivi che fanno capo ad
un determinato soggetto, e quindi anche i rapporti obbligatori.
Il genus patrimonio abbraccia, accanto ai beni, la categoria dei rapporti
giuridici, e nel novero dei rapporti giuridici si possono enucleare,
quali parti rispetto al tutto, i crediti ed i debiti. E poich� nella successione
a titoio particolare fra enti pubblici mediante scorporo, non si trasferisce
l'intero patrimonio, occorre determinare quali elementi di questo costituiscono
quello del nuovo ente.
� esatto che prima della creazione per distacco dell'ente ospedaliero
le forniture di beni e servizi trovano quale controparte l'ente complesso
originario su cui opera lo scorporo del servizio ospedaliero; ma l'ulteriore
rilievo che beneficiario di tali forniture � l'ente. originario non
spiega l'efficacia che si pretende, perch� la destinazione alle necessit�
funzionali della componente ospedaliera nell'intertempo successivo alla
entrata in vigore della legge n. 132 (che comporta -come si � visto una
gestione sperata del settore sta a significare che quei rapporti presentano
un connotato di inerenza all'espletamento del relativo servizio,
suscettibile di essere assunto dal legislatore quale criterio della sue
828 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cessione, quale misura del trapasso relativamente ai rapporti da trasferire.
Malamente si postula nel controricorso che della fornitura ormai
effettuata l'ente costituendo non si avvantaggerebbe in nessun caso, perch�
la fornitura si risolve nell'acquisizione di beni che si trasferiscono al
nuovo ente in quanto non siano stati consumati; e non �. certo dal
carattere del bene oggetto della fornitura che pu� farsi discendere il
regime di trasferibilit� del d�bito relativo.
Sul piano logico e dell'opportunit� non vi sono dunque ostacoli ad
ammettere. che il prezzo delle forniture medesime venga ad essere
accollato al nuovo ente.
� comunque appena il caso, da notare lo scarso peso esegetico di
considerazioni siffatte di fronte ad una dizione legislativa che, abbracciando
senza specificazione tutti i rapporti pendenti alla sola condizione
dell'inerenza all'attivit� ospedaliera proprio per l'onnicomprensivit� della
formula e del concetto. giuridico da questa sotteso, � tendenzialmente
idonea a ricomprendere tutti i rapporti che presentano tale caratteristica,
anche se si tratti di debiti, o di debiti contratti per forniture di
beni che siano stati interamente consumati nel momento �dell'attribuzione
all'ente della soggettivit� giuridica.
L'elemento fondamentale � l'inquadrabilit� del rapporto non ancora
esaurito nel novero di quelli preordinati, dall'espletamento della funzione
ospedaliera; l'esaurimento va cio� commisurato al rapporto della sua
interezza, non alla circostanza che, trattandosi di sinallagma, la prestazione
a favore del servizio� ospedaliero sia gi� stata effettuata e debba
invece adempiersi l'obbligazione correlativa a carico dell'ente. La funziomtlit�
si riflette sul momento genetico del rapporto, non su quello
della sua residuale esecuzione; essa riguarda il servizio ospedaliero come
tale e non l'ulteriore svolgimento del servizio distaccato da parte del
nuovo ente ospedaliero.
Effettivamente la normativa in esame � caratterizzata da una terminologia
che fa leva sui concetti di bene (inteso come bene materiale immobile
o mobile) e di rapporto giuridico (comprensivo di debiti e crediti)
anzich� pi� correttamente r~condurre beni e rapporti giuridici al concetto
di patrimonio inteso in senso lato, quale complesso delle situazioni
giuridiche facenti capo ad un soggetto. Il legislatore avendo riguardo
all'ospedale da entificare come all'insieme 'Cli taluni edifici e delle relative
attrezzature ha qualificato impropriamente questo insieme come patrimonio
ed ha dettato le norme disciplinatrici del trasferimento dei beni
sotto l'esponente �patrimonio�. Il legislatore si � preoccupato per� anche
di fissare il regime della successione rispetto ai rapporti giuridici.
Ad avviso del resistente all'impiego in senso riduttivo del termine
"patrimonio� (con esclusione dei rapporti) ben potrebbe corrispondere
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
un impiego altrettanto riduttivo nel termine �rapporto gfuridico � (con
esclusione dei debiti e dei crediti gi� maturati).
Ma l'assunto non pu� essere condiviso perch� il preteso parallelismo
non sussiste. L'interpretazione riduttiva del termine patrimonio trova
giustificazione nel contesto della norma e nella sua struttura che contempla
in separati commi beni e rapporti mentre la sottrazione dei
debiti contratti antecedentemente al trasferimento si risolve in una
inammissibile forzatura della inequivoca portata di testo normativo da
interpretare.
La dizione del comma terzo dell'art. 5 della legge n. 132, raffrontata
al comma secondo, ed al comma quarto rende manifesto fintento del
legislat�re e la sua preoccupazione fondamentale di individuare materialmente
i beni dei costituendi enti ospedalieri. L' � ospedale � � considerato
essenzialmente in primo luogo come complesso di beni, rispetto
ai quali operare il trasferimento alla stregua dell'inventario compiuto
dall'apposita commissione (e si parla perci� impropriamente di detti
beni come del patrimonio del nuovo ente) che dovr� avere riferimento:
a) agli edifici adibiti al ricovero ed alla cura degli infermi (beni
immobili);
b) alle attrezzature che in atto sono destinate� al funzionamento
dell'ospedale (beni mobili);
e) e, residualmente agli altri beni in atto destinati istituzionalmente
a beneficio dell'ospedale (a sottolineare il rapporto funzionale pertinen
ziale comportante un collegamento J:iel bene al servizio ospedaliero).
Lo stesso criterio dell'inerenza all'attivit� ospedaliera in forma di s�
�la norma relativa al trasferimento di rapporti giuridici, che �passano >>,
cio� si trasferiscono automaticamente, senza necessit� di puntuale identificazione,
in quanto � relativi all'attivit� ospedaliera �.
Di tali rapporti potr� analiticamente farsi cenno nel decreto istitu
tivo del nuovo ente, ma la circostanza non � determinante per l'opera
tivit� del trasferimento.
Sull'ampiezza della dizione � rapporti giuridici � non possono sorgere
�dubbi, quale che sia la definizione istituzionale cui far capo. Con la
formula rapporto giuridico ci si riferisce ad ogni relazione fra soggetti
che abbia rilievo per il diritto; e la successione nel rapporto sta ad
indicarne la�continuit� al di l� delle modificazioni soggettive ed oggettive;
l'estinzione satisfattiva del rapporto dipende dalla realizzazione del
l'interesse tutelato mediante l'adempimento.
Sostenere che poich� il patrimonio del nuovo ente deve essere costi
tuito dai beni istituzionalmente destinati in atto a beneficio dell'ospedale
i rapporti di debito non possono trasferirsi perch� non sono beni � in
atto>>, riguardando il passato, e perch� sono beni rivolti non gi� a
beneficio dell'ospedale, ma a suo danno, significa confondere i concetti
830
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di bene e di rapporto trasferendo. i requisiti dell'uno all'altro, ed obiterare.
che il rapporto nella sua bilateralit� (o pluraliteralit�) implica sempre
l'attribuzione di poteri ad un soggetto, cui corrispondono doveri di comportamento
di altri soggetti e che il trasferimento del rapporto ex uno
latere comporta il passaggio nella posizione facente capo a quel medesimo
soggetto sia essa attiva o passiva.
Conclusivamente l'esegesi del quarto comma dell'art. 5 �della legge
n. 132, inquadrato nel sistema della costituzione per distacco dell'ente
ospedaliero, non giustifica in alcun modo la soluzione restrittiva adottata
dalla Corte. Deve ritenersi, al contrario che il trasferimento (coattivo)
del servizio al nuovo ente ospedaliero determina la successione di tale
ente nei rapporti (in tutti i rapporti) giuridici costituiti anteriormente,
ed ancora pendenti, ai fini dell'organizzazione ed espletamento del servizio
medesimo inerenti necessariamente a tale organizzazione, e che sono
essenziali per la contin.uit� dell'attivit� relativa.
7. -Per escludere l<:t globalit� del trasferimento dei rapporti giuridici
non vale richiamarsi alla ricordata dizione del d.P.R. n. 1228.
Al riguardo � .stato esattamente obiettato che tale decreto trova il
limite della propria legittimit� nel rispetto della legge ai cui principi giuridici
deve dare attuazione con riguardo al singolo ente scorporato, determinandone
il patrimonio (in senso lato), fissando cio� in concreto beni
e rapporti . da trasferire alla stregua dei. criteri posti dalla legge medesima.
Sicch� all'interprete sono offerte due vie: la ricerca di una interpretazione
adeguatrice che assicuri la compatibilit� del decreto con la
legge n. 132; o una interpretazione abrogatrice, risolventesi nella disapplicazione
dell'atto amministrativo non rispettoso dei precetti deUa legge
che ne circoscrive rigorosamente l'ambito di operativit�.
Sembra al Cqllegio che non occorre postulare che il decreto abbia
illegittimamente introdotto una restrizione dell'ambito dei rapporti trasferiti
all'ente ospedaliero, escludendone i crediti ed i debiti, e che la
Corte d'Appello, pur credendo di trarne conforto, non abbia colto la
effettiva portata del parere espresso dal Consiglio di Stato a seguito dell'impugnazione
del decreto medesimo da parte della C.R.I., con ricorso
straordinario ;;tl capo dello Stato, e della decisione conseguentemente
emessa.
Scopo del decreto era quello di descrivere il patrimonio dell'ente
costituendo, da intend�re cos� come � inteso nell'art. 5 (sia nel terzo
che quinto comma), quale complesso dei beni destinati al funzionamento
dell'ospedale.
Attesa questa terminologia restrittiva, la relazione fra commi 3 e 5
va fissata nel senso che il decreto, come atto specifico, deve stabilire
caso per caso alla stregua dei criteri indefettibilmente fissati dalla legge,
.� :-:-.:-:..� ...��:.-:::-�.-��.�.�-:-�-� .
'
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 831
quali beni vanno concretamente scorporati per costituire il supporto oggettivo
dell'ente ospedaliero.
L'individuazione di beni costituisce punto di riferimento per il trasferimento
dei rapporti inerenti all'attivit� ospedaliera che attraverso
i medesimi si realizza e quindi ,la specificazione di questi rapporti,
emergenti dal riferimento alla gestione separata imposta dalla legge �
opportqna, ma non essenziale.
Alla stregua dell'accolta soluzione, non si -pone nemmeno, nei confronti
del Garbini, un problema di disapplicazione del decreto n. 1228
trattandosi di accertare quale sia la disciplina della successione a titolo
particolare, per quanto attiene ai rapporti debitori, ridimensionandolo
nei sensi gi� precisati esattamente del tribunale che lo riconducono al
rispetto della legge n. 132 e portano con il Consiglio di Stato a riconoscerne,
pertanto la legittimit�.
�' Il decreto venne impugnato dalla C.R.I., ma il ricorso fu rigettato,
alla stregua di un parere del Consiglio di Stato nel quale si osserv�
che il provvedimento non si era occupato esplicitamente dal regime
successorio dei rapporti, che non poteva essere se non quello .stabilito
dalla legge n. 132, e precisamente dall'art. 5 comma 4 � il quale esprime
una specificazione dei princ�pi generali di diritto vigenti in materia di
successione fra enti pubblici �.
Secondo il Consiglio di Stato, la denunciata disposizione del decreto
si esauriva in una constata2lione non del tutto necessaria, ma non per questo
illegittima, volta alla fissazione del momento cui avere riguardo per deter-,
minare Je attivit� e le passivit� facenti capo al nuovo ente ospedaliero,
qualunque fosse il momento in cui esse erano sorte, ril che non voleva dire
che a tale momento fosse stato spostato l'acquisto della personalit� giuridica
del nuovo ente, e quindi del trasferimento ad esso di tali attivit� e
passivit�, ma significava pi� semplicemente che debiti e crediti di cui si
era accertata l'inerenza al servizio ospedaliero nel. momento della costituzione
dell'ente, dovevano essergli trasferiti secondo le prescrizioni
di legge.
Questa essendo, ad avviso del Collegio, la reale portata del decreto,
il quale si limita a constatare che prima della costituzione dell'ente ospedaliero
i rapporti giuridici di debito e credito relativi al servizio ospedaliero
erano imputabili alla C.R.I., resta escluso che la tesi della intrasferibilit�
dei debiti contratti dalla C.R.I. per il Sanatorio anteriormente
alla pubblicazione del decreto n. 1128, del 1970 sia coperta dalla
preclusione nascente dal giudicato amministrativo soggettivamente operante
fra C.R.I. ed Ente ospedaliero. Anche ad ammettere -in via
meramente concessiva che a seguito del sopravvenuto d.P.R. n. 1199 del
1971 che decise il ricorso il precedente d.P.R. n. 1228 del 1970 sia insuscettibile
di impugnazione per quanto riguarda il contenuto, dando ori
832 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
gine ad una preclusione, � da rilevare sotto il profilo soggettivo che
il Garbini � stato estraneo a quel giudizio. Sotto il profilo oggettivo comunque
-poich� l'affermazione della legittimit� del decreto riposa
sul diniego che esso abbia innovato ai princ�pi sul trasferimento dei
rapporti giuridici posti dalla legge n. 132 non potrebbe ritenersi insindacabile
l'erronea interpretazione del preteso giudicato che ne fosse stata
data eventualmente dal giudice di merito per escludere il trasferimento
di taluni debiti.
Vero � peraltro, che la tesi della preclusione non � stata svolta dalla
Corte d'Appello, la quale ha preteso solo di trovare conforto per la
tesi dell'intrasferibilit� del debito nel testo del decreto e nel parere
del Consiglio di cui, peraltro, non ha inteso l'effettivo senso.
Risulta, quindi, destituita di pregio la pretesa di valorizzare il suddetto
decreto, poich� esso non offre sostegno alla tesi secondo cui dei
debiti anteriori alla sua emanazione debba continuare a rispondere la
Croce Rossa, e poich� nessun giudice ne ha accertato la portata nel
senso preteso.
Si deve all'opposto intendere la decisione del ricorso straordinario,
alla stregua del parere del Consiglio di Stato, come riaffermazione che
la regola della successione nei rapporti giuridici va tratta esclusivamente
dal comma 4 dell'art. 5 la cui corretta interpretazione il Collegio
ha fissato secondo le considerazioni che precedono.
Il decreto del 1970 non si preoccup� di stabilire quali attivit� e
passivit� avrebbero fatto capo al nuovo ente, differendo la relativa determinazione
all'atto del trapasso della gestione al Commissario.
Il criterio di tale determinazione non pu� essere che quello risultante
dal comma 4 dell'art. 5 della 1. n. 132 dell'inerenza all'attivit� ospedaliera
(intesa in senso Iato) dei rapporti giuridici posti in essere dalla
C.R.I., quando ancora il nuovo ente ospedaliero non esisteva; ed� il trasferimento
riguarda i rapporti comunque pendenti e quindi anche i debiti
contratti per forniture effettuate anteriormente alla costituzione dell'ente
per distacco. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 9 novembre 1977, n. 4795 -Pres. Caporaso
-Rel. Carnevale -P.M. Grimaldi (conf.) -Ascheri (avv. Palandri)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Pierantozzi).
Trascrizioni � Conservatorie registri immobiliari � Servizio prestato dalle
� conservatorie � Pagamento degli �emolumenti dovuti dagli utenti
Rapporto diretto pubblicistico con Io Stato e non anche con il con
servatore -Conseguenze.
In relazione al pagamento degli emolumenti dovuti dagli utenti per
il servizio prestato dalle conservatorie dei registri immobiliari, � confi
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE 833
gurabile soltanto un rapporto diretto avente natura pubblicistica con lo
Stato, e non anche con il conservatore, e perci� le somme percepite da
.quest'ultimo, in correlazione con il versamento dei medesimi emolumenti,
non gli erano corrisposti dagli utenti, ma dallo Stato. Nell'ipotesi in cui
lo Stato avesse pagato al conservatore una somma non dovuta in relazione
ad emolumenti indebitamente riscossi, non poteva quindi non riconoscersi
allo Stato, in base ai principi sullo indebito oggettivo, il diritto
di ottenerne la restituzione dal conservatore, essendo evidente che il pagamento
eseguito dallo Stato in favore del suo dipendente risultava privo
di un titolo legittimo idoneo a giustificarlo. In base agli stessi principi,
il solvens che ha eseguito un pagamento non dovuto non � tenuto a
fornire altra prova se non quella avente per oggetto l'eseguito pagamento
e la inesistenza di una causa debendi, o perch� il pagamento � stato eseguito
in assenza di un rapporto giuridico tra le parti o perch� il vincolo
in origine esistente sia successivamente venuto a mancare (1).
(Omissis). -I due motivi del ricorso, prospettando questioni tra
loro str�ttamente connesse, debbono essere esaminati congiuntamente.
Con il primo di essi -denunciando l'erronea interpretazione del
l'art. 35 della legge 25 giugno 1943, n. 540 -il ricorrente si duole che
il Tribunale, in contrasto con quanto affermato d�lle S.V. di questa
Corte Suprema con la sentenza emessa in sede di regolamento della
competenza e della giurisdizione, abbia esciuso che, in relazione alla
corresponsione degli emolumenti, sorga un rapporto diretto tra utente
.e conservatore ed abbia ritenuto che, rispetto ai medesimi emolumenti
siano configurabili due distinti rapporti: uno tra lo Stato e gli utenti
e un altro tra il conservatore e lo Stato.
Deduce in contrario che tra utenti e conservatore si instaura un rapporto
sinallagmatico, in quanto i primi corrispondono al secondo gli
. �emolumenti a compenso delle particolari responsabilit� che egli assume
nei loro confronti ai sensi degli artt. 2674 e segg. cod. civ. nonch� delle
spese d'ufficio poste a suo carico dall'art. 37 della legge 25 giugno 1943,
n. 540; che il versamento degli emolumenti nella cassa della conservatoria
e il loro prelievo a fine mese si giustificano con esigenze di praticit� e
di opportunit� contabile; che gli emolumenti, anche se sono pagati dagli
utenti in modo globale con le tasse ipotecarie, sono nettamente distinti
da queste, in quanto, mentre le somme riscosse per le tasse vanno vervate
giornalmente e integralmente alla tesoreria dello Stato, le somme
riscosse per gli emolumenti, non essendo di spettanza dello Stato, restano
in cassa fino a quando, alla fine di ogni mese, � consentito al conserva(
1) La sentenza va segnalata per la novit� e la precisione delle questioni
trattate.
RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO
834
tore di ritirarle, previa deduzione dell'importo devoluto a spese di ufficio
e delle imposte e contributi a carattere personale posti a suo carico;
che la quietanza rilasciata dal conserval:ore, a fine mese, p~r gli emolumenti
percepiti al netto assolve l'unica funzione di attestazione del
prelevamento degli stessi emolumenti, cos� come consentitogli dall'art. 35
della legge n. 540 del 1943.
Con il secondo motivo -denunciando la contraddittoriet� della motivazione
circa un punto decisivo della controversia -�il ricorrente si
duole che il Tribunale avendo ritenuto irrilevante la prova, da parte del!'
Amministrazione, dell'avvenuta r�stituzione agli utenti delle somme indebitamente
riscosse, in quanto la mancata restituzione di tali somme� agli
utenti non inciderebbe sul diritto dello Stato a pretenderne la restitu~
zione dal proprio dipendente, abbia esclusa la controversia dall'ambito
di quelle aventi per oggetto diritti patrimoniali privati, tra le quali l'aveva
ricompresa la Corte di Cassazione con la sentenza avanti citata, e l'abvia
ricondotta, in contrasto con quanto statuito con la stessa sentenza,
nell'ambito delle controversie relative al rapporto �di pubblico impiego.
Aggiunge che, anche se si volesse ammettere che nella specie ricorresse
un'ipotesi di responsabilit� concorrente ai sensi dell'art. 28 della
Costituzione, l'azione di rivalsa dell'Amministrazione avrebbe avuto come
necessario presupposto, a norma dell'art. 22, secondo comma, dello statuto
degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), la
prova del risarcimento del danno agli utenti, e che, in ogni caso, l'azione
di rivalsa non sarebbe stata ammissibile, in quanto, l'Amministrazione,
oltre a non aver subito alcuna perdita patrimoniale per il risarcimento
del danno riportato dagli utenti, aveva lucrato a proprio favore una parte
delle somme indebitamente riscosse.
Le censure formulate dal ricorrente non colgono nel segno, non ritenendo
la Corte Suprema di poter condividere il presupposto dal quale
esse muovono e cio� che, nel sistema risultante dalla legge 25 giugno
1943, n. 540, e dal d.l. 31 luglio 1954, n. 534, convertito nella legge 26 set�
tembre 1954, n. 870 (nel cui vigore ha avuto origine e si � svolta la vicenda
che ha dato causa alla controversia), in relazione al pagamento degli
emolumenti da parte degli utenti del servizio delle conservatorie dei registri
immobiliari, si instaurasse un rapporto diretto tra i medesimi utenti
e il conservatore, il quale in tale rapporto di natura obbligatoria, avrebbe
assunto la posizione di creditore della prestazibne avente per oggetto
l'emolumento, da considerarsi quale corrispettivo dell'attivit� svolta dal
conservatore a favore dell'utente.
In proposito � opportuno premettere che nessun vincolo in ordine
all'identificazione dei soggetti del rapporto concernente il pagamento degli
emolumenti in questione pu� derivare delle affermazioni fatte incidenter
tantum e senza un necessavio collegamento logico-giuridico con la statuizione
adottata nella motivazione della precedente sentenza emessa
PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE
dalle Sezioni Unite di questa Corte in sede di regolamento di competenza
e di regolamento preventivo di giurisdizione.
La decisione emessa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione
(o di regolamento di competenza), infatti, vincola il giudice davanti
al quale la. causa sia riassunta soltanto per quanto riguarda l'individuazione
del giudice avente giurisdizione (o competenza) in ordine al rapporto
controverso; mentre l'esame di una questione di merito, cdme
quella attinente alla natura e ai soggetti del rapporto dedotto in giudizio,
eventualmente compiuto dalla Corte di Cassazione ai soli fini della
risoluzione della questione di giurisdizione (o di competenza), non� d�
luogo per il suo carattere meramente delibatorio e incidentale, ad una
pronuncia di merito costituente giudicato che possa precludere una ulteriore
indagine e un'autonoma (ed eventualmente difforme) statuizione in
sede di decisione di merito.
Ora, che il rapporto relativo al pagamento degli emolumenti non
fosse, nel vigore delle leggi avanti citate, un rapporto diretto tra l'utente
dei servizi delle conservatorie dei registri immobiliari e il conservatore
deve escludersi avuto riguardo sia alla figura di pubblico funzionario
rivestita dal conservatore, sia alla disciplina positiva dei medesimi emolumenti.
Sotto il primo profilo, pur essendo noto che il conservatore delle
ipoteche (sostituito in epoca pi� recente, con il conservatore dei registri
immobiliari) assunse inizialmente la figura del privato, appaltatore di
un pubblico servizio, non pu� dubitarsi che, a decorrere dall'entrata in
vigore della legge 8 agosto 1895, n. 486, l'ordinamento attribuisca al conservatore
la qualifica di impiegato dello Stato (in quanto legato a questo
da un rapporto di servizio quale dipendente del Ministero delle
Finanze), investito di funzioni comprese nel settore dell'amministrazione
pubblica del diritto privato.
Essendo egli legato allo Stato, oltre che da un rapporto di servizio
da un rapporto organico, le attivit� da lui compiute nei confronti dei
privati nell'ambito delle attribuzioni affidategli sono direttamente imputabili
allo Stato.
L'imputabilit� diretta allo Stato delle dette attivit� non � peraltro
in contrasto con la responsabilit� personale nella quale il conservatore
incorre, ai sensi dell'art. 2675 cod. civ., per i danni cagionati ai terzi
nell'espletamento delle sue attribuzioni.
A prescindere dalla considerazione che, anche anteriormente all'entrata
in vigore della Costituzione, l'ordinamento prevedeva la responsabilit�
personale di alcune categorie di soggetti che agivano per lo Stato (come
i magistrati e i cancellieri) rispetto ai quali non era possibile concepire
alcun dubbio circa la loro qualit� di '
pubblici funzionari legati
allo Stato da un rapporto organico, sembra decisivo, per dimostrare la
compatibilit� tra rapporto organico e resp~nsabilit� diretta dell'agente,
836
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
il rilievo che il principio della responsabilit� diretta dei funzionari e
dipendenti dello Stato per i danni cagionati a terzi dai comportamenti
lesivi di diritti soggettivi dolosamente o colposamente, tenuti nell'esercizio
delle loro attribuzioni � stato assunto come principio generale dall'art.
28 della Costituzione.
Esaurendosi le attivit� dei conservatori in favore dei privati in pre�
stazioni inerenti ai loro doveri funzionali, i privati, a vantaggio dei quali
le medesime prestazioni sono eseguite, non possono direttamente compensarle
e le somme da essi versate quale corrispettivo dei servizi di cui
si avvantaggiano -anche se, in base alla legislazione vigente all'epoca
in cui la vicenda s] � svolta, erano destinate in parte ai conservatori costituiscono
non gi� onorari corrisposti ai conservatori per compensare
le prestazioni professionali, ina tasse pagate allo Stato per il godimento
<li un servizio pubblico.
Tale conclusione, la quale rappresenta una conseguente necessaria
della qualit� di pubblico funzionario rivestita dal conservatore, trova
peraltro una sicura conferma nella disciplina positiva degli emolumenti,
.quale risulta dalle disposizioni contenute nel gi� citato d.l. 31 luglio
1954, n. 534, convertito nella legge 26 settembre 1954, n. 870, sotto il
vigore del quale si � svolta la vicenda esaminata dalla sentenza impugnata.
� sufficiente considerare, infatti, che la contabilizzazione e l'erogazione
degli emolumenti erano regolate mediante norme emanate con
decreto del Ministro per le Finanze e che il rendiconto della loro gestione
doveva essere approvato, per ciascun �esercizio finanziario, dello
stesso Ministro e presentato al Parlamento iri allegato al conto consuntivo
del Ministero delle Finanze (art. 6 d.l. n. 534 del 1954).
Posto dunque che, in relazione al pagamento degli emolumenti dovuti
dagli utenti per il servizio prestato dalle conservatorie dei registri
immobiliari, � configurabile soltanto un rapporto diretto avente natura
pubblicistica, con lo Stato, e non anche ~on il conservatore, e perci�
le somme percepite da quest'ultimo, in correlazione con il versamento
�dei medesimi emolumenti, non gli erano corrisposte dagli utenti, ma
dallo Stato. Ci�. � tanto vero che il conservatore era tenuto a rilasciare
all'Amministrazione da cui dipendeva una quietanza per le somme prelevate,
alla fine di ciascun mese, dalla cassa dell'ufficio per la parte dei
detti emolumenti attribuitagli dalla legge, ma non rilasciava alcuna
quietanza per le stesse somme agli utenti, ai quali veniva rilasciato una
.quietanza globale per tutte le somme corrisposte per la prestazione del
servizio richiesto.
Nell'ipotesi in cui lo Stato avesse pagato al conservatore, come si
� verificato nel caso in esame, una somma non dovuta in relazione ad
emolumenti indebitamente riscossi, non poteva quindi non riconoscersi
allo Stato, in base ai principi sull'indebito oggettivo, il diritto di ottenerne
la restituzione dal conservatore, essendo evidente che il pagamento
PARTE I, SEZ. IV, -GIURISPRUDENZA CIVILE
eseguito dallo Stato in favore del suo dipendente risultava privo di un
titolo legittimo idoneo a giustificarlo.
In base agli stessi principi, il solvens che ha eseguito un pagamento
non dovuto non � tenuto a fornire altra prova se non quella avente
per oggetto l'eseguito pagamento e l'inesistenza di una causa debendi,
o perch� il pagamento � stato eseguito in assenza di un rapporto giw
ridico tra le parti o perch� il vincolo in origine esistente, sia successivamente
venuto a mancare. �
Dovendo la pretesa dell'Amministrazione essere inquadrata nello schema
della ripetizione dell'indebito oggettivo, risulta del tutto fuori di
luogo il richiamo fatto dal ricorrente ai principi nella riv~lsa spettante
allo Stato in �relazione al risarcimento corrisposto al terzo che abbia
subito un danno per effetto del comportamento di un suo dipendente.
(Omissis).
SEZIONE QUINTA
GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA
I!
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 4 marzo 1977, n. 207 -Pres. Roeherssen,
Est. Trotta -Nacchia (avv. Improta, Guarino) c. Prefetto di Salerno,
Comune di Pagani (n.c.), Coppola (avv. Falcone), Guama ed altri
(avv. Lanocita e Piras).
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Giudizio di appello Provvedimento
sopravvenuto dopo la decisione di primo grado -Impugnabilit�
� Esclusione.
Giustizia amministrativa -Legittimazione a ricorrere -. Limiti temporali Effetti
-Fattispecie in caso di alienazione di area esproprianda.
Giustizia amministrativa � Ricorso giurisdizionale � Espropriazione -Individuazione
dei soggetti titolari dell'interesse a ricorrere -Intestatari
catastali � Effett'i. �:'
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Interesse a ricorrere Garanzia
per evizione di bene espropr'iando -Fattispecie.
Giustizia amministrativa � Ricorso giurisdizionale -Giudizio di secondo
grado � Inammissibilit� di censure dedotte per la prima volta nella
discussione in appello.
Giustizia amministrativa -Ricorso giurisdizionale -Fattispecie in tema
di intervento in giudizi� -Alienante� di immobile espropriando.
Giustizia amministrativa � Ricorso giurisdizionale -Motivi di ricorso relativi
ad atto diverso da quello impugnato -Inammissibilit� -Sussiste.
Espropriazione per pubblica utilit� � Redazione dello stato di consistenza Irrilevanza.
Espropriazione per pubblica utilit� -Poteri del Prefetto -Natura e limiti.
Edilizia � Edilizia e urbanistica � Rifiuto di licenze edilizie -J~egittimit� Fattispecie.
Resta esclusa la possibilit� di impugnare in appello un provvedimento,
diverso da quello esaminato nella sentenza di primo grado e sopravvenuto
dopo la decisione stessa, ch� diversamente verrebbe alterato il principio,
proprio anche del giudizio amministrat~o, della corrispondenza
fra l'oggetto del giudizio di primo grado e quello del giudizio di impugnazione
e troverebbe ingresso nel giudizio di appello una domanda del
tutto nuova (1).
(1-10) Srui poteri del Consiglio di Stato in grado di appello cfr. Sez. IV, 16
marzo 1976, n. 191; Sez. V, 22 aprile 1976, n. 669, in questa Rassegna 1976, I, 778-779.
con nota di commento.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 839
Posto che il ricorrente deve essere titolare della legittimazione a ricorrere
nel momento in cui prende conoscenza del provvedimento da impugnare,
siffatta legittimazione non ricorre qualora a detto momento il
ricorrente avverso provvedimenti di pubblicazione e di esecuzione di un
piano parcellare di espropriazione non risulti pi� proprietario dell'immobile
(2).
Non basta la posizione di intestatari catastali di beni espropriandi
a conferire automaticamente interessi a ricorrere in materia di provvedimenti
di esproprio, a meno che non sia la legge stessa (cfr. ad es. art.
16 L. 25 giugno 1865, n. 2359) a porre una espressa presunzione di propriet�
in capo agli intestatari stessi dei beni (3).
Solo qualora il vincolo di espropriabilit� su un bene alienato si sia
concretato in un atto amministrativo di espropriazione � possibile dedurre
da parte dell'acquirente -che ignorasse l'esistenza di tale vizio la
garanzia per evizione, non essendo sufficiente allo scopo la semplice
circostanza storica dell'esistenza sul bene del predetto vincolo di espropriabilit�
(4).
� inammissibile la censura non dedotta n� in sede di primo grado
di giudizio n� come motivo in sede di appello incidentale, ma solo in
sede di discussione nel giudizio di secondo grado (5).
ln considerazione dell'evidente interesse personale all'accoglimento
del ricorso dei soggetti alienanti di un'area oggetto di un provvedimento
espropriativo, � ammissibile il loro intervento nel ricorso giurisdizionale
amministrativo di impugnativa del provvedimento ablatorio (6).
Nel ricorso giurisdizionale amministrativo non sono ammissibili motivi
di ricorso relativi ad atti diversi da quello impugnato (7).
Solo nel procedimento di occupazione � essenziale procedere alla
redazione dello stato di consistenza, che non � invece richiesto ne'lla procedura
espropriativa, .e ci� in relazione principalmente agli altri adempimenti
previsti, volti alla identificazione dell'area esproprianda, alla determinazione
.dei suoi confini e alla natura del bene stesso (8).
In materia di espropriazione, fra i poteri del Prefetto, in4icati dall'art.
48 L. 25 giugno 1865, n. 2359, come modificato dalla L. 20 marza
1968, n. 391, resta esclusa l'indagine sulla ritualit� e congruenza delle
operazioni peritali; detto organo deve pertanto limitarsi alla mera pronuncia
dell'espropriazione a seguito della presentazione dei certificati che
dimostrano il deposito dei titoli comprovanti l'avvenuto pagamento dell'indennizza,
essendogli preclusa anche ogni indagine circa la congruit�
dell'opera, gi� valutata in sede di approvazione del progetto; n� l'efficacia
Sul principio consolidato, secondo cui � &1legittimo i!l decreto di occupazione
d'urgenza non preceduto dalla formazione dello stato di consistenza e in ordine
al quale il proprietario non risulti essere stato preventivamente avvertito del
giorno fissato per l'ispezione del fondo da occupare cfr. Csi. 25 febbraio 1975, n. 53.
(in Il Consiglio di Stato 1975, I, 211) in motivazione.
840 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
del provvedimento di espropriazione pu� essere travolta dall'approvazione
del programma di fabbricazione qualora la dichiarazione di pubblica utilit�
risulti intervenuta in fase di redazione del piano di fabbricazione e il
provvedimento di espropriazione sia cos� divenuto efficace in epoca anteriore
alla approvazione e conseguente entrata in vigore dello stesso programma
di fabbricazione (9).
E legittimo il rifiuto di licenza edilizia qualora risulti intervenuta
in forma espressa o implicita la dichiarazione di pubblica utilit�, che
costituisce un vincolo diretto alla protezione delle opere considerate rispondenti
al pubblico interesse (10).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 29 marzo 1977, n. 280 -Pres. Roehrseen Est.
Carbone -Comune di Napoli (avv. Gleijeses, Peccerillo) c. Ruggiero
(avv.ti Bianchetti e Ruggero), Regione Campania (o.e.). Appello
T.A.R. Campania 23 aprile 1975, n. 34.
Occupazione -Occupazione ed espropriazione -Occupazione d'urgenza Art.
73 L. 2359/1865 e art. 20 L. 865/1971 � Termini � Natura.
Occupazione -Occupazione ed espropriazione -Occupazione d'urgenza Autorizzazione
scaduta ~ Proroga -Preclusione � Effetti.
Occupazione -Occupazione ed espropriazione � Occupazione d'urgenza
Occupazione scaduta -Possibilit� di sanatoria � Sussiste � Limiti.
L'art. 73-L. 25 giugno 1865, n. 2359 e l'art. 20 L. 22 ottobre 1971, n. 865,
stabiliscono termini per l'occupazione d'urgenza che non discendono dalla
legge ma dal provvedimento autorizzativo che li predetermina nell'ambito
massimo consentito rispettivamente di 2 e di 5 anni (1).
Allo scadere dell'autorizzazione all'occupazione ben pu� intervenire un
altro provvedimento autorizzatorio il quale -in considerazione del prolungamento
del termine massimo per effetto della sopravvenuta L. 22 ottobre
1971, n. 865 -non rappresenta una tardiva e illegittima proroga, ma
una vera e propria nuova autorizzazione (2).
Qualora una occupazione temporanea sia divenuta sine titulo in rela
zione alla intervenuta scadenza del termine contemplato nel primo decreto
autorizzatorio, � pienamente legittimo il provvedimento sopravvenuto al
fine di eliminare la situazione illegittima determinatasi e costituire titolo
di legittimo possesso del bene oggetto di occupazione temporanea e di
urgenza (3).
(1-3) Per peculiari aspetti de1la proroga del termine per l'occupazione di
urgenza cfr. Sez. IV, 17 giugno 1975, n. 594, in Il Consiglio di Stato 1975, I, 729;
par. Comm. spec. 24 giugno 1972, n. 18, ivi 1972, I, 1911; per un caso di illegittimit�
per eccesso di potere di un nuovo decreto che disponga nuovamente 'l'occupazione
di urgenza di un bene in atto oggetto di occupazione abusiva protrattasi in
relazione ad altro analogo decreto di occupazione ormai privo di efficacia cfr.
Sez. IV, 28 maggio 1974, n. 397, ivi, .1974, I, 730.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 841
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 403 -Pres. Uccellatore Est.
Melito -Impresa Carlo Pessina e C. (avv.ti �Fassi e Carboni Cornei)
c. Ministero interno (avv. Stato Fienga) e Comune di Busto
Arsizio (avv.ti Benvenuti e Lorenzoni).
Contratti pubblici -Appalti di opere pubbliche -Revisione prezzi -Art. 6
d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 -Termine -Decorrenza.
La decorrenza del terrnine di novanta giorni, stabilito dall'art. 6 del
D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, per la decisione (spatium deliberandi),
va riferita al momento in cui sia intervenuto sul ricorso il parere della
Commissione di cui agli artt. 5 e 7 del D.L.vo 6 dicembre 1947, n. 1501,
per i ricorsi gerarchici contro le amministrazioni statali in materia di
appalti, in difetto del quale non pu� ritenersi conferita all'autorit� decidente
la disponibilit� del ricorso ai fini della emananda decisione sul
medesimo (1).
(1) Massima esatta.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 404 -Pres. Roehrssen .
Est. Trotta -Prattic�. (avv.ti Garofalo e Lombardi Comiti) c. Ministero
interno e Ministero lavori pubblici (n.c.).
Contratti pubblici -Appalti di opere pubbliche -Revisione prezzi 7 Invariabilit�
contenuta nel capitolato d'appalto -Irrilevanza ai fini della
revisione.
Contratti pubblici -Appalti di opere pubbliche -Revisione prezzi -Patto
di esclusione -Requisito di validit� -Individuazione.
Anche la pi� rigorosa affermazione contenuta nel capitolato di appalto
circa la invariabilit� dei prezzi di appalto di opere pubblicf?e non
vale ad escludere la possibilit� del ricorso all'istituto della revisione e
ci� in considerazione dell'autonoma disciplina normativa di quest'ultimo
e della sua applicabilit� in via generale in difetto di patto contrario dei
contraenti che risulti espresso in forma specifica (1).
(1-2) La legge 22 febbraio 1973, n. 37 ha fra l'altro stabilito, all'art. 2, che per
, tutti i lavori appaltati o affidati dalle amministrazioni o aziende di Stato, anche
con ordinamento autonomo, la facolt� di procedere alla revisione dei prezzi �
ammessa, secondo le norme che la regolano, con esclusione di qualsiasi patto in
cuntrario o in deroga, il che porterebbe ad escludere ogni diversa soluzione.
Del resto, la inderogabilit� della disciplina legale sulla revisione � stata
espressamente riconosciuta anche dal Consiglio di Stato (cfr. ad esempio Dee.
842 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Poich� il patto di esclusione della revisione dei prezzi in materia di
appalti di opere pubbliche rappresenta deroga ad un principio generale,
esso deve essere formulato in modo chiaro e non equivoco affinch� nessun
dubbio possa sorgere dal contesto della sua formulazione circa l'effettiva
volont� delle parti"" contraenti di non avvalersi della procedura
di revisione contemplata nel contratt� di appalto (2).
Sez. IV, 6 r�'larzo 1973, n. 174, in Il Consiglio di Stato 1973, I, 361), il quale ha
chiarito, in particolare, che la disciplina revisionale di appalti pubblici non �
contrattualmente disponibile (come invece lo � quella dei contratti privati), ma
ristretta nei termini, nelle ipotesi e secondo i procedimenti tassativamente posti
dalila 'legge in deroga al principio generale de1la non rivedibilit� dei prezzi nei
contratti di pubblico appalto; di tal che il contratto non pu� prescegliere la normativa
cui assoggettare la revisione, n� comunque modificarla o revocarla; la
inderogabilit� della legisla2fone in materia' di revisione, inoltre, non consente
neppure a1l'Amministrazione di disporre di discrezionaHt� di apprezzamento e di
scelta fra ~'una o l'altra disciplina revisionale.
iL'irrilevanza della diversa disciplina contrattuale trova ulteriore conferma,
in sede legislativa, nell'art. 3 della legge 9 dicembre 1975, n. 705, relativa alla
revisione dei prezzi per le costruzioni eseguite in applicazione della legge 26 gennaio
1963, n. 47.
Aggiungasi, poi, che fo stesso Consiglio di Stato, con decisione 30 novembre
1973, n. 1140 (in Il Consiglio di Stato 1973, I, 1628) ha precisato che l'eventuale
patto di esclusione de1la revisione deve essere univoco, non potendo tale essere
considerata la clausola consueta e di stile che sancisce la invariabilit� dei prezzi.
Quanto ahla posizione soggettiva del privato contraente, si ricordi che tale
posizione ha la consistenza di un interesse ileigittimo, non gi� di un diritto soggettivo,
con relativa sottrazione all'A.G.O. della eventuale controversia che insorga
al riguardo.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 19 aprile 1977, n. 405 -Pres. De Capua Est.
Rizzo -Soc. La Candelora (avv. Picchioni) c. Prefetto di Roma.
Requisizione -Requisizioni ex art. 7 L. 20 marzo 1865, n. 2248, ali. E -Requisito
della grave necessit� pubblica -Criteri di valutazione -Sindacato
di legittimit� -Limiti -Preclusione.
Requisizione " Requisizioni ex art. 7 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E � Requisizione
alloggi per sistemazione famiglie sinistrate -Fattispecie Requisiti
-Alternativit� di soluzioni -Effetti.
L'art. 7 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, richiede il requisito della
grave necessit� pubblica di disporre della privata propriet� senza indugio
ai fini di poter pronunciare un provvedimento di requisizione; detto
requisito � configurabile di volta in volta secondo le particolari circostanze
di tempo, luogo, modalit� e mezzi a disposizione dell'Amministra
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 843
zione, la cui valutazione discrezionale non si sottrae comunque al sindacato
di legittimit� del giudice amministrativo (1).
Posto che i provvedimenti di requisizione previsti dall'art. 7 L. 20 marzo
1865, n. 2248, all. E, hanno carattere di emergenza e durata -limitata
nel tempo, deve considerarsi illegittimo il decreto di requisizione di
alloggi per sistemazione di famiglie sinistrate qualora nel frattempo si
sia provv~duto a garantire il ricovero dei sinistrati con altri mezzi (in
alberghi o mediante affitto di altre abitazioni) per il tempo occorrente
a ripristinare gli appartamenti danneggiati (2).
(1-2) Su alcuni peculiari aspetti dell'istituto della reqmsmone cfr. Sez. IV,
22 giugno 1976, n. 486 e Csi. 29 ottobre 1976, n. 281, in questa Rassegna 1977, I,
136 e segg. con nota di commento.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 maggio 1977, n. 448 -Pres. Roehrssen Est.
Schinaia -Soc. Edilizia Valfieschi di Fontana e C. (avv.ti Boggiano,
Podest� e Jemolo) c. Ministero lavori pubblici (avv. Stato) e
Comune di Lavagna (avv. Tarello).
Competenza e gurisdizione � Giurisdizione amministrativa -Giudizio Perenzione
-Decorrenza -Effetti.
Competenza e giurisdizione -Ricorso anteriore al trimestre dall'insediamento
dei T.A.R. � Competenza del Consiglio di Stato -Sussiste.
Qualora l'autorit� giurisdizionale amministrativa disponga con sentenza
un incombente istruttorio, l'effetto della perenzione scaturisce automaticamente
con la decorrenza dei due anni (il cui termine iniziale �
dato dalla pubblicazione della decisione, che segna il rientro del rapporto
processuale nella disponibilit� delle parti) senza che le parti ab7
biano posto in essere alcun atto di procedura; detto termine di perenzione
incomincia, invece, a decorrere -ex art. 35 del Regolamento di
procedura emanato con R.D. 17 agosto 1907, n. 642 -dal momento in
cui viene comunicato l'avvenuto adempimento dell'ordine istruttorio quan4o
la pronuncia interlocutoria sia stata disposta con semplice ordinanza
presidenziale (1).
(1-2) La stretta connessione fra la decorrenza deLla perenzione e la effettiva
disponibi!H� del processo trova conferma nella decisione 25 novembre 1975,
n. 1127 (in Il Consiglio di Stato 1975, I, 1222) con fa quale fa Sez. IV ha individuato
le seguenti ipotesi di sottrazione al.Ja disponibilit� delle parti: a) fase successiva
alla presentazione dell'istanza di fissazione di udienza di disoussione; b) fase
successiva a!lla cancellazione della causa dal ruolo in vista della pronuncia di
ordinanza istruttoria, fino alla data di comunicazione di questa; e) fase succes
844 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
L'art. 38 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (in relazione all'art. 3
della stessa legge) mantiene ferma la competenza in unico grado del Consiglio
di Stato relativamente ai giudizi promossi contro atti e provvedimenti
amministrativi emessi dagli organi centrali dello Stato anteriormente
al decorso del trimestre dalla data di insediamento dei T.A.R.;
n� assume alcun rilievo ai fini della perenzione per inattivit� delle parti
per un biennio la ci.rcostanza che il biennio stesso scada dopo il passaggio
di competenza ai T.A.R. (2).
siva all'adempimento istruttorio, fino ~11a comunicazione di esso a cura della
Segreteria; ovvero alfa sua notificazione ad istanza di parte.
Cfr. in termini, in relazione ai cas1i ipotizzati, Sez. IV, 1 febbraio 1967, n. 10,
ivi 1967, I, 121; Sez. V, 18 gennaio 1964, n. 24, ivi 1964, I, 57; Sez. V, 6 dicembre 1963,
n. 1033, ivi 1963, I, 1858; Sez. \/il 10 ottobre 1956, n. 620, ivi 1956, I, 1250; Sez. IV,
6 aprile 1971, n. 426, ivi 1971, I, 718; Sez. IV, 30 luglio 1974, n. 552, ivi 1974, I, 904;
Sez. IV, 7 marzo 1972, n. 157, ivi 1972, I, 290; Sez. VI, 21 aprile 1970, n. 381, ivi
1970, I, 757.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 3 maggio 1977, n. 454 -Pres. De Capua Est.
Melito -Soc. Finarco ed altri (avv.ti Tornassi e Viola) c. Ministero
Turismo e Spettacolo (avv. Stato Ciardulli) e S.I.A.E. ed altri
(n.c.) .
.Cinematografia -Contributi -Comitato esperti ex art. 46 L. 1213/1965 Parere
-Successiva sentenza penale -Rapporto.
Cinematografia -Contributi -Diniego di programmazione obbligatoria Confisca
penale -Riferibilit� -Sussiste. �
Cinematografia -Films -Contributi e agevolazioni � Esclusione a seguito
di condanna penale -Effetti.
Il parere del Comitato degli esperti di cui all'art. 46 L. 4 novembre
1965, n. 1213, per l'ammissione di un film alla programmazione obbligatoria
perde la sua efficacia vincolante di fronte ad una sopravvenuta
sentenza definitiva di condanna in sede penale degli autori del film .e
ci� in forza della prevalenza delle pronunce dell'A.G.0. rispetto a quelle
dell'Autorit� amministrativa (1).
La confisca ordinata in sede penale (dalla quale consegua l'obbligo di
non porgramazione di un film in opposizione all'obbligatoriet� della programmazione
in precedenza dichiarata dal Comitato degli esperti previ
(1-3) Sentenza esatta e pienamente da condividere. Il controllo del Comitato
di esperti previsto dall'art. 46 deltla legge 1213/1965 ha natura amministrativa, non
certo sostitutiva delle competenze della Magistratura nello specifico settore e di
ci� il produttore dovrebbe sempre essere ben consapevole; si tratter� semmai di
vedere se i requisiti richiesti dall'art. 5 della .Jegge citata siano o meno sufficienti
a garantire in qualche modo il produttore o se non ci. si trovi piuttosto di fronte
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 845
sto dall'art. 46 della L. 4 novembre 1965, n. 1213) e le ragioni che l'hanno
determinata ben possono costituire congrua motivazione di un provvedimento
di diniego all'ammissione di un film alla programmazione obbligatoria
(2).
Poich� il produttore di un'opera cinematografica non pu� trarre vantaggio
da una attivit� che sia stata riconosciuta penalmente illecita (per
contrasto con il buon costume) anche se detta pronuncia intervenga i11
un momento successivo alla autorizzazione dell'attivit� da parte del competente
Ministero, ben a ragione l'Amministrazione pu� e deve provvedere
al recupero di contributi e abbuoni in precedenza concessi, ivi
compresi i contributi sugli interessi dei mutui assentiti dalla Banca Nazionale
del Lavoro (Sezione autonoma per il credito cinematografico),
non essendo la concessione di detti contributi dipendente esclusivamente
dagli adempimenti di cui agli artt. 22 e 23 L. 4 novembre 1965, n. 1213 (3).
ad una normativa per qualche verso lacunosa o incerta (ad es. se un film non
tratta ma sfrutta solo ed esolusivamente a fini di speculazione commerciale temi
sessuali, sia pure non volgarmente, non per questo soltanto sembra potersi ipotizzare
in assoluto la sottrazione di esso ad una eventuale denuncia e condanna
in sede penale per offesa al buon costume); ma questo resta un discorso de jure
condendo; comllillque ila Commissione in discorso nu1la ha a che vedere con le
Commissioni di cui all'art. 2 della legge 21 aprile 1962, n. 161, alle quali � -come
� noto -demandato itl parere per la concessione del nulla osta per la proiezione
in pubblico del film. I
Del resto in materia di prodotti cinematografici anche .le giurisdizioni amministrative
si sono dimostrate costantemente rigorose.
Al r1guardo ricordiamo che fa necessit� che 11 giudizio della Commissione
per gli attestati e i premi di qualit� ai films (di cui all'art. 4 d.m. 20 giugno 1966)
venga espresso nella forma di una sintesi logica e motivata che dia ragione
delle conclusioni adottate, � stata affermata dailla Sez. IV nella decisione 19 novem-
bre 1974, n. 843 ~in Il Consiglio di Stato 1974, I, 1410).
Una motivazione che poggi su un giudizio di valore in ordine alfa qualificazione
culturale, morale e civile dell'opera, giudizio da formulare in termini
univoci, perspicui, non perplessi e non contraddittori � stata pretesa da1la stessa
Sez. IV nella decisione 8 luglio 1975, n. 686 (ivi 1975, I, 776), in' relazione all'assenso
o al diniego deHa chiesta qualificazione di un film � per ragazzi >>, demandato al
competente Comitato di cui all'art. 50 delfa legge 1213/1965.
Sul rapporto fra provvedimento cautelare di sequestJro di un film e sentenza
penale di proscioglimento in primo grado cf;. Corte Cost. 21-27 marzo 1975, n. 82
(ivi, J975, II, 361).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 27 maggio 1977, n. 532 -Pres. Uccellatore
-Est. Giovannini -Soc. S.A.C.A.V.I. (avv.ti Festa e Abbamonte)
c. Ministero lavori pubblici (avv. Stato Ferri), Comune di Napoli (avv.
Gleijeses), Gargiulo (avv. Sivieri) e D'Ambrosio ed altri (avv. Viola).
Giustizia amministrativa -Giudizio di revocazione -Errore di fatto -Presupposti
-Limiti.
846 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Giustizia amministrativa -Giudizio di revocazione -Deducibilit� dell'errore
di fatto come motivo di ricorso -Limiti.
Giustizia amministrativa -Poteri istruttori del Consiglio di Stato -Assunzione
di prove -Criteri -Effetti ai fini della revocazione.
L'art. 81 n. 4 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642, contempla la revocazione
configurabile solo qualora l'organo giudicante sia incorso in un
errore di percezione in sede di rilevazione del contenuto meramente
materiale degli atti processuali, con esclusione da detta indagine di ogni
questione in ordine alla intrinseca veridicit� della documentazione pmcessuale,
nonch� all'eventuale acclaramento in sede penale dell. falsit�
della documentazione medesima rilevante solo ai fini della diversa azione
di revocazione prevista dal n. 2 del citato art. 81 (1).
Costituiscono presupposti indispensabili ai fini della esperibilit� della
revocazione ex art. 81 n. 4 R.D. 17 agosto 1907, n. 642, i seguenti elementi:
a) l'errore deve consistere in un mero abbaglio dei sensi (errata rilevazione
del contenuto materiale di atti processuali); b) il fatto supposto
o escluso a causa dell'errore sub a) non deve aver costituito un punto
controverso oggetto della pronuncia della sentenza impugnata in revocazione;
e) infine, l'errore sub a) si deve porre come causa determinante
della decisione da revocare (2).
Non concretizza errore di fatto suscettibile di. ricorso in revocazione
la circostanza che il giudice amministrativo abbia fondato la sua decisione
su documenti nuovi e diversi rispetto a quelli valutati dall'organo
consultivo dell'Amministrazione chiamato a rendere un parere nell'iter
procedimentale relativo al provvedimento oggetto di ricorso (3).
(1-3) Sulla natura del giudizio di revocai;ione pe rerrore di fatto cfr. Sez. IV,
19 novembre 1974, n. 850; Sez. VI, 22 novembre 1974, n. 370; Sez. IV, 17 dicembre
1974, n. 1061, in questa Rassegna 1975, I, 374 e segg., con nota di commento.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 27 maggfo 1977, n. 539 -Pres. De Capua Est.
Caianiello -De Cesare (avv. Cervati) c. Comune di Chieti (avv.
Cervelli e Impresa Ing. Cucullo (avv. Moscarini) -Appello T.A.R.
Abruzzo 17 dicembre 1975, n. 241.
Competenza e giurisdizione -Giudicato -Estensione -Non sussiste.
\
Competenza e giurisdizione -Giudicato -Estensione -Fattispecie con pm
impugnative contro Io stesso atto -Reiezione di una impugnativa Efficacia
limitata del giudicato in relazione alla natura confliggente
degli interessi dei ricorrenti.
Competenza e giurisdizione -Giudicato -Pronuncia di annullamento Estensione
degli effetti -Sussiste.
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 847
Appalti . Aggiudicazione . Verifica dell'organo di controllo statale � Na�
tura � Effetti.
Appalti� Procedimento� Licitazione privata� Termine ex art. 5 L. 14/1973 �
� ordinatorio.
Appalti . Procedimento . Licitazione privata � Sospensione della gara �
Fattispe�ie � Effetti.
.
Appalti � Procedimento � Licitazione privata � Consultazione degli atti �
Legittimit�.
Poich� la sentenza di rigetto in sede giurisdizionale amministrativa
non produce effetti costitutivi o innovativi, avendo il limitato effetto
di dichiarare infondate le censure proposte dal ricorrente, essa non
costituisce giudicato. in senso proprio perch� non ha anche l'effetto di
dichiarare legittimo l'atto impugnato e pertanto non � opponibile agli
altri soggetti che abbiano impugnato lo stesso atto con ricorso separato
a tutela di interessi propri (1).
Quando di fronte a pi� impugnative avverso lo stesso provvedimento
i ricorsi non vengano riuniti, la reiezione di censure contenute in uno
dei ricorsi non � opponibile agli altri ricorrenti, principio tanto pi�
valido e applicabile in tema di censure relative a procedure concorsuali
nelle quali le posizioni sostanziali dei ricorrenti sono sempre confliggenti
ponendosi l'interesse di ognuno dei ricorrenti come finalizzato
all'intento di escludere tutti gli altri (2).
A differenza della sentenza di rigetto del ricorso, la sentenza di
accoglimento con conseguente annullamento dell'atto impugnato innova
la realt� giuridica preesistente e pertanto � destinata a far stato anche
nei confronti di tutti i chiamati in causa nonch� di coloro che non
siano parti in causa quando l'atto venga annullato per vizi che concernono
altri soggetti e la pronuncia produca effetti favorevoli (3).
� suscettibile di immediata impugnazione l'atto comunale di aggiudicazione
di un contratto di appalto, poich� trattasi di atto amministrativo
perfezionato ed efficace, ci�. indipendentemente dalla verifica da
parte dei competenti organi di controllo dello Stato erogatore del contributo
JJer l'opera qppaltata (4).
(1-2) Decisione esatta e pienamente da condividere. La proposizione contenuta
nella prima massima costituisce una ulteriore conferma della utilizzabilit�, in
quanto applicabile nel giudizio di appello innanz a Consigio di Stato, della normativa
vigente in tema di processo di impugnazione civile.
Anche la seconda massima conferma l'esattezza del principio, sia pure in
forma indiretta, posto che, come espressamente detto in motivazione, l'inappli
cabilit� dell'art. 50 c.p.c. � da ricollegare al fatto che la continuazione del processo
amministrativo e la riassunzione del medesimo con salvezza della decadenza sono
regolate da norme apposite, quali l'art. 31, quarto e ultimo comma, e l'art. 35,
ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
848
E semplicemente ordinatorio il termine previsto dall'art. 5 L. 2 febbraio
1973 n. 14, a norma del quale � conferita al Presidente della gara
di appalto per licitazione privata la facolt� di sospendere la seduta di
gara e aggiornarla, e pertanto non costituisce invalidit� un rinvio a un
giorno diverso dal successivo, ove sussista la necessit� di procedere al
conteggio o alla correzione di errori di calcolo nelle offerte (5).
Legittimamente il Presidente di una gara di appalto per licitazione
privata sospende una gara al fine di far verificare i conteggi ove sia
stata constata.la la presenza di errori di. calcolo, e successivamente esclude
le imprese i cui calcoli siano risultati erronei, in una situazione in cui
siano state rispettate tutte le prescrizioni volte a garantire l'autenticit�
delle schede e l'esclusione di rischi di contraffazione delle medesime (6).
Qualora la gara di appalto per licitazione privata sia stata sospesa,
risulta pienamente rispettata la garanzia della pubblicit� ove sia stata
data la possibilit� di consultazione dei documenti da parte degli �zteressati
alla presenza del funzionario incaricato della loro custodia (7).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 1� aprile 1977, n. 270 -Pres. Chieppa Est.
Iannelli -De Angelis (avv. Ventura) c. I.R.A.S.P.S. ed altri (n.c.)
Appello T.A.R. Lazio, I Sez., 30 ottobre 1974, n. 67.
Giustizia amministrativa -Appello avverso sentenza del T.A.R. -Decadenza
annuale ex art. 327 c.p.c. -Sospensione feriale dei .termini -Applicabilit�
-Sussiste.
Giustizia amministrativa -Giudizio di appello -Riassunzione ex art. 50
c.p.c. -Applicabilit� ai rapporti tra Consiglio di Stato e giudici sottordinati
-Esclusione.
Il term�ne di decorrenza annuale per la proposzzzone dell'appello
ex art. 327 c.p.c. e la sospensione dei termini processuali nel periodo
feriale trovano applicazione anche in sede di proposizione del giudizio
di appello al Consiglio di Stato avverso le sentenze dei T.A.R. (1).
Considerato che l'art. 50 c.p.c. -in, tema di riassunzione della causa
civile presuppone la possibilit� di promuovere d'ufficio il regolamento
di competenza, tale disciplina non pu� trovare applicazione nei rapporti
fra Consiglio di Stato e giudici sottordinati (T.A.R.), mancando un
espresso richiamo normativo al riguardo; ne consegue che il ricorso
(1-2) Decisione esatta �e pienamente da condividere. La propos1z10ne contenuta
nella prima massima costituisce una ulteriore .conferma innanzi al Consiglio
di Stato, del1la normativa vi.gente in tema di processo di impugnazione civile.
Anche la seconda massima conferma l'esattezza del principio, sia pure in
forma indiretta, posto che, come espressamente detto in motivazione, l'inappli
-
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 849
in appello avverso una sentenza del T.A.R. che abbia pronunciato la
incompetenza non vale come atto di riassunzione del giudizio e ci�
indipendentemente dall'eventuale rispetto -in sede di proposizione
dell'appello -dei termini previsti dalla citata norma del codice di
procedura civile (2).
cabilit� dell'art. 50 c.p.c. � da ricollegare al .fatto che la continuazione del processo
amministrativo e la :riassunzione del medesimo con salvezza della decadenza
sono Tegofate da norme apposite, quali ~'aTt. 31, quarto e ultimo comma,
e l'art. 35, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
CONSIGLIO DI STATO, Sez. V, 27 maggio 1977, n. 522 -Pres. ed Est.
Chieppa -Ripa di Meana (avv. Tabet) c. Ospedale Maggiore S. Giovanni
Battista e Citt� di Torino (avv. Dal Piaz) -Appello T.A.R. Piemonte
9 aprile 1975, n. 103.
Impiego pubblico� Provvedimenti� Termine per l'impugnativa� Atti autoritativi
� Decadenza � Effetti.
Giustizia amministrativa � Questioni pregiudiziali diverse dal difetto di
giurisdizone � Omesso esame � Ammissibmt�.
Giustizia amministrativa � Poteri del Consiglio di Stato in sede di appello -
Faltispecie in tema di eccezioni di inammissibilit� ritenute fondate
in primo grado.
Giustizia amministrativa � Procedimento � Costituzione degli intimati innanzi
al T.A.R. � Tardivit� � Effetti.
Poich� � di decadenza il termine per l'impugnativa da parte del
pubblico dipendente degli atti autoritativi che ne determinano la sua
posizione e il trattamento economico, la omessa tempestiva impugnativa
preclude la possibilit� di far valere successivamente pretese con essi
contrastanti (1).
Qualora l'esame di eccezioni pregiudizi�li si presenti di notevole
complessit� e richieda ulteriori accertamenti, ben pu� il giudice amministrativ�
prescindere da tali questioni, a meno che non si tratti del1'
eccezione del difetto di giurisdizione, e risolvere senz'altro nel merito
.in senso negativo il ricorso; tuttavia l'eventuale pronuncia nel senso
della fondatezza di questioni pregiudizia,li preclude l'esame di merito
del ricorso, con la conseguenza che debbono considerarsi superflue tutte
(1-4) Decisione esatta e pienamente da condividere perch� destinata ad incidere
positivamente, nell'ambito del giudizio amministrativo, nel senso della
semplificazione (e della celerit� che con essa normalmente si sposa).
850 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
le considerazioni di merito contenute in una decisione che ritenga per
'i'appunto fondate le eccezioni pregiudiziali in discorso (2).
Posto che le considerazioni di merito contenute in una sentenza
del T.A.R. che riconosca fondate eccezioni pregiudiziali sono da ritenere
superflue e ultronee, esse debbono essere eliminate dal Consiglio di
Stato chiamato ad esercitare il potere correttivo della motivazione del
T.A.R. (3).
L'istituto della contumacia � estraneo al processo amministrativo e
pertanto l'intimato ben pu� costituirsi anche tardivamente in udienza;
tale costituzione tardiva, se limita la facolt� di esibire documenti e depositare
memorie (salvi beninteso i poteri istruttori che il Giudice amministrativo
riterr� opportuno adottare), non preclude l'esercizio del diritto
di difesa e conseguentemente ben pu� comportare una pronuncia a
favore dell'Amministrazione intimata sulle spese del giudizio (4).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV, 1� marzo 1977, n. 161 (ord.za) -Pres.
Daniele -Est. Santoni Rugiu G. -Soc. Otanid (avv. W. Prosperetti)
c. Regione Toscana (avv. Stancanelli) e Comitato l?fOVinciale caccia
di Grosseto (n.c.) -Appello T.A.R. Toscana 30 luglio 1974, n. 51.
Caccia e pesca ,-Competenza dei Comitati provinciali -Ricorso giurisdizionale
proposto dai Comitati -Qualit� di controinteressati . Limiti.
Ricorsi amministrativi � Disciplina del silenzio della p.a. � Ricorso gerarchico
improprio � Estensione.
Ricorsi amministrativi � Ricorso gerarchico � Possibilit� di decisione tardiva
� Proponibilit� di ricorso giurisdizionale contro il provvedimento
tardivo � Dubbio � Deferimento all'Adunanza Plenaria.
