ANNO III -N. 3 MARZO 1950
RASSEGNA MENSILE
DEtL' AVVOCATURA DELLO
P'UBBLIClA.ZIONE DI SERVIZIO
PUBBLICO IMPIEGO E DIRITTO DEL LAVORO � LIMITI .ALLA GIURISDIZIONE
ESCLUSIVA DEL CONSIGLIO DI STATO IN TEMA DI PUBBLICO IMPIEGO
SOMMARIO. -1. Posizione dei problemi. -2. La natura
della ,giurisdizione esclusiva e l'art. 103 della Costituzione.
-3. Limiti dell'impiego pubblico e della giurisdizione
esclusiva. -4. Il ,problema dei rapporti di
lavoro o di impiego privato con Enti ipubbHci. -5. Il
criterio della disciplina del rapporto in luogo di quello
del soggetto del rapporto: l'art. 2093 codice civile e
l'art. 2129 f;tes�so codice. -6. Gli effetti sostanziali d�ella
di:sciplina del contratto co.llettivo e la loro incomvatibilit�
col !Pubblico impiego. -7. La ragion d'essere dell'art.
2093 codice civUe: la organizzazione dell'impresa
in contrapposto alla organizzazione della Pubblica Amministrazione.
-8. Il valore dell'art. 429, n. 3 c.p..c. e
la 'caduta dell'Ordinamento sindacale fascista. -9. Le
obiezioni costituzionali alla competenza del Giudice del
lavoro. -10. Conclusione.
1. Il rpr1ohlleimia. dei Limiti della, giurisd!izionie
esiclusiva �dJel Co!lllSliglio di 1Stato in rel:a.zionle ai
rapporti di pUibblico impiego, � di nuovo v>ivo e
attuale per il contrasto riaccesosi tra la giurisprud:
enz;a de] Supremo !Ooilllsesso Amlm.in~trativo e
quello <i/ella 001rte Swprema,, e illl dottrina (1).
N�el1]e ultime prt'onunide s�i a.ssiste come ad una
<lii.sputa a disitalliz.a, tra due .persone 0he pa.rJa,no
1in\gllla,ggd. divers1i, come se fossero interpreti ed
espressione di due ordinamenti giuridici dive1~si
e non di uno stesso unico ordinamento (1 bis).
L'uno dei due soggetti del colloquio non valuta
nel loro reale valore gli argomenti dell'altro e
non si accorge di muovere da un angolo visuale
(1) Per la bibliografia sul tema rinviamo al volume del
GIULIANO: n rapporto di impiego con gli Enti pubbl'ici.
economici, Padova, 1948, e agli scritti ivi citati, cui sono
particolarmente .cta aggiungersi di recente quello dell'AzZARITI
in ((Foro it. �, 1949, Hl, 97 e quello del LESSONA
in cc Foro :it. �, 1950, ilII, 74 in senso opposto.
(1-bis) V., ad es., la recente sent.enza dell'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato 21 novembre 1949, n. 3,
in � Foro it. �, 1950, Ili, 38 in contrapposto a quella
24 marzo 1949 delle Sezioni Unite della Cassazione in
"Foro It. �, 1949, I, 845 e da 'Ultimo con quella 13 gennaio
19fa0, in " Foro it. �, 1950, I, 145.
tanto lontano da perdere di vista persino quelli1
che dovrebbero essere i presuppos.ti comuni per
la discussione.
Quell'avv:id:namen1to tra le due te<J,i eh.e era srtruto
seigna,Ja,fo anche in qnesita R:a.fi1S1egna ('21), � cess�ato
di uni tra.Ho e ili dissidio, 0onue fuoco dli svlto ad
un" labile velo di cenere, � rlivampa.to pi� s�eo;pe11'1:i0
cihe :mia.i.
In t&le stato di cose s1embra a,ttuale ed utile
il tenfativo che ci ac-c:iDJgiaimo a, compiere: queHo
cio� di portare la di.scussione e la imposta.zione
del prolble,ma alle ra�dici, s:u di un terr1eno ic101m)Une
sollevandola dalla posizione attuate e allargandone
i conlfrnii. Pe1rch� ,se anehe non 'Ulvr� suc�c1es1s:o,
questo nosifro tentaitivo rpotr'�i plllr semtPre a,verie
il vaJ:or1e dii sprone pe�r i).la precisazione -a, mo.
sitro avvis10 indispens�ahile -dei presupposti d:e1
dliesti.idlio, spes1so: �per non di1'e se1mpre, oblitera,ti
ne.ila dii.sic1ussfollte, e per La. s:neces1si:va, com:pos!i~io�
ne di �e-s1s:o.
Il primo di trulli presuppos.ti �, a n:ostro avvitSlo,
il proble1mia della, giurisdizi.on\e esrclusiva per il
rapporto di 1pubblico impiego e dei suoi limiti sui
quali T'all."aime:rutle sri. <� soffermata '11a d10Hrina, p�roble'Ill1a
c!he a sroo. volta �si i-iallf.tecila ai principi generali
sulla giurisdizione del Cons�iglio di Stato e
srullia. sua ragi101m d!'essere.
C'.i. sa,r� consentito, 1perd�, di rifarci aUe 011�ig1irni
e di esirurn1i111are prima. di tutto. questo pro�lema,
cui si riallacciano tutti gli altri, come
vedremo.
2.. La, giur'isdfaiione esclusiva. dlel iOon1sig1Uio di
Stafo non � rwna a:pipetnidice a.i"bitraria di quella
normale �dli �e1s1so�, mia ni� � }a diretta, 1Cto1ms1egnemza.:
lo srviluppo logfoo.
Supe1rfliuo � quii rieorda,re com1e' il OonBiglio di
Stato sia11sorfo. come � giudice degli interessi � in
contrapposto al Giuciice ordinario � giudice d-ri
diritti �. Ma. non � superfluo ricordare clrn la
giurisdizione esclusiva, cio� con competenza an
(62.) V. cConsiglio .di .stato, 7 1febbraio 1948, in � Foro It. �,
1948, III, 75 noncb� la nota di ri�chiami nel fascicolo di
maggio 1948, p. 18 di questa Ras"Segna.
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che SIU:~ diritti, ha 1a sUJa '.i"ngio.n d!'esser�e iu un
motivo fonldamerntale: quello clrn inl ta,Jlun,e materi
�e c'era un lale irfhecciarsi di diritti e interessi,
e gli uni dipendevano cosi strettamente dagli
altri, da non consentirne la. netta separazione,
mentre era difficile nei singoli caisi accertare se si
foSS�e in {ll'eSPnza di interesse O diritto affievolito,
e non di un vero e proprio dhitto soggettivo. Vi �
stata cosi una� na.tmale �e� logica; 1aittraz1ione di
t.ntte quelle ma t.erie del genere, in cui in sostanza
vi-era. una pi-evalenza dell'int�eresse sul diritto,
nella..sfera di competenza� del Consiglio di Stato,
in cui giustamente si ravvis~a.va. il giudice pi�
adatto a decidere le controversie Telative.
Oi� sipfoc:atamente nell campo dlel pubiblico hntpiego.
Gi� il l\'fortrum a:v-.erva, rilevato che in fak
ca1m1po l�e refo,.z.iofl1Ji p1a.trimonfoU s0ino � u.na. dipendenz~
1 �e n:im filia,zione del raip1porto di diritto
pubblico ))' del c!oB/feri1m1ento, cio�, delk1, pubblica.
funz,i:one (3), e i. succe�ssivi autori (v. rper tutti
il Bo�z,zii) (4) a.ve.va.no s1emii1~e posto in risalto co1.
ne per efl'ettio d�eila n1atura. dd m1pporto dii pubblico
impi�ego e dPi principi relativi (contratto di
diritto pubblico, o concesistione con a.tto lmilatera.
le di noani1na., posizione di sruprema,zia dell'E:nte,
possibilit�, di variazione unilat�erate della discipHna
del rarpporto) il camp�o dei diritti, se
pure vi fosse, era in ogni modo limitatissimo e
quello dei diritti affievoliti e degli interessi di
gran lnngia, p.reponder:mte. 1S.i_ ponieva, infatti, in
luce come nell'Ente pern.nanesse, a:r1�che dopo stretto
il vinc,ollo, ili potfer1e un1ilat.emJe d:i modifica press:
och� pie:n�a dei dliritti e ldegli obihlig1hi deU'im~1fogato,
co1m/e nessuna sfe11a di autonomia1 contra.ttuaJ.
e fosse a_ qne1st'ru�timo rk1m1,o.sciuta., come la
volont� dell'Ente si ponesse sempre in posizione
di preminenm o &upremazia..
In ta,1 senso, �perci�, la. /(�ostituzio~11e 1qua,n.do
all'art. 103 p11"ecis1a che H Oonsjglio di Sfato �e gli
altri orgain!i di g:ius1tizfia, a1m1mii.nisrtratt1iva hanno
-giurisdizione per la � tutela nei confronti della
Amministrazione degU interessi legittimi, e rn
partic:oiairi m[lJ>�lerie intdi1ca.te diaUa l~gge, a�niche dei
diritti soggettivi )) non/ deve infondersi che dia
carta. bianca al legislatme ordinario, ma nel senso
che rico!I1l0iS1ce ques1ta: che potre:mlmo definire aceeswr'iet�
di diritti soggettivi, iJll particolari materie,
al complesso di interessi che i.n .esse predomina.
Ilio�. Le pa.ro.le � particolari n e � anche � sono� ldi
chia:ve di� volta pe1r penetra.re ili pensiero d-eUru Oostituz!
�Oine : la l~g'g'e 1;110~ ha cuwta bfa.n:ca., ma delle
chia.re linee direittive dta, s1eguire1: deve tener presente
l'art; 100 per cui il Consiglio di Stato � orgiano
� dii nutela de11Ua giustizit~ ne~la Am:m1inistra.zion:
e >> e l'a,J't. 103 pe1r m1i l'a ttraz,i0:n1e �del diritto
sogge.ttivo pu� es1servi s1ofo in .quelle particolari
ma,teirie in cui � legittimata da. qtrnllla, spede di
ogg�ettiva accessoriet� di cui si � fatto cenno.
(:3) MORTARA: Comm., YOL I, ,pag. 570.
(4) Bozzr: La �competenza rsclv.siva d.e/, Consigliin rii
stato in " Stucli in occa'Sione del icentenarto del Consiglio
di Stato,,, 1pag. 139, HG e segg. e antori ivi citati.
3. La ragion d'essere della gill'risdizione esclusiva,
s�pecie di quella, at:ti1nenfo al 1prulbblico impiego,
� qui.nidi inldicat�va' di pe1e st� dei limiti d1e a
ta1lle giul'istdizione si pongono�.
Dove no.n su1s1Sli1srta posi~ione di s1upreimiazia., non
possilJiltit� di mod!ifi�ii unilatei;ale, .niOn autono~
mia, dlel dipendernle in sede coutra.ttua,Ie; e1, S10
p1~�utto, dove essenziailmente non vi sia.no initrressi
legittimi, la giurisdfafone ~sclusriva'"d�� pu1).:
blico impieg�o non ha ~m1otirrn di a1file1'lnarsi, per la
1
sellllplice e oyvia c.on.s:itdera.ziio.111e, Jca1e .qUJan:do taJi
elemelltti notn l'icorrono non .so:lo non/ vi � pi� .n1essuna
gius1tifica~i�onie .Jlog~ica alla gim,is�i:zrionie, ma
non, vi ~pi� � pubthlico1 :itmpieg~o )). Pa,re nin gioco
di pia,roJe ed, i.Iweice:, �� que13to concetto �es1Senz.ial1e,
mien10 latP>alissianKJi di quanto. po�ssa s1Pm!hrar;e prim1a
fllJoie : }a giurisdizi'O,ne eiEc]us1iva in mai1e1�1iJ11 d!i
impiego pubblico trova il suo limi le fomlamentale
nella S�tISts1is1teJU1za del... i�apprn"io di publblieo
rmlp�i�eg�o,. Noni cerfo solo pel' n111a ra,gione diciiamo,
esegetica, mia pe.rd1� i m1otivi realii �e profondi di
esisa, si riallacciano proprio a quelle caratterlstiche
che abbiamo visto proprie d.t taJ,e, ra.pp�~rto.
�Sialmo quindi in pre1sen~a. :dli due eon1cietti fungibili:
qua.udo� c'� � publblico impieg'.01 >> ci sono
i caratteri sopra elencati, quando nO'n ci sono tali
caratteri, niepp11we in pa1r�te, noni o'� � pubblico
impiego >>.
Qualch�e applic.a.z;ione di taJi concetti pu� gi�
ritrovaJ.'si ne.Ila stles1sa vecohia. ginrisprudenzia, del
Oonsiglio di 1Sta.fo: vi. Siolllo .casi d1i raippo~r't'i di dipendenzia
ind'irettamente d.eao Stato, cio� dipe111c:
Lenza da persollJa,le cihe a, sllla� volta dipende d.aJlo
S1�ato e1 per lo f"VOlgimm1rl;o ��ella attivit� ad~ esso
deman1rlata (co1m\mes1si de,gLi uffi.ciali gi1UJdizi.ari,
ri0evitori positaJ.i ecc.) die sonio stati esclusi dalla
giurisdizione esclusiva s�otto il riflesso� che non si
trattarva di impti,�c1go pubblico, bens� di impiego
pri'i;ato. Si tratta, di decisioni �erpisodiche e sporadiche
se si vuole, ma che confermano, in via
indiretta, quanto a.bbiamo :sopra �rilevato.
Un'allt~ra, f'onferma. di d� s.i ha a conitrwriis dalle
discussioni sorte per� il personale degli Enti pubblici
so,ggetti &lla legge suU'imp.i_ego privafo (regfo
decreto 13 �no1vemlb11e 1924, n. 18215, art. 2).
Si po�se per ta.lie persona.le, come 1� n:oto, H problema.
se si trattasse di impiego privato o cli impiego
pubblico e sdi fini pe1r dfr;e -giustamente che
S'i tra,ttaiva, dli imlp.ie~go puhbli.c10, pe1rch�, comi'
fu d1mostrato, i prinoipi es�sen!Ztia.U so�pra enUillc.iati
truva,vanio t:utti applica1zione e La legge sull'in1;piego
priv�ato imterveniiva i,;10110 il1' via stis8idiaria
e come pl;)�r �1<ecezione materia.le ncll'ord:inam�ento
del publblico imipiego, restando subordinata. a.i
principi di questo (5). :Nla il fatto che il problema
sia stafo posto dimostra chiaramente che u111 'ta:pporto
d[ impiego p1�ivat'o non 1rntreihbe, 110110is1tantP
i termini gcn,eralli adopera.ti daUa Legge, per co1n
(5) CORSO: Le norme giuridiche su!/,'impiego p~�ivato e
gli impiegati degli !Enti pv.bl;/.ici in "Riv. Pubbl. Jmp. n,
1939, 325 e tutti gli antori ivi citati.
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col'!~ opinione, ri>e[}ftra.re nella. COillllPetenza �esclusiva
�, am.che s1e Ullla del.Jie pa.rti �41. esiso fosse �un
Ente pubblico.
4. 1Siruil.\10 e.osi amivati a,d una1 delle ques1Honi
essenziali: si dir� che .]':i:poi:ei:;i D;Ol1 pu� fa.rs1i perch�
� il soggetto pubblico �cihe quaUticia.. il ra.pporfo
di impiego s1eruza alcru1a eccezioue, Ollldie ;il rappO[''to
di illljpiego. pri'vato non s:areblb~ conicepihile che
tra soggetti, privaiti.
Tale� teoria � sita.La, � vero, 1per ,mp]ti anni sacra
e jnvaa."ia,bile com:e vangeiu, aUJ(.'he i:;e la posizi.
one �l1e� problenta di ciui sopra. ha, dato ad! �eissa
. . . '
rna.vvertitie, le pri:Il.\1~ SiCosse. M.a la dottrina pi�
l"e�c1ell't:e, orma.i, la. ha. sottop:oE,ta a critica., e illlus1::
11i scrittori hann10� fin.ifo e.on l'aibbandolll.arla
(1Santii Horuani0�, Zau10ibin;i, .Aimo.rth, Miele) (6)
proprio, come vedremo, sotto la .spinta della evolnzwne
deg�li En1ti ,<.Jii diritto pul:)1:>11co, <l:eHn loro
a.ttivit� e <C1ella, disciplina tkl rruppo�rto tera. ess;i. e
i lol"O 1dlipe111ue1nti.
Non �� po�ss11bill]e, nel !breve g;i.ro ili un art;i.co1o,
pote�r seguire le varie teorie ii_i proposlito: ~ s;iaim!O
cos.tret1t1 a 1illl,~ta1rc.i a brevi rtlievi d.l carattere per
cosi diI'e pra.uco. QuaJ. � il m,o1ivo per cui si � per
tanto tem!J!O i.n,segua.to, e si inseg,ria., che. l'li�nte
pubblico n1on1 puo contra.ne raP'po:rt;i, d.i impiego
priV'atil? Olle l'unipiiegato � elem1ento defila orgamz-.
zazion1~ pub1bltca tiell' .l:!;illJte, si i.n,serisce .in, ei.sisa e
Jn sosta11:z.a vielllC cos� a costituire (v. teoria della
l"eSipOHsa,b.11it� dil"etta per i fatti del fnnzionar~o)
li'l!.�nt�e sites:HO� che ag!is~ per suo �lllJeZ2lo.
Ora tale teoria no;ni se,lll\l:Jra possa; trova.re a:Ppli
caifilone quanido ll'in.ser:z~on:~ �Jell'�llillPlegato uon
a.v'Vien,e niella sfel"il> dJella attivit� pul:JllJo.lil.ca deJ.lo
Ente �C<On inv�esiitura. di pot.eLL�i e fu.n~1:on:L pubbJi
che (man.ifestazionie gradate del p.otere di i:ll\lP~
rio), 1n,a 'lWtla. sfera dli uria, atti1nt� privata che
esso .svolge a fini economici. E' chiaro chei in que,
st10 uilltimo �:a.so il dipendeintei iii.IOllJ acquista veste e
fu.n,zione pub_b.lica1 : egli rei:; ta estraneo aJ.l'En.te
pubb'lioo COlllJe ta1e e diventa sotLo il \J�ZiZIO di cui
questo si avvale iper 10 .svolgim~nto della sua atti
vit�, disciplina,t~ i1'11 toto l(iaJle nol'lll\e di diritto
priva.io, n,el caimpo ec.onomico.
E
E
1 aHo�ra. ee cosi � pierch� �ovreiil.\lm:O per rfor~
contin,uare a ritenere� che ogni rapporfo con l'EIU.
ie pubbJko delbba esS1ere idi pvbbllico iimpfog10, qua1
si che esso fosse 1.m :mitico Mida che muta in oro
tutto ci� che in qualSliaLSi motl::>� viene a. tocca.re:?
D'a.Itra. pa.rte abbia.mo ire deciS1ivii e.seJm!Pi di
raip1porti dii :iJmp.fogo ptr'ivato con un Elnte pubblico
ne�l diritto posirivo: primo nel tempo quello del]e
Aztendle munk1i'Pali~ate, che r1es:ta. sottratto. (o
ahn1eno res1taiva: ;il che dal punto di visfa ide�l!l.a
teoria conserv�a la sua ~f'ilevwnl:za) alla g~urisdizio
(6) SANTI ROMANO: Corso di Diritto Amm. -Principi
Generaii, 1937, pag. 81 e segg.; ZANOBINI in "Corso Dir.
Amm.vo '" vol. Il, 183-184; Amorth in "Riv. Pubbl. Imp. "�
1942, ,pag. 259 e segg.; MIELE in '' Riv. Dir. Comm. �, 1942,
103-104.
2
-
ne �esclusiva pur essenido rapporto con un. Ente
pubblico (7).
Secondo n1ell 1empo�1 quello� ietlie sii ricava da.Ho
art. 2!093 del codJi.ce ci'Vi1e cht: eoo.anineremo breve~
e.n,te in seguito pereh'� attliene a.nche ad altro
aspetto del presente studio, e terzo, infine, ma. con
pi� decisivo rilievo� e [Ji� chiara espression1e del
pensiero del legislatore, la disposizion~ contenuta
nell'art. 12 del decJ.�eto legislativo 13 apll'ile 1948,
n. 321, su]1a regolairi:zz.~ione dc11a natura e die.Ue
funzioni d<illa Gestione Raggruppaim1einti Autocarri
-G.R'.A. -di,pe-nid!ente dal Ministero dei Tra18porti;
oome azienirla a'Utonoma, Tale. a.rticolo che
riJPorti:aim.o inte;gTaJmente precisa senza possiJbiJ.it�
di dubbi la esis.tenz.a, di un duplic~ 01�1dine dii :rapiporti
con un10 �stiesso E1nte: rapporto di impiego
pubbillico per una pa.rte del personale., d:ipe1ndente
de1lo �Stato e da esso comiandato) rapporto� �d\� lia1voll"
o o di im!Piego privato pe.r altra parte di �elSISo
considerato n,.on dipenden.te statale.
Recita. infatti taJ.e a.rticolo 12: � La Gestione si
va.te per il prop�rio f.unz.iona.me,n.to : � �
a) de�] personale coma;1iodato dal Ministero d)ei
'l'ra�spo:rti e dall,e altre Amministra.zioni statali.;
b) del person,aJ.e direttUoi1111eut~ a.ssun,fo neJ. lliU1.
ll,~ro neces,sario in has1e dt!J.e modalit� c:he son~
sta.bilite� da�l Ooimitafo di Gestione.
� La posizione giundica ed il trattam,ento eco1n,
omico de~l pe.rs.ona1e di ~ui a.Ua pr�ef'edente lettera
b) -per8onale o]l,e adl ogn.i enetto nion, � da
considerairsi d�iponclente statale -sono quelli previsti
da'lle norim.e ohe regolano il rapporto di 17,a,voro
deWindU�::;tria privata de,i tra::;.porti �.
1Sia~o cosi iin !J!�reseniza, rispetto a personale che
dipende da nna aiZie.n,dia a.uto,noma dello Stato ed
ha con essa un rapporto di collaborao.ione continua,
tiva �e profossd.on:aJ.e, de11J.a;� dichtarazione l�gislativa.
.eh~ vi pu� essere, come nella specie, un
rapporto che ha la. sostanza e gli effetti dell'impiego
pirivato, o del ]aV'oro in: sein:so lato, no.n, s1olo
con un Ente pubblico, ma addirittura, con lo Stato,
con, un'azienda deHo Sta.to.. Onde questa espressione
1egis.Lat~!Va e1 d1eieisa �i un co111iceitto, che � il
portato di una evoluzione lenta., che a molti � sfuggita,
attesta paJ.esemente che il criterio della qua.:
lifica.zfone d~l rrupporto ttra.tfa., esclusivamente de]la
.natura. deJ.l'En,te � ormai superato d.wllo stesso
legislatore. �
5 . .Aimmessa 1coSI� 13,i poss1ibilit� di Uill' dup1foe ord!
inie di rapp�orti co!Ili un Eirute pubblli"o: pubhli~
co impiego e impieg-0� privato, o lavoro in senso
la.to, �e respintlO il criterio de�fila, assoluta quaJ.ificazione
per consi!diera,zione d1i un.o dei soggetti, �
chiaro che bisogna trovare altro crite:rio, pe�r discernere
sei si sta in, pries.einm di un; tipo o d�ll'al~
tro di ra�pporto. Quale potr� essere tale criterio
(7) 'Sulla natura privata del ira:pporto di impiego' cori
le Aziende municipalizzate cfr. NAVARRA in �Dir. -La-i_ �i
1942, I, 108. In senso sostanzialmente corrnforrri�e v_ ora la�
dec�Lsione ~ dicemb:re 1949, n. 7, dello� stesso consi.gilio
di !Sta;to, A:TA1C c. !Rulli 1n <Dir. Lav. 1950, H; 74. .� ,
i&& &&&&MB&
-68
nuovo? E1videntemenie esso dovr�,. poggia1re SfU elementi
es�sen,ziaJJi ed intrinseci diel rarr>!Porto stes.so,
il che vale a dire swll'.esarm,rJ de1Ua disciplina con1creta
e sost.an~ia.ie ohe la legge ha �diato al rapporto
stesso.
