ANNO XXXVIII -N. 2 MARZO -APRILE 1986

RASSEGNA

DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Pubblicazione bimestrale di servizio

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
ROMA 1987

ABBONAMENTI ANNO 1987

ANNO L. 40.000
UN NUMERO SEPARATO ............. , ....�� lt 7.500

Per abbonamenti e acquisti rivolgersi a:

ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO
Direzione Commerciale -Piazza G. Verdi, 10 -00100 Roma
e/e postale n. 387001

Stampato in ltalia -Printed in ltaly
Autorl1za1lone Tribunale di Roma -Decreto n. 11089 del 13 lusllo 1966

(8219010) Roma, 1987 -Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato P.V.

INDICE

Parte prima: GIURISPRUDENZA

Sezione prima: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE (a cura del�
/'avv. Franco Favara} pag. 89
Sezione seconda: GIURISPRUDENZA
ZIONALE (a cura
COMUNITA~IA
de/l'avv. Oscar
E INTERNA�
Fiumara} 125
Sezione terza: GIURISPRUDENZA SU QUESTIONI DI GIURISDI�
ZIONE (a cura degli avvocati Carlo Carbone, Carlo
Sica e Antonio Cingolo} 1 154
Sezione quarta: GIURISPRUDENZA CIVILE (a
Cenerini)
cura de//'avv. Anna
� 157
Sezione sesta: GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA
vocato Carlo Baflle}
(a cura de/l'av�
167
Sezione settima: GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACQUE ED
APPALTI PUBBLICI (a cura deg/J avvocati Sergio
Laporta, Piergiorgio Ferri e Paolo Vittoria} � 208
Parte seconda: QUESTIONI � RASSEGNA DI DOTTRINA
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE � INDICE BIBLIOGRAFICO
QUESTIONI
RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
J
lt
39
67

La pubblicazione � diretta dall'avvocato:
UGO GARGIULO

CORRISPONDENTI DELLA RASSEGNA
DELEGATI PRESSO LE SINGOLE AWOCATURE

Avvocati

Glauco NoRI, Ancona; Francesco Cocco, Bari; Carlo BAFILE, L'Aquila; Nicasio
MANcuso, Palermo; Rocco BERARDI, Potenza; Maurizio DE FRANcHIS,
Trento; Paolo SCOTTI, Trieste; Giancarlo MANOO, Venezia.

ARTICOLI, NOTE, OSSERVAZIONI, QUESTIONI

S.
CELESTE, Brevi note sui criteri per la determinazione dell'indennit�
nelle espropriazioni decretate dopo l'entrata in vigore
della legge 27 giugno 1974, n. 247 I, 157
F.
FAVARA, I criteri di determinazione della indennit� di espropriazione
(per i beni immobili) II, 39
P.
VITTORIA, Brevi considerazioni in margine ad una sentenza
della Corte di cassazione in tema di sospensione dei lavori I, 216

PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ATTO AMMINISTRATIVO
-Atto -di
ESPOPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
PARTE PRIMA
INDICE ANALITICO -ALFABETICO
DELLA GIURISPRUDENZA
ATTO AMMINISTRATIVO
-Atto -di
ESPOPRIAZIONE PER PUBBLICA
UTILIT�
collegiale Partecipazione
componente in conflitto di interessi
-Illegittimit�, 208.

COMPETENZA CIVILE

-Medico mutualistico -Rapporto di
lavoro parasubordinato -Art. 409

n. 3 c.p.c. -Competenza giudice del
lavoro; 154.
COMUNIT� EUROPEE

-Concorrenza -Fissazione delle tariffe
aeree, 140.

-Libera circolazione delle merci -Controlli
sanitari sulle cagliate importate
-Ritardi -Rilevanza, 136.

-Organizzazione comune di mercato
nel setore dello zucchero -Contributo
alla produzione -Determinazione
-Legittimit�, 125.

CORTE COSTITUZIONALE

-Caducazione di disposizione costituzionalmente
illegittima -Produce
caducazione anche dell'effetto di
abrogazione, 114.

-Conflitto di attribuzione -Termine
per ricorrere -Conoscenza dell'atto
impugnato, 89. �

-Norme integrative per i giudizi Processo
costituzionale -Inapplicabilit�
delle norme sulla estinzione,

112.
-
Sentenza additiva -Quando � consentita,
123.

DEMANIO

-Alloggi di servizio -Sono beni strumentali
all'attivit�-servizio, 97.

-Indennit� espropriativa -Giudizio
di opposizione alla stima -Quantificazione
di detta indennit� -Criteri,
con nota di G. CELESTE, 157.

FALLIMENTO

-Chiusura in mancanza di attivo Revoca
della sentenza dichiarativa
del fallimento -Compenso del curatore,
99.

-Liquf dazione dei compensi al curatore,
ai patrocinatori e ad altri incaricati
dell'amministrazione fallimentare
-Reclami al tribunale fallimentare
-Termine per la proposizione,
100.

-Opposizione a stato passivo -Creditori
esclusi -Impugnazione dello
stato passivo -Decreto di fissazione
della udienza di comparizione -Comunicazione,
101.

-Opposizione a stato passivo -Creditori
esclusi -Impugnazione dello
stato passivo -Termine per la opposizione
e per l'impugnazione, 100.

LOCAZIONE

-Immobili adibiti ad uso non abitativo
-Proroga e rinnovazione unilaterale
�ex lege � dei contratti -Illegittimit�
costituzionale, 113.

OBBLIGAZIONI (IN GENERALE)

-Contratti della p.a. -Illegittimit� di
atto della serie procedimentale -Effetti
-Difetto di presupposti -Annullabilit�
del contratto a richiesta
della p.a., 208.

-Contratti della p.a. -Invalidit� -Illegittimit�
d'uno degli atti della se

-
-
�

INDICE ANALITICO-ALFABETICO DELLA GIURISPRUDENZA Vll

rie procedimentale -Insufficienza Determinazione
d'una causa di invalidit�
prevista dal codice civile -�
Necessit�, 208.

TRIBUTI ERARIALI DIRETTI

-Accertamento -Motivazione -Requisiti
-Spettanza di agevolazioni -Motivazione
� per relationem " -Legittimit�,
200.

~
Decumulo dei redditi dei coniugi Onere
di domanda -Legittimit� costituzionale,
93.

-Determinazione sintetica del reddito
complessivo -Non scomposizione dei
redditi dei coniugi -Legittimit� costituzionale,
93.

-Imposte fondiarie -Imposta sui fabbricati
-Agevolazione per le case di
abitazione di lusso -Licenza di abitabilit�
-Atti equipollenti -Ammissibilit�,
167.

-IRPEF -Dichiarazione del sostituto
di imposta -Omessa presentazione
-Non � mera violazione formale,

105.
-Lavoro dipendente -Spese per la
produzione del reddito -Determinazione
in misura forfettaria -Legittimit�
costituzionale, 93.

-
Rettifica della dichiarazione ex art.
36-bis d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 600 -Correzione di errori materiali
e di calcolo -Correzioni di errori
di applicazione della legge, 183.
TRIBUTI ERARIALI INDIRETTI

-Imposta di registro -Concordato
fallimentare -Sentenza di omologazione
-Imposta proporzionale, 192.

-Imposte doganali -Manifesto di carico
-Rilevanza -Merci iscritte ma
non rinvenute -Si presumono immesse
al consumo, 181.

-IVA -Pena pecuniaria -Versamento
del sesto del massimo -Nella
procedura fallimentare -Inammissibilit�
della questione, 104.

-IV A -Pene pecuniarie -Delega legislativa
-Principi e criteri direttivi
-Sufficienza, 104.

-IVA -Pene pecuniarie -Non irrogazione
per versamento del sesto del
massimo -Verbale di constatazione
-Nozione pi� lata, 105.

-IVA -Vendite fallimentari -Applicazione
ad esse del regime IV A -Legittimit�
costituzionale, 104.

TRIBUTI IN GENERE

-Accertamento -Motivazione -Provvedimento
di ammissione �all'esenzione
-Necessit� -Motivazione insufficiente
-Integrazione in giudizio Possibilit�,
185..

-Accertamento -Motivazione -Provvedimento
sul condono -Non necessita,
186.

-Accertamento -Notificazione -Irregolare
consegna dell'atto -Nullit� Proposizione
del ricorso -Sanatoria,
206.

-
Condono -Natura -Effetti, 189.

-Contenzioso tributario -Competenza
delle Commissioni -n funzionale
e inderogabile -Regolamento di
competenza di ufficio -Ammissibilit�,
168.

-Contenzioso tributario -Competenza
delle commissioni -Imposte dirette Rimborsi
-Competenza della commissione
in cui ha sede l'intendente
di finanza cui spetta provvedere sul
rimborso, 168.

-Contenzioso tributario -Oggetto
del processo -Accertamento -Difetto
di motivazione -Dichiarazione di
nullit�, 199.

-Contenzioso tributario -Provvedimento
impugnabile -Domanda di
rimborso -Silenzio, 168.

-Contenzioso tributario -Ricorso in
grado di impugnazione -Motivi specifici
-Necessit� -Motivazione
� per relationem � -Inammissibilit�,

199.
VALLE D'AOSTA

-Depositi presso aziende di credito Plafond
-Disciplina differenziata Legittimit�
costituzionale, 90.

INDICE CRONOLOGICO
DELLA GIURISPRUDENZA

CORTE COSTITUZIONALE

25 maggio 1985, n. 177 (ord.)

29 ottobre 1985, n. 242

15 novembre 1985, n. 284

15 novembre 1985, n. 287

22 novembre 1985, n. 302

22 novembre 1985, n. 303

22 novembre 1985, n. 304 (ord.)
14 aprile 1986, n. 88

22 aprile 1986, n. 102

23 aprile 1986, n. 108

23 aprile 1986, n. 109

23 aprile 1986, n. 111

30 aprile 1986, n. 115

30 aprile 1986, n. 116

30 aprile 1986, n. 120

23 maggio 1986, n. 128

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE

Sez. V, 22 gennaio 1986, nella causa 250/84 .....
S'ed. plen., 18 febbraio 1986, nella causa 35/84 . . .
Sed. plen., 30 aprile 1986, nelle cause riunite 209-213/84

GIURISDIZIONI CIVILI

CORTE DI CASSAZIONE

Sez. Un., 27 luglio 1985, n.
Sez. Un., 18 dicembre 1985,
Sez. I, 10 gennaio 1986, n.
Sez. Un., 16 gennaio 1986,

Sez. I, 16 gennaio 1986,
Sez. I, 17 gennaio 1986,
Sez. I, 22 gennaio 1986,
Sez. I, 25 gennaio 1986,
Sez. I, 30 gennaio 1986,
Sez. I, 4 febbraio 1986,
Sez. I, 17 febbraio 1986,

n.
n.
n.
n.
4372 ..

n. 6457
70 . .
n. 210
231
261
402
492
n. 599
n. 681
n. 937
Pag.

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104
104
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101
105

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136
140

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154
167
168
181
183
185
186
189
192
199

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I

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I

Sez. Un., 3 marzo 1986, n. 1322
Sez. I, 7 marzo 1986, n. 1506 . . " �
199
206

PARTE SECONDA

Questioni Pag. 39

RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

Questioni di legittimit� costituzionale:
I -Norme dichiarate incostituzionali Pag. 67
II -Questioni dichiarate non fondate 69
III -Questioni proposte 70

PARTE PRIMA

j
�

I
l

I
I

GIURISPRUDENZA

SEZIONE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 25 maggio 1985, n. 177 (ord.) -. Pres. Roehrssen
-Rel. Corasaniti.

Corte Costituzionale -Conflitto di attribuzione -Termine per ricorrere Conoscenza
dell'atto impugnato.

La piena conoscenza dell'atto da parte della Regione si ha nel
momento -rilevante come dies a quo del termine per ricorrere in
cui l'atto stesso perviene all'assessorato competente o comunque �
dal medesimo conosciuto; la comunicazione fatta dall'assessorato al
Presidente della Regione non vale a spostare la decorrenza del termine.

(omissis) Considerato che, ai sensi del combinato 'disposto degli
artt. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 27 delle norme integrative
16 marzo 1956, il ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla
Regione nei confronti dello Stato deve essere notificato al Presidente
del Consiglio dei ministri entro 60 giorni a decorrere dalla pubblicazione,
notificazione o piena conoscenza dell'atto impugnato;

. che la nota 7 aprile 1976, n. 6/470/76, del Ministero delle finanze,
avverso la quale � proposta impugnazione, risulta pervenuta alla Regione
Sicilia -Assessorato alle finanze in data 14 aprile 1976, come
da timbro recante la suddetta intestazione, la data ed il n. 15615 di
protocollo apposto a margine del primo foglio della nota ministeriale,
mentre il ricorso � stato notificato al Presidente del Consiglio dei ministri
il 1� luglio 1976, e quindi oltre il termine di sessanta giorni dalla
piena conoscenza dell'atto da parte di organo della Regione Sicilia
(tale � l'Assessore: cfr. artt. 12, 13 e 20 dello Statuto siciliano);

che appare irrilevante la deduzione della ricorrente secondo la quale
la conoscenza della nota sarebbe stata acquisita dal Presidente della
Regione soltanto in data 4 maggio, a seguito di inoltro effettuato dall'Assessorato
il 30 aprile 1976, in quanto, secondo la pi� recente giurisprudenza
di questa Corte, la piena conoscenza dell'atto da parte della
Regione deve ritenersi verificata nel momento in cui l'atto stesso �
pervenuto all'assessorato competente, o comunque � conosciuto dal predetto,
non valendo la tardiva comunicazione fatta dall'Assessore al Presidente
della Regione a spostare la decorrenza del termine (cfr. sentenze

n. 3 e n. 51 del 1978). (omissis)

90 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 29 ottobre 1985, n. 242 -Pres. Roehrssen -
Rel. Paladin -Regione Valle d'Aosta (avv. Romanelli) e Presidente
Consiglio dei Ministri (vice avv. gen. Stato Azzariti).

Valle d'Aosta -Depositi presso aziende di credito -Plafond -Disciplina

differenziata -Legittimit� costituzionale.

(Cost., artt. 3 e 136; Statuto speciale Valle d'Aosta, artt. 12 e 50; legge 7 agosto 1982,

n. 526, art. 38).
Anche le regioni a statuto speciale sono tenute in materia di credito
ad uniformarsi alla legislazione dello Stato; e nulla esige. che le
finanze delle varie regioni differenziate siano identicamente regolate.
Non � costituzionalmente illegittima la disposizione che impone anche
alla regione Valle d'Aosta il limite delle somme depositabili presso
aziende di credito.

(omissis) L'art. 38, secondo e terzo comma, deHa legge 7 agosto 1982,

n. 526 -cui si riferisce il ricorso in esame -prevede, da un lato, che
�agli effetti delle disposizioni contenute negli artt. 31 della legge 5 agosto
1978, n. 468, 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119, e 10 della legge
26 aprile 1982, n. 181, non sono computabili le somme costituenti entrate
della regione Sicilia a norma dell'art. 36 dello Statuto della regione
stessa e del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074,
e quelle alla medesima dovute o versate a norma dell'art. 38 di detto
statuto, nonch� quelle costituenti entrate proprie della regione TrentinoAlto
Adige e delle province autonome di Trento e Bolzano �; e, d'altro
lato, precisa che � alle somme anzidette non si applicano le disposizioni
recate dagli artt. 31 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e 40 della legge
30 marzo 1981, n. 119 �. Tale disciplina viene congiuntamente impugnata
-in sostanza -per non aver menzionato le entrate delle altre Regioni
a statuto speciale, fra cui la ricorrente Valle d'Aosta, cos� discriminandola
rispetto alla Sicilia ed al Trentino-Alto Adige, in violazione di una serie
di precetti costituzionali e statutari.
Ma l'oggetto dell'impugnazione rimane duplice. Sotto un primo profilo,
cio�, la legittimit� delle norme in discussione viene contestata, se
ed in quanto si possa desumerne che l'art. 31 della legge n. 468 del
1978, riguardante il regime delle �giacenze di tesoreria delle regioni>>,
ridivenga applicabile alla Valle d'Aosta, malgrado l'opposta decisione
adottata dalla Corte mediante la sentenza n. 95 del 1981. Sotto un secondo
profilo, le norme stesse sono invece denunciate nella parte concem�nte
il richiamo all'art. 40 della legge n. 119 del 1981 (relativamente alle
disponibilit� depositabili dalle Regiorii presso aziende di credito), in
riferimento agli artt. 3 e 136 Cost., 12 e 50 dello Statuto speciale.

Per contro, nessuna contestazione specifica investe il secondo comma t
dell'impugnato art. 38, nella parte in cui si fa richiamo all'art. 10 della

-i

I
I

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

legge n. 181 del 1982 (circa il riparto delle somme spettanti alle Regioni
ed alle Province ad autonomia differenziata, per il finanziamento dei
consultori familiari, per la prevenzione e la cura delle tossicodipendenze,
per la protezione della maternit� e dell'infanzia). Su questo punto,
infatti, la ricorrente ritorna a dolersi della �discriminazione� che sarebbe
stata operata in suo danno, ma senza affatto chiarire in che
consisterebbe la discriminazione stessa.

Quanto al primo ordine di problemi, la difesa della Regione e l'Avvocatura
dello Stato concordano giustamente nell'escludere che le norme
impugnate valgano a riestendere, coinvolgendo la Valle d'Aosta, l'ambito
di applicabilit� dell'art. 31 della legge n. 468 del 1978.

Nella sua versione originaria, il primo comma di tale articolo prevedeva
-in effetti -che tutte le Regioni, a statuto ordinario e speciale,
avessero � l'obbligo di tenere le disponibilit� liquide, limitatamente
alle assegnazioni, contributi e quanto altro proveniente dal bilancio
de11o Stato, in conti correnti non vincolati con il Tesoro �. Ma la norma
stessa � stata dichiarata costituzionalmente illegittima, appunto nei
riguardi della Valle, mediante la predetta sentenza n. 95 del 1981: che
l'ha ritenuta incompatibile con l'art. 50, terzo comma, del relativo Statuto,
per essere stata adottata in difetto del necessario � accordo con
la giunta regionale � e per aver contraddetto, comunque, i disposti della
legge 6 dicembre 1971, n. 1065, sull'ordinamento finanziario di quella
Regione. Sicch� la rinnovata applicazione dell'art. 31, primo comma,
determinerebbe in tal senso -come � stato osservato nel ricorso -la
congiunta violazione dell'art. 50 dello Statuto speciale e dell'art. 136
della Costituzione.

Per altro, nulla consente di ritenere che la normativa impugnata
debba interpretarsi in questi termini. Al contrario, fin dal periodo intercorrente
fra la pronuncia ed il deposito della sentenza n. 95 del 1981,
� entrato in vigore l'art. 40, quarto comma, della legge 30 marzo 1981,

n. 119 (legge finanziaria 1981), che ha novellato l'art. 31, primo comma,
della legge n. 468, ma introducendo un'espressa eccezione �per i fondi
di cui all'art. 38 dello statuto della Regione siciliana, nonch� per quelli
destinati alle altre regioni a statuto speciale ed alle province autonome
di Trento e Bolzano, in base ai rispettivi statuti �. Mentre l'art. 38,
secondo e terzo comma, della legge n. 526 del 1982 si � limitato -sul
punto -a garantire pi� compiutamente (o con una maggiore precisione)
la Regione Sicilia: la quale, da un lato, s'era vista respingere
il proprio ricorso avverso l'art. 31 della legge n. 468, sempre in virt�
della sentenza n. 95 del 1981; e, d'altro lato, non era stata esplicitamente
esentata� dall'applicazione di tale disciplina -in conseguenza del citato
art. 40, quarto comma, della legge n. 119 -se non � per i fondi di
cui all'art. 38 dello statuto �, cio� con riguardo alle somme annualmente
versate dallo Stato � a titolo di solidariet� nazionale �.

92
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO. STATO

Cosi ricostruite, dunque, le norme in esame non incorrono in alcuno
dei prospettati vizi di legittimit� costituzionale.

Quanto alla seconda delle due problematiche sollevate dal ricorso,
l'impugnativa dev'essere respinta. n senza fondamento, infatti, che la
difesa della Regione si appella anche in tal senso alla giurisprudenza
della Corte, tornando ad invocare -in particolar modo -:-la sentenza

n.
95 del 1981.
Nel quadro della complessa disciplina dettata dall'art. 40 della ilegge
n. 119, vanno tenute accuratamente distinte le disposizioni del primo
e del quarto comma: altro essendo il regime complessivo delle disponibilit�
che gli enti gi� indicat.i dall' � originario primo comma del�
['art. 31 della legge n. 468 possono mantenere... a qualunque titolo
presso le aziende di credito�; ed altro la sorte specificamente riservata
alle somme provenienti dal bilancio dello Stato e destinate ad affluire
negli appositi conti intestati alle Regioni presso le tesorerie dello Stato.
Nella sentenza n. 95 del 1981, la Corte ha affrontato unicamente il
secondo e non il primo ordine di questioni. Viceversa, � nella sentenza
n. 162 del 1982 che la Corte ha preso chiaramente posizione circa l'am�
bito di applicabilit� dell'art. 40, primo comma, della legge n. 119, affer�
mando la competenza dello Stato a dettare misure del genere, in nome.
dell'indispensabile coordinamento finanziario e degli interessi nazionali
concernenti la �disciplina del credito�; e precisando che non �ha rilievo,
alla luce delle finalit� perseguite, distinguere tra Regioni a Statuto
speciale e Regioni a Statuto ordinario, tutte ugualmente tenute in ma�
teria di credito a uniformarsi alla legislazione dello Stato �.
A rp.odificare tali conclusioni non valgono, d'altronde, i richiami
del ricorso all'attuale ordinamento finanziario della Valle d'Aosta, stabilito
dalla legge 26 novembre 1981, n. 690. L'incompatibH.it� fra tale
ordinamento ed il primo comma del citato art. 40, che dovrebbe imporre
anche in tal senso una sentenza interpretativa di rigetto, viene asserita
ma non dimostrata. Ed � molto significativo, all'opposto, che gli interessi
bancavi non figurino affatto fra le entrate regionali elencate dall'art.
1 della legge n. 690 e che le giacenze di tesoreria non vengano
considerate in alcun modo dalla legge medesima: il che conferma che,
per modificare il regime di detti depositi, non era necessario alcun

� accordo � fra lo Stato e la Regione, trattandosi .di questioni non incidenti
sull'autonomia finanziaria regionale, costituzionalmente o statutariamente
garantita (come � stato ancora rilevato dalla sentenza n. 162

del
1982).
Certo, tutto questo non toglie che, in definitiva, la discutibile solu

I
zione accolta dall'art. 38, secondo e terzo comma, della legge n. 526 !
del 1982 finisca per privilegiare due sole Regioni a statuto speciale. !

Ma la mancata inclusione della Valle d'Aosta, accanto alla Sicilia ed
al Trentino-Alto Adige, non determilla la violazione di al-.:uno dei para-

I
I

~-~

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

metri costituzionali e statutari addotti nel ricorso, per desumerne la
lesione della � sfera della competenza assegnata alla Regione �. Nel vigente
ordinamento, infatti, nulla esige che le finanze delle varie. Regioni differenziate
vengano identicamente regolate; ed anzi gli stessi Statuti stanno
a dimostrare che, in tal campo, le ragioni della specialit� prevalgono
spesso sulle ragioni dell'uniformit� di trattamento. (omissis)

CORTE COSTITUZIONALE, 15 novembre 1985, n. 284 -Pres. Roehrssen -
Rel. Bucciare11i Ducci.

Tributi erariali diretti -Decumulo dei redditi dei coniugi -Onere di
domanda -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 24, 53 e 136; legge 12 novembre 1976, n. 751, artt. 4 e 5)\

Tribunali erariali diretti -Determinazione sintetica del reddito complessivo
-Non scomposizione dei redditi dei coniugi � Legittimit� costi�
tuzionale.
(Cost., art. 24; legge 12 novembre 1976, n. 751, art. 4).

Tributi erariali diretti -Lavoro dipendente � Spese per la produzione del
reddito � Determinazione in misura forfettaria � Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 30, 31 e 37; d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 136).

Non rientra nel potere di sindacato della Corte costituzionale valutare
le misure con le quali il legislatore, nell'esercizio del suo potere
discrezionale, ridisciplina a seguito di una pronuncia di incostituzionalit�
situazioni complesse, semprech� tali misure non travalichino i
limiti della ragionevolezza. Essendo fuori discussione la legittimit� in
se stessa del ricorso alla determinazione sintetica del reddito complessivo,
risulta materialmente impossibile scomporre in quote il reddito
determinato in ordine al tenore di vita del contribuente e della sua
famiglia, cos� da potere attribuire una quota al marito e un'altra alla
moglie; ogni tentativo di scomposizione, tenuto conto del legittimo criterio
di accertamento adottato, sarebbe arbitrario e privo di riscontro
con la realt� concreta (1).

Ragionevolmente il legislatore ha determinato in misura forfettaria

le spese di produzione dei redditi di lavoro dipendente (2).

(1) Oltre a dichiarare � fuori discussione la legittimit� in se stessa � del
metodo sintetico, la Corte parrebbe consentire -e non solo con riguardo alla
vicenda �transitoria� sottopostale -l'accertamento unitario a carico dei coniugi,
quando emesso � con riferimento al tenore di vita�.
(2) Irrisolto � il problema se la deduzione forfettaria di che trattasi debba
essere espressa in termini di imponibile o possa esserlo in termini di imposta
(o addirittura possa essere del tutto soppressa).
2

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) La questione comunque si rivela non fondata anche in
ordine alle altre ordinanze. Di fronte alla pronuncia di incostituzionalit�
del cumulo d�i redditi tra coniugi, contenuta nella citata sentenza di
questa Corte n. 179 del 1976, il legislatore si trov� infatti nella necessit�
di adeguare fa normativa in materia cos� da renderla conforme al principio
affermato dalla Corte anche per i rapporti tributari gi� insorti,
ma comunque non definiti. Una situazione del tutto particolare e complessa
era quella relativa alla pregressa imposta complementare, abolita
dal 1� gennaio 1974.

Invero se in linea di massima la sentenza di questa Corte poteva
operare direttamente sui rapporti ancora in atto, secondo i princ�pi
generali che regolano gli effetti delle pronuncie di incostituzionalit�,
nella specie -quando cio� ricorrevano le due ipotesi indicate nel paragrafo
precedente -il legislatore si trovava di fronte a casi peculiari
rispetto ai quali la determinazione degli effetti della pronuncia si presentava
estremamente difficile. Si verificavano, infatti, due situazioni transitorie
particolarmente complesse -come giustamente osserva l'Avvocatura
in uno degli atti di intervento -e cio� la ipotesi di un reddito
complessivo dichiarato o accertato in via definitiva, mentre la relativa
imposta non era stata interamente pagata alla data del 22 luglio 1976 e
l'ipotesi in cui l'imposta fosse stata interamente pagata, sul reddito
dichiarato, ma fosse stato notificato accertamento in rettifica o d'ufficio
non divenuto definitivo alla data del 22 luglio 1976.

In entrambi i casi J'obbligazione tributaria risultava o non ancora
del tutto estinta sul piano della mera esecuzione (prima ipotesi); o
estinta sul piano dell'esecuzione, ma ancora pendente per un accertamento
in rettifica o d'ufficio non definitivo (seconda ipotesi).

Limitatamente a queste due ipotesi -come si legge negli stessi
lavori preparatori -il legislatore ha �scelto in via transitoria di imporre
agli obbligati fa presentazione di una domanda entro un determinato
termine per poter usufruire della tassazione separata.

1 Tutto ci� premesso, si deve precisare che non rientra nel potere di
sindacato di questa Corte valutare le misure con le quali il legislatore,
nell'esercizio del suo potere discrezionale, ridisciplina a seguito di una
pronuncia di incostituzionalit� situazioni complesse, gi� di per s� in fase
transitoria a seguito di una riforma radicale del sistema tributario,
come quella avvenuta con d.P.R. n. 597 del 1973 e con la legge n. 576
del 1975; semprech� ben' inteso tali misure non trav�lichino i limiti della
ragionevolezza. E del tutto ragionevole si rivela il criterio adottato di
lasciare agli obbligati, nelle due particolari situazioni sopra descritte, la
scelta, attraverso la presentazione o meno della domanda, tra il nuovo
regime della tassazibne separata e il regime precedente, a seconda della
valutazione in concreto di situazioni parzialmente maturate sotto la precedente
normativa. La facolt� accordata ai contribuenti � venuta cos� a

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

conciliare gli interessi effettivi dei cittadini con le esigenze di buon andamento
della pubblica amministrazione, sottraendo ad un meccanico
automatismo una mole notevole di casi, che avrebbe comportato per
l'Amministrazione un aggravio organizzativo difficilmente sopportabile,
cui poteva non corrispondere l'interesse degli stessi contribuenti.

Nessuno, quindi, degli invocati parametri costituzionali � stato violato,
essendo le norme impugnate dirette proprio alla loro salvaguardia
attraverso l'adeguamento della normativa transitoria alla pronuncia di
questa Corte. E neppure � stato leso l'art. 24 della Costituzione, per la
denunciata brevit� dei termini (venti giorni per il marito -e trenta per
fa moglie) previsti per la presentazione della domanda. Questa Corte ha
avuto, infatti, occasione di affermare pi� volte che la congruit� di un
termine.va valutata non solo in rapporto all'interesse di chi ha l'onere
di osservarlo, ma anche con riguardo alla funzione assegnata al termine
nell'ordinamento giuridico (cfr. sentenze nn. 57 del 1962; 10 del 1970;
138 del 1975 e 31 del 1977). Ed i termini di decadenza sopra descritti
trovano giustificazione nella esigenza di una rapida definizione di controversie
insorte in vigenza di un sistema tributario ormai abolito, per
consentire all'Amministrazione tributaria un'adeguata predisposizione dei
propri servizi.

Con la seconda questione la Commissione tributaria centrale e la
Commissione tributaria di Casale si chiedono se contrasti o meno con
l'art. 24 della Costituzione l'ultimo comma del citato art. 4 della legge

n. 751 del 1976, nella parte in cui vieta di chiedere la tassazione separata
quando il reddito complessivo dei coniugi (comprensivo quindi di quello
della moglie) sia stato determinato sinteticamente; per il dubbio che
tale disposizione violi il diritto di difesa della moglie stessa.
Anche questa questione prospettata nei termmi sopra indicati non �
fondata. Dispone invero l'art. 137 del t.u. 29 gennaio 1958, n. 645 che
� se il tenore di vita del contribuente od altri elementi o circostanze
di fatto fanno presumere un reddito netto superiore a quello risultante
dalla denunci� analitica, il reddito complessivo netto viene determinato
sinteticamente con riferimento al tenore di vita del contribuente o ad
altri elementi o circostarize di fatto �.

Essendo fuori discussione la legittimit� in se stessa del ricorso alla
determinazione sintetica del reddito complessivo, risulta materialmente
impossibile scomporre in quote il reddito determinato in ordine al tenore
di vita del contribuente e della sua famiglia, cos� da potere attribuire una
quota al m~rito e un'altra alla moglie; ogni tentativo di scomposizione,
tenuto conto del legittimo criterio di accertamento adottato, sarebbe
arbitrario e privo di riscontro con la realt� concreta.

Non sussiste pertanto alcuna lesione dell'art. 24 della Costituzione,
sotto il profilo che la norma impugnata priverebbe la moglie del diritto

96 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELW STATO

alla difesa, impedendole di interloquire a tutela della sua personale
situazione, dal momento che l'impossibilit� di ricostruire il suo reddito
esclude che essa possa assumere la veste di soggetto autonomo del rapporto
tributario e nessuna violazione vi pu� essere del diritto di difesa
per chi non � destinatario di un precetto e non � quindi obbligato nei
confronti dell'Amministrazione.

Con la quinta ed ultima questione infine la Corte deve decidere se
contrasti o meno <;on gli artt. 3, 31 e 37 della Costituzione l'art. 136 del

d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645 (testo unico sulle imposte dirette), nella
parte in cui limita la detraibilit� degli oneri da redditi di lavoro subordinato
al 20 % dei redditi stessi, con un massimo di Jire 360.000; per il
dubbio che tale norma introduca una ingiustificata disparit� di trattamento
tra lavoratori subordinati e lavoratori autonomi, violando altres�
i princ�pi della tutela dell'istituto familiare, del dovere-diritto dei genitori
all'istruzione e al mantenimento dei figli e della parit� dei sessi in
materia di lavoro.
Si precisa nell'ordinanza che tali lesioni deriverebbero dalla mancata
deducibilit� dal reddito della moglie di quanto necessariamente speso
per una adeguata custodia dei figli nelle ore che essa deve dedicare alla
sua attivit� di insegnamento.

La questione non � fondata. Per quanto attiene invero alla lamentata
lesione del principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione), essa non
sussiste in quanto la diversit� di disciplina tra lavoratori subordinati e
lavoratori autonomi, in materia di oneri deducibili, trova la sua giustificazione
nella diversit� obiettiva di situazioni economiche tra Je due categorie
di lavoratori in ordine agli oneri sostenuti per la produzione del
reddito. E ragionevolmente il legislatore ha Jimitato tali oneri per i lavoratori
dipendenti alle sole spese, non essendo ipotizzabili per questa
categoria di lavorl:ltori passivit� o perdite -quali si riscontrano nella
attivit� dei lavoratori autonomi -ed ha inoltre determinato le stesse
spese di produzione dei lavoratori subordinati in misura forfettaria.

N� sussiste i:l lamentato contrasto della norma impugnata con gli
artt. 30, 31 e 37 della Costituzione. Secondo i princ�pi del nostro ordinamento
tributario, infatti, il carattere peculiare degli oneri deducibili �
di essere � inerenti alla produzione del reddito� del lavoratore, e non
gi� erogazioni di reddito gi� prodotto. E rientrano certamente in quest'ultima
categoria, e non nelle spese necessarie per la produzione di
reddito, quelle sostenute dalla famiglia per il mantenimento, l'istruzione
e l'educazione dei figli.

All'interno, quindi, della logica generale che presiede al sistema tnbutario
italiano la questione nori pu� trovare giuridico fondamento, in
modo da assumere rilievo ai fini della .Jesione dei princ�pi costituzionali
invocati.

.. . I

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

CORTE COSTITUZIONALE, 15 novembre 1985, n. 287 -Pres. Paladin -Rel.

Saja -Provincia di Bolzano (avv. Panunzio) e Presidente Consiglio

dei Ministri (Avv. Stato Mataloni).

Demanio � Alloggi di servizio � Sono beni strumentali all'attivit�-servizio.

Tra i beni � relativi a servizi di carattere nazionale � (rimasti di spettanza
dello Stato) vanno compresi anche tutti gli alloggi dati (o da darsi)
in concessione a dipendenti addetti �in loco� ai predetti servizi (1).

(omissis) I tre ricorsi per conflitto di attribuzione -proposti, due,
dalla Provincia autonoma di Bolzano e, uno, dallo Stato -hanno,
come � stato enunciato in narrativa, il medesimo oggetto, rivendicandosi
reciprocamente � dai due enti la competenza a disporre degli alloggi
di servizio costruiti in Bolzano dall'Azienda di Stato per i servizi
telefonici: pertanto i relativi giudi.zJi vanno riuniti per essere decisi con
unica sentenza.

A fondamento della propria pretesa la Provincia invoca gli artt. 8,

n. 10 ,e 16 d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, che approva il testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, in base ai quali essa ha la potest� legislativa primaria nonch� la
competenza amministrativa in materia di edilizia co:munque sovvenzionata.
La Provincia richiama anche l'art. 8, lett. b) d.P.R. 20 gennaio
1973 n. 115 che, in attuazione del citato statuto speciale in materia di trasferimento
alle due Province autonome di beni demaniali e patrimoniali
dello Stato (e della Regione), dispone il passaggio degli alloggi economici
e popolari di propriet� di quest'ultimo.
A dire della Provincia, il trasferimento comprenderebbe anche gli
immobili in questione, in quanto non sarebbe applicabile l'eccezione, prevista
nello stesso art. 8 lett. b), riguardante gli alloggi la cui concessione
sia essenzialmente condizionata alla prestazione in loco di un determinato

(1) Negli anni Settanta, in nome di una gestione unitaria del problema
della �casa� (e per ,secondare una tendenza al livellamento), si era smarrita
la consapevolezza della specificit� delle esigenze abitative del personale statale
sottoposto a trasferimenti frequenti e non solo in ambito � locale � (si pensi,
ad esempio, alla soppressione dell'INCIS, ed alla abolizione di asseriti � privilegi
� in sede di assegnazione di alloggi di edilizia pubblica). La sentenza in rassegna
riconosce piena legittimit� ed ampia portata all'istituto giuridico dello
� alloggio di servizio �: � tale non soltanto l'alloggio � di rappresentanza � o
fisicamente inserito in un � impianto � adibito al pubblico servizio o in un
edificio adibito a pubblico ufficio, ma qualsiasi alloggio � funzionalmente collegato
� all'attivit� svolta dalla amministrazione o azienda o, in genere, entit� datrice
di lavoro. V'� di pi�: la sentenza opera una efficace trasposizione nell'ambito
pubblicistico della nozione di � bene strumentale � che ha ricevuto elaborazione
e riconoscimento (anche ai fini tributari) in relazione alla � impresa �.

98 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

servizio presso pubbliche amministrazioni: in questa eccezione, sempre
secondo la Provincia, rientrerebbero soltanto gli alloggi concessi intuitu
ministerii ai pubblici dipendenti, ma non anche a queHi qui considerati,
la cui costruzione era diretta ad evitare al personale situazioni di disagio
derivanti dalla destinazione in citt� ove maggiore � la difficolt� di procurarsi
abitazioni private.

Obietta la difesa dello Stato che, se pure gli immobili in questione
potessero rientrare nella previsione dell'art. 8 n. 10 Stat. cit. -sul che
esso muove qualche dubbio -� decisivo il fatto che i medesimi rimangono
di spettanza statale secondo il disposto dell'art. 68 dello stesso
Statuto, che esclude le Province dalla successione nei beni demaniali e
patrimoniali dello Stato � relativi a servizi di carattere nazionale �,

Ne consegue, sempre secondo lo Stato, che gli alloggi di cui si tratta
non possono rientrare nella previsione dell'art. 8 lett. b) delle Norme di
attuazione ult. cit., essendo comunque riconducibili all'eccezione ivi prevista
e relativa alle abitazioni concesse ai dipendenti pubblici.

La pretesa della Provincia non sembra sorretta da valide ragioni,
mentre risulta fondata quella dello Stato.

Come si � detto, il cit. art. 68 dello Statuto, nell'indicare i beni rispetto
ai quali le due province autonome succedono allo Stato, espressamente
eccettua, tra l'altro, � quelli relativi... a servizi di carattere. nazionale... �
tra i quali rientra certamente quello telefonico, rimasto di spettanza statale;
e va da s� che la previsione normativa comprende non solo gli
immobili in cui il servizio stesso viene espletato, ma anche quelli ad esso
funzionalmente collegati.

Ci� � stato correttamente tradotto nelle citate norme di attuazione,
il cui art. 8 lett. b), come si � ora detto, esclude da1 trasferimento �gli
alloggi la cui concessione sia essenzialmente condizionata alla prestazione
in loco di un determinato servizio presso pubbliche amministrazioni
(statali)... �,

L'assunto della Provincia, secondo cui quest'ultima disposizione si
riferisce soltanto agli alloggi concessi al dipendente intuitu ministerii,
ossia con riguardo alle singole e specifiche funzioni da lui esercitate e
con l'automatica cessazione al momento del venir meno dalla carica
(prefetti, comandanti di reparti militari, ovvero impiegati della carriera
esecutiva con funzioni di custodi) non pu� essere condiviso.

Anzitutto, la formula adoperata non � nuova nella nostra legislazione
(cfr. art. 2 lett. b) e c) d.P.R. 17 gennaio 1959 n. 2) ed � stata
sempre e concordemente intesa dalla giurisprudenza della Cassazione e
del Consiglio di Stato nel senso che comprende tutti gli alloggi comunque
concessi ai dipendenti, alla sola condizione che essi espletino in loco
le mansioni pubbliche, alle quali sono preposti.

� da ritenere perci� che, se il legislatore del 1973 avesse voluto formulare
una diversa previsione, altra sarebbe stata l'espressione da lui

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

adoperata, mentre il'impiego della medesima formula chiaramente manifesta
la volont� di affermare lo stesso concetfo.

E ci� aderisce pienamente alle finalit� dell'amministrazione centrale,
la quale nel costruire gli alloggi del tipo in questione � mossa dall'intent�
(come, in particolare, risulta espressamente per l'Azienda dei telefoni
dal preambolo della legge di autorizzazione 11 dicembre 1952 n. 2521) �
di evitare ai propri dipendenti le difficolt�, influenti negativamente sul
funzionamento degli uffici, di soddisfare l'esigenza primaria dell'abitazione
nelle localit� ove maggiore � la crisi degli alloggi.

Pertanto, non essendo stato trasferito alla Provincia il servizio telefonico,
che, come si � gi� detto, � rimasto nelle attribuzioni dello Stato,
non possono non continuare ad appartenere a quest'ultimo (ed appunto
sono esclusi dal trasferimento) anche i beni preordinati �al buon andamento
del servizio stesso.

In proposito, si pu� anche ricordare che l'art. 24 d.P.R. 22 marzo 1974

n. 381 (norma di attuazione del pi� volte citato Statuto speciale in
materia urbanistica e di opere pubbliche) riserva allo Stato la costruzione
di alloggi per i propri dipendenti la cui concessione sia essenzialmente
condizionata alla prestazione in loco di un determinato servizio:
disposizione che, com'� evidente, ijsulta in linea con quella gi� esaminata
dal ricordato art. 8, lett. b), d,P.R. n. 115 del 1973 e conferma ulteriormente
l'interpretazione qui accolta.
p.q.m.
dichiara che spetta allo Stato provvedere all'assegnazione degli alloggi
costruiti nel territorio della Provincia di Bolzano dall'Azienda statale
per i servizi telefonici, per concederli ai propri dipendenti che prestano
servizio in loco; ...

CORTE COSTITUZIONALE, 22 novembre 1985, n. 302 -Pres. Paladin -Rel.
Andrioli -Curatore del fallimento Gargiulo Luisa (n.p.) e Presidente
Consiglio dei Ministri (vice Avv. Gen. Stato Chiarotti).

Fallimento -Chlustira In mancanza di attivo -Revoca della sentenza dichiarativa
de1. fallimento -Compenso del curatore.
(Cost., artt. 3, 23 e 36; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 21 e 91).

Non � costituzionalmente illegittima la mancata previsione di un
compenso a carico dello Stato a favo re dei curatori fallimentari nei casi
di chiusura del fallimento per mancanza o insufficienza di attivo o di
revoca della sentenza dichiarativa del fallimento .

�;.�.�.cr.'.��.c.-;..cr.�,..�,.,.,.����,,.,.,.,.�� ,.�� urrrr.�,�r.� ���������������������,�,�.�,�,�.�.���������������������������-�����������ᥥ�����

100 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE COSTITUZIONALE, 22 novembre 1985, n. 303 -Pres. Paladin -Rel.
Andrioli -Boneschi (avv. Mazzei) e Cassa di risparmio di Ravenna
(avv. Calzetta).

Fallimento -Liquidazione dei compensi al curatore, ai patrocinatori e

ad altri incaricati dell'amministrazione fallimentare -Reclami al

tribunale fallimentare -Termine per la proposizione.

(Cost., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 26).

Contrasta con l'art. 24 comma secondo Cost. l'art. 26 della legge fallimentare,
quanto al comma primo, nella parte in cui fa decorrere il
termine di tre giorni per il reclamo al tribunale dalla data del decreto
del giudice delegato anzich� dalla data della comunicazione dello stesso
ritualmente eseguita, e quanto ai commi primo e secondo (in riferimento
agli artt. 23 comma primo ed all'art. 25 n. 7 ultima proposizione), nella
parte in cui assoggetta a reclamo al tribunale il decreto con il quale il
giudice delegato liquida il compenso a qualsiasi incaricato per l'opera
prestata nell'interesse del fallimento.

III

CORTE COSTITUZIONALE, 22 aprile 1986, n. 102 -Pres. Paladin -Rel.
Andrioli -Esattoria di Gela e Presidente Consiglio dei Ministri (Avv.
Stato Siconolfi).

Fallimento -Opposizione a stato passivo -Creditori esclusi -Impugnazione
dello stato passivo -Termine per la opposizione e per l'impugnazione.
(Cost., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 98 e 100).

Contrastano con l'art. 24 comma secondo Cost. l'art. 98 comma primo
e l'art. 100 comma primo della legge fallimentare, il primo nella parte
in cui stabilisce che i creditori esclusi o ammessi con riserva possono
fare opposizione entro quindici giorni dal deposito dello stato passivo
anzich� dalla data di ricezione delle raccomandate con avviso di ricevimento
con le quali il curatore deve dare notizia dell'avvenuto deposito
ai creditori che hanno presentato domanda di ammissione al passivo, ed
il secondo nella parte in cui ciascun creditore pu� impugnare i crediti
ammessi con ricorso al giudice delegato entro quindici giorni dal deposito

dello stato passivo in cancelleria anzich� dalla data di ricezione delle

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

raccomandate con avviso di ricevimento con le quali il curatore deve
dare notizia dell'avvenuto deposito ai creditori che hanno presentato
domanda di ammissione al passivo.

CORTE COSTITUZIONALE, 30 aprile 1986, n. 120 -Pres. Paladin -Rel.
Andrioli.

Fallimento -Opposizione a stato passivo -Creditori esclusi -Impugnazione

dello stato passivo -Decreto di fissazione della udienza di compari-.

zione � Comunicazione.

(Cast., art. 24; r.d. 16 marzo 1942, n. 267, artt. 98 e 100).

Contrastano con l'art. 24 comma secondo Cast., l'art. 98 comma
secondo e l'art. 100 comma secondo della legge fallimentare, il primo
nella parte in cui non prevede nei confronti del creditore opponente la
comunicazione, almeno quindici giorni prima della udienza di comparizione,
del decreto ivi indicato, comunicazione dalla quale decorre il termine
per la notificazione di esso al curatore, ed il secondo nella parte
in cui non prevede nei confronti del creditore impugnante la comunicazione,
almeno quindici giorni prima dell'udienza di comparizione, del
decreto ivi indicato, comunicazione dalla quale decorre il termine per
la notificazione di esso al curatore e ai creditori i cui crediti sono impugnati.

In disparte il rilievo che nella prassi i giudici delegati si inducono
ad indennizzare i professionisti, cui � affidata la curatela di fallimento che
si appalesa privo di attivo suscettibile di ripartizione, con la nomina a
curatori di fallimenti, nei quali la ripartizione di attivo sembra probabile,
la questione d'incostituzionalit�, in riferimento sia a revoca di dichiarazione
di fallimento sia a fallimento chiuso con insufficienza o carenza
di attivo, � da giudicare infondata perch� nessuna delle disposizioni costituzionali
addotte a parametri vale a giustificarla: non l'art. 23 �perch�
la legalit� della imposizione di prestazione patrimoniale non vuol significare
onerosit� della prestazione stessa e bando a uffici gratuiti di cui non
difettano esempi nella patria legislazione; non l'art. 36 perch� il curatore
farnmentare non pu� essere qu~lificato lavoratore nel senso al sostantivo
assegnato nel Titolo III della Parte I della Carta Costituzionale, n� infine
l'art. 3 perch� l'accettazione della nomina di curatore non � rivestita del
carattere di obbligatoriet� che riviene alla nomina del perito dall'art. 314
comma quarto c.p.p.

102

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

III

(omissis) Il sospetto d'incostituzionalit� dell'art. 98 comma primo
( � I creditori esclusi o ammessi con riserva possono fare opposizione,
entro quindici giorni dal deposito dello stato passivo in cancelleria, pre

sentando ricorso al giudice delegato�) r.d. 16 marzo 1942, n. 267 ,�
fondato perch� manifesta � l'offesa inflitta al diritto di difesa garantito
-quale che sia lo stato e il grado del procedimento -dall'art. 24

comma secondo Cost.

Vero che questa Corte ebbe a dire infondata la questione con
sent. 157/1971, ma non men vero che nell'area del diritto fallimentare
l'art. 18 comma primo � stato con sent. 151/1980 dichiarato illegittimo

nella parte in cui prevede che il termine di quindici giorni per fare opposizione
decorra per il debitore dall'affissione della sentenza che ne dichiara
il fallimento, n� d~versa sorte � stata riservata con sent. 152/1980 all'art. 99
comma quinto nella parte in cui fa decorrere i termini per appellare e
proporre ricorso in Cassazione dalla affissione della sentenza resa sull'opposizione
allo stato passivo, e con sent. 303/1985 all'art. 26 comma
primo nella parte in cui fa decorrere il termine per il reclamo al tribunale
dalla dat~ del decreto del giudice delegato di liquidazione del compenso
a incaricati anzich� dalla data della comunicazione dello stesso ritualmente
eseguita.

Nella pi� ampia area delle procedure concorsuali estrafallimentari
non sono da negligere la sent. 255/1974, che ebbe a dichiarare J'incostituzionalit�
dell'art. 183 comma primo nella parte in cui per le parti
costituite fa decorrere il termine per proporre appello contro la sentenza
che omologa o respinge il concordato preventivo dall'affissione anzich�
dalla data di ricezione della comunicazione della stessa e, in particolare
guisa, la sent. 155/1980, che ha dichiarato l'illegittimit� costituzionale
dell'art. 209 comma secondo nella parte in cui prevede che il termine per
le opposizioni dei creditori in tutto o in parte esclusi decorra dalla data
del deposito, nehla cancelleria del tribunale dove l'impresa in liquidazione
coatta amministrativa ha la sede principale, dell'elenco dei crediti ammessi
o respinti, formato dal commissario liquidatore, anzich� dalla data di
ricezione delle raccomandate con avviso di ricevimento con le quali il
commissario liquidatore d� notizia dell'avvenuto deposito ai creditori le
cui pretese non sono state in tutto o in parte ammesse. La circostanza
che nella motivazione della sent. 155/1980 abbia questa Corte posto in
rilievo le divergenze strutturali e qualif�catorie che separano l'accertamento
del passivo a seconda che formi parte di fii,llimento ovvero di
liquidazione coatta amministrativa, non giova a ravvisarvi, come ha argomentato
l'interveniente Presidente del Consiglio� dei ministri, conferma
deHa ratio decidendi che informava di s� la sent. 157/1971, non solo perch�
le considerazioni sulla verificazione fallimentare dei crediti altro non erano
che un obiter dictum, ma anche, e sopr-attutto, perch� la diversa strut

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

tura delle due verifiche evidenziata dalla natura amministrativa dell'elenco
dei creditori ammessi e esclusi, formato dal commissario della
I.e.a., non consentiva di far leva sul collegamento tra formazione dello
stato passivo e opposizioni dei creditori in tutto o in parte esclusi che ha
indotto correnti dottrinali ad inserire l'accertamento del passivo faHimentare
nella categoria dei processi di accertamento sommario di cui al
Capo I del Libro IV del codice di procedura civile.

Pertanto, la declaratoria di incostituzionalit� dell'art. 98 comma primo
neHa parte in cui fa decorrere il termine per l'opposizione dal deposito
dello stato passivo, si impone, e la sent. 155/1980 induce la Corte ad
emettere pronuncia manipolativa additiva sostituendo nella funzione di
dies a quo al deposito dello stato passivo la ricezione della raccomandata
con avviso di ricevimento con la quafo il curatore �, ai sensi dell'art. 97
comma terzo, tenuto a dar notizia ai creditori esclusi o ammessi con
riserva.

Non basta... reputa questa Corte che il detta~e del processo giusto a
render concreto il quale si indirizzano non solo l'art. 24 comma secondo
Cost., ma anche l'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libert� fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre
1950, e l'art. 15 del Patto internazionale di New York del 19 dicembre 1966,
relativo ai diritti civili e politici, non sia in pieno realizzato se non si
precisi che il curatore � tenuto a dar notizia non solo ai creditori in tutto

o in parte esclusi o ammessi con riserva ma anche agli altri creditori
che hanno proposto domanda di ammissione al passivo.

Due ordini di motivi inducono a tanto la Corte.

Il carattere concorsuale della ripartizione dell'attivo della quale la
verificazione del passivo funge da presupposto, fa s� che ciascun creditore
si atteggi rispetto a ciascun altro creditore quale homini lupus:
del che rappresenta -ancor prima dell'art. 100 -incisiva immagine
l'art. 96, comma secondo r.d. 267/1942, a tenor del quale il giudice delegato,
che pur ha predisposto lo stato passivo, tien conto, nella adunanza
fissata, ai sensi dell'art. 16 n. 5, nella sentenza dichiarativa di fallimento,
del:le contestazioni e delle osservazioni degli interessati (creditori e terzi
che vantano diritti reali su cose mobili del fallito), nonch� dei nuovi
documenti esibiti, al fine di apportare le modificazioni e le integrazioni
che ritiene necessarie.

La finalit� pratica cui la verificazione dello stato passivo � indirizzata,
ove la s'inquadri nella categoria degli accertamenti sommari, non
consente che nella successiva fase a contraddittorio pieno sia modificata
la sfera dei legittimati ad agire e a contraddire, quale delineata nel combinato
disposto degli artt. 16 n. 5, 95 comma quarto e 96.

Pertanto: tutti i creditori menzionati nello stato passivo -ammessi

o no -debbono essere dal curatore notiziati mediante raccomandata
con avviso di ricevimento. (omissis)

104 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

1,,
l

CORTE COSTITUZIONALE, 22 novembre 1985, n. 304 (ord.) -Pres. Palal
din -Rel. Borzellino. \

Tributi erariali indiretti -IVA -Pena pecuniaria -Versamento del sesto

del massimo -Nella procedura fallimentare -Inammissibilit� della I

questione.

(Cost., art. 3; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 58).

Non pu� richiedersi alla Corte costituzionale di attribuire al curatore
fallimentare la possibilit� di versare all'Ufficio I.V.A. una somma
pari ad un sesto del massimo della pena pecuniaria (irrogata) entro trenta
giorni dalla data di approvazione del piano di ripartizione finale (1).

CORTE COSTITUZIONALE, 23 aprile 1986, n. 111 -Pres. Paladin -Rel.
Gallo -Ugolini e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato Salimei).

Tributi erariali indiretti � IVA � Pene pecuniarie � Delega legislativa � Principi
e criteri direttivi � Sufficienza.
(Cost., art. 76; legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 43).

I princ�pi e criteri direttivi indicati nell'art. 10, punti 7 e 11, della
legge n. 825 del 1971 sono sufficientemente determinati, tenuto conto
della preesistenza di una disciplina delle sanzioni tributarie e della previsione
dei vari obb.lighi sostanziali e formali dei contribuenti.

III

CORTE COSTITUZIONALE, 30 aprile 1986, n. 115 -Pres. Paladin -Rel.
Borzellino.

Tributi erariali indiretti -IVA -Vendite fallimentari -Applicazione ad
esse del regime IVA -Legittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 76 e 87; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 74 bis, come da d.P.R. 29 gen

naio 1979, n. 24).

L'estensione del regime IVA alle vendite fallimentari finalizzate alla
liquidazione delle attivit� � ragionevole e non contrasta con i princ�pi e
criteri direttivi indicati dalla legge delega n. 825 del 1971.

(1) La questione prospettata nella ordinanza di rimessione non avrebbe potu�
to essere accolta anche perch� l'istituto del versamento del sesto concerne la
� non-irrogazione � della pena pecuniaria (e non il venir meno della penalit� anteriormente
irrogata).

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 105

CORTE COSTITUZIONALE, 30 aprile 1986, n. 116 -Pres. Paladin -Rel.
Borzellino.

Tributi erariali indiretti � IVA � Pene pecuniarie � Non irrogazione per

versamento del sesto del massimo� Verbale di constatazione� Nozione

pi� lata.

(Cost., artt. 3 e 53; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 58, come da d.P.R. 29 gen

naio 1979, n. 24).

Dopo le correzioni introdotte con d.P.R. n. 24 del 1979, la non-irrogazione
delle pene pecuniarie per versamento del sesto del massimo pu�
aversi in presenza di qualsiasi �atto ufficiale� di constatazione; non v'�
quindi contrasto alcuno con il principio di eguaglianza.

CORTE COSTITUZIONALE, 23 maggio 1986, n. 128 -Pres. Pafadin -Rel.
Gallo -Rigoni & Co. e Presidente Consiglio dei Ministri (avv. Stato
Salimei).

Tributi erariali diretti -IRPEF -Dichiarazione del sostituto di imposta �

Omessa presentazione � Non � mera violazione formale.

(Cost., artt. 23 e 76; legge 9 ottobre 1971, n. 825, art. 10; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600,

artt. 47 e 55).

Gli illeciti tributari � di pericolo � non possono essere qualificati
meramente formali; sono � di pericolo � gli illeciti di omessa dichiarazione
e quelli mediante i quali, in generale, non si forniscon0 agli uffici
tributari dati ed informazioni rilevanti per gli accertamenti (anche a
carico di soggetti diversi da quello che tali dati ed informazioni avrebbe
dovuto fornire) (2).

Ritenuto che con le ordinanze in epigrafe � stata sollevata in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimit� costituzionale
dell'art. 58 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 (Imposta sul valore aggiunto)
nella parte in cui non prevede la possibilit� per il curatore fallimentare
di versare all'ufficio IVA una somma pari ad un sesto del massimo della

(2) Il principio affermato nella sentenza, ed evidenziato nella massima, appare
di notevole importanza non solo teorica, ed � suscettibile di applicazioni anche
per gli illeciti tributari costituenti reato.

106 RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO

pena entro trenta giorni dalla data di approvazione del piano di ripartizione
finale; ...

che l'art. 58 del d.P.R. n. 633 del 1972 � stato sostituito, in tempi
successivi alle ordinanze, dall'art. 1, del d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 24,. il
quale, peraltro, non avendo modificato la norma impugnata in parte qua,
non rende necessaria la restituzione degli atti al giudice a quo per un
nuovo esame sulla rilevanza;

che la questione prospettata v�ene ad incidere sulla regolamentazione
dei poteri del curatore fahlimentare attinenti alle modalit� dei
pagamenti in favore dei creditori, oggetto di articolata e specifica disciplina
normativa;

che, pertanto, l'intervento della Corte implicherebbe, nell'ambito delle
possibili diverse soluzioni all'interno di un complesso sistema normativo,
scelte discrezionali che solo al legislatore � dato di effettuare.

Con ordinanza 22 ottobre 1979 la Commissione tributaria di primo
grado di Trento sollevava questione di legittimit� costituzionale del~
�art. 43 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 in relazione all'art. 10, secondo
comma, n. 11 della 1. 9 ottobre 1971, n. 825, con riferimento all'art. 76 Cost.;
l'ordinanza rilevava che l'ampiezza della delega legislativa, di cui all'art. 10,
secondo comma, n. 11 impugnata, non sembrava ossequiente ai princ�pi
posti dall'art. 76 Cost. in quanto non sarebbero ravvisabili n� la
� determinazione di princ�pi e criteri direttivi � n� gli � oggetti definiti �
di cui parla il parametro costituzionale: in guista che le statuizioni contenute
nell'art. 43 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633 risulterebbero frutto
di libera scelta del Governo anzich� espressione di delega del Parlamento.
Secondo il Giudice tributario, infatti, la legge delega non precisa quali
atti costituiscano violazioni da assoggettare a sanzioni, n� individua
quali, per la maggiore gravit�, debbano essere puniti con pena detentiva.
D'altra parte, la delega nemmeno fissa alcun criterio direttivo per la graduazione
delle pene in rapporto alla entit� delle violazioni, n� detta
princ�pi distintivi per la scelta in ordine alla specie delle sanzioni, n�
infine, indica elementi idonei a configurare il rapporto fra imposta evasa
e sanzione. (omissis)

La sollevata questione non � fondata. Come ha rilevato l'Avvocatura
generale dello Stato, � esatto che princ�pi e criteri direttivi (si tratti

o non di concetti distinti) non sono comunque contenuti esclusivamente
nel punto 11 del secondo comma dell'art. 10 della legge delega,
ma si rinvengono anche nel punto 7 dello stesso comma e nel primo
comma.
In realt�, poi, � a tutto il complesso del sistema che occorre avere
riguardo per giudicare della conformit� della delega ai rigorosi princ�pi

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107

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

fissati dalla Costituzione, tenendo conto che al legislatore delegato era
stato assegnato un compito ben preciso: e, cio�, quello di adeguare la
disciplina delle sanzioni tributarie gi� esistenti, e predeterminate dalla
legge, alle riforme che la stessa legge delega prevedeva. Tale compito
doveva essere svolto perfe;zionando il sistema delle sanzioni attraverso
una migliore commisurazi�ne delle sanzioni stesse alla effettiva entit�
oggettiva e soggettiva delle violazioni.

Sono, dunque, le nuove norme tributarie a disporre innanzitutto i
vari obblighi sostanziali e formali dei contribuenti: obblighi che gi�
configurano quei precetti che non restano, perci�, affidati all'inventiva
del legislatore delegato. Per altro verso, poi, � il sistema tributario
vigente, e quindi ancora una vola la legge non delegata, a prevedere
le sanzioni amministrative dirette, che il legislatore delegato pu� comminare
per la inosservanza di quei precetti. N� la discrezionalit� del
legislatore delegato nella scelta dei precetti da sanzionare e delle sanzioni
da adottare � senza limiti, posto che il delegante l'ha espressamente
subordinata alla necessit� di commisurare e graduare queste ultime
alla entit� delle violazioni. Si tratta, perci�, di una discrezionalit� minima,
tale da rendere possibile al potere delegato di adeguare la disciplina
della situazione preesistente alla riforma, perfezionando il sistema
delle sanzioni, cos� come Ja delega prescrive.

Ed � appena il caso di osservare che la Corte intende riferirsi alle
sanzioni amministrative, essendo esclusa dai limiti di rilevanza della
questione proposta ogni considerazione concernente le sanzioni penali.

Cos� come, peraltro, appare evidente che l'impugnazione dell'art. 43

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, meramente conseguenziale a quella relativa
all'art. 10 n. 11 della 1. 9 ottobre 1971, n. 825, deve essere parimenti
respinta.
III

(omissis) L'art. 74 bis, comma secondo, del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 633 (Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto), come
introdotto dall'art. 1 del d.P.R. 23 dicembre 1974, n. 687 (sostituito, ma
senza incidenza in punto, dall'art. 1 del d.P.R. 29 gennaio 1979, n. 24),
estende il regime d'imposta sul valore aggiunto alle vendite fallimentari,
ponendo i relativi adempimenti a carico del curatore. Tuttavia, secondo
i giudici a quibus tale norma sarebbe in contrasto con gli artt. 1 e 5
della legge 9 ottobre 1971 n. 825 (delega legislativa al Governo della
Repubblica per la riforma tributaria), ove � prevista l'applicabilit� del
tributo in parola alle � cessioni di beni di ogni specie effettuate nell'esercizio
di imprese� (cos� testualmente art. 5, n. l, legge n. 825) e tali
non apparendo, in generale, le operazioni conseguenti al fallimento .
.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�:I'.".�.�.�.�.�,�.�.�.�.�.-.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�!.�!.�.�.�.�.�.�.�:�.�.�;� . �.��� � .���. ��������r.��� .��. �.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.-.�.�.�:.�~:.�.�.�.�.�.�.'..;.-�.�.�,�.�.�,�:,�.�.�.�:.�.�.�.�.�.�,�,�,�,�,�,�.-.�.�.�,�.�,�:.�.�.�,�,�.�.�.�.�,�,�,�,�.�.�,�,�.�,�,�,�,�,�,�,�.�.�.�,�:�.�.;.�.�,�

108

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sicch�, sempre a parere dei remittenti, risulterebbero violati (eccesso
di delega) gli artt. 76, 77, primo comma, e 87, quinto comma, della
Costituzione.

Dall'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta per conto del Presidente
del Consiglio dei ministri, � stata eccepita la inammissibilit�
della questione sollevata dal giudice delegato al fallimento: difetterebbe,
infatti, la sussistenza di un � giudizio �, non spettando al giudice a quo
emettere, in fattispecie, una decisione nel merito e nei confronti dell'Amministrazione
finanziaria.

L'eccezione va accolta. In concreto, il curatore fallimentare aveva
fatto istanza al giudice delegato affinch�, nell'esercizio dei poteri direttivi
ex art. 25 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge fallimentare),
questi avesse a chiarire l'assoggettamento o meno della vendita fallimentare
all'imposta sul valore aggiunto (IVA). Sicch�, il provvedimento
richiesto, chiaramente da emanarsi nell'ambito di una mera potest�
direttiva, risulta privo delle connotazioni di esercizio della funzione
giurisdizionale.

Il � giudizio � incidentale di cui alla menzionata ordinanza va dichiarato,
pertanto, inammissibile.
L'incidente viene, peraltro, in rilievo nel merito con l'ordinanza della
Commissione tributaria di Cremona. La questione non � fondata.