Giustizia amministrativa � Appello avverso sentenze di T.A.R.� Accoi:di�
mento dell'appello per difetto di procedura � Rinvio al T.A.R. in caso
di tardivit� o inammissibilit� � Dubbio � Deferimento all'Adunanza
Plenaria.
I Comitati provinciali della caccia, pur avendo acquisito per effetto
dell'art. 33 della L. 2 agosto 1967, n. 99, una serie di competenze in materia
venatoria, non sono, peraltro, titolari di un interesse personale e
diretto alla reiezione del gravame amministrativo proposto contro una
loro decisione e conseguentemente � loro preclusa la possibilit� di proporre
ricorso giurisdizionale avverso i provvedimenti di accoglimento
PARTE I, SEZ. V, GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 851
di gravami gerarchici contro le loro deliberazioni; essi non rivestono
neppure la qualifica di controinteressati in ordine ai ricorsi giurisdizio
nali da altri proposti avverso la predetta decisione gerarchica (1).
Sia i ricorsi gerarchici propri che quelli impropri rientrano nella
disciplina del silenzio della p.a., contenuta nell'art. 6 D.P.R. 24 novembre
1971, n. 1199 (2).
Va deferita all'Adunanza Plenaria, in relazione alle perplessit� sorte
in sede giurisprudenziale, il problema se all'Autorit� cui sia stato rivolto
ricorso gerarchico debba ritenersi precluso il potere di provvedere negativamente
anche dopo scaduto il termine di 90 giorni previsto dall'art. 6
D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, e se, in caso di emanazione tardiva del
provvedim,ento, sia ammissibile il ricorso giurisdizionale al T.A.R. avverso
tale pronuncia tardiva (3).
Ai sensi dell'art. 35 L. 6 dicembre 1971 n. 1034, il Consiglio di Stato
che accoglie l'appello contro una decisione di primo grado per difetto
di procedura o vizio di forma, annulla la sentenza impugnata e rinvia
la controversia al T.A.R.; peraltro, poich� sussiste in giurisprudenza il
dubbio se nell'espressione �difetto di procedura� siano ricomprese le
ipotesi di tardivit� o di inammissibilit�, si deferisce la questione all'Adunanza
Plenaria (4).
(1-4) Anche successivamente alla presente ordinanza altre Sezioni (ad esempio
la IV con l'ordinanza 5 aprile 1977, n. 340, in Il Consiglio di Stato 1977, I, 507,
la V con l'ordinanza 13 maggio 1977, n. 455, ivi 1977, I, 816, e ancora la VI con
l'ordinanza 13 maggio 1977, n. 412, ivi 1977, I, 847) hanno evidenziato il dubbio giurisprudenz;
iale in ordine alla procedura da seguire dopo l'abrogazione dell'art. 5
del t.u. 3 marzo 1934, n. 383 ad opera dell'art. 6 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
per far constare il silenzio-rifiuto della p.a.; non resta che attendere la decisione
deM'Adunanza Plenaria che ci auguriamo porti un contributo decisivo alla soluzione
del problema nelle sue complesse implicazioni particolarmente dibattute
anche in dottrina ivi .compresa quella evidenziata nella motivazione dell'ordinanza
455 della Sez. V che si ricollega all'art. 25 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 sullo stato
giuridico degli impiegati civili dello Stato (dopo 60 giorni dalla presentazione
dell'istanza diffida notificata all'impiegato e all'Amministrazione a mezzo di
Ufficiale Giudiziario e possibiUt� di azione di risarcimento decorsi trenta giorni
da�1la notifica della diffida stessa).
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI .. 1� marzo 1977, n. 172 -Pres. Ceareo .
Est. Virgilio -Di Rago (avv. Salazar) c. Porchi Provezza (avv. Castagna)
e Ministero Pubblica Istruzione (avv. Stato Imponente).
Competenza e giurisdizione -Competenza dei T.A.R. -Individuazione Elementi
-� Petitum �. del ricorso -Esclusione.
852
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Competenza e giurisdizione� Competenza dei TAR. �Pubblici impiegati .
Dipendenti in servizio alla data di emissione dell'atto � Competenza
del T.A.R. della sede di servizio � Sussiste.
Il petitum del ricorso non costituisce elemento di riferimento ai fini
della determinazione della competenza dei T.A.R. in quanto la L. 6 dicembre
1971, n. 1034, fa riferimento solo alla Autorit� che ha emanato
l'atto e alla natura del rapporto (1).
� riservata non al T.A.R. del Lazio ma al T.A.R. nella cui circoscrizione
� compresa la sede del dipendente pubblico in servizio alla data
di emissione dell'atto pronunciato nei suoi confronti da un organo centrale
dello Stato la competenza a conoscere del relativo ricorso (2).
(1-2) In ordine agli atti emanati da organi centrali dello Stato con efficacia
limitata territorialmente aiHa circoscrizione di un solo� T.A.R. fa competenza
sar� di quest'ultimo non gi� del T.A.R. del Lazio; � necessario comunque ricordare
che l'art. 3 della L. 1034/1971 fa riferimento all'efficacia diretta, essendo del
tutto irri1levanti 1g.U eventuali effetti indiretti del provvedimento (cfr. in term1ni
Sez. IV, 9 dicembre 1975, n. 1203 e Sez. VI 2 dicembre 1975, n. 657, in questa
Rassegna 1976, I, 408 e segg. con nota di commento.
SEZIONE SESTA
GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 2 luglio 1977, n. 2880 � Pres. Jannuzzi �
Est. Zappulli � P. M. Gentile (conf.) D'Ajala Valva (avv. Micheli e
Gambino) c. Ministero delle Finanze (avv. Stato De Maio).
Imposta di ricchezza mobile � Plusvalenze � Comunione a scopo di godimento
� Trasformazione in societ� � Ammissibilit� � Lottizzazione di
terreni � Nozione.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 81, 100, 106).
Una comunione di beni pu� trasformarsi, anche occasionalmente, in
un� societ� (di fatto) quando si aggiunge all'ordinaria funzione di godimento
un'attivit� diretta al fine di procacciare e dividere utili quale elemento
dinamico del rapporto sociale (ipotesi della lottizzazione), ed in
tal caso la vendita dei terreni d� luogo ad una plusvalenza realizzata
nell'esercizio di impresa a norma dell'art. 100 del t.u. 29 gennaio 1958,
n. 045. Tuttavia la lottizzazione (che soltanto con la norma innovativa
dell'art. 76 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, � considerata, con presunzione
assoluta, come operazione di speculazione) deve e~sere apprezzata
nella sua oggettiva consistenza giacch�, specie nel periodo meno recente,
il termine lottizzazione � ambiguo e pu� anche non importare attivit�
che caratterizzano t'intento di speculazione (1).
(Omissis). -Circa questi motivi cos� collegati osserva, in primo luogo,
la Corte che la decisione impugnata! come appare da un attento esame
ha considerato la sussistenza dell'intento speculativo, che sarebbe stato
realizzato e manifestato, attraverso la successiva lottizzazione, quale elemento
trasformatore della comunione ereditaria in societ� di fatto tra i
(1) La decisione, che ha esaminato una situazione di specie, tratta prevalentemente
del significato ambiguo della espressfone � lottizzazione �, che soltanto
con la legge 6 agosto 1967, n. 765 ha cominciato ad assumere una fisionomia pi�
precisa, al fine di stabilire, sotto il profilo della adeguatezza della motivazione,
se l'operazione di lottizzazione possa o meno costituire una operazione speculativa.
Pi� importante � per� la premessa, succintamente svolta ma data per
pacifica, che una comunione pu� trasformarsi in una societ� di fatto (e diventare
quindi impresa agli effetti dell'art. 100 del t.u. clelle imposte dirette) quando
compie operazioni dirette a procacciare o dividere utili operando sui beni
oggetto della comunione attraverso la lottizzazione o altri mezzi tipici della
speculazione fondiaria. � un principio assai importante suscettibile di molti
sviluppi nel .campo delle operazioni fondiarie.
9
854 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
comproprietari coeredi. Inoltre la lottizzazione stessa � stata ritenuta operazione
speculativa della societ� cos� formata, come tale soggetta all'imposta
in questione ai sensi dell'art. 81 del t.u. del 1958 sulle imposte dirette.
Con questa motivazione, fondata sul concorso del nuovo rapporto sociale
e dell'operazione speculativa, la Commissione Centrale non ha ritenuto
di porre in particolare rilievo che il suddetto rapporto sociale conseguente
alla menzionata trasformazione della comunione, non era condizione
necessaria per l'applicazione dell'imposta a causa della concorrente
operazione speculativa accertata nella stessa decisione. Infatti, l'art. 81
del citato t.u. -dopo avere nel primo comma definito quale presupposto
dell'imposta di ricchezza mobile la produzione di redditi, indicati nelle forme
alternative pi� ampie, purch� non assoggettati alle imposte sui redditi
dominicale di terreni, agrari e di fabbricati -ha, nel secondo comma,
assoggettato all'imposta stessa, oltre le plusvalenze e le sopravvenienze
degli imprenditori commerciali di cui ai successivi art. 100 e 106 anche
quella �da chiunque realizzate in dipendenza d'operazioni speculative�
nonch� altri proventi.
Per il concorso di queste norme la decisione sulla nullit� o meno
dell'accertamento e della definizione dell'operazione speculativa ha effetto
sia sulla pronunzia relativa all'esistenza del rapporto sociale, fondata sul
perseguito 'fine speculativo, con conseguente applicazione dell'art. 100 del
t.u. relativo agli imprenditori, comprese le societ� sia sull'applicabilit� a
�chiunque� del secondo comma dell'art. 81.
Ne consegue che le censure di entrambi i ricorrenti sul contenuto
e sulla definizione della lottizzazione eseguita, indicata come operazione
Speculativa, hanno valore preliminare rispetto a quelle concernenti il rapporto
sociale e vanno esaminate in precedenza.
Ci� premesso, non pu� dubitarsi che rientra in genere nel godimento
delle cose comuni, senza dare luogo a costituzione di societ�, come implicitamente
riconosciuto a contrariis �nella decisione impugnata, la mera
vendita di tali beni eseguita per porre fine alla comuni.one senza incrementi
e attivit� dirette a procacciare maggiori lucri rispetto al loro valore nello
stato del normale godimento.
Quest'ultimo, come esatt�!-mente affermato dalla Commissione Centrale
in linea di diritto, � alterato con trasformazione della comunione in societ�,
quando si aggiunge al medesimo una �attivit� diretta al fine di procacciare
e di dividere utili � quale elemento dinamico del rapporto sociale.
Ci� premesso, resta da esaminare per le censure mosse dai ricorrenti
a questo riguardo se la decisione impugnata abbia, con adeguata ed esauriente
motivazione, osservato un valido procedimento logico e giuridico attraverso
il quale sia stato accertato il contenuto della attivit� concreta dei
ricorrenti, definita genericamente lottizzazione, e considerata, come tale
operazione speculativa, e sia stato ritenuto che essa fosse differente, per
eccesso, dal mero godimento dei beni comuni ereditari, compresa nel mede
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 855
simo la vendita avente i requisiti sopra indicati incompatibile con il men
zionato fine speculativo.
A tali requisiti la risposta � negativa a causa della insufficienza della
motivazione sulla definizione dell'attivit� comune dei ricorrenti quale lottizzazione
con fini speculativi. Infatti nella decisione impugnata � stato
.affermato soltanto che l'ufficio finanziario aveva bene ritenuto la formazione
della societ� irregolare �per una occasionale operazione speculativa
cio� per la lottizzazione, la esecuzione di opere intese a rendere effettivamente
edificabile quel terreno �, con successive vendite � graduate � dei
lotti e che questa attivit� doveva qualificarsi � operazione speculativa �
come confermato dall'� itinerario economico, giuridico e soprattutto logico,
posto alla base dell'art. 76 comma II n. 1, del d.P.R. 29 settembre 1977,
n. 597 �. Questa norma ha posto una presunzione iuris et de iure, senza
possibilit� di prova contraria di speculazione nei casi di �lottizzazione e
l'esecuzione di opere intese a rendere edificabili terreni inclusi in piani
regolatori o in programmi di fabbricazione e la successiva vendita anche
parziale dei terreni stessi �.
Ma � facile osservare, in primo luogo che � stata posta tra i fini della
societ�, incidentalmente o no, quello di � esecuzione di opere � non accer
tata, n� come voluta n� come effettuata, nelle decisioni precedenti delle
commissioni, senza che la Commissione Centrale, competente pure a giudi
care su � questioni di fatto � diverse da valutazioni estimative, ai sensi del
l'art. 26 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, abbia precisato gli elementi pro
batori di quella particolare attivit� materiale. Giova anzi osservare che la
decisione della commissione di secondo grado si era richiamata solo ad
una lottizzazione quale � atto voluto da qualificati organi pubblici delibe
ranti >>, cio� a provvedimenti delle pubbliche amministrazioni, con conse
guenti vendite, senza menzionare alcuna particolare attivit� dei venditori,
onde una diversa affermazione su quest'ultima doveva essere necessaria
mente precisa e convalidata dall'indicazione delle prove.
In secondo luogo, attraverso la sintetica motivazione della decisione
della Commissione Centrale, appare, particolarmente per il richiamo al
sopravvenuto d.P.R. n. 597 del 1973, che anche la sola lottizzazione, indipen-'
dentemente dal suo contenuto, dovrebbe considerarsi � operazione spe
culativa �. Ma � da rilevare che la suddetta norma -avente indubbiamen
te carattere precettivo e innovativo e non di interpretazione autentica a
causa della nuova presunzione iuris et de iure non prevista da norme
precedenti, non poteva trovare applicazione per i redditi anteriori alla sua
entrata in vigore.
N� l'eventuale serie di motivi e considerazioni che hanno indotto all'emanazione
di quella norma pu� avere rilevanza per altre disposizioni di
legge quando essi non risultino comuni alle stesse o rientranti nei princ�pi
fondamentali del nostro ordinamento giuridico, e come tali utili per la loro interpretazione.
856 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ora, salva ogni questione per le plusvalenze derivanti da vendite successive
all'entrata in vigore del citato decreto, va considerato che n� il legislatore
ha mai dato alcuna definizione del termine di "lottizzazione� usandolo
sistematicamente in materia urbanistica per la prima volta nell'art. 8
della legge 6 agosto 1967, n. 765 (la cosiddetta �legge ponte�), n� la decisione
impugnata, a prescindere da quell'accenno finalistico all'esecuzione
delle opere, ha mostrato quale significato ha dato a quel termine secondo
le diverse interpretazioni del linguaggio comune. Invero � noto che, particolarmente
prima del citato d.p. e tuttora, quella parola � stata usata
genericamente con diversi significati, riferendosi sia alla attivit� dei privati
sia a quella delle autorit�, e comprendendovisi a volte la sola progettazione,
e altre volte la predisposizione e il completamento delle opere e degli impianti
dei servizi pubblici, oppure solo le trasformazioni e predisposizioni
del terreno per le relative installazioni.
Ma proprio il menzionato art. 8 della citata � legge ponte � con il ripetuto
uso del termine di " lottizzazione � e di quelli connessi di progetto
e di piano di lottizzazione, nonch� con le norme sulle relative autorizzazioni,
limitazioni e altre operazioni connesse, ha manifestato, pur senza una
espressa definizione, che il legislatore, distinguendola nella disciplina urbanistica
dai piani regolatori e dai programmi di fabbricazione, l'ha considerata
quale strumento te.cnico diretto alla formazione di nuovi complessi
�edilizf attrezzati per i loro fini.
In considerazione di ci�, questa Suprema Corte, con la sentenza 5 no
. vembre 1975, n. 3709, emessa in materia non tributaria, richiamandosi principalmente
alla suddetta norma e alla necessit� di coordinare gli edifici
privati e quelli pubblici con gli impianti e le opere necessari per i moltepliei
servizi, ha escluso che la lottizzazione possa identificarsi con il semplice
frazionamento, con interpretazione gi� accolta anche nella circolare
�27 ottobre 1967, n. 3210 del Ministero dei Lavori Pubblici. In questa ultima,
come � riaffermato nella sentenza suddetta, � stato precisato che costituisce
lottizzazione � non il mero frazionamento dei terreni, ma l'utilizzazione del
suolo che, indipendentemente dal detto frazionamento e dal numero dei
proprietari, preveda la realizzazione contemporanea o successiva di una
pluralit� di edifici a scopo residenziale, turistico o industriale, e conseguentemente
comporti la predisposizione delle opere di urbanizzazione occorrenti
per le necessit� primarie e secondarie dell'insediamento�.
In base a questi elementi, la generica indicazione di una lottizzazione
dei ricorrenti, rimasta seriza alcuna precisazione, in relazione alle norme
menzionate e alle esigenze edilizie secondo la comune logica, n� a far ravvisare,
con adeguata attendibilit�, i fini speculativi dei comproprietari, necessari
alla trasformazione d�lla comunione in societ� di fatto, n� la concreta
effettuazione di una operazione speculativa nella vendita senza alcuna
previa predisposizione del terreno, tale da legittimare l'applicazione dell'art.
81, II comma, del citato t.u. Vi �, pertanto, una frattura nel proce
~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 857
dimento logico-giuridico della decisione impugnata, per avere la stessa, senza
alcuna indicazione di elementi concreti e di una precisa definizione della
lottizzazione, ravvisato quest'ultima con contenuto speculativo, omettendo
di accertare se, oltre la normale progettazione della pi� conveniente divisione
e la formazione delle unit� immobiliari da vendere eventualmente
anche con materializzazione dei loro confini con picchetti e altri segnali di
confine, vi sia stata una effettiva, parziale o no, preparazione del terreno
per la sua trasformazione edilizia,. necessaria per la concreta lottizzazione
e per il riconoscimento di una operazione speculativa attraverso le successive
vendite. --, (Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 29 settembre 1977, n. 4062 � Pres. Jannuzzi
. Est. Battimelli -P. M. Morozzo della Rocca (conf.) Ministero
� delle Finanze (avv. Stato Tarin) c. Soc. Edilcrispi (avv. Ambrosio).
Imposta di registro � Concordato -Impugnabilit� � Termini -Valore inferiore
al� prezzo pattuito � Supplemento � Legittimit�.
(d.J. 7 agosto 1936, n. 1639, artt. 10 e 20; t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 35; r.d. 30 dicembre
1923, n. 3269, art. 7).
La stipulazione di un concordato non preclude all'ufficio di domandare
il supplemento di imposta nell'ordinario termine di prescrizione
triennale quando il valore concordato risulti inferiore al prezzo o corrispettivo
pattuito, giacch� la norma dell'art. 35 del t.u. delle imposte
dirette, se pure di generale applicazione, deve essere coordinata con il
sistema proprio delle singole imposte e non pu� essere intesa nel senso
che sia precluso all'ufficio il potere di pretendere l'imposta suppletiva (1).
(Omissis). -Va infatti premesso che, essendo stata eccepita dalla
Edilcrispi, nel corso del giudizio di primo grado, la decadenza dell'Amministrazione
dalla facolt� di impugnare il concordato, essendo trascorso pi�
di un anno dalla definizione del valore imponibile, tale eccezione fu disattesa
dal Tribunale, che afferm�, correttamente, essere applicabile nella
specie non gi� il termine di decadenza di cui all'art. �l del r.d.l. 7 agosto
1936, n. 1639, bens� il termine di prescrizione triennale di cui all'art. 136,
2� comma, della legge fondamentale di registro 30 dicembre 1923, n. 3269,
(1) La decisione � indubbiamente esatta, ma da motivazione poteva essere
assai :Pi� semplice, giacch� nelle imposte indirette il concordato pu� riguardare
esclusivamente la determinazione della base imponibile e non pu� quindi mai
essere preclusivo per l'imposta suppletiva (v. Relazione Avv. Stato 1970-55, II,
538); non era quindi necessaria l'impugnazione del concordato per domandare
l'imposta suppletiva liquidata sul corrispettivo pattuito secondo quanto dispone
la legge, evidentemente non derogab~le per concordato.
858 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
avendo la pretesa della Finanza natura di imposizione suppletiva e non
complementare.
Su tale punto si � ormai formato il giudicato, essendo la sentenza del
Tribunale stata impugnata solo dalla Amministrazione delle Finanze, non
anche dalla Societ� Edilcrispi; ed � proprio dalla qualificazione della imposizione
come suppletiva, e non complementare, che occorre partire per la
risoluzione della questione relativa alla rivendibilit� della tassazione, che
la Finanza ha rimesso in discussione affermando che al momento della
registrazione l'Ufficio del registro incorse in errore nella tassazione, affermando,
cio�, che ricorreva l'ipotesi prevista dal 3<> comma dell'art. 7 della
suddetta legge di registro, come modificato dall'art. 1 del decreto n. 1639
del 1936.
La sentenza impugnata, cos� come quella di primo grado, non ha dato
il dovuto rilievo a tale profilo della causa, ritenendo di poter sic et simpliciter
applicare il disposto dell'art. 35 del t.u. delle imposte dirette del
1958, senza considerare che, seppure la normativa dettata per la revisione
del concordato da quest'ultima norma � ritenuta applicabile in generale,
anche per i conco11dati aventi ad oggetto definizione di imponibile sottoposto
ad altro titolo di imposta, pur tuttavia la disposizione dell'art. 35 non pu�,
in tali casi, essere applicata automaticamente, ma va coordinata con il sistema
proprio della tassazione di imposte diverse dalle imposte dirette, e in
particolare, per quanto attiene all'imposta di registro, con la normativa
che prevede la possibilit� di una tassazione suppletiva fondata proprio sull'atto
da tassare, per erronea interpretazione dell'atto indipendentemente
dalla sopravvenuta conoscenza, da parte dell'ufficio, di elementi non risultanti
dall'atto, ma ricavabili aliunde.
In altri termini, poich�, non pu� ritenersi che l'art. 35 del t.u. delle
II. DD. abbia abrogato il 3� comma dell'art. 7 della legge fondamentale di
registro, l'applicazione del suddetto art. 35, in materia di concordato per
imposta di registro, va fatta in modo che la normativa risulti compatibile
con la facolt� di imposizione suppletiva; la norma, cio�, va interpretata
nel senso che essa disciplina soltanto (quanto meno in materia di imposta
di registro) l'ipotesi della sopravvenuta conoscenz~ di nuovi elementi di
fatto, ferma restando la facolt� della Finanza di esplicare ulteriori pretese
in funzione non di elementi sopravvenuti, ma degli stessi elementi gi� cogniti
al momento della registrazione, erroneamente valutati per errore
di diritto.
Ed � proprio ci� che si � verificato nel caso di specie. Premesso infatti
che la base imponibile, in materia di imposta di registro, � costituita o dal
valore venale del bene o della prestazione (trasferiti o attribuiti con l'atto),
oppure dal prezzo degli stessi, l'Ufficio avrebbe dovuto, cos� al )llomento
della tassazione come in sede di revisione della tassazione stessa, accertare
in base a quale dei due criteri andasse determinata la base imponibile,
tenendo presente che l'atto tassato aveva ad ogetto non gi� una � conces
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
sione �, secondo l'impropria terminologia adoperata dai contraenti, bens�
la costituzione di un diritto di superficie sul sottosuolo a tempo determinato,
ai sensi degli artt. 953 e 955 Codice Civile. Conseguentemente, l'atto andava
tassato in forza dell'art. 43 della legge di registro del 1923, all'epoca
vigente, secondo cui nei trasferimenti a titolo oneroso di un diritto reale
l'imposta � applicata in ragione dei prezzi e degli altri corrispettivi convenuti
fra le parti.
E' bens� vero che tale norma non � di inderogabile. applicazione, in
quanto anche per la tassazione dei suddetti contratti vige il principio generale,
sancito negli artt. 17 e 20 del r.d.l. 7 agosto 1936, n. 3269, secondo
cui i prezzi pattuiti e i valori indicati nell'atto da tassare sono assoggettabili
a revisione per accertare la congruit� e determinare il valore venale (del
bene trasferito o del diritto trasmes~o); l'Ufficio del registro, cio�, non
deve attenersi al prezzo pattuito, ma pu� accertare se il bene abbia un
valore venale maggiore; se ci� si verifica, la tassazione v~ fatta sulla base
imponibile risultante dal valore venale accertato, mentre, se si accerta che
il valore venale � uguale o inferiore al prezzo pattuito, la base imponibile
� rappresentata da detto prezzo o corrispettivo.
Anche in presenza del corrispettivo indicato in contratto, pertanto
l'Ufficio aveva il potere-dovere di indagare sul valore venale della costituzione
del diritto di superficie (valore indicato a parte nel contratto) e
poteva sottoporre l'atto a tassazione sulla base di detto valore venale qualora
esso venisse accertato in misura superiore al corrispettivo; comunque,
gi� al momento della tassazione avrebbe dovuto accertare quale dei due
elementi risultanti dal contratto (prezzo e valore) fosse pi� elevato, ed applicare
l'imposta sulla ..cifra maggiore, cifra che, come pacifico in punto
di fatto, era quella r~sultante dell'ammontare dei corrispettivi pattuiti; ci�
non fu fatto ed invece l'imposta fu applicata sulla base imponibile rappresentata
dal valore indicato dai contribuenti, il che costitu� un vero e proprio
errore di diritto in cui incorse l'ufficio al momento della registrazione
(errore rimediabile in base a quanto previsto dal 3� comma dell'art. 7
della legge di registro del 1923, mediante imposizione suppletiva), non certo
un errore di fatto sulla stima della base imponibile.
Ci� non significa, peraltro, che l'ufficio, se anche avesse tassato l'atto
in funzione del corrispettivo (e a maggior ragione dopo averlo tassato in
funzipne del valore dichiarato) non potesse accertare il valore venale; ma
l'ulteriore tassazione poteva effettuar.si sulla base di detto valore venale
solo se esso fosse risultato superiore ai corrispettivi pattuiti, non nell'ipo
tesi inversa, come invece � avvenuto, per cui bene l'ufficio � ricorso a
tassazione suppletiva per assoggettare l'atto all'imposta dovuta. N� tale
facolt� dell'ufficio poteva ritenersi preclusa dall'avvenuto concordato, in
forza del disposto dell'art. 35 del t.u. delle II. DD. del 1958, come hanno
ritenuto il Tribunale e la Corte di appello; e ci� sia perch�, come in prece
denza si � chiarito, i nuovi elementi cui fa richiamo la norma suddetta
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
860
.
per autorizzare una revisione del concordato sono elementi di fatto, incidenti
sulle operazioni di valutazione (ossia comunque su di una operazione
di estimazione semplice), mentre la pretesa suppletiva fu espletata non in
forza di elementi di fatto, ma in applicazione di tassative disposizioni di
legge; sia perch� il concordato, come � pacifico, non rappresenta affatto
una transazione fra Fisco e contribuente, ma � semplicemente uno dei sistemi
per la determinazione del valore, e di questo soltanto; allorch�, naturalmente,
la base imponibile, in forza della normativa dell'imposta da
applicare, sia rappresentata dal valore, onde esso preclude soltanto la possibilit�
di ulteriori accertamenti del valore stesso; mentre, fuori di detto
campo, esso non pu� esplicare alcuna influenza per paralizzare una pretesa
fiscale fondata non sulla affermazione di un valore maggiore di quello
accertato, bens� sull'applicazione di una specifica normativa in forza
della quale la base imponibile non sia rappresentata dal v�lore, ma da
.altro elemento.
L'errore della sentenza impugnata sta pertanto nel non aver applicato
la normativa del concordato nei limiti in cui essa � applicabile in materia
di imposta di registro e di non aver, di conseguenza (tenuto conto della
facolt� dell'ufficio di procedere a tassazione suppletiva e del fatto che
proprio di tale pretesa si trattava nel caso di specie, per quanto gi� detto
circa le' affermazioni contenute nella sentenza di primo grado) esteso la
propria indagine per accertare, in punto di fatto, se, tenuto conto dell'ammontare
dei corrispettivi tassabili e del valore concordato, l'atto dovesse
essere tassato in base al prezzo o in base al valore risultante del concordato
stesso, in applicazione di quanto disposto dagli artt. 17 e 20 del r.d.l.
n. 1639 del 1936. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 3 ottobre 1977, n. 4191 -Pres. Caporaso Est.
Sandulli -P. M. Gambogi (conf.) Casillo (avv. Lipari) c. Ministero�
delle Finanze (avv. Stato Sacchetto).
Imposta di registro -Acquisto per persona da nominare -Promotori di
costituenda societ� -Rappresentanza senza potere -Successiva ratifica
da parte della societ� -Unicit� di complessa fattispecie traslativa :
Doppio trasferimento -Esclusione.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 58; e.e. art. 1706).
Quando in una vendita per aggiudicazione (nella specie fallimentare)
soggetti nominati dall'aggiudicatario per persona da nominare operino
come soci promotori di costituenda societ� e la societ� immediatamente
dopo la costituzione ne ratifichi l'operato, il decreto di trasferimento pu�
.. . !.
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-~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 861
essere pronunciato a nome della societ� e si ha cos� un'unica complessa
fattispecie traslativa soggetta una sola volta all'imposta di registro (1).
(Omissis). -Con l'unico motivo, i ricorrenti ....:... denunciata la violazione
e la falsa applicazione delle norme e dei princ�pi in tema.-di presupposti
per l'applicazione dell'imposta di registro, in relazione agli artt. 1399
cod. civ. e 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ. -si dolgono che la Corte del merito
abbia ritenuto che, nel caso di specie, fossero intervenuti due trasferimenti
di propriet�, ciascuno dei quali soggetto ad autonoma imposizione tributa�
ria, in quanto -avendo agito i Casillo ed il De Matteo come soci promotori
della costituenda sodet� -sarebbe intervenuto un unico trasferimento
in favore della Societ�, che immediatamente dopo la sua costituzione,
aveva ratificato il loro operato.
La censura � fondata.
Secondo i giudici del merito, nell'ipotesi oggetto di contesa, sarebbero
intervenuti due trasferimenti di ricchezza, soggetti entrambi all'imposta
di registro, uno a favore delle persone nominate dal procuratore legale
rimasto aggiudicatario (per persona da nominare) del bene e l'altro a
favore dell'ente societario indicato nel decreto di trasferimento.
Per i ricorrenti, invece, si sarebbe verificato un unico movimento di
ricchezza, in quanto l'operato svolto dai soci promotori nell'interesse della
societ� costituenda, sarebbe stato ratificato da questa, subito dopo la sua
costituzione.
Fra le due posizioni, questa Corte ritiene che meriti adesione la tesi
prospettata dai ricorrenti.
Il problema che si pone � se ricorrano (o meno) due distinte vicende
traslative, suscettive di autonoma imposizione tributaria, allorquando, nella
(1) La decisione non, pu� essere condivisa. Innanzi tutto nell'acquisto per
persona da nominare, la c.d. dichiarazione di comando, 'per non dare luogo
essa stessa ad un secondo trasferimento tassabile, deve rispettare molte regole
rigorose e deve soprattutto essere � pura e semplice ,, (art. 58 legge di registro
del 1923), deve cio� indicare soltanto i nomi degli acquirenti e nessuna
altra condizione o qualit� o finalit� particolare. � noto il rigore della norma
(v. Relazione Avv. Stato, 1970-75, Il, 740) s� che deve ritenersi che una dichiarazione
di nomina per persone che agiscono quali promotori di una costituenda
societ� gi� darebbe luogo ad un secondo trasferimento. In ogni caso l'imposta
� dovuta per l'aggiudicazione anche se si ammettesse che la dichiarazione di
nomina pu� scontare l'imposta fissa. A distanza di tempo, costituita la societ�,
si vuol fare acquisire alla societ� la propriet� del bene aggiudicato senza scontare
una ulteriore imposta; un tale intento non sembra in alcun modo realizzabile.
� comunque necessario un atto, soggetto a registrazione, formalmente
idoneo a far entrare il bene nel patrimonio della societ�, ma questo atto non
potrebbe mai essere soggetto ad imposta fissa. Un primo ostacolo � che si
avrebbe un acquisto per persona da nominare, con atto di nomina di secondo
grado, che opererebbe il trasferimento a favore del nominato (societ�) ben
oltre il termine rigoroso di tre giorni dall'aggiudicazione.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
862
vendita disposta in una procedura fallimentare, i soggetti nominati dall'aggiudicatario
per persona da nominare, i quali operino come soci promo
. tori di una costituenda societ� per azioni, chiedano ed ottengano che il decreto
del giudice delegato al fallimento di trasferimento del bene venduto
sia pronunciato a nome della societ�.
Ai fini della disamina del tema delineato, occorre muovere dai presupposti
di fatto accertati dai giudici di merito, e cio� che i Casillo ed il De
Matteo hanno agito quali soci promotori della costituenda societ� e che
.
il decreto �di trasferimento dello stabilimento (dal fallimento all'aggiudicatario)
� stato pronunziato dal giudice delegato a favore della societ�,
la quale ha assunto in tal modo gli effetti dell'atto da quelli compiuto
per suo conto.
Il punto nodale -ai fini della risoluzione della questione proposta �,
quindi, se la ratifica dell'operato dei soci promotori, privi di potere
rappresentativo (in quanto non investiti di procura), venga (o meno) a
porsi come un momento costitutivo di un'unica complessa fattispecie traslativa.
Secondo la linea direttrice della giurisprudenza, della Suprema Corte
(cfr. sent. 6 dicembre 1972, n. 3521; sent. 26 novembre 1964, n. 2807; sent.
28 novembre 1958, n. 3808), il negozio compiuto dal rappresentante senza
potere � un negozio in itinere o a formazione successiva ed � ammissibile
anche quando il rappresentato -persona fisica o giuridica -sia giuridicamente
esistente soltanto al tempo della ratifica e non all'epoca in cui
il rappresentante fittizio esplica la sua attivit�.
Invero, il negozio concluso dal rappresentante senza potere non � un
negozio privo di soggetto, ma � un negozio che si perfeziona con la ratifica
Ma indipendentemente da tutto questo, l'acquisto da parte del rappresentante
senza potere � fatto in nome proprio s� che il rappresentante � obbligato
a �ritrasferire al mandante� la cosa acquistata (art. 1706); ed infatti se
il rapporto di mandato non affiora o se l'acquisto non viene ratificato resta
fermo il trasferimento a favore del rappresentante che � comunque il proprietario
del bene nel tempo intercorrente, che potrebbe anche essere non
breve, fino alla ratifica; si ha quindi sempre un secondo trasferimento che
necessariamente modifica il rapporto costituitosi con il primo acquisto.
Poco rileva che il negoz.io compiuto dal rappresentante senza potere sia
ammissibile anche quando il rappresentato non sia ancora giuridicamei;ite esistente,
perch�� quando pure il soggetto gi� esistesse, si avrebbe sempre un
acquisto in nome proprio del rappresentante senza potere seguito da altro
negozio di trasferimento e non mai un acquisto ab origine del rappresentato.
Si hanno sempre due negozi, collegati nell'ambito interno tra rappresentante
e rappresentato, non mai una �unica compressa fattispecie traslativa� nei rapporti
esterni. Non aveva pertanto rilevanza il fatto che H decreto di trasferimento
del giudice delegato (la cui validit� � assai dubbia) avesse pronunciato
il trasferimento direttamente in favore della societ�, soggetto diverso dalla
persona nominata.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA .863
del rappresentato, il quale assume ad origine la posizione di. parte nel negozio
concluso dal rappresentante senza potere.
Per modo che, quando ha luogo, attraverso la ratifica, l'assunzione
della titolarit� della posizione negoziale da parte del rappresentato, non si
verifica una translatio di detta posizione, od il trasferimento ad un terzo
degli effetti negoziali, ma si esplica soltanto l'efficacia del negozio nei confronti
del soggetto, che, fin dall'inizio, ne era parte anche se tale efficacia
non era attuabile per difetto del collegamento tra la sfera giuridica di
questo ed il negozio (collegamento che avrebbe dovuto essere instaurato
attraverso l'attribuzione del potere rappresentativo, ossia della procura).
E -poich� l'inesistenza del soggetto nel momento in cui viene svolta
l'attivit� negoziale nel suo interesse non � di ostacolo al successivo eserdzio
del potere di ratifica dopo che il soggetto sia venuto ad esistenza deve
ritenersi che la ratifica da parte della Societ� successivamente
costituita venga a porsi come un momento integrativo dell'unica complessa
fattispecie traslativa.
In conclusione, deve escludersi che -allorquando nella vendita dispo
-sta in una procedura fallimentare, i sogetti nominati dall'aggiudicatario
per persona da nominare operino, come soci promotori, di una costituenda
societ�, perch� �I decreto di trasferimento del giudice delegato sia pronunciato
a nome della societ�, la quale, immediatamente dopo la sua costituzione,
ne ratifichi l'operato -si abbiano due distinte vicende traslative,
automaticamente tassabili nel sistema dell'imposta di registro.
Invero, in tal caso, in presenza di un unico complesso meccanismo di
trasferimento� svoltosi in un unico contesto oggettivo, non pu� parlarsi
di una duplice fattispecie traslativa. -(Omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 ottobre 1977, n. 4462 -Pres. Caporaso
-Est. Zappull� -P. M. Serio (diff.) Ministero delle Finanze (Avv. Stato
Sacchetto) c. Turgi Prosperi (avv. Morvillo).
Imposte e tasse in genere -Accertamento -Incompetenza dell'ufficio Vizio
sostanziale -Deducibilit� innanzi all'A.G.O. -Rilevabilit� di
ufficio.
Imposte e tasse in genere -Accertamento -Incompetenza dell'ufficio �
Dichiarazione del contribuente con indicazione di domicilio fiscale
Accertamento in conf0rmit� -Legittimit�.
(t.u. 29 gennaio 1958, n. 645, artt. 9 e 10).
L'accertamento tributario riveste contemporaneamente carattere sostanziale
e processuale in quanto mentre indica che si sono verificati in
concreto i presupposti del tributo secondo la valutazione degli elementi
di fatto determinandone l'imponibile e, direttamente o no, l'imposta, con
-
.. X.�.;..... ;.-~�� x���...: .�:���������:���:���.�. .
.
864 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tiene l'affermazione della pretesa tributaria suscettibile, dopo la notific
�one dell'avviso, di divenire esecutiva. �Costituisce vizio sostanziale
dell'accertamento l'incompetenza dell'ufficio. I vizi sostanziali dell'accertamento
sono deducibili innanzi all'A.G.O., anche se non sono stati precedentemente
dedotti innanzi alle commissioni, e, se attinenti alla competenza
dell'organo accertatore, sono rilevabili di ufficio (1).
Quando nella dichiarazione del contribuente, che costituisce non solo
manifestazione di scienza ma anche di volont� di carattere ricettivo, sia
stato indicato un domicilio fiscale diverso dalla residenza anagrafica, legittimamente
l'ufficio al quale la dichiarazione � presentata procede all'accertamento
e non pu� il contribuente eccepirne l'incompetenza (2).
(Omissis). -Dei cinque motivi di ricorso proposti dall'Amministrazione
ricorrente il primo concerne la competenza territoriale dell'ufficio
che ha proceduto agli accertamenti tributari dei quali � stata dichiarata
la illegittimit�, mentre il secondo, il terzo e il quarto, parzialmente connessi,
si riferiscono alla ammissibilit� innanzi al giudice ordinario dell'ecct..
zione relativa alla suddetta incompetenza e alla sua irrilevabilit� d'ufficio,
il quinto, infine, subordinato al mancato accoglimento di quelli precedenti,
ha per oggetto l'applicabilit� o meno dell'imposta di ricchezza
mobile ai redditi dei terreni destinati a specifiche attivit� commerciali.
Ne consegue che i motivi secondo, terzo e quarto, essendo pregiudiziali
rispetto al primo, oltre che al quinto, vanno esaminati con precedenza.
Con il su~detto secondo motivo, l'Amministrazione ricorrente ha censurato
la sentenza impugnata per asserita violazione dell'art. 2909 cod. civ.
sull'efficacia del giudicato e dell'art. 120 del regolamento approvato con
r.d. 11 luglio 1907, n. 560, sull'applicazione dell'imposta di ricchezza mobile,
nonch� per difetto di motivazione. Essa ha sostenuto, in particolare, che
(1-2) Decisione di" molto interesse. Sulla duplice natura dell'accertamento
v. Relazione Avv. Stato, 1970 -75, Il, 529 e segg. Riguardo alla deducibiJit� dei
vizi dell'accertamento, viene opportunamente precisato, correggendo le pronunzie
13 ottobre 1973, n. 2579 e 29 ottobre 1974, n. 3254 (in questa Rassegna, 1973,
I, 1173 e 1975, I, 183), che soltanto i vizi sostanziali possono essere conosciuti
dal giudice ordinario, siano stati o meno oggetto di decisione da parte delle
Commissioni.
Esatta � ancora l'affermazione che i vizi che com;portano il� difetto del
potere dell'Amministrazione di proc�dere all'accertamento (per decadenza, incompetenza,
nullit�) sono vizi sostanziali attinenti aill'imponibilit� e non alla
valutazione e quindi deducibili innanzi all'A.G.O. e, per le imposte indirette,
alle commissioni per le questioni di diritto (Cass. 16 maggio 1973, n. 1386 in
questa Rassegna 1973, I, 1153; 12 marzo 1973, n. 667, Riv. leg. fisc. 1973, 2131).
Desta invece perplessit� l'affermazione che il vizio di incompetenza dell'ufficio
sia rilevabile di ufficio in ogni stato o grado.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 865
l'eccezione di nullit� degli accertamenti per la suddetta incompetenza era
stata proposta per la prima volta dopo che era decorso il termine di
sei mesi previsto' dalla citata norma regolamentare e quindi dopo chesul
punto della legittimit� degli accertamenti si era formato il giudicato
implicito delle decisioni delle commissioni tributarie; inoltre, ha dedotto
che potevano proporsi innanzi l'autorit� giudiziaria solo le questioni di
legittimit� sostanziale degli accertamenti per le quali erano escluse la
prescrizione e la decadenza anche in caso di mancata previa loro proposizione
innanzi le commissioni stesse.
Il motivo � infondato perch�, come riconosciuto dall'Amministrazione
Finanziaria in conformit� alla giurisprudenza, le questioni di legittimit�
sostanziale possono essere proposte, a differenza di quelle meramente
processuali, innanzi il giudice ordinario pur se non previamente dedotte
innanzi le commissioni tributarie, onde la loro� mancata deduzione in
quella sede non ne importa la preclusione.
Sulla base di quella distinzione, va osservato che l'accertamento tributario
riveste contemporaneamente carattere sostanziale, e processuale,
come affermato da questa Suprema Corte, perch�, mentre da un lato
costituisce un �momento essenziale del rapporto giuridico di imposta, in
quanto indica che si sorio verificati in concreto i presupposti per l'applicazione
del tributo secondo la valutazione degli elementi di fatto e ne
determina l'imponibile e, direttamente o no, la relativa imposta, d'altra
parte esso contiene l'affermazione della pretesa tributaria ben determinata,
suscettibile, dopo la notificazione dell'avviso quale provocatio ad agendum,
di divenire esecutiva (Sez. Un. 21 settembre 1970, n. 1635; 6 novembre 1968,
n. 3663; 3 ottobre 1968, n. 3068).
Da questo contenuto bivalente dell'accertamento tributario consegue
che, secondo 'che siano dedotti vizi del suo aspetto sostanziale o di quello
La seconda massima � assai importante perch�, sia pur schematicamente
e solo in relazione ailla indicazione del domicilio fiscale, definisce la dichiarazione
del contribuente come � manifestazione di volont� di carattere ricettivo
�. La dichiarazione, in quanto produce immediatamente effetti vincolanti
sia per gli elementi formali del procedimento (domicilio fiscale, tipo di scritture
contabili e luogo in cui sono conservate, qualit� soggettive del contribuente,
ecc.) sia per la determinazione del debito di im:Posta in base ad essa
liquidabile e immediatamente riscuotibile, � da inquadrare tra gli atti di contenuto
negoziale. In passato si � spesso affermato che la dichiarazione � un atto
di mera informazione, non avente� carattere confessorio, revocabile e modificabile
liberamente, il che non � evidentemente sostenibile (v. nota a Cass. 28 giugno
1976, n. 2435, in questa Rassegna, 1976, I, 1026). Sul valore vincolante della
indicazione del domicilio fiscale contenuto sulla dichiarazione ai fini delle
successive notifiche v. Cass. 25 ottobre 1976, n. 3845 (ivi, 1977, I, 150 e precedenti
ivi richiamati).
866 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
processuale, va diversamente regolata l'ammissibilit� dei motivi ed eccezioni
ad esso riferentisi innanzi al giudice ordinario e gli effetti delle
decisioni delle .comissioni tributarie. A questo riguardo non pu� dubitarsi
che ha carattere sostanziale ogni questione concernente il potere di applicare
l'imposta, sia per il lato oggettivo dell'esistenza dei suoi presupposti
e dei limiti posti dalla legge sia per il lato soggettivo della competenza
dell'ufficio che vi procedeva. Circa quest'ultima, poich�, la competenza,
nell'ambito generale delle attivit� della pubblica amministrazione, �, secondo
le pi� autorevoli definizioni, il complesso della potest�, ossia delle
funzioni, che ciascun organo � autorizzato ad esercitare, la stessa � determinante
per la validit� del singolo atto amministrativo, quale � l'accertamento
tributario.
Pertanto, proprio in materia finanziaria, ha gi� affermato questa Suprema
Corte che non vi � ultrapetita per il fatto che il giudice, pur nell'assenza
di una eccezione del contribuente, abbia esaminato se il soggetto
che aveva proceduto all'accertamento tributario fosse o meno competente,
in quanto nella materia amministrativa la competenza ha carattere funzionale
e inderogabile �e il suo difetto va rilevato d'ufficio (Sez. un. 22 luglio
1968, n. 2619). � stato pure precisato che il difetto di potere dell'organo
che ha proceduto a quell'accertamento tributario costituisce un vizio
sostanziale e radicale che ne importa la nullit� assoluta, rilevabile anche
d'ufficio in ogni stato del procedimento tributario avente per oggetto
l'atto medesimo (Cass. 25 gennaio 1968, n. 226; 9 aprile 1969, n. 1139).
In virt� di questo carattere sostanziale del dedotto vizio di incompetenza
territoriale degli accertamenti in questione, secondo la stessa
distinzione gi� riconosciuta dall'Amministrazione ricorrente, non possono
ravvisarsi n� la dedotta preclusione del giudicato di cui all'art. 2909 cod. civ.
n� il cennato limite dell'art. 120 del suddetto regolamento del 1907. Infatti,
per l'autonomia dei� due procedimenti, il contribuente ben pu� dedurre
nelle proprie domande innanzi il � giudice e eccepire avverso quelle del!'
Amministrazione motivi di ordine sostanziale, pur se non previamente
sottoposti �ll'esame delle commissioni tributarie, n� era necessario per il
Turgi Prosperi che egli li facesse valere con propria domanda entro il
termine suddetto perch� non vi era alcun suo interesse al riguardo a causa
dell'esito favorevole del procedimento innanzi le commissioni.
Per le ragioni che hanno determinato il rigetto del secondo motivo
vanno disattesi pure il terzo e il quarto.
Infatti, con il terzo l'Amministrazione ha lamentato la mancata applicazione
nella sentenza impugnata dell'art. 111 della Costituzione, con violazione
e falsa applicazione dell'art. 360 n. 1 e 5 c.p.c. perch�, secondo quer
motivo, essendosi discusso innanzi le commissioni tributarie della legittimit�
sostanziale dell'accertamento senza contestarne quella formale, il'
vizio di nullit� dedotto doveva essere fatto valere innanzi la Corte di
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
Cassazione con il ricorso previsto dal suddetto art. 111 della Costituzione,
e non innanzi l'autorit� giudiziaria con successivo normale giudizio
ma la definizione del vizio suddetta quale sostanziale fa venir meno
la premessa di quel motivo e importa .la alternativit� dei due mezzi di
tutela, che era stata negata dalla parte ricorrente sulla base di quella
premessa.
Con il quarto motivo l'Amministrazione ha lamentato la violazione
dell'art. 13 della I. 24 agosto 1877, n. 4021 e dell'art. 38 c.p.c., sostenendo
che l'invalidit� degli accertamenti per incompetenza non era rilevabile
d'ufficio e doveva essere eccepita dalla parte prima di ogni altra difesa.
Ma, per quanto sopra rilevato, � facile osservare che, una volta ritenuto
il suo carattere sostanziale, essa poteva essere dedotta per la prima volta
innanzi il giudice ordinario e non � contestato che sia stata dedotta nella
comparsa di costituzione del Turgi Prosperi nel giudizio di primo grado,
mentre in ogni caso, la sua rilevabilit� d'ufficio, riconosciuta sulla base
delle citate precedenti pronunzie di questa Suprema Corte, ne avrebbe
consentito ugualmente l'esame.
Essendo stati disattesi questi tre motivi di ordine pregiudiziale, va
preso in esame il primo con il quale l'Amministrazione Finanziaria ha
lamentato la violazione e la falsa applicazione degli artt. 9 ultimo comma,
29 primo comma, 31, 32 e 33 t.u. sulle imposte dirette approvato con
d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, con difetto e illogicit� di motivazione, per
non essere stata considerata dalla Corte di merito l'antigiuridicit� della
condotta del contribuente, il quale aveva espressamente indicato il proprio
domicilio fiscale nelle rispettive denunzie nello stesso Comune dell'ufficio
che aveva compiuto gli accertamenti, invece che in quello della propria
iscrizione anagrafica, senza che vi fosse alcun obbligo di controllo da
parte degli uffici finanziari.
Il motivo � fondato, pur se va riconosciuto, come gi� affermato da
questa Suprema Corte che il potere di disporre del proprio domicilio
fiscale non pu� prescindere dalle norme che regolano il relativo procedimento
n� dalle ragioni di pubblico interesse che devono ispirare la
loro applicazione in relazione al carattere funzionale e inderogabile del
domicilio stesso (Sez. un. 29 dicembre 1965, n. 2478). Non pu� trascurarsi,
infatti, che � nell'interesse generale dell'efficace attivit� degli uffici finanziari
e della migliore valutazione degli imponibili, ancor prima che, per
la tutela dei diritti del singolo contribuente, che gli accertamenti vengano
compiuti da quegli organi dell'amministrazione tributaria che, secondo
le presunzioni derivanti dalle norme di legge in materia, sono i pi�
idonei per lo svolgimento dell'attivit� accertatrice.
Peraltro, non pu� trascurarsi, per quanto concerne le dichiarazioni
dello stesso contribuente relative al domicilio fiscafo, che da un lato le
varie riforme tributarie, succedutesi negli ultimi decenni hanno accen
868 RASSEGNA DELL'.AVVOCATURA DELLO STATO
tuato l'obbligo di leale collaborazione, del contribuente, ponendo sempre
pi� a base dell'attivit� di accertamento le denunzi� del medesimo, rese
annuali per le imposte dirette, con un potere generico dell'Amministrazione
Finanziaria di controllo che, rientrando nella discrezionalit� amministrativa
non costituisce un obbligo o onere in senso� proprio.
Perci�, va riconosciuto un obbligo di veridicit� anche della dichiara
zione sul domicilio fiscale pur se non rafforzato da specifiche sanzioni.
D'altro lato, il citato art. 10 del t.u. del 1958, ha attribuito al Ministero
delle Finanze e all'Intendente di Finanza il potere di derogare alla regola
di cui al precedente art. 9 sulla identit� di quel domicilio con quello
anagrafico, sia d'autorit� con provvedimento motivato per stabilire il
primo � dove il soggetto svolge in modo continuativo la principale atti
vit��, sia in seguito a istanza del medesimo �quando. ricorrono parti
colari circostanze�.
N� pu�, quindi, negarsi che il rilevato princ1p10 della inderogabilit�
in tal materia � stato temperato dall'attribuzione di quel potere discre
zionale dall'Amministrazione Finanziaria e di una corrispondente facolt�
. al contribuente di sollecitare la stessa per una specifica deroga..
Ne consegue che, pur non potendosi riconoscere alla dichiarazione del
contribuente di un domicilio fis~ale diverso da quello anagrafico il v:alore
di una confessione attribuitogli dalla ricorrente, a causa dell'assenza
sia di un carattere per esso pregiudizievole di quella indicazione, va rav
visata, nella suddetta dichiarazione relativa al suddetto non solo una
manifestazione di scienza, come per l'intera denunzia di cui alla 1. 11 gen
naio 1951, n. 1951 e al d.l. 24 agosto 1945, n. 585, richiamato da quest'ultima,
ma anche, di volont� di carattere recettivo, in sostanziale corrispondenza
alla istanza <1;naloga di cui al secondo comma del suddetto art. 10 del t.u.
del 1958.
Sulla base di questo duplice contenuto, nonch� in relazione al citato
principio di collaborazione obbligatoria del contribuente, non pu� costui
porre a fondamento delle proprie domande ed eccezioni quella divergenza
tra i domicili anagrafico e fiscale da esso stesso determinata, maliziosa
mente o no, con una propria dichiarazione di volont�, implicitamente
accolta o comunque non contestata dall'Amministrazione Finanziaria, sia
pure per la sola denunzia in cui sia contenuta.
Per.tanto, deve accogliersi il primo motivo relativo alla dedotta vio
lazione delle norme sulla competenza territoriale degli uffici accertatori,
e rimane assorbito il quinto motivo, concernente la specifica applicazione
dell'imposta di ricchezza mobile, sulla quale irritualmente e ad abundan
tiam la Corte di merito si era pronunziata, sebbene avesse accolto il mo
tivo pregiudiziale relativo alla suddetta competenza, venendo meno anche
questo capo della decisione impugnata in seguito alla cassazione della
stessa per quel motivo di ordine precedente. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUPENZA TRIBUTARIA 869
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 ottobre 1957, n. 4469 . Pres. Novelli .
Est. Falcone � P. M. Del Grosso (conf.) Soc. RUC-BE (avv. Avezza) c.
Ministero delle Finanze (avv. Stato Galleani).
Imposte e tasse in genere -Solidariet� � Imposta di registro -Divisione LitiscoJ.
l.sorzio fra condividenti � Esclusione � Impugnazione di uno
soltanto � Nuova valutazione della quota e della massa � Effetti �
Modalit�.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, artt. 48 e 93; e.e. art. 1306).
Secondo il corrente principio della solidariet� tributaria non si da
litisconsorzio necessario fra condebitori nemmeno quando cada in questione
un atto di divisione ed occorra verificare se i singoli beni assegnati
abbiano valore corrispondente alle quote di diritto agli effetti dell'art. 48
della legge di registro abrogata; nemmeno pu� farsi luogo all'estensione
del giudicato pi� favorevole ex art. 1306 e.�. nei confronti dei debitori
che hanno partecipato al giudizio. Se tuttavia uno dei contribuenti abbia
proposto impugnazione contro la decisione di valutazione che passa in
giudicato nei confronti degli altri ed abbia ottenuto una modificazione dei
valori accertati, occorre rideterminare, nei soli confronti del contribuente
che ha proposto l'impugnazione, sia il valore della quota assegnata sia il
valore dell'intero compendio da dividere per verificare se ai fini dell'art. 48
vi sia o meno eccedenza soggetta ad imposta di trasferimento, mentre
per gli altri condebitori produrr� effetto il precedente giudicato sia per
il valore delle quote assegnate ai fini dell'imposta graduale sia per il valore
dell'intera massa ai fini dell'eventuale imposta di trasferimento sui conguagli
(1).
(Omissis). -Con la prima censura, che la ricorrente dichiara di avere
esposto in due motivi per una pi� chiara e meno complessa trattazione,
la sentenza impugnata viene criticata per avere ritenuto la scindibilit�
del rapporto d'imposta in materia di divisione e avere negato, quindi,
la necessit� del litisconsorzio nel giudizio in oggetto, di impugnazione
della decisione della commissione provinciale tributaria per grave ed evidente
errore di apprezzamento.
Sostiene la Soc. Ruc-Be, che, stante il sistema impositivo della divisione
(con imposta graduale sul valore dei beni attribuiti, corrispondenti
alla quota di diritto ed imposta proporzionale sull'eventuale assegnazione
(1) Decisione di evidente interesse, che applica con estremo rigore, in una
situazione al limite del paradosso, i principi generali ormai pacifici della solidariet�.
10
870 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
eccedente la quota), la tassazione non pu� operarsi per singole porzioni,
ma implica riflessi della valutazione di ognuna di esse sulle altre, e che,
di conseguenza, non � possibile la decisione della controversia di valutazione
nei confronti di un� solo condividente, senza che il contraddittorio
sia integrato nei confronti degli altri, sui cui diritti la decisione stessa,
alterando lo stato di equilibrio di tutta la tassazione, � destinata inevitabilmente
ad operare.
La censura � priva di giuridico fondamento.
La ricorrente non contesta l'esattezza dell'indirizzo giurisprudenziale,
formatosi in seguito all'intervento della decisione della Corte Costituzionale
del 16 marzo 1968, n. 48, eh~ ha dichiarato l'illegittimit� costituzionale
degli artt. 20 e 21 del r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, sulla riforma
degli ordinamenti tributari, limitatamente alla parte per la quale dalla
contestazione dell'accertamento del maggiore imponibile nei confronti di
uno solo dei coobbligati fanno d�correre i termini per la impugnazione
anche nei riguardi degli altri.
Alla stregua di tale orientamento non ricorre, nelle obbligazioni tril;
mtarie, il fenomeno dell'indivisibilit�, ma soltanto quella della solidariet�
delle obbligazioni, disciplinato dalle norme del codice civile; solidariet�
che, non impedendo la possibilit� di instaurazione del rapporto
processuale soltanto nei riguardi di uno o fra i condebitori solidali, ei;>clude
la necessit� del litisconsorzio tra i soggetti obbligati e rende inapplicabile
il principio dell'integrazione del contraddittorio, anche quando si tratti
di giudizio di impugnazione proposto a norma dell'art. 29 del r.d.l. n. 1639'
del 1936 (Cass. 10 gennaio 1973, n. 40).
La ricorrente societ� Ruc-Be sostiene che questo principio, pure
avendo carattere generale, non esclude la possibilit� di eccezioni, una
delle quali ricorrebbe pr9prio nel caso di imposta sugli atti di divisione,
per le caratteristiche di questo tipo di tassazione.
Ma le ragioni esposte non suffragano la tesi che si vuole accreditare.
La premessa circa la specialit� del meccanismo di tassazione della
divisione �, infatti, esatta, ma altrettanto non pu� dirsi delle conseguenze
che si pretende inferirne per un preteso vincolo di necessaria derivazione
logica e giuridica.
L'art. 48 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269 (modificato con l'art. 10 della
legge 15 febbraio 19,49, n. 33), muovendo dalla natura dichiarativa e non
attributiva del negozio divisorio, stabilisce, coerentemente, che le assegnazioni
che hanno luogo nelle divisioni di beni immobili o mobili non
sono considerate traslative della propriet� dei beni rispettivamente assegnati,
se il condividente riceve una quota corrispondente ai diritti che
realmente gli spettano, e sono, pertanto, sottoposte all'imposta graduale;�
ma aggiunge che, se ad alcuno dei condividenti � assegnata una massa di
beni di valore superiore alla"quota a lui spettante (quota di diritto), con
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 871
obbligo di corrispondere a chi ha ricevuto beni di valore inferiore alla quota
rispettiva un indennizzo � dovuta, per il maggior valore assegnato, l'imposta
proporzionale (v. art. 89, tariffa all. A).
Orbene, se l'operativit� di questi principi esige che l'ufficio del registro,
al fine di procedere all'accertamento del tributo, debba sottoporre
a giudizio di valore l'intero compendio oggetto della divisi�ne per calcolare
il valore di ciascuna quota di diritto spettante, ed effettuare il raffronto
tra questa e la corrispondente quota di fatto attribuita, ed impone, altres�,
che quando, in sede giurisdizionale, sia adottato dalla competente commissione
tributaria, adita da un condividente, :un diverso criterio di valutazione
della quota assegnata, eguale criterio debba essere utilizzato anche
per la valutazione della restante massa dei beni, trattandosi di elementi
da mettere a confronto per accertare se la quota attribuita (di fatto) corrisponda
a quella spettante (di diritto), e procedere quindi alla liquidazione
dell'imposta secondo i criteri sopra ricordati, tuttavia� non � necessario
che nella vicenda giurisdizionale siano coinvolti tutti i condividenti.
La circostqnza che risultino effettuati conguagli o assegnazioni eccedenti
la quota di diritto, e che, quindi, parte delle assegnazioni siano
tassate come trasferimenti, non giustifica l'inscindibilit� dei rapporti.
Sia che si tratti di un atto di divisione tassabile con la sola imposta
graduale, sia che si tratti di un atto comprendente anche pi� trasferimenti,
in relazione all'eccedenza di una o pi� quote di fatto rispetto a quelle
di diritto (trasferimenti tassabili con l'imposta proporzionale), ciascun
partecipante all'atto rispond� in solido dell'intera tassa, ma la posizione
di ciascuno � sempre scindibile. Con la conseguenza che il quantum dell'intera
tassa pu� restare determinato, in seguito a separate e diverse
vicende giudiziarie, in modo difforme per i partecipanti all'atto.
Questi rilievi, mentre dimostrano l'infondatezza dei primi due motivi
di ricorso, portano all'accoglimento del quarto motivo, e per quanto di
ragione, del terzo, poich� alla stregua di essi, appare meritevole di accoglimento
la tesi con essi esposta, secondo cui la Corte avrebbe dovuto
riconoscere viziata di grave ed evidente errore di apprezzamento l'intera
decisione della commissione provincial� delle imposte, sia pure�limitando
gli effetti della pronuncia emessa, nei soli confronti dell'opponente societ�
Ruc-Be.
Conviene subito avvertire che questa tesi non pu� trovare suffragio
nell'argomentazione critica svolta nella seconda parte del terzo motivo,
laddove si tende a configurarla come necessaria per la concreta operativit�
del principio che si afferma posto nell'art. 1306 cod. civ. -secondo il quale
gli altri debitori possono opporre al creditore la sentenza pronunciata nei
confronti di un condebitore in solido, se favorevole.
L'argomentazione non pu� essere condivisa, in quanto muove da una
erronea interpretazione della norma posta dall'art. 1306 cod. civ. -fatta
872 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
propria anche della sentenza impugnata, la quale su questo punto deve
essere corretta � -perch�, come � stato pi� volte affermato da questa
Corte, il principio secondo cui la sentenza pronunciata fra il creditore ed
uno dei condebitori in solido, mentre non ha effett';l contro gli altri debitori,
se a costoro sfavorevole, pu� essere, invece, opposta al creditore se
favorevole (e non� fondata su ragioni personali al condebitore), � invocabile
quando gli altri debitori, che di quella sentenza vogliono giovarsi,
siano rimasti estranei al giudizio.
Mentre, invece, qualora tutti i debitori abbiano partecipato al processo,
sia pure in un solo grado, la mancata impugnazione da parte di
uno o d.i alcuni di essi rimasti soccombenti, determina nei loro confronti
il passaggio in giudicato della sentenza, con la conseguenza c~e non � ad
essi consentito opporre al creditore l'eventuale riforma della stessa ottenuta
da altro coobbligato (V. 28 ottobre 1969; 14 luglio 1967, n. 1771; 11 giugno
1969, n. 1190).
La correzione della sentenza impugnata sulla portata dell'art. 1306,
nel senso che, avendo gli altri condividenti omesso di impugnare la decisione
della Commissione Provinciale, questa � nei loro confronti passata
in giudicato, sicch� essi non potranno opporre alla Finanza le ulteriori
pronuncie che saranno emesse in seguito alle impugnative coltivate dalla
Societ� Ruc-Be, rende inammissibile, per difetto di interesse, il ricorso
incidentale proposto al riguardo �per mero tuziorismo� dall'Amministrazione
delle Finanze.
Fatti questi rilievi, e tornando alla censura principale prospettata dalla
Ruc-Be, essa, come s'� detto, trova fondamento nelle ragioni gi� esposte,
alle quali � sufficiente aggiungere soltanto qualche precisazione, posto che
la stessa Aministrazione delle Finanze, nel suo controricorso, riconosce
l'errore della pronuncia dei giudici del merito in ordine alla limitazione
dell'annullamento della decisione della commissione provinciale alla sola
pronuncia di valutazione della quota assegnata alla Ruc-Be.