In ipresienza del 1ra�ppo1rto di dipenden�za, 0on l'Ente
pubblico si ap11e pertain:io la neceis.sit� della riC.
e'l'!Cia� se rk'or1�a1no quel.ili che --a preiscin1die:re da1l
soggetto -sorno i reqnisiti es�s�enziia.li tle~ pubblico
impiego, S1Ui qm1Ji ci siamo SOlH'a s�o:fferma.N. Oon
tutta. evidenza, quanid�o ta.H :requisiti nio1rn ricor/ro'
110, non .si t� in prnsiernzi:v di un .ra1pp�o1rto� di !JJlUblblico
impiego, ma di un 11"a.ppm�to� privato con un En1le�
pubblicio, e quindi -p1er quanto 1gii\ os.sie1rvato -esula.
la competenza, U.e.l Oo-n:s1lgHo di Sfaito.
Qui � seciondo noi la soluzione del probilelm/a
deillia. c1ompetenm che 1nonJ di1s1ce~de�, .come comrunemente
si insegna, in 'via prrincipallf dall'art. 429,
n. 3, del codice di proeedura civile, cio� da una�
n1orma appUca.tiva piroc�8sua,le, :mja. daU'art. 2093
codiice !Civile cio� daJla disciiplina, s.o,srt:ainzialLe dell
rappo1�to.
Ecc10 L'a.rt. 209~: � Le disposizioni del pres.ente
libro (cio� dell'in-tero libro d.el 'lavoro e qu.1}n)d~
anche d~e1la disciplin.a collettiva in esso prevista)
sri: aiJiplioono agli E!nN pubb!lic.i in-quadrati nel1le
Assocfazioni p!r1ofessiona.Ii.
Agli Enti .pubblici non inqua.d~ ali si aipplicUJno le
disposizioni del p11e.siente libro (v. nota, di cui sropra)
Hmitatarnentc alle �imrpre8e\/ln esse ese1Y:itate.
'8.ono salve l�e diverse dlispqsizioni della Je.gg'e �.
Perr ben comprende:r�e il s1~gnificat10 .e il vafo1re
di quesito importantissimo arUcolb, occorre: �CiOlll�
sidera.re che ne e1s1iste nello stesso Ubro un altro
che s.i riforiscle dlel pa1r<i agli Enti puhblid e ai
l()ro dijpellidenti: l'a.rt. 2129 codice civile :iJl qua.le
precisa: � Lie dis1posi~iooi d:i 1que.S1ta Sez.ionie1 stiJ
applicano a,,i prre�s1tatori di lavoro dipenidienti da
Enti pubhlic�, siaJ.vo che il rawo11�to sia, dive,rsam~
e regolato diallla �legige >;.
E!' chia,ro cihe i due articoli regolano diue i1pofos1i
dive1rse : l'a.rt. 21:2/91 S'()S1tibuiSJc10 l'a:rt. 2 �della legge
siu]l'im1piegio privato e dirchia,,ra applicahjli ai dipen:
dl�nti' da Enti pubblici le tDlorme di caraittere
S10Strurl1ziaJe c�oni1:ie!Ilute nella sola Sezione de'l lavoro
ne1W'iim1presaJ �clio� quelle. nol'iillie ohe hann!o
S()stituifo, la, disciipUna. delJ.a. le,gge Slull'impiego
privato. Tutte �le 0S1serviazion;i, che S1i s�ono fatte in
or1di�ne a ta.lle le,gge e al siuo art. 21 pos1sono qui
ri:pet!ersi: la fon.te primaria dlel ra.pp�orrfo rimianie
il s:istem:a .d[ p�r'.iin.cipi deil pubblico ilmpiego e le
noMn/e detlla S.e~ion1e si a,pp.Iicano sollo ini quaill'to
siano con essi compa.tibili, cio� �n! via subordinatn
e su8sidiaria.
Ma per l'a.rt. 2093, che non/ lin!Jta. il suo richlil,mo
iaille d1is.posizioni di unia. 1Sezione, ma. rende lllP'"'
pllicabi~e1 in tovo il completo sisfo~ll!la del libro del
lavoro, ivi comprese 1e norme collettive, la situazion.
e ~ppare hen. diversa.: fonte primaria del raipporto
� per e1s'S�O il cun1tratto collett�vo imquadrrat10
nolle norm.e del diritto de1l llnr�oro e non nel sisteL
m'ft del p1i1Jb1lfoo impiego.
Sii pr�0ifi�la quinldi puntualiz:z,aita. ~n due articoli
drel Ubro rJe.l lla1vo1r:o quella contrapposizion:e tra
raip1Pt01'io di im:pfogo pubblko e ra.pporto d:iJ lavoro
o di impiego privato con Enti pubblici che abbiamo
sopra d~linea,tia.
6. Oonrfevma di talle confra,pposiizio.n.e ci ;pu�
es�sere data, non solo -dai �rilievi ,esegetici sopra
svolti e dalla interpretazione dell'art. 2-093 codice
civile, ma sopratutto da.ll'e,;;am(e deglli effetti sostanziali
della disciplina collettiva del lavoro rappreselll/
tafo da, eontvatto collettivo.
Sono compatibili con tale disciiplina, cio� con
l'applicazlionie dei contratti collett/ivi j prin~jipi del
pubblico impiego? Vediamo.
P!r�imo carattei�1e de~ contratto coUettivo � di instaurare
unUJ wisciplirva,, oon.trattuale e paritwria
tra, le p~rti :d!el raipporto dii lavoil"o. Le c.lausole dei
conltratti colllettivi non a:m1meti.on10 :pos,izioni giuridiche
di supremazia : esse dettano diritti e doveri
1�eciprocamen;te� tra. due parti ug:uaU. Ci� era
detto e1sipres1samente dalla, iOart:a del L1avoro, ma
anche caduta. qrnesta resfa Ciome prinrc.irpfo di srt:ruttm�
a da, cui n,o:n pu� p11~escillj(ler,si e clJ:e i.rova con.
fer:mia. nel diritto p.o,sitivo (art. 2077 codice civile)
n!ellla sostituzione di dirii:lto delle cJiausole difformi
del contra.Ho :i!ndlividluaJ�e, che 1� perci� il preisuppos.
to diel coJ1Jtr1atto collettivo.
�Siaimo quindi in presenrza di unra. discip1iina eonteattua.
le che noni ammette poi.eri di supreima~.ia.,
cihe cionforis1ce a.I dipendente wuton101mja in sede
co111ifrattua,le17 Clhe IliOill consente llliodlificl1e unilate.
raJi. r:na. volta clhe il contratto eo,Jlletitivo vi sia,
esso non pu� essiere derr'oga.to, n� modifi:ca.to che
dalla. conoorde v�olomt� deH'e pa.rti.
N��l basita: l'int�erve:n1fo del contratto collletotivo
togUe hl votere regolavrnen:tare) .perchi� pe1r1e1f:fe.tto
deH'a,rt. 2/068 codice ci,vHe le S'llie c.la;usole s1ono superate
soJo da quelle del w~gola1ineuto che poggino
su una specifica no1'ma. dii legge, � inl conforr:mjtl�
deilQa. legge� (dove la pa1rola legge nron. pu� intea:ldersi
che come vera e p�ropria legge in senso stretto
peroh� a�ltriimenti vI s1aJ'ebbe una vera e rp~op�ria
i.autologia). Il che significa, che o il regolamenito
� in cornformit� della l�egge e aJlora il eontratito
collettivo vie.ne esicluso e a.l suo po.sto 1rnberrtra
la disdrp.Jina. dei] pubblieo i:ll!~)iego o il 1regolamento
rnon poggia. Sili urna specjjfica n\()rma d.i Legge ed
allora esso non pl,l� n� escludere, il contratto col1'
e1tt[vo, n\� deroga.re alle sue dlausolei. Esso ha, allora
una p()sizl:io1ne subordinata rispetto a.I coni.
t;ratto collettivio eid' in sostanza queillla s;teissia pros;izionie
che ha. H <'.om:ime regolaimerrto dell'Im1pr1esa
privafa�: si espHca, cior�l, C()me un rego�lla:mlenfo i.n1ierno
31ziendale, nell'ambito e ad i'f!tegrazione del
conitratto c�ollettivo.
Inlfinie -e1quesito � 1il punto decislivo -per �etf �
tetto� del c1o:nitratto C()lllettivo esistono solo diritti
so,ggettivi e non-interessi legittimi. In ta:l serns�o
oI"Ill.rui � conisoltdafa, la. gim"is�prudeniza, del Su;p'l'e1mo
Collegio e non � il caso di indugiare nella di:
ll!IO�stra.zione di taile assunto, .su cui_ un'a.Jtra, voHa
ci siam10, dilfl'us1i (8) .
(8) V. nostro .studio in "Oir. Lav. �, 1947, fase. S-4,
pag. 10-15 dell'estratto.
mimmmma& mimmmma&
-69
Solo rileviamo che tale precisazione � la consregueniza
diretta. d1egli aJtri elcme:ruti postii in. luce
in precedenza: gli interessi 1'egittimi infatti sono
in; dlirevta re1lla1zionc di d:iJpencfonioo. della pos1izi01ne
di suiprema~ia della Amministraz.ione (ci� che �
pi� evidente in tema di d~ritti affievoliti) e del p�O�tere
d~crezio1I1ale che ad e�ssa. compeitie. Onldie il
contratto collettivo che nega tali posizioni fa, gi�
con trule nlegaziorne c<adere la. po1s1sibilit� di inifores1si
legittimi che contrasterebbero con la parit�. oontrattuale
�C la, ef!UagliarrtLZll� giuridioa da 81S'S10 rear
]i~zate.
E' vero che anche per effetM del contratto col1e1titivo
permta1I1gono alcuni poteri discr{'zion1aH
-quegoli 8tessi che re8tano al datore di lavo1�0
pt'�'V1ato -e in p1rimis que]jllo del lioenzd~Mniento
ad' n�:d'ltm�: pru� tuttavia rHev:arsi ra,l rig~uardo,
con seriio fon1dJameilllto, ooe il conJtlratto f'OUettirvo
sostituisce al potere discrezionale dell'Ente pubblico,
la discl'ezionalit� privafa (9), cio� quella
forma di di.screzionalit� as�soluta: che scaturisce
cdmle diritlto .soggerttirv'O drul contra.Ho e non lia. niul1
-
la a che fa.re col potere disC'reziona.J.e pubblico, n�
� soggetta. ad arlcun sindlaca,to.
Cosa resta allora del pubblico impiego? Caduto\
'il contratto �li diritto piibbli<J.o e la po8i~ione di
supremartia oon tutte le 81N3 estrinseaazionri di dominio
wni1laterale suUa d:iscipl~n1aJ del rapporto,
cad1nta la conifigurabilit� di intereswi legittirmi,
co.8a. re8ta del P'ubbUco impiego?
7. Oons1egue1nza dlireUa e ind�ecltimwbile di taJ.e
disdplina. s.os1tan7.lia,le e vorre:mlmro dire esec>1uziione
di esisa., � l'a,rt. 42:9, n. 3, 1del c.p1.C., il qua.~e, sia
dleHo tra pa.rentesi, nrolli � pero:�� leg1afo aH'ordinamento
sindacale fascista, mai a. ragioni ben
pi� se.rie e sostanziali: alla disciplina effottiva
del rapp1orto.
Il Giudioe d1el la;voro � P.ompeilente n1on per un
capriccio di un ordinamento cessato, ma. perch�
si3,;m)o� qui in preSf'.lllZa di un ;1."apporto di d'iiritto
privato d'iseiplinato da,] contraHo coUertfrvo e di
qw~stioni che inv�estonlo .sempre �e soltanto diritti
sogg1ettivi.
T1�oppo lunga. diovrebbe L>sf;ere o�ra, l'anarlis1i de[l'aii"
t. 429, n. 3, f'.p.c. in i;elazfolll.e a quanto dle,vato
�e a�l['a,r't. 2093 coidice civile:. 1C1i limileremo
p�edanto ad osservare che l'art. 2�093 codfoe civile
ha un am:bito� pi� vaisto� di quello dei c.d. Enti pubblici
economici su cui �si � puntualizzata la giurisiprudenz,
a p1ress1oc1h� ignor<and10 l'art. 2093 e vedendo
nell'art. 429 una norma; primaria. L'articolo
2093, infatti, considera nel suo tJrimo comma
gli Enti pubblfoi econ[om1ici, a f'Ui equipatJ."a, nel
s1econdo com:m.la '1e1 im1pr1es1e gresl.:ite dia, Enti puih�
blici non economici.
Dall'articolo in esame, pertanto, si �pu� deTiva.re
il principio informatore e la ragion d'essere della
(9) Per la distinzione tra discrezionalit� dell'Amministrazione
e discrezionalit� privata V. GIANNINI: Ji potere
<i'iscrezionale della P. A., Milano, 1939; LEVI: Attivit�
lecita e attivit� discrezionale in � Studi in onore di
Cammeo '" n. 87.
soi:foposlizionle di questi rapporti alla, disciplina
collettiva e del loro carattere di rapporto privati.
TaJe pri:nreiipfo � quei1l01 ,a;ena. organiz;zazfo.ne a
Im[IH'esa.
Oi sono Enti pubblici che. s�ono in toto delle
vere �e p1roprie im.(p:r'ese ecoinomiche1 e che Bono in
toto organizmti c;ome iani[l<rese in tutti i loro raippO'rti:
sono questi gli Enti pubblici eoonomici.
Oe ne s�ono ailt1�i che hrunno e;re1ato e gestiscono
nel foro seno deHle vere1e proprie imipl'ese econ\omiche
che abbracciano! un settore ben individuato
e preciso.
Peti" i:lutte, e: du,e tali oo.tegorie si ha, quind1i il
fatto saliente che si � inl pr,esenza, di una, organfi.
z:<1azione a<l imrpl!'esa, di quellk'l, organiiz~zione
a:di impr'es1a che .S1i pu� ritene1re H oe.ntro d\e1 diri!t
]
to commerciale (10). Il rapporto del dipendente
in tal ca:sio non� � pri� parte cois1titutiva, c1e1lfa, o�rganiiz:
z.a,zio,n,e di un.a Publblica Amminisitra~iione,
1/1)a; pa~�te diella or-ganizz<J4iiono delf/impresa : e3so
� uno d�eigli elem!Jnt-i in.troaziendali d(}1l1! Jm,presa
economica. La legge che lo disciplina � iperci� la
�legge1 dell'impT'esa: legige ohe per i raipporti esterni
� es.s1enzia.Iimen1te il diritto co~mlmerciaille e per
i ra.pportri interni i�l diritto del lavoq�o.
Quand.o perci� l'Ente pubblico, alla pari e in
concorrenza col privato, si organizza ad impresa
(sia tale orga.niz,zaizion1e� totafo o pa,rziiale purch�
chia1rl:l e ben d]efi.nita), il idl:�penden1te n:on si P'resenta
che come un elemento (collabora.tore) interno
dell'Im:presa diseri,pllinafo logicrumle1n1fo dalJa legge
ehe l:a governa: cio�, oome gi� rile:vafo, dl:11 tutto
il complesso dei principi del diritto d,el lavoro.
8. No1n poss.iamloi di:tfon:derci ne~ porre in ris1alto
tutti gli elementi sopra :1ccenn.a,ti: la contrapposiz1ione
netta t'ira la organizzaJzionie deilla Pubbiica
Aim\mliwistrazione e qiM1lla privata dJeUa Impr-esa1
econo�m,i<!a j tra pubblico impfogo (s1upTe1mnzia1, poteri
discre1zionali � 1 Ulliooterali, interescsi legitt:iJmi)
e diritto diel lavoro (p1arit�, reciprocit�, diritto
soggettivo). Ma ci ;]i:mHeremjo ad oss�erva,re co,JD'.e
la. concezione 'SOpra delineata distrugga le 'Varie
~biezioni contenute nella ultima giurisprudenza
del Consiglio di stato (11) e soprratutto quelle di
carattere �costituzionale)).
Ohe l'ordinamento sindacale fascista sia. caduto
non ha paa:�ticolla.re :rilevainza n1e:l n.ost'ro probilema
1
peirch� m, contra~piposizione 'd!elin1eata. peirmane seni~'
altro, dal momento che la contrapposizione tra
lnilp'l''esia, e Amminiistrazito.ne no111 1~ con's-eguenm
di un ordina;miento sii:ndac,a,le pi� o me:no contige,
nte.
(10) Sull'importanza dell'impresa e la sua organizzazione
interna v. i rilievi, del MOSSA: L'lmpl/'esa neWonainamento
co?"porativo, 1935, e il ca]Jitolo aell'Impresa
(pag. 162-198) 'nel " Nuovo niritto Comm_erciale �, 1942,
dello stesso autorn che foggia la nozione oggettiva di
Impresa.
(11) Cfr. anche per un indice di come il problema della
distinzione sia universalmente sentito l�a recensione dello
s.critto del Wendiktow in questa Rassegna, 1949, 246.
V. sent. cit. alla nota 1, nonch� 21 'dicembre 1949, n. 7.
~:mm:::::
Ll WW .ET&f H E WW ??7WZW77
LE E
-70
I~'a' caiduta del vecchio ordinamento sinldamle
irn,porta. tuttavia una 1mrporfante cons,eguenza,, a
U'Ostro wvviso: quella rpoetai in Jluce nella giuri-�
sprudenza intermedia, del C'Onsiglio di Sfato (12)
e cio� che non vi s6no pi� �ue criteri cO'llcorren:ti
al,Jo stesso fine: l'inquadramento sindacaJe che
attesta la n:atura dei r/l�)iporti che l'Etnte pmr� in
es,sieve sotto la discipliillai sind:aea,Je e qui�ndi sotto
ili cont,ratto collettivo; ,e l'esiisteniza, in1 atto della
RoggezioiUe ad� un concreto c:ontm,tto colJ.e�ttivo,
cio� la po�sitiva a.ppilicazione <lellru discipUnia. collettiva
del lavoro, mra, R1ollo qltesto ultlimo dal m10menfo
che l'a.Itro', quello ind.h�ativo e p:r<ehl~m~nare
deU'inquadlramen1fo, non ha pi� a,,Joun va,Jio,re. Perci�
s,eppure un temrpo, in foo�rfa,, il s�emrpUce irnquadra1mien'to
poteva rivelaJ'e la na.tnra, ip�rivata dell
rapporto anche prima de'liia creia.zionie del contr'ai1t'O
collettivo e quindi J<eigittima�re d[ pe1r si� la. com petenm
del Giudiee del �llavo�ro, oggi H criterio 1�:
uno solo: quelllo gi� inld[viduato dal idons1iglio di
Sta.to, e cio� l'esistenJza. i'n atto di una. discip'1ina
dlel ra,prpoll"fo inrcompatibHe c'orn quella, del pruhblico
impiego: in un1a parola, l'esistenza, dei] contrat..
to collettivo� e l!a .sua applicazione al rapporto come
fonte .prima;ria del rapporto stesso. ,
E' .per� subito da soggiungeJ.'e come logica, illa.zi-
one di quanto sopra. esposto, che il contratto collettivo
applicato a,} rapporto n:on deve esseTe nlecessariamenfo
un v,ecooio f:onitratto co1Ilettivo di
d'iritto pubblico ex ad. 43 del dlecret:o legis~aHvo
n. 3169 del 19~ 1pereh� 'pu� beniss,imo fa, d~s!CipUna
del mpporlo tmrsi da1la rupp.Jicazione dei com.1
-
tra,tti srtiipiulati da�lle 01d:ierrne As1s;ociafiloni sim:Ilacali,
i qu:a,l'i rpostufano la ,sfoi;;sa, pos1izio:nie d'i pHtl'it�
del vecchio contratto C'olle1ttivo (anz1i anche in
modo pi� spiccato) e� la �;Jt,essa con,figruralbilit� de1i
soli diritti sog~ettivi : vai1e a dir�e Ja, .stesisa. na.tura
pil."ivafa del rrup'P'orfo.
9. E veniamo BJllie obbiezioni costlituzionali. S.i
dice che� l'art. 39 della, Oostituzione si oppone a,lla
dh;ciplina. collettiva dlei rrupporti di la<voro con
Enti pub.Miei; e perc!h�? E' vero che. l'art. 3i} v,a
t:?o.tto il titolo d'ei � ra1pporti economie.i >> ma a,n(
1'2) V. sent. cit. alla nota n. 12. 'Non rnn~�~i"'TTI" �fPrmarci
ilni ,questioni che rispetto al 1presente articolo hanno
carattere �parti.colare, ma ci semnra che ua ie 11!:\ae�
deHe due -decisioni della Adunanza Pl,enaria: quella del
Ba.neo di 1&icilia �e quelila 'dell'ATAiC cit. alla nota 7 si�
sia un qualche, pur velato c-ontrasto, che � indice �come
anche il Consiglio di rS.tato sente i gravi dubbi che pesa'Ilo
sulla tesi accolta dalla decisione Banco di Sicilia
c. Randisi.
che l'art. 40 quello dello sei~pero che si ritiene
riguardi a.nrche i pubblici c1ipend,eJ1ti, � sotto lo
sfos1s10 titofo; e d'a.lf!:ra pair�be i rapporti di impfogo
privafo con Ein.fi pUibblici r.on som.o, in sosta:nz.
a,, in quanto attinentii, come albhia1nw veduto, anrai
organiz,zazione dell'im11Yresa,, dei �Ta.pporli econ10mici?
Si dice che vi Rri oppon1e l'm:-t. 103; ma, ahbiramo
dimostrato -a.Jmen:o coffi. crediamo "---' che dBil �
l'art. 100 non discende un'invasione della gilirisdizione
de] Oonsiglio' di Sfato nel caimp,o de] diritti
s�o.ggettivi. Anzi inr e~s:o si dlerv:e1 verliere fa se,pllirazione
co.stituzio.rnaJe della, com1Petenza peT' i
diritti sogg'ettivi e per gli intm�esisi legittimi, sralvo
il caso di at!tra.;zi'onle per !'agioni di accessoriet�,
quando, cio�. i'n maforie pa.rtico1aT'i vi sia, uma,
prev1a.lenza di interes1si llegittiJmi ed una tale ines1ora.
biile co.nrrmssfone, o :inltreccfo, tra i diritti e g:li
intleresisii da 'rendeT'e 1dJifificH~ lai 1dlistinizione tra
essi.
La contrappmdzio1ne fra, la concezione autoritaria;
fascista e quellar d'emocratica, portata dalla
Costituzfone1 ci sembra. anzi sia favorevolle a qu�i-..
sttlo '.rfoon:oscimenito di rapporti 1n�iva1ti e di po:sri �
zione parita1ria nel setto'r,e della organizz.azione ad
imp,resra.