Essa si incentra su di un assunto eccesso, ad opera del legislatore
delegato, il quale avrebbe normativamente affermato l'applicabilit� del
tributo, esorbitando dai princ�pi e criteri emanati con la legge n. 825/1971,
determinanti l'assoggettamento all'imposta (art. 5, n. 1). delle cessioni
effettuate nell'esercizio d'impresa. Esercizio questo che viene ora contestato
nell'ambito proprio delle vendite fallimentari, finalizzate -quando
siano al di fuori della continuazione temporanea dell'impresa (autorizzabile
ex art. 90 regio decreto n. 267/1942) -alla liquidazione delle
passivit� e delle attivit� ed al solo scopo, perci�, delle inerenti operazioni
debitorie e creditorie.

Ora � noto che l'attivit� liquidatoria � volta alla tutela di interessi
precipuamente radicati nelle elaborazioni comuni largamente regolate
nell'esperienza civilistica, con indubbia confliggenza, se esaminata in
tali sensi, tra liquidazione da fallimento e normale esercizio d'impresa.
Senonch�, � altrettanto rimarchevole che i princ�pi regolanti i rapporti
privati in genere non si trapiantano per ci� stesso, integralmente, nella
normativa tributaria cui essi danno origine. (omissis)

Pu� essere conferente evidenziare, all'uopo, come anche nella identificazione
positiva del reddito d'impresa i connotati deducibili delle
norme civilistiche siano stati utilizzati, nel campo tributario, per dilatare
in parte le configurazioni civilistiche medesime (sentenza n. 42
del 1980), s� da trarne una concettualit� posi�va, pi� lata pei fini del
carico tributario relativo.

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB

In concreto, adunq1:1e, con riferimento alila dedotta vicenda di applicazione
dell'IVA, il legislatore tributario ha ragionevolmente mostrato,
con stretto riferimento all'imposta di cui trattasi (a tanto conforta
anche recente giurisprudenza della Corte di cassazione), di non voler
distinguere tra l'attivit� gestionale dell'impresa e il momento della
sua liquidazione, ancorch� coattiva. All'incontro, per gli specifici intenti
di prelievo fiscale cui si riconducono i principi normativi relativi, ha
proiettato in un unicum le due fasi: di gestione, cio�, e di liquidazione.
Talch�, nessun eccesso di delega appare essersi prodotto negli ambiti
puntuali di cui � questione.

(omissis) L'art. 58, quarto comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633
nel testo sostituito dall'art. 1 del successivo d.P.R. 29 gennaio 1979,

n. 24, consente, in materia di imposta sul valore aggiunto (IV A) e per
il caso di violazioni da parte del contribuente, di evitare la irrogazione
della pena pecuniaria mediante il versamento di una somma pari al sesto
del massimo della pena medesima. Ci� a condizione che in tali sensi
si provveda nel termine di giorni trenta dalla data del � verbale di
constatazione � della violazione.
Secondo i giudici a quibus il disposto contrasterebbe con l'art. 3
della Costituzione � (per la Commissione tributaria di Matera anche con
l'art. 53), per una disparit� di trattamento fra i contribuenti oggetto
di controllo cartolare e segnatamente que1li che avessero a presentare,
spontaneamente, una rettifica di precedente dichiarazione del tributo
(sono queste le fattispecie dedotte) e coloro i quali fossero oggetto,
invece, di esplicita constatazione.

La questione non � fondata. Per l'Avvocatura generale dello Stato,
che ha dispiegato intervento, tale infondatezza discenderebbe dal disposto
dell'art. 15, primo comma, della legge 7 gennaio 1929, n. 4 (Norme
generali per la repressione delle violazioni delle leggi finanziarie) l�
dove ed in via generale appunto resta consentito ai trasgressori per violazione,
comunque, delle norme finanziarie di corrispondere, con effetti
liberatori, il sesto della pena pecuniaria relativa.

Tale asserto, tuttavia, non ha pregio poich� -a ci� confortando
anche la giurisprudenza tributaria -l'art. 58, quarto comma, del d.P.R.

n. 633 (cos� come ora sostituito, ma di ci� si dir� in appresso) ha introdotto
un istituto assolutamente diverso dalla definizione in via breve
prevista dal richiamato art. 15 della legge n. 4/1929, in quanto consente
di determinare, con effetti estintivi della sola pena pecuniaria, iJ mero
aspetto sanzionatorio delle violazioni, escludendosi, per intanto, il con

110 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

testuale pagamento del tributo, cos� come richiesto invece dalla legge
del 1929 con tutte le conseguenze a ci� inerenti.

Per una corretta disamina de1la questione qui considerata -limitata
come si � espresso alla estinzione della pena pecuniaria e fuori,
pertanto, dalla portata della legge n. 4 del 1929 -va� chiarito che la
dizione origin~ria dell'art. 58 circoscriveva la facolt� dei versamenti estintivi
in parola ai soli casi relativi ad accessi, verifiche o indagini dell'Autorit�
finanziaria, attivit� tutte correlate per principio generale (art. 24
legge n. 4), ancor prima che in forza dell'art. 52, comma sesto, d.P.R.

n. 633, al puntuale rigore di redazione del processo verbale delle operazioni
accertative conseguenti.
All'incontro, la nuova normativa (art. 1 del d.P.R. n. 24 del 1979)
pone in luce un contenuto pi� ampio rispetto alla primitiva norma, dalla
quale sono stati chiaramente espunti gli ambiti iniziali, strettamente
connessi, come detto, ad un accertamento specifico -mediante accessi,
verifiche o indagini -delle perpetrate violazioni.

Consegue, e anche qui sorregge in parte la giurisprudenza tributaria,
che fa lata dizione �verbale di constatazione�, se e quando svincolata
dalle richiamate formalit� del procedimento ispettivo in contraddittorio
ex art. 52 del d.P.R. n. 633/1972 (suscettibile addirittura di operazioni
necessitanti di autorizzazione dell'Autorit� gi.diziaria), consente di
esser riportata, a seconda delle ipotesi che abbiano in concreto a ricorrere,
alla pi� generale nozione di � atto ufficiale � di constatazione: con
una flessibile equipollenza, cio�, fra documenti, pur sempre ufficiali
quanto a origine e sostanza, che abbiano tuttavia, allorch� inerenti a
fattispecie radicate su di un mero controllo cartolare, a trovare loro
spiegazione funzionale e correlato senso tecnico nello svolgersi di situazioni
concrete pur diverse, ma riconducibili onnicomprensivamente alla
ratio di legge, ostativa comunque, ricorrendo la certezza documentale ai
fini del versamento in termini, alle irrogande sanzioni pecuniarie.

Il che comporta, indubbiamente, la collocazione paritaria delle varie
situazioni, per gli scopi di cui � causa, non potendosi, pertanto, ravvisare
inciso dalla norma l'art. 3 della Costituzione (e meno ancora il successivo
art. 53, sul quale -peraltro -la relativa ordinanza non ha portato
argomentazione di sorta).

L'ordinanza della Commissione tributaria di Bassano, pur impugnando
norme emanate dal legislatore delegato, in realt� rivolge censura d'illegittimit�
costituzionale esclusivamente e direttamente all'art. 10, comma
secondo, n. 11 della legge di delegazione 9 ottobre 1971, n. 825, per
asserita incompatibilit� nei confronti degli artt. 23 e 76 Cost. Afferma
testualmente l'ordinanza che i decreti delegati �visti a monte, cio� i

I
I
I

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

in rapporto alla legge di delegazione n. 825/71, art. 10, punto 11, vanno
censurati perch� tale legge appare viziata di validit� costituzionale.

(omissis).

Analoga questione propone anche la Commissione tributaria di
Belluno.

Tutto ci� precisato, deve qirsi che la sollevata questione non � fondata.
� da escludersi, infatti, che -come sostiene il giudice tributario la
delega in parola possa essere addirittura definita � in bianco � perch�
attribuirebbe al potere delegato � un illimitato potere di scelta dei tipi
di sanzione utilizzabili per punire gli illeciti, e di classi:ficazone dei fatti
cui estende l'applicazione�: e ci�, in quanto indeterminati o assenti sarebbero
i criteri direttivi.

Come questa Corte ha rilevato in sentenza, n. 111 del 1986, occorre
guardarsi da prospettive particolari che, avulse dal contesto del complesso
generale del sistema, danno un concetto erroneo e riduttivo dei princ�pi
fissati dal l~islatore delegante. Questi, infatti, ha assegnato al potere
delegato un compito ben preciso, consistente nell'adeguazione della preesistente
disciplina delle sanzioni tributarie alla riforma che Ja legge
delega prefigurava. Ma non � vero che nella scelta dei precetti da sanLionare
e in quella delle sanzioni da adottare il legislatore delegante non
abbia indicato criteri e non abbia posto limiti al Governo. Quelle scelte,
infatti, restano subordinate ad un preciso criterio indicato nella delega: .
quello, cio�, di commisurare e graduare le sanzioni alla entit� delle
violazioni, al fine di adeguare alla riforma la disciplina della situazione
preesistente; e ci� nella prospettiva di un perfezionamento del sistema
sanzionatorio.

Costretto, pertanto, fra scelte obbligate su oggetti predeterminati e
precisi criteri di scelta, non si pu� affermare che il Jegislatore delegato
non abbia,, la strada segnata da princ�pi e criteri direttivi: giusta le
indicazioni del dettato costituzionale.

Deve dirsi, infine, che inconferente � il riferimento all'art. 23 Cost.,
essendo pacifico, per la stessa ordinanza di rimessione, che le prestazioni
di cui ivi si parla sono nella specie stabilite per Jegge.

Con le ordinanze delle Commissioni tributarie di Imperia e di
Belluno si lamenta, ancora, che l'art. 47 del d.P.R. 29 settembre 1973

n. 600, non abbia .rispettato i princ�pi e i criteri dettati dall'art. 10,
comma secondo, n. 11 de1la legge delega pi� volte citata, per tal modo
violando gli artt. 76 e 77 Cost. La Commissione di Imperia fa inoltre
riferimento all'art. 55 del d.P.R. n. 600 che violerebbe la legge di delegazione
e si porrebbe anche in contrasto con l'art. 3 Cost. La situazione di
fatt� � coi::riune alle due ordinanze ed � rappresentata dalla mancata presentazione
della dichiarazione di sostituto d'imposta sul mod. 740, nonostante
fossero state effettuate le ritenute, tuttavia regolarmente versate
all'erario.

112 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Sostengono i remittenti che le sanzioni previste per siffatte situazioni
violerebbero i criteri dettati dal citato articolo de11a legge delega
perch�, lungi dal commisurare le sanzioni stesse alla effettiva entit�
oggettiva e soggettiva delle violazioni, il legisl�tore delegato avrebbe
comminato una non diversificata sanzione tanto per il caso in esame
quanto per� quello in cui la ritenuta d'acconto non fosse stata effettuata
o, se effettuata, non fosse stata versata.

Rilievo che, per verit�, sembrerebbe prima facie avere un qualche
fondamento, quando per� non si rifletta alla ratio cui sono ispirati ~i
obblighi che la legge impone al sostituto d'imposta.

La dichiarazione, infatti, prevista nel mod. 770, non mira soltanto
ad assicurare all'Erario la quota che il sostituto trattiene al sostituito,
ma ha altres� valore cognitivo, in quanto consente agli uffici di apprendere
che il sostituito possiede fonti di reddito, mettendoli conseguentemente
in grado di verificare l'esistenza e l'entit� delle dichiarazioni che
egli a sua volta � obbligato a rendere, ed eventualmente a procedere
agli accertamenti del caso.

Sotto questo riguardo, quindi, non si tratta -come si sostiene di
una mera violazione formale, ch� anzi essa riveste un notevole rilievo
sostanziale, tale da corrispondere ai princ�pi di adeguata commisurazione
in relazione alla situazione di pericolo che l'omissione viene a determinare
per gli interessi dell'Erario. Peraltro, il giudice tributario ben pu� tenere
conto, nella determinazione della pena in concreto, anche dei princ�pi
dettati dall'art. 54 dello stesso decreto che fa riferimento alla gravit�
del danno o del pericolo e alla personalit� dell'autore. (omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 14 aprile 1986, n. 88 � Pres. Paladin -Rel.
Ferrari -S.p.A. So.Chi.mi.si., I.N.A.I.L. (avv. Napulitano) e Presidente
Consiglio dei Ministri (avv. Stato Imponente).

Corte Costituzionale � Nonne integrative per i giudizi -Processo costi-.
tuzionale � Inapplicabilit� delle nonne sulla estinzione.

Le norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale
sono svolgimento ed integrazione della legge ordinaria n. 87 del 1953,
a sua volta svolgimento ed integrazione delle leggi costituzionali n. 1
del 1948, e n. 1 del 1953.

(omissis) Preliminare all'esame del merito � la eccezione di cessazione
della materia del contendere, proposta dalla difesa dell'INAIL. ..
Si sostiene che la lite si sarebbe estinta in pendenza del giudizio costituzionale,
dato che � a seguito della legge regionale siciliana 28 dicembre
1979, n. 256 (art. 18) nonch� della legge statale n. 155 del 1981

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALB

(condono delle sanzioni in materia di pagamento contributi e preml
assicurativi), i crediti dell'Istituto sono stati onorati�, Vero � -si
soggiunge -che, a sensi dell'art. 22 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, � le norme sulla... estinzione del processo
non si applicano ai giudizi davanti alla Corte costituzionale neppure
nel caso in cui, per qualsiasi causa, sia venuto a cessare il giudizio
rimasto sospeso davanti all'autorit� giurisdizionale, che ha promosso il
giudizio di legittimit� costituzionale�, ma vero altres� che trattasi di
� una norma interna di carattere di regolamentazione processuale�, che
non pu� �� superare il disposto della legge �, la quale richiede che le
questioni di legittimit� costituzionale siano rilevanti, prima che non
manifestamente infondate. E la Corte nel caso di specie, non potrebbe,
in conseguenza delle leggi test� menzionate, non rinviare la questione al
giudice a quo per il riesame della rilevanza, stante che questa va valutata,
al pari di quanto accade nell'ipotesi di jus superveniens, � al momento
della decisione di costituzionalit� �.

L'eccezione va rigettata. Le norme integrative per i giudizi davanti a
questa Corte sono, coine del resto esplicitamente dice Jo stesso titolo
dell'atto normativo in parola, svolgimento ed integrazione della I. 11 marzo
1953, n. 87 (norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale e successive modificazioni), Ja quale a sua volta � svolgimento
ed integrazione delle leggi costituzionali 9 febbraio 1948, n. 1 (norme
sui giudizi di legittimit� costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza
della Corte costituzionale) e 11 marzo 1953, n. 1 (norme integrative della
Costituzione concernenti la Corte costituzionale). E come la suddetta
legge ordinaria, disponendo (art. 23) che, per potersi sollevare questione
di legittimit� costituzionale, occorre che � il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione � di essa, ha introdotto il
requisito della rilevanza, che non era previsto, n� dalla Costituzione, n�
dalle due summenzionate leggi costituzionali, cos� l'art. 22 delle norme
integrative adottate da questa Corte ha coerentemente statuito su un
tema non previsto dalla legge n. 87 del 1953, cio� in ordine agli effetti
dell'estinzione del processo sui giudizi rimasti sospesi davanti al giudice
che ha promosso il giudizio di legittimit� costituzionale. (omissis).

CORTE COSTITUZIONALE, 23 aprile 1986, n. 108 -Pres. Paladin -Rel.
Saja -De Santis (avv. Barile, Marino, Stendardi e Caruso), Pugno
(avv. Lo Cascio, Barile, Stendardi) e Presidente Consiglio dei Ministri
(vice avv. gen. Stato Baccari e avv. Stato Cosentino).

Locazione -Immobili adibiti ad uso non abitativo -Proroga e rinnovazione
unilaterale � ex lege � dei contratti -Illegittimit� costituzionale.
(Cost., artt. 3, 41 e 42; legge 25 luglio 1984, n. 377, art. 2; d.l. 7 febbraio 1985, n. 12,

conv. con legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1).

114 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Corte Costituzionale � Caducazione di disposizione costituzionalmente
illegittima � Produce caducazione anche dell'effetto di abrogazione.

La funzione sociale della propriet� privata esprime il dovere di
partecipare alla soddisfazione di interessi generali; sono costituzionalmente
illegittime sia la disposizione (art. 2 legge n. 317 del 1984) di proroga
legale fino al 31 dicembre 1984 dei rapporti locativi in corso aventi ad
oggetto immobili adibiti ad uso diverso da quello abitativo, sia la disposizione
(art. 1 d.l. n. 12 del 1985 come convertito con l. n. 118 del 1985)
attributiva al conduttore di un � diritto al rinnovo � del contratto avente
ad oggetto uno dei predetti immobili (1).

La caducazione di una disposizione per illegittimit� costituzionale
importa il ripristino della norma da detta disposizione precedentemente
abrogata, e quindi travolge anche l'effetto di abrogazione che essa aveva
prodotto (2).

(omissis) I provvedimenti di rimessione concernono i rapporti di
locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione, in
corso al momento di entrata in vigore della I. 27 luglio 1978 n. 392 (c.d.

(1) La sentenza in rassegna conferma -e giustamente -che l'art. 41 Cost.
� �non pertinente alla materia �; il che -lo si osserva per inciso -dovrebbe
definitivamente delegittimare le pressioni degli �operatori � interessati ad una
qualificazione (ai fini I.V.A.) come �attivit� di impresa� del pi� o meno � abituale
" dare immobili in locazione o affitto. La sentenza poggia su due parametri
costituzionali e precisamente sull'art. 3 primo comma Cost. e sull'art. 42 secondo
comma Cost.; non del tutto chiaro � per� l'equilibrio tra queste � due gambe �.
Il parametro offerto dall'art. 3 Cost. appare pi� idoneo a cogliere i sostanziali
effetti economici di �.una proroga (ex lege) generalizzata ed indifferenziata�:
posto che i prezzi dei beni e servizi prodotti o distribuiti negli immobili sottoposti
a proroga (e quindi meno �costosi�) sono determinati dall'incontro della
domanda e dell'offerta di specifici beni e/o servizi sul mercato (e non dai maggiori
o minori costi di produzione o distribuzione), l'intervento del � principe � a
favore di taluni conduttori "--e persino a favore di tutti i conduttori -si risolve
nell'attribuzione a costoro di super-profitti (ed eventualmente di plusvalori)
�non guadagnati �. Il ricorso al parametro offerto dall'art. 42 Cost. si colloca
invece nella scia di un atteggiamento tradizionale della giurisprudenza non
solo costituzionale e non solo italiana (cfr. Mc AusLAN, The ideologies of planning
law, 1980, Pergamon, 4): il diritto di propriet� � uno strumento giuridico
� facile �, una sorta di passe-partout fin troppo agevolmente utilizzabile per risolvere
i conflitti intersoggettivi ai quali -con una buona dose di �inerzia� concettuale
(e di pi� o meno confessato conservatorismo politico) -sono assimilati
i conflitti tra singoli e collettivit�; in realt�, un uso pi� affinato, misurato
e critico dello strumento diritto di propriet� parrebbe auspicabile specie a livello
di giudizio costituzionale.
(2) La seconda massima merita una particolare sottolineatura. La Corte Costituzionale
ha, nella sentenza 23-4-1974 n. 107 (punto 8) e nella sentenza in rassegna
(punto 1), affermato il principio che la caducazione per illegittimit� costituzionale
di una disposizione legislativa travolge anche l'effetto di abrogazione I
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115

PARTE 1, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

legge sull'equo canone). La quale, al fine di regolare il graduale passaggio
dal precedente regime vincolistico a quello libero, dispose, relativamente
ai rapporti gi� soggetti a proroga, un'ulteriore proroga di quattro,
cinque o sei anni, a seconda che i contratti fossero stati stipulati
prima del 31 dicembre 1964 o tra il 1� gennaio 1965 e il 31 dicembre 1973
ovvero successivamente a quest'ultima data (art. 67 cit., primo comma,
lett. a), b) e e)); mentre, di quelli in corso non soggetti a proroga,
stabill la protrazione coattiva di durata pari a quella prescritta per i
nuovi contratti dagli artt. 27 e 42, primo comma (art. 71 I. cit.).

Successivamente, con l'art. 15-bis del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9,
come convertito nella l. 25 marzo 1982, n. 94, fu disposta per i contratti
di cui al citato art. 67 un'altra proroga di due anni, presa in esame da
questa Corte con la sent. n. 89 del 1984, alla quale si far� pi� volte
riferimento.

In seguito, � sopravvenuta la I. 25 luglio 1984, n. 377, che nell'art. 2,
secondo comma, ha statuito che le scadenze dei contratti di cui all'art. 67,
primo comma, lett. a) della legge 27 luglio 1978, n. 392 (ossia i contratti

che la stessa aveva prodotto sulla normativa previgente; dal che consegue il
" ripristino � di detta normativa. La affermazione, oltre che rilevante per la autorevolezza
della Corte da cui proviene, � anche palesemente esatta. L'effetto di
abrogazione � conseguenziale al sovrapporsi sulla normativa previgente della
nuova disciplina ritenuta dal legislatore ordinario pi� consona alle mutate esigenze
della collettivit�. Se questa nuova disciplina � dichiarata incostituzionale
viene meno l'intero intervento modificativo dell'ordinamento, senza che possa
separarsi e lasciar sopravvivere uno degli effetti dell'intervento stesso. N� pu�
distinguersi -identiche essendo la � ratio " e la dinamica dell'effetto di abrogazione
-tra l'ipotesi in cui esso sia implicitamente prodotto e l'ipotesi in cui
esso � prodotto da disposizione esplicita � ad hoc�; in questa seconda ipotesi
se la Corte Costituzionale non provvede quanto meno ai sensi dell'art. Zl della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (eventualmente anche ex art. 21 delle norme integrative
16 marzo 1956), la relativa questione pu� essete esaminata dal giudice
ordinario (in senso lato).

Va pertanto aggiunto che non in tutte le situazioni il criterio di massima

test� enunciato pu� essere seguito. Ogni meccanicismo in un argomento delicato

quale quello in esame sarebbe poco congruo. Pu� cos� accadere che, per il con

tenuto stesso della sentenza dichiarativa della illegittimit� costituzionale e/o

per il contesto normativo circostante la disposizione caducata, in luogo dell'ef

fetto di � ripristino � anzidetto si produca un effetto di espansione di altre

disposizioni per cos� dire potenziate dalla pronuncia della Corte.

Applicando quanto dianzi osservato ad un problema per l'Avvocatura di

notevole importanza, sembra che -non sussistendo elementi che ne impedi

scano l'operare -il criterio di massima enunciato dalla Corte possa essere uti

lizzato per sostenere che -per quanto le disposizioni in tema di determinazione

delle indennit� di espropriazione siano state caducate dalla sentenza Corte Cost.

n. 5 del 1980 (e dalla sentenza n. 223 del 1983) -si � avuto ripristino delle disposizioni
previgenti, non escluse quelle prescriventi l'applicabilit�, in vista della
realizzazione di determinate categorie di opere, degli artt. 12 e 13 della legge
�per Napoli � 15 gennaio 1885, n. 2892.

116

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

stipulati anteriormente al 31 dicembre 1964) erano prorogate sino al 31
dicembre 1984: ed � contro questa disposizione che si appunta il sospetto
di illegittimit� costituzionale del pretore di Bettola, sul rilievo che la
nuova proroga sarebbe in contrasto con le norme degli artt. 42, 41 e 3
della Costituzione. Infine � intervenuto il d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, convertito
nella legge 5 aprile 1985, n. 118, la quale nell'art. 1, comma 9-bis,
tra l'altro: 1) ha disposto il rinnovo ex lege dei ricordati contratti previsti
dagli artt. 67 e 71 cit. 1. n. 392 del 1978 per i periodi di cui all'art. 27
di questa stessa legge (sei anni ovvero nove in caso di industrie alberghiere);
2) ha fissato la nuova misura del canone sulla base di quello
iniziale, rivalutato con le variazioni accertate dall'ISTAT dell'indice dei
prezzi al consumo e aggiornato a partire dal secondo anno nella misura
del 75 % delle variazioni stesse; 3) ha stabilito che al rinnovo non si fa
luogo nel caso in cui il locatore abbia la necessit� di riottenere la disponibilit�
dell'immobile per uno dei motivi indicati nell'art. 29 cit. 1. n. 392
del 1978, regolando l'indennit� spettante al conduttore per la perdita
dell'avviamento sulla base del canone corrente di mercato.

Tale norma costituisce l'oggetto dell'impugnazione di tutte le altre
ordinanze di rimessione, le quali, oltre a formulare in via preliminare
due rilievi di cui si dir� in prosieguo, deducono fondatamente che il rinnovo
imposto sarebbe in realt� una proroga del precedente rapporto
locativo, anch'essa in contrasto con le ricordate disposizioni degli artt. 42,
41 e 3 Cost. Non manca in verit�, tra i detti provvedimenti, qualche lieve
differenza, tuttavia non rilevante, essendo stato impugnato da alcuni
giudici a quibus integralmente il disposto del cit. art. 1, comma 9-bis,
il cui contenuto va pertanto esaminato nella sua interezza con riferimento
ai parametri sopra ricordati.

Alcune ordinanze peraltro denunciano anche i commi 9-ter, 9-quater
e 9-quiquies, che regolano, nell'ambito della normativa in oggetto, la
disdetta del locatore, l'efficacia dei provvedimenti di rilascio e i giudizi
in corso: censure, queste, su cui logicamente influir� la decisione della
questione principale nel caso in cui essa venga ritenuta fondata.

Cosi precisati il quadro normativo e l'oggetto del giudizio, ritiene
utile la Corte muovere da una premessa di carattere comune alle questioni
soll�vate, richiamando la sua precedente giurisprudenza, con la
quale ha reiteratamente osservato come i limiti legali al diritto di
propriet�, previsti dall'art. 42 Cost. al fine di assicurarne la funzione
so�iale, consentano di ritenere Iegittima la disciplina vincolistica, a condizione
che essa abbia un carattere straordinario e temporaneo (cfr.,
tra le altre, le sentt. n. 3 e 225/1976). Pertanto ha insistentemente rivolto
invito al legislatore a non dare alla detta disciplina un carattere di ordinariet�
che ne avrebbe compromesso l'aderenza ai princ�pi costituzionali:
invito accolto con la ricordata 1. n. 392 del 1978, la quale ha posto una
nuova e permanente regolamentazione del contratto di locazione di im

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

mobili urbani ed ha altres� disciplinato transitoriamente il graduale passaggio
dal vecchio regime vincolistico a quello da essa introdotto, conferendo
maggior rilievo all'autonomia privata.

Successivamente a detta normativa, la Corte con la sentenza n. 89
del 1984, specificamente attinente ai rapporti locativi degli immobili ad
uso non abitativo, ha ritenuto che sfiorasse il limite della legittimit�
costituzionale la ricordata proroga concessa con l'art. 15-bis cit. 1. n. 94
del 1982, avvertendo che non ne sarebbero state ammissibili altre successive,
giacch� esse sostanzialmente avrebbero perpetuato quel regime
vincolistico, incompatibile -se ulteriormente protratto dopo vari decenni
di vigenza -con la tutela attribuita al diritto di propriet� dalla
Carta fondamentale.

Ci� posto, osserva la Corte, rispetto alla prima questione (quella
sollevata dal pretore di Bettola), che l'art. 2 1. n. 377 del 1984 prevede
senza alcun dubbio una proroga legale in quanto dispone la protrazione
coattiva del precedente rapporto locativo oltre il termine finale pattuito
dalle parti. In tal senso � concorde l'orientamento della giurisprudenza
e de11a dottrina, le quali correttamente richiamano la formulazione
l�tterale usata (�le scadenze... sono prorogate... �), nonch� l'intenzione del
legislatore, resa palese dai lavori preparatori, �nei quali si fa sempre
riferimento all'istituto predetto. Del resto, ci� � ammesso incondizionatamente
anche dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale, pur aderendo
in linea di principio al contenuto della sent. n. 89/1984, deduce che
tuttavia nella specie non potrebbe ravvisarsi un'illegittima cqmpressione
della posizione del proprietario a causa della limitata durata della proroga
(sei mesi) stabilita dalla richiamata legge 377 del 1984.

La Corte non ritiene per� di poter condividere tale deduzione, e ci�
per un duplice ordine di motivi.

� intuitivo infatti come non possa escludersi la violazione di un
diritto costituzionalmente garantito, � sol perch� essa � temporalmente
limitata. La nostra Costituzione dispone che � la propriet� privata �
riconosciuta e garantita dalla legge� (art. 42, secondo comma), in armonia
peraltro con un principio generalmente condiviso e sancito anche
nell'art. 17 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, approvata
alla unanimit� da tutti gli Stati aderenti all'ONU, secondo cui: �ogni
individuo ha diritto di avere una propriet� personale o in comune con
altri; nessun individuo pu� essere arbitrariamente privato della sua
propriet��. Non � consentito perci� al legislatore ordinario intervenire
liberamente su tale posizione soggettiva, che pu� essere legittimamente
compressa sol quando lo esiga il limite della � funzione sociale �, considerato
nello stesso precetto costituzionale poc'anzi ricordato: funzione
sociale, la quale esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al
proprietario nel suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione
di interessi generali, nel che si sostanzia la nozione stessa del diritto di

118 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

propriet� oome viene modernamente intesa e come � stata recepita dalla
nostra Costituzione. Conseguentemente non ha fondamento la ricordata
eccezione dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui, in sostanza, non potrebbe
considerarsi violazione del precetto costituzionale la compressione
della posizione soggettiva riconosciuta e tutelata sol perch� temporanea.

Anche se limitato nel tempo, l'intervento legislativo risulta Jegittimo
unicamente se ricorrono le condizioni poste dalla Costituzione, il che
nella specie non � neppure dedotto, facendosi leva esclusivamente sull'entit�
temporale della proroga.

Ma, oltre a ci�, va osservato che il riferimento dell'Avvocatura dello
Stato alla brevit� del termine in questione non � per nulla esatto. La
proroga de qua, infatti, non pu� essere considerata isolatamente, avulsa
cio� dal quadro normativo generale, nell'ambito del quale, in effetti, essa
funziona come presupposto di un'ulteriore e lunga protrazione del rapporto,
autoritativamente imposta. Per vero, la stessa � stata seguita
dal d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, che nell'art. 1, comma 8; ha prorogato gli
stessi contratti considerati dalla I. n. 377 del 1984 di altri sei mesi, mentre
la legge di conversione n. 118 del 1985 (art. 1, comma 9-bis) ha disposto
anche il �rinnovo� dei medesimi negozi (e di quelli indicati alle lettere
b) e e) del gi� cit. art. 67 I. n. 392 del 1978). Rinnovo che, al di l�
dell'espressione letterale adoperata, come tra breve si dir�, costituisce
un'altra vera e propria proroga legale, rispetto alla quale la ricordata
disposizione dell'art. 2 t n. 377 del 1984 costituisce appunto il momento
preliminare, essendo noto come, secondo la giurisprudenza ordinaria, la
proroga (o il rinnovo) ha per indefettibile presupposto la pendenza del
rapporto e non � quindi ammissibile quando questo si � comunque esaurito:
il che si sarebbe verificato nella specie senza le due proroghe semestrali
sopra indicate.

Portando ora J'esame sul cit. art. l, comma 9-bis I. n. 118 del 1985,
la cui legittimit� costituzionale � messa in dubbio in tutti i rimanenti
provvedimenti di rimessione,... (omissis) ... rileva la Corte che, durante i
lavori preparatori della norma in esame, espressamente fu ripetuto che
la nuova regolamentazione intendeva uniformarsi rigorosamente al principio
enunciato nella pi� volte ricordata decisione n. 89 del 1984, principio
che non venne affatto messo in discussione. La norma, pertanto,
non era diretta.-sempre secondo i lavori preparatori -a disporre una
nuova proroga, ma perseguiva una finalit� diversa, ossia quella di inserire
i rapporti di locazione non abitativa ancora in corso (comprendendovi,
oltre ai contratti indicati nell'art. 67, anche quelli di cui all'art. 71,
non considerati nella I. n. 94 del 1982) nel regime ordinario della cit.

1. n. 392 deJ 1978, attraverso l'istituto della rinnovazione, proprio di
quest'ultima legge (artt. 27, 28 e 29).

PARm I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

Senonch� non sembra alla Corte che la normativa de qua consenta di
considerare realizzato l'intento suddetto, cos� sul piano giuridico-formale
come su quello dell'assetto sostanziale degli interessi, dovendosi invece
ritenere che essa ha introdotto per J'appunto un'ulteriore proroga dei
precedenti rapporti locativi.

Da ci� muove la denuncia delle ordinanze di rimessione, seguite, nelle
more� di questo giudizio, da numerose altre (tra cui una, di particolare
rilievo, della Corte di cassazione), di contenuto analogo a quelle in epigrafe,
e non incluse in questo giudizio solo per non essere state ancora
compiute tutte fo formalit� prescritte dalla legge.

Non potendosi ritenere, a rigor di termini, che sussista sulla norma
impugnata un'interpretazione consolidata, in quanto l'esperienza giurisprudenziale
risulta esclusivamente dagli stessi provvedimenti di rimessione,
ed essendo l'elaborazione dottrinale, d'altra parte, contenuta in
limiti estremamente ristretti, non pu� la Corte non soffermarsi sull'oggetto
della suddetta disposizione attualmente sottoposta al suo esame.

Al riguardo, va preliminarmente ricordato, -anche se l'argomento
non ha peso decisivo -che la rubrica dell'impugnato art. 1 contiene
l'espressione � proroga dei contratti... �, � ben vero che le espressioni
dei titoli e delle rubriche non hanno forza cogente per l'interprete, ma
�'altrettanto vero che esse non possono considerarsi completamente prive
di significato, soprattutto quando, come nella specie, vi era aJ. fondo
un problema di scelta legislativa, con i conseguenti riflessi anche di
carattere terminologico.

Comunque, di grande e decisiva importanza risulta la giuridica impossibilit�
di porre sullo stesso piano la cosiddetta rinnovazione di cui al
cit. art. l, comma 9-bis, e quella prevista dalla disciplina ordinaria
(artt. 28 e 29 cit. I. n. 392 del 1978). Quest'ultima, invero, � caratterizzata
dal fatto che le parti, nel momento in cui manifestano la volont� di stipulare,
hanno contezza (e vogliono) che il rapporto, alla scadenza, si
rinnover� ove si verifichi un determinato fatto o atto� (generalmente: la
mancata disdetta). Nel caso in esame, per contro, la protrazione della
durata del contratto � coattivamente imposta al locatore durante la
pendenza del rapporto, sicch� la rinnovazione prescinde dalla sua volont�
ed anzi pu�. ritenersi, secondo l'id quod plerumque accidit, che sia in
contrasto con la medesima: con l'ovvia conseguenza che la formula letterale
� nettamente smentita dall'essenza dell'istituto, nel quale deve
chiaramente ravvisarsi la suddetta protrazione �coattiva, ossia proprio
quella proroga legale che in sede di formazione della legge si era espressamente
dichiarato di voler ripudiare. E pu� aggiungersi che un elemento
di conferma si ricava dallo stesso contesto della previsione normativa
(� ... il conduttore ha diritto al rinnovo... �), chiaramente espres.siva della
particolare posizione di soggezione del locatore e tipica della legislazione
vincolistica, mentre rispetto alla rinnovazione prevista dalla � disciplina

120 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

comune le due parti sono poste su un piano paritetico (art. 28: � ��.il
contratto si rinnova tacitamente... �).

N� vale opporre l'aumentata entit� del canone, il quale non corrisponde
per� a quello di mercato, come invece � previsto (ben s'intende,
per gli immobili destinati ad uso diverso dell'abitazione) nella disciplina
dettata dalla legge n. 392/1978, ma � fissato dalla norma denunciata
in misura assai spesso inferiore, mediante il ricorso ,all'artificioso meccanismo
che prende a base il canone iniziale, rivalutato secondo gli
indici ISTAT dei prezzi al consumo; questo meccanismo si presenta
anche viziato da evidente irrazionalit� per la frequente eventualit� che le
zone in cui si trovano gli immobili abbiano subito profonde modificazioni
urbanistiche, con conseguenti mutamenti nel volume del traffico
commerciale, sicch� il canone a suo tempo convenuto non risulta pi�
neppure approssimativamente indicativo della nuova realt� economicosociale
(di sviluppo ovvero di degrado).

L'impossibilit�, infine; di considerare la normativa in esame come
mezzo realmente diretto a ricondurre i contratti nella disciplina comune
� resa pi� evidente dalla circostanza che la facolt� di non rinnovare il
contratto, nel caso in cui il locatore � intenda � riottenere l'immobile
per uno dei motivi di cui all'art. 29 1. n. 392/1978, � stata notevolmente
ristretta, richiedendosi dalla legge impugnata che ricorra l'estremo della
� necessit��: previsione, questa, tipica del regime vincolistico e perci�
estranea al principio di autonomia negoziale, che, come s'� detto, caratterizza,
pur con sensibili limitazioni, la citata legge del 1978.

Da tutto ci� si trae il sicuro convincimento che la disciplina denunciata
non pu� essere considerata come diretta a stabilire una regolamentazione
riconducibile alla normativa comune, dovendosi, per contro,
ravvisare la reintroduzione di una nuova proroga, pur essendo stato inequivocabilmente
riconosciuto durante i lavori preparatori, come gi� s'�
ricordato, che il ricorso ad essa sarebbe stato costituzionalmente illegittimo.

Ci� detto, ritiene la Corte di dovere formulare due ulteriori considerazioni.
Da qualche parte si � affermato, peraltro in modo generico
e assiomatico, che una disciplina come quella impugnata' avrebbe impe~
dito l'aggravarsi della disoccupazione che, altrimenti, si sarebbe verificata
nell'ambito delle varie attivit� d'impresa e professionali.

Per contro, costituisce comune dato di esperienza che negli anni successivi
a quello di emanazione della legge sull'equo canone (1978) vi �
stato un notevolissimo aumento dell'attivit� imprenditoriale relativa alla
fornitura di servizi, nuovi o tradizionali, resi dal mercato (e la diminuzione
di quelli prestati dallo Stato e dagli enti pubblici) con il continuo
sviluppo del settore economico cosiddetto terziario: il che ha comportato
necessariamente l'esigenza di prendere in locazione gli immobili necessari
per l'esercizio delle relative attivit� (locazioni stipulate sulla base

�I

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDBNZA COSTITUZIONALE

del canone di mercato, secondo la citata legge n. 392 del 1978), senza
che ci� abbi:a ostacolato ovvero costituito remora al ricordato sviluppo
imprenditoriale.

Va inoltre rilevato che due ampie categorie di conduttori gi� operano
con il canone corrente di mercato. Oltre a tutti quelli (e non sono
pochi, in relazione a quanto ora detto) che hanno stipulato i contratti in
questi ultimi otto anni, ossia successivamente all'entrata in vigore della
legge n. 392 del-1978, si tratta altresl di coloro che, in numero niente
affatto trascurabile, a seguito di tale legge hanno raggiunto accordi con i
locatori, sicch� i relativi contratti sono ora assoggettati al regime
ordinario.

Pertanto, la disciplina denunciata, lungi dal sacrificare legittimamente
il diritto di propriet� per la tutela di interessi generali, si risolve obiettivamente,
e di sicuro contro l'intenzione del legislatore, nell'attribuzione
di un lucro ad esclusivo favore del limitato numero di conduttori a cui
essa si applica.

Da tutte le osservazioni ora formulate discende chiaramente come
le proroghe disposte dalle norme censurate non possano pi� trovare
giustificazione in un quadro normativo che, superato il lungo periodo
di emergenza, dal quale era scaturita l'esigenza della legislazione eccezionale
vincolistica, aveva riportato dopo vari decenni (con la 1. n. 392
del 1978) la materia nel regime ordinario.

Il periodo transitorio stabilito dagli artt. 67 (con il successivo ampliamento.
di cui all'art. 15-bis 1. n. 94 del 1982) e 71 era stato fissato con
dimensioni tali da permettere un'ulteriore durata, eccezionalmente ampia,
della disciplina vincolistica. Sicch� le ulteriori proroghe, e in particolare
quella ex art. 1, comma 9-bis, in effetti si risolvono nell'irrazionale
ripristino della legislazione eccezionale e temporanea e perci� offendono
la coerenza dell'ordinamento, di cui la nuova legge del 1978 forma ormai
parte integrante, in sostituzione della corrispondente normativa codicistica:
ne risulta violato il diritto che la Costituzione, nell'art. 42, ha inteso
riconoscere e proteggere da interferenze non giustificate da quella necessit�
di tutelare un interesse generale, che integra il limite della funzione
sociale della propriet� stessa.

Non �, per contro, pertinente alla materia qui esaminata la tutela
dell'iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), che pure � stata invocata
giacch� -come la Corte ha pi� volte osservato (sentt. n. 252 del 1983,
89 del 1984, ord. n. 87 del 1985) -non � ravvisabile alcuna attivit� di
impresa del locatore.

D'altronde, non pu� la Corte esimersi dal rilevare che la disciplina
impugnata risulta anche in contrasto con l'art. 3 Cost. Valgono in proposito
le considerazioni svolte nel precedente paragrafo n. 8 e si deve
inoltre aggiungere che tale disciplina pone una proroga llener.afo.zata ed
indifferenziata, senza una previa valutazione comparativa delle condi

RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DELLO STATO

122

zioni economiche del conduttore e del locatore: valutazione la quale
sarebbe stata invece indispensabile per intuitive ragioni di giustizia
sociale, del resto espressamente richiamate dalla Corte all'attenzione del
legislatore (cfr. in particolare la sent. n. 3 del 1976). Dalle norme in esame
pu� infatti conseguire, con evidente frattura del pi� elementare criterio
logico, che, in mancanza di elementi discriminatori, categorie di con�
duttori economicamente pi� forti si arricchiscano ai danni di categorie
di locatori i quali si trovano in una posizione economica pi� debole:
e ci� risulta in stridente contrasto con il principio di eguaglianza tutelato
dal ricordato precetto costituzionale, che non consente sovvertimenti del
genere, i quali si appalesano senza dubbio macroscopicamente irrazio

nali e contrari ai princ�pi della nostra Costituzione.

Va quindi dichiarata l'illegittimit� costituzionale della norma impugnata
dal pretore di Bettola, illegittimit� che, in applicazione dell'art. 27

I. 11 marzo 1953, n. 87, si estende anche all'art. 1, commi 8 e 9, d.l. 7 febbraio
1985, n. 12, convertito nella legge 5 aprile l985, n. 118, il quale ha
ampliato la previsione normativa denunciata e conseguentemente risulta
parimenti viziato.
Deve poi essere dichiarata, in base alle precedenti osservazioni,
l'illegittimit� costituzionale del comma 9-bis dell'art. 1, ora ricordato,
nonch� dei commi 9-ter, quater e quinquies, pure impugnati dalle ordinanze
di rimessione, i quali trovano il necessario presupposto nella disposizione
viziata.

La caducazione del comma 9-bis, espressamente abrogativo dell'art. 69

l. n. 392/1978, importa, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr.
sent. n. 107 del 1974), il ripristino della norma precedentemente abrogata,
daHa quale saranno di conseguenza regolati i rapporti giuridici !in essa
considerati. 13 probabile che, nell'applicazione di tale norma, possano
sorgere incertezze interpretative, essenzialmente derivanti dalla temporanea
vigenza di quella attualmente annullata: in particolare, in materia
di termini di decadenza potrebbe profilarsi il pericolo di un pregiudizio
della parte che non abbia fatto valere tempestivamente (nei termini stabiliti
nel testo originario del cit. art. ora ripristinato) le proprie ragioni,
scusabilmente fondandosi sulla efficacia della norma ora dichiarata incostituzionale;
pregiudizio che contrasterebbe certamente con lo spirito
della presente pronuncia perch� lesivo delle posizioni soggettive, costituzionalmente
rilevanti, qui considerate e tutelate. A tutto ci� non pu�
ovviare questa Corte, per la sua posizione istituzionale, ma deve provvedere
la giurisprudenza ordinaria, come gi� ha fatto recentemente in
casi simili, salvo che se ne occupi il legislatore per adeguare in via
normativa il sistema vigente alla presente decisione.
La pronuncia di illegittimit� costituzionale non si estende ai commi
9 sexies; septies et octies del cit. art. 1, in quanto essi contengono
disposizioni che non si riferiscono affatto alle innovazioni dallo stesso

PARTE I, SEZ. I, GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

apportate ma concernono la regolamentazione ordinaria della locazione
di immobili urbani per uso non abitativo. Precisamente, con il primo
dei commi ora detti sono disciplinate diversamente le modalit� di
revisione del canone, in sostituzione di quelle previste dall'art. 32 della

1. n. 392 del 1978, mentre con gli altri due il legislatore ha inteso eliminare
le incertezze ermeneutiche relative al criterio discriminatore, in
tema di attivit� alberghiera, tra locazione di immobile, al quale si
applica la ricordata 1. n. 392 del 1978, e affitto di azienda, a cui invece
detta disciplina non sarebbe riferibile (sul punto, com'� noto, � stata
peraltro eccepita da vari giudici una ingiustificata disparit� di trattamento):
e ha fornito la definizione dei due tipi contrattuali, statuendo
che � si ha locazione di immobile e non affitto di azienda, in tutti i
casi in cui l'attivit� alberghiera sia stata iniziata dal conduttore�. Tale
norma, insieme a quellfl del comma 9 octies, che detta la disciplina
transitoria della medesima materia, � chiaramente estranea all'oggetto
di questo giudizio e pertanto non rimane coinvolta nella presente
pronuncia.
p.q.m.
Dichiara l'illegittimit� costituzionale dell'art. 2, primo comma, legge
25 luglio 1984, n. 377, dell'art. 1, commi 8 e 9, del d.l. 7 febbraio 1985,

n. 12 convertito nella legge 5 aprile 1985, n. 118, e, dell'art. 1, commi 9 bis,
9 ter, 9 quater e 9 quinquies, del cit. dl. 7 febbraio 1985, n. 12 convertito
nella legge 5 aprile 1985, n. 118.
CORTE COSTITUZIONALE, 23 aprile 1986, n. 109 -Pres. Paladin -Rel.
Saja -s.r.l. Imm. Nuova Argentea e Presidente Consiglio dei Mi:
p.istri (avv. Stato Baccari).

Corte Costituzionale � Sentenza additiva � Quando � consentita.
(Cost., artt. 3, 24 e 42; d.!. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1).

La Corte costituzionale pu� emettere una sentenza additiva solo
quando la soluzione adeguatrice consegua necessariamente al giudizio
di legittimit�, e non sia frutto di scelta discrezionale tra una pluralit�
di soluzioni.

(omissis) Il Pretore di Milano dubita della legittimit� costituzion~
le dell'art. l, settimo comma, d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, convertito nella

1. 5 aprile 1985, n. 118, che prevede la decadenza dal beneficio della

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sospensione della esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili
abitativi per gli assegnatari di alloggi di edilizia residenziale sovvenzionata
ovvero agevolata (nonch� per gli acquirenti di alloggi di
questa seconda categoria), in caso di morosit� protratta per oltre tre
mesi nel pagamento del canone e degli oneri accessori. Ritiene il giudice
a quo che la disposizione suddetta ... riferendosi espressamente ai
soggetti suindicati, esclude dalla decadenza tutti gli altri conduttori: il
che contrasterebbe con l'art. 3, primo comma, Cost., relativo al principio
di eguaglianza, non sussistendo alcuna plausibile ragione di non estendere
la perdita del beneficio della sospensione dell'esecuzione a tutti
i conduttori, che si siano resi morosi. Solo nella prima delle due ordi
nanze il Pretore indica quali parametri anche gli artt. 24 e 42 Cost., limitandosi
peraltro ad affermare che la denunciata disciplina violerebbe
anche le norme suddette.

La questione, come posta dal giudice a quo, si appalesa inammissibile.
L'ordinanza di rimessione � diretta invero ad una pronuncia con
cui questa Corte, sopprimendo la limitazione soggettiva sopra ricordata,
estenda la disposizione impugnata a tutti i conduttori di alloggi destinati
ad abitazione.

Ma una decisione additiva � consentita, com'� ius receptum, soltanto
quando la soluzione adeguatrice non debba essere frutto di una valutazione
discrezionale ma consegua necessariamente al giudizio di legittimit�,
s� che la Corte in realt� proceda ad un'estensione logicamente
necessitata e spesso implicita nella potenzialit� interpretativa del contesto
normativo in cui � inserita la disposizione impugnata. Quando
invece si profili una pluralit� di soluzioni, derivanti da varie possibili
valutazioni, l'intervento della Corte non � ammissibile, spettando la
relativa scelta unicamente al legislatore. Ora, nel caso in esame, le
ordinanze di rimessione sollecitano, come gi� si � detto, l'estensione
del contenuto della norma impugnata al di l� dei soggetti espressamente
indicati. Ma ci� implica la necessit� di valutare se opportunamente
oppure no la prevista decadenza � stata limitata a coloro che,
godendo dei particolari vantaggi dell'edilizia sovvenzionata o agevolata,
hanno correlativamente obblighi pi� rigorosamente sanzionati: e giova
aggiungere che una siffatta distinzione trova un precedente nel nostro
ordinamento, in quanto l'art. 103 r.d. 28 aprile 1938, n. 1165, sull'edilizia
popolare ed economica, prevede la decadenza dal diritto all'alloggio in
caso di morosit� protratta per due o tre mensilit� consecutive, a seconda
che si tratti del pagamento delle rate d'ammortamento o di spese generali;
mentre la risoluzione del contratto esige, in linea generale, che
il giudice accerti preventivamente la � non scarsa importanza � dell'inadempimento
stesso (art. 1455 cod. civ.). La Corte quindi dovrebbe svolgere
un'opera propria della funzione legislativa, il che ovviamente non
le � consentito .(omissis).

I '

l
I I

SEZIONE SECONDA

GIURISPRUDENZA COMUNITARIA
E INTERNAZIONALE

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA EUROPEE, 5a sez., 22 gennaio
1986, nella causa 250/84 -Pres. Everling -Avv. Gen. Verloren
Van Themaat -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal
Tribunale di Roma nella causa soc. Eridania Zuccherifici Nazionali
s.p.a. c. Cassa Conguaglio Zuccheri e Min. Finanze e Tesoro -
Interv.: Governo italiano (avv. Stato Braguglia), Consiglio delle C.E.
(ag. Sacchettini e Brautigam),e Commissione delle C.E. (ag. Prozzillo).

Comunit� europee � Organizzazione comune di mercato nei settore dello
zucchero -Contributo alla produzione � Determinazione � Legittimit�.
(Trattato CEE, artt. 7, 39 e 40; reg. CEE del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785,

artt. 24 e 28).

Il contributo imposto ai produttori di zucchero in base agli artt. 24
e 28 del reg. CEE del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785/81, non � discriminatorio
nei confronti dei produttori italiani, in quanto la ripartizione
degli oneri � conforme al principio di specializzazione regionale,
principio base del mercato comune, il quale esige che la produzione
possa .essere effettuata nel luogo pi� adeguato dal punto di vista economico,
ed � consona al principio della solidariet� dei produttori, dato
che la produzione effettiva costituisce un criterio legittimo per valutare
ad un tempo l'importanza economica dei produttori e gli utili che essi
ricavano dal sistema. Il sistema di intervento e di cofinanziamento
istituito dal regolamento per consentire lo smaltimento delle eccedenze
a prezzo garantito � consono all'interesse di tutti i produttori di zucchero
della Comunit�, compresi i produttori italiani, nell'ambito di un
principio cardine del mercato comune secondo cui � impossibile determinare
in esso le imprese o lo Stato membro responsabili di un'eventuale
sovrapproduzione (1).

(omissis) 1. -Con ordinanza 11 novembre 1983, pervenuta in cancelleria
il 23 ottobre 1984, il Tribunale di Roma ha sottoposto a questa
Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, due questioni vertenti
sulla validit� degli artt. 24 e 28 del regolamento del Consiglio 30 giu

(1) Per una soluzione similare, relativamente al prelievo di corresponsabilit�
per il latte, cfr. la sentenza della Corte 9 luglio 1985, nella causa 179/84,
BOZZETTI, in questa Rassegna, 1985, I, 756.
4

RASSEGNA DEIL'AVVOCATURA DEILO STATO

126

gno 1981, n. 1785, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel
settore dello zucchero (G. U. n. L 177, pag. 4).

2. -Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di un'azione
esperita dalla Eri.dania Zuccherifici Nazionali S.p.A., da altre quindici
imprese saccarifere italiane, dal Consorzio Nazionale Bieticultori e dall'Associazione
Nazionale Bieticultori contro la Cassa Conguaglio Zucchero
e i Ministeri italiani delle Finanze e del Tesoro. Gli attori nella
causa principale hanno ricevuto nel 1982 domande di pagamento dei
contributi sulla produzione dello zucchero a norma degli artt. 24 e 28
del regolamento n. 1785/81. Essi chiedono al Tribunale di Roma di
dichiarare non dovuti i contributi richiesti, in ragione dell'illegittimit�
del predetto regolamento, e di condannare le amministrazioni convenute
alla restituzione dei contributi gi� versati, maggiorati degli interessi.
3. -Il Tribunale di Roma, considerando che la decisione della causa
dipende dal se le suddette disposizioni del regolamento n. 1785/81 siano
ono valide, ha sospeso il procedimento ed ha chiesto a questa Corte
di pronunziarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni: �
�a) Se l'art. 28 del regolamento del Consiglio (CEE) n. 1785-81,
ponendo1a carico dei produttori italiani un contributo per lo smercio
dello zucchero a prezzo garantito, calcolato in base alle quote di produzione
determinate dall'art. 24, sia illegittimo per violazione del divieto
di discriminazioni previsto dagli artt. 7 e 40, n. 3, del Trattato, nonch�
per contrasto con il principio di proporzionalit� in relazione alle finalit�
previste dall'art. 39, n. l, lett. b), dello stesso Trattato;

b) se l'art. 24 del regolamento n. 1785/81, nel determinare le
quote italiane di produzione A e il rapporto tra quota A e quota B sia
illegittimo perch� carente di motivazione in relazione all'art. 190 del
Trattato�.

4. -Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio il giudice nazionale
osserva che l'Italia � lo Stato membro con il rapporto pi� basso tra i
consumi interni e la quota A (85 % contro la media comunitaria del
101 % ed il massimo del. 194 % per il Belgio). Ne conseguirebbe che
l'Italia pu� esportare sofo zucchero prelevato dalla quota B, con un
contributo pari al 39,5 % del prezzo d'intervento, mentre gli altri Stati
membri possono esportare anche zucchero prelevato dalla quota A con
il minor contributo del 2 %. Questa situazione sarebbe in contrasto con
l'art. 7 del Trattato.

5. -Secondo il giudice nazionale sussiste anche una discriminazione
tra produttori ai sensi dell'art. 40, n. 3, 2" comma, del Trattato. Innanzitutto,
il rapporto tra i contributi sulle quantit� prelevate dalla quota B
'

�

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 127

e le quantit� assegnate a detta quota per l'Italia sarebbe il pi� alto
della Comunit� (138 Lit./kg. rispetto alla media comunitaria di 113
Lit./kg'.). In secondo luogo, i costi fissi di produzione per le quantit�
assegnate in quota A all'Italia sarebbero i maggiori della Comunit�
perch� la produzione media italiana per stabilimento sarebbe la pi�
bassa (293.333 quintali rispetto alla media comunitaria di 466.471 quintali).
Inoltre, i contributi imposti ai produttori italiani sulla quota B
sarebbero sproporzionati rispetto allo scopo di cui all'art. 39, n. 1, lett. b),
del Trattato, che mira a garantire un tenore di vita equo alla popolazione
agricola.

6. -Infine, sempre secondo l'ordinanza di rinvio, il regolamento
n. 1785/81 non � adeguatamente motivato perch� si limita, per quanto
riguarda le quote di produzione, ad' affermare che i motivi che hanno
portato alla loro istituzione restano tuttora validi, senza spiegare le
ragioni dell'irrilevanza dei mutamenti nella situazione del merq1to nel
frattempo verificatisi.
Sul sistema delle quote e dei contributi per la produzione dello zucchero.

7. -L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero
� stata creata dal regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009
(G. U. n. 308, pag. 1). Detto regolamento ha istituito un sistema, valido
inizialmente fino al luglio 1975, che attribuiva ad ogni impresa �una
quota di base � nonch� una � quota massima � per. ciascuna stagione.
Il quantitativo di zucchero eccedente la quota massima non poteva
essere venduto nella Comunit�. Era parimenti contemplato un sistema
comunitario di finanziamento per le spese di smercio delle eccedenze,
che entro certi limiti venivano coperte da tutti i produttori mediante
un contributo sulla produzione e per il resto erano a carico del bilancio
comunitario. Questo sistema veniva rinnovato, con riserva di talune modifiche,
dai regolamenti del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (G. U.
n. L 359, pag. 1), e 24 giugno 1980, n. 1592 (G. U. n. L 160, pag. 12).
Il regolamento n. 3330/74 aumentava le quote base soltanto per gli Stati
membri principali produttori di zucchero e non, quindi, per l'Italia.
L'aumento aveva lo scopo di controbilanciare gli effetti negativi delle
importazioni di zucchero preferenziale proveniente dai paesi ACP in base
agli impegni assunti dalla Comunit�.
8. -La predetta normativa � stata sostituita, con effetto dal 1� luglio
1981, dal regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785, di cui trattasi
nel presente procedimento. Questo regolamento contempla tre tipi
di quote. La quota A, che corrisponde al consumo di zucchero nella
Comunit�, pu� essere liberamente messa in commercio nella Comunit�

128

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e il suo smercio � garantito dal prezzo d'intervento. La quota B, che
costituisce la parte della produzione di zucchero che eccede la quota
base (quota A), ma non supera la �quota massima�, pari alla quota A
moltiplicata per un determinato coefficiente. Essa pu� del pari essere
messa liberamente in commercio nel mercato comune, ma senza la
garanzia del prezzo d'intervento, o pu� essere esportata nei paesi terzi
con una sovvenzione all'esportazione. Quest'ultima, pari alla differenza
tra il prezzo d'intervento e il prezzo mondiale dello zucchero, viene versata
sotto forma di restituzioni all'esportazione. Infine, la quota C, vale
a dire la parte di produzione che eccede la �quota massima� (quote
A e B), pu� essere smerciata solo nei paesi terzi senza sovvenzioni
all'esportazione.

9. -Il regolamento n. 1785/81 ha anche modificato il sistema di
finanziamento degli oneri derivanti dall'esportazione dello rrucchero.
Innanzitutto ha istituito il principio della responsabilit� integrale dei
produttori, i quali devono accollarsi per intero le spese relative allo
smercio sui mercati d'esportazione dei quantitativi di zucchero che fruiscono
delle restituzioni. In secondo luogo assoggetta al contributo sulla
produzione non solo lo zucchero prodotto nell'ambito della quota B,
ma anche quello della quota A.
10. -In base agli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785-81 il sistema
cos� istituito � organizzato come segue:
-I quantitativi di riferimento (�quantitativi di base�) per la fissazione
delle quote base (�quote A�) sono immutati rispetto alla normativa
precedente, ad eccezione del quantitativo base per l'Italia che
passa da 1.230.000 tonnellate a 1.320.000 tonnellate (art. 24 del regolamento
n. 1785/81);

-le quote che superano le quote base, ma restano nei limiti della
quota massima ( � quote B �), sono stabilite in funzione della produzione
effettiva, ma non possono essere inferiori al 10 % delle quote base.
Per tener conto dell'andamento regionale della produzione di barbabietola
e di canna da zucchero, le quote B sono fissate in un quantitativo
pari alla media della produzione pi� elevata constatata in tre
delle ultime cinque stagioni (ibidem);

-le spese relative allo smercio delle eccedenze derivanti dal rapporto
tra la produzione e il consumo comunitari sono integralmente
sostenute dai produttori; l'intera produzione nell'ambito delle quote
A e B � assoggettata ad un contributo da versare secondo le seguenti
modalit� (art. 28 del regolamento n. 1785/81):

-la perdita complessiva derivante dallo smercio delle eccedenze
di cui trattasi � dapprima ripartita su tutta la produzione nell'ambito�

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

delle quote A e B con un contributo sulla produzione massimo pari al
2 % del prezzo d'intervento dello zucchero bianco;

-la parte di tale perdita non coperta da detto contributo � coperta
mediante un contributo supplementare sulla produzione ex quota B
non superiore al 30 % dello stesso prezzo d'intervento. Tuttavia, qualora
quest'ultimo sistema di finanziamento sia insufficiente, il limite massimo
pu� essere aumentato fino al 37,5 %, di modo che l'onere totale
gravante sulla produzione ex quota B pu� raggiungere il 39,5 %.

Sulla prima questione

Sull'asserita discriminazione

11. -Nella prima parte della prima questione il giudice nazionale
chiede in sostanza se il contributo imposto ai produttori italiani in
base agli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785/81 sia in contrasto con
il divieto di discriminazioni sancito dagli artt. 7 e 40, n. 3, del Trattato.
12. -Gli attori nella causa principale e il Governo it�liano suggeriscono
di risolvere detta questione in senso affermativo. A loro avviso,
fa discriminazione deriva dal fatto che il totale degli oneri connessi al
finanziamento del sistema delle quote � calcolato in base al consumo
nella Comunit�, mentre gli oneri accollati alle singole imprese sono
calcolati in base alla loro produzione effettiva nel periodo di riferimento.
L'applicazione di parametri diversi relativamente al totale degli
oneri ed alla ripartizione degli stessi tra i singoli operatori avrebbe
la conseguenza che la quota A attribuita all'Italia e che � assoggettata
ad un contributo del 2 % soltanto � fissata ad un livello nettamente
inferiore al consumo nazionale italiano.
13. -Gli attori nella causa principale deducono, a sostegno del
loro assunto, vari dati di fatto. Innanzitutto, la quota base attribuita
all'Italia non sarebbe stata aumentata tra il 1968 e il 1981, a differenza
di quelle assegnate a tutti gli altri Stati membri. Inoltre, � vero che
il regolamento n. 1785/81 ha assegnato all'Italia una quota A superiore
del 7,3 % a quella precedente, ma la percentuale complessiva dell'aumento
quota base/quota A italiana sarebbe sempre inferiore alla percentuale
media di detto aumento nella Comunit� dal 1968 (18 %). Per contro, il
-consumo di zucchero sarebbe aumentato in Italia del 9,1 % dal 1968,
mentre sarebbe diminuito del 2,1 % nell'intera Comunit�. Di conseguenza,
l'Italia sarebbe, assieme alla Repubblica federale di Germania, lo Stato
membro che ha il pi� basso rapporto tra quota A e consumo interno
(85 % contro la media comunitaria del 101 %).

130 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

14. -Ne consegue, secondo gli attori nella causa principale, che i ~:
produttori italiani possono esportare solo zucchero di quota B, soggetto (::
ad un tributo superiore, e pertanto sopportano sulla loro quota B
gli oneri generati dalle esportazioni dei produttori degli altri Stati
I

membri, che dispongono di una quota A superiore al consumo interno.
In tal modo, i produttori italiani, che non avrebbero mai contribuito

a determinare eccedenze, sarebbero obbligati a finanziare lo smercio a
prezzo garantito della produzione dei loro concorrenti comunitari.