Giova ricordare che, come risulta dalla sentenza impugnata, la sussistenza
degli estremi per l'annullamento della decisione della Commissione
Provinciale a norma dell'art. 29 del d.l. 7 agosto 1936, n. 1639, � stata affermata
p~r avere detta Commissione assunto il valore unitario per metro
quadrato della superficie di terreno oggetto della divisione, trascurando
il raffronto di esso con il valore molto inferiore attribuito, appena un anno
prima, in sede di concordato per l'applicazione dell'imposta di registro,
all'acquisto di una parte dello stesso immobile effettuato da alcuni degli
attuali condividenti.
Orbene posto che, quando sia annullata, per grave ed evidente errore
di apprezzamento, a seguito di impugnazione da parte di un contribuente,
la decisione di valutazione della quota a lui assegnata, la commissione deve
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
procedere alla nuova valutazione dell'intero compendio da dividere, per
cC<'>nSentire l'accertamento del tributo alla stregua dell'art. 48 della legge
di registro, questa valutazione -com'� stato gi� precisato -non pu�
essere compiuta per l'intero compendio con criteri diversi da quelli adottati
per la valutazione della quota assegnata, trattandosi di valori che
debbono essere messi a raffronto per la determinazione del tributo secondo
il criterio impositivo pi� volte ricordato.
Ove, infatti, fosse tenuto fermo il valore del compendio determinato
dalla decisione impugnata per mancato annullamento di essa su tale punto
e allo stesso valore dovesse essere fatto riferimento per procedere alla
tassazione della quota attribuita al condividente che ha ottenuto, in sede
giurisdizionale, la stima di essa sulla base di un diverso valore unitario,
il raffronto tra il valore di detta quota di fatto e quello della quota di
diritto potrebbe condurre a conseguenze impositive non rispondenti al
criterio posto dal legislatore perch�, diminuita, per esempio, la valuta
zione della quota assegnata, potrebbe venir meno, in tutto o in parte,
la possibilit� di considerare di carattere traslativo l'attribuzione di una
parte di detta quota, essendo rimasto fissato il valore del tutto, sul quale
va calcolato come frazione, la quota di diritto, secondo un parametro giu
dicato incongruo (in ipotesi per eccesso) a causa di evidente errore di
apprezzamento.
D'altra parte, il condividente che abbia coltivato l'impugnazione e che
abbia ottenuto la nuova valutazione, secondo l'esatto criterio estimativo,
della quota a lui assegnata, ha interesse non solo a che la tassazione a
suo carico avvenga sulla base della materia imponibile cos� determinata,
ma, quale coobbligato solidale per il pagamento di tutta l'imposta che
colpisce l'atto di cui � stata parte contraente (artt. 93 e 48 del r.d. 30 di
cembre 1923, n. 3269), anche a che l'intera tassa, applicata (cio�) sulla
totalit� delle disposizioni, pure se riguardanti diversi partecipanti all'atto,
sia liquidata su un imponibile determinato secondo lo stesso criterio
estimativo adottato, nei suoi confronti, per effetto dell'impugnazione da
lui spiegata.
In definitiva, il gruppo dei debitori d'imposta che non hanno impu
gnato rimangono soggetti al giudicato formatosi nei loro confronti, sia
nei rapporti esterni con il fisco, sia in quelli interni tra loro, cos� come
il condebitore impugnante rimane vincolato al giudicato formatosi nei
suoi riguardi, sia per quanto riguarda l'ammontare totale della tassa, sia
per le parti di essa posta a suo carico. Con la conseguenza che i debi
tori i quali non hanno impugnato non potranno avvalersi del giudicato
formatosi nei confronti del condebitore, ma devono pagare tutta l'imposta
accertata nei loro confronti con possibilit� di regresso contro il conde
bitore, nei limiti in cui egli risulter� obbligato secondo il giudicato che
lo riguarda. -(Omissis).
., Wf1VAJt.@
-~
., Wf1VAJt.@
-~
874 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 novembre 1977, n. 5086 � Pres. Novelli Est.
Cantillo -P. M. Minetti (diff.) -Luzzatto Guerrini (avv. Allorio)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Chiarotti).
Imposte e tasse in genere -Nuovo contenzioso tributario -Commissione
centrale -Vizio di composizione -Intestazione della decisione -Irrilevanza.
�
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 20, 27, 28, 37 e 39; c.p.c. artt. 132 e 158).
Imposte e tasse in genere -Nuovo contenzioso tributario -Giudizio di
terzo grado -Caratteri -Estimazione complessa -Giudizio sul fatto .
Limiti -~rt. 26 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 -Illegittimit� costituzionale
-Manifesta infondatezza.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 26 e 40; I. 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10, n. 14).
Imposte e tasse in genere -Imposte dirette -Contr.oversia sull'esistenza
del reddito -Deducibilit� nel giudizio di terzo grado -Esclusione.
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 26 e 40).
Ai fini della legittima composizione numerica della Commissione (nella
specie centrale) non � rilevante l'intestazione della decisione, ma soltanto
il verbale di udienza (1).
L'ampiezza del giudizio di terzo grado del nuovo contenzioso tributario
� identica per i due mezzi di impugnazione alternativamente proponibili
innanzi alla Commissione centrale o alla corte di appello. L'oggetto di
questo giudizio deve essere determinato in base al criterio, come definito
nell'abrogato ordinamento, dell'estimazione complessa nella quale � ricompresa
la cognizione dei fatti che costituiscono il presupposto indispensabile
per la retta applicazione della legge; sono invece riservate alla competenza
funzionale delle commissioni di primo e secondo grado le controversie di
valutazione estimativa (o di estimazione semplice) cio� quelle di puro
(1-3) .La prima massima risolve in modo ineccepibile una delicata questione.
Sulla rilevanza del vizio di composizione numerica e qualitativa della commissione
implicante nullit� assoluta v. Cass. 9 ottobre 1969, n. 3235 (in questa Rassegna,
1969, I, 926) e 9 maggio 1972, n. 1403 Riv. leg. fisc., 1972, 319). Di rilievo
l'affermazione che la motivazione. della decisione non � opera del collegio, che
ha esaurito la sua funzione con il deposito del dis:positivo, e che il controllo
sulla fedelt� e completezza della rappresentazione� della -decisione � esercitato
soltanto dal presidente che a tal fine sottoscrive il documento con il relatore.
Sulla seconda e terza massima, che affronta uno dei pi� interessanti problemi
del nuovo contenzioso tributario, pubblichiamo la nota che segue di
C. BAFILE:
Osservazioni sul giudizio di terzo grado nel nuovo contenzioso tributario.
1) Sul giudizio di terzo grado del nuovo contenzioso tributario sono subito
nate, ancor prima che il processo offrisse occasioni di dibattito giurisprudenziale,
vivaci discussioni che hanno fatto emergere anche una questione di
~. /.
1
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I
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 875
fatto attinenti sia _alla quantificazione dell'imponibile, sia al presupposto
materiale del tributo. Poich� non esiste differenza tra giudizio di legittimit�,
come ,tradizionalmente riferito alla Commissione centrale, e giudizio di
estimazione complessa, comprensivo dell'apprezzamento del fatto, � manifestamente
infondata l'eccezione di illegittimit� costituzionale dell'art. 26
del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636 per eccesso di delega rispetto all'art. 10,
n. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825 (2).
Esorbita dalla competenza del giudice d� terzo grado la questione di
mero fatto, sull'esistenza del cespite tassabile (nella specie di un credito
produttivo di interessi) (3).
(Omissis). -1 Con il primo motivo il ricorrente deduce la nullit�
della decisione impugnata, ai sensi dell'art. 158 c.p.c. (richiamato nel processo
tributario dall'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636), per �vizio
attinente alla costituzione del giudice, sostenendo che, alla stregua dell'intestazione
della decisione medesima, si dovrebbe ritenere che alla deliberazione
della pronunzia abbiano partecipato, oltre al presidente, cinque
componenti, con evidente violazione dell'art. 8 del citato d.P.R., per cui
ciascuna sezione della Commissione centrale giudica con l'intervento del
presidente (o del vice presidente) e di quattro componenti.
Il motivo non � fondato.
Non sfugge al ricorrente che l'erronea composizione numerica del collegio,
come ogni altra violazione circa la struttura e la legittimazione dell'organo
giudicante, non si inquadra tra i vizi formali dell'atto decisionale
ma inficia lo stesso giudizio per carenza di potestas iudicandi (dando luogo
illegittimit� costituzionale (Russo, Il nuovo processo tributario, Milano 1974,
121 e seg. e passim.; ANDRIOLI, Le impugnazioni alla Commissione centrale e
all'autorit� giudiziaria ordinaria, Foro it., 1974, V, 64; SANDULLI, Il nuovo contenzioso
tributario davanti alla Corte, Riv. dir. finanz., 1976, I, 59; MICHELI, Osservazioni
sulla costituzionalit� del nuovo contenzioso tributario, ivi, 1974, II,-100;
TESAURO, Competenza del giudice ordinario sulle questioni di fatto non estimative
ed incostituzionalit� del difetto di -istruzione preventiva nel processo tributario,
ivi, 1975, Il, 17; Id., Nuovi orientamenti su estimazione semplice ed estimazione
complessa, Giur. it., 1977, I, 1, 597; MERCATALI, Il nuovo processo tributario
e la Costituzione, Milano, 1975; Id., Giurisdizione, competenza e poteri
istruttori della Commissione centrale e della corte d'appello, Riv. dir. finanz.,
1977, Il, 149). Sulla premessa che l'art. 10 n. 14 della legge delegante della riforma
tributaria 9 ottobre 1971, n. 825 delimita con espressioni diverse il ricorso alla
Commissione centrale (per soli motivi di ilegittimit�) e I'� azione giudiziaria�
avanti la corte di appello (con esclusione in ogni caso delle questioni di semplice
estimazione), si � posto il quesito se i due giudizi di terzo grado alterna�vamente
esperibili avessero diverso o uguale oggetto dopo che nel decreto
delegato n. 636 del 1972 sono stati definiti con identica formula negli artt. 26 e 40
(per violazione di legge e questioni di fatto escluse queUe relative a valutazione
estimativa ed alla misura delle pene pecuniarie) e nella prima ipotesi
se la riduzione od omogeneit� Q'perata con il decreto delegato abbia esorbitato
dai limiti della delega; pi� in generale la nuova locuzione � valutazione esti
876 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
ad inesistenza della pronunzia o, secondo un orientamento, a difetto di
giurisdizione) e deve essere accertata con riguardo al procedimento di
deliberazione della decisione, quando appunto � necessario che il collegio
sia regolarmente composto. Pertanto il presupposto dal quale muove, in
sostanza, le denuncia di nullit� � che l'indicazione dei componenti del
collegio giudicante, richiesta dall'art. 37 del d.P.R. n. 636 del 1972, sulla
falsariga dell'art. 132, n. 1 c.p.c., quale elemento del contenuto formale
della decisione, adempia alla funzione di certificare la composizione dell'organo
al momento della deliberazione e sia, quindi, di per s� sufficiente
a dimostrare, almeno fino a prova contraria, il vizio di costituzione del
giudice dalla stessa emergente.
Ma questa tesi -che non pu� essere condivisa neppure per la sentenza
civile ordinaria -chiaramente oblitera le peculiariet� del processo
innanzi alle commissioni tributarie.
Nel giudizio civile il procedimento di formazione della pronuncia -che
va dalla chiusura dell'udienza di discussione al deposito in cancelleria
dell'originale della sentenza -non ha autonomo rilievo giuridico, giacch�
il dispositivo e la minuta della sentenza medesima sono atti meramente
interni, sempre suscettibili di modificazione.
mativa � ha fatto molto discutere sul suo valore innovativo rispetto al precedente
criterio di ripartizione della potest� decisoria tra gli organi dell'anteriore
ordinamento fondata sulla secolare distinzione tra estimazione S"emplice e
complessa.
� ora intervenuta, con opportuna tempestivit�, la sentenza che si annota
che con la sua vastissima e profonda motivazione non solo ha dato risposta
a tutti gli interrogativi ma ha anche definito, con un'ampiezza di prospettiva
che va al di l� del caso deciso, i caratteri essenziali del giudizio di terzo grado.
Sulla stessa linea si era gi� orientata la Commissione centrale con la decisione
della Sez. II, 5 marzo 1976, n. 3480 (Riv. dir. finanz., 1977, II, 149).
Meritano di essere sottolineate alcune delle pi� significative considerazioni
della sentenza dalle quali possono trarsi ulteriori conclusioni.
La questione dibattuta pi� che per il sos;petto di illegittimit� costituzionale,
interessa per l'interpretazione della norma degli artt. 26 e 40 del decreto delegato
ed essenzialmente per verificare se il nuovo contenzioso abbia raccolto
o ripudiato la tradizione.
La diversit� di oggetto dei due giudizi alternativi di terzo grado, secondo
l'intento del legislatore delegante, data per pacifica dai sostenitori dell'eccesso
di delega, risulta smentita e, pi� specificamente, viene ad essere eliminato il
sospetto che il giudizio ddla Commissione centrale (che doveva essere di legittimit�)
si sia dilatato in conseguenza della equiparazione �al giudizio della
corte di appello (che � di merito) o che. la pronuncia sulle questioni di fatto
abbia allargato il campo del giudizio di terzo grado fino a snaturare quel che
doveva essere un giudizio a cognizione limitata sull'applicazione della legge.
La legge delegante (attraverso due espressioni, l'una in ;positivo e l'altra
in negativo) non poteva di certo ignorare, quando si proponeva non di creare
una nuova giurisdizione speciale ma di revisionare e razionalizzare quella esistente,
che i motivi di legittimit� con i quali si caratterizzava il giudizio della
Commissione centrale, si distinguevano nettamente dai motivi di ricorso per
.."
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 877
Tuttavia anche in questo sistema -in cui manca, quindi, un atto
che consenta di verificare direttamente la composizione del collegio al
momento della deliberazione -l'irregolarit� risultante dai dati riportati
nell'intestazione non � idonea a far ritenere l'esistenza dal vizio, che deve
essere accertato, invece, alla stregua del verbale dell'udienza di discussione,
in quanto si deve presumere, fino a prova contraria, essere stata
la decisione adottata dai magistrati che componevano il collegio a quell'udienza.
Sicch�, ove pure la sentenza rechi nell'intestazione e comprenda
nella sottoscrizione (in caso di divergenza prevale quest'ultimo elemento)
il nominativo di un magistrato diverso ovvero in pi� o in meno rispetto
al numero prescritto, il vizio non sussiste se dal verbale di udienza risulti
regolare, dovendosi ritenere che le diverse indicazioni dell'intestazione e
della sottoscrizio~e siano dovute ad errore materiale, emendabile con la
procedura all'uopo prevista (Cass. 8 febbraio 1974, n. 379).
Nel processo tributario la fase della deliberazione assume, invece, rilevanza
giuridica esterna rispetto a quella di redazione del documento terminale
della pronuncia, in quanto il dispositivo -formato dal collegio
(in camera di consiglio) al momento della decisione e sottoscritto dal
presidente -deve essere immediatamente depositato in segreteria, presso
la quale le parti possono prenderne visione (art. 20 e 28 d.P.R. n. 636
del 1972).
cassazione e che anzi i poteri della Commissione centrale eran� assimilabili a
quelli del giudice ordinario; sarebbe stato pertanto una poco giustificabile innovazione
differenziare i poteri del giudice ordinario e di quello speciale. Pertanto
non pu� portare ad alcun risultato il confronto tra il giudizio. della corte di
appello che, oggi come ieri, � a cognizione limitata aL!a sola estimazione complessa
(di merito in un senso restrittivo) e quello della Commissione centrale
che era ed � di legittimit� in senso dilatato; l'imprecisione di queste formule
non pu� bastare da sola a fare da termine di paragone, e quindi occorre fare
riferimento (ed � ;particolarmente importante l'osservazione della sentenza che
l'elemento tradizionaile va assunto come criterio di logica ermeneutica di ordine
generale) alla vera natura dei procedimenti che, anteriormente alla riforma,
vigevano nel multiforme sistema. E se non esisteva in passato diversit� di
oggetto tra il giudizio della Commissione centrale e quello del giudice ordinario,
sarebbe stato poco probabile che una diversit� si fosse voluta introdurre
con la riforma specie se si considera che il ricorso alla corte di appello � concepito
nell'art. 10 n. 14 della legge delegante (in modo non del tutto appropriato
come si vedr�) come �azione giudiziaria� che si sostituisce all'abolita
azione ordinaria innanzi al tribunale. Forse nell'ipotesi che una diversificazione
fosse stata introdotta innovando sul precedente sistema, si sarebbe potuto dubitare
della legittimit� della norma, posto che veniva concesso ad una sola parte
la facolt� di scelta e che comunque il privilegiare uno di quei mezzi di impugnazione
rispetto all'altro o avrebbe sottratto un settore del contenzioso al
giudice ordinario o avrebbe :precluso, contro il criterio ispiratore della riforma,
il ricorso al mezzo di impugnazione pi� economico innanzi alla Commissione.
Sono molto acute le osservazioni della sentenza in rassegna sul punto che
il ricorso per ragioni � relative all'applicazione della legge � � cosa diversa dal
878 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO 'STATO
L'atto giurisdizionale viene perci� ad esistenza gi� con il deposito del
dispositivo, che segna, con la sua irretrattabilit�, la �hiusura del procedimento
di deliberazione; mentre l'attivit� successiva attiene alla formazione
del documento completo della decisione, che � sostanzialmente originale
solo quanto all'esposizione dei motivi che sorreggono il giudizio e
non � formato dal collegio, ma dal relatore e dal presidente, i quali soltanto
lo sottoscrivono (art. 37).
In questo modulo procedurale, per accertare la compos1z10ne del1'
organo giudicante non � necessario e non � possibile far capo all'elemento
in esame, che, per funzione e struttura, non � idoneo allo scopo.
Se la controversia viene decisa, come di norma, subito dopo la discussione
(per le commissioni di primo e di secondo grado) o la trattazione del
ricorso (presso la commissione centrale), l'entit� numerica e l'identit�
fisica dei partecipanti alfa deliberazione sono direttamente attestate, per
effetto dell'immediato deposito del dispositivo, dal verbale dell'udienza o
dell'adunanza; e se la decisione viene adottata, come pure � consentito
(art. 20 e 28), in tempo successivo, i documenti rilevanti per quella finalit�
sono il dispositivo e, in definitiva, di nuovo il verbale dell'udienza o dell'adunanza,
alla quale il primo fa riferimento.
N� si pu� dubitare che detto verbale -menzionato dalla legge per i
giudizi di primo e secondo grado, nei quali � prevista la discussione orale
ricorso per violazione di legge e che con le diverse formule usate nelle singole
leggi anteriforma per le imposte dirette ed indirette e per i tributi locali si
designava un unitario concetto (mc::glio definito con i termini di estimazione
semplice ed estimazione complessa), sicuramente diverso dal giudizio di legittimit�
in senso proprio caratteristico soltanto del giudizio ,di cassazione. In definitiva,
ieri come oggi, il limite del giudizio di terzo grado � quello dell'estimazione
semplice e quindi se questo � rimasto il limite del giudizio della
Corte di a,'Ppehlo e se questo era ed � rimasto il limite del giudizio della Commissione
centrale (mai si � nemmeno ipotizzato che la legge di riforma abbia
inteso restringere i poteri da sempre assegnati alla Commissione Centrale),
anche nella legge delegante, :qonostante le diverse espressioni formali, i due
giudizi alternativi di terzo grado sono stati concepiti come coincidenti nell'oggetto.
Con ci� � superata l'eccezione di illegittimit� costituzionale per eccesso
di delega, ma viene anche caratterizzato iil giudizio di terzo grado del nuovo
processo sulla base della tradizionale distinzione tra estimazione semplice ed
estimazione complessa riconfermata nella legge delegante e ridefinita nel decreto
delegato.
2) Resta da verificare se il decreto delegato abbia, con una formula letterale
diversa, espresso la stessa distinzione di estimazione semplice e complessa
o la abbia (solo nei contorni) modificata e se sia riuscito nell'intento
di meglio definite un concetto che, nonostante una secolare elaborazione,
restava ancora ambiguo.
L'abbandono di una terminologia familiare e sperimentata non sempre �
opportuno, ma sembra potersi ritenere che, sulla premessa che il� nuovo ;processo
ha assorbito la tradizione, la nuova definizione sia utile per meglio
precisare, sotto vari profili, i caratteri del giudizio di terzo grado.
-
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 879
-debba essere redatto, con riferimento a ciascuna controversia trattata
nella stessa adunanza, anche per il giudizio innanzi alla Commissione centrale.
A parte ogni altro rilievo di carattere generale, la verbalizzazione
� imposta dalla necessit� di far risultare i componenti del collegio da docummto
precedente al dispositivo ed altres� di rendere possibile il controllo
sulla col'lformit� del collegio medesimo a quello designato per la trattazione
del ricorso, posto che in questo giudizio, proprio perch� non � consentita
la discussione orale, la composizione dell'organo deve essere stabilita e resa
nota con notevole anticipo rispetto alla data fissata per la decisione,
onde consentire alle parti l'esercizio del potere di ricusazione (art. 27 sesto
comma).
L'elenco dei componenti riportato nell'intestazione della decisione non
ha pertanto funzione certificativa della struttura del collegio, che � documentata,
invece, dagli atti suddetti, direttamente inerenti alla fase di
deliberazione.
E neppure pu� essergli riconosciuto valore probatorio con riguardo
al successivo procedimento di formazione del documento terminale della
pronunzia, dal momento che questa attivit� non � opera del collegio (cio�
alla collegiabilit� della decisione non corrisponde, come di norma, la collegiabilit�
dell'attivit� di documentazione) e il controllo s.lla completezza
La sentenza, esponendo una ricapitolazione completa di tutta l'elaborazione
giurisprudenziale, ha precisato che estimazione semplice � quelfa che
concerne questioni di mero fatto o empiriche attinenti sia alla determinazione
quantitativa della base imponibile sia all'esistenza del reddito e dei presupposti
del tributo, mentre � estimazione complessa quella che riguarda non solo
le questioni di diritto connesse alla determinazione quantitativa, ma anche le
questioni di fatto che costituiscono il ;presupposto necessario per l'applicazione
della legge (v. Relazione Avv. Stato, 1970-75, Il, 559); si includevano altres�
prevalentemente nell'estimazione complessa le questioni di fatto indispensabili
per l'applicazione della norma anche se del tutto estranee all'estimazione vera
e propria, quali quelle relative al soggetto passivo, all'imputazione soggettiva
del reddito, alla spettanza di agevolazioni, sebbene per queste si sia anche
elaborato un autonomo concetto (Cass. 13 luglio 1976, n. 2689 in questa Rassegna,
1976, I, 1035). Ovviamente facevano parte dell'estimazione complessa, o a questa
si assimilavano, tutte le questioni di applicazione della legge. .
Il decreto delegato della riforma doveva riprodurre questo criterio di sepa
razione, pur ;potendo introdurre quailche innovazione per la migliore colloca
zione di situazioni ambigue. Gli artt. 26 e 40 nel definire i motivi dell'impu
gnazione hanno compreso nel giudizio di terzo grado, oltre alla violazione di
legge, le questioni di fatto con esclusione di quelle relative alla valutazione
estimativa, cio� tutte le questioni di fatto che non siano di valutazione; ma
nonostante l'apparente ampiezza della formula, � da escludere che con ci� si
sia dilatato il potere del giudice del terzo grado. Essendo evidente che valu
tazione estimativa � sinonimo di estimazione semplice, tutto quanto. altro residua
corrisponde all'estimazione complessa che viene ad essere cos� delimitata in
via di esclusione, ma necessariamente con corrispondenza di oggetto rispetto
al passato.
880 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
e fedelt� della rappresentazione della decisione � esercitato soltanto dal
presidente (che appunto perci� sottoscrive il documento con il relatore).
Il requisito in oggetto corrisponde, quindi, soltanto a ragioni di completezza
formale della decisione e proprio perci� non � richiesto a pena di
nullit�, cos� che la sua mancanza non produce alcuna conseguenza sulla
validit� della pronuncia.
La relativa struttura dell'atto decisionale, infine, esclude anche la possibilit�
che questo possa assumere, con riguardo all'elemento in esame; il
valore di documento probatorio di secondo grado, siccome il relatore e il
presidente non svolgono, ovviamente, funzione certificativa della conformit�
dell'elenco dei componenti riportato nell'intestazione a quello del
verbale di udienza; n� quest'attivit� � svolta dal segretario, il quale si limita
ad attestare il deposito della decisione in cancelleria (art. 38).
In conclusione, l'irregolarit� risultante da detto elenco non prova n�
consente di presumere un corrispondente vizio di costituzione del giudice,
che deve risultare qal verbale di udienza o essere dimostrato con mezzi
idonei a togliere efficacia probatoria a quell'atto.
Nel caso in esame, � vero che nell'intestazione della decisione figurano,
oltre al nominativo del presidente, quelli di cinque componenti, compreso
I
il relatore, ma non � stato prodotto alcun documento per dimostrare l'ef
!
fettiva esistenza del vizio, in particolare il certificato della segreteria -tratto
del verbale di udienza :---attestante la composizione del collegio al mo-
I
Si pu� al riguardo osservare che, come si � accennato, l'espressione � vio�
lazione di legge � (usata negli artt. 26 e 40) � pi� restrittiva di , quella � questioni
di applicazione della legge� gi� usata in passato; sarebbe da registrare
quindi un restringimento se contem;poraneamente la norma non allargasse la
cognizione del giudice di terzo grado al fatto necessario per l'applicazione
I della legge; non sono cio� mutati i limiti della deducibilit� dei fatti, ma �
modificata e Perfezionata la formula con l'eliminazione di ogni distinzione tra
fatti inerenti all'estimazione vera e propria e fatti inerenti ad ogni a~tra que
I
stione di diritto. In passato ci si � sforzati di definire l'estimazione complessa
per ottenere in via di esclusione l'estimazione semplice; oggi sono rovesciate I
le posizioni: viene definita la valutazione estimativa e tutto quanto non rientra
in essa � materia deducibile nel giudizio di terzo grado.
Resta a vedere, tuttavia, se per �valutazione estimativa� s'intende (come gi�
per estimazione semplice) restrittivamente la sola determinazione quantitativa
della base imponibile o anche i meri fatti che attengono all'esistenza detl
presupposto o, di uno dei suoi elementi. Su questo punto ~pi� che mai opportune
sono le precisazioni della sentenza che la valutazione estimativa comprende
anche le questioni di mero fatto sull'esistenza del presupposto, che
assai spesso sono in connessione quasi inscindibile con quelle di valutazione e
concernono per l'appunto fatti la cui conoscenza � acquisita con il procedimento
di accertamento riproducibile con gli stessi mezzi nell'istruttoria delle
commissioni di primo e secondo grado. La valutazione estimativa, intesa nel
senso ampio e tradizionale, � cos� l'esatto limite della potest� decisoria d�l
giudice di terzo grado. Si pu� allora concludere sull'argomento che H decreto
delegato, evidentemente aderente alla legge delegante, � riuscito nell'intento di
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 881
mento in cui la controversia fu decisa e venne depositato il dispositivo della
decisione. E non risultano neppure dedotte l'irregolarit� del collegio predisposto
ex art. 27 cit. o la difformit� di tale collegio rispetto a quello che
in effetti decise la controversia.
Si deve pertanto ritenere che il nominativo del quinto componente sia
stato inserito per errore materiale di trascrizione (che nella prassi � opera
del segretario), verosimilmente dovuto alla partecipazione a quell'adunanza
di un componente in pi�, destinato a comporre il collegio nelle coiitroversie
in cui era relatore. E ci� trova riscontro, del resto, anche nell'evidente
imperfezione formale dell'intestazione, giacch� la distribuzione dei
nominativi negli appositi spazi � tale da non evidenziare neppure il relatore
(che risulta individuato, invece, dalla sottoscrizione della pronuncia).
L'errore materiale pu� essere rilevato da questa Corte Suprema, giacch�,
nel nuovo contenzioso tributario, il ricorso avverso le decisioni della
Commissione centrale, ai sensi dell'art. 111 Cost., si pone sempre come
rimedio formale, costituendo diretta prosecuzione del giudizio svoltosi
innanzi al giudice speciale.
2 -Con il secondo mezzo di annullamento il ricorrente censura la decisione
impugnata per avere statuito su questione di fatto sottratta alla
Commissione centrale; e, in funzione dell'accertamento del vizio, chiede
introdurre una delimitazione ;pi� precisa dei poteri delle commissioni; ci� si
� ottenuto non tanto sostituendo l'espressione valutazione estimativa a quella'
estimazione semplice, ma piuttosto col definire Ja cognizione limitata del giudizio
di terzo grado in negativo (esclusa la valutazione estimativa) anzich� in
positivo (questioni di applicazione della legge, motivi di legittimit�, ecc.), metodo
che in definitiva � un ritorno all'origine (art. 6 della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E).
tn base a quanto precede risulta ben chiara la delimitazione del:l'oggetto
del giudizio di terzo grado per quanto concerne le sanzioni-: � riservato alle
commissioni di primo e secondo grado l'apprezzamento del mero fatto inerente
alla misura delle pene pecuniarie e all'esistenza della violazione, mentre ogni
altro fatto,. che necessariamente fa da presupposto per l'applicazione della
legge � conoscibile dal giudice di terzo grado.
3) Per completare il qu;;tdro dei possibili oggetti del giudizio di terzo
grado, bisogna esaminare (vi si accenna fugacemente nella sentenza) un diverso
tipo di impugnazione contro le decisioni che hanno pronunciato esclusivamente
sulla valutazione estimativa e che �come tali non sono impugnabm n� per violazione
di legge sostanziale n� per questioni di fatto, appunto perch� la pronunzia
� esclusivamente estimativa. � tuttavia proponibile una impugnazione
di mera legittimit�, in senso tecnico, del tutto simil� al ricorso per cassazione;
nell'abolito ordinamento era per l'appunto il ricorso ;per cassazione la
sola impugnazione consentita contro ile ,decisioni definitive di valutazione della
commissione provinciale nelle imposte indirette, mentre nelle imposte dirette
era dato il ricorso alla Commissione centrale. Questa impugnazione � consentita
per errores in procedendo (violazione di legge processuale), in questi compresi,
oltre al difetto di giurisdizione e all'incompetenza, il difetto di motivazione,
essendo la motivazione (concisa esposizione dello svolgimento del processo
e dei motivi in fatto e in diritto) un requisito necessario della decisione (art. 37
882
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
che questa Corte Suprema sollevi preliminarmente questione' di legittimit�
costituzionale dell'art. 26 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, sotto il profilo
della violazione dell'art. 76 Cost., per eccesso dai limiti della delega conferita
al Governo per la revisione del contenzioso tributario con l'art. 10
n. 14, della legge 9 ottobre 1971, n. 825, siccome il criterio dettato da questa
norma, per cui il ricorso alla Commissione centrale doveva essere ammesso
soltanto per motivi di legittimit�, non sarebbe stato rispettato dal legislatore
delegato, che ha attribuito alla Commissione anche la cognizione delle
questioni di fatto, escluse quelle relative a valutazione estimativa.
Sostiene, in particolare, che unico oggetto della controversia fosse lo
accertamento del preteso credito nei confronti della S.a.s. Immobiliare
Agricola Giuliana, la quale questione dovrebbe annoverarsi tra quelle di
mero fatto relative alla materia imponibile, in quanto riguardante l'esistenza
del cespite produttivo del reddito tassabile in ricchezza mobile; e
che pertanto, una volta dichiarata dalla Corte Costituzionale l'illegittimit�
di detta norma nella parte in cui consente alla Commissione 1;entrale il
riesame del fatto, la pronunzia dovrebbe essere annullata per incompetenza
dell'organo giudicante.
Le questioni suscitate dalla censura cos� riassunta sono, quindi, sostan-�
zialmente due: la prima concerne la consistenza dell'eccezione di illegittimit�
costituzionale, la cui rilevanza nella controversia � fuori discussione,
riguardando lo stesso potere della Commissione centrale di emettere giu-
d.P.R. n. 636/1972; art. 111 Cost.). Questo � un giudizio di impugnazione-annulIa111ento
contenente sempre il solo iudicium rescindens, giacch� spetta sempre
alla commissione di secondo grado in sede di rinvio ;procedere al iudicium
rescissorium che � necessariamente di sola valutazione estimativa. Questo tipo
di impugnazione pu� naturalmente essere proposto alternativamente alla Commissione
centrale' o alla Corte di appello, essendo identiche come si � visto
le competenze dei due organi. Pu� sembrare una anomalia il deferimento alla
Corte di appello del controllo di mera legittimit� �della decisione della commissione;
ma il ricorso alla Corte di appello non �, come impropriamente si
esprime l'art. IO n. 14 della legge delegante, un'azione giudiziaria (autonoma),
bens� un'impugrtazione nell'ambito del processo tributario di giurisdizione speciale
nel quale � inserito (alternativamente e per un solo grado) un organo
della magistratura ordinaria.
L'im;pugnazione di sola legittimit� pu� comportare anche il rinvio (rectius:
rimessione) ailla commissione di primo grado; ci� avviene quando nel giudizio
di primo �grado il contraddittorio non si � costituito regolarmente o il collegio
� stato costituito� in modo illegittimo (art. 24 secondo comma e 29 secondo
comma) e, si deve ritenere, quando venga affermata la giurisdizione della commissione
negata nei primi due gradi (art. 354 c.p.c.); quando invece i detti vizi
sono riferibili al solo giudizio di secondo grado o la giurisdizione sia .stata ritenuta
sussistente dalla decisione di primo grado che ha pronunciato nel .merito
e ne_gata da quella di secondo grado, si avr� il normale annullamento con rinvio
al secondo grado.
4) Il problema dell'ampliamento della sfera del giudizio di terzo grado,
con implicazioni anche di illegittimit� costituzionale, � stato presentato diver
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 883
dizi di fatto, qual'� quello reso con la pronunzia impugnata; la seconda
-che deve essere esaminata in caso di manifesta infondatezza di detta
eccezione -impone di verificare se la controversia decisa dalla Commis
sione centrale appartenga o meno all'area della valutazione estimativa, ai
sensi dell'art. 26 cit., posto che nella prima eventualit�� il vizio di incom
petenza, denunziato appunto con riguardo alla natura della cemtroversia
�decisa, dovrebbe ritenersi ugualmente esistente.
Occorre avvertire, poi, che la censura -contrariamente a quanto sostie
ne il ricorrente (nella memoria) -non involge una questione di giurisdi
zione, bens� di ripartizione della competenza interna tra organi della stessa
giurisdizione tributaria, in quanto si discute dei limiti del potere di cogni
zione attribuito alla Commissione centrale per stabilire se la controversia
fosse riservata alla competenza delle commissioni tributarie di primo e
secondo grado o di essa potesse conoscere, in sede di gravame, anche detto
giudice.
Il tema del dibattito, quindi, � estraneo sia al difetto assoluta di giuri
sdizione e sia alla discriminazione tra due diverse competenze giurisdizio
nali, cio� tra giurisdizione ordinaria e speciale ovvero tra giurisdizione; e,
in coerenza con tale principio, le Sezioni Unite di questa Corte Suprema
hanno pi� volte rilevato che configura una questione di competenza e non
di giurisdizione determinare se una controversia appartenga, nell'ambito
samente, anzich� in relazione alla proponibilit� del ricorso (o motivi di impu
gnazione) in relazione ai poteri decisori del giudice; si � osservato che oggi il
giudice di terzo grado emette la pronuncia di annullainento con rinvio soltanto
quando a seguito dell'accoglimento si rende necessario rinnovare il giudizio su
questioni di valutazione estimativa o sulla misura delle pene'pecuniarie (art. 29,
richiamato nell'art. 40 d.P.R. n. 636/1972), mentre in ogni altro caso emette
decisione di merito che produce direttamente effetto sul rapiPorto; ci� sarebbe
in netta antitesi con la definizione del giudizio della Commissione centrale come
di sola legittimit� e avrebbe introdotto una profonda innovazione rispetto
all'abolito� ordinamento nel quale la Commissione centrale, quando pronunciava
in terza istanza, emetteva decisioni di annullamento con rinvio (art. 48 r.d. 8 lu
glio 1937, n. 1516).
Questa proposizione del problema non appare corretta, perch� evidentemente
deve esistere corrispondenza tra l'ampiezza della materia deducibile e l'am
piezza dei poteri decisori; non pu� esservi impugnazione che sia proponibile
dalla :parte e non sia giudicabile dal giudice, s� che se sono dedudbili le que
stioni di fatto diverse dalla valutazione estimativa, sulle stesse questioni il
giudice deve poter pronunciare con cognizione piena.
D'altra parte l'osservazione che si muove potrebbe valere per la Commis
sione centrale ma non certo per la Corte di appello che � sempre stata ed �
giudice di merito; ma poich�, ieri come oggi, non esiste differenza tra il potere
decisorio della Commissione centrale e quello del giudice ordinario (il cui
limite era ed � l'estimazione semplice o la valutazione estimativa) quel che
� e si riconosce naturale per fa Corte di appello lo � anche per la Commissione
centrale. Non si � mai pensato che il giudizio innanzi alla Commissione cen
trale sia uguale a quello di cassazione (tranne che per il controllo dei vizi del
procedimento di cui si � detto al n. 3) ed � sempre stato pacifico che la Com
884 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
di un'unica giurisdizione speciale, alla cognizione dell'uno o dell'altro
dei giudici co�rdinati fra loro per ragioni di grado o di materia o di territorio
(cfr. sent. n. 767, del 10 marzo 1969; n. 286 del 7 febbraio 1970).
3 -Il giudizio sulla consistenza di una questione di legittimit� costituzionale,
sebbene sia circoscritto, per natura e funzione, ad una valutazione
prima facie delle ragioni dell'impugnativa, richiesta al solo scopo di
evitare giudizi di costituzionalit� pretestuosi o, comunque, palesemente superflui,
non pu� tuttavia prescindere, quando oggetto della denunzia sia
l'eccesso di delega, da un'accurata ricognizione dei limiti della delega
stessa e del contenuto della normativa delegata, cio� delle due entit� giuridiche
da porre a raffronto, senza di che neppure quella sommaria valutazione
sarebbe possipile. E la rimessione della questione alla Corte Costituzionale
deve essere negata, ovviamente, se le �ragioni a sostegno dell'asserito
contrasto risultino inconsistenti sulla base di un'appagante interpretazione
delle due normative, tale da escludere qualsiasi margine di fondato dubbio.
A questa conclusione conduce nelle specie l'esegesi delle norme suddette
e perci� la questione prospettata -la quale investe uno dei punti pi�
qualificanti della nuova disciplina del contenzioso tributario, che per la
prima volta viene all'esame di questa Corte Suprema -deve ritenersi
manifestamente infondata.
missione centrale pu� pronunciare direttamente e definitivamente sul rapporto,
senza la necessit� del rinvio, non diversamente dal .giudice ordinario.
� solo apparente l'impressione che l'art. 29 abbia ristretto il campo delle
decisioni con rinvio. In proposito si deve considerare che nei rapporti tributari
la pronunzia giurisdizionale ha un contenuto meno pieno rispetto all'ordinaria
sentenza. La controversia di imposta consiste nell'accertamento dichiarativo
degli elementi costitutivi dell'obbligazione tributaria, con esclusione della liquidazione
in cifra dell'imposta e della conseguente condanna al pagamento o ai!
rimborso; � rimesso all'Amministrazione, che si conformer� al giudicato, emettere
un nuovo atto di accertamento per la liquidazione della maggiore o minore
iln'Posta ed i conseguenti pagamenti o rimborsi (Cass. 6 ottobre 1972, n. 2863, in
questa Rassegna, 1973, l, 910). Frequentemente oggetto della controversia � un
solo elemento dell'obbligazione (la sola base imponibiile, l'ammissibilit� di una
detrazione, il momento di riferimento di una determinata norma) che deve
combinarsi con altri, non controversi o oggetto di altra controversia, per produrre
effetti concreti sull'obbligazione; solo l'uff,icio potr� procedere a tale
ricomposizione di elementi per trarne gli effetti concreti sul rapporto.
Per questa ragione la pronunzia giurisdizionale non ha valore di titolo
esecutivo e non sostituisce l'atto amministq1tivo che contiene il titolo e non
modifica ai fini della prescrizione il credito tributario in obbligazione da giudicato
(v. C. BAFILE, Osservazioni sull'azione di condanna dell'Amministrazione
finanziaria al rimborso dell'imposta, in questa Rassegna, 1977, I, 449). Ci� vaile
sia per la decisione delle commissioni che per la sentenza del giudice ordinario.
Da ci� discende che il giudice di terzo grado solo raramente si trova
nella necessit� di annullare con rinvio, giacch� quel che nel processo ordinario
� l'oggetto della pronuncia di rinvio (il dare concretezza al ra;pporto applicando
al caso concreto il principio di diritto) nei rapporti tributari � rimesso
all'ufficio.
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 885
Il dubbio sull'eccesso di delega trova origine nelle difformit� testuali
che si riscontrano tra l'art. 10 n. 14 della legge n. 825 del 1971 e le corrispondenti
disposizioni del decreto delegato relative alla definizione dell'area
di competenza della commissione centrale e della corte di appello.
La norma delegante, pur configurando come alternativi i due rimedi
(dei quali il secondo esperibile soltanto dopo scaduto il termine per il
primo), adoperava formule diverse per precisare i limiti entro i quali il legislatore
delegato avrebbe dovuto contenere la rispettiva competenza di
tali organi, in quanto delineava positivamente quella della commissione
centrale, dettando che il ricorso dovesse essere � proponibile... per soli
motivi di legittimit� �, e negativamente quella della corte di appello, stabilendo
che l'azione dovesse essere � in ogni caso � esclusa per le � questioni
di semplice estimazione�.
Ma la diversit� delle espressioni non � apparsa indicativa di un diverso
contenuto sostanziale al legislatore delegato, il quale ha attribuito
uguale latitudine ai due rimedi, dichiarandoli entrambi ammissibili, con
formula identica, � per motivi di legittimit� e per questioni di fatto, escluse
quelle relative a valutazione estimativa e alla misura delle pene pecuniarie
� (art. 26 e 40 del d.P.R. n. 636 del 1972).
La legittimit� di questa disciplina � contestata, con il motivo in esame,
appunto sulla premessa che l'espressione usata nella norma di delega con
riguardo alla competenza della commissione centrale non sia suscettibile
Per questa ragione in passato le decisioni della Commissione centrale erano
definitive sul merito e solo raramente era necessario l'annullamento con rinvio;
restava tuttavia incerta, anche nella formula dell'ottavo comma dell'art. 48
del r.d. 8 luglio 1937, n. 1516, la individuazione delle ipotesi che imponevano il
rinvio che peraltro era sempre in relazione alla semplice estimazione. L'art. 29
del d.P.R. n. 636 ha invece precisato con chiarezza che il rinvio deve essere
ordinato solo quando in conseguenza dell'accoglimento � necessario rinnovare
(o �eseguire per da prima volta) il giudizio su questioni di valutazione esti,
mati va; in ogni altro caso il giudice di terzo grado pronunzia sul rapporto come
un giudice del merito, ma tuttavia limitando la statuizione alla verifica degli
elementi e dei presup/posti dell'obbligazione s� che i suoi effetti concreti si
produrranno quando sar� emesso il provvedimento attuativo e conseguenziale
dell'ufficio. Naturalmente la pronunzia del giudice di terzo grado pu� essere
in parte, per talune questioni, di merito ed in parte di annullamento con rinvio.
Si deve peraltro osservare che anche nel caso di annullamento con rinvio
la decisione rescindente del giudice di terzo grado concerne l'estimazione com
plessa e non � pertanto di sola legittimit�; sono cio� apprezzati in tutta l'am
piezza i fatti presupposto dell'ap/plicazione della legge e gli elementi in base
ai quali deve impostarsi ['estimazione, restando esclusa semplicemente la deter
minazione quantitativa che � rimessa al giudice di rinvio; il rapporto tra giu
dizio rescindente e giudizio rescissorio � quindi diverso da quello che carat
terizza il ricorso per cassazione, essendo il giudizio rescindente pi� ampio. Sol
tanto quando l'impugnazione concerne una decisione pronunciata sulla valuta
zione estimativa, l'impugnazione di terzo grado, ammessa per soli vizi del pro
cedimento, � di legittimit� in senso stretto o di solo annullamento. In sostanza,
li
886 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di significato diverso da quello emergente dal suo valore lessicale, che
varrebbe a circoscrivere il gravame al sindacato di mera legittimit�, diversamente
dal giudizio innanzi alla corte di appello, esteso al merito
non estimativo. In particolare, si sottolinea che la dizione �soli motivi
di legittimit�� in nessun modo pu� essere dilatata fino a comprendere.
parte delle questioni di fatto controvertibili, sia perch�, con riferimento
ad un mezzo di impugnazione, sono motivi di legittimit� -in contrapposizione
ai motivi di fatto -soltanto quelli attinenti a questioni di di
ritto e sia perch� l'iri.valfcabilit� di questo limite � esplicitamente rafforzata
dall'aggettivo � soli �. Si aggiunge che il legislatore delegante, se avesse
inteso attribuire uguale competenza alla commissione centrale ed alla
.corte di appello, giammai avrebbe adoperato locuzioni letteramente e sostanzialmente
div�rse nello stesso testo e nello stesso inciso; e che la
deliberata diversificazione tra le due competenze troverebbe riscontro nella
diversa estensione dei poteri istruttori dei due organi, esplicitata dalla
stessa normativa delegata, per cui il giudizio innanzi alla commissione
centrale deve essere reso ex actis, essendo consentita soltanto la produzione
di nuovi documenti (art. 36 del d.P.R. n. 636 del 1972), laddove nel processo
innanzi alla corte di appello si applicano le ordinarie regole in tema di
prova stabilite per questa fase del giudizio, ad eccezione di quelle incompa
tibili con la specialit� del rapporto tributario (art. 40).
l'art. 29 del d.P.R. n. 636/1972, ha delimitato con precisione le ipotesi di rinvio,
senza introdurre innovazioni.
In conclusione si pu� ritenere che il procedimento di terzo grado � un
giudizio di accertamento del rapporto, di gravame e non di impugnazione in
senso stretto (o di annullamento) nel quale sono consentiti, col solo limite
della valutazione estimativa, l'apprezzamento dei fatti e la pronunzia diretta
sugli effetti di essi sul rapporto; la decisione � quindi di merito (se pure limitata
come tutte le pronunzie su controversie di imposte), � capace di passare
in giudicato ed in essa si assorbe la decisione impugnata; questo giudizio in
sostanza, pur con le caratterizzazioni che si � tentato di evidenziare, � �assimilabile
a quello di appello. Quando � necessario rinnovare il giudizio sulla valutazione
estimativa, la pronunzia di terzo grado, � soltanto rescindente, ma contiene
anche, con ap;prezzamento di merito, l'enunciazione del principio di diritto.
Solo per l'impughazione delle decisioni di secondo grado esclusivamente sulla
valutazione estimativa, la pronunzia di terzo grado � soltanto di annullamento
e insuscettibile di giudicato sostanziale.
5) Un ultimo problema sul giudizio di terzo grado, prospettato anche ai
fini della legittimit� costituzionale, concerne il diverso regime delfa prova nei
due giudizi alternativamente esperibili. La sentenza che si commenta si � limitata
a considerare, il che � sicuramente sufficiente sul punto della legittimit�
costituzionale, che sull'argomento nulla dispone la legge delegante e che anche
in passato esisteva una radicale differenza tra il processo speciale e il processo
ordinario.
Resta tuttavia il problema se la diversit� dei sistemi. probatori possa caratterizzare
nella sostanza i due giudizi, concepiti come equivalenti, s� da rendere
problematica la scelta, che � rimessa ahla parte pi� diligente.
Wt.ft �.*-. X % . *-.
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-
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 887
Pertanto la norma delegata confliggerebbe con i principi direttivi fissa
ti da quella delegante da due profili: per avere reso uguali la competenza
della corte di appello e quella della commissione centrale; per avere attri
buito a quest'ultima competenza nel merito.
!,.'Amministrazione Finanziaria, invece, sostiene che le locuzioni della
legge di delega debbano essere lette nel significato che esse avevano nella
normativa precedente alla riforma, ricavandosi cos� il principio direttivo
per cui la competenza della commissione centrale e della corte di appello
doveva essere limitato alle controversie di puro diritto _e di estimazione
complessa; e ritiene coerente con questo criterio la normativa delegata, in
quanto intende la formula di cui agli artt. 26 e 40 primo comma cit. nel
senso che le questioni di fatto non � relative... a valutazione estimativa �,
attribuite alla cognizione dei due organi,_ siano solo quelle prima ascritte
all'estimazione complessa.
Questa tesi � sostanzialmente in linea con l'unica decisione della Com
missione centrale (Sez. II 5 marzo 1976, n. 3480) che ha preso �meditata
posizione sul problema per altro utilizzando, per pervenire alla stessa con
clusione, il criterio dell'interpretazione adeguatrice, sulla considerazione
che il dubbio sulla portata delle norme delegate possa o debba essere
superato interpretandole alla stregua delle norme di delega.
In via generale � incontestabile la differenza tra il carattere inquisitorio del
processo speciale e il principio della disponibilit� della prova che presiede al
giudizio ordinario. Ma a ben riflettere queste differenze non possono affiorare.
Se � vero che il giudizio innanzi alla Corte di appehlo � regolato dalle norme
ordinarie che non sono state e non potevano essere modificate con il decreto
delegato sulla reyisione del contenzioso tributario, � anche incontestabile che
�l'attuale giudizio innanzi alla Corte di appello � di terzo grado; si impone
quindi la necessit� di rielaborare le regole comuni del giudizio di appello
anche in relazione alla compatibilit� con la natura del rapporto tributario
(art. 40, ultimo comma d.P.R. n. 636).
Innanzi alla Commissione centrale � ammessa soltanto la ;prova documen
tale e l'esibizione pu� essere ordinata dalla Commissione (art. 36 d.P.R. nu
mero 636/1972); innanzi ailla Corte di appello sarebbe in astratto consentito
domandare l'ammissione di nuovi mezzi di prova. Sj deve per� ricordare che
questa possibilit�, in concreto molto ristretta anche nel processo ordinario,
diventa quasi evanescente nel giudizio di terzo grado, dopo cio� che � stato
possibile non solo acquisire ma anche rinnovare i mezzi di prova nei due pre
cedenti gradi. Sembrerebbe doversi escludere che possa ammettersi per la terza
volta una prova che � stata o poteva essere assunta nei due precedenti gradi,
sia pure con diverso sistema di acquisizione.
Resta a vedere se innanzi alla corte ;possono essere ammesse prove che
non potevano avere ingresso innanzi alle commissioni, cio� essenzialmente la
prova testimoniale e la consulenza tecnica ordinaria. Quanto alla prima, si
pu� ritenere che essa � incompatibile con la natura del rapporto tributario,
almeno per le imposte sottoposte alla giurisdizione delle Commissioni (Cass.
30 giugno 1971 n. 2053, in questa Rassegna, 1971, I, 914; 16 marzo 1972 n. 771,
Riv. leg. fisc., 1972, 2111). Riguardo alla consulenza tecnica, la cui esclusione dal
processo speciale innanzi alle commissioni � oggetto di molte critiche, si pu�
888 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Occorre aggiungere che la dottrina -la quale ha subito avvertito le
insidie interpretative derivanti dal confronto tra le due discipline -�
in prevalenza orientata a ritenere legittimo l'operato del legislatore delegato,
sebbene si riscontrino radicali divergenze nell'esegesi delle norme,
che riguardano soprattutto l'area da assegnare alla �valutazione estimativa
�; e impostazioni affatto diverse si rinvengono anche nel ristretto
campo dei fautori dell'eccesso di delega, i quali, per�, per lo pi� respingono
l'interpretazione della norma delegante suggerita dal ricorrente.
4 -In effetti, questa proposta esegetica risulta inattendibile gi� sul
piano dell'interpretazione letterale in parte qua dell'art. 10 n. 14, alla quale
essa essenzialmente si affida.
Quanto al valore lessicale della locuzione �soli motivi di legittimit��,
occorre osservare che, non avendo il termine � legittimit� � preciso contenuto
concettuale, essa, pu� essere intesa sia nel senso di ritenere ammissibile
il ricorso per ragioni relative all'applicazione della legge e sia nel
senso che possano essere dedotte esclusivamente censure relative ad asserite
violazioni di legge, non potendosi attribuire un ruolo decisivo, per
quest'ultimo significato, all'aggettivo � soli �; ed � evidente che, nella prima
I
alternativa, nulla impedirebbe di ritenere esteso il gravame anche alle questioni
di fatto, in quanto attinenti alla (corretta) applicazione della legge.
I
I
i:
osservare che essa potrebbe essere tuttalpi� presa in considerazione nei limiti
in cui � ammissibile la rinnovazione della consulenza gi� dis'posta, dovendo
valere come prova tecnica gi� acquisita quella di cui all'art. 35.
Ma pi� in generale la consulenza tecnica, come le altre prove, se hanno
ragion d'essere per la valutazione estimativa, sono poco compatibili con il
giudizio a cognizione limitata di terzo grado. Per questa ragione i poteri istruttori
di tipo inquisitorio sono riconosciuti soltanto alle commissioni di primo e
secondo grado, che dispongono delle stesse facolt� di indagine degli uffici.
Rispetto alle prove cos� assunte, il giudice di terzo grado ha un compito di
controllo della �deguatezza e congruit� che � sicuramente diverso da quello del
giudice di appello di secondo grado.
Ma soprattutto le questioni sulla valutazione della prova rientrano nella
estimazione semplice (Cass., 3 maggio 1971 n. 1271 in questa Rassegna, 1971,
I, 1076; 8 novembre 1971 n. 3141, ivi, 1972, I, 98) mentre sono da annoverare
nell'estimazione complessa le questioni sull'onere della :Prova, sur.I'ammissibilit�
dei relativi mezzi in relazione a norme che ne limitano l'esercizio. e su altre
questioni di diritto estranee alla valutazione delle prove assunte. E, come si
� visto, la sentenza in rassegna insegna che va ricompresa nelJa valutazione
estimativa ogni questione sull'esistenza dei fatti che costituiscono il presupposto
dell'imposizione e quindi anche sulla valutazione della prova relativa.
Si pu� quindi concludere che nel giudizio di terzo grado non possono essere
ammesse nuove prove, potendosi tuttalpi�, censurando la sentenza impugnata
o� su questioni di diritto inerenti al regime della prova o su1l'adeguatezza della
motivazione, rimetterne l'assunzione al giudice di rinvio ai fini della valutazione
estimativa. Ci� vale sia per la Commissione centrale che per la Corte di Appello,
s� che anche sul ;piano dell'istruttoria i due giudizi non si differenziano.
CARLO BAFILE
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
Ma, a parte ci�, l'equivocit� della formula, ai sini della qualificazione del
giudizio, si avverte agevolmente considerando che essa � circoscritta all'individuazione
delle censure deducibili, me11:tre non � affatto significativo
in ordine ai poteri di cognizione del giudee, sicch� non consente di escludere
di per s� che il gravame ancovch� inquadrabile tra quelli di legittimit�,
possa essere strutturato in modo da permettere anche il riesall!-e del fatto.
Un rilievo di questo tipo si trova nell'esegesi della norma delegante
contenuta nel parere espresso dall'apposita Commissione parlamentare sullo
schema di decreto delegato (che anche perci� ritenne di suggerire al
Governo la formula in definitiva adottata negli artt. 26 e 40, del d.P.R.
n. 636 del 1972). E il rilievo � esatto, posto che n� l'ordinamento positivo
n� la teoria�generale offrono una nozione di giudizio di legittimit� definita
nella sua essenza e nella sua disciplina e utilizzabile in ogni campo; sicch�
da tempo � stato avvertito -anche con riguardo a dati normativi non dissimili
da quello in esame, presenti nella disciplina del precedente contenzioso
tributario -che giurisdizione di legittimit� non significa necessariamente
giudizio limitato alle questioni di diritto (com'� fatto_ palese, del
resto, dall'esperienza del processo amministrativo), all'uopo occorrendo, invece,
una particolare conformazione dei criteri di cognizione e dei poteri
di decisione del giudice.
Perci� la locuzione � idonea a giustificare, con pari fondamento, sia
un giudizio di legittimit� analogo a quello di cassazione e sia, all'opposto,
un_ giudizio che consenta il riesame del fatto (in dottrina si � isolatamente
sostenuto anche che essa autorizzerebbe un controllo di logicit� sulle questioni
di fatto, del tipo di quello delineato nell'abrogato art. 29 comma 3�
del r.d. _n. 1639 del 1936).
La diversit� delle espressioni usate per delineare la competenza della
Commissione centrale e quella della corte di appello risulta, poi, priva di
qualsiasi valore alla stregua dello stesso testo della disposizione.
A parte che le due locuzioni non sono formalmente antitetiche (in
quanto una � formulata in positivo, l'altra in negativo), la possibilit� di
far leva sulla contestualit� per ritenere ineluttabile che ad esse debba attribuirsi
diverso significato � esclusa da ci� che la norma prevede i due
rimedi come alternativi, con chiara preferenza per il ricorso alla Commissione
centrale.
Ora, se � vero che i rimedi giurisdizionali alternativi non debbono
necessariamente avere lo stesso contenuto (ad es., proprio nel precedente
contenzioso tributario il ricorso ex art. 111 Cost. avverso le decisioni della
Commissione centrale era alternativo all'azione giudiziaria ordinaria e
due rimedi presentavano contenuto diverso), mal si giustificherebbe una diversit�
di contenuto tra rimedi alternativi la cui scelta sia rimessa, come
nella specie, ad una sola delle parti, cio� quella che per prima proponga il
ricorso, senza che all'altra siano consentiti strumenti declinatori.
890 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Ma sarebbe del tutto illogico privilegiare, sul piano giuridico, uno dei
rimedi e tuttavia attribuirgli contenuto meno esteso, perch� in tal modo
nella pratica risulterebbe inevitabilmente preferito quello di maggiore
estensione. E, nella specie, se si seguisse la tesi del ricorrente, il ricorso
alla corte di appello avrebbe contenuto molto pi� ampio (esteso anche al
fatto) di quello alla Commissione centrale, che invece la norma ha inteso
privilegiare all'evidente scopo di favorire la definizione delle controversie
dinanzi al giudice speciale, la quale finalit� sarebbe cos� del tutto frustrata.
Inoltre, la stessa de,correnza del termine di ricorso alla corte di appello
dalla scadenza di quello stabilito per adire la Commissione centrale
avverso le decisioni della Commissione centrale era alternativo all'azione
giudiziaria ordinaria e i due rimedi presentavano contenuto diverso, mal
si giustificherebbe una diversit� di contenuto, tra rimedi alternativi, la
cui scelta sia rimessa, come nella specie, ad una sola delle parti, cio�
quella che per prima proponga il ricorso, senza che all'altra siano consentiti
strumenti declinatori.
Ma sarebbe del tutto illogico privilegiare, sul piano giuridico, uno dei
rimedi e tuttavia attribuirgli contenuto meno esteso, perch� in tal modo
nella pratica risulterebbe inevitabilmente preferito quello di maggiore
estensione. E, nella specie, se si seguisse la tesi del ricorrente, il ricorso
alla corte di appello avrebbe contenuto molto pi� ampio (esteso anche
al fatto) di quello alla Commissione centrale, che invece la norma ha inteso
priviiegiare all'evidente scopo di favorire la definizione delle controversie
dinanzi al giudice speciale, la quale finalit� sarebbe cos� del tutto
frustrata.
Inoltre, la stessa decorrenza del termine di ricorso alla corte di appello
dalla scadenza di quello stabilito per adire la Commissione centrale risulterebbe
irrazionale e inutilmente defatigatoria per le controversie esulanti
dalla competenza di quest'ultimo organo, che andrebbero necessariamente
portate �a cognizione del giudice ordinario.
Pertanto, non potendosi far carico al legislatore delegante di cos�
gravi incongruenze, l'esegesi deve attingere ad elementi pi� validi, muoven
do dalla premessa -ritenuta incontestabile dalla stessa Commissione par
lamentare prevista dalla legge di delega -che le due locuzioni, ancorch�
grammaticalmente diverse, sono state ritenute idonee a delimitare lo stesso
ambito di competenza.
In realt� l'interpretazione proposta dal ricorrente ha il torto di pre
scindere in modo assoluto dal contenuto concettuale che le medesime
locuzioni avevano acquisito nel sistema del precedente contenzioso.
L'avere trascurato questo contenuto, infatti, costituisce anzitutto un
errore metodologico di ordine generale, in quanto risulta obliterato il cri
terio di logica ermeneutica per cui alle espressioni di una legge suscetti
bili, di per s� e nel contesto della disposizione (art. 12 �:lelle preleggi), di
i
1:
f
f:
I
'f
I 1
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
essere intese in pi� sensi, va attrib"uito quello che hanno assunto nell'ambito
dello specifico settore dell'ordinamento in cui la norma stessa � destinata
ad operare, dovendosi presumere che questo significato sia stato accolto
dal legislatore. E ci� tanto pi� quanto si � in presenza di formule che, nel
contesto della norma, hanno un senso compiuto soltanto se si recepisca un
valore interpretativo ad essa dato nella pregressa esperienza giuridica:
cos�, rimanendo nell'ambito della disposizione che si esamina, non si pu�
dubitare che all'espressione � semplice estimazione�, con cui viene delimitata
la competenza della corte di appello, deve essere necessariamente
dato il significato (almeno nel suo contenuto costante) che essa aveva
acquisito in base all'elaborazione pressoch� secolare cui era stata sottopost�
nella precedente normativa, allo scopo di discriminare la competenza dell'A.
G. rispetto alle commissioni tributarie e, nell'ambito di queste, tra la
commissione� centrale e le altre.
Occorre considerare, poi, che la norma di delega limitava il compito
del legislatore delegato alla revisione del precedente contenzioso, allo scopo
-espressamente indicato nella norma -di renderlo conforme al modello
costituzionale e pi� razionale; � a dire, anzi, che la stessa legittimit�
costituzionale dell'operazione, incentrata sul mantenimento del giudice speciale,
� appunto legata al limite suddetto, come ha recentemente ribadito
la Corte Costituzionale (sent. 3 agosto 1976 n. 215).
Il riferimento al sistema precedente costituisce pertanto una traccia
obbligata per cogliere il significato della stringata formulazione dell'art. 10
n. 14, nel senso che il novum dei principi direttivi della delega deve essere
individuato avendo presenti le linee essenziali della disciplina preesistente,
sulla quale era chiamato ad intervenfre il legislatore delegato; e che pertanto
l'interprete deve necessariamente attenersi, in� mancanza di inequivoci
indici contrari, al significato che le formule usate avevano assunto
in passato.
Ora, nel sistema previgente la competenza della Commissione centrale
veniva pacificamente estesa anche alle questioni di fatto che non fossero
di estimazione semplice; ed a questa conclusione giurisprudenza e dottrina
unanimi erano pervenute sulla base di norme che, stando al mero elemento
letterale, del pari si prestavano a ritenere circoscritti i poteri cognitivi dell'organo
alle sole questioni di diritto. Infatti, nelle imposte dirette il gravame
alla Commissione centrale, avverso le decisioni di quella provinciale,
era ammesso per � ricorsi che riguardino l'applicazione della legge �
(art. 48 del t.u. 24 agosto 1877, n. 4021 sull'imposta di R.M., derivanti dall'art.
13 del r.d. 28 giugno 1866, n. 3023; la stessa disciplina era prevista
per quasi tutte le altre imposte dirette); per le imposte indirette, mentre
il giudizio delle commissioni provinciali era definitivo nelle controversie
sulla determinazione del valore, la commissione centrale era giudice di appello
nelle controversie � relative all'applicazione della legge �, decise in
892 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
prima istanza dalle commissioni provinciali, sez. di diritto (art. 29 r.d.l.
7 agosto 1936, n. 1639); infine, nelle liti in materia di tributi locali, avverso
le pronunzie della giunta provinciale amministrativa era ammesso gravame
alla commissione centrale (composta in modo speciale) � per soli motivi
di legittimit�� (art. 284 bis del t.u. per finanza locale, aggiunto con r.d.l.
26 dicembre 1936 n. 2394).