10. L'a.rticolo .21000 ,� indubbialill'ente il portato
di uria lenta eivoluzione svo,lta.si da uni liat10 neJ:lla
at'tivit� dlella PubibJica Amministmz.ione ~he per
fini va,ri inlt�erviene s,empre p�i� esiesamen:te ne1l
campo economico e si pone in conicorrenza coi
priv�a,ti, dalll'a,ltro, �e con1seg'1u,entemen1te, nella natura
e funzioni dell'En1te publblico. L'a.rt. 429,
n. 3, c.p.c. � la co:�iseguenza processuale dell'art-
i.colo 2093. rS<i triaH:a pertanto di dJue articoli che
hanno un1a ragion d"e1s1s1er,e effettiva e che, a mostro
avviso, sopravvivono all'ordina.mento ,sindacale cess:
ato e meritano di sopravvivere. Essi son!O i p1o::r.�tatori
1d'i. queil . princi1pio della, pos1sibiJit� d<i raiP�porti
di la1voro e 1dli iimrp1iego privra1to con Ente pub.
bliw e di queillla delineafa. c-0ntrarpposizion1e tra
rap'P'orto attinente aUa organi'zz.azione dell'Impres,
a econ1o'mlica. e raoppiodo attinienrtie alfa orga.niZiZlazione
della Pubhlfoa1 Ammfai,strazione che sonio
suscettibili d;i p1r1ofondi ed interes1sainti svHluppi
niel sofoo dellle concezio1ni mioder:n;e s1uila a,ttiviti�
dleg1li Enti pllibbHci �e focondJi dli risultaH p1ratici
di rmevo.
Auspichiamo perfanto che essi trovino nel!la giu..
risrprudenro dei mas.Slimi organi giUII'isdizion31li,
quema. completa. e concorde applica~ione s1emia la
quale nou possono spiie�ga.rsi jm tutto fil 101�0 va,Jore.
VALENTE SIMI
AVVOOATO DELLO STATO
::::::k :::::::;, ::22&12&& :::::
00?. LE. :uitzm.&& :rn--A ::ili :::::
re U ii@ El& H�ll
-71
RIFLESSI SULLA DICHIARAZIONE DI INDIFFERIBILIT� ED URGENZA DEI LAVORI
Il Ministro dei laivo1�i pruhblici pru� dlichiara1re
iirgenti e indifjeribiM i 11a.vori per qua.]unique 01pera
dello iStafo, delle Provincie e 1(1lei Oomuni (artico~
o 39 del regio decreto 8 f.ebbraio 1923, n. 442).
La stessa, facolt� coilil:pete al Mtn~stro dei trasporti
per l'esecuzion� di lavori ferroviari (art. 1 del regio
decreto .24 setfomllre 19'2:3, n. 21119).
La, 1dlichimaruonle d'urgeni::i, e dii indi:fforibilit�
� pit"evista Ml.che �per i lavori riflet1tenti J:e grandi
derivaz;io:nji e per l~ opere dii ra1cciolta e di reg0Ja1zionie
delle acque tart. 33 d:el T. U. de�llle disiposizioni
sulle acqu~ ~ gli impianti e1ettrici) nonch�
peil' l'impiiamto �d;cllc �]i~ee di tmsm:issione e 1diistribuzion1e
deU'enJergia. elettrica. a.utoriZ!Ziato ai Sensli
degli arlico.]i 108 e, s1egg. dello stesso T. U. �
In b:ase al decreto ministeriale il Prefetto autoriJzza
l'oooup~ioi1110 t~m1pora~e:a dell'i:m,m,olbile alh'ui
con le forma.lit� 1P'reviste negli a['ticoli 71 e
segg. della legge 2'5 giugno 1865, n. 2359.
Il decreto del Prefetto, costituendo un atto di
mera� esecua.ione di quello ministeriale, non pu�
esisell.''e i�ll'.lpug'l1afo .s�ep�aira�ta,m1erute e in:dipen1dleute1men1te
d'Bi. quesrt'rultimo ,pro'Vvedimooto. �
Lai f'a.co�M� di eimettere la diohiara0ione di inldliffer�
ibilit� ed urgemm � riconrefoduta iIJJ casli ecceizionali
anche al Prefetto (a. 21 della legg~ 2 lu-.
glio 1949 n. 408.
Nonostante il ,lall'g~o uso ~he suol ~arsi �:lella, facoilt�
diel[a dichia1mtziio:n1e d'mg~nz,ai �ed irudlifferi!bilit�
-l'emanazion� d.i tale provvedimento � divenuta
infatti la, regola nelle esprdpriaz.ioni eseguite:
dalla, A~:m;i�nistrazione dellle Ferrov1e deUo
Stato, ed anche nella; pi� recente legislazione vi
� tutta una siede di oper'e per 1e qwali � e1spre.s~
men�t~1prev1sto l'es1el'ICizio deJ:Ea. stes,sa facolt�, s� da
doviersi inten.dieir!l' iJ. 1o1�0 Qarattere Uil'gente pr'eve1I1.
ti'Vamente :ricon.osduto e 'Perci� acquisito ~
la nomna da cui � disciplina.fa co:nserva tutltavia
un cail'attere speciale. Oosicch� vi sono dei limiti
entro i quaJ.i n1e d~e essere cont~uta1 l'app�lticaz:
iJo��, U~ri.ti che van[l]jo desunti da.Ila, 1DRil:ma e ,dJa,lJ'oggetto
idiell:le opere cui ha a;vuto rjgua,rdo il .]e_
gislafore. L'inJdagine peir� la corretta appUcamione
della norm:a praticamente sii risiolv:e nelflo stlabilire
lo scopo cui temdo1nJo le oper~ ;in eOLncreto pr<ogettate:.
Bisogna riconJosoere che quesrba indagin~
pru� dai!" luogo ai ques1iti di call'attlffi'~ delicafo,, peT'ch�,
a p�rescirndlere dai dubb;i e dalle incerl.e~e che
pos1s1ono sorgere sulllia. estenstome e la p.ortaba 1dleUe
di'V�ers1e nornne nelle quali !� prey;ista, }a, d1ichiara.zfo,.
ne di i'ndiffer'ibilit� ed urgenz:a,, l'oggetto e lo s:c.opo
dei favori s1oruo in ra,pport10 con 1e es;igenze del
pubb]ico servizio cui 1s'intende pTovvedere. Ora
l'aipp�reiz.zta.me1nfo di �queste esigenze � un com1pito
riser�vato all'amministrazione attiva nell'eseircizio
delle s.ue id:iscrezio1n1ail:i facolt� �e incid:e notll'
soltanto sul rie1onio�scimento delle esigenze sfos1se
m1ai anche e sop.ra.tutto s1ulla, d�etermina1Z.io~e dei
limiti entn."O i quaJi es1S1e vMmo soddisifatte. Ragione
p�er cui � tutt'altro che agevo�]e nei cas1i nJei
qua.li vien ded1ot�fo� un eccesso di p�ofor1e o la, vi<>
3
lazio�ne della 1egge speciiatle stalM.1ire il �llimite aJ
quale il sin,diacati0 giJuris�Lfaiona1e deve Mrestars:i
per ni0n invadere i] campo dii q��ll'attiv�t�"disc.r�~
zion\a�le. Quecsfo � il ip�r1m10 rif.Lesso :iru.teires1sante ill
impugnativa della dichiM'&filone d'indi\fferibi1�it�
ed urgenza.
Il secondo il.'i:tl.esso da tenersi present~ � che la
int1ro1djruzione illeifilai illlOSUr'!fu Jt>.gis1J.ooione diel�ill dichiara.
zfone d'indiffeiribHit� e�l urg:enzia hai assun�to
una 'POI'ta,ta cos� vasta ed un crara.ttere taJe che
l'occupra,zione diSiposta in ba.se �.1 provvedim1ento
che, definis1ce urgenti e; ind~l:lleribili i lavori non ha
pi� queEla, fisionomia ei quel carattere rigoroso ch�
sono sc1olpiti illlvece nella. iparrte pri:m,a, d�ell'art. 71
della legge 26 g.ug,n!o 1865, 111. 2.:1591
�
D;i conseguenza, si pu� 1diire che all)C.he il sinldiacafo
g'.iuristj.�Z�OLIJll,le, per qrul&llto rif.llette l�a suslSI�.stoo:
z,a del i�equisito dcll'urge1nza, � contenuti� in.
ili.miti pi� circ:osicritti ed hai m,odo d:ii e,s:ercitail'si
in quei rari casi in; cui si scorga. un3' pfulese conitrad:
di2.ione tra j.l con,clamato carattere urgente dei
lavori ~ il pratico comportamentOi dell'Amministramiollle
aJ.lai quale. nei 1� com1m,e1ss1a �ll' e~ecuzione1. .
Il provveid1im!ento conitene:nte la. d;ichia;ra,z,iorne di
indifferibilit� �ed, urgienz.a costit1uisce iJl titoilo che
legittima, l'ordinaizione dellla, occu1paziiione, cosidetta
provvisoria., dell'immobile. Ma � Qb.iam che �.�ill.
quarudo. non vie.nie en:i,,a�nato, aJ ,s,en.si dell'art. 71
della, l�egg:e 25 lugliio 186'5, n1. 2359 edj eseguito il
decreto p:refeti:;izio, non pu� a-vverair~s1 aJ.cuna, mieno~
azi�oIJJe de1l'intere1ssie 1eg~tti!mo del proprie1ta,rio
del fondo .. H diritto. all'impugnativa. per i
viz;i da�i quali fosse inficia.to� il po:"<>vved1m1enfo, che
dfohiarn urgenti e indifferi:bili i lavori s1orgie quini-.
d;i solo dal m10ililJenrt:o in cui si � ad1diven,uto a1lil' occu1piaztone,
�ihe di solito c:oinci:dJe coni la, notifi.ca
di detto decr�eto. �Si n,o,ti eh~ la dlesligna.zion1e dell'immoibil~
da, occ1up0ire � contenuta, solo nel ipr1o;vvediimento
del Preifetto.
L'un pil'O'V'V'eilim;ento � indisso�EulbilmelllJte l�egafo
all'altro, in quanto il decreto ministeriale pone
la. premessa e serve quindi di giustificazione al
pil'ovvedimento da adottarsi dal Pr~fetto. (Cos� il
Conis!iglio di .Stato disieorre dJi due provvedimelllti
�logicamente�~ gilJridicamente inscindibili�) (1).
Ques'ti now fa che eseguire ur. comiando eisipresso
11iella deteirm,inazione di un'a,uforit� srnpel'liore n,eJ.l'ipotesi
in cui l'indiflleribilit� ed urgeniz,a, siiano
stiate riconosciute per una singolru opera d31l ~indstro
dei lavori ipubblici o da un'altra autoil'it�.
Questo rapporto d!i subolf'dinazione d.ell'aittivit�
del prefetto seature111te da.ll'esis1ternza di un1 t�ale
presupposto (ricooos6men:to dell'in1d1i:fferibilit� eld
urgen~a.) fa si�. che i] Pr�efett0 s:tesso n10n pu� di
sp.ensa['si daU'auto.rizzaJ:'e l'occupa,zione1 idell'illlll
mobile riohiesta.gli d:a1Ua parte intieressata..
Non si spiega qurndi quale: siei1so posisa. aSis1u1ne1
re la, � funzione propria e ]'autonomia,� che �ll!
(il.) Decisione 19 di{::.embre 1900 in " Nuova Riv. Servit�
Ap�p. �, 1937, I, 123,
TE ' TIFE WEE EEEE WWWWE
WC & T &%::
-72
qualche decisione del Oonsiglio di Stato si � in
teso attribuire al �decreto pr<ed'erttizio, pur riconr0seendosd
ch<;_i quesbo provvedimento i� oollegarto ailIa.
preventiva dichiarazione d'indifferibilit� ed urgienzia,
come ad Ulli presuppost10 :D.eces:sairio (2). In
Clhe consisterelbbe mai l'autoniomia d~D pr0.tere esereilato
da,l Prefetto, se questo organo� non dleve
pi� constatare l"esi.stenza del !requisito dell'urgenza
(3) e non a1ssolv1e quindi al comrpHo, eSJsielllz.
iaJe demainda;bogli inivece ll!elll'ipotesi p1revista. nella
prima. parte dleH'ad. 71 i(�]ella 1egge succitata.,
graz.ie aJ qua,le pu� dirs,i che 'ecSso vienie as:s1rnmoodJo
�D'interai resp1omsa1bilirtl� dell'a.tto? Autonomia
equiva1e a libert� dli. determJnazione. Non mette1rebtbe
conrto il .i:ileivare il ra;ppoI'lto di subordinaz:
iJowe e di di.pellld/emizla fra i.I decreto priefottiz.io e
la dlichiaraLZ�'Oin/e di indi::tlleri!bHit1� ed urgenza, dei
la.vori che lo i(lfVec,edle ~fanto rp,i� che da nessuno
s1i contei;ita la c-Oll1lpet.elllzia escl1usi,va del l 1reife1Mo
pelr' quanto riflette l'autlol'izza.ziione d,ell'occupa1-�
zione, se non si trattasse di far risaltar~ appunto
l'im11wescinldihlle C�Otllidiz.ione che la. imipugna.tiva
per illegittimit� investa l'Jino e l'altro provvedimemto
allorquandio si illltende dedluririei o il vizio
di incocrnpetentzia <liell'�ruutorit�. che iha emeisso la
suddetta 1d:ic:hiarazione o il difetto dieil. requisitio
dell'urgenza. E' per l'esistenza di ,questo presuppo.
sto che si potrebbe a ragione a.ffermare
che i due provvedim.ieinti, materiaJlllJenit� d1stlinti e
prom,ane:D.ti� da dJue diverse, autorit�, siia�lo l'uno
compenetrato nell'altro e che non se ne concepisee
pertamit10 l'impugnaziorne siepa,i�aita. ei 1dlistinta
(4). Deduzi�one coerente pe1� chi esclude, comie
noi, che la mancata preventiva compilazione dello
stato di consistenz,a dell'immobile importi la, nullit�
dle.l decret� pmfettizio, mooi;r<e chi s1osti<ene che
la. tra.sgressd!onie1 di falle formalit� pu� dM� Juogo
a.ll'ainnlullaimiellto deJ pro:vwidimenfo � tra.tto1 a
configurar�e uDJ'imipu,gnativa. oircoscrit1ta. a questo
ult'~mo atto come se si tra,ttasse dii un, aitto autowomo
e a s� stlante; il che niella rea.H�, IlOll �.
La, diC!b.iar,a.z.ioine di indifferibiDit� e.d urg:enz,a
dlei ,la;vori nloin piresupipone la form~fone di un
piiano pa1r�ticolareggiafo, (5). Nella. p,rias1sti. quetSto
proivved!imento v~ene per Io pi� adottato� quanido
si � gi� delihera.to intorlllo� �a.}]a nat1ura e a.J,la consiisfonm
dei Jliwori e si � staibiHta anche la spes,a
J"elativa,, qutt�ll/dlc-si /� quindi pr.edistposto daU'au
(2) Deci:sione 18 marzo 1949 ln "Fmo Amm. �, 1949, II,
268.
(3) Consiglio di Stato, 16 maggio 1947, in " Foro Amm. �,
19'49, Il, 8, nonch� 16 luglio 1948, I, 1, 48.
(4) E' ,ci� di cui non si � reso conto i.I Vitale: v. il suo
commento alla decisione citata alla nota n. 1.
(5) V. contra Consig.Iio di stato 3 aprile 1948, n. 198 in
11
Foro Amm. �, 19�48, II, 245.
torit� com,pet,ente 1Illl appo.sifo progetto. Ma. la
esistenza di un ~iano particolareg�gi.ato non �
-ripetesi -una condizione imprescindibile pe�r
la suddetta. dichfara,zione �~he viene e:lll1es�sa, � agli
effetti degli artt. 71 e seguenti della� legge 5 giugnlo
1865, n. 23591 �. Ora l'a,rt. 73 di qtresta legge
c�onrtem!Pila la forimazione del iP�'ano pM�ticofareg'giato
come un a.tt.o suooessiivo all'occup�ae.ione del
fondo. Neglli. sltets1sli. SetilJs.i dis'P<>llle J.'ail.'t. 33, comma
5� del T. U. delle disposizioni sulle acque e gli
imiP�i�amti elettrici. Esso ;s;tahiUsioo infatti che il
Min1isrtro� dlei favori pubblici 'Pu�, sellltito iD Oon1siglio
1Superiore, dfohiara1�:e urgente e 1.ndiffe;r�ibile
l'esecuzione di lavori � anche prima della
concesisfollle, agli e1:tietti degli artt. 71 e seguemti
della. legge 25 giugno 1865, n. 2359' �. Il d�ecreto
di! conc,e.sisfone vienle em~sso in 1bas1e ad un rp�ro"
getto dli .m'1,ssima., com!e Tisulta dall'art.. 7 del r1egio
decreto 11 dioemlbre 1933, n. 1775 e da.Il'a.rt. 9
del rego,laJmento per le a.eque pubMic:he (regjo d.ecrefo
14 aigoLSto 19Q(), n. 1.2185), ill1!e'Ilitre ili progetto
esecutiv-o � appJ.'OIVa.to soilo dopo 1a conicess1ione
(aJrt. 22 diel s1udde1tto rego113Am1ento).
L'occupazione in base alla dichia,razione di indlilflleribi!
lit�i ed ~~~ pu� consiidierarsi l'�aUo
iniziale di un pi� semplice e spedito procedimento
di e~prapriazione.
La. nostra giurisp1riuden:m discorre a que1sfo p,ro posito
di una e'v�o.luzJone deiFis1tituto dell'occupa
. zfone d'urge111m,; fu l'Autorit� giudiziiaria, ordliuada.
a compierr~ un priimo rpas,sio coni l'a1llljlllietitere
nelle esrp1"opriazfoni ferroviarie come una, rego.Ia
la liquidazione degJi interes:s.i legaU siull'imiPorlo
dell'indennit� definitiva di esipropriazione per tutta.
la, durata deJl'�occrnpazion1e: quaJ.� in1dennJzz,o
dovuto per l'occupa,zione sfossa; ed un aJt.ro pi�
d,eciso ne fece poi con l'esclude1re l'applicabilit�
deU'art. 73 della leggie 25 giug;no 1865, rn. 23'519
alle oooupa~ioni idJisrpoSlte nelD';trutere.ss~ della stes
1
sa Amministraiz.ione. delle ferrdvie. Ed anche il
Oonisd.glio di Sita.to con1side:ra-m: dichiaraiZione dii
indifforibilit� ed '!lrgenza come un mezzo preordinafo
a.U'occupa,zfonle wnti.oivata; dei beni esip�roprianid!
i (6). �
1Si discor!I'e an~i 1dJi. uni'occurpa~ion.e antic.iiP1ata
di camittei:;e defin~tivo� con �eivideinte aJDusiow ailla
imanancahilit� .-Jell'eS1pr1opri~ione, per cuii n1on .biS'O.
gllla infondere c:he il trasferimento del diritto di
p1rl()priett� si aiVV'eri sin :dlail molllleIJJto �d:ell'occupazione,
nessuna deroga essendos1i ifilivero app1ortata
colll D'is1tituto deHa dicihiara~io.n.e della in,differilbilit�
ed urgenza a.1 iprirucipio fonld;amie:nfale enum.ciato
uell'a~L 50 della. legg~ 1deil 25 giugno 1865,
n. 2359.
(6) Decisione 16 luglio !l947, n. 244 in " Giur. Compl.
della Corte !SU1prema di Cassazione "� vol. XXVI, 1103.
PASQUALE CARUGNO
AVVOOATO IN ROMA
��~l:
NOTE DI DOTT 1RINA
I
PASQUALE PASTORE: Il regime amministrativo dei
beni di interesse militare. Giuffr�, 1949.
Qu.est'ope.ra � rdii pia.rticola,re inte�resrse perch�
ma,ncava. una. t.ra.tta.zio1ne ag.gioroarta dellla spe�
c.ia.le materia..
Materia resia wm;plesis1a dal una. qua.n1tit� di n.orD1e
disperse in nulmel"OS!i ;piro;vvedirm~nti cos� da. ri
chiietlere una vaisfa, e .siicura inifo'l"ma.9'ione ed un
vigile controllo dei rapporti tra norme speciali e
norr1me di .dliritto comune.
L'Autim�e, gi� 'nloto per il volume sug1lli ruppa.lrti
rueU.e opere p;ubbUche e per note su questioni sipe1
�
ciaJi (ad es. Re�gime giuridico de;tze opere costru�.te
d1irante le occupa.zionri di urgenza e le reqiiisizioni
di im;mobili, in � L'Ammini.strazione I tal. �, 1946)
ha. tratta.to non solo del demanio milita!l'e e dei
beni indisponibili di interesse militare, ma anche
delle limitazi�i alla propriet� ipriva.ta e delle
prestazioni obbligatorie per ~sigenze militari.
L'apporto i� veiria.mente notevole, 'nlon solo per
la precisa, inform1azionle circa le mrolteplici norme
che regolano la niateria, in cui l'Autore si muove
da, a.nni per ragioni ;p;r<of:es.arionali cos� da. averne
una; conosc-enza sicura., ma anche per i continui
ed accurati r1iferilmenti -dottrinali.
Le conclusiom.i critiche cui giunge l'Autore pir'O
ponendo de jure condentdo la e~ie!nsione del con:c.
etto di deiman1ia.lit� ad ailcullle ca.teg:orie dli beni
dassiLfica.ti come patlrimoniali i1ndisiponibili, e che
sono di particolare inte1�esse ai fini che l'Amministra.
z.ione militare deve raggiungere, ci trova pienamente
consezienti. Ci� sopratutto al fine di assicura
�re a� tali ben�i le garanzie giuridiche della demanialit�
ed in particolare la autotutela amministrativa
di cui al primo crupoverso dell'a.rt. 823 codice
civile bench� su questo punto la giurisprudenza
si mostri ormai fav01-evole alla tesi estensiva.
.A. M. SANDULLI : Nota a sentenza 8 settembre 1949
del Tribunale di Roma. �Foro It. �, 1950, I, 359.
I/A. premette alla sua nota. che se �la solu
zione (delle questioni esaminate nella sentenza) �
giusta, non tutte le formulazioni accolte nella
stessa, s�embrano per� esa.tte �.
Tra la r. s. i. e lo Stato italiano non sembra vi
sia stata, in tutti i rapporti patrimoniali, una
vera e propria successione (come, invece, ritiene
la sentenza del Tribunale). L!a� legislazione nel
suo complesso, conforta la tesi dell' A. : ch�, se
lo Stato italiano, dopo l'aprile del 1945, � tornato
in possesso di quanto di suo la r. s. i. si era. appropriata,
questo � l'essenza stessa� d�ella restaura
�zione dell'ordinamento giuridico dello Stato, e
non l'effetto di una succession:e tra r. s. i. e Stato
italiano.
In linea di massima, lo Stato italiano � sottentrato
� in q_uei rapporti patrimoniali d�ella r.s.i.,
la cui fontE) risiede in fatti riconosciuti efficaci
dal proprio ordinaimento �.
In relaa.i.one al caso deciso con la sentenza annotata,
il Sandulli nota che dovendosi riconoscere
aill'a.ttivit� �di riscossione dei trih_u.ti svolta
� dalla. r. s. i., in quanto attivit� di ordinaria
amministrazion�e, efficacia anche nello Stato italiano,
certamente quElsto � subentrato anche nell'obbligo
di qlJella di restituire una somma indebitamente
percepita in sede di riscossione di tributi.
N� p.� opporsi che nella speciE) si tratti di un
tributo imposto da norme diverse da quelle vigenti
nello Stato italiano, per il quale questo,
ai sensi dell'art. 1 del decreto legislativo luogotenenzia.
le 18 febbraio 1946, n. 112, non � tenuto a
restituzione. .
Nel caso in esame, la repetitiQ indebiti trova il
suo titolo nel pagamen_to dell'indebito.
L'obbligo dello .stato italiano di restituire le
somme indebitamente percepite, in bas-e ad una
erronea applicazione delle norme tributarie della
r. s. i., potrebbe esser~ negato, solo se la ratio
legj,s del citato decrreto legislativo lu.ogo~enenziale
18 febbraio 1946, n. 112 fosse costituita. dal
fatto che lEl somme riscosse siatn0 state utilizzate
dal governo usurpatore. La ratio dEllla. legge, in�
ve�e, � diversa, e consiste unicament~ nell'intento
di non sconvolgere l'organismo finanzia:rio m:e1u.
iante una revisione generale dei tributi riscossi.