15. -Il Governo italiano rileva, a questo proposito, che la situazione
sopra descritta rischia di perturbare progressivamente l'equilibrio produttivo
nella Comunit�, poich� il produttore eccedentario, che subisce
solo in parte gli effetti delle proprie eccedenze, � portato ad aumentare
la produzione ed acquisisce cosi titolo ad un aumento della propria
quota, mentre l'impresa che produce a costi pi� elevati e che in genere
non crea eccedenze � costretta a contribuire agli oneri derivanti dall'esportazione
di detta produzione eccedentaria.
16. -Il Consiglio e la Commissione negano l'esistenza di una discriminazione
in base alla nazionalit� o fra produttori della Comunit�. Le
quote sarebbero fissate in base a criteri obiettivi con riguardo allo scopo
della normativa, consistente nel garantire un certo inquadramento della
produzione saccarifera permettendone, al tempo stesso, il riorientamento.
17. -La Commissione precisa che la fissazione delle quote nazionali
in base alla produzione effettiva de1le .imprese � conforme ai principi
della solidariet� tra i produttori, della specializzazione della produzione
e della libert� degli scambi intracomunitari. Se da questo
sistema deriva, per i produttori italiani, un onere eventualmente diverso
da quello sopportato dagli altri produttori della Comunit�, tale differenza
sarebbe semplicemente il risultato di un diverso livello di produzione
negli Stati membri. Per lo stesso motivo il rapporto tra i contributi
riscossi e la quota B per l'Italia sarebbe privo di significato,
poich� le imprese dei vari Stati membri userebbero sempre in misura
variabile la loro quota B nel corso delle varie� stagioni. Per quanto
riguarda l'asserita impossibilit�, per i produttori italiani, di esportare
zucchero che non sia quello prodotto nell'ambito della quota B, la
Commissione osserva che di fatto, i suddetti produttori non esportano
lo zucchero prodotto sotto quota nei paesi terzi e che inoltre non vi �
alcun rapporto tra la percezione dei contributi e la destinazione del
prodotto. Infine, le restituzioni sarebbero versate senza alcuna distinzione
all'esportazione di zucchero prodotto nell'ambito della quota A e di
zucchero ex quota B.
18. -Il Consiglio e la Commissione rilevano poi che in ragione della
mancanza di competitivit� della produzione italiana di barbabietole i pro-
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PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

duttori italiani fruiscono, sotto vari aspetti, di un regime pi� favorevole
di quello che vale per i produttori di altri Stati membri. Cos�, i quantitativi
base per l'Italia sarebbero stati fissati fin dall'origine, col regolamento
n. 1009/67, ad un livello superiore a quello dei quantitativi base
attribuiti agli altri Stati membri; per di pi�, soltanto all'Italia sarebbe
stata attribuita, col regolamento n. 1785/81, una quota A superiore al
quantitativo base esistente. Inoltre, per quanto riguarda i produttori italiani,
il contributo sulla produzione sarebbe calcolato rispetto al prezzo
d'intervento e non rispetto al prezzo d'intervento derivato, pi� elevato,
che vale per l'Italia in quanto zona deficitaria; di conseguenza i produttori
italiani sarebbero in realt� assoggettati ad un contributo inferiore a
quello gravante sugli altri produttori della Comunit�. Infine, il sistema in
vigore autorizzerebbe l'Italia a concedere aiuti nazionali ai propri produttori
di barbabietole e di zucchero, oltre alla garanzia dei prezzi stabiliti
in funzione delle regioni, ed attribuirebbe al suddetto Stato membro
anche la facolt� di modificare senza limiti le quote attribuite alle sue
imprese qualora ci� sia necessario all'attuazione di progetti di ristrutturazione.

19. -Si deve innanzitutto constatare che, come hanno spiegato la
Commissione e il Consiglio, il sistema di quote per la produzione dello
zucchero � un elemento essenziale dell'organizzazione comune dei mercati
in questo settore. Esso � inteso, in una situazione di eccedenza, tanto
sul mercato comunitario quanto sul mercato mondiale, a contenere la..
produzione ravvicinandola il pi� possibile al consumo interno, promuovendo
nel contempo la specializzazione regionale. A questo scopo esso
garantisce lo smercio a prezzo garantito dei quantitativi stabiliti mediante
un sistema di copertura delle spese relative allo smercio, che sono sopportate
solidalmente da tutti i produttori. In base a detto sistema di
copertura, sulla quota A, che rappresenta il consumo interno, viene
riscosso solo un contributo minimo, mentre la quota B, destinata essenzialmente
all'esportazione, � soggetta ad un contributo molto pi� elevato,
di misura tale da consentire il finanziamento delle restituzioni necessarie
e, nel contempo, da avere un effetto dissuasivo sui produttori.
20. ~-Ci� premesso, a ragione il Consiglio ha ripartito le quote fissate
tra le singole imprese in base alla loro produzione effettiva. Siffatta
ripartizione degli oneri � infatti conforme al principio della specializzazione
regionale, principio base del mercato comune, n quale esige che la
produzione possa essere effettuata nel luogo pi� adeguato dal punto di
vista economico. Detta ripartizione � inoltre consona al principio della
solidariet� dei produttori, dato che la produzione costituisce un criterio
legittimo per valutare ad un tempo l'importanza economica dei produttori
e gli utili che essi ricavano dal sistema.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

21. � Il fatto che la ripartizione degli oneri tra le imprese in funzione
della produzione comporti per a'ltalia una quota A inferiore ,al suo
consumo interno ed un rapporto particolarmente elevato tra i contributi
riscossi e la sua quota B non pu� autorizzare un giudizio diverso. Invero,
tali conseguenze derivano proprio dall'esigenza che in un mercato comune,
caratterizzato da una specializzazione regionale, la produzione negli
Stati membri, considerati individualmente, possa svilupparsi indipendentemente
dal volume del consumo negli stessi Stati. Esse non possono
pertanto costituire una discriminazione.

22. � La censura di discriminazione risulta ancor pi� ingiustificata
ove si considerino le disposizioni criticate nel contesto del regolamento
di cui fanno parte. Proprio per attenuare le disparit� causate dalle difficolt�
di caratere strutturale proprie dell'Italia, il Consiglio ha contem.
plato, a corredo del sistema delle quote, vari provvedimenti specifici che
si caratterizzano come aiuti ai produttori italiani, quali un quantitativo
base pi� elevato sin dall'inizio, un prezzo d'intervento pi� alto e l'autoriz�
zazione a concedere aiuti nazionali.
23. � Gli attori nella causa principale e il Governo italiano sostengono
poi che la normativa controversa � discriminatoria in quanto le
quote attribuite in media agli stabilimenti italiani sono inferiori alle
quote medie assegnate agli stabilimenti della Comunit� (29.233 tonnellate
rispetto a 51.873 tonnellate). Ne conseguirebbe che i costi fissi che i produttori
italiani devono sopportare sono superiori a quelli gravanti sui
produttori di altri Stati membri; ci� avrebbe causato il fallimento di
varie imprese italiane.
24. -Il Consiglio e la Commissione ribattono che le quote di produzione
sono attribuite non agli stabilimenti, ma alle imprese e che le
imprese italiane dispongono in media del quantitativo ex quota A pi�
elevato nella Comunit�. Essi, per�, non contestano che i costi della produzione
di zucchero in Italia siano superiori alla media comunitaria.

25. -A questo proposito si deve ricordare che il sistema delle quote
ha lo scopo non gi� di favorire le imprese meno redditizie, ma di garantire
un certo inquadramento della produzione permettendone al tempo
stesso il riorientamento in funzione delle esigenze del mercato. Pertanto,
� legittimo non tener conto delle differenze dei costi di produzione al
!

momento della ripartizione delle quote tra i singoli operatori. Ci� vale

a maggior ragione se si considera che nella fattispecie il sistema delle
quote � corredato di un complesso di provvedimenti destinati a com-�
pensare almeno in parte le difficolt� di carattere strutturale delle regioni
meno favorite.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

26. -Dalle considerazioni che precedono emerge che i produttori italiani
non sono affatto discriminati rispetto agli altri produttori della Comunit�.
Pertanto, l'argomento relativo all'asserita violazione degli artt. 7 e 40,
n. 3, del Trattato dev'essere disatteso.
Sull'asserita violazione dell'art. 39, n. 1, lett. b) del Trattato.

27. -Nella seconda parte della prima questione il giudice nazionale
chiede in sostanza se il livello del contributo imposto ai produttori itaJiani
in forza degli artt. 24 e 28 del regolamento n. 1785/81 sia in contrasto
con lo scopo stabilito dall'art. 39, n. l, lett. b), del Trattato. A
tenore di questa disposizione, la politica agricola comune mira ad � assicurare...
un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare
al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano
nell'agricoltura �.
28. -Secondo gli attori della causa principale, detta questione deve
essere risolta affermativamente, poich� i produttori italiani non sono
responsabili delle eccedenze di zucchero la cui esistenza ha determinato
l'istituzione del regime controverso. In particolare essi osservano, a questo
proposito, che il contributo sulla quota B impone ai produttori italiani
un sacrificio sproporzionato e inoltre si ripercuote nella misura del
60 % sui bieticultori italiani. Detti fattori determinerebbero una diminuzione
del reddito dei produttori italiani in contrasto con lo scopo indicato
nell'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato.
29. -Il Consiglio e la Commissione sostengono per contro che la
normativa di cui trattasi � strutturata in modo da tener sufficientemente
conto delle esigenze specifiche delle zone deficitarie nelle quali rientra
l'Italia. Innanzitutto, in queste zone il prezzo minimo sia della barbabietola
A sia della barbabietola B sarebbe pi� elevato. Inoltre, dato che
il contributo sulla produzione dello zucchero � calcolato sul prezzo d'intervento
e non sul prezzo d'intervento derivato, i bieticultori italiani pagherebbero,
in percentuale, per lo zucchero B un contributo inferiore
di quello dovuto dai produttori degli altri Stati membri (28,8 % del prezzo
d'intervento contro 30 % per la stagione 1981/82). Per di pi�, i produttori
italiani di barbabietole e di zucchero fruirebbero degli aiuti nazionali
autorizzati dall'art. 46 del regolamento n. 1785/81. Infine, poich�
fa produzione italiana di zucchero B sarebbe attualmente quasi nulla, i
iproduttori italiani non pagherebbero, in pratica, alcun tributo relativamente
a detto zucchero. La Commissione rileva inoltre che proprio il
sistema delle quote ha permesso la conservazione della produzione di
barbabietole in Italia, anche se il loro contenuto utile � notevolmente
inferiore a quello delle barbabietole prodotte in altri Stati membri.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

30. -Nella misura in cui tali argomenti sono identici a quelli dedotti
a sostegno della prima censura, � sufficiente rinviare alle considerazioni
sopra svolte.
31. -Per quanto riguarda l'assunto degli attori nella causa principale
secondo cui il sistema istituito dal regolamento n. 1785/81 non � atto a garantire
un tenore di vita equo ai produttori italiani e segnatamente ai bieticultori,
si dev~ ricordare che il mercato de11o zucchero � caratterizzato
in complesso da una produzione eccedentaria. Di conseguenza, il sistema
d'intervento e di cofinanziamento istituito per consentire lo smaltimento
delle eccedenze a prezzo garantito � consono all'interesse di tutti i produttori
di zucchero della Comunit�, compresi i produttori italiani. Come
la Commissione ha giustamente rilevato, il prezzo minimo in tale modo
garantito ha per l'appunto lo scopo ,di tutelare i redditi di tutti i produttori
suddettt.
32. -Non � pertanto lecito ritenere che la misura degli oneri che
derivano dal sistema p�r i produttori italiani sia in contrasto con lo
scopo indicato nell'art. 39, n. 1, lett. b), del Trattato. In particolare,
si deve respingere l'argomento secondo cui detti produttori sono tenuti
a concorrere al finanziamento dello smaltimento delle eccedenze di cui
non sono responsabili. Siffatto modo di vedere � incompatibile col principio
stesso di un merc~to comune nel quale � impossibile determinare
le imprese o lo Stato membro responsabili di un'eventuale sovrapproduzione.
Ne consegue, per quanto concerne il sistema istituito dal regolamento
n. 1785/81, che tutte le imprese che superino la propria quota A
producono per definizione eccedenze destinate all'esportazione.
33. -Pertanto, anche l'argomento relativo a~l'asserita infrazione dell'art.
39, n. l, lett. b), del Trattato dev'essere disatteso.
Sulla seconda questione.

34. -Con la seconda questione, il giudice nazionale chiede in sostanza
se l'art. 24 del regolamento n. 1785/81 sia valido con riguardo all'obbligo
di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato.
35. -Gli attori nella causa principale e il Governo italiano sostengono
che il regolamento n. 1785/81 non contiene una motivazione sufficiente
relativamente alla determinazione delle quote per l'Italia. Nel preambolo
del regolamento ci si limiterebbe ad affermare che i motivi che
hanno finora indotto la Comunit� ad applicare un sistema di quote di
produzione restano tuttora validi. Mancherebbe per� qualsiasi indicazione
relativa all'entit� delle quote ed al fatto che la situazione sul piano
della produzione e dei consumi nei vari Stati membri e la struttura dei
contributi sono nel frattempo mutate.
-----I

PARm I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

36. -Il Consiglio e la Commissione assumono, dal canto loro, che
l'obbligo stabilito dall'art. 190 del Trattato � stato adempiuto poich� una
pi� ampia motivazione figura nel preambolo dei. precedenti regolamenti
nn. 1009/67 e 3330/74, ead essa si fa rinvio nel preambolo del regolamento
n. 1785/81.
37. -Secondo la costante giurisprudenza della Corte, la motivazione
prescritta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto
considerato. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca
l'iter logico seguito dall'autorit� comunitaria da cui promana l'atto,
onde consentire agli interessati di riconoscere le ragioni del provvedimento
adottato e onde perll!ettere alla Corte di esercitare il proprio controllo.
38. -Emerge inoltre dalla predetta giurisprudenza, da ultimo confermata
nella sentenza 28 ottobre 1982 (cause riunite 292 e 293/81, Lion
e Haentjens, Racc. pag. 3887), come non si possa esigere che la motivaz10ne
dei regolamenti specifichi i vari elementi di fatto o di diritto, talvolta
molto numerosi e complessi, che costituiscono oggetto dei regolamenti
qualora questi siano in armonia con il contesto normativo di c:ui
fanno parte. Di conseguenza, se l'atto contestato evidenzia nella sua
essenza lo scopo perseguito dall'istituzione, � eccessivo pretendere la
motivazione specifica di ciascuna delle scelte d'indole tecnica da essa
operate.
39. -� questo il caso del regolamento n. 1785/81 per quanto riguarda
la giustificazione del sistema delle quote di produzione. Infatti, dalla motivazione
esposta a questo proposito nel preambolo del suddetto regolamento,
e segnatamente nell'undicesimo punto, letta congiuntamente al
preambolo dei precedenti regolamenti nn. 1009/67 e 3330/74, emergono in
modo chiaro e univoco i motivi che hanno indotto il Consiglio a conservare
nelle linee generali il sistema gi� esistente pur modificandolo su taluni
punti, in particolare per quanto concerne le basi di calcolo delle quote
e il finanziamento del sistema. Siffatta motivazione � sufficiente per consentire
agli operatori interessati di conoscere la ragion d'essere della
normativa contestata e per permettere alla Corte di esercitare il proprio
controllo.
40. -Di conseguenza, l'argomento relativo all'asserita insufficienza di
motivazione, in contrasto con l'art. 190 del Trattato, dev'essere anch'esso
disatteso.
41. -Per tutti i motivi s~pra esposti, si deve rispondere al Tribunale
di Roma che l'esame delle questioni sollevate non ha messo in luce
elementi atti ad inficiare la validit� degli artt. 24 e 28 del regolamento
del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785. (omissis)

136 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. plen.,
18 febbraio 1986, nella causa 35/84 -Pres. Mackenzie Stuart -Avv. Gen.
Lenz -Commissione delle C.E. (ag. Traversa e Van Rijn) c. Repubblica
italiana (avv. Stato Fiumara).

Comunit� europee -Libera circolazione delle merci � Controlli sanitari

sulle cagliate importate -Ritardi -Rilevanza.

(Trattato CEE, artt. 30 e 36; reg. CEE del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, art. 22).

Non costituiscono misure equivalenti a restrizioni quantitative alla
importazione controlli sanitari intensivi su partite di merci (cagliate)
sospette di essere dannose per la salute pubblica, n� i connessi ritardi
nel trasporto, se questi avrebbero potuto essere sensibilmente ridotti ove
le ditte interessate avessero accettato di proseguire il viaggio in vincolo
sanitario in attesa dei risultati degli esami di laboratorio (1).

(omissis) 1. -Con atto depositato presso la cancelleria della Corte
il 9 febbraio 1984, la Commissione delle Comunit� Europee ha presentato,
in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso mirante a far dichia.
rare che, imponendo restrizioni all'importazione di cagliate provenienti
da un altro Stato membro, la Repubblica italiana � venuta meno agli
obblighi impostile dall'art. 30 del Trattato CEE, e dall'art. 22, n. 1, del
regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione
comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattierocaseari
(G. U. n. L 148, pag. 13).

(1) Secondo la giurisprudenza della Corte controlli sanitari, riguardanti sia
la salute umana che quella degli animali, eseguiti alla frontiera sulle merci importate,
costituiscono una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative
e sono pertanto vietati, a meno che siano giustificati da altre disposizioni comunitarie,
fra cui, in particolare, l'art. 36 del Trattato. (sentenza 15 dicembre 1976,
nella causa 35/76, SIMMENTHAL, in Racc., 1976, 1871, e 22 marzo 1983, nella causa
42/83, COMMISSIONE c. REP. FRANCESE, ibidem, 1983, 1013). Nel caso di specie, �
stato dimostrato in causa che i controlli sulle partite di cagliata provenienti
dalla Germania, lungi dall'essere espressione di una tendenza generale o il risultato
di una prassi generalizzata, erano stati eseguiti essendo sorto il sospetto
concreto che il prodotto fosse dannoso per la salute umana in quanto contaminato
da germi di origine fecale a livelli inaccettabili.
Sulla rilevanza di ritardi da parte delle autorit� amministrative del paese
importatore ad eseguire controlli si veda anche la precedente sentenza della
Corte 28 gennaio 1986, nella causa 188/84, COMMISSIONE c. REP. FRANCESE, ancora inedit�,
con la quale � stato precisato che frequenti e rilevanti ritardi nel trattamento
delle domande da parte delle autorit� di controllo per il visto o l'omologazione
di macchine e apparecchi usati per la lavorazione del legno possono
rendere le importazioni pi� difficili ed onerose e, pertanto, costituire misure
d'effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 30 del Trattato,
sempre che non si tratti di ritardi cui soggiacciono anche le domande dei produttori
nazionali che non godono di alcuna priorit�.

PARTE I, SEZ. II,. GIURIS. COMUNITARIA B INTBRNAZIONALB 137

2. -Nel 1982, la Commissione riceveva, da parte di due imprese lattiero-
casearie stabilite nella Repubblica federale di Germania, alcune
proteste, dalle quali risultava che:
1) al momento dell'importazione in Italia, i formaggi del tipo
cagliata provenienti dalla Germania erano sottoposti periodicamente, ed
in particolare nell'estate del 1982, a controlli sanitari sistematici;

2) gli autocarri che trasportavano le cagliate erano trattenuti alla
frontiera per parecchi giorni (nei casi presi in considerazione~ 3 e 7
giorni) in attesa dei risultati degli esami di laboratorio;

3) le decisioni sull'ammissione delle cagliate erano adottate una
settimana o pi� dopo che il risultato dell'analisi era conosciuto;

4) le decisioni orali comportanti il r~fiuto di ammettere le cagliate
in Italia non venivano affatto confermate per iscritto o, tutt'al pi�, Jo
erano dopo diversi mesi.

3. -Con telescritto 21 giugno 1982 la Commissione informava la Rappresentanza
permanente d'Italia dei fatti riferitile. Sottolineando che
questi fatti costituivano violazione dell'art. 30 del Trattato CEE e dell'art.
22 del regolamento del Consiglio n. 804/68, la Commissione invitava
il Governo italiano a presentare le proprie osservazioni.
4. -In risposta al telescritto, con lettera 5 luglio 1982, la Rappresentanza
permanente d'Italia faceva presente che gli esami batteriologici a
campione effettuati sulle cagliate refrigerate di origine e provenienza
tedesca erano giustificati da ragioni attinenti alla tutela della salute
umana, tenuto conto degli esiti sfavorevoli delle analisi effettuate su
partite di cagliate provenienti da numerose latterie tedesche. Le analisi
effettuate avrebbero in particolare permesso di riscontrare un elevato
contenuto di �Escherichia coli�, da cui risultava chiaramente un livello
di contaminazione fecale del prodotto assolutamente inaccettabile in base
alle norme del � Codex Alimentarius � predisposto dall'Organizzazione
mondiale della Sanit�. Le autorit� tedesche sarebbero state invitate, al
fine di migliorare la qualit� igienica delle cagliate esportate in Italia, a
far in modo che le medesime fossero prodotte con latte trattato termicamente.
Fino a quando non fosse stato possibile registrare un'apprezzabile
miglioramento dei requisiti igienico-sanitari delle cagliate importate
dalla Germania, l'Italia avrebbe continuato a disporre i controlli,
ovvero a prendere altri provvedimenti in linea con la condotta fino ad
allora seguita. Era inevitabile, secondo le autorit� italiane, che vi fossero
ritardi nel trasporto delle cagliate. Tali ritardi avrebbero potuto essere
sensibilmente ridotti qualora le ditte interessate si fossero impegnate
ad attenersi a tutte le disposizioni del Ministero italiano della Sanit�.

138 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

In questo caso, infatti, le partite sottoposte a campionamento avrebbero
potuto proseguire verso le localit� di destinazione in vincolo sanitario, in
attesa dei risultati degli esami di laboratorio che richiedevano, di regola,
almeno 4 giorni lavorativi.

5. -Non convinta dagli argomenti delle autorit� italiane, la Commissione
comunicava al Governo italiano, con lettera 7 marzo 1983, cli
ritenere che le restrizioni imposte dall'Italia alle importazioni di cagliate
costituissero violazione dell'art. 30 del Trattato CEE e dell'art. 22, n. l,
del regolamento del Consiglio n. 804/68, senza peraltro essere giustificate
in base all'art. 36 del Tr�ttato. Essa invitava pertanto il Governo italiano
a presentare le proprie osservazioni entro il termine di due mesi.
6. -Poich� questa lettera era rimasta senza risposta, la Commissione
inviava al Governo italiano, con lettera 26 ottobre 1983, un parere motivato
nel quale faceva valere che l'Italia, imponendo restrizioni alle importazioni
di cagliate provenienti dalla Germania, era venuta meno agli obblighi
impostile dall'art. 30 del Trattato e dall'art. 22, n. 1, del regolamento
del Consiglio n. 804/68. La Commissione chiedeva all'Italia di adottare i
provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro il termine
di un mese dalla notifica dello stesso.
7. -Non avendo ricevuto alcuna risposta al parere motivato, la Commissione,
a norma dell'art. 169, secondo comma, del Trattato CEE, ha
proposto alla Corte il presente ricorso.
8. -A sostegno del proprio ricorso la Commissione adduce quattro
addebiti vertenti, rispettivamente:
a) sui controJli sistematici sulle cagliate importate;
b) sul blocco alla frontiera, per pi� giorni, degli autocarri adibiti
al trasporto delle cagliate;
e) sul termine di una settimana o pi� necessario perch� vengano
adottate le decisioni relative all'ammissione delle cagliate;
d) sull'assenza della conferma scritta del rifiuto di ammettere le
cagliate in Italia o sul ritardo cli tale conferma.

9. -L'addebito pi� grave dedotto dalla Commissione riguardava asseriti
controlli sanitari sistematici da parte delle autorit� italiane delle
partite di cagliate provenienti dalla Repubblica federale di Germania.
Di fronte alle prove prodotte dal Governo italiano nel corso della fase
scritta, la Commissione ha rinunciato, nella replica, a questo addebito.
Il Governo italiano ha infatti dimostrato che, nel 1982, su 10.000 partite
' --,-l

PARIB I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

di formaggi importati (ivi comprese le forniture di cagliate) solo 84 sono
state sottoposte a controlli. Inoltre, dalla risposta fornita dal Governo
italiano in data 11 gennaio 1985, risulta che sono stati effettuati 19 controlli
relativi a partite di cagliate, 11 delle quali non soddisfacevano le
condizioni sanitarie richieste.

10. -Ne deriva che il ricorso della Commissione riguarda soltanto
tre addebiti di importanza secondaria. Va notato che tali addebiti si
ricollegavano, nella loro presentazione iniziale, agli argomenti relativi
al carattere sistematico dei controlli, e che essi hanno perso gran parte
della loro importanza dopo la rinuncia agli argomenti stessi.
11. -Va aggiunto che la Commissione non � riuscita a convincere la
Corte che gli addebiti da lei formulati si riferivano a episodi rientranti
in una tendenza generale, o che erano il risultato di una prassi generalizzata.
Anzi, la Commissione non � riuscita a smentire il Governo italiano
quan'fio quest'ultimo ha dichiarato alla Corte che questi episodi costituivano
casi isolati per i quali esistevano motivi precisi per effettuare dei
controlli intensivi, essendo stato rilevato, nelle cagliate in questione,
un elevato tasso di �Escherichia coli�, che attestava una contaminazione
di origine fecale a livello del tutto inaccettabile.
12. -Pi� in particolare, per quel che riguarda gli asseriti ritardi,
la Commissione non � stata in grado di produrre prove idonee a confutare
i chiarimenti forniti dal Governo italiano, stando ai quali le analisi
batteriologiche a campione effettuate sulle cagliate provenienti dalla
Germania erano giustificate da ragioni attinenti alla tutela della salute
umana, tenuto conto che una gran parte dei risultati di queste analisi
dimostrava che la qualit� delle cagliate, dal punto di vista igienico, era
inaccettabile. La Commissione non � neppure stata in gr~do di confutare
l'affermazione del Governo italiano secondo la quale i ritardi nel trasporto
delle cagliate potrebbero essere sensibilmente ridotti qualora le
ditte interessate si impegnassero a rispettare le disposizioni del Ministero
italiano della Sanit�, permettendo cos� che le partite 1sottoposte a
campionamento proseguano verso le localit� di destinazione in vincol0sanitario,
in attesa dei risultati degli esami di laboratorio.
13. -Stando cos� le cose, la Commissione non ha provato l'esistenza
di una violazione dell'art. 30 del Trattato.
14. -Poich� nessuno degli addebiti mossi dalla Commissione merita
accoglimento, occorre respingere il ricorso per inadempimento presentato
dalla Commissione contro la Repubblica italiana. (omissis)

140 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNIT� EUROPEE, Sed. Plen.,
30 aprile 1986, nelle cause riunite 209-213/84 -Pres. Mackenzie Stuart -
Avv. Gen. Lenz -Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal
Tribunale di polizia di Parigi nei procedimenti penali contro L. Asjes
e altri -Interv.: Governi francese (ag. Guillaume e de Margerie),
italiano (avv. Stato Braguglia), dei Paesi Bassi (ag. Verkade e Bos)
e del Regno Unito (ag. Braggins e Pratt) e Commissione delle C.E.
(ag. Amphoux).

Comunit� europee -Concorrenza � Fissazione delle tariffe aeree.

(Trattato CEE, artt. 3, 5, 85, 87, 88 e 89; Convenzione di Chicago 7 dicembre 1944,
appr. e resa esec. in Italia con d.lg. 6 marzo 1948, n. 616, ratif. con legge 17 aprile 1956,

n. 561).
E contrario agli obblighi derivanti agli Stati membri dal combinato
disposto dell'art. 5 del Trattato CEE e degli artt. 3, lett. f), e 85, in
particolare n. l, dello stesso Trattato, omologare tariffe aeree e rafforzarne
cos� gli effetti qualora, in assenza di una normativa adottata
dal Consiglio in base all'art. 87, sia constatato, nelle forme e secondo le
procedure descritte all'art. 88 o all'art. 89, n. 2, che tali tariffe sono
il risultato di un accordo, della decisione di un'associazione d'imprese o
di una pratica concordata contrari all'art. 85 (1).

(omissis) 1. -Con cinque sentenze in data 2 marzo 1984, pervenute
il 17 agosto 1984, il Tribuna! de police (Tribunale penale) di Parigi ha
proposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una
questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione di talune disposizioni
del suddetto Trattato onde poter verificar� la compatibilit� con tali disposizioni
della procedura obbligatoria di omologazione contemplata dalla
legge francese per le tariffe aeree.

2. -Tale questione � stata sollevata nell'ambito di diversi procedimenti
penali intentati contro responsabili di compagnie di navigazione
aerea e di agenzie di viaggio, imputati di aver praticato, in violazione degli
(1) Sentenza di rilevante importanza con la quale la Corte si occupa -a
quanto consta per la prima volta -dello spinoso problema della concorrenza
nel settore dei trasporti aerei.
La sentenza ha dovuto affrontare anzitutto la questione dell'applicabilit�
stessa delle regole comunitarie sulla concorrenza al settore considerato e l'ha
risolta affermativamente, in riferimento all'art. 84, n. 2, del Trattato CEE, statuendo
che � ... i trasporti aerei, cos� come le altre forme di trasporto, restano
soggetti alle norme generali del Trattato, ivi comprese quelle in materia di concorrenza
� (punto 45 della motivazione).

Dopo tale affermazione di principio, che deriva direttamente dai principi stabiliti
con la sentenza 4 aprile 1974, in causa 167/73 (citata in motivazione, punto
31), la Corte � passata a constatare le conseguenze dell'assenza, nel settore

PARTE I, SPZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 141

artt. L 330-3, R 330-9 e R 330-15 del Codice dell'aviazione civile francese,
tariffe per la vendita di biglietti di trasporto aereo non sottoposte all'omologazion~
del ministro competente per l'aviazione civile o diverse dalle
tariffe omologate.

3. -Il precitato art. L 330-3 dispone che il trasporto aereo pu� essere
effettuato solo da imprese autorizzate dal ministro competente per l'aviazione
civile. Tali imprese debbono inoltre sottoporre le loro tariffe alla
omologazione dello stesso ministro. L'art. R 330-9 precisa i dati da
fornire a tal fine. A norma del secondo comma di tale articolo, le disposizioni
di cui trattasi si applicano anche ad imprese straniere. L'art. R 330-15
commina, come pena per la violazione di tali disposizioni, la reclusione
da �10 giorni ad un mese e/o un'ammenda da 600 a 1.000 FF.
Una decisione di omologazione della tariffa proposta da una compagnia
aerea ha quindi l'effetto di rendere tale tariffa obbligatoria per tutti gli
operatori economici che vendano biglietti di tale compagnia per il percorso
che ha form�to oggetto della domanda di omologazione.
4. � Investito di questi procedimenti penali, il Tribuna! de polke di
Parigi si � posto il problema della compatibilit� del sistema, quale emerge
dalle precitate disposizioni, col Trattato CEE e, in particolare, con
l'art. 85; n. l, del Trattato, in quanto tali disposizioni darebbero vita,
secondo il Tribunale, ad una concertazione tra le compagnie di trasporti
aerei contraria al suddetto articolo. Il Tribuna! de polke ha altresi
respinto l'obiezione secondo cui l'art. 85 non si applicherebbe al settore
dei trasporti aerei, in forza dell'art. 84, n. 2, considerando che tale disposizione
mira semplicemente a demandare l'istituzione di una politica
comune nel settore di cui trattasi ad una decisione del Consiglio, senza
peraltro sottrarre tale settore all'applicazione delle altre norme del
Trattato, quali l'art. 85.
dei trasporti aerei, di una normativa di applicazione degli articoli 85 e 86 del
Trattato, che il Consiglio avrebbe dovuto adottare ai sensi dell'art. 87.

In tale situazione la Corte ha riconosciuto l'applicabilit� degli articoli 88
e 89, subordinando espressamente il potere dei giudici nazionali, di constatare
l'eventuale incompatibilit� di tariffe aeree �concertate �, a decisioni prese dalle
autorit� nazionali competenti in forza dell'art. 88 o dalla Commissione in forza
dell'art. 89.

Sotto tale profilo la sentenza in esame rivela il .notevole equilibrio della
Corte: la quale da un lato, nell'attuale situazione praticamente non regolamen�
tata, ha escluso interventi autonomi dei giudizi nazionali, che potrebbero rivelarsi
episodici, non univoci e forieri di pregiudizievoli conseguenze nel delicato
settore dei trasporti aerei; dall'altro non ha per� mancato di stimolare la Commissione
ad esercitare il potere che l'art. 89 del Trattato CEE ad essa attribuisce.

Le conseguenze di tale sentenza non si sono fatte ,attendere a lungo. Pur
continuando i lavori in seno al Consiglio per varare una regolamentazione
ex art. 87, la Commissione infatti ha gi� avviato procedure ai sensi dell'art. 89
nei confronti delle pi� importanti compagnie aeree degli Stati membri.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

142

S. -Stando cos� le cose, il giudice nazionale ha deciso di sospendere
il giudizio e di adire la Corte � affinch� venga statuito sulla conformit�
degli artt. L 330-3, R 330-9 e R 330-15 del Codice dell'aviazione civile
francese alla normativa comunitaria �.
6. � A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte, hanno
presentato osservazioni scritte le tre societ� civilmente responsabili
nei giudizi principali, la societ� Nouvelles Fronti�res S.A., nelle cause 212
e 213/84, e le societ� Compagnie National Air France (Air France) e
Koninklijke Luctvaar Maatschappij N.V. (K.L.M.), rispettivamente, nelle
cause 212/84 e 209/84, nonch� i Governi della Repubblica francese, della
Repubblica italiana, del Regno dei Paesi Bassi e del Regno Unito e la
Commissione delle Comunit� Europee.
7. � Con ordinanza 26 settembre 1984, la Corte ha deciso, a norma
dell'art. 43 del regolamento di procedura, di riunire le cause ai fini del
procedimento e della sentenza.
A) Sulla competenza della Corte a risolvere la questione pregiudiziale.

8. � La Air France, la K.L.M. ed i Governi francese ed italiano hanno
avanzato talune obiezioni in ordine alla competenza della Corte a risolvere
la questione pregiudiziale sollevata dal giudice nazionale.
9. �In primo luogo, la Air France e la K.L.M., col sostegno del Governo
francese, ranno rilevare che una pronunzia della Corte in ordine a tale
questione pregiudiziale sarebbe superflua, in quanto il giudice nazionale
avrebbe gi� preso posizione, nella sentenza di rinvio, sia sull'applicazione
dell'art. 85 al settore dei trasporti aerei, sia sulla nullit�, a norma del
n. 2 di tale articolo, delle concertazioni tariffarie sottostanti alle tariffe di
cui trattasi nei giudizi principali.
10. � Va osservato al riguardo che, secondo una giurisprudenza
costante, nell'ambito della ripartizione delle funzioni giurisdizionali tra
il giudice nazionale e la Corte operata dall'art. 177 del Trattato, spetta al
giudice nazionale valutare, con piena cognizione di causa, la pertinenza
delle questioni di diritto sollevate dalla controversia sottopostagli � e la
necessit� di una pronunzia� pregiudiziale ai fini della sentenza definitiva
(cfr. in particolare sentenza 14 febbraio 1980, causa 53/79, ONPTS c/
Damiani, Racc. pag. 273).
11. � In secondo luogo, la Air France e la K.L.M. fanno valere che
la descrizione della legge francese contenuta nella sentenza di rinvio
sarebbe viziata da errori in quanto il giudice nazionale non ha tenuto
conto delle disposizioni degli accordi internazionali esistenti in materia.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

12. -A questo proposito va innanzitutto ricordato che, poich� il
procedimento pregiudiziale istituito dall'art. 177 non � diretto all'interpretazione
di norme legislative o regolamentari nazionali (cfr., di recente,
sentenza 13 marzo 1984, causa 16/83, Prantl, Racc. pag. 1299), eventuali
inesattezze contenute nella descrizione delle disposizioni nazionali litigiose
operata, nella sentenza di rinvio, dal giudice nazionale, non pu�
avere la conseguenza di privare Ja Corte della competenza a risolvere
la questione pregiudiziale proposta da eietto giudice.
13. -Quanto all'eventuale incidenza degli accordi internazionali in
materia di aviazione civile sulla valutazione, nei confronti del diritto
comunitario, delle disposizioni nazionali del tipo di quelle considerate
dal giudice nazionale nelle presenti controversie, va osservato che l'esistenza
di tali accordi non costituisce una circostanza tale da privare la
Corte della competenza che le � propria, a norma dell'art. 177 del Trattato
CEE, per l'interpretazione delle norme pertinenti di diritto comuni�
tario.
14. -In terzo luogo, la Air France, la K.L.M. ed il Governo italiano
fanno rilevare che il giudice nazionale omette di precisare la norma di
diritto comunitario la conformit� alla quale da parte della legge francese
di cui � causa dovrebbe essere valutata dalla Corte.
15. -:E: sufficiente constatare, al riguardo, che, come risulta dalla
lettura della sentenza di rinvio, la questione � sollevata in relazione alle
norme del Trattato in materia di concorrenza.
16. -Di conseguenza, vanno respinte le obiezioni mosse 'in ordine alla
competenza della Corte a risolvere la questione pregiudiziale proposta dal
giudice nazionale nelle presenti controversie.
17. -Detta questione va tuttavia intesa come diretta ad accertare se
ed in che misura sia contrario agli obblighi imposti agli Stati membri
in materia di tutela deLlibero gioco della concorrenza nel mercato comune
dagli artt. 5, 3, lett. f), e 85, in particolare� n. 1, del Trattato CEE,
applicare norme di uno Stato membro che istituiscono, per le tariffe
di trasporto aereo, una procedura obbligatoria di omologazione sanzionando,
anche penalmente, il mancato rispetto delle tariffe cos� omologate
qualora sia constatato che tali tariffe sono il risultato di un
accordo, di una decisione o di una pratica concordata contrari al precitato
art. 85.
B) Sulla disciplina internazionale dei trasporti aerei.

18. -Per meglio collocare nel suo contesto giuridico la legge francese
a cui si riferisce il giudice nazionale, il Governo francese; nelle sue
osservazioni scritte, ha illustrato il quadro generale degli accordi inter

144 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

nazionali esistenti in materia di aviazione civile. A tale proposito, esso
ha citato la convenzione base relativa all'aviazione civile internazionale
sottoscritta a Chicago il 7 dicembre 1944 (Raccolta dei trattati delle
Nazioni Unite, volume 15, pag. 295), nonch� l'insieme degli altri accordi
internazionali che ne sono derivati.

19. -La convenzione di Chicago dispone, all'art. 6, che �nessun.
servizio internazionale pu� essere esercitato al di sopra o all'interno del
territorio di uno Stato contraente, salvo permesso speciale o altra autorizzazione
di detto Stato e in conformit� alle condizioni di tale permesso
o autorizzazione �. Essa non contiene disposizioni in materia di tariffe
non essendo stato possibile concludere un accordo in materia tra gli
Stati firmatari.
20. -Il precitato art. 6, che sancisce il principio della sovranit�
di ciascuno Stato sullo spazio aereo sovrastante il suo territorio, ha
condotto alla conclusione di una rete di accordi bilaterali attraverso
quali gli Stati autorizzano la creazione di una o pi� linee aeree tra i
loro rispettivi territori.
21. -Taluni accordi bilaterali, concepiti secondo modelli di applicazione
generalizzata, quali il c.d. accordo delle Bermude II tra gli
Stati Uniti e la Gran Bretagna, concluso il 13 luglio 1977, definiscono
le linee autorizzate nonch� gli scali nei paesi interessati e stabiliscono
che ciascuno Stato firmatario designa le compagnie aeree autorizzate
ad esercitare i diritti riconosciuti dall'accordo di cui trattasi. Detti accordi
garantiscono che tutte le compagnie aeree autorizzate potranno
gestire tali linee alle stesse condizioni. Tali accordi dispongono altres�
che le tariffe dei servizi aerei sono fissate dalle compagnie autorizzate
ad effettuare il servizio sulle linee considerate da ciascun accordo. Tali
tariffe sono poi sottoposte all'approvazione delle autorit� degli Stati
firmatari. In questo tipo di accordo bilaterale, gli Stati firmatari rivelano
per� la loro preferenza a che le tariffe siano fissate in comune
dalle compagnie autorizzate e, se possibile, siano trattate nell'ambito
dell'Associazione del Trasporto Aereo Internazionale (l.A.T.A.).
22. -La I.A.T.A. � un'associazione di diritto privato creata dalle compagnie
di trasporti aerei in occasione di una conferenza da esse tenuta
all'Avana nell'aprile 1945. Una delle sue attivit� consiste nell'offrire alle
compagnie che effettuano il servizio su rotte situate in una stessa
regione un ambito in cui esse possono decidere tariffe coordinate. Tali
tariffe sono poi sottoposte all'approvazione degli Stati interessati, in
conformit� a quanto disposto dai vari accordi bilaterali.
23. -Un sistema analogo a quello dei summenzionati accordi bilaterali
per la fissazione delle tariffe � contemplato dall'accordo multi~

f:
I ~

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNUARIA E INTERNAZIONALE 145

laterale sulla procedura da applicare alla fissazione delle tariffe aeree
regolari, concluso il 19 luglio 1967 nell'ambito del Consiglio d'Europa e
ratificato da taluni Stati membri.

24. -Il Governo francese, dopo aver ricordato il contesto internazionale
in precedenza descritto, ha precisato che le disposizioni legislative
e regolamentari francesi di cui tr�ttasi nelle cause principali
si collocano in tale ambito. Tuttavia, esso non ha sostenuto che gli
accordi internazionali in precedenza menzionati obblighino gli Stati
membri che li hanno firmati a non osservare le regole di concorrenza
del Trattato CEE.
25. -La posizione del Governo francese al riguardo � condivisa, in
sostanza, dalle altre parti che hanno presentato osservazioni nelle cause
in esame, le quali hanno anch'esse menzionato il contesto internazionale
descritto dal Governo francese.
26. -Stando cos� le cose, gli accordi internazionali menzionati gal
� Governo fraricese
e dalle altre parti non� ostano a che la Corte esamini
la questione sollevata dal giudice nazionale in relazione alle� norme di
diritto comunitario a cui tale giudice fa riferimento.

C) Sull'applicabilit� ai trasporti aerei delle regole di concorrenza del
Trattato.

27. -Intesa nel senso sopra definito, la questione sollevata dal giudice
nazionale richiede che venga precisato se il diritto comunitario
comporti obblighi incombenti agli Stati membri, in forza dell'art. 5
del Trattato, in materia di concorrenza nel settore dei trasporti aerei.
A tal fine, � necessario verificare, in via preliminare, se le regole di
concorrenza stabilite dal Tr�ttato, allo stato attuale del diritto comunitario,
si applichino alle imprese rientranti nel settore di cui � causa.
28. -Al riguardo deve in primo luogo prendersi in considerazione
l'art. 84 con cui si conclude il titolo IV della seconda parte del Trattato,
consacrato ai trasporti.
29. -Tale articolo recita:
� 1. Le disposizioni del presente titolo si applicano ai trasporti
ferroviari, su strada e per vie navigabili.
2. Il Consiglio, con deliberazione unanime, potr� decidere se, in
quale misura e con quale procedura, potranno essere prese opportune
disposizioni per la navigazione marittima ed aerea �.

146 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

30. -Nelle loro osservazioni, la societ� Nouvelles Fronti�res, il GoI
!:

verno del Regno Unito e la Commissione fanno valere che tale articolo
non pu� escludere l'applicazione al settore dei trasporti aerei delle norme
del Trattato in materia di concorrenza, in particolare dell'art. 85.

I !:

31. -Al riguardo, essi fanno riferimento alla sentenza 4 aprile 1974
(causa 167/73, Commissione c/ Repubblica francese, Racc. pag. 359),
in cui la Corte ha riconosciuto che l'art. 84, n. 2, lungi dall'escludere
l'applicazione del Trattato ai tipi di trasporto considerati da tale
disposizione, dispone soltanto che ad, essi non si applicheranno ipso iure
1

le norme specifiche del titolo relativo ai trasporti e che pertanto gli
stessi, cosi come le altre forme di trasporto, rimangono soggetti alle
norme generali del Trattato.

32. -Essi sostengono che, fra le norme generali del Trattato, figurano
anche le norme relative alla concorrenza. Queste ultime dovrebbero
quindi potersi applicare ai trasporti aerei indipendentemente da qualsiasi
decisione del Consiglio ai sensi dell'art. 84, n. 2.
33. -La soluzione opposta � propugnata dal Governo francese.
34. -Tale Governo fa valere che fa soluzione adottata dalla Corte
nella sua precitata sentenza r~guardava esclusivamente le norme contenute
nella seconda parte del Trattato riguardanti i fondamenti della
Comunit� e non pu� quindi essere trasposta alle regole di concorrenza,
che sono contenute nella terza parte dello stesso Trattato, relativa alla
politica della Comunit�.
35. -Va ricordato che, ai sensi dell'art. 74, che apre il titolo relativo
ai trasporti, � gli Stati membri perseguono gli obiettivi del Trattato
per quanto riguarda la materia disciplinata dal presente titolo, nel
quadro di una politica comune dei trasporti �.
36. -Dalla formulazione stessa di tale norma risulta che gli obiettivi
del Trattato, ivi compreso quello sancito all'art. 3, lett. f), e consistente
nella creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza
non sia falsata nel mercato comune, sono validi anche per il
settore dei trasporti.
37. -Ai sensi dell'art. 61 del Trattato, la libera circolazione dei
servizi in materia di trasporti non � disciplinata dalle disposizioni del
capo relativo alla prestazione di servizi, ma da quelle del titolo relativo
alla politica comune dei trasporti. Nel settore dei trasporti, l'obiettivo
fissato dall'art. 59 del Trattato e -consistente nella soppressione,
durante il periodo transitorio, delle restrizioni alla libera prestazione
dei servizi, avrebbe quindi dovuto essere raggiunto nell'ambito dell.a
politica comune definita agli artt. 74 e 75.

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE

38. -Nessun'altra disposizione del Trattato subordina invece la sua
applicazione al settore dei trasporti alla realizzazione di una politica
comune in tale settore.
39. -Per quanto riguarda in particolare le regole di concorrenza,
va ricordato che, a norma dell'art. 77 sono compatibili col Trattato
� gli aiuti richiesti dalle necessit� del coordinamento dei trasporti ovvero
corrispondenti al rimborso di talune servit� inerenti alla nozione di
pubblico servizio �. Una norma siffatta presuppone chiaramente che le
regole di concorrenza del Trattato, di cui fanno parte le norme relative
agli aiuti statali, si applichino al settore dei trasporti indipendentemente
dalla realizzazione di una politica comune in tale settore.
40. -Occorre inoltre osservare che il Trattato, quando ha inteso sottrarre
talune attivit� all'applicazione delle regole di concorrenza, ha
stabilito una deroga espressa a tale fine. Ci� avviene per quanto riguarda
la produzione e il commercio dei prodotti agricoli, a cui le regole di
concorrenza, a norma dell'art. 42, si applicano soltanto � nella misura
determinata dal Consiglio, nel quadro delle disposizioni e conformemente
ana procedura di cui all'articolo 43, paragrafi 2 e 3, avuto riguardo agli
obiettivi enunciati nell'articolo 39 �.
41. -Per i trasporti non esiste alcuna norma del Trattato che, analogamente
all'art. 42, escluda l'applicazione delle regole di concorrenza
o la subordini ad una decisione del Consiglio.
42. -Deve pertanto concludersi che le regole di concorrenza del
Trattato, ed in particolare quelle dettate dagli artt. 85-90, si applicano
al settore dei trasporti.
43. -Per quanto concerne p1u m particolare la navigazione aerea,
va constatato che l'art. 84 del Trattato, come risulta dalla sua stessa
formulazione e dalla sua collocazione nel Trattato, mira semplicemente
a definire l'ambito di applicazione degli artt. 74 e segg. in relazione alle
diverse forme di trasporto, operando una distinzione tra i trasporti
ferroviari, su strada e per vie navigabili considerati al n. 1, da una
parte, ed i trasporti marittimi e. aerei che formano oggetto del n. 2;
dall'altra.
44. � Quanto al suddetto n. 2, la Corte ha precisato, nella sua precitata
sentenza 4 aprile 1974, che tale disposizione ha il solo scopo di
escludere, salvo decisione contraria del Consiglio, l'applicazione ai trasporti
marittimi ed aerei del titolo IV della seconda parte del Trattato
relativa alla politica comune dei trasporti.

148 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

45. -Ne consegue che i trasporti aerei, cosi come le altre forme
di trasporto, restano soggetti alle norme generali del Trattato, ivi comprese
quelle in materia di concorrenza.
D) Sulle conseguenze dell'assenza, nel settore dei trasporti aerei, di una
normativa di applicazione degli artt. 85 e 86 del Trattato.

46. -Nelle loro osservazioni scritte, la Air France e la K.L.M., nonch�
i Governi francese, italiano, olandese e la Commissione hanno sottolineato
che, nel settore dei trasporti aerei manca, allo stato attuale, una nor.
mativa quale quella contemplata dall'art. 87.
47. -Stando cosi le cose, l'applicazione a tale settore degli artt. 85
e 86 rientra, a parere dei Governi francese e italiano, nella competenza
delle autorit� nazionali considerate all'art. 88 del Trattato. Tali autorit�
potrebbero altresi accordare, nei casi di cui all'art. 85, n. 3, esenzioni
al divieto sancito al n. 1.
48. -Il Governo dei Paesi Bassi ritiene anch'esso che, in assenza
di provv�dimenti di applicazione degli artt. 85 e 86, spetti alle autorit�
nazio.3:l.i ai sensi dell'art. 88, ma anche alla .Commissione in forza dell'art.
89, assicurare l'osservanza di tali norme. Detto Governo sostiene
che non � possibile constatare, nell'ambito di un procedimento pregiudiziale
come quello in corso, l'esistenza di un'infrazione.
49. -A parere della Commissione, invece, l'assenza dei provvedimenti
di applicazione di cui all'art. 8? non osta a che i giudici nazionali siano
eventualmente chiamati a pronunziarsi sulla compatibilit� di un accordo
o di una prassi determinata con le regole di concorrenza, essendo
queste ultime direttamente efficaci.
50. -Va ricordato che, a norma dell'art. 87, n. 1, il Consiglio, con
deliberazione unanime entro il termine di tre anni dall'entrata in
vigore del Trattato, o a maggioranza qualificata dopo la scadenza di
tale termine, � stabilisce tutti i regolamenti o le direttive utili ai fini
dell'applicazione dei principi contemplati dagli articoli 85 e 86 �. Come
risulta dal primo �onsiderando del regolamento del Consiglio 6 febbraio
1962, n. 17 (G. U., pag. 204), l'adozione di tali regolamenti o direttive
� necessaria � per stabilire un regime inteso a garantire che la
concorrenza non sia falsata nel mercato comune � e per � provvedere
all'applicazione equilibrata degli articoli 85 e 86 in modo uniforme negli
Stati membri �.
51. -Tuttavia, malgrado una proposta in tal senso formulata dalla
Commissione (G. U. 1982, n. C 78, pag. 2), il Consiglio, fino ad ora, non
ha adottato una siffatta normativa valida per i trasporti aerei. Infatti.
I

PARTE I, SEZ. Il, GIURIS. COMUNITARIA E INTERNAZIONALE 149

il regolamento n. 17, in forza del regolamento 26 novembre 1962, n. 141

(G. U., pag. 204), � stato reso inapplicabile a tale settore e, di conseguenza,
tale normativa � stata adottata soltanto per i trasporti ferroviari,
su strada e per vie navigabili (cfr. regolamento 19 luglio 1968,
n. 1017, G. U. n. L 175, pag. 15).
52. -In assenza di una normativa quale quella contemplata dall'art.
87 del Trattato, restano pertinenti alla materia gli artt. 88 e 89.
53. -Ai sensi del primo di tali articoli, �fino al momento dell'entrata
in vigore delle disposizioni adottate in applicazione dell'art. 87, le autorit�
degli Stati membri decidono in merito all'ammissibilit� di intese
ed allo sfruttamento abusivo di una posizione dominante nel mercato
comune, in conformit� del diritto nazionale interno e delle disposizioni
dell'art. 55, in particolare del paragrafo 3, e dell'art. 86 �.
54. -Tale norm~ impone quindi alle � autorit� degli Stati membri �
l'obbligo di applicare gli artt. 85, in particolare il n. 3, e 86 fino al
momento in cui non venga adottata una normativa ai sensi dell'art. 87.
55. -Come la Corte ha precisato nella sua sentenza 30 gennaio 1974
(causa 127/73, BRT, Racc. pag. 51), la nozione di �autorit� degli Stati
membri� di cui all'art.1 88 designa sia le autorit� amministrative incaricate,
nella maggior parte degli Stati membri, di applicare la legge
nazionale sulla concorrenza sotto il controllo di legittimit� operato
dai giudici competenti, sia i giudici ai quali, in altri Stati membri,
tale compito sia stato specificamente affidato.
56. -Cos� intesa, la nozione di � autorit� degli Stati membri � ai
sensi dell'art. 88 non comprende i giudici penali che hanno il compito
di provvedere alla repressione delle infrazioni alla legge.
57. -A quanto risulta dagli atti delle caus� in esame, le concertazioni
tariffarie sottostanti ai procedimenti penali di cui trattasi nelle
cause principali non hanno formato oggetto di alcuna decisione adottata,
in forza dell'art. 88, dalle autorit� francesi competenti e diretta
a conttollare. l'ammissibilit� di tali accordi nei confronti delle norme
francesi in materia di concorrenza nonch� dell'art. 85, in particolare
del n. 3 di quest'ultimo. Il Governo francese stesso ha escluso che una
decisione del genere possa considerarsi compresa nella decisione di
omologazione di cui hanno beneficiato le tariffe di cui trattasi.
58. ~ Quanto all'art. 89, tale norma disciplina i poteri della Commissione
durante il periodo che precede l'entrata in vigore della normativa
considerata dall'art. 87. Tali poteri consistono nella facolt� di
istruire, a richiesta di uno Stato membro o d'ufficio, � i casi di presunta

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

150

infrazione ai principi � fissati dagli artt. 85 e 86 e di proporre, qualora
essa constati l'esistenza di un'infrazione, �i mezzi atti a porvi termine�.
Nel caso in cui non sia posto termine alle infrazioni, l'art. 89, n. 2,
attribuisce alla Commissione il potere di constatare l'infrazione �con
una decisione motivata � che pu� formare oggetto di pubblicazione e
di autorizzare gli Stati membri � ad adottare le necessarie misure, di
cui definisce le condizioni e modalit�, per rimediare alla situazione�.

59.� Tuttavia, la Commissione non ha sostenuto di aver esercitato,
nei confronti delle concertazioni tariffarie di cui � causa, i poteri che
le sono conferiti dall'art. 89, in particolare quello, di cui al n. 2 di tale
norma, di constatare, tramite decisione motivata, l'esistenza di una
infrazione all'art. 85.

60. � Stando cos� le cose, occorre chiedersi se, in assenza di una
regolamentazione o direttiva, adottata dal Consiglio sulla .base dell'art. 87,
da applicarsi al settore dei trasporti aerei, un giudice nazionale, che
non sia una delle autorit� degli Stati membri considerate dall'art. 88,
fruisca nondimeno del potere di constatare, nell'ambito di controversie
come quelle di cui trattasi nei giudizi principali, l'incompatibilit� con
l'art. 85 .di una concertazione tariffaria tra compagnie aeree, qualora
tale concertazione non abbia costitt,iito oggetto n� di una decisione presa
in forza dell'art. 88 dalle autorit� nazionali competenti, n� di una decisione
proveniente dalla Commissione in applicazione dell'art. 89 e, in
particolare, del n. 2 di quest'ultimo.
61. -A questo proposito, va ricordato che, come fa Corte ha dichiarato
nella sua sentenza 6 aprile 1962 (causa 13/61, Bosch, Racc. pag. 91),
� gli artt. 88 e 89 non sono atti a garantire l'applicazione completa ed
integrale dell'articolo 85 e non sono quindi di per s� sufficienti a far
ritenere che quest'ultimo articolo avrebbe avuto pieno effetto fin dall'entrata
in vigore del Trattato�.
62. -In realt�, l'art. 88 contempla la possibilit� di una decisione
delle autorit� nazionali sull'ammissibilit� di intese , solo qualora queste
ultime siano sottoposte all'approvazione di dette autorit� nell'ambito
della normativa vigente nel loro paese in materia di concorrenza. D'altra
parte, secondo l'art. 89, la Commissione, pur essendo autorizzata a constatare
eventuali violazioni degli artt. 85 e 86, non � competente a concedere
dichiarazioni di esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3.
63. -Stando cos� le cose, il fatto che un'intesa possa rientrare nell'ambito
di applicazione dell'art. 85 non � sufficiente a farla considerare
senz'altro vietata a norma del n. 1 di detto articolo e, pertanto, nulla
ipso iure aii sensi del n. 2 dello stesso.

PARm I, SEZ. ,II, GIURIS. COMUNITARIA E INTEltNAZIONALB

64. -Tale conclusione sarebbe infatti contraria al principio generale
della certezza del diritto -norma giuridica che, come la Corte ha
dichiarato nella sua precitata sentenza 6 apvile 1962, va osservata nell'applicazione
del Trattato -dato che porterebbe a sanzionare con un
divieto e una nul~it� ipso iure taluni accordi, prima ancora che sia stato
possibile constatare se nei loro confronti si applichi l'art. 85 nel suo
insieme.
65. -Va invece riconosciuto che, come la Corte ha precisato nella
sua sentenza 6 aprile 1962, fino all'entrata in vigore di un regolamento
o di una direttiva di applicazione degli artt. 85 e 86 ai sensi dell'art. 87,
il divieto di cui all'art. 85, n. l, nonch� la nullit� assoluta di cui al n. 2
�ello stesso articolo, operano solo nei confronti degli accordi e delle
decisioni che le autorit� degli Stati membri, sulla base dell'art. 88,
hanno considerato vietati dall'art. 85, n. 1, e non autorizzabili ai sensi
dell'art. 85, n. 3, oppure nei riguardi dei quali la Commissione abbia
proceduto alla constatazione contemplata nell'art. 89, n. 2.
66. -La Commissione sostiene, tuttavia, che i principi che discendono
dalla precitata sentenza 6 aprile 1962 non possono essere estesi
alle intese in materia di trasporti aerei. Infatti, secondo la Commissione,
le circostanze della fattispecie ivi presa in esame, quali H fatto che si
vertesse su accordi conclusi prima dell'entrata in vigore del Trattato
e notificabili ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 17, nonch� l'esistenza
di tale regolamento all'epoca della trattazione di tale causa, non si
ritrovano per quanto riguarda le intese nel settore di cui � causa.
67. -Tali argomenti non possono essere accolti. I principi derivanti
dalla precitata sentenza 6 aprile 1962 rimangono validi in quanto non
sono intervenuti n� regolamenti, n� direttive ai sensi dell'art. 87 e,
di conseguenza, non � stata istituita alcuna procedura per dare applicazione
all'art. 85, n. 3.
68. -Deve pertanto concludersi che, in mancanza di una decisione
adottata, in forza dell'art. 88, dalle autorit� nazionali competenti con
cui venga constatato che una determinata concertazione tariffaria tra
compagnie aeree � vietata dall'art. 85, n. 1, e non pu� essere esentata
da tale divieto a norma del n. 3 dello stesso articolo, o in mancanza
di una decisione presa dalla Commissione a norma dell'art. 89, n. 2,
e diretta a constatare, nei confronti di una siffatta concertazione, l'esistenza
di un'infral'lione all'art. 85, n. l, un giudice nazionale come quello
che ha adito la Corte nelle presenti controversie non ha il potere di
constatare, di sua iniziativa, l'incompatibilit� della concertazione tariffaria
di cui trattasi con l'art. 85, n. 1.

RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

69. -Occorre tuttavia precisare che, in attesa di una normativa quale
quella contemplata dall'art. 87, da applicare al settore di cui trattasi,
se viene effettuato un accertamento di questo genere, vuoi ad iniziativa
delle autorit� nazionali in forza dell'art. 88, vuoi ad iniziativa della
Commissione a norma dell'art. 89, n. 2, i giudici nazionali devono trarne
tutte le� conseguenze e desumerne, iin particolare, ai sensi dell'art. 85,
n. 2, la nullit� assoluta �delle concertazioni tariffarie oggetto di tale
accertamento.
E) Sulla compatibilit� col diritto comunitario di una procedura nazionale
di omologazione delle tariffe aeree.

70. -Va poi esaminato il problema di stabilire se ed in che misura
sia contrario agli obblighi imposti agli Stati membri in forza del combinato
disposto dell'art. 5 del Trattato CEE e degli artt. 3, let. f), e 85,
applicare le disposizioni nazionali del tipo di quelle considerate dal giudice
nazionale, che prescrivono, per le tariffe del trasporto aereo, una
procedura obbligatori.a di omologazione e che sanzionano, anche penalmente,
l'inosservanza . delle tariffe cos� omologate, qualora, in assenza
di regolamenti o direttive ai sensi dell'art. 87 del suddetto Trattato,
sia stato constatato, nelle forme e secondo le procedure descritte all'art. 88
o all'art. 89, n. 2, che tali tariffe sono il risultato di un accordo, di una
decisione di associazione d'imprese o di una pratica concordata contrari
al precitato art. 85.
71. -Va ricordato che, come risulta da una giurisprudenza costante,
anche se gli artt. 85 e 86 del Trattato riguardano il comportamento delle
imprese e non provvedimenti legislativi o regolamentari degli Stati membri,
il Trattato obbliga tuttavia questi ultimi ad astenersi dall'emanare
o dal mantenere in vigore provvedimenti che possano rendere praticamente
inefficaci tali norme (sentenza 16 novembre 1977, causa 13/77,
Inno, Racc. pag. 2115).
72. -Ci� si verifica in particolare nel caso in cui uno Stato membro
imponga o favorisca la conclusione di intese contrarie all'art. 85 o ne
rafforzi gli effetti.
73. -Secondo la Air France, la K.L.M. ed il Governo francese, le
concertazioni tariffarie tra compagnie aeree non sono dovute all'esist�nza
di una procedura obbligatoria di omologazione delle tariffe, come quella
in vigore in Francia, ma dipendono da decisioni prese in piena indipendenza
dalle compagnie dei diversi Stati, nell'ambito della I.A.T.A. o in
un contesto analogo.
l
I

PARTE I, SEZ. II, GIURIS. COMUNITARIA E INTER. ...AZIONALI!

74. -Per il Governo del Regno Unito e per la Commissione, invece,
mentre le disposizioni nazionali in materia di omologazione delle tariffe
aeree non costituiscono, di per s�, provvedimenti che obblighino le
imprese a sottrarsi agli obblighi che discendono dall'art. 85, diverso sarebbe
il caso se le autorit� nazionali esigessero che le compagnie sottoponessero
loro esclusivamente tariffe convenute fra le stesse, ad esempio
nell'ambito della I.A.T.A., rifiutando l'omologazione di tariffe presentate
in forma autonoma.
75. -Al riguardo va osservato che la valutazione nei confronti del
diritto comunitario dell'applicazione di disposizioni nazionali del tipo
di quelle considerate dal giudice nazionale deve operarsi tenendo conto
della natura delle tariffe oggetto dell'omologazione e della loro compatibilit�
col diritto comunitario.
76. -Qualora le concertazioni attraverso cui sono state fissate le
tariffe aeree abbiano formato oggetto di una decisione delle autorit�
nazionali competenti ai sensi dell'art. 88, o della Commissione ai sensi
dell'art. 89, n. 2, con cui sia stata constatata l'incompatibilit� di dette
concertazioni con l'art. 85, � contrario agli obblighi incombenti agli
Stati membri in materia di concorrenza omologare tali tariffe e rafforzarne
cos� gli effetti.
77. -La questione proposta dal giudice nazionale va pertanto risolta
nel senso che � contrario agli obblighi derivanti agli Stati membri dal
combinato disposto dell'art. 5 del Trattato CEE e degli artt. 3, lett. f),
e 85, in particolare n. 1, dello stesso Trattato, omologare tariffe aeree
e rafforzarne cos� gli effetti qualora, in assenza di una normativa adottata
dal Consiglio in base all'art. 87, sia constatato, nelle forme e
secondo le procedure descritte all'art. 88 o all'art. 89, n. 2, che tali
tariffe sono il risultato di un accordo, della decisione di un'associazione
d'imprese o di una pratica concordata contrari all'art. 85. (omissis)

SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
SEZIONE TERZA
GIURISPRUDENZA
SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 18 dicembre 1985, n. 6457 -Pres.
Moscone -Rel. Colasurdo -P. M. Caristo (concl. conf.) -Comune di
Roma (avv. Scotto e Lesti) c. Zavettieri � (avv. Medugno) nonch�
Ministero del Tesoro (avv. Stato Arena).
Competenza civile -Medico mutualistico -Rapporto di lavoro parasubordinato
-Art. 409 n. 3 c.p.c. -Competenza giudice del lavoro.
Il rapporto di �lavoro tra gli enti assistenziali e i medici mutualistici
con incarico ambulatoriale ha natura di prestazione d'opera continuativa
e coordinata, ma senza vincolo di subordinazione, cos� da non
costituire n� un rapporto d'impiego pubblico n� un rapporto di prestazione
d'opera intellettuale autonoma, per ricondursi nell'ambito della
c.d. parasubordinazione disciplinata dall'art. 409 n. 3 c.p.c., come tale
rientrante nella cognizione del Pretore in funzione di giudice del
lavoro (1).
(omissis) Seppure ammissibile, il ricorso, tuttav>ia, non merita accoglimento.
Con i tre mezzi di censura, denunciando la violazione delle norme
di legge relative, il Comune sostiene:
1) che l'appello sarebbe stato erroneamente ritenuto inammissibile
per difetto di autorizzazione del sindaco;
2) che la sentenza di appello sarebbe illegittima in quanto emessa
da un giudice carente di giurisdizione, essendo di pubblico impiego
il rapporto lavorativo dedotto in giudizio;
3) che Il;\ dichiarazione di inammissibilit� del gravame principale
avrebbe dovuto essere estesa a quello incidentale, anche se autonomo,
stante l'avvenuta riooione degli appelli.
Nessuna di queste doglianze appare fondata.
Il giudice di secondo grado ha rilevato che il rappresentante del
Comune non aveva fornito dimostrazione di essere stato autorizzato
(1) Giurisprudenza ormai costante: Cass. Sez. Un. 28 giugno 1984, n. 315,
in Foro It., 1984, I, 1813, con nota di richiami giurisprudenziali e di dottrina;
Cass. Sez. Un. 4 ottobre 1984, n. 4909; Cass. Sez. Lav. 12 novembre 1984, n. 5701. iI
f:

PARTE I, SEZ. Ili, GIURIS. SU QUESTIONI DI GIURISDIZIONE 155

all'impugnazione, tanto che la difesa aveva addirittura chiesto un rinvio
dell'udienza di discussione per produrre la documentazione relativa.