Non � necessario ricordare le ragioni di indole testuale, storica e sistemativa
che giustificavano quella opinione, costituente jus receptum; e, a
chiarire il significato che si attribuiva alle norme suddette, � sufficiente
sottolineare che l'orientamento di questa Corte Suprema si era consolidato
nel senso. che i poteri della Commissione centrale non coincidessero con
quelli che, nell'esercizio della giurisdizione ordinaria, spettano alla Corte
di Cassazione, ma si estendessero all'accertamento dei fatti costituenti la
premessa necessaria per l'applicazione della legge, cos� che, in definitiva,
appartenevano alla competenza della commissione medesima le questioni
di diritto (compresi gli errores in procedendo) e le questioni di fatto realizzanti
ipotesi di estimazione complessa (cfr. da ultimo, Cass. 9 dicembre 1974
n. 4098; 4 ottobre 1976 n. 3228).
� altres� ben noto che quest'ultima nozione era stata elaborata dalla
giurisprudenza per discriminare la giurisdizione del giudice ordinario sul
fatto rispetto a quella riservata alle commissioni distrettuali e provinciali
in materia estimativa, individuando -secondo le enunciazioni pi� generali
-una categoria di questioni di fatto miste o connesse a questioni
di diritto. E ci� in quanto il concetto di estimazione semplice -sviluppatosi
in materia di tributi diretti in base all'art. 53 t.u. n. 4021 del 1877,
ma utilizzato nell'esegesi delle altre norme che per i restanti tributi erariali
(e per quelli locali), del pari limitavano la competenza del giudice ordinario
-era stato tendenzialmente esteso a comprendere tutte le questioni di
fatto, tranne, appunto, quelle di estimazione complessa.
E in tal modo la competenza della Commissione centrale veniva ad
essere in tutto conforme a quella del giudice ordinario, tranne che per i
vizi in procedendo delle decisioni delle comissioni, sottratte alla giurisdizione
ordinaria -con il temperamento di cui all'art. 29 comma terzo del
r.d.l. n. 1639 del 1936 in materia di tributi indiretti -per principio di autonomia
dei due processi ordinario e speciale.
Nella prospettiva indicata da questi principi devono essere lette, quindi,
nell'art. 10 n. 14 della legge di delega, la formula �estimazione semplice
� e quella � soli motivi di legittimit� �, anch'essa testualmente ripresa,
come si � visto, dalla precedente normativa. E interpratata in questo senso,
la disposizione esplicita chiaramente l'intento del legislatore delegante di
conservare, in via di principio, alla Commissione centrale e al giudice ordinario
(corte di appello) la stessa ed uguale sfera di competenza che ad essi
veniva attribuita nella disciplina allora in vigore, risultando, in conseguen
-
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 893
za, razionali l'alternativit� dei rimedi e la preferenza accordata al ricorso
alla Commissione centrale (per la finalit� sopra segnalata).
La norma in esame, poi, nulla prevede quanto ai poteri istruttori d�
due organi, sicch� l'argomento che il ricorrente trae dalla diversit� dei
poteri ad essi poi attribuiti dal legislatore delegato, non ha fondamento e,
se mai, conferma l'esegesi qui accolta, dal momento che anche nella precedente
normativa la Commissione centrale aveva poteri istruttori limitatissimi
quando giudicava in terza istanza.
Si deve .concludere, quindi, che il legislatore delegante ha sostanzialmente
recepito i capisaldi dell'interpretazione giurisprudenziale della ppecedente
normativa in ordine alla competenza della Commissione centrale
e della corte di appello; e che pertanto la disciplina delegata � in linea c�n
i criteri della delega quando attribuisce uguale competenza ai due organi
ed estende quella della Commissione centrale alle questioni di fatto non
.attinenti all'.estimazione.
5 -Il discorso sulla legittimit� costituzionale di tale disciplina non
pu� tuttavia arrestarsi a questa costatazione, che pur sarebbe sufficiente
a respingere le argomentazioni svolte dal ricorrente.
L'eccesso di delega, infatti, � stato sostenuto con vigore in dottrina
da altro profilo, che muove proprio dall'interpretazione della legge delegante
ora accolta, in quanto si sostiene che la competenza della corte di
appello e della Commissione centrale sulle questioni di fatto sia stata
ampliata dal legislatore delegato rispetto al limite imposto dalla delega
con il richiamo alla nozione di estimazione semplice.
Si assume, in particolare, che in questo concetto si facessero rientrare
indistintamente tutte le questioni di fatto, perci� sottratte alla cogni
zione di detti organi ancorch� non riguardanti la materia estimativa, lad
dove, alla stregua della formula degli artt. 26 e 40 del decreto delegato,
per cui il ricorso � proponibile � per violazione di legge e per questioni di
fatto, esclus.e quelle relative a valutazione estimativa �, la limitazione della
competenza riguarderebbe soltanto una ristretta categoria di controversie
di fatto, cio� quelle attinenti al quantum dell'imponibile, venendo altres�
superata: la dicotomia estimazione semplice-estimazione complessa sulla
quale si basava il precedente� sistema.
Anche da questo profilo la questione � manifestamente infondata.
Il primo rilievo che occorre muovere � che una volta assunta come
base di interpretazione della norma di delega la ripartizione delle compe
tenze risultante dall'elaborazione giurisprudenziale acquisita nella prece
dente normativa, non si pu� non tenere conto delle incertezze che si
erano manifestate, proprio nella prassi giurisprudenziale circa l'ambito
delle nozioni di estimazione semplice e complessa, soprattutto con riguardo
a questioni di dubbia catalogazione nell'una o nell'altra categoria; e che
pertanto il corretto riferimento, allo scopo di individuare i criteri della
894
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
delega, ai principi essenziali di quel sistema, conduce altres� a riconoscere
che la delega stessa, in sostanza, rimetteva alla normativa delegata l'assetto
delle questioni comprese nelle aree di dubbio che residuavano nella
applicazione di detti principi.
Ed � noto che la determinazione di � principi e criteri direttivi �, richiesta
dall'art. 76 Cost. per una valida delegazione legislativa, non elimina
ogni discrezionalit� nell'esercizio della delega, essendo vero al contrario,
che tale discrezionalit� sussiste nell'ambito che principi e criteri, proprio
perch� tali, circoscrivono e non eliminano.
In secondo luogo, se si volge lo sguardo alla esperienza giurisprudenziale
precedente, ponendo mente -com'� doveroso -non tanto alle
generiche affermazioni di principio, quanto alle concrete fattispecie decise,
merita di essere ridimensionata, nell'assolutezza della sua astratta formulazione,
l'affermazione corrente per cui l'area dell'estimazione semplice
fosse stata in concreto dilatata fino a comprendere indistintamente tutte
le questioni di �fatto. Ed occorre prendere atto, invece, che la tendenza a
razionalizzare il sistema attraverso la distinzione, nell'ambito delle questioni
di fatto, tra quelle di estimazione semplice e quelle involgenti questioni
di diritto (estimazione complessa) non si era, in realt�, mai compiutamente
realizzata. Ci� per difficolt� intrinseche alla stessa distinzione,
incentrata sulla natura e non sull'oggetto dell'accertamento, e per quelle
indotte dalla necessit� di rimanere nell'ambito dell'estimazfone, sia pure
intesa in senso lato, che costituiva il limite invalicabile per conservare
una base normativa a quella costruzione (e le numerose massime descrittive
delle peculiariet� della fattispecie decisa sono indice di questo tra
vaglio).
A voler considerare, in rapidissima sintesi, il trattamento riservato
alle questioni di fatto nell'abrogato �ontenzioso, il quadro si presenta pi�
articolato di quello che l'anzidetta distinzione � idoneo a rappresentare e,
converso, si riducono le costanti del sistema.
In realt�, lasciando da parte le frequenti deviazioni, la giurisprudenza
di questa Corte Suprema era univoca nel senso che il giudizio di estimazione
semplice -riservato alle commissioni tributarie in ragione dei
particolari poteri istruttori e decisori ad esse. attribuiti -fosse circoscritto
agli accertamenti comportanti indagini di mero fatto (o empiriche)
e, dal profilo della sua estensione oggettiva, comprendesse sia le controversie
sulla determinazione quantitativa della materia imponibile e sia
(in contrasto con autorevole dottrina) quelle relative all'esistenza del reddito
o del cespite e, in genere, ai presupposti del tributo attinenti alla
materia imponibile; sicch� doveva ravvisarsi giudizio di estimazione semplice
tutte le volte che l'accertamento fosse limitato alla valutazione di .
dati e di elementi di mero fatto rilevanti ai fini dell'entit� o dell'esistenza
del reddito tassabile e dell'attivit� da cui deriva (cfr., fra le pi� recenti
~
--~
I
. I
.......,~
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
18 luglio 1973, n. 2094; S.U. 17 febbraio 1972, n. 426; 17 maggio 1975, n. 1926;
28 giugno 1976, n. 2424).
All'opposto; poi, nell'ampia nozione di estimazione complessa si fa.
cevano convergere ~ attribuendosene, quindi, .la cognizione ai giudici
ordinari e alla commissione centrale -non soltanto le questioni di fatto
attinenti all'estimazione (intesa nell'ampio senso suddetto) connesse a
questioni di diritto o da risolvere con criteri giuridici (comportanti un
giudizio di valore), ma ancbe le altre che richiedevano l'interpretazione,
pur se agevole, di una norma di legge o, comunque, che costituivano il
presupposto strumentale per l'applicazione delle leggi (cfr., da ultimo,
S.U. 8 luglio 1972, n. 2286; 10 mqrzo 1976, n. 815; 28 giugno 1976, n. 2424).
In questa bipartizione, infine, le questioni di fatto del tutto estranee
all'estimazione -quali quelle relative al soggetto passivo del tributo, alla
imputazione soggettiva del reddito alla spettanza di agevolazioni, alla
riscossione delle imposte -trovavano incerta collocazione dal profilo
concettuale e nella pratica applicativa, venendo ricondotte all'estimazione
semplice (quando si poneva l'accento sulla natura dell'accertamento) ovvero
-e molto pi� frequentemente -all'estimazione complessa, sul
rilievo (minimo) che si trattasse di questioni concernenti l'applicazione
�della legge (esplicitamente, nel senso dell'esistenza di questioni di fatto
non estimative, cfr. S.U. 13 luglio 1976, n. 2689).
� evidente che questo sistema non potesse essere pedissequamt:nte
trasfuso nella normativa delegata ed esigesse, per contro, proprio in
ottemperanza alle finalit� della delega, una ridefinizione, sia pure nel
rispetto delle costanti anzidette.
In termini di criteri per il legislatore delegato, quindi, si pu� affermare
che questo era tenuto a tracciare la linea di demarcazione tra la
competenza piena delle commissioni di primo e secondo grado e quella
limitata dei due organi di terza istanza con riferimento alla dicotomia
estimazione semplice -estimazione complessa, sottraendo agli stessi le
questioni di estimazione semplice; ma nell'attuazione di questo disegno
gli residuava notevole margine di discrezionalit� quanto alle questioni la
cui collocazione nell'una o nell'altra categoria era concettualmente e praticamente
incerta.
Non sembra arduo dimostrare che la normativa delegata non si discosta,
nella sostanza, da detti criteri.
La formula degli artt. 26 e 40 tiene distinta la valutazione estimativa,
come attivit� di giudizio, dalle questioni di fatto, cio� dalle contestazioni
in ordine ad accertamenti di fatto (per un'impostazione analoga, ma con
diverso contenuto, cfr. l'art. 285 dell'abrogato t.u. sulla finanza locale) e,
nell'ambito di tali questioni, enuclea quelle � relative a valutazione estimativa
�, le quali soltanto vengono sottratte alla cognizione della Commissione
centrale e della corte di appello, che hanno competenza su tutte
le altre, oltre che -ovviamente -sulle questioni di diritto.
896 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Il legislatore delegato, cio� prendendo atto che l'estimazione semplice
non abbracciava in realt� tutte le questioni di fatto, ha definito il limite
posto alla cognizione dei due organi con riguardo non alla natura dell'accertamento
-in quanto involgente solo indagini empiriche -ma al
collegamento della questione di fatto con la valutazione estimativa, con
la conseguenza che i due rimedi si configuravano come mezzi di gravame
illimitato della sentenza impugnata, proponibili per violazione di legge
ed errata risoluzione di questioni di fatto, eccettuate le statuizioni attinenti
a valutazione estimativa, impugnabili solo per violazione di legge ..
Ora, l'attribuzione di competenza anche in ordine al fatto� � sicuramente
conforme alla delega quanto alle questioni che in passato si
facevano rientrare nell'area dell'estimazione complessa; e lo stesso � a
dirsi degli accertamenti di mero fatto non attinenti all'estimazione (nel
senso sopra precisato), per i quali la delega non imponeva alcun vincolo.
In ordine a ta1i questioni la nuova disciplina esplicita, in definitiva,
una realt� gi� presente nel precedente ordinamento ed elimina le ragioni
di incertezza in esso insite, consentendo altres�, in virt�. del pi� razionale
criterio di discriminazione della competenza, il superamento della
nozione di estimazione complessa, la quale non ha pi� ragione d'essere,
dal momento che ormai tutte le questioni di fatto estranee alla valutazione
estimativa (e tutte le questioni di diritto) sono indiscutibilmente
attratte nella competenza piena dei due organi.
Il dubbio sull'eccesso di delega si restringe, quindi, alla possibilit�
che tale competenza risulti estesa a questioni prima pacificamente ascritte
all'estimazione semplice e il nodo ermeutico da sciogliere riguarda, ovviamente,
l'ambito del giudizio di valutazione estimativa, occorrendo verificare
se comprenda le questioni di fatto relative all'esistenza del reddito
o del cespite e, in genere, del presupposto dl tributo ovvero debba ritenersi
limitato a quelle strettamente attinenti al quantum della materia
imponibile, nel qual caso prenderebbe corpo il sospetto di antinomia con
la delega, in quanto l'appartenenza all'estimazione semplice delle controversie
di mero fatto sull'esistenza del presupposto costituiva -come si
� visto -una costante del passato sistema. ,
Va anzitutto rilevato che una modificazione siffatta, proprio perch�
radicalmente innovatrice dei principi tradizionali, avrebbe dovuto essere
espressa in modo non equivoco dal legislatore delegato. E ci� non si rinviene
nella norma in esame, non giovando alla tesi restrittiva la novit�
e il significato lessicale della formula, che � concettualmente analoga a
quella usata nella norma di delega.
Valgono, in proposito, tre ordini di considerazioni.
Quanto alla locuzione � valutazione estimativa �, designando il termine
� valtitazione � l'attivit� di giudizio o il complesso delle operazioni
con le quali si perviene a determniare il valore di una cosa o di un
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
rapporto, cio� la quantit� dell'imponibile, l'aggiunta al sostantivo dell'aggettivo
� estimativa �, cui non �pu� attribuirsi un peso, ha manifestamente
la funzione di definire l'ambito di quel concetto, che cos� risulta
circoscritto alla valutazione o a quel momento della valutazione che si
risolve in una stima. E poich� questa,. nel linguaggio giuridico, individua
il giudizio valutativo espresso sulla base di rilievi di fatto e di cognizioni
o regole di carattere tecnico, l'espressione risulta equivalente all'altra
� estimazione semplice �, che nel suo� nucleo concettuale del pari
designava la valutazione consistente nella pura stima, quindi un giudizio
reso in base ad indagini materiali e non giuridiche.
In secondo luogo, quanto all'estensione oggettiva di quell'area di
giudizio, la possibilit� di intendere l'espressione nel significato letterale,
oltre ad essere gravemente compromessa dalla rilevata identit� concettuale
con la precedente, cade appena si consideri che, letteralmente, �
stima soltanto l'operazione volta ad attribuire valore monetario ad una
entit� economica che non sia gi� espressa in danaro.
A rigore, quindi, dovrebbe restare fuori dall'estimazione anche la
quantificazione dell'imponibile cui si pervenga attraverso la mera rilevazione
di dati, in base ad elementi gi� liquidati in danaro.
Ma la conseguenza � inaccettabile, giacch� -com'� stato osservato
in dottrina -l'illiquidit� della base imponibile si riscontra, di norma,
soltanto in alcuni tributi (ad es., imposta di registro e I.N.V.I.M., quando
il parametro di commisurazione dell'imposta consista nel valore venale
dei beni trasferiti); e nella nuova disciplina delle imposte � stato notevolmente
ampliato il metodo di accertamento ancorato alle scritture
contabili, restringendosi, per converso, il campo di impiego delle regole
tecniche e delle c.d. valutazioni di normalit� se si attenesse alla lettera,
quindi, la norma avrebbe ben scarsa rilevanza concreta, senza dire che
molte volte la valutazione riguarda contemporaneamente redditi liquidi
e illiquidi; di qui la necessit� di non affidarsi soltanto all'elemento letterale
e di intendere la formula in senso ampio.
Infine, quanto alla struttura della norma, la scissione concettuale tra
estimazione e accertamenti di fatto -se esplicita in modo tassativo
che non tutte le questioni di fatto sono estimative (il che porta inevitabilmente
ad escludere, si ripete, che la competenza in fatto dei due
organi possa essere individuata con riferimento alla nozione di estimazione
complessa) -non influenza affatto il problema in esame.
Occorre rilevare, pittosto, che il termine �relative�, usato per indicare
il collegamento con la valutazione estimativa che caratterizza le
questioni espunte dalla competenza dei due organi, � tale da evocare
-nella sua genericit� -qualsiasi tipo di connessione (inerenza, pregiudizialit�,
dipendenza, ecc.) che renda rilevante per la stima il fatto
o l'operazione in contestazione. E che perci� la categoria � idonea ad
abbracciare tutte le questioni relative ad apprezzamenti o accertamenti
898 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
-eseguiti in funzione dell'estimazione, purch� consistenti nel rilevamento
e nella qualificazione non giuridica di fatti; ci� che rende impugnabili
le pronunzie in tema di valutazione della commissione di secondo grado,
per violazione di legge (in ordine ai criteri della stima, alla sua ammissibilit�,
ecc) e per errata risoluzione di questioni giuridiche relative all'accertamento
dei fatti.
L'area di giudizio precluse ai due organi risulta altres� dall'art. 29,
primo comma (richiamato, per le cause davanti alla corte di appello,
dall'art. 40, quinto comma) che prevede, in caso di accoglimento del
ricorso, il rinvio alla commissione di secondo grado per rinnovare (e, ovviamente,
per eseguire per la prima volta) il giudizio su � questioni di
valutazione estimativa �, la quale dizione comprende, ex artt. 26 e 40,
tutte le questioni di mero fatto sopra indicate.
Riassumendo, si pu� affermare che la nuova formula individua, nel
suo complesso, un'area di giudizio che ha la stessa natura di quella designata
dall'espressione � estimazione semplice �; ed � intrinsecamente idonea
ad assumere lo stesso ambito concettuale di quest'ultima anche dal
profilo dell'estensione oggettiva del giudizio medesimo.
Se � cos�, non vi sono ragioni per ritenere che il legislatore delegato
-il quale ha chiaramente inteso riallacciarsi alla norma di delega
adoperando un'espressione letteralmente affine e sostanzialmente equivalente
a quella tradizionale si
sia voluto discostare dall'accezione ampia
del giudizio di estimazione, comprensiva di tutte le questioni di fatto
relative al presupposto dell'imposta (la quale nozione affonda le sue
radici, com'� stato osservato in dottrina, nella legge n. 3719 del 1867).
Anche nella nuova disciplina, poi, conservano piena validit� gli argomenti
tradizionalmente addotti a sostegno di questa opinione.
Qui � sufficiente segnalare, anzitutto, che le questioni sull'esistenza
del presupposto (cespite, reddito, attivit�) e quelle sulla quantificazione
dell'imponibile, ancorch� in astratto distinguibili, nella realt� sono quasi
sempre intimamente connesse e molte volte inscindibili. Il fenomeno � di
tutta evidenza per le imposte dirette sui redditi, in quanto l'accertamento
sull'esistenza del reddito si identifica, in sostanza, con quello volto alla
sua quantificazione; ma si riscontra anche negli altri tributi (ad es., per
l'imposta sul valore aggiunto, dove l'accertamento sulla quantit� del
tributo implica quello sull'esistenza di operazioni imponibili). E tanto
trova conferma nelle norme che disciplinano i procedimenti (amministrativi)
di accertamento da parte degli uffici, che sono finalizzati al rilevamento
di fatti contemporaneamente rilevanti sia per l'esistenza che per
la quantificazione della materia imponibile (basti pensare alle frequenti
ipotesi in cui � consentito il ricorso all'accertamento induttivo o sintetico:
artt. 38, 39, 40 e 41 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600).
Pertanto, se si seguisse la tesi ristrettiva, si assisterebbe ad un inammissibile
frazionamento del giudizio in ordine agli stessi fatti, tanto pi�
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
pregiudizievole ove si ponga' mente alla diversit� dei poteri istruttori
delle commissioni di primo e secondo grado.
Ci� evidenzia l'altro importante elemento esegetico che si trae dalla
ratio giustificativa della riserva di competenza a favore di detti organi.
Essa va individuata, come � noto, prima ancora che nella finalit�
(di politica giudiziaria) di sottrarre un ingente contenzioso al giudice
ordinario o nella (pretesa) inidoneit� di quest'ultimo a compiere apprezzamenti
di normalit�, negli ampi e peculiari poteri istruttori attribuiti in
via esclusiva alle commissioni tributarie, le quali conservano, anche nel
nuovo contenzioso (art. 35 d.P.R. 1972, n. 636), gli stessi strumenti di
accertamento conferiti agli uffici delle imposte in vista delle indagini
necessarie per l'individuazione dei presupposti della fattispecie impositiva
e la quantificazione degli elementi cui deve essere commisurata l'imposta
(cfr. ad es., gli artt. 32, 35 del d.P.R. n. 600 del 1973). Laddove la
Commissione centrale difetta di poteri istruttori, dovendo giudicare ex
actis, e quelli spettanti alla corte di appello possono essere esercitati
nei limiti di cui all'art. 345 c.p.c.
L'opportunit� di sottrarre a questi organi le controversie relative
agli accertamenti di fatto occorrenti per la quantificazione della materia
imponibile sussiste, quindi, e con maggior fondamento, anche per quelle
relative all'esistenza della materia tassabile, sicch� un diverso trattamento
sarebbe del tutto ingiustificato.
Le ragioni esposte, valutate nel loro complesso e nella loro reciproca
integrazione, consentono pertanto di affermare che la legge delegata ha
recepito l'ampio concetto di estimazione sopra delineato, il quale � in
armonia con i criteri della delega. E ci� dispensa dal far ricorso al principio
che, quando una norma delegata sia suscettibile di diverse interpretazioni,
l'una contraria alla norma di delega e l'altra conforme, deve
essere adottata quest'ultima.
In definitiva, nella nuova normativa la sfera della competenza funzionale
delle commissioni di primo e secondo grado, sottratta alla Commissione
centrale e alla corte di appello, non comprende indistintamente
tutte le questioni di fatto, ma solo quelle relative a valutazione estimativa;
e in questa categoria rientrano sia le questioni di fatto attinenti
alla quantificazione dell'imponibile e sia q.elle relative al presupposto
materiale del tributo (esistenza del cespite, del �reddito, dell'attivit� da
cui deriva, ecc. per un'analoga impostazione in base alla vecchia disci-�
plina, ma con riguardo anche alla nuova, S.U. 13 luglio 1976, n. 2689).
6 -Il motivo di ricorso in esame merita tuttavia di essere accolto,
giacch�, per l'oggetto della controversia, sussiste il vizio di incompetenza
denunziato dal ricorrente.
L'unica questione portata alla cognizione della Commissione centrale
con il ricorso del'Amministrazione, riguardava l'esistenza del credito del
~-,�.w�x:."x
.� X X
900 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Luzzatto nei confronti della s.a.s. Agricola Immobiliare Giuliana, che
l'Ufficio aveva supposto esistente essenzialmente in base ad una posta passiva
(ripetuta per pi� anni) della situazione patrimoniale della societ�.
Tanto la commissione distrettuale quanto quella provinciale erano
andate in contrario avviso, ritenendo inattendibili quel dato di fatto in
base a considerazione anch'esse di puro fatto. N� la questione era stata
prospettata in termini diversi, involgenti profili di diritto, alla Commissione
centrale, la cui decisione risulta resa, infatti, attraverso un nuovo
apprezzamento di quegli stessi elementi.
Ma si � visto che appartengono alla valutazione estimativa -e quindi
alla sfera di competenza riservata alle Commissioni di merito -anche
le questioni di puro fatto sull'esistenza del cespite; e tale dev� ritenersi
quella in oggetto, concernente esistenza del rapporto obbligatorio produttivo
del reddito per interessi.
La questione esorbitava, quindi, ai sensi dell'art. 26 d.P.R. n. 636 del
1972, dalla competenza della Commissione centrale, la quale avrebbe
dovuto dichiarare inammissibile il ricorso della finanza per essere definitiva
la decisione della commissione di secondo grado, in quanto non
erano stati denunziati vizi della pronunzia rientranti nella cognizione dell'organo
di terza istanza. -(Omissis).
I
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 6 dicembre 1977, n. 5277 -Pres. Jannuzzi
-Est. Caturani -P. M. Pandolfelli (conf.) Ministero delle Finanze
(avv. Stato Camerini) c. Fatigati (avv. Stella Richter).
Imposta di registro -Societ� di persone -Scioglimento -Assegnazione ai
soci di beni acquistati dalla societ� -Imposta graduale -Precedente
acquisto da parte di societ� di capitali poi trasformata in societ� di
persona -Irrilevanza.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, tariffa A, art. 88).
Imposta di registro -Societ� di persone -Scioglimento -Assegnazione
ai soci di singoli beni -Imposta graduale -Valutazione della base
imponibile al netto di passivit� accollate -Esclusione.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 9269, artt. 30 e 43; d.!. 7 agosto 1936, n. 1639, art. 15).
Nell'assegnazione di beni ai soci a seguito di scioglimento di societ�
di persone, la regola dell'art. 88 della tariffa A della legge di registro
del 1923, secondo la quale � dovuta la sola imposta graduale ove vengono
assegnati immobili acquistati o costruiti dalla societ�, trova applicazione
PARTE I, S)3Z. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 901
anche quando l'acquisto sia avvenuto a favore di societ� di capitoli successivamente
trasformatosi in societ� di persone (1).
Nell'assegnazione ai soci di singoli beni a seguito di scioglimento di
societ� di persone, anche se soggetto alla sola imposta graduale, la base
imponibile � costituita dal valore dei beni assegnati, senza tei:zer conto
dell'accollo di passivit� (2).
II
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 18 novembre 1977, n. 5056 -Pres. Jannuzzi
-Est; Martinelli -P. M. Ferraiolo (conf.) Ministero delle Finanze
(avv. Stato Camerini) c. Gai (avv. Menghini).
Imposta di registro -Societ� di persone -Recesso di socio � Unico socio
superstite . Rinuncia alla quota sociale � Imposta di trasferimento �
Commisurazione al valore lordo.
(r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, artt. 27 e 43; e.e. artt. 2285, 2290, 2293) .
. Soltanto quando la societ� continua a sopravvivere, per il recesso di
un socio, come per la cessione di quota, il valore della quota liquidata o
ceduta va calcolato al netto delle passivit�; quando a seguito del recesso
la societ� con unico superstite si scioglie senza liquidazione e l'attivit�
sociale viene proseguita individualmente, si determina un trasferimento
in favore di colui che continua l'attivit� dell'interezza delle quote che
sarebbero spettate ai soci recedenti che � soggetto ad imposta proporzionale
calcolata a norma degli artt. 27 e 43 dell'abrogata legge di registro
(3).
I
(Omissis). -Passando all'esame del ricorso, col primo motivo l'Amministrazione
finanziaria deduce violazione e falsa applicazione degli articoli
88 della tariffa allegato A alla legge di registro (r.d. 30 dicembre 1923,
n. 3269); 4 del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269; z57 e 1116 e.e. in relazione
all'art. 360 n. 3 c.p.c. in quanto l'art. 88 della tariffa allegato A alla legge
del registro contempla separatamente le vicende delle societ� di capitoli
e quelle delle societ� di persone.
Ne consegue che sia l'acquisto dell'immobile sia la sua 'assegnazione
ai soci dopo lo scioglimento della societ� debbono riguardare una societ�
(1-3) Sulla prima massima del1la prima sentenza non si pu� convenire.
L'assegnazione di beni ai soci a seguito dello scioglimento di societ� di persone
� considerato (art. 48 legge di registro del 1923 e art. 88 della tariffa A)
12
902 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di persone, mentre, nella specie, gli immobili furono acquistati da una
societ� di capitali poi trasformatasi in societ� di persone. L'imposta graduale
presuppone in ogni caso la retroattivit� delle assegnazioni, le quali
non sono considerate trasferimenti perch� i beni si considerano propriet�
esclusiva dell'assegnatario sin dall'inizio. Ora, ci� � possibile nella societ�
di persone, nella quale il patrimonio sociale � compropriet� dei soci
mentre non pu� ammettersi nelle societ� di capitali, dove esso appartiene
ad un soggetto distinto: pertanto, secondo la ricorrente l'effetto retroattivo
pu� ipotizzarsi dal momento della trasformazione, non gi� dal momento
iniziale dell'acquisto dei beni, onde venuta meno la natura dichiarativa
dell'assegnazione, sarebbe applicabile alla fattispecie l'imposta pro
porzionale (e non graduale) di registro.
La censura non � fondata.
L'Amministrazione ricorrente sostiene che l'atto di assegnazione ai
soci in seguito a scioglimento di una societ� di persone, in tanto � soggetto
all'imposta graduale, ai sensi dell'art. 88 della tariffa all. A alla legge
di registro del 1923, in quanto sia al momento in cui il bene fu acquistato
dalla societ�, sia quando si procede in concreto all'assegnazione tra i
soci in seguito allo scioglimentff, l'ente sia pur sempre una societ� di
persone.
Poich�, nella specie, gli immobili assegnati furono acquistati dalla
S.p.A. Fratelli Fadigati che successivamente si trasform� nella societ� in
nome collettivo Fadigati Giuseppe e Giovanni si afferma che i beni assegnati
ai soci non furono acquistati da quest'ultima, ma dalla preesistente
societ�, onde era nella specie applicabile l'imposta proporzionale di regitro,
posto che l'atto di assegnazione non aveva natura dichiarativa.
come scioglimento di comunione e quindi soggetto all'imposta graduale quando,
a ciascun socio viene assegnato lo stesso bene che aveva conferito o quando si
assegnano beni acquistati dalla societ�; ci� perch� la societ� di persone era
concepita come una compropriet� nella quale i soci avevano un diretto potere
sul patrimonio sociale (v. C, BAFILE, Le quote di societ� di persone nell'imposta
di registro, in questa Rassegna, 1971, I, 649; Ancora sulle quote di societ� di persone
nell'imposta di registro, ivi, 1973, 440). Al contrario nelle societ� di capitali,
nelle quali H socio ha verso la societ� soltanto un diritto di credito, l'assegnazione
di beni al socio ha natura di trasferimento (art .88 n. 1 tariffa A).
Quando i beni sono stati acquistati da una societ� di capitali, l'assegnazione al
socio non ;pu� avere carattere di divisione, neppure se vi � stata la trasformazione
delJa societ� di capitali in societ� di persone. E proprio perch� la.
societ� di capitali nel trasformarsi in societ� di persone ha conservato la
propria identit�, non si pu� considerare dichiarativa l'assegnazione ai soci di
benii acquistati dalla societ� di capitali. La soluzione adottata dalla sentenza
sarebbe accettabile se la trasformazione della societ� avesse dato luogo alla
applica2lione dell'imposta di trasferimento dei beni che costituivano il patrimonio;
ma ci� non avviene perch� ila trasformazione � bens� soggetta ad imposta
(art. 83 della tariffa A modificato dall'art. 6 d. I. 5 aprile 1945 n. 141), ma
questa � una impo.sta, dello 0,50 % sull'attivo, che non riguarda il trasferimento
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 903
La tesi non pu� essere condivisa dal Collegio. Ai sensi dell'art. 88
lett. b) della tariffa, l'atto di assegnazione dei beni immobili ai soci in
seguito a scioglimento e liquidazione di una societ� di persone � soggetto:
a) all'imposta proporzionale di registro, quando l'assegnazione avviene
a favore di persona diversa da chi confer� l'immobile nella societ�;
b) all'imposta graduale, quando l'assegnazione avviene a favore del conferente
o si tratti di assegnazione di beni immobili acquistati o costruiti
dalla societ�.
Nel caso in esame il problema interpretativo ha la sua radice nel
fatto che l'acquisto dei beni oggetto dell'assegnazione fu operato dalla
S.p.A. Fratelli Fadigati, poi trasformatasi nella societ� in nome collettivo.
Fadigati Giuseppe e Giovanni, i cui beni sono stati ripartiti tra
i soci in seguito allo scioglimento della societ�.
Orbene, posto che in sede di assegnazione i soci Fadigati non hanno
ricevuto una quota superiore alla quota di diritto (art. 48 legge di registro
del 1923), la natura puramente dichiarativa dell'assegnazione deve
essere considerata con riferimento all'epoca in cui l'assegnazione stessa
� avvenuta.
Ed in tale momento i beni assegnati facevano parte del patrimonio
sociale della disciolta societ� in nome collettivo, onde, venuta meno con
lo scioglimento l'autonomia patrimoniale della societ�, i beni stessi erano
in una situazione di comunione tra i soci.
In queste condizioni, la natura giuridica della trasformazione dell'ente
societario da uno in altro dei tipi previsti dalla legge presente nella
fattispecie una rilevanza del tutto marginale, poich�, anche se volesse
accogliersi la tesi contraria alla persistente identit� dell'ente nonostante
la trasformazione (tesi ripudiata dalla giurisprudenza costante di questa
Suprema Corte: sent. 5 aprile 1971, n. 979; 4 maggio 1966, n. 1114; 17 ottobre
1959, n. 2930), rimarrebbe pur sempre il dato pacifico che i beni
immobili in questione furono acquistati (all'atto della trasformazione)
del ;patrimonio. Sarebbe troppo facile eludere la norma che impone l'imposta
di trasferimento sulla assegnazione di beni ai soci di societ� di capitali, procedendo
alla trasformazione deLla societ� e quindi allo scioglimento ed eludere
altres� la norma che condiziona l'applicazione dell'imposta graduale alla
corrispondenza del valore dei beni assegnati alla quota, procedendo alla cessione
di azioni o quote al momento della trasformazione.
La seconda massima della prima sentenza e la seconda sentenza correttamente
individuano due eccezioni alla regola ormai pacifica (Relazione Avv. Stato,
1977-75, Il, 753) che nella cessione di quota di societ� di persone la base imponibile
� determinata al netto delle passivit�. Ci� non avv,iene n� per l'assegnazione di
beni singoli al momento dello scioglimento, anche se l'assegnazione � soggetta
all'imposta graduale, n� quando il trasferimento della quota, sotto forma di
rinuncia alla liquidazione del socio recedente, abbia luogo in favore di unico
socio superstite che continua l'attivit� individualmente.
-
904 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
dalla societ� in nome collettivo Fratelli Fadigati, allorch� venne meno il
preesistente ordinamento di societ� di capitali.
Consegue che non pu� negarsi -come rettamente ha ritenuto l'impugnata
sentenza -che l'atto di assegnazione in esame va soggetto alla
imposta graduale di registro, comprendendo esso beni immobili comunque
�acquistati� dalla societ� in nome collettivo Fratelli Fadigati. Il che
si spiega, sotto il profilo razionale e logico, considerando che la ipotesi
in questione � stata collocata dal legislatore sullo stesso piano dell'altra
fattispecie (anch'essa assoggettata all'imposta graduale) dell'assegnazione
del bene in favore del conferente. In entrambi i casi infatti, il condividente
assegnatario non realizza alcun (nuovo) acquisto, per la natura
meramente dichiarativa dell'assegn�zione, posto che nel primo caso il
bene conferito era .gi� suo ed il rientro nel suo patrimonio costituisce
effetto di un atto meramente dichiarativo che pone termine allo stato
di comunione in cui esso versava con gli altri beni; nella seconda ipotesi,
il bene � stato acquistato dalla societ� con danaro prelevato dal patrimonio
sociale ed in quanto tale in comunione di tutti i soci, realizzando�
una sorta di surrogazione della cosa al prezzo.
In entrambi i casi, pertanto, non � discutibile il carattere puramente
dichiarativo (e non traslativo) dell'attribuzione patrimoniale.
N� pu� esplicare alc1:1n rilievo in senso opposto, la diversa epoca
cui pu� farsi risalire retroattivamente lo stato di comunione dei beni,
giacch�, ci� che rileva, agli effetti tributari, � la natura economica dell'atto
soggetto al tributo e sotto questo profilo, non pu� che riconoscersi
la natura puramente dichiarativa dell'assegnazione di beni immobili facenti
parte del patrimonio sociale della disciolta societ� in nome collettivo,
in quanto acquistati dalla stessa (o direttamente dai terzi ove si
ritenga che la trasformazione societaria non incida sulla identit� del
soggetto giuridico -dove deve ritenersi -ovvero dalla preesistente societ�
per azioni, ove si volesse sostenere la' tesi contraria).
Il primo motivo del ricorso deve essere, pertanto, respinto.I
Col secondo motivo la ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione
degli artt. 88 tariffa all. A: della legge di registro del 1923, 4, 43 e 48
della stessa legge, 757 e 1116 e.e.; 15 e 17 r.d.l. 7 agosto 1936, n. 1639 in
relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c., in quanto si assume che il problema
della valutazione dei beni assegnati � completamente autonomo rispetto
a quello della natura dkhiarativa o traslativa 'dell'assegnazione, poich�
anche le imposte graduali sono commisurate al valore venale dei beni.
Nella specie si tratterebbe di assegnazione di singoli beni e di accollo
di debiti senza reciproche influenze, posto che l'assegnazione non riguarda
una quota sociale, intesa unitariamente come complesso di attivit� e passivit�.
Trattenendosi di una societ� sciolta, i beni .assegnati debbono
valutarsi agli effetti dell'imposta di registro in s� e per s�, indipenden
PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
temente dalla considerazione che all'assegnatario vengano anche accollate
le passivit� della disciolta societ�.
La censura � fondata.
L'impugnata sentenza ha ritenuto di trarre dalla (accertata) natura
dichiarativa (e non traslativa) dell'assegnazione, il principio per cui la
valutazione della base imponibile non poteva operarsi ai sensi dell'art. 43
della legge di registro del 1923 (corrispettivi convenuti compresi gli oneri
che passano a carico dell'acquirente o cessionario), onde � pervenuta alla
conclusione che la valutazione nella specie andava effettuata al netto delle
passivit�.
Senonch� -come bene ha rilevato l'amministrazione ricorrente -il
problema della valutazione dei beni assegnati � autonomo rispetto al
problema della natura di quella assegnazione. Il che discende sia dall'art.
�30 della legge di registro, secondo cui � le tasse progressive e proporzionali
di trasferimento e quelle graduali sono commisurate al valore
venale dei beni in comune commercio '" sia dell'art. 15 del dJ. 7 agosto
1936, n. 1639, il quale statuisce che � le imposte di successione e di
registro progressive e proporzionali, di trasferimento, nonch� le imposte
graduali concernenti beni immobili... sono commisurate sul valore venale
in comune commercio... �. D'altronde, nella ipotesi che si considera non
era in questione la valutazione di imponibile attinente a cessione di
quote, le quali sono considerate unitariamente come complesso di attivit�
e passivit� che si trasferiscono al cessionario, posto che il presupposto
dell'assegnazione � la fine della stessa societ�, per cui, trattandosi di
assegnazione di singoli beni, era il valore di questi ultimi che andava
preso in considerazione, senza che lo stesso potesse, agli effetti della
valutazione della base imponibile, essere depurato dei debiti accollatisi
dall'assegnatario. -(Omissis).
II
(Omissis). -Con l'unico motivo l'Amministrazione Finanziaria, lamentando
la violazione degli artt. 27 � 43 r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, degli
artt. 2, 88, 89 Tariffa Ali. A in relazione all'art. 360, n. 3 e 5 c.p.c., c.ensura
la sentenza impugnata per aver ritenuto nella fattispecie l'esistenza di un
mero recesso del socio da una societ� di persone (ex art. 2285, 2283,
2293, e.e.). omettendo di considerare che, con l'uscita dei due soci dal
rapporto societario, la Societ� aveva cessato di esistere, essendo l'attivit�
aziendale continuata sotto forma di ditta individuale. Sostiene, quindi,
l'Amministrazione ricorrente che nella subiecta materia (risultando la rinuncia
dei soci alla liquidazione della propria quota in quanto assorbita
dai debiti sociali) non pu� trovare applicazione il dispo~to di cui all'art. 88
906
RASSEGNJ\ DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
tariffa all. A della legge di registro, ne l'imposta graduale prevista per lo
stralcio di quota, in regime di comunione, ma l'atto deve essere tassato
con l'aliquota proporzionale contemplata per gli atti di trasferimento~
La censura � fondata.
Invero, l'ipotesi del recesso del socio da una societ� di persone si
realizza ai sensi degli artt. 2285, 2290, 2293 e.e., soltanto nel caso in cui,
con l'uscita del socio o dei soci, la societ� continui a sopravvivere, salva
la reintegrazione della pluralit� dei subietti nel .termine previsto del
l'art. 2272 n. 4 e.e.
Soltanto in tale ipotesi pu� trovare applicazione il principio pitt volte
affermato da questa Corte, che, cio�, nel caso di recesso del socio di una
societ� di persone o di cessione della relativa quota ad altri soci, cos�
come in ogni altro caso di negoziazione della medesima, il valore della
quota liquidata o ceduta va calcolato al netto delle passivit� che su essa
gravano al momento del recesso o della cessione: e ci�, in quanto il carico
delle passivit� rimane alla societ�, mentre la responsabilit� dei soci per le
obbligazioni sociali verso i terzi ha carattere sussidiario, potendosi essa
far valere solo previa escussione del patrimonio sociale (cfr. Cass. sez. I,
10 marzo 1971, n. 681; sez. II, 2 dicembre 1972, n. 3565; sez. I, 7 maggio 1974,
n. 1277).
A diversa conclusione deve, invece, pervenirsi nel caso in cui la So
ciet� venga sciolta, senza che si proceda alla liquidazione, come � accaduto
nella specie, e l'attivit� sociale venga proseguita in proprio da uno degli
ex soci.
In tal caso non si realizza affatto la situazione suindicata -che, cio�,
i debiti rimangono a carico della societ�, che persiste, con la responsabilit�
sussidiaria a carico dei soci recedenti; ma, appunto perch� la societ� si
scioglie definitivamente senza farsi luogo alla liquidazione e l'attivit�, che
ne formava oggetto, viene ora proseguita da uno solo degli ex soci con una
ditta individuale, tutti i rapporti sociali attivi e passivi si concentrano e
si trasferiscono in capo a lui, sicch� le attivit� devono ritenersi acquisite
dal predetto titolare della ditta individuale, il quale � l'unico responsabile,
anche nei rapporti con gli ex soci recedenti, delle passivit� sociali verso i
terzi.
Consegue che il recesso puro e semplice dei soci importa, nel suo
risultato economico-giuridico, l'attribuzione, in favore di colui che continua
>l'attivit� sociale, delle
quote che sarebbero spettate ai soci recedenti, nella
loro interezza, comprensiva anche della passivit�, pertanto, ai fini della
tassazione dell'atto di cui trattasi, devono trovare applicazione gli artt. 27
e 43 della legge di registro ora abrogata, la quale ultima norma disponeva
che, nei trasferimenti a titolo oneroso, la tassa proporzionale � applicata
in ragione dei prezzi e degli altri corrispettivi convenuti fra le parti,
� compresi gli oneri che passano a carico dell'acquirente o cessionario �.
(Omissis).
SEZIONE SETTIMA
GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 ottobre 1977, n. 4430 -Pres. Mirabelli
-Rel. Mancuso -P. M. Grimaldi (conf.) -Impresa Angelo Giustini
(avv. Carbone) c. A.N.A.S. (avv. Stato Lancia) .
.Appalto � Appalto di opere pubbliche � Sospensione dei lavori � Inclusione
fra i cosiddetti fatti continuativi � Esclusione � Onere della
riserva �. Sussistenza.
(R.D. 25 maggio 1895, n. 530, artt. 53, 54 e 89; d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, artt. 26 e 27).
Appalto � Appalto di opere pubbliche � Collaudo � Ammissione di lavori
non autorizzati � Condizioni � Lavori non menzionati nel verbale di
c�llaudo � Diritto a compensi � Esclusione.
(R.D. 25 maggio 1895, n. 530, artt. 20 e 103; d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, art. 13).
La sospensione dei lavori disposta dall'Amministrazione non rientra
nel novero dei c.d. fatti continuativi, in quanto aila loro ripresa l'appaltatore
� in grado, operando secondo media diligenza e buona fede, di
percepire e denunziare i termini di quella che, in tale stadio, � un'a situazione
esaurita, e perci� divenuta palese nella sua connotazione di fatto
generatore di un pregiudizio ormai ontologicamente, apprezzabile e gi�
realizzatosi, quantificabile, quindi, in un ambito temporale ragionevole. Ne
deriva che l'appaltatore decade dal diritto di far valere pretese di compensi
correlati alla sospensione se omette di formulare la riserva generica
nel verbale di ripresa dei lavori (1).
Nella disciplina dei pubblici appalti non � configurabile una collaudazione
o collaudabilit� implicita. Una pretesa di compensi per lavori
non autorizzati preventivamente pu� trovare ingresso solo quando essi
siano riconosciuti esistenti e vengano giudicati al tempo stesso indispensabili
per l'esec�zione dell'opera e meritevoli di collaudo, ma una tale
valutazione � esclusa dalla circostanza che il verbale di collaudo non
faccia menzione dei lavori (2).
(1) Cfr., nello stesso senso, le decisioni richiamate in sentenza, Cass. 5 gennaio
1976, n. 8, in questa Rassegna 1976, 11, 124; Cass. 27 novembre 1975, n. 3958,
Giust. civ. Mass. 1975, 1850; Cass. 18 lug1io 1975, n. 2841, in questa Rassegna
1975, I, 911, cui, adde, per ulteriori richiami, fa giurisprudenza richiamata
nella Relaz. Avv. gen., 1971-1975, III, n. 285, pag. 294.
Sul punto, in dottrina, cfr. CIANFLONE, L'appalto di opere pubbliche, Milano,
1976, n. 623, pag. 943.
908 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
(Omissis). -Deduce il ricorrente con il primo mezzo violazione degli
artt. 26, 27 Capitolato Generale 00.PP. 16 luglio 1962 n. 1063, 53, 54, 89
Reg. 25 maggio 1895 n. 350, 829 c.p.v. c.p.c~, e lamenta: che la Corte
di Appello abbia negato rilevanza di dserva a quanto contenuto nella
cit. lettera 15 luglio 1965, (rilevanza, invece, da riconoscersi in base al
principio di equipollenza), con ci�, peraltro, dissentendo dagli arbitd in
base ad un non consentito apprezzamento di merito.
Non pu�, in pri~o luogo, tacersi il rilievo della insita contraddittoriet�
della censura, la quale, mentre pone in termini di diritto le
ragioni per le quali sarebbe, nella specie, da riconoscersi la presenza
di una valida ed efficace riserva, al tempo stesso, prospetta che la
impugnata sentenza, nel dissentirne, avrebbe invaso il campo degli apprezzamenti
di fatto.
Dovendosi tale contraddittoriet� necessariamente risolvere nel senso
del superamento dell'estremo dialettico che l'avversa, cio� ravvisando
nella censura solo una critica di ordine giuridico alle ragioni che hanno
indotto la Corte del merito ad opinare diversamente sulla questione, non
� arduo avvertirne immediatamente la chiara infondatezza.
E, infatti; l'onere della immediata denuncia di ogni fatto, che l'appaltatore
ritenga produttivo di conseguenze patrimoniali a s� sfavorevoli,
costituisce, com'� noto, espressione di un principio generale, posto a
cardine del sistema dei pubblici appalti, che, per l'ampiezza della portata
e la ratio ispiratrice, non pu� subire deroga se non nei casi in cui
l'onere della riserva nel termine ordinario risulta, in concreto, non attuabile,
e, cio�, in presenza, fra le altre poche, della ipotesi dei c.d.
fatti continuativi, come quelli prodotti da una causa costante o da
una serie causale di non immediata rilevanza onerosa.
Ma, a prescindere dal generico rilievo che anche per essi, riprende
vigore la regola che impone all'appaltatore di farne riserva non appena
egli disponga di dati sufficienti per segnalare alla stazione appaltante
la situazione per lui pregiudizievole ed il presumibile onere economico
relativo; � ulteriormente da considerare in termini decisivi che, secondo
la giurisprudenza di questa S.C., la sospensione dei lavori disposta dall'Amministrazione
(l'evento, cio�, che d� causa alla pretesa cui il presente
motivo si riferisce) non rientra nel novero dei c.d. fatti continuativi,
in quanto, alla ripresa dei medesimi, l'appaltatore � in grado,
operando secondo media diligenza e buona fede, di percepire e denunziare
i termini di quella che, in tale stadio, � una situazione esaurita, e
(2) Sul carattere obbligatorio e formale del collaudo negli appalti di opere
pubbliche, cfr. CIANFLONE, op. cit., n. 534, pag. 797.
Sul co1laudo di lavori non autorizzata. preventivamente, cfr. L'APPALTO, Rassegna
di giurisprudenza commentata, a cura di CARNEVALE e FERRATI, Milano,
1974, I, pag. 772, e la giurisdizione e dottrina ivi richiamate.
-
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 909
perc10 divenuta palese nella sua connotazione di fatto generatore di un
pr�giudizio ormai ontologicamente apprezzabile e gi� realizzatosi, quantificabile,
quindi, in un'ambito temporale ragionevole. Ond'� conseguenziale
che, in tale ipotesi, la riserva generica deve essere formulata (contrariamente
a quanto accertatosi, per la specie, nella debita sede) nel
verbale di ripresa dei lavori, come base per gli ulteriori adempimenti
formali da parte della stessa impresa reclamante, per modo che le di
lei pretese, correlate al pregiudizio derivato dalla sospensione, debbono
-per un principio che non ammette equipollenti sul piano della forma
-considerarsi precluse in forza di decadenza in caso di intempestivit�,
e ancor pi� di omissione (ch� di questo trattasi in casu), del
1 primo o d\ (uno dei) successivi adempimenti, dalla legge posti a carico
dell'appaltati:>re.
A tali criteri (peraltro, costanti in giurisprudenza: cfr. Cass. 5 gennaio
1976 n. 8, 27 novembre 1975 n. 3958, 18 luglio 1975 n. 2841) torna ad
affidarsi questa S.C. nel confermato convincimento della loro piena aderenza
ai princ�pi normativi che reggono il sistema dei pubblici appalt_i.
Lamenta il ricorrente con il secondo motivo violazione degli artt. 13
Cap. Generale di appalto 00.PP. 16 luglio 1962, n. 1063, 20, 103 Reg.
25 maggio 1895 n. 350, 829 c.p.v. c.p.c., e deduce: che la Corte di Appello
avrebbe dovuto condividere la tesi che la costruzione della banchina di
rinforzo fu riconosci�ta indispensabile in sede di collaudo, argomentando
dal fatto che, altrimenti, il .collaudatore (ai sensi del cit. art. 103) avrebbe
sospeso il rilascio del relativo certificato; e, perci�, lamenta che .. tale
giudice abbia, in virt� di questo atteggiamento, considerato preclusiva,
ai fini del compenso al riguardo chiesto dall'impresa, la mancanza di �
un anteriore ordine scritto del direttore dei lavori, senza considerare,
oltretutto, come questi, a suo tempo, non avesse mosso obiezioni al
riguardo.
Anche qu!!sto motivo va respinto.
Perch�, di vero, il collaudatore dell'opera pubblica possa, a mente
del cit. art. 103 Reg. 1895/350, direttamente ammettere in contabilit� le
variazioni ed addizioni non autorizzate (rientranti nell'importo totale
dell'opera stessa e nei limiti delle spese approvate), ovvero proporre alla
stazione appaltante i provvedimenti del caso, anche agli eventuali fini
di nuovi stanziamenti (quando si tratti di addizioni e variazioni, invece,
non rientranti), necessita la ricorrenza del duplice presupposto della
indispensabilit� dei lavori medesimi, o di parte di essi, e che egli li
apprezzi come meritevoli di collaudo.
Orbene, l'insussistenza, nel verbale di collaudo, della menzione della
controversa banchina non postula punto la conclusione che ne sia stata,
in tal modo, implicitamente riconosciuta la conformit� ai presupposti di
cui sopra, e neppure che ne sia stata, sic et simpliciter, riconosciuta la
materiale formazione. Ma, al contrario, non pu� non spiegarsi, nell'ambito
910
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
logico e nell'ambito della disciplina formale delle operazioni di collaudo,
o nel senso della � non realizzazione � ovvero, altern:;ttivamente, nel senso
della � non indispensabilit� � del determinato lavoro extracontratto non
autorizzato dalla direzione di lavori.
Non si configura, nella disciplina del sistema dei pubblici appalti,
l'istituto della collaudazione o coUaudabilit� implicita, cos� come, al di
fuori dei presupposti e dei provvedimenti consentiti (per qua~to riguarda
la fase dell'esecuzione) dall'art. 13 Cap. Gen. App., e (per quanto riguarda
la fase del collaudo) dal pi� volte cit. art. 103, non sussiste possibilit�
di compenso per i lavori o magisteri di propria iniziativa realizzati dall'impresa,
quanto meno in base ad un'azione, rientrante nel tipo di quella
proposta dal Giustini.
A tali princ�pi giuridici essendosi attenuta l'impugnata sentenza con
la consapevolezza della loro portata preclusiva e della irrimediabilit� delle
derivantine conseguenze, attesa la ritenuta inconfigurabilit� di fatti
equivalenti in materia (quali, in ipotesi, la personale conoscenza, da
parte del direttore dei lavori, della formazione del dato manufatto o la
di lui inerzia al riguardo), neppure regge il conclusivo addebito, che ad
essa muove il ricorrente, di non avere (o di avere arbitrariamente,
cio� nel fatto) apprezzato determinate circostanze giovevoli alla opposta
tesi della equivalenza.
Il ricorso principale, che va in conclusione rigettato con ogni conseguenza
di legge, trae seco l'assorbimento del ricorso incidentale (perch�)
condizionato dell'Amministrazione. -(Omissis).
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 8 luglio 1977, n. 20 -Pres. Vallillo -
Rel. Granata -Cassa per il Mezzogiorno (avv. Stato Tavella) c. De
Lorenzo.
Espropriazione per p.u. -Indennit� di espropriazione -Debito di valuta Rivalutazione
-Inammissibilit�.
(Cod. civ., art. 1277).
Procedimento civile � Appello principale -Capo della sentenza impugnato .
Misura dell'indennit� di espropriazione � Appello incidentale tardivo
Misura dell'indennit� di occupazione � Inammissibilit�.
(Cod. proc. civ., art. 334).
Procedimento civile -Spese processuali -Soccombenza � Riferibilit� separata
ai diversi gradi di giudizio � Ammissibilit�.
(Cod. proc. civ., art. 91).
La natura pecuniaria dell'obbligazione relativa all'indennit� di espropriazione
la rende insensibile alla svalutazione monetaria fuori dell'ipotesi
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 911
di responsabilit� dell'espropriante per maggiori danni determinati da
colpa (1).
La misura dell'indennit� risarcitoria per occupazione abusiva costituisce
un capo di pronunzia distinto da quello concernente la misura dell'indennit�
di espropriazi�ne onde � inammissibile l'appello incidentale
tardivo rivolto contro il primo se l'appello principale sia limitato al secondo
capo di pronunzia (2).
Accolto l'appello con cui la parte soccombente abbia impugnato solo
parzialmente la sentenza di primo grado e rigettato l'appello incidentale
della parte vittoriosa, il regolamento delle spese del giudizio pu�
.avvenire mantenendo ferma la condanna del soccombente per il primo
grado di giudizio in conformit� della sentenza impugnata e ponendo le
spese della fase di impugnazione a carico della parte rimasta in questa
soccombente e per� vittoriosa riguardo al giudizio complessivamente
considerato (3).
(Omissis). -1. -La determinazione della indennit� di espropriazione,
compiuta dal primo giudice, � censurata, in sensi opposti, sia
dalla Cassa per il Mezzogiorno, in via principale, che dalla Crispo e
�dalla Petrucco, in via incidentale: la prima lamentando che la sentenza
impugnata abbia tenuto conto anche della svalutazione monetaria, le
seconde dolendosi della misura insufficiente della liquidazione (rispettivamente
primo motivo dell'appello principale e secondo motivo dell'appello
incidentale). �
La Crispo e la Petrucco, inoltre, si dolgono che non sia stata rivalutata
anche la somma attribuita a titolo di risarcimento del danno per
1a pregressa occupazione illegittima e chiedono che sulle maggiori somme
cos� dovute per indennit� di espropriazione e per risarcimento danni
siano computati gli interessi legali (primo e terzo motivo dell'appello
incidentale).
Entrambe le parti chiedono poi, come conseguenza dell'accoglimento
delle rispettive censure di merito, un conforme regolamento delle spese
(1) Sulla natura di credito �i valuta deWindennit� di espropriazione (e di
<>ccupazione legHtima), cfr., nello stesso senso, Cass. 6 ottobre 1976, n. 3290,
Giust. civ. Mass. 1976, 1395; Cass. 3 aprile 1973, n. 895, Giust. civ. Rep. 1973,
espropr. pubbl. int., 113; Cass. 20 marzo 1973, n. 766, Foro it. 1973, I, 2094;
Cass. 19 febbraio 1964, n. 374, Giust. civ. 1964, I, 1447; Cass. 28 giugno 1960,
n. 1684, Foro amm. 1960, II, 384.
La necessit� di tener conto della svalutazione monetaria in connessione
con la natura di valore del relativo credito, � invece affermata per ~'indennizzo
dovuto per il periodo di illecita protrazione dell'occupazione: cfr., in tal senso,
Cass. 12 gennaio 1977, n. 123, Giust. civ. Mass. 1977, 50; Cass. 10 novembre 1976,
n. 4118, ivi, 1976, 1690; Cass. 6 ottobre 1976, n. 3290, cit.
(2-3) Non consta di precedenti in termini.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
912
di questo grado e, quanto alla Cassa (secondo motivo dell'appello principale)
anche del grado precedente.
2. -La doglianza della Cassa circa la rivalutazione della indennit�
di espropriazione � fondata.
La sentenza impugnata, determinato l'ammontare di tale indennit�
con riferimento al valore della moneta nel 1967, epoca della espropriazione,
ne ha poi ritenuto dovuta la rivalutazione meramente in ragione
della svalutazione verificatasi alla data della decisione. Ha cos� obliterato
la natura pecuniaria della relativa obbligazione, insensibile come
tale alla svalutazione monetaria fuori della ipotesi -estranea alla specie
perch� neppure allegata -di una responsabilit� dell'espropriante per
maggiori danni determinati da colpa (Cass. S.U. 20 marzo 1973, n. 766;
Cass. 3 aprile 1973, n. 895; Cass. 13 luglio 1973, n. 2024).
La voce corrispondente va dunque eliminata dal computo effettuato
dal primo giudice, con le conseguenze che pi� avanti saranno precisate.
3. -Infondata nel merito, pur se, contrariamente all'assunto difensivo
della Cassa, ammissibile in rito, � la censura oggetto del secondo
motivo dell'appello incidentale, relativo al valore del terreno posto dal
Tribunale regionale a base della liquidazione dell'indennit� di espropriazione.
Proprio perch� concernente la misura di tale indennit�, oggetto del
gi� esaminato primo motivo dell'appello principale, la doglianza risulta
ritualmente dedotta in via incidentale.
Essa � per� destituita di fondamento. Secondo le espropriate, il Tribunale
regionale -'-nel ridurre a lire 800 al mq. il prezzo unitario indicato
in lire 1200 dal C.T.U. sul rilievo che questi aveva riferito il valore
cos� stimato ad un suolo � ottimale �, laddove quello in esame presentava
aspetti morfologici negativi, specialmente quanto all'a_ccesso ed alla
posizione in pend�o -non avrebbe considerato che tali caratteristiche
erano gi� state computate dal consulente, la cui stima, quindi, avrebbe
dovuto essere recepita senza ulteriori riduzioni. Per contro, dalla sentenza
impugnata risulta che il primo giudice ha avuto piena consapevolezza
del calcolo riduttivo gi� effettuato dal C.T.U. in ragione degli �indici
negativi � offerti dalla morfologia del terreno espropriato rispetto ad
altro terreno in condizioni �ottimali�, ma ha tuttavia ritenuto di dover
apportare una riduzione ulteriore sia in ragione di una pi� congrua valutazione
di quel deprezzamento compiuta autonomamente � avvalendosi �
anche della sua competenza tecnica, sia in ragione, soprattutto, della neces-
Riguardo alla seconda massima, per l'affermazione che quello degli interessi
sul capitale corrispondente alil'indennit� di espropriazione o aH'equivalente
economic;o del bene � solo un criterio di liquidazione dell'indennit� di
occupazione o del danno da occupazione illecita, cfr. Cass. 27 giugno 1975,
n. 2521, in Giur. it. 1976, I, l, 951.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 913
sit� di rapportare alla data della espropriazione, precedente di oltre un
anno al deposito della relazione, i valori in questa invece indic;ati testualmente
come �attuali� e quindi evidentemente riferiti al momento della
stima e non, come legge, a quello dell'esproprio.
Pertanto il motivo in esame -denunziando una ratio decidendi in
realt� estranea alla sentenza impugnata, sul punto fondata invece sopra
diversa argomentazione, non censurata -va rigettata.
4. -Inammissibile, invece, � il primo motivo dello stesso appello
incidentale.
Infatti la (misura della) indennit� risarcitoria per occupazione abusiva,
cui esso si riferisce, costituendo un capo di pronunzia distinto da
quello concernente la (misura della) indennit� di espropriazione, andava
investita con impugnazione autonoma nel termine utile per l'appello principale,
e non tardivamente in via incidentale.
N� a conclusioni diverse pu� pervenirsi sul rilievo che, quando, come
nella specie � avvenuto, il risarcimento per occupazione illegittima � una
funzione della indennit� di espropriazione perch� commisurato agli interessi
legali sull'ammontare di questa, la rinnovazione della controversia
in ordine alla seconda rimette in discussione anche la prima. Il collegamento,
invero, � puramente indiretto e come tale, in tesi, inidoneo
a concretizzare la correlazione richiesta per legittimare la impugnazione
incidentale tardiva. Nell'ipotesi, comunque, � inesi~tente in fatto, avendo
il Tribunale regionale calcolato l'indennit� di occupazione abusiva sull'ammontare
non rivalutato della indennit� di espropriazione, onde in
nessun modo potrebbe incidere sulla misura della prima la questione,
oggetto dell'appello principale, relativa alla non rivalutabilit� della seconda.
5. -Rigettata la censura concernente la domanda di maggior somma
per indennit� di espropriazione,, e dichiarata inammissibile quella concernente
la domanda di maggior somma per indennit� di occupazione
illegittima, nessun ulteriore interesse risulta ovviamente dovuto alle
espropriate, onde anche il terzo motivo del loro appello incidentale va
respinto.
6. -Per effetto delle statuizioni fin qui rese, mentre la somma di
lire 1.479.470 liquidata dalla sentenza imp�gnata a titolo di risarcimento
danni da occupazione abusiva rimane ferma, invece dal calcolo della
indennit� di espropriazione va espunta la somma di lire 972.800 dalla
sentenza liquidata a titolo di svalutazione monetaria, sicch� l'indennit�
stessa risulta pari al solo valore capitale di lire 4.864.000 gi� fissato dal
pri1'90 giudice, conseguentemente riducendosi a lire 3.308.530 (lire 4 milioni
281.330 meno lire 972.800) la somma, che la Cassa per il Mezzogiorno
deve essere condannata a versare a tale titolo presso la Cassa
DD.PP.