Oonclud:e, infine, il si. che l'obbligo di restituzione
:non sussisterebbe solo se fossE) dimostrata
l'arbitrariet� (e quindi l'illiceit�) della 'riscossione,
salva, in tal caso, un'azione per indebito
arricchimento (sic!) nei confronti id1ello !Sfato
legittimo, ove si dimostri l'ef:flettivo passaggio
della somma sborsa.fa dalle casse del governo usurpatore
in quelle del govern�o legittimo.
Lw tesi sostenuta dal S�a,1ruJ;ulli non oi s�mbra ohie
sia fondata sui p1�inoipi fonora g�meralmernte
accolti in ordri,ne ai rapporti trw l'ordrinamoo1to
giuridico italiano f} gli atti della r. s. i. Se, in
WEZCTCT??ZZ
-74
fatti) si ritiene) come � indubitabile) che n�ssun
rwpporto .d)i suocessione vi sia trar. s. i. e Sta:to
legittirnoJ non si caipisce oome possa arrivarsi
wlla sol~ion� dell'obbligo pf}r lo Stato .-legittimo
di restiturire i tributi oomwnqi113 percepiti daUa
r. s. i. Sotto questQ aspetto � certamente pi� logiaa
l1w se-nt-f3'nR/a del Tribuna-le che parte p'f'oprio
dal pY1esupposto d�lla successione.
Vero �) irvv�ece) ohe il decreto legislativo 18 febbraio
1946 n. 112 non � che unlapplioozione speoifi-
ca del principio che � allw base del decr�to
fondarrvelft1taZe 5 otto.bre 1944, n-. 249, secondo il
quale_ tutta la attiivit� svolta dalla r. s. i. � <lai
considerarsi giuridioam�nte irrilevalft-te per lo
Stato italiialflto) salvo quella parte di essa che sia
sfata recepita neWordinamento giuridico di qu�stoJ
o� con atto leg�islativQ generale o con atto ammi'fl!.
istrativo speciale.
Ora) a differ�nzw dJi quello che ritiene il SanduUiJ
la attivit� di riscossiOfft<IJ d�1 tributi) non
IJU� considerarsi oomp'f'e81W tutta nell'art. 4 d;eil
decr(}t-Q legislativo 5 ottobr:e 1944, nr. 249 nel senso
ohe �sso abbia sen~altro giurid:ioa rilevanza per
lo Stato italianoJ Sia1lvo l'inwalida!?:ione specifica
di singo'li atti di riscossione. Vero �) invece) ohe
tale a.ttfo-it�) ove si riferisca a riscossion1e di tributi
pe'f'cett;i in baie ~ no'l'mrJ legisiativ�l della
r. s. i. � da considerarsi alla s~tregu.a di una,i attivit�
ille<Jit�) d@lle cui conseguenze lo Stiwto legittimQ
ri1on '[JU� e non d�ve �dspond,f}r(}J proprio perrch�
non � sucoesS'Qre della r. s. i. Ed � assolutamente
inconcepibil-e introdlurre una distinzione t'f'a
tributi di_ qu.esto genere riscossi legittimaimf}'n.te
(oio� in confo1"fnlit� d(}lle nrorme emanate dalla
r. s_. i.) e tributi riscossi illegittimalment'VJJ d'isponendo
un obbligo di res�tit'/l�zio_ne pl3r qu_esti e
non per quelli. Jnve�ro) non si vede come si possa
fare un �s{l!Jno di legittimit� basato sulla coniformit�
a_ norme ohe sono da considerare assoluta-
m,�nte inesistent-i per l'o.rdinamento giuridico it-aliano.
Se infatti il legislartore chiwmava e considerava
� sedic�nte � il go'IJ�rnio dlella r. s. i. e non ricono
sceva nessuna forza di legge alle norme da (}sso
e�m-anate-J evidentrJm13nte tutti i tributi �riscossi
dar quel governo diov�vano co,.nsiderarsi riscossi
illegittimamente.
Un ulteriore appoggio a questa nostra tes.i si
trova) d'altronde J nell'art. 8 dello st(}sso. deC!r'eto
n. 112 del 1946 il qu.a1le te>stualmente dispo~:
� Nej, Mrritori italiani liberati dall'o_ocupazione
tedesoa,J nei qu,ali aifatto della1 libierO!@ioneJ sri
oss(}rvavan.o) in materia dli tasse e di i7npos't~ indirette
sugli affari norme d'iverse da que'lle vigenti
rvello Stato it;ailianioJ queste ultim-e norme si
applicanoJ oltr!J. che ai rapporti tributari posteriori
1a1lla data della lib(}rmRliQneJ anch�J a quei~i
non ancotr'a esauriti a ta,le dat.a) o ohe dopo la data
s-C,e-ssa-diiarno 01omunqu:e lu_ogo a' paga�J'l1;f3nif;i d'rl
tassa>>.
� Nelle liquidazioni d1ei rapporti no'fl!. esauriti
non verriarn-no detratt(} dal debito if;e-i co.ntribuenti
l� somrne che) in relazione ari medesimi ra,pporti)
siano gi� state versate a titolo di imposte speciali
istituite dal sedicente governo della r. s. i.
e che non trovavano riscontro nella-legislazione
tributaria �.
FJl appenia; poi il oa,so d-i rilevarre l'assoluta incoinsist�n-
za dell'a-ooenno fatto d!al S. a,d wnu possibile
azion� di indebito arrioohimento n13i oonfronti
die-llo Stato #ulianoJ per ottenere J perr questa
via) la restituzione delle somme pagate a titolo-
di tributo alla r. s. i. FJJ verament� inooncepibil
� oome possa prooemers'i al neoessario bil(J,IJ'/;cio
dei guadagni ( !) e delie pe�rdit� che allo Stato
itaUano sarebbero de-rimate dalla attivit� d�Ua
r. s. i.: pr-esup1posto neo1essario per favrwmAssibilit�
di 1tn'azione d�l genere.
;;;:p;m=q ;;;:p;m=q
RACCOLTA DI GIURISPRUDENZA�
.GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA -Ricorso giurisdizionale
-Controinteressato -� tale anche una P.A. Integrazione
del contradittorio per errore scusabile
-Impossibilit� se il ricorso non � stato notificato
ad almeno uno dei controinteressati. (Cons.
Stato, V Sez., 28 luglio 1949, n. 744 -Pres.: Severi,
Est. : Granito -Palvani e Spanicciati contro Prefetto
di Arezzo).
La fi,gur'a di controirnteressafo 'n:el p-r�ocessio ,g1i'llris'dizionale:
amim1iniJsrtr<ativ:o :pu� esSlere rives:tito
anlche .da, un ai]t,m Elnfo pubblico, o id/a un aJ.tro
organo deilla, med~s1Jma, aimministraZ:ionie, diverso
da que:llo che emis.e il provvedimento imjpugnato,
seim'P1~e che le due Ammtin1istrazioni ra.ppll'leseintlino
e difen1dan'O intereSJSi 1diisrtinti e a1nton1omi, pur se
en.tmm1bi di c.a,rattere publblico.
La, n<}rm1a. che facoitima dii .rmno-vmre o integmre
la, notj1ficatZ.ione n1ei �ca.si di e1"rore scusa,biille
nnn, � ap1plicab1l.e nel aaso in cui il 1�icorso
non siia stafo� notificato ad alcuno dei con1trointel'~
SS1ati. .
L(J; deci.sione, in acooglime'1'11to deile tesi soste\nute
dalla Avvocatura) 6 perv�enuta ad� alcune interflssanti
pre�isa:ziioni del concetto di � contro,interessato
>> d(J)l '{Yllnto dli 'lnsta so.sta:niziale). e ha
ohiarito la posizione della giuriwprtidenza sotto
il profilo proce:ssuale) sti� qual '{Yllnto era sembrato
vi fosse) negli ult�ni ternpi) qualche 01willa~ione
(su qufJsto pwnto si veda wn1ohe 1� Rel. Corvs. Stato
))' 1936�-40, vol. Il) 916 e s�egg. e � Rel. Cons.
Stato))' 1941-46, 'l'Ol. Il, 538-539).
La diecision.e 6) per la parte che oi interessa)
cos� niotivata:
(< La giurisprudenza del Consiglio di Sta,to 6 costanf}
e nel ritenere che il ricorso debba esser.e) a
pfJna dii decadenza) notificato -.ern;tro il l/'!1oto e
brf}ve termine -oltre chi} alFAutorit� a/m;ministrativa
ohe� ebbe a.d em.etter'e il p-rovve<l!imento impugna:
to) anche a ohi abbia interesse diretto ad opporsi
al ricors'O ). f3 c1h� l'integraz'ione del giud:izio
possa essere disposta) dopo la scadenza de.Z termim1e)
nei soli ca8i i1i cui) �s�sendo pi� i contro�intevressati)
il ricorso sia stato notifi1cato soltwn.to ad
alcwni (o ad uno solo) di essi.
� A tal�(} costantie indirizzo giurisprudenziale eb.
be bens�) a df3rog1are la IV Sezione) con le decisioni
17 novern�!f'e 1937, n. 477 e 3 fe1bbraio 1939, statuendo
che) a salvar.e dalla decadJenz�a) bastasse, la
notifioa del ricorso alla sola Ammilf!istrazione che
ern<l!n� Fatto impugna�to. Ma fadltMW;nza generale)
dapprinia) con parer� d�l 20 m�arzo 1939 e sucoessivam�nte
anche l)Adiman:va plen1ar�ia delle S�ezioni
giurisdizfonali) ccf,n decisione 4 giugno 1940, n. 3,
riconfermarono la gi.wrisprudenza, traidizionale) rilev(
JIY/,dO la nettai distin.ziorve) fa,ttla d.a,lla legge fra
. )
autorit�; che ernan� il provv�dlime1nto e� controinteressati
(conse!}'l.ftenza del d'riv�rso interesse c�he
muove Funa e gli altri a contras�twre la irnpugnativa
del provvedipt.ento : inti.ere�ss� pubblico) pelf'
l)Amrn.inistrazionie : interesse personalfl e privato)
per i contflointe�ressali) e dedtuoendo da cli� la
inaimrnissibilit� di una int.egrazione d'l}lla notifica
fatta alla sola Arnrministr~one. �
� Di tali principi 6 stata fatta applicazione atnl�
che quando controinteressato al ricorso sia, non
un privato) ma un altro Ente pubblico (o addirittur.
w wn altro organo d�lla medesima O!i1'1lministrazionie)
diverso da quello ohe emise il provvedimento
impugnato) sempr� che le due amministrazioni (o
i du,e organi della Pubblica A�rnministrazione) ra.p-.
presentino e difendano int�ressi distinti ed autonomi)
pure se einrt'f'ambi di caratte!f'e pubblioo (vedi
decisione d�lla V S�zione del 26 aprile 1946, Pagano
contro P1'1e'fetto di Napoli e Annunziata).
�� Tal!! 6 appuwto Fipotesi che si v�erifica nel caso
in esa;me) in cwi Finteresse del Oo.mun.e <Li Cor
tona) pur essendo in contrasto con qu�llo) perso
nal�e e' privato) fatto� oolere dai rioorrentfi, non
coinoide) peiraltro) e 1�iion si identificai oon FintfJ
resse difeso dal Prefetto di Arezzo. .
� Quest)ultittno ha fatto vwler�) oon il suo de
oreto d1i a'l'VYl!ltllamento) il superiore interessf} alla
regolarit� dei pubblici incwnt:i corn!unali) qua.le che
sia stato il risultato di essi; e difende) in primo
luogo) in questa sede lJiin.t�res1s�e pubblico g�ne1
rioo alla conself'vazione d,ezz>atto ammi:n1istratf/v�d,
impugna1to. VinMlf'esse1 itel Comune di Cortona
alla conferma del de1oreto p'1'efett'li$io di an'l'IA.ftlla
mfJnto d.ell)asta/ oorn.unale, fi.a) imfVfJOe) caraittere
specifioo e prev1alen.temente patrimoniale) trovan
do laJ stta fonte nelFersito sfavorevol� delFasta pub
bliow) oltre che nel fatto) p'U1'amfln~e accidental�)
che il OomtUne 6 riusoito a realizz>are) dalla riven
dita della s�tes�sa merce a trotitativa priva,ta) urn
prezzo supe;riore a quello piirn1m raggiunto oon i
pubblioi inoanti.
� Da taie1 situa~ione (contrapposizione di int"e
rfJssi fra Oo'!'l'IJUne e ricorrenti). non ooincidooza di
"rn~;;;;;;;;;:&.;;;;;;;;W.;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;R;;;;;;u:czzu:mzzwz
;;; mi&& ;;; mi&&
-76
interessi fra Conuaie e Prefetto) 8caturisce e'Vidente
la dluplice conseguenza: nec�ssit� <];ella notifica
del ricoYrso anche al Cornn1n1e)� inammissibilit�
della in,f�grazione del giudizio con itna fxllrdiva
notJiftoa. ,
� N� l'integrazione potrebbe esser� dispostm ai
smisi dell'art. 36, 2� comma dei T. U. 26 g,iugno
1924, n. 1054, modifioato dalla fogge 8 febbraio
192'5, n. 88, 'il qUAale fa N salva la possibilit� di
rin'1'11ovare o integr-iare la not-ifioazione n�i oasi di
errore ch�' (})alla, Sezione sia riteniito sausa,bile )).
Tal� narm<J; non �) i1ifatti, applicabile nel caso in
cni il riciorso non sia stato notificato ad alcuno
dei co(J'l1trointeressat~). e oi� per l'ovvia ragione eh(}
una notifioa~ione che non esiste non si pu� ne rinnovarla
ne integrarla.
� ln1 tali sensi si � gi� espr�ssa qu,esta, Sezio11te,
con una rec�nte plf'onunzia, in corso di pubblicazione
('in ca,usa, Pagliani e altri contro Prefetto di
Novara,, discussa, a,ll'udienZia, del 27 maggi.o 1949),
ripudia,ndo) re meli us perpensa,, lw sita giuri8pritde11tza
anteriore ('vedi deoisionf! sopracitata del
2'6 aprile 1946 ed altra precertent!e del 27 aprile
1934, in cansa Albertini contro G.P.A. di Napoli e
Comune di Narpoli) �.
IMPIEGO PUBBLICO -Dimissioni di ufficio -Natura
dichiarativa del provvedimento. (Consiglio di Stato,
V. Sez., 5 agosto 949, n. 270 -Pres.: De Marco,
Est.: G1�anito -Manicone contro Min. Interno).
Il provv:edimento di pronuncia delle dimissioni
di ufficio ha natura meramente dichfa,rativa: esso
retroagisce normalmente al momento in cui ha
avuto inizio quel comportamento che ha portato
alla declaraforiai delle dimissioni di ufficio.
La, ilecisfon1e in ordin,e al quesito � se sia, consentito
a:lla Pubblion Amministra.z'ione attribuire
al pro"lnJedimento d)i dimissioni di ufficio di un suo
dipendente effieacia retroattiva � ha CO'S� motivato:
� Tal� questione � gi� stata risoluta dalla prevalente
giurisprudenza in, sen,so afferm,ativo (v. deeisione,
della IV Sezione, 28 novembre 1947, rio.
Gallani contro Min. Giitstizia) in considerazione
della natiwa meramente dicihiarativa della pronuncia
di dimissioni di uffiefo.
� Vistituto delle dimissioni di ufficio, prf}visto
dagli art'icoU 46, 2� capv. / regio] ilecreto 30 dieembre
1923, n. 2969 e 213 l(}tt. a) T. U. legge oomuwale
e p'f'ovinciale 1934, come rrisnlta dalla sua
stessa deno1minazione, oltre ohe dalla sua disoiplina
gi1tridica, pi� oll� agli analoghi provvedim(}
nti disciplinari (revoca, de-stituzione) alVenti efficacia
costitii,tiva1, di'l"etU anch)�ssi a porre fine al
rapporto di impiego, si accosta e si riooliega alle
di.mdssioni volontarie. I d!ue fatUitti ha,nno) i'l'llV,ero,
un presu,pposto ed 11n aspetto comun(}: e cio� ohe,
n1eWuno e nell'altro, l'impiegato tende a sottrarrsi,
in mo�o p~r<mamente ed integrale) agli obblighi ohe
su di l'Ui incombono in dipendenza del rapporto d;i
impiego/ (! difjeriseono tra loro sol pereh�, men,tre
nelle dimisB<ioni volontarie � l'impi(}'gato stesso
che trae da qiiesta sita volont�! le inevitabili
cmiseguenze,, chie1h<:1bdo fa risol 11zione del ru,pporto
di impiiego) per essere legalmente' esonerato
dagli obblighi ohe ne rlerioomo e la legg,g non
fa che riconioseere f3 garantire gli �ffetti gi'llridici
di tale volo111t�_, nel oaso: i'l'IJVece, ([e?Te dimissioni
d,i ufficfo � la legg� stie'ssa che fa derivare, co:me
automatico effetto) dall'abbamdono del servizio ln
ce.s8azione del rapporl o di impiego) rieolle'ga'l'ldo
cos�, a:l comq>0rtamento volontario delFimpiegato
(oonsi�erato, non pi� com,e atto o n?gozio giuridiao,
ma come un mero fat'to u,mano obiettivo)
conseguenze che) di rr-gola) non hainno alcuna oorrispondenza
con queUe a oui tendeva il soggotto
del comportmncnto medes'imo.
� I/ass'�nilazfont1 z,egislatfoa dei due istituti si
riflette anehe sulla naturra ed effioa,cia, giuridica
dell'atto d'ella Pubblica, Amministrazione � ohia,mata,
irn entrambi i casi) ad emettere. La, dichiarazione
di dimissioni di ufficio � equiparata dalla
legge. alla aecelta'g,�ion,e delle dimiS'l?ioni volontarie.
E inv,ero, con l'uvr110 ~ con l'altro provvedimento la
Pubblica Amministra.zione si limita a,d accertare
la volont�, esprf}ssa o taoita, delrimpiegato di sottrarsi
all'adempimento dei doveri di uffioio e dichiarare
qu,ella, cessazione del rapporto di impiego
che la legge riconneft;e all'atto o eomportamento
oolrJntario del pubblico impiegato, in oonformit�
od '�,n oontrasto con le intenzioni di lui. Sia l'una
che Faltra dfohia.razion,e sanzionano con mere oon�iZioni
o elementi <li efficacia, rispettivarne'fbt(},
della dichiavrazione di dimissioni volontarie o del
volontario abb.amldono df}l ser'/,'Wio da parte dell'i1mpiegato
(ve,di art. 46, l? comma) regio decrerto
30 dicCimb1�e 1923, n.. 29'60 e art. 215, 1� capov.,
T. U. iegge comunale e provinciale 1934) e la loro
operativit� non pn� qUindi) non retroagire di regola
al momento in c�ui quelFatto o qu�l oomp,ortamento
dell'impiega:to) che delle dimissioni) '/,'Olowtari�
o di ufficio) rappresentano l'elemento costitutivo)
sono stati postJi in ess,ere.
� Alla fesi �ella normale retroattivit� della pronuncia
di dimissioni di ufficio non � di ostaoolo
Fafjerrnata necess~t� di una pretventiva ilriffid'a
all'impiegaito.
� Come � noto, tal� diffida VfllOn pre&enta alcuna
analogia con l'omonimo istituto pre'/,'�Sto nel diritto
privato qual� neeessaria oondizione per lo
esereiz1io del dirittlo potestativo di risoluzione contrattuale
~a~�t. 145~ e.e.). Nelle di,missioni di ufficio,
le quali -almeno 11telle ipot(}si previste itagli
a,rtt. 46, 2� oafpov.) regio� d)e1cr�to 1923 e 213 lett. e)
T. U. l�gge comUAnale e provineiale 1934 -non
oostit11,isoono g�i� l'esercizio �i una potest� discrezionai,
le' d.ella Pubblica Amministria~iq\.,e) b�ins�
l'accertamento e la �iehiarazione) giuridicamente
dncola;ta, di una riS'Oluzione del rapporto di impiego
op�J1-atasi ope legis, � la preventiva diffida
8erve U'l'lri,camente a togliere ogni equivocit� alla
prolungata assenza delFirnpiegato ea � quindi richvesta)
ad esempio) quando' vi S<ia una ragionevole
inc(}rtezz'.a sul term<ine entro, il quale Fimpiegwto
debba assum�re o riassumere servizio, ma non anche
nel oaso. in, ciui l'assenza dal servizio gi� risulti
per s� volontaria e ingiusi;!ificata.
E Mi li "" :IFR7"771TCTCT E Mi li "" :IFR7"771TCTCT
-77
<< Tn qnest'ultirna izwticsi, se la diffida, benah�
superfltta, venga eguwlment(} intimat(J), essa si po
. lr� bens�, interpretatr(} aome: canoessione all'imiziiegal
o di un ulteriore terminle di grazia o d;i tolleranza
da parte della Pubblica Amministrazione,
(} 8i dovr� an.chc ammett.ere, in aonsef!ouenza che la
ott(}n-bpcra1n1Za wlla intimaz�ione valga a impedtire
l"effelto sanzionatorio previsto d;alla legge. Ma
n~an v'� dubbio che, se l'impiegato non si presevnti,
neppwre entro il rvuovo termine, a ripr(}ndere servi~
io, nitUa vieta all' Ammrixi�strazion(} di dare al
provvedimento di dimissioni di uffioio 1tna deoorrenz'a
pi� antica, ove risulti ohe la volo:n.t� di sottrarsi
agli obblighi deriviainti dal rapporto di impiago
sussisteva anohe in passato e risalga ad. una
data anf.eriore all'intimazione della diffida �.
Deilla questione ci si � am.piament(} occupa1ti in
rala<Zione a d'ue studi itel Gu1cc1ARDI e� del GASPARRI,
receri,�iti in questa Rassegna, anno 1948, rispettivam�
ente al n�. 5, pag. 14, e(J al n. 11-12, pag. 22.
Mette p(}lf'� conto di segnalwre la dec'isione in
esame dcl Consiglio di Stato, s�ia per lai riaffermata
na1tura diohiarativa iJ;,el �provvedimento d.i
dimissioni di uffioio j sia peroh� viene ad esse�rie
atf.enuata la posizion,e in preoed(}nza assunta dalla
gi1lrisprudernza in questa materia.
E ci� sia perch� c�i si limita ora alla rioerca d(}lla
volont�:, ne1ll'impfogato, di soti#n.airsi agU obblighi
iterivanti dall'aiJ;,empim1ento diei doveri di
ufficio (laddove prima si preteniteva addirittura
che doves:se susgist�ere la vo.ZOnt� dell'impiegato ili
romipere il rapporto di impiego),� sia perch� si
pane il vrinoipio che la diffidi.aJ no1n � sempre n1eces8aria,
ma sol qu.ando Lai ragion(} dell'assenza
dell'impieigato sia f!quivooa.
E' gi� un passo avanti che la giwrispru.(J,enza fa
abbandon.ando talwn�e primi~ive posizioni d.i assoluto,
e non giustificato, favore, nei confronti iti
quegli impiega1ti che troppo spesso si valgono itella
longanimit� della� Pu.bbli<J,a A�mmini8trazfone
per destr(}ggiarsi abilmen:f!J sit talu'roe norme d.eUo
stato giuridico; ma � augurabile che la giurisprudenzia
va1lichi ad;diritt1J;ra, il fossiat!o oostituito dalla,
� riceroa1 della volan.t'�> >> dell'impiegatoj e rfaffermi,
in conformit� de'i tes,ti di legge, che l' Amministrazione
ha il pot�ere-dover(}, per 'il buon anaamento
del servizio, di proced!ere alla deolaratoria
di dvmissioni ai uffioio quan�o obbiettivament.
c si verifiohina le condiz.iani di legge.