Da questo il Tribunale ha necessariamente dedotto che il sindaco
risultava privo di legitimatio ad processum, per cui il rapporto processuale
non si era costituito, rendendo inammissibile, di conseguenza,
l'impugnazione.

Con la censura in esame il Comune non disconosce the una delibera
ad hoc non sia stata adottata, ma pretende di ricavare l'esistenza dell'autorizzazione
dalla delibera di giunta che autorizzava il versamento
di un congruo acconto sulla somma liquidata dal pretore dietro impegno,
da parte della Zavattieri, di non iniZJiare procedure esecutive fino alla
decisione di secondo grado.

I termini stessi della proposi2l�one condannano inevitabilmente la
doglianza, stante la diversa finalit� del provvedimento adottato, che non
consente di mutuare dall'accenno all'avvenuta proposizione dell'appello
contenuto nella motivazione del provvedimento l'autorizzazione a impugnare
la sentenza del pretore, conclusione che appare confermata dall'espressa
riserva di ogni diritto in ordine alle altre iniziative giudiziali
contenute nel dispositivo.

La dichiarazione di inammissjbilit� del gravame, legittimamente
adottata dal Tribunale, rende infondato anche il secondo motivo per la
preclusione derivante dalla formazione del giudicato sul punto della
giurisdizione, affermata in favore del giudice ordinario dal pretore per
essere il rapporto lavorativo di parasubordinazione, e non gi� di pubblico
impiego, come sosteneva il Comune.

Anche il terzo mezzo di censura deve essere rigettato, perch� la
riunione delle impugnazioni proposte contro la stessa sentenza non vale
ad accomunarle necessariamente alla sorte di quella principale.

Ci� avviene quando l'impugnazione incidentale sia dipendente, cos�
da trovare nella principale .il suo presupposto necessario, ma non quando
invece sia autonoma, com'era quella della Zavattieri per la sua essenza e
per ammissione dello stesso ricorrente.

In tale caso, invero, l'appello � inoidentale solo per la sua successione
cronologica nei riguardi di quello proposto per primo, cos� da
conservare la propria individualit� e restare assoggettato al rispetto del
termine preV'isto per l'appello principale (art. 325 c.p.c.), che nel caso
specifico � stato puntualmente osservato.

Resta da esaminare il ricorso incidentale, con cui il Ministero del
Tesoro denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 409 c.p.c., in
relazione agli artt. 2222 e 2223 e.e., sostenendo che il giudice del lavoro
avrebbe erroneamente ritenuto che la questione concernesse un rapporto
di lavoro parasubordinato, quando invece aveva per oggetto una prestazione
d'opera intellettuale, sottratta alla cognizione del giudice del
lavoro.

156 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Il tribunale, in effetti, non si � dato carico della questione sottopostagli
dalla parte, dichiarandola esplicitamente assorbita dal provvedi~
mento di rimessione al primo giudice per l'integrazione del contraddittorio
(anche se forse per questa via � venuto a riconoscere per implicito
la competenza del giudice del lavoro), ma, trattandosi di una questione
di competenza, essa pu� e deve essere esaminata da questa Corte.

Non ricorre tuttavia la dedotta incompetenza, essendo fermo, ormai,
nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite che il rapporto di lavoro
che si stabilisce fra gli enti assistenziali e i medici mutualistici con incarico
ambulatoriale ha natura di presta~ione d'opera continuativa e coordinata,
ma senza vincolo di subordina2lione, cos� da non costituire n�
un rapporto di impiego pubblico n� un rapporto di prestazione d'opera
intellettuale autonoma, per ricondursi nell'ambito della c.d. � parasubordinazione
� disciplinata dall'art. 409 n. 3 c.p.c.

Il principio � stato confermato di recente nei riguardi del medie<?
specialista addetto a un ambulatorio dell'ONMI o, dopo lo scioglimento
di queste, del consorzio sanitario locale subentrato nella relativa attivit�
(sentt. 2 maggio 1983, n. 3007 e 3008).

Nella specifica controversia, in ordine alla questione della competenza
in materia di opposizione alla esecuzione forzata del credito riconosciuto
dal giudice del lavoro, queste Sezioni Unite hanno riconosciuto la
competenza dello stesso giudice pure nei riguardi dell'opposizione, secondo
il disposto dell'art. 618-bis c.p.c.

SEZIONE QUARTA

GIURISPRUDENZA CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un., 27 luglio 1985, n. 4372 -Pres. Moscone
-Est. Sensale -P. M. Fabi -A.N.A.S. (avv. Stato Bmni) c.
Galassi Luigi (avv. Merlini).

Espropriazione per pubb1ica utilit� -Indennit� espropriativa -Giudizio
di opposizione alla stima -Quantificazione di detta indennit� -Criteri.

Con riguardo a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla
realizzazione di opere o di interventi dello Stato e degli altri Enti pubblici,
ancorch� attuate a norma della l. 25 giugno 1865, n. 2359, per
le quali il decreto di espropriazione sia stato emesso dopo l'entrata
in vigore del comma premesso all'art. 4 del d.l. 2 maggio 1974, n. 115
dalla l. di conversione 27 giugno 1974, n. 247, il Giudice dell'opposizione
avverso la stima dell'indennit� espropriativa ha il potere-dovere di quantificare
l'indennit� medesima secondo le norme di cui alla l. 22 ottobre
1971 n. 1365 e successive disposizioni, trattandosi di suoli agricoli, ovvero,
a seguito della dichiarazione d'incostituzionalit� dell'art. 16, commi
quinto, sesto e settimo della citata legge del 1971, cos� come modificati
dalla l. 28 gennaio 1977 n. 10, limitatamente alle aree fabbricabili, nonch�
delle norme che, a partire da quelle della legge 29 luglio 1980, n. 385
hanno reintrodotto in via provvisoria i criteri stessi, di quantificare
l'indennit� ricercando la disciplina applicabile alle aree edificabili, in
quanto le sentenze della Corte Costituzionale non implicano una carenza
del potere espropriativo, n� un totale vuoto normativo, ma l'operativit�
delle disposizioni di quelle altre leggi derogate dalle norme dichiarate
incostituzionali. (1)

(omissis) 3. -La questione prospettata nel ricorso � stata gi� esaminata,
anche con riferimento alla giurisdizione, dalle SS.UU. con le
sentenze n. 4690/81 e 1673/82 (e, con soluzioni conformi, dalle sentenze

Brevi note sui criteri per la determinazione dell'indennit� nelle espropriazioni
decretate dopo l'entrata in vigore della I. 27 giugno 1974, n. 247.

Con la sentenza che si commenta le Sezioni Unite della Corte di Cassazione
riconfermano il principio secondo il quale, dopo l'entrata in vigore del comma
premesso dalla legge di conversione 27 giugno 1974, n. 247 all'art. 4 del d.l. 2 maggio
1974, n. 115, l'indennit� deve essere determinata, per tutte le espropriazioni,
secondo i criteri � tabellari � dettati dal titolo Il della legge 22 ottobre 1971,

n. 865, -c.d. � legge sulla casa� -ovvero secondo quegli analoghi criteri dettati
da successive disposizioni (su tali disposizioni e sulle modificazioni apportate
6

158 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO STATO

2509/81, 3553/81, 1754/82, 3338/82 e 3247/83 della prima sezione). I principi
enunciati dalle richiamate sentenze, nelle quali la questione risulta
ampiamente trattata, possono compendiarsi nelle seguenti proposizioni.
Per tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di
opere o d'interventi dello Stato e degli altri enti pubblici, anche non
territoriali, ancorch� attuate a norma della legge 2? giugno 1865, n. 2359,
per le quali il decreto di espropriazione sia stato emanato dopo l'entrata
in vigore del comma premesso all'art. 4 del d.l. 2 maggio 1974, n. 115
dalla legge di conversione 27 giugno 1974, n. 247, l'indennit� deve essere
determinata, anche in sede di giudizio df opposizione alla stima, secondo
i criteri dettati dal titolo secondo della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
ed, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980,
dichiarativa dell'illegittimit� costituzionale dell'art. 16, commi 4�, 5�,
6� e 7�, della citata legge del 1971 e successive modificazioni, secondo
gli analoghi criter.i dettati in via provvisoria, salvo conguaglio, dalla
legge 29 luglio 1980 n. 385 e successive proroghe, di immediata applicabilit�
in tutti i procedimenti amministrativi o giudiziari in cui la
liquidazione dell'indennit�, soggetta alla disciplina dichi�rata incostitu

al sistema normativo per effetto della sentenza della Corte Costituzionale v. infra).

Pi� in particolare, la Corte afferma il principio che l'A.G.O., in sede di opposizione
alla stima, ha il potere-dovere di applicare il criterio � tabellare'" disapplicando
il diverso criterio di cui alla legge fondamentale 25 giugno 1865, n. 2359,
che fosse stato, in sede amministrativa, adottato per i procedimenti regolati
da quest'ultima legge.

L'affermazione di tale principio, enunciato per la prima volta dalle S. U. con
la sentenza 21 luglio 1981, n. 4690 (in Giust. Civ. 1982, I, 4 ss. nonch� in Foro lt.
1982, I, .1, 126 ss. con nota di F. PIETRASANTI) e, quindi, confermato con la sentenza
S. U. 15 marzo 1982, rn. 1673 (in Giust. Civ. 1982, I, 1516 ss.), conclude una
evoluzione progressiva, ma non senza contrasti, dell'orientamento della Suprema
Corte.

Come � noto, gravi dubbi interpretativi erano sorti sul punto gi� in sede
di applicazione della � legge sulla casa �, specialmente in merito alla corretta
interpretazione dell'art. 9 1. cit., il quale, tra l'altro, faceva riferimento alle
espropriazioni finalizzate a � singole opere pubbliche >>.

Le incertezze, anzi, furono accresciute da una successiva legge di interpretazione
autentica (v. l'art. 1 ter l. 25 febbraio 1972, n. 13, nonch� la rettifica pubblicata
sulla G. U. n. 62 del 6 marzo successivo).

La dottrina, infatti, sostenne, da un lato, la tesi dell'applicabilit� delle disposizioni
della � legge sulla casa � a � singole opere pubbliche � solo in quanto esse
fossero connesse all'attuazione di interventi nel settore dell'edilizia abitativa
(cfr. MAROTTA, Sui limiti di applicabilit� della legge per la casa, in Riv. giur. edil.
1972, Il, 39 ss.) e, dall'altro, invece, la tesi pi� estensiva secondo la quale la
nuova disciplina, anzich� derogare, per casi eccezionali, alle norme della cd. legge
fondamentale, andava applicata alla generalit� degli interventi espropriativi (cfr.
PREDIERI, MORBIDELLI, BRUNEU.I e BAATOLI, La riforma della casa, Milano, 1971,
pp. 107 ss.; PIANESI, Alcune considerazioni intorno alle nuove norme sulla espropriazione,
in Riv. Giur. edil., 1972, Il, 53). Restavano escluse, secondo quest'ultima
tesi, le sole espropriazioni finalizzate ad opere di interesse generale, ma

PARTB I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVll.E

159

zion.ale, non sia divenuta definitiva, salvo, peraltro, il controllo della
non manifesta infondatezza della questione di legittimit� costituzionale
dell'indicata normativa provvisoria, da operarsi in sede di rinvio; con
la precisazione che la sopravvenuta dichiarazione di illegittimit� costituzionale
dei criter.i dettati da tali norme non incide sulla ritualit� del
pregresso procedimento amministrativo e della instaurazione del giudizio
di opposizione davanti al giudice ordinario.

Sennonch�, dopo la proposizione del iricorso da parte dell'ANAS, la
Corte Costituzionale, con la sentenza 19 luglio 1983, n. 223, ha dichiarato
illegittimi, per violazione degli artt. 42, 3� comma, e 136, 1� comma,
della Costituzione, gli artt. l, 1�, 2�, 3�, 4� e 5� comma, 2 e 3 della
legge n. 385/80, nonch� gli artt. unici delle leggi 25 settembre 1981,

n. 535, 29 luglio 1982, n. 481 e 23 dicembre 1982, n. 943, rilevando che le
citate leggi avevano restaurato gli stessi criteri di commisurazione
della indennit� di espropriazione, che essa aveva gi� dichiarato illegittimi
con la sentenza n. 5/80, e che il carattere �provvisorio� dell'indennit�
non giustificava tale reiterazione, in quanto l'acconto rappresentava,
per intanto, l'unico indennizzo cui gli espropriati avevano diritto, mentre
del conguaglio (cui fa cenno il secondo comma dell'art. 1 della legge
che non possono considerarsi pubbliche, come gli stabilimenti industriali (cfr.
CAIANIELLO, La nuova disciplina delle espropriazioni, in Riv. Giur. edil., 1972, Il,

p.
27).
La giurisprudenza (Cass. 29 ottobre 1979, n. 5644, in Rep. Giur. lt., 1979,
v. Espropriazione, n. 51; Cons. St., Comm. speciale, parere 24 giugno 1972, in Foro
Amm., 1972, I, 2, 1347Y accoglieva la tesi pi� restrittiva, ma non senza contrasti
(v. Cons. St. Sez. IV, 12 novembre 1974, n. 786, in Cons. St., 1974, I, 1384).
Con il comma, premesso dalla legge di conversione, al dJ. n. 115 del 1974,
il legislatore intese allora superare tali perplessit�, realizzando l'unificazione dei
criteri di indennizzo per tutte le espropriazioni, sia di interesse statale che r�gionale,
ferme restando le rispettive competenze in materia (cfr. Cons. St., Comm.
spec., parere 20 gennaio 1975, in Riv. Giur. edil., 1975, I, 245).

Il coordinamento di questa nuova normativa con quella che disciplina le
competenze ed i procedimenti da ,adottare, che sqno diversi, come � noto, a
seconda che si applichi la legge fondamentale o la legge sulla casa, ha dato luogo
ad una figura di �procedimento misto�.

Tale ipotesi ricorreva per le espropriazioni iniziate nel vigore della legge
fondamentale e regolate perci� da questa legge, ma decretate dopo l'entrata in
vigore della I. n. 247 del 1974, ed alle quali sono perci� applicabili, solo per
quanto concerne la determinazione dell'indennit�, le norme della � legge sulla
casa�.

Ma sorse cos� l'ulteriore problema della individuazione dei criteri di stima
da applicare in sede giudiziaria nei procedimenti promossi in base alla legge
fondamentale e ancora in corso alla data di entrata in vigore della legge n. 274 cit.
e precisamente in quei procedimenti nei quali alla predetta data l'indennit� non
era ancora stata determinata in modo definitivo n� era stata ancora decretata
l'espropriazione.

La giurisprudenza aveva da tempo affermato che i criteri indennitari dovevano
essere� sempre individuati sulla base della legge in virt� della quale era

160

RASSEGNA DELL'AVVOCATUR4. DELLO STATO

385/80) nulla era dato sapere, non essendone state neppure enunciate
le caratteristiche essenziali e .i criteri informatori, non escludendo la
norma che esso potesse essere addirittura negativo e non essendo stato
previsto alcun effetto conseguente all'inutile scadenza del termine indicato
per l'emanazione dell'apposita legge sostitutiva delle norme dichiarate
illegittime, termine che gi� per due volte era scaduto ed era stato
prorogato con le leggi, anch'esse dichiarate illegittime, 481/82 e 943/82.

4. In relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 5/80 e,
conseguentemente, alla successiva pronunzia n. 223/83, sorge tuttavia
la questione circa l'ambito di estensione della declaratoria d'illegittimit�
costituzionale contenuta nella sentenza n. 5/80; se cio� essa abbia prodotto
la caducazione delle norme dichiarate illegittime in tutto l'ambito
della loro previsione (e quindi prescindendo specificamente dalla natura
agricola o edificatoria dell'area espropriata), come sembrerebbe dedursi
dal dispositivo, o soltanto, invece, in quanto riferite alle aree con
vocazione edificatoria, come potrebbe argomentarsi dalle ragioni della
decisione svolta nella motivazione nonch� dall'oggetto della disciplina
transitoria prevista dalla legge 385/80, secondo quanto risultante dalla
stata disposta l'espropriazione (cfr. per es.: Cass. S. U. 25 febbraio 1967, n. 431,
in Riv. Giur. edil., 1967, I, 979) e questo orientamento fu richiamato per risolvere
il problema in esame (cfr. per es.: Cass. 6 ottobre 1976, n. 3290; in Rep.
Giur. It., 1976, v. Espropriazioni, n. 65; Cass. 22 luglio 1978, n. 3668, ibidem, 1978,

v. cit. n. 49; Cass. 9 febbraio 1979, n. 900, in Giust. Civ., 1979, I, 1781 con nota di
Carbone).
Veniva perci� accolta la tesi che nei procedimenti ablatori ancora in corso
e regolati dalla I. fondamentale avrebbero dovuto essere applicati in sede giudiziaria
i criteri dettati da quest'ultima legge e non quelli introdotti dalla legge
sulla casa, pur dopo la novella del 1974.

La tesi trovava anche sostegno in dottrina (MAROTTA, I nuovi profili dell'espropriazione
per pubblica utilit�, Padova, 1983, pp. 77 ss.).

La Cassazione motivava la soluzione accolta con il rispetto dei limiti fissati
dall'art. 4 l. abol. cont. amm. al Giudice Ordinario, osservando che l'applicazione
in sede di opposizione alla stima di un criterio indennitario diverso da quello
dettato dalla legge in base alla quale l'espropriazione veniva disposta si risolveva
in un sindacato sull'esercizio del potere discrezionale attribuito alla P. A.
per la scelta del procedimento.

In sostanza, pur dopo l'entrata in vigore della I. 247 del 1974, non poteva
il Giudice, in sede di opposizione alla stima, fare applicazione dei diversi criteri
dettati dalla �legge sulla casa� (la c.d. stima �tabellare�), poich� i suoi poteri
per la determinazione quantitativa dell'indennit� trovavano un limite nella scelta
compiuta dall'Amministrazione espropriante.

Questa motivazione, tralaticiamente accolta nelle sentenze sopracitate, veniva
criticata dall'Avvocatura dello Stato (cfr. relazione dell'Avvocato Generale
dello Stato, anni 1976-80, voi. Ili, p. 421 ss.).

Si osservava anzitutto che il riferimento al divieto per l'A.G.O. di modificare
l'atto amministrativo non appariva pertinente. La stima dei valori dei beni,
infatti, non forma oggetto del decreto di esproprio ma ne costituisce soltanto
un presupposto estrinseco, come si desume dalla cir�ostanza che l'autorit� che

161

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

intitolazione della medesima. Invero, ove la dichiarazione d'incostituzionalit�
dovesse riferirsi alla sola determinazione della indennit� di
espropriazione delle aree edificabili, si renderebbe necessario accertare
in primo luogo la natura del terreno de quo, soltanto nel caso della sua
edificabilit� ponendosi il problema di individuare la disciplina da applicarsi
in luogo di quella dichiarata incostituzionale con la citata sentenza

n. 223/83: problema, in relazione al quale deve richiamarsi quanto le
SS.UU. hanno precisato con la sentenza n. 5383 del 1984, e cio�: a) che l'essere
venuti meno i criteri di determinazione della indennit�, caducati dalle
citate sentenze della Corte Costituzionale, non si traduce nella carenza
del potere di espropriazione (e di occupazione d'urgenza) nelle ipotesi
in cui quei criteri non siano pi� applicabili; b) che, in base all'art. 12
disp. sulla legge in generale, non sono astrattamente configurabili S��
tuazioni insuscettibili di disciplina giuridica; e) che il significato di tale
norma va oltre la sua portata regolatrice dei criteri d'interpretazione
della legge e contiene il fondamentale pr,incipio secondo il quale, in via
generale, non esistono nell'ordinamento vuoti normativi cui non si possa
rimediare -nell'ambito di una potenziale copertura da parte dell'ordinamento
dell'intera area delle situazioni di fatto rilevanti per il
diritto -mediante il ricorso a quelle norme e a quei principi che sono
.dettati proprio per il caso in cui una norma, precisa ed espressa,
non si rinvenga nell'ordinamento.

lo emana � tenuta soltanto a verificare l'avvenuto pagamento o deposito dell'in

dennit�.

In secondo luogo, neppure appariva corretto fondarsi sull'esistenza di un

potere discrezionale di scelta da parte della P. A. poich� la I. 1974 n. 247 aveva

unificato i criteri indennitari, rendendo, quindi, irrilevante, a questo riguardo,

la identificazione della causa della espropri:�zione e la adozione del procedimento

disciplinato dalla I. fondamentale o di quello disciplinato dalla � legge per

la casa�.

Queste argomentazioni furono accolte dalla Corte di Cassazione nella citata

sentenza S. U. 21 luglio 1981, n. 4690, la quale si poneva sulla scia della decisione

12 marzo 1980, n. 1643 (in Giust. civ., 1980, I, 1279).

In quest'ultima sentenza, anticipando in modo significativo il successivo orien

tamento, infatti, la Corte considerava insindacabile la scelta dei criteri inden

nitari, dettati dalla I. fondamentale, da parte dell'A.G.O. soltanto con riferimento

alle espropriazioni decretate prima dell'entrata in vigore della I. 1974 n. 247.

Cos� argomentando la Corte lasciava impregiudicata la questione per le espro

priazioni decretate dopo l'entrata in vigore della citata legge, e quindi, ancora

in corso al momento dell'estensione dei criteri di cui alla 1. 865 del 1971.

Per quest'ultima ipotesi, successivamente, con la citata sentenza 21 luglio

1981, le S. U., mentre riaffermavano l'insindacabilit� della scelta del procedimen

to da adottare, accoglievano il principio, sostenuto anche dall'Avvocatura dello

Stato, che l'A.G.O. in sede di opposizione pu�, e, anzi, deve, nel determinare la

giusta indennit�, attenersi esclusivamente ai criteri della � legge sulla casa >>,

quale che fosse il procedimento adottato, per tutte le espropriazioni ancora

in corso.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILB 163

tema d'interpretazione delle sentenze della Corte costituzionale, dove
maggiormente � riscontrabile quella intima compenetrazione che sussiste
tra le ragioni che hanno determinato la pronuncia, contenute
nella parte motiva, e il dispositivo che enuncia il comando giuridico;
e) adottando il modello della sentenza il legislatore non pu� non avere
inteso che fossero applicabili, in materia d'interpretazione delle sentenze
della Corte Costituzionale le regole di interpretazione proprie
di quel tipo di atti; d) non rileva il fatto che il solo dispositivo della
sentenza della Corte sia pubblicato nelle forme previste per la pubblicazione
dell'atto dichiarato costituzionalmente illegittimo, poich�, a
parte il rilievo che anche tali decisioni (compresa la parte motiva) sono
rese pubbliche con il deposito in cancelleria, le forme attraverso le
quali � reso riconoscibile l'atto giuridico non possono condizionarne
l'intima essenza; e il dispositivo rimane tale, anche se ad esso sia
limitata la pubblicazione, e, quale dispositivo di una sentenza, rimand;i
necessariamente, in maniera precisa ed inequivoca, alle ragioni che
ne hanno determinato l'emanazione.

to alla contestazione del privato, ad una nuova e definitiva determinazione (cfr.
anche: Cass. 21 ottobre 1977, n. 4522, in Rep. Giust. Civ., 1976, v. Espropriazione,

n. 176).
Il principio di diritto cos� enunciato fu poi confermato, con motivazione
sostanzialmente analoga, dalla sentenza S. U. 15 marzo 1982, n. 1673, sopra citata,
e, quindi, � stato accoltll dalle sentenze della Prima Sezione citate nella motivazione
della decisi�>ne che si annota.

In conclusione, dopo l'entrata in vigore della 1. n. 247 del 1974, le espropriazioni
di competenza statale sono compiute con un � procedimento misto � in
seguito all'estensione ad esse del criterio tabellare di stima.. Questo criterio deve
essere adottato in sede giudiziale anche qualora la P. A., avendo iniziato la procedura
espropriativa secondo la legge fondamentale prima dell'entrata in vigore
della predetta normativa, avesse adottato il diverso criterio dettato da quest'ultima
legge.

E ci sembra che questo principio meriti tuttora adesione.

Sono state cos� decisamente superate le perplessit� manifestate in senso
contrario dalla dottrina (v. MAROTTA, op. ult. cit., p. 79 ss.) la quale tuttora insiste,
ma invero senza addurre nuove argomentazioni, fondandosi sul divieto di
cui all'art. 4 1. abol. cont. amm.

E, del resto, l'inconsistenza di tale rilievo � stata, poi, colta dalle S. U. le
quali hanno affermato, in seguito, che lo stesso potere di scelta del procedimento
espropriativo era stato soppresso dalla legge 1974 n. 247 (cfr. Cass. 18 marzo
1982, n. 1754, in Giur. It., 1982, I, 1, 1430).

Peraltro, in senso contrario alla tesi accolta dalle Sezioni Unite viene segnalata
dalla dottrina (Marotta, op. loc. ult. cit.) la sentenza Cass. 11 agosto 1982,

n. 4525 (in Foro lt., 1983, I, 1, 396 ss.).
Ma il richiamo non � del tutto pertinente poich� essa concerne una fattispecie
diversa e precisamente quella di un'espropriazione, di competenza statale,
decretata prima dell'entrata in vigore della 1. 247 del 1974 e sulla base
delle disposizioni di cui alla legge fondamentale.

La sentenza citata contiene, peraltro, la riconferma di un altro principio
di notevole interesse, al quale si era gi� fatto riferimento, e, cio�, quello �he

164

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

6. Interpretato alla luce della motivazione, il dispositivo della sen�
tenza della Corte costituzionale, come con la pronunzia 5401/84 si
� ritenuto, deve essere inteso nel senso che i criteri di determinazione
della indennit� di espropriazione, in tanto sono da ritenere caducati,
in quanto si riferiscano alle aree con destinazione edilizia. Infatti,
soltanto per le aree suddette valgono Je considerazioni svolte nella
parte moti'1a della sentenza, la quale ha sottolineato il contrasto del�
l'art. 16 della legge 865/71 con gli artt. 3 e 42 Cost., in quanto applica
criteri estimativi che astraggono e prescindono del tutto dalle caratteristiche
del bene espropriato, onde possono condurre alla liquidazione
di indennit� del tutto irrisorie, e perch�, riconoscendo a tal fine la
distinzione fra aree interne ed esterne al centro edificato, pu� con�
durre ad una diversit� di trattamento di situazioni identiche, come
pu� accadere per le aree contigue, ma esterne ai centri edificati, che
hanno comunque destinazione edificatoria.
Dalla motivazione risulta invece, che, per quanto riguarda le aree
con destinazione agricola, non sussiste alcuna 11agione d'illegittimit�, dato

per la individuazione dei criteri da applicare occorre, di regola, far riferimento
alla data in cui � stata decretata l'espropriazione senza che possa rilevare la
sopravvenienza di nuove disposizioni.

La regola generale cos� enunciata � limitata dalla normativa posta dalla
disposizione transitoria di cui all'art. 19 I. 28 gennaio 1977, n. 10 che ha esteso
le disposizioni di cui all'art. 14 della stessa legge (innovatrice dei criteri det�
tati dalla legge 865/1971) a tutte le espropriazioni in corso, anche se sia stato
emanato il decreto e purch� la relativa indennit� non sia stata definitivamente
stimata in sede amministrativa o giudiziale (in quest'ultimo caso con sentenza
passata in cosa giudicata).

Per individuare la normativa applicabile occorre, dunque, distinguere tra
espropriazioX�i decretate prima o dopo la novella del 1974. Mentre per le prime
i criteri indennitari saranno quelli vigenti all'epoca dell'emanazione del decreto,
per le espropriazioni posteriori i criteri saranno quelli vigenti nel momento in
cui viene definita la opposizione giudiziale.

Questa regola, che sembra fondata su una corretta delimitazione della por�
tata innovativa della legge 1977 n. 10, fu enunciata dalla Cassazione con la sen�
tenza 30 maggio 1978, n. 2736 (in Rep. Giur. it., 1977, v. Espropriazioni n. 42;
conf.: Cass. 6 luglio 1978, n. 3348, in Foro it., 1979, I, 137) ed ebbe poi l'avallo
delle Sezioni Unite (22 luglio 1978, n. 3668, in Rep. Giur. it., 1978, v. Espropriazione
n. 49). L'operativit� del cit. art. 19, secondo l'interpretazione accolta, rimarrebbe,
infatti, circoscritta alle espropriazioni disposte in base alla legge sulla
casa nonch� a quelle regolate dalla legge fondamentale ma, in quanto posteriori
alla novella del 1974, disciplinate dalle norme del titolo II della predetta legge
865/1971 ai fini della determinazione della indennit�.

In sintesi, solo per le espropriazioni decretate in epoca posteriore ad � in
corso �, nel senso sopra precisato, si pone, in concreto, un problema di jus
superveniens. La dottrina dominante ha condiviso questa interpretazione (cfr.
MAROTTA, op. ult. cit., p. 99 ss. ed ivi citazioni).

Ovviamente, allo stato, dopo le sentenze dichiarative di illegittimit� costituzionale
di cui si dir� sub n. 2, il problema dell'applicazione dei criteri di
� stima tabellare� nei c.d. procedimenti misti, pu� porsi solo per i fondi rustici.

PARTE I, SEZ. IV, GIURISPRUDENZA CIVILE

165

che in tal caso la norma tiene presenti le caratteristiche oggettive del

��
bene espropriato, in quanto � prevede che per i terreni agricoli l'indennit�
di esproprio sia fissata con specifico riferimento alle colture
effettivamente praticate nel fondo espropriato ed anche in relazione all'esercizio
dell'azienda agricola�; e stabilisce in tal modo �l'esatto
criterio che l'indennit� va liquidata in base al valore effettivo del bene
espropriato, determinato in relazione alle sue caratteristiche ed alla
sua destinazione economica�, onde �l'avere pretermesso tali riferimenti
per le -aree con destinazione edilizia e adottato per queste criteri astratti
ed irrazionali, determina una ulteriore disparit� di trattamento fra gli
espropriati� (n. 5 della motivazione);

7. -Applicando i principi accennati al presente giudizio, ne consegue
che si rende necessario accertare in primo luogo la natura del
terreno de quo, soltanto nel caso della sua edificabilit� ponendosi il
problema di individuare la disciplina da applicarsi in luogo di quella
dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 223/83. Invero, la necessit�
di accertare la natura del terreno espropriato non � stata con-
Infatti, con la sentenza che si annota, la Corte ha confermato anche l'orientamento,
condiviso dall'Avvocatura dello Stato, secondo il quale la dichiarazione
di incostituzionalit� della normativa che dettava i criteri della � stima tabellare
� � limitata all'espropriazione dei suoli edificatori, con la conseguenza che
i predetti criteri sono ancora vigenti per quanto concerne i fondi rustici.

Come � noto, in seguito alla sentenza Corte Cost. 30 gennaio 1980, n. 5 (in
Rass. Avv. Stato, 1980, I, 486) veniva dichiarata l'illegittimit� costituzionale dell'art.
16, commi 4, 5, 6 e 7, della legge 865/1971, cos� come modificato dalla legge
28 gennaio 1977, n. 10.

Il legislatore interveniva a colmare la lacuna con la 1. 29 luglio 1980, n. 385,
la quale dettava, in via temporanea e salvo conguaglio, criteri analoghi a quelli
caducati per effetto della sentenza della Corte.

Con successiva sentenza ,19 luglio 1983, n. 223 (in Rass. Avv. Stato, 1984, I,
413 ss.)\ la Corte dichiarava, poi, l'illegittimit� costituzionale di questa ultima e
delle sue successive proroghe.

Ma la stessa Corte, gi� con l'ordinanza n. 84 dell'8 giugno 1980 (in Giur.
Cost., 1980, 718) aveva affermato che la precedente dichiarazione di illegittimit�
costituzionale investiva le norme di cui alla I. 10/1977 solo limitatamente alla
espropriazione dei fondi edificatori.

La Corte di Cassazione, dopo la pronunzia di incostituzionalit� della 1. 385/80,
era pervenuta alle stesse conclusioni con la sentenza 24 ottobre 1984, n. 5401
(in Giust. Civ., 1984, I, 2706 ss.), in base all'argomentazione che il dispositivo
delle sentenze della Corte Costituzionale va interpretato anche alla luce della corrispondente
motivazione. Nel caso che interessa, infatti, risultava che per le
aree agricole non sussistevano ragioni di illegittimit�. Per le aree edificatorie,
invece, essendo state caducate le predette norme, hanno riacquistato operativit�
le disposizioni precedenti a quelle dichiarate incostituzionali con la conseguenza
che il Giudice dovr� procedere ad una ricognizione del sistema normativo per
individuare, a seconda del caso concreto, il criterio indennitario applicabile.

GIUSPPPE CELESTE

166 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

siderata dalla Corte d'Appello, sull'erronea premessa -giustamente
censurata nel ricorso -di dover applicare, comunque, i criteri dettati
dalla legge del 1865; d'altra parte, non � stata tenuta presente dalla
ricorrente, sul presupposto -non pi� sostenibile . dopo le citate declaratorie
d'incostituzionalit� -che i criteri da applicare ai fini della
determinazione della indennit� siano in ogni caso quelli stabiliti dalla
legge 865/71, n� dalla resistente, la quale, muovendo dalla erronea
convinzione della caducazione dei criteri suddetti sia per i terreni agricoli
sia per quelli edificatori, ha sostenuto doversi in ogni caso fare
applicazione dei criteri di cui alla legge del 1865, richiamando la sentenza
n. 3208/84 della prima se2lione, che, conformemente ad altre decisioni
(1197, 3278, 3314, 5260 e 6427 del 1984), ha -si -titenuto che
il vuoto normativo aperto dalle citate sentenze d'incostituzionalit� debba
colmarsi con le norme dettate dalla legge del 1865, ma con riguardo
ad ipotesi in cui la qualit� edificatoria del terreno espropriato non
era in discussione.

8. Pertanto, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata deve
essere cassata, con rinvio ad altra sezione della Corte d'Appello di
Roma, la quale riesaminer� la controversia avendo presente, da un. lato,
i principi affermati dalle sentenze delle SS.UU. 4690/81 e 1673/82 (disattesi
dalla sentenza impugnata) e, dall'altro, quelli enunciati dalla sentenza
5401/84; e proceder� all'accertamento della natura del terreno
espropriato, che, se risulter� agricolo, soggiacer� ai criteri di cui alla
legge 865/71, come modificata dalla legge 10/77, e, se risulter� edificatorio,
render� necessaria la ricerca della disciplina applicabile in luogo
di quella dichiarata incostituzionale. (omissis)

SEZIONE SESTA

GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 10 gennaio 1986, n. 70 -Pres. Scanzano Est.
Rossi -P. M. Tridico (conf.). -Sette (avv. Perrone) c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Zotta).

Tributi erariali diretti -Imposte fondiarie -Imposta sui fabbricati �

Agevolazione per le case di abitazione di lusso � Licenza di abitabilit� �

Atti equipollenti -Ammissibilit�.

(Legge 2 luglio 1949, n. 408, art. 13).

L'art. 13 della legge 2 luglio 1949 n. 408, che stabilisce l'esenzione
venticinquennale dall'imposta sui fabbricati, richiede la dichiarazione di
abitabilit� ma non specifica se debba trattarsi di dichiarazione da rilasciarsi
dai competenti uffici comunali; conseguentemente l'abitabilit� pu�
essere dimostrata con altre prove equipollenti provenienti da altri organi

o da certificazioni della effettiva abitazione (1).
(omissis) Nel resto, va rilevata la fondatezza del ricorso, con il cui
primo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione del
citato art. 13 della L. 408/1949, ripetendo in sostanza che la dichiarazione
di abitabilit� con essa prevista pu� essere sostituita con la prova della
effettiva abitazione.

La decisione della commissione centrale si discosta senza convincenti
ragioni dalla giurisprudenza di questa Corte, cui invece esattamente si
ispira la tesi dei ricorrenti (cfr. sent. 9 maggio 1977 n. 1773).

Il citato art. 13 espressamente richiede la dichiarazione di abitabilit�
ma non specifica che debba trattarsi di dichiarazioni da rilasciarsi dai
competenti uffici comunali.

(1) La pronunzia, richiamando un remoto precedente (Cass. 9 maggio 1977,
n. 1773, che per� � riferita all'art. 17 della legge n. 408 del 1949) � in netto
contrasto con la giurisprudenza costante (Cass. 19 novembre 1979, n. 6028, in questa
Rassegna, 1980, I, 441) che ha puntualmente sottolineato la differenza fra
l'art. 17, che presuppone oltre alla dichiarazione di abitabilit� anche la effettiva
abitazione, e l'art. 13 che subordina l'esenzione alla dichiarazione di abitabilit�
disciplinata nell'art. 221 del t.u. delle leggi sanitarie e non ammette equipollenti.
Certificazioni di altri organi o constatazioni notarili o altre prove possono
certificare la abitazione, che � un fatto, ma non la abitabilit� che � un giudizio
dell'organo competente.

168 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Nel qual senso non giova richiamare il successivo art. 17 della legge
stessa; e neppure l'art. 221 del t.u. leggi sanitarie 27 luglio 1934 n. 1265,
che prevede l'autorizzazione del sindaco ma soltanto con esclusivo riferimento
alle condizioni igieniche e alla corrisoondenza della costruzione
al progetto approvato.

Ed anche per il citato art. 17 come per l'art. 13 in esame, la dichiarazione
di abitabilit� � richiesta soltanto per farne decorrere il quadriennio
entro il quale il legi~latore ha inteso limitare l'applicabilit� del beneficio
della esenzione a case ultimate ed idonee all'abitazione, onde assicurarne
l'immissione in commercio e nella disponibilit� ediliza, ad evidenti
fini sociali.

Non c'� ragione quindi per ritenere che la norma in questione ipotizzi
una formale certificazione di abitabilit� come attuazione di un compito
specifico ed esclusivo degli organi comunali.

Determinante per essa, ~l rilevato fine acceleratorio perseguito dal
legislatore, � come si � visto l'accertamento dell'avvenuto completamento
della costruzione e della sua abitabilit�: accertamento non conseguibile
con ogni mezzo di prova, ma documentalmente � dichiarato �.

Perci� stesso, non deve escludersi che sia rispondente a tali finalit� e
portata della norma in questione la prova di tale accertamento conte

nuta in provvedimenti di altri organi pubblici, ovvero fornita con la

dimostrazione della effettiva destinazione dell'immobile ad abitazione, f
risultante da verbale notarile o da altre prove documentali di partico!
lare valore, che possano essere considerate equipollenti alla ufficiale
�dichiarazione� in questione. (omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. un., 16 gennaio 1986, n. 210 -Pres. Mosco'
1
ne -Est. Cantillo -Regolamento di competenza di ufficio. f:

I I

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Competenza delle Commissioni
-~ funzionale e inderogabile -Regolamento di competenza di
ufficio -Ammissibilit�.

(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 2 e 39; c.p.c., artt. 28, 45, 50).
Tributi in genere � Contenzioso tributario � Provvedimento impugnabile �
Domanda di rimborso � Silenzio.

(d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, art. 16).
Tributi in genere � Contenzioso tributario -Competenza delle commissioni �
Imposte dirette � Rimborsi � Competenza della commissione in cui
ha sede l'intendente di finanza cui spetta provvedere sul rimborso.

(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 2 e 16; d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 37 e 38).
I

La competenza territoriale delle commissioni � anche funzionale e I
quindi inderogabile,� l'incompetenza deve essere rilevata di ufficio con I

I \

I
.\

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 169

decisidne che deve indicare la commissione competente innanzi alla quale
il giudizio prosegue per effetto di traslatio indicii; la commissione d~signata
che si ritenga a sua volta incompetente deve richiedere il regolamento
d'ufficio a norma dell'art. 45 c.p.c. previsto legislativamente attraverso
il rinvio contenuto nell'art. 39 del d.P.R. n. 636/1972 (1).

Il silenzio mantenuto sulla domanda di rimborso ha contenuto di
provvedimento negativo contro il quale va rivolta l'impugnazione (2).

Sul ricorso. proposto contro il provvedimento esplicito o implicito
di rimborso di imposte dirette � competente la commissione del luogo
in cui ha sede l'intendente di finanza cui spetta di provvedere sul rimborso
e non gi� l'ufficio distrettuale delle imposte competente a ricevere
la dichiarazione (3).

(omissis) Alfredo Corbellaro, con ricorso alla Commissione tributaria
di primo grado di Milano del 27 settembre 1979, premesso che la locale
Intendenza di finanza rion aveva emesso alcun provvedimento sulla sua
domanda di rimborso di L. 1.533.600 versate per imposta locale sui
redditi (i.1.o.r.), non dovuta perch� afferente a redditi di lavoro autonomo,
ed altres� che erano trascorsi novanta giorni dall'intimazione prevista
dall'art. 16, terzo comma, del d.P.R. n. 636 del 1972, proponeva impugnazione
avverso il provvedimento di rifiuto implicito nel silenzio e chiedeva
che venisse affermato il suo diritto alla restituzione della somma
suddetta.

La Commissione di Milano, con decisione del 3 giugno 1981, dichiarava
la propria incompetenza a decidere la controversia e disponeva la trasmissione
degli atti alla Commissione tributaria di primo grado di Monza,
ritenendola competente per il motivo che l'Ufficio delle imposte al quale
era stata presentata la dichiarazione rientrava nella circoscrizione della
medesima.

La Commissione di Monza, con ordinanza del 29 giugno 1983 ritenendosi
� sua volta incompetente, sollevava conflitto ai sensi dell'art. 45

(1-3) La prima massima riconosce applicabile al giudizio delle comm1ss10ni
l'art. 45 c.p.c. sul regolamento di competenza di ufficio, come gi� aveva fatto
precedentemente la sent. 5 febbraio 1982, n. 658, in questa Rassegna, 1982, I, 793.

:E> importante l'affermazione che l'incompetenza, pur funzionale, non da luogo
a inammissibilit� del ricorso ma produce translatio iudicii con salvezza del
termine di decadenza. Quanto alla prosecuzione del processo innanzi alla commissione
designata competente si ritiene che spetti alla parte l'onere della riassunzione
ex art. 50 c.p.c., ma ci� non � oggetto specifico di pronuncia. Resta
insoluto, per espr�ssa dichiarazione, il problema dell'ammissibilit� del regolamento
necessario e del regolamento facoltativo (art. 42 e 43 c.p.c.).

L'argomento della seconda massima ha dato occasione a varie affermazioni
sulla natura del processo che destano viva perplessit� e che sono poco
pertinenti alla materia controversa.

La terza massima � da condividere pienamente.

170 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

cod. proc. civ. e chiedeva a questa Corte di indicare il giudice competente.

Osservava che nel nuovo contenzioso tributario il regolamento di
competenza � rimedio necessario per dirimere situazioni conflittuali altrimenti
ineliminabili e deve ritenersi ammissibile sia in forza del rinvio
dell'art. 39 del d.P.R. n. 636 del 1972 alle norme che disciplinano l'istituto
nel codice processuale civile e sia in relazione all'accentuato collegamento
tra le commissioni tributarie e il giudice ordinario, per cui non
si riscontra quella netta separazione dalla giurisdizione ordinaria che
preclude alla Corte di cassazione di regolare le questioni di ripartizione
della competenza tra organi di una stessa giurisdizione speciale.

Premesso poi, che nel processo tributario la competenza territoriale
si determina in relazione all'atto impugnato, la Commissione rilevava che
competente a decidere il ricorso in oggetto era quella di Milano, in quanto
il provvedimento negativo, insito nel silenzio, er~ dell'intendente di
Finanza di quella citt� ed a nulla rilevava l'attivit� impositiva in precedenza
compiuta dall'Ufficio delle imposte dirette di Monza.

Il Procuratore Generale ha concluso per l'inammissibilit� del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. -Le Sezioni unite sono chiamate a comporre il contrasto ohe
si � determinato nella giurisprudenza della prima Sezione di questa
Corte in ordine all'ammissibilit� del regolamento di ufficio della competenza
nelle controversie devolute alla cognizione delle commissioni tributarie.
Il problema � stato risolto negativamente da numerose pronunzie
(dalla n. 479 del 1976 alla n. 1385 del 1982), le quali hanno sostanzialmente
utilizzato lo stesso argomento' in base al quale l'ammissibilit�
del rimedio era stata esclusa, con costante giurisprudenza, nel vigore
del precedente contenzioso. Si � osservato, in particolare, che il regolamento
di competenza, a differenza di quello di giurisdizione, � istituto
interno alla giurisdizione ordinaria, previsto soltanto per la ripartizione
dei compiti tra organi appartenenti ad essa, mentre � indiscutibile
il carattere di giurisdizione speciale delle commissioni tributarie;
e ci� -si � aggiunto -evidenziando un'oggettiva incompatibilit�
del regolamento con la natura propria del processo tributario,
pone altres� fuori causa il rinvio dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 636, al primo libro del codice di procedura civile, espressamente
limitato alle disposizioni compatibili con il giudizio speciale.
H regolamento � stato ritenuto ammissibile invece, dalJa sentenza
5 febbraio 1982, n. 658, sul duplice rilievo che l'art. 39 cit., sebbene
di per s� non decisivo, � idoneo ad attribuire base normativa all'estensione
del rimedio al processo tributario e che l'intervento della Corte

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

di cassazione, quale supremo organo regolatore della competenza, non
pu� essere considerato estraneo al sistema, in quanto la specialit�
della giurisdizione in materia risulta fortemente attenuata dalla partecipazione
ad essa della corte di appello.

Le Sezioni unite ritengono di prestare adesione a quest'ultimo indirizzo.

2. -Nel sistema del contenzioso delineato dal d.P.R. n. 636 del 1972
(modif. con d.P.R. 3 novembre 1981, n. 739) la distribuzione della potest�
giurisdizionale fra le commissioni tributarie di primo grado, le
quali hanno cognizione generale su tutte le materie devolute alla giurisdizione
speciale tributaria, � prevista soltanto in termini di competenza
territoriale ed � regolata dall'art. 2, primo e secondo comma:
le �commissioni hanno sedi identiche a quelle dei tribunali e la loro
competenza per territorio coincide con il circondario del tribunale del
luogo in cui ciascuna ha sede; il criterio di determinazione della competenza,
poi, � correlato all'ufficio finanziario che ha em�sso il provvedimento
impugnato, per cui ciascuna commissione ha cogmzione sui
ricorsi contro gli atti degli uffici che ricadono nel suo terr~torio
(tranne che per i ruoli formati dai Centri di servizio, per i quali il
ricorso va proposto alla commissione nella cui circoscrizione ha sede
l'ufficio delle imposte che ha accertato il tributo).
La legge non contiene norme sulla competenza, in particolare -per
quanto qui interessa ~ non disciplina specificamente il fenomeno dell'incompetenza,
in ordine al rilievo e alle conseguenze della presentazione
del ricorso ad una commissione tributaria � diversa da quella
cui spetta, in base al criterio suddetto, la cognizione della controversia,
e viene immediatamente in considerazione, quindi, l'art. 39 cit., il quale
detta una disposizione di chiusura, per cui al procedimento � si applicano,
in quanto compatibili con le� norme del presente decreto e delle
leggi che disciplinano le singole imposte, le norme contenute nel primo
libro del codice di procedura civile, con esclusione degli articoli da
61 a 67, dell'art. 68 primo e secondo comma, degli artt. da 90 a 97 e
dell'art. 128 �.

Tra le norme cos� escluse dal rinvio non vi sono quelle comprese
nelle sezioni V e VI del capo I, che disciplinano, fra l'altro,' l'incompetenza
e il regolamento di competenza, e perci� occorre individuare,
nei limiti richiesti dallo specifico problema in esame, l'ambito della
normativa che, per effetto del richiamo, deve ritenersi r�cepita nel
processo tributario. E, come in ogni altra ipotesi in cui il ricorso alla
tecnica del rinvio (c.d. recettizio o materiale) attiene ad un complesso
determinato di disposizioni, richiamate in quanto risultino coerenti
con il sistema che debbono integrare, l'indagine ricognitiva va scandita
in due momenti, occorrendo accertare se anche nel processo tributario
si configuri, senza essere disciplinata direttamente o indiret

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

172

tamente dalla legge relativa, una situazione processuale avente le stesse
caratteristiche di quella oggetto delle disposizioni richiamate; e, in
secondo luogo, se la disciplina risultante dalle stesse sia compatibile,

o meno, con norme del processo tributario o delle singole imposte,
ovvero con i princ�pi propri dell'ordinamento tributario, intesa l'incompatibilit�
non solo come contrasto assoluto, ma anche limitato e tuttavia
tale da comportare una disarmonia che non pu� ritenersi autorizzata.
3. -Sotto il primo profilo, va anzitutto ribadito -in c�nformit�
a quanto pacificamente si ritiene in dottrina o in giurisprudenza che
la competenza territoriale delle commissioni tributarie ha carattere
funzionale, dovencj.osi qualificare inderogabile ai sensi dell'art. 28
cod. proc. civ.
L'inderogabilit�, sebbene non dichiarata expressis verbis dal legislatore,
insita nella natura e nell'oggetto della giurisdizione e risulta
in modo certo da ci�, che la ripartizione circoscrizione delle commissioni
non soddisfa solo l'esigenza tecnico-organizzativa di distribuzione
quantitativa degli affari, ma � funzionale ad un diretto legame delle
commissioni medesime col territorio, affinch� le controversie siano per
quanto possibile conosciute da giudici del luogo in cui la ricchezza
viene prodotta e assoggettata a tassazione.

Al riguardo, � sufficiente sottolineare che la residenza in uno dei
comuni del territorio della commissione � requisito essenziale della
nomina dei componenti, i quali .decadono dall'ufficio ove tale requisito
venga successivamente a mancare (art. 4, lett. f; art. 6 lett. a); e che i
componenti medesimi debbono essere scelti, per una quota pari alla
met� dei membri, fra persone designate dai consigli comunali dei
comuni compresi nella circoscrizione (art. 2, terzo comma; le stesse
regole vigono per le commissioni di secondo grado: art. 3).

Il carattere funzionale della competenza comporta, fra l'altro, secondo
quanto dispone l'art. 38, primo comma, cod. proc. civ., che l'incompetenza
della commissione adita pu� essere rilevata, anche di ufficio,
in ogni stato e grado del processo, sia nelle varie fasi davanti' alle
commissioni che innanzi alla corte di appello o nel giudizio di cassazione.

4. -Anche nel processo tributario innanzi alle commissioni, poi,
vige il principio, del pari posto dal codice di rito, secondo cui il difetto
di competenza deve essere accertato e dichiarato dalle commissioni
con pronuncia formale, mediante decisione, resa ai sensi dell'art. 20, con
la quale viene risolta in via preliminare la questione di competenza.
Di ci� si � talvolta dubitato, sostenendosi che la mancanza di una
apposita disciplina al riguardo corrisponda ad una precisa scelta del
legislatore nel senso di assimilare l'incompetenza ad un vizio del ri

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

corso, che perci� sarebbe inidoneo a costituire un valido rapporto processuale;
pertanto, rilevato il vizio, il giudice tributario non dovrebbe
dichiarare l'incompetenza, ma l'inammissibilit� del ricorso (che, se ancora
possibile, andrebbe riproposto ex novo al giudice competente).

Senonch� l'opinione, oltre a contraddire un orientamento della dottrina
e della giurisprudenza assolutamente pacifico gi� nel vigore del
precedente contenzioso -per cui la competenza del giudice costituisce,
come nell'ordinario processo civile, un presupposto processuale o (secondo
l'indirizzo pi� recente) una condizione della decisione di merito,
che non incide, dunque, sulla validit� dell'atto introduttivo della lite �
priva di qualsiasi base normativa, giacch� l'incompetenza non � annoverata
tra i vizi che, ai sensi dell'art. 15, ultimo comma, del d.P.R.

n. 636 del 1972, danno luogo ad inammissibilit� del ricorso; e, per converso,
l'assenza di una particolare regolamentazione al riguardo rende
operante, come si � detto, il rinvio di cui all'art. 39 cit., sicch� la disciplina
in ordine alla pronuncia e alle conseguenze dell'incompetenza
� quella stessa del codice di rito.
5. -Con la pronunzia che dichiara l'incompetenza deve essere altres�
designato, secondo la regola generale racchiusa nell'art. 44 cod.
proc. civ., il giudice innanzi al quale il giudizio deve proseguire, essendo
applicabile al processo tributario anche l'istituto della translatio iudicii,
per cui il ricorso presentato al giudice incompetente conserva i suoi
effetti processuali e sostanziali e il processo, in seguito alla pronuncia�
di incompetenza, continua davanti a quello indicato come competente,
per modo che si verifica solo una modificazione del rapporto processuale,
validamente instaurato.
Il principio -che � corollario della natura di presupposto della
trattazione del merito riconosciuta alla competenza ed � ormai comune
ad ogni settore del diritto. processuale (v., per il processo amministrativo,
l'art. 31 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034) risulta dal combinato
disposto degli artt. 44, 45, 49 e 50 cod. proc. civ., per i quali opera
il rinvio di cui all'art. 39 cit., ed � pienamente in linea con le finalit�
di celerit� ed economia processuali alle quali � improntato il processo,
nonch� con il carattere (parzialmente) officioso del medesimo.

Su ci� convengono dottrina e giurisprudenza prevalenti, mentre si
discute se sia compatibile con questo carattere del giudizio tributario
il rigoroso rispetto del procedimento delineato per la prosecuzione del
giudizio dall'art. 50, che, in coerenza con la natura dispositiva del
processo, viene rimessa all'iniziativa della parte interessata, la quale
vi deve provvedere mediante apposito atto di riassunzione nel termine�
stabilito dal giudice (e in via suppletiva dalla stessa disposizione), la
cui inosservanza � causa di estinzione del processo.

In verit�, non sembra che vi siano ostacoli alla ricezione di questo
sistema, ove si consideri, da un lato, che anche nel processo tributario

174 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

incombe sulla parte istante l'onere di realizzare i presupposti del rap

porto processuale e, dall'altro, che la sanzione di estinzione del processo

per inosservanza di oneri di questo tipo non � estranea al medesimo

giudizio (v. art. 22, modif. dall'art. 14 del d.P.R. n. 739 del 1981, che

prevede quella conseguenza per la mancata presentazione, nel termine

di un anno della copia dell'atto di appello destinata all'ufficio; nonch�

la disposizione transitoria di cui all'art. 44, v. d.P.R. n. 636, ri~ar

dante l'estinzione del processo per omessa presentazione dell'istanza

di trattazione).

Senza dire che la riassunzione ad istanza di parte � espressamente

prevista dall'art. 40, ultimo comma, del d.P.R. n. 636, nell'ipotesi in

cui, in seguito a sentenza di annullamento resa dalla corte di appello,

la controversia debba proseguire innanzi alla commissione tributaria

di secondo grado (o di primo grado) designata per il rinvio, presso

la quale il giudizio va riassunto mediante ricorso (cio� nelle forme

di cui agli artt. 15 e 17) entro un determinato termine dalla notifica

zione della sentenza.

Ma non occorre qui affrontare funditus il problema, che � irrilevante
ai fini della specifica questione in esame. Infatti, ove pure il
meccanismo della riassunzione fosse da ritenere incompatibile con le
caratteristiche del processo, non per questo potrebbe negarsi la . vigenza
del principio della translatio, che non si ricava soltanto dall'art. 50 cit.
� ed � suscettibile di operare indipendentemente dalle modalit� suddette,
attraverso una trasmigrazione del processo disposta di � ufficio, realizzando
d'imperio, cio�, quell'effetto che il codice riserva all'iniziativa

della parte.

Infine, va detto che la commissione successivamente investita della

controversia non � vincolata, ai sensi dell'art. 44 cod. proc. civ., alla

designazione contenuta nella pronuncia di incompetenza della commis

sione adita per prima, ma pu� a sua volta ritenersi incompetente, stante

il carattere inderogabile della competenza.

6. � Il rapido excursus della disciplina dell'incompetenza dimostra,
quindi, che nel processo tributario si riscontrano tutti i presupposti i
quali possono dar luogo alla situazione conflittuale prevista dall'art. 45
cod. proc. civ., in presenza della quale il giudice successivamente adito
viene privato del potere di statuire sulla propria competenza, e, ove
ritenga di essere incompetente, deve provocare la decisione della questione
relativa da parte della Corte Suprema; e conseguentemente si
giustifica l'applicabilit� del regolamento, quale rimedio atto ad impedire
che il conflitto negativo di competenza si trasformi da virtuale in
attuale.
In proposito, nelle sentenze contrarie all'ammissibilit� del regolamento,
� ricorrente l'affermazione secondo cui � il verificarsi della situazione
conflittuale non resterebbe senza soluzione, poich� l'ordinamento

I !

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

175

contempla la possibilit� dell'impugnazione per qualsiasi violazione di
legge, sia pure con mezzi esperibili nell'ambito dello stesso contenzioso
tributario (v., da ultimo, la sent. n. 1385 del 1982).

Il rilievo, per�, non � convincente, perch� in realt� gli ordinari
mezzi di impugnazione non solo non possono impedire l'insorgere del
conflitto, ma-in taluni casi non valgono neppure a rimuoverlo.

Tanto � a dirsi nell'ipotesi in eui il contribuente faccia acquiescenza
alla prima sentenza e il giudice designato declini, a sua volta, la
propria competenza: ove questa seconda pronunzia venga confermata
in tutti i gradi del giudizio o, comunque, passi in giudicato, il conflitto
negativo diventa ineliminabile e si traduce in un sostanziale diniego
di giustizia. E una situazione identica si pu� avere nell'ipotesi
opposta, quando il gravame proposto avverso la prima declinatoria
di incompetenza venga respinto con decisione passata in giudicato: poich�
neppure in tal caso l'indicazione diventa incontestabile per il giudice
dichiarato competente, questo pu� ugualmente negare la propria competenza
riproducendosi, di conseguenza, il conflitto dianzi evidenziato.

Inoltre, il fine istituzionale del regolamento di competenza � anche
quello di provocare una pronta e definitiva decisione della questione di
competenza, evitando che essa sia mantenuta in tutti i gradi del giudizio,
con il rischio che la c9ntroversia venga attribuita ad un diverso
giudice di primo grado soltanto all'esito dell'intero processo; la quale
finalit� assume massimo rilievo nel processo tributario, in cui � maggiore
il numero delle possibili impugnazioni (v. sent. n. 658 del 1982).

Si deve riconoscere quindi, che il rinvio dell'art. 39 cit. � idoneo
ad operare in relazione al regolamento di competenza di ufficio, posto
che le fattispecie per le quali � previsto si verificano allo stesso modo
nel processo tributario e in esso non formano oggetto di una. specifica
e diversa normativa.

7. -Il discorso si restringe cos� al secondo momento dell'indagine,
relativo alla compatibilit� dell'istituto con i princ�pi proprio del contenzioso
tributario, la quale -come si � anticipato -viene esclusa
dall'indirizzo che qui si contrasta in base ad un unico argomento,
che fa perno sulla natura di organi di giurisdizione speciale delle commissioni
tributarie; in base a ci� si sostiene che i conflitti di competenza
fra le stesse non possano essere regolati con il rimedio in esame,
il quale riguarda i rapporti fra i giudici ordinari e ha radice nella
loro dipendenza funzionale dalla Corte di Cassazione.
g agevole scorgere l'equivoco che inficia questo ragionamento, che
neglige, nella sostanza, il valore del rinvio normativo.
:E:. esatto che il regolamento cli competenza � disciplinato quale
istituto del processo che si svolge innanzi agli organi dell'autorit� giu

�.�.�.�.�.�.�.-.�.�.�.�.�.�r.�.r.�.r.-.�.�.�.r.�.�rr� � � � �r � � � � � � � � � � � � � �r � � � � � ��� � � � � -� � �� � � � � '� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �.�.�.�.�.�.�:�.�.�.�:�:�.�.O:'.�:�~�:�:O:".�:�:�:�z�:�:�:-:�:�z-:�:..-:�z-:-:rcu.-.-.-,..,.,.,-,�.�,�.-.-.-.-.-..-r.-.-.-.-.-r. .�.�.�,�.�.�.��:�:�Z".�'.�'.�'.-:���:�������:�:�:����-.�.��'.�Z�'.�'.-:..-.:.�r.:.�-�.�.��:��-�.�.�.�.zr�

n. n.
\
176 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
diziaria ordinaria, rispetto ai quali il potere della Cassazione di regolare
la competenza corrisponde alla sua posizione al vertice di quella
giurisdizione; e ci� esclude che il rimedio possa essere applicato in via
analogica ai processi che si svolgono innanzi a giudici speciali, sicch�
correttamente se ne negava l'applicabilit� nel sistema del precedente
contenzioso tributario, in cui mancava una disposizione analoga all'art.
39 del d.P.R. n. 636 del 1972.
Ma niente impedisce al legislatore ordinario di conferire alla Corte
di Cassazione, con apposita norma, il potere di risolvere i conflitti di
competenza interni ad una giurisdizione speciale (in considerazione anche
della sua posizione costituzionale rispetto a tutte le giurisdizioni speciali,
ex art. 111 Cost.); e una disposizione di questo tipo � insita nel
rinvio di cui all'art. 39 cit., volto appunto a rendere applicabili norme
ed istituti del processo ordinario a quello tributario.
Con la tecnica del rinvio recettizio, infatti, si raggiunge lo scopo
di rendere in determinate materie disposizioni riguardanti analoghe fattispecie
di altre materie o settori dell'ordinamento, evitando di redigere
un testo corrispondente a quello che si vuole recepire; e nella
specie, attraverso il rinvio in questione, le norme che attribuiscono e
disciplinano il potere della Cassazione di regolare i conflitti di competenza
debbono ritenersi dettate anche per il proci::sso tributario,
avendo, cio�, la valenza di enunciati che disciplinano direttamente le
corrispondenti fattispecie di tale processo.
Risulta rimosso ex lege, dunque, l'ostacolo costituito dalla qualit�
di organi di giurisdizione speciale delle commissioni tributarie: il rinvio
-si ripete -ha appunto la funzione di rendere applicabile l'istituto
fuori del giudizio ordinario, estendendo cos� al processo tributario
il potere della Cassazione di regolare la competenza; e non � possibile,
di conseguenza, ragionare in termini di incompatibilit� del regolamento
in relazione alla specialit� della giurisdizione, ipso iure superata
dalla norma di rinvio.
Il regolamento potrebbe essere ritenuto inammissibile, per effetto
del limite di compatibilit� di cui all'art. 39 cit., solo per ragioni tecnicogiuridiche
interne all'ordinamento tributario, con riferimento a regole

o a princ�pi che ne escludessero la possibilit� di applicarlo. Ma non
si rinvengono cause ostative di questo tipo e, anzi, l'assenza di una
qualsiasi disciplina specifica al riguardo costituisce precisa conferma
della portata del rinvio, ove si consideri che, in caso contrario, solo il
processo tributario sarebbe privo di un mezzo volto a risolvere i conflitti
di competenza, posto che un peculiare rimedio per decidere preventivamente
le questioni di competenza � previsto anche nel processo
amministrativo innanzi ai T.A.R., sebbene la competenza territoriale
sia derogabile (art. 31 I. 1034 del 1971).

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

8. -Sul piano teorico-sist�matico, poi, � stato esattamente osservato
(con la sent. n. 658 del 1982) che l'ammissibilit� del regolamento �
coerente con il peculiare assetto della giustizia tributaria.
Mentre nel sistema precedente alla riforma le commissioni costituivano
una giurisdizione speciale del tutto distinta da quella ordinaria,
ciascuna svolgendosi secondo un modulo processuale compiuto nella
struttura e nei suoi gradi, nell'attuale normativa � prevista una giurisdizione
unitaria ed esclusiva, affidata insieme alle commissioni tributarie
e alla corte di appello, istituzionalmente inserita come organo
preposto ad un grado del giudizio in alternativa alla Commissione tributaria
centrale. La dicotomia giudice ordinario-giudice speciale � stata
composta, cio�, facendo concorrere alla stessa giurisdizione, intesa in
senso oggettivo, un organo della giustizia ordinaria; e se � vero che
ci� non incide n� sulla natura delle commissioni tributarie, che non
vengono attratte nell'orbita della giurisdizione ordinaria, n� sulla punizione
della corte di appello, che non si trasforma in giurisdizione speciale,
non � men vero che in questo singolare modulo processuale
la posizione della Corte di cassazione assume una diversa consistenza
rispetto ad ogni altra giurisdizione speciale, appunto in relazione alla
sua duplice funzione di giudice delle impugnazioni di legittimit� sia
delle decisioni della Commissione centrale e sia delle decisioni della
corte di appello (v. sent. S.U. n. 871 del 1984 e n. 2350 del 1983).