914 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
7. -Quanto alle spese, mentre quelle di primo grado restano ferme,
nell'economia generale di quella fase del giudizio scarso rilievo rivestendo
la rivalutazione accordata dal Tribunale regionale, invece quelle
di questo grado, che ha visto _l'accoglimento dell'appello principale della
Cassa per il Mezzogiorno ed il rigetto di quello incidentale delle espropriate,
vanno interamente poste a carico di queste ultime, nella misura che,
tenuto conto delle questioni trattate e delle difese svolte, appare
congrua di complessive lire 450.000, di cui lire 400.000 per onorari di
avvocato e lire 50.000 per competenze di procuratore, oltre alle spese
prenotate a debito. -(Omissis).
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 8 luglio 1977, n. 22 -Pres. Vallillo
I
Rel. Quaranta -Amministrazione separata dei beni di uso civico di
Roccatamburo (avv. Conte) c. Prefetto di Perugia (avv. Stato Al
bisinni).
Espropriazione per pubblica utilit� -Occupazione di urgenza -Acquedotto
l
-Indifferibilit� e urgenza ex lege -Estensione alle opere di presa w
delle acque -Effetti.
(T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 33; !. 22 luglio 1966, n. 614, art. 3).
'i:
Espropriazione per pubblica utilit� -Occupazione di urgenza -Beni
gravati da uso civico -Necessit� di previa autorizzazione ministeriale
I
-Insussistenza.
(L. 16 giugno 1927, n. 1766, art. 12).
Espropriazione per pubblica utilit� -Occupazione di urgenza -Stato di
� consistenza -Opera acquisita a cura e spese dello Stato -Redazione
da parte di funzionari del genio civile -Legittimit�.
L'approvaiione del progetto per la realizzazione di un acquedotto in
base alla legge 22 luglio 1966, n. 614, il cui art. 3 dichiara indifferibili
e urgenti le opere previste dalla stessa legge, comporta la indifferibilit�
e urgenza di tutte le opere strumentalmente necessarie per la realiz_zazione
dell'acquedotto e tra esse quelle di presa delle acque, per le quali
non si richiede perci� una dichiarazione esplicita di indifferibilit� e urgenza
in base all'art. 33 del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775.
L'autorizzazione del Ministro per l'agricoltura e le foreste, necessaria
per mutare la destinazione dei terreni gravati da uso civico, � richiesta
ai fini dell'espropriazione definitiva e non anche nell'ambito dell'autonomo
procedimento di occupazione di urgenza.
Lo stato di consistenza di fondi da occupare per opere eseguite
a cura e spese dello Stato pu� essere legittimamente redatto da funzionari
dell'ufficio del genio civile.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 915
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 8 luglio 1977, n. 23 -Pres. Vallillo -
Rel. Quaranta -Soc. S.A.V.A. (avv. Cervati) c. Ministero dei lavori
pubblici (avv. generale Stato) e E.N.E.L. (avv. Conte).
Acque pubbliche ed elettricit� � Concessione e derivazione -Costituzione
di serbatoi" o laghi artificiali -Contributi di miglioria -Obbligati
Titolari di preesistenti derivazioni � Preesistenza � Determinazione �
Criterio.
(T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 84).
Tra i possibili beneficiari della costruzione di un serbatoio e percw
obbligati alla corresponsione di un contributo di miglioria a favore del
concessionario dell'opera suindicata sono i titolari di preesistenti derivazioni.
La preesistenza va determinata ponendo a raffronto per i titolari
delle utenze avvantaggiate la data della relativa concessione e per
il titolare della concessione di invaso quella dell'approvazione del progetto
esecutivo definitivo (1).
(Omissis). -I due ricorsi, riuniti per connessione oggettiva, sono
fondati.
Con la sentenza 2 aprile -15 settembre 1966, n. 31 questo Tribunale
Superiore, esaminando in via meramente incidentale una questione
prospettata in quel giudizio dalla Societ� Elettrica SELT-VALDARNO,
quale titolare degli impianti di Arsi� e Cavilla, precis� che l'art. 84 del
t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, nel disporre che il cont,ributo ivi -previsto
� imposto a coloro che traggono beneficio della regolazione delle acque
conseguente alla costruzione del serbatoio, si riferisce evidentemente a
coloro che siano gi� utenti di acque pubbliche e che traggano vantaggio
dall'azione regolatrice del serbatoio. Il Tribunale in quella sede, peraltro,
osserv� che, allo stato degli atti, non vi erano elementi probatori
per stabilire se la concessione dell'allo~a ricorrente potesse considerarsi
� preesistente � rispetto a quella del serbatoio e si limit� ad affermare
il principio, cui l'Amministrazione, in sede di rinnovazione dei provvedimenti
che venivano annullati per altri assorbenti motivi, si sarebbe
dovuta attenere. �
Siffatto accertamento della � preesistenza � della concessione � stato
effettuato, con i provvedimenti ora impugnati dalla Societ� ALLUMINIO
VENETA per Azioni (S.A.V.A.), nel modo seguente: la domanda di concessione
della derivazione degli impianti di Arsi� e� Cavilla � stata fis
(1) Trib. sup. acque 15 !�etternbre 1966, n. 31, richiamata in rnotivazjone,
e pubblicata ~n Foro it. 1967, III, 45.
916 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
sata al 22 luglio 1948 mentre quella dell'impianto di Bassano (Ca' Barziza)
� stata fissata al 1� agosto 1938.
Le due date indicate sono state poste a raffronto con quelle della
prima domanda di concessione alla SMIRREL, dante causa della SA V A,
e del relativo progetto, fissate al 25 novembre 1932 e al 29 aprile 1938.
Il Ministero ha, quindi, concluso .che tanto le domande per gli impianti
di .Arsi� e Cavilla, quanto quella per l'impianto di Bassano (Ca' Barziza)
erano posteriori a quelle della SMIRREL e quindi non assoggettabili
al contributo di miglioria previsto dall'art. 84 sopra citato.
Orbene, ritiene il Collegio che la censura di violazione e falsa applicazione
della predetta norma, dedotta nei confronti degli impugnati decreti
ministeriali di diniego del contributo, appare fondata, dal momento
che non � dato individuare il criterio preciso seguito dall'Amministrazione
nella determinazione dei dati temporali da porre a raffronto ai fini della
indicata � preesistenza �. Se da un lato, infatti, � chiaro che deve tenersi
conto della data di adozione del provvedimento di concessione per l'utente
che si avvantaggia dell'opera, dall'altro si sarebbe dovuto prendere in
considerazione, come d'altronde gi� emergeva con sufficiente chiarezza
dalla sentenza di questo Tribunale sopra citata, quella dell'approvazione
del progetto esecutivo definitivo, corredato dal relativo piano finanziario
per il titolare della concessione di invaso. Ed invero, mentre il primo
dei predetti dati temporali si riferisce ad una situazione giuridica determinata,
quale � quella della utenza gi� assentita, l'altro individua il
momento in cui, nell'economia generale della nuova opera, si possano
tenere presenti tutti i benefici .diretti ed indiretti derivanti dalla stessa,
anche in vista della formazione del necessario piano finanziario, il quale
deve indicare i proventi che si calcola di ricavare dai contributi a carico
degli utenti a valle.
Rispetto agli indicati momenti temporali. di riferimento, il Ministero
dei Lavori Pubblici si �, invece, limitato a prendere in considerazione
quelli costituiti dalla data di presentazione delle domande, che, per�,
per le ragioni innanzi indicate, non appaiono di valore significativo al
fine di stabilire la situazione di �preesistenza�, rilevante agli effetti dell'art.
84 t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775. Non senza osservare che. la resistente
Amministrazione si sarebbe dovuta anche dar conto di valutare
l'incidenza del d.P.R. 24 aprile 1951 relativo al notevole ampliamento
della capacit� del serbatoio di Forte Buso rispetto alla iniziale previsione
progettuale e alla rilevanza del nuovo piano finanziario all'uopo
presentato dall'interessata.
Per tutte le considerazioni che precedono i due ricorsi numeri 36/73
e 37/73, previa loro riunione per connessione, devono essere accolti e
devono, per conseguenza, essere annullati i decreti ministeriali impugnati,
salvi gli ulteriori provvedimenti, dell'Amministrazione. -(Omissis).
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 917
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 4 ottobre 1977, n. 26 -Pres. Vallillo -
Rel. Granata -Ministero del tesoro (avv. Stato Albisinni) c. La Lumia
(avv. O. Cascio e Gueli) Assessorato per l'industria della Regione
siciliana (avv. Tornassi) e Urso (avv. Ferrari).
Procedimento civile -Impugnazioni -Appello incidentale � Legittimazione
del chiamato in garanzia impropria � Sussistenza � Condizioni � Motivi
� Prescrizione del diritto dell'attore � Ammissibilit�.
Responsabilit� civile � Prescrizione � Decorrenza � Fattispecie in tema
di emungiment� di sorgente.
(Cod. civ., art. 2935 e 2947).
Prescrizione � Interruzione � Ricorso in procedimento di istruzione pre
ventiva � Durata.
(Cod. civ., artt. 2943 e 2945; cod. proc. civ., artt. 692 e 696).
Il chiamato in garanzia impropria, verso il quale l'attore estenda la
domanda e che contesti la sussistenza sia del diritto azionato in suo confronto
sia dell'obbligazione di garanzia, � legittimato ad impugnare in
via incidentale la sentenza che, assaltalo dalla domanda principale come
da quella di garanzia, abbia condannato il convenuto e preteso garantito
e sia stata da questi impugnata. In tal caso il chiamato in garanzia
pu� proporre come motivo di appello la prescrizione del diritto al risarcimento
dei danni vantato dall'attore verso il convenuto, come mezza
per conseguire, con il rigetto della domanda principale, quello della
domanda di garanzia (1).
Il fatto illecito rappresentato dall'emungimento di una sorgente cui
sia conseguita l'essicazione di un agrumeto d� luogo ad un illecito non
permanente, in ordine al quale l'essicazione costituisce solo aggravamento
di un danno gi� prodottosi con l'emungimento della sorgente. Da questo
prende perci� a decorrere la prescrizione quinquennale del diritto
al risarcimento dei danni da fatto illecito (2).
Interrotta la prescrizione con la presentazione di un ricorso per
accertamento tecnico preventivo, la prescrizione riprende a decorrere
.dalla data del deposito della -relazione di competenza in cancelleria (3).
(1) Sulla legittimazione del chiamato in garanzia !impropria, che abbia
contestato la responsabilit� del garantito, ad impugnare la decisione concernente
il rapporto principale, cfr., Cass. 1 giugno 1976, n. 1981, Giust. civ. Rep.
1976, impugnazioni civili, 21, e, richiamata in motivazione, Cass. 5 ;Juglio 1968,
n. 2287, Giust. civ. Mass. 1968, 1181.
(2) Sulla irrilevanza dell'aggravamento del danno ai fini della decorrenza
della prescrizione cfr.;. Cass. 27 novembre 1973, n. 3245, in questa Rassegna
1974, I, 921.
13
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA �DELLO STATO
918
(Omissis). -1. -Carattere pr,eliminare, fra le varie questioni dibattute
dalle parti ancora in questo grado, riveste l'eccezione di prescrizione
del diritto al risarcimento azionato dalla La Lumia.
Di tale carattere non � certamente dato di dubitare rispetto alla
domanda principale di condanna oggi mantenuta soltanto contro il Ministero
del Tesoro (non essendo stata impugnata fa pronunzia di assoluzione
da� essa dell'Assessorato regionale, resa dal giudice di primo
grado).
Esso tuttavia sussiste anche rispetto alla domanda di rivalsa .del
Ministero del Tesoro .contro l'Assessorato, il cui esame nel merito presuppone
l'accoglimento della domanda principale contro l'attore in rivalsa
e quindi, nell'ambito� di questa ultima, ancora l'esame (e la reiezione)
della questione di prescrizione del diritto con essa fatto valere.
Pertanto, pur se dall'Assessorato riproposta in via subordinata alla
tesi di infondatezza nel merito della domanda di rivalsa in s� considerata,
la questione di prescrizione va prel�minarmente esaminata anche
sotto il profilo dall'Assessorato stesso delineato, con una deduzione che,
mirando a rovesciare l'opposta statuizione sul punto resa dalla sentenza
impugnata, ha sostanza e valore di appello incidentale, alla cui proposizione,
con idoneit� a produrre effetti anche nell'ambito delle parti della
causa principale, il convenuto in garanzia impropria � legittimato (Cass.
5 luglio 1968, n. 2287) in principio, e tanto pi� quando, come nella specie,
le interferenze e le sovrapposizioni correnti fra domanda princip�le
e domanda in rivalsa congiuntamente trattate in primo grado legano
anche in appello le due cause in un vincolo di litisconsorzio nec~ssario
di natura processuale.
E dei due diversi profili, sotto cui' l'eccezione di prescrizione (del
diritto al risarcimento fatto valere dall'attore principale La Lumia) �
prospettata,. rispettivamente, dal Ministero del Tesoro e dall'Assesso
rato regionale, il secondo va esaminato con precedenza sull'altro, perch�
cronologicamente antecedente. Mentre, invero, il Ministero eccepisce una ';
prescrizione che sarebbe maturata a decorrere dalla citazione introdut
tiva del giudizio svoltosi al Tribunale di Palermo dichiaratosi poi incom
petente (donde la rilevanza, nell'economia della eccezione cos� prospettata,
della tempestivit� o meno della successiva citazione in ria1>sunzione
davanti al Tribunale regionale delle acque e, quindi, della questione cui
si riconnette la denuncia di falso per soppressione presentata dal1'
Avvocatura dello Stato -se, quando e come la sentenza di incorripe
(3) Nello stesso senso, Cass. 22 novel,11bre 1976, n. 4411, 6 settembre 1976,
n. 3108 e S marzo 1976, n. 738, in Giust. civ. Rep. 1976, prescrizione e decad. in
mat. civ., 27, 28 e 29, e, richiamata ~n motivazione Cass. 11 maggio 1973, n. 1270,
Foro it. 1973, I, 2039 e Giust. civ. 1973, I, 1304.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 919
tenza sia stata comunicata alla La Lumia); l'Assessorato, invece, afferma
essersi la prescrizione maturata �nteriormente a quella prima citazione.
2. , -L'eccezione dell'Assessorto � fondata.
Il fatto illecito, delle cui conseguenze dannose la La Lumia h~ chiesto
di essere risarcita, consiste nel (preteso)' emungimento della sorgente
affiorante nel suo fondo e utilizzata, quanto meno in via di, fatto, per
irrigare l'agrumeto in esso realizzato; , emungimento -in tesi -verificatosi
per effetto delle escavazioni effettuate nel limitrofo terreno degli
Urso.
Contrariamente all'assunto della La Lumia, il deperimento dell'agrumeto,
cagionato dalla essiccazione di quella sorgente, non pu� considerarsi
-giuridicamente -�ome un evento dannoso autonomo, fonte di
un diritto al risarcimento distinto da quello correlato all'emungimento
della vena e come tale assoggettato ad una propria e diversa vicenda
prescrizionale. Perdita dell'acqua utilizzata iper l'irrigazione dell'agrumeto
e deperimento dell'agrumeto stesso costituiscono non eventi separatamente
considerabili ai fini della prescrizione, bens� momenti ed aspetti
di una stessa vicenda causale, neppure cronologicamente distinti, posto
che propri� il sopravvenire della indisponibilit� dell'acqua ha -in
tesi -realizzato la impossibilit� di irrigazione del frutteto e quindi ha
segnato l'inizio del suo decadimento. Tanto vero che fin da quel primo
momento la La Lumia avrebbe potuto agire per l'accertamento della
responsabilit� relativamente anche al pregiudizio sofferto dalle colture
in atto sul fondo ,rimasto privo di ,alimentazione idrica, la determinazione
concreta di tale pregiudizio, in relazione anche al fenomeno del
suo aggravamento con il passare del tempo, attenendo soltanto ailla
liquidazione del quantum. E se il diritto al risarcimento era gi� allora
azionabile nell'an con riferimento pure al pregiudizio sofferto dall'agrumeto,
indubbiamente anche rispetto a tale profilo di danno non poteva
non cominciare a decorrere il termine prescrizionale.
N� all'effetto estintivo della vicenda prescrizionale cos� identificata
la La Lumia pu� sottrarsi invocando la disciplina del fatto illecito permanente,
siffatta figura non essendo ravvisabile s�tto alcun profilo nella
fattispecie, in cui la condotta illecita e l'evento base di danno si sono
consumati con le trivellazioni ed il conseguente emungimento della vena
e l'essiccazione della sorgente; circostanze tutte, queste, rispetto alle
quali, da un lato, il successivo deperimento concreto dell'agrumeto ha
natura, come si � detto, di mero aggravamento del danno, e, dall'altro,
la mancata chiusura del _nuovo pozzo aperto nel fondo Urso, o comunque
l'omessa limitazione dell'attingimento da esso al fine di consentire la
contemporanea utilizzazione della preesistente sorgente nel fondo La
Lumia, non costi,tuiscono un nuovo ed autonomo illecito (anche per la
illegittimit� dell'ordine in tal senso impartito dall'Amministrazione ed
annullato da questo Tribunale Superiore in sede di legittimit� con la
920 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
decisione in data 28 gennaio -9 giugno 1968), ma soltanto la om1ss10ne
di una misura atta ad eliminare, o almeno a ridurre, il protrarsi delle
conseguenze dannose dell'illecito gi� consumato con l'emungimento.
3.. -Orbene, � pacifico che l'essiccazione, della sorgente nel fondo
La Lumia, in (asserita) conseguenza delle trivellazioni eseguite nel fondo
Urso, si verific� nel mese di aprile 1959. Pure incontestato � che, prima
della citazione introduttiva del giudizio davanti al Tribunale di Palermo,
conclusosi con la declinatoria di competenza cui � seguito il presente
giudizio davanti al giudice delle acque pubbliche, l'unico atto interruttivo
posto in essere dalla parte attrice � stato il ricorso in accertamento
tecnico preventivo da essa presentato al Presidente del Tribunale di
Agrigento. Ne segue che alla data -5 aprile 1965 -della notifica di
quella prima citazione la prescrizione (quinquennale, ex art. 2947 e.e.)
del diritto al risarcimento erasi gi� compiuta, atteso il tempo decorso
dalla data -12 novembre 1959 -di deposito in cancelleria della consulenza
disposta ed espletata nel corso del procedimento istruttorio preventivo,
con tal deposito essendo venuta a. cessare l'efficacia interruttiva
collegata alla pendenza del ricorso introduttivo (Cass. 11 maggio
1973, n. 1270).
4. -Con assorbimento di ogni altra questione, va dunque dichiarata
la prescrizione del diritto azionato dalla La Lumia nei confronti (oggi)
del (solo) Ministero del Tesoro.
Conseguentemente, in riforma sul punto della sentenza appellata, la
domanda della La Lumia va rigettata anche nei confronti del Ministero
del Tesoro, ferma rimanendo ogni altra statuizione dalla sentenza stessa
resa nei confronti delle altre parti. -(Omissis).
TRIBUNALE SUPERIORE ACQUE, 10 ottobre 1977, n. 27 -Pres. Vallillo
-Rel. Granata -Consorzio generale di bonifica del bacino inferiore
del Volturno (avv. Compagno) c. Lilla (avv. Fabrizio) e Ministero
dell'agricoltura e� delle foreste (avv. Stato Vitucci).
Responsabilit� civile -Responsabilit� della P.A. � Da fatto illecito -Opera
di bonifica -Manutenzione difettosa o negligente -Diritto al risarcimento
dei danni -Sussiste -Preesistente soggezione a impaludamento
-Irrilevanza.
(R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 91),
Acque pubbliche ed elettricit� -Opere di bonifica � Inizio del funzionamento
anteriore alla dichiarazione di ultimazione � Manutenzione difettosa Responsabilit�
-Sussiste.
(R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 16).
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 921
Acque pubbliche ed elettricit� -Competenza e giurisdizione -Tribunali
regionali delle acque e tribunali ordin!lri -Danni da difettosa manutenzione
di opera idraulica � Competenza dei tribunali delle acque.
(T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140 lett. e).
Se un fondo interessato da un'opera di bonifica subisce un allaga
mento in conseguenza della difettosa o negligente manutenzione di que
sta, il proprietario ha diritto al risarcimento dei danni, ne rileva che
prima dell'esecuzione dell'opera il fondo fosse naturalmente soggetto ad
impaludamento (1) . .
Il diritto d,el privato a che l'opera di bonifica; una volta eseguita, sia.
correttamente manutenuta, postula che l'opera sia messa effettivamente
in funzione, mentre non richiede la dichiarazione formale del suo com
pimento, che rileva al diverso fine di rendere operante il criterio fissato
dalla legge per individuare il soggetto tenuto alla 111anutenzione (2).
La controversia per risarcimento dei danni cagionati dalla omessa
manutenzione di un'opera di bonifica (concretizzatasi nella specie nella
mancata rimozione di arbusti ed. altri sedimenti da un alveo) rientra
nella competenza dei tribunali regionali delle acque pubbliche prevista
dall'art. 140 lett. e) del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, dalla quale esu
lano unicamente le controversie per risarcimento dei danni provocati da
fatto illecito solo genericamente ed occasionalmente connesso con l'at,
tivit� concernente il governo delle acque pubbliche (3).
(Omissis). ~2. -Con il primo motivo, il Consorzio denunzia il difetto
di giurisdizione del giudice on;linario sotto un duplice profilo: (a) perch�
il danno lamentato dal Lilla si identificherebbe con il venir meno del
beneficio sperato dall'opera C�i bonifica, non azionabile ex art. 91� r.d.
.13 febbraio 1933, n. 215, una volta che prima della bonifica la zona, rimasta
allagata in occasione della esondazione del canale dei Camaldoli, era
soggetta naturaliter a costante impaludazione; (b) perch�, per il canale
suddetto, sia quanto al tratto costeggiante il fondo del Lilla, sia quanto
a quelli a monte ed immediatamente a valle, mancava, alla data del
(1-2) Cass. 8 Jugliio 1972, n 2288, richiamata in motivazione, � pubbHcata
in Giust. civ. 1977, il, 1723.
In ar.gomento, cfr., Cass. 18 dicembre 1975, 11. 4161 e 9 gennaio 1974, n. 62,
in questa Rassegna 1976, I, 141 e 1974, I, 721, nonch� Trib. sup. acque 12 ottobre
1976, n. 19, ibidem, 1977, I, ,187.
(3) Nello stesso senso, Cass. 10 ottobre 1975, n. 3250 in questa Rassegna!,
1975, I, 1125. Le
decisionii richiamate n,eHa motivazione possono leggersi: Cass. 10 giugno
.1976, n. 2137, in Giust. civ. Rep. 1976, acque pubbl. e priv., 27; Cass. 25 ottobre
1975, n. 3556 e 12 giugno 1975, n. 2349, in Giust. civ. Rep. 1975, voce cit.
18 e 54; Cass. 29 gennaio 1974, n. 240 e 22 g.1ugno 1974, n. 1897, in Giust. civ.
Rep. 1974, voce cit., 37 e 32.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
l'esondazione, la dichiarazione di compimento ex art. 16 r.d. 1933, n. 215
citato, onde l'azione risarcitoria proposta dal Lilla postulerebbe, in
realt�, la efficienza e funzionalit� -di un'opera pubblica, invece, non
ancora compiuta.
La censura va disattesa sotto entrambi i profili, osservandosi: (ad a)
la pretesa parificazione, rispetto alla posizione soggettiva del proprietario
del fondo interessato dall'opera di bonifica, della situazione successiva
all'esecuzione di questa a quella precedente, � inaccettabile. Una volta
realizzata l'opera, infatti, il privato diviene titolare di una posizione di
diritto soggettivo affievolibile solo con l'esercizio dei poteri di imperio
della P.A. preposta alla cura ed alla gestione di essa (Cass. S.U. 8 luglio
1972, n. 2288), onde egli ben pu� agire per il risartimento dei danni
sofferti in conseguenza anche della difettosa e negligente sua manutenzione;
(ad b) effettivamente, la dichiarazione di compimento, menzionata
a pag. 3 del verbale di consegna 31 marzo 1958, riguarda unicamente le
� opere del 1� e 2� lotto � elencate nelle pagine 1 e 2, e non anche le
�altre opere di bonifica ricadenti nel sub-bacino' di Licola e Varcaturo �,
indicate nelle pagine da 30 a 36, fra cui �l'alveo dei Camaldoli... dal
termine del tratto incluso nel 2� lotto, fino al limite del comprensorio
consorziale� (pag. 351), in questo ricompreso -come espi;essamente riconosciuto
(;lnche dal primo giudice (pagg. 10 e 11 della sentenza impugnata
-il tratto corrente lungo il terreno del Lilla. La circostanza, non
percepita dal Tribunale regionale, � peraltro priva di qualsiasi rilievo,
essendo decisivo, per la nascita del cennato diritto soggettivo del privato
correlato alla esistenza dell'opera di bonifica, la messa in funzione effettiva
di essa, indipendentemente dalla dichiarazione formale di compimento,
la quale ha -s� -per oggetto l'accertamento della sua capacit�
di funzionare utilmente (art. 10 citato), ma al diverso fine di segnare il
momento in cui scatta il criterio di individuazione del soggetto tenuto
alla manutenzione fissato dalla legge (successivo art. 17).
3. -Il secondo motivo riguarda la competenza del giudice specializzato,
dall'appellante negata sul rilievo che la domanda attrice era esplicitamente
impostata sulla violazione del precetto del neminem laedere, senza
coinvolgere profilo alcuno di carattere tecnico attinente ai criteri ed ai
mezzi adottati per l'esecuzione e la manutenzione delle opere e per il
governo delle acque in essa defluenti.
Anche tale censura � infondata.
� vero che nella enunciazione di massima di non po~he decisioni
della Corte Suprema � ricorrente la proposizione, che nega -in principio
-la competenza del Tribunale delle acque quando a fondamento
della domanda di risarcimento si deduca un fatto illecito, e ci� con riferimento
sia alle controversie relative alla occupazione ed espropriazione
di fondi per ragioni di pubblica utilit� connesse ad opere idrauliche
(Cass. 28 giugno 1975, n. 2566; Cass. 6 dicembre 1974, n. 4040, relativa, pur
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 923
se dalla .massima non appare, ad una fattispecie di occupazione; Cass.
11 �ttobre 1972, n. 2999; Cass. 10 febbraio 1971, n. 350), sia alle controversie
per risarcimento di danni (ovviamente diversi �la quelli riconducibili
all'ipotesi precedente) dipendenti da opere eseguite o da provvedimenti
emessi dalla P.A. a termine dell'art. 2 del t.u. 1904, n. 523 (Cass. 16 luglio
1976, .n. 2818), previste -rispettivamente -alle lettere � d � ed �e�
dell'art. 141 t.u. 1933, n. 1775 (e tuttavia non sempre tenute distinte: Cass.
23 gennaio 1976, n. 225, che discute in termini di art. 140, lett. � d �, una
ipotesi di omessa manutS'.!nzione, affatta estranea a vicende di occupazione
e/o espropriazione).
Tuttavia, con riferimentq almeno alla seconda delle due fattispecie
legali, �l'unica che qui interessa (per l'altra cfr. comunque, nel senso della
generale competenza del Tribunale delle acque pure in presenza di una
occupazione illecita dall'inizio, perch� sine titulo attuata, Cass. 25 febbraio
1975, n. 739; Cass. 3 aprile 1973, n. 904; Cass. 30 gennaio 1973, n. 303),
� la giurisprudenza prevalente ricomprende riel dettato� normativo tutti i
(casi d{ risarcimento di) danni direttamente dipendenti dalla esecuzione
di opere o dalla emissione di provvedimenti in materia idraulica (Cass.
10 giugno 1976, n. 2137; Cass. 25 ottobre 1975, n. 3556; Cass. 12 giugno 1975,
n. 2349), ci� chiarendo nel senso che nella competenza del giudice specializzato
rientra anche la vera e propria responsabilit� per danni ex
art. 2043� e.e. eziologicamente' ricollegantisi a quella esecuzione o emissione,
restandone escluso l'illecito soltanto . occasionalmente connesso
con tali vicende materiali o provvedimentali, relative al buon governo
delle acque (Cass. 10 ottobre 1975, n. 3250; Cass. 29 gennaio 1974, n. 240).
Ed � questo secondo, e pi� articolato, indirizzo che merita di essere
seguito, in quanto rispondente alla lettera ed alla �ratio� della norma:
alla lettera, perch� la locuzione �risarcimento... danni� si riferisce tipi.
camente ad ipotesi di vera e propria responsabilit� per illecito -colposo
o doloso -secondo lo schema dell'art. 2043 e.e., e non. ad ipotesi di c.d.
responsabilit� per atto legittimo, cui si riconnette una forma di reintegrazione
diversificata, anche nominalmente, dalla legge (artt. 843 comma
secondo, 924, . 925, 2045, 2047 comma secondo, cod. civ.; art. 46 legge
25 giugno 1865, n. 2359; i quali tutti parlano di � indennit� � per il danno
P,rovocato e sofferto, e non di risarcimento dello stesso; alla �ratio�,
perch� ogniqualvolta il danno s! presenti eziologicamente dipendente
dall'attivit� materiale o provvedimentale direttamente concernente le
opere idrauliche ed il buon govt;rno delle acqu~ pubbliche in genere,
non possono non venire in questione quegli apprezzamenti di natura
squisitamente tecnica, in funzione della cui necessit� e della maggiore
idoneit� ad espletarli si giustifica la preferenza dal legislatore accordata
alla cognizione del giudke specializzato (Cass. 25 marzo 1970, n. 789; Cass.
n. 240 del 1974 cit.; Cass. 22 giugno 1974, n. 1897; Cass. n. 2349 del 1975 cit.).
Sicch� � in contrasto con il precetto normativo tanto l'attribuire al
-
924 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
giudice specializzato anche le controversie per risarcimento dei danni
provocati da fatto illecito solo genericamente ed occasionalmente connesso
con l'attivit� concernente il governo delle acque publ?liche, quanto
il sottrargli quelle per risarcimento di danni eziologicarriente dipendenti
da tale attivit�, solo perch� predicata -in tesi -dalle caratteristiche
dell'illecito civile.
E poich� nel caso � proprio una attivit� (omissiva) di siffatta natura,
che viene dedotta in causa, la competenza del giudice specializzato non
� revocabile in dubbio.
4. -Con il terzo motivo, il Consorzio nega la propria legittimazion~
passiva rispetto alla domanda di risarcimento dei danni dall'attore sofferti
a causa della esondazione sul proprio fondo delle acque fluenti nel
canale. Il giudice di primo grado, nell'affermare la responsabilit� di esso
appellante sul presupposto che gli fosse stata fatta consegna dell'opera
e che di questa egli avesse assunta la manutenzione, avrebbe errato:
(a) perch� non poteva conoscere di una sua responsabilit� per manutenzione,
quando l'attore l'aveva convenuto nella qualit�, affatto insussistente,
di concessionario; (b) perch� per il tratto di canale in questione
non era ancora intervenuta, all'epoca, la dichiarazione di compimento
ex artt. 16 e 17 t.u. 1933, n. 215, prima della quale la manutenzione � a
carico dello Stato..., (e) ...n� tale ripartizione di competenze legislativamente
stabilita poteva ritenersi validamente derogata con un semplice
verbale di consegna..., (d) ...per di pi� sottoscritto da soggetti carenti di
ogni potere al riguardo; (e) perch�, comunque, le riserve espresse dal
Consorzio nel verbale di consegna �ne avevanb paralizzato gli effetti, in
quanto vertenti proprio sulla efficienza, consistenza e funzionalit� dell'opera;
f) perch�, infine, in ragione della natura di opera idraulica
in senso stretto del canale, siccome veicolo di acque esterne al comprensorio
di bonifica, la mancanza di classificazione non consentiva di
considerare avvenuto il passaggio alla fase della manutenzione, alla quale
esso Consorzio era rimasto sotto ogni profilo estraneo.
La censura non � meritevole di accoglimento sotto alcuno dei suoi
molteplici profili.
Quanto al primo, invero, risulta dall'atto introduttivo del giudizio
davanti al tribunale regionale che r�ttore ha fin dall'inizio fondata la
domanda per la condanna dello Stato e del Consorzio al risarcimento dei
danni sull'essere l'uno e l'altro �tenuto alla manutenzione� del canale,
la cui esondazione -secondo l'assunto -sarebbe dipesa proprio dall'essere
stata la manutenzione omessa: nulla rileva, pertanto, che in questo
contesto� il Consorzio sia stato erroneamente indicato come concessionario,
la causa dovendosi risolvere in base alla individuazione del soggetto
cui l'obbligo effettivamente incombeva ed all'accertamento d~l modo
e della misura in cui l'obbligo stesso � stato soddisfatto.
PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI
Quanto agli altri profili, assorb�nte e risolutivo appare il rilievo
che la consegna dell'opera al Consorzio � avvenuta (cfr. verbale 31 marzo
1958; nota 20. giugno 1959 del Ministero Agricoltura), e che, proprio in
conseguenza della consegna, il Consorzio ne ha poi di fatto -per anni curato
la manutenzione (efr. citata nota 20 giugno 1959; la circostanza,
comunque, � pacificamente ammessa dalle difese del Consorzio).
Ci� comporta che nella realt� effettuale il Consorzio si � reso, rispetto
ai terzi, detentore e custode della cosa, e quindi obbligato, nei confronti
dei terzi stessi, alla sua cura e manutenzione, indipendentemente dalla
validit� e dalla efficacia, nei rapporti con il proprio dante causa, della
consegna e del titolo che l'ha attuata. Nei riguardi dei terzi, infatti, la
situazione giuridica di obbligato alla manutenzione si ricollega alla
situazione di fatto realizzata dalla materiale ricezione in custodia, rilevando
la validit� del titolo, in forza del quale tale situazione di fatto si
� attuata in connessione ed il,1 dipendenza con la acquisita disponibilit�
materiale della cosa, soltanto all'interno del rapporto corrente fra i soggetti,
che quel titolo hanno posto in essere.
In tesi, pu� discutersi se, posto dalla legge l'obbligo di custodia e
di manutenzione a carico di un determinato soggetto, la invalidit� o
l'inefficacia, inter partes, del titolo in forza della quale costui ne faccia
consegna ad altri, che nel concreto ne assuma e ne curi la custodia,
comporti la sopravvivenza rispetto ai terzi, accanto alla responsabilit�
del secondo, (anche) della responsabilit� del primo. Il problema � peraltro
estraneo alla causa, in questa oggi pi� non discutendosi della responsabilit�
dello Stato -assolto dalla domanda con statuizione non impugnata
sul punto -ma soltanto di quella del Consorzio, cons�gnatario e
custode, in fatto, del canale. Con;ie pure estraneo alla causa, non essen-.
dosene in essa mai fatta questione, � l'altro problema -in certo senso
speculare al precedente -se la inefficacia inter partes della consegna, in
forza anche di eventuali riserve e limitazioni espresse al momento della
ricezione, possano in principio legittimare il consegnatario, nella specie
il Consorzio, ad una qualche rivalsa nei confronti del suo dante causa,
nella specie lo Stato, obbligato originario alla custodia.
Nell'ipotesi, per�, ci� di cui occorre discutere -si ripete -� soltanto
la responsabilit� del custode in atto, cio� del Consorzio, nei confronti
dei terzi, che si assumono danneggiati per effetto dell'omessa
manutenzione della cosa, e tale responsabilit� �, per le ragioni anzidette,
pienamente configurabile in astratto. -(Omissis).
.... .. :-:. ���:-:���* :�����. :.-..�-:-:-::-:::��.��.��
PARTE SECONDA
QUESTIONI
Nel congresso giudico internazionale organizzato dall'Avvocatura dello Stato
vi sono stati vari interventi a commento delle tre relazioni generali. Pubblichiamo
qui di seguito alcuni interventi che presentano maggiore interesse sia
in rapporto alle funzioni svolte dalle Avvocature dello Stato nei vari Paesi,
sia in rapporto alla posizione giuridica delle Avvocature stesse nell'organizzazione
dei singoli Stati.
L'assistenza legale dell'Avvocatura dello Stato: natura e problemi.
1. -Pallio in nome del comitato d� courdinamento costituito dai tre relatori
generali, che ha svolto di compito di coordinare e sintetizzare tin tre relazioni,
generali quanto � stato riferito nelle varie relazioni nazionali sul tema
del congresso.
Ritengo di interpretare dl pensiero degli altri irelatori generali, rendendo
omaggio 1aH'alto livehlo giuridico delle relazioni naziona1i. Esse suscitano, e
non mancheranno di suscitare in tutti un estremo interesse per il tono elevato
e per la cura con cui, nel riferire sugli ordinamenti particolari delle
singole 1istituzioni, finiscono per agitare problemi, che in definitiva sono comuni
a tutte. � perci� motivo di rammarico di non aver potuto nelle relazioni generali
tener conto di alcune relazioni nazionali, che non sono pervenute in
tempo uwle.
Altro 1II1otivo di rammarico i tre relatori generali devono esprimere, se,
dovendo fornl�re una sintesi delle relazioni nazionali, questa sintesi abbia potuto
causare omissioni o errori di interpretazione; e pe11ci� pregano i relatori naziona;
li di voler fornire loro eventuali rettifiche.
2. -Le relazioni generali sono state distribuite tempestivamente a tutte le
delegazioni delle varie istituzioni e quindi riterrei superfluo farne ora una esposizione
analitica: � probabilmente pi� uni.le ~ndividuare i problemi generali e
comuni che esse prospettano all'esame e all'iattenzione del congresso.
In realt� la funzione dell'assistenza legale dello Stato � antica forse quanto
sono antichi ,gli. ordinamenti giuddici e baster� citare ta!lunl� nomi illustri dei
tempi passati, che l'hanno esercitata, quali Papiniano e Bacone, che sono stati
gi� ricordati ieri, ma anche Grozio, de W�tt e, se � consentito a chi vi pallia una
citazione particolare, l'italiano Giuseppe Mante11ini, non fosse altro per aver
saputo imprimere all'Avvocatura dello Stato una tradizione e per aver saputo
assegnare una divisa che non sono state mai smentite in un secolo. Tutto ci�
dimostra che 1a funzione dell'assistenza [egale dello Stato � una funzione connaturata
al principio del diritto: ogni ordinamento giuridico rende necessario che
lo Stato abbia organi incaricati dell'interpretazione delle norme giuridiche per
la loro applicazione; e tali organi, anche se hanno assunto designazioni diverse
(I'advocatus fisci, ovvero il consigliere del sovrano, ecc.), esprimono per� a'esercizio
della stessa funzione. Tuttavia ila funzione legale, oio� di assistenza :legale,
e gli organi fogali chiamati ad esercitarla sono venuti affermandosi in 1II1odo sempre
pi� preciso a partire dal secolo scorso, e molte delle Istituzioni qu1 presenti
ne sono l'esempio vivente.
� venuta infatti maturantlosi, nei paesi e nei popoLi, Ia coscienza del princ1p10
del dir.itto, che ha portato ad assoggettare sempre pi� estesamene :l'azione
deHo Stato al controLlo e al sindacato del giudice.
164 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Come ha affermato ieri U'Avvocato Generale Zappal�, si � cos� venuto affermando
il principio dello Stato di diritto, e la funzione legale ha assunto pi�
nettamente la forma di difesa deMo Stato davanti ai giudici, come J'organo legale
ha sul piano pratico assunto Ja figura del difensore dello Stato in giudizio.
Il tema del Congresso � appunto quello del1a difesa delilo Stato nei procedimenti
giudiziari, e non vi � dubbio che le Jsituzioni presenti al Congresso,
almeno per la maggior ;parte, J'attivit� della difesa giudiziale delle Amministrazioni
stataiLi resta la pi� importante e la pi� appariscente. Ma tale attivit� di
difesa giudiziaile viene affiancata e integmta da un'assistenza Jegale delle Amministrazioni
statali, che viene svolta dagli organi legali fuori del processo per consigLiare
ed indirizzare Je Amministrazioni, in modo da evitare o risolvere o impostare
controversie legali. Questa attivit� . viene definita tin molte relazioni nazionali
come aj:tivit� consultiva, e sta a sigrnficare una colJaborazione fra organo
legale e Amministrazione per il rispetto della legaltit� nell'azione ammdnistrativa
anche fuori del processo.
� questo l'aspetto forse meno apparjscente, ma. non meno fondamentale
della funzione legale, esercitata dagli organi legali: quello cio� di perseguire la
legalit� dell'azione amministrativa nei rapporti interni dell'Amministrazione prima
ancora che davanti ai giudici, e tin definitiva di realizzare un pnincipio di giust
�izia in sede amministra.tiva oltre che in sede giudtiziale.
NeJl'epoca atturue nod tutti stiamo assistendo ad una sempre maggiore affermazione
del processo evolutivo, che, iniziato nel secoJo scorso, ha portato a
consolidare Seffi�Jre pi� il'timpero della :legge e thl principio di legaJlit� nell'azione
amministrativa, :rendendo perci� sempre pi� estesa la funzione legale e sempre
pi� assiduo l'ntervento degli organi �legaLi deJJ'Amministrazione. �Come ha ricordato
deri anche il Ministro Bonifacio, il fenomeno che stiamo vivendo �
quello di una p.i� diffusa azione dello Stato in tutti i settori de1Ja vita civile, da
quello economico a quello finanzi,ario, a quello sociale, e quindi di una regoJamentazione
di questi interventi statali sempre pi� vasta e anche sempre pi� complessa.
Ne � derivato cos� un incremento delle controversie legali e quindi del
contenzioso statale; e moJte relazioni nazionali danno atto di questo incremento
dei giudizi, che crkhiede un sempre mag.gior ill1(Pegno degli organi legaJ!i dello
Stato nell'attivit� di difesa .giudizial~. Ma ha �acquistato un particoJare riLievo
anche la collaborazione dell'organo legale in sede amministrativa, cio� l'attivit�
consultiva. � stato avvertito dagLi studiosi pi� attenti del fenomeno giuridico di
molti Paesi che la vasta e compJessa �legislazione di questi ultimi tempi suLl'azione
deHo Stato non sempre rende possibile o agevole al cittadino di fare ricorso al
giudice, e sd � venuta diffondendo nell'opinione .pubblica un'aspirazione sempre
pi� viva -direi morbosa -per ila legaJlit� dell'azione amministrativa. TaJe fenomeno
impone Ja necessit� che la legaJlit� sia� realizzata anche indipendentemente
da un giudizio, medtiante un attento aut-0contr0Ho !interno deH'amministrazione,
e porta a sviluppare, con nuove prospettive, la collaborazione e la consulenza
degli mganri ilegali. Molte relazioni nazionali �infatti pongono in [-j,lievo J'impmtanza
sempre pi� deoisdva, che � venuta �acquistando J'a.ttivit� consultiva, come
fattore di legalit� nell'ambito della Pubblica. Amministrazione.
Un prof.ilo di meditazione e di discussione per il Congresso potrebbe essere
quello dehlo sv:hluppo del pmncipio di legaJl!it� e qruindi dell'assistenza legale nello
Stato moderno.
3. -Perci� le tre rnlazioni generali Hlustrano quelli che sono tre aspetti
fondamentali del tema del Congresso.
La prima illustra il'or.ganizzazione che nei singoli Paesi � stata data ag1i
organri Jnaaricati di esercitare ila funzione dehl'assistenza �legale, e quindi l'ordinamento
delle Istituzioni presenti 'al Congresso.
PARTE II, QUESTIONI 16f
La seconda illustra i rapporti, che vengono realizzati frn tali organi Jegali
e le� Amministrazioni, neM'esercizio e per d'esercizio della fun2iione di assistenza
legale.
La terza infine d>ldustra l'attivit� che gli organi legali svolgono per la difesa
dello Stato in giudizio.
Sono, come sii � detto, tre aspetti del .tema congressuale, poich� stanno ad
indicare il � modo d'essere� e il � modo di agire � delle Ist�ituzioni ;presenti al
Congresso, e quindi gli elementi che servono a caratter.izzare tali organi pubblici
e la funzii.one pubbdica dagl:i. 1stessi esercitata.
Per quanto riguarda l'organizzazione e l'ordinamento delle Istituzioni, sono
state rilevate notevoli d~:l�ferenze, che possono anche apparire sostanziali. Esse
dipendono in effetti dalle diverse tradizioni storico-giuridiche, e dalle differenze
esistenti fra i vari ordinament�i giuridici, generali e processuali.
Tuttavia, volendo fare un confronto fra le varie Istituzioni, che poi � lo
scopo del Congresso, una sistemazione e una catalogazione di esse pu� essere
fatta -o quanto meno 1a prima relazione generale ha tentato di f,are -in base
a or.iteri di larga approssimazione, fondati su taluni elementi e caratteri"
comuni.
Si possono cos� individuare taluni tipi o sistemi di organizzazione, e ii:n base
ad essi tentare -come sono sta'te tentate -runa� sistemazione e catalogazione
de11e Istituzioill�.
:LI sistema pi� sempi1ice � quehlo di Amministra:doni, che in base agli ordinamenti
processuali ,stanno in gdudizio direttamente senza ausilio del patrocinio di
un difensore.
� per� pi� generalmente avvertita ~�esigenz�a di un'assistenza '.legale unitari�,
e ta:Ie assistenza legale unitaria viene affidata ad organi specializzati, appositamente
dnvestiti di essa, in modo pii� o meno esclusivo.
Tali organi specializzati assumono nei vari LPaesi veste e figura diifferenti,
mutuate dalla posizione che assl..lJillono nel giudizio o �per il giudizio, tenendo
conto cio� di quehla che � stata traddmonahnente considerata come la funzione
pi� importante, della difesa cio� delle Amministrazioni in g.iuddzio.
In �taluni casi la difesa � affidata ad avvocati liberi. professionisti, tailvolta
mediante ~ncarico conferito di volta in volta, talvolta mediante incarico conti
nuativo, e in ambedue i casd con o senza attr<ibumone di uno speciale titolo ono
rifico e di uno speciale rango.
In altri casi 1a difesa � affidata a un corpo di avvocati-funzionarti, un corpo
cio� di fun2iionari ddpendenti deddo Stato, che hanno il compito di sostenere la
difesa in giudizio, e dd esercitare petci� lo ius patrocini, come Qgni altro
avvocato.
In altri casi infine �la ddfesa dello Stato in giudizio � affidata dnvece agli
organi del Pubblico Ministero, congiuntamente con l'esercizio delil'azione penale
o separatamente da1l'esercizio dell'azione penale, anche se tale separazione viene
attuata in vario modo slllil piano or.gmzzativo o !funmonaile.
In realt� � questa una classificazione piuttosto rigida, poich� dn molti ordinamenti
i suddetti elementi possono concorrere ad intersecarsi variamente nello
stabilire organizzazione e funzione degli or.garni [egali. Si � per� nota1la in tutti
gli ordinamenti una tendenza comune, e cio� che l'asfilstenza Jegale, comunque
sfa organizzata, sia essa �accentrata o decentrata, ovvero sia riservata a uno o pi�
organi fogaili, venga svOilta con criteri urntari e uniformi, in modo cio� che ~'azione
ammiini:strativa risulti isp~rata a criteri giuridici unitari e uniformi, rispondendo
quindi ad un principo di legalit� dd giustizia.
4. -Ma, al di sopra di ogni differenza dell'ordinamento delil� Istituzioni,
vi � un elemento, che le accomuna tutte, ed � dato dalla funzione, ,che oggetti
166 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
vamente e concettualmente � 1a stessa per tutte, quella dell'assistenza Jegale. In
virt� di questa funZJione tutte le lstlituzioni sono chiamate a consigliare e assistere
le Amministrazioni sia in sede amministrativa sia in sede giurisdizionale
e nel farlo hanno come Dine quello di interpretare la legge e farla applicare nell'azione
amministrativa.
Tutte Je relazioni nazionali danno atto di questa comune visione della funzione
esercitata dalle rispettive Istituzioni; e, se � 'lecito esprimere un'opinione
dei relatori generali, la consapevolezza generale dell'oggetto e dcl :Eine della funzione
fogale � confermata dal consenso e dall'interesse .generali per il Congresso,
poich� sta a indicare consenso e :interesse a incontrarsi e confrontarsi neLl'esame
di quella che � la comune funzione.
Essa, come si � detto, vien� esercitata su due fronti: nei rapporti de1'l'Amministrazione,
ed � questo l'aspetto che fomisoe� argomento a1la seconda relaZJione
generale; e nei confronti dei terzi davanti al giudice, e questo 'aspet.to fornisce
argomento alla terza relazione generale.
Nei rapporti con le Amministra_zioni :l'assistenza legale assume pi� generalmente
forma di attivit� consuiftiva, che per� pu� essere pi� o meno estesa, a seconda
dei casi e degld ordinamenti: pu� servire alla formazione di atti e contratti;
pu� essere dir�etta a evitare o risolvere o impostare controvers:ie 'leg,ali, e si riconnette,
quindi, a1l'attdvh� di difesa .giudiZJiale; pu� comprendere l'esame di
questioni giuridiche generali, anche indipendentemente da ogni controversia;
pu� essere estesa fino alla collaborazione pei;-la .formazione delle leggi o di altri
atti normativJ; pu� ~nfine proporsi un f�ine di cooI1d:inamento �o di mediazione
fra le v�afie Ammindstrazioni ovvero risolvere contrasti. fra le stesse.
Anche l'attivit� di controllo, nei Paesi in cuii � istituita, porta a stabiHre
rapporti con Je Amministrarioni e pu� :risolversi dn attivit�, che lato sensu pu�
dirsi .consultiva, allorquando si traduce, in ammonimenti, raccomandazioni, suggerimenti.
Il problema che J'attivit� consultiv�a pone dn evidenza � quello-dell'iniZJiativa
dell'organo 'legale o della estensione dei suoi interventi. Vd sono infatti Paesi
in cui all'organo leigale viene riconosciuto un potere di ispezione; vi sono altri
Paesi nei quali mediante dislocazione di rappresentanti dell'ol'gano legale presso
i vari uffdci amministmtivi, � possibile essere presenti nello svolgimento dell'a2lione
amministrativa o promuovere 11 parere dehl'organo centrale. J:n altri
casi -l'espletamento dell'azione consultiva � affidata allo spirito di collaborazione
fra -l'organo legale e le Amministrazdoni; H che non esclude che essa sia
diffusa e frequente, a seconda della coscienza del principio di aegaldt� dell'azione
amministrativa, che si � sviluppato o si viene svHupp.ando nei vaI1i
Paesi. Non � infatti raro che talvolta sono ii terzi, quelli cio� che hanno rapporti
con 10 Stato a rkhiedere o provocare o comunque rendere necessario ricorrere
al parere o comunque aJrnntervento .dell'ol'gano legale; e non mancano a
questo scopo rimedi giuridici, o accorgimenti pratici, che consentono di evitare
un :giudizio nell'interesse congiunto dehl'Amministrazione e dei terzi, che sono
1
i. rapporto con lo stesso. Pu� essere un altro promo di meditazione e discussione
per il Congresso, questo appunto dell'iniziativa o degli altri mezzi usati
dall'organo legale per attuare il principio di Legalit� nell'azione amministrativa.
5. -Vattivit� de1la difesa giudiziale � forse la pi� omogenea, poich� in tutti
i casi si trata di svolgere la stessa attivit� di. ogni altro difensore in giudizio.
Molte relazioni nazionali infatti tengono a precisare che Io Stato assume in giudizio
veste di parte allo sesso modo di ogni altro; e per conseguenza ass�egnano
a1l'or;gano legale, che .io assriste, posizione e .funzione di ogni altro difensore.
PARTE II, QUESTIONI
Tuttavia ci� sta a ,signifilcare che lo Stato non usufruisce in giudizio di privilegi,
ma non esclude che in taluDJi Paesi ila sua particolare natura e fa natura
degli interessi e diritti, di cui � titolare, diano fondamento logico a talune prerogative,
che ad esso vengono ruconosciute. Fra queste prerogative pu� citarsi
1'1ipotesi in cui sia rkhiesto un preventivo reclamo amministrativo prima che
sia ammessa J'azione giudiziaria; ovvero l'altra in cui � previsto un foro speciale
de1lo Stato; ovvero infine quehla in cui sono stabilite parti�olari modaJ.it� in
tema dii documentazione, ovvero in tema di interrogatori giudiziali, ovvero anche
pi� generailmente in tema di prove.
La terza relazione elenca appunto tali tipotesi di prerogative, quali nisultano
dail1e rclazioni nazionali.
Ma tale relazione generaile propone all'attenzione e all'esame del Congresso
un problema molto interessante: quello cio� dehla estensione e dei limiti del
sindacato del g1iudice suH'azione amministrati.va e dei poteri, che pu� esercitare
rispetto ad essa. Vi sono Paesi in cui il sindacato del giudice sull'azione amministrativa
si estende oltre H controHo dell'osservanza formale del1a fogge fino a
esaminare e controllare il processo logico seguito nella formaz;ione dell'atto ammirristrativo,
sotto lii profilo deLI'eccesso di potere ovv,ero dell'ultra vires, e
questo esame e controllo possono esser pi� o meno mdicaili, secondo l'orientamento
gdunisprudenziaile dei 'giudiai chiamati a esercitarlo. Vi sono poi Paesi
in cUI� il sdndacato del giudice si arresta all'annullamento dell'atto amministrativo
in discussione, o arriva fino alla sua sostituzione ovvero alla condanna
dell'Aimministrazione ad un deterIDI�nato comportamento positivo o negativo.
Questo arigomento tocca certamente il'ordiinamento giurisdizionaile dei singoli
Paesi, ma investe anche ~'attivit� difensiV1a degli organi legali.
Vti sono infatti, o possono esservi, limiti o condizioni per il sindacato giudiziale
che l'o!'gano legale � chiamato a tutelare e far rispettare nei confronti
dello stesso giudice, approntando gli opportuni r,imedi giuridici, che !'ordinamento
giuridico pu� fonDJire. � questo probabilrniente l'aspetto pi� delicato della
difesa giudiziaile per 11 difensore dello Stato, poich� coi:nvoilge la regolamentazione
dei rapport,i giuridici fra i due poteri dello Stato, quello giudiziario e quello
amministrativo, e la risoluzione di eventuali confliti fra gili stessi: � perci� un
aspetto degno di particruare attenzione ed esame.
Un altro aspetto molto delicato deHa fase ~iudiziaile � quello deLla disponibilrit�
della lite: se cio� e in quali termini l'Amministrazione possa impartire e
l'organo l~gale ricevere istruzioni per la condotta delila iLite. Sotto questo aspetto
bisogna distinguere a seconda che venga in discussione il ddritto o il rapporto
giuridico controverso, com'� a dire a proposito deLle ninunzie o delle transaz;
ioni, ma anche a proposito dei gravami avverso sentenze sfavorevoli, ovvero
si tratti di impostare e condurre la lite, cio� di prospettar�e e sviluppare le
tesi giurudiche relative. '�
Nel primo caso spetta normalmente aLl'Amministrazione, quale titolare del
rapporto giuridico o del diritto controverso, ogni decisione specie per quanto
11iguarda ninunzie o transazioni, ma non mancano !ipotesi pa!'ticolari in cui la
decisione � riserv,ata all'organo legale specie per quanto iriguarda gravami
avverso sentenze sfavorevrui. � ~nvece un'attribmiione propria e peculiare dell'organo
legale quella della condotta delJa ;lite, cio� di impostarla e sVlilupparla
� secondo scienza e coscienza >>.
Pu� sembrare che questo principio deontruo~co, che � proprio della professione
forense, possa non essere -o almeno norr essere sempre -osservato
dall'organo legale dello Stato, quasi che esso non possa esimersi dal sostenere
interessi particolari de1le Amministrazioni e quindi tesi giuridiche obbLigate.
Ma tutte Ie relazionti nazionali conco!'dano invece nel respingere una tale pro
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
168
spettiva, e ieri 'anche J'Avvocato Generale Zappa:l� ebbe a porre in evidenza
l'autonomia dell'organo legale rispetto alle AmmWistrazioni assistite, e quindi
fa cura costante di ispirarsi alla Jegge e soltanto alla degge.
In realt� !la posizione del difensore dello Stato lllOn � diversa da qudla di
ogni altro difonsore, e anzi prospetta in modo preminente l'esigenza a che la
sua att-ivit� sia ispirata a un rigor"oso ,rispetto della legge. Per il dirfensore
dello Stato la controversia prima, e 1a Ute giud:i:lliaile poi, non possono essere
considerate come episodi a s� stanti, ma vanno inquadrate nel contesto dell'azione
amministrativa, che per ila sua complessit� deve essere organic1J. e. programmata
e 1inoltre deve, per essere valida, poter essere va1ida, poter. es.sere
difesa valddamente davanti ai giudici.
Certo Ja funzione dell'organo legale � fra '1e pi� delicate, trovandosd esso a
dover contemperare i fini e ,gli interessi pubblioi, di cud � titolare l'Amministrazione,
con i princ�pi di legalit� e di giustizia; ma per tale composizione l'unico
mezzo a sua disposizione �, e resta, quello del rispetto della legge, sia ahlorch� si
trova ad operare !in sede amministrativa, sia alloI1Ch� si trova a saggiare la va:lidJt�
dei suoi parer.i in sede giud:iziaria.
Come fu osservato :in un memorabile dibattito davanti al Parlamento italiano
alla fine del �secolo scorso, l'Avvocato de1lo Stato non � giudice, ma .non
� soltanto funzionario, come pure non pu� dirsi soltanto difensore; in realt�
esso ripete de11'uno, dell'altro e dehl'altro insieme; e pu� ;ra~onevolilllente definirsi
come tutore dehl'ordine Jeg;ale dell'Ammlinistrazione, sud due fronti nei
quali � chiamato a operare, quello interno dell'Amministrazione, e quello
giudiziale.
Avv. ROCCO iDI CIOMMO
Valore fondamentale dell'assistenza consultiva dell'Avvocatura dello
Stato.
L'imperatore Federico tBarbarossa propose un giorno ai maestri de1l'Undversit�
di Bologna .un quesito circa l'estensione dei poteri imperiali e a chi
avesse dato il miglior parere promise in premio un cavallo. J;I giureconsulto
Bulgaro, con impeccabile argomentazione, neg� che l'imperatore avesse i poteri
che accampava; il collega Martino, con argomenti pi� debodi, si espresse in favore
della tesi imperiale. n parere di Bulgaro era obiettivamente li1 migliore, ma
Federico aggiudic� dl cava1lo a Martino, � Bulgarus dixit aequum, sed Martinus
habuit equum �.
Questo episodio ci d� un saggio delle difficolt� che incontrano i ~uristi
consiglieri dei princ�pi quando vi � conflitto fra la loro coscienza e la ragion di
Stato. � certo che dia simpatia generale va ai giuristi dello stampo di Bulgaro.
Nella maggioranza dei rnpporti nazionali di questo congresso e d~li interventi
che abbiamo ascoJtato si � proposta l'immagine ideale de1l'avvocato dello Stato
difensore della legge, indipendente sia perch� la speciale posizione riservatagli
nei diversi ordinamenti fa si che egLi non abbia a ricevere Ol'dini da:dl'Amministrazione,
sia perch� la sua formazione morale e professionale lo ha abituato ad
obbedire unicamente aMa voce della propria coscienza e a resistere aJ:le pressioni
del potere.
Moiti hanno sottolineato li1 valore etico e politico deJla tutela della legalit�,
intesa come spirito e non dettera deMa fogge, e che si colora nei diversi :rapporti
I
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I
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PARTE II, QUESTIONI
o .interventi secondo il genio nazionale, mettendosi l'accento ora sui diritti di
ld:bert� (Finlandia, Germania, Irlanda, Scozia), ora sulle conquiste sociali (Bulgaria,
Cuba, Iraq, Somalia).
Un intervento polemico del pres.idente del Consiglio giuridico delilo Stato
greco ci costringe a riflettere. Se � giusto affermare �l'indipendenza dehl'istituzione
rispetto al governo, non si deve ignorare H dovere di difendere lo Stato:
i .governii passano, lo Stato rimane; in esso si assommano gli interessi della
collettivit�. Non dobbiamo confondere i�l nostro compito di avvocato con quello
del g.iudke, che � differente. � il giudice che deve attua!'e la legge, mettendo
sui11.a bffilancia le opposte ragioni delil'Amministra:cione e del privato. Perch�
egli possa farlo con giustizia, questa dialettica non deve essere alterata da
complessi d'inferiodt� o tentennamenti di una delle due parti. La diffusa opinione
che lo Stato sia pi� forte del cittadino perch� dispone del potere, di
ampie conoscenza, di mezzi finanziari cospicui, non trova adesrione presso il
preSJidente Tsagarakis: si pensi alla forza che pu� esercitare iin una lite con
lo Stato una grossa societ� multinazionale.
Anche I'Agent judiciaire du tr�sor francese ha dichiarato con franchezza che
la sua �istituzione persegue esclusivamente il fine di difesa dell'Amministrazione.
Colleghi interpellati in margine al congresso sono stati anche pi� espLiciti.
Siamo, essi dicono, � advocati fisci � e se il fisco � i�l simbolico canestro in cui
si racco1gono ii mezzi finanziari dello Stato, � nostro dovere adoperarci perch�
vi entri il pi� possribile e perch� ne esca il meno possibile. Proteggendo lo
Stato, proteggi�amo anche hl contribuente onesto. Spetter� al giudice decidere
con giustizia. Lasciamo al pubbLico ministero il compito di fare al giudice le
sue requisitorie tenendosi al di sopra delle parti. Il nostro compito � parallelo
a quello dell'avvocato della parte privata: difendere hl o1iente presentandone
al giudice 1a tesi nel modo migliore, soHevando alt!'es� se necessa11io -come
al nostro posto sarebbe pronto a farlo la parte privata -eccezioni pregiudiziali.
N� si chieda a noi di concludere � in dubio contra fiscum �.
Fra queste due diverse concezioni della difesa dello Stato la scelta �
difficile. O dovremo ammettere l'ambiguit� di un'istituzione che persegue due
fini contrastanti? Ma, dice giustamente il delegato tedesco dottor Neis, non si
possono avere due anime.
Potremmo essere tentati di distinguere secondo i grandi sistemi dn cui
s'inseriscono le diverse is1Jituzioni. Per quelli di tipo anglosassone o ibericoamemcano
imperniati su un Attorney Generai o Procuratore generale della
Repubblica, pubblico ministero, rappresentante della Corona as fountain of
justice, che dispone tanto deII'azione civ.ile che di quella penale, competente a
decidere di essa senza l'accordo dell'Amministrazione interessata, dovrebbe prevalere
la concezione di difensore delola Jegge. Per gli altri sistemi, nei quali le
istituziioni sono invece chiamate a tutelare interessi � secondari >>, prevalentemente
patrimoniali, col beneplacito delle Amministraziioni interessate, prevarrebbe
invece ril concetto di difensore dell'Amministrazione.
Entrando per� pi� in profondit�, credo che la contrapposizione fra i due
sistemi sia pi� sfumata di quanto appaia a prima vista: che nell'uno e nel~'
altro ilo sforzo del difensore dello Stato sia di far coincidere !'!interesse secondario
dell'Amministmzione e a'iinteresse primario della giustizia.
Questo compito sar� svolto essenzialmente nella fase consultiva. L'avvocato
deve convincersi che la causa � buona; quanto meno che la tesi � plausibile e
merita che ne sia investito il giudice. Se non lo �, deve consigliare J'Ammilnistrazione
ad abbandonare la sua pretesa: definitivamente, se il fine perseguito �
illegittimo; finch� non venga opportunamente modificata, se � legittimo il fine,
ma non il mezzo prescelto.
170 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Passati tuttavia alla fase contenziosa -anche se il sistema d� all'Ammini
strazione ['ultima parola per decidere di intentare la Hte o di iresdstere alla
domanda avversavia -l'avvocato dovr� lealmente d1fendere il'Amministra2lione,
facendo valere tutti i possibili mezzi di difesa. Spetter� aill'avvocato del1a parte
avversa controbatterne gLi argomenti per far pesare l'altro piatto della bHancia,
e al giudice rendere giustizia. Se cos� non fosse, nella misura in cui noi abbiamo
di diritto o di fatto il monopolio della difesa dell'Amministrazione, il nostro
11ifiuto di esercitarla metterebbe il.a parte pubbilica in situazione nettamente
deteriore rispetto a11a parte privata.