(N. G.)
IMPIEGO PUBBLICO -Enti pubblici a carattere
economico -Controversie sul rapporto di impiego Competenza
-Istituto Poligrafico dello Stato.
(Corte di Cass., Sez. Unite, Sent. n. 551-50 -Pres.:
Pellegrini, Est. : Gualtieri, P. M. =. Dalla: Mura. Istituto
Poligrafico dello Stato contro .Callar1 ed altri).
I) L'abolizion.e dell'ordinamento sindacale fece
venir meno l'inquadramenfo effettivo degli Enti
pubblici economici, ma n�on la natura, della attivit�
da essi svolta; s� che l'art. 429, n. 3, del
c.p.c. continua ad essere applicabile quapdo risulti
che l'Ente pubblico cui si riferisce il rapporto
di impiego e di lavoTo in discussione esplicasse,
all'atto dell'audata iu vigore della legge
a�bolitiva. dell'ordinamento sindacale o della proposizione
della domanda, un'attivit�t economica
in un regime di libera concorrenza.
II) L'Istituto Poligrafico dello Stato, persona
giuridica distinta dallo .Stato, l�a com'e sirn:: attivWt
istituziona.Je la stampa. dei biglietti della
Banca d'Italia, dei biglietti di Stato, delle ca:tte
rnlori in genere, della raccolta ufficiale delle
leggi e decreti, attivit� la quale � di natura tale
d-a doversi escludere che essa. possa essere es�ercita.
ta da privati imprenditori in concorrenza col
Poligrafico dello Stato.
Pertlmto a. giudirrure st�le controve�rsie relative
a rapporti di impiego tra il Poligrafico e i suoi
impiegati � competente il Oonsiglio di Stato.
Pier qttamtlQ riguarda la vrima ma1ssima, la
Corte Suprema ha confermato integra.lmente la
sii.a precedente giurisprudenza, in netto contrasto
con quella df!l Consiglio di Stato, il qual(}, anche
nella presente causa a.v�eva riVenutQ la p1t�opria
oompetenza, aiffermando che, dovo la soppressione
dell'qrdinamento sindaoale, l'art. 429" n. 3, dovesse
ritenersi abrogato. Rimandiamo su questo
vunto allo studio del Simi, pufbblicato in questo
fasoioolo pag. 65 e segg. ,
P(Jlf' qttanta rigua;rda la scoonda massima, sem
bra che la ratio decidendi posta d.alla Corte Su
premrr. a bas:e della sua Jp>r.onunziia sia. 'Vi21iaita
dalla ei;id(}nte conf1tsione tra l'attivit� esclusiva
st.a1tale in ordin:e alia emissione itei bigliett'i, ti
toli o valori ed alla pubbl�caz�iolf/,:e delle� rroccolte
ttfficiali, e l'attivit� merwmente maiter'ial,e, ait
tfr1.fPnltf} �'lla stampa dei biglietti, titoli e v�alori
o pubblicazio%i 'IZifjiciali. Taio mo;t1(Jlf'i;ale attivit�
non � neces�s�ariamente di sp1ottanz�' di Enti ed
Qrgani dello Stato, in quanto nulla osfJ.a ohe sia
affidata ad imprenditori privati, sia1 pu,r cotti le
neoessa'lr'ie O(}/lttel(} onde impe1iti110 illecite circolazioni
etc. E, difatti, la stampa di Ntali e valori
� stata, e�d � tuttora, affidata ad imprenititori privaiti,
ohe agiscono in reg~me di conoorrenza con
l'I sf1it1tlo Poligrafiao nel Ben.so !JiuridicoJ.economico
che a ta,le co1i11ef}tto va attribuita (ti]Jici sono
gli f!Semvi: della stampa della owrta bollata, alla
quale fino a poco tempo fa non provvedeva neppure
il Poligrarjico; drlla1 stampa dei f#oli d0el
prestito della Ricostruzioni}�, etc.).
Infatti per l'interpretazione d(}lla leg_ge del
1938 acca�rre contrapporre al regime iti concorrenza,
il reg�ime dii monopolio, inff}so r11on gi� in senso
empi�r:ico,, ma 'in senso giuridico, s�econdo il quale
si ha regime d,i monopolio sala neill'ipatesi c�h�O
itna det'erminatw attivit� non pos1sa essere esf}:roitata
leg,itti1namente altro C1he dw 11n determin<
Ito Ent.c. Nella fattispecie l'attivit� (}Sf!li'citata
dall'Istituto Poligrafic�o non solo nella sua prevalenza,
ma, anahe nella sua totrolit�, pu�-essere
legUtirnamf}nte esercitata da qualsiasi i1npren-ditore
vrivato (cke pai ci� si verifiahi di fatto
oppur no in ttitto o in parte non ha giuriQ,ico
rilievo).
~~ri~
;; ; I jjj !iiii:id
-78
}I]' evidenite qiiindi che il Poligmfico non agisoa
giuridicamente in rregime di monopolio : conse:[
JU�entemente -tertium non datur -aqisce
in regime d.i oonoorrenza.
IMPOSTA DI REGISTRO -Sentenza -Accertamento
della esistenza del contratto -Valore tassabile
Poteri della Finanza -Caso in cui il valore sia
stabilito o da stabilire in giudizio. (Corte di Cass.,
Sez. I, Sent. n. 54-50 -Pres. : Cannada Bartoli
Est.: Lorizio, P. M.: Mirto -Finanza contro Jov�)'.
Accertata in una sentenza l'esistenza di un contratto,
la Finanza provved.e in modo autonomo
allo accertamento del va.Iore imponibile, ai fini
della fassa di registro, allorch� la, sentenza non
abbia sta.tuito sul valore della convenzione (come
nel caso di pronuncia su parte della convenzione).
Quando invece la, 1;;.enfonza abbia. sita.bilit�o fal valore,
ovvero abbia disposto istruitoriai p;er accertarlo,
non pu� la Finanza prescindere daU'accertamento
che coni la sentenza abbia fatto 0 stia
per fare il Giudice, ed accertare essa il valore in
modo indipendente, con i propri mezzi.
La, Corte S'll!pri'3'ma ha cosi motivato sul pu.nto
~nunciato n�lla massima:
�Se d�ve riconoscersi che la Finanza provveda,
in modo autonomo all'accertamento allorch� la
sentenza n:on abbia statuito, sul valore della con
ven21ione (l(J) sentenza abbia, ad �s., plf'onwnciato
su parte ilella coniienzione, o comunque non ab
bia UVU�~O oooasione di determinare il valore),
quando invecie la s1ent�nza abbia stabilito tal va
lorre ovvero abbia dAsposta istriit!t.ori<JJ per accer
tarlo, non p'IZ� l(J) F'imianza presoindere d.all'accer
ta.m�nto che con la sentenza abbia fatto o.. stia per
fa!f'e il Giudice ed� acoortare essa il vailore in mo
d)o indipewaente, con i propri mezzi. Idoneamente
i res�ste'ftlti distinguono fra la norma dell'Mt. 62
della legye del registro -che sottopone a fJa,ss,i
gli atti sogigetti a; registrazio'me e non reg:istrati
inseriti o enuncia,t:i in un atto plf'incipale -e
l'art. �72 della stessa legg�� -cihe contempla le
�convenzioni sitlle quali siano basate le domawde
c'/be formano oggetto di pronuncia d�l Giudice
(sentenze) -e ne inf�risco'l'l:o che nell'Mt. 72 la
legge .coooizio'na la peroez1ione della tassa di titolo
sull(J) sent�nza non al semplice fatto che nella s�nten/
za veng�a enwnciata �una eonvenziowe1 (che in
fial oaso si sar�bbe nella ipot.osi prevista n{Jll'art.
62), ma al fatto che wna oonvenziowe abbia
�prodotto i suoi effetti attrarverso� la senten~�a, e
cio� sia stata accerf.a.ta e riconosciuta iJ,al rnrrni.
8trato; mide quando si v�rsa nel ea~npo 1lt:iVq,
rt. 72 ca.me niella spr?ci�e, il fisco non pu� p�iwedere
con la libert� ed autonomia che gli (l C'O'nsentita
nella sfera dell'art. 62, m.a � legato alla
sent�nza del magistrato. Nel caso d.e1ll'art. 72 t'oyg(}
tto o lo sviluppo del prMesso importano il pi�
delle 1mlte ehe il valore d;ella co.nvenzio'ne sia accertato
nel processo dal Giudice; il quale dispone,
ove occorra, la neces8aria istruttoria. E' mainifesta,
ci� stante, l'inammissibilit� di altro successivo.
o contemporari,teo f) parallelo, accertwmento
d),a parte della Finanza, che portierebbe (})i/, wna
�twpUcit� di �acoertiamento. in ordine alla ste'ssa
cont:enzion1e, oon la cons~guenza aztres� ohe; essendo
dagli interessati invocabiie, contro l'acoertamento
della Finanzia, il sindacato d�l Giudic�
0 1rdinario, questo verreb.be a statuire su quanto �
gi� stato o � tuttO'ra per a:ltra via sottoposto al
suo giudizio. N� va omesso che, potendo la conlvenzione,
o le prove da cui la stessa riswlta, ~ssere
nel plf"ocesso ogget'to di cont.est,aizione da
parte degli intere;ssati, la Finan~a ohe 1:prtooe1da
all'acMrtarmento del v1a'lore della contvenzione basandosi
sw dette prove e pres~inderndo dalle ;rnJe>rgenze
d�l processo o s�nza attenderle, pu� fondare
il suo acoertamento su. prove ohe il processo aibbiaJ
dichia!f'ate o d;ebba dichiarare in tJutto� o in
part.e ineffi<Yai.oi )).
Non sembra ohe lai Corte f{upr(}ma abbia rettam~
n,te interpretato l'art. 72 �eilla legge di r.egistro
in relazione all'art. 30 d,ella sMssa legge � a
tiitto il sistema vigente in matieria.
In fond'o, la sentenza viene ad affermare che nel
oaJso di conv~na;ioni noni registrate, la cui esistenz1a
risulti da una sentienza, la Finanza perde
i suoi p�oteri normali di 1aooerta1m.ento, i quali
passano all' Aaitorit� giudiziairia. E oi� � �molto
stranio, ove si rifiett.(J) c1he in ma1teria di acaerta'
tn'Cnto di valore l'Autorit� giudJiziaria dopo la
riforma del 1936, aveva p<Jrso, ogni competen-za
anche in via a'onten.ziosa.
Oh�, se si volesse interpretare il pen1siero� �ell.a
Corte n�l senso di ritenere ohJe una, convenzione,
aJgli effetti dell'art. 72, p'llt� ritenersi esist'eri,te
solo quando ne sia determinato il valorie 'ftf!lla
sentenza dalla quale risultw, non si sapr�bbe d;o.rve
basa!f'e questa tesi, non contervendo l'art. 72 alC1J,
na d'isposizion1e che la giust'ifichi.
Il vero � che una1 df)rO'!Ja di q'llestiai portata alla
norma g�nerale v1igente in materia d�i accert'a�
men:to ili imposta di registro si sarebbe dovuta
disporre esp!f'essament�, importando .essa, inoltre,
anohe una �eviazio.ne radical�1�a quelli che soinio
i principi in m.cJJteria di ef!iCIWCia del giudicato, e
limiti di efficacia del processo civil�. Non � infatti
clii 1wn veila oo�me, iJmpo'flJendosi alla Finanza,
estra.nJea � al giud1izio, di aece'ttar~. oome
valo>re della com;ven.<.1ione, quei'llo 'Btabilito dalla
sentt:n:<Ja: c:h1e deoide il oontrasto fr.(JJ le parti aowtra;
ent/i, si viene (1) ricoit'bos'ci(}/r'e dh.e! il giu�Ucato
formatosi nei co'ft1fronti so'lo di queste parti, ha
effetto anehe per la Finanza, e, peggio ancora,
oh.e �s8a � addirittura vincolata rollo svolgiment'o
de'l proaesso.
OPERE PUBBLICHE -Danni -Responsabilit� del�
l'Amministrazione -Natura -Limiti. (Cass., Sez. I,
Sent. n. 792/49 -Pres.: Cannada Bartoli, Est.: Vela,
P. M.: Pomodoro-Rea contro F. S.).
L'a.rt. '46 della. legge sulle espropriazioni peT p.u.
costituisce la. fonte legale su cui si"h�sa la Jeop�
della responsabilit� oggettivai, dipendente, cio�,
da aW. legittimi dell'Amministrazione Pubblica.
Questa responsabilit� prescinde dall'indagine
sulla colpa o sul dolo dell'autore del da.nno, anche
: ::::::::::::::--�
[Fl fil[ nm
m iiEiUfa n tM.t rn m =1m:
-79
perch� il modo di esecuzione dell'opera pubblica
rientra nella discrezionalit� tecnica dell'organo
amministrativo che procede ai la.vo.ri e non pli� essere
sindacato da�l Giudice ordinario.
L'obbligazione ex arl. 46 sopra citato ha lo
stesso� contenuto economico di qualsiasi azione di
danno.
Da esisa, sorge pertanto un debito di valore e
non di valuta.
Sul principio clhe l'A1mministr~tione risponda
per i suoi atti l(}gittimi, non pwre ormai possibil(}
alcun dubb'io, sempre ben s'intende, con il limite
che tale respoinsabiliM s'Ussi~te solo qu�a1nilo �
�spressa1m.ente sancita dalla legge (in materia d1i
costruzion(} di operf} pubblich,e., in materiw di �anni
di guerra ecc.). Non sussiste, a� esempio, tale
responsa.bilit� pe'r da�nni derivainti <'talla attivit�
legittlirna di P. S. e ci� in forza dell'art. 7 del
T. U. di P. S. vigente.
Ci Soembra perfettamente ad�re'Yl!fo ai critoe!f"i prevalent(
Jfnentc seguiti d�ailla giurisprudenz,w in materia
di lim.iti. della giurisd.iZ'ioine il prinoipio affermato
dalla Oo�rte second)o il quale il moilo di
esecuzion,(} dell'op(}ra pubblfoa rientra nella discreZ'ionalif;
� tecnica �ell' organo arnrministr,a1tivo
ohe proceae ai la!Vori e non pu� formare oggetto di
S'inda�cato da parte �Aell'Autorit� giudiziaria al
fone di identificare gli est-riemi d(}lla colpa a cariao
dell'Amministra~ione. Questa affe~ion(}, � oritioa�
ta d'aW .Alessi in una nota a questa sentenza
� GiJur. Oompl. O. Oa:.'1s. �, Vol. XXVIII, 1949,
2� quadlf"imestre, pag. 2-02). Ma tale critica non cri
s(}mbra conferr:ente, ove si !f"ifletta che (}ssa si basa
tutta sulla affermazione choe1 � il modo di eseouzione
dell'opera pubblic.a sfugge alla sfera di d�iscrezion.
a1lit�, non offrendo ohe, qu(}sUoni mera1mente
tecnic1he �, c'i� ohe appwrir� chiaram(}nt'C infondato
a ch�iwnque abbia �1ma fJsperienz<J; anche
modesta �ella pratica delle oper(} pubbliche.
Per quanto riguar�a l'afferma~ione eh~ laJ obbUga~
io.ne em wrt. 46 �ia luto�gd ad W/'I) �ebito �i
valore e non di V(J;luta, ci permettiamo di esprimere
il no8tro disse.riso.
Infatti, il risarcim�nto in folf"ma speoifica, che
costitui8etf.J la base logica del principio secon�o il
qua:le 'il debito �AfJlr'foa:nte da obbligazione �ewtra
contrattuale � �.ebito di valore e non di v�aluta �
pres<Jt"itto solo per le obbliga.ziorl!i da fatto illeicito
e non pu� ess(}re applioatoi in via analogioa alle
obbligazioni it� atf;io legittimo, che so'lio evi��ntem�nt
�e 1lna c1os~ comip1letamente diversa da qui3�lle.
Ess.e sono assolutam.ent�; �lentiche, p(}r la loro
struttur-a e cmusr:i, alle obbligazioni che sorgono
dai rapporti di espropriaZione, di requisizione o,
comunqwe, da q1te:i rapporti che si basano su ordini
legitt�imi �eWautor'it� e sono pertarnto sin d'all'origine,
obbligazioni pecuniwrie, per le quali vige il
principio sancito nell'art. 1'277 o. c.
La� questione srar� riproposta dall' Avvocaturra
al-la Corte Su.prema;
PROCEDIMENTO CIVILE -Prove -Richiesta di in�
formazioni alla P. A. -Facolt� del giudice, (Corte
di Cass., Sez. I, sPnt. 24 gPnnaio 1950, n. 185 -Pres.:
Pellegrini, Est.: Profeta. P. M.: Pomodoro (oonf.) Di
Matteo contro Quintadano).
Trattandosi di atti della Pubhlic'a1 Armm.inistr:azione,
destinati per la loro pmr-ticolare natura alla
maggiore pubblicit�, l'Autorit� giudizia-ria pu�, di
regola, procurarsi i dati e le notizie occorrenti, a
norma. dell'ad. 213 c. p. c., nulla rilevando che,
per conseguii.re lo sco:po, possa talvolta valersi
a.nche della diligenza delle parli litiganti.
L'art. 213, c. p. c. dispone che fuori wei casi
previsti dagH articoli 210 e 211, il Giil'dic'C pu�
richieder.e dfufficio alla Pubblica Am.ministrMJione
le1informazioni scritte r(}la.t�V'e a1d atti � �ocu1nenti
dell' A�mrministrazione: s�tessa, che � 'Yl!eoo�ssario
acquisire al processo.
Secon�lo l'opinione p'Y'eval1ente, questo potr:re,
chr: il Gi�udice esercita d'ufficio, won � sostitu't~vo
deWonere' della prova gravante sulle parti (Batta:
� Dir. p'Y'oc. civ. ))' edJ. 1948, p. 208, n. 39; �.'lidrioli:
� Riv. Dir. proc. civ. ,,, 1942, I, 178;
(< Commento ))' elil. 19\45, Vol. Jl, p. 1-08, 109). La
s�ntenza annota.ta sembra invece conferire al Giiudice
� la generica! facolt� di W/J'Valersi iU queS1to
mezzo, anohe quando spette'/'1ebbe alla diligenza
d;ella part:e fornire z.e prove i�on.ee) nell' ad�riV(>imento
del normale one't"e procesS'Uale.
Se tale � il pensiero della Oort� Sitprenva:, esso
non trovi(], rispdniten~a� nella lettera e ~llo spirito
della norm.a. L'art. 213 c. p. c. richiede infatti
una necessit� iU acquisizionfl : e q111.esta si atteggia
allo stesso modo �()ll' acquisizlione neoess(J;ria
<I;eWart. 210, e delle ispe'!?!ioni indispens:a:bili il;ell'a!
f"t. 118 c. p. o. Necessit�� ed indispensabilit�
presuppongono l'esaurim�nto o l'impossibilit� d�i
ogni altro mezzo probwtorio, e conferiSCO'/'l,O anahe
alle informazioni richiest� alla Pubblica Amministrazion.
e quel caratt.ere di extremar ratio, oh,e
� stato messo in giusta liice rispetto all'ispezion(}
ed OJlla esibizione. Non indl/.lce' a �foerso amvis'oi il
fat'rto che sf, tratti d)i � atti �eUa Puibblica Amministraziion.
e, ohe sono destinati pe't' la loro partioolare
natitra alla maggiore pubblicit�>>. In linea
gerwral(}, non � nepp1tre esatto che tutti gli
atti <J;mm.intis�tra1tivf, siano �estinaM allCIA maggiore
pubblicit�: e c'i�, non solo perch� i ooncetti <Li
pu:6blicit�J e� iU atto p�Wbblico non sono S(}mpre
coiwcident.i (il ohe � 8tafo messo in rilievo, fra
l'a1ltro, per ta.Zuni !3ffetti penali), ma sopratu.tto
perch� la rnagg'ior parte �egli atti arnmin1istrativi
diveng"ono pubblici solo ricorrein�o determinaJtfJ
cond�izioni (leg,qe 22 �ioernbre 1939, n. 2006, airtioolo
14). Tanto mewo � esatto aire che la pu�blic
�it� di un atto .esoneri la parte dall'onere di pro�urlo,
a meno ChfJ questa pubblicit�. assuma i contorni
<�f3l fatto notorio o del fatto storico; ma. �
ovvio che1 in tal caso non la pubblioiM., mfb la pa.rticolar.
e oonfigwraL'<iione d(}ll'attio o d)el fatto: de:termina
la sua eccezionale effioaoia probatoria.
Si pensi ad 'Un tipico caso di pubblicit�1, q'lllale la
iscrizione o trascrizione s1ii reigistri immobiliari:
::5
Fl?E 77% ifil'ib hl ML
-80
nessuno d!Ubita che spett�i alla parte docum.entare
l'esistenz11A della formalit�, e che, per contro, won
possa mai il Gi'udice c�hiedere d'uffioio informazioni
al conservatore de��i r.f31gistri) per supplire all'inerzia
della. part�e int�ressata,,
In realt�,, s�embra che l'effettiva portata dell'articolo
213 c. p. c. non sia stata suffi.cientemente
chi<irita. La stessa formulazione dell'articolo �
t'1ttflaltro one felioe, e(l illusoria si � rilf}vata la
facilit� di 'interpreta~ione, one Un priirvo esamte
1
siembmva au~ori2>~'llif10 (Andrioli: << R:iv. dir.
proo. �. 1942, I, 178). La, richiesta di informazioni
alla Pub b bioa. A m.minilitrazione, r.ocita
l'art. 213, � ammissibil-o �fuori �ei casi previ8t'i
d:agli articoli 21() e 211 �. One vuol dire �fuori
dei casi�. Il D'Onofrio: �Commento�, val. I,
p. 213) ritiene che qui �< f'llori � abbia il s�ignifioato
�i ,cc oltre! � : oio�, ritiene ohe il Giu'!dioo p�o-ssa
d'uffioio rivolg�ere le richieste di informazioni alla
Pubblica Amm.inistmrdone novn solo nei casi in arui
potrebbe ordinare alla Pubblica Amministrazione,
parte o tf}r~, l'esibizfone �i atti o dooumenti,
ma anche in altri casi. Questa interpretazione
�, per�, ostacolata ita un argomento le'tteraie e
ling.uistioo. La preposimone � fuo'f'i di � � infatti
1tiata corrf,!ttamente come contrapposto di ~< df,!ntro
� (Petrocohi, Fanfani), ci� ohe d�J alla preposizione
il sign�ificato d�i esclusione, e non gi�
di inclusione. Nel senso di � oltre �, sostenuto dal
D'Onofrio, essa � tanto raramente adoperata, che
1vn illiist'l"e purista �ovette ricorrf}re a Piero Oresoe
�nzi, q;olgarizzatore �el XIV s�ecolo, per trovar�
ne un �es�empfo. N� siffatta oonfutazione linguistica
s�mbrer�. fuori luogo nell'interpretazione dt
un codioe, che� volle diohiaratatnenfo � ringiovanire
ei semplifioare lo stile foren8'e, giovand'o�s'i
della b1.t0na lingua nostra � (Rela~ione al Re,
n. 19).