Anche sotto questo profilo risulta razionale, quindi, l'estensione del
potere della Cassazione di regolare la competenza. In proposito � sufficiente
considerare che il processo svoltosi nei primi due gradi davanti
alle commissioni pu� proseguire in sede di gravame innanzi alla corte
di appello, sicch� la Cassazione, nel regolare la competenza fra le commissioni,
regola indirettamente quella conseguenziale del giudice ordinario;
e che una situazione conflittuale si pu� determinare anche in
relazione ad una pronuncia della corte di appello che dichiari della
commissione adita e, come consente l'art. 40 del d.P.R. n. 636 del 1972,
designi come competente altra commissione di secondo grado (o di primo
grado), la quale a sua volta si ritenga incompetente (v. ord. 18 settembre
1976 n. 476): un tale conflitto non pu� che essere risolto dalla
Corte di cassazione.

In definitiva, si deve affermare che il regolamento di competenza
di ufficio, previsto dall'art. 45 cod. proc. civ., si applica anche nel
processo tributario, per risolvere i conflitti di competenza fra gli organi
della giurisdizione speciale disciplinata dal d.P.R. 29 settembre 1972

n. 636, e succ. modificazioni; pertanto la commissione tributaria indicata
come competente nella pronunzia di incompetenza resa da quella
adita per prima, ove ritenga a sua volta di essere incompetente, non pu�
statuire sulla questione, ma deve provocarne la decisione da parte della
Corte di Cassazione, chiedendo di ufficio il regolamento di competenza.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

178

� opporttll�o sottolineare che questa conclusione, concernente appunto
il regolamento di ufficio, lascia impregiudicata la questione circa
l'ammissibilit� del regolamento necessario e di quello facoltativo di
competenza (art. 42 e 43 cod. proc. civ.), rispetto ai quali si delinea
una problematica parzialmente diversa.

9. -Il conflitto di competenza deve essere risolto nel senso indicato
dalla Commissione tributaria di primo grado di Monza, che ha
chiesto il regolamento, appartenendo la controversia alla cognizione
della Commissione tributaria di Milano.
Questa ha negato la propria competenza in base all'opinione secondo
cui nelle azioni di rimborso la contestazione riguarda in realt�
l'ufficio fiscale competente per l'imposta che si assume indebitamente
pagata, con il quale si � svolto il rapporto tributario nella fase del
prelievo e al quale spetta la legittimazione a contraddire; conseguentemente
la competenza giudiziale va determinata in relazione alla sede
del medesimo ufficio e non a quella dell'Intendenza di finanza che ha
proweduto o avrebbe dovuto prowedere sulla domanda di rimborso.

La tesi non ha fondamento.

L'azione di ripetizione di somme corrisposte a titolo di imposta,
al cui rimborso il contribuente ritenga di avere diritto, � rimessa alla
giurisdizione esclusiva � tributaria (fatta eccezione, owiamente, per i
tributi non compresi nell'ambito di operativit� del d.P.R. n. 636 del
1972; v. S.U. n. 2118 del 1981) ed � strutturata dall'art. 16 della legge che
qui viene in considerazione nel testo originario, trattandosi di
controversia insorta prima della novella n. 739 del 1981 -come azione
di annullamento del prowedimento esplicito o implicito di rifiuto del
rimborso, reso dall'amministrazione finanziaria sulla domanda che deve
essere a'.ll'uopo necessariamente presentata in via amministrativa prima
del giudizio. In particolare, ai sensi di detta norma, ove intervenga un
espresso prowedimento di rigetto dell'istanza, il ricorso deve essere proposto
nel termine ordinario di sessanta giorni dalla notificazione dell'atto;
nel oaso, invece, di inerzia dell'Amministrazione protrattasi per oltre novanta
giorni dalla notifica2lione dell'intimaiione . del contribuente a prov

vedere, il silenzio � si considera imposizione �, cio� atto impositivo impugnabile,
e il ricorso si deve proporre nel termine ordinario decorrente
dalla scadenza dei novanta giomi. Secondo uno schema ricorrente nella
legislazione amministrativa -per cui, in determinate circostanze e specialmente
a seguito di una provocazione del soggetto interessato, il silenzio
dell'amministrazione assume ope legis un significato positivo o negativo
specificamente stabilito -all'inerzia dell'Amministrazione finanziaria
viene cos� attribuito il valore legale tipico di prowedimento di segno nega�
tivo. E tal qualificazione del silenzio � in armonia con gli artt. 75 del

d.P.R. n. 634 e 47 del d.P.R. n. 637 del 1973, i quali con formula solo in

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

apparenza diversa, �stabiliscono che la domanda di rimborso, trascorso UD
certo termine, � si considera respinta �.

In questo sistema, in cui l'azione di rimborso postula UD autonomo
provvedimento esplicito o implicito di diniego e deve essere necessariamente
proposta attraverso l'impugnativa del medesimo, la competenza
non pu� che appartenere, secondo il disposto dell'art. 2, alla
commissione tributaria nella cui circoscrizione ha sede l'ufficio finanziario
che quel provvedimento ha reso (in pratica, l'Intendenza di finanza),
a nulla rilevando, sotto questo profilo, che il rapporto sia stato
in precedenza curato dall'ufficio competente per l'i:qiposta in contestazione.

Come si � visto, il criterio stabilito dalla norma � rigorosamente
formale, giacch� la competenza � legata alla sede dell'ufficio che ha
adottato il provvedimento, vale a dire di un organo individuato in base
al solo fatto di essere l'autore dell'atto che si impugna; ed � perci�
esclusa in radice la possibilit� di determinare la competenza in relazione
ad un diverso ufficio, qualificato in base ad elementi di altro
tipo, quali quelli sostanziali attinenti allo svolgimento del rapporto tributario
o, al limite, alla stessa potest� di emettere il provvedimento,
che sono manifestamente estranei alla regola suddetta. Tanto meno. pu�
venire in considerazione la legittimazione a contraddire dell'organo,
concetto che nel processo tributario assume un significato peculiare e,
comunque, nulla ha da vedere con il criterio di determinazione della
competenza. Il quale, poi, non solo � funzionale allo scopo di -~corare
la competenza ad UD elemento certo risultante dallo stesso provvedimento,
ma � coerente con il carattere che contraddistingue il nuovo
contenzioso tributario, modellato come processo di impugnazione di
atti (v. sent. n. 2085 del 1985).

Anche sotto questo aspetto si manifesta l'inconsistenza dell'opi

nione in esame, ove si consideri che ai sensi dell'art. 16, fuori dei casi

in cui il diritto al rimboro sorga successivamente al pagamento (come

ad es., per effetto di una pronuncia di incostituzionalit�), la relativa

istanza � proponibile solo se il pagamento medesimo abbia � avuto

luogo senza preventiva imposizione �, cio�, secondo la pi� precisa for

mula adoperata nel testo risultante dalla novella del 1981, per i versa

menti diretti e per i casi in cui non sia $tato notificato in precedenza

un atto dell'ufficio autonomamente impugnabile, dovendo altrimenti l'im

p�gnativa essere rivolta contro tale atto (la cui eliminazione � pre

supposto del rimborso); e dunque non ha senso il riferimento alle

fasi precedenti del rapporto, perch� non esiste un provvedimento del

l'Amministrazione suscettibile di impugnazione -conseguentemente ri

levante ai fini della competenza -diverso da quello di diniego emesso

dall'intendente di finanza, al quale spetta la potest� di provvedere sui

rimborsi nelle fattispecie che qui vengono in considerazione (art. 37

�'.X"%�.��;:.�

j::� �x'*. ...�� .. ,

,x . m

180 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

e 38 del d.P.R. n. 602 del 1973); in forza di tali disposizioni, per le imposte
che, come l'Ilor, sono corrisposte mediante ritenute o versamenti
diretti, la domanda di rimborso va fatta all'intendente di finanza
della provincia in cui il contribuente ha il domicilio fiscale o nella quale
ha sede l'esattoria che si � ricevuta il versamento).

In alcune decisioni di commissioni di merito, poi, si trova invocato
l'art. 31 del r.d. 7 agosto 1936, n. 1639, secondo cui la competenza �
�determinata dalla sede dell'ufficio che ha proceduto all'accertamento �;
ma il riferimento � errato, perch� la norma non � pi� in vigore in
forza dell'art. 46 del d.P.R. n. 636 del 1972, che oltre alle disposizioni
della precedente legge ivi espressamente elencate, ha abrogato tutte
le altre incondizionatamente come appunto la detta disposizione, chiaramente
contrastante con la disciplina dianzi delineata. Per contro, l'in�
terpretazione accolta � indirettamente confermata dall'art. 10, nono
comma, del d.P.R. 28 novembre 1980, n. 787, istitutivo dei centri di
servizio, il quale dispone che la competenza territoriale per i ricorsi
prodotti contro il ruolo formato da uno di tali centri spetta alla commissione
nella cui circoscrizione si trova l'ufficio tributario che ha
accertato l'imposta: da ci� si evince che il legislatore, quando ha
inteso derogare all'ordinario criterio di determinazione della competenza,
lo ha fatto espressamente.

Giova avvertire che il principio che qui si afferma -secondo il
quale la competenza sui ricorsi in materia di rimborso di ILOR appartiene
alla commissione tributaria nella cui circoscrizione ha sede l'intendenza
di finanza alla quale � stata presentata la domanda di restituzione
del tributo, tanto se questa sia stata respinta con esplicito
provvedimento, quanto se l'Amministrazione sia rimasta inerte -deve
ritenersi valido anche in seguito alla novella n. 739 del 1981, che ha
parzialmente modificato la precedente disciplina dell'art. 16 del d.P.R.

n. 636 del 1972 in tema di azioni di rimborso. Il provvedimento negativo
� stato, infatti, direttamente incluso nell'elenco degli atti impugnabili
(la cui tassativit� � ormai fuori discussione, essendo stata espressamente
sancita); e, se � vero che la valenza provvedimentale dell'inerzia
(protrattasi oltre i novanta giorni) � meno chiara in quanto in questa
ipotesi il ricorso � ora proponibile fino a quando il diritto al rimborso
non � prescritto, non � men vero che la qualificazione del silenzio come
provvedimento negativo tipizzato sembra doversi confermare alla stregua
della normativa speciale in precedenza ricordata, rimasta invariata,
e che, comunque, il problema non � rilevante ai fini della competenza,
la quale deve essere necessariamente determinata allo stesso
modo che nelle ipotesi di provvedimento negativo esplicito, cio� con
riferimento alla sede dell'ufficio che avrebbe dovuto provvedere sulla
domanda di rimborso.

181

PARTE I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA

Nella specie, questa venne presentata all'intendente di finanza di
Milano e perci�, non essendo intervenuto nel termine un espresso provvedimento,
correttamente il contribuente propose ricorso alla Commissione
tributaria di quella citt�, a torto dichiaratasi incompetente.

Deve pertanto essere affermata la competenza di detta commissione,
senza che occorra provvedere sulle spese di questa fase del � giudizio,
trattandosi di regolamento proposto. di ufficio. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 16 gennaio 1986 n. 231 -Pres. Moscone Est.
Cantillo -P. M. Cantagalli (conf.) -Agenzia Marittima Berti c.
Ministero delle Finanze (avv. Stato Braguglia).

Tributi erariali indiretti � Imposte doganali -Manifesto di carico � Rilevanza
� Merci iscritte ma non rinvenute � Si presumono immesse al
consumo.

(D.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, artt. 36, 37 e 94)..
Poich� il manifesto di carico deve contenere la indicazione della
specie, quantit� e qualit� delle merci che costituiscono il carico e
tiene quindi luogo della dichiarazione sommaria, devono presumersi immesse
al consumo le merci iscritte non rinvenute all'atto delle operazioni
doganali (art. 36 d.P.R. 23 gennaio 1973 n. 43), a meno che non
sia data la prova di una delle circostanze previste nell'art. 37. (1)

(omissis) 1. -Con l'unico motivo, denunziando la violazione degli
artt. 36, 37 e 94 del d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43, e 2727 ss. cod. civ.,
l'Agenzia marittima Berti s.p.a. deduce che erroneamente la Corte
napoletana ha ritenuto sorta l'obbligazione tributaria in base alle risultanze
del manifesto di carico, senza considerare che il presupposto del
tributo, cio� l'immissione delle merci nel territorio doganale, � un fatto
materiale che deve essere accertato oggettivamente, sicch� nella specie
esso non poteva essere desunto utilizzando il solo documento, attraverso
una presunzione di secondo grado confliggente con il divieto del praesumptum
de praesunto, e negando ingresso ad una prova testimoniale
articolata in senso contrario.

La censura non � fondata.

2. -L'atto denominato �manifesto di carico� -che deve essere
obbligatoriamente tenuto, salve le eccezioni espressamente previste dalla
legge, dai capitani delle navi di qualunque nazionalit� dirette in un
(1) Decisione ineccepibile.

182 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

porto dello Stato e viene compilato dallo stesso comandante ovvero
rilasciato da autorit� consolari o doganali italiane o estere -contiene
�le indicazioni della specie, quantit� (in peso o in volume) e qualit�
delle merci alla rinfusa o dei colli che costituiscono il carico; e in
relazione a questa funzione documentale, per cui la merce effettivamente
trasportata deve necessariamente corrispondere a quella risultante
dal manifesto, tiene luogo, per gli arrivi via mare, della dichiarazione
sommaria obbligatoria prevista per tutte le merci immesse nel
territorio doganale (art. 94 t.u. leggi doganali n. 43 del 1973).
Esso, cio�, stante l'impossibilit� nei trasporti suddetti di accertare
immediatamente la quantit� e qualit� della merce che attraversa la
linea doganale -la quale coincide, ai sensi dell'art. 2 del T.U., con i
confini del mare territoriale (e dello spazio aereo) -vale ad identificare
le merci entrate nello spazio doganale che debbono essere presentate
in dogana (art. 56, secondo comma); e correlativamente consente
sia il controllo sulle stesse, ancorch� non debbano essere sbarcate
in un porto dello Stato, e sia la foro presa in carico quando
vengano sbarcate (nel qual caso deve essere consegnata in dogana
una copia del manifesto in lingua italiana).
In coerenza, poi, con la rivelata funzione del documento, � il capitano
deve rendere conto, ad: ogni richiesta della dogana, delle merci
inscritte a manifesto� (art. 111 t.u.), nonch� annotare e dichiarare le
eventuali vicende comportanti discordanze tra manifesto e carico.
Ci� posto, risulta evidente che per le merci elencate nel manifesto
di carico l'arrivo in territorio doganale non risulta da presunzione
-come a torto sostiene la ricorrente -ma � direttamente documentato
dall'atto, cio� da dichiarazione all'uopo redatta o, comunque, fatta
propria dal capitano della nave, responsabile delle merci nei confronti
della dogana. E si comprende perch� le merci iscritte nel manifesto,
ma non rinvenute all'atto delle operazioni doganali, si debbono r~tenere
immesse definitivamente al consumo (salvi i casi di cui all'art. 37),
9perando in pieno il disposto dell'art. 36, quinto comma, del t.u., che
pone una presunzione correlata appunto ad una dichiarazione attestante
l'esistenza delle merci al momento dell'entrata della nave nelle acque
territoriali.
Non si riscontra, dunque, alcuna di quelle presunzioni a catena
ipotizzate dalla ricorrente, contrastanti con il principio che vieta il
praesemptum de praesumpto; il manifesto di carico documenta la merce
esistente a bordo e, in quanto presentato in dogana, comporta dichiarazione
di arrivo nel territorio doganale delle merci in esso elencate;
e ci� impone di presumere immessa al consumo la merce che, al
momento dello sbarco, non viene pi� rinvenuta. ~
~
1
I

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA 183

Pertanto esattamente la Corte di merito ha ritenuto verificata, nella
specie, la presunzione di immissione definitiva al consumo, sancita dall'art.
36 cit., dato che l'arrivo delle merci in questione nel territorio
doganale era documentato dal manifesto di carico.

3. -In questa prospettiva, � infondata anche la critica relativa alla
mancata ammissione della prova testimoniale, diretta a dimostrare che,
una volta sbarcata, la merce non aveva subito alterazioni quantitative,
essendo stata custodita sotto il diretto controllo della Guardia di
Finanza.
Giustamente la Corte ha osservato che, operando la presunzione di
immissione definitiva al consumo, la circostanza oggetto della prova �
irrilevante, in quanto non esclude l'eventualit� che la merce mancante
possa essere stata sottratta ai vincoli doganali e immessa al consumo
nel lasso di tempo tra l'ingresso nelle acque territoriali e l'arrivo nel
porto di Napoli; per vincere la presunzione, invece, la ricorrente avrebbe
dovuto provare una delle circostanze previste dall'art. 37 t.u., cio� la
perdita o la distruzione della merce ovvero il verificarsi di variazioni
quantitative dovute a cali naturali e tecnici. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 gennaio 1986 n. 261 -Pres. La Torre Est.
Virgilio -P. M. Bennati (diff.) -Ministero delle Finanze (avv.
Stato Linguiti) c. Oriani (aVv. Seccarella).

Tributi erariali diretti -Rettifica della dichiarazione ex art. 36-bis d.P .R.
29 settembre 1973, n. 600 � Correzione di errori materiali e di calcolo Correzioni
di errori di applicazione della legge.

(D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 36 bis).
In sede di liquidazione delle imposte dovute sulla scorta dei dati
e degli elementi direttamente desumibili dalla dichiarazione e dai suoi
allegati (art. 36 bis d.P.R. n. 600/1973), l'ufficio ha il potere di rettificare
la dichiarazione in tutto quant? � necessario per rendere il carico dell'imposta
esattamente commisurato a quello dovuto sulla base di quanto
risulta dalla dichiarazione e quindi anche di correggere gli errori, non
puramente materiali, attinenti alla determinazione dell'imponibile e dell'imposta;
conseguentemente quando sia stato dichiarato per un fabbricato
il reddito catastale e il maggiore reddito effettivo ma sia stata
liquidata la imposta sul reddito catastale, legittimamente l'ufficio liquida
e iscrive a ruolo l'imposta dovuta sul reddito effettivo (1).

(1) Va pienamente condivisa la pronuncia, che � una delle prime che interviene
sull'argomento. L'espressione, apparentemente restrittiva, di errori materiali
o di calcolo, � posta in relazione alla determinazione degli imponibili e delle
imposte; trattasi quindi non di errori meramente numerici ma di errori, elementari
ed evidenti, sulla composizione dell'imponibile e la liquidazione della imposta.

184

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

(omissis) La ricorrente in via principale deduce con unico motivo,

sotto il profilo della violazione dell'art. 36 bis e 38 -del d.P.R. n. 600
del 1973, che la Corte di Appello erroneamente ha attribuito alla norma
un contenuto ristretto alla correzione degli errori materiali o di cal

I
I (-'.
colo, mentre essa consente la utilizzabilit� di tutti i dati ed elementi
� desUllllibili direttamente � dalla dichiarazione e dai relativi allegati.

La interpretazione data dalla Corte di Appello � sostanzialmente
elisiva del primo comma dell'art. 36 bis, come risulta peraltro dal coordiI
namento tra la indicata disposizione e l'art. 38, III comma che disciplina
le ipotesi di necessit� di rettifica delle dichiarazioni presentate
dal contribuente.

Con il ricorso incidentale condizionato si sostiene che ai sensi dell'art.
11, 3� comma del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 (come modificato
dal d.P.R. 24 dicembre 1976 n. 920) nei ruoli principali sono iscritte
le imposte liquidate in base alla dichiarazione ai sensi dell'art. 36 bis
e 36 ter del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600; tale possibilit� � consentita
in forza del 5� comma dell'art. 4 del d.P.R. n. 920 del 1976, soltanto
dalla data di entrata in vigore di questo provvedimento, cio� dal 20 gennaio
1977, giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale.

Nel caso di specie, >l'iscrizione � avvenuta nel ruolo 1976, emissione
settembre, e perci� illegittimamente in quanto non era ancora entrato
in vigore il d.P .R. n. 920 che confer� all'Amministrazione il potere di
iscrizione nei ruoli principali delle imposte liquidate a norma dell'articolo
36 bis del d.P.R. n. 600 del 1973.

Il ricorso principale � fondato.

La norma della cui esatta interpretazione si discute (art. 36 bis
citato) esprime nel titolo stesso �Liquidazione delle imposte -dovute
in base alle dichiarazioni � -la sua concreta finalit� che � quella di
porre gli uffici fiscali nella condizione di procedere sollecitamente, anche
nell'interesse dei contribuenti, al calcolo dei tributi sulla base delle
risultanze emergenti dalla dichiarazione dei redditi.

In stretta correlazoine con questa finalit�, nel primo comma sono
enunciati i criteri generali ai quali devono attenersi gli uffici, ed � inoltre
stabilita la condizione-base (e dunque anche il limite) per� il legittimo
esercizio del potere di correzione e di rettifica attribuito agli uffici.

Tale condizione consiste nella esigenza che le liquidazioni delle
imposte effettivamente dovute avvengano � sulla scorta dei dati e degli
elementi direttamente desumibili dalle dichiarazioni stesse e dai relativi
allegati �, come testualmente dispone la norma.

Nel rispetto della indicata condizione, l'attivit� dell'amministrazione
pu� dunque esplicarsi secondo una vasta gamma di ipotesi, le quali
trovano la loro concreta tipicizzazione nelle lettere a), b), e), d) e) del
secondo comma dell'art. 36 bis.

PARTB I, SBZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 185

Dall'esame critico delle fattispecie contemplate sotto tali lettere risulta
che gli uffici fiscali -sempre con l'obbligo di dedurre i dati e
gli elementi contabili e di valutazione delle stesse dichiarazioni presentate
dal contribuente -sono legittimati a compiere tutte le operazioni
necessarie per rettificare le inesattezze e gli errori riscontrati nella
dichiarazione dei redditi, al fine di rendere il carico dell'imposta esattwnente
commisurato a quello dovuto sulla scorta, cio� con l'ausilio
e la guida, dei dati forniti dallo stesso contribuente.

Nel quadro delle indicate possibilit� l'amministrazione aveva certamente
il potere di correggere l'errore �nella determinazione dell'imponibile
� (ipotesi di cui alla lett. �a� dell'art. 36 bis) commesso dal contribuente
il quale, dopo aver indicato, nelle rispettive caselle del modulo,
sia il reddito effettivo dei fabbricati (L. 7.500.000) sia quello calcolato
in base al reddito catastale aggiornato (L. 1.300.000), consider�
poi quest'ultimo quale reddito imponibile, e non gi� il reddito effettivo
come chiaramente prescritto dalla legge.

L'amministrazione, sostituendo il reddito da considerare a quello
erroneamente indicato dal contribuente, si � legittimamente avvalsa del
potere di correzione conferitole dalla legge perch� si � limitata ad attribuire
ai dati contabili denunciati dal contribuente la loro effettiva rilevanza,
ai fini della esatta determinazione dell'imponibile.

Il ricorso principale deve pertanto essere accolto. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 22 gennaio 1986 n. 402 -Pres. Scanzano Est.
Finocchiaro -P. M. Di Renzo (diff.) -Soc. Riviera c. Ministero
delle Finanze (avv. Stato Corti).

Tributi in genere -Accertamento -Motivazione -Provvedimento di ammis

sione all'esenzione -Necessit� -Motivazione insufficiente -Integra

zione in giudizio -Possibilit�.

Anche il provvedimento di ammissione all'esenzione venticinquennale
dall'imposta sui fabbricati deve essere motivato con la conseguenza che
in caso di totale difetto di motivazione, o di motivazione soltanto apparente,
la commissione deve dichiararne la nullit� senza poterne giudicare
nel merito la fondatezza; solo in presenza di motivazione insufficiente
(ma non totalmente mancante) la commissione pu� giudicare
della fondatezza nel merito dell'atto impugnato, acquisendo anche d'ufficio
gli elementi necessari (1).

(1-2) La prima sentenza mostra con evidenza la pericolosit� della ripetizione
acritica di formule correnti; essa infatti, rifacendosi a massime, molto
generiche, riferite 'ad atti di accertamento della base imponibile, non si avvede

186 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
II @

(

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 25 gennaio 1986 n. 492 -Pres. Santosuosso
-Est. Rocchi -P. M. Minetti (conf.) Soc. IZDA (avv. Pellicciari)
c. Ministero delle Finanze (avv. Stato Salimei).

iTributi in genere � Accertamento � Motivazione � Provvedimento sul con

dono � Non necessita.

Il provvedimento sull'applicabilit� del condono con il quale non si

esprime alcuna valutazione, non necessita di motivazione essendo questa 0

I &

implicita nella non rispondenza ai requisiti di legge (2).

(omissis) Con l'unico motivo di ricorso si deduce omessa pronuncia
su punto decisivo della controversia per avere la Commissione tribu

Itaria centrale provveduto a decidere nel merito della controversia senza
tener presente e senza pronunziare su quello che era l'oggetto del

che nel caso di specie si discuteva della spettanza della esenzione venticinquennale
dall'imposta sui fabbricati che implicava un -accertamento del diritto e
non certo una discussione sulla legittimit� dell'atto di diniego. Sulla stessa
questione la sentenza delle Sez. Un. 3 marzo 1986 n. 1322 in questo fascicolo
pag. 199, che pure non pu� essere condivisa nelle sue premesse, riconosce che

nel caso di identificazione di una determinata disciplina legale la motivazione
pu� esprimersi � in forma estremamente semplice e contratta �.

Pi� in generale non pu� condividersi l'affermazione che motivazione e fondatezza
del provvedimento agiscono su piani distinti con la conseguenza che la
fondatezza del merito � inidonea a dimostrare la legittimit�, quasi che le
domande proponibili contro l'accertamento siano due. Cosa accadr� se si
affermer� (dal giudice di rinvio) che l'accertamento � illegittimo per difetto
di motivazione? Sar� perci� solo da riconoscersi la spettanza dell'esenzione?
Evidentemente no. Ed allora a che cosa sar� servita, soprattutto nell'interesse
del contribuente, una dichiarazione di illegittimit� del provvedimento?

La domanda che si propone con il ricorso � una soltanto e riguarda l'accertamento
del rapporto di obbligazione; pu� anche, in casi ben delimitati, affacciarsi
la questione di infruttuoso esercizio della potest� di accertamento, ma
solo come effetto sostanziale sulla obbligazione.

1\ certamente da condividere la seconda parte della massima che riconferma
la possibilit� di decisione di merito che supera ogni questione sulla validit� formale
dell'accertamento che abbia comunque messo il contribuente nella condizione
di esercitare la difesa; troppo formale, specie in relazione al caso deciso,
� per� la distinzione tra motivazione mancante e motivazione insufficiente.

Assai pi� concreta la seconda sentenza che apprezza la differenza tra accer�
tamento della base imponibile e provvedimento di ammissione al condono e
svaluta il mito della motivazione quando sia in questione la applicazione della
Jegge.

PARm I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

ricorso dell'Ufficio e del controricorso della societ� e cio� la congruit�
e sufficienza della motivazione dell'atto impositivo.

Il ricorso � fondato, n� vale, al fine di respingerlo, il rilievo contenuto
nel controricorso e per il quale sarebbe corretta la pronuncia della
Commissione Tributaria Centrale che, ritenendo inadeguato il deliberato
delle precedenti Commissioni per non essere il preteso difetto di
motivazione n� rilevante n� in concreto esistente, � entrata nel merito
del rapporto confermando l'inesistenza dei presupposti richiesti per
l'invocata esenzione, in piena aderenza, al thema decidendi, l'ufficio
avendo fra l'altro sempre dedotto, a giustificazione del suo operato, le
violazioni edilizie come accertate dalla competente autorit� comunale.

� infatti sufficiente osservare che la Commissione Tributaria Centrale
non si � pronunciata sulla questione sottopostale circa la sufficienza
della motivazione dell'atto con il quale � stata respinta la richiesta di
esenzione venticinquennale dall'imposta sui fabbricati, senza che possa
ritenersi una pronuncia implicita sulla stessa la ritenuta fondatezza
nel merito del provvedimento.

La motivazione del pr�vvedimento amministrativo-tributario ha una
duplice finalit�: quella di rendere esplicito e manifesto l'iter logicogiuridico
seguito nella formazione dell'atto e quello di consentire ai
destinatari la cognizione e la contestazione degli eventuali errori di
fatto e di diritto che lo inficiano, sicch� � costante nella giurisprudenza
di questa Corte l'affermazione secondo cui l'obbligo della motivazione
� soddisfatto quando l'atto pone il contribuente nella condizione di
potere efficacemente contestare nell'an e nel quantum la pretesa tributaria
(cfr. fra le tante, Cass. 7 febbraio 1984 n. 932; Cass. 9 agosto 1982

n. 5325; Cass. 19 giugno 1981 n. 4013; Cass. 12 febbraio 1981 n. 857).
Da ci� deriva che si � ritenuto �nullo l'avviso di accertamento -ma
il principio � da ritenere applicabile ad ogni atto amministrativo-tributario
con il quale si provvede su un diritto soggettivo della parte -per
la sua inidoneit� a raggiungere lo scopo assegnatogli dall'ordinamento,
oltre che nei casi di totale mancanza della motivazione, anche nei casi
ad essa equiparabili, quali l'esistenza di una motivazione soltanto apparente,
di mero stile, che, per la sua genericit�, sarebbe applicabile a
qualunque accertamento, essendo priva di riferimento al caso concreto
(Cass. 30 luglio 1984 n. 4541; Cass. 9 agosto 1983 n. 5325), nonch� nelle
ipotesi in cui, essendo previsto un parametro legislativo di valutazione,
costituente criterio tassativo, lo stesso non sia stato esplicitato nell'atto
di accertamento (cfr. Comm. Trib. Centr., sez un. 16 giugno 1983

n. 1343).
Sulla base di queste premesse appare evidente che motivazione del
provvedimento e fondatezz� dello stesso agiscono su due piani nettamente
distinti: il primo su quello della legittimit� dell'atto, il secondo
su quello del merito dello stesso, con la naturale conseguenza che la

188 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

eventuale fondatezza del secondo non � idonea a dimostrare la legittll.it�
del primo.

N� pu� invocarsi in contrario il principio secondo cui, per essere
la giurisdizione delle Commissioni Tributarie non di annullamento, ma
sul merito dell'atto amministrativo impugnato, la sanatoria del difetto
di motivazione in sede contenziosa, in virt� dell'acquisizione, disposta
anche d'ufficio, degli elementi necessari per il giudizio di merito, comporta
il divieto di dichiarare la nullit� dell'atto assumendo la pronuncia
delle Commissioni valore sostitutivo dell'originario provvedimento, dal
momento che tale principio pu� essere applicato in presenza di una
motivazione insufficiente e non anche in ipotesi di difetto assoluto di
motivazione, che incidendo sulla formazione del rapporto giuridico e
risolvendosi in un difetto di attivit� della P.A. (non surrogabile dal
giudice) proprio a causa della nullit� di quell'atto di impulso che �
l'accertamento, non pu� essere sanato per effetto dell'opposizione del
contribuente (Cass. 9 agosto 1983, n. 5325).

Concludendo, si deve quindi ritenere che qualora il contribuente,
al quale �sia stato notificato avviso di accertamento che r~spinga la
richiesta di esenzione venticinquennale dall'imposta sui fabbricati, ricorra
alle Commissioni tributarie eccependo il difetto di motivazione di tale
atto, il giudice investito della controversia non pu� -al fine della reiezione
del ricorso -accertare la fondatezza nel merito del provvedimento
impugnato, ma deve innanzitutto stabilire la natura e l'entit� del vizio
motivazionale denunciato e solo in ipotesi di insufficienza di motivazione
pu� respingere il ricorso, ove acquisisca anche d'ufficio, elementi
necessari per ritenere la fondatezza nel merito del provvedimento impugnato,
mentre ove accerti il difetto assoluto di motivazione, nei sensi
innanzi precisati, deve dichiarare la nullit� dell'atto, attesa la sua inidoneit�
ad essere sanata da accertamenti sul merito.

Tale indagine non � stata compiuta dalla Commissione Tributaria
Centrale e, pertanto, in accoglimento del motivo di ricorso, va cassata
la decisione impugnata e la causa rinviata alla stessa Commissione perch�
si pronunzi sulla sufficienza e sulla congruit� della motivazione dell'atto
di accertamento. (omissis)

(omissis) Col primo motivo -denunziando violazione dell'art. 37

d.P.R. 645/1958 e dell'art. 18 d.P.R. 636/72 con riferimento agli artt. 3
e 4 l. 823/1973 in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c.; insufficiente e contraddittoria
motivazione su un punto decisivo della controversia -ila
societ� ricorrente ripropone la questione del (preteso) difetto di motivazione
del provvedimento di rigetto della domanda di condono, nel
presupposto che a 'tale provvedimento vadano applicate le norme in

PARTB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRmUTARIA 189

tema di atti di accertamento, atteso che � anche esso un atto attinente
alla fase di accertamento.

La censura � infondata.

Va rilevato, innanzitutto, che -a differenza che negli atti di
accertamento d'imposta, in ordine ai quali l'Amministrazione finanziaria
esprime la sua valutazione circa la rispondenza della dichiarazione del
contribuente alla situazione reale e, in difetto di dichiarazione, valuta
direttamente gli elementi attivi e passivi che portano al reddito imponibile,
onde la necessit� che il contribuente sia posto in grado di
conoscere come l'Ufficio sia giunto alla determinazione del reddito e
del maggior reddito accertato -nelle ipotesi di definizione delle pendenze
tributarie, l'Amministrazione finanziaria non esprime alcuna valutazione,
limitandosi soltanto a verificare la sussistenza o meno dei requisiti
indicati dalla legge, ai fini dell'accoglimento della richiesta di
definizione.

In ogni caso, peraltro, nella specie, la motivazione del provvedimento
negativo del condono appare del tutto esauriente, in quanto (come esattamente
rilevato dalla Commissione centrale), trattandosi di domanda
specificatamente concernente il 1973, annualit� per la q�ale il decreto
legge n. 660/1973 prevedeva �precise condizioni� per l'ammissione al
condono ed essendo stato il contribuente reso edotto, con sufficiente
chiarezza e coerenza, che la richiesta di definizione non corrispondeva
� ai requisiti previsti �, tale formula non poteva riferirsi a motivi di
diniego diversi da quelli stabiliti dalla legge. omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 30 gennaio 1986, n. 599 � Pres. Santosuosso
-Est. Sgroi -P: M. Zema (diff.). Ministero delle Finanze
(Avv. Stato Laporta) c. Valvassori (avv. Dal Verme).

Tributi in genere -Condono � Natura � Effetti.

(d.l. 5 novembre 1973 n. 6602, art. 11).
Il condono tributario �non ha natura transattiva ma � l'esplicazione
di una potest� amministrativa che deve essere necessariamente conforme
alla norma che istituisce il condono; conseguentemente mentre non
� minimamente applicabile l'art. 1969 e.e., il provvedimento di condono
pu� essere annullato di ufficio o contestato dal contribuente per violazione
delle norme del decreto di condono, per modificare parzialmente
la definizione sia per escludere totalmente la condonabilit�. Il condono
estingue l'intero giudizio pendente travolgendo anche l'effetto delle decisioni
intervenute (1).

(omissis) I ricorsi vanno riuniti a norma dell'art. 335 c.p.c. Con
l'unico motivo, l'Amministrazione deduce la violazione e falsa applica

(1) Alcune opportune specificazioni, tutte di evidente esattezza.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DEU.O STATO

zione dell'art. 11 del d.l. n. 660 conv. in legge 19 dicembre 1973 n. 823,
osservando che erroneamente la Corte di appello ha ritenuto che la
� modifica � di cui alla citata norma coincida con la mera correzione e
che la definizione della controversia ai sensi della legge citata vada
inqua~rata nell'ambito dei negozi transattivi.

L'Amministrazione osserva che la definizfone de qua � premessa da
una richiesta del contribuente che d� impulso ad un procedimento amministrativo
che si conclude con un provvedimento che sostituisce una
obbligazione ad un'altra. La legge disciplina i casi in cui si pu� procedere
ad annullamento (indicato col termine �modifica�) o ad una
contestazione da parte del contribuente, con riferimento all'errore materiale
ed alla violazione delle norme del decreto.

D'altra parte, appare estraneo alla specie ogni principio desunto dalla
disciplina della transazione. Ed infine, gli effetti processuali dell'estinzione
non sono riconducibili all'art. 310 c.p.c. e, se l'Amministrazione
annulla la definizione, il contribuente pu� contestare nuovamente la fondatezza
della pretesa tributaria innanzi alle Commissioni, come era stato
del resto riconosciuto con l'ordinanza di questa Corte del 27 dicembre
1975.

Il ricorso �, per quanto di ragione, fondato.
Deve, in primo luogo, contestarsi l'assimilazione alla transazione
dell'istituto della definizione regolato dal d.l. 5 novembre 1973 n. 660
conv. in legge 19 dicembre 1973 n. 823, in quanto esso consiste in un
procedimento amministrativo di determinazione dei tributi secondo parametri
e criteri prefissati, in. ordine ai quali nessuno spazio ha l'autonomia
contrattuale, ma si esplica una particolare potest� amministrativa
concretata in un procedimento di liquidazione delle somme dovute.
D'altra parte, in presenza di una norma quale � quella dell'art. 11 secondo
comma, che ammette la modifica da parte dell'ufficio e la contestazione
da parte del contribuente anche �per violazione delle norme
del decreto�, non si vede l'utilit� di trarre elementi di interpretazione
dalla disciplina della transazione, che contiene una norma del tutto
opposta (art. 1969 e.e.). L'art. 11 suindicato ha un contenuto peculiare,
in forza del quale la definizione intervenuta non pu� essere modificata

o contestata per violazione delle norme ordinarie, riflettenti le imposte
definite, appunto perch� si prescinde dalla soluzione delle controversie
pendenti in base all'applicazione delle suddette norme e le controversie
stesse vengono definite con l'applicazione dei criteri automatici fissati
dal provvedimento di �condono�. Il provvedimento amministrativo che
costituisce il punto di arrivo del procedimento avviato dall'istanza irrevocabile
del contribuente deve, pertanto, essere conforme alle norme
suddette; se le norme (e solo quelle) sono violate, esso pu� essere contestato
dal contribuente. L'ampiezza della formula, sta ad indicare che
il contribuente pu� chiedere l'annullamento in toto del provvedimento
. ~

191

PARTE I, SEZ, VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

di ammissione a godere dei vantaggi del procedimento di definizione
(� ovvio che il contribuente far� la domanda se la ritiene vantaggiosa,
nel suo calcolo di convenienza), se esso non � conforme alla normativa
della legge n. 823. Appare del tutto irrazionale che invece, l'Amministrazione
-come ha ritenuto la Corte d'appello di Milano -non possa
contestare, con i suoi normali poteri di autotutela, la definizione intervenuta,
non solo � modificandola � (per esempio, in punto di concreta
J.iquidazione del dovuto), ma anche rimuovendola del tutto, qualora ritenga
che la controversia definita non sia compresa fra quelle rientranti
nell'ambito della legge n. 823. L'espressione �modificate� va intesa in
tutta la sua latitudine, comprensiva di una �riapertura� della controversia
nel caso che la definizione sia stata viziata dalla violazione delle
norme del decreto e della legge sul condono (in tal senso, cfr. la relazione
al disegno di legge, nonch� Cass. 5 luglio 1984 n. 3936; v. anche
Cass. 5 novembre 1984 n. 5599).

Nessuna delle conseguenze paventate o degli ostacoli ipotizzati dalla
Corte d'appello pu� opporsi a tale elementare applicazione dei princ�pi
generali, secondo cui gli atti amministrativi di attuazione di una certa
normativa possono essere sempre impugnati dal cittadino ed annullati
dalla P.A. per violazione delle norme di cui costituiscono applicazione.
Invero, l'atto di annullamento dell'Ufficio pu� essere, ovviamente, impugnato
a sua volta dal soggetto passivo, che potr� sostenere che, invece,
la primitiva definizione era conforme alla legge n. 823 (senza poter
riaprire la controversia definita); inoltre, poich�, l'atto di annullamento
della definizione sar� normalmente accompagnato da una ripetizione
del primitivo accertamento che aveva dato luogo alla controversia definita
con la procedura della legge� n. 823, �contro tale accertamento potranno
di nuovo esperirsi le impugnative normali.

Nessun ostacolo pu� derivare dalla pronuncia dell'estinzione dei giudizi
in c�rso, ai sensi del primo comma dell'art. 11, per le seguenti
_ragioni:

a) tale estinzione non ha nulla a che vedere con l'estinzione di cui
agli artt. 306-310 c.p.c. Invero, le sentenze di merito pronunciate nel
corso del processo, ovvero le sentenze di primo grado, nel caso che
l'estinzione sopravvenga in appello; e le sentenze d'appello, nel caso
che l'estinzione sopravvenga in cassazione, noh sono regolate dall'art. 310

o dall'art. 338 c.p.c. Esse non passano affatto in giudicato, perch� la
definizione della controversia attuata mediante la procedura di cui alla �
legge n. 823 del 1973 contrasta inconciliabilmente col suddetto passaggio
in giudicato. Si estingue l'intero giudizio, e non solo la fase del processo
nel corso del quale interviene la definizione amministrativa;
b) il giudice dinanzi al quale viene portato il provvedimento di
ammissione al condono e di pagamento delle imposte liquidate non pu�

192

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sindacare se esso sia legittimo, ma deve soltanto prenderne atto (cfr.
Cass. 21 febbraio 1979 n. 1112). Invero, una contestazione della legittimit�
del procedimento di � condono� non pu� non seguire il normale
iter amministrativo e giurisdizionale e non formarsi il giudicato su
di esso, per effetto della pronuncia dell'ordinanza di estinzione del giudizio
ex art. 11 cit. (come, del resto, ha riconosciuto l'ordinanza di
questa C6rte del 27 dicembre 1975, che si � limitata a pronunciare la
estinzione del precedente giudizio, facendo salvi i diritti dell'Ammini�
strazione in separata sede).

Applicando i suddetti princ�pi alla specie, � evidente che la Corte
d'appello non avrebbe dovuto fermarsi a statuire la pretesa intangibilit�
della definizione delle controversie di cui si tratta, ma avrebbe dovuto
-sulla premessa della possibilit� dell'esercizio del potere di annullamento
della P.A. -accertare in concreto (come chiedeva la Valvassori,
contrariamente a quanto sostiene la ricorrente) se tale annullamento
fosse legittimo, e cio� se effettivamente .le controversie di cui si trattava
erano controversie attinenti all'imposta di registro, come tali rientranti
nell'ambito della prima parte dell'art. 6, ovvero controversie non rien�
tranti in detto ambito, come pretendeva l'Amministrazione. Tale giudizio
non pu� essere dato in questa sede, perch� implica la valutazione di
atti che � devoluta al giudice del merito, salvo il successivo controllo
in sede di legittimit�. Si tratta di un giudizio da dare in base al rilievo
che si trattava di applicare, nelle controversie originarie che erano state
definite dalla contribuente, l'art. 5 del d.l. n. 90 del 1945; e che -con�
trariamente a quanto sostiene la Valvassori nel controricorso -non �
vincolato da alcun giudicato che non si � formato in quanto il precedente
giudizio si � estinto in toto, come innanzi si � detto (pur non
avendo, tale estinzione, una valenza definitiva a troncare ogni controversia
sulla �applicazione� delle nonne del decreto n. 660 conv. in legge

n. 823 del 1973). Per concludere, si tratta di accertare se le definizioni
intervenute nel 1974 �violavano� (o meno) le norme del ripetuto decreto
sul condono del 1973, secondo la richiesta formulata, in ulteriore subordine,
dalla Valvassori nell'opposizione alle ingiunzioni del 1975. (omissis).
CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 4 febbraio 1986, n. 681 � Pres. La Torre �
Est. Borr� � P. M. Di Renzo (conf.). Ministero delle Finanze (avv.
Stato Palatiello) c. Giardi (avv. Zaccagnini).

Tributi erariali indiretti � Imposta di registro -Concordato fallimentare �
Sentenza di omologazione � Imposta proporzionale.

(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, tariffa A, art. 8 lett. e ed f).
La sentenza di omologazione del concordato fallimentare, in quanto
provvedimento che d� corpo all'obbligazione, � essa direttamente, indi

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

193

pendentemente dal'enunciazione, soggetta all'imposta proporzionale dell'art.
8 lett. c) della Tariffa A del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634 (1).

(omissis) 1. -Con l'unico motivo di ricorso -deducendo violazione
e falsa applicazione degli artt. 8, lettera e), e 9 della tariffa ali. A al

d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 634, anche in relazione agli artt. 21 e 35 dello
stesso d.P.R., il tutto in riferimento all'art. 360, n. 3 c.p.c. -assume
la ricorrente che, collegandosi l'imposta di registro alla capacit� contributiva
indirettamente dimostrata da un atto, convenzionale o giudiziale,
relativo al contribuente, nessuna rilevanza pu� essere attribuita, in contrasto
con il contenuto dell'atto medesimo, alla sua natura convenzionale
o giudiziale, come � del resto confermato dal pieno parallelismo
sistematico fra tassazione delle convenzioni e tassazione dei provvedimenti
giurisdizionali aventi analogo oggetto._
Il fatto che la lettera f) della'rt. 8 della tariffa preveda la tassa fissa
per gli atti giudiziali di omologazione non implica, secondo la ricorrente,
che in tale tassazione si identifichi, e si esaurisca, il trattamento tributario
del concordato preventivo, da un lato perch� questo ha per oggetto
un regolamento originale di rapporti aventi contenuto patrimoniale e costituisc�
pertanto materia naturalmente tassabile con l'imposta proporzionale,
dall'altro perch� il riferimento agli atti giudiziali di omologazione,
di cui alla citata lettera f), se interpretato in relazione al contenuto
complessivn della norma e ai criteri di tassazione che la ispirano,
non pu� altrimenti intendersi che come riguardante le sole omologazioni
di atti a contenuto non patrimoniale.

Neppure � decisivo, secondo l'Amministrazione finanziaria, il fatto
che la tariffa vigente non riproduca una norma come quella dell'art. 32
della precedente tariffa, che faceva esplicito riferimento ai concordati
giudiziali e stragiudiziali, ci� potendo spiegarsi con il fine di semplificazione
delle ipotesi tariffarie perseguito dal pi� recente legislatore.

D'altra parte, se si ammette -come fa la decisione impugnata che
un concordato stragiudiziale � ancor oggi assoggettato all'imposta
proporzionale ai sensi dell'art. 9 della tariffa, non pu� porsi in dubbio
che anche la sentenza di omologazione del concordato (preventivo o fallimentare)
sia soggetta a tassazione con la stessa aliquota, sia che la si

(1) Decisione da condividere pienamente che trasporta alla nuova legge di
registro i concetti gi� affinati precedentemente. In senso conforme Cass. 10 luglio
1984 n. 4044 in questa Rassegna 1984, I, 1002; sulla legge abrogata Cass. 6 gennaio
1980 n. 119 e 14 aprile 1981 n. 2227, ivi, 1980, I, 631 e 1982, I, 776. Si pu�
aggiungere che la sentenza di omologazione costituisce l'atto tassabile per tutte
le convenzioni alle quali da efficacia, e non soltanto per il concordato vero e
proprio, comprese quelle di garanzia prestata dai terzi; come tale pu� essere
soggetta anche alle imposte di trasferimento delle lettere a) e b) dell'art. 8
della tariffa.

194 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

voglia considerare come atto conclusivo del procedimento di concordato,
e quindi tassabile in base all'art. 8, lettera e), della tariffa, sia che la
si voglia assumere come atto giudiziale che enuncia la convenzione concordataria,
tassabile in tal caso con la imposta (di titolo) di cui all'art. 9
della tariffa stesa, in relazione agli artt. 21 e 35 della nuova legge di
registro.

2. -Alle considerazioni dell'Amministrazione finanziaria il resistente,
oltre ad un generico richiamo ai motivi esposti dalla decisione impugnata,
oppone il rilievo che, in presenza dello stato di insolvenza, non
sussisterebbe la capacit� contributiva per la tassazione dell'atto.
3. -Il ricorso � fondato e va accolto.
� un dato sicuramente incontestabile (rilevato anche dalla decisione
impugnata) che la precedente disciplina dell'imposizione del concordato,
contenuta negli artt. 32 e 126 della tariffa del 1923, si collegava ad una
concezione essenzialmente � contrattualistica � di tale istituto. Per un
verso, infatti, l'art. 32 usava una formula ( � convenzioni e concordati
fra i creditori e il loro debitore, stipulati tanto prima che dopo la dichiarazione
di fallimento e contenenti obbligazioni di somme�) che evidentemente
comprendeva tanto le figure di concordato (preventivo o
fallimentare) quanto manifestazioni meramente private di contenuto analogo,
e quindi, proprio per il fatto di considerare insieme le due ipotesi,
non poteva non porre, anche nella prima, l'accento sul momento � contrattualistico
�; in conformit�, del resto, con la concezione allora prevalente
dell'istituto. Per altro verso, l'art. 126, prevedendo la distinta e
concorrente imposizione della sentenza omologativa del concordato, confermava
la scissione fra il momento giudiziale (assoggettato a tassa fissa)
e il momento contrattuale che, costituendo il fulcro giuridico-economico
del fenomeno concordatario, scontava l'imposta proporzionale. Espressione
di tale concezione era fa prassi tributaria che sottoponeva a registro,
con pagamento di imposta proporzionale, il verbale di accertamento
di voto (in cui si scorgeva il momento adesivo alla proposta
contrattuale del debitore), concorrentemente alla registrazione (a tassa
fissa) della sentenza di omologazione del concordato.

Pur con riguardo alle accennate disposizioni della vecchia legge, questa
Corte, sensibile al mutamento di pensiero frattanto intervenuto in
ordine all'istituto del concordato, propose una diversa costruzione del
fenomeno. Fu affermato, infatti con particolare evidenza nella sentenza

n. 119 del 1981; che �la sentenza di omologazione, ossia l'atto che, a
conclusione di una complessa procedura, d� corpo a tale obbligazione
(idest: l'obbligazione assunta dall'imprenditore di pagare determinate
somme ai propri creditori) e trasforma in obbligo giuridico, vincolante
per l'imprenditore e per tutti i creditori, la proposta originaria, � sog

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 195

getta di per s� a tassazione (proporzionale), in quanto costituisce appunto
l'atto (... � infatti indifferente che si tratti di atto unilaterale, contrattuale
o giudiziario) da cui sorge l'obbligazione di pagare una determinata
somma�; con l'ulteriore precisazione che �la sentenza di omologazione...
non costituisce il mezzo attraverso cui la Finanza, in via indiretta,
tassa determinati atti... gi� soggetti a tassazione prima che
fossero enunciati nella sentenza o posti a fondamento delle sue statuizioni,
ma costituisce l'oggetto diretto della tassazione, come atto di
per s� produtivo di determinati effetti obbligatori a contenuto economico
�.

Tale pronuncia, cos� argomentata, reca chiari i segni della concezione
pubblicistico-processuale del concordato, sia perch� ravvisa nella sentenza
di omologazione non un mero momento di controllo rispetto alla
autonomia espressa nel patto concordatario, ma l'atto conclusivo di una
�complessa procedura�; sia perch� coglie la capacit� di tale sentenza
di produrre effetti suoi propri (obbligatoriet� del concordato non solo
per il debitore, ma per tutti i creditori, vale a dire anche per quelli
rimasti estranei alla procedura o addirittura dissenzienti) che la concezione
contrattualistica non � in grado di spiegare; sia infine perch�,
proprio sulla base di tali premesse, riconosce nella sentenza omologativa,
l'oggetto della tassazione proporzionale, e non in quanto essa enuncia
un atto tassabile (quale potrebbe essere, ragionando secondo la
vecchia concezione, l'accordo implicito nella manifestazione positiva del
voto), ma in quanto costituisce, ex se, il fenomeno giuridico-economico
cui l'imposizione direttamente ed immediatamente si collega.

Se l'orientamento interpretativo era dunque gi� rivolto, sotto la
precedente legislazione, a collegare l'espressione della capacit� contributiva
al �concordato-provvedimento�, cio� alla sentenza di omologazione
in quanto atto giurisdizionale autoritativo che conclude il procedimento
e per forza propria realizza l'effetto della generale obbligatoriet�
del concordato, non pu� non apparire sconcertante l'affermazione
della decisione impugnata, secondo cui proprio dall'essere stato attribuito,
nella nuova legge di registro, prevalente peso al carattere pubblicistico,
del concordato, evitandosi ogni confusione con le private convenzioni
di analogo contenuto, dovrebbe discendere la non tassabilit�,
con imposta proporzionale, della sentenza conclusiva della procedura concordataria.
Affermazione tanto pi� sconcertante in quanto, per le suddette
private convenzioni, � invece riconosciuta, dalla decisione impugnata,
la persistente assoggettabilit� al tributo proporzionale (ai sensi
dell'art. 9 della nuova tariffa).

Tale affermazione pretende fondarsi sulla non riproduzione di una

norma come quella �di cui all'art. 32 de1la vecchia tariffa e sulla non

prev1s1one esplicita -nell'art. 8 della nuova -della sentenza omolo

gativa del concordato fra i provvedimenti giurisdizionali tassabili con

� .l'.I' � �.r..r.�r ,,..,._,. ���,. ................................................................-���-,-,.��.�,-.�.-���c.�.-.-.--.--.-.�.-.�rr.�r.-.-.�.-.�.-,�,�.-.� ����.-.����.-.����������.--.-.�.�.�..-.�.�.�.r.�.-.r.-.�.�r.-.�.-.�.�.�.-r.�.-.�.�.�.�.-.�.-.�.�.�.�r.�.�.�.�.�.�,

196 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

imposta proporzionale, e per altro verso sulla previsione, nella lettera f)

dell'art. 8, della tassa fissa per gli atti giudiziali di omologazione, fra
i quali la sentenza predetta sarebbe da ricomprendere.

A parte il rilievo che l'omessa esplicita menzione dell'istituto in

esame nella nuova tariffa ben pu� spiegarsi con la maggior sintesi e
semplificazione che la caratterizzano in� obbedienza ad un criterio diret

tivo dettato dall'art. 7, secondo comma, della legge delega 9 ottobre 1971

n. 825, � certo comunque che l'impostazione della decisione impugnata
-in quanto nega la tassabilit� proporzionale della sentenza conclusiva
della procedura concordataria e la ammette invece per atti meramente
I

convenzionali di contenuto analogo -presupporrebbe preliminarmente,
per essere almeno in astratto plausibile, due condizioni: da un lato che
fosse da considerare abbandonato, nella nuova legge di registro, il principio
per cui � il contenuto dell'atto, indipendentemente dalla natura stragiudiziale
o giudiziale, a determinare l'imponibilit�; dall'altro che potesse
ravvisarsi una ragfone per cui il concordato giudiziale non sarebbe
espressione di capacit� contributiva mentre lo sono invece i c.d. � concordati
stragiudiziali�,

La non configurabilit� di siffatte condizioni � peraltro evidente. Va
infatti rilevato, sotto il primo aspetto, che la elencazione degli atti
giudiziali, operata dall'art. 8, non nasconde (come ha dimostrato la
ricorrente attraverso raffronti analitici) il retrostante principio della
uguaglianza di trattamento tributario fra atti giudiziali e negoziali di
contenuto corrispondente; e, sotto il secondo aspetto, che non pu� ritenersi
(anche alla luce dell'art. 19 della vigente legge di registro, per
il quale � le imposte sono applicate secondo la intrinseca natura e gli
effetti giuridici degli atti�) che gli �strumenti concordatari� escogitati
dall'autonomia privata, evidentemente pi� approssimativi e pi� deboli
nei loro effetti giuridici, possiedano una idoneit� ad esprimere
capacit� contributiva che sarebbe invece negata al concordato giudiziale.

Le accennate ipotesi, che dovrebbero fungere da condizioni di base
dell'impostazione della decisione impugnata, sono in effetti tanto lontane
dal vero che, se realmente il concordato (come concordato-provvedimento)
fosse da considerare estraneo all'elencazione dell'art. 8 della
tariffa o confinato nella categoria degli atti giudiziali di omologazione,
con imposizione a tassa fissa, ci� non potrebbe significare (se non a
prezzo di sospetta incostituzionalit� in relazione agli artt. 3 e 53 Cast.) �
sottrazione dell'stituto concordatario all'imposizione proporzionale, ma
implicherebbe la necessit� di ricostruire la fattispecie � tributaria in termini
di enunciazione del � concordato-negozio � da parte della sentenza
di omologazione, con tassabilit� proporzionale sotto questo profilo
(art. 9 della tariffa in relazione agli artt. 21 e 35 del d.P.R. 634/1972).
Ma questa tesi (che pure condurrebbe allo stesso risultato pratico ed

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

� sostenuta in subordine dalla ricorrente) sarebbe regressiva, perch� riporterebbe
il baricento del fenomeno nel momento negoziale, in contrasto
con l'evoluzione di pensiero che tende sempre pi� a porre l'accento
sul profilo pubblicistico del concordato e con la stessa giurisprudenza
di questa Corte (gi� maturata, come si � visto, con riferimento
alla precedente legge di registro) secondo cui � la sentenza di omologazione
ex se, per ci� che essa crea come suo proprio effetto, a costituire
oggetto diretto del'imposizione tributaria.

La tesi subordinata della Finanza non ha per� ragion d'essere, perch�,
a ben vedere, � senz'altro possibile ricondurre il concordato-provvedimento
entro la previsione dell'art. 8 della tariffa, indipendentemente
dalla lettera f) relativa agli atti giudiziali di omologazione. Sembra invero
alla Corte che la previsione della lettera e) di tale articolo ben si
presti a recepire l'atto giudiziale conclusivo della procedura di concordato.
Ci� non sarebbe agevolmente sostenibile con riguardo alla seconda
parte della lettera e), in cui sono evocati �gli atti portanti condanna
al pagamento di somme, valori' o altre prestazioni�, perch� il
provvedimento in esame, pur contenendo il regolamento obbligatorio del
passivo e vincolando al pagamento, non assume tecnicamente il carattere.
di sentenza di condanna. Ma al detto inquadramento sembra senza
sforzo prestarsi la prima parte della stessa lettera e), concernente gli
� atti (giudiziali) aventi per oggetto beni e diritti diversi da quelli
indicati alle lettere a) e b) �, relative -queste ultime -ai trasferimenti

o costituzioni di diritti reali su beni immobili e agli atti aventi ad oggetto
autoveicoli.
Premesso che la formula test� riportata della lettera e) � ellittica
e va integrata, come � stato precisato in dottrina, nel senso di � atti
giudiziali aventi per oggetto il trasferimento di beni o diritti diversi o
(ed � questo il punto che interessa) la costituzione di diritti diversi
da quelli indicati nelle lettere precedenti�, appare tutt'altro che incongruo
riportare a tale previsione pronunciata in negativo quanto alla
natura e al contenuto dei diritti_ e, quindi, assai ampia ed elastica,
la costituzione, che � effetto tipico del concordato, di un peculiare diritto
al pagamento, nella struttura sostanziale non diverso dal diritto
originariamente spettante al creditore, ma tuttavia costitutivamente contrassegnato,
in senso negativo, dalla riduzione che esso autoritativamente
subisce in termini di quantit� (falcidia concordataria) e, in senso posi�
tivo, dal fatto che il suo soddisfacimento si svolge sotto la sorveglianza
degli organi della procedura (artt. 136 e 185 legge fall.) e con il corredo
di una sanzione (la risoluzione del concordato: artt. 137 e 186 stessa
legge) che, per la sua officialit�, si rivela posta a presidio non tanto
degli originari diritti sostanziali di credito quanto piuttosto di una �situazione
soggettiva attiva di massa�, creata dal procedimento concorda

198

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

tario e dalla sentenza che, chiudendolo, determina la obbligatoriet� dei
suoi effetti.

Siccome costituita di tale insieme di situazioni giuridiche (la cui
definizione dogmatica potrebbe essere non semplice, ma alle quali in
senso ampio pu� darsi, nei loro profili attivi, il nome di <~diritti�, per
lo meno nel linguaggio, solitamente non raffinato, del legislatore tributario),
la sentenza omologativa del concordato appare dunque pienamente
inquadrabile nella previsione tariffaria sopra considerata ed �
soggetta, quindi, alla relativa imposta proporzionale.

� appena il caso di aggiungere che a ci� non � di ostacolo la disposizione
della lettera f) dell'art. 8, concernente gli atti giudiziali �di
omologazione �.

La tesi secondo cui quest'ultima espressione attrarrebbe necessariamente
nell'orbita della lettera f) la sentenza di omologazione del concordato
si basa su una suggestione meramente letterale, cio� su una
semplice coincidenza nominalistica fra il tipo di atti ivi considerati e la
denominazione (derivante dalla tradizione) della sentenza di cui si tratta:
coincidenza, ovviamente, non decisiva, una volta dimostrato che tale
sentenza, lungi dal risolversi in un controllo ab externo su un atto di
autonomia, come accade per le vere e proprie omologazioni, rappresenta
invece la conclusione di un procedimento giurisdizionale e realizza
effetti che trascendono il momento (peraltro anch'esso inserito nel procedimento
complessivo) della manifestazione di volont� dei creditori attraverso
il voto.

Semmai � da precisare che la tesi qui accolta non implica -come
sembra ritenere l'Amministrazione ricorrente -che la lettera f) si riferisca
soltanto alle omologazioni di atti a contenuto non patrimoniale,
ben potendo esistere anche atti a contenuto patrimoniale (per esempio
la costituzione di una societ� di capitali) per i quali � prevista una vera
e proporia omologazione giudiziale, che come tale sconta l'imposta
fissa di cui alla lettera f), in concomitanza, ove del caso, con l'imposta
proporzionale dovuta sull'atto omologato, laddove, invece, nell'ipotesi della
sentenza omologativa del concordato, � questa stessa, per tutte le ragioni
dette, l'oggetto immediato ed esclusivo dell'imposizione proporzionale.

Le riflessioni fin qui svolte (cui si conviene, in chiusura, l'avvertenza
che ad esse � rimasta estranea la considerazione del concordato preventivo
con cessione dei beni, come anche la questione, adombrata a scopo
argomentativo dalla ricorrente ma estranea al giudizio, della estensione
dell'imponibile anche ai crediti privilegiati) non sono, infine, neppure
infirmate dal rilievo difensivo del resistente, secondo cui, in presenza
dello stato di insolvenza, sarebbe per definizione da escludere una capacit�
contributiva. � infatti ben noto che manifestazioni di questa possono
aversi anche nel quadro di procedure concorsuali. (omissis)'.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA 199

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 17 febbraio 1986, n. 937 -Pres. Granata
-Est. Maltese -P. M. Valente (diff.). Ministero delle Finanze
(avv. Stato Di Pace) c. Soc. Aerfer.

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Ricorso in grado di impugnazione
� Motivi specifici -Necessit� -Motivazione � per relationem � Inammissibilit�.

(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 22, 25 e 26).
Per l'ammissibilit� dell'impugnazione di una decisione di commissione
tributaria � necessario che l'atto di impugnazione contenga motivi
di censura specifici; non soddisfa tale esigenza una motivazione per

relationem (1).

(omissis) Con il ricorso incidentale la soc. Aerfer sostiene che erroneamente
e in violazione degli artt. 22 e 25 d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 636 in rel. agli artt. 342 e 366 c.p.c., la Commissione centrale avrebbe
ritenuto ammissibile l'appello per relationem della Finanza; inoltre secondo
la soc. ricorrente, la Commissione avrebbe omesso di dichiarare
inammissibile il ricorso, sebbene questo mancasse, come l'atto d'appello,
dell'esposizione dei fatti e di una specifica indicazione dei motivi.
Il ricorso incidentale � fondato e deve essere accolto.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, �ai fini dell'ammissibilit�
della impugnazione avverso la decisione di una commissione tributaria
.� necessario che l'atto di impugnazione contenga motivi di censura
specifici� (Sez. I, 14 maggio 1981, n. 3175).

Nel caso in argomento, la Commissione centrale ha omesso di dichiarare
inammissibile il ricorso, che mancava -come l'atto di appello,
gi� dichiarato inammissibile dalla Commissione di secondo grado della
specifi�a enunciazione dei motivi, indicati per relationem. (omissis).

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. Un. 3 marzo 1986 n. 1322 -Pres. Granata Est.
-Cantillo -P. M. Pandolfelli (conf.) -Ministero delle Finanze
(avv. Stato Palatiello) c. Oreggia.

Tributi in genere -Contenzioso tributario -Oggetto del processo � Accer�
tamento � Difetto di motivazione � Dichiarazione di nullit�.

(D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, az:tt. 16 e 21, come modificato con d.P.R. 21 novembre
1981, n. 739).
(1) Giurisprudenza che si va a consolidare: Cass. 15 luglio 1983 n. 4868 in
questa Rassegna, 1983, I, 948; 12 giugno 1984, n. 3541, ivi, 1984, I, 801.

200

RASSBGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

Tributi erariali diretti � Accertamento � Motivazione � Requisiti � Spet�
tanza di agevolazioni � Motivazione � per relationem � � Legittimit�.