La conclusione che ne traggo � la necessit� di prevenire l'eventuale conflitto
fra l'Amministrazione e il suo avvocato: di evitare la situazione incresciosa che
si creerebbe se J'Amlministrazione � convenuta :Ln ,giudizio e ,['organo ilegale �
messo alil'ailternativa di rifiutare la .difesa con gravi conseguenze per il cliente
o di assumeDla contro coscienza.
Il mmedio ~ta nel valorizzare la funzione consultiva, che � lato sensu una
forma di controllo di legalit� o pi� esattamente, come ha sottolineato l'avvocato
Di Ciommo, co1laborazione all'autocontroillo deLI'Esecutivo, cos� da immettere
nella gestione degli affari pubblllici -per usare la felice espresS1ione del delegato
israeliano -� the tLiving spkit of il.aw �. L'intervento dell'organo legale tende
� to protect the Admini.stration from itself �, ad aiutare l'Amministrazione ad
agiire senza prepotenza ma anche senza debolezza, convincendola secondo i casi
ad abbandonare una pretesa vessatoria o, all'opposto, a far valere una pretesa
giusta malgrado [a resistenza di un potente gruppo di pressione.
Perch� la -consultazione sia efficace essa deve essere preventiva. Occorre
che 'l'organo legale sia sistematicamente e in tempo utile richiesto di parere, o
almeno ~nformato iirl modo da essere in grado di intervenire di sua iniziativa,
prima che ogni decisione idonea a suscitare una lite sia posta in essere.
La -consultazione de1l'organo legale dovr� inoltre avere mass!�ma forza di
persuasione. A tale scopo, essa dovr� poter essere data all'autorit� governativa
centraile, pi� sensibile all'interesse .generale 1della collettivit� e pi� disposta quindi
a sacrificarvi se del caso interessi parzial!� fatti valere dalle singole amministra
.rioni. L'istituzione dovr� :inoltre avere piena autonomia, adeguata posizione
nella .geravchia de1lo Stato. Ma essa trarr� la maggiore autorit� dalla personalit�
dei suoi membri, dal loro spirito d'indipendenza, dal foro senso dello
Stato.
Dott. GIANCARLO OLMI,
Natura e funzione dell'Avvocatura dello Stato in Israele.
Prima di tutto, consentitemi di esprimere le condogi1ianze e la simpatia di
Israele per le .spaventose -conseguenze del disastro nazionale che ha colpito nel
FmuH la nazione dtaliana, nostm ospite. Sembra che la natura sia il pegigiore dei
nemici comuni delila speoie umana, fatta eccezione, naturalmente, per la specie
umana stessa. Si deve deplorare che solo in circostanze simili noi sentiamo, improvvdsamente
e come iirl presenza di un !fenomeno apocalittico, la necessit� di
serrare le fila, partecipi delilo stesso destino, proprio della razza umana. La rappresentazione
deve continuare; perci� speriamo di riuscire, con uno sforzo comrune,
ad attrezzare ila natura per il nostro bene comune ed inoltre ad attrezzare
noi stessi -compito pi� difficile. -in vista dello stesso scopo.
Con il vostro permesso io non ripeter� la relazione naZJionale di Israele.
Questa � stata redatta per iscritto ed � a disposizione di chi volesse leggerla.
� . . ,,..,. x_,_,.,.,.�.��.,.,...... m .
�1 .
PARTE II, QUESTIONI 171
Permettetemi perci� di dire qualche parola su argomenti che possono essere
considerati di interesse generale. In verit�, dopo aver ascoltato alcuni dei miei
CoLleghi, temo di poter�aggiungere molto poco al patrimonio comune, ma alle
volte perfino un granellino pu� contribuire al sapere; perci� vi prego di
accogliere le mJie parole cum grano salis.
Vorrei cominciare facendo due osservazilonri. In primo luogo, io sono il
delegato di un piccolo Stato con una piccola tradizione di amministrazione statale
e cos�, natm::almente, sono venuto qui per imparare, non per insegnare, per
acquisire saggezza, non per impartire lezioni. Ma io vorrei affrettarmi ad
aggiungere che se in Israele manchiamo di una tradizione di amministrazion~
statale, questo aspetto negativo si accompagna ad .un vantaggio: un periodo
cos� breve -I_sraele ha appena celebrato il 28� anniversario della propria
fondazione -non consente che prendano piede prassi e mo.di di pensare
indesiderabili che poi � difficile sradicare nel tempo (ammesso che c10 sia
possibile). C� di pi�; coloro che hanno alle spalle una lunga tradizione di
una attivit� specifica sono pi� facilmente soggetti a mettersi nel solco della
tradizione, a fare acriticamene quello che gi� h~o fatto i loro predecessori.
Se questo � vero di tutti gli esseri umani, Jo � particolarmente degJi uomini
di legge, un genere conservatore per natura. 1Invece, coloro che sono chiamati
a creare una tradizilone mediiante un processo di prove ed errori, con i foro
sforzi, saranno costantemente portati a ponderare ogni passo, sia nel pensiero
che nell'azione, sottoporrano ad analisi i concet1li di base e cercheranno, al
meglio delfa loro abilit� e comprensione, di applicare modi di pensare diversi
a diversi complessi di fatti. Ad uno svantaggio si accompagna dn tal modo un
vantaggio, o,, pi� precisamente, la possibilit� di un vantaggio.
La mia seconda osservazione preliminare rigu�rda il tema del Congresso.
Devo ammettere che quando ho letto :il primo memorandum amministrativo
sono state piuttosto sorpreso. Mentre noi siamo tutti a:bitua1li a congressi giuridici
che trattano i diritti individuali, i diriitt deLl'uomo o la difesa dell'individuo
di fronte aLl'amministrazione, qui, forse per la prima volta nella storia dell'uomo,
si ir1iunisce un congresso 'H cui tema � la difesa giudiziale de11'amministrazione
statale. Ci si potrebbe chiedere cosa avesse di caratteristico questo
argomento, tanto da renderlo capace di riunire delegati da ogni parte del mondo.
,Ad una pi� approfondita riflessione, tuttavia, ci si rende conto deL1a sua grandissima
importanza; di pi�, .el tutto inaspettatamente, ci si rende conto che
potrebbe essere pi� corretto occuparsi perfino dei diritti individuali daJl punto
di vista deil'Avvocatura dello Stato, piuttosto che non da un punto di vista
astratto e norma1livo, sebbene dii.retto. Un'idea sorprendente, ma cionondimeno
vera.
Gli organizzatori del Congresso hanno sotto1ineato, e molto correttamente,
che considerano la A.d.S. nel significato pi� fato del termine, in maniera da comprendere
tanto la difesa in .giudizio che la consulenza legale deH'ammdnistrazione.
In questo senso, domandiiamoai chi noi siamo, quali sono Je nostre credenziali,
c�sa � stampato sui nostri biglietti da visit�a. Cos'� che oi distingue
in quanto componenti de1l'A.d.S.? Noi siamo tutti avvocati, eppure questo non
� un congresso di avvocati. Il problema consiste nello stabiHre se c'� una differenza
tra noi e gli avvocati del libero Foro. A questa do�nanda rispondiamo:
noi non siamo solamente avvocati, ma avvocati al pubblico servizio e in ragione
di ci� non siamo so'1tanto membri di una professione, ma N�tolari di una vocazione.
Naturalmente, io non intendo dire che tutti noi, o anche soltanto fa
maggior parte di noi, siamo superiori agli altri avvocati per dl fatto dii appartenere
al persona�le deLl'A.d.S. 1E non � certamente mia intenzione dire che
noi siamo diventatii membri dell'A.d.S. perch� qualcosa nel nostro modo di
essere congenito o nella nostra educazione ci rende diversi dagli altri. Tutto
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172 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
quello che io intendo dire � che la nostra pecuiliare occupazione, in quanto
tale, configura le nostre caratteristiche e il nostro modo di pensare. � ovvio
che quando noi andiamo davanti al giudice combattiamo per vincere; non
saremmo veritieri se dichiarassimo che non ci auguriamo di vincere la nostra
causa -ad ogni modo, io posso dire cos� di me .stesso, pro domo sua. Ma il
problema consiste nel vedere come noi formiamo la nostra opinione, quando
diamo un parere all'amministrazione o quando esponiamo le nostre argomentazioni
davanti al giudice, e qual � la nostra reazione istituzionale quando
risolviamo un caso. Vorrei suggerire che questo � il punto che ci caratter.izza,
questa � la npstra identit� che ci.distingue. Anche un avvocato del ilibero foro
pu� non essere disposto ad accettare qualunque caso. Per� sembra che, entro
certi ilimdti, ci� che determina �la sua condotta siano ~li interessi del cliente,
strettamente intesi. Non � cos�, per noi, che s1iamo :legati da restrizioni che
abbiamo imposto a noi stessi e semibria che non considereremo mai le nostre
funzioni come quelle di un avvocato che difende ghl ~nteressi del suo cliente,
interessi intesi nel senso ristretto della parola. In verit�, se si guar.da alla
situazJione come si deve, exhyphothesi non sussiste mai un contmsto tra i fini
di .giustizia e l'interesse del nostro cosiddetto cliente.
Lo status e la posizione dell'A.d.S. possono essere guardati con tre lenti
di ingrandimento, tre che ne formano una: in primo Juogo, avendo riguardo
all'amministrazione, in secondo luogo avendo riguardo alla corte e, in terzo
luogo, avendo riguardo a noi stessi. Cominciamo con il nostro rapporto con
la corte.
Ncl mio paese, i membri dell'A.d.S..si considerano e sono considei;at-i dag1i
altri come ufficiali della corte, in senso stretto, cio� come soggetti chi!amati ad
assistei;e il giudice, al megHo de1le loro capacit�, per scoprire la verit� e per
fare giustizia. Questa non � soltanto un'etichetta, � un problema -di conseguenziahlt�.
� vero che quando rappresentiamo l'amministrazione in giudizio
noi difendiamo la sua posizione e facciamo del nostro megHo per viincere,
ma noi agiamo cos� solo nei nostri termini, sulla base della convinzione che
l'amministrazione ha ragione, ed anche se di tr1bunale deoide diversamente
sappiamo di aver svolto la nostra funzione come dovuto. Invero, il nostro
naturale dispiacere, come procuratori di ;j;Ja�rte, nel perdere una causa sembra
essere minore di quello di un avvocato del Jibero foro in circostanze simili;
infatti, noi abbiamo aiutato la corte a Tendere giustizia. Questo aspetto del
nostro favoro che lo rende simile a quello del giudke, � della massima importanza,
perch� perfino quando svolgiamo attivit� di consuJenza, senza alcun
dferimento ad un procedimento 1giudiziar.io, questa analogia con fa funzione
del giudice � presente nelle nostre menti. Basandoci sulla nostra approfondita
conoscenza del modo di pensare del giudice, facciamo del nostro meglio per
svolgere la nostra �attivit� di consulenza come una specie di giudici amministmtivi.
In tal modo, grazie alla nostra esper.ienza giudiziaria, il parere che
noi it"endiamo aiuta a stabilre iJ rule of law nell'amministrazione.
E adesso proseguo per quanto riguarda il secondo aspetto, cio� il rapporto
ddl'A.d;S. con l'Amministrazione. Se posso ricorrere ad un'espressione ebrea
usata con altri s~gnificati, sembra che in linea di principio questo rapporto
debba essere di �rispetto e sospetto�. Per quanto riguarda ;i,l �rispetto�:
stabilire la linea di condotta spetta -all'Amministrazione, non alil'A.d.S. Que
sto significa che � l'Amministrazione a dover scegliere tra diverse Linee di
condotta que1la pi� conveniente per lei e che noi avvocati non dobbiamo in
terferire nelle sue scelte, fintanto che si mantiene nell'ambito di alternative
legittime e p~r fa promozione di Jegittimi interessi dello Stato. Noi non dob
biamo in alcun modo tentare di dettare una 1inea di condotta speciale, nel
w:;;.
.t.m..
�~
(
PARTE II, QUESTIONI
caso in cui una Linea di condotta alternativa, per quanto presumibilmente
Jegittima, non ci sembri auspicabile.
Tanto, per quanto r1guarda il :riispetto dovuto all'AmministraZlione. Ma
moJto pi� importante � la parte del � sospetto�; una circospezione paragonabHe
1a quella di un cane che guida &l padrone cieco per evitare che compia
passi faJsi. L'!Amministrazione opera dn quella che pu� essere chiamata una
atmosfera � ammdnistrativa �, caratterizzata dalla volont� di raggiungere certi
risultati. aiLlo stesso tempo rapidrunente e, 1Jailvolta, a qualunque prezzo. In
questa atmosfera amministrativa, ['avvocato sembra un personaggio molesto
che cerca di imporre restrizioni inutili, predisposte soltanto per rallentare le
cose. � a questo punto che entra in gioco la nostra funzione principale: nel
difendere l'Amministrazione da se stessa, affinch�, abbandonata al suo zelo
di raggdungere il proprio scopo, non infranga regole che non devono venir
violate, si tratti di regole sostanzia[i, come quehle stabilite contro attivit� che
sono ultra vires o que~le sUJ!Jl'eccesso di potere, o di regole di procedura come
il due process ovvero audiatur et altera pars. Qui � necessario men:ziionare
un'esigenza importante, una caratteristica indispensabile dell'A.d.S. (penlomeno
a�mio .giudizio): un'autonomia di ,giudizio che permetta di pensare :in un'atmosfera
legale, distinta dall'atmosfera amm:inistrativa. Se tutti i �titolari d:i uffici
amministrativi fossero avvocati, ci� potrebbe facilitare il nostro compito; ci�
non ci renderebbe per� supenflui, perch� il problema non consiste nel fatto
se una persona specifica abbia o no una preparrazione giuridica ma in quaile
tipo di atmosfera essa viva e favori. Noi abbiamo bdsogno di un'atmosfera
legale come il pesce ha bisogno dehl'acqua e una tale atmosfera si pu� mantenere
solo con J'autonomia, con �l'indipendenza di un'istitu:tione esterna all'amministrazione.
Non c'� alcun male nel fotto che un componente pi� anziano
dell'A.d.S. dia delle istruzioni ad uno pi� giovane, ma la possibi:Iit� di comandi
dati ad un membro dell"A,diS. dall'esterno contrasta la vera natura de1la sua
appartenenza a11'A.d.S.; si tratta di una vera e propria contraddizione in termini.
Questa autonomia ed indipendenza, naturalmente, stimolano il prestigio
del diritto nell'amministrai;ione ed eventualmente la costringono a richiedere
pareri lega1:i nel formulare o nel realizzare una linea politica. Invero, sembra
che una delle nostre priincipali fun:ziioni consista nell'introdurre qualcosa di
quell'atmosfera legale nell'ambito dell'amministrazione, nello stimolare quest'ultima
a ricorrere agli avvocati nel corso de1la propria attivit�. La nostra fun21ione
non consiste soltanto nel comparire in giudi:ziio dopo il fatto, post mor
tem per cos� dire, ma nel mantenere un attivo contatto prima e durante la
azione amministrativa, una forma di giustizia preventiva, che pre\Oiene il'ingiustizia,
piuttosto che raddrizza:rila. L'autonomia che si � dehlneata nella sua forma
ideale richiede un'unit� funzionale che comprenda tanto l'A.d.S. che [11 servizio
di consulenza legale nelle diverse branche dehl'amministrazione, sebbene fa
strutturazione possa naturalmente variare da nazione a nazione.
Sono perfettamente cosciente del fatto che presentando in tal modo un
modello di Aid.S. potrei gettare un guanto di sfida ad alcuni dei miei colleghi
qui; in verit� H sto sfidando. iLa macchina della giustizia potrebbe lavorare,
in verit� lavora, avvalendosi anche di altri sistemi. H sdstema de1!'A,diS. non
ha il monopolio dii ci� che � .giusto e adatto. iMlo stesso tempo, lio formulo
una domanda a cui � necessario rispondere: pu� un avvocato privato, soprattutto
dopo aver ricevuto l'incarico da un mindstro, rifiutarsi di prendere istruzioni
speciali dal suo cosiddettci diente qualora pensi che non � opportuno
agire cos� (opportuno non da un punto di vista etico o tattico, ma dal punto
di vista d.el pubblico interesse)? In teoria, naturalmente, eg�1i pu� rifiutare:
ma Jo far�? Dopo tutto, si tratta di un avvocato ed egli sar� soprattutto
RASSEGNA DELL'AVV�CATURA DELLO STATO
174
pre�ccupato di ricevere un nuovo incavico professionale o di veder rinnovato
quello attuale; perci� per definizione gli mancher� fincentiivo ad opporsi al.Ja
strada scelta dal suo cosiddetto cliente, sebbene, personalmente, in quanto cittadino,
possa disapprovare quella strada. Io propongo, perci�, a1la vostra considerazione
quanto segue: 'sebbene con il Sii.sterna dell'A,d.S. ci si possa aspet.
tare di non avere nel servi:iio pubbJico i m1gliori avvocati -qui come altrove
giocano la domianda e d'offerta e sappiamo cosa vuoJ dire essere stipendi�ti
dallo Stato -questo svant,flggio non conta ed � di scarso rilievo se confrontato
con di vantaiggio di avere nel servizio pubblico -sempre, d�vunque avvocati
la cui vocazione � dd assicurare fo spirito-vivente del rule of law tanto
nella doro attivit� di consulenza che in quella giudiziale.
Id terzo ed ultimo aspetto del nostro tema, � come gi� detto, iil nostro
�rapporto con noi stessi. Naturalmente noi dobbiamo saper�e come restare su
terreno solido, come essere fedeli ai princ�pi in cui crediamo, cos� come poter
raggiungere il nostro scopo: il predominio del diritto. Ma la nostra onest�
con noi stessi non � solo !indivisibiie ma anche d1fficile da defdnire. Se noi
diciamo che il nostro dovere consiste nel collaborare a mantenere i princ�pi
del rule orf law, dell'onest� e deHa probit�; potremmo non dire molto, dato
che, conoscendo il mondo che ci circonda e la natura umana, dovreIIlllllo essere
ben coscienti che anche concetti formulati in termini assoluti -probit�, one
st� -sono suscettibili 'di venir distorti. Perci� non d resta che dichiarare:
le ddee del rule of law, di onest�, di giustiizia e di probit� sono innate in
tutti gJi esserli umani,. noi compresi, ma � l'�aillenamento degafo e l'esperienza
legale accumulata che noi possediamo che ci rende capaci di dare un'espres
s1one concreta ahle ddee generali che tutti concepiscono; e ['abitudine legale e
l'esperienza giuridica ci dovrebbero guidare sempre, infaticabilmente, lungo la
strada giusta, che noi dovremmo sempre, senza la minima paura seguire:
essere onesti con la nostra cosdenza e davanti al Creatore.
Dott. MICHABL CHESHIN
II Procuratore Generale della Repubblica presso il Tribunale amministrativo
federale in Germania.
Prima di affrontare :te questioni che mi spiI11gono a chiedere la parola vor
rei ringraziare gli autori delle tre relazioni generali, che hanno trattato in modo
preciso ed esauriente delle materie assai complesse.
Chiunque sappia valutare fimportanza e la vastit� del materuale che i
signori Di Ciommo, Kockeis ed Olmi hanno dovuto rielaborare, dovr� consi
derare con rispetto questa pnirna ed unita sintesi tinternazionale del problema
che ci .accomuna e ci ha liindottii a riuniroi :in questa sede. Aln,che chi nutre
deHe riserve per quanto riguarda adcuni aspetti particolari, non potr� negare
che i tre rclator:i geneali sono riusciti a sintetizzare d numerosi punti di vii.sta
in modo sistematicamente ed oggettivamente va1ido, fonnendo un quadro gene
rale omogeneo ed al tempo stesso limpido. Come .emerge daLle relazioni stesse,'
questa sintesi non esclude, ma anzi rende possibile ed incoraggia, un eventuale
dibattito critico, quale si addice appunto ad ogni confronto razionale, soprat
tutto nef quadro di un congresso di cos� vasta portata. Partendo, quindi, dai!
presupposto che i partecipanti a questo congresso sono a conoscenza del con
tenuto delle tre relazioni generrui, posso l'inunciar�e a descrivere ancora una
volta fa situazione nel mio Paese, dato che essa � stata Hlustrata dn modo
succinto ma sufficientemente chfaro nelle relazioni generali stesse.
PARTE II, QUESTIONI
Ritengo, quindi, di poter esaminare con la dovuta modestia alcuni plinti
di vista che, dopo Ulll attento studio delle tre relazioni generali e salvo re
stando dl riuscitissdrno sforz~ compiuto dai relatori per elaborare i pi� im
portanti criteri ordinatori, mi sembra richiedano ancora una ulte!'iore chiari
ficazione. A questo proposito ammetto con franchezza che il punto di vista
intellettuaJe dell'oratore � necessariamente !influenzato e condi:ztlonato dall'or
dinamento giuridico dehlo Stato in cui egli svolge ~l suo ufficio. Liberarsi da
queste soggettivit� naturali non � facile e forse nemmeno auspicabile ai fini
dd una discussione �sul piano intelt1ettuale fra i rappresentanti di sistemi giiu
r�dici diversi.
A mio avvfao la questione pi� importante ed al tempo stesso pi� controversa,
che Dichlede quindi un esame pi� differenziato, � che cosa si debba
intendere, nel quadro dei vari sistemi nazionali, sotto la definizione, qui data
�on parole assai diverse o con pedfrasd, di �interesse pubblico�, quale sia
insomma il vero contenuto, la quintessenza di tale concetto.
Ad alcuni di voi �tale questiO!lle potr� parere a prima vista un po' troppo
teoretica, addirittura inopportuna e poco importante ai fini della soluzlione
pragmatica dei casi che le Istituzioni si trovano a dover quotidianamente
affrontare. Ma, appunto, solo a prima. vi~ta. Infatti mi risulta che anche nelle
tre relazioni generali il concetto di I�!tlteresse pubblico non � univoco; il suo
contenuto viene datG per scontato o defilnHo di volta in volta i seconda del
significato che il concetto stesso assume nei vari ordinamenti giuridici nazio
mlili. Tali definizioni variano dail:l'dnteresse della societ� in generale agli inte
ressi 'strettamente patrimoniali. Quando per� non � chiaro tl contenuto di
questo concetto che in un certo senso forniisce Ja giustificazione alle Istitu
:doni, dl dubbio necessariamente investe la struttura organizzativa delle Jsti
tuzioni ed hl contenuto e Jo svo1gimento delle loro funzioni.
In altre par�>le, prima di prendere :in cons:iderazione !� dettagli, si deve
sapere di che cosa si tratta: dcll'interesse pubblico inteso come gJobalit� degli
mteressi di tutte le parti ed i membri di una societ�, quindd sia dei cittadimi
sia degli enti e delle Istituzioni che insieme formano lo .Stato, ~ntegrati al livello
pi� alto, oppure come l'iiiiteresse particolare c0J1creto dell'ente dd volta in
volta I�llteressato in qualit� di parte in una determinata causa, quand'anche si
trattasse dello Stato.
Nel caso �singolo questi interessi possono pi� o meno identificarsi, mentre
dal punto di vista c0tI1cettuale essi sono essenzialmente diversi e devono
necessariamente esserlo in un ordinamento sociale e statale strutturato in modo
pluralistico tervitoriale o foderale. Ci� risulta particolarmente evidente in un
ordinamento statale tanto articolato qual � quello della Repubblica Federale
Tedesca, in cui la Federazione, gH Stati federati, ossia i Lander e, last but not
least, ,gli enti comunali possono comparire in giudizio rper cause sia contro
il cittadino sia fra di loro.
In questi casi, naturalmente, ciascuno degli enti in lite pretende che
l'dnteresse da esso rappresentato costituisca iJ vero interesse pubblico e che
l'interpretazione che esso fornisce della legge e del diritto sia l'unica interpreta
zione giusta. Dal punto di vista dell'ente, quindi, lo scopo che esso conta di rag
giungere mediante dl processo e 'l'interesse pubblico al cui servizio esso svolge
le sue funzioni coincidono. Ma tale identit� � lin realt� solo apparente, sog
gettiva, dn quanto tutte Je decisioni prese dallile autorit� �sono decisioni in causa
propria, sia pure in un senso sorretto dalle finalit� pubbliche che esse per
seguono. Tali decisioni sono, quindi, necessariamente parziali. Del resto, tutto
il sistema delfa tutela giurisd,izii.onale ammlinistrativa si basa �sulla presun
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
2lione che anche le autorit� possono agire ingiustamente. Quindi, ill.On ci si
pu� ragionevolmente aspettare da un'autorit� statale od amministrativa coinvolta
in un processo che, una volta !iniziato quest'ultimo, essa stessa ceda le
armi all'avversario. IA questo riguardo non importa che l'autorit� si faccia rappresentare
da flllilzionari o da avvocati assunti per contratto, tanto pi� che
quando un processo raggiunge dl mas,siimo livehlo ,giudiziario, l'amministrazione
tende assai meno a riconoscere H :punto di vista igiuridrico della controparte,
e cio� di solito quello del cittaddno. Ed � proprio a Hvello dell'istanza suprema
della giurisdi2lione amministrativa tedesca che secondo il diritto della Repubblica
Federale Tedesca si verifica una situa:1lione particolare, iin quanto in questa
sede si giudicano esclusivamente le controversi~ relative aLl'app:Licazione
della l'egge federale, non dehle deggi dei Lii.nder (poich� in uno Stato federale
l'attuazione delle leggi compete ai singoli Lii.nder), eppure fa Fedel'.azione stessa
non � interessata in qualit� di parte nei 4/5 di tutte de cause. Ci� ha costituito
per il legislatore tedesco uno dei motivi che do hap.no spinto a dare viita
all'istitu2lione dd un Procuratore Generale della Repubblica presso il tribunale
amminO:strativo federale, ovviamente non nel senso di un :procuratore [egale
della Federazione. Questo tipo di rappresentanza :processuale non viene peraltro
considerato con occhio critico sodtanto per hl suddetto motivo, che cio�
la Federazione compare dn veste di parte solo in un numero molto es,i.guo
di processi. I deputati del Parlamento tedesco, del Bundestag, affermano deci�
samente che sia alquanto inopportuno dal plllilto di v'ista dello Stato di diritto,
e si debba evitare, l'affidamento ad un'lllilica Istituzione della difesa degLi ~nteressi
di :parte e di quella dell'interesse pubblico superiore. ilnfatti, si � detto,
si tratta di due scopi assolutamente eterogenei: da una parte sii porta avanti
iJl processo 1in qualit� di parte con fo scopo di vincere la causa, dall'altra invece
si mira aII'affermazione del diritto oggettivo. Secondo i parlamentari tedeschi
una siffatta Istituzione, che a:bbia oio� il compito di perseguire due scopi con
traddittori, si trova ~nevitabilmente in una situazione di conflitto interno che
i titolari di uffioio non sono !in grado di :dsolvere n� dal punto di vista giu
ridico n� da quello umano: nessuno infatti possiede due anime..
A ben guardare, quindi, 1Signore e Signori, sono state rrnlesstioni relative
allo Stato di diritto che hanno spinto il legislatore tedesco a configurare
!'istituzione del Procuratore Generale deUa Repubblica presso il tribunale amministrativo
federale non come procuratore legale deHa Federazione bens� come
una terza parte del processo che gode di larga autonomia nei confronti dell'amministrazione,
sia essa anche quella federale, e la cui posi2lione � nettamente
separata da quella de1'le due parti del processo, e quindi anche da quella
dei rappresentanti dell'autorit� citata in giudizio. In ultima anaHsi le preoccupazioni
dello Stato devono essere rivolte al cittadino, alla sfera del diritto
e della libert� dell'individuo. Ma proprio questa posizione del cittadino ned confronti
dello Stato (e ci� si verifica anche nei settori dell'attivit� amministrativa
dello Stato), nonostante tutte le buone dnten2lioni dello Stato di diritto,
non � caratteriizzata dalla parit�; infatti quando un'autorit� enra in causa
con un citadino risulta evidente ]l suo vantag;gio sia dal punto di vista giuriidico
che da que1lo del potere. Ci� deriiva dal fatto che l'autorit� non solo
ha una conoscenza molto pi� differenziata dei princ�pi giuridici e dei regolamenti
amministrativi, spesso molto disoriganici e diff\icilmente accessibili agli
avvocati ,stessi, ma � anche in grado di procura:rni senza sforzo, soJo servendosi
del suo apparato di potere, i documenti reali necessari per il processo. Inoltre
per il cittadino attore un processo normalmente comporta un onere ed un
vischio finanziario assai maggiore che non per <l'autorit�, ed infine il diritto
che in molti sistemi nazionali viene riconosciuto all'amministrazione, cio� di
PARTE II, QUESTIONI
poter attuare i propri provvedimenti contro il cittadino stesso prima ancora
che sia stata emanata una pronuncia giudiziaria, eviidenzia ancor pi� il vantaiggio
giuridico deLl'aimmi.nistrazione sul cittadino.
In considerazione di questo squilibrio fra le partri di un processo amministrativo,
mi riesce alquanto diffidle l'itenere che dl principio della parit�
degli strumenti, quale a'ridea deLlo Stato di diritto richiederebbe in fondo per
ogni procedimento ,giudizfarfo, sia stato pienamente realizzato. L'avv. Olm~
giustamente ha fatto notare che ogniqualvolta lo Stato � priviJegiato ai danni
del cittadino, oi� � inconoiMa.bile con il principio fondamentale dello Stato
di diritto. Perci� mi sembra che si debba mirare se non proprio ad eliminare
del tutto lo squhliibrio fra il cittadino e �le auto1.1it�, ~l che sarebbe !irripossibile
per la natura stessa delle cose, almeno a 1.1idurlo mediante diversi provvedimenti
riguardanti Ja nostra Istituzione, intesa nel senso dato a questo
termine dal dott. Kockeis.
R!itengo che tali provvedimenti siano ~nclii:spensabili per la nostra Istituzione.
A mio avviso, il primo di tali provvedimenti dovrebbe r1guai;dare:
1) la creazione dri una Istituzione speciale, dii un organo giuridico, di
un law-office o comunque lo si voglia chiamare;
2) affidare a detta Istituzione il compito di rappresentare ['interesse pubblico
a quel aivello superiore che abbraccia. sia g1i rinteressi dello Stato che
quelli del oittadino, natuvalmente entro i limiti della legge, de1la legalit�,
la cui importanza � stata ancora una volta sottolineata ieri dall'avv. Di Ciommo;
3) adottare provvedimenti di tipo organizzativo volti a garantire che
l'Istrituzrione possa far valere in modo autonomo i propl'i punti di vista.
Ritengo, Signore e Signori, che i suddetti provvedimenti siano indispensabdil1i
per assicurare Ja funzionalit� deLl'lstituzione nel senso da noi qui di�
scusso. Oi� vale anche per il terzo punto, cio� per l'adozione di misure adeguate
di tipo istituzionale ed 01.1ganizzativo. Sono d'accordo con l'avv. Di Ciommo
quando afferma che l'autonomia deviva di per s� dalla natura stessa della
funzione, concetto gi� espresso anche nella relazrione nazfona.le della Spagna.
Tuttavia mi permetto di dubitare che un'autonomia basata su11a sola forza
di persuasione degli argomenti possa resistere ad una seria opposizione da
parte di altre autorit� ed altri organi statati qualora non siano state prevli.ste
apposite garanzie strumentali affinch� l'autonomia dell'J:stituzione venga rispettata
da ogni parte.
Anche agli occhi del cittadino l'autonomia dell'Istituzrione deve essere l.'eaWizzata
e garantita rin modo evidente e credibile da rendere infondata l'innata
dil�fidenm del cittadino nei confronti delle istituZJioni deLlo Stato. Quando il
cittadino potr� essere certo che l'interesse di questa Istituzione � volto esclusivamente
al servizio della ig.iustizia e che essa dispone effettivamente dei mezzi
per far valere efficacemente il suo punto di vista, solo allora penso che si
potr� affermare che l'Istituzione adempie pienamente le �sue funzioni nelfo
Stato di dfoitto.
Vi ringrazio per la vostra attenzione.
Dott. Kurt Neis
L'Attorney Generai in Inghilterra.
Malgrado il tragico sfondo di eventi della scorsa settimana nell'Italia del
nord, avvenimenti che hanno profondamente colpito tutti noi presenti in questa
sala, l'Avvocato Generale e l'Avvocatura dello Stato hanno fatto quattro
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
cose che nessuno di noi qul� presenti potr� o dovr� dimenticare. Spero che
sar� fatta anche una quinta cosa, che io vivamente auspico.
In primo luogo hanno dato prova di essere deg.Ji ospiti caldi e generosi
per tutti noi che siamo c-0nvenuti da tanti Paesi diversi; che essl� fossero
degl!i ospiti cos� caldi e generosi non � 11.lila �sorpresa per coloro tra noi che
ebbero Ja fortuna di venire alla celebrazione del centesimo anniversario delrordine
forense dtaJrirano, alla fine del 1974; ma il fatto che ci� non sia una
sorpresa non signif)ica che noi dobbiamo trascurarlo o dimenticarlo.
iLa secOillda cosa che hanno fatto � stato di sceglriere come tema di questo
congresso un argomento che a prima vista � forse stupefacente, in quest'epoca
iconoclastica in cui accademici, giorna1dsti e politici si preoccupan:o solo dei
diritti dei privati di fronte allo Stato e pensano solo aLla difesa degli interessi
deri privati contro quelLi dello Stato; cio� hanno scelto come tema la
difesa dn giudizio dehl'Aimministrazione statale.
La terza cosa che hanno fatto � di aver .provocato la raccolta di una serie
di lavori i quali, perilomeno a nostro giudiZJio, �saranno considerati come una
delle raccOl!te pi� autorevoli di esposizioni della prassi amministrativa di cos�
numerosi Paesi di tutto il mondo; e quella raccolta di lavori per quanto mas-�
sicci essi possano al .priimo :momento apparire quando li metteremo nehle nostre
bor�se per andare all'aeroporto, saranno nondimeno guardati, credo, come cosa
di grande valore, una volta che saremo tornati nei nostri paesi.
In .quarto luogo, stlignor Presidente, sotto Ja sua guida, qui si � iniziato un
dibattito che rende evidente che !il titolo alquanto stupefacente di questo congresso
non significa che siamo qui per escogitare uno schema che garantisca
che nel modo pi� sicuro � ad ogni costo dobbiamo ottenere che fo Stato schdacci
gJri interessi del cittadino e che gli interessi dell'Amministrazione debbano prevalere
su tutto. lii punto che noi effettivamente siamo venuti qui a discutere
� come conservare un equrilibrio tra i diritti del privato e il rule of law; �
stabi�lire e perfezionare l'equi1i!brio tra i diritti del cittadino e le esigenze del
Governo. Signor Presidente, queste quattro cose, che sono state fatte dagli
organizzatori del congresso, sono chiare.
La quinta cosa, che spero sar� fatta, � questa: � stato detto parecchie volte
che questo � il primo congresso di q�esto tipo e, inevitabilmente, � stato
necessario preparare una raccolta di esposizione di fatti, in modo da stabilire
lo sfondo dei differenti sistemi, ognuno dei quali, e soltanto esso, � familiare
ad ognuno di noi. A partire da ci� � naturalmente .Possibile costrwire
una maggiore comprensione non soltanto deHa struttura di ci� che ognuno
di noi fa nel J>.ropr.io paese, ma anche degli assunti che sono sottesi alle differenti
forme di apparato che sono state descritte. Questa, Signor Presidente,
� inev�.tabiJmente Ja fase delJa prima iinfanzda; Ja mia speranza �, e questo �
!il mio quinto punto, che d'ora in poi noi possiamo proseguire il dibattito sui
temi pi� generali cui si � fatto riferimento durante il congresso.
Mentre ascoltavo li discorsi di questa settimana, ho sentito molte api
ronzarmi into=o al capo e, malgrado iJ sangue freddo dell'inglese medio, mi
piacerebbe moltissimo discutere in maniera provocatoria con alcuni dei colleghi
presenti, suMe varie questioni che sono state sollevate. Io avevo propo�sto
che, nel breve tempo cui ognuno deve Limitarsi, si chiedesse di prendere in
considerazione il sistema che noi abbiamo nel Regno Unito per il controllo
da parte dei tr0ibunali, degli atti del.l'Amministrazione. Io. mi accingevo a porre
il problema se sia mag;g;iormente auspicabile che esista un tl'ibunale speciale,
composto di specialisti del diritto costituzionale, di costituzionalisti e di amm~
nistrativisti, ovvero se siia meg.Jio che il sdndacato sull'azione ammindstrativa
sia esercitato dai tribunali ordinari, come succede in quel paese. Mi accingev�
PARTE II, QUESTIONI
a cercare di descrivere �le caratter.istiche essenziali del nostro sistema inglese
di sindacato sull'azione an::itm:inistrativa. Mi accingevo a dire che tale sistema
ha una flessibilit�, che forse ha degli aspetti che ne fanno qualcosa di rac:
comanda:bile. Mi acoingevo ad esporre [,l modo in cui negli ultimi anni questo
sistema si � sviiluppato in un modo che � effettivamente straordinanio; cos�
i triibunali adesso, invece di� limitarsi ad esaminare gJ.i errori tecmco--g1iuridici
nella decisione amministrativa, �sono preparati ad andare oltre e a porsi probJemi
�sostanzia1i; sono proni.i a chiederS�i se ci� che � stato fatto rientra nei
fini per cu� � stata emanata una !legge. E mi accingevo a suggerire che sebbene
questo s�istema non sia in alcun modo perfetto, tuttavia ci sono delle
caratteristiche che lo potrebbero raccomandare come un sistema che consente
in un certo modo l'applica2Jione di rimedi celeri ed efficaci ilrl situazioni in
cui forse l'Amministrazione ha commesso un errnre lin punto di diritto.
Ma ho deciso che invece di far questo avrei messo da parte !il discorso
che avevo pensato di fare ed avrei raccolto la sfida che aveva lanciato ieri il
dottor Cheshin di Israele, in un discorso che, se posso espnimermi cos�, era
ammirab1le al massimo, profondamente analitico e rapprestmtava un grande �
contr1buto al lavoro di questo congresso.
Cos�, se mi � Jecito, vorrei passare a questo. LI dottor Chesh<in, ha suggerito
che :l'avvocato che sia �inserito nell'apparato amministratdvo sia il pi�
adatto ad agire per il Governo, perch�, come io :l'ho inteso, egli ha sostenuto
che �sono Joro, e se non loro soli certamente Joro spxattutto, che hanno
una vocazione a garant<ire che <lo spirio vivente del rule of law sia saJvaguarda1:
o. E.gli ha detto, o se non lo ha detto lo ha certamente sottinteso, che
l'avocato del J.ibero foro � presumibilmente pi� dnteressato a conservare lin
futuro un cliente desiderabile ed attraente come il Governo, che forse a
causa del suo volume di lavoro rappresenta per lui un'occasione desiderabile.
fo raccolgo quehla sfida; accetto che sia inev<itabile che lo Stato debba
avere una propria organizzazione di avvocati, e che � i�nevitabile che i componenti
di quell'organizzazione acquistino un'espe11ienza, che non pu� essere
divisa con av,vocati che sono impegnati all'esterno, in una sfera pi� ampia o
comunque diversa. In questa misura e certamente per quanto riguarda lil
mio paese, ed io credo che sia probabilmente 1o stesso in tutti gli ailtri paesi,
questo, produce indubbiamente un corpo di avvocati che sono dotati di grande
abiHt� e che �Si dedkano completamente non solo ahla difesa della Joro specifica
sezione del Governo, ma ai pi� profondi interessi della giustizia e del
rule of law. �
Ma io credo che anche l'avvocato del libero foro potrebbe svolgere una
funzione notevole. nella difesa del Governo davanti al giudice. Certamente
eg1i non pu� essere sempre presente nell'amm~nistrazione, non pu� avere
tanta esperienza nei particolari del lavoro amministrativo, non pu� essere
possibtl!le per lui avere Ja coscenza dei problemi di fondo di ogni questione
che si pu� presentare; egli pu� non aver parte nella comprensione d<i una
politica che � sottesa ad una legge particolare o ad un regolamento; ma vorrei
far notare che, se �"scelto con cura, egli pu� porta11e una fa11ghezza di esperienza,
forse una mentalit� critica, indagatrice, che pu� aiutare piuttosto che
non creare difficolt� alla promozione del pubblico interesse ed alla difesa
dello Stato davanti al tribunale.
In Inghilterra, e dovrei aggiungere nel Galles (quando parlo del:l'InghiI
terra dncludo il Ga11es, perch� non� dovremo tralasciare una parte del nostro
�paese che non � rappresentata qui; avete ascoltato il P!l'ocuratore Generale
de1la Scozia e l'Avvocato Generale dell'Irlanda, peroi� non dimentichiamo che
i ,gaLlesi sono rappresentati qui dalla delegazione britannica), in Inghilterra e
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
180
nel Galles -dicevo -abbiamo un sistema che non ho trovato altrove, neppure
m paesi che hanno derivato il proprio sistema giuridico dalla nostra
Common-Law. Esso ha una caratteDistica che, se mi � permesso di esprimernrni
cos�, penso che imponga o permetta una certa considerazione. Io non
dico che esso sia perfetto o che non sia suscettibile dri modifiche o di cambiamenti,
ma esso sembm mtrecciare insieme numerosi fi1i di materie diverse
per formare una corda che negli anni ha dimostrato di possedere una certa forza.
I particolari sono esposti nel nostro documento e non J!l ripeter�. Ma i
fili sono questi: v'� 1in primo luogo un corpo di avvocati il cui lavoro a tempo
pieno consiste nel fornire pareri alla Corona. Essi sono essenziailmente e soprattutto
avvocati; lavorano �con gli amministratori ma portano, tanto al livello
de1l'att!ivit� consultiva che di quella contenziosa, 1a mentalit� !indipendente
dell'avvocato. Ma essi riconoscono che, in certi tipi di causa e in certe materie
m cu!l ~l volume del lavoro ;richiede assistenza esterna, � necessario
rivolgersi ad avvocati esterni che non hanno alcun rapporto continuatrivo con
il Governo.
Fm qui potete pensare che tutto ci� sia molto comune e che in ogni
paese ci sia un sistema paragonabile. Ma c'� quailcosa che io penso possa
veramente essere unica per l'Inghilterra e il GaJles e questa cosa � che c'�
un animale driverso, un tertium quid le cui funzioni possono rendeyne profittevole
Jo studio. � sempre imbarazzante introdurre un diavolo, o il diavolo,
in un'assemblea di persone ed � forse particolarmente rischioso comportaTsi
cos� quando sii viene nena citt� di Roma; ma il diavolo di cui avete letto
neri nostDi documenti � un animale �nico, sulle cui funzioni vorrei dire brevemente
poche parole. Ve ne sono d!�: due specie: ce n'�� uno che ha a che
fare con il sistema di Commoi:i-Law e ce n'� uno che ha a che fare con la
nostra giurisprudenza di equit�. Egli � un'avvocato del libero foro con alcuni
anni di esperienza che effettivamente dopo essere stato nominato lavora a
tempo pieno per la Corona. Egli porta con s� una certa esperienza, derivata
da quegli anni di professione privata; ci� che io vorrei indicare come
importante � che eglri vrive nella comunit� deg1i avvocati conosciuta come
lnns af Court, cosicch�, eglii � in quotidd.ano contatto con molti avvocati del
:Ji'bero foro e conosce iii modo di pensare diffuso tra 'i suoi coLleghi della professione
forense. In ragione del suo status, dato che 1a sua posizione � ben
riconosciuta, iitn un primo periodo � nominato giudice di un lnn of the Court
(ed io sono molto contento e orgoglioso che uno dei miei colleghi, il Signor
Lecourt, presidente della Corte di Giustizia, sia presente oggi a questo congresso);
cosicch� il diavolo del tesoro non solo incontra !� suori colleghi avvocati,
ma partecipa al governo di uno dei quattro collegi di avvocati. Combinato
c ontutto questo, in quanto membro della professione legale nel senso pi�� pieno
deHa parola, egli acquista un'esperienza e una conoscenza dei problemi legali che
nascono doai problemi di governo e acquister� negli anni una conoscenza specializzatissima.
Egli forrnisce pareri a molt1i Ministeri non solo perch� ci sono poche
nomine di� specialisti, ma in conseguenza del fatto che egli deve spaziare oltre i
confini che separano i vari Ministeri ed io ho l'impressione che uno dei rischi
derivanti daJ!l'aver�e un avvocato specializzato per ogni ministero possa cons!istere
nel fatto che l'avvocato diventa molto limitato nei suoi interessi e nella
sua conoscenza. Ora il diavolo del Tesoro pu� varcare tutti questi confini e vedere
i problemi giuridici che si presentano in un contesto pi� largo di quanto
non possano forse fare certi avvocati de1lo Stato. Egli sii costruisce una pratica
ed un'esperienza che lo separano, a causa de1la sua conoscenza della
prassi del .governo, dagli aJtri membri della professione forense, ma egli �
181
PARTE II, QUESTIONI
caratterizzato anche, credo e sottolineo, da un distacco di cui non sono necessariamente
dotati. anche quegli avvocati dello Stato con cui eg1i pu� venire
Iin contatto. Sottolineo che egli � capace di dare un contributo alla difesa
dello Stato in giudizio che -io credo -i1l dottor Cheshln, non era preparato
ad accettare; egli benefioia, :indubbiamente, dei pareri altamente qualificati
che riceve dalla nostra sezione dei Procuratori del T1esoro e da ci�
che nel nostro il!i.nguaggio tecnico viene chiamato � istru2lioni �; istruzioni che
sono generalmente deJ.la migJiore qualit� e che certamente sono al livello delle
migliori che si possono trovare nella normale professione privata. Egli trae
anche beneficio dal fatto di essere collegato con gli avvocati della Corona, \
eccellenti avvocati, certamente, che forse hanno una caratteristiica speciale
se paragonati con gli avvocati dello Stato in molti altri Paesi, perch� non
solo essi 1sono, come altri procuratori generali, avvocati di grande rilievo e
di ,grande esperienza, ma essi sono memb:rii del kgislativo e componenti del
governo. E il cliavo1o del Tesoro trae benefici, come un professionista privato
interessato nel :Lavoro governat1ivo, dal fatto che osserva gli avvocati dello
Stato, che adempiono ad una funzione del pi� alto livello, perch� gli avvocati
dello Stato non 1sono solo i consulenti del Governo, non solo compaiono in
giudizi per difendere l'opera del Governo, ma sono anche i custodi del pubbllico
interesse.
L'Attorney General nel Regno Unito ha una ,speciale funzione costituzionale,
che � il dovere e il potere di agir1e come guardiano del pubblico ilinterese,
e :in quanto tale ha il diritto e il dovere di mvo1gersi al giudice per
questioni che possono sorgere, questioni che non riguardano tanto [! Governo
ne11a sua pratica quotidiana e particoliareggiata, ma che riguardano l.'iinteresse
.generale de1la comunit� nel suo complesso. Ed � questo tipo d:i funzione
che questo animale partiicolare, il diavolo del Tesoro, vede al lavoro
.in un modo ravvicinato che non sarebbe possibile aJl'avvocato privato normale:
e forse egli ha modo di vederla in una maniera che non � concessa
a tutti i membri del servizio giuridico del Governo.
In tal modo forse io ho Disposto ailla sfida. Spero che il dottor Cheshin
ammetter� che esiiste una risposta 'al problema che poneva ieri. Suggerirei
per� di credere che j,l sistema sebbene non sia perfetto, pu� tuttavia essere
memtevole di considerazione, soprattutto nel caso ilin cui, in futuro, ci debbano
essere dibattiti pi� dettagliati su argomenti di carattere generale: allora
potr� essere interessante sottoporre ad analisi le funzioni dii� questo animale
speciale che prende parte alla difesa giudizale del Governo nel Regno
Unito.
Dott. GORIDON SLYUN
L'Attorney Generai negli Stati Uniti.
La delegazione statunitens,e vuole esprimere, insieme alle altre delegazioni,
la sua partecipazione per Je tragiche sofferenze che il popolo italLano ha
sopportato durante la scorsa settimana. Vorremmo altres� esprimere, insieme
agli altri delegati., ila nostra ammirazione perch� abbiamo scoperto che la
Rioma moderna ha aggiunto una ulteriore eccezionale capacit� a quelle degli
antichi Romanri, una capacit� cos� straordinaria che si potrebbero difficiJmente
rimproverare 1agLi antichi Romani per non averla raggiunta, dato che avrebbe
sicuramente mchiesto 1500 anni in pi� per raggiungere il suo presente stato
di perfezione: mi mferisco naturalmente alla rineguagliabiJe ospitalit� ed al
calore che tutti noi abbiamo avuto il privilegio di godere.
182
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Varrei proporre due argomenti alla conforenza, oggi, argomenti brevi, che
cercher� di trattare brevemente, sebbene io voglia cercare, contrariamente alle
mie abitudini, di parlare lentamente.
Ritengo che fa discussione allo stato presente ci abbia mostrato un accordo
su alcuni princ�pi generali, specialmente, in primo luogo, la supremazia del
rule of law; :in secondo ~uogo, ~'indipendenza neH'esercizio dehla professione,
lindipendenza che deve .essere salvaguardata per gli avvocati deL1o Stato; 1n
terzo luogo, l'eguagJianza dei cittadini e dello Stato davanti alla Jegige. Io credo
in questi princ�pi. La fiducia degli Stati Uniti in questi princ�pi � forse espressa
nel modo miigHore dal motto che � .'iscritto su1la volta a cupola dell'ufficio
pdvato del nostro Attorney Generai; il motto suona: � gli Stati Uniti vincono
la loro causa ogiili quaJvolta � fatta giustizia nei foro tribunali �. Posso dire,
tra parentesi, che .purtroppo la persona che ha scritto questo motto non
era un ,avvocato. � cosa difffoile leggerlo, dato che il motto non ha punteggfatura
e dato che � s;critto ,su una cupola drcolare; si pu� cominciare a leggerlo
in ogrui punto, cosrioch� lo si pu� leggere anche cos�: � ogni qualvolta
� fatta giustizia nei loro tribunali gli Stati Uniti vincono la loro causa�, ma vi
garantisco che solo una mente perversa e deviata lo ~eg;gerebbe cos�.
Mentre noi siamo tutti d'accordo su questi princ�pi generali che ho ricordato,
il modo di reallizzarli all'interno dei nostri differenti sistemi varia molto
considerevolmente. Nessuno che abbia compiuto deg,Ji studi nel campo del
diritto comparato pu� aver mancato di osservare che � molto pericoloso analizzare
una parte singola, quals1ivog<lia, di un sistema di governo isolatamente
e senza far riferimento al resto. Molto spesso oi� che sembra avvenire in un
segmento, � contr;obrilanoiato dalla caratteristica diversa di un altro segmento.
Per esporre ril mio argomento varrei proporrie molto brevemente di considerare
un tratto che �, io credo, in qualthe II!odo distintivo del sistema
giuriidico degli Stati Uniti e che deve influenzar�e il modo in cui deve essere
organizzata e deve funzionare fa nostra Avvocatura Generale. Faccio r.iferimento
alla natura deLla materia di cui deve trattare il. nostro avvocato del Governo,
la natura della materia che le nostre Corti s,i sentono libere di trattare.
Prima di tutto, con l'eccezione del nostro amico fiLipp!i!Ilo, iiJ. quale probabilmente
oi deve ringraziare o rimproverare per questa caratteristica, credo che noi
siamo il solo sistema costituzionale in cui gli atti 1legisfativi, ,gli atti emanati dal
Congresso, possono venir annullati dai tribunali ordinarii per ragioni di incostituzionalit�.
Naturalmente anche l'azione amministrativa pu� vendr annullata
come incostituzionale. Oltre a ci� l'attivh� amministrativa pu� venire annuHata
perch� conraria ad una 1egge, in un grado che io credo ,siia 1ineguagMato dalfa
maggioranza degli altri sist,emi. Sulla base del nostro ordinamento ,di procedura
�mministrativa, chi sia danneggiato ha il diritto di 1impugnare v�:rtualmente ogni
provvedimento amministrativo definitivo, con poche eccezioni delle quali non
voglio farvi carico qui. Un esempio che pu� non piacere almeno a qualcuno di
di voi '� il prob1ema dehl',aereo supersonico, 11 Concorde, problema nel quale
iJ nostro Governo aveva deciso che l'aereo supersonico avrebbe avuto il permesso
di atterrare negli Stati Uniti; ma pDima che fosse defilruitivamente certo
che quella decisione sarebbe stata adottata, un tribunale, non un tribunale
speciale ma uno dei nostri tribunali ordinad, dovette trattare, e all<1 fine Despingere
perch� !infondato, un Dicarso idi priivati cittadini che sostenevano che la
decisione governativa era �nadatta e non poteva ,essere adottata.
In breve, intendo indicarvi fa specialit� del nostro sistema, ,secondo cui
molte importanti decisioni di carattere sociale vengono emesse dalle Corti
ordinaDie e ravvocato del Governo ha come funzione la �difesa delil'Ammi
nistr�azione ad eccezione delle questioni di alta politica. Questo deve produrre i
PARTE II, QUESTIONI . 183
suoi effetti sulla natura del siistema di.difesa dello Stato che � stabilita. Sarebbe
impensabile; ad esempio, istiitmre la nostra Avvocatura dello Stato nel Dipartimento
del Tesoro, sebbene una larga parte delle nostre liti�riguardi iJ fisco, cio�,
direi qualcosa che � molto distante dalla parte pi� dmportante delle Jiiti di cui
si deve occu~re :il nostro avvocato del Governo. Oltre a questa differenza
attine!Jite alfa natuva �.dell'argomento di cui si deve occupare l'avvocato de1lo
Sta,to in molti .paesi, ci sono, uatJlralrnente numerose .altre differenze. L'ono.
reyole rappresent;ante della C�lnun:it� � Economica .Europea, signor Close, ne
})a .<I'�<J()rd<)t() :l;ltlcu)'.le; per ..esempio ~e il siistema preveda un Ombudsman, se le
possI~ilHa economiche di adire i m�zzi fogali ,siano numerose o scarse nel
settore privato~ lo p<)trei: aggh::inger~ se ~o Stat� � grande, nel qual. caso parte
deHa funZi�ne deiil'avvocato deLlo Stato deve consistere nel coordinare le differe,
nt:i. opin~�ni giuridiche di svariati governi, ovvero se sia piccolo, nel qual
caso ql.tella funzione di coordinamento � molto meno importante; se l'amministrazione
t~PPresenta sempre; come � avvieue nei regimi parlamentar.i, le idee
~l"evalenti nel potere Jegislativo, oppure se, com � 11 caso del nostro sistema,
pu� talvolta da.rsi un confildtto tra Ja volont� del potere deg;isJ.ativo e la volont�
dell'Esecutivo, che pu� essere '.!JeliJ:e mani di un partito politico opposto.
Non, ho bisogno di aggiungere esempi; voglio sostenere che nei nostri sistemi
ci sono molte differenze . e che per s�egliere se si debba adottare una forma di
organ1izza2iiOne e un modo di. funzionare per gli avvocati dello Stato ovvero un
altro si �.deve tener conto di queste differenze.
Io ritengo pertanto. che. il valore principade di questo congre~o -al di l�
d.ell'accordo sui principi generali cui ho accennato prima e forse su alcuni altri,
che sono .di grande dmportanza .....,, n:on � di stalbHire quale si:a la strada giusta o
la strada �sbagliata, ma piuttosto di far vedere ad ognuno di no�i quali siano Ie
varie strade che esistono e di� r�ndere possibile ad ognuno �di noi' di scegliere per
se stesso quelle caratteristiche di alt:r.i sistemi che siano applicabili al suo
sistema.
Passer� al mio secondo .argomento in questo spirito, lo spi:r.ito di porre
dinanzi ad ognuno di voi un altro sistema che voi potrete considerare a1la luce
delle vostre esigenze. Esso riguarda la materia intr�dotta dall'eminente delegato
di Israele, cio� il 11icorso ad avvocam di libero foro. Egli ci ha proposto una
dicotomia Wa sistemi in cui si fa ricorso ad avvocati pr.ivat�i e sistemi in cui
non si fa. L'eminente delegato deLl:a Gran '!Bretagna ha presentato un �tertium
quid � iri cui egli ha fatto riferimento ad una specie di � Diavolo>~ del Tesoro. Io
non so come questo sia risultato ineila tradumone. Non ci ho creduto quando
l'ho sentito i.n inglese, non ,so come l'interprete lo creder� quando Io senmr�
in francese. Vorrei, presentarvi �un <i quart�m quid�, un altro sistema che
mostra un differente m�do di iriteragire tra �l'avvocato del Governo e il Libero
foro. Una delde forze del sistema degM Stati Uniti � stata sempre la sua unit�,
l'unit� della classe forense, e per ,classe forense . intendo nel nostro paese non
soltanto ;gli avvocati professionisti; . ma �i g;iudd�f; �gli avvocati . del . Governo e. i
professori di diritto. nelle� Universit�; ~u�' essere ut:t fatto, � un fatto, che
pu� essere conosciuto a. qualcuno cli voi, che le nostre scuole di divitto, negli
Stati Uniti, non si sono sviluppate dall'Universit�, ma piuttosto dalla prof�essione
pvivata: la prima fu iniziata da avvocati professionisti. QuelJo stesso
�tessuto unitario tra tutti i giuristi � continuato ed ha prodotto i suoi effetti
sulla natura del nostro sistema di rappresentanza legale dello Stato. C'� � uri
costante interscambio di personale tra tutte le varie componenti della nostra
classe forense. Normalmente i giudici arrivano al tribunale dalla professione pri�
vata, tahmlta dall'Universit�; mentre sono giudici, essi insegnano talvolta all'Universit�;
i professori universitari son0 generalmente impegnati per un certo
.~.
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
peniodo nella professione, prima di entrare nell'Universit�; dopo essere entrati
nell'Universit�, frequentemente continuano ad esercitare la professione privata
e spesso prendono congedi per vari periodi per svolgere fa. funzione di avvocati
del Governo. Similmente, avvocati liberi prnfessionisd, soprattutto i pi� eminenti,
�spesso lasciano la professione privata per entrare al servizio del Governo
per un certo numero di anni, <talvolta di due, talvolta �fino a cinque) possono
entrare in servizio, lasciarlo e ritomarvi. Potrei forse .illustrare meglio l'argomento
descrivendo l'ambiente di alcuni dei nostri pi� importanti funzionari
del Dipartimento della Giustizia del nostro tempo. Il nostro Attorney Generai, che
� l'equivalente di un ministro europeo della� Giustizia, era decano della scuola di
giurisprudenza dell'Universit� di Chicago e pi� tardi presidente dell'Universit� di
Chicago; � arrivato alla sua carica da l�. Il Deputy Attorney Generai � arrivato
alla sua carica dalla magistratura; era giudice del Tribunale distrettuale federale
di New York. n Sol�citor Generai, che ha la responsabilit� di esaminare
tutte le cause per conto del Governo davanti alla Corte Suprema degli Stati
Uniti, era prima nella professione privata e nell'insegnamento ahla facolt�
giuridica di Yale; egli � arriv�to di l� al suo posto attuale. iDei sette assistenti
delI'Attorney Generai, due sono arrivati a1la loro carica daHa professione privata,
due da altre cariche statali e tre dall'Universh�.
Noi crediamo che questo sistema abbia i suoi aspetti positivi. Io credo
che di vantaggio formale consista nel dare una certa ilarghezza di vedute all'avvocato
del Governo. Per esempio io vitengo che i nostri avvocati del Governo,
o almeno quelli di loro che hanno le pi� alte cariche politiche, tendono ad
essere un po' 'insofferenti con le formalit� tecnico-giuridiche, dato che ci sono
state possibilit� per loro di essere vitt,ime delle formalit� tecl1lico-giU!ridiche
quando erano da11a parte del pvivato; perJomeno avrebbero potuto essere le
vittime, e pertanto attribuiscono grande peso all'ingiustizia insha nel far valere
certe d~fese tecniche. Un secondo vantaggio, che � importante per noi a causa
della natura della materia che i nostr�i tribunati tratteranno -argomento
di cui ho g.i� parlato -� il fatto che questo sistema garantisce l'accordo dei
funzionari di livello pOilitico, i funzionari dei gradi pi� aJt,i, a11'interno del nipartimento
delia Giustizia, accordo con �i fini basi.lari del Governo. Cos�, ad esempio,
dato che questi funl'lionari non sono di carriera, essi sono nel servizio
civile dello Stato ma possono venir licenziati e, in il'inea� generale, vengono
nominati da ogni nuova Amministrazione {quando viene eletto un nuovo Governo,
la maggior parte dei funzionarti al vertice de1la gerarchia viene sostituita).
Come conseguenza di ci�, quando, ad esempip, I'Assistant Attorney Generai
�per @li affari civili dice al Governo: � mi dispiace, non possiamo difendere
questa caus�a e cercare di 1i:lnpedire a.ll'aereo supersonico di atterrare�, il
Governo sapr� che quest'uomo dice cos� perch� tale � i1l suo parere professionale,
e che eg1i non � .un. residuo di una precedente Amministrazione ovvero
una persona che non � al co:r:rente delle linee politiche dehl'Amministrazione
in carica; pertanto ac�:etter� la decisione .e .la terr� ferma. �
..Per essere precis�i, questo sistema pu� anche avere i suoi vantaggi. Il pi�
facile � quello dovuto ad ,inf.Jussi non g.iustificatj ovvero al conf.litto di interessi.
Posso (lire che, �con poche ecceziol1li, questo non � stato un problema
seri.o negH Stati Uniti, in parte a causa de1le norme severe, che prevedono
sanzio.i ,pe~ali per pUiIJ.ire il confilitto di interessi e dn .parte a causa di una
tradizione che. � cresciuta e si � affermata all'intemo deHa classe forense
americana.
Con que&ti due argomenti desidero esprimere il nostro piacere di essere
qui e di poter ricavare profitto dalle caratteristiche singolari dei vostri si
PA"RTE II, QUESTIONI
sterni, nella misura rin cui CI e possibiJe applicarle al nostro stesso sistema,
cos� come io spero che voi prenderete dal nostm ci� che vi sembra posiitivo e
1asce:rete ci� che vi sembra negativo.
In conclusione, vorrei. esprimere le mie congratulazioni all'Avvocatura dello
Stato per il suo centesimo anniversario ed ri nostri personali ringrazfamenti
all'avvocato Zappal� ed all'avvocato Zagari che hanno reso il nostro soggiorno
cos� completamente. piacevole ed utile. In verit�, J'unico difetto che abbiamo
potuto �rilevare in tutta questa occasione � che sar� molto diffkile trovare
una degna ripetizione per i prossimi cento anni.
Dott. ANTONIN SCALIA
LEGISLAZIONE
QUESTIONI DI LEGITTIMIT� COSTITUZIONALE
I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI
Legge 11 febbraio 1971, n. M, art+. 4, terzo comma, e 15, primo comma,
nell� parte in cui non prevedono un'adeguata revisione del canone per il caso
di migliorie eseguite dal proprietario, e art. 2, primo com.m'a, nella parte in cui
non limita gli effetti giuridici ivi previsti a favore dell'affittuario che abbia eseguito
a sue spese miglioramenti, in relazione alle sole opere di m1glioramento
che determinino un sostanziale e permanente aumento di valore del fondo ed
un aiprprezzabile incremento delfa sua produttivit�, e art. 14, secondo comma.
Sentenza 22 dicembre 1977, n. 153, G. U. 28 dicembre 1977, n. 353.
legge 1O d'icembre '1973, n. '814, art. 2, primo comma, nella parte relativa
alla compos~ione delle. commissioni tecniche provinciali, art. 3, secondo e sesto
comma, nella parte in cui fissa tra 24 e 55, e, con dferimento a un caso
particolare, in 42 volte, i coefficienti di moltiplicazione del reddito dominicale
ai fini della determinazione del canone, art. 3, undkesimo comma, e dell'art. 4,
secondo e terzo comma.
Sentenza 22 dicembre 1977, n. 153, G. U. 28 dicembre 1977, n. 353.
II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE
D.lgt. 27 febbraio 1919, n. 219, art. 1,2 (artt. 3 e 42 della Costituzione).
Sentenza 6 dicembre 1977, n. 138, G. U. 14 dicembre 1977, n. 340.
legge U febbraio 1971, n. 11, artt. 4, quqrto comma, 1O, H, 15, sesto
comma e 14, primo comma (artt. 3, 41, 42 e 44 della Costiruzione).