�� Fuo'f'i dei cwsi � vuol dir.e dunque, sf}lcondo um.a
interpretazione itali&narrwnte corretta, � esclusi i
casi previsti dagli artiooli 210 e 211 >l : cio�, la 'f'ichiesta
di informazioni p�u� esse11e rivolta alla Pubblica
Amministrazione in tutti i casi in cui il Giudice
non pu� ordinar.e Fesibizione dell'atto o del
docu�men.fJo. Con ci�, l'informaziowe viene a costit1uirf.!
una specie di sor�lla minore dell'esibizione,
ohe entra in scena quando quest'ultim� rima�
ne d)ietro le qitint�e�: e� � bene rioordare ohe un tale
caso ricorre, rispetto alla Pubblica Amiministmzione,
oon grandissima frequenza. Si � infatti rit(}
nuto che l'obbligo ai esibizione sia notwol.mJ3ntc
ottlenlllAto, nf}i oonfronti della Pubblica Amm1inistrazione,
dai particolari doveri del segreto d'ufficia,
e dalle determinazioni di8crezionali che
l' Amministraiz<ione pu� prendere in or.dine wll'esi.uizionf}
: detcrrninazio1ii ohe � assitmendo oarattere
di atti amministrativi jure imperii, non possono
�ssiere revocate, n� mod.ificate n� trasc111rate
dal Giudice >l (Redenti: � Dir. proo. civ. �, (}dizione
1949, p. 356, 357, n. 116).
Qtwm,to al segr�eto d'uffi.aio, � noto che la sua
Cl?istenza non � sindaoabile aal Giudice (cfr. Marnzini:
�Dir. proc. pen. �, val. III, pag. 2'32, 233),
8� ohe ~ s1tffici<ernrte la dichiarazione della Pubblica
A_rnniinistrazione di avvalersf,!ne, per esonerarla
dall'obbligo di esib�izione.
La verit� � ohe, dellf} nuniero8�e limitazioni alla
1��opotiibilit� dell'actio ad exhibendum contro la
Piibblica Amministraz�ione, largament.e illustrate
nella � Relazione df}ll' Avvocatura deUo Stato 19301941
�,val. I, p. 361, n. 1021(cfr. anche� Relazione
df}lla R. Avvocatura enavriale 1912;1925 �, p. 671)
sono oggi venute, 1neno quelle inerenti alla1 regolament~
ione privatistica diell'azion�, ma permam,..
gono invece, in tu:tta la loro portata, qnelle inerf,!
nti alle prerogative d:ella Pnbblica Amministrazione.
Se si tengono pre8enti qiwste considf,!razioni, si
oompnende come il legfalatore abb�ia1 voluto regolare
separatamen.te e indipenden~emente (� Fuori
dei casi previsti dagli articoli 210 e 211 >l) la rich,
iesta �di �informaz'ioni alla, Pubblica Amm.inistrazione.
E, correlativamente, divengono chiare
nlounf} consegiienze: prima fra queste�, l'inammissibilit�
d'ri. �rna richiesta di informazioni mlla Pubblica
A1nminist'f'azione quand;o questa � pwrte. In
q1iesto senso, pur 8enza motivazione, � l'Andrio
li : � Il Giudi<J� pu� soltanto proce�dere alla richiesta
delle informazioni in luo�go d.ei dooumf,!nti
che la Pubblica Amministraizionf}, la quale non �
parte, detiMt~ � (� Oomm.ento �, voi. cit., p. 109).
Analogamente si esprime lo Zanzwcchi, in un sempUce
inciso (�La Pubblica Amministrazione, la
qttalf.! non � parte ... �). Il d1tbbio, �el resto, se la
norma si appUca,s�se alla Pubbl'ica Ammiinistra.~'
ion� estrnrnea al prooesso o anche alla Pubblica
Amministrazione parte .era gi� sorto in sede di
lavori p't'eparMori (� Osservaz'ioni e proposte sul
progetto del a. p. c. �, Roma, 1938, II, 306).
Sembra, anz�i, ohe appwnto per (}liminare questo
d1tbbio si sia1 p'f'e1met?sa la proposizione �fuori dei
casi previs'ti dagli articoli 210 e 211 ll. Se taiie fu
realmente l'intento dei compilatori, devesi riconmwere
che lo scopo 'll!On fu r:a1ggiunto. L'art. 210
prevea:e infatti l'o'f'din� di esibizione a carico sia
del terzo sia della parte: e non � facile oomprendere
come la Pubblioa Amrrninistraz<ione possa ai.ssumerf.!
la veste di un tertium genus, eh(} non sia
n� terzo n� pa;rte. La soluzione del que8ito va
irwece ricercata1 altrove, .() prec'isamente nel sistf,!
ma generale del nostro procf,!8so. Il quale', co:me
� stato messo in chiara evidenza dalla Relazion�
al Re, non ha accolto il ptrinoipio, vigente in altri
ordinam�evriti, diel pot�ere-�overe del Giu'dice � di
chiiedere informazioni alle parti (Richtetrliche Fragepflicht
del �iritto proce8sttale te�e8co, � 139).
ll cos� detto intf,!'irrogatorio libe'l"o non ha, infatti,
lo scopo di far fare all'interrogando dichiamzioni
confrawie a1l 8Uo in.terc8'se, ma. ha lo scopo di giovare
alla partf} interessata, dandogli modo di 8piegare
�meglio al Gi1idice le proprie ragioni. Nel no�
stra ordinamento, in altri termi'flii, vale ancora il
prinoipio nemo tenetur edere contra se, limitat'amente
a� quellf} trappresentazioni �i fatti od atti
che non hanno U'ma materialit� a s� stante, preesistf,!
nte e precost-ituita, come sono i'l1!V~C�e i docnm.
enti e, in genere, l� cose. Poioh� la res ha... una _
sua esistenza nelle realt�1J essa p1'�� esS<etre temporaneament�
sottratta alla parte medianti} un or��ine
di ispezione o di f.!Sibizione: la parte, c'l.l!i l'ordine
� diretto, non d�eve oompiere a1lcunch� per dar
vita a!lla res, ma solo dev� perrnettf}me al Giudice
-81
la perce~ione diretta., La pwrtc rimane quindi passiva,
rispetto alla formazione del dato rappr.esootativo.
Per contro, nell'informazione vi � qwafohe
eosa di pi� : se essa fosise a..mmes8a! nei confronti
della parte, questa �ovrebbe relfl,dersi attiva wed1"
ante� la fonnaziione e la forpiulazione ��lle notizie
richie'ste, fornendolfJ lealment�e (175 o. p. c.)
anche se non gio1'evoli; ~d una siffatta ooerc�ziom{J
della pa'il"te, posta n�Walternatioo di man.oare ad
un �ove'/1(3'; moraie o di oompiere (si p�rdoni la siniilitud,
ine) un karakiri per propria m.ano, appare
del tutto oonfrastant�e con il principio arma ne
suma,ntur de domo rei.
A queste oonsli<J,eraz�ioni di carattere generale,
v�a arggiunto il rilievo ohe non sarebbe giustificato
un aggravamento della posizione� della Pubblioa
AmiministrffiZione come parte, rispetto alle contropa
�rti privaite. Men.tre a qu'f}ste non possono es8ere
rivolf.e richieste d:i informazioni, n� il Giudice
potrebbe aociettare informazioni p1�ivate (artioolo
97 Disposizioni di attuazione), per contro
Ta Pubblica Amministrazione rimwrrebbe olfl!erata..
dell'obbligo pairticolar� �(J';ll'art. 213. Obbligo ohe
risponde ad 'llin elevato prinoipio dli collaborazione
fra organi pubblici, se aaernp�uto dalla Pubblica..
Amministra!Zione estrane�a al processo, ma che evidentemente
altere�rebbe l'equilibrio prooessuaie, se
�imposto alla Pubblica Amministrazione oome
parte. Biaisti pensare aUa ever/;tualit� che, in seguito
.alla richfosta di informaz�ioni, la Pubblica
Arnministrazione siw indotta a fornire ind.foazioni
su determinati docu�menti, e che tali indicazion'i
siano sfruttate dalla contropalr't>e per avanzwre una
specifica ist~a di esibizione, prima impossib'ile
per mancanza1 di dati (art. 94 Disposi21ioni d~ att1taiione)
: � palese il p'l1egi1J,dizio derivante da
questa aurio8W si.twa.eiione, -in cui una delle parti
(il privato) potrebbe giovar8i di 1tn onere processuale,
al quale .egli non sarebbe invecfJ assogge.ttato.
Oonsegtten~a tant:o pi� ingiusta, in quanto
l'onere di informativa contra se verrebbe a gra1Jare
proprio su q11,ella1 parte (la Pubblica Amministrazione)
i citli �iritti sono, spesso infUsponfbili,
tanto da rendere incerta nei suoi confronti perfino
la deferibilit� �)ell'inte�rrogatorio (2731 c. o.;
Mtlla nota questfone, Mortara: � aomm�ntario )),
vol. III, p. 574). Per incidenza, si osserva ch,e diversa
� la posizione della Pubblica Ammin'istrazione
darvanti agli organi della giustirtia ammini�'
8tmtiva. Qui, ilata la spe<Jiale natura del .Giudice,
l'obbligo di collaborazione aoqui8ta una fisionomiia
particolm�e (a1�t. 44 T. U. sil{f, aonsiglio di
Stato 26 giugno 1924, n. 1054) del tut'to estran�a
al procedimento �avanti all'Autorit� giuaizimria
or�inaria. Nel processo ordinario, collabor0$ione
pu� S'igwificare soltanto partecipaz�ion.e al di sopra�
della lite, non dentro ia1 lit(}.
ah�ariti questi concett'i in ordine all'irvapplic(J)bilit�!
dell'art. 213 alla Pubblfoa .. Amministrazione
come soggetto processuale, si pu� ulteriormente
precisare che l'acqni'si~ione al processo, ia ou�
necessit�, dev� essere esaminata dal Giudioe,
concerne non gli atti ed i docum�enti, ma solo
le informazioni. Oi� diviene chiaro, se l'ultipia
pro�po.sizio.1i.e dell'art. 213 si legg� nel seguent'e
coliegam(Jnto sintattico: �Informazioni scritte
(relative ad atti e docwm.enti dell'amministrarzione)
che � necessario acquisire al processo�. Sono
le informazioni scritte, che � necessario acquisir-e
al processo, non ancora gli atti o documenti. La
necessit� del aoowmento � va.littata non per la richi�st'w
di informazioni, ma per l'esibizione, ch� �
istituto diverso : e nulla a1doriziza a ritenere eme
la richiesta di informative sia im mezR!o prepairatorio
per l'esibizione. Anzi, il netto aistacco fra
i ca..S'i previsti dagli alr'tt. 210 e 211, � l'ipotesi pr�dsta
dall'art. 213, legiNima la conclusione oppo8ta.
Dal ohe deriva, fra. l'altro, ohe se il Gi�dice
ritenesse n.ecessario richie�ere alla Pubblica Amministra.
tione, estranea, al proce�sso, alaune 'informa1<
1ioni, 'ci� non lo 1.?incolerebbe nvenomameifJJte
nel giudizio circa la necessit� d,.ei dooument'i oggetto
dell'inform:.aziolfl!e, nJel Cffiso di itna successira
f} for-male ista'YIAZa mi esibizione.
Tutto oi� pre�messo, � in ogni caso indubbio ohe
all'obbli,go d:ella Pubblioa Amministrazione di
fornire le informal<!ioni non corrispon�e un diritto
soggettfoo delle parti ad averle. La Oom1missione
delle assemblee legislative aveva propo.sto
~na norma, eispresisa, che sanoiva la iegivtimit�
�el �rifiiito d:i ri::rpondere da parte della Pubblica
Amministra~don{J (Atti, verbale n. 28, p. 275).
Sebbene la proposta nom Sia s'fata accolta, risulta
evidente dalla relazione del guardasigilli che ~< la
norma (dell'art. 213) non impont; un obbligo� coercibile,
e pcrtafnto l'Ente pubblico pu� sempre ri.
fiutare lfJ informazioni, quando rite'Kiga che possano
essere nocive al pubblioo interess.e >>. S'lk tal
punto i commentatori s�ono presso ohe unanimi
(Andrioli: op. cit., vol. II, p. 109 con richiiffimi
d.ello Jaeger: � Dfritto >>, n. 22&; Giudiceandrea:
� Guioo �, p. 137; D-'Onofrio: � aommento �, volume
I, p. 213, n. 494; Satta: � D'ir. proc. civ. 1>,
ea. 1948, p. 208, n. 391 Red�nti: �Dir. proc. civ.�,
;
ed. 1949, vol. I, p. 357, n. 116; Zan?tUcchi: �Dir.
proo. civ. �, ed). 1947, vol. Il, p. 76, n. 97). E'
opportuno aggi1l,nqere che la valut(J)2,ione del pubblico
interesse � insindacabile, s� ohe neppure nel
ca8o iJ,i una ilfog?�tt'�ima richiesta di informazioni
alla PubbHca Amministrazione oome parte, il Giudice
potrebb.e desum.ere dal rifiuto un qn1a.Zsiasi argo'miento
(116 c. p. c.).
Pei� complet�alt'e qu.esta mo4estro nota si rile'l:a,
infine, che la aorte Suprema ha, in precedenti
sentenze, ripetutamente affermato la insindacabilit�!
della valuta~ione� d;el Giudice di merito, nel1'
egercizio della facolt� prevista dall'art. 213 c.
p. a. (Oa.ss�. 22 marzo 1949, n. 630, � Giur. aompl.
Oass. aiv. �, 1949, vol. XXVIII, p. '1485; aa.ss. 13
dicem.bire 1948, n. 1881, ivi, 1948, vol. XXVII,
p. 791; (Jass. 17 luglio 1947, n. 1143, ivi, 1947,
'l70l. XXV, p. 425). Oori la soote'nza arvnotata,
la aassazione ha invece ritenuto, a nostro avviso
gi11stamente, di poter compiere tale sindaoato. Un
siffatto riesa:m�e dell'attivit�! del Giudice di m�rito
d.a1 pa;rte della aorte Suprema appalf'e, invero, del
tutto legittimo, ogni qual volta il Giudice rich�eda
le informazioni se1~a eff�ttiva neo�ssit�, o sostitiiendosi
alle parti nell'ad'empimento dei rispettivi
oneri probator'i, o avvalendosi illegittimaJmente
di tale facolt� nei confronti dell' Amm.inistrazion�
com.e parte. (A. Chicco).
ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI
DELLE CORTI DI MERITO
DEMANIO -Demanio militare -Concessione di terre
incolte -Inammissibilita. (Com.missione per la concessione
di terre incolte di Roma -Decis. 6 apri
. le 1950 -Pres. ed est. : Pascalino -Cooperativa
Agricola Rinascita Agricola contro Ministero DifesaEsercito).
I. beni appartenenti al Demanio dello Stato od
al patrimonio indisponi�ile non possono essere
oggetto di provvedimento di coneessione a, cooperative
agricole, ai sensi delle leggi vigenti sulla
concessione di terre incolte o insufficientemente
coltivate.
�La motivazioneJ s�o bria ma preoisaJ della <teoision(}
suesposta dice testuaZment�e cos�: <e ����� trattasi
evi{J;entemente di berve patrimoniwZ.e indisponibileJ
sw aui non pu� ooJstituirsi d'iritto alcwno
se non nelle form.e e coi limiti previsti dall(} leggi
speoiali ohe rego~arno l'impiego e la destirnaz1ione
di quei beni�.
��La Commissione non pu� qu�indi oonced(}re i
detti t.erren.i perch�, se lo facesse, im1muterebb-e
la iJ)est"inazion� �ohe ha inteso dar'Vi la Pubblia:a
A1nministraziane comi una discr(}IR,1ionale valutJ.azione
<tel pubblico interesse ad essa soltmnto riservata
i>~
ESECUZIONE FORZATA -Pignorabilit� del denaro
esistente nelle casse dello Stato -Amministrazione
Ferrouie dello State;. (Tribunale di Messina 8-17 novembre
1949 -Ferrovie dello Stato contro Abramo
Filippo).
� Il denaro entrato nelle casse dello Stato, comunqu�
proveniente, e di cui non � stata preven1tivamente
deliberata la� specifica; destinazione ai
fi.ni particolari di pubblico servizio, pu� essere
oggetto di esecuzione forzata non essendo idonea
a giustificare l'esclusione dall'azione esecutiva la
generica destinazione delle somme riscosse e custodite
nelle casse dell'ente �.
Riportiamo integralmen�te la breve mo_tivazione
in proposito :
�e< Il problema, poi, non va posto, oom(}: si pret�
ende� dall'appellante, in r:e:laziorne alla potest�
d�l Giudice �ord.inario nei �confronti della PubbUca
_4:mrninistrazfon,e. le cui interfe-renz'fJ trovano base
a� terni.inali osta;ool-i nelle norme sul contenzioso
amministrativoJ ma in rflazione a'i prinaipi generali
di� dJi:ritto comune, limitati t�ttavia, per i
partiaolar;i fini oui � adibito il den1aro d(}gli Enti
pubblici in genere, dalla preventiva in.dagine S'lilla
destinazione di esso, prescindendosi da,Ua provenienza.
Oi� posto, � principio wn1animmmentf aoeolto
ohe l'�secuzione dei creditori dello Sta:to non
pos8a av'ere ad oggetto il denaro c1he l'Ente a sua
volta accredita ita.i prop1ri debitori a titolo tributario
oppurf} pubblico sicoh� tali orediti aevono
ritenersi impignorabili tanto prresso i oon.tribuenti
qitanto presso l'esattore prima ohe il denaro, che
md essi si riferisce, sia1 8tat�o riscosso e versato
nf3lle oasse dello Stato. E oi� perch� il sfrvizio dii
riscossiune dei pubblioi tributi non abbia a subire
d<Jviazioni od intralai ;nlocirv'i allai. regolarit� ed
al suo buon andamento. Quando, per�, il dena;ro,
oomunqu(} provenvent�, sia eir&t'rato nelle owsse dell'Ente
e non � stato preventivamente deliberata
la sua specifioa df3stinazione ai fimi partifoolari di
'{Ylibblioo servizio, il <tiritto� dei creditori ohe su
di .e1s80 trovano la comune garanzia non pu� so1frirf}
pi� alcuna limita:<:iome, dJarppoiah� la generfoa
destinMion1e, ai fini di pubblico 'intere8se,
delle som�m.e, ri8oOS8'e e c1tstodite nelle omss1e1 del['
En'te, non pru� ritenersi idorvea, aJd avviso del
Collegio, a giugtific(J;r:e l'esenzione dalle aZio'ff/!i
e8ecutive; anch(}, il pagamen1to dei di3biti essendo
cornpr�so tra i fini predetti, come �, dJel r:esfo,
oomprovato dagli st.a.nziaimenti all'uopo. effettuati
in bilancio, ed ril cui oonipleis,so 8istem.<J; di ero�g�a1
zione r(Jlst�a eistrarneo� il pirivr�,to ohe, attraverso
l'1e0se<YUzione coattiv.a siti beni patrimoniali d�ello
Stato, ha ben1e il wirUto d'ri vedere r(}l.alizzata senza
ri~more e burocratici intrafoi le proprie ra1gioni
crf!'<ditorie, quali chf} sieno le font:i di essie ed i
titoli in base ai quali prooerl�e. �.
L<J; senteniza del Tribunale aprpare contraddittoria
in quanto, dJa1 uni lato trova dei mot:ivi di impignorabilit�
nella destinM,iio_ne dfflle 8omme,. mentrf}
dall'altro risoontra questi motivi nf3Ua. proveniMvza
d0eUe 8omme st<esse.
Inlvece, il mot,ivo p1rin.cipale, se non unico, d;eUa
impignorabilit� dflle so-m:me anch(}' proveni�nti ifo
tributi r1;on sta nella-provenienza d).elfo somm,e risoosse
ma ne.lla d,estina1z'io�n1e di ess'e ai ferii 'JYU'bblidi.
E ci� pf3roh� le somm(}' detenute dall'esattore
e provenienti dalla cont\ribuzione tributaria
so11;0 gi� state de8tiwa.te al soddisfacimento di
fini pubblici onklle co11A8entire <ihe esse po8sano
(;}sser oggf}tto di eseou,.zione da parte-�de�l privato,
oltre oh� ritenere ammissibile un sis'lema d',,i-ero-gazione
�el d.enaro dello St.ato non contemplato
itailla legge positiva, oost�ituir(}bbe imp(}dimento
e intralcio� az.ia att.ivit\� dl�l'io StafioJ � <J.he non
;;:::; �i J
-83
(J!l)rebbe modo di soddisfaJre i bisogni pu�bbUcl� e
pro1J00derre. ai pubbliai sierrvizi <lii quali le somime
pignorat� erano d�stin(J;te.
Il problema della pignombilit'� e insequf)strabilit�
delle cos-e co1n destinar.a;iO'ne am,rn:inistrativa
� in funzione iJ,el divi(!to posto alla a'Utorit�
giudizwria di modificare l'atto amministrativo
o di sindacare l'esercizio del potere. disorezionale
della Pubblica Aniministrazione.
La que&tione �. stata risoluta, dallm giurisprude.
ma, n1el s�[nso de~la as�s\oluta 'imrpignord!ibiUt�
p�r quel che attiene agli immobili (Cass. 6 aprile
1932 in � Gi'll!I' it.a1l. �, 1932 1-1-717 Cass., 12 gen.
naio 1932, in � Set�t. Oassaz:. �, 1'932, n. 43, in
�Oons. Stato 4 m1awzQ 1398 in � Giur. !tal. � 1938,
III, n. 159).
Per quel che riguardia i mobili in1 conformit�
per altro alla precisa nov.ma di legge oont(}nuta
nieWart. 34 de1l rego1lam1en.to' (1regio dec,reto 23
m.arzo 19,2'4, n. 827) all� norrn,e suUa Contabilit�
genera1le dello Stato ch� vieta che gli oqgetti mobili
possa-no essere d.ati in pa1garnen1to ai cre.ditori
dellQ B�tato, la giurispru:denza quantunqu,e non
vi sia stata da un v1ent�nnio a questa p.arte, a.lc111nia
deoision.�, della Oassaiz., si � orientata nel senso
della impignorabilit� (si v�da sentenza Tr:ibunale
di CMe:tj, 28 giugno 1933, inedita, e pass�ata in
cosa giudicata, res�a in 'Un g:iudizio svo,ltosi nt1i
oonfronti dello Istituto Nazio'Ylia.Z.e delle Assfourazioni
aJ.d istanza di tail Pol�fori creditore pll'ooedente
�i�n v1ia esecvu,tiva in � Relazio'ne Avvoc. St'ato
� 19301-194�, vol. I, p. 383 e seguenti).
Per quel che attiene al denia-ro la qu�stio~e ha
presentato quafohe incertezza, per.ch� uri,a parte
d�ella doUrina recente s�rnbra ori�n.tat:m verso la
pignorabilit�. (v. Zanobini (Corso di Diritto Am�
ministratirvQ, vol. II, pag. 120) e Vitta � Diritto
A.mminiB'trativo �, vol. I, pag. 273).
Riportia.mo integralrnente la breve traittazione.
rJ,,ello Zanobin1i in proposrito : � si � domandato
s� sia pignorabil.e il denaro gi� ver8'ato 'Yl!ezie ca�sse
dell'Ente pw,bblico. La risposta deve ess�re af
fermativa ai co.ndidone eh e la oaB'sa ove il denarro
si trova non abbia ima d1estin'azione specifica, sia
cio�. la oassa genl}ral� dell'Ente. (per es. il Co
m'.Wfl,e). A questa esecuzio'fl;e noin si oppone la de
stinaziowe che i./;e,z d1enaJro � fatta, dall'ente. pub
blico cqn il sii,o bilancio anrvual�: a parte altre.
considera~ionli sul V'IJ,lore di questo dooupiento, sta
il fatto ohe tutti i bilanci oontengono urna parte
destinl(J,ita al pagani.elfl,to di sornrrne dovute per s(}n
tenze giudiz�iali; quando questa, rubrica manc1~i vi
� semprf! nel bilan1cio una parte indifferenziat'a,
d'etta � fondo ris�er11-a per sp"}se implf'evist-e � alla
qual,e l.'esec�uZ'-iQne pu� essere riferita senza con
traddir'} ai principi della legg�e su,t conte'fl;Zioso
a1mmini8'trativo >>.