Anche se il processo tributario innanzi alle commissioni era. di
accertamento del rapporto e non di annullamento dell'atto (ma ci�
deve essere verificato a seguito delle incisive modificazioni introdotte
con il d.P.R. 21 novembre 1981 n. 739) il giudice deve emanare una
pronunzia di solo annullamento quando l'atto di accertamento � infi�
ciato da vizi che incidono sulla sostanza, come l'incompetenza assoluta
e la mancanza di motivazione, non essendo in tal caso consentita una
indagine di merito (1).

L'obbligo di motivazione dell'accertamento normalmente necessario
per gli atti che costituiscono espressione di una funzione di prelievo
articolata e complessa, si attenua per gli altri atti di identificazione di
una determinata disciplina legale, come nell'atto di diniego della agevolazione
per le case di abitazione in contrasto con la concessione edilizia
nel qual caso � legittima la motivazione per relationem alla comunicazione
del comune che contenga l'indicazione delle violazioni urbanistiche
(2).

(omissis) La domanda di Mario Oreggia e Maria Bertoldi diretta ad
ottenere l'esenzione venticinquennale dall'I.L.O.R. sul reddito di un
loro fabbricato in Loano, con provvedimento del 22 settembre '76 veniva
respinta dall'Ufficio distrettuale di Albenga per il motivo che l'immobile
era stato costruito in violazione delle norme edilizie di cui all'art. 15
della legge 6 agosto 1967, n. 765, essendo difforme dalla licenza edilizia.

I contribuenti proponevano ricorso con il quale sostenevano che
la motivazione dell'atto era insufficiente, in quanto non evidenziava il
tipo e l'entit� dell'asserita violazione, e, in subordine, che il diniego
del beneficio doveva essere limitato alle parti dell'edificio eventualmente
realizzate in contrasto con la licenza.

(1-2) Identiche sono le sentenze in pari data dal n. 1323 al n. 1336, in data
5 marzo 1986, dal n. 1420 al n. 1436, in data 2 aprile 1986, dal n. 2246 al n. 2250
e in data 3 aprile 1986 dal n. 2285 al n. 2291.

Una riconferma quasi testuale della sentenza 23 marzo 1985 n. 2085, in questa
Rassegna 1985, I, 659 con nota di C. BAFILE, Nuovi orizzonti per il processo
tributario? Restano valide le osservazioni contenute in quella nota.

Le sentenze sono peraltro meno dirompenti di quanto pu� apparire ad un
primo esame. Il processo tributario � s� definito di impugnazione di atti ma non
di annullamento di atti; la dichiarazione di nullit� dell'accertamento non � tanto
un annullamento formale, ma una affermazione sostanziale di inesistenza dell'ob�
bligazione. Non sono quindi messi in discussione i presupposti essenziali sulla
natura legale dell'obbligazione e l'effetto dichiarativo dell'accertamento, non
�stante siano presenti alcune affermazioni, peraltro non pertinenti al decisum,
che possono ingenerare malintesi.

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

La Commissione tributaria di primo grado di Savona annullava il
provvedimento, ritenendo sussistere il vizio di motivazione.

La pronunzia ven~va confermata dalla Commissione di secondo grado
e, con la decisione ora denunziata del 19 maggio 1983, dalla Commissione
tributaria centrale.

Premesso che l'art. 15 della legge n. 765 del 1967 individua in modo
specifico le violazioni che, per i fabbricati non conformi alla licenza
edilizia, comportano la perdita delle agevolazioni fiscali, la Commissione
centrale ha osservato che il procedimento di accertamento dell'illecito
da parte del Comune � del tutto distinto da quello che, sulla
base di una mera segnalazione del Comune, deve essere promosso
dall'Intendenza di Finanza, la quale, mentre non pu� sindacare la
regolarit� del primo procedimento, deve tuttavia verificare in concreto,
eventualmente con l'acquisizione di prove documentali, l'esistenza di
una delle violazioni previste dalla norma suddetta, conseguentemente
precisando nel provvedimento la natura e l'entit� dell'illecito cui �
correlato, in modo da porre il contribuente nella condizione di potersi
difendere.

Nella specie, invece, l'atto non contiene alcuna informazione al
riguardo, essendo motivato con la mera enunciazione di una non precisata
� viqlazione delle norme edilizie, di cui all'art. 15 cit. �.

Anche ad escludere, poi, il difetto assoluto di motivazione, certamente
l'Ufficio avrebbe dovuto, in corso di causa, fornire la prova in
ordine al tipo e all'entit� delle violazioni contestate dal Comune, in
modo da permettere il controllo sulla legittimit� del provvedimento
sanzionatorio fiscale.

Ma questo onere probatorio non era stato adempiuto dall'Amministrazione
n� nelle fasi di merito n� in quella sede, sicch� -ha concluso
la Commissione -la pronunzia impugnata deve essere tenuta
ferma anche per questa diversa ragione, conseguenzialmente integrando
e correggendo la motivazione nel senso che l'annullamento del provvedimento
di diniego scaturisce sia da vizio proprio dell'atto e sia dalla
mancanza di successiva allegazione probatoria �da parte dell'Ufficio, il
quale, quindi, deve adottare una nuova determinazione in ordine alla
spettanza, o meno, delle agevolazioni in oggetto.

Avverso la decisione l'amministrazione ha proposto ricorso in base
a due motivi.
Le controparti non hanno presentato difese.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo di ricorso l'Amministrazione, denunziando
la violazione dei princip� che definiscono l'ambito della giurisdizione
tributaria, sostiene che la Commissione centrale, una volta ritenuto

202 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

-per altro erroneamente (per le ragioni di cui al secondo mezzo) l'assoluto
difetto di motivazione del provvedimento di diniego del beneficio
fiscale, non poteva limitarsi a rilevarne la nullit�, ma, trattandosi
di un giudizio di accertamento di rapporti e non di mero annullamento,

avrebbe dovuto prendere direttamente in esame il rapporto d'imposta
e statuire sulla spettanza, o meno, dell'esenzione.
La censura � infondata.

2. -Anzitutto, essa non involge un problema di giurisdizione, come
si � dedotto, invece, con il ricorso (perci� rimesso alle Sezioni Unite).
Si configura una questione di giurisdizione, secondo la nozione che
si ricava dall'art. 41 cod. proc. civ., quando si discute se il potere giurisdizionale
sulla controversia spetti al giudice ordinario o ad un giudice
speciale, ad uno o ad altro giudice speciale ovvero non appartenga ad
alcun giudice, per essere la domanda assolutamente improponibile.

Nel caso in esame, invece, non si contesta che la controversia rientra
nella giurisdizione del giudice tributario e neppure che a questo compete
il potere di revocare o modificare gli atti dell'amministrazione impugnati
bensl si discute dell'oggetto del processo e della tipologia delle
decisioni che possono essere rese da detto giudice, il quale, a parere della
ricorrente, non potrebbe limitarsi a dichiarare l'invalidit� dell'atto impugnato,
ma dovrebbe in ogni caso, a prescindere dagli eventuali vizi
del medesimo, statuire sul merito del rapporto (sicch� nella specie, a
ben guardare, pi� che un eccesso, si denunzia un difetto di esercizio
del potere giurisdizionale).

'L� quale problematica �riguarda, manifestamente, le caratteristiche
proprie della� giurisdizione, non i suoi limiti esterni.

3. -La tesi della ricorrente muove dall'orientamento, largamente
prevalente in giurisprudenza e in dottrina prima della riforma del contenzioso,
che ravvisa l'oggetto del processo tributario nel diretto accertamento,
con funzione dichiarativa, dell'esistenza e dell'ammontare dell'obbligazione
ex lege, a prescindere dagli atti attraverso i quali si
esercita l'azione amministrativa di prelievo e si svolge il rapporto d'imposta
nelle varie fasi: in questa ottica, infatti, diventa irrilevante, in
sede giudiziale, il vizio di motivazione dell'atto impositivo, posto che
l'omissione o l'illogicit� della stessa non pu� mai condurre al rigetto
di una pretesa dell;amministrazione che sia sostanzialmente fondata.
Ma l'indirizzo -che pur dopo la legge di riforma (d.P.R. n. 636
del 1972) ha trovato eco in qualche pronunzia di questa Corte (anche
a sezioni unite: da ultimo, sent. n. 1471 del 1980; ma v., in diverso senso,
ord. n. 577 del 1975 e sent. n. 4507 del 1978) -non pu� essere condiviso
nel sistema del nuovo contenzioso, in cui il processo � strutturato come
impugnativa di specifici provvedimenti dell'amministrazione e il giudizio
concerne la legittimit� formale e sostanziale degli stessi, si�ch�, da un

......................................�.�.'.�.�.�.�.�.'.'.�,'.�.'N.�.�.�.�.�.�.�.-.�.�.��� ���"�"�'�����������"�� ������������� .�..,, ... , ,.,...,,,., ....... ,. ., � .

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

lato, vengono in rilievo i vizi relativi alla regolarit� formale degli atti

o del procedimento o, pi� in generale, inerenti all'osservanza di norme
di azione, e, dall'altro il riesame del merito del rapporto d'imposta
-dunque l'accertamento dell'obbligazione tributaria -avviene in funzione
dell'atto impugnato, in quanto il giudice deve direttamente accertare,
nei limiti della contestazione, i presupposti materiali e giuridici
della pretesa dell'amministrazione assunti a fondamento del provvedimento
medesimo.
Questi' lineamenti del processo -che pongono in primo piano, anche
ai fini della tutela giurisdizionale, l'esercizio del potere impositivo, il
quale si estrinseca appunto in una serie normativamente predeterminata
di atti, ciascuno produttivo di effetti e in rapporto di autonomia
nella complessa dinamica del prelievo -risultano ancora pi� evidenti
alla stregua delle incisive modificazioni introdotte con il d.P.R. 21 novembre
1981, n. 739. l! stata, fra l'altro, sancita fa tassatiV'it� dell'elenco
degli atti contro cui � ammesso il ricorso, venendo cos� il rapporto rigidamente
scandito nelle fasi del complessivo procedimento� di prelievo
segnate da detti atti, per modo che l'accertamento del rapporto medesimo
� circoscritto alla fase corrispondente alla sequenza procedimentale
che mette capo al provvedimento impugnato, rimanendo preclusa
qualsiasi contestazione riflettente la fase precedente, conclusa ton
un atto compreso fra quelli impugnabili, ma non impugnato o altrimenti
diventato definitivo; ed � stato altres� espressamente recepito il
principio che i vizi formali -tra i quali il difetto di motivazione possono
condurre all'annullamento dell'atto (art. 21, nel nuovo testo),
sicch� ogni dubbio al riguardo deve ritenersi superato.

D'altra parte, come questa Corte ha gi� avuto modo di avvertire
(con la sentenza della prima Sezione n. 2085 del 1985, resa in una controversia
in tutto uguale), anche prescindendo dal nuovo dato normativo
occorre ammettere che la pronunzia del giudice deve necessariamente
arrestarsi all'annullamento dell'atto impugnato se i vizi formali
che loinficiano incidono sulla sostanza del rapporto, precludendo l'indagine
sul merito dell'obbligazione tributaria, come nei casi di incompetenza
assoluta dell'organo o di mancanza di motivazione.

In particolare, con riferimento a quest'ultima ipotesi, che qui interessa,
la tutela giurisdizionale non pu� che consistere nell'invalidazione
del provvedimento quando la carenza di motivazione sia tale da non
consentire l'identificazione degli elementi materiali e giuridici cui � correlata
la pretesa tributaria e, di conseguenza, il contr�llo degli stessi
da parte del contribuente e il loro accertamento ad opera del giudice
tributario; il quale ai fini del riesame di merito dispone di un ampio
potere di indagine istruttoria (che non ha riscontro nel giudizio di
accertamento di rapporti innanzi al giudice ordinario), ma non pu�,

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

204

ovviamente, sostituirsi all'amministrazione nella ricerca dei presupposti
del rapporto d'imposta.

Appunto in questi sensi la fattispecie � disciplinata dall'art. 21 cit.
(nel nuovo testo), il quale, mentre dispone in via generale che il giudice,
nel caso rilevi � un vizio di incompetenza o che comunque non
attiene all'esistenza o all'ammontare del credito tributario�, deve sospendere
il giudizio ed assegnare un termine all'amministrazione per
rinnovare l'atto viziato, esclude che possa � provvedersi a rinnovazione
... quando il vizio consista nel difetto di motivazione�; la quale
disposizione comporta che l'esistenza del vizio d� luogo necessariamente
all'annullamento dell'atto, senza alcuna possibilit� di un accertamento
giurisdizionale di merito (ci� che conferma la natura non sostitutiva
del giudizio speciale tributario).

Pertanto, sul piano della tipologia delle decisioni, va conclusivamente
affermato che il giudice tributario ha il potere di emettere pronunzie
limitate all'invalidazione dell'atto impositivo carente di motivazione,
potere che aveva gi� prima della novella del 1981; e ci� � sufficiente
a respingere la censura in esame, risultando la questione circoscritta
all'oggetto del secondo mezzo, che impone di controllare la decisione
.di annullamento sotto il profilo della logicit� e correttezza delle ragioni
in base alle quali il provvedimento � stato ritenuto non congruamente
motivato.

Giova avvertire, poi, che nella presente controversia, insorta in epoca
precedente all'entrata in vigore del cit. d.P.R. n. 739 del 1981, non viene
in rilievo il delicato problema -che avrebbe carattere pregiudiziale circa
l'ammissibilit� dell'impugnazione dei provvedimenti (come quello
in esame) relativi alla spettanza di agevolazioni fiscali, in quanto non
compresi nell'elenco degli atti contro i quali, ai sensi dell'art. 16 del

d.P.R. n. 636 del 1972, � possibile proporre ricorso. Invero, l'elenco
medesimo, modificato con l'aggiunta di altri provvedimenti tipici, �
stato reso tassativo, come si � detto, soltanto con la novella (il nuovo
testo dell'art. 16 espressamente stabilisce che non possono essere autonomamente
impugnati gli atti diversi da quelli ivi indicati), mentre in
passato, in assenza di un analogo disposto, l'indicazione degli atti
doveva ritenersi esemplificativa; la possibilit� di ricorrere direttamente
contro i provvedimenti in materia di agevolazioni veniva, quindi, generalmente
riconosciuta (e nella specie non � stata contestata dall'amministrazione).
4. -Con il secondo motivo, denunziando la violazione dell'art. 15
della legge n. 765 del 1967 e vizi della motivazione, la ricorrente sostiene
che erroneamente la decisione impugnata ha ritenuto sussistere il vizio
suddetto, laddove il provvedimento di diniego delle agevolazioni in
questione, meramente conseguenziale alla segnalazione del Comune ri

PARTE I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

guardante una delle violazioni edilizie cui la norma ricollega la sanzione
fiscale, deve ritenersi sufficientemente motivato attraverso il riferimento
alla segnalazione medesima ed alla disposizione di legge.

La censura � fondata.

Altre volte questa Corte ha avvertito che l'obbligo di ,motivare gli
atti tributari si atteggia diversamente a seconda della natura e funzione
che essi hanno in base alle norme loro proprie, giacch�, accanto ad
atti che costituiscono espressione di una funzione di prelievo articolata
e complessa, e assumono, quindi, una veste formale e un contenuto
precisamente regolato dalla legge (ad es., l'avviso di accertamento, nelle
imposte dirette come in quelle indirette), ve ne sono altri in cui la
funzione viene esercitata in forme estremamente semplici e contratte,
risolvendosi talvolta nella mera imposizione di una determinata disci�
plina. � in relazione al contenuto tipico e all'oggetto del singolo atto,
quindi, che deve essere verificata in concreto l'osservanza dell'obbligo,
nel senso che questo deve ritenersi adempiuto allorch� la motivazione,
ancorch� sommaria e semplificata, sia tale da esternare le ragioni del
provvedimento, evidenziandone i momenti ricognitivi e logico-deduttivi,
e consentendo di conseguenza al destinatario di svolgere efficacemente
la propria difesa attraverso la tempestiva e motivata impugnazione
giurisdizionale dell'atto medesimo.

Ora, per le opere realizzate in contrasto con la concessione edilizia,
l'art. 15 della legge 6 agosto 1967, n. 765, prevede -quale ulteriore sanzione
dell'illecito edilizio -l'esclusione de iure delle vigenti agevola�
zioni fiscali nel caso che le difformit� riguardino violazioni di altezza, �
distacchi, cubatura o superficie coperta, le quali eccedano, per ogni singola
unit� immobiliare, il due per cento delle misure prescritte; e all'uopo
il Comune � obbligato a segnalare entro un certo termine sif�
fatte violazioni all'Amministrazione finanziaria, la quale, non essendo
normativamente previsti specifici atti al riguardo, applica la sanzione
attraverso un provvedimento o di diniego del beneficio non ancora concesso
o di revoca (o decadenza) di quello gi� concesso.

Si tratta, quindi, di un atto rigidamente vincolato, rispetto al quale
l'Amministrazione non ha alcun margine di apprezzamento discrezionale,
in quanto � obbligata ad emetterlo in base ai risultati dell'accertamento
compiuto dall'autorit� locale cui spetta la vigilanza in materia edilizia;
e di tale accertamento l'autore dell'illecito riceve formale notizia gi�
attraverso la notifica della diffida del Sindaco, che costituisce il primo
atto del procedimento repressivo dell'abuso edilizio.

Il provvedimento in oggetto deve ritenersi, quindi, sufficientemente

motivato. attraverso l'indicazione dell'accertamento amministrativo che

ha dato luogo alla comunicazione comunale e della norma di legge

che prevede la perdita automatica del beneficio fiscale, giacch� in tal

modo risultano enunciati in modo intellegibile al destinatario i presup

206 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA Dm.LO� STATO

posti di fatto e di diritto dell'atto, cio� sia l'esistenza della violazione
e sia l'appartenenza della stessa al novero di quelle che, ai sensi dell'art.
15 cit., comportano la sanzione fiscale; n� ha rilievo che si tratta
di una motivazione per relationem, la quale � sicuramente ammissibile
sempre che l'atto al quale si fa rinvio sia idoneo a mettere il contribuente
nella condizione di conoscere esattamente le ragioni che sorreggono
il provvedimento (in relazione ad una fattispecie uguale a quella
in esame � stato appunto affermato che sussiste difetto di motivazione
quando neppure dalle ordinanze comunali risulti contestata specificamente
una delle violazioni d cui all'art. 15 cit., v. sent. n. 6470 del 1983).

Nel caso in esame, il provvedimento di diniego dell'esenzione venticinquennale
conteneva, come risulta dalla decisione impugnata, entrambe
le indicazioni suddette; e risulta del tutto immotivata l'affermazione
che il riferimento alla violazione contestata dal Comune non
fosse idonea ad individuare le ragioni della samione, laddove il contribuente
si era difeso anche nel merito, contestando l'entit� della violazione
e sostenendo, fra l'altro, che il riferimento della norma alla
� singola unit� immobiliare �, introduceva un limite alla fattispecie sanzionatoria,
che la rendeva in concreto inapplicabile.

Pertanto la decisione impugnat~ deve essere cassata con rinvio alla
stessa Commissione Tributaria Centrale, la quale proceder� a nuovo esame
della controversia alla stregua dei principi di diritto e dei rilievi sopra
svolti, tenendo altres� presente che l'accertamento della spettanza del
diritto alle agevolazioni fiscali d� luogo ad una questione di fatto non
inerente a valutazione estimativa e perci� rientra nella cognizione della
Commissione medesima. (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 7 marzo 1986, n. 1506 -Pres. La Torre Est.
Maltese -P. M. Martinelli (conf.). -Cantoni c. Ministero delle
Finanze (avv. Stato Cosentino).

Tributi in genere -Accertamento -Notificazione -Irregolare consegna
del1'atto � Nullit� -Proposizione de1 ricorso -Sanatoria.

(D.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 60).
La nullit� della notificazio,ne per essere stata effettuata la consegna
in luogo diverso da quello prescritto ma pur avente attinenza con il
destinatario � sanata ex tunc dalla proposizione del ricorso (1).

(1) La decisione � importante perch� estende il princ1p10 costantemente
affermato nell'ambito del processo (irregolare notifica dell'atto introduttivo
sanata dalla costituzione dell'intimato) alla notifica dell'accertamento sanata
dalla proposizione del ricorso.
Nello stesso senso Cass. 24 maggio 1984 n. 3191, in questa Rassegna, 1984,
I, 780.

PARIB I, SEZ. VI, GIURISPRUDENZA TRIBUTARIA

(omissis) Col primo mezzo il ricorrente denuncia la violazione dell'art.
35, lett. F, d.P.R. n. 645 del 29 gennaio 1958 e 60, lett. E, decr. n. 600
del 1973; 139, 140, 148 del codice di procedura civile.

Sostiene che, non essendo stata eseguita la notificazione dell'avviso
di accertamento secondo il rito prescritto dalle citate disposizioni, si�
dovrebbe parlare non di nullit� sanabile e sanata bens� di radicale inesistenza
dell'atto impositivo.

Il motivo � infondato.

Secondo il disposto dell'art. 60, decr. n. 600 del 1973 �la notificazione
degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al
contribuente � eseguita secondo le norme stabilite dagli artt. 137 ss. c.p.c.
con le seguenti modifiche:

(.....)

e) quando nel comune nel quale deve eseguirsi la notificazione non
vi � abitazione, ufficio o azienda del contribuente, l'avviso del deposito
prescritto dall'art. 140 del codice di procedura civile si affigge nell'albo
del Comune e la notificazione, ai fini della decorrenza del termine per
ricorrere, si ha per eseguita nell'ottavo giorno successivo a quello dell'affissione
�.

La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che � la nullit� della
notificazione dell'atto introduttivo di un procedimento, per essere stata
effettuata in luogo diverso da quello prescritto, ma pur sempre avente
attinenza con il destinatario, ha carattere relativo e, come tale, rimane
sanata � ex tunc � per effetto della costituzione della parte cui era diretta,
ai sensi dell'art. 156, comma 3 c.p.c. � (Cass., 4 agosto 1977, n. 3481). E
ancora: �Ai sensi dell'art. 156, terzo comma cod. proc. civ., il quale trova
applicazione anche nei procedimenti dinanzi alle commissioni tributarie,
l'invalidit� della notificazione dell'atto introduttivo (nella specie, ricorso
dell'ufficio alla Commissione tributaria centrale), per inosservanza delle
disposizioni relative alla persona e al luogo dove deve essere consegnata
la copia dell'atto stesso, integra, ove tale consegna sia comunque avvenuta
a persona e in luogo aventi qualche riferimento con il destinatario
una nullit� sanabile � ex tunc � per effetto della costituzione del destina-�
tario medesimo� (Cass. 26 settembre 1978, n. 4318).

Nel caso in esame -come esattamente rileva l'Avvocatura dello
Stato -la notificazione dell'avviso al contribuente � av'venuta alla madre
di lui, nella casa di residenza della stessa e di ultima residenza in Italia
del Cantoni.

Trattasi, quindi, di notificazione effettuata a persona e. in luogo
aventi qualche riferimento con il destinatario dell'atto.

Ne consegue che si deve parlare non di atto impositivo inesistente
ma di una notificazione nulla, sanata dal tempestivo ricorso. (dep. il 14 febbraio
1978) che il contribuente ha proposto contro l'avviso di accertamento.
(omissis)

SEZIONE SETTIMA

GIURISPRUDENZA IN MATERIA
DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 20 novembre 1985, n. 5712 -Pres. Scanzano
-Rel. Caturani -P. M. Minetti (concl. conf.). -Fini (avv. Del
Frate) c. A.N.A.S. (avv. Stato Onufrio).

Arbitrato -Impugnazione per nullit� -Inosservanza di regole di diritto Equivale
a violazione. e falsa applicazione di norme di diritto.
(Cod. proc. civ., artt. 360, n. 3, e 829).

Obbligazioni (in generale) -Contratti della p.a. -Invalidit� -Illegittimit�
d'uno deg'li atti della serie procedimenta1e � Insufficienza � Detenninazione
d'una causa di invalidit� prevista dal codice civile -Necessit�.

Atto amministrativo � Atto collegiale � Partecipazione di componente in
confitto di interessi -Illegittimit�.
(Cod. proc. civ., art. 51; cod. civ., art. 2373).

Obbligazioni (in generale) -Contratti della p.a. -Illegittimit� di atto deUa
serie procedimentale � Effetti -Difetto di presupposti -Annullabilit�
del contratto a richiesta della p.a.
(Cod. civ., artt. 322, 377, 396, 424, 1425, 1427 ss., 1414).

Il vizio di nullit� del lodo arbitrale sotto il profilo dell'inosservanza
da parte d,egli arbitri delle regole di diritto ha la stessa estensione
del vizio di violazione o falsa applicazione di norme di diritto di cui
all'art. 360 n. 3 c.p.c. (1).

Quando si controverte della validit� di un contratto, anche se parte
ne sia l'autorit� amministrativa, le cause di invalidit� vanno individuate
in base al codice civile. Ne deriva che, in presenza della illegittimit� di un
atto della serie procedimentale che precede il contratto, l'invalidit� di
questo non pu� essere affermata come conseguenza della disapplicazione
dell'atto amministrativo, ma solo in quanto l'illegittimit� dell'atto amministrativo
dia luogo ad una situazione riconducibile allo schema d'una
delle cause di invalidit� prevedute dal codice civile (2).

(1) Nello stesso senso, Cass. 19 gennaio 1979 n. 394, in questa Rassegna 1979,
I, 573.
(24) La giurisprudenza amministrativa ritiene che il componente di organo
collegiale versi in situazione di incompatibilit�, quando la determinazione da
adottare interessi soggetti legati con lui da vincoli di parentela entro il quarto
grado. L'incompatibilit� � affermata talora in base alle norme in tema di astensione
dettate per gli organi giurisdizionali, talaltra in base a norme contenute
!

. Ii

PARm I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICJ 209

La deliberazione di un organo amministrativo, cui abbia partecipato
un componente che avrebbe dovuto astenersi, � illegittima perch� la situazione
di incompatibilit� in cui versa il componente determina la
carenza di legittimazione all'esercizio della funzione e d� luogo ad irregolare
costituzione dell'organo (3).

L'illegittimit� di un atto della serie procedimentale, che precede il
contratto stipulato dalla p.a. (nella specie, di un parere espresso dal
consiglio di amministrazione dell'Anas), d� luogo ad un difetto di presupposti
del contratto che si traduce in difetto di legittimazione a contrarre;
ne � conseguenza l'annullabilit� del contratto, che pu� essere
fatta valere dalla p.a., nel cui interesse sono poste le norme che ne disciplinano
il procedimento (4).

MOTIVI DELLA DECISIONE

(omissis) Con il primo motivo, denunziando violazione degli artt. 827,
828 c.p.c. in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., il ricorrente si duole che la
Corte di appello, riesaminando il giudizio espresso dagli arbitri sulla
volont� negoziale delle parti in sede di� stipula del contratto di conferimento
dell'inci:trico per la compilazione del progetto de quo, avrebbe
travalicato i limiti del processo di impugnazione del lodo per nullit�,
limitato a casi ben determinati.

La censura non � fondata.

La Corte d'appello ha esaminato il dedotto VIZIO di nullit� del lodo
arbitrale sotto il profilo della inosservanza da parte degli arbitri delle
regole di diritto (art. 829 ultimo comma c.p.c.).

Ora � noto che tale inosservanza va intesa nello stesso senso della
violazione o falsa applicazione di norme di diritto di cui all'art. 360

n. 3 c.p.c. (cfr. la sent. n. 5190 del 1977). E non � dubbio che i motivi di
impugnazione fatti valere dall'ANAS innanzi alla Corte d'Appello riflettevano
non gi� valutazioni di mero fatto, come sostenuto dal ricorrente in
questa sede, ma questioni di diritto relative alla incidenza sul contratto
in leggi amministrative (ad es., art. 279 t.u. legge com. e prov. del 1934) o ad
un principio generale dell'ordinamento operante pur in assenza di specifiche
disposizioni: cfr. C.G.A.R.S., 28 ottobre 1966 n. 502, Cons. Stato 1966, I, 1879; Cons.
St., V, 15 ottobre 1968 n. 1218, ivi, 1968, I, 1718; Cons. St., IV, 27 ottobre 1970

n. 746, ibidem, 1970, I, 1620; Cons. St., IV, 16 marzo 1971 n. 283, Cons. Stato 1971,
I, 406; Cons. St., VI, 28 settembre 1977 n. 764, ivi, 1977, I, 1341 (s.m.).
L'incompatibilit� .� ritenuta sussistere quando l'interesse al contenuto della
delibera sia diretto. Per esemplificazioni su tale nozione, cfr., Cons. St., IV,
27 luglio 1967 n. 362, Cons. Stato 1967, I, 1197; Cons. St., V, 15 ottobre 1968

n. 1218, cit.; Cons. St., V, 19 dicembre 1980 n. 989, Cons. Stato 1980, I, 1692 (ad
avviso del quale l'interesse � diretto, � quando la deliberazione concerne vicende
riguardanti i soggetti nei cui confronti sussiste il predetto vincolo, e non anche
i casi concernenti persone che si trovino in posizione concorrente e dialettica
rispetto a colui nei cui confronti sussiste il vincolo o, comunque, un personale

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA -DELLO STATO

della illegittimit� del parere del consiglio di amministrazione dell'ANAS
che ne precedette la stipulazione.

Con il secondo, il terzo ed il quarto motivo, denunziando violazione
e falsa applicazione degli artt. 1337, 1439 e 1440 e.e. nonch� difetto di
motivazione (art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.), si assume che: a) la Corte d'appello
non poteva censurare in sede di legittimit� l'affidamento che il comportamento
dell'ANAS aveva ingenerato nella parte privata; b) la Corte
avrebbe oscillato tra la nullit� e l'annullamento del contratto e trascurato
di considerare che non sussistevano i presupposti per pronunciare l'annullamento
per dolo; e) la partecipazione del soggetto che avrebbe dovuto
astenersi dalla delibera che espresse parere favorevole alla conclusione
del contratto in tanto avrebbe potuto incidere sulla sua validit� in quanto
si fosse provato che senza l'intervento di quel soggetto, il consiglio di '
amministrazione dell'ANAS si sarebbe diversamente orientato.

Le riassunte censure sono infondate nei termini che sono precisati
dalle seguenti considerazioni. Costituisce un punto fermo del presente
giudizio che il parere favorevole alla stipula del contratto in questione
fu deliberato dal Consiglio di amministrazione dell'ANAS con la partecipazione
di un componente, l'ing. Chiatante, che avrebbe dovuto astenersi
per interesse personale al conferimento dell'incarico al ricorrente,
socio di studio del proprio figlio, tanto che entrambi furono condannati
per il reato di interesse privato in atti di ufficio, in un giudizio definito
con sentenza che dichiarava estinto il reato per prescrizione.

� altresl necessario premettere alla esposizione che segue la disciplina
normativa che regol� la conclusione del contratto di cui si contende
tra le parti.

Nell� specie il parere del consiglio di amministrazione dell'ANAS �

stato espresso ai sensi d~ll'ultimo comma dell'art. 14 della l. 7 febbraio

1961 n. 59. La norma, dopo di avere, :nei commi precedenti, previsti i

casi in cui deve essere richiesto il parere in questione (tra i quali non

rientra il caso in esame), statuisce che il consiglio di amministrazione...

interesse�); Cons. St., I, par. 23 ottobre 1981 n. 384/79, Cons. Stato 1984, I, 207;

Cons. St.,.VI, 6 giugno 1984 n. 365, ivi, 1984, I, 877.

La partecipazione all'adunanza, del soggetto in posizione di incompatibilit�,

rende irregolare la composizione dell'organo e viziato da illegittimit� l'atto da

esso adottato: Cons. St., Ag., par. 7 dicembre 1961 n. 413, Cons. Stato 1962, I,

1706; Cons. St., IV, 27 ottobre 1970 n. 746, cit. ed in genere la giurisprudenza

prima richiamata.

In dottrina, sull'argomento, cfr. VALENTINI, La collegialit� nella teoria del

l'organizzazione, Milano, Giuffr�, 1968, pag. 283 ss.

Nel senso che le irregolarit� relative �l procedimento di formazione di

un contratto stipulato dalla P.A. diano luogo ad annullabilit� e che il motivo

di annullamento possa essere dedotto solo dalla stessa P. A., nel cui interesse

le forme omesse sono prescritte, cfr. Cass. 7 marzo 1984 n. 1578, Giust. civ. Mars.

1984, 504; Cass. 24 maggio 1979 n. 2996, ivi, 1979, 1291; Cass. 10 aprile 1978 n. 1668, ,.i

Giust. civ. 1978, I, 1248.

I:
\'.

PARm I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI

esprime il parere su ogni altro argomento sul quale il ministro ritenga
opportuno sentirlo.

La fattispecie in esame presuppone quindi che l'iniziativa circa la
audizione dell'organo consultivo nell'ambito della stessa organizzazione
amministrativa facente capo all'ANAS, sia stata assunta dall'organo deputato
alla stipula del contratto di conferimento dell'incarico per la redazfone
dei progetti che interessano il presente giudzio.

Questo rilievo, tuttavia, non incide sulla rilevanza che la (dedotta)
illegittimit� del parere pu� avere prodotto sulla validit� del contratto,
perch� se la legge prevede che la iniziativa circa la richiesta del parere
all'organo consultivo da parte dell'amministrazione attiva sia assunta da
quest'ultima, ove lo ritenga opportuno ai fini della regolarit� del procedimento,
una volta che questo giudizio di convenienza sia stato espresso
dalla suddetta amministrazione, il parere si inserisce nel procedimento
amministrativo come un requisito essenziale la cui illegittimit� non pu�
non riflettersi sugli altri atti della serie procedimentale ed in definitiva
(come si vedr�) stilla stessa validit� del contratto.

Esula inoltre dai limiti del presente giudizio la problematica � introdotta
dal ricorrente circa la responsabilit� della p.a. per culpa in contrahendo
(art. 1337 e.e.), la quale non solo non si � fatta valere in sede di
giudizio di impugnazione del lodo, ma � incompatibile con la fattispecie
in esame in cui il procedimento formativo del contratto di cui si discute
la validit�, non si � interrotto nella fase delle trattative, ma � pervenuto
alla fase della stipulazione.

Ci� premesso, le questioni che nell'ordine logico il Collegio deve
affrontare, nei limiti delle censure proposte, sono le seguenti: a) se ed in
che modo la violazione dell'obbligo di astensione di uno dei componenti
dell'organo consultivo incida sulla legittimit� del parere; b) ove si
ritenga che il parere sia illegittimo per la ragione sub a), come operi
tale vizio, verificatosi nell'ambito del procedimento la stipula del contratto,
nella validit� di quest'ultimo.

Impostato in questi termini il tlzema decidendum, il problema sub a)
presuppone che sia risolto positivamente il quesito pregiudiziale consistente
nel decidere, posta la (indiscussa) giurisdizione del giudice ordinario
nel presente giudizio in cui si tratta di giudicare della validit� di
un contratto della p.a., da cui non possono non derivare per le parti
contraenti che, diritti soggettivi -quale sia il fondamento giuridico dei
poteri di cognizione dell'A.G.O. nella soggetta materia.

La Corte d'appello, seguendo su questo punto le orme del lodo arbi

trale, ha ragionato in termini di disapplicazione dell'atto amministrativo

illegittimo (art. 5 della legge abolitiva del contenzioso amministrativo),

sia pur pervenendo ad un risultato diametralmente opposto a quello

espresso dal Collegio arbitrale. Infatti, come � pacifico in causa, mentre

il lodo ha ritenuto di non poter esaminare la legittimit� del parere, non

212 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DELLO suro

ravvisando nella fattispecie gli estremi per la disapplicazione dell'atto

amministrativo, la Corte di Appello ha invece ritenuto che ne sussistes~~

sero i presupposti ed ha perci� proceduto all'esame circa la illegittimit�

del parere e la sua incidenza sul contratto. ~:

Ritiene il Collegio che, pur essendo esatta la tesi che esclude in
materia l'istituto della disapplicazione dell'atto amministrativo, in quanto
non � in questione un diritto che si pretende leso da un atto amministrativo,
ma il diritto di credito azionato dal ricorrente trova la sua

fonte in un contratto, mentre le eccezioni dell'ANAS tendono ad ottenere
una pronuncia di invalidit� del suddetto contratto, non � vera la conseguenza
che in tal modo dovrebbe escludersi la incidenza della (eventuale)
illegittimit� del parere sul contratto.

Non � dubbio che� quando si discorre della validit� o meno di un

I ~

contratto anche se parte ne sia l'autorit� amministrativa, le cause di
invalidit� sono di diritto privato e devono pertanto trarsi dal codice
civile. ~

I
,,.

Non � dubbio altres� che il vizio, per incidere sul contratto, deve
essere proprio di esso onde non sarebbe ammissibile in materia la applicazione
del principio tipico del procedimento amministrativo, secondo il %
quale la illegittimit� di uno degli atti dell'iter procedimentale determina
!:
ji
di per s� la invalidit� derivata dall'atto conclusivo della serie. Il prini~

i:
cipio che riguarda la validit� dei provvedimenti amministrativi non pu�
essere esteso fino a comprendere il rapporto logico-giuridico che pur
sussiste tra gli atti che precedono per legge la stipulazione del contratto
dell'autorit� amministrativa e quest'ultimo.

In tal caso � in questione la validit� di un atto di autonomia

r:
privata cui hanno partecipato con pari determinazione causale -in
ordine agli effetti giuridici -entrambe le parti contraenti (art. 1326 e.e.).
Tuttavia se � impossibile far derivare automaticamente dal vizio di un
atto del procedimento la invalidit� del contratto, � possibile che un

tale vizio vada inquadrato nell'ambito delle cause che incidono diretta

mente sul contratto secondo i princ�pi privatistici, cui si presuppone che_

il contratto anche in tale ipotesi sia pur sempre soggetto, salve le

norme speciali che siano previste dalla legge.
Concludendo su questo punto, pu� quindi affermarsi che nella ipo

tesi in esame l'istituto della disapplicazione esula dal presente giudizio
anche perch� trattandosi di giudicare della validit� di un contratto, il

I 1

giudice ove riscontri la illegittimit� di un atto della serie procedimentale f

che ne precede la stipulazione, non pu� limitarsi a rifiutarne l'applicazione,
secondo la logica della disapplicazione, ma deve spingere il
proprio esame per decidere nei singoli casi che influenza abbia avuto
sulla conclusione dell'atto di autonomia privata la illegittimit� di uno

degli atti presupposti con efficacia di giudicato. '

I
I

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PARm I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 213

Correttamente, pertanto, la sentenza impugnata ha esaminato la legittimit�
del parere de quo, ed � pervenuta alla conclusione della sua
intrinseca illegittimit�.

~ noto che ai collegi amministrativi si applicano quali norme di
carattere generale, gli istituti dell'astensione e della ricusazione previsti
dal codice di rito (sent. n. 127 del 1979).

Se il soggetto componente dell'organo collegiale versi nelle condizioni
di incompatibilit� prevista dall'art. 51 c.p.c., si produce ex lege
una sua carenza di legittimazione all'esercizio dei suoi compiti, la quale
si riflette sull'attivit� del collegio determinando la invalidit� della deliberazione.

Se il componente il collegio non pu� svolgere il proprio ufficio in
condizioni di imparzialit�, deve astenersi ed ove ci� non avvenga vuol
dire che l'organo ha deliberato tenendo presenti interessi diversi da
quelli di cui per legge devono �ssere portatori i suoi componenti e l'adunanza
non pu� dirsi per ci� regolarmente costituita (cfr. per la giurisprudenza
amministrativa, cons. Stato Sez. VI, n. 761 del 1977; Id. n. 17
del 1976).

Non pu� quindi seguirsi la tesi del ricorrente che riecheggiando
la disciplina privatistica, vorrebbe estendere alla materia in. esame la
disciplina delle delibere delle societ� per azioni per le quali, in caso
di conflitto di interessi del socio con quelli della societ�, il diritto cli
voto non pu� essere esercitato a pena di annullabilit� della delibera,
se senza il voto del socio che avrebbe dovuto astenersi dalla votazione
non si sarebbe raggiunta la necessaria maggioranza e sempre che la
deliberazione possa recare danno alla societ� (art. 2373 e.e.). I princ�pi
di diritto privato che rispondono a diverse esigenze e dove � in gioco la
tutela dell'interesse della societ� e non l'interesse pubblico, non sono
in �parte qua estensibili al diritto amministrativo dove la violazione di
legge determina in ogni caso la illegittimit� dell'atto a prescindere dalla
incidenza che essa abbia potuto in concreto esplicare sul suo contenuto,
in quanto il pregiudizio � per legge in re ipsa.

Ritenuta .la illegittimit� del parere del consiglio di amministrazione
dell'ANAS, deve applicarsi la regola gi� accolta da una costante giurisprudenza
di questa Corte (cfr. le sentenze nn. 1578/84; 2996/79; 937/79;
1668/78), secondo cui in tema di vizi concernenti l'attivit� negoziale
degli enti pubblici -sia che si riferiscano al processo di formazione
della volont� dell'ente sia che si riferiscano alla fase preparatoria ad essa
precedente -il negozio comunque stipulato � annullabile ad iniziativa
esclusiva dell'ente pubblico, tranne che non ricorra una ipotesi di straripamento
di potere nel qual caso il negozio � radicalmente nullo.

Il principio che si trae dalla accennata giurisprudenza � dunque che
il contratto della P.A. posto in essere in mancanza (cui deve parificarsi
la invalidit�) degli atti della serie procedimentale che ne costituiscono

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214 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

antecedenti in senso logico-giuridico � annullabile e non gi� colpito da
nullit� assoluta.

La invalidit� che colpisce il contratto � di diritto privato e riguarda
il negozio come atto di autonomia privata, il che spiega come il potere
di chiederne al giudice ~'annullamento sia concesso soltanto all'autorit�
amministrativa, nel cui interesse sono poste le norme giuridiche che ne
disciplinano il relativo procedimento (art. 1441 e.e.).

L'interesse pubblico -d'altra parte -essendo negli atti di diritto
privato della P.A. estraneo alla loro causa negozial�, risulta privo di
qualsiasi rilevanza come criterio determinante della loro disciplina che
resta -per quanto concerne il trattamento della invalidit� -soggetta,
per regola, al diritto privato (cfr. nella motivazione la sentenza n. 4820/84
ed i precedenti ivi richiamati).

L'indagine deve quindi concentrarsi nello stabilire in che modo il
vizio dell'atto presupposto possa incidere sulla validit� del contratto
della P.A., secondo la disciplina privatistica.

Il codice civile prevede che il contratto � annullabile per incapacit�
di contrattare o per incapacit� di intendere o di volere di una delle
parti (art. 1425), per vizio del consenso (errore, violenza, dolo: art. 1427
e segg.) e per difetto dei presupposti del contratto, come la mancanza
delle prescritte autorizzazioni per i contratti dei minori e degli incapaci
(artt. 322, 377, 396, 424).

Escluso, per principio, che la erronea o insufficiente valutazione
dell'interesse pubblico da parte della P.A. contraente, per difetto del prescritto
parere, possa penetrare nella struttura del contratto viziandolo
nei suoi elementi essenziali, � esclusa altres� la riconducibilit� del vizio
del procedimento amministrativo nell'ambito dei vizi della volont� contrattuale
dell'autorit�. amministrativa.

Anche l'altra alternativa della incapacit� di agire o dell'incapacit�
di intendere o di volere � estranea alla invalidit� in questione, non incidendo
il vizio del parere sulla capacit� di agire dell'organo n� sulla
capacit� di intendere e di volere del titolare dell'organo.

Non resta quindi che ricondurre la invalidit� del contratto della p.a.
per vizio del parere nell'ambito dei vizi che attengono ai presupposti
del contratto, i quali incidono, come antecedenti necessari della stipulazione,
sulla sua validit� per difetto di legittimazione dell'organo di
amministrazion~ attiva. Questi, infatti, per una tipica valutazione dell'ordinamento
giuridico, non versa nelle condizioni oggettive previste dalla
legge per procedere ad una valida stipula del contratto.

Alla stregua delle considerazioni che precedono deve concludersi che
la sentenza impugnata si sottrae alle proposte censure, pur se va corretta
nella qualificazione giuridica dell'accertato vizio negoziale.

Anche se impropriamente la Corte d'appello ha discorso di annullamento
del contratto per vizio del consenso, da tutto il contesto della

PARTE I, SBZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI

motivazione risulta che i giudici del merito hanno perfettamente percepito
il problema di diritto loro sottoposto con la impugnazione del
loro, allorch� hanno rilevato il nesso oggettivo che sussiste tra i vizi
del procedime.to amministrativo che precede la stipula dei contratti
della p.a. e questi ultimi, nel senso che il vizio di un atto (come il parere)
che costituisce un antecedente logico-giuridico della stipulazione
vizia il contratto determinandone la invalidit�.

~ quindi richiamata a sproposito dal ricorrente la disciplina dei i\T�Z�
della volont� contrattuale con particolare riferimento al dolo (art. 1439
e.e.) ed ai requisiti che si richiedono in tal caso per pervenire all'annullamento
del contratto. La sentenza impugnata ha fatto riferimento al
dolo soltanto per porre in rilievo la volontaria partecipazione del componente
dell'organo consultivo alla deliberazione del parere del consiglio
di amministrazione dell'ANAS nonch� la deliberata violazione del
dovere di astensione da parte sua, in un senso pertanto del tutto diverso
da quello che � presupposto dal dolo come vizio della volont� nella
formazione del contratto.

Altrettanto deve ritenersi non pertinente in questa sede la (dedotta)
accettazione della prestazione contrattuale da parte dell'ANAS, la quale
non pu� essere opposta dalla parte privata neppure sotto il profilo di
una pretesa convalida del contratto annullabile, non fatta valere in sede
di giudizio di impugnazione del lodo e della quale in quella sede non
si � provata comunque la ricorrenza dei requisiti (cfr. la sentenza numero
3553/79).

Altro � ovviamente esperire l'amone generale di arricchimento senza
causa (art. 2041 e.e.), ove ne ricorrano i presupposti da accertarsi nella
sede competente.

In definitiva, il ricorso, in tutti i motivi in cui si articola, deve
essere respinto.
Le spese del giudizio seguono, come per legge il criterio della socc�imbenza
(art. 385 c.p.c.). (omissis)

CORTE DI CASSAZIONE, Sez. I, 19 dicembre 1985, n. 6492 -Pres. Scanzano
-Rel. Di Salvo -P. M. Di Renzo (conci. diff.). Viro (avv. Della
Pietra) c. Comune di San Giorgio a Cremano (avv. Giordano e Tatriele).

Appalto -Appalto di opere pubbliche -Sospensione � Illecita protrazione �
Domanda giudiziale di risarcimento dei danni � Prima della ripresa
dei lavori � Ammissibilit� � Onere di riserva nel verbale di ripresa �
Insussistenza.

(D.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, art. 30).
E ammissibile la domanda giudiziale con cui l'appaltatore chieda il
risarcimento dei danni sostenendo che l'Amministrazione appaltante si

216 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DBU.O STATO
� resa inadempiente in quanto protrae la sospensione dei lavori oltre
il tempo per cui poteva essere mantenuta. La domanda proposta prima
della ripresa dei lavori tiene luogo della riserva, sicch� la domanda non
� resa inammissibile dalla mancata inserzione della riserva nel verbale
di ripresa dei lavori, una volta che questa venga successivamente ordinata
U).
(omissis) Con il primo motivo il ricorrente denunzia violazione degli
artt. 16, 53, 54 e 89 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 e degli artt. 112, 113,
115 c.p.c., nonch� insufficienza ed illogicit� della motivazione. Afferma che
la notificazione della citazione con la quale aveva chiesto la condanna
del comune al pagamento delle spese derivanti dalla sospensione dei
lavori era avvenuta quando nessuna decadenza poteva essersi verificata,
mancando il presupposto della ripresa dei lavori e sostiene che l'instaurazione
del giudizio valeva ad extrapolare dal pi� complesso rapporto
giuridico la questione sulla quale il giudice era tenuto a pronunziarsi
senza tener conto del fatto che successivamente l'ordine di sospensione
era stato rimosso; sostiene che la domanda giudiziale aveva impedito
gli effetti della decadenza dal diritto di chiedere il risarcimento dei
danni.
Il ,ricorso � fondato nei limiti che saranno precisati.
Il problema relativo alla proposizione della riserva nei pubblici appalti
� stato ripetutamente esaminato da questo supremo collegio il
quale � pervenuto a conclusioni univoche che la sentenza impugnata
ha in parte richiamato senza per� farne esatta applicazione nel caso
concreto che presenta aspetti differenziati rispetto alle massime richiamate.
(1) Brevi considerazioni in margme ad una sentenza della Corte di cassazione
in tema di sospensione dei lavori.
La decisione � stata resa in causa in cui non era presente un'amministrazione
difesa dall'Avvocatura dello Stato; la si pubblica per l'evidente interessP
delle affermazioni in essa contenute a riguardo dei modi della tutela dell'appai�
tatore in presenza del protrarsi della sospensione dei lavori ordinata dall'amministrazione.
Sull'argomento la Corte di cassazione era intervenuta di recente, prima con
la sentenza 17 marzo 1982 n. 1728, pubblicata in questa Rassegna 1983, I, 190 ed in
Riv. giur. edilizia 1982, Il, 147 con nota di ToMASUOLO, La sospensione dei lavori
nell'appalto di opere pubbliche: rifusione degli oneri sostenuti dall'appaltatore
e risarcimento dei danni, poi con la sentenza 4 settembre 1984 n. 4759, pubblicata
in Foro it. 1984, I, 2102 e Giust. civ. 1985, I, 1992 con nota di P. CARBONE,
Considerazioni in tema di sospensione dei lavori.
Il caso deciso � rappresentato da una sospensione ordinata per la sopraggiunta
necessit� di procedere alla redazione ed approvazione di una variante:
216 RASSEGNA DEU.'AVVOCATURA DBU.O STATO
� resa inadempiente in quanto protrae la sospensione dei lavori oltre
il tempo per cui poteva essere mantenuta. La domanda proposta prima
della ripresa dei lavori tiene luogo della riserva, sicch� la domanda non
� resa inammissibile dalla mancata inserzione della riserva nel verbale
di ripresa dei lavori, una volta che questa venga successivamente ordinata
U).
(omissis) Con il primo motivo il ricorrente denunzia violazione degli
artt. 16, 53, 54 e 89 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 e degli artt. 112, 113,
115 c.p.c., nonch� insufficienza ed illogicit� della motivazione. Afferma che
la notificazione della citazione con la quale aveva chiesto la condanna
del comune al pagamento delle spese derivanti dalla sospensione dei
lavori era avvenuta quando nessuna decadenza poteva essersi verificata,
mancando il presupposto della ripresa dei lavori e sostiene che l'instaurazione
del giudizio valeva ad extrapolare dal pi� complesso rapporto
giuridico la questione sulla quale il giudice era tenuto a pronunziarsi
senza tener conto del fatto che successivamente l'ordine di sospensione
era stato rimosso; sostiene che la domanda giudiziale aveva impedito
gli effetti della decadenza dal diritto di chiedere il risarcimento dei
danni.
Il ,ricorso � fondato nei limiti che saranno precisati.
Il problema relativo alla proposizione della riserva nei pubblici appalti
� stato ripetutamente esaminato da questo supremo collegio il
quale � pervenuto a conclusioni univoche che la sentenza impugnata
ha in parte richiamato senza per� farne esatta applicazione nel caso
concreto che presenta aspetti differenziati rispetto alle massime richiamate.
(1) Brevi considerazioni in margme ad una sentenza della Corte di cassazione
in tema di sospensione dei lavori.
La decisione � stata resa in causa in cui non era presente un'amministrazione
difesa dall'Avvocatura dello Stato; la si pubblica per l'evidente interessP
delle affermazioni in essa contenute a riguardo dei modi della tutela dell'appai�
tatore in presenza del protrarsi della sospensione dei lavori ordinata dall'amministrazione.
Sull'argomento la Corte di cassazione era intervenuta di recente, prima con
la sentenza 17 marzo 1982 n. 1728, pubblicata in questa Rassegna 1983, I, 190 ed in
Riv. giur. edilizia 1982, Il, 147 con nota di ToMASUOLO, La sospensione dei lavori
nell'appalto di opere pubbliche: rifusione degli oneri sostenuti dall'appaltatore
e risarcimento dei danni, poi con la sentenza 4 settembre 1984 n. 4759, pubblicata
in Foro it. 1984, I, 2102 e Giust. civ. 1985, I, 1992 con nota di P. CARBONE,
Considerazioni in tema di sospensione dei lavori.
Il caso deciso � rappresentato da una sospensione ordinata per la sopraggiunta
necessit� di procedere alla redazione ed approvazione di una variante:
dunque, di una sospensione legittimamente disposta ex art. 30, comma 2,

d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063; come tale considerata anche dalla cassazione,
comunque accettata senza riserve. Alla protrazione di tale sospensione l'appai� i'
~:

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1.
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PARTE I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 217

Nei pubblici appalti l'onere di formulare la riserva per i compensi
cui l'appaltatore ritiene di avere diritto ha carattere generale; infatti
la necessit� della sua tempestiva formulazione e della successiva quantificazione
nel registro di contabilit� sussiste per tutte le pretese che
siano idonee ad incidere sul compenso complessivo spettante all'appaltatore,
quali che siano le componenti ed i titoli delle medesime (Cass.
1979, n. 394).

L'onere della riserva, pertanto, non riguarda solo le pretese che
traggano origine dal modo di rilevamento e di registrazione dei lavori
via via eseguiti, ma riguarda anche le richieste di ulteriori compensi
ed indennizzi per i lavori eseguiti, qualunque ne sia il titolo e quindi,
anche l'equo compenso cui l'appaltatore ha diritto, a norma del secondo
comma del'art. 1664 e.e. nonch� ogni altra richiesta di compenso ed
indennizzo qualunque ne sia il titolo, purch� concernente prestazioni o
fatti dannosi strettamente connessi con l'esecuzione dei lavori e, quindi,
anche i compensi e gli indennizzi eventualmente spettanti all'appaltatore
per effetto della sospensione dei lavori disposta dall'amministrazione
committente.

L'obbligo della riserva, che come si � detto, ha carattere generale
persegue il triplice scopo: a) di consentire all'amministrazione appaltante
la verificazione dei fatti suscettibili di aggravare l'entit� della
spesa prevista, onde renderne pi� sicuro e meno dispendioso l'accertamento;
b) tenere in evidenza l'ammontare della spesa dell'opera in
itinere in maniera che l'amministrazione, tenendo presente il quadro
complessivo delle esigenze di bilancio, possa provvedere, , se necessario,
alla tempestiva integrazione dei mezzi finanziari all'uopo predisposti;

tatore aveva reagito proponendo una domanda di condanna al risarcimento del
danno che la sospensione era venuta cagionandogli.

La Corte d'appello aveva ritenuto la domanda inammissibile perch� aveva
considerato che l'appaltatore aveva accettato la sospensione senza riserve, men�
tre, se pure in seguito aveva diffidato l'amministrazione ad ordinare la ripresa
dei lavori (circa 1 anno dopo la 'loro sospensione) e poi l'aveva citata in giudizio
(dopo altri nove mesi), non aveva inserito riserva nel verbale di ripresa,
quando questa era stata infine ordinata.

L'appaltatore aveva sostenuto che, quando egli aveva proposto la domanda
di condanna, nessuna decadenza s'era prodotta, giacch� questa avrebbe potuto
essere determinata solo da una ripresa dei lavori accettata senza riserva, ma,
al momento della domanda la ripresa dei lavori non era stata ancora ordinata.

S'era in presenza d'una domanda di condanna al pagamento d'una somma che
l'appaltatore richiedeva a titolo di risarcimento del danno, assumendo che l'amministrazione
gliel'avesse causato con un comportamento qualificabile come
inadempimento.

La Corte d'appello aveva considerato che per proporre una qualsiasi domanda
di indennit� sulla base di un rapporto di cui non si chiede la risoluzione,
� necessario aver in precedenza formulato la relativa riserva, che invece mancava.
La sostanza della decisione della Corte di cassazione sta nell'aver ritenuto

218 RASSEGNA DEI.L'AVVOCATURA DELLO STATO

e) mettere in grado l'amministrazione di adottare nell'ambito dei propri
poteri, ogni altra possibile determinazione, inducendosi, se del caso, ad
esercitare la potest� di risoluzione unilaterale del contratto. L'onere
della riserva, pertanto, sussiste ogni qual volta venga in esame una
situazione suscettibile di risolversi in danno o, comunque, in un aumento
. di spesa e sussiste, non solo rispetto ai fatti transeunti, ma anche
per quelli continuativi i quali presentano anzi una pi� accentuata idoneit�
a riflettersi sul costo complessivo dell'opera. Infatti, la circostanza
che il fatto non abbia carattere istantaneo, ma consista in una situazione
il cui svolgimento si protragga nel tempo, incide soltanto sul
momento in cui l'onere sorge e si articola sui due tempi della iscrizione
e della successiva esplicazione mediante l'indicazione delle cifre

cui si ritiene di avere diritto.

La decadenza dell'appaltatore dal diritto a maggiori compensi od

indennizzi, per l'inadempimento dell'onere di tempestiva formulazione

della riserva, non soffre deroga per le pretese che traggono origine da

fatti di natura continuativa, per le quali il predetto onere diventa

attuale nel momento in cui la relativa situazione generatrice sia obietti

vamente riscontrabile, con media diligenza, mentre l'impossibilit� di

determinare il quantum giustifica solo il ritardo della quantificazione

che deve essere effettuato successivamente nei documenti contabili.

L'obbligo di tempestiva formulazione delle riserve non sussiste per�

per le pretese implicanti la valutazione giuridica dei fatti e comporta

menti non controversie e diretta ad ottenere la risoluzione del contratto

per colpa dell'amministrazione e la condanna di questa al risarcimento

dei conseguenti danni (Cass. 1983, n. 4760); nonch� per i fatti estranei

che, nel caso, in cui non era possibile inserire una riserva nel registro conta

bile, non si poteva richiedere che la riserva fosse apposta e che era contrario

agli stessi interessi dell'amministrazione, a tutela dei quali si � sancito il rela

tivo onere, postulare che l'appaltatore non potesse validamente contestare il

danno all'amministrazione e dovesse, per farlo, attendere che esso si aggravasse

sino alla successiva ripresa dei lavori.

Si consideri a questo punto che dall'art. 54 del R.D. 25 maggio 1895 n. 350

derivano secondo la giurisprudenza due effetti: la comminatoria d'una decadenza,

per il caso che la riserva non sia formulata oltre un certo momento; l'imposi

zione di un onere, che consiste nel dover formulare la riserva su un atto conta

bile, come condizione per impedire che se ne consolidino le risultanze e per

poter far valere giudizialmente la pretesa non accolta in via amministrativa.

Nel caso, rispetto alla domanda giudiziale della cui ammissibilit� si discu

teva, veniva in discussione rton il primo .aspetto, ma il secondo. La decisione

della Corte di cassazione pu� dirsi allora che abbia individuato un limite al

principio della formalit� della riserva.

Prima di concludere questa breve osservazione preme di fare ancora una

considerazione.

La Corte di cassazione non ha dovuto affrontare il problema consistente

nello stabilire, a partire da quale momento si sposta sull'amministrazione l'onere

. . '

PARTE. I, SEZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 219

all'oggetto dell'appalto (Cass. 1981, n. 5300) o alla finalit� di documentazione
cronologica dell'iter esecutivo dell'opera, quali ad es. la rivalsa
delle imposte (Cass. 1973, n. 2486) o la decorrenza degli interessi di mora
(Cass. 1969, n. 4046) ovvero allorch� la pretesa dell'appaltatore dipende
dalla rettificazione di errori materiali contenuti nel registro di contabilit�
che siano controllabili ed emendabili in base a semplici verificazioni,
secondo la normale diligenza delle parti interessate (Cass. 1982,

n. 2102); l'onere della riserva non esiste nemmeno quando l'appaltatore
chiede la risoluzione del contratto per inadempimento dell'amministrazione
che al;>bia illegittimamente protratto la sospensione dei lavori
(Cass. 1982, n. 1728); n� quando l'appaltatore chieda il risarcimento
dei danni causati da ritardi gravemente colposi o dolosi dell'appellante
nell'emissione dei certificati di acconto, nella redazione dello stato dei
lavori e nella esecuzione del collaudo (Cass. 1973, n. 2168); n� quando
manchi l'inerenza della maggiore spesa alla esecuzione dell'opera come
nel caso di illecito extracontrattuale della stazione appaltante, caratterizzato
da un collegamento meramente occasionale con la esecuzione dell'opera
(Cass. 1971, n. 1384).
La fattispecie in esame si caratterizza per la circostanza che, protraendosi
nel tempo la sospensione dei lavori legittimamente disposta
dall'amministrazione committente e determinando essa sempre maggiori
oneri a carico dell'appaltatore, questi, non venendogli esibito alcun documento
amministrativo o atto contabile da parte dell'amministrazione,
non ha alcuna. possibilit� di formulare la riserva informando la committente
dei maggiori oneri determinati dalla preesistente inattivit� amministrativa.

del danno, che l'appaltatore subisce in conseguenza del protrarsi illecito di una
sospensione inizialmente legittima o comunque accettata senza riserve: se dal
momento in cui viene meno o avrebbe potuto esser rimossa la ragione che
aveva determinato la sospensione o dal momento in cui l'appaltatore contesta
all'amministrazione di ritenerla inadempiente perch� non torna ad ordinare la
ripresa dei lavori. Nel caso, ad es., la domanda era stata preceduta da una
diffida ad ordinare la ripresa dei lavori.

Se la soluzione fosse nel secondo senso, l'eccezione al principio della
formalit� della riserva, che si desume oggi dalla sentenza della Corte di cassazione,
sarebbe solo apparente, mentre ne risulterebbe rafforzata la regola, che
l'appaltatore ha l'onere di denunciare all'amministrazione le cause produttive di
danno, non appena ne avverte la rilevanza causale.

Pu� notarsi che un analogo meccanismo -che prescinde dalla riserva,

ma la sostituisce con una dichiarazione dell'appaltatore, volta a spostare sul

l'amministrazione l'onere della sospensione che si protragga ulteriormente -�

quello strutturato dal secondo comma dell'art. 30 del d.P.R. 16 luglio 1962,

n. 1063 per il caso del protrarsi, della causa che ha imposto una sospensione
legittima, oltre il termine preveduto dallo stesso art. 30.
PAOLO VITTORIA

220 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Si tratta, quindi, di stabilire se le richieste formulate dall'appaltatore
e l'atto di citazione da lui notificato per chiedere il risarcimento dei
danni costituiscano atti idonei ed equivalenti, quanto ai foro effetti,
alla riserva.

La sentenza impugnata ha escluso tale equivalenza ed il comune
di S. Giorgio a Cremano sostiene che l'appaltatore avrebbe dovuto attendere
la ripresa dei lavori per inserire la riserva nel relativo verbale.

Questa tesi non pu� essere seguita. Pur essendo pacifico che le
pretese dell'appaltatore in ordine ai maggiori oneri incontrati durante
il periodo di sospensione dei lavori, devono essere fatte valere mediante
la formulazione di apposita riserva nel verbale di ripresa dei lavori,
occorre esaminare se nel periodo precedente a tale momento -quando
la sospensione dei lavori disposta dall'amministrazione committente, si
protragga illegittimamente, oltre i limiti segnati dall'art. 30 del d.P.R.
16 luglio 1962, n. 1063, dopo che siano venute meno le cause di forza
maggiore o le ragioni di pubblico interesse o necessit� giustificative della
sospensione medesima -l'appaltatore sia privo di ogni mezzo di difesa
e debba attendere passivamente l'ordine di ripresa dei lavori assistendo
all'aumento dei costi, che possono nel tempo diventare tanto elevati da
determinare la crisi finanziaria dell'impresa e che, comunque, si riflettono
sull'onere complessivo della spesa a carico dell'amministrazione
committente.

Il collegio ritiene che nel caso predetto in cui non esiste la possi

bilit� di inserire la riserva nei documenti contabili, l'appaltatore possa

adottare iniziative che abbiano effetti equivalenti e che siano idonee

a raggungere le finalit� proprie della riserva, che sono state prima

richiamate.

Tale valore pu� attribuirsi, in particolare, alla citazione in giudizio

dell'amministrazione perch� tale iniziativa � idonea a tutelare i contrap

posti interessi delle due parti, offrendo essa l'unico possibile mezzo di

difesa all'appaltatore di fronte al comportamento doloso o gravemente

colposo dell'amministrazione e di tutelare al tempo stesso, l'amministra

zione che viene con tale mezzo informata del forte aumento delle spese

derivanti dalla sospensione dei lavori e dal comportamento omissivo, met

tendola in grado di adottare le opportune iniziative per porre fine a tale

lievitazione mediante la emissione dell'ordine di ripresa (come ha fatto

nel caso in esame), ovvero adottando le opportune iniziative per garan

tirsi la disponibilit� dei maggiori mezzi finanziari occorrenti, nonch� le

altre possibili determinazioni che possono arrivare fino all'eserczio della

potest� di risoluzione unilaterale del contratto (art. 354, I. 20 marzo 1865,

n. 2248, all. F) quando le previsioni originarie dell'onere delle spese vengano
notevolmente superate e la costruzione dell'opera rischi di diventare
troppo pesante per la collettivit�.