Sentenza 22 dicembre 1977, n. 153, G. U. 28 dicembre 1977, n. 353.
legge 1 O dicembre 1973, �n. 814, artt. 1 e 3, terzo c�omma, lettera b, e
quarto comma (artt. 3, 41, 42 e 44 della Costituzione).
Sentenza 22 dicembre 1977, n. 153, G. U. 28 dicembre 1977, n. 353.
III -QUESTIONI PROPOSTE
Cod,ice civile, artt. 244 e 244, secondo comma (modificato dalla legge
19 maggio 1975, n. 151) (artt. 3 e 24 deHa Costituzione).
Tribunale di Roma, ordinanza 18 aprile 1977, n. 461,' G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
PARTE II, LEGISLAZIONE
codice civile, art. 341 /12 (art. 24 della Costituz1one).
Tribunale per i minorenni di Trieste, ordinanza 10 agosto 1977, n. 472,
G. U. 7 dicembre 1977, n. 334.
codice d�i �procedura civile, art. 140 {artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Viareggio, ordinanza 14 luglio 1977, n. 435, G. U. 16 novembre
197-7, n. 313.
codice penale, art. 688 (artr. 3 e 32 della CostituziJone).
Pretore di Cesena, ordinanza 16 giugno 1977, n. 492, G. U. 21 dicembre 1977,
n. 347.
codice di .procedura 1penale, art. 169 (artt. 3 e .24 della Costituzione).
Pretore di Sorrent;o. ordinanza 4 !ruglio 1977, n. 443, G. U. 23 novembre 1977,
n. 320.
codke cli procedura penale, art. 576, sec�ondo cpv. (art. 3 della Costituzione).
Giudice istruttore del tribunale di Reggio EmHia, ordinanza 17 settembre
1977, n. 502, G. U. 7 dicembre 1977, n. 334.
legge 27 maggfo 1929, n. �81 O, art. 1 (artt. 2, 3, 7, 24, 25, 101 e 102 della Costituzione).
Corte d'appello di Milano, ordinanza 3 giugno 1977, �n. 452, G; U. 30 novembre
1977, n. 327.
legge 27 maggio 19129, n. 810, artt. 1 e 17 (artt. 2, 3, 7, 24, primo e secondo
comma, 25, 29, 31, 101 e 102 della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 3 maggio 1977, n. 501, G. U. 28 dicembre
1977, n. 353.
legge 27 maggio 19H, n. 847, art. 1 (artt. 2, 3, 7, 24, 25, 29 e 101 della Costituzione).
Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 31 marzo 1977, n. 434,
G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
legge 27 maggio 1929, n. 847, art. 1 (artt. 2, 3, 7, 24, 25, 101 e 102 deHa Co�
stituzione).
Corte d'appello di Milano, ordinanza 24 aprile 1977, n. 451, G. U. 23 novembre
1977, n. 320.
legge 6 luglio 1939,� n. 1272 (artt. 3, primo e secondo comma, 4, primo e
secondo comma, 37, primo comma, della Costituzione).
Pretore di Milano, ondinanza 13 apri1e 1977, n. 440, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 344.
188 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
\
r.d. 16 mano 1942, 11. 267, artt. 17 e 18 (art. 24, secondo comma, della�
Costituzione).
Corte d'appello di Brescia, ordinanza 4 maggio 1977, n. 484, G. U. 21 dicembre
1977, n. 347.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 209 (artt. 24, primo comma, e 3, primo
comma, della Costituzione).
Tribunale di MHano, ordinanza 21 aprile 1977, n. 428, G. U. 9 novembre
1977, n. 306.
�legge fallimentare 16 marzo 1942, n. 267, art. 217 (art. 3, primo comma,
della Costituzione).
Pretore di Brindisi, oridinanza 15 settembre �1977, n. 481, G. U. 14 dicembre
1977, n. 340.
legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 34 (artt. 3, 42 e 117, primo comma,
della Costituzione).
Consiglio di, Stato, quarta sezione, ordinanza 10 dicembre 1977, n. 313.
1
d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, artt. 1 e 3, primo comma, punto a e b
(artt. 3, 29, 30 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 7 giugno 1977, n. 462, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
d.P.R. 30 maggio 1955, n. 79<7, art. 8, lettera b (artt. 3 e 38 della Costituzione).
Pretore di Ancona, oridinanza 17 marzo �1977, n. 473, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, art. 35 (artt. 1, 2, 3, 4, 36 e 38 della Costituzione).
Pretore di Milano, qrdinan;m 15 luglio 1977, n. 494, G. U. 28 dicembre 1977,
n. 353.
legge 23 marzo 1956, n. 167, art. 8 (art. 3, primo comma, della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 17 giugno 1977, n. 439, G.. U. 30 novembre
1977, n. 327.
d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 2 (art. 3, secoJ:1do comma, della Costituzione).
Pretore di Massa, ordinanza 5 luglio 1977, n. 456, G. U. 23 novembre 1977,
n. 320.
d.P.R. 16 maggi�o 1960, n. 570, artt. 93 e 102 (artt. 3 e 27 della Costituizione).
Pretore di Cuneo, ordinanza �27 maggio .1977, n. 455, G. U. 23 novembre 1977,
n. 320.
PARTE II, LEGISLAZIONE
legge 1~ agosto 1962, n. 1338, art. 2 (art. 3 della Cos.tituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 27 aprile 1977, n. 442, G. U. 16 novembre 1977,
n. 313.
legge 25 febbraio 1963, n. 289, art. 1'8 (artt. 4, 25 t;. 38 della. Cost~tuzione).
Pretore di Ferrara, ordinanza 17 dicembre 1976, n. 50Q, G. U � .28 dicembre
1977,. n. 353.
legge 26 apri�le � 1963, n. 3'29, art. 2 (artt. 3, 29, 30 della Costituzione).
Pretore di Bologna, ordinanza 7 giugno 1977, n. 462, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
d'.P,�R. 30 giugno 1965, n. 1124, arn. 11, pl'imo comma, e 10, secondo e
terzo comma (art. 24 della Costituzione).
Pretore di Av�lliri�, ordinanza 11 ruglio 1977, n. 446, G. u: 23 novembr~ 1977,
n. 320.
legge 4 luglio 1967, n. 580, artt. 29 e 36 (art. 41 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 17 gilugno 1977, n. 454, G. U. 30 novembre 1977,
n. 327.
legge 2 agosto 1967, n. 799, art. 10 (art. 3 de11a Costituzione).
Pretore di '.!'rentola Ducenta, ordinanza 17 .gilugno 1977, n. 406, G. U. 2 no�
vembre 1977, n. 299.
Tribunale di Isernia, ordinanza 8 luglio 1977, n. 479, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
legge 6 agosto 1967, n. 765, artt. 8, 1�2 e 17 (art. 3 della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 10 dicembre 1976, n. 453, G. U.
16 novembre 1977, n. 313.
legge 6 agosto 1967, n. 765, artt. 8, 1~ e 17 (artt. 3, 47 e 117, primo com�
ma, della Costituzione).
ConsiglLo di Stato, quarta sezione, 011dinanza 10 dicembre 1976, n. 450, G. U.
16 novembre 1977, n. 313.
r.d.I. 3 marzo 196'8, n. 680, art. 17, pl'imo comma (art. 36, primo comma,
de1la Costituzione).
Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale, ordinanza 8 marzo 1976, G. U.
7 dicembre 1977, n. 334.
legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 16, primo comma (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 8 marzo 1977,
n. 499, G. V. 28 dicembre 1977, n. 353.
190 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
legge 2 aprile 1968, n. 424, art. ,6, terzo comma (art. 36 della Costituzione).
Pretore di Catania, 011dinanza 6 luglio 1977, n. 433, G. U. 23 novembre 1977,.
n. 320.
legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 23 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 27 aprile 1977, n. 442, G. U. 16 novembre 1977,
n. 313.
legge 24 ottobre 1969, n. 990, art. 32 (art. 41, terzo comma, della Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 8 giugno 1977, n. 445, G. U. 23 novembre
1977, n. 320.
legge 24 dicembre 1969, n, 990, artt. 7, secondo comma, e 3'2 (art. 41, terz�
comma, della Costituzione).
Pretore di La Spezia, ordinanza 13 aprile 1977, n. 420, G. U. 2 novembre 1977,
n. 299.
legge 20 maggio 1970, n. 300, art. 7 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Pretore di Treviso, ordinanza 11 agosto 1977, n. 468, G. U. 7 dicembre 1977,
n. 334.
legge 20 magg,io 1970, n. 300, art. 28 (artt. 3 e 24, primo e secondo comma,
della Costituzione).
Pretore di Agropoli, ordinanza 15 luglio 1977, n. 478, G. U. 14 dicembre 1977,
n. 340.
d.P.R. 28 dicembre 1970, n." 1077, artt/111, primo comma, 149, primo e
secondo comma, 153, secondo comma (art. 76 della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 4 marzo 1977, n. 449, G. U.
30 novembre 1977, n. 327.
legge 11 febbraio 197,1, n. 11, art. 11 (artt. 3, 41, 42 e 44 deIIa Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 14 gennaio
1977, n. 417, G. U. 2 novembre 1977, n. 299.
d.P.R. 17 febbraio 1971, art. 12 (reg,olame.nto del Senato della Repubblica)
(artt. 24, 113, 101, secondo comma, e 108, secondo comma, de1la Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 31 marzo 1977, n. 408, G. U. 2 novembre 1977,
n. 299.
legge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 5, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 12 novembre 1976, G. U. 23 novembre
1977, n. 320.
PARIB II, LEGISLAZIONE
le.gge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 6 (art. 81 della Costituzione).
Pretore di Salerno, ordinanza 22 giugno 1977, n. 493, G. U. 28 dicembre 1977,
n. 353.
legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 1 O, n. 11 (art. 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bassano del Grappa, ordinanza
30 giugno 1977, n. 423, G. U. 9 novembre 1977, n. 306.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 16 (artt. 3 e 42, terzo comma, della Costituzione).
Tribunale di Napoli, ordinanza 22 dicembre 1976, n. 429, G. U. 9 novembre
1977, n. 306.
legge 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 16 e 20 (artt. 3, 24, 42; 53, 64 e 72 della
Costituzione).
Corte d'appello di Cagliari. ordinanze (due) 10 giugno 1977, nn. 466 e 467,
G. U. 7 dicembre 1977, n. 334.
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, art. '22 (ar�. 3, 97 e 76 della Costituzione).
Tribunale ammini,strativo rt:gionale. per l:Emilia-Romagna, ordinanza 9 febbraio
1977, n. 418, G. U. 9 novembre 1977, n. 306.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 43, primo comma (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Gorizia, ordinanza 21 luglio 1977,
n. 480, G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 63!3, art. 58 (art. 3 della Costituzione).
Commissione triqutaria di primo grado di Siracusa, ordinanza 26 aprile
1977, n. 424, G. U. 9 novembre 1977, n. 306.
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 44 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Padova, ordinanza 11 marzo
1977, n. 441, G. U. 16 novembre 1977, n. 313.
Commissione tributaria di primo grado di Perugia, ordinanze (due) 26 gennaio
1977, nn. 475 e 476, G. U. 14 dicembre 1977, n. 340.
d.P.R. 26 ottobre 19712, n. 643, artt. 3 e 6 (art. 53 de1la Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Messina, ordinanza 10 novembre
1977, n. 482, G. U. 14 dicembre 1977, n. 340.
d..P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, artt. 6, 14 e 15 (artt. 3 e 53, primo comma,
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Arezzo, ordinanza 15 febbraio
1977, n. 438, G. U. 30 novembre 1977, n. 327.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 643, artt. 6, n e 14 (art. 53, primo comma, della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Bergam�, ordinanze (tre) 11
marzo 1977, nn. 469, 470 e 471, G. U. 7 dicembre 1977, n. 334.
d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 741, art. 65 (art. 76 della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezi9ne, ordinanza 4 marzo 1977, n. 449, G. U. 30
novembre 1977, n. 327.
legg~ 7 agosto 19<73, n. 519, artt. 64, quarto comma, e 66 (art. 3 della Co-.
stituzione).
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 1� dicembre 1976,
n. 496, G. U. 28 dicembre 1976, n. 353.
legge 11 agosto 1973, n. 533, art. 1 (art. 3 delJ~ Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 29 giugno 1977, n. 437, G. U. 16 novembre
1977, n. 313.
Pretore di Roma, ordinanza 1� febbraio 1977, n. 422, G. U. 9 novembre 1977,
n. 306.
legge 11 agosto 1973, n. 533, artt. 13, .primo, second'o e terzo comma, e
14, secondo comma, ultima parte (art. 24 della Costituzione).
Tdbunale di Roma, ordinanza 6 aprile 1977, n. 447, G. U. 23 novembre 1977,
n. 320.
legge reg. Emilia-Romagna 28 agosto 1973, n. 31, art. 1, secondo comma
(art. 130 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, ordinanza 24 marzo
1977, n. 474, G. U. 14 dicembre 1977, n. 340.
legge reg. Colabrla 30 agosto 1973, n. 14, artt. 1 e 2 (artt. 3 l17 della Costituzione).
Pretore di Scalea, ordinanza 22 aprile 1977, n. 416, G. U. 2 'novembre 1977,
n. 299.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599 (artt. 3, 35 e 53 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 17 giiugno 1977, n. 439, G. U. 30 novembre
1977, n. 327. �
Commissione tributaria di primo grado di Lecco, ordinanza 13 aprile 1977,
n. 458, G. U. 30 novembre 1977, n. 327.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, artt. 1, pl"imo comma, lettera a), e 7,
primo, secondo e q.uarto comma (artt. 3, 35, primo comma, e 53, primo comma,
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Grosseto, ordinanza 4 giugno
1977, n. 464, G. U. 7 dicembre 1977, n. 334.
PARTE II, CONSULTAZIONI
cf.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 7 (artt. 76 e 77, primo comma, della
Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Palermo, ordinanza 18 aprile
1977, n. 436, G. V. 23 novembre 1977, n. 320.
Commissione tributaria di primo grado di Palermo, ordinanze (quattro)
13. aprile 1977, nn. 488, 489, 490 e 491, G. V. 21 dicembre 1977, n. 347.
d.I. 5 novembre 1973, n. 660, art. 6 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di prim9 grado di Milano, ordinanza ,18 marzo
1977, n. 504, G. V. 28 dicembre 1977, n. 353.
legge reg. Veneto ,26 novembre �1973, n. '25, art. 50, 22 e .23 commi (artt. 3,
97, primo comma, e 117 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, ordinanza 1� dicembre
1976, n. 421, G. V. 2 novembre 1977, n. 299.
legge 30 novembre 1973, n. 756, art. 1 (artt. 3, 42 e 117, primo comma,
della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 10 dicembre 1976, n. 450, G. V.
16 novembre 1977, n. 313.
le99e 19 dicembre 1973, n" 823, art. 6.
Commissione tributaria di secondo grado di Ravenna, ordinanza 31 maggio
1977, n. 425, G. V. 9 novembre 1977, n. 306.
legge 12 agosto 1974, n. 351, 1:1rt. 2�bis, pri�mo comma (art. 3, primo com.
ma, della Costituzione).
Pretore di Genova, ordinanza 16 luglio 1977, n. 477, G. V. 21 dicembre 1977,
n. 347.
legge reg. Veneto 8 settembre 1974, n. 48, art. l (artt. 23, 117, 119 della
Costituzione).
Pretore di Vicenza, ordinanza 28 aprile 1977, n. 457, G. V. 23 novembre 1977,
n. 320.
legge 14 ottobre 1974, n. 497, 'artt. 10 e 14 (art. 3, primo comma, della
Costituzione).
Tribunale di Bel1uno, ordinanza 10 giugno 1977, n. 465, G. V. 7 dicembre
1977, Il. 334.
d.P.R. 23 dicembre 1974, n. �688 (art. 53, primo comma, della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Busto Arsizio, ordinanza 20 giugno
1977, n. 483, G. V. 14 dicembre 1977, n. 340.
194
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
�legge reg. Toscana 24 febbra1io 1975, n. 16, art. 1, primo e secondo comma
(artt. 3, 42 e 117, primo comma, della Costituzione).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 10 dicembre 1976, n. 450, G. U.
16 novembre 1977, n. 313.
legge reg. Toscana 24 febbraio 1975, n. 16, art. 1, primo e secondo comma
(artt. 3 e 117, primo comma, del1a Costituzi�ne).
Consiglio di Stato, quarta sezione, ordinanza 10 dicembre 1976, n. 453, G. U.
16 novembre 1977, n. 313.
legge r�g.. Veneto 17 aprile 1975, n. 36, artt. 1 � 5, .ultimo com.ma, e 16.
Consiglio di Stato, sesta sezione, ordinanza 13 maggio 1977, n. 430, G. U.
16 novembre 1977, n. 313.
legge 26 lugUo 1975, n. 354, art. 2.2, primo comma (artt. 3, prima e seconda
parte, 27, terzo comma, 36, primo comma, 37, primo comma, 38, secondo
comma, della Costituzione).
Giudice di sorveglianza del tribunale di Padova, ordinanza 19 agosto 1977,
n. 485, G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
legge 26 lug.Uo 1975, n. 354, art. 70 (artt. 24, primo comma, 3, primo comma,
e 25, primo comma, della Costituzione).
Presidente del1a sezione di sorveglianza del tribunale di Roma, ordinanza
18 maggio 1977, n. 431, G. U. 16 novembre 1977, n. 313.
legge 2 dicembre 1975, n. 576, artt. 1, 3 e 4 (artt. 3, 29, 31 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Larino, ordinanze (due) 7 febbraio
1977, nn. 497 e 498, G. U. 28 dicembre 1977, n. 353.
legge 22 dicembre 1975, n. 685, artt. 71 e 712, primo e seco�ndo tomma, e
80, secondo comma (art. 25, secondo �om:tna, della Costituzione).
Corte d'appello di Roma, ordinanza 24 febbraio 1977, n. 460, G. U. 7 dicembre
1977, n. 334.
legge 212 dicembre 1975.1 n. 685, artt. 100 e 101 (artt. 13 e 24 della Costituzione).
Tribunale di Cagliari, ordinanza 23 giugno 1977, n. 432, G. U. 16 novembre
1977, n. 313.
legge 5 maggio 1976, n. 313, art. 5 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Andria, ordinanza 10 maggio 1977, n. 410, G. U. 2 novembre 1977,
n. 299.
PARTE II, LEGISLAZIONE
d.I. 11 ottobre 1976, n. 699 (artt. 1, 3, 23, 36, 39 e 53 della Costituzi�ne).
Pretore di Cuneo, ordinanza 28 giugno 1977, n. 419, G. U. 9 novembre 1977,
n. 306.
d'.I. 11 ottobre 1976, n. 699, artt. 1, 2, 3 e �4 (artt. 3, 4, 36, 38, 45 e 53 della
Costituzione).
Pretore di Messina, ordinanza 7 luglio 1977, n. 444, G. U. 30 novembre 1977,
n. 327.
legge 12� novembre 1976, n. 751, art. 3 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria� di primo grado di Verbania, ordinanza 9 maggio
1977, n. 427, G. U. 9 novembre 1977, n. 306.
legge 10 dicembre 1976, n. 797 (artt. 1, 3, 23, 36, '39 e 53 della Costituzione).
Pretore di Biella, ordinanza 30 girugno 1977, n. 463, G. U. 7 dicembre 1977,
11. 334.
legge 218 gennaio 1977, n. 1O, art. 14 (artt. 3 e 42, terzo comma, deUa Costituzione).
Corte d'appello di Potenza, ordinanza 29 giugno 1977, n. 495, G. U. 21 dicembre
1977, n. 347.
legge 2�8 gennaiio 1977, n. 1O, artt. 15 e .21 (art. 25, secondo comma, della
Costituzione).
Tribunale amministrativo regiona1e della Calabria, ordinanza 20 aprile 1977,
n. 487, G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
d.I. 1� febbraio 1977, n. 12, artt. 1, ~e 3 (artt. 3, 4, 36, 38, 39, 45 e 53 della
Costituzione).
Pretore di Messina, ordinanza 7 Luglio 1977, n. ft44, G. U. 30 novembre 1977,
11. 327.
legge 2 febbraio 1977, n. 28, art. 3 (art. 24 della Costituzione).
Pretore di Voltri, ordinanza 15 maggio 1977, n. 426, G. U. 9 novembre 1977,
n. 306.
legge reg. Emilia-Romagna, riappr. 13 -ottobre 1977 (art. 34, terzo e quarto
comma, della Costituzione).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 12 novembre
1977, n. 32, G. U. 30 novembre 1977, n. 327.
legge reg. Trentino-Alto Adige, riappr. 118 ottobre 1977 (artt. 73 e 77 dello
statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 19 novembre
1977, n. 33, G. U. 30 novembre 1977, n. 327.
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
196
legge riappr. 26 ottobre 1977 (art. 97 della Costituzione).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 29 novembre
1977, n. 35, G. U. 14 dicembre 1977, n. 340.
legge reg. Puglia, riappr. � 26 ottobre 1977 (art. 117 della Costituzione).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso depositato il 22 novembre
1977, n. 34, G. U. 30 novembre 1977, n. 327.
legge reg. Toscana, ria,ppr. 15 novembre 1977 (artt. 97 e 117 della Costituzione).
Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorso �depositato il 13 dicembre 1977,
n. 37, G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
legge reg. SicUia 25 n�ovembre 1977 (artt. 3, 33 e 34 della Costituzione).
Commissario dello Stato per la �regione siciliana, ricorso depositato il 12
dicembre 1977, n. 36, G. U. 21 dicembre 1977, n. 347.
... .. ... I
CONSULTAZIONI
ACQUE PUBBLICHE
Demanio idrico � Laghi -Spiagge -Costruzione privata -Distanze dal confine Obbligo
di rispetto -(cod. civ. artt. 873 e 879; r.d. 25 luglio 1904, n. 523, art. 96;
r.d. 1� dicembre 1895, n. 726).
Se j,l proprietario di un terreno attiguo al .Demanio 'lacuale possa costruire in
adiacenza al confine o. comunque a distanza inferiore a tre metri dal confine
(n. 116).
AGRICOLTURA
Istituti sperimentali agrari -Rapporto di impiego -Alloggio di servizio -Concessione
-Deliberazione -.Approvazione ministeriale -Necessariet� -(r.d. 19 giugno
1924, n. 1034, art. 1; d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 37).
Se la deliberazione di concessione gratuita di alloggio di servizio adottata
dal consiglio di amministrazione di un istituto sperimentale agrario soggetto alla
vigilanza del Ministero dell'agricoltura sia soggetta ad approvazione ministeriale
quale condizione di efficacia (n. 82).
Istituti sperimentali agrari -Rapporto di impiego -Alloggio di servizio -Prece�
dente concessione gratuita -Determinazione unilaterale e isuccessiva dei
canoni -Legittimit� -( d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 22).
Se sia legittima la pretesa dell'istituto concedente relativo al versamento da
parte del concessionario di a1loggio di servizio, gi� a questi assegnato in uso gratuito,
di canoni di locazione dekrminati unii!ateralmente e a posteriori dallo
stesso istituto (n. 84).
Istituti sperimentali agrari -Rapporto di impiego -Nuova disciplina -Alloggio
di servizio -Precedente concessione -Revoca implicita -(d.P.R. 23 novembre
1967, n. 1318).
Se per effetto dell'entrata in vigore del d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, che
ha disciplinato ex novo lo stato giuridico e il trattamento economico dei dipendenti
deg.J.i istituti sperimentali agrari sia da ritenere rrevocata fa concessione di
alloggio di servizio gi� assentita a favore di un impiegato di tale ente (n. 83).
AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
Amministrazione pubblica -Credito di amministrazione statale verso ente pubblico
soppresso la cui liquidazione � affidata ad ,altro organo statale -Mezzi
di tutela giurisdizionale -Inammissibilit� -(art. 6 l. 2 agosto 1954, n. 640;
art. 13 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036; art. 1 l. 19 gennaio 1974, n. 9; l. 4 di�
cembre 1956, n. 1404).
Se, successivamente alla soppressione e messa in liquidazione dell'IS.ES, un
credito vantato dall'amministrazione statale (Tesoro) nei confronti dei! medesimo
ISES quale �ente gestore di immobili di propriet� deM'amminiStrazione possa
essere fatto va!�re attraverso procedimenti giurisdizionali ovvero il rapporto deve
198
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
essere risolto a'1l'interno dell'amministrazione essendo fattivit� dell'organo statale
deputato alla Hquidazione dell'ente soppresso da considerare pur� sempre attivit�
statale a tutti gli effetti (n. 397).
Autorit� giudiziaria penale -Richiesta di informazioni alla P.A. -Opponibilit�
del segreto d'ufficio -Limiti -(cod. proc. pen. art. 342; cod. pen. art. 326).
Se, di fronte a una formale richiesta di notizie e documenti proveniente dall'autorit�
giudiziaria penale ai sensi dell'art. 342 c.p.p., l'amministrazione possa
rifiutarsi di fornire le notizie 1e i documenti �richiesti a1legando il segreto d'ufficio
ovvero possa farlo soltanto quando 'la divulgazione delle notizie e dei documenti
possa pregiudicare i1l buono andamento , e il normale funzionamento
della P.A. (n. 390).
Enti gestori di immobili di propriet� della amministrazione statale -Veste di
agenti contabili dello Stato -Configurabilit� -(art. 7 l. 2 agosto 1954, n. 640;
r.d. 18 novembre 1923, n. 2440; r.d. 23 maggio 1924, n. 827).
Se all'ente pubb1ico gestore di immobili di propriet� dell'amministrazione
statale !(nehla specie il'ISES), avente l'obbligo di Tiscuotere le somme dovute dagli
assegnatari e di versarle al tesoro a:l netto de1le spettanze de:ll'ente stesso, debba
riconoscersi fa qualit� di agente contabile de1lo Stato e rientrino quindi nelle
attribuzioni 1giurisdizionali della Corte dei conti le controversie Telative al rapporto
di gestione, ivi comprese quelle attinenti al!la Tesponsab1Ht� personale degli
amministratori dell'ente gestore per danni provocati all'erario omettendo di perseguire
.gli assegnatari morosi ovvero di curare la Jocazione degli aHoggi sfitti
(n. 399).
Enti operanti nel settore dell'edilizia economica e popolare -Enti gestori di
alloggi di propriet� dell'amministrazione statale -Soppressione -Sorte degli
alloggi -(art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036; art. �1 lett. B l. 19 gennaio
1974, n. 9; art. 6 l. 2 agosto 1954, n. 640).
Se agli alloggi .costruiti ai sensi de1la legge 2 agosto 1954, n. 640, su1l'eiliminazione
delle abitazioni malsane gi� affidati in gestione al soppresso ISES siano
da applicare Ie disposizioni di cui all'art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036 ed aTt. 1,
lett. B legge 1 1gennaio 1974, n. 9 -che prevedono fa devoluzione agili IACp degH
immobili di propriet� degli enti 1edilizi soppressi -ovvero detti alloggi �ritornano
nella disponibilit� dell'amministrazione statale per essere peraltro trasferiti
ex novo in gestione ail'IACP a norma dell'art. 6 ~egge n. 640/1954, senza responsabHit�
di questi ultimi enti per fa ,gestione relativa al �regresso periodo (n. 398).
Istituti sperimenali agrari -Rapporto di impiego -Alloggio di servizio -Concessione
-Deliberazione -Approvazione ministeriale -Necessariet� -(r.d. 19 giugno
1924, n. 1034, art. 1; d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 37).
Se la deUberazione di concessione gratuita di alloggio di servizio adottata
dal consiglio di amministrazione di un istituto sperimentale agrario sogg�tto
alla vigilanza del Ministero doII',agrico'ltura sia soggetta ad approvazione ministeriale
quaile condizione di efficacia (n. 387).
Istituti sperimentali agrari -Rapporto di impiego -Alloggio di servizio -Precedente
concessione gratuita -Determinazione unilaterale e successiva dei canoni
-Legitimit� -( d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 22).
1Se sia legittima la pretesa dell'istituto concedente .relativo al versamento
da parte del concessionario di alloggio di servizio, gi� a questi assegnato in uso
gratuito, di canoni di locazione determinati unilateralmente e a posteriori dallo
stesso istituto (n. 389).
PARTE II, CONSULTAZIONI
Istituti sperimentali agrari -Rapporto di impiego -Nuova disciplina -Alloggio
di servizio -Precedente concessione -Revoca implicita -( d.P.R. 23 novembre
1967, n. 1318).
Se per effetto dell'entrata in vigore del d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318,
che ha disciplinato ex novo Io stato giuridico e il trattamento economico dei
dipendenti degli istituti sperimentali agrari sia da Titenere revocata la concessione
di alloggio di servizio gi� assentita a favore di un impiegato di tale ente (n. 388).
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Opera d'arte� -Ente eccle.
siastico proprietario -Alienazione non autorizzata -Effetti -(cod. c;iv. articolo
1153; I. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 4, 23, 26 e 61).
Se sia ammissibile l'acquisto della propriet� per usucapione istantanea, ai
sensi dell'art. �53 cod. civ. di una cosa mobile, costituente opera. d'arte, appartenente
a un ente ecclesiastico dopo che l'opera sia pervenuta nella disponibilit�
di un privato a seguito di vendita non autorizzata da parte del �rappresentante
dell'ente (n. 78).
Cose mobili -Di interesse storico e artistico -Ente morale proprietario -Regime
-Inalienabilit� assoluta -Autorizzazione all'alienazione -(I. 1� giugno 1939;
n. 1089, artt. 23 e 26).
Se una cosa mobHe costituente opera d'arte di propriet� di un� ente morale,
seppure non dotata di pubblica destinazione, goda dell'attributo della inalienabilit�
come previsto dall'art. 23 delJa 1le�lige 1 giugno 1939, n. 1089, in diretta funzione
dell'interesse pubblico a1la sua conservazione e al suo godimento ovvero
la validit� de1la sua aHenazione sia, ai sensi del successivo art. 26, soltanto subordinata
alla preventiva autorizzazione del Ministero de�la pubblica istruzione
(n. 79)'.
Appalto -Prestito di operai dalla ditta appaltatrice alla P.A. committente -Rimborso
dei salari corrisposti agli operai prestati come rimborso spese facente
parte del corrispettivo assoggettabile all'IGE -(art. 1 l. 19 giugno 1940,
n. 762).
Se, nel caso di prestito di operai (alla PA committente) effettuato nell'ambito
di un contratto di appalto, il rimborso (in favore della ditta appaltatrice che
presta gli operai) dei salari corrisposti agli operai prestati rientri nello schema
di un rimborso spese ricompreso in un corrispettivo di appalto e concorda quindi
a formare la base i�nponib11e ai fini dell'IGE (n. 394).
Appalto di opere pubbliche -ICE sui corrispettivi -Clausola di rimborso dell'IGE
da parte dell'amministrazione -Nullit� -(art. 49 r.d. 23 maggio 1924,
n. 827; art. 1418, cpmma 1� cod. civ.; art. 6 l. 19 giugno 1940, n. 762).
�Se, nel caso in cui il contratto di appalto stipulato dalla P.A. prevede espressamente
l'obbligo della stessa P.A. di rimborsare all'impresa appaltatrice �l'IGE
dovuta, debba ritenersi nulla una tale clausola per violazione di norma imperativa
(n. 395).
Contratti di appaio o di forniura -Divieto di anticipazione del prezzo -Deroghe Delegazione,
concessione o contribut9 statale -Estensione della deroga
(r.d. 18 novembre 1923, .n. 2440, art. 12; d.P.R. 30 giugno 1972, n. 627, art. 2;
d.m. 25 novembre 1972).
Se l'art. 2 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 627, ton il quale sono state aggiunte
disposizioni all'art. 12 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, sulla contabilit� generale
dello Stato, consenta alle amministrazioni statali di far :luogo alle anticipazioni
200 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
di mezzo a1le ditte appaltatrici di lavori o fornitrici di beni e servizi anche nel
caso che si tratti di !lavori eseguiti in regime di delegazione o di concessione
�ppure con il concorso totale o parziale dello Stato (n. 389).
I
APPROVVIGIONAMENTI E CONSUMI
!.
Salute pubblica -Latte in polvere per l'alimentazione umana -Divieto di ricostituzione
� (art. 1 l. 11 aprile 1974, n. 138).
Se costituisca violazione deil'art. 1 qei1la legge 11 aprile 1974, n. 138 -che
vieta di detenere, vendere, porre in vendita o mettere altrimenti in commercio
I
o cedere a qualsiasi titolo o utilizzare per consumo alimentare !latte fresco, latte
liquido, prodotti caseari, ai quali siano stati aggiunti latti in polvere o altri latti
conservati -la Ticostituzione del latte mediante polvere di fatte anche quando
la somministrazione del prodotto ottenuto non avvenga a fini di 1lucro (n. 34).
Salute pubblica -Latte in polvere per l'alimentazione umana � Divieto di ricostituzione
-Limiti � (art. 1 l. 11 aprile 1974, n. 138).
Se costituisca violazione de!J'art. 1 lett. B della legge 11 aprile 1974, n. 138 per
il quale, tra l'altro, � fatto divieto di detenere, vendere, porre in vendita o
mettere altrimenti in commercio o cedere a qualsiasi titolo o utilizzare latte
liquido destinato al consumo aHmentare diretto o aUa preparazione di prodotti
caseari ottenuto, anche parzialmente, con latte in polvere e con altri fatti conservati
con qualunque trattamento chimico o comunque concentrati -l'utilizzazione
di latte in polvere mediante solubilizzazione� in supporti liquidi diversi
dahl'acqua, quali caff�, the, cioccolato ecc. .(n. 33).
ATTI AMMINISTRATIVI
Revoca o sospensione della patente di guida disposta dal giudice penale Amnistia
e indulto � Loro irrilevanza sugli effetti della misura � (art. 91
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 151 c.p.; art. 174 c.p.).
Se l'amnistia e 1l'inculto facciano cessare gli effetti della sospensione o della
revoca della patente di guida disposta dall'autorit� giudiziaria (n. 34).
Revoca o sospensione della patente di guida disposta dal giudice penale �
Natura della misura � (art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 19 c.p.):.
Se la sospensione o fa revoca della patente di guida disposta dall'autorit�
giudiziaria a norma dell'art. 91, comma sesto, del t.u. 15 giugno 1959, n. 393, abbia
natura di pena accessoria ovvero di sanzione criminale atipico (n. 33).
Revoca o sospensione della patente di guida disposta dal giudice penale �
Configurabilit� come incidenti di esecuzione, di competenza del giudice dell'esecuzione,
delle prestazioni sulla durata e sugli effetti della misura (
art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 628 c.p.p.).
Se, nel caso di sospensione o revoca di patente di .guida disposta dal giudice
penale, le eventuali questioni di esecuzione sulla durata e sugli effetti del provvedimento
e sulla immediata eseguibilit� vadano esaminate e decise dal giudice
penale come incidenti sorti in sede di �esecuzione (n. 35).
PARTE II, CONSULTAZIONI
201
Sospensione della patente disposta dal giudice penale -Provvedimento del giudice
dell'esecuzione che dichiara cessata l'esecuzione della misura -Non
ancora attuata -Per estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena -Impugnabilit� da parte del prefetto -Esclusione -(art. 91 �
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 631 c.p.p.; art. 628 c.p.p.; art. 163 c.p.;
art. 166 c.p.; art. 167 c.p.).
Se sia impugnabiJe per cassazione del prefetto il provvedimento deJ giudice
dell'esecuzione penale, con il quale -erroneamente qualificandosi come pena
accessoria fa sospensione de1la patente (costituente invece mi1rura criminale
atipica) -viene �dichiarata cessata l'esecuzione de1la stessa misura di sospensione
alla quale 11 prefetto non ha dato corso nei termini considerati dagli articoli
163 e 167 c.p. per I'estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena (n. 32).
Cassa previdenza avvocati e procuratori -Marche di previdenza -Ricavato Sottrazione
o distrazione -Pertinenza dei valori alla P.A. -Esclusione -(r.d.
25 giugno 1940, n. 954, art. 33; l. 12, marzo 1968, n. 410, art. 2, 3� comma;
cod. pen. art. 314).
Se le somme ricavate dailla vendita deUe marche di previdenza dovilte al.Ja
Cassa di previdenza avvocati e procuratori e� il relativo aggio siano da ritenere,
ai fini del.Ja qualificazione della loro sottrazione o distrazione da parte del funzionario
di cancelleria consegnatario come reato di peculato, quali somme appartenenti
alla Pubblica amministrazione ovvero ad esse affidate e delle quali di
cons~guenza, essa debba patrimonialmente rispondere (n. 74).
Cassa previdenza avvocati e procuratori -Marche di previdenza -Ricavato Sottrazione
o distrazione -Pertinenza dei valori alla P.A. -Esclusione -(cod,
proc. pen. art. 22; cod. pen. 314).
Se J'amministrazione deJ.la giustizia possa ritenersi parte lesa nella ipotesi
di appropriazione, da parte .del funzionario di cancelleria consegnatario dei reJativi
valori, delle somme ricavate dalla vendita delle marche di previdenza di
spettanza delfa Cassa: di previdenza avvocati e procuratori e se quindi possa
costituirsi parte civile nel relativo giudizio penale (n. 75).
BENEFICENZA E ASSITENZA
Invalidi civili -Pensione -Controversia -Corte dei conti -Giurisdizione -(l. 30
marzo 1971, n. 118, art. 22; r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 62, primo comma).
�Se Ie controversie in materia di pensioni di invalido civi<le inabile ai! 'lavoro
quali previste dall'art. 22 deHa legge 30 marzo 1971, n. 118, rientrino nella giurisdizione
del.Ja Corte dei conti quale giudice avente competenza esclusiva in materia
pensionistica (n. 3).
CIRCOLAZIONE STRADALE
Revoca o sospensione della patente di guida disposa dal giudice penale -Amnistia
e indulto -Loro irrilevanza sugli effetti della misura -(art. 91 d.P.R. 15 giugno
1959, n. 393; art. 151 c.p.; art. 174 c.p.).
Se l'amnistia e l'indulto facciano cessare gli effetti dehla sospensione o delfa
revoca della patente di .guida disposta dall'autorit� giudiziaria (n. 56).
202 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA OELLO STATO
Revoca o sospensione della patente disposta dal giudice penale -Natura della
misura -(art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 19 c.p.).
Se la sospensione o .Ja revoca della patente di guida disposta dall'autorit�
�giudiziaria a �norma del.J'art. 91, .comma sesto, del t.u. 15 giugno 1959, n. 393, abbia
natura di pena accessoria ovvero di sanzione criminale atipico (n. 55).
Revoca o sospensione di patente di .guida disposto dal giudice penale -Configurabilit�
come incidenti di esecuzione, di competenza del giudice dell'esecuzione,
delle prestazioni sulla durata e sugli effetti della misura -(art. 91
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 628 c.p.p.).
Se, nel caso di sospensione o revoca di patente di guida disposta dal giudice
penale; le� eventuali questioni di esecuzione sulla durata e sugli effetti del provvedimento
e sulla immediata eseguibilit� vadano esaminate e decise dal giudice
penale come incidenti sorti in sede di esecuzione (n. 57).
Sospensione della patente disposta dal giudice penale -Provvedimento del giudic�
dell'esecuzione che dichiara cessata l'esecuzione della misura -Non ancora
attuata -Per� estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena -Impugnabilit� da parte del prefetto -Esclusione -(art. 91, d.P.R.
15 giugno 1959, n. 393; art. 631 c.p.p.; art. 628 c.p.p.; art. 16~ c.p.; art. 166 c.p.;
art. 167 c.p.).
Se sia impugnabile per cassazione del prefetto il provvedimento del giudice
-dell'esecuzione penale, con il quale -erroneamente � qualificandosi come pena
accessoi-ia la sospensione della patente (costituente invece misura criminale
.atipica) -viene dichiarata cessata l'esecuzione della stessa misura di sospensione
alla quale il prefetto non ha dato corso nei termini considerati dagli articoli
163 e 167 c.p. per l'estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena (n. 54).
�COMMERCIO
Salute pubblica -Latte in polvere �per l'alimentazione umana -Divieto di ricostituzione
-(art. 1 1. 11 aprile 1974, n. 138).
Se costituisca violazione dell'art. 1 della I. 11 aprile 1974, n. 138 -che vieta
di detenere, vendere, porre in vendita o mettere altrimenti in commercio o cedere
a qualsiasi titolo o utilizzare per consumo alimentare latte fresco, latte liquido,
prodotti caseari, ai quali siano stati aggiunti latti in polvere o altri latti conservati
-la ricostituzione del latte mediante polvere di latte anche quando la
somministrazione del prodotto ottenuto non avvenga a fini di lucro (n. 35).
Salute pubblica -Latte in polvere per l'alimentazione umana -Divieto di ricostituzione
-Limiti -(art. 1 l. 11 aprile 1974, n. 138).
Se costituisca violazione dell'art. 1 lett. B della 1. 11 aprile 1974, .n. 138 per
il quale, tra l'altro, � fatto divieto di detenere, vendere, porre in .vendita
o mettere altrimenti in commercio o cedere a qualsiasi titolo o utilizzare latte
liquido destinato al consumo alimentare diretto o alla preparazione di prodotti
caseari ottenuto, anche parzialmente, con latte in polvere e con altri latti conservati
con qualunque trattamento chimico o comunque concentrati -l'utilizzazione
di latte in polvere mediante solubilizzazione in Supporti liquidi diversi
dall'acqua; quali caff�, the, cioccolato ecc. (n. 34).
PARTE II,. CONSULTAZIONI 201
COMPETENZA E GIURISDIZIONE
Invalidi civili � Pensione � Controversia � Corte ,dei conti � Giurisdizione � (l. 30
marzo 1971, n. 118, art. 22; r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 62, primo comma).
Se le controversie in materia di pensioni di invalido civile inabile al lavoro�
quali previste dall'art. 22 della legge 30 marzo 1971, n. 118, rientrino nella giurisdizione
della Corte dei conti quale giudice avente competenza esclusiva in
materia pensionistica (n. 37). �
CONCESSIONI AMMINISTRATIVE
Istituti sperimentali agrari � Rapporto di impiego � Alloggio di servmo . Concessione
� Deliberazione � Approvazione ministeriale � Necessariet� . (r.d. 19
giugno 1924, n. 1034, art. 1; d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 37).
Se la deliberazione di �concessione gratuita di alloggio di servizio adottata
dal consiglio di amministrazione di un istituto sperimentale agrario soggetto alla
vigilanza del Ministero dell'agricoltura sia soggetta ad approvazione ministeriale
quale condizione di efficacia (n. 130).
Istituti sperimentali agrari � Rapporto di impiego � Alloggio di servizio � Precedente
concessione gratuita � Determinazione unilaterale e successiva dei ca�
noni� I;:egittimit� � (d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318, art. 22).
Se sia legittima la pretesa dell'istituto concedente relativo al versamento da _
parte del concessionario di alloggi di servizio, gi� a questi assegnato in uso
gratuito, di canoni di locazione determinati unilateralmente e a posteriori dallo
stesso istituto (n. 132).
Istituti sperimentali agrari � Rapporto di impiego � Nuova disciplina � Alloggio
di servizio � Precedente concessione Revoca implicita,� (d.P.R. 23 novembre
1967, n. 1318).
Se per effetto della entrata in vigore del d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318,
che ha disciplinato ex novo lo stato giuridico e il trattamento economico dei
dipendenti degli istituti sperimentali agrari sia da ritenere rev:ocata la conces�
sione di alloggio di servizio gi� assentita a favore di un impiegato di tale
ente (n. 131).
CONTABILIT� GENERALE DELLO STATO
Amministrazione pubblica.� Credito di amministrazione statale verso ente pubblico
soppresso la cui liquidazione � affidata ad altro organo statale � Mezzi
di tutela giurisdizionale � Inammissibilit� � (art. 6 l. 2 agosto 1954 n. 640;
art. 13 d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1036; art. 1 l. 19 gennaio 1974 n. 9; l. 4 dicembre
1956 n. 1404).
Se, successivamente alla soppressione. e messa in liquidazione dell'ISES, un
credito vantato dall'amministrazione statale (Tesoro) nei confronti del medesimo
ISES quale ente gestore di immobili di propriet� dell'amministrazione possa
essere fatto valere attraverso procedimenti giurisdizionali ovvero il rapporto deve
essere risolto all'interno dell'amministrazione essendo l'attivit� dell'organo statale
deputato alla liquidazione dell'ente soppresso da considerare pur sempre attivit�
statale a tutti gli effetti (n. 317).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Contratti di appalto o di fornitura -Divieto di anticipazione del prezzo -Deroghe
-Delegazione, concessione o contributo statale � Estensione della deroga
(r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 art. 12; d.P.R. 30 giugno 1972 n. 627 art. 2;
d.m. 25 novembre 1972).
Se l'art. 2 del d.P.R. 30 giugno 1972 n. 627, con il quale sono state aggiunte
disposizioni all'art. 12 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 sulla contabilit� generale
dello tato, consenta alle amministrazioni statali di far luogo alle anticipazioni
di mezzo alle ditte appaltatrici di lavori o fornitrici di beni e servizi anche nel
caso che si tratti di lavori eseguiti in regime di delegazione o di concessione
oppure con il concorso totale o parziale dello Stato (n. 313).
Divorzio -Dipendente pubblico -Ordine di corresponsione diretta reddito al
coniuge -Notifica sentenza -Comportamenti dovuti dalla P.A. (legge 1� di�
cembre 1970 n. 898 art. 8; r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, art. 69).
�Quale si� il comportamento che l'amministrazione deve tenere riguardo alla
esecuzione di .una sentenza di scioglimento o di cessazione degli effet� civili del
matrimonio, provvisoriamente esecutiva, che le sia stata 'notificata e con la quale
sia stato disposto il pagamento direttamente all'ex-coniuge del pubblico dipendente
di una quota della retribuzione a questi spettante e in particolare se debba
ordinare immediatamente all'ufficio competente per il pagamento dell'accantonamento
della quota (n. 312).
Enti gestori di immobili di propriet� dell'amministrazione statale -Veste di agenti
contabili dello Stato -Configurabilit� -(art. 7 l. 2 agosto 1954, n. 640; r.d.
18 novembre 1923, n. 2440; r.d. 23 maggio 1924, n. 827).
Se all'ente pubblico gestori di immobili di propriet� dell'amministrazione
statale (nella specie l'l.S.E.S.), avente l'obbligo di riscuotere le somme dovute
dagli assegnatari e di versarle al Tesoro al netto delle spettanze. dell'ente stesso,
debba riconoscersi la qualit� di agente contabile dello Stato e rientrino quindi
nelle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei Conti le controversie relative al
rapporto di gestione, ivi comprese quelle attinenti alla 'responsabilit� personale
degli amministratori dell'ente gestore per danni provocati dall'erario omettendo
di perseguire gli assegnatari morosi ovvero di curare la locazione degli alloggi
sfitti�(n. 319).
Enti operanti nel settore dell'edilizia economica e popolare -Enti gestori di
alloggi di propriet� dell'amministrazione statale -Soppressione -Sorte degli
alloggi -(art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1036; art. 1 lett. B l. 19 gennaio 1974,
n. 9; art. 6 l. 2 agosto 1954, n. 640).
Se agli alloggi costruiti ai sensi della legge 2 agosto 1954, n. 640, sull'eliminazione
delle abitazioni malsane gi� affidati in gestione al soppresso ISES siano
da applicare le disposizioni di cui all'art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036 ed
art. 1 lett. B legge 1� gennaio 1974, n. 9 -che prevedono la devoluzione agli
I.A.C.P. degli immobili di propriet� degli enti edilizi soppressi -ovvero detti
alloggi ritornano nella disponibilit� dell'amministrazione statale per essere peraltro
trasferiti ex novo in gestione all'IACP a norma dell'art. 6 legge n. 640/1954,
senza responsabilit� di questi ultimi enti per la gestione relativa al pegresso
periodo (n. 318).
PARTE II, CONSULTAZIONI
CONTRABBANDO
Diritti doganali -Credito della dogana -Accertato in sentenza penale di condanna
-Riscossione coattiva -(r.d. 14 aprile 1910, n. 639; d.P.R. 23 gennaio ]973,
n. 43, art. 82).
Se sia possibile procedere secondo le norme di cui al t.u. 14 aprile 1910,
n. 639, per il recupero dei diritti doganali pur quando il credito sia accertato da
sentenza penale di condanna passata in giudicato (n. 57).
Interessi moratori -Contrabbando -Sentenza di condanna -Decorrenza -Ipotesi
varie (d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, artt. 1 e 17; d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43,
art. 86; l. 25 settembre 1940, n. 1424, artt. 4 e 7; cod. civ. artt. 1219, 2� comma,
n. 1 e 1282).
Se, nel caso di contrabbando, gli interessi legali del 5% annuo, dovuti per
ritardato pagamento dei diritti doganali e di tutti gli altri diritti e tributi che
si riscuotono in dogana anteriormente alla emanazione del d.P.R. 2 febbraio 1970,
n. 62, nonch� quelli del 3% semestrale dovuti in virt� dell'art. 17 di tale d.P.R.
n. 62/70 trasfuso nell'art. 86 del t.u. delle disposizioni legislative in materia doganale
approvato con d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, debbano essere corrisposti dalla
data di passaggio in giudicato della sentenza di condanna del trasgressore, qualora
vi sia stata costituzione di parte civile dell'amministrazione, oppure dalla
data di notifica dell'ingiunzione di pagamento dei tributi evasi emesse in esecuzione
del giudicato penale, qualora tale costituzione non vi sia stata, ovvero
debbano essere, in ogni caso, corrisposti a decorrere dal momento in cui sorge
il debito di ill).posta (e quindi, trattandosi di obbligazione doganale anteriore al
d.P.R. n. 62/70, dal momento dell'attraversamento della linea doganale (n. 60).
Interessi moratori -Periodo anteriore al d.P.R. n. 62/70 � Misura legale -Debenza
-(d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, art. 17; d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43,
art. 86; cod. civ. art. 1219, 2� comma, n. 1 e 1282).
Se per il periodo precedente l'emanazione del d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, il
cui art.. 17, trasfuso nell'art. 86 del t.u. delle disposizioni legislative in materia
doganale approvato con d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, prevede a favore dell'erario
la corresponsione degli interessi per il ritardato pagamento dei diritti doganali e
di tutti gli altd diritti che si riscuotono in dogana nella misura del 3% semestrale
a decorrere dal semestre successivo a quello in cui il credito � divenuto
esigibile, siano dovuti gli interessi legali del 5% annuo (n. 59).
Multe e ammende -Sentenza penale di condanna -Riscossione -Competenza.
(r.d. 23 dicembre 1865, n. 2701, art. 205; l. 26 agoisto 1868, n. 4548, art. l; r.d.
15 novembre 1868, n. 4708, art. 1; r.d. 13 febbraio 1896, n. 65, art. 351; r.d.
14 aprile 1910, n. 639).
Se, quando non vi sia anche condanna a pena detentiva, spetti ai ricevitori
delle dogane principali il compito di riscuotere anche le multe e le ammende
recate dalla sentenza penale passata in giudicata, in deroga alla competenza in
materia delle cancellerie giudiziarie (n. 58). .
Reato di contrabbando -Definizione amministrativa -Importazione definitiva di
beni confiscati e riscattati -Procedura di revisione dell'accertamento -Inammissibilit�
-(art. 292 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43; art. 334 d.P.R. 23 gennaio
1973, n. 43; art. 74 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43; art. 303 d.P.R. 23 gennaio
1973, n. 43; art. 337 r.d. 13 febbraio 1896, n. 65; art. 338 r.d . .13 febbraio 1896,
n. 65; art. 342 r.d. 13 febbraio 1896, n. 65; art. 25 r.d. 16 novembre 1868, n. 4708).
Se, dopo l'intervenuta definizione amministrativa del reato di contrabbando
(ex art. 334 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43) e la riconsegna dei beni oggetto del
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO. STATO
contrabbando stesso gi� confiscati, a seguito del pagamento del valore dei beni
medesimi nonch� della sanzione pecuniaria e dei diritti doganali, sia ammissibile
la revisione dell'accertamento del valore dei beni per riaprire il procedimento
penale ovvero per riliquidare diritti doganali ovvero ancora per modificare le
condizioni del riscatto (n. 61).
CORTE DEI CONTI
Invalidi civili -Pensione -Controversia -Corte dei Conti -Giurisdtzione -(legge
� 30 marzo 1971, n. 118, art. 22; r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 62, primo comma).
Se le controversie in materia di pensioni di invalido civile inabile al lavoro
quali previste dall'art. 22 della legge 30 marzo 1971, n. 118, rientrino nella giurisdizione
della Corte dei Conti quale giudice avente competenza esclusiva m
materia pensionistica (n. 13).
DANNI
Procedimento penale per uccisione di sottoufficiale di P.S. -Legittimazione dell'amministrazione
dell'interno alla costituzione di parte civile per il danno
corrispondente alla liquidazione della pensione alla vedova -Esclusione
(c.p.p. art. 22; e.e. art. 2056; e.e. art. 1223; d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092).
Se l'amministrazione dell'interno sia legittimata a costituirsi parte civile nel
processo penale instaurato per l'uccisione di un sottoufficiale di P.S. per il risarcimento
del d�nno concernent~ la corresponsione della pensione privilegiata alla
vedova del sottoufficiale (n. 12J.
DAZI DOGANALI
Diritti doganali -Credito della dogana -Accertato in sentenza penale di con~
danna -Riscossione coattiva -(r.d. 14 aprile 1910, n. 63~; d.P.R. 23 gennaio 1973,
n. 43, art. 82).
Se sia possibile procedere secondo le norme di cui al t.u. 14 aprile 1910, n. 639,
per il recupero dei diritti doganali pur quando il credito sia accertato da sentenza
penale di condanna passata in giudicato (n. 91).
Esenzioni e agevolazioni -Industrializzazione del Mezzogiorno -Materiali e mac-�
chinari -Importati -Succ�ssiva rinnovazione e rivendita fuori dell'area agevolata
-Decadenza -(d.l. 14 dicembre 1947, n. 1598, art. 2; l. 27 giugno 1966, n. 514,
art. 1).
Se i benefici fiscali dell'esonero dal pagamento dei dazi doganali e della
riduzione a met� dell'imposta generale sull'entrata concessi ai sensi della legge
14 dicembre 1947, n. 1598 (art. 2) relativamente a beni o macchinari introdotti
dall'estero e destinati allo scopo dell'industrializzazione del Mezzogiorno vengano
meno per decadenza nel caso che il soggetto che aveva destinato i beni o macchinari
al previsto uso agevolato, dopo vari anni, li abbia rimossi dal proprio
stabilimento e quindi ceduti a stabilimenti di altro soggetto operante fuori dell'area
agevolata (n. 93).
207
PARTE II, CONSULTAZIONI
Interessi moratori -Contrabbando -Sentenza di condanna -Decorrenza -Ipotesi
varie -(d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, artt. 1 e 17; d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43,
art. 86; l. 25 s�ttembre 1940, n. 1424, artt. 4 e 7; cod. civ. artt. 1219, 2� comma,
n. 1 e 1282).
Se, nel caso di contrabbando, gli interessi legali del 5% annuo, dovuti per
ritardato pagamento dei diritti doganali e di tutti gli altri diritti e tributi che
si riscutono in dogana anteriormente all'emanazione -del d.P.R. 2 febbraio 1970,
n. 62, nonch� quelli del 3% semestrale dovuti in virt� dell'art. 17 di tale d.P.R.
n. 62/70 trasfuso nell'art. 86 del t.u. delle disposizioni legislative in materia doganale
approvato con d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, debbano essere corrisposti dalla
data di passaggio in giudicato della sentenza di condanna del trasgressore, qualora
vi sia stata costituzione di parte civile dell'amministrazione, oppure dalla
data di notifica dell'ingiunzione di pagamento dei tributi evasi emesse in esecuzione
del giudicato penale, qualora tale costituzione non vi sia. stata, ovvero
debbano essere, in ogni caso, corrisposi a decorrere dal momento in cui sorge
il debito di imposta (e quindi, trattandosi di obbligazione doganale anteriore al
d.P.R. n. 62/70, dal momento dell'attraversamento della linea doganale) (n. 95).
Interessi moratori -Periodo anteriore al d.P.R. n. 62/70 -Misura legale -Debenza
-(d.P.R. 2 febbraio 1970, n. 62, art. 17; d.P.R. 23 gennaio 1973, n. �t3,
art. 86; cod. civ. art. 1219, 2� comma, n. 1 e 1282).
Se per il periodo precedente l'emanazione del d.P.R. 2 febbraio 1970, n.� 62,
il cui art. 17, trasfuso nell'art. 86 del t.u. delle disposizioni legislative in materia
doganale approvato con d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, prevede a favore dell'erario
la corresponsione degli interessi per il ritardato pagamento dei diritti doganali
e di tutti gli altri diritti che si riscuotono in dogana n('!lla misura del 3% s.emestrale
a decorrere dal semestre successivo a quello in cui il credito � divenuo
esigibile, siano dovuti gli interessi legali del 5% annuo (n. 94).
Multe e ammende -Sentenza penale di condanna -Riscossione -Competenza
(r.d. 23 dicembre 1865, n. 2701, art. 205; 1. 26 agosto 1868, n. 4548, art. 1; r.d.
15 novembre 1868, n. 4708, art. 1; r.d. 13 febbraio 1896, n. 65, art. 351; r.d~
14 aprile 1910, n. 639).
Se, quando non vi ..sia anche condanna a pena detentiva, spetti ai ricevitori
delle dogane principali il compito di riscuotere anche le multe e le ammende
recate dalla sentenza penale passa,ta in giudicata, in deroga alla competer:�za in
materia delle cancellerie giudiziarie (n. 23).
Reato di contrabbando -Definizione amministrativa -Importazione definitiva di
beni confiscati e riscattati -Procedura di revisione dell'accertamento -Inammissibilit�
-(art. 292 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43; art. 334 d.P.R. 23 gennaio
1973, n. 43; art. 74 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43; art. 303 d.P.R. 23 gennaio
1973, n. 43; art. 337 r.d. 13 febbraio 1896, n. 65; art. 338 r.d. 13 febbraio 1896,
n. 65; art. 342 r.d. 13 febbraio 1896, n. 65; art. 25 r.d. 15 novembre 1868, n. 4708).
Se, dopo l'intervenuta definizione amministrativa del reato di contrabbando
(ex art. 334 d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43) e la riconsegna dei beni oggetto del contrabbando
stesso gi� confiscati, a seguio del pagamento del valore dei beni
medesimi nonch� della sanzione pecuniaria e dei diritti doganali, sia ammissibile
la revisione dell'accertamento del valore dei beni per riaprire il procedimento
penale ovvero per riliquidare diritti doganali ovvero ancora per modificare le
condizioni del riscatto (n. 96).
208
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
DEMANIO
Demanio idrico -Laghi -Spiaggie -Costruzione privata -Distanze dal confine Obbligo
di rispetto -(cod. civ. artt. 873 e 879 r.d. 25 luglio 1904, n. 523, art. 96;
r.d. 1� dicembre 1895, n. 726). .
Se il proprietario di un terreno attiguo al demanio lacuale possa costruire
in adiacenza al confine o comunque a distanza inferiore a tre metri dal confine
(n. 276).
EDILIZIA ECONOMICA E POPOLARE
Amministrazione pubblica -Credito di amministrazione statale verso ente pubblico
soppresso la cui liquidazione � affidata ad altro organo statale -Mezzi
di tutela giurisdizionale -Inammissibilit� -(art. 6 l. 2 agosto 1954, n. 640;
art. 13 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036; art. 1 l. 19 gennaio 1974, n. 9; l. 4
dicembre 1956, n. 1404).
Se, successivamente alla soppressione e messa in liquidazione dell'ISES,
un credito vantato dall'amministrazione statale (tesoro) nei confronti del medesimo
ISES quale ente gestore di immobili di propriet� dell'amministrazione
possa essere fatto valere attraverso procedimenti giurisdizionali ovvero il rapporto
deve essere risolto all'interno dell'amministrazione essendo l'attivit� dell'organo
statale deputato alla liquidazione dell'ente. soppresso da considerare
pur sempre attivit� statale a tutti gli effetti (n. 269).
Enti gestori di immobili di propriet� dell'amministrazione statale -Veste di
Agenti contabili dello Stato -Configurabilit� -(art. 7 l. 2 agosto 1954, n. 640;
r.d. 18 _novembre 1923, n. 2440; r.d. 23 maggio 1924, n. 827).
Se all'ente pubblico gestore di immobili di propriet� dell'amministrazione
statale (nella specie l'ISES), avente l'obbligo di riscuotere le somme dovute
dagli assegnatari e di versarle al tesoro al netto delle spettanze dell'ente stesso
debba riconoscersi la qualit� di agente contabile dello stato e rientrino quindi
nelle attribuzioni giurisdizionali della corte dei conti le controversie relative al
rapporto di gestione, ivi comprese quelle attinenti alla responsabilit� personale
degli amministratori dell'ente gestione per danni provocati all'erario omettendo
di perseguire gli assegnatari morosi ovvero di curare la locazione degli alloggi
sfitti (n. 271).
Enti operanti nel settore dell'edilizia economica e popolare -Enti gestori di
alloggi di propriet� dell'amministrazione Statale -Soppressione -Sorte degli
alloggi -(art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036; art. 1 lett. B l. 19 gennaio
1974, n. 9; art. 6 l. 2 agosto 1954, n. 640).
Se agli alloggi costruiti ai sensi della legge 2 agosto 1954, n. 640 sull'eliminazione
delle abitazioni malsane gi� affidati in gestione al soppresso ISES siano
da applicare le disposizioni di cui all'art. 14 d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036
ed art. 1 lett. B I. 1 gennaio 1974, n. 9; che prevedono la devoluzione agli I.A.C.P.
degli immobili di propriet� degli enti edilizi soppressi -ovvero detti alloggi
ritornano nella disponibilit� de!I'ammnistrazone statale per essere peraltro trasferiti
ex novo in gestione all'lACP a norma dell'art. 6 legge n. 640/1954, senza
responsabilit� di questi ultimi enti per la gestione relativa al pregresso periodo
(n. 270).
PARTE II, CONSULTAZIONI 209
ENTI E BENI ECCLESIASTICI
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Opera d'arte -Ente ecclesiastico
proprietario -Alienazione non autorizzata -Effetti -(cod. civ. art. 1153;
l. 1� giugno 1939, n. 1089 artt. 4, 23, 26 e 61).
Se sia ammissibile l'acquisto della propriet� per usucapione istantanea, ai
sensi dell'art. 1153 'cod. civ. di una cosa mobile, costituente opera d'arte, appartenente
a un ente ecclesiastico dopo che l'opera sia pervenuta nella disponibilit�
di un privato a seguito di vendita non autorizzata da parte del rappresentante
dell'ente (n. 51).
FERROVIE
Benefici combattentistici -Pensione -Et� minima -Servizi di trasporto in concessione
-Addetti -Aumento dell'anzianit� di servizio -Riduzione del limite
di �et� -Communabilit� -(1. 24 maggio 1970, n. 336, art. 3, secondo comma;
l. 9 ottobre 1971, n. 824, art. 4, primo comma; l. 28 luglio 1961, n. 830, art. 10;
l. 29 ottobre 1971, n. 889, art. 30).
Se i benefici previsti dall'art. 3, secondo comma della legge 24 maggio 1970,
n. 336, ove � contemplato un aumento dell'anzianit� di servizio dei dipendenti
pubblici ai flni del collocamento a riposo, siano cumulabili, nel caso degli addetti
ai pubblici servizi di trasporto in concessione, con i benefici contenuti
nell'art. 4, 1� comma, della legge 9 ottobre 1971, n. 824, che comportano una
riduzione del limite di et�, ove prescritto ai fini del conseguimento del diritto
a pensione, corrispondente alla met� del periodo di maggiore anzianit� nel servizio
(n. 446).