,� Tittto ci� per gli Enti vubblici in genere prosegue
lo Zamobini. Per g'li e'fl;ti minori pairticolarmente
per i comuni e per le provincie uno
spe�cialu vrovv�dAme'fl;tO amministrativo pu� teiner�
luogo alFesecuziqne giudiziaria secondo l'articolo
104 della legge comunale e provinciale; la
Giunta pirovinciale amm.inistrativa, qualora1 gli
a1mm.inistratori dei du� enti trascurino d'i prov
ve1dere alle spes� obbligatorie, pu� procederf! di
ufficio alla collooazione di tali spese nei rispettivi
bilanci ed arnche alla spl}dizione dei relativi mandati
di pagamen1to.
�In base ai tale dispos�izione, ohi abbia ottenuto
sent1e'fl.oZ�a di. condanna contro imo degli fJ'fl;ti anzidetti
pu� rivolg�re alla Giunta provinciale mmministrativa
una dirroarnda peroh�. qu�st.a pr:o11-veda
di ufficio� alla soddisfazione del suo credit'o >>. E a
t�wl.e ultimQ proposito, aggiunge: in nota lo Zanobini.
� Questo prooedim1ento � obbligatorio per. il
privato (Cons. Stato 24 marzo 1943 � Riv. D.ir.
Pii,b. �, 1943, II, 259) >>.
Qwe1st'ultim.a nota � quan1to� ma,;, preziosa.i po.foh�
distriigg� co11ipletament� quanto � affermato ne.Z
testo.
Se � Qbbligatorio infatti per il privato ricorrere
alla Giuwta armrn,,inistrati'l)(J) contro il rifiuto rJ;eUa
Amministrazione di prro11"'Vedere ai spese (mancata
sp�dizionfl di mandati, o mall'llaato .ademp.im�:ri.t'o'
di atti obbligatori per legge: dice l'arrt. 104 citato),
perch� qu�lla provveoo in sua veoe, � e.vidente
eh(} non si possa proce1der�_ ad; eseouzione
mqbifiwre sul denaro del. Oorn;une.
Ma procediamo oon o'rdiwe : � .
L'A. d}u'fl;que, sitbordin>OJ la pign1orabilit� del de
naro ad una oondizione ch� di per 1J� non. esclu�f},
ma rafforna) il conoetto di initisponibilit� del
denaro.
La co.ndizione ipotizzata dallo Zanobini, �
� ohe la casS1ai ove il denaro si trova 'Y/;On abMa
una destinazione specifi.oa, sia cio� la cassa gf!
ner:aJlf!. d!�ll'ente (per e.s. del> Oornrwnre) >>.
E' rioonosciuto dttnque chlff, ope il d'.(}naro ab
bia una de8'tinazione, nessuna pignorabilit�, sia
possibile.!
Ma lw condizione per q~el ohe at:tie'fl1� alla Ani
ministrazione dello St.ato sf!rn,.bro alquanto im
precisa poioh� il d1e%wo in s� e per s~ oonsiderato
come mezzo universale di s�c(1f1)1)bio,, 'fl;ella sua qua
lit� di moneta cartacea o me:tallfom � s�mpre in
d'ifferenziato, n�on ha mai u'fWt destfoazione spe
cificai, �in qualunque c:wssa (recipien'ff�, cassetto,
cassaforte, caimera blindJarta, eoo.) si trovi, onde
ast�r:a-ttamente considerando dowebbe e.ssere s(}rn
pre e in qualunque luogo pignorabile). l'elemento
ohe incide sulla indisponibilit� � proprio la de
stinazio1ie della pianeta ailla sodd.isfa~ione di bi
sogni pubblici, il che implica per s� una dr}ter
minazion!J amministrativa che toglie al denaro
qualsiasi carattere dii. indifferenziazione,
Per altro per soddiisfaire la con1dizione co'fl;8i
derata dazi'A.) itovrebb� verifioarsi l'ipotesi di
d).enaro prubblicQ (p�rch� arppartenent� alla Pub
blioa Amministrazione) non rfostinata alla soddi
sfazione d.i bisogni pubblioi i1l ohe � assurdo e
oo8titu:irebbe una contradizione ohe toglierebbf} al
denaro �la qi~alit� di bene s-triimentale. E nep
p:ure in t'ale caso. sarebb� possibiie covnside
rarlo impignorabiie poich� la pr.ecisa narma di
legge contenuta; nell'wrt, 34 del Regolamento� sul-
lm Oontabilit� dello Stato su riaordato vieta lm
assegnazioni,e di cos,e mobili dello Stato ai cr~d~~
tori di esso.
::m:,,mazw,::&:::::&& &.::: &:::::
&*
-84
Inoltre l'ipotesi di una cassa ove il den<11ro si
trovi s�nza destinazfone sp�:<Jifioa p,on si verifica
n� nf)lla ammim..istrazione d.egli enti autarchici)
n� nell' A:nvministrazion.e. dello Stato. Infatti an
che. arrllp'beSs�a negli en:ti autarchici territoriali la
esistenza di una cassa c(3ntral53 come per l' Apiimi
wistrmz�ione dello S,�tato (oircostarnt<:a olie, nori-sem.�
pre si 'V'erifica), potendo 'Jl Oornun� aver� dei teso
rieri speciali) f}stranei alla Am_ministraz�ion~. OQ�
munale a (!U.i 6 de/e rito) per 00111Ven-zion53 o per
legge, l'esa,zion(3 ~ i~ pagam�nto delle sp�se comu
nali (art. 92 de,lla t(;}yy-e comunale. e provinciaie)
il denaro cont�'n)uto. m detta catssa � destinaJto a
sopp�rir<,J, ai biso.gni della Am1rnw11istrazione Pub
blica.
Per quel ohe attiene all'Amministrazione df)llo
Stato deve, rilevarsi� ohe il sistema eh� 6 alla base
di tutta la gest'iQn� .aniministrat'i'IJa-jinan.zia;ria� 6
q�ueUo de_lla unicit� di bilancio ~ di ca.ssa il quale
oomporta la formaz.ion�} di Ulfl, quadro wn1ico delle
entrat53 e u,?i qu,adrQ unJicio per t�. spese e. no�n la
separazion.e ft(3lle e,p,trate �, del/.e spes,e afferenti
un d�tefm�inato servizio da qu53lle, relative ad w.l.�
tri ser'IJizi) onde anche per questa1 considerazione
ne d(3rii'a la imp1oss�1bilit�,. <};ella es'istenza di una
rnassa di denaro in,differ(3nziata senza. destinaz.ion
�. 'spe,oifica. La. suddivisione d,�l bilancio in tanti
zrrospetti qua,nti sono i rrv:inisteri, 6 derivata da
rafji6ni di opportunit�) att�inenti alla form.az�io,ne
e approvazion�e deWwnioo bilaneio di entrata e)
. id�atmente) dell'wnico bUanoio di spes.w) e,d essa
percj� non ha alcunw influenza e rilevan~a swl
principio della unit�. di bila.ncio e di cassa a oui
il bilancio slft8SO � info.rpw,to.
Allu stesso. !principio � subordinata .l'attiv�it�
finanziaria degli e,nU autat'chici) onde_ n,on sem
/Jra ohe si possa parla�re dell<t esistenzai nf)lle oasS�e
d(3gli Enti pubblici di denaro che non abbia gi�
a11"'Uto Q non abbia la sua d�estinazion�, ammini
strativa.�
Poioh� ta�le desti'nazio.ne si appa1l(3sa attravef'so
U bilancio. non 8'e11ibrq, che si possa pr�Scindere
dall'esam� del contenuto del docum:ento il cui
valor�, nori � W(nicam.e,.nt�. � solamente con,tabilc,
derivando esso ogni possib.ilit� di attuaziQn!f. da
una norma che ne sanzio~a �.ai validit�: la legge
del bilane-io.
Circa il valor� giu�ridico di qiiesta si � m.olto di�
scit8So eonie � noto) attribuendole la dq,ttrina tra�
dizionai.le valore <ti .legge form,wle) ,ma non 6 a
dimf}ntieare ehe la aottrina1 pi� recent.e ~ p�err
altro_ larg�ament(3 seguita� -riconosce alla lf)fjge
il!el b.ilaneio il earatt�re di << legge integrale, di
organizzazio1w � in quantQ << pone le basi giuri
diche d�lla azione deUo Stato.�, dalla.i quaie � de
rivwn10 effetti giuridici anch.e nej, confronti dei
ter~i nei limiti segnati dagli stanzionamenti della
legge del bilan<Jio rMl s.upre:n!Ao inter�ffSe dello
Stato � (Ingrosso': � Dir#to. FinanZiariQ �, vo
lume I, p<tg. 75).
Per altro non sernbra nemmeno oonvincf)nto il
ritenere la pignor:abilit� del df}nwro 'in considera�
zio~e del fatto che vi 8iarno vooi di bilancio ri�
guardantf, sQmme destinate al pagamento di s�n.
tenze g11udiziali per vario ordine di eonsiderazioni.
Prim,a di tutto rion 6 �satto ohe nei bilanci vi
sia �una particolarre V'Oce o capitolo avente qu'}
&to partioolt�re oggetto.
In s�co'ndo lurogo q_.cco.rre tenerfJ. d.islinto l'impegno
di spesar, ohe pu� defowirsi l'obbligazione, dello
Stato di pag(JJr.e �una so1nrn.a q�ualsiasi) dal fatto
del pagamen.to. Or pe_r l'art. 273 del rogplamerito
e per l'arrt. 47 della legg�f} sulla co'ntabilit� costit'IJ).
isaon.o impegno ie sp�se in essi articoli ind�ioate
e trai �sse non vi 6 affatto tCina voce riguar.dante
ur~a spesa per il pagamento di sente.nzie gfo.
diziali.
E' pur vero chQ il d�tto artic'Olo 273 (regio decreto
~3 m.aggio 192�6�, n. 786) dlispone) alla le�ttera
O) che cofftituisoono imP,egno sui r�ela�tivi
fon�di di co1mpetenz.a de}lreseroizio1 df)l bilanoio_
� l� spese di giiistizia anticipate sui fond�i df)lla
risoossfone pagate nell'Wlmo d.ai oompet�enti oon
tab.ili a norrna di legg� )>, ma tali spese non sono
quelle a oui 'l.lin ramo dell'Amministrazion� deUo
Stato pu� �esse�re condannato in conseguenza, di
un giuaimo c1ivile) fo quali eomprendono sorte ca..
pital�, interessi) rimborso spese giudiziali) competenz
�e proouratori�. �e onorari di wvvocato) ma le
spese di giustizia penale e c1tvile_ oh,e oecm:ro.rio alle
person� (J,(l'J'MJn.f)sse al gratwito patrocinio (Rostagno:
� Contabilit� d�.Uo St:aio �, vol. Ili) pagina
110), spese) ohe le_ tariffe penale e civile, s�tabi.liscono
tll!ssativwmente pe1� natura ea atfninwntare,
il oui paga.mento vi�ne .~ffeUuat:q_ dai Procuratori
del registro (art. 278 e, 454 r(;}g, predetto') dietro
ordin,i o. weer:53ti emanati dalle competenti Autiorit�
giudiz,iario) l�. quali) giova ricordare n(}Ua
emissione di tali provvedirrienti no!fl,. agiscono dell'eseroizoio
di una p1Qtest� giurisdizionale ma semplicernent53
di un~ funzione <Mmmin:istrativa.
lno'ltr(} es<J;rn,inando il modo ai pagamf}nto delle
spese impiegnat.e � da rioordare che il pagamento
pu� effett'IJ){1rsi solo r1;ei rn.odi voluti dalla: legge
sulla Contabilit� generale d�llo Stato e df)l r(}lativq
regolamento <3 eio� (art. 54 de,lla. legge, articolo
278 regO'la,:nwnto):
a) oori assegni a fooore dei creditori tratti
sull'isituto bancario incarioaito df)l servizio d.i tf)sore.
ria;
b) con apertrure di eredito a fav�ore dei fiirnzio.
nari delegati) ecc.;
� e) in base a ruoli per le spese fi.ss.e � O�O'� stipend'i)
pensio.ni ed altre di importo � scadenze d1eterminate;
d) m.ediant� ordinativi diretti sulle tesorerie
dello Stato.
QUf.JSte forme di pagamento si sost.anziano in
una serie di provv�dimenti ed atti amministrativi
rigorosame.nte det(}rmdnati dalla legge (} dal regolamento
i quali per altro non prevedono che
aUa A.utorit� giitdiziwria r�ell'es(}reizio del potere
giurisdiz�ionale sia eonsentito di sostituirsi agli
organi a cu'i la legg:e ha d,.emandatQ di or�inare~
il pagamento di una somrna pur a.immettendo che
dplla relativa spesa esista annotazione di impegno
nel bilancio.
B.::::::::::::::::-:: ::::f.iLZ21L@%Thfu TI
,m, ,m,
E fil fil
-85
Non sembra, infine, ohe il cosidetto � fon4o di
riserva per spese impreviste >> la cui vooe figura
in bilancio possa. oonsiderar�si la massa. di
denaro liquido 8'U cui possa. eseroitarrsi il diritto
di pr�ti�vo in favorir:; di un creditore, siw purre for'
ntto di titolo eseoutivo, powh� l' ar~. 4::1 aiell11,
toggu sttlla contabilit� .dispone s� che .nello stato
di pr!]visio�ne del Ministero deUe J!'inanze sia
iscritto u.n, � fondo di ris,erva p!ir sp�se irnpreviste
�, ma � necessari9 .tenere pres�ntfi oft,e tate
fondo � d<?stinato a PfO'/J'Vedf3re alle_ f}ventnali d�fici�nz'!!
I delle a;1:;segnll>Zioni pre-viste nel l!'ondQ di
riserve per spese obbligatoriy_ o di ordine l<ti cui
agtj articoli 40-41) fi one il detto art. 42 dispone
espressarnente ofl,e � lrOi; pr�levazio.n� di somme da
questo bilancio a capUoti nuovi h<J; tiwgo mediante
deoreti reali (oggi presidenziali) promossi dal Ministero
dellf) 11'inanz'e, lf3. p�ret�vazwni p.�r sorn:me
siiperiori a L. 50.000 per ciasoun_ capitolo devono
�ssere prooeaut.e da de.l'ib~wazione dei Consiglio dei
Ministri J>.
Jj)' QV'tdente dunq�ue che se il preleva1mento d_i
so;.rivrne d<J;l fondo di riserva. per. spes�_ itnpreviste
� subord,inato all'esercizio .ai tanti �. complessi
attj, am�min�1strativi, 1wn � poss�ibile rit1;nm:e in
alc;un 1nodo ohe la sf}nteriza g�iudiziale di condanna
a,l pagarnento di una somma po.ssa. coattwarnent�
f}seg�uirsi riferendo la eseo'uzione stessa al
l!'ondo di riserva p!]r spese impreviiste in qu,anto
�nn qualsiasi prelev�anwnto di. tal fondo nun p!U�
effectuq,rsi che_ riei pi.odi fi. t�rrnMii volu.ti dalla
legge ohe ha demandato alla Autorit� wrnminiistratw<
L! la gestione e fes,eroizio del Hilancw dello
Stato. Qu�sta. nostra tesi per altr.o non � difjor-
rn,e daU'aooiso del !)uprf}mo Collegio (Cassazione
7 aprile 194 . .:C, � Uiv. D-ir. A:mim.iw. �, 1932)
cita,ta anone dall' A.
Il Vitta (vol. I, pag. 273) es.a.minando lo stesso
probl,erna � dellQ stesso avviso_ dello Z. ma sotto
altro angolo vis�uale ) ..egli aff�rma,, infatti, ohe
pu� oonisiderar:si ostacolo alla pignorabilit� il solo
evooto di um/.azion;e esecutiva su titoli di oredito
cantati daU'ente pubblico... a tjtolo tributar'io) jur.~
pubblico mentre netta<m�nte ammett(} la pignora/
Jilit� Sf.JnZa roestrizione << ove, il denaro, comunq
�ue proveniente da pubblici trib_uti sia entrato
nelle cass� dello Ent�e. �. A nostro somrn;esso wv'
V'iso il prinoipio della. pigno.rabilit� delle wmme
csist�nti nelle oasse dello Staito e de:gU Enti pubblici
non devQ esseri? esaminato in rapporto a;Ua
Mta provenien?Ja, negandola ove derivi da un n�gozio
o rapporto, di diritto tributario, affermandola
r11egU altr.i oasi, ma in rel�ione all~ sitaA destinazion�,
al raggiungimento, oio�, dei fimi f} servizi
pubblici che lo Stato persegvu.e: nella sua attivit�
a-mministra;tiva. N� basta; il prrinoipio della
pignorabilit� del denaro solQ in rela~ionf} alla S'UX
provenienza., oio� allf} entrate, urta contro il prin.
oipio della � unicit� di bilancio !3 di cassa � che
oome aibbiamo accennato presiede alla gestione
finanziaria dello Stato, oltre ohe contro la, lettera
� lo. spirito della legg.e attesoolb� il rf;!golamento
alla legge s'ltlla contabilit�, allo art'. 219
considera entrata senza destinaz�ione_ alc11,,,n.a � 1
redditi, i proventi e cr<}diti di qualsiasi natura che
lo Stato ha jl diritto di ris�uot,er-e, 'in virt� di
leggi, decreti e regolap'ltenti o altri titoli �, e dispone
che << tutte le. entrate � siano iscritte rwt
/Jilancio d'i previsione. .
La ctassqicazi�ne, la. a.ssegnazionf? di esse a.lliJ
diverse amministrazioni che_ devon:o� owrarne l'aooertamentq
e la riscqssione, la imputazwne dtei
proventi ai vari oapito'li seoondo 'J,l quadro di otas;
sifioazion~ annuat,e d?lleJ 1entria1tjti, cos:tituiscono
dette nco�ssit� ed aUi U'lfl,teamente contabili ohe
me_ntre no1�i, sono in, a.ssolutQ rapporto oon la. prov
�enienza d?t dtenaro nori, possono a.ttribu�ire_ ad
esso 'lfna q'uantit� permanente ohe di~tingue nettamente
una, somma da $'altra.
lnottre ancJi,e ad <J;mmetterf} la ~mpignorabilit�
net s�nso vot'uto dall' A. non se_mbra oli.e sia risotu.
to il probte�ma derivarnte da r(J)pportO dell'atto
impegnativo d�l (fiudwe 001~ una 7orpira di pagam~
n.lo non soto diversa da q'uel/..-(J) voluta dalla
tegge, ma d'{l; questa nemmeno prevista�.
� 1t pt'Qblerna della pignorabitit� 0 f11t:eno del de
r14ro dc.Uo stato o. a.eg�ti Jj)nti pubblici autarchici
non 'Va <tunq'ue posto... in:. r_etazione, alla prov12ni_enza
del aenaro stessQ Q ailla sua d�estinaztone, ma. in
i:etazione a1Ua potest� del Giu.dioe nei confronti
della I'�bblio:a Amministra.z�ione,
La spesa p.bblica. � distribu~1one �i ricchezza
collettiva e da ci� deriv<l!. il rigido S'isterna d.i ri,orme
d-i controlli posti dal legislatore alla attivit�
amrn:inistratwa con le_ nor:,me su.tla Uon.tabilit�
yenerale d�ello /::i�tato.
� l./osserva1iza di queste 1iorrne ~ ins�gna l' Jngros1:
10... in I debiti �{lllo Stato � Riv. 1Jvritt. p1ubulico.
J>, 1933, art. l, pag . .::l3~ -e di questi oontrolli
apre_ fm l,ad�ern1pJ,mento del'ta,1 prestaz�ione da
parte del crreditore e il pagamento del. oorrisp�tlWO
da part�e de�lo Sato un intervallo eh~ � coperto.
dagli atti oh(} l' .Almministrazione_ oomp-,ie
p�r la esecuzione de,l Biiarnoio : durante questo
rntervallo non esiste ancora �_ebito -dello Stato >J.
JJF prino,ipio inforrnatO're d;el diritto finanziario
dello Stato olve spese di esso passano attraverso �i
lre stadi fo.ndamentati : impegno, liquida!l.ione,
01�inaz1one e pagamento (art . .::l70 rt:gol�.) i quali
si comprendono e si sostanziano in una 8eri� di
atti amrninistmtivi talvo'lta, anche complessi.
Irnpegno -pc_r oomune senso df}llw, dottrina -cost
�ituisc�() cc f,cstrins�ea.a.z.iovntJ" deUa facolt� o/te
la legge del b'ilanoio conferisce al Govern,o di erogare
le sowm� in .e~so sta1nziate � (Giannirii, cc Contabilit�
d�llo Stato �, p. 322) e l<J; legge di oontabil'it�
stabiUSoe, per CWS'()IUna categoria il diverso
mome'nto in cui l(l! spesa devi? riten(!rsi �'!'fl�
pegnata (art . .273 rcg.).
Liq11idazio n�, � l'Qperazione oontabil� di ordine
interno in cui si det�e1�mina nel suo preoiso amrnontare
la somma da pagwr:sf, al oreditor�. ed essa
d!]ve_ essere effettuata oon l'appoggio a�~ titoli._
e documenti comprovooti il diritto wel crediton
dello Stato., compilati nelle forme del r�golam�nto
di contabilit� e da qu�lle relativi. ai singoli servizi
(art. 277 reg.).
::ili@.:::::::::Mlli'.hl ~'.i:mmn:n LLl :::::ITTW..&ii&H
T27Z?TF%i
-86
Ordin~ione e pagamento consiste nella emission~.
del relativo titolo di sp;esa e cio� negli ordini
em_essi da funziona;ri all'uopo delegati, agenti
Qrdinatori diversi da quelli ohe_ esegiwno la m(];teriale
consegna; ai singoli creditori, in appilicazione
df}l principio ohe la funzione well'ordinar~
deve f}sser�. eseroitata da persona �iversa,
da quella� cui � attribuita la funzione d�i pagare
(art. 76 aeua legge).
Ora alla fine d?_Uai indagine1eh� ci siaim_o proposti
� neoe8sario <}sa.minare se il titolo esecutivo costituito
da un giudicatu n<}lle mani iti un cr<}ditor1;;
dello Stato, possa considera1:si sostitutivo di tutt�i
e t,,,e o anoh.e di uno. solQ dei tr�. atti in cui si
sQstanzia l'attivit� a,:iwministrativa dello Stato
nella erogaziorl,{J dellg spese. La risposta non pu�
esserlJ. eh� negativa. Molto acutam:ent�e osserva l'Ingrosso
in proposito (I debiti dello Stato, op. cit.,
pag. 23) che se l~ liquidazione � operazione di ragione_
oumung clbe ha luogo ne_i pagamenti tra privati
e potr<}bbe essere co1npiuta anche_ dall'Autorit�
giudizia11:ia con l'ausilio dei mezz.i istrwttori
del sistf}ma prooedural.e comfUll1;e, non � tale. l'irnpegno.
�Scavalcata qu�sta. prima trinc<}a l'Auto'rit�
giudiziaria rie. incontrere_bbe .un'altra pi� interna
dav1v�ro inespugnabile,: la necf}ssit� d,ell'im �
pegno. L?impegno � l'atto .esviu�sivo e tipicQ df}ll'or<
Unamento gi1widliioo della jirnanza pubhlioa,
e la sente~a di condanna no'n_ pu� sostituir�. it
decreto d�l ministr.o eh.e impegna una spesai �.
cc Ad ogn:i ~nodo -<!ggiunge l'illustr:!J, giurista indipendentmnente
dalla neoessit� inderogabile
dell'impegno la sentenza del magistrato non potreb>
be far conseguire al ored:itore in giudtiz,io l' oggetto.
d�lla sua domanda se n:on fosse intryrata
da un. g,tto am1min.fatrat�ivo :. aio.�. il titolo di spesa.