PARTE I, SBZ. VII, GIURIS. IN MATERIA DI ACQUE ED APPALTI PUBBLICI 221

Viene cos� garantito il raggiungimento delle finalit� proprie della
riserva, mentre, al contrario, il negare che nel caso indicato, l'atto di
citazione abbia valore equivalente alla riserva (che, durante la sospensione
dei lavori, si ripete, � impossibile formulare) contrasterebbe con
l'interesse della pubblica amministrazione ad avere in costante evidenza
il costo dell'opera pubblica.

L'amministrazione, infatti, ai sensi dell'art. 30 comma II, parte I
del d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, � obbligata, ove la sospensione dei
lavori da essa disposta superi i termini per la medesima previsti a subire
gli effetti della domanda c:;lell'appaltatore di risoluzione del contratto
per inadempimento ad essa addebitabile ed, ove essa si opponga �allo
scioglimento � obbligata anche alla rifusione dei maggiori oneri (Cass.
1982, n. 1728; 1984, n. 4759).

La soluzione adottata si ricollega alla gi� riconosciuta esclusione
della necessit� della riserva quando l'amministrazione abbia adottato
un comportamento doloso o gravemente colposo nell'eseguire adempimenti
amministrativi (1974, n. 78; 1983, n. 1728) ed a tutti gli altri casi
gi� ricordati nei quali � stato riconosciuto non sussistente l'obbligo
della preventiva ris.erva. Essa �, altres�, coerente con il principio di
diritto affermato da questa Corte in ordine alla esclusione della necessit�
di una determinazione dell'amministrazione ai fini della tutela dei
diritti dell'appaltatore nel caso di ingiustificato ritardo dell'amministrazione
nell'effettuare il collaudo. g stato, invero, affermato che il
collaudo, pur se richiesto dall'art. 44 del capitolato generale per le
opere pubbliche (d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063) come presupposto del
procedimento arbitrale o giudiziario, non � un obbligo che si presenta
tuttavia con carattere di assolutezza, perch� il di'lieto di proposizione
della domanda � inoperante, oltre che nelle ipotesi espressamente previste
dall'art. 44, anche -quando il diritto vantato dall'istante resterebbe
privo di tutela se l'azione non fosse svincolata dal presupposto del
collaudo medesimo, come nel caso in cui fa lite vertesse sul diritto dell'appaltatore
ad ottenere il collaudo stesso o l'appaltatore avesse diffidato
la pubblica amministrazione a compierlo e fosse decorso un cos�
lungo tempo da rendere l'inerzia equivalente a rifiuto (Cass. 1970, n. 455).

L'ipotesi oggetto del presente ricorso presenta cos� evidenti elementi
di identit� con quelli ora ricordati che sussistendo la medesima
ratio deve essere adottata la stessa conclusione.

Il comune di S. Giorgio a Cremano sostiene che, in ogni caso, essendo
ripresi i lavori in epoca successiva alla instaurazione del giudizio, l'appaltatore
avrebbe dovuto ugualmente formulare la riserva nel relativo
verbale. La tesi non pu� essere accolta perch�, una volta accertato che
ricorrendo i presupposti prima indicati, la domanda giudiziale pu� considerarsi
equivalente alla riserva che non era possibile formulare, costituirebbe
un inutile formalismo esigere che essa venga nuovamente

222 RASSEGNA DELL'AVVOCATUR<\ DELLQ STATO
proposta, quando gli effetti ad essa propri si
sarebbe inoltre del tutto ultronea rispetto ai
ha assegnato.
sono gi� prodotti ed essa
sensi che il legislatore le
Il Comune di S. Giorgio a Cremano ha proposto ricorso incidentale
condizionato prospettando violazione e falsa applicazione degli artt. 42,
43, 44, 46 del d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1062; sostiene che la domanda
giudiziale pu� essere proposta solo dopo l'approvazione del collaudo, e,
comunque, solo dopo la risoluzione delle contestazioni in via amministrativa.
i'.:a questione non � stata esaminata dalla Corte di merito 1 che l'ha
dichiarata assorbita e non pu�, quindi, essere proposta in questa sede;
essa dovr�, pertanto, essere oggetto di valutazione da parte del giudice
di rinvio che, a seguito della cassazione della sentenza impugnata, per
effetto dell'accoglimento del ricorso principale, si designa in altra sezione
della Corte d'appello di Napoli, la quale provveder�, applicando
i princ�pi di diritto sopra enunciati, anche in ordine alle spese del presente
giudizio di legittimit�. (omissis)

PARTE SECONDA

QUESTIONI

Franc� Favara

I CRITERI DI DETERMINAZIONE DELLA INDENNITA.
DI ESPROPRIAZIONE (PER I BENI IMMOBILI) *

1. .L'art. 42 Cost. e l'art. 39 legge n. 2359 del 1865. � 2. Fragilit� del criterio
basato sul � prezw come se �. -3. C1�iteri basati sul reddito dell'immobile.
-4. Criteri basati su valori imponibili. � 5. La misura legale della
edificabilit�. � 6. Contenuti della propriet� e strumenti urbanistici.
1. � Ho proposto al prof. Cerulli Irelli, attento ed efficiente organizzatore
di questo Convegno, l'argomento � criteri di determinazione dell'indennit�
�, avendo maturato il convincimento che sia necessario e
proficuo sottoporre ad ulteriore analisi l'espressione utilizzata dal noto
art. 39 della legge n. 2359 del 1865 � giusto prezzo che a giudizio dei
periti avrebbe awto l'immobile in una libera contrattazione �. Essa si
traduce, in pratica, in una sorta di delega allo stimatore, di recezione
poco e mal filtrata di � regole dell'arte � discusse e discutibili quali
sono state e sono quelle via via elaborate dai cultori di �estimo�;
e non riesce a supplire ad una sostanziale assenza di regole giuridiche
puntuali, che ingenera incertezze e contraddizioni persino ne�la giurisprudenza
della Corte di cassazione, costretta a pronunciarsi � caso
per caso� con l'occhio rivolto pi� al �merito� che al tessuto normativo.
Sicch�, nel corso dei decenni, si � a1la11gato il distacco tra criteri di
� estimo � e cornice legislativa, distacco che invece sarebbe bene rimuovere
o quanto meno ridurre.
Inoltre, la espressione usata dall'art. 39 ha prodotto una pregiudizievole
� rimozione � -sul piano logic6 e psicologico prima ancora che
su quello giuridico -della pur delicata e rilevante problematica relativa
ai cosiddetti � contenuti � della propriet�, rectius delle propriet� (al
plurale). g -questo dei �contenuti� -un tema affascinante e dibattutissimo,
come confermato dalle relazioni finora ascoltate, anche e
soprattutto per la grande adattabilit� della nozione giuridica di propriet�
al mutare degli assetti politici ed economici di qualsivoglia societ�,
e per la conseguente � relativit� � delle propriet� nel tempo e nello

(*) Relazione tenuta il 24 gennaio 1986 in occasione di Convegno sulla espropriazione
per pubblica utilit�.

,.,...,.,.,..,.,..-.�,-r.�.�.�.-cr.-r.-�.�-,...�_.,.,,.,..,.,.,..,.,..,.,....,.,.,.,-,.,..,.,.,.�.�-,..rrr.-.�.-rr.-r.� ---.-.�.�.�.-.�.�.�.�.�.�::.�.�.�r:.�.�.�rr:.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�:�.�.�.� � ����:�:��--,�r.�.�.�.;.-.-.-.-.�.�-;.;r.� �����.-.-.-.-.-.-.�.�.�.-;.�.�.-.z.z.�.zr.-;.�.z�:�z�z-�.� .�.�.-.�.�.�.-.�.�.�.�.�.�.�.�r.�.�.�,-.�.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

spazio (1). La nozione giuridica di propriet� pi� che un �dato� concet�
tuale e politico risulta una �variabile dipendente�, il terreno di un
mai concluso scontro non soltanto tra possidentes attributari di potest�
sulle cose ed � esclusi � assoggettati a doveri giuridici di astensione
(astensione dal turbare le potest� dominicali altrui), ma anche -ed �
quest�, malgrado le apparenze, lo scontro pi� duro (2) -tra possidentes;
ad esempio, tra proprietari � statici � portati a considerare, in nome
della �tradizione�, definitivamente cristallizzati e resi �essenziali� tutti
i � contenuti � della loro contingente situazione economica e giuridica,
ed operatori impegnati nei processi di trasformazione e creazione della
ricchezza portati invece a ridimensionare e storicizzare la propriet� ed
a ridurla a mero � fattore della produzione �, a mere commodity. Di
questa � relativit� � dei contenuti delle propriet�, l'art. 39 non si d�
carico alcuno, anche per la presenza di quel distacco di cui si � d�tto
dianzi e che � servito e serve ad isolare il � giudizio dei periti � dal
contesto giuridico-politico, a banalizzare ogni problematicit� nascondendola
ed appiattendola sotto le parvenze aritmetiche del calcolo � caso
per caso�.

Doveroso appare dunque l'interrogativo se -oggi, nel 1986 -sia
ancora il caso di lasciare una tanto ampia delega al � giudizio dei periti
�, o se invece il legislatore ed il giurista debbano recuperare alla
regola giuridica il territorio da questa sostanzialmente abbandonato
nel 1865. Anzitutto, giova ricordare le osservazioni fatte da Pototschnig
in occasione del convegno di Firenze per il centenario delle leggi_ di
unificazione amministrativa: la legge n. 2359 del 1865 � nata non come
legge generale o fondamentale per tutte le espropriazioni ma come legge
per le espropriazioni occorrenti alla realizzazione di grandi opere pubbliche
rivolte -come si disse allora -a � cementare l'unit� nazio

(1) Una preziosa panoramica della sterminata letteratura sulla propriet� �
fornita dalla �antologia� a cura di. ALPA e BESSONE, Poteri dei privati e statuto
della propriet�, CEDAM, I e II vol. 1980, III vol. 1982 (specie nel vol. Il, Storia,
funzione sociale e pubblici interventi). Altra � antologia '" di taglio pi� filosofico,
� quella di Guozz1, Le teorie della propriet� da Lutero a Babeu, Loescher, 1978.
(2) Un esempio di scontro duro dei nostri giorni � quello, ancora aperto,
tra ambienti della grande industria privata interessati ad attirare � risparmio �
attraverso il collocamento di titoli azionari e gli operatori interessati, essi pure,
ad attirare �risparmio � attraverso il collocamento di certificati immobiliari:
� uno scontro che si svolge sul terreno della legislazione societaria e tributaria,
e che fa rammentare alcune osservazioni di MANDELVILLE (The fable of the bees:
or private vices, public benefits, del 1705) sul ruolo della legge nel dare soluzioni
� virtuose � -talvolta con l'ausilio di alcune ipocrisie -a scontri tra interessi
antagonistici suscitati da �vizi � privati.

Va peraltro precisato -per prevenire ogni equivoco -che esattamente �
stata segnalata l'impossibilit� di condurre alla garanzia proprietaria �la intera
area dei rapporti tra cittadini e Stato con rilevanza economica� (RODOT�, Il terribile
diritto, il Mulino, 1981, 36).

PARTE II, QUBSTIONI

nale � (3). Legge dunque al servizio della realizzazione di opere pubbliche,
anzi di opere pubbliche da individuare � singulatim � e non per
�categorie�; ed infatti leggi diverse dalla n. 2359 -coeva quella
per opere ferroviarie, successive le altre -hanno proclamato la pubblica
utilit� di intere categorie di opere. La legge n. 2359 del 1865 non
� stata scritta per fronteggia~e fenomeni pi� vasti, quali lo sviluppo
dei centri abitati o� addirittura le �riforme� di struttura di segmenti
dell'apparato produttivo.

Per quanto concerne lo sviluppo delle citt�, la legge n. 2359 si
limita ad accennare -in modo visibilmente molto marginale -piuttosto
a talune opere pubbliche urbane (allargamento ed apertura di
strade e piazze, et similia) che alla pianificazione urbanistica come concepita
� nel nostro secolo. Del tutto assente, e comprensibilmente, il tema
delle � riforme � delle strutture produttive, dalle grandi bonifiche per
l'agricoltura alle � statalizzazioni � o � nazionalizzazioni � di imprese infrastrutturali
(si pensi alle ferrovie) bancario-assicurative (si pensi agli
Istituti di emissione ed allo I.N.A.) e industriali; tema questo che emerger�
solo dopo, nell'epoca giolittiana (salva qualche anticipaziom~ r.oncernente
le bonifiche e la propriet� agricola).

A questo proposito, si consenta un inciso. In seno all'Assemblea costituente,
il dibattito sull'odierno art. 42 Cost. si � soffermato pressoch�
esclusivamente sul tema della compatibilit� tra � riforme � di struttura
dell'economia e salvaguardia della propriet� (4). I problemi spiccioli, potrebbe
dirsi di �estimo�, relativi alla espropriazione di singoli beni
sono stati, e giustamente, lasciati in disparte. Questa impostazione la
ritroviamo nelle prime sentenze della Corte costituzionale in materia,
nella nota formula � il massimo di contributo � che pu� essere assegnato
al privato compatibilmente con l'obiettivo prioritario del soddisfacimento
dell'interesse generale alla fattibilit� della � riforma � o dell'intervento
pubblico. A partire dalla met� degli anni Sessanta, invece,
la Corte costituzionale -con pronunce sempre meno ispirate a judicial
self restraint -si � calata in dimensioni pi� di dettaglio, ravvisando
nell'art. 42 Cost. non tanto una garanzia rispetto alle �riforme�, quanto
una salvaguardia prima del � contenuto minimo � delle' propriet� fondiarie
e poi ,addirittura di alcuni, per vero molto opinabili, � contenuti �
tutt'altro che � minimi � di dette propriet�. Sicch�, anche per effetto
di una avvertibile tendenza alla trasformazione di fatto del giudizio
costituzionale in fase, potrebbe dirsi in appendice, dei giudizi � a tutela �
delle situazioni soggettive, la portata dell'art. 42 Cost. ha sub�to un

(3) POTOTSCHNIG, L'espropriazione per pubblica utilit�, in Le opere pubbliche,
II, 1967, 12.
(4) RoooT�, op. cit., 259 e seg., e Commentario alla Costituzione, a cura di
Branca, art. 42, Zanichelli, 1982, 76 e seg.

42 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

processo di espansione, analogamente a quanto era in precedenza accaduto
per la legge n. 2359 del 1865 � promossa sul campo � a legge fondamentale
dal lavorio di correnti dottrinali e giurisprudenziali.

Tornando alla legge n. 2359, giova rammentare anche un'altra osser

vazione di Pototschnig: �in quegli anni (1865), specie nelle province
meridionali dove si doveva realizzare la maggior parte delle nuove opere
pubbliche, le aree avevano sul libero mercato prezzi modestissimi e la
loro reperibilit� non costituiva affatto urt problema� (5). Osservazione
questa di notevole importanza per chi si accinga ad una medit�zione
sulla �delega� al �giudizio dei periti� contenuta nell'art. 39 citato.
Che di mera � delega � si tratti e non di criterio legale per la determinazione
dell'indennit� emerge con tutta chiarezza sia dalla longevit�
della disposizione, longevit� dovuta proprio alla sua flessibilit� anzi dal
suo essere � vuota � di prescrizioni, sia dalla analisi logica della formula
� giusto prezzo che avrebbe avuto l'immobile in una libera contrattazione
�, Trattasi di una formula che si basa su un �come se� (come se
si fosse avuta la libera contrattazione di compravendita), che rinvia
dunque ad un � giudizio ipotetico �, anzi spesso ad un giudizio doppiamente
o addirittura pi� volte ipotetico; cosa questa che accade quando
il giudizio ipotetico deve essere integrato e corretto da alcune considerazioni
(ad esempio, il non doversi tener conto di taluni incrementi
di valore, �come se� non fossero sopravvenuti).
Per di pi�, l'art. 39 nel valorizzare un giudizio una o pi� volte
ipotetico, una serie di �come se�, non stabilisce neppure con esattezza
tutti i termini di questo giudizio. Domattina, altri relatori parleranno
del profilo comparativistico, e non desidero anticipare alcunch� di quanto
meglio di me essi diranno. Sofo per chiarire quanto test� osservato, mi
si consenta un breve accenno alla legislazione britannica; 'nelle cosiddette
rules del 1919 e nel Compensation act del 1961 v'� una disposizione
simile al nostro art. 39, e si parla di � amount wich the land, if sold
in the open market by a willing seller, might be expected to realise �.
Ma accanto a questa formula v'� sovente una specificazione, indicandosi
che il valore da stimare � il current use value o existing use value,
ossia il valore � in atto � e non quello � in potenza � del bene, in relazione.
alla sua corrente o esistente utilizzazione. Nel nostro art. 39 una
siffatta precisazione manca; e la delega al �giudizio dei periti� risulta
conseguentemente amplissima.
* * *
2. -A questo punto -prima di proseguire il discorso -riterrei
opportuna una notazione d'ordine sistematico. Le norme in tema di
(5) POTOTSCHNIG, op. cit., 50.
I
I

PARTE II, QUESTIONI

determmazione dell'indennit� possono ripartirsi in due grandi categorie,
a seconda che:

I. -stabiliscano criteri � determinati � che poggiano direttamente su
dati storici, su fatti cio� effettivamente verificatisi e quindi direttamente
accertabili anche in sede giudiziaria alla stregua di qualsiasi altro fatto
giuridicamente rilevante; tali fatti possono essere -senza che la cosa
rilevi granch� per quanto ora ci interessa -o fatti per cos� dire �a
formazione pubblica � (ad esempio, il reddito dominicale catastalmente
determinato a fini fiscali, il valore definitivamente accertato ai fini di
una imposizione sui trasferimenti o di una imposta patrimoniale) ovvero
fatti posti in essere dai �privati � (ad esempio, il canone risultante da
un contratto di locazione avente data certa, il prezzo di recente compravendita
del bene poi espropriato risultante dal relativo �ontratto);
II. -prevedano invece la mediazione di una vera e propria �stima�,
cio� di un atto intermedio espressivo di un apprezzamento per sua
natura posto in essere da uomini ed esprimente una � sintesi � di accertamenti
ed opinioni; questo atto intermedio pu� in sede giudiziaria
essere �sindacato�, a seconda dei casi, dall'esterno o nell'intimo, ma
non costituisce di per s� oggetto di accertamento in punto di fatto
(ovviamente si prescinde dall'1potesi abnorme di occultamento del documento
contenente la �stima�).
Questa seconda categoria di norme pu� -essa pure -esprimere
(e bene fa se esprime) dei criteri, i quali per� hanno natura e destinatari
diversi dai criteri stabiliti dalle norme della prima categoria.
I criteri espressi dalla seconda categoria di norme, oltre ad essere
indirizzati in prima battuta a stimatori, sono in misura pi� o meno
ampia � aperti � ed � indeterminati �. Giova precisare che un atto intermedio
-magari denominato �stima� -p�� aversi pure quando si
faccia applicazione dei criteri �determinati � poggianti su dati storici;
pu� aversi infatti la necessit� di acclarare le �grandezze materiali�
(ad esempio l'estensione di un terreno) ed altre circostanze oggettive
rilevanti (ad esempio la coltura in esso praticata). Tuttavia permane la
contrapposizione logica tra i due tipi di criteri e le due categorie di
norme che li prevedono.

Ora l'art. 39 non soltanto palesemente va classificato tra le norme
della seconda categoria, ma -come si � detto -� singolarmente
�vuoto �, privo cio� della indicazione di criteri seppur � indeterminati �.
Nella sostanza, l'art. 39 non discosta di molto dall'art. 2056 cod. civ.
come integrato dalle disposizioni da questo richiamate; tant'� che, da
una ventina d'anni, per ragioni a tutti note, la normativa sulla determinazione
dell'indennizzo � di fatto soverchiata dalla pi� generale normativa
sulla determinazione dei risarcimenti da occupazione ultrabiennale
o del tutto abusiva, senza che per solito gravi conseguenze siano

44 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

derivate ai pubblici dipendenti addetti alle procedure di espropriazione.
Siamo cio� caduti in una situazione pratica non molto lontana da quella
data dall'editto 3 luglio 1852 dello Stato pontificio che, per la determinazione
dell'indenit�, si limitava a prescrivere, al par. 7, �si terr� conto
del dl.lilo diretto ed indiretto che ricevono gli interessati, qualunque ne
sia la causa �.

L'esilit� dei criteri indicati dalla legge n. 2359 del 1865 e in particolare
la fragilit� logica del riferimento all'ipotetico � prezzo che avrebbe
avuto l'immobile� e cio� del primo dei �come se� cui si � accennato,
sono stati rilevati da pi� parti, e gi� nell'ultimo terzo del secolo scorso.
Cos�, persino cultori di �estimo� hanno segnalato l'inconciliabilit� logica
della nozione di �prezzo�, che � dato storico suscettibile di rilevazione,
con la nozione di �valore stimato �, che � risultato di un giudizio
complesso e � di sintesi �; inconciliabilit� che non si attenua affatto
se per �prezzo� si intende �prezzo di mercato�, esso pure dato storico,
la cui consistenza pu� essere rilevata solo se ed in quanto si abbia
un mercato, e cio� si abbiano fungibilit� e serialit� dei beni compravenduti
(e gi� questo manca in larga parte del settore immobiliare),
pluralit�, contemporaneit,� e conoscibilit� delle contrattazioni, compilabilit�
di mercuriali, etc. Non pu� aversi �prezzo di mercato� in assenza
di mercato, anzi di un mercato � attivo �; se un mercato non v'� o
� scarsamente attivo, cosa che accade normalmente per beni immobili
�fuori serie� o di notevole consistenza, si perviene addirittura ad una
sorta di praesumptio de praesumpto, posto che il valore di stima del
bene specifico da espropriare finisce per essere presunto pari non gi�
a beni dello stesso tipo concretamente trattati sullo stesso mercato
nel quale il bene espropriando confluirebbe se fosse compravenduto,
ma pari a quello di altri beni a loro volta presunti similari a quello
da espropriare.

Invero, il � prezzo come se � ipotizzato dall'art. 39 non esiste in
natura, non � rilevabile n� pensabile, come prezzo di uno specifico
bene, se si eccettua il caso -infrequente -dello stesso bene assoggettato
ad espropriazione acquistato dall'espropriato poco tempo prima
(cosiddetta � autocomparazione storica�). ll. �prezzo come se,� � ipotizzabile
solo come prezzo di beni diversi da quello da espropriare, e
reputati, con apprezzamento inevitabilmente complesso ed opinabile,
comparabili con quello da espropriare (6). Ed in effetti, l'esperienza lo
insegna, soprattutto questa attivit� di comparazione -attraverso la
fitta selva delle innumerevoli e mutevoli situazioni materiali e � variabili
� giuridiche -costituisce il compito pi� impegnativo di chi si trovi
ad applicare l'art. 39. Il �giudizio dei periti� da tale articolo previsto

(6) " ... la comparazione � il carattere immanente del metodo di stima�
(MALACARNE, Lineamenti di teoria del giudizio di stima, Edagricole, 1977, 149 e seg.).�

PARm II. QUESTIONI 4J

punta non gi� all'acclaramento del prezzo �come se�, che esiste solo
nell'immaginifico testo legislativo, ma a stabilire qualche approssimativa
comparazione con altri beni e con i prezzi effettivi per essi, e per

essi soltanto, rilevati.

Come noto, il compito dello stimatore si fa ancor pi� complesso
-e la sua discrezionalit� tecnica ancora pi� ampia -quando il bene
da espropriare �,vale � non per quel che esso � � in atto �, ma per le
trasformazioni che esso pu� subire in esito ad un processo produttivo.
In questo caso -molto frequente (si pensi alla edificazione) -il ricorso
alla comparazione diviene problematico, posto che il cosiddetto � valore
di trasformazione � tende a ricollegarsi non tanto all'eventuale prezzo di
mercato del bene da trasformare, quanto all'ipotetico futuro -e spesso
molto futuro -prezzo di mercato dei prodotti finiti risultanti dalla
trasformazione (7). AJ.la comparazione sono offerte perci� due diverse
�pietre di paragone�: l'una �attuale� e l'altra �potenziale�; questa
seconda � una comparazione per cos� dire al quadrato, parecchio aleatoria,
poco o punto consentita dall'art. 39, e cionondimeno sovente praticata.

Ma una volta giunti ad un siffatto grado di distacco dalla realt�
e quindi di � astrazione � -che non debbano adottarsi � elementi di
valutazione del tutto astratti� ce lo insegna la sentenza n. 5 del 1980
della Corte costituzionale -v'� da chiedersi se il � giudizio dei periti �
cui l'art. 39 si affida sia veramente il pi� naturale, il pi� razionale,
degli strumenti di cui l'ordinamento possa disporre. E vi sarebbe da
chiedersi inoltre se quel principio di compatibilit� dell'indennit� con
le � riforme � -e non delle � riforme � con l'insieme delle indennit� che
chiaramente emerge dagli atti della Assemblea costituente possa
considerasi fedelmente attuato da una normativa che, oltre a dare
risultati in qualche misura � astratti � rispetto al bene da espropriare,
� del tutto � astratta � rispetto alle esigenze pubbliche da soddisfare.

* * *

3. -Alla pnma di queste due domande una risposta pu� venire dalla
storia ~egislativa del nostro stesso Paese.
Le �regie lettere patenti� emanate il 6 aprile 1839 da Carlo Alberto
e contenti � le regole da osservarsi nei casi di espropriazione per
opere di pubblica utilit� �, stabilivano -negli artt. 27 e seguenti -cri

(7) " Stabilito il presumibile periodo di tempo entro cui le costruzioni previste
potranno essere progettate approvate e quindi realizzate, � necessario procedere
ad una valutazione del pi� probabile apprezzamento che il mercato locale
di tali immobili esprimer� a tale data futura; si tratta evidentemente di previsione
non semplice ed immediata in quanto riferita di norma ad un tempo futuro
... � (OREFICE, Estimo, UTET, 1984, 234).

46 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
teri di determinazione dell'indennit� che merita ricordare (anche perch�
qualche commentatore ha ritenuto che essi grosso modo coincidessero
con quelli praticati dopo la legge n. 2359 del 1865): �nel procedere
alla stima il perito dovr�... desumere il valore reale (il significato delle
parole�� valore reale� si contrappone a quello di �valore relativo�)
dagli atti di vendita di data recente, di affi.ttamento e .locazioni attuali
seguiti senza frode ed, in mancanza di questi, dal reddito netto calcolato
sopra un decennio�; �relativamente ai fabbricati si avr� �inoltre
riguardo al valore intrinseco del materiale che lo costituisce ed al valore
estrinseco, vale a dire al reddito netto calcolato esso pure sopra un
decennio�.
In sostanza, due erano i criteri indicati, entrambi ancorati a dati
storici effettivamente verificatisi e sottoposti alla condizione della assenza
di � frode �: il primo, quello del �prezzo effettivo comprovato da
atti di vendita di data recente; il secondo, quello del reddito effettivo, sia
esso reddito attuale reso netto e quindi capitalizzato, sia esso reddito
non attuale e complessivamente conseguito nell'arco di un decennio. Per
ovvie ragioni questo secondo criterio, del reddito effettivo, era quello
pi� frequentemente utilizzato.
Non occorre spendere molte parole per dimostrare come l'ancoraggio
al reddito attuale o pregresso, pur garantendo appieno la concretezza
.della �stima� cio� l'aderenza di essa al bene nella sua specificit�, auto46
RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO
teri di determinazione dell'indennit� che merita ricordare (anche perch�
qualche commentatore ha ritenuto che essi grosso modo coincidessero
con quelli praticati dopo la legge n. 2359 del 1865): �nel procedere
alla stima il perito dovr�... desumere il valore reale (il significato delle
parole�� valore reale� si contrappone a quello di �valore relativo�)
dagli atti di vendita di data recente, di affi.ttamento e .locazioni attuali
seguiti senza frode ed, in mancanza di questi, dal reddito netto calcolato
sopra un decennio�; �relativamente ai fabbricati si avr� �inoltre
riguardo al valore intrinseco del materiale che lo costituisce ed al valore
estrinseco, vale a dire al reddito netto calcolato esso pure sopra un
decennio�.
In sostanza, due erano i criteri indicati, entrambi ancorati a dati
storici effettivamente verificatisi e sottoposti alla condizione della assenza
di � frode �: il primo, quello del �prezzo effettivo comprovato da
atti di vendita di data recente; il secondo, quello del reddito effettivo, sia
esso reddito attuale reso netto e quindi capitalizzato, sia esso reddito
non attuale e complessivamente conseguito nell'arco di un decennio. Per
ovvie ragioni questo secondo criterio, del reddito effettivo, era quello
pi� frequentemente utilizzato.
Non occorre spendere molte parole per dimostrare come l'ancoraggio
al reddito attuale o pregresso, pur garantendo appieno la concretezza
.della �stima� cio� l'aderenza di essa al bene nella sua specificit�, automaticamente
escluda in radice sia la necessit� del ricorso a complesse
ed opinabili comparazioni sia l'incidenza delle cosiddette �suscettivit��,
ossia delle speranze -pi� o meno oggettivamente fondate -di realizzare
plusvalenze non ancora �maturate�, non ancora tradottesi in
incrementi di redditivit� e per tale via definitivamente incorporate nella
consistenza economica del bene. Tutti i criteri basati sul reddito -ci
si riferisca al reddito effettivo ovvero al reddito �normale� detto anche
�ordinario�, quale quello catastalmente determinato per fini fiscali considerano
l'utilizzazione in atto del bene e non quella potenziale o
addirittura � sperata �; -essi quindi non favoriscono l'espropriato, con
la sola eccezione -per vero hic et nunc alquanto marginale -del proprietario
di slums fatiscenti e cionondimeno locati a canoni onerosi.

N� pu� pensarsi che le � lettere patenti � albertine fossero ingenue
e prive di retroterra culturale. Fin dal secolo precedente -ossia dal
Settecento -vivace era stato, specie in seno alla fiorentina Accademia
dei Georgofili, il dibattito tra � attualisti � e � suscettivisti � (8); i
cultori di � estimo � dell'epoca avevano lungamente ed approfonditamente
dibattuto -pur senza la pretesa di fare � scienza � -se fosse pi�

(8) Ne hanno riferito recentemente DI FAZIO, Attualisti e suscettivisti del
XVIII e XIX secolo, in Tecnica agricola, 1968, n. 2, e Fusco GIRARD, La evoluzione
della logica estimativa, Napoli, 1974.

PARTE II, QUESTIONI 47

corretto procedere alle � � stime � dei beni fondiari solo sulla base della
destinazione e � in genere delle condizioni � attuali � o invece considerando
anche le possibilit� latenti o �sperate-�. Divergenza di opinioni
-questa -successivamente composta con il ricorso ai principi detti
� della ordinariet� � e � della permanenza delle condizioni � (9), ossia
con il ricorso allo strumento di una prevedibilit� resa oggettiva ed attendibile
dal fatto di essere basata su situazioni a) che sono certezza gi�
�in atto� e b) delle quali sia non solo consentito ma doveroso presumere
l'invariato permanere nel corso di un futuro temporalmente circoscritto
entro il cosiddetto � orizzonte economico � (l'arco cio� di due-tre
anni, oltre il quale ogni previsione, e non solo economica, diviene fantasiosa).
Un processo logico che gli statistici denominerebbero di � estrapolazione
�, costruito per� sulla base di dati di partenza e di elementi
di giudizio tutti attuali, anzi attualmente certi.

Le � lettere patenti � albertine dunque non ignoravano ma respingevano
la nozione di �valore venale�, o meglio la utilizzavano solo laddove
non era possibile fare altrimenti, e cio� per l'espropriazione parziale.
Avendo peraltro cura di precisare che � qualora per6 l'eseguimento del
lavoro procurasse un aumento di valore immediato e speciale al rimanente
della propriet�, dovr� il perito farsene carico nel calcolare l'indennit�...
�.

Questo il diritto sardo rimasto vigente fino alla legge n. 2359 del
1865. N� pu� dirsi che le norme sarde fossero un �caso isolato�; criteri
simili erano praticati persino nel Regno Italico di napoleonica istituzione,
e qua e l� erano rimasti in vigore dopo la Restaurazione.

La legge del 1865 quindi � stata -in parte qua -notevolmente innovativa.
Non � dato ricostruire esattamente quali considerazioni abbiano
condotto a tale innovazione: la relazione che ha accompagnato la legge �
del 1865, interessante in alcune parti (ad esempio nelle pagine in cui
d� conto delle pressioni volte a ridurre al minimo la normativa urbanistica),
sul punto della determinazione dell'indennit�, si limita a ripetere
le parole del testo legislativo.

Il Sabbatini, nel suo ancora fondamentale commento alle leggi sulle
espropriazioni, ha dettagliatamente narrato le vicende politico-parlamentari
che hanno condotto al nuovo testo (10). Il progetto governativo
Pisanelli riproduceva alla lettera (con una marginale aggiunta) i
criteri delle �lettere patenti � albertine, ed aveva avuto un assenso di
massima dalla Camera dei Deputati. Per evitare i ritardi dovuti al trasferimento
della capitale da Torino a Firenze, anche il progetto di legge

(9) SAJA, La stima del prezzo e del costo, in Riv. Catasto e serv. tecnici
erariali, 1954, n. 3, e DI Cocco, La valutazione dei beni economici, 1960, 33.
(10) Commento alle leggi sulle espropriazioni per pubblica utilit�, Ili, ed.,
vol. I, 1913, 685.
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48 RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO
in questione veniva incluso nel novero di quei provvedimenti legislativi
48 RASSEGNA DEU.'AWOCATURA DELLO STATO
in questione veniva incluso nel novero di quei provvedimenti legislativi
la cui emanazione �senza mutarne i princ�pi direttivi� fu devoluta al
Governo da una legge-omnibus -diremmo oggi -� di delega �. In tale
fase, la Commissione parlamentare istituita dalla Camera � per l'unificazione
legislativa�, anzich� limitarsi a proporre circoscritti ritocchi, introdusse
la modifica che lo stesso Pisanelli cos� comment� � si stim�
opportuno di chiarire il concetto degli artt. 37, 38 e 39 e furono ad essi
surrogati i due seguenti articoli� (gli attuali 39 e 40). In pratica, nessuna
adeguata spiegazione.

Qualche commentatore, anche in epoca relativamente recente, ha sostenuto
che la modifica apportata nel 1865 era coerente alla filosofia
politica del liberalismo ed alla proclamata �inviolabilit�� della propriet�
privata. Tutto ci� � solo in parte esatto: in quegli anni si descriveva
l'espropriazione come un �ritorno della propriet� individuale
sotto una forma di propriet� generale servente ad uso pubblic��; ossia
in termini -direbbero ancor oggi i giuristi angloamericani -di recupero
dello eminent domain, di reviviscenza delle latenti potest� reali
del �principe� su ogni parte del territorio dello Stato. Ed in effetti,
persino nel quadro di costruzioni teoriche che riconducono. la propriet�
ai diritti fondamentali di libert� (impostazione questa, come noto, non
condivisa dalla nostra Costituzione), ben � possibile configurare l'espropriazione
alla stregua di una circoscritta revoca di quel vistoso � fatto
di diffuso decentramento� che, in ultima analisi, costituisce il substrato
del riconoscimento delle propriet� private e delle potest� a queste inerenti.

N� pu� ritenersi che la � funzione sociale � della propriet� sia � scoperta
� di questo secolo� (per solito la si fa risalire agli anni della prima
guerra mondiale). Si consenta di ricordare le parole di una sentenza
datata 7 febbraio 1881 della Cassazione fiorentina: �nello stato sociale
il diritto di propriet� non pu� essere effrenato... il potere sociale ha
il dovere e il diritto di stabilire tali limiti nel pubblico interesse ... perch�
siffatte restrizioni sono stabilite nell'interesse comune e reciproco,
perci� le utilit�, che ne rimangono sacrificate, non danno azione a reclamare
indennit�... n� l'art. 29 dello Statuto, che dichiara inviolabili
tutte le propriet�, ha potuto intendere di quella propriet� illimitata,
incompatibile con lo stato di societ� civile �.

Sono parole -queste -che, seppur riferite a � limitazioni � anzich�
a �funzioni�, potrebbero stare benissimo in una sentenza dei giorni
nostri, e che paiono in consonanza con i risultati di recenti studi condotti
negli Stati Uniti da Ackermann (11) ed altri sullo economie
foundation of property law sulla essenziale rilevanza delle externalities
per la configurazione oltre che per la valutazione delle propriet� fondiarie.

(11) Economie foundation of property law, Brown & .Co, 1975.

PARTE II, QUESTIONI 49

Nel ricercare le considerazioni che hanno portato alla innovazione
del 1865, riterrei quindi un po' arbitrario il ricorso a facili schemetti
ideologici, e piuttosto preferirei formulare altre ipotesi: la pi� semplice
potrebbe essere quella che i pochi �addetti ai lavori� dell'epoca, avendo
dinanzi a s� un territorio ben poco urbanizzato (le grandi citt� a quel
tempo avevano pi� o meno duecentomila abitanti) e prevedendo di costruire
opere infrastrutturali soprattutto nel Meridione, neppure si siano
resi conto della cospi�ua differenza tra i criteri stabiliti dalle � lettere
patenti� albertine e il �nuovo� testo dell'art. 39; e quindi abbiano ritenuto
convienente aoquisire, a prezzo relativamente modesto, il � consenso
� della :PTopriet� fondiaria agraria ed urbana alla � grande avventura
� (all'epoca era tale) della unificazione nazionale.

Della inadeguatezza dell'art. 39 il legislatore nazionale si rendeva conto
alcuni anni dopo, non a caso in relazione ad un intervento pubblico
all'interno di aree urbane. La nota legge n. 2892 del 1885 per Napoli
(ma essa � stata prontamente applicata anche in altre citt�, ad esempio
per lo �sventramento� del �mercato vecchio�, oggi piazza della Repubblica,
a Firenze), altro non dispone se non un parziale ritorno alle � lettere
patenti� albertine: la �media� prevista da quella legge -e che
oggi seppur con qualche diversit�, ha ispirato il d.d.l. Nicolazzi n. 475
Atti Senato IX legislatura (12) -�, a ben vedere, solo un mix, una
miscela, tra il criterio del reddito effettivo o catastale (poco rileva
se coacervato o capitalizzato) adottato dalle �lettere patenti� e la ricostruzione
in esito ad apprezzamento tecnico-induttivo dell'ipotetico
�prezzo come se�, alias valore venale, prevista dall'art. 39 della legge
del 1865. Apparentemente una soluzione di compromesso, in realt� una
soluzione che ha perpetuato la �rimozione�, l'accantonamento della
problematica relativa ai �contenuti� della propriet� urbana, senza nep-�
pur esigere la contropartita di una cospicua riduzione dell'ammontare
degli indennizzi (anche perch� la componente affidata al � giudizio dei
periti � � stata sovente chiamata a riassorbire almeno in parte le eventuali
sottovalutazioni derivanti dall'altra componente).

Resta il fatto che la legge per Napoli -ancorch� insufficiente nel
definire i � contenuti � della propriet� -si � rivelata normativa meno
peggiore dell'art. 39; al punto che alle soglie degli anni Settanta del
nostro secolo essa \"" per effetto delle numerose note leggi che la richiamavano
-operava pi� frequentemente di quanto non operasse
l'art. 39. Sicch�, soltanto un fatto di �tecnica legislativa�, quale il for

(12) Hanno utilizzato � medie � simili a quella recentemente proposta, ad
esempio l'art. 7 della legge 3 gennaio 1963 n. 3 per Siena (richiamato dalla legge
23 febbraio 1968 n. 124 per rbino), l'art. 23 della legge 16 febbraio 1958 n. 126
in tema di strade, la legge 24 marzo 1932 n. 355 relativa al P.R.G. di Roma, la
legge 10 febbraio 1936 n. 1208 per il quartiere di S. Croce in Firenze.

JO RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

male modo di esprimersi dei testi legislativi, ha finito per conservare
alla legge del 1865 l'immeritata e, a ben vedere, ingiustificata � aureola�
di legge fondamentale. Ed una meditata analisi delle conseguenze eliminatorie
della sentenza n. 5 del 1980 della Corte costituzionale dovrebbe
condurre la giurisprudenza -al presente ancora non � consolidata � a
dar rilievo piuttosto alla esigenza sostanziale di recupero dell'ambito
di effettiva applicazione della legge per Napoli, che allo � accidente �
della � tecnica legislativa � utilizzata dalle leggi di estensione di tale
ambito.

Del resto, la Corte costituzionale ha, nella sentenza 23 aprile 1974

n. 107 (punto 8), affermato il principio che la caducazione per illegittimit�
costituzionale di una disposizione legislativa travolge anche l'effetto
di abrogazione che la stessa aveva prodotto sulla normativa previgente;
dal che consegue il � ripristino � di detta normativa. La affermazione,
oltre che rilevante per la autorevolezza della Corte da cui
proviene, � anche palesemente esatta. L'effetto di abrogazione � conseguenziale
al sovrapporsi sulla normativa previgente della nuova disciplina
ritenuta dal legislatore ordinario pi� consona alle mutate esigenze della
collettivit�. Se questa nuova disciplina � dichiarata incostituzionale viene
meno l'intero intervento modificativo dell'ordinamento, senza che possa
separarsi e lasciar sopravvivere uno degli effetti dell'intervento stesso.
N� pu� distinguersi -identiche essendo la ratio e la dinamica dell'effetto
di abrogazione -tra l'ipotesi in cui esso sia implicitamente prodotto
e l'ipotesi in cui esso � prodotto da disposizione esplicita ad hoc;
in questa seconda ipotesi, se la Corte costituzionale non provvede quanto
meno ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953 n. 87 (eventualmente
anche ex art. 21 delle norme integrative 16 marzo 1956), la relativa
questione pu� essere esaminata dal Giudice ordinario (in senso lato).
Ovviamente non in tutte le situazioni il criterio di massima test�
enunciato pu� essere seguito; ogni meccanicismo in un argomento delicato
quale quello in esame sarebbe poco congruo. Pu� cos� accadere
che, per il contenuto stesso della sentenza dichiarativa della illegittimit�
costituzionale e/o per il contesto normativo circostante la disposizione
caducata, in luogo dell'effetto di � ripristino � anzidetto, si produca un
effetto di espansione di altre disposizioni.

Come si � accennato, ad un mix non lontano da quello previsto dalla
legge per Napoli pare orientato il testo elaborato dalla VIII commissione
del Senato, testo che peraltro in molti punti si rivela poco soddisfacente.
Per il momento mi soffermo su un punto, e cio� sui � tagli�
previsti nell'ultimo periodo del primo comma dell'art. 1 ( � l'importo cos�
determinato � ridotto di un terzo�) e nel secondo comma dell'art. 2
(�ridotto di due terzi�). Per come sono state scritte, queste disposizioni
danno a vedere di operare una parziale � sottrazione di valore �

non adeguatamente sorretta da razionale giustificazione o, secondo altra r

! [

PARTE II, QUESTIONI J1

lettura, una imposizione patrimoniale anomala priva dei connotati prescritti
dall'art. 53 Cost. (generalit� e rapporto con la �capacit� contributiva
�); esse appaiono dunque prevedibili �bersagli� per giudizi di
legittimit� costituzionale, e persino �vittime� da eventualmente sacrificare
per salvare un mix nel quale implicitamente si d� a vedere di
non credere appieno. Laddove invece una maggiore consapevolezza della
consistenza scientifica di criteri ancorati al reddito attuale o pregresso
potrebbe suggerire soluzioni atte a conferire a criteri siffatti un � peso �
maggiore del 50 % (teorico) ipotizzato. Molte le soluzioni pensabili; ad
esempio, potrebbe pensarsi ad un mix composto da tre entit� (con pari
�peso�): reddito catastalmente determinato (ovviamente quale risultante
dall'applicazione dei coefficienti di rivalutazione), reddito effettivo netto
del quinquennio precedente l'approvazione del progetto moltiplicato per
due o per tre (con facolt� per l'espropriante di dimostrare l'eventuale
frode), e �prezzo come se� apprezzato dai periti. Un mix cos� composto
potrebbe condurre a risultati pratici (in termini di onere globale per
la collettivit�) non lontani da quelli cui pervengono i �tagli� anzidetti,
senza per� incorrere nella �rozzezza� e fragilit� di essi (va peraltro
rammentato che una decurtazione del 25 % � rinvenibile dall'art. 12
della legge n. 1676 del 1960 relativa alla costruzione di abitazioni per
lavoratori agricoli).

Qualche parola dovrebbe a questo punto essere dedicata a quei
provvedimenti legislativi (r.dJl. n. 3267 del 1923 sui boschi, r.d.1. n. 1606
del 1926 sulla O.N.C., r.d.1. n. 215 del 1933 sulla bonifica integrale) che
hanno adottato criteri di indennizzo basati esclusivamente sul reddito
(o minor reddito) dei terreni espropriati. Poich� per� si tratta di norme
a portata circoscritta e praticamente esaurita, mi limiter� ad una osservazione
che qualcuno potr� ritenere �maliziosa�:� quando si tratta di
�pagare le tasse� la propriet� (sia fondiaria che di qualsiasi altro tipo)
si batte perch� sia considerato il reddito e soltanto il reddito; quando
si tratta di ricevere l'indennit� di espropriazione la propriet� si batte
perch� sia considerato il valore-capitale e soltanto questo, salvo variazioni
e complicazioni nei casi in cui l'espropriazione �serve� direttamente
ad altri privati, per solito imprenditori.

* * *

4. -L'osservazione �maliziosa� test� fatta conduce naturaliter a parlare
dei tentativi di collegare l'indennit� di espropriazione al valore imponibile
determinato ai fini di una imposizione di tipo patrimoniale.
Un primo tentativo si � avuto in era giolittiana, con l'art. 9 della legge
11 luglio 1907 n. 502 per la citt� di Roma. Ivi si disponeva che �il Municipio
di Roma � autorizzato a espropriare le aree fabbricabili comprese
nel perimetro del nuovo piano regolatore a un prezzo corrispondente al
valore dichiarato dal proprietario delle aree agli effetti della tassa sulle

f2 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

aree stesse... � (introdotta per tutto il territorio nazionale con legge
8 luglio 1904 n. 320).

La disposizione, rimasta nell'ordinamento fino al 1923 -anno in cui
la tassa sulle aree fabbricabili � stata soppressa e sostituita da contributi
di miglioria -, ha avuto non frequente applicazione, anche per la
forte litigiosit� originata dal tributo cui essa si collegava.

Pressoch� nulla applicazione ha avuto la semi-ignorata analoga disposizione
contenuta nell'art. 13 della legge 5 marzo 1963 n. 246 istitutiva
dell'imposta sugli incrementi di valore delle aree fabbricabili. Tra
l'altro, in relazione a questa disposizione era obiettato che la � minaccia
di esproprio � costituiva una � artificiosa alterazione del normale equilibrio
� di una imposizione, che non era stata prevista l'ipotesi della
omessa dichiarazione da parte del contribuente, e che comunque si stabiliva
un distacco temporale troppo ampio tra momento cui la dichiarazione
si riferiva e momento dell'espropriazione.

Come noto, recentemente una proposta legislativa simile a quella
prevista dalla ricordata legge del 1907 � stata avanzata, ma ha incontrato
un pressoch� generale rifiuto. Del resto, sia la legge del 1907
che quella del 1963 avevano posto disposizioni solo facoltativamente utilizzabili
(e solo ad iniziativa dei Comuni), non disposizioni di necessaria
e generale applicazione.

Di necessaria applicazione -e quindi concretamente applicato l'art.
18 della legge 21 ottobre 1950 n. 841 sulla riforma agraria, ove
per� l'indennit� era collegata ad una vicenda fiscale straordinaria e
perci� puntuale nel tempo, quale l'imposta straordinaria progressiva
sul patrimonio -istituita nel 1947.

Se si prescinde da quest'ultima legge -di � grande riforma � pu�
dirsi che i criteri di determinazione dell'indennit� collegati ad
imposizioni di tipo patrimoniale si sono rivelati marginali e poco praticabili;
la adozione di criteri siffatti appare poco consigliabile anche
perch� essi effettivamente turbano la struttura ed i meccanismi dell'imposta
cui essi sarebbero agganciati e lasciano spazio troppo ampio alla
� inventiva� fraudolenta.

Peraltro, qualche opportunit� potrebbe presentare una considerazione,
in sede di determinazione della �indennit�, del corrispettivo dichiarato
in contratto di trasferimento dell'immobile espropriato quando tale
corrispettivo � ritenuto inferiore al � congruo � da accertamento del
� valore venale � compiuto ai fini dell'imposizione di registro; non opportuna
invece -aggiunge subito -una considerazione del corrispettivo
fatturato ai fini LV.A., il quale (specie quando la operazione
� effettuata tra imi;irenditori) � poco o punto affidabile e per di pi�
sottratto a rettifica fiscale.

Una considerazione -al limite parziale (ad esempio, � l'indennit�
non pu� essere inferiore ai tre quarti del prezzo ... ecc.�) -del predetto

PARTE II, QUESTIONI

corrispettivo fiscalmente controllato potrebbe costituire un correttivo
all'applicazione di criteri basati esclusivamente o pq:~valentemente sul
reddito (effettivo e/o catastale); un correttivo utile a smussare qualche
punta di pi� evidente sacrificio (si pensi alla ipotesi di un immobile
acquistato poco tempo prima della sua espropriazione) (13).

Non opportuno sarebbe, per contto, riconoscere un analogo correttivo
in relazione alle valutazioni fiscali per l'applicazione della INVIM
decennale; tali valutazioni -che oltretutto neppur si traducono in
�valori di libro� -non offrirebbero adeguate garanzie di affidabilit�
se caricate di significati extrafiscali.

* * *

5. -Sin qui si � trattato dei criteri di determinazione dell'indennit�
in termini astratti e generali. Un discorso che si fermasse a questo
punto sarebbe. affetto da quelle insufficienze e lacunosit� che, all'inizio
di questa relazione, si sono contestate al legislatore del 1865. D'altro
canto, un discorso che scendesse ad analizzare i vari e mutevoli � contenuti
� delle propriet� (al plurale), oltre a risultare non comprimibile
nelle dimensioni di questa gi� lunga relazione, con ogni probabilit� si
smarrirebbe tra le onde delle inevitabili conflittualit� e nel mare dei
riferimenti culturali: malgrado da molti decenni si parli di � funzione
sociale�, non � ancora stato definito neppure se questa comprima le
propriet� dall'esterno (formula questa giustamente ritenuta � difensiva
della propriet� tradizionale�) o invece permei dall'interno la struttura
e lo spessore delle propriet�. Occorre dunque circoscrivere al massimo
il tema; e rinunciare a talune delle cautele solitamente praticate dai
giuristi che desiderano apparire meri � tecnici �.
Si � accennato all'inizio ai � contenuti � della propriet� urbana; ed
in effetti qualsiasi criterio che, per la determinazione dell'indennit� di
espropriazione, si riferisca al � valore venale � inevitabilmente impatta
con il problema dei � contenuti � anzidetti, e -come si � detto -risulta
carente ed incompleto se lo �rimuove� o lo ignora o lo minimizza.
Cionondimeno, malgrado oltre un secolo di vertiginoso sviluppo
delle citt�, ci troviamo -nella effettivit� del �diritto vivente� -privi
di esplicite soddisfacenti indicazioni legislative dei criteri da seguirsi,
ed ancora nelle mani del �giudizio dei periti�; quanto alla giurisprudenza
della stessa Corte di cassazione, essa appare pi� vittima della incertezza
della erraticit� e persino della fragilit� delle leggi, che protagonista
di una efficace � supplenza �. A questo proposito, osservo che il sotto

(13) Diversa � la considerazione data alla � estimation faite par le service
de domaines � o � r�sultant de l'avis �msi par la commission des op�rations immobili�res
� dal primo alinea dell'art. 13-17 del Code de l'expropriation francese.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

titolo del nostro Convegno -� verso un nuovo diritto � -ci ricorda che
il giurista non deve solo classificare catalogare e descrivere.

Su queste premesse, oserei rammentare che gi� adesso -e quindi
senza necessit� di un �nuovo diritto� scritto -l'ordinamento normativo
pone un criterio, come si dir� �generale�, per la determinazione
dell'indennizzo per l'espropriazione di aree inedificate o di aree sulle
quali insistono costruzioni provvisorie o costruzioni da demolire perch�
contrastanti con l'assetto da imprimere al territorio. Il critel'io � enunciato
da un � triangolo � di disposizioni, due delle quali presenti ab
origine nella legge urbanistica del 1942, ed una terza disposizione nella

stessa legge inserita ad opera della �legge-ponte� del 1967 (e ritoccata
dalla legge Bucalossi del 1977).
Quest'ultima disposizione -di �diritto urbanistico�, ma con ri

flessi vistosi sul � diritto privato � che non pare siano stati ancora
apprezzati appieno (14) -� posta dai commi primo, terzo e quinto
dell'art. 41 quinquies introdotto nella legge urbanistica dall'art. 17 della
�legge ponte�, in parte modificati dall'ultimo comma dell'art. 4 della
legge n. 10 del 1977. Trattasi della nota disciplina degli standards generali
ope legis, che pone � limiti � operanti in assenza degli strumenti
urbanistici generali alla edificazione sia � a scopo residenziale � sia di
fabbricati � produttivi �. In pratica, gli standards in questione -differenziati
tra centri storici o di pregio ambientale ( � le aree libere sono
inedificabili�), centri abitati perimetrati, ed aree esterne ai centri abitati
perimetrati (queste ultime attualmente edificabili �scopo residen

ziale� solo entro il limite volumetrico di 0,03 per metro quadro e
per scopi �produttivi� entro il rapporto di copertura di 1/10) -concernono
qualsiasi trasformazione urbanistico-edilizia ad opera di privati
ed inoltre gran parte delle trasformazioni urbanistico-edilizie ad opera
di soggetti pubblici. Sicch�, � consentito, anzi doveroso, affermare che
gli standards generali definiscono ope legis la misura della edificabilit�
in assenza di strumenti urbanistici.

(14) Probabilmente ci� � dovuto alla cricostanza che la portata innovativa delle
disposizioni delle quali si va a dire, introdotte dalla legge-ponte del 1967, �
stata molto presto messa in ombra da altre leggi -la n. 865 del 1971, la n. 247
del 1974 e la n. 10 del 1977 -le quali hanno dettagliatamente disciplinato la determinazione
dell'indennit� di espropriazione, adottando lo strumento del valore
agricolo medio della singola regione agraria, come noto moltiplicato -per le
aree comprese nei centri urbani edificati -per alcuni coefficienti rigidamente
stabiliti ex lege. Soluzione questa carica di intime contraddizioni logico-giuridiche
(l'appropriazione privata dei plusvalori � al tempo stesso negata e, seppur in
misura ridotta, riconosciuta) esplose in corso dei giudizi di legittimit� costituzionale.
Va comunque osservato che la Corte costituzionale, se ha potuto e
dovuto disvelare le contraddizioni di quel meccanismo, non � ancora pervenuta
(neppure nella sentenza n. 231 del 1984) a formulare � suggerimenti � tali da
precludere la ricerca di soluzioni meno onerose, rectius � meno impossibili �,
dell'integrale ristoro.

PARTE II, QUESTIONI

Nessuna propriet� fondiaria ha dunque in s� -a far tempo dal
1967 -un quantum di edificabilit�, di suscettivit� edificatoria, superiore
a quella prescritta dagli standards generali ope legis; solo entro i � limiti
� quantitativi da tali standards fissati pu� parlarsi della edificabilit�
come � naturale � attributo della propriet� fondiaria. Con ogni riserva
-s'intende -su quell'aggettivo �naturale �: giustamente ha scritto
Bentham (15) che � non esiste propriet� naturale, la propriet� � in
tutto e per tutto creatura della legge�; a maggior ragione non esiste
-sul piano filosofico -una edificabilit� naturale.

� stato rilevato (16) �Che la legislazione regionale non pu� modificare
gli standards urbanistici generali in melius (per i proprietari); a rigore,
per vero, una competenza legislativa regionale in materia dovrebbe essere
esclusa del tutto, in relazione alla incidenza diretta di detti standards
sulle �propriet� private� oltre che e prima che sulla disciplina urbanistica..

Ovviamente, da quanto test� detto discende automaticamente -e
senza necessit� di roboanti proclamazioni circa una totale scissione dello
jus aedificandi dalla propriet� fondiaria -che tutta la edificabilit� � in
pi� � consentita dalla approvazione degli strumenti urbanistici generali �
�costituita>>, � �creata� da questi (17).

Non avvertito ancora con la necessaria chiarezza e consapevolezza
� che la � delegificazione � dei piani regolatori generali operata essen

(15) Principles of the civil code, in The works (a cura di J. Bowring),
Edimburgh, 1859, vol. I, 308.
(16) PREDIERI, La legge 28 gennaio 1977 n. 10, Giuffr�, 1977, 42; ITALIA, in
La nuova legge sui suoli, Giuffr�, 1977, 11; CARULLO, L'edificabilit� dei suoli,
CEDAM, 1983, 88.
(17) Giustamente ha osservato P. STELLA RICHTER, nella pi� interessante monografia
di diritto urbanistico, pubblicata in questi anni (Profili funzionali dell'urbanistica,
ed. Giuffr�, 1984, 80), che �oramai, per diritto positivo, il piano
regolatore non pu� pi� essere considerato un atto che pone limiti ad una propriet�
altrimenti tendenzialmente illimitata, ma -proprio al contrario -uno
strumento necessario. per sbloccare una situazione di partenza rigorosamente
costretta; il rovesciamento di rapporti in tal guisa attuato dal legislatore �si �
rilevato assai importante per .... avviare il lungo cammino verso l'attuazione di
una rete completa di piani regolatori su tutto il territorio nazionale �.
Ancor pi� chiaramente lo stesso Autore ha scritto (ivi, 135): �L'idea di
una edificabilit� libera da parte del proprietario, nel rispetto delle eventuali limitazioni
introdotte dalla disciplina urbanistica per fini generali, non trova pi�
riscontro nel sistema della normativa vigente; oggi il piano regolatore si atteggia
sostanzialmente come atto che attribuisce facolt� di edificare ai proprietari,
piuttosto che come atto che comprime o sopprime tali facolt�. L'edificabilit� �
propriamente uno dei possibili effetti del potere conformativo della propriet�,
che si esercita in sede di pianificazione urbanistica �. Nello stesso senso, in pre
cedenza, SPANTIGATI, Manuale di diritto urbanistico, Giuffr�, 1969, 216; cfr. anche
AMOROSINO, Vincoli urbanistici ed indennit� di esproprio, in Riv. giur., ed, 1984,
II, 248.

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::?

56 R.\SSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

zialmente dalla legge urbanistica del 1942 ha dato origine ad una diso

I f
mogeneit� giuridica, che non poco influisce sull'approccio ai temi dei
�contenuti� delle propriet� e (di riflesso) della determinazione dell'indennit�
di espropriazione, tra diritti di propriet� fondiaria riconosciuti
direttamente dalla legge e per definizione tendenti alla perpetuit� ed alla
assolutezza -attributi questi �divini� e perci� �terribili� (come rile

II
vato da Beccaria e oggi da Rodot�) -e prescrizioni poste dagli strumenti
generali di pianificazione urbanistica le quali, proprio perch�
espresse da atti di amministrazione, appaiono caduche ed agevolmente
modificabili anche quando non sottoposte a limite prestabilito di durata.
Ora, questa disomogeneit� pu� ritenersi in qualche misura superata e
risolta, per certi versi con un ritorno alla situazione che si aveva
quando i piani regolatori erano approvati con legge (talvolta includente
disposizioni speciali ad hoc in tema di espropriazione), nel momento
in cui quello stesso legislatore ordinario statale, cui la Costituzione
ha assegnato il compito di � riconoscere e garantire � la propriet� privata
e di determinarne �i limiti allo scopo di assicurarne la funzione

~:~

sociale e di renderla accessibile a tutti�, ha fissato -appunto ape tl=i

>.:

legis -limiti � quantitativi � alla edificabilit� � naturale � ed ha stabilito
che la edificabilit� �in pi�� non � �naturale� alla propriet� ~!
fondiaria ma � �costituita� dagli strumenti urbanistici generali.

lll

Il secondo degli angoli del �triangolo� cui si � accennato dianzi
� dato da una disposizione che in quasi mezzo secolo � rimasta un . ::
po' in ombra, tanto che essa � raramente menzionata nei repertori di
giurisprudenza (per solito per escluderne l'applicabilit� al caso sub

judice) ed � distrattamente commentata dagli scrittori: alludo all'art. 38
della legge urbanistica del 1942, articolo che -come noto -recita
� per la determinazione dell'indennit� di espropriazione delle aree di cui
all'art. 18 �, ossia delle aree inedificate e delle aree su cui insistano
costruzioni provvisorie o contrastanti con la destinazione di zona, �non
si terr� conto degli incrementi di valore attribuibili sia direttamente
che indirettamente all'approvazione del p.r.g. ed alla sua attuazione �.

Trattasi di una disposizione antica, specie se si tiene conto dei suoi
precedenti storici: l'art. 4 secondo comma e l'art. 5 del r.d.1. 6 luglio 1931

n. 981 di approvazione del piano regolatore della citt� di Roma (leggermente
diversa la form.lazione contenuta nell'articolo unico del r.d.1.
5 settembre 1938 n. 1623 modificativo delle leggi sui piani regolatori
di Milano e di Como); di una disposizione che pu� ritenersi persino
ultrasecolare se si considera che essa applica ed estende il principio
enunciato nell'art. 42 della legge sulle espropriazioni n. 2359 del 1865.
A questo proposito � doveroso rammentare anche gli artt. 4 e 5
della legge 5 aprile 1908 n. 141 di approvazione del piano regolatore
di Torino (disposizioni poi riprese da altre leggi, ad esempio da quella
sul piano regolatore di Ancona). Il secondo di questi articoli, e cio�

PARTE II, QUESTIONI J7

l'art. 5, enuncia il criterio -poi adottato anche dall'art. 4 secondo
comma della legge n. 981 del 1931 test� citata -secondo cui l'indennit�
di espropriazione delle aree destinate a strade e piazze � dovr� sempre
ragguagliarsi al puro valore del terreno considerato indipendentemente
dalla sua edificabilit��. L'art. 4 � andato molto pi� in l�, e ha prescritto
(si noti, senza seguito di controversie) la cessione gratuita di suoli al
Comune (18).

L'art. 38 della legge del 1942 ha dunque precedenti significativi.
Esso detta un criterio il cui ambito di applicazione deve ritenersi ormai
divenuto �generale� (questo � un passaggio parecchio importante e
delicato), nel senso che il criterio enunciato riguarda tutte le espropriazioni
di aree inedificate o a queste equiparate, anche quando non disposte
(a favore dei comuni) ai sensi dell'art. 18 della legge urbanistica.
Nell'art. 38 si parla infatti di �aree di cui all'art. 18 � e non di � espropriazioni
di cui all'art. 18 �; e quindi n� il riferimento ai �comuni� n�
quello alle �zone di espansione dell'aggregato urbano � hanno -a mio
avviso -modo di operare. L'unica condizione richiesta � che le espropriazioni
siano � dipendenti dall'attuazione dei piani regolatori�. Del
resto, il principio di eguaglianza enunciato dall'art. 3 Cost. non pu� essere
invocato �a senso unico�: esso necessariamente comporta -in assenza
di ratio particolare o di esplicita disposizione -anche una sia pur
tendenziale eguaglianza tra soggeti esproprianti (19).

Nei confronti di tutti i soggetti esproprianti il criterio � estimativo �
tende dunque ad essere unitario; e deve preferirsi una interpretazione
che, in conformit� con l'art. 3 Cost., assegni una portata � generale � al
criterio, del resto equo e razionale, posto dall'art. 38.

(18) Giova rammentarne il testo: �Addivenendosi dalla citt� di Torino alla
formazione e sistemazione di nuove vie, o piazze, o corsi, compresi nel piano
generale edilizio, sar� dovuto, in conformit� di quanto � sancito dall'articolo 77
della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sulle espropriazioni per causa di utilit� pubblica,
dai proprietari confinanti o contigui il contributo seguente:
-ciascuno dei proprietari confinanti con le nuove vie, con le piazze e coi
corsi, dovr� cedere gratuitamente alla citt� il suolo stradale per la larghezza di
metri nove per ogni fronte di cui sia proprietario, e, qualora egli non abbia
la propriet� di detto suolo, sar� tenuto a rimborsare alla citt� il prezzo che
questa dovr� pagare per rendersene cessionaria; per le vie di larghezza inferiore
ai diciotto metri l'obbligo della cessione del suolo o del rimborso del prezzo
resta ridotto alla met� della larghezza effettiva della via, sempre per ognuna
delle due. fronti ...

-i proprietari di terreni sui quali, oltre alle vie e piazze, o corsi, siano
nel piano generale edilizio progettati portici, dovranno, oltre i contributi suindicati,
lasciare, senza indennit�, libere al pubblico transito le zone destinate ai
portici, anche prima che questi siano costruiti�.