Mense aziendali per dipendenti F.S. -Vigilanza igienica sanitaria -Servizio sanitario
F.S. -Ufficiale sanitario comunale -Spettanza -(1. 30 aprile 1962,
n. 283, artt. 2 e 3, 1� comma; l. 13 marza 1958, n. 296, artt. 1 e 4; 1. 7 luglio
1907, n. 429, art. 82; t.u. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 1; l. 11 giugno 1971, n. 426,
art. 34; d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, artt. 6, n. 13, 12 e 13). �
Se la vigilanza igienico-sanitaria sui bar e sulle mense aziendali dei vari
impianti ferroviari destinate esclusivamente al personale dipendente dell'azienda,
debba ritenersi ancora riservata al servizio sanitario delle ferrovie dello Stato
ovvero deferita all'Ufficiale sanitario comunale in base alle disposizioni di cui
all'art. 2 deUa legge 30 aprile 1962, n. 283 e 34 della legge 11 giugno 1971, n. 426
nonch� della delega alle regioni della vigilanza sulla produzione, commercio e
vendita delle sostanze alimentari e bevande operata dall'art. 13 del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 4 (n. 450).
Personale F.S. -Indennit� speciale -Natura -(1. 16 febbraio 1974, n. 57).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda delle F.S.
dalla legge 16 febbraio 1974, n. 57 abbia natura integrativa dello stipendio (n. 448).
Personale F.S. -Indennit� speciale pensionabile -Pignorabilit� e sequestrabilit� �
Limiti -(1. 16 febbraio 1974, n. 57; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33, 8� comma;
d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda F.S. dalla
legge 16 febbraio 1974, n. 57 possa costituire oggetto di seguestro o pignoramento
sia pure nei limiti stabil�ti dall'art. 33, 8� comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3 e dal d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (n. 449).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
210
Servizi di trasporto in concessione -Gestione governativa -Addetti -Collocamento
a riposo a domanda -Trattamento pensionistico -Rapporti tra ex
dipendenti e INPS -Estraneit� della gestione -(l. 9 ottobre 1971, n. 824,
art. 4, secondo comma).
Se, in caso di gestione governativa di un pubblico servizio di� trasporto in
concessione, la gestione sia del tutto estranea, sotto il profilo sostanziale e amministrativo,
ai rapporti tra gli ex dipendenti e l'I.N.P.S ai fini del trattamento�
pensionistico, qualora il collocamento a riposo sia avvenuto su domanda degli
interessati (n. 447).
FORESTE
.Azienda di stato foreste demaniali -Regioni a statuto ordinario -Trasferimento
beni e funzioni -Legittimazione residua -(d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, art. 1,.
secondo comma, lett. N; l. 16 maggio 1970, n. 281, art. 11; l. 5 gennaio 1933,
n. 3q, art. 1).
Se l'azienda di stato per le foreste demaniali, dopo l'intervenuta attuazione
dell'ordinamento regionale il t'rasferimento delle funzioni amministrative operato
con l'art. 1, 2� comma lett. N del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 sia tuttora legit�
timata ad intraprendere azioni giudiziarie relativamente a beni' gi� del patrimonio
forestale dello Stato trasferiti alle regioni a statuto ordinario in forza
dell'art. 11, 3� comma, della l. 16 maggio 1970, n. 281, ma non ancora identificati
con la procedura prescritta dall'art. 11 di detta legge (n. 16).
Regioni a statuto ordinario -Trasferimeno beni forestali � Individuazione � Decreto
interministeriale -Natura -(l. 16 maggio 1970, n. 281, art. 11).
Se per operare la individuazione dei beni gi� del patrimonio forestale dello
Stato trasferiti alle regioni a statuto ordinario in forza dell'art. 11 della legge
16 maggio 1970, n. 281 sia necessario un decreto intermirtisteriale e se tale decreto
abbia natura dichiarativa (n. 17).
GIUDIZIO CIVILE E PENALE
Revoca o sospensione della patente di guida disposta dal Giudice penale -Amnistia
e indulto -Loro irrilevanza sugli effetti della misura� -(art. 91 d.P.R. 15
giugno 1959, n. 393; art. 151 c.p.; art. 174 c.p.).
Se l'amnistia e l'indulto facciano 'cessare gli effetti della sospensione o della
revoca della patente di guida disposta dall'autorit� giudiziaria (n. 12).
Revoca o sospensione della patente disposta dal Giudice penale � Natura della
misura -(art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 19 c.p.).
Se la sospensione o la revoca della patente di guida disposta dall'Autorit�
giudiziaria a� norma dell'art. 91, 6� comma, del t.u. 15 giugno 1959, n. 393 abbia
natura di pena accessori� ovvero di sanzione criminale atipica (n. 11).
Revoca o sospensione di patente di guida dispo.sto dal giudice penale -Configurabilit�
come incidenti di esecuzione, di competenza del Giudice dell'esecuzione,
delle prestazioni sulla durata e sugli effetti .della misura � (art. 91
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 628 c.p.p.).
Se, nel caso di sospeasione o revoca di patente di guida disposta dal Giudice
penale, le eventuali questioni di esecuzione sulla durata e sugli effetti del provvedimento
e sulla immediata eseguibilit� vadano esaminate e decise dal giudice
penale come incidenti sorti in sede di esecuzione (n. 13).
PARTE II, CONSULTAZIONI
Sospensione della patente disposta dal giudice penale -Provvedimento del Giudice
dell'esecuzione che dichiara cessata l'esecuzione della misura -Non ancora
attuata -Per estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena -Impugnabilit� da parte del prefetto -Esclusione -(art. 91
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 631 c.p.p.; art. 628 c.p.p.; art. 163 c.p.;
art. 166 c.p.; art. 167 c.p/
Se sia impugnabile per cassazione del prefetto il provvedimento del Giudice dell'esecuzione
penale, con il quale -erroneamente qualificandosi come pena accessoria
la sospensione della patente (costituente invece misura cri~inale atipica)
-viene dichiarata cessata l'esecuzione della stessa misura di sospensione
alla quale il prefetto non ha dato corso nei termini consider~ti dagli artt. 163
e 167 c.p. per� l'estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena (n. 10).
IGIENE E SANIT�
Mense aziendali per dipendenti F.S. -Vigilanza igienica sanitaria -Servizio sanitario
F.S. -u,fficiale sanitario comunale -Spettanza -(l. 30 aprile 1962,
n. 283, artt. 2 e 3, 1� comma; l. 13 marzo 1958, n. 296, artt. 1 e 4; l. 7 luglio 1907,
n. 429, art. 82; t.u. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 1; l. 11 giugno 1971, n. 426,
art. 34; d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, artt. 6, n. 13, 12 e 13).
Se la vigilanza igienico-sanitaria sui bar e sulle mense aziendali dei vari
impianti ferrov1ari destinate esclusivamente al personale dipendente dell'azienda,
debba ritenersi ancora riservata al servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato
ovvero deferita all'ufficiale sanitario comunale in base alle disposizioni di cui
all'art. 2 della legge 30 aprile 1962, n. 283 e 34 della legge 11 giugno 1971, n. 426,
nonch� della delega alle regioni della vigilanza sulla produzione, commercio e
vendita delle sostanze alimentari e bevande operata dall'art. 13 del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 4 (n. 18).
. Salute pubblica -Latte in polvere per l'alimentazione umana -Divieto' di ricostituzone
� -(art. 1, l. 11 aprle 1974, n. 138).
Se costituisca violazione dell'art. 1 della legge 11 aprile 1974, n. 138 -che
vieta di detenere, vendere, porre in vendita o mettere altrim:c:;nti in commercio
o cedere a qualsiasi titolo o utilizzare per consumo alimentare latte fresco, latte
liquido, prodotti caseari, ai quali siano stati aggiunti latti in polvere o altri
latti conversati -la ricostituzione del latte mediante polvere di latte anche
quando la somministrazione del prodotto ottenuto non avvenga a fini di
lucro (n. 22).
.Salute pubblica -Latte in polvere per l'alimentazione umana Divieto� di ricostituzione
-Limiti -(art. 1 l. 11 aprile 1974, n. 138).
Se costituisca violazione dell'art. 1 lett. B della legge 11 aprile 1974, n. 138 per
il quale, tra l'altro, � fatto divieto di detenere, vendere, porre in vendita o
mettere altrimenti in commercio o cedere a qualsiasi titolo o utilizzare latte
liquido destinato al consumo alimentare diretto o alla preparazione di prodotti
caseari ottenuto, anche parzialmente, con latte in polvere e con altri latti conservati
con qualunque trattamento chimico o comunque concentrati -l'utiliuzazione
di latte in polvere mediante solubilizzazione in supporti liquidi diversi
-dall'acqua, quali caff�, the, cioccolato ecc. (n. 21).
212
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IMPIEGO PUBBLICO
Appaltatori delle imposte di consumo -Personale dipendente -Passaggio allo
Stato -Assunzioni effettuate per favorire il passaggio del capo ufficio gestione
-Abuso d'uffico o interesse privato in atti di ufficio -Configurabilit�
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, artt; 8 e 9; cod. pen. artt. 323 e 324).
Se l'assunzione a tempo indeterminato di personale effettuata dal capo
ufficio gestione imposte di consumo al fine di provocare il passaggio del dipendente
allo Stato per effetto di quanto previsto dagli artt. 8 e 9 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 649 possa configurarsi� quale fatto penalmente rilevante e
in particolare quale interesse privato in atti di ufficio (art. 324 c.p.) ovvero
abuso di ufficio (art. 323 c.p.) (n. 838).
Benefici combattentistici -Pensione -Et� minima -Servizi di trasporto in concessione
-Addetti -Aumento dell'anzianit� di servizio -Riduzione del limite
di et� -Communabilit� -(1. 24 maggio 1970, n. 336, art. 3, secondo comma;
l. 9 ottobre 1971, n. 824, art. 4, primo comma; l. 28 luglio 1961, n. 830, art. 10;
l. 29 ottobre 1971, n. 889, art. 30).
Se i benefilci previsti dall'art. 3, 2� comma della legge 24 maggio 1970, n. 336,
ove � contemplato un aumento dell'anzianit� di servizio dei dipendenti pubblici
ai fini del collocamento a riposo, siano cumulabili, nel caso degli addetti ai
pubblici servizi di trasporto in concessione, con: i benefici contenuti nell'art. 4,
1� comma, della legge 9 ottobre 1971, n. 824, che comportano una riduzione del
limite di et�, ove prescritto ai fini del conseguimento del diritto a pensione,
corrispondente alla met� del periodo di maggiore anzianit� nel servizio (n. 812).
Dipendenti enti pubblici -Indennit� integrativa speciale -Computabilit� ai fini
della pensione della indennit� di buonuscita -(l. 27 maggio 1959, n. 324, articoli
1, 3, 4 e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se, ove si ammetta che la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti
pubblici ai propri dipendenti sia assoggettabile al versamento dei contributi previdenziali
agli effetti del trattamento pensionistico, l'indennit� stessa debba
essere computata anche agli effetti dell'indennit� di buonuscita (n. 811).
Dipendenti enti pubblici -Indennit� -Integrativa speciale -Contributi previdenziali
e assicurativi -Assoggettabilit� -(l. 27 maggio 1959, n. 324, artt. 1,
3, 4 e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti pubblici ai propri
dipendenti in applicazione dell'art. 16 in relazione ai precedenti artt. 1, 3 e 4
della legge 27 maggio 1959, n. 324 (modificati con gli artt. 1 e 7 della legge
3 marzo 1960, n. 185) sia assoggettabile, a differenza di quanto previsto per i
dipendenti statali, al versamento dei contributi previdenzali e assicurativi (n. 810).
Divorzio -Assegno a favore dell'ex coniuge -Ordine di versamento diretto Stato
ed enti pubblici -Applicabilit� -Limiti : (l. 1 dicembre 1970, n. 898,
art. 8; d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, art. 1 e 2; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
art. 33).
Se la norma di cui all'art. 8 della legge 1� dicembre 1970, n. 898, sulla disciplina
dei casi di scioglrimento del matrimonio, secondo la quale il giudice
pu� ordinare che una quota dei redditi di lavoro del coniuge divorziato che
ne abbia l'obbligo venga direttamente corrisposta all'avente diritto, possa essere
PARTE II, CONSULTAZIONI 21J
fatto valere anche nei confronti dello Stato e degli enti pubblici di cui all'art. 1
del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, sia pure con le limitazioni stab:ilite; per i dipendenti
pubblici, da successivo art. 2 nonch� per i dipendenti civili dello Stato,
dall'art. 33 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (n. 805).
Divorzio -Dipendente pubblico -Ordine di corresponsione diretta reddito al
coniuge -Notifica sentenza -Comportamenti dovuti dalla P.A. -(1. 1� dicembre
1970, n. 898, art. 8; r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 69).
Quale sia H comportamento che l'amministrazione deve tenere riguardo alla
esecuzione di una sentenza cli scioglimento o di cessazione degli effetti civili
del matrimonio, provvisoriamente esecutiva, che -le sia stata modificata e con
la quale sia stato disposto il pagamento direttamente all'ex-coniuge del pubblico
dipendente di una quota della retribuzione a questi spettante e in particolare
se debba ordinare immediatamente all'ufficio competente per il pagamento dell'accantonamento
della quota (n. 809).
Divorzio -Pubblico dipendente -Attribuzione diretta quota di stipendio o pensione
all'ex coniuge -Determinazione -Assegni di superinvalidit�, cura,
accompagnamento e incollocamento -Computabilit� -Limiti -(1. 1 dicembre
1970, n. 898, art. 8; 1. 10 agosto 1950, n. 648, artt. 28, 30, 44 e 45; dlP-R.
5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33).
Se ai fini della determinazione della quota di un quinto dello stipendio o
della pensione del pubblico dipendente, che pu� essere dal giudice direttamente
attribuita all'ex-coniuge del dipendente stesso, ai sensi dell'art. 8 della legge
1 � dicembre 1970, n. 898, in caso di pronuncia di scioglimento o di cessazione
degli effetti civili del matrimonio, siano da computare gli assegni previsti dalla
legge 10 agosto 1950, n. 648, sulle pensioni di �guerra: A) di superinvalidit� (articolo
28); B) di cura (art. 30); C) di accompagnamento (art. 45); D) di incollocamento
(art. 44) (n. 830).
P~rsonale F.S. -Indennit� speciale -Natura -(1. 16 febbraio 1974, n. 57).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda delle F.S.
dalla legge 16 febbraio 1974, n. 57, abbia natura integrativa dello stipendio
(n. 815).
Personale F.S. -Indennit� speciale pensionabile -Pignorabilit� e sequestrabilit�
-Limiti -(1. 16 febbraio 1974, n. 57; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33,
8� comma; d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda F.S. dalla
legge 16 febbraio 1974, n. 57, possa costituire oggetto di sequestro o pignoramento
sia pure nei limiti stabiliti dall'art. 33, 8� comma, del d.P.R. 10 gennai~
1957, n. 3, e dal d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (n. 816).
Servizi di trasporto in concessione -Gestione governativa -Addetti -Collocamento
a riposo a domanda -Trattamento pensionistico -Rapporti tra ex
dipendenti e INPS -Estraneit� della gestione -(1. 9 ottobre 1971, n. 824,
art. 4, secondo comma).
Se, in caso di gestione governativa di un pubblico servi;zio di trasporto in
concessione, la gestione sia del tutto estranea, sotto il profilo sostanziale e
amministrativo, ai rapporti tra gli ex dipendenti e l'INPS ai fini del trattamentopensionistico,
qualora il collocamento a riposo sia avvenuto su domanda degli
interessati (n. 813).
214 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
IMPOSTA DI CONSUMO
Appaltatori delle imposte di consumo -Personale dipendente -Passaggzo allo
Stato -Assunzioni effettuate per favorire il passaggio del capo ufficio gestione
-Abuso d'ufficio o interesse privato in atti di ufficio -Configurabilit�
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, artt. 8 e 9; cod. pen. artt. 323 e 324).
Se l'assunzione a tempo indeterminato di personale effettuato dal capo
ufficio gestione imposte di consumo al fine di provocare il passaggio del dipendente
allo Stato per effetto di quanto previsto dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. 26 ot�
tobre 1972, n. 649, possa configurarsi q�ale fatto penalmente rif�vante e in parti�
colare quale interesse privato in atti di ufficio (art. 324 c.p,) ovvero abuso di ufficio
(art. 323 c.p.) (n. 33).
IMPOSTA DI REGISTRO
Contenzioso. -Sentenza riduttiva del credito di imposta -I stanza di condono
Efficacia sospensiva del giudizio -Passaggio in giudicato -Impedimento
(d.l. 5 novembre 1973, n. 660, art. 11; l. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'istanza di condono presentata dal contribuente dopo la notifica della
sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole abbia, ai
sensi dell'art. 11 del d.l. 5 novembre 1973, n. 660 (convertito in legge 19 dicem�
bre 1973, n. 823) efficacia sospensiya del giudizio e impedisca pertanto il passaggio
in giudicato della sentenza (n. 460).
�Contenzioso -Sentenza riduttiva del credito di imposta -Istanza di condono .�
Valore da tenere a base per l'applicazione del condono -(d.l. 5 novem�
bre 1973, n. 660, art. 6; l. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'imposta da tenere a base per l'applicazione del condono tributario in
materia di imposta di registro e ipotecaria ai sensi dell'art. 6 del d.l. 5 novembre:'
1973, n. 660 (convertito in legge 19 dicembre� 1973, n. 823) sia quella richiesta
.dall'ufficio o quella corrispondente al valore presunto dall'ufficio anche nel
.caso che l'istanza di condono sia stata presentata dal contribuente dopo la
notifica della sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole
(n. 459).
Esenzioni e agevolazioni -Finanziamenti e crediti -Sicilia -ESPI -Mutui a
breve termine -Applicabilit� del beneficio -(l. Reg. Sic. 7 marzo 1967, n. �18,
artt. 2 e 25; L Reg. Sic. 28 dicembre 1961, n. 33; l. Reg. Sic. 5 agosto 1957,
n. 51, art. 16; l. 22 giugno 1950, n. 445, art. 6).
Se i rapporti di finanziamento (mutui) a breve termine rientrino nell'ambito
di applicazione dello speciale trattamento tributario di registro previsto a
favore delllEnte siciliano per la promozione industriale (ESPI) ai sensi dell'art.
25 della legge regionale siciliana 7 marzo 1967, n. 18, con la quale fu
istituito tale ente, e delle disposizioni d.i legge ivi richiamate (n. 455).
I
IMPOSTA GENERALE SULL'ENTRATA
Appalto -Prestito di operai dalla ditta appaltatrice alla P.A. committente Rimborso
dei salari corrisposti agli operai prestati come rimborso spese
facente parte del corrispettivo assoggettabile all'/GE -(art. 1 1. 19 giugno
1940, n. 762).
Se, nel caso di prestito di operai (alla P.A. commhtente) effettuato nell'ambito
di un contratto di appalto, il rimborso (in favore della ditta appaltatrice
PARTE II, CONSULTAZIONI 21)
che presta gli operai) dei salari corrisposti agli operai prestati rientri nello
schema di un rimborso spese ricompreso in un corrispettivo di appalto e concorra
quindi a formare la base imponibile ai fini dell'IGE (n. 162).
Appalto di opere pubbliche -IGE sui corrispettivi -Clausola di rimborso dell'IGE
da parte dell'amministrazione -Nullit� -(art. 49 r.d. 23 maggio 1924,
n. 827; art. 1418, comma l�, cod. civ.,� art. 6 l. 19 giugno 1940, n. 762).
Se, nel caso in cui il contratto di appalto stipulato dalla P.A. prevede espressamente
l'obbligo della ~tessa P.A. di rimborsare all'impresa appaltatrice l'IGE
dovuta, debba ritenersi nulla una tale clausola per violazione di norma imperativa
(n. 163).
Esenzione e agevolazioni -Industrializzazione del Mezzogiorno -Materiali e
macchinari -Importati � -Successiva rinnovazione e rivendita fuori dell'area
agevolata -Decadenza -(d.l. 14 dicembre 1947, n. 1598, art. 2; l. 28 giugno
1966, n. 514, art. 1). �
Se i benefici fiscali dell'esonero dal pagamento dei dazi doganali e della
riduzione a met� dell'imposta generale sull'entrata concessi ai sensi della legge
14 dicembre 1947, n. 1598 (art.. 2) relativamente a beni o macchinari introdotti
dall'estero e destinati allo scopo della industrializzazione nel Mezzogiorno vengano
meno per decadenza nel caso che H soggetto che aveva destinato i beni
o macchinari al previsto uso agevolato, dopo vari' anni, li abbia rimossi dal
proprio stabilimento e quindi ceduti a stabilimenti di altro soggetto operante
fuori dell'area agevolata (n. 161).
Trasgressione -Beni mobili del trasgressore -Sequestro conservativo � Giudizio
di convalida -Esclusione -Opposizione -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, artt. 26 e 27).
Se il sequestro conser-vativo dei beni mobili del trasgressore effettuato ai
sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, sia soggetto a giudizio di convalida
ovvero di tale giudizio tenga luogo la eventuale opposizione prevista dal
successivo art. 27 (n. 165).
Trasgressione -Sequestro conservativo � Sequestro presso terzi -Citazione del
terzo -Necessit� -Esclusione -Accertamento obbligo del terzo -Giudizio
di opposizione -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ., art. 547; cod.
proc. pen. art. 617). .
Se nel procedimento di: sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'articolo
26 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del
trasgressore verso terzi o cose del trasgressore che siano �in possesso di terzi,
sia necessaria anche la citazione del terzo a comparire innanzi al pretore per
la dichi<arazione ex art. 547 cod. proc. civ. ovvero al giudizio di accertamento
degli obblighi del terzo si sostituisca l'eventuale giudizio di opposizione che pu�
essere promosso da (e in cui pu� intervenire) chiunque vi abbia interesse (n. 166).
Trasgressione � Sequestro conservativo � Sequestro presso terzi -Verbale di
sequestro -Contenuto -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ., art. 543).
Se nel procedimento di sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'itrt. 26
della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del trasgressore
verso terzi o cose del trasgressore che siano in possesso di terzi, il verbale
di sequestro dell'ufficiale giudiziario, da notificarsi al terzo, debba contenere
le d.ndicazioni e le intimazioni: di cui all'art. 543 cod. proc. civ. in analogia a
quanto disposto da tale (n. 167).
216 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Tributo e pena pecuniaria -Trasgressione -Beni mobili del trasgressore -Sequestro
conservativo -Pericolo nel ritardo -Procedibilit� -(l. 7 gennaio 1929,
n. 4, art. 26).
Se l'amministrazione finanziaria possa procedere, a tutela di un proprio
credito per imposta generale sull'entrata e pena pecuniaria, al sequestro conservativo
sui beni mobili del trasgressore ai sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio
1929, n. 4, qualora si profili il pericolo nel ritardo (n. 164).
Contenzioso -Sentenza riduttiva del credito di imposta -Istanza di condono
Efficacia sospensiva del giudizio -Passaggio in giudicato -Impedimento
(d.l. 5 novembre 1973, n. 660, art. 11; 1. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'istanza di condono presentata dal contribuente dopo la �notifica della
sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole abbia, ai sensi
dell'art. 11 del d.l. 5 novembre 1973, n. 660 (convertito in legge 19 dicembre 1973,
n. 823) efficacia sospensiva del giudizio e impedisca pertanto il passaggio in
giudicato della sentenza (n. 600).
Contenzioso -Sentenza riduttiva del credito di imposta -Istanza di condono Valore
da tenere a base per l'applicazione del condono -(d.l. 5 novembre
1973, n. 660, art. 6; l. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'imposta da tenere a base per l'applicazione del condono tributario in
materia di imposta di registro e ipotecaria ai sensi dell'art. 6 del d.l. 5 novembre
1973, n. 660 (convertito in legge 19 dicembre 1973, n. 823) sia quella richiesta
dall'ufficio o quella corrispondente al valore presunto dall'ufficio anche nel caso
che l'istanza di condono sia stata presentata dal contribuente dopo la notifica
della sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole (n. 599).
IMPOSTE IPOTECARIE
Contenzioso -Sentenza riduttiva del credito di imposta -Istanza di condono
Efficacia sospensiva del giudizio -Passaggio in giudicato -Impedimento
(d.l. 5 novembre 1973, n. 660, art. 11; 1. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'istanza di condono presentata dal contribuente dopo la notifica della
sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole abbia, ai sensi
dell'art. 11 del d.l. 5 novembre 1973, n. 660 (convertito in legge 19 dicembre 1973,
n. 823) efficacia sospensiva del giudizio e impedisca pertanto il passaggio in
giudicato della sentenza (n. 14).
Contenzioso -Sentenza riduttiva del credito di imposta -Istanza di condono Valore
da tenere a base per l'applicazione del condono -(d.l. 5 novembre
1973, n. 660, art. 6; 1. 19 dicembre 1973, n. 823).
Se l'imposta da tenere a base per l'applicazione del condono tributario in
materia di imposta di registro e ipotecaria ai sensi dell'art. 6 del d.l. 5 novem�
bre 1973, n. 660 .(convertito in legge 19 dicembre 1973, n. 823) sia quella richiesta
dall'ufficio o quella corrispondente al valore presunto dall'ufficio anche nel caso
che l'istanza di condono sia stat~ presentata dal contribuente dopo la notifica
della sentenza di appello in parte a lui contraria e in parte favorevole (n. 13).
PARTE II, CONSULTAZIONI
IMPOSTE V ARIE
Esenzioni e agevolazioni -Finanziamenti e crediti -Sicilia -ESPI -Mutui a
breve termine -Applicabilit� del beneficio -(l. Reg. Sic. 7 marzo 1967, n. 18,
artt. 2 e 25; l. Reg. Sic. 28 dicembre 1961, n. 33; 1. Reg. Sic. 5 agosto 1957, n. 51,
art. 16; l. 22 giugno 1950, n. 445, art. 6).
Se i rapporti di finanziamento (mutui) a breve termine rientrino nell'ambito
di applicazione dello speciale trattamento tributario di registro previsto a
favore dell'Ente siciliano per la promozione industriale (ESPI) ai sensi dell'art.
25 della legge regionale siciliana 7 marzo 1967, n. 18, con la quale fu istituito
tale ente, e delle disposizioni di legge ivi richiamate (n. 88).
MATRIMONIO
Divorzio -Assegno a favore dell'ex coniuge -Ordine di versamento diretto Stato
ed enti pubblici -Applicabilit� -Limiti -(l. 1� dicembre 1970, n. 898,
art. 8; d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, art. 1 e 2; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3,
art. 33).
Se la norma di cui all'art. 8 della legge 1� dicembre 1970, n. 898, sulla disciplina
dei casi di scioglimento del matrimonio, secondo la quale il giudice
pu� ordinare che una quota dei redditi: di lavoro del coniuge divorziato che
ne abbia l'obbligo venga direttamente corrisposta all'avente diritto, possa essere
fatto valere anche nei confronti dello Stato e degli enti pubblici di cui all'art.
1 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, sia pure con le limitazioni stabilite;
per i dipendenti pubblici, dal successivo art. 2 nonch�, per i dipendenti civili
dello Stato, dall'art. 33 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3 (n. 30).
Divorzio -Dipendente pubblico -Ordine di corresponsione diretta reddito al
coniuge -Notifica sentenza -Comportamenti dovuti dalla P.A. -(l. 1� dicembre
1970, n. 898, art. 8; r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 69).
Quale sia il comportamento che l'amministrazione deve tenere riguardo alla
esecuzione di una sentenza di scioglimento o di cessazione degli effetti civili
dl matrimonio, provvisoriamente esecutiva, che le sia stata notificata e con la
quale sia stato disposto il pagamento direttamente all'ex-coniuge del pubblico
dipendente di una quota della retribuzione a questi spettante e in particolare
se debba ordinare immediatamente all'ufficio competente per il pagamento dell'accantonamento
della quota (n. 33).
Di1:orzio -Pubblico dipendente -Attribuzione diretta quota di stipendio o pensione
all'ex coniuge -Determinazione -Assegni di superinvalidit�, cura, accompagnamento
e incollocamento -Computabilit� -Limiti -(l. 1� dicembre
1970, n. 898, art. 8; l. 10 agosto 1950, n. 648, artt. 28, 30, 44 e 45; d.P.R.
5 gennaio 1950, n. 180, artt. 1 e 2; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33).
Se ai fini della determinazione della quota di un quinto dello stipendio o
della pensione del pubblico dipendente, che pu� essere dal giudice direttamente
attribuita all'ex-coniuge del dipendente stesso, ai sensi dell'art. 8 della legge
1� dicembre 1970, n. 898, in caso di pronuncia di scioglimento o di cessazione
degli effetti civili del matrimonio, siano da computare gli assegni previsti dalla
legge 10 agosto 1950, n. 648, sulle pensioni di guerra: A) di superinvalidit� (articolo
28); B) di cura (art. 30); C) di accompagnamento (art. 45); D) di incollocamento
(art. 44) (n. 34).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
MEZZOGIORNO
Esenzioni e agevolazioni -Industrializzazione del Mezzogiorno -Materiali e
macchinari -Importati -Successiva rinnovazione e rivendita fuori dell'area
agevolata -Decadenza -(d.l. 14 dicembre 1947, n. 1598, art. 2; l. 27 giugno 1966,
n. 514, art. 1).
Se i benefici fiscali dell'esonero dal pagamento dei dazi doganali e della
riduzione a met� dell'imposta generale sull'entrata concessi ai sensi della legge
14 dicembre 1947, n. 1598 (art. 2) relativamente a beni o macchinari introdotti
dall'estero e destinati allo scopo della industrializzazione del Mezzogiorno vengano
meno per decadenza nel caso che il soggetto che aveva destinato i beni
o macchinari al previsto uso agevolato, dopo vari anni, li abbia rimossi dal
proprio stabilimento e quindi ceduti a stabilimenti di altro soggetto operante
fuori dell'area agevolata (n. 68).
OPERE PUBBLICHE
Appalto -Prestito di operai dalla ditta appaltatrice alla P.A. committente Rimborso
dei salari corrisposti agli operai prestati come rimborso spese
facente parte del corrispettivo assoggettabile all'IGE -(art. 1 1. 19 giugno
1940, n. 762). �
Se, nel caso di prestito di operai (alla P.A. committente) effettuato nell'am-�
bito di un contratto di appalto, il rimborso (in favore della ditta appaltatrice
che presta gli operai) dei salari corrisposti agli operai prestati rientri nello
schema di un rimborso spese ricompreso in un corrdspettivo di appalto e concorra
quindi a formare la base imponibile ai fini dell'IGE (n. 144).
Appalto di opere pubbliche -ICE sui corrispettivi -Clausola di rimborso dell'IGE
da parte dell'amministrazione -Nullit�. -(art. 49 �r.d. 23 maggio 1924,
n. 827; art. 1418, comma 1�, cod. civ.; art. 6 l. 19 giugno 1940, n. 762).
Se, nel caso in cui il contratto di appalto stipulato dalla P.A. prevede espressamente
l'obbligo della stessa P.A. di rimborsare all'impresa appaltatrice l'IGE
dovuta, debba ritenersi nulla una tale clausola per violazione di norma imperativa
(n. 145).
Contratti di appalto o di fornitura -Divieto di anticipazione del prezzo -Deroghe
-Delegazione, concessione o contributo statale -Estensione della
deroga -(r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, art. 12; d.P.R. 30 giugno 1972, n. 627,
art. 2; d.m. 25 novembre 1972).
Se l'art. 2 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 627, con n quale sono state aggiunte
disposizioni all'art. 12 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, sulla contabilit� generale
dello Stato, consenta alle amministrazioni statali di far luogo alle anticipazioni
di mezzo alle ditte appaltatrici di lavor..i o fornitrici di beni e serviz.i
anche nel caso che si tratti di lavori eseguiti in re~me di delegazione o di concessione
oppure con il concorso totale o parziale dello Stato (n. 139).
PARTE CIVILE
Cassa previdenza avvocati e procuratori -Marche di previdenza -Ricavato
Sottrazione o distrazione -Pertinenza dei valori alla P.A. -Esclusione (
cod. proc. pen. art. 22; cod. pen. art. 314).
Se l'amministrazione della giustizia possa ritenersi parte lesa nella ipotesi
di appropriazione, da parte del funzionario di cancelleria consegnatario dei
. I
PARTE II, CONSULTAZIONI
219
relativi valori, delle somme ricavate dalla vendita delle marche di previdenza
di spettanza de�a Cassa di previdenza avvocati e procuratori e se quindi possa
costituir!\i parte civile nel relativo giudizio penale (n. 14).
Immissione colposa di materiali nei porti -Configurabilit� del concorso del
reato previsto dall'art. 71 cod. nav. con quello previsto dall'art. 1174 stesso
codice -(art. 71 cod. navigazione; art. 1166 cod. navigazione; art. 1174 cod.
navigazione).
Se nel caso di �getto colposo di materiali nei porti il reato previsto dall'art.
71 cod. nav. (che. tutela il bene della pulizia delle acque) possa concorrere.
con il reato previsto dall'art. 1174 stesso codice (che tutela soprattutto la sicurezza
dei porti) (n. 17).
Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine Contestazione
del solo reato previsto dall'art. 1174 cod. navig. -Danni risarcibili -Costituzione
di parte civile del Ministero della marina mercantile -(art. 1174
cod. navigazione; art. 15 lett. E; l. 14 giugno .1965, n. 963).
Se nel cas�o di getto colposo di materiali nei porti, la contestazione del solo
reato contravvenzion.ale previsto e punito dall'art. 1174 cod. navig. (inosservanza
di norme di pulizia dei porti) esclusa la legittimazione e l'interesse alla
costituzione di parte civile del Ministero della marina mercantile per-quei danni
(alle risorse biologiche dell'acqua marina) che nella distinta e pi� grave ipotesi
dolosa prevista dall'art. 15 lett. E) della 1. 14 giugno 1965, n. 963 (sulla tutela
della pesca marina) costituiscono il danno criminale vero e proprio (n. 16).
PATRIMONIO
Cose mobili -Acquisto Usucapione istantanea -Beni del patrimonio indisponibile
-Applicabilit� -(cod. civ. artt. 826, secondo comma, 828, secondo comma,
830, sec�ndo comma, 1153; l. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 23 e 24).
Se la regola della usucapibilit� istantanea di cui all'art. 1153 cod. civ. che
stabilisce l'acquisto della propriet� della cosa mobile da parte di colui che in
buona sede ne ottiene il possesso in base a giusto titolo si applichi riguardo
ai beni del patrimonio indisponibile dello St~to o di al~ro ente. pubblico (n. 8).
PECULATO E MALVERSAZIONE
Cassa previdenza avvocati e procuratori -Marche di previdenza -Ricavato Sottrazione
o distrazione -Pertinenza dei valori alla P.A. -Esclusione
(r.d. 25 giugno 1940, n. 954, art. 33; 1. 12 marzo 1968, n. 410, art. 2, 3� comma;
cod. pen. art. 314).
Se le �somme ricavate dalla vendita delle marche di previdenza dovute alla
\
Cassa di previdenza avvocati e procuratori e il relativo aggio siano da ritenere,
ai fini della qualificazione della loro sottrazione o distrazione da parte del funzionario
di cancelleria consegnatario come reato di peculato, quali somme ap-.
partenenti alla pubblica amministrazione ovvero ad esse affidate e delle quali
di conseguenza, essa debba patrimonialmente rispondere (n. 9).
Cassa Previdenza avvocati e procuratori -Marche di previdenza -Ricavato Sottrazione
o distrazione -Pertinenza dei valori alla P.A. -Esclusione (
cod. proc. pen. art. 22; cod. pen. art. 314).
Se l'ammini'strazione della giustizia possa ritenersi parte �lesa nella ipotesi
di appropriazione.-da parte del funzionario di cancelleria consegnatario dei re
RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
220
lativi valori, delle somme ricavate dalla vendita delle marche di previdenza di
spettanza della Cassa di previdenza avvocati e procuratori e se quindi possa
costituirsi parte civile nel relativo giudizio penale (n. 10).
PENA
Revoca o sospensione della pat�nte di guida disposta dal giudice penale Amnistia
e indulto -Loro irrilevanza sugli effetti della misura -(art. 91
d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 151 cod. pen; art. 174 c.p.).
Se l'amnistia e l'indulto facciano cessare gli effetti della sospensione o
della r,evoca della patente di guida disposta dall'autorit� giudiziaria (n. 31).
Revoca o sospensione della patente disposta dal giudice penale -Natura della
misura -(art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 19 c.p.).
Se la sospensione o la revoca della patente di guida disposta dall'autorit�
giudiziaria a norma dell'art. 91, comma sesto, del t.u. 15 giugno 1959, n. 393, abbia
natura di pena accessoria ovvero di sanzione criminale atipica (n. 30).
Revoca o sospensione di patente di guida disposta dal giudice penale -Configurabilit�
come incidenti di esecuzione, di competenza del giudice dell'esecuzione,
delle prestazioni sulla durata �e sugli effetti della misura (
art. 91 d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393; art. 628 c.p.p.).
Se, nel caso di sospensione o revoca di patente di guida disposta dal giudice
penale, le eventuali questioni di esecuzione sulla durata e sugli effetti del
provvedimento e sulla immediata eseguibilit� vadano esaminate e decise dal
giudice penale come incidenti sorti in sede di esecuzione (n. 32).
Sospensione della patente disposta dal giudice penale -Provvedimento del giudice
dell'esecuzione che dichiara cessata l'esecuzione della misura -Non ancora
attuata -Per estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale
della pena -lmpugnabili� da parte del prefetto -Esclusione -(art. 91 d.P.R.
15 giugno 1959, n. 393; art. 631 c.p.p.; art. 628 c.p.p.; art. 163 c.p.; art. 166 c.p.;
art. 167 c.p.).
Se sia impugnabile per cassazione del prefetto il provvedimento del giudice
dell'esecuzione penale, con il quale -erroneamente qualificandosi come pena
accessoria la sospensione della patente (costituente invece misura criminale� atipica)
-v.iene dichiarata cessata l'esecuzione della stessa misura di sospensione
alla quale il prefetto non ha dato corso nei termini considerati dagli artt. 163 e
167 c.p. per l'estinzione del reato conseguente a sospensione condizionale della
pena (n. 29).
PENSIONI
Bene,fici combattentistici -Pensione -Et� minima -Servizi di trasporto in concessione
-Addetti -Aumento dell'anzianit� di servizio -Riduzione del limite
di et� -Communabilit� -(1. 24 maggio 1970, n. 336, art. 3, secondo comma;
l. 9 ottobre 1971, n. 824, art. 4, primo comma; 1. 28 luglio 1961, n. 830, art. 10;
1. 29 ottobre 1971, n. 889, art. 30).
Se i benefici previsti dall'art. 3, 2� comma della legge 24 maggio 1970, n. 336,
ove � contemplato un aumento dell'anzianit� di servizio dei dipendenti pubblici
PARTE II, CONSULTAZIONI
ai fini del collocamento a riposo, siano cumulabili, nel caso degli addetti ai pubblici
servizi di rasporto in concessione, con i benefici contenuti nell'art. 4,
1� comma, della legge 9 ottobre 1971, n. 824, che comportano una riduzione del
limite di et�, ove prescritto ai fini del conseguimento del diritto a pensione, corrispondente
alla met� del periodo di maggiore anzianit� nel servizio (n. 149).
Dipendenti enti pubblici -Indennit� integrativa speciale -Computabilit� ai fini
della pensione della indennit� di buonuscita -(l. 27 maggio 1959, n. 324, artt. 1,
3, 4 e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se, ove si ammetta che la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti
pubblici ai propri dipendenti sia assoggettabile al versamento dei contributi previdenziali
agli effetti del trattamento pensionistico, l'indennit� stessa debba
essere computata anche agli effetti dell'indennit� di buonuscita (n. 148).
Dipendenti enti pubblici -Indennit� -Integrativa speciale -Contributi previdenziali
e assicurativi -Assoggettabilit� -o: 27 maggio 1959, n. 324, artt. 1, 3, 4
e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti pubblici ai propri
dipendenti in applicazione dell'art. 16 in relazione ai precedenti artt. 1, 3 e 4 della
legge 27 maggio 1959, n. 324 (modificati con gli artt. 1 e 7 della legge 3 marzo 1960,
n. 185) sia assoggettabile, a differenza di quanto previsto per i dipendenti statali,
al versamento dei contributi previdenziali e assicurativi (n. 147).
Divorzio -Pubblico dipendente -Attribuzione diretta quota di stipendio o pensione
all'ex coniuge -Determinazione -Assegni di superinvalidit�, cura accompagnamento
e incollocamento -Computabilit� -Limiti -(l. 1� dicembre 1970,
n. 8JJ8, art. 8; l. 10 agosto 1950, n. 648, artt. 28, 30, 44 e 45; d.P.R. 5 gennaio 1950,
n. 180, artt. 1 e 2; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33).
Se ai fini della determinazione della quota di un quinto dello stipendio o
della pensione del pubblico dipendente, che pu� essere dal giudice direttamente
attribuita all'ex coniuge del dipendente stesso, ai sensi dell'art. 8 della legge
1� p.icembre 1970, n. 898, in caso di pronuncia di scioglimeno o di cessazione
degli effetti civili del matrimonio, siano da computare gli assegni previsti dalla
legge 10 agosto 1950, n. 648, sulle pensioni di guerra: a) di superinvalidit� (art. 28);
b) di cura (art. 30); c) di accompagnamento (art. 45); d) di irrcollocamento (art. 44)
(n. 152).
Procedimento penale per uccisione di sottoufficiale di P.S. -Legittimazione dell'amministrazione
dell'interno alla costituzione di parte civile per il danno
corrispondente alla liquidazione della pensione alla vedova -Esclusione
(c.p.p. art. 22; cod. civ. art. 2056; cod. civ. art. 1223; d.P.R. 29 dicembre 1973,.
n. 1092).
Se l'amministrazione dell'interno sia legittimata a costituirsi parte civile nel
processo penale instaurato per l'uccisione di un sottoufficiale di P.S. per il risarcimento
del danno concernente la corresponsione della pensione privilegiata
alla vedova del sottoufficiale (n. 151).
Servizi di trasporto in concessione -Gestione governativa -Addetti -Collocamento
a riposo a domanda -Trattamento pensionistico -Rapporti tra ex
dipendenti e INPS -Estraneit� della gestione -(l. 9 ottobre 1971, n. 824, art. 4,
secondo comma).
Se, in caso di gestione governativa di un pubblico servizio di trasporto in
concessione, la gestione sia del tutto estranea, sotto il profilo sostanziale e amministrativo,
ai rapporti tra gli ex dipendenti e l'l.N.P.S. ai fini del trattamento
pensionistico, qualora il collocamento a riposo sia avvenuto su domanda degli
interessati (n. 150).
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
PIGNORAMENTO
Personale F.S. -Indennit� speciale pensionabile -Pignorabilit� e sequestrabilit� Limiti
-(l. 16 febbraio 1974, n. 57; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33, 8� comma;
d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda F.S. dalla
legge 16 febbraio 1974, n. 57, possa costituire oggetto di ,sequestro o pignoramento
sia pure nei limiti stabiliti dall'art. 33, 8� comma, del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 e dal d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (n. 25).
PORTI
Immissione colposa di materiali nei porti -Configurabilit� del concorso del reato
previsto dall'art. 71 cod. nav. con quello previsto dall'art. 1174 stesso codice (
art. 71 cod. navigazione; art. 1166 cod. navigazione; art. 1174 cod. navigazione).
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti il reato previsto dall'art. 71
cod. nav. (che tutela il bene della pulizia delle acque) possa concorrere con il
reato previsto dall'art. 1174 stesso codice (che �tutela soprattutto la sicurezza dei
p�rti) (n. 20).
Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Contestazione del
solo reato previsto dall'art. 1174 cod. navig. -Danni risarcibili -Costituzione
di parte civile del Ministero della Marina Mercantile-(art. 1174 cod. navigazione;
art. 15 lett. E, l. 14 luglio 1965, n. 963).
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti, la contest�zione del solo
reato contravvenzionale previsto e punito dall'art. 1174 cod. navig. (inosservanza
di norme di polizia dei porti) escluda la legittimazione e l'interesse �lla costituzione
di parte civile del Ministero della Marina Mercantile per quei danni
(alle risorse biologiche dell'acqua marina) che nella distinta � pi� grave ipotesi
dolosa prevista dall'art. 15 lett. E, della legge 14 luglio 1965, n. 963 (sulla tutela
della pesca marina) costituiscono il danno criminale vero e proprio (n. 19).
POSSESSO
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Beni del patrimonio indisponibile
-Applicabilit� -(cod. civ. artt. 826, secondo comma, 828, secondo comma,
830, secondo comma, 1153; l. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 23 e 24).
Se la regola della usucapibilit� istantanea di cui all'art. 1153 cod. civ. che
stabilisce l'acquisto della propriet� della cosa mobile da parte di colui che in
sede ne ottiene il possesso in base a giusto titolo si applichi riguardo ai beni
del patrimonio indisponibile dello Stato o di altro ente pubblico (n. 7).
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Opera d'arte -Ente eccl'~siastico
proprietario -Alienazione non autorizzata -Effetti -(cod. civ. art. 1153;
l. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 4, 23, 26 e 61).
Se sia ammissibile l'acquisto della propriet� per usucapione istantanea, ai
sensi dell'art. 1153 cod. civ. di una cosa mobile, costituente opera d'arte, appartenente
a un ente ecclesiastico dopo che l'opera sia pervenuta nella disponibilit�
di un privato a seguito di vendita non autorizzata da parte del rappresentante
dell'ente (n. 6).
PARTE II, CONSULTAZIONI 223
PREVIDENZA E ASSISTENZA
Dipendenti enti pubblici -Indennit� integrativa speciale -Computabilit� ai fini
della pensione della indennit� di buonuscita -(l. 27 maggio 1959, n. 324, artt. l,
3, 4 e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se, ove si ammetta che la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti
pubblici ai propri dipendenti sia assoggettabile al versamento dei contributi
previdenziali agli effetti del trattamento pensionistico, l'indennit� stessa debba
essere computata anche agli effetti dell'indennit� di buonuscita (n. 111).
Dipendenti enti pubblici -Indennit� -Integrativa speciale -Contributi previdenziali
e assicurativi -Assoggettabilit� -(l. 27 maggio 1959, n. 324, artt. 1, 3, 4
e 16; l. 3 marzo 1960, n. 185, artt. 1 e 7).
Se la indennit� integrativa speciale concessa dagli enti pubblici ai propri
dipendenti in applicazione dell'art. 16 in relazione ai precedenti artt. 1, 3 e 4
della legge 27 maggio 1959, n. 324 (modificati con gli artt. 1 e 7 della legge
3 marzo 1960, n. 185) sia assoggettabile, a differenza di quanto previsto per i
dipendenti statali, al versamento dei contributi previdenziali e assicurativi (n. 110).
PROCEDIMENTO PENALE
Autorit� giudiziaria penale -Richiesta di informazioni alla P.A. -Opponibilit� del
segreto d'ufficio -Limiti -(cod. proc. pen. art. 342; cod. pen. art. 326).
Se, di fronte a una formale richiesta di notizie e documenti proveniente
dall'autorit� giudiziaria penale ai sensi dell'art. 342 c.p.p., l'amministrazione possa
rifiutarsi di fornire le notizie e i documenti richiesti allegando il segreto d'ufficio
ovvero possa farlo soltanto quando la divulgazione delle notizie e dei documenti
possa pregiudicare il buono andamento e il normale funzionamento della P.A.
(n. 23).
immissione colposa di materiali nei porti � Configurabilit� del concorso del reato
previsto dall'art. 71 cod. nav. con quello previsto dall'art. 1174 stesso codice (
art: 71 cod. navigazione; art. 1166 cod. navigazione; art. 1174 cod. navigazione).
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti il reato previsto dal-
l'art. 71 cod. nav. (che tutela� il bene della pulizia delle acque) possa concorrere
con il reato previsto dall'art. 1174 stesso codice (che tutela soprattutto la sicurezza
dei porti) (n. 26).
Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine � Contestazione del
solo reato previsto dall'art. 1174 cod. navig. -Danni risarcibili -Costituzione
di parte civile del Ministero della Marina Mercantile � (art. 1174 cod. navigazione;
art. 15 lett. E, l. 14 luglio 1965, n. 963).
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti, la contestazione del solo
reato contravvenzionale previsto e punito dall'art. 1174 cod. navig. (inosservanza
di norme di polizia dei porti) escluda la legittimazione e l'interesse alla costituzione
di parte civile del Ministero della marina mercantile per quei danni
(alle risorse biologiche dell'acqua marina) che nella distinta e pi� grave ipotesi
dolosa prevista dall'art. 15 lett. E, della legge 14 luglio 1965, n. 963 (sulla tutela
della pesca marina) costiuiscono il danno criminale vero e proprio (n. 25).
224 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
Procewimento penale per uccisione di sottoufficiale di P.S. -Legittimazione del1'
amministra<.ione dell'interno alla costituzione di parte civile per il danno
corrispondente alla liquidazione della pensione alla vedova -Esclusione
(c.p.p. art. 22, cod. civ. art. 2056, cod. civ. art. 1223, d.P.R. 29 dicembre 1973,
h. 1092).
Se ,!'amministrazione dell'interno sia 1legittimata a costituirsi parte civile
nel processo pena,le instaurato per l'uccisione� di un sottoufficia1e di P.S. per
i�! riisarcimento del da,nno concernente la corresponsione della pensione privilegiata
a11a vedova del sottoufficiale (n. 22).
Se una cosa mobile costituente opera d'arte di propriet� di.un ente morale,
PROPRIET�
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Beni del patrimonio indisponi
bile -Applicabilit� -(cod. civ. artt. 826, secondo comma, 828, secondo comma,
830, secondo comma, 1153; 1. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 23 e 24).
Se la regola della usucapibilit� istantanea di cui all'art. 1153 cod. civ. che
stabilisce l'acquisto della propriet� della cosa mobile da parte di colui che in
sede ne ottiene il possesso in base a giusto titolo si applichi riguardo ai beni
del patrimonio indisponibile dello Stato o di altro ente pubblico (n. 53).
l
Cose mobili -Acquisto -Usucapione istantanea -Opera d'arte -Ente ecclesiastico
proprietario -Alienazione non autorizzata -Effetti -(cod. civ. art. 1153;
1. 1� giugno 1939, n. 1089, artt. 4, 23, 26 e 61). �
Se sia ammissibile l'acquisto della propriet� per usucapione istantanea, ai
sensi dell'art. 1153 cod. civ. di una cosa mobile, costituente opera d'arte, appartenente
a un ente ecclesiastico dopo che l'opera sia pervenuta nella disponibilit�
di un privato a seguito di vendita non autori:i;~ata da parte del rappresentante
dell'ente (n. 52).
I
I
Cose mobili -Di interesse storico e artistico -Ente morale proprietario -Regime -f;
Inalienabilit� assoluta -Autorizzazione all'alienazione -1. 1� giugno 1939,
n. 1089, artt. 23 e 26).
Se una cosa mobile costituente opera d'arte di propriet� di un ente morale,
seppure non dotata di pubblica destinazione, goda dell'attributo della inalienabilit�
come previsto dall'art. 23 della legge 1� giugno 1939, n. 1089, in diretta
funzione dell'interesse pubblico alla sua conservazione e al suo godimento ovvero
la validit� della sua alienazione sia, ai sensi del success~vo art. 26, soltanto subordinata
alla preventiva autorizzazione del Ministero della Pubblica Istruzione
(n. 54).
Demanio idrico -Laghi -Spiagge -Costruzione privata -Distanze dal confine �
Obbligo di rispetto -(cod. civ. artt. 873 e 879; r.d. 25 luglio 1904, n. 523, art. 96;
r.d. 1� dicembre 1895, n. 726).
Se il proprietario di un terreno attiguo al Demanio lacuale possa costruire�
in adiacenza al confine o comunque a distanz~ inferiore a tre metri dal confine
(n. 55).
PARTE II, CONSULTAZIONI
PUBBLICO UFFICIALE
Appaltatori delle imposte di consumo -Personale dipendente -Passaggio allo
Stato -Assunzioni effettuate per favorire il passaggio del capo ufficio gestione
-Abuso d'ufficio o interesse privato in atti di ufficio -Configurabilit�
(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 649, artt. 8 e 9; cod. pen. artt. 323 e 324).
Se l'assunzione a tempo indeterminato di personale effettuata dal capo ufficio
gestione imposte di consumo al fine di provocare il passaggio del dipendente
allo Stato per effetto di quanto previsto dagli artt. 8 e 9 del d.P.R. 26 ottobre 1972,
n. 649, possa configurarsi quale fatto penalmente rilevante e in particolare quale
interesse privato in atti di ufficio (art. 324 c.p.) ovvero abuso di ufficio (art. 323
cod. pen.) (n. 9).
REGIONE SICILIA
Esenzione e agevolazioni -Finanziamenti � crediti -Sicilia -ESPI -Mutui a
breve termine -Applicabilit� del beneficio�-(l. Reg. Sic. 7 marzo 1967, n. 18,
artt. 2 e 25; l. Reg. Sic. 28 dicembre 1961, n. 33; l. Reg. Sic. 5 agosto 1957, n. 51,
art. 16; l. 22 giugno 1950, n. 445, art. 6).
Se i rapporti di finanziamento (mutui) a breve termine rientrino nell'ambito
di applicazione dello speciale trattamento tributario di registro previsto a favore
dell'ente siciliano per la promozione industriale (ESPI) ai sensi dell'art. 25 della
legge regionale siciliana 7 marzo 1967, n. 18, con la !quale fu istituito tale ente,
e delle disposizioni di legge ivi richiamate (n. 11).
REGIONI
Azienda di Stato Foreste Demaniali -Regioni a statuto ordinario -Trasferimento
beni e funzioni -Legittimazione residua -(d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, art. 1,
secondo comma, lett. N; l. 16 maggio 1970, n. 281, art. 11; l. 5 gennaio 1933,
n. 30, art. 1).
Se l'azienda di Stato per le Foreste Demaniali, dopo l'intervenuta attuazione
dell'ordinamento regionale e il trasferimento delle funzioni amministrative operato
con l'art. 1, 2� comma, lett. N del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 sia tuttora
legittimata ad intraprendere azioni giudiziarie relativamente a beni gi� del patrimonio
forestale dello Stato trasferiti alle Regioni a statuto ordinario in forza
dell'art. 11, 3� comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, ma non ancora identificati
con la procedura prescritta dall'art. 11 di detta legge (n. 225).
Mense aziendali per dipendenti F.S. -Vigilanza igienica sanitaria -Servizio sanitario
F.S. -Ufficiale sanitario comunale -Spettanza -(l. 30 aprile 1962, n. 283,
artt. 2 e 3, 1� comma; l. 13 marzo 1958, n. 296, artt. 1 e 4; l. 7 luglio 1907, n. 429,
art. 82; t.u. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 1; l. 11 giugno 1971, n. 426, art. 34;
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, artt. 6, n. 13, 12 e 13).
Se la vigilanza igienico-sanitaria sui bar e su,lle mense aziendali dei vari
imp.ianti ferroviari destinate esclusivamente al personale dipendente dell'azienda,
debba ritenersi ancpra riservata al servizio sanitario delle Ferrovie dello Stato
ovvero deferita all'ufficiale sanitario comunale in base alle disposizioni di cui
all'art. 2 della legge 30 aprile 1962, n. 283 e 34 della legge 11 giugno 1971, n. 426,
nonch� della delega alle Regioni della vigilanza sulla produzione, commercio e
vendita delle sostanze alimentari e bevande operata dall'art. 13 del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 4 (n. 227).
226 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO
Regioni a statuto ordinario -Trasferimento beni forestali -Individuazione -
Decreto interministeriale -Natura -(l. 16 maggio 1970, n. 281, art. 11).
Se per operare la individuazione dei beni gi� del patrimonio forestale dello
Stato trasferiti alle Regioni a statuto ordinario in forza dell'art. 11 della legge
16 maggio 1970, n. 281, sia necessario un decreto interministeriale e se tale decreto
abbia natura dichiarativa (n. 226).
RESPONSABILIT� CIVILE
Immissione colposa di materiali nei porti -Configurabilit� del concorso del reato
previsto dall'art. 71 cod. nav .con quello previsto dall'art. 1174 stesso codice (
art. 71 cod. navigazione; art. 1166 cod. navigazione; art. 1174 c�d. navigazione).
I
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti il reato previsto dall'art. 71
cod. nav. (che tutela il bene della pulizia delle acque) possa concorrere con il
reato previsto dall'art. 1174 stesso codice (che tutela soprattutto la sicurezza dei
porti) (n. 284).
I
Immissione colposa di sostanze inquinanti nelle acque marine -Contestazione
del solo reato previsto dall'art. 1174 cod. navig. -Danni risarcibili -Costituzione
di parte civile del Ministero della Marina Mercantile -(art. 1174 cod.
navigazione; art. 15 lett. E, l. 14 luglio 1965, n. 963).
Se nel caso di getto colposo di materiali nei porti, la contestazione del solo
reato contravvenzionale previsto e punito dall'art. 1174 cod. navig. (inosservanza
di i;iotme di polizia dei porti) esclusa la legittimazione e l'interesse alla costituzione
di parte civile del Ministero della marina mercantile per quei danni (alle
risorse biologiche dell'acqua marina) che nella distinta e pi� grave ipotesi dolosa
prevista dall'art. 15, lettera E, della legge 14 luglio 1965, n. 963 (sulla tutela della
pesca marina) costituiscono il danno criminale vero e proprio (n. 283).
RI�SCOSSIONE
Diritti doganali -Credito della dogana -Accertato in sentenza penale di condanna
-Riscossione coattiva -(r.d. 14 aprile 1910, n. 639; d.P.R. 23 grennaio 1973,
n. 43, art. 82).
Se sia possibile procedere secondo le norme di cui al t.u. 14 aprile 1910,
n. 639, per il recupero dei diritti doganali pur quando il credito sia accertato da
sentenza penale di condanna passata in giudicato (n. 22).
Multe e ammende -Sentenza penale di condanna -Riscossione -Competenza
(r.d. 23 dicembre 1865, n. 2701, art. 205; l. 26 agosto 1868, n. 4548, art. 1; r.cl.
15 novembre 1868, n. 4708, art.. 1; r.d. 13 febbraio 1896, n. 65, art. 351; r.d.
14 aprile 1910, n. 639).
Se, quando non vi sia anche condanna a pena detentiva, spetti ai ricevitori
delle dogane principali il compito di riscuotere anche le multe e le ammende
recate dalla sentenza penale passata in giudicata, in deroga alla competenza in
materia delle cancellerie giudiziarie (n. 23).
PAR<fE JI, CONSULTAZIONI
SEQUESTRO
Personale F.S. -Indennit� speciale pensionabile -Pignorabilit� e sequestrabilit� Limiti
-(l. 16 febbraio 1974, n. 57; d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 33, 8� comma;
d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180).
Se la indennit� pensionabile attribuita al personale dell'azienda F.S. dalla
legge 16 febbraio 1974, n. 57, possa costituire oggetto di sequestro o pignoramento
sia pure nei limiti stabiliti dall'art. 33, 8� comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957,
n. 3 e dal d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (n. 27).
Trasgressione -Beni mobili del trasgressore -Sequestro conservativo -Giudizio
di convalida -Esclusione -Opposizione -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, artt. 26 e 27).
Se il sequestro conservativo dei beni mobili del trasgressore effettuato ai
sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio 1929; n. 4, sia soggetto a giudizio di convalida
ovvero di tale giudizio tenga luogo la eventuale opposizione prevista dal
suc�essivo art. 27 (n. 29).
Trasgressione -Sequestro conservativo -Sequestro presso terzi -Citazione del
terzo -Necess.it� -Esclusione -Accertamento obbligo d!el terzo -Giudizio di
opposizione -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ. art. 547; cod. proc.
pen. art. 617).
Se nel procedimento di sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'art. 26
della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del trasgressore
verso terzi o cose del trasfressore che siano in possesso di terzi, sia necessaria
anche la citazione del terzo a comparire innanzi al pretore per la dichiarazione
ex art. 547 cod. proc. civ. ovvero al giudizio di accertamento degli obblighi del
terzo si sostituisca l'eventuale giudizio di opposizione che pu� essere promosso
da (e in cui pu� intervenire) chiunque vi abbia interesse (n. 30).
Trasgressione -Sequestro conservativo -Sequestro presso terzi -Verbale di
sequestro -Contenuto -(l. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ., art. 543).
Se nel procedimento di sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'art. 26
della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del trasgressore
verso terzi o cose del trasgressore che siano in possesso di terzi, il verbale di
s"questro dell'ufficiale giudiziario, da notificarsi al terzo, debba contenere le
�ndicazionie le intimazioni di cui all'art. 543 cod. proc. civ. in analogia a quanto
disposto da tale (n. 31).
Tributo e pena pecuniaria -Trasgressione -Beni mobili del trasgressore -Seqwestro
conservativo -Pericolo nel ritardo -Procedibilit� -(l. 7 gennaio 1929,
n. 4, art. 26).
Se l'amministrazione finanziaria possa procedere, a tutela di un proprio
credito per imposta generale sull'entrata e pena pecuniaria, al sequestr.o conservativo
sui beni mobili del trasgressore ai sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio
1929, n. 4, qualora si profili il pericolo nel ritardo (n. 28).
228
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
VENDITA
Cose mobili -Di interesse storico e artistico -Ente morale proprietario -Regime Inalienabilit�
assoluta -Autorizzazione all'alienazione -(l. 1� giugno 1939,
n. 1089, artt. 23 e 26).
Se una cosa mobile costituente opera d'arte di propriet� di un ente morale,
seppure non dotata di pubblica destinazione, goda dell'attributo della inalienabilit�
come previsto dall'art. 23 della legge 1� giugno 1939, n. 1089, in diretta
funzione dell'interesse pubblico alla sua conservazione e al suo godimento ovvero
la validit� della sua alienazione sia, ai sensi del successivo art. 26, soltanto
subordinata alla preventiva autorizzazione del Ministero della Pubblica Istruzione
(n. 22).
VIOLAZIONI TRIBUTARIE
Trasgressione � Beni mobili del trasgressore -Sequestro conservativo � Giudizio
di convalida� Esclusione � Opposizione � (I. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26 e 27).
Se il sequestro conservativo dei beni mobili del trasgressore effettuato ai
sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio 1929, n. 4, sia soggetto a giudizio di convalida
ovvero di tale giudizio tenga luogo la eventuale opposizione prevista dal
successivo art. 27 (n. 7).
Trasgressione � S�questro conservativo � Sequestro presso terzi � Citazione del
terzo . Necessit� � Esclusione � Accertamento obbligo del terzo � Giudizio di
opposizione � (1. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ. art. 547; cod. proc.
pen. art. 617).
Se nel procedimento di sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'art. 26
della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del trasgressore
verso terzi o cose del trasgressore che siano in possesso di terzi, sia necessaria
anche la citazione del terzo a comparire innanzi al pretore per la dichiarazione
ex art. 547 cod. proc. civ. ovvero al giudizio di accertamento degli obblighi del
terzo si sostituisca l'eventuale giudizio di opposizione che pu� essere promosso
da (e in cui pu� intervenire) chiunque vi abbia interesse (n. 8).
Trasgressione -Sequestro conservativo -Sequestro presso terzi � Verbale di
sequestro -Contenuto (l. 7 gennaio 1929, n. 4, art. 26; cod. proc. civ., art. 543):
Se nel procedimento di sequestro conservativo effettuato ai sensi dell'art. 26
della legge 7 gennaio 1929, n. 4, nel caso che esso riguardi crediti del trasgressore
verso terzi o cose del trasgressore che siano in possesso di terzi, il verbale di
sequestro dell'ufficiale giudiziario, da notificarsi al terzo, debba contenere le
indicazioni e le intimazioni di cui all'art. 543 cod. proc. civ. in analogia a quanto
disposto da tale (n. 9).
Tributo e pena pecuniaria � Trasgressore � Beni mobili diel trasgre~sore � Sequestro
conservativo -Pericolo nel ritardo � Procedibilit� -(1. 7 gennaio 1929,
n. 4, art. 26).
Se l'amministrazione finanziaria possa procedere, a tutela di un proprio credito
per imposta generale sull'entrata e pena pecuniaria, al sequestro conservativo
sui beni mobili del trasgressore ai sensi dell'art. 26 della legge 7 gennaio
1929, n. 4, qualora si profili il pericolo nel ritardo (n. 6).
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