La sentenza n,on pu� costituire. titolo di spesa. che
� ordine di pa.gwre fatto all'ufficio pagatorf} dal
ministro, un:ioa autorit� che abbia potest� di comando
sugli uffici pagatori (art. 417 reg.).
La. sf}ntenza iti condanna al pagamf}nto1df, una
som,ma a cwr:ico dello Stato quindi non pu� f}sseru
'fl'l!(J).te-rialm.ent�. e8Jeguita oon fo spos<s,ess:a.,rn1eni,to
dello Sta.t'Q debitore attrib.uendo al creditore il
d�naro oh!} si trq,vi nell� sil,e casse, poiaht� in tal
mod.o si avre_bbe una manifesta so~tititzione della
attivit� giurisdizional� alla attivit� am~inistrativa
ohe f!-On � consentito d,ail n.ostrQ diritto positivo.
La 8e.ntenza di condanna wl pagamento di una
somma a o�arioo della Amministraz�iQ.ne non ha ohe
un valorf} psioologico, in quanto pone alla Am
min.istra'ZiOnf} f,l dovf}�re giuridico di ottemperare
ed !}seguire l~ pronuncie well'Autorit� giu,diziaria,
�ma l'Ammini8trazionfi non pu� e_ssere. materi.
alment.~ ast.'retta aZ:l�, es�equ,zf;orne, allo ~tesso
modo che in .tfn r.apporto tra privati pu� il debitore
inadompiente �ssere costretto ad eseguir:� in forma
sp�cifioa la SUai obbligazione.
Dopo l'entrata in 1Rgore della Oostitu:9ione la
questione dolla �se1cuzione delle sentenZfi di condanna
dell' AmministraRJione d�Uo S�tato a'l pa�
gamento <U somme, si pone anche ital purnto di
vista del rispetto d�ll'art. 81 della Oostitw:iont
medesima. Ed inivero, esclusa l'ipotesi ohte la Ammin
�istrazion� non :i;oglia e'lf!'.ettere il mapAtato di
pagame_nto dellai sq,mma aUa quale � stata condannata.,
la mancat,a e�sf!oUZion.e. della sentenzn
potrebb,e dipendere solo. dal fatto. che_ nel bi~ancio
non risulti stanziat<J,. la sorwmq, 1Jeof}ssarria per
l'esecuzione. E ci�, .o perc1h� l'apposito gapitolo
fossg: O'r:'ntai e_saurito, o, p�roh� to. stanziamento
mancasse de.l tutto.
Ora, in. qu,esto caso, per dare esecuzione alla
st:ntenza, si dovrebbe ovviaqnent.e disporre UWJ,
s.pQsa non prevista in. bilancio : oi� ch�, ~econdu
l'art. 81 della1 O'Qst'ituzione, non solo devf} farsi
per leggp, ma, ta iegge deve, nel disporre la; spesa,
indioare i mf}zzi per farv~ fronte.�.. !$i tratta, come
si Vfide, di un vincolo post.o. dalla Costituzioni;
allo ste_sso l�gislatore, vincolo. che non pu� manoare
di agire oon maggiore forza ne�i conjronti a,i
qualsiasi altro potere d<ellg Stato,. w,l qual� non
pu� es.sf}re consentito wi otten�re cQn i m.ezzi ad
esso pl}ouliari (sentenze, procedirnf}ntf, esecutivi),
quello che. non. pu� ottenere riemmeno il l�gislu. �
te.re con la legge. �
Riepilogandq, il nostro� discorso, sia. nell'adeim,pimento
di q,bbligazioni contrattualj, passive dellu
Stato (intl}se 001nfi obbligazioni av<J.nti per oggetto
il pagct,mfinto di somme di denaro) sia 'IJ-el.l aderrn.pinwnto
di obbligazion~ extra contrattuali. o :ex
uelicto (in cui la .determirui,zioti!l della somma d.a
pagar.e sorg� all'infuori del prooedimento c9ntaDite
e di sp<!_sa) il pag1amento deve avvenir� attrave
�rso f,l sist.ema ar.n.ministratwo contab.il!J.. dfilla
spesa pubblioa, secondo, il si.stem.a vol.to. dalla
legg�. ohe rim.et te unicamente allai Autorit�. a.nwninistrativa,
largament.e forn.ita di potfir.e disoreziona.
te, i modi e. tf}r:rnini di ese.ouzione, dei pagam1ent-
i stessi (h1Agrosso, op. oit., piay. 241).
Alla eventuale_ Qbiezione chte p,otrebb� farsi (j,~
nostro assurnto, �ess�re cio� in ta~ modo il oitl.adinQ
or�ditorft_ sprofV'Visto di tutela giuridica
nei oonfro?iti della, inerzia de.lla PubbUca Amministraizionf},
an.che .quando sia in possesso di urt
titolo e_secutivo d,i condanna al ,pagam1emo di somma
oerta e liquida, rispondiam.o riloordand�o, ohe
allo stesso mondo che contro la iner~1ia degli arrwl�i
nistratori degli E�nti au.tatrokic~ territoriali come
osserva lo Zanobi~i nfil testQ avanti oitalo �
data pos8ibilit� di ricorso alla (J.iwnta Provi�n,.
cialf} Amministrativa (art, 104 Legge_ oomunale
e provinciale) .la quale pu� proof}<�erie. aua allocazion
�. della. spe8a nei r�lativi bilanci e alla spcdiz_
ion~ de.i mandati di paga.mento, � data possi�
bilit� di. costringere ~,Amministrazionf1 dello
Stato ad uniforma1r8i al giudicato� dell'Autorit�
giudiziaria mediante. ricorso al Consiglio di Stato
in sede giur.i8dizionale.
Il comma 4 dell'ar. 27 T. U. ,216 giugno 1924:
n. 1054, delle l�gg'i sul Consiglio di Stato prevede
la pronuncia di qu�sto : cc sui rioo~rsi diretti ad
onenere l'adempimento dell'obbligo d�ena Autorit�
(J)mminist'rativa di conformarsi in qwanto rig�aroa
il ca�so deoiso al gi�dicato dei Tribunali che abbiano
rioonosaiuto la lesione di un dirittQ civile
e politico �.
,;;;;;::;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;::;;i%0.-diiM:;;;; : ; nn:: :mm ::OOW�
g I 7 :::@&l&&nn? 2
-87
Il Sindacato del Consiglio di Stwt'o ~in tal oaso
nO'n � di sola fogittimit� ma anch� di merit�o, il
ohe co8tituisce massimai la gara'l'llZia dei diritti
del cittadino.
La gi�U11�isvritdenz1a (])ella ffa[Yfem'(J) Corte ha seg
�ttito_ tali conc[Jtti (vedi Cass. 25 rnaggio 1928 in
� Giust. P.en. ))' 1929, 529'; Oass. ~ marzo 1929
(Cuccia contro Finanze Foro Amministrativo Jl118);
Cass. 15 ma,ggio 1931 (in � Giustizia penale
))' 1932, Jl-209; Cass. 13 ottobre 1933 in � Annal.
Diritt. e proc. pfJn. i> 1934, 447); Sez. Unite,
Cass., 1� april,e 1930, Co'mune di Bianco Soc. Dalmine
ed altri (in �Faro Ital. ))' 1930, p. I, pag.
983); Sez. Unite, Cassaz�. 6 febbraio 1936, Spadara
Finanize, Conuun.e di Messina (in � Giur. Ital. i>,
1936, 1-1-222') con cui s� conferrnarva una sent�nzia
dello stesso Tr�purnale d� Messina del 15 giugno
1934, con la quale s� afjermav'a non ,essere pignorabile
n;errirneno il denaJro esistente nelle ciasse
dtell'Esatt'ore; che ca;m'� noto, � persona fisiaa o
giuridica� d�wrS:a d:al.l''Am~ini8tJiy.i~ione i],,e'lilo
Stato.
Recentem�nte nel s�nso della impignorabilit�
ha pronundato la Corte di Cassazione con sent. 5
luglio 1940 (� Riv. Dir. Co.mm. )) 1941, Jl-132) confermando
una decisione (])ella Oort� di ApqJ. di
Catania ,2'9� maggio 1939 (ca'll!sa Banco Roma, Puglisi
Mortellarro -Finanze).
. Sporad�ohe devia.mani da questo gen�ral,e ind,irizzo
si sonio a'l.l-ute da parte dtelle magistrature di
merito specie per quel cke rigU(Jff"da l' Aimmdnistrazione
Ferroviaria.
In/rotti in causa Flo.reanirbi FF. SS. (Corte Ap
pello d� Milano 3 maggio 1932 v. rel. val. oit.
pay. 3&1-) si �ra rit�enuto_ ohe � ben�i degli Enti pubblici
fossero sottratti alla esecuzione forzata,
qitando la loro destinazione a�l servizio pubblico
risultasse in modo positfoo e conareto e non quando_
potesse parlarsi dj, una, astratta pot,enziailit�
di d!estinazion�, specie nei confronti d�l�t Amrnic
nistraz�ion.e J11erroviaria attraverso l'attivit� d,ella
qua:lc lo Stato prrsegwe foni d� inilole patri�moniale,
mercantile o ind�ustriale.
A tale co_ncetto sembrai si sia, att�nuta anche la
Corte di Appello d.i Palermo nella� caiisa La Barbera-
Fer�rovie del 10 novembre 1944 (rep. � Foro
!tal. ))' 1943-45, p. 530, n. 20) la quale per� ha richi!
esto s� che per la pignombUit� delle somme occorr�8se
una; specifica destinazione ili esse al s�rvizio
pubblico, non bastando la g�nerica destinazione,
ma h,a giiistificato il suo assunto� "sullo speoia;
le rifiesso oh;e il pagamento ilei flebiti rientra
nei fini del p'rUbblioo servizio.
Il Triburnale ili Messina nella sentenza aivnota'ta
-pur �r.espingenrdo l� affermazioni ileliw Oort�
di Appello di Milano e di Palermo sulla nalttra
della Amministrazio'ne delle Ferrovie delio
Stiato ~ sern,,bra che arbbia vo~w,to oondividtere
l'avviso da loro m_anifestato in o.raine alla pignorabilit�
d�el denaro dello Stato.
Mm poioh� ne abbiamo amipiam�nte discus8o n1on
� il caso di insistervi wlterio'rmente. Non abbiamo
la pretesa di averie offerto discussion�
esauriente o argomenti definith"i, ma riteniamo
solo di aver portato picciolo ausilio� all(JJ risoluzione
di un problema ohe ilnvvolge la afjermazio.ne
di un principio giurisprudenzial�e che, per la sua
d,elicatezza1 e i suoi imprrevcdibili sviluppi, merita
pi� attento e approfondito �same.
G. E. CALA.PAJ.
--~ ---------
&& i : i &@lmrf &CL&&&&& ~Ffl&&Y&&C??Plliif&&&L4f>&&&fWWZ&lj
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
I PROVVEDIMENTI ."JONO ELENO�TI SEOONDO L'ORDINE
DI PUBBLIO�ZIONE SULL� e GAZZETT� UFFIOI�LE 1
1949
I.
Legge 10 dicembre 1949, n. 1150 (G. U., n. 57):
Modificazioni al Testo Unico delle leggi sulle servit�
militari. -La. m,odifi.cazione consiste nello aggiungere
alle ipotesi previste dalla legge 20 dicembre
1932, n. 1849 la cc vicinanza... delle frontiere terrestri
�. Si richiama in proposito la leg&e 3 giugno 1935,
n. 1095, sul regim.e speciale delle propriet� in zona
di. frontiera.
1950
2.
Legge 2 febbraio 1950, n. 66 (G. U., n. 64): Modificazioni
al regio decreto-legge 15 ottobre 1925, n. 2033
e al Regolamento di esecuzione approvato con il regio
decreto-legge 1� luglio 1926, n. 1361, per quanto ha
riferimento alle sanzioni penali. -Rileviamo che
nell'art. 2 di questa legge si prevede la pena di
� detenzione � come aggiunta alla pena pecuniaria,
in casi di particolare gravit�. Com'� noto, la pena
della detenzione � stata abolita nel nostro ordinamento
giuridico penale fin dalla entrata in vigore
del nuovo Codice penale 1930. Si tratta evidentemente
di un lapsus legislativo. Perch� questo articolo
sia applicabile, bisogna leggere, al posto di
cc detenzione �, la parola � arresto �, trattandosi chiaramente
di un caso di reato contravvenzionale.
3.
Legge 15 febbraio 1950, n. 72 (G. U., n. 65): Aumento
del limite di valore della competenza giurisdizionale
civile dei Comandanti di Porto. -La giurisdizione
dei Com.andanti di Porto � evidentemente
una giurisdizione speciale. Tuttavia, non sembra che
la presente legge urti contro il divieto stabilito dall'art.
102 della Costituzione, in quanto non fa altro
che regolare la competenza di una giurisdizione gi�
esis,tente, e non crearne una nuova.
4.
Legge 14 g~nnaio 1950, n. 77 (G. U., n. 66): Avocazione
allo Stato del materiale artistico, storico e
bibliografico recuperato in Germania e restituito allo
Stato Italiano dal Go11erno Militare Alleato. -Nessun
dubbio sulla perfetta costituzionalit� di questa
legge, la quale non lede in alcun m.odo i diritti dei
precedenti proprietari. La esclusione dell'azione di
revindica a favore di questi � la logica conseguenza
del fatto che l'acquisto da parte del Governo Italiano
non � effettuato a titolo derivativo dai proprietari
.tedeschi, ma dal Governo Militare Alleato, il quale,
evidentemente, aveva acquistato il suddetto materiale
a titolo originario, per dirit+.o di preda bellica.
5.
Legge 20 febbraio 1950, n. 78 _(G. U., n. 66): Provvedimenti
tr�ibutari in materia di imposte in surrogazione
del bollo e del registro. -Si tratta della ulteriore
sospensione dell'applicazione delle disposizioni
relative al procedimento di valutazione dei titoli
non quotati in Borsa, ai fini della imposta di negoziazione.
Nella relazione ministeriale � detto espressamente
che la sospensione appare opportuna, essendosi
alla vigilia della riforma generale del contenzioso
amministrativo in materia tributaria.
6.
Legge 23 febbraio 1950, n. 96 (G. U., n. 73): Determinazione
del termine utile per la presentazione
delle domande di risarcimento dei danni dipendenti
dai fatti previsti nei primi tre commi dell'art. 1� del
decreto-legge 6 settembre 1946, n. 226. -Si veda la
Relazione in � Le leggi �, 1950, pag. 243.
7.
Legge 6 marzo 1950, n. 104 (G. U., n. 75): Abrogazione
del regio decreto-legge 6 febbraio 1936, n. 313,
convertito nella legge 28 maggio 1936, n. 1126 e del
decreto legislativo 21 ottobre 1915, n. 1558, sulla
applicazione ai dipendenti civili e militari delle Amministrazioni
dello Stato delle disposizioni concernenti
il loro trattamento in conseguenza di infermit�, lesioni
o morte per eventi di servizio. -Sulla opportunit�
di questa legge non si pu� non convenire, ove si
rifletta che con essa si pone l'impiegato dello Stato
alla pari di tutti gli altri cittadini per quanto riguarda
la risarcibilit� dei danni riportati per fatto ascrivibile
a colpa dell'Amministrazione. ��
La legge non contenendo norme specifiche i�� pro-posito
� soggetta, quanto alla sua applicabi1it� ai
principi generali in materia di successioni di leggi
nel tempo.
INDICE SISTEMATICO
DELLE CONSULTAZIONI
L.4 FORMUL.4.ZIONE DEL QUESITO NON RIFLETTE IN .4.LOUN MODO L.4 SOLUZIONE OHE NE bJ ST.4.T.4 DATA
ACQUE. -I) Se la riserva di energia elettrica da
parte di concessionari di grandi derivazioni di acqua
a favore dei Com.uni rivieraschi sia facoltativa o obbligatoria
(n. 16). -II) Se gli utenti preesistenti di
una derivazione di acqua che restino sottesi per un
certo periodo abbiano diritto ad ottenere dal titolare
della nuova utenza la quantit� di energia in via continua
o solo per il periodo in cui la nuova utenza assorbe
effettivamente la portata del corso d'acqua
(n. 16).
ALBERGO. -Se la nullit� delle vendite di edific
ad uso alberghiero senza autorizzazione derivi dal
solo fatto della mancata autorizzazione o sia subordi
nata all'altra condizione che l'acquirente dia all'edificio
.una diversa destinazione. (n. 4).
ANTICHITA' E BELLE ARTI. -Se il contenuto
della servit� pubblica afferente ad un'opera d'arte sia
limitato a quello del pubblico godimento (n. 12).
CONTRATTI DI GUERRA. -Se possa considerarsi
contratto di guerra solo quello nel quale si faccia
espresso riferimento alle necessit� belliche (n. 11).
DANNI DI GUERRA. -Se una procura a riscuotere
indennizzi per danni di guerra abiliti il procuratore
a. riscuotere anche indennizzi per danni da requisizione
(n. 19).
DEMANIO. -Se, costruita una baracca di legno,
al fine esclusivo dell'approvvigionamento della legna
e del carbone vegetale per la popolazione civile e per
le forze armate, questa appartenga al patrimonio indisponibile
dello Stato (n. 67).
ESPROPRIAZIONE PER P. U. -Se l'~rt. 23
della legge 28 febbraio 1949, n. 43, per la costruzione
di case ai lavoratori, preveda l'occupazione di urgenza
solo nel caso che le aree debbano essere successivamente
espropriate (n. 53).
FALLIMENTO. -Se ai Consorzi agrari possa applicarsi
la procedura fallimentare (n. 3).
FERROVIE. -I) Se il concessionario del diritto
di esclusiva alla pubblicit� commerciale nell'interno
delle carrozze ferroviarie a mezzo di affissioni possa
considerarsi leso dalla concessione fatta ad altri della
pubblicit� a mezzo di diffusioni radiofoniche (n. 96). Il)
Se le Ferrovie siano tenute a pagare la tassa per le
immondizie per gli immobili di loro propriet� (n. 97).
GUERRA. -I) Se i crediti per spese che si riferi�
scano ad attivit�. svolte in relazione a beni sequestrati
ai sensi della legge di guerra caduti in successione, negli
interessi degli eredi come tali possano essere soddisfatti
ai sensi dell'art. 304, n. 5, della legge di guerra (n. 106).
-Il) Se dal rimborso ai sensi dell'art. 304, n. 5 della
legge di guerra siano esclusi i crediti per attivit� svolta
dopo la sottoposizione dei beni al sequestro (n. 106) .
IMPIEGO PRIVATO. -Se possa considerarsi improduttivo
di effetti giuridici il licenziamento di impiegati
privati a soli fini amministrativi, effettuato
dalle Terme di Montecatini o da Enti analoghi (Q. 16).
IMPIEGO PUBBLICO. -1) Se la ritenuta cautelare
stillo stipendio degli impiegati dello Stato possa
effettuarsi anche per debiti derivanti da responsabilit�
amministrativa o solo per debiti derivanti da responsa�ilit�
contabili (n. 221). -II) Quali siano le condizioni
per acquistare il diritto di essere collocato a riposo
col beneficio previsto dall'art. 10 del decreto legislativo
7 aprile 1948, n. 262 (n. 222). -III) Se possa procedersi
al collocamento a riposo con i suddetti benefici
di un dipendente che sia morto dopo la presentazione
della domanda (n. 222). -IV) Se al collocamento a
riposo coi benefici suddetti abbia diritto un dipendente
delle F. S. che abbia presentata la domanda dopo la
emanazione del decreto di esonero per inabilit� fisica
(n. 222). -V) Se ai dipendenti delle mense dei Dopolavoro
ferroviari si applichino i contratti collettivi
di lavoro valevoli per la categoria dei lavoratori
albergo e mensa (n. 223). -VI) Quali siano i criteri
da seguire per esperire azioni di rivalsa nei confronti
di autisti militari responsabili di incidenti autom,obilistici
(n. 224). -VII) Se il trattamento economico
spettante al personale coloniale e gi� a carico dei governi
coloniali sia, dopo la soppressione di quest.i, a
carico del Ministero Africa Italiana (n. 225).
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IMPOSTE E TASSE. -Se ed in quali lim,iti le
ferrovie dello Stato siano tenute a pagare la tassa per
la raccolta delle im.m.ondizie mrelazione agli im.m.obili
del loro patrim,onio indisponibile (n. 130).
MANDATO. -Se nel m.andato a riscuotere indennizzi
per danni di guerra possa .intendersi contenuta
la facolt� di riscuotere indennizzi per danni dipendenti
da requisizione (n. 3).
PENSIONI. -I) Se l'art. 31 della legge 6 febbraio
1941, n. 176, possa interpretarsi nel senso che il termine
di due anni entro il quale deve presentarsi la dom.anda
di riscatto del periodo passato in aspettativa possa .
decorrere anche dal giorno iU cui si verific� l'evento
di forza m.aggiore che im,ped� all'impiegato di riassum.
ere servizio (n. 33). -II) Quali siano le condizioni
alle quali � subordinato il collocamento a riposo con
i benefici previsti dall'art. 10 del decreto legislativo
n. 262, del 1948 (n. 34). -III) Se tali benefici possano
concedersi anche a favore degli aventi causa dall'im.piegato
deceduto dopo la presentazione delladomanda
di. collocam.ento a riposo (n. 34). -IV) Quali accertam.
enti debbano essere eseguiti dall'Am.ministrazione
prima di pagare una pensione al genitore esercente
la pittria potest� sul pensionato (n. 35).
POSTE E TELEGRAFI. -Se il capotreno risponda
della perdita degli �speciali� che egli abbia
affidato durante l'esecuzione del trasporto postale
ad un agente dipendente (n. 16). �
PREZZI. -Se, dichiarate invalide le sanzioni
amministrative applicate sotto l'im.perio della r. s. i.
per violazione alle norme sui prezzi debba restituirsi
la somm.a pagata a suo tempo o se questa debba essere
rivalutata (n. 5).
PROPRIETA' INDUSTRIALE. -I) Se anche nei
confronti dell'Istituto Farm.aceut�co Militare possano
applicarsi le norm,e per la tutela dei m.archi industriali
(n. 1). -II) Se la sola aggiunta della denominazione
cc pari � al nom.e comm.erciale di un prodotto brevettato
valga ad eliminare la possibilit� di conclusione che �
alla base della concorrenza sleale (n. 1).
REGIONI. -I) Se una legge regionale siciliana
che istituisca corsi per perfezionamento e specializzazione
di periti industriali sia in contrasto con la
Costituzione (n. 10). -II) Se debbano essere assegnati
alla regione siciliana i beni di pertinenza del
fondo culto (n. 11).
RESPONSABILITA' CIVILE. -Entro quali lim.
iti � ammessa la rivalsa dell'Amministrazione verso
gli autisti m.ilitari responsabili di incidenti automobi�
listici (n. 101).
SINCACATI. -Se gli Uffici Stralcio per la liquidazione
dei patrimoni delle soppresse organizzazioni
sinda~ali fasciste, possano provvedere al pagament�
dei debiti mediante accensione di ipoteca sui beni
facenti parte dei patrimoni stessi (n. 6).
SOCIETA'. -Se possa110 applicarsi ai Consorzi
Agrari, come a qualsiasi altra societ� cooperativa, le
disposizioni sul fallim.ento e sulla liquidazione coatta
amministrativa (n. 16).
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(6107128) Roma, 1950 -Istituto Poligrafico d�ello Stato -G. C.
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