(19) Ci� � stato avvertito anche dalla Corte di cassazione nella ordinanza
27 marzo 1985 di rimessione alla Corte costituzionale del dubbio sulla costituzionalit�
dell'art. 17 della legge n. 865 del 1971.

J8 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Per dimostrare che questo criterio � equo e razionale non pare
indispensabile ripercorrere una volta di pi� le decine di migliaia di
pagine scritte da economisti e da giuristi in tema di sviluppo delle citt�
e rendita fondiaria (nelle sue varie sottospecie, �di posizione�, �di
destinazione�, ecc.) (20). Mi limito molto brevemente a constatare che
il mutamento di destinazione (Nutzungswechsel) prodotto da un fenomeno
collettivo tanto complesso e costoso quale l'espansione della citt�
costituisce una � esternalit� positiva � (21) rispetto alle singole, pi� o
meno minuscole, propriet� individuali, costituisce cio� qualcosa che a
queste non attiene ab origine (e che neppure � stato ad esso aggiunto
dall'opera del proprietario). I conseguenti incrementi di valore sono
creati dagli � altri � ed altrove, fuori dai confini territoriali delle singole
propriet�; negarne l'appropriazione privata da parte del proprietario �
quindi solo impedire che attraverso detti confini si immetta un quid
estraneo ai � contenuti � originari delle propriet� stesse, impedire che
la collettivit� degli � altri >>, degli � esclusi >>, paghi una ricchezza che
essa stessa ha creato dal nulla.

L'art. 38 � -appunto -coerente all'orientamento che �riconosce
carattere espropriativo (soltanto) a quegli interventi sulla propriet� non
importa se aventi o meno una efficacia generale -i quali impediscano
al proprietario l'utilizzazione in atto del suo bene � (22); e taH
oggettivamente non sono gli interventi progettati dagli strumenti urbanistici
per lo sviluppo urbano.

Il terzo angolo dell'immaginario � triangolo � � dato dal primo com

ma dell'art. 7 della legge urbanistica. Questa disposizione, gi� nella

originaria stesura del 1942 ha proclamato che i piani regolatori �devono

(20) Rammento unicamente la raccomandazione approvata dalla Conferenza
della O.N.U. sugli insediamenti umani tenutasi a Vancouver nel giugno 1976:
� Profitti eccessivi risultanti dall'accrescimento del valore dei terreni dovuto
all'urbanizzazione ... sono una delle cause di concentrazione della ricchezza in
mani private; la fiscalit� deve essere considerata ... anche come strumento ...
per esercitare un controllo sul mercato fondiario e per redistribuire all'insieme
degli abitanti i benefici degli accrescimenti non guadagnati del valore dei
terreni�.
Come noto, largo spazio all'argomento della formazione del valore delle aree
� stato dedicato da MARSHALL nei suoi Principi di economia (trad. it., UTET,
1972). Egli ha enunciato la contrapposizione tra �valore privato>>, formato
per l'opera e la spesa del proprietario, e � valore pubblico >>, formato per l'azione
di soggetti diversi dal proprietario.

(21) � ... la citt� � il regno delle esternalit� e dei beni pubblici, e quindi
il meccanismo del mercato � tanto pi� incapace di fornire una allocazione
efficente delle risorse quanto pi� si basi su un assetto istituzionale in cui campeggi
la figura tradizionale della propriet� privata � (GAMBARO, La propriet�
edilizia, in Trattato di diritto privato, UTET, VII, 1982, 486).
(22) D'ANGELO, Limitazioni autoritative della facolt� di edificare e diritto
all'indennizo, Morano, 1963, 181.

PARTE II, QUESTIONI f9

considerare la totalit� del territorio comunale�. Dopo gli interventi legislativi
degli anni Settanta (ed in particolare dopo la legge n. 10 ed il

d.P.R. n. 616 del 1977) quello ci.ella globalit� � divenuto connotato pacifico
della pianificazione urbanistica, con superamento dei limiti impliciti
nell'art. 1 della legge del 1942.
Quotidianamente si usa la espressione �governo del territorio�, che
appunto sintetizza un metodo unitario e totalizzante di amministrazione.
Conseguentemente, tutte le trasformazioni edilizie ed urbanistiche, anche
-e prime fra tutte -quelle da prodursi mediante opere pubbliche,
coinvolgono la pianificazione urbanistica (2), e si traducono o in previsioni
di piano regolatore (eventualmente espresse da '�varianti�) o, nei
casi e nei modi previsti dalla legge (e -s'intende -dalla Costituzione),
in provvedimenti statali di pianificazione territoriale per cos� dire sovraordinata
a quella elaborata in sede locale e regionale (mi riferisco
a provvedimenti di cosiddetta �urbanistica statale�, sui quali egregiamente
hanno scritto De Lise e Cerulli Irelli (24).

Dunque, tutte o quasi tutte le utilizzazioni del territorio eccedenti
la edificabilit� �naturale� della propriet� fondiaria (quale fissata dagli
standards ape legis) transitano attraverso la pianificazione urbanistica
e quindi, per definizione, � dipendono dall'attuazione � di strumenti urbanistici
generali �costitutivi� della edificabilit� �in pi��; e tutte queste
utilizzazioni del territorio conseguentemente rientrano nell'ambito di
applicazione dell'art. 38. Il � triangolo � cos� si chiude, e si costruisce
a sistema: un sistema che � riconosce e garantisce � un livello quantitativo
di edificabilit� � naturale � intrinseca a tutta la propriet� fondiaria
ed � quindi pi� soffice del drastico (e non caducato) penultimo comma
dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971 che recita �nella determinazione
dell'indennit� non deve tenersi alcun conto dell'utilizzabilit� dell'area
ai fini dell'edificazione�; un sistema che per� -al tempo stesso assegna
agli strumenti urbanistici generali una efficacia �creativa� delle
edificabilit� ulteriori. Si consenta di osservare che, forse, se la sommariamente
descritta portata implicita della disciplina degli standards urbanistici
generali fosse stata apprezzata appieno fin dal 1967, si sarebbe
potuto evitare di caricare l'istituto della � concessione edilizia � di compiti
innovativi che esso si � rivelato non in grado di sopportare da solo.

Si potr� osservare il sistema test� proposto perviene -quanto
alla incidenza del valore di edificabilit� ai fini della determinazione
della indennit� di espropriazione -ad una soluzione per molti versi

(23) SoRACE, L'espropriazione per pubblica utilit�, in N.mo Dig. Jt. (appendice),
par. 7, e giurisprudenza ivi citata nella nota 15.
(24) DE LISE, Disciplina urbanistica e opere pubbliche, in Studi per il centocinquantenario
del Consiglio di Stato, Il, Poligrafico, 1981, 917; CERULLI IRELLI,
Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, Riv. trim. dir. pub., 1985,
386.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

simile a quella risultante in Francia per effetto riflesso della normativa
sul plafond l�gal de densit� (come noto rapporto tra superfice dell'area
e superfice calpestabile dell'edificato, rapporto fissato in 1: 1 per tutta
la Francia, eccettuata Parigi ove � di 1: 1,5) (25).

In effetti � proprio cos�, la soluzione logico-giuridica cui si mira
� la stessa, anche se la edificabilit� � naturale � riconosciuta dai nostri
standards urbanistici generali � quantitativamente inferiore a quella
riconosciuta in Francia dal plafond. Non desidero anticipare quanto
meglio di me domani probabilmente in proposito sar� detto nelle relazioni
sui profili comparativistici; mi limito solo a ricordare che la
alinea 2 del II paragrafo dell'art. 13-15 del code de l'expropriation (per
tale parte emanato con decreto n. 77 -392 del 28 marzo 1977) chiaramente
stabilisce (la traduzione � mia): �nella valutazione dei terreni
qualificati edificabili ai sensi del comma precedente, le potenzialit� di
edificazione non possono essere considerate superiori a quelle che risultano
dal limite legale di densit�� (ossia dal plafond l�gal de densit�).
Poche parole; ma quanto incisive!

Altro vi sarebbe da dire -sempre rimanendo in tema di diritto
francese -sulla qualificazione di un terreno come edificabile: osservo
soltanto che la nostra Corte costituzionale sembra aver avuto ben presente
anche l'anzidetto art. 13-15, quando, nella sentenza n. 231 del 1984,
ha aderito all'opinione secondo cui l'edificabilit� �pu� essere desunta,
oltre che dall'ubicazione dell'area nel centro abitato, dall'esistenza di
strade pubbliche, nelle immediate adiacenze di collegamento con il
nucleo urbano, dalla presenza di servizi pubblici necessari alla vita
cittadina, e da altri analoghi e puntuali elementi di valutazione�. Dovrebbe
comunque restare fermo, come rilevato dalla Corte di Cassazione
francese (26), che il giudizio sulla qualificazione di un'area come
edificabile � separato (e preliminare) rispetto al giudizio per la determinazione
dell'indennit�, e che in questo secondo giudizio opera il
limite da plafond (come in Italia potrebbe operare il limite da standards).

Va comunque osservato come poco opportuna, oltre che poco corretta
sul piano logico, sia una normativa che, per la determinazione
dell'indennit� di espropriazione, poggi sulla distinzione tra �aree edificabili
� e � aree agricole �. Purtroppo, per un motivo contingente e tutto
considerato futile (l'aver la Corte costituzionale censurato solo i criteri
dettati dal legislatore per le aree edificabili), il menzionato testo elaborato
dalla VIII commissione del Senato proprio questo fa: se detto
testo avesse a divenir legge, la preliminare qualificazione dei singoli
terreni, oltre ad ingenerare un voluminoso contenzioso, darebbe parvenza

(25) � Au-del� du plafond l�gal de densit� l'exercice du droit de construire
rel�ve de la collectivit� � (art. L 112-1 del Code de l'urbanisme).
(26) Nella sentenza 3 marzo 1983, riportata in Rass. Avv. Stato, 1984, I, 666.

PARTE II, QUESTIONI

di legittimazione e diseguaglianze poco o punto giustificate (si pensi a
quella iniqua � stortura � che � la attuale disciplina della � indennit�
aggiuntiva� a favore dei coltivatori) e potrebbe in prospettiva divenire
strumento di aggiramento e svuotamento del criterio della � edificabilit�
legale� enunciato nel secondo comma dell'art. 1 (criterio del quale
tra breve si dir�).

In realt�, la contrapposizione tra � edificabili � e " agricole � � irrazionale:
nessun terreno � interamente ed illimitatamente edificabile, e solo
per pochi terreni la edificabilit� � totalmente e definitivamente da escludersi.
La edificabilit� va da un minimo (tendente a zero) ad un massimo
(tendente all'infinito), con una gamma a sua volta pure infinita di situazioni
quantitative intermedie; la edificabilit� � dunque una misura quantitativa,
non una categoria concettuale qualitativa. Logica ed equit�
concordemente impongono di stabilire frontiere quantitative (27), corne
gi� si � fatto per gli standards e per il plafond, e come pu� farsi riconoscendo
piena rilevanza, ai fini della determinazione della indennit� de qua,
a tutto l'armamentario quantitativo gi� disponibile negli strumenti urbanistici
(28).

* * *

6. -Ovviamente la ricostruzione " di sistema � q'ui prospettata non
vale di per s� ad assicurare il rispetto del principio di eguaglianza: necessariamente,
il piano regolatore � crea � edificabilit� � in pi� � per alcuni
proprietari soltanto e non per tutti. Ma la disuguaglianza ha origine e
causa nello strumento urbanistico, che del resto per sua natura persegue
(27) Del resto in una operazione di delimitazione in termini quantitativi
si concreta la individuazione e separazione del development value largamente
praticata negli U.S.A., che precede il distacco -ivi operato con strumenti
pi� spesso contrattuali che legislativi -del development right (noi diremmo
ius aedificandi). E quantitativa, da noi, la nozione di aree edificabili rinvenibile
nella legge 5 marzo 1963 n. 246.
(28) Non pare sia stato fatto finora un esercizio di comparazione tra
evoluzione della disciplina in materia di edificazione privata ed ev�luzione
della disciplina in materia di acque, risorsa quest'ultima -come il � territorio
� e in genere lo " spazio� -scarsa rispetto ai bisogni della (o delle)
collettivit� e suscettibile di plusvalori determinati dallo sviluppo economico.
La ��pubblicizzazione� di tutte le acque che �abbiano od acquistino attitudine
ad usi di pubblico generale interesse � ed il connesso venir meno
dei diritti � perpetui � di derivazione, � vicenda che i fragori della prima guerra
mondiale hanno attutito ma che ha inciso non poco sulla propriet� fondiaria;
e la anzidetta � attitudine � � sovente correlata ad una valutazione comparativa
(talvolta operata da documenti di pianificazione) di dati quantitativi relativi
da un lato ai bisogni � di pubblico generale interesse � e �d'altro lato
alle risorse idriche concretamente disponibili. Persino la normativa in tema
di oneri per le opere idrauliche, con la nota classificazione di cose, presenta
qualche aspetto comparabile con la normativa in tema di opere di urbanizzazione.

62 RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

proprio lo scopo di discriminare e selezionare le aree per le diverse
destinazioni, non ha origine e causa nella determinazione dell'indennit� di
espropriazione. Non � all'interno di questa indennit� che pu� essere ricercata
ed assicurata la �uguaglianza� tra i proprietari cui si consente di
costruire ed altri proprietari (29).

Su questo punto -parecchio importante -sia consentito esprimere
un rispettoso ma netto dissenso, sul piano logico-giuridico, rispetto a
qualche brano della sentenza n. 5 del 1980 della Corte costituzionale.
Ivi si fa un ricorso pervero eccessivo e poco pertinente all'art. 3 Cost.;
col risultato di allineare �verso l'alto� il trattamento da garantire a tutti
i proprietari fondiari, e cio� di considerare non solo edificabile, ma addirittura
edificabile per la pi� vantaggiosa deHe destinazioni (l'edificazione
privata ad elevata intensit�), ogni e qualsiasi centimetro quadrato del
territorio. Quasi che fosse possibile costruire dovunque, a tappeto, concretamente
senza necessit� di strade, spazi pubblici, di opere di urbanizzazione,
di infrastrutture di uso collettivo; quasi che la citt� non fosse
un luogo sociale, dove lo spazio adibibile al � privato � �, se si considerano
anche le necessarie distanze tra edifici, quantitativamente molto inferiore
a quello occorrente per il � collettivo � e per una vivibile convivenza.
In sintesi, la �copertura� del territorio con edifici privati costituisce
l'eccezione, non la regola; e su una eccezione non pu� costruirsi
un parametro di eguaglianza.

Qualcuno potrebbe avere la sensazione che quanto test� sostenuto
sia troppo lontano dal � diritto vivente >>. Una siffatta sensazione non �
proprio esatta. La giurisprudenza della Corte di cassazione non � univoca;
non mancano per� pronunce nel senso qui auspicato. Ad esempio,
la sentenza 9 agosto 1985 n. 4422 � stata cos� massimata: �Nella determinazione
del valore di mercato di un terreno, al fine della liquidazione
dell'indennit� di espropriazione, non deve tenersi conto dell'incidenza
negativa dei vincoli di destinazione che vengano fissati dagli strumenti
urbanistici nell'ambito della cosiddetta zonizzazione del territorio, e cio�
nell'esercizio del potere di disciplinare il godimento della propriet� privata
per assicurarne la sua funzione anche sociale, atteso che essi, a differenza
dei vincoli preordinati a successiva espropriazione, non si traducono
in un sacrificio di tipo ablatorio del diritto dominicale su beni
determinati, e si sottraggono quindi al principio dell'indennizzabilit� posto
dall'art. 42 terzo comma Cost. � (30).

(29) � L'attivit� espropriativa non � attivit� di conformazione '� RoDOT�,
Il terribile diritto cit., 397. Nel senso che le vicende traslative della propriet�
(o di facolt� ad essa inerenti) �non riguardano in alcun modo la conformazione
di questa, perch� hanno necessariamente per oggetto una propriet�
esistente e quinCJ.i gi� conformata '" SoRACE, Espropriazione della propriet� e
misura dell'indennizzo �, Giuffr�, 1974, 336.
(30) La sentenza (pubblicata in Riv. giur. ed., 1985, I, 736), per pervenire
a riconoscere rilevanza alle � destinazioni di zona� reputa utile, forse nella

PARTE II, QUESTIONI 6J

Nello stesso senso, la sentenza 2 aprile 1985 n. 2248 ha affermato che
�in presenza di un preciso .strumento urbanistico, gi� in vigore od anche
in itinere, � questo che costituisce il parametro fondamentale per l'accertamento
del carattere agricolo o edificatorio del fondo e dei limiti
della sua edificabilit�, pur dovendosi tener conto, per la determinazione
del valore per i terreni destinati dal piano regolatore ad uso agricolo,
della pi� proficua utilizzazione dei fabbricati che possono esservi costruiti,
ancorch� nei pi� ristretti indici stabiliti per le zone agricole�.

Ancora, la sentenza 28 gennaio 1983 n. 776 � stata co_s� massimata:
� Ai fini della determinazione dell'indennit� espropriativa, va riconosciuta
natura edificatoria ad un terreno originariamente agricolo esclusivamente
quando lo strumento urbanistico ne preveda la destinazione ad opere di
edilizia residenziale privata, ossia quando non solo ne preveda l'edificabilit�,
ma ne consenta lo sfruttamento allo stesso proprietario, il quale,
concorrendo ogni altra condizione, ha diritto di ottenere la concessione
edilizia; conseguentemente, se l'unica costruzione prevista nel terreno di
cui trattasi � quella di un'opera di interesse pubblico e generale, come
nel caso di verde pubblico attrezzato, l'indennizzo, in caso di successiva
espropriazione, deve tener conto unicamente della natura originariamente
agricola del suolo�.

ricerca di una sintesi tra i diversi orientamenti giurisprudenziali, contrapporle .
ai � vincoli preordinati a successiva espropriazione �, col risultato di scivolare
in obiter dieta. Comunque di detta sentenza giova riportare il brano che segue:
� La zonizzazione opera a monte dei vincoli espropriativi, nel senso che essa,
qualificando le singole zone in un certo modo, determina la conformazione
giuridica degli inerenti diritti dominicali e rientra, quindi nell'area della
riserva (relativa) di legge statuita dall'art. 42, comma 2, della Carta costituzionale,
per garantire, mediante interventi legislativi diretti o attributivi di
analoghi poteri (istituzionalizzati, in relazione ai programmi di fabbricazione,
dall'art. 34 della legge urbanistica) all'autorit� amministrativa, l'aderenza della
propriet� privata alla funzione sociale, che concorre alla sua strutturazione
e ne. fonda la copertura istituzionale. Rispetto alle manifestazioni della potest�
conformativa cos� intesa -le quali, proprio perch� afferiscono al regime
giuridico e, quindi, alla fisionomia stessa del privato assetto proprietario,
possono tradursi in provvedimenti che ne delimitano la portata, senza obbligo
di indennizzo -il fenomeno espropriativo (nella tradizionale accezione traslativa
o nella versione sostanzialistica della diminuzione di valore recepita
dalla Corte costituzionale e nella quale tal.ni vincoli espropriativi vengono
iscritti) si propone come vicenda ulteriore collegata alla concreta emersione
di specifici interessi pubblici, variamente accertati, i quali non sono ascrivibili
al modo d'essere astratto della propriet� privata, ma, sul presupposto,
anzi, che essa, cos� come preventivamente conformata dai provvedimenti volti
ad assicurarne la funzione sociale, debba, tuttavia, cedere, nei casi singoli,
ad esigenze di interesse generale, reclamano la legittimazione del titolare e,
dunque, il sacrificio di un diritto (la propriet�) che la legge riconosce, pur
ammettendone la recessione, e che proprio per questo non � avocabile alla
collettivit� senza indennizzo (art. 42, comma 3, Cost.) �.

64 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

Nel senso test� auspicato sembra orientato, seppure con alcune ambiguit�,
il secondo comma dell'art. 1 del gi� :ricordato testo elaborato dalla
VIII commissione del Senato. La prima parte del comma recita � per la
valutazione della edificabilit� delle aree si devono considerare le possibilit�
legali ed effettive di edificazione �. La formula, oltre che non del
tutto puntuale sul piano tecnico-legislativo (ad esempio, la � edificabilit�
� non � oggetto di �valutazione�, semmai di acclaramento), presenta
qualche oscurit� quando usa l'endiadi �legali ed effettive� (anzich�
solo la parola �legali�). � ben vero che in essa � usata la congiuntiva

�e� e non la disgiuntiva �o�, per H che le parole �ed effettive� acquisiscono
un preciso significato con riferimento alla normativa sui programmi
pluriennali di attuazione; tuttavia non pu� escludersi che interprestazioni
pi� favorevoli alla propriet� finiscano per assegnare a dette
parole, col pretesto di generalizzarne la portata, un significato che attribuisca
rilevanza alle �possibilit� effettive� ancorch� non ancora divenute
�legali� (31).
Non precisa � inoltre l'espressione �possibilit� ... di edificazione�.
Tali possibilit� devono essere riferite ad un soggetto, il � privato � proprietario
(o titolare di equivalente diritto reale); posto che in astratto
anche la realizzazione di un'opera pubblica pu� essere ritenuta � edificazione
�, la disposizione diverrebbe ingestibile (e cio� in pratica caduca)
se non fosse riferita soltanto alle specifiche possibilit� di � edificazione
privata �.

Perplessit� ancora maggiori suscita la seconda parte del comma,
ove si legge � possibilit� ... preesistenti all'apposizione del vincolo preordinato
all'esproprio �. Anzitutto, perch� essa utilizza una nozione tormentata
e, tutto considerato, poco precisa, anzi di dubbia validit� concettuale
-malgrado il grande uso che anche di recente se ne � fatto (32) qual
� la nozione � vincolo�; le norme fondamentali della legislazione
urbanistica poggiano piuttosto sulla nozione di � destinazione � e su
determinazioni quantitative della edificabilit� (in termini di volumetrie

(31) Una ambiguit� per molti versi simile si rinviene nella sentenza n. 5
del 1980 della Corte costituzionale. In essa si legge dapprima che �il sistema
normativo ... demanda alla pubblica autorit� ogni determinazione sul se, sul
come e anche sul quando ... dell'edificazione� e che �relativamente ai suoli
destinati dagli strumenti urbanistici all'edilizia residenziale privata ... l'avente
diritto pu� solo costruire entro i limiti, anche temporali, stabiliti dagli strumenti
urbanistici "� Poco dopo si qualifica �esatto � il criterio di determinazione
dell'indennit� �in base al valore effettivo del bene esorooriato ... in relazione alle
sue caratteristiche ed alla sua destinazione economica �. Anche l� v'� dunque
un giuoco di aggettivi equivoci, quali � effettivo � ed � economica�.
(32) Si allude soprattutto alla sentenza n. 92 del 1982 della Corte Costituzionale,
commentata -per solito criticamente -da molti scrittori (tra gli
altri, l'autore della presente relazione, con la nota Un altro colpo alla legge
Bucalossi, n. 10 del 1977, in Rass: Avv. Stato, 1982, I, 644).

PARTE II, QUESTIONI

o di �rapporti di copertura�) che sulla noizone, molto grezza,_ di �vincolo
�. A fortiori, ancor meno corretta e meno coerente con le grandi
linee della legislazione urbanistica � la sub-nozione cli � vincolo preordinato
all'esproprio�: le prescrizioni urbanistiche sono tutte e parimenti
preordinate, per definizione, all'assetto del territorio, e non pare configurabile,
se non in termini molto empirici, una speciale categoria di
prescrizioni urbanistiche �preordinate all'esproprio� (33).
Quand'anche si ritenesse di superare tutti questi scrupoli concettuali
rimarrebbero le difficolt� determinate dalle parole �preesistenti
all'apposjzione del vincolo �. In primo luogo esse potrebbero finire per
condizionare l'operativit� dell'intero comma: potrebbe infatti sostenersi
che in assenza di � apposizione di vincolo preordinato � esso non si
applica affatto, conclusione questa piuttosto grave dal momento che
non tutto il territorio nazionale � coperto da strumenti urbanistici
abilitati a prescrivere localizzazioni e che la durata dei �vincoli� �
stata resa relativamente breve mediante il ripescaggio della legge n. 1187
del 1968. In secondo luogo, esse consolidano e rendop.o perpetuo il
vantaggio dei proprietari di aree al presente non (o non pi�) assoggettate
a �localizzazioni�; gli strumenti urbanistici generali avrebbero
cos� una perpetuit� �a senso unico�, sarebbero al tempo stesso temporanei
per quanto limitano le possibilit� di edificare ed eterni per
quanto le riconoscono. In terzo luogo, esse (le parole � preesistenti all'apposizione
del vincolo�) sembrano ignorare completamente i programmi
pluriennali di attuazione, e tutto quanto questi vietano ed
impongono. Ed infine -quel che pi� rileva -tali parole, se interpretate
alla lettera hanno una portata sostanzialmente retroattiva le
cui conseguenze sono persino tanto assurde da risultare incredibili:
l'indennit� per una espropriazione dovrebbe, per caso, considerare anche
fumose �aspettative� di coloro che molti anni prima, anteriormente
all'apposizione del vincolo, pensavano di poter costruire?

Lo scopo pratico della seconda parte del comma � palesemente quello
di salvaguardare posizioni che, con parecchia grossolanit�, potremmo
denominare �diritti quesiti�, e -pi� in generale -di evitare che le
prescrizioni urbanistiche di � localizzazione � divengano espediente abu

(33) Una � diversit� di funzioni ,, tra � prescrizioni di zona della cui gamma
i cosidetti vincoli di inedificabilit� sono solo una tra le moltissime specie �
e previsioni di ~ocalizzazione di opere pubbliche � ravvisata da AMOROSINO,
op. cit., 260.
Va peraltro rammentato che la nozione di �aree assoggettate ... a vincolo
di inedificabilit� o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di
edilizia residenziale pubblica ... � si rinviene ora nell'art. 4 secondo comma
della legge 28 febbraio 1985 n. 47, e che nel successivo art. 7 sesto comma si
parla di � terreni sottoposti ... a vincolo di inedificabilit� � (nozione questa
ritenuta pi� circoscritta dell'altra da GIUFFR�, Sanatoria e repressione degli
abusi edilizi, Jovene, 1985, 28).

66 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

sivamente praticato per ridurre o magari aumentare (ipotesi quest'ultima
da non escludere a priori) l'entit� delle indennit� di espropriazione.
Scopo senza dubbio meritevole di essere perseguito, ma mediante una
disposizione meglio e pi� cautamente formulata.

Ad esempio, potrebbe scriversi: �L'edificabilit� delle aree � determinata
avendo riguardo unicamente alle possibilit� di edificazione riconosciute
al proprietario dalla legge o dagli strumenti urbanistici, com�
preso il programma pluriennale di attuazione, in vigore nel giorno di
emissione dell'atto che dichiara od implica la pubblica utilit� dell'opera

o dell'intervento ovvero che altrimenti adibisce l'immobile all'uso pubblico
o di pubblico interesse. Non si tiene conto, tuttavia, delle prescrizioni
urbanistiche che impongono o fanno venir meno, in tutto o in
parte, la localizzazione di edifici pubblici o di uso pubblico o di opere
o impianti di interesse collettivo o sociale o la destinazione a spazi di
uso pubblico o che comunque riducono o aumentano le volumetrie o
le superfici edificabili ad opera del privato quando sono state emanate
nei cinque anni anteriori alla predetta data di riferimento e sono state
preordinate a modificare l'ammontare dell'indennit� di espropriazione�.
In conclusione, un �nuovo diritto� che -senza l'ambizione di
ridisciplinare tutto ab avo -si limitasse a rafforzare l'orientamento
giurisprudenziale dianzi riferito e ad indebolire il diverso orientamento
che invece reputa doversi �prescindere� dall'incidenza negativa delle
prescrizioni urbanistiche o almeno di alcune di esse, un �nuovo diritto�
siffatto incontrerebbe forse minori resistenze e sarebbe ben difficilmente
attaccabile da sospetti di lillegittimit� costituzionale.

A questo punto, vi sarebbe da trarre qualche conclusione di sintesi
da tutto questo discorso che potrebbe e dovrebbe continuare ben oltre
il tempo oggi disponibile (si pensi, ad esempio, all'argomento data di
riferimento dell'indennizzo, che deve essere per il momento accantonato).
Ritengo per� che non sia il caso di sottrarvi ancora .minuti preziosi
per rappresentare una conclusione di sintesi che, forse a torto,
riterrei agevolmente ricostruibile e quindi superflua.

Ringrazio per la cortese attenzione.

i
1

I
I

LEGISLAZIONE

I -NORME DICHIARATE INCOSTITUZIONALI

r.d.l. 3 marzo 1938, n. 680, art. 67, nella parte in cui non prevede la facolt�
di riscattare il servizio prestato in qualit� di assistente volontario nelle universit�
o negli istituti di istruzione superiore.
Sentenza 12 marzo 1986, n. 46, G. V. 19 marzo 1986, n. 11.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 26, primo, secondo e terzo comma, nella
parte in cui. si assoggettano al reclamo al tribunale, nel termine di tre giorni
decorrenti dalla data del decreto del giudice delegato anzich� dalla data della
comunicazione dello stesso debitamente eseguita, i provvedimenti del giudice
delegato alla amministrazione c::ontrollata con contenuto decisorio sui diritti
soggettivi.
Sentenza 24 marzo 1986, n; 55, G. V. 26 marzo 1986, n. 12.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 98, primo comma, nella parte in cui stabilisce
che i creditori esclusi o ammessi con riserva possono fare opposizione
entro quindici giorni dal deposito dello stato passivo anzich� dalla data di
ricezione delle raccomandate con avviso di ricevimento con le quali il curatore
deve dare notizia dell'avvenuto deposito ai creditori che hanno presentato
domanda di ammissione al passivo.
Sentenza 22 aprile 1986, n. 102, G. V. 30 aprile 1986, n. 17.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 100, primo comma, nella parte in cui ciascun
creditore pu� impugnare i crediti ammessi con ricorso al giudice delegato
entro quindici giorni dal deposito dello stato passivo in cancelleria anzich�
dalla data di ricezione delle raccomandate con avviso di ricevimento con le
quali il curatore deve dare notizia dell'avvenuto deposito ai creditori che
hanno presentato domanda di ammissione al passivo.
Sentenza 22 aprile 1986, ri. 102, G. V. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 14 marzo 1961, n. 132, art. l, nella parte in cui esclude dal beneficio
della riversibilit� della pensione il vedovo di pensionata gi� dipendente del
cessato regime austro-ungarico o dell'ex Stato libero di Fiume.

Sentenza 12 marzo 1986, n. 49, G. V. 19 marzo 1986, n. 11.

d.P.R. 14 febbraio 1964, n. 237, art. 134, secondo comma, nella parte in cui
stabilisce che i reati previsti dagli artt. da 157 a 163 del codice penale militare
di pace appartengono alla cognizione dell'autorit� giudiziaria militare quando
siano commessi da iscritti di leva.
Sentenza 24 aprile 1986, n. 112, G. V. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 15 dicembre 1972, n. 772, art. 11, nella parte in cui stabilisce che gli
obiettori di coscienza ammessi a prestare servizio sostitutivo civile siano sottoposti
alla giurisdizione dei tribunali militari.

Sentenza 24 aprile 1986, n. 113, G. V. 30 aprile 1986, n. 17.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 5, terzo comma, n. 3, e d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, art. 50, n. 3, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, nella
parte in cui non contemplano tra le qualifiche da ammettere ai giudizi di
idoneit� gli aiuti e gli assistenti dei policlinici e delle cliniche universitarie,
nominati in base a pubblico concorso, che, entro l'anno accademico 1979-80,
abbiano svolto per un triennio attivit� didattica e scientifica, quest'ultima
comprovata da pubblicazioni edite documentate dal preside della facolt� in
base ad atti risalenti al periodo di svolgimento delle attivit� medesime.

Sentenza 14 aprile 1986, n. 89, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, art. 50, n. 3 e legge 21 febbraio 1980, n. 28, art. 5,
terzo comma, n. 3, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, nella parte, in
cui non contemplano tra le qualifiche da ammettere ai giudizi di idoneit� gli
aiuti e gli assistenti dei policlinici e delle cliniche universitarie, nominati in
base a pubblico concorso, che, entro l'anno accademico 1979-80, abbiano svolto
P.er un triennio attivit� didattica e scientifica, quest'ultima comprovata da pubblicazioni
edite documentate dal preside della facolt� in base ad atti risalenti
al periodo di svolgimento delle attivit� medesime.
Sentenza 14 aprile 1986, n. 89, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

legge 25 luglio 1984, n. 377, art. 2, primo comma.

Sentenza 23 aprile 1986, n. 108, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, ottavo e nono comma [convertito in legge
5 aprile 1985, n. 118].
Sentenza 23 aprile 1986, n. 108, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, commi 9-bis, 9-ter, 9-quater e 9-quinquies
[convertito in legge 5 aprile 1985, n. 118].
Sentenza 23 aprile 1986, n. 108, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

codice di procedura civile, art. 328, nella parte in cui non prevede tra i
motivi di interruzione del termine di cui all'art. 325 del c.p.c. la morte, la radiazione
e la sospensione dall'albo del procuratore costituito, sopravvenute nel
corso del termine stesso.

Sentenza 3 marzo 1986, n. 41, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

codice di procedura penale, art. 263, secondo comma (testo sostituito in forza
dell'art. 6 della legge 12 agosto 1982, n. 532), nella parte in cui non riconosce
all'imputato il diritto di proporre appello contro l'ordinanza che rigetta l'istanza
di revoca del mandato di cattura.

Sentenza 23 aprile 1986, n. 110, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

codice di procedura penale, art. 263, secondo comma (testo sostituito in
forza dell'art. 18 della legge 28 luglio 1984, n. 398), nella parte in cui non riconosce
all'imputato il diritto di proporre appello contro l'ordinanza che rigetta
l'istanza di revoca del mandato di cattura.

Sentenza 23 aprile 1986, n. 110, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZCONE

II -QUESTIONI DICHIARATE NON FONDATE

Codice di procedura civile, art. 429, terzo comma (artt. 1, 3, 4, 34, 35, 36 e
97 della Costituzione).

Sentenza 24 marzo 1986, n. 52, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

codice penale, art. 505 (artt. 3 e 41 della Costituzione).
Sentenza 24 marzo 1986, n. 53, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

codice di procedura penale, artt. 146, 314 e 317 (art. 13 della Costituzione).
Sentenza 24 marzo 1986, n. 54, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

codice di procedura penale, art. 500 (artt. 3 e 24 della Costituzione).
Sentenza 26 marzo 1986, n. 63, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.

r.d. 30 dicembre 1923, n. 3269, art. 21 (art. 53 della Costituzione).
Sentenza 26 marzo 1986, n. 65, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.
r.d.l. 8 maggio 1924, n. 745, art. 99 (artt. 3 e 36 della Costituzione).
Sentenza 2 aprile 1986, n. 73, G. U. 16 aprile 1986, n. 15.
r.d. 17 agosto 1935, n. 1765, art. 49, secondo comma (artt. 23 e 35 della
Costituzione).
Sentenza 14 aprile 1986, n. 88, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

d.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, art. 151, lett. d) (art. 76 della Costituzione).
Sentenza 12 marzo 1986, n. 47, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.
legge 15 febbraio 1958, n. 46, art. 11, secondo comma (art. 3 della Costi
tuzione).

Sentenza 2 aprile 1986, n. 72, G. U. 16 aprile 1986, n. 15.

legge 21 marzo 1967, n. 158, articolo unico (artt. 25, 41 e 42 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1986, n. 42, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

legge 2 ottobre 1967, n. 895, art. 2 (art. 3 della Costituzione).
Sentenza 26 marzo 1986, n. 62, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.

d.P.R. 31 marzo 1971, n. 276, artt. 1, primo comma, lett. b), limitatamente
alle parole � al compimento dei quali il rapporto � risolto di diritto �, e 4
(artt. 3, 4, 35 e 97 della Costituzione).
Sentenza 3 marzo 1986, n. 40, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

72 """"""" oou.'AVVOCATin<A ""'" """ .

legge 17 luglio 1890, n. 6972, art. 1 (art. 38 della Costituzione).

Corte d'appello di Bologna, ordinanza 28 giugno 1985, n. 765, G. U. 5 marzo
1986, n. �9,

r.dl. 27 novembre 1933, n. 1578, art. 68 (art. 3 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 12 marzo 1985, n. 671, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

r.d.I. 3 marzo 1938, n. 680, art. 71, secondo comma (artt. 24 e 113 della
Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 5 febbraio 1985, n. 629, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
Corte dei conti, ordinanza 7 novembre 1984, n. 696/85, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 191 (art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Roma, ordinanza 4 marzo 1985,

n. 758, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
r~d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 217 (artt. 3, 13, 25, 27, 101 e 111 della Costituzione).

Pretore di Fermo, ordinanza 27 aprile 1983, n. 630/85, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

r.d. 16 marzo 1942, n. 267, art. 217, secondo comma (artt. 24 e 25 della
Costituzione).
Pretore di Fermo, ordinanze (due) 28 novembre 1984 e 11 novembre 1985,
nn. 784 e 785/85, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85 (artt. 3 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 29 marzo 1985,

n. 843, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 85, lett. a) (artt. 32 e 97 della Costituzione).
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ordinanza 18 giugno 1985,

n. 783, G. U. 16 aprile 1986, n. 15.
d.l. 5 maggio 1957, n. 271, art. 15, primo comma [conv. in legge 2 luglio 1957,
n. 474] (art. 53 della Costituzione).
Tribunale di Torino, ordinanza 16 aprile 1985, n. 590, G. U. 5 marzo 1986,

n. 9.
legge 20 febbraio 1958, n. 93, art. 2 (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Tribunale di Pescara, ordinanza 21 novembre 1985, n. 55/86, G. U. 2 aprile
1986, n. 13.

legge 27 maggio 1959, n. 324, art. 1, terzo comma, lett. b) (artt. 3, 36, 38
e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanza 13 giugno 1985,

n. 8/86, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.
I

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art.-80-bis (art. 27 della Costituzione).
Pretore di Novafeltria, ordinanza 17 maggio 1985, n. 772, G-U. 12 marzo 1986,
n. 10.
legge 22 novembre 1962, n. 1646, art. 24 (art. 3 della Costituzione).
Corte dei conti, ordinanza 5 febbraio 1985, n. 629, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 8 marzo 1968, n. 152, art. 3, secondo comma, lett. b) (art. 3 della
Costituzione).

Pretore di Viterbo, ordinanza 11 giugno 1985, n. 769, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.

legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 11 (artt. 3, 4 e 38 della Costituzione).
Pretore di Perugia, ordinanza 28 giugno 1985, n. 686, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 30 aprile 1969, n. 153, art. 14, sesto comma (artt. 36 e 53 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 10 dicembre 1984, n. 672/85, G. U. 5 marzo 1986,

n. 9.
legge 7 ottobre 1969, n. 742, art. 1 (art. 24 della Costituzione).
Corte di cassazione, ordinanza 27 marzo 1985, n. 897, G. U. 30 aprile 1986,

n. 17.
legge 24 maggio 1970, n. 336, artt. 1, 2 e 3, commi primo, secondo e terzo
(artt. 3, 38 e 81 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 8 febbraio 1985, n. 702, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 6 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Modena, ordinanza 19 giugno 1985, n. 703, G. U. 12 marzo 1986,
Il-10.

legge 9 ottobre 1971, n. 824, art. 6 (artt. 3, 38 e 81 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 8 febbraio 1985, n. 702, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 29 ottobre 1971, n. 889, artt. 5, ultimo comma, e 17 (artt. 36 e 38
della Costituzione).

Tribunale di Foggia, ordinanza 4 luglio 1985, n. 668, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, artt. 15, 22, quarto comma, e 30 (art. 24 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Roma, ordinanza 4 marzo 1985,

n. 758, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

74 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 637, artt. 6, primo e secondo comma, e 9 (artt. 3, 53
e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Napoli, ordinanza 19 giugno 1985,

n. 786, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.
d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 183, 195 e 334 (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Pistoia, ordinanza 6 maggio 1985, n. 837, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, art. 10 e subordinatamente art. 5 (artt. 3 e
53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Novara, ordinanza 15 aprile 1985,

n. 737, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597, artt. 12, lett. e), 13 e 46 cpv. (artt. 3, 38,
53 e 76 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Matera, ordinanza 30 novembre
1985, n. 127/86, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 1 (artt. 3, 35 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Milano, ordinanza 19 marzo 1985,

n. 741, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art., 1 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grad� di Sondrio, ordinanza 17 maggio 1985,
n. 635, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.
Commissione tributaria di primo grado di Busto Arsizio, ordinanza 29 ottobre
1984, n. 744/85, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599, art. 4, quinto comma (artt. 3, 53 e 77 della
Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Torino, ordinanza 4 ottobre
1984, n. 738/85, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 23, secondo comma (artt. 3, 38, 53 e 76
della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Matera, ordinanza 30 novembre
1985, n. 127/86, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 36-bis (artt. 3, 24 e 53 della Costituzione).
Commissione .tributaria di primo grado di Bolzano, ordinanza 13 giugno
1985, n. 734, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, art. 55, terzo comma, prima parte (art. 3
della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Piacenza, ordinanza 5 marzo 1985,

n. 900, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.
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PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE
7J

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 98, sesto comma (art. 24 della Costi�
tuzione)
Commissione tributaria di primo grado di Lecce, ordinanza 6 giugno 1985,

n. 747, G. U. 19 marz~ 1986, n. 11.
dJ. 8 luglio 1974, n. 25.5 [conv. in legge 10 agosto 1974, n. 352] (artt. 3, 10 e
11 della Costituzione).

Tribunale di Novara, ordinanza 11 marzo 1985, n. 810, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
legge 12 febbraio 1975, n. 6, art. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Corte d'appello di Perugia, ordinanza 23 ottobre 1985, n. 9/86, G. U. 5 mar�
zo 1986, n. 9.

legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 2, terzo comma (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Sondrio, ordinanza 16 luglio 1985, n. 763, G. U. 12 marzo 1986,

n.
10.
Tribunale di Sondrio, ordinanza 16 luglio 1985, n. 762, G. U. 2 aprile 1986,
n. 13.
legge 18 aprile 1975, n. 110, art. 5, quarto e sesto comma (art. 3 della
Costituzione).

Pretore di Saronno, ordinanza 19 aprile 1985, n. 705, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
legge 3 giugno 1975, n. 160, artt. 9 e 10 (artt. 3 e 38 'della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 21 maggio 1985, n. 753, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

legge 12 luglio 1975, n. 311, art. 2 (artt. 3 e 24 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 9 novembre 1984, n. 884/85; G. U. 23 aprile
1986, n. 16.

legge 22 dicembre 1975, n. 685, artt. 72 e 80 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 5 aprile 1985, n. 730, G. U. 26 marzo 1986,

n. 12.
Tribunale
di Milano, ordinanza 5 aprile 1985, n. 731, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.
Tribunale di Milano, ordinanza 29 marzo 1985, n. 732, G. U. 9 aprile 1986,

n. 14.
d.l.
4 marzo 1976, n. 31, art. 1, sesto comma [conv. in legge 30 aprile 1976,
n. 159] (art. 3 della Costituzione).
Tribunale di Voghera, ordinanza 6 maggio 1985, n. 711, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
dJ. 8 ottobre 1976, n. 691, art. 8 [conv. in legge 30 novembre 1976, D� 786]
(artt. 3, 47 e 53 della Costituzione).

Pretore di Rapallo, ordinanza 10 ottobre 1985, n. 798, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.

76 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

d.I. 23 dicembre 1977, n. 936, art. 9 [conv. in legge 23 febbraio 1978, n�. 38]
(artt. 3, 47 e 53 della Costituzione).
Pretore di Rapallo, ordinanza 10 ottobre 1985, n. 798, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
d.l. 23 dicembre 1977, n. 942 [conv. in legge 27 febbraio 1978, n. 41] (artt. 3
e 38 della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 21 maggio 1985, n. 753, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

legge 27 febbraio 1978, n. 41 (in particolare art. 1) (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 21 maggio 1985, n. 753, G. U. 26 marzo 1986,

n. 12.
legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 26, lett. b) (art. 3 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 11 aprile 1985, n. 733, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 27 luglio 1978, n. 392, artt. 43, 44 e 45, primo comma (artt. 3 e 24
della Costituzione).

Pretore di Lecco, ordinanza 1 ottobre 1985, n. 778, G. U. 16 aprile 1986, n. 15.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69 (artt. 3 e 42 della Costituzione).

Tribunale di Napoli, ordinanza 5 luglio 1985, n. 634, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69 (art. 42 della Costituzione).

Tribunale di Genova, ordinanza 14 maggio 1985, n. 677, G. U. 5 marzo 1986,
Il. 9.

legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 69 [sostituito dall'art. 1, comma 9-bis, legge
5 aprile 1985, n. 118] (art. 42 della Costituzione).

Pretore di Varazze, ordinanza 10 settembre 1985, n. 770, G. U. 16 aprile 1986,
Il. 15.

Tribunale di Genova, ordinanza 14 maggio 1985, n. 779, G. U. 16 aprile 1986,

n. 15.
d.P.R. 6 ottobre 1978, n. 627, art. 7, secondo comma (art. 76 della Costituzione).
I

Commissione tributaria di primo grado di Belluno, ordinanze (tre) 30 maggio
1985, nn. 712-714, G. U. 12 marzo 1986, n. 10. !
!

legge 21 dicembre 1978, n. 843 (in part. art. 18) (artt. 3 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 21 maggio 1985, n. 753, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 57 (artt. 3 e 23 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 21 marzo 1985, n. 761, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

I
I

PARTE Il, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 57 (artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Roma,. ordinanza 23 luglio 1985, n. 752, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 57 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Enna, ordinanza 18 giugno 1985, n. 631, G. U. 5 marzo i986, n. 9.

d.l. 30 gennaio 1979, n. 26, artt. 1 e 2 [conv. in legge 3 aprile 1979, n. 95]
(art. 3 della Costituzione).
Commissione tributaria di secondo grado di Roma, ordinanza 4 marzo 1985,

n. 758, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
legge reg. Umbria 14 maggio 1979, n. 20 (artt. 24, 41, 42, 97 e 113 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 2 marzo 1981,

n. 875/85, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.
legge reg. Lazio 28 settembre 1979, n. 79, art. 4 (art. 119 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 12 novembre 1985, n. 141/86, G. U. 19 marzo
1986, n. 11.
Tribunale di Roma, ordinanze (quattordici) 22 novembre 1985, nn. 84-97/86,

G. V. 19 marzo 1986, n. 11.
Tribunale di Roma, ordinanza 5 ottobre 1984, n. 142/86, G. U. 19 marzo 1986,
n. 11.
legge reg. Toscana 20 dicembre 1979, n. 67, art. 1 (art. 117 della Costituzione).

Consiglio di' Stato, ordinanza 29 giugno 1984, n. 874/85, G. V. 23 aprile 1986,

n. 16.
dJ. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 3 [conv. in legge 29 febbraio 1980, n. 33]
(artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 21 marzo 1985, n. 761, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, art. 3, primo comma [conv. in legge 29 feb�
braio 1980, n. 33] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 29 febbraio 1980, n. 33, art. 3 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanze (due) 12 giugno e 13 maggio 1985, nn. 707 e
708, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

legge reg. Puglia 12 maggio 1980, n. 43, art. S, secondo comma (artt. 3, 36
e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 20 febbraio 1985,

n. 628, G. V. 5 marzo 1986, n. 9.

78 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 7 luglio 1980, n. 299, art. 3 (artt. 3, 36 e 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanze (due) 19 giugno e 29 maggio 1985, nn. 609-610,

G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
Pretore di Roma, ordinanza 8 luglio 1985, n. 754, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.
Pretore di Roma, ordinanza 10 luglio 1985, n. 773, G. U. 16 aprile 1986, n. 15.
legge 7 luglio 1980, n. 299, art. 3 (art. 38 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 10 aprile 1985, n. 755, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, art. 1 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanza 13 novembre 1985, n. 136/86, G. U. 9 aprile
1986, n. 14.

d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, art. 1, terzo comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 14 dicembre 1984, n. 673/85, G. U. 26 marzo
1986, n. 12.

d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, art. 1, ultimo comma (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

d.P.R. 8 luglio 1980, n. 538, artt. 1 e 2 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanze (due) 12 giugno e 13 maggio 1985, nn. 707
e 708, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 25 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 21 febbraio 1985, n. 157/86, G. U. 23 aprile
1986, n. 16.

legge 20 settembre 1980, n. 576, art. 26, primo e secondo comma (art. 3
della Costituzione).

Pretore di Enna, ordinanza 11 giugno 1985, n. 735, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 22 dicembre 1980, n. 928, art. 2, terzo comma (artt. 3 e 97 della
Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ordinanza 13 marzo 1984,

n. 756/85, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.
legge reg. Puglia 13 febbraio 1981, n. 19, art. 3 (artt. 3, 36 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, ordinanza 20 febbraio
1985, n. 628, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, secondo e quinto comma (artt. 3 e 51
della Costituzione).

Tribunale di Brescia, ordinanza 23 agosto 1985, n. 858, G. U. 23 aprile
1986, n. 16.

legge 23 aprile .1981, n. 155, art. 19 (artt. 36 e 53 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 10 dicembre 1984, n. 672/85, G. U. 5 marzo
1986, n. 9.

cli. 29 luglio 1981, n. 402, art. 12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
(artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanza 13 novembre 1985, n. 136/86, G. U. 9 aprile
1986, n. 14.

dJ. 29 luglio 1981, n. 402, art. 12 [conv. in legge 26 settembre 1981, n. 537]
. (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanze (due) 12 giugno e 13 maggio 1985, nn. 707
e 708, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.
Pretore di Firenze, ordinanza 14 dicembre 1984, n. 673/85, G. U. 26 marzo
1986, n. 12.
Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 26 settembre 1981, n. 537, art. 12 (artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 23 luglio 1985, n. 752, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 24 novembre 1981, n. 689, artt. 54 e 77 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Milano, ordinanza 24 ma22io 1985, n. 748, G. U. 5 marzo
1986, n. 9.

legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 77 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Pergine Valsugana, ordinanza 23 luglio 1985, n. 776, G. U. 16 aprile
1986, n: 15.

dJ. 26 novembre 1981, n. 678, art. 1, nono e decimo comma [conv. in legge
26 gennaio 1982, n. 12] (artt. 36 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanze (due) 7 marzo
e 28 febbraio 1985, nn. 859 e 860, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

legge reg. Liguria 17 febbraio 1982, n. 8, art. 4 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale della Liguria, ordinanze (tredici) 14 febbraio
1985, nn. 821-833, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).

Tribunale di Bologna, ordinanza 13 novembre 1985, n. 136/86, G. U. 9 aprile
1986, n. 14.

80 RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 23 luglio 1985, n. 752, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanze (due) 12 giugno e 13 maggio 1985, nn. 707
e 708, G. U. -12 marzo 1986, n. 10.

Pretore di Firenze, ordinanza 14 dicembre 1984, n. 673/85, G. U. 26 marzo
1986, n. 12.

Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 26 aprile 1982, n. 181, art. 14, primo e quarto comma (artt. 3 e 53
della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 21 marzo 1985, n. 761, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 3 maggio 1982, n. 203, art. 16, primo e terzo comma (artt. 3, 35, 41,
42 e 44 della Costituzione).

Tribunale di Salerno, ordinanza 5 luglio 1985, n. 792, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
legge reg. Lombardia 30 giugno 1982, n. 30, art. 1, secondo comma (artt. 3,
4, 51 e 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 12 luglio
1984, n. 904/85, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

dJ. 2 luglio 1982, n. 402, art. 5 [nel testo modif. dalla legge di conversione
3 settembre 1982, n. 627] (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Pisticci, ordinanza 23 luglio 1985, n. 636, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
d.l. 10 luglio 1982, n. 429, art. 16 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516] (artt. 3
e 97 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Isernia, ordinanza 13 giugno
1985, n. 767, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.

dJ. 10 luglio 1982, n. 429, art. 32 [conv. in legge 7 agosto 1982, n. 516] (artt. 3,

24 e 53 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Bolzano, ordinanza 13
1985, n. 734, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

legge 7 agosto 1982, n. 516, art. 16 (artt. 3 e 97 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Piacenza, ordinanza 13
bre 1984, n. 898/85, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

giugno

�

dicem

PARTE II, RASSl,lGNA DI LEGISLAZIONE 81

dJ. 30 settembre 1982, n. 688, art. 6 (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Commissione tributaria di primo grado di Novara, ordinanza 3 luglio 1985,

n. 846, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.
legge reg. Toscana 6 dicembre 1982, n. 90, art. 3 (art. 117 della Costituzione).
Consiglio di Stato, ordinanza 29 giugno 1984, n. 874/85, G. U. 23 aprile 1986,

n. 16.
dJ. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 26, quarto comma [conv. in legge 26 aprile
1983, n. 131] (art. 3 della Costituzione).

Commissione tributaria di primo grado di Monza, ordinanza 1 luglio 1985,

n. 743, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.
d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 30 bis [art. aggiunto dalla legge 26 aprile 1983,
n. 131, di conversione] (artt. 3, 38 e 81 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanze 8 febbraio 1985, n. 702, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 30.bls (artt. 5, 81, 114, 128 e 136 della
Costituzione).
Pretore di Brescia, ordinanza 24 luglio 1985, n. 706, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, art. 30-ter (artt. 3, 38 e 81 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanza 8 febbraio 1985, n. 702, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
d.l. 12 settembre 1983, n. 463, art. 14 [conv. in legge 11 novembre 1983,
n. 638] (artt. 3, 23 53 e 97 della Costituzione).
Tribunale di Bologna, ordinanza 13 novembre 1985, n. 136/86, G. U. 9 apri,le
1986, n. 14.

d.l. 12 settembre 1983, n. 463, art. 14 [conv. in legge 11 novembre 1983,
n. 638] (artt. 3 e 53 della Costituzione).
Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 10 novembre 1983, n. 638, articolo unico (artt. 3, 4 e 38 della Costituzione).

Pretore di Perugia, ordinanza 28 giugno 1985, n. 686, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 11 novembre 1983, n. 638, artt. 4 e 14 (artt. 3, 38 e 53 della Cos1Utuzione).

Pretore di. Roma, ordinanza 23 luglio 1985, n. 752, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13 .

82 RASSEGNA DEl..l.'AVVOCATURA DELLO STATO

le~ge 11 novembre 1983, n. 638, art. 14 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Brescia, ordinanze (due) 12 giugno e 13 maggio 1985, nn. 7fJ7
e 708, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

legge 11 novembre 1983, n. 638, art. 14 (artt. 3 e 134 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanze (26) 19 e 26 novembre 1984, nn. 641-666/85,

G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33 (artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione).

Tribunale di Bologna, ordinanza 13 novembre 1985, n. 136/86, G. U. 9 aprile
1986, n. 14.

legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33 (artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 23 luglio 1985, n. 752, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Parma, ordinanza 26 febbraio 1985, n. 745, G. U. 2 aprile 1986,

n. 13.
legge 27 dicembre 1983, n. 730, art. 33, � n. 3 (artt. 3 e 53 della Costituzione).

Pretore di Milano, ordinanza 21 marzo 1985, n. 761, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 12 giugno 1984, n. 222, art. 3 (art. 3 della Costituzione).

Pretore di Campobasso, ordinanza 28 ottobre 1985, n. 853, G. U. 23 aprile
1986, n. 16.

legge 16 luglio 1984, n. 326, art. 3 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, ordinanza
17 luglio 1985, n. 839, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

legge 16 luglio 1984, n. 326, artt. 3 e 19 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, ordinanza
17 luglio 1985, n. 838, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

legge 16 luglio 1984, n. 326, art. 19 (art. 97 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia, ordinanza
17 luglio 1985, n. 838, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

legge 30 luglio 1984, n. 399, art. 8, secondo comma (artt. 3, 24 e 25 della
Costituzione).

Pretore di Enna, ordinanza 23 ottobre 1985, n. 78/86, G. U. 23 aprile 1986,

n. 16.
!
i
I

PARTB II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE

legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 10, primo comma (artt. 24, 25, 101, 102, 103,
113, 134, 136 e 137 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, ordinanza 6 giugno 1985,

n. 844, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.
legge reg. Lombardia 29 novembre 1984, n. 60, artt. 35, primo e secondo
comma, e 47, primo comma (artt. 3, 4, 51, 81, 97 e 113 della Costituzione).

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, ordinanza 10 maggio
1985, n. 774, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.

d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, settimo comma [conv. in legge 5 aprile
1985, n. 118] (art. 3 della Costituzione).
Pretore di Milano, ordinanza 26 giugno 1985, n. 704, G. U. 12 marzo 1986,

n.
10.
dl. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, comma 9-bis [come inserito dalla legge
S aprile 1985, n. 118] (artt. 3, 24, 41, 42, 101 e 102 della Costituzione).

Tribunale di Roma, ordinanza 18 giugno 1985, n. 820, G. U. 23 aprile 1986,

n. 16.
d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, comma 9-bis [convertito in legge 5 aprile
1985, n. 118] (artt. 3 e 42 della Costituzione).
Tribunale di Milano, ordinanza 8 maggio 1985, n. 739, G. U. 19 marzo 1986,

n.
11.
Pretore di Milano, ordinanza 25 giugno 1985, n. 736, G.U. 2 aprile 1986,
n.
13.
Pretore di Milano, ordinanza 14 giugno 1985, n. 791, G. U. 16 aprile 1986,
n.
15.
dl. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, comma 9-bis [convertito in legge 5 aprile
1985, n. 118] (art. 42 della Costituzione).

Pretore di Firenze, ordinanza 14 agosto 1985, n. 746, G. U. 19 marzo 1986,

n.
11.
Tribunale di Monza, ordinanze (due) 4 luglio 1985, nn. 633 e 797, G. U.
5 marzo
1986, n. 9 e 19 marzo 1986, n. 11.
Tribunale di Monza, ordinanza 11 luglio 1985, n. 7%, G. U. 19 marzo 1986,

n.
11.
Tribunale di Monza, ordinanza 11 luglio 1985, n. 795, G. U. 23 aprile 1986,
n.
16.
Pretore di Roma, ordinanza 19 luglio 1985, n. 819, G. U. 23 aprile 1986,
n. 16.
d.l. 7 febbraio 1985, n. 12, art. 1, commi 9-bis, ter e quater [conv. in legge
S aprile 1985, n. 118] (art. 42 della Costituzione).
Pretore di Firenze, ordinanze (tre) 26 giugno 1985, nn. 699-701, G. U. 19 marzo
1986, n. 11.

RASSEGNA DELL'AVVOCATURA DELLO STATO

legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 22 (artt. 2, 3, 32, 101 e 112 della Costituzione).

Pretore di Pizzo, ordinanza 23 ottobre 1985, n. 845, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 34, 35, 38 e 44 (art. 3 della Costituzione).

Tribunale di Lucera, ordinanze (due) 2 luglio 1985, nn. 694-695, G. U. 19 marzo
1986, n. 11.

legge 27 marzo 1985, n. 103, art. 6 (artt. 101 e 104 della Costituzione).

Pretore di Bari, ordinanza 13 settembre 1985, n. 811, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1 (art. 42 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 20 luglio 1985, n. 842, G. U. 23 aprile 1986,

n. 16.
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9-bis (artt. 3 e 42 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 4 luglio 1985, n. 710, G. U. 12 marzo 1986, n. 10.
Pretore di Cento, ordinanza 10 luglio 1985, n. 751, G. U. 2 aprile 1986, n. 13.

legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9-bis (artt. 41 e 42 della Costituzione).

Tribunale di Verbania, ordinanze (due) 16 e 31 maggio 1985, nn. 749-750, G. U.
2 aprile 1986, n. 13.
Pretore di Roma, ordinanza 20 maggio 1985, n. 777, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, n. 9-bis (art. 42 ,della Costituzione).

Tribunale di Forl�, ordinanza 6 giugno 1985, n. 740, G. U. 19 marzo 1986,

n. 11.
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9-bis, primo alinea (artt. 3 e 42
della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 20 luglio 1985, n. 688, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
Pretore di Roma, ordinanza 17 luglio 1985, n. 691, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
Pretore di Roma, ordinanza 6 giugno 1985, n. 766, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.
Pretore di Roma, ordinanza 22 luglio 1985, n. 759, G. U. 9 aprile 1986, n. 14.
Pretore di Roma, ordinanza 3 ottobre 1985, n. 848, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

legge S aprile 1985, n. 118, art. 1, comma 9-bis, primo alinea (artt. 41 e 42
della Costituzione).
Pretore di Roma, ordinanza 15 giugno 1985, n. 689, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.
Pretore di Roma, ordinanza 6 luglio 1985, n. 690, G. U. 19 marzo 1986, n. 11.

PARTE II, RASSEGNA DI LEGISLAZIONE BJ

legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, commi 9-bis, primo alinea, e 9-quater
(artt. 3, 24 e 42 della Costituzione).

Pretore di Roma, ordinanza 17 luglio 1985, n. 692, G. U. 26 marzo 1986, n. 12.

legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, commi 9-bis, ter quater, e quinquies (art. 42
della Costituzione).

Tribunale di Messina, ordinanza 10 giugno 1985, n. 764, G. U. 9 aprile 1986,

n. 14.
legge 5 aprile 1985, n. 118, art. 1, commi 9-bis, quater e quinquies (artt. 3 e
42 della Costituzione).

Tribunale di Catania, ordinanza 26 giugno 1985, n. 693, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
legge 26 settembre 1985, n. 482, artt. 1, 2 e 4 (artt. 3, 38 e 53 della Costituzione).

Corte di cassazione, ordinanza 24 gennaio 1986, n. 137, G. U. 12 marzo 1986,

n. 10.
disegno legge reg. Veneto approvato il 24 ottobre 1985, art. 1 (artt. 97 e 117
della Costituzione).

Presidenza Consiglio dei Ministri, ricorso 28 marzo 1986, n. 5, G. U. 16 aprile
1986, n. 15.

legge 24 dicembre 1985, n. 776, art. 2, lett. e) e f) (artt. 117 e 118 della
Costituzione).

Regione Liguria, ricorso 6 febbraio 1986, n. 2, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

d.P.R. 30 dicembre 1985, n. 789, artt. 9 e 10 (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Liguria, ricorso 7 febbraio 1986, n. 3, G. U. 5 marzo 1986, n. 9.

legge 15 gennaio 1986, n. 4 (art. 4, n. 7 dello statuto reg. T.-A.A.).

Regione Trentino-Alto Adige, ricorso 26 febbraio 1986, n. 4, G. U. 12 marzo
1986, n. 10.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, artt. 3, terzo comma, secondo alinea, e 35
(artt. 20, 36, 37, 38 e 43 dello statuto speciale siciliano).

Regione Sicilia, ricorso 4 aprile 1986, n. 7, G. U. 23 aprile 1986, n. 16.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 6, diciannovesimo comma (artt. 117 e 118
della Costituzione).

Regione Toscana, ricorso 4 aprile 1986, n. 9, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 10, diciassettesimo e diciottesimo comma
(artt. 81, 97, 117 e 118 della Costituzione).

Regione Toscana, ricorso 4 aprile 1986, n. 9, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

RASSEGNA DELL'AWOCATURA DELLO STATO

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 10, diciassettesimo e diciottest,mo comma
(artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 7 aprile 1986, n. 12, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 12, quarto comma (artt. 81, 97, 117, 118 e
119 della Costituzione).

Regione Toscana, ricorso 4 aprile 1986, n. 9, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 12, quarto, quinto, settimo e ottavo comma
(artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).

Regione Lombardia, ricorso 7 aprile 1986, n. 12, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 15 (artt. 117 e 118 della Costituzione).

Regione Toscana, ricorso 4 aprile 1986, n. 9, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 41, art. 35 (art. 3 della Costituzione e artt. 4, n. l,
16, 6 e 104, primo comma, dello statuto reg. Trentino-Alto Adige).

Regione Trentino-Alto Adige, ricorso 4 aprile 1986, n. 8, G. U. 23 aprile 1986,

n. 16.
d.P.R. 28 febbraio 1986, n. 47, artt. 9, primo e se�ondo comma e 10 (artt. 117,
118 e 119 della Costituzione).
Regione Liguria, ricorso 5 aprile 1986, n. 11, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

d.P.R. 28 febbraio 1986, n. 47, art. 11, primo, quarto, quinto, sesto e settimo
comma (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione).
Regione Toscana, ricorso 4 aprile 1986, n. 10, G. U. 30 aprile 1986, n. 17.

legge 28 febbraio 1986, n. 47, artt. da 31 a 44 (artt. 3, 77 e 128 della Costituzione).
Pretore di Pietrasanta, ordinanze (quattro) 31 agosto 1985, nn. 799-802, G. U.
30 aprile 1986, n. 17.

dis~ di legge reg. Sicilia approvato il 13 marzo 19~ art. 19 (art. 51,
primo comma, della Costituzione).

Commissario dello Stato per la regione Sicilia, ricorso 28 marzo 1986, n. 6,

G. U. 16 aprile 1986, n. 15.